Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 151/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 151/22

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia 18.11.2021 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 34 § 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2020 poz. 1427 z późn. zm., dalej u.p.e.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 poz. 735, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zarzutów z dnia 12 listopada 2021 wniesionych przez S. S. przez w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddalił zarzut dotyczący wygaśnięcia obowiązku w całości, w związku z jego wykonaniem określony w art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że pismem z dnia [...].11.2021 r. zobowiązany S. S. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...].10.2021 r. wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. . W zarzutach z dnia [...].11.2021 r. wskazano na naruszenie - w trakcie egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...].10.2021 r. - art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego pomimo wykonania obowiązku którego dotyczy nałożona grzywna celem przymuszenia.

W dniu [...].01.2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę całości wykonanego w 2020 roku ogrodzenia z betonowych płyt prefabrykowanych o długości ok. 9,8 m na działce nr ewid. [...] wzdłuż wschodniej granicy z działką nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w P.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].03.2021 r. Nr [...] W dniu [...].05.2021 r. PINB dla powiatu p. przeprowadził kontrolę wykonania nałożonego obowiązku, stwierdzając, że obowiązek nie został wykonany. W związku z tym w dniu [...].05.2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał upomnienie, w którym wezwał Zobowiązanego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Zobowiązany w podaniu z dnia [...].05.2021 r. zwrócił się do PINB "(...) o niepodejmowanie żadnych dalszych działań egzekucyjnych, gdyż obowiązek nałożony decyzją ostateczną zostanie wykonany dobrowolnie w bezpiecznym terminie do dnia [...].07.2021 r.", zaś w podaniu z dnia [...].07.2021 r. poinformował PINB o dokonaniu rozbiórki "osłonowych betonowych płyt prefabrykowanych o długości 9,8 m na działce nr ewid. [...] zlokalizowanych w bliskiej odległości od wschodniej granicy z działką nr ewid. [...] przy ogrodzeniu w granicy działek nr [...] a [...]". W związku z informacją S. S. o jedynie częściowym wykonaniu nałożonego obowiązku PINB w dniu [...].08.2021 r., przeprowadził kolejną kontrolę, podczas której stwierdził, że "obecnie na terenie nieruchomości w miejscu ogrodzenia podlegającego rozbiórce zlokalizowane jest ogrodzenie na istniejących wcześniej słupkach betonowych z przęsłami w konstrukcji drewnianej". W związku z faktem jedynie częściowego wykonania obowiązku, skierowano kolejne upomnienie w dniu [...].09.2021 r., ze względu jednak na brak wskazania zobowiązanego w sentencji tegoż upomnienia, w celu uniknięcia ewentualnej wątpliwości co do skuteczności poprzedniego pisma, organ skierował ponownie upomnienie w dniu [...].10.2021 r., w którym wezwał zobowiązanego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu [...].10.2021 r.

Organ wskazał, że zobowiązany nie zawiadomił organu nadzoru o wykonaniu rozbiórki całości ogrodzenia, na które składały się betonowe słupy na których oparte były prefabrykowane płyty betonowe. Wskazano, że zobowiązany nie wykonał w pełni ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, gdyż nie rozebrał całości przedmiotowego ogrodzenia, tym samym nie zrealizował dobrowolnie obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej rozbiórkę całości wykonanego w 2020 roku ogrodzenia z betonowych płyt prefabrykowanych o długości ok. 9,8 m na działce nr ewid. [...] wzdłuż wschodniej granicy z działką nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w P.. Uzasadnienie skarżącego stanowi wyłącznie figurę retoryczną, w której próbuje on dowieść jakoby całością ogrodzenia były wyłącznie prefabrykowane płyty, które oparto na będących przedmiotem zarzutu, słupach betonowych - według pełnomocnika, nie stanowiących części ogrodzenia. Wskazano, że organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę całości wykonanego w 2020 roku ogrodzenia z betonowych płyt prefabrykowanych o długości ok. 9,8 m na działce nr ewid. [...] wzdłuż wschodniej granicy z działką nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w P.. Jak wskazano w uzasadnieniu do tej decyzji opisując przedmiot postępowania w protokole z kontroli 26.10.2020 r. na przedmiotowe ogrodzenie składa się: "ogrodzenie wykonane z prefabrykowanych elementów betonowych na słupach betonowych o wysokości nie przekraczającej 2,20m i jest długości około 9,8 m". Nakazując rozbiórkę całości ogrodzenia organ nadzoru nakazał rozbiórkę całości tej inwestycji, zarówno w zakresie wymiaru jak i wszystkich elementów składających się na ogrodzenie. Organ podkreślił, że w żadnym miejscu nie wskazano, jakoby decyzja obejmowała tylko część zamierzenia inwestycyjnego, a rozbiórce miał podlegać wyłącznie demontaż betonowych płyt prefabrykowanych. Przyjmując tok argumentacji pełnomocnika zobowiązanego, organ nadzoru wydając przykładowo decyzję o rozbiórce całości ogrodzenia wykonanego z siatki stalowej - rozbiórce nie podlegałyby stalowe słupy, na których siatka jest oparta, a nakazując rozbiórkę budynku gospodarczego w konstrukcji murowanej - rozbiórce nie podlegałyby np. elementy drewnianej stolarki drzwiowej czy okiennej, a także wewnętrzne instalacje, np. wodno-kanalizacyjne lub elektryczne).

Zażalenie od powyższego postanowienia w ustawowym terminie wywiódł S. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie :

- art. 119 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie pomimo wygaśnięcia obowiązku (jego wykonania) przez zobowiązanego,

- art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i brak uznania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wygaśnięcia obowiązku (jego wykonania) przez zobowiązanego w całości.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że dnia [...].10.2021 r. wierzyciel (działający w przedmiotowej sprawie jednocześnie jako organ egzekucyjny) wystawił tytuł wykonawczy obejmujący obowiązek rozbiórki całości wykonanego w 2020 roku ogrodzenia z betonowych płyt prefabrykowanych o długości ok. 9,8 m na działce nr ewid. [...] wzdłuż wschodniej granicy z działką nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w P.. Wskazany tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanemu dnia [...].11.2021 r., a jego pełnomocnikowi dnia [...].11.2021 r.

Jednocześnie zostało wydane przez organ egzekucyjny postanowienie z dnia [...].10.2021 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które jest objęte odrębnym środkiem zaskarżenia.

W związku z powyższym, zobowiązany wniósł dnia [...].11.2021 r. zarzut do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, który został rozstrzygnięty zaskarżonym postanowieniem organu I instancji z dnia [...].11.2021 r.

Wskazano, że przedmiotem sporu pozostaje zakres nałożonego na zobowiązanego obowiązku i tym samym kwestia jego całkowitego wykonania poprzez demontaż płyt prefabrykowanych. Podkreślono, iż w ocenie strony zobowiązanej doszło do wygaśnięcia obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...].01.2021 r., znak PINB [...]. w związku z jego wykonaniem w sposób pełny i zgodny ze wskazaną decyzją. I nie jest to, jak wskazuje organ I instancji, "figura retoryczna", tylko dokładna i precyzyjna wykładnia decyzji ostatecznej nakładającej na zobowiązanego obowiązek, o czym szczegółowo w dalszej części uzasadnienia. Jednocześnie zaznaczono, iż dnia [...].07.2021 r. (wbrew twierdzeniem zaskarżonego postanowienia) S. S. przedłożył dokumentację fotograficzną potwierdzającą wskazane powyżej wykonanie obowiązku.

W ramach upomnienia, wierzyciel wskazał, iż nie rozebrano słupów, na których oparte było ogrodzenie, co ma skutkować, w jego ocenie, niewykonaniem obowiązku. Samo to stwierdzenie stanowi potwierdzenie, iż obowiązek został wykonany w całości, gdyż organ wyraźnie odróżnia ogrodzenie (płyty prefabrykowane) od słupów, a ostateczna decyzja administracyjna odnosi się wyłącznie do ogrodzenia z płyt prefabrykowanych, a nie do wspomnianych słupów. Przedmiotowe rozróżnienie organ podkreślił także w uzasadnieniu decyzji, gdzie wskazano, że "na działce [...] zlokalizowane jest ogrodzenie. Ogrodzenie wykonane z prefabrykowanych elementów betonowych na słupach betonowych (...)".

Zobowiązany podkreślił, iż słupy nie stanowią elementu ogrodzenia, na co sam zwraca uwagę organ nadzoru budowlanego w decyzji i jako takie nie były objęte decyzją rozbiórkową - nie zostały one wprost określone w treści nałożonego obowiązku. Inna wykładnia przedmiotowego obowiązku, prezentowana przez wierzyciela na tym etapie postępowania, jest całkowicie nieuzasadniona i narusza prawa zobowiązanego.

Polski system prawny nie zawiera definicji legalnej ogrodzenia. Jednakże, w związku z odnoszeniem się do tego pojęcia przez ustawodawcę w ramach poszczególnych regulacji, kwestia ta jest chociażby przedmiotem analizy na gruncie art. 193 kodeksu karnego, który penalizuje naruszenie miru domowego, poprzez m.in. wejście na ogrodzony teren. Tym samym w doktrynie podkreśla się, iż: "Teren ogrodzony to teren, którego granice zostały wyznaczone ciągłym ogrodzeniem. Nie ma znaczenia rodzaj tego ogrodzenia. Ogrodzeniem nie jest zaznaczenie granic terenu jedynie słupami granicznymi. Jeśli zostałyby one sobą połączone, wówczas można mówić o ogrodzeniu. Wysokość tego ogrodzenia nie ma znaczenia" J. Lachowski [w:] Kodeks kamy. Komentarz, Wyd. III, red. V. Konarska-Wrzosek, Warszawa 2020, art. 193. Dlatego też nie można uznać za ogrodzenie samych słupów (niepołączonych), które nie były objęte decyzją organu nadzoru budowlanego.

Zauważono, że decyzja rozbiórkowa nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Jest to typ decyzji nakładający obowiązki, tym samym musi być ona sformułowana w sposób jasny oraz precyzyjny. Z ostrożności zaznaczono, że jeżeli kwestia objęcia decyzją obowiązku rozbiórki słupów stanowi wątpliwość interpretacyjną (niezależnie od tego, że w ocenie zobowiązanego po prostu nie są one objęte decyzją rozbiórkową), to należy ją rozstrzygnąć na korzyść zobowiązanego. Nie może dochodzić do sytuacji, w której zobowiązany będzie zmuszony do wykonania obowiązku ponad literalnie określony zakres, gdyż w takim przypadku mielibyśmy do czynienia z modyfikacją decyzji ostatecznej, do czego organ egzekucyjny (wierzyciel) nie ma kompetencji- w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Na marginesie podkreślono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...].10.2021 r.), a to wskazany akt prawa miejscowego był podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie, zakazane jest jedynie lokalizowanie ogrodzenia z betonowych elementów prefabrykowanych, tym samym ten argument przemawia za ścisłą i wąską interpretacją obowiązku nałożonego na zobowiązanego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].12.2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej został zgłoszony przez S. S. w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Mimo braku dowodu świadczącego o doręczeniu zobowiązanemu przez PINB tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2021 r. (potwierdzenie odbioru dotyczy bowiem wyłącznie doręczenia postanowienia o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia - karta nr [...] akt sprawy PINB; a dowodem tym również nie jest informacja zawarta na końcu uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wspomniany tytuł wykonawczy ..(...) został załączony do korespondencji zawierającej przedmiotowe postanowienie"), w podaniu z dnia [...] listopada 2021 r. zawierającym zarzut zobowiązany jednoznacznie wskazał, iż "Wskazany tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanemu dnia [...].11.2021 r. (...)".

Wyjaśniono, że: 1) "(...) w przypadku wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym to podstawy ich rozpoznania określa sama strona. To strona wskazuje zarzut, który w jej ocenie uniemożliwia prowadzenie egzekucji. Organ jest uprawniony do rozpatrzenia wyłącznie zgłoszonego zarzutu, nawet nie ma uprawnienia do tego by w tym postępowaniu rozpoznawać, obok zgłoszonego, inne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lutego 2010 r., 1 SA/Go 598/09; LEK nr 591482; tak też np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r., II FSK 2267/10), 2) organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego, ponieważ "Organ - wobec konieczności wskazania przez zobowiązanego konkretnej przyczyny zarzutu - nie może także zastępować strony w formułowaniu zarzutu i przy okazji rozpoznawania zarzutu zgłoszonego przez stronę badać, czy nie zachodzą inne przyczyny wymienione w art. 33 u.p.e.a. [ustawy o postępowaniu egzekucyjnym - WWINB] (...), a niewskazane przez zobowiązanego bądź modyfikować jej zarzut" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2011 r., II FSK 474/10, LEK nr 1068722: tak też np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 20/4 r., IV SA/Po 711/14. LEK nr 1766999).

Organ wskazał, że w podaniu z dnia 9 listopada 2021 r. zobowiązany zgłosił jeden zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczący wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.) i tylko kwestia zasadności tego zarzutu może być rozpatrywana w toku niniejszego postępowania odwoławczego.

Zobowiązany oparł ten zarzut na twierdzeniu, że nałożony obowiązek już nie istnieje, bowiem został on w całości przezeń wykonany, a zakres wykonanego obowiązku jest zgodny z treścią nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Sprowadza się to do twierdzenia zobowiązanego, iż słupy betonowe nie stanowią części betonowego ogrodzenia, gdyż nawet w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "Na działce [...] zlokalizowane jest ogrodzenie. Ogrodzenie wykonane z prefabrykowanych elementów betonowych na słupach betonowych". Z cytowanego przez zobowiązanego fragmentu decyzji wynika jednak tylko tyle. że ogrodzenie jako całość składa się z prefabrykowanych elementów betonowych, które zostały zamocowane na betonowych słupach. Z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej przez PINB w aktach sprawy wynika, że chodzi tutaj o cztery warstwy prefabrykowanych płyt betonowych (wysokości ok. 50 cm każda). Innymi słowy należy stwierdzić, że bez elementów konstrukcyjnych, jakimi są słupy betonowe, ogrodzenie w formie objętej nakazem rozbiórki, by po prostu nie istniało.

Podsumowując: egzekwowany nakaz rozbiórki ogrodzenia obejmował jego wszystkie elementy (słupy betonowe i warstwy prefabrykowanych płyt betonowych), a skoro zobowiązany rozebrał tylko część ogrodzenia, to nakaz pozostaje nadal niewykonany. Oznacza to, że zgłoszony przez zobowiązanego zarzut wygaśnięcia obowiązku (na skutek rzekomego jego wykonania) jest nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy w pełni prawidłowo PINB oddalił zgłoszony zarzut i wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Wobec tego obowiązkiem WWINB jest utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. S..

Wniósł on na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a: o uchylenie zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2021 r., sygn. akt [...] w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. sygn. [...] z dnia [...].11.2021 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono :

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie tj. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów w zakresie oceny wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego ostateczną decyzją administracyjną,

2. naruszenie prawa materialnego tj. :

- art. 26 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 26 § 5 ust. 1 u.p.e.a. w zw. z art 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż organ mógł wydać rozstrzygnięcie w sprawie zarzutów w postępowaniu, w którym nie doszło do skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu- co wynika z prawomocnego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2021 r.,

-art. 119. u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie pomimo wygaśnięcia obowiązku (jego wykonania) przez zobowiązanego,

- art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i brak uznania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wygaśnięcia obowiązku 0ego wykonania) przez zobowiązanego w całości.

Nadto wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu tj. postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2021 r. na okoliczność nieprawidłowości tytułu wykonawczego nr [...] i tym samym jego nieskutecznego doręczenia skarżącemu.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie w sprawie odmowy uwzględnienia zarzutów wniesionych na postępowanie egzekucyjne.

Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.) - dalej: u.p.e.a.

Zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Z przepisu tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są w sposób enumeratywny wskazane i stanowią sformalizowany środek prawny służący ochronie zobowiązanego. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem jednolicie, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (tak wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r., o sygn. akt II FSK 1469/10, publ. CBOiS). W konsekwencji kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Organ odwoławczy słusznie wskazał na poruszone w orzecznictwie kwestie wyjaśniające że: 1) "(...) w przypadku wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym to podstawy ich rozpoznania określa sama strona. To strona wskazuje zarzut, który w jej ocenie uniemożliwia prowadzenie egzekucji. Organ jest uprawniony do rozpatrzenia wyłącznie zgłoszonego zarzutu, nawet nie ma uprawnienia do tego by w tym postępowaniu rozpoznawać, obok zgłoszonego, inne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lutego 2010 r., 1 SA/Go 598/09; LEK nr 591482; tak też np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r., II FSK 2267/10), 2) organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego, ponieważ "Organ - wobec konieczności wskazania przez zobowiązanego konkretnej przyczyny zarzutu - nie może także zastępować strony w formułowaniu zarzutu i przy okazji rozpoznawania zarzutu zgłoszonego przez stronę badać, czy nie zachodzą inne przyczyny wymienione w art. 33 u.p.e.a. [ustawy o postępowaniu egzekucyjnym - WWINB] (...), a niewskazane przez zobowiązanego bądź modyfikować jej zarzut" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2011 r., II FSK 474/10, LEX nr 1068722: tak też np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 20/4 r., IV SA/Po 711/14. LEX nr 1766999).

Stąd zaś - co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - jednoznacznie wynika, że: "(...) konieczność wskazania podstawy prawnej zarzutów spoczywa na zobowiązanym. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2007 r. (I OSK 522/07. LEX nr 374393), to właśnie na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2015 r.. I SA/Kr 1190/15, LEK nr 1938997; tak też np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r" III SA/Wa 3157/14. LEK nr 1974921)

W niniejszej sprawie skarżący został zobowiązany prawomocną decyzją PINB z [...].01.2021 r. do rozbiórki całości wykonanego w 2020 roku ogrodzenia z betonowych płyt prefabrykowanych o długości ok. 9,8 m na działce nr ewid. [...] wzdłuż wschodniej granicy z działką nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w P.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].03.2021 r. Nr [...] Decyzja jest prawomocna.

W związku z faktem niewykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej PINB (jako Wierzyciel), po wystawieniu w dniu [...] października 2021 r. tytułu wykonawczego nr [...], postanowieniem wydanym również w dniu [...] października 2021 r. (sygn. [...]) nałożył na S. S. (jako zobowiązanego) grzywnę w celu przymuszenia (w wysokości [...] zł), wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku jej nieuiszczenia w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwał go do wykonania - w wyznaczonym terminie - obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2021 r. (tj. obowiązku rozbiórki "całości wykonanego w 2020 roku ogrodzenia z betonowych płyt prefabrykowanych o długości ok. 9.8 m na działce nr ewid. [...] wzdłuż wschodniej granicy z działka nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w P.") z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie orzeczone będzie wykonanie zastępcze.

Należy zgodzić się z organem II instancji, że mimo braku dowodu świadczącego o doręczeniu zobowiązanemu przez PINB tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2021 r. (potwierdzenie odbioru dotyczy bowiem wyłącznie doręczenia postanowienia o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia - karta nr 103 akt sprawy PINB; a dowodem tym również nie jest informacja zawarta na końcu uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wspomniany tytuł wykonawczy ..(...) został załączony do korespondencji zawierającej przedmiotowe postanowienie"), to w podaniu z dnia [...] listopada 2021 r. zawierającym zarzut sam zobowiązany jednoznacznie wskazał, iż "Wskazany tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanemu dnia [...].11.2021 r. (...)".

Postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania administracyjnego, jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Wierzyciel lub organ egzekucyjny przy rozpatrywaniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie mogą ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku którego dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w postępowaniu rozpoznawczym. Zarzuty oraz inne środki zaskarżenia przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

W podaniu z dnia [...] listopada 2021 r. zobowiązany zgłosił jeden zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczący wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.). Podkreślił on, że "W ramach upomnienia, wierzyciel wskazał, iż nie rozebrano słupów, na których oparte było ogrodzenie, co ma skutkować, w jego ocenie, niewykonaniem obowiązku. Samo to stwierdzenie stanowi potwierdzenie, iż obowiązek został wykonany w całości, gdyż organ wyraźnie odróżnia ogrodzenie (płyty prefabrykowane) od słupów, a ostateczna decyzja administracyjna odnosi się wyłącznie do ogrodzenia z płyt prefabrykowanych, a nie do wspomnianych. Przedmiotowe rozróżnienie organ podkreśla także w uzasadnieniu decyzji, gdzie wskazano, że: "Na działce [...] zlokalizowane jest ogrodzenie. Ogrodzenie wykonane z prefabrykowanych elementów betonowych na słupach betonowych". Tym samym zobowiązany podkreślił, iż słupy nie stanowią elementu ogrodzenia, na co sam zwraca uwagę organ nadzoru budowlanego w decyzji i jako takie nie były obicie decyzją rozbiórkową - nie zostały one wprosi określone w treści nałożonego obowiązku". Zarzut ten na podstawie "art. 34 § 2 ust. 1" ustawy o postępowaniu egzekucyjnym PINB oddalił postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. (sygn. [...]).

W ocenie Sądu nie sposób oddzielić słupów betonowych, będących głównym elementem konstrukcyjnym ogrodzenia od ogrodzenia. Skarżący próbuje udowodnić wykonanie obowiązku rozbiórki poprzez argumentację, że ogrodzenie stanowiły wyłącznie płyty prefabrykowane. Jest to twierdzenie błędne. Decyzja PINB z [...].01.2021 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja WWINB z [...].03.2021 nakazują rozbiórkę całości wykonanego w 2020 roku ogrodzenia z betonowych płyt. Całość ogrodzenia oznacza zarówno betonowe płyty, jak i betonowe słupy, które są nieodłącznym elementem konstrukcyjnym ogrodzenia. Same płyty nie stanowią ogrodzenia, gdyż bez słupów pozbawione są umocowania. Skarżący usunął jedynie płyty betonowe i zastąpił je drewnianymi przęsłami. Nie sposób uznać, że w ten sposób wykonał nałożony na niego obowiązek rozbiórki i w związku z tym obowiązek wygasł. Zgłoszony przez niego zarzut jest bezzasadny.

Na marginesie należy wskazać, że postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2021 r., znak [...] dotyczące uchylenia postanowienia PINB z [...].10.2021 r., znak [...] w zakresie nałożenia na S. S. kary grzywny w celu przymuszenia pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W ocenie Sądu tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...].10.2021 r. wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. mimo braku w postaci niepełnego wypełnienia części D zawiera klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Świadczy o tym zawarta w tej części informacja o treści: "Na podstawie art. 27 § 1 pkt 10 ustawy kieruję tytuł wykonawczy do egzekucji administracyjnej". Za datę nadania tej klauzuli należy przyjąć datę wydania tytułu egzekucyjnego. Brak daty w części D jest niewątpliwie uchybieniem organu, jednak nie może to w ocenie Sądu prowadzić do wzruszenia tytułu wykonawczego. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę argumentację zarzutu skarżącego, byłby to wyłącznie zabieg formalny, pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a jednocześnie prowadzący do jej nieuzasadnionego przedłużenia.

Podsumowując Sąd ocenił jako bezpodstawny zasadniczy zarzut skarżącego dotyczący wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.), w którym podkreślił on, że obowiązek został wykonany w całości, poprzez usunięcie betonowych płyt prefabrykowanych, przy jednoczesnym pozostawieniu betonowych słupów. Skarżący wskazał, że organ wyraźnie odróżnia ogrodzenie (płyty prefabrykowane) od słupów, a ostateczna decyzja administracyjna odnosi się wyłącznie do ogrodzenia z płyt prefabrykowanych, a nie do wspomnianych słupów. W jego ocenie przedmiotowe rozróżnienie organ podkreśla także w uzasadnieniu decyzji, gdzie wskazano, że: "Na działce [...] zlokalizowane jest ogrodzenie. Ogrodzenie wykonane z prefabrykowanych elementów betonowych na słupach betonowych". Argumentacja skarżącego została oparta na przeprowadzonej przez niego wykładni literalnej, dopasowanej do jego interesu faktycznego. Nie sposób się z nią zgodzić, gdyż uznanie, że ogrodzenie to wyłącznie płyty prefabrykowane bez betonowych słupów, w których są osadzone jest sprzeczne z zasadami logiki. Przedmiotowe płyty nie mogłyby samoistnie tworzyć ogrodzenia. Należy więc podkreślić z całym przekonaniem, że w przedmiotowej sprawie betonowe płyty prefabrykowane i betonowe słupy należy uznać za ogrodzenie jako całość.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.