Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2308/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 90 ust. 2b, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 252 ust. 1 pkt 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 1646/17 w sprawie ze skargi A i B – wspólników spółki cywilnej C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 1646/17 uwzględnił skargę A i B wspólników spółki cywilnej C (dalej: strona, skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: organ, SKO) z [...] września 2017 r. w przedmiocie nakazu zwrotu dotacji za 2015 r. i uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Wasilkowa decyzją z [...] stycznia 2017 r. orzekł o zwrocie części dotacji pobranej za rok 2015 w kwocie 41.016,54 zł, którą strona miała zwrócić wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Akt ten jednak został uchylony decyzją SKO w Białymstoku z [...] kwietnia 2017 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Wasilkowa decyzją z [...] czerwca 2017 r. orzekł wobec skarżących o obowiązku zwrotu dotacji w identycznej wysokości. Ten akt administracyjny – po rozpatrzeniu odwołania – SKO w Białymstoku decyzją z [...] września 2017 r. utrzymało zaskarżona decyzje w mocy.

W efekcie wniesionej przez skarżące skargi WSA w Białymstoku – orzeczeniem wskazanym na wstępie uzasadnienia – uchylił decyzje organów obu instancji, a także orzekł o kosztach postępowania.

W motywach wskazano na regulacje mające w sprawie zastosowanie, a mianowicie:

– art. 252 ust. 1 pkt 2 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2016.1870 ze zm.; dalej: u.f.p.),

– art. 90 ust. 2b, ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2015.2156 ze zm.; dalej: u.s.o.), a także treść uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie nr XXXVII/199/09 z dnia 28 października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy Wasilków, a także § 2 i § 6 uchwały nr VII/40/15 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

Bazując na tych przepisach na koniec stycznia 2016 r. gmina dokonała ostatecznego rozliczenia stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w 2015 r. w wysokości 860,69 zł. Następnie – w efekcie przeprowadzonej kontroli przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku – uznając, że wskazana kwota została zawyżona i powinna wynosić 630,26 zł, a tym samym dotacja w 2015 r. została przekazana w kwocie zawyżonej o 41.016,54 zł.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że to Burmistrz Wasilkowa był zobowiązany prawidłowo wyliczyć wysokość należnej dotacji i przekazać ją w stosownej kwocie. Rola skarżących była ograniczona do terminowego złożenia dokumentacji i wykorzystania jej do końca 2015 r., z czego wywiązały się wzorcowo.

Następnie Sąd I instancji – wspierając się stanowiskiem judykatury i poglądami Trybunału Konstytucyjnego – uznał, że podmiot otrzymujący dotację w niczym nie zawinił, a został obciążony skutkami błędu organu, który określił wysokość przekazywanych środków w zawyżonej wysokości, co narusza art. 8 k.p.a.

W dalszej kolejności zwrócono uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do naruszenia przepisów art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a., co skutkuje naruszeniem przez SKO w Białymstoku treści art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał także na naruszenie art. 10 k.p.a.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniosło SKO w Białymstoku. Zaskarżając wyrok w całości, stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię i zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r. Dz.U.2016.1943) poprzez błędne uznanie, że możliwa jest interpretacja znajdujących się w tym przepisie pojęć "przedszkola prowadzone przez gminę", "w przeliczeniu na jednego ucznia" oraz "każdy uczeń" w sposób odmienny niż dokonało tego Kolegium w przedmiotowej decyzji i odmienny niż wynika to z wykładni językowej tych pojęć;

2. art. 90 ust. 2b u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, iż stawka dotacji została przez organ obniżona, gdy tym czasem – zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 2b u.s.o. – stawka dotacji wynosić ma nie mniej niż 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, co z kolei oznacza, że stawka dotacji wynikać ma z uchwały budżetowej i tylko w takiej wysokości może być przyznana podmiotowi prowadzącemu przedszkole niepubliczne, przyznanie zaś dotacji przy zastosowaniu wyższej stawki niż określona w uchwale budżetowej, należy kwalifikować, jako dotację otrzymaną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach (art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 u.f.p.) a obniżenie stawki dotacji mogłoby mieć miejsce np. w przypadku obniżenia kwoty dotacji w wyniku nowelizacji uchwały budżetowej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

3. art. 90 ust. 2b w zw. z ust. 4 u.s.o. poprzez błędne przyjęcie, że dotacja przyznana skarżącym mieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę, gdy tymczasem rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia (zgodnie z treścią § 2 ust. 3 uchwały nr VII/40/15 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, tylko w takiej wysokości dotacja mogła być pobrana;

4. art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez skarżące w nadmiernej wysokości, gdyż wypłacona została w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy, ponieważ – w ocenie skarżącego – zastosowanie prawidłowo zinterpretowanej normy wynikającej z tych przepisów prowadzi do wniosku, że dotacją pobraną w nadmiernej wysokości jest właśnie dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż wynikająca z przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o., a w konsekwencji – dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości jest ta część dotacji otrzymanej przez skarżące z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, która przewyższała kwotę określoną w odrębnych przepisach;

5. art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez uznanie, że organy administracji publicznej nie mogły domagać się zwrotu dotacji po dniu 31 stycznia, gdy tymczasem przepisy te nakazują zwrot nienależne pobranej dotacji w ciągu 14 dni od stwierdzenia okoliczności stanowiących podstawę zwrotu dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości, a stwierdzenie takich okoliczności, np. wyniku kontroli, możliwe jest także po rozliczeniu dotacji przez beneficjenta, do których to zasad odsyła również § 6 ust. 8 cyt. uchwały nr VII/40/15;

6. art. 107 § 3 i art. 10 k.p.a. poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w pełni na czym polegała rozbieżność pomiędzy pierwotnie zastosowaną metodą wyliczenia dotacji a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji, przez co miałoby dojść do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jak też poprzez niezasadną ocenę, że w toku postępowania przed Kolegium nie powiadomiono strony o zebranym materialne dowodowym, w wyniku czego nie zapewniono stronie możliwości udziału w postępowaniu, podczas gdy przedmiotowa decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie w zakresie zaistniałej rozbieżności w przedmiocie wyliczenia stawki opłaty, zarzut zaś naruszenia art. 10 k.p.a., w stosunku do Kolegium jest nieuzasadniony ze względu na fakt oparcia się przez SKO na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, a w trakcie postępowania administracyjnego strony miały zapewniony dostęp do dowodów, w toku zaś postępowania przed organem odwoławczym nie przedstawiono żadnych innych okoliczności, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji, przy jednoczesnym kwestionowaniu sposobu dokonanej przez organ interpretacji wyrażeń ustawowych, a nie – jak wymaga tego ww. przepis – wypowiedzenie konkretnych wskazań, co do dalszego postępowania, przez co Sąd uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wydanego wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz istotnie utrudnia możliwość załatwienia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w swoim wyroku;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się wyłącznie do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji w całości, w sytuacji gdy – zdaniem tego Sądu – materiał dowodowy był kompletny, nie wymagał uzupełnienia, a skarżący nie pobrali (wg Sądu) dotacji w nadmiernej wysokości, co – w takim przypadku (uznając pogląd Sądu za poprawny) – powinno prowadzić do wniosku, że postępowanie prowadzone przez organy administracji powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zarzucenie przedmiotowej decyzji braku odniesienia do wzajemnej relacji uchwał nr XXXVlI/199/09 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 29 października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy Wasilków i cyt. Uchwały nr VII/40/15, gdy tymczasem obie uchwały stanowią powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, obowiązywanie uchwał nie było kwestionowane przez żadną ze stron, a Sąd posiadając dostęp do tych aktów, i nie będąc związany zarzutami skargi, mógł samodzielnie dokonać wykładni zamieszczonych tam norm prawnych.

Mając na względzie powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi bez przeprowadzania rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej,

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od SKO w Białymstoku na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej, do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy.

W powyższym kontekście zwrócić uwagę należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 7 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt Il GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W szczególności należy wskazać, że Sąd I instancji , wskazując "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wykładnię przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji", w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, zwłaszcza że nie zakwestionował przy tym kompletności materiału dowodowego, czy dokonania jego oceny przez organy administracji publicznej to zasadne – zdaniem Sądu II instancji – było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na brak przesłanek domagania się zwrotu dotacji bądź wydania orzeczenia w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a.

Wadą sporządzonego uzasadnienia – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest w szczególności to, że brak jest oceny poddanych kontroli aktów administracyjnych w kontekście regulacji zawartych w u.s.o. i aktach prawa miejscowego. W motywie prawidłowo przytoczono ich treść jednak Sąd I instancji nie dokonał – w kontekście prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych – oceny ich subsumcji przez organy administracji publicznej.

Od Sądu I instancji należało zatem oczekiwać (patrz zarzut nr 8 petitum skargi kasacyjnej) wskazania wykładni zamieszczonych w decyzjach norm prawa materialnego – w tym również ewentualnej kolizji z normami prawa miejscowego, czego zaniechano. Naruszono zatem – przy orzekaniu – treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 3 p.p.s.a. Z tą konstatacją pozostaje w łączności zarzut nr 9 petitum skargi kasacyjnej (w zakresie obrazy tych samych przepisów z wyłączeniem treści art. 134 § 1 p.p.s.a.), który także okazał się zasadny; nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd I instancji dysponując treścią wskazanych aktów administracyjnych, mógł samodzielnie dokonać wykładni zamieszczonych tam norm prawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji powinien dokonać oceny legalności zaskarżonych aktów administracyjnych przez pryzmat zastosowanych norm prawa materialnego, a dopiero później – w przypadku uznania, że akty administracyjne nie naruszają prawa – zastanowić się nad kwestią "zdarzenia" interesu ogólnego (publicznego) z indywidualnym (patrz s. 15 - 17 uzasadnienia Sądu). Bez wątpienia wskazane tam zasady i orzecznictwo zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak też Sądu Najwyższego powinno mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, zwłaszcza w sytuacji, kiedy dochodzi się zwrotu dotacji, która została określona przez organ administracji publicznej w zawyżonej wysokości (przy czym jej odbiorca nie miał możliwości jej zakwestionowania poprzez brak odpowiednich środków prawnych) i ten sam organ następnie domaga się jej zwrotu wraz z odsetkami nie zważając, że sam – poprzez błędna wykładnię przepisów – doprowadził do zaistniałej sytuacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptacja decyzji organów obu instancji – w zakresie zwrotu dotacji - oznaczałaby pogwałcenie zasady praworządności. Treść zaś pomieszczona w niniejszym akapicie dodatkowo Sąd II instancji wspiera przywołanie treści art. 190 p.p.s.a.

Sąd II instancji – w kontekście treści uzasadnienia Sądu I instancji odnośnie do naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz w dalszej kolejności art. 10 § 1 k.p.a. – wskazuje, że nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ostatni z przepisów miałby istotne znaczenie gdyby podniesiona została kwestia potrzeby dokonania ustaleń faktycznych. Pozostałe zaś normy prawa procesowego bynajmniej nie stanowią o potrzebie wyjaśnienia "rozbieżności pomiędzy pierwotnie zastosowaną metoda wyliczenia dotacji, a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji" w kontekście regulacji wskazanych wyżej aktów prawa miejscowego. Jak już wyżej to wskazano uczyni to Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Na obecnym etapie postępowania nie zachodzi potrzeba oceny zarzutów mających swoje uzasadnienie w treści art. 174 ust. 1 p.p.s.a.

Widząc potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uwzględniając fakt spełnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie.