Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2326/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 77
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 2, art. 8 art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w części w jakiej dotyczy karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]; II. stwierdza, że zaskarżona czynność w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. w [...] jest akt odmowy Prezydenta [...] zawarty w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nienależnie zapłaconej przez skarżącą i pobranej przez ten organ części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o nr. rejestracyjnym [...].

Czynność ta, o której skarżąca dowiedziała się z pisma organu, podjęta została w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. [...] sp. z o.o. w [...] wystąpiła do Prezydenta [...] o zwrot łącznej kwoty 53 125 zł za wydanie 125 kart pojazdów, w tym karty pojazdu o nr. rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że opłaty za wydanie kart pojazdu dla wyszczególnionych pojazdów zostały uiszczone w wysokości przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do którego odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, wskazujący na jego sprzeczność z ustawą. Podniosła przy tym, iż podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną i naruszało art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych takich jak rozporządzenia. W konsekwencji spółka stwierdziła, iż organ pobrał opłaty bez stosownej podstawy prawnej.

Odpowiadając na to wystąpienie, Prezydent [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] wskazał, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) opłata za wydanie karty pojazdu stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, gdyż stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 67 powołanej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: o.p.). Na podstawie wskazanych przepisów, pismo z dnia 11 czerwca 2014 r. należało zakwalifikować jako wniosek o zwrot nadpłaty, o której mowa w dziale II Ordynacji podatkowej. Prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot, zgodnie z art. 79 § 1 o.p. wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, a na podstawie art. 70 § 1 o.p. przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Organ stwierdził, że w odniesieniu do pojazdu o nr. rejestracyjnym [...] opłatę wniesiono 29 marca 2005 r., zatem bieg terminu przedawnienia rozpoczął się w dniu 31 grudnia 2005 r., a upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. Dodał przy tym, że termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie podlega odroczeniu ani przedłużeniu, po jego upływie postępowanie nie może być prowadzone, a więc nie może nastąpić zwrot żądanej kwoty. Wskazane pismo organu zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki w dniu 22 lipca 2014 r.

Pismem z dnia 30 lipca 2014 r. skarżąca wezwała organ w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w łącznej kwocie 51 850 zł, uiszczonej na rzecz Urzędu Miasta [...] za wydanie 122 kart pojazdu, w tym dla pojazdu o nr rejestracyjnym [...]. Spółka wskazała ponownie, iż organ, pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu, działał na podstawie niekonstytucyjnego i sprzecznego z ustawą przepisu.

Prezydent [...] w piśmie z dnia 26 sierpnia 2014 r. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r.

W skardze do Sądu na czynność organu z dnia [...] lipca 2014 r., w zakresie odnoszącym się do pojazdu o nr rej. [...], [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o jej uchylenie i uznanie obowiązku Prezydenta [...] dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.;

2. prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie za wydanie pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu;

5. prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240) i uznanie, iż taka opłata dokonana przed wejściem w życie tej ustawy tj. przed 1 stycznia 2010 r. stanowiła niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, do której mają zastosowanie odpowiednie przepisy k.p.a. oraz działu III Ordynacji podatkowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano na § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do którego odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 stwierdzający jego niekonstytucyjność oraz sprzeczność z ustawą od początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną co naruszało art. 217 Konstytucji RP. Podała też, że organy pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu ponad koszt jej wytworzenia czyniły to bez podstawy prawnej, co jest niezgodne z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i rodzi obowiązek zwrotu nadpłaty.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10 skarżąca podniosła, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich zwrotu. Z art. 6 k.p.a. wynika, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, natomiast art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, co nakazuje jej stosowanie bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Organy administracji publicznej związane są zatem bezpośrednio Konstytucją i mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Ponadto, Konstytucja RP w przypadku zastosowania przez organ przepisu niezgodnego z ustawą zasadniczą daje prawo sądom administracyjnym - na mocy art. 184, art. 178 ust. 1 i art. 8 - badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa.

Skarżąca zaznaczyła, iż pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu organ naruszył również art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z ww. przepisem, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Kwestia oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi była rozważana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07 w sprawie Piotr Kawala p-ko Gminie Miasta Jaworzna (opubl. http://eur-lex.europa.eu), w którym stwierdzono, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia) nakładanej za pierwszą rejestrację używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie nakładanej za nabycie w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Spółka podkreśliła, że w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 57 poz. 611 i 612), jak i rozporządzeniu z dnia 18 maja 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 52, poz. 558) w ich § 1 ustalono opłaty za wydanie karty pojazdu na poziomie faktycznych kosztów ich wytworzenia tj. odpowiednio 50 zł i 55 zł. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18 poz. 177) koszty produkcji takiej samej karty pojazdu wzrosły dziesięciokrotnie i opłatę w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia określono w wysokości 500 zł, a w § 1 ust. 2 w kwocie 1000 zł, podczas gdy za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał 75 zł opłaty, zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia, a więc na poziomie faktycznych kosztów jej wyprodukowania.

W ocenie skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku, a odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Pobierając zawyżoną opłatę organ powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a więc liczyć się z obowiązkiem, przynajmniej w części, jej zwrotu.

Wbrew twierdzeniom organu, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 4 p.p.s.a. Nie jest to sprawa administracyjna rozstrzygana w drodze decyzji, a więc nie może mieć do niej zastosowania Ordynacja podatkowa, a żądanie zwrotu nadpłaty nie jest wnioskiem o zwrot nadpłaty w rozumieniu działu III Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie nie będzie miał zastosowania art. 79 § 2 o.p. (79 § 1 o.p. - jak błędnie podał organ). Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca powołała się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07.

Zdaniem skarżącej, przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) w ogóle nie mogły mieć zastosowania, bowiem dotyczą tylko spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, a nie spraw już zakończonych, w których ustawodawca nie przewidział decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy. Co więcej, zastosowanie przepisów nowej ustawy do zdarzenia mającego miejsce przed wejściem w życie nowych norm naruszałoby zasadę lex retro non agit, co prowadziłoby do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była czynność Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. kwoty 425 zł. Czynność ta odnosiła się do pojazdu o nr rej. [...], a opłata uiszczona przez skarżącą za wydanie karty tego pojazdu, poniesiona została w wysokości 500 zł, tj. w kwocie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310), uznanym następnie za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119).

Stwierdzić należy, iż sprawa niniejsza mogła być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ o charakterze opłaty za kartę pojazdu i dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową jej zwrotu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (Lex nr 341207). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, ani ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika, że rozpoznawana skarga dotyczy czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Tym samym, uznając wniesioną skargę za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, w dalszej kolejności należało zbadać, czy skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., dając tym samym podstawę do jej merytorycznego rozpoznania. W myśl tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując analizy załączonych do sprawy akt administracyjnych Sąd stwierdził, iż powyższy wymóg został przez skarżącą spełniony. Z zachowaniem terminu, po otrzymaniu pisma organu z dnia [...] lipca 2014 r., skarżąca skierowała bowiem do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi, w terminie 30 dni wniosła skargę do tut. Sądu.

Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy na stan prawny znajdujący w niej zastosowanie. I tak, stanowią go przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty wprost określony został w art. 77 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 tego przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), którego § 1 ust. 1 stanowił, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność wskazanego unormowania z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, dotyczącymi nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne także z art. 217 Konstytucji. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Sąd uznał, iż rozporządzenie z 2003 r., jako naruszające przepisy ustawy i Konstytucji RP, nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 500 zł. Opłata w takiej wysokości, tj. w wysokości wynikającej z niekonstytucyjnego rozporządzenia z 2003 r., przekraczająca rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, została więc pobrana bez podstawy prawnej. Skoro zaś przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją RP, to - mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r. - uzasadnione jest stanowisko, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zatem, w oparciu o art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd orzekając w niniejszej sprawie odmówił zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co oznacza, iż analizując sprawę przyjął, iż przepis ten w ogóle nie obowiązywał. Tym samym Sąd uznał, iż opłata pobrana w oparciu o ww. przepis rozporządzenia stanowi w istocie opłatę nienależną. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości zawyżonej ciąży więc obowiązek określenia wysokości i zwrotu nadpłaconej części. Za zasadne zatem Sąd uznał zarzuty skargi, zgadzając się ze skarżącą co do naruszenia w sprawie m. in. art. 6 k.p.a., bowiem organy administracji stosownie do zasady praworządności określonej w tym przepisie mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej przepisów bezpośrednio (ust. 2). Oznacza to, że organy administracji publicznej związane Konstytucją i ustawą mają obowiązek odmówić stosowania przepisów naruszających ustawę zasadniczą, co nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Sąd wyjaśnia, iż ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany. Na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może w toku rozpoznawania konkretnej sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Jeśli zaś stwierdzi niekonstytucyjność takiego aktu prawnego (tj. aktu niższej rangi niż ustawa), może odmówić z tego powodu jego stosowania. Może odmówić jego stosowania również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Nie pozostaje to bowiem w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 pkt 3 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje nadal w systemie prawnym. Należy odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zapadłego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSA i WSA 2006, nr 2, poz. 39) oraz w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1270/08 w sprawie o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa niniejsza, w tym ostatnim wskazał, iż "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym /rozporządzeniu ministra/ i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny /sprzeczny z ustawą/. Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego /określonego przepisu/. Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/" (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 818/12, Lex nr 1211431).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał również na uwadze sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 TWE.

W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa ma prawo wspólnotowe, w tym art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści tego przepisu wynika, że Państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna (Lex nr 354541) orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany.

Powyższe jedynie wzmacnia pogląd Sądu o konieczności pominięcia w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jako przepisu nie tylko wykraczającego poza obszar regulacji ustawowej, ale także sprzecznego z art. 90 TWE. Odmowa jego zastosowania oznacza zaś, iż czynność organu polegająca na odmowie zwrotu skarżącej części opłaty za wydanie kartu pojazdu, w wysokości przekraczającej koszty jej wytworzenia, jest nieskuteczna, bo nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż orzekając w sprawie nie podzielił stanowiska organu co do konieczności rozpatrzenia wniosku skarżącej (o zwrot części opłaty za kartę pojazdu) z uwzględnieniem przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a to - na zasadzie odesłania zawartego w art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).

Dostrzec trzeba, iż sprawa niniejsza dotyczy opłaty uiszczonej w 2005 r., a ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż opłata za wydanie karty pojazdu stanowi obecnie, zgodnie z art. 60 pkt 7 tej ustawy, niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na które powołał się organ, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie i zgodnie wskazuje się w omawianej kwestii, iż brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie; należy brać także pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i WSA z 2006 nr 3, poz. 71). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego - tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2163/12 (Lex nr 1497294), zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i, co istotne, skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. "Taka jednak wykładnia ww. przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego". Należy przy tym podkreślić, iż w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. Sąd Najwyższy stanowczo stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. "Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego" (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu i uznał, że brak jest podstaw w stanie faktycznym i prawnym sprawy do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12 i z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołane przez organ, a wymuszające przez odesłanie do przepisów k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Konsekwencją przyjętego powyżej stanowiska jest więc konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. To też oznacza, iż tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a w szczególności odstąpić od zastosowania sprzecznego z ustawą, prawem wspólnotowym i Konstytucją RP, przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. i zwrócić skarżącej nienależnie pobraną opłatę za kartę pojazdu. Winien przy tym dostrzec, iż po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu określono na 75 zł, i co istotne, rozporządzenie to uwzględniało wytyczne ustawodawcy co do określenia kwoty tej opłaty.

Z tych przyczyn na mocy art. 146 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu od skargi i koszty zastępstwa procesowego, w tym opłatę skarbową od pełnomocnictwa.