Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 168/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 690/12 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 690/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], zobowiązano W. D. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, tj. zasiłku dla bezrobotnych za okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r. w łącznej kwocie brutto 1.285,70 zł. W wyniku złożenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], uchylił decyzje organu pierwszej instancji i orzekł – na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.) - o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych, za okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r. w łącznej kwocie brutto: 1.285,70 zł. Według organu odwoławczego W. D. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] 10 czerwca 2010 r. uzyskując status osoby bezrobotnej, której przyznano prawo do zasiłku od dnia 11 czerwca 2010 r. w wysokości 714,30 zł. miesięcznie. Status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych odwołujący utracił z dniem 4 stycznia 2011 r. z powodu pozostawania niezdolnym do pracy wskutek choroby przez nieprzerwany okres 90 dni. W dniu 26 stycznia 2012 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.) z którego wynika, że zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia [...] stycznia 2012 r. W. D. wypłacony został zasiłek chorobowy za okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r. Dlatego też, organ zatrudnienia w dniu 15 lutego 2012 r. skierował do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku na okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r. Odwołujący korzystając z przysługującego mu prawa składania wyjaśnień, zgłosił się 24 lutego 2012 r. do Urzędu Pracy wyjaśniając, iż organ rentowy winien zwrócić zasiłek chorobowy od dnia 14 maja 2010 r., a nie od 30 czerwca 2010 r. Z kolei w dniu 2 marca 2012 r. złożył w organie zatrudnienia dowody w sprawie, tj. wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2011 r. wraz z uzasadnieniem oraz wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wraz z uzasadnieniem oraz opinię sądową psychiatryczno-psychologiczną z dnia [...] lutego 2011 r. Organ zatrudnienia uwzględniając powyższe wydał w dniu [...] marca 2012 r. ostateczną decyzję, orzekając na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku za okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl zaś art. 76 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Odwołujący na mocy ostatecznej decyzji organu zatrudnienia z dnia [...] marca 2012 r. utracił na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku na okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r. w związku z przyznaniem za ten okres zasiłku chorobowego. W ocenie organu odwoławczego, należało orzec o obowiązku zwrotu przez W. D. nienależnie pobranego świadczenia z Funduszu Pracy, ale w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wskazany przez organ pierwszej instancji. Dla uznania bowiem, że wypłacone z Funduszu Pracy świadczenie jest nienależne, nie jest wymagane zawinienie osoby pobierającej to świadczenie. Wystarczy, że równocześnie było wypłacane świadczenie z Funduszu Pracy i dana osoba w tym czasie nabyła prawo do zasiłku chorobowego, a organ rentowy nie dokonał kompensacji, na co wskazują zgromadzone dowody w sprawie. Z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie obowiązana jest do jego zwrotu. Aby można jednak było mówić o zwrocie nienależnego świadczenia należy wyjaśnić, jakie świadczenie należy uznać za nienależne. Kwestię tę reguluje art. 76 ust. 2 powołanej ustawy, który wyszczególnia osiem przypadków, kiedy świadczenie uważa się za nienależnie pobrane. Z punku 3 tego przepisu wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie uważa się zasiłek, stypendium lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78 ustawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że W. D. został wypłacony zasiłek chorobowy za okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r., co potwierdza pismo organu rentowego z dnia [...] stycznia 2012 r., podczas gdy za ten okres uprawniony był do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto organ rentowy, który wypłacił stronie świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie dokonał pomniejszenia kwoty zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych w art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. nie zaliczył pobranego zasiłku dla bezrobotnych na poczet przyznanego zasiłku chorobowego, a następnie nie przekazał tej kwoty na rachunek Funduszu Pracy Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. Odwołujący pobierał więc zasiłek dla bezrobotnych za okres, za który nabył zasiłek chorobowy, a ponieważ organ rentowy nie dokonał pomniejszenia wypłaconego świadczenia, to wypłacony stronie zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnym podlegającym zwrotowi w myśl art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z akt sprawy administracyjnej wynika przy tym, że W. D. był pouczony o warunkach nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej, w tym zobowiązał się do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, nienależnie pobranego świadczenia z Funduszu Pracy, w przypadku otrzymania za ten sam okres m.in. zasiłku chorobowego, jeżeli organ rentowy nie dokonał stosownych potrąceń. Skoro więc ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., organ pierwszej instancji orzekł o pozbawieniu odwołującego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku za okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r., to pobrany za ten okres zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnym podlegającym zwrotowi. Złożony do akt sprawy dowód w postaci pisma ZUS Oddział w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., jest wiążący zarówno dla organu zatrudnienia jak i organu drugiej instancji, a wszelkie uwagi w tym zakresie strona winna kierować do organu rentowego. Ponadto, z wyroków właściwych sądów (z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2011 r.), których uzasadnienia odwołujący załączył do akt sprawy, wynika także, że przyznano W. D. prawo do zasiłku chorobowego od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r. Przyjęcie przez organ zatrudnienia innej daty przyznania zasiłku chorobowego, niż wskazana w piśmie organu rentowego, tj. od dnia 14 maja 2010 r. do 10 czerwca 2010 r., jak sugeruje strona, wykluczałoby w ogóle możliwość nabycia przez odwołującego statusu osoby bezrobotnej w dniu 10 czerwca 2010 r. i przyznania prawa do zasiłku od dnia 11 czerwca 2010 r.

Oddalając skargę W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że orzeczenie zwrotu nienależnego świadczenia, może nastąpić jedynie po uprzednim ustaleniu, we właściwym trybie przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w drodze decyzji administracyjnej, że danej osobie w konkretnie określonym okresie zasiłkowym nie przysługiwał status osoby bezrobotnej i będące pochodną tego statusu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Dopiero dokonanie tego ustalenia pozwala organowi administracji zająć się kolejną kwestią, a mianowicie sprawą zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Z uwagi na fakt, iż wcześniej zapadła ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2012 r. orzekająca na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o pozbawieniu strony skarżącej statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku za okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r., to pobrany za analogiczny okres zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi (art. 76 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy), albowiem organ rentowy, który wypłacił stronie świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie dokonał pomniejszenia kwoty zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych w art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. nie zaliczył pobranego zasiłku dla bezrobotnych na poczet przyznanego zasiłku chorobowego, a następnie nie przekazał tej kwoty na rachunek Funduszu Pracy Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. Stąd też organ, rozpoznając przedmiotową sprawę, nie naruszył art. 76 ust. 2 pkt. 3 powołanej ustawy. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący został poinformowany o treści art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który m.in. wskazuje organ, tj. starostę, właściwego do orzekania w kwestii umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z Funduszu Pracy.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku W. D. zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 76 ust.1 i 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczeniem nienależnym podlegającym zwrotowi jest również zasiłek pobrany z Funduszu Pracy i zużyty przez uprawnionego w okresie, kiedy posiadał on status osoby bezrobotnej mimo braku świadomości, że mu się on nie należy, a to w związku z następczym przyznaniem zasiłku chorobowego za ten okres,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez niezastosowanie i nieuchylenie w zaskarżonej części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. mimo, że organ administracji naruszył art. 7, art. 8 i art. 77 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i nie prowadzenie postępowania również w kierunku zbadania przesłanek do umorzenia postępowania zgodnie z art. 76 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęta przez organ administracji - Wojewodę [...], a za nim przez Sąd wykładnia powołanych przepisów nie uwzględnia ani wykładni funkcjonalnej ani systemowej. Istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że mu ono się nie należy, a więc działanie takie przybiera formę umyślności. Nawiązać wypada również do utrwalonego orzecznictwa wypracowanego na gruncie analogicznej konstrukcji w prawie ubezpieczeń społecznych. Za nią przyjąć należy, w świetle art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że dla ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, decydujące znaczenie ma świadomość i zamiar bezrobotnego, który pobrał świadczenie w złej wierze. Warunkiem ustalenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia jest wymóg świadomości i premedytacji w pobieraniu świadczenia nienależnego. Obowiązek zwrotu obciąża zatem tego - i tylko tego - kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się nie należy. Uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze, że w dacie pobrania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r. nie miał on świadomości, że zasiłek ten mu się nie należy albowiem prawo do zasiłku chorobowego zostało ustalone dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie sygn. akt [...], który uprawomocnił się z dniem [...] grudnia 2011 r., brak jest podstaw do przyjęcia, że mamy do czynienia z podlegającym zwrotowi świadczeniem nienależnym. Ponadto, ugruntowanym jest stanowisko, zgodnie z którym rolą organów administracji publicznej jest prowadzenie postępowania i dokonywania interpretacji zgłaszanych przez strony postulatów i żądań w sposób, który będzie umożliwiał w pełni realizację ich uprawnień ustanowionych w normach prawa materialnego i zgodny będzie z rzeczywistą intencją strony. Na gruncie procedury administracyjnej powszechnie akceptowane jest wszak istnienie zasady i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść jednostki. Tylko tak ukierunkowane działania organów mogą prowadzić do pełnej realizacji gwarancji procesowych stron i stanowią wyraz respektowania przez organy uregulowanych w Kodeksie zasad ogólnych postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) czy zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Postępowanie organów administracji, jako naruszające wspominanie zasady, doprowadziło w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Kluczową okolicznością w sprawie jest wydanie z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o pozbawieniu skarżącego kasacyjnie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku za okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i stała się ostateczna. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie utracił status osoby bezrobotnej na wskazany wyżej okres i w konsekwencji utracił także za ten okres prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

Ponadto, z art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – przyjętego za podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy - wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się m.in. zasiłek finansowany z Funduszu Pracy wypłacony osobie za okres, za który nabyła m.in. prawo do zasiłku chorobowego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia poprzez zaliczenie pobranej kwoty zasiłku dla bezrobotnych na poczet przyznanego przez ten organ świadczenia chorobowego. Istotą powołanego przepisu jest jego stosowanie do zasiłków już wypłaconych.

W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący kasacyjnie uzyskał zasiłek chorobowy za okres od 30 czerwca 2010 r. do 24 sierpnia 2010 r., ale nastąpiło to w wyniku orzeczeń sądowych wydanych dopiero w 2011 r., a więc po upływie okresu, za który zasiłek ten był należny. Doprowadziło to do sytuacji, w której w 2010 r. został skarżącemu kasacyjnie wypłacony zasiłek dla bezrobotnych i dopiero w 2011 r. okazało się, że zasiłek ten nie był należny ze względu na uzyskanie przez skarżącego zasiłku chorobowego za wskazany wyżej okres.

Przepis art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie uzależnia jednak charakteru nienależnie wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych z zamierzonym działaniem osoby, której ten zasiłek wypłacono, lecz jedynie z faktem jego wypłaty oraz brakiem zaliczenia przez organ rentowy wypłaconej kwoty na poczet przyznanego zasiłku chorobowego.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił decyzję organu odwoławczego uznając zaistnienie podstawy do orzeczenia o zwrocie przez skarżącego kasacyjnie wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych, skoro za ten sam okres został wypłacony zasiłek chorobowy, niezależnie od tego, że wypłata zasiłku chorobowego nastąpiła po wypłacie zasiłku dla bezrobotnych. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wykluczają bowiem dopuszczalność wypłaty za ten sam okres dwóch świadczeń, tj. zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku chorobowego. O ile więc nie dojdzie do zaliczenia wypłaconego w przeszłości zasiłku dla bezrobotnych na poczet przyznanego następnie za ten sam okres zasiłku chorobowego, to w art. 76 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy sformułowano obowiązek zwrotu wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych niezależnie od tego, czy kwota tego zasiłku została już zużyta przez świadczeniobiorcę.

Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia umorzenia należności wypłaconej z tytułu zasiłku dla bezrobotnych nie należy do oceny w postępowaniu o zwrot tej kwoty, ponieważ postępowanie to służy jedynie ustaleniu zobowiązania z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Egzekucja tej należności oraz ocena dopuszczalności jej umorzenia dokonywana jest natomiast w odrębnym postępowaniu. Nie można bowiem rozważać kwestii dopuszczalności umorzenia należności, dopóki należność ta nie zostanie w ostateczny sposób ustalona.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku