Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 804/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 4, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 19 września 2019 r. nr XVIII/287/2019 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Kielce na rzecz [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Kielce uchwałą z dnia 19 września 2019 r. nr XVIII/287/2019 na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496), dalej zwanej "ustawą" oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w § 1 odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi przy ulicy Dobrzyńskiej i ulicy Sandomierskiej w Kielcach.

W uzasadnieniu do uchwały - podpisanym tylko przez Prezydent Miasta Kielce - zacytowano art. 7 ust. 4 ustawy, a następnie wskazano, że na sesji Rady Miasta Kielce 19 września 2019 r. poddano pod głosowanie uchwałę w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi przy ulicy Dobrzyńskiej i ulicy Sandomierskiej w Kielcach. Większością głosów uchwała nie została przyjęta.

Wobec powyższego zgodnie z art. 7 ust. 17 ustawy przedkłada się Radzie Miasta Kielce projekt uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji opisanej wyżej inwestycji mieszkaniowej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, [...] sp. z o.o. w K. zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy, poprzez podjęcie uchwały odmawiającej ustalenie lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem, podczas gdy: wniosek był kompletny, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, jaka była podstawa jej podjęcia, brak było dowodów do przyjęcia, że na terenie miasta Kielce zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe, jak również by wniosek kłócił się z możliwościami rozwoju gminy wynikającymi z ustaleń studium.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że oceniając wniosek inwestora, Prezydent Miasta a następnie Rada Miasta mieli obowiązek postępować zgodnie z uchwalonymi przez siebie wytycznymi, zawartymi w uchwale nr X/1 55/201 9 z dnia 11 kwietnia 2019 r. w sprawie określenie lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Kielce. Dodał, że Rada Gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na wystąpienie okoliczności niewymienionych w ustawie, np. brak zgody lokalnej społeczności na daną inwestycje. Takie działanie bowiem stanowi ewidentne naruszenie prawa, mające wpływ na ważność podjętej uchwały (patrz A. Jakubowski (red.), Specustawa mieszkaniowa. Komentarz do art. 7, Warszawa 2019, wyd. 1/A. Sypnicki, Legalis).

Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera niedostateczne uzasadnienie odmowy ustalenia lokalizacji konkretnej inwestycji mieszkaniowej. Uchwała ta bowiem niedostatecznie indywidualizuje inwestycję mieszkaniową o ustaleniu lokalizacji której rozstrzygano, a nadto zawiera lakoniczne uzasadnienie, z którego nie wynika dostatecznie jakimi motywami kierowała się rada podejmując uchwałę odmowną wobec wniosku dotyczącego konkretnej inwestycji mieszkaniowej, na konkretnym terenie, o konkretnych uwarunkowaniach zarówno prawnych, planistycznych, jak i w zakresie zabezpieczenia lokalnych potrzeb mieszkaniowych, czy ewentualnego ich deficytu.

Wnoszący skargę zaznaczył, że w art. 8 ust. 1 ustawy zawarto obligatoryjne elementy dla uchwały o ustaleniu inwestycji mieszkaniowej, jednak wymogi te, w niezbędnym dla indywidualizacji wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zakresie należy odnosić do uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji. Zatem w uchwale odmownej należy także określić inwestora, rodzaj inwestycji, jak i granice terenu tą inwestycją objętego, ze wskazaniem nieruchomości, według katastru nieruchomości (numerów działek ewidencyjnych).

Zaskarżona uchwała nie spełnia podstawowych standardów aktu prawnego w powyższym zakresie. W § 1 uchwały określono jedynie ogólnie, że odmawia się ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi przy ulicy Dobrzyńskiej i ulicy Sandomierskiej w Kielcach. Treść uchwały nie odnosi się zatem do podmiotu inwestora. Także uzasadnienie skarżonej uchwały jest tak ogólne, że nie określa precyzyjnie i konkretnie ani zakresu wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej, ani jej posadowienia, ani tego czy spełnia definicję pojęcia inwestycji mieszkaniowej określoną w art. 2 ustawy, ani tego czy wniosek jest kompletny i w jaki sposób odnosi się do zastanego w konkretnym terenie faktycznego oraz prawnego sposobu zagospodarowania terenu, jego przeznaczenia, czy dla tego konkretnego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie są jego konkretne ustalenia. Organ nie wyjaśnił konkretnie czy i jakie inwestycje mieszkaniowe są możliwe na wnioskowanym terenie inwestycji na podstawie obowiązującego porządku planistycznego, a zatem czy ewentualnie inwestycja mieszkaniowa, w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy nie jest możliwa na tym terenie bez uzyskania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy.

Dalej skarżący podniósł, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, jednak w niniejszej sprawie takiej kolizji nie wykazano. Również z protokołu sesji nie wynika, by dyskusja nad projektem uchwały skoncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Jedynym powodem odmowy ustalenia lokalizacji mieszkaniowej był sprzeciw mieszkańców sąsiadujących z planowaną inwestycją. Takie uzasadnienie nie odpowiada prawu.

Wnoszący skargę zauważył, że przedstawiony radzie gminy projekt uchwały w przedmiocie lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej rekomendował pozytywne załatwienie wniosku. W projekcie tym, znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, ustalono parametry architektoniczno-budowlane planowanej inwestycji, potwierdzono jej zgodność z ustaleniami studium, zaspokojenie przez nią potrzeb mieszkańców, do projektu załączono nadto wyciągi mapy zasadniczej obrazującej teren inwestycyjny, plan zagospodarowania tego terenu. W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano także, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, że omawiana inwestycja uzyskała potrzebne opinie i uzgodnienia. Inwestycja spełnia warunek art. 5 ust. 3 ustawy o niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W aktach nie ma projektu uchwały odmawiającego lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej.

Skarżący zwrócił uwagę, że obowiązek przedstawiania projektu uchwały przez Prezydenta radzie gminy wynika z art. 7 ust. 17 ustawy. Tym bardziej zatem niejasne jest wobec lakoniczności uzasadnienia przyjętej uchwały odmownej, jakie były motywy takiego, a nie innego załatwienia wniosku skarżącego. Jak wynika z protokołu sesji dyskusja nad projektem uchwały nie koncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Ograniczyła się do wskazania na negatywny stosunek części mieszkańców do planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organem, który podjął uchwałę jest Rada Miasta Kielce, a zatem za jej pośrednictwem skarga winna być wniesiona, a nie jak to miało miejsce za pośrednictwem Prezydenta Miasta Kielce. Organ także zwrócił uwagę, że argumentacja i rozważania przedstawione w skardze stanowią prawie w całości powielenie treści uzasadnienia orzeczenia zapadłego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 427/19 prowadzonej przed WSA w Poznaniu, i dotyczącej konkretnej uchwały oraz konkretnego stanu faktycznego i prawnego, co budzi wątpliwość co do tego, czy zarzuty i argumentacja prezentowana na ich poparcie w skardze w rzeczywistości odnoszą się do zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutów skargi, organ podkreślił, że samo spełnienie wymogów formalnoprawnych wniosku inwestora i procedowanie nad tym wnioskiem, przygotowanie w pierwszej kolejności projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej nie powoduje, że Rada zobowiązana jest podjąć pozytywną uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ustawa daje radnym możliwość wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na ustalenie lokalizacji wnioskowanej inwestycji.

Dalej organ zaznaczył, że z uwagi na spełnienie przez inwestora wymogów ustawowych, zebranie wymaganych opinii i uzgodnień, działając zgodnie z postanowieniami ustawy, Prezydent Miasta Kielce zobligowany był do przygotowania Radzie Miasta Kielce projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wnioskowanej przez inwestora. Ze względu na to, że część terenu inwestycji leży na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art.7 ust. 17 ustawy, Radzie przedłożone zostało również opracowanie prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzone na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Nowy Folwark w Kielcach. Jednak na sesji 19 września 2019 r. przedłożony przez Prezydenta projekt uchwały został przez radnych jednomyślnie odrzucony. W związku z tym na tej samej sesji wprowadzono do porządku obrad przygotowany projekt uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej, która to uchwała została przegłosowana jednomyślnie. Uzasadnieniem projektu zaskarżonej uchwały było niepodjęcie uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej.

Następnie organ zauważył, że zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej oraz Statutem Miasta Kielce stanowiącym załącznik do Uchwały Nr XXXIV/723/2016 Rady Miasta Kielce z dnia 8 grudnia 2016 r., uzasadnienia wymaga nie sama uchwała, a jedynie jej projekt i projekt zaskarżonej uchwały takie uzasadnienie zawierał. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały powoduje jej istotną wadliwość tylko w przypadku braku w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ. Tymczasem w aktach tej sprawy znajdują się zbiory uwag i opinie przemawiające przeciw lokalizacji omawianej inwestycji.

Zgodnie z opinią (negatywną) Gminnej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej "lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o gabarytach i intensywności odbiegającej znacznie od intensywności otaczającej zabudowy, w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, naruszać będzie ład przestrzenny, który powinien być podstawową wytyczną dla lokalizowania nowej zabudowy. W sposób szczególny dotyczy to intensywności zabudowy, gabarytów przestrzennych nowoprojektowanych budynków i uporządkowanych relacji z otoczeniem". Z kolejnej opinii negatywnej wynikało, że Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji w zaproponowanej lokalizacji może wiązać się z pogorszeniem warunków życia mieszkańców istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Zdaniem organu nie można było pominąć znacznej liczby uwag negatywnych wniesionych przez lokalną społeczność, gdyż jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy, poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Organ podał, że w trakcie procedowania nad wnioskiem wniesiono szereg uwag sygnowanych przez osoby fizyczne. Do najważniejszych zarzutów, które znalazły się w uwagach należały: rażące naruszenie ładu przestrzennego, brak uwzględnia charakteru zabudowy okolicy, chaotyczne lokalizowanie inwestycji mieszkaniowej, wprowadzenie chaosu komunikacyjnego, problemy z włączeniem się do ruchu, obniżenie komfortu życia.

Organ zaznaczył, że mieszkańcy na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami 13 września 2019 r. twierdzili, że nie sprzeciwiają się zabudowie tego terenu, tylko zabudowie o tak dużej intensywności, gdyż na tym terenie powinny powstać budynki jednorodzinne. Z głosem poparcia dla protestujących mieszkańców wystąpił architekt, który ocenił, że to jest złe miejsce dla lokalizacji tego typu inwestycji. Na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami Rady Miasta Kielce z 19 września 2019 r. Komisja negatywnie zaopiniowała projekt uchwały o ustaleniu lokalizacji skarżonej inwestycji.

Zdaniem organu zarówno z akt sprawy, z dyskusji podczas posiedzeń Komisji Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami Rady Miasta Kielce jak i przebiegu sesji z Rady Miasta Kielce 19 września 2019 r. i poruszanych wtedy tematów jednoznacznie wynika, że powodem podjęcia uchwały odmawiającej lokalizacji wnioskowanej inwestycji nie był tylko i wyłącznie sprzeciw mieszańców. Przebieg i tematy poruszane na tej sesji to: wystąpienie Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Kielce, wystąpienie przedstawiciela mieszkańców okolicy ul. Dobrzyńskiej, wystąpienie inwestora, zaburzenie ładu przestrzennego, problemy z przebudową ul. Dobrzyńskiej, forma umowy zarządcy drogi z inwestorem, zbyt wysoka intensywność zabudowy, koszty wykupu terenu pod drogę, konflikt z mieszkańcami, negatywne opinie instytucji i mieszkańców.

Organ uznał, że dyskusja na sesji, w której uczestniczył inwestor, dostarczyła dostatecznych argumentów przemawiających za odmową ustalenia lokalizacji tej inwestycji mieszkaniowej. Podczas sesji 19 września 2019 r. poruszono kwestię wąskiej ulicy Dobrzyńskiej. Wskazano, że Miejski Zarząd Dróg w Kielcach podpisał z inwestorem umowę, która mówi o sfinansowaniu przez niego inwestycji drogowej pod warunkiem dojścia do realizacji inwestycji zabudowy zespołu budynków. Według mieszkańców mimo planowanej przebudowy droga nie zaspokoi potrzeb wydolności komunikacyjnej dla tak dużej inwestycji, jaką miałby być zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej posiadający do około 298 miejsc postojowych. Warunkowa umowa inwestora z MZD w Kielcach nie określiła na tym etapie dokładnych parametrów przebudowy drogi, co wywołało podczas sesji szereg pytań do przedstawiciela zarządcy drogi, dotyczących możliwych rozwiązań i szerokości pasa drogowego i co wiązałoby się szczególnie z bezpieczeństwem mieszkańców oraz wielkością terenu i kosztami wykupu gruntów. Potrzeba wykupu części nieruchomości od mieszkańców ul. Dobrzyńskiej pod poszerzenie pasa drogowego wiązałaby się z dużymi kosztami dla miasta. Duże obiekcje radnych wywołała też forma samej umowy inwestora z zarządcą drogi. Radni twierdzili, że przebudowa drogi powinna być realizowana jako inwestycja towarzysząca według ustawy.

Odnośnie kwestii dostępu do drogi publicznej organ podał, że do wniosku inwestora załączone zostało pismo MZD w Kielcach, z którego wynikało, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie zapewniona od strony ul. Dobrzyńskiej oraz umowa zawarta pomiędzy inwestorem a MZD w Kielcach, z której wynikało, że realizacja inwestycji mieszkaniowej wymaga rozbudowy drogi publicznej - ul. Dobrzyńskiej i fragmentu ul. Leszczyńskiej wraz z budową kanalizacji deszczowej i oczyszczalnią wód deszczowych, do której został zobowiązany inwestor. W umowie tej MZD zobowiązał się do poniesienia kosztów wykupu gruntu pod planowaną inwestycję. Umowa nie doprecyzowała jednak, jaki jest przewidywany koszt odszkodowań. Ze wstępnych szacunków podanych przez przedstawiciela MZD w Kielcach obecnego na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami Rady Miasta Kielce oraz na sesji 19 września 2019 r. wynikało, że Gmina Kielce musiałaby zabezpieczyć na ten cel w budżecie około 2 min zł. Ponadto szerokość działki pasa drogowego ul. Dobrzyńskiej stanowiącej własność gminy nie przekracza szerokości 3m. Obecnie ruch odbywa się częściowo po działach udostępnionych na poszerzenie pasa drogowego przez mieszkańców ulicy, stanowiących nadal ich własność.

Kolejnymi argumentami przeciw inwestycji, które zostały poruszone na tej sesji były uwagi dotyczące zaburzenia ładu przestrzennego w okolicy ul. Dobrzyńskiej. Radni twierdzili, że planowana zabudowa jest zbyt intensywna i zmieniłaby charakter tego terenu. Ponadto radni zarzucili inwestorowi brak komunikacji z mieszkańcami ul. Dobrzyńskiej oraz podkreślali wagę konsultacji społecznych.

Kończąc tę cześć rozważań organ stwierdził, że uchwała mogłaby być uznana za naruszającą prawo w sposób istotny, jeśli nieopatrzenie jej uzasadnieniem mogło mieć istotny wpływ na jej treść (wynik sprawy). Tymczasem w niniejszym przypadku, brak uzasadnienia nie miał żadnego wpływu na podjęcie uchwały.

Organ uznał za niezasadny zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy brak jest dowodów, że na terenie miasta Kielce zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe, jak również by wniosek kłócił się z możliwościami rozwoju gminy wynikającymi z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ wyjaśnił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalone zostało uchwałą nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. na podstawie nieobowiązującej od 2003 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Artykuł 10 tej ustawy nie zawierał (w odróżnieniu od aktualnie obowiązującego art. 10 ust. 1 pkt 7), wymogu uwzględniania "potrzeb i możliwości rozwoju gminy", z tej przyczyny w obowiązującym studium (uchwała nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r.) nie zostały te wymogi zawarte. Ponadto Miasto Kielce nie posiada również innych przyjętych przez Radę Miasta dokumentów strategicznych (takich jak np. szeroko pojęta polityka mieszkaniowa), które dawałyby delegację do stwierdzenia, że potrzeby mieszkaniowe gminy są zaspokojone bądź nie. Dlatego o ile można zgodzić z twierdzeniami skarżącego co do tego, co winno zawierać studium zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie można powyższych wymogów odnosić do studium uchwalonego w 2000 r. i wywodzić, że Rada winna opierać się tylko i wyłącznie na tych wymogach przy decydowaniu o ustaleniu lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Organ stwierdził, że teren objęty inwestycją oznaczony został w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości, jednak nie zostało w Studium zdefiniowane pojęcie "niskiej intensywności zabudowy". Wskaźnik intensywności "wyrażony stosunkiem powierzchni całkowitej budynków do powierzchni terenu objętego inwestycji" dla zabudowy mieszkaniowej niskiej i wysokiej intensywności został doprecyzowany dopiero w zmianach nr 7, 8, 9, 11 Studium. Teren objęty wnioskiem nie znalazł się w granicach tych zmian, zatem dla tego terenu Studium nie precyzuje wskaźnika intensywności zabudowy.

Wskaźnik intensywności zabudowy określony dla terenów zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności w zmianach Studium (9, 7, 8, 11) zawiera się w przedziale 1,1 - 1,5. Wskaźnik intensywności zabudowy określony dla terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności w zmianach Studium (7, 8, 11) zawiera się w przedziale 0,8 - 1,0. Jednocześnie część inwestycji położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN 3 objętym ustaleniami uproszczonego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu "Nowy Folwark" w Kielcach, uchwalonego uchwałą nr 99/94 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 11 poz. 118), ze zmianą uchwaloną uchwałą Nr 436/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 29 lutego 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 19 poz. 144) oraz zmianą nr 2 uchwaloną uchwałą Nr XVII/304/2003 z dnia 22 października 2003 r. Zgodnie z definicją zawartą w § 4 ust. 1 pkt.6 ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o "zabudowie mieszkaniowej niskiej intensywności - należy przez to rozumieć zabudowę budynkami jednorodzinnymi lub zespołem takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym lub materialnym, a także wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi zawierającymi nie więcej niż cztery mieszkania lub zespołem takich budynków, wraz z urządzeniami związanymi z ich obsług oraz z zielenią i rekreacja przydomową".

Pomimo, że ustawa nie wymaga zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza to jednak, że Rada nie będzie brała pod uwagę sprzeczności z zapisami planu przy ustalaniu lokalizacji inwestycji. Dodatkowo negatywna opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej odnosiła się właśnie do kwestii zbyt wysokiej intensywności inwestycji mieszkaniowej, o czym wyżej wspomniano i co stanowiło niewątpliwie materiał pomocniczy dla Rady Miasta Kielce.

Wreszcie zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "Stosownie do art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji" (wyrok WSA w Szczecinie z 5 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 643/19).

Kończąc autor odpowiedzi na skargę wskazał, że radni otrzymali projekt zaskarżonej uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi przy ulicy Dobrzyńskiej i ulicy Sandomierskiej w Kielcach, który zawierał wszystkie elementy właściwe dla tej uchwały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Projekt uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji został pozbawiony postanowień dotyczących szczegółów inwestycji, bowiem nie są one wymagane w uchwale odmawiającej lokalizacji inwestycji, co potwierdza również stanowisko wyrażone w piśmiennictwie. Wskazano tam, że w przypadku uchwał odmownych "specustawa nie określa ich treści oraz wymogów formalnych, w tym obowiązku sporządzenia uzasadnienia i jego elementów. Rada gminy nie ma prawnego obowiązku wskazywania w uchwale, co stanowiło podstawę do podjęcia przez nią uchwały odmownej".

Na sesję Rady Miasta Kielce przygotowane zostały dwa projekty uchwał. Uzasadnieniem projektu zaskarżonej uchwały odmownej było niepodjęcie uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Uchwała pozytywna została przez radnych odrzucona jednogłośnie. Równocześnie jednogłośnie została przegłosowana przez radnych uchwała o odmowie lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Ponadto, dotychczas podejmowane przez rady gmin uchwały odmowne w oparciu o specustawę mieszkaniową nie zawierają tych wszystkich elementów, co uchwały pozytywne i pod względem zawartości treści, są tożsame do zaskarżonej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała w pełni spełnia standardy aktu prawnego wynikające z obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.

Na wstępie, odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii dotyczącej tego, że skarga została wniesiona nie za pośrednictwem Rady Miejskiej w Kielcach, ale Prezydenta (przy czym poruszając tę kwestię autor odpowiedzi na skargę - pełnomocnik ustanowiony przez Prezydenta Miasta Kielce - nie wskazał, jaki miałoby to mieć wpływ na możliwość i sposób rozpoznania skargi), zauważyć należy, że stosownie do uchwały składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. podjętej w sprawie o sygn. I OPS 3/12 "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej" (uchwała dostępna między innymi w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych.

Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, takie szczególne okoliczności zachodzą wówczas, gdy ma miejsce konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta. Z taką jednak sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, o czym świadczy chociażby okoliczność, że organ reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego przez Prezydenta Miasta Kielce wnosi o oddalenie skargi, tak więc nie ma żadnych podstaw do uznania, aby w tej sprawie takie konflikt istniał. To zaś oznacza, że za prawidłowe uznać należy wniesienie skargi za pośrednictwem właśnie Prezydenta Miasta Kielce, jako osoby uprawnionej do reprezentowania Gminy Kielce. Dlatego też jedynie na marginesie wskazać należy, że jak wynika z prezentaty znajdującej się na skardze, została ona przekazana i doręczona Radzie Miejskiej 8 października 2019 r. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została podjęta 19 września 2019 r., a stosownie do art. 15 ustawy skarga może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi, nie może zachodzić żadna wątpliwość, co do tego, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie.

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów, na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1a, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Z powyższej regulacji wynika, że podjęcie uchwały czy to pozytywnej dla inwestora czy też odmawiającej ustalenia lokalizacji, pozostawione jest uznaniu rady gminy. Organ ten jednak ma obowiązek, przed podjęciem uchwały (zarówno pozytywnej jak i negatywnej) wziąć pod uwagę potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dopiero po uwzględnieniu stanu zaspokojenia potrzeb oraz możliwości rozwoju gminy może podjąć uchwałę ustalającą lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub odmawiającą ustalenia lokalizacji takiej inwestycji.

Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie, że Rada Miejska w Kielcach wywiązała się z tego ustawowego obowiązku. Po pierwsze, ani uzasadnienie zaskarżonej uchwały (nawet nie podpisane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, ale Prezydenta, w związku z czym w zasadzie należałoby uznać, że uchwała nie ma uzasadnienia), nie wskazuje na to, aby przewidziane w art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy kwestie zostały wzięte pod uwagę. Dotyczy to także uzasadnienia projekt uchwały, o identycznej treści jak uzasadnienie dołączone do samej uchwały. Również z żadnych materiałów dołączonych do skargi, i jak się należy domyślać wcześniej przedstawionych radnym, nie wynika, aby radni i następnie Rada Miejska, miała jakąkolwiek możliwość wzięcia pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Także protokół z sesji i nagranie świadczą o tym, że tymi kwestiami organ podejmując zaskarżoną uchwałę w ogóle się nie zajmował. Świadczy to o tym, że organ podjął zaskarżoną uchwałę z naruszeniem prawa materialnego - art. 7 ust. 4 ustawy i już sama ta okoliczność musiała skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Nie można bowiem podzielić stanowiska, jakie zdaje się wynikać z odpowiedzi na skargę, że ponieważ na terenie Kielc obowiązuje studium uchwalone na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które nie zawiera danych wymaganych obecnie obowiązującymi przepisami, organ był zwolniony z obowiązku uwzględnienia kwestii wymienionych w art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy. Takie stanowisko byłoby uzasadnione, gdyby ustawodawca wyłączył taki obowiązek w przypadkach, gdy dane dotyczące potrzeb i możliwości rozwoju gminy nie są zawarte w obowiązującym studium. Brak takiego wyłączenia powoduje, że z kolei brak w obowiązującym studium danych dotyczących potrzeb i możliwości rozwoju gminy nie zwalnia organu podejmującego na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy uchwałę z obowiązku uwzględnienia wymienionych w tym przepisie kwestii; organ winien w takim przypadku przed podjęciem zaskarżonej uchwały zapoznać się z danymi dotyczącymi potrzeb i możliwości rozwoju gminy na podstawie innych dokumentów. Poza tym zauważyć należy, że jeśli chodzi o stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, o którym mowa w art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, to brak jest podstaw do przyjęcia, że źródłem wiedzy na ten temat ma być studium, skoro przepisy art. 10 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) nie zawierają wymogu wskazywania w studium stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że ten stan powinien być uwzględniany na datę podejmowania uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, nie zaś na datę sprzed kilkunastu lat, w sytuacji takiej, jaka zachodzi w tej sprawie, to jest, gdy studium zostało uchwalone w 2000 r.

W tej konkretnej sprawie za uzasadnione uznać należy także zarzuty związane z tym, że ani z uzasadnienia uchwały, którego nie ma (skoro zostało podpisane przez Prezydenta, a więc inny organ), ani z uzasadnienia projektu uchwały nie wynikają powody odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Faktem jest, że tych powodów można się domyślać z dołączonych dokumentów w postaci protestu mieszkańców i stanowiska dwóch opinii negatywnych, jakie zostały wyrażone przez Gminną Komisję Urbanistyczno – Architektoniczną oraz Komisję Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami (którymi Rada podejmując uchwałę nie jest związana), jednakże w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy przyznano organowi jednostki samorządu terytorialnego prawo do podjęcie uznaniowej uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, właściwie wywiązując się z tego prawa rada miejska powinna w sposób jednoznaczny wskazać powody podjęcia takiej a nie innej uchwały, zwłaszcza że, o czym była mowa wcześniej, uznaniowość rozstrzygnięcia w formie uchwały nie została organowi przyznana w formie prawa do dowolnego rozstrzygnięcia wniosku, skoro z woli ustawodawcy przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy rada powinna wziąć pod uwagę potrzeby mieszkaniowe oraz możliwości rozwoju gminy. Jak słusznie zauważono w skardze, niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej.

Chociaż brak jest przepisów, które wprost nakazywałyby sporządzenie uzasadnienia samej uchwały podejmowanej przez radę miasta, jednakże już inaczej przedstawia kwestia sporządzenia takiego uzasadnienia do projektu uchwały.

Zauważyć należy, że zgodnie z § 53 ust. 3 statutu Miasta Kielce przyjętego uchwałą Nr XXXIV/723/2016 z dnia 8 grudnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2016 r., poz. 4095), a więc aktu prawa miejscowego, do projektu uchwały załączane jest uzasadnienie faktyczne i prawne, które zawiera między innymi argumenty przekonywujące do zastosowania takich, a nie innych rozwiązań. Dołączone w niniejszej sprawie do projektu uchwały uzasadnienie nie zawiera żadnych takich argumentów. Z uzasadnienia tego wynika jedynie, że powodem podjęcia uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji jest nieprzegłosowanie uchwały ustalającej lokalizację. Uzasadnienie projektu uchwały ustalającej lokalizację inwestycji także nie zawierało żadnych danych pozwalających na wzięcie przez organ pod uwagę potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. W przypadku podjęcia uchwały ustalającej lokalizację inwestycji, wiązałoby się to z obciążeniem Gminy kosztami związanymi z wypłatą odszkodowań za wywłaszczone pod poszerzenie ulicy Dobrzyńskiej nieruchomości. W tej sytuacji stosownie do § 52 ust. 4 statutu, do projektu uchwały przedstawionego Radzie do podjęcia przez Prezydenta załączone są między innymi opinia Skarbnika, dotycząca finansowych skutków realizacji uchwały oraz zawierająca potwierdzenie możliwości realizacji uchwały z punktu widzenia przeznaczenia na ten cel środków budżetowych. Brak tej opinii nie przekłada się bezpośrednio na ocenę zaskarżonej uchwały, skoro nie wywiera ona finansowych skutków. Jednakże nagranie z sesji wskazuje na to, (co potwierdza także organ w odpowiedzi na skargę), że jednym z powodów podjęcia zaskarżonej uchwały było to, że radni w zasadzie nie mogli uzyskać wiążącej informacji odnośnie wysokości kosztów, jakie musiałoby ponieść Miasto w związku z poszerzeniem ulicy Dobrzyńskiej, od czego uzależniona jest możliwość zrealizowania inwestycji. Tak więc sesja, na której została podjęta zaskarżona uchwała nie została należycie przygotowana ponieważ nie tylko Rada Miejska nie miała możliwości wzięcia pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy ale także jednym z powodów jej podjęcia jaki wynika z nagrania z sesji był brak wiedzy na temat kosztów jakie zostałyby nałożone na Miasto w przypadku ustalenia lokalizacji inwestycji.

Za uzasadniony uznać także należy zarzut dotyczący tego, że uchwała jest zbyt lakoniczna, nie wskazuje ona bowiem nawet podmiotu, któremu odmawia ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, ani też nie precyzuje dokładnie – poprzez wskazanie numerów działek - jakiego terenu dotyczy. O ile zdaniem Sądu nie można wymagać przy uchwale odmawiającej ustalenia lokalizacji wskazania wszystkich tych elementów, jakie są wymagane dla uchwały ustalającej lokalizację, stosownie do art. 8 ustawy, jednakże wskazanie podmiotu, któremu się odmawia i określenia dokładnie terenu, na którym zdaniem organu lokalizacja inwestycji mieszkaniowej jest niewskazana uznać należy za pewne minimum uchwały podjętej na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy.

Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutu, że podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy organ nie może kierować się żadnymi innymi przesłankami, poza wymienionymi w tym przepisie, a więc stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, a także sprzecznością z obowiązującym studium, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Art. 7 ust. 4 należy rozumieć w ten sposób, że podejmując uchwałę organ ma obowiązek wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, ale mimo istnienia przykładowo niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym inne okoliczności. Te jednak powody, które skutkowały odmową ustalenia lokalizacji inwestycji powinny być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały, jej projekcie lub wynikać w sposób oczywisty z innych dokumentów. Takim powodem mogą być przykładowo wymagania dotyczące ładu przestrzennego czy też protesty mieszkańców, ale w powiązaniu z ustaleniem, że na terenie miasta (gminy) istnieją inne tereny, niezabudowane, na których możliwa jest lokalizacja inwestycji mieszkaniowych. W niniejszej sprawie takich ustaleń brak.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.