Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1162/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, 2 i 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1, 78 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.W., C.G., S.G., E.G., A.G., A.G.2, P.G., A.G.3, M.G., K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 604/17 w sprawie ze skarg Miasta [...], H.W., C.G., S.G., E.G., A.G., A.G.2, P.G., A.G.3, M.G., K.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 604/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta [...], H.W., C.G., S.G., E.G., A.G., A.G.2, P.G., A.G.3., M.G., K.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, (1) uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w zakresie punktu I i IV decyzji organu I instancji; (2) oddalił skargę H.W., C.G., S.G., E.G., A.G., A.G.2, P.G., A.G.3., M.G., K.G. oraz (3) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] zwrot kosztów sądowych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2009 r. R.G., C.G., T.G., S.G. oraz H.W. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Z., działka nr [...] oraz nr [...], o łącznej powierzchni [...] m2.

Jak ustalono w toku postępowania, aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1972 r. rep. [...] L.G. oraz K.G. sprzedali, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej [...] o pow. [...] ha. W myśl § 3 powyższej umowy Prezydium Rady Narodowej m. [...] ubiegało się o wywłaszczenie tej nieruchomości w związku z jej przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] i [...]. Zgodnie z mapą stanu prawnego nieruchomości, dawnej działce o nr [...] i nr [...] obecnie odpowiadają działki o nr: [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...],[...],[...] cz. i [...]. Na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z [...] października 2009 r. znak [...] działka nr [...] uległa podziałowi na działki o nr: [...],[...], [...] i [...], W konsekwencji powyższego, przedmiotem niniejszego postępowania o zwrot stały się działki o numerach: [...][...][...][...][...] i [...] cz.

Po przeprowadzeniu postępowań spadkowych, osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości położonej w [...] na os. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...] Z., arkusz mapy [...], działki nr: [...][...][...][...][...][...]. są H.W. w 1/5 części, C.G. w 1/5 części, S.G. w 1/5 części, E.G. w 1/10 części, A.G. w 1/10 części, A.G.2 w 1/20 części, P.G. w 3/80 części, A.G.3 w 3/80 części, M.G. w 3/80 części, K.G. w 3/80 części. Z ustaleń postępowania administracyjnego wynikało, że działki o nr: [...][...][...] oraz części działek o nr: [...][...][...] zgodnie z ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] września 1966 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] września 1996 r., Nr [...]) przeznaczone zostały pod: zabudowę oznaczoną symbolem MW tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności, zbiorowego i karnego oraz tereny oznaczone symbolem ZL - tereny parków i skwerów (stosunkowo niewielki wschodni fragment obszaru). Ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Prezydium z dnia [...] marca 1971r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1971r., Nr [...]) wynika, iż teren ten był oznaczony na rysunku planu symbolem D2MWn - zabudowa mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności zabudowy, powyżej 0,7 netto. Na wnioskowanym obszarze wyróżniono rejony zabudowy wysokiej, rejony zabudowy średniowysokiej, fragment trasy tramwajowej, główny ciąg pieszy, fragment ośrodka usługowego. Założenia, o których mowa powyżej, odzwierciedlał Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla Mieszkaniowego - Jednostki "[...]" w [...]-[...],[...], zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1972r., nr [...]. Zgodnie z powyższym dokumentem na terenie objętym wnioskiem o zwrot założono budowę przedszkola, budynków mieszkalnych V i XI, szkołę podstawową, a także tereny zaplecza komunikacyjnego oraz ciągi komunikacyjne i infrastruktura towarzysząca. Pomiędzy blokami mieszkalnymi przewidziano miejscową infrastrukturę sportową. Część opisowa do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji, o którym mowa powyżej wskazuje, iż na jej terenie przewidziano zabudowę budynkami XI i XVI kondygnacyjnymi. Budynki V-kondygnacyjne tworzą zespoły o podobnym wyrazie przestrzennym i funkcjonalnym, natomiast na obrzeżu osiedla, po wschodniej i zachodniej stronie usytuowano dwa długie budynki XI kondygnacyjne. Budynki V kondygnacyjne sytuowane są swobodnie, budynki usługowe I-, II-, II- kondygnacyjne zaplanowano jako budynki wolnostojące, dwa duże wielofunkcyjne zespoły handlowo-usługowe usytuowano w miejscach przecięć głównych ciągów pieszych z komunikacją masową w częściach północnej i wschodniej osiedla. Rozmieszczenie szkół, przedszkoli i żłobków określono jako równomierne na całym terenie, zapewniające właściwą obsługę mieszkańców. Układ dróg wewnątrzosiedlowych zaprojektowano w oparciu o zasadę sięgaczy, co umożliwiało stworzenie bezkolizyjnego systemu dojść do terenów rekreacyjnych oraz wszystkich obiektów usługowych. Sięgacze połączono odcinkami przejazdów awaryjnych dla samochodów uprzywilejowanych. Zasadniczy ciąg pieszy biegnie wzdłuż terenów zielonych osiedla, łącząc wszystkie obiekty usługowe osiedla z budynkami mieszkalnymi oraz z przystankami komunikacji masowej i terenami sportu ogólnomiejskiego. Zieleń, jako ważny element kompozycyjny w ostatecznym kształcie osiedla, stanowić miała uzupełnienie do projektowanej zabudowy. Na osiedlach przewidziano tereny rekreacyjno-sportowe - przydomowe tereny zabawowe dla dzieci małych zlokalizowane w bezpośredniej bliskości domów mieszkalnych oraz przydomowe tereny rekreacyjno-sportowe dla dzieci starszych na terenie zieleni osiedlowej, a także osiedlowe place zabaw i rekreacji dla wszystkich grup wieku, w tym centralny ogród sportu rekreacyjnego dla wszystkich grup wiekowych, położony na terenie zieleni podstawowej w rejonie budynku nr 12 i pawilonu nr 25. W planie wskazano orientacyjny program urządzeń wypoczynkowych (m.in. piaskownice, ławki, elementy wielofunkcyjne), placów rekreacyjnych (m.in. stoliki i taborety, ławki, elementy wielofunkcyjne, górki saneczkowe oraz kort tenisowy).

W związku z przeprowadzeniem oględzin, organy dokładnie opisały każdą z przedmiotowych działek, wraz z informacjami co zostało na nich wybudowane. Zgromadzono również dokumentację fotograficzną dokumentującą przebieg inwestycji.

W toku prowadzonego postępowania przygotowany został przez rzeczoznawcę majątkowego – B.W. operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2016 r., którego celem było określenie wartości nieruchomości w celu dokonania rozliczenia związanego ze zwrotem osobom uprawnionym nieruchomości na podstawie art. 140 u.g.n.

W powyższym stanie faktycznym Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców działek nr [...] oraz [...]; odmowie zwrotu części działki nr [...] oraz działek [...][...][...][...][...]; o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] na działki nr [...][...][...] oraz o niezobowiązywaniu wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto [...] oraz H.W., C.G., S.G., E.G., A.G., A.G.2, P.G., A.G.3., M.G., K.G.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano na treść przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016r., poz.2147 ze zm., dalej u.g.n.), wskazując równocześnie, że treść art. 137 ust. 1 u.g.n., na podstawie którego dochodzi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, doznała modyfikacji wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który wszedł w życie 24 marca 2014 r. Na jego podstawie, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zrealizowanie celu wywłaszczenia na nieruchomości przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot, niezależnie od tego czy nastąpiło to po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia, nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości. Nadto organ przywołał treść art. 216 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64, ze zm., dalej jako "z.t.w.n.").

Wojewoda zauważył, że obowiązkiem organów administracji, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, było precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Co więcej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zwrot nieruchomości uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia nie jest możliwy w sytuacji gdy zajęta jest ona pod drogę publiczną, z uwagi na art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.), dalej jako "u.d.p.".

W ocenie Wojewody, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż brak jest przesłanek zwrotu nieruchomości położonych w [...] , oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...][...][...] (gdyż cel wywłaszczenia został spełniony), [...][...] (z uwagi, iż stanowią one część drogi publicznej), obręb Z. Celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego o wysokiej intensywności. Na przedmiotowym terenie w okresie 1975 -1978 wybudowano budynki mieszkalne wielokondygnacyjne wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Otoczenie zagospodarowano zielenią, placami zabaw, ciągami komunikacyjni, pawilonami handlowymi, siłownią (z pozostałością bieżni). Zagospodarowanie powyższych działek wpisuje się w założenia realizacyjne na tym obszarze. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, z uwagi na fakt, iż została ona wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., istotne jest czy najpóźniej w dniu złożenia wniosku o zwrot (co miało miejsce [...] lutego 2009 r.), ale nie później niż przed 22 września 2004 r., został zrealizowany cel wywłaszczania. Wojewoda potwierdził, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. spełnione zostały jedynie w stosunku do części działki [...], obręb Z., w części zajętej pod fragment kaplicy tymczasowej oraz boiska trawiastego. Z założeń ogólnego planu realizacyjnego nie wynika budowa obiektu sakralnego. W obszarze części powyższej działki miała znajdować się również infrastruktura towarzysząca szkole podstawowej. Starosta ustalił, iż kwestia zwrotu nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...], na której zaplanowano, a nie zrealizowano budowę szkoły, rozstrzygnięta została w zakończonym postępowaniu, prowadzonym pod sygn. [...]. Organ I instancji słusznie wskazał, iż w cel wywłaszczenia wpisywałoby się boisko, jako integralna część terenu szkoły podstawowej. Przeszkody do zwrotu, nie stanowiło istnienie na zwracanej części działki [...] fragmentu sieci infrastruktury gazowej, gdyż budowa infrastruktury nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jeżeli ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej sprawie istniejąca infrastruktura techniczna nie stanowiła celu wywłaszczenia, a powstała jako infrastruktura towarzysząca dla realizacji innego celu tj. budowy osiedla mieszkaniowego.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto [...] oraz H.W., C.G., S.G., E.G., A.G., A.G.2, P.G., A.G.3., M.G., K.G.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") uznał, że skarga wniesiona przez Miasto [...] była zasadna.

W ocenie Sądu I instancji, w toku prowadzonego postępowania prawidłowo określono następców prawnych L.G. oraz K.G., a tym samym określono krąg osób, które mogły skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powołując się na treść art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, WSA podniósł, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do problemu, czy na wywłaszczonej działce został zrealizowany cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, czy też działka ta stała się zbędna na ten cel zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Przytaczając poczynione przez organy ustalenia uznał, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1972 r. sprzedaż nieruchomości nastąpiła w związku z jej przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] i [...] i cel wywłaszczenia został zrealizowany. Co do działki nr [...] w ocenie WSA nie można z góry przyjąć, że skoro szkoła nie została zrealizowana na powyższej działce, to fakt realizacji na niej boiska szkolnego wyklucza realizację celu publicznego, zwłaszcza pamiętając o konieczności szerokiej interpretacji pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego" które może obejmować również budowę boiska. Co więcej, pamiętać należy, że w przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Podobnie w odniesieniu do działki nr [...] w ocenie WSA obiekty sakralne są inwestycją towarzyszącą inwestycji podstawowej. Sąd I instancji zauważył, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. Tak więc jego zdaniem, cel wywłaszczenia nieruchomości także na działkach [...] i [...] został zrealizowany. Na przedmiotowym terenie zrealizowane zostały budynki mieszkalne wielokondygnacyjne, wraz z infrastrukturą towarzyszącą wybudowane w latach 1975 - 1979. Ich otoczenie zagospodarowano zielenią i infrastrukturą towarzyszącą (zieleń osiedlowa, place zabaw, ciągi komunikacyjne, pawilony handlowe, itp.). Lokalizacja zarówno budynków mieszkalnych jak i otoczenie infrastrukturą komunikacyjną w postaci alejek pieszych jest zgodna z założeniami realizacyjnymi na tym obszarze. Jak wynika z posiadanych dokumentów, również zieleń i infrastruktura towarzysząca powstała w terminie i zgodnie z założeniami. Obecnie działki nr [...] i [...] stanowią w całości zagospodarowany fragment osiedla mieszkaniowego (Osiedle [...] w [...]). Na powyższych nieruchomościach została zrealizowana rozbudowana sieć infrastruktury, która wpisuje się w realizację na całym obszarze celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i jego mieszkańców. Według WSA, celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych i usługowych oraz urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem również jego infrastrukturę techniczną i urządzenia służące mieszkańcom.

Identyczna sytuacja odnosi się do działki nr [...], która stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawnikiem, a w północnej części również nasadzeniami drzew. Trawnik został założony po zakończeniu prac budowlanych tj. kilkadziesiąt lat temu, natomiast nasadzenia drzew wykonała administracja Osiedla [...] i [...] oraz ich mieszkańcy około 2008 r. Obecnie Spółdzielnia użytkuje ten teren zgodnie z planem realizacyjnym, tj. z przeznaczeniem pod zieleń. Przy czym WSA zaznaczył, że skoro ogólny plan zagospodarowania osiedla [...] wskazuje przeznaczenie tego terenu właśnie pod zieleń osiedlową, to cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Przechodząc do odmowy zwrotu działki nr [...] WSA wskazał, że obecnie na działce powyższej znajduje się chodnik w środkowej części, utwardzony nową kostką brukową, natomiast po stronie północnej znajdują się nowe ławki, działce więc również w powyższym zakresie, spełniony został cel wywłaszczenia. Nie ulega natomiast wątpliwości w ocenie WSA, że zwrot działek nr [...] oraz [...], stanowiących część drogi publicznej był niemożliwy, z uwagi na przepis art. 2a u.d.p. i co za tym idzie art. 216 u.g.n.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że konieczne stało się uchylenie decyzji Wojewody, w zakresie, w jakim utrzymywał on w mocy decyzję organu I instancji dotyczącą zwrotu wnioskodawcom działek nr [...] i [...] i zatwierdzenia podziału działki nr [...] na działki nr [...],[...] i [...]. W przypadku bowiem ustalenia braku podstaw do zwrotu nieruchomości brak było powodu dla dokonania takiego podziału.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H.W., C.G., S.G., E.G., A.G., A.G.2, P.G., A.G.3., M.G., K.G. zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przejawiające się w:

• błędnym przyjęciu, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwagi na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co bezsprzecznie doprowadziło do usankcjonowania stanu sprzecznego z prawem w tym zwłaszcza normą wyrażoną w art. 136 ust. 3 u.g.n. i 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 Konstytucji RP

• bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo tego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nie wynika to, by na przedmiotowym gruncie powstała infrastruktura, która została wskazana na planie realizacyjnym jak również w akcie notarialnym stanowiącym podstawę przeniesienia własności przedmiotowej działki

• niezastosowanie przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n. pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot skarżącym przedmiotowej nieruchomości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2a w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających w zw. z art. 137 u.g.n. w zw. z art. 216 u.g.n. w zw. z art. 48 Kodeksu cywilnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na zrównaniu przez organ II instancji pojęcia nieruchomości i drogi publicznej w konsekwencji błędne uznanie, iż niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną;

3. art 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 3 art. 137 ust. 1 w zw. z art. 6 u.g.n. poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na:

• wyrażeniu przez WSA w Poznaniu skrajnie kontrowersyjnego poglądu sprowadzającego się do uznania, że nie można jednoznacznie wykluczyć, że budowa obiektu sakralnego umożliwiła zwrot wywłaszczonej nieruchomości pomimo tego, że z założeń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynikało, że jakikolwiek obiekt sakralny miał w tym miejscu powstać, podczas gdy na tym terenie powstać miały boiska sportowe;

• bezpodstawnym przyjęciu, że na działce nr [...] powstał obiekt sakralny, podczas gdy z żadnego dokumentu zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika to, że wzniesiony budynek tymczasowy przeznaczony do rozbiórki i stanowiący w istocie zaplecze techniczne budowy kościoła był obiektem sakralnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej;

• wyrażeniu błędnego poglądu sprowadzającego się do uznania, że obiekt sakralny wzniesiony na działce nr [...] stanowi realizację celu publicznego (celu wywłaszczenia) podczas gdy budowa obiektów sakralnych w rozumieniu art. 6 u.g.n. nie stanowi celu publicznego jak również nie wynika to z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej

• wyrażenie błędnego poglądu sprowadzającego się do uznania, iż skoro na działce nr [...] nie powstała szkoła to fakt realizacji na działce [...] boiska stanowi realizację celu wywłaszczenia z uwagi na przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego".

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 136 k.p.a. przejawiające się w:

• nieustaleniu w sposób dokładny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na konieczność zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości;

• wydaniu rozstrzygnięcia pomimo niewyczerpującego zebrania przez organ II instancji dowodów, z jednoczesnym pominięciem wniosków dowodowych strony skarżącej niezbędnych dla poprawnego określenia celu wywłaszczenia, co w konsekwencji skutkowało wydaniem wadliwego orzeczenia;

• wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia;

• wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, w oparciu o tezy nie mające pokrycia w materiale dowodowym;

• wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletnie zebrany przez organ II instancji materiał dowodowy, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń związanych odtworzeniem rzeczywistego celu wywłaszczenia;

• zaaprobowanie wadliwego stanowiska organu II instancji dotyczącego ustalenia celu wywłaszczenia dot. części działki [...] (obecnie [...]), części działek [...] i [...] oraz działek nr [...][...][...] które nastąpiło w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, a samo zdefiniowanie i konkretyzacja celu publicznego na jaki została wywłaszczona nieruchomość nastąpiło jedynie w oparciu o hipotezy organu II instancji oraz ciąg poszlak, które nie zostały w sposób należyty i wyczerpujący zweryfikowane;

• oparcie stanu faktycznego na materiale dowodowym, który absolutnie nie dawał podstaw do jednoznacznego określenia i konkretyzacji celu wywłaszczenia, jako celu zamierzonego do zrealizowania, gdyż dowody w oparciu, o które zostało wydane rozstrzygnięcie powstały po dacie dokonania wywłaszczenia, a te które powstały przed datą wydania decyzji o wywłaszczeniu, w żadnym wypadku nie mogą posłużyć do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości zdefiniowania i skonkretyzowania celu publicznego wywłaszczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2018, poz.1302), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta na pierwszej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. nie została sporządzona zgodnie z wszystkimi wymogami, ponieważ stawiając Sądowi I instancji zarzuty w ppkt 1 pkt 1. petitum skargi kasacyjnej, jej autor posługując się zwrotem "przejawiające się w błędnym przyjęciu", "bezpodstawnym przyjęciu", nie sprecyzował, czy zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie. W tym miejscu należy tylko przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 174 pkt p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Lektura uzasadnienia kwestionowanego wyroku wskazuje na to, iż Sąd I instancji przy ocenie zarzutów podniesionych w skardze kierował się nie tylko brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami mających zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy (a konkretnie art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), lecz także treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Trybunał orzekł w tym wyroku, że przywołany przepis, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W realiach niniejszej sprawy kwestia konstytucyjności przepisu, będącego normatywną podstawą rozstrzygnięć organów orzekających o roszczeniu o zwrot nieruchomości miała zasadnicze znaczenie. Wyrok Trybunału skutkował bowiem tym, że w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych lub nabytych na cele publiczne przed dniem 27 maja 1990 r., a na których cel publiczny zrealizowany został przed dniem 22 września 2004r., terminy wskazane w art. 137 u.g.n. nie mogły być brane pod uwagę.

Przypomnieć wobec tego trzeba, że aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1972 r. poprzednicy prawni skarżących zbyli na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości stanowiącej wówczas działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Celem przeniesienia prawa własności była budowa osiedla mieszkaniowego [...] i [...]. Tym samym nieruchomość została nabyta przed 27 maja 1990 r., co wypełniało pierwszą z przesłanek wskazanych w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika niezbicie, że realizacja celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta, nie nastąpiła bezpośrednio po przejściu prawa własności, lecz z pewnym opóźnieniem. Z perspektywy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej oraz brzmienia powołanego wyżej wyroku Trybunału, fundamentalne znaczenie miało więc ustalenie, czy realizacja ta miała miejsce przed dniem 22 września 2004 r. – czyli datą wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która nadała art. 137 u.g.n. aktualne brzmienie.

Zdaniem NSA, jak trafnie przyjął to Sąd pierwszej instancji oceniając wniosek o zwrot nieruchomości, należało mieć na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. i przyjąć, że w tych konkretnych okolicznościach sprawy termin, o którym mowa w art. 137 u.g.n. nie mógł być brany pod uwagę. To z kolei oznacza, że trafnie przyjęto, iż cel publiczny został zrealizowany.

Nie mają zarazem racji skarżący kasacyjnie, którzy zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. zwracali uwagę na to, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przeciwnie, zgromadzony materiał dowodowy w sposób wyczerpujący odpowiadał na pytanie o charakter inwestycji powstałej na nieruchomościach wnioskodawców.

Umowa notarialna z dnia [...] sierpnia 1972 r. zawarta została na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego [...] i [...] i jak wynika z ustaleń:

- planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego Uchwałą [...] Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] września 1966 r. - obszar obejmujący zawnioskowane do zwrotu działki przeznaczony został pod: zabudowę (większość wskazanego obszaru) oznaczoną symbolem MW tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności, zbiorowego i karnego, oraz tereny oznaczone symbolem ZL – tereny parków i skwerów (stosunkowo niewielki wschodni fragment obszaru);

- szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] marca 1971 r. - przedmiotowy teren oznaczony został na rysunku planu symbolem D2MWn – zabudowa mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności zabudowy, powyżej 0,7 netto. Na obszarze tym wyróżniono rejony zabudowy wysokiej, rejony zabudowy średniowysokiej, fragment trasy tramwajowej, główny ciąg pieszy, fragment ośrodka usługowego;

- ogólnego Planu Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla Mieszkaniowego - Jednostki "[...]" w [...]-[...],[...], zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] - na terenie objętym wnioskiem o zwrot założono budowę przedszkola, budynków mieszkalnych V i XI, szkołę podstawową, a także tereny zaplecza komunikacyjnego oraz ciągi komunikacyjne i infrastruktura towarzysząca. Pomiędzy blokami mieszkalnymi przewidziano miejscową infrastrukturę sportową.

Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art.136 ust.1 i 3 w zw. z art.137 ust.1 u.g.n. zasadnie uznając, że cel wywłaszczenia został w zrealizowany. Niewątpliwie budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się z realizacją wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych (o mniejszej lub większej intensywności zabudowy i o zróżnicowanej zwartości przestrzennej), ale także innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę techniczną takiego osiedla niezbędną dla prawidłowego jego funkcjonowania i jego mieszkańców (drogi, dojścia, parkingi, trawniki, urządzona zieleń osiedlowa, tereny rekreacyjne, media techniczne itp.). Orzecznictwo szeroko ujmuje inwestycje będące osiedlami mieszkaniowymi, które są swoistym mikroorganizmem obejmującym nie tylko same budynki, ale i inne elementy potrzebne do realizacji konkretnych zadań i celów inwestycji.

Zgodzić się również należy z tezą postawioną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 426/18, że "Cel wywłaszczenia określony jako "budowa osiedla mieszkaniowego" nie może być rozumiany wyłącznie jako wywłaszczenie terenów przeznaczonych do zabudowy, bowiem realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, w tym również terenów zielonych. Skoro osiedle powstało, to zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich, jako trawnik czy miejsce porośnięte drzewami nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia".

Podsumowując podkreślić należy, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja służącej mieszkańcom infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe, a nawet obiekty sakralne, służące zaspokajaniu potrzeb religijnych i kultowych mieszkańców osiedla (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 r., IV SA 1116/93).

W kontekście podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów istotne znaczenie ma też przyjęty w orzecznictwie pogląd, iż w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Takie stanowisko prezentowane było zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (vide np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Powyższe poglądy stanowią częściową odpowiedź na podniesiony w skardze zarzut odnośnie tego, że na działce nr [...] został wzniesiony tymczasowy obiekt sakralny oraz odnośnie zagospodarowania działki nr [...].

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie więc zwrócił uwagę, że przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki), a także infrastrukturę techniczną (linie przesyłowe gazu, prądu, wody, ścieków itp.).

Zatem badając realizację takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla mieszkaniowego, odnośnie konkretnej działki wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Oczywistym jest, że granice niniejszej sprawy wyznaczał wniosek o zwrot działek o nr [...][...][...][...][...][...] i należało ocenić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na tych właśnie działkach, ale oceny należało dokonać przy uwzględnieniu, że wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy osiedla mieszkaniowego i ustaleniu, czy ten podstawowy cel został zrealizowany.

Mając powyższe na uwadze i ustosunkowując się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że stanowią one bezzasadną polemikę z ustaleniami poczynionymi przez Sąd I instancji, który uzasadniając swoje rozstrzygniecie poczynił wyczerpujące teoretycznoprawne uwagi w kontekście zasadniczej kwestii jaką było wykorzystanie działek na cel wywłaszczenia w przypadku takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe. Rekapitulując te słuszne rozważania, zgodne z aktualną linią orzeczniczą wskazać należy, że o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia nie wskazuje tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także zabudowanie innymi obiektami czy pozostawienie terenów zielonych funkcjonalnie powiązanych z osiedlem.

Odnosząc się do kwestii zwrotu części działki o nr [...] (po podziale oznaczonej jako [...]) Sąd I instancji zasadnie wskazał, że szeroka interpretacja pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego" może obejmować może również budowę boiska, stanowiącego inwestycję towarzyszącą o charakterze społecznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji nakazał organom administracyjnym określić, czy zlokalizowane na tej działce boisko było zagospodarowane i powstało w związku z realizacją osiedla mieszkaniowego. Od spełnienia tego warunku będzie bowiem zależał zwrot lub odmowa zwrotu części ww. działki.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne trafnie Sąd I instancji uznał, że zlokalizowany na dz. nr [...] (przed podziałem cześć działki nr [...]) obiekt sakralny stanowi, podobnie jak boisko, infrastrukturę społeczna zabudowy osiedlowej. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., II SA/Po 604/17, LEX nr 2424049, wskazać należy, że: "Rodzaj i zakres infrastruktury, zwłaszcza społecznej, nie został prawnie określony ani tym bardziej wyczerpująco skatalogowany. W państwie demokratycznym wynika on z naturalnych potrzeb lokalnej społeczności, z zastrzeżeniem, że zaspokajanie tych potrzeb mieści się w obowiązującym porządku prawnym. Jest wobec tego niewątpliwe, że w tak rozumianym pojęciu infrastruktury społecznej osiedla mieszkaniowego mieszczą się obiekty sakralne, służące zaspokajaniu potrzeb religijnych i kultowych mieszkańców osiedla. obiekty sakralne zaś są jedynie - jak to wyżej zostało wykazane - infrastrukturą społeczną zabudowy osiedlowej, inwestycją towarzyszącą inwestycji podstawowej. Obiekty sakralne są zatem inwestycją towarzyszącą inwestycji podstawowej".

Dalej nie sposób uznać, że niewykorzystane pod zabudowę mieszkaniową działki nr [...] (częściowo), nr [...], nr [...] i nr [...] (stanowiące m.in. fragmenty wyasfaltowanych osiedlowych dróg wewnętrznych, pas trawnika z nasadzeniami drzew i krzewów, fragment zieleńca osiedlowego, alejki utwardzone asfaltem i mała architektura, parterowy budynek usługowy, zieleń osiedlowa, chodnik utwardzony kostką brukową) nie stanowią realizacji celu wywłaszczenia parcel nr [...] i nr [...] pod budowę osiedla mieszkalnego. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że na ww. działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia. Nie mógł również odnieść zamierzonego rezultatu zarzut zawarty w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Należy w tym miejscu wyjaśnić bowiem, że przedmiotem postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest tylko kwestia "zbędności", o której mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., ale także problem przesłanek negatywnych, które mogą czynić zwrot niemożliwym (niedopuszczalnym). Tak jest w przypadku wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cele związane z budową drogi publicznej, nawet jeśli było to niezgodne z celem wywłaszczenia. Artykuł 2 pkt 11 u.g.n. stanowi, wprost, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami w szczególności wyraźnie wskazanych w tym przepisie. Analiza tego przepisu, zwłaszcza użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" prowadzi do wniosku, iż wyliczenie to ma charakter niekompletny i może chodzić także o inne ustawy, w tym ustawę o drogach publicznych. Skoro katalog określonych w art. 2 u.g.n. ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wybudowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W uzupełnieniu można przypomnieć, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium), a to oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej (w tym również w wyniku zwrotu) w osobie właściciela. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny. Oznacza to, zatem że państwo lub gmina, jako właściciele rzeczy nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Zatem nie budzi wątpliwości, że zwrot działek nr [...] i [...] stanowiących część drogi publicznej nie był możliwy.

Z uwagi na powyższe także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 136 k.p.a. jest również bezzasadny, co wynika jednoznacznie z wywodu przeprowadzonego powyżej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.