Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6628/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2 art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 122 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Wa 2136/20 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2020 r., znak: KOC/4381/Pi/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Wa 2136/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2020 r., znak: KOC/4381/Pi/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 6 września 2020 r. J.J., w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy Prawo zamówień publicznych, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o udostępnienie umowy zawartej w przeprowadzonym w trybie Prawa zamówień publicznych postępowaniu o udzielenie zamówienia nr [..].

Decyzją z dnia 20 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując w uzasadnieniu decyzji w oparciu o powołane orzecznictwo sądów administracyjnych, że żądana umowa zawiera informacje mogące posiadać wartość gospodarczą dla wykonawcy. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne. Wnioskodawca jest autorem kilkudziesięciu wielowątkowych wniosków skierowanych do organu, co wskazuje na nadużywanie prawa do informacji.

J.J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji - ze względu na wydanie decyzji przez niewłaściwy organ bądź jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w decyzji stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych prezes kolegium jest organem kolegium, a zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 kieruje on pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Tymczasem samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje odstępstw od powyższej zasady, a ponadto, zgodnie z jej art. 16 ust. 2, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że Kodeks ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Chodzi tu zatem zarówno o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, w tym przepisy dotyczące właściwości organów. Skoro podstawą działania organów administracji publicznej są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a organ nie może domniemywać kompetencji, które nie zostały dla niego przewidziane w przepisach ustawy, to samorządowe kolegia odwoławcze nie są uprawnione do wydania decyzji jako organ pierwszej instancji w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na stwierdzoną nieważność decyzji, wynikającą z przyczyn formalnych – braku kompetencji organu do jej wydania, Sąd nie oceniał wydanej decyzji pod kątem merytorycznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje prezes kolegium, w sytuacji gdy decyzje te zastrzeżone są dla trzyosobowych składów orzekających, a jedynym rozstrzygnięciem wydawanym przez prezesa jest postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych,

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 18 ust. 1 o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu pierwszego podniesiono, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również z ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie wynika, iż decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje prezes kolegium, a nie samorządowe kolegia odwoławcze. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisów szczególnych dotyczących ustalenia właściwości organów w sprawach wydawania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej i nie zawiera przepisu szczególnego, który upoważniałby prezesa kolegium do wydawania takich decyzji. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem kolegialnym i zgodnie z wolą ustawodawcy decyzje kolegium wydawane są w składach trzyosobowych i są zastrzeżone dla składu orzekającego. W ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych brak jest przepisu, który umocowywałby prezesa do wydawania decyzji jednoosobowo, a jedynym rozstrzygnięciem wydawanym przez prezesa jest postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Skoro z założenia ustawodawca wymaga przestrzegania przez organy administracji publicznej właściwości, to gdyby prezes kolegium miałby być właściwy do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, to racjonalny ustawodawca uregulowałby tę kwestię w sposób jednoznaczny. Powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym także na orzeczenie wydane w sprawie ze skargi J.J. (II SA/Wa 2010/20), organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji.

W ramach argumentacji dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że aby stwierdzić nieważność decyzji, trzeba wykazać, że w systemie prawnym istnieje przepis, z którego wprost wynika, że w danej sprawie właściwy do orzekania jest konkretny organ administracyjny i że kontrolowaną decyzję, wbrew temu wyraźnie stanowiącemu o właściwości konkretnego organu przepisowi, wydał inny organ, niż ten, który jest w tym przepisie wskazany. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej (ani jakakolwiek inna ustawa) nie zawiera przepisu wskazującego na właściwość prezesa kolegium bądź wyłączającego właściwość kolegium do wydania decyzji. O właściwości kolegiów stanowi natomiast ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Z przepisów tej ustawy wynika, że Kolegium, niezależnie od tego czy rozpatruje sprawę w pierwszej instancji, czy też w drugiej instancji, orzeka w składzie trzyosobowym. Przepisy nie dają zatem podstaw do uznania, że właściwym do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest prezes kolegium.

Stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu, który stwierdzałby, że właściwym do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest prezes samorządowego kolegium odwoławczego, bądź że do wydawania takich decyzji nie jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze w składzie trzyosobowym, narusza nie tylko przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ale także wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa. Dodatkowo, analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że niejednokrotnie Sąd ten rozpatrywał sprawy dotyczące odmowy udostępnienia informacji publicznej przez samorządowe kolegia odwoławcze orzekające (a nie prezesa kolegium) i nie stwierdzał z urzędu nieważności tak wydanych decyzji, lecz rozpatrywał sprawy co do meritum.

J.J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, obszernie odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie organu oraz wskazując na zasadność wydanego w sprawie wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113), gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania mają charakter następczy wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro ich podstawą jest uznanie przez skarżące kasacyjnie Kolegium, że nie naruszono przepisów prawa materialnego a wobec tego nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzucanych naruszeń prawa materialnego.

W ramach podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 570) – dalej: u.s.k.o., upatrując błędnej wykładni tych przepisów w wadliwym uznaniu przez Sąd, że decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje prezes kolegium.

Zarzut ten należało uznać za nietrafny, a stanowisko zajęte przez Sąd I instancji za prawidłowe. Argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie opiera się zasadniczo na twierdzeniu, że organ ten, będąc kompetentnym do wydawania decyzji administracyjnych, jest organem kolegialnym, co przesądza o dopuszczalności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wyłącznie przez skład trzyosobowy, w jakim orzeka samorządowe kolegium odwoławcze.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy podkreślić specyfikę sprawy i postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p. informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Konieczne jest zwrócenie uwagi, że udostępnienie informacji publicznej ma z istoty swojej charakter oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli, a z pewnością nie stanowi przejawu konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy materialnego prawa administracyjnego, a zatem nie może być traktowane jako wyraz stosowania prawa w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w teorii prawa, również prawa administracyjnego. Przez stosowanie prawa (norm prawnych) rozumie się bowiem czynności konwencjonalne organów administracji publicznej, przez które organy te rozstrzygają jakąś sprawę indywidualną i konkretną, czyniąc to na podstawie obowiązującej normy prawnej, a rezultatem aktu stosowania prawa jest rozstrzygnięcie jakiejś konkretnej sprawy w formie wydania normy indywidualnej i konkretnej (por. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 35). Postępowanie prowadzone na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sekwencją czynności poprzedzających udzielenie lub odmowę udzielenia odpowiedzi na wniosek i nie zmierza do wykreowania aktu stosowania prawa, tj. aktu administracyjnego w jego materialnym rozumieniu odpowiadającego istocie decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Zastrzeżenie przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. formy decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ma walor gwarancyjny, pozwalający w założeniu adresatowi takiej decyzji składać środki prawne od decyzji i skargi do sądu administracyjnego, nie ma jednak wpływu na ocenę charakteru prawnego tego rodzaju decyzji, która będąc negatywną odpowiedzią na wniosek nie stanowi takiego materialnego aktu administracyjnego, który rozstrzygałby indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Brak podstaw do przyjęcia tezy, że ta sama sprawa indywidualnego podmiotu - której rozstrzygnięcie na etapie jej zaistnienia z istoty rzeczy nie może być przesądzone, bo wymaga uprzedniego rozpoznania sprawy - zmienia swój prawny charakter w zależności od tego, którą z różnych form przewidzianych przez ustawodawcę dla jej załatwienia organ zastosował w wyniku rozpoznania sprawy. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest alternatywą dla czynności udostępnienia informacji publicznej i ma charakter odmowy uwzględnienia wniosku inicjującego sprawę udostępnienia informacji publicznej. Nie może mieć więc charakteru decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 104 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, że gdyby sprawa o udostępnienie informacji publicznej była indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzyganą w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a., to zbędna byłaby regulacja art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którą "Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Zastosowanie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej wynikałaby bowiem z treści art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidującego kontrolę sądowoadministracyjną w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Wszystkie te okoliczności wskazują, że decyzja wydawana w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jako niewydawana w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi jedynie jedną z form zakończenia postępowania i do takiego jej rozumienia, tj. do formy decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy k.p.a. ze względu na wyraźne i wąskie odesłanie w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do formy decyzji administracyjnej. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru postępowania jurysdykcyjnego, tj. takiego postępowania, w którym rozstrzyga się indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wykreowanie normy indywidualnej i konkretnej w drodze aktu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2016 r., I OSK 1372/15, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., III OSK 1942/21, postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2021 r., III OSK 3904/21).

Ta generalna specyfika informacji publicznej oraz postępowania toczącego się na wniosek o jej udostępnienie i form zakończenia tego postępowania determinuje wykładnię przepisów u.d.i.p. w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Przy założeniu, że normy procesowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego mają charakter instrumentalny względem norm prawa materialnego i gwarancyjny w zakresie prawidłowego realizowania tych norm, należy zaakceptować te stanowiska, które dopuszczają szerokie odwoływanie się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w celu zagwarantowania interesów prawnych i praw podmiotowych również w tych obszarach regulacji administracyjnoprawnej, gdzie ustawodawca gwarancji takich nie przewidział, za wyjątkiem sytuacji, w których wyraźnie wyłączono dopuszczalność stosowania przepisów k.p.a. W takim kontekście jako unormowania szczególne wobec przepisów k.p.a. należy traktować przepisy ustaw, w których ustawodawca przewidział odrębne uregulowania procesowe i gwarancyjne wobec spraw określonych przepisami tych ustaw. Mając to na uwadze, należy przyjąć, że przepisy u.d.i.p. mają w omawianym zakresie charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Oznacza to, że skoro nie przewidziano w nich gwarancyjnej procesowej "obudowy" sprawy dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie mają zastosowanie te przepisy k.p.a., które takie gwarancje procesowe zapewniają podmiotom prawa dostępu do informacji publicznej.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej może być postępowaniem dwuetapowym. Zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot może bowiem informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej, poinformować, że żądanej informacji nie posiada lub wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej kreuje sprawę dostępu do tej informacji i inicjuje postępowanie w tej sprawie. Jeśli rozstrzygnięcie sprawy dostępu do informacji publicznej ma zakończyć się jej udostępnieniem bądź poinformowaniem o braku żądanej informacji, przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Jeśli natomiast konieczna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest przejście do etapu postępowania, w którym będą miały zastosowanie gwarancyjne przepisy k.p.a., skoro odmowa ma nastąpić w formie decyzji. Możliwa dwuetapowość postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej nie uzasadnia jednak wniosku, że sprawa dostępu do informacji publicznej zmienia swój charakter w "etapie decyzyjnym" na sprawę w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.k.o., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, zaś stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy, na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1.

Wynikająca z art. 1 ust. 2 u.s.k.o. właściwość kolegiów do orzekania "w innych sprawach" niż wymienione w art. 1 ust. 1 u.s.k.o. zdeterminowana jest "zasadami określonymi w innych ustawach". Przepisy u.d.i.p. właściwość podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej normują w sposób autonomiczny, w oderwaniu od kodeksowej konstrukcji organu administracji publicznej. W konsekwencji kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej może posiadać podmiot, który ustrojowo nie będzie organem administracji publicznej właściwym do rozstrzygania spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21).

Samorządowe kolegia odwoławcze są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będąc organami władzy publicznej jako organy administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji publicznej, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok NSA w Warszawie z 6 marca 2008 r., I OSK 1918/07). O tym czy dany podmiot jest organem władzy publicznej decyduje fakt wykonywania "władztwa publicznego" (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., I OSK 1722/16). Samorządowe kolegia odwoławcze niewątpliwe spełniają powyższe kryteria. Ponadto ich status organów administracji publicznej potwierdza treść art. 1 ust. 1 u.s.k.o. oraz skorelowana z tym przepisem treść art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., który samorządowe kolegium odwoławcze definiuje jako organ samorządu terytorialnego. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób kolegium realizuje kompetencję do załatwienia sprawy dostępu do informacji publicznej: czy przez prezesa kolegium, czy też przez skład orzekający. Nie ulega wątpliwości, że sprawa dostępu do informacji publicznej finalizowana udostępnieniem tej informacji kończy się czynnością materialno-techniczną, a nie indywidulanym aktem administracyjnym bądź innym orzeczeniem. Oznacza to, że kolegium w tym zakresie nie orzeka, a zatem nie działa na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.k.o., zgodnie z którym "Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej", lecz wyraża stanowisko w przedmiocie oświadczenia wiedzy, jakim jest informacja publiczna. To z kolei prowadzi do wniosku, że dokonuje tego za pośrednictwem organu upoważnionego do jego reprezentacji.

Organem kolegium, reprezentującym je na zewnątrz, jest prezes kolegium, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o. Prezes kolegium, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.s.k.o., wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Ponadto to prezes kolegium, a nie skład orzekający kolegium, jest dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością kolegium (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2018 r., II SA/Go 1116/17).

Oznacza to, że udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej realizuje prezes kolegium, a nie kolegium działające w składzie trzyosobowym.

Systemowa, dokonywana na tle unormowań u.d.i.p., analiza treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje "organ władzy publicznej" prowadzi do wniosku, że kompetencja do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest jednoznacznie skorelowana podmiotowo z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. może zatem wydać wyłącznie organ władzy publicznej, który był zobowiązany do jej udostępnienia, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Brak jest podstaw do uznania, że w sytuacji, w jakiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegał będzie załatwieniu w drodze udostępnienia informacji publicznej, jego załatwienie należeć będzie do prezesa kolegium jako organu je reprezentującego, zaś w sytuacji, gdy wniosek ma spotkać się z odmową, wydanie decyzji administracyjnej należeć będzie do samorządowego kolegium odwoławczego jako organu działającego w składzie trzyosobowym. Obowiązek zajęcia stanowiska o odmowie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. nie może prowadzić do zmiany podmiotu, do którego należy załatwienie wniosku złożonego w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. do zmiany podmiotu reprezentującego samorządowe kolegium odwoławcze: z prezesa tego kolegium na skład trzyosobowy. Podmiotem wydającym decyzję (w przypadku zaistnienia podstaw do jej wydania) jest ten podmiot, który jest zobowiązany do udostępnienia tej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Ustanowiona w u.d.i.p. możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest konsekwencją przyznania konkretnemu podmiotowi kompetencji do rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, "twierdzenie, że kompetencję do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. posiada skład oczekający kolegium (art. 18 ust. 1 u.s.k.o.) musiałoby oznaczać, że skład ten jest związany stanowiskiem prezesa co do konieczności podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Po wpłynięciu wniosku dostępowego to prezes kolegium podejmowałby bowiem decyzję, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej; to prezes kolegium decydowałby o tym, że informacji publicznej nie można udostępnić z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) albo z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w dostępnie do informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Następnie w trybie wewnątrzustrojowym prezes kolegium "przekazywałby sprawę" składowi orzekającemu celem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W takim skonfigurowaniu skład orzekający realizowałby wyłącznie stanowisko prezesa, co kłóci się z zasadą, że przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa – art. 21 ust. 1 u.s.k.o. Odmienna ocena składu orzekającego co do koniczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej musiałaby z kolei prowadzić, do "zwrotnego" związania prezesa kolegium stanowiskiem składu i obligować go do udostępnienia informacji publicznej. Pomijając oczywistą wadliwość takiego rozwiązania należy również wyeksponować, wynikające z niego zniekształcenie zasad odpowiedzialności karnej za brak udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 23 u.d.i.p. kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Akceptacja powołanego wyżej stanowiska nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy odpowiedzialność za nieudostępnienie informacji publicznej ponosi prezes kolegium, który niezasadnie zobowiązał skład orzekający do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy skład orzekający, który nie sprzeciwił się stanowisku prezesa i "nie zwrócił mu sprawy" celem udostępnienia tej informacji. Wątpliwości mnożą się, jeżeli uwzględni się uprawnienie do złożenia zdania odrębnego przez któregoś z członków składu orzekającego" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21).

W konsekwencji, nie mógł być skuteczny zarzut dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.k.o. prowadzący do uznania, że organem zobowiązanym do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – w sytuacji, w której wniosek był kierowany do samorządowego kolegium odwoławczego - jest prezes samorządowego kolegium odwoławczego. Źródłem kompetencji prezesa kolegium do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej są bowiem przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o.

Skoro niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, to nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 18 ust. 1 u.s.k.o. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji. Jeżeli bowiem do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., to konsekwentnie należy przyjąć, że uchybienie wymogom, jakie te przepisy dla tej decyzji przewidują, może podlegać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dotyczy to również podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.