Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 711/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. P. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia Biura Finansów Oświaty oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H.P. jest uchwała Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] w sprawie utworzenia Biura Finansów Oświaty.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco

W dniu [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej "u.s.g."), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.- dalej "u.s.o."), art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) Rada Miasta C. ( dalej też "Rada Gminy" lub "organ") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia Biura Finansów Oświaty

W §1 uchwały uchwalono, że " 1. Z dniem 1 sierpnia 2012 r. tworzy się jednostkę budżetową o nazwie Biuro Finansów Oświaty z siedzibą przy ul. [...] w C., zwaną dalej Biurem.

2. Zadaniem Biura jest prowadzenie obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto C., tj.:

1) przedszkoli, zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały,

2) gimnazjów, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały,

3) szkół podstawowych, zespołów szkolno-przedszkolnych, zespołów szkół, specjalnych ośrodków szkolno - wychowawczych, zgodnie z załącznikiem nr 3 do niniejszej uchwały.

3. Jednostkę, o której mowa w ust 1, wyposaża się w niezbędne do wykonywania zadań składniki mienia Miasta C., zgodnie z załącznikiem nr 4 do niniejszej uchwały.

W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta C. Natomiast zgodnie z § 3 uchwała wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., z wyjątkiem § 1 ust 2 pkt 2, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., § 1 ust 2 pkt 3, który wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2013 r.

Natomiast w dniu [...] Rada Miasta C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] w sprawie utworzenia Biura Finansów Oświaty. W §1 uchwały zmieniającej określono, że załącznik nr 4 do uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] w sprawie utworzenia Biura Finansów Oświaty otrzymuje brzmienie, jak w załączniku do niniejszej uchwały. Zmiana weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r. (§ 4 uchwały).

Pismem z dnia [...] H.P. – była główna księgowa w Szkole Podstawowej nr [...] w C. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie dotyczyło uchwał Rady Gminy: z dnia [...] oraz z dnia [...]. Wskazała, że Rada Gminy podejmując uchwały naruszyła normy prawne wynikające z treści art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1 i ust. 2 w związku art. 76a ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.), art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach pracy z dnia 19 grudnia 1992 roku (Dz. U. z 1992 r. Nr 100, poz. 502 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazała, że była zatrudniona w Szkole podstawowej nr [...] w C., jako główna księgowa na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony od dnia [...] do dnia [...]. Wypowiedzenie jej umowy o pracę było uzasadniane przez dyrektora szkoły podjęciem przez Radę Miasta uchwały z dnia [...] nr [...]. Zdaniem strony w efekcie braku w treści uchwały zapisu wskazującego na likwidację stanowisk pracy w placówkach oświatowych nie może ona stanowić podstawy do likwidowania tychże stanowisk. Zaakcentowała, że w polskim systemie prawnym w zakresie utrwalonej praktyki uchwałodawczej organów stanowiących i kontrolnych jednostek samorządu terytorialnego regułą prawną jest zachowanie precyzji prawnej, co ma odniesienie do przestrzegania zasady pewności prawnej wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Stwierdziła, że aby uchwała mogła stanowić podstawę do zredukowania zatrudnienia fakt ten winien wynikać z treści kwestionowanej uchwały lub innej, odrębnej uchwały. Strona wskazała, że w uchwale o utworzeniu Biura Finansów Oświaty brakuje zapisów precyzujących zakres zadań tego Biura. Dalej strona zakwestionowała sposób przenoszenia do pracy w Biurze wybranych pracowników administracji zatrudnionych w placówkach oświatowych na podstawie art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, bowiem w jej ocenie, skutkiem uchwały nie może kształtować się sytuacja, w której dla części pracowników jest ona podstawą do rozwiązania stosunku pracy, a dla innej grupy pracowników warunkuje ich przeniesienie. Strona stwierdziła, że brak pewności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa powstały skutkiem podjęcia przez radę miasta kwestionowanej uchwały stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a to przemawia za usunięciem uchwały z obrotu prawnego.

Nadto zauważyła, że brak precyzji normatywnej uchwały w obszarze likwidowania stanowisk pracy naraziło pracowników administracyjnych zatrudnianych w placówkach oświatowych na szkodę, a uchwała była przyczyną bezprawnego rozwiązywania stosunków pracy z pracownikami zatrudnionymi na stanowiskach administracyjnych. Stwierdziła, że niewykluczone są powództwa cywilne w zakresie odszkodowań. Wskazała dalej, że dyrektor SP [...] w C. na mocy wyroku została uznana za winną popełnienia wykroczenia z art. 282 pkt 3 k.p., a w Prokuraturze w C. toczy się wobec tejże dyrektor śledztwo z art. 231 § 1 k.k. Dalej strona przywołała art. 11 ust. 1 i 2 i art. 76a ust. 3 ustawy o rachunkowości stwierdzając, że akt ten nie daje podstaw prawnych dla powierzania prowadzenia obsługi finansowo - księgowej jednostek oświatowych będących jednostkami budżetowymi odrębnej jednostce budżetowej, a zmiany organizacyjno-finansowe nie mogą stać w opozycji względem utrwalonych zasad prowadzenia rachunkowości. Wskazała na treść § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach pracy podkreślając, że w kompetencji Biura nie jest prowadzenie kas zapomogowo-pożyczkowych dla placówek oświatowych. Zaakcentowała, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowisko głównego księgowego w jednostce sektora finansów publicznych, w tym w każdej placówce oświatowej jest stanowiskiem obligatoryjnym i nie może ulegać zlikwidowaniu skutkiem działania organu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreśliła, że art. 7 Konstytucji RP wynika, iż każdy organ administracji publicznej, w tym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego muszą działać na podstawie i w granicach prawa. W ocenie strony organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą tworzyć jednostki uprawnione do prowadzenia wspólnej obsługi finansowo-księgowej ale tworzenie tych struktur nie może naruszać norm Konstytucji RP oraz innych ustaw. Niezależnie od powyższego stwierdziła, że z punktu widzenia kwestionowanej uchwały ważny pozostaje aspekt trwałości stosunku pracy. W tym zakresie wskazała na art. 39 k.p. i art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Podkreśliła, że orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przemawiają na korzyść osób dotkniętych dyskryminacją skutkiem regulowania normatywnego sprzecznego z konwencjami oraz prawem krajowym.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w wezwaniu organ stwierdził, że nie znajdują one oparcia w obowiązującym prawie, a wnioskodawczyni nie sprecyzowała w jakim zakresie miałoby nastąpić usunięcie naruszenia prawa.

W zbiorczej skardze na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] nr [...] w sprawie utworzenia Biura Finansów Oświaty oraz uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] nr [...] w sprawie utworzenia Biura Finansów Oświaty, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H.P. zarzuciła naruszenie norm prawnych wynikających z treści art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1 i ust. 2 w związku art. 76a ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.), art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach pracy z dnia 19 grudnia 1992 roku (Dz. U. z 1992 r. Nr 100, poz. 502 ze zm.). oraz przepisów prawa pracy, w szczególności norm prawnych dotyczących ochrony trwałości stosunku pracy wynikających z treści art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Wniosła o stwierdzenie nieważności uchwał, ewentualnie o stwierdzenie ich niezgodności z prawem oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wskazała, że powołany w uchwale zwrot: "prowadzenie obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych" nie posiada definicji legalnej. Ponownie stwierdziła, że sposób interpretacji i realizacji uchwały o utworzeniu Biura był wadliwy i naruszał szereg przepisów w tym art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, który to określa tryb przenoszenia pracowników samorządowych i nie dotyczy likwidacji stanowisk. Zdaniem skarżącej uchwała powoduje brak pewności prawa oraz brak zaufania obywateli do organów państwa narusza zasadę praworządności, bezpieczeństwa prawnego oraz określoności prawa Podkreśliła, że regulacje prawne powinny zapewnić jednostce nie tylko bezpieczeństwo prawne, lecz także w pełni zakładać przewidywalność co do tego, w jakim stopniu ich realizacja może wpływać na ukształtowanie ich pozycji prawnej jednostki w poszczególnych sytuacjach prawnych. W tym zakresie zacytowała fragmenty orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 23 października 2007 r., P 28/07, OTK-A 2007, Nr 9, poz. 106 oraz z dnia 3 grudnia 2002 r., P 12/02, OTK-A 2002, Nr 7, poz. 90).

Wskazując na art. 5 ust 7 pkt 3 u.s.o. określający zadania organu prowadzącego szkołę oraz uprawnienia tego organu wynikające z art. 5 ust. 9 u.s.o. podkreśliła że zmiany organizacyjno-finansowe nie mogą stać w opozycji względem zasad prowadzenia rachunkowości, o których mowa w obowiązującej ustawie o rachunkowości. Skarżąca doszukiwała się znamion naruszenia art. 7 Konstytucji RP w odniesieniu do art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych bowiem, jak stwierdziła, stanowisko głównego księgowego w jednostce sektora finansów publicznych, w tym placówce oświatowej jest stanowiskiem obligatoryjnym i nie może ulegać zlikwidowaniu skutkiem działania organu jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie wskazała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w G. Dalej skarżąca stwierdziła, że w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa sprecyzowała naruszenie jej interesu prawnego skutkiem uchwalenia skarżonej uchwały, bowiem w efekcie jej błędnej interpretacji utraciła zatrudnienie. Zdaniem skarżącej posiada legitymację prawną w dążeniu do usunięcia tej uchwały z obrotu prawnego lub jej konwalidacji, a organ naruszając obowiązujące przepisy prawa winien wiedzieć, w jaki sposób powrócić do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżone uchwały oraz uchwała w sprawie nadania statutu dla Biura Finansów Oświaty nie były przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody [...]. Nadto zauważył, że ocena zasadności wypowiedzenia skarżącej stosunku pracy jest przedmiotem toczącego się postępowania przed Rejonowym Sądem Pracy w C., a skarżąca prowadzi zarówno z dyrektorem szkoły jak i Biurem Finansów Oświaty proces w zakresie przywrócenia do pracy i jej argumenty dotyczą tego właśnie postępowania. W ocenie organu pozostałe zarzuty skarżącej nie mają oparcia w obowiązującym prawie.

Podkreślił, że podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowi art. 5 ust. 9 u.s.o. Natomiast statut Biura Finansów Oświaty stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] w § 4 m in. określa zadania Biura takie jak: prowadzenie rachunkowości naliczanej wypłacanie wynagrodzeń prowadzenie ksiąg rachunkowych gromadzenie i przechowywanie dokumentacji finansowo- księgowej w tym dowodów księgowych, prowadzenie sprawozdawczości rzeczowej i statystycznej. Zgodnie z § 6 statutu strukturę organizacyjną ustala dyrektor biura, a zakres działania określa regulamin organizacyjny w uzgodnieniu z Prezydentem Miasta C. Organ wskazał, że regulamin organizacyjny został ustalony Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] i Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Biura Finansów Oświaty z dnia [...], który szczegółowo ustala zakres zadań Biura, w tym kompetencje głównego księgowego (§ 9 zarządzenia).

Główny księgowy otrzymał pełne kompetencje w zakresie prowadzenia obsługi finansowej jednostek oświatowych w oparciu o porozumienia o współpracy i upoważnienia zawarte pomiędzy dyrektorami jednostek oświatowych, a Biurem Finansów Oświaty. Działalność Biura obejmuje pełny zakres obowiązków wykonywanych przez głównego księgowego jednostki oświatowej.

Argumentacja skarżącej, że jednostka oświatowa może powierzyć prowadzenie ksiąg rachunkowych wyłącznie przedsiębiorcy, co wynika z art.76a ust. 3 ustawy o rachunkowości nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym prawie jak i orzecznictwie. W tym zakresie organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt IISA/Bd 1210/12, który dotyczył stanu faktycznego polegającego na wyodrębnieniu w Urzędzie Gminy stanowiska głównego księgowego obsługującego jednostki oświatowe. Organ podkreślił, że podejmując skarżone uchwały działał w granicach prawa, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Dalej zauważył, że granice prawa przy tworzeniu jednostki budżetowej gminy zostały określone w art.12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a tworząc jednostkę budżetową rada gminy nadaje jej statut oraz określa mienie przekazane w zarząd. Przy tworzeniu takiej jednostki podejmuje się dwie uchwały, pierwszą o utworzeniu jednostki i drugą o nadaniu jej statutu. Organ podkreślił, że skarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Organ uznał za bezprzedmiotowy zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo- kredytowych w zakładach pracy z dnia 19 grudnia 1992 r. (Dz.U. nr 100 poz.502 ze zm.) bowiem z treści rozporządzenia wynika, że tworzenie tych kas nie jest obligatoryjne. Zaakcentował, że zapewnienie obsługi finansowej należy do kompetencji dyrektora i nie jest uwarunkowane istnieniem stanowiska głównego księgowego w jednostce oświatowej.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej – M.P. podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty. Dołączył do akt kserokopie uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego w C. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sygn. akt [...]. W odpowiedzi na pytanie o wskazanie naruszonego przepisu, który stoi u podstaw interesu prawnego stanowiącego legitymację po stronie skarżącej wskazał na art. 101 u.s.g., a skarżąca wskazała art. 54 ustawy o finansach publicznych (jako naruszony, a stanowiący legitymację po jej stronie).

Pełnomocnik organu stwierdził, że nie widzi naruszenia porządku prawnego poprzez naruszenie konkretnego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647- z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Ponadto, co do zasady, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515. dalej "u.s.g."), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności.

Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że z uwagi na materię uchwały Rada Miasta C. z dnia [...] Nr [...] dotyczącą utworzenia Biura Finansów Oświaty, akt ten dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego. Zachowane zostały też formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżąca pismem z dnia [...] wezwała Radę Gminy w C. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] Przewodniczący Rady Miasta C. poinformował skarżącą, że jej stanowisko jest bezzasadne. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu [...]. Skarga z dnia [...] złożona została w dniu [...].

Zgodnie z wyżej cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę może wnieść tylko ten, kto nie tylko zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, ale - jak stanowi przytoczony przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. - ten interes został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OZ 703/09, niepubl.).

Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121, uznał, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji.

Zastosowanie w art. 101 u.s.g. konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym, analogicznej do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 k.p.a., stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego. Oczywiście, przenoszenie tych cech na grunt art. 101 u.s.g. powinno odbywać się na zasadzie "odpowiedniości" ze względu na odmienną sytuację, z jaką mamy tutaj do czynienia. O ile w art. 28 k.p.a. chodzi o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną określonego podmiotu decyzji wydanej w wyniku prowadzonego postępowania, o tyle tutaj istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały (zarządzenia) podjętej przez organ gminy. Przyjmuje się, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że po wejściu w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć. Przy czym może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu( zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. w sprawie II OSK 1033/07, skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Zaakcentowania wymaga, że w powołanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium - naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Powyższe oznacza to, że skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych (vide: komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (w:) B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumiaska-Pawlic, J. Jagoda, A. fJochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009, nr 11). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy (wyrok SA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Oznacza to, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08, LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10, Lex nr 706654).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały naruszony został jej interes prawny albo uprawnienie poprzez zaistnienie związku między zawartymi w kwestionowanej uchwale postanowieniami, a własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. Musi ona udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. Ponieważ skarżąca w skardze nie wykazała naruszenia tak rozumianego interesu prawnego to została do tego wezwana na rozprawie. Pełnomocnik skarżącej na pytanie o wskazanie naruszonego przepisu stanowiącego legitymację po stronie skarżącej wskazał na art. 101 u.s.g., a skarżąca wskazała art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Zauważyć należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy została podjęta w szczególności na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja gminnych jednostek organizacyjnych oraz art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym w celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 7, organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek, o której mowa w ust. 7 pkt 3. Rada Gminy działała więc na podstawie prawa i w jego granicach. Natomiast strona skarżąca wywodzi swoją legitymację z art. 101 u.s.g., który to przepis określa warunki jakie należy spełnić przy wniesieniu skargi, bądź też z art. 54 ustawy o finansach publicznych. Z art. 54 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych(Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz.1240 ze zm.) wynika, iż głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych, zwanym dalej "głównym księgowym", jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli: zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skarżąca nie spełniła wymogu art. 101 ust. 1 u.s.g., jakim jest wykazanie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia w dacie podejmowania przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonego aktu na podstawie wskazanych w uchwale przepisów. Zaskarżona uchwała nie wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną, nie doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień ani nie spowodowała nałożenia na nią obowiązków. Nawet zaś ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest konkretnych okoliczności wskazujących, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny, a nie faktyczny skarżącej. W skardze skarżąca powołała się na przepis art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych dotyczący przeniesienia pracowników

samorządowych do pracy w innej jednostce oraz zarzuciła naruszenie zasad trwałości stosunku pracy.W istocie zarzuty skarżącej dotyczą więc naruszenia zasad prawa pracy. Skarżąca odwołała się zatem do ogólnych norm, które nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym. Istota skargi skarżącej sprowadza się więc do ochrony interesu faktycznego wynikającego z zasad prawa pracy. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca w niniejszej sprawie w żaden sposób nie mogą stanowić uzasadnienia dla wykazania jej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o likwidacji jednostki budżetowej do sądu administracyjnego. Okoliczności te mogą bowiem jedynie stanowić interes prawny skarżącej w sprawie z zakresu stosunku pracy przed sądem powszechnym, co też skarżąca uczyniła. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiącego niezbędny warunek skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy. Ustalenie zaś braku legitymacji skargowej skarżącej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, I wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r. Nr |l, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 1192482). Na marginesie należy zauważyć, iż stosownie do art. 39 ust. 3 u.s.o. kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami jest dyrektor szkoły. To on w szczególności decyduje w sprawach zatrudnienia i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły, przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki, jak również występowania z wnioskami w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. A zatem dyrektor może w pełni samodzielnie dokonywać wszelkich czynności z zakresu prawa pracy, w tym zawierać umowy o pracę, co jednocześnie wyklucza jakąkolwiek ingerencję w sprawy zatrudnienia i zwalniania nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły ze strony organu prowadzącego.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.