Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1197/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 1 w zw. z art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Szpitala Miejskiego w R. Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 26 czerwca 2012 r. , nr: [...] , znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie na rzecz strony skarżącej- Szpitala Miejskiego w R. Spółki z o.o. w R. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem zlotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w [...]" sp. z o. o. w R. złożył wniosek (pismo o znaku: [...]), w którym - powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 przy zastosowaniu art. 4 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) - zwrócił się do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie o sporządzenie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju Leczenie Szpitalne w zakresie Chirurgia Ogólna -Hospitalizacja Planowa ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie położnictwa i ginekologii 4500-001-Oddział Chirurgiczny Ogólny. Ponadto wnioskodawca wystąpił o udostępnienie powyższych informacji poprzez odbiór kserokopii powyższych ofert w siedzibie Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, przy ul. Józefa 21.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r. nr [...] r., znak [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 i 2, w związku z art. 1 ust. 2, w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 4 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) w związku z art. 96 ust. 1, art. 107 ust. 1, art. 142 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 1-3 i art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, póz. 1027 ze zm.) w zw. z art. 73 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., odmówił udostępnienia wskazanych we wniosku informacji.

Jako uzasadnienie odmowy udzielenia informacji wskazano art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wskazano przy tym, że wniosek dotyczy ofert złożonych w w/w postępowaniu nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert uregulowanym w szczególności w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej także "ustawą o świadczeniach". Ustawa o świadczeniach szczegółowo normuje przebieg postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, a także określa odmienne od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi. Wskazano, że art. 142 ust. 2 powołanej ustawy określa zasady i tryb udzielania informacji oraz umożliwia oferentom dostęp do informacji publicznej dotyczącej wszystkich ofert złożonych w postępowaniu oraz w części jawnej przyznaje oferentom prawo składania wyjaśnień i oświadczeń.

Podano także, że zakres dostępu do informacji publicznej określony jest przez ustawę o świadczeniach w art. 135, zgodnie z którym umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, a Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje tę zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

W decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie wskazano także, że żądanie udostępnienia kserokopii wszystkich ofert i udostępnienie ich skarżącemu stanowi w istocie żądanie informacji przetworzonej, bowiem zadośćuczynienie temu żądaniu wymagałoby sporządzenia kopii, które przed ich udostępnieniem powinny być opracowane pod względem odpowiedniego zabezpieczenia danych osobowych w nich zawartych. Wskazano, że w tym kontekście nie został spełniony warunek określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu w uzyskaniu wnioskowanych informacji.

Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w [...]" sp. z o.o. w [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez udostępnienie informacji publicznej zgodnie wnioskiem, ewentualnie, na wypadek nie uwzględnienia tego żądania - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie. We wniosku zarzucono:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, gdy tymczasem na podstawie art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy zastosowaniu art. 127 § 2 K.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia,

naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż art. 135 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż art. 142 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów

naruszenie art. l ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 K.p.a., gdyż Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie odmawia składającemu wniosek w trybie art. 73 dostępu do ofert innych oferentów, na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. znak: [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 i 2, w zw. z art. 1 ust. 2, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 , w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, póz. 1198 ze zm.), w zw. z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 1 oraz w zw. z art. 135 w zw. z art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, póz. 1027 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1, § 2 oraz § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej (wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1) i inne podmioty wykonujące zadania publiczne (wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 2 -5). Jak wskazano w decyzji z dnia 19 stycznia 2011 r. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie, jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną. Wynika to z przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków, stanowiącego w szczególności, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostka organizacyjną posiadającą osobowość prawną oraz wynika to z przepisu art. 107 ust. 1 tej samej ustawy, określającego, że dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Właściwość ta znajduje umocowanie także w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wg. którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 (tj. podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej niebędącego organem władzy publicznej), o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie jest organem władzy publicznej, to od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, o którym mowa w art. 127 ust. 2 k.p.a.

Ponadto podniesiono, że w decyzji Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r. prawidłowo wywiedziono, że dane zawarte w ofertach, których przekazania żąda wnioskodawca są dostępne wyłącznie na zasadach określonych w art. 142 oraz 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wprawdzie nie jest to dostępność nieograniczona, ale pozwalająca określonym podmiotom lub na określonych zasadach przewidzianych w tych przepisach zapoznać się z danymi zawartymi w ofercie. W przedmiotowej sprawie art. 142 ustawy o świadczeniach znajduje zastosowanie, gdyż Szpital Miejski w [...] był jednym z oferentów uczestniczących w postępowaniu w sprawie zawarcia przedmiotowych umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Art. 135 ustawy o świadczeniach również znajduje zastosowanie, bowiem dane wskazane w tym przepisie, które w dużej mierze są tożsame z danymi zawartymi w ofertach, są dostępne dla każdego na stronie internetowej Funduszu.

Jako niezrozumiały i niezasadny oceniono zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 K.p.a., gdyż Dyrektor MÓW NFZ w Krakowie w zaskarżonej decyzji nie powoływał argumentów dotyczących art. 73 K.p.a.

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r. odmawiająca wnioskodawcy udostępnienia żądanych danych w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. jest zasadna z następujących powodów.

Przede wszystkim podkreślono, że zawarte we wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r. żądanie udostępnienia wnioskodawcy kserokopii ofert złożonych do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń nie znajduje oparcia w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem oferty te nie stanowią informacji publicznej. Z powołanego przepisu wynika, że udostępnianiu podlega jedynie informacja publiczna, tj. informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog informacji uznanych za informację publiczną został wskazany w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniesiono, że doktryna i orzecznictwo zdefiniowały informację publiczną jako każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Wskazano, że oferty, których udostępnienia żądał Szpital, nie stanowią informacji publicznej. Oferty są bowiem sporządzane przez podmioty niepubliczne, niepełniące funkcji publicznych, niebędące żadnymi z organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ powołał treść § 10 i 13 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określających jakie dokumenty obejmuje oferta w formie pisemnej. W ocenie organu wszystkie informacje, a także dokumenty i oświadczenia wskazane w § 10 i § 13 powołanego wyżej zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostały wytworzone przez oferentów lub dotyczą samych oferentów, którzy jedynie ubiegają się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sam fakt, że zostały one złożone w ramach postępowania przeprowadzanego przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie przesądza, że dane w nich zawarte stanowią informację publiczną. W tym miejscu przywołano postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt. II SAB/Wa 44/2010, zgodnie z którym akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym jednak zaznaczyć, że nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mają walor informacji publicznej. Charakter taki mają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzące od organu (dokumenty urzędowe). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i inne pisma stron znajdujące się w aktach postępowania.

Podsumowując organ podał, że konsekwencją ustalenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej jest stwierdzenie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w przedmiotowym przypadku zastosowania, a tym samym Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych informacji w jej trybie.

Organ wskazał jednak, że nawet przyjmując, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną, to ustawa do informacji publicznej nie zapewnia dostępu do informacji publicznej w sposób nieograniczony. Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej zawarte zostały m. in. w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie ograniczeniem dostępu do informacji są także: tajemnica przedsiębiorstwa oferentów zdefiniowana w art. 11 ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. z 2003 Nr 153, póz. 1503 ze zm.), ochrona danych osobowych określona w ustawie z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2002 Nr 101 poz.926 ze zm .), jak i tajemnica przedsiębiorcy składającego ofertę.

Organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonych przez oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa określoną w ustawie o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji oraz ochroną danych osobowych określoną w ustawie o ochronie danych osobowych, a Narodowy Fundusz Zdrowia jest zobowiązany ich przestrzegać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt II GSK 264/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 265/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 106/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt VI SA/Wa 276/12).

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca wymieniając tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, obok prywatności jednostki przypisał tej tajemnicy szczególną rangę, pozwalającą na jej porównanie z prawem do ochrony prywatności jednostki. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", a tym samym nie ograniczył przedmiotu tajemnicy przedsiębiorcy do kategorii określonych spraw, jednak w opinii organu, w pojęciu tym bez wątpienia mieszczą się tak istotne dla przedsiębiorcy wiadomości jak dane zawarte w ofercie stanowiące podstawę do ubiegania się na zasadach konkurencyjności o umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Kwalifikacja ta również stanowi podstawę do odmowy udostępniania żądanych informacji na podstawie art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Miejski w [...] sp. z o.o., składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca spółka zarzuciła zakwestionowanej decyzji:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, tymczasem na podstawie art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie informacji publicznej przy zastosowaniu art. 127 § 2 K.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia,

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że treść art. 135 ust 1 - 3 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów ustawy o informacji normuje zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi, gdy tymczasem art. 135 ustawy o świadczeniach nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, że treść art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów ustawy o informacji normuje zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi, gdy tymczasem art. 142 ustawy o świadczeniach ust. 1 i 2 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że oferty, których udostępnienia żąda Skarżący nie stanowią informacji publicznej, gdy tymczasem informację publiczną stanowią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, ja i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego,

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 Nr 153, póz. 1503 z późn. zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o informacji poprzez przyjęcie, że oferty innych oferentów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Spółka wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji l instancji; ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia tego żądania: uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji l instancji, a nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, ponownie przy tym powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r.

I OSK 1918/07. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi o jej nieważności i w konsekwencji uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Następnie strona skarżąca podniosła, że ustawa o świadczeniach nie normuje odmiennie od przepisów ustawy o informacji, zasad i trybów dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi. Za skandaliczne należy stwierdzenie, że na podstawie art. 142 oraz art. 135 ustawy o świadczeniach określone podmioty mogą zapoznać się z danymi zawartymi w ofercie oraz że dane wskazane w tym przepisie, są w dużej mierze tożsame z danymi zawartymi w ofertach. Statuujący zasadę jawności umów art. 135 ustawy o świadczeniach realizowany jest w sposób przedstawiony w niżej wskazanym dowodzie. Natomiast informacje zawarte w ofercie obrazuje oferta Skarżącego złożona w postępowaniu konkursowym. Z porównania wskazanych wyżej dowodów (por. także § 10 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. -cytowany na str. 8-12 zaskarżonej decyzji) wynika, że są to zupełnie różne informacje. Wobec powyższego na podstawie art. 135 ustawy oświadczeniach skarżący nie może się zapoznać z ofertami innych oferentów.

Przywołany przez organ art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach dotyczy wyłącznie części jawnej postępowania konkursowego, przy czym treść tego przepisu, wbrew twierdzeniom Organu, nie określa zasad i trybu dostępu do treści ofert innych oferentów. Poza tym komisje konkursowe nigdy w tej części konkursu nie udostępniły ofert innych oferentów. Udostępnienie ofert innych oferentów na tym etapie postępowania konkursowego byłoby rzeczywistym zaprzeczeniem idei konkursu. Nie mniej jednak nie można, wbrew twierdzeniom Organu, z treści tych przepisów wywieść wniosku, że określają one odmienne od przepisów ustawy o informacji zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, bowiem przepisy te w jakikolwiek sposób nie określają dostępu do ofert innych oferentów. Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach dostęp do ofert innych oferentów nie jest możliwy ani w części jawnej postępowania konkursowego (art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach), ani w części niejawnej postępowania konkursowego (art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach). Przyjęcie poglądu przeciwnego powodowałby, że przeprowadzenie postępowania konkursowego byłoby nie możliwe, skoro komisja konkursowa powinna wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Skarżący zgadza się, że dostęp do ofert innych oferentów w części jawnej i niejawnej postępowania konkursowego powodowałby, że postępowanie nie miałoby charakteru konkursu, lecz licytacji. Nie mniej jednak już po ogłoszeniu rozstrzygnięcia konkursu ofert zgodnie z art. 151 ustawy o świadczeniach, każdy z oferentów winien mieć nieograniczony dostęp do ofert innych oferentów w celu zweryfikowania, czy prowadzone postępowanie konkursowe było zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach oraz podniesienia ewentualnych zarzutów w postępowaniu odwoławczym, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości.

Skarżący nie zaprzeczył, że był uczestnikiem postępowania konkursowego i wobec powyższego winien uzyskać dostęp do ofert innych oferentów na podstawie art. 73 k.p.a. skarżący wystąpił na tej podstawie prawnej o udostępnienie ofert innych oferentów lecz ich nie uzyskał. W tym zakresie organ, jak również Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, nie wydali postanowienia o odmowie umożliwienia Skarżącemu przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów stosownie do treści art. 74 § 2 k.p.a. Skarżący zaskarżył decyzje organu w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert, w którym podniósł zarzut naruszenia art. 73 i 74 § 2 k.p.a., wskazując w odwołaniu, że "Twierdzenie, że Odwołujący zapoznał się z materiałami sprawy jest nieprawdziwe. Świadczeniodawca zapoznał się jedynie z rankingiem oceny swojej oferty i to rankingiem całościowym. Dopiero po wielu żądaniach uzyskał w terminie późniejszym ranking szczegółowy oceny swojej oferty. Twierdzenie, że oferty innych oferentów i szczegółowe rankingi oceny ofertach tych oferentów nie podlegają ujawnieniu bowiem składane są w części niejawnej postępowania nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Po rozstrzygnięciu konkursu i po złożeniu odwołania przez świadczeniodawcę rozpoczyna się zgodnie z orzecznictwem sądowym postępowanie administracyjne regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Jak wyżej wykazano akta sprawy winny zawierać oferty innych oferentów i rankingi szczegółowe oceny tych ofert. Takie stanowisko niejednokrotnie wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto Dyrektor odmawiając dostępu do ofert innych oferentów i rankingów szczegółowych oceny tych ofert winien zgodnie z art. 74 § 2 kp.a. wydać stosowane postanowienie, czego nie uczynił. Do tych zarzutów odniósł się Prezes NFZ stwierdzając, że niezasadny jest wniosek o udostępnienie danych wszystkich złożonych postępowaniu ofert, ponieważ porównanie ofert następuje - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy - w części niejawnej postępowania i związku z tym nie podlegają one ujawnieniu poszczególnym oferentom. Jednocześnie należy dodać, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu rozpatrującego odwołanie jest badanie naruszenia interesu prawnego wskutek naruszenia zasad postępowania. Przedmiot badania jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Kompletna dokumentacja sporządzona w toku postępowania konkursowego dotycząca oferty została przedstawiona Szpitalowi w dniu 24 stycznia 2011 r., na podstawie art. 10 k.p.a. W innej zaś decyzji dotyczącej skarżącego z zakresu świadczeń zdrowotnych udzielanych na Izie Przyjęć, Prezes NFZ argumentował lakonicznie, że z powołanych powyżej przepisów art. 154 ust. l i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w l instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes... ". W wyniku rozpatrzenia wskazanego odwołania Prezes NFZ oddalił odwołanie. Na tym postępowanie administracyjne zostało zakończone, skarżący do dnia dzisiejszego nie uzyskał dostępu do ofert innych oferentów.

Skarżąca spółka wskazała, że od kilku lat zupełnie bezpodstawnie Organy NFZ odmawiają dostępu do ofert na każdym etapie postępowania konkursowego, a także po jego całkowitym zakończeniu. Stąd też posiadając tę wiedzę Skarżący z ostrożności złożył w tym samym dniu wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w trybie k.p.a. Żaden z tych wniosków jak już wyżej wykazano nie został do dnia dzisiejszego zrealizowany. Organy NFZ nie realizują wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej zasłaniając się treścią art. 73 k.p.a., zaś wnioski w trybie art. 73 k.p.a. w ogóle nie rozpatrują udając, że ich nie złożono.

W postępowaniach konkursowych rozdysponowywane są olbrzymie środki publiczne pochodzące ze składek zdrowotnych. Sam organ w roku 2011 rozdysponował tylko w zakresie szpitalnictwa w województwie małopolskim 2 202 401,79 min zł i nikt nie może skontrolować, czy rozdysponowane środki wydano zgodnie z procedurą konkursową.

Skarżący podniósł dalej, że zakres przedmiotowy pojęcia "informacji publicznej"" wyznacza art. 1 ust. 1 ustawy o informacji, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Bez żadnego znaczenia prawnego pozostaje okoliczność, iż oferty są sporządzane przez podmioty nie-publiczne, nie pełniące funkcji publicznych, nie będące żadnymi z organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzenie to jest także nieprawdziwe, bowiem w większości przypadków oferty są składane przez podmioty określone w art. 4 ust. 11 pkt 3 i pkt 4 ustawy o informacji, do których należą jednostki budżetowe prowadzące działalność leczniczą, w tym państwowe jednostki budżetowe tworzone i nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej tworzone w głównej mierze przez jednostki samorządu terytorialnego. Udział podmiotów prywatnych w postępowaniach konkursowych jest niezwykle niski. Idąc tokiem rozumowania Dyrektora, winien więc on udostępnić te oferty, które złożyły wyliczone wyżej podmioty. Tymczasem Dyrektor w tym zakresie nie dokonał jakiejkolwiek analizy. Bezpodstawne jest też stanowisko Dyrektora, że oferty nie odnoszą się do władz publicznych, czy podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach do zakresu działania Funduszu należy również w szczególności: ... przeprowadzanie konkursów ofert, rokowań i zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także monitorowanie ich realizacji i rozliczanie. Wobec powyższego składane przez oferentów oferty są podstawą dla Narodowego Funduszu Zdrowia do przeprowadzania konkursów ofert a w konsekwencji do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez które realizowany jest konstytucyjny obowiązek Państwa do zapewnienia obywatelom świadczeń opieki zdrowotnej.

Oferty składane w postępowaniach konkursowych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o informacji. Na marginesie należy wskazać, brak cech informacji publicznej powoduje, że brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o informacji. Nie ma wówczas także obowiązku udostępniania informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informujące o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

W skardze podniesiono też, że wbrew stanowisku organu informacje zawarte w ofertach nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jest oczywistym, że zawarte w ofertach informacje nie stanowią informacji technicznej, technologicznej czy organizacyjnej. W tym zakresie wystarczy dokonać analizy co składa się na treść oferty. Przytoczna w zaskarżonej decyzji treść § 10 i § 13 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pozwala stwierdzić, że nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa wszystkie informacje opisane w tych przepisach. Tylko wobec niektórych informacji mogłaby mieć zastosowanie jedynie ustawa o ochronie danych osobowych, choć w tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej osoby zatrudnione w szpitalu oraz pozostające w stosunku cywilnoprawnym z podmiotem leczniczym, którego przedsiębiorstwem jest szpital, są obowiązane nosić w widocznym miejscu identyfikator zawierający imię i nazwisko oraz funkcję tej osoby. W tym więc zakresie cytowany przepis wyłącza ochronę przewidzianą ustawą o ochronie danych osobowych. Z ostrożności, gdyby przyjąć, że wskazany przepis nie wyłącza ochrony danych osobowych, to organ winien był anonimizować jedynie dane osobowe, a pozostałą cześć ofert udostępnić. Ponadto pozostaje do rozstrzygnięcia, czy zawarte w ofertach informacje w tym cena za jeden punkt rozliczeniowy oraz proponowana suma punktów rozliczeniowych do wykonania stanowią informację posiadającą wartość gospodarczą, co do której oferent podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności. Przedmiotowe informacje po rozstrzygnięciu postępowania konkursowego nie stanowią informacji, która posiadałaby jakakolwiek wartość gospodarczą. Z chwilą zakończenia postępowania konkursowego i podpisania przez oferentów umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Małopolskim Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, informacje zawarte w ofertach nie mają dla oferentów jakiejkolwiek wartości gospodarczej. Więc informacje te nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy skoro w przeważającej części są powszechnie dostępne a jedynie forma ich udostępnienia jest różna od tej, której żąda Skarżący. Tajemnicą przedsiębiorstwa jest nieujawniona do wiadomości publicznej informacja, nie zaś forma tej informacji. Należy wskazać, że powszechnie przyjmuje się, że kosztorysy czy ceny jednostkowe służące do obliczenia ceny nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Ponadto, żeby uznać określone informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa, przedsiębiorstwo musi podjąć niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji. W takich warunkach na oferentach spoczywa ciężar dowodu, że podjęli oni niezbędne kroki w celu określenia granic obowiązku zachowania tajemnicy. Wobec kontrahentów dysponent tajemnicy powinien posługiwać się wszelkimi rozsądnymi w danych okolicznościach instrumentami ochrony, np. wprowadzając do umów klauzule poufności oraz oznaczając wszelkie materialne nośniki poufnych informacji odpowiednimi ostrzeżeniami. Tymczasem w złożonych do MÓW NFZ w Krakowie ofertach, oferenci nie wprowadzali jakiejkolwiek klauzul poufności. W takich warunkach twierdzenie, że oferty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa jest całkowicie bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.).

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, póz. 1198 ze zm.) wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Ze względu na to, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz.U. z 2008 r., nr 164, póz. 1027), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy), to na podmiocie reprezentującym oddział wojewódzki Funduszu, tj. na jego dyrektorze (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy) spoczywał obowiązek rozpoznania skierowanego do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wniosek został rozpoznany poprzez wydanie decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., nr [...]r, znak [...] o odmowie udostępnienia wskazanych we wniosku informacji.

Zgodnie z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej "do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania". Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie nie jest "organem władzy publicznej", o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, lecz "podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną", tj. podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z tego względu znajdował zastosowanie art. 17 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dwuinstancyjność postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zapewniona jest poprzez możliwość wystąpienia do takiego podmiotu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przez podmiot właściwy, w tym zakresie zarzut skargi nie znajduje uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r. dokumenty obejmowały informacje publiczne. W zakresie stanowiska co do tej okoliczności Dyrektor MÓW NFZ wykazał jednak pewną niekonsekwencje - z jednej strony wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ale jednocześnie w jej uzasadnieniu negował fakt, że żądane dokumenty są informacją publiczną

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, póz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 96, art. 97, art. 116 ustawy o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, zarządzającą środkami finansowymi (przychodami funduszu), która w imieniu Państwa realizuje zagwarantowane w art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia. Realizując zadanie publiczne jakim jest szeroko rozumiana ochrona zdrowia, Narodowy Fundusz Zdrowia dysponuje rocznie środkami publicznymi w wielkości stanowiącej około 20 - 25 % dochodów budżetu rocznego Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika to z porównania ustawy budżetowej (po stronie podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa) z rocznym planem finansowym NFZ (w pozycji: przychody ogółem).

Są to znaczne środki publiczne.

Odrębnej uwagi wymaga kwestia dostępu do dokumentów znajdujących się posiadaniu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. Taki pogląd wyraził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 29.02.2012r. sygn. l OSK 2215/11, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości.

Oferty gromadzone w postępowaniu dotyczącym konkursu tych ofert prowadzonym w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2008 r., nr 164, póz. 1027), nie mogą być traktowane jako nie dotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami państwa w szczególności prowadząca do rozdysponowania środków publicznych - nawet taka, która kończy się zawarciem umowy - ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wnioskowana do udostępnienia informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę kserokopii ofert złożonych w postępowaniu w ramach konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ma zatem co do zasady charakter informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność sporządzenia ofert przez podmioty niepubliczne nie ma wpływu na kwalifikację tych ofert z punktu widzenia dopuszczalności kwalifikowania ich jako informacji publicznej.

Prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka właśnie wyjątkowa sytuacja. Podkreślić należy, że dokumentacja postępowania konkursowego jako zbiór dokumentów zgromadzonych, pozyskanych i wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie stanowi co do zasady informację publiczną, obowiązkiem organu jest natomiast ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej.

Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że strona skarżąca jako jeden z oferentów nie miała zapewnionego dostępu do wnioskowanej informacji na żadnym etapie postępowania konkursowego, co wprost potwierdził pełnomocnik MÓW NFZ. Dostępu tego nie miała strona skarżąca zatem również w części jawnej konkursu ofert, podczas którego komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że gwarancja jawności dla oferentów postępowania konkursowego oznacza jedynie możliwość składania przez nich wyjaśnień lub oświadczeń co do formalnych czynności takich jak np. otwieranie kopert lub paczek z ofertami bądź dotyczących wyłącznie ich własnych ofert. Jednakże w ocenie Sądu powyższe regulacje odczytywane zgodnie z wykładnią literalną - stosowaną jak się wydaje przez MÓW NFZ - całkowicie wypaczają sens ustawowego wprowadzenia części jawnej konkursu, która z założenia winna gwarantować oferentom dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne.

Zdaniem Sądu art. 135 ustawy o świadczeniach nie jest generalnie przepisem odrębnym w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 135 stanowi, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Oznacza to, że przepis ten dotyczy wyłącznie umów już zawartych i w tym zakresie rzeczywiście może być traktowany jako przepis w sposób szczególny regulujący jawność umów. Art. 135 nie dotyczy natomiast informacji dotyczących postępowań zmierzających do zawarcia tych umów. Każdy (nie tylko oferent) ma prawo żądać informacji o tym w jaki sposób doszło do wyboru świadczeniodawców, którzy ze środków publicznych realizować będą zadania publiczne.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w decyzji argumentu, że oferta zawiera dane objęte tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 Nr 153, póz. 1503 ze zm.), należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony.

Chęć generalnego utajnienia danych zawartych w ofertach nie jest niczym uzasadniona. Dane dotyczące sprzętu, aparatury medycznej czy pomieszczeń w których udzielane są świadczenia, harmonogram pracy personelu czy jego dostępność godzinowa nie mogą być traktowane jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Po zawarciu umowy stają się zresztą jawne dla każdego potencjalnego pacjenta. Wpisy do rejestru podmiotów leczniczych, statut, odpisy z KRS, wpisy do ewidencji działalności gospodarczej są informacjami jawnymi. Nie ma powodu również utajniać wykazu personelu i jego kwalifikacji (w zakresie obejmującym imię i nazwisko oraz posiadaną specjalizację względnie numer prawa wykonywania zawodu). Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 81 póz. 484) świadczeniodawca jest zobowiązany do umieszczenia wewnątrz budynków siedziby i jednostek organizacyjnych informacji dotyczących imion i nazwisk osób kierujących pracą komórki organizacyjnej, a w przypadku ambulatoryjnej opieki zdrowotnej - także imion i nazwisk osób udzielających świadczeń oraz godzin i miejsca udzielania świadczeń. Również zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112 póz. 654 ze zmianami), osoby zatrudnione w szpitalu oraz pozostające w stosunku cywilnoprawnym z podmiotem leczniczym, którego przedsiębiorstwem jest szpital, są obowiązane nosić w widocznym miejscu identyfikator zawierający imię i nazwisko oraz funkcję tej osoby. Przepisy te nie wskazują, że są to dane które mogą naruszyć tajemnice przedsiębiorstwa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie, wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo materialne, tj. art. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej w stanie faktycznym sprawy.

Ponadto stając na stanowisku, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej niezasadnie wydał decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, czym naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszenie tego przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy - podobnie jak uchybienie polegające na dokonaniu wadliwej wykładni pojęcia informacji publicznej - gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej przy przyjęciu, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Tym samym Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie naruszył prawo również decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obydwu decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Z powyższych rozważań wynikają również wskazania dla Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie co do dalszego postępowania, zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.