Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 745/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 1 , art. 33
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 572/10 w sprawie ze skargi H. S. i M. S. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 26 września 2002 r. nr 887 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 572/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. i M. S. na uchwałę Rady Gminy Warszawa – Wilanów z dnia 26 września 2002 r., nr 887, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 26 września 2002 r. Rada Gminy Warszawa – Wilanów uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Potułkały.

Pismem z dnia 14 stycznia 2010 r. H. S. i M. S. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwali Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszeń ich interesu prawnego i uprawnień wynikających z powołanej Uchwały, wnosząc o uchylenie naruszających ich prawa regulacji zawartych w § 15 ust. 2 oraz § 24 pkt 4 lit. c i d. Rada m. st. Warszawy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

H. S. i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zażądali stwierdzenie nieważności:

- § 15 ust. 2 Planu Miejscowego w zakresie w jakim ogranicza on możliwość odprowadzania w okresie przejściowym ścieków i wód opadowych do szamb jedynie do obiektów zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej;

- § 24 pkt 4 lit. c Planu Miejscowego przewidującego zakaz wprowadzania nowej zabudowy w strefie ochronnej terenów Skarpy Warszawskiej;

- § 24 pkt 4 lit. d Planu Miejscowego przewidującego w strefie ochronnej Skarpy Warszawskiej utrzymanie niezabudowanej strefy wzdłuż lasu o szerokości minimum 100 metrów.

Zdaniem skarżących § 15 ust. 2 Planu Miejscowego narusza interes prawny i ich uprawnienia wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy § 24 pkt 4 lit. c i d Planu Miejscowego naruszają interes prawny i uprawnienia skarżących wynikające z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 24 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Skarżący wskazali, że mają uprawnienie do złożenia skargi w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr Ew. 3 z obrębu 1 – 12 -11 położonej na terenie oznaczonym w Planie Miejscowym 2ZP. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu sportowo – rekreacyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Uzasadniając powyższe decyzje, organy powołały się na postanowienia § 15 ust. 2 oraz § 24 pkt 4 lit. d Planu Miejscowego. Okoliczność ta dowodzi, iż regulacje te naruszają ich interes prawny.

Skarżący podnieśli, że § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje skanalizowanie obszaru planu w układzie rozdzielczym do miejskiej sieci kanalizacyjnej ze wskazaniem jako odbiornika ścieków projektowanego kolektora "W" i oczyszczalni "Południe", a jako odbiornika wód opadowych rowu R – 1. Ustęp 2 zaś stanowi, że w okresie przejściowym przewiduje dopuszczenie szamba szczelnego dla pojedynczych obiektów, z ograniczeniem do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Zdaniem skarżących, te postanowienia Planu Miejscowego nie uwzględniają przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący przytoczyli treść art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy i § 26 ust. 3 zacytowanego rozporządzenia, wywodząc, iż Plan Miejscowy, który ustanawia możliwość zastosowania szamba jedynie do obiektów w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej uniemożliwia realizację inwestycji zaplanowanej przez skarżących.

H. S. i M. S. podkreślili, że w § 24 pkt 4 lit c i d Plan Miejscowy stanowi, iż zakazane jest wprowadzanie nowej zabudowy oraz iż strefa terenu wzdłuż lasu o szerokości minimum 100 m, w której znajduje się nieruchomość skarżących, ma pozostać niezabudowana. Wskazali jednocześnie, że Plan Miejscowy w części szczególnej dotyczącej obszaru funkcjonalnego 2ZP, mieszczącego się w strefie 100 m wzdłuż linii lasu, w § 64 pkt 2 lit b dopuszcza budowę niewysokich obiektów architektonicznych towarzyszących przeznaczeniu podstawowemu, których powierzchnia nie przekroczy 5 % obszaru. W ocenie skarżących, wskazana sprzeczność mogłaby zostać usunięta poprzez zastosowanie odpowiednich reguł kolizyjnych, w tym przypadku zasady lex specjalis derogat legi generali. Regulacja ta, zdaniem skarżących, narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji, gdyż ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy. Ponadto skarżący motywowali, że zestawienie art. 6 ustawy o ochronie przyrody i § 24 Planu Miejscowego nasuwa wątpliwości co do tego, którą z form ochrony przyrody przewidzianych w art. 6 reguluje § 24 Planu Miejscowego. Ich zdaniem, najbardziej odpowiednie jest zastosowanie instytucji obszaru chronionego krajobrazu uregulowanego w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Powołany przepis nie przewiduje zaś możliwości zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w innych obszarach, a szczególności nie przewiduje zakazu wprowadzania nowej zabudowy, czy utrzymywania niezabudowanej strefy wzdłuż lasu o szerokości minimum 100 m.

W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. W ocenie Gminy, przywołane w skardze zarzuty są chybione i nie znajdują oparcia prawnego w przywołanych przepisach. Organ wywodził, że ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Potułkały nie naruszają przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie przeznaczenia i zagospodarowania terenu określonego zaskarżoną uchwałą dokonane zostało z zachowaniem ustawowych warunków, z uwzględnieniem wymaganego ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, a przede wszystkim walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska przyrodniczego. W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniono postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem, w tym ustalenia określone rozporządzeniem Wojewody Warszawskiego w sprawie utworzenia Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w zakresie zachowania 100 m pasa wolnego od zabudowy do granic rezerwatu przyrody "Las Kabacki". Nadto zaskarżony plan uwzględnia przepisy dotyczące Rezerwatu Przyrody Lasu Kabackiego określone zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 11 sierpnia 1980 r. oraz ustalenia nr 11 i 3 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. Organ motywował, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dla obszaru objętego planem ulicy Potułkały, obszaru ograniczonego od zachodu Skarpą Warszawską, a od południa granicą gminy Konstancin Jeziorna, od zachodu ulicą Przyczółkowską oraz od północy Osiedlem Zapłocie, zgłosił uwarunkowania konserwatorskie w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego, architektury i urbanistyki oraz archeologicznej ochrony konserwatorskiej. Natomiast w zakresie ochrony wód uwagi zgłosił Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego wykluczając stosowanie szamb jako rozwiązań przejściowych w zakresie odprowadzania ścieków uznając, że rozwój urbanistyczny terenów objętych planem musi być skorelowany z budową infrastruktury – sieci kanalizacyjnej odprowadzającej ścieki do oczyszczalni "Południe". Organ wywodził, że skarżący powołali się na art. 24 ustawy o ochronie przyrody, który został wprowadzony do życia 16 kwietnia 2004 r., plan zaś uchwalono w 2002 r. W ocenie Gminy, nie doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 ust.3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest dopuszczalna w świetle przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Została bowiem wniesiona po wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki i z zachowaniem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. oraz dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, jaką niewątpliwie jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, ze obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w którego ramach rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w zdaniu powyżej, a co za tym idzie skargę należało oddalić.

Sad pierwszej instancji rozpoczął analizę od spostrzeżenia, że nieruchomość skarżących położona jest na obszarze funkcjonalnym 2ZP – teren zieleni parkowej. Zgodnie z § 64 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru ustalono następujące przeznaczenie terenu:

- zieleń parkowa, sport, rekreacja, jako przeznaczenie podstawowe;

- ogrodnictwo, rolnictwo jako przeznaczenie dopuszczone.

Odnośnie sposobu zagospodarowania paragraf ten stanowi, iż między innymi należy:

- wzbogacać istniejącą zieleń z zachowaniem cieków wodnych i lasu,

- dopuszcza się niewysokie ( max 7 m) obiekty architektoniczne, towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu, których powierzchnia zabudowy nie przekroczy 5% obszaru.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, iż zapis § 15 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego narusza ich interes prawny i uprawnienia wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie w jakim ogranicza on możliwość odprowadzania w okresie przejściowym ścieków i wód opadowych jedynie do obiektów zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Według Sądu, przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi o obowiązku właściciela przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Nie jest przedmiotem sporu, że na obszarze, gdzie znajduje się nieruchomość skarżących, taka sieć kanalizacyjna nie jest wybudowana. Realizację jej przewiduje zaś § 15 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważeniu podlega zaś środkowa część przytoczonego wyżej przepisu, a więc w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nie uzasadniona istnieje obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Okoliczność taka nie została przez skarżących wykazana. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zaś, że sieć kanalizacyjna ma zostać wybudowana. Wskazuje to, jak dalej stwierdził Sąd, na brak naruszenia przez organ planistyczny powyższego przepisu.

Sąd podkreślił, że nieruchomość skarżących nie jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, a stanowi teren zieleni parkowej, na którym dopuszczalny jest sport i rekreacja. Dopuszczono jedynie niewysokie obiekty architektoniczne towarzyszące tym celom, których powierzchnia zabudowy nie przekroczy 5%. Nie jest to więc teren zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo usługowej, czy też zabudowy innego rodzaju, określonej w planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta czyni bezzasadnym zarzut niezgodności § 15 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Potułkały z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustęp 3 tegoż paragrafu odwołuje się bowiem do działki określonej w ust. 1, który mówi o działce budowlanej. Nieruchomość skarżących nie ma zaś takiego charakteru. Ponadto ust. 3 § 26 mówi o zastosowaniu szczelnego zbiornika bezodpływowego (szamba) jedynie w braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej, a sieć taka zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego ma zostać wykonana.

Wyłączenie możliwości korzystania przez skarżących z nieruchomości z przyczyn określonych w § 15 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego ma jedynie charakter czasowy – do chwili wybudowania sieci kanalizacyjnej. Czasowe zaś wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane i uzależnienie jej od stworzenia podstawowej infrastruktury, przede wszystkim podstawowej sieci dróg, nie stanowi przekroczenia dopuszczalnych przepisami ustaw granic wykonywania prawa własności. Tym bardziej więc nie stanowi takiego przekroczenia czasowe wyłączenie możliwości zabudowy obszaru o charakterze zieleni parkowej.

Za pozbawiony słuszności uznał Sąd zarzut odnoszący się do § 24 pkt 4 lit. c i d planu zagospodarowania przestrzennego w konfrontacji z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Naruszenie przez kwestionowane zapisy planu obiektywnego porządku prawnego należy oceniać według daty uchwalenia planu (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 czerwca 2009 r., II SA/Ke 307/09, LEX nr 576312 ). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Potułkały został uchwalony uchwałą z dnia 26 września 2002 r., a więc zarzut niezgodności z regulacją późniejszą, to jest ustawą z 16 kwietnia 2004 r., nie może odnieść pożądanego przez skarżących skutku. W dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała ustawa z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079). W myśl art. 13 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, formą ochrony przyrody było wyznaczanie obszarów chronionego krajobrazu. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 26 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu jest terenem chronionym ze względu na wyróżniające się krajobrazowo tereny o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe w szczególności ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem, lub istniejące albo odtwarzane korytarze ekologiczne. Zgodnie zaś z obowiązującym w tej dacie tj. 26 września 2002 r., art. 26 a ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, na obszarze chronionego krajobrazu zabrania się lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym ustawa ta stanowiła w art. 37 ust. 1 pkt 23, że ograniczenia i zakazy wprowadzone w odniesieniu do przyrody mogą w szczególności dotyczyć budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, linii komunikacyjnych, urządzeń lub instalacji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o art. 32 ustawy o ochronie przyrody, Wojewoda Warszawski rozporządzeniem z dnia 29 sierpnia 1997 r. utworzył obszar chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego. Obszarem tym została objęta również gmina Warszawa – Wilanów. Stosując powołane wyżej przepisy i zgodnie z nimi w § 3 rozporządzenia wprowadzono ograniczenia i zakazy określone w załączniku nr 3. W odniesieniu do lasów i zadrzewień wprowadzono zakaz lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 25 m od granicy lasów o powierzchni 20 ha, w odległości 50 m od granicy lasów o powierzchni 20 – 75 ha i w odległości mniejszej niż 100 m od granicy kompleksów leśnych o powierzchni większej niż 75 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ). Przepis art. 9 ust. 1 tej ustawy stanowił, iż w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Zasadnie więc organ planistyczny uwzględnił ograniczenia i zakazy wynikające z powyższego rozporządzenia. Przedstawione argumenty, w ocenie Sądu, czynią pozbawionym słuszności zarzut naruszenia, przez treść § 24 pkt 4 lit. c i d, przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 33 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Daje to więc uprawnienie właściwemu organowi władzy administracji publicznej do ingerencji w sferę uprawnień podmiotowych w każdym przypadku potrzeby ograniczenia tych uprawnień na korzyść nadrzędnego interesu ogólnego ( por. wyrok SN z 19 lutego 2004r. IV CK 84/03, LEX nr 602082 ). Za naruszenie prawa nie może być więc uznane ograniczenie sposobu korzystania z działki, co stanowi przewidziane w art. 140 K.c. przedmiotowe ograniczenie praw właścicielskich do nieruchomości, poddając je rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej H. S. i M. S. zaskarżyli wyrok w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:

a) naruszenie art. 3 § 1, art. 1 § 2 i art. 151 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania właściwej kontroli działalności administracji publicznej polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Potułkały (dalej: "Plan miejscowy"),

b) naruszenie art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez przywołanie przepisu lit. A, pkt I, ppkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego (dalej: "Rozporządzenie Wojewody"), w którym określono minimalne odległości lokalizacji budynków od granicy lasu (25 m, 50 m i 100 m) w zależności od powierzchni lasu (odpowiednio do 20 ha, 20-75 ha, powyżej 75 ha), natomiast WSA zaniechał ustalenia, który z powyższych trzech parametrów znajduje zastosowanie w stosunku do nieruchomości skarżących;

c) naruszenie art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że nieruchomość skarżących nie stanowi działki budowlanej, podczas gdy z uwagi na parametry nieruchomości, dostęp do drogi publicznej i przeznaczenie nieruchomości dopuszczające budowę obiektów budowlanych na cele sportu i rekreacji, nieruchomość skarżących stanowi działkę budowlaną,

d) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przedstawienia analizy, w czym ma przejawiać się interes ogólny, który nakazuje ograniczyć w § 24 pkt 4 lit. c i lit. d Planu Miejscowego sferę uprawnień skarżących;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które stanowi podstawę skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:

a) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że

• § 15 ust. 2 Planu Miejscowego nie narusza interesu prawnego i uprawnienia skarżących wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "u.p.c.g.") i § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "Rozporządzenie"),

• § 24 pkt 4 lit. c i d Planu Miejscowego nie narusza interesu prawnego i uprawnienia skarżących wynikających z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 roku oraz z art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody;

b) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten stanowi o obowiązku przyłączenia nieruchomości do zbiornika bezodpływowego wyłącznie w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest możliwe w każdym przypadku, gdy w danym czasie sieć kanalizacyjna na danym obszarze nie istnieje;

c) naruszenie § 26 ust. 3 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie z powodu błędnego przyjęcia, że nieruchomość skarżących nie jest działka budowlaną, a to w związku z naruszeniem § 26 ust. 1 Rozporządzenia poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "działka budowlana" polegającą na uznaniu, że działkę budowlaną stanowi wyłącznie nieruchomość, która w zakresie przeznaczenia podstawowego przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową czy też zabudowę innego rodzaju, a nie nieruchomość, której podstawowe przeznaczenie w planie miejscowym to zieleń parkowa, a jako przeznaczenie dodatkowe dopuszczono sport i rekreację i budowę niewysokich obiektów architektonicznych towarzyszących tym celom o powierzchni nie przekraczającej 5%, podczas gdy działkę budowlaną w rozumieniu tego przepisu stanowi każda nieruchomość, która niezależnie od tego, czy jest to przeznaczenie podstawowe czy tylko dopuszczalne, jest przewidziana pod zabudowę budynkami obiektów budowlanych, co powoduje, że działką budowlaną jest nieruchomość skarżących, ponieważ nieruchomość ta może być zgodnie z Planem Miejscowym zabudowana niewysokimi budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na cele sportu i rekreacji, o powierzchni nie przekraczającej 5% powierzchni nieruchomości;

d) naruszenie § 26 ust. 3 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w wyniku uznania, że w odniesieniu do nieruchomości skarżących nie zachodzi brak warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej z uwagi na przewidzianą w Planie Miejscowym budowę sieci kanalizacyjnej, a to w związku z naruszeniem § 26 ust. 3 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej nie zachodzi w sytuacji, gdy w planie miejscowym została przewidziana budowa sieci kanalizacyjnej, podczas gdy przez brak warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej należy rozumieć każdą sytuację, w której nie można dokonać przyłączenia sieci kanalizacyjnej, w tym z powodu braku takiej sieci;

e) naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 roku poprzez jego niezastosowanie, które nastąpiło w wyniku naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że analiza naruszenia przez przepisy prawne obiektywnego porządku prawnego powinna zostać dokonana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie uchwalenia Planu Miejscowego, tj. w dniu 26 września 2002 roku, a w tej dacie obowiązywała ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 roku, podczas gdy ocena naruszenia przez przepisy Planu Miejscowego interesu prawnego i uprawnienia skarżących powinna nastąpić w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wniesienia skargi, względnie w dacie wydania wyroku, tj. w szczególności w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 roku;

f) naruszenie art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 1991 r., Nr 114, poz. 492 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 7 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21) przy przyjęciu, że treść ta obowiązywała w dacie uchwalenia Planu Miejscowego, podczas gdy w dacie uchwalenia Planu Miejscowego, tj. w dniu 26 września 2002 roku przepis ten obowiązywał w innej treści, tj. ustalonej na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1085);

g) naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 1991 r., Nr 114, poz. 492 ze zm.) poprzez jego zastosowanie dla oceny Planu Miejscowego w dacie jego uchwalenia w dniu 26 września 2002 roku, podczas gdy przepis ten, skreślony z dniem 2 lutego 2001 roku na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21), w dacie uchwalenia Planu Miejscowego w dniu 26 września 2002 roku nie obowiązywał;

h) naruszenie przepisu lit. A, pkt I, ppkt 2 załącznika nr 3 do Rozporządzenia Wojewody w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie do oceny § 24 pkt 4 lit. d Planu Miejscowego polegające na uznaniu, że w § 24 pkt 4 lit. c i d został uwzględniony określony powyższym przepisem powołanego rozporządzenia zakaz lokalizacji budynków w odległości do 25, 50 i 100 m od granicy lasu (w zależności od określonej powierzchni lasu), podczas gdy zakaz ten został uwzględniony jedynie w § 24 pkt 4 lit. c, a nie w § 24 pkt 4 lit. d, zatem powyższy przepis powołanego rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy dla wprowadzenia do Planu Miejscowego przepisu § 24 pkt 4 lit. d;

i) naruszenie przepisu lit. A, pkt I, ppkt 2 załącznika nr 3 do Rozporządzenia Wojewody poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wojewoda nie posiadał upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia zawierającego ten przepis z uwagi na brak w ustawie o ochronie przyrody, tj. w art. 26a ust. 1 i art. 31a upoważnienia do konstruowania zakazów innych niż określone w art. 26a ust. 1 i art. 31a tej ustawy, zaś zakaz ustanowiony we wskazanym przepisie Rozporządzenia Wojewody nie zawierał odzwierciedlenia w art. 26a ust. 1 i art. 31a ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku;

j) naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że nałożenie w § 24 pkt 4 lit. c i d Planu Miejscowego ograniczeń co do wykonywania prawa własności nieruchomości nie narusza władztwa planistycznego gminy, podczas gdy ograniczenie własności może nastąpić tylko wtedy, gdy interes ogólny jest ważniejszy od interesu indywidualnego, przy czym ograniczenie to musi czerpać upoważnienie z przepisu ustawy, a żadne przepisy, w szczególności ustawy o ochronie przyrody, nie upoważniają do nałożenia nakazów i zakazów, jakie zostały ustanowione w § 24 pkt 4 lit. c i d Planu Miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty proceduralne skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 1 § 2 oraz art. 151 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – nie zawiera przepisu art. 1 § 2. Wskazanie w skardze kasacyjnej nieistniejącego przepisu w obowiązującym akcie prawnym powoduje, że nie spełnia ona wymagań przewidzianych w art. 176 (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1735/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 165775). Natomiast przepisy art. 3 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Zastosowanie art. 151 P.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonego aktu. Oddalenie przez sąd skargi jest konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 477267). Art. 3 § 1 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). Przepis ten należy zatem zaliczyć do tych, które regulują prawo do sądu (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1447/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 391744). Jest niewątpliwe, że skarżący uzyskali prawo do sądu w rozumieniu art. 45 ust.1 Konstytucji RP: Mieli zagwarantowane prawo uruchomienia procedury sądowej poprzez możliwość wniesienia skargi na akt prawa miejscowego i uzyskali rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej tą skargą. Nadto, postanowienia art. 3 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu. Również z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. uznać należy za chybiony.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. W sytuacji, gdy sąd nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się na przepisy K.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowany, treść [w:] system Informacji Prawnej LEX nr 322261). Niezależnie od tego podkreślić warto, iż ustalanie stanu prawnego, a następnie powoływanie się przez sąd administracyjny na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jest procesem stosowania prawa. Ustalanie stanu prawnego nie jest postępowaniem dowodowym. Rozporządzenie wojewody (terenowego organu administracji rządowej) jest aktem prawa miejscowego. Ustalenie treści norm prawnych zawartych w tym akcie normatywnym nie było więc przedmiotem postępowania dowodowego w rozumieniu art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Wskazać należy, iż sformułowanie tego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Okoliczność, że stanowisko tegoż Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

W zakresie materialnej podstawy kasacyjnej, w pierwszej kolejności trzeba ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 64 ust.2 Konstytucji RP w związku z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 K.c. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że nałożenie w § 24 pkt 4 lit. c i d Planu Miejscowego ograniczeń co do wykonywania prawa własności nie narusza władztwa planistycznego gminy. Przed analizą merytoryczną konieczna jest uwaga, że co prawda skarżący nie wskazali precyzyjnie, której ustawy normującej planowanie przestrzenne dotyczy zarzut, a nawet użyli skrótu: "u.p.z.p.", co mogłoby sugerować, iż chodzi o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (z 27 marca 2003 r.), ale porównanie treści przepisów art. 33 z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z treścią zarzutu i jego uzasadnieniem, prowadzi do jednoznacznego wniosku, według którego chodzi o art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić jeszcze trzeba, iż omawiany zarzut dotyka kwestii kluczowej, tj. kompetencji planistycznej gminy, a zatem rezultat rozważań odnosić się będzie także do innych części skargi kasacyjnej. Stwierdzić trzeba najpierw, że nie ma podstaw do kwestionowania konstytucyjności art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 64 ust.2 Konstytucji RP przewiduje równą dla wszystkich ochronę prawną własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Jednocześnie jednak przepis art. 64 ust.3 Konstytucji RP stanowi o możliwości ograniczenia własności – tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Regulację tę potwierdza art. 140 K.c., w myśl którego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do ustawowych ograniczeń prawa własności należał przepis art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowił on, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (odnotować można, iż niemal identyczną treść ma przepis art. 6 ust.1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jedynie zwrot "przepisami prawa" zastąpiono zwrotem "przepisami"). Pamiętać przy tym trzeba, że właścicielowi nieruchomości przysługiwały, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i ewentualną niemożliwością lub ograniczeniem dotychczasowego korzystania z nieruchomości, roszczenia z art. 36 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a jeśli wartość nieruchomości uległa obniżeniu, roszczenia z art. 36 ust.2 tej ustawy. Obecnie roszczenia te przewidują przepisy art. 36 ust.1 oraz art. 36 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady zatem, kompetencja planistyczna gminy pozostaje w zgodzie z art. 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP oraz nie pozostaje w sprzeczności z kodeksową regulacją instytucji własności zawartą w art. 140 K.c. (por. Stanisław Rudnicki, Grzegorz Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 41-43). Nadto, należy zgodzić się z poglądem, że to ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności, a plan jest aktem wykonującym ustawę (patrz: red. Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C. H. Beck 2006, s. 61).

Ocenić więc trzeba, czy trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o nieprzekroczeniu przez Gminę Warszawa-Wilanów granic kompetencji planistycznej, przyznanej przepisem art. 4 ust.1 oraz, w odniesieniu do ograniczenia prawa własności, określonej przepisem art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przy konstruowaniu § 24 pkt 4 lit. c i d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Potułkały, przyjętego uchwałą Nr 887 z dnia 26 września 2002 r. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma unormowanie art. 9 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Konieczność uwzględnienia postanowień przepisów szczególnych sprowadza się do tego, że przeznaczenie terenu określone w przepisach szczególnych, nakazy i zakazy odnoszące się do tego terenu, muszą być uwzględnione w planie miejscowym. Zapisy planu kwestionowane przez skarżących uwzględniają przepisy szczególne, tj. przepisy rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Niezależnie natomiast od postanowień rozporządzenia Wojewody Warszawskiego, Gmina była uprawniona, z mocy art. 4 ust.1 oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do wprowadzenia postanowień z zakresu ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego, o zakresie szerszym, niż wymogi minimalne określone w przepisach szczególnych. Kompetencja ta nie oznacza dowolności gminy. Wprowadzenie na części obszaru objętego planem, a więc na terenie Skarpy, jako obiektu o cennych walorach krajobrazowych i przyrodniczych oraz tworzącej ponadlokalny ciąg przyrodniczy, zakazu wprowadzania nowej zabudowy oraz nakazu utrzymania niezabudowanej strefy wzdłuż lasu o szerokości minimum 100 m, nie było działaniem dowolnym. Zostało oparte na kryteriach ustawowych, określonych w art. 1 ust.2 pkt 2 i 3 oraz art. 10 ust.1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na uzyskanym w trakcie procedury planistycznej stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków z dnia 22 września 1997 r. Gmina działała więc w granicach art. 4 ust.1 oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i udokumentowała przyczyny, dla których wprowadziła sporne zapisy § 24 pkt 4 lit. c i d. Pamiętając nadto, że brak jest uregulowań, z których wynikałby obowiązek gminy przeznaczenia pod zabudowę wszystkich terenów położonych w granicach miast, należy ocenić, iż nie doszło w omawianym zakresie do nadużycia prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 630/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 746223; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1309/99, niepublikowany, treść [w:] red. Z. Niewiadomski, op. cit. s. 155-156).

W świetle powyższych uwag za nieusprawiedliwione należy uznać także zarzuty naruszenia przepisu A, pkt I, ppkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia Wojewody Warszawskiego w sprawie utworzenia Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Żaden z przepisów § 24 pkt 4 lit. c i d planu nie pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem rozporządzenia Wojewody Warszawskiego. Sporne zapisy planu nie przewidują przecież zabudowy na obszarze objętym zakazem. Kompetencja gminy do rozszerzenia zakresu ochrony, w stosunku do minimalnych wymagań przepisów o ochronie przyrody, została wykazana powyżej. Ponadto, bezzasadny jest zarzut podważający związanie Gminy, w rozumieniu art. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, normami rozporządzenia w sprawie utworzenia Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Skarżący mają rację, iż w chwili podejmowania uchwały o planie miejscowym nie obowiązywały przepisy art. 26a ust.1 pkt 1 oraz art. 37 ust.1 pkt 23 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, w brzmieniu podanym przez Sąd pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że utraciło moc rozporządzenie Wojewody Warszawskiego. Treść zapisów tego Rozporządzenia odpowiadała upoważnieniu i przepisom tej ustawy o ochronie przyrody w dacie wejścia w życie Rozporządzenia. Wówczas zaś zgodnie z art. 24 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, utworzenie parku krajobrazowego następowało w drodze rozporządzenia wojewody. Przepis art. 26 wskazywał tereny, które powinny być zaliczone do obszaru chronionego krajobrazu i sposób zagospodarowania tych obszarów. W myśl zaś art. 32, wprowadzenie form ochrony przyrody, o których mowa w art. 26 i art. 28-31, następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę potrzeby otulinę oraz ograniczenia, nakazy i zakazy przewidziane w art. 37 ust.1. Przepis art. 37 ust.1 pkt 23 stanowił o możliwości wprowadzenia zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych.

Trzeba zaś raz jeszcze powtórzyć o istnieniu umocowania Gminy do wprowadzenia tych uregulowań, niezależnie od treści art. 26a ust.1 pkt 1 oraz art. 37 ust.1 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody. Obok względów już wyżej wyłożonych dodać należy, iż rozporządzenie Wojewody Warszawskiego było aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 94 Konstytucji RP. Upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych w ramach upoważnienia, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Akt prawa miejscowego nie przestaje obowiązywać z chwilą jakiejkolwiek zmiany przepisu zawierającego normę upoważniającą, ale z chwilą utraty upoważnienia. Zmiana normy upoważniającej skutkuje zaś oceną, że dotychczasowy akt wykonawczy traci moc w zakresie, w jakim stał się sprzeczny z dotychczasową normą upoważniającą (por. Grzegorz Wierczyński [w:] red. Tomasz Bąkowski "Zarys legislacji administracyjnej", Presscom 2010, s. 62). W związku z tym zauważyć trzeba, że ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085) nie tylko znowelizowano, poprzez art. 47 pkt 6 noweli, przepis art. 26a ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, ale także, poprzez art. 47 pkt 14 noweli, dodano do ustawy o ochronie przyrody Rozdział 5a. Ochrona walorów krajobrazowych, terenów zieleni drzew i krzewów. Wprowadzony przepis art. 47a ust.1 ustawy o ochronie przyrody stanowił, że walory krajobrazowe podlegają ochronie, bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody. W myśl art. 47a ust.2, walory krajobrazowe uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 47a ust.3 określił zaś, że zabrania się wznoszenia w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych, rzek i kanałów, krajobrazowych punktów widokowych lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych naruszających walory krajobrazowe, uniemożliwiających do nich dostęp albo uniemożliwiających lub utrudniających zwierzętom dziko żyjącym dostęp do wód.

Nadto, przepis art. 37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody został uchylony na mocy ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz.21). Nowela ta, poprzez brzmienie art. 7, mimo zmiany przepisów o obszarach chronionego krajobrazu, zachowywała dotychczas utworzone obszary chronionego krajobrazu (patrz: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 470929).

Niezależnie jednak od zakresu obowiązywania rozporządzenia Wojewody Warszawskiego w sprawie utworzenia Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w chwili stanowienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Warszawa-Wilanów nie tylko miała prawo, ale była obowiązana uwzględnić normy Rozdziału 5a znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Tego rodzaju ochrona mieściła się w zakresie wskazanym w art. 10 ust.1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu § 15 ust.2. Nie są to przepisy, które należało "uwzględnić", w rozumieniu art. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy dotyczy obowiązku właściciela nieruchomości utrzymania czystości i porządku w zakresie nieczystości ciekłych, a § 26 ust.3 rozporządzenia jest stosowany przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Kontrola legalności zapisu § 15 ust.2 planu miejscowego nie dotyczyła więc zgodności tej normy prawa miejscowego z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezależnie od tego odnotować można, iż wzorcami tej kontroli były przepisy art. 4 ust.1, art. 10 ust.1 pkt 5 oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie o braku dowolności Gminy świadczy uzyskana w trakcie procedury planistycznej opinia Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 9 października 1998 r. W zakresie ochrony wód organ uzgadniający projekt zmiany planu zgłosił potrzebę skorelowania rozwoju urbanistycznego terenów objętych planem z budową infrastruktury, w tym sieci kanalizacyjnych doprowadzających ścieki do oczyszczalni "Południe". Wykluczył stosowanie szamb jako rozwiązań przejściowych w zakresie odprowadzania ścieków. Zaakceptowanie takiego stanowiska organu uzgadniającego nie może być uważane za nadużycie kompetencji planistycznej gminy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.