Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2581/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 5 art. 10 ust. 1 pkt 6 i 7 art. 28 ust. 2 pkt 5-11
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A N i M C od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 138/18 w sprawie ze skargi A N i M C na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia [..] nr [..] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi Domaszczyn oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 138/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej jako: "sąd I instancji") oddalił skargę A. N. i M. C. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D..

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. N. i M. C. skardze na uchwałę Rady Gminy D. z [..] r. nr [..] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D. (dalej również jako: "uchwała") wniesiono o stwierdzenie jego nieważności w całości lub części albo stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Skarżący podnieśli w uzasadnieniu skargi, że w dacie podjęcia uchwały byli współwłaścicielami działek nr [..] położonych na obszarze planu. W tym czasie działka nr [..] była zabudowana domem jednorodzinnym i budynkami gospodarczymi. W 2007 r. skarżący dokonali zniesienia współwłasności.

Następnie skarżący w trzynastu punktach podali i uzasadnili zarzuty do poszczególnych przepisów uchwały. W ich ocenie:

1. § 14 uchwały narusza art. 94 Konstytucji RP i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., poz. 139 dalej również jako: "ustawa") przez wprowadzenie opłaty niemającej upoważnienia ustawowego. Organ był upoważniony do określenia stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej, zaś uchwalony przepis ustala stawkę opłaty;

2. § 4 ust. 1 i 3 uchwały narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy, łącznie z załącznikiem graficznym, poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi terenu o sprzecznych przeznaczeniach, oznaczonego łącznie symbolami MN i USRW. Nie nastąpiło więc rozgraniczenie terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania w zakresie działek nr [..], bowiem rysunek planu nie zawiera linii rozgraniczającej. Nie wiadomo, gdzie przebiega granica terenów o różnych funkcjach. Funkcje te zróżnicowano jedynie barwnymi oznaczeniami terenów, co jest niewystarczające;

3. nie wyodrębniono działki gminnej nr [..] stanowiącej według ewidencji drogę, jako części komunikacji drogowej, lecz przeznaczono ją pod zabudowę mieszkaniową lub usługową w części graficznej uchwały, co narusza art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy;

4. wyznaczenie terenu o symbolach USRW dla części działek nr [..] narusza art. 3 i art. 1 ust. 2 ustawy w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji wskutek niedochowania zasady proporcjonalności, przy braku interesu publicznego uzasadniającego takie ograniczenie prawa własności. Według wójta budynki na działce nr [..] znajdują się na terenie USRW (usługi sportu, rekreacji i wypoczynku). Ustalenie takiego przeznaczenia nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego;

5. § 4 ust. 3 pkt 4 lit a uchwały uchwalono z naruszeniem władztwa planistycznego oraz art. 3 i art. 1 ust. 2 ustawy w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji, ustalając na terenie USRW, że powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 10% powierzchni terenu. Dyskryminuje to tych właścicieli, którzy nie zdążyli zabudować własnej działku lub są właścicielami działek zabudowanych. Narusza to konstytucyjną zasadę równości;

6. § 6 uchwały narusza art. 10 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 37 ustawy oraz zasady prawidłowej legislacji, gdyż przewiduje tymczasowy sposób użytkowania i zagospodarowania terenów zgodny z dotychczasowym. Jest to przepis zbędny. Nie wskazuje okresu i odmiennych sposobów tymczasowego użytkowania;

7. zachodzi sprzeczność między częścią tekstową i graficzną uchwały, co narusza art. 8 ust. 1 uchwały, gdyż część graficzna w legendzie zawiera braki, jest nieczytelna i wyróżnia tereny oznaczone dodatkowo liczbami arabskimi, których nie ma w § 3 uchwały, zaś występują w § 4 uchwały. Przepisy te są niespójne, gdyż § 4 dodaje tereny i nie wyjaśnia ich przeznaczenia, zaś w § 7 pkt 3 i 5 uchwały wyznaczono tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych i zadań własnych gminy także bez oznaczeń liczbami arabskimi, jak w § 4, zaś legenda rysunku planu nie wyodrębnia terenów dodatkowo oznaczonych. Z kolei rysunek planu nie pozwala na precyzyjne określenie przebiegu linii rozgraniczających;

8. taka sama sprzeczność zachodzi w odniesieniu do § 4 ust. 3 pkt 4d uchwały co narusza art. 8 ust. 1 ustawy, gdyż w planie ustalono strefę od napowietrznej linii elektroenergetycznej, zaś w rysunku planu takiej strefy nie ma, przy czym tekst § 11 ust. 8 pomija teren USRW jako mający mieć strefę,

9. § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 uchwały z naruszeniem art. 10 ust. 1 ustawy tworzy teren o przeznaczeniu MN i jednocześnie pod zabudowę zagrodową, czyli w przeznaczeniu podstawowym łączy rozbieżne funkcje (mieszkaniową i rolną). Dodatkowo nie pozwala to na ustalenie minimalnej powierzchni działki utworzonej w wyniku podziału;

10. § 4 ust. 1 pkt 4 lit c i d uchwały narusza art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy wskutek nieokreślenia wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż ustala jedynie powierzchnię zabudowy i to dla "działki" bez podania jej rodzaju;

11. § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały narusza art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy i zasady techniki prawodawczej, uzależniając wielkość działki budowlanej od powierzchni osobno niezdefiniowanej działki mieszkaniowej;

12. § 4 ust. 1 pkt 4c uchwały narusza art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy i zasady techniki prawodawczej poprzez tworzenie definicji istniejących w przepisach wyższego rzędu oraz ograniczenie zakresu definiowanych parametrów jedynie do budynków. Plan ustala wysokość nowych budynków i sposób jej obliczania. Pomija inne obiekty budowlane i nie określa sposobu obliczenia ich wysokości. Sposób mierzenia wysokości budynków określał § 7 warunków technicznych z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46);

13. § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 16, 20, 24, 25, 27 oraz § 12 ust. 9 i 11 uchwały narusza zasady techniki prawodawczej oraz art. 7 Konstytucji przez tworzenie norm sprzecznych z ustawami i uzależnienie stosowania uchwały od stanowiska innych podmiotów.

Według skarżących uzasadnione było stwierdzenie nieważności planu miejscowego na podstawie art. 18 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy oraz art. 91 i art. 94 ust. 2 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) z uwagi na przekroczenie tzw. władztwa planistycznego.

Do skargi załączono wezwanie do usunięcia naruszenia "przepisów" prawa, w którym skarżący podali, że od 2006 r. składali wnioski o zmianę uchwały w zakresie, w którym narusza ich interes prawny. Dołączyli ponadto wydruk z rysunku planu, gdzie działki nr [..] objęte zostały w części terenem USRW i w części MN, zaświadczenie wójta z dnia [..] r. potwierdzające położenie działki nr [..] w części na terenie USRW i w części na terenie MN, zaświadczenie z dnia 01 października 2002 r. o dokonaniu przez skarżących zgłoszenia zakończenia budowy domu jednorodzinnego na działce nr [..], zawiadomienie organu z dnia [..]. o przystąpieniu do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, akt notarialny nabycia przez skarżących działek nr [..] w dniu [..]., akt notarialny zniesienia współwłasności z 2007 r., wydruki z mapy terenu z usytuowaniem działek, tekst uchwały z rysunkiem planu dla działek skarżących, legendę rysunku planu.

Jak wynika z akt administracyjnych organ w dniu [..]. podjął uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zgodził się ze skarżącymi, że kontrola legalności planu powinna odbyć się według poprzednio obowiązującej ustawy, czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie zgodził się natomiast z poglądem skarżących na temat podstaw stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych organ stwierdził, że podstawy te ograniczają się do wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy, czyli jedynie naruszenia trybu postępowania i właściwości organów określonych w art. 18 ustawy. Jest to bowiem przepis szczególny wobec art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnośnie szczegółowych zarzutów skargi organ podał, że:

1. § 14 uchwały interpretowany prawidłowo w nawiązaniu do art. 36 ust. 3 ustawy niewątpliwie ustala stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, nie zaś opłatę;

2. zarówno tekst planu jak i jego rysunek rozgranicza tereny MN i USRW,

3. ze względu na skalę planu 1:5000 nie zawsze było technicznie możliwe wydzielenie na mapie dróg wewnętrznych, zaś mniejsza szczegółowość rysunku planu nie była wówczas tak istotna (art. 40 ustawy), jak obecnie;

4. nie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego, gdyż organ uwzględnił zasady zagospodarowania przestrzennego określone w art. 1 ustawy i nie naruszył procedury. Zachowano uprawnienie właściciela do korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, zaś w przypadku jego ograniczenia skarżący mogli zgłosić roszczenia z art. 36 ust. 1 ustawy, czego nie uczynili;

5. określenie wskaźnika powierzchni zabudowy nie narusza prawa;

6. § 6 uchwały powtarza treść art. 37 ustawy, co nie stanowi naruszenia procedury planistycznej określonej w art. 27 ustawy;

7. § 4 uchwały uszczegółowia oznaczenia terenów wymienione w § 3, dodając oznaczenia cyfrowe, co jest zgodne z rysunkiem planu;

8. § 4 ust. 3 pkt 4 lit d uchwały jest bezprzedmiotowy wobec braku na rysunku planu linii napowietrznych, co stanowi nieistotny błąd uchwały;

9. zarzut dotyczący przeznaczenie terenu jako terenu MN wraz z uzupełniającą zabudową zagrodową, byłby częściowo uzasadniony według aktualnych poglądów doktryny i orzecznictwa, ale w dacie uchwalania planu takie połączenia były powszechne i nie budziły zastrzeżeń. Według wyjaśnień autora projektu planu, rozgraniczenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej nie było możliwe na mapach o stosowanej skali oraz z uwagi na uwarunkowania społeczne kiedy w terenie znajdują się wspólne rodzinne działki, następują częste zmiany statusu rolnik-nierolnik, jest wielu budujących "rolników jednohektarowych", świadome ograniczenie na terenie MN obiektów hodowlanych;

10. wskaźniki intensywności zabudowy ustala się w zależności od potrzeb, dlatego niektóre wskaźniki pominięto;

11. plan określa powierzchnię działki budowlanej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, jednak czyni to w sposób niejednoznaczny, co stanowi wadę nie uzasadniającą stwierdzenia nieważności;

12. § 4 ust. 1 pkt 4 lit c uchwały rzeczywiście narusza § 7 warunków technicznych z 1994 r.;

13. § 3 ust. 2 i § 12 ust. 9 uchwały nie naruszają prawa, zaś ówcześnie uchwalane zasady współdziałania z konserwatorem zabytków nie były kwestionowane, chociaż plan powtarza przepisy ustawy o ochronie zabytków. Plan zawiera w tej części przepisy zbędne, powielające przepisy ustawowe, co nie oznacza istotnego naruszenia prawa;

Na rozprawie skarżący ponownie złożyli wyrys z planu dla działek nr [..] wraz z legendą rysunku planu. Wskazali dodatkowo, że § 4 ust. 1 pkt 3c uchwały został sformułowany w sposób wadliwy językowo.

Przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie sąd I instancji wskazał, że jak wynika z dokumentacji planistycznej, uchwała intencyjna podjęta została w dniu [..] Skarżący w dniu [..] złożyli wniosek do planu (pkt 6 wykazu wniosków), postulując zmianę przeznaczenia działki nr [..] pod budownictwo niskie obejmujące domki jednorodzinne, zaplecze rekreacyjne, korty tenisowe itp. Projekt planu uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia. Uzyskano wymagane zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ukazały się w dniach 4 – 5 lipca 2003 r., zaś skarżących zawiadomiono o tym indywidualnie w kolejnym terminie pismem z dnia 11 sierpnia 2003 r. W dniu 8 września 2003 r. skarżący złożyli protest, uwzględniony zarządzeniem wójta z dnia [..] (pkt 16 wykazu protestów). Według treści protestu, wniosek skarżących o przeznaczenie działki nr [..] pod zabudowę powinien zostać uwzględniony. Wprawdzie projekt planu przeznacza działkę pod zabudowę mieszkaniową, jednak pomija budownictwo rekreacyjne. Skarżący planują budowę kortów tenisowych, wiejskiej gospody, krytej ujeżdżalni oraz kręgielni. Budynek na działce nr [..] przeznaczony był docelowo na stajnie dla około 12 koni. Całość planowanych prac miała tworzyć podmiejskie gospodarstwo agroturystyczne. Dla skarżących najważniejsze było wybudowanie części rekreacyjnej. Dołączyli kserokopię mapy działek z zaznaczeniem planowanych obiektów oraz propozycją wydzielenia działek budowlanych.

Sąd I instancji zauważył, że po rozpatrzeniu przez organ protestów i zarzutów, skarżący zostali ponownie powiadomieni indywidualnie o wyłożeniu projektu planu. Złożyli w dniu [..] protest postulujący zwiększenie powierzchni działek budowlanych do 3000 m², który nie został uwzględniony przez wójta zarządzeniem z dnia 18 października 2004 r. i przez organ uchwałą z dnia 8 listopada 2004 r. W treści protestu skarżący twierdzili, że planują budowę osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, związanego z gruntem przeznaczonym na sport i rekreację. Według uchwały organu protest nie został uwzględniony z uwagi na położenie działek nr [..] w strefie chronionego krajobrazu, co wyklucza intensywną zabudowę szeregową. Zabudowa powinna być rozproszona z dużą ilością zieleni, na działkach od 900 do 2000 m².

Mając na względzie powyższe ustalenia faktyczne Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na opisaną na wstępie uchwałę.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia sąd I instancji wyjaśnił w pierwszej kolejności, że do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało stosować przepisy dotychczasowe, czyli w szczególności ustawę z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile uchwała intencyjna oraz zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu nastąpiły przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Jak ustalono, wskazane czynności nastąpiły odpowiednio w dniach 31 lipca 2002 r. oraz 4 – 5 lipca 2003 r. (zawiadomienie o pierwszym wyłożeniu projektu planu). Sąd I instancji uznał również, że w sprawie zostały spełnione formalne przesłanki dopuszczalności skargi

Odnosząc się do spornej pomiędzy stronami kwestii ustawowych kryteriów legalności planu miejscowego, sąd I instancji wyjaśnił, że nie mają zastosowania do oceny legalności planów miejscowych ogólne kryteria z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (sprzeczność z prawem) lub art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym albo art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji wyraził przy tym pogląd, że w każdym razie istotna dla rozstrzygania o ważności planu miejscowego uchwalonego według ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinna być kwestia dochowania przez organ zakresu władztwa planistycznego, zaznaczając równocześnie, że zarzuty skarżących pozostające poza tą kwestią nie uzasadniały wniosków skargi, jako wytykające wady nieistotne lub niezwiązane z naruszeniem ich interesów prawnych, bądź po prostu bezzasadne.

Przechodząc do poszczególnych zarzutów sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie § 14 uchwały o ile narusza prawo, to w stopniu nieistotnym, nie pozwalającym na stwierdzenie jego nieważności.

Zarzut dotyczący braku wyrazistego wyodrębnienia w rysunku planu drogi wewnętrznej stanowiącej własność gminy, ujętej w ewidencji gruntów jako droga i w taki sposób użytkowanej również uznano za bezzasadny. Sąd I instancji podkreślił, że skala mapy i brak możliwości technicznych wywołały trudność w oznaczeniu tej drogi. Nikt nie twierdzi, że korzystanie z tej drogi pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym, zaś skarżący nie podają, jaki jest związek tej wady rysunku planu z ich interesem prawnym.

W zakresie zarzutu piątego (dotyczącego określenia wskaźnika powierzchni zabudowy) sąd I instancji wskazał, że w planie występuje pewna niezręczność gramatyczna. Zdaniem sądu I instancji przy zastosowaniu reguł wykładni przyjąć należy, że pojęcie "zabudowany do 10% terenu" odnosi się do terenu danego inwestora, a nie terenu o określonym przeznaczeniu. Gdyby skarżącym naruszono prawo zabudowy ze wskazaniem, że właściciel innej nieruchomości już zabudował 10% terenu USRW, zaś decyzja taka uzyskała aprobatę organu wyższego i sądów administracyjnych, to zapewne zarzut wobec przepisu planu byłby lepiej uzasadniony.

Podobnie zarzut szósty, dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy, sąd I instancji uznał za bezzasadny. Oczywista zbędność § 6 uchwały w zestawieniu z art. 37 ust. 1 ustawy, z którym § 6 jest zgodny, nie uzasadniał, w ocenie sądu I instancji, stwierdzenia nieważności przepisu.

Odnosząc się do zarzutu siódmego, dotyczącego sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały, sąd I instancji uznał go za bezzasadny, gdyż wynikał on z niestaranności przy formułowaniu uchwały. Skala mapy utrudnia dokładne narysowanie niektórych linii rozgraniczających, stąd wyodrębnia się tereny kolorystyczne i symbolami. W ocenie sądu I instancji, przy niewielkim wysiłku można bez problemu odszukać położenie i przeznaczenie terenów wyróżnionych cyfrowo.

Natomiast zarzut ósmy (sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną – w planie ustalono strefę od napowietrznej linii elektroenergetycznej, zaś w rysunku planu takiej strefy nie wyodrębniono), wskazywał na przepis uchwalony omyłkowo i nie mający żadnego odniesienia do terenu. Sąd I instancji nie podzielił jednak oceny, aby wadliwość powyższa przemawiała za nieważnością uchwały w powyższym zakresie.

W ocenie sądu I instancji również zarzut jedenasty bazował na tendencyjnej wykładni, gdyż przepis planu dotyczy wydzielania nowych działek budowlanych (czyli znowu nie odnoszący się do nieruchomości skarżących), nazywa je niepotrzebnie działkami mieszkaniowymi. Zdaniem sądu I instancji przepisy prawne muszą unikać synonimów lub pojęć podobnych i w razie potrzeby wielokrotnego użycia danego pojęcia w jednym zdaniu, wymagane jest sformułowanie zdania powtarzającego to samo pojęcie. Dane pojęcie ma bowiem określone znaczenie, zatem zarówno nie może określać różnych przedmiotów (co się zdarza w ustawach), jak też ten sam przedmiot nie powinien być nazwany rozmaitymi pojęciami (co się zdarzyło w uchwale). O ile brzmienie przepisu wywołuje konieczność wykładni, to jedynie brak możliwości osiągnięcia jej sensownego wyniku dyskwalifikuje przepis.

Przechodząc do kolejnych zarzutów sąd I instancji wskazał, że wymagają one oceny w kontekście wyrażonych na wstępie kryteriów oraz istotności naruszeń, bowiem w samym pojęciu nieważności mieści się gradacja wad przepisu i nietrafne są spotykane niekiedy poglądy, jakoby brak dookreślenia pewnych uchybień jako istotnych lub rażących, w każdym przypadku uzasadniał stwierdzenie nieważności przepisu.

Odnosząc się do zarzutu drugiego (dotyczącego objęcie liniami rozgraniczającymi terenu o sprzecznych przeznaczeniach, oznaczonego łącznie symbolami MN i USRW), sąd I instancji zwrócił uwagę, że sami skarżący dołączyli wyrysy z planu, w sposób wyrazisty poprzez kolorystykę i oznaczenie symbolem rozgraniczające tereny USRW i MN. Nie ma zatem w rzeczywistości jednego terenu oznaczonego rozbieżnymi symbolami przeznaczenia. Zarzut ten został jednak omówiony wraz z pozostałymi dotyczącymi działek stanowiących własność skarżących (zarzuty 4, 9, 10), bowiem wskazane w nich przepisy planu podlegają głównie ocenie pod względem ich uchwalenia w granicach władztwa planistycznego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, ze skarżący przedstawili obszerny wywód prawny dotyczący granic władztwa planistycznego gminy. W swoich rozważaniach pominęli jednak, że władztwo to realizuje się w ramach kolizji między interesem publicznym reprezentowanym przez gminę a zgłoszonymi w toku procedury planistycznej i wówczas istniejącymi interesami indywidualnymi. Tymczasem jak wynika z ustaleń sądu I instancji takiej kolizji w nin. sprawie nie było. Skarżący uczestniczyli w procedurze planistycznej składając postulaty i protesty dotyczące przeznaczenia ich nieruchomości. Nie został uwzględniony przez organ jedynie protest dotyczący powiększenia minimalnej powierzchni działki budowlanej, zaś skarżący nie kwestionują przyczyn odrzucenia tego protestu i nie zgłaszają kwestii tej powierzchni do rozważenia. Natomiast w pozostałym zakresie organ w pełni zrealizował życzenia skarżących. Organ nie musiał wykazywać tutaj żadnego władztwa, skoro ustalił przeznaczenie działek skarżących ściśle według ich propozycji. Skarżący chcieli mieć w obrębie swojej nieruchomości przeznaczenia USRW oraz MN i je uzyskali.

W tym kontekście sąd I instancji poddał ocenie dalsze szczegółowe zarzuty skargi dotyczące przedmiotu prawa własności skarżących.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały funkcją wiodącą terenu MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Przepis ten wspomaga zamierzenie inwestycyjne skarżących w postaci budowy gospodarstwa agroturystycznego. Zezwala na budowę nie wyłącznie domów mieszkalnych wraz z zabudowaniami gospodarczymi służącemu rolnictwu, ale ponadto samych domów mieszkalnych. Jak wyjaśnił organ, na omawianym terenie występowało zespolenie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, której rozgraniczenie w rysunku planu było praktycznie niewykonalne, zaś uchwalony przepis realizował interesy mieszkańców. Sąd ocenia, że kwestionowany przepis nie dotyczy interesów prawnych skarżących, nie narusza granic władztwa planistycznego gminy, a jego ocena nie mieści się w kryteriach wymienionych w art. 27 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji podzielił opinię organu, że według kryteriów przyjmowanych obecnie, byłby to przepis nieważny, ale przy ocenie według ówczesnego stanu faktycznego i prawnego, stwierdzona wadliwość przepisu, na skutek skargi skarżących, nie mogła wywołać stwierdzenia jego nieważności.

Powtarzanie przepisów ustawowych lub definicji ustawowych oraz zaniechanie zrealizowania całości upoważnienia ustawowego, wywołuje różne oceny w zależności od stanu faktycznego na danym obszarze oraz oceny istotności naruszenia. W przedmiotowej sprawie należy stale pamiętać o ograniczeniu ocen, związanym z treścią art. 27 ust. 1 ustawy oraz koniecznością badania powiązań uchybień materialnoprawnych z treścią interesów prawnych skarżących. Dlatego zarzuty 12 i 13, aczkolwiek częściowo zasadne, co w pewnym zakresie przyznał także organ, uwzględniając wskazane ograniczenia, nie mógł wywołać stwierdzenia nieważności przepisów zawierających wymienione wady. Niewątpliwie pewna część przepisów uchwały nawiązująca do aktów wyższego rzędu już dawno uchylonych lub wielokrotnie zmienianych, uzasadnia aktualizację planu sprzed ponad 13 lat, jednak zagadnienie to pozostawała poza granicami sprawy.

Sąd I instancji zwrócił wreszcie uwagę, że kwestie uzgodnień zamierzeń inwestycyjnych z właściwymi organami lub zarządcami sieci oraz orientacyjnych linii rozgraniczających dla dróg lub innych obiektów liniowych, nawet w aktualnym orzecznictwie sądowym wywołują niejednolite oceny, zaś w kontekście wskazanych już ograniczeń dla ocen w nin. sprawie, nie uzasadniały stwierdzenia nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. N. i M. C. (dalej jako: "skarżący kasacyjnie"). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

A. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") w związku z 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania w pełnym zakresie zaskarżonego aktu prawa miejscowego, o czym świadczy brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do istoty zarzutów zawartych w skardze, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przyjęcie stanu faktycznego bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcie istotnej części akt, a w szczególności danych z załączników graficznych;

B. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na braku rozpoznania i dokonania wnikliwej oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu dotyczącego nadużycia władztwa planistycznego i nierzetelnego rozpatrzenia interesu indywidualnego skarżących oraz zgłoszonych przez skarżących uwag do planu;

C. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne zaniechanie dokonania kontroli całej procedury planistycznej, w szczególności pominięcie istotnych dla sprawy uchybień, na które wskazywała strona skarżąca, czyli braku w załączniku graficznym (rysunek planu) dla działki [..] linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach tj. MN od USRW które przez oczywistą wadliwość winny być zauważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czyli istnienia dla działki nr [..] map o różnym przebiegu linii rozgraniczających tereny o funkcjach MN od USRW oraz mapy, na której brak jest wyznaczenia tej linii, a mimo to wyodrębniono na niej tereny o odmiennej funkcji;

D. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny ustaleń faktycznych wychodzących poza materiał znajdujący się w aktach sprawy przez powołanie okoliczności nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy, oraz na niezbadaniu całokształtu akt sprawy, w szczególności niezbadaniu i pominięciu przy wydawaniu wyroku zakresu i charakteru zmian wielkości terenów o różnych funkcjach MN i USRW na działce [..].;

E. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 3, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 ustawy w zw. z § 115, 116, 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 137 ww. rozporządzenia w zw. z § 125 pkt 2 ww. rozporządzenia w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, jak również w zw. z art. 27 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 1 i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy, jak również art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy, a także w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ustawy w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Radę Gminy D. przekroczenia tzw. władztwa pianistycznego i naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości oraz ochrony własności poprzez zmianę na działce [..]. obszaru oznaczonego USRW i objęcie nim części zabudowanej domem mieszkalnym przy jednoczesnym braku wyznaczenia na załączniku graficznym - rysunku planu - do planu miejscowego (co znajduje potwierdzenie w złożonym na rozprawie wyrysie) nowej linii rozgraniczającej tereny MN od USRW skutkującym dla całego terenu należącego do skarżących nieważnością zapisów planu.

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

A. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 w z w. z art. 31 ust. 3 Konstytucji KP poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego miało miejsce rzekomo w granicach prawa, podczas gdy ingerencja w prawo własności stronie skarżącej poważnie ogranicza przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności i świadczy o tym, że zasada proporcjonalności w tej sprawie została naruszona, a granice władztwa planistycznego gminy zostały przekroczone;

B. art. 27 ust. i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 - 11 ustawy w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy przez ich wadliwą wykładnię i brak stwierdzenia nieważności uchwały pomimo, że doszło do rażącego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego powodującego nieważność uchwały;

C. art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 3 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że zapis w § 14 uchwały mieści się w granicach władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego;

D. art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, jakoby treść § 4 ust. 1 i ust. 3 łącznie z załącznikiem graficznym - rysunkiem planu - tj. objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu o funkcji wzajemnie się wykluczających i sprzecznych bez rozgraniczenia - za pomocą linii rozgraniczającej - na działce [..] tych terenów od siebie - MN i USRW uchwały, mieści się w granicach władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego;

E. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ustawy w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą mylnym uznaniem, że wprowadzenie dla zabudowanej domem mieszkalnym części działki nr [..] ograniczeń co do wykonywania prawa własności nieruchomości nie narusza władztwa planistycznego gminy, podczas gdy ograniczenie własności może nastąpić tylko wtedy, gdy istnieje interes publiczny (powszechny), który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenia, jakie - bezpodstawnie - zostały ustanowione wraz z nową funkcją terenu USRW;

F. art. 3 i art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, w związku z art. 21 ust. 1, 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że treść § 4 ust. 3 pkt 4 lit a uchwały mieści się w granicach władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

G. art. 8 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem że sprzeczności pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną - rysunkiem planu - w odniesieniu do oznaczenia terenów, brakach w legendzie rysunku planu oraz poprzez sporządzenie załącznika graficznego w formie, która nie zapewnia jego czytelności mieści się w granicach władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

H. art. 8 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, że treść § 4 ust. 3 pkt 4 lit d - sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną (rysunkiem planu) mieści się w granicach władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

I. art. 10 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, jakoby rzekomo zapis § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 uchwały, przewidujący utworzenie jednego terenu oznaczonego symbolem MN o funkcji wiodącej terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa - określono prawidłowo, podczas gdy nastąpił brak rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a sąd I instancji wadliwie uznał, że mieści się to w granicach władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust, 2 Konstytucji RP;

J. art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy przez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, że zapis § 4 ust. 1 pkt 4 lit. c i d uchwały w konsekwencji nieokreślenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz rodzaju działki jakiej dotyczy (rolnej, budowlanej) rzekomo mieści się w granicach władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

K. art. 10 ust. 1 pkt. 7 ustawy w zw. z § 115, 116, 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 137 ww. rozporządzenia w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, że zapis § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały, uzależniając wielkość działki budowlanej od powierzchni nigdzie nie zdefiniowanej działki "mieszkaniowej" mieści się w granicach władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

L. art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z § 118 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 137 ww. rozporządzenia w zw. z § 125 pkt 2 ww. rozporządzenia w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, jakoby rzekomo niewadliwy miał być zapis § 4 ust. 1 pkt 4 lit c uchwały poprzez tworzenie definicji istniejących w innych przepisach wyższego rzędu i ograniczając zakres definiowanych parametrów jedynie do budynków;

Ł. przepisów § 115, 116, 118 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 137 ww. rozporządzenia w zw. z § 143 ww. rozporządzenia oraz art. 7 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, jakoby treść § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 16, 20, 24, 25, 21, § 12 ust. 9, ust 11, ust. 13 uchwały były rzekomo prawidłowe pomimo tworzenia norm sprzecznych z ustawami i uzależniania stosowania postanowień uchwały od stanowiska innych podmiotów.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Równocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed rozpoznaniem podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne podjęcie ogólnych rozważań dotyczących sądowej kontroli w przedmiotowej sprawie. Nie ulega wątpliwości – i nie jest to również sprzeczne między stronami, że ocena zaskarżonej uchwały powinna odbywać się na podstawie przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym przez skarżących kasacyjnie wyroku z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12, Baza NSA, gdzie wskazano na zakres powyższej kontroli.

I tak, przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przyjmującej plan miejscowy przewiduje naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem możliwe tylko w wypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca nadał sankcję nieważności, zarówno na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Są to sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako przepis szczególny wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadza dodatkowe, dalej idące przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, co jest wynikiem wprowadzenia w powyższej ustawie szczególnej procedury uchwalania planu miejscowego. Wprowadzenie w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w razie naruszenia trybu postępowania jest ponadto uzasadnione tym, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Niezbędne było zatem zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu miejscowego poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego.

Konsekwentnie przyjęcie, że art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie prowadzi do kolizji tych norm prawnych. W myśl zatem zasady lex specialis derogat legi generali przepisy szczególne derogują przepisy o charakterze ogólnym, ale tylko w zakresie, w którym wprowadzają one unormowania odrębne wyznaczające adresatom wzajemnie wyłączające się sposoby zachowania. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia zatem przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (por. Niewiadomski, [w:] ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 6 , art. 28, Nb 269, Warszawa 2011).

Analiza skargi kasacyjnej, umożliwia wyodrębnienia trzech rodzajów zarzutów, jakie skarżący kasacyjnie podnosząc wobec uchwały. W pierwszej kolejności kwestionują oni procedurę planistyczną. Następnie formułują zarzuty dotyczące naruszenia przez organy gminy zasady władztwa planistycznego w zakresie ustalenia przeznaczenie należących do nich terenów, by wreszcie zakwestionować niektóre ogólne zapisy planu miejscowego. W tej też kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał wniesiona skargę kasacyjną.

Procedura planistyczna została zakwestionowana poprzez zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa procesowego w postaci naruszenia art. 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. W powyższym zakresie skarżący kasacyjnie argumentują, że sąd I instancji nie dokonał kontroli całej procedury planistycznej, gdyż dla działki nr [..] istnieją mapy o różnym przebiegu linii rozgraniczających tereny o funkcjach MN od USRW oraz mapy, na których brak jest wyznaczenia tej linii. Konsekwentnie sąd I instancji miał pominąć przy wydawaniu wyroku zakresu i charakteru zmian wielkości terenów o różnych funkcjach MN i USRW na działce [..] . Z powyższymi zarzutami powiązany został zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 - 11 ustawy w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy polegający na ich wadliwej wykładni i braku stwierdzenia nieważności uchwały pomimo, że doszło do rażącego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego powodującego nieważność uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany powyżej przepis może zostać naruszony, gdy sąd wychodzi poza ten materiał, gdyż obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, Baza NSA).

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można mówić w sytuacji, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo gdy - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, na przykład nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdy wydaje orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności.

Dla skuteczności podniesienia powyższych zarzutów, a w ślad za nimi art. 3, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. konieczne jest więc wykazanie, że sąd I instancji rozpoznając skargę nie odniósł się do materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy, które to materiały miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy sądowoadministracyjnej. W powyższym zakresie skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że sąd I instancji nie uwzględnił faktu istnienia map obrazujących różny przebieg linii rozgraniczających tereny o funkcjach MN oraz USRW na działce nr [..] .

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że należąca do skarżących kasacyjnie działka o nr [..] /1 znajduje się w części na terenie USRW i w części na terenie MN. Fakt ten potwierdza zarówno zaświadczenie z Urzędu Gminy D. z dnia [..]., jak i powiększony wyrys części graficznej planu. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego sami skarżący kasacyjnie dołączyli wyrysy z planu, który w sposób wyrazisty, poprzez kolorystykę i oznaczenie symbolem, rozgranicza tereny USRW i MN. Konsekwentnie nie ma zatem w rzeczywistości jednego terenu oznaczonego rozbieżnymi symbolami przeznaczenia.

Skarżący kasacyjnie podnosząc, że teren opisany jako teren USRW miał być również częściowo – przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, co w ich ocenie miało być odzwierciedlone w aktach sprawy. Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżący kasacyjnie na etapie skargi kasacyjnej załączyli płytę CD z wyrysami części graficznej planu, które, zgodnie z ich oświadczeniami, były przedstawione w ramach procedury planistycznej. Na jednej z map, znajdujących się na płycie CD, przebieg linii rozgraniczającej tereny MN oraz USRW na działce nr [..] znacząco różni się od jej przebiegu na dostępnym wyrysie z planu miejscowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący kasacyjnie nie wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o treść art. 106 § 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że załączona do akt sprawy dokumentacja obrazująca przebieg procedury planistycznej, na podstawie której orzekał sąd I instancji, zawierała jedynie mapę sporządzoną w ustawowo przewidzianej skali. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, przed wydaniem orzeczenia przez sąd I instancji skarżący kasacyjnie przedłożyli wyrys mapy, jednoznacznie obrazujący przebieg linii rozgraniczającej. W powyższym zakresie nie można więc skutecznie zarzucić sądowi I instancji, aby ten dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie dysponował bowiem materiałem dowodowym, który wskazywałby, aby na etapie procedury planistycznej, istniały mapy obrazujących różny przebieg linii rozgraniczających tereny o funkcjach MN oraz USRW na działce nr [..] . Przedłożenie powyższych map w formie scanu na płycie CD załączonej do skargi kasacyjnej, nie jest bowiem jednoznaczne z przyjęciem, aby sąd I instancji miał się dopuścić kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania w postaci pominięcia materiału dowodowego w sprawie. W skardze kasacyjnie nie wywiedziono bowiem, aby sąd I instancji dysponował powyższymi mapami, a w konsekwencji, że pominął je przy orzekaniu w niniejszej sprawie. Załączenie na etapie skargi kasacyjnej, map na płycie CD, bez równoczesnego wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego, nie stanowiło bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności przemawiającej za wadliwym działaniem sądu I instancji.

Konsekwentnie za nietrafny uznać należało również zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 - 11 ustawy w zw. z art 25 ust. 1 oraz powiązane z nim zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Podobnie za nietrafne uznać należało zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zasadnie przyjął sąd I instancji, analiza części graficznej uchwały, umożliwia ustalenie linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu.

Z tego też względu bezzasadny był zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy polegający na błędnym przyjęciu, jakoby niemożliwe było ustalenie terenów o różnym przeznaczeniu na działce [..] . Skoro bowiem możliwe jest ustalenie linii rozgraniczających, na co zasadnie zwrócił uwagę sąd I instancji, to brak jest podstaw do przyjęcia, aby uchwała naruszała powołane powyżej przepisy.

Również w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 3 pkt 4 lit d uchwały, zauważyć należy, że powyższy zapis planu odnosi się do wyznaczonej na rysunku planu strefy bezpieczeństwa od linii napowietrznych. Na rysunku planu nie wyznaczono powyższej strefy, co jednak stanowi nieistotny błąd uchwały, co prawidłowo stwierdził sąd I instancji.

W zakresie zarzutów skargi dotyczących przekroczenia władztwa planistycznego gminy, a więc zarzutów naruszenia przez sąd I instancji:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 w z w. z art. 31 ust. 3 Konstytucji KP poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego miało miejsce rzekomo w granicach prawa, podczas gdy ingerencja w prawo własności stronie skarżącej poważnie ogranicza przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności i świadczy o tym, że zasada proporcjonalności w tej sprawie została naruszona, a granice władztwa planistycznego gminy zostały przekroczone;

2. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ustawy w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą mylnym uznaniem, że wprowadzenie dla zabudowanej domem mieszkalnym części działki nr [..] ograniczeń co do wykonywania prawa własności nieruchomości nie narusza władztwa planistycznego gminy, podczas gdy ograniczenie własności może nastąpić tylko wtedy, gdy istnieje interes publiczny (powszechny)., który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenia, jakie - bezpodstawnie - zostały ustanowione wraz z nową funkcją terenu USRW;

3. art. 3 i art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy w związku z art. 140 ustawy Kodeks cywilny, w związku z art. 21 ust. 1, 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że treść § 4 ust. 3 pkt 4 lit a uchwały mieści się w granicach władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

4. art. 10 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, jakoby rzekomo zapis § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 uchwały, przewidujący utworzenie jednego terenu oznaczonego MN o funkcji wiodącej terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa - określono prawidłowo, podczas gdy nastąpił brak rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a sąd I instancji wadliwie uznał, że mieści się to w granicach władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust, 2 Konstytucji RP

oraz powiązanych z nimi przepisów prawa procesowego – art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. – uznać należało, że są one nietrafne.

Przedstawione powyżej zarzuty koncentrują się wokół wykazania, że ustalony w uchwale sposób przeznaczenia nieruchomości oraz zasady korzystania z prawa własności między innymi w zakresie powierzchni zabudowy, stanowią niedozwoloną ingerencję w sferę prawa własności skarżących, przekraczając tym samym przysługujące gminie władztwo planistyczne. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko sądu I instancji, że władztwo planistyczne realizuje się w ramach kolizji między interesem publicznym, a interesem indywidualnym. W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie uczestniczyli w procedurze planistycznej składając postulaty i protesty dotyczące przeznaczenia ich nieruchomości, przy czym nie został uwzględniony przez organ jedynie protest dotyczący powiększenia minimalnej powierzchni działki budowlanej. Oznacza to, że w toku procedury planistycznej organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa, skoro ustalił przeznaczenie działek skarżących kasacyjnie, w zasadniczej mierze według ich propozycji. Podkreślenia wymaga, że naturalnym pozostaje, że z biegiem czasu właściciele nieruchomości mogą chcieć zmiany przeznaczenia ich nieruchomości. Jednakże sama powyższa okoliczność nie może przesądzać o naruszeniu władztwa planistycznego, w odniesieniu do planu miejscowego uchwalonego 14 lat temu (w dacie orzekania przez sąd I instancji), przy sporządzeniu którego, skarżący kasacyjnie brali czynny udział.

Natomiast w zakresie naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, jakoby rzekomo zapis § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 uchwały, przewidujący utworzenie jednego terenu oznaczonego MN o funkcji wiodącej terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, przy równoczesnym braku rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu zauważyć należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały funkcją wiodącą terenu MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, co miało służyć wspomaganiu zamierzeń inwestycyjnych, w postaci budowy gospodarstwa agroturystycznego. Powyższy przepis planu zezwala na budowę domów mieszkalnych wraz z zabudowaniami gospodarczymi służącemu rolnictwu, jak również samych domów mieszkalnych. Jak wyjaśnił organ, na omawianym terenie występowało zespolenie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, której rozgraniczenie w rysunku planu było praktycznie niewykonalne, zaś uchwalony przepis realizował interesy mieszkańców. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym zakresie również podziela stanowisko sądu I instancji, że kwestionowany przepis nie dotyczy interesów prawnych skarżących, nie narusza granic władztwa planistycznego gminy.

Przechodząc do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zauważyć należy, że zarzut naruszenia § 14 był nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną sądu I instancji, że regulując w uchwale materię określoną w upoważnieniu ustawowym, dobrze byłoby posłużyć się językiem prawnym przy nazwaniu przedmiotu regulacji, w tym przypadku przez określenie "stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3" (tak w art. 10 ust. 3 ustawy), zamiast niepotrzebnie zmienionego zwrotu "stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3" (jak w § 14 uchwały). Jednak zwrot ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i stanowi realizację upoważnienia ustawowego z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Podobnie, w zakresie naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 lit. c i d uchwały poprzez nieokreślenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz rodzaju działki jakiej dotyczy (rolnej, budowlanej), Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd sądu I instancji, że pojęcie "zabudowany do 10% terenu" odnosić należy do terenu danego inwestora, a nie terenu o określonym przeznaczeniu.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt. 7 ustawy w zw. z § 115, 116, 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 137 ww. rozporządzenia w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, że zapis § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały, uzależniając wielkość działki budowlanej od powierzchni nigdzie nie zdefiniowanej działki "mieszkaniowej" mieści się w granicach władztwa planistycznego, podzielić należy stanowisko sądu I instancji, że powyższy przepis planu dotyczy wydzielania nowych działek budowlanych (co istotne - nie odnoszących się do nieruchomości skarżących), nazywając je niepotrzebnie działkami mieszkaniowymi. Jednakże dokonanie procesu wykładni umożliwia ustalenie sensu powyższej regulacji, co jak zasadnie wskazał sąd I instancji, powoduje, że brak jest podstaw do dyskwalifikacji powyższego przepisu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z § 118 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 137 rozporządzenia w zw. z § 125 pkt 2 rozporządzenia w zw. z § 143 rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, jakoby rzekomo niewadliwy miał być zapis § 4 ust. 1 pkt. 4 lit c poprzez tworzenie definicji istniejących w innych przepisach wyższego rzędu oraz naruszenia § 115, 116, 118 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 137 rozporządzenia w zw. z § 143 rozporządzenia oraz art. 7 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, jakoby treść § 3 ust. 2 pkt. 1, 2, 16, 20, 24, 25, 21, § 12 ust. 9, ust 11, ust. 13 uchwały były rzekomo prawidłowe pomimo tworzenia norm sprzecznych z ustawami i uzależniania stosowania postanowień uchwały od stanowiska innych podmiotów, wskazać należy, że powyższe zarzuty skargi kasacyjnej zostały wadliwie skonstruowane. Zarówno same zarzuty, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje bowiem na czym powyższa sprzeczność miałaby polegać, a więc nie wskazują przepisów prawa materialnego zawierających wzorce normatywne do których miałby odnieść się Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym miejscu należy podkreślić, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej - jak wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a. - oznacza związanie podstawami skargi kasacyjnej. Polega ono na tym, że wskazanie przez skarżącego naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy procesowego, określa zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem to wyłącznie sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa i w jaki sposób jego zdaniem zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się i uzupełniać argumentacji autora skargi kasacyjnej, czy za niego niejako identyfikować i wprowadzać do skargi kasacyjnej brakujące w niej przepisy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi zatem być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały jednoznacznie wskazane przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Na marginesie zauważyć dodatkowo należy, że zasadnie sąd I instancji zwrócił uwagę, że część przepisów uchwały nawiązująca do aktów wyższego rzędu już dawno uchylonych lub wielokrotnie zmienianych, uzasadnia aktualizację planu sprzed ponad 13 lat, jednak zagadnienie to pozostawało poza granicami sprawy.

Mając powyższe na względzie uznać należało, że wniesiona skarga kasacyjna była uzasadniona, a Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.