Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 869/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej także: strona, skarżący) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta M. przez Zastępcę Dyrektora ds. Pomocy Środowiskowej MOPS w M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego w miesiącu marcu 2018 r. – uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że w dniu 9 marca 2018 r. strona złożyła wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, zasiłku okresowego i ekwiwalentu z tytułu świadczenia "gorący posiłek" w marcu br. W związku z wnioskiem na dzień 23 marca 2018 r. był wyznaczony termin wywiadu środowiskowego. W tym dniu pracownik socjalny nie zastał strony w domu. Nowy termin wywiadu środowiskowego wyznaczono na dzień 9 kwietnia 2018 r. W tym dniu strona również nie była obecna w domu. Organ I instancji ponownie wysłał zawiadomienie do strony o wyznaczeniu nowego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 23 kwietnia 2018 r. Po raz kolejny w wyznaczonym terminie strony nie zastano w domu. Jednocześnie wskazał, że strona nie przybyła do MOPS celem rozmowy z pracownikiem socjalnym mimo wskazania takiej możliwości w każdym z wezwań. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu od tej decyzji strona wskazała na "późne powiadamianie o wizytach".

Przenosząc te ustalenia na grunt regulacji prawnych organ odwoławczy podał, że mocą art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej: ustawa, ups) potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei w myśl art. 8 ust. 1 pkt tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej gdy jej dochód nie przekracza kwoty [...] zł – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego powodów wymienionych w art. 7 pkt 2– 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast mocą art. 4 tej ustawy, jak zaznaczył, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Następnie organ drugoinstancyjny wskazał na 3 ust 4 ustawy, jej art. 2 ust 1 i art. 39 ups oraz jej art. 106 i art. 107 ust. 4, po czym podniósł, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zaakcentował, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie każdorazowo złożonego wniosku o przyznanie pomocy musi objąć wywiad środowiskowy. Wyjaśnił przy tym, że wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej. Składa się on na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy, będący podstawą orzekania o przyznaniu uprawnień z pomocy społecznej, w pełni podlega przepisom o dowodach uregulowanych w Kpa. Wskazał także, że w myśl art. 107 ust. 1 tej ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia. W przypadku kolejnego ubiegania się o pomoc przez ten sam podmiot nie przeprowadza się nowego wywiadu środowiskowego, a jedynie aktualizuje poprzedni. Analogicznie postępuje się w przypadku zmiany danych zawartych w wywiadzie. W stosunku do osób korzystających ze stałych form pomocy społecznej aktualizację wywiadu sporządza się co najmniej raz na 6 miesięcy, nawet jeżeli nie nastąpiła zmiana danych (art. 107 ust. 4 ustawy). Zaznaczył przy tym, że niezależnie od wywiadu środowiskowego podmioty korzystające ze świadczeń są zobowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał pomoc, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej branej pod uwagę w chwili ustalania świadczenia. Postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej oprócz wywiadu środowiskowego odwołuje się również do innych dowodów, w dużej mierze opiera się na oświadczeniach stron oraz na dokumentach urzędowych. Podkreślił także, że rodzinny wywiad środowiskowy nie jest jedynym dowodem, to jednakże uznał, że jest niewątpliwie najważniejszym. Następnie stwierdził, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy dopuścić także inne dowody, zwłaszcza gdy występują przeszkody w przeprowadzeniu wywiadu. Sytuacja taka może być spowodowana bierną lub negatywną postawą strony postępowania lub innymi przeszkodami (np. nieznane miejsce pobytu zainteresowanego, lub choroba strony). Wówczas, w miarę możliwości, należy przeprowadzić wywiad z rodziną osoby zainteresowanej, dokonać oględzin miejsca zamieszkania, zebrać dane posiadane z urzędu oraz dopuścić inne możliwe dowody.

Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazał, że pracownik socjalny nie może skupiać się jedynie na administracyjno-prawnych aspektach swojej pracy, lecz musi podejmować również wszelkie niezbędne działania zmierzające do rozpoznania sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia i przyjścia jej z niezbędna pomocą (zob. wyrok WSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 50/09, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

W dalszych motywach zaznaczył, że zasady przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1785 ze zm.). Zgodnie z jego regulacjami, wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia, a w sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, zwanego dalej "świadczeniem". Wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy – tak § 2 cyt. powyżej rozporządzenia.

Rodzinny wywiad środowiskowy, jak zaznaczył, ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodzin) starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

W tych okolicznościach zauważył, że organ I instancji wyznaczył terminy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 26 marca 2018 r., 9 kwietnia 2018 r. i 23 kwietnia 2018 r. natomiast strona odebrała zawiadomienia odpowiednio: w dniu 29 marca 2018 r., w dniu 12 kwietnia 2018r. i w dniu 30 kwietnia 2018 r. W świetle akt sprawy, jak stwierdził, mamy do czynienia z niemożliwością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bowiem strona pisma procesowe o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego odbierała po wyznaczonych datach jego przeprowadzenia. Ostatnie zawiadomienie strona odebrała w dniu 30 kwietnia 2018 r. a w dniu 24 kwietnia 2018 r. organ I instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium zaznaczyło, iż w kierowanych do strony pismach (tych, które stronie doręczono przed wydaniem zaskarżonej decyzji) nie była ona pouczona, iż brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego może implikować odmowę wnioskowanych świadczeń.

W jego ocenie niewystarczającym jako dowód w sprawie są notatki służbowe, bowiem w tym przypadku winny być sporządzone protokoły z pouczeniem strony o konsekwencjach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w ustaleniu sytuacji dochodowej, rodzinnej i majątkowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja musi zostać uchylona ze względów formalnych, jak i merytorycznych a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem zgodnie z utrwalonym w tej mierze orzecznictwem sądowym organ odwoławczy nie może zastąpić czynności właściwego organu pierwszoinstancyjnego. W ramach ponownego postępowania organ I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe z uwzględnieniem zasady czynnego udziału w tym postępowaniu. Wskazał także, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji winien rozważyć ustalenie z udziałem strony daty kolejnego wywiadu środowiskowego.

W sprzeciwie na powyższą decyzję skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, nie formułując odrębnych zarzutów, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zwarte w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć zawartych w objętej skargą decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie, tj. w czasie orzekania przez Sąd tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., zwanej dalej tak jak dotychczas "ustawa" lub ups).

Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji, w sprawie odmowy przyznania stronie zasiłku celowego.

Tym samym podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter i zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy i – co do istoty – badaniem wystąpienia przesłanek do przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Mając to na uwadze, wskazania wymaga także, iż ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa.

Uwaga ta jawi się jako istotna, albowiem zaskarżona decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają zatem w takiej sytuacji istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego. Jednocześnie wskazać należy, że art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawiera definicję pomocy społecznej, z której wynika, iż pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, o czym mowa w treści art. 4 ustawy. Norma ta nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia. Niemniej jednak o skutkach takiego działania należy stronę pouczyć, czego – jak zasadnie zauważył organ odwoławczy – w przedmiotowej sprawie brakło. Zgodnie bowiem z art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przy czym obowiązek informowania nie może być ograniczony jedynie do pouczenia strony o ogólnych zasadach przyznawania pomocy społecznej, ale ma charakter bardzo szczegółowy, odnoszący się do całości praw i obowiązków stron postępowania, odnosząc się przy tym do indywidualnego beneficjenta świadczeń. I o ile podmiot ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych powinien mieć świadomość nie tylko, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi to przede wszystkim musi być prawidłowo pouczony o konsekwencjach i skutkach podejmowanych działań czy ich braku. Dlatego tak ważne jest ażeby strona miała wiedzę o obowiązku współdziałania stron z organami i prawnych konsekwencjach nie wywiązania się z niego, w rozumieniu i konsekwencjami unormowanymi w art. 11 ust. 2 ustawy. Tym bardziej jeżeli z tego zachowania organ wywodzi negatywny dla strony skutek prawny, jak miało to miejsce w objętej skargą sprawie, i jak słusznie zauważył to organ odwoławczy uznając braki w procesie dowodzenia prowadzonego przez organ pomocy społecznej.

Sąd stwierdza przy tym, że organowi znana jest trudna sytuacja życiowa strony, czego potwierdzeniem jest chociażby ilość i przedmiot postępowań z jej udziałem (np. sprawy IV SA/Gl 868/18 czy IV SA/Gl 870/18). Tymczasem dokonując ustalenia sytuacji materialnej na potrzeby rozpoznania wniosku strony o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego nie dołączono do akt żadnych znanych organowi z urzędu materiałów dokumentujących ten stan, czy też możliwych do pozyskania w ramach prowadzonego postępowania, jak np. danych o posiadanym majątku, osiąganych dochodach, korzystania z opieki zdrowotnej etc. Organ pierwszej instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, co zasadnie spostrzegł organ odwoławczy.

Rację ma zatem organ drugoinstancyjny wskazując, że z art. 107 ustawy i rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego – wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału, ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest materiału dowodowego świadczącego o wynikach obserwacji organu czy podważających trudną sytuację finansową strony skarżącej.

Jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Brak możliwości jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania aktualnej i rzeczywistej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, a dowodu tego nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi, co jednakże w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Organ pierwszej instancji, czego zasadnie nie zaakceptował organ drugiej instancji, przyjął brak współdziałania z organem w sytuacji, gdy nie wykazał na czym ten brak de facto polegał, czy tylko na niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o czym strona – jak wynika z dat doręczeń – dowiadywała się po wyznaczonym terminie jego przeprowadzenia.

I o ile budzi wątpliwości Sądu, że skarżący nie ułatwił organowi pierwszej instancji zebrania informacji na temat swojej sytuacji materialnej, to jednakże, na kanwie przedmiotowej sprawy, nie pozwala to na przyjęcie braku współdziałania. Pracownicy organu, kierując się wiedzą i doświadczeniem zawodowym, winni dołożyć większej staranności w zakresie prowadzonego postępowania i robić to w taki sposób aby wnioskujący o pomoc społeczną nabrał do pracownika zaufania a w konsekwencji otworzył się na współpracę a nade wszystko miał świadomość skutków prezentowanej w toku postępowania postawy. W tych w tych warunkach za uprawnione Sąd uznał przyjęcie przez organ drugoinstancyjny, że organ pierwszej instancji niejako przedwcześnie uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Stanowisko zbieżne z powyższym wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 482/14. Nadto Sąd ten w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 25/14 stwierdził, z czym nie sposób się nie zgodzić, że dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).

Mając powyższe na uwadze i charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob.: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa są zatem węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 Ppsa. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).

Podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy. Dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem materiału tego w sprawie brak, co wyrażono obszernie, i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Dokonując kontroli instancyjnej prawidłowo bowiem stwierdził, że:

po pierwsze - zawiadomienia o wyznaczeniu terminu, za każdym razem strona otrzymywała po dacie wyznaczonych terminów przeprowadzenia wywiadu. Zatem zasadnie uznał, że w sprawie mamy do czynienia z niemożliwością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bowiem strona pisma procesowe o jego przeprowadzeniu odbierała po czasie wyznaczonym do jego przeprowadzenia Akcentując, że ostatnie zawiadomienie strona odebrała w dniu 30 kwietnia 2018 r. a w dniu [...] r. organ I instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie;

po drugie - w kierowanych do strony pismach (tych, które stronie doręczono przed wydaniem zaskarżonej decyzji) nie była ona pouczona, iż brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego może implikować odmowę wnioskowanych świadczeń.

Tym samym - w ocenie Sądu - zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym Kolegium było zobligowane do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W świetle przedstawionych wyżej wywodów, należało – na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b § 1 ppsa – orzec, jak w sentencji.