Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1615/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. T., M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję P. I. N. B. dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] - w części - dotyczącej: "doprowadzenie ściany zewnętrznej ww. budynku do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie ściany zewnętrznej pod środkową częścią okna w poziomie pierwszej kondygnacji, w lokalu nr [...] i osadzeniu w odtworzonym otworze skrzydła okiennego" i w to miejsce orzekł: "doprowadzenie ściany zewnętrznej ww. budynku (elewacja wschodnia – od strony ul. [...]) do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie rozebranego fragmentu muru podokiennego (ściany zewnętrznej) pod środkową częścią okna w poziomie pierwszej kondygnacji tj. odtworzenie ściany pod oknem o wysokości 49cm ([...]cm do poziomu gruntu+[...]cm od poziomu gruntu do wysokości sąsiednich otworów okiennych) oraz osadzenie w odtworzonym otworze okiennym skrzydła okiennego", a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] lipca 2016 r. do P. I. N. B. dla Miasta P. (dalej: PINB), wpłynęło pismo informujące o zmianie wymiarów otworów okiennych w lokalu przy ul. [...].

Wobec powyższego organ powiatowy pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] zawiadomił, że w dniu [...] września 2016 r., na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P., zostaną przeprowadzone czynności kontrolne, których przedmiotem będzie legalność prac prowadzonych w lokalu nr [...]. W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne.

Z przeprowadzonych czynności został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna. W toku kontroli ustalono, że: "inwestor A. i M. T. wykonali roboty budowlane w lokalu nr [...] polegające na wymianie stolarki okiennej na podstawie zgłoszenia dokonanego dnia [...].06.2016 r., sygn. [...] w Wydziale Urbanistyki i Architektury. W opisie rodzaju i zakresu robót budowlanych załączonych do ww. zgłoszenia obejmuje wymianę okna na drzwi tarasowe od ul. [...] w P.. ".

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], PINB zwrócił się do L. N. z prośbą o udzielenie informacji, czy "W. M. przy ul [...] w P., poprzez podjęcie stosownej uchwały, wyrazi zgodę na zalegalizowanie ww. robót. W odpowiedzi na powyższe L. N. S.. z o.o. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., poinformowała PINB, że członkowie wspólnoty domagają się przywrócenia otworu okiennego do stanu zastanego.

PINB pismem z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych w obrębie lokalu nr [...], związanych z rozbiórką muru podokiennego w środkowej części istniejącego otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. i osadzeniu skrzydła drzwiowego w przestrzeni środkowego skrzydła okiennego w ww. rozebranego fragmentu muru podokiennego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], znak: [...], PINB nakazał A. T. i M. T., właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. doprowadzenie ściany zewnętrznej ww. budynku do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie fragmentu ściany zewnętrznej pod środkową częścią okna w poziomie pierwszej kondygnacji, w lokalu nr [...], i osadzeniu w odtworzonym otworze skrzydła okiennego.

W ustawowym terminie odwołanie złożyli A. i M. T. podaniem z dnia [...] grudnia 2019 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: art. 12 § k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez opieszałość i przewlekłości prowadzonemu postępowaniu; art. 10 § 1 kp.a. poprzez zaniechanie powiadamiania i dopuszczania stron postępowania przez 3 lata jego trwania aż do dnia [...] października 2019 ; art. 7 kp.a. w zw. z art. 77 § 1 kp.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania stanu faktycznego, prawnego i formalnego statusu ewidencyjnego konstrukcji budynku; art. 6 k.p.a. - braku obiektywizmu przy ocenie zebranego materiału; art. 78 § 1 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony postępowania, poprzez zaniechanie uzyskania pierwotnej dokumentacji projektowej, art. 7b k.p.a.; art. 7a § 1 k.p.a. - poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść inwestora.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: INB), zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez dokonanie pomiarów otworów okiennych oraz dokonanie pomiarów rozebranego fragmentu muru podokiennego w obrębie lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. wraz ze stosownymi szkicami sytuacyjnymi i poglądowymi.

W dniu [...] lutego 2020 r. do INB wpłynęło pismo PINB z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], którym organ przesłał protokół kontroli z dodatkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2020 r.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję P. I. N. B. dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] - w części - dotyczącej: doprowadzenia ściany zewnętrznej budynku przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie ściany zewnętrznej pod środkową częścią okna w poziomie pierwszej kondygnacji, w lokalu nr [...] i osadzeniu w odtworzonym otworze skrzydła okiennego" i w to miejsce orzekł: doprowadzenie ściany zewnętrznej ww. budynku (elewacja wschodnia – od strony ul. [...]) do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie rozebranego fragmentu muru podokiennego (ściany zewnętrznej) pod środkową częścią okna w poziomie pierwszej kondygnacji tj. odtworzenie ściany pod oknem o wysokości [...]cm ([...]cm do poziomu gruntu+[...]cm od poziomu gruntu do wysokości sąsiednich otworów okiennych) oraz osadzenie w odtworzonym otworze okiennym skrzydła okiennego", a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., aktualnie: Dz.U. 2020, poz. 1333 – dalej: P.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 pr. bud. i art. 30 P.b., które określają jakich obiektów budowa i jakie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia, oraz które spośród wymienionych można realizować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu.

Wskazano, że przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność robót budowlanych przeprowadzonych w obrębie lokalu nr [...], związanych z rozbiórką muru podokiennego w środkowej części istniejącego otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. i osadzeniu skrzydła drzwiowego w przestrzeni środkowego skrzydła okiennego i ww. rozebranego fragmentu muru podokiennego. Organ II instancji zaakcentował, że obiekt budowlany zlokalizowany przy ul. [...] w P. jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

Organ II instancji wyjaśnił dalej, z jakich przyczyn na przebudowę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, polegającą na powiększeniu otworu okiennego inwestorzy winni legitymować się stosownym pozwoleniem na budowę, którego nie posiadają. Zaakcentowano że inwestorzy dokonali zgłoszenia w Urzędzie Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury na wykonanie robót budowlanych polegających na "wymianie stolarki okiennej na nowe okna w lokalu zlokalizowanym na parterze (przyziemiu) domu wolnostojącego w P. ul [...] i podziału skrzydeł oraz wymiana środkowego skrzydła okna, okna środkowego na skrzydła drzwi balkonowych". Natomiast Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: UA- [...] poinformowało, o "przyjęciu zgłoszenia z dnia [...] maja 2016 r. (...) zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej (z zachowanie dotychczasowego podziału architektonicznego i kolorystyki obowiązującej w budynku) w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. oraz, że w niniejszej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie widzi podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ wskazał, że powyższe zgłoszenie opiewało na wymianę stolarki okiennej z zachowaniem dotychczasowego podziału architektonicznego, a zatem inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę czy też nie dokonali zgłoszenia zamiaru powiększenia sprawie doszło do samowoli budowlanej, a nie z remontu.

Podkreślono, że w sytuacji wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia ustawodawca określił sposób działania organów nadzoru budowlanego. Mianowicie zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud.), 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania" (art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud.).

Organ II instancji podkreślił, że dokumentacja archiwalna dotycząca budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w P. pochodzi z [...] r. i jest to inwentaryzacja elewacji budynku (przechowywana w archiwum zakładowym Urzędu Miasta P., sygn. akt: [...]), na której w poziomie pierwszej kondygnacji nadziemnej w elewacji wschodniej obiektu budowlanego (od strony ul. [...]) wykreślone są dwa okna trójdzielne. Wyjaśniono, że podnoszone przez Skarżących argumenty, że wykonane roboty budowlane są odtworzeniem stanu poprzedniego, nie znajdują odzwierciedlania w zebranym materiale dowodowym. Dalej wskazano, że dokumentacja techniczna inwentaryzacji elewacji obiektu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] jest wystarczającym dowodem na utrzymanie tezy, iż spornym obiekcie budowlanym nie istniało wykute wejście w ścianie od strony ul. [...] (elewacja wschodnia) dlatego też nie można w żaden sposób podzielić poglądu Skarżących, iż przywrócili oni wcześniejszy układ funkcjonujący przed przebudową. Dlatego też INB związku ze zgłoszonym w toku postępowania odwoławczego wnioskiem dowodowym, aby uzupełnić "postępowanie dowodowe z odpisów pierwotnej dokumentacji projektowej budynku przy ul [...] w P. sprzed [...] roku a archiwizowanego vi' Archiwum Państwowym zgodnie z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu [...]", nie uwzględnił powyższego wniosku, z uwagi na fakt że gdyby nawet z dokumentacji projektowej wynikało by że w obiekcie budowlanym przy ul. [...] istniałby faktycznie inny układ otworów okiennych, to wykonanie robót polegających na ich odtworzeniu do stanu poprzedniego tj. z daty powstania obiektu budowlanego, wymagałoby i tak w świetle obecnie obowiązujących przepisów uzyskania pozwolenia na budowę w związku z faktem, że takie prace są związane z przebudową budynku o której mowa w art. 3 pkt 7a P.b. i będą miały zastosowanie obecnie obowiązujące warunki techniczne, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U, z 2019 r. poz. 1065; dalej: rozporządzenie MI), który stanowi, że: "przepisu rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowali nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowanaych z zastrzeżeniem §207 ust. 2.". Tym samym organ I instancji nie występując o projekt budowlany sprzed 1945 r. nie naruszył przepisów k.p.a. i zebrał wszechstronny materiał dowodowy w celu zbadania stanu faktycznego w sprawie oraz nie naruszył przepisów k.p.a.

Zaakcentowano, że legalizacja w trybie art. 50-51 P.b. jest uzależniona do faktu czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej wyjaśniono, że decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje m.in. wówczas, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem.

Dalej wyjaśniono, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 P.b. jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać. Wskazano, że z akt sprawy organu I instancji wynika, że nieruchomość zlokalizowana przy ul, [...] w P. jest współwłasnością, której właścicielami są: R. K., R. K. (właściciele lokalu nr [...]); A. i M. T. (właściciele lokalu nr [...]); E. i S. S. (właściciele lokalu nr [...]); J. J. oraz J. J. (właściciele lokalu nr [...]) oraz L. O. i M. B.. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej: k.c.): własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 532 z późn. zm.; dalej: własność lokali): "nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Dalej organ II instancji wskazał, że nieruchomością wspólną są oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości. Podkreślono, że niewątpliwie ściany (fasada) oraz dach nieruchomości są częścią wspólną nieruchomości i wszelkie kwestie związane z jej przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. Nie są natomiast nieruchomością wspólną lokale, stanowiące wyłączną indywidualną własność poszczególnych właścicieli.

Ponieważ roboty budowlane polegające na powiększeniu otworu okiennego zostały wykonane w części wspólnej nieruchomości przy ul. [...] w P. przez dwóch współwłaścicieli nieruchomości, wykonanie takich robót należało, w ocenie organu II instancji, zaliczyć do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu z uwagi na fakt ingerencji w przegrodę zewnętrzną stanowiącą element konstrukcyjny budynku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przebaczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przeprowadzenie robót budowlanych obejmujących części wspólne nieruchomości należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga udzielenia zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich członków współ noty. Zgodę taką może zastąpić ewentualnie orzeczenie sądu wydane w trybie art. 199 k.c. Zgoda taka jednak nie może pochodzić od niektórych tylko współwłaścicielu co wynika wyraźnie z dyspozycji art. 199 k.c. Wyjaśniono, że udziały A. i M. T. w nieruchomości wspólnej wynoszą [...] zgodnie z bazą ewidencji gruntów Z. G.. Wobec powyższego A. i M. T. nie mogą skorzystać z art. 199 k.c. i wystąpić do sądu powszechnego o wyrażenie zgody zastępczej z powodu, iż sami nie posiadają co najmniej połowy udziałów w nieruchomości wspólnej. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego organ powiatowy zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], do L. N. z prośbą o udzielenie informacji, czy W. M. przy ul. [...] w P., poprzez podjęcie stosownej uchwały wyrazi zgodę na zalegalizowanie spornych robót. W odpowiedzi na powyższe L. N. S.. z o.o. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., poinformowała PINB, że członkowie wspólnoty domagają się przywrócenia otworu okiennego do stanu zastanego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności powiatowy organ nadzoru budowlanego zobowiązany był zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., z tej przyczyny, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane. Organ wskazał, że w takiej sytuacji zgodnie z art. 52 P.b. "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50ci oraz art. 51". Podkreślono, że z akt sprawy organu I instancji jednoznacznie wynika, że inwestorami powiększenia otworu okiennego byli A. i M. T. jak również w żaden sposób inwestorzy nie kwestionowali faktu iż wykonali przebudowę otworu okiennego oraz wymiany stolarki okiennej, a zatem w ocenie INB, organ powiatowy prawidłowo określił adresatów orzeczonego obowiązku.

Mając na uwadze, że organ I instancji nałożył ogólnikowy nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, w ocenie INB, należało uchylić zaskarżoną decyzję w części i w to miejsce należało orzec o doprowadzeniu ściany "zewnętrznej spornego budynku (elewacja wschodnia - od strony ul. [...]) do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie rozebranego fragmentu muru podokiennego (ściany zewnętrznej) pod środkową częścią okna w poziomie pierwszej kondygnacji, tj. odtworzenie ściany pod oknem o wysokości [...] cm ([...] cm do poziomu gruntu + [...] cm od poziomu gruntu do wysokości sąsiednich otworów okiennych) oraz osadzenie w odtworzonym otworze okiennym skrzydła okiennego a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiedli A. T. i M. T. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1aa oraz art. 29 ust. 1 pkt 1b, art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art.8, art. 9, art. 11, art. 14 § 1 art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że Skarżący dokonali w dniu [...] maja 2016 r. skutecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Do zgłoszenia załączono opis rodzaju robót i ich zakresu, w którym wskazano, że m.in. zamiar wymiany okna na drzwi balkonowe. Podkreślono, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Skarżący zostali powiadomieni o przyjęciu zgłoszenia i na tej podstawie zrealizowane zostały przez nich objęte zgłoszeniem roboty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję P. I. N. B. dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] - w części - i nakazująca doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku położonego w P. przy ul. [...] (elewacja wschodnia – od strony ul. [...]) do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie rozebranego fragmentu muru podokiennego (ściany zewnętrznej) pod środkową częścią okna w poziomie pierwszej kondygnacji tj. odtworzenie ściany pod oknem o wysokości [...]cm ([...]cm do poziomu gruntu+[...]cm od poziomu gruntu do wysokości sąsiednich otworów okiennych) oraz osadzenie w odtworzonym otworze okiennym skrzydła okiennego", a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje zakres wykonanych robót budowlanych oraz to, że sporne roboty zostały zrealizowane w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, a inwestorami spornych robót byli A. T. i M. T.. Kwestią bezsporną pozostaje również, że A. T. i M. T. nie posiadają co najmniej połowy udziałów w nieruchomości wspólnej. Poza sporem pozostaje również sprzeciw W. M. N. przy ul. [...] w P. wobec legalizacji wykonanych przez A. T. i M. T. spornych robót budowlanych.

Istota sporu sprowadza się, do dopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego i wydania nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego budynku przy ul. [...] w P., w sytuacji gdy - jak podnoszą Skarżący - dokonali oni zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych, a organ w przewidzianym prawem terminie nie wniósł sprzeciwu. Sporny pozostaje również zakres dokonanego zgłoszenia i status wykonanych robót, jako wymagających pozwolenia na budowę.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186, aktualnie: Dz.U. z 2020, poz. 1333 – dalej jako: P.b.). Należy wskazać też, że Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zaskarżona decyzja wydana została przed 19 września 2020 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). Zatem powołane w dalszej części przepisy P.b. odnoszą się do ich brzmienia sprzed tej zmiany.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie Sąd szczególnie akcentuje, że okolicznością, która przesądziła nie tylko o zasadności, ale wręcz o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie trybu naprawczego z art. 51 P.b. jest fakt, że Skarżący nie posiadali w dacie dokonywania zgłoszenia i nie posiadają nadal prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokonanie przez A. T. i M. T. w 2016 r.

- obarczonego wadą - zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Jak wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji, Skarżący dokonując zgłoszenia w 2016 r. złożyli nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym oświadczenie, że posiadają prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym P. Golęcin (k. 12 akt adm.). Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy, aktu notarialnego sporządzonego [...] maja 2016 r. Rep. A nr [...] A. T. i M. T. kupili prawo - do lokalu mieszkalnego numer [...] - stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w P. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej [...], z którym związany jest - udział - w nieruchomości wspólnej, to jest w prawie własności gruntu oraz częściach wspólnych budynku i innych urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali wynoszący [...] (k.9 akt adm.). Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji w sposób jednoznaczny wynika zatem, że wbrew treści (złożonego w załączeniu do dokonywanego zgłoszenia) oświadczenia, A. T. i M. T. dokonując w 2016 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających m.in. na zastąpieniu skrzydła okiennego drzwiami balkonowymi - nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością położoną przy ul. [...] w P. - na cele budowlane. I to właśnie ta okoliczność, tj. brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zarówno w dacie dokonywania zgłoszenia, jak i w dacie rozpoznawania sprawy przez organy nadzoru budowlanego - przesądziła o konieczności wydania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. do stanu poprzedniego.

Załączona do akt sprawy dokumentacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zarówno w dacie dokonywania zgłoszenia (w 2016 r.), jak i w trakcie prowadzenia postępowania naprawczego Skarżący posiadali tytuł prawny - do lokalu - mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w P. przy ul. [...]. Jak również wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji i okoliczność ta pozostaje niekwestionowana Skarżący posiadają - udział - w nieruchomości wspólnej, wynoszący [...]. P. członkowie W. M. N. położonej w P. przy ul. [...] nie wyrazili natomiast zgody ani na realizację, ani na legalizację dokonanego przez Skarżących podziału okien w lokalu przy ul. [...]. Przeciwko wyrażeniu zgody na dokonanie takiej legalizacji głosowali w uchwale podjętej [...] marca 2017 r. W. M. N. położonej w P. przy ul. [...] właściciele posiadający [...]% udziałów w nieruchomości wspólnej. W kwestii ważności uchwały W. M. N. położonej w P. przy ul. [...] podjętej [...] marca 2017 r. należy wskazać, że ustawa o własności lokali przewiduje w art. 25 tryb zaskarżania uchwały wspólnoty mieszkaniowej do sądu powszechnego. Stąd też ani organy administracji, ani sądy administracyjne nie są uprawnione do badania wadliwości czy też nieprawidłowości podjętej uchwały przez wspólnotę mieszkaniową.

Zauważyć należy, że to właśnie sprzeciw W. M. przy ul. [...] w P. wobec zrealizowanych przez Skarżących prac budowlanych stał się impulsem, który zapoczątkował postępowanie naprawcze w badanej sprawie. To zarządca - części wspólnej nieruchomości - W. M. przy ul. [...] w P. zwrócił się [...] lipca 2016 r. do U. M. P. z informacją, że choć Skarżący uzyskali zgodę Wspólnoty na wymianę okien zgodnie ze stanem istniejącym, to dokonali zmian w elewacji budynku montując drzwi balkonowe w miejsce istniejącego skrzydła okiennego (k.32 akt adm.). To działania W. M. przy ul. [...] w P. podejmowane konsekwentnie od 2016 r. doprowadziły do wszczęcia w 2019 r. postępowania w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P.. Dokumentacja akt sprawy wskazuje, że nie ma wątpliwości co do aktualności sprzeciwu W. M. przy ul. [...] w P. wobec legalizacji dokonanego przez Skarżących podziału okien w lokalu przy ul. [...] w P..

Wobec - bezspornego w sprawie - sprzeciwu właścicieli posiadających większość udziałów w nieruchomości wspólnej W. M. przy ul. [...] w P. Skarżący nie mogli skorzystać z rozwiązania przewidzianego w art. 199 k.c., zgodnie którym "do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przebaczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W okolicznościach badanej sprawy, przeprowadzone prace budowlane (których zakres pozostaje bezsporny), polegające na zastąpieniu skrzydła okiennego drzwiami, stanowiły czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu z uwagi na fakt ingerencji w przegrodę zewnętrzną stanowiącą element konstrukcyjny budynku. Jak trafnie wskazał organ II instancji, przywołując stanowisko judykatury, nie może budzić wątpliwości fakt, że ściany (fasada) są częścią wspólną nieruchomości i wszelkie kwestie związane z jej przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt: II OSK 310/15). W okolicznościach badanej sprawy Wspólnota Mieszkaniowa wyraziła pisemny sprzeciw wobec legalizacji dokonanej zmiany polegającej na zastąpieniu skrzydła okiennego drzwiami. Skarżący tego ustalenia nie kwestionują i pozostaje ono udokumentowane w aktach sprawy. Należy zaakcentować, że w aktach sprawy znajduje się "Zaświadczenie" z dnia [...] czerwca 2016 r. w którym zarządca nieruchomości W. M. U. 2 w P. "wyraża zgodę na wymianę czterech okien w lokalu przy ul. [...]" (k. 25 akt adm.). Skarżący nie byli natomiast w stanie udokumentować (i nawet nie twierdzą), że w dacie dokonywania zgłoszenia byli w stanie wykazać prawo do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. Wspólnota Mieszkaniowa konsekwentnie zaprzecza, aby Skarżący takim prawem kiedykolwiek dysponowali. W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, a w szczególności treści aktu notarialnego i stanowiska przedstawicieli Wspólnoty Mieszkaniowej prawidłowo zatem organy przyjęły, że w sprawie doszło do realizacji przez A. T. i M. T. robót budowlanych - w części wspólnej - nieruchomości, pomimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że prawem takim Skarżący nie są w stanie wykazać się w toku postępowania naprawczego.

Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że legalizacja wykonanych robót budowlanych polegających na zastąpieniu skrzydła okiennego drzwiami okazała się niemożliwa - wyłącznie - z tej przyczyny, że Skarżący nie posiadali i nie posiadają prawa do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie mogą zatem skutecznie powoływać się na zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powoływać się skutecznie na ochronę jaką miało dać im dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 P.b.).

Należy zauważyć, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, że nawet prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1538/18). Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym stoi na stanowisku, że zasadniczo skoro organ administracji kontroluje zgodność zgłoszenia z obowiązującym prawem i legalności samego zamierzenia inwestycyjnego, to - co do zasady - upływ terminu do wniesienia sprzeciwu powinien skutkować nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. Kp 7/09). Należy jednak zaakcentować, że fakt, że zgłoszenie stanowi uproszczoną formę uzyskania zgody na realizację inwestycji nie oznacza braku możliwości poddania jego oceny pod względem zgodności z prawem, co sprowadza się do ustalenia czy dokonane zgłoszenie było skuteczne. W judykaturze akcentuje się, bowiem że dla skuteczności prawnej zastosowania uproszczonej procedury zgłoszeniowej wymaga się także ze strony inwestora działań zgodnych z prawem (por. wyrok z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. II OSK 2649/20). Ze stanowiskiem tym Sąd sprawę niniejszą całkowicie się zgadza. Z akt badanej sprawy jednoznacznie wynika, że dokonane przez A. T. i M. T. zgłoszenie - w zakresie dotyczącym wymiany skrzydła okiennego na drzwi balkonowe - było wadliwe, z uwagi na brak po stronie inwestorów prawa do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji zgłoszenie, to jak trafnie - zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy - przyjęły organy nie było skuteczne.

Nie można nie zauważyć, że Skarżący byli wzywani do uzupełnienia dokonanego zgłoszenia. W odpowiedzi na wezwanie P. M. P. z dnia [...] maja 2016 r. (k. 17 akt adm.) Skarżący oświadczyli, w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., że na zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych "w postaci wymiany okien" w P. ul. [...] nie wskazano arkusza, który ma oznaczenie ark. 32 (k. 24 akt adm.). W załączeniu do swojego pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. Skarżący przedłożyli "Zaświadczenie" z dnia [...] czerwca 2016 r. w którym zarządca nieruchomości W. M. U. 2 w P. wyraził "zgodę na wymianę czterech okien w lokalu przy ul. [...]" (k. 25 akt adm.). Podkreślić należy, że to inwestor jest dysponentem wniosku i ma prawo do jego modyfikacji. Korespondencja nadesłana przez Skarżących w odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia zgłoszenia dotyczyła - wyłącznie wymiany okien - dlatego została oceniona przez organ jako doprecyzowanie treści zgłoszenia i z uwzględnieniem jej treści P. M. P. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformował Skarżących o przyjęciu zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na "wymianie stolarki okienne (z zachowaniem dotychczasowego podziału architektonicznego i kolorystyki)" (k31 akt adm.). Pomimo tego precyzyjnego określenia przez P. M. P. zakresu robót budowlanych przyjętych zgłoszeniem dokonanym [...] maja 2016 r., Skarżący zrealizowali roboty budowlane obejmujące również wymianę skrzydła okiennego na drzwi balkonowe.

Zaakcentować trzeba, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 P.b. bada się kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 P.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, pogląd ten nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 520/19; podobnie w doktrynie M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51). Stanowisko to podziela również Sąd, sprawę niniejszą rozpoznający.

Powyżej opisane względy przesądziły o zgodności z prawem zaskarżonych decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać natomiast, że na gruncie prawa budowlanego - zasadą jest - że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Prowadzenie określonych kategorii robót budowanych na podstawie zgłoszenia jest natomiast - wyjątkiem - od zasady prowadzenia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. II OSK 78/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro natomiast zasadą jest rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, to (w przypadku podległości inwestycji reżimowi prawa budowlanego) jedynie stwierdzenie, że w sprawie zachodzi – określony prawem wyjątek – uzasadniałoby odstąpienie od tej zasady. Jednocześnie, skoro uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi regułę ogólną, to oznacza, że wyjątki od tej zasady muszą być interpretowane wąsko. Podkreślić też trzeba, że istotą prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych.

W ocenie Sądu uzasadnionych wątpliwości nie może budzić prawidłowość dokonanej w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego oceny, co do charakteru robót polegających na wymianie skrzydła okiennego na drzwi balkonowe.

Prawidłowo stwierdziły organy, że na gruncie niniejszej sprawy związku z przeprowadzoną przebudową w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie zachodzi przesłanka wyrażona w art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b. stanowiącego, iż: "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na: przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej". Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 1aa dodany został przez art. 5 pkt 5 lit. b tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U.2016.2255) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Nie mógł więc zostać uwzględniony przez Skarżących w dacie dokonywania zgłoszenia, którego dokonywali oni w 2016 r. Ponadto art. 29 ust. 1 P.b. do którego odsyła ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b. - w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji - dotyczył budowy: obiektów gospodarczych (pkt 1), wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (pkt 1a), wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (pkt 2), wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej (pkt 2a), wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych (pkt 2b), wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2,(pkt 2c), wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2 (pkt 2d), przydomowych oczyszczalni ścieków (pkt 3), zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe (pkt 3a), altan działkowych i obiektów gospodarczych (pkt 4), wiat (pkt 5), parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35 m2 (pkt 6), wolno stojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych (pkt 7), parkometrów (pkt 8), stacji ładowania (pkt 8a), boisk (pkt 9), miejsc postojowych (pkt 10), zjazdów z dróg (pkt 11 i 11a), przepustów (pkt 11b), urządzeń instalowanych w pasie drogowym dróg publicznych (pkt 11c), tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 12), gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (pkt 13), obiektów budowlanych piętrzących wodę (pkt 14), przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2 (pkt 15), pomostów (pkt 16), opasek brzegowych (pkt 17), pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych (pkt 18), instalacji zbiornikowych na gaz płynny (pkt 19), sieci (pkt 19a), przyłączy (pkt 20), telekomunikacyjnych linii kablowych (pkt 20a), podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych (pkt 20aa), kanalizacji kablowej (pkt 20b), urządzeń pomiarowych (pkt 21), obiektów małej architektury (pkt 22), ogrodzeń (pkt 23), obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (pkt 24), tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe (pkt 25), znaków geodezyjnych (pkt 26), instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku (pkt 27), obiektów budowlanych służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 i 730) w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów (pkt 28); poligonowych obiektów budowlanych (pkt 29), niecek dezynfekcyjnych, w tym niecek dezynfekcyjnych z zadaszeniem (pkt 30). Nie ulega zatem wątpliwości, co do tego że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w badanej sprawie.

Z kolei art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b. stanowi, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków". W okolicznościach badanej sprawy roboty budowlane wykonano natomiast w budynku - wielorodzinnym, a nie jednorodzinnym - którego dotyczy wyłączenie art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b.

Niezasadnie zatem w skardze podniesiono naruszenie wskazanych przepisów, przy czym błędnie wskazano "art. 29 ust. 1 pkt 1aa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1b", a nie "art. 29 ust. 2 pkt 1aa w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1b".

Nie zasługuje na uwzględnienie również argumentacja skargi dotycząca nierzetelnego wyjaśnienia sprawy przez organy. Podkreślić trzeba, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne pozostają spójne i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Zgodzić należy się z organami, że dokumentacja archiwalna dotycząca budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w P., która pochodzi z 1969 r. i stanowi inwentaryzację elewacji budynku (przechowywana w archiwum zakładowym Urzędu Miasta P., sygn. akt: [...]), na której w poziomie pierwszej kondygnacji nadziemnej w elewacji wschodniej obiektu budowlanego (od strony ul. [...]) wykreślone są dwa okna trójdzielne jest wiarygodna. Natomiast podnoszone przez Skarżących argumenty, że wykonane roboty budowlane są odtworzeniem stanu poprzedniego, nie znajdują odzwierciedlania w zebranym materiale dowodowym, a sami Skarżący swoich twierdzeń w tej kwestii nie uzasadniają. Zauważyć trzeba, że Skarżący kupili lokal w spornym budynku mieszkalnym wielorodzinnym w 2016 r. i w toku postępowania nie wyjaśnili na czym opierają swoje twierdzenie, że zrealizowane przez nich roboty budowlane w budynku powstałym w latach `30 XX w. stanowią przywrócenie do stanu pierwotnego. Prawidłowo zatem organy uznały ustalenia na okoliczność konstrukcji elewacji spornego budynku za dostatecznie wyjaśnione i nie wymagające prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, INB - mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy - dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego. W polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje uregulowanie wynikające z art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a.), tj. zasada swobodnej oceny dowodów, polegająca na pozostawieniu organom prowadzącym postępowanie swobody w ocenie materiału dowodowego i samodzielności w ocenie wagi oraz mocy poszczególnych dowodów. Ocena przydatności danego dowodu dla ustalenia stanu faktycznego sprawy jest weryfikowana wyłącznie wskazaniami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II FSK 1212/11, LEX nr 1269916).

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei na podstawie powołanego już art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja prawna zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) pozwala jedynie na twierdzenie, że organ przy ustalaniu prawdy materialnej nie jest związany jakimikolwiek przepisami prawa, które określałyby wartość poszczególnych rodzajów dowodów. Analizując materiał dowodowy, organ może wyciągać swobodne wnioski i swobodnie decydować o tym, jakie przepisy materialnego prawa zastosuje, uwzględniając przyjęte przez siebie w sprawie ustalenia faktyczne. Ocena dowodów przez organ staje się dowolną dopiero wtedy, gdy w danej sprawie przekroczone zostaną granice swobodnej oceny dowodów. Te granice nie są jednak w żaden sposób bezpośrednio określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów rozpatrywane być musi w każdej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu reguł logicznej interpretacji faktów i zdarzeń. Należy wreszcie wskazać i na treść art. 75 k.p.a., który wprowadza otwarty katalog dowodów i żadnemu z nich nie nadaje pierwszeństwa. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 75 k.p.a. wymaga wykazania, że organy uchybiły zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy. Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego.

Mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd zauważa ponadto, że co do zasady, zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne musi zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu. Zaskarżone decyzje tak opisanym standardom odpowiadają.

Podkreślić trzeba, że kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego nie podlega ocenie Sądu w toku sprawowania kontroli legalności decyzji administracyjnej. Stąd też zarzuty dotyczące opieszałości organów w badanej sprawie pozostają bez wpływu na jej wynik.

Mając więc na uwadze fakt, że podniesione w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw, a Sąd nie dostrzegł również z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy skargę należało oddalić w całości, co Sąd uczynił działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.