Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 739/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 30 maja 2011 r. nr XI/57/2011 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie I. stwierdza nieważność § 28 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. orzeka, że uchwała w zakresie określonym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 maja 2011 r. Nr XI/57/11 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr XXII/205/2008 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 15 października 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie, po stwierdzeniu zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Głogowa, Rada Miejska w Głogowie uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie.

W poszczególnych częściach tego aktu zamieszczone zostały: ustalenia ogólne (dział I), ustalenia dla terenów (dział II), ustalenia końcowe (dział III).

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska podała m.in., że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Głogowa tereny przy ul. Piastowskiej zostały przeznaczone na lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (galeria handlowo-usługowa 96.1.UC i 97.1.UC) lub alternatywnie na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi (96.1.MW/U i 97.MW/U). Wyjaśniła również, że szczegółowe ustalenia mają zapewnić wysokie walory architektoniczne zabudowy planowanej w strefie A ścisłej ochrony konserwatorskiej. Do planowanych inwestycji dostosowano układ komunikacyjny. Dla całego obszaru objętego planem miejscowym Starego Miasta ustalone zostały zasady estetyzacji terenów m.in. związane z realizacją i montażem urządzeń reklamowych. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała również, że dokonane tym aktem zmiany pozwolą docelowo na eliminację funkcji, które nie powinny znajdować się w centrum miasta, takie jak bazy transportowe czy zakłady produkcyjne.

Uchwała zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 20 ust. 2 powołanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w terminie określonym w art. 90 ust. 1 wskazanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako właściwemu organowi nadzoru, który w ustawowym terminie nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wobec wątpliwości co do zgodności z prawem opisanego powyżej aktu Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zwrócił się o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 30 maja 2011 r. Nr XI/57/11 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie, zarzucając podjęcie tej uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że określając przeznaczenie poszczególnych terenów objętych ustaleniami planu w § 17 ust. 1 Rada wskazała, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 96.1.UC ustala się przeznaczenie podstawowe: obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 - w przypadku odstąpienia od realizacji na terenie oznaczonym symbolem 96.1.UC obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, dopuszcza się zrealizowanie alternatywnych przeznaczeń terenu, określonych w Rozdziale 9.

Z kolei w § 18 ust. 1 Rada postanowiła, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 97.1.UC ustala się przeznaczenie podstawowe: obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 - w przypadku odstąpienia od realizacji na terenie oznaczonym symbolem 97.1.UC obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, dopuszcza się zrealizowanie alternatywnych przeznaczeń terenu, określonych w Rozdziale 10. Organ nadzoru stwierdził przy tym, że powyższe oznacza, że zarówno w § 17 ust. 1 jak i § 18 ust. 1 Rada postanowiła o możliwości odstąpienia od realizacji przeznaczenia określonego w tych regulacjach i odpowiedniego zastosowania regulacji określających alternatywne przeznaczenie dla tych terenów, tj. przeznaczenia, o którym mowa:

- w § 19 - dla terenu 96.1.UC przyjmującego oznaczenie 96.1.MW/U,

- w § 20 - dla terenu 97.1.UC przyjmującego oznaczenie 97.1.MW/U.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski wskazał, że podobne alternatywne przeznaczenie terenów objętych ustaleniami planu zostało określone w § 28 uchwały dla obszaru oznaczonego symbolem 15.1.U/KD-D.

Dla terenu tego w § 28 ust. 1 pkt 1 określono przeznaczenie podstawowe usługi komercyjne nieuciążliwe lub alternatywnie ulica publiczna – klasy dojazdowej. Z kolei w poszczególnych punktach ustępu 2 tego paragrafu Rada zawarła obowiązujące ustalenia w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla każdego z ww. alternatywnych przeznaczeń.

Następnie skarżący organ nadzoru zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że przeznaczenie terenów w planie musi być jednoznaczne. Regulacja ta pozostaje w związku z treścią art. 4 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Dolnośląski - mając na uwadze racjonalność działania ustawodawcy uznał, że skoro powierzył on radzie gminy uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i określenie w nim, jakie przeznaczenie będą miały określone tereny, dla których plan ten jest uchwalany, to rada określając przeznaczenie tych terenów nie może ostatecznego ustalenia ich przeznaczenia pozostawiać innym, bliżej nieokreślonym podmiotom. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada nie może wprowadzać w treści planu rozwiązań alternatywnych, dopuszczających uznaniowe: jedno albo drugie, diametralnie różne przeznaczenie.

Organ nadzoru podkreślił przy tym, że przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego ma charakter powszechnie obowiązujący i po jej wejściu w życie, będzie stanowiła źródło prawa powszechnie obowiązującego na terenie Miasta Głogowa, a także rozstrzygała o sposobie zagospodarowania terenów objętych ustaleniami planu. Ponadto, będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego uznanie jako zgodnego z prawem dopuszczenia przez Radę alternatywnego przeznaczenie terenów oznaczałoby zaakceptowanie braku stabilności porządku prawnego obowiązującego na terenie Miasta Głogowa. Nie można bowiem mówić o stabilności porządku prawnego w sytuacji, gdy mimo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, niewiadome jest, jakie przeznaczenie ma określony teren objęty ustaleniami tego planu oraz w przypadku przedmiotowego alternatywnego przeznaczenia, w jakim okresie i kto rozstrzygałby o przeznaczeniu terenów oznaczonych symbolami 96.1.UC i 97.1.UC.

Takie działanie uniemożliwiałoby wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Ponadto Wojewoda Dolnośląski wskazując, że Rada Miejska w zapisach § 17-20 uwarunkowała realizację alternatywnego sposobu przeznaczenia odstąpieniem od realizacji na tych terenach budowy obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, wyjaśnił, że Rada nie określiła przy tym, kto miałby decydować o realizacji alternatywnego przeznaczenia tych terenów, pozostawiając tym samym bliżej nieokreślonemu podmiotowi możliwość dowolnego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów objętych planem. Tym samym treść powyższego zapisu każe przyjąć, że Rada de facto nie ustaliła przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 96.1.UC i 97.1.UC. i pozostawiła tą kwestię do uregulowania w nieustalonym trybie i przez niewiadomy podmiot. Podobnie w przypadku terenu oznaczonego symbolem U/KD-D.

Jednocześnie skarżący organ podał, że w treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Głogowa, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr XLVlII/390/2010 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 25 maja 2010 r., Rada dla terenu oznaczonego na rysunku studium symbolem UH zlokalizowanego w jednostce Stare Miasto dopuściła uzupełniająco lub alternatywnie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi, ale nie oznacza to, że wprowadzenie w treści planu alternatywnego przeznaczenia terenów będzie uznane za działanie legalne. Takie alternatywne przeznaczenie nie zostało określone w studium dla terenu oznaczonego symbolem U.

W zakończeniu uzasadnienia skargi Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zdaniem organu nadzoru sposób ustalenia przeznaczenia dla trenów oznaczonych symbolami:

-96.1.UC(96.1.MW/U) i 97.1.UC(97.1.MW/U), oraz 15.1.U/KD-D, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu.

Przyjmując taką ocenę w sprawie Wojewoda Dolnośląski odwołał się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Ponadto wyjaśnił, że zdaniem organu nadzoru zasadne jest stwierdzenie nieważności § 17, § 18, § 19, § 20 i § 28 zaskarżonej uchwały, ale mając na uwadze fakt, że stwierdzenie nieważności wyłącznie w tym zakresie powodowałoby, że przedmiotowy plan nie mógłby zostać wykonany z tego względu, że jako obowiązujące pozostałoby wyłącznie ustalenia dotyczące dróg publicznych, terenu zieleni urządzone oraz terenu zieleni urządzonej wraz z zabudową usługową, to zasadnym jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 10 października 2011 r. Rada Miejska w Głogowie wniosła o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek Rada Miejska wyjaśniła m.in., że przyjęte w zaskarżonej uchwale dla terenów 96.1.UC i 97.1.UC ustalenia w § 17 i § 18 co do przeznaczenia podstawowego pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 są zgodne z wnioskiem właścicieli działek (w tym wszystkich trzech właścicieli działek w obrębie terenu 96.1.UC i jednego właściciela terenu 97.1.UC. Funkcja ta z uwagi na profil usługi ogólnomiejskiej o charakterze centrotwórczym ustalona została wcześniej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Głogowa (zmienionego uchwałą Rady Miejskiej Głogowa z dnia 25 maja 2010 r. Nr XLVIII/390/2010), jako najbardziej odpowiadająca potrzebom wzmocnienia potencjału handlowo-usługowego centrum miasta.

W dalszej części uzasadnienia Rada Miejska podała, że po rozpoczęciu prac nad planem zagospodarowania przestrzennego dla Starego Miasta Głogowa, zmieniała się zasadniczo sytuacja gospodarcza, zmalały szanse na realizację w przewidywalnej przyszłości tak ustalonej funkcji terenów, a zainteresowany budową galerii handlowo-usługowej podmiot wycofał się z zamiaru podjęcia inwestycji. Przyjęto w toku prac nad planem inne, dopuszczalne w tym obszarze przez Studium jako alternatywne, funkcje, tj. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usługową i usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, których realizacja może następować sukcesywnie etapami, nawet przy niesprzyjającej koniunkturze gospodarczej. Ustalenia takie zawarto w §19 i §20 zaskarżonej uchwały, formułując jednak warunek, że jest to możliwe po odstąpieniu od realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 20002. Zapis ten gwarantuje, że na każdym z tych terenów może być realizowane tylko jedno ze wskazanych przez Radę Miejską przeznaczeń. Podobne rozwiązanie przyjęto w § 28 uchwały dla terenu 15.1.U/KD-D, ustalając realizację nieuciążliwych usług komercyjnych lub alternatywnie, przeznaczając teren pod publiczną drogę dojazdową co było bezpośrednio uzależnione od ostatecznego wyboru funkcji na terenach 96.1. i 97.1.

Tak stworzone warunki alternatywnego zagospodarowania przedmiotowych terenów gwarantują zachowanie ładu przestrzennego przy kształtowaniu nowej struktury urbanistycznej tego obszaru.

Na terenie 96.1. rezygnacja jednego z właścicieli działek przekreśla możliwość realizacji obiektu handlowo-usługowej w zakresie określonym w planie zagospodarowania przestrzennego dla Starego miasta w Głogowie. W konsekwencji ogranicza to prawo wykonywania własności przez pozostałych właścicieli działek, co m.in. zarzuca uchwale Skarżący w skardze. Tymczasem przyjęte rozwiązania dają pozostałym właścicielom możliwości podjęcia na ogólnych zasadach działań, mieszczących się w szeroko pojętej swobodzie wykonywania prawa własności, w tym np. dokonywania obrotu nieruchomościami, niezbędnych dla realizacji zamierzonych przez siebie celów. Tak, jak dla wspólnego, najkorzystniejszego dla siebie interesu gospodarczego właściciele działek zgłosili zgodne wnioski o zmianę planu miejscowego, tak w przypadku odstąpienia od jego realizacji (bez względu na to kto odstąpi i z jakiej przyczyny) będzie mógł być realizowany alternatywny wariant zagospodarowania, na warunkach ściśle określonych przez Radę Miejską w planie. Tak zapisane warunki zostały przez wszystkich właścicieli nieruchomości zaakceptowane poprzez czynny udział w procedurze sporządzania planu. Sytuacja taka nie występuje w terenie 97.1., który jest w posiadaniu jednego właściciela. Jedyne ograniczenia dla obu terenów dotyczą obowiązku kompleksowego opracowania koncepcji zagospodarowania, istotnego z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego w obszarze staromiejskim, objętym strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej.

Zdaniem Rady zarzut ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, o którym mowa w art.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wydaje się zatem uzasadniony.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 26 stycznia 2012 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczyła, że podtrzymuje skargę.

Sąd odraczając ogłoszenie wyroku postanowił wezwać Radę Miejską w Głogowie do doręczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania wypisu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Głogowa, dotyczącego terenu Starego Miasta w Głogowie oraz mapy stanowiącej załącznik, do Studium, a dowód z tych dokumentów przeprowadzić poza rozprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi w zakresie odnoszącym się do ustaleń przyjętych w § 28 kwestionowanej uchwały, natomiast nie znalazł podstaw do uwzględnienia ich w odniesieniu do zapisów zawartych w § 17, § 18, § 19 i § 20 zaskarżonego aktu planistycznego i do wyeliminowania go z obrotu prawnego, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżony akt podjęty został w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulowanym powoływaną wcześniej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej przepisem art. 3 ust. 1 kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych należy do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, a także gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 wskazanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym.

Należy też podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności.

Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Istotne jest też, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem działanie - co do swej istoty - inne, niż określa to obowiązujący przepis. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Kwestionując uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 30 maja 2011 r. Nr XI/57/11 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu w całości wskazując na naruszenie zasad uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie w § 17, § 18, § 19, § 20 i § 28 ustaleń dotyczących przeznaczenia określonych w nich terenów, niespełniających wymogów, wynikających z treści art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podejmując wymagane w tak określonych okolicznościach rozważania należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że powołany wcześniej przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08, CBOIS nsa.gov.pl). Co istotne, przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazuje bowiem istotnego naruszenie prawa jako koniecznego warunku unieważnienia uchwały. Taka regulacja stwarza zatem po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 253-254).

Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego. W granicach wytyczonych przywołanymi przepisami prawa można zatem wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 154, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. II OSK 1922). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust. 1 ww. ustawy w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego czyli ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W świetle przywołanej regulacji są to podstawowe treści które powinny się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić.

Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności.

Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynikają bowiem żadne ograniczenia (lub zakazy), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1278/06; wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08 Lec nr 511478; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 517/10, Lex nr 755638). Istotne jest jednak – zdaniem Sądu – aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określały konkretnie warunki, w jakich każdy z wariantów przeznaczenia przyjętych w planie mógł być realizowany.

W ocenie Sądu zakwestionowany w skardze przez Wojewodę Dolnośląskiego zapis § 28 zaskarżonej uchwały tego wymogu nie spełnia.

Zgodnie z jego treścią dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 15.1.U/KD-D ustala się przeznaczenie: 1) podstawowe: usługi komercyjne nieuciążliwe lub alternatywnie ulica publiczna – klasy dojazdowej, 2) uzupełniające: infrastruktura techniczna (ust. 1).

W ustępie 2 natomiast Rada Miejska w Głogowie określiła parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zróżnicowane stosownie do tego, które z alternatywnie przyjętych w planie przeznaczeń terenu będzie realizowane ( w przypadku realizacji zabudowy usługowej – pkt 1 lit. a-f, w przypadku realizacji ulicy publicznej – pkt 2 lit. a-c).

Ustalenie przyjęte w § 28 ust. 1 przedmiotowej uchwały uprawnia do stwierdzenia, że Rada dopuściła takim zapisem zmianę funkcji terenu oznaczonego na załączniku graficznym symbolem 15.1.U/KD-D z usług komercyjnych nieuciążliwych na ulicę publiczną – drogę dojazdową w nieustalonym trybie i przez nieustalony podmiot. Oznacza to, że przeznaczenie tego terenu pozostaje niedookreślone i budzi zasadnicze wątpliwości co do kluczowych kwestii regulowanych planem miejscowym. W tym kontekście nie można pominąć, że plan miejscowy określając przeznaczenie terenu prowadzi często do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Normy prawne stanowione w tym względzie powinny więc być jednoznaczne i czytelne. Jak stwierdził NSA w przywołanym wyżej orzeczeniu z dnia 13 grudnia 2006 r., jeżeli tego nie czynią, to mogą stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Taki zapis rodzi zagrożenie zmiany planu miejscowego bez przeprowadzenia stosownego postępowania (naruszenia trybu art. 17 u.p.z.p.) czego Rada Gminy nie uwzględniła, podobnie jak tego, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniają jej do przenoszenia swoich kompetencji w zakresie określania przeznaczenia terenu na inne podmioty. Taka sytuacja miałaby zaś miejsce w przypadku omawianej regulacji. Za niedopuszczalne należy też uznać umieszczanie w planie norm otwartych, umożliwiających przejęcie bądź uzupełnienie planistycznych kompetencji gminy przez organy administracji publicznej właściwe do wydawania decyzji związanych w realizacją inwestycji (por. WSA w Warszawie wyrok z dnia 24 kwietnia 2009 r. IV SA/Wa 983/08).

Podzielając w odniesieniu do omawianego powyżej ustalenia planistycznego zarzuty i argumentację Wojewody Dolnośląskiego, Sąd w tym zakresie uznał zasadność skargi.

Oddalając skargę w pozostałej części Sąd przyjął, że zarzut naruszenia zapisami stanowiącymi treść § 17 i § 18 zaskarżonej uchwały prawa, w tym naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje wadliwością zapisów § 19 i § 20 tego aktu nie zasługuje na uwzględnienie.

W § 17 ust. 1 przedmiotowego aktu planistycznego Rada Miejska w Głogowie postanowiła, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 96.1.UC ustala się przeznaczenie: 1) podstawowe: obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 – w przypadku odstąpienia od realizacji na terenie oznaczonym symbolem 96.1.UC obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, dopuszcza się zrealizowanie alternatywnych przeznaczeń terenu określonych w Rozdziale 9, natomiast w § 18 ust. 1 postanowiła, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 97.1.UC ustala się przeznaczenie : 1) podstawowe: obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 – w przypadku odstąpienia od realizacji na terenie oznaczonym symbolem 97.1.UC obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, dopuszcza się zrealizowanie alternatywnych przeznaczeń terenu, określonych w Rozdziale 10.

W dalszych jednostkach redakcyjnych tych przepisów Rada Miejska w Głogowie określiła przeznaczenie uzupełniające oraz parametry kształtowania zabudowy na tych terenach.

Z kolei w § 19 (rozdział 9) i w § 20 (rozdział 10) przyjęła – odpowiednio – ustalenia dla alternatywnego przeznaczenia terenu w przypadku odstąpienia od realizacji na terenie oznaczonym symbolem 96.1.UC (§ 19) i terenie oznaczonym symbolem 97.1.UC (§ 20) obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

W ocenie Sądu wprowadzenie w zapisach § 17 i § 18, jako warunku realizowania na terenach oznaczonych symbolami 96.1.UC i 97.1.UC alternatywnego przeznaczenia, odstąpienie od realizacji na tych terenach obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz uzupełnienie tych zapisów ustaleniami zawartymi w § 19 i § 20 (rozdziały 9 i 10 uchwały) spełnia wymóg jednoznacznego i precyzyjnego określenia funkcji tych terenów po wejściu w życie planu miejscowego i sposobu, w jaki – legalnie – mogą być zagospodarowane i wykorzystane.

Zważyć bowiem należy, na co wskazano już wcześniej w uzasadnieniu i czego organu nadzoru zdaje się nie kwestionować, że obowiązku jednoznacznego określania przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie można interpretować jako wymogu zachowania wyłącznie jednofunkcyjności. Dopuszczalność ustalana w aktach planistycznych wielofunkcyjności terenów została zaakceptowana w judykaturze i literaturze prawniczej, z zastrzeżeniem formułowania ustaleń przyjmujących wielofunkcyjność terenów w sposób, który nie wywołuje wątpliwości, co do trybu w jakim może nastąpić realizacja któregokolwiek z przeznaczeń uwzględnionych w planie, ani obaw, co do tego, że inny niż rada gminy organ o uprawnieniach władczych np. w zakresie procesu inwestycyjnego może zadecydować o konkretnym sposobie zagospodarowania terenu, objętego ustaleniami wielofunkcyjnymi.

Odnosząc to do zapisów § 17 i § 18 zaskarżonej uchwały, w których realizację alternatywnego przeznaczenia uzależniono od odstąpienia od realizacji przeznaczenia podstawowego, należy – zdaniem Sądu – uznać, że taka formuła zapisu planistycznego odpowiada wymogowi jednoznaczności określenia funkcji terenu.

W uznaniu Sądu przyjęty w akcie planistycznym warunek "odstąpienia" od realizacji przeznaczenia podstawowego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i znaczeniowo jest oczywisty zarówno dla użytkowników terminologii prawniczej, jak i osób posługujących się wyłącznie językiem potocznym. W obu przypadkach określenie to jest rozumiane jako rezygnacja z czegoś, wycofanie się z czegoś, zrzeczenie się czegoś (np. Uniwersalny Słownik języka polskiego pod red. prof. St. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008) i wymaga jednoznacznego oświadczenia woli w tym przedmiocie złożonego przez uprawnionym podmiot.

Z zapisów zawartych w § 17 i § 18 zaskarżonej uchwały wynika – zdaniem Sądu – wprost, że realizowanie na terenach oznaczonych symbolami 96.1.UC i 97.1.UC alternatywnych przeznaczeń, jednoznacznie określonych przez Radę Miejską w Głogowie w ustaleniach przyjętych w § 19 i § 20 (odpowiednio dla każdego z terenów) musi być poprzedzone oświadczeniem uprawnionego podmiotu (dysponującego tytułem prawnym do terenu) o odstąpieniu od realizacji na tym terenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Sąd uznał też za konieczne wyjaśnić, że porównując ustalenia planistyczne z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Głogów w zakresie odnoszącym się do terenu Starego Miasta w Głogowie oraz mapą studium nie dopatrzył się niezgodności zarzuconej w skardze, dotyczącej terenu oznaczonego symbolem U.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 147 § 1 i art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

H.B.14.03.2012 r.