Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1332/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 2, art. 84 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 209 ust. 2, art. 272 pkt 1. art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 292 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. kwotę 18 722 zł /słownie: osiemnaście tysięcy siedemset dwadzieścia dwa złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Spółki A z o.o. (zwanej dalej Skarżącą lub Spółką) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] września 2019 r., numer [...], wydana w sprawie wymierzenia w/w Spółce opłaty za korzystanie ze środowiska za wprowadzanie gazów pyłów do powietrza za rok 2015, w wysokości 792 179 zł, stanowiącej różnicę między opłatą należną, a wynikającą ze złożonego przez podmiot wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat.

Kolegium, wydając zaskarżoną do Sądu decyzję kierowało się następującymi ustaleniami faktycznymi oraz prawnymi; decyzją wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2019 r., numer [...], wymierzono podmiotowi korzystającemu ze środowiska jakim jest skarżąca Spółka opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za rok 2015 w wysokości 792 179 zł.

Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] maja 2019 r., co potwierdza załączone do decyzji potwierdzenie odbioru. Odwołaniem sporządzonym na piśmie z dnia [...] maja 2019 r. (data nadania [...] maja 2019 r.) o dacie wpływu do Urzędu Marszałkowskiego – [...] maja 2019 r. - fachowy pełnomocnik Spółki zaskarżył do SKO powyższą decyzję Marszałka. W odwołaniu zarzucono w szczególności naruszenie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.; zwana dalej P.o.ś.), poprzez wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za okres od [...] lipca 2015 r., do [...] września 2015 r., w sytuacji, w której brak uzyskania w terminie wymaganego pozwolenia wynikał z okoliczności, za które Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności, tj. naruszenia przez organ administracji sześciomiesięcznego terminu wyznaczonego przepisami na wydanie pozwolenia. Wniesiono do Kolegium o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

SKO po rozpoznaniu złożonego odwołania decyzją z dnia [...] września 2019 r., postanowiło utrzymać w mocy rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...]. Skład orzekający Kolegium uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową bowiem Organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i uwzględnił wytyczne Kolegium wynikające z kasacyjnej decyzji tego Organu z dnia [...] stycznia 2019 r.

Kolegium odnosząc się do zarzutu posłużenia się przez Organ przy wyliczeniu wielkości emisji metodą w oparciu o maksymalne dopuszczalne limity emisji substancji do powietrza określone w pozwoleniu emisyjnym oraz wymierzeniu opłat za wprowadzanie gazów i pół do powietrza z emitorów E5, E-7, E-23, E-101, przy posłużeniu się materiałami informacyjno - instruktażowymi Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 r., nie podzieliło jego zasadności. Zdaniem SKO, zastosowanie metody szacunkowej pomiarów wielkości emisji przy wymierzaniu wysokości opłaty nie jest wykluczone przepisami ustawy. Opracowanie metodyczne sporządzone na zlecenie wyspecjalizowanego organu może stanowić podstawę dokonywania szacunków, a przesłanką skutecznego kwestionowania takiego dowodu przez stronę może być wyłącznie wykazanie, iż opracowanie to jest wadliwe lub nie może być wykorzystane z innych przyczyn merytorycznych. Kolegium zwróciło uwagę, iż odwołująca się Spółka nie tylko nie przedstawiła rzetelnych danych na wielokrotne wezwania organu I instancji, kwestionujących stosowanie metody szacunkowej, ale pozostawała w swoich pismach w sprzeczności, bowiem sama zastosowała metodę szacunkową zbieżną z metodą użytą przez organ I instancji.

Za nietrafiony uznano także zarzut przyjęcia sposobu wyliczenia opłaty opartego na uśredniających metodach teoretycznych zamiast uwzględniających faktyczną emisję. W celu usunięcia wątpliwości dotyczących stanu faktycznego sprawy w zakresie emisji z poszczególnych emitorów uwzględniającej wariantowość polegającą na przyjęciu bardziej niekorzystnego dla odwołującego wyznaczenia wielkości wskaźników emisji dla E 5 i E 101, Marszałek zwrócił się do doktora nauk matematycznych L. Z. o sporządzenie niezależnej ekspertyzy. Według tego eksperta przy ilości i jakości danych przedstawionych przez Spółkę, najwłaściwszą metodą wyznaczenia wskaźnika emisji dla wyżej wymienionych emitorów jest metoda wykorzystania średnich emisji bez uwzględnienia mocy i źródła i przepływu materiałowego z wyłączeniem emisji pyłu dla emitora E 5. Znajdująca się w aktach opinia K.P. nie jest sprzeczna z ustaleniami L.Z. Ekspert uznał, że najwłaściwszą metodą jest oszacowanie emisji na podstawie udokumentowanych okresowych pomiarów emisji wykonanych przez akredytowane laboratorium oraz wartości dopuszczalnych określonych w pozwoleniach. Znajdująca się w aktach sprawy opinia K.P. nie jest sprzeczna z ustaleniami L.Z. Dane przyjęte jako podstawa weryfikacji wykazu sporządzonego na potrzeby ustalenia opłaty charakteryzowały się dostatecznym stopniem skonkretyzowania w odniesieniu do rzeczywistego poziomu emisji zanieczyszczeń w okresie sprawozdawczym. Spółka nie dostarczyła rzetelnych i udokumentowanych danych wykorzystanych do wyliczenia wskaźnika. Ekspert uznał, że najwłaściwszą metodą jest metoda oszacowania emisji na podstawie udokumentowanych okresowych pomiarów emisji wykonanych przez akredytowane laboratorium oraz wartości dopuszczalnych określonych w pozwoleniach. Nie ma obowiązku prowadzenia dowodu na okoliczność tożsamości metodologii służącej ewidencjonowaniu emisji skoro art. 288 P.o.ś., takiego warunku tożsamości nie nakłada. W przedmiotowej sprawie organ I instancji na podstawie ustaleń własnych uznał, że niektóre pozycje wykazu budzą wątpliwości co dało organowi podstawę do wydania decyzji. Istotą niniejszego sporu jest ustalenie czy istniały realne i udowodnione przez Organ zastrzeżenia co do rzetelności wykazu. Zdaniem Kolegium Marszałek na podstawie ustaleń własnych udowodnił, że przedstawione przez Spółkę wykazy są nierzetelne zaś Odwołująca Strona nie przedstawiła dowodów, które mogłoby zdezawuować przyjętą przez Organ metodologię naliczenia opłat. SKO odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o czynnościach biegłego zwróciło uwagę, że Organ I instancji nie powoływał biegłych, a jedynie uzyskiwał ekspertyzę. Jest to dowód bardziej zbliżony do dowodu z dokumentu nie zaś z opinii biegłego, ale i tak nie powiadomienie o miejscu i czasie czynności eksperta nie daje podstaw do podnoszenia zarzutów naruszenia powołanych w odwołaniu regulacji K.p.a. Jednocześnie podkreślono, że Spółka została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami i zgłoszenia wniosków dowodowych.

Ponadto, skład orzekający Kolegium za nieuzasadniony uznał także zarzut dotyczący braku podstaw naliczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za okres od [...] lipca 2015 r., do [...] września 2015 r. W trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono bowiem, iż strona została ujęta w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r., (poz. 1169) jako posiadająca instalacje mogącą powodować zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, co wiązało się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego do dnia [...] lipca 2015 r. Prowadzone postępowanie ujawniło, iż Skarżąca takowe pozwolenie zintegrowane otrzymała dopiero w dniu [...] września 2015 r., co wiąże się z obowiązkiem naliczenia opłaty podwyższonej za brak pozwolenia za okres od [...] lipca 2015 r., do dnia [...] września 2015 r., z wyłączeniem emitorów: E 24 i E 29 posiadających pozwolenie sektorowe (art. 292 pkt 1 P.o.ś.). Podnoszony przez pełnomocnika zarzuty opieszałości organu właściwego do wydania pozwolenia mogą stanowić jedynie podstawą do złożenia ponaglenia i żądania stosownego odszkodowania z tytułu wadliwego działania organu.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) skardze na opisaną wyżej decyzję Kolegium, Spółka na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie, wobec braku podstaw prawnych aby się ono toczyło, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Kolegium, lub w dalszej kolejności przez Sąd.

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 276 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.; dalej: P.o.ś.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której brak uzyskania w terminie wymaganego pozwolenia wynikał z okoliczności, za które Spółka nie ponosi odpowiedzialności, tj. w szczególności naruszenia przez organ sześciomiesięcznego terminu wyznaczonego przepisami na wydanie takiego pozwolenia;

2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 274 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka, którą ten:

a) wymierzył opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z emitorów E9, E10, E11, E12, E13a, E14, E15, E16, E104, E105 oraz E107 w oparciu o maksymalne dopuszczalne limity emisji substancji do powietrza określone w pozwoleniu emisyjnym,

b) wymierzył opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z emitorów E5, E7, E23, E101 na podstawie materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 r.,

- nie zaś na podstawie danych najbardziej zbliżonych do rzeczywistej emisji substancji do powietrza, którymi posługiwała się Skarżąca;

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust 1 i 2 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka, którą organ ten rozstrzygnął niedające się usunąć wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy w zakresie emisji z poszczególnych emitorów uwzględniającej wariantowość ich pracy poprzez przyjęcie bardziej niekorzystnego dla Spółki sposobu obliczenia opłat opartego na uśredniających modelach teoretycznych;

4) art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez całkowite pominięcie:

a) pisma Skarżącej z [...] sierpnia 2019 r., do którego dołączona została sporządzona przez pana B.K. "Ocena argumentów Marszałka Województwa [...] zawartych w piśmie z dnia [...].06.2019 r. w sprawie przekazania odwołania A Sp. z o.o. od decyzji Organu z dnia [...].05.2019 r. znak [...]", oraz

b) pisma Skarżącej z [...] sierpnia 2019 r., do którego załączona została Ekspertyza statystyczna dr A.G. w przedmiocie szacowania wielkości emisji pyłu, H2CO, NH3, CO, w której zakwestionowana została poprawność ekspertyzy sporządzonej przez L.Z., na której to treści oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie;

5) art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 K.p.a., poprzez lakoniczne i zdawkowe uzasadnienie decyzji, brak wystarczającego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu od decyzji Marszałka, bezkrytyczne przyjęcie, że Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i poprawnie dokonał obliczenia należnej opłaty, a w konsekwencji brak rzeczywistego ponownego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała również, że Kolegium nie zweryfikowało decyzji Marszałka pod kątem realizacji wytycznych, jakie sformułowało w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., uchylającej poprzednią decyzję Marszałka. Tymczasem decyzja Marszałka z dnia [...] czerwca 2019 r., utrzymana w mocy przez SKO zaskarżonym rozstrzygnięciem, wciąż obarczona jest tymi samymi wadami. Skarżąca nie zgadza się organem, że dowód z opinii biegłego może być zastąpiony zleceniem przez organ sporządzenia ekspertyzy. Zdaniem Spółki, jeśli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organy powinny powołać biegłych, a nie, omijając ten reżim, wyznaczać ekspertów. Na skutek takich działań Spółka została pozbawiona możliwości reagowania na pytania ekspertów oraz możliwości ustosunkowania się do przedstawianych wniosków w stosownym czasie. Ponadto ekspertyzy zlecone przez organ opierają się na wybiórczym materiale dowodowym, co przesądza o ich niskiej przydatności dla postępowania w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i uwzględnił wytyczne organu odwoławczego wynikające z decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 K.p.a., a sposób wyliczenia opłaty został dokładnie przedstawiony.

Organ podkreślił, że zastosowanie metody szacunkowej pomiarów wielkości emisji przy wymierzeniu wysokości opłaty nie jest wykluczone przepisami ustawy. Natomiast Spółka nie tylko nie przedstawiła rzetelnych danych kwestionujących zastosowanie metody szacunkowej, ale pozostawała w swoich pismach w sprzeczności, gdyż sama stosowała metodę szacunkową zbliżoną do tej użytej przez organ I instancji (pismo Spółki z dnia [...] kwietnia 2019 r.).

Za nietrafny Kolegium uznało zarzut przyjęcia przez organ sposobu wyliczenia opłaty opartego na uśredniających modelach teoretycznych zamiast uwzględniającego rzeczywistą emisję. Organ I instancji zwrócił się do dr nauk matematycznych L.Z. o sporządzenie niezależnej ekspertyzy, natomiast opinia K. P. nie jest sprzeczna z przedstawionymi tam ustaleniami. Spółka nie dostarczyła natomiast rzetelnych i udokumentowanych danych do wyliczenia wskaźnika emisji zgodnie z metodą wskazaną w opinii K.P. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wykazał, że przedstawione przez Skarżącą wykazy zawierające informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat są nierzetelne.

Ponadto SKO wyjaśniło, że ekspertyza jest dowodem o cechach bardziej zbliżonych do dowodu z dokumentu, a nie opinii biegłego, lecz nawet w tym przypadku niepowiadomienie o miejscu i czasie czynności eksperta nie daje podstaw do podnoszenia zarzutów naruszenia art. 79 § 1 K.p.a. czy art. 10 § 1 K.p.a. Spółka przed wydaniem decyzji została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami i zgłaszania wniosków dowodowych.

Końcowo Organ wyjaśnił, że decyzja o naliczeniu opłaty podwyższonej jest decyzją związaną i organ nie ma żadnych możliwości zaniechania naliczenia opłaty w przypadku zaistnienia ustawowych warunków. Podnoszone zarzuty opieszałości organu właściwego do wydania pozwolenia mogą stanowić jedynie podstawę do złożenia ponaglenia i żądania stosownego odszkodowania z tytułu wadliwego działania organu.

W trakcie rozprawy przed WSA pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił, że strona w toku postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie składała ponaglenia w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie jak również skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika wartość merytoryczna dokumentów załączonych do pism Spółki, a składanych w toku postępowania odwoławczego podważała skutecznie metodologię ustalenia opłaty przez Marszałka, a także opinie ekspertów, na których ten Organ się opierał.

Strona skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. dodatkowo podkreśliła, iż w trakcie postępowania Skarżąca wielokrotnie wskazywała, iż przepisy nakładające na nią obowiązek uzyskania od [...] lipca 2015 r. pozwolenia zintegrowanego weszły w życie dnia 5 września 2014 r. zaś Spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia w dniu [...] grudnia 2014 r. Natomiast pozwolenie to zostało wydane przez Marszałka dnia [...] września 2015 r., a zatem po 9 miesiącach. Zgodnie z powołanym w skardze orzecznictwem sądów administracyjnych wyrażony w decyzji SKO pogląd, jakoby do wymierzenia opłaty podwyższonej wystarczyło ustalenie, że podmiot nie posiada pozwolenia emisyjnego jest błędne. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżąca strona poinformowała organ odwoławczy, że zleciła sporządzenie specjalistycznej analizy statystycznej mającej za przedmiot ocenę przygotowanej przez dr. L.Z. ekspertyzy statystycznej, szacowania wielkości emisji. Jednocześnie z uwagi na jej specjalistyczny charakter przedstawienie tej opinii na wcześniejszym etapie postępowania nie było możliwe. Celem przedstawionych w postępowaniu odwoławczym specjalistycznych opinii było wykazanie błędów, jakimi obarczona była decyzja pierwszoinstancyjna i z tego powodu winny one zostać poddane wnikliwej analizie przez organ drugiej stacji, czego SKO nie uczyniło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako częściowo zasadna, została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

I. Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja administracyjna o wymierzeniu Spółce, jako podmiotowi korzystającemu ze środowiska, opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za 2015 r. w wysokości 792 179,00 zł. Określona przez Organy kwota ma w ich przekonaniu stanowić różnicę pomiędzy opłatą należną 1177884 zł, a wynikającą ze złożonego przez skarżącą Spółkę wykazu informacji i danych o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat w kwocie 385 705 zł. W ramach opłaty należnej Organ I instancji uwzględnił także opłatę podwyższoną w wysokości 559 009,14 zł, co jego zdaniem wynika z braku pozwolenia zintegrowanego za okres od [...] lipca 2015 r. do [...] września 2015 r.

Wobec tak określonego przedmiotu skargi należało wyjaśnić, iż opłata za korzystanie ze środowiska wraz z administracyjną karą pieniężną, zróżnicowanymi stawkami podatków i innych danin publicznych służących celom ochrony środowiska oraz opłatą emisyjną, należy do środków finansowo-prawnych ochrony środowiska (art. 272 pkt 1 P.o.ś.). Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona w szczególności za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 273 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.). Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska została uzależniona odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.). W przypadku gdy podmiot korzystający ze środowiska nie uzyskał pozwolenia lub innej wymaganej decyzji, to obowiązany jest ponosić opłatę podwyższoną na podstawie art. 276 ust. 1 P.o.ś., zaś wysokość tej opłaty wynosi według art. 292 pkt 1 w/w ustawy 500 % opłaty podstawowej.

Zaskarżona do WSA decyzja została także oparta na przepisach Działu II P.o.ś., o tytule "Opłaty za korzystanie ze środowiska". W myśl art. 284 ust. 1 P.o.ś.: Podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 P.o.ś.). Opłatę wnosi się za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku (art. 285 ust. 2 P.o.ś.). Natomiast jak stanowi art. 286 ust. 1 w/w ustawy, podmiot korzystający ze środowiska w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2 i 4, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat. Pobieranie opłat za emisje gazów i pyłów do powietrza, połączone z nałożonym na podmioty korzystające ze środowiska obowiązkiem ujawnienia rozmiarów emisji dokonanej w danym okresie, realizuje doniosłą potrzebę społeczną, jaką jest z jednej strony reglamentowanie bodźcami ekonomicznymi emisji gazów i pyłów do powietrza, z drugiej zaś uzyskiwanie przez organy administracji możliwie najdokładniejszych danych na temat rozmiarów tych emisji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2012 r., sygn. II SA/Łd 719/12, LEX). Przytoczone powyżej przepisy P.o.ś., pozwalają na wyprowadzenie generalnej zasady ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, którą należy rozumieć jako ekwiwalent za rzeczywiście dokonane emisje (por. WSA w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. o sygn. II SA/Łd 719/ 12, LEX).

II. Formalnoprawną podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego był w niniejszej sprawie przepis art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., który stanowił: Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu.

Po zastosowaniu tego przepisu Marszałek zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. o wszczęciu z urzędu postępowania wskazał na powstanie wątpliwości co do określenia wielkości emisji rocznej przedstawionej w wykazie zawierającym zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska przez Spółkę oraz o wysokości należnych opłat za 2015 r. W takiej sytuacji, w myśl art. 288 ust. 2 P.o.ś., marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat czy też na podstawie innych danych technicznych i technologicznych.

III. Należy w tym miejscu podkreślić, iż art. 288 ust. 2 P.o.ś., nie zawęża marszałkowi województwa, który w myśl art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy dokonuje ustaleń własnych w przedmiocie wprowadzonej już emisji, pola dochodzenia ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, za pomocą określonych dowodów czy też metod, w tym metod innych niż metoda szacunkowa. Potwierdza ten wniosek interpretacyjny analiza orzecznictwa NSA. Otóż w stanie faktycznym sprawy o sygn. II OSK 1757/08, Sąd odwoławczy stwierdził, iż podmiot korzystający ze środowiska jak i organy administracji nie mogły dokonać pomiarów wielkości emisji i w związku z tym przy wymierzaniu wysokości opłaty zastosowano tzw. metodę szacunkową. Stwierdzono wyraźnie, iż zastosowania metody szacunkowej nie wykluczają przepisy P.o.ś. (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., o sygn. II OSK 1757/08, LEX). Stanowisko dopuszczające metodę szacunkową emisji, jest nadal konsekwentnie podtrzymywane przez NSA w kolejnych orzeczeniach zapadłych na gruncie art. 288 ust. 2 P.o.ś. Stwierdza się bowiem, że zgodnie z przepisami K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, należy dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby uznawać, że art. 288 ust. 2 P.o.ś. wskazując na sposoby czynienia ustaleń faktycznych, wyłączał ogólne zasady K.p.a., ograniczając organ w dochodzeniu do prawdy obiektywnej, będącą podstawą ustaleń faktycznych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Art. 288 ust. 2 P.o.ś. daje zatem podstawy do dowodzenia w inny sposób wielkości emisji, co jest związane z faktem, że na datę ustalania stanu sprawy, ani podmiot korzystający ze środowiska, ani organy administracji nie mogą dokonać pomiarów emisji, która miała miejsce w przeszłości. Z tego też powodu przepisy P.o.ś. dopuszczają metodę szacunkową ustalenia wysokości opłat za już wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza. Pozwala to na realizację zasady ogólnej ochrony środowiska uznawanej na gruncie międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym, że zanieczyszczający płaci za wprowadzone przez siebie emisje (the polluter pays).

Zatem brak określenia we własnym zakresie opłaty w prawidłowej wysokości za wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza i brak możliwości ich pomiarów musi prowadzić do dopuszczenia przez organ metody szacunkowej, aby nie uchybić zasadzie ogólnej z art. 7 ust. 1 P.o.ś. (zob. np.: wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., o sygn. II OSK 2138/12, wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., o sygn. II OSK 2136, LEX).

Sądy interpretując użyte w art. 288 ust. 2 P.o.ś. pojęcie "innych danych technicznych i technologicznych", stwierdzają jednocześnie, iż nawiązuje on do pojęcia pomiarów emisji. Dane techniczne lub technologiczne związane z wielkością emisji rodzajowej gazów lub pyłów muszą posiadać szczegółowość, konkretność i wiarygodność porównywalną z danymi pochodzącymi z bezpośrednich pomiarów emisji gazów lub pyłów. Jeśli organy nie dysponują tego rodzaju opracowaniami lub materiałami (np. technologicznymi), konieczne może być powołanie biegłego w celu ustalenia wiarygodnych danych związanych z rodzajem i wielkością emisji gazów lub pyłów przez sporne urządzenie (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., o sygn. II SA/Rz 492/17, LEX).

IV. Z wyżej przedstawionych przyczyn Skarżąca niesłusznie zarzuca SKO akceptację zastosowanej przez Organ I instancji metody ustalenia opłaty za emisje w oparciu o maksymalne dopuszczalne limity emisji substancji do powietrza określone w pozwoleniach emisyjnych jak również na podstawie materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 r.

Zdaniem WSA, w obliczu braku bardziej miarodajnych podstaw dookreślenia emisji, marszałek działając w szerokich granicach wyznaczonych art. 288 ust. 2 P.o.ś., co do zasady, może i powinien sięgać do tego rodzaju dokumentów, zwłaszcza jeżeli stanowiły one podstawę dokonanych obliczeń przez podmiot korzystający ze środowiska. Na prawidłowość kierowania się przez organy administracji w/w materiałami Ministerstwa Ochrony Środowiska, wskazuje praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, która dopuszcza sięganie do tego rodzaju danych (np. wyrok NSA z 27 października 2017 r. sygn. II OSK 344/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. IV SA/Wa 1923/15, CBOSA).

Wskazać też należy, że w oparciu o informacje pochodzące z materiałów urzędowych opracowanych przez Ministerstwo jak i pozwoleń sektorowych i zintegrowanego skarżąca Spółka określała emisje z emitorów nie objętych obowiązkiem dokonywania pomiarów okresowych, o czym dobitnie świadczy treść Jej pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. stanowiącego odpowiedź na zawiadomienie Marszałka z dnia [...] kwietnia 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Strona dopuściła taki sposób wyliczenia opłaty emisyjnej, jakiego dokonał Organ, tym samym akceptując związane z tym konsekwencje.

Zatem zarzut skargi podnoszący brak podstaw prawnych wykorzystania przez Organ nierzetelnych według Spółki źródeł danych o emisjach nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd z uwagi szerokie możliwości dokonywania własnych ustaleń o zakresie korzystania ze środowiska – art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 288 ust. 2 P.o.ś. Dane z powyższych źródeł mogły zostać przez Organ wykorzystane jako podstawa ustalenia opłat, co naturalnie nie odbierało Spółce prawa do ich kwestionowania za pomocą innych bardziej miarodajnych środków dowodowych, jak np. prywatne ekspertyzy. Z tej możliwości Strona korzystała, co jak się okazało, niedostatecznie uwzględnił w swym rozstrzygnięciu Organ odwoławczy.

V. Wobec podniesionych w skardze zarzutów należy też przypomnieć, iż formalnoprawne podstawy powołania biegłego na gruncie K.p.a. wyraża art. 84 § 1 K.p.a. W jego świetle gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i nie mająca takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości, powołana przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 84 § 1 K.p.a. (por. E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 176). Natomiast opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1, gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego (tak NSA w wyroku z 13 września 2007 r., sygn. II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Dlatego też, jeżeli do akt zostanie złożona przez stronę opinia osoby spełniającej warunki do uznania ją za biegłego, to mimo to będzie ona stanowić wyłącznie "prywatną ekspertyzę", wydaną na zlecenie strony, która nie może być uznana za dowód z art. 84 k.p.a. W takiej sytuacji organ działając w ramach art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., powinien potraktować taką opinię za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne eksperta. Opinia o jakiej tu mowa uzasadnia dopuszczenie jej jako dowodu zgodnie z przepisami K.p.a.

Według orzekającego Sądu, prawo strony postępowania do złożenia tak określanych "prywatnych ekspertyz" jako jej odpowiedzi względem wniosków płynących z treści opinii biegłego powołanego przez organ wynika wprost z art. 79 § 2 K.p.a., który stanowi : Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Zatem zupełne pominięcie tych środków dowodowych niezależnie od etapu postępowania, jako ewidentne naruszenie art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 79 § 2 K.p.a., stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy, który nie będzie w tych warunkach pewny ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – art. 7, 77 K.p.a.

VI. Zaskarżona do WSA decyzja SKO okazała się wadliwa ze względu na istotne naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 2 K.p.a., co jak trafnie podnosi skarga, polegało na nieustosunkowaniu się przez SKO do merytorycznej treści dokumentów przedłożonych w toku postępowania odwoławczego w postaci opinii B.K. o tytule: "Weryfikacja decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].05.2019 r. w sprawie wymierzenia A Sp. z o.o. opłaty za odprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za rok 2015 (wersja [...] maja 2019 r.)" oraz "Ocena argumentów Marszałka Województwa [...] zawartych w piśmie z dnia [...].06.2019 r. w sprawie przekazania odwołania A Sp. z o.o od decyzji Organu z dnia [...].05.2019 r. znak [...] (wersja [...].08.2019 r.)".

Przypomnieć należy, że odwołująca się Spółka, już w czasie gdy składała środek zaskarżenia do SKO załączyła do odwołania dokument o nazwie : Weryfikacja decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].05.2019 r. w sprawie wymierzenia A Sp. z o.o. opłaty za odprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za rok 2015 (wersja [...] maja 2019 r.)". Na stronie 12 tej opinii dokonano wyliczenia kluczowych błędów jakich zdaniem w/w dopuścił się Organ pierwszej instancji, m.in. nie uwzględnił w ekspertyzie statystycznej innego wyniku pomiaru o niskiej wartości wykonanego przez WIOŚ w dniu [...] kwietnia 2016 r. o wartości poniżej 0,51 kh/h. W dniu [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik Strony ustosunkował się do odpowiedzi Marszałka na wniesione odwołanie, jednocześnie załączając kolejny dokument autorstwa B.K. o tytule "Ocena argumentów Marszałka Województwa [...] zawartych w piśmie z dnia [...].06.2019 r. w sprawie przekazania odwołania A Sp. z o.o od decyzji Organu z dnia [...].05.2019 r. znak [...] (wersja [...].08.2019 r.)". Za pomocą powyższej oceny Spółka ustosunkowała się do twierdzeń Marszałka wyrażonych w piśmie przekazującym SKO odwołanie wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Należało przyznać rację pełnomocnikowi Strony, iż w treści zakwestionowanej decyzji Kolegium nie odniosło się do tych dokumentów, a więc nie stwierdziło w sposób jednoznaczny, że uznaje lub nie uznaje ich za dowód, do czego obliguje organ odwoławczy art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 K.p.a.. Skład orzekający nie ocenił więc w sposób należyty wyrażonych w nim twierdzeń a w szczególności tych, które podnosiły błędy związane z obliczeniami matematycznymi. Nie ulega wątpliwości, iż treść powyższych dokumentów dotyczyła okoliczności mających znaczenie dla sprawy, stąd ich wyraźne pominięcie przez SKO mogło wpłynąć na ostateczny sposób zakończenia postępowania. Organ pierwszej instancji odpowiadając na zarzuty odwołania (pismo Marszałka z dnia [...] czerwca 2019 r.), częściowo odnosi się do twierdzeń odwołującej się Spółki, lecz co oczywiste nie może wyręczać SKO jako organu właściwego instancyjnie do wyjaśnienia sprawy przy szczególnym uwzględnieniu dowodów i twierdzeń złożonych przez stronę odwołującą się.

W ten sam sposób Sąd zobligowany był ocenić zarzut Spółki podnoszący zupełne pominięcie kolejnego przedłożonego w toku postępowania odwoławczego dowodu, jakim jest Ekspertyza statystyczna w przedmiocie szacowania wielkości emisji H2CO, NH3, CO, z dnia [...] sierpnia 2019 r., opracowanej przez dr nauk matematycznych A.G. (pracownika Zakładu Statystyki Matematycznej i Analizy Danych na Wydziale Matematyki i Informatyki Uniwersytetu im Mikołaja Kopernika w T.). Dokument ten w uwagach końcowych zawiera negatywną ocenę ekspertyzy statystycznej dr L.Z., a więc opinię na której decyzję swą oparł Organ pierwszej instancji. Także i ten dokument został przez Kolegium wyraźnie pominięty, bowiem SKO nie wyraziło w swej decyzji jednoznacznego stanowiska na jego temat, w tym czy uznaje go za dowód w sprawie.

Zakwestionowana przed Sądem decyzja SKO, wyraża na stronie 3 uzasadnienia jedynie wzmiankę o przedstawieniu powyższych dokumentów przez stronę skarżącą, jednak nie znajdziemy w dalszych rozważaniach Organu jego stosunku do wyrażonych tam twierdzeń, kwestionujących w sposób fachowy poprawność m.in. wniosków przedstawionych przez dr L.Z. w ekspertyzie statystycznej szacowania emisji pyłu, H2CO, NH3, NO2 oraz CO, na podstawie danych z lat 2015 - 2016.

Zatem należało przyznać rację twierdzeniom skarżącej Spółki, że Organ nie zapoznał się w sposób wymagany prawem z przedłożoną przez Skarżącą dokumentacją, kwestionującą sposób obliczenia opłaty, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego. Pominięcie żądań przeprowadzenia dowodów z opinii ekspertów złożonych przez Spółkę, a które dotyczyły niewątpliwie okoliczności dla sprawy istotnych, stanowi o braku należytej oceny SKO względem wiarygodności złożonych dokumentów i w rezultacie nie pozwala też Sądowi na uznanie, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie ze standardami zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 K.p.a. Brak wypowiedzi SKO na temat wniosków dowodowych skarżącej Spółki świadczy o naruszeniu art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 80 K.p.a. Doszło w konsekwencji także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji, bez wyczerpującego ustalania istotnych dla sprawy faktów związanych z prawidłowością wyliczenia należnej opłaty za korzystanie ze środowiska.

W kontekście powyższych uchybień przepisów K.p.a. o przeprowadzeniu przez organ dowodów, podnieść należy, że obowiązek ustosunkowania się do przedłożonych przez ekspertów twierdzeń przez SKO, wynikał również z faktu uzyskania przez Organ pierwszej instancji ekspertyzy statystycznej szacowania wielkości emisji autorstwa dr nauk matematycznych L.Z. w dniu [...] kwietnia 2019 r., a więc blisko miesiąc przed wydaniem decyzji przez Marszałka Województwa [...] - [...] maja 2019 r. Biorąc pod uwagę ponadstandardową złożoność zagadnień w niej poruszonych, wypadało przyznać skarżącej Spółce rację, że realna możliwość podjęcia fachowej i rzetelnej polemiki z twierdzeniami w/w biegłego pojawiała się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, z czego odwołująca skorzystała składając wspomniane już dokumenty poruszające specjalistyczną wiedzę o metodach obliczeń emisji gazów i pyłów. Przyznać też należy, że Marszałek nie skierował do Strony odpowiednio szczegółowej informacji o możliwości zapoznania się z opinią biegłego dr L.Z. Dlatego tym bardziej SKO było zobligowane, aby w sposób określony w K.p.a. ustosunkować się do wniosków Strony odwołującej się o zapoznanie się ze złożonymi dokumentami, czyli ocenić wiarygodność i rzetelność danych, na które Spółka się powoływała, kwestionując za ich pomocą działania orzecznicze Marszałka.

W konsekwencji, należało potwierdzić podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 11, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do złożonej przez Spółkę dokumentacji, zmierzającej do zakwestionowania przyjętego przez Organ pierwszej instancji sposobu obliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska.

Skarżąca Strona nie ma jednak racji podnosząc, że Organ pierwszej instancji naruszył przepisy o przeprowadzeniu dowodów z opinii biegłego, co polegało na pominięciu związanego z tym reżimu, w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem potwierdzenie doręczenia zawiadomienia Organu pierwszej instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a więc także z możliwością zapoznania się z opinią dr L.Z. Marszałek nie przeprowadzał rozprawy czy oględzin z udziałem w/w biegłego, przez co nie było konieczności zachowania wymogów z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. W tej sytuacji, za wystarczające (aczkolwiek nie pełni realizujące postulaty czynnego udziału strony w postępowaniu) można było uznać powiadomienie Strony o możliwości zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w celu złożenia ewentualnych zastrzeżeń czy opinii ekspertów sporządzonych na własne zlecenie. Uchybienie Organu pierwszej instancji polegające na niepowiadomieniu Strony stosownym pismem o wpłynięciu konkretnej opinii biegłego i możliwości wypowiedzenia się na jej temat (art. 9 i art. 10 K.p.a.), w tych warunkach nie mogło mieć istotnego wpływu na ustalony wynik postępowania.

VI. Skarżąca Spółka zarzuca także skontrolowanej decyzji, iż SKO odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego wymierzenia opłaty podwyższonej, dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 209 ust. 2 i art. 276 ust. 1 P.o.ś.

Strona wskazuje w tym względzie (nie jest to twierdzenie kwestionowane przez SKO), iż część opłaty wymierzonej decyzją Marszałka stanowi opłata podwyższona za brak pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia dla instalacji Skarżącej powstał z dniem [...] lipca 2015 r. zaś pozwolenie zintegrowane zostało wydane przez Marszałka Województwa po przeszło dwóch miesiącach, bo dnia [...] września 2015 r. Podkreśla się, iż wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego został sporządzony 3 miesiące po wejściu w życie przepisów nakładających obowiązek uzyskania wyżej wymienionego pozwolenia, gdyż dnia [...] grudnia 2014 r. Złożenie wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego tego dnia umożliwiało zdaniem Spółki uzyskanie wymaganego pozwolenia w określonym w przepisach ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 101, zwana dalej ustawą o zmianie P.o.ś.) terminie, tj. przed 1 lipca 2015 r. Ustawowy termin na wydanie pozwolenia zintegrowanego zgodnie z art. 209 ust. 2 P.o.ś. wynosi zaś 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku. Zatem według Strony jeżeli Marszałek wydałby decyzję w przepisanym ustawowo terminie, to Spółka uzyskałaby pozwolenie zintegrowane przed dniem 1 lipca 2015 r.

Pomimo tych okoliczności Marszałek stwierdził, że w okresie od [...] lipca do [...] września 2015 r. z wyłączeniem emitorów: E 24 i E 29, Spółka A działała bez wymaganego pozwolenia i była obowiązana do ponoszenia opłat podwyższonych za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza na podstawie art. 262 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 P.o.ś. w wysokości 559 009,14 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii stosowania przytoczonych regulacji wskazało zaś, iż instalacja Spółki została ujęta w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz.1169), jako posiadająca instalację mogącą powodować zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, co wiązało się obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego do dnia [...] lipca 2015 r. Decyzja o naliczeniu opłaty podwyższonej za okres od [...] lipca 2015 r. do [...] września 2015 r. jest zdaniem Kolegium decyzją związaną i organ nie ma żadnych możliwości zaniechania naliczenia opłaty w przypadku zaistnienia ustawowych warunków. Zaznaczono w uzasadnieniu, iż podnoszone w odwołaniu zarzuty opieszałości postępowania administracyjnego mogą stanowić jedynie podstawę do złożenia ponaglenia i żądania stosowanego odszkodowania z tytułu wadliwego działania organu.

W odniesieniu do tego zarzutu skargi zważyć należało, iż w myśl art. 28 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zmianie P.o.ś., obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, które nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego ze względu na rodzaj prowadzonej działalności przed dniem wejścia w życie tych przepisów, powstał z dniem 1 lipca 2015 r. Natomiast według niebudzącej wątpliwości treści art. 209 ust. 2 P.o.ś. w sytuacji gdy pozwolenie ma objąć instalację po raz pierwszy lub ma objąć instalację po istotnej zmianie, wydanie pozwolenia powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Przepis art. 35 § 5 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Nie ulega wątpliwości, że powyższą regulację należało stosować do Spółki, bowiem jej instalacja została objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego po raz pierwszy, od dnia 1 lipca 2015 r., co wynikło z wejścia w życie przepisów cyt. wyżej ustawy o zmianie P.o.ś. Kolegium nie podważa twierdzeń skarżącej o dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, co nastąpiło [...] grudnia 2014 r., jak również innych twierdzeń Strony o opieszałym działaniu Marszałka.

Zasadnie strona Skarżąca w swej argumentacji odwołuje się do uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., o sygn. II OPS 2/11, LEX. Otóż w świetle uzasadnienia tego orzeczenia, wydanego na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (tzw. uchwała abstrakcyjna wiążąca składy sądów administracyjnych w sposób określony w art. 269 § 1 P.p.s.a.), w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 P.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 P.o.ś. (zgodnie z tym przepisem podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska), to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Jednocześnie w uchwale podzielono pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, LEX, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie, oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 P.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 P.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 P.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 P.o.ś.) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 P.o.ś.). Ponadto, eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 P.o.ś. Okoliczności, które powinien badać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 P.o.ś., powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także to, czy jest to decyzja nieostateczna, czy ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego. Oznacza to, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, że przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia.

WSA w pełni akceptując powyższe orzeczenia, podziela także stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., o sygn. II OSK 2428/12, w którym zaaprobowano pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 277/12, LEX, zgodnie z którym do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" z art. 276 ust. 1 P.o.ś. należy zastosować wykładnię nie tylko językową, ale również systemową i celowościową. Oznacza to, że okoliczności, które powinien zbadać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 P.o.ś., powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska legitymuje się stosowną decyzją, lecz także m.in. to czy wystąpił on o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny, kiedy wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia oraz czy ewentualnie uzyskane pozwolenie jest nieostateczne, czy też ostateczne, lecz zaskarżone do sądu administracyjnego. Przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie organ nie powinien ograniczyć się zatem tylko do stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie legitymuje się pozwoleniem zintegrowanym, lecz przed wymierzeniem opłaty w tym opłaty podwyższonej powinien dokładnie ustalić, jakie są przyczyny nie posiadania przez Skarżącą takiego pozwolenia.

W stanie faktycznym ocenionym przez NSA w powyższym wyroku, podobnie jak w niniejszej sprawie, skarżąca Spółka ubiegała się o pozwolenie zintegrowane po raz pierwszy i funkcjonowała już przed wejściem w życie przepisów o zmianie P.o.ś., które to nałożyły na Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

Dla orzekającego WSA nie ulega wątpliwości, że opłata podwyższona powinna być nałożona na podmiotu, który bez pozwolenia zintegrowanego rozpoczął taką działalność gospodarczą, która powoduje emisję generującą obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego. Nie daje to jednak podstaw do automatycznego uznania, jak uczyniło to błędnie Kolegium, że opłata podwyższona ma być naliczona, bez jakiejkolwiek refleksji na podmiot, który prowadził uprzednio taką samą działalność na podstawie pozwolenia sektorowego, a na który nałożono następnie, w drodze ustawy, obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Należy za NSA powtórzyć, iż podmiot ten jakkolwiek nie posiada ostatecznego pozwolenia zintegrowanego wydanego po raz pierwszy, to jednakże nie można uznać, iż rozpoczął on działalność bez wymaganego pozwolenia, jeżeli o wydanie takowego wystąpił w terminie pozwalającym właściwemu organowi na jego wydanie (art. 209 ust. 2 P.o.ś.), a więc na sześć miesięcy przed datą aktualizacji obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego. Wymaga podkreślenia, że takiemu podmiotowi można ewentualnie zarzucić, że wystąpił z wnioskiem o uzyskanie nowo wymaganego pozwolenia za późno lub jego wniosek nie spełniał wymogów formalnych i z tych względów nie mógł być rozpoznany w terminie. Natomiast nie sposób uznać, że w sytuacji, gdy podmiot podejmuje niezbędne działania celem uzyskania pozwolenia zintegrowanego na potrzeby kontynuacji prowadzonej działalności, a tylko (lub w przeważającej mierze) na skutek opieszałości organu pozwolenie takie nie zostaje udzielone decyzją ostateczną, to taka okoliczność ma znacząco finansowo obciążać podmiot prowadzący działalność gospodarczą, zaś dochodzenie naprawy szkody za to działanie organu powinno następować w postępowaniu przed sądem cywilnym. Sytuacja takiego podmiotu byłaby w sposób nieuzasadniony zupełnie odmienna od sytuacji podmiotu w stosunku, do którego organ I instancji w przepisanym terminie wydał pozwolenie zintegrowane, a żadna ze stron nie wniosła odwołania. W pełni zasadne jest stanowisko NSA, iż obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska byłoby nieuzasadnione. Przyjmując prezentowaną wykładnię skład orzekający NSA podkreślił trafnie, iż należy mieć na uwadze sankcyjny charakter opłaty podwyższonej. Wymierzenie opłaty podwyższonej stanowi bowiem przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, a ingerencja ta musi być konsekwencją wyłącznie niezgodnego z prawem zachowania korzystającego ze środowiska.

W niniejszej sprawie, SKO odnosząc się do poruszonego w odwołaniu zarzutu naliczenia przez Marszałka opłaty podwyższonej, nie poświęciło należytej uwagi kwestii zasadniczej dla dopuszczalności nałożenia tej opłaty, a więc tego czy Strona przyczyniła się do opóźnienia w wydaniu na jej rzecz pozwolenia zintegrowanego. Podnoszone przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji Marszałka argumenty dawały podstawy do uznania, że złożyła ona w odpowiednim terminie wniosek o wydanie pozwolenia, za którego brak nałożono opłatę podwyższoną. Trzeba przyznać rację Spółce, że złożenie już [...] grudnia 2014 r. odpowiedniego w tym warunkach podania, umożliwiało Marszałkowi wywiązanie się z obowiązku wydania decyzji w terminie szczególnym 6 miesięcy, który w tych okolicznościach upływał przed 1 lipca 2015 r. Tymczasem decyzja, o jakiej mowa została wydana po 1 lipca 2015 r., bo dopiero [...] września 2015 r.

Dlatego wobec podnoszonych przez Spółkę okoliczności oraz przyjmowanej przez sądy administracyjne wykładni przepisów prawa materialnego o opłatach podwyższonych, nie można było zaakceptować twierdzenia Organu odwoławczego o związanym charakterze decyzji o opłacie podwyższonej. Istniała w tych warunkach potrzeba dokładnego ustalenia, czy niedochowanie przez Marszałka terminu z art. 209 ust. 2 P.o.ś, wynikało z przyczyn związanych z ewentualnym opieszałym działaniem tego Organu.

Z tych względów WSA stwierdził istotne uchybienia w ustalaniu okoliczności faktycznych istotnych dla wyniku postępowania związanych z nałożeniem na Spółkę opłaty podwyższonej (art. 7, 77, 80 K.p.a.), co mogło mieć kluczowy wpływ na wynik sprawy w postaci wysokości nałożonej na Skarżącą opłaty za korzystanie ze środowiska. Nieprawidłowości w dokładnym ustalaniu stanu faktycznego sprawy, spowodowane były błędną wykładnią przepisów prawa materialnego w postaci art. 209 ust. 2, art. 276 ust. 1 oraz art. 292 P.o.ś., ograniczoną wyłącznie do dyrektyw językowych, których w tych okolicznościach nie można uznać za wystarczające do właściwego odkodowania normy prawnej.

VII. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem zostało przez Spółkę wykazane, że powyższa decyzja narusza podane wyżej przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Organ oprócz należytego odniesienia się do stanowiska Spółki opartego na przedłożonych w toku postępowania odwoławczego opiniach ekspertów, powinien ustalić wszelkie okoliczności mające wpływ na odpowiedzialność Skarżącej za brak pozwolenia zintegrowanego w stosownym terminie. Do okoliczności tych należy w szczególności zaliczyć :

- dzień wystąpienia Spółki z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego,

- spełnienie wymagań formalnych przewidzianych dla tego wniosku,

- przebieg postępowania w tej sprawie ze szczególnym uwzględnieniem efektywności działań wyjaśniających Marszałka,

- brak naruszenia zasad ogólnych P.o.ś. przez Spółkę.

Stosownie do tak poczynionych ustaleń Organ odwoławczy podejmie właściwe rozstrzygnięcie, mając na uwadze okoliczności podniesione w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności fakt, że Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości organu w ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego, do czego przekonuje także treść art. 7a § 1 oraz art. 81a § 1 K.p.a.

VIII. O kosztach postępowania WSA orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., a obejmują one zwrot opłat sądowych poniesionych przez skarżącą Spółkę oraz zwrot wynagrodzenia adwokata według norm przepisanych, tj. art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).