Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1466/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

D.P. złożyła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019, poz.288), zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.

Skarżąca wnioskiem z dnia 28 czerwca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019r., poz.288 - zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku skarżąca wskazała, że w 1972 r. rozpoczęła pracę w Komendzie Miejskiej i Powiatowej Milicji Obywatelskiej w [...] na cywilnym etacie maszynistki. Od 1973 r. do 1979 r. pełniła obowiązki maszynistki na etacie milicyjnym. W latach 1979 - 1990 wnioskodawczyni pełniła służbę w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...], Strona podnosi, że nie wykonywała w tym czasie zadań o charakterze operacyjno-rozpoznawczym, a do jej obowiązków należało przygotowywanie dokumentów służbowych dla wydziałów SB oraz MO. W 1990 r., po pozytywnej weryfikacji, Pani P. kontynuowała służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Początkowo została skierowana do Wydziału [...], a następnie do Wydziału [...]. W 2012 r. wnioskodawczyni przeszła na emeryturę z przyczyn zdrowotnych.

Organ wskazał, że zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1972 r, do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 17 lat i 10 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 40 lat i 2 miesiące.

Ze zgromadzonych dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...] (znak pisma: BU [...]), nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że D.P. w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywała powierzone zadania i obowiązki. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec wnioskodawczyni żadne postępowania karne lub kamo - skarbowe. Jednocześnie poinformowano, iż wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Ustalono także, iż skarżąca w 1998 r. została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi.

Organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez D.P. służby wynosi 40 lat i 2 miesiące. Natomiast służba pełniona przez nią na rzecz totalitarnego państwa to okres 17 lat i 10 miesięcy, co stanowi około 44% całego okresu służby.

Zdaniem organu nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Kilkunastoletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia (art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej).

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie z wniosku D.P. nie zostały spełnione przesłanki, pozwalające na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, które umożliwiłyby wyłączenie stosowania względem wnioskodawczyni dyspozycji art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

D.P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kwestii w zakresie przesłanki dotyczącej krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. organ stwierdził, że skoro wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 17 lat i 10 miesięcy, tj. 44% całego okresu pełnienia służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały. Powyższy czas realizacji obowiązków służbowych nie można utożsamiać ze wskazanymi w zaskarżonej decyzji synonimami słowa krótkotrwałość, takimi jak: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Taki pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 19 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2261/18) stwierdził, że ponad 10-letnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca ponad 40% całkowitego okresu służby nie może być uznana za krótkotrwałą.

Nawiązując zaś do zarzutu skarżącej polegającego na błędnym przyjęciu przez organ wskazanego okresu pełnienia przez nią służby na rzecz państwa totalitarnego organ stwierdził, że w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej do uznania służby za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa wystarczające jest wykazanie, że strona pełniła ją w jednej z enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie instytucji czy formacji. Podkreślenia wymaga, iż ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej, stąd też stwierdzić należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada w tym zakresie żadnej swobody, a więc podnoszone przez zainteresowaną w tejże kwestii argumenty w postępowaniu prowadzonym przez Ministra na podstawie art. 8a ustaw zaopatrzeniowej, uznać należy za bezcelowe.

D.P. złożyła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019, poz.288), zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.

Skarżąca zarzucała naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy emerytalnej, polegające na błędnej wykładni ww. przepisu poprzez uznanie, że skarżąca nie spełnia określonych w nim kryteriów, podczas, gdy prawidłowa interpretacja tejże normy jednoznacznie wskazuje na zasadność i konieczność jej zastosowania m wobec osoby skarżącej;

Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności zaniechanie sprawdzenia okoliczności wskazanych przez skarżącą. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów.

Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedopełnienie ciążącego na organie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu żądania skarżącego odnośnie przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy;

Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uchybieniu dot. zasięgnięcia stanowiska/opinii organu od innego organu, czego konsekwencją było pozbawienie skarżącego przysługującego mu jako stronie postępowania, prawa do kwestionowania stanowiska.

Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie pełnego uzasadnienia wydanej decyzji, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym wskazania przyczyn dla których odmówiono wiarygodności wskazanym przez skarżącego okolicznościom i przedstawionym na ich poparcie dowodom.

Skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów uprzednio zgłoszonych jako wnioski dowodowe w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15 c ww. ustawy.

Skarżąca podnosiła, iż organ analizując każdą z przesłanek art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 opiera się jednie na wykładni językowej. W orzecznictwie sądowym - Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrwalił się natomiast pogląd, że w procesie wykładni prawa, interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Dopiero zastosowanie wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej daje zgodny wynik - postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07, wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08.

Wskazywała, że służbę do 1990 r. pełniła w komórce o charakterze pomocniczym - Wydziale [...], która realizowała zadania nie tylko na rzecz SB, ale również MO. W 1990 r. nie podlegała postępowaniu kwalifikacyjnemu, tzw. "weryfikacji" w oparciu o §7 i 8 Uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. Według powyższego zapisu, funkcjonariusze, którzy nie zajmowali stanowisk kierowniczych w Wydziale [...], nie podlegali postępowaniu kwalifikacyjnemu. Po 1990 r. służbę pełniłam na rzecz wolnej Polski przez okres 22 lata i 4 miesiące w Policji. Przytoczone w uzasadnieniu organu kryteria oceny, czasookresu służby na rzecz tzw. "totalitarnego państwa", budzą istotne zastrzeżenia. Uwzględniając fakt - zgodnie ze stanem rzeczywistym - iż przeobrażenia w Polsce, nastąpiły po wyborach - czerwiec 1989 r., należy stwierdzić, iż moja służba na rzecz tzw. "totalitarnego państwa" (nie mówimy o służbie w organach bezpieczeństwa państwa), która ostatecznie skończyła się po objęciu władzy przez rząd Tadeusza Mazowieckiego w sierpniu 1989 r., trwała około 17 lat. Organ nie uwzględnił też lat pracy w instytucji cywilnej - Sądzie - tj. około 2 lat czyli jest to okres 15 lat. Kolejną okoliczność, której organ nie uwzględnił stanowi fakt, iż z okresu tzw. "służby na rzecz totalitarnego państwa" w okresie od [...] września 1983 r. do [...] czerwca 1984 r. (okres 9 miesięcy) skarżąca przebywała w Szkole [...] MSW w [...] oraz w okresie [...] października 1988 r. do [...] marca 1989 r. (okres 5 miesięcy) była słuchaczem kursu podstawowego - języka niemieckiego. W związku z czym przez okres 14 miesięcy, nie wykonywała zadań wynikających z zakresu obowiązków służbowych w Wydziale [...] W.U.S.W. w [...]. Biorąc pod uwagę powyższe okresy: transformację ustrojową, naukę w Szkole [...] MSW w [...], kurs języka niemieckiego oraz pracę cywilną w Sądzie, rzeczywisty czas służby, którą ustawodawca określił jako służbę na rzecz tzw. "totalitarnego państwa" oscyluje w granicach około 14 lat, co stanowi około 34%, z całej wysługi 40 lat i 2 miesięcy. W ocenie skarżącej krótkotrwała służba jest wtedy, gdy służba na rzecz tzw. "totalitarnego państwa" nie przekroczy 50% całej wysługi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Warto na tle powyższych rozważań odnieść się do samego ustawowego pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" przed dniem 1 lutego 1990 r. Pojęcie "służby na rzecz totalitarnego państwa" wprowadzone zostało do ustawy zaopatrzeniowej mocą ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016r., poz. 2270; zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"). Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy, katalog wprowadzany w art. 13b został opracowany przez IPN, na podstawie wieloletnich badań historycznych, które pozwoliły na wyliczenie tych jednostek, których funkcjonariusze służyli na rzecz totalitarnego państwa. Wskazano przy tym, że zaproponowane zmiany, w tym wprowadzenie pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" w miejsce pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa", które funkcjonowało na gruncie ustawy lustracyjnej, wynikały z krytycznej oceny zapisów tej ustawy przez historyków i prawników, którzy zarzucali im niejednoznaczność. Proponowane zmiany legislacyjne były – zdaniem autorów projektu – odpowiedzią na problemy interpretacyjne na gruncie wykładni ówczesnego art. 15b ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu tym wskazano m. in.: "Podczas procesu wzruszania decyzji organu emerytalnego ustalających nowe wysokości policyjnych emerytur (obniżających je w wyniku dezubekizacji) sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów [...] jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa. Z uwagi na nieprecyzyjność tzw. katalogu lustracyjnego występowała niejednoznaczność w orzecznictwie co do uznawania niektórych instytucji za organy bezpieczeństwa państwa (patrz: uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15). Skutkowało to w części przypadków nieuznawaniem przez sądy za organy bezpieczeństwa państwa jednostek, co do których Instytut Pamięci Narodowej nie miał wątpliwości, iż nimi były. Przepis art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy zawiera wyliczenie organów bezpieczeństwa państwa, które samo w sobie jest mało precyzyjne, szczególnie pkt 5 tego ustępu (instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych), który nie wskazuje na konkretne instytucje państwa, lecz posługuje się wymagającymi interpretacji pojęciami zbiorczymi. [...] W związku z ewidentną potrzebą doprecyzowania katalogu jednostek, w których służba była pełniona na rzecz totalitarnego państwa oraz z uwagą Instytutu Pamięci Narodowej, ażeby nie wprowadzać w chwili obecnej zmian w ustawie lustracyjnej, gdyż mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na prowadzone postępowania lustracyjne oraz na sam proces składania i badania oświadczeń lustracyjnych, zaproponowano wprowadzenie art. 13b w ustawie zaopatrzeniowej, który enumeratywnie określa jaka służba zostaje uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. [...] Wątpliwości pojawiające się niekiedy w orzecznictwie, zazwyczaj nieoparte na żadnych konkretnych zasadach wykładni prawa, czy normach konstytucyjnych lub ustawowych, mają charakter niejako intuicyjny, wynikający z niewiedzy lub niezrozumienia, czym była PRL i odnoszenie doń dzisiejszych standardów państwa prawa oraz domniemanie, że PRL respektowała wzorcem III RP zhierarchizowany system źródeł prawa". Dodać trzeba, że w uzasadnieniu tym przedstawiono w sposób obszerny i szczegółowy argumenty prawno-historyczne na poparcie tez wywiedzionych przez jej autorów, z którymi sąd administracyjny nie jest władny polemizować.

Celem uzupełnienia powyższych racji, warto również przywołać stanowisko autorów ustawy nowelizującej, prezentowane na etapie procesu legislacyjnego, dotyczące przygotowania katalogu zawartego w zaproponowanym przepisie art. 13b oraz kwalifikowania do niego funkcjonariuszy. Jak wynika z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z dnia 13 grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr 1380/VIII – "Sam katalog został przygotowany przez IPN na podstawie posiadanej przez Instytut wiedzy i dokumentacji. Zależało nam, aby wymienić enumeratywnie wszystkie organy i struktury aparatu bezpieczeństwa PRL, których funkcjonariusze powinni podlegać rozpatrywanej ustawie. [...] w projekcie ustawy nie występuje termin weryfikacja. Jest to zamiar świadomy. Weryfikacja to był proces, który wymagał przeprowadzenia badań historycznych. Naszym zdaniem, nie może to być jednak kategoria, na której moglibyśmy się oprzeć. Sam proces weryfikacji przebiegał bowiem bardzo różnie i przynosił bardzo różne, nie do końca skategoryzowane efekty. [...] zaprezentowany katalog struktur aparatu bezpieczeństwa jest kryterium o wiele bardziej czytelnym i zgodnym z faktami historycznymi niż inne metody. [...] Faktem jest, że katalog jest dość rozbudowany, ale aparat bezpieczeństwa PRL był zorganizowany w taki sposób, że warto go w pełni opisać i to jest właśnie pierwsza tego typu próba. Spróbowaliśmy pokazać, jak rozbudowane i usytuowane w różnych miejscach były organy aparatu bezpieczeństwa PRL" (Sekretarz stanu w MSWiA Jarosław Zieliński, str. 14-15). "Katalog jest efektem wielu lat pracy historyków, ale także prawników i prokuratorów. Pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 r., ale także ustawa lustracyjna, a nawet zwłaszcza ona, pokazała jak bardzo przyjęte w niej rozwiązania okazały się być nieprecyzyjne i jak wiele niejasności w efekcie wprowadziły, pozwalając wielu strukturom, a tym samym funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa, wymknąć się spod regulacji zawartych w tych ustawach. Katalog opracowany przez historyków Instytutu Pamięci Narodowej, w naszej ocenie, opisuje w maksymalnie możliwy sposób te jednostki i struktury organów bezpieczeństwa komunistycznego państwa" (Dyrektor Archiwum IPN Marzena Kruk, str. 21).

Lektura przedmiotowego zapisu przebiegu posiedzenia wskazuje również na istnienie wielu wątpliwości i obaw związanych z projektowanym przepisem. Przywołać dla przykładu można choćby wypowiedź posła Jerzego Meysztorowicza: "[...] wnioskodawcy do jednego wora wrzucają wszystkich ludzi, którzy kiedyś pracowali w strukturach aparatu bezpieczeństwa PRL. Czasami ich praca trwała bardzo krótko. Niekiedy był to rok, czasem zaledwie pół roku. Tymczasem ustawa traktuje na równi tych ludzi i osoby, które rzeczywiście służyły jako zbrojne ramię totalitarnego państwa. Wszystko jest jednak całkowicie pomieszane, ponieważ dochodzą do tego zestawienia także osoby, które pracowały, owszem, ale w zupełnie innym charakterze niż funkcjonariusze SB" (str. 17). Niemniej jednak podkreślić należy, iż zastrzeżenia tego rodzaju nie zostały ostatecznie uwzględnione ani w pracach Komisji ani w ostatecznym kształcie uchwalonych przez Sejm zmian do ustawy zaopatrzeniowej. Wskazać można dodatkowo na odpowiedź Zastępcy Prezesa IPN M.S.: "Szanowni państwo, w tym katalogu zamieściliśmy wszystkie struktury organizacyjne, które ówczesne władze same zaliczały do organów bezpieczeństwa państwa. Tym samym ich pracownicy byli zaliczani do pracowników organów bezpieczeństwa. Oznacza to, że jeśli jakiś departament był zaliczony do struktury Służby Bezpieczeństwa, to także sekretarka, która była zatrudniona w tym departamencie na etacie SB również podpada pod tę ustawę" (str. 22).

Sąd stwierdza zatem, że w świetle przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawczyni pełniła służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, że wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy stwierdzić, że skoro powołana ustawa nie definiuje pojęcia krótkotrwałości służby, to organ zasadnie odwołał się do synonimów tego pojęcia, wskazując, że służba krótkotrwała to służba chwilowa, niedługa, doraźna, trwająca krótko, epizodyczna.

Sąd podziela zapatrywanie organu co do tego, że prawie 18 letnia służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, przy całkowitym okresie służby skarżącego wynoszącym 40 lata i 2 miesiące nie może być uznana za krótkotrwałą i uznaje, że decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczająca granice uznania administracyjnego. Służba przez okres prawie 18 lat nie jest z pewnością przejściowa, chwilowa, epizodyczna, skoro stanowiła około 44% całkowitego okresu służby skarżącego.

Można dodać, że w toku prac sejmowych nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (por. sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76 i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny nr 55 z 15 grudnia 2016 r.), podnoszono nadmierną uznaniowość w ocenie "krótkotrwałości" służby, rozważano możliwość jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia (przez wskazanie % całkowitego okresu służby). Zdecydowano się jednak na pozostawienie organowi wydającemu decyzję swobody w ocenie tej przesłanki przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Trzeba dodać, że ustawodawca, definiując w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa według kryterium instytucji, formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś według charakteru i treści obowiązków tam wykonywanych.

Wyjaśnić należy, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa może liczyć na odstąpienie od zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Niemniej nie ma to w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 większego znaczenia.

Obie wymienione tam przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być, jak wynika z tych przepisów spełnione łącznie. Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika bowiem, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być, co wskazano powyżej, spełnione łącznie, gdyż wskazuje na to użyty spójnik "oraz" między punktami 1 i 2. Dlatego też zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Sąd uznał za bezzasadne.

Reasumując stwierdzić należy, że skoro w stosunku do skarżącej nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i dostatecznie uzasadnił dlaczego uznał, że okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie może być uznany za krótkotrwały. W szczególności organ przeprowadził wykładnię pojęć nieostrych, zawartych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a następnie dokonał jego prawidłowej subsumpcji do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Podkreślić należy, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola kwestionowanego orzeczenia w świetne regulacji normatywnych. Natomiast ocena zasadności ich przyjęcia przez ustawodawcę wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, który jest obowiązany stosować prawo (wobec zasady trójpodziału podziału władz – art. 10 Konstytucji RP). Jego stanowienie, z uwzględnieniem ram konstytucyjnych, pozostaje w kompetencjach ustawodawcy wyposażonego w demokratyczny mandat od wyborców (art. 10 oraz 95 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji, ocena tego, czy zastosowane rozwiązania są uzasadnione, należy w istocie do prawodawcy, wedle aksjologii większości – wyłonionych w demokratycznych wyborach – parlamentarzystów, o ile mieszczą się one w ramach zakreślonych generalnymi ramami Konstytucji RP. W tym kontekście, ocena chociażby regulacji w zakresie zgodności z normami konstytucyjnymi należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Ponadto, zbadanie konstytucyjności przepisów ustawy zaopatrzeniowej odnoszących się do ustalenia samej wysokości świadczenia emerytalnego, nie miało wpływu na administracyjny tryb wprowadzony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Podkreślić należy, że przepisy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji Ministra i tym samym pozostawały poza granicami normatywnymi niniejszej sprawy. Kwestie dotyczące stosowania tych przepisów, mogą być rozważane wyłącznie przez sąd powszechny, w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem, złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. Niezależnie od powyższego, powodem orzekania przez sądy administracyjne w sprawach postępowań prowadzonych przez Ministra na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest również to, że w razie uwzględnienia skargi na decyzję negatywną, strona takiego postępowania zyskuje "szansę" na ponowne rozpatrzenie jej wniosku przez organ, co stawia ją w sytuacji korzystnej, bez względu na kwestię zbadania zgodności z konstytucją przepisów odnoszących się do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego. Warto przy tym dodać, że Sąd w składzie orzekającym z urzędu posiada wiedzę o tym, że postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. o sygn. akt XIII 1 U 326/18, Sąd Okręgowy w [..] Sekcja XIII Wydziału Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i w związku z art. 1 ustawy nowelizującej, jak również zgodności art. 1 i art. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18).

Sąd nie stwierdził, by w sprawie naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister przeprowadził wymagane prawem postępowanie wyjaśniające wystarczające dla ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny, czy zaszły prawem przewidziane warunki do wydania decyzji. Kluczowe bowiem w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonych decyzji cechuje pewna ogólnikowość, niemniej jednak okoliczność ta nie mogła zostać uznana za takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu.

Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje użyty spójnik "oraz" między punktami 1 i 2. Organ zasadnie zatem stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 22a powołanej ustawy w przypadku, gdy nie została spełniona przesłanka określona w pkt 1 dotycząca krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

W tej sytuacji organ nie miał obowiązku badać, czy spełniona została przesłanka określona w pkt 2 dotycząca rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że jeżeli wnioskodawczyni nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN na podstawie powołanych przepisów z uwagi na fakt błędnych jego zdaniem zapisów dotyczących przebiegu służby, to powinna zwrócić się w tej kwestii do IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 powołanej ustawy, na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku przekazuje organowi emerytalnemu, informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. Stosownie do treści art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.

W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należy w ocenie Sądu uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 106 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest przesłanek wskazujących na naruszenie przez organ uprawnień procesowych skarżącego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie mógł również znaleźć uznania zarzut pominięcia w postępowaniu przez organ dowodów na okoliczność rzetelnego wykonywania obowiązków przez skarżącą. Organ wprawdzie oparł się jedynie na informacjach otrzymanych od Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], tym, nie mniej organ przyznał, że wnioskodawczyni pełniła służbę w sposób rzetelny, co stanowiło okoliczność bezsporną w sprawie. Podobnie dowód na ww. okoliczność nie mógł zostać dopuszczony przez WSA, bowiem przeprowadzenie w powyższym zakresie dowodu uzupełniającego nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami pozwalającymi na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, co obligowało do oddalenia skargi, o czym orzeczono – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.