Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1592/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021 r. sprawy ze skargi K D na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K Dr (dalej jako: "skarżący"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...] WINB") z [...] grudnia 2019 r., nr [...], znak: [...]– utrzymał ww. decyzję organu wojewódzkiego w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ II instancji.

[...]WINB decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku KD, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji – "Zarządzenia" wykonania robót budowlanych nr [...] z [...]sierpnia 1963 r. wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] na nakładającej na A P, obowiązek rozbiórki po upływie 1965 r. na każde żądanie władzy budowlanej budynku mieszkalnego, wolnostojącego, murowanego, niepodpiwniczonego, o konstrukcji odpowiadającej wymogom sztuki budowlanej wg. oświadczenia uprawnionego inżyniera, usytuowanego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] (obecnie ul. [...] ).

Odwołanie od powyższej decyzji [...] WINB w ustawowym terminie wniósł K D, obecny właściciel ww. nieruchomości.

Rozpoznając odwołanie, GINB zauważył, że jak wynika z akt sprawy, A P zwróciła się do Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] .

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...]kwietnia 1963 r. Komisja budowlana ustaliła, że pod ww. adresem znajduje się budynek mieszkalny wolnostojący, murowany, niepodpiwniczony o dachu drewnianym, krytym papą, o powierzchni zabudowy ok. 70 m2; kubaturze ok. 230 m3. Według oświadczenia uprawnionego inżyniera, budynek nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa i zdrowia publicznego. W protokole wskazano ponadto, że budynek jest niezgodny z założeniami urbanistycznymi, więc powinien zostać rozebrany po upływie 1965 r. Zgodnie z wnioskami pokontrolnymi, należy "wydać zarządzenie rozbiórki budynku po upływie 1965 r. na każde żądanie władzy budowlanej".

W dniu [...]lipca 1963 r. Dział Nadzoru Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] zwrócił się do Pracowni Urbanistycznej o udzielnie opinii urbanistycznej dotyczącej ww. budynku. W opinii wskazano: "budynek samowolny na terenie upraw rolnych bez prawa zabudowy wg planu ogólnego <[...]> 1:5000 zatw. uchwałą z dn. [...].1.61 (...). Budynki winny ulec rozbiórce (opinie z dn. 18. IX.1962)".

Wobec powyższych ustaleń Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1963 r. (organ II instancji błędnie wskazuje na datę decyzji – 14 sierpnia 1963 r.) nakazał A P rozbiórkę po upływie 1965 r. na każde żądanie władzy budowlanej budynku mieszkalnego, wolnostojącego, murowanego, niepodpiwniczonego przy ul. [...] . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że budynek jest niezgodny z założeniami urbanistycznymi, co jest sprzeczne z art. 3 i 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46, dalej jako "Prawo budowlane z 1961 r.").

W ocenie GINB przywołane wyżej zarządzenie stanowi decyzję administracyjną. Aktem tym organ dokonał konkretyzacji praw i obowiązków jednostki, wynikających z prawa materialnego. Świadczy o tym pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia odwołania od "decyzji" oraz możliwości zastosowania wykonania zastępczego w przypadku niewykonania "zarządzenia".

Odnosząc się do kwestii właściwości Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] do wydania badanej decyzji, GINB wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r., terenowymi organami państwowego nadzoru budowlanego są dla budownictwa powszechnego właściwe do spraw nadzoru budowlanego organy prezydiów powiatowych rad narodowych, prezydiów miejskich rad narodowych w miastach stanowiących powiaty miejskie, prezydiów dzielnicowych rad narodowych w miastach wyłączonych z województw oraz prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw. Sprawa należała zatem, według organu II instancji, do właściwości organu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. Prezydia rad narodowych działały zaś poprzez wydziały, które, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172), jako terenowe organy administracji państwowej, kierowały poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych. Tak więc Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] (dalej jako "Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej") był organem właściwym w badanej sprawie.

GINB stwierdził również, iż przy ustalaniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności ww. decyzji należy uwzględnić przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej "Prawo budowlane z 1994 r."). Ze względu, na fakt, iż w badanej sprawie orzekał jedynie organ I instancji, to stosownie do art. 83 ust. 2 i art. 88a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w pierwszej instancji jest [...] WINB, zaś w drugiej instancji GINB.

GINB odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, jak i w odwołaniu od decyzji [...] WINB, wskazał, że w kwestii nieprzekazania odwołania A P i J P od decyzji z [...] sierpnia 1963 r. do organu wyższego stopnia, organ wojewódzki w piśmie z dnia [...]czerwca 2018 r., znak: [...] wyjaśnił, że podanie A P i J P z 23 sierpnia 1963 r., choć zatytułowane jako "Odwołanie", nie nosiło w istocie cech środka zaskarżenia. Z pisma tego nie wynika bowiem, aby wnoszący byli niezadowoleni ze spornej decyzji czy też ją kwestionowali. W piśmie tym zawarto natomiast żądanie wydania zaświadczenia, że budynek może być użytkowany do 1965 r. W odpowiedzi na ww. żądanie, pismem z dnia [...]września 1963 r., znak: [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej określiło termin i warunki użytkowania budynku. Adresaci nie kwestionowali wówczas takiego sposobu zakończenia sprawy.

Strona skarżąca twierdzi jednak, że podanie stanowiło odwołanie. Na takie jego potraktowanie przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej ma wskazywać sposób reakcji. Pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1963 r. zawiera bowiem pouczenie o przysługującym prawie złożenia odwołania, co odpowiada treści art. 115 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Pismo to uwzględnia żądania zawarte w odwołaniu. W przypadku wydania decyzji na podstawie art. 115 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) organ nie miał obowiązku przekazywania odwołania organowi wyższego stopnia. Ponadto, przepis ten nie określał terminu, w którym należy wydać decyzję na jego podstawie.

GINB stwierdził poza tym, że zarzut nieprzekazania odwołania organowi wyższego stopnia jest nieuzasadniony. Odwołanie to, zdaniem organu II instancji, zostało rozpoznane w trybie autokontroli, doszło bowiem do zmiany w części decyzji z dnia [...] sierpnia 1963 r., na podstawie art. 115 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania). Decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z [...]sierpnia 1963 r. może być zatem przedmiotem postępowania nieważnościowego.

GINB podkreślił również, że po wydaniu ww. decyzji organ kilkukrotnie, na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1961 r., odraczał termin wykonania rozbiórki, zaś ostatecznie upłynął on z końcem 1975 r.

Organ II instancji dokonał oceny ostatecznej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z [...]sierpnia 1963 r. z punktu widzenia wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB wskazał, że podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia stanowił art. 52 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r., zgodnie z którym obiekty budowlane będące w budowie lub wybudowane bez pozwolenia bądź niezgodnie z istotnymi warunkami pozwolenia ulegają przymusowej rozbiórce, jeżeli właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Podstawa prawna decyzji, zdaniem organu, nie została wprawdzie wskazana w sposób precyzyjny, co jednak nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Treść decyzji wskazuje, że powodem wydania nakazu rozbiórki była niezgodność budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wskazania w decyzji przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zagospodarowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216), GINB wyjaśnił, iż zapewne wynika to z korzystania z przyjętych wzorów dokumentów, które nie zostały zaktualizowane niezwłocznie po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1961 r. Zdaniem organu formułowanie w postępowaniu nieważnościowym zarzutów opartych na kwestiach redakcyjnych jest niewystarczające. Niezasadny jest również zarzut sprzeczności między tytułem, a sentencją decyzji. Rozbiórka stanowi bowiem rodzaj robót budowlanych. O kwalifikowanej wadliwości badanej decyzji nie stanowi także sposób opisania budynku objętego nakazem rozbiórki. Opis ten jest wystarczająco precyzyjny i pozwalał na jednoznaczne zidentyfikowanie obiektu, którego dotyczyła decyzja.

GINB ocenie poddał również istnienie podstaw do zastosowania przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej art. 52 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r. w niniejszej sprawie. W dacie wydania badanej decyzji na terenie, na którym znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki obowiązywał Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] , zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...]z dnia [...]stycznia 1961 r., nr [...]. W kwestii samego obowiązywania ww. planu WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1080/16), przesądził, że obowiązywanie tego planu nie budzi wątpliwości. Ponadto organ II instancji wskazał na wykształcone w orzecznictwie dwa poglądy uzasadniające obowiązywanie tych planów, mówiące, iż ww. uchwała została przyjęta i opublikowana zgodnie z obowiązującym prawem albo też pomimo braku prawidłowej publikacji, obowiązywała, ponieważ była podstawą rozstrzygnięć indywidualnych i kształtowała stosunki prawno-społeczne (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2215/15, wyrok SN z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt I CSK 150/15 i wyrok SA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt V ACa 112/18).

Zdaniem GINB, z części graficznej ww. Planu wynika, że obszar, na którym znajduje się sporny obiekt, przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną. Obszar ten według stanu na dzień uchwalania Planu stanowił obszar siedlisk rolnych, na co wskazuje zaznaczenie go beżowym kolorem na zamieszczonej legendzie, natomiast przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną, o czym świadczy obramowanie go czarną linią. Zdaniem organu, koresponduje to zarówno z ustaleniami Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, jak i [...] WINB, a także pozwala stwierdzić, że obszar ten nie był przeznaczony pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Według organu II instancji, nie można zatem było zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa zastosowania w badanej sprawie art. 52 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r., poprzez uznanie, że funkcja budynku jest niezgodna z funkcją terenu.

Ponadto, zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu, GINB zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] w celu pozyskania części tekstowej planu, która jednak nie zachowała się (pismo Archiwum Państwowego w [...]z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...]).

W dalszej kolejności, GINB odniósł się do podniesionej przez stronę skarżącą kwestii wykonania budynku zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz daty jego budowy. Według organu, pierwsza z okoliczności nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 52 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r. W odniesieniu zaś do drugiej z ww. okoliczności, organ II instancji za mało prawdopodobne uznał zakończenie budowy spornego budynku przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1961 r., skoro wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor złożył w listopadzie 1962 r. Prawo budowlane z 1961 r. nie zawierało przepisów przejściowych dotyczących postępowań w sprawie samowoli budowlanej, a zatem, stosownie do obowiązującej w prawie administracyjnym zasady aktualności, przepisy tej ustawy powinny znajdować zastosowanie także do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wejściem w życie.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]przepisów postępowania, GINB zauważył, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego. Zatem, nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. W ocenie GINB badana decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.

W podsumowaniu organ wskazał, iż w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym, jak i uzasadnienie badanych decyzji, nie pozwalają na jednoznaczne i precyzyjne odtworzenie podstaw faktycznych i prawnych działań organu, to w przypadku braku jakichkolwiek dowodów uzasadniających twierdzenie, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ zaznaczył, że w sytuacji, gdy decyzja administracyjna pozostaje od wielu lat w obrocie prawnym, wywołując określone skutki prawne i będąc w tym czasie akceptowaną przez jej adresata, to nawet liczne nieprawidłowości proceduralne związane z jej wydaniem nie mogą zostać uznane za rażąco naruszające prawo. Organ II instancji nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że kontrolowana decyzja wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze.

Z powyższym rozstrzygnięciem GINB nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

"1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu w wyniku błędnego przyjęcia, iż zaistniała przesłanka "znacznego upływu czasu", wskazana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, która według organu II instancji stanowi negatywną przesłankę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pomimo, iż wyrok TK nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ dotyczył wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu prawa lub ekspektatywy (decyzji o przywróceniu terminu z 1947 r. ), o czym świadczą teza i uzasadnienie wyroku oraz pytanie prawne do Trybunału złożone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w formie postanowienia z dnia 18 września 2013 r. I SA/Wa 204/12, sprostowanego postanowieniem z dnia 3 października 2013r., zaś zaskarżona decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]o nakazaniu rozbiórki jest decyzją o nałożeniu obowiązku o charakterze niepieniężnym, a ponadto wyrok TK jest wyrokiem zakresowym i nie został wykonany przez ustawodawcę od 12 maja 2015 r., ponieważ nie dokonano nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie przesłanki negatywnej "znacznego upływu czasu" oraz brak wskazania, po ilu latach następuje "znaczny upływ czasu", co oznacza, iż organ I oraz II instancji zastosował przesłankę nieznaną ustawie.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu, w wyniku błędnego uznania, że kwalifikowane wady zaskarżonej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], wskazywane przez skarżącego, nie stanowią rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, iż decyzja ta dotknięta jest szeregiem rażących wad prawnych, poniżej wskazanych:

1) rażącą sprzeczność pomiędzy tytułem decyzji "Zarządzenie wykonania robót budowlanych", a jej treścią "Wobec tego na podstawie art. 380 52 - Prawa budowlanego wzywa do wykonania następujących prac budowlanych: "rozbiórki po upływie 1965 rok";

2) powołanie się przez organ na przepis prawa materialnego, tj. art. 380 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, który to przepis nie obowiązywał w dniu wydania decyzji (14 sierpnia 1963 r.);

3) wskazanie jako podstawy prawnej do nakazania rozbiórki budynku dwóch różnych przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane oraz art. 380 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, pomimo iż ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane uchyliła Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli;

4) brak wskazania w sentencji decyzji obiektu budowlanego wraz z podaniem jego położenia i gabarytów, który ma być przedmiotem rozbiórki, co stanowi rażące naruszenie art. 52 prawa budowlanego;

5) brak wskazania, jakie "założenia urbanistyczne" zostały naruszone, tj. brak odniesienia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni lub innych dokumentów regulujących stan zagospodarowania przestrzeni na działce przy ul. [...], co stanowi rażące naruszenie art. 3 i art. 36 prawa budowlanego;

6) brak wskazania czy budynek został wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej;

7) brak wskazania, kiedy budowa została zakończona, co miało istotne znaczenie dla ustalenia właściwych przepisów;

8) brak wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku przy ul. [...] oraz brak doręczenia postanowienia do A P, co stanowi rażące naruszenie art. 57 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r. pomimo, iż postępowanie zostało wszczęte po złożeniu przez A P w dniu 12 listopada 1962 r. wniosku o wydanie zgody na użytkowanie budynku;

9) brak zawiadomienia A P o dokonaniu oględzin domu przez rzeczoznawcę budowlanego co najmniej na 7 dni przed dokonaniem oględzin, co stanowi rażące naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r.;

10) brak zawiadomienia A P o zakończeniu postępowania w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki i możliwości złożenia wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r.;

11) brak przekazania odwołania wniesionego przez A Pi J P do organu II instancji, co stanowiło naruszenie z art. 116 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r., co z kolei stanowiło rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 110 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r.;

12) brak udzielania A P wyjaśnień i wskazówek co do przedmiotu postępowania oraz możliwych środków prawnych, co stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do poniesienia w wyniku nieznajomości przepisów przez stronę szkody w postaci wydania decyzji o nakazie rozbiórki;

13) oparcie zaskarżonej decyzji na dokumencie "Opinia z [...] .IX.1962", w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest tego dokumentu, a także brak jest postanowienia o dopuszczeniu dowodu z takiej opinii na podstawie art. 70 k.p.a., co powinno prowadzić do wniosku, że przedmiotowa opinia nigdy nie została sporządzona.

3. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie, i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj.:

1) brak uzyskania części tekstowej (opisowej) do Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...] , zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...]w dniu [...]stycznia 1961 r. (zespół [...] Prezydium Rady Narodowej [...]), pomimo iż część graficzna Planu znajdująca się w aktach postępowania nie wskazuje konkretnych warunków zabudowy działki przy ul. [...]a ustalenie warunków zabudowy dla ww. działki miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2) brak uzyskania dowodów na okoliczność ustalenia, kiedy budowa domu na działce przy ul. [...]została zakończona, takich jak zdjęcia lotnicze działki z lat 1957-1963 r.;

3) brak ustalenia, kiedy budowa domu na działce przy ul. [...] została zakończona, pomimo iż data zakończenia budowy miała kluczowe znaczenie dla ustalenia właściwych przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) czy podstawą prawną do wydania decyzji powinno być Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, czy może ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane;

b) czy Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony Uchwałą nr [...]Prezydium Rady Narodowej [...]z [...]stycznia 1961 r. mógł stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, czy też podstawę stanowić powinien plan zagospodarowania przestrzeni obowiązujący przed 31 stycznia 1961r.;

4) brak ustalenia faktu ogłoszenia, publikacji lub braku publikacji Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...]zatwierdzonego Uchwałą nr [...]Prezydium Rady Narodowej [...]z [...]stycznia 1961 r. w formie przewidzianej przez § 7 Dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. 1946, Nr 16, poz. 109), art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz.U. Nr 52, poz. 268), art. 25 § 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. 1961, Nr 7, poz. 47) pomimo, iż fakt publikacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni stanowi niezbędny warunek do jego wejścia w życie;

5) Wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dokumentu - Opinia Urbanistyczna z dnia [...]lipca 1963 r., pomimo iż nie mógł on stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że:

a) w aktach brak jest postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z ww. opinii urbanistycznej;

b) w aktach poprzedzających wydanie decyzji brak jest wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni z [...]stycznia 1961 r., co oznacza, iż nie można zweryfikować czy analiza została przeprowadzona prawidłowo;

c) opinia odwołuje się do innego dokumentu - Opinia z [...].IX.1962, którego nie ma w aktach sprawy - to znaczy odwołuje się do dokumentu, który nie istnieje;

d) w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień przez W P do sporządzenia ww. opinii urbanistycznej;

e) w aktach brak jest dowodu na zapoznanie się A P z Opinią Urbanistyczną;

4. Naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak przesłania do skarżącego zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w terminie nie krótszym niż 7 dni, pomimo iż organ II instancji miał możliwości udostępnienia akt postępowania w formie elektronicznej na podstawie art. 15zzzzzn § 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 374 z późn. zm.), lecz tego nie uczynił, co uniemożliwiło skarżącemu przedstawienie ostatecznego stanowiska, a co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

5. Naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów Państwa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...]sierpnia 1963 r. "Zarządzenie wykonania robót budowlanych nr [...]", nakazującej rozbiórkę budynku przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) oraz stwierdzenie, że "nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych do decyzji wydawanych kilkadziesiąt lat temu w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej" pomimo, iż decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]z dnia [...]sierpnia 1963 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego i nie może się ostać w demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej".

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnosi o uchylenie w całości decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WINB oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor poza obszernym uzasadnieniem wskazanych wyżej zarzutów zauważa, że od 1963 r. zaistniały istotne zmiany społeczne i prawne, w tym: wejście w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, następnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, która zniosła obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na dom jednorodzinny w dniu 28 czerwca 2015 r. oraz wszedł w życie Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzeni osiedla [...] (Dz. Urz. Woj. [...]nr [...] z dnia 3 listopada 1999 r. poz. [...]), co oznacza, że według obecnego stanu prawnego zabudowa działki przy ul. [...] jest dopuszczalna. Ponadto dom został w powyżej wskazanym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzeni osiedla [...]oznaczony na części graficznej planu zagospodarowania jako "do zachowania".

W opinii skarżącego, wykonanie zaskarżonej decyzji wydanej ponad 57 lat temu przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], która utraciła kompetencje do wydawania nakazów rozbiórki w 1980 roku, jest rażąco niesprawiedliwe. Ponadto, skarżący podnosi, iż w razie wykonania ww. decyzji on oraz jego żona i dzieci utracą jedyne miejsce zamieszkania, co godzić będzie w zasady współżycia społecznego.

Skarżący wskazuje, iż Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej potraktowało odwołanie ówczesnej właścicielki domu jako zwykłe pismo i zaniechało obowiązku przekazania odwołania do organu II instancji na podstawie art. 116 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a ponieważ odwołanie zostało złożone w terminie, dlatego doszło do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. a tym samym decyzja nigdy nie stała się prawomocna i nie podlega wykonaniu zgodnie z art. 113 § 1 i 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji oraz art. 130 § 2 i 2 k.p.a. w obecnym brzmieniu. Dzielnicowa Rada Narodowa w piśmie z dnia [...]września 1963 r. jedynie uzupełniła rozstrzygnięcie zezwalając na użytkowanie budynku do końca 1965 r. Tym samym organ I instancji nie wydał nowej decyzji, lecz jedynie uzupełnił pierwotną decyzję. Dlatego organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa procesowego art. 116 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji, a decyzja nigdy nie stała się prawomocna.

Skarżący wskazał ponadto, że organ I instancji nie pouczył A P i JP, iż po uzupełnieniu decyzji przez organ I instancji konieczne jest ponowne wniesienie odwołania od decyzji o nakazie rozbiórki, czym naruszył art. 7 k.p.a. Tym samym mogli Oni pozostawać w błędnym przekonaniu, że nakaz rozbiórki nie jest prawomocny, a organ I instancji nadal rozpatruje wniosek o wydanie zgody na użytkowanie budynku złożone w 1962 r.

Skarżący podniósł także, że GINB naruszył obowiązek zgromadzenia dowodów oraz ustalenia stanu faktycznego, ponieważ nie uzyskał części tekstowej (opisowej) do Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...]Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu [...] stycznia 1961 r. (zespół [...] Prezydium Rady Narodowej [...]).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 4 listopada 2020 r. swój udział w postępowaniu sądowym zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 grudnia 2020 r. dopuścił udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokuratora Okręgowego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Działając w ramach wyznaczonych dla kontroli decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w trybie nadzwyczajnym, organ II instancji ostatecznie stwierdził, że ww. decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Należy wobec tego na wstępie przypomnieć, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Organy administracji publicznej badają zatem prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Tym samym, przesłanki rażącego naruszenia prawa nie stanowi odmienna ocena dowodów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2224/15, LEX nr 2138062). W przywołanym wyroku stwierdzono, że zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy należy oceniać jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale wyłącznie w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13, LEX nr 1511171).

W tym też kontekście należy oceniać zarzuty skarżącego odnoszące się do wadliwego – jego zdaniem – ustalenia przez organy okoliczności faktycznych dotyczących niezgodności budynku objętego nakazem rozbiórki z [...] sierpnia 1963 r. z przepisami prawa miejscowego dotyczącymi zasad zagospodarowania terenu, na którym obiekt ten jest położony.

W pierwszej kolejności wymaga zatem podkreślenia, że jak wynika z treści ww. decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1963 r., sporny budynek przy ówczesnej ul. [...] został uznany za "niezgodny z założeniami urbanistycznymi, co jest sprzeczne z art. 3 i 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46)". Jednocześnie należy zauważyć, że podstawę ww. orzeczenia stanowiły ustalenia oględzin przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 1963 r. przez Komisję budowlaną. W protokole z przeprowadzonych czynności wskazano, że budynek jest niezgodny z założeniami urbanistycznymi, więc powinien zostać rozebrany po upływie 1965 r. (k. 7-9 akt sporawy). Z zachowanych akt sprawy wynika również, że na powyższą okoliczność, na zlecenie Działu Nadzoru Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], Kierownik Pracowni Urbanistycznej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w dniu 17 lipca 1963 r. wydał opinię, w której stwierdzono, co następuje: "budynek samowolny na terenie upraw rolnych bez prawa zabudowy wg planu ogólnego <1442> 1:5000 zatw. uchwałą z dn. 31.1.61 St. RN. Budynki winny ulec rozbiórce (opinie z dn. 18.IX.1962)" (k. 10 akt sprawy).

Z powyższego można z przekonaniem wnioskować, że zarzucana w decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "niezgodność z założeniami urbanistycznymi" dotyczy uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r. nr [...]zatwierdzającej Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...]. Trafnie wskazują przy tym organy, że pogląd o obowiązywaniu Planu zatwierdzonego powyższą uchwałą nie jest już obecnie kwestionowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała ta stanowiła obowiązujące prawo i mogła być podstawą rozstrzygnięć wydawanych w sprawach indywidualnych oraz kształtować stosunki prawno-społeczne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt. I OSK 1383/10, z dnia lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11, z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1928/13, z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt. I OSK 1712/13, z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2627/13, z dnia 15 lipca 2015 r. I OSK 2663/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA; zob. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt I CSK 150/15).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w powyższych orzeczeniach pogląd, zgodnie z którym na terenie [...] obowiązywały przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Na podstawie bowiem art. 14 ww. ustawy, w odniesieniu do obszaru [...] i [...]Zespołu Miejskiego, zostały uchylone przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), który obowiązywał w całej części kraju, aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zatem istotnie, od dnia 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie [...]) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, to jest podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Powyższe nie oznaczało jednak, że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany wspomniany wyżej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia z [...]stycznia 1961 r. nr [...]W dniu bowiem 1 stycznia 1951 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523), z którym to faktem wiąże się okoliczność zaprzestania obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947r. o odbudowie [...]. Chociaż więc nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów tego ostatniego aktu prawnego, to jednak - per desuetudinem - przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy [...], do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i [...]Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] ) jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa, Biura Odbudowy [...], które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze [...] i [...]Zespołu Miejskiego obowiązków (art. 6 cyt. Ustawy). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że – jak zaakcentował to Sąd w powołanych wyżej wyrokach – analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących [...]uchwalonych przez Radę. W konsekwencji, w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały natomiast, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej z [...]z dnia z [...]stycznia 1961 r. nr [...]), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Brak zaś precyzji w zapisie przepisu, dotyczącego rozumienia sposobu zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych. Na aspekt wejścia w życie planu z 31 stycznia 1961 r. nr [...]poprzez ogłoszenie w sposób zwyczajowy przyjęty zwrócił właśnie uwagę NSA m.in. w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 899/11, CBOSA).

Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniach. Wobec powyższego, Sąd w pełni akceptuje ocenę wyrażoną przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą podstawą dla dokonywania ustaleń dla budynku objętego nakazem rozbiórki był plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta m[...]z dnia z [...]stycznia 1961 r. nr [...].

Badając decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej o nakazie rozbiórki z [...]sierpnia 1963 r., organy dokonały analizy pozyskanej części graficznej ww. uchwały z 31 stycznia 1961 r. nr [...]. Wynika z niej, że teren ówczesnej ul. [...] (obecnie ul. [...], gdzie znajduje się sporny obiekt), stanowił obszar siedlisk rolnych, przeznaczony w Planie pod zabudowę wielorodzinną. Niezgodność spornej zabudowy z obowiązującym w 1963 r. Planem Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...], a także kolejnymi aktami określającymi warunki zagospodarowania ww. obszaru, zdają się również potwierdzać znajdujące się w aktach sprawy kolejne decyzje organów Dzielnicowej Rady Narodowej, w drodze których, wskutek kolejnych wniosków właścicieli nieruchomości, aż do roku 1975 odraczano termin wykonania obowiązku wynikającego z decyzji - "Zarządzenia" z 17 sierpnia 1963 r. Ze wszystkich tych dokumentów wynika, że posadowienie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na wskazanym terenie było niezgodne z obowiązującymi przepisami planistycznymi. W tym stanie rzeczy, nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że brak zweryfikowania powyższych okoliczności z częścią opisową Planu z [...] stycznia 1961r. nr [...]zakwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa w badanej sprawie, a to art. 52 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r., poprzez uznanie, że funkcja budynku jest niezgodna z funkcją terenu.

W tym miejscu wypada nadmienić, że GINB poczynił w sprawie starania mające na celu dokonanie takiej weryfikacji, jednak jak wynika z pisma Archiwum Państwowego z [...] maja 2020 r., znak [...], treść przedmiotowego aktu nie zachowała się. Jakkolwiek okoliczność ta nie może być wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że decyzja o nakazie rozbiórki była oczywiście sprzeczna z obowiązującym w dniu jej wydania stanem prawnym.

Jak już wspomniano, jako przepisy naruszone w badanej decyzji z dnia [...]sierpnia 1963 r. wskazano art. 3 i 36 Prawa budowlanego z 1961 r. Zgodnie z ust. 1 art. 3 ww. ustawy, w brzmieniu na dzień orzekania przez organ, obiekty budowlane mogły być wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Natomiast przepis art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. ustanawiał generalną zasadę, że przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę.

Wskazanie w decyzji z [...]sierpnia 1963 r. na naruszenie przywołanych norm, zdaniem Sądu przekonuje o zasadności stanowiska organów, że po pierwsze sporny obiekt stanowił samowolę budowlaną, a po wtóre został wybudowany wbrew obowiązującym regulacjom w zakresie zagospodarowania terenu. Tym samym brak jest przesłanek do przyjęcia, że badana decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem tutejszego Sądu, wbrew zarzutom skargi decyzji ten nie można również zarzucić drugiej z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. że została wydana bez podstawy prawnej. W jej treści wskazano bowiem na obowiązujący w dniu orzekania przez organ Dzielnicowej Rady Narodowej przepis art. 52 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r. W myśl tej normy prawnej, obiekty budowlane będące w budowie lub wybudowane bez pozwolenia bądź niezgodnie z istotnymi warunkami pozwolenia ulegają przymusowej rozbiórce, jeżeli właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zarazem w ust. 2 art. 52 Prawa budowlanego z 1961 r. przewidziano, że właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego stwierdzając, że zachodzi jeden z przypadków wymienionych w ust. 1, obowiązany jest wydać inwestorowi, właścicielowi bądź zarządcy nakaz przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego i określić termin jej wykonania. Jak zasadnie wyjaśnił organ II instancji w zaskarżonej decyzji, tym właściwym organem do wydania decyzji z [...]sierpnia 1963 r., stosownie do treści art. art. 73 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. O radach narodowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172), był Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...].

Skarżący nie ma racji podnosząc, że w sentencji badanej decyzji wskazano jako podstawę prawną nakazu rozbiórki dwa różne przepisy prawa materialnego, tj. ww. art. 52 Prawa budowlanego z 1961 r. oraz art. 380 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, który nie obowiązywał już w dniu 17 sierpnia 1963 r. Wymaga zauważenia, że decyzja z 17 sierpnia 1963 r. została sporządzona na druku – zapewne pozostałym jeszcze z okresu obowiązywania ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r., na co słusznie zwraca uwagę GINB – który wypełniono na maszynie do pisania. Widniejący na druku art. 380 ww. rozporządzenia został jednak wykreślony przez umieszczenie na nim znaków "XXX", co było powszechna praktyką usuwania błędnej lub niewłaściwej treści podczas maszynopisania. W miejsce podstawy prawnej orzeczenia wpisany został natomiast przywołany wyżej i obowiązujący art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1961 r., co w ocenie Sądu czyni zadość obowiązkowi z art. 99 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – w brzmieniu na dzień wydania ww. decyzji – powołania podstawy prawnej decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że badana decyzja z [...]sierpnia 1963 r. została oparta na właściwej i aktualnej w dniu orzekania podstawie prawnej.

Mając na uwadze wskazane na wstępie niniejszego uzasadnienia rozważania dotyczące zakresu badania sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, a także upływ czasu, jaki nastąpił od dnia wydania analizowanego rozstrzygnięcia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, stwierdzić przyjdzie, że chybione są również te zarzuty skargi, które odnoszą się do naruszenia przez ww. organ przepisów postepowania, a to art. 7, art. 8 § 1, art. 57 § 3 oraz art. 79 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w 1963 r. Obecnie nie sposób ustalić, czy zachowane akta sprawy stanowią całość materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji, czy faktycznie organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postepowania w sprawie, o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin budynku czy wreszcie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Poza tym należy podkreślić, że ewentualne naruszenie w tym zakresie, polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, tak w 1963 r. (zob. art. 127 § 1 pkt 4 k.p.a.), jak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), stanowi przesłankę wznowienia postepowania, a nie podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie mieści się zatem w hipotezie żadnej z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., skoro stanowi podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (poprzednio art. 127 § 1 pkt 4). Trzeba podkreślić, że co do zasady wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. to wady tkwiące w samej decyzji - materialne, natomiast wady powodujące wznowienie to w zasadzie wady proceduralne. Podział ten nie ma co prawda charakteru bezwzględnego, jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl.: LEX/el. 2021). Jak wskazał NSA w wyroku z 13 stycznia 2016 r. (sygn. akt II GSK 847/14, LEX nr 2033823) jakkolwiek – co do zasady – nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy – musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić. W literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje paradygmat niekonkurencyjności obu trybów – wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też np. w wyroku NSA z dnia 19 września 2013 r. (sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408542) trafnie stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postępowania nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Podobnie Sąd Naczelny w wyroku z 24 lipca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2132/16, LEX nr 2531085) skonstatował, że "Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania".

Nie można także obecnie stawiać organom analizującym sprawę z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., zarzutu nieuzyskania dowodów na okoliczność ustalenia, kiedy budowa domu na działce przy ul. [...] została zakończona. Ponownie należy nadmienić, że cele i zakres postępowania prowadzonego w tym trybie nadzwyczajnym nie mogą polegać na dokonywaniu nowych ustaleń faktycznych w sprawie i gromadzeniu nowych dowodów. Organy nadzoru zobowiązane są opierać się na materiale, który stanowił podstawę wydania decyzji przez organ Dzielnicowej Rady Narodowej. Jak natomiast wynika z akt sprawy, postępowanie zakończone decyzją o nakazie rozbiórki zostało w istocie rzeczy wywołane wnioskiem współwłaścicielki nieruchomości – A P złożonym w dniu 12 listopada 1962 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] (k. 4 akt sprawy). Brak jest zaś jakichkolwiek dowodów pozwalających sądzić, że ww. budynek został wzniesiony wcześniej, tj. jeszcze przed dniem 14 sierpnia 1961 r., a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1961 r.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podnoszone przez niego argumenty mogłyby zatem stanowić co najwyżej podstawę do domagania się wznowienia postępowania w rzeczonej sprawie.

W skardze podniesiony został ponadto zarzut braku przekazania odwołania wniesionego przez A P i J P do organu II instancji, co zdaniem autora skargi stanowiło naruszenie z art. 116 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r. i zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 110 k.p.a. w brzmieniu z 1963r., a przy tym skutkuje brakiem przymiotu ostateczności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...].

Organy I i II instancji traktują tę sytuację odmiennie, albowiem [...]WINB uznał, że podanie stron z [...] sierpnia 1963 r., choć zatytułowane jako "Odwołanie", nie stanowiło środka zaskarżenia, gdyż właściciele obiektu domagali się jedynie wydania zaświadczenia, że budynek może być użytkowany do 1965 r. Z kolei GINB przyjął, że rzeczone "Odwołanie" zostało rozpoznane w trybie autokontroli, doszło bowiem do zmiany w części decyzji z dnia [...]sierpnia 1963 r., na podstawie art. 115 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania).

Bez względu jednak na tryb i charakter przyjętego przez organ Dzielnicowej Rady Narodowej sposobu rozpatrzenia podania stron z 23 sierpnia 1963 r. wskazać trzeba, że w myśl art. 103 k.p.a. (w brzmieniu z 1963 r.), strona mogła w terminie czternastu dni od daty doręczenia lub ogłoszenia zażądać jej uzupełnienia co do osnowy. W tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania biegł od dnia doręczenia jej stosownej odpowiedzi. Stosownie natomiast do art. 115 k.p.a. (według treści z 1963 r.), jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony (co w niniejszej sprawie miało miejsce), a organ administracji państwowej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, mógł wydać nową decyzję, w której uchylał lub zmieniał zaskarżoną decyzję. Od takiej nowej decyzji służyło stronie odwołanie.

Wobec powyższego, tak w jednym, jak i w drugim przypadku, stronom służyło prawo wniesienia odwołania, dla którego termin rozpoczynał swój bieg odpowiednio od doręczenia stronom odpowiedzi, o której mowa w art. 103 § 2 k.p.a., bądź od doręczenia decyzji uchylającej bądź zmieniającej wcześniejsze rozstrzygnięcie – art. 115 § 2 k.p.a. Nie ulega zaś wątpliwości, że znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]z dnia [...]września 1963 r., znak: [...] określające termin i warunki dalszego użytkowania budynku objętego nakazem rozbiórki, zawierało także wyraźne pouczenie o sposobie i nowym terminie do wniesienia odwołania liczonym od daty jego doręczenia. Skoro więc strony nie złożyły środka zaskarżenia w tak wyznaczonym terminie, należy przyjąć, że orzeczenie z dnia [...]sierpnia 1963 r. o nakazie rozbiórki stało się ostateczne i może być przedmiotem postępowania nieważnościowego.

Skarżący zarzuca też oparcie zaskarżonej decyzji GINB na dokumencie "Opinia z [...].IX.1962", w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest tego dokumentu. Jednakże autor skargi formułując powyższy zarzut nie uwzględnił, że to nie GINB powołuje się na powyższy dokument, lecz jedynie odwołano się do niego w opinii Pracowni Urbanistycznej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]sporządzonej z dnia [...]lipca 1963 r. na zlecenie Działu Nadzoru Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]z [...]lipca 1963 r. (k. 10 akt sprawy). Nie sposób natomiast uznać, że brak w aktach sprawy rzeczonych opinii z 1962 r. stanowi rażące naruszenie prawa, skoro organ Dzielnicowej Rady Narodowej wydając badaną decyzję opierał się na ww. opinii Pracowni Urbanistycznej, nie zaś na przywołanych w niej, wcześniejszych i zgodnych z nią opiniach tej jednostki organizacyjnej Dzielnicowej Rady Narodowej [...].

Uznania Sądu nie znajduje poza tym zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak przesłania skarżącemu zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W tym zakresie należy wyjaśnić, że jak w zasadzie jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie lub wadliwe zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por: np.: wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex 2108318; z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1027/17, Lex 2641938; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 787/16, Lex 2152094).

W kontrolowanej sprawie skarżący nie wykazał, ażeby niezapewnienie mu możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, miało jakikolwiek wpływ na wynik zapadłego rozstrzygnięcia. Wskazywanie przez skarżącego na uniemożliwienie mu samodzielnego pozyskania części opisowej uchwały Prezydium Rady Narodowej [...]z dnia [...]stycznia 1961 r., nr [...], nie zasługuje na aprobatę w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Skarżący mógł bowiem zgłosić stosowną inicjatywę dowodową w przedmiotowym zakresie tak na etapie przed organem I instancji, jak i w odwołaniu do GINB. Skarżący w żadnym razie nie wskazywał jednak, że z treści rzeczonej uchwały wypływają odmienne wnioski niż ustalone przez organy w oparciu o część graficzną Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...]z 1961 r. Brak jest również przesłanek aby sądzić, że wbrew wszystkim kolejnym decyzjom Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej zmieniającym badane rozstrzygnięcie z [...]sierpnia 1063 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku rozbiórki budynku, powyższy Plan rzeczywiście dopuszczał inny sposób zagospodarowania terenu, niż przyjęty przez ten organ.

Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przez organy innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.