Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 365/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006r. sprawy ze skargi PPHU A sp. z o.o. we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia w części zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac [...]M. we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. podjęła w dniu [...]uchwałę Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Pl. [...] M. we W.

Po upływie okresu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zarzut do niego wniosła PPHU A spółka z o.o., będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, znajdującej się w obszarze projektowania, położonej we W. przy ul. g. W. S., oznaczonej w ewidencji geodezyjnej jako działka nr [...],[...], obręb S. M. oraz właścicielem posadowionych na tej nieruchomości budynków.

W piśmie formułującym zarzuty spółka wyjaśniła, że dotyczą one projektu planu w części obejmującej wyżej opisaną nieruchomość /obszary oznaczone na planie symbolami [...],[...]i [...]/ i wniosła o rezygnację z dotychczas zamierzonych rozwiązań oraz wprowadzenie następujących zmian: likwidację w projekcie planu terenów zielonych pomiędzy obszarami [...] i [...]/tereny te stanowią łącznik pomiędzy terenami zielonymi położonymi wzdłuż O., a ulicą g. W. S./ i przeniesienia tych terenów na obszar [...] na granicę pomiędzy działką, będącą w posiadaniu PPHU A sp. z o.o., a sąsiednią działką; w miejsce zlikwidowanych, zgodnie z powyższym wnioskiem terenów zielonych ustanowienie terenów o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa, usługi; ograniczenie szerokości terenów zielonych oznaczonych jako obszar [...], biegnących wzdłuż O. w taki sposób, by nie obejmowały one obszaru istniejących w tej chwili budynków; zmianę przeznaczenia terenu [...] z usługowego na teren o przeznaczeniu – zabudowa mieszkaniowa, usługi.

Uzasadniając zarzuty spółka wskazała, że zabudowa powyższej nieruchomości stanowi jednolitą całość gospodarczą wykorzystywaną przez PPHU A sp. z o.o. jak i dzierżawców poszczególnych jej części. Na nieruchomości znajduje się kompleks magazynów połączonych systemem dróg i placów rozładunkowych, a także uzupełniający całość budynek biurowy. Sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całkowicie lekceważy ów kompleksowy charakter nieruchomości, rozbijając ją na obszary o trzech różnych przeznaczeniach, a w szczególności przewiduje, że samo centrum nieruchomości przeznaczone zostanie na tereny zielone. Realizacja planu uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości pozostającej we władaniu spółki w dotychczasowy sposób, a nawet gdyby przedmiotowy teren nie był zagospodarowany w sposób przewidziany przez projekt planu i na nieruchomości pozostałyby obecnie funkcjonujące budynki, to i tak przyjęcie projektu planu w istotny sposób narusza interes prawny spółki. Jest ona bowiem pozbawiona możliwości jakiejkolwiek rozbudowy lub przebudowy budynków, będących jej własnością, a w obecnym stanie gospodarki podlegającej szybkim przemianom i rozwojowi technologicznemu, brak możliwości dostosowywania magazynów do potrzeb ich ewentualnych nabywców w poważny sposób obniża ekonomiczną wartość nieruchomości.

Spółka podkreśliła ponadto, że w przypadku realizacji zamierzeń projektu, tereny zielone pomiędzy obszarami [...] i [...]będą przebiegały na obszarze, na którym znajdują się części dwóch obecnie istniejących budynków magazynowych. Ewentualne wykupienie przez Gminę terenów w celu stworzenia projektowanych terenów zielonych doprowadziłoby do utraty możliwości ekonomicznego wykorzystania całości obu tych budynków. Ponadto na obszarze planowanych terenów zielonych znajdują się również budynek portierni oraz waga towarowa, niezbędna dla funkcjonowania kompleksu gospodarczego znajdującego się na terenie nieruchomości należącej do PPHU A sp. z o.o. Spółka podkreśliła przy tym, że umiejscowienie terenów zielonych na granicy pomiędzy działką pozostającą w jej władaniu, a nieruchomością sąsiednią pozwoli uniknąć kolizji z istniejącymi budynkami. Wyjaśniła ponadto, że z podobnych względów wnosi o ograniczenie szerokości terenów zielonych przebiegających na działce, będącej w jej posiadaniu wzdłuż O., bowiem tereny te są zaplanowane również w pewnym zakresie na obszarze, na którym umiejscowione są budynki wykorzystywane przez spółkę. Możliwość ograniczenia szerokości planowanych terenów zielonych leżących wzdłuż O. jest tym bardziej ewidentna, że jest ona w jednym miejscu mocno ograniczona przez budynek stanowiący własność spółki, zakwalifikowany jako obiekt zabytkowy. Zdaniem Spółki w miejsce zlikwidowanych zgodnie z wnioskiem terenów zielonych powinna być rozciągnięta strefa terenów przeznaczonych pod zabudowę usługowo-mieszkaniową.

W dalszej części uzasadnienia zarzutów spółka wskazała, że w przypadku dokonania proponowanych przez nią zmian uzasadniona jest również zmiana przeznaczenia obszaru oznaczonego symbolem [...] na usługi i zabudowę mieszkaniową. Zmiana taka pozwalałaby jednolicie i racjonalnie wykorzystać teren całej nieruchomości. W obecnej chwili obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jest bardzo trudny do ewentualnego wykorzystania, ponieważ na terenach należących do poszczególnych właścicieli położone są zaledwie fragmenty obszarów o takim przeznaczeniu, przedzielone dodatkowo budynkami zakwalifikowanymi jako zabytki, co poważnie utrudnia stworzenie funkcjonalnej zabudowy mieszkaniowej. Zmiana przeznaczenia obszaru [...]i jego rozciągnięcie na opisane tereny zielone, umożliwiałyby – zdaniem Spółki – usunięcie tych niedogodności.

Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/, odrzuciła w części zarzut wniesiony przez PPHU "A" do projektu miejscowego planu zagospodarowania obszaru rozwoju P. [...] M. we W.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wyjaśniła podstawę prawną podjętego aktu i wskazała, że odrzucenie dotyczy części zarzutu, w której wnoszący kwestionuje przeznaczenie na bulwar nad O. części swojej nieruchomości, proponując przeznaczenie terenu reprezentacyjnej strefy wejściowej bulwaru na zabudowę mieszkaniową i usługi, przy jednoczesnym przesunięciu tej strefy na sąsiedni teren usług, oznaczony symbolem [...] oraz ograniczenie szerokości bulwaru tak, aby nie obejmował on istniejących na przedmiotowej działce obiektów. Podała jednocześnie, że część zarzutu dotycząca propozycji wzbogacenia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...]o możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej została uwzględniona Zarządzeniem Nr [...]Prezydenta W. z dnia [...].

Następnie Rada Gminy wyjaśniła, że zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W." w celu podniesienia atrakcyjności turystycznej W. oraz stworzenia miejsc rekreacji dla mieszkańców przewiduje się zagospodarowanie terenów nad O. jako system bulwarów i promenad na znacznej długości jej nadbrzeży. Projekt planu poprzez swoje ustalenia realizuje to zamierzenie, wykluczając m.in. z całego rejonu funkcje produkcyjno-składowe. Ponadto teren bulwaru nad O. przeznacza się w projekcie planu dla realizacji celów publicznych.

Reprezentacyjna strefa wejściowa na bulwar nad O. została zaprojektowana jako przedłużenie istniejącego ciągu komunikacyjnego, który dodatkowo stanowi jedną z ważnych osi widokowych w kierunku rzeki. Przestrzeń wejścia na bulwar została utworzona przez ścisłe ustalenie obowiązujących ciągłych linii zabudowy, dając możliwość lepszej ekspozycji zabytkowej elewacji ulicy S. przy jednoczesnym utrzymaniu linii pierzei po drugiej stronie ulicy.

Takie usytuowanie strefy wejściowej na bulwar nad O., stanowiącej jeden z najbardziej efektownych elementów jest mocno osadzone w przestrzeni i przesuwanie go jest zdecydowanie niekorzystne.

Szerokość bulwaru nad O. została ponownie przeanalizowana i skorygowana w niewielkim stopniu na korzyść wnoszącego zarzut. Propozycja ograniczenia szerokości w celu ochrony istniejącej zabudowy nie została uwzględniona z uwagi na to, że przedmiotowe obiekty to budynki o charakterze składowo-magazynowym, substandardowe, niektóre w złym stanie technicznym, a ustalenia projektu planu eliminują działalności o charakterze produkcyjnym, handlu i transportu z tego obszaru. Ponadto w planie miejscowym obowiązującym w okresie opracowywania projektu planu, tereny te były przewidziane także dla rozwoju funkcji rekreacyjnej, w tym na zieleń parkową. Nowy plan kontynuuje te założenia, co jest ważne w całym długoterminowym procesie planowania.

W zakończeniu uzasadnienia Rada Miejska W. – reasumując swój wywód – stwierdziła, że ustalenia projektu planu, na które złożono zarzut stanowią ważne sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które należą do zakresu działania gminy, zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajają zbiorowe potrzeby wspólnoty w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, które należą do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym; określają wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, które uwzględnia się w zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; należą do zadań własnych gminy zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a dotyczą ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Na opisaną powyżej uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła PPHU A spółka z o.o. z siedzibą przy ul. G. W. S. [...]we W., reprezentowana przez Prezesa Zarządu M. P. i Członka Zarządu A. P.

W petitum skargi zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonej uchwały i uwzględnienie zarzutów wniesionych w dniu [...] do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju P. [...] M. we W. w części dotyczącej przeznaczenia na bulwar nad O. fragmentu działki nr [...], obręb S. M.

W uzasadnieniu skargi spółka zarzuciła naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który chroni własność i prawo dziedziczenia oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wymagającego uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności.

Ponadto skarżąca spółka wskazała m.in., że trasa drogi prowadzącej do bulwaru przewidzianego przez projekt planu zagospodarowania przestrzennego przebiega niemal przez środek nieruchomości, pozostającej w jej władaniu, przy czym droga ta przebiega w ten sposób, że po jednej jej stronie pozostaje jeden z dwóch głównych budynków znajdujących się na tej nieruchomości, po drugiej zaś stronie pozostaje część drugiego z tych budynków, zaś pozostała jego część /ok. 1/4/ znajduje się na zaprojektowanej trasie i w przypadku wykonania drogi musiałaby zostać wyburzona. Ponadto na trasie tej drogi znajduje się budynek pełniący obecnie funkcję portierni, w którym znajdują się instalacje zasilające całą nieruchomość. Trasa bulwaru biegnącego wzdłuż rzeki obejmuje następny budynek znajdujący się na nieruchomości i w przypadku realizacji planu budynek ten musiałby w całości zostać rozebrany. Budynki te nie posiadają przeznaczenia, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały tzn. nie są w nich realizowane funkcje produkcyjno-składowe i mimo, że pierwotnie były budynkami magazynowymi obecnie znajdują się w nich sklepy, punkty usługowe oraz galeria sztuki.

W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła również, że nieruchomość przez nią zajmowana stanowi całość gospodarczą o charakterze centrotwórczym. Przeprowadzenie bulwaru i drogi do niego prowadzącej w sposób przewidziany w projekcie planu, spowoduje, że całość ta zostanie całkowicie rozbita, z użytku zostaną bowiem wyłączone całkowicie trzy budynki /dwa będą musiały być rozebrane w całości, drogi teoretycznie w 1/4/, pozostałe zaś budynki nie będą mogły być wykorzystywane w dotychczasowy sposób. W związku z tym wprowadzenie w życie zaskarżonego projektu planu uniemożliwi spółce wykorzystanie nieruchomości i zniweczy długoletnie inwestycje. Zaskarżona część projektu planu narusza zatem prawo własności, a także lekceważy całkowicie walory ekonomiczne przestrzeni.

Skarżąca spółka zarzuciła również, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jedynie ogólnikowo wskazuje przyczynę nieuwzględnienia zarzutu skarżących, nie precyzując przesłanek wykazujących niezbędność realizacji na terenach, w skład których wchodzi działka skarżących, celu publicznego, jakim jest budowa bulwaru. W ocenie spółki przeprowadzenie bulwaru w sposób wskazany w projekcie planu nie jest niezbędne dla realizacji celów publicznych wskazanych przez Radę Miejską. W szczególności nie można zgodzić się z argumentem, że bulwar został zaprojektowany jako przedłużenie ciągu komunikacyjnego, który stanowi jedną z ważnych osi widokowych w kierunku rzeki, a ponadto jego umiejscowienie daje możliwość ekspozycji zabytkowej elewacji przy ul. S. Oś widokowa w kierunku rzeki, jaką tworzy rzekomo ulica S. w rzeczywistości nie istnieje, ponieważ O. z tej ulicy nie jest widoczna. Zabytkowa elewacja tej ulicy natomiast istnieje, ale tylko po jednej stronie ulicy, przy czym jej walory widokowe są wątpliwe, po drugiej stronie ulicy znajdują się natomiast budynki o charakterze czysto przemysłowym. Zdaniem spółki nieprawdziwość powyższych argumentów Rady jest podkreślona dodatkowo przez dalszą część uzasadnienia, z której wynika, że Rada Miejska W. nie uważa za wskazane przemieszczenie bulwaru w celu uniknięcia rozbiórki budynków znajdujących się na terenie nieruchomości skarżącej spółki, ponieważ są to budynki w złym stanie technicznym, o charakterze składowo-magazynowym. Z jednej zatem strony stanowi "ważną oś widokową" ulica S., na której znajdują się budynki w stanie technicznym raczej nie odbiegającym od budynków spółki i o charakterze nie przystającym do zamierzeń planu, z drugiej natomiast stan i charakter budynków położonych na nieruchomości spółki uzasadnia przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego, który docelowo skutkować będzie ich rozbiórką.

W zakończeniu uzasadnienia skarżąca spółka stwierdziła, że zaspokojenie interesów wspólnoty mogłoby zostać dokonane bez naruszenia interesów jednostki, a Rada Miejska w zaskarżonej uchwale nie wykazała, że naruszenie prawa własności spółki jest konieczne.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu tego wniosku Rada Gminy podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, a w uzupełnieniu argumentacji przedstawionej uprzednio w zaskarżonej uchwale wyjaśniła, że projekt planu realizuje zamierzenie przewidujące zagospodarowanie terenów nad O. jako system bulwarów i promenad na znacznej długości jej nadbrzeży, wykluczając m.in. funkcje magazynowe, produkcyjne i składowe. Teren bulwaru nad O. przeznaczony jest dla realizacji celów publicznych, a jego wyznaczenie było poprzedzone analizą własności nieruchomości. Wynikało z niej, że koniecznym jest wyznaczenie bulwaru na terenach będących w użytkowaniu wieczystym firm i przedsiębiorstw. Nie było żadnych możliwości zaplanowania zieleni na gruntach gminnych, ponieważ gmina nie posiada tu swoich gruntów. Lokalizacja, kształt, szerokość bulwaru wynika z uwarunkowań kompozycyjnych na danym terenie, walorów krajobrazowych, względów estetycznych, a także zdrowotnych. Rezygnacja z zieleni, zwężanie bulwaru, szczególnie w centrum miasta wpłynie na zachwianie proporcji pomiędzy powierzchnią zainwestowaną, a przeznaczoną na zieleń. Regulacje prawne odnośnie zieleni zapewniają prawidłowe zagospodarowanie terenu w skali całego zespołu urbanistycznego i zabezpieczają przed wprowadzeniem na dużych powierzchniach terenu zainwestowania pozbawionego form zieleni.

Ponadto Rada Miejska wskazała, że nieruchomość skarżącej spółki od kilkudziesięciu lat nie była terenem przeznaczonym w planie miejscowym pod inwestycje budowlane.

Od lat 80-tych w obowiązującym do 31 grudnia 2003r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. obszar ten funkcjonował jako teren przeznaczony na parki i zieleńce, oznaczony symbolem [...], a także na dużą trasę komunikacyjną. Dopiero przedmiotowy projekt planu miejscowego uruchamia znaczą część terenu pod inwestycje, podnosząc tym samym jego wartość.

Ustalenia projektu planu, zapisując dla przedmiotowego terenu nowy, bogaty zakres funkcji i określając sposób zagospodarowania podnoszą jego prestiż, co powoduje zdecydowany wzrost wartości gruntu, nawet przy założeniu likwidacji istniejących obiektów.

W uzasadnieniu Rada Miejska stwierdziła również, że nie można zgodzić się z użytym przez skarżącą spółkę określeniem, że nieruchomość stanowi całość gospodarczą o charakterze centrotwórczym, mimo istnienia tu obecnie punktów usługowych i galerii sztuki. Niewątpliwie funkcje na tym terenie zmieniają się i zapewne będą się zmieniać, brak jest jednak pomysłu przestrzennego dla tego terenu, w większość działań wydaje się mieć charakter dorywczy czy tymczasowy. Ustalenia projektu planu realizują jeden z jego celów, jakim jest podniesienie prestiżu i rangi całego obszaru rozwoju, który należy do centrum miasta. Projekt planu narzuca wysoki standard dla nowych budynków, określając także ich minimalną wysokość na 15 m z wyjątkiem obiektów wskazanych do ochrony konserwatorskiej. Wprowadzono też ustalenia nakładające na planowane obiekty wymóg wysokiego poziomu estetycznego poprzez szczególne ukształtowanie formy, stosowanie w zewnętrznym wystroju wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów już istniejących. Dlatego też niecelowym wydaje się przesuwanie linii rozgraniczających tak, aby nie naruszały obiektów istniejących, skoro ustalenia planu i tak tego typu budynków nie dopuszczają. Realizacja zabudowy mieszkaniowej i usługowej, o którą skarżący zabiegał we wniosku i zarzucie do planu także wyklucza ich pozostawienie.

W końcowej części odpowiedzi na skargę Rada Miejska wyjaśniła, że oś widokowa jest częścią otoczenia, elementem regulującym i porządkującym przestrzeń urbanistyczną oraz podała zasady, wg których wprowadza się ją w komponowaną przestrzeń. Wskazała przy tym, że w przedmiotowym projekcie planu modelowany ciąg widokowy naprowadza na reprezentacyjny bulwar nad O. Osią całego założenia jest ulica S. i jej przedłużenie do O.

Jest to odcinek o długości ok. 500 m, mocno osadzony w przestrzeni. Wzdłuż osi eksponuje się istniejące budynki przy ul. S. [...]-[...], o wysokich walorach kulturowych, wpisane do Rejestru Zabytków w 1992r. oraz planuje nowe o wysokim poziomie estetycznym, eliminując w tym miejscu poprzez ścisłe określenie usytuowania starą, substandardową zabudową. Ponadto strefa wejściowa na bulwar, zaplanowana na przedłużenie ulicy, przy skrzyżowaniu ciągów komunikacyjnych, zwiększa dostępność do terenów rekreacji. Takie przecinanie zielenią zurbanizowanej tkanki miejskiej jest więc uzasadnione zarówno ze względów kompozycyjnych jak również funkcjonalnych. Każde przesunięcie osi zawsze będzie rozwiązaniem gorszym, a rezygnacja z organizacji dodatkowych wejść na publiczny bulwar wydaje się zdecydowanie niewłaściwa z uwagi na jego przeznaczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/.

W ten sposób sformułowane zostało przez ustawodawcę generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, w tym także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, przy czym aspekt tej oceny ograniczony został do kontroli prawidłowości materialnej i formalnej zaskarżonego aktu.

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona uchwała podjęta została w warunkach, określonych powoływaną wcześniej ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ten akt zawiera m.in. w art. 18 ust. 2 szczegółową regulację dotyczącą procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla której ustawodawca stworzył dodatkową ochronę poprzez treść art. 27 ustawy. Z tych względów ocena prawidłowości przedmiotowej uchwały dokonywana była przez Sąd również w odniesieniu do postanowień wskazanego powyżej art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadząc czynności rozpoznawcze w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się wadliwości, noszącej znamiona naruszenia prawa. Taka sama była ocena Sądu dokonana w odniesieniu do art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego aktu.

Jak wynika z dyspozycji tego przepisu o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie to podlega wszystkim rygorom dotyczącym tego elementu strukturalnego indywidualnego aktu administracyjnego. Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawić sytuację faktyczną wnoszącego zarzut w takim zakresie, w jakim pozostaje ona w związku z treścią kwestionowanego projektu planu, natomiast uzasadnienie prawne winno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby (osób) i wyjaśnienie na tle tych norm dlaczego postanowiono uwzględnić, albo nie uwzględnić danego zarzutu. Obowiązek zamieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest w zasadzie jedynym środkiem dyscyplinującym radę gminy przy rozpatrywaniu zarzutów (np. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999r. sygn. akt IV SA 1638/98, Lex nr 48261).

Istotne w sprawie również jest to, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Ponadto z art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, a ustawodawca kwalifikuje to uprawnienie jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wskazanego powyżej przepisu pogląd o nadaniu gminie poprzez jego treść prawa do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie zaprzeczał jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Podkreślono przy tym, że nie można zapisu art. 4 ust. 1 tej ustawy traktować jako legitymacji do szczególnego władztwa i nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W taki sposób już wcześniej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1995r. (sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 125) stwierdzając, że: "mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa".

W prowadzonych w rozpoznawanej sprawie czynnościach Sąd uwzględnił również, że w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 5 prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które jednak zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej – może być ograniczone pod warunkiem nienaruszania istoty własności.

W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980r. (CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7 - 8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią".

Natomiast w wyroku z dnia 18 stycznia 2002r. (III RN 192/00, OSNAP 2002/15/346), podjętym w sprawie dotyczącej odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta B., Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na istnienie zgodnych z prawem i zasadą proporcjonalności postanowień projektu planu ograniczających prawo własności nieruchomości, którym właściciel musi się podporządkować i stwierdził stanowczo, że nie każde ograniczenie prawa własności działaniami organu administracji publicznej narusza istotę tego prawa.

W warunkach określonych tak ukształtowaną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że dla oceny legalności uchwał odrzucających zarzuty do projektu planu pierwszorzędne znaczenia ma zasadność i wiarygodne wykazanie celowości przyjętych ustaleń dla terenu, objętego projektem planu, które będą wpływały na sposób i możliwość korzystania z nieruchomości przez właściciela.

Uwzględniając w rozpoznawanej sprawie powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Rada Miejska W. zastosowała się do wymogu określonego w art. 24 ust. 3 wskazywanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały mimo swojej zwięzłości w dostateczny sposób wyjaśnia celowość i wręcz niezbędność przyjęcia kwestionowanych przez PPHU A sp. z o.o. ustaleń w projekcie planu, dotyczących przeznaczenia na bulwar nad O. części działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...],[...], obręb S. M.. Jednocześnie w sposób wymagany prawem wykazana została niemożność uwzględnienia zarzutu w tej części.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, że kwestionowane przez spółkę A zapisy projektu planu zostały zdeterminowane przyjętymi przez "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.", kierunkami zagospodarowania przestrzennego miasta, w ramach których wyznaczono jako sposób zagospodarowania terenów nad O., system bulwarów i promenad na znacznej długości jej nadbrzeży. Celem zrealizowania tak określonego kierunku zamierzeń planistycznych jest podniesienie atrakcyjności turystycznej W. i stworzenie miejsc rekreacji dla mieszkańców. Konsekwentnie dla sfinalizowania takiego zamierzenia, stanowiącego cel publiczny, konieczne było wyeliminowanie z całego obszaru nadbrzeży funkcji produkcyjno-składowych.

Ponadto w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut w omawianej części wyczerpująco wyjaśniona została potrzeba zaprojektowania w sposób przedstawiony w projekcie planu reprezentacyjnej strefy wejściowej na bulwar nad O. Z argumentów w tym zakresie przedstawionych wynika w sposób wiarygodny i przekonujący, że przesunięcie tej strefy jest ze względów kompozycyjnych, celowościowych i estetycznych zdecydowanie niekorzystne i spowodowałoby dysharmonię w całej koncepcji planistycznej.

Akuratność tej koncepcji w sposób szczególnie sugestywny i czytelny oddaje część graficzna projektu planu, obrazująca zastosowany ład kompozycyjny.

Rada Miejska W. wykazała również – zdaniem Sądu – w sposób wystarczający niemożność skorygowania szerokości bulwaru dla zachowania budynków stanowiących przedmiot własności spółki, podając, że w istocie doprowadziłoby to do sprzeczności ze Studium, w którym wyłączno z tego obszaru działalność o charakterze produkcyjnym, handlu hurtowego i transportu.

/W ocenie Sądu nie jest zresztą istotny – jak sugeruje skarżąca spółka – obecny sposób wykorzystania przez najemców czy dzierżawców zabudowań, ale sam charakter tej zabudowy, który jest niewątpliwie składowo-magazynowo/.

Należy też zwrócić uwagę, że – jak wskazała Rada Gminy – obecna koncepcja planistyczna jest kontynuacją ustaleń przyjętych przez plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w okresie opracowywania projektu planu /do dnia [...]./, zgodnie z którymi przedmiotowy obszar przewidziany był także dla rozwoju funkcji rekreacyjnej /zieleń parkowa/.

Plan ten obowiązywał również w dacie nabywania przez PPHU A sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków na nim posadowionych, zatem oczekiwanie związane z nabyciem tych praw musiały się kształtować w warunkach określonych w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu [...] i te warunki kreowały również istotę nabywanego prawa własności.

Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że wbrew zarzutom skargi w kwestionowanej przez spółkę koncepcji planistycznej uwzględnione zostały walory ekonomiczne obszaru. Walory te wynikają bowiem z wartościowania terenów pod względem ich przydatności do różnych przeznaczeń, a w dokonywanej w tym zakresie ocenie należy przyjąć również efekty porównania dotychczasowego wykorzystania obszaru z przewidywanym przeznaczeniem i zapotrzebowaniem na różnego rodzaju tereny /por. E. Radziszewski: Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002r./.

Należy zatem zwrócić uwagę, że ustalenia projektu planu przewidują dla tego obszaru – atrakcyjnie położonego w centrum miasta – w tej części, w której nie został przeznaczony pod bulwar nad O., funkcję mieszkaniowo-usługową, co zdecydowanie podnosi dotychczasową wartość gruntu, zważywszy jego zagospodarowanie i obecny sposób wykorzystania, a przede wszystkim pozwoli lepiej wykorzystać walory tego obszaru.

W przedstawionych powyżej okolicznościach nie można uznać, aby ustalenia projektu planu, przewidujące ingerencję w prawo własności skarżącej spółki naruszały obiektywnie istniejący porządek prawny lub były nadużyciem władztwa planistycznego gminy. W sposób prawidłowy zostało to również wykonane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.