Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1895/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 716
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - t.j.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 64 poz 565
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 292/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 października 2017 r. nr IGK-I.7220.23.2017.MC w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów zgromadzonych w rejestrze publicznym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 października 2017 r. nr IGK-I.7220.23.2017.MC w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów zgromadzonych w rejestrze publicznym - I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Łukowskiego z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr GN.OD.6642.1.204.2017; II. zasądził od organu na rzecz skarżącej 14.901 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z 31 marca 2017 r. P. Sp. z o.o. w W. Oddział Zakład G. w L. zwróciła się do Starosty Łukowskiego z wnioskiem o bezpłatne udostępnienie baz map wektorowych z terenu powiatu łukowskiego. Do pisma załączyła wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. z 2018 r. poz. 29), wskazując jako zadanie publiczne "Budowę i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu ziemnego, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Jako podstawę realizacji powyższego zadania Spółka wskazała przepisy art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm. – dalej jako "u.g.n."), przepis art. 3 ust. 12 pkt a i ust. 25 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716 – dalej jako "p.e.") oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670, z późn. zm. – dalej jako "u.i.d.p.r.z.p.").

Decyzją z 21 czerwca 2017 r. Starosta Łukowski ustalił Spółce opłatę za udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, w formacie GML lub Ewmapa z rejestru określonego w art. 4 ust. 1a pkt 2 i 3 oraz ust. 1b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, z późn. zm. – dalej jako "p.g.i.k") – w kwocie 410.111 zł, obliczoną jako iloczyn stawki podstawowej (10 zł/za ha) i liczby jednostek rozliczeniowych objętych wnioskiem, który obejmował powierzchnię 68.315,1662 ha, z uwzględnieniem współczynnika korygującego LR, który określono na 0,6.

Decyzją z 3 października 2017 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 40a p.g.i.k., organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było nieodpłatne udostępnienie mapy zasadniczej w związku z realizacją przez Spółkę zadania celu publicznego. Organ wskazał w tym zakresie, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p., podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi nie będącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. W ust. 2 wskazanego przepisu określono, że dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Natomiast art. 2 ust 3. u.i.d.p.r.z.p. stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do przedsiębiorstw państwowych, spółek handlowych, służb specjalnych w rozumieniu art. 11 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.), Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Narodowego Banku Polskiego, z wyjątkiem art. 13 ust. 2 pkt 1, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów nie będących organami administracji rządowej, oraz z wyjątkiem art. 13a, art. 19c i art. 19d.

W ocenie organu odwoławczego, art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. wyłącza spółki handlowe z zakresu podmiotowego ustawy, chyba że spółki te realizowałyby swoje zadania jako zadania publiczne powierzone lub zlecone przez jednostki samorządu terytorialnego. Żądanie skarżącej w zakresie danych całego uzbrojenia podziemnego nie znajduje żądnego oparcia w przepisach prawa oraz dotyczy sieci, w stosunku do których Spółka nie posiada uprawnień administratora. Organ nie uznał za wiarygodną argumentacji Spółki, że pełen zakres danych jest niezbędny w celu sprawowania funkcji pogotowia gazowego. Dane, które wskazuje Spółka, tj. dane wektorowe egib, są bowiem udostępniane w prowadzonym przez Głównego Geodetę Kraju centralnym punkcie dostępu do usług, m.in. wyszukiwania, przeglądania w pełnym zakresie tematycznym i terytorialnym infrastruktury pod adresem internetowym www.geoportal.gov.pl. Ponadto Spółka pozyskuje informację w formie map inwentaryzacji powykonawczej poszczególnych odcinków, co można odpowiednio wykorzystać. Organ odwoławczy akcentował, że ze zgromadzonych dowodów w aktach sprawy nie wynika, żeby Spółka realizowała zadania publiczne na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny. Nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających fakt powierzenia zadań publicznych przypisanych podmiotowi publicznemu, np. gminie. Brak jest również dokumentów potwierdzających, że Spółka została powołana jako podmiot, któremu powierza się część zadań przypisanych podmiotowi publicznemu. Przesłane w tym zakresie wyjaśnienia, niepoparte żadnymi dokumentami, nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, która została oddalona wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1140/17.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3679/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. NSA uznał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.i.k. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p., bowiem kwestia wyłączeń podmiotowych przewidzianych w art. 2 ust. 3 nie ma znaczenia przy stosowaniu art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Zdaniem NSA, konieczne jest przyjęcie rozróżnienia na podmioty, do których stosuje się przepisy ustawy i podmioty, którym podmiot prowadzący rejestr publiczny (będący adresatem ustawy) zapewnia nieodpłatny dostęp do danych w rejestrze, zaś stanowisko przeciwne prowadziłoby do niekonsekwencji i sprzeczności w stosowaniu ustawy. Wskazał, że zastrzeżenie poczynione w art. 2 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. oznacza, że podmioty, które mają formę organizacyjną spółki handlowej i realizują zadania publiczne nie są podmiotami publicznymi w rozumieniu ustawy i z wyjątkiem wskazanych artykułów, nie stosuje się do nich jej przepisów. Nie oznacza to jednak, że podmioty te nie realizują zadań publicznych, jest to bowiem pierwotna podstawa wskazana w art. 2 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p., której zaistnienie dopiero pozwala na zwolnienie spod stosowania ustawy, ze względu na formę organizacyjną. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zakres podmiotowy stosowania ustawy nie ma wpływu na to, komu podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia nieodpłatny dostęp do danych rejestru, kwestia ta uregulowana jest samodzielnie w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Za uzasadniony uznał zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. przez pominięcie w procesie wykładni art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo energetyczne podnosząc, że kwestia ewentualnej realizacji zadań publicznych na podstawie odrębnych przepisów została pozostawiona w sprawie poza zakresem rozważań. Powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 p.e. wskazał, że zadanie publiczne, jakim jest zaopatrzenie w gaz, nie ogranicza się do obowiązkowych zadań gminy, a w zakresie wykraczającym poza te zadania może być realizowane przez inne podmioty, nie tracąc przez to swego waloru zadania publicznego. Rozważenia zatem wymagało, czy na mocy postanowień ustawy, zadań w tym zakresie nie realizują także inne podmioty, w szczególności przedsiębiorstwa energetyczne. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał pojęcie "zaopatrzenia" zdefiniowane w art. 3 pkt 8 p.e. podnosząc, że określenie zaopatrzenia jako procesów związanych z dostarczeniem wskazuje na związek z kwestiami uregulowanymi w rozdziale 2 p.e., dotyczącym dostarczania paliw i energii. W konsekwencji skonstatował, że uwzględniając zaopatrzenie w gaz jako zadanie publiczne i definicję zaopatrzenia zawartą w ustawie Prawo energetyczne, w sprawie powinno zostać rozważone, czy mająca określony przedmiot działalności Spółka realizuje procesy związane z dostarczaniem paliw i energii, uregulowane w szczególności w rozdziale 2 ustawy. Dopiero taka analiza może rozstrzygnąć, czy zadania realizowane przez spółkę w określonym zakresie stanowią zadania publiczne dotyczące zaopatrzenia w gaz. Identyfikacja tych zadań pod względem rzeczowym jest również warunkiem oceny, czy do ich realizacji niezbędne są żądane dane z rejestru publicznego. Przepis art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. limituje bezpłatny dostęp do danych z rejestrów do danych niezbędnych dla realizacji określonych zadań publicznych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentów skargi kasacyjnej, że przesłanka "niezbędności" stanowi antonim "zbędności", wobec czego odmowa udostępnienia może dotyczyć tylko danych zbędnych dla realizacji określonego zadania publicznego. Taka wykładnia dokonywana jest z pominięciem znaczenia terminu użytego przez ustawodawcę, bowiem "niezbędny" to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny. Określenia te wskazują na znacznie silniejszy pozytywny związek między dwoma elementami, niż tylko brak zbędności.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany był zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3679/18.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca Spółka nie mieści się w katalogu podmiotów publicznych, zdefiniowanym w art. 2 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Dlatego istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny tego, czy skarżąca, nie będąca podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, może uzyskać nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, jakim jest państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. WSA uznał, że przepis art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. w powiązaniu z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.i.k., stanowi samodzielną regulację w zakresie nieodpłatnego dostępu do danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, do której nie mają zastosowania wyłączenia podmiotowe wskazane w art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. W konsekwencji, do ustalenia czy skarżąca Spółka może uzyskać nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, konieczna jest ocena spełnienia przez nią przesłanek wskazanych w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Ustalenia zatem wymagało to, czy Spółka realizuje zadania publiczne, co dopiero uprawniałoby ją do zwolnienia z opłaty za udostępnienie danych. W tym względzie Sąd I instancji wskazał, że zadania w przedmiocie zaopatrzenia gminy w gaz, wykraczające poza zadania określone w art. 18 ust. 1 pkt 1 p.e., mogą być realizowane również przez inne podmioty, nie tracąc cechy publicznego charakteru. Jest to o tyle zasadne, że Prawo energetyczne w ogóle nie zastrzega formy prawnej podmiotów realizujących zaopatrzenie w ciepło, energię elektryczną, czy też paliwa gazowe. W zawartej w art. 3 pkt 12 p.e. definicji przedsiębiorstwa energetycznego wskazuje jedynie, że jest to podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie: a) wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi lub b) przesyłania dwutlenku węgla, lub c) przeładunku paliw ciekłych.

W konsekwencji WSA uznał, że podmiot niepubliczny, którego przedmiotem działania są szeroko rozumiane procesy związane z dostarczaniem ciepła, energii elektrycznej, paliw gazowych do odbiorców, realizuje zadania publiczne w zakresie zaopatrzenia gminy w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), które nie muszą być wykonywane bezpośrednio przez gminę. Oznacza to, że podmiot taki może – co do zasady – uzyskać nieodpłatny dostęp do danych z rejestru publicznego na podstawie art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. W ocenie Sądu I instancji, dla uzyskania nieodpłatnego dostępu do takich danych konieczne jest jednakże wykazanie przez wnioskodawcę, że rzeczywiście realizuje on zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów, a także wykazanie, że zakres wnioskowanych danych jest niezbędny do realizacji tych zadań. W celu uzyskania nieodpłatnego dostępu do danych zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w postaci map wektorowych z obszaru powiatu łukowskiego, skarżąca będąca spółką handlową, a więc podmiotem niepublicznym, we wniosku o udostępnienie danych powinna wykazać, że przedmiotem jej działalności jest realizacja procesów związanych z dostarczeniem paliw i energii, w sposób umożliwiający weryfikację, czy rzeczywiście realizuje ona zadania publiczne na terenie, na którym danych z rejestru się domaga. Skarżąca powinna także wykazać stosownymi dokumentami, że wnioskowane dane są nieodzowne dla realizacji tego zadania.

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie wywiązała się z powyższego obowiązku, w związku z czym Sąd nie miał realnej możliwości prawidłowej weryfikacji spełnienia przez skarżącą przesłanek wskazanych w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. W swojej skardze Spółka powołała się wprawdzie na konieczność udostępnienia jej map wektorowych powiatu łukowskiego dla współpracy z podmiotami publicznymi, w związku z obowiązkiem sporządzania planów rozwoju, jednakże twierdzenia te są zbyt ogólne i nie zostały poparte żadnymi dokumentami. Podobnie WSA ocenił konieczność posiadania map wektorowych w pełnej treści na obszarze zgazyfikowanym oraz planowanym do gazyfikacji, co zdaniem Spółki jest niezbędne w celu prawidłowej i bezpiecznej eksploatacji sieci gazowej. Także treść pisma z dnia 18 września 2017 r. nie rozwiewa wątpliwości w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi Spółka powołała się również na orzeczenia sądów, z których wynikać ma przedmiot jej działalności, co z przyczyn oczywistych nie może być brane przez Sąd pod uwagę, to jednak w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów potwierdzających przedmiot działalności Spółki w kontekście realizacji zadań publicznych i niezbędności wnioskowanych danych do ich wykonania, a co więcej, w tak wielkim zakresie jak dane objęte wnioskiem (ponad 68.000 hektarów). Nie jest wykluczone uprawnienie skarżącej do żądania danych, których się domaga w formie nieodpłatnej, ale uwzględniając zakres tych danych, prawo do ich nieodpłatnego uzyskania wymaga jasnego i precyzyjnego udokumentowania, czego skarżąca Spółka dotychczas nie zrobiła.

Uchybienia tego nie dostrzegły organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie udostępnienia danych, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "P.p.s.a."). Na organach prowadzących postepowanie w rozpoznawanej sprawie ciążył bowiem obowiązek ustalenia, czy skarżąca realizuje zadania publiczne oraz czy zakres danych objętych wnioskiem jest niezbędny do ich wykonania. W tym celu organy powinny wezwać skarżącą do usunięcia braków wniosku. Taką możliwość przewiduje bowiem § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. Uprawnia go do tego także treść art. 50 ust. 1 K.p.a.. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że organ zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie zadań publicznych realizowanych przez Spółkę oraz dostarczenie kopii dokumentów, na podstawie których realizowane są te zadania, a także o wskazanie podstawy prawnej, z której wynika, jakie dane są niezbędne do realizacji zadań, jednak wezwanie to okazało się niewystarczające. Poza ogólnymi twierdzeniami Spółka nie przedstawiła żadnych dokumentów. Stanowisko zaś organu odwoławczego, czy spółka realizuje zadania publiczne nie jest jednoznaczne, albowiem negując tę okoliczność, organ jednocześnie podjął kwestię związku żądanych danych z wykonywanymi działaniami, kwestionując ich znaczenie dla realizacji zadań. Nie jest to przekonujące w świetle argumentacji podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organy nie ustaliły zatem kluczowych dla właściwego zastosowania normy materialnoprawnej okoliczności stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. :art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p w zw. z art. 40 a ust. 2 pkt 4 lit. b p.g.i.k. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 p.e., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym przyjęciem przez Sąd, że P. Sp. z o.o. w W. realizuje zadania publiczne w zakresie zaopatrzenia w gaz, co uprawnia ją do zwolnienia z opłaty za udostępnienie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

II. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego nie ustalając i nie oceniając należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organy zebrały i rozpatrzyły w wyczerpujący sposób cały materiał dowodowy, a ustalając na jego podstawie, że Spółka nie realizuje zadań publicznych działały w granicach swobodnej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w obu skargach kasacyjnych.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego

I tak za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p w zw. z art. 40 a ust. 2 pkt 4 lit. b p.g.i.k. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 p.e. poprzez błędną wykładnię.

Wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd I instancji zgodna jest z interpretacją jakiej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednio wydanym wyroku z dnia 24 lutego w sprawie o sygnaturze akt I OSK 3679/18.

Zgodnie zaś z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zadanie publiczne jakim jest zaopatrzenie w gaz nie ogranicza się do obowiązkowych zadań gminy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 p.e. W zakresie wykraczającym poza te zadania może być realizowane przez inne podmioty, nie tracąc przez to swego waloru zadania publicznego.

Zaznaczył, że ograniczenie zadań publicznych w kwestii zaopatrzenia w gaz jedynie do czynności planistycznych i organizacyjnych oznaczałoby, że de facto najistotniejszy z punktu widzenia zaspokajania potrzeb społecznych aspekt zaopatrzenia, jakim jest co najmniej umożliwienie faktycznego dostępu do gazu, pozostawałby poza sferą zainteresowania władzy publicznej. Stąd, zdaniem poprzednio orzekającego Sądu Odwoławczego, uwzględniając zaopatrzenie w gaz jako zadanie publiczne i definicje "zaopatrzenia", zawartą w ustawie Prawo energetyczne, przyjąć należało, że w sprawie powinno zostać rozważone, czy mająca określony przedmiot działalności spółka realizuje procesy dostarczania paliw i energii. Dopiero taka analiza może rozstrzygnąć czy zadania realizowane przez spółkę stanowią zadania publiczne - zaopatrzenia w gaz. Identyfikacja zadań pod względem rzeczowym jest warunkiem uzyskania danych z rejestru nieodpłatnie.

Podporządkowując się tej wykładni obecnie kontrolowany Sąd I instancji stwierdził, że w dotychczasowym stanie sprawy nie ma realnej możliwości prawidłowej weryfikacji spełnienia przez skarżącą spółkę przesłanek z art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Akta nie zawierają bowiem dokumentów potwierdzających, że wnioskowane dane są nieodzowne do realizacji zadania o charakterze publicznym. Sąd ten zauważył, że organy nie dostrzegły braku dowodów potwierdzających przedmiot działalności spółki w powyższym kontekście, za konieczne więc uznał uchylenie decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Prawidłowość dokonanej w kontrolowanym wyroku oceny kompletności materiału dowodowego nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pozostaje w zgodzie z kierunkiem wyznaczonym przez przyjętą wykładnię prawa materialnego, którą obecnie badający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 190 P.p.s.a., jest również związany. Organy nie podjęły w istocie niezbędnych czynności, by ustalić czy spółka realizuje zadania publiczne uprawniające do skorzystania ze zwolnienia, o którym mowa w art. 15 ust.1 u.i.d.p.r.z.p. Skierowane do spółki wezwanie nie pozwoliło wyjaśnić wszystkich okoliczności istotnych dla skorzystania z tego przywileju. Zabrakło w nim zobowiązania, które w sposób wyczerpujący wyjaśniałoby że spółka winna przedstawić szczegółowy zakres przedmiotowy czynności, które zamierza podjąć na obszarze objętym wnioskiem, tak aby możliwa była nie tylko identyfikacja zadań jako publiczne w powyżej przedstawionym rozumieniu, ale także ocena niezbędności udostępnienia zbioru danych dla jego realizacji.

Z tego względu zgodzić należało się z Sądem I instancji, że podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie ustalono kluczowych dla właściwego zastosowania normy materialnoprawnej okoliczności stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z tego względu skarga kasacyjna wskazująca na naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie mogła skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ponowi wezwanie, które winno zobowiązywać nie tylko do wskazania konkretnego zadania publicznego, ale także do wykazania niezbędności udostępnienia zbioru danych dla jego realizacji.

Rozpoznając sprawę organ winien mieć na względzie, że na mocy art. 190 P.p.s.a. jest związany stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku, któremu podporządkował się obecnie kontrolowany Sąd, a z którego wynika że zaopatrzenie w gaz to zadanie publiczne i w sprawie oceny będzie wymagało, czy przedstawiony przez spółkę zakres planowanych czynności stanowi realizację procesów związanych z dostarczaniem paliw i energii, uregulowanych w szczególności w rozdziale 2 ustawy Prawo energetyczne.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.