Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1186/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19, 38, 39, 40
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] marca 2008 r., wydaną na podstawie m.in. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (przedsiębiorcy, Spółki) od decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektora ds. Inwestycji ZDM w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta W., dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. al. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości oraz orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, iż zezwolono stronie na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. al. P. w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 8 010 zł.

W uzasadnieniu przypomniano, że Spółka posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. al. P. w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego o powierzchni reklamy 36 m2. Ponieważ termin zezwolenia wygasał, Spółka w styczniu 2007 r. zwróciła się do Prezydenta W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. zezwolono na zajęcie pasa drogowego w/w ulicy w terminie od [...] lutego do [...] marca 2007 r. oraz odmówiono zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] marca 2007 r. W tym też zakresie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. W obszernym uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy oraz przesłanki merytoryczne i prawne, którymi kierował się organ pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie. W szczególności wskazano, iż zasadą jest nieumieszczane urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym. Proponowana reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę do sytuacji na drodze, co jest groźne dla uczestników ruchu drogowego. Ruch drogowy w W. oraz liczba wypadków w mieście wzrastają.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła obszerne odwołanie, zarzucając jej szereg uchybień, w tym brak dostatecznego uzasadnienia prawnego i faktycznego, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, naruszenie zasad uznania administracyjnego. Podkreślono również, że decyzję wydała osoba nieuprawniona, ponieważ mandat Prezydenta W., p. H. G. wygasł.

SKO w [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na dzień [...] czerwca 2007 r., nadając punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2007 r.", oraz nadając punktowi trzeciemu brzmienie: "(uchylony)"; ustaliło też opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 11.160,00 zł, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1368/07, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium W uzasadnieniu wskazano, że SKO przedłużając czas zajmowania pasa drogowego do dnia [...] czerwca 2007 r. orzekło ponad wniosek strony skarżącej.

Rozpoznając ponownie sprawę sprawy SKO w [...] stwierdziło, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5).

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z powołanego przepisu wynika, iż lokalizowanie powyższych obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, stwierdził, że "oceniając społeczno — gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Jak stwierdził NSA (wyrok z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04), reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.

Zarzut Spółki dotyczący konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony, a stanowisko Prezydenta co do zasady jest słuszne. Zarówno orzecznictwo WSA, jak i NSA jednoznacznie wskazuje, że w przypadku tzw. "przedłużenia" zezwolenia, ma po prostu miejsce nowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wydane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak chce skarżąca Spółka. Tak orzekł m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1369/06.

Zarzut Spółki dotyczący interpretacji art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest trafny. Przepis ten dotyczy urządzeń istniejących w dacie jego wejścia w życie, a nie oznacza w żadnym wypadku, iż nie należy usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie w tym pasie uprzednio wydano zezwolenia. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do wniosku, że raz umieszczone w pasie drogowym na ściśle oznaczony czas urządzenie musi pozostać tam praktycznie na zawsze, chyba że zarządca drogi wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki powodujące konieczność jego usunięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1267/07, wskazał expressis verbis, że: "...ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego."

W aktach sprawy znajduje się również opinia z grudnia 2006 r. Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. Z opinii tej wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich, przy czym czas zatrzymania jest różny, ale w tym momencie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym powodem zaistnienia wypadków. Około 1/3 z tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Stanowisko Prezydenta nie nosi zatem znamion dowolności.

SKO w [...] nie uważa również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej Spółki dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafiające do Kolegium od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwolenia na nośniki istniejące innych firm w pasie drogowym współgrają natomiast z polityką miasta, zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

Nie jest również trafny argument Spółki, że mandat prezydencki H. G. wygasł. Tym bardziej, że stwierdzenie powyższego faktu leży poza sferą kognicji Kolegium. Tym niemniej, mimo nietrafności argumentów Spółki, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Wynika to z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie.

Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] marca 2007 r. i zezwalała na zajęcie pasa drogowego tylko do dnia [...] marca 2007 r. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu wniesiono również o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołanie wpłynęło do SKO w kwietniu 2007 r., zostało rozpatrzone dopiero w maju 2007 r. Uzasadniało to, zdaniem SKO, ustalenie innego terminu zezwolenia, który zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie, nie może być późniejszym, niż termin wskazany przez stronę we wniosku, czyli [...] kwietnia 2007 r.

Dlatego też wyliczono nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego - iloczyn 89 dni zajęcia pasa drogowego, 2,50 zł dziennie i 36 m2 powierzchni reklamowej tj. 8. 010,00 zł.

Zarzuty dotyczące uprzywilejowania innych przedsiębiorców nie mogą być rozpoznane w niniejszym postępowaniu. Informacyjnie należy jedynie wskazać, że SKO w [...] z urzędu jest znany fakt, iż podobne decyzji jak skarżący otrzymali również inni przedsiębiorcy (w tym podmiot wskazany przez skarżącego), w stosunku do innych lokalizacji.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka - wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzucono wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci:

1. art. 7 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez wydanie niespójnego, a wręcz sprzecznego wewnętrznie rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy;

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., polegającego na:

- przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, albowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę;

- braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rejonie al. P. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca Spółka na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] marca 2008 r.

Skarżąca Spółka stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja SKO w [...] z dnia [...] marca 2008 roku jest nieprawidłowa, a poglądy prawne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie są oczywiście chybione i nieuprawnione.

W ocenie Spółki istnieje sprzeczność między rozstrzygnięciem SKO w [...], które treścią zaskarżonej decyzji orzekło w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogi pod przedmiotowy nośnik w okresie do dnia [...] kwietnia 2007 r. a jego uzasadnieniem, w podniesiono, iż przedmiotowy nośnik zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, co do zasady.

Jak wynika z rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w okresie do dnia [...] kwietnia 2007 r., zdaniem SKO w [...], przedmiotowy nośnik nie stwarzał zagrożenia dla kierowców, skoro organ ten zaskarżoną decyzją rozstrzygnął o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego przez przedmiotowe urządzenie reklamowe w tym okresie. A zatem, SKO w [...] przyjęło, iż zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik nastąpiło dopiero po dniu [...] kwietnia 2007 r.

SKO w [...] najpierw twierdzi, że do dnia [...] kwietnia 2007 r. przedmiotowy nośnik reklamowy nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i zezwoliło przedsiębiorcy na zajęcie pasa drogi pod ten obiekt, aby następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnieść, iż przedmiotowy nośnik zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, co do zasady.

Wobec powyższej treści zaskarżonej decyzji należy postawić organowi odwoławczemu zarzut, iż w przedmiotowej sprawie wydał niespójne, a wręcz sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy.

Według Spółki, wskazana okoliczność świadczy, że przedmiotowe urządzenie reklamowe faktycznie żadnego zagrożenia dla ruchu ulicznego nie powodowało. Skoro zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ odwoławczy zezwolił na funkcjonowanie tego nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia [...] kwietnia 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego.

A zatem w oparciu o powyższe okoliczności przyjąć należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wskazującym argumentację organu na poparcie poglądu, że przedmiotowy nośnik reklamowy, co do zasady, zagraża bezpieczeństwu kierowców, całkowicie nie przystaje do sentencji zaskarżonej decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na funkcjonowanie tego urządzenia w pasie drogowym do dnia [...] kwietnia 2007 r.

Niezależnie od powyższego przedsiębiorca podniósł, że organ odwoławczy a priori przyjął, że umieszczanie reklam w pasach drogowych ma ujemny wpływ na bezpieczeństwo ruchu.

Oznacza to, że według SKO w [...], wymogi proceduralne w zakresie zgromadzenia przez organ materiału dowodowego w sprawie oraz udowodnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co do zasady, nie obowiązują organów w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Według Spółki, powyższy pogląd SKO w [...] jest rażąco chybiony.

Bezpośrednim skutkiem przyjęcia powyższego poglądu interpretacyjnego było całkowite zaniechanie przez organ odwoławczy ustalenia stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, wskazując wprost w treści zaskarżonej decyzji, iż w tym zakresie obowiązek leży po stronie skarżącej Spółki.

W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej Spółki, SKO w [...] naruszyło art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a., polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy żadnego postępowania dowodowego, implikujące brakiem ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., taką decyzję uznać należy za wadliwą, bowiem wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego. Stanowi to także pogwałcenie naczelnej reguły prawa administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), według której organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie w ogóle nie uczynił.

Bezspornie brak jest w obowiązujących przepisach normy proceduralnej, która wyłączałaby stosowanie art. 77 § 1 K.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Nadto, zdaniem Spółki, organ odwoławczy, co do zasady, błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z poglądem prawnym zawartym w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 400/06), "regulacją prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w, pasie drogowym określa bowiem art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych". Art. 38 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Bezspornie hipotezę przedmiotowego przepisu wypełnia stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, albowiem przedmiotowy nośnik od wielu już miesięcy funkcjonuje w pasie drogi, za zgodą wydaną przez zarządcę dróg W. Przy tym, nie zostało należycie dowiedzione przez organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie, że urządzenie Spółki obecnie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który, jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia, dotyczy zajęcia pasa drogi w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych.

W ocenie Spółki, w tym stanie rzeczy zaskarżone decyzje wydane przez organy obydwóch instancji w rozpatrywanej ej sprawie, oparte zostały na wadliwej podstawie prawnej, co w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania.

Ponadto, w uzasadnieniu wniosku Spółki w przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji SKO w [...], Spółka podniosła, że wykonanie przez przedsiębiorcę rozstrzygnięcia organu odwoławczego grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia Spółce znacznej szkody majątkowej oraz może pociągnąć dla Spółki trudne do odwrócenia skutki, albowiem znaczna ilość posiadanych przez Spółkę urządzeń reklamowych w W. umiejscowiona jest w pasach drogowych.

W chwili obecnej sprawa dotycząca przedmiotowego nośnika reklamowego, nie jest sprawa incydentalną, ale wpisuje się w ciąg decyzji SKO w [...], który to organ poprzez wydawanie decyzji umarzających postępowanie odwoławcze bądź utrzymujących w mocy decyzje organu I instancji, pozbawia Spółkę prawa do dalszego zajmowania odcinków pasów drogowych w W. celu umieszczenia w nich nośników reklamowych.

W tym stanie rzeczy, przesłanka wyrządzenia znacznej szkody majątkowej i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest jak najbardziej prawdopodobna, czy wręcz realna.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu powtórzono w zasadzie argumentacje podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczącą zwłaszcza braku instytucji "przedłużenia" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod tzw. obiekty pozakomunikacyjne (tak w wyroku NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1369/06) oraz interpretacji art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

SKO wskazało, że w myśl art. 39 ust. 3 powołanej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Oznacza to, że wnioskodawca nie ma roszczenia o wydania pozytywnej decyzji, a także iż takie lokalizowanie wspomnianych obiektów musi być wyjątkiem a nie regułą, albowiem może być zastosowane wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W rozpatrywanej sprawie, co wykazały organy obu instancji, taka sytuacja nie zachodzi. Wnioskodawca nie uzasadnił też w swoim wniosku, iż taki szczególnie uzasadniony przypadek ma miejsce. Wręcz przeciwnie - nawet w skardze usiłuje przerzucić ciężar dowodu sugerując, że to organy administracji muszą udowodnić, że brak jest takich szczególnie uzasadnionych okoliczności.

Chęć czerpania korzyści majątkowej z umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie jest z całą pewnością takim uzasadnionym przypadkiem.

Przyjęcie odrębnego punktu widzenia doprowadziłoby do sytuacji, w której zarządca drogi nie mógłby odmówić nikomu lokalizacji urządzenia nie związanego z gospodarką drogową, a przynoszącego korzyści majątkowe właścicielowi, a zatem ustawowa regułą stałaby się wyjątkiem i na odwrót.

Dlatego też - wbrew temu co podnosi Spółka - SKO wskazało, że wobec braku spełnienia niezbędnej przesłanki do wydania decyzji pozytywnej nie jest zasadne przeprowadzanie dodatkowych dowodów co do zaistnienia innych okoliczności, które nawet gdyby miały miejsce nie dają stronie żadnego roszczenia o wydanie decyzji pozytywnej i nie likwidują braku niezbędnej opisanej wyżej przesłanki. W żadnym przypadku SKO nie twierdziło, że organów administracji w niniejszej sprawie nie obowiązują żadne wymogi proceduralne.

Natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się w istocie do zakwestionowania rozstrzygnięcia, poprzez uwzględnienie niekorzystnej dla Spółki interpretacji przepisów. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, wnioskodawca musi wykazać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, powodujące potrzebę umieszczenie tam takiej reklamy. Tymczasem, poza wzmiankowaną korzyścią majątkową, Spółka nie podała żadnej takiej okoliczności, co jest wystarczającą okolicznością do odmowy wydania zezwolenia. Przedsiębiorca ani we wniosku, ani w odwołaniu, ani w złożonej skardze do sądu administracyjnego nawet nie uprawdopodobnił zaistnienia szczególnych okoliczności.

Nie jest takim szczególnie uzasadnionym przypadkiem fakt uprzedniego zajmowania tej samej części pasa drogowego przez obiekt reklamowy. Raz zastosowany wyjątek nie powoduje bowiem powstania nowej reguły. Żaden przepis prawa, w tym ani art. 38 ust. 1 ani art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie dopuszcza do wywiedzenia takiego wniosku. Tym samym SKO wykazało brak przesłanek ustawowych do udzielenia zezwolenia. Zarzut dotyczący nie wyjaśnienia, dlaczego uprzednio wydawano decyzję pozytywną a obecnie odmowną, nie jest zatem także trafny. Również fakt wydawania w poprzednich latach pozytywnych decyzji administracyjnych nie rodzi po stronie skarżącej Spółki żadnego roszczenia o wydawania przez kolejne lata takich decyzji.

Jak wykazano wyżej, umieszczenie urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego jest wyjątkiem, a nie regułą i jeśli strona nie udowodniła, że taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi, organ administracji nie ma obowiązku przyjmować domniemania, iż strona ma prawo do umieszczenia reklamy, jeśli tylko jest to technicznie możliwe i posiada pozytywną opinię komunikacyjną.

Jeśli chodzi o ewentualne szkody, na które powołuje się skarżąca Spółka, związane z rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji, to wskazano, że po upływie ważności terminu zezwolenia Spółka była zobowiązana do demontażu tablicy. Jej utrzymywanie (a więc wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji) może narazić Spółkę na większe straty z tytułu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W każdym przypadku istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wyjątkiem, a nie regułą, jak chce skarżąca Spółka. Zaś sentencja decyzji SKO nie jest sprzeczna z uzasadnieniem, gdyż- jak wykazano wyżej - spowodowane było wyrokiem WSA w Warszawie i upływem czasu oraz działaniem w interesie przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] marca 2008 r., uchylającą w całości decyzję Dyrektora ds. Zarządzania ZDM w [...] z dnia [...] marca 2007 r., którą w wyniku ponownego rozparzenia sprawy w następstwie wyroku WSA w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylono zaskarżoną decyzję w całości oraz orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, iż zezwolono stronie na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. al. P. w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy Spółki.

Spółka podniosła w skardze zarzuty o charakterze procesowym, wskazując na naruszenie szeregu przepisów postępowania., a w szczególności art. 7 oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez wydanie niespójnego, a wręcz sprzecznego wewnętrznie rozstrzygnięcia, a także art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., polegającego na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego, a także braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi zgłoszono także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. w szczególności art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – przez niezastosowanie w sprawie, oraz art. 39 ust. 3 powołanej ustawy – przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i błędną interpretację.

Przystępując do rozpoznania sprawy, tj. do rozpatrzenia w pierwszej kolejności zarzutów proceduralnych, trzeba z naciskiem podkreślić, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było ustalenie wpływu lokalizacji reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego w ogóle, a w przedmiotowej lokalizacji w szczególności. Taka tematyka, mająca charakter merytoryczny, związany m.in. z inżynierią i organizacją ruchu drogowego, jeśli ma być opracowana w sposób naukowy wymaga wiadomości specjalnych – według terminologii przyjętej w art. 84 K.p.a., co z całą pewnością nie dokonuje się w ramach postępowania administracyjnego. Jednocześnie ten wpływ jest oczywisty, choć dyskusyjne i trudne jest ustalenie jego stopnia i zakresu w odniesieniu do reklam zlokalizowanych w konkretnym odcinku pasa drogowego. Powstaje w związku z tym szereg pytań, a mianowicie czy w postępowaniu w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy taki dowód jest w ogóle niezbędny, jak zakres powinno mieć ewentualne postępowanie dowodowe i kto powinien je przeprowadzić (ciężar dowodu), a następnie – jaki wpływ mogą mieć wyniki badań w tym zakresie na treść podejmowanego rozstrzygnięcia sprawie.

Według oceny Spółki dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym ) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określona reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że SKO w [...] prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej stronie, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170, w którym NSA wskazał, że: " nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.". W konsekwencji trafnie też więc wskazano, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Stawiając ten zarzut Spółka w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/08, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenie o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa (...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnym warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzje zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).

Jedyną przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 K.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń wyników badań natężenia ruchu w określonym szczycie (porannym, popołudniowym, wieczornym) natężenia ruchu (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, a także charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny (i projektowany) limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. al. P. w W., na cele reklamy.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywoływanego wielokrotnie w rozpoznawanej sprawie, w tym również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. stwierdził, co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Trzeba również, odpowiadając na zarzut typowości (braku indywidualizacji) i braku przejrzystości przy wydawaniu przedmiotowych decyzji wskazać, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianych wyżej opiniach i ekspertyzach, w kwestii lokalizowania reklam w pasach drogowych ulic W. było nagłaśniane i powinno być znane Spółce. W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut nadużywania uprawnień, chyba że uzna się zań proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego W., dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Reasumując, uznać trzeba, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożeni jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego stwierdzić trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji – w jej ocenie zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej decyzji art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Ten ostatni przepis mówi bowiem o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które – jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia, przemawia zarówno fakt posiadania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku strony – o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Według Spółki inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Jednocześnie Spółka zgadza się z tym, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednak gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje Spółka, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy występuje uznanie administracyjne, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy jest to tzw. decyzja związana.

W ocenie Sądu brak podstaw do rozróżnienia – w odniesieniu do lokalizacji reklam - sytuacji prawnej polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy, w myśl którego "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie", ma wyraźnie charakter przepisu przejściowego. (tak P. Świątecki, "Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych.", ZCO, Zielona Góra 2002, str. 126. Według autora "...przepis art. 38 miał być, w zamierzeniu, przepisem przejściowym. Obecnie nie jest dopuszczalne wznoszenie nowych takich obiektów w pasie drogowym."). Twierdzenie, iż o odmiennym charakterze tego przepisu, stanowiącym według Spółki podstawę do "przedłużania" zezwolenia na umieszczenie reklamy, jest, w ocenie Sądu, nieporozumieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 578/05, ONSAiWSA nr 6(21)2007, poz. 136, rozważając relację między art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, co następuje: "Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) stanowi w art. 38 ust. 1, że znajdujące się w drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia ustawy w życie, to jest od 1 października 1985 r. Sformułowanie, że obiekty "mogą pozostać wskazuje na to, że omawiany przepis ma charakter przejściowy i reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów (...). Przepis zatem stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie drogowego przez obiekty w nim opisane.

Należy także zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 40 ust. 2 ustawy, w myśl którego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenia zatem wymaga "umieszczenie" obiektu budowlanego w pasie drogowym, a nie jego pozostawienie w obrębie tego pasa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) stanowi ponadto w § 1 ust. 1, że podmiot zajmujący pas drogowy składa przed planowanym zajęciem pasa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zasadą więc jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed zajęciem pasa drogowego, polegającym na umieszczeniu obiektu budowlanego w pasie drogowym.

Skoro sama ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zezwala w art. 38 ust. 1 na pozostawienie w pasie drogowym obiektu należącego do skarżącej, zbudowanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to wydanie przez organ administracji decyzji, zezwalającej na zajęcie pasa drogowego było pozbawione podstawy prawnej, ponieważ przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy nie dotyczy obiektów budowlanych istniejących w dniu wejścia wżycie tej ustawy i spełniających warunki wynikające z art. 38 ust. 1".

Tak więc wykładnia powołanego przepisu pozwala stwierdzić, że – po pierwsze – art. 38 ustawy ma charakter przepisu przejściowego, po drugie zaś – podstawowym przepisem odnoszącym się do lokalizacji tzw. obiektów i urządzeń pozakomunikacyjnych, w tym reklam, wprost wymienionych w tym przepisie, jest art. 39 obecnie obowiązującej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dla pełnej jasności trzeba dodać, że reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 powołanej ustawy jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". Nie jest to zatem sam nośnik informacji wizualnej, ale również odpowiednia konstrukcja.

Przepis art. 39 ust. 1 wprowadza generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, precyzując jednocześnie bliżej ("w szczególności") rodzaj zakazanych działań. Ust. 3 tego przepisu określa dopuszczalność wyjątków od generalnego zakazu – w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 40 stanowi, że również zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, oraz precyzuje jakiego rodzaju działań to zezwolenie może dotyczyć; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu stwierdza się, że zezwolenie takie dotyczy również umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jaki jego elementów, np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Tym samym odwołująca się strona nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, że wcześniej posiadała zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Zezwolenie takie jest bowiem zezwoleniem wydanym tylko na czas ściśle określony. Po upływie takiego okresu zezwolenie traci moc. Dlatego też trafnie organy orzekające w sprawie pominęły jako dowody w sprawie uprzednie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawane na rzecz Spółki, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki sam fakt wydania tych decyzji wcale nie świadczył o tym, że spełnione zostały przesłanki materialno-prawne niezbędne dla otrzymania kolejnego zezwolenia.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.