Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 172/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3349/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3349/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 7 maja 2015 r. [...] (dalej: "wnioskodawczyni") wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Przedmiotem inwestycji miała być budowa dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą. W związku z faktem, że Rada Miejska w [...] przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] oraz południowej części osiedla [...], postępowanie w sprawie zostało zawieszone na okres 9 miesięcy. Wynikało to z faktu, że parametry planowanej inwestycji wykraczały poza wielkości przewidziane w przyjętym studium zagospodarowania przestrzennego wskazanych osiedli.

Po podjęciu postępowania w lutym 2016 r. organ rozpatrzył wniosek [...] wraz z proponowanymi przez nią zmianami parametrów inwestycji. Organ stwierdził, że oczekiwane przez wnioskodawczynię wymiary budynku mieszkalnego wykraczają poza parametry ustalone w wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. W związku z tym decyzją z [...] maja 2016 r. Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z [...] grudnia 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Prowadząc dalej postępowanie w sprawie Burmistrz [...] skierował w dniu 24 stycznia 2017 r. pismo do wnioskodawczyni z wezwaniem do określenia w formie opisowej i graficznej, tj. na kopii mapy zasadniczej, sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi, wnioskodawczyni, podała w piśmie z 27 lutego 2017 r. czteropunktową listę parametrów planowanego budynku oraz pięciopunktową listę wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu wraz z mapą (brak w aktach). Kolejną czynnością w sprawie było przygotowanie przez Burmistrza [...] Projektu decyzji o warunkach zabudowy z 14 marca 2017 r. i przedstawienie go do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. dwóm podmiotom, w tym Dyrekcji [...] Parku Narodowego, a także do wiadomości wnioskodawczyni.

W dniu 19 kwietnia 2017 r. Burmistrz [...] zwrócił się do wnioskodawczyni z pytaniem, czy akceptuje warunki proponowanej inwestycji ustalone przez organ w projekcie decyzji o warunkach zabudowy z 14 marca 2017 r. Odpowiedź wnioskodawczyni z 27 kwietnia 2017 r. była negatywna, wobec czego organ I instancji decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji organu I instancji [...] złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organ odwoławczy decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie dokonano analizy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."). W wyniku przeprowadzonej analizy zostały ustalone warunki (parametry) zabudowy inne niż wskazane we wniosku wnioskodawczyni. Mimo przygotowania zmienionego projektu decyzji wnioskodawczyni nie zaakceptowała parametrów proponowanych przez organ. Wobec tego nie można było uznać, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy. Inwestycja nie spełniała także warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego zasadne było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem (wraz ze zmianami).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w całości. Skarżąca wskazała, że od 2,5 roku stara się uzyskać warunki zabudowy na działce nr ewid. [...]. Początkowo wnioskowała o warunki dla zabudowy bliźniaczej, a później dla zabudowy wielorodzinnej. W obu przypadkach spotkała się z decyzjami odmownymi. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest jej zdaniem niezgodne z prawem, gdyż złożone wnioski nie kolidowały z uwarunkowaniami obszaru, którego dotyczyły, ani też z obowiązującym prawem. Na terenie stanowiącym analizowany obszar istnieje już zabudowa podobna do objętej wnioskiem, także o parametrach i współczynnikach podobnych lub wyższych. Istniejąca zabudowa powstała przy tym na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla tego terenu do końca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w rozpatrywanym przypadku analiza urbanistyczna została sporządzona przez osobę o szczególnych kwalifikacjach, tj. zgodnie z art. 60 ust. 5 w zw. z art. 5 u.p.z.p. W analizie nie przywołano szczególnych uwarunkowań, które przemawiałyby za dopuszczeniem odstępstwa od parametrów inwestycji ustalonych na obszarze analizowanym. Szczególnych cech zabudowy sąsiedniej nie wskazała także skarżąca [...], formułując jedynie generalny argument istnienia podobieństw. W sprawie nie może również znaleźć zastosowania generalna reguła rozstrzygania na korzyść wnioskodawcy, bowiem w sprawie występują osoby o przeciwnych interesach: inwestor zainteresowany wykorzystaniem w maksymalnym zakresie walorów ekonomicznych swojej nieruchomości oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, w interesie których pozostaje generalnie ograniczenie ryzyka potencjalnych oddziaływań sąsiedzkich, pozostających w związku z intensywnością zabudowy. Ponadto w ocenie Sądu I instancji samo istnienie w analizowanym obszarze pojedynczych obiektów o parametrach zbliżonych do wnioskowanego nie jest wystarczające dla uznania, że określona zabudowa na działce skarżącej jest dopuszczalna. Skoro nie było więc przesłanek dla określenia wskaźników zabudowy wyższych niż średnie ustalone dla analizowanego terenu, organ I instancji nie był uprawniony w ramach swobodnego uznania do wyrażenia zgody na ich przekroczenie, nawet w niewielkim stopniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: "p.u.s.a."), a także w związku z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") polegające na:

1) zaniechaniu zbadania prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy, podczas gdy skarżąca w skardze do Sądu I instancji zawarła zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.,

2) zaniechaniu dokonania przez Sąd I instancji własnej interpretacji stanu faktycznego oraz na zaniechaniu wyprowadzenia z materiału dowodowego logicznych i spójnych wniosków,

3) pominięciu okoliczności, że duża część działek sąsiadujących z działką, której dotyczy wniosek, miała podobne parametry do parametrów wskazanych we wniosku, co powinno prowadzić do przyjęcia, że wnioskowana zabudowa będzie zgodna z przepisami oraz będzie zgodna z istniejącym ładem przestrzennym, co w kontekście postulatu nieograniczania praw właścicielskich uzasadnia odstąpienie od określenia warunków przyszłej zabudowy jedynie na podstawie średniego wskaźnika analizowanego obszaru,

4) nieuwzględnieniu okoliczności, że na działce nr ewid. 478 istniały zabudowania, dla których współczynnik wielkości zabudowy wynosił 0,54, zaś zabudowania te zostały wzniesione zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 2003 r., co powinno prowadzić do przyjęcia, że wybudowanie na tej działce budynków o mniejszym współczynniku zabudowy będzie zgodne z ładem przestrzennym istniejącym na analizowanym obszarze. W przeszłości taka zabudowa była uznawana za prawidłową, a obecnie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie znacznych różnic w sposobie zagospodarowania działek ościennych pomiędzy 2003 r. a datą wydania zaskarżonej decyzji,

5) nieuwzględnienie okoliczności, że w dwóch projektach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka o nr ewid. 478, które zostały sporządzone w trakcie trwania przedmiotowego postępowania, wskaźnik zabudowy został określony pierwotnie na 0,4 (w 1. projekcie), a następnie na 0,35 (w 2. projekcie), podczas gdy w trakcie analizy urbanistycznej ustalono, że nowa zabudowa na działce nr ewid. 478 nie powinna przekraczać wskaźnika 0,21,

6) nieuwzględnienie okoliczności, że skoro obecnie obowiązujący i właściwy miejscowo plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wskaźnik zabudowy wynoszący 0,35, to także ustalenie przez organy administracji takiego współczynnika zabudowy nie byłoby dokonane z naruszeniem ładu przestrzennego. Wskazać bowiem wskazać, że od dnia wydania decyzji przez Burmistrza [...] do czasu uchwalenia obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego minęło bardzo niewiele czasu,

7) zaniechaniu pełnego ustalenia stanu faktycznego, ponieważ przy sporządzaniu analizy obszaru wokół działki nie uwzględniono działek nr ewid. 392/5, 392/6 oraz 498,

8) niestwierdzeniu, że na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie zaznaczono obszaru analizowanego, co doprowadziło do niemożliwości oceny prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej.

Wskazane powyżej naruszenia prowadza do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz że działanie organów administracji naruszają prawo, a w konsekwencji że oddalenia skargi było bezpodstawne.

II. Na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji w której wydana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem procedury administracyjnej.

III. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie z 2003 r.") poprzez:

1) niezaznaczenie obszaru analizowanego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, co doprowadziło do niemożliwości szczegółowego przeanalizowania prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej,

2) uwzględnienie przy wyznaczaniu cech obszaru analizowanego jedynie niektórych działek (tych o mniejszej powierzchni zabudowy) oraz pominięcie okoliczności, że w najbliższym sąsiedztwie znajdują się działki o większej powierzchni zabudowy niż wnioskowana przez skarżącą, a w konsekwencji niesłuszne ograniczenie działek przy sporządzaniu wniosków na temat obszaru analizowanego, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz wydania decyzji odmownej,

3) nieuwzględnienie w dokonywanej analizie urbanistycznej działek położonych w granicach obszaru analizowanego, tj. działek nr ewid. 392/5, 392/6 i 498, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, w związku z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 4, § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 2003 r., poprzez przeprowadzenie analizy w niewłaściwy sposób, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie brak jest przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, co wynikało z błędnego przekonania, że planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania najbliższego sąsiedztwa.

Ostatnie z wymienionych naruszeń jest tym bardziej istotne, gdyż w toku postępowania administracyjnego skarżąca zmodyfikowała wniosek w ten sposób, że wniosła o wydanie warunków zabudowy z uwzględnieniem średnich parametrów działek sąsiednich, zaś pierwotny wniosek podtrzymała jedynie w zakresie parametru współczynnika zabudowy, co nie wpłynęło w żaden sposób na decyzję organów rozpoznających sprawę, ani nawet nie zostało dostrzeżone przez te organy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie skarżącej kasacyjnie z dnia 5 października 2021 r. podtrzymano złożoną skargę kasacyjną w całości oraz wniesiono o wyznaczenia w sprawie rozprawy zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 20121 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku do wszystkich stron. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Kluczową zasadą w sprawie jest to, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż mimo pewnych słabości uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy podkreślić okoliczności wskazane w związku z zarzutami odnoszącymi się do naruszenia prawa materialnego. Mają one bowiem istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, a jednocześnie pozwalają również na ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja Burmistrza [...] Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stanowiąca w rozpatrywanej sprawie orzeczenie organu I instancji, została wydana po uwzględnieniu "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wskazana analiza urbanistyczna została opracowana w marcu 2017 r. i udostępniona stronom jako załącznik do ww. decyzji Burmistrza [...] Nr [...] (k. 91-95 akt organu I instancji). Analiza obejmuje przy tym część opisową, wraz z tabelą porównującą funkcje i cechy działek położonych w obszarze analizowanym, a także część graficzną. Obszar analizowany jest przy tym wytyczony nie w postaci okręgu o promieniu 50 m, lecz w postaci wieloboku wyznaczonego przez linie okolicznych ulic, granice działek obejmujących cały kwartał (prostokąt) działek oraz najbliższe fragmenty sąsiednich kwartałów, położone w dalszej odległości od przedmiotowej działki nr ewid. 478.

Należy przy tym podkreślić, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się także druga wersja analizy urbanistycznej dotycząca tego samego terenu, będąca jednak załącznikiem do wydanej równolegle decyzji Burmistrza [...] nr [...], znak: [...], z dnia [...] marca 2017 r. (k. 45-51 akt admin.). Decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydano na podstawie ponownego wniosku [...] z dnia 7 marca 2016 r. i została ona utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] października 2017 r. znak [...]. Wymieniona analiza urbanistyczna mogła być wszakże brana pod uwagę również w rozpatrywanej sprawie, tj. przy podejmowaniu decyzji organu I instancji nr [...], nr [...], z dnia [...] czerwca 2017 r. Wskazana równoległość decyzji Burmistrza [...] wynikała z faktu, że w dniu 2 maja 2016 r. [...] złożyła pismo, którym zmieniła parametry planowanego budynku mieszkalnego. Burmistrz [...] potraktował drugi wniosek jako odrębne żądanie strony, a nie jedynie jako modyfikację pierwotnego wniosku z dnia 7 maja 2015 r.

Wymieniona analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. została sporządzona przez urbanistę posiadającego uprawnienia przewidziane w art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, zwanej tu: "u.p.z.p."). W samym tytule dokumentu autor analizy powołuje się również podstawę prawną analizy, tj. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. We wstępnej części przedmiotowej analizy urbanistycznej określa się też zamierzenia inwestycyjne zgodnie ze zaktualizowanym wnioskiem [...] jako budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2 segmenty) na działce o nr ewid. [...] położonej w [...], obręb [...], przy ul. [...]. Planowane budynki mają być zlokalizowane w ostrej granicy z działką nr ewid. [...]. Dodano przy tym, że istniejące na działce budynki mają ulec rozbiórce.

Szczegółowa treść analizy urbanistycznej z marca 2017 r. wskazuje, że dokument został sporządzony zgodnie z właściwymi przepisami, a mianowicie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego tu: "rozporządzeniem z 2003 r."). W myśl § 3 ust. 1 wskazanego aktu wykonawczego, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w brzemieniu obowiązującym przed w dniu wydania decyzji organu I instancji. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się też w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.).

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa analiza urbanistyczna obejmuje część opisową, a także załącznik graficzny (k. 45 akt admin.) sporządzony w marcu 2017 r. na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1.000 wykonanej 22 maja 2015 r. Na mapie tej zaznaczono wyraźną, przerywaną linią granice obszaru analizowanego. Centralnym punktem obszaru analizowanego jest działka nr ewid. [...] będąca przedmiotem wniosku [...] o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie w obrębie obszaru analizowanego na przedmiotowej mapie oznaczono wszystkie budynki odpowiednimi symbolami rozróżniając budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i garaże oraz budynki rekreacyjne, a także budynki usługowe, biurowe, magazynowe i produkcyjne. Już samo naoczne porównanie wielkości budynków zaznaczonych na mapie pozwala na wyrobienie sobie poglądu na dominujące sposoby zabudowy działek w pobliżu działki nr ewid. [...]. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że: analiza urbanistyczna została wykonana poprzez odniesienie się do wybranych dowolnie obiektów budowlanych, ani że nie zaznaczono granic obszaru analizowanego uniemożliwiając przez to wnioskodawczyni badanie prawidłowości przeprowadzonej analizy, a także iż nieprawidłowo zinterpretowano funkcje i cechy zabudowy w obszarze analizowanym. Przeciwnie to, to w skardze kasacyjnej zawarto nieostre określenia w rodzaju: "w najbliższym sąsiedztwie", "duża liczba / większość działek", bądź "działki o większej powierzchni zabudowy".

Z ww. analizy funkcji i cech zabudowy i zabudowy terenu wynikają też podstawowe parametry zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki nr ewid. [...]: (i) funkcja podstawowa nieruchomości – mieszkaniowa; (ii) wskaźnik powierzchni zabudowy – 0,21; szerokość elewacji frontowych – 12 m; (iii) wysokość górnej krawędzi elewacji – 6 m; (iv) kąt nachylenia połaci dachowych – 25⁰- 45⁰ oraz (v) wysokość głównej kalenicy – 8,5 m. Jeśli porównać średnie parametry zabudowy wynikające z analizy urbanistycznej z cechami zabudowy i zagospodarowania terenu proponowanymi przez [...] w piśmie z dnia 27 lutego 2017 (k. 69 akt adm.), widać wyraźnie, że oczekiwania wnioskodawczyni są dalej idące. Skarżąca kasacyjnie wnosiła o przyjęcie następujących warunków zabudowy: (a) wskaźnik powierzchni zabudowy – 0,3698 [36,98%]; (b) szerokość elewacji frontowych – 20 m (10 m na każdy segment); (c) wysokość górnej krawędzi elewacji – brak określenia oraz (d) wysokość głównej kalenicy – 8,5 m.

Co równie ważne, w części opisowej analizy urbanistycznej (k. 46-47), zawarto w postaci obszernej i szczegółowej tabeli zestawienie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Wskazana tabela obejmuje 31 działek w obszarze analizowanym, a także wskazane wyżej średnie parametry zabudowy analizowanego terenu. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] nie znalazły się działki nr ewid. [...],[...] oraz [...]. W ich przypadku wskaźnik powierzchni zabudowy wynosił odpowiednio: 0,21, 0,42 i 0,15, a szerokość elewacji frontowych odpowiednio: 9,0, 10,0 i 7,0 m. Wskazane działki i parametry zabudowy można więc ustalić. Są one bowiem wykazane w tabeli zawartej w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do drugiej wspomnianej decyzji nr [...] z [...] marca 2017 r. Podane parametry, gdyby były ujęte w analizie sporządzonej dla potrzeb decyzji nr [...] nie zmieniłyby wyliczonych średnich w znaczącym zakresie.

W świetle przedstawionych wyjaśnień dotyczących analizy urbanistycznej należy więc wskazać, że nietrafne lub choćby nie zasługujące na uwzględnienie są zarzuty wymienione w pkt III.1 oraz III.3 skargi kasacyjnej. Nie ma podstaw do twierdzenia, że czynności podejmowane przez Burmistrza [...] doprowadziły do niemożliwości szczegółowej oceny prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej. Obie powołane analizy urbanistyczne znajdują się w aktach sprawy, były dla skarżącej kasacyjnie dostępne i nie ma podstaw do twierdzenia, że ich treść lub forma mogły mieć niekorzystny dla wnioskodawczyni wpływ na wynik sprawy bez wiedzy skarżącej kasacyjnie.

Nie można zatem twierdzić, że sporządzona analiza urbanistyczna narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 4 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 2003 r. W przedstawionym kontekście należy również zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który uznał prawidłowość analizy urbanistycznej i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Konsekwentnie, powołane zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Niezasadne jest również główne twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że zaplanowane przez nią parametry dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (2 segmenty) są zgodne z ustaleniami analizy zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego działkę nr ewid. [...].

Należy zatem uznać za prawidłowy pogląd wyrażony w decyzji organu odwoławczego (str. 4 decyzji), że występują istotne rozbieżności między ustaleniami analizy urbanistycznej a parametrami budynku (budynków) planowanymi przez skarżącą kasacyjnie. Dotyczy to zwłaszcza wskaźnika powierzchni zabudowy i wielkości elewacji frontowych. Wskazane rozbieżności nie uzasadniały więc wydania przez Sąd I instancji odmiennego rozstrzygnięcia i nie przekonują również Sądu kasacyjnego do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu zawartego w pkt I.3 skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącej kasacyjnie o pominięciu okoliczności, że "duża część działek sąsiadujących z działką, której dotyczy wniosek, miała podobne parametry do parametrów wskazanych we wniosku, co powinno prowadzić do przyjęcia, że wnioskowana zabudowa będzie zgodna z przepisami oraz będzie zgodna z istniejącym ładem przestrzennym, co w kontekście postulatu nieograniczania praw właścicielskich, jeśli nie jest to absolutnie niezbędne, uzasadnia odstąpienie od określenia warunków przyszłej zabudowy jedynie na podstawie średniego wskaźnika analizowanego obszaru". W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można posługiwać się nieostrym wyrażeniem "duża część działek sąsiadujących". Przedstawiona wyżej treść analizy urbanistycznej z marca 2017 r. wyraźnie wskazuje, które działki zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji i do jakich ustaleń doprowadziła profesjonalnie przygotowana analiza urbanistyczna.

Powyższa konkluzja jest zatem zgodna ze standardami oceny dochowania zasady dobrego sąsiedztwa wyznaczanymi przez orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowiącymi rozwinięcie niekiedy zbyt skrótowo ujętych przepisów prawa. W judykaturze podkreśla się bowiem, że przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. W ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, LEX nr 1145557.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art 1 § 1 i 2 p.u.s.a., a także w związku z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. W opinii Sądu kasacyjnego Sąd I instancji nie dopuścił się zaniechania zbadania prawidłowości ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego. Zarzut taki wymagał bowiem szczegółowego wskazania przez osobę skarżącą kasacyjnie, jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte, nieustalone lub ustalone błędnie. Tymczasem zarzuty skarżącej kasacyjnie polegały co do zasady na formułowaniu ogólnych ocen krytycznych stanu rzeczy ustalonego przez właściwe w sprawie organy administracji bez konfrontacji tych ocen z ustaleniami analiz urbanistycznych i dokumentami zgromadzonymi w aktach. Między innymi, Sąd kasacyjny nie znalazł podstaw do uznania za trafny zarzutu, według którego "duża część działek sąsiadujących z działką, której dotyczy wniosek, miała podobne parametry do parametrów wskazanych we wniosku". W tych natomiast przypadkach, w których skarżąca zasadnie wskazywała na uchybienia organów administracji lub Sądu I instancji, np. w odniesieniu do trzech działek pominiętych w tabeli zawartej w analizie urbanistycznej, nie wykazano jednak, że takie uchybienia miały znaczący wpływ na wynik sprawy.

Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne, w tym Sąd I instancji, co do zasady nie badają stanu faktycznego sprawy polegając na materiale zgromadzonym w aktach. Podobnie należy ocenić stwierdzoną przez Sąd kasacyjny niepełną precyzją argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W myśl art. 184 p.p.s.a. (in fine) mimo słabości uzasadnienia Sąd kasacyjny uznał, że zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym oraz o uzasadnieniu wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wyprowadził z materiału dowodowego wnioski logiczne i spójne.

W świetle przedstawionej oceny sposobów i wyników prowadzonego postępowania Sąd kasacyjny nie znalazł również podstawy do uznania, że odmowa ustalenia warunków zabudowy działki nr ewid. [...] w [...] została orzeczona i utrzymana w mocy z naruszeniem praw właścicielskich. Godzi się podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącej we współczesnych porządkach prawnych uprawnienia podmiotów wynikające z przysługującego im prawa własności rzeczy (w tym nieruchomości) nie mogą być uznawane za nieograniczone. Stanowią o tym choćby art. 64 ust. 3 i art. 133 ust. 3 Konstytucji RP.

Argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonego wyroku nie mógł też być fakt, że w okresie prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w stosunku do działki nr ewid. [...] w [...] dyskutowane były "dwa projekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] a wskaźnik zabudowy został określony [w tych projektach] pierwotnie na 0,4 (w 1. projekcie), a następnie na 0,35 (w 2. projekcie)". Przedmiotem postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd kasacyjny w niniejszej sprawie była przecież odmowa ustalenia warunków zabudowy dla ww. działki. W chwili złożenia przez obecną skarżącą kasacyjnie wniosku do Burmistrza [...] o wydanie decyzji w tym zakresie na terenie obejmującym działkę nr ewid. [...] nie obowiązywały postanowienia (przepisy) żadnego miejscowego planu. O zgodności z prawem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 61 u.p.z.p. należało więc orzekać na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania skarżonych decyzji i następnie zaskarżonego wyroku. Inne akty prawne, a tym bardziej projekty uchwał o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub obowiązujące wcześniej, ale uchylone następnie uchwały o miejscowych planach zagospodarowania, nie mogą być uznawane ani za podstawę ustalenia warunków zabudowy, ani odmowy wydania takiego rozstrzygnięcia. Skoro uchwała planistyczna została uchylona, to znaczy że lokalny prawodawca nie chciał kontynuować rozwoju terenów objętych wcześniejszym planem według dotychczasowych standardów. Powołanie się więc na takie wcześniejsze bądź oczekiwane źródło jako przesłankę decyzji przy wydawaniu decyzji o treści niezgodnej z prawem obowiązującym w danym czasie, byłoby złamaniem przez organ lub przez sąd zasady legalności postępowania (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).

Mając na uwadze przedstawioną oceną zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.