Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 410/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35,  art. 39 ust. 4,  art. 3 pkt 20,  art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi S. S.- R. i R. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem dwustanowiskowym i zagospodarowaniem terenu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].09.2018 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz M. R. i K. R. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny z wbudowanym garażem dwustanowiskowym i zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy ul. [...][...] we [...], działka nr [...],[...], obręb [...].

W dni [...].10.2018 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek J. Z. i R. Z. zamieszkałych przy ul. [...][...] we [...], dotyczący weryfikacji "obszaru oddziaływania inwestycji" i przyznania statusu strony oraz wstrzymania biegu terminu na odwołanie od decyzji z [...].09.2018 r. Wnioskodawcy wskazali, że dowiedzieli się o tej decyzji dopiero w dniu [...].10.2018 r. Decyzja nie została im doręczona. W ich ocenie powodem wykluczenia ich z kręgu stron postępowania było niewłaściwe określenie obszaru odziaływania inwestycji. Wyjaśnili, że wzdłuż należącej do nich działki nr [...] zostanie poprowadzona droga dojazdowa do planowanej inwestycji. W związku z tym wystąpi emisja spalin pochodzących z inwestycji oraz emisja nadmiernego hałasu i kurzu również w trakcie użytkowania planowanej zabudowy. Dodatkowo wskazali, że zatwierdzony przez organ projekt budowlany nie obejmował przyłączy wod-kan, gazowego i energetycznego, których wykonanie może spowodować osunięcie gruntu wzdłuż należącej do nich działki. Wnosząc jak w żądaniu wniosku jego autorzy zwrócili się również o ustanowienie 14-dniowego terminu na odwołanie, którego bieg rozpocznie się z chwilą otrzymania przez nich decyzji.

W piśmie złożonym w tym samym dniu S. S.-R. zamieszkała przy ul. [...][...], wskazała, że z uwagi na to, że w pismach do niej kierowanych przez organ administracyjny w związku z inwestycji przy ul. [...][...] są nieaktualne adresy, wnioskuje o sprawdzenie i korektę podanych przez nią pięciu adresów w tym należącego do J. Z. i R. Z.

Odwołanie od podanej powyżej decyzji, w terminie 14-dniowym, wnieśli H.M., Z. M., M. Ż. i S. S.-R., żądając jej uchylenia w całości. Odwołujący wskazali, że decyzja została wydana bez uwzględnienia stanowiska zawartego w postanowieniu [...] z [...].08.2017 r. oraz Ministra [...] z [...].12.2017 r. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w trakcie postępowania zainicjowanego przez inwestorów i dotyczyło analogicznej inwestycji, jak ta objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazali, że kwestia sporna w sprawie dotyczył lokalizacji budynku w drugiej linii zabudowy. Organ I instancji powyższą okoliczność zupełnie pominął. Ze wskazanych postanowieniach organów władzy konserwatorskiej wynika natomiast, że z punktu widzenia ochrony zabytkowego układu urbanistycznego osiedla wewnątrz kwartałów dopuszczalna jest wyłącznie niewielka kubaturowo, parterowa zabudowa pomocnicza, gospodarcza lub związana z funkcją rekreacyjną. Minister [...] w wydanym postanowieniu wprost wykluczył wprowadzenie drugiej linii zabudowy, która przyczyni się do dewastacji wartości zabytkowych układu urbanistycznego osiedla [...]. Minister wskazał, że z punktu widzenia konserwatorskiego sporna inwestycja stanowi niedozwolone działanie, wpływające negatywnie na zachowanie czytelnego, historycznego układu osiedla. Według odwołujących się stron, brak jest istotnych przesłanek, które wpłynęłyby na zmianę punktu widzenia [...] i Ministra [...]. Projektowana inwestycją ma być realizowana, jak poprzednio, w drugiej linii zabudowy. Zachodzi zatem, w tym samym stanie faktycznym, diametralna sprzeczność pomiędzy wspólnym stanowiskiem [...] i Ministra [...] z jednej strony, a [...] z drugiej. Jedynym wytłumaczeniem takiego stany rzeczy jest według odwołujących się stron, uchybienie organu I instancji poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokonania właściwej oceny stanu faktycznego i zaniechanie przesłania do [...] wcześniejszych stanowisk [...] i Ministra [...], a tym samym naruszenie art. 7, art. 7b i art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a.

Pismem z [...].12.2018 r. inwestorzy wnieśli o utrzymanie w mocy wydanej decyzji. Wskazali, że skarżoną decyzję wydano na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...].05.2007 r. o warunkach zabudowy, natomiast postanowienie [...] z [...].08.2017 r. dotyczyło innego postępowania odnośnie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji o innych parametrach.

W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda uzyskał stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że w sprawie uzgodnienia konserwatorskiego inwestycji - MKZ w 30-dniowym terminie wskazanym w art. 39 ust. 4 u.p.b. nie zajął stanowiska, co uznano za brak zastrzeżeń. W załączeniu przekazano pismo [...] z [...].01.2019 r., będące odpowiedzią tego organu skierowaną do odwołujących się stron postępowania na ich pismo z [...].10.2018 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...].04.2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powody takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uzasadnił zgodnością pomiędzy przedłożonym projektem budowlanym a zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy z roku 2007 ustaleniami dotyczącymi funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania terenu. Wskazał, że w decyzji ustalono parametr wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do 0,190. Planowany w projekcie zagospodarowania terenu docelowy wskaźnik po rozbudowie wyniesie 0,189. Nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony dz. nr [...]. Szerokości elewacji frontowej od 9,50 do 14,5 metrów w decyzji. Planowana w projekcie docelowa szerokość wyniesie 9,55 metrów. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 9 metrów. Planowana w projekcie docelowa wysokość wyniesie 8,96 metrów. Geometrii dachu rozbudowy: dach dwuspadowy lub wielospadowy (planowany dach dwuspadowy). Organ nie dopatrzył się również niezgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami przepisów techniczno-budowlanych, w tym rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uznał za spełnione kryteria lokalizowania nowej zabudowy, gdyż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległości ścian budynku do sąsiednich działek wynoszą odpowiednio: 4 m (dz. [...]), 7,35 m (dz. [...]), 6 m (dz. [...]) i 8,75 m (dz. [...]). Stwierdził również, że planowana inwestycja nie będzie wpływała negatywnie na zapewnienie naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach znajdujących się w sąsiednim budynku. Rysunek nr [...] projektu zawiera analizę nasłonecznienia i przesłaniania. Biorąc pod uwagę odległości pomiędzy projektowanym budynkiem a budynkami na działkach sąsiednich organ stwierdził, że projektowana budowa o wysokości niespełna 9 metrów nie będzie przesłaniała sąsiednich budynków. W tej sytuacji wysokość przesłaniania o której mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia jest mniejsza od odległości pomiędzy tymi budynkami. Wojewoda ocenił również spełnianie przesłanek z art. 35 ust. 1 u.p.b. w aspekcie dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, wedle którego prowadząc postępowanie prowadzące do udzielenia pozwolenia na budowę – zbadać należy, czy uzasadniony interes osób trzecich nie zostanie naruszony. W tym zakresie organ zacytował wybrany fragment uzasadnienia wyroku NSA z 3.09.2009 r. (sygn. akt II OSK 1433/08). Skoro projektowany obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych to można przyjąć, że co do zasady nie zostaną naruszone uzasadnione interesy odwołujących się, poszanowania których wymaga art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.

Wojewoda odniósł się również do kwestii pozytywnego uzgodnienia inwestycji przez organ władzy konserwatorskiej. Wskazał na brak podstaw prawnych dla uwzględnienia w niniejszym postępowaniu postanowień [...] z [...].08.2017 r. oraz Ministra [...] z [...].12.2017 r., ponieważ dotyczyły one innego zamierzenia budowlanego, o innych parametrach technicznych (m.in. większa kubatura i wysokość budynku) niż sporna inwestycja. Skarżony projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Wojewoda podkreśla, że w chwili ustalania warunków zabudowy w tej decyzji obszar, na którym znajduje się nieruchomość, nie figurował w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.b. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z ust. 3 w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Historyczny obszar urbanistyczny na osiedlu [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków [...], na mocy zarządzenia Prezydenta [...] z [...].11.2014 r., a więc ponad 7 lat po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Na ostateczną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli S. S.-R. i R. Z., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając ją w całości. Zarzucili oni Wojewodzie naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 7 k.p.a. i art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez zaniechanie ustalenie pełnego zakresu podmiotowego postępowania i pominięcie w postępowaniu skarżącego R. Z., pomimo zgłoszenie przez niego wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony oraz istnienia uprawnienia i interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu;

- art. 9 k.p.a. i art. 42 k.p.a. poprzez nienależyte informowanie stron o przebiegu postępowania, doręczanie pism w postępowaniu pod adresy błędne, nieaktualne oraz zaniechanie doręczeń części pism w postępowaniu przed organem pierwszej instancji;

- art. 7b k.p.a. poprzez wykluczenie stron postępowania z możliwości uczestniczenia w postępowaniu obejmującym współdziałanie organów (Prezydenta Miasta i Miejskiego Konserwatora Zabytków) a w konsekwencji wydania decyzji z pominięciem wykładni i zasad zachowania historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków oraz wyrażonych w postanowieniu Ministra [...] z [...].12.2017 r. i zakończenie postępowania wyrażeniem zgody na usytuowanie budynku w drugiej ahistorycznej linii zabudowy.

Na uzasadnienie skargi jej autor przedstawił argumentację na potwierdzenie zarzutów dotyczących naruszenia procedury administracyjnej przy wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę. Nieprawidłowe ustalenie stron postępowania przez organ I instancji oraz zaniechanie doręczenia pism w postępowaniu na prawidłowe adresy umożliwiło wydanie decyzji naruszającej historyczny układ urbanistyczny. Organ I instancji ustalając strony postępowania powielił wskazanie projektu budowlanego i nie uwzględnił w postępowaniu R. i J. Z.- właścicieli nieruchomości sąsiadującej z miejscem planowanej inwestycji. Autor skargi dowodził, że organ tym samym winien jednoznacznie ustalić, czy inwestycja rzeczywiście oddziałuje na nieruchomość skarżących. Ustalenia takie są niezależnie od okoliczności czy oddziaływanie planowanego budynku będzie miało charakter ponadnormatywny, czy też zgodny z warunkami technicznymi. Strony wskazują, że obowiązkiem organu było ustalenie podmiotowego zakresu postępowania, a skarżącemu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. Wyjaśniono, że planowana inwestycja przewiduje wprowadzenie drugiej linii zabudowy. Nieruchomość przy ul. [...][...] ma dostęp do drogi publicznej jedynie w wąskim pasie (sięgaczu), oddzielającym domy przy ul. [...][...] (nieruchomość skarżącej S. S.-R.) i przy ul. [...][...] (nieruchomość skarżącego R. Z.). Planowane przyłącza wod.-kan., gazowe i energetyczne oraz droga dojazdowa przebiegać mogą jedynie w granicy działki skarżącego. Wybudowanie niezbędnej dla użytkowania nieruchomości infrastruktury spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Z tego powodu jego nieruchomość znajdzie się w obszarze oddziaływania nieruchomości określonym zgodnie z art. 3 pkt 20 u.p.b.

Autor skargi wskazał również na pewną niekonsekwencję organu. Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] z [...].05.2007 r. ustalająca warunki zabudowy nieruchomości przy ul. [...][...]. R.Z. był stroną postępowania o ustalenie tych warunków zabudowy. Decyzja o potencjalnych warunkach zabudowy odnosiła się do skarżącego i logiczną konsekwencją tego faktu powinno być przydanie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę konkretyzującego warunki zabudowy. Autor skargi podniósł, że R. Z. zawiadomił organ o woli uczestniczenia w postępowaniu. W dniu [...].10.2018. r. złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie statusu strony i weryfikację obszaru oddziaływania inwestycji. Podobnie skarżąca pismem z [...].10.2018 r. wskazała temu organowi aktualne adresy stron, pod którymi należy dokonywać doręczeń. Wymieniła wówczas również R. Z. Organ nie odniósł się do tych wniosków. W szczególności w sprawie nie wydano postanowienia o przyznaniu lub odmowie przyznania statusu strony zgodnie z art. 128 k.p.a. Nadto organ pierwszej instancji oraz organ wyższego stopnia nie zwróciły się o wyjaśnienie czy pismo skarżącego należy traktować jako odwołanie. Nie podjęto też postępowania wstępnego z art. 134 k.p.a. celem ustalenia niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z powyższym naruszono zasadę informowania stron i uczestników postępowania. Skarżącemu nie udzielono niezbędnych wyjaśnień i wskazówek zgodnie z art. 9 k.p.a. a w konsekwencji strona poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Skarżący wskazali również, że na skutek nieprawidłowego zawiadomienia o toczącym się przed MKZ postępowaniu pozbawieni zostali możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Okoliczność powyższa miała kluczowe znaczenie dla sprawy, ponieważ skarżący mieli wiedzę o wydanym w dniu [...].12.2017 r. postanowieniu Ministra [...]. W ich ocenie, odmiennie niż wskazał organ II instancji postanowienie Ministra, pomimo wydania postanowienia w innym postępowaniu, ma znaczący wpływ na obecnie prowadzoną sprawę. Wskazali, że postanowienie Ministra [...] odnosi się do inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...][...]. Minister [...] uznał, że na podstawie wpisu w gminnej ewidencji zabytków szczególnej ochronie podlega historyczna linia zabudowy oraz sposób zagospodarowania przestrzeni osiedla [...]. W ocenie Ministra wprowadzenie, drugiej linii zabudowy przyczyni się do dewaluacji wartości zabytkowego układu urbanistycznego. W takiej sytuacji okoliczność, że [...] uzgodnił inwestycję nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ postępowanie było prowadzone z naruszeniem zasad prawidłowego doręczenia pism na adresy zamieszkania stron i pozbawiło skarżących prawa czynnego udziału w postępowaniu. Nadto uzgodnienie [...] zostało wydane z naruszeniem zasady ochrony utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. [...] nie prowadził postępowania w sprawie bądź nie miał wiedzy o wcześniejszym postanowieniu [...] z [...].08.2017 r., które utrzymał w mocy Minister [...] postanowieniem z [...].12.2017 r. Zważywszy na wydanie zgody na wybudowanie budynku mieszkalnego w drugiej, ahistorycznej linii zabudowy, uzgodnienie wprost łamie wpis do gminnej ewidencji zabytków, chroniący układ urbanistyczny osiedla [...]. Uzgodnienie takie jest nieważne jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jego wykonanie stanowić będzie czyn zabroniony z art. 108 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do kwestii realizacji inwestycji w kontekście objęcia osiedla [...] ochroną konserwatorską. Wskazał, że [...] milcząco, tj. na zasadzie opisanej w art. 39 ust. 4 u.p.b., zaakceptował rozwiązania projektowe. Organ wyjaśnił, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym, a kwestionowana skargą decyzja nie została jemu doręczona

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi były bezzasadne, zaś zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w przypadku skarżącego R. Z. zachodziła sytuacja, w której strona postępowania administracyjnego (lub uważająca się za stronę postępowania), której nie doręczono decyzji, mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla innych stron będących adresatami decyzji (tak też NSA w postanowieniu z 16.10.2012 r., sygn. akt I OSK 2351/12). Dopuszczalnym było zatem merytoryczne rozpoznanie skargi R. Z.

Pozwolenie na budowę to typowa decyzja o charakterze związanym (art. 35 ust. 4 u.p.b.), czyli organ dla odmowy jego wydania powinien wykazać naruszenie wymogów art. 32 ust. 1 i 4, 4a oraz art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 2 i 3, a w końcu art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b. W niniejszej sprawie naruszenia takie nie nastąpiły. Organ trafnie powołał się na treść art. 35 ust. 4 u.p.b., że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu (nakazującego sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności tego projektu z wymogami ochrony środowiska lub przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń) oraz w art. 32 ust. 4 (dotyczącego weryfikacji istnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, o ile była wymagana, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane) właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego organu były okoliczności wymienione w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.p.b., które organ dokładnie ustalił i wszechstronnie rozważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie skarżący nie kwestionowali zaskarżonej decyzji.

Z uwagi natomiast na znaczenie zarzutu dotyczącego postępowania obejmującego współdziałanie organów (Prezydenta Miasta i Miejskiego Konserwatora Zabytków), a w konsekwencji wydania decyzji z pominięciem wykładni i zasad zachowania historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] wyrażonych w postanowieniu Ministra [...] z [...].12.2017 r. i wyrażenia zgody na usytuowanie budynku w drugiej ahistorycznej linii zabudowy, w pierwszej kolejności należało się odnieść do tej kwestii. Wobec tego należy wskazać na to, że projekt budowlany został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków [...], jako że obszar na którym ma być zrealizowana inwestycja ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.p.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (w przypadku zawarcie stosownego porozumienia, tak jak w niniejszym przypadku, będzie to miejski konserwator zabytków). Z kolei art. 39 ust. 4 u.p.b. stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków jest zobowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Właśnie taką formę prawną "milczącego uzgodnienia" przybrało stanowisko organu władzy konserwatorskiej, który dokonywał bez żadnych zastrzeżeń, oceny zgodności projektowanej budowy w kontekście istniejącego już ładu przestrzennego i to szczególnego, bo dotyczącego obszaru o zabytkowym charakterze. Stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w tym zakresie zostało potwierdzone w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z [...].01.2019 r. (pkt 4).

Brak jest przy tym podstaw aby można było przyjąć, że przedmiotowe uzgodnienie odbyło się z naruszeniem prawa, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej oceny nie zmienia fakt, że inwestorzy spotkawszy się z odmową przeniesienia na ich rzecz decyzji z [...].05.2007 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy przy ulicy [...][...] (działka nr [...]) dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem (wydanej z wniosku poprzedniego właściciela tej działki), wystąpili o uzyskanie nowej decyzji. Jest niezaprzeczalnym faktem, że inwestorzy z powodu stanowiska zawartego w postanowieniu [...] z 21.08.2017 r. oraz utrzymującym je mocy postanowieniu Ministra [...] z [...].12.2017 r., nie otrzymali pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej, mocą decyzji Prezydenta [...] z [...].10.2017 r., nr [...] została na nich przeniesiona decyzja o warunkach zabudowy z [...].05.2007r. Skoro decyzja o warunkach zabudowy z [...].05.2007 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym (inwestorzy w tym zakresie okazali stosowne zaświadczenie nr [...] z [...].02.2019 r.), brak było podstaw prawnych, aby odmówić na tej podstawie udzielenia pozwolenia na budowę. Określone w przedłożonej decyzji warunki przyszłej zabudowy są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie należy zauważyć, że wbrew zarzutom skargi, Miejski Konserwator Zabytków posiadał wiedzę na temat stanowiska Ministra [...], które wyraził w postanowieniu z [...].12.2017 r. Jak bowiem wynika z rozdzielnika tego rozstrzygnięcia, zostało ono doręczone do Urzędu Miasta [...] – Wydział Architektury i Budownictwa. Ponadto skarżącym nie udało się przekonać Sądu, że zaniechanie przesłania do [...] wcześniejszych stanowisk [...] i Ministra [...], było uchybieniem procesowym organu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, nie było takiego prawnego obowiązku, a po drugie, powyższe stanowisko dotyczyło innego postępowania i brak było podstaw prawnych dla uwzględnienia tych postanowień w niniejszym postępowaniu. Tym samym nie potwierdził się zarzut naruszenia zawartej w art. 7b k.p.a. zasady współdziałania organów administracji publicznej. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, że poprzez brak wymiany informacji między organem I instancji a Miejskim Konserwatorem Zabytków, która miała obejmować udostępnienie postanowienia Ministra [...], doszło do naruszenia tej zasady i w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd ocenił, że pozostałe argumenty skarżących również nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Nie ma przede wszystkim prostej korelacji pomiędzy uznaniem kogoś za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę a faktem, że skarżący był uznany za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z [...].05.2007 r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Ze względu na odmienne przedmioty tych dwóch postępowań, o tym kto jest stroną postępowania decydują inne kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w danej sprawie. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania, wobec braku przepisu szczególnego w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania stroną postępowania może zatem być, oprócz inwestora, także właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy wniosek inicjujący postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykazane zostanie w konkretnych okolicznościach sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku danego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek tych podmiotów. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Nie ma przy tym miejsca na żaden automatyzm pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy. Dlatego w zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie oznacza jednak tego, że w ten sam sposób dana osoba będzie traktowana na etapie udzielania pozwolenia na budowę, a później pozwolenia na użytkowanie obiektu. W przypadku tego ostatniego postępowania, z woli ustawodawcy, jako stronę postępowania traktuje się wyłącznie inwestora (art. 59 ust. 7 u.p.b.).

W przypadku zatem skarżącego można być uznanym za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, aby następnie na etapie udzielenia pozwolenia na budowę już nie być w ten sam sposób traktowanym. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy - zgodnie z art. 3 pkt 20 u.p.b. – traktować teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując treść art. 3 pkt 20 u.p.b. zauważyć należy, że przepis ten nie definiuje wprost pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, lecz odsyła do bliżej nie określonej grupy przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że organ pierwszej instancji ustalając strony postępowania, obowiązany jest wyznaczyć obszar oddziaływania w otoczeniu potencjalnego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, a także oddziaływania na środowisko. Decydują tu zatem indywidualne cechy obiektu budowlanego, powiązane z analizą jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu oraz wpływu na sąsiednie nieruchomości. Dopiero po wyznaczeniu takiego obszaru oddziaływania można przystąpić do analizy związanej z naruszeniem interesu prawnego osób trzecich przy czym należy uwzględnić postanowienia cyt. wyżej art. 28 ust. 2 u.p.b. zawężające krąg podmiotów jedynie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości. Jednocześnie nie wystarczy jedynie legitymować się określonym wyżej prawem do sąsiedniej nieruchomości. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowana budowa, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie spornego obiektu budowlanego. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Przytoczyć w tym miejscu należy stanowisko NSA, podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że: "Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc takie skutki funkcjonowania centrum logistycznego jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (por. wyrok NSA z 18.01.2011 r., sygn. akt II OSK 338/10).

W realiach kontrolowanej sprawy należy zatem stwierdzić, że organy dostosowały się do wskazanych ocen prawnych. Poddały analizie przepisy odrębne, mogące uzasadnić objęcie obszarem oddziaływania obiektu nieruchomości skarżącego i nie znalazły wśród nich przepisu uzasadniającego takie objęcie. Prawidłowo w tym zakresie organy odniosły się do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając poszanowanie, występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami prawa budowlanego, wyklucza ochronę przewidzianą w art. 5 ust.1 pkt 9 u.p.b. (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z 21.11.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 628/18 i powołane tam orzecznictwo). Intencją ustawodawcy nie było bowiem uwzględnienie wszelkich utrudnień, jakie może powodować planowana inwestycja, a jedynie takich, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób.

Skład orzekający nie kwestionuje tego, że wykonywanie przez inwestorów kwestionowanego pozwolenia na budowę będzie powodować zmianę stanu faktycznego na terenie działki nr [...] i jednocześnie będzie wpływać na sferę istniejących stosunków prawnych. Organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję nie stwierdził jednak niedozwolonego wpływu zamierzonej inwestycji na sferę praw właścicielskich skarżącego. Skarżący z kolei nie wskazali konkretnych norm prawnych, które zostaną naruszone przez inwestorów w związku z wykonywania przez nich decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie wskazali konkretnych ograniczeń przysługującego im prawa własności, które pojawią się na skutek wykonywania kwestionowanej przez nich decyzji. Powołaną przez nich argumentację można rozpatrywać w kategoriach subiektywnie postrzeganego dyskomfortu zamieszkiwania, a nie ograniczania uprawnień właścicielskich. W realiach zamieszkiwania w dużym mieście, przy tak zwartej zabudowie, jaka występuje na tym osiedlu, skarżący muszą się liczyć z niewątpliwe występującym dyskomfortem zamieszkiwania, wynikającym z faktu prowadzenia budowy i konieczności poruszania się po drodze dojazdowej ciężkiego sprzętu obsługującego budowę. W takim przypadku nie można jednak mówić o nałożeniu na skarżących jakichkolwiek obowiązków wobec inwestorów lub też zobowiązania ich do znoszenia określonego oddziaływania w związku z inwestycją, które godziłoby w prawo własności. Możność skutecznego przeciwstawienia się wydaniu pozwolenia na budowę uzależniona jest od istnienia naruszeń w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 u.p.b. Jeżeli z kolei w związku z robotami budowlanymi dotyczącymi przyłącza wodno-kanalizacyjnego, gazowego i elektrycznego dojdzie do nieprawidłowości skutkujących ograniczeniem prawa własności skarżących, wówczas będą im przysługiwać odrębne środki ochrony prawnej, dotyczące wyłączenie tych konkretnych robót budowlanych, które co należy zauważyć nie są objęte kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Ponadto w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. chodzi nie interesy prywatne, będące pod ochroną prawa prywatnego (cywilnego), lecz publiczno-prywatne należące do sfery zainteresowania prawa publicznego.

W ocenie Sądu, w tej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w związku z zamiarem dokonania zabudowy działki nr [...] należy wykluczyć możliwość spowodowania poprzez realizację zamierzenia budowlanego w postaci budowy domu jednorodzinnego, ograniczenia prawa własności sąsiednich nieruchomości rozumianego jako wyrządzenie uszczerbku w konkretnym uprawnieniu, stanowiącym jeden z elementów tworzących pełnię praw właścicielskich. Nie można w końcu zapominać o zasadzie wyrażonej w art. 4 u.p.b., w myśl której każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Tym samym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez zaniechanie ustalenia pełnego zakresu podmiotowego postępowania i pominięcie w postępowaniu jako stronny postępowania skarżącego, okazał się pozbawiony podstaw prawnych. Nie miał więc istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, brak rozpatrzenia wniosku skarżącego zawartego w piśmie z [...].10.2018 r. adresowanym do organu I instancji o dopuszczenie w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu. Po pierwsze, na tym etapie zostało już zakończone postępowanie przed organem I instancji, który wydał w dniu [...].09.2018 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Po drugie, organy orzekające w sprawie oceniły, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie i interes prawny do uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu, konsekwencją tego uznały, że skarżący nie znajduje się w kręgu stron postępowania, którym należy doręczyć decyzję. Nie było również podstaw do wydania postanowienia w sprawie dopuszczenia skarżącego do już toczącego się postępowania. Jedynie w przypadkach wskazanych w art. 31 § 2 k.p.a., tj. w odniesieniu do organizacji społecznych żądających dopuszczenia do postępowania, jest dopuszczalne wydanie postanowienia o dopuszczeniu danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Także bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje brak dopytania się skarżącego przez organ odwoławczy, czy pismo z [...].10.2018 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji, czy też zgodnie z jego wnioskiem, skarżący oczekuje dopiero ustanowienia 14-dniowego terminu na odwołanie, którego bieg rozpocznie się z chwilą otrzymania przez niego decyzji. Bezczynność organu odwoławczego w tym zakresie i brak stwierdzenia w postanowieniu wydanym w trybie art. 134, tj. orzekającym o niedopuszczalności wniesionego odwołania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, pozostaje również bez istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Chociaż zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 i art. 42 k.p.a. oraz przytoczona dla ich uzasadnienia argumentacja, po analizie przedłożonego materiału aktowego, okazały się w przeważającej części zasadne (m.in. stwierdzić należy brak wszystkich potwierdzeń dotyczących doręczenia stronom postępowania zawiadomień o podejmowanych czynnościach, w tym wystąpieniu o uzgodnienie projektu z Miejskim Konserwatorem Zabytków), to jednak skarżącym nie udało się przekonać Sądu, że takie uchybienia procesowe organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez tego typu "wpływ" – jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA – rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym orzeczeniem, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 12.07.2016 r. II GSK 409/15).

Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie jest ona obarczoną wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa procesowego i materialnego zgodne z przedmiotem sprawy, nie naruszając przy tym w stopniu istotnym zasad procedury administracyjnej i stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.