Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 384/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Miejskiej Jabłonowa Pomorskiego z dnia 26 listopada 2015 r. nr XIV/72/15 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy stwierdza nieważność § 10 ust. 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Rada Gminy przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy J. . § 10 ust. 2 załącznika do powyższej uchwały zawierał zapis, zgodnie z którym do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy w szczególności – w odniesieniu do psów – prowadzenie psów w miejscach publicznych wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne – dodatkowo w kagańcu (§10 ust. 2 pkt 1 lit. a); reagowanie w sytuacjach powodujących zakłócenia spokoju, porządku bądź ciszy nocnej wywołanego uporczywym wyciem i szczekaniem psa (§10 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz umieszczanie w widocznym miejscu, przy wejściu na terenie nieruchomości, odpowiedniej informacji – w przypadku posiadania psów agresywnych (§1 ust. 2 pkt 1 lit. c). W odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych nałożono obowiązek pełnego i skutecznego ich dozoru w miejscach publicznych (§10 ust. 2 pkt 2 lit. a) oraz natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych, w tym na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, częściach wspólnych budynku (klatce schodowej, piwnicy, strychu) i innych terenach przeznaczonych do wspólnego użycia (§10 ust. 2 pkt 2 lit. b). W §10 ust. 3 załącznika uchwalono, że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest wyłącznie na peryferiach miasta, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem, że właściciel lub opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W §10 ust. 4 załącznika zabroniono właścicielom lub opiekunom zwierząt domowych kąpania zwierząt domowych w ogólnodostępnych zbiornikach wodnych (§10 ust. 4 pkt 1) oraz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych i gastronomicznych, na tereny placów zabaw, boisk sportowych, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, terenów rekreacyjno wypoczynkowych oraz na inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów z wyjątkiem psa przewodnika towarzyszącego osobom niewidomym lub niedowidzącym (§10 ust. 4 pkt 2).

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie nieważności §10 ust. 2, 3 i 4 pkt 1 i 2 załącznika do tej uchwały ze względu na naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 – dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – dalej "u.c.p.g.") poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że uchwalając obowiązki wskazane w §10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 lit. a uchwały naruszono zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i nie wzięto pod uwagę warunków biologicznych zwierzęcia, jego cech osobniczych, stanu zdrowia, wieku i fizjologii – trudno w ocenie Prokuratora wymagać od właściciela zwierzęcia lub osoby sprawującej nad nią dozór, by w każdej sytuacji możliwy był pełen dozór nad zwierzęciem, zaś ono reagowało na każdą komendę. Z tych samych powodów, jak zauważył skarżący, nie można wymagać w każdym wypadku skutecznej reakcji na zakłócanie ciszy nocnej. Prokurator zwrócił uwagę, że pojęcie "agresywny" jest nieostre i problematyczne staje się stwierdzenie, kiedy konieczne jest użycie kagańca, a tym samym egzekwowanie przepisu §10 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały. Obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe skarżący za sprzeczne nie tylko z zakresem kompetencji wskazanym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ale i zasadami techniki prawodawczej, albowiem zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony opisany w art. 91 kodeksu wykroczeń i przepis uchwały nie może zobowiązywać właściciela psa do usunięcia tych zanieczyszczeń. Obowiązek oznakowania nieruchomości w widocznym miejscu o okoliczności posiadania psa agresywnego skarżący uznał za wykraczający poza delegację z art. 4 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., albowiem nakłada on obowiązek określonego zachowania poza miejscami publicznymi. Co do obowiązku zwalniania psa jedynie pod warunkiem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem oraz wyłącznie na peryferiach miasta i w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi to Prokurator zarzucił tu uchwale posłużenie się niedookreślonymi pojęciami "peryferii miasta" i "miejsca mało uczęszczanego przez ludzi", a nadto ustanowienie obowiązku bardziej restrykcyjnego niż ten, który jest opisany w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Uregulowaniom zawartym w §10 ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika skarżący zarzucił wykroczenie poza upoważnienie ustawowe z tego względu, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do formułowania zakazu wprowadzania psów na określone terenu, ale do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy J. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu. Organ podniósł, że nałożenie na właściciela psa obowiązku prowadzenia go na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem precyzuje on obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku i tak sprawowana kontrola daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób postronnych niż kontrola werbalna lub kontrola gestem. Podkreślił, że nałożone w uchwale obowiązki pozbawione są sankcji prawnokarnych. Organ wskazał, że w przypadku, gdy dany obiekt użyteczności publicznej nie posiada regulaminu jego korzystania to zasady jego użytkowania mogą być zawarte w regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie, a uchwalone przepisy służą ochronie osób korzystających z tych obiektów przed zagrożeniem, jakie mogą stwarzać zwierzęta. Organ wyjaśnił, że wprowadzone regulacje odpowiadają potrzebom społeczności gminy, która akceptuje sporne regulacje, oraz że regulacje te nie mają na celu ograniczenia wolności ale poprawienia bezpieczeństwa. Powołując wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2529/15 organ podniósł, że dopóki zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie zostaną uregulowane uchwałą rady gminy, korzystanie z nich ograniczone jest przepisami powszechnie obowiązującego prawa, zaś uchwalony regulamin może wprowadzać dodatkowe ograniczenia w korzystaniu z tych obiektów i taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Końcowo organ wskazał, że ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymywania psów, pozostawia radom gmin samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. W ocenie organu potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., którym jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem stwarzanym przez zwierzę, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia, czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy najpierw zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych.

Materialnoprawną podstawę poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej uchwały Rady Gminy zawiera ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 u.c.p.g.). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rady gminy, która w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. upoważniona została do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g., dotyczących:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.cz.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Odnosząc powyższe do kontrolowanej uchwały Sąd stwierdził, że akt ten istotnie narusza prawo poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w zakresie unormowań zawartych w §10 ust. 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W §10 ust. 2 pkt 1 lit. a) załącznika do zaskarżonej uchwały uchwałodawca nałożył na adresatów aktu obowiązek – w odniesieniu do psów – prowadzenie ich w miejscach publicznych wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne – dodatkowo w kagańcu. Regulacja powyższa wprowadza bezwzględny nakaz, nieprzewidujący żadnego wyjątku w kwestii prowadzenia psów na smyczy w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne. W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na smyczy, a w przypadku psów agresywnych - w kagańcu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że komentowane postanowienia regulaminu czystości i porządku, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym obligujące do stosowania środków potencjalnie nadmiernych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela nadto wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 (dostępny na stronie orzeniecznia.nsa.gov.pl) stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. z 2015 r., poz. 1094) i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a) regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W §10 ust. 2 pkt 1 lit. b) regulaminu wprowadzono regulację zobowiązującą właściciela psa do reagowania w sytuacjach zakłócenia spokoju, porządku bądź ciszy nocnej wywołanego uporczywym wyciem i szczekaniem psa. Zapis dotyczący "reagowania" nie określa, na czym miałoby ono konkretnie polegać. Jest to sformułowanie niedookreślone i jako takie może podlegać dowolnej ocenie. Takie sformułowanie powoduje, że de facto każda, jakakolwiek reakcja, mogłaby być uznana za "reagowanie" w rozumieniu ww. zapisu.

Podobnie, Sąd podziela opinię skarżącego, że zapis §10 ust. 2 pkt 1 lit. c) dotyczący obowiązku umieszczenia odpowiedniej informacji na wejściu na teren nieruchomości nie miał upoważnienia ustawowego. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc niebędących miejscami publicznymi w sposób niedozwolony ingerują w prawo własności na nieruchomości i nie znajdują umocowania ustawowego.

Wadliwe okazały się również uregulowania zawarte w §10 ust. 2 pkt 2 lit. a i b załącznika do uchwały, zobowiązujące właścicieli zwierząt domowych – bez względu na gatunek – do sprawowania nad nimi w miejscach publicznych skutecznego i pełnego dozoru oraz natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń przez nie pozostawionych w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku. Stwierdzić najpierw należy, że uchwałodawca posłużył się tu niedookreślonym i budzącym wątpliwości co do zakresu zastosowania sformułowaniem "pełnego i skutecznego dozoru". Nie wiadomo do stosowania jakiego zakresu czynności według uchwałodawcy obowiązany jest adresat komentowanej normy (a co zasadniczo różnicowane jest chociażby ze względu na gatunek hodowanego zwierzęcia), po drugie zaś trudno wymagać od jego właściciela lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach była zdolna do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem, a zwierzę to zawsze reagowało na każdą komendę. Co się zaś tyczy obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych to również w sposób nieprecyzyjny formułuje on ten obowiązek względem adresata normy posługując się niedookreślonym pojęczeniem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawianych przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby wprowadzenie obowiązku usuwania konkretnych (a więc odmiennie, jak wytknięto, niż w rozpatrywanej sprawie) zanieczyszczeń stało w sprzeczności z art. 91 Kodeksu wykroczeń albowiem przepis ten dotyczy zanieczyszczania drogi publicznej. Komentowany zapis uchwały nie wskazuje na żadne konkretne miejsca, a skoro zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. statuuje się obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to tylko z tymi miejscami należy wiązać ten przepis , a więc skwerami, placami zabaw itp.

Z podobnych względów Sąd stwierdził nieprawidłowość §10 ust. 3 omawianego Regulaminu, zezwalającego na zwolnienie psa ze smyczy wyłącznie na peryferiach miasta, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem, że właściciel lub opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Zgodzić należy się ze skarżącym, że omawiana regulacja wprowadza niedookreślone pojęcia "peryferiów miasta" oraz "miejsc mało uczęszczanych przez ludzi". Takie zredagowanie przepisu prawa miejscowego w istocie nie określa sytuacji, w której aktualizuje się dopuszczane nim zezwolenie. Po drugie, co łączy się z uwagami na temat §10 ust. 2 pkt 1 lit. a załącznika, skutkiem komentowanego zapisu jest generalne wyłączenie możliwości zwolnienia psa ze smyczy na terenach innych niż –nieprecyzyjnie - wskazane w przepisie, co niewątpliwie narusza powołaną wcześniej zasadę proporcjonalności ze względu na brak uwzględnienia specyficznych uwarunkowań dotyczących zwierzęcia, a także brak uwzględnienia hipotetycznych sytuacji wymagających zwolnienia psa ze smyczy na terenie miasta. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Za niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Sąd uznał też §10 ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały (zakaz kąpania zwierząt domowych w ogólnodostępnych zbiornikach wodnych oraz zakaz wprowadzania zwierząt do wymienionych w tym zapisie obiektów), albowiem w tym zakresie zapis ten stanowi jednoznaczne przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie. Sąd podziela w tym stanowisko dominujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie sposób z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 i cytowane tam wyroki; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa,gov.pl). Zakwestionowane przez skarżącego postanowienia Regulaminu, zawarte w §10 ust. 4, stanowią niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę miasta całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt na określone tereny użyteczności publicznej.

Z powyższych powodów Sąd uznał za konieczne stwierdzić nieważność § 10 ust. 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, uznając, że sformułowane w nich obowiązki osób utrzymujących zwierzęta wykraczają poza upoważnienie ustawowe i cele, jakim powinny służyć, a którym jest dążenie do utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a także powielają regulacje ustawowe oraz mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Z uwagi na to, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.