Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 138/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia ... października 2005 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia ... lipca 2005 r., nr ..., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia ... października 2005 r. nr ..., po rozpoznaniu odwołania Miasta Z. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia ... lipca 2005 r. nr ... stwierdzającą, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, że decyzja Wojewody [...] z dnia ... września 1992 r. nr ... dotycząca stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę T. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... o pow... ha, położonej w jednostce ewidencyjnej Z., obręb nr ..., została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja ostateczna została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

Wojewoda [...] powołaną decyzją z dnia ... września 1992 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 31, poz. 191 z późn. zm.), przez Gminę T., własności oznaczonej wyżej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna.

Postanowieniem z dnia ... kwietnia 1995 r. Wojewoda [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji nieruchomości wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a następnie decyzją z dnia ... czerwca 1995 r. nr..., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, uchylił decyzję komunalizacyjną z dnia ... września 1992 r. W uzasadnieniu organ podał, że - jak wynika ze zgromadzonych dokumentów - skomunalizowana nieruchomość stanowiąca D. jest położona w obrębie [...] Parku Narodowego. D. nie została ponadto zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Uzasadniało to uchylenie decyzji komunalizacyjnej z dnia ... września 1992 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia ... września 1995 r. nr ..., po rozpatrzeniu odwołania Gminy T., decyzję Wojewody utrzymała w mocy.

Na skutek skargi Miasta Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 1997 r. sygn. akt I SA 1602/95 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia ... czerwca 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 104 kpa przez to, że Wojewoda [...] uchylając swoją poprzednią decyzję nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego wymagają powołane przepisy kodeksu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaś wady tej nie dostrzegła.

Uchylając obie powołane decyzje Sąd wskazał na potrzebę wyjaśnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w oparciu o zebrany i uzupełniony w drodze czynności procesowych materiał dowodowy, położenia spornej działki, a w szczególności ustalenie, czy działka należała do [...] Parku Narodowego, jak twierdzi Dyrekcja Parku, czy też pozostaje poza jego granicami, jak wynikałoby z twierdzeń skarżącej Gminy Miasta Z. Sąd podkreślił, że powoływanie się w tym względzie w uzasadnieniu decyzji na dokumenty znajdujące się w aktach, które zawierają sprzeczne ze sobą dane i z których to danych każda ze stron wywodzi odmienne twierdzenia, nie jest wystarczające, gdyż takie uzasadnienie narusza przepis art. 107 § 3 kpa, który nakazuje organowi wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach [...] Parku Narodowego, przesądza o wyłączeniu tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Miasto Z. przedstawiło następujące dowody:

1) wyrys z mapy ewidencyjnej m. Z. sporządzony przez uprawnionych geodetów J. B. i P. B. zawierający oznaczenie przebiegu granic [...]PN według stanu istniejącego w dniu wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23), zgodnie z którym granica Parku, na przedmiotowym odcinku, przebiega północną granicą Lasów Państwowych;

2) opinię geodezyjną geodety uprawnionego J. B. w sprawie przebiegu granicy [...] Parku Narodowego z D. na odcinku od ul... do D. sporządzoną w dniu ... stycznia 2001 r., w której stwierdzono, że północna granica lasów państwowych pokrywa się z południową granicą D., czyli D. leży poza granicami Parku.

Dyrektor [...] Parku Narodowego przedstawił:

1) fragment operatu pomiarowego sporządzonego przez geodetę J. T. z dnia ... listopada 1997 r. zawierający "Sprawozdanie techniczne" z dnia ... listopada 1999 r. oraz wyrys z mapy terenu z zaznaczonym przebiegiem północnej granicy [...] Parku Narodowego zgodnie z operatem z 1971 roku. W treści "Sprawozdania technicznego" wskazano, że w celu zatwierdzenia przebiegu granicy określonej na podstawie zebranej dokumentacji i naniesienia jej na mapy ewidencyjne należy spisać protokół graniczny ze wszystkimi stronami postępowania, co będzie możliwe dopiero po wszczęciu przez Burmistrza Miasta Z. postępowania rozgraniczeniowego;

2) protokół graniczny Nr... ustalenia granic gruntów [...] Parku Narodowego położonych na terenie Miasta Z. spisany na gruncie dnia ... maja 1968 r. i ... lipca 1970 r.

Wznowione postępowanie komunalizacyjne zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z dnia ... lipca 2002 r. nr... do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia ... lipca 1999 r. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało na wniosek Dyrektora [...] Parku Narodowego umorzone decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia ... stycznia 2005 r. nr ...

W tej sytuacji Wojewoda [...] postanowieniem z dnia ... czerwca 2005 r. nr... podjął zawieszone postępowanie, a następnie w dniu ... lipca 2005 r. wydał decyzję nr ..., którą stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia ... września 1992 r. dotycząca stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę T. własności przedmiotowej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę ustalił, co następuje:

Podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia sie postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Kwestia, czy zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie była przedmiotem badania przez organ po wznowieniu postępowania. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. odnosi się do mienia należącego w dniu ... maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego albo przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Decyzja komunalizacyjna z dnia ... września 1992 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w oparciu o odpisy z wykazów hipotecznych Lwh ... i Lwh ... (b. gm. kat. Z.), sporządzonych przez Państwowe Biuro Notarialne w Z. W wykazach tych jako właściciel nieruchomości ujawniona była Gmina Z. na podstawie ustaw i aktów z lat 1874-1933. Na mocy art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.) mienie objęte wskazanymi wykazami hipotecznymi stało się własnością Skarbu Państwa. Zatem w dniu ... maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, że skomunalizowana nieruchomość stanowiła w tym dniu zasób gruntów państwowych, o którym mowa w art. 13 obowiązującej w tym dniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99).Uznano zatem, że należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Przed wznowieniem postępowania Dyrektor [...] Parku Narodowego twierdził, że działka nr ... pozostawała w granicach Parku ustalonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23) Z tego powodu działka była wyłączona z komunalizacji. Na tej podstawie organ przyjął, że wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W toku prowadzonego postępowania Gmina Z. przedłożyła opinię sporządzoną w dniu ... stycznia 2000 r. przez geodetę uprawnionego J. B., stwierdzającą, że "północna granica lasów państwowych" w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. pokrywa się z południową granicą D., czyli D. leży poza granicą [...] Parku Narodowego. Do opinii dołączony został wyrys z mapy ewidencji gruntów z zaznaczonym przebiegiem granicy [...] Parku Narodowego. W postanowieniu z dnia ... kwietnia 2000 r. nr... o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego Burmistrz Miasta Z. do wykonania rozgraniczenia upoważnił geodetę uprawnionego J. T. W sprawozdaniu technicznym dot. wykonania tych robót geodeta wykazał rozbieżność ewidencji gruntów ze stanem faktycznym na gruncie - graniczniki istniejące w terenie nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi, co wynika z faktu, ze operat dotyczący ustalenia przebiegu granic [...] Parku Narodowego nie został wprowadzony do ewidencji gruntów Miasta Z. Geodeta dokonał oznaczenia przebiegu granicy na podstawie zebranej dokumentacji stwierdzając, że jednak zatwierdzenie przebiegu granicy i naniesienie jej na mapy ewidencyjne wymaga spisania protokołu granicznego ze wszystkimi stronami postępowania rozgraniczeniowego. Do spisania protokołu granicznego, jak i do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, mającego ustalić przebieg granicy drogi stanowiącej przedmiot sporu, jednak nie doszło.

Tymczasem weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 65, poz. 599), w którym został dokładnie określony przebieg granicy Parku. Zgodnie z rozporządzeniem na spornym odcinku granica Parku biegnie "zachodnią granicą działki nr ..., załamuje się na wschód i biegnie północną granicą działki nr ... (według mapy ewidencyjnej o nr ... miasta Z., obrębu od nr ... do nr ... i nr ...)". W uzasadnieniu projektu rozporządzenia zapisano, że dokładny opis granicy Parku poprzez jednoznaczne określenie jej przebiegu wprowadzono w oparciu o aktualne podkłady mapowe oraz że wydanie nowego rozporządzenia nie wprowadza żadnych zmian w przebiegu granicy Parku. Różnica powierzchni wykazanej w § 1 projektu rozporządzenia i § 2 ust. 1 dotychczasowego rozporządzenia wynika z dokonania dokładnych pomiarów geodezyjnych.

W takim stanie rzeczy Wojewoda [...] uznał, że skoro rozporządzenie z 1954 r. nie określało jednoznacznie przebiegu granicy Parku na spornym odcinku, a dokumenty przedkładane do akt zawierają sprzeczne ze sobą dane, na podstawie których każda ze stron odmiennie określa przebieg granicy, a ponadto prowadzone rozgraniczenie nie doprowadziło do jej ustalenia, to należało uznać, że w dniu ... maja 1990 r. granica [...] Parku Narodowego przebiegała tak jak to określiło rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2003 r. tym bardziej, że jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu rozporządzenia, nie wprowadza ono żadnych zmian w przebiegu granicy. Przyjmując powyższe ustalenia organ uznał, że działka nr ... (D.) w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej pozostawała w granicach [...] Parku Narodowego. Status [...] Parku Narodowego jako jednostki państwowej wynika z ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) oraz § 1 i § 18 rozporządzenia z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu [...] Parku Narodowego, które obowiązywały w dniu ... maja 1990 r. Zgodnie z § 18 rozporządzenia zarząd Parku sprawował dyrektor mianowany przez Ministra Leśnictwa. Zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu ... maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego tylko pozostawała w zarządzie [...] Parku Narodowego. Nie mogła być zatem przedmiotem komunalizacji z mocy prawa. Powyższe ustalenia dają podstawy do stwierdzenia, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jednak, zgodnie z art. 146 § 1 uchylenie decyzji z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie może nastąpić, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Wobec tego, stosownie do art. 151 § 2 kpa, należało stwierdzić, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa.

Od decyzji Wojewody [...] odwołało się Miasto Z. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego, a także art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oraz przepisów o postępowaniu administracyjnym: art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, 148 § 1, i art. 151 § 2 kpa. Odwołujące się Miasto Z. twierdzi, że Wojewoda nie miał podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskującego wznowienie [...] Parku Narodowego, a nadto z uwagi na uchybienie przez wnioskodawcę jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Odwołujący nie zgadza się z twierdzeniem organu, że podstawą wznowienia było ujawnienie nowych dowodów, gdy tymczasem w uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] nie wskazał żadnego nowego dowodu, natomiast oparł się na nowym rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Stanowisko takie jest nieprawidłowe, gdyż dla komunalizacji mienia państwowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia w dniu ... maja 1990 r. Nie sposób przyjąć, aby nowym dowodem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2003 r. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą rozstrzygnięcia powinno być wyłącznie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego. Określało ono przebieg granicy Parku jako północną granicę lasów państwowych. Ta północna granica lasów państwowych pokrywała się z południową granicą D. Z tego wynika, że w dniu ... maja 1990 r. D. leżała poza granicą [...] Parku Narodowego, a zatem na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 190 maja 1990 r. nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Z. Skoro brak było podstaw do wznowienia postępowania, to organ pierwszej instancji powinien odmówić uchylenia decyzji komunalizacyjnej. Wojewoda zignorował wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1997 r., który nakazał wyjaśnienie w oparciu o zebrany i uzupełniony materiał dowodowy położenia spornej działki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze materiały znajdujące się w aktach nie były wystarczające do wydania decyzji. Tymczasem organ nie uzupełnił w żaden sposób materiału dowodowego, bo trudno za takie uzupełnienie przyjąć przytoczenie treści uzasadnienia projektu nowego rozporządzenia w sprawie [...] Parku Narodowego. Nie znajduje to zresztą potwierdzenia w okolicznościach faktycznych związanych z uzgodnieniami projektu rozporządzenia, które przebiegały z udziałem Gminy Z. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody utworzenie, powiększenie, zmniejszenie lub likwidacja parku narodowego może nastąpić tylko po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo organami zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego, na których obszarze działania planuje się powyższe zmiany. Zarząd Miasta Z. negatywnie ustosunkował się do projektu nowego rozporządzenia w sprawie [...] Parku Narodowego, ponieważ nowa północna granica Parku wykraczała poza granicę ustaloną rozporządzeniem z 1954 roku. Dopiero na spotkaniu w dniu 6 grudnia 2002 r. uzgodniono, że D. znajdzie się w granicach [...]Parku Narodowego Jest to dowód, który dobitnie potwierdza, że granica Parku na spornym odcinku według rozporządzenia z 1954 roku przebiegała inaczej niż to wynika z obecnego rozporządzenia.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia ... października 2005 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] dnia ... lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzednio wydaną decyzję uznał za zgodne z prawem wznowienie postępowania oraz zawarł wyraźne wytyczne dotyczące ustalenia granic działki stanowiącej D., a także przesądził jednocześnie, jakie będą konsekwencje ustalenia, że przedmiotowy teren pozostawał w granicach [...] Parku Narodowego. W tym zakresie brak jest podstaw do rozważań zarzutów odwołującego się. Natomiast w kwestii zasadniczej dotyczącej granicy przedmiotowej działki na dzień ... maja 1990 r. nie można podzielić poglądu, że możliwe jest uznanie granic określonych w 2003 roku za miarodajne na dzień komunalizacji. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej znaczenie w tej materii ma treść Protokołu granicznego z dnia ... maja 1968 r. i z ... lipca 1970 r. Z treści Protokołu wynika, że północna granica własności lasów państwowych przebiegała w obrębie przedmiotowej nieruchomości w taki sposób, iż jej część w różnych miejscach należała do Parku, a pozostała część, także w różnych miejscach, do Miasta Z. Co prawda, z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. wynikała ogólna północna granica własności lasów państwowych jako granica Parku, to jednak wobec tego, że nie odnosi się ona do drogi, czyli przedmiotowej działki gruntu, nie może być traktowana jako precyzyjnie wiążąca granicę Parku z granicą tej działki. Granica Parku wytyczona w powołanym Protokole natomiast szczegółowo określa odniesienie granicy Parku do granic działki. W tym stanie rzeczy jest oczywiste, że część przedmiotowej nieruchomości pozostawała w zarządzie [...] Parku Narodowego. Konsekwencją tego jest brak podstaw do stwierdzenia nabycia własności całej działki przez Gminę. Nie mogłaby też ze względów funkcjonalnych powstać na przedmiotowej nieruchomości współwłasność, ponieważ jednoznaczny funkcjonalny sens tej działki będącej drogą polega wyłącznie na szczególnej, turystycznej roli, jaką spełnia w łączeniu komunikacyjnym wylotów wielu dolin [...] stanowiących zasadnicze elementy Parku, co powoduje jej oczywiste związanie funkcjonalne z Parkiem. Zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dał podstawę do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji z mocy prawa, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Miasto Z. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego, a także art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oraz przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, 148 § 1, i art. 151 § 2 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W ocenie skarżącego postępowanie administracyjne jest obarczone wadami, a wydane decyzje są błędne i nie poparte należycie zebranym materiałem dowodowym. Postępowanie komunalizacyjne zostało wznowione na wniosek [...] Parku Narodowego, który jako nowy dowód wskazał regionalny plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ustalono, czy [...] Park Narodowy mógł złożyć skuteczny wniosek, jak również nie zbadano, czy zaistniała przesłanka wznowieniowa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyjęła, że granica Parku na dzień ... maja 1990 r. pokrywała się z przebiegiem granicy ustalonym protokołem z dnia ... maja 1968 i z ... lipca 1970 r. Ten stan faktyczny mógł przez 20 lat ulec zmianie zważywszy, że D. jest utwardzonym szlakiem drożnym, z którego masowo korzystają zarówno mieszkańcy jak i turyści. Wykorzystywanie tej drogi jako szlaku drożnego spowodowało w wielu miejscach zmianę przebiegu drogi. Błędnie też Krajowa Komisja oceniał, że z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. wynikała tylko ogólna północna granica własności lasów państwowych, jednak nie może być traktowana jako precyzyjnie wiążąca granice Parku z granica tej działki. Stanowisko to nie uwzględnia faktu, że [...] Park Narodowy został utworzony właśnie do ochrony zasobów leśnych i granica określona w rozporządzeniu z 1954 r. była wyraźnie zakreślona poprzez obszar, który podlegał ochronie przez Park. Pomijanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową stanu prawnego określonego w rozporządzeniu z 30 października 1954 r. stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto twierdzenie, że na przedmiotowej nieruchomości nie mogła powstać współwłasność i z tego powodu cała działka należy do [...] parku Narodowego, nie jest poparte żadną argumentacja prawną. Stanowi wyłącznie przejaw swobodnej oceny dowodów i narusza zasadę obiektywizmu. Także okoliczność, że D. spełnia funkcję łącza komunikacyjnego wielu dolin nie powinno mieć znaczenia dla wydania decyzji komunalizacyjnej. Działka nr ... jest przecież także funkcjonalnie związana z zadaniami własnymi Gminy, stanowi bowiem dojazd do nieruchomości i jest terenem rekreacyjnym, z którego korzystają mieszkańcy. W ocenie skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie uwzględniła wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1997 r., w którym Sąd nakazał organowi administracji wyjaśnienie w oparciu o zebrany i uzupełniony materiał dowodowy położenia spornej działki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że materiały znajdujące się w aktach nie były wystarczające do wydania decyzji. Tymczasem nie uzupełniono w żaden sposób materiału dowodowego tak, aby jednoznacznie wykazać stan prawny i faktyczny istniejący na nieruchomości w dniu ... maja 1990 r. Za taki dowód nie można uznać Protokołu z 1968 i 1970 roku, bo nie wykazuje on, jak rzeczywiście ... maja 1990 r. przebiegała granica, a ponadto jest to materiał zdeaktualizowany. Tak więc działanie organów nie tylko narusza art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ale jest w dodatku całkowicie błędne.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Postępowanie w sprawie będącej przedmiotem kontroli przez Sąd toczyło się w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia ... września 1992 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem ... maja 1990 r. przez Gminę [...] nieruchomości stanowiącej D., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ...

Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, a jego celem jest kontrola postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym oraz wydanej w jego wyniku decyzji ostatecznej. Zadaniem organu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zachodzi jedna z podstaw wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 kpa, a następnie przeprowadzenie postępowania mającego na celu rozpoznanie sprawy zasadniczej i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

W niniejszej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania komunalizacyjnego Wojewoda [...] wskazał art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nową okolicznością faktyczną, jak wynika z treści postanowienia Wojewody [...] z dnia ... kwietnia 1995 r. oraz wydanej następnie decyzji z dnia ... czerwca 1995 r. był ujawniony na podstawie mapy gospodarczo-przeglądowej oraz w treści regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego [...] PN zatwierdzonego uchwałą nr... Wojewódzkiej Rady Narodowej w N. z dnia ... września 1986 r., przebieg granicy D. wskazujący na to, że skomunalizowana działka należała do [...] Parku Narodowego. W ocenie Wojewody [...], skutkowało to koniecznością uchylenia, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, decyzji komunalizacyjnej z dnia ... września 1992 r.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 1997 r. sygn. akt I SA 1602/95 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia ... czerwca 1995r. z powodu wady polegającej na naruszeniu art. 151 § 1 pkt 2 kpa, lecz równocześnie wskazał na konieczność wyjaśnienia położenia spornej działki i jej usytuowania wobec linii granicznej [...] Parku Narodowego. Sąd stwierdził, że obszar [...] Parku Narodowego utworzonego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego, stosownie do § 18 tego rozporządzenia został poddany zarządowi Dyrektora Parku powołanego przez naczelny organ administracji państwowej. Na mocy tego uregulowania [...] Park Narodowy posiada tytuł prawny do władania nieruchomościami położonymi w jego granicach, co równocześnie przesądza o wyłączeniu tego mienia z komunalizacji. W ocenie Sądu dowody zebrane przez organ wojewódzki w przedmiocie położenia spornej działki nie stanowiły dostatecznej podstawy do podjęcia decyzji, ponieważ zawierają sprzeczne twierdzenia, natomiast organ administracji w uzasadnieniu decyzji nie wskazał faktów, jakie uznał za udowodnione, dowodów, na jakich się oparł oraz przyczyn, dla jakich innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Dokonując oceny przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że w jego trakcie nie doszło do potwierdzenia przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a wydane w tym postępowaniu decyzje są wynikiem nieprawidłowej oceny dowodów. Z tego powodu zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak również poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia ... lipca 2005 r. podlegały uchyleniu.

Nie oznacza to jednak, że skarga wniesiona przez Miasto Z. została uwzględniona w całości. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do braku legitymacji [...] Parku Narodowego do żądania wznowienia postępowania komunalizacyjnego i wskazujące na uchybienie terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. Należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania komunalizacyjnego nastąpiło z urzędu, a nie na wniosek [...] Parku Narodowego. Wynika to jednoznacznie z treści postanowienia Wojewody [...] z dnia ... kwietnia 1995 r. Samo przez się pozbawia to ww. zarzuty uzasadnionych podstaw. W pozostałym zakresie stanowisko skarżącego należało zasadniczo podzielić.

Kontrolując przebieg postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że nie dało ono odpowiedzi w zasadniczej kwestii wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 1997 r. W celu ustalenia przebiegu spornej granicy, na wniosek Dyrektora [...] Parku Narodowego zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone w trybie przewidzianym ustawą z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.), jednak postępowanie to zostało umorzone decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia ... stycznia 2005 r. - jak wynika z treści uzasadnienia tej decyzji - również na wniosek Dyrektora [...] Parku Narodowego. W ramach postępowania rozgraniczeniowego sporządzony został operat pomiarowy przez uprawnionego geodetę J. T. z dnia ... listopada 1997 r. W "Sprawozdaniu technicznym" z dnia ... listopada 1999 r. geodeta wskazał na rozbieżność ewidencji gruntów ze stanem faktycznym na gruncie, co miało wynikać z faktu, że operat z 1971 roku dotyczący ustalenia przebiegu granic [...] PN nie został wprowadzony do ewidencji gruntów Miasta Z. Dołączono poza tym Protokół graniczny nr ... z ustalenia granic [...] Parku Narodowego sporządzony w dniach ... maja 1968 r. i ... lipca 1970 r.

Miasto Z. utrzymywało, że sporna działka leżała w dniu ... maja 1990r. poza granicą [...] Parku Narodowego i przedstawiło na dowód tego opinię geodezyjną geodety uprawnionego J. B. w sprawie przebiegu granicy [...] PN z D. na odcinku od ul... do D. wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej miasta Z., według stanu istniejącego w dniu wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) organ administracji ma obowiązek dokonać wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, w ramach której organ ocenia wartość wszystkich zgromadzonych dowodów dla rozpoznawanej sprawy oraz ich znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Opisany wyżej materiał dowodowy nie został w ogóle poddany ocenie przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ jedynie stwierdził, że przedłożone w toku postępowania dokumenty zawierają sprzeczne dane, a rozgraniczenie nie doszło do skutku. Rozstrzygnięcie we wznowionej sprawie organ pierwszej instancji oparł natomiast na treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego, w którym została określona w sposób szczegółowy sporna granica obszaru [...] PN, obejmująca całą sporną działkę, zaś z uzasadnienia projektu tego aktu wynikało, że nie wprowadza on żadnych zmian w stosunku do stanu dotychczasowego. Na tej podstawie Wojewoda [...] ustalił, iż w dniu ... maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr ... nie należała do terenowego organu stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie to należy uznać za dowolne, bowiem zostało oparte na materiale nie mogącym stanowić dowodu w sprawie położenia spornej działki w dniu ... maja 1990 r. Powołane rozporządzenie Rady Ministrów weszło w życie w dniu 1 maja 2003 r., a zatem nie mogło mieć zastosowania w rozstrzyganiu o stanie nieruchomości na dzień ... maja 1990 r. Natomiast treść uzasadnienia projektu rozporządzenia mogłaby co najwyżej posłużyć dla właściwego zrozumienia i wykładni tego aktu, natomiast - jako materiał pozbawiony wartości normatywnej - nie mogło być podstawą danych o nieruchomości mających znaczenie dla ustalenia przesłanek komunalizacji.

Ponadto ustalenia przyjęte przez organ pierwszej instancji nie zostały, stosownie do wymagań art. 107 § 3 kpa, skonfrontowane z materiałem dokumentacyjnym zgromadzonym w postępowaniu komunalizacyjnym, tj. odpisem z księgi wieczystej, wypisem z rejestru gruntów oraz mapą ewidencyjną, przedstawionymi wraz z kartą inwentaryzacyjną nieruchomości. Wymienione dokumenty, stosownie do Instrukcji w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji (cz. IV ust. 1 i 2), stanowiącej załącznik do uchwały nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. (Mon. Pol. Nr 30, poz. 235), są podstawą inwentaryzacji nieruchomości dokonywanej w celu komunalizacji. Dokumenty te mają moc dowodową, o jakiej mowa w art. 76 § 1 kpa, zatem dla obalenia tego rodzaju dowodów nie wystarczy powołanie się na treść uzasadnienia do projektu rozporządzenia wydanego w 13 lat później.

Analogiczną wadą obciążona jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Komisja wprawdzie dostrzegła opisany wyżej błąd organu pierwszej instancji w ocenie materiału dowodowego jednak błędu takiego nie ustrzegła się w swojej ocenie, naruszając również zasadę swobodnej oceny dowodów. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1997 r. miało doprowadzić do ustalenia położenia działki nr ... względem granicy T. określonej w rozporządzeniu z dnia 30 października 1954 r. W świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu ... maja 1990 r. podstawę informacji dotyczących granic gruntów i ich położenia stanowiła ewidencja gruntów, co wynikało z art. 5 pkt 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32); obecnie reguluje to art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Protokoły graniczne sporządzane w toku postępowania rozgraniczeniowego służą jedynie utrwaleniu czynności faktycznych oznaczenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę w terenie. Cel rozgraniczenia, zgodnie z powołanym dekretem z dnia 13 września 1946 r. był osiągnięty dopiero po zawarciu ugody przez strony postępowania rozgraniczeniowego (art. 7 ust. 3), a jeśli do ugody nie doszło, po wydaniu orzeczenia przez właściwy organ administracji albo sąd i art. 8 ust. 1). Analogicznie kwestia ta jest uregulowana w obowiązujących obecnie przepisach ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 29 - 34).

Tak więc Protokół graniczny nr ... z dnia ... maja 1968 r. i ... lipca 1970 r., na jakim oparte zostało rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, nie mógł stanowić dokumentu ustalającego przebieg spornej granicy w dniu ... maja 1990 r. Nie można było zatem na tej podstawie przesądzić, że sporna działka była położona w dniu ... maja 1990 r. w granicach obszaru [...] Parku Narodowego, co - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - uzasadniałoby istnienie tytułu prawnego, stosownie do § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r., a tym samym wyłączałoby komunalizację na podstawie art. 5 ust. 1. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Należy ponadto wskazać, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ograniczyła ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie wyłącznie do jednego z dokumentów przedstawionych w postępowaniu dowodowym, bez odniesienia się do pozostałego materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w postępowaniu, w tym przede wszystkim do opinii geodezyjnej geodety uprawnionego J. B. w sprawie przebiegu granicy [...] PN z D. z wyrysem z mapy ewidencyjnej miasta Z., według stanu istniejącego w dniu wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego. Pomijając cały pozostały materiał dowodowy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie dokonała oceny znaczenia i wartości Protokołu nr ... z dnia ... maja 1968 i ... lipca 1970 r., z której by wynikało, że Protokół ten mógł skutecznie podważyć znaczenie i wartość pozostałych dowodów, a w szczególności treść dokumentów przedstawionych w toku postępowania komunalizacyjnego.

Na skutek jednostronnej, wybiórczej oceny dowodów doszło do naruszenia art. 80 kpa, a w konsekwencji także art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych dla wyjaśnienia prawdy obiektywnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa, bowiem nie wskazuje przyczyn, dla których innym dowodom - poza omawianym Protokółem granicznym - organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Należy podkreślić, że postępowanie wznowieniowe, którego celem jest weryfikacja decyzji mającej walor decyzji ostatecznej, stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 kpa zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Wzruszenie decyzji w tym trybie może nastąpić tylko wówczas, jeżeli zostanie niezbicie wykazane, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną jest dotknięte którąkolwiek z wad określonych w art. 145 § 1.

Postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie nie wykazało, że istnieją przyczyny wzruszenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia ... września 1992 r., dla jakich wznowiono postępowanie komunalizacyjne. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.