Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1834/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 185, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 161 ust. 1, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Bartosz Stańczuk po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej m.M. i w.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1183/16 w sprawie ze skargi M.m i W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M.M i W.M. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. i w.M. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z [...] czerwca 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy – Zarząd Dróg Miejskich udzielił [...] (dalej spółka, uczestnik postępowania) zezwolenia na zajecie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...]w celu funkcjonowania targowisk w przejściu podziemnym.

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2012 r. skarżący zwrócili się do organu I Instancji o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 30 czerwca 2008 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 2 k.p.a. W ocenie skarżących decyzja zezwalająca na zajecie pasa drogowego została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez spółkę określonego warunku, który nie został dopełniony, ponadto decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, czynności te nie zostały dopełnione w wyznaczonym terminie.

Postanowieniem z dnia [..] maja 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia lub uchylenia decyzji z dnia 30 czerwca 2008 r. Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie, SKO postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. uchyliło zaskarżone postanowienie wskazując, iż skarżący są stroną postępowania i byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydenta m. st. Warszawy odmówił wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż warunki zajęcia pasa drogowego określone w załączniku do decyzji nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 k.p.a. Niespełnienie przez spółkę tych warunków nie wywołało skutku w postaci utraty bytu prawnego decyzji. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego nie została wydana pod warunkiem czy też z zastrzeżeniem warunku. Określa ona jedynie warunku zajęcia pasa drogowego - warunki na jakich ma być wykonane zajęcie pasa drogowego, nie są to warunki, od których zależy obowiązywanie decyzji. Ponadto organ I instancji podkreślił, iż uczestnik postępowania nie miał możliwości dopełnienia części warunków zajęcia pasa drogowego, gdyż pomimo braku tytułu prawnego do terenu skarżący byli w posiadaniu wszelkich przyłączy i liczników oraz nie rozwiązali umów z dostawcami mediów (skarżący zajmowali teren wskazanego pasa drogowego i odmawiali wydania spółce przedmiotu umowy poddzierżawy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

SKO stwierdziło, że warunki zajęcia pasa drogowego określone w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. - z treści decyzji nie wynika, że niespełnienie "warunków" w jakikolwiek sposób uzależniałoby byt prawny decyzji administracyjnej. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych" należy rozumieć jako wytyczne na jakich ma funkcjonować targowisko na terenie pasa drogowego.

Odnosząc się do drugiego wniosku o orzeczenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a., to organ wskazał, że w przedmiotowej decyzji brak jest zastrzeżenia o konieczności dopełnienia określonych czynności w wyznaczonym terminie. Czynności wskazane w załączniku nr 1 do decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza to czynności techniczne, usprawniające przejęcie, a następnie zajmowanie pasa drogowego np.: protokolarne przejęcie przejścia podziemnego, zapewnienie estetycznego wyglądu podziemia, umożliwienie pieszym swobodnego i niezakłóconego korzystania z ciągu pieszego. Drugie czynności to określone obowiązki wynikające z przepisów prawa. SKO wskazało, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet zamieszczenie w decyzji informacji o ich treści, nie uzasadnia zastosowania trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a. albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji. Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r., I OSK 668/08). Kolegium wskazuje, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności (zlecenia administracyjnego). Obowiązki wskazane w załączniku nr 1 to wytyczne odnośnie sposobu sprawowania zarządu nad targowiskiem przez uczestnika postępowania.

Na wyżej określoną decyzję SKO skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez rażące naruszenie prawa, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - zasady prawdy obiektywnej, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nierozpatrzenia odwołania;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 2 k.p.a. w związku z art. 2, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że decyzja SKO narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, a przede wszystkim narusza konstytucyjną zasadę ochrony praworządności i orzekania na podstawie przepisów prawa;

3) art. 40 ust. 14 i 14a ustawy o drogach publicznych przez błędne ich przyjęcie i niewłaściwe zastosowanie.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania [..] pismem z dnia 7 listopada 2016 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem w niniejszej sprawie sporna jest kwestia, czy załącznik nr 1 do decyzji z dnia 30 czerwca 2008 r. zatytułowany: "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych" stanowi warunek, o którym mowa w pkt. 2 art. 162 § 1 k.p.a. Dalej uznał, że pomimo identyczności brzmienia pojęcia te nie są tożsame. Warunki zajęcia pasa drogowego nie stanowią "zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku" w rozumieniu art. 162 par. 1 pkt. 2 k.p.a. Warunek ten jest elementem dodatkowym decyzji związanym z treścią rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Na gruncie prawa administracyjnego jako warunek może być traktowane wyłącznie takie oświadczenie woli organu administracyjnego, dodane do decyzji jako jej postanowienie uboczne, ale pozostające z nią w ścisłym związku, na podstawie którego moc wiążąca decyzji (rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania) zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego, niepewnego, czyli skutki prawne decyzji powstają dopiero z chwilą ziszczenia się zdarzenia określonego w decyzji jako warunku (warunek zawieszający).

Zgodził się ze stanowiskiem SKO, że warunki zajęcia pasa drogowego określone w decyzji z dnia 30 czerwca 2008 r. nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. - z treści decyzji nie wynika, że niespełnienie "warunków" w jakikolwiek sposób uzależniałoby byt prawny decyzji administracyjnej. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych" należy rozumieć jako wytyczne techniczne w oparciu, o które ma funkcjonować targowisko na terenie pasa drogowego.

Odnośnie drugiego wniosku strony o orzeczenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a., to organ zasadnie wskazał, że w przedmiotowej decyzji z 2008 roku brak było zastrzeżenia o konieczności dopełnienia określonych czynności w wyznaczonym terminie. Czynności wskazane w załączniku nr 1 do decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza to czynności techniczne, usprawniające przejęcie, a następnie zajmowanie pasa drogowego np.: protokolarne przejęcie przejścia podziemnego, zapewnienie estetycznego wyglądu podziemia, umożliwienie pieszym swobodnego i niezakłóconego korzystania z ciągu pieszego.

Drugie czynności to określone obowiązki wynikające z przepisów prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że w tych okolicznościach należało przyjąć, iż w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet zamieszczenie w decyzji informacji o ich treści, nie uzasadnia zastosowania trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji z 2008 r. uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a. albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji. Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r., I OSK 668/08).

Uznał, że przedmiotowa decyzja z dnia 30 czerwca 2008 r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności (zlecenia administracyjnego). Obowiązki wskazane w załączniku nr 1 to wytyczne odnośnie sposobu sprawowania zarządu nad targowiskiem przez uczestnika postępowania – chodzi tu o kwestie logistyczne związane z funkcjonowaniem targowiska w pasie drogowym.

Zdaniem WSA w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i zrobił to w sposób prawidłowy. Nie można także zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem orzekające w sprawie organy w pełni zbadały sprawę i uzasadniły podjęte stanowisko. Brak jest więc usprawiedliwionych podstaw, aby podważać zasadność i prawidłowość stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Od wyżej wskazanego w wyroku skargę kasacyjną w wnieśli skarżący zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucili mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7, art. 32, art. 87 oraz art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 14 i art. 14a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej u.d.p.) oraz § 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r., nr 140, poz. 1481), poprzez błędne przyjęcie, że określenie warunków decyzji z dnia 30 czerwca 2008 r. nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy materialnej zaskarżonego orzeczenia, a także polegający na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władzę publiczną, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że była ona zasadna co narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz nakaz równego traktowania, będący emanacją określonej w art. 32 Konstytucji zasady równości;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 162 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że decyzja z dnia 30 czerwca 2008 r. nie zawierała "warunków “ oraz, że brak było zastrzeżenia o konieczności dopełnienia określonych czynności (zlecenia administracyjnego), a były to wytyczne odnośnie sprawowania zarządu nad targowiskiem, pomimo że naruszają one nakaz równego traktowania będący emanacją określonej w art. 32 Konstytucji zasady równości, jak również konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę lojalności państwa wobec obywateli, zakazującej zastosowanie przez przepisy prawne "pułapek “,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 32, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenie prawa materialnego i procesowego przez orzekający w sprawie organy administracji publicznej w szczególności Samorządowego Kolegium Odwoławczego;

4) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 roku poz. 1347, ze zmianami) oraz art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim na nierozpoznaniu zarzutu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych i na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wnieśli o rozpoznanie skargi na rozprawie.

SKO nie skorzystało z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uczestnik postępowania [..] pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu, który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni odmiennej, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz wyjaśnienie jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując oceny pierwszego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów art. 2, 7, 32, 87 i 184 Konstytucji RP, art. 40 ust. 14 i ust. 14a u.d.p. oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest nietrafny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym.

Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony, rozumienia naruszonego przepisu. Wyjaśnień takich w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło.

Wskazanych przepisów Konstytucji RP i ustawy o drogach publicznych WSA, nie mógł naruszyć poprzez ich błędne zastosowanie, ponieważ nie były one podstawą wyrokowania, a w postępowaniu administracyjnym podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Podobnie nie były podstawą wyrokowania i wydania decyzji wskazane w zarzucie przepisy rozporządzeń Rady Ministrów.

Pomimo znacznego deficytu w sposobie sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, kierując się z wytycznymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 10/9, uwzględniając treść wszystkich zarzutów i ich uzasadnienie, można wskazać, że niewłaściwego zastosowania przepisów skarżący kasacyjnie upatrują w przyjęciu przez organy orzekające i WSA, że decyzja z dnia 30 czerwca 2008 r. nie zawiera warunków oraz, że brak było zastrzeżenia o konieczności dopełnienia określonych czynności (zlecenie administracyjne), a były to wytyczne odnośnie sprawowania zarządu nad targowiskiem.

Warunek, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, tj. zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego (art. 89 k.c.). Jeżeli strona dopełni warunek, wówczas decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne od daty ziszczenia się warunku, chyba że co innego postanowiono w decyzji. Warunek stanowi więc element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Aby warunek obowiązywał strony, musi być zawarty w decyzji. Jeśli ziści się przesłanka rozwiązująca, decyzja wygasa automatycznie. Spełnienie się natomiast warunku rozwiązującego jest najczęściej podstawą do wzruszenia decyzji (J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 173-174). W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, ani decyzja ani załącznik do niej nie zawiera zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Żadnemu bowiem z postanowień decyzji czy też jej załącznika nie można przypisać treści, która bezpośrednio wpływałoby na skutki prawne wywierane przez decyzję. W związku z tym stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W istocie pod pojęciem "zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności" kryje się klauzula zlecenia. Jest to klauzula dodatkowa, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Zlecenie jak przyjmuje się w literaturze prawa administracyjnego nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, iż niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten bowiem nakazuje organowi administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji uchylić decyzję jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia tych czynności w określonym terminie. Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego czy w decyzji administracyjnej dokonana jest indywidualizacja dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 162 k.p.a., albowiem w takiej sytuacji zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Zatem przepis art. 162 § 2 k.p.a. warunkuje uchylenie decyzji w razie nie wykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji (uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 6/01).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, wskazując na treść pkt 2 sentencji decyzji z dnia 30 czerwca 2008 r. i pkt 1. ppkt 7), 11) i 20) załącznika nr 1 do tej decyzji, wskazali, że zlecenia tam zawarte nigdy nie zostały przez adresata decyzji wykonane, co skutkować powinno jej uchylenie w trybie art. 162 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze, że przesłanką uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. jest niedopełnienie zlecenia w wyznaczonym terminie, to postanowienia zawartego w pkt 1 ppkt 20 załącznika do decyzji nie można analizować jako zlecenia, albowiem nie wyznacza on terminu do wykonania wskazanej czynności w przeciwieństwie do pkt 1. ppkt 7) i 11) załącznika do tej decyzji.

Sąd I instancji, oceniając wniosek o orzeczenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. stwierdził za SKO, iż czynności wskazane w załączniku nr 1 decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza to czynności techniczne, druga zaś to określone obowiązki wynikające z przepisów prawa, jednakże nie wskazał, które z postanowień zalicza do której grupy, z jakich przyczyn i na jakiej podstawie. Stwierdzając, że czynności z drugiej grupy to określone obowiązki wynikające z przepisów prawa, nie wskazuje jednak tych przepisów. Ostatecznie akceptuje pogląd SKO, że obowiązki wskazane w załączniku nr 1 to wytyczne odnośnie sposobu sprawowania zarządu nad targowiskiem przez uczestnika postępowania, a chodzi tu o kwestie logistyczne związane z funkcjonowanie targowiska w pasie drogowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 162 § 2 k.p.a. jest niewystarczająca i nie daje możliwości sprawdzenia jej prawidłowości. Sąd I instancji, dokonując pogrupowania czynności winien wskazać z jakich powodów przydzielił daną czynność do tej a nie innej grupy. Zaliczając daną czynność do drugiej grupy stwierdzając, że określone obowiązki wynikają z przepisów winien wskazać te konkretne przepisy, z których wynikają dane obowiązki. Podkreślenia bowiem wymaga, że w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet w wypadku zamieszczenia w decyzji informacji o ich treści, zastosowanie trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. nie jest uzasadnione.

Stwierdzić należy także, że gdyby przyjąć, iż w załączniku nr 1 do decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. postanowienia dodatkowe miały charakter "wytycznych odnośnie sprawowania zarządu nad targowiskiem" a nie "zlecenia" to niezastosowanie się przez adresata decyzji do treści, nie mogłoby stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Jak już wspomniano w wypadku, gdy określone obowiązki wynikają z mocy samego prawa nie mają one charakteru zlecenia, a ich niewykonanie nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Z punktu widzenia wspomnianego przepisu zachowanie podmiotu uprawnionego z decyzji, polegające na zaniechaniu wykonania czynności mających charakter "wytycznych" byłoby bowiem obojętne. Przy dokonaniu odmiennych ustaleń należy pamiętać, iż przesłanką uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 jest niedopełnienie zlecenia w wyznaczonym terminie. Jak wskazuje się w literaturze, w przypadku niedopełnienia zlecenia organ powinien rozstrzygnąć, czy w danej sprawie jest wskazane uchylenie decyzji na podstawie art. 162 § 2, czy doprowadzenie do wyegzekwowania czynności, których dotyczy zlecenie nałożone na stronę (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 162, pkt 1), biorąc także pod uwagę, że skarżący odmówili spółce [...] wydania przedmiotu umowy dzierżawy, pomimo wygaśnięcia umowy, uniemożliwiając jej dopełnienie części warunków zajęcia pasa drogowego, na co w skazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.

Z powyższych względów należy uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia przez wyrok art. 141 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zdaniem autora skargi kasacyjnej polega na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim nierozpoznaniu przez WSA zarzutów skargi. Z treści art. 141 § 2 p.p.s.a. wynika, że w sprawie, w której oddalono skargę, sporządza się uzasadnienie na żądanie strony złożone w ustawowo określonym terminie. Wyrok objęty skargą kasacyjną posiada uzasadnienie pomimo oddalenia skargi, zatem zostało ono sporządzone, a więc nie mogło dojść do naruszenia tej normy prawnej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak pkt 1 wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokona kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, uwzględniając przedstawione powyżej argumenty oraz formułowaną na ich podstawie ocenę prawną.

Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).