Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 69/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 pkt 4,  art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 391/18 w sprawie ze skargi D. S.A. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu do uznania za produkt uboczny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 391/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. S.A. w S. (dalej "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu od uznania za produkt uboczny.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Marszałek Województwa [...] wyraził sprzeciw do uznania za produkt uboczny wiórów, trocin, ścinek drewna powstających podczas procesu produkcyjnego kantówek okiennych i drzwiowych w zakładzie produkcyjnym Spółki zlokalizowanym w C. przy ul. F. Decyzja została wydana na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21 ze zm.).

W toku postępowania organ ustalił, że w trakcie procesu produkcyjnego kantówek okiennych i drzwiowych polegającego na przerobie tarcicy wyprodukowanych z odpowiednich klas grubościowo – jakościowych surowca drzewnego, na etapie tej produkcji polegającym na precyzyjnym frezowaniu oraz dokładnym nałożeniu kleju i utworzeniu "połączenia bez odsadzeń" a następnie poddaniu struganiu, powstaje produkt zawierający nie tylko substancje czyste ale też substancje zanieczyszczone klejami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, kwestionując kwalifikację spornego produktu jako odpadu i przedstawiając dowody, że sporna pozostałość procesu produkcyjnego może posługiwać się unijnym znakiem jakości ISO.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. SKO w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem SKO przedstawiony certyfikat jakości nie dowodzi, że sporny produkt (odpad) nie zawiera składników, które mogą prowadzić do negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Nie doszło zatem do obalenia domniemania, że stanowi on odpad, przy tym jak wskazało Kolegium, nie jest rolą organu poszukiwanie dowodu na tę okoliczność.

Skargę na decyzję SKO wniosła Skarżąca. Zaskarżonym wyrokiem z 16 października 2018 r. WSA w Olsztynie oddalił skargę Spółki.

Sąd I instancji stwierdził, że trafnie organy obydwu instancji oceniły, że sporny przedmiot nie spełnia warunków z przepisu art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, a tym samym nie może zostać uznany za produkt uboczny. Zasadnie zatem organ I zgłosił sprzeciw do uznania spornego produktu za produkt uboczny, co następnie zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy.

Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie:

1) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1546 ze zm., dalej "rozporządzenie Ministra Środowiska") oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzenia danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródle energii (Dz. U. z 2012 r., poz. 1229 ze zm., dalej "rozporządzenie Ministra Gospodarki") w związku z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i uznanie, że mimo iż wióry, trociny i ścinki nie zawierają związków chlorowcoorganicznych lub metali ciężkich zaś ich wszystkie składniki ulegają biodegradacji to nie mieszczą się w ramach definicji biomasy, a w konsekwencji nie stanowią produktu ubocznego wytwarzanego przez Skarżącą w ramach prowadzonej działalności, a odpad przetworzonego chemicznie i mechanicznie drewna, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosku, iż w sytuacji w której dany przedmiot ulega biodegradacji i nie zawiera związków chlorowcoorganicznych lub metali ciężkich to powinien zostać uznany za biomasę, a w konsekwencji również za produkt uboczny z uwagi na spełnienie wymagań prawnych, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania przedmiotu, zaś jego wykorzystanie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi;

2) art. 10 pkt. 4 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo, że dany produkt spełnia wszelkie wymagania stawiane mu przez prawo do jego wprowadzenia do obrotu, to z uwagi, iż nadal może on powodować niebezpieczeństwo dla środowiska, życia i ludzi może on nie być uznany za produkt uboczny, podczas gdy prawidłowa wykładnia danej normy prowadzi do wniosku, iż w sytuacji spełnienia przez dany przedmiot norm prawnych pozwalających na jego wprowadzenie do obrotu i zakładane wykorzystanie, to powinien on być uznany ze spełniający warunek wskazany w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach na potrzeby uznania go za produkt uboczny;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo utrzymania w mocy decyzji Organu II i I instancji, w których nie wskazano właściwych podstaw prawnych;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1 K.p.a. i z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszeń Organu II instancji w postaci braku stwierdzenia naruszenia Organu I poprzez zaniechanie dokładnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz odniesienia się do przesłanek art. 10 ustawy o odpadach, co prowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi pomimo niepodjęcia niezbędnych działań przez Organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w odniesieniu do kwestii budzących wątpliwości, a następnie odmowy mocy dowodowej i wiarygodności przedłożonym dokumentom m.in. Certyfikatowi [...] o numerze [...], który potwierdzał, iż pellet powstający z wiór, trocin i ścinek stanowi niezanieczyszczony chemikaliami produkt najwyższej jakości, a w konsekwencji brak uchylenia przez Sąd decyzji zawierającej dowolną i niepełną ocenę materiału dowodowego będącego podstawą do wydania decyzji I i II instancji;

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2018 r. poprzez oddalenie skargi pomimo, że Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z [...] marca 2018 r. w sytuacji, gdy w związku z przekroczeniem granic uznania administracyjnego decyzja powinna zostać uchylona;

5) art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji naruszenie przez Sąd obowiązku rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności wydanej decyzji administracyjnej z przepisami proceduralnymi dotyczącymi całego postępowania administracyjnego, a jedynie błędne ograniczenie się przez Sąd do rozstrzygnięcia zarzutów przedstawionych w Skardze z 29 maja 2018 r., a w konsekwencji pominięcie przez Sąd faktu, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. co w istocie stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a żadna z pozostałych stron postępowania się temu nie sprzeciwiła, w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Nie mógł okazać się skuteczny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1.1), a dotyczący naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzenia danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródle energii w związku z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przedmiotem rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie administracyjnej było zgłoszenie przez organy sprzeciwu do uznania za produkt uboczny wiórów, trocin, ścinek drewna powstających podczas procesu produkcyjnego kantówek okiennych i drzwiowych w zakładzie produkcyjnym Spółki, a nie zakwalifikowanie, bądź odmowa zakwalifikowania tych materiałów za biomasę dopuszczoną do spalania i możliwą do wykorzystywania w procesie produkcji energii elektrycznej.

Dalej wskazać należy, iż żaden przepis ustawy o odpadach nie zawiera definicji pojęcia biomasy, co oznacza, iż wykładając jego treść na gruncie tej ustawy odwołać się należy do wykładni językowej. W języku polskim biomasa to masa materii organicznej zawartej w danym momencie w organizmach zwierzęcych lub roślinnych, stanowiąca miarę produktywności biologicznej (patrz internetowy Słownik języka polskiego PWN, dostępny pod adresem: https://sjp.pwn.pl).

Dokonując wykładni tego pojęcia uwzględnić także należy znaczenie jakie racjonalny ustawodawca nadaje temu pojęciu w innych aktach prawnych, w tym przede wszystkim w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii stanowiącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, iż przez biomasę rozumieć należy stałe lub ciekłe substancje pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego, które ulegają biodegradacji, pochodzące z produktów, odpadów i pozostałości z produkcji rolnej i leśnej oraz przemysłu przetwarzającego ich produkty, oraz ziarna zbóż niespełniające wymagań jakościowych dla zbóż w zakupie interwencyjnym określonych w art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1272/2009 z dnia 11 grudnia 2009 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zakupu i sprzedaży produktów rolnych w ramach interwencji publicznej (Dz. Urz. UE L 349 z 29.12.2009, str. 1, z późn. zm.) i ziarna zbóż, które nie podlegają zakupowi interwencyjnemu, a także ulegająca biodegradacji część odpadów przemysłowych i komunalnych, pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego, w tym odpadów z instalacji do przetwarzania odpadów oraz odpadów z uzdatniania wody i oczyszczania ścieków, w szczególności osadów ściekowych, zgodnie z przepisami o odpadach w zakresie kwalifikowania części energii odzyskanej z termicznego przekształcania odpadów. Analogiczną definicję biomasy zawierało także we wskazanym jako jeden z wzorców kontroli kasacyjnej § 2 pkt 1 obowiązujące w dacie orzekania przez organy rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzenia danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródle energii, przy czym definicję ta prawodawca wprost odniósł jedynie do sformułowań użytych w rozporządzeniu.

Odnosząc się do wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (oraz odpowiadającego mu § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, które weszło w życie 14 kwietnia 2018 r.) wskazać należy, iż zawiera on definicję biomasy przyjętą jedynie na potrzeby tegoż rozporządzenia. Jak wynika z zawierającego delegację ustawową art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, definicja ta została ustanowioną w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, w związku z wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza, oraz mając na uwadze przepisy prawa Unii Europejskiej określające dopuszczalne wielkości emisji substancji do powietrza ze źródeł spalania paliw.

Z powyższego wprost wynika, iż definicja ta odnosi się jedynie do pojęcia biomasy wykorzystywanej do spalania, a nie do wszelkich rodzajów biomasy, a jednocześnie, iż taka wykorzystywana do spalania biomasa może być zarówno odpadem, jak i substancją lub produktem takiego charakteru nie posiadającym, w tym w szczególności paliwem.

Inaczej rzecz ujmując o zakwalifikowaniu danego paliwa jako biomasy decyduje jego pochodzenie i brak zawartości ściśle określonych substancji, których występowanie wyłącza możliwość uznania go za biomasę. Biomasą mogą być bowiem zarówno produkty, produkty uboczne, jak i odpady - jeżeli spełniają wymogi określone w art. 3 pkt 31 dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 listopada 2014 r.

Definicja ta nie jest zatem przydatna dla zweryfikowania, czy dany przedmiot lub substancja wykorzystywane do produkcji energii w procesie spalania jest odpadem, czy też nie ma takiego charakteru, bo stanowi np. produkt uboczny.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach jej przepisów nie stosuje się do wskazanych w tej regulacji rodzajów biomasy, z czego a contrario wywnioskować należy, iż inne rodzaje biomasy mogą stanowić odpady o ile odpowiadają definicji ustawowej odpadu oraz co za tym idzie podlegać będą w takiej sytuacji regulacjom ustawy o odpadach.

Z wskazanych powyżej regulacji wynika, iż to czy dana substancja lub przedmiot stanowi biomasę nie przesądza jeszcze samodzielnie tak o uznaniu go za odpad, jak też za substancję odpadem nie będącą.

Dalej wskazać trzeba, iż z definicji produktu ubocznego zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy o odpadach wprost wynika, iż uznanie za produkt uboczny skutkuje tym, iż przedmiot substancja przestaje być odpadem, przy czym wśród przesłanek umożliwiających taką kwalifikację brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tego czy dany przedmiot lub substancja stanowi biomasę.

Z powyższego wynika, iż wbrew twierdzeniom kasatora kwestia czy wióry, trociny i ścinki, których jego zgłoszenie dotyczyło, mieszczą się w definicji biomasy, nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla przedmiotu postępowania, jakim było uznanie ich nie za odpad, lecz produkt uboczny.

Na powyższe trafnie zwrócił także uwagę Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżąca Spółka błędnie utożsamia pojęcie produktu ubocznego z pojęciem biomasy, podczas gdy nie są to pojęcia tożsame oraz, że warunkiem uznania za produkt uboczny nie jest spełnienie bądź niespełnienie kwalifikacji do uznania za biomasę. Tego poglądu prawnego Sądu I instancji w ogóle przy tym w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano.

Podsumowując zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1.1) nie okazał się skuteczny, albowiem wskazane w nim jako naruszone przepisy rozporządzeń nie pozostawały w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o odpadach. Nie mogły zatem zostać naruszone przez Sąd I instancji w sprawie, której przedmiotem było skontrolowanie przez ten Sąd prawidłowości orzeczenia o sprzeciwie od zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny.

Odnosząc się do pozostałych w sprawie zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 pkt. 4 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo, że dany produkt spełnia wszelkie wymagania stawiane mu przez prawo do jego wprowadzenia do obrotu, to z uwagi, iż nadal może on powodować niebezpieczeństwo dla środowiska, życia i ludzi może on nie być uznany za produkt uboczny, podczas gdy prawidłowa wykładnia danej normy prowadzi do wniosku, iż w sytuacji spełnienia przez dany przedmiot norm prawnych pozwalających na jego wprowadzenie do obrotu i zakładane wykorzystanie, to powinien on być uznany ze spełniający warunek wskazany w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach na potrzeby uznania go za produkt uboczny wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem pod pozorem zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego autor skargi kasacyjnej usiłował zakwestionować poczynione przez organy, a zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne.

W żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji nie ma bowiem stwierdzenia jakoby produkt, którego zgłoszenie dotyczyło spełniał wszelkie wymagania stawiane mu przez prawo do jego wprowadzenia do obrotu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji wprost wskazało natomiast, że przedstawiony certyfikat jakości nie dowodzi, że sporny produkt (odpad) nie zawiera składników, które mogą prowadzić do negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wyjaśniło, iż produktem posiadającym certyfikat jakości przedłożony przez stronę jest pellet, a nie użyte do jego produkcji materiały w postaci wiórów, trocin, ścinek drewna powstających podczas procesu produkcyjnego kantówek okiennych i drzwiowych, a nie da się wykluczyć, że do usunięcia potencjalnie występujących substancji szkodliwych z wiórów, trocin, ścinek drewna doszło w toku procesu produkcji z nich pelletu obejmującego kondycjonowanie, podgrzewanie i granulowanie. Nie doszło zatem w ocenie organu, oraz aprobującego jego stanowisko Sądu I instancji do obalenia domniemania, że substancje w postaci wiórów, trocin, ścinek drewna stanowią odpad.

Ustalenia stanu faktycznego podważać zaś można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, natomiast za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionować można jedynie materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Co za tym idzie nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy tak ze sposobu sformułowania zarzutów, jak i z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zdaniem kasatora zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Nie okazały się także zasadne zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż mimo wskazania w zarzutach skargi kasacyjnej jako naruszonych przepisów art. 7 § 1 k.p., czy też art. 7 § 1 k.p.a., a więc na nieistniejące jednostki redakcyjne, to jednak zamiarem autora skargi kasacyjnej było wskazanie jako wzorca kontroli przepisu art. 7 K.p.a., powyższe wynika zarówno ze sposobu sformułowania zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej, jak i przede wszystkim jej uzasadnienia, gdzie jako naruszony wskazano art. 7 K.p.a. oraz powołano się na wynikającą z tego przepisu zasadę działania organów w granicach prawa

Przechodząc do omówienia zgłoszonych zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, iż przesłanką utrzymania przez SKO w mocy decyzji organu I instancji o wywiedzeniu sprzeciwu od zgłoszenia uznania za produkt uboczny wiórów, trocin, ścinek drewna powstających podczas procesu produkcyjnego kantówek okiennych i drzwiowych w zakładzie Spółki było stwierdzenie, że w przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentach brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że powyższe substancje i przedmioty będące odpadem powstałym w wyniku procesu produkcyjnego spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.

Powyższe stanowisko organu II instancji uznać należy za trafne, albowiem przedstawiona przez zgłaszającą Spółkę dokumentacja, w tym Certyfikat [...] o numerze [...] oraz dokumentacja z badań poprzedzających jego wydanie odnosi się nie od substancji i przedmiotów o uznanie, których za produkt uboczny zabiega skarżąca kasacyjnie, to jest wiórów, trocin, ścinek drewna powstających podczas procesu produkcyjnego kantówek okiennych i drzwiowych, lecz do pelletu, a więc produktu, który z tychże odpadów jest produkowany.

Już tylko powyższe przesądza o tym, iż organy wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy stwierdzając, że przedłożona dokumentacja nie eliminuje wątpliwości co do spełniania przez wióry, trociny, ścinki, zrębki drewna powstające podczas procesu produkcyjnego wymogu by dana substancja wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów, a takie jej wykorzystanie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Dokumentacja ta dotyczy bowiem pelletu, a nie tych substancji i przedmiotów.

Dalej wskazać należy, iż tryb uznawania substancji lub przedmiotów za produkt uboczny przewidziany w art. 11 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji jednoznacznie wskazywał, iż to na podmiocie zainteresowanym wyłączeniem danego produktu lub substancji z kategorii odpadów ciążył obowiązek wykazania spełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 10 ust. 4 ustawy o odpadach.

Wskazać bowiem trzeba, iż w art. 11 ust. 3 tej ustawy ustawodawca wprost wskazał, że do zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny dołącza się dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 10, a jednocześnie w ust. 4 przesądził, iż uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje, jeżeli marszałek województwa w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu, w drodze decyzji. Ustawodawca przyjął więc tutaj konstrukcję milczącej aprobaty organu. Jednocześnie w art. 11 ust. 2 ustawy o odpadach wprost wskazano wymogi formalne jakim winno odpowiadać zgłoszenie.

Co za tym idzie to na podmiocie wnioskującym ciążył obowiązek nie budzącego wątpliwości wykazania spełnienia wymogów uznania przedmiotu lub substancji za produkt ubocznym, a jednocześnie to tenże, będący wytwórcą odpadu, wnioskodawca ponosił konsekwencje w przypadku nie wykazania, że dany przedmiot lub substancja mogą być uznane za produkt uboczny. Brak przedstawienia przez wnioskodawcę wystarczających dowodów w tym zakresie skutkował bowiem tym, iż marszałek obowiązany był wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Do czasu ewentualnego wniesienia sprzeciwu w sprawie nie toczyło się bowiem postępowanie administracyjne przewidziane w przepisach K.p.a., a jedynie swoiste uproszczone postępowanie sprawdzające, sprowadzające się do zbadania przedłożonych przez wnioskodawcę wraz ze zgłoszeniem dokumentów.

Stąd też trafnym było stanowisko Sądu I instancji, że nie stanowił naruszenia przepisów postępowania administracyjnego brak wezwania do uzupełnienia zgłoszenia. Jeśli bowiem organ ocenił zgromadzony materiał dowodowy jako wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia o sprzeciwie, to nie miał podstaw by wzywać do uzupełnienia zgłoszenia o dowody potwierdzające jego prawidłowość.

Co za tym idzie nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do zaistnienia po stronie organów zaaprobowanego przez Sąd I instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz z art. 80 K.p.a.

Odnosząc do zarzutów naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo utrzymania w mocy decyzji Organu II i I instancji, w których nie wskazano właściwych podstaw prawnych oraz naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1 K.p.a. i z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszeń Organu II instancji w postaci braku stwierdzenia naruszenia Organu I poprzez zaniechanie dokładnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz odniesienia się do przesłanek art. 10 ustawy o odpadach, co prowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., w tym w szczególności zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Okoliczność, iż stanowisko organu co do zastosowania w sprawie odpowiednich przepisów art. 10 ustawy o odpadach uznawane jest przez skarżącego kasacyjnie za wadliwe nie może być przy tym przesłanką dla przyjęcia naruszenia wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu, który ustanawia jedynie wymogi formalne jakim winno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej i co za tym nie ma związku z oceną merytorycznej poprawności podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia.

Nie okazał się trafny także zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2018 r., poprzez oddalenie skargi pomimo, że Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z [...] marca 2018 r. w sytuacji, gdy w związku z przekroczeniem granic uznania administracyjnego decyzja powinna zostać uchylona. Ze wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów nie wynika bowiem by decyzja w o sprzeciwie od zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny miała charakter decyzji uznaniowej. W szczególności nie wynikało to z art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następowało, jeżeli marszałek województwa w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu, w drodze decyzji. Z samego bowiem faktu, iż procedura ta określona przez ustawodawcę została jako "uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny" nie wynika, iż ma ona charakter uznaniowy rozumiany jako pozostawienie organowi orzekającemu w sprawie pewnego luzu decyzyjnego. Wręcz przeciwnie postawić można tezę, iż decyzja o wniesieniu sprzeciwu miała charakter związany, bowiem obowiązkiem organu, do którego dokonano zgłoszenia było wniesienie sprzeciwu w przypadku ustalenia, iż podmiot dokonujący zgłoszenia nie przedstawił dowodów potwierdzających spełnienie warunków, o których mowa w art. 10 ustawy o odpadach.

Nie okazał się wreszcie ostatni z podniesionych zarzutów procesowych, to jest zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji naruszenie przez Sąd obowiązku rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności wydanej decyzji administracyjnej z przepisami proceduralnymi dotyczącymi całego postępowania administracyjnego, a jedynie błędne ograniczenie się przez Sąd do rozstrzygnięcia zarzutów przedstawionych w Skardze z 29 maja 2018 r., a w konsekwencji pominięcie przez Sąd faktu, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. co w istocie stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż został on skonstruowany w sposób wadliwy, bowiem art. 134 P.p.s.a. dzieli się na dwie jednostki redakcyjne, dotyczące odmiennych zagadnień, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał w niej, która z nich, to jest art. 134 § 1 czy też art. 134 § 2 P.p.s.a. została jego zdaniem naruszona. Zarzut kasacyjny powinien zaś zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują.

Nadto jak wskazano już powyżej zaskarżone decyzja nie miała charakteru uznaniowego, a nadto w skardze kasacyjnej nie wskazano jakich nie zgłoszonych w skardze, ale mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uchybień dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, co zostało następnie przeoczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.

Odnosząc się zaś do uzasadnienia tego zarzutu zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakiego to - nie podniesionego w skardze - uchybienia organów administracji, sąd administracyjny nie zauważył, na naruszeniu jakich przepisów prawa materialnego lub procesowego uchybienie to polegało oraz jaki wpływ naruszenie to miałoby mieć na treść rozstrzygnięcia organów. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. może zaś stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić.

W istocie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd oraz dokonaną wykładnią zastosowanych przepisów prawa materialnego, co jednak nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Podkreślić należy, iż wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem tej normie.

Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.