Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 881/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją dnia [...] roku, numer: [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1, art. 82 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.), § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. , poz. 1422) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego z wiatą oraz rozbiórkę budynku inwentarskiego w m. K., nr ewid. dz. [...], z wniosku P. K.

W uzasadnieniu podano m. in., że budynek z wiatą został zlokalizowany w odległości około 2 metrów od granicy z działką sąsiednią. Ponieważ lokalizacja projektowanego budynku nie spełnia wymogów § 12 ust. 1 warunków technicznych, uznno, że w związku z istniejącą możliwością lokalizacji budynku w odległości 3 metrów od granicy z działka sąsiednią, nie można udzielić pozwolenia na jego budowę. Dodatkowym argumentem do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku jest to, że nie dano wiary stwierdzeniu inwestora, iż będzie on służył wyłącznie do obsługi gospodarstwa domowego, zlokalizowanego po przeciwnej stronie drogi. Ze złożonych przez właściciela działki sąsiedniej dokumentów wynika, że w przeszłości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski.

Odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jego uchylenie w całości, złożył w imieniu P. K. pełnomocnik, który zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, a to § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie w związku z §8 ust. 2 podpunkt ostatni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowościach K. i T. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] roku poprzez jego niezastosowanie;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 p.b., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej tak w przedmiocie budowy budynku gospodarczo - garażowego, jak i rozbiórki budynku inwentarskiego;

3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na budowę budynku gospodarczo — garażowego z wiatą, w sytuacji, gdy odwołujący dostosował projekt budowlany oraz całą inwestycję do wytycznych zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., a więc spełnił wytyczne organu administracji, a także poprzez dokonanie w sposób odmienny oceny tego samego stanu faktycznego bez podania przyczyny;

4) naruszenie prawa procesowego, a to art. 85 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie oględzin działki, na której planowana jest sporna inwestycja i położonych na niej budynków, a tym samym bezpodstawne przyjęcie, iż inwestor wprowadza organy administracji publicznej w błąd co do przeznaczenia budynku, którego budowę planuje;

5) naruszenie prawa procesowego, a to art. 4, 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i wadliwe ustalenia faktyczne oraz wadliwe uzasadnienie decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi P. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego z wiatą oraz rozbiórkę budynku inwentarskiego w miejscowości K., do realizacji na działce o nr ewid. [...].

W uzasadnieniu podano m. in., że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. (zatwierdzonego uchwałą Nr [...] w K. z dnia [...] r., opublikowanego w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r. – dalej m.p.z.p.) wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem K1.19 MN (U) o przeznaczeniu podstawowym: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz przeznaczeniem uzupełniającym: tereny zabudowy zagrodowej, tereny usług podstawowych oraz dopuszczalnym: usługi na działkach wydzielonych i wbudowane. W § 10 ust. 2 tiret 5 ww. planu dopuszczono lokalizację obiektów budowlanych na granicy działki budowlanej, pod warunkiem pozostawienia na działce przejazdu w głąb działki o skrajni drogi przeciwpożarowej. W § 10 ust. 7 ww. planu ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Projektowana budowa budynku gospodarczo-garażowego z wiatą jest w całości zgodna z przepisem § 10 ust. 7 ww. planu. Kluczową kwestią jest rozważenie, czy w niniejszej sprawie zachodzą szczególne warunki, pozwalające na zastosowanie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Jak wskazano, w § 10 ust. 2 tiret 5 m.p.z.p. dopuszczono lokalizację obiektów budowlanych na granicy działki budowlanej, pod warunkiem pozostawienia na działce przejazdu w głąb działki o skrajni drogi przeciwpożarowej. Skoro ustawodawca dopuścił sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, to tym bardziej możliwe jest usytuowanie budynku w odległości 2 m od granicy. W ocenie organu udzielenie pozwolenia na budowę w odległości 2 m od granicy podyktowane jest koniecznością przystosowania inwestycji do wymogów planu w kwestii zachowania nieprzekraczalnej oraz obowiązującej linii zabudowy. Działka ma prawne ograniczenia wynikające z m.p.z.p. - ograniczona jest z dwóch stron nieprzekraczalną linią zabudowy, a z trzeciej strony obowiązującą linią zabudowy, co powoduje, że realna szerokość działki na wysokości projektowanej zabudowy wynosi od 13 m do 16,5 m. Projektowana inwestycja nie utrudni zagospodarowania działki sąsiedniej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Nadto, z uwagi na usytuowanie projektowanego obiektu od północnej strony budynku na sąsiedniej działce, nie pogorszy dostępu światła dziennego do tego budynku. Tym samym, realizacja inwestycji w odległości 2m od granicy nie będzie miała żadnego negatywnego wpływu na warunki użytkowe działki sąsiedniej. Ewentualne odsunięcie projektowanego budynku od granicy na odległość 3 m byłoby zgodne z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale pogorszyłoby warunki użytkowo - funkcjonalne działki inwestora. Aktualnie zaprojektowany budynek w odległości 2 m od granicy o długości 22,90 m i szerokości 7,00 m (część gospodarcza z wiatą) i 7,40 (część garażowa) posiada wysokość 6,47 m, przy czym najwyższy punkt budynku znajduje się w odległości 5,70 m od granicy działki, a okap dachu znajduje się na wysokości 3,37 m i jest oddalony od granicy o 1,50 m. Rozwiązanie projektowe jest rozwiązaniem kompromisowym dla obydwu stron. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Skargę na powyższą decyzję w imieniu K. B. złożył jego pełnomocnik, który zarzucił rażące naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 10 ust. 2 tiret piąte uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego j.w., poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego z wiatą w odległości mniejszej niż podstawowa, określona w §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia:

2) art. 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, poprzez niezastosowanie uregulowań w nim zawartych do projektowanej inwestycji, mimo że Organ drugiej instancji przyjął, jak postulowali Projektant, pełnomocnik i Inwestor, że projektowany budynek, to budynek gospodarczo-garażowy z wiatą, a skoro tak, to powinien do niego znaleźć zastosowanie ww. przepis (wg uchwały 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. II OPS 3/16):

3) § 11 ust. 1 pkt 41 uchwały, poprzez niezastosowanie, to jest zatwierdzenie projektu budynku, który nie spełnia wymogu określonego w tym przepisie, to znaczy, mimo tego, że główna kalenica obiektu nie jest prostopadła do bocznej granicy działki,

4) art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez wydanie pozwolenia na projekt budowlany niezgodny z przepisami.

II. przepisów prawa procesowego:

1) art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, zarówno w zakresie prawnym, jak i faktycznym, a przez to załatwienie sprawy z naruszeniem słusznego interesu strony;

2) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz odstępując bez uzasadnionej przyczyny od wcześniejszego stanowiska w tej samej sprawie:

3) art. 77 §1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania, a w szczególności rozpatrzenia całego materiału dowodowego:

4) art. 107 §1 pkt 6 i 9 oraz §3 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, pominiecie przepisów, które powinny być, a nie zostały zastosowane (decyzja nie zawiera też pouczenia o wysokości wpisu od skargi, pouczenia o możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy).

Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji (odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę), ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji (wydanej w drugiej instancji) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że wg NSA tylko wyjątkowo można wydać pozwolenie na budowę w granicy lub półtora metra od granicy. Sytuowanie określone w § 12 ust. 2 rozporządzenia jest wyjątkiem od reguły określonej w ust. 1 tego przepisu. Wojewoda ignoruje fakt, że działka Inwestora od strony ulicy [...] jest znacznie szersza (około 26 m). Jednak nawet gdyby ta szerokość nie była większa, to i tak w zupełności wystarczałaby na zbudowanie inwestycji bez potrzeby wkraczania w strefę znajdującą się bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego. Negatywnych oddziaływań nie można zawężać do ograniczenia padania słońca. Istotny jest także widok garażu-molocha bezpośrednio przy domu sąsiada. Inwestycja może być zrealizowana w innej części działki Inwestora. Wojewoda nie wytłumaczył, dlaczego interes. prawny i faktyczny skarżącego ma być poświęcony, aby Inwestor osiągnął korzyść. Gdyby przyjąć, jak postulują Projektant, pełnomocnik i Inwestor, że projektowany budynek, to budynek gospodarczo-garażowy z wiatą, to znalazłyby do niego zastosowanie uregulowanie zawarte w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, gdyby nie wielkość budynku. Projektowana inwestycja ma być na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem w ogóle nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę projektowanej inwestycji, w tej lokalizacji. W myśl § 11 ust. 1 pkt 41 m.p.z.p., główna kalenica obiektu powinna bvć prostopadła do bocznej granicy działki. Działka Inwestora zawsze była identyfikowana jako działka przy ul. [...]. Od pewnego czasu Inwestor i jego pełnomocnicy zaczynali wprawdzie określać ją jako działkę przy ul. [...] (bez nr domu - bo ta nieruchomość nie była nigdy identyfikowana w ewidencji, jako nieruchomość przy ul. [...]). Także w projekcie wskazano, że dłuższy bok działki to jej szerokość, a krótszy - głębokość. Organ drugiej instancji wskazał jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że szerokość działki wynosi kilkanaście metrów. Przyjmuje zatem prawidłowo, że dłuższy bok działki inwestora nie jest jej szerokością. Oznacza to, że boczna granica działki, to granica z nieruchomością skarzącego. W odniesieniu do tej granicy należy zatem wyznaczyć prostopadłą kalenicę obiektu. Dotychczasowa postawa Inwestora nie daje żadnych podstaw, aby uznać, że przedstawiane przez niego motywy (cele) inwestycji są prawdziwe. P. K., a zwłaszcza jego ojciec K., prowadzili pod ww. adresem działalność ślusarską, poprzez cięcie metali, powodując nadmierny hałas w ścisłej zabudowie jednorodzinnej. Dochodziło przy tym do ciągłych konfliktów z sąsiadami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes. społeczny i słuszny interes. obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98, OTK 1999/4/75, Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że właściciel nieruchomości, będący inwestorem może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla celu realizowania inwestycji budowlanej, niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz różnych ustawowych ograniczeń, także ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, w zakresie korzystania z niej, podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własności inwestora. Takie ograniczenia są efektem wzajemnego oddziaływania praw własności (innych praw majątkowych) różnych osób, a przez to konieczności znoszenia tychże oddziaływań w granicach dopuszczalnych prawem. W tego typu sytuacjach istnieje konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, którego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu.

Takie ograniczenia w zakresie projektowania i usytuowania budynku ze względu na interesy prawne właściciela sąsiedniej działki są określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ust. 1 tego przepisu stwierdza, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Wg ust. 2 sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O sytuowaniu budynku gospodarczego i garażu bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w zbliżeniu do granicy mówi również §12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, jednak z uwagi na gabaryty inwestycji objętej niniejszą sprawą przepis ten nie znajdzie zastosowania.

Nie zmienia to jednak faktu, że wg §12 ust. 2 rozporządzenia takie wyjątkowe usytuowanie budynku jest możliwe "jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." Organ tymczasem ustalił, że nieruchomość położona jest w planie miejscowym na obszarze oznaczonym symbolem K1.19 MN (U). Wg §10 m.p.z.p. przeznaczenie podstawowe to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przeznaczenie uzupełniające to teren zabudowy zagrodowej, a przeznaczenie dopuszczalne to usługi na działkach wydzielonych i wbudowane. W świetle §10 ust. 1 lit. a m.p.z.p. ustalenia funkcjonalne w nawiasach dopuszczają realizację wskazanych w nawiasach funkcji jako podstawowe, równolegle lub zamiast funkcji ustalonej jako podstawowa (z wyłączeniem oznaczenia ZP[U]). Jednocześnie §10 ust. 2 tiret 5 m.p.z.p. stanowi, że "dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych na granicy działki budowlanej, pod warunkiem pozostawienia na działce przejazdu w głąb działki o skrajni drogi przeciwpożarowej."

Nie budzi wątpliwości, że wg §12 ust. 2 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się bezpośrednio przy granicy (np. w zabudowie miejskiej, gdzie budynki do siebie ściśle przylegają, w szczególności kamienice) lub w odległości 1,5 m od granicy, jeżeli wynika to m. in. z ustaleń planu miejscowego. Plan musi zatem pozwalać na budowę z odstępstwami od zasad ogólnych określonych w §12 ust. 1 rozporządzenia wskazując konkretnie, czy pozwala na budowę jedynie w granicy, czy może w granicy lub w odległości 1,5m od granicy. Każde z tych odstępstw powinno być wskazane, aby było dopuszczalne. Jeśli nie jest wskazane, nie można go wywodzić w drodze wykładni rozszerzającej.

Należy jednak dokonać tu dalszych zastrzeżeń. Wykładnia gramatyczna §12 ust. 2 rozporządzenia mogłaby wskazywać na to, że odstępstwo od standardowych warunków sytuowania budynku na działce budowlanej polega na zlokalizowaniu budynku dokładnie w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy. Jednakże wykładnia prawa to wiele czynności zmierzających do ustalenia znaczenia i zakresu tekstu prawnego. Dokonanie interpretacji przepisu wyłącznie na płaszczyźnie językowej, bez sięgnięcia do innych dyrektyw interpretacyjnych, niejednokrotnie prowadzi do wniosków sprzecznych z intencjami prawodawcy. Wskazać więc trzeba, że pierwsze wydane na podstawie ustawy – Prawo budowlane rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) w § 12 ust. 6 dopuszczało sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Także obowiązujące rozporządzenie w brzmieniu pierwotnym przewidywało w § 12 ust. 7 możliwość usytuowania budynku na warunkach określonych w tym przepisie w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Dokonanie więc interpretacji analizowanego przepisu wyłącznie przy zastosowaniu wykładni językowej nie odzwierciedla funkcji, jaką pełni to uregulowanie prawne oraz celu, z powodu którego prawodawca dopuszcza odstępstwo od standardowego warunku w zakresie sytuowania budynku na działce budowlanej. Nie sposób przy tym racjonalnie uzasadnić, że możliwe jest usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, a nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości większej niż 1,5 m, oczywiście po spełnieniu dalszych warunków wynikających z warunków technicznych. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że ustalona w § 12 ust. 2 (poprzednio też §12 ust. 3) rozporządzenia odległość 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nie może być rozumiana jako sztywna, lecz jako odległość minimalna stanowiąca gwarancję poszanowania interesu właściciela działki sąsiedniej (tak też wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. II OSK 496/09).

Przy tym budowa w granicy ma charakter sztywny i nie można wybudować obiektu np. 20 cm od granicy, bowiem musi istnieć możliwość dojścia do tej części nieruchomości (jeśli obiekty z sobą nie stykają się). Z kolei, wg wcześniejszych rozważań i przywołanego orzecznictwa odległość 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej jest traktowana nie jako sztywna, ale minimalna, uwzględniająca prawa osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.).

Skoro zatem wg §10 ust. 2 tiret 5 m.p.z.p. "dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych na granicy działki budowlanej, pod warunkiem pozostawienia na działce przejazdu w głąb działki o skrajni drogi przeciwpożarowej", to znaczy że możliwe jest posadowienie budynku jedynie przy granicy (przy spełnieniu dalszych przesłanek), albo na zasadach ogólnych, czyli 3, bądź 4m od granicy (zgodnie z §12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Plan miejscowy nie daje podstaw do usytuowania budynku w odległości szczególnej, jaką jest min. 1,5m od granicy. Skoro tak, to stosuje się zasady ogólne.

Sformułowanie "dopuszcza się" użyte w §12 ust. 2 rozporządzenia i w m.p.z.p. świadczy o tym, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, a przez to nie można przesłanek tam zawartych wykładać rozszerzająco. Nie można również twierdzić, że skoro dopuszczono sytuowanie obiektu w granicy, to tym bardziej dopuszczono do jego sytuowanie w dalszej, dowolnej odległości, gdyż byłoby to sprzeczne z treścią §12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przez to, dopuszczalność usytuowania budynku w odległości wyjątkowej min. 1,5 m musiałaby wprost wynikać z planu miejscowego (tak jak wynika dopuszczalne usytuowanie w granicy).

Stanowisko Wojewody można być zatem podzielić jedynie w sytuacji, gdyby plan miejscowy wyraźnie dopuszczał zabudowę "w granicy działki lub 1,5m od granicy działki" (zob. dla porównania przywoływaną treść planu miejscowego w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z 23 maja 2012 r., sygn. II SA/Ke 192/12, gdzie w innej sprawie stwierdzono m. in. "Na tym terenie plan dopuszcza zabudowę budynków, gospodarczych i garaży w granicy działki lub 1,5m od granicy działki").

Nadto, odstępstwo od zasad ogólnych posadowienia obiektu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, których organ wnikliwie nie zbadał. Nieruchomość gruntowa jest bowiem dość duża, więc organ winien dokładnie przeanalizować, czy posadowienie obiektu w sposób odbiegający od zasad ogólnych rzeczywiście było niezbędne, a przez to w stopniu większym niż wymagany, wkraczało w sferę praw właściciela sąsiedniej nieruchomości. "(...) wykładnia powinna przynosić rozwiązania najmniej uciążliwe dla jednostki (...)" (W. Jakimowicz, Problemy stosowania prawa administracyjnego procesowego, w: G. Łaszczyca, A. Matan [red.], System Prawa Administracyjnego Procesowego, Tom I, Zagadnienia Ogólne, Warszawa 2017, s. 589).

Dlatego też w orzecznictwie wskazuje się zasadnie: "Kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy (3 m od granicy budynku bez otworów), z możliwością stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. Nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora) z podaniem, że (...) wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie tego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1955/06). Wskazać należy nadto, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości lub w odległości mniejszej niż przewidziana przepisami może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organy administracji w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w takim przypadku, muszą należycie wyważyć interesy strony. Zasady postępowania administracyjnego nakazują bowiem równe traktowanie stron postępowania." (wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Op 439/11).

Odnosząc się do innych zarzutów wskazać należy, że w §11 ust. 1 pkt 41 m.p.z.p. wskazano, że główna kalenica obiektów ma być prostopadła do bocznej granicy działki. Wymagania te są spełnione z uwagi na to, że planowany wjazd na działkę dookreśla inwestor (jeśli pozwala na to usytuowanie dróg), a przez to wskazuje frontową i boczną granicę działki.

Brak pouczeń przez organ opisanych w skardze nie miał żadnego wpływu na treść decyzji. Kwestia ewentualnej zmiany sposobu użytkowania po wybudowaniu obiektu jest zupełnie odrębną kwestią, która nie podlega tu ocenie. Takie postępowania prowadzą inne organy (nadzór budowlany), kiedy obiekt już istnieje.

Wszystkie wskazane uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, także miejscowemu. Wyjątki od zasad ogólnych nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. należy mieć na uwadze nie tylko interes. jednej strony, ale także interes. innych osób.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.