Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 629/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 47
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Anna Łuczaj (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt 2 IV SA 2766/02 w sprawie ze skargi B. F. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania 2. zasądza solidarnie od B. F. i K. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt 2 IV SA 2766/02) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2002 roku Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżących B. i K. F. kwotę10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W pisemnych motywach wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż P. K., we wniosku z dnia 6 lipca 2001 roku, zwrócił się do Burmistrza W. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego – kurnika na 5 tysięcy sztuk drobiu, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb C., gmina W.

Decyzją z dnia 15 października 2001 roku Burmistrz Miasta W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W załączniku do decyzji organ określił usytuowanie budynku na działce nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji sąsiad inwestora – K. F. zgłosił zastrzeżenia co do zamierzenia objętego wnioskiem P. K. podnosząc, iż planowana inwestycja z uwagi na bliską odległość od jego działki będzie uciążliwa z powodu emisji dużej ilości azotu. Dodatkowo odwołujący się wskazał, że inwestor mógłby zlokalizować planowaną inwestycję na gruntach położonych obok funkcjonujących już kurników, które usytuowane są w większej odległości od ludzkich zabudowań.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2001 roku uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zakwestionował przesądzenie przez organ pierwszej instancji o miejscu usytuowania projektowanego kurnika, pomimo że ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., odnoszącego się do terenu o symbolu [...] w C., nie zawierają wiążących zapisów co do zabudowy i zagospodarowania obszaru obejmującego wymienioną nieruchomość.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia 31 stycznia 2002 roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. - Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Od decyzji tej K. F. wniósł odwołanie, argumentując ponownie, że projektowany kurnik na być wzniesiony na terenie przylegającym bezpośrednio do jego nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, a realizacja tego obiektu wywrze negatywny wpływ na życie i zdrowie jego rodziny ze względu na emisję azotu, który jest szkodliwy dla układu oddechowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] marca 2002 roku Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest przesądzenie o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego oraz ustalenie warunków zabudowy konkretnej nieruchomości, wynikających z planu miejscowego oraz pozostałych wymagań co do sposobu zabudowy i zagospodarowania, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, iż żaden z przepisów powołanej ustawy nie uzależnia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego od uzyskania zgody właścicieli gruntów sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, tym bardziej, że według art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ administracji II instancji wskazał, iż działka nr [...] leży na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], który stosownie do legendy oznaczeń zastosowanych na rynku planu miejscowego stanowi teren upraw polowych. Ponadto wieś C. jest wsią o funkcji rolniczej, usytuowaną w zasięgu bezpośredniej obsługi ośrodka gminnego, z zachowaniem istniejącej kolonijnej zabudowy zagrodowej z możliwością modernizacji, uzupełnienia i wymiany obiektów budowlanych. Z kolei stosownie do punktu 3.2.2 ustaleń planu miejscowego, dotyczących całej gminy, jeżeli ustalenia rozdziału 4 i 6 - odnoszące się do poszczególnych wsi - nie stanowią inaczej, nowe budownictwo zagrodowe lub ogrodnicze, obok uzupełnienia już istniejących siedlisk, może być lokalizowane na wszystkich terenach rolniczych gminy z wyłączeniem 200-metrowego pasa po obu stronach dróg krajowych i wokół jezior, przy czym ograniczenia te nie dotyczą obszarów skupionej zabudowy wsi. Według ustaleń zawartych w pkt 1.2 rozdziału 4 przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków lub pojedynczy budynek gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, integralnie powiązany z gospodarstwem rolnym i zabezpieczający w niezbędnym zakresie efektywne prowadzenie produkcji rolnej. Zdaniem Kolegium, ponieważ zamiarem P. K. jest budowa budynku kurnika dla 5000 sztuk, tj. obiektu produkcji rolnej, zaś działka nr [...] w C. przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. do użytkowania rolniczego i nie leży w sąsiedztwie drogi krajowej ani jeziora, to należało stwierdzić, że realizacja zamierzenia wnioskodawcy jest zgodna z określonymi w ustaleniach planu miejscowego przeznaczeniem terenu obejmującego działkę nr [...] i zasadami gospodarowania tym gruntem.

Kolegium dodatkowo podniosło, iż w rozumieniu przepisów z zakresu ochrony środowiska budowa kurnika na 5000 sztuk, czyli w przypadku kur i kaczek 20 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) inwentarza nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a które to przedsięwzięcia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627) i obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 9 listopada 2000 roku o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.), wymagają – przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wskazano, iż według art. 66 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085) za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko uważa się inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogące pogorszyć stan środowiska, o których mowa w dotychczasowych przepisach. Zgodnie zaś z § 1 pkt 25 i § 2 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi (Dz.U. Nr 93, poz. 589) do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi zalicza się inwestycje w rolnictwie związane z hodowlą zwierząt w liczbie ponad 5000 DJP inwentarza, a do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska – związane z hodowlą zwierząt w liczbie od 50 do 500 DJP. Oznacza to, że podnoszona w odwołaniu kwestia ewentualnego negatywnego oddziaływania projektowanego kurnika na nieruchomości sąsiednie winna być rozpatrzona w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. F. i K. F. podnieśli, że lokalizacja inwestycji określonej w zaskarżonej decyzji narusza ich prawa w zakresie szkodliwych dla zdrowia emisji azotu. Dodatkowo na rozprawie przed Sądem skarżący podnieśli, iż sporna inwestycja mogłaby być zrealizowana na innej działce, której współwłaścicielem jest inwestor i na której zlokalizowane są 4 kurniki. Z już istniejących kurników, choć są położone w odległości 250m od posesji skarżących, wyziewy również do nich docierają.

P. K. wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem inwestora inwestycja jest zgodna z prawem; sporny kurnik zlokalizowany jest w odległości 300m od pozostałych kurników; gdyby został usytuowany na tej samej działce inwestor nie otrzymałby pozwolenia - z uwagi na przekroczenie norm i wówczas konieczne byłoby badanie oddziaływania na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, będąc uprawnionym do rozpoznania skargi na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Sąd podniósł, iż z przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 roku, Nr 115, poz. 139 ze zm.) - obowiązującej w dacie rozstrzygania przez organy administracji - wynika, że obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest nie tylko ustalenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem zagospodarowania terenu, ale także, czy jest ono zgodne z przepisami prawa, w tym z przepisami z zakresu ochrony środowiska. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym stanowisko organu administracji II instancji, że ochrona interesu osób trzecich pod kątem ujemnego oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości sąsiednie nie jest istotna na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd przytoczył treść przepisu art. 3 pkt 2 tej ustawy oraz stwierdził, że wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy badać w tym postępowaniu także z punktu widzenia ochrony środowiska, przy czym każda sprawa wymaga indywidualnej analizy i oceny, czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie zakłócać ponad przeciętną miarę możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich. Na poparcie tej tezy Sąd pierwszej instancji przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 roku (sygn. akt IV SA 1370/00, nie publ.) oraz z dnia 8 lutego 1999 roku (sygn. akt II SA/Ka 85/97, opubl. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1999/4/107).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie organy administracji nie zebrały pełnego materiału dowodowego i nie poczyniły niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.), jak również nie starały się zweryfikować w sposób procesowy twierdzeń skarżącego co do niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji wraz z funkcjonującymi już kurnikami na jego nieruchomość (art. 80 k.p.a.). Przede wszystkim nie starano się ustalić charakteru dotychczasowej działalności inwestora. Skoro projektowany obiekt miał służyć prowadzonej już przez inwestora działalności rolnej, to należało dokładnie ustalić, gdzie zlokalizowane są funkcjonujące już kurniki, jak duża jest odległość między nimi a planowaną inwestycją i działką skarżących, a także ile sztuk drobiu liczą owe kurniki. Gdyby okazało się, że działające już kurniki zlokalizowane są w pobliżu planowanej inwestycji, to zasadnym stałoby się dokonanie analizy oddziaływania na środowisko obiektów istniejących i planowanych. Dzięki takim ustaleniom można byłoby dopiero ustalić rzeczywisty ładunek amoniaku wprowadzonego do atmosfery z kurników, a to z kolei stworzyłoby rzeczywisty obraz sprawy co do zgodności planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Wobec braku ustaleń we wskazanym wyżej zakresie podjęte w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał za przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 6 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny podlegać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż ocenie oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji winna być poddana ta inwestycja oraz obiekty już wybudowane, kiedy to właściwa interpretacja normy tego przepisu prowadzi do wniosku, iż ocenie takiej poddaje się każdą inwestycję indywidualnie;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a. – przez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna w oparciu o normę art. 151 p.p.s.a. winna być oddalona.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o: uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i oddalenie skargi B. i K. F., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sporządzonej przez Prezesa Kolegium - radcę prawnego B. M., przytoczono treść art. 43, art. 42 oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) i podniesiono, że stosownie do normy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy bądź przepisy odrębne nie stanowią inaczej. W rozumieniu przepisów z zakresu ochrony środowiska budowa kurnika na 5.000 sztuk, czyli w przypadku kur i kaczek 20 DJP nie należy do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska (§ 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa /Dz.U. Nr 93, poz. 589 ze zm./), a ponadto nie zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (a contrario § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia ). W takim przypadku nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Istotny jest też zapis § 6 powołanego wyżej rozporządzenia, który stanowi, że do oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, lub modernizacji obiektu budowlanego, powodującej zmianę sposobu zagospodarowania terenu przepisy § 3-5 stosuje się odpowiednio. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wynika z tego, że w przypadku planowania nowej inwestycji nie istnieje możliwość dokonywania analizy oddziaływania na środowisko w powiązaniu z już wybudowanymi obiektami, nawet wówczas kiedy realizowane są na tej samej działce. Tym bardziej takie działanie nie jest dopuszczalne, gdy inwestycja realizowana ma być na innej działce, która może przecież należeć do innego podmiotu. W ocenie organu administracji zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia § 6 rozporządzenia (choć na ten przepis Sąd wprost nie wskazuje) jest wadliwa i wyraźnie sprzeczna z konstytucyjną zasadą swobody wykonywania prawa własności. Nie jest dopuszczalne ocenianie oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji łącznie z istniejącymi obiektami. Podkreślono, że planowana inwestycja zgodna jest z wymogami ochrony środowiska.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła również, iż Sąd I instancji nałożył obowiązki, które nie wynikają z przepisów prawa. Jednym z elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie zasad ochrony osób trzecich. Organ administracji I instancji zawarł w decyzji zapis o konieczności stosowania wymogów sanitarnych oraz zapewnienia funkcjonowania sąsiednich terenów zgodnie z ich przeznaczeniem i uwzględnienia warunków wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Organ podał także, iż projekt budowlany powinien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 140, poz. 906 ) a podstawę projektowania stanowi rozporządzenie MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ). Zapisy te mają na celu ochronę interesów osób trzecich. Wszelkie szczegółowe parametry obiektu budowlanego, w tym warunki techniczne, mają być przy uwzględnieniu zapisów w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, określane na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto, iż powołany przez Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1999 roku (sygn. akt II SA/Ka 85/97) został wydany w odmiennym stanie faktycznym, a mianowicie w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zakaz lokalizacji uciążliwych zakładów produkcyjnych. A zatem w sprawie sygn. akt II SA/Ka 85/97 organ miał ustalić zgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mogą zawierać informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 roku, sygn. akt SA/Bk 1002/96 ( ONSA 1997/4/168 ) jak też na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 1999 roku (sygn. akt IV SA 1731/97, LEX nr 48740), iż subiektywne przekonania osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Ocena legalności dotyczyć więc może tylko samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W zakresie warunków techniczno-budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę ochronę osób trzecich zapewnia w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Dopiero w tym, odrębnym postępowaniu, skarżący będzie mógł skutecznie bronić swojego interesu. Dotyczy to również dokładnego usytuowania istniejących i mających być wzniesionych obiektów budowlanych. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwarza inwestorowi jedynie samą możliwość wystąpienia o pozwolenie na budowę. Z treści art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że nie można odmówić ustalenia takich warunków, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taka sprzeczność w przedmiotowej sprawie nie występuje.

Organy administracji nie naruszyły zatem norm z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ponieważ niedopuszczalnym było dokonywanie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji wraz z obiektami, które wybudowane zostały wcześniej. Zdaniem Kolegium Sąd I instancji oprócz prawa materialnego naruszył także przepis art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a., bowiem skarga, jako niezasadna, winna być oddalona w oparciu o normę z art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i K. F. zgodzili się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oraz podnieśli, że sporny kurnik został wybudowany i od listopada 2003 roku prowadzona jest w nim produkcja drobiarska. Kurnik został zlokalizowany w odległości 10 m od granicy działki B. i K. F. i około 40 m od budynku mieszkalnego. Takie usytuowanie kurnika sprawia, że wyziewy z kominów wentylacyjnych oraz otwartych okien docierają do ich nieruchomości powodując szereg dolegliwości i utrudniając zamieszkiwanie. Lokalizacja przedmiotowego kurnika i prowadzona w nim produkcja może zmusić B. i K. F. do opuszczenia nieruchomości będącej ich własnością, co będzie pozostawać w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP. Nadto lokalizacja kurnika wpływa na obniżenie wartości nieruchomości. Zdaniem B. i K. F. rozpatrywanie oddziaływania poszczególnych obiektów bez uwzględnienia obiektów już istniejących i dokładanie następnych obiektów mogłoby doprowadzić do degradacji środowiska.

W piśmie procesowym z dnia 6 marca 2006 roku P. K. stwierdził, iż sporny kurnik został odebrany w październiku 2003 roku przez Państwową Inspekcję Sanitarną, Ochronę Środowiska, Państwową Straż Pożarną oraz Państwową Inspekcję Pracy. Uczestnik postępowania podniósł, że kurnik został wybudowany na terenie wiejskim przeznaczonym do tego typu produkcji. Do pisma P. K. załączył m. in. pozwolenie na użytkowanie /decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 20 stycznia 2006 r. / i protokół kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z dnia 12 grudnia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie stosował § 6 powołanego wyżej rozporządzenia, a zatem nie mógł naruszyć powyższego przepisu. Nadto wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przez organy administracji publicznej art. 7 i art. 77 k.p.a., nie nakazał sporządzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a tym samym nie nakazał stosowania § 6 i odpowiednio przepisów § 3-5 rozporządzenia. Wskazówki Sądu dotyczą zebrania materiału dowodowego jako podstawy oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego w kontekście szkodliwości, uciążliwości inwestycji dla środowiska - w szczególności dla skarżących - a nie w aspekcie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w rozumieniu przepisów tegoż rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji nie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyższego przepisu jak też nie rozważał sprawy w świetle tych przepisów. Z tego względu nie można domniemywać – jak czyni to Kolegium - iż przepis ten został zastosowany przez Sąd pierwszej instancji, pomimo braku odpowiedniej wzmianki w uzasadnieniu wyroku.

Należy także zauważyć, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania § 6 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku, a zatem i § 3-5 rozporządzenia. Przedmiotowa inwestycja nie należy bowiem do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, o których mowa w § 1 jak też inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, o jakich mowa w § 2 tegoż rozporządzenia, a tym samym nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 30 w związku z art. 66 i art. 67 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.), mających zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).

Niezależnie od powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż nie jest dopuszczalne ocenianie oddziaływania planowanej inwestycji w powiązaniu z już istniejącymi obiektami, a to chociażby z uwagi na brzmienie § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, który to przepis w pkt 2 nakazuje uwzględniać stan środowiska w powiązaniu z istniejącym i planowanym zagospodarowaniem terenu z punktu widzenia nakładania się negatywnych oddziaływań na środowisko zaś w pkt 6 nakazuje przyjmować za podstawę istniejące dane obserwacyjne i pomiarowe oraz inne informacje dotyczące stanu środowiska i występujących uciążliwości. Tylko całościowa ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, a więc z uwzględnieniem czynników już oddziałujących na środowisko / m.in. obiekty istniejące / i czynników mogących oddziaływać przyszłości pozwala ocenić zakres oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Kwestia ta nie wymaga szerszego omówienia, gdyż jak wyżej stwierdzono § 6 oraz § 3-5 rozporządzenia nie znajdują zastosowania w tej sprawie.

Za zasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Okoliczności podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uzasadniały uchylenia decyzji organów administracji publicznej I i II instancji.

Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z treści art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej na podstawie całego materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie tych przepisów Sąd pierwszej instancji zarzucił organom administracji publicznej uchylając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - decyzje wydane w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz,z Zakamycze 2005, s. 337 )

A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga jednoznacznego stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenia to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organom administracji publicznej nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż przewidziana w art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ) decyzja ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna / możliwa / zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie jest dopuszczalna budowa spornego kurnika na działce nr [...] w obrębie C., a tym samym zamierzenie inwestora P. K. jest zgodne z funkcją zagospodarowania terenu przyjętą dla rozważanego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wprawdzie art. 47 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę to jednak związanie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza, iż organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest udzielić pozwolenia na budowę stronie legitymującej się ważną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek wykazania się przez inwestora taką decyzją stanowi jedynie jeden z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z powyższym przepisem, pozwolenie na budowę musi odpowiadać warunkom określonym w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w decyzji wydanej na mocy art. 40 i art. 42 cytowanej wyżej ustawy. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany także przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia tej decyzji tzn. nie może obejmować pozwoleniem na budowę terenu, który nie został pozytywnie wskazany w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

/ por. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 1995, s.124 /

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zarzucił organom administracji publicznej brak dostatecznego wyjaśnienia uciążliwości spornego kurnika dla B. F. i K. F. w aspekcie ochrony interesów osób trzecich. Rację ma wprawdzie Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu należy uwzględniać uzasadnioną ochronę interesów osób trzecich lecz jednocześnie Sąd rozumie zbyt szeroko ochronę na tym etapie postępowania.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 42 ust. 1 pkt 5 powołanej wyżej ustawy - może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Z tych względów nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż organy administracji nie wyjaśniły należycie kwestii, czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza interesu prawnego właścicieli sąsiedniej działki z uwagi na uciążliwości związane z " rzeczywistym ładunkiem amoniaku", emitowanego z istniejących już kurników i planowanego kurnika. Powyższe dotyczy bowiem kwestii, która nie jest przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Zarzut dotyczący uciążliwości planowanej inwestycji a tym samym art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane winien być podnoszony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest przedwczesny.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r. ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. ( por. II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250 )

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (przepisów szczególnych w razie braku planu). Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (przepisami szczególnymi) i z tego tez względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach.

( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15 )

Na odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 7 września 2001 r. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał, że zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie.

( por. IV SA 1505/99, ONSA 2002/4/153 , także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2002 r., IV SA 2372, M. Prawn. 2002/22/1011 )

Jak zasadnie wskazały organy obu instancji działka nr [...] leży na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], który stanowi teren użytków rolnych. Wieś C. jest wsią o funkcji rolniczej, usytuowaną w zasięgu bezpośredniej obsługi ośrodka gminnego, z zachowaniem istniejącej kolonijnej zabudowy zagrodowej z możliwością modernizacji, uzupełnienia i wymiany obiektów budowlanych. Stosownie do punktu 3.2.2 ustaleń planu dotyczących gminy, jeżeli ustalenia rozdziału 4 i 6 - odnoszące się do poszczególnych wsi - nie stanowią inaczej, nowe budownictwo zagrodowe lub ogrodnicze, obok uzupełnienia już istniejących siedlisk, może być lokalizowane na wszystkich terenach rolniczych gminy z wyłączeniem 200-metrowego pasa po obu stronach dróg krajowych i wokół jezior, przy czym ograniczenia te nie dotyczą obszarów skupionej zabudowy wsi. Według ustaleń zawartych w pkt 1.2 rozdziału 4 przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków lub pojedynczy budynek gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, integralnie powiązany z gospodarstwem rolnym i zabezpieczający w niezbędnym zakresie efektywne prowadzenie produkcji rolnej.

W tym stanie rzeczy należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż zamierzenie inwestora P. K. - budowa budynku kurnika dla 5000 sztuk, tj. obiektu produkcji rolnej - jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zaś podnoszona przez skarżących B. F. i K. F. kwestia negatywnego oddziaływania kurnika na nieruchomości sąsiednie winna być podnoszona w postępowaniu o pozwolenie na budowę prowadzonym z uwzględnieniem art. 5 Prawa budowlanego.

Podzielić także należy zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, iż przywołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1999 roku (sygn. akt II SA/Ka 85/97, Sam. Teryt. 1999/11/73) zapadł w innym stanie faktycznym, a mianowicie w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zakaz lokalizacji uciążliwych zakładów produkcyjnych. A zatem w sprawie sygn. akt II SA/Ka 85/97 na organie ciążył obowiązek ustalenia, czy planowana inwestycja jest uciążliwa, albowiem od tego zależała zgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej natomiast sprawie plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. nie wprowadza na przedmiotowym terenie zakazu lokalizacji obiektów uciążliwych. Oznacza to, że kwestia uciążliwości planowanej inwestycji podlega w tym przypadku ocenie na etapie pozwolenia na budowę.

Zasadne jest także stanowisko Kolegium, powołujące się na przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów nie można się zgodzić z Sądem pierwszej instancji co do niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji publicznej. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dodatkowych obowiązków w zakresie ustaleń faktycznych, wykraczających poza przedmiot tego postępowania nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym brak ustaleń w tym zakresie nie może zostać uznany za inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.