Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 542/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego W.S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. S. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 września 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 28 marca 2013 r., nr [...], mocą której zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono D. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP na działkach nr A, nr B i nr C k.m. [...] w [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2012 r. D. J. wystąpił do Starosty Krapkowickiego o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP, na działkach nr A, nr B i nr C k.m. [...] w [...]. Do wniosku dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia 18 lipca 2011 r., nr [...] o warunkach zabudowy i cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r. Starosta Krapkowicki, powołując się na przepis art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez wykazanie, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie obsady zwierząt, wynoszącej 39 DJP.

W piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. D. J. podał, że liczebność aktualnego inwentarza w chlewni wynosi 145 sztuk tuczników, tj. 20,30 DJP, natomiast planowana obsada wyniesie nie więcej niż 133 tuczniki, czyli 18,62 DJP, co daje łącznie 38,92 DJP.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r., nr [...], opartą o przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej K.p.a.), Starosta Krapkowicki, zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem D. J..

W wyniku rozpatrzenia odwołania wywiedzionego od powyższej decyzji Wojewoda Opolski decyzją z dnia 25 maja 2012 r., utrzymał w mocy akt I instancji. Na skutek skargi wniesionej przez W. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 358/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty Krapkowickiego.

W motywach tego wyroku Sąd wskazał, że dokonana przez organy ocena zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy budzi istotne zastrzeżenia. W szczególności Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły, jaka faktyczna obsada zwierząt będzie mieścić się w budynku gospodarczo- inwentarskim. Sąd podkreślił, że zarówno wniosek o pozwolenie na budowę, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyły budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP, co w istocie oznacza, że tylko w tym jednym nowym obiekcie może mieścić się liczba zwierząt odpowiadająca maksymalnie wartości 39 DJP, niezależnie od obsady w innych budynkach funkcjonujących na terenie gospodarstwa inwestora. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy sprecyzowano wyraźnie, że ustalenia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo-inwentarskiego dla chowu lub hodowli zwierząt o łącznej obsadzie, tj. obecnej i planowanej, w liczbie do 39 DJP.

Sąd zaakcentował, że co prawda organ pierwszej instancji wdrożył postępowanie wyjaśniające i nakazał inwestorowi w trybie art. 35 ust. 3 ustawy usunięcie nieprawidłowości wniosku poprzez wyjaśnienie liczby DJP z uwagi na rozbieżności, co do faktycznej liczebności chowu wynikające z informacji uzyskanej z Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) oraz danych z analizy warunków i zasad zagospodarowania (dokumentów tych brak jest w przedłożonych aktach administracyjnych), jednak poprzestał na wyjaśnieniach D. J. i w uzasadnieniu wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie odniósł się już do tej kwestii. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, aby podana przez inwestora w wyjaśnieniu liczba DJP została następnie skonfrontowana z danymi będącymi w posiadaniu ARiMR. Organ nie wyjaśnił, z jakich przyczyn odstąpił od dalszego badania tej kwestii. Wadliwości tych nie usunął również organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z art.136 K.p.a.

Sąd podkreślił, że organy nie ustaliły, jaki charakter mają budynki przewidziane do rozbiórki i czy po jej dokonaniu budynek objęty wnioskiem będzie jedynym budynkiem w gospodarstwie, w którym prowadzony będzie chów trzody, jak również nie oceniły, czy obiekt budowlany objęty wnioskiem, z uwagi na wskazaną w projekcie budowlanym bezściółkową metodę chowu, może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów dotyczących utrudnień w zagospodarowaniu jego działki i ograniczenia wykonywanie prawa własności jak również wpływu planowanej inwestycji na otoczenie, a w przedłożonym projekcie (charakterystyka ekologiczna - pkt. 4.2. opisu technologicznego) nie uwzględniono emisji powstających w procesie chowu trzody chlewnej, jak w szczególności amoniak oraz siarkowodór, a także hałas powodowany przez zwierzęta. Sąd wskazał nadto, iż istotną wadliwością było również nienależyte odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów dotyczących wyłączenia pracownika organu. Uznając, że wniosek w tym zakresie, zgłoszony w toku postępowania odwoławczego, powinien zostać załatwiony w sposób przewidziany prawem, przy uwzględnieniu art. 24 § 1 K.p.a.

W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd wskazał, że organ winien prawidłowo rozpatrzeć wniosek o wyłączenie pracownika, a następnie dokonać analizy wniosku inwestora i załączonej do niego dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z uwzględnieniem przedstawionej oceny Sądu i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Rozpoznając ponownie merytorycznie sprawę organ winien dokonać oceny przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego również z punktu widzenia zarzutów podnoszonych w skardze i przedstawić swoje stanowisko z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta Krapkowicki, pismem z dnia 1 lutego 2013 r. wezwał W. S. do złożenia wyjaśnień, czy wnioskuje o wyłączenie z przedmiotowego postępowania pracownika zgodnie z art. 24 § 1 K.p.a. oraz o wskazanie imienia i nazwiska osoby, której to wyłączenie miałoby dotyczyć wraz z wyjaśnieniem "powiązań" pomiędzy projektantem a pracownikiem. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe pismo, organ przesłuchał stronę, która w protokole z dnia 25 lutego 2013 r. wycofała swoje zarzuty i wniosek o wyłączenie.

Następnie pismem z dnia 1 marca 2013 r. organ zwrócił się do inwestora o uzupełnienie akt sprawy o decyzję Burmistrza Krapkowic o warunkach zabudowy. Kolejnym pismem z dnia 11 marca 2013 r. organ I instancji zwrócił się do ARiMR - Biuro Powiatowe w Krapkowicach o udzielnie informacji na temat aktualnej obsady zwierząt w gospodarstwie D. J. zgłoszonej Agencji. Pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r., Agencja odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2013 r. organ I instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 § 2 K.p.a. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w projekcie budowlanym. Powyższy obowiązek inwestor wykonał w dniu 19 marca 2013 r. przedkładając do akt sprawy 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego.

Decyzją z 28 marca 2013 r., nr [...] Starosta Krapkowicki, w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP, na działkach nr A, B, C k.m. [...], w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż inwestor 19 marca 2013 r. uzupełnił braki wynikające z postanowienia z 11 marca 2013 r. jak również, że rozwiązania projektowe są zgodne z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 31 października 2012 r. Organ podkreślił, że projekt budowlany zawiera informację, iż tuczniki utrzymywane będą na wysokiej ściółce w murowanych i stalowych kojcach, a istniejące obiekty znajdujące się na działce nr B k.m. [...] przeznaczone są do rozbiórki zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Obsada trzody chlewnej (po rozbiórce obiektów) zostanie przeniesiona w całości dobrostanu do projektowanego budynku inwentarsko – gospodarczego a obsada inwentarska będzie się znajdowała w jednym budynku. Projektowany budynek będzie wyposażony w instalację wodno- kanalizacyjną i elektryczną doprowadzoną z istniejącego budynku gospodarczego znajdującego się na działce natomiast nieczystości ciekłe (gnojówka) powstające w procesie hodowli trzody chlewnej odprowadzane będą do szczelnego zbiornika istniejącego na działce inwestora (miejsce przyłączenia do istniejącego szamba oraz wpięcie do istniejącego przyłącza wody, zaznaczono na projekcie zagospodarowania terenu oraz w projektach branżowych). Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek będzie usytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości 26,50 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego.

Organ wskazał również, iż projekt budowlany zawiera opis techniczny z uwzględnieniem emisji powstających w procesie chowu trzody chlewnej, a w szczególności: amoniaku, siarkowodoru oraz hałasu powodowanego przez zwierzęta, oraz charakterystykę energetyczną budynku, opracowaną zgodnie z przepisami dotyczącymi metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej. Podkreślił, że projekt zawiera analizę możliwości racjonalnego wykorzystania pod względem technicznym, ekonomicznym i środowiskowym odnawialnych źródeł energii, takich jak: energia geotermalna, energia promieniowania słonecznego, energia wiatru, a także możliwości zastosowania skojarzonej produkcji energii elektrycznej i ciepła oraz zdecentralizowanego systemu zaopatrzenia w energię w postaci bezpośredniego lub blokowego ogrzewania powierzchni użytkowej większej niż 1000 m 2, określonej zgodnie z polska Normą, jak również informację, że ilość dostarczanej energii elektrycznej oraz wody jest wystarczająca pod planowaną inwestycję. Jednocześnie organ zauważył, że w projektowanym budynku przewidziana jest hodowla tuczników o obsadzie do 18,7 DJP, a istniejąca obsada w gospodarstwie inwestora wynosi 20,3 DJP, w związku z czym łącza obsada wyniesie 39 DJP. Reasumując organ podkreślił, że inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 18 lipca 2011 r. a rozwiązania projektowe zgodne z zaleceniami WSA w Opolu. Końcowo dodał, że nie potwierdziły się przesłanki wyłączenia pracownika bądź organu, wobec cofnięcia przez odwołującego zarzutów i wniosku.

Od powyższej decyzji odwołał się W. S. zarzucając, organowi brak dostatecznego wyjaśnienia czy podana przez inwestora liczba DJP jest zgodna z danymi będącymi w posiadaniu ARiMR, akcentując, że w jego ocenie liczebności obsady gospodarstwa przekroczy 39 DJP. Wskazał również, że organ I instancji nie wyjaśnił, jaki charakter mają budynki przewidziane do rozbiórki i czy po jej dokonaniu budynek objęty wnioskiem będzie jedynym budynkiem w gospodarstwie, w którym prowadzony będzie chów trzody. Skarżący zauważył również, że Starosta Krapkowicki nie zbadał oddziaływania inwestycji na otoczenie, podkreślając, że realizacja inwestycji utrudni zagospodarowanie jego działki siedliskowej, co z kolei wpłynie znacząco na ograniczenie prawa własności do nieruchomości w stopniu wykraczającym poza sferę prawa cywilnego.

Organ odwoławczy pismem z 26 czerwca 2013 r. zwrócił się do ARiMR Biuro w Krapkowicach o udzielenie informacji, co do obsady zwierząt. W piśmie z 19 sierpnia 2013 r. organ ten wskazał, iż na dzień 26 czerwca 2013 r. obsada zwierząt w ww. gospodarstwie wynosiła 89 sztuk świń.

W piśmie z dnia 9 września 2013 r. D. J. oświadczył, iż " łączna obsada zwierząt po planowanej inwestycji nie przekroczy maksymalnie 39 DJP w całym jego gospodarstwie."

Decyzją z dnia 30 września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda Opolski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania, po czym przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy Prawa budowlanego. Organ przypomniał, że Burmistrz Krapkowic decyzją z 18 lipca 2011 r. ustalił D. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego- inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP na działkach nr A, B i C k.m. [...], obręb [...], gmina [...]. Organ podkreślił, że wniosek o pozwolenie na budowę z 26 stycznia 2012 r. obejmował budowę budynku gospodarczo- inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP. Z wniosku i projektu budowlanego wynikało, iż w chwili jego złożenia gospodarstwo należące do inwestora posiada obsadę o wielkości do 20,30 DJP (145 sztuk), natomiast z informacji uzyskanej od ARiMR wynika, że obsada zwierząt na dzień 26 czerwca 2013 r. wynosiła 89 świń. Wskazana rozbieżności potwierdza zatem, że w projekcie przyjęto wyższe wartości, niż wynikają z faktycznej obsady zwierząt. Dalej organ wskazał, że projektowana inwestycja zakłada budowę budynku, w którym mieścić będzie się obsada do 18,7 DJP (133 sztuk), a zatem po jego zrealizowaniu w gospodarstwie hodowla zwierząt nie przekroczy liczby 39 DJP. W konsekwencji inwestycja ta nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz.1397). Organ podkreślił, że kwestię wielkości obsady zwierząt dodatkowo potwierdził D. J. w piśmie z 9 września 2013 r. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu wątpliwości jakoby wielkość projektowanego budynku mogła świadczyć o tym, iż znajdować się w nim będzie więcej zwierząt, niż wynika to z projektu budowlanego, organ wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy budynek nie stanowi wyłącznie kojców dla trzody chlewnej (o powierzchni ok. 420 m 2), ale również wiatę na maszyny rolnicze (o powierzchni 1177,4 m2) oraz magazyn pasz (o powierzchni 863 m2 ).

Organ stwierdził, że całkowita powierzchnia budynku będzie wynosić 2495 m2, co pozwala uznać, że będzie przeznaczona na hodowlę zwierząt jedynie w części tego budynku. Odnosząc się do kwestii niewyjaśnienia przez organ I instancji charakteru budynków przewidzianych do rozbiórki, Wojewoda zauważył, że Starosta Krapkowicki, postanowieniem z 11 marca 2013 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. m. in. o wskazanie na projekcie zagospodarowania informacji, co do rozbiórek obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania. Projektant uzupełnił wskazany brak w dniu 19 marca 2013 r., wskazując w projekcie zagospodarowania terenu, że obiekty znajdujące się na działce 180 k.m. 1 są przeznaczone do rozbiórki. Organ podkreślił, że w poprawionym projekcie zagospodarowania terenu wskazano w czytelny sposób, które budynki przewidziane są do rozbiórki, a które będę nadal użytkowane i w jaki sposób.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia prawa własności W. S. w wyniku realizowania inwestycji, organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek usytuowany będzie ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości 26,5 m od ściany budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr C. Na działce tej przy granicy z działką nr B znajdują się budynki gospodarcze. W związku z tym inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty Krapkowickiego nie ograniczy możliwości zabudowy działki nr C, co do sytuowania budynków. Końcowo organ zwrócił uwagę, że w chwili obecnej na działkach nr A, B i C k.m. [...] prowadzona jest hodowla zwierząt, a wskazana zabudowa nie będzie odbiegać od istniejącej już zabudowy i jej przeznaczenia.

Na decyzję Wojewody Opolskiego skargę do WSA w Opolu wniósł W. S. reprezentowany przez radcę prawnego Z. Ł. domagając się jej uchylenia i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 34 ust. 3. Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż projekt zagospodarowania działki uwzględnia w należytym stopniu uwarunkowania wynikające ze sposobu zagospodarowania sąsiedniej działki oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodania przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazał, że organy nie zbadały w pełni wszystkich okoliczności mających wpływ na inwestycję a w szczególności okoliczności dotyczące faktycznej obsady zwierząt w budynku gospodarczo-inwentarskim inwestora. Podkreślił, że z projektu budowlanego wynika, że w chwili obecnej gospodarstwo należące do D. J. posiada obsadę w wielkości do 20,30 DJP (145 sztuk), natomiast z informacji uzyskanej od ARiMR wynika, że obsada zwierząt na dzień 26 czerwca 2013 r. wyniosła 89 świń. Wskazane rozbieżności, w ocenie skarżącego, potwierdzają, że w projekcie przyjęto wyższe wartości, niż wynikają z faktycznej obsady zwierząt. Zaakcentował również skarżący, że nazwa projektu wskazuje, iż pierwotnie jedynie w jednym obiekcie mieścić się będzie liczba zwierząt odpowiadająca maksymalnie wartości 39 DJP, niezależnie od obsady w innych budynkach funkcjonujących na terenie gospodarstwa inwestora. W konsekwencji inwestycja powinna być zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący zarzucił organom, że nie rozpatrzyły kwestii czy realizacja inwestycji utrudni zagospodarowanie jego działki siedliskowej, co z kolei wpłynie na ograniczenie prawa własności nieruchomości. Ponadto zarzucił, że projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). W ocenie skarżącego, ani Starosta Krapkowicki ani Wojewoda nie ustalili, jaki charakter mają budynki przewidziane do rozbiórki i czy po jej dokonaniu budynek objęty wnioskiem będzie jedynym budynkiem w gospodarstwie, w którym będzie prowadzony chów trzody. Podniósł również, że jego wniosek o wyłączenie pracownika organu nie został załatwiony w sposób przewidziany prawem. Podkreślił, że pełnomocnik D. J. przygotowujący projekt budowlany - mgr inż. arch. A.N., prowadzący Biuro Projektowe w [...] jest spokrewniony z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim – J. N., który sprawował kontrolę nad prowadzoną budową budynku gospodarczo-inwentarskiego w [...]. Wskazał, że został wezwany przez organ do złożenia wyjaśnień w sprawie "powiązania" między pracownikiem a projektantem a następnie skłoniony do wycofania zarzutów, co do konieczności wyłączenia pracownika z przedmiotowego postępowania. Okoliczności powyższe nie zwalniają organów od rozważenia kwestii zasadności wyłączenia PINB.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż kwestia pokrewieństwa pomiędzy projektantem a PINB nie może stanowić podstawy ewentualnego wyłączenia, w trybie art. 24 K.p.a., bowiem nie jest on pracownikiem organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Na rozprawie sądowej uczestnik postępowania D. J. wnosił o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśnił, że w chwili obecnej obsada inwentarza nie przekracza 18 DJP a po zrealizowaniu inwestycji nie będzie przekraczała 39 DJP. Zaznaczył, że obecnie nie jest również możliwie rozwinięcie hodowli powyżej 18 DJP, z uwagi na parametry techniczne istniejącego obiektu. Dodał również, że posiada pozwolenie na rozbiórkę wszystkich trzech obiektów, przy czym dwa z nich nie są już użytkowane, natomiast w trzecim przechowuje sprzęt rolniczy do czasu wybudowania nowego obiektu. Wskazał nadto, że budynki gospodarcze w tym chlewnie skarżącego usytuowane są w granicy działki, przy czym obiekt oznaczony nr 3 prawdopodobnie został wybudowany bez zezwolenia.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest zatem wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ w toku rozpoznawania sprawy procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że oceniając granice niniejszej sprawy oraz zakres kognicji sądu dostrzec trzeba, iż sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia D. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP na działkach nr A, B i C w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 358/12, którym uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 25 maja 2012 r., oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Krapkowickiego z dnia 3 kwietnia 2012 r. Obecnie przedmiotem kontroli Sądu są rozstrzygnięcia wydane na skutek tego wyroku i po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy obu instancji. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wyrażone w kasacyjnym orzeczeniu sądu wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem wcześniejszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zatem zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Związanie organu tą oceną prawną obejmuje przy tym nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Z kolei, związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi w pełnym zakresie. W konsekwencji nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem oraz winien konsekwentnie reagować w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, gdyż przepis art. 153 P.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

Dlatego Sąd w obecnym składzie rozpatrując ponownie sprawę jest związany oceną prawną oraz wskazaniami w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 358/12 Sąd zobowiązał organy do dokonania analizy wniosku inwestora i załączonej do niego dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy i wydanie stosowanego rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim projektu budowlanego z punku widzenia zarzutów podnoszonych w skardze i przedstawienia stanowiska z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. niezbędnymi elementami decyzji są m.in.: powołanie w niej podstawy prawnej, rozstrzygnięcie i uzasadnienie faktyczne i prawne. Powołanie podstawy prawnej decyzji polega na przytoczeniu przepisów prawa materialnego i procesowego stanowiących podstawę jej wydania, co wyraża się w dokładnym wskazaniu ściśle określonych przepisów z odniesieniem się do stanu prawnego i faktycznego miarodajnego dla rozstrzygnięcia. Natomiast samo rozstrzygnięcie (osnowa, sentencja decyzji) ma znaczenie szczególnie istotne, gdyż określa skutki ustalonego przez organ administracyjny stanu faktycznego i zastosowanych przepisów. W orzecznictwie i piśmiennictwie szczególnie mocno akcentowany jest wymóg zrozumiałego, precyzyjnego i jednoznacznego sformułowania rozstrzygnięcia. Rozstrzygniecie jako doniosły element decyzji każdej (poza jej uzasadnieniem) musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane, jakich uprawnień odmówiono lub jakie zostały nałożone obowiązki.

Drugim istotnym elementem decyzji jest jej uzasadnienie, które w myśl art. 107 § 3 K.p.a. zawiera w szczególności wskazanie faktów, jakie organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i samo w sobie nie może być uznane za decyzję administracyjną, lecz jedynie za jej integralną część (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., II SA 924/01, LEX nr 81816). Zarówno rozstrzygnięcie (osnowa) jak i uzasadnienie stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadne z nich – poza wyjątkami określonymi w ustawie - nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z dnia 3 listopada 2000 r., IV SA 13/98, LEX nr 53448 i z dnia 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Oczywistym jest zatem, że pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem musi zachodzić spójność, gdyż uzasadnienie decyzji ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści.

W rozpoznawanej sprawie przedstawionych powyżej wymogów zaskarżona decyzja, nie spełnia.

Z treści (sentencji) decyzji organu I instancji, zaaprobowanej bez zastrzeżeń przez organ odwoławczy wynika, że decyzją z dnia 28 marca 2013 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono D. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP, na działkach nr ewid. gruntów A, B i C. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wyjaśnił, że projektowana inwestycja zakłada budowę budynku gospodarczo inwentarskiego, w którym mieścić będzie się obsada do 18,7 DJP (133 sztuk), zaś po zrealizowaniu inwestycji w gospodarstwie inwestora chów lub hodowla zwierząt nie przekroczy liczby 39 DJP. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że kwestię wielkości obsady zwierząt dodatkowo potwierdził D. J. w piśmie z 9 września 2013 r. wskazując, że łączna obsada zwierząt po planowanej inwestycji nie przekroczy maksymalnie 39 DJP w całym jego gospodarstwie. Pomimo, iż z treści uzasadnienia wynika, że obsada zwierząt w nowym budynku gospodarczo- inwentarskim będzie na poziomie 18,7 DJP, to rozstrzygnięcie takie nie wynika z sentencji decyzji.

Trzeba zwrócić uwagę, że:

a)wniosek o pozwolenie na budowę budynku gospodarczo – inwestorskiego z 26 stycznia 2012 r., dotyczył obiektu " o obsadzie do 39 DJP" z lokalizacją na działkach nr A, B i C K.m.[...],

b)decyzja o warunkach zabudowy z 18 lipca 2011 r. ustala warunki dla "budowy budynku gospodarczo – inwestorskiego o obsadzie do 39 DJP, na działkach nr A, B i C, akcentując że chodzi o "łączną obsadę obecną i planowaną",

c)z załączonej do projektu budowlanego mapy do celów projektowych i projektu zagospodarowania terenu wynika ponad wszelką wątpliwość, że D. J. – prowadzi hodowlę świń w budynku położonym częściowo na działce nr A a częściowo na działce nr D, oznaczonej w projekcie zagospodarowania numerem 4, jako "istniejący budynek inwentarski"

- do wyburzenia przeznaczone są budynki położone na działce B o numerach 5 i 6, opisane w legendzie jako "istniejący budynek mieszkalny i budynki gospodarcze do wyburzenia"

Już tylko porównanie zapisów w tych dokumentach wykazuje wadliwość zaskarżonej decyzji i sprzeczność miedzy jej sentencją a uzasadnieniem. Nowy budynek gospodarczo – inwentarskiego w kształcie litery "L", który oznaczono w projekcie zagospodarowania numerem 1, położony na działkach nr A, C i B może mieć obsadę tylko 18,7 DJP, gdyż istnieje już chlewnia nie przeznaczona do wyburzenia, (obiekt nr 4) o obsadzie 20,3 DJP. W przeciwnym wypadku, jeżeli pozwolenie na budowę zezwalało będzie na obsadę w nowej chlewni (obiekt nr 1) do 39 DJP, to zajdzie sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy oraz wymagane będzie uzyskanie oceny oddziaływania na środowisko, gdyż będzie to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 1 pkt 103 cyt. rozporządzenia (39DJP+20,3 DJP= 59,3 DJP).

Dlatego zakres pozwolenia na budowę powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jeżeli treść rozstrzygnięcia decyzji jest sprzeczna z jej uzasadnieniem, to mając na uwadze wytknięte powyżej wewnętrzne sprzeczności w samej sentencji decyzji jak i rozbieżność między treścią rozstrzygnięcia a treścią uzasadnienia stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza wymogi zawarte w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wyłącznie miarodajna jest treść uzasadnienia. Niedopuszczalne jest przy tym "dopasowywanie" niektórych elementów rozstrzygnięcia zawartych w osnowie decyzji do treści uzasadnienia i na tej podstawie budowanie tezy o tym, co stanowi jego istotę. Bezwzględnym wymogiem jest bowiem, aby uzasadnienie decyzji korespondowało z treścią rozstrzygnięcia.

Uwzględniając zakres regulacji art. 107 § 3 K.p.a., dostrzec trzeba, że związanie organów nadzoru budowlanego wcześniejszym wyrokiem Sądu nie zwalniało ich z obowiązków dokonania dokładnych ustaleń, w zakresie stanu faktycznego, koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Jednocześnie też wynik tych ustaleń oraz ocena dokonana przez organ winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzić natomiast trzeba, że zarówno w zaskarżonej decyzji odwoławczej brak w tym zakresie stosownego uzasadnienia. Przede wszystkim zaś nie przedstawiono w nich analizy stanu faktycznego w kontekście dowodów, które pozwalałyby na stwierdzenie, że decyzja została wydana zgodnie z przepisami. Dodać również należy, iż już na etapie postępowania odwoławczego skarżący podnosił zarzuty dotyczące ograniczenia prawa własności jego nieruchomości, niezgodności projektu budowlanego z § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wobec braku ustaleń charakteru budynków przeznaczonych do rozbiórki i czy po jej dokonaniu budynek objęty wnioskiem będzie jedynym budynkiem w gospodarstwie, w którym będzie prowadzony chów trzody. Organ odwoławczy lakonicznie odniósł się do tych zarzutów ograniczając się jedynie do przytoczenia przepisów Prawa budowlanego oraz stwierdzeń, że projekt budowlany jest zgody z decyzją o warunkach zabudowy a także z przepisami techniczno-budowlanymi, przy braku powołania się na nie oraz dokonania ich oceny, co nie pozwoliło, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że organy zrealizowały wymogi określone przepisem art. 107 § 3 K.p.a.

W konsekwencji należy zauważyć, że nadal aktualne są uwagi Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę na str. 10-13 uzasadnienia co do zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy, przepisami odrębnymi, w tym techniczno – budowlanym i nierozpoznania zarzutu ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego W. S.

Co do zarzutu braku wyłączenia pracownika organu , w nowym stanie faktycznym sprowadzającym się do wycofania wniosku skarżącego o wyłączenie, poprzednie uwagi WSA w Opolu są nadal aktualne tylko w zakresie braku rozważenia przez organy zapisów art. 24 § 3 K.p.a.

Poza wyłączeniem pracownika organu z mocy samego prawa (art. 24 § 1 i 2 K.p.a.), istnieje przesłanka wyłączenia na wniosek pracownika, na żądanie strony lub z urzędu w razie uprawdopodobnienia istnienia okoliczności innych niż wymienione w § 1 art. 24 k.p.a. , które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Jeżeli w sprawie do wiadomości Starosty Krapkowickiego, jako organu władzy architektoniczno – budowlanej, przedstawiono zarzuty odnoszące się do powiązania autora projektu A. N. z pracownikiem organu, to nawet mimo ich wycofania, dla realizacji zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), i zasady zaufania do organów państwa ( art. 8 K.p.a.) oraz transparentności działania organów administracji publicznej, do akt sprawy winno zostać załączone oświadczenie pracownika organu rozstrzygającego sprawę w imieniu organu czy istnieją okoliczności wyłączające go od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 1 i 2 K.p.a. albo okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do jego bezstronności z art. 24 § 3 k.p.a.

Stwierdzić też należy, iż konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 K.p.a., było również naruszenie art. 8 i art. 11 K.p.a. Z zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazanej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, wypływa bowiem dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Stosownie do powyższego uznając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia należycie przesłanek i motywów rozstrzygnięcia, a w sprawie istnieją wątpliwości, co do istotnych okoliczności, które organy prowadzące postępowanie winny wyjaśnić przed podjęciem rozstrzygnięcia, sąd postanowił o uchyleniu decyzji odwoławczej. Odnotować przy tym należy, iż o ile stwierdzone uchybienie odnieść należy również do decyzji pierwszoinstancyjnej, jej uchylenie w ocenie sądu nie było konieczne, zwłaszcza wobec czasu trwania postępowania administracyjnego, który przekroczył już ustawowe terminy załatwienia sprawy z art. 35 K.p.a. Z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, dla organu odwoławczego wynikał bowiem obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W zakresie prowadzonego postępowania zobowiązany był on przy tym do podejmowania działań służących usunięciu naruszeń zaistniałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i podjęcia w tym celu właściwego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 K.p.a.

Z tych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do konieczności wyjaśnienia w postępowaniu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a.