Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 655/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skarg U. C., W. C., M. C.-S. i W. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy:), decyzją z [...] stycznia 2020 r. (znak: [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań M. C.-S., U. C. i W. C. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji’’) z [...] września 2019 r. (znak: [...]) – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r. (znak: [...]) odmówił stwierdzenia, na wniosek ww. skarżących U. C., W. C., M. C.-S. oraz skarżącej W. F., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. Nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych typ "GL 1038" w zabudowie bliźniaczej (nr 1 i 2 oraz nr 3 i 4 na działkach nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. gmina [...]).

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r., M. C.-S., U. C. i W. C. złożyli odwołania.

GINB po rozpatrzeniu ww. odwołań i przeanalizowaniu akt sprawy, decyzją z [...] stycznia 2020 r. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

GINB wskazał, że organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W sytuacji, gdy organ we wszczętym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzi, że podmiot, na żądanie którego postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu nieważnościowym, powinien umorzyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jako bezprzedmiotowe.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ocena interesu prawnego nie może być dokonana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: ,,p.b.’’), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

GINB podał, że U. C., W. C., M. C.-S. oraz W. F. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. U. C. i W. C. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzą z przysługującego im prawa współwłasności działki drogowej nr ewid. [...], po której, jak podnoszą skarżący, odbywa się dojazd do nieruchomości inwestycyjnych. Ponadto jak wynika z akt sprawy U. C. i W. C. posiadają prawo współwłasności działek nr ewid. [...] położonych w [...] (KW nr [...] oraz KW Nr [...], prowadzone przez Sąd Rejonowy w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych). M. C.-S. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzi z przysługującego jej prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych). Z kolei W. F. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu stopnia powiatowego wywodzi z przysługującego jej tytułu prawnego do działki nr ewid. [...].

Organ odwoławczy wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż w Księdze Wieczystej nr [...] (prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych) nie widnieje ww. działka nr ewid. [...], lecz działki nr ewid. [...] oraz [...]. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze całość akt sprawy w tym zwłaszcza opinię geodezyjną biegłego sądowego W. B. z 24 stycznia 2019 r., aktualną mapę sytuacyjną dla ww. nieruchomości oraz kopię planu synchronizacyjnego z [...] grudnia 2011 r., należało uznać, że ww. KW nr [...] jest prowadzona dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...].

GINB podkreślił, że sporna inwestycja polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ewid. [...] położonych w [...]. Projektowane budynki to budynki dwukondygnacyjne (parter + poddasze) o wysokości 8,47 m. (proj. budowlany, opis techniczny pkt 1, str. 25; proj. architektoniczno-budowlany segment 3 i 4, rys. nr 1.22 Przekrój A-A; proj. architektoniczno-budowlany segment 1 i 2, rys. nr 1.22 Przekrój A-A). Projektowany zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomościami nr ewid. [...] oraz [...], natomiast znajduje się on w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...]. Sporne budynki zlokalizowane są w odległości ponad 70 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości ponad 77 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości ok 70 m od działki o charakterze drogowym nr ewid. [...], w odległości 8,1 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok 30 m od granicy działki nr ewid. [...]. Przewidziane w ramach spornej inwestycji śmietniki znajdują się w odległości ok. 4 m od granicy działki nr ewid. [...] (działka zlokalizowana najbliżej spornej inwestycji). Spośród zaprojektowanych miejsc postojowych najbliżej ww. działki nr ewid. [...], zlokalizowane jest miejsce postojowe na działce nr ewid. [...], i jest ono przewidziane w odległości ok. 4 m od granicy z ww. działką nr ewid. [...].

Biorąc pod uwagę lokalizację spornej inwestycji względem działki nr ewid. [...], GINB wskazał, że nie niesie ona ze sobą ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki stanowiącej własność U. C. i W. C. W szczególności żadne ograniczenia w swobodzie zagospodarowania ww. działki nr ewid. [...] związane ze sporną inwestycją nie wynikają z przepisów § 12 (odległość spornej inwestycji względem działek budowlanych), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość miejsc postojowych), § 23 (odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych), o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Sporna inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej, oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów.

Organ odwoławczy zauważył, że wskazana w projekcie zagospodarowania terenu przebudowa kanalizacji wraz z pogłębieniem przez działki nr ewid. [...] nie została objęta projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. Nr [...]. Przebudowa kanalizacji znajduję się bowiem poza granicami objętymi opracowaniem projektu zagospodarowania terenu. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że projekt uzbrojenia terenu nastąpi według odrębnego opracowania (proj. budowlany, opis techniczny pkt 3.4, s. 26).

Zdaniem GINB, U. C., W. C., M. C.-S. oraz W. F. nie posiadają legitymacji prawnej do kwestionowania decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżących. W szczególności żadne ograniczenia w swobodzie zagospodarowania ww. nieruchomości związane ze sporną inwestycją nie wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Planowana inwestycja nie powoduje przesłaniania, nie powoduje ograniczeń w zakresie dostępu do światła słonecznego, bądź też możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

GINB (odnosząc się do kwestii upatrywania przez skarżących interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę - z uwagi na odbywający się przez ich działki dojazd do nieruchomości inwestycyjnych) zaznaczył, że w projekcie budowlanym wskazano, że dojazd do działek nr ewid. [...] odbywać się będzie przez działkę nr ewid. [...] (proj. budowlany, opis techniczny pkt 3.5, s. 27).

Organ wyjaśnił przy tym, że ze zgromadzonych w sprawie akt sprawy wynika, iż działka nr ewid. [...] prowadzi do ulicy [...], w skład której wchodzą m. in. nieruchomości skarżących. W ocenie organu odwoławczego sama tylko ewentualna okoliczność korzystania przez inwestora (w celu przechodu i przejazdu) z ul. [...] niebędącej drogą publiczną, lecz składającej się z działek stanowiących m.in. własność skarżących ma charakter okoliczności faktycznej, a nie okoliczności prawnej. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby [...] Sp z o.o. była uprawniona do korzystania z ww. nieruchomości, nie wynika z nich też, aby U. C., W. C., M. C. – S. oraz W. F. zobowiązani byli znosić ww. zachowanie inwestorów. Ewentualny fakt korzystania przez [...] Sp. z o.o. z działek nr ewid. [...], nie ma podstaw w jakimkolwiek stosunku prawnym, lecz może wynikać co najwyżej z faktycznego zachowania się określonych osób.

GINB podkreślił, że kwestionowane pozwolenie na budowę nie wprowadza w powyższym zakresie jakichkolwiek zmian (nie kształtuje stosunków prawnych), tj. nie przyznaje [...] sp. z o.o. prawa do korzystania z działek nr ewid. [...], jak również nie obliguje U. C., W. C., M. C.-S. oraz W. F. do znoszenia powyższego zachowania.

GINB podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 22 stycznia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1317/18), zgodnie z którym z § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 1995 Nr 10, poz. 46), który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ewentualne naruszenie § 14 ww. rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, może przesądzać o wadliwości decyzji, ale nie o interesie prawnym skarżącego w kwestionowaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

W ocenie GINB, stanowisko zawarte w powyższym wyroku znajduje zastosowanie również, w związku z aktualnie obowiązującym § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnił, że kwestia dotycząca faktycznego korzystania przez [...] sp. z o.o. z działek nr ewid. [...], może być przedmiotem oceny jedynie na drodze procedury cywilnej, natomiast spór natury cywilnoprawnej nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Na legitymację prawną U. C., W. C., M. C.-S. oraz W. F. w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., nie ma wpływu prawidłowość ww. decyzji. Samo przekonanie wnioskodawców o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, nie uzasadnia jeszcze istnienia interesu prawnego uprawniającego ich do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji administracyjnej.

W ocenie GINB, skarżący nie posiadają legitymacji prawnej do skutecznego podważania ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. Merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., nie mogły podlegać ocenie w przedmiotowym postępowaniu, z uwagi na jego formalnoprawny charakter.

W konsekwencji, GINB decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r., i umorzył postępowanie organu I instancji.

2. Skargi do WSA w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] stycznia 2020 r., wniosły M. C.-S., U. C., W. C. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 655/20) oraz W. F. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 656/20).

M. C.-S., U. C. i W. C. na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

a) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. oraz umorzenie postępowania organu I instancji, w sytuacji w której zachodziły wszelkie przesłanki do uchylenia wskazanej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych typ "GL 1038" w zabudowie bliźniaczej (nr 1 i 2 oraz nr 3 i 4) na działkach nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w [...], Gmina [...];

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., Nr [...], w sytuacji, w której wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

c) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się brakiem wskazania konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania;

d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę i kwalifikację normatywną zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji braku uznania naruszenia interesu prawnego skarżących.

Skarżący decyzji zarzucili także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

a) art. 3 pkt 20 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwie założenie, iż sporna inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości skarżących oraz nie narusza ich interesu prawnego;

b) art. 28 ust. 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie ustaleń odmiennych od ustaleń poczynionych przez projektanta inwestycji oraz organ I instancji, co w rezultacie spowodowało odmowę uznania skarżących za strony postępowania.

Stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym ww. skarżących 3 września 2020 r. Wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości - jako wydanej z naruszeniem prawa - zaskarżonej decyzji GINB z [...] stycznia 2020 r., oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących jako wierzycieli solidarnych kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W. F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zwrotu kosztów. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie istniała możliwość umorzenia postępowania w niniejszej sprawie przez organ z urzędu, albowiem skarżący o to nie wnosili. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją, że nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji, albowiem po pierwsze dojazd do nieruchomości inwestycyjnych odbywa się po nieruchomości stanowiącej jej własność, a nadto inwestycja nie tylko wpływa na dostęp nieruchomości skarżącej do światła słonecznego i mediów, ale także oddziaływuje negatywnie na wygląd najbliższego jej otoczenia.

3. W odpowiedzi na powyższe skargi M. C.-S., U. C., W. C. oraz W. F., GINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.

4. Inwestor [...] sp. z o.o. w pismach procesowych (nadesłanych 4 listopada 2020 r., do spraw VII SA/Wa 655/20 i VII SA/Wa 656/20) podniósł, że podtrzymuje stanowisko GINB. Wniósł o oddalenie skargi U. C., W. C., M. C.-S. oraz W. F. - w całości (wraz z treścią pisma procesowego z 3 września 2020r.) jako bezzasadnych oraz zakończenie postępowania. Wskazał, że uprzednio koniecznym jest ustalenie, czy skarżący w ogóle posiadają legitymację do działania w przedmiotowej sprawie, zatem czy mogą oni inicjować samo postępowanie jak i wnosić środki odwoławcze. Postępowanie sądowe jest postępowaniem skargowym i może być inicjowane jedynie z woli strony. Wykluczone jest w tym zakresie działanie przez Sąd z urzędu. Brak takiej legitymacji powinien skutkować odmową rozpoznania przez Sąd sprawy skierowanej przez podmiot nieuprawniony. Jednocześnie podniósł, że skarżący powołują się na decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r., o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wydanej dla [...] sp. z o.o. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r., Starosta [...] przeniósł wydaną decyzje na rzecz [...] sp. z o.o. Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] po [...] września 2020 r. (sygn. I Cz [...]) w ramach zabezpieczenia, Sąd postanowił zezwolić [...] na przejazd i przechód istniejącym szlakiem po działkach nr [...].

5. Zarządzeniem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/20, Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), połączył sprawę sygn. akt VII SA/Wa 655/20 oraz sprawę sygn. akt VII SA/Wa 656/20 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i zarządził prowadzenie postępowania pod sygn. akt VII SA/Wa 655/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ II instancji (procedując w tzw. postępowaniu nieważnościowym) uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2018 r.) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu, skarżący nie mają legitymacji prawnej do skutecznego podważania decyzji organu I instancji. Zatem konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Zdaniem skarżących, powinni oni zostać uznani za strony postępowania, ponieważ są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W związku z tym zachodziły wszelkie przesłanki do uchylenia decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych typ "GL 1038" w zabudowie bliźniaczej (nr 1 i 2 oraz nr 3 i 4) na działkach nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w [...], Gmina [...].

Zdaniem Sądu, racje w tym sporze należało przyznać organowi II instancji a nie stronom skarżącym.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy prawa, mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy jest to dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Prowadzenie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Zatem właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

W sytuacji, gdy organ we wszczętym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzi, że podmiot, na żądanie którego postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu nieważnościowym, winien umorzyć, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jako bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2376/11). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, także wtedy, gdy co prawda przyczyna bezprzedmiotowości istniała już w chwili jego wszczęcia, ale ujawniła się, bądź też organ administracji uświadomił sobie jej istnienie, dopiero wtoku tego postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt: II OSK 151/10).

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Ocena interesu prawnego nie może być dokonana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07).

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "p.b.") który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć (zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b.), teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jak wskazano wyżej, interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że art. 28 ust. 2 p.b. ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalanego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Celem takiej regulacji było to, aby osoby trzecie mogły skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem.

Jednocześnie należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11).

3. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne, mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:

- U. C., W. C., M. C.-S. oraz W. F. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. Nr [...];

- U. C. i W. C. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzą z przysługującego im prawa współwłasności działki drogowej nr ewid. [...], po której odbywa się dojazd do nieruchomości inwestycyjnych; skarżący posiadają prawo współwłasności działek nr ewid. [...] położonych w [...] (zob. KW nr [...] oraz KW Nr [...], prowadzone przez Sąd Rejonowy w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych);

- M. C.-S. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzi z przysługującego jej prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w [...] (zob. KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych);

- W. F. swój interes prawny wywodzi z przysługującego jej tytułu prawnego do działki nr ewid. [...];

- sporna inwestycja polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ewid. [...] położonych w [...];

- projektowane budynki to budynki dwukondygnacyjne (parter i poddasze) o wysokości 8,47 m. (zob. proj. budowlany, opis techniczny pkt 1, s. 25; proj. architektoniczno-budowlany segment 3 i 4, rys. nr 1.22 Przekrój A-A; proj. architektoniczno-budowlany segment 1 i 2, rys. nr 1.22 Przekrój A-A);

- projektowany zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomościami nr ewid. [...] oraz [...], natomiast znajduje się on w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...];

- sporne budynki zlokalizowane są w odległości ponad 70 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości ponad 77 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości ok 70 m od działki o charakterze drogowym nr ewid. [...], w odległości 8,1 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok 30 m od granicy działki nr ewid. [...];

- przewidziane w ramach spornej inwestycji śmietniki znajdują się w odległości ok. 4 m od granicy działki nr ewid. [...] (działka zlokalizowana najbliżej spornej inwestycji);

- spośród zaprojektowanych miejsc postojowych najbliżej działki nr ewid. [...], zlokalizowane jest miejsce postojowe na działce nr ewid. [...] i jest ono przewidziane w odległości ok. 4 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Zdaniem Sądu, zasadnie twierdzi organ w zaskarżonej decyzji, że mając na uwadze lokalizację spornej inwestycji względem działki nr ewid. [...], można przyjąć, że nie niesie ona ze sobą ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki stanowiącej własność U. C. i W. C. W szczególności żadne ograniczenia w swobodzie zagospodarowania działki nr ewid. [...] związane ze sporną inwestycją nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej, dostępu do szeroko rozumianych mediów a także nie wynikają z przepisów o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065):

- § 12 (odległość spornej inwestycji względem działek budowlanych), § 13 (przesłanianie obiektów),

- § 19 (odległość miejsc postojowych),

- § 23 (odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych),

Zasadnie również organ podniósł w decyzji, że wskazana w projekcie zagospodarowania terenu przebudowa kanalizacji wraz z pogłębieniem przez działki nr ewid. [...] nie została objętym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. Przebudowa kanalizacji znajduję się bowiem poza granicami objętymi opracowaniem projektu zagospodarowania terenu. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że projekt uzbrojenia terenu nastąpi według odrębnego opracowania (proj. budowlany, opis techniczny pkt 3.4, s. 26).

4. W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził (mając na uwadze przedstawiony powyższej stan prawny i faktyczny sprawy oraz charakter spornego przedsięwzięcia - budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej), że U. C., W. C., M. C.- S. oraz W. F. nie posiadają legitymacji prawnej do kwestionowania decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. Nr [...]. Interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z samego tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1806/19). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżących. W szczególności żadne ograniczenia w swobodzie zagospodarowania wskazanych nieruchomości związane ze sporną inwestycją nie wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Planowana inwestycja nie powoduje przesłaniania, nie powoduje ograniczeń w zakresie dostępu do światła słonecznego, bądź też możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

5. W ocenie Sądu, zasadnie również organ II instancji odniósł się do kwestii upatrywania przez skarżących interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi, na odbywający się przez ich działki dojazd do nieruchomości inwestycyjnych. Przypomnieć należy, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć albo bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 44/16). Z okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wynika, że:

- dojazd do działek nr ewid. [...] odbywać się będzie przez działkę nr ewid. [...] (por. proj. budowlany, opis techniczny pkt 3.5, s. 27);

- działka nr ewid. [...] prowadzi do drogi wewnętrznej, tj. ulicy [...] (drogi prywatnej), w skład której wchodzą m.in. nieruchomości skarżących;

- z ulicy [...] jest bezpośredni dojazd do drogi publicznej – ulicy [...];

- inwestor wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla działek nr [...] po działkach położonych przy ulicy [...] (z pisma procesowego inwestora wynika, że Sąd Rejonowy w [...] po [...] września 2020 r. (sygn. I Cz [...]) w ramach zabezpieczenia, postanowił zezwolić [...] na przejazd i przechód istniejącym szlakiem po działkach nr [...]).

Z akt sprawy (ani z uzyskanego przez inwestora pozwolenie na budowę) nie wynika też, aby [...] sp. z o.o. była uprawniona do korzystania ze wskazanych nieruchomości, ale nie wynika również, aby skarżący zobowiązani byli znosić wskazane zachowanie inwestorów. Zdaniem Skarżących, inwestor dojeżdżając do swojej budowy ulicą [...] (nie posiadając tytułu prawnego do korzystania z tej drogi) narusza interes prawny wszystkich właścicieli działek położonych przy ulicy [...].

Zatem wyjaśnienia wymaga to, czy okoliczność korzystania przez inwestora (w celu przechodu i przejazdu – wg. stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) z ulicy [...] niebędącej drogą publiczną lecz składającej się z działek stanowiących m.in. własność skarżących, ma charakter okoliczności faktycznej czy okoliczności prawnej (uzasadniającej interes prawny skarżących). W ocenie Sądu, zasadnie organ uznał, że jest to okoliczność faktyczna a nie prawna. Wskazywany przez skarżących fakt akt korzystania przez [...] sp. z o.o. z działek nr ewid. [...], nie ma zatem podstaw w jakimkolwiek stosunku prawnym. Wynika jedynie z faktycznego, konkretnego zachowania się inwestora. Pojęcie interesu prawnego nie jest tożsame z pojęciem interesu faktycznego, niemającego umocowania w przepisach prawa. Interes faktyczny wynika jedynie z subiektywnego odczucia danej osoby.

Podkreślić należy, że z § 14 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46), który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1317/18). Ewentualne naruszenie § 14 rozporządzenia (związany np. z brakiem dostępu inwestycji do drogi publicznej) nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną. Może przesądzać o potencjalnej wadliwości decyzji, ale nie o interesie prawnym skarżącego w kwestionowaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Kwestia dotycząca faktycznego korzystania przez [...] sp. z o.o. z działek nr ewid. [...] może być przedmiotem oceny jedynie na drodze procedury cywilnej. Natomiast spór natury cywilnoprawnej nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że na legitymację prawną w niniejszej sprawie skarżących w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. nie ma wpływu prawidłowość lub potencjalna nieprawidłowość wskazanej decyzji. Samo subiektywne przekonanie wnioskodawców o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadnia istnienia interesu prawnego uprawniającego ich do kwestionowania w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym decyzji administracyjnej.

6. Dodatkowo należy wskazać, że Sąd z urzędu wie o innych postępowaniach sądowych dotyczących spornej inwestycji przy aktywnym udziale skarżących.

W jednej ze sprawy (por. nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 114/19), Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], który uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r. oraz oddalił skargę na tą decyzję złożoną przez inwestora. Sąd wskazał między innymi, że: "Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. został złożony 10 lipca 2018 r. Wnioskodawcy wskazali, iż informacje pozwalające sprecyzować powyższy akt uzyskali po otrzymaniu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] (dotyczącego zabezpieczenia roszczenia w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej po działce nr [...] do działek nr [...], doręczonego im dnia 9 lipca 2018 r.". Zatem w niniejszej sprawie toczy się tzw. postępowanie wznowieniowe odnoszące się do decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r.

W innych sprawach zainicjowanych przez skarżącą M. C.-S. (trzy skargi skarżącej w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 41/20, II SA/Gl 42/20 i II SA/Gl 43/20) Sąd oddalił skargi na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

7. Umorzenie postępowania administracyjnego w wyniku ustalenia braku interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wszczęcie powinno zostać poprzedzone wskazaniem sposobu rozumienia interesu prawnego w konkretnej sprawie, wskazaniem przepisów, na podstawie których ten interes jest oceniany i odniesieniem ich do sytuacji faktycznej wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 802/18). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

8. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.