Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 219/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt III SA/Po 407/20 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchylającej uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 21 października 2020 r., sygn. akt III SA/Po 407/20 oddalił skargę Gminy S. (dalej: Gmina lub skarżąca kasacyjnie) na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu (dalej: Kolegium RIO) z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchylającej uchwałą w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Gmina wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO z [...] września 2019 r. stwierdzające nieważność uchwały Gminy S. z [...] lipca 2019 r. uchylającej uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie Gminy S. środków stanowiących fundusz sołecki z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa.

Organ, powołując się na przepisy art. 2 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. poz. 301 ze zm.), wskazał, że rada gminy nie może uchylić uchwały własnej dotyczącej funduszu sołeckiego, gdyż ustawodawca wskazał na jedyną dopuszczalną drogę wyodrębnienia funduszu sołeckiego. Z tego względu Kolegium RIO orzekło o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały.

Oddalając skargę Gminy, WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, fundusz ten stanowi wyodrębnione w danym roku budżetowym w uchwale budżetowej środki pieniężne. O jego wyodrębnieniu w budżecie gminy w terminie do 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy decyduje rada gminy w uchwale o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie tych środków w budżecie gminy, uchwała ta ma charakter ciągły i obowiązuje do czasu jej odwołania, tj. do czasu podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie nie wyrażenia zgody na utworzenie w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki.

WSA wyjaśnił, że środki na fundusz sołecki służą generalnie zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Wniosek o przyznanie środków z takiego funduszu jest podejmowany na zebraniu wiejskim. Wniosek jest przekazywany przez wójta do rady gminy. W tym przypadku wójt nie ocenia, czy mieszkańcy sołectwa wybrali słuszne, popierana przez wójta zadania, bowiem w tych sprawach decyduje zebranie wiejskie, zaś wójt może jedynie sprawdzić czy sołectwo prawidłowo uchwaliło i sporządziło wniosek. Mamy tu do czynienia z zadaniami, które mieszkańcy sołectwa chcą wykonać dla poprawy życia, usuwania klęsk żywiołowych itp. Rada gminy nie musi przyjąć wszystkich wniosków sołectwa, gdy nie służy to realizacji zadań gminy. W tym przypadku korzyścią dla gminy przy uchwaleniu takiego wyodrębnienia środków jest to, że gmina dostaje dodatkowe pieniądze za realizację zadań własnych, bowiem dostaje pieniądze z budżetu państwa, które w przypadku nie utworzenia funduszu jej nie przysługują. Z budżetu państwa zwraca się bowiem część poniesionych wydatków w ramach tego funduszu na realizację zadań własnych gminy. Tak więc art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim realizuje swoją zasadniczą funkcję jaką jest stworzenie mechanizmu finansowego umożliwiającego realizację inicjatyw społeczności wiejskich. Wysokość środków uzależniona jest od kondycji finansowej gminy. Ustawa nie reguluje sytuacji, gdy np. rada gminy poprzedniej kadencji podjęła uchwałę o wyodrębnieniu funduszu sołeckiego, który ma być stosowany w trakcie kadencji nowej rady gminy nieakceptującej takiego wydzielenia środków budżetowych gminy, bowiem ustawodawca ograniczył działanie rady gminy w tym zakresie jedynie do uchwalenia wyodrębnienia w budżecie gminy środków stanowiących fundusz bądź nie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu.

Reasumując, WSA stwierdził, że zgodnie z regulacjami ustawowymi rada gminy może albo uchwalić wyodrębnienie w budżecie gminy środków tworzących fundusz, albo nie wyrazić zgody na wyodrębnienie takiego funduszu. W omawianej sprawie Rada Gminy podjęła [...] stycznia 2015 r. Uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie Gminy S. środków stanowiących fundusz sołecki i nie ma podstaw prawnych do "zlikwidowania" funduszu uchwalonego poprzez podjęcie Uchwały nr [...] z [...] lipca 2019 r. uchylającej uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie Gminy S. środków stanowiących fundusz sołecki.

W tej sytuacji, WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa), oddalił skargę Gminy.

Gmina wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA skarżąc go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w trybie:

1) art. 174 pkt 1 ppsa wadliwe zastosowanie art. 151 ppsa, wynikające z naruszenia art. 2 ust. 1-4 ustawy o funduszu sołeckim, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, które skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy występowały w sprawie przedstawione poniżej podstawy do uwzględnienia skargi;

2) art. 174 pkt 2 ppsa wadliwe zastosowanie art. 151 ppsa, wynikające z pominięcia drugiego zarzutu skargi, odnoszącego się do naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej: usg), polegające na niezastosowaniu tego przepisu i skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

3) art. 174 pkt 2 ppsa wadliwe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu ze względu na całkowite pominięcie pkt 2 skargi i uzasadnienia w tym zakresie.

Z uwagi na powyższe Gmina wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

RIO w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, obciążanie strony skarżącej kosztami postępowania według norm prawem przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, a więc naruszeniu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 2 ust. 1-4 ustawy o funduszu sołeckim) oraz naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ppsa i art. 91 ust. 1 usg).

Odnosząc się do zarzutów, zgodnie z kolejnością ich sformułowania w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim – rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu. W myśl ust. 2 – uchwała podjęta po dniu 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy, jest nieważna. W myśl ust. 3 – uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta. Zgodnie zaś z ust. 4 – uchwała o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie wyłącznie do roku budżetowego następującego po roku, w którym została podjęta.

Mając na uwadze treść przytoczonego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny za błędny uznaje pogląd skarżącej kasacyjnie, że żaden przepis prawa, a w szczególności ustawy o funduszu sołeckim nie wyklucza, podjęcia przez Radę Gminy uchwały o charakterze stricte derogacyjnym. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim nakazał gminie w sposób obligatoryjny rozstrzygnąć o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz poprzez podjęcie uchwały w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu. Treść tego przepisu bez wątpienia wskazuje, że na radę gminy został nałożony prawny, ustawowy obowiązek wypowiedzenia się odnośnie do samego istnienia (wyodrębnienia) funduszu sołeckiego. Innymi słowy – rada gminy jest zobowiązana albo do uchwalenia utworzenia funduszu sołeckiego albo do podjęcia uchwały o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie takiego funduszu w ramach budżetu gminy. Niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której rada gmina w ogóle nie podejmuje decyzji odnośnie funduszu sołeckiego, czyli nie podejmuje żadnej z uchwał, o których mowa w art. 2 ustawy.

Ustawa o funduszu sołeckim przesądziła także o prawnie dopuszczalnej formie wypowiedzenia się przez radę gminy co do funduszu sołeckiego, a także określiła temporalne skutki prawne podjęcia jednej albo drugiej z dopuszczalnych uchwał, w odmienny dla każdej z dopuszczalnych uchwał sposób. Może to być bowiem albo uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu (art. 2 ust. 1 i ust. 3), albo uchwała o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu (art. 2 ust. 1 i ust. 4). Zarazem ustawodawca rozstrzygnął, że raz podjęta uchwała pozytywna oddziałuje nie tylko na kolejny rok budżetowy, następujący po roku w którym została podjęta, ale także (bez potrzeby każdorocznego ponawiania uchwały pozytywnej) na kolejne, dalsze lata budżetowe (art. 2 ust. 3). Natomiast uchwała negatywna z ust. 4 art. 2 ustawy "ma zastosowanie wyłącznie do roku budżetowego następującego po roku, w którym została podjęta". Oznacza to, po pierwsze, że wywiera ona ściśle oznaczony, czasowo ograniczony skutek prawny (w odróżnieniu do uchwały pozytywnej - tylko na jeden rok budżetowy), a po drugie, że "deroguje" ewentualnie wcześniej podjętą uchwałę pozytywną tylko na okres tego jednego roku budżetowego, którego dotyczy. Tym samym, po upływie tego roku budżetowego, dla którego została ważnie i skutecznie podjęta uchwała o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu, znajdzie zastosowanie dla kolejnego roku budżetowego wcześniej podjęta uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie tego funduszu, i to bez potrzeby ponownego podejmowania takiej pozytywnej uchwały (chyba że i na ten kolejny rok budżetowy rada gminy podejmie z kolei wyraźną, nową uchwałę o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu).

Ustawa o funduszu sołeckim wprowadziła zarazem cezurę czasową dla podejmowania przez radę gminy ww. uchwał, a jest nią okres przed 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dana uchwała dotyczy. Jednocześnie ustawa wprowadziła ściśle określoną, i najdalej idącą, sankcję prawną za ewentualne naruszenie tej cezury w działalności uchwałodawczej rady gminy, a którą jest bezwzględna nieważność uchwały podjętej z przekroczeniem tego ustawowego terminu (art. 2 ust. 2).

Rada Gminy musi więc wypowiedzieć się co do istnienia albo nieistnienia funduszu sołeckiego, przy czym może to uczynić tylko w jednej z dwóch prawnie dopuszczalnych postaci uchwały (o wyrażaniu albo o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu).

Tymczasem Uchwała Rady Gminy S. z [...] lipca 2019 r. nr [...] nie spełnia tego podstawowego wymogu, będąc uchwałą o treści nieprzewidzianej przez ustawę. Ponadto – jak trafnie zauważano w odpowiedzi na skargę kasacyjną – będąc uchwałą, która – gdyby założyć jej legalność – prowadziłaby do skutku zakazanego wprost przez ustawę, tj. prowadziłaby do sytuacji, w której nie byłoby ani uchwały o wyrażeniu zgody ani uchwały o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego.

W tej sytuacji za bezprzedmiotowe należy uznać wywody skargi kasacyjnej dotyczące rzekomego braku "istotności" naruszenia prawa przez sporną uchwałę i tym samym naruszenia art. 91 ust. 1 usg. Należy bowiem wskazać, że skutek "nieważności" został w przedmiotowej sprawie wprost i a priori przesądzony przez samego ustawodawcę w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim, stąd ani Kolegium RIO ani WSA nie dysponowało tutaj jakąkolwiek uznaniowością czy ocennością w zakresie potencjalnie innego określenia skutków dokonanego naruszenia. W świetle ustawy o funduszu sołeckim, stwierdzenie nieważności spornej uchwały było jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem organu nadzoru.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza bowiem w sposób istotny przepisu art. 141 § 4 ppsa, w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W rozpoznanej sprawie do naruszenia tego przepisu w sposób istotny, a więc taki który uniemożliwiałby przeprowadzenia sądowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku nie doszło, ponieważ wywody WSA w sposób dostateczny i zrozumiały wyjaśniły istotę sporu oraz przeprowadziły właściwą kontrolę rozstrzygnięcia administracji publicznej (tj. Kolegium RIO).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, wobec tego – na podstawie art. 184 ppsa – orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (360 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawną, która nie brała udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.