Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 877/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 , ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego okreslony w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy. W przypadku zatem jego uchybienia zgodnie z art. 58  1 k.p.a. organ winien go przywrocic na prosbe zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastapiło bez jego winy.

Przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma na celu wyegzekwowanie od inwestora wykonania obowiazku przedlożenia projektu zamiennego, a tym samym nie powinien mieć zastosowania do sytuacji, w ktorych projekt ten został przedłożony z niewielkim uchybieniem terminu.

TEZY

Termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego okreslony w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy. W przypadku zatem jego uchybienia zgodnie z art. 58  1 k.p.a. organ winien go przywrocic na prosbe zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastapiło bez jego winy.

Przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma na celu wyegzekwowanie od inwestora wykonania obowiazku przedlożenia projektu zamiennego, a tym samym nie powinien mieć zastosowania do sytuacji, w ktorych projekt ten został przedłożony z niewielkim uchybieniem terminu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał I. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu podał, że roboty budowlane na przedmiotowym obiekcie prowadzone były w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., zmienioną następnie decyzją tego organu z dnia [...] r., nr [...]. Organ ustalił ponadto, że część obiektu o funkcji mieszkalnej została zgłoszona do użytkowania, co zostało potwierdzone pismem Urzędu Miasta C. z dnia [...] r. Część budynku mająca pełnić funkcję usługową znajduje się zaś w stanie surowym częściowo zamkniętym (bez okien na I piętrze). W wyniku oględzin PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności zmieniona została wysokość części mieszkalnej budynku z [...] m do [...], a w części usługowej z [...] m na [...] m. Do części mieszkalnej budynku dobudowano wiatrołap. Całość zaś budynku została wydłużona łącznie o [...] m. W toku postępowania inwestorka zgłosiła ponadto zamiar zmiany funkcji usługowej obiektu na mieszkalną. Wreszcie według jej oświadczenia zaginął dziennik budowy. Dokonane zmiany organ zakwalifikował jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu i w związku z tym decyzją z dnia [...] r. został nałożony na inwestorkę obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w terminie 4 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] r. W dniu [...] r., a zatem przed upływem terminu przedłożenia projektu zamiennego, I. W. złożyła wniosek o jego przedłużenie. Podała, że projekt ten złoży [...] r., a następnie przedłożyła go w dniu [...] r. W związku z tym PINB uznał, że należy dokonać zmiany terminu przedłożenia projektu zamiennego w trybie art. 155 k.p.a., jednak zgody na tego rodzaju zmianę decyzji nie wyraziła M. U. współwłaścicielka nieruchomości sąsiadującej z terenem budowy. Mając to na uwadze decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej terminu przedłożenia przez inwestorkę projektu zamiennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., do którego wniosła odwołanie od tej decyzji I. W., utrzymał ją w mocy - decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. W tym stanie rzeczy zdaniem PINB należało wydać nakaz zamieszczony w sentencji decyzji. Jednocześnie organ poinformował inwestorkę, że dokończenie robót budowlanych, których nakazał zaniechanie, może nastąpić po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta C.

Od decyzji tej odwołanie wniosła I. W. podnosząc, że jest ona dla niej krzywdząca, bowiem przedłożyła projekt zamienny budynku. W jej ocenie odstępstwa od zatwierdzonego projektu były niewielkie, a po 10 latach istnienia obiektu sąsiadka robi wszystko, aby opóźnić prowadzone prace wykończeniowe. W czasie rozpoczęcia budowy M. U. nie była jeszcze właścicielką sąsiedniej działki, a jej poprzednicy prawni udzielili na piśmie zgody na budowę w granicy działki, w oparciu o którą uzyskała pozwolenie na budowę. W tej sytuacji inwestorka wniosła o pozwolenie na kontynuację prac wykończeniowych, wskazując, że w przeciwnym razie będzie musiała budynek wyburzyć.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że konsekwencje niewykonania w terminie nakazanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku sporządzenia projektu zamiennego określone zostały w ust. 5 tego artykułu, a nie jak przyjął PINB w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zaskarżona decyzja jest również w ocenie organu wadliwa pod względem przedmiotowym, gdyż zaniechanie dalszych robót budowlanych oznacza tylko częściowe rozstrzygniecie zamrażające budowę. Decyzja taka nie rozstrzyga jednak co do istoty sprawy bowiem nie prowadzi do legalizacji zrealizowanych robót oraz nie powoduje likwidacji naruszenia prawa budowlanego. Zdaniem WINB wadą decyzji organu I instancji był też brak jednoznacznego określenia robót, których ona dotyczyła. W decyzji tej jest bowiem mowa o robotach związanych z realizacją przedmiotowego budynku podczas gdy decyzja z dnia [...] r. dotyczyła tylko części tego budynku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. W. domagała się ponownego rozpatrzenia jej odwołania i wydania konkretnej decyzji pozwalającej na kontynuację prac wykończeniowych przy budynku. Podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż budynek którego ona dotyczy istnieje już od [...] lat i nie można sfinalizować zakończenia jego budowy. Współwłaścicielki sąsiednich działek M. i B. U. stały się stronami w sprawie kiedy budynek już istniał, był pokryty dachem i miał podłączone media. Za zaistniałe w trakcie budowy odstępstwa od pierwotnego projektu została ona już ukarana nakazem wykonania projektu zamiennego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie z przyczyn powołanych w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując - stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) - decyzję WINB pod względem jej zgodności z prawem stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego. Wobec zaś tego, że stwierdzone naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik postępowania należało zaskarżoną decyzję, a także kierując się normą zawartą w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. –dalej p.p.s.a.) poprzedzającą ją decyzję PINB wyeliminować z obrotu prawnego. Realizując nakaz zawarty w przywołanym art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy wyeliminowanie także z obrotu prawnego decyzji WINB z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...].

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych aktów należy wskazać, że

stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. O tym co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego rozstrzyga wykładany a contrario art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 tej ustawy za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a to m.in. jego wysokości i długości, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu i jest między jego stronami bezsporne. W konsekwencji tego prawidłowo organ nadzoru budowlanego uruchomił postępowanie naprawcze celem doprowadzenia do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych. W przypadku kontrolowanej sprawy w postępowaniu takim należało ocenić, czy można rozpoczętą na podstawie pozwolenia na budowę inwestycje dokończyć, czy też nie. Aby dokonać takiej oceny prawidłowo zatem PINB decyzją z dnia [...] r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia projektu zamiennego oraz określił termin wykonania tego obowiązku.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu określonego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Inwestorka przedkładając organowi w dniu [...] r. projekt zamienny realizowanej budowy, wbrew twierdzeniom skargi, spełniła ten obowiązek z kilkudniowym uchybieniem terminu. O możliwości niedochowania tego terminu zawiadomiła jednak organ pismem z dnia [...] r., w którym podała, że nie zostanie on dochowany z uwagi na brak "możliwości terminowych projektantów". Pismo to organ potraktował jako wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 155 k.p.a w zakresie wyznaczonego w niej terminu do przedłożenia projektu zamiennego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze pismo skarżącej z dnia [...] r. nie zawierało, wbrew stanowisku organów obu instancji, wniosku o zmianę ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego w części rozstrzygającej o terminie wykonania tego obowiązku, a jedynie informowało organ o prawdopodobieństwie niedotrzymania tego terminu. Po drugie zaś termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy. W przypadku zatem jego uchybienia zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. organ winien go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. O takiej możliwości organ winien więc pouczyć skarżącą kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. W tym miejscu przywołać także należy pogląd prawny zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z dnia 23 listopada 2006 r. VII SA/Wa 441/06 [w:] LEX nr 304161, że niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki budynku. Dodać należy, że uchybienie temu terminowi nie może też uzasadniać wydania nakazu zaniechania prowadzonych robót budowlanych. Organ w tym zakresie dysponuje bowiem tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma na celu wyegzekwowanie od inwestora wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a tym samym nie powinien mieć zastosowania do sytuacji, w których projekt ten został przedłożony z niewielkim uchybieniem terminu. Przeprowadzone rozważania uzasadniają tym samym konieczność uchylenia przez Sąd, wydanej już po przedłożeniu przez skarżącą projektu zamiennego, decyzji PINB z dnia [...] r., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji WINB z dnia [...] r., którymi odmówiono zmiany terminu przedłożenia przez inwestorkę tego projektu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pozostawienie w obrocie prawnym tych wadliwych decyzji nakładałoby na organ nadzoru budowlanego obowiązek zastosowania w sprawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do stwierdzeń zawartych w decyzji kasacyjnej WINB część z nich należy uznać je za zasadne. W szczególności zgodzić się należy, że PINB błędnie wskazał w podstawie prawnej swojej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na akceptację Sądu zasługuje też pogląd organu odwoławczego, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych wydany w stosunku do obiektu, na którym prowadzone są prace wykończeniowe, nie prowadzi do legalizacji tego obiektu, co powinno być celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu brak było jednak podstaw do sformułowania przez WINB zarzutu, że decyzja organu I instancji nie określa w posób jednoznaczny, jakiego zakresu dotyczy wydany nakaz zaniechania robót budowlanych.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji potraktuje pismo skarżącej dnia [...] r. jako wniosek o przywrócenie jej terminu do złożenia projektu zamiennego., i ewentualnie po jego przywróceniu wyda decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.