Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 549/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3, §6-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 11 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 roku sprawy ze skargi R. B., Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] listopada 2017 roku Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium w P. na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] - działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) po rozpatrzeniu odwołania R. B. i Z. B. od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta Z. znak [...] z dnia [...] listopada 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku garażowego na dz. nr [...], [...] i [...] przy ul. ks. dr B. D. w Z., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta Z. opisaną we wstępie decyzją ustalił na rzecz [...] s. c. S. P., T. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku garażowego na dz. nr [...], [...] i [...] przy ul. ks. dr B. D. w Z..

W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że Inwestor złożył w dniu 8 sierpnia 2017 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. W dniu 14 sierpnia 2017 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie oświadczeń gestorów sieci zapewniających możliwość przyłączenia planowanych budynków do niezbędnych mediów. Inwestor uzupełnił wniosek w dniu 20 września 2017 r.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) - wyznaczył wokół działek nr [...] i [...], objętych wnioskiem inwestora, obszar analizowany. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 6 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosiłaby 3 x 6 m tj. tylko 18 m w każdą stronę, a więc mniej niż wymagane przepisem 50 m. Dlatego szerokość obszaru analizowanego przyjęto 50 m w każdą stronę od wszystkich granic działek, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działek: nr [...], ponieważ są one oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi (wybiegają daleko poza granice obszaru analizowanego przez kilka arkuszy mapy w obrębie geodezyjnym); działek nr [...], [...], [...], [...], [...], ponieważ są to niezabudowane działki budowlane; działek nr [...], [...], [...], [...], ponieważ są to tereny zieleni uporządkowanej; działki nr [...], ponieważ jest to teren zieleni nieuporządkowanej. Wyżej wymienione działki nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy przedstawiono w załączniku nr 2 decyzji. Organ stwierdził, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji. W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt decyzji został przygotowany przez osobę uprawnioną.

W dniu 10 października 2017 r. organ przesłał do inwestora kopię projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 17 października 2017 r. Starosta postanowieniem nr [...] uzgodnił bez uwag projekt decyzji.

Organ, w dniu 27 października 2017 r. zawiadomił wszystkie strony postępowania o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Dnia 30 października 2017 r. (wpływ do organu 31.10.2017 r.) R. i Z. B. oraz E. i P. Z. wnieśli uwagi do przeprowadzonego postępowania, podnosząc uwagi do prowadzonego postępowania i projektu decyzji. Zarzucali organowi stronniczość- działanie na korzyść dewelopera, nieuwzględnienie interesu właścicieli działek sąsiednich. Ponadto zarzucono Burmistrzowi, że prowadzi postępowanie mimo, iż wcześniejsza decyzja wydana na te same nieruchomości i dla tego samego inwestora została zaskarżona do SKO w P. i nie jest jeszcze ostateczna. Odpowiadając na powyższy zarzut organ wskazał, że prowadzone są dwa odrębne postępowania na wnioski złożone przez tego samego inwestora dla tych samych nieruchomości. O warunki zabudowy może wystąpić zaś ten sam podmiot wielokrotnie pod warunkiem, ze kolejna inwestycja nie będzie identyczna jak wcześniejsza. Warunek ten został spełniony albowiem inwestycje różnią się parametrami zabudowy.

Następnie, Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku garażowego na dz. nr [...], [...] i [...] przy ul. [...]. D. B. Domańskiego w Z..

Organ po przeanalizowaniu wszystkich dowodów w sprawie zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uznał, że zostały spełnione warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W decyzji funkcję zabudowy określono zgodnie z wnioskiem na funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Wyznaczono obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy (wg załącznika graficznego nr [...]), zgodnie z wnioskiem. Podano, że nieprzekraczalne linie nowej zabudowy nie dotyczą elementów budynku usytuowanego powyżej poziomu parteru, takich jak wykusze, balkony, okapy oraz elementów niezwiązanych konstrukcyjnie z budynkiem, jak: tarasy ziemne, schody ze stopniami opartymi bezpośrednio na gruncie, itp. Określono:

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 28% do 30 %, dla budynku garażowego 9-11 %

- szerokość elewacji frontowej – dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 20-25 m, dla budynku garażowego – w obowiązujących liniach zabudowy – 15-25 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 8,5m do9,5m (zgodnie z wnioskiem) dla budynku garażowego- wysokość gzymsu od 2,5-3 m,

- kąt nachylenia dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego – od 30-120- dach płaski

- kąt nachylenia dachu budynku garażowego od 30-120 dach płaski

- wysokość głównej kalenicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego – od 8,5 do 9,5m, budynku garażowego – od 2,5-3 m,

- układ połaci dachowych dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku garażowego- dach płaski

- kierunek głównej kalenicy dachu budynku mieszkalnego w stosunku do frontu działki – równoległych, dla budynku garażowego – równoległy,

- w budynku mieszkalnym wielorodzinnym dopuszcza się nadwieszenia o głębokości max 1,5 m, wystające poza linie zabudowy- obowiązującą od str wschodniej i nieprzekraczalną od strony zachodniej.

Podano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi wojewódzkiej, tj. ul. ks. dr B. D. a projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty inwestycją oznaczony w ewidencji gruntów symbolem [...] o pow. 501m2, 468m2, i 469,2 o pow. 140m2 nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podano, że wymagana ilość miejsc parkingowych winna wynieść 1 miejsce na 1 mieszkanie. Podano, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

Pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. R. B. i Z. B. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika złożyli z zachowaniem terminu ustawowego odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucono:

1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego:

• art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].07.2017 r., sygn. akt [...], która w chwili wydania zaskarżonej decyzji była ostateczna, co czyni decyzję nr [...] o warunkach zabudowy nieważną,

• art. 107 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. poprzez brak wszystkich elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna: tj. oznaczenia wszystkich stron postępowania i powołania podstawy prawnej;

• art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") i art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z 27.03.1997 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") które miało wpływ na rozstrzygnięcie w ten sposób, że organ I instancji nie działał na podstawie i w granicach prawa, albowiem w zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy bezpodstawnie ustalił parametry warunków zabudowy nieznane przepisom u.p.z.p. i rozporządzenia obejmujące: powierzchnię biologicznie czynną, dopuszczalność podpiwniczenia, wymaganą ilość miejsc parkingowych lub garażowych;

• art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a,, w ten sposób, że organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zebrał oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak również dokonał jego dowolnej, a nie swobodnej oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, ponieważ przeprowadził nierzetelną analizę urbanistyczną oraz wyprowadził z niej błędne wnioski w konsekwencji czego, w zakresie wysokości głównej kalenicy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki bezpodstawnie przyjął za dopuszczalną dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją wyższą wysokość zabudowy niż średnia wysokość zabudowy występująca na analizowanym obszarze oraz nie wziął pod uwagę wysokości zabudowy na działkach sąsiadujących bezpośrednio z działkami dla których wydano zaskarżoną decyzję, a nadto ustalił bezpodstawnie, że na analizowanym obszarze dopuszczalne jest wykonanie zabudowy o dachu dwuspadowym lub wielospadowym, podczas gdy z analizy wymagań dla nowej zabudowy wynika, iż na analizowanym obszarze przeważa zabudowa o dachach płaskich, jak również występuje zabudowa o dachach jednospadowych i dwuspadowych, natomiast zupełnie brak jest zabudowy o dachach wielospadowych, skutkiem czego organ I instancji nie stał na straży praworządności, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie załatwił sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przejawiający się w zachowaniu ładu przestrzennego;

• art. 8 k.p.a. będące pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, czego przejawem jest wydanie dwóch decyzj i administracyjnych w tej samej sprawie, zaniechanie przekazania odwołania organowi wyższego stopnia, zaniechanie poinformowania stron o wniesionym odwołaniu, brak niektórych elementów składowych zaskarżonej decyzji, ustalenie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu nieznanych przepisom prawa powszechnie obowiązującego, nierzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena dowodów oraz nie załatwienie sprawy w zgodzie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli,

2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego:

• art, 63 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie powtórnej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego wnioskodawcy i dotyczącej tej samej inwestycji, pomimo uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 05.07.2017 r.s w chwili wydania zaskarżonej decyzji była decyzją ostateczną;

• § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezałączenie do zaskarżonej decyzji załącznika graficznego sporządzonego na mapie zasadniczej względnie mapie katastralnej, stanowiącego obligatoryjną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

• § 4 ust. 1-4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie będący pochodną powyższego i polegające na braku właściwego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji w zakresie obowiązujących linii zabudowy oraz nieprzekraczalnych linii nowej zabudowy, które powinno być zamieszczone na mapie zasadniczej względnie mapie katastralnej, co czyni zaskarżoną decyzję niekompletną;

• § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na mapie niebędącej kopią mapy zasadniczej lub kopią mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ jedynie 1 arkusz mapy zawiera informację, że kopia mapy jest zgodna z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co czyni decyzję niekompletną ze względu na brak części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

• § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości głównej kalenicy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zawyżonym przedziale 8,50 m - 9,50 m z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji o warunkach zabudowy średnich wielkości parametrów na obszarze przyjętym do analizy wymagań dla nowej zabudowy, ponieważ wysokość do kalenicy na obszarze analizowanym wynosi w przedziale 3,50 m - 12 m, a średnia wysokość do kalenicy na obszarze analizowanym wynosi 6,80 m, co odpowiada średniej wysokości zabudowy na działkach bezpośrednio przylegających do działek nr [...], [...] i [...] na których ma być realizowana zamierzona inwestycja, co uzasadnia przyjęcie dopuszczalnej wysokości kalenicy na poziomie nie wyższym niż 6,80 m, czego organ I instancji nie wziął pod uwagę;

• § 7 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przedziale 8,50 m - 9,50 m dla dachu płaskiego z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji o warunkach zabudowy średnich wielkości parametrów na obszarze przyjętym do analizy wymagań dla nowej zabudowy, ponieważ wysokość zabudowy na obszarze analizowanym wynosi w przedziale 3,30 m - 10 m, a średnia wysokość na obszarze analizowanym wynosi 5,22 m, przy czym średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach bezpośrednio przylegających do działek nr [...], [...] i [...], na których ma być realizowana zamierzona inwestycja wynosi 4 m, co uzasadnia przyjęcie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie nie wyższym mz 4 m, czego organ I instancji nie wziął pod uwagę.

Decyzją SKO w P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzona w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. analiza została sporządzona prawidłowo i w oparciu o nią wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Analiza stanowi załącznik do decyzji tak jak wymagają tego wskazane wyżej przepisy. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z rozporządzeniem. Z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 tej ustawy. Teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. W obszarze analizowanym występują tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, tereny zabudowy usługowej, tereny zieleni nieurządzonej, tereny zieleni urządzonej oraz tereny dróg publicznych.

Wniosek inwestora dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku garażowego. Z analizy wynika, że na badanym terenie znajdują się obiekty o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a także jednorodzinnej i usługowej. Planowana inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji może być zatem realizowana. Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wykazane zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ stwierdził , że zostały one spełnione.

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Jakkolwiek do zaskarżonej decyzji załączono egzemplarze map powielanych na późniejszym etapie postępowania, to w aktach sprawy znajdują się poświadczone kopie map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut odwołujących R. B. i Z. B., dotyczący braku załączników sporządzonych w oparciu o mapę zgodną z przepisami rozporządzenia, a także będący jego konsekwencją zarzut nierozstrzygnięcia w zakresie obowiązujących linii zabudowy i nieprzekraczalnych linii nowej zabudowy.

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut odwołujących R. B. i Z. B. wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Toczyły się bowiem różne sprawy dotyczące inwestycji o różnych parametrach na tym samym terenie.

Wbrew zarzutom odwołujących, zaskarżona decyzja w sentencji zawiera oznaczenie organu wydającego decyzję (Burmistrz Miasta Z.), wymienia strony postępowania, oraz wskazuje podstawę prawną - art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 i art. 107 kpa.

Zarzut bezpodstawnego ustalenia parametrów warunków zabudowy nieznanych przepisom u.p.z.p. i rozporządzenia obejmujących: powierzchnię biologicznie czynną, dopuszczalność podpiwniczenia, wymaganą ilość miejsc parkingowych lub garażowych, jest w ocenie kolegium nietrafiony, gdyż ukształtowane orzecznictwo dopuszcza ustalenie parametrów nowej zabudowy innych niż wymienione w rozporządzeniu.

Reasumując Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym, a przeprowadzone postępowanie wykazało spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.

W skardze do WSA w Poznaniu skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie uchylenie obu decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podnieśli następujące zarzuty:

I. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że rozstrzyga ona sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].07.2017 r., sygn. akt [...], która w chwili wydania zaskarżonej decyzji była ostateczna, co czyni decyzję nr [...] o warunkach zabudowy nieważną;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, pomimo że zaskarżona decyzja nie zawierała wszystkich elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna: tj. oznaczenia wszystkich stron postępowania, powołania podstawy prawnej;

3. art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 26.08..2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") i art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., w ten sposób, że organy obu instancji nie działały na podstawie i w granicach prawa, albowiem organ I instancji w zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy bezpodstawnie ustalił parametry warunków zabudowy nieznane przepisom u.p.z.p. i rozporządzenia obejmujące: powierzchnię biologicznie czynną, dopuszczalność podpiwniczenia, wymaganą ilość miejsc parkingowych lub garażowych, co organ II instancji utrzymał w mocy;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w ten sposób, że organ II instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zebrał oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak również dokonał jego dowolnej, a nie swobodnej oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, ponieważ przeprowadził nierzetelną analizę urbanistyczną oraz wyprowadził z niej błędne wnioski w konsekwencji czego, w zakresie wysokości głównej kalenicy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki bezpodstawnie przyjął za dopuszczalna dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją wyższą wysokość zabudowy niż średnia wysokość zabudowy występująca na analizowanym obszarze oraz nie wziął pod uwagę wysokości zabudowy na działkach sąsiadujących bezpośrednio z działkami dla których wydano zaskarżoną decyzję, a nadto ustalił bezpodstawnie, że na analizowanym obszarze dopuszczalne jest wykonanie zabudowy o dachu dwuspadowym lub wielospadowym, podczas gdy z analizy wymagań dla nowej zabudowy wynika, iż na analizowanym obszarze przeważa zabudowa o dachach płaskich, jak również występuje zabudowa o dachach jednospadowych i dwuspadowych, natomiast zupełnie brak jest zabudowy o dachach wielospadowych, skutkiem czego organ I instancji nie stał na straży praworządności, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie załatwił sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przejawiający się w zachowaniu ładu przestrzennego;

5. 8 k.p.a. będące pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, czego przejawem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia licznych naruszeń prawa procesowego mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności braku niektórych elementów składowych zaskarżonej decyzji, ustalenia wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu nieznanych przepisom prawa powszechnie obowiązującego, nierzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego i oceny dowodów oraz nie załatwienia sprawy w zgodzie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli;

II mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie powtórnej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego wnioskodawcy i dotyczącej tej samej inwestycji, pomimo uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 05.07.2017 r., w chwili wydania zaskarżonej decyzji była decyzją ostateczną,

2. § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo braku załączenia do decyzji organu I instancji do zaskarżonej decyzji załącznika graficznego sporządzonego na mapie zasadniczej względnie mapie katastralnej, stanowiącego obligatoryjną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

3. § 4 ust. 1-4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie będące pochodną powyższego i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo braku właściwego rozstrzygnięcia przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji w zakresie obowiązujących linii zabudowy oraz nieprzekraczalnych linii nowej zabudowy, które powinno być zamieszczone na mapie zasadniczej względnie mapie katastralnej, co czyni zaskarżoną decyzję organu I instancji niekompletną;

4. § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej pomimo sporządzenia części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na mapie nie będącej kopią mapy zasadniczej lub kopią mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ jedynie 1 z 4 arkuszy mapy zawiera informację, że kopia mapy jest zgodna z mapą z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co czyni decyzję organu l instancji niekompletną ze względu na brak części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

5. § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo określenia wysokości głównej kalenicy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zawyżonym przedziale 8,50 m - 9,50 m z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji o warunkach zabudowy średnich wielkości parametrów na obszarze przyjętym do analizy wymagań dla nowej zabudowy, ponieważ wysokość do kalenicy na obszarze analizowanym wynosi w przedziale 3,50 m - 12 m, a średnia wysokość do kalenicy na obszarze analizowanym wynosi 6,80 m, co odpowiada średniej wysokość zabudowy na działkach bezpośrednio przylegających do działek nr [...], [...] i [...] na których ma być realizowana zamierzona inwestycja, co uzasadnia przyjęcie dopuszczalnej wysokości kalenicy na poziomie nie wyższym niż 6,80 m, czego organ I instancji nie wziął pod uwagę;

6. § 7 ust. 1 3 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przedziale 8,50 m

9,50 m dla dachu płaskiego z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji o warunkach zabudowy średnich wielkości parametrów na obszarze przyjętym do analizy wymagań dla nowej zabudowy, ponieważ wysokość zabudowy na obszarze analizowanym wynosi w przedziale 3,30 m - 10 m, a średnia wysokość na obszarze analizowanym wynosi 5,22 m, przy czym średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach bezpośrednio przylegających do działek nr [...], [...] i [...] na których ma być realizowana zamierzona inwestycja wynosi 4 m, co uzasadnia przyjęcie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie nie wyższym niż 4 m, czego organ l instancji nie wziął pod uwagę;

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].2018 r., sygn. akt [...] i na podstawie art. 135 p.p.s.a. o zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa i stwierdzenie w całości nieważności decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].11.2017 r, wydanej przez Burmistrza Miasta Z. w sprawie [...] lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie dnia 4 października 2018 r. uczestnik postępowania T. D. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania podał, że otrzymał od architekta informację dodatkową, w której ustosunkowuje się do zarzutów z poprzedniej sprawy dotyczącej podobnej inwestycji, na co przedłożył mapę oraz wykaz działek (w formie tabeli) wraz z analizowanymi parametrami- weryfikacja analizy (k. 49-50 akt sądowych). Uczestnik wyjaśnił, że na działce nr [...] mają elewację szerszą niż planowany przez jego firmę budynek a obok na działce gdzie znajdują się usługi jego inwestorzy otrzymali warunki zabudowy na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302., dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegała decyzja SKO w P., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. nr [...] z [...] listopada 2017r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku garażowego na dz. nr [...], [...] i [...] przy ul. [...]. D. B. Domańskiego w Z..

Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; przywoływana w tekście jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w pkt 1–4, dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w porównaniu z istniejącą już zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest tzw. zasada kontynuacji (lub inaczej zasada dobrego sąsiedztwa), która oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustalenie, czy inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa tj. jak określa to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu następuje w wyniku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy przy tym rozumieć – jak stanowi przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Oznacza to, że istotne jest, aby inwestor podał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z której drogi odbywać ma się główny wjazd na działkę objętą inwestycją, tak by organ prowadzący postępowanie mógł w oparciu o szerokość frontu działki od strony tejże drogi wyznaczyć obszar analizowany w sposób, o którym mowa § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy wszakże podkreślić, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem, i to właśnie na podstawie treści tego dokumentu i, oczywiście, pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 256/18, dostępny w bazie CBOSA).

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Szerokość frontu działki od ul. [...] wynosi 6 m, prawidłowo więc obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 50 m w każdą stronę. W obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Prawidłowo uznano więc, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję w obszarze analizowanym.

Sąd jednak stwierdził, że analiza architektoniczno- urbanistyczna nie została wykonana w sposób rzetelny, pełny, pozwalający na kontrolę prawidłowości decyzji organu o warunkach zabudowy. Ani z analizy, ani z zaskarżonych decyzji nie wynika jakimi motywami kierował się organ dopuszczając odstępstwa od średnich obowiązujących na obszarze analizowanym parametrów takich jak: szerokość, wysokość, wyznaczenie linii zabudowy, kąt nachylenia dachu.

Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie wynika dlaczego organ dopuścił inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia). Tymczasem z analizy (ani załącznika graficznego ani z uzasadnienia decyzji) nie wynika jakimi powodami kierował się organ odstępując od obowiązującej linii zabudowy w zakresie takich elementów jak tarasy ziemne, schody ze stopniami opartymi na gruncie itp., co uniemożliwia ocenę zachowania wymogów z § 4 Rozporządzenia.

W ocenie Sądu nie wyjaśniono również kwestii wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego. Została ona wyznaczona od 20 do 25 m. Stosownie do § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.(pkt 1) Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1.

Jak podkreśla się w orzecznictwie przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, odmiennej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy, nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 806/16, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie nie wykazano przyczyn odstąpienia od średniej w zakresie szerokości elewacji frontowej, Średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 11,56 m. Wobec braku uzasadnienia przez organ swojego stanowiska nie wiadomo na jakiej podstawie dopuszczono szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego od 20 do 25m. Z analizy, ani z decyzji nie wynika czy możliwe było zwiększenie szerokości. Dopuszczenie przez organ szerokości elewacji frontowej "zgodnie z wnioskiem inwestora" bez uzasadnienia odstępstwa uniemożliwia ocenę czy zachowano warunki z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Analiza akt sprawy (w szczególności części tekstowej i graficznej analizy) prowadzi do wniosku, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (32 budynki), znajdują się tam również budynki w zabudowie usługowej oraz 3 budynki w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla tych pierwszych szerokość elewacji wynosi w większości ok 10 do 13 m. Dla budynków wielorodzinnych szerokość wynosi w dz. nr [...] 12,8 m i na dz. nr [...] 0,7m. Mając to na uwadze dopuszczenie możliwości wybudowania budynku o maksymalnej szerokości do 25 m stanowi znaczne odstępstwo od występujących w obszarze analizowanym gabarytów budynków mieszkalnych. Przy tym, poza wartościami liczbowymi organ w żaden sposób nie uzasadnił przyzwolenia na tak znaczące (dwukrotne) zwiększenie szerokości elewacji frontowej w porównaniu do dominującej na tym obszarze. Wyjątki od ustalonych w rozporządzeniu zasad ustalania parametrów można stosować tylko w sytuacjach kiedy nie jest możliwe zastosowanie ust. 1 danego paragrafu (4-7, w tym wypadku 6) rozporządzenia i tylko wtedy kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Wobec braku przekonującego uzasadnienia odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowej, Sąd stwierdza, że organy nie wskazując na zasadność odstępstwa od średniej szerokości naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiło bowiem ustalenie czy doszło czy też nie do naruszenia § 6 rozporządzenia.

Sąd zwraca także uwagę, że podnoszone przez uczestnika postępowania na rozprawie twierdzenia, że skarżący (będący właścicielami działki nr [...]) mają szerszą elewację niż planowany budynek wielorodzinny nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. W załączniku nr [...] do decyzji zapisano, że działka skarżących ma szerokość elewacji frontowej 12,7 m podczas gdy inwestor planuje wybudowanie budynku o szerokości od 20 do 25 m. Nie wskazano również, że na terenach dotychczasowych usług znajdować się będzie zabudowa o funkcji mieszkaniowej.

W skardze zakwestionowano także prawidłowość parametrów określonych w § 7 i 8 rozporządzenia.

Wedle § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (pkt 1) Wysokość, o której mowa powyżej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (pkt 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (pkt 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (pkt 4). Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków najwyższa cześć dachu niewątpliwie wyznaczała będzie wysokość budynku, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. II OSK 1336/08 dotyczący wykładni pojęcia szerokości elewacji frontowej, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organ w/w parametr wskazał zarówno dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak i wysokości do kalenicy. Organ nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie dopuścił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 8,5 do 9,5 m, jak i wysokości głównej kalenicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego również id 8,5 do 9,5 m. Jak wynika z tabeli załączonej do wyników analizy, zarówno co do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak i do kalenicy parametry odnośnie planowanego budynku mieszkalnego przekraczają średnią, ale nie przekraczają parametrów budynków mieszkalnych i to wielorodzinnych w obszarze analizowanym. Wobec braku uzasadnienia dopuszczenia odstępstwa od średniej nie jest możliwa ocena naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Parametry geometrii dachu ustalono uwzględniając spadki dachów i wysokości kalenic budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 9 marca 2017r. (II OSK 1732/15) racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej. W rozpoznawanej sprawie zaś organ ograniczył się do adnotacji "zgodnie z wnioskiem" i nie wskazał żadnego uzasadnienia dla dopuszczenia parametrów geometrii dachu. Ani analiza ani zaskarżona decyzja nie zawierają rozważań w tym zakresie, wobec powyższego niemożliwa jest ocena czy doszło do naruszenia § 8 rozporządzenia.

Mając na uwadze, że przy ustalaniu powołanych wyżej parametrów nowej zabudowy organ posłużył się odstępstwami od "standardowych" zasad ustalania tych parametrów – w szczególności odstępując od wartości średnich w obszarze analizowanym, w kierunku wartości maksymalnych występujących w tym obszarze – należy wskazać, że wprawdzie przepisy rozporządzenia pozwalają na określenie wskazanych w nim parametrów (w szczególności linii zabudowy, wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej) z odstępstwami od zasad ogólnych określania tych parametrów, jednakże powyższe powinno wynikać z analizy urbanistycznej, a także z uzasadnienia decyzji. Nie jest przy tym wystarczające samo odwołanie się do parametrów wartości liczbowych – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując należało dojść do wniosku, że z przeprowadzonej w sprawie z analizy nie wynika, na jakiej podstawie organ dopuścił wnioskowane i odbiegające od średniej parametry budynku mieszkalnego wielorodzinnego objętego wnioskiem. Wobec braku wyjaśnienia tych okoliczności sprawy należało orzec o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Doszło wiec nie tylko do naruszenia ww. przepisów rozporządzenia, ale i art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

Należy również dodać, że przedłożona na rozprawie przez uczestnika nowa analiza nie może być traktowana jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Kontroli Sądu podlegały zgromadzone w aktach sprawy decyzje: o warunkach zabudowy wraz z załącznikami i decyzja SKO w P.. Złożona przez inwestora dokumentacja na rozprawie nie może zastąpić znajdujących się w aktach sprawy załączników do decyzji .

Pozostałe podnoszone w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd wskazuje, że bezzasadne były podnoszone w skardze zarzuty (pkt I. 1 i pkt II.1) sprowadzające się do wykazania, że decyzja z [...] listopada 2017r. była kolejną decyzją wydaną w tej samej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wielokrotnie dla tego samego terenu, dla różnych inwestycji i na rzecz różnych podmiotów, przesądzając o możliwości realizacji danej inwestycji na danym terenie. Zgodnie z art. 63 u.p.z.p. decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero zaś uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że inwestycja faktycznie może być realizowana, zaś pozostałe decyzje o warunkach zabudowy podlegają wtedy wygaśnięciu na podstawie art. 65 ust. 1 punkt 1 u.p.z.p. Decyzja z [...] listopada 2017r. dotyczyła inwestycji o innych parametrach niż decyzja z [...] lipca 2017r., jej wydanie było więc dopuszczalne.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. 107 § 1 pkt 1,3 i 4 (pkt I.2 skargi) . Decyzja nr [...] o warunkach zabudowy (k. 1-8 akt adm.) zawiera bowiem takie elementy jak oznaczenie organu administracji publicznej (Burmistrz Miasta Z.), podanie podstawy prawnej (art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104 i 107 K.pa i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r.) wskazuje również adresata decyzji – wnioskodawcę oraz pozostałych uczestników, w tym skarżących.

Odnośnie zarzutu zawartego w pkt I.3 skargi uznać należy, że nie był zasadny. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy określać winna jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w kolejnym etapie inwestycyjnym unormowanym przepisami to za dopuszczalne uznaje się ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku zapewnienia miejsc postojowych przez określenie ich ilości stosunkowo do powierzchni, czy ilości mieszkań (por. wyrok NSA z 17 maja 2016r. II OSK 2931/14, 8 października 2015r., II OSK 346/14, 18 czerwca 2014r., II OSK 128/13, 29 października 2013r., II OSK 1229/12). W decyzji z 16.11.2017r. nie określono powierzchni biologicznie czynnej czy podpiwniczenia, co ten zarzut skargi również czyni bezzasadnym.

Nieuzasadnione częściowo były również zarzuty odnośnie sporządzanych map – stanowiących załączniki do decyzji. Z akt sprawy wynika, że załącznik graficzny do analizy funkcji w decyzji z dnia [...].11. 2017 r. składa się z dwóch części stanowiących całość, która podlegała ocenie organów. Dokument ten podpisał Podinspektor wskazując na udzielone mu upoważnienie Starosty [...]. Cześć graficzna decyzji prawidłowo wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji i nieprzekraczalne linie zabudowy, nie zawiera jednak danych o pochodzeniu mapy, jej skali ani klauzuli, co czyni decyzję niekompletną. Prawidłowo sporządzona mapa przedłożona przez uczestnika na rozprawie nie może zastępować załącznika zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych powyżej uchybień. W szczególności dotyczy to przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o nią zbadanie, czy planowana inwestycja ( w tym również budynek garażowy) spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i uwzględnia zasadę kontynuacji. Uwzględni również to, że stosownie do wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Rolą organu nie jest wyłącznie samo merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale również jego uzasadnienie sporządzone w ten sposób by dla wszystkich było widoczne, że wydane rozstrzygnięcie jest słuszne i odpowiadające prawu.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem w/ w przepisów prawa procesowego co miało wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiało bowiem ocenę czy dokonane odstępstwa od średnich parametrów były w świetle przepisów rozporządzenia dopuszczalne. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku.

W punkcie II sentencji wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). na koszty składają się: uiszczony wpis sądowy w wysokości [...] zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.