Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 875/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28a ust. 1, art. 18a ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 271
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w K. Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. Ł. w sprawie absolutorium dla Burmistrza K. Ł. za 2015 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 20/93/2016 z 18 lipca 2016r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność uchwały Nr XXIII/189/16 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 23 czerwca 2016r. w sprawie absolutorium dla Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego za 2015r. z powodu jej sprzeczności z prawem, tj. art. 28a ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 446) oraz art. 271 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 885 z póź.zm.) polegającej na niedochowaniu ustawowo określonej procedury w sprawie absolutorium - przez to, że Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim nie zapoznała się z wnioskiem Komisji Rewizyjnej w sprawie absolutorium oraz opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi o tym wniosku.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że 6 czerwca 2016 roku do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wpłynęło pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z tej samej daty, w którym Przewodniczący wniósł o wydanie przez Izbę opinii do projektu Uchwały nr 1/16 Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 2 czerwca 2016r. w sprawie zaopiniowania wykonania budżetu za rok 2015 i wystąpienia z wnioskiem o udzielenie Burmistrzowi Konstantynowa Łódzkiego absolutorium. Wraz z ww. projektem Izbie przekazano również kserokopię Protokołu nr 10 oraz listy obecności z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 2 czerwca 2016r. W przesłanym do RIO projekcie uchwały wskazano, że Komisja Rewizyjna pozytywnie opiniuje wykonanie przez Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego budżetu za 2015r. i występuje z wnioskiem o udzielenie absolutorium. W protokole odnotowano, że za projektem uchwały głosowało wszystkich 8 członków, przy czym cztery glosy oddano za jej przyjęciem, wobec czterech głosów przeciwnych.

W piśmie z 8 czerwca 2016r. Regionalna Izba Obrachunkowa wyjaśniła, że przesłane dokumenty nie zawierają wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim w sprawie absolutorium dla Burmistrza Miasta. W odpowiedzi z 13 czerwca 2016r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim wniósł o zaopiniowanie stanowiska Komisji Rewizyjnej na temat absolutorium dla Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego, zawartego w protokole nr 11, z którego wynika, że na posiedzeniu z 2 czerwca 2016r. wobec nieuzyskania wymaganej zwykłej większości głosów Komisja wyraziła negatywne stanowisko w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi Konstantynowa Łódzkiego za 2015r.

Następnie 16 czerwca 2016r. skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi podjął Uchwałę Nr 1/119/2016, w której uznał, że brak jest przesłanek formalno-prawnych do zaopiniowania dokumentów Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim przekazanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim. Skład Orzekający wskazał w szczególności, że w jego ocenie Komisja Rewizyjna nie uchwaliła wniosku (opinii, stanowiska) w sprawie absolutorium dla Burmistrza za 2015 rok, co potwierdza wynik głosowania, które Komisja przeprowadziła na posiedzeniu w dniu 2 czerwca 2016 roku. Zdaniem składu orzekającego RIO wobec takiego wyniku głosowania nie było podstaw prawnych do uznania, że wyrażone zostało negatywne stanowisko w sprawie udzielenia absolutorium, jak również nie było podstaw do wnioskowania o nieudzielenie absolutorium, jak to uczyniła Komisja Rewizyjna na posiedzeniu w dniu 10 czerwca 2016r.

Na XXIII sesji Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim 23 czerwca 2016r. podjęto ww. uchwałę o udzieleniu Burmistrzowi Konstantynowa Łódzkiego absolutorium za 2015r.

Wskazaną na wstępie uchwałą z 18 lipca 2016r. stwierdzając nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 23 czerwca 2016r. Kolegium RIO wskazało, że Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim nie zapoznała się z wnioskiem (stanowiskiem) Komisji Rewizyjnej w sprawie absolutorium, bowiem Komisja nie wystąpiła do Rady Miejskiej ani w sprawie udzielenia Burmistrzowi absolutorium, ani też w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi absolutorium. Komisja Rewizyjna, jako podmiot kolegialny wyraża swą wolę w formie uchwał, które zapadają większością głosów. Za wniosek Komisji Rewizyjnej nie można zdaniem organu uznać dokumentów sporządzonych w toku jej pracy 2 oraz 10 czerwca 2016r. Rada nie zapoznała się również z opinią Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi o tym wniosku. W Uchwale Składu Orzekającego nr 1/119/2016 z 16 czerwca 2016 roku jednoznacznie wskazano, że brak jest przesłanek do zaopiniowania dokumentów z pracy Komisji Rewizyjnej, gdyż nie zawierają one wniosku Komisji w sprawie absolutorium.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając uchwale RIO z 18 lipca 2016r. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 271 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych w związku z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew stanowisku RIO procedura głosowania tak Rady Miejskiej, jak i Komisji rewizyjnej, została przeprowadzona prawidłowo. Komisja Rewizyjna zajęła stanowisko w przedmiocie absolutorium, a wniosek w tym przedmiocie został zakomunikowany radnym podczas posiedzenia Rady Miejskiej, na którym zapadła uchwała w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi absolutorium.

Wskazano, że Rada nie zapoznała się z opinią RIO o tym wniosku, ponieważ skład orzekający uznał, że brak jest przesłanek formalnoprawnych do zajęcia takiego stanowiska. Dla skarżącego oczywistym jest, że opinia RIO, jako niewiążąca radnych, a w szczególności bezpodstawna odmowa zajęcia stanowiska w tym przedmiocie nie może hamować procedury absolutoryjnej. W ocenie strony skarżącej wniosek w sprawie zaopiniowania wykonania budżetu oraz wniosku o udzielenie absolutorium został poddany pod głosowanie w zakresie określonym w treści art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a Rada Miejska nie jest związana treścią wniosku Komisji Rewizyjnej i ma prawo do decydowania o treści uchwały. Kontrolując działalność burmistrza, rada gminy powołuje w tym celu komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) - co prowadzi do wniosku, że jest ona organem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień - nie może więc jej narzucić treści uchwały jaką ta ma podjąć. Tym samym przedmiotowa uchwała z 23 czerwca winna być uznana za prawidłową.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W ocenie organu konieczność zapoznania się rady gminy z wnioskiem komisji rewizyjnej i opinią regionalnej izby obrachunkowej o tym wniosku przed przystąpieniem do głosowania w sprawie absolutorium wynika z art. 28a ust. 1 zdania drugiego ustawy o samorządzie gminnym, który odsyła do art. 18a ust. 3 tej ustawy, a co do wniosku komisji rewizyjnej - także z art. 271 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, przy czym nie można pominąć żadnego z elementów procedury absolutoryjnej, uznając je za mało znaczące i pozbawione wpływu na treść własnej uchwały w sprawie absolutorium ze względu na ich niewiążący charakter. Zdaniem organu nadzoru ustawodawca przewidział określoną sekwencję czynności w procedurze absolutoryjnej po to, by stworzyć gwarancje udzielania absolutorium "z tytułu wykonania budżetu", a pomijanie w praktyce niektórych z tych czynności wypacza sens regulacji prawnej odnoszącej się do absolutorium gminnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Zgodnie z § 2 cytowanego przepisu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 2 punkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2016r., poz. 718), dalej "p.p.s.a." w związku z art. 98 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stanowią podstawę prawną wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, którego legalność bada sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie.

W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze cytowanej ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W ocenie Kolegium RIO wyrażonej w zaskarżonej uchwale sprzeczność z prawem przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim polegała na tym, że przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia burmistrzowi absolutorium nie zapoznała się z wnioskiem Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, bowiem Komisja Rewizyjna nie wnioskowała do Rady Miejskiej o udzielenie, ani też o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi. Jako naruszenie prawa potraktowano również niezapoznanie się Rady Miejskiej z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w przedmiocie wniosku w sprawie absolutorium.

Zdaniem organu nadzoru w ten sposób naruszono art. 18a ust.3 w związku z art. 28a ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie sądu I instancji stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym odpowiada prawu.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że z protokołu posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 2 czerwca 2015r. wynika, że na posiedzeniu tym nie sformułowano wniosku co do udzielenia Burmistrzowi absolutorium. Z tego samego dokumentu wynika jednocześnie, że nie sformułowano także wniosku o nieudzielenie Burmistrzowi absolutorium. Zatem Komisja Rewizyjna nie sformułowała żadnego wniosku w sprawie absolutorium, co jest konsekwencją rozkładu głosów radnych nad projektem uchwały 1/16.

W tej sytuacji zapis zawarty w cytowanym protokole co do tego, że uchwała (proponowana) nie została przyjęta i wobec tego nie podejmuje się uchwały ze stanowiskiem przeciwnym, ale decyzja Komisji nie ma wpływu na dalszą decyzje Rady jest nie tylko niezrozumiały, ale zdaje się także wykraczać poza sferę uprawnień przyznanych ustawowo Komisji, do których nie należy przecież dowolna interpretacja własnego głosowania, lecz sformułowanie wniosku w sprawie udzielenia absolutorium.

Nie może być więc żadnych wątpliwości co do tego, że na posiedzeniu w dniu 2 czerwca 2016r. nie doszło do wykonania obowiązku Komisji Rewizyjnej, o którym mowa w art. 18a ust. 3 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, tj. wystąpienia z wnioskiem w sprawie absolutorium dla Burmistrza.

Obowiązku tego nie wykonano również podczas posiedzenia Komisji Rewizyjnej w dniu 10 czerwca 2016r. Z protokołu tego posiedzenia wynika bowiem, że nie odbyło się wówczas ponowne głosowanie lub też że uznano za nieważne głosowania z 2 czerwca 2016r. lecz, że Komisja ponownie dokonała własnej, tym razem odmiennej od poprzedniej, interpretacji wyników przedmiotowego głosowania stwierdzając, że "Komisja tym samym wyraziła negatywne stanowisko w sprawie udzielenia absolutorium dla Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego. W związku z tym Komisja wnosi o nieudzielenie Burmistrzowi (...) absolutorium".

Uważna analiza powyższych interpretacji wyników własnego głosowania, dokonanych przez Komisję Rewizyjna prowadzi do wniosku, ze wyraziła ona w istocie trzy poglądy.

Po pierwsze na posiedzeniu w dniu 2 czerwca 2016r. Komisja stwierdziła, że wniosek o udzielenie absolutorium nie został przyjęty.

Po drugie na tym samym posiedzeniu Komisja uznała, że wyniki głosowania nie uprawniają jej do formułowała wniosku przeciwnego.

Po trzecie na posiedzeniu w dniu 10 czerwca 2016r. Komisja przyjęła, że wyniki głosowania z dnia 2 czerwca 2016r. stanowią podstawę do przyjęcia, iż wnioskowała o odmowę udzielenia absolutorium.

W oparciu o tak rozbieżne sądy, dotyczące wyników jednego głosowania, wyrażone przez ten sam organ w kwestii absolutorium dla Burmistrza, w ocenie sądu I instancji nie sposób w ogóle przyjąć, że Komisja Rewizyjna sformułowała w tym zakresie jakikolwiek wiążący, zgodny z wymaganiami art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wniosek.

Stąd stanowisko organu nadzorczego wyrażone w zaskarżonej uchwale co do naruszenia art. 18a ust. 3 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym znajduje pełną akceptację sądu.

Należy w tym miejscu zaakceptować stanowisko organu nadzoru co do tego, że wystąpienie z wnioskiem do rady gminy w sprawie absolutorium jest obowiązkiem komisji rewizyjnej, której nikt i nic, w tym także nierozstrzygnięte głosowanie, nie może zwolnić z tego obowiązku.

Rację ma również RIO stwierdzając, że uznanie, iż nieuzyskanie wymaganej większości głosów przez projekt uchwały oznacza przyjęcie uchwały przeciwnej wymaga stosownej regulacji prawnej jak w przypadku art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 814), którego odpowiednika jednak brak w ustawie o samorządzie gminnym. W tej sytuacji uznanie, jakiego domaga się strona skarżąca, że dla przyjęcia takiego wniosku nie jest wymagana dopuszczająca taki zabieg regulacja prawna stanowiłoby naruszenie postulatu racjonalnego prawodawcy w ramach aktów prawnych regulujących funkcjonowanie samorządu terytorialnego.

Także zatem i z tego powodu rozumowanie, które przywiodło skarżącą do tezy, że Komisja Rewizyjna sformułowała wniosek negatywny co do absolutorium dla Burmistrza jest nieuprawnione. Równie oczywiste jest, w ocenie sądu, naruszenie końcowej części cytowanego przepisu, to jest poddania wniosku opinii organu nadzorczego.

Z uchwały z 16 czerwca 2016r. wynika wprost, że RIO uznało, że nie ma podstaw prawnych do zaopiniowania dokumentów w sprawie absolutorium dla Burmistrza złożonych przez Komisję Rewizyjną w kształcie przedstawionym powyżej.

W tej sytuacji naruszenie przez Radę Miejską Konstantynowa Łódzkiego art. 28a ust.1 zdanie drugie cytowanej ustawy o samorządzie gminnym ma charakter oczywisty. Przepis ten nakazuje Radzie Miejskiej przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium dla Burmistrza zapoznanie się z wnioskiem i opinią Komisji Rewizyjnej.

Skoro zaś w ocenie sądu I instancji rację ma Kolegium RIO, że wniosku Komisji Rewizyjnej nie było i nie było również opinii RIO, to jako oczywisty rodzi się wniosek, że Rada Miejska uchwalając uchwałę z dnia 23 czerwca 2016r.w sprawie absolutorium dla Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego za rok 2015 naruszyła art. 28a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 271 ust.1 punkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Niezapoznanie się z wnioskiem, choćby z powodu formalnego braku takiego wniosku (a w konsekwencji z opinią RIO) jest, w ocenie sądu, istotnym uchybieniem, które skutkuje nieważnością uchwały absolutoryjnej.

Przedmiotowe uchybienie uznać należy za równoważne w skutkach z wydaniem aktu (uchwały) bez uzyskania stanowiska innego organu (art. 145 § 1 punkt 6 kpa) – A. Matan, Komentarz do art. 91 Ustawy o samorządzie gminnym, Lex 2016. Z powyższego względu nie może ono być uznane za nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust.4 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 718) należało orzec jak w sentencji.

mko