Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 810/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 375/09 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 810/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie II SA Op 376/09, po rozpoznaniu skargi M. B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dna [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy :

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.(dalej także jako Kolegium) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] lutego 2005r., nr [...] ustalającej na rzecz W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty gospodarczej na magazynowanie siana oraz remoncie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2008 r.,nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy w/w własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008r. uznając, że decyzja Burmistrza O. dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. decyzję podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Organ jako wadliwe uznał niezałączenie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapy odpowiadającej wymogom z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, ponadto że organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślając, iż brak spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy,, przy spełnieniu wskazanych przez ustawodawcę innych warunków (art. 61 ust. 4 ustawy), nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdził, że z akt sprawy ani z decyzji nie wynika aby warunki te zostały spełnione. W jego ocenie braki postępowania w tym zakresie polegały na nieustaleniu przez organ przeznaczenia terenu objętego wnioskiem oraz niezbadaniu, czy gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Nieustalenie wielkości gospodarstwa rolnego S. i W. M., rodzaju planowanej inwestycji oraz przeznaczenia terenu pod inwestycję w ocenie Kolegium skutkowało rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu S. i W. M.. Kwestionując rozstrzygnięcie wskazali, iż działki na których, na podstawie pozwoleń zrealizowano budowę spornych obiektów, stanowią zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy teren zabudowy zagrodowej i zabudowane są budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem. W tych okolicznościach ich zdaniem sam fakt, że w decyzji nie podano wielkości gospodarstwa nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli, iż spełnili warunek o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy. W dniu wydania decyzji posiadali bowiem około 6 ha gruntów rolnych (obecnie 12 ha). Odnosząc się do stwierdzonego w zaskarżonej decyzji faktu braku właściwej mapy twierdzili, iż załączona mapa spełniała wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli, że brak zaznaczenia obszaru oddziaływania w żaden sposób nie uniemożliwia ustalenia stron postępowania, za które uznać należy właścicieli sąsiednich działek. Stwierdzili, iż braki w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie wyczerpują wskazanych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. wad kwalifikowanych, a nieuwzględnienie w decyzji oczywistych okoliczności nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla strony. Jednocześnie też skarżący wnieśli o zbadanie, czy zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skarga wniesiona przez S. i W. M. wpisana została w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu pod sygn. akt II SA/Op 179/09.

Działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], stwierdziło nieważność zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu własnej decyzji z dnia [...] października 2008 r wskazując, że wydając tę decyzję organ nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2005r. Przyjął, że status strony przysługuje m.in. J. Ś., który zmarł w dniu [...] grudnia 1991r. tj. przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, że okoliczność tę potwierdzono dopiero na etapie doręczenia stronom decyzji z dnia [...] października 2008 r., jednak fakt wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej rażąco narusza prawo. SKO wskazało też, że kontrola decyzji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a dokonana została w oparciu o kryterium zgodności z prawem, zgodnie z żądaniem sformułowanym w skardze.

Powyższa decyzja zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B.. Domagając się uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła organowi m.in. naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., a także art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niewydanie decyzji kończącej merytorycznie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wskazała, że działanie organu na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a jest dopuszczalne jedynie w przypadku uwzględnienia skargi w całości. Wniesiona w sprawie skarga polegała na wniosku o zbadanie zgodności z przepisami prawa decyzji, głównie w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Kwestionując treść zaskarżonej decyzji zaznaczyła, że skoro decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. zastępuje wcześniejszą decyzję, organ winien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a nie kończyć postępowanie stwierdzeniem nieważności decyzji nieważnościowej, z powodów wyłącznie proceduralnych.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 179/09 Sąd zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi S. i W. M. na decyzję z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu prawomocnego orzeczenia przez Sąd w niniejszej sprawie ze skargi M.B. na decyzję z dnia [...] lipca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę, wskazał, że przewidziana w art. 54 § 3 p.p.s.a., instytucja autokontroli ustalona została na zasadzie wyjątku. Wyjątkowy charakter w/w przepisu wymaga jego ścisłej wykładni. Sąd wskazał, że podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, przez co rozumieć należy uwzględnienie skargi co do jej istoty. Oznacza ono uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów, wniosków, jak i argumentacji wskazanej w skardze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreśla się, że w sytuacji gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

W przypadku kiedy organ nawet w niewielkim stopniu ma wątpliwości, co do uwzględnienia skargi, winien pozostawić skargę do rozpoznania Sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 134 p.p.s.a. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Organ zaś, wydając akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., winien podzielić zarzuty skargi i uczynić zadość wszystkim żądaniom skarżącego.

O uwzględnieniu skargi w całości nie świadczy przy tym wydanie przez organ rozstrzygnięcia najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków prawnych (tak: w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, LEX nr 355665). Nie może podjąć rozstrzygnięcia odmiennego niż to, o które wnosi strona skarżąca. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a możliwe jest więc jedynie wtedy, gdy takie żądanie zostało zawarte w skardze. W przypadku wątpliwości, co do treści żądania dopuścić można podjęcie przez organ w tym zakresie czynności wyjaśniających. Niedopuszczalne jest jednak dokonanie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. weryfikacji decyzji w drodze stwierdzenia nieważności, jeżeli skarżący nie domagał się tego w skardze, jak również za niedopuszczalne należy uznać podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki, które nie zostały powołane w argumentacji strony skarżącej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 54 § 3 p.p.s.a. ponieważ porównanie treści skargi wniesionej na decyzję z dnia [...] października 2008r. z rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. art. 54 § 3 p.p.s.a., prowadzi w ocenie Sądu, do wniosku, że organ nie uwzględnił skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga będąca podstawą do wydania decyzji autokontrolnej, wniesiona przez S. i W. M., nie zawierała wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium. Co więcej, uwzględniona przez organ, jako przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w pkt 2 § 1 art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., okoliczność nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, również nie została powołana w treści skargi i nie stanowiła przedmiotu argumentacji uzasadniającej jej uwzględnienie.

Z treści skargi wynikało, że jej celem było uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia i zajęcie stanowiska w kwestii oceny, czy objęta postępowaniem decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo, czy też ciężar gatunkowy naruszeń do jakich doszło przy jej wydaniu nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności. W skardze strony nie sformułowały stosownego wniosku dotyczącego oczekiwanej treści rozstrzygnięcia, ograniczając się do złożenia ogólnego żądania zbadania zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Wywiodły natomiast, jakie ich zdaniem okoliczności faktyczne sprawy winny zostać rozważone przy określaniu stopnia naruszenia prawa przez decyzję ustalającą warunki zabudowy. Ponadto, odnosząc się do argumentów przedstawionych w kwestionowanej decyzji skarżący uznali, że stwierdzone nieprawidłowości stanowiące podstawę rozstrzygnięcia o nieważności, nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie wskazali przede wszystkim, że błędny jest pogląd Kolegium jakoby z decyzji Burmistrza O. nie wynikała funkcja zabudowy zagrodowej terenu zainwestowania. Podkreślili przy tym, że sporna decyzja wydana została dla rolnika, którego działka zabudowana jest budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem, którego powierzchnia wynosiła w 2004 r. ok. 6 ha. Dlatego, ich zdaniem, brak informacji na temat wielkości gospodarstwa nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie, za nieprawidłową uznali ocenę o zaktualizowaniu się przesłanki rażącego naruszenia prawa z uwagi na nieoznaczenie na mapie obszaru oddziaływania inwestycji. Podnieśli, iż spełnili warunek z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do przyjętego przez organ faktu braku właściwej mapy przedstawili z kolei wyjaśnienia na potwierdzenie, iż załączona mapa spełniała wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczyli też, że jako strony postępowania uznać należało właścicieli działek przylegających do ich nieruchomości.

Wobec tak wyartykułowanych żądań i twierdzeń skargi, w ocenie Sądu, organ zamierzając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej do Sądu decyzji, w pierwszej kolejności winien był wyjaśnić, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia oczekują skarżący. Natomiast, uwzględniając skargę w ramach przysługujących mu uprawnień autokontrolnych, obowiązany był odnieść się do wszystkich wskazanych w skardze twierdzeń i przyjmując za prawidłową argumentację skarżących, podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające w całości powołaną przez nich podstawę prawną oraz zarzuty. Tymczasem, zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji Kolegium w najmniejszym stopniu nie odniosło się do wywodów skargi. Przeciwnie, zupełnie je pominęło i przyjęło własną koncepcję rozstrzygnięcia, powołując się na okoliczność nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, która w żaden sposób nie była kwestionowana przez S. i W. M. W konsekwencji wadliwie przyjęto, że okoliczność ta stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, pomimo braku w tym zakresie wniosku strony skarżącej.

W ocenie Sądu, przedstawienie w zaskarżonej decyzji odmiennej od wyrażonej w skardze oceny aktu zaskarżonego do Sądu przesądza o tym, że organ nie rozważył i nie spełnił żądań S. i W. M. Tym samym nie uwzględnił skargi w całości, pomimo zastosowania trybu art. 54 § 3 p.p.s.a, czym naruszył wskazany przepis. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1lit.c p.p.s.a. Wskazał, że skutkiem uchylenia zaskarżonej decyzji, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu w tym przedmiocie, będzie "przywrócenie" bytu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] października 2008 r., której legalność będzie badana w odrębnym postępowaniu sądowym, zainicjowanym skargą S. i W. M. (sygn. akt II SA/Op 178/09).

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Zarzucono w niej Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. l45 § 1 pkt 1 lit, c i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a przez nietrafne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...].07.2009 r., nadto uchylając tę decyzję Sąd nie wskazał żadnego przepisu prawa procesowego, którego naruszenia miałoby się dopuścić organ, pomimo że stanowi to warunek konieczny zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Powyższe, w dalszej konsekwencji spowodowało "przywrócenie" bytu prawnego decyzji Kolegium z [...].10.2008 r., której legalność będzie badana w odrębnym postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą S. i W. M., pomimo że decyzja ta może być jedynie usunięta z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, bowiem skierowana została do osoby nieżyjącej w dniu jej wydania – J. Ś. Zatem wyrok rozstrzygnie w ten sam sposób, jak to uczyniło Kolegium w decyzji z [...].07.2009 r., co powoduje wyłącznie stan konieczności prowadzenia kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie, choć już postępowanie ze skargi Pani M. B. było bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd pierwszej instancji nie wskazał naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego Kolegium, przy wydawaniu decyzji nie naruszono żadnego przepisu postępowania, a co za tym idzie nie istniały podstawy do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji Sąd obowiązany był do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Objęta skargą M.B. decyzja Kolegium z [...]07.2009 r. wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję z [...].10.2008 r., Kolegium mogłoby więc przystąpić do badania zasadności wniosku S. i W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...].06.2008 r. z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności faktycznych, takich jak śmierć J. Ś. Zdaniem skarżącego Kolegium, w treści skargi S. i W. M. wyartykułowana została wola skarżących co do zbadania legalności zaskarżonej decyzji, a mianowicie, czy decyzja z [...].10.20099 r. jest zgodna z art. 7 i art, 77 k.pa. i rozstrzygnięcie stwierdzające jej nieważność z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a mieści się w całości w tak wyrażonym żądaniu skarżących. Tymczasem przywrócenie bytu prawnego decyzji Kolegium z [...].10.2008 r., spowoduje konieczność badania jej legalności w odrębnym postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą Państwa S. i W. M., pomimo że decyzja ta może być jedynie usunięta z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, bowiem skierowana została do osoby nieżyjącej w dniu jej wydania, a zatem wyrok rozstrzygnie w ten sam sposób, jak to uczyniło Kolegium w decyzji z [...].07.2009 r. Stan taki spowoduje nieuzasadnione, zdaniem wnoszącego kasację, wydłużenie czasu załatwiania sprawy, przy rozstrzygnięciu, w konsekwencji występujących w niej okoliczności, co do zasady identycznym, jak podjęte przez Kolegium w zaskarżonej decyzji z [...].07.2009 r.

Sprawa administracyjna, wszczęta wskutek żądania stwierdzenia nieważności decyzji, podlegała załatwieniu przez SKO w O. już przed wydaniem wyroku przez WSA w Opolu i nadal (po wyroku WSA w Opolu) pozostaje otwarta. Zatem wydanie wyroku o treści wyżej wskazanej było niecelowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt.1 c p.p.s.a i art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a jest nieuzasadniony.

Uchybienie wymienionym wyżej normom prawnym skarżący kasacyjnie upatruje w niewskazaniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu procesowego, jaki został naruszony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, dlatego brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art.161§1 pkt 3 p.p.s.a nie umorzył postępowania w niniejszej sprawie, chociaż jest ono bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do tak skonstruowanej podstawy kasacji stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w sposób wyraźny wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.54 § 3 p.p.s.a. (str.7 uzasadnienia) i w tym zakresie stanowisko swoje szeroko i trafnie uzasadnił. Tak więc zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt c p.p.s.a poprzez niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji normy prawa procesowego, której uchybił organ przy wydawaniu decyzji jest oczywiście chybiony.

W tym miejscu wobec niepodniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.54 § 3 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny mógłby poprzestać na tylko takim odniesieniu się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.145 § 1pkt 1c p.p.s.a, jednak konieczne jest odniesienie się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca podnosi, iż w trybie art.54 § 3 p.p.s.a uwzględniła w całości żądanie S. i W. M. zawarte w skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2008r., bowiem wbrew tym twierdzeniom w pełni należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż Kolegium stosując w/w przepis nie uwzględniło skargi S. i W. M.

Przepis art.54 § 3 p.p.s.a. stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że uwzględniając skargę w ramach art.54 § 3 p.p.s.a tj. przysługujących mu uprawnień autokontrolnych, organ obowiązany był odnieść się do wszystkich wskazanych w skardze twierdzeń i przyjmując za prawidłową argumentację skarżących, podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające w całości powołaną przez nich podstawę prawną oraz zarzuty. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w najmniejszym stopniu nie odniosło się do wywodów skargi. Przeciwnie, zupełnie je pominęło i przyjęło własną koncepcję rozstrzygnięcia, powołując się na okoliczność nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. Takie działanie organu, Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenie art.54 p.p.s.a.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest słuszne.

Skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji dotyczy decyzji wydanej w specjalnym trybie przewidzianym przepisem art.54 § 3 p.p.s.a. Wyjątkowy charakter tego przepisu, a także fakt, że nie określa on dokładnie uprawnień organu do orzekania, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco i winien uwzględniać ogólne zasady postępowania administracyjnego. Efektem uruchomienia tej normy musi być uwzględnienie skargi w całości. Organowi korzystającemu z tego przepisu wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Inaczej, bowiem niż sąd administracyjny, organ jest związany granicami skargi, a wobec tego wydając orzeczenie autokontrole winien podzielić zawarte w skardze zarzuty i tym samym uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony można uznać pogląd, iż warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 158/05), wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 712/05 oraz wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r. sygn.akt II OSK 102/10). O ile organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, jak słusznie to podnosi w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, pominął w kontrolowanej decyzji całkowicie treść wniesionej skargi na decyzję z dnia [...] października 2008r. r. i stwierdził nieważność swej wcześniejszej decyzji. Tymczasem zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu przepisu art.54 § p.p.s.a – to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. ( por. wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr7/10). Tymczasem choć w treści skargi W. i S.M. na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2008r. utrzymującej w mocy własną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy wynikało, iż kwestionują oni stanowisko organu, co do istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a zatem domagają się ponownie oceny tej decyzji – Kolegium zweryfikowało własne błędy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2008r. i stwierdziło jej nieważność.

Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a upoważnia organ do zastąpienia swoją własną decyzją przyszłe orzeczenie Sądu, ale tylko w sytuacji gdy uwzględnia skargę w całości zgodnie ze stanowiskiem strony.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest niezrozumiały. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie rozpoznawał skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2009r. Decyzja ta w dacie jej kontrolowania przez Sąd pierwszej instancji pozostawała w obrocie prawnym, a skarżąca M. B. skargi na tę decyzję nie cofnęła, stąd też postępowanie sądowe w tej sprawie nie było bezprzedmiotowe. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest więc niezasadny.

Uchylenie kontrolowanej w sprawie decyzji z uwagi na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. warunków określonych art. 54 § 3 p.p.s.a. było w świetle powyższych uwag zasadne. Konsekwencją zaskarżonego wyroku jest "reaktywacja" skargi wniesionej uprzednio od decyzji Kolegium z dnia [...] października 2008r. przez S. i W. M.

Z podniesionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.