Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 589/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi C.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]. .


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017r. C.P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] października 2012 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego na działce nr ew. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, pylonem reklamowym, drogami i miejscami postojowymi, zjazdem oraz linii kablowej przebudowanej na działkach nr ew. [...]. W uzasadnieniu zarzucił, że obiekt został wybudowany niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, powierzchnia zabudowy jest przekroczona o około 80 m2, co powoduje, że przekroczona została kubatura i powierzchnia zabudowy obiektu. W związku z tym wskazał, że przy odbiorze popełniono przestępstwo potwierdzenia nieprawdy, co skutkuje niebezpieczeństwem dla sąsiednich nieruchomości. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. C.P. wskazał także inne niezgodności z dokumentacją i prawem budowlanym przy budowie pawilonu handlowego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], uchylił to postanowienie organu I instancji.

Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 149 § 1 i 3, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponownie odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając, że w świetle art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane C.P. nie jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, a zatem nie mógł żądać wznowienia postępowania w tej sprawie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie, wskazując, że zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może złożyć osoba posiadająca przymiot strony. Wniosek musi dotyczyć decyzji, która w chwili jego wniesienia jest decyzją ostateczną, przy jednoczesnym wystąpieniu przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania właściwy organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania bądź postanowienie odmawiające wznowienia postępowania (art. 149 k.p.a.). Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ wydaje w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania złożył podmiot, który nie jest stroną. Następnie organ zauważył, iż z dokumentów dotyczących decyzji PINB z dnia [...] października 2012 r. wynika, że C.P. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Wnioskodawca nie był inwestorem budowy obiektu, którego dotyczy decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wnioskodawca nie jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednocześnie wydanie decyzji ostatecznej PINB z dnia [...] października 2012r. nie poprzedziło jakiekolwiek postępowanie naprawcze organu nadzoru budowlanego wynikające z niezgodności budowy z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Co więcej, z akt sprawy oraz treści uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że jej wydanie poprzedziła kontrola przeprowadzona na podstawie art. 59a Prawa budowlanego, w wyniku której nie stwierdzono niezgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę.

WINB podkreślił, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że złożony wniosek o wznowienie postępowania nie spełnia również wymagań w zakresie terminu jego wniesienia. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy wynika, że podanie z dnia [...] maja 2017 r. zostało złożone w PINB w dniu 18 maja 2017 r. Tymczasem o decyzji ostatecznej wnioskodawca wiedział już dużo wcześniej (został poinformowany w piśmie WINB z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], stanowiącym odpowiedź na skargę na działania PINB, oraz w postanowieniu Starosty z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji). WINB wskazał, że zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji.

Odnośnie sformułowanego przez wnioskodawcę żądania wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, za fałszywe dowody, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., uznaje się między innymi fałszywe dokumenty, ale w sytuacji, gdy fałszywość dowodu stwierdzono uprzednio orzeczeniem sądu lub innego organu. Nie jest rzeczą organu przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Podobnie wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł C.P.. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w jego ocenie sprawa dotyczy jego osoby, gdyż jego działka graniczy z obiektem, a przez budowę obiektu o zwiększonych gabarytach naruszono jego dobra.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadzała się do wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. i rozstrzygnięcia kwestii przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu handlowo-usługowego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do tego kierunku w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, iż brzmienie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 1695/12, z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15, z dnia 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2953/15).

Wykładnia art. 59 ust. 7 nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej, ale też musi uwzględniać wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe nakazuje przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 uwzględniającą regulację art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej uzasadnionej właściwością do podjęcia środków prawnych przez organ administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12).

W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1871/11). Tym samym - przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r., II OSK 1201/09, z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10, z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2179/12, z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12).

W świetle powyższego nie zasługuje na aprobatę stanowisko organów, iż w postępowaniu prowadzonym z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie stroną może być wyłącznie podmiot mający status dotychczasowego inwestora i nie zmienia tego nawet posiadanie przez inne podmioty interesu prawnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący domagał się weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie konsekwentnie powołując się na okoliczność, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W takiej sytuacji ocena interesu prawnego skarżącego w postępowaniu wznowieniowym wymagała zastosowania przepisu art. 28 k.p.a. Zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób odbiegający od wydanego pozwolenia na budowę, nie może uzasadniać stanowiska odmawiającego skarżącemu prawa do podjęcia środków prawnych umożliwiających zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym udzielonego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy posłużeniu się restryktywną wykładnią przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Taka wykładnia jako wyłączająca uwzględnienie wartości, które podlegają szczególnej ochronie prawnej uzasadnionej i wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, nie jest w ocenie Sądu prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i dopiero po dokonaniu oceny posiadania przez skarżącego przymiotu strony w świetle tej wykładni możliwa będzie szczegółowa analiza kwestii zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na co sygnalizacyjnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.