Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 396/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: § 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 169 poz 1141
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz  wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1574/12 w sprawie ze skargi K. C. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1574/12, oddalił skargę K. C. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w piśmie z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

K. C. w dniu [...] września 2011 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych".

Pismem z [...] marca 2012 r. organ odmówił przyznania pomocy – powołując się na § 4 ust. 1 pkt 1a i b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 169, poz. 1141 ze zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 13 września 2010 r.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący był trzykrotnie wzywany do uzupełnienia wniosku oraz dostarczenia odpowiednich dokumentów. Skarżący składał uzupełnienia, w których brak było wymaganej rozporządzeniem opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości strat w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich ujętych w § 4 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia z dnia 13 września 2011 r. Dostarczona przez skarżącego opinia wojewody dotyczyła wyłącznie strat w środkach trwałych, a podana wartość procentowa (40%) dotyczy utraconych nasadzeń z powierzchni 48 ha orzecha włoskiego czyli środków trwałych.

Skarżący pismem z [...] kwietnia 2012 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której wniósł o uchylenie zaskarżonego pisma z [...] marca 2012 r.

Natomiast organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podniósł, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia z 13 września 2010 r. do przyznania pomocy finansowej wymaga się łącznego spełnienia dwóch przesłanek: wystąpienia i udokumentowania odpowiednio wysokich strat (powyżej 30%) w majątku produkcyjnym czyli w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oraz odpowiednio wysokiej szkody (nie mniej niż 10.000 zł) w środkach trwałych.

Ponadto, zdaniem WSA, skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 126 "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych", świadomy był zasad przyznawania przedmiotowej pomocy, czego dowodem był złożony przez skarżącego podpis pod oświadczeniem zamieszczonym na stronie 14 wniosku o przyznanie pomocy finansowej – Sekcja VII "Oświadczenia wnioskodawcy", że znane są mu zasady przyznawania pomocy określone w przepisach rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. oraz wymagania uszczegółowione w "Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy". Wspomniana "Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy" w pkt 14.1 stanowiła, że "(...) konieczne będzie na etapie postępowania w sprawie przyznania pomocy przedłożenie dwóch opinii wojewody (obligatoryjne załączniki do wniosku), które będą określać wysokość szkody oszacowanej przez komisję (...)". Dlatego też organ zasadnie wzywał skarżącego do nadesłania "Opinii wojewody dotycząca zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę", która nie została załączona przez skarżącego do wniosku.

Co prawda skarżący do wniosku o przyznanie pomocy załączył Protokół nr [...] z oszacowania wysokości szkód oraz opinię Wojewody [...] z [...] października 2010 r., jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe dane słusznie zostały ocenione przez organ jako wykazanie przez skarżącego strat w środkach trwałych. Należy do nich utrata nasadzeń orzecha włoskiego, który nigdy nie owocowały, ponieważ "wiosenne przymrozki i cykliczne powtarzające się susze nie stwarzają perspektyw na wejście w towarowe owocowanie orzecha". W związku z tym skarżący nie mógł ponieść szkód w produkcji rolnej w uprawie orzecha włoskiego skoro nie miał plonu z tych nasadzeń, ponieważ drzewa nie owocowały. Ponadto w trakcie postępowania skarżący nie dostarczył dokumentacji potwierdzającej zbycie produkcji. Okoliczności te zostały uznane za niespełnienie wymogów do uzyskania pomocy w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych".

WSA podkreślił również, że opinia Wojewody [...] z [...] października 2011 r. określająca w pkt 2 wysokość poniesionej szkody jako 40% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym okazała się niepoprawna i wprowadzała w błąd samego skarżącego, ponieważ w istocie odnosiła się do strat środków trwałych, co na etapie postępowania sądowego wykazał organ załączając do akt sprawy pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] lipca 2012 r. nr [...], w którym wyjaśniono, że wysokość poniesionej szkody, o której mowa w pkt 2 opinii wojewody (40%), dotyczy samych nasadzeń traktowanych jako środki trwałe.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r., bowiem skarżący nie wypełnił warunku dotyczącego udokumentowania strat w produkcji rolnej.

K. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) obrazę § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. w związku z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 i Nr 227, poz. 1505, z 2009 r. Nr 115, poz. 961 oraz z 2010 r. Nr 76, poz. 490 – dalej: ustawa o ARiMR) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dla wykazania okoliczności uzasadniających ubieganie się o pomoc finansową a dotyczących zakresu i wysokości strat w uprawach rolnych wymagana jest opinia wojewody, w sytuacji kiedy przywołane przepisy odnoszą się do konieczności uzyskania protokołu komisji powołanej przez właściwego wojewodę a nie samej opinii, o której przywołane przepisy te milczą.

b) obrazę § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uprawa orzecha włoskiego nie jest uprawą rolną.

c) bezpodstawne przyjęcie, że wykazana w przedłożonych protokołach komisji powołanej przez wojewodę w dniu [...] czerwca 2011, utrata uprawy orzecha włoskiego w związku z suszą i przymrozkami nie przekracza 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiła szkoda, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiła szkoda, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej produkcji w gospodarstwie rolnym – w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich oraz 10.000 zł – w budynkach, budowlach, maszynach lub urządzeniach służących do produkcji rolnej, sadach lub plantacjach wieloletnich, lub stadach podstawowych zwierząt gospodarskich, w sytuacji kiedy w protokole przywołane przesłanki są jednoznacznie wykazane, natomiast w przypadku upraw wieloletnich, których okres wegetacyjny jest dłuższy aniżeli jeden rok, za produkcję rolną należy uważać coroczny przyrost uprawowy;

2) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie wszechstronnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, a polegające na zaniechaniu rozważań w przedmiocie legalności zawartego w formularzu wniosku o przyznanie pomocy oraz instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy wymogu przedłożenia opinii wojewody w przedmiocie zakresu i wysokości szkód w środkach trwałych oraz zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich, w sytuacji kiedy żaden z przepisów nie nakłada takiego obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podniósł między innymi, że skarżący nie wykazał, poprzez złożenie opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę, szkody poniesionej w produkcji rolnej. Wspomniana opinia, zgodnie z formularzem wniosku opracowanym przez Agencję, stanowi dokument, którego złożenie było obowiązkowe. Wątpliwości Sądu nie budził taki sposób określenia rodzaju wymaganych dokumentów, stanowiących załącznik do wniosku. WSA podkreślił, że skarżący składając wniosek zgodził się na zasady i warunki przyznawania pomocy i to niezależnie od tego czy zostały one określone w przepisach prawa powszechnie obowiązujących, czy aktach wewnętrznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie obowiązku dołączenia do wniosku opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę jest nietrafne.

Problematyka związana z prawidłowym wykonaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązku określonego w upoważnieniu zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. – dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 24 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1425/10. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł między innymi, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazywać innemu organowi. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach określonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Powyższe oznacza zakaz wydania rozporządzeń, bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia (w całości lub w części) z ustawą. W doktrynie zwraca się uwagę, że normy generalne o charakterze modelowym, dotyczące konstytucyjnych praw obywatelskich ze swej natury winny się znaleźć w akcie rangi ustawy. Natomiast normy o charakterze technicznym, szczegółowym realizujące wspomniane wyżej normy ogólne mogą, a nawet powinny znaleźć się w akcie wykonawczym do ustawy (por. J. Grabowski, Projekty rozporządzeń w świetle opinii Rady Legislacyjnej, "Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1, s. 73).

Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, upoważnił Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, w szczególności m.in.: a) trybu składania wniosków o przyznanie pomocy, b) szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób, system" (Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 540). Termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000/8/296, Dz. U. 2000/110/1178). Natomiast termin "wymaganie" (od "wymagać") oznacza "norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać; postulat, żądanie" (Słownik Języka Polskiego, t. III. s. 818). Z kolei termin "warunek" oznacza między innymi "czynnik, od którego uzależnione jest istnienie czegoś", a także "zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś, wymaganie stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy" (tamże, t. III, s. 660). Użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "szczegółowych wymagań, jakim te wnioski powinny odpowiadać" oznacza, że w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, organ upoważniony (czyli wskazany) w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zobowiązany był między innymi do określenia rodzaju dokumentów wymaganych do załączenia do wniosku o przyznanie pomocy. Przez "wymagania" czyli inaczej "warunki", od których uzależnione jest przyznanie pomocy należy więc rozumieć także dokumenty, które należało załączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnych wyjątków. Z treści upoważnienia ustawowego wynika też, że autor rozporządzenia wykonawczego do ustawy był ponadto zobowiązany do określenia "trybu składania wniosków o przyznanie pomocy" przez który to tryb, czyli "procedurę ich składania" należy rozumieć składanie wraz z wnioskami niezbędnych dokumentów. Szczegółowe określenie dokumentów, które muszą być dołączone do wniosku pomocowego winno nastąpić w rozporządzeniu.

Jak zaś wynika z treści § 13 ust. 1-5 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. organ upoważniony do jego wydania określając warunki, jakie powinien spełniać wniosek o pomoc nie określił rodzaju wymaganych dokumentów, będących załącznikami tego wniosku. Z § 13 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. wynika, że wniosek zawiera w szczególności informacje o załącznikach. Z kolei z § 13 ust. 2 aktu wynika jedynie, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się wymagane dokumenty, o których mowa w ust. 4. W myśl § 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. formularz wniosku o przyznanie pomocy zawiera wykaz dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku, z wyraźnym zaznaczeniem tych dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, oraz wzory oświadczeń. Także z tej normy prawnej nie wynika, aby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił rodzaj dokumentów jako niezbędnych załączników wniosku, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający. Sformułowanie "opracowanie" oznacza inaczej "nadać temu określoną formę, wykończoną w całości i w szczegółach" (Słownik Języka Polskiego, t. II, str. 532). Agencja była zatem upoważniona do opracowania wniosku, ale jako podmiot przyznający pomoc i dokonujący weryfikacji składanych przez beneficjentów wniosków, nie była upoważniona do określenia warunków jakie te wnioski mają spełniać. Określenie tego rodzaju wymagań, poprzez wskazanie rodzaju niezbędnych dokumentów wymaganych jako załączników wniosku, należało z mocy upoważnienia ustawowego, mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP, wyłącznie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Opracowanie przez Agencję formularza wniosku, w którym w sposób czytelny i przejrzysty zostałyby wymienione także rodzaje dokumentów jakie należy dołączyć do wniosku byłoby możliwe, ale wyłącznie po wskazaniu tych dokumentów w rozporządzeniu.

W związku z tym co dotychczas zostało wyjaśnione Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, żądanie przedstawienia przez skarżącego opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę nie było uzasadnione, gdyż obowiązek załączenia takiego dokumentu do wniosku nie wynika z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Agencja była upoważniona jedynie do opracowania formularza wniosku, w tego rodzaju działaniu nie mieści się określanie dodatkowych warunków jakie muszą spełnić podmioty ubiegające się o pomoc w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych".

W skardze kasacyjnej słusznie więc podniesiono, że żądanie od skarżącego opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę było pozbawione podstaw prawnych. Zasadny okazał się zatem zarzut wymieniony w pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy zauważyć, że przyczyną odmowy przyznania skarżącemu pomocy nie było jednak uchybienie formalne, polegające na złożeniu niekompletnego wniosku, lecz niespełnienie warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu z dnia 13 września 2010 r. Zgodnie z powołanym przepisem pomoc przyznaje się osobie fizycznej lub osobie prawnej, lub spółce osobowej, która spełnia warunki określone w § 2 rozporządzenia (jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków co najmniej 1 ha lub nieruchomości służącej do prowadzenia produkcji w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej oraz prowadzi na terytorium RP produkcję roślinną lub zwierzęcą) i której został nadany numer identyfikacyjny, jeżeli wysokość szkód spowodowanych w gospodarstwie, oszacowanych przez komisję wynosi średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiła szkoda, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym szkoda wystąpiła oraz nie mniej niż 10.000 zł – w budynkach budowlach, maszynach lub urządzeniach służących do produkcji rolnej, sadach lub plantacjach wieloletnich, lub stadach podstawowych zwierząt gospodarskich. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko ARiMR, że w przypadku skarżącego nie powstała szkoda w produkcji rolnej, gdyż uprawa orzecha włoskiego prowadzona przez skarżącego nie dawała plonów (drzewa nie owocowały). Wystąpiła natomiast szkoda w środkach trwałych – plantacji wieloletniej (orzecha włoskiego). Okoliczność ta nie była między stronami sporna. Przyznanie pomocy, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy szkoda, w określonej wysokości, wystąpi zarówno w produkcji rolnej jaki i środkach trwałych. W przypadku skarżącego ten warunek nie został spełniony co wykluczało przyznanie mu pomocy, o którą się ubiegał. W związku z tym chociaż stanowisko skarżącego odnośnie do zasadności żądania opinii wojewody okazało się zasadne, to nie mogło to prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, zwłaszcza, że pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącego okazały się chybione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu z dnia 13 września 2010 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uprawa orzecha włoskiego nie jest uprawą rolną. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie sformułował takiego stanowiska, lecz stwierdził, że skarżący nie mógł ponieść szkód w produkcji rolnej w uprawie orzecha włoskiego, skoro nie miał plonu z tych nasadzeń, ponieważ drzewa nie owocowały. Sąd nie przyjął zatem, że uprawa orzecha włoskiego nie jest uprawą rolną, ale że brak plonu jest równoznaczny z brakiem produkcji rolnej.

Przechodząc do oceny zarzutu z pkt 1 c) petitum skargi kasacyjnej, trzeba zauważyć, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej powinny być wskazane naruszone przepisy prawa, a wnoszący skargę kasacyjną powinien wyjaśnić na czym polegało ich naruszenie. Wymogów tych nie uchyla uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA nr 1/2010, s. 15), bowiem także w świetle powołanej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konstruowania zarzutów kasacyjnych, a z art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna – aby jej granice mogły zostać określone – powinna określać jakie przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Zarzut podniesiony w pkt 1 c) petitum skargi kasacyjnej nie spełnia powyższych wymogów. Został on sformułowany w sposób opisowy, bez wskazania jakiegokolwiek przepisu prawa, który miał być naruszony przez Sąd pierwszej instancji oraz formy tego naruszenia. Wadliwe sformułowanie zarzutu kasacyjnego w istocie pozbawiło Naczelny Sąd Administracyjny możliwości jego merytorycznej oceny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Według skarżącego naruszenie powołanego przepisu miało polegać na zaniechaniu wszechstronnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym zaniechaniu rozważań w przedmiocie legalności zawartego w formularzu wniosku o przyznanie pomocy oraz instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy wymogu przedłożenia opinii wojewody w przedmiocie zakresu i wysokości szkód w środkach trwałych oraz zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich, w sytuacji kiedy żaden z przepisów nie nakłada takiego obowiązku.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanego przepisu, gdyż rozpoznał sprawę w jej granicach i ocenił legalność zaskarżonego aktu. WSA odniósł się także do kwestii legalności, zawartego w formularzu wniosku oraz instrukcji jego wypełniania, wymogu przedłożenia opinii wojewody. Jak już wspomniano Sąd uznał, że taki wymóg był wiążący dla podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, zaś skarżący składając wniosek zaakceptował obowiązujące zasady i warunki. W związku z tym strona skarżąca bezzasadnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że zaniechał zbadania legalności zaskarżonego aktu w omawianym zakresie. Inną kwestią jest natomiast wynik tego badania i stanowisko przyjęte przez Sąd. Trafność tego stanowiska nie może być jednak podważana poprzez stawianie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany na wstępie.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.