Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 703/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 703/13

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013r. na podstawie art. 61a § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) po zapoznaniu się z wnioskiem R. K. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].09.2008r. nakazującej Przedsiębiorstwu Inwestycyjno-Budowlanemu [...] Sp. z o.o. opróżnienie w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej przy ul. [...] w Ł. oraz zarządzającej umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zakazie jego użytkowania, wykonanie doraźnych zabezpieczeń w celu uniemożliwienia dostania się do budynku osób postronnych - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].09.2008r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].09.2012r. wpłynął wniosek R. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].09.2008r. nakazującej Przedsiębiorstwu Inwestycyjno-Budowlanemu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. opróżnienie w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej przy ul. [...] w Ł. oraz wykonanie dalszych obowiązków.

Zdaniem organu żądanie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 K.p.a. wniósł podmiot do tego nieuprawniony, co skutkować musiało odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych (żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osobę niebędącą stroną).

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dla wykazania interesu prawnego konieczne było ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z określoną inwestycją (w omawianym przypadku z opróżnieniem w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej przy ul. [...] w Ł. oraz umieszczeniem na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zakazie jego użytkowania oraz wykonaniem doraźnych zabezpieczeń w celu uniemożliwienia dostania się do budynku osób postronnych).

Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego interes prawny w odróżnieniu od interesu faktycznego musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji.

Organ zauważył, że pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny.

R. K. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce położonej przy ul. [...] w Ł., zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].09.2008r.

Skarżąca we wniosku wskazała, iż była lokatorką budynku mieszkalnego, w stosunku do którego zapadło w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego oraz że rodzinie K. powierzono administrowanie budynkiem w zamian za zwolnienie z obowiązku zapłaty czynszu regulowanego. Na potwierdzenie powyższego przedstawiła kserokopię pisma Burmistrza [...] z dnia [...].08.2008r., skierowane do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Powiecie [...].

W ocenie [...] WINB powyższe nie mogło stanowić o posiadaniu przez wnioskodawczynię interesu prawnego w świetle art. 28 K.p.a.

W przepisie art. 68 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Są nimi tylko właściciel oraz zarządca nieruchomości (wyrok NSA z 4 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 999/06). Adresatem obowiązków nie może być najemca lokalu, gdyż to nie na nim ciąży konieczność utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w ww. art. 61 Prawa budowlanego. Tylko wobec podmiotów wskazanych w art. 61 ww. ustawy organ może wszcząć postępowanie i nałożyć na nich określone obowiązki, zatem tylko te podmioty mogą być stroną postępowania przeprowadzonego na podstawie rozdziału 6 Prawa budowlanego.

Skarżąca nie jest ani właścicielem ani zarządcą budynku przy ul. [...] w Ł. R. K. jest niewątpliwie zainteresowana stanem przedmiotowego obiektu, ale ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

Poza tym [...] WINB przypomniał, iż wypowiedział się co do interesu R. K. w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Ł., w decyzji z dnia [...].10.2008r., umarzającą postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniami Burmistrza [...] oraz wnioskodawczyni od decyzji organu powiatowego z [...].09.2008r..

Najemcy lokali w budynku mieszkalnym nie są stroną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie posiadają interesu prawnego, który umożliwiałby im uczestnictwo w postępowaniu na zasadach określonych w przepisach K.p.a.

Wskazane przez R. K. pismo Burmistrza [...] z dnia [...].08.2008r., skierowane do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Powiecie [...] nie jest potwierdzeniem iż skarżąca była zarządcą obiektu. Gmina [...] wskazała jedynie, iż ok. 2000 roku zawarła nieformalne porozumienie, w którym użytkownicy budynku zobowiązali się do pełnienia funkcji administratora, w tym utrzymania budynku i wykonywania bieżących remontów i konserwacji, w zamian za zrezygnowanie przez gminę z poboru opłat czynszowych.

W sytuacji, gdy osoba składająca wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie posiada interesu prawnego, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].09.2008r.

R. K. wniosła zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r.

W jego uzasadnieniu wskazała, że wbrew twierdzeniom organu ciążył na niej obowiązek utrzymania w należytym stanie przedmiotowego budynku, na mocy porozumienia zawartego z gminą, Dlatego jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2008 r., w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., nakazał Przedsiębiorstwu Inwestycyjno - Budowlanemu [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W., właścicielowi nieruchomości w Ł. przy ul. [...], opróżnienie w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na ww. nieruchomości oraz zarządził umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz zakazał jego użytkowania, a także wykonanie doraźnych zabezpieczeń w celu uniemożliwienia dostania się do budynku osób postronnych.

R. K. pismem z dnia [...] września 2012 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2008 r.

Wszczęcie postępowania wymagało uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.

Organ uznał, że R. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 4 września 2008 r., wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118, ze zm.).

Definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym (art. 28 K.p.a.). Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym, tj. kiedy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa.

O tym, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma zatem przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też kwestionowania zapadłych w nim rozstrzygnięć (wyrok WSA w Lublinie z dnia 27.12.2012 r., sygn. akt III SA/Lu 612/12).

Przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych, zawarte w rozdziale 6 Prawa budowlanego, określają krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie. Są nimi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stroną postępowania w trybie art. 68 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca, co za tym idzie użytkownicy jak i właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 68 ww. ustawy ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.07.2007r., sygn. akt II OSK 999/06, LEX nr 366267).

R. K. nie posiada tytułu prawnego, upoważniającego do przyznania jej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie jest bowiem właścicielem ani zarządcą nieruchomości w Ł. przy ul. [...], której dotyczy postępowanie zakończone decyzją PINB [...] z dnia [...] września 2008 r.

Choć skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji organu powiatowego, to jednak zainteresowania tego nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem są obowiązki wynikające z rozdziału VI prawa budowlanego (utrzymanie obiektów budowlanych) przymiot strony przysługuje jedynie właścicielowi i zarządcy nieruchomości (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20.03 2012r., sygn. akt II SA/Wr 915/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.06.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.07.2010r., sygn. akt I SA/Wa 21/10). Istnienie interesu prawnego ocenia się na dzień złożenia wniosku.

W dniu [...] września 2012 r. (data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności) skarżąca nie tylko nie posiadała interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ale także nie była już najemcą lokalu znajdującego się w budynku objętym badaną decyzją, a więc nie legitymowała się nawet interesem faktycznym.

W związku z powyższym organ stwierdził, że R. K. nie jest uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2008 r.

R. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r, odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie;

- art. 7 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia,

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca i Gmina [...] zawarli umowę (porozumienie) na mocy której uprawniona była wraz z rodziną do zajmowania przedmiotowego budynku. W zamian za zwolnienie z czynszu regulowanego, zobowiązana była do administrowania (zarządu) budynkiem i dokonywania wszelkich napraw, remontów i konserwacji. Porozumienie to było faktycznie realizowane tj. gmina uznawała wnioskodawczynię za zarządcę nieruchomości (czego skutkiem były m.in. pisma dotyczące konieczności naprawy instalacji elektrycznej).

Postępowanie w sprawie utrzymania obiektów budowlanych mogło zakończyć się zarówno decyzją o opróżnieniu lokalu, jak i nakazem wykonania niezbędnych napraw. W przypadku nakazu wykonania niezbędnych napraw koszt i obowiązek ich przeprowadzenia obciążałby skarżącą, gdyż z zawartej umowy (porozumienia) z gminą to na niej spoczywał ciężar administrowania (zarządu) budynkiem i dokonywania wszelkich napraw i remontów w zamian za zwolnienie z czynszu regulowanego.

Skoro umowa (porozumienie) z gminą nakładała obowiązki w postaci administrowania (zarządu) budynkiem i dokonywania wszelkich napraw, to powinna posiadać także uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniach tych obowiązków dotyczących. Tymczasem skarżącej odmówiono statusu strony na etapie zwykłego postępowania, jak i prawa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zapadłej w wyniku takiego postępowania decyzji.

Źródeł interesu prawnego należy upatrywać, nie tylko w prawie administracyjnym, ale również w przepisach prawa cywilnego, w tym dotyczących stosunków zobowiązaniowych (np. umowy najmu) - Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn.. akt III SA/Gd 33/12.

Stosunek prawny pomiędzy gminą, a skarżącą ustał nie z powodu rozwiązania umowy, a dlatego, że przedmiotowy budynek został zburzony przez firmę [...] niezwłocznie po otrzymaniu decyzji o jakiej stwierdzenie nieważności skarżąca wniosła.

Odpowiadając na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2008 r., w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce przy ul. [...] w Ł.

W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że PINB [...] z dnia [...] września 2008 r., nakazał Przedsiębiorstwu Inwestycyjno – Budowlanemu [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W., właścicielowi nieruchomości w Ł. przy ul. [...], opróżnienie w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na ww. nieruchomości.

R. K. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce położonej przy ul. [...] w Ł., zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].09.2008r.

Skarżąca wskazała, iż była lokatorką budynku mieszkalnego, w stosunku do którego zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie organu powiatowego oraz, że rodzinie K. powierzono administrowanie budynkiem w zamian za zwolnienie z obowiązku zapłaty czynszu regulowanego. Na potwierdzenie powyższego przedstawiła określone dokumenty.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zgodnie z normami prawa procesowego.

W słusznej ocenie organów, argumentacja skarżącej nie mogła stanowić o posiadaniu przez nią interesu prawnego w świetle art. 28 K.p.a.

Poza tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniał interes prawny R. K. w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Ł., w decyzji z dnia [...].10.2008r., umarzającą postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniami Burmistrza [...] oraz wnioskodawczyni od decyzji organu powiatowego z [...].09.2008r..

Nie ulega wątpliwości, że najemcy lokali w budynku mieszkalnym nie są stroną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, a co za tym idzie nie posiadają interesu prawnego, który umożliwiałby im uczestnictwo w postępowaniu na zasadach określonych w przepisach K.p.a.

Wskazywane przez R. K. pisma nie były potwierdzeniem tego, że była zarządcą obiektu w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego. Gmina [...] wskazała jedynie, iż zawarła nieformalne porozumienie, w którym użytkownicy budynku zobowiązali się do pełnienia funkcji administratora, w tym utrzymania budynku i wykonywania bieżących remontów i konserwacji, w zamian za zrezygnowanie przez gminę z poboru opłat czynszowych.

Przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych, zawarte w rozdziale 6 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118, ze zm.), określają krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie. Są nimi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

R. K. nie posiada tytułu prawnego, upoważniającego do przyznania jej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie jest bowiem właścicielem ani zarządcą nieruchomości w Ł. przy ul. [...], której dotyczyło postępowanie zakończone decyzją PINB [...] z dnia [...] września 2008 r.

Choć skarżąca powołuje się, że jest bezpośrednio zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji organu powiatowego, to jednak tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji, co wskazuje, że ma wyłącznie interes faktyczny.

Dodatkowo w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ([...] września 2012 r.) skarżąca nie tylko nie posiadała interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ale także nie była już najemcą lokalu znajdującego się w budynku objętym badaną decyzją.

W sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, a nie posiada interesu prawnego, należało na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].09.2008r.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.