Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3150/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 93 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 195/19 w sprawie ze skarg Gminy C. i Prokuratora Rejonowego w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy C. kwotę 400 (czterysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Ke 195/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy C. i Prokuratora Rejonowego w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości: uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt II.).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz uczestnik postępowania M. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wg. brzmienia na dzień 17 sierpnia 2011 r.), dalej jako "u.g.n.", przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 922/15, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., powoduje ten skutek, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w C. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] zostało wydane bez podstawy prawnej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 147 § 2 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że odesłanie wynikające ze wskazanego wyżej przepisu umożliwiające wzruszenie decyzji w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym uprawnia do stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy w C. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. tj. jako wydanego bez podstawy prawnej, podczas gdy, jak wynika z wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności lecz jest podstawą wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a.;

b) art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. przez błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 922/15, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., powoduje ten skutek, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w C. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] zostało wydana bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy skutek ex tunc sankcji nieważności wyrażonej w ww. wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 922/15 wobec kontrolowanej uchwały, nie może prowadzić do konstatacji, że to organ administracji, wydając na takiej podstawie postanowienie, wydał je bez podstawy prawnej. Jest to bowiem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, która powinna ziścić się już w przeszłości, najpóźniej w dniu wydania decyzji;

c) art. 147 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. przez błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 922/15, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., powoduje ten skutek, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w C. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] zostało wydane bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy właściciel nieruchomości działał w zaufaniu do przepisów powszechnie obowiązującego prawa; niedopuszczalnym w praworządnym państwie jest przyjmowanie fikcji prawnej, że na skutek wyroku sądu administracyjnego doszło do sytuacji, w której obowiązujący w dacie wydania decyzji o podziale stan faktyczny i prawny uznaje się po upływie kilku lat za nieistniejący. Taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z zasadą pewności obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

M. S. zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. (w wersji obowiązującej w dacie 22 marca 2011 r.), przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 922/15, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skutkuje tym, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w C. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] zostało wydane bez podstawy prawnej;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 922/15, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skutkuje tym, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w C. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] zostało dane bez podstawy prawnej, podczas gdy skutek ex tunc sankcji nieważności nałożonej ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wobec przedmiotowej uchwały nie może prowadzić do stwierdzenia, że organ administracji publicznej wydając na podstawie miejscowego planu skarżone postanowienie, wydał je bez podstawy prawnej, albowiem tego rodzaju przesłanka stwierdzenia nieważności, powinna istnieć już w chwili wydawania skarżonej decyzji, nie zaś po upływie przeszło ośmiu lat;

b) art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 922/15, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skutkuje tym, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w C. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] zostało wydane bez podstawy prawnej, podczas gdy właściciel nieruchomości działał w zaufaniu do obowiązujących przepisów powszechnie obowiązującego prawa oraz organów administracji publicznej, które owe przepisy wytworzyły (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) i niedopuszczalnym w demokratycznym państwie prawa, w którym winna obowiązywać zasada pewności obrotu prawnego, jest opieranie rozstrzygnięcia na swoistej fikcji, według której na skutek wyroku sądu administracyjnego doszło do sytuacji, gdzie obowiązujący w dacie wydania postanowienia opiniującego stan faktyczny i prawny uznaje się po upływie kilku lat za nieistniejący;

c) art. 147 § 2 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że odesłanie wynikające ze wskazanego wyżej przepisu uprawnia do stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy jak wynika z wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia, lecz jest podstawą jego wzruszenia, co prowadzi do wniosku, że nie jest to przesłanka nieważności określona w art. 156 k.p.a.;

d) art. 156 § 2 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę, że skarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci wydania na jej podstawie dalszych decyzji na rzecz skarżącego, w tym ostatecznej decyzji odszkodowawczej za wydzielone działki, czego skutkiem jest niemożność zawarcia umowy przeniesienia własności wydzielonych działek, do czego zobowiązał się skarżący umową przedwstępną, a wskutek wydania kwestionowanej decyzji nie jest możliwe i rodzi znaczne obciążenia finansowe w postaci obowiązku zwrotu zadatku.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, zaś z "ostrożności procesowej" o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Gmina C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zajęte w sprawie stanowisko zostało szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne okazały się niezasadne.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych wypada na wstępie skonstatować, iż obie skargi kasacyjne mają w istocie tożsame zarzuty, a zatem ich ocena może odbyć się łącznie.

Zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie pozostaje wykładnia art. 147 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis ten ma także charakter materialnoprawny, bowiem wynika z niego norma prawna, stanowiąca, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w 147 § 1 p.p.s.a., a więc na podstawie aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub innego aktu organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podjętego w sprawach z zakresu administracji publicznej, co do którego sąd administracyjny wydał wyrok stwierdzający jego nieważność lub wyrok stwierdzający, że został on wydany z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W owym potwierdzeniu uprawnienia do wzruszenia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w 147 § 1 p.p.s.a., w sytuacji opisanej w tym przepisie, zasadza się istota tej regulacji. Poza powyższą normą materialnoprawną w przepisie tym wskazano także tryb, w którym może nastąpić wzruszenie owych aktów podjętych w sprawach indywidualnych. W tym zakresie należy jednak dostrzec, iż w przepisie art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a. ustawodawca posługuje się ogólnymi sformułowaniami, tak w zakresie określenia aktów stosowania prawa podjętych w oparciu o uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., mówiąc w tym zakresie o "rozstrzygnięciach w sprawach indywidualnych", jak i w odniesieniu do rodzaju postępowania, w którym takie wzruszenie powinno nastąpić. Nie precyzując tegoż postępowania wskazuje jedynie, że ww. rozstrzygnięcia "podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym". Nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę tak szeroką formułą znaczeniową jaką jest "wzruszenie" "rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych" spowodowane zostało tym, że na podstawie uchwał i aktów wymienionych w art. 147 § 1 p.p.s.a. mogą być podejmowane różne rozstrzygnięcia, nie tylko z zakresu prawa administracyjnego, ale także o charakterze cywilnoprawnym (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W celu objęcia ich wszystkich zakresem normy art. 147 § 2 p.p.s.a., ustawodawca posłużył się ogólnymi określeniami umożliwiającymi wzruszenie konkretnych rozstrzygnięć podjętych w sprawach indywidualnych w odpowiednim postępowaniu, właściwym m.in. z uwagi na charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, ale także z uwagi na charakter i zakres wyroku podjętego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W sytuacji gdy owym rozstrzygnięciem w sprawach indywidualnych jest decyzja administracyjna lub postanowienie wydane przez organ administracji, sformułowaniu "podlegają wzruszeniu" należy przypisać szerokie rozumienie, obejmujące wszystkie tryby pozbawienia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej (postanowienia), a zatem nie tylko zmianę lub uchylenie rozstrzygnięcia podjętego w sprawie indywidualnej, ale również stwierdzenie jego nieważności. Tym bardziej, że generalne określenie "wzruszenie aktu administracyjnego" nie znajduje bezpośredniej korelacji z którymkolwiek ze sposobów: uchylenia, zmiany, wygaszenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 145 – 163 k.p.a. Skoro zaś nie wyczerpuje się w którymkolwiek z tych sposobów, to brak jest usprawiedliwionych i przekonywujących powodów przemawiających za uznaniem, że "wzruszenie", o którym mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., nie obejmuje możliwości stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia podjętego w sprawie indywidualnej (lege non distinguente nec nostrum est distinguere).

Jednocześnie wypada dostrzec, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 922/15 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten zapadł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie budzi zastrzeżeń możliwość stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Wynika to zarówno z przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", jak i z analizowanego aktualnie art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie jest także kontrowersyjne, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy. ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, a więc oznacza, że uchwała dotknięta sankcją nieważności nie wywoływała skutków prawnych od dnia jej wydania (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Ter. 2001, nr 1–2, s. 101; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwagi do art. 147; wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4/6; II OSK 1776/06; wyrok NSA z dnia 4 marca 2005 r., OSK 1290/04; wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nietrafne są zatem zastrzeżenia obu kasacji co do oceny skutków stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Wypada w tym miejscu zauważyć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go wydał. Pomimo tego, że jest aktem stanowienia prawa, a w konsekwencji źródłem prawa, w sytuacji gdy w sposób istotny narusza prawo, jest nieważny (art. 91 ust. 1 u,s,g,), co obejmuje okres od dnia jego wydania. Takiej konsekwencji nie przewidział ustawodawca wobec innych aktów stanowienia prawa, w razie ich niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą. Skutkiem niekonstytucyjności jest utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego lub od daty w przyszłości, która określona zostanie w wyroku Trybunału (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutki niekonstytucyjności są zatem odmienne od skutków stwierdzenia nieważności. Z tego też powodu uregulowane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP uprawnienie do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, w razie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, nie może stanowić paraleli dla oceny skutków stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Trafna jest zatem konkluzja Sądu I instancji, iż przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie indywidualnej na podstawie uchwały, której nieważność stwierdzono. W zakresie określenia trybu w jakim winno nastąpić wzruszenie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, przepis ten ma charakter odsyłający do przepisów postępowania administracyjnego, a zatem także do trybu stwierdzenia nieważności uregulowanego przepisami art. 156 i nast. k.p.a. Nie są zatem trafnie podniesione zarzuty obu skarg kasacyjnych tyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 147 § 2 p.p.s.a.

Nie można natomiast zgodzić się z Sądem I instancji w zakresie w jakim wskazuje, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że wydane na podstawie tejże uchwały rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych podjęte zostały bez podstawy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie przesądzając tej kwestii na obecnym etapie postępowania – powyższa sytuacja wskazuje raczej na możliwość wydania takich rozstrzygnięć w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej, o którym mowa w ww. przepisie występuje gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide: H.Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984/1, s. 22–23; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983/1/5; wyrok NSA z dnia 25 października 1984 r., III SA 671/84, ONSA 1984/2/96; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., I OSK 717/15; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16; wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., II OSK 1651/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie budzi natomiast wątpliwości, iż podstawę prawną podziału przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowiący, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. O zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego co do zasady rozstrzygał wójt, burmistrz albo prezydent miasta, opiniując podział (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Powyższa regulacja prawna stanowi ustawową podstawę podziału nieruchomości w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze położenia nieruchomości. Podnosi ona zatem do rangi ustawowej przesłanki podziału zgodność propozycji podziałowej z ustaleniami planu będącego aktem prawa miejscowego. Tym samym, obowiązujący miejscowy plan stanowił zarówno okoliczności faktyczną determinującą możliwość podziału w oparciu o konkretną ustawową podstawę prawną podziału nieruchomości, a jednocześnie postanowienia tegoż planu, łącznie m.in. z przepisem art. 93 u.g.n., stanowiły normę prawną, na podstawie której organ administracji rozstrzygał o podziale w sprawach indywidualnych. Tak więc stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jeszcze, iż w dacie podziału nie istniała podstawa jego dokonywania. Podstawę tę stanowiły przepisy u.g.n. W okolicznościach badanej sprawy był to przepis art. 93 ust. 1, 2 i 4 u.g.n.

Jakkolwiek w powyższym zakresie wypada uznać trafność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z ww. przepisami u.g.n,, w zakresie w jakim zaskarżony wyrok wskazuje na wydanie kwestionowanej decyzji podziałowej bez podstawy prawnej, to jednak zarzut ten dotyka jedynie motywy wyroku, nie wpływając na treść samego rozstrzygnięcia sprawy. Wyrok Sądu I instancji należy bowiem rozumieć jedynie jako otwierający prawną powinność oceny, w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu o stwierdzenia nieważności, postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy C. opiniującego pozytywnie podział nieruchomości, nie zaś jako przesądzający o nieważności tegoż postanowienia. Uznając zatem, że ww. postanowienie opiniujące podział może być objęte badaniem w postępowaniu nieważnościowym, zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w zakresie pozostałych podstaw nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., wśród których szczególnej uwagi wymaga przesłanka "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Kwestie te winny zostać zbadane w niniejszej sprawie przed rozstrzygnięciem o tym, czy postanowienie opiniujące podział wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 156 § 2 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę, że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zarzut ten podniesiony został nieadekwatnie do aktualnych okoliczności sprawy. W tym zakresie wypada zauważyć, iż przedmiotem postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ilekroć wynik tego badania da odpowiedź pozytywną, konieczne pozostaje jeszcze zbadanie występowania przesłanek negatywnych, o których mowa m.in. w art. 156 § 2 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest powstanie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Na obecnym etapie postępowania aktualne pozostawało udzielenie odpowiedzi na pytanie o możliwość prowadzenia postępowania nieważnościowego wobec postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy C. opiniującego pozytywnie podział nieruchomości. Jeśli w toku postępowania nieważnościowego organ uzna występowanie którejkolwiek z podstaw nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. otworzy się pole do oceny występowania w sprawie przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, w tym także wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skargi kasacyjne podlegały oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.