Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2350/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust.2 pkt 7 art. 11a ust.5
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Bystra-Sidzina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1669/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 16 marca 2017 r. nr XXIV/192/17 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Gminy Bystra-Sidzina w roku 2017 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1669/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Gminy Bystra-Sidzina z dnia 16 marca 2017 r. nr XXIV/192/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bystra – Sidzina w roku 2017, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Dnia 16 marca 2017 r. Rada Gminy Bystra Sidzina, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840) zwanej dalej w skrócie "u.o.z." podjęła uchwałą nr XXIV/192/17 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bystra - Sidzina w roku 2017".

Pismem z 9 listopada 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w S., zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ust. 1 u.o.z. Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W motywach skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, jest skierowana do podmiotów zewnętrznych. Niektóre z norm prawnych zawartych w kontrolowanej uchwale mają formę norm o charakterze generalnym jako że nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Prokurator wskazał w skardze, że kwestie, które powinna regulować zaskarżona uchwała zostały wskazane wprost w art. 11a ust 2 u.o.z.. Ponadto ustawodawca w art. 11a ust. 3 wspomnianej ustawy wskazał, że tego rodzaju uchwała może obejmować również plan znakowania zwierząt w gminie. Z kolei w art. 11a ust. 4 u.o.z. stanowi, że realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko zwierząt.

Jednakże w treści tego programu zawarty jest § 8 dotyczący odbierania zwierząt gospodarskich traktowanych w sposób niehumanitarny oraz § 14 dotyczący edukacji mieszkańców gminy Bystra - Sidzina. Zapisy te zostały ujęte odmiennie od uregulowań ustawy o ochronie zwierząt.

We wspomnianej części, która dotyczy mieszkańców Gminy Bystra - Sidzina, jak również do wykonywania innych zadań w zakresie, o których mowa w § 8 i 14 programu, doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia. Prokurator podkreślił, że w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarto zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Organ jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały w całości.

Prokurator wskazał także, że zagadnienie wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. - wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca zwierząt gospodarskich stanowi element programu, który powinien w nim zostać bezwzględnie uregulowany. Brak takiego obligatoryjnego elementu przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z., co stanowi istotne naruszenie prawa. Nie można także wykraczać poza ustawową delegację. Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień, w przeciwnym razie narusza art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie jako bezzasadnej, a ewentualnie o stwierdzenie nieważności pierwszej części zdania § 8 załącznika nr 1 do uchwały nr XXIV/192/17 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bystra - Sidzina w roku 2017 r. w zakresie sformułowania "niehumanitarne traktowane (...) odbierane właścicielom i" oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ stwierdził, że uchwała została podjęta w dniu 16 marca 2017 r. a zatem w czasie, gdy art. 11a ust. 2 u.o.z. obowiązywał w znowelizowanym brzmieniu zgodnie z którym przepis ten przewidywał otwarty, przykładowy katalog zadań, które powinny zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Sąd pierwszej instancji kontrolując przedmiotową uchwałę w pierwszej kolejności rozważał kwestię czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co jest istotne z punktu widzenia dopuszczalności skargi. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/16 w którym stwierdzono, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny.

Sąd pierwszej instancji wskazał również na pogląd prezentowany w doktrynie gdzie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego. (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka – 2012 r., Nr 4, s. 44).

Sąd pierwszej instancji kontrolując niniejsza uchwałę wskazał, że została podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. W myśl wymienionego przepisu rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zadania wymienione w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone do realizacji podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Program ten wskazuje również wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposób wydatkowania środków. Powyższe koszty ponosi gmina (ust. 5 art. 11a u.o.z.).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw - to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust. 2 u.o.z. aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego.

Sąd pierwszej instancji analizując przepis art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz ust. 5 stwierdził, że ww. przepisy wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program, elementy fakultatywne programu a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 u.o.z. aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11 ust 2 u.o.z. stanowi, że "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, że poza katalogiem wymienionym w przepisie przedmiotem regulacji zawartej w uchwale mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Dlatego też jak stwierdził Sąd pierwszej instancji nie należy pomijać tego, że program opieki nad zwierzętami i zapobiegania bezdomności jest aktem prawa miejscowego – źródłem prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że aktualne brzmienie art. 11a ust. 2 u.o.z. obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. W stosunku do regulacji poprzedniej, w zdaniu wstępnym tego przepisu dodano "w szczególności". Nie można zarzucić, że w zakresie określonym w § 14 zaskarżonej uchwały celów edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji, a także adopcji zwierząt bezdomnych oraz określonych prawodawca lokalny przekroczył swoje uprawnienia. Zdaniem Sądu Rada Gminy przekroczyła swoje uprawnienie wskazując w § 8 skarżonej uchwały gospodarstwo rolne zapewniające miejsca dla zwierząt gospodarskich niehumanitarnie traktowanych. Ustawa wyraźnie wymaga by prawodawca lokalny wskazał w przyjętym programie gospodarstwo rolnego zapewniające miejsca dla zagubionych zwierząt gospodarskich. Skarżona uchwała nie zawiera elementów również obligatoryjnych, o których mowa w art. 11a ust 2. Przesądza to o wadliwości kontrolowanej uchwały w całości.

Ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust. 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). W myśl przepisów ww. ustawy elementami obligatoryjnymi są wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z.

Końcowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zapis uchwały zamieszczony w § 8 jest niewystarczający, bowiem ustawa wyraźnie wymaga by prawodawca lokalny wskazał w przyjętym programie gospodarstwo rolne zapewniające miejsca dla zwierząt gospodarskich. Nie spełnia tego wymogu zapis, że niehumanitarnie traktowane zwierzęta gospodarskie będą odbierane właścicielom i przekazywane do gospodarstwa rolnego ze wskazaniem adresu i osoby której zwierzęta będą przekazywane. Zapis o jakim mowa w art. 11a ust. 1 pkt 7 u.o.z. mówi o wymogu wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich tj. dla zwierząt zagubionych, porzuconych oraz odebranych właścicielom z powodu niehumanitarnego ich traktowania. Skarżona uchwała wskazuje jedynie gospodarstwo rolne, w którym będą umieszczane jedynie zwierzęta odebrane właścicielom co nie wypełnia pełnego zakresu unormowania do jakiego zobowiązał ustawodawca prawodawcę lokalnego. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zapis ten jest sprzeczny z prawem. Reguluje bowiem kwestię normowane ustawowo co jest zabiegiem niedopuszczalnym przy stanowieniu aktów prawa miejscowego oraz wykracza poza upoważnienie w jakie ustawodawca nadał prawodawcy lokalnemu - radzie gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Także zapisy zamieszczone w § 9 skarżonej uchwały nie spełniają wymogów o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 7 ww. ustawy. Ustanowienie wymogów jakie spełniać musi gospodarstwo rolne które zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich nie zastąpi wymogu wskazania tego gospodarstwa w treści samej uchwały.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że określenie w § 15 kwoty, która została zabezpieczona na realizację programu, nie wyczerpuje wskazanego w ustawie zakresu regulacji która dotyczy skazania wysokości środków finansowych przeznaczonych (nie zabezpieczonych) na realizację programu oraz sposobu ich wydatkowania. Wskazanie zadań jakie przy pomocy tych środków będą wykonywane nie jest w ocenie sądu tożsame ze wskazaniem sposobu wydatkowania środków.

Sąd pierwszej instancji podsumowując stwierdził, że brak unormowania w skarżonej uchwale elementów obligatoryjnych jakie powinna zawierać (przede wszystkim wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich) jest okolicznością przesądzającą o konieczności eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego w całości, gdyż w żaden sposób wadliwości tej nie można sanować jak w przypadku stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów, które w ocenie Sądu są nielegalne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazał, że prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1379, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej organ Gminy Bystra – Sidzina zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez przyjęcie, że elementem obligatoryjnym programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest postanowienie zawierające wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, tj. dla zwierząt zagubionych, porzuconych oraz odebranych właścicielom z powodu niehumanitarnego ich traktowania, a w konsekwencji przyjęcie, że zapis § 8 programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi przyjęty uchwałą nr XXIV/192/17 z dnia 16 marca 2017 r. Rady Gminy Bystra- Sidzina nie jest wystarczający, gdyż wskazuje gospodarstwa rolne, w których będą umieszczane jedynie zwierzęta odebrane właścicielom, pomimo że zapis ten jest zgodny z ustawa o ochronie zwierząt której art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. stanowi, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien zawierać wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, nie wprowadzając żadnych określeń, jakich zwierząt gospodarskich dotyczy to postanowienie; nadto § 8 w związku z § 9 w związku z § 6 pkt 7 programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi przyjęty uchwałą nr XXIV/192/17 z dnia 16 marca 2017 r. Rady Gminy Bystra-Sidzina jednoznacznie wskazuje, że we wskazanych w programie gospodarstwach rolnych zapewnione zostały miejsca dla zwierząt gospodarskich, których program dotyczy, co wnioskując a fortiori znaczy, że do wskazanych gospodarstw rolnych będą przyjmowane zwierzęta odebrane właścicielom, jak i te, które ze względu na fakt bezdomności, nie posiadają właścicieli;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez przyjęcie, że wskazanie wysokości środków finansowych na realizację programu oraz zadań, na które zostaną przeznaczone środki nie wyczerpuje wymogu wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr XXIV/192/17 Rady Gminy Bystra-Sidzina w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bystra-Sidzina w roku 2017 w całości pomimo, że przy ewentualnym uwzględnieniu zarzutów dotyczących przekroczenia ustawowego upoważnienia, zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności w/w uchwały w części zgodnie z propozycją zawartą w odpowiedzi organu na skargę z dnia 14 grudnia 2017 r., jak również nierozważenie wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności w części.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a druga strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, aczkolwiek zawiera częściowo błędne uzasadnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez przyjęcie, że wskazanie wysokości środków finansowych na realizację programu oraz zadań, na które zostaną przeznaczone środki nie wyczerpuje wymogu wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Takie stanowisko zajęto także w orzecznictwie sadów administracyjnych (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1754/18, opub. w Lex nr 2706464) i Sąd w tej sprawie je akceptuje.

Zgodnie z tym przepisem program objęty art. 11a ust. 1 ww. ustawy obligatoryjnie ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, a koszty te ponosi gmina. W § 15 uchwały zatytułowanym "Finansowanie programu", Rada Gminy Bystra-Sidzina wskazała jedynie łączną kwotę na realizację zadań związanych z programem w wysokości 15.000 zł podając jedynie, że dodatkowo przeznacza 1500 złotych na zakup karmy dla zwierząt w przypadku pojawienia się kotów wolno żyjących.

Z podanej regulacji wynika, że w żaden sposób nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Ten brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji całej uchwały. Tym samym trafnie podniósł to Sąd pierwszej instancji, że skoro zaskarżona uchwała w § 15 nie zawarła unormowań, które zobowiązana była w niej zawrzeć, to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. będącego przepisem prawa materialnego przesądza o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

Natomiast zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegające na dokonaniu błędnej wykładni art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez przyjęcie, że elementem obligatoryjnym programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest postanowienie zawierające wskazanie jednego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, tj. dla zwierząt zagubionych, porzuconych oraz odebranych właścicielom z powodu niehumanitarnego ich traktowania a w związku z tym przyjęcie, że zapis § 8 programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi przyjęty uchwałą nr XXIV/192/17 z dnia 16 marca 2017 r. Rady Gminy Bystra- Sidzina nie jest wystarczający, gdyż wskazuje gospodarstwa rolne, w których będą umieszczane jedynie zwierzęta odebrane właścicielom.

Zgodnie z powołanym przepisem, rada gminy uchwalając program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazuje gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W § 8 zaskarżonej uchwały zostały precyzyjnie wskazane dwa gospodarstwa rolne z podaniem osób prowadzących te gospodarstwa oraz adresów tych gospodarstw. Oczywistym jest, że umieszczenie zwierzęcia w gospodarstwie rolnym innej osoby niż jego właściciel następuje wówczas, gdy jest ono niehumanitarnie traktowane, tj. nie jest traktowane w sposób uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę, albo też potrzebuje opieki i schronienia.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr XXIV/192/17 Rady Gminy Bystra-Sidzina w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bystra-Sidzina w roku 2017 w całości pomimo, że przy ewentualnym uwzględnieniu zarzutów należało uchwałę unieważnić w części.

Nie ulega wątpliwości, że określenie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków stanowi istotą część takiej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Tym samym wobec trafnego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji istotnego prawa w zakresie obejmującym jej § 15 koniecznym stało się unieważnienie uchwały.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wprawdzie zaskarżony wyrok w części zawiera błędne uzasadnienie, to jednak stosownie do art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nawet wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skargę kasacyjną należało oddalić. Zaskarżony wyrok odpowiada bowiem prawu.