Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 351/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 190, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...], Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 221/18 w sprawie ze skargi [...]na decyzję Ministra [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o reformie rolnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt SA/Wa 221/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o reformie rolnej, uchylono zaskarżoną decyzję.

Decyzję stanowiącą przedmiot kontroli Sądu I instancji poprzedzało prowadzone od 2001 r., z inicjatywy Zakładów [...], postępowanie nadzorcze w stosunku do orzeczenia Ministra [...] z [...] czerwca 1949 r., wydanego na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341). Orzeczeniem tym Minister uchylił z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1945 r.

W uchylonym orzeczeniu stwierdzono, że działy ziemi oznaczone na planie gruntów majątku "[...]", sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. numerami [...] i [...] o łącznej pow. 43,3002 ha, stanowiące własność Zakładów [...] oraz dział oznaczony na wyżej opisanym planie numerem [...] o pow. 48,0084 ha, stanowiący własność J. i P. W., nie podlegają przejęciu na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z dekretem PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Minister [...] uznał natomiast, że nieruchomość ziemska "[...]" stanowi jeden obszar o wielkości 91,3086 ha, w tym ponad 50 ha użytków rolnych, zatem przeszła [...] września 1944 r. na własność Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W sprawie prowadzonej w trybie nadzoru wydano cztery kolejne decyzje, które kontrolowane były odpowiednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak też wypowiadał się dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny.

W toku tak przebiegającego postępowania została przesądzona kwestia interesu prawnego Zakładów [...] w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. w stosunku do działów ziemi oznaczonych na planie gruntów majątku "[...]", sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. numerami [...] i [...] o łącznej pow. 43,3002 ha (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. I SA/Wa 1821/13).

Przesądzona została również kwestia wydania przez Ministra [...] orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. z rażącym naruszeniem art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 387/06).

W wyniku stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1821/13, od którego kasacja została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1859/14), kwestią sporną w sprawie pozostały skutki rażącego naruszenia prawa przez Ministra [...] w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1949 r. Wojewódzki Sąd Administarcyjny uchylił bowiem decyzję Ministra [...] (z dnia [...] maja 2016 r.), w której organ stwierdził nieważność orzeczenia Ministra [...] z [...] czerwca 1949 r. w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w odniesieniu do części spornej nieruchomości zaszły nieodwracalne skutki prawne, co powinno zostać uwzględnione przez organ. W związku z tym nakazał organowi zbadać w odniesieniu do jakich ściśle oznaczonych nieruchomości orzeczenie dotknięte wadą kwalifikowaną wywołało takie skutki prawne.

Po wyroku tym, Minister [...] decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...]:

1) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra [...] z [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. 43,3002 ha w zakresie aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...] nr: [...];

2) stwierdził, że orzeczenie Ministra [...] z [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. 43,3002 ha wydane zostało z naruszeniem prawa w zakresie aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...] nr: [...] z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Wskutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez Prezydenta [...] oraz Zakładów [...] w części dot. działek nr [...],[...],[...] oraz nr [...], decyzją stanowiącą przedmiot wyroku kontrolowanego obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny - Minister [...] :

uchylił decyzję własną z [...] maja 2017 r. w zakresie w jakim orzekł o aktualnych działkach ewidencyjnych z obrębu [...];

- stwierdził nieważność orzeczenia Ministra [...] z [...] czerwca 1949 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości o pow. 43,3002 ha pochodzącej z majątku "[...]", będących własnością [...], w zakresie działek ewidencyjnych z obrębu [...] nr: [...] oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji;

- ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych stwierdził, że orzeczenie Ministra [...] z [...] czerwca 1949 r., w części dotyczącej nieruchomości o pow. 43,3002 ha pochodzącej z majątku "[...]", będących własnością [...], wydane zostało z naruszeniem prawa w zakresie działek ewidencyjnych z obrębu [...]nr: [...], oznaczonych na mapach stanowiących załączniki nr [...] i nr [...] do decyzji;

- utrzymał w mocy w pozostałej części decyzję własną z [...] maja 2017 r.

Minister przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i odwołując się do uprzednio wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych wskazał, że jest związany wyrażoną w nich oceną prawną. Posługując się wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2014 r. co do oceny przesłanek nieodwracalności skutków prawnych, po przeanalizowaniu elektronicznych ksiąg wieczystych dotyczących spornych działek, informacji z ewidencji gruntów i budynków, dokumentacji geodezyjno-prawnej oraz dokumentów dotyczących podstawy prawnej własności i władania oraz sporządzonego przez geodetę uprawnionego S. S. rozliczenia działek wchodzących w skład Działu [...] i [...] dawnej nieruchomości "[...]", stwierdził nieodwracalne skutki prawne w stosunku do uwidocznionych na załączonych do decyzji mapach działkach: z obrębu [...] nr: [...].

Z kolei odwracalne skutki prawne, zdaniem organu, zachodziły w przypadku działek z obrębu [...] o numerach [...].

Odpowiadając na argumentację zawartą we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie podzielił zarzutu niewykonalności decyzji w związku z jej wydaniem w stosunku do niektórych działek ewidencyjnych w ich części, bez szczegółowego wskazania powierzchni i granic. Zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2014 r. zlecił organowi zbadanie w odniesieniu do jakich ściśle oznaczonych nieruchomości orzeczenie z 1949 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, a w odniesieniu do jakich takie skutki nie zachodzą oraz odwołanie się w sentencji rozstrzygnięcia do aktualnego geodezyjnego oznaczenia nieruchomości. Zgodnie z tymi wytycznymi organ nie ma obowiązku oceny, wobec których konkretnie części wskazanych w sentencji działek orzeczenie nacjonalizacyjne zostało wydane z naruszeniem prawa. Wobec tego, w decyzji Ministra [...] z [...] maja 2017 r. podana została jedynie numeracja działek, bez sprecyzowania tych części działek ani załącznika graficznego.

Minister wyjaśnił, że celem pełnego zobrazowania granic Działu [...] i [...] dawnej nieruchomości "[...]" na tle aktualnych działek ewidencyjnych, do decyzji załączone zostały mapy - szkic usytuowania Działu [...] oraz terenu zajętego przez okupanta dla kolei przedstawione na tle działek ewidencyjnych skala 1:1500 (załącznik nr 1), szkic usytuowania Działu III przedstawiony na tle działek ewidencyjnych skala 1:1500 (załącznik nr 2) oraz aktualizacja danych w zakresie działki ewidencyjnej [...] (załącznik nr 3), wszystkie sporządzone przez geodetę uprawnionego S.S. Mapy zawierają również precyzyjne wskazanie powierzchni części działek, które znajdują się w granicach decyzji.

W ocenie organu, dokonane zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku z 12 marca 2014 r. ustalenia dotyczące działek, są wystarczające do podjęcia przez Zakłady [...] działań mających na celu odzyskanie własności nieruchomości, bądź uzyskania odszkodowania w przypadku przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniono również stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał po 1949 r. na przejętej nieruchomości, poprzez zbadanie jakie występują obecnie na niej stosunki własnościowe (czy właścicielem jest podmiot prywatny bądź Skarb Państwa) oraz jaki jest charakter użytkowania przejętej nieruchomości (np. czy wykorzystywana jest na cale publiczne). Wywiedziono z tego konsekwencje prawne wynikające z respektowania praw osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie może zatem być mowy o niewykonalności decyzji Ministra [...].

Odnosząc się do zarzutu braku prawidłowego oznaczenia nieruchomości, organ wyjaśnił, że z treści sentencji, jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, jakiego majątku dotyczy sprawa, których konkretnie jego działów oraz którym orzeczeniem majątek został znacjonalizowany. Ponadto wskazana jest dokładnie powierzchnia nieruchomości oraz działki przez podanie ich aktualnego oznaczenia geodezyjnego w ewidencji gruntów (numeru oraz obrębu z którego pochodzą). Oznaczenie spornej nieruchomości - poprzez wskazanie powierzchni majątku oraz jego nazwy - miało miejsce już w wydanej w sprawie decyzji Ministra [...] z [...] grudnia 2012 r., będącej przedmiotem oceny Sądu, który nie dopatrzył się w tym zakresie uchybienia.

Minister wskazał, że w stosunku do działek, na których posadowione są drogi publiczne nie jest możliwe stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu terytorialnego. Z regulacji tej wynika, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy na nieruchomości objętej wywłaszczeniem została zlokalizowana droga publiczna, gdyż rozstrzygnięcie takie mogłoby w konsekwencji prowadzić do powstania stanu prawnego, w którym nieruchomość ta nadal byłaby własnością jej byłego właściciela (ewentualnie jego następców prawnych), będących osobami fizycznymi. Z tego też względu w zakresie oznaczonych na załączonych do decyzji mapach działek z obrębu [...] nr: [...] - orzeczenie z [...] czerwca 1949 r. wydane zostało z naruszeniem prawa.

Organ nadzoru podzielił zarzut dotyczący błędnego oznaczenia działek nr [...] z obrębu [...]. Działki te nie odpowiadały działkom istniejącym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Z kolei działkę nr [...] podzielono na działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], a działkę nr [...] podzielono na działki nr [...] i nr [...]. W stosunku do tych działek - z wyjątkiem nr [...] - stwierdzono nieważność orzeczenia [...] czerwca 1949 r.

Na działce nr [...] znajduje się budynek z lokatorami komunalnymi, a wobec braku definicji nieodwracalnych skutków prawnych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne można odwołać się, zgodnie z dyrektywą wykładni systemowej zewnętrznej, do przepisów prawa, które mają zastosowanie w sprawach dotyczących reprywatyzacji. Takim nowym przepisem jest w art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718), w którym zawarta jest definicja nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z nią, nieodwracalne skutki prawne to stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem publicznym jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, co należy do zadań własnych gmin, poprzez zapewnienie lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 200 1r. Nr 71, poz. 733 ze zm.).

W związku z powyższym, zdaniem Ministra, w stosunku do działki nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Przechodząc do działek nr [...] Minister wskazał, że w dziale [...] księgi wieczystej nr [...] istnieje wpis, zgodnie z którym Miasto [...] stało się ich użytkownikiem wieczystym na podstawie umowy darowizny udziałów w prawach użytkowania wieczystego oraz we własności naniesień stanowiących odrębne przedmioty własności oraz umowy zobowiązującej do zniesienia współużytkowania wieczystego i współwłasności naniesień z [...] lipca 2014 r., a także umowy zniesienia współużytkowania wieczystego gruntów, współwłasności budynków z [...] grudnia 2015 r. Poprzednim użytkownikiem wieczystym była spółka "[...]", na podstawie umowy sprzedaży części przedsiębiorstwa nabytego od Zakładów [...]. Oznacza to, że w stosunku do tych działek zaszły nieodwracalne skutki prawne w związku z dalszym przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego przez uwłaszczone przedsiębiorstwo na rzecz osób trzecich.

Odnośnie działek nr [...], wskazano, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] ich obecnym właścicielem jest [...]. Działki te powstały w wyniku podziału działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym była "[...]Nabyła ona to prawo w drodze umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z [...] kwietnia 2016 r. od [...] Miasto [...] nabyło własność opisanych działek z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że Miasto nie nabyło działek nr [...] na własność w wyniku umowy cywilnoprawnej lub dalszego przeniesienia prawa własności albo użytkowania wieczystego. Skarb Państwa cały czas był właścicielem nieruchomości, na której ustanowione było prawo użytkowania wieczystego, które wygasło z mocy prawa. W stosunku do tych działek nie będzie miał także zastosowania przepis art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, albowiem samo przeznaczenie działek pod drogę publiczną, ani nawet wybudowanie samej drogi nie oznacza jeszcze, że jest to droga publiczna. Decydujący jest akt prawa miejscowego o ustanowieniu takiej drogi. Zdaniem organu, w stosunku do działek nr [...] nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

Za nietrafny uznał Minister zarzut dotyczący działki nr [...], która zdaniem Miasta [...] pochodzi z nieruchomości hip. [...], a nie z nieruchomości, której dotyczy decyzja. Jak wykazano w sporządzonym przez geodetę uprawnionego S. S. rozliczeniu działek wchodzących w skład Działu [...] i [...] dawnej nieruchomości "[...]", w skład przejętej nieruchomości wchodzi jedynie 0,332 ha działki nr [...] (z ogólnej powierzchni 3,7[...]8 ha). Do opracowania tego załączono m.in. archiwalną mapę z 1948 r., nr [...] "[...]", która przygotowana była przez [...]. Wynika z nich, że tereny kolejowe nachodziły nieznacznie na nieruchomości pochodzące z [...].

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia orzeczenia [...] z [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] Minister wyjaśnił, że wyrok ten ma charakter zakresowy i nie deroguje art. 156 § 2 K.p.a.

Natomiast odnośnie zarzutu błędnego uznania przez Ministra, że w stosunku do działki nr [...] zaszły odwracalne skutki prawne organ wskazał, że z księgi wieczystej nr [...] wynika własność Miasta [...] w stosunku do tej działki i nie była ona przedmiotem obrotu w drodze umowy cywilnoprawnej, ani nie ustanowiono na niej użytkowania wieczystego. Wobec tego w stosunku do działki nr [...] nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

Wyjaśniono dodatkowo, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skorygowano błąd zawarty w decyzji z [...] maja 2017 r. w zakresie w jakim orzeczono o aktualnych działkach ewidencyjnych z obrębu [...] nr: [...],[...]oraz [...], gdyż działka nr [...] nie znajdowała się w granicach dawnej nieruchomości "[...]". Błąd wynikał z omyłki pisarskiej, albowiem zamiast niej organ powinien był orzec o działce nr [...], która graniczy z działką [...] (obie te działki powstały w wyniku wydzielenia z działki nr [...]). Odnośnie działki nr [...] (powstała ona w wyniku scalenia działek nr: [...]), organ uchylił decyzję z [...] maja 2017 r. w tym zakresie, gdyż tylko część z niej wchodziła w skład dawnej nieruchomości "[...]".

Odnośnie zarzutu braku wyczerpującego uzasadnienia przesłanek przemawiających za nieodwracalnością skutków prawnych, Minister uznał, że wypełnił wskazania Sądu zawarte w wyroku z 12 marca 2014 r.

W skardze sporządzonej przez Miasto [...] zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego - § 36 i 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra [...] z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U . z 2016, poz. 1034).

Zdaniem skarżących, organ nie dokonał jednoznacznego, zgodnego z przepisami dotyczącymi opracowań geodezyjnych, oznaczenia części nieruchomości objętych wskazanymi decyzjami, tak by umożliwić ich wykonanie organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków i wydał orzeczenie nie posiadające wymaganej dokumentacji geodezyjnej, a przez to uniemożliwiające zaktualizowanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących nieruchomości objętych decyzjami Ministra [...]. Nie uwzględnił nadto orzeczenia [...] z [...] maja 2015 r., sygn. akt [...]. Organ i uczestnik postępowania wnieśli o oddalenie skargi.

Sąd I instancji uznał skargę za skuteczną, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przyjął, że istota sprawy sprowadza się do oceny nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z [...] czerwca 1949 r.

Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zasady związania organów oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1859/14 Sąd I instancji uznał, że nie została ona w pełni uwzględniona przez Ministra [...], a wskazania te wiązały organ administracji. Zdaniem Sądu I instancji organ w sposób zbiorczy, powołując się na badanie ksiąg wieczystych stwierdził wobec określonej grupy działek nieodwracalność skutków prawnych, a wobec drugiej grupy skutki odwracalne. Jednakże stanowiska swojego nie uzasadnił zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność ustalenia czy występowały sytuacje, w których podstawą wpisu w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejętych nieruchomości było orzeczenie z [...] czerwca 1949 r. (a nie zaświadczenie urzędu ziemskiego), a w konsekwencji, czy orzeczenie to w takich sytuacjach - ze względu na obrót cywilnoprawny nieruchomościami powstałymi z nieruchomości objętej orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. - wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Sąd wskazał, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zajęte co do nieodwracalnych skutków wywołanych orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. jest uzasadnione jedynie co do przypadków, gdy pomiędzy tym orzeczeniem, a obrotem cywilnoprawnym nie było dodatkowego etapu stanowiącego bezpośrednią podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. NSA zwrócił uwagę, że tytułem wpisywania na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejmowanych nieruchomości nie było orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra [...] z [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, tylko zaświadczenie urzędu ziemskiego (starosty), zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233).

Jeżeli zatem podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej stanowiło zaświadczenie urzędu ziemskiego (starosty), to brak podstaw do wiązania z orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. nieodwracalnych skutków prawnych ze względu na obrót cywilnoprawny nieruchomościami w sytuacji, gdyby w realiach niniejszej sprawy wykazano, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej stanowiło zaświadczenie urzędu ziemskiego (starosty). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Skutki takie można by wiązać z orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. tylko wtedy, gdyby to na podstawie tego orzeczenia, a nie zaświadczenia urzędu ziemskiego, w księdze wieczystej dokonano wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejętych nieruchomości. Okoliczności te wymagały zbadania i weryfikacji w realiach niniejszej sprawy (..)."

Ponad powyższe uchybienie Sąd I instancji zauważył, że w przypadku działki nr [...], na której znajduje się budynek z lokatorami mieszkań komunalnych organ powołał się na art. 2 pkt 4 ustawy z 9 maja 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa. Jednakże niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności orzeczenia nacjonalizacyjnego wydanego na podstawie przepisu dekretu o reformie rolnej, wobec czego przepisy powołanej ustawy nie mają do niej zastosowania. Działka nr [...]powstała z podziału działki [...], a ta z podziału działki nr [...]. Decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1997 r., nr [...] działka nr [...] została skomunalizowana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jak wynika z księgi wieczystej [...], wpis prawa własności działki nr [...] na rzecz Miasta [...] nastąpił na podstawie decyzji Wojewody z [...] stycznia 1997 r., nr [...].

Odnosząc się do działek nr [...], które jak podał organ zajęte są pod drogi publiczne, Sąd podzielając stanowisko organu wskazał, że nie mogą one stanowić własności prywatnej. Jak wynika np. z księgi wieczystej [...] prawo własności działki nr [...] wpisane zostało na rzecz Miasta [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r. Organ nie wskazał jednak jaki stan prawny wynika z ksiąg wieczystych odnośnie tych nieruchomości, poprzestając na stwierdzeniu, że skoro są to drogi publiczne, to orzeczenie z [...] czerwca 1949 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Z powodów wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie stanowisko to jest co najmniej przedwczesne i niewykazane.

Natomiast jako nietrafne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia § 36 i 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra [...] z [...] marca 2001 r., poprzez wydanie orzeczenia nie posiadającego wymaganej dokumentacji geodezyjnej, gdyż obowiązek taki nie wynikał z wydanych w sprawie wyroków. Sądy zobowiązały organ do odwołania się w sentencji decyzji do aktualnego oznaczenia nieruchomości. Dla potrzeb niniejszego postępowania wykonano opracowanie geodezyjne.

Także zarzut braku uwzględnienia orzeczenia [...] z [...] maja 2015 r., sygn. akt [...], uznał Sąd za nieskuteczny, przyjmując za trafne stanowisko Ministra, że wyrok ten ma charakter zakresowy i nie deroguje art. 156 § 2 K.p.a., który nadal obowiązuje.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w swoim uzasadnieniu, jak też w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1859/14.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika Zakładów [...] (dalej –"Spółka") zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. [...]4 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano na uchybienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 t.j., dalej "Dekret o reformie rolnej") w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra [...] z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51) w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r., Nr 39, poz. 233) oraz w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że problem nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] czerwca 1949 r. należy wiązać z tym, czy wpis prawa własności przejętych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpił na podstawie zaświadczenia urzędu ziemskiego lub czy wpis prawa własności przejętych nieruchomości (po Skarbie Państwa) na rzecz Miasta [...] nastąpił na podstawie decyzji komunalizacyjnej.

Na podstawie art. [...]4 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne odczytanie oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. o sygn. akt I OSK 1859/14 i zawartych tam wskazań co do dalszego postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzekający w sprawie organ administracji zaniechał szczegółowego rozważenia konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem nacjonalizacyjnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Minister [...] w sentencjach obydwu zaskarżonych decyzji (a w szczególności w sentencji uchylonej decyzji z dnia [...] listopada 2017r. nr [...]) zastosował się do zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazanego w wyroku z 12 marca 2014 r. (sygn. I SA/Wa 1821/13) i podtrzymanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2016 r. (sygn. I OSK 1859/14) polegającego na zbadaniu, w odniesieniu do jakich ściśle oznaczonych nieruchomości orzeczenie z 1949 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, a w odniesieniu do jakich takie skutki nie zachodzą oraz na odwołaniu się do aktualnego oznaczenia nieruchomości. Organ, zgodnie z wytycznymi Sądów, dokonał szczegółowej analizy w powyższym zakresie i wymienił konkretne działki ewidencyjne oraz ich części, w stosunku do których nastąpiły (lub też nie nastąpiły) nieodwracalne skutki prawne. Specjalnie na potrzeby prowadzonego przez Ministra postępowania i w zw. z wytycznymi obu sądów Spółka zleciła uprawnionemu geodecie wykonanie opracowania geodezyjnego dotyczącego dawnej nieruchomości "[...]". Opracowanie to stanowi precyzyjne odtworzenie granic znacjonalizowanej nieruchomości na tle aktualnych działek ewidencyjnych. Wymieniono w nim i rozliczono poszczególne działki gruntu oraz podano ich właścicieli, władających, użytkowników wieczystych i numery ksiąg wieczystych.

Skarżąca kasacyjnie wymieniła szczegółowo dane, na podstawie których przygotowane zostało opracowanie geodezyjne, a nadto wskazała, że do opracowania dołączono szkice i zestawienia w formie tabelarycznej, zawierające granice działów nieruchomości "[...]" wykazane na mapie z 1944 r., granice aktualnych działek ewidencyjnych, numery ksiąg wieczystych oraz powierzchnie obliczone zgodnie z przeprowadzonym rozliczeniem, numery obrębów, numery działek ewidencyjnych, numery ksiąg wieczystych, powierzchnie obliczone, wykaz właścicieli, władających i użytkowników wieczystych oraz ogólne powierzchnie działek. Załączone do zaskarżonej decyzji szkice opracowania geodezyjnego należy, zdaniem Spółki, traktować jako jej integralną część, gdyż organ wymieniając poszczególne działki gruntu odsyła bezpośrednio do map stanowiących załączniki decyzji i wyraźnie podkreśla, że poczynione w nich ustalenia traktuje jako własne.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ dokonał samodzielnej analizy pod względem nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1949 r. w stosunku do poszczególnych działek gruntu wchodzących w skład przejętej nieruchomości. Analiza ta została przeprowadzona w oparciu o wskazówki zawarte w uzasadnieniach wyroków wydanych w niniejszej sprawie (w szczególności w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. I SA/Wa 1821/13). Na podstawie poczynionych badań zaszeregował działki do dwóch grup.

Powołują się na stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego Spółka przedstawiła wykładnię pojęcia "nieodwracalne skutki prawne", o których mowa w art.156 § 2 K.p.a. wskazując, że w odniesieniu do orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. są to następstwa cywilne, które wywołało orzeczenie administracyjne ocenione w postępowaniu nadzorczym. Natomiast orzeczenie to - mimo że skutek w postaci przejścia nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa następował ex lege z datą wejścia w życie dekretu, niezależnie od podejmowanych w tym względzie indywidualnych aktów stosowania prawa - zawierało w sobie także element konstytutywny. Stanowiło podstawę do bezprawnego przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, a przez to stworzenie podstaw prawnych do późniejszego rozdysponowania jej wyodrębnionymi częściami poprzez przenoszenie ich własności w drodze umów sprzedaży czy też ustanawiania na nich prawa użytkowania wieczystego, co należy kwalifikować jako bezpośredni skutek orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1949 r.

Zdaniem Spółki, w zaskarżonej decyzji dokonano kwalifikacji nieodwracalnych i odwracalnych skutków orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. biorąc pod uwagę, która z działek ewidencyjnych pochodzących z przedmiotowej nieruchomości objęta była z jednej strony uwłaszczeniem na rzecz przedsiębiorstw państwowych, a która stanowiła przedmiot obrotu cywilnoprawnego, obejmującego zarówno umowne przeniesienie własności, jak też ustanowienie i dalsze przenoszenie już ustanowionego prawa użytkowania wieczystego.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że z punktu widzenia przeprowadzonych przez Ministra analiz dotyczących nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] czerwca 1949 r. nie ma znaczenia czy wpis prawa własności przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nastąpił na podstawie zaświadczenia urzędu ziemskiego. Wyjaśniła przy tym, że Skarb Państwa ujawnił swój tytuł własności z reformy rolnej wnioskiem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] listopada 1952 r. We wniosku tym stwierdzono cyt. "Podstawa celem przejęcia na Skarb Państwa orzeczenie Ministra [...] z dnia [...] czerwca 1949 r." Wniosek ten został ostatecznie rozpoznany dopiero [...] listopada 1983 r. i z tą datą Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel z reformy rolnej. Natomiast zaświadczenie o wpisywaniu w księgach hipotecznych, przewidziane w art. 1 ust. 1 dekretu z 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, nie było decyzją administracyjną ale wyłącznie "zaświadczeniem", rozumianym w danym wypadku jako wymagane przez przepisy prawa dokonanie przez właściwy organ administracyjny urzędowego potwierdzenia istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (art. 68 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym).

W związku z powyższym Spółka stwierdziła, że skoro zaświadczenie nie było decyzją administracyjną i posiadało wyłącznie techniczny charakter, to nie można z nim wiązać ewentualnej nieodwracalności skutków prawnych. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie wskazała, że nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych dokonany na podstawie decyzji administracyjnej wpis prawa własności do księgi wieczystej.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji co do tego, że istotne dla oceny odwracalności skutków miałoby być ustalenie czy obrót cywilnoprawny poszczególnymi działkami gruntu był poprzedzony wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Nieruchomość, której przejście na własność Skarbu Państwa potwierdziło orzeczenie Ministra [...] z dnia [...] czerwca 1949 r., została rozdysponowana zarówno w drodze obrotu cywilnoprawnego, jak i publicznoprawnego. Prawa te powstały już po wydaniu powyższego orzeczenia, które nie zawierało żadnych rozstrzygnięć dotyczących konieczności ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego lub prawa własności. Późniejsze losy prawne nieruchomości, a zatem fakt nabycia własności (użytkowania wieczystego) poszczególnych części nieruchomości (działek ewidencyjnych) przez inne podmioty jest następstwem tych czynności cywilnoprawnych i publicznoprawnych, które mogą być oceniane pod względem wywołanych przez siebie skutków prawnych w innych postępowaniach. Ocena skuteczności tego obrotu nie należy do właściwości organów administracji publicznej. Z punktu widzenia orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1949 r. i tak nastąpiły w takiej sytuacji nieodwracalne skutki prawne. Nie zmienia tego fakt, że w stosunku do części nieruchomości nastąpiła komunalizacja i wydano w tej sprawie odpowiednie decyzje administracyjne, jak np. w przypadku działki gruntu nr [...], o czym wspomina Wojewódzki Sąd Administracyjny na początku 18-tej strony uzasadnienia swego wyroku z dnia 10 października 2018 r,

Także, zdaniem Spółki, nie jest konieczne zalecone przez Sąd I instancji przeprowadzenie dodatkowego badania czy przed przeznaczeniem pod drogi publiczne były wydawane w stosunku do danej nieruchomości decyzje administracyjne (w szczególności komunalizacyjne), z którymi to decyzjami (a nie z orzeczeniem nacjonalizacyjnym z dnia [...] czerwca 1949 r.) należy - zdaniem Sądu - wiązać nieodwracalność skutków prawnych. Spółka wskazała, że skoro zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu terytorialnego, to znaczy, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny. Nie jest więc możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy na nieruchomości objętej wywłaszczeniem została zlokalizowana droga publiczna. Tego typu rozstrzygnięcie mogłoby bowiem doprowadzić do powstania stanu prawnego, w którym dana nieruchomość nadal pozostawałaby własnością dotychczasowego właściciela. Naruszałoby to powyższy przepis ustawy o drogach publicznych, co skutkuje niemożnością stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Także w skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika Prezydenta [...] zaskarżono w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w takim też zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Skarga kasacyjna zawierała wyłącznie zarzuty procesowe, według jej autora istotnie wpływające na wynik postępowania.

Zarzucono naruszenie:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku dlaczego Minister [...] w wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nie był zobligowany do pełnego oznaczenia geodezyjnego przedmiotu postępowania, tj. wymienionych w sentencji decyzji części działek ewidencyjnych objętych orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej;

- art.153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie ocen prawnych i wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1821/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1859/14, w konsekwencji niepełne oznaczenie geodezyjne przedmiotu postępowania, tj. wymienionych w sentencji skarżonej decyzji Ministra [...] części działek ewidencyjnych objętych orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z § 36 i 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Minister [...] nie miał obowiązku wydania orzeczenia posiadającego dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżące kasacyjnie Miasto odniosło się do wskazań zawartych w wyroku sygn. akt I SA/Wa 1821/13 poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. podnosząc, że organ został zobowiązany do precyzyjnego odniesienia się do aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości i zbadanie w stosunku do jakich ściśle oznaczonych nieruchomości zachodzi nieodwracalność skutku prawnego. Skarżące kasacyjnie Miasto zacytowało także fragment uzasadnienia wyroku NSA sygn. I OSK 1859/14, w którym Sąd odwoławczy podzielając stanowisko Sądu I instancji stwierdził, że wskazanie aktualnego oznaczenia geodezyjnego działek jest niezbędne dla zapewnienia wykonania ewentualnej decyzji stwierdzającej jedynie częściowo nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r., a częściowo stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Minister w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji orzekł nie co do precyzyjnie wyodrębnionych części działek ewidencyjnych lecz ogólnie - co do "części działek ewidencyjnych", bez podania ich powierzchni i rozdzielenia.

Dokonując interpretacji wskazań Sądu w wyroku sygn. akt I SA/Wa 1821/13 skarżące kasacyjnie Miasto uznało, że zamieszczenie przez organ w decyzji wyłącznie aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości w sytuacji, gdy orzeka on o stwierdzeniu nieważności lub o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych co do części wielu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości pochodzącej z majątku "[...]", oznaczonej jako dział [...] i [...], powoduje, że orzeczenie takie będzie niejednoznaczne, a przez to niewykonalne i pociągające za sobą nieuniknione naruszenie interesów podmiotów zainteresowanych. Organ nie posłużył się mapami sporządzonymi przez geodetę uprawnionego, a opracowaniem pn. "[...]". Na opracowaniach tych nie widniało potwierdzenie Prezydenta [...] prowadzącego operat ewidencji gruntów budynków, że numeracja widocznych na szkicach działek ewidencyjnych i przebieg granic działek ewidencyjnych jest zgodna z operatem ewidencyjnym. Ponadto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dla działek wykazanych w decyzji Ministra [...] z [...] listopada 2017r. oraz jej załączników nie zostało przyjęte żadne opracowanie geodezyjne, które zawierałoby wykaz zmian danych ewidencyjnych, wykonane zgodnie z wymogami § 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1034 ze zm.). Taki wykaz jest niezbędny do dokonania w ewidencji zmiany opisowych danych ewidencyjnych, dotyczących działek lub budynków, ustalonych w trakcie wykonywania prac geodezyjnych na potrzeby wydania orzeczeń administracyjnych.

W opinii skarżącego nie jest wystarczające oparcie decyzji tylko na opracowaniu geodezyjnym, niezgodnym z przepisami dotyczącymi opracowań geodezyjnych, gdyż uniemożliwia to rzetelne wykonanie decyzji i naniesienie stosownych zmian w ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakłady [...] -dotychczas "Spółka", uznały za niezasadny zarzut zaaprobowania przez Sąd I instancji przedstawionego opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę.

Zdaniem Spółki, decyzja w przedmiocie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego stanowi wstępny etap dalszej regulacji stanu prawnego, a ustalenia dokonane w ww. decyzji umożliwiają podjęcie przez Spółkę dalszych działań mających na celu odzyskanie utraconej nieruchomości bądź uzyskanie odszkodowania. Opracowanie geodezyjne dla działek, do których zgodnie z wydaną decyzją nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, będzie potrzebne w toku dalszych działań Spółki. Regulacje zawarte w § 36 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków dotyczą, zdaniem Spółki, zupełnie innych kwestii i nie mają znaczenia w prowadzonym przez Ministra [...] postępowaniu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Spółki złożył załącznik do protokołu, w którym zawarł dodatkowy, ewentualny wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Ministra [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w części obejmującej jej pkt 3 oraz oddalenie skarg w pozostałym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie Spółka ponownie wskazała, że orzeczenie nacjonalizacyjne z 1949 r. stało się podstawą bezprawnego przejęcia nieruchomości [...] i następnie sprawowania władztwa nad tą nieruchomością przez kilkadziesiąt lat przez Skarb Państwa, który dokonał podziałów nieruchomości i zabudowania ich według własnego uznania. W następstwie tego orzeczenia doszło też do komunalizacji mienia, które po przekształceniach ustrojowych stolicy stało się własnością [...]. Na części tego mienia zlokalizowano drogi publiczne, stanowiące obecnie ulice [...] ([...]).

Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że z chwilą stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1949 r. do obrotu prawnego powróciłoby orzeczenie z 1945 r. wydane przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...], a w konsekwencji tego Spółka stałaby się ponownie właścicielem nieruchomości. Odwołując się do utrwalonego stanowiska judykatury podniosła, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą być zwrócone byłemu właścicielowi, a więc skarżącej kasacyjnie Spółce, gdyż droga publiczna nie może stanowić własności podmiotu prywatnego i jest przedmiotem wyłączonym z obrotu. W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej uznał za zbyt wąską i nieuwzględniającą norm wynikających z ustawy o drogach publicznych dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie skutków prawnych związanych z realizacją, na obszarze spornej nieruchomości, dróg publicznych. Aktem powodującym przejście prawa własności Spółki na rzecz podmiotów publicznych było w istocie orzeczenie nacjonalizacyjne z 1949 r. Natomiast fakt wydania decyzji komunalizacyjnej pozostawał bez znaczenia dla oceny możliwości zwrotu nieruchomości w wyniku zakwalifikowania jej jako drogi publicznej. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, skarżąca kasacyjnie oceniła jako zbędne badanie czy po wydaniu orzeczenia z 1949 r. doszło do wydania innych jeszcze decyzji powodujących przejście prawa własności spornych działek, które przeznaczone zostały na drogi publiczne.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała także, by organ odwołał się do przepisów ustawy z [...] marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (...) jako do podstawy prawnej wydanej decyzji. Zdaniem Spółki odwołanie to miało jedynie charakter pomocniczy, na zasadach wykładni systemowej zewnętrznej. Dlatego też niezasadnie uznał Sąd I instancji za błędną ocenę skutków prawnych dokonaną przez organ w kontrolowanej decyzji.

Przechodząc do uzasadnienia swego alternatywnego wniosku autor skargi kasacyjnej podniósł, że istotą sprawy jest ocena nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z 1949 r., dlatego zbędnym było uchylenie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Ministra [...] w części obejmującej działki, wobec których nastąpiły skutki prawne odwracalne. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów, w stosunku do których organ stwierdził nieważność orzeczenia z 1949 r. wskazuje, że decyzja w tym zakresie jest zgodna z prawem. Grunty te stanowią własność [...] nabytą w drodze komunalizacji ewentualnie własność Skarbu Państwa. Grunty te nie podlegały dalszym przekształceniom własnościowym, jak też nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie również istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w zakresie działek określonych w pkt 2 decyzji z [...] maja 2017 r., a utrzymanych w mocy zgodnie z pkt 4 kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Ocena skutków prawnych odnośnie tych działek uwzględniała wytyczne sądów administracyjnych. Z tej przyczyny zachodziłaby możliwość wydania orzeczenia reformatoryjnego i w następstwie uchylenia zaskarżonego wyroku uchylenia kontrolowanej decyzji jedynie w jej pkt 3, w którym organ stwierdził, że orzeczenie nacjonalizacyjne wywołuje nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do aktualnych działek ewidencyjnych. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby ponownej analizy tych przypadków, w których niezajęte pod cele publiczne grunty stanowią własność Skarbu Państwa lub [...] oraz tych, co do których ponad wszelką wątpliwość nieodwracalne skutki prawne wystąpiły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Jeśli w sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., oznacza to, że kontrola zaskarżonego wyroku dokonana być może w zakresie ściśle wyznaczonym przez stronę skarżącą kasacyjnie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Od wyroku Sądu I instancji zostały złożone dwie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne rozpoznać jako pierwszą skargę kasacyjną złożoną przez Zakłady [...] (dalej "Spółka").

W petitum tej skargi kasacyjnej postawiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty procesowego. Generalnym celem wszystkich zarzutów było wykazanie, że poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra [...] z [...] marca 1946 r. oraz w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1859/14 i konsekwentnie do tego niezasadnie dopatrzył się braku wykonania tych wytycznych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie kontrolowanej w postępowaniu sądowym decyzji.

Na wstępie swoich rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne przypomnieć, że sprawa prowadzona w trybie nadzorczym w stosunku do orzeczenia Ministra [...] z [...] czerwca 1949 r. z wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki była istotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o sygn. akt I OSK 1859/14. W sprawie tej Sąd odwoławczy skorzystał z uprawnienia nadanego mu w art. 184 in fine ustawy proceduralnej. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia kontrolowanego wyroku oddalił skargę kasacyjną dokonując jednak częściowej modyfikacji motywów tego wyroku. Tym samym, w miejsce oceny prawnej i zaleceń zawartych w uzasadnieniu Sądu I instancji, wiążącymi dla organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądów w kolejnych ewentualnych postępowaniach sądowych, stała się ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istotą związania wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy na każdym z kolejnych etapów prowadzonego postępowania czy to administracyjnego czy sądowego jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji.

Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie z perspektywy zakresu analizy prawnej dokonywanej w ramach obecnie wydawanego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zaskarżony wyrok Sąd I instancji zapadł bowiem bezsprzecznie w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r.

Rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany oceną prawną i wskazaniami przedstawionymi w wyroku z 13 maja 2016 r. Oznacza to, że nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (por. wyroki NSA z: 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, z dnia 20 stycznia 2006 r., FSK 506/05, Lex nr 187499, z dnia 8 maja 2008 r., II FSK 297/07). Związanie to wynika w sposób pośredni ze zdania drugiego art. 190 w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 190 zdanie drugie P.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem Sąd odwoławczy, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem jego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, gdyż ocena zarzutów skargi kasacyjnej musi być dokonana przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine P.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II FSK 10[...]/19, czy z dnia 21 stycznia 2010 r. I FSK 1469/08, publ. CBOSA).

W powołanym orzeczeniu z 13 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie nakazał zbadać i zweryfikować czy na przestrzeni lat miały miejsce sytuacje, w których podstawą wpisu w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejętych nieruchomości było orzeczenie z [...] czerwca 1949 r. (a nie zaświadczenie urzędu ziemskiego), a w konsekwencji, czy orzeczenie to w takich sytuacjach - ze względu na obrót cywilnoprawny nieruchomościami powstałymi z nieruchomości objętej orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. - wywołało nieodwracalne skutki prawne. Uzupełniając wyrażoną w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sądu I instancji ocenę prawną, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko zajęte co do nieodwracalnych skutków wywołanych orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. jest uzasadnione jedynie co do przypadków, gdy pomiędzy tym orzeczeniem, a obrotem cywilnoprawnym nie było dodatkowego etapu stanowiącego bezpośrednią podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że gdyby podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej stanowiło zaświadczenie urzędu ziemskiego (starosty), to brak podstaw do wiązania z orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. nieodwracalnych skutków prawnych ze względu na obrót cywilnoprawny nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "skutki takie można by wiązać z orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. tylko wtedy, gdyby to na podstawie tego orzeczenia, a nie zaświadczenia urzędu ziemskiego, w księdze wieczystej dokonano wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejętych nieruchomości". Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, co do konieczności zbadania czy i w jakim zakresie zaistniał w stosunku do znacjonalizowanej nieruchomości nieodwracalny skutek prawny związany z obrotem cywilnoprawnym nieruchomościami powstałymi z nieruchomości objętej orzeczeniem nacjonalizacyjnym z czerwca 1949 r.

Pomiędzy wydaniem wyroku z dnia 13 maja 2016 r. a wydaniem obecnie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji nie miała miejsce sytuacja, w której Sąd I instancji mógłby odstąpić od przedstawionych wskazań. Taką możliwość miałby Sąd w trzech przypadkach: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania uległ zmianie w sposób powodujący zastosowanie przez sąd I instancji innej podstawy prawnej, 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym zmianie uległ stan prawny, 3) jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Żadna z tych sytuacji nie zaistniała w sprawie i zarówno procedujący organ administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kolejnej kontroli wydanej w sprawie decyzji, nie mógł dokonać oceny faktów i prawa znajdującego zastosowanie w sprawie w sposób odmienny niż wynikało to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w istocie nie dokonał interpretacji stanowiska zajętego w wyroku z 13 maja 2016 r. lecz, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przeniesiono tam in extenso fragment wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierającej ocenę prawną i wskazania dla organu administracji. Tym samym przypisywanie Sądowi I instancji uchybienia natury procesowej polegającego na błędnym odczytaniu oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2016 r. i zawartych tam wskazań co do dalszego postępowania procesowego jest nietrafne. Należy zauważyć, że Sąd I instancji w sposób jednoznaczny określił istotę sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazał, że sprowadza się ona jedynie do oceny nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. i w takim też kierunku zmierzały wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z 13 maja 2016 r.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że w zasadniczej części zostały sformułowane z naruszeniem przepisu art. 190 zd. drugie P.p.s.a. Sprowadzają się one w rzeczywistości do polemiki nie z wykładnią dokonywaną przez Sąd I instancji lecz ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w prawomocnym wyroku z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1859/14. Skarżąca kasacyjnie Spółka próbuje bowiem wykazać, że w świetle jednolitego poglądu judykatury, w praktyce nie ma znaczenia czy podstawą wpisu w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przyjętych nieruchomości było orzeczenie nacjonalizacyjne z [...] czerwca 1949 r. czy też zaświadczenie urzędu ziemskiego. Dekret o reformie rolnej działa z mocy samego prawa, a zaświadczenie urzędu ziemskiego miało jedynie charakter techniczny charakter, z którym nie można wiązać ewentualnej nieodwracalności skutków prawnych. Jednak merytoryczne rozpoznanie zarzutu, którego celem jest zaprzeczenie oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r. jest niedopuszczalne nawet wtedy, gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne.

Za w pełni chybiony uznać należy zatem zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego z czerwca 1949 r. poprzez wiązanie tych skutków z podstawą wpisu prawa własności przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości.

Konsekwentnie do tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sądowi I instancji nie można przypisać uchybienia procesowego w postaci błędnej oceny działania Ministra [...] polegającego na zaniechaniu szczegółowego rozważenia konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem nacjonalizacyjnym z 1949 r.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Ministra [...] z [...] listopada 2017 r. jak też poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z [...] maja 2017 r. organy zastosowały się w pełni do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r. przyjmując jako nieodwracalne skutki prawne skutki następujące w przypadku przeniesienia po 1949 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności części znacjonalizowanych nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych, ustanowienia na części znacjonalizowanej nieruchomości praw użytkowania wieczystego, a także dalszego przeniesienia prawa własności lub użytkowania wieczystego przez uwłaszczone przedsiębiorstwo na rzecz osób trzecich. Brak jest jednak w ustaleniach organów odniesienia się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego modyfikującego wskazania i ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r.

Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, by Minister [...] w obu wydanych decyzjach zastosował się do zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "podtrzymanego" przez Naczelny Sąd Administracyjny i w pełni je zrealizował nie naruszając art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 K.p.a.

Nie można pominąć faktu, że zarzut naruszenia prawa materialnego przedstawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczył nie tylko błędnej oceny skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego jakie mogły nastąpić w zależności od rodzaju aktu stanowiącego podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa do ksiąg wieczystych. Zarzut ten odnosił się również do zagadnienia związanego z wpisem prawa własności na rzecz Miasta [...] dokonywanego na podstawie decyzji komunalizacyjnych, co de facto dotyczyło skutków prawnych jakie nastąpiły w stosunku do działek przeznaczonych na drogi publiczne oraz jednej z działek, zakwestionowanych przez Sąd I instancji nie tylko ze względu na niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku NSA z 13 maja 2016 r. lecz także ze względu na powołanie się przez organ na niewłaściwy akt prawny.

Jednak, w przypadku zakwestionowanej w zaskarżonym wyroku działki nr 46/3, skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra [...] z [...] marca 1946 r. oraz w zw. z art. 156 § 2 K.p.a.

Sąd I instancji zauważył, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału kolejno działki nr [...], a ta ostatnia została skomunalizowana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Tymczasem organ w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji powołuje się na zabudowanie działki nr [...] budynkiem z lokatorami komunalnymi i jednocześnie twierdzi, że doszło do przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią. Z przedstawionego w aktach sprawy wpisu do ksiąg wieczystych nie wynika jednak, by w budynku wyodrębniono lokale, które stały się własnością osób trzecich, a wraz z tym doszło do ustanowienia na ułamkowych częściach nieruchomości użytkowania wieczystego na rzecz tych osób.

Słusznie zatem Sąd I instancji nakazał usunąć wątpliwości co do skutków prawnych dotyczących działki nr [...] ze względu na dokumentację zawartą w aktach sprawy, pozwalającą na odmienną ich ocenę, niż przyjął to organ. Powołanie się organu wyłącznie na brzmienie art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, nawet gdyby było to tylko pomocnicze skorzystanie z metody wykładni systemowej zewnętrznej, jak nazywa to skarżąca kasacyjne, jest co najmniej niewystarczające.

Jako zasadny natomiast uznać trzeba zarzut skarżącej Spółki odnoszący się do działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Bez wątpienia ich obecny status, bez względu na to na podstawie jakiego tytułu prawnego stały się własnością Skarbu Państwa, uniemożliwia ich zwrot skarżącej kasacyjnie. Nie jest ona bowiem żadnym z podmiotów, o których mowa w art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określającym, że drogi publiczne to drogi krajowe stanowiące własność Skarbu Państwa oraz drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowiące własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten powoduje, że drogi publiczne (nieruchomości zajęte pod takie drogi) są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego. Kwestią tego wyłączenia zajmował się [...], który w postanowieniu z [...] lutego 2012 r., ([...]) stwierdził że: "Wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a ustawy o drogach publicznych dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Sąd Najwyższy stwierdził w uchwale z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 LEX nr 196346, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną. Przeniesienie prawa własności nieruchomości na rzecz zasobów publicznych oraz realizacja na niej drogi publicznej, co wiąże się z zaliczeniem do jednej z kategorii dróg publicznych (wojewódzka, powiatowa, gminna) wyłącza restytucję prawa własności tego gruntu (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, 15 maja 2012r., sygn. akt I OSK 708/11 publ. CBOSA).

Skarga kasacyjna, mimo wskazanej powyżej częściowej trafności nie mogła jednak odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skarg, względnie przekazania sprawy do jej ponownego rozpoznania z powodów wcześniej wykazanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył również alternatywny wniosek złożony przez skarżącą kasacyjnie na rozprawie i przedstawiony w załączniku do jej protokołu. Zważywszy jednak konstrukcję osnowy kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji uznał, że wniosek ten jest nietrafny.

Decyzja Ministra [...] z [...] listopada 2017 r. w swoim pkt 4 utrzymuje w mocy fragmentarycznie zarówno pkt 1 jak i pkt 2 decyzji własnej z [...] maja 2017 r. Pozostawia zatem w obrocie prawnym również częściowe rozstrzygnięcie co do nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. Uchylenie wyłącznie pkt 3 decyzji Ministra [...] z dnia [...] listopada 2017 r. jak wnioskowała skarżąca kasacyjnie Spółka, spowodowałoby pozostawienie szeregu działek wymienionych w pkt 2 decyzji tego organu z [...] maja 2017 r. bez dokonania ponownej oceny skutków prawnych orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. z uwzględnieniem wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 13 maja 2016 r.

Sugestia zawarta w alternatywnym wniosku skarżącej kasacyjnie prowadziłaby w istocie do samodzielnej oceny materiału dowodowego przed Sądem odwoławczym, gdyż Sąd ten musiałby dokonać analizy statusu poszczególnych działek zamieszonych w pkt 2 decyzji z [...] maja 2017 r. i ocenić charakter przekształceń prawnych jakim podlegały.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są akta sprawy i zamieszczona w nich dokumentacja, w tym dotycząca wpisu prawa własności Skarbu Państwa. Sąd odwoławczy nie może jednak samodzielnie przeprowadzić postępowania dowodowego w zakresie zgromadzonych dokumentów i dokonać ich oceny, ponieważ nie były one przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym zgodnie z kierunkiem nakreślonym w wyroku NSA z 13 maja 2016 r.

Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu I instancji, zastępowanie organów w przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonywanie oceny poszczególnych dowodów, jak tego wymaga art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z powyższych względów również alternatywny wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać potraktowany jako skuteczny.

Przechodząc do analizy zarzutów drugiej z wniesionych skarg kasacyjnych, a to skargi działającego w imieniu Skarbu Państwa i Miasta [...] jej Prezydenta, Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie przypomina, że przedmiotem decyzji Ministra [...], kontrolowanej przez Sąd I instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, była ocena skutków prawnych orzeczenia Ministra [...] z [...] czerwca 1949 r. w stosunku do poszczególnych działek ewidencyjnych wyodrębnionych na przestrzeni wielu lat z nieruchomości przekazanej na cele reformy rolnej. Postępowanie to natomiast nie zmierza bezpośrednio do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Dopiero uzyskany, końcowy wynik prowadzonego postępowania prowadzić będzie do działań uregulowanych rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.).

Opracowanie geodezyjne przygotowane przez uprawnionego geodetę na zlecenie Ministra [...] nie stanowiło opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, a więc zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym ewentualnie ujawnienie nowych danych ewidencyjnych czy wyeliminowanie danych błędnych. Zgodnie ze wskazaniem zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 12 marca 2014 r sygn. I SA/Wa 1821/13 jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. I OSK 1859/14 zlecone przez Ministra [...] opracowanie geodezyjne miało na celu przedstawienie aktualnego oznaczenia ewidencyjnego poszczególnych działek, jakie zostały utworzone w toku wielu przekształceń prawnych nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, a więc takiego oznaczenia, które na dzień sporządzania opinii wynikało z ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że odwołanie się w osnowie decyzji jedynie do obszaru nieruchomości i jej historycznych oznaczeń hipotecznych, a także mapy podziału z 1937 r. powoduje, że tak zredagowane rozstrzygnięcie organu nadzoru, bez sięgnięcia do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jest faktycznie niewykonalne. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niezbędność wskazania aktualnego oznaczenia geodezyjnego działek dla zapewnienia wykonania ewentualnej decyzji stwierdzającej jedynie częściowo nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r., a częściowo stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa.

W świetle przepisów rozporządzenia powołanego w skardze kasacyjnej przez Prezydenta [...], podstawową jednostkę powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji stanowi działka ewidencyjna (§ 5) definiowana (§ 9 ust. 1) jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Jednorodność pod względem prawnym oznacza przynależność do tego samego właściciela. Utrata jednorodności prowadzi do konieczności aktualizacji ewidencji przez wydzielenie z niej działek ewidencyjnych, odpowiadających nowemu stanowi prawnemu z punktu widzenia kryterium jednorodności prawnej. Takie skutki nastąpić mogą z chwilą ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym w stosunku do orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. Na tym etapie dopiero zastosowanie mieć będzie powołane rozporządzenie.

Z powyższych przyczyn przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty, czy to naruszenia art. 153 P.p.s.a. czy też naruszenia § 36 i § 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie mogły wywołać zamierzonego skutku, pomijając ich niepoprawność formalną. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest bowiem precyzyjne wskazanie przepisów, których naruszenie się zarzuca. Zatem w przypadku przepisu składającego się z kilku jednostek redakcyjnych powinno się wskazać konkretne jednostki, którym uchybił sąd (por. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 7[...]/12, lex 1408530 i powołane tam orzecznictwo, publ. CBOSA).

Wskazany jako naruszony § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zbudowany jest z ośmiu niezależnych punktów składających się na katalog podstaw wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych. § 46 ust. 3 rozporządzenia zbudowany jest z kolei z dziesięciu odrębnych punktów. Autor skargi kasacyjnej ani w jej petitum ani w jej uzasadnieniu nie określił bliżej, która z podstaw mogłaby mieć zastosowanie w sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do samodzielnego uzupełniania, precyzowania lub korygowania treści skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również za chybiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich powodów zbędne było pełne oznaczenie geodezyjne przedmiotu postępowania. Zasadniczo argumenty wykazujące niezasadność takiego stanowiska przedstawione zostały powyżej. Powtórzyć można tylko, że Sąd I instancji słusznie zinterpretował dotychczasowe, wiążące Ministra [...] wytyczne. Stwierdził, że obowiązkiem organu było jedynie aktualne oznaczenie nieruchomości, co dla potrzeb prowadzonego postępowania zostało wykonane.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie jest obarczony wskazaną w skardze kasacyjnej wadą, a mając na względzie sposób postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i jego uzasadnienie, należy podkreślić, że omawiany przepis nie służy kwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji.

Skoro żadna z wniesionych skarg kasacyjnych nie była skuteczna, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. Kontrolowany wyrok odpowiada bowiem prawu, mimo zasadności zarzutu skarżącej kasacyjnie Spółki odnoszącego się do kwestii skutków prawnych wywołanych orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. w stosunku do działek stanowiących obecnie drogi publiczne. Z części końcowej art. 184 P.p.s.a. wynika nadto, że Sąd drugiej instancji uprawniony jest do oddalenia skargi kasacyjnej także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, mimo jego częściowo błędnego uzasadnienia. W takiej sytuacji, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu I instancji w zakwestionowanej części przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanym w postępowaniu kasacyjnym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Minister [...] w kolejnym postępowaniu dokona analizy skutków prawnych orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2016 r. sygn. I OSK 1859/14. Dokona tego w odniesieniu do działek ujętych w pkt 3 decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. z wyjątkiem działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Nadto dokona tego w stosunku do działek, których dotyczy pkt 4 decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., a które w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. zamieszczone były w jej pkt 2, precyzując czy pomiędzy orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r., a obrotem cywilnoprawnym nie było dodatkowego etapu stanowiącego bezpośrednią podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej.