Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 335/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 412/20 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wr 412/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – orzekając na skutek skargi wniesionej przez K. S. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]) o odmowie przyznania K. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad żoną –K. S.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; dalej "ustawa"), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ab initio ustawy oraz w konsekwencji na:

- uznaniu, że stosując przepis art. 27 ust. 5 ustawy, należy przyjąć, iż gwarantuje on stronie wybór pomiędzy pozostającymi w zbiegu świadczeniami, bez konieczności "uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane";

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ab initio ustawy oraz art. 27 ust. 5 ustawy -poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do pominięcia jednoznacznej normy wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ab initio ustawy, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do specjalnego zasiłku opiekuńczego;

II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ab initio i art. 27 ust. 5 ustawy, na skutek błędnego uznania, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy, czym naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - na skutek błędnego uznania, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia sprawy administracyjnej, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, z jednoczesnym respektowaniem standardów służących realizacji zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej,

b) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organy administracji nie spełniły obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy administracyjnej, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy obu instancji w sposób prawidłowy (w szczególności respektujący standardy służące realizacji zasady praworządności) i wystarczający dokonały ustaleń i wyjaśniły istotę sprawy,

c) poprzez błędną wykładnię, że uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego może nastąpić także w przypadku braku bezwarunkowej zgody strony, na rzecz której świadczenie to zostało przyznane,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ab initio i art. 27 ust. 5 ustawy oraz z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Kolegium, którego konsekwencją było nieuzasadnione wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu gminy, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ab initio i art. 27 ust. 5 ustawy oraz nie naruszyło ww. przepisów k.p.a.,

4. art. 151 P.p.s.a., w związku 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ab initio i art. 27 ust. 5 ustawy oraz z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż skarga K. S. jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku wskazywane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto - w myśl art. 176 § 2 in fine p.p.s.a. - autor skargi kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się jej rozpoznania na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które to zarzuty w tym przypadku okazały się nieuzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła wniosku K. S. z dnia 25 lutego 2020 r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną – K.S.. Istotny w tym przypadku był zaś fakt, że ponieważ wnioskodawca był już uprawniony do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2019/2020 to w związku z tym złożył on w dniu 19 lutego 2020 r. oświadczenie, że zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pod warunkiem uzyskania wcześniej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] utrzymało jednak w mocy odmowną decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., podnosząc, że skoro odwołujący się był osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to - z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "u.ś.r.") - objęte wnioskiem świadczenie nie mogło mu być przyznane. Organ twierdził bowiem, że ponieważ z w/w przepisu wynikało, iż świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone - m.in. - prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w sytuacji braku bezwarunkowej rezygnacji strony z dotychczas przyznanego mu świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego), nie można było przedmiotowego wniosku uwzględnić.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd Wojewódzki, który uchylając decyzje wydane w tej sprawie przez organy obu instancji, stwierdził, że organy nie uwzględniły w tym przypadku w sposób prawidłowy okoliczności, że we wniosku z dnia 19 lutego 2020 r. skarżący, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego - świadczenia pielęgnacyjnego i zwrócił się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wskazał bowiem, że w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną, wnosi o uchylenie decyzji organu przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy.

Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że - zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Treść sformułowanych przez skarżącego żądań świadczyła zaś o jego gotowości i woli rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Żądania te były przy tym jasne i zrozumiałe oraz dowodziły, iż jeżeliby skarżącemu zostało przyznane świadczenie opiekuńcze (czyli świadczenie korzystniejsze), nie zamierza on pobierać jednocześnie dwóch świadczeń.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, trudno przy tym było wymagać od skarżącego "bezwzględnego" zrezygnowania z przyznanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego i żądania niezwłocznego uchylenia decyzji o przyznaniu tego zasiłku, bez otrzymania od organu pierwszej instancji zapewnienia o przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnując "bezwzględnie" ze specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący utraciłby bowiem źródło utrzymania. W związku z tym, Sąd I instancji odwołał się w tym miejscu do poglądu istniejącego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanego na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, zauważając, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie stronie przyznane. Wymaganie więc przez organ, jak kontynuował Sąd I instancji - aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej już świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, bo wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska ona wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.

W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałby skarżącemu realizację jego żądania, zarówno w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Jako zaś przykład takiego rozwiązania Sąd wskazał na możliwość jednoczesnego (tego samego dnia) przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcia o tych uprawnieniach w ramach jednej dwuaspektowej decyzji. Wprawdzie – jak zaznaczył Sąd Wojewódzki - zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie skarżącemu różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego już specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z tych powodów Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzje organów obu instancji w istotny sposób naruszały: art. 8 § 1 k.p.a. (bo pozbawienie skarżącego należnego mu świadczenia pielęgnacyjnego było nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publiczne), a także w ten sam sposób naruszały art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. ( przez pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku 19 lutego 2020 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego).

W związku z tym Sąd I instancji polecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozpatrzył żądanie, przyjmując, że już w momencie złożenia wniosku zrzekł się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego a następnie by wydał rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. i przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Jednocześnie przy tym organ winien uwzględnić konieczną w tej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.

Poglądu Sądu Wojewódzkiego nie podzieliło Kolegium, zarzucając Sądowi I instancji istotne naruszenie szeregu przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego. W rzeczywistości skarga kasacyjna akcentowała zaś, że - po myśli art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprawdzie – zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, ale skoro w niniejszej sprawie skarżący nie wyraził bezwarunkowo zgody na uchylenie decyzji uprzednio przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie można było przyjąć, iż dokonał wyboru świadczeń, o którym mowa w powyższym przepisie. Z tych względów, dokonując analizy treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ab initio oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., skarżący organ kwestionował zasadność wyżej przedstawionych wytycznych, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna – jak wyżej wspomniano - nie była usprawiedliwiona. Wprawdzie, czytając dosłownie treść, zakwestionowanych tą skargą, przepisów prawa materialnego, wypadałoby zgodzić się ze skarżącym organem, że z pozoru zachodziła w tym przypadku różnica pomiędzy ich literalną treścią a stanem faktycznym, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, ale w rzeczywistości taka różnica jednak nie występowała. Zwrócić bowiem należy uwagę, że dokonana w analizowanej sprawie wykładnia prawa materialnego nie była oparta wyłącznie na wykładni gramatycznej.

Do niedawna treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, orzecznictwo sądowoadministracyjne wykładało przy pomocy wyłącznie wykładni literalnej. Prowadziło to do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do np., specjalnego zasiłku opiekuńczego nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie jednak, linia orzecznicza uległa zmianie i nie ogranicza się tylko do wykładni językowej, lecz ma na względzie również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Te dwa rodzaje wykładni mogą zaś prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może bowiem okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego dotychczasowe brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób otrzymujących inne tego rodzaju świadczenie w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ów cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, gdyż sprawując opiekę po uzyskaniu (w tym przypadku ) prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Rozpoznając niniejszą sprawę należało zatem uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej, dotyczącej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika bowiem między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić bowiem należy, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Kwota ta zaś była w tamtym okresie czasu niższa niż wysokość innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taki stan utrzymywał się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie zostało podniesione do kwoty 1.583 zł. Aktualnie natomiast, zgodnie z art. 17 ust. 3 omawianej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r., poz. 1031).

Z tych powodów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się aktualnie (vide np.: wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2010/20, publ. www.nsa.gov.pl), że brak jest obecnie przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, nie przemawia bowiem również stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów, przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

W takiej więc sytuacji skoro należy opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r., to realizacja w praktyce tego poglądu musi również opierać się na przepisach prawa w ten sam sposób wykładanych. W innym bowiem przypadku zaprezentowana wyżej wykładnia prawa nie miała by sensu. Z tego powodu organ, mając na uwadze treść art. 7, 8 § 1 i art. 9 k.p.a. winien dokonywać interpretacji woli strony, mając na uwadze jej słuszny interes i rzeczywistą intencję. Dodać bowiem w tym miejscu trzeba, iż ponieważ podstawę owej funkcjonalnej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. stanowiły względy finansowe, to nie można było wymagać by strona, dążąc do poprawy swojej sytuacji finansowej, jednocześnie działała na własną niekorzyść. Dlatego też przedstawione wyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym organ, rozpatrując żądanie K. S., winien przyjąć, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w/w zrzekł się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, było uzasadnione.

Z tych więc powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1 i art. 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie były trafne.

Co do zaś kwestii dokonania sposobu rozliczeń obu świadczeń, to jest przyznanego do tej pory K. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego i wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, skład orzekający pragnie podnieść, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2508/20), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (vide: także wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Powyższe zatem oznacza, że przedstawiony wyżej pogląd Sądu Wojewódzkiego, zawierający przykładowe rozwiązanie powstałego w tym przypadku zagadnienia kolizji praw, nie naruszał prawa.

Dodać w tym miejscu też wypada, iż orzekając w niniejszej sprawie organ winien mieć – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 września 2020 r. (sygn. akt I OSK 2199/19) i z dnia 18 stycznia 2021 r. (sygn. akt I OSK 2122/20) – na uwadze, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne, gwarantujące stronie przewidziane art. 27 ust. 5 u.ś,.r., prawo wyboru świadczenia.

Powyższe więc prowadziło do wniosku, że także zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ab initio i art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie były trafne.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.