Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3282/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3a pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1357/17 w sprawie ze skargi J.S. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania dowozu dziecka do szkoły oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1357/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.S. (dalej: skarżąca) na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania dowozu dziecka do szkoły, w pkt 1. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, w pkt 2. zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca pismem z dnia 3 lipca 2017 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o zapewnienie dowozu jej córki J.S. do szkoły w roku szkolnym 2017/2018. W uzasadnieniu podała, że córka będzie od września 2017 r. uczęszczała do III klasy w niepublicznej szkole podstawowej "[...], która jest oddalona od jej domu 50 km, a córka ma orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego. Do chwili obecnej była uczniem szkoły podstawowej w [...] i miała indywidualne nauczanie w domu, jednakże mając na względzie dobro córki wybrała szkołę, która jest w stanie zapewnić jej specjalistyczne nauczanie w zakresie działań terapeutycznych, logopedycznych i edukacyjnych.

W odpowiedzi, czynnością z zakresu administracji publicznej wyrażonej w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], Wójt Gminy [...] poinformował skarżącą, że nie ma możliwości dowozu dziecka do wnioskowanej placówki i Gmina [...] na podstawie art. 17 ust.3a ustawy o systemie oświaty od września 2017 r. zapewni dowóz dziecka do Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w [...], który spełnia warunki nauki dla jej dziecka.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 24 lipca 2017 r., skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i stwierdziła m.in., że kwestię wyboru szkoły czy innej placówki oświatowo – wychowawczej nie można pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek bezpłatnego dowozu.

W odpowiedzi pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. dodając, że Specjalny Ośrodek Szkolno – Wychowawczy w [...] jest placówką szkolno – wychowawczą dla dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi i spełnia warunki zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie:

1. przepisu art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego interpretację i niezastosowanie, co skutkowało niezasadną odmową organu zorganizowania dowozu dziecka do szkoły pomimo obowiązku ustawowego ciążącego na gminie w tym zakresie,

2. przepisu art. 39 ust. 4 pkt. 2 i 3 ustawy prawo oświatowe poprzez błędną ich interpretację i niezastosowanie, co skutkowało niezapewnieniem przez organ gminy bezpłatnego transportu i opieki dla dziecka skarżącej w czasie przewozu do szkoły, brakiem wyrażenia zgody na zwrot kosztów przejazdu ucznia w sytuacji, gdy do szkoły dziecko dowożą rodzice, pominięcia istnienia ustawowego obowiązku gminy w tym zakresie.

Wobec powyższego wniosła o:

1. stwierdzenie bezskuteczności wymienionej czynności,

2. zobowiązanie organu administracji do organizacji dowozu dziecka do placówki w Ostrołęce bądź zawarcia ze skarżącą umowy w zakresie zwrotu kosztów dowozu dziecka wraz z opiekunem,

3. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności z nich wynikające,

4. o zwrócenie się do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji oraz przedstawienie dokumentacji dotyczącej zwrotu rodzicom kosztów dowozu dzieci z m. [...] do Niepublicznej Szkoły Podstawowej (specjalnej) w [...], gm. [...], a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uzyskanych w ten sposób informacji/dokumentów na okoliczności nieuzasadnionego różnicowania sytuacji dzieci niepełnosprawnych przez organ,

5. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności z nich wynikające,

6. o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że w myśl art. 39 ust.4 pkt 1 ustawy – Prawo oświatowe, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art.127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej. Obowiązkiem gminy jest także zwrot kosztów przejazdu takiego ucznia do szkoły na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. W rozpoznawanej sprawie córka skarżącej posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, którego odpowiednikiem od dnia 1 września 2017 r. jest przepis art. 127 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe. W powyższym orzeczeniu zespół orzekający Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...] zalecił, iż kształcenie specjalne córki skarżącej powinno odbywać się w szkole specjalnej, ośrodku szkolno – wychowawczym, klasie specjalnej lub w szkole ogólnodostępnej w oddziale integracyjnym i to właśnie przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 (a nie pkt 2 jak wskazuje się w skardze), stanowi prawną podstawę obowiązku gminy w zakresie dowozu dziecka skarżącej do szkoły. Gmina, kierując się zaleceniami wynikającymi z powołanego wyżej orzeczenia zapewnia bezpłatny dowóz dziecka skarżącej do najbliżej położonej specjalnej szkoły podstawowej znajdującej się w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym w [...] wypełniając tym samym obowiązek, o którym mowa w powyższym przepisie. Specjalny Ośrodek Szkolno – Wychowawczy w [...] posiada warunki (techniczne i merytoryczne) umożliwiające realizację w pełnym zakresie zaleceń zawartych w powołanym wyżej orzeczeniu dostosowane do zdolności psychofizycznych dziecka skarżącej. Zapewnia, podobnie jak "[...] dostęp dziecka do wielu form kształcenia i rehabilitację. W ośrodku funkcjonują Szkoła Podstawowa Specjalna dla dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym i znacznym, gimnazjum specjalne oraz trzyletnia szkoła przysposabiająca do pracy dla tych dzieci. We wszystkich zespołach edukacyjnych pracują nauczyciele – specjaliści w zakresie oligofrenopedagogiki, surdooligofrenopedagogiki, rewalidacji, gimnastyki korekcyjno – kompensacyjnej oraz logopeda. W zakresie zajęć rewalidacyjno – wychowawczych funkcjonują w Ośrodku dwa zespoły rewalidacyjno – wychowawcze (3 – 4 osobowe). W ramach tych zespołów dzieci korzystają z zajęć opiekuńczo – wychowawczych oraz z szeregu zajęć dodatkowych takich jak zajęcia z logopedą, psychologiem, rehabilitantem, dogoterapeutą. Ośrodek prowadzi ponadto zajęcia na własnym basenie. Dla każdego uczestnika zespołu opracowuje się indywidualny program zajęć opracowany na dany rok szkolny. W tworzeniu programu biorą udział nauczyciele prowadzący we współpracy z psychologiem, dodatkowo w zależności od potrzeb specjaliści pracujący w placówce. Program zawiera cele realizowanych zajęć, metody i formy pracy z uczestnikiem, zakres współpracy z rodzicami uczestnika zajęć i podlega modyfikacji w zależności od potrzeb. Reasumując, Gmina [...] realizuje obowiązek wynikający z przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe oferując dzieciom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 tego aktu prawnego, bezpłatny dowóz do najbliżej położonej szkoły specjalnej (Ośrodek Szkolno – Wychowawczy w [...]) oferującej warunki w pełni odpowiadające zaleceniom wynikającym z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dostosowane do zdolności psychofizycznych dziecka.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy [...] powołując się w odpowiedzi na skargę na przepisy (art. 39) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59), nie miał ku temu żadnych podstaw prawnych, ponieważ w dniu dokonania czynności z zakresu administracji publicznej wyrażonej w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r., powyższy akt prawny jeszcze nie obowiązywał. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60), ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59) wchodzi w życie z dniem 1 września 2017 r., z wyjątkiem:

1) art. 18 ust. 4, art. 47 ust. 3 pkt 2 oraz rozdziału 6, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia;

2) art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. c, d i g oraz pkt 4, które wchodzą w życie z dniem 1 września 2018 r.

Sąd I instancji stwierdził również, ze stosownie do treści art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), system oświaty obejmuje szkoły podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego, zaś w myśl pkt 5 tegoż przepisu, młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno – wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Zatem z zestawienia tych przepisów wynika, że ustawodawca dokonał podziału m.in. na szkoły specjalne (pkt 2 lit. a) i ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku (pkt 5).

Następnie Sąd podał, że w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż Poradnia Psychologiczno – Pedagogiczna w [...] w orzeczeniu z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...] orzekła o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej rozpoznając u niej niepełnosprawność sprzężoną (niepełnosprawność ruchową i umysłową w stopniu znacznym).

W tym miejscu Sąd wskazał, że w myśl art. 17 ust. 3a pkt 1) ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia, zaś na podstawie pkt 2 tegoż przepisu, zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia.

W ocenie Sądu I instancji, skoro córka skarżącej ma rozpoznaną niepełnosprawność sprzężoną (niepełnosprawność ruchową i umysłową w stopniu znacznym), to do niezaakceptowania i zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko oraz argumentacja zawarta przez Wójta Gminy [...] w odpowiedzi na skargę o "najbliższej szkole", skoro do dziecka skarżącej ma zastosowanie przepis art. 17 ust. 3a pkt 2) (niepełnosprawność sprzężona) i w którym bezpłatny transport i opieka młodzieży w czasie przewozu do ośrodka nie jest uzależnione, jak w art. 17 ust. 3a pkt 1), od odległości do szkoły.

Niezależnie od powyższego, a właściwie przede wszystkim Sąd uznał, że stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności wyrażonej w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] ma swoje źródło w tym, że Wójt Gminy [...] w sposób niezwykle lakoniczny, gołosłowny i arbitralny przedstawił swoje stanowisko. Mianowicie nie uzasadnił w żadnym stopniu, dlaczego "nie ma możliwości dowozu dziecka do ww. placówki" i nie podał żadnego argumentu, a w aktach sprawy brak też jakiegokolwiek dowodu, aby Specjalny Ośrodek Szkolno – Wychowawczy w [...] spełniał "warunki nauki dla Pani dziecka". Natomiast w przeciwieństwie do organu, skarżąca przedstawiła pismo "[...] z dnia 29 września 2017 r. z którego wynika, że placówka ta zajmuje się kształceniem dzieci m.in. z niepełnosprawnościami sprzężonymi i w sposób jasny oraz precyzyjny jest to uzasadnione. Sąd zauważył przy tym, że organ próbuje powyższą czynność sanować w odpowiedzi na skargę, lecz po pierwsze nie jest to miejsce na uzasadnienie swojego stanowiska i takie działanie nie może odnieść zamierzonego przez organ skutku, bowiem powinien to uczynić w czynności z dnia 5 lipca 2017 r., a po drugie zaś, nie przedstawia żadnych dowodów na potwierdzenie zawartych w niej argumentów.

Zatem Sąd podkreślił, że rozpoznając na nowo sprawę, organ weźmie pod uwagę poczynione powyżej rozważania i uwzględni je jako wskazania, co do wydania właściwej czynności z zakresu administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 17 ust. 3a pkt. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie obowiązujących przepisów "[...] (numer RSPO [...]) jest szkołą podstawową oraz nie posiada statusu ośrodka umożliwiającego dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością sprzężoną realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w konsekwencji nie ma zastosowania do niej art. 17 ust. 3a pkt. 2 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto skarżący kasacyjnie Wójt zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., wskutek zaniechania rzetelnej kontroli zgodnej z prawem działalności skarżącego kasacyjnie, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 4 kpa w zw. z art. 80 kpa polegające na uznaniu, że skarżący kasacyjnie nie dokonał właściwej oceny przedmiotowej sprawy oraz nie wskazał, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...] jest przeznaczony dla dzieci o specjalnych potrzebach edukacyjnych, podczas gdy jest to fakt powszechnie znany, a zatem nie wymagający dowodu, co oznacza, że nie istniała potrzeba szczegółowego uzasadnienia stanowiska skarżącego kasacyjnie, a cała sprawa była wyjaśniana podczas rozmów ze skarżącą, a w konsekwencji stanowisko skarżącego kasacyjnie było jasne i zrozumiałe dla stron postępowania, a czynność skarżącego kasacyjnie odpowiadała prawu.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodu z wydruku z Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych na okoliczność faktu, że "[...] (numer RSPO [...]) jest szkołą podstawową oraz nie posiada statusu ośrodka umożliwiającego dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością sprzężoną realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów. Zauważyć bowiem należy, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 3a pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, do czego doszło w efekcie nieprawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy. W ramach uzasadnienia tego zarzutu, strona skarżąca koncentruje się na okolicznościach faktycznych sprawy, które miałyby przemawiać za tym, iż "[...] jest szkołą podstawową oraz nie posiada statusu ośrodka umożliwiającego dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością sprzężoną realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, co w istocie oznacza, że Wójt Gminy [...] kwestionuje ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Jeżeli skarżący uważa, że Sąd oraz organy dokonały błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania bądź niezastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). W konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku.

Zupełnie niezasadne okazały się również zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności winna być zatem dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę w tej sprawie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną czynnością, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie mógł również naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. W sprawie tej mamy do czynienia z czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia skargi na taką czynność (tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) zastosowanie miał art. 146 § 1 P.p.s.a., którego w skardze kasacyjnej nie powołano, zaś norma art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma jedynie odpowiednie zastosowanie. Tak więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. nie został w tej sprawie właściwie sformułowany, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej. Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu z 2017 r. normował jedynie postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu (zob. art. 1 k.p.a.). Przepisy k.p.a. nie miały więc zastosowania do spraw załatwianych w drodze czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest bowiem decyzja czy postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, ale inna czynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. niepodjęta w ramach postępowania administracyjnego toczącego się w trybie przepisów k.p.a. Również żaden przepis szczególny, w tym wypadku ustawy o systemie oświaty, nie odsyłał w przypadku takiej czynności do stosowania, choćby odpowiedniego, przepisów k.p.a. Stanowisko to zostało potwierdzone m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2018 r., sygn.. akt I OSK 2008/18, w którym NSA stwierdził, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do rozpoznania sprawy zorganizowania dowozu dziecka do szkoły. Z tego powodu zarzuty nawiązujące do naruszenia przepisów k.p.a., należy uznać za pozbawione podstaw.

W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.