Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2816/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S.j . Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2, w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań M.K. oraz S. Sp. z o.o. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nakazującej Sp. z o.o. S., będącej właścicielem nieruchomości położonej w gminie R. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...], obręb S. , w związku ze stwierdzoną zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie hałdy ziemi o pow. 3060 m² i wysokości 4-6 m, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

W dniu 27 czerwca 2011 r. na wniosek M.K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wywyższenia terenu i zmiany stanu wody na ww. działce nr ew. [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wójt Gminy R. nakazał Sp. z o.o. S. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom wobec stwierdzenia zmiany stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.K. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy R. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] nakazał S. Sp. z o.o., w związku ze stwierdzoną zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez zwiększenie pojemności i infiltracji efektywnej istniejącego rowu odwodnieniowego poprzez jego przedłużenie w kierunku zachodnim na odcinku ok. 70 m na działkach nr ew. [...] i [...] oraz pogłębienie o ok. 1 m ze spadkiem w układzie E-W, tak aby rów osiągnął następujące wymiary: szerokość dna - 0,6 m, szerokość korony rowu - 2,6 m, głębokość - 1, 0 m i długość 125 m; w miejsce gdzie przebiega droga dojazdowa gruntowa należy wykonać w taki sposób, aby była możliwość swobodnego przejazdu; wykonanie studzienki odpływowej osadnikowej z odpływem do rowu dla wód spływających z utwardzonej drogi dojazdowej do SUW; wykonanie obwałowania północnej krawędzi rowu, oddzielającego działki nr ew. [...] i [...], obręb S. w taki sposób, aby w miejscu, w którym przebiega droga dojazdowa gruntowa, był swobodny przejazd.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z opinii sporządzonej w 2013 r. wynika, że w obrębie działki nr ew. [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie poprzez usypanie hałdy i zwiększenie spadków oraz skierowanie spływu wód opadowych (jak i roztopowych) w kierunku działek sąsiednich powodując szkody na działkach sąsiednich o nr ew. [...], obręb S. , utrudniając jej użytkowanie w związku ze stagnowaniem spływającej wody. Zwiększenie ilości spływającej wody nastąpiło w wyniku zwiększenia naturalnego spadku na obszarze działki o nr ew. [...] wywołanego zmianą ukształtowania powierzchni terenu przez właściciela tej działki w związku z usypaniem hałdy gruntu i budową drogi dojazdowej do SUW. Dla prawidłowego zabezpieczenia działek sąsiednich przed podtopieniami należy wykonać modernizację istniejącego rowu odwadniającego poprzez zwiększenie jego pojemności. W ocenie organu, właściciel działki nr ew. [...] obręb S. , gmina R. , przyczynił się do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli M.K. i S. Sp. z o.o.

M.K. nie zgodził się z twierdzeniem, że zwiększenie pojemności rowu bezodpływowego zabezpieczy jego działki przed zalewaniem wodami opadowymi z ul. [...] (ul. gminna) i terenów Spółki S. Zarzucił, iż biegli powołani przez Wójta Gminy R. wydali opinię, nie biorąc pod uwagę zastrzeżeń, które dotyczyły nieprawidłowo działającej i niedokończonej kanalizacji burzowej, mających w dużym stopniu wpływ na zalewanie działek skarżącego.

S. Sp. z o.o. podniosła natomiast, że organ I instancji nie przeprowadził wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ nie uwzględnił uwag i zarzutów spółki odnośnie do wywyższenia terenu i zmiany stanu wody na działce nr ew. [...], a ponadto nie przeprowadzono rzetelnej analizy obszaru całej zlewni, związanej z naturalnym obniżeniem terenu. Spółka zarzuciła także nieuwzględnienie stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. nr [...], w którym stwierdzono, że działka nr ew. [...] nie była zalewana, pomimo iż oględziny odbyły się bezpośrednio po dużych opadach deszczu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wskazał przyczyn, z powodu których tym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto, w związku z niewyznaczeniem przez organ I instancji terminu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (wizja lokalna), spółka nie uczestniczyła w przeprowadzeniu powyższego dowodu i tym samym nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem odwołującej się Spółki, organ I instancji nie wykazał, że zmiana stanu wody na gruncie należącym do spółki szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Ponadto, nałożenie na spółkę obowiązku przedłużenia rowu narusza granicę działki nr [...], do której spółka nie ma tytułu prawnego. Niezrozumiały jest wymóg budowy rowu na działce nr [...], która jest oddalona od przedmiotowego rowu o ok. 30-35 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy R. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do odpowiedzi na pytanie, co jest przyczyną zalewania działek nr [...] i [...]. Dopiero po jednoznacznym ustaleniu, iż to wyłącznie działania S. Sp. z o.o. przyczyniły się do zmiany stosunków wodnych na przedmiotowym terenie, będzie można wydać decyzję w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy R. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nakazał S. Sp. z o.o., w związku ze stwierdzoną zmianą stanu wody na grancie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie hałdy ziemi o pow. 3060 m² i wysokości 4-6 m. W uzasadnieniu decyzji podał, że w obrębie działki nr ew. [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie poprzez usypanie hałdy i zwiększenie spadków oraz skierowanie spływu wód opadowych (jak i roztopowych) w kierunku działek sąsiednich.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M.K. oraz spółka S. Sp. z o.o.

M.K. podniósł, że Wójt Gminy R. jest właścicielem kanalizacji burzowej w ul. [...] w S., a ścieki z wadliwej kanalizacji zalewają działki skarżącego. W czasie największych opadów deszczu woda piętrzy się w najniższym poziomie ul. [...] i przelewa przez tereny osiedla na tereny działek należących do skarżącego. M.K. stwierdził, że usunięcie hałdy ziemi w niewielkim stopniu zminimalizuje zalewanie działek należących do skarżącego, jednak nie rozwiąże tego problemu.

Spółka S. Sp. z o. o. w odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego zastosowanie w sprawie, mimo niewykazania, że zmiany stanu wody na gruncie należącym do spółki szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz art. 7 K.p.a., 77 K.p.a. oraz art. 84 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organ I instancji winien w sposób jednoznaczny ustalić przyczyny zalewania działek nr ew. nr [...] i [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy R. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazał spółce S. Sp. z o.o. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie ww. hałdy ziemi o pow. 3060 m².

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M.K. oraz spółka S. Sp. z o.o.

M.K. ponownie opisał powstające szkody. Podął, że teren, na którym znajduje się osiedle S. , został podwyższony i ukształtowany w taki sposób, że ścieki spływają na działki skarżącego, natomiast rów, który miał zabezpieczyć działki skarżącego, nie jest w stanie zagospodarować tak dużych ilości ścieków opadowych. Skarżący stwierdził, że opinie biegłych są niewiarygodne. Wniósł także o wyznaczenie innego organu, który przeprowadzi postępowanie w zakresie prawidłowości wykonania kanalizacji burzowej w ul. [...] , gdyż Wójt Gminy R. jest stroną w sprawie.

S. Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne - poprzez jego zastosowanie w sprawie, mimo niewykazania, że zmiany stanu wody na gruncie należącym do spółki szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a.

W tych okolicznościach została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Zdaniem organu, odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ podał, że kwestia wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego w przypadku zmiany stanu wody na gruncie regulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. Z 2007 r. Nr 39, poz. 251, ze zm.) oraz przytoczył treść art. 29 ust. 1-3 ww. ustawy.

Organ wskazał, że ww. przepis, odnosi się do sytuacji, gdy na skutek działań właściciela gruntu doszło do naruszenia stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Podkreślił, że organ I instancji dwukrotnie zlecał wykonanie opinii przez biegłego w celu ustalenia przyczyn zalewania działek nr ewid. [...] i [...]. W opinii wykonanej w 2012 r. biegła stwierdziła, że dla uniknięcia niekontrolowanego spływu wody z utwardzonej drogi dojazdowej do SUW-u należy wykonać studzienkę odpływową osadnikową, z odpływem do rowu. Dno studzienki (część osadnikowa) powinna być zagłębiona około 0,3-0,5 m poniżej odpływu do rowu. Dla uniknięcia niekontrolowanego przelewania wód z rowu na tereny działek sąsiednich (nr [...] i [...]), wskazane jest wykonanie obwałowania północnej krawędzi rowu, oddzielającego działki sąsiednie, aktualnie podtapiane. Jest to rozwiązanie tymczasowe, tj. do czasu usunięcia mas ziemnych i wykonania dalszej części osiedlowej kanalizacji deszczowej (str. 9 ekspertyzy). Również w opinii z kwietnia 2013 r. podano, że w obrębie działki nr [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie poprzez: usypanie hałdy i zwiększenie spadków oraz skierowanie spływu wód opadowych (jak i roztopowych) w kierunku działek sąsiednich, utwardzenie drogi dojazdowej do SUW i uniemożliwienie infiltracji wód opadowych w jej obrębie. Spływająca woda opadowa (roztopowa) wpływa niekorzystnie na działki sąsiednie, tj. nr ew. [...] i [...], utrudniając ich użytkowanie w związku ze stagnowaniem spływającej wody. Zwiększenie ilości spływającej wody nastąpiło w wyniku zwiększenia naturalnego spadku na obszarze działki nr ew. [...] wywołanego zmianą ukształtowania powierzchni terenu przez właściciela tej działki w związku z usypaniem hałdy gruntu i budową drogi dojazdowej do SUW. W związku z lokalizacją osiedla S. prostopadle do kierunku spływu wód opadowych, może dochodzić do podpiętrzenia wód opadowych spływających z obszaru leżącego na południe od ul. [...] . Zmiana stanu wody na gruncie polega na zwiększeniu spadków powierzchni terenu oraz wykonaniu nieprzepuszczalnej nawierzchni drogi dojazdowej do SUW. Spływające wody opadowe z obszaru działki nr [...] powodują stagnowanie wód w obrębie działek nr [...] i [...] powodując straty w uprawach rolnych" (str. 7-8 opinii).

Organ stwierdził, że opinie dwóch niezależnych podmiotów są zbieżne w ocenie przyczyn zalewania działek nr [...] i [...] i prowadzą do wniosku, że głównym czynnikiem powodującym zalewanie ww. działek jest podniesienie terenu osiedla S. i usypanie hałdy ziemi. Ponadto zauważył, że w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r. biegły, który wykonał opinię z kwietnia 2013 r. stwierdził, iż sprawny system kanalizacji burzowej oraz usunięcie hałdy oznacza brak wpływu na zmianę stanu wody na działkach nr [...] i [...], obręb S. , gm. R. W kolejnym piśmie biegłego podano natomiast, że utwardzenie drogi dojazdowej do SUW uniemożliwia infiltrację wód opadowych i dlatego powstał system kanalizacji burzowej.

Organ dodał, że odnośnie do stanu technicznego kanalizacji deszczowej w ul. [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ww. kanalizacji deszczowej. W decyzji tej podano, że kanalizację zrealizowano na podstawie decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodno-kanalizacyjnej (tj. sanitarnych rurociągów tłocznych, sieci kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej oraz sieci wodociągowej), dla obsługi osiedla S.

Organ podkreślił, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obiegu prawnym i nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. W opiniach wykonanych na zlecenie organu I instancji stwierdzono także, że tuż za północną granicą działki nr [...] istnieje zagłębienie bezodpływowe, własności filtracyjne nawierconych gruntów budujących analizowany obszar należy określić jako słabo przepuszczalne ze względu na występujące piaski pylaste, co powoduje stagnację spływającej wody. Zdaniem organu odwoławczego, wnioski wypływające z dwóch niezależnych opinii wykonanych na zlecenie organu I instancji stoją w sprzeczności z opinią wykonaną na zlecenie spółki S. Sp. z o.o. Zgromadzona w sprawie dokumentacja, tj. opinie biegłych, decyzja nadzoru budowlanego oraz pisma biegłych wyjaśniające wątpliwości skarżących, uzasadniają nałożenie na spółkę S. Sp. z o.o. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie hałdy ziemi i powierzchni 3060 m² oraz wysokości ok. 4-6 m, znajdującej się na działce nr ew. [...].

Odnosząc się do wniosku zawartego w odwołaniu M.K. o wyznaczenie innego organu, niż Wójt Gminy R. w zakresie dokonania oceny prawidłowości wykonania kanalizacji burzowej w ul. [...] w S., organ stwierdził, że postępowanie nie dotyczy prawidłowości wykonania kanalizacji burzowej w ul. [...] , ale dokonania przez spółkę S. Sp. z o.o. takiej zmiany stanu wody na gruncie, która powoduje zalewanie działek nr [...] i [...]. Ponadto wskazał, że kwestię wyłączenia pracownika organu i organu od orzekania w danej sprawie regulują przepisy art. 24, 25 i 26 K.p.a. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w ww. przepisach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 § 3 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że to spółka spowodowała zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim,

- rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, brak faktycznego uzasadnienia decyzji zawierającego wskazanie faktów, które organa uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 77, w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 84 K.p.a., wskutek braku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności nieodniesienie się do zarzutu uwzględnienia opinii biegłego niemąjącego specjalnych wiadomości z zakresu przedmiotu niniejszej sprawy; art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, tj. poprzez nierozpatrzenia żądania stron postępowania, w tym żądania spółki oraz nieodniesienie się do zarzutów spółki ujętych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; art. 7 K.p.a., art. 8 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

II. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

III. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy, wydaną na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy Prawo wodne decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], nakazującą S. Sp. z o.o. będącej właścicielem nieruchomości położonej w gminie R. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...], obręb S. , w związku ze stwierdzoną zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie hałdy ziemi o pow. 3060 m² i wysokości 4-6 m.

IV. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródła na szkodę dla gruntów sąsiednich (pkt 1) i odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3). Jednoznaczne brzmienie przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oznacza, że do wydania decyzji na jego podstawie konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie komentowanego przepisu jest więc uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Innymi słowy, pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem zachodzić musi związek przyczynowo – skutkowy. Ustalenie tego związku przyczynowego jest zasadniczym elementem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a ciężar dowodowy w tym zakresie spoczywa na organach orzekających w sprawie.

Na konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w sprawach uregulowania stosunków wodnych na gruncie zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że są to sprawy wymagające fachowej wiedzy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 669/08 publ. LEX nr 530466; wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07 publ. LEX nr 469720; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 137/10 publ. LEX nr 668564). Gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, rzetelnie sporządzona opinia biegłego, tj. osoby legitymującej się odpowiednim do przedmiotu sprawy wykształceniem, może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym - w razie przesądzenia tego związku - rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

V. Sąd stwierdza, że organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób jakie konkretnie działanie było przyczyną zmiany stanu wody na gruncie. Organ działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne powinien dokładnie ocenić związek przyczynowo– skutkowy. Rzeczą organów prowadzących postępowanie w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest bowiem zbadanie, czy konkretna zmiana stosunków wodnych na gruncie miała negatywny wpływ na grunty sąsiednie. Stwierdzenie takiego wpływu daje możliwość nałożenia stosownego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3003/14, CBOSA).

Organy muszą dokonać precyzyjnych i jednoznacznych ustaleń, czy i w jakim zakresie dokonane zmiany ukształtowania terenu wpłynęły na zmianę stanu wody na spornych gruntach sąsiednich w porównaniu ze stanem istniejącym przed zmianą ukształtowania terenu oraz czy ewentualna zmiana stanu hydrologicznego stała się źródłem szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 613/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2010 r., II SA/Lu 638/2009, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Ke 642/2009, CBOSA). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). Zawarte w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji rozważania dowodzą, że organy nie dokonały w tym zakresie pełnych, wiarygodnych i przekonujących ustaleń. Konstatacja organu nie została poprzedzona prawidłową oceną materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnymi Sąd uznaje ją za przedwczesną.

VI. Z pisma M.K. z dnia 1 lipca 2013 r. (karta 157 akt administracyjnych sprawy) wynika, że biegli powołani przez organ I instancji nie wzięli pod uwagę zastrzeżeń strony, dotyczących nieprawidłowo działającej i niedokończonej kanalizacji burzowej. Zaś w piśmie sporządzonym przez S. Sp. z o.o. mowa jest, że zastrzeżenia wniosła również Spółka w stosunku do opinii z kwietnia 2013 r., podtrzymując ponadto uprzednio zgłoszone uwagi do ekspertyzy ze stycznia 2012 r.

Organ nie uwzględnił wszystkich wniosków wynikających z opinii. I tak z opinii sporządzonej przez G. (karta 126 i nast. akt administracyjnych sprawy) wynika, że zaleca się wykonanie w obrębie SUW studzienki osadnikowej z odpływem rowu oraz modernizację istniejącego rowu. Dno studzienki (część osadnikowa) powinna być zagłębiona około 0,3-0,5 m poniżej odpływu do rowu. Dla uniknięcia niekontrolowanego przelewania wód z rowu na tereny działek sąsiednich (nr [...] i [...]), wskazane jest wykonanie obwałowania północnej krawędzi rowu, oddzielającego działki sąsiednie, aktualnie podtapiane. Jest to rozwiązanie tymczasowe, tj. do czasu usunięcia mas ziemnych i wykonania dalszej części osiedlowej kanalizacji deszczowej (str. 9 ekspertyzy).

Z kolei z podsumowania (pkt 5) należy wnosić, że w obrębie działki nr ew. [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie poprzez: usypanie hałdy i zwiększenie spadków terenu oraz skierowanie spływu wód opadowych (jak i roztopowych) w kierunku działek sąsiednich, utwardzenie drogi dojazdowej do SUW i uniemożliwienie infiltracji wód opadowych w jej obrębie.

Tymczasem zaskarżona decyzja odnosi się jedynie do hałdy ziemi, nakazując jej usunięcie, pomijając m.in. kwestie wykonania i efektywności realizacji w obrębie SUW studzienki osadnikowej z odpływem rowu, modernizacji istniejącego rowu, zwiększenia spadków terenu oraz skierowanie spływu wód opadowych (jak i roztopowych) w kierunku działek sąsiednich.

Zaskarżona decyzja nie przedstawia również przyczyn braku recypowania, po dokonaniu odpowiedniej analizy, do treści decyzji innych zaleceń i wniosków wynikających z opinii/ekspertyz. Należy również wskazać na inny brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, polegający na błędnym przyjęciu założenia, że sam fakt umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, którego przedmiot nie dotyczył zmiany stosunków wodnych, nie oznacza, że do modyfikacji tych stosunków nie doszło, o czym mowa niżej.

VII. W przedmiotowej sprawie należy zatem rozdzielić zakres postępowań administracyjnych i kognicję różnych organów administracji publicznej.

Po pierwsze taka zmiana stanu wody na gruncie, która wystąpi bez żadnego związku z robotami budowlanymi nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, lecz tylko Prawa wodnego. Po drugie decydującego znaczenia dla oceny czy wykonane roboty skutecznie zapobiegają szkodom nie należy przypisać legalności ich wybudowania. Sam fakt umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego nie przesądza o tym, że dana budowla nie będzie negatywnie wpływać na stosunki wodne. Należy bowiem mieć na uwadze, że ocena zmiany stosunków wodnych z art. 29 ustawy Prawo wodne nie należy do organów nadzoru budowalnego, a dodatkowo – zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - ustawy Prawo wodne nie stosuje się do prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych.

Celem art. 29 ustawy Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 160/07, CBOSA). Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust.1 ustawy Prawo wodne). W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, może w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności (art. 64b tej ustawy). Zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 19 lit a tego aktu ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności rowy. Z kolei stosownie do art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne, organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Oczywistym więc jest, że nie należy to do kompetencji wójta gminy (por. postanowienie NSA z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II OW 184/13, LEX nr 1436968).

VIII. Biorąc pod uwagę twierdzenia stron przedstawiane w toku postępowania administracyjnego należy uznać, że w sprawie pozostają niewyjaśnione rozbieżności dotyczące stanu faktycznego, a w decyzji nie ustosunkowano się należycie do wszystkich twierdzeń stron.

Należy wyjaśnić, że wykonanie urządzeń zabezpieczających powinno być efektywne, tj. umożliwiać zabezpieczenie przed stwierdzonymi szkodami wywołanymi spływem wód w dłuższej perspektywie. W tym znaczeniu normie zawartej w art. 29 Prawa wodnego można przypisać prewencyjny charakter. W celu odpowiedniego sformułowania obowiązków z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, tj. aby zapewnić efektywność zastosowania tego przepisu organ powinien w dokładny sposób, posiłkując się wiedzą biegłych, zbadać przyczyny zmiany stosunków wodnych i sformułować adekwatne (ustalając uprzednio związek przyczynowy, o którym była mowa wyżej) zarówno w stosunku do owych przyczyn, jak prewencyjnego celu przepisu – środki, z uwzględnieniem wszystkich uwag stron (w tym twierdzenia, że rów, który miał zabezpieczyć działki skarżącego, nie jest w stanie zagospodarować tak dużych ilości ścieków opadowych).

W przeciwnym razie dojdzie do uchybienia przepisom procesowym, tj. m.in. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

W związku z tym, że takie naruszenie przepisów prawa można w niniejszej sprawie przypisać organom, Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyjaśni ponownie sprawę w powyższych dwóch aspektach, tj. przyczyn zmiany stosunków wodnych oraz sformułowania adekwatnych narzędzi do ich przywrócenia i zapobiegania szkodom. Organ II instancji zleci w tym zakresie postępowanie organowi I instancji na podstawie art. 136 K.p.a. albo uchyli decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] i przekaże sprawę do ponownego rozpinania, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podkreśla również, że opinia oraz ekspertyza, przed uznaniem przez organ za dowód w sprawie powinna być oceniona m.in. pod względem rzetelności jej sporządzenia, a biegły powinien wyjaśnić, na jakich przesłankach oparł swe rozumowanie, wskazując w podsumowaniu opinii wnioski.

IX. Uchybienie wymaganiu prawidłowego wyjaśnienia sprawy, po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), który powinien stanowić podstawę interpretacji organu, znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a.), stanowiło w niniejszej sprawie o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło weryfikację prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z tych przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.