Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1512/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5,  art. 127 par. 3,  art. 127 par. 3,  art. 24 par. 1 pkt 5,  art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 14 par. 1 lit. b i c, 152 i 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi O. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego O. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1948 r., nr [...].

Zaskarżone postanowienie Ministra z dnia [...] kwietnia 2013 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

J. S., W. S. i E. P. wystąpili w 1999 roku z wnioskami o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1948 r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...].

Ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1948 r. (tiret pierwszy) oraz, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał L. V. i C. V. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o uznanie za skuteczne na obszarze Polski orzeczenia zagranicznego w przedmiocie nabycia spadku po F. G. (tiret drugi).

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że jednym ze spadkobierców współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. [..] H. G. był jej syn A. G. Z kolei, spadkobierczynią A. G. była jego żona F. G. Zgodnie z aktem zgonu nr [...], sporządzonym w dniu [...] września 2008 r. przez Urząd Stanu Cywilnego [...], F. G. zmarła w dniu [...] sierpnia 2008 r. w [...]. Minister stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia następców prawnych F. G. stanowi kwestię prejudycjalną, tj. okoliczność, od której osobnego ustalenia zależy rozstrzygnięcie sprawy. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli bowiem ustalić osobę uprawnioną (osoby uprawnione) do występowania w postępowaniu wszczętym z wniosku J. S., W. S. i E. P. Dalej organ wskazał, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się dokument wydany przez Sąd [...] (sąd posiadający właściwość w sprawach spadkowych), zaświadczający ważność testamentu zmarłej w dniu [...] sierpnia 2008 r. F. G. Jak stwierdzono w tym dokumencie, data zgonu została dowiedziona przez C. V. - wnuczkę spadkodawczyni, która została wyznaczona na wykonawcę a także powiernika testamentu, oraz przekazała i zapisała całość swojego majątku ruchomego i nieruchomego swoim powiernikom na zasadach powiernictwa. Organ wyjaśnił, że w świetle prawa spadkowego obowiązującego w [...] właścicielem masy spadkowej po śmierci spadkodawcy staje się wykonawca lub administrator spadku (powiernik), który rozporządza nim do momentu przekazania spadkobiercom. Obowiązkiem takiego powiernika jest rozdystrybuowanie masy spadkowej wśród spadkobierców. Nie ma natomiast konstrukcji prawnej odpowiadającej formule przyjęcia spadku, lub postanowienia o nabyciu spadku. Minister wskazał na przepis art. 1145 k.p.c., według którego skuteczność na obszarze Polski nie nadających się do wykonania w drodze egzekucji orzeczeń sądów zagranicznych w sprawach cywilnych, które należą w Polsce do drogi sądowej zależy od uznania ich przez sąd polski. Nie wymagają uznania prawomocne orzeczenia sądu zagranicznego w sprawach niemajątkowych obywateli obcych, wydane przez sąd właściwy według ich prawa ojczystego, chyba że orzeczenie takie ma być podstawą zawarcia związku małżeńskiego albo stanowić podstawę wpisu w księdze stanu cywilnego, w księdze wieczystej lub innym rejestrze w Polsce. Następnie, organ I instancji przywołał treść art. 1108 k.p.c. i 1102 k.p.c. wskazując jakie sprawy i kiedy należą do jurysdykcji krajowej. Odnosząc się zaś do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że sprawa spadkowa po F.G. nie należy do wyłącznej jurysdykcji krajowej. Przesłanką przyjęcia jurysdykcji koniecznej sądu polskiego w sprawie spadkowej jest bowiem ustalenie, że spadkobierca jest obywatelem polskim, nie może stwierdzić praw do spadku przed sądem ojczystym spadkodawcy oraz ruchomości znajdują się na obszarze Polski. F. G. zmarła w [...] i w chwili śmierci posiadała obywatelstwo [...], a w skład spadku nie wchodzą nieruchomości znajdujące się na obszarze Polski oraz prawa rzeczowe na nieruchomości położonej w Polsce. Sprawą o prawo rzeczowe nie jest natomiast sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W prawie polskim postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku spełnia funkcje legitymacyjne. Wobec osoby trzeciej, spadkobierca może udowodnić swoje następstwo prawne po spadkodawcy jedynie stwierdzeniem nabycia spadku. Ponadto, z uwagi na to, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stwierdza przejście masy spadkowej ze spadkodawcy na spadkobiercę, a także fakt, że do spadku wchodzą prawa i obowiązki majątkowe (art. 922 k.c.), majątkowy charakter sprawy spadkowej nie może budzić żadnych wątpliwości. Powyższa kwalifikacja postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku sądu zagranicznego przesądza o tym, że postanowienie takie wymaga uznania przez sąd polski. W świetle powyższych ustaleń Minister przyjął, że stosownie do art. 1145 k.p.c., skuteczność na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej aktu prawnego wydanego przez w dniu [...] października 2008 r. Sąd [...] zależy od uznania go przez sąd polski. Do aktu tego nie odnoszą się bowiem wyłączenia, o których mowa w art. 1145 k.p.c., dotyczy on bowiem spraw niemajątkowych, gdyż akt ten został wydany przed 1 lipca 2009 r., a zatem nie ma do niego zastosowania art. 1145 k.p.c. w obecnym brzmieniu.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili:

1. Z. O., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. L. i G. O., podnosząc, iż nieruchomość położona przy ul. [...] jest współwłasnością w częściach ułamkowych, do której stosują się przepisy art. 195 i następne k.c. Zatem, każda ze stron uczestniczących w postępowaniu reprezentuje w zasadzie swój udział. Nieprzedstawienie dokumentu o który chodzi organowi I instancji w przedmiocie nabycia spadku po F. G. może być podstawą do zawieszenia postępowania dotyczącego jedynie tego udziału, a nie całego postępowania.

2. E. S. i J. K. wskazując, że wszyscy uczestnicy postępowania posiadają roszczenia do prawa majątkowego w częściach ułamkowych. W związku z powyższym roszczenie L. V. i C. V. jest samodzielnym prawem majątkowym i nie może tamować rozstrzygnięcia w stosunku do innych uczestników postępowania.

3. W. B., K. S., J. S., O. S., C. V. i L. V., podnosząc, iż zawieszenie postępowania jest bezzasadne, bowiem złożyli oni wniosek do polskiego sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po F. G., jako że posiadała ona w chwili śmierci również obok – [...] - obywatelstwo polskie, co organ powinien uwzględnić w toku postępowania.

Ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., uznając je za prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 1025 k.c. osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, w szczególności postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem notarialnym poświadczenia dziedziczenia, które stwarza domniemanie, że wymienione w nim osoby stały się spadkobiercami. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez E. S., J. K., Z. O., G. O. i T. L. organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 195 k.c. i następne dotyczące współwłasności nieruchomości, bowiem dawna nieruchomość ozn. nr hip. [..] jest obecnie własnością [...] S.A., a nie wnioskodawców. Wnioskodawcy jedynie jako spadkobiercy właścicieli hipotecznych nieruchomości przed jej upaństwowieniem posiadają interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej na rzecz właścicieli. Natomiast, organ zgodnie z art. 28 k.p.a. ma obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania, jednakże nie jest uprawniony do prowadzenia takich ustaleń samodzielnie. Zgodnie z art. 1025 k.c. postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku wydaje sąd powszechny, a akt notarialny poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz. Do akt sprawy nie załączono dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po F. G. Pełnomocnik L. V. oraz C. V. przy piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. nadesłał dokument wydany przez Sąd [...]. W piśmie tym pełnomocnik zażądał uznania L. V. i V. V. za strony niniejszego postępowania na podstawie ww. dokumentu oraz zgłosił swój udział w postępowaniu w charakterze ich pełnomocnika. W ocenie organu dokument ten nie został uznany za wystarczający dla wykazania następstwa prawnego po A. G. Stosownie do art. 1145 k.p.c. skuteczność na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej aktu prawnego wydanego w dniu [...] października 2008 r. przez Sąd [...] winna była zostać uznana przez sąd polski. Bez znaczenia dla kwestii zawieszenia postępowania ma podniesiony we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. fakt, iż F. G. posiadała w chwili śmierci również obywatelstwo polskie, a C. V. i L. V. wystąpiły z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku i postępowanie takie jest w toku. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż do chwili obecnej nie ustalono spadkobierców A. G., co jest kwestią prejudycjalną dla wydania kończącej postępowanie decyzji. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli ustalić osoby uprawnione do udziału w postępowaniu.

Postanowienie Ministra stało się przedmiotem skargi O. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r.

Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") poprzez:

a) utrzymanie w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie ze względu na rzekomą konieczność uzyskania postanowienia sądu polskiego uznającego skuteczność orzeczenia [...] dotyczącego nabycia spadku po F. G. na terenie Polski, podczas gdy wskazany przez organ dokument wydany przez sąd [...] (z dnia [...] października 2008 r.) nie stanowi orzeczenia stwierdzającego prawa do spadku tożsamego ze stwierdzeniem nabycia spadku w rozumieniu prawa polskiego po F. G., zatem uznanie skuteczności tego dokumentu wydanego przez sąd [...] przez sąd polski nie stanowi w sprawie administracyjnej zagadnienia wstępnego mogącego stanowić przesłankę zawieszenia postępowania;

b) wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, utrzymującego w mocy wcześniejsze postanowienie o zawieszeniu postępowania, jakoby kwestią prejudycjalną w niniejszej sprawie miało być ustalenie spadkobierców A. G., podczas gdy w uzasadnieniu utrzymanego w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania wskazano, że nabycie spadku po A. G. zostało już stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., które to postanowienie wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2011 r., zatem pomiędzy zaskarżonym postanowieniem a wcześniejszym, utrzymanym w mocy postanowieniem o zawieszeniu postępowania zachodzi sprzeczność, co do tego, jakie zagadnienie prawne jest ostatecznie uznawane przez sam organ za zagadnienie wstępnego mające stanowić przesłankę zawieszenia postępowania, co narusza przepisy o zawieszeniu postępowania, gdyż organ, aby mógł zawiesić postępowanie, zobligowany jest prawidłowo i jednoznacznie wskazać zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę zawieszenia.

2) art. 100 § 1 i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (dalej "k.p.c."), poprzez utrzymanie w mocy postanowienia zawieszającego postanowienie administracyjne w zakresie, w jakim postanowienie to zawiera błędne wezwanie L. V. i C. V. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o uznanie za skuteczne na obszarze Polski orzeczenia zagranicznego w przedmiocie nabycia spadku po F. G. oraz w zakresie, w jakim postanowienie to zawiera stwierdzenia co do charakteru dokumentu wydanego przez sąd [...] (z dnia [...] października 2008 r.), utożsamiające ten dokument z orzeczeniem stwierdzającym nabycie spadku w rozumieniu prawa polskiego, podczas gdy wskazany przez organ dokument wydany przez sąd [..] (z dnia [...] października 2008 r.) nie stanowi orzeczenia stwierdzającego prawa do spadku tożsamego ze stwierdzeniem nabycia spadku w rozumieniu prawa polskiego po F. G., zatem uznanie skuteczności tego dokumentu wydanego przez sąd [...] przez sąd polski nie stanowi w sprawie administracyjnej zagadnienia wstępnego mogącego stanowić przesłankę zawieszenia postępowania. Organ błędnie wezwał więc do wystąpienia z wnioskiem o takie uznanie i wykroczył poza swoje kompetencje, błędnie instruując strony, jaki dokument może stanowić podstawę stwierdzenia praw do spadku po F. G.

3) art. 15 k.p.a. poprzez wskazanie dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakoby zagadnieniem wstępnym w sprawie administracyjnej miało być ustalenie spadkobierców A. G., podczas gdy w uzasadnieniu utrzymanego w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie organ tej kwestii nie podnosił, przeciwnie, wskazał wyraźnie, że stwierdzenie nabycia spadku po A. G. już nastąpiło, zatem organ w zaskarżonym postanowieniu wydanym po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał zupełnie nową podstawę zawieszenia postępowania, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, odnoszącą się również do postanowień, uniemożliwiając stronom wniesienie wniosków o ponownego rozpatrzenie sprawy, w zakresie nowo wskazanej przesłanki zawieszenia postępowania.

4) art. 77 , art. 80 i art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na błędnym przypisaniu dokumentowi wydanemu przez sąd [...] (z dnia [...] października 2008 r.) znaczenia tożsamego ze stwierdzeniem nabycia spadku w rozumieniu prawa polskiego, oraz pominięciu podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy faktów posiadania przez F. G. w chwili śmierci obywatelstwa polskiego i toczenia się przed sądem polskim postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po F. G., poprzez uznanie, że fakty te nie mają znaczenia dla oceny możliwości utrzymania w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie, podczas gdy błędna ocena znaczenia powyższego dokumentu sądu [...] doprowadziła do błędnego wskazania zagadnienia wstępnego a tym samym błędnego zawieszenia postępowania i naruszającego prawo utrzymania w mocy postanowienia zawieszającego, zaś pominięcie faktów posiadania przez F. G. w chwili śmierci obywatelstwa polskiego i toczenia się przed sądem polskim postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po F. G. doprowadziło do błędnego wskazania przez organ oczekiwanego sposobu stwierdzenia praw do spadku po F. G.

5) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez brak w zasadzie jakiegokolwiek ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów i argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zamieszczenie w uzasadnieniach postanowienia zaskarżonego i poprzedzającego stwierdzeń wewnętrznie sprzecznych, zarówno co do stanu faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, w stopniu rodzącym wątpliwości, co do rzeczywistych motywów, jakimi organ kierował się przy rozstrzyganiu kwestii objętej zaskarżonym postanowieniem i postanowieniem poprzedzającym, oraz w stopniu rodzącym wątpliwości, czy organ należycie rozważył wszystkie kwestie faktyczne i prawne istotne dla rozstrzygnięcia;

6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 127 §.3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia poprzedzającego zaskarżone postanowienie, pomimo że poprzedzające postanowienie narusza prawo, a zatem winno ono zostać uchylone.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z tych przyczyn, które w niej zostały podniesione.

Na wstępie Sąd zauważa, że uruchomienie postępowania w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy musi zapewniać podmiotowi je wnoszącemu niezbędny standard ochrony jego interesów. W tym znaczeniu Sąd dopatrzył się, że zaskarżone postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. zostało wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2009/11).

W przedmiotowej sprawie natomiast zarówno orzeczenie pierwszoinstancyjne jak i orzeczenie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Transportu i Budownictwa – R. R. [...], nie zaś sam piastun funkcji organu, czyli Minister. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 13/09 "kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pracownicy aparatu pomocniczego powiązani zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania."

Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia ze wskazanej wyżej przyczyny, a Sąd odstępuje zazwyczaj od merytorycznej oceny tego postanowienia. W niniejszej jednak sprawie wady jakie dostrzegł Sąd, zarówno w postanowieniu Ministra z dnia [...] kwietnia 2013 r. jak i poprzedzającym go z dnia [...] stycznia 2013 r., a także okoliczność, że postępowanie nadzorcze dotyczące orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1948 r., nr [...] prowadzone jest od 1999 roku - doprowadziły Sąd do przekonania o konieczności oceny postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. również pod względem merytorycznym.

Podstawę materialnoprawną postanowienia organu I instancji stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Istota sprawy sprowadza się więc do oceny, czy w niniejszej sprawie, w obowiązującym stanie prawnym, wystąpiła przesłanka zagadnienia wstępnego. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 572). Przy czym, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328).

Ponadto zaznaczyć należy, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Jako zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uczynił konieczność ustalenia następców prawnych po F. G., która jak wynika z aktu zgonu, sporządzonego w dniu [...] września 2008 r. przez Urząd Stanu Cywilnego [...], zmarła w dniu [...] sierpnia 2008 r. w [...]. Organ I instancji, nie uznając potwierdzenia ważności testamentu zmarłej F. G., przez Sąd [...] - wezwał, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., L. V. (córkę F. G.) i C. V. (wnuczkę F. G.) do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o uznanie za skuteczne na obszarze Polski orzeczenia zagranicznego w przedmiocie nabycia spadku po F. G. Minister uznał, że stosownie do art. 1145 k.p.c. skuteczność aktu wydanego przez [...] zależy od uznania go przez sąd polski. Stanowisko organu podzielił organ odwoławczy, co wyraźnie wynika z rozstrzygnięcia (sentencji) postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Analiza treści uzasadnienia tego uzasadnienia prowadzi jednak (jak słusznie podniósł skarżący) do wniosku, że kwestią prejudycjalną w niniejszym postępowaniu nie jest ustalenie następstwa prawnego po F. G., ale wykazanie go po A. G. Organ II instancji stwierdza bowiem kategorycznie, że dokument wydany przez Sąd [...] nie jest wystarczający dla uznania następstwa prawnego po A. G. i bez wątpienia nie ustalono do chwili obecnej spadkobierców A. G.

Ponadto, organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia wyraźnie stwierdził, że sprawa spadkowa po F. G. nie należy do wyłącznej jurysdykcji krajowej, bowiem przesłanką przyjęcia jurysdykcji koniecznej sądu polskiego w sprawie spadkowej jest ustalenie, że spadkobierca jest obywatelem polskim (...), natomiast według jego ustaleń F. G. zmarła w [...] i w chwili śmierci posiadała obywatelstwo [...]. Z kolei, organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji nie zaprzecza, że w chwili śmierci F. G. miała również obywatelstwo polskie (i co wynika z akt sprawy), jednakże ta okoliczność dla niego nie ma w ogóle w tym postępowaniu znaczenia.

Dla organu drugiej instancji nie ma także znaczenia okoliczność, że C. V. i L. V. wystąpiły z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po F. G. i postępowanie to jest w toku, tymczasem uzasadnienie swojego postanowienia rozpoczyna właśnie od przypomnienia treści art. 1025 k.c., podkreślając, że osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, w szczególności postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem notarialnym poświadczenia dziedziczenia.

Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, co także jest podnoszone w aktualnym orzecznictwie, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Z zasady tej wynika, że strona ma prawo oczekiwać od organu rozstrzygnięcia jasnego, nie opartego na przypuszczeniach, czy wykładni uzasadnienia – a taka sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim, zauważyć należy, że lektura obu postanowień Ministra prowadzi do konstatacji, że nie jest jasne co jest dla organu kwestią prejudycjalną - czy jest to ustalenie następstwa prawnego po F. G., czy też po A. G., a jeżeli po F. G. to dlaczego twierdzi, że nie ma znaczenia w tym postępowaniu okoliczność, że C. V. i L. V. wystąpiły z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po F. G.

Natomiast, Sąd podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne prowadzenie kilku odrębnych postępowań nadzorczych z udziałem następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości [...] i wydanie decyzji zgodnie z przypadającym im udziałem, tym samym że nie ma zastosowania art. 195 k.c. i nast. Stronami postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego są bowiem oprócz poprzedniego właściciela i jego następców prawnych, osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Aktualnie zaś dawna nieruchomość jest własnością [...] S.A.

Reasumując stwierdzić należy, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszył obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia są natomiast na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności ustali co jest zagadnieniem wstępnym, stanowiącym ewentualną podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego i w zależności od tych ustaleń w sposób prawidłowy i jasny skonstruuje zobowiązanie dla stron, biorąc pod uwagę, że F. G. w chwili śmierci posiadała obywatelstwo polskie, co potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [..] czerwca 2011 r. Ponadto, uwzględni okoliczność, że przed Sądem Rejonowym [...] toczy się postępowanie z wniosku L. V. oraz C. V. o stwierdzenie nabycia spadku po F. G.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. b i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

10