Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1748/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Kancelarii [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Kancelarii [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 61 a § 1, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. nr. 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na dokonanie podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej na obszarze założenia urbanistycznego ulicy [...] w [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Wydając powyższe postanowienie organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 7 września 2012 r., Prezydent [...] zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokonanie podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w sposób jak na mapie z projektowanym podziałem, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2003 r., pod nr ewid. [...]. Jako podstawę wystąpienia wskazał art. 106 Kpa w związku z art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010r., nr.102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) oraz w związku z art. 7 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. nr. 50, poz. 279, dalej dekret [...] ).

[...] Konserwator Zabytków wezwał wnioskodawcę, pismem z dnia 11 października 2012 r., do sprecyzowania wniosku "poprzez wskazanie podmiotu, który żąda wydania pozwolenia" organu ochrony zabytków. Wskazał jednocześnie, że jego zdaniem w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podział zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Wniosek może złożyć jedynie podmiot legitymujący się stosownym tytułem prawnym do zabytku, co wynika z treści art. 36 ust. 5 ww. ustawy. Organ w piśmie tym wskazał również, że właścicielem działki, której dotyczy wniosek jest Skarb Państwa oraz, że znajduje się ona w trwałym zarządzie Kancelarii [...].

Pismem z dnia 17 października 2012 r., występująca z upoważnienia Prezydenta [...], p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...], M. G., wskazała, że wystąpienie w sprawie wynika z kompetencji Prezydenta [...], jako organu właściwego do wydawania decyzji w sprawie podziałów nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie podtrzymała wcześniejsze stanowisko, że organ ochrony zabytków powinien zająć stanowisko w formie określonej przepisem art. 106 § 5 Kpa.

[...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na podział przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków wydawanego w formie decyzji administracyjnej. W sprawie nie ma zastosowania tryb uzgodnieniowy z art. 106 K.p.a., gdyż organ ochrony zabytków, w sprawach dotyczących podziałów nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, działa na podstawie materialnoprawnej z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz na podstawie przepisu procesowego z art. 104 K.p.a. Wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia tego postępowania, gdyż nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. Organ I instancji na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., z uwagi na wniesienie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przez osobę niebędącą stroną, jak również w niewłaściwym trybie, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.

Postanowienie [...] Konserwatora Zabytków zostało zaskarżone zażaleniem złożonym przez Prezydenta [...].

Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji w sposób nieuprawniony potraktował wniosek Prezydenta [...], jako żądanie wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy z obu pism poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynikało, że domaga się on zajęcia przez [...] Konserwatora Zabytków stanowiska w trybie współdziałania organów, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, stosownie do art. 106 Kpa. Podkreślił, że to żądanie wynikające z wniosku wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ.

Organ odwoławczy za błędne uznał stanowisko, aby przepis art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczał kompetencje organu ochrony zabytków do zakresu uzgadniania projektów podziałów nieruchomości objętych ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków. Wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającą podział, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Przepis odnosi się do obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, wynikającego z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że między ustawą o gospodarce nieruchomościami, a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do nieruchomości objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości.

Skargę do Wojewodzkiego Sądu Administyracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie zlożyła Kancelaria [...] wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

– naruszenie przepisu postępowania - art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia oraz wyciągnięcie z zebranego materiału dowodowego nieuzasadnionych wniosków, co miało istotny wpływ na treść postanowienia,

– naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 1 pkt 8 oraz art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami i art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającą na ich błędnej wykładni,

– naruszenie przepisów postępowania - art. 61 a § 1 oraz art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z 144 K.p.a., a także art. 105 K.p.a. polegające na bezpodstawnym, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, uchyleniu postanowienia organu I instancji oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoja argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej lub postanowienia względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, że nie odpowiada ono prawu. Przede wszystkim wskazać należy, że organ I instancji odmówił wszczęcia i poprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zgody na podział zabytku nieruchomego, a organ odwoławczy uchylając to postanowienie i orzekając w sprawie umorzył postępowanie organu I instancji. Zatem już w samej treści rozstrzygnięć organów działających w sprawie istnieje sprzeczność. Skoro odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego to z natury rzeczy nie było postępowania, które można byłoby umarzać. Ponadto zgodnie z treścią art. 105 §1 K.p.a., gdy postępowanie (prowadzone postępowanie administracyjne) z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał natomiast postanowienie o umorzeniu postępowania. Są to wady postępowania istotne, mogące wpływać na wynik sprawy. Nie zachowano formy rozstrzygnięcia ( zastrzeżonej art. 105 § 1 K.p.a.), umorzono postępowanie w całości w II instancji bez prowadzenia postępowania przed organem I instancji, co narusza art. 15 K.p.a. stanowiący o dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy naruszył również art. 105 § 1 K.p.a. jako materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie. Wskazał bowiem, że umarza postępowanie w sprawie z uwagi na fakt, iż Prezydent [...] domagał się zajęcia stanowiska przez [...] Konserwatora Zabytków, w formie postanowienia, w trybie art. 106 K.p.a., a przedmiotowe postępowanie nie ma takiego charakteru. Przyjmując, że żądanie wniosku wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ brak jest podstaw, zdaniem organu odwoławczego, do załatwienia takiego wniosku. Przedstawione uzasadnienie, wskazuje, że organ zasadnicze znaczenie przypisuje wskazaniu zawartym w dwóch pismach Prezydenta [...] co do podstawy z art. 106 K.p.a., a pomija wskazania dotyczące stosowania art. 96 ust. 1 i ust.1a u.g.n. oraz art. 7 dekretu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela takiego poglądu prawnego. Przepis art. 106 K.p.a. ma charakter proceduralny, natomiast zakres rozstrzygania organu powinien opierać się na przepisach prawa materialnego. Wskazanie podstaw materialnoprawnych ma decydujące znaczenie w sprawie.

W przedmiotowej sprawie Prezydent [...], należycie reprezentowany przez uprawnionego pracownika, z uwagi na prowadzone przez siebie odrębne postępowanie administracyjne o podział nieruchomości, w związku z realizacją roszczeń wynikających z art. 7 dekretu [...], wobec ustawowej konieczności uzyskania wcześniej zgody organu ochrony zabytków na dokonanie takiego podziału, wystąpił do [...]Konserwatora Zabytków o wydanie stosownego pozwolenia, o którym mowa w art. 96 ust. 1a u.g.n.

Zgodnie z brzmieniem art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję o podziale nieruchomości wydaje się po uzyskaniu pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podział tej nieruchomości. Dokonanie podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków zostało zatem przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny uzależnione od uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków. Przepis ten koreluje z dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż wymieniony przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 stanowi samoistną podstawę do orzekania w autonomicznym postępowaniu prowadzonym przez organ ochrony zabytków, kończącym się merytoryczną decyzją organu, zaskarżalną w toku instancji oraz zaskarżalną do sądu administracyjnego. Zatem nie ma tu zastosowania tryb z art. 106 K.p.a. przewidywany dla zajęcia stanowiska przez inny organ. Nie mniej jednak współistnienie obu ww. przepisów zawartych w odrębnych ustawach oraz okoliczność, że organ prowadzący postępowanie w sprawie podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków nie może wydać decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości bez uzyskania wcześniej pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział, musi prowadzić do wniosku, iż przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości organ ten w określonych sytuacjach musi wystąpić do wojewódzkiego konserwatora zabytków o takie pozwolenie. Wystąpienie to będzie oparte na art. 96 ust. 1a u.g.n., a nie na przepisie art. 106 K.p.a. Jeśli zaś takie postępowanie zostało wszczęte na wniosek, to organ działający w sprawie o podział nieruchomości zobowiązuje wnioskodawcę do przedłożenia takiego pozwolenia. Żądanie przez organ ochrony zabytków aby z wnioskiem o udzielenie zgody na podział zabytku nieruchomego występował wyłącznie podmiot określony art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do korzystania z zabytku, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, prowadzi do sytuacji, w których przepis art. 96 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. nie mógłby być w ogóle zastosowany, a co naruszałoby art. 2 Konstytucji RP. Dotyczy to sytuacji opisanej w przedmiotowej sprawie, gdzie postępowanie dotyczące podziału nieruchomości związane jest z realizacja roszczeń wynikających z art. 7 dekretu [...]. Stroną takiego postępowania, z założenia ustawodawcy, jest były właściciel nieruchomości lub jego prawny następca (zważywszy, że grunty [...] przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy [...]).Zatem podmiot występujący z roszczeniem z art 7 dekretu [...] zazwyczaj nie będzie spełniał definicji wnioskodawcy według treści art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez co sam z takim wnioskiem do organu ochrony zabytków nie będzie mógł wystąpić. Oznacza to też, że do wniosku przed organem rozstrzygającym sprawę z zakresu zatwierdzenia podziału nieruchomości nie będzie mógł dołączyć pozwolenia, o którym mowa w art. 96 ust. 1a u.g.n. Powyższe przedstawia sytuację, w której doszłoby do naruszenia zasady państwa prawa, gdzie wbrew założeniom ustawodawcy dowolnie realizowane byłyby przepisy art. 96 ust1 i ust. 1a u.g.n., przy niewłaściwej ich interpretacji przez organ ochrony zabytków uprawniony i jednocześnie zobowiązany przez ustawodawcę do orzekania w sprawie podziału zabytku nieruchomego.

W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza zarówno wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy, jak i przepisy prawa materialnego w stopniu wpływającym na wynik sprawy, dające podstawę do jego uchylenia.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postepowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.