Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 19/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 55 ust. 3 pkt 3 w zw. z  art. 55 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A w C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 145 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.f.p. 2005"), po rozpatrzeniu odwołania "A", z siedzibą w C. B. (zwanego dalej w skrócie "Zakładem" lub "beneficjentem") od decyzji Burmistrza B. K. z dnia [...] r. [Nr [...] (Nr Rej. [...])] zobowiązującej Zakład do zwrotu dotacji w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] r. do dnia zapłaty – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przyjął, że na podstawie umowy nr [...] zawartej w dniu [...] r., Gmina B. K. przyznała Zakładowi dotację w kwocie [...] zł na realizację zadania mającego na celu zapobieganie alkoholizmowi i narkomanii w formie prowadzenia Ośrodka Interwencji Kryzysowej w B. K. . Zakład został zobowiązany do wykorzystania przyznanej kwoty dotacji w terminie do dnia [...] r. (§ 3 pkt 2 umowy). Środki finansowe niewykorzystane do tego terminu Beneficjent zobowiązany był zwrócić wraz z ustawowymi odsetkami w terminie do dnia [...] r. na rachunek zleceniodawcy – Gminy B. K. .

W wymaganym umową terminie (w dniu [...] r.) beneficjent przedłożył w Urzędzie Miasta i Gminy w B. K. sprawozdanie końcowe z realizacji zadania określonego umową, w okresie od [...] do [...] r., z którego wynika, że:

* w celu realizacji zadania powołany został zespół interdyscyplinarny w składzie: specjalista ds. uzależnień, pielęgniarka, instruktor terapii uzależnień, prawnik, psycholog i policjant, którzy współpracowali m.in. z przedstawicielami: Komisariatu Policji w B. K. , Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. , Centrum Integracji Społecznej, Prokuratury Rejonowej w B. K. , Sądu Rejonowego w K..

ze środków pochodzących z dotacji Gminy zostały sfinansowane rachunki:

nr [...] z [...] r. wystawiony przez Z. K. , na kwotę [...] zł,

nr [...] z [...] r. wystawiony przez Z. K. , na kwotę [...] zł,

nr [...] z [...] r. wystawiony przez Z. K. , na kwotę [...] zł,

nr [...] z [...] r. wystawiony przez L. K. , na kwotę [...] zł,

nr [...] z [...] r. wystawiony przez Z. G. , na kwotę [...] zł,

- nr [...] z [...] r. wystawiony przez E. S. , na kwotę [...] zł.

Mimo, że rachunki te zostały wystawione po dniu [...] r., a więc po terminie określonym w umowie, beneficjent nie zwrócił Gminie niewykorzystanych środków finansowych. W związku z tym Gmina B. K. pismem z dnia [...] r. (znak [...]), wezwała Zakład o zwrot niewykorzystanej w terminie kwoty [...] zł.

W wyniku podjętych czynności administracyjnych organ pierwszej instancji ustalił:

1) Komendant Komisariatu Policji w B. K. nie potwierdził faktu współpracy Komisariatu Policji z Beneficjentem przy realizacji zadania "Prowadzenie Ośrodka Interwencji Kryzysowej w B. K. " w okresie od [...] do [...] r. (pismo z dnia [...] r., znak [...]).

2) W piśmie z dnia [...] r., podpisanym przez przedstawiciela Beneficjenta Kierownika ds. "A" w C. B., M. P., wskazano, że środki finansowe z dotacji w kwocie [...] zł zostały wykorzystane w terminie do dnia [...] r. Taki stan rzeczy wynikał z faktu:

- obowiązywania regulaminu wynagradzania "A" w C. B.,

- zamiaru uniknięcia płacenia podwójnych podatków oraz składek ZUS, co by znacząco obniżyło wynagrodzenie realizatorów zadania,

- zatrudnienia realizatorów zadania na podstawie umowy zlecenia, a nie w ramach działalności gospodarczej,

3) E. S., L.K. , Z. G.oraz Z. K. byli w okresie realizacji zadania etatowymi pracownikami Zakładu, natomiast A. J. i K.W. nie pozostawali z beneficjentem w stosunku pracy. Sami między sobą ustalali harmonogram dyżurów bez jakiegokolwiek udziału Zakładu. Umowy zlecenia zawarte między beneficjentem a wykonawcami zadań nie pozwalały na ustalenie zakresu powierzonych obowiązków, jak również należnego wynagrodzenia, ponieważ nie wskazywały liczby godzin do przepracowania.

4) Pomimo postanowień wynikających z § 3 ust. 2 umowy nr [...], dotyczących terminu wykorzystania środków finansowych pochodzących z dotacji, w zawartych z realizatorami zadania umowach zlecenia ujęto zapis, który przewidywał jednorazową wypłatę należnego wynagrodzenia w terminie 30 lub 50 dni po przedłożeniu rachunku przez zleceniobiorcę. Zawarte umowy zlecenia zostały rozliczone poprzez wypłatę zleceniobiorcom należnego wynagrodzenia dopiero w [...] r.

5) Zgodnie z ofertą, stanowiącą załącznik do umowy nr [...], zadanie p.t. "Ośrodek Interwencji Kryzysowej" miało być realizowane przez:

Z. G. – specjalistę terapii uzależnień,

A. J. – prawnika,

L. K. – psychologa klinicznego,

E. S. – pielęgniarkę,

Z. K. – instruktora terapii uzależnienia od alkoholu i narkotyków oraz

K.W. – policjanta.

Informacja taka została również zawarta w "Sprawozdaniu z realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej – prowadzenie Ośrodka Interwencji Kryzysowej", złożonym w Urzędzie Miasta i Gminy w B. K. w dniu [...] r. (pkt 4 sprawozdania).

Do sprawozdania załączono rozliczone kosztorysowe rachunki wystawione przez cztery osoby, w tym przez Z. K. – trzy rachunki obejmujące ten sam okres realizacji zlecenia, tj. od [...] do [...] r., i na podstawie tej samej umowy zlecenia nr [...] z dnia [...] r. (1 rachunek z dnia [...] r. i 2 rachunki z dnia [...]r.).

W sporządzonym sprawozdaniu nie ma natomiast informacji dotyczących rachunków wystawionych przez A. J. i K. W. , którzy zgodnie z ofertą Zakładu mieli również realizować zadanie objęte dotacją. Fakt prowadzenia przez te osoby dyżurów w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w okresie od [...] do [...] r. potwierdzają:

- zeznania świadków: Z.G., E. S. i Z. K. , złożone do protokołów przesłuchań świadków z dnia [...] r,

- umowa zlecenia na prowadzenie zajęć terapeutycznych ponadpodstawowych p.n. Ośrodek Interwencji Kryzysowej, nr [...], zawarta w dniu [...] r. pomiędzy Zakładem a A. J. ,

- do protokołu przesłuchania świadka z dnia [...] r. A. J. oświadczyła, że od [...] do [....] r. pełniła dyżury w Ośrodku "zwykle raz lub dwa razy w tygodniu – około 30 godzin dyżurów". Z tytułu umowy zlecenia wystawiła rachunek, który przekazała w październiku 2009 r. Należność wynikającą z tego rachunku otrzymała w kopercie od Z. K. , a nie jak regulowała to umowa, przekazanie na konto bankowe przez "A" w C. B.. Nie otrzymała też rozliczenia PIT-11 za [...] r. sporządzonego przez Beneficjenta z tytułu realizacji umowy zlecenia,

- do protokołu przesłuchania świadka z dnia [...] r. K. W. oświadczył, że na podstawie umowy zlecenia w Ośrodku Interwencji Kryzysowej miał dyżury pełnić w okresie [...] r., faktycznie przepracował 9 lub 12 godzin. Na okoliczność odbytych dyżurów wystawił dokument zawierający liczbę godzin, który przekazał Z. K.. Nie pobrał wynagrodzenia bezpośrednio od SP ZOZ w C. B..

Ustalenia te stanowiły podstawę do wydania przez Burmistrza B. K. decyzji z dnia [...] r., zobowiązującej beneficjenta do zwrotu dotacji w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] r. do dnia zapłaty.

Od decyzji Burmistrza B. K. Zakład złożył odwołanie, w którym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zwolnienie beneficjenta z obowiązku zwrotu dotacji w wysokości [...]zł wraz z odsetkami lub jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że całość kwoty [...]zł została przekazana na cel określony w umowie, a "rzekome nieprawidłowości" opisane w zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić podstawy do zastosowania postanowień art. 145 i art. 146 u.f.p.

Powołując się na treść umowy z dnia [...] r., pełnomocnik beneficjenta stwierdził, że przez cały okres obowiązywania tej umowy Urząd Miasta i Gminy nie zgłaszał zastrzeżeń co do sposobu funkcjonowania Ośrodka Interwencji Kryzysowej, jakości i liczby udzielonych porad, jak również "nie było żadnych sygnałów mogących świadczyć o tym, że środki wydatkowane są niezgodne z przeznaczeniem". Przyznana kwota dotacji została w całości wydana na cele związane z działalnością Ośrodka, który funkcjonował do [...] r.

Według pełnomocnika, jedyną sporną kwestią jest nie to, czy zadanie było realizowane w zakresie wynikającym z umowy, lecz to, czy fakt wystawienia rachunków przez pracowników Ośrodka w dniach [...]r. daje podstawę do tego, aby zastosować przepisy art. 145 i art. 146 u.f.p. 2005. Zdaniem pełnomocnika, ustawodawca precyzyjnie określił moment zwrotu dotacji, gdy została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Wszelkie dodatkowe kwestie powinny znaleźć się w umowie łączącej strony, która dopiero sprawia, że przekazane środki finansowe otrzymują przymiot legalności. W przypadku Urzędu Miasta i Gminy B. K. , umowa nie została sporządzona racjonalnie, ponieważ nie pozostawiała żadnego okresu na rozliczenie pracowników. Wskazywała jedynie, że termin realizacji zadania ustalają strony umowy do [...] r.

W tym stanie rzeczy mogła powstać niebezpieczna sytuacja, w której beneficjent zapłaciłby za niewykonane i nie do końca zrealizowane zadanie. Na potwierdzenie swojego stanowiska pełnomocnik powołał wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. (II GSK 777/08), według którego pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko i polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadanie niż te, na które dotacja była udzielona.

W niniejszej sprawie fakt wykorzystania dotacji na cel prowadzenia Ośrodka Interwencji Kryzysowej nie został zakwestionowany przez organ udzielający dotacji. W konkluzji pełnomocnik stwierdził, że Szpital nie może ponosić odpowiedzialności za źle i lakonicznie sformułowaną umowę, zwłaszcza, że było to sprzeczne z przepisami Kodeksu cywilnego, którego artykuły – na mocy § 11 umowy – mają odpowiednie zastosowanie w stosunkach między stronami (art. 65 § 1 i § 2 k.c.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie znalazło podstaw do uchylenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, wskazując przy tym na art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p. 2005, według którego dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia [...] roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Stosownie do postanowień art. 145 ust. 4 u.f.p. 2005 zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Według zaś art. 145 ust. 5 pkt 1 u.f.p. 2005, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Na podstawie art. 190 u.f.p. 2005, przepisy art. 145 i art. 146 u.f.p. 2005 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., kwestię wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem – w kontekście powołanych przepisów – należy oceniać na podstawie treści umowy o dotację zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Gminą B. K. a Zakładem.

W umowie tej zawarto postanowienia zobowiązujące beneficjenta do wykorzystania środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał, i na warunkach określonych umową (§ 2 umowy). W umowie tej przyjęto, że:

jej przedmiotem jest wykonanie zadania polegającego na prowadzeniu Ośrodka Interwencji Kryzysowej w B. K. , określonego szczegółowo w ofercie złożonej przez beneficjenta w dniu [...] r. (§ 1 pkt 1 umowy),

termin realizacji zadania ustalono na okres od [...] do [...] r. (§ 1 pkt 5 umowy),

przyznane środki finansowe w kwocie [...]zł beneficjent zobowiązał się wykorzystać do dnia [...] r. Środki finansowe niewykorzystane do tego terminu Beneficjent zobowiązał się zwrócić wraz z ustawowymi odsetkami w terminie do dnia [...] r. (§ 3 pkt 2 umowy),

- "umowa może być rozwiązana przez Zleceniodawcę ze skutkiem natychmiastowym w przypadku wykorzystywania udzielonej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, nieterminowego lub nienależytego wykonywania umowy (...). W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, po terminie, na który umowa została zawarta, Zleceniodawca określi kwotę dotacji żądanej do zwrotu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, termin zwrotu oraz nazwę i numer konta bankowego, na który należy dokonać wpłaty".

Wskazane w umowie wiążącej strony ramy czasowe wyznaczają okres, w ciągu którego dotowany (beneficjent) mógł dysponować środkami dotacji, tj. ramy, które powinien respektować przy planowaniu i realizacji wydatków na określone w tej umowie zadania.

Wystawienie rachunków przez realizatorów zadania nie jest wydatkowaniem środków finansowych, ale przyjęciem zobowiązania finansowego. Tym samym płatność za rachunki wystawione po [...] r. (umowy nr [...]) stanowi – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Dotacja celowa jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie. Jej wykorzystanie jest wydatkiem ze środków publicznych, a zatem granice upoważnienia do jego dokonania stanowi zakreślony termin i cel wykorzystania dotacji celowej. Po upływie wyznaczonego terminu nie ma podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała.

Ustosunkowując się do zarzutów odwoławczych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zauważyło, że umowa o dotację w zakresie określenia zadania, które zobowiązany był wykonać dotowany, została skonstruowana w ten sposób, że uwzględniała wniosek o udzielenie dotacji, w którym precyzyjnie określono m.in. zakres rzeczowy zadania, termin jego realizacji i kwotę dotacji przeznaczoną na to zadanie.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika, treść tej umowy nie powinna budzić wątpliwości, gdyż jej zawarcie poprzedzone zostało ofertą szczegółową, zaprezentowaną przez Zakład przy piśmie z dnia [...] r. (Nr [...]), zawierającą opis projektowanych zadań i preliminarz wydatków. Prowadzi to do wniosku, że sama umowa jest sfinalizowaniem wcześniejszych propozycji i ustaleń stron, a także, że strony miały na uwadze, że kwota dotacji może być przeznaczona tylko na cele określone w umowie, bliżej sprecyzowane w ofercie, zrealizowane na ściśle ustalonych w tej umowie warunkach.

Kolegium dodatkowo podniosło, że umowa przewidywała również możliwość zmiany jej treści (§ 10), co mogło nastąpić w formie aneksu. Beneficjent tymczasem takiej potrzeby nie zgłosił w trakcie realizacji zadania określonego umową.

Beneficjent nie uzgodnił również w stosownym czasie z Gminą powstałych zmian finansowych, a tym samym wykonał zadanie nie będąc w pełni w zgodzie z warunkami określonymi w umowie.

Przytoczony przez pełnomocnika wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. (II GSK 777/08) dotyczy innych okoliczności faktycznych, tj. przyznania dotacji na zadanie inwestycyjne, obejmujące m.in. wymianę stolarki drzwiowej, którą to dotację beneficjent zobowiązany był wykorzystać, zgodnie z umową, w terminie do dnia [...] r. Orzeczenie Sądu odnosiło się do kwot wydatkowanych do końca 2005 r. na nie zamontowane w wyznaczonym terminie drzwi, a w szczególności dotyczyło kwestii czy fizyczny zakup niezamontowanych drzwi odpowiadał realizacji celu w postaci wymiany stolarki drzwiowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tej sprawie stwierdził, że "to czy cel (wymiana stolarki) został w pełni zrealizowany w wyznaczonym terminie nie ma istotnego znaczenia" (...) należało ustalić przeznaczenie udzielonej dotacji oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjanta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem". Podkreślić należy, że zakup nie zamontowanych drzwi nastąpił ze środków finansowych – dotacji, wydatkowanych (wykorzystanych) w okresie obowiązywania zawartej przez strony umowy o dotację.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Zakład zarzucił organom naruszenie prawa materialnego:

1) art. 145 u.f.p. 2005 w związku z art. 113 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1241 ze zm.) – poprzez zastosowanie rozszerzonej definicji wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co poskutkowało przyjęciem, że wystawienie rachunków przez realizatorów zadania po dniu [...] r. wyczerpuje ustawowe przesłanki, aby żądać zwrotu dotacji, w przypadku, gdy na żadnym etapie postępowania nie stwierdzono, aby skarżący nie zrealizował zadania przedstawionego w ofercie skierowanej do Burmistrza B. K., i aby otrzymane środki wydatkował na inny cel, niż wskazany w umowie;

2) art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), poprzez przyjęcie, że umowa o dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego została sformułowana jednoznacznie, i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Skarżący – powołując się na art. 145 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wniósł o:

uchylenie decyzji obu instancji w całości, jako naruszających prawo,

zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Według skarżącego, bezsporny jest fakt, że w dniu [...] r. Urząd Miasta i Gminy w B. K. wystosował do Zakładu pismo o zaplanowanej w budżecie jednostki dotacji celowej na realizację następujących zadań:

prowadzenie Ośrodka Interwencji Kryzysowej,

realizację programu "Praca nad złością",

realizację programu "Zapobieganie nawrotom choroby",

poradnictwo odwykowe – doposażenie.

W związku z tym Zakład miał przygotować ofertę, na poszczególne zadania. Taki dokument został sporządzony i w dniu [...] r. Zakład wystosował do Urzędu w B. K. ofertę, w której zaznaczył, że Ośrodek Interwencji Kryzysowej będzie czynny od dnia [...] r. do dnia [...] r. w dni robocze przez 3 godziny zegarowe. Stawka brutto za godzinę pracy pracownika Ośrodka została określona w wysokości 37 zł, i całość zadania miała zamknąć się kwotą [...] zł.

Na tym etapie organ administracyjny nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń, dlatego też w dniu [...] r. strony zawarły umowy nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na realizację poszczególnych zadań.

Na podstawie umowy nr [...] (której dotyczy zaskarżona decyzja) przyjęto, że termin początkowy realizacji zadania ustala się na dzień [...] r., końcowy zaś na dzień [...] r.

Ponadto, zgodnie z postanowieniem § 2, Zleceniobiorca zobowiązał się do wykorzystania przekazanych środków zgodnie z celem, na jaki je uzyskał, i na warunkach określonych umową. Sprawozdanie końcowe należało natomiast przedstawić do zaakceptowania w terminie 30 dni od końcowego terminu, o którym była mowa w § 1 ust. 5 umowy.

Istotne postanowienie zawierał § 3 pkt 2 umowy, według którego środki finansowe Zleceniobiorca zobowiązał się wykorzystać do dnia [...] r., niewykorzystane zaś zwrócić Zleceniodawcy (dowód: umowy).

Na podstawie tych umów Zakład zawarł umowy zlecenia na prowadzenie zajęć terapeutycznych z osobami wymienionymi w ofercie oraz otrzymał od nich deklarację, że wyrażają zgodę na pełnienie dyżurów w Ośrodku Interwencji Kryzysowej działającego w ramach Poradni w B. K. (dowód: umowy zlecenia, deklaracje).

Przez cały okres obowiązywania umowy Urząd nie zgłaszał zastrzeżeń, co do sposobu funkcjonowania Ośrodka, jakości i liczby udzielanych porad, jak również nie było żadnych sygnałów mogących świadczyć o tym, że środki wydatkowane są niezgodnie z ich przeznaczeniem.

Po upływie obowiązywania umowy, zgodnie z jej § 3 ust. 1, Zleceniobiorca – na podstawie § 3 ust. 1 umowy – złożył w dniu [...] r. sprawozdanie z realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej, w którym zawarł dane umożliwiające rozliczenie otrzymanej dotacji (dowód: sprawozdanie). Po przeszło 3 miesiącach od jego złożenia sprawozdanie wróciło do Zakładu, ponieważ wystąpiły w nim błędy i braki, które wymagały odpowiedniego skorygowania.

Zleceniodawca zarzucił, że zadanie w postaci prowadzenia Ośrodka Interwencji Kryzysowej zgodnie z umową miało zostać zrealizowane w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., a nie zostało, dlatego też należy zwrócić środki finansowe w wysokości [...]zł (dowód: pismo nr [...]).

Żadne wyjaśnienia składane przez SP ZOZ w C. B. nie zostały uznane za właściwe, dlatego też w dniu [...] r. organ administracyjny, wykorzystując przysługujące mu instrumenty władcze, wszczął z urzędu postępowanie o zwrot dotacji na prowadzenie Ośrodka Interwencji Kryzysowej w B. K. .

W odpowiedzi Zakład zauważył, że nie było podstaw do zwrotu dotacji, ponieważ została ona wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, a w okresie funkcjonowania ośrodka udzielono porad 156 osobom; był on ponadto czynny od poniedziałku do piątku od godziny 16 do godziny 19 i całkowity koszt jego funkcjonowania wyniósł [...] zł. Wyjaśnienia Zakładu oraz jego zabiegi zmierzające do polubownego załatwienia sprawy nie przyniosły rezultatu, dlatego też w dniu [...] r. organ wydał decyzję zobowiązującą Zakład do zwrotu dotacji w wysokości [...]zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia [...] r. do dnia zapłaty.

Zakład nie zgodził się z oceną stanu faktycznego oraz z wykładnią przepisów dokonanych przez organy obydwu instancji. Zdaniem skarżącego, aby dokładnie zrozumieć istotę sporu, konieczne wydaje się być jego rozpatrzenie i przeanalizowanie z perspektywy dwóch odrębnych dziedzin prawa: a mianowicie prawa cywilnego i administracyjnego.

Niezrozumiałe jest dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z jednej strony twierdzi, że to umowa jest podstawą ustalenia obowiązków między stronami, nie wnikając równocześnie w jej cywilistyczny sens, z drugiej zaś strony uważa, że dotacje wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, a zatem złamano przepisy art. 145 i 146 u.f.p. 2005.

Kwestię zwrotu dotacji należy – zdaniem skarżącego – w pierwszej kolejności rozpatrywać w kontekście unormowań kodeksu cywilnego, ponieważ podstawową i zarazem niezaprzeczalną zasadą tej gałęzi prawa jest to, że przez umowę obowiązki stron stosunku zobowiązaniowego zostają doprecyzowane i otrzymują przymiot legalności,

Samo Kolegium Odwoławcze w W., wydając zaskarżoną decyzję, położyło duży nacisk na treść łączącej strony umowy i z niej wysnuło wnioski, które legły u podstaw utrzymania w mocy rozstrzygnięcia wydanego przez Burmistrza B. K.. Na stronie 6 uzasadnienia Kolegium napisano, że kwestię wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem należy oceniać na podstawie treści umowy o dotację nr [...], gdyż ona zobowiązywała beneficjenta do wykorzystania środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał, i na warunkach określonych w umowie. Ponadto, to ona wyznaczała okres, w ciągu którego Szpital mógł dysponować środkami z dotacji.

W związku z tym, już na początku uwag dotyczących interpretacji umowy, należy postawić pytanie – czy umowa została sformułowana poprawnie, i czy nie występują w niej wątpliwości interpretacyjne?. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć, że uregulowanie wzajemnych praw i obowiązków stron zostało dokonane w sposób lakoniczny i niedbały.

Brak jest wyznaczenia jednoznacznych terminów na dokonanie określonych czynności, pojęcia są niedookreślone i często inaczej przez strony rozumiane. Taka sytuacja jest niewłaściwa i niezgodna z obowiązującymi w tym zakresie normami, jednak niedopuszczalne jest, aby wszystkie negatywne konsekwencje takiego stanu rzeczy ponosił Szpital, i aby był traktowany jako stronna winna złemu skonstruowaniu umowy, zwłaszcza, że był on tylko jej odbiorcą i podmiotem nie mającym bezpośredniego wpływu na jej treść. Nie ulega wątpliwości, że to w gestii organu leżało takie sformułowanie postanowień umowy, aby nie budziły one wątpliwości i mogły być przez Zakład właściwie zrozumiane i zastosowane.

Najważniejszym postanowieniem umowy z dnia [...] r. jest § 1, według którego przedmiotem umowy jest wykonanie zadania polegającego na prowadzeniu Ośrodka Interwencji Kryzysowej w B. K. , określonego szczegółowo w ofercie złożonej przez beneficjenta w dniu [...] r., zaś termin wykonania zadania ustala się na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. (§ 1 pkt 5 umowy).

Postanowienie to jest ważne w sprawie, ponieważ stanowiło podstawę żądania przez Burmistrza B. K. zwrotu dotacji, gdyż – według twierdzeń tego organu – wystawnie rachunków po tej dacie powoduje, że otrzymane środki wykorzystano niezgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych.

Należy – zdaniem skarżącego – podkreślić, że dokonując logicznej i językowej wykładni postanowień umowy, nie sposób nie stanąć na stanowisku, że zgodnie z jej treścią chodziło jedynie o to, aby ośrodek prowadzony był do daty określonej umową, jedyną zaś datą sztywną, dokładnie określoną, był termin złożenia sprawozdania, na który strona miała 30 dni licząc od dnia [...] r. (termin ten został przez Zakład dochowany), a zatem nie może być mowy o niewywiązaniu się z zobowiązania.

Dodatkowo wspomniane postanowienie umowy należy rozpatrzyć z punktu widzenia art. 65 § 1 k.c., według którego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (art. 65 § 2 k.c.).

W rozpoznawanym przypadku jedynym celem umowy, znanym każdej stronie, było prowadzenie Ośrodka Interwencji Kryzysowej w B. K. od dnia [...] r. do dnia [...] r., który to cel został w pełni zrealizowany. Treść sprawozdania złożonego w dniu [...] r., a nie zakwestionowanego przez Zleceniodawcę, jednoznacznie wskazuje, że w okresie pracy placówki udzielono porad 156 osobom, ośrodek był czynny od poniedziałku do piątku od godziny 16 do godziny 19, a całkowity koszt jego funkcjonowania zamknął się sumą [...] zł. Dane te nie były na żadnym etapie postępowania negowane, a zatem nie można obecnie zarzucać stronie, że cel umowy nie został zrealizowany.

W tej sprawie zarówno Burmistrz B. K. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonali wykładni umowy zbyt dosłownie. Paragraf 3 pkt 2 umowy stanowi bowiem, że środki finansowe Zleceniobiorca zobowiązał się wykorzystać do dnia [...] r., niewykorzystane zaś zwrócić Zleceniobiorcy.

Przyjmując przywołane reguły interpretacyjne, określenie "wykorzystać" znaczy za cenę [...]zł wypracować taką liczbę godzin, aby do dnia [...] r. mieć udowodnione, że środki zostały w całości przekazane na cel określony w umowie, co też się stało.

W skardze podkreślono, że strony współpracowały ze sobą od [...] r. Zawierano poprzednio umowy takiej treści jak obecna i mimo że wypłaty środków dokonywane były po dniu określonym w umowie jako termin końcowy realizacji zadania, nigdy nie było to podstawą żądania zwrotu dotacji. Strona skarżąca zauważyła, że współpracuje z różnymi podmiotami, od których otrzymuje dotację na realizację określonych zadań. Za każdym razem jednak umowa jest na tyle jasno i przejrzyście skonstruowana, że każda czynność ma dokładnie określoną datę jej wykonania. Według strony skarżącej, "termin realizacji zadania" nie jest równoznaczny z pojęciem rozliczenia końcowego.

Dodatkowo, jeśli rozumieć treść umowy jak chcą tego organy, wówczas powstanie sytuacja, w której umowa została wykonana, środki pieniężne zostały wpłacone, Szpital zaś będzie musiał zwrócić, z własnych funduszy pieniądze, których już nie ma, ponieważ wydał je wszystkie na cel wskazany w umowie, tzn. na wynagrodzenie osób, z którymi zawarł umowy zlecenia na prowadzenie Ośrodka Interwencji Kryzysowej w B. K. .

Nie jest również zgodne z zasadami współżycia społecznego i dobrymi obyczajami, że przeszło 3 miesiące od złożenia sprawozdania organ żąda zwrotu środków, które nie znajdują się już dyspozycji beneficjenta, a próby polubownego załatwienia sporu pozostają z jego strony bez odpowiedzi. Zakład podniósł dodatkowo, że Urząd w B. K. , mający wyspecjalizowaną kadrę urzędnicza, powinien przy konstruowaniu umowy wykazać się zasadą racjonalności.

W przypadku Urzędu również ta zasada nie została dochowana, ponieważ nie pozostawiono Zakładowi żadnego okresu na rozliczenie osób, z którymi zawarł umowy zlecenia. Taka sytuacja mogła zatem spowodować dwa bardzo niebezpieczne precedensy: z jednej strony Zakład musiałby zapłacić za niewykonane i nie do końca zrealizowane zadanie, lub z drugiej strony zaakceptować rachunki bez pokrycia. Czy aby na pewno taka sytuacja jest dopuszczalna? Według strony skarżącej – nie, i wydaje się, że sam Zleceniodawca sporządzający umowę nie przewidział takiej ewentualności.

Nie może być tak, że termin realizacji zadania pokrywa się dokładnie z terminem jego rozliczenia, gdyż przeczy to zasadom logiki i racjonalności. W takiej sytuacji Zakład nie może ponosić odpowiedzialności za źle i lakonicznie sformułowaną umowę, zwłaszcza, że byłoby to sprzeczne z przepisami kodeksu cywilnego, którego artykuły na mocy §11 umowy mają odpowiednie zastosowanie w stosunkach między obydwiema stronami. Biorąc pod uwagę treść przepisów cywilistycznych, nie jest dopuszczalny zwrot dotacji, ponieważ umowa łącząca strony została sporządzona źle, jest w niej dużo niejasności, które powinno tłumaczyć się na korzyść Zakładu; dodatkowo nie można żądać zwrotu pieniędzy, jeżeli umowa została prawidłowo wykonana, i jeżeli co do sposobu jej realizacji nie złożono żadnych zastrzeżeń.

Kolejną dziedziną prawa, którą należy przeanalizować, aby móc wykazać, że dotacja nie powinna być zwrócona, są przepisy prawa administracyjnego, zwłaszcza art. 145 i 146 u.f.p. 2005 r., na które powołują się organy.

Dodatkowo klamrą niejako spinającą prawo cywilne i administracyjne, jest uzasadnienie SKO w W., w którym czytamy "wystawienie rachunków przez realizatorów zadania nie jest wydatkowaniem środków finansowych, ale przyjęciem zobowiązania finansowego. Tym samym płatność za rachunki wystawione po [...] r. stanowi – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem".

Takie stwierdzenie nie jest właściwe. Zgodnie bowiem z treścią wymienionych przepisów dotacje udzielone z budżetu państwa:

wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

Raz jeszcze podkreślono w skardze, że zarzucając Szpitalowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem zarówno Burmistrz B. K. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. nie negują, że zadanie polegające na prowadzeniu Ośrodka Interwencji Kryzysowej w B. K. realizowane było przez wszystkie wymienione w ofercie osoby, w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. w dni robocze w godzinach od 16 do 19.

Odnosząc się już bezpośrednio do treści przepisów prawa administracyjnego, w tym art. 145 u.f.p. 2005, który jest – wskazaną przez organ pierwszej instancji – podstawą żądania zwrotu dotacji, Zakład podkreślił, że judykatura przyjmuje, że przepis ten określa tryb postępowania w razie:

wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;

pobrania dotacji nienależnie;

- pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Zakres przedmiotowy tego przepisu obejmuje wszystkie przewidziane przez u.f.p. 2005 rodzaje dotacji, wśród których podstawowe znaczenie mają dotacje celowe, dotacje podmiotowe przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu oraz dotacje przedmiotowe przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, z tym że niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystane mogą być wyłącznie środki, które takie przeznaczenie mają określone w umowie lub decyzji przyznającej dotację, czyli dotacje celowe.

Ponadto w przypadku Szpitala również mamy do czynienia z sytuacją, w której wszystkie środki zostały wydane w czasie obowiązywania umowy, a jedynie ich fizyczne rozdysponowanie nastąpiło w terminie późniejszym.

Mając za podstawę stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące przepisy, dziwi fakt, dlaczego Burmistrz wydając decyzję powołał się na art. 145 i 146 u.f.p. 2005, które stanowią jednoznacznie o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, wymieniając przy tym ściśle określone przesłanki, uzasadniające takie żądanie?

Podsumowując rozważania dotyczące zwrotu dotacji, biorąc przy tym pod uwagę przepisy prawa cywilnego i administracyjnego, wydaje się, że żądanie takie jest nieadekwatne do zaistniałej sytuacji i nie znajduje swojego prawnego uzasadnienia.

Nie może być bowiem tak, że ustawa o finansach publicznych jest rozumiana rozszerzająco i wystawienie rachunków po dniu [...] r., traktowane jest jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, zwłaszcza, że umowa nie podawała określonej daty dokonania tych czynności i nie przewidywała żadnego okresu rozliczeniowego od dnia zakończenia działalności Ośrodka Interwencji Kryzysowej do dnia zamknięcia jego rachunków. Dodatkowo nie można żądać zwrotu pieniędzy, które nie znajdują się już w dyspozycji Szpitala, ponieważ zostały wydane na cel określony w umowie, a którego realizacja nigdy nie była podawana w wątpliwość.

Ponadto należy zauważyć, że żądanie zwrotu dotacji stawia Szpital w bardzo niekorzystnym położeniu. Jako jednostka budżetowa otrzymuje dofinansowane na prowadzenie szeregu inicjatyw mających na celu przeciwdziałanie alkoholizmowi. Jeżeli nakaże się mu zwrot dotacji, wówczas Zakład nie będzie mógł ubiegać się o dofinansowanie przez kolejne 3 lata, co zagrozi jego dalszemu istnieniu i wypełnianiu misji jaką jest leczenie uzależnień.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy strona skarżąca – dokonując rozliczenia finansowego ze swoimi podwykonawcami po terminie wykonania nałożonych na nią zadań i po terminie, w którym, według wiążącej strony umowy, miała środki udzielone z budżetu gminy spożytkować na wykonanie przyjętych zobowiązań – wykorzystała dotacje "niezgodnie z przeznaczeniem" w rozumieniu art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p. 2005?

W umowie zawartej w dniu [...] r. między Gminą B. K. (Zleceniodawca) a "A", z siedzibą w C. B. (Zleceniobiorca) postanowiono, że Zleceniobiorca zobowiązał się do wykonania zadania (art. 55 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej – tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) polegającego na prowadzeniu Ośrodka Interwencji Kryzysowej w B. K. (§ 1 ust. 1 umowy) w okresie od [...] r. do [...] r. (§ 1 ust. 5 umowy). Na realizację tego zadania Gmina przekazała Zakładowi środki finansowe ([...] zł), przy czym Zleceniobiorca zobowiązał się do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków finansowych przeznaczonych na realizację zadania (§ 1 ust. 4 umowy), do wykorzystania tych środków zgodnie z celem, na jaki je uzyskał, i na warunkach określonych umową (§ 2 zdanie pierwsze umowy) oraz do wykorzystania tychże środków finansowych do dnia [...] r. (co pokrywa się z terminem końcowym prowadzenia Ośrodka Interwencji Kryzysowej w B. K. ), niewykorzystane zaś do tego terminu zwrócić wraz z ustawowymi odsetkami do [...] r. na rachunek bankowy Gminy (§ 3 ust. 2 umowy).

Z ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej w postępowaniu wyjaśniającym wynika, że Zleceniobiorca dokonał rozliczenia z osobami, które uczestniczyły w wykonaniu zadań przyjętych przez Zakład, już po dniu [...] r., gdyż dopiero po przedstawieniu ([...] i [...]r.) rachunków przez podwykonawców uruchomiono środki finansowe pochodzące z dotacji.

W takim przypadku nie sposób podzielić argumentacji strony skarżącej, że "wszystkie środki zostały wydane w czasie obowiązywania umowy, a jedynie ich fizyczne rozdysponowanie nastąpiło w terminie późniejszym, albowiem trudno wskazać różnicę między "wydaniem" środków a ich " fizycznym rozdysponowaniem".

Z niebudzącego zastrzeżeń postanowienia § 3 ust. 3 umowy wynika, że środki finansowe przeznaczone na wykonanie zadań ujętych w § 1 ust. 1 umowy "Zleceniodawca zobowiązuje się wykorzystać do dnia [...] r." To jednoznaczne sformułowanie umowy nie wymaga – wbrew sugestii strony skarżącej – sięgania po reguły interpretacji umów (art. 65 k.c.), skoro wystarczy sama wykładnia językowa (clara non sunt interpretanda). Tymczasem strona skarżąca nie wykazała żadnym dokumentem aby w czasie wykonywania umowy (od [...] r. do [...] r.) "wydała" – jak twierdzi – te środki na realizację zaciągniętego zobowiązania, przyznając jednocześnie, że ich "fizyczne rozdysponowanie" nastąpiło po [...] r.

Nawet gdyby odwołać do szerokiego rozumienia "wykorzystania" dotacji "zgodnie z przeznaczeniem", przyjmując że jest nim również zaciągnięcie przez beneficjenta zobowiązania wobec osoby trzeciej (podwykonawcy), które miałoby być pokryte z przekazanych beneficjentowi środków publicznych, to należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca przedstawiła tylko trzy dokumenty nazwane "umowami na prowadzenie zajęć terapeutycznych ponadpodstawowych", które zostały zawarte przez Zakład z E.S. w dniu [...] r., z Z. G. w dniu [...] r. i z A.J. w dniu [...] r. W żadnym z tych dokumentów nie określono ostatecznej wielkości zobowiązania, które miałoby być pokryte przez Zakład z uzyskanej dotacji. Brak ten czyni niemożliwym oznaczenie konkretnej kwoty, do świadczenia której zobowiązał się Zakład. Nawet więc przy szerokim rozumieniu "wykorzystania", obejmującego także zobowiązanie (a nie tylko rozporządzenie), nie sposób twierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wykorzystania środków publicznych w terminie do dnia [...] r.

Nie może również ujść uwadze fakt, że strona skarżąca nie przedstawiła dokumentów, które odzwierciedlałyby kwotę zaciągniętych przez Zakład do dnia [...] r. zobowiązań pieniężnych wobec pozostałych osób uczestniczących przy wykonywaniu powierzonego zadania, co odnosi się do L.K. (psychologa klinicznego), Z. K. (instruktora terapii uzależnienia od alkoholu i narkotyków) oraz K.W. (policjanta). W aktach sprawy znajdują się jedynie "Deklaracje":

- L.K. z dnia [...] r. o zgodzie na pełnienie dyżurów w Ośrodku Interwencji Kryzysowej, działającego w ramach Poradni w B.(zadanie nr 1) w okresie od [...] r. do [...] r.;

- Z. K. z dnia [...] r. o zgodzie na pełnienie dyżurów w Ośrodku Interwencji Kryzysowej, działającego w ramach Poradni w B. K. (zadanie nr 1) w okresie od [...] r. do [...] r.;

- K.W. z dnia [...] r. o zgodzie na pełnienie dyżurów w Ośrodku Interwencji Kryzysowej, działającego w ramach Poradni w B. (zadanie nr 1) w okresie od [...] r. do [...] r.;

oraz

- A.J. z dnia [...] r. o zgodzie na pełnienie dyżurów w Ośrodku Interwencji Kryzysowej, działającego w ramach Poradni w B. (zadanie nr 1) w okresie od [...] r. do [...] r.;

- E. S. z dnia [...] r. o zgodzie na pełnienie dyżurów w Ośrodku Interwencji Kryzysowej, działającego w ramach Poradni w B. (zadanie nr 1) w okresie od [...] r. do [...] r.;

- Z. G. z dnia [...] r. o zgodzie na pełnienie dyżurów w Ośrodku Interwencji Kryzysowej, działającego w ramach Poradni w B. (zadanie nr 1) w okresie od [...] r. do [...] r.;

Jednakże żadna z tych "deklaracji" nie pozwala określić wielkości zobowiązania Zakładu do świadczenia pieniężnego pochodzącego z przyznanej dotacji, co nie daje podstaw do twierdzenia, że do dnia [...] r. doszło do szeroko rozumianego "wykorzystania" środków publicznych – poprzez zaciągnięcie przez Zakład zobowiązań pieniężnych wobec podwykonawców.

W takiej sytuacji, skoro w terminie określonym w umowie beneficjent nie dokonał czynności, z którymi wiązałoby się chociażby zobowiązanie (nie mówiąc już nawet o dokonaniu czynności rozporządzającej) do świadczenia pieniężnego z przyznanej dotacji, nie można przyjąć, że do dnia [...] r. (do zachowania tego terminu zobowiązywał § 3 ust. 2 umowy) Zakład wykorzystał te środki na realizację zadania określonego w § 1 ust. 1 umowy.

Uchybienie – określonemu w umowie – terminowi "wykorzystania" przyznanych zleceniobiorcy środków finansowych jest naruszeniem § 3 ust. 3 umowy, konkretyzującej uprawnienia stron w złożonym stosunku prawnym, zawierającym zarówno elementy stosunku publicznego, jak i elementy stosunku cywilnoprawnego. Dotację stanowi kwota środków publicznych przekazanych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić, jak w rozpoznawanej sprawie, na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Nie oznacza to jednak, że uprawnienia i obowiązki stron będą regulowane wyłącznie przez normy prawa cywilnego, gdyż przekazane beneficjentowi środki nie tracą publicznoprawnego charakteru.

Należy jednak zauważyć, że tak po rządem u.f.p. 2005, jak i czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), nie można wskazać unormowań, które zakazywałyby stronom umowy kształtowania (konkretyzacji) wzajemnych uprawnień i obowiązków, w szczególności zaś określenia zadań beneficjenta dotacji, terminu ich wykonania a także terminu wykorzystania przyznanych środków finansowych. W zakresie oznaczenia konkretnego terminu wykorzystania dotacji na oznaczony cel publiczny mieści się niewątpliwie postanowienie § 3 ust. 2 umowy, zobowiązujące Zakład do wykorzystania uzyskanych dotacji do dnia [...] r. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że obowiązek ten nie został wykonany w jednoznacznie określonym terminie, gdyż beneficjent nie wykazał, by w okresie od [...] r. do [...] r. sięgał po środki, dla których miał prowadzić wyodrębnioną ewidencję księgową (§ 1 ust. 4 umowy). Faktyczne wykorzystanie ("fizyczne rozdysponowanie" – jak to określa strona skarżąca) środków pochodzących z dotacji nastąpiło bowiem po wiążącym strony terminie, a przy tym nie bez naruszenia zasad dysponowania takimi środkami.

W "Sprawozdaniu z realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej" (Prowadzenie Ośrodka Interwencji Kryzysowej) z dnia [...] r. zestawiono rachunki czworga podwykonawców zadania przyjętego przez Zakład, a mianowicie: trzy rachunki Z. K. (jeden z [...] r. i dwa z [...]r.), rachunek L. K. (z [...] r.), E. S. (z [...] r.) i Z. G. (z [...] r.). W zestawieniu tym nie uwzględniono natomiast A. J.i K.W., którzy – według oferty Zakładu – mieli uczestniczyć w realizacji zadania.

Z zeznań A.J. (którą łączyła z Zakładem umowa z dnia 1[...] r.) wynika, że mimo wystawienia rachunku, przekazanego Zakładowi w [...] r., należna jej kwota nie została przez Zakład przekazana – zgodnie z umową – na konto bankowe, lecz otrzymała pieniądze w kopercie od Z. K. . Nie otrzymała też rozliczenia PIT-11 za [...] r., które powinien sporządzić Zakład z tytułu realizacji umowy.

K. W. oświadczył, że na podstawie umowy zlecenia z Zakładem pełnił dyżury w Ośrodku Interwencji Kryzysowej i w związku z tym wystawił i przekazał Z. K. dokument wykazujący liczbę przepracowanych godzin, nie pobrał jednak wynagrodzenia bezpośrednio od Zakładu.

Takiego postępowania beneficjenta względem środków pochodzących z dotacji nie można uznać za prawidłowe. Rozbieżności między rachunkami przedstawionymi przez czterech podwykonawców a niemającą właściwego udokumentowania (bez przekazania przez Zakład na konto zleceniobiorcy i bez rozliczenia PIT-11 za [...] r.) wypłatą wynagrodzeń dla dwóch osób – które miały uczestniczyć w realizacji zadania – nie bezpośrednio przez Zakład, nie można usprawiedliwiać – jak usiłuje to czynić strona skarżąca – zamiarem uniknięcia płacenia podwójnych podatków oraz składek ZUS, co znacząco obniżyłoby wynagrodzenia dla podwykonawców zadania. Działania takie prowadzą bowiem do obejścia norm podatkowych oraz przepisów regulujących składki na ubezpieczenia społeczne.

Chybiony jest zarzut strony skarżącej dotyczący wadliwego i nieracjonalnego skonstruowania umowy (uregulowanie wzajemnych praw i obowiązków stron niedbale i lakonicznie, niepozostawienie żadnego okresu na rozliczenie przez Zakład pracowników) oraz wykładni umowy "zbyt dosłownie", czym beneficjent obciążył Gminę, gdyż – jak twierdzi – Zakład był tylko odbiorcą umowy i podmiotem niemającym bezpośredniego wpływu na jej treść. Po pierwsze, z przywoływanych już postanowień umowy wynika, że strony jednoznacznie określiły zarówno okres realizacji zadań przez beneficjenta, jaki i termin wykorzystania przyznanych mu środków finansowych, czego – jak powiedziano wcześniej – nie zabraniały obowiązujące regulacje z zakresu finansów publicznych. Takiemu uregulowaniu nie można zatem zarzucić wadliwości i nieracjonalności. Po drugie, łącząca strony umowa nie nosi cech umowy adhezyjnej, do której Zakład mógłby jedynie przystąpić bez wpływu na jej treść, skoro Zakład uczestniczył w negocjacjach, a więc miał możliwość kształtowania elementów treści tej czynności prawnej. Ponadto, gdyby nawet beneficjent zorientował się już po zawarciu umowy o niedogodnych dla niego postanowieniach, mógł skorzystać z – niewykluczonej przecież możliwości – zmiany konkretnych uregulowań kontraktowych. Po trzecie, trudno zrozumieć zarzut "zbyt dosłownej" wykładni umowy w stosunku do jej postanowień zawierających konkretne terminy wykonania zadań oraz wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na te zadania.

Wskazując na niewykonanie przez Zakład obowiązku określonego w § 3 ust. 2 umowy, trzeba mieć na uwadze i to, że odpowiedzialność beneficjenta dotacji za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obejmuje nie tylko wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację, ale także nierozliczenie otrzymanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji (art. 8 i 9 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.).

Skoro wszczęte skargą Zakładu postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia organom administracji zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p. s.a., przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.