Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1503/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 4 , art, 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1` lit c  oraz art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D.L.-K. , J.K. i G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących D.L.-L. , J.K. i G.K. solidarnie kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku D.L.-K. , J.K. i G.K. , umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K, Nr [...] z dnia 21 listopada 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym na działce nr [...] obr.[...] , z wjazdem z działki nr [...] obr. jw. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] , obr. jw. przy ul. [...] w K". Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 105 § 1 w związku z art. 147 i art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, przypominając, że w dniu 7 grudnia 2010 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK wpłynął wniosek D.L.-K. J.K. i G.K. , o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 21 listopada 2007 r.

Wnioskodawcy podnieśli, że wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, co ich ocenie spowodowało niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania. Wskazali, że są współwłaścicielami działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...] na której przewidziano realizację przedmiotowej inwestycji. Wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy organ całkowicie zignorował fakt, że planowana inwestycja będzie źródłem immisji oddziaływujących niekorzystnie na nieruchomość wnioskodawców poprzez zasłonięcie światła i widoku. Sytuacja taka w sposób rażący narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto wnioskodawcy zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z pisma wnioskodawców o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedzieli się w dniu 8 listopada 2010 r. od pracowników biura [...] S.A. W związku z powyższym stwierdzono, że uprawdopodobniono zachowanie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta K. w dniu 31 marca 2011 r. wydał decyzję odmawiająca wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r. W dniu 4 października 2011 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydane zostało postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które zostało uchylone w dniu 4 listopada 2011 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż organ I instancji po raz kolejny błędnie zastosował art. 149 § 3 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, iż ustalenie podstaw do wznowienia postępowania może nastąpić jedynie w toku wznowionego postępowania.

Zgodnie z powyższym rozstrzygnięciem postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r. wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Dokonując analizy akt sprawy, w szczególności określonego we wniosku zakresu i charakteru zamierzenia inwestycyjnego, przy uwzględnieniu faktu, że działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji, oraz mając na względzie fakt, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, organ stwierdził, iż wnioskującym o wznowienie postępowania nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony. Co więcej, jak to wynika Załącznika Nr 1 do decyzji - Warunków Zabudowy i Analizy Urbanistyczno - Architektonicznej - projektowany budynek będzie zlokalizowany w odległości około 5 m. od ul. [...], która to ulica graniczy bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji i oddziela go od działki nr [...] której współwłaścicielami są wnioskujący o wznowienie postępowania. Odległość projektowanej zabudowy na działce nr [...] od istniejącego budynku na działce będącej współwłasnością Państwa K. wynosi 20 m. W załączniku nr l do decyzji z dnia 21 listopada 2007 r., stanowiącym integralną cześć decyzji wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...] która wynosi 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ( linię tę wyznacza budynek nr [...] na działce sąsiedniej tj. na dz. Nr [...] ) tejże ulicy. Oznacza to, że inwestor realizując przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie ma możliwości przybliżenia się do krawędzi jezdni ul. [...] na odległość mniejszą niż 6 m, co wynika wprost z Rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dodatkowo, nowa zabudowa, zgodnie z projektem, będzie oddalona od linii drogi pasem zieleni. Budynek będący współwłasnością Państwa K. położony na działce nr [...] od strony południowo-zachodniej posadowiony jest w granicy działki, a zatem nie będzie możliwe jego rozbudowanie w kierunku działki nr [...] ,[...] , a w dalszej kolejności w kierunku działki nr [...] , na której planowana jest inwestycja, a zatem ewentualna przyszła inwestycja na działce nr [...] nie będzie ograniczona poprzez przedmiotową inwestycję. Ponadto zgodnie z wnioskiem inwestora obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywać się nie od ul. [...] ale od ul. [...], co nie spowoduje zwiększenia natężenia ruchu od strony ul. [...], przez którą to ulicę planowana inwestycja sąsiaduje z nieruchomością wnioskodawców.

Dalej organ wskazał, że w niniejszej sprawie analizą objęto obszar wyznaczony na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Na tym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest zabudowa wysoka, którą tworzą budynki mieszkalne wielorodzinne 5 - kondygnacyjne, jak również znajduje się zabudowa usługowa. Odnośnie zastrzeżeń, co do projektowanej wysokości budynku wskazano, iż wykonana w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy analiza architektoniczno-urbanistyczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, iż maksymalna wysokość wnioskowanego budynku do poziomu attyki ma stanowić wysokość budynku na działce nr [...] (5-cio kondygnacyjnego) - tj. 18,5 m.

Odnosząc się do zarzutów zacienienia organ wskazał, że przepisy warunków technicznych nie są badane na etapie ustalania warunków zabudowy. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z powyższym przepisy te nie mają zastosowania przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu na etapie ustalania warunków zabudowy. Ponadto organ wskazał, że stwierdzenie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, chociażby w ten sposób, iż będzie powodować przesłanianie lub zacienianie budynków usytuowanych na działkach sąsiednich, możliwe byłoby dopiero po określeniu szczegółowych parametrów technicznych projektowanego budynku, a to ma miejsce dopiero w drugim etapie procesu inwestycyjnego jakim jest postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem to dopiero w projekcie budowlanym określone są szczegółowe parametry techniczne projektowanej inwestycji, dokładne usytuowanie obiektu względem działek nieruchomości sąsiednich. Zatem, by móc z całą pewnością stwierdzić, że objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy budynek nie spełnia wymogów cytowanego powyżej § 13 rozporządzenia, a tym samym oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie, konieczne jest posiadanie szczegółowych parametrów technicznych projektowanego budynku, czego na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku dołączać do wniosku, zaś organ prowadzący postępowanie nie ma podstawy prawnej by takie informacje od inwestora żądać.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego organ wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zlokalizowana w granicach działek i tworząca zabudowę pierzejową (np. działki nr [...] ,[...] i dalsze). Oprócz niej występuje współczesna zabudowa mieszkaniowa osiedlowa tzw. "bloki mieszkalne" (np. działki nr [..] ,[...] ,[...] ) i usługowa (np. działka nr [...] ). Działki te zostały przywołane w warunkach zabudowy jako działki stanowiące kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie sporządzonej analizy stwierdzono, że wnioskowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie kwestii możliwych utrudnień dla sąsiednich nieruchomości w postaci hałasu, czy innych immisji związanych z planowaną inwestycją, organ wskazał, że ocena ich wpływu na sąsiednie nieruchomości jest możliwa dopiero na etapie pozwolenia na budowę na podstawie przedłożonego projektu budowlanego. Warunki techniczne, o których mowa powyżej nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z powyższym przepisy te nie mają zastosowania przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu na etapie ustalania warunków zabudowy.

Podsumowując organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie oddziaływać negatywnie na nieruchomość stanowiącą własność wnioskodawców, zatem brak jest uzasadnienia dla przyznania im przymiotu strony w tym postępowaniu.

Na zakończenie organ stwierdził, iż skoro wnioskodawcy nie są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu art. 28 k.p.a., to wszczęte postępowanie w wyniku wznowienia należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D.L.-K. , J.K. oraz G.K. , kwestionując w całej rozciągłości decyzję organu l instancji oraz zarzucając ww. rozstrzygnięciu naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem rozstrzygnięcia istoty sprawy, naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wskutek nieprawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt. 2 lit. d i art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędne przyjęcie, że jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji posiadają oni interesu prawnego. Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie § 3, § 4, § 5 ust. 2, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuprawnione zignorowanie, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej będącej załącznikiem do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uchybiono m.in: wymaganiu określenia granic obszaru analizowanego, niezgodnie z prawem nie określono "obowiązującej linii zabudowy", brak jest stosownych danych na podstawie których ustalono wskaźnik wielkości zabudowy dla planowanej inwestycji, niezgodnie z prawem nie ustalono konkretnej szerokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy, niezgodnie z prawem ustalono wysokość projektowanej zabudowy. W ocenie odwołujących wymienione zaniedbania obalają zasadność tezy, że wszystkie możliwe uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, poza wyraźnie uregulowanymi planistycznymi, powinny być przedmiotem rozważań dopiero na etapie procesu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o uchyleniu ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 20012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 147 w zw. z art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 marca 2000 roku, sygn. IV SA 364/99, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 roku, sygn. IV SA 1056/99). Nadto skład Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, kto jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwałach składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 i z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95 stwierdzono, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Z motywów tych uchwał wynika, iż z zasady stroną takiego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Z omówionych wyżej uchwał NSA nie wynika też, że właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości dalej położonych nigdy nie mogą być uznani za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania.

W ocenie Kolegium trafnie organ l instancji uznał, iż odwołujący się nie wykazali w toczącym się postępowaniu, aby wynik postępowania prowadzonego w sprawie, a więc ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wpływał na ich prawa i obowiązki oparte na przepisach prawa materialnego.

Kolegium wskazało, że planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym, nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...]. Jak wynika z Załącznika Nr 1 do decyzji projektowany budynek będzie zrealizowany w odległości około 5 m od działki drogowej - ul. [...], która to działka graniczy bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji i oddziela go od działki nr [...], której współwłaścicielami są wnioskujący o wznowienie postępowania.

Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołujących, że działka stanowiąca ich własność i budynek na niej usytuowany znajdują się w zakresie oddziaływania inwestycji. Organ I instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący te okoliczności uzasadnił, co w ocenie Kolegium jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne.

Jednocześnie podniesione przez odwołujących okoliczności zacienienia ich nieruchomości po zrealizowaniu planowanej inwestycji, nie są zdaniem Kolegium wystarczającym argumentem do przyznania odwołującym statusu strony opartego na przysługującym im interesie prawnym. Tak więc, w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów - w szczególności znajdujących się w aktach map oraz z wypisów z ewidencji gruntów - Kolegium stwierdziło, iż podmiot wnoszący podanie nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej postępowaniem lub nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym inwestycją, zatem nie mając interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, nie może być uznany za jego stronę.

Wobec faktu, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba nie będącą stroną w sprawie, bezprzedmiotowym jest wznowione postępowanie. Organ l instancji prawidłowo powyższą okoliczność ustalił. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym, które w zaskarżonej decyzji organ l instancji przytoczył.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli D.L.-K. J.K. oraz G.K. , . Skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania w sytuacji gdy ustawodawca wskazał, że postępowanie po wznowieniu musi być zakończone przy zastosowaniu przepisu art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 lub 2 k.p.a. Zdaniem skarżących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może być zakończone decyzją o umorzeniu postępowania tylko w takich przypadkach jak np. śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty, albo w przypadku cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania. Niedopuszczalne jest zaś podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego na skutek zaniedbań organu nie ustalono podstaw wznowienia postępowania. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Ponadto podnieśli naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i oraz naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez pominiecie zawartych w odwołaniu zarzutów tj. naruszenia § 3, § 4, § 5 ust. 2, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących organ naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, oraz art. 12 i art. 35 k.p.a. polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania odwoławczego.

Skarżący podnieśli m.in., że skoro ich nieruchomość sąsiaduje z terenem inwestycji zaledwie poprzez szerokość działki drogowej ulicy [...] a jednocześnie planowane zamierzenie inwestycyjne poprzez swoje gabaryty i bezpośrednie usytuowanie jednego z obiektów w odległości mniejszej niż 20 m od ich budynku oddziaływuje na nieruchomość co najmniej poprzez jej zacienienie (co wynika to wprost z kopii analizy graficznej zacienienia stanowiącej załącznik "A" do odwołania z dnia od decyzji Prezydenta z dnia 31 marca 2011 r.), to ponad wszelką wątpliwość posiadają interes prawny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są także właściciele sąsiednich działek, innych niż przyległe do terenu inwestycji. Prawodawca nie wskazał bowiem wprost, że chodzi wyłącznie o nieruchomości bezpośrednio graniczące, a zabudowa działki sąsiedniej rzadko pozostaje bez żadnego wpływu na warunki korzystania z działki sąsiedniej. Okoliczność, że nieruchomość skarżących nie przylega do terenu inwestycji, bo oddziela ją działka drogowa ulicy [...] jest zatem prawnie nierelewantna. Zdaniem skarżących skoro prawodawca gwarantując konstytucyjną ochronę własności nieruchomości, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznał normatywnie, prymatu prawa własności nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową działek sąsiednich, to w takiej sytuacji organ powinien zapewnić im udział w postępowaniu.

W dalszej części skargi skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące analizy architektoniczno-urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ponadto podnieśli, że Kolegium myli się przyjmując za prawidłowe ustalenia organu I instancji, co do bezpośredniej odległości zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego od budynku skarżących. Uwzględniając bowiem fakt, że przyjęta do celów projektowych mapa sytuacyjno - wysokościowa sporządzona została w skali 1:500, nie do obrony jest twierdzenie, że odległość między budynkami wynosi 20 m.

Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowana w przedmiotowej sprawie decyzja wydana została w ramach postępowania wznowieniowego zainicjowanego wnioskiem D.L.-K. J.LK. i G.K. , domagających się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2007 r. ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych.

Zasadą jest, iż organ administracji w postępowaniu wznowieniowym uchyla decyzję będącą przedmiotem tego postępowania - jeżeli postępowanie przed tym organem potwierdzi, iż podstawy wznowienia istniały. W tym względzie Sąd stoi na stanowisku, iż prawidłową procesową formą zakończenia tego postępowania, w razie ustalenia iż brak było podstaw wznowieniowych jest umorzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2011 r. sygn. II OSK 761/10 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela, że jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że jednak wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony.

Niemniej jednak zdaniem Sądu stanowisko organów administracji zajęte w rozpoznawanej sprawie, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 listopada 2007 r., w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wadliwe.

Jedną z przesłanek wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Przepisem, który określa cech strony postępowania administracyjnego jest art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podstawowym wyznacznikiem tego, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego jest zatem to, czy posiada on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu prawa w zakresie prawa materialnego.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes prawny musi być bezpośredni, konkretny, realny, rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Dany podmiot nie może zatem zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego, w sytuacji w której nie można ustalić przepisu prawa materialnego z którego można byłoby wywieść jego konkretne prawa lub obowiązki.

W przedmiotowej sprawie organy prowadzące postepowanie uznały, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, a zatem przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Swoje stanowisko organy uzasadniły tym, że nieruchomość skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką objęta terenem inwestycji, a ponadto planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto odległość budynku skarżących od planowanej inwestycji wynosi 20 m. Tym samym organy uznały, że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie wywiera żadnego wpływu na uprawnienia właścicielskie skarżących.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy określenie kręgu stron postępowania następuje w oparciu o powołany na wstępie art. 28 k.p.a. i sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być więc nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 188/08, z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. II OSK 172/11, z dnia 19 maja 2010 r. sygn. II OSK 917/09). W związku z powyższym przyjąć należy, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Oddziaływanie to może z kolei rozciągać się nie tylko nie nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, nie graniczące z terenem inwestycji.

A zatem o interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy – a jeśli tak to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie i jego charakter planowanej inwestycji (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 116/07).

Tym samym powołane przez organy okoliczności, iż teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżących, lecz znajduje się w odległości 20 m. jak również to, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza automatycznie, że nieruchomość skarżących znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji.

Ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji i gabarytów projektowanego obiektu. Sąd podziela stanowisko organów, iż szczegółowe parametry techniczne nie są badane na etapie ustalania warunków zabudowy, niemniej jednak, ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko w etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podkreślić należy, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Wobec podnoszenia przez skarżących zarzutu zacienienia ich budynku na skutek realizacji inwestycji, orany powinny zatem przeanalizować możliwe do wystąpienia ograniczenia i uciążliwości z tym związane. Realizacja wysokiej zabudowy może niewątpliwie wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności na działce skarżących. Interes prawny skarżących należy zatem wywieść z przepisów gwarantujących ochronę własności.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stwierdzić należy, że ich ewentualna istotność dla sprawy powinna być oceniana w postępowaniu zwykłym, nie zaś na etapie postępowania nadzwyczajnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.