Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 160/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 4, art. 4 pkt 3b, art. 37 ust. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce- Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. S. kwotę 204 (dwieście cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 160/18

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji Wójta Gminy z [...], którą ustalono opłatę jednorazową w wysokości 5.090 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem części nieruchomości o pow. 0,2667 ha, oznaczonej w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. jako działki o nr ewid. [...] w miejscowości T. -[...], gmina [...], przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonej zmiany, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Wójt Gminy 12 lipca 2017 r., działając z urzędu, wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powodem wszczęcia postępowania było zbycie części nieruchomości o pow. łącznej 0,2667ha, oznaczonej w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] a których część obecnie oznaczona jest numerami ewidencyjnymi [...], potwierdzone aktem notarialnym z [...] (umowa ustanowienia służebności gruntowej, umowa zamiany), a także wejście w życie 17 listopada 2015 r. Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa T., zmieniającej przeznaczenie terenu objętego umową zamiany.

Organ I instancji ustalił, że decyzją z [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów gminy [...] jako działka nr [...] na działki nr: [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/4, [...]/5, [...]/6, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10, [...]/11, [...]/12, [...]/13, [...]/14, [...]/15, [...]/16, [...]/17, [...]/18, [...]/19 oraz działki nr [...] na działki nr: 43/26, 43/27 i 43/28. Przedmiotowa nieruchomość objęta umową zamiany, przed wejściem w życie zmiany wprowadzonej uchwałą Nr [...], znajdowała się: w większości w terenach rolnych (ok. 93% działki nr [...]) oraz w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i istniejącej zagrodowej z usługami podstawowymi (ok. 7% działki nr [...]), a także w części w terenach dolinek bocznych (ok. 51%) działki nr [...]). Nadto ustalono, że sposób użytkowania ww. nieruchomości widniejący w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Kieleckiego, oznaczony był jako "R" - grunty orne oraz w małych fragmentach Ls - lasy i "Ł" łąki trwałe. Organ I instancji, na podstawie wypisu i wyrysu z planu miejscowego dla nieruchomości objętej postępowaniem ustalił, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. poz. 3114 z dnia [...]) obszar oznaczony w dniu wejścia w życie obowiązującego MPZP jako działki o nr [...] znajdował się w większości w terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (ok. 70% działki nr [...] i 94% działki nr [...]) oraz w częściach: w terenie dróg wewnętrznych o symbolu w planie KDWS i w terenie dróg wewnętrznych o symbolu w planie KDW4 (ok. 3% działki nr [...]), w części w terenach lasów (ok. 3% działki nr [...]) oraz w części w terenach zieleni łęgowej (ok. 30% działki nr [...]).

Wobec powyższego Kolegium uznało, że zasadnie organ I instancji stwierdził, że nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w stosunku do nieobowiązującego już planu, która pociągnęła za sobą wzrost wartości nieruchomości, z której zostały wydzielone m.in. działki oznaczone obecnie nr 43/28, [...]/1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4.

W ocenie organu II instancji przedłożony w sprawie operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, dokumentuje w sposób wystarczający wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego i zamiany działek. W operacie na podstawie wyceny metodą korygowania ceny średniej, opartej na rynku nieruchomości o dominującej funkcji rolnej ustalono, że wartość rynkowa gruntu nieruchomości obejmującej powierzchnię 0,2667 ha, pierwotnie istniejących działek nr [...] dla przeznaczenia, według stanu przed datą wejścia w życie zmiany planu miejscowego, wyniosła odpowiednio: 18500 zł i 7800 zł, tj. łącznie 26300 zł. Z kolei wartość rynkowa gruntu o pow. 0,2667 ha tych działek, ustalona na podstawie wyceny metodą porównywania parami, opartej na rynku nieruchomości o dominującej funkcji związanej z zabudową mieszkaniową, według aktualnego przeznaczenia wyniosła odpowiednio 59000 zł i 18200 zł, tj. łącznie 77200 zł. Zatem podstawa do ustalenia opłaty planistycznej (równa różnicy wartości nieruchomości) wyniosła 50900 zł. Wartość rynkowa 1 m2 powierzchni prawa własności działek dla przeznaczenia przed uchwaleniem zmiany w planie wyniosła 12,99 zł/m2 (dla działki nr [...]) oraz 8,93 zł/m2 (dla działki nr [...]). Natomiast wartość rynkowa 1 m2 dla przeznaczenia według aktualnie obowiązującego planu wyniosła 30,35 zł/m2 (dla działki nr [...]) oraz 28,54 zł/m2 (dla działki nr [...]). Jednocześnie przy ustaleniu przez rzeczoznawcę wzrostu wartości nieruchomości jako różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany w planie, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w planie MN1, należało przyjąć stawkę w wysokości 10% wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do wyżej wyliczonej podstawy.

Uwzględniając powyższe, po dokonaniu obliczeń, opłatę dla części nieruchomości obejmującej obszar równy powierzchni obecnie istniejących działek nr [...], [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/4 należało ustalić w wysokości: 10% x 50900 zł = 5090 zł.

Organ II instancji podał, że nie budzi wątpliwości wybór podejścia i metody szacowania, a przeprowadzone w operacie wyliczenia są prawidłowe. Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości i jej wysokość została udowodniona w sprawie w sposób wyczerpujący i dokładny. Dodał, że jak wynika z analizy akt, w tym treści aktu notarialnego, strony umowy zamiany dokonały tej transakcji, ponieważ było to dla obu stron korzystne i dawało im możliwość pełnego zrealizowania możliwości inwestycyjnych tego terenu, przewidzianych w ustaleniach obowiązującego obecnie planu miejscowego. Zatem w rozpatrywanym przypadku nastąpiło zbycie nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym).

Kolegium uznało, że niesłusznie strona skarżąca zarzuca brak udokumentowania wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego i nie przysporzenia korzyści majątkowych z tej okoliczności. Nie ma także racji podnosząc, że wobec umowy zamiany, a więc braku zbycia nieruchomości, nie doszło do spełnienia warunku określonego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zauważył, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych prezentowaną w wyroku NSA z 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 370/16, umowa zamiany nieruchomości jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia pieniądza, w sposób oczywisty mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ww. ustawy, ponieważ bez skutków ulepszenia planistycznego właściciel nie dysponowałby ekwiwalentnym dobrem mogącym być przedmiotem umowy zamiany. Różnica z umową sprzedaży jest tylko taka, że zamiast pieniędzy właściciel otrzymuje inną nieruchomość. Istotą instytucji tzw. ulepszenia planistycznego jest przejęcie przez gminę części przysporzenia, jakie otrzymał właściciel nieruchomości wskutek uchwalenia (zmiany) planu miejscowego.

Również podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego Kolegium uznało za całkowicie niezasadny. SKO wskazało, że niedopuszczalne jest uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości, jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, M.S. zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa, poprzez brak ustalenia, czy na skutek zamiany nastąpiło powiększenie (przysporzenie), po którejś z jej stron majątku w stosunku do jego stanu sprzed umowy zamiany, czyli czy odniosła ona korzyść majątkową będącą wyłącznie wynikiem zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntu. Nieruchomości objęte umową zamiany były tej samej wartości, wielkości, położone niemal po sąsiedzku, objęte tym samym planem miejscowym i wynikającym z niego przeznaczeniem gruntu, zatem w wyniku umowy zamiany żadna ze stron nie odniosła korzyści majątkowych.

W uzasadnieniu autor skargi zarzucił, że w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia ze zbyciem nieruchomości, które dawałoby podstawę do ustalenia tzw. renty planistycznej, bowiem w wyniku umowy zamiany żadna ze stron nie odniosła korzyści majątkowej. Nie może więc być mowy o daninie od wzbogacenia, ponieważ stan posiadania stron transakcji nie uległ zmianie, a cel i efekt transakcji pozostał identyczny z tym, który zostałby osiągnięty przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie strony zawarły umowę zamiany, która nie doprowadziła do przysporzenia w majątku współwłaścicieli. Natomiast zbycie w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno się wiązać z takim zyskiem w majątku właściciela gruntu. W przypadku umowy zamiany mogłoby ono nastąpić, jedynie jeżeli za daną nieruchomość uzyskano by inną nieruchomość, nieobjętą tym samym planem. W wyniku takiej transakcji przenoszący własność nieruchomości objętej planem, odnosiłby niczym nieuzasadnioną korzyść w swoim majątku. Uniknięcie takiego niczym nieuzasadnionego wzbogacenia jest celem, jaki chciał uzyskać ustawodawca tworząc art. 36 ust. 4. Natomiast w przypadku, kiedy dochodzi do zamiany działek leżących tuż obok siebie, trudno znaleźć uzasadnienie dla jakiejkolwiek korzyści po stronie właścicieli. Jeżeli bowiem zamieniane działki znajdują się w tym samym obrębie, w dużej bliskości od siebie, wręcz stykając się jednym rogiem, to ich zamiana nie powoduje, że właściciele odnieśli jakąkolwiek korzyść w związku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia.

Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017.1073 ze zm.), dalej ustawa o planowaniu decyzję, nakładającą na skarżącego M.S. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytuły wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem części tej nieruchomości. Spór w sprawie dotyczył tego, czy w okolicznościach faktycznych sprawy, które nie były sporne, istniała podstawa do nałożenia tej opłaty (nazywanej też opłatą planistyczną), na osobę, która w okolicznościach opisanych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, nieruchomość objętą zmianą planu zamieniła w drodze umowy notarialnej na nieruchomość o tej samej wartości, położoną w bliskim sąsiedztwie, o niemalże tej samej powierzchni, objętej tym samym planem zagospodarowania przestrzennego i wynikającym z niego przeznaczenia gruntu. Zasadnicza wątpliwość dotyczyła tego, jak rozumieć pojęcie "zbycia" użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu. Według organów administracji bowiem, umowa zamiany nieruchomości jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia pieniądza mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, ponieważ bez skutków ulepszenia planistycznego właściciel nie dysponowałby ekwiwalentnym dobrem mogącym być przedmiotem umowy zamiany. Zdaniem skarżącego natomiast, zbycie w rozumieniu ustawy o planowaniu powinno się wiązać z zyskiem w majątku właściciela gruntu. W przypadku zamiany natomiast mógłby on zaistnieć jedynie wtedy, gdyby za daną nieruchomość uzyskano inną nieruchomość, nieobjętą tym samym planem. Natomiast w przypadku, gdy dochodzi do zamiany działek, leżących tuż obok siebie, trudno znaleźć uzasadnienie dla jakiejkolwiek korzyści po stronie właściciela.

Wskazane stanowiska stron są odzwierciedleniem rozbieżnych stanowisk w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Część z nich bowiem wyraża pogląd, że umowa zamiany nieruchomości jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia pieniądza mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Bez skutków ulepszenia planistycznego właściciel nie dysponowałby ekwiwalentnym dobrem mogącym być przedmiotem umowy zamiany. Różnica z umową sprzedaży jest tylko taka, że zamiast pieniędzy właściciel otrzymuje inną nieruchomość (wyrok NSA z 26 października 2017 r., II OSK 370/16).

Według odmiennego poglądu wyrażonego między innymi w wyroku NSA z 20 lipca 2012 r., II OSK 787/11, a opartego na treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OPS 3/09 (ONSAiWSA 2010/2/22), gdy zbycie nieruchomości przybiera formę zamiany, wówczas opłatę planistyczną ponosi dokonujący zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, bowiem gdyby przyjąć inaczej, to nastąpiłoby oderwanie przedmiotowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, z którą opłata ta jest związana. Opłatę ponosiłby nie ten podmiot, który zyskał na uchwaleniu lub zmianie planu, ale ten, który z tego tytułu nie miał żadnego przysporzenia. Podzielając ten ostatni pogląd Sąd kierował się następującą argumentacją.

Zaakceptować należy argumentację organów administracji opartą na przywołanym wyżej poglądzie wyrażonym w wyroku NSA z 26 października 2017 r., że wykładnia gramatyczna i historyczna przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu nakazuje definiować zbycie, o jakim mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu według legalnej definicji zawartej w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym przez art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). W związku z tym należy przyjąć, że umowa zamiany, co do zasady mieści się w pojęciu zbycia nieruchomości, o jakim mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu. Sąd podziela jednak również argument skargi, iż nie każda zamiana nieruchomości stanowi zbycie w rozumieniu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji daje podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Należy zwrócić uwagę na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OPS 3/09 (ONSAiWSA 2010/2/22). W uchwale tej rozważano skutki zmiany przepisu uprawniającego do pobierania renty planistycznej: w tekście pierwotnym ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pobrania opłaty uprawniała sprzedaż nieruchomości, natomiast później pojęcie sprzedaży zastąpiono pojęciem "zbycie". Wprawdzie uchwała dotyczy zawarcia umowy darowizny, a jej teza brzmi: "Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej", niemniej uzasadnienie uchwały zawiera wskazówki, które mogą być przydatne także dla oceny umowy zawartej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tym stwierdzono: "Wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zbycie" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozpocząć od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia takiej opłaty jest zwolniony ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. (...)

Za stanowiskiem, że przez pojęcie "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłaty planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne, przemawia powiązanie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości. To wzrost jej wartości, integralnie związany ze zbyciem nieruchomości o powiększonej wartości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, powoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty) jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej. Do uiszczenia opłaty jest zobowiązany zarówno ten, kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu uchwalenia planu, jak i ten, kto taką nieruchomość dziedziczy. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć, że taka opłata obciąża też tego, kto otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. W takim wypadku to obdarowany zbywca, a nie darczyńca jest beneficjentem przysporzenia, wobec czego względy elementarnej sprawiedliwości społecznej nakazują, aby daniną, o której mowa, obciążyć obdarowanego zbywcę, a nie darczyńcę, zwłaszcza że nie cierpi na tym interes publiczny, jako że gmina w każdym z tych wypadków otrzyma należną jej opłatę planistyczną. W tym miejscu trzeba zauważyć, że nie każda forma zbycia nieruchomości wywołuje takie skutki jak darowizna. Inaczej rzecz będzie się kształtowała wówczas, gdy zbycie nieruchomości przybierze formę zamiany. Wówczas opłatę planistyczną ponosi dokonujący zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, gdyby bowiem przyjąć inaczej, to nastąpiłoby oderwanie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, z którą opłata ta jest związana. Opłatę ponosiłby nie ten podmiot, który zyskał na uchwaleniu lub zmianie planu, ale ten, który z tego tytułu nie miał żadnego przysporzenia. (...) Jeżeli zatem ustawodawca zdecydował się powrócić w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pojęcia "zbycie" nieruchomości jako przesłanki wymierzania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej opisanych okolicznościach, to -jeśli się uwzględni racjonalność jego działań - czynił to z jednej strony z zamiarem poszerzenia obowiązku uiszczenia tej opłaty na inne sytuacje niż "sprzedaż" (np. na zamianę), a z drugiej strony z zamiarem wyłączenia z pojęcia "zbycie" nieruchomości przypadków darowizny, zwłaszcza na rzecz osób bliskich, skoro tak było rozumiane pojęcie "zbycia" w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

Powyższa argumentacja w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza, że w wypadku zamiany nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej aktualizuje się dopiero wtedy, gdy dochodzi do zamiany nieruchomości o różnej wartości, a ponadto obowiązek uiszczenia tej opłaty dotyczy tylko tej strony umowy zamiany nieruchomości, która w jej wyniku uzyskała rzeczywistą korzyść polegającą na uzyskaniu nieruchomość o większej wartości niż ta, którą oddała. Jeśli taka korzyść nie wystąpiła, to opłata planistyczna nie może być wymierzona. Aby jednak stwierdzić, czy w wyniku zamiany któraś z jej stron uzyskała nieruchomość o większej wartości niż ta, którą wymieniła, oprócz porównania wartości zamienianej nieruchomości przed i po uchwaleniu (zmianie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okolicznościach, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, konieczne jest ponadto określenie wartości obu tych zamienianych nieruchomości, a w ten sposób określenie rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planu. Do stwierdzenia ekwiwalentności obu zamienianych nieruchomości nie jest przy tym wystarczające określenie ich wartości w akcie notarialnym zamiany. Mimo tego bowiem, że takie podanie wartości przedmiotu cywilnoprawnej czynności zamiany podlega weryfikacji przez urząd skarbowy na podstawie art. 6 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (Dz.U. 2017.1150 t.j.), to w sytuacji, gdy do określenia wartości zamienianych nieruchomości przez organ podatkowy z uwzględnieniem opinii biegłego lub przedłożonej przez podatnika wyceny rzeczoznawcy nie dojdzie, konieczne jest, zdaniem Sądu, określenie tej wartości oraz skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planu miejscowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym wprost stanowi art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu.

Dodatkowym argumentem za powyższą wykładnią przepisów jest to, że zapobiega ona logicznie niezrozumiałej i niemożliwej do zaakceptowania konsekwencji wykładni przyjętej przez organy administracji polegającej na – albo wyborze przez organ według niewiadomych kryteriów jednej tylko ze stron umowy zamiany, na którą nakładana jest opłata planistyczna, albo na ustalaniu takiej opłaty planistycznej dla obu stron takiej umowy zamiany w sytuacji, gdy obie zamieniane nieruchomości objęte są tym samym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie lub zmiana wywołało konsekwencje, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu.

Organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę wskazanych wyżej ustaleń nie poczyniły. Nie wiadomo więc, czy określona przez strony umowy zamiany zawartej w akcie notarialnym z dnia [...] sporządzonym w Kancelarii Notarialnej nr rep. [...], wartość nieruchomości zbywanej i nabywanej przez M.S. na kwotę 80.000 zł, podlegała weryfikacji urzędu skarbowego, o jakiej mowa w art. 6 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz w § 9 tiret pierwsze wspomnianego aktu notarialnego. W konsekwencji nie została w sprawie prawidłowo ustalona wartość nieruchomości skarżącego w relacji do wartości nieruchomości, którą w wyniku zamiany otrzymał, przez co nie było możliwości stwierdzenia, czy zasadne było w sprawie ustalenie M. S. opłaty planistycznej i w jakiej ewentualnie wysokości.

Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa wynikłe z naruszenia prawa materialnego, polegającego na wadliwej wykładni określenia "zbycia" nieruchomości, użytego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz obarczonej tymi samymi wadami decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy kierując się wszystkimi wskazanymi wyżej uwagami ustali, czy podana przez strony aktu notarialnego wartość nieruchomości będących przedmiotem zamiany, w tym nieruchomości, z tytułu wzrostu wartości której nałożono opłatę jednorazową będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, podlegała weryfikacji urzędu skarbowego, o jakiej mowa w art. 6 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych, a jeśli tak, to czy przedłożone w wyniku tej weryfikacji opinie bądź wyceny pozwalają na stwierdzenie, czy po stronie którejkolwiek ze stron umowy zamiany doszło w jej wyniku do przysporzenia majątkowego polegającego na wzroście wartości nieruchomości otrzymanej w wyniku zamiany, którego źródłem było zmiana jej przeznaczenia w planie miejscowym uchwalonym przez Radę Gminy w dniu [...]. W razie niedokonania wskazanej weryfikacji, organ samodzielnie dokona określenia wartości obu nieruchomości będących przedmiotem zamiany oraz skutków finansowych zmiany planu miejscowego stosując zasady, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu. W zależności od wyników poczynionych ustaleń organ wyda stosowną decyzję w przedmiocie opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.