Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2033/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32, art 25 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 pkt 25, art. 4 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1i 2 pkt 1-22
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 153/13 w sprawie ze skargi B.W. i J.W. na bezczynność P. S. A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 10 kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga B. i J. W. na bezczynność Spółki P. polegającą na nieudostępnieniu skarżącym informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] maja 2012 r.

Pełnomocnik skarżących wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2012 r. wystąpili do P. o wskazanie i doręczenie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącego, P. wyjaśniła, że "przez przedmiotowe działki przebiegają odcinki linii energetycznych niskiego napięcia wybudowane w latach 80 ubiegłego stulecia na etapie prac modernizacyjnych w oparciu o dokumentację techniczno-prawną zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, znak: [...] wydaną dnia [...] września 1988 r. przez Urząd Wojewódzki w K.".

Pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniósł ponownie o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres pełnomocnika skarżącego kserokopii ww. decyzji z dnia [...] września 1988 r. oraz wszelkich innych decyzji, pozwoleń i innych dokumentów, w tym zgody ówczesnego właściciela działek nr [...] oraz protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowiących podstawę budowy i lokalizacji infrastruktury elektroenergetycznej usytuowanej na działkach skarżącego.

Spółka w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyjaśniła, że nie jest organem administracji publicznej, stąd nie ciąży na niej prawny obowiązek, ani nie leży w jej kompetencji udzielanie odpisów lub kserokopii decyzji administracyjnych, może natomiast jedynie zasugerować zwrócenie się ze stosownym wnioskiem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej lub właściwego archiwum państwowego.

Pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...] listopada 2012 r. zwrócił się ponownie do spółki o przesłanie w terminie 14 dni na adres pełnomocnika uwierzytelnionej kopii decyzji o pozwoleniu na budowę, znak: [...] z dnia [...] września 1988 r. wydanej przez "Urząd Wojewódzki w K." oraz wszelkich innych decyzji, pozwoleń i innych dokumentów, w tym zgody ówczesnego właściciela działek nr [...] oraz protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowiących podstawę budowy i lokalizacji infrastruktury energetycznej usytuowanej na ww. działkach.

Spółka pismem z dnia [...] lipca 2012 r. ponownie odmówiła udostępnienia informacji publicznej, przedstawiając argumentację zwartą w jej wcześniejszym piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji, do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali wnioskowanych przez nich dokumentów w żądanej formie ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego obywateli, o jakim jest mowa w Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji zgodnie z ich wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę P. zarzuciła, że żądane przez skarżących informacje nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie zostały dostatecznie zindywidualizowane oraz wiążą się z dochodzonym przez skarżącego roszczeniem cywilnoprawnym. Spółka nie jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż jej działalność nie obejmuje wykonywania administracji publicznej, lecz ma charakter cywilnoprawny, choć podlega znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Nadto – zdaniem Spółki – nawet, gdyby uznać, że żądane przez skarżącego dokumenty są informacją publiczną, udostępnienie żądanych informacji naruszałoby interes prawny Spółki, gdyż skutkowałoby narażeniem Spółki na dodatkowe koszty, którymi ostatecznie obciążeni zostaliby odbiorcy energii elektrycznej. Udostępnieniu skarżącemu żądanych informacji sprzeciwiają się więc względy ochrony publicznego interesu odbiorców energii elektrycznej.

W ocenie Spółki żądane dokumenty mają charakter informacji chronionych "tajemnicą przedsiębiorstwa", których udostępnienie zostało wyłączone z mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Spółki, skarga jest przedwczesna, bo skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Oceniając merytorycznie skargę Sąd doszedł do przekonania, iż jest ona zasadna. Z tego względu, zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem, zobowiązał P. do załatwienia wniosku B.W. i J.W. z dnia [...] maja 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Ponadto stwierdził, że bezczynność P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak również zasądził od P. na rzecz B.W. i J.W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Odnosząc się w motywach rozstrzygnięcia do kwestii podmiotu zobowiązanego wskazał, że Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu P. P. posiada 10,05 % akcji P., zaś 89,91% akcji jest w posiadaniu spółki P., której większość akcji - 99,55% jest w posiadaniu P. Nie ulegało zatem wątpliwości sądu pierwszej instancji, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu P..

Niezależnie od tego należy sąd pierwszej instancji wskazał, że nawet gdyby uznać P. za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem WSA, wbrew argumentacji Spółki, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 tej ustawy. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

W ocenie sądu pierwszej instancji żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy.

We wniosku z dnia [...] maja 2012 r. skarżący wystąpili do P. o wskazanie i doręczenie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych czynności prawnych. Następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. pełnomocnik skarżących wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres pełnomocnika skarżącego kserokopii decyzji z dnia [...] września 1988 r. oraz wszelkich innych decyzji, pozwoleń i innych dokumentów, w tym zgody ówczesnego właściciela działek nr [...] oraz protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowiących podstawę budowy i lokalizacji infrastruktury elektroenergetycznej usytuowanej na działkach skarżącego. Skarżący domaga się więc, zdaniem WSA, udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret 1 ustawy.

Sąd nie podzielił argumentacji Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy, albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżącą od Spółki roszczeń cywilnoprawnych.

Jak wskazał WSA, decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

Przyjęcie, jak tego domaga się P., że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest – zdaniem sądu pierwszej instancji – nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy).

Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym.

W ocenie WSA, odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Rozstrzygając tę kwestię Sąd miał również na względzie, iż jego rolą jest dokonanie wyboru takiego kierunku wykładni, który w sposób możliwie najpełniejszy będzie uwzględniał normy, zasady i wartości konstytucyjne. Niezasadne jest również wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko spółki, iż żądane przez skarżącego informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ponadto, zdaniem sądu pierwszej instancji, Spółka nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego rodzaju informacji.

Za niezasadne WSA uznał także pozostałe zarzuty Spółki.

Żądane przez skarżących informacje zostały, zdaniem sądu pierwszej instancji, wystarczająco oznaczone. Skarżący wskazali, że wnoszą o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres pełnomocnika skarżącego kserokopii decyzji z dnia [...] września 1988 r. oraz wszelkich innych decyzji, pozwoleń i innych dokumentów, w tym zgody ówczesnego właściciela działek nr [...] oraz protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowiących podstawę budowy i lokalizacji infrastruktury elektroenergetycznej utytułowanej na działkach skarżącego. Spółka w swoim piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. potwierdziła zresztą fakt istnienia należącej do niej infrastruktury energetycznej na wskazanych przez skarżącego działkach ewidencyjnych. Treść wniosku skarżących (ich pełnomocnika) pozwala więc na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu jego żądania.

Wbrew zarzutom Spółki na zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów postępowania cywilnego nie pozwalała, w ocenie sądu pierwszej instancji, norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Biorąc powyższe pod uwagę, WSA stwierdził, że wniosek skarżącego pełnomocnika z dnia [...] maja 2012 r. i doprecyzowany wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w powyższych przepisach. Żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącego dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.

WSA stwierdził także, że sprawy zakończone żądanymi decyzjami toczyły się, kiedy tytuł prawny do tych działek z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu wnioskowanych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy, nawet gdyby wnioskodawca mógł uzyskać do nich dostęp w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Możliwość uzyskania informacji w innym trybie, była by iluzoryczna i w sposób nieuzasadniony stawiało by to skarżącego w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżącego o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów ustawy, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Z tych powodów należało – w ocenie WSA – uznać, że wskazana wyżej norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 ustawy nie wykluczała w tym przypadku zastosowania przepisów ustawy. Zaaprobowanie odmiennego kierunku wykładni powołanych przepisów prowadziłoby – zdaniem sądu pierwszej instancji – do skutku rażąco niesprawiedliwego z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła P. Zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;

– art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co powinno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., to jest wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;

– art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych,

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:

– przypisanie żądanym przez skarżącą informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret pierwsze u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP,

– przyjęcie, że P. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział – wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 k.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. – na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści,

– niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm., dalej jako "p.e.") określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 p.e. – w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji – Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 oraz 2 pkt 1–22 p.e.),

– niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. – w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka powinna posiadać w dyspozycji (tj. informacje na temat wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa,

a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zd 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz pomimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z u.d.i.p.).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie Spółce zwrotu poniesionych kosztów postępowania zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła poszerzoną argumentację na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, opierając się w znacznej mierze na treści odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga Kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez Sąd I instancji mogło prowadzić do wydania zaskarżonego wyroku.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jednakże nie można uznać jego trafności.

W świetle art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji "organu". W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definicji "organu", zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Należy przy tym zaznaczyć, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadminitracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Kilka podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarty tam katalog – jak wskazuje się w doktrynie – nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także z art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5). Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny, przewidziany w omawianej ustawie, spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz także na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej ustawy mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267) czy ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udzielenia formacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. To z kolei pozwala na wyprowadzenie zdolności sądowej omawianego podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład część określonej spółki prawa handlowego, powołaną przez taką spółkę w celu świadczenia na danym terenie usług, która z mocy prawa objęta jest obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażona jest nie tylko spółka akcyjna, ale także jej oddział. Może być on bowiem organem, w rozumieniu art. 32 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 830/13 i z dnia 18 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1680/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się udostępnienia informacji publicznej od P., a następnie złożył skargę na bezczynność Spółki do WSA w Lublinie.

Bezpodstawne są zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie co do udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. Tym samym nie można przyjąć, że w sprawie doszło do nieważności postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Istotne przy tym jest, że postępowanie w sprawie o dostęp do informacji publicznej toczy się według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie jedynie do decyzji podejmowanej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, ewentualnie umorzenia postępowania.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. Lex nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 16 w związku z art. 17 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do formacji publicznej.

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest więc zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

Jak już zostało zaznaczone, przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka P. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Z unormowań tych wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca, rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, by obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych, w rozumieniu powołanego przepisu, nie ma w sprawie znaczenia prawnego, zalicza się bowiem do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. P. (w tym jej oddziały) podlega tej regulacji, gdyż – jak wynika z samych tylko twierdzeń strony – jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu P. (61,89% akcji Spółki). P. posiada 99,55% akcji Spółki P.., zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji P. Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na Walnym Zgromadzeniu P., posiada więc pozycję dominującą, w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40% posiadanych akcji w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1680/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), operator systemu dystrybucyjnego to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

Prawo energetyczne jako część publicznego prawa gospodarczego nie jest oderwane od aksjologii działalności gospodarczej, nie jest wolne od ocen w ogólnych kategoriach sprawiedliwości społecznej, służy nie tylko jako instrument sterowania procesami gospodarczymi, ale także służy zabezpieczeniu interesów społecznych (por. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005, s. 26), współistotnemu wyznaczaniu dopuszczalnych granic ograniczenia podstawowych wartości gospodarki rynkowej w interesie publicznym (por. C. Kosikowski, Polskie prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2003, s. 245).

Rozpatrywana regulacja stanowi zatem instrument ingerowania władzy publicznej w gospodarkę energetyczną, mającą na celu próbę pogodzenia wymogów efektywności ekonomicznej i legitymowanych konstytucyjnie potrzeb związanych z realizacją dobra wspólnego, jako że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości Państwa, a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy więc do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Natomiast obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń.

Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie, jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. o sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87).

Oznacza to, że operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, a takim jest Spółka P., pozostając przedsiębiorcą w zakresie dopuszczalnych konstytucyjnych ograniczeń prowadzonej działalności gospodarczej, zobowiązana jest do realizowania ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a więc zadań mających charakter publiczny. Operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest w związku z tym przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działalność takich przedsiębiorstw wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, jak choćby w zakresie obowiązków wynikających z art. 16 i art. 17 ww. ustawy – Prawo energetyczne, przewidujących konieczność uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10, publ. Lex nr 737513). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest zarówno Spółka P., jak i poszczególne jej oddziały.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że tylko w takim zakresie, w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, realizuje zadania publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego wymienia art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa Spółki w tym zakresie dotyczy spraw publicznych. Tworzenie systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, mieści się w katalogu zadań publicznych, wymienionych w art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne, i jedynie działalność, która do tego katalogu nie może być zaliczona, nie nakłada na Spółkę obowiązku udzielenia informacji dotyczącej tej sfery działalności. Nie można wobec tego uznać, że Sąd I instancji naruszył ten przepis, jak również za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 i 2 pkt 1-22 ww. ustawy – Prawo energetyczne. O obowiązku udostępniania przez operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego żądanej informacji decyduje wszak to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił bowiem w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Wbrew twierdzeniom Spółki, żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też informacja ta nie została jej wcześniej udzielona, zgodnie z wnioskiem. Trzeba bowiem zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Jak to zostało ujęte we wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2011 r., wszelkie ewentualne decyzje administracyjne (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej należącej do Spółki, a znajdującej się na nieruchomości skarżącej, posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, wszak świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret pierwsze tej ustawy, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej.

Zainteresowani skarżący, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest jej potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącej, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na nieruchomości skarżącej, a więc dokumentów tworzących sferę faktów publicznych. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W takiej zatem sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie zainteresowanej żądanych przez nią informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej.

WSA w Lublinie rozpoznawał jedynie kwestię bezczynności Spółki, trafnie przesądzając, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy, oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza jednak bezwzględnego nakazu udzielenia informacji. Przyjęcie bowiem, że dane informacje stanowią informację publiczną, nie wyklucza, że w treści poszczególnych objętych wnioskiem dokumentów znajdą się takie informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie ograniczeniu czy wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania, adresat wniosku może zatem rozpatrzyć wniosek pozytywnie, udostępniając informację publiczną, może także ograniczyć do niej dostęp, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, względnie – może także załatwić wniosek negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, o czym stanowi art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 tej ustawy.

Wprawdzie P. powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy, ale kwestia ta nie może wchodzić w zakres oceny zasadności skargi na bezczynność; może być ewentualnym powodem odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, podejmowanej w formie decyzji administracyjnej, niemniej jest to przedmiot odrębnej sprawy. Jednak trudno uznać, by decyzje administracyjne, których domaga się skarżąca, miały poufny charakter i stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania zasadności złożonej w sprawie skargi. Za nieuzasadniony zatem uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie było bowiem konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji. Przepis art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obliguje sądu administracyjnego do dopuszczenia każdego dowodu z dokumentu wnioskowanego przez stronę, lecz jedynie daje taką możliwość. Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu sąd może przeprowadzić jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Takiej potrzeby zaś nie było w niniejszej sprawie, gdyż stanowisko Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki co do realizowania jedynie przez niego zadań publicznych, a nie przez przedsiębiorstwa energetyczne, pozostaje bez wpływu na przedstawioną powyżej ocenę, świadczącą w istocie o prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.

Z kolei zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie art. 106 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został w żaden sposób uzasadniony. Ani z jego treści, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakich to, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, powszechnie znanych faktów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie wymagane prawem elementy uzasadnienia znalazły się w zaskarżonym orzeczeniu. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 tej ustawy, dlaczego stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Spółka pozostaje w bezczynności, prawidłowo motywując swoje rozstrzygnięcie. Nie rozpatrując bowiem wniosku skarżących tak, jak wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, Spółka pozostawała w zwłoce, co uprawniało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś świadczy o bezzasadności postawionych zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.