Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 60/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 60/18 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , , Dnia 8 marca 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), , Sędziowie, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r., sprawy ze skargi Burmistrza Ś., na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S., , , oddala skargę w całości., ,


UZASADNIENIE

Burmistrz Ś. Zarządzeniem Nr [...] z dnia 31 sierpnia

2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. na podstawie art. 36a ust. 1, ust. 2 oraz ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2016 r., poz.446 ze zm.) zarządził co następuje:

§ 1. Z dniem 1 września 2017 r. powierza się stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Pani R. K.

§ 2. Powierzenie stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S., o którym mowa w §1 następuje na okres 1 roku szkolnego tj, od dnia 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r.

§ 3. Wykonanie zarządzenia powierza się Dyrektorowi Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w Ś.

§ 3. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania z mocą obowiązująca od 1 września 2017 r.

W uzasadnieniu zarządzenia podał, że Pani R. K. została wyłoniona na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S. w drodze konkursu, po przeprowadzeniu procedury konkursowej i przeprowadzeniu w dniu 27 lipca 2017 r. głosowania tajnego spośród dwóch kandydatów. W wyniku głosowania tajnego kandydatura Pani R. K. uzyskała 6 głosów członków Komisji Konkursowej na 11 głosów ważnie oddanych, przy czym wymagana większość głosów wynosiła 6 głosów.

W związku z powyższym zostały spełnione przesłanki formalne do zatwierdzenia konkursu i powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. kandydatce, która została wyłoniona w konkursie i uzyskała wymaganą liczbę głosów członków Komisji Konkursowej, choć rozstrzygniecie konkursu nie było jednoznaczne co do poparcia kandydatury pani R. K.

Po rozstrzygnięciu konkursu organ prowadzący dokonał analizy pełnej dokumentacji konkursowej oraz merytorycznej oceny przebiegu konkursu i koncepcji zaprezentowanych przez kandydatów na dyrektora Szkoły Podstawowej w S. - z racji osobistego uczestnictwa w konkursie w charakterze obserwatora, a także przeprowadził wielostronne, kilkutygodniowe konsultacje z przedstawicielami organów i środowisk zaangażowanych w funkcjonowanie szkoły w S., w tym w szczególności konsultacje dot. systemu dotychczasowego zarządzania szkołą i jej perspektyw wg proponowanej formuły kadrowej.

W wyniku w/w czynności dokonanych przez organ prowadzący, jak też w kontekście procesu strukturalnych zmian zachodzących w systemie oświaty i działań dostosowawczych, organ prowadzący uznał, iż zachodzi uzasadniony przypadek odstępstwa od powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat szkolnych i podjął decyzję o powierzeniu stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Pani R. K. na okres krótszy tj. na okres 1 roku szkolnego - zgodnie z art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875.) stwierdził nieważność § 2 zarządzenia Nr [...] Burmistrza Ś. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S.

W uzasadnieniu podał, że Burmistrz Ś. w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S.

Przedmiotowe zarządzenie zostało przesłane na wniosek organu nadzoru wraz z kompletem akt postępowania konkursowego oraz częścią wyjaśnień pismem z dnia 24 października 2017 r. i wpłynęło do organu nadzoru w dniu 26 października 2017 r.

Organ nadzoru, stwierdził, że ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Jest to więc pojęcie niedookreślone. Oznacza to, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jako powierzający stanowisko dyrektora dokonuje każdorazowej oceny, czy w danym przypadku występują okoliczności uzasadniające powierzenie stanowiska kandydatowi na krócej niż 5 lat szkolnych. Ocena taka nie może być jednak dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to pozostaje zatem pod kontrolą organu nadzoru oraz sądu administracyjnego i tym samym wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonywujące argumenty, że nie jest to działanie arbitralne lecz oparte na obiektywnych i realnie istniejących przesłankach. W ocenie organu nadzoru powyższe ma swoje głębokie uzasadnienie w ratio legis rozwiązania ustawowego zawartego w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2016 r. (IV SA/Gl 100/16).

Pismo Burmistrza Ś. z dnia 24 października 2017 r. poprzedziło pismo Wojewody D. do Burmistrza Ś. z dnia 19 października 2017 r. o przesłanie kopii dokumentacji przeprowadzonego postępowania konkursowego, a także o szczegółowe wyjaśnienie "uzasadnionego przypadku", na podstawie którego skrócono kadencję dyrektora Szkoły Podstawowej w S. W szczególności organ nadzoru wniósł o przedstawienie na czym polegały przeprowadzone wielostronne, kilkutygodniowe konsultacje z przedstawicielami organów i środowisk zaangażowanych w funkcjonowanie szkoły, z jakimi podmiotami i kiedy te konsultacje zostały przeprowadzone oraz na czym polegał proces strukturalnych zmian zachodzących w systemie oświaty i przeprowadzone działania dostosowawcze w odniesieniu do Szkoły Podstawowej w S. W dniu 26 października 2017 r. wpłynęła do Wojewody D. kopia zarządzenia wraz z pełną dokumentacją przeprowadzonego postępowania konkursowego, jak również pierwsza część wyjaśnień. W dniu 2 listopada 2017 r. wpłynęła druga część wyjaśnień.

Przesłane przez Burmistrza Ś. wyjaśnienia zawierają zarówno nowe argumenty przemawiające za skróceniem okresu powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Pani R. K., jak i rozwijają w mniejszym lub większym stopniu argumenty sformułowane w uzasadnieniu zarządzenia.

W ocenie organu nadzoru zawarta w uzasadnieniu zarządzenia Nr [...] argumentacja nie stanowi uzasadnionych przypadków, które by w świetle dyspozycji art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty pozwalały na skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.

W pierwszej kolejności organ stwierdził, że wszystkie przesłanki uzasadniające skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, w rozumieniu art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty powinny być wyczerpująco i rzetelnie wyszczególnione w zarządzeniu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 października 2016 r. "Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 36a ust. 13 zdanie drugie OświatU powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku". Polega to na precyzyjnym i wyczerpującym umotywowaniu przez organ bezpośrednio w wydawanym zarządzeniu. Stanowisko organu powinno zostać przy tym udokumentowane. Nie ulega przy tym wątpliwości, że adresat zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest uprawniony do poznania pisemnych argumentów organu powierzającego i podstawy prawnej jego decyzji". Tymczasem wyjaśnienia Burmistrza Ś. zawierają, oprócz rozwinięcia argumentacji obecnej w uzasadnieniu zarządzenia, zupełnie nowe argumenty, o których zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. w ogóle nie wspomina. Nie do przyjęcia jest sytuacja w której o skróceniu okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły decydują powody, które przedstawione zostały na etapie wyjaśnień kierowanych do organu nadzoru, w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem. W momencie podania do publicznej wiadomości zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powody te są bowiem formalnie nieznane zarówno dyrektorowi, któremu skrócono okres powierzenia stanowiska, jak i podmiotom zaangażowanym w funkcjonowanie szkoły.

Odnosząc się do poszczególnych argumentów zawartych w uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010r. Nr 60 poz. 373 ze zm.) podmiotem, który dokonuje merytorycznej oceny kandydatów, w tym zaprezentowanych przez nich koncepcji jest komisja konkursowa powołana przez organ prowadzący. Świadczy o tym przepis § 5 rozporządzenia. Należy dodać, że zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 1 lit. a w skład komisji konkursowej wchodzi trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Ponowna analiza merytoryczna kandydatów na dyrektora szkoły przeprowadzona przez Burmistrza, już po wyłonieniu kandydata na dyrektora szkoły przez komisję konkursową, w której pracach uczestniczyli przedstawiciele organu prowadzącego, podważa ratio legis samego funkcjonowania komisji konkursowej i co za tym idzie - nie może być podstawą skrócenia okresu, na który powierza się stanowisko dyrektora szkoły. Organ prowadzący może dokonać analizy prac samej komisji i jeżeli stwierdzi nieprawidłowości w jej pracy, to może na podstawie przepisu § 8 rozporządzenia unieważnić konkurs lub przeprowadzić jego powtórne przeprowadzenie. Natomiast zarządzeniem Nr [...] Burmistrz Ś. zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Tym samym uznał, że przeprowadzone postępowanie konkursowe przez powołaną komisję konkursową spełniało wymogi określone w przepisach prawa.

Zawarty w uzasadnieniu zarządzenia argument o przeprowadzeniu wielostronnych, kilkutygodniowych konsultacji z przedstawicielami organów i środowisk zaangażowanych w funkcjonowanie szkoły w S. jest bardzo ogólny i nie odnoszący się konkretnie do osoby Pani R. K. Z uzasadnienia nie sposób wywieść z jakimi podmiotami zostały przeprowadzone konsultacje, kiedy zostały one przeprowadzone i przede wszystkim jakie są wyniki owych konsultacji. Nie wykazano również w jaki sposób te nieznane wyniki konsultacji odnoszą się do stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. W końcu zakres i skuteczność przeprowadzonych przez Burmistrza wielostronnych i wielotygodniowych konsultacji wzbudzają poważne wątpliwości organu nadzoru z tego powodu, że do Wojewody D. wpłynęły pisemne wnioski o unieważnienie zarządzenia Nr [...] bądź objęcie go procedurą nadzorczą ze strony Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w S., Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej w S. i Klubu Radnych [...] przy Radzie Miejskiej w Ś.

Kwestia procesu strukturalnych zmian zachodzących w systemie oświaty i działań dostosowawczych została podniesiona w uzasadnieniu zarządzenia również w sposób bardzo ogólny, wręcz enigmatyczny. Burmistrz Ś. nie wskazał konkretnie jakie działania dostosowawcze mają wpływ na powierzenie stanowiska dyrektora szkoły i przede wszystkim jaki mają one związek z wykonywaniem funkcji dyrektora przez Panią R. K.

Postawioną w uzasadnieniu zarządzenia tezą, że rozstrzygnięcie konkursu nie było jednoznaczne co do poparcia kandydatury Pani R. K. należy uznać za całkowicie niezasadną, w świetle obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej "Konkurs wydania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji". Pani R. K. otrzymała bezwzględną większość głosów członków komisji – i w sensie prawnym takie rozstrzygnięcie konkursu jest więc jednoznaczne.

W ocenie organu nadzoru zawarte w kwestionowanym zarządzeniu uzasadnienie skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. jest zbyt ogólnikowe nie zindywidualizowane do konkretnej osoby. Argumenty w nim podniesione nie są wystarczająco czytelne i wyczerpujące aby mogły pełnić rolę informacyjną oraz aby umożliwić kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru. Tym samym należy uznać, że powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat nie zostało w przedmiotowym przypadku poparte jakimikolwiek okolicznościami wypełniającymi przesłankę uzasadnionego przypadku.

Powyższej oceny nie mogą również zmienić dodatkowe wyjaśnienia przekazane przez Burmistrza Ś. pismami z dnia 25 października 2017 r. i 30 października 2017 r. gdyż po pierwsze, jak wskazano powyżej, pełne uzasadnienie przesłanek, którymi się kierował organ wykonawczy przy skracaniu okresu na jaki jest powoływany dyrektor szkoły powinno obligatoryjnie wynikać z uzasadnienia zarządzenia, a po drugie wyjaśnienia nie zawierają jakichkolwiek argumentów potwierdzających zaistnienie uzasadnionego przypadku, warunkującego możliwość skrócenia kadencji dyrektora szkoły.

Poza powyższym należy wskazać na braki o charakterze materialnym nowych argumentów przedstawionych w wyjaśnieniach.

Burmistrz w wyjaśnieniach wskazuje, że jego pierwotną koncepcją było powierzenie stanowiska dyrektora szkoły w S. w trybie bezkonkursowym na okres 2 lat. Taki tryb, w opinii Burmistrza, wiąże się w sposób oczywisty z procesem strukturalnych zmian wdrażanych wciągu 2 lat w szkole w S. tj. wygaszaniem klas gimnazjalnych jako elementu kontynuacji struktury Zespołu Szkół w S. i pojawiania się nowych klas VII i VIII. Taki tryb powołania okazał się jednak niemożliwy do realizacji w oparciu o przepisy prawa oświatowego. Pomijając kwestę nielegalności "pierwotnej koncepcji" Burmistrza należy wskazać, że zakładanie z góry, że zarządzanie szkołą będzie oparte na rozwiązaniu ustawowym, które jest wyjątkiem od reguły stoi w sprzeczności z intencją ustawodawcy.

W swoich wyjaśnieniach Burmistrz Ś. powołuje się również na fakt, że kilka lat temu - w okresie sprawowania funkcji przez poprzedniego Burmistrza - po wygranym konkursie Pani R. K. została powołana na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w S. na okres krótszy niż 5 lat, a samo zarządzenie poprzedniego Burmistrza w tej sprawie miało tylko jedno zdanie uzasadnienia. Należy stwierdzić, że fakt ten nie ma żadnego znaczenia w procesie oceny legalności zarządzenia Nr [...] i nie może stanowić przesłanki uzasadniającej skrócenie w drodze tego zarządzenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S.

W wyjaśnieniach Burmistrz Ś. wskazał także utratę wiarygodności i daleko idący spadek zaufania Burmistrza jako organu prowadzącego do Pani R. K. w związku z naruszeniem przez nią standardów i nieprawidłowościami w procedurze wyboru i zgłaszania osób reprezentujących w Komisji Konkursowej grono pedagogiczne, a ściślej ujmując poświadczenie nieprawdy przez Panią Dyrektor R. K. w piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. zgłaszającym kandydatów grona pedagogicznego do Komisji Konkursowej. W piśmie tym wskazała zgodnie z przepisami ustawy dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej do komisji konkursowej, jednak jedna z tych kandydatur nie została wybrana przez radę pedagogiczną. Osobą nieprawidłowo wskazaną była osoba zajmująca stanowisko wicedyrektora szkoły, co wzbudziło wątpliwości Burmistrza jako organu prowadzącego co do pełnej bezstronności takiej osoby, z uwagi na pełnione przez nią stanowisko.

Organ nadzoru nie kwestionuje możliwości utraty zaufania Burmistrza do dyrektora szkoły w przedstawionej sytuacji, jednak uważa, że zastrzeżenia i zarzuty organu prowadzącego do dyrektora szkoły w tej kwestii powinny być przedstawione do rozważenia komisji konkursowej.

W ocenie organu mogłoby to wpłynąć na ostateczną ocenę przebiegu konkursu, i wyniki głosowania tajnego członków Komisji Konkursowej. Organ nadzoru zauważył, że w myśl art. 36a ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty w składzie komisji konkursowej znajduje się trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Tak więc organ prowadzący może przedstawić komisji konkursowej swoje zastrzeżenia w stosunku do kandydata na dyrektora szkoły poprzez powołanych przez siebie swoich przedstawicieli w komisji.

Należy zauważyć też, że z przedstawionych przez Burmistrza Ś. wyjaśnień wynika również, że zezwolił on na usunięcie poczynionych nieprawidłowości w procedurze zgłaszania osób reprezentujących grono pedagogiczne w komisji konkursowej i ostatecznie do komisji konkursowej zostały prawidłowo zgłoszone osoby będące przedstawicielami rady pedagogicznej.

W przesłanych wyjaśnieniach Burmistrz Ś. wskazuje na poważną rozbieżność opinii między organem prowadzącym a Dyrektorem Szkoły Podstawowej w S. w temacie kandydata na wicedyrektora szkoły. Pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r., przed posiedzeniem Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w S., Burmistrz negatywnie zaopiniował kandydaturę obecnej wicedyrektor na wicedyrektora Szkoły Podstawowej w S. Pomimo negatywnej opinii organu prowadzącego, stanowisko wicedyrektora szkoły zostało powierzone obecnej wicedyrektor. Wojewoda D. pragnie zauważyć w tym miejscu, że zgodnie dyspozycją obowiązującego w dniu wydania zarządzenia art. 37 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (art. 64 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo oświatowe) powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły dokonuje dyrektor szkoły lub placówki, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej. W nauce prawa administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że opinia ma charakter niewiążący, natomiast wszelkie kwestie pracownicze wobec osób zatrudnionych w szkole należą bezpośrednio do kompetencji dyrektora szkoły, a nie organu prowadzącego.

Burmistrz Ś. w złożonych wyjaśnieniach wniósł także zastrzeżenia w zakresie obowiązujących w Radzie Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w S. standardów w zakresie opiniowania kandydatur na wicedyrektora szkoły. W szczególności zarzuca Radzie Pedagogicznej, że opiniowanie odbywa się w glosowaniu jawnym, gdy w jego opinii glosowania w sprawach personalnych powinny się odbywać w sposób tajny. Nie odnosząc się do zasadności tych zastrzeżeń, organ nadzoru wskazuje, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zarządzenia art. 43 ust. 2 ustawy o systemie oświaty (art. 73 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo oświatowe) to rada pedagogiczna ustala regulamin swojej działalności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wraz z wnioskiem o jego uchylenie złożył Burmistrz Ś. Zarzucił mu:

a) naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu wskazanego w tym przepisie oraz poprzez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z prawem;

b) naruszenie art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że w istniejących w sprawie okolicznościach nie zachodził szczególny wypadek uzasadniający powołanie dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat.

W uzasadnieniu podano, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po upływie ustawowego terminu. Art. 8 u.s.g. nie nakłada na gminę obowiązku doręczenia zarządzenia organowi nadzoru jednakże organ ten od chwili otrzymania treści zarządzenia (niezależnie kto tego dokona) ma obowiązek w ograniczonym czasie wydać rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak wynika z pisma organu z dnia 19 października 2017 r. już w tej dacie posiadał zarządzenie Burmistrza Ś. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Tym samym termin do wydania rozstrzygnięcia upłynął najdalej 20 listopada 2017 r.

Ponadto skarżący zarzucił, że przy wydaniu zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Organ nadzoru kontrolując określony akt winien wykazać bezpośrednie, oczywiste naruszenie prawa. Nie dochodzi do naruszenia prawa na co wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Powierzenie zaś dyrektorowi szkoły funkcji na okres 1 roku znajduje oparcie w art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Notoryjny fakt zmiany systemu oświaty oraz obowiązek przeprowadzenia działań dostosowawczych jest okolicznością szczególną, która pozwala skarżącemu na skrócenie okresu powołania dyrektora szkoły. Wskazał także, że przy ocenie niniejszej sprawy nie można pominąć okoliczności mających miejsce przed i w trakcie trwania konkursu poprzedzającego wydanie zarządzenia Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2017 r., które obiektywnie uzasadniają utratę wiarygodności i zaufania do kandydata. Skarżący w tym miejscu wskazał na okoliczności wymienione w piśmie Burmistrza Ś. z dnia 25 i 30 października 2017 r.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Przede wszystkim stwierdził, że omawiane rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało wydane z uchybieniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wskazał, że wnioski uczestniczki postępowania, Klubu Radnych [...] zawierały kopię zarządzenia Burmistrza Ś. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dlatego też zwrócił się do Burmistrza Ś. o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii przedmiotowego zarządzenia i wyjaśnienia "uzasadnionego przypadku" na podstawie, którego skrócono kadencję dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Potwierdzona kserokopia zarządzenia została doręczona organowi nadzoru dnia 26 października 2017 r.

Odnośnie drugiego zarzutu organ przywołał argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i polega na zbadaniu czy organ wydający rozstrzygniecie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Istotne jest przy tym, że powołany przepis, wyróżniając kategorie wad zarządzeń organu gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Wymaga to dokonania wykładni polegającej na ustaleniu, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 91 ust. 5 stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zatem ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego, choć podkreślić w tym miejscu trzeba, że nie jest ono tożsame z pojęciem rażącego naruszenia prawa występującego w art. 156 tej ustawy.

Zatem za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2).

W niniejszym postępowaniu – zdaniem Wojewody – istotnie został naruszony przepis art. 36 ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

Na wstępie należy jednak rozważyć zarzut skarżącego, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z uchybieniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Tym samym, z tych przyczyn powinno być uchylone. Trafność tego zarzutu powodowałaby brak podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W ocenie Sądu zarzut ten jest chybiony.

Stan faktyczny sprawy w tej materii jest niesporny. Wynika z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych. Istotnie, będące przedmiotem oceny Wojewody zarządzenie zostało doręczone organowi nadzoru przed dniem 19 października 2017 r. Świadczy o tym pismo Wojewody D. z dnia 19 października 2017 r. kierowane do Burmistrza Ś. Wskazuje ono w jakich okolicznościach i w jakiej formie zostało doręczone Wojewodzie. Mianowicie kserokopia zarządzenia została dołączona do wniosków kierowanych przez różne gremia o zbadanie jego legalności. Z pisma powyższego wynika, że zostało dołączone w kopiach – w związku z powyższym Wojewoda D. zwrócił się z pismem o nadesłanie potwierdzonej kserokopii omawianego zarządzenia.

Na powyższe pismo Burmistrz Ś. odpowiedział pismem z dnia 24 października 2017 r. doręczonym Wojewodzie w dniu 26 października 2017 r. Ta ostatnia data wynika z prezentaty D. Urzędu Wojewódzkiego we W., Wydziału Nadzoru i Kontroli. Wymienione pismo Burmistrza wskazuje, że do pisma dołączony jest powyższy dokument (zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2017 r.) oraz dokumentacja, przeprowadzonego postępowania konkursowego, potwierdzone za zgodność z oryginałem.

Będące przedmiotem skargi rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] listopada 2017 r. czyli przed upływem 30 dniowego terminu określonego w art. 91 § 1 u.s.g. liczonego od dnia doręczenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii zarządzenia.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że niezależnie od tego w jakiej formie został dostarczony organowi nadzoru akt podlegający ocenie, ocena taka – rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być wydane w terminie 30 dni liczonych od dnia otrzymania.

Zarządzenie lub uchwała w formie niepotwierdzonej za zgodność kopii nie jest dokumentem, zatem nie może być przedmiotem oceny jakiegokolwiek organu.

Należy w tym miejscu wskazać na treść art. 76 i 76a kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwszy z nich stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Drugi z powołanych przepisów stanowi, o możliwości składania dokumentów urzędowo poświadczonych lub wyciągu z dokumentów. Wskazuje jednocześnie kto w takiej sytuacji poświadcza odpisy lub wyciągi z dokumentów.

W tym miejscu Sąd powołuje również stanowisko doktryny: w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym, pod redakcją R. Hausera, Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2011 r., str. 742 stwierdzono: Akt podlegający kontroli nadzorczej trzeba przekazać w oryginale. Musi być zatem podpisany przez osobę uprawnioną.

W przypadku uchwał rady gminy będzie to przewodniczący rady lub wyznaczony przez niego zastępca.

Należy zatem przyjąć, z uwagi na treść art. 91 § 1 oraz art. 90 u.s.g., że postępowanie nadzorcze z mocy ustawy kończy się po 30 dniach, 30 dniowy termin do wydania zarządzenia nadzorczego jest terminem zawitym. Rozstrzygnięcie wydane po tym terminie (30 dni) nie może wywoływać skutków prawnych. Wymaga to jednak uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd administracyjny.

W niniejszej sprawie, jak stwierdzono wyżej, termin do wydania rozstrzygnięcia nie upłynął, zostało ono wydane w ustawowym terminie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy uznać, że organ nadzoru podjął prawidłowe rozstrzygnięcie.

Opiera się ono na art. 36a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozstrzygnięcia. Przepis ten stanowi, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (ust. 13).

Z powołanego przepisu wynika, że zasadą jest, iż stanowisko dyrektora powierza się na lat 5. Jak wynika dalej z powołanego przepisu tylko w uzasadnionych przypadkach można tę funkcję powierzyć na okres krótszy.

Istotnie, powołana ustawa nie zawiera legalnej definicji uzasadnionego przypadku.

Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż zarządzenie na mocy którego powierzono funkcję dyrektora na okres krótszy niż 5 lat powinno zawierać wyjaśnienie jakie okoliczności uzasadniają skrócenie kadencji.

Prawidłowe uzasadnienie zarządzenia w tym przedmiocie wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 77 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 k.p.a.) prowadzi do wniosku, że także powinno podlegać uzasadnieniu.

Brak sporządzenia należytego uzasadnienia aktu administracyjnego jakim jest zaskarżone zarządzenie pozbawia nie tylko skarżącego możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu ale także i możliwości dokonania oceny co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny.

Zauważyć również należy, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczony jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu. Powyższa myśl, zawarta w opracowaniu: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, M. Stahl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16, odnosiła się do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale według Sądu w pełni odnosi się również do omawianego w niniejszej sprawie przepisu.

Wracając do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w całości podziela stanowisko organu, że kontrolowane zarządzenie, nie wskazuje jakie przyczyny zadecydowały o skróceniu kadencji uczestniczki postępowania jak również i to, że przedmiotem oceny organów i Sądu może być tylko uzasadnienie zawarte w rozstrzygnięciu a nie późniejsze dodatkowe uzupełnienia. Zresztą w tej materii organ nie zachował się konsekwentnie. Z jednej strony przyjmuje takie stanowisko jak wskazano wyżej a z drugiej prosi o dodatkowe wyjaśnienia (w piśmie z dnia 19 października). Prowadzenie w ten sposób postępowania doprowadziłoby bowiem nie tylko do przewlekłości ale przede wszystkim osoba zainteresowana nie mogłaby w całości ustosunkować się do przedstawionych jej zarzutów, choćby w istotnym piśmie jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc do oceny uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia należy podkreślić, że prowadzący szkołę przyznaje, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo oraz, że skarżąca otrzymała największą ilość głosów uprawniających do objęcia stanowiska.

W takich okolicznościach następuje stwierdzenie, że rozstrzygnięcie konkursu "nie było jednoznaczne". Jest to pejoratywne stwierdzenie niczego nie wyjaśniające. Nie mieszczą się pod nim żadne treści.

Jak trafnie zauważył organ nie ma znaczenia wobec rozstrzygnięcia konkursu analiza dokumentacji konkursowej i koncepcji zaprezentowanych przez kandydatów na dyrektora szkoły. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (...) (Dz.U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373 ze zm.) Komisja konkursowa dokonuje merytorycznej oceny kandydatów i ich koncepcji funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola lub szkoły. Inna koncepcja w tym zakresie organu prowadzącego szkołę nie może być podstawą do skrócenia kadencji, podobnie jak zmiany zachodzące w systemie oświaty. Zresztą organ w tym również zakresie nie dokonał żadnych wyjaśnień. Nie przedstawił w uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2017 r. powodów merytorycznych, które uzasadniałyby skrócenie kadencji dyrektora. Nie podjął nawet próby wskazania, że są okoliczności uzasadniające skrócenie kadencji.

Wyjaśnienia są ogólne, nie zmaterializowane w konkretne treści. Nie wynikają z nich żadne merytoryczne zarzuty czy okoliczności.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i w związku z tym w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.