Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 613/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1-5 i 8
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. T. S.R.O. z siedzibą w Ko., Republika Słowacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2318/08 w sprawie ze skargi S. T. S.R.O. z siedzibą w K., Republika Słowacji na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. T.S.R.O. kwotę 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2318/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. T. S.R.O. w K., R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] lutego 2008 r. na drodze krajowej nr 1 w C. zatrzymano do kontroli ciągnik marki S. o nr rej. [...] wraz z naczepą. Pojazd ten prowadził M. G., który wykonywał międzynarodowy transport drogowy towarów niebezpiecznych w imieniu przedsiębiorcy. Kontrolowany pojazd w momencie kontroli powracał do S. po rozładunku towaru w T. Kierowca okazał do kontroli prawo jazdy, paszport, dowód rejestracyjny ciągnika i naczepy, kartę opłaty, wypis z licencji i dokument z uprzednio przewożonego ładunku. Podczas kontroli, na podstawie analizy danych cyfrowych zawartych na karcie kontrolowanego kierowcy oraz w pamięci tachografu kontrolowanego pojazdu z dni od [...] do [...] lutego 2008 r., stwierdzono naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r.). W szczególności stwierdzono naruszenie art. 6 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 8 ust. 1-5, art. 9 ust. 1-2, art. 4 lit. g ww. rozporządzenia, a także art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez:

1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu,

3. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu,

4. przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego o określone wartości czasowe.

W związku z powyższym, decyzją Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. ) - dalej utd. nałożono na przedsiębiorcę – S. T. S.R.O. karę pieniężną w łącznej kwocie 3.200 zł. Wysokość nałożonych kar pieniężnych ustalono na podstawie lp. 10.2., 10.3., 10.4. oraz 10.5. załącznika do utd., różnicując je odpowiednio do czasu stwierdzonych naruszeń.

Przedsiębiorca złożył od tej decyzji odwołanie, w którym stwierdził, że karta kierowcy nie zgadza się z wydrukiem tachografu. W uzasadnieniu wskazał, że na karcie kierowcy są dane, które nie łamią AETR, dlatego kara została nałożona na kierowcę bezprawnie. Jednocześnie poinformował, że w związku z wadliwym działaniem tachografu złożył reklamację u certyfikowanej firmy, od której jeszcze nie uzyskał stanowiska.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt K.p.a., art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 utd. oraz lp. 10.2., lp. 10.3, lp. 10.4. i 10.5 załącznika do tej ustawy, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia (...), utrzymano zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, a karę pieniężną wymierzył zgodnie z przepisami prawa, także z przepisami postępowania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006, rozporządzenie to stosuje się, niezależnie od kraju rejestracji pojazdu, do przewozu drogowego wykonywanego wyłącznie na terytorium Wspólnoty oraz pomiędzy Wspólnotą, Szwajcarią i państwami będącymi stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (ust. 2). Natomiast AETR stosuje się, w miejsce niniejszego rozporządzenia, do międzynarodowego transportu drogowego wykonywanego w części poza obszarami określonymi powyżej do pojazdów zarejestrowanych we Wspólnocie lub w państwach będących stronami AETR, na całej trasie; pojazdów zarejestrowanych w państwie trzecim, nie będącym stroną AETR, tylko w odniesieniu do części trasy znajdującej się na terytorium Wspólnoty lub państw będących stronami AETR. Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika że, kontrolowany przewóz wykonywany był na terenie Wspólnoty, tj. ze S. do przedsiębiorstwa P. P. Sp. z o. o. z siedzibą w T., co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 561/2006.

Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, za naruszenia przepisów odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca, jak i kierowca, a różnica polega na tym, że orzekanie w sprawach odpowiedzialności kierowcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, natomiast orzekanie w sprawach odpowiedzialności przedsiębiorcy na zasadach określonych w Kpa. oraz ustawie o transporcie drogowym. Odpowiedzialność pracodawcy za pracowników wynika nie tylko z interpretacji krajowych przepisów prawa pracy, ale wprost z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., stanowiącego, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Organ wyjaśnił, iż ust. 2 tego artykułu stanowi, iż przedsiębiorca transportowy organizuje pracę kierowców tak, aby mogli oni przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II tego rozporządzenia oraz wydaje kierowcom odpowiednie polecenia i przeprowadza kontrole respektowania wskazanych unormowań. Oba rozporządzenia unijne są podstawowymi regulacjami w zakresie czasu pracy kierowców i obowiązują bezpośrednio na terenie RP, mając pierwszeństwo przed ustawodawstwem krajowym Z kolei kary w transporcie drogowym określone są w sposób sztywny, a decyzja wydawana na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym ma związany charakter.

Przedsiębiorca s. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa. lub w przypadku nie stwierdzenia przez Sąd podstaw do wznowienia postępowania - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawowe zarzuty procesowe dotyczą uniemożliwienia stronie skarżącej właściwego udziału w postępowaniu oraz nieuwzględnienia "ekspertyzy" słowackiego serwisanta tachografu. Sąd I instancji zważył, że z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca za niezrozumiałe uważa odniesienie się przez organ tylko do części Umowy AETR, tj. do zakresu jej zastosowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przepisy rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 r. zostały prawidłowo powołane i zastosowane w zaskarżonych decyzjach. W świetle dowodów i ocen zawartych w zaskarżonych decyzjach, za gołosłowne uznał WSA twierdzenie przedsiębiorcy, że na karcie kierowcy są dane, które nie naruszają AETR i dlatego kara została nałożona bezprawnie.

Sąd I instancji wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno mieć oparcie w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., a ponieważ zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji łączy się ze stwierdzeniem rażącego naruszenia tych właśnie przepisów. Sąd I instancji zważył, że ze skargi wynika, iż dotyczy to przepisów regulujących zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności związanych z udziałem strony w tym postępowaniu. WSA wyjaśnił, że naruszenia prawa mają charakter rażący wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub części, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Sąd I instancji podkreślił też, że ustawa o transporcie drogowym reguluje odrębnie, niezależnie od Kpa., postępowanie kontrolne i w takim zakresie nie mają do niego zastosowania przepisy Kpa. Jak dalej stwierdził, w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 10 Kpa. i wyjaśnił, że zwłaszcza w przypadku przedsiębiorcy zagranicznego i w jego interesie - kontrola drogowa i nałożenie w formie decyzji kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia, mogą nastąpić w tym samym dniu. Kierowca pojazdu uczestniczy w postępowaniu, akceptując protokół kontroli, wnosząc doń uwagi bądź odmawiając akceptacji. Sąd I instancji podkreślił, że nie przekreśla to możliwości złożenia odwołania od takiej decyzji na zasadach określonych w Kpa., a wreszcie złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę na szczególny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 92 ust. 1 utd. wskazując, że wydawane są one w ramach tzw. uznania związanego. Sąd I instancji podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna za popełnione, a określone w ustawie o transporcie drogowym naruszenia, jest co do zasady oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego oraz od zaistnienia szkody lub stanu zagrożenia nią. Sąd I instancji zważył, że ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia, a organ inspekcji w razie zaistnienia określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązany jest do wymierzenia kary w imieniu właściwego organu. Podkreślając znaczenie protokołu kontroli stanowiącego dokumentację stanu, którego nie da się odtworzyć, WSA wyjaśnił, że jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie oraz jego kwalifikację. Ze względu na interes przewoźnika istotne jest wniesienie do protokołu kontroli wszystkich istotnych uwag mogących mieć wpływ na kwestię odpowiedzialności przewoźnika. Z tego powodu, zdaniem Sądu I instancji, pominięcie przez organ odwoławczy dowodu w postaci opinii serwisanta tachografów jest zrozumiałe, a przedstawiona przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca tego zarzutu jest przekonywująca i odpowiada prawu. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowe postępowanie nie naruszało, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasad ogólnych z art. 6, art. 7 oraz art. 8 Kpa. (choć z racji specyfiki regulacji postępowania kontrolnego w transporcie drogowym nieco inaczej ujmowanych jak w przypadku art. 10 Kpa.), ani przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, tj. art. 75, art. 77 oraz art. 80 Kpa. Treść obu decyzji odpowiadała wymaganiom określonym w art. 107 § 3 Kpa., a tym bardziej nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., czy przesłanka wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Skargą kasacyjną pełnomocnik S. T. S.R.O. z siedzibą w K., R.S. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt. 1 Kpa oraz art. 95 ustawy o transporcie drogowym, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i przyjął, iż do postępowania prowadzonego przez organy inspekcji drogowej, po sporządzeniu protokołu kontroli, nie mają zastosowania przepisy Kpa., postępowanie to jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od postępowania przewidzianego w Kpa. i nie mają tu zastosowania zasady ogólne i dowodowe tego postępowania, zaś art. 95 utd. stanowi lex specialis w odniesieniu do przedsiębiorców zagranicznych;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 75 § 1, 77 § 1 Kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, iż zebrany materiał dowodowy i stanowisko organów administracji (szczególnie zawarte w decyzji organu II instancji i odpowiedzi na skargę, której argumentację przyjęto w wyroku Sądu I instancji) dobitnie potwierdzają zarzuty strony o naruszeniu zasad ogólnych postępowania oraz postępowania dowodowego, takich jak zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, zasada prawdy obiektywnej oraz obowiązek zebrania i oceny całego materiału dowodowego;

3. naruszenia prawa materialnego, a to art. 15 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 76 § 3 Kpa poprzez błędną jego wykładnię polegające na zaakceptowaniu (potwierdzeniu) przez Sąd I instancji przyjętej przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego związanej teorii dowodów oraz dopuszczeniu przez Sąd I instancji możliwości pozbawienia Skarżącego prawa do rozpatrzenia i oceny sprawy przez organ II instancji zgodnie z treścią ( rozumieniem) zasady dwuinstancyjności wyartykułowanej w art. 15 Kpa;

4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. : 6 i 8 Kpa, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalnia administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i dopuścił możliwość prowadzenia postępowania w sposób rażąco sprzeczny z zasadami państwa prawa i odmawiający stronie prawo do obrony jej interesów i praw,

5. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 ust. 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęciu, iż doszło do naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców,

6. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dla odmowy uwzględnienia zarzutów strony naruszenia art. 6, 7, 8 75, 77, 80 i 107 § 3 Kpa. i poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, a rozpoznając sprawę bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Powyższe oznacza, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na rozpoznaniu sprawy administracyjnej w jej całokształcie, lecz na kontroli dokonanej przez sąd wojewódzki oceny legalności działania organu w danej sprawie, lecz jedynie w ramach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie oparta została w całości na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako że sformułowany w pkt c) zarzut błędnej wykładni przepisów art. 15 Kpa w związku z art. 80 i 76 Kpa., zidentyfikowany przez kasatora jako naruszenie prawa materialnego, ma charakter procesowy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 10, 75 § 1 i 77 § 1 Kpa. oraz art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 Kpa. polegającego na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji sposobu prowadzenia postępowania w sposób naruszający ogólne zasady procesowe oraz pozostałe wyżej wskazane przepisy.

Kara pieniężna została nałożona na przedsiębiorcę s. na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 utd. za wykonywanie na terytorium Polski przewozu z naruszeniem wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów wspólnotowych dotyczących czasu pracy kierowców, a osią sporu jest twierdzenie skarżącej Spółki, iż dotyczące kontrolowanego okresu dane z elektronicznej karty kierowcy są sprzeczne z wydrukiem z tachografu, co zdaniem kasatora, potwierdza dokonana przez niego analiza czasu pracy kierowcy oraz opinia przedsiębiorcy sprawującego serwis zamontowanego w pojeździe tachografu.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola m.in. przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy ( art. 50 pkt 4) utd. ). Skonkretyzowanie tego uprawnienia znajduje swój wyraz w dyspozycji przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 utd., zgodnie z którym w trakcie kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego uprawnieni są do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy w tym zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Przeprowadzana przez służby Inspekcji Drogowej kontrola realizuje się w oparciu o zasady określone w ustawie o transporcie drogowym oraz w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 89 ust. 2 utd., a konkretnie rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego ( Dz. U. Nr 19, poz. 153 ).

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zasadniczo zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też oparte na tych przepisach zarzuty dotyczące nieprawidłowości kontroli, jak podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 Kpa., nie mogą zostać uwzględnione. Stosownie do art. 70 ust. 1 pkt 1 i 2 utd. kontrolę drogową rozpoczyna okazanie kontrolowanemu przez inspektora legitymacji służbowej upoważniającej do dokonywania czynności kontrolnych, które wykonywane są w obecności kontrolowanego, osoby zastępującej kontrolowanego lub osoby przez niego zatrudnionej ( art. 70 ust. 1 pkt 4 utd. ). W przedmiotowej sprawie podmiotem kontrolowanym, niezależnie od kierowcy, była skarżąca Spółka jako przedsiębiorca wykonujący przewóz, co odpowiada normie wyrażonej w art. 68 ust. 1 pkt 2 utd., jednak czynności kontrolne zostały w całości przeprowadzone, zgodnie z dyspozycją cyt. wyżej art. 70 ust. 1 pkt 4 utd., w obecności kierowcy jako osoby zatrudnionej przez Spółkę. Przepisy ustawy o transporcie drogowym skonstruowane są w sposób gwarantujący jednolite zasady postępowania kontrolnego wobec wszystkich wykonujących przewozy ( jedną z nich jest możność przeprowadzenia kontroli jedynie w obecności kierowcy zatrudnionego przez danego przedsiębiorcę) i odpowiadający jednocześnie realiom wykonywania przewozów przez przedsiębiorców transportowych, którzy jedynie w pojedynczych przypadkach wykonują przewóz osobiście, natomiast regułą jest powierzenie bezpośredniego wykonania transportu osobie trzeciej – kierowcy. Powierzenie kierowcy wykonania określonego przewozu przez przedsiębiorcę jest równoznaczne z tym, że przedsiębiorca ten godzi się z faktem, iż ewentualna kontrola drogowa będzie realizowana w obecności kierowcy, który będzie bezpośrednim adresatem pytań i uwag inspektorów i który jako pierwszy będzie musiał odnieść się do protokołu kontroli, a następnie pokwitować odbiór tego dokumentu. Fakt braku możliwości podpisania protokołu kontrolnego przez kontrolowanego przewoźnika w żadnym razie nie może ani podważyć wyników kontroli i ani zniweczyć jej celu, bowiem wskazany wyżej przepis, dla skuteczności czynności kontrolnych, za wystarczającą uznaje obecność zatrudnionego przez tego przewoźnika kierowcy.

Skarżąca, na etapie skargi kasacyjnej, zdaje się dostrzegać specyfikę postępowania kontrolnego, a także co do zasady prawo kontrolujących do nałożenia, na podstawie art. 93 ust. 1 utd. kary pieniężnej, kwestionuje jednak prawidłowość postępowania administracyjnego, w szczególności w odniesieniu do obowiązku organu zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu i odniesienia się do przedstawionych przez nią dowodów, czego Sąd I instancji nie uznał za istotną wadliwość.

Postępowanie administracyjne jakie zostało przeprowadzone wobec skarżącej będącej zagranicznym przedsiębiorcą, wyróżnia fakt, iż wraz z dokonanymi ustaleniami stwierdzonych w toku kontroli naruszeń, wpisanych do protokołu kontroli, wydano decyzję o nałożeniu kary. Z uwagi na to, iż postępowanie prowadzone przed organem I instancji było, jak wyjaśnia organ, a za nim Sąd I instancji, ze względu na interes kontrolowanego ( art. 95 ust. 1 upt. ) - ograniczone do minimum, postępowanie odwoławcze powinno na wyrost zadośćuczynić wszystkim podstawowym zasadom postępowania administracyjnego. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, iż dostrzeżone przez WSA wady postępowania nie były istotne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tym bardziej, że zasadnicza dla wyniku sprawy, a podnoszona przez skarżącą okoliczność rozbieżności zapisów na karcie kierowcy i tachografie nie została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji. Podkreślenia też wymaga, że dokonane przez organ ustalenia były od początku kwestionowane - początkowo przez kierowcę w imieniu skarżącej, a następnie przez samą skarżącą. Jak wynika ze stanu faktycznego, na którym oparł się Sąd I instancji oraz z akt administracyjnych, które służą wykonaniu odpowiadającej zarzutom kasacyjnym kontroli zaskarżonego wyroku, jest niewątpliwe, że skarżąca przedstawiła jako dowód w sprawie własne obliczenia czasu pracy kierowcy dokonane na podstawie wydruku elektronicznego z karty pracy kierowcy za kontrolowane dni oraz opinię podmiotu wykonującego serwis tachografów. Nie ulega też kwestii, że organ II instancji nie zawiadomił skarżącej o zakończeniu postępowania odwoławczego oraz o prawie do złożenia ostatecznego stanowiska, a w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń co do rozbieżności pomiędzy zapisami na karcie kierowcy, a danymi z tachografu, co w sposób oczywisty narusza normę art. 10 Kpa., oraz art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa. Organ pominął również przedstawiony przez skarżącą dowód w postaci opinii serwisanta tachografu, a zważywszy na okoliczność, iż powyższa opinia została nadesłana przez skarżącą w celu wsparcia jej twierdzeń co do braku faktycznych podstaw do nałożenia sankcji, organ winien był wyjaśnić z jakich względów opinia ta nie została uwzględniona. Tę istotną wadliwość decyzji organu II instancji potwierdza niejako zawarta w zaskarżonym wyroku konstatacja Sądu I instancji, iż dopiero odpowiedź na skargę zaprezentowała stanowisko organu co do pominięcia dowodu w postaci opinii serwisanta, choć jak stwierdził Sąd, argumentacja organu jest przekonywująca i uzasadnia w pełni pominięcie tego dowodu. Tymczasem wszelkie wyjaśnienia wątpliwości skarżącej tyczące stanu faktycznego wraz z odniesieniem się do przedstawionych przez skarżącą dowodów ( opinia serwisanta i wyliczenia czasu pracy kierowcy ) powinny znaleźć się w decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę. Jeżeli, jak wywodzi w odpowiedzi na skargę organ, stanowisko skarżącej wynika z braku umiejętności zinterpretowania zapisów z karty pracy kierowcy, tym bardziej w uzasadnieniu powinny znaleźć się wyjaśnienia na czym polega błąd w rozumowaniu, przy którym obstaje skarżąca. Niezależnie od trafności wywodów organu co do charakteru opinii serwisanta jako dokumentu prywatnego, pogląd organu w tej kwestii powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może uzupełniać istotnych braków decyzji, szczególnie w sytuacji, gdy jak już była o tym wyżej mowa, ze względu na specyfikę postępowania o nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę zagranicznego, skarżąca podważa ustalony w toku kontroli stan faktyczny, dopiero na etapie postępowania odwoławczego może bezpośrednio i samodzielnie zająć stanowisko w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, a kwestionowane przez nią podstawowe dla oceny czy naruszenie miało miejsce wątpliwości nie zostały wyjaśnione. W tym stanie rzeczy ocena Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. nie odpowiada stanowi rzeczywistemu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się natomiast z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzut, iż Sąd I instancji przyjął, iż do postępowania prowadzonego przez organy inspekcji drogowej po sporządzeniu protokołu kontroli, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jest dowodem nie dość dokładnej lektury uzasadnienia Sądu lub niezrozumienia wywodów co do odrębności postępowania administracyjnego i kontrolnego regulowanego głównie przez przepisy szczególne. Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 141 ust. 4 p.p.s.a. bowiem sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie odpowiada warunkom dla tej czynności przewidzianym w cyt. przepisie, zaś wywody WSA w sposób zrozumiały prezentują powody podjętego orzeczenia. Wreszcie chybiony jest zarzut określony jako naruszenie prawa materialnego, w istocie jest to naruszenie procesowe, bowiem Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 15 w związku z art. 80 i 76 Kpa, a jedynie omówił specyfikę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie o nałożenie kary pieniężnej w wyniku ujawnionego w czasie kontroli drogowej naruszenia przepisów. Z wywodów tych w żadnym razie nie wynika zaakceptowanie przez Sąd działania organu zmierzającego do pozbawienia strony postępowania prawa do ponownego rozpatrzenia i oceny sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "a" w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. ).