Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3688/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1,4 b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W., na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków nr [...], z dnia [...].12.2014 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych i hotelu z usługami towarzyszącymi, garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz zjazdami, planowanej na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz częściach działek nr ewid.: [...] z obrębu [...] i częściach działek nr ewid.: [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. - działając na podstawie art. 6 ust. 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 j. t. ze zmian.), art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 j. t. ze zmian.) oraz art. 106 § 1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

[...] Konserwator Zabytków, postanowieniem nr [...], z dnia [...].12.2014r. r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych i hotelu z usługami towarzyszącymi, garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz zjazdami, planowanej na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz częściach działek nr ewid.: [...] z obrębu [...] i częściach działek nr ewid.: [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Organ ustalił, że planowana inwestycja realizowana będzie na obszarze podlegającym ochronie pod względem archeologicznym, gdzie ochronie podlegają nawarstwienia kulturowe z okresu brązu, wczesnośredniowieczne oraz średniowieczne. Zakres planowanej inwestycji obejmujący budowę garaży podziemnych, projektowanych jako wielokondygnacyjna struktura posadowiona pod poziomem gruntu, rodzi uzasadnione przypuszczenie o znacznym uszkodzeniu w/w nawarstwień, co przynieść może uszczerbek dla walorów zabytkowych przedmiotowego obszaru." Podniesiono również, że "(...) przedmiotowa inwestycja naruszyłaby walory zabytkowe terenu usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku dawnych koszar carskich, przy ul. [...] 7a. Jak wynika ze źródeł historycznych (mapa Lindleya z roku 1891), lokalizacja przedmiotowego budynki i jego odsunięcie od pasa drogowego tej ulicy wynikały z przebiegu na terenie działki [...] dawnej fosy, okalającej obustronnie tę ulicę. W związku z tym organ stwirdził, że obecne "przedpole" istniejące przed tym budynkiem, które powstało po niwelacji wspomnianej fosy, stanowi jedną z ostatnich pozostałości dokumentującej etap historycznego rozwoju przestrzennego tego terenu. Także ze względu na swoją wysokość, wynoszącą 20 m i 6 kondygnacji planowana zabudowa przyczyni się również do niekorzystnego przesłonięcia wspomnianego dwukondygnacyjnego zabytkowego budynku dawnych koszar przy ul. [...], a w dalszej perspektywie zespołu [...]. [...] Konserwator Zabytków zwrócił również uwagę na fakt braku określenia ilości kondygnacji podziemnych przedmiotowego budynku. Z kopii wniosku inwestora wynika, że planowane są tam cztery kondygnacje podziemne. Organ wskazał również na nieprecyzyjnie wskazane jego zdaniem, ustalenia projektu decyzji w zakresie zwiększonej w porównaniu z sąsiednim działkami powierzchni zabudowy oraz średnich parametrów odnośnie do gabarytów nowego budynku.

Na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, złożyła zażalenie [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W., dalej zwana "skarżącą". "spółką" podnosząc, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego ponieważ organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz organ uzgadniający jest tym samym organem. Podniesiono również, że zaskarżone postanowienie nie zawiera oznaczenia stron oraz brak jest materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej, organ uzgadniający nie posiada kompetencji do kontrolowania sposobu wyznaczania parametrów nowej zabudowy określonych w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na koniec wskazano, że organ pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego w sprawie, tj. czy w miejscu inwestycji znajdują się nawarstwienia kulturowe oraz jaki wpływ na ich zachowanie miały roboty ziemne przeprowadzone w związku z budową magistrali ciepłowniczej. Zdaniem skarżącej spółki, organ ochrony zabytków nie wyjaśnił również w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na historyczny budynek przy ul. [...] oraz w dalszej perspektywie na zespół [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że dla terenu, na którym zlokalizowane są przedmiotowe działki gruntowe, nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z przepisem art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Do form ochrony konserwatorskiej należą: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Stanowisko w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wojewódzki konserwator zabytków zajmuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że działki nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz część działek nr ewid.: [...] z obrębu [...] i część działek nr ewid.: [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. zlokalizowane są na terenie objętym ulicami: [...] i Alejami [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Konserwatora Zabytków m. W. z dnia [...].06.1971 r. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano: "Osadnictwo okr. brązu, wczesnośredniowieczne, średniowieczne. Teren o znaczeniu historycznym".

Organ prowadzący mniejsze postępowanie, pismem z dnia 07.04.2015 r., zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o sporządzenie specjalistycznej opinii dotyczącej możliwości realizacji powyższej inwestycji.

W opinii Instytutu z dnia 23 lipca 2015 r. wskazano, że "Wpis do rejestru zabytków obejmuje bardzo rozległy obszar, który w niewielkim stopniu został rozpoznany archeologicznie. Dotychczasowe badania prowadzone w latach 1961-1975, koncentrowały się na krawędzi wysokiej skarpy wiślanej na terenie [...], Ogrodu Botanicznego oraz Zamku [...]. Prace te związane były z próbami zlokalizowania XIII-wiecznej siedziby Książąt [...] w J. i częściowo towarzyszyły prowadzonym tam inwestycjom - odbudowie Zamku [...] i budowie Trasy [...]. W trakcie badań natrafiono na zabytki archeologiczne z okresu epoki brązu, schyłku wczesnego średniowiecza, późnego średniowiecza oraz okresu nowożytnego. Wyniki tych badań stały się najprawdopodobniej przyczyną wyznaczenia szerokiej strefy ochronnej, obejmującej również pas tarasu zalewowego Wisły u podnóża skarpy i objęcia tak wytyczonego obszaru wpisem do rejestru zabytków. Teren dawnych koszar przy ul. [...] nie został do chwili obecnej rozpoznany archeologicznie, z analizy zachowanych źródeł kartograficznych wynika jedynie, że mogły się tam zachować relikty zabudowy z XVIII- XIX w." Natomiast we wnioskach opinii instytutu z dnia 07 lipca 2015 r. wskazano, że: "1. Teren dawnych koszar przy ul. [...] stanowi integralną część historycznego założenia łazienkowskiego oraz dokument zarówno dziewiętnastowiecznej jak i dwudziestowiecznej wojskowej tradycji tego miejsca, związanej zarówno ze stacjonującymi tu jednostkami wojsk carskich jak i jednostką Wojska Polskiego – [...]. Relikty historycznego rozplanowania tego obszaru w postaci zachowanych relacji przestrzennych i obiektów są nadal czytelne, w tym teren otwarty (dawny dziedziniec koszarowy) pomiędzy zachowaną zabudową koszarową a ul. [...] oraz sąsiedztwo Parku [...]. Wśród materialnych reliktów można wymienić zachowane w sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod inwestycję budynki koszarowe i mieszkalne FKW, betonową podmurówkę oddzielającą teren dawnych koszar od ul. [...] oraz wjazd na teren wyłożony kamienną kostką rzędową. Bliskie sąsiedztwo planowanej inwestycji i Parku [...] powoduje, że będzie ona mieć negatywny wpływ na zieleń parkową, zarówno oddziaływując wizualnie na zewnętrzne widoki z Parku [...] na okolicę jak i mając wpływ na parkowy drzewostan, poprzez możliwość spowodowania zmian w lokalnych stosunkach wodnych. Pełna ocena ujemnego wpływu planowanej inwestycji na lokalne uwarunkowania hydrologiczne, a co za tym idzie i na zadrzewienie Parku [...], będzie możliwa po wykonaniu opinii hydrogeologicznej dla terenu planowanej inwestycji i określeniu zasięgu leja depresyjnego, jaki inwestycja ta może spowodować. Jakiekolwiek zamierzenia inwestycyjne na tym terenie muszą uwzględniać stosowanie technologii, które spowodują obniżenie poziomu wód gruntowych".

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że na działkach sąsiednich znajdują się już budynki wielorodzinne o takiej samej wysokości jak planowany budynek (objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy), które również są widoczne z parku w związku z czym planowana budowa nie stanowi pogorszenia widoku z parku, z którego i tak widoczne są inne obiekty organ wskazał, iż żaden z przepisów prawa odnoszących się ochrony zabytków nie wprowadza zakazu wznoszenia nowych obiektów w pobliżu zabytkowych obszarów, a sama zaś okoliczność, iż nowa zabudowa będzie widoczna z Parku [...] nie może stanowić podstawy do odmowy wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odmowa wydania warunków zabudowy musi znaleźć podstawę w konkretnym przepisie ustawowym a także fakt, że z opinii hydrogeologicznej wykonanej przez Pana J.R. w sierpniu 2015 r., wynika, że "z punktu widzenia wód podziemnych, inwestycja nie zagraża obniżeniu zwierciadła wody lub innym niekorzystnym oddziaływaniem na terenie Parku [...]" organ stwierdził, że planowana inwestycja miałaby polegać na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych i hotelu z usługami towarzyszącymi, garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz zjazdami. W ustaleniach dotyczących warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określonych w ww. projekcie decyzji wskazano: linie zabudowy według załącznika graficznego nr 1 (określają kierunek usytuowania płaszczyzny elewacji i dotyczą również nadwieszeń, wykuszy, garaży podziemnych od ul. [...]), od ul. [...] - nieprzekraczalna linia w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej ul. [...], od strony wschodniej - nieprzekraczalna linia zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy budynku przy ul. [...], od ul. [...] - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...]; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji 0,55 - 0,60 nieco wyższy niż średni wskaźnik wynikający z analizy obszaru, ale niższy niż wskaźnik budynków mieszkalnych wielorodzinnych w najbliższym sąsiedztwie wynoszący w - 1; szerokość elewacji frontowej od ul. [...] m trzech budynków usytuowanych w równym rytmie, od ul. [...] m (tolerancja 5%); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki liczona orientacyjnie od poziomu chodnika w ulicy 20 m (maksymalnie 6 kondygnacji) - wysokość określona względem poziomu chodnika ul. [...] (poziom 0,00 terenu), ostatnia kondygnacja wycofana względem lica budynków o ok. 1,5 m od ul. [...] i szczytów budynków (tolerancja 0,5); dachy płaskie; planowane obiekty powinny stanowić harmonijne zamkniecie kwartału zabudowy, planowany obiekt powinien nawiązywać swoim wyglądem i zastosowanymi materiałami wykończeniowymi wysokiej jakości, do istniejącej w pobliżu współczesnej wartościowej zabudowy (m. in. ambasady), elewacje o stonowanej kolorystyce, od strony ul. [...] należy przewidzieć zieleń miejską.

Zdaniem organu II instancji [...] Konserwator Zabytków słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Z warunków w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, określonych w przedmiotowym projekcie decyzji wynika, że "Zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, planowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze archeologicznym wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] (decyzją z dnia [...].06.1971 r.)'

Zdaniem organu drugiej instancji, wskazany powyżej zapis nie zawiera wystarczających warunków ochrony ww. zabytku archeologicznego. Winien bowiem zawierać odniesienie do art. art. 31 ust. 1 a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego jest obowiązana, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 31 ust 2 ww. ustawy, zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. la, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Z dyspozycji cytowanych wyżej przepisów wynika, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, do których sfinansowania można zobowiązać osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną zamierzającą realizować roboty budowlane na terenie zabytku archeologicznego, określany jest w drodze odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej przez organy konserwatorskie przed przystąpieniem do prac budowlanych. Powyższe wskazanie organu zażaleniowego, poparte zostało ustaleniami wynikającymi z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 23.07.2015 r., gdzie podniesiono, że teren przedmiotowej inwestycji nie został przebadany przez archeologów, w związku z czym istnieje możliwość zniszczenia zabytków w wyniku realizacji ww. zadania inwestycyjnego.

W niniejszej sprawie, ochroną konserwatorską objęty jest teren objętym ulicami: [...] i Alejami [...], gdzie stwierdzono ślady osadnictwa z okresu brązu, wczesnego średniowiecza i średniowieczna. Z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 23.07.2015 r. wynika, że teren dawnych koszar przy ul. [...] nie został rozpoznany archeologicznie, jednak z analizy zachowanych źródeł kartograficznych wynika, że mogły tam zostać zachowane relikty zabudowy z XVIII-XIX w. Natomiast w opinii ww. Instytutu z dnia 07.07.2015 r. wskazano, że w latach 20. XIX w, po obu stronach obecnej ul. [...] rozpoczęto budowę rozległego kompleksu koszar dla rosyjskiej kawalerii: kirasjerów, ułanów i huzarów, z przeważającą zabudowa drewnianą. Zabudowa koszarowa po południowej stronie ulicy [...] została zgrupowana wokół dwóch dziedzińców, otoczonych z trzech stron budynkami i ogrodzeniem. Z czasem ten zespół rozbudowano o kolejne koszary, położone dalej na południe. W początkach XX wieku koszary przebudowano na murowane w formie zbliżonej do jedynego zachowanego obiektu przy ul. [...]. Relikty historycznego rozplanowania tego obszaru w postaci zachowanych relacji przestrzennych i obiektów są nadal czytelne w postaci dawnego dziedzińca koszarowego pomiędzy zachowaną zabudową koszarową a ul. [...]. Wśród materialnych reliktów należy wskazać na zachowane w sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod inwestycję budynek koszarowy i mieszkalny Funduszu Kwaterunku Wojskowego z lat 20. XX wieku, betonową podmurówkę oddzielającą teren dawnych koszar od ul. [...] oraz wjazd na teren wyłożony kamienną kostką rzędową. W końcu XIX wieku koszary położone pomiędzy obecnymi ulicami [...] a [...] otoczone były kanałem wypełnionym wodą, poprowadzonym wzdłuż obecnych ulic [...] i [...] i łączącym się z Kanałem [...]. Obecne "przedpole" istniejące przed tym budynkiem, które powstało po niwelacji wspomnianej fosy, stanowi jedną z ostatnich pozostałości dokumentującej etap historycznego rozwoju przestrzennego tego terenu.

Realizacja przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych i hotelu z usługami towarzyszącymi oraz garażem podziemnym na terenie, który nie został przebadany archeologicznie, może doprowadzić do bezpowrotnego zniszczenia zlokalizowanych tam zabytków archeologicznych wskazanych w decyzji wpisowej z 1971 r.: osadnictwa z okresu brązu, wczesnego średniowiecza i średniowiecza oraz reliktów zabudowy z XVIII-X1X wieku wskazanych w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

W uzasadnieniu przytoczonego powyżej orzeczenia Konserwatora Zabytków m. W. wskazano, że obszar przedmiotowej inwestycji położony jest na terenie "o znaczeniu historycznym". Zdaniem organu II instancji, przytoczone określenie wskazujące na historyczne wartości terenu przy ul. [...] odnosi się nie tylko do podziemnej strefy zabytków archeologicznych, ale również do historycznych obiektów i obszarów zlokalizowanych na terenie ograniczonym ulicami: [...] i Alejami [...]. W związku z powyższym należy stwierdzić, że budowa budynków doprowadzi do bezpowrotnego zniszczenia zachowanych wartości historycznego terenu, jakim był teren dawnego garnizonu wojsk carskich. Zniszczone zostaną przede wszystkim historyczne relacje przestrzenne relacji przestrzennych pomiędzy zachowaną zabudową koszarową przy ul. [...] i budynkiem mieszkalnym Funduszu Kwaterunku Wojskowego a zachowanym dawnym dziedzińcem koszarowym i wolnym jeszcze od zabudowy pasem terenu biegnącego wzdłuż ul. [...] - stanowiącego pozostałość dawnej fosy. Realizacje przedmiotowej inwestycji doprowadzi również do zniszczenia historycznej kostki rzędowej oraz betonowej podmurówki oddzielającą teren dawnych koszar od ul. [...].

Skargę na powyższe postanowienie wywiodła skarżąca spółka zarzucając mu naruszenie:

-art. 6 w zw. z art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "p.z.p., przez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej w sytuacji w której organem głównym wydającym decyzję o warunkach zabudowy i organem uzgadniającym jest ten sam podmiot – Prezydent m. W. w związku z czym wydane postanowienie obarczone jest wadą nieważności;

-art. 6 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej, która uzasadniałaby możliwość odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, co powoduje, że zaskarżony akt dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

-art. 6 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 p.z.p. poprzez uznanie, że organ I instancji nie przekroczył zakresu w jakim organ ten może odnosić się do zapisów projektu decyzji i warunkach zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy;

-art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że zapis projektu decyzji o warunkach zabudowy winien zawierać odniesienie do art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdy tymczasem przepis ten jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nakładającym na adresata normy określone obowiązki i nie ma potrzeby odnosić się do tego przepisu w treści decyzji o warunkach zabudowy a zamieszczony w decyzji zapis o wpisie do rejestru zabytków obszaru jest wystarczający z uwagi na treść art. 54 pkt 2 lit. b gdyż obowiązki z tym związane wynikają z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa;

-art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym niewyjaśnienie czy kamienna kostka rzędowa na wjeździe oraz betonowa podmurówka oddzielająca teren dawnych koszar od ulicy [...] mają charakter reliktów historycznych chronionych prawem, czy kostka ta znajduje się na działce objętej planowaną zabudową i czy ulegnie zniszczeniu w związku z planowaną inwestycją, czy na obszarze planowanej inwestycji faktycznie znajdują się zabytki archeologiczne lub nawarstwienia kulturowe i czy mogą być one zniszczone przez budowę planowanego obiektu, w jaki sposób planowana inwestycja może doprowadzić do zniszczenia historycznych relacji przestrzennych pomiędzy zachowaną zabudowę koszarową i budynkiem mieszkalnym Funduszu Kwaterunku Wojskowego a zachowanym dawnym dziedzińcem koszarowym terenu stanowiącego pozostałości dawnej fosy;

-art. 8, 9, 11 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji w szczególności brak odniesienia się do większości zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu.

W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji a na wypadek nie uwzględnienia tego wniosku o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesione za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione sąd uznał za skuteczne.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosowanie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut braku podstaw do wydania postanowienia uzgodnieniowego jako, że podmiotem wydającym decyzję główną i postanowienie uzgodnieniowe jest ten sam organ Prezydent m. W.

Skarżąca, powołując Uchwałę 7 Sędziów NSA z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 26/00 i wyroki NSA z 6 września 2007, sygn. akt II OSK 776/07, z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1455/08, z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1083/11, wskazała na brak konieczności i możliwości dokonania w takiej sytuacji uzgodnienia w trybie art. 106 K.p.a. Wskazała, że bez znaczenia jest, że Prezydent m. W. prowadzi jako powierzone niektóre sprawy z zakresu właściwości Wojewody w tym sprawy opisane w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy p.z.p. gdyż tożsamość organu który ma dokonać uzgodnienia z organem prowadzącym postępowanie główne jest decydująca dla rozstrzygnięcia kwestii postępowania uzgodnieniowego Bez względu na to czy taka tożsamość wynika z zadań własnych czy powierzonych art. 106 K.p.a. nie może być zastosowany.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołana przez skarżącą argumentacja nie może odnieść zamierzonego skutku do uzgodnienia dokonywanego przez organy konserwatorskie.

Niebudzące jest na gruncie art. 53 ust. 4 pkt 2 p.z.p., że decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Tym samym jeżeli teren na którym planowana jest inwestycja objęta jest jedną z form ochrony o jakiej mowa w art. 7 tej ustawy, zgodnie z art. 106 K.p.a. decyzję musi poprzedzać wydanie opinii przez organ uzgadniający. Tym organem uzgadniającym jest wojewódzki konserwator zabytków, który wykonuje zadania wojewody jako organu ochrony zabytków, co wynika z art., 89 ustawy o ochronie zabytków. Ustawa ta w art. ust. 2 stanowi, że Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa.

Nie kwestionowane jest powierzenie Miastu W. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, mocą porozumienia z 1 czerwca 2005 r w sprawie powierzenia miastu W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (D. Urz. Woj. [...]. 2005.138.4314 ze zm.) Zgodnie z § 1 ust. 1 porozumienia, jego zakresem objęto prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wojewody [...] realizowanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony zabytków, w tym uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tych obszarów objętych ochroną – co wynika z § 2 pkt 2 b Porozumienia. W ocenie sądu, powierzenie tych zadań jednostce samorządu terytorialnego nie powoduje automatycznie pozbawienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kompetencji do orzekania jako organu II instancji. Z art. 17 pkt 2 K.p.a. wynika bowiem, że w stosunku do wojewodów właściwym organem wyższego stopnia są ministrowie. W związku z tym nie mamy tu do czynienia z tożsamością organów odwoławczych, tak jak to miało miejsce w powoływanych przez skarżącego wyrokach NSA.

W powoływanych przez skarżącą wyrokach NSA i uchwale 5 Sędziów z 9 kwietnia 2001, sygn. akt OPK 26/00 z sprawy dotyczyły uzgodnienia inwestycji w odniesieniu do pasa przyległego drogi. W uzasadnieniach tych rozstrzygnięć zawarto tezę, że przepis art. 106 K.p.a. reguluje współdziałanie różnych organów i że tryb ten nie ma zastosowania do sytuacji w której organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do organu mu podległego a nie będącego innym organem administracji publicznej. W sprawach tych organem właściwym do wyrażenia stanowiska był Prezydent m. W. jako zarządca drogi, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), który był jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak dalej wskazuje NSA np. w wyroku z 6 września 2007 r, sygn. akt II OSK 776/07 współdziałanie organów w rozumieniu art. 106 K.p.a. ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienie do załatwiania określonego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej. "Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonywaniu swych uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i automatyczne kompetencje. Oznacza to, że omawiana norma art. 106 K.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowanych organizacyjnie. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym jak i uzgodnienia uprawniony będzie ten sam organ a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu".

W niniejszej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej decyzji, stosownie do treści art. 60 ust. 1 p.z.p. jest Prezydent m. W. natomiast organem uzgadniającym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 p.z.p. jest wojewódzki konserwator zabytków jako organ ochrony konserwatorskiej, wykonujący zadania powierzone. Nie mamy więc do czynienia z tym samym organem administracji publicznej. Potwierdzeniem takiej wykładni jest wskazywana wcześniej kompetencja organu odwoławczego przynależna Ministrowi a nie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, tak jak to miało miejsce w stanach faktycznych powoływanych przez skarżących wyrokach NSA. Podkreślić należy, że kompetencja uzgodnieniowa Prezydenta m. W. nie wynika z normy ustawowej a jedynie z porozumienia zawartego z podmiotem uprawnionym tj. Wojewodą. Także w aspekcie celowościowym należy podkreślić, że uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków ma na celu daleko idącą ochronę dóbr kultury. Dla oceny czy mamy do czynienia z przedmiotem podlegającym ochronie w myśl przepisów ustawy o ochronie zabytków zasadne jest przyjęcie, że to organ wyspecjalizowany ds. ochrony przyrody posiada kompetencję do oceny czy mamy do czynienia z wartościami chronionymi tą ustawą. Takiej specjalistycznej wiedzy nie ma organ jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, właściwe do rozpoznania odwołania od decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a.

Czyni to niezasadnym zarzut braku podstaw do wydania postanowienia uzgodnieniowego przez organ I instancji a w konsekwencji braku podstaw do utrzymania tego rozstrzygnięcia w mocy przez organ II instancji.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2015 r.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 w/w wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uzgodnieniem inwestycji, która zlokalizowana jest na działce ewidencyjnej nr [...] i działkach [...] przy ulicy [...] w W. Ochronie, zgodnie z decyzją Prezydium Stołecznej Rady Narodowej Miejskiego Konserwatora Zabytków, z dnia [...] czerwca 1971 r. podlega teren objęty ulicami: [...] – [...]-Alejami [...]. Z jednozdaniowego uzasadnienia decyzji wynika, że ochronią dotyczy terenu o znaczeniu historycznym: "osadnictwo okresu brązu, wczesnośredniowiecze, średniowiecze.

Tego rodzaju zakres ochrony dotyczy więc, wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, zabytków archeologicznych (pozostałości pradziejowego i historycznego osadnictwa, cmentarzyska, kurhany, relikty działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej). Ewentualnie, gdyby na tym terenie zachowały się budowle z tych czasów, możnaby mówić o ochronie szeroko pojętego układu urbanistycznego w granicach ulic określonych w decyzji.

Jak się podkreśla w orzecznictwie wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, który oznacza że ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów tworzące substancją zabytkową (por wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r, sygn. akt II OSK 2152/10 w Lex nr 1152142). Zewnętrzną cechą danego obiektu jest więc jego wygląd powiązany z ekspozycją, widokiem. Ochronie podlega więc nie tylko sam budynek jako budowla z jego szczególnymi cechami ale i walory widokowe z tym związane. W ocenie Sądu organ nie wykazał na tym etapie postępowania aby ochronie podlegał układ urbanistyczny. Tylko w takiej sytuacji możnaby przyjąć, że wartość jaką jest widok, panorama wymaga ochrony jako wartości zabytkowe układu urbanistycznego. Twierdzenia o konieczności ochrony widoku na dawne koszary i Park [...] nie znalazły jak do tej pory odzwierciedlenia w stosownych decyzjach o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Skoro więc organ twierdzi, że nieruchomości te wymagają takiego rodzaju ochrony powinien to stosownymi dokumentami wykazać, czego jak na razie nie uczynił.

W ocenie Sądu organ w sposób niewyczerpujący dokonał ustalenia stanu faktycznego, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. a także art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie braku przekonującego uzasadnienia podstaw ochrony.

Podkreślić w tym miejscu należy, że postanowienie organu uzgodnieniowego ma charakter uznaniowy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie uzgodnienia, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

W cenie Sądu, decyzja organu II instancji nie spełnia tych wymogów bowiem nie wskazuje w sposób precyzyjny przedmiotu ochrony. Co prawda organ dopuścił dowód z opinii organu wyspecjalizowanego tj. Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jednakże dowód ten ma charakter dość ogólny. W odniesieniu do koszar stwierdza, że "teren dawnych koszar przy ulicy [...] nie został do chwili obecnej rozpoznany archeologicznie, że mogły się tam zachować relikty zabudowy z XVIII-XIX wieku, stanowi integralną część historycznego założenia łazienkowskiego oraz dokument XIX i XX wiecznej tradycji wojskowej tego miejsca. Nie negując wartości historycznych tego miejsca stwierdzić należy, że ochrona o jakiej mowa w decyzji z 1971 r. dotyczy epoki brązu, wczesnego średniowiecza i średniowiecza a nie XVIII – XX wieku. Epoka brązu do epoki średniowiecza w Polsce to okres od przyjęcia przez Mieszka I chrztu – rok 966 n.e. do początku XV wieku. W związku z tym historyczne walory zabudowań koszarowych z XIX nie stanowią przedmiotu ochrony o jakiej mowa w decyzji z 1971 r. Taką samą argumentację należy odnieść do Parku [...].

Nie było rzeczą organu ochrony konserwatorskiej ocena wpływu inwestycji panujące na tym terenie stosunki wodne ponieważ kwestia ta pozostaje poza kognicją tego organu. Zresztą została do akt złożona opinia hydrologiczna z której wynika, że zmiana taka nie nastąpi w związku z realizacją inwestycji. Organ posiadał tę opinię i jej nie ocenił, choć jak to zostało wskazane wyżej kwestia ta pozostaje poza kompetencją organu ochrony zabytków. Podobnie organ ochrony zabytków nie był uprawniony do oceny parametrów proponowanej inwestycji (nieprzekraczalna linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, dachy, elewacja) str. 4 decyzji. To organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma uprawnienie do oceny czy sporządzona analiza urbanistyczna jest zgodna z obowiązującym prawem i czy przyjęte parametry nie naruszają przepisów prawa. Organ ochrony zabytków co najwyżej może w ramach przysługujących mu kompetencji ocenić czy planowana inwestycja ze względu na swe parametry ( np. wysokość czy położenie) nie wpłynie negatywnie na chroniony krajobraz, o ile zostanie wykazane że podlega on ochronie.

Należy się natomiast zgodzić z organem, że gdyby na terenie objętym ochroną rzeczywiście zachowały się zabytki archeologiczne z epoki brązu do średniowiecza to wybudowanie 4 poziomowego parkingu podziemnego mogłoby doprowadzić do zniszczenia zabytków archeologicznych. Tego rodzaju konstatacja organu powinna być jednak poparta rzeczowymi argumentami a nie przypuszczeniami. Sąd nie ma wiedzy specjalistyczne która pozwoliłaby na ocenę czy wybudowanie proponowanego garażu podziemnego mogłoby sięgać w głąb ziemi do poziomu na którym prawdopodobnie istnieją nawarstwienia archeologiczne z tych czasów. Jeżeli tak jest i zostanie uprawdopodobnione przez organ, że rzeczywiście takie pozostałości o znaczeniu historycznym, mogą się tam znajdować, mógłby być to powód do odmowy wydania pozytywnego uzgodnienia. Podnoszona przez organ a następnie przez skarżącą kwestia związana z koniecznością ochrony kostki rządowej na wjeździe do koszar i betonowej podmurówki oddzielającej teren dawnych koszar od ulicy [...], jak się wydaje nie stanowi przedmiotu ochrony o jakiej mowa w decyzji z 1971 r. gdyż prawdopodobnie pochodzi z lat znacznie późniejszych. Ma rację skarżąca że organ nie zbadał czy kostka i podmurówka stanowią przedmiot ochrony konserwatorskiej. Sam fakt, że zdaniem opiniującego instytutu są to relikty historyczne nie stanowi podstawy do uznania, że podlegają szczególnej ochronie o jakiej mowa w ustawie o ochronie zabytków. Ma też rację skarżąca, że żaden przepis prawa nie wyklucza generalnie możliwości lokowania obiektów nowych obok obiektów zabytkowych. Odmowa wydania pozytywnego uzgodnienia przez organ konserwatorski musi znaleźć za każdym razem podstawę prawną do odmowy. W niniejszej sprawie skarżąca od samego początku podnosi, że wokół dawnych koszar w latach powojennych pobudowano wiele budynków (w tym ambasady), i o takiej samej wysokości jak proponowany budynek, co generalnie podważa argument o braku możliwości lokowania nowych obiektów w granicach terenu historycznie chronionego. W ocenie Sądu, specyficzny przedmiot ochrony jakim są tereny historyczne z lat 966 do XV w. może wymagać ze strony inwestora, dokonania na własny koszt badań archeologicznych i wydania decyzji w trybie art. 31 ust. 1 a ustawy o ochronie zabytków. Ma rację skarżąca, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia szczególności w aspekcie zarzutu braku podstaw do zastosowania art. 106 K.p.a., co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 15 K.p.a. Sąd natomiast nie podziela zarzutu braku wskazania stron postępowania i podstawy prawnej rozstrzygnięcia gdyż elementy te znajdują się w uzasadnieniu postanowienia na str. 1. Ponieważ rozstrzygnięcie jest negatywne podstawę prawną mogą stanowić wyłącznie a contrario przepisy materialne uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego - art. 53 ust. 4 pkt 2 p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, powołane w sentencji i uzasadnieniu.

Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się naruszenia art. 6 K.p.a. bowiem wbrew zarzutom skargi nie przekroczył zakresu przysługujących mu uprawnień uzgodnieniowych o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Nie trafny jest także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. (zasada informowania stron i uczestników postępowania). Analiza akt sprawy administracyjnej nie uzasadnia pozbawienia strony prawa do informacji.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. Sąd uchylił postanowienie organu II instancji a na podstawie art. 200 P.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze poczynione przez Sąd rozważania i w pierwszej kolejności dokona nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie przedmiotu (ów) objętych ochroną w świetle decyzji z [...] czerwca 1971 r., jak również ustaleń czy budynki koszar wraz z infrastrukturą temu towarzyszącą oraz Park [...] stanowią przedmioty ochrony konserwatorskiej, co dotychczas pozostaje w sferze domniemań. Jeżeli tak to czy rzeczywiście lokowanie nowych obiektów na terenie chronionym nie wpłynie negatywnie na inne przedmioty ochrony. Wyjaśni także dlaczego uznał iż podlega ochronie zabudowa z XIX i XX wieku skoro decyzja z 1971 r. dotyczy zabytku archeologicznego sprzed naszej ery. Sporządzając uzasadnienie zadba aby spełniało ono wymogi art., 107 § 3 K.p.a. w tym aby odnosiło się do wszystkich zarzutów odwołania, wyłączając kwestię możliwości zastosowania art. 106 K.p.a., co zostało przesądzone niniejszym wyrokiem. Zaniecha także odnoszenia się do kwestii nie mających uzasadnienia kompetencyjnego – o czym była mowa wyżej.