Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1262/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 art. 3 ust. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez H. B. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. na [...] Sp. z o.o.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] października 2012 r. Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Inwestorowi [...] Sp. z o. o., [...], elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], kategoria obiektu VIII. Następnie decyzją nr [...] wydaną [...] listopada 2012 r. Starosta [...] wyraził zgodę na przeniesienie w/w decyzji nr [...] na [...] Sp. z o.o., ul. [...], nie dokonując zmian co do pozostałych ustaleń.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] października 2012 r. złożyli R. R., H. B. i H. K.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2012 r. W podstawie prawnej powołał art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2016, poz. 23, dalej kpa)

w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2016 r. poz. 290).

W uzasadnieniu decyzji powołał się na treść przepisu art. 28 kpa oraz wskazał, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. 2013. 1409 ze zm.), jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne,

w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Organ przytoczył art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych dotyczący odległości, o której mowa wart. 4 ust. 1.

Wyjaśnił w tym zakresie, że z analizy projektu budowlanego wynika, iż całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m i wobec tego działki zlokalizowane

w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa wart. 5 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z w/w przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Ustalił zatem, iż w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej znajdują się: działki R. R. (dz. nr [...], [...] oraz części działek nr [...] i [...]); działki H. B. (dz. nr [...], [...], [...], [...]) i działka H. K. (nr [...]). Działki wnioskodawców są gruntami rolnymi, jednak z ksiąg wieczystych wynika, że część z nich jest gruntami rolnymi zabudowanymi. Działki należące do H. B. nie są zabudowane.

Podał dalej, że działka, na której zrealizowano inwestycję, objęta była ustaleniami Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji [...] Nr [...] w miejscowościach [...] – [...] w gminie [...]. Tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych oznaczono symbolem EWi/R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 373/11 stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Wojewoda przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym wydane w sprawie II OSK 400/11 (powoływany przez R. R.), w którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu

o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej.

Jednocześnie wywiódł, iż z wyroku NSA w sprawie II OSK 163/15 nie wynika, że istnieje automatyzm w stwierdzaniu nieważności tzw. "decyzji zależnej", w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności "innej decyzji", która była podstawa jej wydania.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ przeanalizował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 373/11,

w którym stwierdzono nieważność Uchwały nr [...] Rady Gminy [...]

z dnia [...] września 2006r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji [...] Nr [...] w miejscowościach [...] - [...] w gminie [...]. W przedmiotowym wyroku zdaniem organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że sporządzenie zaskarżonego planu miejscowego, który nie został sporządzony wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, w skali 1:5000, stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego i z tego powodu, zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje jego nieważność w całości. Zatem uznał, że o stwierdzeniu nieważności miejscowego planu zagospodarowania przesądził fakt sporządzenia go w niewłaściwej skali, a nie względy merytoryczne.

Stwierdził dalej, iż plan miejscowy uchwalający tereny po budowę elektrowni wiatrowych nałożył na inwestora obowiązki i ograniczenia w zabudowie. Analizując usytuowanie elektrowni względem działek wnioskodawców, wskazał, że spośród działek R. R. najbliżej działki inwestycyjnej znajduje się działka nr [...] w obrębie [...] będąca własnością skarżącego i odległość tej działki skarżącego od turbiny wiatrowej wynosi ok 680m. Spośród działek H. B. najbliżej działki inwestycyjnej znajduje się działka nr [...] w obrębie [...] będąca własnością skarżącego i odległość turbiny wiatrowej od tej działki skarżącego wynosi ok 80m. Obie powyższe działki nie są zabudowane. Działka H. K. nr [...] w obrębie [...] będąca własnością skarżącego znajduje się w odległości ok 1180m od turbiny wiatrowej.

W konsekwencji organ I instancji uznał, że oczywistym jest, iż sporna inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń wynikających z regulacji § 12 (odległość spornej inwestycji względem działek budowlanych), § 13 (przesłanianie obiektów) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm,). Inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej, dostępu do drogi publicznej oraz dostępu szeroko rozumianych mediów.

Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności w/w planu miejscowego ze względów formalnych nie może przesądzić o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] w przypadku braku innych ku temu przesłanek.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu oraz jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Uwzględniając zatem powyższe, stwierdził, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], która następnie decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. została przeniesiona na [...] Sp. z o.o. w związku

z obowiązującym w dniu wydania decyzji stanem prawnym oraz aktualną linią orzeczeń sądów administracyjnych nie świadczy o istnieniu bezspornych podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Od powyższej decyzji R. R. , H. B. i H. K., K. S. i T. K. złożyli odwołanie, w którym wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] i przyznanie skarżącym charakteru stron i kontynuowania postępowań w sprawach z udziałem skarżących.

Odwołanie złożyła również [...] spółka z o.o. w [...] (ul. [...]), zarzucając wydanej decyzji naruszenie prawa w zakresie przyznania wnioskodawcom przymiotu stron postępowania, wnosząc o uchylenie decyzji

i umorzenie postępowania.

Rozpoznając odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] marca 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

GINB podkreślił, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, podobnie jak organ

I instancji powołał się na treść art. 28 kpa, oraz wyjaśnił pojęcie interesu prawnego

i obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy oceniając interes prawny R. R., H. K. i H. B. wskazał, iż ww. wywodzą swój interes z prawa własności działek, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyznacza się w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne,

w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Organ podniósł, że odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 jest ustalana zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Z przeprowadzonej przez niego analizy projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. Wobec tego działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa

w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

Na podstawie posiadanych akt sprawy organ dostrzegł, że w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się działki należące do R. R. o nr ew. [...], [...], [...] i [...] (w odległości od ok. 650 m do ok. 1450 m), H. B. o nr ew. [...], [...], [...], [...] (w odległości od ok. 60 m do ok. 650 m). Natomiast działka H. K. o nr ew. [...] znajduje się w odległości ok. 1170 m od działki inwestycyjnej.

Tym samym jak stwierdził GINB wnioskodawcy mają interes prawny

w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjnym, organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z art. 28 kpa aby być stroną postępowania administracyjnego wystarczy mieć interes prawny, który to interes w danej chwili wcale nie musi być naruszony (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 329/16). Ustalenie stron w postępowaniu pozwolenie na budowę zawsze zawierać będzie element potencjalności (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 14 października 2015 r, sygn. akt II SA/Gd 252/15).

Jednocześnie wskazał, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej

w sąsiedztwie inwestycji decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13). Powołując się na oddziaływanie elektrowni wiatrowej i uciążliwości związane z jej eksploatacją, które są na tyle wysokie, że uzasadniają wyłączenie możliwości powstawania nowej zabudowy mieszkalnej

w promieniu równym dziesięciokrotności wysokości takiej elektrowni. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł powodów, dla których osoby uprawnione do nieruchomości znajdujących się w obszarze określonym zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy z 20 maja 2016 r., miałyby zostać pozbawione udziału w przedmiotowym postępowaniu i tym samym możliwości obrony swych interesów, gdyż posiadają one interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem GINB [...] Sp. z o.o. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę z [...] września 2012 r. złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ew. [...]) na cele budowlane, a zatem nie uchybiono w stopniu rażącym przepisom: art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie organ odwoławczy podzielił pogląd, według którego stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie wpływa w sposób bezpośredni na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z tym poglądem dokonał oceny zgodności kontrolowanej decyzji z zapisami ww. uchwały Rady Gminy [...] z [...] września

2006 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji [...] Nr [...]

w miejscowościach [...] – [...] w gminie [...]. Stwierdził, zatem że działka inwestycyjna, w ww. planie miejscowym oznaczona była symbolem EWi/R - przeznaczenie podstawowe - użytkowanie rolnicze (§ 5 Rozdziału 3 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały), co powoduje, iż dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych,

z uwzględnieniem ograniczeń zabudowy o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 (§ 5 Rozdziału 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały).

Powyższa analiza w ocenie GINB wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W szczególności zauważył, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają

w sposób rażący ustaleń co do rodzaju zabudowy.

Zauważył, że z akt sprawy wynika, iż Wójt Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2009 r., Nr [...], znak: [...], ustalił na rzecz [...] Sp.

z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] [...] – [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] i na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], gm. [...].

Zaznaczył również, że inwestor uzyskał niezbędne, wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Urząd Lotnictwa Cywilnego pismem z [...] lipca 2012 r., znak: [...], zaopiniował pozytywnie lokalizację przedmiotowej inwestycji. Również Szef Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP

w piśmie z [...] czerwca 2012 r., Nr [...], nie zgłosił zastrzeżeń do planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowej. Inwestor uzyskał także niezbędną decyzję

w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Według organu odwoławczego decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa

w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

W rezultacie jak podał GINB analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...]

z [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zatem decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], należało utrzymać w mocy.

Skargę na w/w decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożył H. B. (dalej skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia,

a mianowicie

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 97 ust. 4 kpa

w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 1 ust 2 kpa.;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 ust 2 kpa, polegające na dokonaniu błędnej wykładni wyszczególnionych w petitum skargi zarzutu in ius.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nadto wniósł o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi, skarżący odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów, przedstawiając stan sprawy, argumenty odnoszące się do zarzutów oraz przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swoich twierdzeń. Autor skargi nie zgodził się z ustaleniami organów w zakresie dokonanej przez nich oceny

w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Podniósł również, iż w jego ocenie organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego na budowę elektrowni [...], winien zawiesić postępowanie na postawie art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa, do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., nr [...].

Podkreślił, że w jego ocenie GINB winien zastosować regulację wynikającą z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylić decyzję Wojewody [...] i wydać orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie zastosować art. 138 § 2 k.p.a..

W konkluzji skarżący zaznaczył, iż stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu

o postanowienia, której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. jako wydanej bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnicy postępowania [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. wnieśli o uwzględnienie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu. Pełnomocnik uczestników ([...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o.) zwrócił uwagę na nie doręczenie uczestnikom zaskarżonej decyzji co stanowi przesłankę wznowieniową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności

z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję

z innych przyczyn niż postawione w zarzutach skargi.

Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

z [...] października 2012 r. Nr [...], którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Inwestorowi [...] Sp. z o. o., [...], elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], kategoria obiektu VIII. Następnie decyzją nr [...] wydaną [...] listopada 2012 r. Starosta [...] wyraził zgodę na przeniesienie w/w decyzji nr [...] na [...] Sp. z o.o., ul. [...], nie dokonując zmian co do pozostałych ustaleń.

Osobami inicjującymi postępowanie nieważnościowe byli R. R., H. B. i H. K.

Organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uznały, iż stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej jest bez wątpliwości osoba, będąca właścicielem nieruchomości położonej w odległości mniejszej lub równej dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, gdyż inwestycja położona w takiej odległości od nieruchomości wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ma wpływ na możliwość jej zagospodarowania.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela powyższego poglądu. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa w systemie polskiego prawa administracyjnego ostateczny charakter decyzji administracyjnej stanowi tzw. zasadę trwałości decyzji, zaś stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych

w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest więc wyjątkiem od zasady, dopuszczalnym tylko w ustawie przewidzianych wypadkach.

Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach art. 156 § 1 kpa, przesłanki negatywne art. 156 § 2 kpa. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 kpa, przyjmuje się raczej jednolicie

w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki.

W wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny, wyraził pogląd, iż "interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą. Idzie tu o rozpoznanie stanu, w którym kontestowana decyzja w dacie wydania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie" i pogląd powyższy Sąd orzekający w pełni podziela.

Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji.

Zatem, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie – badaniu oraz ocenie organu podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa. Niemniej decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (por. też wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 83/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/10, CBOSA).

Jednocześnie należy zaznaczyć, iż brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, Lex nr 209119).

Stosownie bowiem do art. 105 kpa organ administracyjny wydaje decyzję

o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który wyklucza prowadzenie tego postępowania.

W sprawie podlegającej kontroli Sądu wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony do organu jako pierwszy przez R. R. w dniu 6 lipca 2015 r., przez H. B. w dniu 9 marca 2017 r. a w dniu 17 marca przez H. K.

Organy w pierwszej kolejności po wpłynięciu wniosku powinny ocenić, czy osobom wnoszącym wniosek przysługuje interes prawny. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania.

Kwestię ustalenia stron postępowania reguluje art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa.

W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające

w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się

w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

W oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania Wojewoda [...] dokonał oceny w konsekwencji której uznał, że R. R., H. B.

i H. K. przysługuje interes prawny w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]

z [...] października 2012r., a więc że ww. posiadają legitymację co wszczęcia takiego postępowania nadzorczego.

Organ I instancji ustalił, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy wyznaczyć

w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Ustalając odległość nieruchomości wnioskodawców od działki inwestycyjnej oraz ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawców, Wojewoda [...] uznał skarżących za strony postępowania.

Również rozpoznając odwołania skarżących GINB, wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż interes prawny R. R., H. B. i H. K. należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r.

o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne,

w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej)

Stanowisko organów w tym zakresie jest nieuprawnione.

Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (tj. 16 lipiec 2016r.), skoro zapadła

w dniu 12 października 2012 r.

Organ II instancji wykonując czynności kontrolne, tj. analizując i oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej

w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu

w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Zauważenia wymaga, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których jego zdaniem mogły wynikać dla osoby występującej

z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia

w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, pomijając jednakże okoliczność, iż wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Nie obowiązywała także w dacie złożenia wniosku

o stwierdzenie nieważności (przez R. R.), zaś w szczególności nie obowiązywała w dacie wydania decyzji przez Starostę [...].

Za błędne należy uznać stanowisko organów, że ustawa z dnia 20 maja 2016 r.

o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych spowodowała, iż inicjujący postępowanie nieważnościowe wnioskodawcy stali się stronami postepowania – niejako ipso iure. Powyższy pogląd organów należy uznać za wadliwy, co świadczy niewątpliwie o braku analizy przepisów prawnych, w tym powołanej ustawy co do daty jej obowiązywania i w rezultacie zastosowania w niniejszej sprawie.

W konsekwencji wskazać należy, zdaniem Sądu, że organy obu instancji wydając decyzje bezpodstawnie przyjęły, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego winien być rozpatrywany na podstawie art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach

w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Sąd stwierdza, że określenie stron postępowania powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji (decyzji Starosty).

Okoliczności powyższej nie dostrzegł również organ odwoławczy, także przyznając poszczególnym podmiotom legitymację w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Działanie takie, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz.

Ponownie rozpoznając sprawę GINB dokona oceny, czy wnioskodawcy postępowania nieważnościowego posiadają legitymację do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Rozważy, czy ww. wskazali normę (normy) prawa materialnego administracyjnego, bądź prawa materialnego spoza tego obszaru, z których wywodzą interes prawny – domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zauważenia wymaga, że organ nie może zastępować podmiotu w wykazaniu tego interesu. Na uwadze mieć należy, że żądania stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść osoba, która nie jest w stanie samodzielnie wykazać takiego interesu. Następnie GINB dokonując oceny wykazanego interesu, zwróci uwagę czy został a wykazana norma prawa materialnego i czy ma ona związek

z kwestionowana decyzją organu I instancji. Niewątpliwie zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy braku zastosowania przepisów intertemporalnych, stoi w sprzeczności z przepisami prawa

i zasadą trwałości decyzji.

Na marginesie, z akt administracyjnych nie wynika, aby zaskarżona decyzja została doręczona [...] sp. z o.o. i [...] Sp.

z o.o. (brak dowodu doręczenia decyzji).

Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku

z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy, zasądzając skarżącemu zwrot uiszczonego wpisu.