Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 539/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4, art. 29 ust. 1 pkt 11, art. 32 ust. 6, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 189/16 w sprawie ze skargi E. K. i I. Ł. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. w sprawie II SA/Sz 189/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi E. K. i I. Ł. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], po kolejnym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. [...] S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi w granicach działki nr [...]/8 z obr. 2020 położonej przy ul. C. oraz zjazdu z ul. C. w granicach działki nr [...]/4 z obr. 2020.

Organ wskazał, że w toku ponownego postępowania strony wniosły następujące uwagi i zastrzeżenia co do projektowanej inwestycji:

- nie doprowadzono do zgodności pomiędzy przyjętymi rozwiązaniami projektowymi włączenia obiektu do sieci gazowej, a warunkami wydanymi przez gestora sieci w zakresie miejsca włączenia do sieci oraz wyposażenia szafki gazowej w zawór redukcyjny;

- projektowane nasadzenia drzew bezpośrednio nad przyłączem gazowym są niezgodne z zasadami projektowania i budowy sieci gazowych;

- nie doprowadzono projektu budowlanego do zgodności pomiędzy poszczególnymi branżami, z uwzględnieniem zobowiązań inwestora zawartych w § 3 pkt 8 aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] maja 2014 r. w zakresie pasa zieleni izolacyjnej i lokalizacji urządzeń chłodniczych (agregat chłodni TCh/23, wentylator chłodni oraz skraplacz wentylatorowy);

- nie udokumentowano wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...]/5 z obr. 2020 przeznaczonej pod planowany zjazd z ul. C.;

- niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym oświadczenie inwestora z dnia 6 sierpnia 2013 r. o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...]/8 z obr. 2020 na cele budowlane ze względu na to, że część działki nr [...]/8 stanowi użytek rolny, a w planie miejscowym nie dokonano zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dla przedmiotowej działki;

- lokalizacja planowanego obiektu leży w zbyt bliskiej odległości od zamieszkałych posesji, bez pasa zieleni o szerokości co najmniej 10m;

- inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązku zawartego w pkt 5 i 6 postanowienia z dnia 4 lutego 2015 r. tj. udokumentowania wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...]/5 oraz uporządkowania projektu budowlanego w zakresie zgodności wszystkich branż, z uwzględnieniem zobowiązań inwestora zawartych w § 3 pkt 8 aktu notarialnego z dnia [...] maja 2014 r.;

- brak projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego po wyłączeniu z opracowania przyłączy oraz zjazdu z ul. C. (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane);

- brak możliwości samodzielnego funkcjonowania projektowanego obiektu zgodnie ze swoim przeznaczeniem bez mediów oraz zjazdu z ul. C.;

- zmieniono nazwę zamierzenia budowlanego w dokumentacji projektowej bez zmiany nazwy we wniosku.

Organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania inwestor uzupełnił projekt budowlany zgodnie z postanowieniem nakazującym doprowadzenie projektu do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, następnie projekt został zmieniony w związku z decyzją inwestora o rezygnacji z zaprojektowanego zjazdu z ul. C.. Z przepisów art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane wynika, że budowa zjazdu może zostać objęta odrębnym postępowaniem. Inwestor spełnił wymóg wynikający z powyższego przepisu przedkładając decyzję Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu z ul. C., poprzez który będzie się odbywała obsługa komunikacyjna nieruchomości o nr ewidencyjnym [...]/8 z obr. 2020.

Inwestor wykazał, że posiada prawo do dysponowania terenem inwestycyjnym na cele budowlane. Przedłożył oświadczenie z dnia 17 października 2013 r. o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...]/8 z obr. 2020 na cele budowlane przywołując zgodę właściciela tej nieruchomości z dnia 31 lipca 2013 r. oraz oświadczenie z dnia 23 stycznia 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...]/4 z obr. 2020 na cele budowlane.

Organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O.". Inwestycja zlokalizowana jest w granicach terenu elementarnego [...] o ustaleniach funkcjonalnych:

1) przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna;

2) dopuszcza się lokalizację usług wbudowanych w partery budynków mieszkalnych;

3) dopuszcza się lokalizację lokali handlowych o powierzchni sprzedaży do 100 m2 oraz jednego lokalu handlowego o maksymalnej powierzchni sprzedaży 1000 m2.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zaprojektowano dwukondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny z trzema lokalami mieszkalnymi na poddaszu oraz czterema lokalami handlowymi w parterze budynku – jednym o powierzchni sprzedaży 699,59 m2 i trzema o powierzchni sprzedaży 20,18 m2, 17,42 m2, 9,37 m2. Budynek o trzech lokalach mieszkalnych, w świetle definicji ustawy - Prawo budowlane, stanowi zabudowę wielorodzinną. Plan nie określa powierzchni mieszkalnej w stosunku do całego obiektu. Zgodnie z ustaleniami ekologicznymi planu, teren inwestycyjny objęty jest strefą K ochrony krajobrazu kulturowego. Strefa K dotyczy ochrony wartościowego krajobrazu ukształtowanego w wyniku działalności człowieka (komponowane założenia zieleni). Ustalenia planu nie określają rodzaju ochrony dla wyznaczonego terenu. W granicach opracowania nie występuje wartościowy krajobraz ukształtowany w wyniku działalności człowieka podlegający ochronie. Plan przewiduje obsługę komunikacyjną z terenów [...]L., [...] Z., z zastrzeżeniem pkt 2 i dopuszcza jeden zjazd z terenu [...] Z..

Inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta S. Nr [...]/14 z dnia [...] stycznia 2014 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu z ul. C., co zapewnia obsługę komunikacyjną terenu inwestycyjnego z terenu [...] Z. zgodnie z ustaleniami planu. Projekt zjazdu z ul. C. inwestor postanowił objąć odrębnym postępowaniem. Ponadto zaprojektowano zjazd z ul. C. z terenu [...] L..

Organ odniósł się również do ustaleń dotyczących obsługi inżynieryjnej i wskazał, że zaopatrzenie w wodę, gaz, energię elektryczną oraz odprowadzenie ścieków i wód opadowych należy realizować w oparciu o sieci uzbrojenia w terenach [...] L. (ul. C.), [...] Z. (ul. C.). W projekcie budowlanym zaprojektowano taki sposób korzystania z ww. mediów.

Odnosząc się do kwestii usytuowania szafki gazowej z gazomierzem miechowym G6, zaworem redukcyjnym i kurkiem głównym organ stwierdził, że zaprojektowano go na ścianie zewnętrznej budynku. Miejsce włączenia do sieci gazowej jest zgodne z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część warunków.

Organ wskazał także, że analiza wpływu projektowanego obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie wykazała konieczność wprowadzenia ekranu akustycznego. Zaprojektowano ekran o długości około 35 m i wysokości przęsła około 4,50 m usytuowany wzdłuż granicy z działką nr [...]/7 z obr. 2020.

Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków część działki [...]/8 z obr. 2020 stanowi użytek rolny. Jak wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego Miasta w S. zmiana przeznaczenia działki nr [...]/8 z obr. 2020 na cele nierolnicze i nieleśne została dokonana na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 12 maja 1994 r., czyli przed dniem wejścia w życie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O.", w którym teren inwestycyjny przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Badanie zgodności miejscowego planu "O." z obowiązującymi przepisami nie należy do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanego.

Organ przypomniał także, że inwestor przedłożył decyzję z dnia 11 marca 2015 r. zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu położonego w S. przy ul. C. oznaczonego jako działka nr [...]/8. W związku z tym, że inwestor wyłączył z zakresu projektu budowlanego zjazd z ul. Chorzowskiej, wyłączenie z produkcji rolniczej działki nr [...]/5 z obr. 2020 nie jest wymagane.

Projekt budowlany został uporządkowany w zakresie zgodności wszystkich branż z uwzględnieniem zobowiązań inwestora zawartych w § 3 pkt 8 a, b, c, d aktu notarialnego z dnia [...] maja 2014 r.

Zaprojektowano pas zieleni izolacyjnej od strony ul. O. jako zwarty szpaler drzew (grab w odstępie co 1,5 m formowany do wysokości 6 m). W ustaleniach Miejscowego planu, jak również w treści aktu notarialnego nie ma szczegółowych danych dotyczących szerokości i struktury pasa zieleni izolacyjnej. Rozstrzyganie spraw spornych w tym zakresie nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym. W elewacji od strony ul. O. nie zaprojektowano otworów okiennych.

Wszystkie zewnętrzne elementy urządzeń chłodniczych i innych mogących być źródłem hałasu zostały zlokalizowane od strony ul. C..

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego niewykonania przez inwestora w określonym terminie obowiązku, polegającego na braku udokumentowania wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...]/5, pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. wyjaśnił, że w wyznaczonym terminie nie zdołał uzyskać stosownej decyzji i w związku z tym, wyłącza z projektu budowlanego zjazd z drogi publicznej - ul. C., w granicach działek [...]/2 dr, [...]/5 z obrębu 2020. Tym samym, pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. został zmieniony wniosek z dnia 25 września 2013 r. w zakresie nazwy i adresu inwestycji. Wyłączenie z projektu budowlanego zjazdu z ul. C. nie spowodowało zmiany obszaru oddziaływania inwestycji, która wiązałaby się z naruszeniem interesów stron postępowania.

Stwierdzając, że przedłożony projekt budowlany spełnia ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, organ udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M. P., M. W., P. W., A. Z., R. B., G. B., W. P., E. P., A. M., T. M., P. D., E. P., E. K., R. K., E. K., I. S., B. K., J. K., W. G., A. G., J. S. G., D. Z., B. K., R. W. i I. Ł..

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu złożonych w sprawie odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zacytował treść art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określających wymagania formalne wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i stwierdził, że w związku ze spełnieniem przez inwestora wszystkich wymogów zawartych w przepisach art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego,

w myśl przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, Prezydent Miasta S. nie miał podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych zarzutów stron odwołujących się.

Wojewoda Zachodniopomorski nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego polegającym na niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O.", gdyż zjazd na działkę nr [...]/8 mógł zostać zapewniony z działki nr [...]/2, a inwestycja nie narusza ustalonej strefy ochrony krajobrazu K. Nie naruszono również art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji pomimo nieuzupełnienia w terminie braków wskazanych w postanowieniu, ponieważ inwestor może, aż do wydania decyzji uzupełniać materiał dowodowy, więc nawet jeśli spóźnił się z uzupełnieniem akt, to stanowi to element materiału dowodowego, który organ musi rozpatrzyć.

Inwestor zrezygnował z zamiaru realizowania jakiejkolwiek części inwestycji na działce nr [...]/5, w związku z czym zarzut braku przedstawienia dokumentu potwierdzającego wyłączenie tej działki z produkcji rolnej jest bezprzedmiotowy. Inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr [...]/8, a także decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 11 marca 2015 r. o jej odrolnieniu.

W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zatwierdzany obiekt nie będzie mógł funkcjonować samodzielnie. Projekt przewiduje wykonanie wszystkich niezbędnych instalacji, a do akt załączono uzgodnienia z dostawcami mediów. Działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ul. C.. Z faktu, że inwestor zrezygnował z wykonania drugiego zjazdu z drogi publicznej od strony ul. C. nie można wywodzić wniosku, że działka inwestycyjna nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, ani tym bardziej, że nie może samodzielnie funkcjonować.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że obiekt nie będzie mógł samodzielnie funkcjonować z uwagi na brak wskazania na projekcie zagospodarowania terenu przyłączy prądu, gazu, wody i kanalizacji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 29a Prawa budowlanego, budowa przyłączy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i inwestor może je wykonać na podstawie odrębnego opracowania.

Za niezasadne organ uznał zarzuty dotyczące naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 k.p.a.

Zmiana nazwy inwestycji nie stanowi istotnej różnicy w stosunku do jej pierwotnej nazwy. Inwestor zmienił na ostatnim etapie zakres wniosku poprzez rezygnację z części inwestycji. W tej sytuacji trudno uznać, że naruszone zostały interesy pozostałych stron postępowania.

Organ wskazał także, że nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez brak w sentencji decyzji informacji o budowie ekranu akustycznego wzdłuż granicy z działką nr [...]/7. Ekran akustyczny jest elementem zagospodarowania terenu i nie musi być wymieniony w sentencji decyzji. Projekt ekranu akustycznego zawarty jest w projekcie budowlanym, w związku z czym nie można twierdzić, że badana decyzja nie pozwala na jego budowę.

Inwestycja zaprojektowana została w sposób zgodny z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do ilości i sposobu usytuowania miejsc postojowych.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rzeczywiście działka nr [...]/7 nie została wskazana w decyzji jako znajdująca się w obszarze oddziaływania obiektu, jednakże właściciele tej nieruchomości zostali uznani za stronę postępowania.

Za niezasadny organ uznał zarzut nadania błędnej kategorii obiektów objętych inwestycją. Zjazdy z dróg publicznych stanowią IV kategorię obiektów budowlanych. Budynki mieszkalne wielorodzinne nie mają odrębnej kategorii obiektu budowlanego,

w związku z czym kwalifikuje się je jako kategorię XIII "Pozostałe budynki mieszkalne".

Organ wyjaśnił, że podnoszone przez skarżących argumenty, jakoby przedmiotowy budynek nie był w rzeczywistości budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z uwagi na niespełnianie przez lokale mieszkalne wymogów przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, nie mogą zostać uwzględnione z uwagi na brzmienie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą badać pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi tylko projekt zagospodarowania terenu, a nie projekt architektoniczno-budowlany. Jeżeli inwestor spełni wszystkie wymogi określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, to zgodnie z art. 35 ust. 4 nie można żądać od inwestora spełnienia dodatkowych wymogów i odmawiać z takiej przyczyny wydania pozwolenia na budowę.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyły E. K. i I. Ł..

E. K. decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 4 ust. 2 pkt 5 lit. a i § 89 ust. 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "O.", przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zatwierdzony projekt budowlany, jest zgodny z ustaleniami funkcjonalnymi ogólnymi i szczegółowymi tego planu dla terenu elementarnego lokalizacji projektowanego zamierzenia budowlanego;

- art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z określonymi w załączniku do tej ustawy kategoriami obiektów budowlanych w zw. z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że w sentencji decyzji organu I instancji, w sposób prawidłowy określono, że projektowany budynek należy do kategorii XIII, a projektowany zjazd z działki nr [...]/4 do kategorii - IV;

- art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zatwierdzony projekt budowlany dotyczy obiektu budowlanego - budynku, mogącego samodzielnie funkcjonować, zgodnie z jego przeznaczeniem;

- art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że organ I instancji nie naruszył tych przepisów udzielając pozwolenia na budowę zjazdu z działki nr [...]/4 - ul. C., podczas gdy inwestor nie wykazał, że posiada prawo do dysponowania w tym zakresie działką nr [...]/4, na cele budowlane;

- art. 61 § 1 i 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie w toku kontroli odwoławczej, że organ I instancji, udzielając decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. pozwolenia na budowę, wykroczył poza zakres żądania wnioskodawcy;

- art. 38 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 32 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane w zw. z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, przez ich niezastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie w toku kontroli odwoławczej, że w sentencji decyzji organu I instancji, nie wymieniono wszystkich obiektów budowlanych, które objęte są zatwierdzonym jednocześnie projektem budowlanym;

- art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 56 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez niewłaściwe jego zastosowanie i zatwierdzenie niekompletnego projektu budowlanego, albowiem nie zawierającego wymaganego w projektowanym budynku, projektu instalacji telekomunikacyjnej, wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, sporządzonych dla zatwierdzonego decyzją zamierzenia budowlanego;

- art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9, 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie.

I. Ł. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 10 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.

o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością nr [...]/8 z obrębu 2020 na cele budowlane, pomimo że w księdze wieczystej tej nieruchomości jest wpisana służebność gruntowa przysługująca każdoczesnemu właścicielowi działki [...]/155 i [...]/7, a wzniesienie obiektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu pierwszej instancji uniemożliwi podmiotom uprawnionym w tym skarżącej, korzystanie z przysługującego jej prawa podmiotowego - prawa rzeczowego,

- art. 107 § 1, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jedynie części obiektu, a pominięcie w rozstrzygnięciu decyzji pozwolenia na budowę ekranu akustycznego o wysokości 4,5 metra,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo jego niezgodności z przepisami prawa, planem zagospodarowania przestrzennego "O." w S.,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej decyzji przyczyn oddalenia odwołania.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 5 września 2016 r. uczestnik postępowania N. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skarg E. K. i I. Ł.

Na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z ww. skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd przywołał treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w wypadku przedmiotowej inwestycji wymogi zawarte w tym przepisie zostały spełnione.

Odnosząc się do zarzutów skargi E. K., za nietrafne Sąd uznał stanowisko skarżącej, co do niezgodności projektu z ustaleniami funkcjonalnymi, ogólnymi i szczegółowymi planu dla terenu elementarnego lokalizacji projektowanego zamierzenia budowlanego. Sąd przytoczył treść postanowień miejscowego planu oraz stanowisko strony postępowania co do wykładni zapisów planu, która wskazywała, że funkcja usługowa - w tym handlowa, określone zostały, jako funkcje mające stanowić jedynie uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu elementarnego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, o czym świadczy zarówno systematyka czynionych w Planie ustaleń, jak i użycie pojęć "przeznaczenie terenu" oraz "dopuszcza się". Sąd stwierdził, że E. K. powołała się na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych (PKOB) oraz Klasyfikację Środków Trwałych (KŚT), które, w jej ocenie, wprowadzają istotny z punktu widzenia omawianego zagadnienia, podział budynków na mieszkalne i niemieszkalne, w oparciu o kryterium relacji pomiędzy całkowitą powierzchnią użytkową budynku, a powierzchnią wykorzystywaną do celów mieszkaniowych. W przedmiotowym projekcie budowlanym określono, że powierzchnia użytkowa projektowanego budynku wynosi 1.159,50 m2, a składają się na nią: powierzchnia usługi wbudowanej w parterze wynosząca 1.069,13 m2 - tj. 92,2 % całkowitej powierzchni użytkowej budynku, oraz powierzchnia trzech zaprojektowanych mieszkań wynosząca łącznie 90,37 m2 - tj. 7,8% całkowitej powierzchni użytkowej budynku. Zgodnie zatem z zasadami klasyfikowania obiektów opisanymi w PKOB i KŚT, projektowany budynek jest – zdaniem skarżącej - budynkiem niemieszkalnym, albowiem mniej niż połowa jego całkowitej powierzchni użytkowej - jedynie 7,8% tej powierzchni - będzie wykorzystywana, zgodnie z projektem, na cele mieszkaniowe.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił takiego stanowiska. Sąd stwierdził, że ustawa - Prawo budowlane nie definiuje pojęcia budynku mieszkalnego jak również budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zawarte w ustawie definicje pozwalają jedynie na stwierdzenie, że skoro ustawa definiuje pojęcie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi są te budynki, które nie zostały zaliczone do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czyli takich, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Zdaniem Sądu, wbrew oczekiwaniom skarżącej, posiłkowanie się definicjami zawartymi w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych oraz Klasyfikacji Środków Trwałych w niniejszej sprawie nie mogło przynieść spodziewanego rezultatu i to nie tylko z tego względu, że Klasyfikacje te zostały wprowadzone dla celów statystycznych ale przede wszystkim ich stosowanie nie jest w tym wypadku możliwe, z tego względu, że doprowadziłoby do sprzeczności z uregulowaniami ustawy Prawo budowlane. Zważywszy na to, że w wypadku ustawy Prawo budowlane – budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest taki budynek, w którym co najmniej 70 % powierzchni całkowitej musi zajmować lokal mieszkalny, zatem budynku jednorodzinnego spełniającego wymogi budynku mieszkalnego w rozumieniu wspomnianych Klasyfikacji (np. gdy połowa powierzchni całkowitej budynku została przeznaczona na cele mieszkaniowe) nie można uznać za budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane.

Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił poglądu skarżącej co do niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O.". Przedmiotowy projekt obejmuje usługi (salę sprzedaży na parterze budynku) wbudowane w budynek wielorodzinny (zaprojektowano trzy lokale mieszkalne na poddaszu), zatem mieści się w ustaleniach ogólnych oraz funkcjonalnych dla terenu elementarnego Z.O.3083.MW,U przeznaczonego na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem lokalizacji usług wbudowanych w parter budynku, w tym jednego lokalu handlowego o maksymalnej powierzchni sprzedaży 1000 m2.

W konsekwencji jako nietrafny Sąd ocenił również zarzut skarżącej - błędnego przyjęcia, że projektowany budynek należy do kategorii XIII, a projektowany zjazd z działki nr [...]/4 do kategorii - IV. W ocenie Sądu projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z wbudowanymi w parterze usługami, zatem przyjętą w decyzji kategorię obiektu należało uznać za prawidłową.

Co do wadliwego określenia kategorii obiektu Sąd dodał, że organ udzielający pozwolenia na użytkowanie może dokonać samodzielnej kwalifikacji zamierzenia, jeżeli występuje "oczywista" rozbieżność pomiędzy kategorią z decyzji o pozwoleniu na budowę, a stwierdzoną w toku kontroli a zatem wada nawet jeśli wystąpiła pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu skarżących dotyczącego braku możliwości samodzielnego funkcjonowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej będącego skutkiem rezygnacji z realizacji zjazdu na – ulicę C.. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem odwoławczym, że z faktu, iż inwestor zrezygnował z wykonania drugiego zjazdu z drogi publicznej od strony ul. C. nie można wywodzić wniosku, że działka inwestycyjna nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Fakt, że ze zjazdu nie mogą korzystać samochody inne niż osobowe nie oznacza, że wykluczone są jakiekolwiek dostawy towarów do sklepu. Obecnie coraz częściej na terenach miast rezygnuje się z dostaw za pomocą dużych samochodów ciężarowych, stosując mniejsze samochody dostawcze, przy czym nie jest niezbędny dojazd takiego pojazdu do samego sklepu.

Jako pozostające bez znaczenia Sąd ocenił zarzuty skarżącej dotyczące braku prawa do dysponowania działką nr [...]/5 na cele budowlane, jak również braku możliwości ubiegania się o wyłączenie tej działki z produkcji rolniczej zarówno przez inwestora jak i Gminę Miasto S.. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wykonanie zjazdu z ul. C. nie wymaga wykonania jakichkolwiek prac na tej działce. Sąd wskazał też, że decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], zezwolono na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 0,0103 ha gruntu klasy IIIb, położonego w Szczecinie przy ul. C., z działki nr [...]/5 obręb 2020 Pogodno, o całkowitej powierzchni 0,2299 ha, stanowiącej własność Gminy S.. Z kolei jak wynika z treści pisma Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego z dnia 17 stycznia 2014 r., uzgodniono projekt budowlany zjazdu w pasie drogowym ul. C. do nieruchomości – działka nr [...]/8 obręb 2020 oraz nadano inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...]/2, obręb 2020 w Szczecinie na cele budowlane. Jak wynika z treści pisma Prezydenta Miasta S. z dnia 8 lipca 2014 r., inwestor uzyskał zgodę na budowę zjazdu na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]/5, zgodnie z zakresem służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu, ustanowionej aktem notarialnym z dnia [...] maja 2014 r. Z kolei jak wynika z treści pisma z dnia 5 lutego 2016 r., Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w Szczecinie, w sprawie zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na budowie zjazdu z drogi publicznej ul. Chorzowskiej w Szczecinie na działkę [...]/8 obręb 2020 w granicach działek nr [...]/2 i [...]/5 obręb 2020, organ nie wniósł sprzeciwu.

W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że obecnie możliwa jest obsługa inwestycji zarówno poprzez zjazd z ul. C. jak i z ul. C..

Sąd omówił także zapisy zawarte w akcie notarialnym z dnia [...] maja 2014 r. dotyczące służebności na nieruchomości nr [...]/4 i [...]/5 i stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących bez wątpienia inwestor posiada prawo do dysponowania działką gruntu nr [...]/4 na cele budowlane.

Jako niezrozumiały Sąd ocenił zarzut dotyczący niezgodności zlokalizowania zjazdu publicznego z ul. C. poprzez działkę nr [...]/5 na działkę [...]/8 z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O.". Przywołując treść zapisów planu co do obsługi komunikacyjnej terenu elementarnego Z.O.3083.MW,U Sąd przypomniał, że w planie posłużono się pojęciem terenu elementarnego a nie działki geodezyjnej, co czyni niezasadnym zarzuty dotyczące lokalizacji zjazdu.

Z tych wszystkich przyczyn za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 33 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, przez niewłaściwe ich zastosowanie, "polegające na błędnym przyjęciu, że Prezydent Miasta S. nie naruszył tych przepisów udzielając (...) pozwolenia na budowę zjazdu z działki nr [...]/4 - ul. Chmurnej, podczas gdy inwestor nie wykazał, że posiada prawo do dysponowania w tym zakresie działką nr [...]/4, na cele budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy".

Zdaniem Sądu, nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej jakoby Prezydent Miasta S., udzielając zaskarżoną decyzją pozwolenia na budowę wykroczył poza zakres żądania wnioskodawcy.

Okoliczność, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nazwa inwestycji została określona nieco inaczej niż we wniosku inwestora nie oznacza, że chodzi tu o różne przedsięwzięcia. Decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. udziela pozwolenia na budowę oraz zatwierdza konkretny projekt budowlany, do którego odwołuje się w swej treści, wobec czego nie może być analizowana w oderwaniu od wspomnianego projektu.

Podobnie niejasna jest dla Sądu wojewódzkiego argumentacja dotycząca uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę niezbędnych urządzeń budowlanych w zakresie miejsc parkingowych.

Zdaniem Sądu analiza treści decyzji oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego nie pozostawia także wątpliwości, że decyzją tą objęto zarówno przepompownię ścieków jak i ekran akustyczny. W tej sytuacji za nieuzasadnione Sąd uznał obawy skarżącej, że inwestor będzie w przyszłości zmierzał do zrealizowania pierwotnego swojego zamiaru polegającego na nieodprowadzaniu ścieków sanitarnych do sieci miejskiej, a do zbiornika bezodpływowego. Zwrócił także uwagę, że ekran akustyczny faktycznie został już wybudowany.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących, co do niekompletności projektu w zakresie instalacji telekomunikacyjnej oraz opinii geotechnicznej.

Sąd odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie, podczas gdy decyzja wydana została z naruszeniem zasady praworządności, prawdy obiektywnej, równości stron postępowania i zasady informowania stron, skutkując również nadużyciem zaufania stron do organu publicznego.

Jako niedopuszczalne Sąd uznał ocenę prawidłowości wydania przez Prezydenta Miasta S. decyzji z [...] marca 2015 r. o wyłączeniu działki z produkcji rolnej w niniejszym postępowaniu - czyli postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Temu celowi służy niewątpliwie kontrola instancyjna, jednak brak jest informacji o wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu w ramach wspomnianej kontroli.

Jako niezasadne Sąd pierwszej instancji ocenił także zarzuty I. Ł., które w dużej mierze są tożsame z zarzutami E. K..

Jako niezrozumiałe Sąd uznał stanowisko jakoby ustanowienie służebności na rzecz właścicieli działek władnących pozbawiało właściciela działki obciążonej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe niewątpliwie nie wynika z przepisów prawa, ani z okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że służebność może być wykonywana nie na jakimkolwiek obszarze działki nr [...]/8 lecz na obszarze oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do opisanego wyżej aktu notarialnego. Z treści skargi I. Ł. nie wynika, z jakiego powodu, jej zdaniem, inwestor nie może dysponować działką nr [...]/8 na cele budowlane ani w jaki sposób realizacja inwestycji uniemożliwi jej korzystanie ze służebności, skoro projektowane przedsięwzięcie w żaden sposób nie koliduje z przejazdem, z którego korzysta skarżąca i nie obejmuje tego terenu (inwestycja już powstała, zaś skarżąca w dalszym ciągu korzysta z przejazdu w dotychczasowy sposób).

Natomiast za niezrozumiałe Sąd uznał stanowisko skarżącej odnośnie wątpliwości, co do miejsca usytuowania ekranu akustycznego. Z części opisowej projektu wynika, że ekran ten będzie wzniesiony wzdłuż granicy działki nr [...]/7, natomiast z części graficznej projektu wynika, że przedmiotowy ekran będzie usytuowany równolegle do granicy działki nr [...]/7 w odległości 5 metrów od granic działki nr [...]/7. Nie ulega zatem wątpliwości, że ekran, który wzniesiono równolegle do granicy działki w odległości 5 m od tej granicy, jednocześnie biegnie wzdłuż granicy działki.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.

E. K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części jej dotyczącej.

Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z uchybieniem niżej wymienionym przepisom prawa materialnego, a to poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania tych przepisów przez organy administracji i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi E. K., podczas gdy uchybienia tym przepisom miały wpływ na wynik sprawy, co winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, wraz z decyzją ją poprzedzającą. Wskazane uchybienia polegały na:

A) niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 4 ust. 2 pkt 5 litera a) i § 89 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "O." a to z uwagi na błędną wykładnię pojęcia "budynek mieszkalny", tj. nieuwzględniającą wskazówek wykładni wynikających z art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane i w związku z tym, stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami funkcjonalnymi ogólnymi i szczegółowymi tego planu, podczas gdy projekt ten jest niezgodny z tymi ustaleniami, albowiem zaprojektowano budynek, którego 92,2 % całkowitej powierzchni użytkowej przeznaczono na handel i usługi w sytuacji, gdy plan zagospodarowana przestrzennego dopuszcza w tym miejscu lokalizację usług, w tym handlu, ale jedynie jako funkcji uzupełniającej - wbudowanej w parter budynku mieszkalnego wielorodzinnego, którym zaprojektowany budynek nie jest;

B) niewłaściwym zastosowaniu art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 20 lutego

2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) w zw. z art. 6 ust. 1 tej ostatniej ustawy i w konsekwencji przyzwoleniu na uzyskanie przez inwestora prawa do wybudowania zjazdu z drogi publicznej - ul. C. poza ramami niniejszego postępowania oraz w trybie postępowania właściwego dla budów niewymagających pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa tego zjazdu wymagała pozwolenia na budowę i winna być przedmiotem rozpoznania w ramach niniejszego postępowania, a to z uwagi na niezakończenie tego postępowania do dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. decyzją ostateczną;

C) niewłaściwym zastosowaniu art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego niemogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, a to z uwagi na niezapewnienie temu obiektowi obsługi komunikacyjnej w zakresie dostaw towarów, podczas gdy głównym przeznaczeniem zaprojektowanego obiektu są handel i usługi;

D) niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 89 ust. 5 pkt 1 i 2 w zw. z § 64 ust. 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Osów-Andersena" w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w konsekwencji stwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania terenu obejmującego całe zamierzenie budowlane z ustaleniami dotyczącymi obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, podczas gdy w zakresie planowanego zjazdu z drogi publicznej - ul. C., projekt ten jest niezgodny z tymi ustaleniami, albowiem nie dopuszczają one lokalizacji tego zjazdu na terenie elementarnym Z.O.3058.KD tj. w miejscu, w którym został on zaplanowany;

E) niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 6 ust. 3 pkt 15 w zw. z § 64 MPZP "O." w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji stwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania terenu obejmującego całe zamierzenie budowlane z ustaleniami dotyczącymi obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, podczas gdy w zakresie planowanego zjazdu z drogi publicznej - ul. C., projekt ten jest niezgodny z tymi ustaleniami albowiem stanowi obiekt tymczasowy, którego lokalizacji na terenie elementarnym Z.O.3058.KD, plan ten zakazuje;

F) niewłaściwym zastosowaniu art. 32 ust. 6 in fine ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 5 tej ustawy w zw. z określonymi w załączniku do tej ustawy kategoriami obiektów budowlanych w zw. z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę a polegającym na błędnym przyjęciu, że w sentencji decyzji Prezydenta Miasta Szczecin Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w sposób prawidłowy określono, że projektowany budynek należy do kategorii XIII, a projektowany zjazd z działki nr [...]/4 do kategorii - IV, podczas gdy budynkowi temu powinna zostać nadana kategoria XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe itd., zaś zjazdowi z działki nr [...]/4 kategoria VIII - inny obiekt budowlany.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art, 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna uczestniczka postępowania N. Spółka z o.o. z siedzibą w M. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów odwołania, skargi oraz skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kluczową i pierwszoplanową kwestią wymagającą oceny jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z § 89 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O.". Ocena zasadności pozostałych zarzutów jest w dużej części uzależniona od trafności ww. zarzutu.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami funkcjonalnymi określonymi w § 89 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niewątpliwie podstawowym przeznaczeniem dla terenu, na którym położona jest działka inwestycyjna jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Ustawodawca miejscowy dopuścił także lokalizację usług wbudowanych w parterze takich budynków. Jako dodatkową, odrębną kategorię obiektów dopuścił lokalizację lokali handlowych o powierzchni określonej w tym przepisie.

Ocenę zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy poprzedzić ogólnym stwierdzeniem co do tego, że omawiana zgodność nie oznacza dosłowną zgodność polegającą na przepisaniu ustaleń planu do projektu architektoniczno budowlanego. Komentatorzy Prawa budowlanego podkreślają, że pojęcie "zgodności" w ujęciu art. 35 ust. 1 pkt 1 tego prawa oznacza brak sprzeczności pomiędzy postanowieniami planu a przedstawionym do zatwierdzenia projektem. Wskazuje się także, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak precyzji i jednoznaczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zadaniem organów stosujących prawo jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i nie mogą się one od tego uchylić pod pozorem niejasności czy niekompletności regulacji (tak A. Ostrowska w: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił powyższe stanowisko. Wziął przy tym pod uwagę dodatkowo podstawową zasadę prawa budowlanego wyrażoną w art. 4 tej ustawy, zgodnie z którą każdy, komu przysługuje prawo dysponowania gruntem na cele budowlane ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta ma zapewnić inwestorowi realizację jego inwestycji i zapobiegać poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., II OSK 1719/07, LEX nr 530046).

Jak zostało wyżej wskazane Miejscowy plan zagospodarowania "O." dopuszcza oprócz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lokalizację lokali handlowych. Niewątpliwie w tym zakresie wskazany akt prawa miejscowego nie jest precyzyjny. Analizując jednak wszystkie zapisy omawianej jednostki redakcyjnej należy przyjąć, iż intencją miejscowego ustawodawcy było dopuszczenie możliwości realizacji obiektu, który będzie zawierał lokale handlowe (nie jest kwestionowane, że zaplanowana w niniejszej sprawie inwestycja spełnia normy powierzchniowe wymienione w planie). Kluczowe znaczenie dla tej oceny ma porównanie zapisu pkt 2 i 3 omawianego paragrafu. O ile bowiem wskazuje się, w odniesieniu do usług, iż lokale takie muszą być wbudowane w budynek mieszkalny, o tyle lokale handlowe takiej cechy nie muszą spełniać. Gdyby zatem intencją ustawodawcy miejscowego było takie ukształtowanie ładu przestrzennego na omawianym terenie elementarnym, w którym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest zabudową dominującą, w którą co najwyżej można wbudować lokale innego rodzaju (usługowe, handlowe) to zapisy dotyczące lokali usługowych i handlowych miałyby tę samą treść. W przeciwnym razie nie ma podstaw do dokonywania zawężającej wykładni zapisów planu tak jak uczyniła to skarżąca kasacyjnie.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie co do intencji miejscowego ustawodawcy w odniesieniu do konieczności zachowania dominującej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na omawianym obszarze w połączeniu z lokalami handlowymi biorąc pod uwagę, że żaden zapis planu nie wskazuje na konieczność zachowania takiej proporcji. Raz jeszcze należy zwrócić uwagę, że o ile co do lokali usługowych wskazano na konieczność ich wbudowania w zabudowę mieszkaniową, a tym samym ich powierzchnia będzie zawsze mniejsza lub równa powierzchni lokali mieszkalnych, o tyle co do lokali handlowych taki zapis nie został wprowadzony.

Trafnie również Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa Prawo budowlane ani żaden z przepisów rozporządzeń wykonawczych nie zawiera definicji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ani budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W konsekwencji zabudowę taką stanowią budynki mieszkalne inne niż jednorodzinne (te ostatnie zostały zdefiniowane w przepisach prawa).

Nie można także odmówić słuszności twierdzeniom Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw w posiłkowaniu się definicjami pojęcia "budynek mieszkalny" i "budynek niemieszkalny" zawartych w Polskiej Klasyfikacji Środków Trwałych oraz Klasyfikacji Środków Trwałych. Oba te akty zostały wydane do innych celów aniżeli Prawo budowlane. Dla porządku wskazać należy, że upoważnieniem do wydania tych aktów był art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz 997), a jej przepisy, w art. 40 ust. 3 wskazują, że wprowadzone w trybie ust. 2 standardowe klasyfikacje i nomenklatury stosuje się w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej.

Konkludując nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej polegające na wadliwym zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i błędnej wykładni § 89 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji zaakceptował poczynioną przez organy administracji ocenę co do tego, że ww. akt prawa miejscowego pozwala na realizację tego rodzaju obiektu bez znaczenia przy tym pozostaje czy obiekt ten składa się w przeważającej części z lokali mieszkalnych czy handlowych.

Dla porządku należy dodać, że skoro miejscowy plan wprowadza odrębne unormowania dla lokali usługowych i lokali handlowych to nie można postawić znaku równości pomiędzy tymi typami lokali, jak czyni to skarżąca kasacyjnie. Innymi słowy, lokal handlowy nie jest lokalem usługowym w rozumieniu ww. aktu. Odmienna interpretacja czyniłaby zbędnym pkt 3 § 89 ust. 1 ustaleń Planu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w niezastosowaniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Rację ma organ administracji i Sąd pierwszej instancji twierdząc, iż w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor uprawniony był do zrealizowania zjazdu z ulicy C. w oparciu o dokonane zgłoszenie. Przepis art. 6 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej reguluje kwestie wniosków o pozwolenie na budowę obejmujących zjazdy na drogę publiczną złożone przed wejściem w życie tej ustawy i niemodyfikowane po tej dacie. W takiej sytuacji zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu obowiązkiem organu byłoby objęcie pozwoleniem na budowę (mimo zmienionej treści przepisu) również zjazdu objętego wnioskiem. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie albowiem po wejściu w życie ustawy zmieniającej inwestor zmodyfikował wniosek i zrezygnował z realizacji zjazdu w oparciu o pozwolenie na budowę. A zatem trafnie organy administracji zezwoliły na realizację inwestycji z pominięciem tej części (zjazdu na ul. C.).

Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie co do tego, iż inwestycja objęta wnioskiem nie podlega etapowaniu a w konsekwencji nie został naruszony art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt sprawy inwestor przed uzyskaniem decyzji będącej przedmiotem kontroli dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego zjazdu, a organ architektoniczno - budowlany nie zgłosił sprzeciwu. Okoliczności tej nie kwestionowała skarżąca kasacyjnie. Nie można zatem skutecznie zarzucić inwestorowi, iż przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej w zakresie samochodów innych niż ciężarowe, niezależnie od tego czy dla funkcjonowania obiektu niezbędne jest jej skomunikowanie z ulicą C..

Konsekwencją zmiany wniosku i wyłączenia z jego zakresu wskazanego wyżej zjazdu jako nieuzasadnione należało uznać zarzut zawarty w pkt D skargi kasacyjnej. Nie można bowiem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji oraz organom administracji wadliwej oceny zgodności tej części inwestycji z § 89 ust. 5 pkt 1 i 2 w zw. z § 64 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro decyzja będąca przedmiotem kontroli nie obejmowała swoim zakresem połączenia z ulicą C. (zjazdu), to organ w tym postępowaniu nie był władny oceniać czy inwestycja w tej części jest zgodna z przepisami prawa, w tym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka ocena mogłaby być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.

Z podobnych przyczyn nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi zawartych w pkt F. Inwestor nie wnosił o pozwolenie na budowę obiektu tymczasowego – zjazdu i pozwolenie w tym zakresie nie zostało udzielone.

Nie można także skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji oraz organowi administracji naruszenia art. 32 ust. 6 in fine w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy -Prawo budowlane. Naruszenia tego przepisu skarżąca upatruje w wadliwie określonych kategoriach obiektów budowlanych objętych kontrolowaną decyzją. Tymczasem wskazane jako wadliwie zastosowane przepisy prawa budowlanego mają na celu określenie rodzaju inwestycji w kontekście obowiązków wskazanych w art. 36 ust. 1 pkt 5 omawianego prawa. W niniejszej sprawie organ administracji nałożył na inwestora obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania budynku obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. A zatem niezależnie od tego, w jaki sposób i do jakiej kategorii, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, zakwalifikowany będzie przedmiotowy obiekt na inwestorze ciąży wskazany wyżej obowiązek. W tym stanie rzeczy ewentualna wada decyzji w tej części pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż ta część decyzji udzielającej pozwolenia na budowę może zostać w każdym czasie zmieniona przez organy budowlane.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie co skutkowało jej oddaleniem.

Z tych względów, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.