Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 208/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 42d ust 15
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza bezczynność organu, 2) stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] r. strona skarżąca – A. C. (dalej:"strona", "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej:"organ") w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 16 grudnia 2016 r. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą.

Formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, a to: art. 8, 12, 35 § 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 42d ust. 15 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.), autor skargi, wniósł o stwierdzenie bezczynności postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, orzeczenie mocą art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: ppsa), że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zakwestionował w całości prawidłowość prowadzenia postępowania przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu.

Wyrokiem z 22 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 134/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy skarżącej na bezczynność postępowania administracyjnego Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek skarżącej został rozpatrzony decyzją z [...]r., zaś skarga na bezczynność organu została wniesiona później, 5 czerwca 2018r., a w dacie złożenia skargi organ nie był już bezczynny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ppsa poprzez jego wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi w oparciu o błędne założenie, że fakt wydania decyzji w przedmiocie inicjującego postępowanie wniosku zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia kontroli rzetelności prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania, w zakresie pozostawania przezeń w bezczynności, a tym samym ze zbadania czy ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, podczas gdy zaistniały w sprawie zarówno stan faktyczny jak i prawny w ewidentny sposób przemawiały za uwzględnieniem skargi;

II.na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 8 ppsa poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutów skargi, w konsekwencji czego nie zostało poddane kontroli działanie organu administracji publicznej pod kątem jego zgodności z prawem;

III.na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1a ppsa polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu skargi w oparciu o błędne założenie, że wydanie przez organ administracji publicznej stosownego aktu administracyjnego zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia kontroli jego działalności;

IV.na podstawie art. 149 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 149 § 2 ppsa poprzez jego niezastosowanie i niewymierzenie organowi grzywny w sytuacji kiedy zebrany w sprawie materiał wskazuje, że sposób naruszenia przez organ prawa jest rażący.

W związku z powyższym, na mocy art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 ppsa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 149/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądził od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach na rzecz strony 240 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Uchylając wyrok w zaskarżonym zakresie NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny sprawy sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakichkolwiek czynności nie podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności służące załatwieniu sprawy co do istoty, albo mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa, nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynność, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 kpa. Odwołano się do art. 149 § 1 i 1a ppsa w brzmieniu nadanym ustawą z 9 kwietnia 2015r., z którego wynika, że okoliczność wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi do sądu nie czyni postępowania wywołanego tą skargą postępowaniem, którego rezultat uzasadnia wniosek o braku bezczynności organu, czy też postępowaniem bezprzedmiotowym, albowiem bezprzedmiotowym czyni wyłącznie orzekanie w sprawie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. Postępowanie takie winno zapewnić efektywność ochrony przed bezczynnością organu administracji lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez ten organ. Skarżąca zainicjowała postępowanie sądowo administracyjne [...]r., a uwzględniając rezultat wykładni art. 149 ppsa nie było podstaw, aby braku bezczynności organu w sprawie wniosku strony z 15 grudnia 2016r. o zwrot świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą upatrywać w okoliczności wydania przez organ decyzji z [...]r., doręczonej stronie 4 czerwca 2018r., a nadanej 30 maja 2018r. Skarga do sądu administracyjnego została nadana 30 maja 2018r. i należało uznać, że data ta jest datą wniesienia skargi na bezczynność. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Powyższe okoliczności powinny być przez sąd uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Przechodząc do ponownego rozpoznania sprawy wskazania i powtórzenia wymaga, że jej stan faktyczny przedstawia się następująco.

Strona pismem z 15 grudnia 2016r. złożyła wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 2 Kpa postanowił uznać ponaglenie na przewlekłość prowadzonego postępowania za uzasadnione oraz stwierdzić, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, a także wyznaczyć organowi termin na załatwienie sprawy do 30 maja 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji otrzymał wniosek skarżącej 15 grudnia 2016 r. W dniu 12 czerwca 2017 r. strona uzupełniła braki formalne wniosku, a termin do jego rozpatrzenia upływał z 13 grudnia 2017r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w związku z tym stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie powyższego wniosku. Jednocześnie podniósł, że Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zgodnie z art. 36 Kpa zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie. Każdorazowo wskazywał przyczynę niezałatwienia sprawy, nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczał o prawie wniesienia ponaglenia. Z tego względu Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie stwierdził rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji.

Pismem z [...] r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność postępowania przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W skardze zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 Kpa oraz art. 42d ust 15 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty rozpatrzenia skargi przez sąd oraz o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o przyznanie od organu na rzecz skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie wskazała, że zgodnie z art. 35 § 1 Kpa wniosek powinien zostać załatwiony do 16 czerwca 2017 r. Nawet przy założeniu, że sprawa wymagała udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Skarżąca zarzuciła, że organ po otrzymaniu wniosku strony przyjął bierną postawę dokonując jedynie czynności pozornych w postaci wysyłania pism zawiadamiających o niemożności rozpoznania sprawy w terminie z powołaniem się jedynie na jej charakter. Podniosła, że brak wskazania konkretnych przesłanek uzasadniających przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a także poziom jej skomplikowania oraz fakt, że organ dopuścił się zwłoki, doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Wskazała, że nawet gdyby w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych to decyzja powinna zostać wydana do 15 lutego 2017 r.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w motywach przedstawił przebieg czynności podejmowanych przez organ i wskazał, że w sprawie tej nie można mówić o przewlekłości działania organu. Ponadto wskazał, że brak jest wystąpienia przesłanek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ. Podkreślił, że [...] r. wydana została decyzja w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 Ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem sąd orzekają w niniejszej sprawie działa w warunkach, związania wyrokiem NSA z 20 marca 2019r., sygn. akt II GSK 149/19. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 Ppsa, który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 Ppsa. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 Ppsa (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX).

Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 Ppsa podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07).

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 Ppsa.

Z kolei, zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a Ppsa stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć także należy, że stan faktyczny sprawy został wyżej przedstawiony i będzie przywoływany w zakresie niezbędnym dla oceny legalności objętego skargą przedmiotu.

W tym kontekście należało w całości podzielić wywody NSA zawarte w wyroku z 20 marca 2019r. odnośnie dopuszczalności badania czy organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej, a to w związku z wniesieniem skargi w dniu 30 maja 2018r. poprzez nadanie jej w placówce pocztowej oraz doręczenia stronie decyzji z [...]r. w dniu 4 czerwca 2018r. Skarga na bezczynność została zatem złożona uprzednio w stosunku do daty wejścia do obrotu prawnego decyzji uwzględniającej żądanie strony. Skarga winna podlegać ocenie merytorycznej zgodnie z treścią art. 149 § 1 i § 1a ppsa.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z 15 grudnia 2016 r. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą.

Podstawę prawną rozpoznania przez organ wniosku skarżącej inicjującego postępowanie w sprawie stanowią przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie zaś z art. 42a pkt 1 tej ustawy, Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Według art. 42b ust. 1 ustawy, świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast na podstawie art. 42d ust. 13 cyt. ustawy, w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednak zgodnie z art. 42d ust. 14 tej ustawy, jeżeli rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji.

Ponadto, zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy.

Należy wskazać, że naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia sprawy może być kwalifikowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Równocześnie należy przy tym podkreślić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na uwadze art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach, który określa 60-dniowy termin do rozpoznania sprawy, a także działania podjęte przez organ w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z 15 grudnia 2016 r. Pismem z 11 stycznia 2017r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie, poczynając od 9 lutego 2017 r. organ wielokrotnie dokonywał przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, w tym powołując się na art.42b ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ pismem z 24 maja 2017r. wezwał stronę do sprecyzowania, który z lekarzy widniejących w przedłożonej dokumentacji medycznej wykonał zabieg objęty wnioskiem o zwrot kosztów świadczenia stomatologicznego, a odpowiedzi udzielono 6 czerwca 2017r. Pismem z 24 stycznia 2018r. wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez podanie jakie były wskazania medyczne do jego wykonania, kto i na jakiej podstawie podjął decyzję o zabiegu w warunkach znieczulenia ogólnego oraz o podanie kodu procedur (ICD-9).

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z [...]r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia strony na przewlekłość postępowania z 13 lutego 2018r. uznał to zażalenie za uzasadnione, stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, zobowiązując do wydania decyzji do 30 maja 2018r.

Mając na uwadze datę złożenia wniosku, tj. 15 grudnia 2016 r. oraz podejmowane czynności i uzupełnienie wniosku 12 czerwca 2017r. termin załatwienia sprawy upłynął 13 grudnia 2017 r. zgodnie z 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach. Tymczasem wniosek pozytywnie dla strony została załatwiony decyzją z [...]r., czyli poza wszelkimi prawnie określonymi terminami ustanowionymi w ustawie o świadczeniach.

Tym samym należało uznać, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący, bowiem pomimo prowadzonego postępowania nie wydał decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącej za granicą w terminie wskazanym powyżej. Takie postępowanie organu spowodowało nadmierne odsunięcie w czasie merytoryczne załatwienia wniosku.

Równocześnie, wobec sformułowania w skardze żądania zasądzenia kwoty pieniężnej od organu, na podstawie art. 149 § 2 Ppsa – w wysokości połowu kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa – należy podnieść, że przepis ten normuje uprawnienie sądu administracyjnego wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ("Sąd może"). Nie pozostawia także wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Jak z tego wynika, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z 8.02.2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, wszystkie powołane: CBOSA). Trzeba przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, że uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 Ppsa sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z 16.05.2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z 7.09.2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z 16.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera. W konsekwencji, pomimo uznania, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażącego, Sąd odstąpił od orzeczenia od organu grzywny czy kwoty wskazanej w tym przepisie na rzecz skarżącego.

Sąd uznał, że organ z uwagi na ilość spraw i ilość urzędników przybranych do pomocy w ich załatwianiu, a także terminarz im przypisany nie wymaga dyscyplinowania orzeczeniem o grzywnie, ale też brak jest usprawiedliwionych podstaw zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, której celem jest przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności działania organu administracji (zob. wyrok NSA z 31.05.2019 r., sygn. akt: I OSK 3622/18, LEX nr 2680138). Co do zasady, braki kadrowe oraz problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony czy też wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki, to okoliczności te wymagają każdorazowego zindywidualizowania i odniesienia tak do charakteru sprawy jak i wpływu takiego procedowania na sytuację prawną strony.

W pierwszej bowiem kolejności, wyjaśnić należy, że przewidziane w art. 149 § 2 Ppsa środki prawne winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.01.2019 r., sygn. akt: II SAB/Bd 101/18, LEX nr 2635387). W drugiej kolejności powtórzenia wymaga, że suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawa pozostawia sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Przepis ten nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej stanowiąc o "sumie pieniężnej". Przyznanie tej kwoty, jak już wskazano, spełnia funkcją represyjną i prewencyjną, jak również powoduje, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, wzmacnia gwarancje terminowego załatwiana spraw. Przyznanie tej kwoty ma też znaczenie kompensacyjne, bowiem ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek niesprawnie działającej administracji publicznej. Zauważyć przy tym należy, iż Sąd Najwyższy w orzeczeniach o sygn. III SPP 163/05, III SPP 154/05, SPK 10/05, III SPP 10/15, którego wskazania można odnieść do niniejszej sprawy orzekł, że przyznana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa, do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie jej następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania. Tych z kolei okoliczności na żadnym etapie nie skonstruowała i nie przedstawiła strona skarżąca. Z akt sprawy nie sposób także je dostrzec w aspekcie uzasadniającym jej zasadzenie, samo stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie stanowi przesłanki do jej zasadzenia. Model ukształtowania możliwości jej zasądzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest powiązany normą obligująca jej zasądzenie każdorazowo przy stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa, co wzmacnia konieczność uzasadnienia jej wymierzenia przez wnioskodawcę, i wykazania jakichkolwiek poddających się ocenie okoliczności majaczej wpływ tak na jej zasadność w pierwszej kolejności, jak i jej wysokość w dalszej kolejności, czego sprawie nie uczyniono, a Sąd z urzędu takowych nie dostrzegł. Nie można zatem, przy tak ukształtowanych normach wskazywanych powyżej poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 149 § 2 Ppsa czy 154 § 6 Ppsa, uznawać, że każdorazowe zasądzanie sumy pieniężnej bez wykazania zasadności jej wymierzenia gdyż zarówno jej zasadność jak i jej wysokość musi wszak zostać uzasadniona.

Mając zatem na uwadze specyfikę postępowania, jego podmiotowość i przedmiot, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do dyscyplinowania organu zwłaszcza, a także brak jest podstaw do zadośćuczynienia finansowego stronie, zwłaszcza gdy ta nie uzasadnia żądania w sposób poddający się zaakceptowaniu. Oceniając przedmiotowe postępowanie nie sposób nie zauważyć i nie zaakceptować podnoszonych przez organ argumentów związanych z ilością tożsamych postępowań, ich wielowątkowości odnośnie podmiotu, jego cech i przedmiotu, wespół z przeprowadzonym leczeniem i jego sposobem, czy metodologią wykonania. Jak bowiem podniósł organ, w jednym z postępowań także zawisłych przed tut. Sądem, że w toku rozpatrywania wniosków badał bowiem czy udzielanie świadczenia ogólnostomatologicznego wynikało ze wskazań medycznych oraz jakie były to wskazania. W niniejszej sprawie nie można pominąć okoliczności znanych z urzędu, że w 2017 r. do organu wpłynęło 5762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, w oparciu o powołane wyżej przepisy. W konsekwencji wydano 5714 decyzji administracyjnych do listopada 2017 r. Z zakresu świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym wpłynęło 517 wniosków, opiewających na kwotę 1.685.296,92 zł. Nadto, co także eksponował organ, od początku 2018 r. do organu wpłynęło 3085 wniosków o zwrot kosztów świadczeń, z czego 195 wniosków dotyczyło świadczeń stomatologicznych. Wnioski te dotyczyły świadczeń udzielonych w znieczuleniu ogólnym, osobom niepełnosprawnym, najczęściej zamieszkującym w domach pomocy społecznej, osobom ubezwłasnowolnionym częściowo lub całkowicie. Powtórzenia wymaga, że duża liczba wniosków o zwrot kosztów leczenia, co także wiadome jest Sądowi z urzędu, musiała mieć wpływ na szybkość ich rozpoznawania. Jak wynika z powyżej przywołanych regulacji prawnych, rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, a każdy z tych wniosków wymagał tożsamej wnikliwości i staranności w rozpatrzeniu sprawy, co w ocenie Sądu uzasadnia oddalenie skargi w zakresie żądania zasądzenia sumy pieniężnej, która podobnie jak grzywna musi być uzasadniona, a takowych motywów Sąd na niwie przedmiotowej sprawy, z przyczyn podanych powyżej nie znalazł.

Z tych względów, Sąd stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś wniosek dotyczący sumy pieniężnej Sąd oddalił na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa.

Natomiast o kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 206 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu Sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) - określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 383-384). Należy przy tym podkreślić, że art. 206 Ppsa nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. dotyczące analogicznego przepisu art. 102 k.p.c. postanowienie Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2010 r., sygn. I PZ 2/10, Lex Polonica nr 3027650, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297).

Nadto określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego Sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy radcy prawnego (adwokata), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach.

Mając na uwadze powyższe Sąd postanowił zasądzić 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą. Orzekając w tym zakresie wzięto pod uwagę, że w tutejszym Sądzie zawisło wiele spraw o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik, a złożone skargi oraz pisma procesowe były podobnej treści. Oznacza to, że nakład pracy pełnomocnika w niemal tożsamych sprawach był mniejszy, niż gdyby każda z tych spraw była sprawą jednostkową. Ustalając wysokość wynagrodzenia Sąd uwzględnił także brak aktywnego działania w sprawie przez pełnomocnika, po ponownym rozpoznaniu sprawy. Aktywność ta sprowadzała się do odbioru korespondencji. Pełnomocnik nie składał żadnych nowych pism procesowych i nie występował na rozprawie. Co prawda obecność na rozprawie ani składanie pism procesowych nie są obowiązkiem pełnomocnika, niemniej jednak, zdaniem Sądu, mają one wpływ na ocenę poniesionego nakładu pracy i uzasadniają miarkowanie kosztów.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 240 zł, stanowiące 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).