Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2079/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 152 poz 1223
law: Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 79/12 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność N. B. P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wa 79/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę D. P. na bezczynność N. B. P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązując N. B. P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia 23 grudnia 2011 r. w zakresie obejmującym udostępnienie listu biegłego rewidenta do Zarządu NBP w związku z zakończeniem badania sprawozdania finansowego za 2010 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jednocześnie stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzając od N. B. P. na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

D. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2012 r. jej przedmiotem uczynił bezczynność N. B. P. , polegającą na nieudostępnieniu mu informacji publicznej w postaci listu podmiotu uprawnionego do badania sprawozdania finansowego w związku z zakończeniem badania sprawozdania finansowego NBP za 2010 r., skierowanego do Zarządu NBP.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 grudnia 2011 r. zwrócił się drogą elektroniczną do NBP o udostępnienie informacji publicznej, w tym m. in. listu do Zarządu NBP, skierowanego przez biegłego rewidenta badającego sprawozdanie finansowe NBP za 2010 r. w związku z zakończeniem badania sprawozdania finansowego za tenże rok. W dniu 4 stycznia 2012 r. zainteresowany otrzymał z NBP drogą elektroniczną odpowiedź informującą, iż zgodnie z krajowymi standardami rewizji finansowej, wydanymi przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów, stanowiącymi podstawę badania rocznego sprawozdania finansowego NBP, przekazywanie przez biegłego rewidenta tzw. "listu do Zarządu", zawierającego zalecenia i spostrzeżenia stwierdzone w toku badania, nie jest obligatoryjne, a przedstawione w nim kwestie mają charakter poufny, tj. są przeznaczone wyłącznie do użytku wewnętrznego, toteż nie jest możliwe jego udostępnienie. W dniu 5 stycznia 2012 r. skarżący drogą elektroniczną odpowiedział na uzyskaną informację, wskazując, że przedmiotowy list do Zarządu stanowi informację publiczną i nie mają do niego zastosowania ograniczenia w dostępie, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Następnie, w dniu 16 stycznia 2012 r. skarżący otrzymał drogą elektroniczną odpowiedź z NBP, w której stwierdzono, że informacje zawarte w liście nie mieszczą się w zakresie pojęciowym "sprawy publicznej", w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie niosą żadnego komunikatu o sprawach publicznych, przez co nie mieszczą się w żadnej z kategorii informacji publicznych, skonkretyzowanych w art. 6 przedmiotowej ustawy. Zdaniem skarżącego, NBP, będąc bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającym osobowość prawną, powołanym w celu kształtowania polityki pieniężnej Państwa, jest – w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem wykonującym zadania publiczne. Natomiast żądana informacja dotyczy dokumentu, który powstaje w związku z zakończeniem badania sprawozdania finansowego przez biegłego rewidenta, i który to dokument przekazywany jest Zarządowi badanej jednostki. List do Zarządu – w przeciwieństwie do opinii i raportu z badania sprawozdania finansowego – nie jest obligatoryjnym wynikiem prac biegłego rewidenta (podmiotu uprawnionego do badania sprawozdania finansowego). To od osądu zawodowego biegłego rewidenta zależy, czy taki dokument zostanie sporządzony, ewentualnie – konieczność sporządzenia takiego listu może wynikać z zapisów umowy o badanie sprawozdania finansowego, zawartej między jednostką badaną a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych. Nie ma także żadnych przepisów prawnych, które regulują kwestię struktury tego dokumentu. W Krajowym Standardzie Rewizji Finansowej nr 1 "Ogólne zasady badania sprawozdań finansowych", przyjętym uchwałą nr (...) Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w sprawie krajowych standardów rewizji finansowej (zatwierdzoną w dniu 6 kwietnia 2010 r. przez Komisję Nadzoru Audytowego), w kontekście listu do Zarządu padają sformułowania, które mogą pomóc w określeniu celu i charakteru tego dokumentu:

a) "W raporcie nie podaje się natomiast informacji o tym, czy biegły rewident wystosował list poufny do kierownika jednostki, którego przedmiotem są zazwyczaj stwierdzone podczas badania uchybienia i niedociągnięcia, niewpływające istotnie na rzetelność i zgodność z wymagającymi zastosowania zasadami (polityką) rachunkowości sprawozdania finansowego oraz ksiąg rachunkowych stanowiących podstawę jego sporządzenia, a także uwagi na temat stwierdzonego podczas badania sprawozdania finansowego działania odcinkowych systemów kontroli wewnętrznej;

b) Na dokumentację rewizyjną gromadzoną przez biegłego rewidenta składają się na ogół kopia ewentualnego listu poufnego do kierownika jednostki na temat stwierdzonych w toku badania niedociągnięć oraz sposobów ich usunięcia;

c) Możliwość przesłania kierownikowi jednostki, której sprawozdanie finansowe podlega badaniu, listu poufnego dotyczącego ewentualnych istotnych nieprawidłowości w organizacji rachunkowości i kontroli wewnętrznej nadużyć lub innych niedociągnięć stwierdzonych w czasie badania sprawozdania finansowego".

W ocenie skarżącego, kwestie poruszane w liście biegłego rewidenta dotyczą wewnętrznych procedur, systemów oraz rozwiązań organizacyjnych w NBP i mają na celu ich usprawnienie. Informacje na temat wewnętrznych procedur także są informacją publiczną. Z podanych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie N. B. P. do udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę N. B. P. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie będącej przedmiotem skargi NBP w ustawowym terminie poinformował skarżącego, że informacje, których się domaga, nie stanowią informacji publicznej, co oznacza, że zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, bowiem skarżącemu dwukrotnie udzielono odpowiedzi, z których wynikało jednoznacznie, że jego wniosek nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Za informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy uznać roczne sprawozdanie finansowe NBP oraz opinię biegłego rewidenta o tym badaniu wraz z raportem, który uzupełnia stwierdzenia zawarte w opinii, jako że są to dokumenty zawierające informacje o majątku państwowej osoby prawnej, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "a" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl Krajowego Standardu Rewizji Finansowej, na który powołał się skarżący, warunki realizacji umowy o badanie sprawozdania finansowego mogą przewidywać możliwość przesłania kierownikowi jednostki, której sprawozdanie finansowe podlega badaniu, tzw. listu poufnego. W samym raporcie nie podaje się informacji o tym, czy biegły rewident wystosował list poufny do kierownika jednostki, którego przedmiotem są zazwyczaj stwierdzone podczas badania uchybienia i niedociągnięcia, niewpływające istotnie na rzetelność i zgodność z wymagającymi zastosowania zasadami (polityką) rachunkowości sprawozdania finansowego oraz ksiąg rachunkowych stanowiących podstawę jego sporządzenia, a także uwagi na temat stwierdzonego podczas badania sprawozdania finansowego działania odcinkowych systemów kontroli wewnętrznej. Mając na uwadze zróżnicowany zakres i charakter informacji, jakie potencjalnie mogą się znaleźć w liście poufnym biegłego rewidenta do kierownika jednostki, sam fakt sporządzenia takiego listu nie przesądza o objęciu tych informacji zakresem pojęciowym "sprawy publicznej", w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że nie każdy dokument sporządzony na użytek organu administracji publicznej stanowi informację publiczną. Dlatego też dla dokumentów niezawierających treści stanowiących informację publiczną używa się niekiedy określenia "dokument wewnętrzny". Dokumenty wewnętrzne nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych i mogą w szczególności wskazywać zasady działania organu w określonych sytuacjach, w celu zapobieżenia wystąpienia skutków niepożądanych. Okoliczność, że dany dokument ma charakter wewnętrzny, nie powoduje sama przez się wyłączenia go z zakresu obowiązku udostępnienia w trybie przedmiotowej ustawy. O tym, czy taki dokument podlega udostępnieniu, decyduje cel, w jakim został opracowany, tj. czy służy realizowaniu przez organ zadań publicznych i odnosi się do tego w sposób bezpośredni. Natomiast żądany przez skarżącego przedmiotowy list biegłego rewidenta zawiera spostrzeżenia i uwagi na temat stwierdzonego podczas badania sprawozdania finansowego działania odcinkowych systemów kontroli, które mogły (ale nie musiały) zostać wykorzystane przez NBP w dalszej działalności. Jak wyjaśniono skarżącemu, informacje zawarte w liście dotyczą wyłącznie wewnętrznych procedur systemów: operacyjnego i księgowego, stosowanych w NBP, a także proponowanych przez biegłego rewidenta usprawnień tych systemów. Przekazując przedmiotowe informacje członkowi Zarządu NBP, biegły rewident wyjaśnił, że chociaż celem badania nie było udzielenie zapewnienia co do prawidłowości działania systemu, dokonał pewnych spostrzeżeń, które przekazał wraz ze swoimi sugestiami po to, aby pomóc NBP w usprawnieniu systemów i zwiększeniu efektywności działania. Kwestie poruszone w liście nie wpływają w istotny sposób na opinię z badania sprawozdania finansowego oraz ocenę systemu kontroli wewnętrznej, zaś przekazywane spostrzeżenia i zalecenia przeznaczone są wyłącznie dla Rady Polityki Pieniężnej, Zarządu oraz pozostałych pracowników NBP. Zatem uwagi sformułowane na użytek NBP w przedmiocie ewentualnego udoskonalenia funkcjonowania systemu operacyjnego i księgowego nie niosą żadnego komunikatu o sprawach publicznych, nie są więc informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby jej udostępniania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i art. 11 (udostępnienie do wglądu), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest równoznaczny z bezczynnością.

Sąd zwrócił uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Z treści art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Narodowym Banku Polskim (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 1, poz. 2 ze zm.) wynika, że NBP jest bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej i posiada osobowość prawną oraz prawo używania pieczęci z godłem państwowym. Zgodnie z art. 11 ust. 2 i 4 tej ustawy, Prezes NBP przewodniczy Radzie Polityki Pieniężnej, Zarządowi NBP oraz reprezentuje NBP na zewnątrz, a także przy wydawaniu zarządzeń podlegających ogłoszeniu oraz decyzji administracyjnych ma prawo używania pieczęci z godłem państwowym. Zatem w świetle powyższych przepisów, NBP, którego reprezentuje Prezes NBP, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Przechodząc do oceny przedmiotu żądania skarżącego, WSA w Warszawie wskazał, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, przy wykładni którego należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że zasady rachunkowości, tryb badania sprawozdań finansowych przez biegłych rewidentów oraz zasady wykonywania działalności w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych określa ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 152, poz. 1223 ze zm.). Zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, celem badania sprawozdania finansowego jest wyrażenie przez biegłego rewidenta pisemnej opinii wraz z raportem o tym, czy sprawozdanie finansowe jest zgodne z zastosowanymi zasadami (polityką) rachunkowości oraz czy rzetelnie i jasno przedstawia sytuację majątkową i finansową, jak też wynik finansowy badanej jednostki. Powołana ustawa oprócz pisemnej opinii i raportu nie wskazuje innych instrumentów prawnych przysługujących biegłemu rewidentowi w procesie oceny kontrolowanego sprawozdania finansowego, w tym nie wymienia tzw. listu do Zarządu. Instrument ten został przyjęty w Krajowym Standardzie Rewizji Finansowej nr 1 "Ogólne zasady badania sprawozdań finansowych", zatwierdzonym uchwałą nr (...) Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w sprawie krajowych standardów rewizji finansowej. Organ samorządu zawodowego biegłych rewidentów w ramach przyjętych standardów kontroli określił więc, że w skład dokumentacji rewizyjnej, gromadzonej przez biegłego rewidenta, może także wchodzić list na temat stwierdzonych w toku badania niedociągnięć oraz sposobów ich usunięcia, przesyłany kierownikowi jednostki.

Zatem, zdaniem Sądu, list kierowany przez biegłego rewidenta do Zarządu NBP w zakresie rocznego sprawozdania finansowego, stanowi integralną część dokumentacji rewizyjnej (kontrolnej), w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem jest niczym innym, jak formą wystąpienia podmiotu kontrolującego, skierowanego do podmiotu kontrolowanego, o usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obszarze poddanym kontroli. Wystąpienie pokontrolne służy zasygnalizowaniu ujawnionych w toku kontroli nieprawidłowości i wskazaniu sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień. Tym samym list do Zarządu NBP stanowi nierozerwalny element procesu kontrolnego i – jak wynika z odpowiedzi na skargę – dotyczy wyłącznie usprawnienia wewnętrznych procedur i systemów operacyjnego i księgowego w NBP – co do zasady – dotyczy więc sprawy publicznej. Przedmiotowy list nie jest bowiem korespondencją prywatną biegłego rewidenta. List ten został wytworzony przez biegłego rewidenta w wyniku dokonanych ustaleń kontrolnych i stanowi działanie w ramach przyznanych prawem uprawnień i jako taki dotyczy sprawy publicznej. Ocena NBP, czy kwestie poruszane w liście wpływają w znacznym stopniu na opinię z badania finansowego, czy też nie, nie może być czynnikiem wpływającym na kwalifikację informacji publicznej. Istotne jest, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu powołanej ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zatem żądany przez skarżącego dokument w postaci listu do Zarządu jest informacją publiczną. Inną kwestią jest natomiast to, czy treść tego listu może zostać udostępniona ze względu na ograniczenia – dobra chronione prawem, określone w art. 5 ust. 1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd podkreślił, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to NBP pozostaje w bezczynności, przy czym bezczynność ta nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował żądanie skarżącego.

Dlatego też, stosując art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał N. B. P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia 23 grudnia 2011 r., bądź poprzez udzielenie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu. Natomiast o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od NBP na rzecz skarżącego wartość uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył N. B. P. , wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji – art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem D. P. z dnia 23 grudnia 2011 r., tj. list biegłego rewidenta do członka Zarządu NBP w związku z zakończeniem badania sprawozdania finansowego za 2010 r., stanowi informację publiczną, a tym samym, że NBP dopuścił się bezczynności, nie udzielając informacji albo nie wydając decyzji odmownej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, z ostrożności procesowej, postawiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne zobowiązanie NBP do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia 23 grudnia 2011 r. w zakresie obejmującym list biegłego rewidenta do członka Zarządu NBP w związku z zakończeniem badania sprawozdania finansowego za 2010 r. w wyniku nieprawidłowego uznania, że w odniesieniu do tego rodzaju danych znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Zarzut podniesiony w tym zakresie dotyczy naruszenia art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez nieprawidłowe uznanie, że list biegłego rewidenta do członka Zarządu NBP w związku z zakończeniem badania sprawozdania finansowego za 2010 r. stanowi informację publiczną i w konsekwencji bezpodstawne zobowiązanie N. B. P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia 23 grudnia 2011 r. w sytuacji, gdy w odniesieniu do tego rodzaju danych ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania.

W związku z tak sformułowanym zarzutem, należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że N. B. P. pozostawał w bezczynności w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Dokonując analizy stanu sprawy w świetle czynionych zarzutów kasacyjnych, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy).

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty sprowadzają się w istocie do zanegowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że list biegłego rewidenta do członka Zarządu NBP w związku z zakończeniem badania sprawozdania finansowego za 2010 r. stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że list biegłego rewidenta do członka Zarządu NBP w związku z zakończeniem badania sprawozdania finansowego za 2010 r. nie dotyczy spraw publicznych, gdyż treść listu wskazuje na wewnętrzny charakter tego dokumentu, który służy wyłącznie Radzie Polityki Pieniężnej, Zarządowi NBP oraz pozostałym pracownikom NBP, wszak zawiera uwagi sformułowane jedynie na użytek NBP w przedmiocie ewentualnego udoskonalenia funkcjonowania systemu operacyjnego i księgowego, te zaś nie niosą żadnego komunikatu o sprawach publicznych.

Ustalając w rozpoznawanej sprawie zakres przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest odwołanie się do treści art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 152, poz. 1223 ze zm.), zgodnie z którym celem badania sprawozdania finansowego jest wyrażenie przez biegłego rewidenta pisemnej opinii wraz z raportem o tym, czy sprawozdanie finansowe jest zgodne z zastosowanymi zasadami (polityką) rachunkowości oraz czy rzetelnie i jasno przedstawia sytuację majątkową i finansową, jak też wynik finansowy badanej jednostki. Z punktu widzenia wskazanych w tym przepisie instrumentów prawnych, jakie przysługują biegłemu rewidentowi w procesie oceny kontrolowanego sprawozdania finansowego, nie ma prawnego znaczenia, że nie wymienia on tzw. listu do Zarządu. Nie ma także znaczenia prawnego to, że przepisy wewnętrzne samorządu zawodowego biegłych rewidentów dopuszczają możliwość skierowania takiego listu do kierownika badanej jednostki. Istotne bowiem jest, że biegły rewident, który przeprowadza badanie sprawozdania finansowego, uprawniony jest do przedstawiania w powyższym aspekcie wniosków, które z pewnością mogą przybrać formę uwag, wskazań czy zaleceń, formułowanych choćby w formie listu. Taki dokument (jak każdy inny dokument sporządzony przez biegłego rewidenta dla potrzeb przeprowadzanego badania sprawozdania finansowego NBP czy też dotyczący jego wyników), jeśli zostanie wytworzony przez biegłego rewidenta i dojdzie do jego przedłożenia Zarządowi NBP, jako adresatowi listu, tworzy sferę faktów po stronie podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która to sfera objęta jest obowiązkiem informacyjnym, zważywszy że dotyczy funkcjonowania banku centralnego Rzeczypospolitej Polskiej, powołanego do kształtowania polityki pieniężnej Państwa, a więc wykonującego zadania publiczne, co pozwala zakwalifikować tego rodzaju dokument do kategorii pojęciowej "informacji publicznej". Dokument taki nie ma charakteru wewnętrznego, wszak pochodzi od podmiotu dokonującego badania sprawozdania finansowego NBP za dany rok, w ramach zleconej usługi, a więc podmiotu zewnętrznego, który swoje wystąpienie pokontrolne kieruje do Zarządu NBP. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że list kierowany przez biegłego rewidenta do Zarządu NBP w zakresie rocznego sprawozdania finansowego stanowi integralną część dokumentacji rewizyjnej (kontrolnej), w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jest formą wystąpienia podmiotu kontrolującego, adresowanego do podmiotu kontrolowanego, zawierającego uwagi i wskazania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w obszarze poddanym kontroli.

Inną natomiast kwestią jest to, czy treść takiego listu może zostać udostępniona wnioskodawcy, czy też nie zachodzą powody do wydania decyzji odmownej z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jest to odrębne zagadnienie, które wykracza poza granice skargi na bezczynność, gdyż jej istota sprowadza się tylko do ustalenia, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w zwłoce w zakresie skierowanego do niego wniosku. Z kolei zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku oznacza konieczność podjęcia przez podmiot czynności materialno – technicznej, polegającej na udostępnieniu żądanej informacji publicznej, ewentualnie – wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną.

Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że N. B. P. pozostawał w bezczynności i prawidłowo zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia 23 grudnia 2011 r. w zakresie obejmującym udostępnienie listu biegłego rewidenta, skierowanego do Zarządu NBP w związku z zakończeniem badania sprawozdania finansowego za 2010 r., w terminie 14 dni, wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.