Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 77/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty K. z dnia [...] maja 2011r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Powiatu K. a Burmistrzem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie postanawia: wskazać Burmistrza Miasta S. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy z wniosku M. B. i M. B. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie.


UZASADNIENIE

Starosta K. na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 kpa, w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Powiatu K., a Burmistrzem Miasta S. przez wskazanie Burmistrza Miasta S. jako organu właściwego do załatwienia sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie .

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Burmistrz Miasta S. postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. przekazał według właściwości Staroście K. na podstawie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 77 ust. 2, w związku z art. 77 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy Prawo wodne wniosek Państwa M. i M. B. z dnia [...] stycznia 2011r., doprecyzowany pismem z dnia [...] lutego 2011r. wraz z aktami prowadzonej sprawy dotyczącej zmiany usytuowania rowów melioracyjnych oraz właściwego ich utrzymania.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011r. Państwo M. i M. B. zam. [...], [...] S. wystąpili do Burmistrza Miasta S. wskazując, że na działce nr [...] w m. B. właściciel Z. W. w stawach gromadzi wodę. Woda nie jest odprowadzana na bieżąco tylko wstrzymywana celowo, a gdy jest ulewa nadmiar wód jest specjalnie spuszczany, aby wywołać rozlewisko m. in. na gruntach wnioskodawców. Z. W. zmienia kierunki odpływów, reguluje przepływy wody w różnych kierunkach kiedy chce i jak chce, nie czyści rowów i mostków na swoich polach, wodę z rozlewisk odprowadza do rowów przydrożnych przy drodze powiatowej.

Urząd Miejski w S. w piśmie z dnia [...] lutego 2011r. zawiadomił Z. W. o wszczęciu postępowania z wniosku Państwa B. o naruszenie stosunków wodnych, natomiast w zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2011r. znak [...] , Urząd Miejski w S. informuje o wszczęciu postępowania na wniosek Państwa B. z dnia [...] lutego 2011r. w sprawie podtopienia gruntów. Pełnomocnik wnioskodawców w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ gminy, pismem z dnia [...] lutego 2011r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnioskodawców o "wydanie przez Burmistrza Miasta S. decyzji administracyjnej zobowiązującej właściciela nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] – Z. W. do przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w postaci zalewania nieruchomości wnioskodawców oraz tworzenie szkód w uprawach rolnych". Przy tym wyraźnie wskazał, że żądanie wnioskodawców opiera się na treści art. 29 ustawy i żądał wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, co winno skutkować rozpoznaniem w tym zakresie przez organ określony w art. 29 ust 3..

Zdaniem Starosty przekazanie sprawy sprzeczne jest ze stanem faktycznym, z treścią żądania wnioskodawców oraz narusza przepisy o właściwości - art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich( art. 29 ust. 2). Natomiast w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Starosta wskazał, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku Państwa M. i M. B. przekazanego przez Burmistrza Miasta S. w trybie art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Jak wynika z treści żądania wnioskodawców przedmiot rozstrzygnięcia stanowią okoliczności: czy Z. W. spowodował naruszenie stosunków wodnych poprzez zasypanie rowu, wykonanie go w innym miejscu, odprowadzanie wód ze stawu ze szkodą dla gruntów sąsiednich (działka nr [...]), zmianę kierunków odpływu - ewentualnie, czy taki stan spowodowało działanie inwestorów budujących osiedle domków jednorodzinnych, polegające na podwyższeniu terenu przy drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości B. i kierowaniu odpływu wody powierzchniowej z tego terenu ze szkodą dla gruntów sąsiednich, czy powodem jest brak konserwacji przepustu pod drogą i rowu przydrożnego, melioracyjnego oraz posadowienie przepustu pod drogą wojewódzką nr [...] na niewłaściwej rzędnej. Nie jest również starosta właściwym organem w trybie art. 140 ust.1, w związku z art. 122 ustawy Prawo wodne, ponieważ szkoda powstała na gruncie Państwa B. nie jest następstwem wydanego pozwolenia wodnoprawnego.

W złożonej odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz Miasta S. wniósł o wskazanie Starosty K. jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku Państwa M. i M. B. z dnia [...] stycznia 2011 r. (uzupełnionego pismem wnioskodawców z dnia [...] lutego 2011 r. i pismem ich pełnomocnika r.pr. A. G. z dnia [...] lutego 2011 r.).

W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko Burmistrza Miasta S., że organem właściwym do załatwienia w/w sprawy jest Starosta K. uzasadnione jest w szczególności "dodanym" przepisem art. 64 b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, który wszedł w życie z dniem 18 marca 2011 r., dodanym przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 32, poz..159) zmieniającej ustawę Prawo wodne z dniem 18 marca 2011 r. Na podstawie przepisu art. 64 b ustawy Prawo wodne: "W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności ". Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) i c) ustawy Prawo wodne ilekroć w ustawie jest mowa o "urządzeniach wodnych" - rozumie się przez to w szczególności: rowy i stawy. Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie "urządzeń wodnych" - rowów i stawów - na podstawie art. 140 ust. 1 (w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3) ustawy Prawo wodne jest starosta, wykonujący to zadanie z zakresu administracji rządowej. Podniesiono, że również już przed wejściem w życie w/w art. 64 b , rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania w należytym stanie urządzeń wodnych (art. 64) oraz obowiązku utrzymywania w należytym stanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i ustalenia w drodze decyzji szczegółowych zakresów i terminów wykonania tego obowiązku (art. 77) należało do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego - czyli do starosty. Również zatem stosownie do treści art. 77 ustawy Prawo wodne organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Państwa M.M. B. jest starosta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Stosownie do regulacji art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie spór o właściwość zaistniał między Starostą K. i Burmistrzem Miasta S. Wprawdzie nominalnie oba organy są organami samorządu terytorialnego, jednakże trzeba mieć na względzie okoliczność, że spór wynikł na gruncie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Wobec tego status organów należy przyjąć z uwzględnieniem regulacji niniejszej ustawy. W myśl regulacji art. 140 ust. 1 Prawa wodnego starosta, jako organ kompetentny do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niniejsze zadanie wykonuje jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starostów realizujących określone w ustawie zadania z zakresu administracji rządowej, jak również kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, co wprost wynika z regulacji art. 4 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Stosownie zaś do art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej są organami administracji rządowej.

Natomiast wójt, burmistrz lub prezydent miasta posiadający kompetencje do działania na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jako organy jednostek samorządu terytorialnego podlegają kontroli instancyjnej prowadzonej przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a.

Zatem, w świetle powyższych rozważań, trzeba stwierdzić, że oba organy pozostające w sporze, tj. Starosta K., realizujący zadania z zakresu administracji rządowej i Burmistrz Miasta S., nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów właściwym do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie jest Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 15 lipca 2011, II OW 50/11).

Spór kompetencyjny powstaje wówczas kiedy ustalone jest żądanie strony, gdyż tylko wtedy można określić przedmiot sprawy, a tym samym przepisy prawa materialnego, które będą miały zastosowanie. Właściwość organów administracji publicznej określa się bowiem poprzez regulację materialnoprawną. W niniejszej sprawie M. B. i M. B. domagali się rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie w oparciu o art. 29 Prawa wodnego, co w sposób jednoznaczny zostało wskazane w piśmie ich pełnomocnika z dnia 17 lutego 2011 r. Dlatego też Burmistrz Miasta S. po wszczęciu postępowania w tym przedmiocie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lutego 2011 r.) winien ustalić czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, uzasadniającej nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wniosek strony oparty na treści art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego winien bowiem zostać rozstrzygnięty merytorycznie. Inną natomiast kwestią pozostaje, czy szkodliwe oddziaływanie na grunty związane jest z nienależytym utrzymywaniem urządzeń wodnych. Powoływanie się przez Burmistrza Miasta S. na fragmenty z pism strony, wskazujących jego zdaniem na kwestie związane z utrzymywaniem urządzeń wodnych, nie zwalnia organu od rozpatrzenia sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 29 Prawa wodnego. Organ winien bowiem wypowiedzieć się merytorycznie co do żądania strony opartego na art. 29 Prawa wodnego, a nie przekazywać sprawę organowi właściwemu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, tj. Staroście K. Takie przekazanie bowiem nie załatwia merytorycznie sprawy zaistnienia przesłanek z art. 29 Prawa wodnego. Dopiero ustalenia prowadzone pod kątem zaistnienia przesłanek z niniejszego przepisu pozwolą na rozstrzygnięcie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie i jaka jest tego przyczyna. W przypadku ustalenia, że Burmistrz nie ma podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 29 Prawa wodnego winien on wydać rozstrzygnięcie odmawiające nałożenia na właściciela gruntu określonego obowiązku, co w żadnej mierze nie będzie równoznaczne z brakiem podstaw do ingerencji starosty w oparciu o przepisy regulujące utrzymanie urządzeń wodnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.