Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1395/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 3 ust. 2 , art. 6 ust 1 pkt. 1 , art. 8 , art. 7 ust. 1 art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I.K.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2011 r., znak [...] Wójt Gminy M. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zmianami) odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w L. Gmina M. dla inwestycji pn. "Leśniczówka - budynek mieszkalny".

W uzasadnieniu decyzji powołano się na okoliczność, że planowana inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem działka nr [...] "wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Organ I instancji wskazał, że w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266) taka zgoda następuje wyłącznie podczas procedury wykonywania planu miejscowego, a zatem nie ma możliwości dokonania tego w procedurze wydawania decyzji administracyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez I. K.-P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...] uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając tę decyzję Kolegium wskazało, że teren planowanej inwestycji stanowi działka będąca własnością wnioskodawczyni, w skład której wchodzą następujące użytki gruntowe: lasy i grunty leśne (LsIV) o powierzchni 0,29 ha i pastwiska trwałe (PsV) o powierzchni 0,21 ha, a nie - jak błędnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - lasy i grunty leśne (LsIV) o powierzchni 0,40 ha, łąki trwałe (ŁIV) o powierzchni 0,05 ha oraz pastwiska trwałe (PsV) o powierzchni 0,05 ha. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa ust. 2 tego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano natomiast, iż zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymagają: grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III. jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0.5 ha (pkt 1), grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa (pkt 2), pozostałe grunty leśne (pkt 5). Powyższe oznacza, iż część obszaru planowanej inwestycji, a to użytki opisane jako lasy i grunty leśne (LsIV) o powierzchni 0,29 ha, stanowi teren, w odniesieniu do którego zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie miejscowym. Ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego wyżej obszaru tj. lasy i grunty leśne (LsIV) o powierzchni 0,29 ha, jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy obszar ten został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Teren planowanej inwestycji nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który obowiązywał w dniu 1 stycznia 1995 r., a więc brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla obszaru zakreślonego przez wnioskodawczynię.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, iż art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych. Można zatem wydawać - co wskazano w orzeczeniach sądów administracyjnych - decyzje o warunkach zabudowy, ale jedynie na przedsięwzięcia, które są zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem nie prowadzą do zmiany jego przeznaczenia, a jedynie służyć mają kontynuacji celu, na jaki teren jest przeznaczony, pogłębieniu posiadanej przez niego funkcji. Inwestycja planowana przez wnioskodawczynię. a to budynek mieszkalny, nie jest zgodny z leśnym przeznaczeniem części obszaru planowanej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że teren planowanej inwestycji wchodzi w skład gospodarstwa leśnego.

Ponadto Kolegium wskazało, iż niespełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachodzi wyłącznie w odniesieniu do części obszaru planowanej inwestycji oznaczonego jako użytek LsIV. Przesłanka ta jest natomiast spełniona w odniesieniu do pozostałej części planowanej inwestycji, a to opisanej jako użytek PsV o powierzchni 0,21 ha. Gdyby więc wnioskodawczyni zakreśliła obszar inwestycji jako część działki nr [...] ograniczający się do części stanowiącej użytek PsV, omawiana przesłanka ustalenia warunków zabudowy byłaby ziszczona. Mając jednak na uwadze, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest wyłącznie na wniosek, organ nie ma możliwości samowolnego dokonywania korekty wniosku inwestora, w tym także zakresu terenu objętego przedmiotowym wnioskiem. Kolegium wyjaśniło, że I.K.-P. może dokonać korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tym kierunku na każdym etapie postępowania

Organ odwoławczy wskazał również na szereg braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o uzupełnienie których nie wystąpiono w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. I tak we wniosku tym nie określono: gabarytów projektowanej inwestycji (ani w formie opisowej, ani w formie graficznej), charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, a także nie zaznaczono granic terenu planowanej inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Powyższe oznacza, iż przedmiotowy wniosek nie spełnia wymagań stawianych - zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wnioskowi o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym, organ I instancji winien wezwać inwestora o uzupełnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a następnie przeprowadzić postępowanie w sprawie dla wnioskowanej - opisanej zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - inwestycji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy M. wydał [...] maja 2012 r. decyzję znak [...] , którym odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w L. Gmina M. dla inwestycji pn. "Leśniczówka - budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym". Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając tę decyzję organ I instancji wskazał na zmodyfikowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez I.K.-P. poprzez zmianę nazwy i zakresu inwestycji na "Leśniczówka - budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym" i wskazanie, że inwestycja będzie służyć celom gospodarki leśnej. Ponadto do wniosku dołączono pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia 19 października 2011 r., wyjaśniające pojęcie "budynku służącego gospodarce leśnej" oraz "Informator w sprawie realizacji inwestycji i remontów budowlanych w Lasach Państwowych", wydany przez Centrum Informacyjne lasów Państwowych w W.

Wójt wskazał, że według projektu zagospodarowania działki oba budynki tj. "budynek leśniczówki" i "budynek gospodarczy" będą się mieścić na terenie pastwisk trwałych (PsV), natomiast "droga dojazdowa utwardzona żwirowa" zlokalizowana ma być na części działki nr [...] , , która oznaczona jest jako lasy i grunty leśne (LsIV). W opisie inwestycji wskazano, że "inwestycja będzie stanowić część gospodarstwa leśnego" oraz że "zabudowania leśniczówki zajmują część działki nr [...], którą stanowi łąka oznaczona na planie PSV i LIV. Przyjęto ten rodzaj zabudowy ze względu na bliskie sąsiedztwo terenów leśnych oznaczonych jako LsIV. (...)formę zabudowy i zagospodarowania terenu przyjęto zgodnie z wytycznymi zawartymi w Informatorze Lasów Państwowych, a dotyczących standardów projektowania leśniczówek".

W ocenie organu I instancji wprowadzona nazwa inwestycji nie mieści się - jako cała nazwa inwestycji - w żadnym zdefiniowanym pojęciu obowiązującego prawa. Załączony przez wnioskodawczynię informator jest publikacją wewnętrzną Lasów Państwowych i nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto nazwanie budynku mieszkalnego leśniczówką sugeruje, że jest to inwestycja związana z produkcją leśną, jednakże z akt sprawy nie wynika, że teren planowanej inwestycji wchodzi w skład gospodarstwa leśnego.

Ponadto w dalszym ciągu planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie inwestor dokonał korekty wniosku poprzez umieszczenie obiektów kubaturowych (budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego) na terenie oznaczonym jako PsV, jednakże dojazd i dojście do tych budynków w dalszym ciągu mieści się na obszarze lasu (LsIV). Projektowane obiekty kubaturowe oraz dojazd i dojście (układ komunikacyjny) stanowią nierozerwalną całość pod względem funkcjonalnym i inwestycyjnym. Wynika to m. in. z § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 10 lipca 2003 r.). W ocenie organu I instancji całość inwestycji powinna spełniać warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie przeprowadzenie drogi dojazdowej do planowanych budynków na terenie wymagającym zmiany przeznaczenia gruntu sprawia, że inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niespełnienie tego warunku skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie wskazano, że nie istnieje możliwość innego skomunikowania projektowanych budynków z drogą publiczną jak poprzez użytki gruntowe oznaczone jako las.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I.K.-P. , zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), a także art. 9 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odwołaniu zakwestionowano ustalenie, że teren planowanej inwestycji nie wchodzi w skład gospodarstwa leśnego, a wnioskodawczyni nie jest osobą zajmującą się faktycznie lasami i gospodarstwem leśnym. Wskazano również, że "organ nie radzi sobie z sytuacją, kiedy żaden przepis wprost nie wyjaśnia mu co dokładnie może zostać usytuowane w lesie. Odnosząc rozumowanie organu I instancji do ogółu należałoby stwierdzić, iż wszystkie obiekty budowlane i budynki usytuowane w lasach niebędących lasami ochronnymi są przejawem bezprawia, w szczególności Lasów Państwowych".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] na podstawie art. 59, art. 61 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że z przedłożonego przez wnioskodawcę do akt sprawy opisu inwestycji planowanej na działce nr [...] jednoznacznie wynika, że dojazd do planowanych budynków (mieszkalnego i gospodarczego) ma odbywać się poprzez tereny oznaczone jako Ls IV.

W toku postępowania wyjaśniającego wykazano, że działka nr [...] nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, że przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, która może zostać dokonane tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji Kolegium uznało - podobnie w poprzedniej decyzji wydanej w tej sprawie - iż część terenu objętego zakresem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Organ odwoławczy powtórzył, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, powyższego przepisu nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, ponieważ byłoby to nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli oraz sprzeczne z celem, dla jakiego ten przepis ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Można zatem wydawać decyzje ustalające warunki zabudowy, ale jedynie dla przedsięwzięć, które są zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem nie prowadzą do zmiany jego przeznaczenia, a jedynie mają służyć kontynuacji celu, na jaki teren jest przeznaczony oraz pogłębieniu posiadanej przez niego funkcji. Niemniej jednak, do tego typu przedsięwzięć nie zalicza przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, ponieważ, jak wynika ze skorygowanego wniosku Inwestora, dotyczy ono realizacji budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym, który to ma w ocenie strony odwołującej się związek z gospodarstwem leśnym.

Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z skorygowanym wnioskiem inwestora to droga dojazdowa do w/w budynków miałaby przebiegać po terenach oznaczonych jako LsIV, a zatem to ten fragment planowanej inwestycji miałby być funkcjonalnie związany z gospodarstwem leśnym. Tymczasem opisana wyżej droga dojazdowa ma zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną planowanych budynków, które zgodnie z intencją inwestora, mają być zlokalizowane na części działki nr [...] oznaczonej symbolem PsV. W konsekwencji stwierdzić należy, iż planowana część inwestycji na gruntach oznaczonych jako LsIV nie jest w tym przypadku związana z gospodarstwem leśnym.

Także charakterystyka przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie stanowi celu, na jaki teren (dz. nr [...] ) oznaczony symbolem LsIV jest przeznaczony, ponieważ planowana inwestycja dotyczy budowy typowej zabudowy zagrodowej, obejmującej budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Nie można zatem uznać, tak jak wywodzi strona skarżąca, iż są to budynki (o których mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. tj. z 2011 r. Nr 12, póz. 59 ze zm.), które będą jedynie wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Trudno bowiem za takowe uznać budownictwo mieszkalne, budynek gospodarczy mający, zgodnie z wnioskiem Inwestora, służyć na przechowywanie m. in. sprzętu i narzędzi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 598/07).

Mając na uwadze powyższe rozważania Kolegium doszło do wniosku, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia jednej z ustawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, określonej w art. 61 ust. l pkt 4 ustawy. Z tych względów rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, co powoduje w konsekwencji o konieczności utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I.K.-P. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła

1. obrazę przepisów prawa materialnego - art. 3 pkt 2) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez przyjęcie, iż budynek służący gospodarce leśnej nie może być zamieszkiwany, ani nie mogą w nim być składowane narzędzia:

2. obrazę przepisów postępowania, a to:

← art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 6, 7, 8 i 12 § 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne i dowolne przyjęcie za organem I instancji, iż planowana inwestycja, dla której wnioskodawczyni ubiegała się o wydanie warunków zabudowy w każdym wypadku nie może służyć gospodarce leśnej:

← art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uznania za dowód w sprawie "Informatora w sprawie realizacji inwestycji i remontów budowlanych w Lasach Państwowych" wydanego przez Centrum Informacyjne Lasów Państwowych w raz z pismem Lasów Państwowych wyjaśniających, iż do ustalania warunków inwestycji budowlanych w lasach prywatnych stosuje się odpowiednio zasady ujęte w tymże Informatorze;

← art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do całości argumentacji pełnomocnika skarżącej oraz brak uzasadnienia prawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji w zasadniczej części odnoszącej się do ustalenia, iż planowana inwestycja nie może służyć gospodarce leśnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy administracji opierają swoje stanowisko na założeniu, iż planowana inwestycja w zakresie budowy leśniczówki nie może służyć gospodarce leśnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do argumentacji skarżącej ujętej w piśmie z dnia 6 kwietnia 2012 r. oraz w odwołaniu z dnia 15 czerwca 2012 r. Kolegium przyjęło swoistą negatywną definicję budynku służącego gospodarce leśnej, bowiem nie wypowiada się co do tego czym takie budynki są, jakie powinny spełniać wymagania aby być uznanymi za służące gospodarce leśnej, przemilczając nawet stanowisko Lasów Państwowych ujęte w przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentach. Nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej SKO opiera swoje twierdzenie, iż budynek służący gospodarce leśnej nie może być ani zamieszkiwany, ani nie może służyć do przechowywania narzędzi. Takie założenia są dowolne i pomijają fakt, iż takie budynki są sytuowane w Lasach Państwowych, gdzie nie ma wątpliwości, iż służą gospodarce leśnej.

Wnioskodawczyni wyraźnie wskazywała, iż część planowanej zabudowy ma być wykorzystana na cele mieszkalne, odwołując się do odpowiedniego stosowania Informatora Lasów Państwowych, a tym samym uważając, iż osoby prowadzące gospodarkę leśną mogą zamieszkiwać na terenie lasu, co zresztą jest powszechne w Lasach Państwowych i brak podstawy prawnej aby takiej możliwości pozbawiać prywatnego właściciela lasu.

Wnioskodawczyni dołożyła staranności i postarała się o ustalenie, czym jest budynek służący gospodarce leśnej zwracając się do Lasów Państwowych, które udzieliły jej odpowiedzi. Tymczasem organ I instancji arbitralnie przyjął, iż stanowisko Lasów Państwowych jest bez znaczenia jako nie będące wyrażone w akcie prawa powszechnie obowiązującego. Takie postępowanie organu I instancji zostało zakwestionowane w odwołaniu, do czego SKO się nie ustosunkowało. Z drugiej strony to SKO z urzędu winno dążyć do wyjaśnienia czym jest budynek służący gospodarce leśnej, a mając podaną wprost odpowiedź zawartą w dokumentach od Lasów Państwowych odnieść się do tej wiedzy, a nie przemilczać tylko dlatego, iż informacje z Lasów Państwowych odpowiadają stanowisku wnioskodawczyni, a nie niechętnemu jej organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazało, że są one prawidłowe, a tym samym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą o planowaniu) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zatem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego ze wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednym z warunków jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 64 §1 pkt 4 upzp.).

W niniejszej sprawie teren planowanej inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 upzp, zatem strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli teren, na którym ma być realizowana inwestycja w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Chodzi więc o sytuacje, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy muszą więc zbadać czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Powyższej oceny należy dokonać z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j. t. Dz. U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Powyższe oznacza, że zmiana przeznaczenia wszystkich gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu i to niezależnie od powierzchni obszaru gruntu projektowanego do zmiany przeznaczenia i formy własności. Zmiana przeznaczenia gruntu leśnego może jednak nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. uchwała NSA z dnia 29.11.2010r., sygn. akt II SA 1/10).

W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że działka [...] objęta wnioskiem, nigdy nie została objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego. Jak słusznie zatem zauważyły organy obu instancji, nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nawet w sytuacji gdy wniosek został ostatecznie zmieniony w ten sposób, że budynek znajduje się w tej części działki, która posiada przeznaczenie rolne. Do budynku zaplanowany został bowiem dojazd (droga) prowadząca przez tereny leśne. Specyfika konfiguracji terenów rolnych i leśnych w obszarze działki [...] jest tego rodzaju, że doprowadzenie do budynku drogi dojazdowej (jak również pozostałej infrastruktury technicznej nie objętej wnioskiem) musi nastąpić przez tereny leśne.

Z tego względu jak się wydaje Skarżąca podnosi zarzuty, że przedmiotowa inwestycja jest leśniczówką i ma służyć gospodarce leśnej, a okoliczność ta nie przeszkadza, że może być zamieszkiwana, czego błędnie nie zaakceptowały organy, naruszając tym samym art. 3 ust. 2 ustawy o lasach oraz 6, 7, 8 i 12 § 1 k.p.a.

Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 nr 12 poz. 59 ze zmianami) nie zawiera ustawowej definicji leśniczówki. Pomocniczo zatem można posłużyć się definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U.2012 poz. 125 ) która "leśniczówkę" definiuje jako rodzaj osady leśnej, zabudowanej budynkami pełniącymi funkcję mieszkań służbowych dla pracowników służby leśnej – leśniczych. Jest to definicja zgodna również z potocznym, tradycyjnym rozumieniem tego słowa.

"Gospodarka leśna" jest natomiast pojęciem w ustawie o lasach szczegółowo zdefiniowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, gospodarka leśna oznacza działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Po myśli art. 8 ustawy o lasach, gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów; ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; powiększania zasobów leśnych. Co do zasady, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu. Art. 19 ust. 3 stanowi natomiast, że dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Z wszystkich przytoczonych wyżej przepisów wynika zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że nie wystarczy tylko zadeklarować, że budowa domu jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym oraz drogą będzie służyła prowadzeniu gospodarki leśnej. W niniejszym przypadku nie została choćby wydana decyzja starosty określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej dla tego terenu. Można mieć też uzasadnione wątpliwości czy wielkość terenu leśnego (29 arów) wymaga budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego. Wątpliwości te wynikają choćby z oświadczenia Skarżącej (k. [...] akta administracyjnych), która precyzując pierwotny wniosek poinformowała, że planowana inwestycja to budynek mieszkalny wskazana we wniosku "leśniczówka" dotyczy wykończenia budynku drewnem. Zdaniem Sądu rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne to budowa jednorodzinnego domu mieszkalnego. Zdaniem Sądu racje ma organ II Instancji, że droga dojazdowa do w/w budynków miałaby przebiegać po terenach oznaczonych jako LsIV, a zatem to ten fragment planowanej inwestycji miałby być funkcjonalnie związany z gospodarstwem leśnym. Tymczasem opisana wyżej droga dojazdowa ma zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną planowanych budynków, a nie jako "droga leśna" służyć gospodarce leśnej.

Należy wskazać, że podstawowym celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, zaś podstawowym celem ustawy o lasach jest zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010r. sygn. II OPS 1/10, o ile można zaobserwować liberalizację przepisów odnośnie gruntów rolnych, to ewidentnie ustawodawca nie "rozluźnił" ochrony w stosunku do gruntów leśnych. Kolejne nowelizacje ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ograniczyły ochrony gruntów leśnych. Nadmienić należy, iż ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz.1657) ustawodawca, dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI położonych w granicach administracyjnych miast, wyłączył ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych. A mianowicie, nowelą z dnia 19 grudnia 2008 r. w art. 7 w ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych skreślone zostały punkty 3 i 4 dotyczące gruntów rolnych. Jednocześnie ustawodawca zachował nadal dotychczasową ochronę gruntów leśnych.

Z tego względu zdaniem Sądu, wszelkie działania inwestycyjne planowane na obszarze gruntów leśnych muszą być oceniane szczególnie rygorystycznie przez pryzmat zarówno ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy o lasach.

Zarzut odmowy uznania za dowód w sprawie "Informatora w sprawie realizacji inwestycji i remontów budowlanych w Lasach Państwowych" wydanego przez Centrum Informacyjne Lasów Państwowych wraz z pismem Lasów Państwowych wyjaśniających, iż do ustalania warunków inwestycji budowlanych w lasach prywatnych stosuje się odpowiednio zasady ujęte w tymże Informatorze jest całkowicie nieuzasadniony. Informator jak sama nazwa wskazuje nie jest źródłem prawa ani powszechnie obowiązującego ani miejscowego, a jedynie źródłem określonych informacji. Oparcie decyzji o warunkach zabudowy na zawartych w informatorze wskazówkach, wbrew powszechnie obowiązującemu prawu, byłoby rażącym jego naruszeniem.

Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do całości argumentacji pełnomocnika skarżącej oraz brak uzasadnienia prawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji w zasadniczej części odnoszącej się do ustalenia, iż planowana inwestycja nie może służyć gospodarce leśnej - nie jest uzasadniony. Decyzja organu II Instancji zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, zaś ewentualne braki w zakresie odniesienia się do wszystkich argumentów pełnomocnika Skarżącej nie mogą powodować uchylenia decyzji, gdyż nie jest to uchybienie które miało wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że jeżeli organ administracyjny rozpoznaje wniosek o wydanie warunków zabudowy i ustala, jak w niniejszym przypadku, że teren nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, czyli nie spełnia przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zbędne i bezprzedmiotowe jest zarówno sporządzanie analizy urbanistycznej jak i występowanie o uzgodnienia wydanej z takiej właśnie przyczyny decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów, skarga na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musiała ulec oddaleniu.