Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1248/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1389/15 w sprawie ze skargi A. M. i P. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., I SA/Wa 1389/15 oddalił skargę A. M. i P. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokonanym w trybie nieważnościowym, była decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r., nr [...] orzekająca o wykupie na rzecz Państwa nieruchomości rolnej obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,6407 ha, położonej w P., stanowiącej współwłasność P. i A. M.

Postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W trybie tym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą tego postępowania jest ocena, czy w stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu zwykłym, mógł organ na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy i ocena zgromadzonego materiału dowodowego wyrażona w kwestionowanej decyzji jest zgodna z prawem. Brak jednostkowych dokumentów dotyczących tej sprawy nie może stanowić postawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W przypadku niekompletnych akt sprawy organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu. Wskazać należy, że kwestionowana decyzja z [...] października 1979 r. wydana została na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 57 ze zm.), w których uregulowano tryb wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy ust. 3 ww. artykułu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy. Stanowiła przy tym kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia) poprzedzona musiała być protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów – Dz.U. Nr 11, poz. 58). Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyrokach z 10 września 2014 r., I SA/Wa 1619/14 i I SA/Wa 1620/14, że ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy – dla której wydania niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia (...) – nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania, tj. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] sierpnia 1979 r., która była dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca. Zatem, orzekając w tej materii Naczelnik Miasta i Gminy w O. nie musiał także dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. A skoro tak, to w postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez niego decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa. Zatem, Naczelnik wydając tą decyzję nie miał obowiązku przeprowadzania badania kwestii produktywności gospodarstwa i dokumentacji ją potwierdzającej, gdyż ustalenie tych kwestii wynikało z decyzji wcześniejszej o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu przedmiotowej nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu również brak wskazania w kwestionowanej decyzji daty licytacji nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa zważywszy, że w jej uzasadnieniu wskazano, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 133 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji (...) przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa niezachowanie dwutygodniowego terminu obwieszczenia przed licytacją;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutu skargi, dotyczącego oceny unormowania § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji (...), dotyczącego braku ceny wywoławczej nieruchomości ustalanego w drodze postanowienia właściwego do spraw rolnych organu prezydium powiatowej rady narodowej;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutu dotyczącego oceny unormowania § 5a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości (...) o konieczności ogłoszenia drugiej licytacji, jeśli pierwsza licytacja nie doszła do skutku; a także naruszenie prawa materialnego

4) przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, § 4, § 5a oraz § 10 Rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości (...) przez uznanie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] z [...] października 1979 r. w sprawie wykupu nieruchomości skarżących była wydana w sposób prawidłowy pomimo:

- braku wydania postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej nieruchomości będących przedmiotem wykupu, oraz tego, mimo że od wydania i doręczenia skarżącym postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej zależała, dopuszczalność samej licytacji;

- niezachowania w sprawie obligatoryjnego dwutygodniowego odstępu pomiędzy obwieszczeniem o licytacji a samą licytacją (obwieszczenie z 12 września 1979 r. a termin licytacji wyznaczono na dzień 24 września 1979 r. oznacza 12 dniowy termin);

- braku drugiej licytacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 p.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego.

Skarżący zarzuca zaskarżonemu wyrokowi nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę rozstrzygnięcia organu administracji, co doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia. Owa nieprawidłowość kontroli związana jest z sądową oceną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] z [...] października 1979 r. Zaprezentowana w zaskarżonym orzeczeniu argumentacja wynikająca z wyroków Sądu z 10 września 2014 r., I SA/Wa 1619/14 i I SA/Wa 1620/14 nie jest przekonująca i adekwatna do stanu niniejszej sprawy, bo badanie kwestii produktywności gospodarstwa i dokumentacji ją potwierdzającej wskazanej na s. 7 uzasadnienia nie była przedmiotem skargi. W opisanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie podnoszono zarzutów o treści analogicznej jak w przypadku niniejszej skargi. Dlatego też, cytowane orzeczenia są nieprzydatne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności są nie tylko normy materialne, na podstawie których organ administracji wydaje decyzję administracyjną, ale również przepisy postępowania. Wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można bowiem wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 54). Zgodnie z wyrokiem NSA z 9 lipca 2014 r. (II GSK 828/13), "rażące naruszenie prawa" może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Kontroli pod względem występowania jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. podlega tylko i wyłącznie decyzja procesowa, przy czym wady te muszą tkwić wyłącznie w tej decyzji i poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r., I OSK 639/13). Rażące naruszenie prawa to zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego (wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 510/13). W tej sprawie nastąpił szereg istotnych nieprawidłowości w procedurze wykupu w/w nieruchomości, które w istocie doprowadziły do wydania rażąco sprzecznej z prawem decyzji o przymusowym wykupie gruntu należącego do skarżących. Procedowanie dokonane przez ówczesny organ administracji nie zapewniło należytej gwarancji prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z § 4 Rozporządzenia w sprawie licytacji "obwieszczenie o licytacji wywiesza się w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsi, w której położona jest nieruchomość, co najmniej na okres dwóch tygodni przed terminem licytacji". Termin ten stanowi minimalną gwarancję zapewnienia prawidłowości licytacji przez odpowiednie zaznajomienie się adresatów z treścią obwieszczenia i podjęciem decyzji o ewentualnym uczestnictwie w przetargu. W tej sprawie, publiczne ogłoszenie o licytacji przedmiotowej nieruchomości nastąpiło obwieszczeniem Naczelnika Miasta i Gminy O. z 12 września 1979 r. Do publicznej licytacji doszło zaś 24 września 1979 r. Wskazany wyżej dwutygodniowy termin, nie został dochowany, bo pomiędzy obwieszczeniem a licytacją upłynęło 12 dni. W ocenie skarżących, każde naruszenie wymaganych prawem terminów oznacza rażące naruszenie prawa, a zatem niedochowanie dwutygodniowego terminu stanowiło rażące naruszenie § 4 Rozporządzenia. Zwrot "co najmniej na okres dwóch tygodni" w żaden sposób nie równa się 12 dniom, a naruszenie tego terminu choćby o jeden dzień prowadzi do rażącego naruszenia prawa. W tym przypadku treść przepisu była jasna i nie wymagała wykładni. Przyjęcie odmiennego poglądu – tak jak wskazał Wojewoda Ś. w decyzji z [...] sierpnia 2012 r., a co przemilczał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie dochowanie tego terminu jest uchybieniem, które jednak nie ma charakteru rażącego – iż są naruszenie klarownego przepisu istotnego z punktu widzenia wydawanej decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa oznaczałoby dowolne rozciągnięcie granic oczywistości naruszenia przepisu przez niedopuszczalne z punktu widzenia państwa prawa naruszenie zasady "clara non sunt interpretanda".

Zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie licytacji, "cenę wywoławczą nieruchomości ustala w drodze postanowienia właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej w wysokości wartości tej nieruchomości ustalonej według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych". Ponadto, w świetle § 2 ust. 3 powołanego Rozporządzenia, postanowienie o ustaleniu ceny wywoławczej doręcza się właścicielowi nieruchomości z pouczeniem o prawie wniesienia zażalenia w ciągu 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Z kolei, "licytacja nieruchomości może być przeprowadzona, gdy postanowienie o ustaleniu ceny wywoławczej stanie się ostateczne" (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia). Zatem, dopuszczalność licytacji następuje w przypadku, gdy żaden z właścicieli nieruchomości nie zaskarży postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej. Zgodnie natomiast z § 10 Rozporządzenia: "prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej wykonuje prezydium powiatowej rady narodowej w drodze wydania decyzji, w razie gdy licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomość jest potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej lub też może być należycie zagospodarowana przez innych rolników indywidualnych". W tej sprawie, brak jest danych ani co do wydania postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej nieruchomości skarżących, ani jego ewentualnego doręczenia skarżącym. Z uwagi na fakt, iż od wydania i doręczenia postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej zależała dopuszczalność licytacji, wydanie tegoż postanowienia, a przede wszystkim jego przymiot ostateczności były elementem istotnym dla całej procedury. To prowadzi do wniosku, że zaniechanie wydania postanowienia w sposób oczywisty narusza § 10 w związku z § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie licytacji, albowiem organ prowadzący postępowanie przystąpił do czynności związanych z organizacją licytacji bez posiadania ostatecznego postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego braku dokonania drugiej licytacji. Zgodnie z § 5a Rozporządzenia w sprawie licytacji "jeżeli na licytacji nikt nie przystąpił do przetargu, właściwy do spraw rolnych organ, prezydium powiatowej rady narodowej wyznaczy w drodze obwieszczenia drugą licytację, na której cena wywoławcza stanowić będzie dwie trzecie sumy oszacowania". Powołany § 5a dodany został, na podstawie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 12 stycznia 1972 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r., Nr 5, poz. 29) i wszedł w życie 11 lutego 1972 r. Zgodnie z § 10 Rozporządzenia: "prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej wykonuje prezydium powiatowej rady narodowej w drodze wydania decyzji, w razie gdy licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomość jest potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej lub też może być należycie zagospodarowana przez innych rolników indywidualnych". Aby zatem doszło do prawa wykupu nieruchomości na podstawie tego przepisu konieczne było wyznaczenie licytacji (zgodnie z § 4 Rozporządzenia), a jeżeli na pierwszej licytacji nikt nie przystąpił do przetargu należało wyznaczyć drugą licytację (§ 5a Rozporządzenia), przy czym oczywistym jest, że wydanie decyzji o wykupie nieruchomości winno nastąpić po cenie wywoławczej ustalonej w ramach drugiej licytacji, skoro w drugiej licytacji, cena wywoławcza wynosi dwie trzecie sumy oszacowania. W tej sprawie, skoro w decyzji nr [...] z [...] października 1979 r. wskazano, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, obligowało to Naczelnika Miasta i Gminy O. do wyznaczenia w drodze obwieszczenia drugiej licytacji, na której cena wywoławcza stanowić powinna dwie trzecie sumy oszacowania. Zaniechanie wykonania tej czynności jest oczywiste, co oznacza że wykup nieruchomości skarżących na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy O. z [...] października 1979 r. nastąpił z rażącym naruszeniem § 10 Rozporządzenia w związku z § 5a Rozporządzenia. Ponadto, Naczelnikowi Miasta i Gminy O. uszła uwadze nowelizacja przedmiotowego Rozporządzenia, która wprowadziła w § 5a obligatoryjną drugą licytację. To przypuszczenie wzmacnia fakt, że decyzja nr [...] w uzasadnieniu zawiera wyrażenie oparte na brzmieniu § 10 ust. 1 sprzed tej nowelizacji. W rzeczonej decyzji wskazano bowiem iż: "Ze względu na to, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomość jest potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej, stąd uzasadnione jest wykonanie prawa wykupu przysługującego Skarbowi Państwa". Zwrócić uwagę należy, iż zgodnie ze znowelizowanym § 10 ust. 1 tego Rozporządzenia: "prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej (art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym, wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych) wykonuje prezydium powiatowej rady narodowej w drodze wydania decyzji, w razie gdy licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomość jest potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej lub też może być należycie zagospodarowana przez innych rolników indywidualnych". Poprzednie brzmienie § 10 ust. 1 Rozporządzenia nie zawierało tej drugiej przesłanki do wykonania wykupu. Z uwagi na fakt, że w treści uzasadnienia decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy O. z [...] października 1979 r. zabrakło wskazanego wyrażenia, stanowiącego przytoczenie § 10 Rozporządzenia, Naczelnik Miasta i Gminy O. posłużył się nieaktualnym na dzień wydania decyzji wzorem decyzji o wykupie nie uwzględniającym nowelizacji. O posłużeniu się wzorcem decyzji świadczą z kolei uzupełnienia pismem maszynowym zadrukowanej wcześniej treści dokumentu.

W konsekwencji Sąd naruszył § 10 tegoż Rozporządzenia, albowiem wydanie decyzji w przedmiocie wykupu nieruchomości skarżących mogło nastąpić dopiero po: wydaniu postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej nieruchomości skarżących, właściwym ogłoszeniu pierwszej licytacji, po zorganizowaniu drugiej licytacji, skoro pierwsza licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów. W ocenie skarżących, przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych jest dopuszczalne, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, co zdecydowanie miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86.

Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W tym stanie rzeczy wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ za rażące nie można uznać zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r., nr [...] orzekającą o wykupie na rzecz Państwa nieruchomości rolnej obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,6407 ha, położonej w P., stanowiącej współwłasność P. i A. M. Mogą być one zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (wywłaszczenie nieruchomości), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, określające wówczas obowiązujące przesłanki wykupu.

Brak jednostkowych dokumentów dotyczących tej sprawy – mogących świadczyć o usterkach trybu wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy art. 3 ust. 3 ww. ustawy prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy – nie może stanowić postawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ponieważ mogą one świadczyć co najwyżej o pewnych uchybieniach w toku postępowania wyjaśniającego, które jednak pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.