Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1523/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3i art. 6 ust. 1 art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1168/12 w sprawie ze skargi A. S. i P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2005 r. nr XLI/317/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Gminy Stryków solidarnie na rzecz A. S. i P. S. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1168/12, oddalił skargę A. S. i P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2005 r. nr XLI/317/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy Stryków do usunięcia naruszenia prawa, skargę na powyższą uchwałę wnieśli A. S. i P. S., kwestionując postanowienia § 9 ust. 1 pkt 3, wykluczające możliwość tworzenia nowych zjazdów oraz § 11 pkt 3 lit. b) i pkt 6 lit. b), wykluczający bezpośrednią obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego symbolem "X" i "Y" z drogi oznaczonej symbolem "Z". Skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 6 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez organicznie prawa własności nieruchomości oznaczonej numerem [...], położonej w Strykowie, przez wykluczenie w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości tworzenia zjazdów z drogi nr [...], w tym zjazdu do należącej do skarżących działki nr [...], w sytuacji, gdy obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości nie jest zapewniona przez inne ulice lokalne, dojazdowe i wewnątrzosiedlowe;

- art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.), poprzez błędną jego ocenę oraz niewłaściwe zastosowanie i nietrafne uznanie, że lokalizacja zjazdów z drogi krajowej nr [...] w Strykowie do działki nr [...] w Strykowie nie będzie odpowiadać warunkom technicznym wskazanym w § 77, § 78 i § 79 tego rozporządzenia, podczas gdy przedmiotowe przepisy przewidują możliwość tworzenia nowych zjazdów przy zachowaniu warunków technicznych, o których mowa w/w § 77, § 78 i § 79 oraz w sytuacji szczególnej (tj. gdy nie jest możliwe zapewnienie zjazdu z nieruchomości w żaden inny sposób), z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi pokreślono, że nieruchomość o nr [...] w Strykowie nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem dróg gminnych, a jedyną możliwością zapewnienia dojazdu do przedmiotowej działki gruntu jest lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w Strykowie. Z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. b) planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Stryków wynika, że dla działek bezpośrednio przylegających do drogi oznaczonej symbolem - "K" (ulica zbiorcza), dopuszcza się obsługę komunikacyjną dla działek posiadających obsługę (zjazdy) i przylegających do ulic zbiorczych za zgodą Zarządcy Dróg, wykluczając tworzenie nowych zjazdów. Zdaniem skarżących organ nie dostrzegł jednak, że brak jest ulic lokalnych, dojazdowych i wewnątrzosiedlowych prowadzących do przedmiotowej nieruchomości, a nieruchomość ta nie przylega również bezpośrednio do ulicy zbiorczej oznaczonej nr "K".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Strykowie wnosząc o jej oddalenie, wyjaśniła, iż wykluczenie możliwości tworzenia nowych zjazdów w § 9 ust. 1 pkt 3 oraz wykluczenie bezpośredniej obsługi komunikacyjnej w §11 pkt 3 lit. b) oraz pkt 6 lit. b) w tekście planu dla terenów oznaczonych symbolami: "X" i "Y" z drogi oznaczonej symbolem "Z" nie odnosi się do terenu "X", ani do tej części terenu "Y", w której położona jest działka nr [...]. W/w tereny i działka nr ew. [...] położone są w znaczącej odległości od tej drogi i tworzenie zjazdów czy bezpośredniej obsługi jest fizycznie niemożliwe. Powyższe jednoznacznie wynika z rysunku planu.

Podkreślono, że ustalenia zawarte w planie dotyczące obsługi komunikacyjnej działki nr [...] nie uniemożliwiają, a jedynie ograniczają (określają warunki) jej przekształcenia z terenu rolnego w teren budowlany, w tym przypadku poprzez projektowane ulice. Uchwalenie przedmiotowego planu nie spowodowało, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Dodano, że przytoczone w treści skargi przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnoszą się do przedmiotowego planu, który był sporządzony w trybie innej ustawy, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. oświadczyła, że strona skarżąca nie kwestionuje, iż działka nr [...] przylega do drogi zbiorczej "K". Nadto zmodyfikowała skargę w ten sposób, że kwestionuje powyższą uchwałę w zakresie zapisu § 9 ust. 1 pkt 3 i § 11 pkt 3 lit. b i pkt 6, wykluczającego bezpośrednią obsługę terenu oznaczonego symbolem "X" i "Y" z drogi oznaczonej symbolem "K"1/2, popierając pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Pełnomocnik skarżących oświadczyła nadto, że nie wie do kogo należy działka nr [...] i czy skarżący wykorzystują zjazd faktyczny zlokalizowany na tejże działce, zabiegają natomiast o zjazd indywidualny i podejmowali starania o zgodę na zjazd publiczny.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołując się w pierwszej kolejności na art. 21 i 46 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., podkreślił, że właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych, a prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), bowiem to ten akt prawny stanowił podstawę kwestionowanej uchwały, nie zaś ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak podnosi strona.

Sąd wskazał, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżących, jak wynika z akt sprawy, jest niezabudowana, sklasyfikowana, jako grunt rolny - klasy R IVa (pow. [...] m²) oraz posiada zadrzewienia leśne/grunt rolny (pow. [...] m²), przylega bezpośrednio do działki nr [...]. tj. ul. W. oznaczonej symbolem "K"1/2 – obecnie drogi krajowej nr [...]. Nadto zgodnie z obowiązującym miejscowym planem przedmiotowa działka wchodzi w skład terenów przeznaczonych do przekształcenia z rolnych w budowlane, oznaczonych symbolami: "X", "Y" z zakazem zabudowy, oznaczonych symbolami: [...], [...]. Nadto nie zachodzi żadna relacja ze względu na położenie tejże działki (znaczną odległość) z projektowaną w ciągu drogi krajowej nr [...] południową obwodnicą miasta Strykowa oznaczoną symbolem "Z".

Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut odnoszący się do wykluczenia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego symbolem "X" i "Y" z drogi oznaczonej symbolem "Z", bowiem działka skarżących znajduje się w znacznej odległości od drogi "Z". Trudno przyjąć, że wskazana droga w jakikolwiek sposób na tę działkę oddziałuje, zatem i regulacja prawna odnosząca się do tej drogi nie może naruszać interesu prawnego skarżących. Tym samym celowa była modyfikacja skargi dokonana na rozprawie i rezygnacja skarżących z tej części zarzutu.

W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi, że lokalizacja ul. Warszawskiej oznaczonej symbolem "K"1/2, tj. drogi krajowej nr [...], w tym zakazu tworzenia nowych zjazdów narusza władztwo planistyczne przysługujące gminie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa, zatwierdzony zaskarżoną uchwałą z dnia 28 września 2005 r. poprzedzony był obowiązkową procedurą planistyczną wynikającą z zapisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w trakcie której Wojewoda Łódzki zobowiązał gminę do uwzględnienia w projekcie planu elementów wynikających z projektu zagospodarowania przestrzennego województwa tj.: autostrad A-1, A-2, układu komunikacyjnego krajowego i wojewódzkiego (w tym południowej obwodnicy miasta Strykowa), projektowanej linii TGV. Wskazane elementy zostały określone, jako ponadlokalne cele publiczne w "Planie zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego" uchwalonego uchwałą nr XLV/524/2002 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 9 lipca 2002 r. Wojewoda zaznaczył, iż polityka przestrzenna gminy określona w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Stryków" uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Strykowie nr XIII/405/99, z dnia 22 grudnia 1999 r. winna być honorowana w projekcie planu, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2a) ustawy.

W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w oparciu o rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), oraz stosownie do wymaganego prawem uzgodnienia z zarządcą drogi (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g u.z.p), w planie w § 9 ust. 1 pkt 3 ustalono, że: obsługa zagospodarowania ustalonego planem i realizowanego na poszczególnych terenach oraz wchodzących w ich skład istniejących działkach, a także na nowych działkach, które powstaną w wyniku wtórnego podziału będzie możliwa z ulic niższej klasy tj. lokalnych - KL; dojazdowych - KD oraz wewnętrznych (osiedlowych); dla ulic wyższych klas - ulic głównych - G i zbiorczych - Z, które pełnią zupełnie inną rolę w układzie komunikacyjnym miasta - mają zapewniać sprawne połączenia miasta z układem krajowym i powiatowym, w maksymalnym stopniu ograniczono liczbę zjazdów szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, poprzez dopuszczenie wykorzystania jedynie już istniejących zjazdów w odniesieniu do działek przylegających do tych ulic; wykluczenie tworzenia nowych zjazdów, dla dróg najwyższych klas: autostrad - A i głównych ruchu przyspieszonego – GP trasowanych przez tereny niezabudowane wykluczono bezpośrednią obsługę.

Sąd zwrócił uwagę, że ustalony w planie sposób obsługi komunikacyjnej - warunków bezpośredniej dostępności komunikacyjnej istniejących i planowanych działek z ul. Warszawskiej - obecnej drogi krajowej nr [...] wynika z treści art. 18 ust. 1 pkt 4 lit. g) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarządcą obecnej drogi krajowej nr [...] - ul. [...] - jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi. Na etapie zgłaszania wniosków (art. 18 ust. 1 pkt. 2) wskazany organ sformułował następujące warunki dla ul. Warszawskiej:

- droga krajowa nr [...] - obecnie jest sklasyfikowana, jako GP,

- należy eliminować indywidualne zjazdy już istniejące,

- dla przekształcanych terenów (z rolnych na budowlane) należy wykluczyć zjazdy na drogę krajową nr [...] i ustalić obsługę komunikacyjną od innych dróg,

- odległości między skrzyżowaniami innych dróg z drogą krajową nr [...] muszą spełniać wymogi obowiązujących przepisów.

Uzyskanie ostatecznego uzgodnienia projektu planu przez GDDKiA wymagało zatem wprowadzenia korekt odnoszących się do parametrów i warunków projektowanej południowej obwodnicy miasta Strykowa; "Z" - docelowej drogi nr [...] (rysunek planu, tekst planu § 9 ust. 1 pkt 3; § 12 pkt 2); parametrów i warunków dla przyległych terenów do ul. [...] wynikających z jej obecnej klasyfikacji GP (rysunek planu, tekst planu § 9 ust. 1 pkt 3; § 12 pkt 4 lit. c).

Zdaniem Sądu wprowadzenie powyższych ustaleń było podstawą uzyskania ostatecznego uzgodnienia projektu planu przez GDDKiA, a ustalenia i ograniczenia zawarte w planie i wynikające z warunków uzgodnienia planu przez GDDKiA znajdują oparcie w przepisach prawa regulujących warunki techniczne, jakim winny odpowiadać drogi i w pełni uzasadniają występujące uwarunkowania, tj. charakter i funkcja drogi, a także związane z tym bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przedstawione szczegółowe dane (zarówno aktualne jak i prognozowane) o ruchu pojazdów.

Skoro działka, będąca własnością skarżących położona jest przy drodze krajowej nr [...], zakwalifikowanej zarządzeniem nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 grudnia 2009 r. zmieniającym własne zarządzenie nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, to oczywistym jest w ocenie Sądu, iż ze względu na funkcję i występujące natężenie ruchu, dla dróg tej klasy, sposób skomunikowania terenów przyległych powinien być przedmiotem szczególnej analizy, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, iż na omawianym odcinku drogi krajowej, natężenie ruchu wynosi 16.312 pojazdów/dobę (wg pomiaru generalnego z 2010 r.), a przewidywany jest ruch w obszarze miasta Strykowa ponad 25.000 pojazdów/dobę.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż konieczność ograniczania zjazdów bezpośrednich z dróg o dużym natężeniu ruchu, (a w tym przypadku również o funkcji tranzytowej, która charakteryzuje się dużym udziałem samochodów ciężarowych), wynika z potrzeby zapewnienia płynności i bezpieczeństwa ruchu, ponieważ zjazdy bezpośrednie stanowią potencjalne miejsca kolizji. Zatem wyeliminowanie nowych zjazdów obsługujących nowe działki, podlegające nowej formie zagospodarowania, generującego dodatkowy ruch, z poszczególnych przyległych działek oraz ustalenie możliwości wjazdu na ul. [...] - obecną drogą krajową nr [...], wyłącznie poprzez skrzyżowania usytuowane w wymaganych przepisami odległościach (w analizowanym przypadku poprzez skrzyżowania ul. [...] z "Z" oraz "L"), są warunkiem nie tylko koniecznym dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, ale przede wszystkim znajdującym umocowanie w przepisach prawa. W konsekwencji dla przedmiotowej działki nr [...] nie jest możliwa postulowana przez skarżących bezpośrednia obsługa komunikacyjna z ul. W. - obecnej drogi krajowej nr [...], co wynika z braku dotychczas istniejącego zjazdu oraz wykluczenia możliwości tworzenia nowego zjazdu (zjazdów) z tej ulicy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. S. i P. S., na podstawie art. 176 i art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 §1 P.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. rażące przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i nietrafne uznanie, iż organicznie prawa własności, nieruchomości o nr ewid. [...] w Strykowie poprzez wykluczenie w planie zagospodarowania przestrzennego na mocy uchwały Rady Miejskiej w Strykowie nr XLI/317/2005 z dnia 28 września 2005 możliwości tworzenia zjazdów z drogi nr [...] do działki nr ewid. [...] w sytuacji, gdy obsługa komunikacyjna do przedmiotowej nieruchomości nie jest zapewniona przez inne ulice lokalne, dojazdowe i wewnątrz osiedlowe jest uzasadnione interesem publicznym i znajduje umocowanie w art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) o zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza władztwa planistycznego przysługującego Gminie Stryków, podczas gdy istnienie powyższych zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia skarżącym korzystanie z nieruchomości o nr ewid. [...] oraz niweczy prawo własności skarżących do tejże działki naruszając jego istotę,

2) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię w realiach tej sprawy, a wkonsekwencji całkowicie bezpodstawne i niesłusznie uznanie, że wykluczenie w planie zagospodarowania przestrzennego możliwości tworzenia zjazdów z drogi krajowej nr [...] do działki o nr ewid. [...] w sytuacji gdy obsługa komunikacyjna nie jest zapewniona przez inne ulice lokalne, dojazdowe i wewnątrz osiedlowe nie narusza zasady równego traktowania skarżących i nie powoduje zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów w zakresie sposobu wykonywania prawa własności przez Radę Gminy w Strykowie na podstawie uchwały nr XLI/317/2005, w sytuacji gdy właściciele działki przy ul. [...] w Strykowie, na której usytuowany jest H. uzyskali zezwolenie na lokalizację zjazdów z drogi krajowej nr [...] w Strykowie,

3) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wykluczenie możliwości tworzenia zjazdów przez Radę Gminy w Strykowie na mocy uchwały nr XLI/317/2005 znajdując umocowanie w przepisach rangi ustawowej nie narusza istoty prawa własności, w sytuacji gdy brak możliwości utworzenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki skarżących i brak zapewnienia obsługi komunikacyjnej z innych dróg lokalnych, dojazdowych i wewnątrzosiedlowych uniemożliwia wykonywanie skarżącym prawa własności w stosunku do tejże działki poprzez wjazd i wyjazd, całkowicie niwecząc przeznaczenie prawa własności i przekreślając jego istotę,

4) art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm. - dalej jako “p.z.p.") poprzez pozbawienie w planie zagospodarowania przestrzennego podjętego w formie uchwały Rady Miejskiej w Strykowie nr XLI/317/2005 z dnia 28 września 2005 możliwości tworzenia nowych zjazdów z drogi krajowej na [...] do działki o nr ewid. [...], obręb S-Y w Strykowie, w sytuacji gdy obsługa komunikacyjna do przedmiotowej nieruchomości nie jest zapewniona przez inne ulice lokalne, dojazdowe i wewnątrz osiedlowe,

5) art. 140 k.c. poprzez błędną jego wykładnię i całkowicie niesłuszne uznanie, iż ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących do działki o nr ewid. [...] w Strykowie poprzez niemożliwość tworzenia zjazdów z drogi krajowej nr [...] w Strykowie do powyższej działki jest zgodne z przysługującym gminie władztwem planistycznym podczas gdy wykluczenie tworzenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] w Strykowie do działki skarżących oraz brak innych dróg dojazdowych, osiedlowych i wewnątrz lokalnych do tejże działki niweczy prawo własności przekreślając jego istotę i całkowicie uniemożliwia dojazd do powyższej nieruchomości, a przez co sprawia, iż prawo własności ma charakter iluzoryczny i realiach tej sprawy uniemożliwia należyte oraz normalne korzystanie przez skarżących z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem;

6) art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej jako “d.p.") w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i nietrafne uznanie, że lokalizacja zjazdów z drogi krajowej nr [...] w Strykowie do działki nr [...] w Strykowie będzie stwarzała w istocie potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...] w Strykowie, w sytuacji gdy wybudowanie zjazdu nastąpi zgodnie z warunkami technicznym wskazanym w § 77, 78 i 79 przedmiotowego rozporządzenia, a uruchomienie autostrady A 2 (w czerwcu 2012 roku) prowadzącej do Warszawy i obwodnicy Strykowa (jesienią 2012 r.), biegnącej wzdłuż drogi wojewódzkiej 708, nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze nr [...] w Strykowie z uwagi na odciążenie tejże drogi i kierowanie się pojazdów na nowo otwarte i oddane do użytkowania drogi szybkiego ruchu,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1) art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a w zw. z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego wyroku bez pełnego, wyczerpującego przedstawienia i wskazania w pisemnych motywach tegoż uzasadnienia rzeczywistych i realnych zagrożeń bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...] w miejscowości Stryków przy uwzględnieniu stanu natężenia ruchu na drodze krajowej po zmianach spowodowanych w związku z uruchomieniem nowej obwodnicy Strykowa biegnącej wzdłuż ciągów drogi wojewódzkiej nr 708 oraz uruchomieniem odcinków autostrady A 1 Stryków - Kowal oraz autostrady A 2 prowadzącej do Warszawy, a nadto:

2) obrazę przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie: 141 § 4 P.p.s.a:

a) poprzez wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego wyroku wyrażającą się w braku argumentacji Sądu w zakresie podniesionego przez skarżących zarzutu co do obrazy przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), to jest w zakresie nietrafnego uznania przez Radę Gminy w Strykowie, że lokalizacja zjazdów z drogi krajowej nr [...] w Strykowie do działki nr [...] nie będzie odpowiadać warunkom technicznym wskazanym w § 77, 78, 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm),

b) poprzez wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego wyroku wyrażającą się w całkowitym zaniechaniu argumentacji Sądu w zakresie naruszonej zasady równego traktowania obywateli i innych podmiotów oraz zróżnicowanego traktowania właścicieli i użytkowników nieruchomości zlokalizowanych przy drodze krajowej nr [...] bez przedstawienia pisemnego uzasadnienia, z którego w sposób jednoznaczny wynikałaby, dlaczego skarżącym uniemożliwia się dojazd do nieruchomości o nr [...] poprzez wykluczenie możliwości tworzenia nowego zjazdu do tejże działki przy braku zapewnienia obsługi komunikacyjnej przez inne drogi dojazdowe, lokalowe i wewnątrzosiedlowe, w sytuacji gdy współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej zlokalizowanej w Strykowie przy ul. [...], na której wybudowano H. usytuowanej naprzeciw działki nr [...] mają zapewniony dojazd do powyższej nieruchomości poprzez bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...] w Strykowie do własnych posesji,

c) poprzez wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego wyroku wyrażającą się w braku prawnorelewantnej argumentacji Sądu bez przedstawienia pisemnego uzasadnienia i odniesienia się w tymże uzasadnieniu, co do podniesionego przez skarżących zarzutu odnośnie niezapewnienia przez Gminę Stryków obsługi komunikacyjnej do działki o nr [...] z innych dróg lokalnych, dojazdowych i wewnątrzosiedlowych, w sytuacji wykluczenia w planie zagospodarowania przestrzennego możliwości tworzenia zjazdów z drogie krajowej nr [...] w Strykowie do działki o nr ewid. [...].

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej, na rzecz strony skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Strykowie wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Adminisytracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autorzy skargi formułują zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 i art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", których wadliwa wykładnia i zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, legalności zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sprawy sprowadza się do wykazania, że postanowienia § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 11 pkt 3 lit. b) i pkt. 6 lit. b) uchwały Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2005 r. nr XLI/317/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 340, poz. 3070), wykluczając możliwość tworzenia nowych zjazdów, uniemożliwiają bezpośrednią obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego symbolem "X" i "Y" z drogi oznaczonej symbolem "Z", przez co ograniczają prawo własności skarżących. W ocenie skarżących w ten sposób ograniczono prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem [...], położonej w Strykowie, przez zakaz tworzenia zjazdów z drogi nr [...], w tym zjazdu do należącej do skarżących działki nr [...], w sytuacji, gdy obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości nie jest zapewniona przez inne ulice lokalne, dojazdowe i wewnątrzosiedlowe. Stanowi to w ocenie skarżących naruszenie ocenie art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 6 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

W myśl postanowień § 9 ust. 1 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego Strykowa dnia 28 września 2005 r. nr XLI/317/2005 zakazane jest tworzenie jakichkolwiek zjazdów. Dla ulic oznaczonych tym symbolem, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. b powołanego planu, dopuszcza się obsługę dla działek posiadających obsługę (zjazdy) i przylegających do ulic zbiorczych za zgodą zarządcy dróg, wyklucza się natomiast tworzenie nowych zjazdów. Ponadto w oparciu o regulacje zawarte w planie dla poszczególnych terenów oraz wchodzących w ich skład działek istniejących oraz tych, które powstaną w wyniku wtórnych podziałów, obsługa komunikacyjna powinna być zapewniona za pośrednictwem przyległych ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami: KL - ulice lokalne, KD - ulice dojazdowe oraz ulic wewnętrznych osiedlowych. Działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do żadnej z wskazanych wyżej ulic, co w znaczny sposób ogranicza obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżących.

Podkreślić należy, że gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, jak i samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Władztwo planistyczne stanowi uprawnienie organu stanowiącego gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania władczych działań planistycznych, które w ramach ograniczonych, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Określona w przepisie art. 3 ust. 1 u.p.z.p zasada władztwa planistycznego gminy polegająca na powierzeniu gminie kompetencji w zakresie kształtowania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu nie oznacza arbitralności i dowolności gminy w zakresie jej formowania, bowiem organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Podkreślenia przy tym wymaga, że w demokratycznym państwie prawa przepisy ograniczające korzystanie z praw i wolności powinny mieć wyłącznie rangę ustawową i muszą podlegać ścisłej interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 1883/07, [w:] CBOSA).

Rada gminy stanowiąc o przeznaczeniu i warunkach zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie tylko nie może działać arbitralnie i musi uwzględniać prawo własności, ale także nie może akceptować prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym jak też nie może tego czynić w odwrotną stronę. W procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego te interesy winny być wyważane. W realiach sprawy Rada Miejska w Strykowie, w procesie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozważyła i nie wyważyła interesu publicznego i interesu prywatnego. Gwarantując interes lokalnej wspólnoty samorządowej, nie uwzględniła jednocześnie prawa własności skarżących, gdyż nie zapewniła swobodnego dostępu do nieruchomości o nr ewid. [...], korzystania z tejże nieruchomości i pobierania z niej pożytków. W ramach władztwa planistycznego gmina ma prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te ustanawiane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga rozważenia innych rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłby na osiągnięcie określonego efektu przy możliwie najmniej dotkliwych skutkach dla skarżących. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania normatywne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

Mając na uwadze poczynione rozważania należy podzielić zarzuty kasacji, że Sąd pierwszej instancji, weryfikując legalność zaskarżonej uchwały, nie rozważył konsekwencji wpływu rozstrzygnięcia zawartego w akcie prawa miejscowego, w postaci zakazu lokalizacji zjazdu na drogę nr [...] z działki nr [...], na istotę prawa własności. Sąd nie zauważył też, że nieruchomość sąsiednia przy ulicy [...] ma zapewniony zjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości, co z kolei prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. W myśl art. 32 Konstytucji RP: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne ". Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na jakikolwiek różnicowanie sytuacji prawnej jednostek i innych podmiotów. Równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasada równości wobec prawa, wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Dokonując, zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą, jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej.

Nie należy zatem pomijać faktu, że nieruchomość skarżących usytuowana w Strykowie przy ul. [...] znajduje się w tym samym obrębie (S V) co nieruchomość przy ul. [...], na której usytuowany jest H. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że nieruchomość przy ul. [...] w Strykowie ma zapewniony zjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odniósł się do naruszenia wskazanej zasady równego traktowania obywateli nie wyjaśniając dlaczego, w świetle brzmienia § 9 pkt 3 lit. b planu miejscowego, jednym właścicielom nieruchomości znajdującym się w tym samym obrębie zezwala się na tworzenie zjazdów z tej samej drogi krajowej nr [...], zaś innym posiadaczom i właścicielom nieruchomości znajdujących się w tym samym obrębie uniemożliwia się korzystanie z prawa własności poprzez niezapewnienie obsługi komunikacyjnej do powyższej działki i wykluczenie tworzenia nowych zjazdów z drogi krajowej nr [...] do posesji nr [...]. Nie można przy tym podzielić argumentacji Gminy zawartej w odpowiedzi na skargę, że ustanowienie zjazdu z drogi nr [...] na poszczególne nieruchomości nie jest arbitralną decyzją organu administracji, albowiem konieczne jest tu uzyskanie zezwolenia przez zarządcę drogi. Należy stwierdzić, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W sprawie działki nr [...] prowadzone były postępowania, co do których zarządca wydał negatywne decyzje w przedmiocie możliwości umiejscowienia nowego zjazdu. Oddalając skargę na ostateczną decyzję o wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów (indywidualnego i publicznego) z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2908/12 wskazał, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdów we wnioskowanych miejscach, byłoby rozstrzygnięciem sprzecznym z regulacjami § 9 planu miejscowego.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego – planie zagospodarowania przestrzennego - generalnych bezwzględnych zakazów tworzenia zjazdów z drogi nr [...] nie tylko godzi w prawo własności, lecz także de facto uniemożliwia organowi podjęcie, w ramach uznania administracyjnego, swobodnego rozstrzygnięcia w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podważa to zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż organ stosujący nie może dokonać konkretyzacji normy art. 29 ust. 1 i ust. 4 o drogach publicznych i dokonać wyboru treści rozstrzygnięcia na podstawie obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy.

Nie czyni natomiast zadość wymogom normatywnym, przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a, jako że Sąd pierwszej instancji uzasadnił - jak tego wymaga ten przepis - dlaczego podjął w sprawie takie a nie inne rozstrzygnięcie, a w konsekwencji dlaczego nie zastosował w sprawie art. 147 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżący nie zgadzają się z ustaleniami Sądu nie można wywodzić wadliwości konstrukcyjnej uzasadnienia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Ponownie oceniając legalność zaskarżonej uchwały z dnia 28 września 2005 r. nr XLI/317/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.