Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 131/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia " [...]" w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia " [...]" w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" z dn. [...] listopada 2014 r. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dn. [...] października 2014 r. Nr [...], o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], gm. [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2014 poz. 1446) oraz art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie

W uzasadnieniu podniósł, że analiza stanu faktycznego wykazuje, że dn. [...] listopada 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek Stowarzyszenia "[...]" o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku mieszkalnego położonego w [...], przy ul. [...], a także o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu.

Postanowieniem z dn. [...] stycznia 2014 r" Nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego w [...], przy ul. [...] oraz o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w tym postępowaniu.

Na postanowienie to Stowarzyszenie "[...]" złożyło zażalenie, zaskarżając je w części dotyczącej odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał postanowienie z dn. [...] listopada 2014 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji w części odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Dnia [...] września 2014 r. wpłynął kolejny wniosek Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...].

W związku z powyższym, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie Nr [...] z dn. [...] października 2014 r., którym odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu dotyczącym wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. Jak stwierdzono, rozstrzyganie spraw dotyczących wpisu do rejestru zabytków wymaga specjalistycznej wiedzy merytorycznej związanej z ukończeniem studiów kierunkowych w zakresie historii sztuki lub architektury, posiadania kwalifikacji zawodowych i doświadczenia, gdyż skutkuje działaniami prawnymi, dającymi właścicielowi prawa i nakładającymi obowiązki. Jak wynika z wniosku, oprócz zainteresowania przedmiotem sprawy, Stowarzyszenie nie wykazało, że posiada merytoryczną wiedzę specjalistyczną w zakresie historii architektury [...] 2. poł. XIX w., która byłaby pomocna w postępowaniu o wpis do rejestru przedmiotowego budynku i przemawiałaby za udziałem organizacji społecznej w tymże postępowaniu. Co więcej, nie uprawdopodobniono, że przez ewentualny udział w postępowaniu Stowarzyszenie przyczyniłoby się aktywnie do "lepszego wypełniania celów ochrony zabytków". Mając na uwadze powyższe, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że udział organizacji nie posiadającej odpowiednich kwalifikacji w sprawie objętej wnioskiem jest zbędny.

Dnia [...] listopada 2014 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęło, wniesione w ustawowym terminie, zażalenie Stowarzyszenia "[...]", zaskarżające ww. postanowienie. Stowarzyszenie po raz kolejny powołało się na pismo Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddziału we [...], dotyczące wartości zabytkowych budynku przy ul. [...] w [...], wskazując przy tym, jakoby cytowanie ustaleń innej organizacji świadczyło o rozeznaniu w sprawie organizacji skarżącej. Stowarzyszenie przedstawiło ponadto nową okoliczność, która - jego zdaniem - wpływa na stan faktyczny w przedmiocie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Ma być nią fakt przystąpienia do organizacji p. S. B., mgr. inż. architekta, co według Stowarzyszenia - łącznie z przywołanym ponownie "udziałem przewodniczącej stowarzyszenia w działaniach społecznych, zmierzających do ocalenia" innego obiektu zabytkowego (zamku w [...]) - zasadniczo przeczy stwierdzeniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jakoby członkowie nie wykazali posiadania odpowiedniej wiedzy, która przemawiałaby za ich dopuszczeniem do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Podkreślono ponadto, że "działania DWKZ ograniczają możliwość realizowania celów statutowych Stowarzyszenia, co z kolei oznacza ograniczenie wolności działania Stowarzyszenia i tym samym naruszenie art. 12 Konstytucji".

Organ II instancji orzekając w postepowaniu odwoławczym wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 Kpa).

Zgodnie z regulacją zawartą w wyżej cytowanych przepisach, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Są to przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie - cel statutowy organizacji społecznej jest jednym elementem legitymującym żądania, drugim natomiast jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. Rozpatrując wniosek organizacji społecznej, organy administracji muszą rozważać zarówno to, czy udział w postępowaniu znajduje uzasadnienie w postanowieniach statutu organizacji, jak i to, czy za tym udziałem, nawet gdy mieści się on w ramach działalności statutowej, przemawia interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 20 marca 2008 r" sygn. akt II OSK 264/07).

Pojęcie interesu społecznego w rozumieniu, w jakim występuje w art. 31 § 1 Kpa, jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne, mogące doprowadzić niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, zatem w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 Kpa. W związku z tym, organizacja społeczna występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek z art. 31 Kpa przez organizację społeczną nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Należy ponadto stwierdzić, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 Kpa zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z ratio legis cytowanego przepisu, gdyż zawężałoby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu.

Poglądy takie były wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 19 lipca 2012 r., sygn. akt 11 OSK 663/11, stwierdził: ,,Istnieje(...) niebezpieczeństwo(...) wypaczeń interpretacyjnych (wykładnia rozszerzająca) po stronie organizacji społecznej, kiedy uzna się za wystarczające samo wykazanie przez organizację, że jej żądanie na podstawie art. 31 § 1 Kpa jest uzasadnione celami statutowymi i faktem, że w wielu innych sprawach uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony. (,..)Pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 Kpa. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. (,..)Nie można w związku z powyższym podzielić poglądu, iż skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 Kpa". W wyroku sygn. akt VII SA/Wa 437/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że "udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników(...). Konsekwentnie, organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie się to przyczyniało do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego funkcji. Sąd podziela też stanowisko Ministra(...), iż to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić(...), że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowania administracyjne jego celów. Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny w tym postępowaniu, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Organizacja społeczna powinna więc wykazać, jakie posiada kwalifikacje do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi bowiem istnieć merytoryczne powiązanie pomiędzy przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami tej organizacji. Sąd zgadza się zatem co do zasady z organem, iż za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny będzie przemawiał tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć".

Organ II instancji podkreślił, że kwalifikacji ani specjalizacji działania organizacji społecznej nie można utożsamiać z kwalifikacjami, jakie powinien posiadać wyspecjalizowany organ administracji publicznej, wyznaczonymi ukończeniem określonych kierunków studiów, doświadczeniem zawodowym, itp. Niemniej jednak, organizacja taka powinna wykazać, że posiada choćby pewien zasób wiedzy specjalistycznej o przedmiocie postępowania, na poziomie, który pozwoli jej na rzeczywiste przyczynienie się do ulepszenia postępowania, a tym samym - realną obronę interesu społecznego. Nie może to być zatem wiedza wyłącznie na poziomie przeciętnym, "takim, jaki posiadają wszyscy". Nie ma przy tym znaczenia, z jakich źródeł ta wiedza pochodzi, nie ma przeszkód, by wynikała ona nie z ukończonych studiów, a np. wyłącznie z zainteresowań pozazawodowych i doświadczeń życiowych członków Stowarzyszenia. Posiadanie takiej wiedzy powinno wynikać z kierowanych do organu właściwego wniosków i innych pism w danej sprawie.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej organ odwoławczy stwierdził, że z akt postępowania wynika, że Stowarzyszenie "[...]" jest organizacją społeczną, a działania na rzecz ochrony dziedzictwa kulturowego należą do jego celów statutowych. Niemniej jednak - w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - wnioskujące Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że za jego udziałem w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] przemawia interes społeczny. We wniosku o wszczęcie postępowania Stowarzyszenie, poza zgłoszeniem żądania w tym zakresie, w ogóle nie odniosło się do tej kwestii. Pomimo iż jego członkowie posiadają, jak wynika z innych spraw prowadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przeciętną wiedzę w zakresie kulturoznawstwa, a także prawa. Stowarzyszenie nie wykazało, że posiada rozeznanie w tej konkretnej sprawie, które uzasadniałoby stwierdzenie, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu leży w interesie społecznym. Uzasadniając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, Stowarzyszenie wskazało na okoliczności o charakterze ogólnym, podane do publicznej wiadomości lub dostępne powszechnie, takie jak treść przepisów i komentarza do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyroków sądów administracyjnych, czy treści witryn internetowych. Stowarzyszenie nie powołało się na żadne fakty, które nie byłyby wiadome organowi z urzędu. Wskazując wartości przedmiotowego budynku, które powinny zostać poddane analizie w toku postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, Stowarzyszenie oparło się wyłącznie na informacjach zawartych w piśmie innej organizacji społecznej, nie korzystając przy tym z wiedzy i wykształcenia posiadanych przez jego członków, na które powołuje się w pismach kierowanych do organów ochrony zabytków. Nie ma oczywiście wątpliwości co do tego, że to organ jest zobowiązany do wyczerpującego i wnikliwego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże cytowane stwierdzenie przesądza o uznaniu, iż Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, iż przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowania administracyjne jego celów.

Jedyną nową okolicznością, jaką przywołano we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z dn. [...] września 2014 r. było stwierdzenie, że poczet organizacji powiększył się o jednego członka, będącego z wykształcenia architektem. Kwestię tę podniesiono również w zażaleniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dn. [...] listopada 2014 r., Nr [...], znak: [...], w którym poza tym w ogóle nie odniesiono się do kwestii merytorycznych, związanych z przedmiotową sprawą. Organ zaznaczył, że fakt ukończenia studiów architektonicznych na politechnice (tj. uczelni technicznej), nie jest w żaden sposób jednoznaczny z posiadaniem przez absolwenta wiedzy w zakresie historii architektury, a w szczególności w tak wąskiej i specjalistycznej dziedzinie, jaką jest architektura [...] 2. poł. XIX w. Świadczy to natomiast wyłącznie o posiadaniu pewnych umiejętności technicznych, potrzebnych do wykonywania wyuczonego zawodu. Ponadto podkreślono, że "udział w działaniach społecznych, zmierzających do ocalenia przed wyburzeniem zamku w [...]", nie ma żadnego znaczenia przy analizie sprawy, dotyczącej wpisu do rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], ponieważ nie dotyczy to obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

W ocenie organu wyższego stopnia, Stowarzyszenie jest zainteresowane przedmiotem sprawy w sposób ogólny i nie posiada rozeznania, które uzasadniałoby stwierdzenie, że jego udział w postępowaniu leży w interesie społecznym. W związku z powyższym, nie ma podstaw do uznania, że wniosłoby ono dodatkową jakość w merytoryczny aspekt postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji wystarczająca jest możliwość skorzystania przez Stowarzyszenie z prawa przedstawienia organowi pierwszej instancji swojego poglądu w sprawie, wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego, zgodnie z art. 31 § 5 Kpa.

Skargę na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie "[...]". Skarżonemu postanowieniu zarzuciło:

1/ naruszenie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rzetelnej analizy wszystkich argumentów podniesionych przez Stowarzyszenie, przemawiających za tym, że za udziałem Stowarzyszenia w ww. postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny, jak również zawarcie w zaskarżonym postanowieniu twierdzeń zupełnie mijających się z prawdą;

2/ naruszenie art. 7 Konstytucji w związku z art. 6 k.p.a. poprzez działania poza granicami prawa;

3/ naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działania, które nie budzą zaufania do organów władzy publicznej;

4/ naruszenie art. 12 Konstytucji poprzez ograniczenie wolności działania Stowarzyszenia.

W ocenie Stowarzyszenia naruszenia przepisów, o których mowa wyżej, miały wpływ na wynik postępowania, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane bez przeprowadzenia dokładnej analizy argumentów Stowarzyszenia.

Dodatkowo w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Stowarzyszenie zarzuciło skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wiedzy merytorycznej członków Stowarzyszenia w kwestiach objętych celami statutowymi.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowanie na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie.

Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok NSA z 15 lipca 1992 r., V SA/Wa 178/92, NSA 1993, Nr 1, poz. 20; Wspólnota to 1993, nr 44 s. 18), przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a.

Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym.

Okolicznością niekwestionowaną przez organy jest to, że cele statutowe Stowarzyszenia "[...]" zawarte w pkt 9 regulaminu pozwalają na uznanie, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Pojęcie interesu społecznego nie zostało natomiast w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów.

Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Stowarzyszenie wnosząc o wszczęcie postępowania oraz w pismach procesowych składanych w trakcie toczącego się postępowania wszczętego na wniosek Stowarzyszenia przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany z prowadzoną dotychczas działalnością na rzecz ochrony zabytków. Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało na posiadane kwalifikacje w obszarze stanowiącym przedmiot postępowania.

W kontekście tego stwierdzić należy, iż niewątpliwie działania zmierzające do ochrony dóbr kultury mających znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na ich wartość historyczną, naukową lub artystyczną są nie tylko działaniem w interesie społecznym ale także stanowią realizację zasad zawartych w art. 5, 6 i 73 Konstytucji RP.

Należy mieć również na uwadze, że to z wniosku Stowarzyszenia organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie wpisania budynku do rejestru zabytków. Odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu musi być oceniona jako brak konsekwencji organu.

Za nieporozumienie trzeba uznać domaganie się od Stowarzyszenia wykazania się szeroką wiedzą specjalistyczną z dziedziny stanowiącej przedmiot postępowania. W ocenie Sądu dotychczasowa działalność, szczególnie członków stowarzyszenia oraz posiadane wykształcenie jest wystarczająca do uznania, że dysponuje ono wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć.

Zwrócić należy uwagę również na to, że w orzecznictwie oraz piśmiennictwie funkcjonuje pogląd wskazujący na to, że organ administracyjny wszczynając na wniosek organizacji społecznej postępowanie nie może jednocześnie odmówić dopuszczenia tej organizacji do udziału w sprawie na prawach strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 501/13 wskazał, że "(..)zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Natomiast według art. 31 § 2 k.p.a. "Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.". Przepis ten wskazuje, że jeśli organ uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, to wydaje postanowienie pozytywne: 1) (tylko) o wszczęciu postępowania z urzędu; 2) o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; 3) tylko o dopuszczeniu do udziału w już toczącym się postępowaniu."

Z cytowanego rozstrzygnięcia wynika, że nie ma takiej możliwości aby organ wszczął postępowanie na wniosek organizacji społecznej a następnie odmówił dopuszczenia jej do udziału w sprawie.

Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę organ administracji z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 § k.p.a. rozważy zasadność wniosku Stowarzyszenia z dnia 29 września 2014 r.

Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.