Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2435/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 5, 7, 12, 14 i  ust. 3,  art. 3 ust. 1 i  art. 4 ust. 1,  art. 6 ust. 1 i ,  art. 15 ust. 1 i 2 pkt 10,  art. 17 pkt 12 i 13,  art. 19 ust. 1 i  art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 134 par. 1,  art. 135,  art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1539/17 w sprawie ze skargi M. W. i J. W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. W. i J. W. solidarnie na rzecz Gminy J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1539/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. i J. W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. W. i J. W., pismem z dnia 1 maja 2017 r., wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 roku zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi B., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, doręczonym Radzie Gminy J. w dniu 16 marca 2017 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 8 k.p.a., § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...].

Pismem z dnia 21 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej planowanej drogi tj. w zakresie § 6 pkt 9 lit. e i § 9 pkt 41 oraz załącznika nr 1 do uchwały stanowiącego załącznik graficzny w zakresie przebiegu drogi 24 KDD przez działkę nr [...] z obrębu B. Zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z wynikającą z Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Dodatkowo wskazali na naruszenie art. 15 ust. 1 cyt ustawy w zw. z § 14 ww. rozporządzenia poprzez niezapewnienie w planie dojścia i dojazdu do niektórych terenów oraz niezachowanie minimalnych szerokości dróg w liniach rozgraniczających w zależności od ich klas w zgodzie z wymaganymi przepisami odrębnymi.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, iż są właścicielami działki gruntu o nr [...] położonej we wsi B. Zaskarżone postanowienia planu dotykają ich bezpośrednio, gdyż przewidują tylko kosztem ich działki poszerzenie drogi gminnej o nr ew. [...] do szerokości 10 m i tylko w połowie jej długości tj. na długości około 150 m, zaś druga połowa drogi będzie miała szerokość 2 m. Poszerzenie drogi ma służyć wyłącznie obsłudze działek, które powstały wskutek dokonanego w 2009 r. podziału terenu należącego do osób trzecich (podział działek nr [...] i [...] na działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Jednocześnie podnieśli, iż żadna z nowopowstałych działek nie została w jakiejkolwiek części przeznaczona pod poszerzenie planowanej drogi o nr ew. [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, iż skarżący brali udział w procesie uchwalania planu, składali uwagi i wnioski, które częściowo zostały uwzględnione. Wykładany był także projekt planu, zawierający inne rozwiązania komunikacyjne niż ostatecznie zatwierdzone uchwałą, które nie były jednak akceptowane przez małżonków W. Uwzględniając zgłoszone wówczas do niego uwagi skarżących, ostatecznie zrezygnowano z obligatoryjnego wyznaczenia w planie dwóch ciągów komunikacyjnych, pozostawiając możliwość realizacji dróg wewnętrznych na terenach zabudowy mieszkaniowej w sposób wygodny dla właścicieli tych gruntów. W zatwierdzonym planie żadna ówczesna nieruchomość nie została pozostawiona bez dostępu do drogi publicznej o odpowiedniej szerokości, w tym także nieruchomość skarżących. Na cele komunikacyjne przeznaczono działkę nr [...] oraz działkę nr [...] i fragment działki nr [...], co w momencie zatwierdzenia planu zapewniało obsługę komunikacyjną wszystkim właścicielom nieruchomości położonych w obszarze objętym planem, którzy wówczas byli właścicielami nieruchomości oznaczonych nr ew. działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W ocenie organu nie naruszono interesu prawnego małżonków W., przeznaczając działkę nr [...] na poszerzenie istniejącej drogi gminnej (publicznej), gdyż działka ta ma ok. 9 m szerokości, co stanowi, iż ze względu na jej zbyt małą szerokość w żaden sposób nie mogłaby być przeznaczona pod zabudowę. Stąd też zasadnym było przeznaczenie jej w planie na poszerzenie istniejącej drogi gminnej (publicznej) oznaczonej nr ew. dz. [...]. Natomiast fakt, że będzie ona służyć obsłudze działek powstałych na skutek podziału nieruchomości innych właścicieli nie narusza, zdaniem Rady Gminy, interesu skarżących, ponieważ mogą się ubiegać o odpłatne przekazanie tej działki na rzecz Gminy. A zatem nie są w żaden sposób pokrzywdzeni. Niezależnie, odnosząc się do zarzutu skarżących odnośnie braku dojazdu do ich nieruchomości organ podniósł, iż M. i J. małżonkowie W. poprzez własne działania sami przyczynili się do sytuacji pozbawienia swojej pozostałej nieruchomości dostępu do drogi publicznej odpowiadającej parametrom określonym § 14 cyt. rozporządzenia. W 2016 r. bowiem przekazali na rzecz synów Ł. i M. W. umową darowizny działki o nr ew. [...], [...], [...] i [...] o pow. 0,37 ha, do których planowana droga w dacie podjęcia uchwały dochodziła. W przedmiotowym planie żadna ówczesna nieruchomość nie pozostawała bez dostępu do drogi publicznej o odpowiedniej szerokości (§14 cyt.rozp.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna.

Sąd stwierdził, że skarżący dopełnili warunków formalnych przed wniesieniem skargi. Interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) został naruszony, ponieważ należąca do nich nieruchomość została przeznaczona pod drogę gminną

Sąd wskazał, że działka skarżących nr [...], przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej nr [...], ma ok. 9 m szerokości i nie mogłaby na niej być planowana żadna zabudowa z uwagi na zbyt małą jej szerokość. Natomiast zgodnie z treścią przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Szerokie orzecznictwo sądowe jednoznacznie przyjmuje, iż art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywołuje skutki prawne także wobec tych działek gruntu, które zostały wydzielone pod poszerzenie istniejących już dróg publicznych. Zatem skarżący mogą się skutecznie ubiegać o odpłatne przekazanie tej działki na rzecz Gminy. A zatem skutecznie uzyskać stosowną rekompensatę za utracone prawo.

Po drugie, co również istotne, w dacie podejmowania spornej uchwały, nieruchomość skarżących miała dostęp do tej właśnie drogi publicznej, o parametrach zgodnych z powoływanym § 14 ww. rozporządzenia. Na cele komunikacyjne przeznaczono działkę nr [...] oraz działkę nr [...] i fragment działki nr [...], co w momencie zatwierdzenia planu zapewniało obsługę komunikacyjną nieruchomości położonych w tym obszarze, wszystkim ich właścicielom, również małżonkom W. Skarżący natomiast swoimi działaniami pozbawili się dostępu do swojej nieruchomości, w aktualnych jej granicach, planowaną drogą nr [...], co oczywiście nie oznacza, iż nie mają obecnie w ogóle dojazdu do swojej nieruchomości. Przyznali bowiem, co jest okolicznością bezsporną, iż dojazd do ich siedliska odbywa się w linii spornej drogi na odcinku o długości ok. 150 metrów, a następnie w dalszej części dotychczasową drogą o szerokości 2 m. Przy czym, zdaniem Sądu, przy zmianie okoliczności jak w sprawie niniejszej, nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący, chcąc doprowadzić do uzyskania dostępu do swojej nieruchomości drogą o pełnej szerokości, mogli to uczynić poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu na działkach przylegających do aktualnej ich drogi dojazdowej. Wobec powyższego Sąd uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia aby doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Gminy J.

Sąd nie dopatrzył się także, w kontekście powyższego, aby miała miejsce utrata wartości nieruchomości skarżących, która posiada swobodny dostęp do drogi publicznej. Skarżący w zasadzie nie kwestionowali przejęcia w planie ich nieruchomości (działki nr [...]) na powyższy cel, lecz fakt, iż pozostałe działki przyległe do drogi, nie zostały nawet w części przeznaczone pod projektowane poszerzenie przedmiotowej drogi.

W ocenie składu orzekającego, wprowadzenie kwestionowanych zapisów planu nie jest konsekwencją przekroczenia władztwa planistycznego Gminy czy też arbitralnej ingerencji w uprawnienia skarżących, albowiem plan całkowicie odpowiada racjonalnym rozwiązaniom komunikacyjnym. W tym kontekście Sąd nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisów cyt. ustawy jak i § 14 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, musi wystąpić fakt rażącego naruszenia interesu prawnego, które skutkowałoby wyeliminowaniem stosownego zapisu planu, a nie samo subiektywne odczucie wystąpienia takiego naruszenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. W. i J. W., zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1, art. 135 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego poprzez niezbadanie i nieocenienie legalności zaskarżonego aktu w kontekście jego zgodności z art. 1 ust. 2 pkt 12, ust. 3, art. 17 pkt 12 i 13, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej "upzp") w związku z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowa winna była doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały;

- art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że zaskarżony akt nie narusza prawa, zamiast stwierdzenia jego nieważności; w tym również mimo że w uchwalonym planie zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią graficzną planu a treścią rozstrzygnięcia uwagi nr 9 zgłoszonej przez skarżącego, zawartej w załączniku nr 2 do uchwały;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów zajętego w skarżonym orzeczeniu stanowiska odnośnie:

(i) pozostawienia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skarżącym możliwości realizacji dróg wewnętrznych w sposób rzekomo dla nich wygodny,

(ii) pozbawienia się przez skarżących dostępu do drogi publicznej własnymi działaniami;

(iii) braku możliwości zagospodarowania dz. [...] w żaden inny sposób, pomimo wyraźnych oświadczeń skarżących, że dz. [...] jest działką zalesioną

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku na skutek braku rozpatrzenia skargi w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżących w odniesieniu do będących ich własnością działki siedliskowej nr [...] i działki zabudowanej budynkami gospodarczymi [...], na co wskazywali w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2018 r., złożonym na wyraźne żądanie Sądu;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny skarżących w niniejszej sprawie został naruszony w sposób dający się usprawiedliwić uprawnieniami władczymi gminy, a organ nie miał obowiązku:

- rozważyć czy projektowaną drogę dało by się poszerzyć przede wszystkim, albo również kosztem osób, którzy uzyskali korzyść z poszerzenia jedynie tego fragmentu drogi; rozważyć dlaczego projektowane poszerzenie drogi nie powinno nastąpić na całej jej długości, zamiast wskazywania, iż w przeciwieństwie do pozostałych mieszkańców, tylko skarżący winni sobie poszerzyć drogę gminną we własnym zakresie;

- wskazać tereny lokalizacji dróg wewnętrznych, zamiast pozostawić ich wyznaczanie właścicielom gruntów;

- rozważyć równego potraktowania wszystkich działek leżących wzdłuż drogi należącej do gminy, zamiast faworyzowania tylko niektórych z nich, co doprowadziło do zaplanowania poszerzenia drogi tylko w jej części;

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym zapewniono dojścia i dojazd do wszystkich terenów oraz zachowano minimalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających;

- art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy z tej podstawy prawnej skarżącym przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie za utracone prawo własności.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Rada Gminy J., w sposób budzący wątpliwości i nie dający się usprawiedliwić uprawnieniami władczymi gminy, ograniczyła prawo własności skarżących do działki o nr ew. [...]. Otóż na działce skarżących, organ zaplanował poszerzenie drogi gminnej (dz. ew. [...]), ale tylko w jej częściowym przebiegu, a nie wzdłuż całej drogi, aż do nieruchomości siedliskowej skarżących. W efekcie, dzięki działce nr [...] zaplanowana została obsługa działek, które powstały w przyszłości wskutek podziału działek należących do osób trzecich. Poszerzenie drogi gminnej zaplanowane zostało tylko na 150 mb, natomiast na kolejnych 150 mb, dochodzących aż do zabudowy skarżących, organ pozostawił drogę w jej dawnym kształcie, czyli o szerokości 2 m. Wydawało się logiczne, jak również zgodne ze sztuką tworzenia planów, że poszerzenie drogi gminnej winno nastąpić na całej jej długości, a nie tylko we fragmencie. Skoro właściciele działek otrzymali możliwość podziału swoich większych parceli na mniejsze i wskutek tego zbycia ich na rzecz osób trzecich, a zatem uzyskania korzyści, w pierwszej kolejności organ winien rozważyć, czy owa korzyść możliwa jest do uzyskania kosztem tych samych osób. Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, taka możliwość jak najbardziej istniała, gdyż przylegająca do działki drogowej [...] z drugiej strony - działka o nr ew. [...] również była wąska (10 m) i tak samo mogła stanowić teren służący poszerzeniu drogi. Oznacza to, że doszło do nieuzasadnionego faworyzowania podmiotów, które bez żadnych własnych ograniczeń, uzyskały korzyść kosztem skarżących.

Podniesiono, że nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że działania Wójta, a następnie Rady Gminy J. podjęte zostały na skutek wyniku konsultacji społecznych, w których skarżący uczestniczyli, i co więcej, że ich uwagi były brane pod uwagę. A także, że "przyjęte rozwiązanie było też wynikiem nieakceptowaniem przez skarżących innych wcześniej przedstawianych propozycji organu". Niezrozumiałe również jest zawarte na str. 7 uzasadnienia wyroku stwierdzenie, że skarżący w zasadzie nie kwestionowali przejęcia w planie ich nieruchomości (działki [...]) na drogę.

W projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu droga 24 KDD poprowadzona była tylko częściowo jak w uchwalonym planie (miała dłuższy przebieg). Mianowicie w projekcie planu droga zakręcała na południe, żeby dalej przebiec przez działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (działki skarżących), [...] i [...] (działki T. W.), działki [...], [...] i [...] (działki M. W.), działki [...] i [...] (Działki B. i E. S.) oraz działkę [...] (działka J. S.). Wszystkie te osoby zaprotestowały przeciwko takiemu przebiegowi drogi 24 KDD, przy czym uwagi pozostałych osób zostały rozpatrzone pozytywnie (uwaga nr 15, 21, 24 i 36), natomiast uwaga J. W. (uwaga nr 9) pozornie tylko została rozpatrzona pozytywnie. W swojej uwadze J. W. zaprotestował również przeciwko poprowadzeniu drogi 24 KDD przez działkę nr [...], informując organ, że chciałby, aby działka ta została przeznaczona na zalesienie. Organ zaś rozpatrując uwagę rozstrzygnął, iż fakt zalesienia działki nie stoi w sprzeczności z ustaleniami planu i pozostawia skarżącemu swobodę w zakresie sposobu wykorzystania gruntu, a jednak mimo to, właśnie na tej działce zaplanował drogę 24 KDD. Doszło więc do sprzecznych rozstrzygnięć organu, z jednej strony, organ rozstrzygnął, że las na działce nr [...] nie jest sprzeczny z planem, z drugiej - że właśnie tamtędy przebiegać ma droga publiczna. Co więcej, po zmianie przebiegu drogi 24 KDD i przyjęciu jej skróconej wersji, organ planistyczny nie poddał w tym zakresie planu do ponownej konsultacji społecznej, co niewątpliwie pozwoliłoby skarżącym przyjrzeć się nowemu rozwiązaniu i oprotestować go ponownie, gdyż, co zostało wskazane powyżej, urządzenie drogi na działce [...] nie spełniało ich oczekiwań, skoro chcieli tam mieć las. Zdaniem skarżących, powyższe dowodzi, iż naruszony został tryb oraz zasady uchwalania planu i naruszenie to ma charakter istotny, gdyż w zakresie przebiegu drogi 24 KDD konieczne do wprowadzenia zmian stało się ponowne wyłożenie planu, czego ani wójt, ani rada gminy nie uczynili, a ponadto sposób rozstrzygnięcia uwagi J. W. stoi w oczywistej sprzeczności do części graficznej planu.

Nieprawidłowo uznał Sąd I instancji argumentację organu planistycznego, iż w planie pozostawiono mieszkańcom możliwość realizacji dróg wewnętrznych na terenach zabudowy mieszkaniowej w sposób wygodny dla właścicieli tych gruntów. Takie podejście do zagadnienia dróg wewnętrznych narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, gdyż dopuszcza lokalizację na obszarze planu dodatkowych dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wskazują, że drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczania terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu musi spełniać wymogi określone w art. 15 upzp. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Uchwała winna określać przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Powyższego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia, albowiem nie wskazuje terenów lokalizacji dróg wewnętrznych, co stanowi ewidentne naruszenie zasad sporządzania planu.

Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu zupełnie również pominął kwestię podwójnej legitymacji skargowej skarżących. W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2018 r. skarżący wskazywali, iż swoją skargę opierają również na zarzucie naruszenia ich interesu prawnego jako właścicieli działki siedliskowej o nr [...] oraz zabudowanej działki nr [...]. Skarżący nie zgadzają się z argumentacją Sądu i instancji idącą w tym kierunku, iż jako właścicielom wielu działek, o różnej funkcji, położonych w tej samej okolicy, wystarczające jest zapewnienie prawidłowego dostępu do drogi publicznej jednej z nich, aby można było uznać, iż dostęp ten jest zapewniony. W ten sposób mogłoby się okazać, iż lepsze gwarancje w tym zakresie mieliby właściciele pojedynczych działek położonych w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, aniżeli właściciele wielu działek, spośród których tylko niektóre mają prawidłowo urządzony dostęp do drogi publicznej. Tak więc w niniejszej sprawie, skarga oparta była na dwóch zarzutach: naruszenia interesu prawnego dot. działki [...] - przeznaczonej pod drogę publiczną i naruszenia interesu prawnego dot. działki siedliskowej nr [...] oraz zabudowanej działki nr [...], co w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zostało całkowicie pominięte.

Niewłaściwie zastosował także Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując że na tej właśnie podstawie prawnej skarżący mogą się skutecznie ubiegać o stosowną rekompensatę za utracone prawo. Przepis ten dotyczy wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. Przepis w żadnym zakresie nie odnosi się do skutków przeznaczenia w planie miejscowym działki pod poszerzenie drogi publicznej, lecz normuje zupełnie inne zagadnienie - wydzielanie działek, w wyniku czego, niektóre z nich jako przeznaczone pod drogę publiczna, stają się własnością gminy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina J. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem Gminy, wnioskodawcy przemilczają fakt, iż w chwili uchwalenia planu byli również właścicielami działek nr [...], [...], [...] i [...] i projektowana droga 24KDD zapewniała prawidłowy dojazd do ich nieruchomości. W ramach konturu planistycznego tej drogi wydzielono i przejęto na rzecz Gminy działkę nr [...] stanowiącą zakończenie drogi i jej przedłużenie, umożliwiające swobodne kształtowanie ciągu komunikacyjnego w dalszej części. Droga nr [...] kończy się na rowie i nie stanowi ciągu komunikacyjnego wykorzystywanego przez mieszkańców dalej położonych terenów. Ponadto szczegółowe ustalenia planu przewidują, że "nowo wydzielone działki jak i części pozostałe po podziale powinny mieć zapewnioną dostępność komunikacyjną w oparciu o drogi wyznaczone niniejszym planem i przylegające do obszaru objętego planem lub wydzielenie dróg wewnętrznych o szerokości min. 8 m w liniach rozgraniczających". Plan miejscowy przyjęty w obecnym kształcie zapewnia więc prawidłowy dostęp do dróg dla każdej nieruchomości budowanej i otwiera możliwości swobodnego kształtowania ciągów komunikacyjnych nie wskazanych szczegółowo w planie. Skarżący w momencie uchwalenia planu byli właścicielami m.in. działki [...] i przez nią mogli zapewnić sobie prawidłowy szerokość drogi dojazdowej.

Skarżący twierdzą, iż organ planistyczny jest zobowiązany do zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla każdej działki danego właściciela. Przy takiej interpretacji przepisów planistycznych, po roku 2016 kiedy to nastąpiło przekazanie przez skarżących synom części posiadanej nieruchomości (mającej jako całość zapewniony dostęp do drogi), powstał problem z dojazdem do pozostałej części nieruchomości skarżących. To też stało się najprawdopodobniej powodem zaskarżenia uchwały, która dotychczas przez 10 lat funkcjonowała i nie stanowiła także dla skarżących żadnego problemu. Zadaniem planu jest zapewnienie skomunikowania nieruchomości danego właściciela, a nie należących do niego poszczególnych działek. W potocznym rozumieniu, nieruchomość gruntowa często jest nieprawidłowo utożsamiana z działką gruntu, a przecież bazując na kodeksie cywilnym, nieruchomość gruntowa to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Może się więc ona składać z jednej lub większej liczby działek gruntu, stanowiących odrębny przedmiot własności.

Strona postępowania planistycznego, która uznała że jej interes prawny został naruszony mogła już wówczas, kiedy plan nie wywołał takich dużych skutków faktycznych i prawnych, zaskarżyć uchwalę do sądu administracyjnego. Przez 10 lat skarżący tego nie uczynili, więc można przypuszczać, że wówczas nie uważali, że ich interes prawny został naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj.: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując powyższe przepisy, skarżący zarzucili w istocie naruszenie przez Gminę władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie wyłącznie ich działki nr [...] pod poszerzenie drogi, w sytuacji gdy z drogi tej korzystać mają inni właściciele przylegających do niej nieruchomości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ten zespół uprawnień gminy określany jest władztwem planistycznym. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Gmina, przeznaczając wyłącznie działkę skarżących na poszerzenie drogi gminnej, nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji słusznie wskazał, że działka skarżących jest działką bardzo wąską, ma około 9 m szerokości, przylega ona równolegle do istniejącej drogi gminnej (działka nr [...]) i ze względu na swoje rozmiary nie mogła być przeznaczona pod zabudowę. Skarżący podnieśli w skardze kasacyjnej, iż działka nr [...] również była wąska (ok. 10 m) i także mogła stanowić teren służący poszerzeniu drogi. Jak wynika z treści dokumentów załączonych do skargi działki nr [...] i [...] zostały połączone i podzielone na działki nr [...]-[...]. Zatem przeznaczenie części działki nr [...] na poszerzenie drogi zmniejszyłoby jej powierzchnię i prawdopodobnie uniemożliwiłoby podział działek nr [...] i [...]. Przyjęte przez Gminę rozwiązanie planistyczne należy uznać za racjonalne w świetle stanu faktycznego i prawnego nieruchomości przylegających do drogi nr [...]. Droga ta zapewnia obsługę komunikacyjną nie tylko działkom skarżących, lecz także wielu działkom innych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...]. W ramach konturu planistycznego tej drogi wydzielono i przejęto na rzecz Gminy również działkę nr [...] stanowiącą zakończenie drogi i jej przedłużenie, umożliwiające swobodne kształtowanie ciągu komunikacyjnego w dalszej części.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, projektowane poszerzenie drogi powinno nastąpić na całej jej długości, a nie tylko na jej odcinku kończącym się na granicy działek będących ich własnością w dacie uchwalenia planu. Z akt sprawy wynika, że w dacie uchwalenia planu skarżący byli właścicielami działek nr [...], [...], [...] i [...] i projektowana droga 24KDD zapewniała prawidłowy dojazd do ich nieruchomości. Skarżący nie kwestionowali takiego rozwiązania planistycznego przez 10 lat. Dopiero w 2016 r., po przekazaniu tych działek na rzecz synów, skarżący domagają się poszerzenia tej drogi przez Gminę na dalszej jej długości przebiegającej wzdłuż działki nr [...] aż do działki skarżących nr [...]. Z akt sprawy wynika, że na tym odcinku przebiega faktycznie droga wewnętrzna służąca dojazdowi do działki nr [...] i dalej do działki nr [...], będących własnością skarżących. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż gmina ma obowiązek wyznaczenia w planie wszystkich dróg wewnętrznych jest bezpodstawne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek wyznaczenia w planie dróg wewnętrznych. Fakt, iż w powołanym w skardze kasacyjnej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) wskazano, że drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczania terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym, nie oznacza, że gmina ma obowiązek wyznaczenia wszystkich dróg wewnętrznych w planie. Jest to uprawnienie, a nie obowiązek gminy. Fakt, iż Gmina nie wyznaczyła w planie drogi wewnętrznej przebiegającej wzdłuż działki nr [...] aż do działki skarżących nr [...] nie stanowi naruszenia prawa. Zauważyć należy, iż w dacie uchwalenia planu projektowana droga 24KDD zapewniała prawidłowy dojazd do kompleksu nieruchomości skarżących, a dalej poprzez te nieruchomości przebiegała i przebiega droga wewnętrzna na użytek skarżących. Gmina nie miała obowiązku urządzania drogi publicznej w miejsce istniejącej drogi wewnętrznej na odcinku, który zapewniał wyłącznie obsługę komunikacyjną działkom tych samych właścicieli. Niezasadny jest w związku z tym również zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że w planie miejscowym zapewniono dojścia i dojazd do wszystkich terenów oraz zachowano minimalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami albowiem te przepisy nie miały w tej sprawie zastosowania. Kwestie odszkodowania za grunty pod budowę dróg nie podlegają kontroli w sprawie skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sprawy wynagrodzenia czy odszkodowania za grunty pod budowę dróg stanowią zupełnie odrębne sprawy związane już z realizacją tych dróg.

Co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1, art. 135 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji poprzez wadliwe wykonanie kontroli sądowej zaskarżonej uchwały w kontekście jego zgodności z art. 1 ust. 2 pkt 12, ust. 3, art. 17 pkt 12 i 13, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący słusznie wskazali, że po uwzględnieniu uwagi J. W. z dnia [...] maja 2007 r. dotyczącej m.in. pierwotnego przebiegu drogi organ planistyczny nie dokonał powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednak ten obowiązek ponownego wyłożenia projektu planu uzależniony jest od okoliczności związanych z zakresem uwzględnionych uwag oraz zakresem dokonanych zmian projektu planu w wyniku tych uwag. W okolicznościach tej sprawy brak ponownego wyłożenia projektu planu nie stanowił istotnego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W planie przewidziano poszerzenie istniejącej drogi publicznej (działka nr [...]) kosztem działki skarżących nr [...] oraz działki nr [...] aż do granic nieruchomości skarżących, dalej pozostawiając istniejącą drogę wewnętrzną. Skarżący nie kwestionowali tego rozwiązania przez 10 lat, uznając, że nie narusza ono w sposób istotny ich interesu prawnego. W tym zakresie niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżących w odniesieniu do będących ich własnością działki siedliskowej nr [...] i działki zabudowanej budynkami gospodarczymi [...], na co wskazywali w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2018 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu, iż w dacie uchwalenia planu wszystkie nieruchomości skarżących miały zapewniony dostęp do drogi publicznej częściowo poprzez drogę publiczną, a częściowo poprzez drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd podkreślił, że skarżący, chcąc doprowadzić do uzyskania dostępu do swojej nieruchomości drogą o pełnej szerokości, mogli to uczynić poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu na działkach przylegających do aktualnej ich drogi dojazdowej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.