Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 814/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 1-2,4,5-6, 10, 10 h
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. A. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. H. H. T. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] 2016 r., nr [...], Starosta [...] przyznał dozorcy - T. A. - prowadzącej działalność pod nazwą A. z siedzibą G. , [...], łączną kwotę 3809,83 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzeniem za dozór sprawowany nad pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t ton marki Polonez Caro: nr rejestracyjny [...], za holowanie i okres dozoru od 19 sierpnia 2012 r. do 25 marca 2012 r. (pkt 1(. Ponadto organ określił, iż powyższa kwota zostanie przekazana na wskazany rachunek bankowy w terminie 60 dni, licząc od daty uprawomocnienia się postanowienia, przy czym za dzień zapłaty uważa się dzień obciążenia rachunku bankowego organu na podstawie polecenia przelewu (pkt 2).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w dniu 22 września 2015 r. do organu wpłynął wniosek T. A. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i dozór nad wyżej opisanym pojazdem w kwocie 18.560 zł.

Dalej wskazano, iż zarządzeniami z 29 maja 2007 r. nr [...] i z 28 maja 2010 r. nr [...] w sprawie wyznaczenia jednostki usuwającej pojazd z drogi oraz prowadzącej parking strzeżony, Starosta [...] wskazał m.in. parking pod adresem G. , [...], pod którym zarówno w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu Polonez Caro, nr rejestracyjny [...], jak i nieprzerwanie do dnia dzisiejszego, prowadzi działalność T. A. pod nazwą A. .

Organ wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru może być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu, bowiem zgodnie z art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta, a jego wykonanie następuje w oparciu o przepisy ustawy dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skrócie: "u.p.e.a."). Z kolei zgodnie przepis § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy działu II rozdziału 6 omawianej ustawy, dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości znajdują zastosowanie w stosunku do ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku ruchomości w postępowaniu cywilnym.

Starosta zaznaczył, iż strona wniosła o przyznanie zwrotu wynagrodzenia za usuwanie i parkowanie pojazdów w wysokości wyliczonej na podstawie stawek wynikających z uchwał Rady Powiatu K. , tj. uchwały [...] Rady Powiatu K. z 20 marca 2007 r, oraz uchwały [...] Rady Powiatu K. z 30 marca 2010 r. Zdaniem organu, powołane wyżej zarządzenia z 29 maja 2007 r. i z 28 maja 2010 r. nie zawierają wzmianki o stawkach wskazanych przez stronę.

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 102 §2 u.p.e.a., należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, powinna odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, przykładowo powinna uwzględniać utrzymanie i eksploatację parkingu, wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu. Podkreślono, iż do koniecznych wydatków związanych z dozorem nie należy zaliczać holowania danego pojazdu, bowiem na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a należy uwzględniać tylko zakres o obowiązków przechowawcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu.

Starosta [...] zwrócił uwagę, iż na wniosek strony za okres od 11 lutego 2012 r. do 22 marca 2012 r. dokonano zapłaty za dozór nad przedmiotowym pojazdem uznając okres od dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu K. do dnia odebrania pojazdu z parkingu przez Powiat K., tj. za 41 dób. Wystawiona została faktura VAT, za którą dokonano zapłaty zgodnie z żądaniem strony. Faktury za ten okres rozliczała w całości koszty pełnionego dozoru przez 41 dni po stawkach 7,00 ( Faktura VAT nr [...] z 10 kwietnia 2012r.) co jednoznacznie obrazuje jaka dysproporcje w żądaniu wynagrodzenia przez stronę za ten sam pojazd w tożsamym okresie.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż w celu ustalenia należnych kosztów i wynagrodzenia za sprawowany dozór przeanalizował przedstawioną przez stronę w dniu 22 lutego 2016 r. obszerną dokumentację i stwierdził, iż koszty zakupy paliwa na fadromy, zakupu paliwa do "pomocy drogowej", zakupu paliwa do pojazdu służbowego, zakupu gazu propan-butan, wywozu odpadów, zakup usług telefonicznych, dostępu do Internetu, usług pocztowych, abonamentu w firmie Autoonline Sp. z o.o., opłaty za publikacje ogłoszeń w portalu otomoto.pl, zakup kluczy torx, zakup oleju przekładniowego do pomocy drogowej, zakup płynów do chłodnic Borygo, zakup wody destylowanej, rękawic ochronnych, pasty do rąk, nagrywarki, myszki, kleju do płytek, płytek podłogowych lakieru, bejcy, pędzli, szpachelek, krzeseł i foteli, paneli zgrzewnych, tuszy i tonerów do drukarek, materiałów biurowych, aparatów telefonicznych, misek szklanych, zakup płynów do mycia tapicerki i do odtłuszczania, listwy zasilającej, 12 szt. odrdzewiaczy, czyściwa, koszul, lampy sygnalizacyjnej, butów roboczych, płynu doczyszczającego, mopa do podłóg, słupków, podbitki dachowej Siding, listwy dachowej, stuktoniut, obejmy, węży ssących, dysz do prania tapicerki, cementu, stali, blachy, płyt warstwowych na dach, oleju do nagrzewnicy, nie stanowią niezbędnych koniecznych kosztów związanych z dozorem konkretnego pojazdu marki Polonez Caro nr rejestracyjny [...] Starosta za niewiarygodne uznał wyliczenia strony dotyczące zużycie energii elektrycznej oraz wynagrodzenia pracowników z obowiązkowymi narzutami, związane z dozorem przedmiotowego pojazdu. Mając na uwadze powierzchnię miejsca potrzebnego do parkowania przedmiotowego pojazdu oraz powierzchnię portierni organ ustalił, w oparciu o przedłożone przez stronę dane, iż łączny koszt wykorzystanego na ogrzanie i zabezpieczenie socjalne budynku portierni w okresie przechowywania pojazdu marki Polonez Caro nr rejestracyjny [...] wyniósł [...] zł. Z kolei łączny koszt podatku od nieruchomości na 1 miejsce parkingowe oraz budynek portierni z zapleczem socjalnym (z uwzględnieniem 8 miejsc parkingowych wskazanych przez stronę dla których działała portiernia) w okresie przechowywania pojazdu marki Polonez Caro nr rejestracyjny [...] na podstawie przedłożonych dowodów w sprawie wyniósł w ocenie organu [...] zł. Podsumowując, w ocenie organu rzeczywiste wydatki niezbędne związane z pełnieniem dozoru nad pojazdem marki Polonez Caro nr reiestracyiny [...] wyniosły: opał wykorzystany na ogrzanie i zabezpieczenie socjalne budynku portierni w kwocie [...]zł. i koszt podatku od nieruchomości na 1 miejsce parkingowe oraz budynek portierni z zapleczem socjalnym w kwocie [...]zł.

Odnosząc się do kwestii wynagrodzenia należnego za sprawowany dozór organ podkreśli, iż pojęcie wynagrodzenia, o jakim mowa w art. 836 Kodeksu cywilnego nie jest równoznaczne z pojęciem wynagrodzenia za dozór, o jakim mowa w art. 102 § 2 u.pe.a. i posiada zdecydowanie węższy zakres. W celu ustalenia należnego wynagrodzenia organ zapoznał się ze stawkami za dozór pojazdu, obowiązującymi na terenie innych powiatów takich jak: Powiat G. - średnio z 3 lat - 3,40zł/doba parkowania, Powiat Ż. - średnio z 3 lat 1,42 zł /doba parkowania, Powiat R. - 5,00 zł /doba parkowania, co znajduje potwierdzenie w dokonanym rozeznaniu cenowym dokonanym w dniu 12 kwietnia 2016 r. Jednocześnie organ dokonał sprawdzenia cen abonamentów za parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych, uwzględniające koszty prowadzenia takiego parkingu jak wynagrodzenia dozorcy. Organ posłużył się cenowym rozeznaniem rynku w zakresie zachowywania pojazdów na parkingach strzeżonych w latach 2009-2015 na 10 parkingach lokalizowanych w K., I., K., [...], Gorzowie Wielkopolskim oraz P., gdzie stawki dobowe za przechowywanie samochodu osobowego wynosiły od 2,06zł brutto/doba do 5,66 brutto/ doba, natomiast motocykla od 1,23zł brutto/doba do 2,33zł brutto/doba. Podmioty świadczące usługi przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych w istocie podawały ceny obowiązujące w okresach miesięcznych lub rocznych w odniesieniu do badanego okresu. Stawki dobowe za przechowywanie pojazdu osobowego oraz motocykla na prowadzonych podobnie jak przez stronę niniejszego postępowania innych parkingach strzeżonych, obowiązujące w latach 2009 – 2015, wynosiły średnio odpowiednio: 3,66 zł/doba dla pojazdu osobowego i 1,68zł/doba brutto, co znajduje potwierdzenie w dokonanym rozeznaniu cenowym rynku w zakresie przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych w latach 2009-2015 dokonanego w dniach 15-17 lutego 2016r. Stawki te w ocenie organu odzwierciedlają realne wynagrodzenie za dozorowanie ruchomości w postaci samochodu osobowego i motocykla, z uwzględnieniem ich wartości, gabarytów, powierzchni niezbędnej do jej przechowywania oraz trudności w zabezpieczeniu, określając tym samym wysokość wynagrodzenia. Organ podkreślił, iż wykładnia przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a wskazuje, że zwrot koniecznych wydatków powstaje w chwili wykazania takich koniecznych wydatków i wynagrodzenia przez konkretnego dozorcę i to dozorca jest obowiązany do wykazania poniesionych kosztów. Natomiast w sytuacji, gdy dozorca nie przedstawił wiarygodnych dowodów i wyliczeń wskazujących na wysokość przysługującego mu wynagrodzenia w odniesieniu do konkretnego pojazdu oraz okresu jego dozoru organ jest uprawniony do skorzystania z dodatkowych dowodów. W związku z tym, że strona postępowania nie wskazała dowodów w zakresie wynagrodzenia za dozór, organ posiłkował się stawkami stanowiącymi dochód przedsiębiorców świadczących usługi tego samego rodzaju dokonując rozeznania cenowe jak przestawiono powyżej. Wynagrodzenie za dozór na podstawie powyższych informacji, ustalone zostało w drodze uśrednienia stawek wynagrodzeń stanowiących dochód przedsiębiorców świadczących usługi tego samego rodzaju przy zastosowaniu wskazanej metody porównawczej (stawek rozeznania w innych powiatach oraz stawek z rozeznania na parkingach strzeżonych oraz stawek tut, organu) i wynosi średnio 3,41 zł/doba przechowywania samochodu osobowego oraz średnio 1,68zł/doba przechowywania motocykla. Mając na względzie powyższe, organ przyznał dozorcy wynagrodzenie za okres dotychczas nierozliczony tj. od 19 sierpnia 2009 do 10 lutego 2012 r. - 906 dni oraz od 23 marca 2012 do 25 marca 2012 - 3 dni w kwocie 3099,69 zł , oraz koszty pełnionego dozoru w kwocie 710,14 zł, które wynikają z poniższego wyliczenia: 906 dni + 3 dni = 909 dni x 3,41 zł = 3099,69 zł + 433,92 zł + 276,22 zł = 3809,83 zł

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła T. A. podnosząc, iż organ dokonał dowolnego wyliczenia kosztów przechowywania pojazdu marki "Polonez Caro" nr rej. [...] 180, ustalając że za dobę dozoru wynagrodzenie wynosi 3,41zł.. Skarżąca podniosła, że wynagrodzenie za dobę sprawowanego przez nią dozoru wynosi 20,50zł, stąd dochodzona przez nią kwota to 18.575,00zł. W jej ocenie pominięcie w uwzględnieniu kosztów działania podmiotu gospodarczego skarżącej poszczególnych elementów, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, a nieskorzystanie w tym zakresie z opinii biegłego wskazuje na podstawy postawienia zarzutu dowolności ustaleń w niniejszej sprawie, co w pełni uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia T. A., postanowieniem z 12 [...] 2016 r., nr [...], uchyliło pkt 1 zaskarżonej "decyzji" i orzekło w tym zakresie o przyznaniu dozorcy – T. A. łączną kwotę [...]zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenie za dozór sprawowany nad pojazdem marki Polonez Caro, nr rejestracyjny [...], za holowanie i okres dozoru od 19 sierpnia 2009 r. do 25 marca 2012 r. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych kwoty opłat, o których mowa w art 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, ustalene przez rady powiatów, nie mają zastosowania do obliczania należnosci jednostki prowadzącej parking za dozór sprawowany na pojazdem. Tym samym organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że orzekanie o kosztach dozoru powinno nastąpić na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a.

Dalej Kolegium, analizując zmiany przepisów, które miały miejsce w okresie sprawowanego dozoru, doszło do wniosku, mając na uwadze treść art. 9 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, iż w związku z treścią zarządzenia Starosty [...] nr [...], wynagrodzenie za dozór pojazdu Polonez Caro: nr rejestracyjny [...] wino zostać ustalone na podstawie art. 102 § 2 u.p.z.p. za cały okres sprawowania nad nim dozoru. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. To na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji. W przypadku, gdy dozorca nie wskazał, jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia poza odwołaniem się do uchwały rady powiatu, to wówczas stosownych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania powinien dokonać organ.

Analizując wykaz wydatków związanych z nadzorem, przedstawiony przez skarżąca, Kolegium uznało, iż nie wszystkie wydatki wskazane stronę się mogą zostać zakwalifikowane jako konieczne wydatki związane z dozorem. Wnioski takie wynikają nie tylko z samej analizy ich charakteru jak również nie zostały poparte stosownym uzasadnieniem i wyliczeniem. Zdaniem Kolegium strona nie wykazała, iż poniosła koszty korespondencji pocztowej, elektronicznej czy też rozmów telefonicznych z innymi podmiotami w sprawie dozoru przedmiotowego pojazdu. Co więcej, do wykonywania dozoru nad przedmiotowym pojazdem nie było konieczności wykorzystywania fadromy, pomocy drogowej (pojazd nie był przemieszczany), samochodu służbowego, gazu propan – butan. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika również, aby wykonywanie dozoru nad pojazdem objętym decyzją generowało produkcję odpadów. Nadto charakter usługi dozoru wykonywanej nad pojazdem wyklucza konieczność korzystania z serwisów internetowych wskazanych przez stronę. Kolegium nie przychyliło się również do wniosku strony w zakresie orzeczenia na jej rzecz kosztów związanych z zakupem energii elektrycznej, wynagrodzeniami pracowników, oraz innych wydatków, szczegółowo wymienionych za stroną w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, w określonej przez stronę wysokości.

Kolegium wyliczyło następnie koszt zakupu węgla na opał w związku z koniecznością pełnienia dyżuru przy dozorze pojazdu, ustalając go w oparciu o przedłożone przez stronę informacje, w kwocie [...]zł. Z kolei koszt z tytułu podatku od nieruchomości poniesiony w okresie dozoru ustalono na kwotę [...]zł. Organ podkreślił, iż konkretyzacja tych kosztów (wyliczenia) zostały dokonane z uwagi na brak uwiarygodnienia przez skarżącą poniesionych kosztów w tym zakresie.

Odnosząc się do sposobu ustalania wynagrodzenia za dozór pojazdów Kolegium wskazało, iż w tej kwestii właściwy organ winien w szczególności dokonać porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na terenie Iokalnym przy tego rodzaju usługach, z uwzględnieniem zakresu obowiązków dozorców, okoliczności towarzyszących przechowaniu, takich jak miejsce przechowania, jego warunki. Dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika, należało ustalić wynagrodzenie w sprawie.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia Starosty [...] dotyczące stawek za usuniecie oraz dozór pojazdów oraz wysokości opłat pobieranych przez podmioty prowadzące parkingi. Kolegium zaznaczyło, iż stawka dobowa wynagrodzenia z uwzględnieniem stawek wynagrodzenia za dozór nie na parkingach depozytowych jest mniej korzystna, niż stawka uwzględniająca również inne parkingi, a ustalona przez Starostę uśredniona stawka dobowa (z parkingów depozytowych i innych parkingów) jest korzystniejsza niż stawki obowiązując na parkingach depozytowych. Zdaniem Kolegium sposób ustalenia wynagrodzenia przez organ I instancji jest prawidłowy, rzetelny i wykonany z najwyższą starannością.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła T. A. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą A. zarzucając naruszenie:

art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ (zarówno I jak i II instancji) podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym do załatwienia - sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej;

art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, co uniemożliwiało prawidłowe ustalenie stanu faktycznego;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego (naruszenie art. 77 k.p.a.) i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (naruszenie art. 7k.p.a.) w tym nie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego;

art. 80 k.p.a. poprzez dowolne uznanie przez organy okoliczności, że skarżąca uzyskała słuszne wynagrodzenie (w rozumieniu art. 836 k.c.) za dozór sprawowany nad pojazdem w okresie od 19 sierpnia 2009r. do 25 marca 2012r. oraz jego holowanie. Strona podniosła, iż skoro opłaty o których mowa w art 130 a ust. 5c Prawo o ruchu drogowym ustalane przez rady powiatów mają na celu tylko i wyłącznie pokrycie ich kosztów, niezasadnym jest sytuacja w której Powiat pobierałby opłatę o wiele wyższą, niż to co sam by płacił z kolei innemu podmiotowi za wykonanie usługi, za którą opłatę pobrał. Zdaniem strony należy założyć, iż stawki wynikające z uchwał rad powiatów stanowią minimum, które wskazuje na rzeczywiste koszty przechowywania pojazdów, zaś te które mogą żądać podmioty faktycznie przechowujące pojazdy, nie powinny być niższe od stawek dobowych wskazanych w uchwałach rad powiatów.

Zdaniem strony zaniechanie powłania biegłego w celu ustalenia rzeczywistych kosztów dozoru nad pojazdem świadczy o dowolności rozstrzygniecia organów. Porównywanie cen na innych parkingach jest zabiegiem o tyle wątpliwej jakości dowodowej, iż nie dokonano ustaleń czy "inne parkingi" posiadają pracowników zatrudnionych na umowach o pracę, czy uiszczają wszystkie należności publiczno prawne, czy rozliczają się w terminie ze zobowiązań itp.. Skoro dla ustalenia wysokości wynagrodzenia należy stosować art. 836 k.c., to na pewno w zakresie ustalenia wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach, należy posiłkować się opinią biegłego, która uwzględni także i powyższe uwagi w odniesieniu do stawek ustalanych przez Rady Powiatów i wskazane wyżej podstawowe zasady, w tym i tę, że organy administracyjne nie prowadzą działalności komercyjnej i ich zadaniem nie jest zarabianie na wykonywaniu swoich funkcji ustawowych. Ten zakres działania obejmuje bowiem sfera należnych podatków i dyscypliny budżetowej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnisoło o jej oddalenie podtrzymujac stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Adminstarcyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016, poz. 718 - dalej p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wypłacie T. A. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. kwoty [...]zł tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór i holowanie pojazdu marki Polonez CARO o nr rej. [...] przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez nią w okresie od 19 sierpnia 2009 r. do 25 marca 2012 r.

W oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający dla jej rozstrzygnięcia, aczkolwiek nie okazały się w tym zakresie w całości trafne zarzuty podnoszone przez stronę w skardze.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań Sąd pragnie wskazać na okoliczność wielokrotnego nowelizowania art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst pierwotny Dz.U. Nr 98, poz. 602 z 1997 r., dalej ustawa Prawo o ruchu drogowym), który reguluje zagadnienia związane z usuwaniem pojazdu z drogi na koszt właściciela.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z pierwotnym brzmieniem tegoż przepisu, dodanego do ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r. (Dz. U. Nr 129, poz. 1444 z 2001 r.), w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 art. 130a pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5), usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, wysokość opłat ustala rada powiatu (art. 130a ust. 6), zaś wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6 (art. 130a ust. 7). Jednocześnie w art. 130a ust. 10 prawodawca ustalił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. (Dz.U. Nr 109, poz. 925 z 2005 r.) art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze zostały uznane za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracić miał moc z dniem 30 czerwca 2006 r.

Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez Trybunał sprzeczności powyższej regulacji z Konstytucją RP było naruszenie przez nią zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ze względu na to, iż brak w ustawie jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które determinowałyby treść decyzji rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę, zarówno co do wyznaczenia podmiotu gospodarczego, który z wyłączeniem innych uczestników tej sfery rynku usług byłby uprawniony do usuwania pojazdów z drogi w sytuacjach opisanych w art. 130a ust. 1 i 2 prawa o ruchu drogowym, jak i podmiotu prowadzącego parking strzeżony, na którym następnie umieszczany byłby usunięty pojazd.

Stąd też Trybunał skonstatował, że regulacja (także ta zawarta w ustawie), która ustanawia ograniczenie w korzystaniu z wolności działalności gospodarczej, nie może poprzestawać na określeniu tylko formalnych elementów tego ograniczenia. Samo więc przyznanie staroście kompetencji do podejmowania działań o charakterze reglamentacyjnym, bez jednoczesnego doprecyzowania merytorycznych przesłanek jej realizacji, nie może być uznane za spełniające konstytucyjny wymóg ustawowej podstawy ograniczenia. Brak bowiem materialnych przesłanek wykonywania przez starostę kompetencji określonych w art. 130a ust. 5 i 6 zd. 1 prawa o ruchu drogowym skutkuje niemożnością precyzyjnego określenia charakteru, jak i treści wprowadzanego ograniczenia

Niezależnie od powyższego Trybunał wskazał, że inną okolicznością budzącą wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji, jest niejasność co do charakteru prawnego stosunków pomiędzy starostą, a podmiotem wyznaczonym do wykonywania czynności określonych w art. 130a ust. 5 i 6 ustawy oraz między właścicielem pojazdu, a tym podmiotem. Taka sytuacja ułatwia "manipulowanie statusem", co oznacza możliwość rozmaitej kwalifikacji prawnej tych stosunków i przypisanie im diametralnie odmiennych reżimów prawnych.

W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dniem 19 października 2006 r. doszło do wprowadzonej ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 190, poz. 1400) nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, który w zakresie istotnym dla przedmiotu niniejszej sprawy otrzymał brzmienie:

- ust. 5a W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę;

- ust. 5b Starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia i oznakowania pojazdu przeznaczonego do usuwania lub przemieszczania pojazdów;

2) liczbę i rodzaj pojazdów przystosowanych do usuwania lub przemieszczania pojazdów, stosownie do wielkości obszaru świadczonych usług;

3) deklarowany czas przybycia na miejsce zdarzenia;

4) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi;

5) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

6) konieczność zachowania warunków konkurencji;

7) proponowaną cenę usługi.

- ust. 5c Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie;

- ust. 5d Starosta, wyznaczając jednostkę do prowadzenia parkingu strzeżonego, kieruje się przesłankami rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia parkingu strzeżonego, a zwłaszcza rodzaj ogrodzenia, oświetlenie i monitoring;

2) liczbę miejsc do parkowania pojazdów;

3) proponowany rodzaj zabezpieczenia pojazdów;

4) warunki utrzymywania pojazdów, a zwłaszcza pojazdów z uszkodzeniami powypadkowymi;

5) miejsce położenia parkingu;

6) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

7) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym;

8) konieczność zachowania warunków konkurencji;

9) proponowaną cenę usługi;

- ust. 5e Wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszcza się usunięty pojazd, następuje poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d. Wyznaczenie następuje na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Starosta może wyznaczyć więcej niż jedną jednostkę;

- ust. 6 Wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu;

- ust. 7 Wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 649 z 2008 r.) art. 130a ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, został uznany za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis we wskazanym zakresie utracił moc z dniem 12 czerwca 2009 r.

Do kolejnej znaczącej nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 z 2010 r.).

Ustawa ta dokonała szeregu zmian w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, które jednakże weszły w życie w różnych terminach.

W szczególności z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie zmiana art. 130a ust. 10 ustawy Prawo drogowe zgodnie z którą starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Nadto w tej samej dacie weszły w życie dodane do art. 130a ust. 10a do 10l, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu (ust. 10g) oraz, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust.10h).

Natomiast z dniem z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa nowelizacyjna z dnia 22 lipca 2010 r. między innymi uchyliła art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria jakimi winien się przy tym wyznaczaniu Starosta kierować, wprowadzając w to miejsce art. 130a ust. 5f ustawy prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż, powierzenie wykonywania tego rodzaju zadań, zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych oznacza konieczność przeprowadzenia odpowiedniej, przewidzianej tymi przepisami procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie je realizował, a następnie zawarcie z nim umowy cywilnej.

Powyższe wynika wprost z regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. Nr 113, poz. 759 z 2010 r. ze zm.), gdzie na zamawiającego nałożono obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia, a jako jedyną formę udzielenia zamówienia przewidziano zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Z tą samą datą, to jest z dniem 21 sierpnia 2011 r., weszła także w życie zmiana art. 130a ust. 6, który stanowił dotąd, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu, zaś po nowelizacji wskazywał, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Nową regulację uzupełniały zapisy zawarte w dodanych ust. 6a do 6e, ustanawiające maksymalną dopuszczalną wysokość opłat oraz zasady ich waloryzacji oraz wskazanie, że opłaty te stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian w czasie dokonać należy oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i oparkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w przypadku orzeczenia przepadku nieodebrane pojazdu na rzecz właściwego powiatu. Zauważyć bowiem należy, iż w następstwie powyższego usunięcia pojazdu z drogi, dochodzi każdorazowo do zaistnienia kilku wzajemnie ze sobą powiązanych, aczkolwiek możliwych do wyodrębnienia stosunków prawnych w relacjach:

- właściciel pojazdu – organ do którego zadań należy usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu,

- właściciel pojazdu – podmiot faktycznie usuwający pojazdy i prowadzący parking strzeżony na jakim są one przechowywane oraz,

- podmiot dokonujący usunięcia pojazdu i prowadzący parking – organ administracji publicznej.

Kontrolowana sprawa dotyczy ostatniego z wskazanych wyżej stosunków prawnych, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu.

Powyższe w pierwszym rzędzie oznacza, iż w relacji: podmiot faktycznie usuwający pojazdy z drogi i prowadzący parking strzeżony – organ administracji, do zadań którego należy realizacja tych zadań, nie znajdą jakiegokolwiek zastosowania regulacje dotyczące ustalenia opłat obciążających właściciela pojazdu o jakich mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, co obejmuje zarówno decyzyjny tryb ustalania tych opłat, jak i wysokości opłat ustalanych przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3079/12). Stąd też za oczywiście bezzasadne uznać należało te zarzuty skargi, które sprowadzały się do zakwestionowania przez stronę zastosowania, przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia za przechowanie pojazdu, stawek innych, niż określone w uchwałach Rady Powiatu K..

Dalej zauważyć należy, iż odnośnie stosunku prawnego pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Argumentując powyższe stanowisko sądy administracyjne wskazywały, że skoro usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2167/14).

Jednocześnie zauważyć należy, iż w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko, że stosunek prawny pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej, jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, było niewątpliwie trafne do czasu wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. nowelizacji art. 130a wprowadzonej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 20 sierpnia 2011 r. wskazanie podmiotu faktycznie realizującego zadania z zakresu usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania miało bowiem charakter jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (starosty), który wyznaczał jednostkę do usuwania pojazdów (art. 130 ust. 5 ustawy w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5b) oraz do ich przechowywania (art. 130 ust. 6 ustawy w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5c), na który to władczy charakter tegoż wyznaczenia i wynikające z tego konsekwencje wskazano w przywołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/05. Wprowadzenie przez ustawodawcę z dniem 21 sierpnia 2011 r. zmiany polegającej na rezygnacji z wyznaczania przez starostę podmiotu upoważnionego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego i zastąpienie władczej formy wyłaniania wykonawcy tych czynności powierzeniem ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, zasadniczo zmieniło jednakże charakter stosunku prawnego łączącego organ reprezentujący powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingi strzeżonego dla pojazdów usuniętych. Jak wskazano powyżej, ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych nakłada na zamawiającego obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia i przewiduje sądową kontrolę prawidłowości przeprowadzenia tegoż postępowania przeprowadzaną przez sąd powszechny, a jako jedyną formę udzielenia zamówienia przewiduje zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Skoro ustawodawca przewidział od dnia 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to uznać należy, iż w sytuacji, gdy doszło do powierzenia wykonywania tych czynności w tym trybie, to jest do wyłonienia przez starostę oferty na wykonywanie tych czynności i zawarcia umowy z oferentem, to brak jest podstaw dla ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 z 2011 r. ze zm.), a podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów wynikłych pomiędzy reprezentowanym przez starostę powiatem, a podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych jest sąd powszechny.

Zupełnie nieracjonalnym byłoby bowiem przyjęcie koncepcji odmiennej, to jest przyjęcie, iż pomimo wyłaniania usługodawcy w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, co wiąże się z koniecznością złożenia przez niego odpowiedniej oferty, dokonania jej oceny, a następnie zawarcia umowy, umowa ta pozbawiona jest jakiegokolwiek znaczenia prawnego, a ustalenie kosztów przechowywania i wynagrodzenia dozorcy następuje w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Biorąc przy tym pod uwagę hierarchię obowiązujących w Polsce źródeł prawa uznać należy, iż poprzez wskazaną wyżej nowelizację art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie z dniem 21 sierpnia 2011 r., ustawodawca wprost wyłączył stosowanie w stosunku do kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów oraz wynagrodzenia podmiotu, którym zadania te starosta powierzył, stosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zauważyć należy, iż rozporządzenie powyższe wydane zostało na podstawie art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954), zgodnie z którym Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, rozciągnąć stosowanie w całości lub w części przepisów działu II rozdziału 6 w zakresie przechowywania, oszacowania i sprzedaży zajętych ruchomości na określone ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie przepisów o likwidacji mienia, o przepadku mienia, z tytułu spadków lub z innych tytułów albo gdy Skarb Państwa na podstawie szczególnych przepisów jest upoważniony do sprzedaży cudzej ruchomości. Rozporządzenie to w szczególności określi przypadki, w których może nastąpić nieodpłatne przekazanie ruchomości przez Skarb Państwa albo powiat lub ich niszczenie, a także sposób rozliczania wydatków związanych z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa. Oczywistym w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jawi się przy tym, iż delegacja ustawowa zawarta w przywołanym wyżej przepisie dotyczy możliwości uregulowania w drodze aktu wykonawczego zagadnień nie uregulowanych wprost w aktach rangi ustawowej.

Taka sytuacja braku uregulowania w ustawie zagadnień związanych z ponoszeniem przez organy władzy publicznej kosztów zleconego innym podmiotom usuwania pojazdów z drogi i następnie przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych, istniała na gruncie ustawy prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do 20 sierpnia 2011 r., kiedy to przepisy przewidywały jedynie władcze wyznaczanie przez starostę jednostki do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, bez wskazania w ustawie sposobu rozliczania się pomiędzy organem władzy publicznej, a podmiotem wyznaczonym. Sytuacja uległa jednakże zasadniczej zmianie z chwilą wejścia w życie nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, przewidującej powierzanie wykonywania zadań własnych powiatu polegających na usuwaniu pojazdów i prowadzeniu parkingu strzeżonego podmiotom zewnętrznym w trybie przepisów o zamówieniach publicznych.

Nie bez znaczenia pozostaje także, iż przepisy nowelizujące ustawę Prawo o ruchu drogowym, między innymi przed dodanie do art.130a ustępu 5f, weszły w życie 21 sierpnia 2011 r., a przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w dniu 3 marca 2011 r., co oznacza, że w zakresie wyłączenia stosowania przepisów ww. rozporządzenia w stosunku do kosztów przechowywania usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty wyłonione przez starostę w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, znajdzie zastosowanie reguła kolizyjna, zgodnie z którą regulacja późniejsza deroguje regulację wcześniejszą.

Zwrócić w tym miejscu także należy uwagę na przepisy wprowadzające, zawarte w ustawie nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 9 tej ustawy jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1), zaś w przypadku, gdy okres, na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, starosta może wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2).

Regulacja powyższa uwzględnia zatem zasadniczą zmianę trybu wyłaniania podmiotów usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone, z władczego wyznaczenia na powierzenie w trybie przepisów o zamówieniach publicznych oraz eliminuje problemy intertemporalne związane z tą zmianą.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż bezspornym pozostaje, iż należący do skarżącej parking w drodze aktu władczego Starosty K. - Zarządzeń z 29 maja 2007 r. nr [...] i z 28 maja 2010 nr [...], został wyznaczony jako miejsce zabezpieczenia pojazdu usuniętego z drogi. Z ustaleń organu, niekwestionowanego przez stronę wynika, iż ostatnie wyznaczenie obejmowało okres 3 lat. Z tych też przyczyn Starosta K. uznał się właściwy do rozpoznawania wniosku strony w zakresie całego okresu dozoru nad przedmiotowym pojazdem, który trwał od 19 sierpnia 2009 r. do 25 marca 2012 r. Sąd zauważył jednak, iż we wniosku z dnia 19 września 2015 r. (data wpływu do organu – 22 września 2015 r.) strona skarżąca, wnosząc o wypłatę wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowym pojazdem, powołała się na umowę z dnia 29 lipca 2011 r. nr [...] obowiązująca od dnia 21 sierpnia 2011 r. .W aktach sprawy brak jest powołanej umowy oraz jakiejkolwiek informacji dotyczącej stron tej umowy, jej treści jak i trybu jej zawarcia. Brak ten jest o tyle istotny, iż wobec posiadanych przez Sąd informacji nie można wykluczyć, iż w drodze tej umowy doszło do powierzenia skarżącej z dniem 21 sierpnia 2011 r. wykonywania zadań związanych z usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (art. 130a ust. 5f ustawy o drogach publicznych). Poczynienie ustaleń dotyczących powyższych okoliczności ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, albowiem determinuje tryb, w jakim skarżąca dochodzić może roszczeń z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu obejmujących koszty tych działań oraz jego wynagrodzenie. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu nie budzi bowiem wątpliwości, iż choć należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowywania przypadające za okres, w którym skarżąca funkcjonowała jako podmiot wyznaczony przez Starostę K., dochodzić on może w trybie administracyjnym, to w przypadku ustalenia, iż po wejściu w życie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym wykonywanie zadań związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych powierzone jej zostało zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych i zawarta z nim została w tym zakresie odpowiednia umowa, to właściwym do rozstrzygania sporów w tym zakresie (tj. należności za okres objęty tą umową), właściwy będzie sąd powszechny, albowiem spór ten dotyczył będzie wykonania umowy cywilnoprawnej, zawarcie której znajdowało podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej.

Niewyjaśnienie powyższej okoliczności mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy i stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania ,tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Po poczynieniu powyższych ustaleń organ powinien ocenić w jakim zakresie w sprawie znajdą zastosowanie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące należnego dozorcy zwrotu kwot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór oraz czy, a jeśli tak to kiedy, istniejący pomiędzy starostą a skarżącą stosunek administracyjnoprawny - wynikający z aktu wyznaczenia jej do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych, przekształcił się w stosunek cywilnoprawny - wynikający z zawarcia w trybie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych umowy, mocą której powierzono skarżącej wykonywanie tych zadań powiatu.

Dodatkowo Sąd zauważył, iż wniosek T. A. obejmował wynagrodzenie nie tylko za dozór, ale także usunięcie przedmiotowego pojazdu. W tabeli stanowiącej załącznik do wniosku skarżąca określiła koszt holowania na [...] zł. Zarówno organ I i jak i II instancji wskazały w swoich rozstrzygnięciach, iż przyznane wynagrodzenie obejmuje "holowanie i okres nadzoru od 19 sierpnia 2009 r. do 25 marca 2012 r." Niemniej analiza zawartych w postanowienia obu instancji wyliczeń poniesionych przez skarżącą kosztów i należnego wynagrodzenia za dozór prowadzi do wniosku, iż organy te nie uwzględniły w nim kosztów holowania pojazdu. Kolegium nie wypowiedziało się też w żaden sposób co do zasadności dochodzenia zwrotu kosztów holowania przez skarżącą. Z kolei Starosta [...] wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia, iż konieczne wydatki związane z dozorem, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. nie obejmują kosztów holowania pojazdu.

Wskazać w tym miejscu należy na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSP 1/10 (opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który po rozpoznaniu przedstawionego zagadnienia prawnego:

1. Czy organ egzekucyjny na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) może przyznać na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.)?"

2. Czy w świetle art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym organ egzekucyjny jest zobowiązany do zwrotu na rzecz dozorcy kosztów usunięcia z drogi pojazdu nieodebranego przez właściciela?"

stwierdził: "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449)."

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego koszt usunięcia pojazdu z drogi mieści się w pojęciu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru. Stanowisko to, mimo zmiany przepisów dotyczących właściwości organu orzekającego w sprawie wynagrodzenie za wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, należy uznać za aktualne.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu, odnieść się do wniosku strony o zwrot kosztów usunięcia pojazdu z drogi.

Sąd zwraca również uwagę na błędne sformułowanie sentencji zaskarżonego postanowienia z [...] 2016 r. w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze po stwierdzeniu, iż rozpoznaniu podlega zażalenie na postanowienie Starosty [...] z [...] 2016 r. uchyla zaskarżoną "decyzję " w pkt 1 (pkt 1 postanowienia Kolegium) i w punkcie 3 utrzymuje w mocy w pozostałym zakresie "decyzję" organu I instancji. Uchybienia te stanowiące, w ocenie Sądu, omyłkę pisarską, nie miało co prawda istotnego wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę zaskarżonego aktu, świadczą jednak o pewnej niestaranności w sporządzeniu tego postanowienia.

Niezależnie od powyższych rozważań Sąd podzielił ogólne uwagi organów dotyczące sposobu ustalania należności z tytułu koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem, oraz wynagrodzenia za dozór, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. Jak wskazano wcześniej przepis ten stanowi podstawę do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w okresie w jakim wiążący ją stosunek z organem wyznaczającym – starostą - był oparty na akcie władczym – zarządzeniach z 29 maja 2007 r. nr [...] i z 28 maja 2010 nr [...].

Z treści powyższego przepisu wynika, iż przyznanie podmiotowi przechowującemu pojazd zarówno zwrotu poniesionych wydatków, jak i wynagrodzenia za dozór może się odbyć wyłącznie na wniosek (żądanie) dozorcy, przy czym to dozorca winien wykazać wysokość poniesionych kosztów jak i określić wysokość żądanego wynagrodzenia. Organ przyznaje zarówno zwrot koniecznych wydatków jak i wynagrodzenie za dozór na żądanie dozorcy, a więc to przede wszystkim na stronie ciąży obowiązek jednoznacznego sformułowania roszczenia jak i jego udokumentowania. Rolą organu rozpatrującego wniosek (żądanie) jest jego zweryfikowanie, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. W ocenie Sądu nie sposób oczekiwać od organu prowadzenia z urzędu, czy też na wniosek strony, postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przez organ, zamiast strony, jakie koszty dozorca poniósł. W szczególności dotyczy to postulowanego przez stronę przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność kosztów funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącego związanego z prowadzonym dozorem. Inaczej rzecz ujmując, skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozoru, to przede wszystkim na nim ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości tych kosztów jak i wykazania, iż koszty te miały charakter konieczny, a organ dokonuje weryfikacji tych obliczeń.

Sąd podziela jednocześnie pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dopiero w sytuacji gdy strona nie wykazała zasadności swoich roszczeń, nie przedstawiła stosownych obliczeń poniesionych kosztów i należnego wynagrodzenia, lub wyliczenia te budzą uzasadnione wątpliwości, rola organu jest ustalenie wysokości tych wydatków we własnym zakresie w oparcie o dostępne organowi informacje. Jak już wskazano wyżej, przy dokonywaniu tych ustaleń nie mogą być też zastosowane wprost stawki dobowe, określone w uchwałach podjętych na podstawie art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym. (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 o sygn. akt I OSK 3079/12 oraz z dnia 21 stycznia 2016 r. o sygn. akt I OSK 550/14 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż przedstawione przed stronę zestawienie kosztów poniesionych przy sprawowaniu dozoru przedmiotowego pojazdu było nieadekwatne i nieuzasadnione. Strona domagała się zwrotu kosztów zakupu szeregu materiałów i usług (wymienionych szczegółowo przez organ w wydanych postanowieniach) nie wykazując ich racjonalnego związku ze sprawowanym dozorem. Sąd podzielił prawidłowość weryfikacji przez organ tych kosztów i ustalenie, iż jedynie informacje dotyczące kosztu zakupu opału oraz podatku od nieruchomości, które to koszty rzeczywiście były poniesione w związku ze sprawowanym nadzorem, pozwalały na dokładne ich ustalenie (wyliczenie). Zgodzić się należy, iż strona nie wykazała w jaki sposób ustaliła wysokość kosztów zakupu energii elektrycznej związanych z dozorem konkretnego pojazdu oraz wynagrodzenia pracowników zatrudnionych przez skarżącą w celu sprawowana dozoru nad pojazd. Informacje udostępnione przez stronę uniemożliwiło organom weryfikację i dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie.

Odnośnie wynagrodzenia za sprawowany dozór zauważyć należy, iż z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika sposób ustalenia wysokości tych wydatków. Należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 836 kc, który stanowi, że jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Takie rozwiązanie normatywne, w przypadku braku wskazania przez wnioskodawcę należnego wynagrodzenia, albo wskazanie go w wysokości nieadekwatnej, nakłada na organ orzekający obowiązek ustalenia należnego wynagrodzenia poprzez zastosowanie metody porównania, która pozwoliłaby na określenie wysokości wynagrodzenia z uwzględnieniem stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące działalność tego samego rodzaju (patrz ponownie wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r. o sygn. I OSK 550/14 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dokonane przez organy obu instancji ustalenia w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Dokonana przez organ I instancji analiza stawek za dozór pojazdów obowiązująca w Powiecie K. oraz powiatach sąsiednich, jak i stawek na całodobowych parkingach strzeżonych w P., I., K., [...], K. i Gorzowie Wlkp., pozwoliła ustalić średnie stawki podmiotów prowadzących podobną działalność. Sąd nie dostrzegł w takim postępowaniu organów dowolności. Zauważyć, za to należy, iż żądana przez skarżącą kwota obejmująca poniesione koszty oraz wynagrodzenie w ujęciu dobowym, przewyższa znacznie wysokość dobowej stawki za dozór pojazdu wskazany na fakturze nr [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r., która dotyczyła dozoru przedmiotowego pojazdu w okresie od 11 lutego 2012 r. do 22 marca 2012 r., co wskazuje na brak konsekwencji tego podmiotu w szacowaniu kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór. Jak wskazano wyżej, w zakresie weryfikacji zestawienia kosztów przedstawionych przez skarżącą, zastrzeżenia Sądu budzi jedynie pominięcie przez organ odwoławczy rozważań dotyczących uwzględnienia jako koniecznych wydatków sprawowanego dozoru, kosztów usunięcia pojazdu, który to koszt obejmował wniosek strony.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest zastosować się do wskazań i oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu i dokonać ustaleń dotyczących charakteru i treści umowy z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], w celu zbadania trybu uzyskania należności za dozór przedmiotowego pojazdu po dniu 21 sierpnia 2011 r. Ponadto Kolegium winno odnieść się do kwestii zwroty kosztów usunięcia przedmiotowego pojazdu. Z dyspozycji usunięcia pojazdu z 19 sierpnia 2009 r. nr [...] wynika, iż usunięcia pojazdu dokonała firma skarżącej.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a