Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 2/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1-2, art. 28 ust. 1, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 4 pkt 2, art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2007 r., nr VI/50/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] I. stwierdza nieważność § 13 ust 4 zaskarżonej uchwały w zakresie wykluczającym możliwość wyposażenia nieruchomości położonej we wsi [...], stanowiącej działkę nr [...] w przydomową oczyszczalnię ścieków, II. zasądza od Gminy [...] 300 (trzysta) złotych na rzecz skarżącego B.C. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. B.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2007 r., nr VI/50/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zarzucając naruszenie prawa zapisom § 13 ust. 4 tej uchwały, przez (1) ustalenie zakazu wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych i do gruntu oraz (2) uregulowanie, że do czasu realizacji sieci kanalizacji dopuszcza się gromadzenie ścieków w przydomowych szczelnych zbiornikach oraz ich okresowe wywożenie na oczyszczalnię w [...]. W ocenie skarżącego zapisy te naruszają prawo przez:

- naruszenie prawa własności,

- przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości, określonego w art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej jako u.p.z.p.),

- niezgodność z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.; dalej jako u.p.cz.g.),

- niezgodność z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej jako rozporządzenie),

- naruszenie zasady techniki prawodawczej ustalonej w § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283).

Mając to na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżony zapis uchwały stanowi, że w zakresie odprowadzenia ścieków ustalenia obejmują: odprowadzenie ścieków do istniejącego systemu sieci kanalizacyjnej pod warunkiem, że ścieki bytowe, komunalne, opadowe będą odpowiadać parametrom zgodnym z przepisami odrębnymi także uwzględniać następujące uwarunkowania:

a) zakaz wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych i do gruntu,

b) lokalizowanie nowej sieci w liniach rozgraniczających dróg z uwzględnieniem przepisów odrębnych w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w oparciu o program uzbrojenia terenu,

c) dopuszczenie w przypadku braku innych możliwości przebiegu sieci przez tereny działek prywatnych pod warunkiem uzyskania zgody ich właścicieli,

d) do czasu realizacji sieci kanalizacji dopuszczenie gromadzenia ścieków w przydomowych szczelnych zbiornikach oraz ich okresowe wywożenie na oczyszczalnie w [...],

e) dopuszczenie lokalizacji przepompowni ścieków na terenie własnym inwestora.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje się, iż miejscowe organy władzy, zakazując właścicielom działek budowlanych budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach nieobjętych kanalizacją komunalną lub nakazując właścicielom istniejących przydomowych oczyszczalni podłączanie nieruchomości do zbiorczej sieci kanalizacyjnej, przekraczają swoje kompetencje i naruszają szereg przepisów. Należąca do skarżącego działka i budowany na niej dom jednorodzinny znajduje się poza aktualnym zasięgiem zbiorczego systemu odprowadzania ścieków. W Urzędzie Miasta i Gminy w dniu 24 marca 2017 r. poinformowano skarżącego, że nie ma planów inwestycyjnych związanych z budową kanalizacji w rejonie jego działki oraz ze względów finansowych w najbliższym czasie nie jest planowana. Kolejne zapytanie o ewentualne zmiany planów budowy instalacji kanalizacyjnej z dnia [...] października 2018 r. pozostało bez odpowiedzi. Wobec tego, w ocenie skarżącego, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 u..cz.g. właściciel powinien mieć prawo wyboru, czy wybuduje zbiornik bezodpływowy, co skutkować będzie w przyszłości koniecznością podłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej (jeśli taka się pojawi), czy też wybuduje przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą określone normy. Podkreślił przy tym, że to ostatnie rozwiązanie jest korzystne z punktu ochrony środowiska - nowoczesne oczyszczalnie są zgodne z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 (Dz.U. 2014 r., poz. 1800) w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, i posiadają certyfikaty zgodności z normami UE. Prócz względów ekologicznych do budowy przydomowej oczyszczalni motywują kwestie finansowe, bowiem ta jednorazowa inwestycja w dłuższym okresie czasu pozwalałaby na duże oszczędności, a obecne przepisy wprowadzone przez Radę do planu zagospodarowania przestrzennego zmuszają skarżącego do korzystania z kosztownego w eksploatacji szczelnego zbiornika bezodpływowego i narażają na wysokie koszty asenizacyjne. Z tego powodu ustalenia, o których mowa w kwestionowanym zapisie, stanowią przekroczenie przez Radę delegacji ustawowej w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości, określonego w art. 6 u.p.z.p.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że zaskarżony przepis uchwały narusza istotę prawa własności, gdyż możliwość inwestowania na działce budowlanej zgodnie z jej przeznaczeniem została tu umniejszona przez zakaz odprowadzania oczyszczonych, spełniających normy ścieków do gruntu lub wód powierzchniowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g. skarżący ma prawo wyposażyć nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków. Natomiast Rada dopuściła jedynie odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych oraz zakazała wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych i do gruntu, nie dopuszczając tym samym realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Zdaniem skarżącego Rada nie może pominąć jednego z alternatywnych w stosunku do kanalizacji sposobów odprowadzenia ścieków, skoro taką możliwość przewiduje u.p.cz.g.

Skarżący wskazał też, że uchwała stoi w sprzeczności z unormowaniami zamieszczonymi w § 26 ust. 3 rozporządzenia odnoszącymi się do sytuacji, jaka została uregulowana zaskarżonym przepisem uchwały.

Dodatkowo skarżący zauważył, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie przyznaje organom uchwałodawczym gmin kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko przydomowych oczyszczalni ścieków i zakazu ich budowania. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wprowadzanie do ziemi oczyszczonych ścieków w ilości do 5 m3 na dobę stanowi zwykłe korzystanie z wód, a zatem nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wynikającego z art. 122 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie wymaga także pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepis art. 122 ust. 1 pkt 3, bowiem tego typu oczyszczalnia nie jest urządzeniem wodnym, gdyż nie została objęta ustawową definicją urządzenia wodnego zamieszczoną w art. 9 pkt 19. Brak obowiązku ubiegania się przez inwestora o pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do ziemi odpowiednio oczyszczonych ścieków pochodzących z przydomowych oczyszczalni o wydajności do 5 m3 na dobę wynika także z rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi. Przepisy art. 43 oraz art. 208 Prawa wodnego nie mogą stanowić podstawy prawnej zakazania budowy przydomowych oczyszczalni ścieków w ustaleniach planu miejscowego. Zatem także przepisy tej ustawy nie upoważniają Rady do wprowadzenia na objętych planem terenach, które nie posiadają sieci kanalizacyjnej nakazu odprowadzania ścieków sanitarnych jedynie do szczelnych zbiorników bezodpływowych i zakazu odprowadzania oczyszczonych ścieków do gruntu lub wód powierzchniowych, co zatem idzie zakazu budowania na tych terenach przydomowych oczyszczalni ścieków.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] został sporządzony przy uwzględnieniu naturalnych warunków terenowych, w tym przy wykorzystaniu dla celów rekreacyjnych istniejącego cieku wodnego z niczym nie skażoną wodą powierzchniową. W centralnej części zespołu mieszkaniowego zaprojektowano tereny sportowo-rekreacyjne oraz zbiornik wody dla celów kąpielowych. Lokalnej społeczności zapewniono wzorcowe warunki do czynnego uprawiania ćwiczeń sportowych połączonych z wypoczynkiem nad kąpieliskiem. Taki sposób zagospodarowania fragmentów obszaru całego osiedla mieszkalnego wymagał spełnienia warunku określonego w art. 39 ust. 2 pkt. c ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym zabrania się wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych oraz do ziemi w obrębie kąpielisk, plaż publicznych nad wodami oraz w odległości mniejszej niż 1,0 km od ich granic. Ustalenia planu spełniają ten warunek przez następujące zapisy w zakresie odprowadzania ścieków:

- § 13 pkt 4 lit. a - zakaz odprowadzania ścieków do wód powierzchniowych i do gruntu,

- § 13 pkt 4 lit. d - do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się gromadzenie ścieków w przydomowych szczelnych zbiornikach oraz ich okresowe wywożenie na oczyszczalnię w [...],

Organ zauważył, że także aktualnie obowiązująca ustawa Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2268; dalej jako p.w.) w rozdziale 2 Zasady ochrony wód, w art. 75 pkt 3 lit. e stanowi, że zakazuje się odprowadzania ścieków do ziemi w odległości mniejszej niż 1 km od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpielisk oraz plaż publicznych nad wodami.

Następnie wyjaśnił, iż Gmina realizuje sukcesywnie program budowy sieci kanalizacyjnej, realizując zadania określone w art. 43 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wojewoda rozporządzeniem nr 54/2005 z dnia 11 października 2005 r. wyznaczył aglomerację [...] (Dz. U. Woj. nr 73, poz. 1328). Zgodnie z tą regulacją aglomeracja o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinna być wyposażona w sieć kanalizacji dla ścieków komunalnych zakończoną oczyszczalnią ścieków zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczalnia ścieków komunalnych - co miało wpływ na treść ustaleń planu w zakresie odprowadzania ścieków na terenie analizowanego osiedla mieszkaniowego. Sejmik Województwa podjął w dniu 24 lutego 2014 r. uchwałę nr XLV/528/14 w sprawie wyznaczenia aglomeracji [...] (Dz. U. Woj. z dnia 28 lutego 2014 r., poz. 550) o równoważnej liczbie mieszkańców 8395 z oczyszczalnią ścieków w miejscowości [...], której obszar obejmuje miasto [...], wsie: [...]. Uchwała ta uchyla rozporządzenie powołane Wojewody.

W dalszej kolejności organ podniósł, że skarżący powołując się na art. 6 u.p.z.p. zarzucił Radzie naruszenie prawa własności nieruchomości, przez uniemożliwienie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, pomijając przy tym treści art. 6 ust. 2 lit. 1, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu działki którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skarżący pominął fakt planowanej realizacji zbiornika wody o charakterze rekreacyjnym, dla którego zagrożeniem jest budowa przydomowych oczyszczalni ścieków w odległości mniejszej niż 1 km. W tym konkretnym przypadku odległość wynosi 180 m, co rażąco narusza obowiązujące prawo i koliduje z interesem publicznym. Organ zauważył też, że pobudowanie kanalizacji ściekowej w ramach aglomeracji ściekowej porządkuje docelowo ważną dla społeczeństwa sprawę. Według fizjografii woda gruntowa przemieszcza się w kierunku planowanego zbiornika rekreacyjnego. Lustro wody znajduje się na głębokości 2,0 m.

Na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. skarżący podał, że znajdujący się w pobliżu zbiornik wodny nie jest kąpieliskiem, został zarybiony i jest możliwość jego wydzierżawienia, nie jest też planowane przekształcenie go w kąpielisko, co wynika z oświadczenia właściciela gruntu. Jeżeli chodzi o kanalizację to obejmuje ona starą część miejscowości [...], nie ma zaś żadnych konkretnych informacji co do tego kiedy mogłaby powstać w nowej części, mimo że skarżący zwracał się o takie informacje do Urzędu. Z kolei pełnomocnik organu podkreślił, że według ustaleń planu teren wokół zbiornika wodnego jest przeznaczony pod działalność sportową i rekreacyjną. Stanowi on własność osoby fizycznej. Z zapisu załącznika nr 2 do planu wynika, że kanalizacja powstanie, gdy zabudowanych będzie 80% działek wzdłuż ulic, w tej chwili zabudowanych jest 20-25% działek. W związku z tym sieć na osiedlu nie jest zrealizowana, jest zrealizowany główny przewód, do którego będzie można ją podłączyć. Środki na realizację południowej części będą dostępne w 2020 r., a realizacja będzie uzależniona od stopnia zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowej kontroli legalności w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", poddano w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2007 r., nr VI/50/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Według art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Mocą art. 2 w/w ustawy znowelizowano art. 101 ust. 1 u.s.g., nadając mu nowe brzmienie, natomiast w trybie art. 9 znowelizowano przepisy p.p.s.a. W związku z tym, że zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, podstawę prawną skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. O dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie decydują następujące przesłanki, po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

Zdaniem Sądu skarga B.C. spełnia powyższe wymagania formalne. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie sprawą z zakresu administracji publicznej, została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wniesiono ją ponadto z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z dnia z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1497/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, CBOSA). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Należy wskazać, że obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., OSK 355/11, oraz wyroki WSA w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13, w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie rozważając kwestie interesu prawnego nie można pominąć regulacji art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., według którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zdaniem Sądu, B.C. posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że jest on właścicielem nieruchomości (działka nr [...]) objętej planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W aktualnym stanie prawnym - zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2017 r., II SA/Gd 75/17, CBOSA).

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p., w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10); Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r. (II OSK 240/13, CBOSA) uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2964/14, CBOSA).

Przechodząc do zagadnienia związanego z indywidualnym oczyszczaniem ścieków należy wskazać na implementowaną do porządku krajowego dyrektywę Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych (DZ.Urz.L.135 z 30 maja 1991 r., dalej "Dyrektywa"). Dyrektywa reguluje gromadzenie, oczyszczanie i zrzut ścieków komunalnych oraz oczyszczanie i zrzut ścieków z niektórych sektorów przemysłowych. Dyrektywa określiła szereg definicji związanych z gospodarką ściekową oraz konieczność wyposażenia aglomeracji w konkretnych terminach w systemy kanalizacji zbiorczej oraz miejskie oczyszczalnie ścieków. Wynikają z niej również wymagane sposoby oczyszczania ścieków i rodzaje oczyszczalni ścieków miejskich oraz konieczność podczyszczania ścieków przemysłowych odprowadzanych do systemu kanalizacji i miejskich oczyszczalni. Wprowadziła ona także wymóg intensyfikacji oczyszczania ścieków w stosunku do fosforu ogólnego i azotu ogólnego na obszarach wodnych podatnych na eutrofizację. Akt ten określił wartości pięciu wskaźników zanieczyszczeń, podając jednocześnie minimalne procenty redukcji tych wskaźników. Wprowadziła również obligatoryjny wymóg monitorowania zrzutów ścieków z oczyszczalni, dając tym samym podstawy monitoringu wód i ścieków. Na potrzeby zbiorczych systemów kanalizacji pojawiło się w Dyrektywie pojęcie tzw. "właściwego oczyszczania", oznaczające oczyszczanie ścieków komunalnych za pomocą jakiegokolwiek procesu i/lub systemu usuwania pozwalającego wodom, do których odprowadzane są ścieki, osiągać odpowiednie wskaźniki jakości oraz spełniać inne wymagania określone w przepisach niniejszej dyrektywy i w przepisach innych odpowiednich dyrektyw Wspólnoty. Głównym zadaniem wynikającym z Dyrektywy jest wyposażenie wszystkich aglomeracji (w rozumieniu Dyrektywy) w systemy kanalizacji zbiorczej ścieków komunalnych i w zależności od wielkości aglomeracji – w odpowiednie oczyszczalnie ścieków (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2017 r., II SA/Kr 853/17, CBOSA). Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.w. aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych. Aglomeracje, o których mowa w ust. 1, wyznacza, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, rada gminy (art. 87 ust. 1 p.w.).

W sprawie jest bezsporne, że działka nr [...] będąca własnością skarżącego znajduje się w aglomeracji pod nazwą "[...]" wyznaczonej uchwałą Sejmiku Województwa nr XLV z dnia 23 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 550). Docelowo zatem powinna być objęta możliwością podłączenia do kanalizacji, o czym będzie mowa poniżej. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, jak system odprowadzania ścieków powinien funkcjonować w okresie przejściowym, tj. do czasu podłączenia działki do kanalizacji zbiorczej. Zdaniem Sądu należy odwołać się do regulacji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały i obecnie zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g. Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w 1/ zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, 2) przydomową oczyszczalnię ścieków. Przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Takie wymagania zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U z 2014, poz. 1800). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p, zob. orzeczenia NSA z dnia: 14 czerwca 2012 r., II OSK 472/11; z 3 października 2008 r., II OSK 1115/07; z 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09, z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10; z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15, z 3 października 2017 r., II OSK 2367/16, CBOSA). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 1734/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że określenie w m.p.z.p., iż na danym terenie przewidziano budownictwo mieszkaniowe, zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Ustawodawca przewidział bowiem dwie równorzędne możliwości wykonania obowiązku spoczywającego na właścicielu nieruchomości, który nie ma możliwości podłączenia swojej zabudowy do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej, z założeniem, że odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków może odbywać się jedynie warunkowo, po spełnieniu odrębnych wymagań (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r., II SA/Kr 231/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2017 r., II SA/Kr 853/17, CBOSA).

Należy podkreślić, że według oświadczenia pełnomocnika organu nie jest dokładnie znany termin podłączenia do kanalizacji działki skarżącego znajdującej się w południowej części osiedla. Taka możliwość nastąpi zgodnie z treścią załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały gdy zostanie zabudowanych 80% działek wzdłuż ulic, w tej chwili zabudowanych jest 20-25% działek. Oznacza to, że skarżący nie posiada w chwili obecnej możliwości podłączenia swojej działki do kanalizacji zbiorczej i nie sposób określić w sposób precyzyjny terminu w którym to będzie możliwe. W konsekwencji zapisy planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają skarżącego możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g.). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10, CBOSA). Wskazać również trzeba, że przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r., II SA/Kr, II SA/Kr 231/17, CBOSA).

Należy także podnieść, że przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od szczególnego korzystania z wód w postaci wprowadzania oczyszczonych ścieków do wód lub do ziemi, jest jedynie ilość wprowadzonych do ziemi oczyszczonych ścieków na dobę. W świetle art. 33 ust. 4 pkt 2 p.w. właściciel gruntu ma prawo wprowadzać do ziemi na terenie należącej do niego działki oczyszczone ścieki w ilości do 5 m3 na dobę. Ponadto art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g. dopuszcza możliwość wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, czyli dopuszcza możliwość wprowadzania do ziemi oczyszczonych ścieków bytowych, jeżeli służąca do tego instalacja spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych (zob. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1301/17, CBOSA). W ocenie Sądu inną zaś kwestią jest istnienie ustawowego zakazu wprowadzania ścieków do ziemi w odległości mniejszej niż 1 km od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami (art. 79 pkt 3e pr. wod.; zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2699/17, CBOSA). Nadto organ nie wykazał, że takie kąpielisko istnieje. Wskazać trzeba, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g. wyraźnie reguluje uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia kanalizacyjnej oraz w okresie przed jej powstaniem. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona regulacja aktu prawa miejscowego jest bardziej rygorystyczna aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan nie powinien być sprzeczny. Plan ustanowił zatem niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela działki z przydomowej oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właściciela nieruchomości przyznane mu przez ustawę nie mając ku temu kompetencji. Doszło zatem do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności skarżącego. Z tego względu wprowadzona regulacja stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Powyższe świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, a konkretnie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną powinien być zgodny z przepisami odrębnymi.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. (II OSK 117/13, CBOSA), że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (zob. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 3288/17, CBOSA). Nadto w ocenie Sądu nie posiada istotnego znaczenia to, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera zapisy o dopuszczeniu urządzeń jedynie danego typu (np. jak w niniejszym postepowaniu dopuszcza tylko gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych), czy zakazuje wprost stosowania konkretnych rozwiązań (np. budowy przydomowych oczyszczalni ścieków). Istotą jest to, że plan miejscowy nie może zawierać zapisów o wykluczeniu pewnych rozwiązań, których dopuszcza ustawa. Nie ma przy tym znaczenia, czy wprost tego zakazuje, czy dopuszcza niektóre tylko rozwiązania w sytuacji, kiedy ustawa dopuszcza rozwiązania także inne. W obu przypadkach prowadzi to do tego samego rezultatu.

Z powyższych względów Sąd na podstawie na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przepis ten wyklucza możliwość wyposażenia nieruchomości położonej we wsi [...], stanowiącej działkę nr [...] w przydomową oczyszczalnię ścieków.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi.