Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 94/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 91; art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 1 ; art. 5 ust 2; art. 6 ust. 3; art. 8 ust. 1 pkt 3; art. 9 ust. 1 i 2; art. 15 ust. 4; art. 19; art. 27 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 87; art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant: Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej:

- § 35 ust. 4 pkt a w zakresie wyrażenia "odpłatnie";

- § 35 ust. 4 pkt b w zakresie wyrażenia "odpłatnie";

- § 21 ust. 1 w zakresie zapisu "i rozwiązana w każdym czasie za zgodą stron";

- § 21 ust. 3, 4, 5 i 6.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej także jako "ustawa"), poprzez ustanowienie w § 35 ust. 5 pkt a i b uchwały zapisu dotyczącego odpłatnego włączenia do miejskiej sieci wodociągowej nowo zrealizowanych odcinków sieci oraz przyłączy wodociągowych oraz odpłatnego włączenia przyłączy do sieci kanalizacyjnej, a także zawarcie w § 21 uchwały zapisów odnoszących się do warunków i trybu rozwiązania umowy z odbiorcami usług, podczas gdy umieszczenie takich zapisów w regulaminie nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określającym ustawowy zakres treści możliwej do uregulowania w regulaminie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta K. wniósł o oddalenie skargi, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów, a także podnosząc, że zaskarżona uchwała podlegała nadzorowi ze strony Wojewody L., który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 16 w brzmieniu "wodomierz i" oraz § 33 ust. 2 lit. c tiret 1.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 17 kwietnia 2018 r. Prokurator popierał skargę, wnosząc również o stwierdzenie nieważności: § 2, § 3, § 7, § 9, § 12, § 37, § 50 oraz rozdziału III zaskarżonej uchwały. Ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Prokurator zarzucił dodatkowo zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 87 Konstytucji RP, art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 3 i art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego oraz sprzecznie z prawem poprzez:

1. określenie w § 2 regulaminu definicji pojęć, którymi posługuje się prawodawca i ustalających znaczenie określeń zawartych w ustawie;

2. zawarcie w § 3, 9, 37 regulaminu powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy;

3. wprowadzenie w § 7 regulaminu dodatkowych, nieznanych ustawie i modyfikujących jej postanowienia przesłanek odmowy przyłączenia do sieci nowego odbiorcy, co narusza art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 2 ustawy;

4. zawarcie w rozdziale III oraz rozdziale V regulaminu postanowień zastrzeżonych do regulacji umownej pomiędzy dostawcami i odbiorcami usług, a odnoszących się do ich praw i obowiązków oraz wzajemnych rozliczeń, co narusza przepisy art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 2 ustawy;

5. zawarcie w § 15, 16, 17 i 18 regulaminu ustaleń w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej oraz skutkujących nałożeniem na odbiorców usług dodatkowych obowiązków nieprzewidzianych w ustawie, co narusza art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 2 ustawy;

6. naruszenie w § 50 hierarchicznego systemu źródeł prawa, co narusza art. 87 Konstytucji.

Prokurator podniósł również, że § 1 zaskarżonego regulaminu wskazuje konkretne przedsiębiorstwo jako realizujące usługi w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków na terenie gminy [...]. Natomiast obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tym samym powyższy zapis regulaminu narusza w sposób istotny przepisy art. 1 i art. 19 ust 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, gdyż regulamin jako akt prawa miejscowego winien mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Konsekwencją postanowienia § 1 zaskarżonej uchwały jest to, że wszystkie kolejne jego postanowienia odnoszą się do konkretnego "Zakładu" - Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. - jako dostawcy usług, co powoduje, iż cała uchwała Rada Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. dotknięta jest tak znaczącym zakresem uchybień, który winien spowodować stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy stwierdzić dopuszczalność skargi wniesionej przez P. L..

Zgodnie z przepisem art. 8 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W judykaturze ugruntowany jest również pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki, bądź interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06).

Ponadto, mając na względzie datę podjęcia zaskarżonej uchwały oraz okoliczność, że stanowi ona akt prawa miejscowego, w świetle art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zaskarżenie przez Prokuratora uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] nie było ograniczone żadnym terminem.

Oceniając zasadność skargi wskazać należy na treść art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Związanie sądu "granicami sprawy" przy braku związania "granicami skargi" uzasadnia wyjście sądu poza granice zaskarżenia i objęcie zakresem rozpoznania i orzekania również niezaskarżonych części aktów generalnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Skoro obowiązkiem sądu przeprowadzającego kontrolę legalności działalności administracji publicznej jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem, to trudno byłoby zaakceptować sytuację, w której sąd, dostrzegłszy wady uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ograniczyłby zakres orzekania wyłącznie do części zakwestionowanej w skardze, godząc się w ten sposób z pozostawieniem w systemie prawnym części uchwały sprzecznej z obiektywnym porządkiem prawnym (por. Tadeusz Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 134 p.p.s.a. System Informacji Prawnej LEX, t. 18 oraz Jerzy Parchomiuk, Granice rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego w sprawach kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2013, z. 6; ss. 52-72).

Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. nr 161, poz. 2619) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy w pierwszym rzędzie wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że organ samorządu terytorialnego ustanawiając akt prawa miejscowego jest z jednej strony zobowiązany do zrealizowania w całości upoważnienia ustawowego, a jednocześnie nie może poza to upoważnienie wykroczyć.

W niniejszej sprawie upoważnienie do wydania przedmiotowej uchwały zawarte zostało w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Trzeba przy tym wyjaśnić, że podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w powołanym brzmieniu ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Stosownie zaś do art. 19 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały:

1. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Mając na względzie treść przytoczonych przepisów w pierwszej kolejności stwierdzić należy sprzeczne z prawem wskazanie w § 1 regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa, a mianowicie Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., jako właściwego w zakresie realizowania zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]. Określenie w regulaminie zasad świadczenia usług przez konkretne przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne uznać należy za nieprawidłowe. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę aprobuje prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, według którego istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, a przepisy art. 1 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z uwagi na to, że regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (z mocy regulacji art. 16 ustawy) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez konkretnego wskazywania ich w regulaminie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2013 r., II SA/Gl 149/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Wr 824/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, II SA/Lu 641/14). Podkreślić należy, że powyższy pogląd został także zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1322/05).

Wprawdzie regulamin w § 2 pkt 5 stanowi, iż określenie "zakład" dotyczy przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność, jednakże wymaga podkreślenia, że regulamin zawęża to określenie, skoro zgodnie z brzmieniem § 1 regulaminu określa on prawa i obowiązki dostawcy oraz odbiorców usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego przez ZGKiM w K. na terenie gminy [...]. Zatem użyte w regulaminie określenie "zakład" oznacza w istocie Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K.. Co więcej, w szeregu kolejnych przepisów regulamin określa uprawnienia i obowiązki "zakładu", które w świetle § 1 regulaminu trzeba odnosić do wskazanego w nim konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W związku z tym oraz w szczególności treści § 1 regulaminu, który wyraźnie odnosi zawarte w regulaminie postanowienia do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. można stwierdzić, że faktycznie zaskarżony regulamin jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa w omawianym zakresie, wskutek czego zaskarżona uchwała nie stanowi wykonania art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nakazującego uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako aktu prawa miejscowego, a zatem mającego charakter generalny, a co w konsekwencji już z tej przyczyny uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały (por. uzasadnienie przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1322/05).

Z tych samych przyczyn za wadliwy należy uznać zawarty w § 3 uchwały zapis o powierzeniu jej wykonania kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K..

Zgodnie z przytoczonym wcześniej art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podkreślenia wymaga, że regulacja ta ma dotyczyć standardów, jakie mają spełniać usługi przedsiębiorstwa (np. ich zakresu).

Zdaniem Sądu regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa takiego minimalnego poziomu usług. Kwestia standardów usług została zawarta w rozdziale 2 regulaminu, zatytułowanym "Prawa i obowiązki Zakładu - minimalny poziom usług". Stwierdzić jednak należy, że regulacje dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych w zakresie dostarczania wody wprawdzie formalnie zostały objęte postanowieniami regulaminu, jednak przepisy te nie stanowią prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zapisy § 3 ust. 1 regulaminu w kwestiach dotyczących ilości wody dostarczanej odbiorcom, a także minimalnego ciśnienia oraz wymogów w zakresie odprowadzania ścieków ma wyłącznie ogólny charakter. Jak słusznie podniesiono w piśmie Prokuratora z dnia [...] kwietnia 2018 r., zapis § 3 regulaminu w istocie powtarza przepis art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Ponadto za wadliwy należy uznać § 3 ust. 2 regulaminu. Stosownie do jego brzmienia woda przeznaczona do spożycia przez ludzi i na potrzeby gospodarcze winna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych do ustawy. Natomiast, skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to odwołanie się w regulaminie do treści rozporządzeń nie stanowi wykonania ustawowego obowiązku. Należy bowiem zauważyć, że z woli ustawodawcy wyrażonej w ustawie, to zadaniem rady gminy, a nie centralnego organu administracji rządowej jakim jest minister wydający rozporządzenie jest precyzyjne określenie - w regulaminie - minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., II GSK 47/09).

Ogólnikowy jest także zapis § 6 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym zakład winien zapewnić klientom należyty poziom obsługi.

Zasadnie również zarzucił Prokurator, że § 9 regulaminu zawiera powtórzenie art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dotyczy to uregulowań zawartych w § 9 pkt 1 lit. a-d regulaminu, które powtarzają unormowania określone w art. 8 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Trzeba przy tym zauważyć, że § 9 pkt 1 lit. b regulaminu przytacza treść art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu, które zostało zmienione z dniem 17 sierpnia 2005 r., a zatem nie obowiązywało już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zaś zapis § 9 pkt 1 lit. c regulaminu modyfikuje treść art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, który przewiduje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa (jak to zostało powtórzone w regulaminie) lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego.

Omówione uregulowania regulaminu nie stanowią zatem realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków przewidzianych w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, który to przepis nakazuje zawarcie w samym regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie regulamin nie musi określać dokładnych parametrów technicznych usług, jednak wymagane minimum to dokładne wskazanie ilości i jakości tych usług. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżony regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w przepisie art. 19 ust. 2 pkt 1, a zatem upoważnienie ustawowe w nim zawarte nie zostało w pełni zrealizowane. Natomiast, jak wyjaśniono już wyżej, podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w przepisach art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, uregulowanie musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem jasne i precyzyjne. Niewyczerpanie wynikającego z ustawy zakresu przedmiotowego uchwały skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa.

Jako trafny należało także ocenić zarzut, iż przepis § 7 regulaminu zawiera nieprzewidzianą przez ustawę przesłankę odmowy przyłączenia przez przedsiębiorstwo nowego odbiorcy do sieci. Według § 7 regulaminu zakład ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeśli sieć lub przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody zakładu bądź niezgodnie z warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót. Tymczasem według art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Nie można zatem odmówić słuszności zarzutowi skarżącego, że ustawa nie uzależnia możliwości przyłączenia do sieci od uzyskania przez odbiorcę zgody przedsiębiorstwa. Natomiast przepisy regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą modyfikować przepisów ustawowych, a przy tym do określenia w regulaminie dodatkowych przesłanek odmowy podłączenia do sieci nie uprawnia delegacja wyrażona w art. 19 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Sądu, wadliwie sformułowany jest również przepis § 8 regulaminu. Przepis ten stanowi, że zakład ma prawo odmówić zawarcia umowy, gdy wnioskodawca nie spełni warunków określonych w art. 5 ustawy. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis ustawy określa przede wszystkim obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Natomiast regulamin nie konkretyzuje, do której jednostki redakcyjnej art. 5 ustawy się odnosi.

Zasadnie zarzucono, że rozdziały III, IV i V regulaminu zawierają unormowania wykraczające poza upoważnienie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy, a mianowicie stanowiące nieuprawnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1 ustawy). Według art. 6 ust. 3 ustawy umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia,

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń,

3) praw i obowiązków stron umowy,

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług,

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18,

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Tymczasem w rozdziale III regulaminu zawarto cały szereg przepisów, które odnoszą się do praw i obowiązków odbiorcy usług, nazywanym w regulaminie odbiorcą. Na taki zakres rozdziału III wskazuje już jego tytuł "Prawa i obowiązki Odbiorcy", a także analiza jego poszczególnych uregulowań.

Zgodnie z § 12 regulaminu odbiorca może domagać się od zakładu obniżenia należności w razie udowodnienia zawinionego dostarczania wody o pogorszonej, bądź złej jakości oraz o ciśnieniu uniemożliwiającym normalne korzystanie z wody. Wskazać natomiast należy, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest umową prawa cywilnego. Zatem zasady odpowiedzialności z tytułu niewłaściwego wykonania tej umowy wynikają z treści samej umowy (art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy) oraz przepisów prawa cywilnego.

Z kolei § 14 regulaminu stanowi, iż odbiorca zobowiązany jest do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i umowy a także nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez zakład oraz nie utrudniający działalności zakładu, a w szczególności do:

1. użytkowania instalacji wodociągowej w sposób eliminujący możliwość wystąpienia awarii, skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci wodociągowej na skutek między innymi cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania,

2. montażu i utrzymania zaworów antyskażeniowych w przypadkach i na warunkach określonych odrębnymi przepisami,

3. używania instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń sieci kanalizacyjnej,

4. niedokonywania zabudowy ani trwałych nasadzeń nad przyłączami wodociągowymi w pasie o szerokości 1 m z każdej strony,

5. uzgadniania z zakładem warunków włączenia własnych ujęć wody oraz rozbudowy instalacji wewnętrznej, mogących powodować zmiany w pracy sieci,

6. wykorzystywania wody z sieci wodociągowej oraz korzystania z przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach określonych w warunkach przyłączenia do sieci oraz w pisemnej umowie zawartej z zakładem,

7. zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie,

8. podjęcia działań ograniczających skutki awarii i udostępnianie zakładowi terenu w celu usunięcia awarii,

9. umożliwienie osobom reprezentującym zakład wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń w celach określonych przepisami ustawy oraz niniejszego regulaminu,

10. udostępnienie zakładowi miejsca na elewacji lub ogrodzeniu nieruchomości odbiorcy, celem umieszczenia tabliczek z oznakowaniem armatury wodociągowej.

Powyższy przepis ustanawia zatem określone w nim obowiązki odbiorców w zakresie korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, podczas gdy według art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy prawa i obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług powinny zostać zawarte w postanowieniach samej umowy, której treść kształtowana jest przez strony w ramach zasad przewidzianych w ustawie.

Analogicznie należało ocenić przepisy §§ 15, 16, 17 i 18 regulaminu. W myśl § 15 regulaminu w przypadku wystąpienia awarii na przyłączu będącym własnością odbiorcy, zobowiązany jest on do:

1. niezwłocznego powiadomienia zakładu o konieczności wyłączenia wody lub zamknięcia odpływu ścieków oraz ponownego uruchomienia przyłączy po usunięciu awarii,

2. niezwłocznego zawiadomienia zarządcy drogi, jeśli awaria jest w pasie drogowym,

3. niezwłocznego usunięcia awarii, pod rygorem wypowiedzenia przez zakład umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków,

4. pokrywania wszelkich kosztów i strat spowodowanych awarią lub opóźnieniem w jej usunięciu.

Przepis § 16 regulaminu (w brzmieniu wynikającym z częściowego stwierdzenia jego nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2006 r.) przewiduje, że odbiorca winien odpowiednio zabezpieczyć pomieszczenia na urządzenie pomiarowe w celu zapewnienia warunków ich prawidłowej pracy oraz zabezpieczenia przed uszkodzeniami mechanicznymi lub działaniem niskich temperatur, a także przed dostępem osób nieuprawnionych.

Ponadto w myśl § 17 odbiorca zobowiązany jest do natychmiastowego powiadomienia zakładu o wszelkich:

1. stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego w tym o zerwaniu plomby,

2. zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci.

W myśl zaś § 18 regulaminu odbiorca zobowiązany jest do pisemnego powiadamiania zakładu o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu.

Nie budzi natomiast wątpliwości, że w świetle art. 6 ust. 3 pkt 3 i 3a ustawy kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, a także warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Wobec jednoznacznej treści art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy nie ma podstaw do wysnuwania odmiennych wniosków z części wstępnej ustępu 2 art. 19 ustawy, według którego regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co odnosi się jednak wyłącznie do zakresu spraw wymienionych w tym przepisie w punktach od 1 do 9.

Ponownie wymaga podkreślenia, że delegacja zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera kompetencji do określenia treści umów. Jak wskazano już wyżej, w art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę świadczenia usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy swobody w ustalaniu jej treści, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a dostawcą usług, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 892/10 oraz z dnia 20 stycznia 2015 r., II OSK 1470/13 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2017 r., II SA/Go 1147/17).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że przytoczone § 15, 16, 17 i 18 regulaminu nakładają na odbiorców usług dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w sytuacji, gdy umowa nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Z treści powyższego przepisu ustawy wynika, że inne obowiązki (poza wyraźnie w nim określonym), mogą zostać nałożone na odbiorcę usług wyłącznie na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ustawy. Tym samym § 15-18 regulaminu wykraczając poza upoważnienie ustawowe, w sposób istotny naruszają normy art. 5 ust 2 i art. 19 ust 2 ustawy.

Trzeba także zauważyć, że przepisy § 19 pkt 1 i 2 stanowią powielenie przepisów art. 9 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym przepis § 19 pkt 2 lit. g regulaminu powtarza treść art. 9 ust. 2 pkt 6 ustawy w brzmieniu sprzed zmiany ustawy dokonanej z dniem 17 sierpnia 2005 r., a zatem nieobowiązującym już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

W rozdziale IV regulaminu zgodnie z jego tytułem uregulowane zostały "Szczegółowe warunki i tryb zawierania i rozwiązywania umów z odbiorcami usług". Zawarty w tym rozdziale § 21 stanowi, że:

1. umowa może być zawarta na czas nieokreślony lub określony i rozwiązana w każdym czasie za zgodą stron;

2. umowa zawarta na czas nieokreślony może być rozwiązana przez każdą ze stron z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia dokonanym przez złożenie oświadczenia w formie pisemnej;

3. umowa zawarta na czas określony może być rozwiązana przez każdą ze stron z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia;

4. umowa wygasa w przypadkach:

- śmierci odbiorcy

- zmiany odbiorcy

- utraty przez zakład legitymacji do prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków;

5. w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 7 ustawy oraz kradzieży przyrządów pomiarowych lub dokonania zmian w instalacjach odbiorcy i przyłączach wpływających w sposób negatywny na funkcjonowanie urządzeń zakładu ma ono prawo rozwiązać umowę bez zachowania okresu wypowiedzenia;

6. rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy uprawnia zakład do zastosowania środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług;

7. korzystanie z usług bez zawarcia umowy skutkuje odpowiedzialnością karną przewidzianą w ustawie oraz cywilną zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego.

Powołane przepisy określają zatem między innymi warunki i tryb rozwiązania umowy oraz jej wypowiedzenia, a także okoliczności skutkujące wygaśnięciem umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Natomiast według art. 6 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków jej wypowiedzenia powinny zostać zawarte w pisemnej umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Jednocześnie przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nie przewiduje unormowania kwestii rozwiązania czy wygaśnięcia umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to jest w akcie prawa miejscowego. Przepis ten stanowi bowiem, że w regulaminie należy określić szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, a nie wskazuje on na możliwość uregulowania w tym akcie również warunków i trybu rozwiązywania wskazanych umów. Określenie przez radę tych elementów w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2014 r., II SA/Lu 660/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007 r., IV SA/Wa 1116/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).

Także zawarty w rozdziale V regulaminu § 31 obejmuje regulacje dotyczące materii, która na mocy art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy winna być zawarta w postanowieniach umowy, a mianowicie dotyczące kwestii sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń.

Jeszcze raz podkreślić należy, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Taka enumeratywna treść upoważnienia ustawowego sprzeciwia się umieszczaniu w regulaminie zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lutego 2018 r., II SA/Go 1134/17).

Ponadto trzeba wskazać, że § 27 ust. 1 regulaminu stanowi powtórzenie art. 27 ust. 4 ustawy, a § 27 ust. 3 regulaminu powtarza art. 27 ust. 6 ustawy, zaś ust. 2 § 27 stanowi modyfikację przepisu art. 27 ust. 5 ustaw, który stanowi, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Z kolei § 30 ust. 1 regulaminu zawiera zmodyfikowaną treść art. 20 ust. 1 ustawy, a § 32 regulaminu stanowi powtórzenie art. 22 ustawy.

Zdaniem Sądu, wadliwy jest również § 33 Regulaminu w zakresie, w którym przyznaje zakładowi kompetencję do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci, podczas gdy ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje takiej możliwości. W szczególności przepis art. 6 ustawy nie daje podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy.

Trafne jest stanowisko skarżącego, że przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z tym przepisem realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W świetle zaś art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się "warunki przyłączania do sieci". Z ustawy nie wynika zatem możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci. W szczególności ostatnio powołany przepis nie stwarza uprawnienia dla rady gminy do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06).

Wobec tego zamieszczenie w § 35 ust. 4 pkt a i b regulaminu zapisów dotyczących odpłatnego włączenia do miejskiej sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tym samym pozostając w sprzeczności z tym przepisem, określającym zakres upoważnienia ustawowego dla Rady Miejskiej w K. w zakresie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Taka regulacja jest sprzeczna z określonymi w art. 15 ustawy zasadami ponoszenia kosztów budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Generalną zasadą jest, że obowiązek budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie ustalonym przez gminę w odpowiednich aktach planistycznych obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 15 ust. 1). W art. 15 ust. 2 ustawy przewidziano natomiast, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Skoro przepis ten wymienia wprost, jakie koszty obciążają osobę ubiegająca się o podłączenie, to nie można przyłączenia do sieci uzależniać od ponoszenia jeszcze innych, dodatkowych kosztów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008r., II OSK 198/08 oraz z dnia 9 marca 2016 r., II OSK 1731/14).

Trafnie także zarzucił skarżący dokonanie w kontrolowanym regulaminie nieuprawnionych powtórzeń pojęć ustawowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powtórzenie w akcie prawa miejscowego norm zawartych w aktach rangi ustawowej należy wiązać z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Stosownie bowiem do unormowanej w art. 7 Konstytucji zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. W świetle art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż może to prowadzić m.in. do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy mimo, że styl będzie zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12 oraz z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98).

Z omówionych względów wadliwe są zawarte w regulaminie powtórzenia przepisów ustawy, co odnosi się zarówno do powtórzeń wskazanych już wyżej, jak również powtórzeń zawartych w § 2 regulaminu, zawierających definicje: "odbiorcy", "przyłącza wodociągowego", "przyłącza kanalizacyjnego", "urządzenia wodociągowego", "urządzenia kanalizacyjnego", "urządzenia pomiarowego", "wodomierza głównego" (odpowiednio – art. 2 pkt 3, 6, 5, 16, 14, 15, 19 ustawy). Ponadto, skoro ustawa posługuje się i definiuje pojęcie "odbiorcy usług", nie zachodziły podstawy prawne do nadawania temu pojęciu innej nazwy i określenia, jako "odbiorcy". Analogicznie trzeba ocenić powtórzenie ustawowej definicji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 4 ustawy) i nadanie mu określenia "zakładu", co wiąże się niewątpliwie z omówionym wcześniej odniesieniem postanowień regulaminu do działania konkretnego przedsiębiorstwa w postaci Zakładu Gospodarski Komunalnej i Mieszkaniowej w K..

Trafnie zauważa Prokurator, że delegacja zawarta w art. 19 ust 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie upoważnia organów samorządu do definiowania w ramach regulaminu pojęć, gdyż nie stanowi o tym katalog zagadnień wskazanych w tym przepisie. W akcie prawa miejscowego nie umieszcza się definicji legalnych, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W świetle art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Natomiast zakwestionowane przepisy regulaminu nie opierają się na upoważnieniu ustawowym, nie uzupełniają przepisów ustawowych, ale powtarzają regulacje ustawowe. Trzeba także zauważyć, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż może to prowadzić m.in. do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy mimo, że styl będzie zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98).

Analogiczną wadą obarczone są również § 37 ust. 1 i 3 regulaminu, które w części powtarzają, a nadto w części w sposób nieuprawniony modyfikują regulację ustawową (art. 15 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy).

Zasługiwał także na podzielenie zarzut sprzeczności § 50 regulaminu z hierarchicznym systemem źródeł prawa określonym w przepisie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 87 Konstytucji na pierwszym miejscu, w ustępie 1, jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej wymienia: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, przewidując także w ustępie 2, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem określony w Konstytucji system źródeł prawa zbudowany jest na zasadzie hierarchicznego podporządkowania. Jak wskazano już wcześniej, w świetle treści art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W tak określony hierarchiczny system źródeł prawa godzi § 50 regulaminu, według którego w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawa o zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Wyraźnie zatem zastrzeżono, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin a dopiero w sprawach w nim nie uregulowanych – ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisem regulaminu przed ustawą. Trafne jest stanowisko skarżącego Prokuratora, że zastrzeżenie, jakie zostało zawarte w przywołanym przepisie regulaminu, dopuszczalne jest jedynie w aktach tego samego rzędu. Niezgodne z art. 87 Konstytucji jest zaś stawianie przepisów aktu prawa miejscowego przed przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji takich regulacji z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Ze względu na znaczny zakres stwierdzonych w uchwale uchybień prawnych, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, co odnosi się do przepisów uchwały, których nieważność nie została wcześniej stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2006 r.