Wyrok NSA oz. w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1115/03
NSA oz. w Lublinie
Data orzeczenia: 2003-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Gospodarka komunalna
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 37 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 10 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Teza: 1. Systematyka przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" i "g" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, a w szczególności kolejność liter "f" oraz "g", nie uzasadnia przekonania, że warunkiem tworzenia i przystąpienia do spółki jest wcześniejsze określenie zasad wnoszenia udziałów i akcji.

2. W ocenie sądu przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, a szczególnie jego końcowa część, w powiązaniu z art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, stanowi podstawę prawną wyrażenia przez radę gminy zgody, dla prezydenta miasta, odnośnie wniesienia do spółki aportu w postaci nieruchomości.

3. Nie jest wykluczona realizacja zadania własnego przez gminę w zakresie kultury fizycznej w postaci sportowej spółki akcyjnej, nawet jeśli elementy realizacji zadań w sferze kultury fizycznej mogą się częściowo łączyć ze sferą sportu profesjonalnego.

4. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ ograniczenia, dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy. Na gruncie tego przepisu należy przyjąć, że gmina może, poza sferą użyteczności publicznej, przystępować lub tworzyć spółki, których przedmiotem działania są wymienione w tym przepisie czynności /bankowe, ubezpieczeniowe, działalność doradcza, promocyjna, edukacyjna, wydawnicza na rzecz samorządu terytorialnego/ albo przystępować lub tworzyć inne spółki ważne dla rozwoju gminy.

TEZY

1. Systematyka przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" i "g" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, a w szczególności kolejność liter "f" oraz "g", nie uzasadnia przekonania, że warunkiem tworzenia i przystąpienia do spółki jest wcześniejsze określenie zasad wnoszenia udziałów i akcji.

2. W ocenie sądu przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, a szczególnie jego końcowa część, w powiązaniu z art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, stanowi podstawę prawną wyrażenia przez radę gminy zgody, dla prezydenta miasta, odnośnie wniesienia do spółki aportu w postaci nieruchomości.

3. Nie jest wykluczona realizacja zadania własnego przez gminę w zakresie kultury fizycznej w postaci sportowej spółki akcyjnej, nawet jeśli elementy realizacji zadań w sferze kultury fizycznej mogą się częściowo łączyć ze sferą sportu profesjonalnego.

4. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ ograniczenia, dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy. Na gruncie tego przepisu należy przyjąć, że gmina może, poza sferą użyteczności publicznej, przystępować lub tworzyć spółki, których przedmiotem działania są wymienione w tym przepisie czynności /bankowe, ubezpieczeniowe, działalność doradcza, promocyjna, edukacyjna, wydawnicza na rzecz samorządu terytorialnego/ albo przystępować lub tworzyć inne spółki ważne dla rozwoju gminy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze (...) Wojewody z dnia 1 sierpnia 2003 r., w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie wyrażenia zgody na zawiązanie przez Miasto z innymi podmiotami sportowej spółki akcyjnej - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta uchwałą nr 204/VIII/2003 z dnia 26 czerwca 2003 r. wyraziła zgodę na zawiązanie przez Miasto wspólnie z innymi podmiotami sportowej spółki akcyjnej i na wniesienie do tej spółki aportu w postaci własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości przy al. Józefa P. w L. albo wydzierżawienie tej nieruchomości na rzecz spółki na okres do 30 lat. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" i "f" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN II 0911/163/03 z dnia 1 sierpnia 2003 r. (...) stwierdził nieważność powyższej uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./, ponieważ spółka nie spełnia wymagań art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy, a zakres jej działań przekracza uprawnienia z art. 10 ust. 3 ustawy. Zawiązanie spółki przekracza także zakres zadań własnych gminy w zakresie kultury fizycznej i turystyki, nie można bowiem z tymi zadaniami pogodzić prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność podejmowana przez spółkę jest działalnością gospodarczą i dotyczy sportu profesjonalnego, a nie kultury fizycznej i turystyki, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /t.j. Dz.U. 2001 nr 81 poz. 889 ze zm./. Ponadto udział w spółce prawa handlowego nie może być zakwalifikowany do zadań publicznych. W zakresie naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej Wojewoda wskazał, iż ustawodawca nie wymienił w nim profesjonalnej działalności sportowej, a treść tego przepisu wskazuje na możliwość posiadania przez gminę akcji i udziałów w spółkach już istniejących. Wojewoda wskazał także na element zajmowania się działalnością promocyjną, który nie jest obecny przy planowanej spółce, oraz na ważność spółki dla rozwoju gminy, co nie zostało wykazane w uchwale i co należy rozumieć zawężająco w stosunku do możliwości zaangażowania gminy /m.in. przez wykazanie związku z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym/. Ponadto według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących zasad wnoszenia, cofania, itp. udziałów i akcji przez wójta /prezydenta/, a nie indywidualnych uchwał dotyczących upoważnienia do wyrażania zgody na wnoszenie aportu do spółki.

Prezydent Miasta w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, wskazując na:

- naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ poprzez błędne przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne tworzenie i przystępowanie do spółek ważnych dla rozwoju gminy w sytuacji, gdy ustawodawca nie wymienił w tym przepisie profesjonalnej działalności sportowej;

- naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ poprzez błędne przyjęcie, iż gminy nie mogą się zajmować promocją sportu, co oznaczałoby niedopuszczalne zawężenie aktywności komercyjnej gminy,

- naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 4 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /t.j. Dz.U. 2001 nr 81 poz. 889 ze zm./ w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż gmina nie może utworzyć sportowej spółki akcyjnej,

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ poprzez błędne przyjęcie, iż to ten przepis był podstawą wniesienia aportu, a nie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- naruszenie art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ poprzez pozbawienie Miasta możliwości wniesienia aportu w sytuacji braku środków na finansowanie infrastruktury sportowej,

- naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie, czy sportowa spółka akcyjna, którą Miasto zamierza zawiązać, jest ważna dla rozwoju gminy.

Skarżący podniósł w szczególności, iż ważność spółki dla rozwoju gminy uzasadnia aktywność organu gminy, co do tworzenia spółek oraz posiadania w nich akcji lub udziałów także wówczas, gdy spółki te są nastawione na prowadzenie działalności zarobkowej. Ważność spółki zasadza się, zdaniem Skarżącego, w tym, iż zawiązanie spółki zadośćuczyni ustawowemu obowiązkowi wykonywania zadań własnych w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, promocji miasta, a majątek spółki będzie wykorzystywany dla dobra ogółu.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów podniesionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę, zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że niektóre z argumentów podniesionych w rozstrzygnięciu nadzorczym posiadają w ocenie sądu przymiot trafności.

Uchwała Rady Miasta dotyczy dwóch kwestii - zgody na zawiązanie wspólnie z innymi podmiotami sportowej spółki akcyjnej oraz wniesienia aportu w postaci nieruchomości /jej własności, użytkowania wieczystego lub wydzierżawienia jej we wskazany w uchwale sposób/.

Kwestie prawne podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym koncentrują się natomiast wokół trzech, zasadniczych dla oceny prawnej jego poprawności, zagadnień:

1/ kompetencji Rady Miasta do wydania uchwały o powyższej treści;

2/ dopuszczalności zaangażowania się przez gminę w działalność sportowej spółki akcyjnej, dla której obszarem funkcjonowania jest sfera sportu profesjonalnego, oraz

3/ formy tego zaangażowania w dziedzinie sportu profesjonalnego, ocenianej z punktu widzenia udziału w tworzeniu spółki oraz roli spółki w rozwoju gminy.

1. Na wstępie należy zatem rozważyć, czy Rada Miasta miała kompetencję do wydania uchwały o treści wskazanej powyżej na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, a w szczególności jej art. 18 ust. 2 pkt 9. Dla jasności tej oceny należy oddzielnie przeprowadzić analizę podstaw kompetencyjnych wydania uchwały wyrażającej zgodę na przystąpienie do spółki /1.1./ oraz, co jest elementem pochodnym, na wniesienie aportu do tej spółki /1.2./.

Ad 1.1. Artykuł 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż rada może podjąć uchwałę w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczącą określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd. Litera f tego samego przepisu, powołana w podstawie prawnej uchwały, określa natomiast, iż rada może w takich samych sytuacjach podjąć uchwałę dotyczącą tworzenia i przystępowania do spółek oraz rozwiązywania i występowania z nich. Wskazana w uchwale "zgoda na zawiązanie spółki" winna być tu rozumiana jako zwrot mieszczący się treściowo w ustawowym wyrażeniu "dotyczącą tworzenia spółek", jako że zwrot ustawowy ma szerszy zakres normowania /dotyczy tworzenia/, w którego ramach zgoda na zawiązanie dotyczy tworzenia spółek /w konkretnym przypadku - utworzenia spółki/.

Systematyka obu powyższych fragmentów przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy, a w szczególności kolejność liter f oraz g, nie uzasadnia przekonania, że warunkiem tworzenia i przystąpienia do spółki jest wcześniejsze określenie zasad wnoszenia udziałów i akcji przez zarząd.

W rezultacie systemowego zestawienia obu fragmentów przepisu oraz dokonania językowej wykładni reguł w nich wyrażonych należy zatem przyjąć, iż lit. "f" w art. 18 ust. 2 pkt 9 stanowi samodzielną podstawę kompetencyjną dla rady gminy w zakresie przystąpienia do spółki.

Powyższa ogólna konstatacja powinna jednak być zestawiona z rezultatami przeprowadzonej oceny prawnej w zakresie wyboru konkretnej formy zaangażowania się gminy w działalność, o której mowa w uchwale. Stąd też powyższe wnioski należy zestawić z wnioskami wskazanymi w pkt 3 uzasadnienia.

Ad 1.2. Rada Miasta wyraziła także w uchwale zgodę na wniesienie przez Miasto do utworzonej spółki aportu w postaci własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości lub też na wydzierżawienie tej nieruchomości w drodze bezprzetargowej na okres do 30 lat.

W zakresie wniesienia aportu właściwy jest przede wszystkim przepis art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. "g" powołanej wyżej ustawy w związku z lit. "a" powołanego jej przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9.

Na ich mocy rada ma kompetencje do tworzenia zasad wnoszenia akcji i udziałów /lit. "g"/. Kompetencje takie dotyczą także określania zasad zbycia lub obciążenia i wydzierżawienia nieruchomości gruntowych, przy czym do czasu określenia tych zasad zarząd może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy. Istotną staje się zatem kwestia, czy wniesienie aportu w postaci nieruchomości może opierać się na regulacji pkt 9 lit. "a" powyższego przepisu, czy też musi podlegać reżimowi lit. "g" tego przepisu.

W ocenie sądu przepis powołany w podstawie prawnej uchwały, przepis wyodrębniony w lit. "a" cytowanego art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy, a szczególnie jego końcowa część stanowi, w powiązaniu z art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ wystarczającą podstawę wyrażenia przez radę gminy zgody dla Prezydenta Miasta odnośnie do zbycia, obciążenia lub wydzierżawienia nieruchomości gruntowej, o której mowa w uchwale Rady Miasta.

2. Przedmiot uchwały Rady Miasta wiąże się z upoważnieniem /wyrażeniem zgody/ na rozpoczęcie przez gminę określonej działalności gospodarczej gminy, która co do istoty posiada cechy działalności komercyjnej. Rozważenia w związku z tym wymaga przede wszystkim zagadnienie, czy gmina może podejmować aktywność gospodarczą, której elementem jest sport profesjonalny /2.1./, oraz czy w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższą kwestię może to czynić w formie sportowej spółki akcyjnej /2.2./.

Ad 2.1. Do zadań własnych gminy należą, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Dla oceny prawnej argumentu pojawiającego się w rozstrzygnięciu nadzorczym, akcentującego, iż upoważnienie do podejmowania zadań z zakresu "kultury fizycznej" wyklucza podejmowanie działań w sferze sportu profesjonalnego, konieczne jest ustalenie i zestawienie podstawowych elementów obu pojęć.

Pojęcie "kultura fizyczna" jest rozumiane przez ustawodawcę na gruncie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /t.j. Dz.U. 2001 nr 81 poz. 889 ze zm./ jako wiedza, wartości, zwyczaje, działania podejmowane dla zapewnienia rozwoju psychofizycznego, wychowania, doskonalenia uzdolnień i sprawności fizycznej człowieka, a także dla zachowania oraz przywracania jego zdrowia /art. 3 pkt 1 ustawy o kulturze fizycznej/. Natomiast treść pojęcia "sport profesjonalny" koncentruje się wokół sportu wyczynowego uprawianego w celach zarobkowych /art. 3 pkt 5 tejże ustawy/, przy czym zadania w zakresie sportu profesjonalnego są powiązane przez prawodawcę z działalnością sportowych spółek akcyjnych i związków sportowych /art. 29 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej/.

Analiza językowa poszczególnych określeń w ocenie sądu nie wyklucza pokrywania się części zakresów treściowych pojęć kultury fizycznej i sportu profesjonalnego. Jest to aktualne zwłaszcza wobec faktu, iż definiowanie kultury fizycznej w ustawie jest dokonywane głównie przez dookreślanie jej przedmiotu, natomiast definiowanie sportu profesjonalnego - przez rodzaj i cel działalności. Nie zawsze np. doskonalenie uzdolnień czy sprawność fizyczna, jako elementy kultury fizycznej, muszą być realizowane poprzez działania polegające na czymś innym niż na sporcie wyczynowym uprawianym w celach zarobkowych. Może więc występować częściowe pokrywanie się obu tych sfer.

Zatem także ten argument organu nadzorczego, wskazujący na brak kompetencji do działania przez gminę w sferze sportu profesjonalnego, nie zasługuje w ocenie sądu na uwzględnienie.

Ad 2.2. Ponadto zadania w zakresie kultury fizycznej, które są określone w art. 5 ust. 4 ustawy o kulturze fizycznej jako zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, na gruncie art. 6 ust. 1 tej ustawy mają być realizowane w formie organizacyjnej klubu sportowego. Z kolei kluby sportowe mogą być tworzone na gruncie tej ustawy m.in. jako spółki akcyjne /art. 6 ust. 2 pkt 2/. Jednocześnie w art. 29 ust. 1 tej ustawy prawodawca określa, iż działalność w zakresie sportu profesjonalnego prowadzą sportowe spółki akcyjne i polskie związki sportowe.

W ocenie sądu zatem spółki akcyjne mogą być formą organizacyjną, w której ramach są realizowane cele w zakresie zarówno kultury fizycznej, jak i sportu profesjonalnego, nawet jeżeli określona działalność mogłaby być przypisana jedynie jednemu z tych pojęć /co nie jest wykluczone w świetle wypowiedzianego wyżej sądu, iż może występować częściowe pokrywanie się obu sfer/. Wobec możliwego zachodzenia na siebie obu pojęć zdefiniowanych w art. 3 ustawy, nie jest więc wykluczona realizacja zadania własnego przez gminę w zakresie kultury fizycznej w postaci spółki akcyjnej, nawet jeśli elementy realizacji zadań w sferze kultury fizycznej mogą się częściowo łączyć ze sferą sportu profesjonalnego.

Także w tym zakresie argumenty rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazujące na rozłączność obu pojęć i wynikający z nich brak możliwości realizowania zadań przez gminę w formie spółki akcyjnej, nie zasługują na uwzględnienie.

3. Rozważenia wymaga jednak także kwestia konkretnej formy prowadzenia aktywności gospodarczej przez gminę w dziedzinie sportu, która powinna być oceniona na gruncie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Rezultaty tego aspektu oceny prawnej, odnośnie do zakresu zaangażowania gminy, stają się decydujące dla końcowych konkluzji.

Ustawa o gospodarce komunalnej w art. 1 ust. 1 określa, iż jej przedmiotem jest określenie zasad i form gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegających na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

W zakresie zagadnień związanych z powyższym problemem należy rozważyć, czy założenie spółki wypełnia treść tych zasad i form prowadzenia działalności gospodarczej, które są przewidziane w art. 10 ustawy /3.1./ oraz, w szczególności, jakie ewentualnie warunki powinna taka spółka spełniać /3.2./.

Ad 3.1. Określona w art. 1 powołanej ustawy gospodarka komunalna na gruncie jej art. 2 może być prowadzona m.in. w formie spółek prawa handlowego. Przepis ten wzmacnia zatem argumentację prowadzącą do uznania formy spółki akcyjnej jako właściwej formy zaangażowania się gminy /2.2./. Do podobnego wniosku prowadzi egzegeza art. 9 ustawy wskazującego na dwie formy tworzenia i przystępowania do m.in. spółek akcyjnych.

Szczegółowe formy tworzenia i przystępowania do takich spółek są określone w art. 10 ustawy. Dotyczą one działania poza sferą użyteczności publicznej, którą na gruncie art. 1 ust. 2 tej ustawy należy rozumieć jako bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Pozostawanie rodzaju działalności, w którego ramach miała nastąpić wskazana w uchwale aktywność gminy poza sferą użyteczności publicznej, nie budzi wątpliwości. Warunki określone w art. 10 ustawy stają się zatem istotne dla oceny prawnej zaangażowania gminy.

Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym trafnie wykazał, iż uchwała nie spełnia warunków wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy, które ponadto powinny być spełnione łącznie /istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym oraz występujące w gminie bezrobocie/. Trafna jest także argumentacja organu nadzorczego, dotycząca braku wystąpienia przesłanki z art. 10 ust. 2 tej ustawy. Argumenty te mają jednak względne jedynie znaczenie dla oceny prawnej, w ust. 3 bowiem tego przepisu jest zawarta regulacja szczególna stanowiąca wyjątek od reżimu ust. 1 i 2.

Argument rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczący przesłanek z art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, wymaga zatem bardziej szczegółowego rozważenia.

Ustawodawca określił w nim, iż "ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy".

Rekonstrukcja reguły zawartej w tym przepisie prowadzi do trzech konkluzji stanowiących elementy oceny prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego.

Po pierwsze, do wskazania na nietrafność zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzenia, iż przepis ten zawiera "zamknięty katalog" działalności. Przesądza o tym bowiem ostatni fragment tego przepisu zawierający szacunkowy zwrot ocenny, wymagający odpowiedniego uzasadnienia "ważności", ale jednocześnie otwierający katalog.

Po drugie, do wskazania na nietrafność argumentu, popartego w rozstrzygnięciu nadzorczym twierdzeniem doktryny, iż ograniczenia ust. 1 i 2 mają zastosowanie jedynie do posiadania przez gminę akcji i udziałów spółek już działających. W tekście tego przepisu nie ma bowiem słowa "istniejących" czy "działających" spółek. Z tekstu przepisu natomiast wynika, że spółki te mają się zajmować określonymi czynnościami, przy czym słowo "zajmujących się" odnosi się do zakresu działania, niezależnie od tego, czy jest to oceniane w kontekście powstawania spółki, czy też - jej faktycznego działania. W przeciwnym przypadku /ograniczenia jedynie do już działających spółek/ nie byłoby żadnego uzasadnienia do wyraźnego odnoszenia przez prawodawcę wyłączenia ograniczeń z ust. 1 i 2 do "tworzenia spółek", które zostało w tekście potraktowane na równi z "przystępowaniem do nich". Ponadto za takim rozumieniem przesądza także argument funkcjonalny. Niezależnie bowiem od tego, czy ocena prowadzonej działalności spółki będzie dokonywana w trakcie jej działania, czy przed podjęciem takiego działania, w żadnym wypadku nie może być oceną stałą i niezmienną i zawsze będzie zawierać także elementy projekcji ważności, zwłaszcza w zmiennej rzeczywistości działania gospodarki rynkowej. Nie znaczy to jednak, iż w ocenie sądu nietrafny byłby argument, że zgoda na zawiązanie spółki z innymi podmiotami wiąże się z większym ryzykiem, także gospodarczym, niż w przypadku przystępowania do spółek już istniejących. Oznacza tylko, iż wiązanie z tymi dwiema formami udziału gminy odmiennych skutków prawnych nie ma, w ocenie sądu, podstaw w przepisie art. 10 ust. 3 ustawy.

Po trzecie, w ocenie Sądu należy uznać za trafny pogląd organu nadzorczego, że dla kwalifikacji treści uchwały nie ma znaczenia fakt, że rada gminy traktuje pozbawienie jej możliwości zawiązania spółki i wniesienia aportu jako uniemożliwienie jej realizacji ustawowych zadań w sytuacji, gdy gmina nie posiada środków na finansowanie infrastruktury sportowej.

Ad 3.2. Ocenie prawnej powinien zostać także poddany jeszcze jeden element, wskazany w art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Jest on związany z rodzajem spółek, do których gmina może przystępować lub które może tworzyć poza sferą użyteczności publicznej.

Należy na gruncie art. 10 ust. 3 ustawy przyjąć, że może to być albo spółka, której przedmiotem działania są wymienione w tym przepisie czynności /bankowe, ubezpieczeniowe, działalność doradcza, promocyjna, edukacyjna, wydawnicza na rzecz samorządu terytorialnego/, albo inna spółka ważna dla rozwoju gminy.

Należy przy tym podnieść, iż kwestia "ważności dla rozwoju gminy" jest argumentem istotnym dla oceny prawnej niezależnie od tego, czy treść art. 10 ust. 3 jest wiązana ze spółkami już działającymi, czy także dopiero tworzonymi.

Skarżący wskazuje w skardze, iż spółka jest ważna dla rozwoju gminy, ponieważ jej zawiązanie zadośćuczyni ustawowemu obowiązkowi wykonywania zadań własnych w zakresie kultury fizycznej i turystyki, promocji miasta, a majątek spółki będzie wykorzystywany dla dobra ogółu.

Argumenty te nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Wskazanie bowiem w ustawie na zwrot szacunkowy powoduje, iż organ korzystający z kompetencji przyznanej w ustawie powinien szczególnie starannie uzasadnić, z jakich powodów przyjął, iż spółka, na której zawiązanie wyraził zgodę, jest ważna dla rozwoju gminy.

Zwroty szacunkowe w tekście przepisów powodują wprawdzie zawsze konieczność sięgania do argumentacji aksjologicznej w ich interpretowaniu, niemniej nie może to oznaczać, że pomija się przy interpretacji zwrotu pewne jego składniki /wyrażenia/. Interpretacji powinien zatem podlegać cały zwrot "ważnych dla rozwoju gminy". Uzasadnione jest bowiem, na gruncie ustawy, zawiązanie spółki ważnej dla rozwoju gminy, a nie dla gminy. Zwrot bardziej rozbudowany musi prowadzić do bardziej rozbudowanej argumentacji, obejmującej także w tym przypadku słowo "rozwoju".

Jest to istotne tym bardziej, jeżeli idzie o spółkę dopiero zawiązywaną, co do której istnieje ryzyko związane z wydarzeniami przyszłymi i niepewnymi. Wymaga tego nałożenie się przewidywań co do zdarzeń czy procesów, co do istoty przyszłych.

Próba prezentacji takiej argumentacji w skardze, przy braku jakiegokolwiek odniesienia w samej uchwale, nie spełnia wymogów należytego uzasadnienia oparcia treści uchwały na interpretacji owego zwrotu ocennego.

Wskazane w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Prezydenta Miasta z dnia 28 lipca 2003 r. powiązanie ważności z promocją Miasta poprzez sport wskazuje na ważność dla gminy, a nie na ważność dla rozwoju gminy. Podobnie nie może przesądzać o zgodności z kryteriami art. 10 ust. 3 ustawy powoływanie się na działalność promocyjną, przepis ten bowiem mówi o spółkach zajmujących się czynnościami m.in. promocyjnymi, a nie promocją prowadzoną przy okazji prowadzenia innej działalności.

Nietrafny jest także zarzut Skarżącego, iż to organ nadzoru powinien wyjaśnić, czy sportowa spółka akcyjna, jaką miasto zamierza zawiązać, jest ważna dla rozwoju gminy. Potrzeba takiego wyjaśnienia jest bowiem spowodowana korzystaniem z kompetencji /możności/ ustawowej do podjęcia uchwały o określonej treści.

Tym bardziej nietrafne jest wiązanie w skardze powyższego zarzutu z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 Kpa, które nakładają na organ obowiązek należytego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi za stan faktyczny należy traktować właśnie elementy rozwoju gminy, które winny być rozpoznawane bezbłędnie przez organ samorządu.

Argumenty podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym w przedmiocie ważności spółki dla rozwoju gminy należy uznać za trafne. Argumenty merytoryczne związane z ważnością spółki dla rozwoju gminy mogą być poddane ocenie prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie częściowo, wkraczają one bowiem w sferę uznania administracyjnego z dziedziny nadzoru nad działalnością samorządową. Strona prawna wskazana przez kryteria art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej jest jednak dla istoty sądowej kontroli administracji na tyle jednoznaczna, że pozwala na potraktowanie rozstrzygnięcia nadzorczego za zgodne z obowiązującym prawem w kontekście niespełnienia przez uchwałę Rady Miasta wszystkich kryteriów prawnych, przesądzających o jej poprawności i zgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy i wobec argumentów podniesionych wyżej, a także mimo wskazanej nietrafności niektórych z argumentów podniesionych w rozstrzygnięciu nadzorczym, Sąd stwierdza, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Z tych też względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.