Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 592/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.40, art.40f;
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art.155;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy (dalej jako: "Prokurator" lub "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia "[...]" r.

w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych, (dalej jako: "organ" lub "organ pierwszej instancji"), ostateczną decyzją z dnia "[...]", zezwolił Województwu (dalej jako: "Województwo" lub "strona"), na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" odc.

"[...]", (działka geodezyjna o nr ewidencyjnym "[...]", obręb "[...]", miasto F.), kanalizacji telekomunikacyjnej Rura RHDPE, to jest urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego

o łącznej powierzchni rzutu poziomego 1,54 m2 , na okres od dnia 17 grudnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2039 r. W punkcie drugim decyzji organ ustalił opłatę za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym w wysokości:

a) za rok 2014 – 8,23 zł;

b) za lata następne ( 2015-2039) - 200,20 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja została wydana na podstawie Porozumienia w sprawie zakresu, warunków i terminu zajęcia terenu w trybie art.54

ust. 9 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych,

w związku z realizacją projektu "Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej – Województwo".

Pismem z dnia 20 marca 2020 r. (data wpływu do organu 9 kwietnia 2020 r.), Województwo zwróciło się do organu z wnioskiem o zmianę ww. ostatecznej decyzji, zezwalającej na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym, w zakresie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, na kwoty nie wyższe, niż ustalone uchwałą nr "[...]"Rady Powiatu z dnia

"[...]"

Decyzją z dnia "[...]"r., organ pierwszej instancji, działając m.in. na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz

art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r.,

poz. 470 z późn. zm.), dalej jako: "u.d.p.", odmówił zmiany decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że podstawę wymiaru opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią stawki opłat obowiązujące w dacie wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Natomiast stawki za zajęcie pasa drogowego ustalone powyższą uchwałą odnoszą się do decyzji wydawanych

w postępowaniach administracyjnych, wszczętych po tej dacie. Ponadto wskazano, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanej jest niedopuszczalna. Nadto, decyzja zmieniająca może być wydana w ramach tego samego stanu prawnego, a w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego. Podano, z przepisów prawa nie wynika jakiekolwiek wskazanie dla zarządu dróg, by zmieniał on dotychczasowe decyzje administracyjne; wręcz przeciwnie – ze stanowiska Ministerstwa Cyfryzacji zajętego w toku prac nad specustawą telekomunikacyjną wprost wynika, że intencją ustawodawcy było pozostawienie opłat w dotychczasowych, obowiązujących stawkach, zaś obniżenie opłat miało dotyczyć wyłącznie nowo wydawanych decyzji, zezwalających na umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych

w pasach dróg publicznych.

W ocenie organu pierwszej instancji, za zmianą decyzji nie przemawia też słuszny interes społeczny, gdyż nie wykazano, że zmiana decyzji w zakresie zmniejszenia opłat za zajęcie pasa drogowego zwiększy dostępność Internetu mieszkańcom Powiatu. Ponadto, zmniejszenie opłat skutkowałoby zmniejszeniem wpływu środków do budżetu Powiatu przeznaczonych na remonty dróg

i utrzymanie we właściwym stanie technicznym sieci dróg powiatowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Województwa od ww. decyzji, decyzją z "[...]"r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 155 k.p.a. w związku z § 1 (pkt 4 załącznika) uchwały

Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]"r. w sprawie zmiany uchwały Nr "[...]"Rady Powiatu z dnia "[...]"roku w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych ("[...]"), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że:

- zmieniło ostateczną decyzję Zarządu Powiatu, z upoważnienia którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych, z dnia "[...]"nr "[...]", zezwalającą na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]", kanalizacji telekomunikacyjnej Rura RHDPE, to jest urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego

o łącznej powierzchni rzutu poziomego 1,54 m2 , na okres od dnia 17 grudnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2039 r. - w pkt 2 lit. b w ten sposób, że ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego:

- za rok 2020 w wysokości 76,74 zł, w tym za styczeń, luty, marzec i 8 dni kwietnia 2020 r. w wysokości 54,30 zł (1,54 m2 x 130 zł/rok x 99 dni); od 9 kwietnia 2020 r. do

31 grudnia 2020 r. w wysokości 22,44 zł (1,54 m2 x 20 zł/rok x 266 dni), - za każdy kolejny rok od 01.01.2021 do 31.12.2039 r. w wysokości po 30,80 zł.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego, skutkująca brakiem tożsamości sprawy administracyjnej i uniemożliwiająca dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie ma bowiem podstaw, aby ustawowy nakaz dostosowania wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., nałożony przez art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, traktować jako zmianę stanu prawnego na gruncie sprawy objętej wnioskiem strony. Pomimo wskazanego nakazu dostosowania stawek, nie uległy bowiem zmianie przepisy prawa materialnego,

tj. przepisy ustawy o drogach publicznych, stanowiące podstawę prawną decyzji ostatecznej, o której zmianę wniosła strona. Kolegium wskazało, że przedmiotem sprawy administracyjnej uregulowanej w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a konsekwencją tego prawa jest, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3

i ust. 5 u.d.p., opłata za zajęcie pasa drogowego, która pozostaje w granicach przedmiotu sprawy, jakim jest zezwolenie.

Kolegium, powołując się na uzasadnienie projektu powołanej zmiany ustawy o drogach publicznych wywiodło, że zamiarem ustawodawcy było umożliwienie ustalenia przez zarządcę drogi, na wniosek strony, opłaty wg nowych stawek nie tylko do nowych inwestycji, ale także w stosunku do inwestycji już funkcjonujących.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie za zmianą decyzji ostatecznej

w części dotyczącej wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawia zarówno słuszny interes strony jak również interes społeczny, na który wskazał sam ustawodawca. Wskazano, że dokonaniu zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, a jednocześnie za zmianą przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, zaś decyzja objęta wnioskiem o zmianę, jest decyzją ostateczną. W związku z tym, Kolegium uwzględniło odwołanie i rozstrzygnęło co do istoty sprawy, poprzez zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Kolegium uwzględniło zmianę stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego od miesiąca złożenia wniosku przez stronę, to jest od dnia 9 kwietnia 2020 r., mając na względzie to, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może wywierać skutki ex nunc, czyli na przyszłość.

W powołanej na wstępie skardze, Prokurator Rejonowy, zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 k.p.a., poprzez dokonanie niepełnej oceny przesłanek typizujących interes społeczny

i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, podczas gdy w przedmiotowej sprawie równie istotne względy społeczne przemawiają za brakiem potrzeby zmiany decyzji, a wręcz wymagają, by decyzji nie zmieniać, co skutkowało niezasadną gradacją dóbr społecznych przez organ i ich nieodpowiednim wyważeniem przy nadaniu prymatu jedynie tym interesom, które popierają stanowisko skarżącego przy pominięciu wartości społecznych, stojących za utrzymaniem decyzji w mocy;

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 155 k.p.a.

w zw. z art. 40f ust 1 u.d.p. poprzez pominięcie w wykładni ww. przepisów przebiegu procesu legislacyjnego i wyrażonego przez reprezentanta ustawodawcy stanowiska co do pozostawienia dotychczas ustalonych stawek w mocy;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy na wynik sprawy, tj. art. 155 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, poprzez pominięcie wszelkich okoliczności sprawy, w tym brak odniesienia się do znacznej części argumentów

i materiału dowodowego rozpatrywanego przez organ i poprzestanie jedynie na argumentach przemawiających za uwzględnieniem wniosku, a całkowitym pominięciu okoliczności przemawiających przeciw niemu, jak też poczynieniu ustaleń faktycznych w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie w decyzji, iż 2020 r. był rokiem "przestępnym", a tym samym liczył 366 dni, podczas gdy w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wyliczeń przyjęto, iż rok liczy 365 dni, co skutkowało błędnymi wyliczeniami wysokości opłat.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Prokurator nie kwestionował samej możliwości zmiany decyzji w przedmiotowej sprawie wskazując, że decyzja zezwalająca na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie samego zezwolenia jest decyzją uznaniową, natomiast

w zakresie w jakim ustala wysokość opłaty, ma ona charakter związany. Mieszany charakter decyzji nie stoi na przeszkodzie w stosowaniu w stosunku do niej trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a.

Prokurator zarzucił, że organ odwoławczy nienależycie wyważył słuszny interes strony i interes społeczny. Skarżący nie negował, iż rozwój sieci telekomunikacyjnej jest istotny społecznie, jednak nie stanowi on, w ocenie Prokuratora, jedynego interesu społecznego. Równie istotnym dobrem są interesy społeczne związane z rozbudową, utrzymaniem i modernizacją dróg, na które to cele wydatkowane są środki uzyskiwane przez powiat z tytułu opłat wnoszonych przez województwo. Dzięki pracom drogowym mieszkańcy powiatu mogą wykonywać pracę, dojeżdżać do szkół, korzystać z opieki zdrowotnej i innych aktywności. Nadto, prawidłowo utrzymane drogi wpływają na bezpieczeństwo, w tym zdrowie i życie wszystkich użytkowników dróg. Ponadto, opłaty przeznaczane są również i na inne zadania realizowane przez powiat, takie jak edukacja publiczna, zdrowie, pomoc społeczna i inne (art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym), co oznacza, że w przedmiotowej sprawie ciężar rozwoju sieci telekomunikacyjnej, a więc jeden cel społeczny konkuruje z ich wielością, a tym samym nie może być uznany za ważniejszy. Prokurator nie zgodził się

z argumentem Kolegium, że obniżenie opłaty spowoduje zwiększenie spodziewanych przyszłych dochodów jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ może to mieć miejsce jedynie przy jednoczesnym przyjęciu, że obniżenie opłaty wpłynie wprost na wzrost inwestycji i to w konkretnej jednostce samorządowej, która dzięki obniżeniu stawek uzyska więcej inwestycji. Województwo nie przedłożyło zaś dokumentów wskazujących na planowane, nowe inwestycje w powiecie. W sytuacji braku jakichkolwiek planów inwestycyjnych i zakończenia inwestycji, dla której udzielono zezwolenia na zajecie pasa drogowego, obniżenia stawek nie uzasadnia interes społeczny rozwoju sieci. Prokurator podkreślił, że cel projektu Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej, zakładający do końca 2015 r. dostęp do usług szerokopasmowych dla 90% mieszkańców oraz 100% inwestycji publicznych

i przedsiębiorców, został zrealizowany. Tym samym, trudno oczekiwać, by obniżenie opłat miało w ogóle te cele poprawiać, skoro je zrealizowano oraz by ta obniżka stanowiła znaczny asumpt do dalszego rozwoju sieci (brakujące 10%). Tym bardziej, że nie ma żadnego prawnego obowiązku i przymusu, aby inwestor zaoszczędzone środki przeznaczył na nowe inwestycje w powiecie, które mogłyby dopiero w przyszłości przynieść potencjalne dochody rekompensujące dokonane obniżki.

Zdaniem skarżącego, zmiana decyzji w tym trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa, ponieważ zmiana stanu prawnego dotycząca wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego nie dotyczy inwestycji już funkcjonujących.

Powołując się na przebieg procesu legislacyjnego, Prokurator wywodził, że intencją ustawodawcy było to, aby obniżenie dotychczasowych stawek dotyczyło wyłącznie decyzji nowych, nie zaś decyzji już będących w obrocie. Taką intencję ustawodawcy potwierdzają nie tylko stenogramy z posiedzeń komisji, ale również pismo z dnia 3 lipca 2019 r., znak BM-WOP.072.94.2019 skierowane do Marszałka Sejmu przez Ministra Cyfryzacji, gdzie wskazano na wypracowanie kompromisu ze stroną samorządową i brak kosztów dla samorządów z uwagi na obniżenie stawek w zakresie dotychczasowych inwestycji. W tym kontekście należy rozpatrywać także uchylenie

art. 40f u.d.p., który wprowadzał obligatoryjną konieczność dostosowania stawek do stawek niższych przy jednoczesnym wprowadzeniu obowiązku dostosowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego wysokości stawek jeżeli są one wyższe niż wprowadzone ustawą.

Prokurator podniósł również, że wydane przez Kolegium orzeczenie obarczone jest również i inną wadą, a mianowicie przy ustaleniu wysokości nowych opłat przyjęto, że rok 2020 r. jest rokiem liczącym 365 dni, podczas gdy rok ten był rokiem przestępnym i posiadał 366 dni, co skutkowało błędnymi wyliczeniami.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Województwo wniosło

o jej oddalenie. Województwo wskazało, że przy rozstrzyganiu kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony, nie określono żadnej hierarchii wartości, ani też zasad, według których należy postępować. Z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, strona podniosła, że za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Uwzględnienie interesu strony, w rozumieniu art. 155 k.p.a., należy zatem rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.

Odnosząc się do zarzutów Prokuratora dotyczących procesu legislacyjnego, strona stwierdziła, iż sam proces legislacyjny nie ma charakteru wiążącego. To ustawodawca decyduje o kształcie przepisów i uzasadnia zasadność ich wprowadzenia. Skarżący zaś pominął, że w ustawie nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r. ustawodawca przewidział szereg ułatwień związanych z zaspokajaniem społecznych potrzeb w zakresie telekomunikacji. Strona argumentowała, iż obniżenie przedmiotowej opłaty leży w interesie Powiatu ze względu na spodziewane zwiększone dochody

z przyszłych inwestycji, które faktycznie zwiększą dochody Powiatu, a będą korzystały

z sieci stanowiącej własność Województwa. Ponadto sieć szerokopasmowa daje podstawy do dalszych inwestycji i rozwoju dostępu do Internetu. Według strony, Kolegium prawidłowo wskazało, że oba rodzaje interesów mają charakter równoważny.

Zdaniem strony, możliwości zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie zmiana stanu prawnego. Zmiana prawa, polegająca np. na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę prawną wydania decyzji ostatecznej, nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W jej ocenie, w niniejszej sprawie zmiana prawa nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego. Województwo stwierdziło, że nieuprawnione jest stanowisko Prokuratora, iż uchylenie art. 40f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu odwoływalności decyzji,

o której mowa w art. 155 k.p.a. w zakresie stawek opłat za zajecie pasa drogowego. Uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu, poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325

z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi

i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz.1842 ze zm. ), w związku z brakiem możliwości Prokuratora przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do rozpoznania skargi, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 155 k.p.a., który reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i daje podstawę do weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określone w art. 16 § 1 k.p.a. Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji;

3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Decyzja, której dotyczył wniosek o zmianę, została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, a zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, gdyż ustawodawca nie określił jakichkolwiek przesłanek, których spełnienie nakładałoby na organ obowiązek wydania takiego zezwolenia.

Z kolei, w myśl art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 u.d.p.). Wprawdzie sposób ustalania opłaty jest określony w art. 40 ust. 4–6 u.d.p.,

a stawki opłat dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala organ stanowiący tej jednostki w drodze uchwały, (art. 40 ust. 8 u.d.p.), ale nie ulega wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być przedmiotem samoistnej decyzji administracyjnej, lecz zawsze stanowi integralną i obligatoryjną (poza wypadkami ustawowego zwolnienia od opłat), część wydanego zezwolenia. Stanowisko orzecznictwa sądowadministracyjnego, a także doktryny odnośnie do dopuszczalności możliwości zastosowania trybu art. 155 k.p.a. wyłącznie do decyzji uznaniowych nie jest jednolite. W komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020,

art. 154), wskazano bowiem, że "nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej.

W postępowaniu w trybie komentowanego przepisu, właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności

z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych." Wprawdzie teza ta odnosi się do art. 154 k.p.a., ale analogiczne stanowisko autorzy Komentarza zajęli także w odniesieniu do art. 155 k.p.a. Również Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie stwierdził, iż z treści normatywnej art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało stanowczo ograniczyć wyłącznie do decyzji uznaniowych (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 182/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Wobec tego, w ocenie tutejszego Sądu, sam charakter zmienianej decyzji (uznaniowy bądź związany), nie przesądza o możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. Wobec tego, należało zbadać, czy w sprawie zaistniały przesłanki opisane

w art. 155 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, poza sporem pozostaje kwestia, że przedmiotem zmiany w trybie art. 155 k.p.a., jest istniejąca w obrocie prawnym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Nie ulega także wątpliwości, że strona (Województwo), wyraziła zgodę na jej zmianę, skoro sama wystąpiła z takim wnioskiem w piśmie z dnia 20 marca 2020 r.

Należy wskazać, że powodem wystąpienia przez Województwo z wnioskiem

o zmianę decyzji był fakt wejścia w życie uchwały Rady Powiatu "[...]"z dnia "[...]" r. w sprawie zmiany Uchwały Nr "[...]"Rady Powiatu z dnia "[...]" r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg powiatowych. Na mocy tej uchwały, wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, znacząco obniżono stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zmiana ta związana była z wejściem w życie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług

i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz.815

z późn. zm.), dalej jako: "ustawa zmieniająca", którą znowelizowano między innymi

art. 40 ust. 8 u.d.p., wprowadzając przepis ograniczający możliwość ustalenia stawki opłaty w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ust. 4 i 6 - do 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawki opłaty, o której mowa w ust. 5 - do 20 zł. Jednocześnie w art. 29 ww. ustawy, nałożono na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego obowiązek dostosowania,

w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., do ich wysokości ustalonych ustawą, w przypadku, gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane ustawą. Należy przy tym podnieść, że ustawa z 30 sierpnia 2019 r., zawierała szereg innych regulacji związanych z ułatwieniem zaspokajania społecznych potrzeb w zakresie telekomunikacji. Przy czym, ustawodawca nie tylko znacznie obniżył opłaty ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ale także dopuścił stosowanie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości jeszcze niższej, niż ustalona przez ten organ. Umożliwiono bowiem zawarcie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy

z inwestorem, na mocy której w zamian za realizację inwestycji zaspokajającej zbiorowe potrzeby wspólnoty, związanej z zajęciem przez inwestora pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w której stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego można określić w wysokości niższej, niż ustalona

w uchwale, podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. (art. 50a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 59a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie województwa, art. 50a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą). Także z uzasadnienia do projektu ustawy z 30 sierpnia 2019 r. wynika, że celem obniżenia stawki opłat do poziomu nieprzekraczającego 20 zł/m2 na rok, było zwiększenie wpływów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu opłat ze względu na znacznie większą skalę inwestycji w stosunku do scenariusza bazowego. Założono, że obniżenie stawek do tego poziomu, umożliwi uzyskanie korzyści dla jednostek samorządu terytorialnego

w wysokości 50 milionów zł do roku 2025, a w kolejnych latach na poziomie 20 milionów rocznie.

Należy ponadto wskazać, że do dnia 24 października 2019 r., zmianę stawki opłaty za zajecie pasa drogowego, ustalonej w wydanym już zezwoleniu, umożliwiał przepis art. 40f u.d.p. Wprawdzie przepis ten został uchylony na mocy art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej lecz, w ocenie Sądu, nie oznacza to wyłączenia możliwości zmiany wysokości tej opłaty. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, dokonanie tej zmiany uzasadniono koniecznością uchylenia obowiązku dokonywania zmiany decyzji z urzędu, ze względu na wątpliwości interpretacyjne oraz rozbieżności w stosowaniu tego obowiązku; nie wyklucza to jednak możliwości dokonania zmiany decyzji na wniosek, czy też za zgodą strony, gdyż w u.d.p. nie ma przepisu, który taką możliwość by wykluczał. Mając na uwadze powyższe, nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, iż celem ustawodawcy było stosowanie nowych stawek wyłącznie do nowych inwestycji, co miało potwierdzać pismo Ministerstwa Cyfryzacji. Podkreślić raz jeszcze należy, że żaden przepis znowelizowanej u.d.p., jak też przepisy przejściowe ustawy zmieniającej, nie zawierają zakazu zmiany decyzji w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego w trybie art. 155 k.p.a.

Przyjmując więc paradygmat racjonalnego ustawodawcy, gdyby chciał on uniemożliwić wzruszenie ostatecznych decyzji w tym przedmiocie, to wprost wskazałby, że przepisów dotyczących maksymalnych stawek za zajęcie pasa drogowego nie stosuje się do ostatecznych decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem Województwa, że proces legislacyjny nie ma charakteru wiążącego i to ostatecznie ustawodawca decyduje o kształcie norm prawnych i zasadności ich wprowadzenia do porządku prawnego. Ponadto, zważyć należy, że przy interpretacji dopuszczalności zastosowania art. 155 k.p.a. do dokonania zmiany opłat za zajęcie pasa drogowego w związku ze zmianą stawek opłat, należy mieć na względzie okoliczność, że w świetle przepisów Konstytucji RP, nieodpuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych

(a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej,

w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 Konstytucji RP wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zatem, jedynie zastosowanie art. 155 k.p.a., daje możliwość przywrócenia sprawiedliwego i równego traktowania wszystkich podmiotów legitymujących się zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym obiektów

i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Powołane argumenty nie pozwalają na uznanie za zasadne stanowiska Skarżącego, że nowe stawki opłat mogą być stosowane tylko do nowych inwestycji, podejmowanych już po zmianie stanu prawnego.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki, której spełnienie warunkuje możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a mianowicie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji stwierdzić należy, że pojęcie interesu społecznego, do którego odwołuje się art. 155 k.p.a., jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku

i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, dot. art. 7; LEX/el. 2020).

Przy rozstrzyganiu kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony nie określono żadnej hierarchii wartości, ani też zasad, według których należy postępować. W wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP z 1994 r. nr 9, poz. 181) stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny

i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." W wyroku NSA z 25 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 1800/06, dostępne

w Internecie), wyrażony został pogląd, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją posiadającą cechy uznania administracyjnego, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Stanowisko to zaprezentowano także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 815/14; z 23 czerwca 2014 r.: sygn. akt I OSK 1411/13 i sygn. akt I OSK 1013/13; z 21 lutego 2013 r.: sygn. akt I OSK 1245/12, sygn. akt I OSK 1138/12 oraz sygn. akt I OSK 1214/12, dostępne w Internecie). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2005 r. (sygn. akt I OSK 1746/04) wskazano, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.

W rozpoznawanej sprawie skarżący twierdzi, że dokonanie zmiany decyzji

o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jest sprzeczne z interesem społecznym, gdyż pozbawia Powiat znacznej części dochodów, które są przeznaczane na poprawę bezpieczeństwa użytkowników drogi i ochronę dróg. Podnieść jednak należy, że za zmniejszeniem przedmiotowych opłat także przemawia interes społeczny, gdyż ich zmniejszenie pozwala na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnych, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa, co szeroko przedstawiono w uzasadnieniu do projektu ustawy z 30 sierpnia 2019 r. i co stanowiło jeden z zasadniczych powodów uchwalenia tej ustawy. W tych okolicznościach pogląd skarżącego o wyższości celów związanych z infrastrukturą drogową nad celami związanymi z dostępem do sieci internetowej jest co najmniej kontrowersyjny, zwłaszcza w obecnej sytuacji pandemicznej, związanej z wieloma restrykcjami, w której wykorzystanie Internetu pozwala na w miarę normalne funkcjonowanie w wielu dziedzinach życia. Przy czym, w ocenie Sądu, interesu społecznego nie można wiązać jedynie z budową sieci telekomunikacyjnej, jak twierdzi Prokurator, ale także z jej eksploatacją. W związku z tym, za zmianą decyzji w zakresie ustalenia opłaty przemawia nie tylko interes Województwa, jako podmiotu, na który opłaty nałożono, ale także interes społeczny.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że niemożliwa jest zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na zmianę stanu prawnego. Wyjaśnić należy, że rzeczywiście zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem zmiany, gdyż inaczej mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w nowej sprawie. Zatem zmiana decyzji

w trybie art. 155 k.p.a. warunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach takiego samego stanu faktycznego i prawnego, jednakże nie musi być to dokładnie ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej. Zmiana prawa polegająca np. na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08 i z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/09, dostępne w Internecie). Pogląd ten jest także podzielany w doktrynie (por. glosa Zbigniewa Kmieciaka do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14; OSP 2018/9/96). Stwierdzić zatem należy, że zmiana przepisu u.d.p., a w konsekwencji zmiana uchwały określającej wysokość stawki opłat za zajęcie pasa drogowego nie mają takiego charakteru, który powodowałby istotną zmianę normy prawnej, w oparciu o którą wydane zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W tej kwestii Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny

w powołanym wyroku sygn. akt II GSK 182/21, w którym NSA stwierdził, iż "zmiana ta nie wpływa bowiem w żadnym istotnym stopniu, ani też zakresie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na tej podstawie, że essentalia negoti, a więc przedmiotowo istotne elementy tego stosunku prawnego pozostają nie tylko, że bez istotnych zmian – gdy porównać dotychczasowy stan prawny oraz stan prawny po zmianach wprowadzonych przywołanymi aktami prawnymi – to co więcej, są zachowywane w zasadniczej swej postaci przez nową regulację prawną. W dalszym ciągu bowiem, w zmienionym stanie prawnym zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, iż zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata – a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego – ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco zobowiązujący, albowiem

z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, wysokość samej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną, nie wpływa jedocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją." Oznacza to, że organ odwoławczy ustalając przedmiotową opłatę na podstawie nowych stawek działał w granicach tej samej sprawy administracyjnej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznaje także stanowisko Kolegium odnośnie do dokonania zmiany opłaty za zajęcia pasa drogowego od momentu wpłynięcia wniosku strony o jej dokonanie do organu administracji. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie nie narusza zasady, że decyzja w trybie art. 155 k.p.a. wywiera skutek ex nunc, czyli na przyszłość. W przedmiotowej sprawie należy bowiem uwzględnić także interes strony, która nie może ponosić konsekwencji związanych

z długością toczącego się postępowania, tym bardziej, że organ działał nader opieszale i zawiadomienie o wszczęciu postępowania wystosował dopiero prawie 10 miesięcy po złożeniu wniosku i to na skutek ponaglenia strony, a sprawa została załatwiona ostatecznie po upływie niemal całego roku od wpływu wniosku strony.

Niezasadny jest też zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego wyliczenia przedmiotowej opłaty, bez uwzględnienia tego, że rok 2020 był rokiem przestępnym

i liczył 366 dni, co skutkowało zaniżeniem opłaty. W tym względzie należy zważyć, że przepisy ustawy o drogach publicznych, ani inne przepisy prawa administracyjnego nie zawierają regulacji dotyczących sposobu obliczania należności publicznych za niepełny rok. W tej mierze można posiłkować się art. 114 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach lub latach, a ciągłość́ terminu nie jest wymagana, miesiąc liczy się̨ za dni trzydzieści, a rok za dni trzysta sześćdziesiąt pięć. Jako stałą ilość dni w roku przyjął też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1364/19 w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych (dostępny w CBOiS) uznając, iż "czas wyrażony w dniach" należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli należy przyjąć ten wskaźnik na poziomie 365. Stała ilość dni w roku została też przyjęta przez normodawcę w § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lutego 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłacania odsetek za opóźnienie w ustaleniu lub wypłacie świadczeń z ubezpieczeń społecznych (Dz.U Nr 12, poz.104).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił, jako niezasadną.