Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 549/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 1193/18 w sprawie ze sprzeciwu W. R. od decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 1193/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw (mylnie oznaczony jako "skarga") W. R. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] stycznia 2016 r. do Okręgowego Urzędu Górniczego w P. wpłynęło doniesienie o prowadzonym wydobyciu kopaliny z terenu działki nr [...] w miejscowości C., gmina L., powiat z. Przeprowadzone przez pracowników tego organu [...] marca 2016 r. oględziny potwierdziły fakt istnienia wyrobiska i jego rozmiar, a przeprowadzone pomiary sytuacyjno-wysokościowe urządzeniem GPS umożliwiły obliczenie kubatury wyrobiska oraz hałd nadkładu. Jednocześnie ustalono, uwzględniając Kartę informacyjną złoża, jaka jest jego powierzchnia, gęstość, miąższość, grubość nadkładu, a także to czyją własność stanowi działka nr [...]. Według poczynionych ustaleń, roboty eksploatacyjne prowadzono na powierzchni 29.386 m2 do głębokości 3 m. Ubytek wybranej przestrzeni wyniósł 29.729,79 m3, zaś ilość nadkładu składowanego wynosiła 8.976 m3.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. wszczął wobec skarżącego postępowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za nielegalne wydobycie kopaliny.

Skarżący przesłuchany [...] kwietnia 2016 r. wyjaśnił, że nie zgadza się z wykonanymi pomiarami, gdyż nie wykonał ich mierniczy górniczy, stąd zarówno dokumentacja geologiczna jak i pomiary są niewiarygodne. Przyznał, że prowadził prace dotyczące oczyszczania wierzchniej warstwy terenu do głębokości ok. 0,5 m, nie wywoził wybranego kruszywa, ani nie zlecał wykonania takich prac innym podmiotom. Dodał, że zamknął już pięć żwirowni, a na rynku brakuje kruszywa.

W dniu [...] maja 2016 r. pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w P. przeprowadzili ponowne oględziny działki nr [...], stwierdzając zmiany na nieruchomości w stosunku do poprzednich oględzin, polegające w szczególności na rozplantowaniu nadkładu na powierzchni 10.071,81 m2, a ponadto na obszarze 19.314,19 m2 rozplantowano piasek, co spowodowało, że powierzchnia piasku odkrytego nie jest stropową częścią złoża, lecz wierzchowiną zwałowiska wewnętrznego, zasypaną do najniższej rzędnej +145 m npm.

Niezależnie od tego organ wezwał do złożenie zeznań m.in. A. N., właściciela nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...], na której znajduje się udokumentowane złoże "B.". A. N. wskazał, że skarżący prowadził roboty ziemne, w tym wydobycie kruszywa, od września 2015 r. lub wcześniej i kruszywo to sprzedawał. Na poparcie swoich twierdzeń przedłożył mapę z oznaczonymi punktami orientacyjnymi prowadzonej eksploatacji.

W dniu [...] lutego 2017 r. pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w P. przeprowadzili kolejne oględziny działki nr [...], a także wykonali pomiary, stwierdzając m.in., że po usunięciu nadkładu i składowaniu go na zwałowiskach zewnętrznych wzdłuż granicy działki, wykonywano roboty wydobywcze w stropowej części złoża m.in. w rejonie: 1) lokalnego wyniesienia w północno-zachodniej części działki, obniżając wyniesienie do rzędnych otaczającego terenu, a później wydobywając kopalinę wyrobiskiem wgłębnym; 2) w południowo-wschodnim rejonie działki, wydobywając kopalinę wyrobiskami wgłębnymi do głębokości większej niż ok. 2 m; 3) z pozostałej powierzchni działki, tj. poza wyrobiskami wgłębnymi, co spowodowało obniżenie powierzchni terenu w granicach udokumentowanego złoża i działki.

Dalej stwierdzono, że wyrobiska wgłębne zasypano kruszywem, gdyż w skarpach wkopów stwierdzono, obok złoża in situ, kruszywo bez struktur warstwowania, a także odpady typu cegły, gruzu betonowego i części kątownika występujące na tej samej rzędnej, co stropowa część złoża. Zasypano również pozostałe miejsca wydobywania kopaliny, tj. poza wyrobiskami wgłębnymi, co spowodowało podniesienie terenu działki. To oznacza, że wykonane pomiary powierzchni w dniach [...] marca 2016 r. oraz [...] maja 2016 r. dokumentują powierzchnię wierzchowiny zwałowiska wewnętrznego, nie zaś złoże in situ.

W toku postępowania skarżący w piśmie z 12 grudnia 2018 r. wskazał, że zanim wszedł w posiadanie działki nr [...] prowadzona była na niej eksploatacja kopaliny, a także dodał, że były tam niemieckie stanowiska bojowe z czasów II wojny światowej.

Organ nie podzielił stanowiska strony co do prowadzonej wcześniej eksploatacji na spornej działce, powołując się na dane z dokumentacji geologicznej oraz dowody zebrane w sprawie. Przyjął w szczególności, że:

1. na części działki nr [...] udokumentowano złoże kruszywa naturalnego piaszczysto-żwirowe "C." na pow. 19.984 m2 o zasobach geologicznych bilansowych według stanu na dzień 31 grudnia 2014 r. w ilości 404.320 Mg kopaliny, przyjętych do bilansu kopalin przez Starostę z.;

2. skarżący [...] czerwca 2016 r. złożył wniosek o koncesję na eksploatację kruszywa ze złoża "C.", tj. ok. 3 miesiące po zakończeniu wydobywania kopaliny ze stropowej części złoża na działce nr [...] i budowie zwałowiska wewnętrznego w miejscach wydobywanej kopaliny. Tym samym wydobycie kopaliny prowadzone od kwietnia 2015 r. do marca 2016 r. wykonywane było bez koncesji;

3. w kwietniu 2015 r., przed rozpoczęciem eksploatacji, wykonano wkopy kontrolne, m.in. w rejonie południowo-zachodnim działki nr [...] udokumentowane na dzień 21 kwietnia 2015 r. dokumentacją fotograficzną sporządzoną na potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na powierzchniowym wydobywaniu kopaliny ze złoża "C., co potwierdził świadek A. N. w zeznaniach z [...] listopada 2016 r. Następnie prowadzono prace zdejmowania nadkładu na pow. 29.386 m2, w tym na terenie udokumentowanego złoża na pow. 14.697 m2. Odspojony nadkład składowano na zwałowiskach zewnętrznych. Teren lokalnego obniżenia o pow. 5.288 m2 w centralnej części działki uległ zmniejszeniu do pow. 3.135,84 m2 pomierzonej [...] lutego 2017 r., w stosunku do stanu z [...] marca 2016 r.;

4. roboty wydobywcze prowadzono zarówno na terenie udokumentowanego złoża, jak i poza granicami jego udokumentowania. Prace wydobywcze prowadzono:

- w stropowej części złoża, co potwierdziły pomiary wykonane 8 marca 2016 r. oraz 24 maja 2016 r., a także zeznania świadków oraz strony;

- w części zachodniej i wschodniej działki i złoża, co potwierdziły wykonane 24 lutego 2017 r. wkopy do głębokości 2,0 m oraz zeznania świadków;

- przy użyciu m.in. koparki z poziomu założonego na stropie złoża lub na dnie wyrobiska. Wywóz urobku do sąsiedniego zakładu górniczego realizowano transportem samochodowym, co potwierdzili świadkowie.

5. wyrobiska wgłębne zaraz po wybraniu kopaliny zasypywano m.in. piaskiem do poziomu terenu otaczającego, co potwierdziły oględziny z [...] marca 2016 r. oraz wkopy z [...] lutego 2017 r., a także zeznania świadków.

6. wykonany pomiar terenu [...] maja 2016 r. to pomiar dokumentujący rzędne zwałowiska wewnętrznego zasypanego na wysokość ok. do 0,9 m do 1,5 m, od poziomu pomierzonego [...] marca 2016 r.

7. wydobywanie kopaliny z działki nr [...] było prowadzone od kwietnia 2015 r., kiedy wykonano wkopy kontrolne, a według zeznań świadków na pewno od września 2015 r. do marca 2016 r., kiedy rozpoczęto prace rozplantowania hałd nadkładu i zasypywania terenu złoża odsłoniętego;

8. roboty były wykonywane przez pracowników skarżącego przy użyciu jego maszyn.

9. kubatura wyniosła:

- do [...] marca 2016 r. na powierzchni 29.386 m2 - 29.729,79 m3. Po odjęciu kubatury nadkładu (8.976,16 m3) złożonego na hałdach, ilość wydobytej kopaliny nie jest mniejsza niż 20.753,63 m3, tj. 40.635,61 Mg. Wielkość ta nie uwzględnia ilości kopaliny wyeksploatowanej wyrobiskami wgłębnymi, które do [...] marca 2016 r. zostały zasypane;

- do [...] maja 2016 r. na powierzchni 19.314,19 m2 - 18.156,20 m3, tj. 35.549,84 Mg, w tym z udokumentowanego złoża 16.961,762 Mg. Ponieważ pomiar z 24 maja 2016 r. jest pomiarem wierzchowiny zwałowiska wewnętrznego, kubatur, wybranej przestrzeni (18.156,20 m3) nie można pomniejszyć o kubaturę nadkładu, gdyż nadkład zostałby dwukrotnie odjęty.

10. mapa do dokumentacji geologicznej zasobów złoża kruszywa naturalnego C., według stanu na [...] listopada 2016 r., dokumentuje powierzchnię zwałowiska wewnętrznego zasypaną do rzędnych kolejnego poziomu, co przekłada się na każdorazowe pomniejszenie kubatur wybranej przestrzeni do 6.351,9 m3.

W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że objętość wydobytej kopaliny w ramach prac prowadzonych na powierzchni 19.314,19 m2 na działce nr [...], wyliczona przez inspektora do spraw miernictwa z uprawnieniami mierniczego górniczego, wynosi 18.156,20 m3. Jest to ilość kopaliny wydobytej do marca 2016 r. i pomierzonej [...] maja 2016 r., liczona od poziomu wierzchowiny zwałowiska wewnętrznego do rzędnych terenu dokumentowanych mapą sytuacyjno-wysokościową zaktualizowaną na [...] marca 2015 r. Do obliczenia ilości wydobytej kopaliny w tonach przyjęto średni ciężar objętościowy kopaliny 1,958 Mg/m3 określony w dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "C.". Zatem wydobyto bez koncesji 35.549,83 Mg kopaliny - kruszywa naturalnego – piasku (18.156,20 m3 x 1,958 Mg/m3). Uwzględniając stawki określone w obwieszczeniu Ministra Środowiska z 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat na rok 2016 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2015 r. poz. 817) - podwyższona opłata eksploatacyjna wynosi 824.756 zł.

Ustalenia i rozstrzygnięcie w powyższym zakresie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. zawarł w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. ustalającej W. R. opłatę podwyższoną w wysokości 824.756 zł za wydobycie w okresie od kwietnia 2015 r. do [...] maja 2016 r. kopaliny, tj. 35.549,83 Mg kruszywa naturalnego - piasku bez wymaganej koncesji z terenu działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości C., gmina L.

Prezes Wyższego Urzędu Górniczego decyzją z [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 140 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.; dalej: p.g.g.), uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Jak m.in. wskazał organ odwoławczy, obmiar geodezyjny z [...] maja 2016 r. został wykonany metodą pozycjonowania satelitarnego jako pomiar bezpośredni. Wykonano model terenu przed eksploatacją, do którego wykorzystano pikiety górnej pierwotnej krawędzi wyrobiska, pikiety z terenu nieprzekształconego w centralnej części wyrobiska, a także pikiety powstałe poprzez wektoryzację rastra mapy z pierwotną rzeźbą terenu oraz model terenu po eksploatacji wykonany na podstawie obmiaru z [...] maja 2016 r. Współrzędne punktów, które posłużyły do opracowania dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji, zostały wyznaczone z dokładnością pojedynczych centymetrów, co jest wystarczające przy tego typu pomiarach, jednak w celu uzyskania dokładniejszej średniej rzędnej wysokościowej odsłoniętego terenu należało zagęścić siatkę punktów pomiarowych w zachodniej części działki, w rejonie lokalizacji otworu geologicznego nr 1. Co więcej, zdaniem organu II instancji, w obliczeniach Dyrektor OUG nie uwzględnił wszystkich punktów pomiarowych określających przestrzeń nienaruszoną robotami w centralnej części działki, nie podając przyczyn dla których przy obliczeniu kubatury modelu przestrzennego "przed eksploatacją" uwzględnił tylko punkty o nr 455 - 461, natomiast nie uwzględnił pikiet o nr 411 - 454.

Przyjęcie do stworzenia modelu tylko części punktów pomiarowych spowodowało zawyżenie kubatury przyjętego do obliczeń modelu "sprzed eksploatacji", co mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik obliczeń ilości kopaliny wydobytej, a co za tym idzie - wysokość ustalonej opłaty podwyższonej. Prezes WUG dodał także, że zgromadzona dokumentacja obliczeniowa nie zawiera szkiców z podziału siatki trójkątów, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości obliczeń w programie Win Kalk.

Organ dalej zauważył, że zgodnie z dokumentacją geologiczną złoża kruszywa naturalnego "C." sporządzoną w marcu 2015 r., grubość nadkładu pod którym znajduje się kopalina użyteczna wynosi od 0,5 do 1,2 m, średnio 0,8 m. Organ I instancji wskazał w tym zakresie, że pomiar z [...] maja 2016 r. jest pomiarem wierzchowiny zwałowiska wewnętrznego, stąd kubatury wybranej przestrzeni (18.156,20 m3) nie można pomniejszyć o kubaturę nadkładu, gdyż nadkład byłby dwukrotnie odjęty. Założenie takie byłoby słuszne gdyby przyjąć, że wyeksploatowano określoną przestrzeń (nadkład i złoże), a następnie nadkład w całości ulokowano z powrotem w wyrobisku. Tymczasem, jak wynika z poczynionych ustaleń, część nadkładu nie została z powrotem przemieszczona do wyrobiska, co przyjętą przez organ I instancji metodykę czyni błędną. Sytuację komplikuje błąd pierwszego obmiaru z [...] marca 2016 r. oraz fakt lokowania w wyrobisku materiału z zewnątrz, o nieznanej kubaturze. Wszystko to podważa prawidłowość przyjętych punktów pomiarowych, które wzięto pod uwagę tworząc model pierwotny terenu, jak i przyjętą do obliczeń metodykę, pomijającą udział nadkładu w ilości wydobytej kopaliny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Prezes WUG - uchylając decyzję pierwszoinstancyjną - wskazał organowi ponownie rozpatrującemu sprawę zakres ustaleń wymagających przeprowadzenia.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł W. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uzasadniając oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 130; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że w ramach niniejszej sprawy mógł badać zaskarżoną decyzję wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dalej WSA wywiódł, że decyzję kasatoryjną organ umotywował naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że na tego rodzaju uchybienia zwracał uwagę sam skarżący w odwołaniu, a następnie w sprzeciwie, domagając się w istocie od Prezesa WUG skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem usunięcia wad procesowych.

W kontrolowanej sprawie organ II instancji uznał, że ze względu na uchybienie wymogom określonym w szczególności w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a., obowiązkiem organu I instancji jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Powinno ono obejmować czynności związane z istotą sprawy, czyli wymiarem opłaty podwyższonej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. – mając na uwadze dostrzeżone przez Prezesa WUG uchybienia w postępowaniu organu I instancji - Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z poszanowaniem art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podkreślił, że skoro rozstrzygając kontrolował decyzję objętą sprzeciwem jedynie w kontekście art. 138 § 2 k.p.a., to nie mógł wiążąco wypowiedzieć się co do przyjętej przez organ II instancji wykładni przepisów prawa materialnego, w których dopatrzył się istnienia podstaw do zastosowania art. 140 i art. 141 p.g.g.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. R., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie sprzeciwu mimo, że w postępowaniu administracyjnym organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zebrał oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak również dokonał jego dowolnej, a nie swobodnej oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, poprzez:

- oparcie ustaleń faktycznych w sprawie na niekompletnej i niedoświadczonej za zgodność oryginałem kserokopii dokumentacji geologicznej złoża C., pozyskanej w dniu [...] lutego 2016 r. w Starostwie Powiatowym w Z. od Geologa Powiatowego, ponieważ dokumentacja ta nie zawiera stron oznaczonych nr 1, 2, 4, 5, 6, 9;

- dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie map złoża C. udostępnionych przez Starostwo Powiatowe w Z., opracowanych przez osobę nieposiadającą uprawnień mierniczego górniczego;

- niezgodne z art. 78 § 1 k.p.a. i niezasadne oddalenie wniosku dowodowego strony o zwrócenie się do Starosty Z. o udzielenie informacji dotyczącej ilości humusu wydobytego na działce nr [...] w okresie w którym jej właścicielem jest W. R., pomimo że ta informacja nie znajduje się w aktach sprawy;

- niezgodne z art. 78 § 1 k.p.a. i niezasadne pominięcie przez organ II instancji wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P.;

- zaniechanie wyjaśnienia okoliczności, czy umowa o współpracy z dnia [...] marca 2016 r. zawarta pomiędzy A. sp. z o.o. z siedzibą w C., a W. R. działającym pod firmą [...] nadal obowiązuje, a w przypadku ustalenia jej nieobowiązywania, zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, dla których ww. umowa już nie obowiązuje;

- niezgodne z art. 82 k.p.a. odstąpienie od ponownego wezwania świadka M. Ł. i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań ww. świadka, podczas, gdy żaden przepis, w szczególności art. 82 k.p.a. nie wyłącza z możliwości bycia świadkiem osób osadzonych w areszcie śledczym lub zakładzie karnym z powodu tymczasowego aresztowania albo odbywania kary aresztu lub kary pozbawienia wolności, a zeznania ww. świadka mogły przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- bezpodstawne przyjęcie, że 3 fotografie przesłane w dniu 2 grudnia 2016 r. do organu administracji publicznej pocztą elektroniczną z adresu [...] ukazują wyrobisko C. na działce nr [...] w miejscowości C. i nietrafne uznanie, że stanowią one dowód wydobywania kopaliny bez wymaganej prawem koncesji, podczas gdy przedmiotowe fotografie ukazują bliżej nieokreśloną nieruchomość niedającą się w żaden sposób zidentyfikować na podstawie ww. fotografii i nie posiadają naniesionej daty ich wykonania; skutkiem czego organ II instancji nie nakazując naprawienia popełnionych przez organ I instancji uchybień w ramach wskazania, na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie stał na straży praworządności, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie załatwił sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo zaniechania przez organ przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa górniczego mimo występujących w sprawie wiadomości specjalnych i niewskazanie przez organ II instancji na konieczność przeprowadzenia tego dowodu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

3. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w ten sposób, że organ administracji publicznej I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i naruszył tę zasadę oraz zasadę bezpośredniości poprzez:

- wezwanie świadków A. N., L. N., P. W., M. Ł. i J. W. do złożenia zeznań w formie pisemnej, zamiast w formie ustnej i jednocześnie zaniechanie zawiadomienia strony o przeprowadzaniu dowodu z zeznań ww. świadków;

- przeprowadzenie w dniu [...] marca 2016 r. oględzin nieruchomości należącej do strony - działki nr [...] w miejscowości C. - przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego i z jednoczesnym zaniechaniem zawiadomienia o oględzinach strony - właściciela przedmiotowej nieruchomości;

skutkiem czego strona została pozbawiona możliwości zadawania świadkom pytań i składania wyjaśnień w trakcie zeznań świadków i w trakcie oględzin, a organ administracji publicznej II instancji w ramach wskazania, na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. nie nakazał naprawienia powyższych naruszeń przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

4. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu mimo, że pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, było poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej czego przejawem jest:

- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa górniczego mimo, że w sprawie występują wiadomości specjalne;

- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. Ł., mimo, że jego zeznania mogły przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy;

- przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków A. N., L. N., P. W. i J. W. w formie pisemnych wyjaśnień bez zawiadamiania strony i bez umożliwienia zadawania świadkom pytań i składania wyjaśnień;

- przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości należącej do strony przed formalnym wszczęciem postępowania i bez zawiadomienia o przeprowadzanych czynnościach strony;

- nierzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena dowodów tj.: posłużenie się niekompletną dokumentacją geologiczną złoża C., której Karta Informacyjna złoża C. nie zawiera strony oznaczonej nr 1, 2, 4, 5, 6, 9;

- zaniechanie ustalenia ilości humusu wydobytego na działce nr [...] odkąd jej właścicielem jest W. R., zaniechanie ustalenia obowiązywania umowy o współpracy z dnia [...] marca 2016 r. względnie przyczyn jej nieobowiązywania, bezpodstawne uznanie za wiarygodne 3 fotografii bliżej nieokreślonej nieruchomości wykonanych w nieustalonym czasie przesłanych pocztą elektroniczną i przyjęcie, że ukazują one nieruchomość strony oraz stanowią dowód wydobycia kopalin bez wymaganej koncesji;

- nietrafne ustalenie że strona prowadziła na działce numer [...] wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji, podczas gdy na działce tej prowadzone były jedynie prace przygotowawcze polegające na zdjęciu warstwy humusu, usunięciu korzeni drzew i zdjęciu nadkładu, niepołączone z wydobywaniem kopaliny;

- nietrafne ustalenie, że kopalina wykazana przez stronę do kontroli podatkowej prowadzonej przez Urząd Skarbowy w S. nie została wydobyta z innych złóż na których prace górnicze prowadził W. R., podczas gdy kopalina wykazana w kontroli podatkowej pochodziła ze stanów magazynowych, a strona uzyskała do zmagazynowanej kopaliny prawo wraz z nabyciem prawa do złoża J. oraz prawa do prowadzenia eksploatacji na złożach D. i D. I, a w pozostałej części została kopalina ta została pozyskana z rozbiórki hotelu i placu manewrowego, a także została zakupiona przez stronę;

- nietrafne ustalenie, że położenie działki nr [...] w strefie nadgranicznej w 1939 r. oraz stacjonowanie wojsk niemieckich w rejonie działki nr [...] nie miało wpływu na ukształtowanie profilu geologicznego na ww. nieruchomości;

które skutkowało niezałatwieniem sprawy w zgodzie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli przez organ I instancji, czego nie nakazał naprawić organ II instancji w ramach wskazania, na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji.

II. będący konsekwencją naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania błąd w ustaleniach faktycznych służących za podstawę rozstrzygnięcia, którego organ II instancji w ramach wskazania, na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. nie nakazał usunąć przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji, obejmujący:

1. nietrafne ustalenie, że strona prowadziła na działce [...] wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji, podczas gdy na działce tej prowadzone były jedynie prace przygotowawcze polegające na zdjęciu warstwy humusu, usunięciu korzeni drzew i zdjęciu nadkładu, niepołączone z wydobywaniem kopaliny;

2. nietrafne ustalenie, że strona prowadziła na działce [...] wydobywanie kopalin w okresie wskazanym przez A. N. (do końca 2015 r., oraz zimą w I kwartale 2016 r.), podczas gdy w tym okresie strona wykonywała inne zlecenia poza działką nr [...] i nie była obecna na ww. nieruchomości;

3. nietrafne ustalenie, że kopalina wykazana przez stronę do kontroli podatkowej prowadzonej przez Urząd Skarbowy w S. nie została wydobyta z innych złóż na których prace górnicze prowadził W. R., podczas gdy kopalina wykazana w kontroli podatkowej pochodziła w przeważającej części ze stanów magazynowych, a strona uzyskała do zmagazynowanej kopaliny prawo wraz z nabyciem prawa do złoża J. oraz prawa do prowadzenia eksploatacji na złożach D. i D. I, a w pozostałej części została kopalina ta została pozyskana z rozbiórki hotelu i placu manewrowego, a także została zakupiona przez stronę;

4. nietrafne ustalenie, że położenie działki nr [...] w strefie nadgranicznej w 1939 r. oraz stacjonowanie wojsk niemieckich w rejonie działki nr [...] nie miało wpływu na ukształtowanie profilu geologicznego na ww. nieruchomości.

III. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 116 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze poprzez oddalenie sprzeciwu mimo błędnego przyjęcia przez organy, jako podstawy ustaleń w sprawie, map złoża C. udostępnionych przez Starostwo Powiatowe w Z., które zostały opracowane przez osobę nieposiadającą uprawnień mierniczego górniczego, czego organ II instancji w ramach wskazania, na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. nie nakazał naprawić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji.

2. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 140 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 140 ust. 1 p.g.g. poprzez oddalenie sprzeciwu mimo niezasadnego przyjęcia przez organy, że skarżącego należy obciążyć co do zasady opłatą dodatkową w sytuacji, gdy skarżący nie prowadził prac polegających na wydobywaniu kopalin, czego organ II instancji w ramach wskazania, na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. nie nakazał naprawić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji.

3. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 102 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez oddalenie sprzeciwu mimo niezasadnego przyjęcia przez organy, że mierniczy górniczy jest osobą uprawnioną do wyliczenia ilości wydobytej kopaliny, podczas gdy właściwą osobą jest geolog górniczy, czego organ II instancji w ramach wskazania, na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. nie nakazał naprawić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji;

4. art. 89 ust. 1 p.g.g. i art. 101 ust. 3 poprzez oddalenie sprzeciwu mimo przyjęcia przez organy, że skoro ustawodawca nie określił metodyki wyliczenia ilości wydobytej kopaliny to metodyka ta może być dowolna, a sporządzona dokumentacja ustalająca ilość wydobytej kopaliny nie jest ani dokumentacją geologiczną ani operatem ewidencyjnym, podczas gdy ustalenie ilości wydobytej kopaliny powinno nastąpić w oparciu dokumentację geologiczną spełniającą wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów oraz o sporządzony w tym celu operat ewidencyjny spełniający wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie operatu ewidencyjnego oraz wzorów informacji o zmianach zasobów złoża kopaliny, gdyż w przeciwnym razie sporządzona dokumentacja nie ma uwarunkowania formalno-prawnego skoro nie jest wymieniona w przepisach p.g.g., czego organ II instancji w ramach wskazania, na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. nie nakazał naprawić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji.

Wskazując na podniesione zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie strony skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na brak w rozpoznawanej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania - z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się wyłącznie do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Stosownie bowiem do określonej art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, Sąd ten nie jest władny samodzielnie badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w ramach podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych reguł Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona - z uwagi na brak usprawiedliwionych ku temu podstaw.

Rozważania co do oceny skuteczności zarzutów stawianych Sądowi I instancji trzeba poprzedzić uwagą, że - poza sporem - przedmiotem kontroli dokonywanej przez WSA była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl zaś art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie natomiast z art. 64e p.p.s.a. - wskazanym w podstawach kasacyjnych - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei według ostatniego z powołanych przepisów organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w orzecznictwie ugruntował się trafny pogląd, że organ odwoławczy nie może sam przeprowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji i nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Zasadna jest teza, że przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana - de facto - w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Tak więc gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2014 r., II GSK 1952/12 oraz z dnia 13 czerwca 2017 r., II GSK 589/17).

Wprawdzie zasada dwuinstancyjności - wyrażona w art. 15 i 138 § 1 i 2 k.p.a. - nakazuje organowi odwoławczemu ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, i nie może on się ograniczać jedynie do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podzielić należy pogląd, że organ jednak musi wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie będzie stanowiło naruszenie tej zasady (por. wyrok z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 575/19).

W rozpoznawanej sprawie - w przedmiocie opłaty, o której mowa w art. 140 ust. 1 p.g.g. ("Działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej") - jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji podzielił pogląd organu II instancji, że zakres koniecznego do uzupełnienia postępowania dowodowego jest znaczny, zaś kontrolując decyzje jedynie w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł wypowiedzieć się co do przepisów prawa materialnego.

Stanowisko to jest trafne. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do wyrażanego już w orzecznictwie poglądu, że "Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy (zastosowanych przepisach prawa materialnego). Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie przytoczonego na wstępie art. 64e p.p.s.a. Sąd nie bada kwestii związanych z zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu" (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r. II OSK 2226/18 oraz z dnia 13 września 2018 r. II OSK 2264/18). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. też wyrok z dnia 19 marca 2019 r. I OSK 509/19).

Co do oceny zaś, czy wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a. - co trzeba wyraźnie podkreślić - zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 136 k.p.a. Sądowi I instancji nie postawiono. Tym samym zasadność dokonanej przez WSA oceny, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. - z uwagi na wskazany wyżej brak stosownych zarzutów - w istocie jest poza kasacyjną kontrolą.

Sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wymienionymi w pkt. I. 1-4 petitum skargi kasacyjnej (tj. artykułów 7, 77 § 1, 78 § 1, 79 § 1 i 2, 80 i 82 oraz art. 8 i 10 § 1 k.p.a.) wskazuje, że strona wnosząca skargę kasacyjną zmierza do podważenia prawidłowości dotychczasowego postępowania dowodowego jak i prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie zgromadzonych już dowodów.

W ocenie NSA zarzuty te nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Trzeba bowiem podkreślić, że ma skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem, a rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej nie wymaga merytorycznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego.

NSA podziela nadto pogląd, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nakazuje wskazać jedynie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zawiera natomiast wymogu wskazania jakich czynności dowodowych organ I instancji winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jakie z wcześniej przeprowadzonych pominąć (por. np. wyrok z dnia 14 lutego 2019 r. II OSK 748/17). W trybie art. 138 § 2 k.p.a. wręcz niedopuszczalne jest bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej I instancji - poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób.

W tym stanie rzeczy chybiony jest też zarzut naruszenia art. 138 § 2 - zdanie drugie (pkt II. 1-3 skargi kasacyjnej).

Zaskarżona sprzeciwem do WSA decyzja organu odwoławczego - właśnie z uwagi na fakt, że została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem jako rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe - nie przesądza o istocie (meritum) sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi wręcz przeszkodę w ukształtowaniu tego stosunku. Sąd I instancji wyraźnie w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że "nie mógł wiążąco wypowiedzieć się co do przyjętej przez organ II instancji wykładni przepisów prawa materialnego, w których dopatrzył się istnienia podstaw do zastosowania art. 140 i 141 p.g.g.".

Brak tym samym podstaw by skuteczne twierdzić, że Sąd ten naruszył wskazane przepisy, przez przyjęcie, "że skarżącego należy obciążyć co do zasady opłatą dodatkową ...". WSA - jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku - nie wypowiadał się też odnośnie do wykładni i zastosowania w sprawie przepisów regulujących cel sporządzenia i treść dokumentacji geologicznej (art. 89 p.g.g), oraz kwestie ewidencji i operatów ewidencyjnych zasobów złoża kopaliny i dokumentacji mierniczo-geologicznej (art. art. 101,102 i 106 powołanej ustawy).

Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia wskazanych w pkt. III. 1, 3, 4 skargi kasacyjnej także nie ma więc usprawiedliwienia.

Raz jeszcze wypada podkreślić, że po uchyleniu decyzji na skutek kasacji sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny, jak i prawny.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.