Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 32/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność i przewlekłość W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. J. A. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) w załatwieniu sprawy z jego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] września 2016 r., nr [...], po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 387/19, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: K.p.a.) wniesiono o:

1. uwzględnienie skargi przez organ w trybie autokontroli,

2. w przypadku niezałatwienia sprawy w trybie autokontroli, uwzględnienie skargi przez Sąd i zobowiązanie WWINB do załatwienia przedmiotowej sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie,

3. stwierdzenie, że WWINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5. przyznanie od WWINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). W tym zakresie wskazano, że przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności lub przewlekłości,

6. zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po wydaniu prawomocnego wyroku sygn. akt II SA/Po 387/19 z dnia 18 lipca 2019 r., w obrocie prawnym pozostało w dalszym ciągu nierozpatrzone odwołanie od decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Sąd zwrócił WWINB akta sprawy przy piśmie z dnia [...] października 2019 r., a ten kolejno pismami z [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2020 r., [...] lutego 2020 r., zawiadamiał o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywał nowy kolejny termin załatwienia sprawy. W ostatnim zawiadomieniu organ wyznaczył ten termin na [...] lutego 2020 r.

Skarżący wyjaśnił, iż w tych okolicznościach podaniem z [...] lutego 2020 r. wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłość WWINB (wpływ do WWINB w dniu [...] lutego 2020 r.), ale z wniesieniem skargi wstrzymał się do dnia [...] marca 2020 r. sądząc, że tym razem termin zostanie dotrzymany. Zamiast decyzji załatwiającej sprawę w dniu [...] marca 2020 r. doręczone zostało skarżącemu pismo z dnia [...] marca 2020 r., którym WWINB zawiadomił po raz piąty o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy kolejny termin załatwienia sprawy do dnia [...].04.2020 r. Jako przyczynę zwłoki organ wskazał "konieczność szczegółowej analizy dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy".

Zdaniem skarżącego wskazana przyczyna zwłoki nie jest żadnym usprawiedliwieniem. Zawiadamiając o nowym terminie załatwienia sprawy WWINB w istocie nie podał przyczyny zwłoki - przewlekłość (art. 36 § 1 kpa). Tymczasem przedmiotowa sprawa jest w istocie sprawą prostą i znaną organowi już od wielu lat. Wskazana przyczyna zwłoki nie może być żadnym usprawiedliwieniem, albowiem organ ma zawsze obowiązek wnikliwie i szczegółowo analizować akta sprawy. Organ nie wyjaśnił też, dlaczego taka analiza ma trwać kolejny miesiąc. Wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, bez uzasadnionych podstaw, niewątpliwie świadczy o przewlekłości.

Ponadto doręczenie (po terminie załatwienia sprawy) zawiadomień o nowym terminie załatwienia sprawy, nie powoduje przedłużenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, gdyż nie zawiera uzasadnionej przyczyny zwłoki. Gdyby uznać, iż wystarczającym jest samo zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie, ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy i z uzasadnieniem tak ogólnikowym jak często powoływana przez WWINB "konieczność szczegółowej analizy akt", to w zasadzie nigdy nie dochodziłoby do naruszenia zasady szybkości postępowania.

Skarżący podniósł, że w orzecznictwie przyjęto, iż "przez przewlekłość postępowania" należy rozumieć takie stany faktyczne, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynności organu". Są to więc przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych - co do zasady jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny". Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Formalnie WWINB nie jest bezczynny, jednak prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe postępowanie jako przewlekłe. W ocenie skarżącego piąte już zawiadomienie o przedłużeniu załatwienia sprawy nie jest niczym innym, jak tylko kolejną nieudolną próbą usprawiedliwienia swojej bezczynności i z całą pewnością jest czynnością pozorną, która nie może tłumaczyć zwłoki w załatwieniu prostej i typowej sprawy, którą z mocy prawa miał zajmować się fachowy, wyspecjalizowany organ, jakim jest WWINB. Ponadto dzień w którym organ sporządził zawiadomienie ([...].03.2020 r.) o nowym terminie załatwienia sprawy był dniem, w którym sprawa powinna była być już załatwiona.

Podsumowując skarżący podniósł, że bezczynność w przedmiotowej sprawie wynika z tego, że w ustawowym miesięcznym kolejnym terminie WWINB nie tylko, że sprawy nie załatwił, ale nie wykonał jakiejkolwiek czynności, natomiast przewlekłość wynika z tego, że w zawiadomieniu nowym terminie załatwienia sprawy została podana przyczyna zwłoki nie mogąca być żadnym usprawiedliwieniem. Wystosowanie tego zawiadomienia było działaniem pozornym, tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy został zebrany i uzupełniony.

Zdaniem skarżącego takie zachowanie WWINB stanowi o rażącym naruszeniu prawa - art. 35 § 3 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku formalne wielokrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy następowało tylko z przyczyn organizacyjnych leżących po stronie organu. Kolejne przedłużenie terminu nie wynikało z konieczności wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ani z konieczności uzupełnienia braków w materiale dowodowym. Kolejne przedłużenie terminu było czynnością pozorną, niezwiązaną z koniecznością podjęcia działań zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tego rodzaju działanie, nie pozostające w związku z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy, nie było w istocie czynnością procesową zmierzającą do załatwienia tej sprawy. Nie znajdowało uzasadnienia w obiektywnym stanie sprawy. Dlatego, zdaniem skarżącego, należało uznać, że było przejawem bezczynności i przewlekłości organu.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym zakresie wyjaśniając, że PINB w [...] od 2012 roku prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy chodnika we wsi Z. przy drodze powiatowej K-Z.. W ramach tego postępowania wydanych było kilka rozstrzygnięć, które poddane zostały kontroli instancyjnej oraz kontroli WSA w Poznaniu w związku z rozpatrywaniem skarg wniesionych przez J. A.. WSA w Poznaniu zajmował się również skargami na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez organy obu instancji.

W wykonaniu zaleceń wynikających z kolejnych wyroków tut. Sądu, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].05.2015 r. [...]) zobowiązał Zarząd Powiatu [...] do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dot. budowy przedmiotowego chodnika, a następnie decyzją z dnia [...].02.2016 r. ([...]) do przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, ostatecznej decyzji rozszerzającej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...].09.2016 r. ([...]), PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy chodnika, udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie chodnika. Od decyzji odwołał się J. A..

WWINB decyzją z dnia [...].11.2016 r. (nr [...]) uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...].09.2016 r. ([...]) i orzekł na podstawie 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlany zamiennego budowy przedmiotowego chodnika, jednocześnie udzielając Powiatowi [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładając na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 09.03.2017 r. (sygn. akt II SA/Po 1037/16) uchylił ww. decyzję WWINB.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego WWINB decyzją z dnia [...].11.2017 r. ([...]) uchylił w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...].09.2016 r. ([...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 10.05.2018 r. (sygn. akt II SA/Po 1152/17) uchylił ww. decyzję WWINB.

WWINB decyzją z dnia [...].08.2018 r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].09.2016 r. (znak [...]).

WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 28.12.2018 r. (sygn. akt II SA/Po 851/18) uchylił ww. decyzję WWINB.

WWINB decyzją z dnia [...].04.2019 r. ([...]) uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...].09.2016 r. w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K. - Z. wieś Z. na działkach nr ewid. gruntów [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z., udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 18.07.2019 r., sygn. akt II SA/Po 387/19 uchylił ww. decyzję WWINB.

WWINB wyjaśnił, ze po tym wyroku, kierując się oceną prawną wyrażoną przez Sąd, wydał w dniu [...].11.2019 r. postanowienie, którym wezwał inwestora - Powiat [...], reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...] - do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zmiennego o:

- aktualne uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego w przedmiocie kolizji z istniejącą siecią oświetlenia drogowego,

- aktualne uzgodnienie w przedmiocie lokalizacji obiektów w rejonie gazociągów średniego i niskiego ciśnienia.

Nadto, w dniu [...].02.2020 r. organ zwrócił się z zapytaniem do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Zarząd Zlewni w [...] (dalej: RZGW) o informację, czy rów (symbol klasoużytku "w") na działce nr [...] obr. ewid. [...] Z. gm. B. W. znajduje się w ewidencji melioracji wodnych i kto realizuje uprawnienia właścicielskie. Jednocześnie WWINB zwrócił się o informację, czy wykonanie robót polegających na oczyszczeniu i profilu istniejącego cieku oraz umocnieniu skarp i dna cieku płytami ażurowymi układanymi na warstwie chudego betonu w ramach realizacji inwestycji polegającej na budowie chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K. - Z. wieś Z., wymagały uzgodnienia z RZGW, bądź Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych.

W piśmie z dnia [...].03.2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wskazało mi.in., że prace polegające na wyprofilowaniu oraz umocnieniu skarp i dna rowu płytami ażurowymi, układanymi na warstwie chudego betonu, należy zakwalifikować jako przebudowę urządzenia wodnego, a co za tym idzie roboty takie wymagają pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310).

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...].03.2020 r. WWINB ma podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze i jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. wezwał Powiat [...], reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...], do wystąpienia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Kończąc WWINB odniósł się do zarzutów zawartych w skardze wskazując na ich niezasadność. Organ podniósł, że stan faktyczny i prawny sprawy jest skomplikowany, prowadzi postępowanie wyjaśniające i informuje strony o zwłoce w załatwieniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga w części okazała się zasadna.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a.") przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a K.p.a., bowiem skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierował do organu wyższego stopnia względem WWINB, tj. do GINB, ponaglenie, które jak wynika z Metryki sprawy załączonej do odpowiedzi na skargę, zostało przekazane do GINB [...] lutego 2020 r. (karta nr [...] akt sądowych). Ponaglenie nie zostało rozpoznane przez GINB przed wniesieniem przedmiotowej skargi. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że powołany przepis skutek wyczerpania tego środka wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2015 r. I OSK 2915; dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do merytorycznych rozważań wskazać należy, że dla koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania Sąd podziela podgląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (orzeczenie dostępne jw.), zgodnie z którym nowelizacja przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu od 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępnym jw.). W takim ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 83/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, dostępnym jw.).

Zaznaczyć nadto należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, ocenia stan sprawy wyłącznie z perspektywy zwłoki w jej załatwieniu czy też w podejmowaniu określonych działań procesowych. Przedmiotem oceny pozostaje wyłącznie działalność organu prowadzącego postępowanie, przy czym kontrola taka nie dotyczy materialnoprawnych aspektów sprawy. Stąd też w postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania sąd nie bada np. prawidłowości zastosowania danego trybu postępowania czy merytorycznych aspektów podejmowanych rozstrzygnięć, bowiem te zagadnienia mogą być przedmiotem oceny dopiero przy sądowej kontroli danego ostatecznego aktu administracyjnego – czy to rozstrzygającego sprawę co do istoty, czy to kończącego sprawę, czy wreszcie sprowadzającego się do zaskarżalnego rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach poszczególnych stadiów (faz) danego etapu postępowania. Niemniej jednak zawsze powinna być w konkretnej sprawie uwzględniana specyfika postępowania dotyczącego danej dziedziny prawa publicznego czy instytucji prawnej. Ona to bowiem ma bezpośredni wpływ na to, czy dane działania podejmowane w konkretnym postępowaniu są czynione sprawnie i zasadnie, czy też nie.

W realiach niniejszej sprawy zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczy zdaniem skarżącego zbyt długiego, nieuzasadnionego procesowo, rozpatrywania przez WWINB jego odwołania od decyzji PINB w [...] z [...] września 2016 r., nr [...], na etapie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 387/19. W świetle tak zakreślonego okresu zarzucanej bezczynności i przewlekłości organu, Sąd mógł zarzut ten ocenić od dnia wpłynięcia do WWINB odpisu prawomocnego wyroku sygn. akt II SA/Po 387/19. Kontrola Sądu nie obejmuje natomiast okresu wcześniejszego, za czym przemawia nie tylko treść samej skargi (wniesionej przez profesjonalnego pełnomocnika) ale również i to, że na przestrzeni od wpłynięcia w 2012 roku do PINB w [...] zawiadomienia o powstałej samowoli budowlanej wydawane były liczne decyzje przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, zapadały wyroki tut. Sądu uchylające część z tych rozstrzygnięć, a ponadto prowadzone przez organy postępowanie było poddane kontroli sądu w ramach wniesionych wcześniej skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przechodząc do merytorycznej kontroli sprawy należy zatem mieć na uwadze, że akta administracyjne sprawy zostały zwrócone przez Sąd po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 387/19, co nastąpiło dnia [...] października 2019 r. (k. nr [...] akt sądowych). Rozpoznając ponownie sprawę z odwołania skarżącego od decyzji PINB z [...] września 2016 r. WWINB kolejno pismami z [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2020 r., [...] lutego 2020 r. oraz [...] marca 2020 r. (karty nr: 22, 24, 27, 28, 31 akt sądowych, zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy kolejny termin załatwienia sprawy. Ostatnie zawiadomienie wyznaczało ten termin do dnia [...] kwietnia 2020 r. WWIB wskazywał na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (zawiadomienia z [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2020 r.) oraz na konieczność szczegółowej analizy dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy (zawiadomienie z [...] marca 2020 r.) .

Oceniając działania podjęte przez WWINB w przedmiotowej sprawie od [...] października 2019 r. należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach zawartych w art. 35 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

Przepis art. 36 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 K.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności, bowiem powołany przepis w § 1 statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16, dostępnym jw.).

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym kwestii zasadności decyzji podjętej przez PINB w [...] wymagało odpowiedniej analizy akt sprawy, również w aspekcie zarzutów odwołania oraz dokumentacji i wyjaśnień pozyskanych na etapie po ostatnim z wydanych w sprawie wyroków. Przypomnieć zatem należy, że w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 387/19 Sąd zobowiązał WWINB do: uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zmiennego o aktualne uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego w przedmiocie kolizji z istniejącą siecią oświetlenia drogowego oraz w przedmiocie lokalizacji obiektów w rejonie gazociągów średniego i niskiego ciśnienia, a nadto do zbadania, czy w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie melioracji i urządzeń wodnych, w związku ze zmianami przepisów prawa wodnego, właściwy jest inny organ, oraz czy w obrębie spornego chodnika znajdują się takie urządzenia wodne czy melioracyjne, co wymagałby przeprowadzenia uzgodnień.

Niewątpliwie takie wskazania wynikające z wyroku Sądu wymagały przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Należy również mieć również na uwadze, że ocena prawna stanu faktycznego w sprawach budowlanych zwykle wymaga odpowiedniego namysłu i pogłębionej analizy całokształtu okoliczności sprawy. W takiej sytuacji, w opinii Sądu, nie można było od WWINB wymagać niezwłocznego, po zwrocie akt sprawy z sądu, rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2016 r. Stąd też, co do zasady, organ II instancji był uprawniony do rozpatrzenia sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., czyli w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku tut. Sądu. Jednakże w dniu [...] listopada 2019 r. WWINB wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego zmiennego o aktualne uzgodnienia w przedmiocie kolizji z istniejącą siecią oświetlenia drogowego oraz lokalizacji obiektów w rejonie gazociągów średniego i niskiego ciśnienia. Organ wyznaczył inwestorowi termin na uzupełnienie tych braków projektu – 14 dni od doręczenia wezwani (k. nr 33-verte akt). W związku z oczekiwaniem na dostarczenie tej dokumentacji, WWINB zawiadomieniem z [...] listopada 2019 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy – na [...] grudnia 2019 r. Z uwagi na opóźnienie w uzyskaniu wymaganych uzgodnień, WWINB uwzględnił wniosek inwestora o przedłużenie terminu wykonania obowiązku do [...] grudnia 2019 r., wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy – [...] stycznia 2020 r. Terminu tego WWINB nie dotrzymał i [...] stycznia 2020 r. z tej samej przyczyny wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – na [...] lutego 2020 r. Odnotować należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo inwestora z dnia [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do WWINB – [...] stycznia 2020r.), z którego wynika, że przesyła do WWINB uzgodnienie dotyczące kolizji oświetlenia drogowego, natomiast nadal oczekuje na uzgodnienie co do kolizji z gazociągami (k. nr [...] akt). Uzgodnienie to wpłynęło do WWINB w dniu [...] lutego 2020 r. (k. nr [...]). Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. (k. nr [...]) WWINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia, zgodnie z art. 10 K.p.a., informując jednocześnie o terminie rozpatrzenia odwołania – [...] marca 2020 r.

Uwzględniając chronologię opisanych czynności WWINB nie można uznać, że na tym etapie organ dopuścił się bezczynności czy przewlekłości. Organ każdorazowo informował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a postępowanie nie mogło zostać zakończone bowiem inwestor oczekiwał na ww. uzgodnienia. Co istotne, konieczność uzupełnienia projektu budowlanego o te dokumenty została stwierdzona w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. II SA/Po 387/19. Ponadto, organ kolejne zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy sporządzał przed upływem wcześniej wyznaczonego terminu, lub w tej samej dacie. Takie procedowanie nie budzi zastrzeżeń Sądu, choć faktycznie zawiadomienia te w dwóch przypadkach dotarły do pełnomocnika skarżącego już po upływie wyznaczonego wcześniej terminu załatwienia sprawy.

Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast dopiero na tym etapie wystąpienie przez WWINB do RZGW Zarządu Zlewni w [...] o udzielenie informacji, czy rów klasoużytku "w" na działce nr [...] obr. ewid. [...] Z. gm. B. W. znajduje się w ewidencji melioracji wodnych oraz czy wykonanie robót polegających na oczyszczeniu i profilu istniejącego cieku oraz umocnieniu skarp i dna cieku płytami ażurowymi układanymi na warstwie chudego betonu wymagały uzgodnienia z RZGW, bądź Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych. Wystąpienie to nastąpiło dopiero pismem z [...] lutego 2020 r. (k. 23 akt), podczas gdy na konieczność wyjaśnienia tej kwestii Sąd wskazywał w uzasadnieniu wyroku z 18 lipca 2019 r. sygn. II SA/Po 387/19. W konsekwencji tak późnego przystąpienia do poczynienie ww. ustaleń, WWINB zmuszony był do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy ustalonego na [...] kwietnia 2020 r. (zawiadomienie z [...] marca 2020 r. – k. nr [...] akt).

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wskazało, że mi.in., że prace polegające na wyprofilowaniu oraz umocnieniu skarp i dna rowu płytami ażurowymi, układanymi na warstwie chudego betonu, należy zakwalifikować jako przebudowę urządzenia wodnego, a co za tym idzie roboty takie wymagają pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310).

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. WWINB ma podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze i jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. wezwał Powiat [...], reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...], do wystąpienia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Przedmiotowa skarga wniesiona została w dniu [...] marca 2020 r., a więc w okresie, gdy wyznaczony był kolejny termin załatwienia sprawy – ustalony przez organ na [...] kwietnia 2020 r. (zawiadomienie z dnia [...] marca 2020 r.). Podnieść zatem należy, że na dzień wniesienia skargi organ nie można uznać, że WWINB był bezczynny, stąd w zakresie zarzutu bezczynności skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona (pkt III sentencji wyroku).

W opisanych powyżej okolicznościach uzasadniony natomiast okazał się zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez WWINB. W opinii Sądu podjęcie czynności w zakresie wyjaśnienia statusu spornej inwestycji na gruncie prawa wodnego nastąpiło zbyt późno, co w konsekwencji doprowadziło do przedłużenia postępowania o kolejny okres związany nie tylko z wyjaśnieniem, czy konieczne jest uzyskanie stanowiska organów właściwych w zakresie ingerencji w urządzenia wodne, ale i z okresem koniecznym do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem brak było przeszkód, aby czynności w tym zakresie podjąć równolegle do czynności podjętych w zakresie konieczności uzyskania aktualnych uzgodnień od gestorów sieci oświetlenia drogowego oraz sieci gazowniczej. Tym samym należy uznać, że w okresie od [...] listopada 2019 r. (data wydania postanowienia o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego) do dnia [...] marca 2020 r. (data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego) WWINB prowadził postępowanie przewlekle, w sposób nieefektywny, z naruszeniem zasady koncentracji materiału dowodowego. Z tych przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a stwierdził, że WWINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II sentencji wyroku).

Pomimo stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie zachodziła podstawa do wyznaczenia WWINB terminu załatwienia sprawy bowiem jak już wyżej podano postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. WWINB ma podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze i jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. wezwał inwestora do wystąpienia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Z tych przyczyn w zakresie zobowiązania WWINB do załatwienia wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność WWINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, WWINB w tym zakresie nie można stawiać aż tak daleko idących zarzutów, zwłaszcza że w tym przypadku okres, którego dotyczy zarzut przewlekłości w postępowaniu, jest stosunkowo krótki. Ponadto, w opinii Sądu, w przedmiotowej sprawie przewlekłość nie była podyktowana celowym działaniem, uporczywym zaniechaniem, ani lekceważeniem prawa, a wynikała z braku jednoczesnego wystąpienia o wyjaśnienie wszystkich okoliczności wskazanych przez tut. Sąd w wyroku z dnia 18 ;lipca 2019 r. Sąd miał również na uwadze, że podawane w kolejnych zawiadomieniach przyczyny niedochowania terminu związane były z koniecznością uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego i oczekiwaniem na wymagane dokumenty. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Zatem podane przyczyny była przyczynami rzeczywistymi.

W konsekwencji Sąd uznał, iż stwierdzona przewlekłość w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w tym zakresie Sąd oparł na art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Wobec stwierdzonego powyżej braku zasadności zarzutu rażącej przewlekłości postępowania w kontrolowanej sprawie, a co za tym idzie braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącego wskazanej w skardze sumy pieniężnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, nie uwzględnił żądania skargi w tym zakresie. Sąd miał nadto na uwadze, że kwestia ta pozostawiona jest do uznaniu sądu. W tych okolicznościach na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w tym zakresie (pkt IV sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt V sentencji wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., zasądzając od WWINB na rzecz skarżącego kwotę [...]zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł), koszty zastępstwa procesowego ([...] zł) oraz opłaconego pełnomocnictwa ([...] zł).

Wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.