Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1667/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 ust. 1, art. 140ab ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 888/20 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 888/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.B. (dalej "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się rozprawy. Zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 92a ust 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej "u.t.d.") przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w jednej sprawie administracyjnej można nałożyć karę przewyższającą łącznie z innymi karami nałożonymi w tej samej sprawie administracyjnej na mocy odrębnych decyzji kwotę 12.000,00 zł, oraz że w wyniku jednej kontroli można wszcząć dwie sprawy administracyjne i nałożyć dwie kary za ten sam czyn i na ten sam podmiot;

b) art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. przez jego błędną wykładnię i uznanie , że w wyniku jednej kontroli można wszcząć dwie sprawy administracyjne i nałożyć dwie kary za ten sam czyn i na ten sam podmiot;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez przez nierozpoznanie wszystkich istotnych zarzutów skarżącego, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem wobec braku rozpatrzenia całej skargi;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, w szczególności przez nieodniesienie się co do wszystkich zarzutów strony skarżącej, w tym pominięcie zarzutu, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a."), 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi A.B. na decyzję z [...] czerwca 2020 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] grudnia 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz nieuchyleniu decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] grudnia 2019 r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nr [...] i decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nr [...], pomimo że decyzja organu pierwszej i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj., art. 92a ust 1 i 3 u.td., co skutkowało błędnymi rozstrzygnięciami i nieprawidłowym uzasadnieniem obu decyzji.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; treść tych, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały trzy zarzuty naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania i dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego, tj. sformułowanego w pkt 2 b) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – należy uznać, że nie jest on zasadny.

Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów, w szczególności do zarzutu, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkuje jedną sprawę administracyjną.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do wydania dwóch decyzji za to samo naruszenie. To zaś, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niej nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na formułowany w omawianym zarzucie kasacyjnym sposób naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, że nie ulega wątpliwości, że w świetle tego przepisu, skoro jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, to sąd powinien odnieść się do nich. Tym niemniej – jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15).

Oznacza to, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się odrębnie do każdego z zarzutów skargi, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, ponieważ ocena Sądu pierwszej instancji odnośnie do tychże zarzutów wynika jasno z całokształtu uzasadnienia wyroku tego Sądu. Z wywodów Sądu jednoznacznie wynika, dlaczego w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Ocenę tę potwierdza dodatkowo treść zarzutu sformułowanego w punkcie 2a) petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy stwierdzić, że art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej, przewidując, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej skargą strony była decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, stąd też nie sposób jest zasadnie twierdzić, że orzekając w sprawie ze skargi na tę decyzję, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał jej istoty, niezasadnie oddalając skargę na wymieniony akt, co miało skutkować naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony należy uznać wniosek, że Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie w akcie, którym nałożono na stronę karę pieniężną w związku z naruszeniem przepisów u.t.d. (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten nie został przez autora skargi kasacyjnej w ogóle uzasadniony, a sposób jego sformułowania jest aż nazbyt lapidarny, bo ograniczony jedynie do powołania się na te przepisy i gołosłownego stwierdzenia, ze organy wydały decyzję z naruszenie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d. Z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Skoro zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. nie został przez autora skargi kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony, to tym samym wymyka się kontroli instancyjnej.

Podkreślić trzeba, że autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzuty w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązany był na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do wskazania, jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Chodzi o wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew stanowisku strony skarżącej, z przyczyn wskazanych wyżej uznał, że brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że skarżący nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy miały te naruszenia.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa nałożył na stronę skarżącą, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona – czyli naruszenia określonego w lp. 10.2 załącznika nr 3 do u.t.d., stwierdzonego na podstawie kontroli drogowej.

A.B. dopuścił do wykonywania przewozu drogowego zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona – co najmniej 20% (art. 2 pkt 54, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym; Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.; dalej "p.r.d.")).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nałożeniu jednostkowej kary 10.000 zł na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie sprzeciwiało się to, że ujawnione przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej jednostki transportowej skutkowało jednocześnie nałożeniem na stronę skarżącą, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d., kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym, bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 2, tj. za naruszenie przez podmiot wykonujący przejazd zakazu przewozu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II, który to zakaz wyrażony jest w art. 64 ust. 2 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo, uznał, że w razie stwierdzenia określonych nieprawidłowości i naruszenia przepisów wymienionych w obu powyższych ustawach, wydawane są dwie odrębne decyzje, jedna – na podstawie ustawy o transporcie drogowym, druga – na podstawie Prawa o ruchu drogowym. Zatem, w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd takim pojazdem i naruszenia norm, m.in. w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego wszczynane są dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy – p.r.d. oraz przepisów u.t.d. Wskazał, że w opisanych wyżej sytuacjach powstają dwie niezależne sprawy administracyjne, załatwiane dwiema odrębnymi decyzjami.

Przeciwnego zdania jest skarżący, który przez cały czas konsekwentnie w odwołaniu, skardze i skardze kasacyjnej podnosi, że w wyniku kontroli drogowej z [...] października 2019 r. wszczęta została wobec niego jedna sprawa administracyjna, w której organ wydał trzy odrębne decyzję administracyjne nakładające na niego kary pieniężne. Zdaniem skarżącego takie postępowanie jest wadliwe. Powołując się na orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08 i z 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1109/08), twierdził, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie inicjuje jedną sprawę administracyjną, w związku z czym organ powinien wydać jedną decyzję administracyjną z kwotą kary nieprzekraczającą 12.000 zł (art. 92 ust. 2 u.t.d.).

Odnosząc się do tak zarysowanej osi sporu na wstępie przyjąć należy, że jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na stronę skarżącą kary pieniężne były bardzo zbliżone, to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów nie są jednak w sensie prawnym jednorodne. Z faktu, że w związku z przeprowadzeniem kontroli w tym samym czasie na ten sam podmiot nałożono kary pieniężne nie można wyprowadzić poglądu, że doszło do podwójnego ukarania skarżącego za ten sam czyn.

Na gruncie ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 1 w związku z lp. 10.2 załącznika nr 3), administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, które polega między innymi na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita powyżej 12 t, została przekroczona – co najmniej 20% Przy tym, rekonstrukcja podmiotowych znamion tego deliktu (co jest istotne w świetle treści art. 92a ust. 7 przywołanej ustawy) nie może pomijać przepisów art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 6a wymienionej ustawy, na gruncie których, odpowiednio definiowane są pojęcia: "krajowego transportu drogowego", "międzynarodowego transportu drogowego", "transportu drogowego" oraz "przewozu drogowego". W tej mierze, nie można pomijać również konsekwencji wynikających z art. 1 przywołanej ustawy, który określa przedmiotowy zakres jej zastosowania, którym, między innymi, objęte są zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego.

Z kolei ustawa – Prawo o ruchu drogowym zgodnie z art. 1 ust. 1 reguluje zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1). Ustawodawca w ustawie tej wprowadził również szereg przepisów o charakterze sankcji administracyjnej. I tak, karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1).

W rozumieniu tej ustawy, "pojazd nienormatywnym" to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy.

Natomiast z art. 64 ust. 1 p.r.d. – do którego odsyła art. 140aa ust. 1 – wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa zaś tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3).

Przepis art. 140ab ust. 1 p.r.d. stanowi zaś, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem (pkt 1-2). Przy tym, wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII uzależniona jest od określonego procentowo stopnia przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku jednej lub wielu osi, rzeczywistej masy całkowitej lub wymiarów pojazdu, co w przypadku, gdy jest ona co nie wyższa niż 20% powoduje nałożenie kary w wysokości 10.000 zł.

W rekapitulacji przedstawionych uwag trzeba stwierdzić, że odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania przywołanych powyżej ustaw, a mianowicie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym – co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów – nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne (por. wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21).

Stąd też odnosząc się do spornej w sprawie kwestii stwierdzić należy, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a co za tym idzie, że nie były również tożsame zachowania, z powodu których każdy z tych deliktów został stronie skarżącej przypisany. Na gruncie u.t.d. administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego – które polega, między innymi, na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20%. Natomiast na gruncie drugiej z tych ustaw, tj. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Zauważyć też trzeba, że o ile w odniesieniu do drugiej sprawy konieczne jest ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już jednak konieczne – albowiem nie byłoby ono w ogóle przydatne – w odniesieniu do pierwszego z nich, gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu.

Z przedstawionych powodów, omawiany zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego tj. art. 92a ust. 1 i 3 oraz art. 92c ust.1 pkt 2 u.t.d. również należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.