Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 205/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w Krakowie na uchwałę nr XVIII/347/16 Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie przyjęcie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Oświęcim w 2016 roku skargę oddala


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy [...] w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Oświęcim nr XVIII/347/16 z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Oświęcim w 2016 roku w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to:

- art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856 ze zm.) poprzez wskazanie w § 9 programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Oświęcim w 2016 r. stanowiącego załącznik do uchwały, iż zasady odławiania bezdomnych zwierząt dotyczą jedynie psów;

- art. 11a ust. 2 pkt. 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieuregulowanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 7 Programu zasad usypiania ślepych miotów zwierząt;

- art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 11 Programu konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

- art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu;

- naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856) w brzmieniu obowiązującym do dnia 6.01.2017 roku, poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 pkt 4 programu jego celu polegającego na edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt i skonkretyzowanie postanowień w tym zakresie w § 13 - co wykraczało poza upoważnienie ustawowe. W konkluzji prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności przedstawił argumentację przemawiającą za uznaniem, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Dalej wskazał, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo poprzez zbyt ogólne uregulowanie kwestii stanowiących obligatoryjne elementy programu. Uchwała nie zawiera także uregulowań dotyczących niektórych zadań określonych w art. 11 ust.2 ustawy o ochronie zwierząt. Podkreślono, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11 ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16). Naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt polegało na wskazaniu w § 9 pkt 1 programu, iż wyłapywaniu podlegać będą bezdomne psy i odniesieniu dalszych zasad wyłapywania tylko do tego gatunku. Taki opis zadania należy uznać za niekompletny, gdyż nie obejmuje innych gatunków zwierząt. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 pkt 6 Ustawy o ochronie praw zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje usypianie ślepych miotów. W § 7 pkt 2 Programu wskazano, że lekarze weterynarii, z którymi OTOZ [...] podpisze stosowne umowy, będą wykonywali usypianie ślepych miotów zwierząt. Taki zapis w Programie rażąco narusza przepis ustawy, gdyż nie wskazuje podmiotu bezpośrednio odpowiedzialnego za realizację zadania i odwołuje się do zdarzenia przyszłego niepewnego tj. potencjalnego podpisania umów z nieokreślonymi bliżej lekarzami weterynarii. Podobnie w § 11 programu wskazano, że zapewnienie opieki weterynaryjnej z przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt będzie realizowane przez OTOZ [...] w porozumieniu z wybraną lecznicą weterynaryjną. Zapis ten rażąco narusza art. 11 ust. 2 pkt 8 ustawy gdyż nie wskazuje podmiotu bezpośrednio odpowiedzialnego za realizację zadania i odwołuje się do zdarzenia przyszłego niepewnego. Następnie wskazał, że stosownie do treści art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania. W kwestionowanej uchwale, w § 14 Programu określono jedynie wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie miasta, jednak nie wskazano w żaden sposób, jak będą one rozdysponowane na poszczególne zadania i jaka będzie podstawa ich wypłaty. Analiza przedmiotowej uchwały oraz Programu stanowiącego załącznik do uchwały prowadzi do wniosku, że zawiera ona zapisy dotyczące edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt (§ 13 Programu). Rada Miasta nie była jednak uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 389/14, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r., II SA/G1 740/15). Tak podjęta uchwała – zdaniem Prokuratora - naruszała zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan powyższy prowadził też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Był również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie, z którą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oceniając zaskarżoną uchwałę stwierdzić należy, że nie wyczerpywała ona zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkowało ułomnością uchwały, którą należało ocenić jako istotne naruszenie prawa. Załącznik zawierał ponadto regulację, która wykraczała poza ustawowe upoważnienie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Oświęcim wniósł o oddalenie skargi.

Wyjaśnił, że każda uchwała rady gminy podlega weryfikacji pod kątem legalności przez wojewodę. Tak było także w tym przypadku. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Oświęcim w 2016 r. zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Organ podniósł, ze na terenie miasta Oświęcim wyłapywaniu podlegają zarówno psy jak i koty. Jeśli chodzi o koty nie ma konieczności odławiania ich w sposób opisany w § 9 ust.1, ponieważ zabłąkane koty sukcesywnie przywożone są do schroniska przez mieszkańców miasta. Ponadto w § 7 pkt 2 i § 11 ust. 2 pkt 8 programu wyraźnie stwierdzono, że OTOZ [...] podpisało umowę z lekarzem weterynarii na usypianie ślepych miotów i udzielanie pomocy rannym zwierzętom w przypadku zdarzeń losowych. Organ podniósł, że art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa w całości albo w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie pozostawała ocena legalności uchwały Rady Miasta Oświęcim w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Oświęcim w 2016 roku.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy).

Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw – to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program, elementy fakultatywne programu a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy, aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienionym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, tego że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Wskazać tu należy, iż aktualne brzmienie art. 11a ust 2 ustawy obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. W stosunku do regulacji poprzedniej, w zdaniu wstępnym tego przepisu dodano "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Nie można więc zarzucić, iż w tym zakresie tj. określonych § 13 skarżonej uchwały zasad edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, prawodawca lokalny przekroczył swoje uprawnienia. Zauważyć też należy, iż edukacja mieszkańców w pełni wpisuje się założenia programu jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt.

Jak mowa wyżej, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2. ustawy. Jak mowa wyżej, uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego – aktem normatywnym. Prawodawca lokalny ma obowiązek unormować – wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, co do zakresu szczegółowości zapisów jakie w skarżonej uchwale powinny się znaleźć. Odnośnie zarzutu braku wskazania w uchwale konkretnego podmiotów odpowiedzialnych za realizującej programu wskazać należy, iż jest to zarzut całkowicie bezpodstawny. Prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. W jednym tylko przypadku ustawa nakazuje wskazywania w uchwale konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z wypełnieniem programu. Aspekt ten dotyczący obowiązku wskazania w uchwale gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zagubione lub porzucone czy odebrane zwierzęta gospodarskie. Brak jednak takiego wymogu, co do pozostałych kwestii jakie ustawa nakazuje normować w uchwalanym corocznie programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie sposób wywieść z ustawy, że na prawodawcy lokalnym spoczywa obowiązek wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania programu. Poza przypadkiem o którym mowa wyżej (wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich) obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest jedynie unormowanie kwestii związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieką nad wolno żyjącymi kotami, oraz ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt. obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt. usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu a zwłaszcza czy wskazuje on (program) konkretne podmioty, które program ten realizują. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby to, że zapisy takie w uchwale powinny się znaleźć to powinność taką wyraził by w ustawie jak uczynił to w art. 11a ust 1 pkt 7 ustawy, nakazując wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przeprowadzając wykładnię a contrario przepisu art. 11a ust 1 ustawy należy dojść do wniosku, że rada gminy obowiązku takiego – wskazywania konkretnych podmiotów realizujących program, nie ma. Wystarczy, jeżeli wypełni treścią normatywną aspekty wskazane w ustawie jako elementy obligatoryjne uchwały a kwestie związane z realizację tych aspektów zapewni poprzez działalność własną (jednostek organizacyjnych gminy) lub powierzy je podmiotowi zewnętrznemu w drodze umowy. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 902/17.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić w pierwszej kolejności, iż nie każda wadliwość uchwały rady gminy (jednostki samorządu terytorialnego) stanowiącej akt prawa miejscowego jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.). w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten wprawdzie dotyczy postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad tworzeniem prawa lokalnego, ale stanowi wskazówkę także dla sądu jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu. Nie każde zatem naruszenie prawa (sprzeczność z prawem – art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym) uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego. Musi być to wadliwość istotna – wyraźna sprzeczność uchwały z obowiązującym prawem stojącym hierarchicznie wyżej od prawa miejscowego. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1182/17 do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Przytoczyć należy także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyrażony w wyroku z dnia 3 stycznia 2018 r. II SA/Op 554/17, iż nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości (...). Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy. Na koniec przytoczyć należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. II GSK 1650/16 w którym orzeczono, iż w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Stanowiska wyrażone w przytoczonych wyżej orzeczeniach, w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Wskazać też należy, regulacje zawarte w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. (vide: wyrok WSA w Krakowie z 11.10.2017r., sygn. akt II SA/Kr 1036/17).

Wywód wyrażony wyżej odnosi się do będącej przedmiotem zarzutów skargi wadliwości skarżonej uchwały w zakresie braku wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu (w § 14 pkt 2 skarżona uchwała wskazuje jedynie kwotę zabezpieczoną na realizację programu). Jak mowa wyżej, zgodnie z art. 11 ust 4 ustawy jest to jeden z obligatoryjnych elementów uchwały. Zdaniem sądu jednak jest to uchybienie nieistotne. Przede wszystkim uchwała musi zawierać wskazanie środków (ich wysokości) na realizację programu, natomiast wtórną kwestią jest wskazanie w uchwale sposobu wydatkowania tych środków. Uwaga ta ma pozaprawny charakter, ale narzuca się że w praktyce trudno określić jak dokładnie ma wyglądać rozdysponowanie środków na przyszłość, skoro nie wiadomo jakie i w jakim zakresie wystąpią potrzeby przy realizacji programu. Wskazanie środków na realizację programu ma na celu zapewnienie możliwości realizacji uchwały poprzez zapewnienie jej finansowania. Rada gminy ma przede wszystkim obowiązek uchwalić wysokość środków na realizację programu. Jak konkretnie środki te mają być wydatkowane nie jest kwestią na tyle istotną by uzasadniać eliminację całej uchwały z obrotu prawnego.

Także zarzut, iż skarżona uchwała ustanawia jedynie zasady odławiania bezdomnych psów, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Sama ustawa o ochronie zwierząt nie nakazuje normowania (objęcia uchwalanym programem) kwestii odławiania wszystkich bezdomnych zwierząt (co byłoby absurdem), czy konkretnych gatunków. Ustawodawca kwestię tę (jakich gatunków zwierzęta będą w ramach realizacji programu odławiane) pozostawił prawodawcy lokalnemu. Jeżeli w gminie, która program uchwala występuje jedynie problem bezdomnych psów, to brak podstaw by uznać, że regulacja jedynie w tym zakresie narusza zapisy ustawy. Nie sposób jednak nie zauważyć, że w skarżonej uchwale, nie wprost, ale pośrednio mowa o odławianiu innych niż psy zwierząt bezdomnych. I tak w § 5 zamieszczono zapisy o zapewnieniu miejsca w schronisku dla zwierząt dla zwierząt bezdomnych tj. bez wskazywania tylko psów jako zwierząt bezdomnych umieszczanych w schronisku. Nie sposób zaś zapewnić miejsca w schronisku dla zwierzęcia bezdomnego (innego niż psa), bez wcześniejszego wyłapania tego zwierzęcia. Także zapisy dotyczące bezdomnych kotów z założenia obejmują kwestię ich odławiania. Mowa tu o ich sterylizacji, kastracji i usypianiu (§ 6 i § 7 uchwały). Szczególnie zapis zamieszczony w § pkt 3 uchwały stanowi wprost, że po wykonaniu zabiegu sterylizacji albo kastracji koty wolnożyjące będą wypuszczane w miejscu ich wcześniejszego ich pochwycenia, a zatem w miejscu ich odłwienia.

Konkludując, stwierdzić należy, iż drobne wadliwości uchwały zarzucana w skardze a dotyczące braku wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych przeznczonych na realizację programu oraz regulację wprost jedynie kwestii odławiania bezdomnych psów (o ile uznać to za wadliwość uchwały), nie jest wadliwością uzasadniającą stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały. Pozostałe zarzuty są natomiast bezpodstawne.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.