Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1299/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o rybołówstwie" oraz zgodnie z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wysokości kar" utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wymierzającą T. G. karę pieniężną za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowu dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE. L 180, str. 3), zwanego dalej "rozp. Nr 804/2007" w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

1. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. wymierzył T. G. – kapitanowi statku rybackiego [...], karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie.

W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że w dniu 18 września 2007 r. statek rybacki [...] prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszarze 25), w trakcie którego złowiono i przywieziono do portu 1125 kg dorszy w relacji wyładunkowej, co narusza wyżej wskazane przepisy.

2. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji T. G. zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź nie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez odwołującego rejsu połowowego, w szczególności nie powołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nie przeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozp. Nr 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana,

- art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez ich zastosowanie, gdy inkryminowane czyny nie wypełniają znamion przytoczonych przepisów,

- naruszenie art. 16 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że odwołującemu się przysługiwało w momencie dokonywania zakwestionowanych rejsów połowowych specjalne zezwolenie połowowe oraz licencja połowowa uprawniające do dokonywania połowów.

3. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonych przez inspektora Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w [...] czynności kontrolnych na jednostce rybackiej [...] stwierdzono, że w dniu 18 września 2007 r. podczas rejsu połowowego złowiono i przywieziono do portu 1316,25 kg dorszy w relacji pełnej (45 skrzynek po 29,25 kg każda).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister uznał za niezasadny zarzut strony wskazujący na naruszenie art. 77 § 1 kpa, gdyż organ pierwszej instancji trafnie określił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie tj. prowadzenie połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską. Fakt ten został potwierdzony w dziennikach połowowych.

Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące realizacji zasady prawdy obiektywnej wskazał, iż zobowiązanie na podstawie art. 7 i 77 kpa organu do zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 kpa organ podniósł, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – specjalne zezwolenie połowowe - nie została w wyniku wydania rozp. nr 804/2007 wyeliminowana z obrotu prawnego, lecz nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozp. nr 804/2007. Uprawnienia określone w tym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy w Polsce. Połowy ryb mogły być prowadzone po spełnieniu następujących przesłanek: na statku winna znajdować się licencja połowowa wraz z zezwoleniem połowowym oraz połowy mogą dotyczyć jedynie organizmów morskich, które są w nim określone i których ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać tych połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i wspólnotowymi, a więc nie wystarczy sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu połowowym, ale również należy przestrzegać przy wykonywaniu tego rodzaju działalności wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać stosownych narzędzi połowowych jak również należy zaprzestać prowadzenia połowów kiedy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost nie zakazują.

Organ wskazał ponadto, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozp. nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane.

Minister podkreślił także, że z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

Przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt U 6/08, Lex Nr 562830 Minister wskazał, iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone Komisji Europejskiej przez Polskę na 2007 r. Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozp. Nr 804/2007 (tj. od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą.

Zdaniem Ministra zastosowane przez organ pierwszej instancji przepisy dotyczące wymiaru kary, tj. § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar i art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie są jak najbardziej uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu nie powołania biegłego na okoliczność tego, że strona ma wątpliwości czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej należy zauważyć, że fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Nie wymagają zatem dowodu fakty, przez które rozumie się okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu. Przepisy rozp. nr 804/2007 zostały ogłoszone i od dnia 11 lipca 2007 r. obowiązują, zatem jako prawo powszechnie obowiązujące powinny być znane stronie.

Ostatecznie wskazano na hierarchie źródeł prawa w Polsce i bezpośrednią skuteczność przepisów rozp. Nr 804/2007 bez konieczności uprzedniej transpozycji do krajowego porządku prawnego.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika T. G. zarzucając jej:

- naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka odpowiedzialności z tych przepisów w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej,

- naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź nie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez skarżącego rejsu połowowego, w szczególności nie powołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nie przeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozp. Nr 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.,

- naruszenie art. 16 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że inkryminowany połów dokonany był na podstawie niewyeliminowanych z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego,

- naruszenie prawa materialnego tj. § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez wymierzenie kary za jeden połów w sytuacji, gdy w stosunku do strony toczą się również inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju, a przedmiotowy przepis przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 kpa poprzez wymierzenie kary na podstawie dowolnie przyjętych kryteriów oraz art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego jako przesłanek wymiaru kary,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 139 kpa poprzez ukaranie skarżącego według przepisów przewidujących surowszą odpowiedzialność po uchyleniu przez Ministra decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i o przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozp. nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Rozporządzenie to samo w sobie nie jest dowodem w sprawie. To, że Komisja subiektywnie przyjęła, iż istnieje zagrożenie nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło. Rozporządzenie stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu właśnie w oparciu o wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowowa faktycznie została wyczerpana.

W skardze podniesiono również, że wyliczenia Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni wskazują, iż do końca 2007 r. Polska wykorzystała jedynie 8,6 tyś. ton dorsza, kiedy limit wynosił 12,8 tyś. ton. W związku z tym zdaniem skarżącego należy przyjąć, że wykonywał on jedynie swoje uprawnienia i nie złamał ustawowego zakazu poprzez dokonywanie połowów mimo faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. Dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary. Organ nie pokusił się jednak o zbadanie czy faktycznie doszło do wyczerpania tej kwoty, przyjmując to jedynie za fakty powszechnie znane.

Skarżący wskazał także, że dokonał połowu ryb w inkryminowanym okresie na warunkach decyzji - specjalnego pozwolenia połowowego. Nie naruszył zatem prawa, gdyż realizował prawa nabyte przez armatora. Nie można doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa bez ustania decyzji ostatecznej przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Przedmiotowe uprawnienie nie wygasło, bowiem warunki wykonywania tej decyzji nie łączą połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej za wyczerpaną. Specjalne zezwolenie połowowe nie podlegało żadnym zmianom. Organy przerzuciły odpowiedzialność będącą skutkiem ich bezczynności na obywatela, co nie powinno mieć miejsca.

W ocenie skarżącego karą administracyjną objęte jest nie pojedyncze zachowanie, czy też jeden połów, lecz wykonywanie połowów sprzeczne z ustawą. W tej sytuacji połowy objęte różnymi postępowaniami muszą być objęte jedną decyzją o karze.

Zdaniem skarżącego organy ustalając karę nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu majątkowego skarżącego, posługując się dowolnie przyjętymi kryteriami. Suma nałożonych na skarżącego kar stanowi kwotę trudną do zapłaty dla przeciętnego obywatela.

Skarżący wskazał ponadto, że na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji jego sytuacja uległa pogorszeniu wobec wymierzenia surowszej kary, co nie powinno mieć miejsca ze względu na zakaz reformationis in peius. Zakaz ten dotyczy całego przebiegu postępowania, a nie wyłącznie jednej z jego faz.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 25 października 2010 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z:

- prywatnej opinii biegłego prof. I. D. na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej w Polsce w 2007 r.,

- pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych,

- pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego i odpowiedzi na to pytanie na okoliczność braku konkretnych dowodów wskazujących na ewentualne przekroczenie przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, na podstawie wpisów w kartach dziennika połowowego, że statek rybacki [...], o długości całkowitej większej niż 10 m, w trakcie rejsu połowowego w dniu 18 września 2007 r. dokonał połowu dorsza. Połów ten wykonywany był po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą przez rozp. Nr 804/2007. Za działanie to kapitanowi statku rybackiego – T. G. została wymierzona kara pieniężna.

Sąd z urzędu zauważył, że zarówno w decyzji organu pierwszej instancji jak i drugiej instancji są rozbieżności w ustaleniu ilości przywiezionego dorsza. Jednakże w decyzji organu pierwszej instancji jest mowa o dorszu wypatroszonym, natomiast w decyzji organu drugiej instancji o rybie w relacji pełnej (a więc niewypatroszonym). Stąd wynikły rozbieżności wagowe w decyzjach organów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wobec faktu członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak też bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej międzynarodowej organizacji. Rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. W niniejszej sprawie podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozp. Nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżących, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozp. Nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

Podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowiło rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne z 2004 r., t. 5, s. 460), dalej jako "rozp. Nr 2371/2002". Stosownie bowiem do treści art. 26 rozp. Nr 2371/2002 Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Treść art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002 wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. W świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo nie można przyjąć, iż rozp. Nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002 przesłanek. Konsekwencją ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych był kolejny akt normatywny - rozporządzenie Rady (WE) nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 107, s. 1), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że były wadliwe. Zdaniem Sądu zaskarżenie rozp. Nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie stanowi przesłanki do niestosowania jego przepisów w czasie, gdy funkcjonuje w porządku prawnym.

Powyższe uwagi prowadzą zdaniem Sądu do stwierdzenia, że podniesiony w skardze zarzut dotyczący zastosowania wymienionej wyżej kary pieniężnej w przypadku braku, w ocenie skarżących, zaistnienia przesłanki odpowiedzialności w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej uznać należy za bezzasadny. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz art. 7 i 77 § 1 kpa należy uznać za niezasadne.

Ponadto nietrafne są podniesione w skardze wywody skarżącego, jakoby samo ustanowienie zakazu połowu przez upoważniony do tego organ Unii Europejskiej prowadziło do uszczuplenia praw nabytych. Wyjaśnić bowiem należy, że w krajowym porządku prawnym pozostawał na dzień uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jak i prowadzenia połowów, jako bezpośrednio skuteczny, powołany już art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002. Wobec wskazanych powyżej uwarunkowań – bezpośredniego obowiązywania w polskim porządku prawnym także regulacji ustanawianych przez instytucje Unii Europejskiej – istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa) powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Informacja o tych ostatnich uwarunkowaniach, zgodnie z zasadą dobrej administracji, winna była znaleźć się także w treści zezwolenia, jednak jej brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Wskazana bowiem zasada wynika z mocy prawa, nie jest zaś kreowana w wyniku stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidualnej. Jedynie na marginesie wypada zauważyć, iż odmienna wykładania wskazanych regulacji pozostawałaby w sprzeczności z ich materialnoprawną treścią naruszając jednocześnie zasadę bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego.

W kontekście powyższych uwarunkowań, bez znaczenia są podnoszone kwestie pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany (czy samej licencji połowowej), w czasie gdy wymierzono administracyjną karę pieniężną za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu. Z decyzji tej, gdy chodzi o połów dorsza po wprowadzeniu odnośnego zakazu, nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony orzec o wygaśnięciu decyzji w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 kpa). Należy jednak podkreślić, iż ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy stosownego rozp. Nr 804/2007 nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu. Należy wskazać, iż gdyby nawet wyrażoną wprost wolą polskiego prawodawcy było wprowadzenie konstrukcji opartej na zasadzie, iż skuteczność zakazu ustanowionego w drodze rozporządzenia przez upoważnioną instytucję Unii Europejskiej jest skuteczny dopiero po wydaniu stosownego orzeczenia administracyjnego przez organ władzy publicznej, rozwiązanie takie, jako faktycznie ograniczające zasadę bezpośredniej skuteczności rozporządzeń, pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej (prawem pierwotnym z wyrażoną w nim zasadą bezpośredniej skuteczności rozporządzeń i prawem wtórnym, którym upoważniono wskazaną instytucję UE do wprowadzenia bezpośrednio skutecznego zakazu) i musiałoby zostać pominięte przy dokonywaniu wykładni regulacji, zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę pierwszeństwa norm umów międzynarodowych jak i pierwszeństwo norm stanowionych na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar z uwagi na wymierzenie kar za każdy połów, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącego toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W ocenie Sądu wykładania stosownej regulacji zastosowana przez organ, który poszczególne czyny, skutkujące wymierzeniem kary, wiąże z odrębnymi rejsami, jest racjonalna i wpisuje się w ratio legis regulacji dotyczących wymierzania kar administracyjnych. Proponowana przez skarżącego wykładania w ramach, której jedną karę pieniężną należałoby wymierzyć, obejmując czyny z kilku rejsów, gdzie dokonywano połowów, nie jest racjonalna przede wszystkim z tego względu, iż prowadziłaby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów. Bowiem od dnia wszczęcia postępowania i jego zakończenia uzależniona byłaby w zasadzie ilość wykroczeń, za które wymierzanoby jedną karę, której maksymalna łączna wysokość została określona normatywnie. Tego rodzaju wykładania prowadziłaby do sytuacji, gdy kara pieniężna, której maksymalną wysokość wskazano w rozporządzeniu mogłaby stanowić sankcję za stosunkowo wiele połowów prowadzonych nawet w różnych latach, o ile ponownie wprowadzonoby zakaz połowów w związku z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej. Oznaczałoby to hipotetycznie również, iż osoba, w stosunku do której prowadzonoby postępowanie o wymierzenie kary w maksymalnej wysokości, w czasie jego trwania mogłaby bez groźby dalszych sankcji dokonywać dalszych połowów, gdyż czyny tego samego rodzaju byłyby objęte jedną karą administracyjną. Stąd wykładnia normy zastosowana przez organ, gdzie sankcję wiążę się z zachowaniami w trakcie poszczególnych rejsów, jest prawidłowa.

Za niezasadny należy również uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego jako przesłanek wymiaru kary. Należy zauważyć, że kara administracyjna stosowana jest automatycznie w związku z zaistniałym zdarzeniem. Odpowiedzialność karnoadministracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od stopnia zawinienia podmiotu jej podlegającemu. Wysokość kary administracyjnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie niewątpliwie uzależniona jest od podmiotu, który dopuścił się naruszenia, długości całkowitej statku rybackiego oraz społecznej szkodliwości naruszenia. Okoliczności te organ administracji publicznej uwzględnił przy wymiarze kar. Niesłusznie jednak zdaniem Sądu organ wskazał, iż nie posiada kompetencji do badania sytuacji majątkowej podmiotu podlegającego karze. Organ nie posiada co prawda żadnych uprawnień kontrolnych w tym zakresie, ale nie jest pozbawiony możliwości oceny sytuacji dokumentowanej przez podmiot podlegający karze. Zdaniem Sądu zakreślenie przez ustawodawcę górnej granicy odpowiedzialności na poziomie wielokrotności minimalnej kary umożliwia i zakłada dokonywanie indywidualizacji wymierzanej przez organ kary, chociażby w oparciu o ogólne zasady proporcjonalności i słuszności wynikające z kpa. W przedmiotowej sprawie brak zainteresowania innymi niż wyrażonymi wprost w przepisach przesłankami wymiaru kary, w tym sytuacją majątkową skarżącego nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym należy podkreślić, że przepisy ustawy o rybołówstwie nie przewidują możliwości złagodzenia kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia, a zatem sytuacja majątkowa skarżącego nie mogła mieć w tej sytuacji wpływu na rozstrzygnięcie.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje również podniesiona w skardze kwestia naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż przepis art. 139 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kwestia ta została przesądzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. (ONSA 1998/3/79). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe zapatrywanie prawne. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że zwrot "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się", użyty w art. 139 kpa wskazuje, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy decyzji organu odwoławczego. Nie można zaś przyjąć, aby decyzja organu odwoławczego, do której nie odnosi się zakaz reformatio in peius (decyzja kasatoryjna), mogła "przenosić" ograniczenia związane z tym zakazem do "wynikającego" z niej postępowania przed organem pierwszej instancji.

Na koniec wypada zauważyć, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów - z prywatnej opinii prof. I. D., z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., a także z pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego z udzieloną mu przez Komisję Europejską odpowiedzią - na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozp. Nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.