Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1088/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2005 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie: stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1088/04

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) w związku z art. 163 kpa, stwierdził utratę z dniem [...] stycznia 2003 r. statusu zakładu pracy chronionej przez O. sp. z o.o. w C. przyznanego decyzją Nr [...] przez Pełnomocnika ds. Osób Niepełnosprawnych w dniu [...] października 1996 r.

Organ administracji stwierdził, iż z informacji przesłanej przez spółkę za I półrocze 2003 r. wynika, że w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2003 r. nie prowadziła rachunku bankowego środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz nie przekazywała środków funduszu rehabilitacji na ten rachunek. Spółka przyznała tę okoliczność usprawiedliwiając się błędem i niedopatrzeniem pracowników podając, że w lipcu 2003 r. założyła rachunek bankowy środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Jednakże, jak podkreślała, przekazywała 10% środków funduszu na pomoc indywidualną dla pracowników niepełnosprawnych bezpośrednio z kasy spółki.

Odwołując się od tej decyzji spółka wnosiła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącej skutki decyzji mają wymiar niewspółmiernie dotkliwy w stosunku do dopuszczonego się przez nią uchybienia. Spółka przyznała, że nie prowadziła wymaganego rachunku od [...] stycznia 2003 r. do [...] lipca 2003 r. naruszając art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Stało się to z powodu niedopatrzenia pracownicy księgowości oraz z powodu przeniesienia rachunku do innego banku, który odmówił jego, ze względu na ujemny stan salda ZEFRON, założenia konta z debetem. W dalszej części odwołania spółka powołuje się na dotychczasowe nienaganne wykonywanie działalności i w związku z tym uważa, iż "nominalne" naruszenie przez nią przepisów ustawy nie może stanowić racjonalnej podstawy do cofnięcia statusu zakładu pracy chronionej, bowiem skutkować to będzie koniecznością ogłoszenia upadłości ze wszystkimi negatywnymi skutkami społecznymi.

Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazuje, iż od 1 lutego 2003 r. art. 33 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy zobowiązywał zakłady pracy chronionej do prowadzenia rachunku bankowego dla wszystkich środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 30 ust. 3 powołanej ustawy, w przypadku niespełnienia przez pracodawcę tego lub któregokolwiek z innych warunków lub obowiązków określonych w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, wojewoda jest zobowiązany stwierdzić utratę statusu zakładu pracy chronionej z dniem ich niespełnienia. W związku z tym na treść zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu powołane przez skarżącą okoliczności trudnej sytuacji finansowej lub względy społeczne.

Nadto decyzja z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] Minister Polityki Społecznej , na podstawie art. 154 § 1 i § 2 kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego O sp. z o.o. wnosiła o uchylenie decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. zarzucając jej naruszenie szereg przepisów postępowania.

Skarżąca uważa, iż jest nie do przyjęcia z uwagi na cel społeczny ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oraz jego uzasadnienie sprowadzające się do stwierdzenia, że żaden przepis ustawy nie przewiduje zachowania statusu zakładu pracy chronione przez skarżącą. Skarżąca wskazuje na to, że organ administracji zwracając się o przedłożenie stosownych dokumentów stwierdził, iż niedostarczenie ich będzie niespełnieniem warunków dla zakładu pracy chronionej. Następnie bez formalnego wszczęcia postępowania wydał decyzję o utracie statusu pracodawcy. W tym kontekście spółka wskazuje na naruszenie przez organ administracji szeregu przepisów postępowania (art. art. 7, 8, 10, 35 § 3, 36 § 1 i 61 § 4 kpa). W dalszych wywodach skarżąca podkreśla, iż przez cały czas działalności przekazywała minimum 10% (a nawet więcej) z funduszu ZEFRON na indywidualna pomoc osobom niepełnosprawnym. Zdaniem skarżącej nowa regulacja prawna, zobowiązująca do prowadzenia rachunku bankowego tych środków, miała jedynie na celu ich zabezpieczenie, natomiast spółka rozdysponowywała te środki zgodnie z ich przeznaczeniem, jedynie na poprzednio obowiązujących zasadach. Zatem naruszenie przez nią przepisów, w ocenie skarżącej, miało jedynie charakter "nominalny" bez naruszenia interesu społecznego lub celów ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wnosił o jej oddalenie. Odpierając zarzut obowiązku wszczęcia postępowania organ administracji wskazuje na pismo z dnia [...] sierpnia 2003 r. wszczynające postępowanie w sprawie ustalenia czy pracodawca spełnia warunki i obowiązki określone dla zakładu pracy chronionej. Zdaniem organu administracji interpretacja przez skarżącą przepisów postępowania nie znajduje uzasadnienia. Stwierdzone uchybienia (brak wymaganego rachunku bankowego i nie odprowadzanie na niego środków finansowych) trwało przez siedem miesięcy co wskazuje na brak znajomości elementarnych przepisów obowiązujących dla prowadzenia działalności wykonywanej przez spółkę. Organ administracji przyznaje, że wystąpiło wydłużenie postępowania administracyjnego lecz nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast co do zarzutu uniemożliwienia skarżącej zapoznania się z materiałem w sprawie, organ wskazuje, że decyzja został oparta wyłącznie na materiale dowodowy przedłożonym przez skarżącą, a więc znanym spółce. Powołując się na powyższe organ administracji konkluduje, iż decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie jest decyzją uznaniowa, a więc przy jej wydawaniu organ nie może kierować się trudną sytuacją finansową pracodawcy lub względami społecznymi.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;

Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jest ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) – zwanej dalej ustawą.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca spółka (O. sp. z o.o. z siedzibą w C.), od [...] stycznia 2003 r. do [...] lipca 2003 r. nie posiadała rachunku bankowego ZEFRON. Obowiązek posiadania tego rachunku wynikał wprost z ustawy, jednakże kształtował się różnie co do zakresu. Ustawa obowiązująca od 1 stycznia 2003 r. do 31 stycznia 2003 r. zobowiązywała do prowadzenia tego rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników (art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy), w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2003 r. do 30 czerwca 2003 r. (podobnie jak obowiązująca od 1 kwietnia 2004 r. do 30 kwietnia 2004 r.) zobowiązywała do prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu, a więc dla wszystkich środków funduszu, nie tylko wyodrębnionych.

Spór dotyczy jednakże daty stwierdzenia utraty przez skarżącą statusu zakładu pracy chronionej. Obie decyzje administracyjne stwierdziły utratę przez spółkę statusu z dniem [...] stycznia 2003 r., to jest z dniem od kiedy spółka nie posiadała wymaganego rachunku bankowego. Skarżąca natomiast dowodzi, iż dopiero nowelizacja ustawy z dniem 1 lutego 2003 r. wprowadziła w art. 30 ust. 3 zasadę stwierdzania utraty statusu z datą wsteczną. Przepis ten (art. 30 ust. 3 ustawy) obowiązujący od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 stycznia 2003r. brzmiał "Wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków i obowiązków, o których mowa w art. 28 i 33 ust. 1 i 3". Natomiast wprowadzona nowela z dniem 1 lutego 2003 r. nadała mu treść "Wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków".

W kwestii powyższej zachodzi pytanie czy według stanu prawnego na dzień 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 stycznia 2003 r. należy uznać, iż decyzja administracyjna stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej jest decyzją konstytutywną, czy decyzją deklaratoryjną, co w konsekwencji rozstrzyga o dacie początkowej utraty statusu przez skarżącą.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. (III RN 2/01) wyraził pogląd, iż decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej wywołuje skutek od dnia niespełniania wymaganych warunków, skłaniając się do zakwalifikowania tego rodzaju decyzji jako decyzji deklaratoryjnej. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło na skutek nie wywiązywania się strony z obowiązku informowania wojewody określonego w art. 30 ust. 4 ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie naruszyła tego obowiązku.

Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2000 r. (II SA 710/00) i aczkolwiek wyrok ten został uchylony wymienionym wyżej wyrokiem Sądu Najwyższego, to w ocenie Sądu w składzie orzekającym odnosił się bardziej kompleksowo do kontrowersyjnego zagadnienia, dlatego wyrażony w nim pogląd skład orzekający podziela. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Decyzje w sprawie przyznania i utraty statusu zakładu pracy chronionej mają charakter konstytutywny". W uzasadnieniu do wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "W ocenie Sądu decyzja o stwierdzeniu utraty statusu zakładu pracy chronionej, wbrew sugestiom wynikającym z brzmienia przepisu art. 30 ust. 3 ustawy - ma charakter konstytutywny, tak jak konstytutywna jest decyzja w sprawie przyznania takiego statusu. W art. 30 ust. 1 ustawy użyto poprawnego określenia "przyznanie statusu zakładu pracy chronionej", nie budzącego wątpliwości co do tego, że to przyznanie nie jest potwierdzeniem stanu prawnego, zaistniałego z mocy ustawy, lecz w pełni konstytutywnym rozstrzygnięciem administracyjnym, tworzącym zupełnie nową sytuację prawną pracodawcy. Z tego powodu kierowanie się wyłącznie brzmieniem art. 30 ust. 3 ustawy (stwierdzenie utraty statusu) wymagałoby przyjęcia, iż "przyznanie statusu", o którym mowa w art. 30 ust. 1, to również tylko "stwierdzenie statusu". Inaczej bowiem powstałaby niczym nie uzasadniona niekonsekwencja w sposobie nabywania i utraty uprawnień z tytułu prowadzenia zakładu pracy chronionej. Nie ulega wątpliwości, iż wobec różnorodnych i wymagających kompetentnych ustaleń okoliczności warunkujących uzyskanie i zachowanie statusu zakładu pracy chronionej przypisywanie decyzjom administracyjnym, dotyczącym uzyskania i utraty tego statusu, charakteru decyzji deklaratoryjnych, skutecznych ex tunc, podważa pewność obrotu prawnego i gospodarczego".

Powyższy pogląd jest zgodny z demokratycznym stanem prawnym, bowiem posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją wywołania skutków prawnych wynikających z mocy prawa jest czymś wyjątkowym i konstrukcji tej nie można domniemywać.

Decyzja w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej jest decyzją konstytutywną, tworzącą nową sytuację prawną w odniesieniu do pewnego fragmentu działalności gospodarczej przedsiębiorcy, zorganizowanej w formie zakładu. Przedmiot tej decyzji jest ściśle określony, gdyż tylko w odniesieniu do zakładu pracy chronionej przedsiębiorca może korzystać z przewidzianych w ustawie uprawnień i jest obowiązany wypełniać obowiązki nałożone ustawa wobec PEFRON, organów administracji publicznej, pracowników niepełnosprawnych i innych podmiotów, na co wyraźnie wskazuje art. 31 ust. 1 ustawy. Decyzja o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej przyznaje ten status na określony czas. Nie ulega więc wątpliwości, iż co zostało przyznane czasowo, nie może być przez ustawodawcę traktowane jednocześnie jako przyznane na czas nieokreślony. Zmiana istotnego elementu sytuacji prawnej przedsiębiorcy jakim jest okres na jaki przyznano mu konkretne uprawnienia i nałożono nań na ten okres konkretne obowiązki, może być przedmiotem nowej decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy. Decyzja ta pozbawia mocy, przed upływem ustawowego terminu, decyzję przyznającą owe uprawnienia, a tym samym wywołuje nowe, wprawdzie negatywne, skutki prawne.

Decyzji administracyjnej przysługuje domniemanie legalności i sama strona nie może swym zachowaniem podważać tego domniemania. Jedną z podstawowych zasad kpa jest zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), której celem jest ochrona praw nabytych. Celem ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) jest dążenie do ujęcia problematyki procedury administracyjnej w jednym akcie, jeżeli zatem w innym akcie normatywnym następuje taka regulacja, powinna mieć ona wymiar kompleksowy, albo należy przyjąć zasadę, zgodnie z którą rozwiązanie fragmentaryczne należy wiązać z rozwiązaniami kpa.

Rozwiązanie zawarte w art. 30 ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. do 31 stycznia 2003 r., jest rozwiązaniem zawierającym bardzo niewielki fragment prawny oraz trudną do zdefiniowania treść proceduralną. Należy więc go połączyć z rozwiązaniami kpa. W odniesieniu do regulacji zawartej w art. 30 ust. 3 ustawy nie da się zastosować art. 154 i art. 155 kpa. Nie jest to także stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 i następne kpa). Z uwagi na wyraźne określenie organu kompetentnego nie można także do tego przepisu odnieść normy z art. 161 kpa. Także nie można zastosować procedury z art. 162 kpa, bowiem decyzja o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej nie stała się bezprzedmiotowa mimo, iż zachodzą negatywne skutki z art. 30 ust. 3 ustawy, oraz decyzja uprawniająca nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Nie zachodzą także przesłanki z art. 162 § 2 kpa, gdyż powstały stan zaszłości jest nie do przywrócenia. Jedynym przepisem, który pozwoliłby na związanie art. 30 ust. 3 ustawy z kpa jest art. 163 kpa., z którego wynika, iż decyzja może być uchylona lub zmieniona (a więc w obu przypadkach chodzi o wywołanie nowych skutków prawnych), o ile przewidują to przepisy szczególne. Jak wypowiedział się jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 1991 r. (SA/Wr 371/91) "przepis art. 163 kpa nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiekolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji", a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej".

Zatem w świetle powyższego zbyt daleko idącym staje twierdzenie, iż przepis art. 30 ust. 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. do 31 stycznia 2003 r.) pozwalał na usytuowanie decyzji administracyjnych, wydawanych na jego podstawie, jako decyzji deklaratoryjnych, albowiem jak wskazano wyżej podstawy wydania decyzji deklaratoryjnej w oparciu o powołany przepis nie można domniemywać. Także z treści art. 163 kpa nie daje się wysnuć podstawy prawnej takiej decyzji administracyjnej, gdyż przepis art. 30 ust. 3, w brzmieniu podanym wyżej, nie zawiera treści, którą niesie w sobie ten sam przepis, jednakże dopiero w ustawie obowiązującej od 1 lutego 2003 r. – "Wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej (...) z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków".

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) oraz art. 152, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.