Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2434/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 143/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 143/17 oddalił skargę Skarbu Państwa - PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2015 r. Okręgowy Zarząd w [...] Polskiego Związku Działkowców wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w [...] prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w W., zajętej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd w [...] prawa użytkowania spornej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, uznając, że Starosta nie miał podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku złożonego przez Okręgowy Zarząd PZD w [...], gdyż ta jednostka organizacyjna nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działki nr [...] w W. Przymiot strony przysługuje Polskiemu Związkowi Działkowców z siedzibą w [...].

Wnioskiem z dnia 18 maja 2016 r. Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...] wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przez PZD nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w W.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta [...] – działając na podstawie art. 76 ust. 1–3 i art. 77 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm., dalej jako " ustawa o ROD") – odmówił ustanowienia na rzecz Polskiego Związku Działkowców w [...] prawa użytkowania nieruchomości, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wystarczające do stwierdzenia, że w dniu 19 stycznia 2014 r. Polski Związek Działkowców nabył z mocy prawa prawo użytkowania terenów zajętych pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Działka nr [...] nie była w tym dniu objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. We wskazanej dacie rodzinny ogród działkowy funkcjonował na nieruchomości mniej niż 30 lat, a nabycie działki nr [...] przez Skarb Państwa nie nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego. Skarb Państwa nabył własność nieruchomości przed utworzeniem Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w celu leśnego zagospodarowania działki. Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" nie istniał w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tj. w dniu 12 maja 1981 r.), ustalenie lokalizacji tego Rodzinnego Ogrodu Działkowego nastąpiło w 1986 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2016 r. w całości oraz stwierdziło, że Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...] nabył z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2016 r. prawo użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3800 ha w W., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka nr [...] powstała w 2003 r., po przenumerowaniu działki nr [...], która z kolei powstała w 1995 r. po przenumerowaniu działki nr [...], zaś ta ostatnia działka powstała w 1985 r. w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...]. W latach 1962–1974 jako władający figurował A. C., a w 1974 r. – Państwowy Fundusz Ziemi. Od odnowienia ewidencji gruntów w latach 1974–1992 jako władający figurowało PGL Nadleśnictwo [...], zaś od 1992 r. właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, w zarządzie trwałym, a następnie zarządzie Nadleśnictwa [...]. Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1983 r. przekazał Polskiemu Związkowi Działkowców nieodpłatnie w trwałe użytkowanie grunty z przeznaczeniem pod ogródki działkowe "[...]". Wśród nieruchomości opisanych w tej decyzji nie było działki nr [...] (obecnie nr [...]). Część rolna działki nr [...] o pow. 0,40 ha została włączona do obszaru pracowniczych ogrodów działkowych na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1986 r. W oparciu o ten plan rozpoczęto w maju 1988 r. budowę ogrodzenia zewnętrznego na działce nr [...], którą zakończono na początku 1989 r. Działki ogrodowe wytyczone na części działki nr [...] zostały rozlosowane wśród działkowców jesienią 1988 r. Ponieważ działka nr [...] (dawniej część działki nr [...]) została zajęta przez pracowniczy ogród działkowy bez podstawy prawnej, dlatego pismem z dnia 21 czerwca 1989 r. Polski Związek Działkowców wystąpił do Naczelnika Miasta i Gminy [...] o wyłączenie tej działki z zasobów Państwowego Funduszu Ziemi w celu przekazania na rzecz Polskiego Związku Działkowców. Dalej SKO wskazało, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o ROD w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy – tj. do 19 stycznia 2016 r. – może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Ustawodawca przewidział dwa przypadki, gdy właściwy organ nie wydaje decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części (art. 77 ustawy o ROD). Po pierwsze, właściwy organ może zaniechać wydania decyzji likwidacyjnej – co wynika wprost z art. 75 ust. 6 ustawy o ROD. Po drugie, nie można wydać decyzji likwidacyjnej, jeśli w dniu 19 stycznia 2014 r. rodzinny ogród działkowy spełniał przynajmniej jeden z warunków określonych w art. 76 ust. 1 ustawy o ROD. Spełnienie choćby jednego warunku wskazanego w tym przepisie powoduje, że stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania gruntu zajętego przez ten ogród (art. 76 ust. 2 ustawy o ROD). Starosta nie wydał decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego w części dotyczącej zajęcia działki nr [...]. Nadto w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta ustalił, że Polski Związek Działkowców nie może zostać użytkownikiem działki nr [...] w trybie art. 76 ust. 1–2 ustawy o ROD, gdyż nie został spełniony w odniesieniu do Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" żaden z warunków wskazanych w art. 76 ust. 1 ustawy o ROD. Taki stan rzeczy został uznany i potwierdzony przez Polski Związek Działkowców, co wynika z treści odwołania. Zatem w odniesieniu do działki nr [...] zaistniały okoliczności powodujące, że działka ta z mocy prawa przeszła z dniem 19 stycznia 2016 r. w użytkowanie Polskiego Związku Działkowców jako stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". W świetle art. 75 ust. 1 ustawy o ROD do uwłaszczenia wystarczy, aby rodzinny ogród działkowy był zlokalizowany na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, a właściciel nieruchomości zaniechał wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W takim przypadku stowarzyszenie ogrodowe nabywa prawo użytkowania z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2016 r. Ponieważ zaś zostało bezspornie ustalone, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" nie spełniał w stosunku do działki nr [...] żadnego z warunków podanych w art. 76 ust. 1 ustawy o ROD, to nie było możliwe nabycie prawa użytkowania z dniem 19 stycznia 2014 r.

W ocenie organu w prowadzonym postępowaniu znaczenie posiadała także ta okoliczność, że Nadleśnictwo [...] podniosło zarzut naruszenia przysługującego mu wobec działki nr [...] prawa zarządu. Wskazano na decyzję z dnia [...] października 1974 r. wydaną z up. Wojewody [...], mocą której dokonano przekazania przez Naczelnika Powiatu [...] na rzecz Nadleśnictwa działek rolnych nr [...], [...], [...] i [...] położonych w W., do zagospodarowania leśnego. Decyzja ta została wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1, ze zm.), które obowiązywało od 10 lutego 1969 r. do 7 maja 1986 r. i dotyczyło przekazania nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowanie. Ustanowione na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa prawo użytkowania na rzecz Nadleśnictwa zostało, zdaniem SKO, z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100, ze zm.; w skrócie "u.las.") przekształcone w prawo zarządu, ujawnione następnie w księdze wieczystej. Organ odwoławczy podzielił przy tym pogląd judykatury, że zarząd, o którym mowa w ustawie o lasach, nie jest tożsamy z trwałym zarządem, o którym mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz stanowi formę administrowania mieniem leśnym Skarbu Państwa, przy czym ustawa o lasach nie mówi nic o wygaszaniu tej formy zarządu. Ponieważ zaś, jak stwierdził organ, w interesie Nadleśnictwa – będącego jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (art. 32 ust. 2 pkt 3 u.las.), które reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art. 32 ust 1 u.las.) – jest utrzymanie działki nr [...] w zasobach Lasów Państwowych w celu prowadzenia gospodarki leśnej, to Nadleśnictwo posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działki nr 163 przez Polski Związek Działkowców.

Jednocześnie SKO podkreśliło, że do kompetencji organów administracji publicznej nie należy rozstrzyganie sporów cywilnych, co do których właściwy jest sąd powszechny. Organ administracji publicznej nie rozstrzyga komu i jakie prawa służą, ani nie wypowiada się w sprawie roszczenia o wydanie nieruchomości. Z treści art. 75 ust. 7 ustawy o ROD wynika, że wydanie decyzji w sprawie ma charakter porządkujący. Decyzja potwierdzająca zdarzenia, które nastąpiły z mocy prawa, stanowi podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej. Wobec tego organ nie może odnieść się w sposób wiążący do sporu prawnego pomiędzy Nadleśnictwem a Polskim Związkiem Działkowców. Tym niemniej organ zauważył, że z przebiegu postępowania wynika, iż Starosta znał sytuację prawną działki nr [...] i stanowisko Nadleśnictwa. Wobec tego odstąpienie od likwidacji ogrodu działkowego na tej działce należy ocenić jako wybór jednego z dwóch możliwych rozwiązań i zarazem zaakceptowanie sytuacji takiej, że z dniem 19 stycznia 2016 r. Polski Związek Działkowców nabędzie prawo użytkowania działki nr [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Skarb Państwa - PGL Lasy Państwowe Nadleśniczy Nadleśnictwa [...].

W odpowiedzi na skargę, organ oraz Polski Związek Działkowców wniosły o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu trafne są te wywody organu odwoławczego, w myśl których Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...] stał się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy o ROD (art. 65 ust. 1 pkt 1), zaś Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" stał się jednostką organizacyjną tego stowarzyszenia ogrodowego. Nie budzi zatem wątpliwości legitymacja Polskiego Związku Działkowców do złożenia wniosku i udziału w postępowaniu w charakterze strony. Jest bowiem poza sporem, że złożony przez Polski Związek Działkowców wniosek z dnia 18 maja 2016 r. "o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania" nieruchomości, jako podstawę prawną tego żądania wskazywał jednoznacznie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy o ROD. W myśl tych przepisów: "6. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 [tj. decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego], z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. 7. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio." Tym samym, rozpatrując i rozstrzygając wniosek Polskiego Związku Działkowców w oparciu o przepisy art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o ROD – normujące odmienne podstawy (i datę) nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej bez tytułu prawnego – organ I instancji naruszył kardynalną zasadę każdego postępowania toczącego się w trybie skargowym ("na wniosek"): zasadę związania żądaniem (wnioskiem) strony inicjującej to postępowanie. Już z tego powodu decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Sąd wskazał również, że SKO słusznie uznało, iż rozstrzygnięcie organu I instancji (wyrażające się w formule: "...odmawia ustanowienia ... prawa użytkowania nieruchomości...") – nie dość że merytorycznie nietrafne – to jeszcze zostało wadliwie sformułowane pod względem formalnym. Przepisy ustawy o ROD nie dają bowiem starostom i organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do "(odmowy) ustanowienia" prawa użytkowania zajmowanej nieruchomości (która to formuła błędnie w dodatku sugeruje konstytutywny charakter wydawanej decyzji), lecz do "(odmowy) stwierdzenia nabycia" tego prawa (charakter wyraźnie deklaratoryjny).

W kontrolowanej sprawie jest nadto poza sporem, że w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o ROD Starosta nie wydał decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", o jakiej mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o ROD, w części dotyczącej działki nr [...] (art. 77 ustawy o ROD). Jednocześnie niesporną pozostaje okoliczność, że nie było to spowodowane wystąpieniem którejkolwiek z przesłanek ("warunków"), wymienionych w art. 76 ust. 1 ustawy o ROD – których zaistnienie obligowałoby Starostę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości z dniem 19 stycznia 2014 r. (art. 76 ust. 2 ustawy o ROD).

W świetle przywołanych przepisów ustawy o ROD, SKO w pełni zasadne uznało, że niewystąpienie w odniesieniu do Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" – co do części obejmującej działkę nr [...] – żadnej z przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 w zw. z art. 77 ustawy o ROD, przy jednoczesnym zaniechaniu przez Starostę likwidacji części ROD na podstawie art. 75 ust. 1 w zw. z art. 77 ustawy o ROD, otworzyło drogę do stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości na mocy art. 75 ust. 6 i 7 w zw. z art. 77 ustawy o ROD. Zarazem słusznie SKO wywiodło, że sposób sformułowania ww. przepisów uprawnionym czyni wniosek, iż nabycie prawa użytkowania w omawianym trybie przez stowarzyszenie ogrodowe następuje nieodpłatnie, na czas nieoznaczony.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego o możliwości wywodzenia (jakichkolwiek) skutków prawnych ze wskazanych w skardze decyzji Starosty (z dnia [...] listopada 2015 r. i [...] sierpnia 2016 r.) – skoro obie te decyzje zostały następnie uchylone w postępowaniach odwoławczych. Zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od obu decyzji Starosty zostały skutecznie wniesione odwołania, a więc zadaniem SKO było ponowne, nieskrępowane stanowiskiem organu I instancji rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Skoro SKO swoimi rozstrzygnięciami wyeliminowało decyzje Starosty z obrotu prawnego, to żaden stan formalnego związania tymi decyzjami na kolejnych etapach postępowania nie zaistniał. Oczywiście nie eliminuje to możliwości odwoływania się do pewnych argumentów lub ustaleń poczynionych w ww. decyzjach Starosty – ale nie na zasadzie "ratione imperia", lecz wyłącznie "imperio rationis" – pod warunkiem, że jest to argumentacja trafna (racjonalna), co akurat w przypadku argumentów podniesionych w skardze w nawiązaniu do tych decyzji nie miało miejsca. Myli się także strona skarżąca w ocenie charakteru prawnego decyzji wydawanej w trybie art. 75 ust. 7 ustawy o ROD. Wbrew wywodom skargi, jest to typowa decyzja deklaratoryjna, o w istocie "porządkującym" charakterze. Ustawodawca jednoznacznie określił, w jakich sytuacjach (pod jakimi warunkami) stowarzyszenie ogrodowe nabywa prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej dotychczas bez możliwości wykazania tytułu prawnego, i z jaką datą do tego dochodzi, bez względu na datę wydania samej decyzji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że wśród przesłanek odmowy wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 w zw. z ust. 6 ustawy o ROD, ustawodawca nie wskazał celów wynikających z przepisów ustawy o lasach. Ta ostatnia ustawa nie została też wskazana przez ustawodawcę jako wyłączająca stosowanie ustawy o ROD. Sąd nie dopatrzył się sugerowanej przez skarżącego "kolizji" pomiędzy przepisami ustawy o ROD a przepisami ustawy o lasach, w szczególności tymi wskazanymi w skardze.

Za trafne Sąd ocenił spostrzeżenia organu, który w odpowiedzi na skargę wskazał na nadzwyczajny – bo w istocie służący ostatecznemu "uporządkowaniu" stanu prawnego gruntów skarbowych i samorządowych zajmowanych dotychczas bez tytułu przez rodzinne ogrody działkowe – charakter regulacji z art. 75 i nast. ustawy o ROD, uzasadniający pierwszeństwo stosowania tych regulacji, także przed rozwiązaniami z ustawy o lasach. Wniosek o braku rzeczywistej kolizji pomiędzy obu ustawami wydaje się tym bardziej uprawniony, jeśli się zważy, że do podstawowych celów ustawy o ROD, jak wynika z jej preambuły oraz art. 3 pkt 6–10, należą m.in.: ochrona środowiska i przyrody, kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka, oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach, przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych oraz tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych – a więc cele w istotnej mierze zbieżne z celami gospodarki leśnej oraz funkcją lasów.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi co do zaistnienia w kontrolowanej sprawie przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na występujące, zdaniem skarżącego, zagadnienia prejudycjalne (lub quasi-prejudycjalne). W szczególności Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej w kwestii oceny relacji zachodzącej pomiędzy rozpoznaniem i rozstrzygnięciem kontrolowanej sprawy, a ewentualnym orzeczeniem windykacyjnym zapadłym w zawisłej równolegle przed sądem powszechnym sprawie z powództwa SP - PGL Lasy Państwowe przeciwko PZD o wydanie nieruchomości. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko SKO i PZD, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpoznania i rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym sprawy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania, na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy o ROD. Słusznie organ i uczestnik ocenili, że raczej zachodzi sytuacja odwrotna – kwestia prejudycjalna występuje co najwyżej w sprawie windykacyjnej.

Sąd nie dopatrzył się również znamion zagadnienia wstępnego (lub choćby tylko quasi-wstępnego), jeśli idzie o toczące się równolegle przed Starostą postępowanie w sprawie wygaszenia zarządu ujawnionego w księdze wieczystej nieruchomości na rzecz skarżącego. W szczególności Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, jakoby rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno poprzedzać (zaskarżone) rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa użytkowania. W ocenie Sądu, ani kwestia przysługiwania (bądź nie) skarżącemu prawa zarządu (o ile w ogóle zasadne jest mówienie w takim przypadku o podmiotowym "prawie" w rozumieniu cywilistycznym – co do tego zgłasza się w doktrynie i orzecznictwie istotne zastrzeżenia, zob. np. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, Warszawa 2010, s. 237 i nast.), ani też ocena jego charakteru (czy jest to zarząd z u.las., czy może trwały zarząd w rozumieniu u.g.n.), nie mają istotnego znaczenia w kontrolowanej sprawie. Wbrew obiekcjom zgłaszanym przez skarżącego, prawu cywilnemu (w znaczeniu przedmiotowym) znane są sytuacje zbiegu dwu i więcej praw (podmiotowych), o podobnej treści lub charakterze, do tego samego przedmiotu (tu: nieruchomości). I to właśnie prawo cywilne dysponuje dostatecznym instrumentarium służącym usuwaniu ewentualnej kolizji takich praw (na czele z klasyczną zasadą: "prior tempore, potior iure"). Nie jest zaś rzeczą organów administracji rozstrzyganie sporów cywilnych pomiędzy stronami, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych, co trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o ROD nie uzależniają dopuszczalności stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania na podstawie art. 75 u nast. ustawy o ROD od przesłanki "nienaruszania" praw innych osób. Sąd uznał zatem, że skoro w kontrolowanej sprawie doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 75 ust. 6 ustawy o ROD – przy jednoczesnym niewystąpieniu "warunków" z art. 76 ust. 1 ustawy o ROD – to organ administracji był zobowiązany wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy, przewidzianą w art. 75 ust. 7 ustawy o ROD.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarb Państwa - PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o ROD przez błędną jego wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że w odniesieniu do działki nr [...] położonej w W., o powierzchni 0,3800, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], zajętej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", zaistniały okoliczności powodujące, że działka ta z mocy prawa przeszła z dniem 19 stycznia 2016 r. w użytkowanie PZD jako stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy "[...]";

2. prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o lasach oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), przez błędną jego wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu całokształtu podstawy prawnej w oparciu, o którą powinna zostać poddana kontroli sądu decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r.;

3. prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o lasach przez błędną jego wykładnię polegającą na braku wyczerpującego rozważenia związku istniejącego pomiędzy postępowaniem w przedmiocie nabycia prawa użytkowania nieruchomości a postępowaniem dotyczącym wygaszenia prawa zarządu, czego efektem było niestwierdzenie zachodzącej pomiędzy nimi zależności;

4. prawa procesowego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych poczynionych przez Kolegium, czego następstwem było oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do nabycia przez PZD w [...] prawa użytkowania działki nr [...] położonej w W. o powierzchni 0,3800, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że strona skarżąca źle sformułowała zarzuty kasacyjne. Polski Związek Działkowców również wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczo w pierwszej kolejności należy rozpatrywać zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu trafności ustaleń faktycznych możliwa jest kontrola prawidłowości zastosowania w okolicznościach sprawy przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę zarzutu kasacyjnego.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z powołanym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi a nadto do stanowiska prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, wskazując jednoznacznie, że go nie podziela. Obowiązek odniesienia się do zagadnień faktycznych i prawnych podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżących i uczestnika, dotyczy jedynie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co Sąd pierwszej instancji uczynił całkowicie badając sprawę i podnosząc, że w rozpoznawanym zakresie nie mają zastosowania przepisy zarówno ustawy o lasach jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ nie stanowią one żadnych reguł wiązanych z nabyciem przez stowarzyszanie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. NSA uznał, że również nie jest on usprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

W czwartym zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a., wiążąc ten przepis z naruszeniami przepisów procedury administracyjnej - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co nie daje podstaw do odrzucenia tej skargi bez odniesienia się do postawionych zarzutów. Wskazać jednak należy, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 P.p.s.a. składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "...sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji, można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten uwzględnił skargę, a mimo to oddalił skargę. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie wystąpiła, a zatem zarzut nie jest zasadny.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez WSA w Poznaniu przepisów prawa materialnego, tj. z art. 75 ust. 1 ustawy o ROD. Przypomnieć należy, że zgodnie preambułą tej ustawy celem jej przepisów jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń". Celem ustawy było zatem stworzenie prawnych i organizacyjnych ram dla funkcjonowała rodzinnych ogrodów działkowych stanowiących ważny element poprawiający jakość życia Polaków, przy czym nie chodzi tylko o użytkowników ogrodów, ale również inne osoby korzystające choćby z dobrodziejstwa jakim są walory ekologiczne ogrodów działkowych. Jednym z elementów tworzących ramy dla funkcjonowania ogrodów działkowych jest zapewnienie prawa użytkowania gruntów zajmowanych pod ogrody stowarzyszeniom prowadzącym ten typ rekreacji. Chodzi o pewność funkcjonowania ogrodów działkowych, w których, co oczywiste, efekty w zakresie odpowiedniego zagospodarowania terenu, tak aby przynosił on użytkownikom pożytki i spełniał swoją rekreacyjną funkcję występują po wielu latach od rozpoczęcia ich zagospodarowywania. Stąd ustawodawca w art. 75 i 76 ustawy o ROD przewidział tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród.

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o ROD, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Jednak jak stanowi art. 75 ust. 6 w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o ROD z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. 19 stycznia 2014 r. (art. 80 ustawy o ROD) - stowarzyszenie prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa z mocy prawa - prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ogród działkowy. Decyzja wydana w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny. Z kolei przepis art. 76 ustawy o ROD stanowi, że właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:

1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;

3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;

4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życiu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1965 r. – Kodeks cywilny – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji (art. 76 ust. 2 ustawy o ROD). Organem właściwym do wydania decyzji jest:

1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – starostwa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej;

2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego – organ wykonawczy tej jednostki (art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 ustawy o ROD).

W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie podniósł to Sąd pierwszej instancji, nie wystąpiła żadna z przesłanek pozwalających na likwidację Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", co spowodowało, że Polski Związek Działkowców z/s w [...] otrzymał prawo do żądania wydania przez Starostę [...] decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem sporu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.