Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1531/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka akcyjna z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej jakość robót budowlanych; I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] spółka akcyjna z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] nakładające na [...] S.A. [...], na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] czerwca 2015 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę robót budowlanych na linii kolejowej nr [...] w torze 1 na odcinku [...] w zakresie skrzyżowania z gazociągami wysokiego ciśnienia DN 400, DN 500 oraz DN 700 w miejscowości [...]. W wyniku kontroli ustalono, że inwestor prowadzi roboty budowlane na podstawie stosowanego ich zgłoszenia, jednakże bez ich uzgodnienia z operatorem sieci gazowych [...] S.A., a więc z naruszeniem § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 kwietnia 2014 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640).

Organ I instancji ustalił, że [...] S.A. nie posiada danych dotyczących rzędnych przekroczenia torów kolejowych przez gazociągi (pismo z dnia [...] lipca 2015 r.), o które to dane wystąpił przedstawiciel wykonawcy robót w piśmie z dnia 18 czerwca 2015 r. – firma [...] S.A. Organ uznał, że świadczy to o braku możliwości pozyskania ich od inwestora i zarazem zarządcy terenu kolejowego. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy określającej stan bezpieczeństwa związanego ze skrzyżowaniami sieci gazowych DN 400, DN 500 i DN 700 z torami przebudowanej linii kolejowej w kontekście wymogu zachowania określonej odległości pomiędzy tymi sieciami a główkami szyn toru kolejowego, stosownie do § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Organ wskazał, że elementem koniecznym do przedłożenia takiej oceny oraz wskazania sposobu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem w przypadku naruszenia przepisu powinna być inwentaryzacja geodezyjna stanowiąca załącznik do ekspertyzy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. ww. postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na [...] S.A. [...] obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej jakość robót budowlanych przy skrzyżowaniu gazociągów wysokiego ciśnienia DN 400, DN 500 oraz gazociągu oznaczonego jako g80 z torami przebudowanej linii kolejowej w m. [...] (w okolicach km 81.536 toru kolejowego) w kontekście zapisów § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie o zachowaniu odległości gazociągu od szyn toru kolejowego. W rozstrzygnięciu organ zaznaczył, że ekspertyza powinna zawierać dane wysokościowe gazociągów oraz główek szyn przebudowanego toru kolejowego określone w jednakowym układzie danych przestrzennych i potwierdzone przez uprawnionego geodetę, powinna być wykonana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności kolejowej oraz sieci gazowych i powinna zawierać ocenę zachowania jakości wykonanych robót budowlanych pod kątem spełnienia warunków technicznych wymienionych w powyższym rozporządzeniu. Ekspertyza powinna także wskazywać sposób wyeliminowania stanu naruszenia prawa w przypadku jego zaistnienia. Termin wykonania ww. opracowania organ ustalił na dzień [...] kwietnia 2016 r.

Uzasadniając swoje postanowienie organ I instancji stwierdził, że przedstawionej przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót nie można dać wiary. Organ I instancji zaznaczył zarazem, że wystąpił do Wydziału Geodezji w Starostwie Powiatowym w [...] oraz [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Posiadane zbiory danych zostały przekazane przez Starostę [...] wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz przez Oddział Gospodarowania Nieruchomościami [...] pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., w którego załączniku podano wysokości położenia (w poziomie odniesienia [...]) główek torów kolejowych w miejscach skrzyżowania z sieciami gazowymi. Pozyskane dane pozwoliły na stwierdzenie, iż poza wymienionymi wcześniej sieciami pod torami przebiega także nitka gazowa g80. Organ stwierdził ponadto, że z materiałów dostarczonych przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, iż część danych dotyczących gazociągów o średnicach 500, 400 i 80 podana jest na podstawie pomiarów aparatem, których dokładność nie pozwala na uwzględnienie w postępowaniu administracyjnym, pomiary mogły zostać podane w jednym z możliwych układów, tj. wykonane w "układzie 65", Kronstadt 60, Kronstadt 86, Amstardam czy 2000, a na części z inwentaryzacji podano dwa gazociągi o średnicy 500, co kłóci się z pozostałymi materiałami dowodowymi (na okoliczność ustaleń sporządzono notatkę służbową z dnia [...] lutego 2016 r.). W tych okolicznościach organ I instancji doszedł do przekonania, że wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a wynika to przede wszystkim z faktu, że w organie nadzoru budowlanego zatrudniane są osoby z uprawnieniami budowlanymi, a nie geodezyjnymi. Konstatując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest wiarygodnych danych pozwalających na ocenę jakości wykonanych robót budowlanych, a zarazem ich stanu technicznego. Ocena jakości to spełnienie kryteriów zawartych w przepisach technicznych. Stąd też ekspertyza powinna zwierać określenie w jednolitym systemie danych przestrzennych wysokości usytuowania gazociągów oraz główek szyn w miejscach ich skrzyżowania. Istotą ekspertyzy jest też podanie rozwiązania w przypadku naruszenia warunków technicznych.

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. wniosła spółka [...] S.A. [...] zarzucając temu postanowieniu naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak możliwości żądania na podstawie tego przepisu inwentaryzacji geodezyjnej oraz brak wykazania przez organ przesłanki "uzasadnionej wątpliwości" co do jakości prowadzonych robót budowlanych.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] zaświadczeniem z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2 k.p.a., w odpowiedzi na złożony w dniu [...] maja 2015 r. wniosek wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane dla inwestycji "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] na odcinku [...]. polegającej na remoncie linii kolejowej nr [...] na odcinku [...]., od km 70.000 do km 85.690 w torze nr 1", po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, poinformował, że nie wnosi sprzeciwu do wykonania robót wyszczególnionych w zgłoszeniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednakże, że w zgłoszeniu (w opisie inwestycji) inwestor pominął informację, że remontowana linia kolejowa nr [...] krzyżuje się z gazociągami wysokiego ciśnienia DN 700, DN 400, DN 500 oraz gazociągiem oznaczonym jako g80. Z treści zgłoszenia nie wynika usytuowanie remontowanej linii kolejowej w odniesieniu do istniejących gazociągów wysokiego ciśnienia. Organ uznał wobec powyższego, że uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych wynikają z faktu nieuzgodnienia przez inwestora przebudowy linii kolejowej z operatorem gazociągów oraz z braku zatwierdzonego projektu budowlanego skrzyżowania przebudowywanej linii kolejowej i gazociągów.

Odwołując się do treści art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej co do zasady rozstrzygającym ewentualne wątpliwości we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Do zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane powinno zatem dochodzić tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie na podstawie posiadanej wiedzy oraz przy pomocy środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r. sygn. II OSK 192/12). Organ rozpoznający zażalenie podzielił stanowisko organu I instancji, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy geodezyjnych operatów pomiarowych gazociągów i linii kolejowej, wykonanych w różnych płaszczyznach odniesienia, nie można jednoznacznie ustalić korelacji gazociągów i linii kolejowej, a przez to prawidłowo ocenić, czy przebudowa linii kolejowej została wykonana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Biorąc powyższe pod uwagę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za uzasadnione uznał skorzystanie z opinii biegłego w zakresie oceny pomiarowych operatów geodezyjnych inwentaryzujących sieci uzbrojenia terenu i linii kolejowej. Organ przypomniał jednocześnie, że w świetle art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520) dla terenów zamkniętych, zamiast mapy zasadniczej, sporządza się odrębne mapy zawierające w swojej treści również sieć podziemnego uzbrojenia terenu. Sporządzanie i aktualizowanie tych map prowadzą [...] Ośrodki Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na terenie zamkniętym usytuowanie sieci uzbrojenia terenu i korelacja tych sieci do torów kolejowych leży w gestii kolejowych służb geodezyjnych.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosła [...] S.A. [...] z siedzibą w [...] zarzucając Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszeniem:

1) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a także § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez zaniechanie obowiązku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny, polegające na:

- nieprzeprowadzeniu przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, jako fachowego pionu administracji publicznej, stosownego postępowania za pomocą swoich służb i przerzuceniu ciężaru postępowania dowodowego na skarżącą;

- pominięciu wyjaśnień operatora gazociągu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., w których stwierdzono, że zabezpieczenie instalacji przy zachowaniu dotychczasowego przykrycia zapewnia jej bezpieczną eksploatację;

- braku wykazania, w jaki sposób wykonane przez skarżącą roboty budowlane wpłynęły na naruszenie odległości dzielącej główki szyn od gazociągów;

- braku wykazania przesłanek uzasadniających konieczność dostarczenia odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego;

2) art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na stwierdzeniu, że przeprowadzone roboty budowlane mogły naruszyć warunki określone w § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie w sytuacji, gdy prace polegały, m.in., na zwiększeniu warstwy tłucznia z 25 cm do 35 cm;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy brak było przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia;

4) art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącą obowiązku dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej przeprowadzonych robót w sytuacji, gdy powyższy przepis pozwala jedynie na nałożenie obowiązku dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz wykonanych robót;

5) art. 4 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegającą na nałożeniu na skarżącą przez organy administracji architektoniczno - budowlanej obowiązku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych w sytuacji, gdy nie leży to w kompetencji tych organów.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 14 ust. 3 cyt. rozporządzenia, skarżąca podniosła, że szczególna pozycja organów prowadzących postępowanie administracyjne i wzgląd na zasadę oficjalności tego postępowania każe uznać, że organy mają obowiązek z urzędu podejmować wszelkie możliwe czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Zdaniem strony, wydając postanowienie o nałożeniu obowiązku dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej prac organy uchybiły ww. zasadzie. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przeprowadzając prace modernizacyjne na linii kolejowej nr [...], skarżąca nie dopuściła się naruszenia § 14 ust. 3 rozporządzenia, o czym świadczy pismo operatora gazociągów [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., w którym stwierdzono, że zabezpieczenie instalacji gazociągów przy zachowaniu dotychczasowego przykrycia zapewnia jej bezpieczną eksploatację, jak i rodzaj i charakter prowadzonych przez skarżącą prac. Skarżąca wielokrotnie podkreślała, że roboty budowlane prowadzone na linii kolejowej nr [...], na odcinku [...]., polegały na jej modernizacji obejmującej, m.in., wymianę podkładów kolejowych i uzupełnienie warstwy tłucznia z 25 cm do 35 cm. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że nie znajduje uzasadnienia nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia jakichkolwiek ocen technicznych czy ekspertyz w celu udowodnienia, że roboty budowlane mogły naruszyć warunki określone w § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Strona zwróciła uwagę na fakt, że zarządca wybudowanych pod linią kolejową gazociągów powinien dysponować odpowiednimi pomiarami i ekspertyzami, gdyż linia kolejowa nr [...] relacji [...] powstała pod koniec XIX wieku, zatem znacznie wcześniej niż przecinające ją gazociągi. Brak takich dokumentów po stronie operatora gazociągów nie powinien uzasadniać obowiązku ich sporządzenia przez podmiot, który swoim działaniem nie wpływa pogorszenie parametrów, o których mowa w § 14 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie strony, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał ponadto, by w sprawie zaistniała przesłanka "uzasadnionych wątpliwości", w konsekwencji czego niewłaściwie zastosował art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, skarżąca podkreśliła, że w oparciu o powyższy przepis organy mogą nałożyć jedynie obowiązek dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz wykonanych robót. Strona zwróciła uwagę na fakt, że w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r. również GINB uznał, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej. Stanowisko to jest zgodne z ugruntowanym i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych. Inwentaryzacja geodezyjna nie jest ani ekspertyzą, ani oceną techniczną wykonanych robót budowlanych, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Bez znaczenia pozostaje jednocześnie nazewnictwo, jakim posłużyły się organy określając inwentaryzację "ekspertyzą". Nie powinno budzić wątpliwości, że pod pozorem zobowiązania do dostarczenia ekspertyzy, organ II instancji w rzeczywistości chce uzyskać inny dokument - inwentaryzację geodezyjną. Świadczyć może o tym również to, że organy nakazały sporządzenie "ekspertyzy" przez biegłego w zakresie oceny pomiarowych operatów geodezyjnych inwentaryzujących sieci uzbrojenia terenu i linii kolejowych.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o umorzenie, na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do oceny zgodności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz zachowania reguł kompetencji. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt - decyzję administracyjną lub postanowienie - z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W myśl zasady wyrażonej w art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Zważywszy, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., tj. postanowienie kończące postępowanie, stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.

Artykuł 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powołanego przepisu wskazuje się, że przesłanką nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest powstanie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, które muszą posiadać cechę kwalifikowaną, a więc pozostawać "uzasadnione". Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2542/14, dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka uzasadnionych wątpliwości, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane istotne znaczenie może mieć rodzaj i charakter robót budowlanych, które zostały wykonane. W przypadku nieskomplikowanych robót, czy obiektów budowlanych, w szczególności takich które objęte są uproszczonym nadzorem, inspektor nadzoru budowlanego dokonując kontroli może być w stanie sam określić prawidłowość wykonanych robót. Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni bowiem co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być natomiast stosowany w tych przypadkach szczególnych, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. II OSK 213/08). Z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 cyt. ustawy nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1758/13).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze kierunek wykładni nadawanej art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy potwierdza uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych przez inwestora robót budowlanych, stosownie do warunków technicznych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 16 kwietnia 2014 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia wskazują, że roboty budowlane na linii kolejowej nr [...] na odcinku [...]. polegające na wymianie nawierzchni torowej z wykonaniem umocnionej ławy torowiska i wzmocnieniu podtorza były prowadzone przez inwestora bez ich uzgodnienia z operatorem sieci gazowych, pomimo że taki wymóg wynika z § 10 ust. 4 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, który wskazuje, że wszelkie prace w strefach kontrolowanych wyznaczonych przy gazociągach mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Z przedłożonych materiałów wynika, że prace ziemne wykonywane przez inwestora bezpośrednio nad gazociągami skutkowały znacznym zmniejszeniem ich przykrycia i były prowadzone z użyciem sprzętu ciężkiego. Wobec faktu, że przepisy cyt. rozporządzenia nakładają wymóg zachowania określonych odległości pomiędzy sieciami a główkami szyn toru kolejowego, a jednocześnie przedmiot robot budowlanych wpływał na wskazane odległości, organy przyjęły, że kontrola jakości robót budowlanych wykonanych przy skrzyżowaniu gazociągów z torami przebudowanej linii kolejowej powinna obejmować ustalenie, czy inwestor zachował parametry szczegółowe wynikające z § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia. Opisany stan faktyczny – zdaniem Sądu - pozwala przyjąć, że zasadnie organy nadzoru budowlanego powzięły wątpliwości odnośnie do stanu technicznego wykonanych przez inwestora robót budowlanych w sytuacji, gdy zostały one przeprowadzone w oparciu o zgłoszenie, w którym inwestor pominął informację, że remontowana linia krzyżuje się z gazociągami DN 700, DN 400, DN 500 i g80. W ocenie Sądu, zaistnienie uzasadnionych wątpliwości, jak trafnie przyjęły organy, należy łączyć w rozpoznawanej sprawie z brakiem dokumentacji dotyczącej ustalonych w jednolitym systemie danych wysokościowych gazociągów i główek szyn torów przebudowywanej linii kolejowej, jak również niemożnością ustalenia tejże kwestii samodzielnie przez organy nadzoru budowlanego z powodu niedysponowania przez pracowników tych organów wiadomości obejmującymi tę dziedzinę wiedzy. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyczyny niemożności oparcia się na przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót, a także przedstawił próbę samodzielnego wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących zgodności wykonanych robót z parametrami przewidzianymi w § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia. W tych warunkach przyjąć należało, że wydając zaskarżone postanowienie, organy wykazały istnienie uzasadnionych wątpliwości w kontrolowanej sprawie, które jako dotyczące zakresu wiadomości specjalnych, powinny zostać wyjaśnione przez inwestora na podstawie szczególnej normy art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Ocena dokonana przez osoby posiadające specjalistyczne uprawnienia budowlane będzie bowiem pozwalała określić dane wysokościowe gazociągów oraz główek szyn przebudowanego toru kolejowego, co będzie decydowało o zachowaniu przez inwestora jakości wykonanych robót budowlanych, a w dalszej kolejności będzie podstawą podjęcia decyzji o ewentualnym podjęciu postępowania.

Wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej wyjaśnienia operatora gazociągu, tak jak i akcentowany przez inwestora opis zrealizowanych robót sprowadzających się do zwiększenia warstwy tłucznia stwarzają wyłącznie domniemanie faktyczne, że nakazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 16 kwietnia 2014 r. odległości mogły nie zostać w tym konkretnym przypadku naruszone. Powyższej spornej kwestii te środki dowodowe jednak nie pozwalają rozstrzygnąć w sposób jednoznaczny, co w kontekście przedmiotu robót prowadzonych w skrzyżowaniu z sieciami gazowymi i funkcji norm ostrożnościowych przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, każe kontrolowane działanie o charakterze dowodowym podjęte przez organy nadzoru budowlanego traktować jako uzasadnione i konieczne. Z podanej przyczyny zarzut naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) okazał się nieuprawniony.

Zgodzić się należy z wyrażonym w skardze zastrzeżeniem, że inwentaryzacja geodezyjna nie jest ekspertyzą ani oceną techniczną, o jakich mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec tego brak jest możliwości nałożenia w trybie powołanego przepisu obowiązku złożenia inwentaryzacji geodezyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. II OSK 177/06). W rozpoznawanej sprawie kontrolowany nakaz nie odnosił się jednak do wskazanego środka dowodowego w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego. Przy ustalaniu zakresu zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, mieć na uwadze trzeba różny przedmiot robót budowlanych i ich odmienny charakter, jak również różnorodność sytuacji, które powodują, że jakość tychże robót czy stan techniczny obiektu budowlanego poddawany może być w wątpliwość. Przekłada się to na sytuację, że w określonym przypadku ekspertyza dotycząca jakości wykonanych przez inwestora robót budowlanych sprowadzać się będzie do określenia położenia wybudowanych obiektów budowlanych w systemie odniesień przestrzennych, co stanowi również istotę geodezyjnego pomiaru powykonawczego. Działanie takie, jeżeli jest nazywane w postanowieniu "ekspertyzą", wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej, nie stanowi obejścia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych w skrzyżowaniu z sieciami gazowymi ocena spełnienia warunków technicznych określonych w § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 kwietnia 2014 r., stanowiąca w istocie ocenę jakości wykonanych robót, może polegać na określeniu danych wysokościowych gazociągów i główek szyn torów podlegających przebudowie przez inwestora.

Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, dla terenów zamkniętych, zamiast mapy zasadniczej, sporządza się odrębne mapy zawierające w swojej treści również sieć podziemnego uzbrojenia terenu. Sporządzanie i aktualizowanie tych map oraz ustalanie granic terenów zamkniętych należy do właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Na tle powyższej regulacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zaznaczył, że usytuowanie sieci uzbrojenia terenu i korelacja tych sieci do torów kolejowych należy do [...] Ośrodków Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Powyższe stwierdzenie miało związek z trafnym zauważeniem przez organ odwoławczy, że nałożony na inwestora obowiązek sporządzenia ekspertyzy wpisuje się w ogólny ustawowy obowiązek sporządzania i aktualizowania treści map prowadzonych przez kolejowe służby geodezyjne. Inne odczytanie tego fragmentu uzasadnienia postanowienia poprzez czynienie organowi zarzutu, iż jako organ nadzoru budowlanego sięga do kompetencji mu nieprzysługujących, a wynikających z Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest w tych warunkach nieuprawnione.

Niepodzielnie zarzutów skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie prowadzi do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., jeżeli Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stwierdzi inne uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu tego rodzaju wadliwość Sąd dostrzega w uzupełniającym sformułowany nakaz przedłożenia przez [...] S.A. [...] ekspertyzy technicznej obowiązku jego wykonania do dnia 30 kwietnia 2016 r. Należy zauważyć, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, iż obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz ma nastąpić "w określonym terminie", zakłada, że obligatoryjnym elementem postanowienia organu nadzoru budowlanego jest określenie terminu zrealizowania nałożonego obowiązku. Termin ten, jeżeli zostałby określony w dniach, tygodniach lub miesiącach obliczanych od dnia, w którym nakaz ten stałby się ostateczny, a przez to wykonalny, w sytuacji uruchomienia postępowania zażaleniowego nie musiałby podlegać jakiejkolwiek modyfikacji przez organ odwoławczy w każdym przypadku, w którym wyznaczony adresatowi postanowienia czas zostałby uznany przez tenże organ za odpowiedni. Z inną sytuacją mamy jednak do czynienia w przypadku, w którym – tak jak w rozpoznawanej sprawie – termin na dostarczenie ekspertyzy jest wyznaczony w oparciu o wskazanie daty kalendarzowej. W takim przypadku organ odwoławczy, jeżeli w dacie wydania postanowienia termin ten nie zakończył biegu, powinien szczególnie wnikliwie rozważyć, że wzgląd na bieg postępowania zażaleniowego nie powinien przemawiać za przedłużeniem wyznaczonego stronie terminu na przedłożenie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z reguły taka konieczność nie zachodzi jedynie przy długim terminie danym stronie na wywiązanie się z nałożonego na nią obowiązku procesowego. W rozstrzyganej sprawie, uwzględniając samą tylko datę wydania postanowienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującego w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. ([...] kwietnia 2016 r.) oraz datę, w której bieg terminu upływał (30 kwietnia 2016 r.), nie powinno ulegać wątpliwości, że wymaganie od strony dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej jakość robót budowlanych przy przebudowie linii kolejowej w m. [...] w wyznaczonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminie stanowiło naruszenie dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz tych zasad postępowania administracyjnego, które nakazują uwzględniać interes strony oraz działać w sposób budzący jej zaufanie do władzy publicznej (art. 7 i 8 k.p.a.). Z akt sprawy jednocześnie wynika, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu [...] maja 2016 r., a więc po upływie wyznaczonego jej terminu na dostarczenie ekspertyzy technicznej, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżone postanowienie Sąd jest zobowiązany postrzegać jako formę nałożenia na stronę obowiązku niedającego się faktycznie zrealizować, jeżeli strona zamierzała skorzystać ze swoich uprawnień celem skontrolowania w postępowaniu instancyjnym legalności skierowanego do niej nakazu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując sprawę, powinien był kwestię wyznaczonego stronie terminu dostrzec i w zakresie tego cząstkowego rozstrzygnięcia uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji oraz na nowo orzec o terminie złożenia przez stronę wymaganej ekspertyzy (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.).

Wadliwość ta, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., prowadziła do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.