Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 265/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c; art. 3 par.1; art. 106 par.3;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.50; art. 51 ust.1 pkt 3, ust.4 i ust.5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7; art. 77 par.1; art. 107 par.3; art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi B. C. i D. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B.C. i D. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. C. i D. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. znak: [...], nakładającą na inwestorów – A. K. i K. K. (dalej jako "inwestorzy") obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] r., projektu budowlanego zamiennego (wszystkie branże) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami, realizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości K., gm. M., uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu [...] r. B. C. i D. C. złożyli wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o wszczęcie postępowania w sprawie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr [...], z uwagi na dokonaną przez inwestorów zmianę ukształtowania działki w trakcie wykonywania robót budowlanych, związanych z realizacją budynku.

Na podstawie zgromadzonych dokumentów i oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, że na ww. działce inwestycja jest prowadzona na podstawie decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] r. znak: [...]

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. uznał, że inwestorzy prowadząc roboty budowlane podczas budowy odstąpili w sposób istotny od ww. pozwolenia na budowę, poprzez podniesienie poziomu "zero" budynku, co spowodowało niezgodność z projektem zagospodarowania działki. Teren wokół budynku został podniesiony. Od strony działki nr [...] wykonano 8 schodków o wysokości 14 cm, prowadzących na taras naziemny wykonany z kostki brukowej. W projekcie budowlanym, będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę, przedmiotowe schody nie zostały zaprojektowane. Ustalono także, że roboty budowlane nie zostały zakończone, nie wykonano docelowego zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], organ I instancji na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wstrzymał inwestorom prowadzenie dalszych robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia [...] r. znak: PINB [...]/17, wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do [...] r., projektu budowlanego zamiennego (wszystkie branże) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili, że naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależycie przeprowadzone przez organ administracji postępowanie dowodowe oraz, że w decyzji nie odniesiono się do zmiany ukształtowania terenu działki.

Organ drugiej instancji rozpatrując sprawę stwierdził, że realizując budowę inwestorzy dokonali odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę, polegających na zmianie projektu zagospodarowania działki poprzez zmianę rzędnej usytuowania budynku i przyłączy, z uwagi na podniesienie o około 1 m terenu. Odstępstwo to, w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, ma charakter odstępstwa istotnego.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania, podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, elementem projektu zagospodarowania działki jest określenie w części rysunkowej ukształtowania terenu z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystycznych rzędnych i przekrojów pionowych terenu. Inwestor powinien stosować się do tych ustaleń.

Zdaniem organu, stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego podwyższenia przez inwestora poziomu terenu w trakcie budowy obiektu budowlanego, stanowi podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał także, że sporządzony przez inwestora projekt budowlany zamienny winien być sporządzony przez projektanta zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołujących, dotyczącego podwyższenia terenu na spornej działce, organ stwierdził, że przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 29 stanowią, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. C. i D. C. zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 51 §1 pkt.1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu znajdującego się na działce nr ewid. [...] do stanu zgodnego z prawem tj. zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej "K. ", co w

konsekwencji doprowadziło do niewydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi i obniżenie poziomu ww. działki;

b) art. 51§1 pkt. 2 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w przypadku uznania przez organ, że art. 51§ 1pkt.1 ww. ustawy nie ma zastosowania, i w konsekwencji niezobowiązanie inwestorów do usunięcia nawiezionej ziemi i obniżenia poziomu działki nr ewid. [...], w sytuacji, gdy nawiezienie znacznej ilości ziemi na przedmiotową działkę doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem, a ww. roboty pozwoliłby na usunięcie tego stanu;

c) art. 51 §1 pkt. 3 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zobowiązanie inwestorów wyłącznie do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (wszystkie branże) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami realizowanego na działce nr [...], w sytuacji gdy ww. czynności, w związku z podniesieniem poziomu przedmiotowej działki, nie są wystarczające do zaistnienia stanu zgodnego z prawem;

d) art. 48 § 1 pkt. 1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy taras naziemny i schody prowadzące na ww. taras budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] nie były przewidziane w pierwotnym projekcie budowlanym, co w konsekwencji doprowadziło do powstania samowoli budowalnej na działce nr [...];

e) § 10 pkt. 4 ppkt. 4 uchwały nr XVII/90/08 Rady Gminy Mełgiew z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej "K. " (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego nr 117, poz. 2819) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy poziom parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] jest wyższy niż 1,2m licząc od poziomu gruntu, co w konsekwencji doprowadziło do zaistnienia stanu niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

II. naruszenie prawa procesowego:

a) art. 7, art. 77 § 1, art.80, art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji zupełne pominięcie i brak odniesienia się przez organ II instancji do podnoszonych przez skarżących w odwołaniu z dnia [...]. okoliczności, dotyczących.:

- podniesienia poziomu działki nr. ewid. [...] w znacznym stopniu,

- podwyższenia poziomu przedmiotowej działki wskutek wykonanych robót i jego negatywnego wpływu na działkę skarżących nr ewid. [...] poprzez zalewanie wodami opadowymi, zasypanie ogrodzenia;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i w konsekwencji nałożenie na inwestorów wyłącznie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego przy zupełnym pominięciu następujących okoliczności:

- nawiezienie ziemi i w konsekwencji podwyższenie poziomu działki mają związek z budową obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...];

- dotyczących wysokości, o którą został podwyższony poziom przedmiotowej działki i jaki miało to wpływ na sąsiadujące działki;

- podwyższenie poziomu przedmiotowej działki jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- wybudowany taras naziemny nie został przewidziany w pierwotny projekcie budowalnych przedstawionym przez inwestorów;

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niedokonanie pomiarów działki nr ewid. [...] i w konsekwencji brak ustalenia przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego rzeczywistego podwyższenia terenu przedmiotowej działki i jego wpływu na sąsiednie działki.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] r. skarżący D. C. zobowiązał się złożyć do akt sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] nakazującą właścicielom działki nr [...] – A. K. i K. K. wykonanie określonych urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich.

Po złożeniu do akt sprawy ww. dokumentów, Sąd postanowił w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) dalej jako "p.p.s.a.", dopuścić dowód ze złożonej dokumentacji, na okoliczność przeprowadzenia postępowania z zakresu stosunków wodno-prawnych na spornej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie, gdyż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa, podejmując - także z urzędu - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Z obowiązkiem tym koresponduje treść art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie organy naruszyły powyższe zasady albowiem przy rozstrzyganiu nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych.

W przeprowadzonym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. znak: [...], nakładającą na inwestorów - A. K. i K. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do [...] r., projektu budowlanego zamiennego (wszystkie branże) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gm. M..

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, regulujący procedurę naprawczą dotyczącą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Na mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] udzielono inwestorom A. K. i K. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami, usytuowanego na działce o nr [...]. Z dołączonego do pozwolenia na budowę planu zagospodarowania działki objętej przedmiotową inwestycją wynikały parametry planowanej zabudowy oraz jej dokładne usytuowanie względem działek sąsiednich, w tym względem działki nr [...], będącej własnością skarżących. Natomiast z opisu technicznego załączonego do projektu budowy wynika, że obejmuje on budowę mieszkalnego budynku jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonego.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie, m.in. na podstawie protokołu oględzin z dnia [...] r., wynikało, że w trakcie inwestorzy prowadząc roboty budowlane przy budowie budowy budynku mieszkalnego odstąpili od ww. pozwolenia na budowę, poprzez podniesienie poziomu "zero" budynku, co spowodowało niezgodność z projektem zagospodarowania działki. Teren wokół budynku został podniesiony. Od strony działki nr [...] wykonano 8 schodków o wysokości 14 cm, prowadzących na taras naziemny wykonany z kostki brukowej. W projekcie budowlanym, będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę, przedmiotowe schody nie zostały zaprojektowane. Ustalono, że roboty budowlane nie zostały zakończone, nie wykonano docelowego zagospodarowania terenu.

Porównanie powyższych danych z zatwierdzonym projektem budowlanym przedmiotowego budynku, potwierdziło, że w omawianym przypadku wystąpiła przesłanka wykonywania robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Bezsporny zakres odstąpienia obejmuje podniesienie poziomu "zero" budynku oraz podniesienie terenu wokół budynku, a także wykonanie 8 schodków o wysokości 14 cm, prowadzących na taras naziemny wykonany z kostki brukowej.

W tych okolicznościach organy prawidłowo uznały, że realizując budynek inwestorzy naruszyli warunki zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę.

Należy zauważyć, także, jak podnoszą skarżący, że inwestorzy nawieźli bezpodstawnie ziemię i w ten sposób zrealizowali budynek z naruszeniem obowiązujących przepisów, a także ze szkodą dla skarżących w postaci zalewania ich działki.

W ocenie Sądu organy nadzoru nie odniosły się należycie do tej kwestii i nie zbadały jej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór dotyczy bowiem nie tyle wysokości budynku (ilości jego kondygnacji), co jego posadowienia.

Należy przy tym wskazać, że zarzut skarżących, co do zaprojektowania spornego budynku na nieaktualnych mapach znajduje potwierdzenie w wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Ś. postanowieniu z dnia [...] r., nr PINB [...]/17, w którym organ nałożył na inwestorów A. K. i K. K. wykonanie projektu zagospodarowania działki, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie realizacji budowy, na kopii aktualnej mapy do celów projektowych z uwzględnieniem określenia granic działki lub terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układu komunikacyjnego i układu zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

W świetle art. 36a prawa budowlanego, zgodnie z którym, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z projektu powinno wynikać na jakiej wysokości budynek ma być posadowiony. Wszelkie zmiany w tym zakresie w stosunku do przewidzianych w zatwierdzonym projekcie stanowią istotne odstępstwo.

Podkreślić należy, że tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do istotnych odstępstw w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu organ musi szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor się dopuścił. Organ odwoławczy powinien więc, ustalić, jakie posadowienie budynku przewidywał projekt zagospodarowania terenu w zatwierdzonym projekcie budowlanym i na jakich rzędnych budynek faktycznie zrealizowano. W przypadku stwierdzenia przez organ istotnego odstępstwa w tym zakresie, a więc jeśli ustali, że budynek został posadowiony na innej wysokości (innych rzędnych) niż przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, organ powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 50 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Natomiast po ustaleniu, jakie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę miały miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego winien - w decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązek zarówno przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak również - w razie konieczności - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy tym wyjaśnić należy, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane ze względu na nieusuwalną sprzeczność, np. z planem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 101/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., II SA/Kr 517/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Gd 846/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, to znaczy, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczyć należy, że organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2005 r., OSK 1554/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 51 Prawa budowlanego, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 tej ustawy. Ustawodawca nie przewidział przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem, przedłoży prawidłowo sporządzony projekt budowlany zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, może jedynie zatwierdzić ten projekt.

W konsekwencji wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu budowlanego oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi zatem stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podnieść należy, że projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego, albowiem musi on uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Obowiązkiem projektanta sporządzającego projekt budowlany zamienny jest zatem opracowanie tego projektu dla całej inwestycji w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zamienny powinien uwzględniać § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Obowiązkiem organu natomiast jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającym odpowiednie zastosowanie w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowi wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1087/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpatrując sprawę ponownie organy powinny uwzględnić powyższe wskazówki, dokładnie przeanalizować i ocenić sprawę z uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie dokumentów.

Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i nie oceniły należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszając art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały istotny wpływ na wynik sprawy spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ubocznie należy wskazać, że ze złożonych przez skarżącego dokumentów wynika, że postępowanie w zakresie stosunków z prawa wodnego zostało prawomocnie zakończone wydaniem decyzji nakazującej inwestorom wykonanie określonych urządzeń zapobiegających szkodom, w postaci dołu chłonnego na działce nr [...] w narożniku działek [...], [...] [...] o pojemności 2mł, wykopanego na głębokości 2,5 m, wypełnionego żwirem, tłuczniem, gruzem betonowym- materiałami o dużym współczynniku filtracji, okrytego od góry matą "filtracyjną" i przykrytego płytami betonowymi typu "krata" na dobrze zagęszczonym podłożu do wysokości zrównania z drogą zabrukowaną. Otwory w płytach "krata" należy wypełnić tłuczniem. W tej samej decyzji organ nakazał także inwestorom utwardzenie wjazdu na posesje od ulicy [...] kostka brukową lub płytami typu "krata" przy zachowaniu górnej powierzchni drogi wewnętrznej na poziomie 15 cm poniżej górnej krawędzi cokoła betonowego ogrodzenia działki nr [...]. W związku z powyższym organ ponownie rozpatrując sprawę powinien mieć na względzie powyższe decyzje.