Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1226/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 22
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 lipca 2012 r. nr IFIII.4131.44.2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr Nr XXII/288/2012 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jan Kanty" w Jaworznie, w części określonej w § 7 ust. 4 w całości, w § 7 ust. 5 w całości, w § 7 ust. 6 w brzmieniu: "Gmina Jaworzno dysponuje opracowaniem (Geopartner 2005 r.), które określa granice obszarów możliwego występowania zagrożeń deformacjami nieciągłymi, w podziale na klasy zagrożeń i przypisany dla nich zakres badań lokalnych warunków geofizycznych i gruntowych", w § 7 ust. 7 w całości, w § 7 ust. 8 w całości, w § 7 ust. 9 w całości, w § 7 ust. 10 w całości, w § 7 ust. 11 w całości oraz w § 8 ust. 10 pkt 2 w całości.

W uzasadnieniu organ nadzoru w odniesieniu do poszczególnych zapisów, których nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem, stwierdził co następuje:

1) Niedopełnienie przez Radę Miejską w Jaworznie obowiązków wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p., oraz przekroczenie kompetencji wynikających z art. 15 u.p.z.p. przy ustalaniu zapisów § 7 ust. 4 uchwały. W kwestionowanym zapisie ustalono bowiem, że: "Przy budowie oraz robotach budowlanych prowadzonych przy obiektach budowlanych, na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ustala się nakaz uwzględnienia aktualnych warunków geologiczno - górniczych związanych ze skutkami eksploatacji górniczej ". W ocenie organu nadzoru to gmina jest zobowiązana na etapie uchwalania planu miejscowego rozeznać teren pod kątem "przydatności" do zabudowy ze względu na skutki eksploatacji górniczej. W efekcie takiego rozpoznania terenu gmina, na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. zobligowana jest do ustalenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów, w tym wprowadzenia stosownych ograniczeń w ich użytkowaniu, a w razie konieczności również zakazu zabudowy. W omawianej sytuacji Rada Miejska nakazała natomiast uwzględnienie warunków geologiczno - górniczych na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższymi zapisami uchwały organ gminy ingeruje w regulacje prawne dotyczące postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w sposób nie wynikający z obowiązujących przepisów. Takie działanie wykracza poza zakres uprawnień prawodawcy miejscowego przyznanych mu do regulacji przy stanowieniu aktu prawa miejscowego.

2) W zapisach § 7 ust. 5 oraz § 7 ust. 8 uchwały gmina wprowadziła ustalenia, zgodnie z którymi przy realizacji nowych obiektów oraz rozbudowie i nadbudowie już istniejących, ze względu na skomplikowane warunki gruntowe, w tym sąsiedztwo zlikwidowanych szybów wraz ze strefami zagrożenia obowiązują przepisy rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. W myśl obowiązujących przepisów, plan miejscowy uchwala rada miejska w celu przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Ustalenia te powinny być wyrażone poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia. Ustaleniami § 7 ust. 8 uchwały, prawodawca miejscowy dokonał poprzez akt prawa miejscowego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązywania przepisów rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Z powyższego rozporządzenia wynika natomiast jednoznacznie kiedy jego zapisy mają zastosowanie. Nie jest zatem właściwością rady gminy decydować w akcie prawa miejscowego kiedy przepisy aktu wyższego rzędu mają zastosowanie do obszaru objętego planem, a kiedy zastosowania takiego nie mają.

3) W § 7 ust. 6 uchwały Rada Miejska wprowadziła do treści planu informacje, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, w następującym brzmieniu: "Gmina Jaworzno dysponuje opracowaniem (Geopartner 2005 r.}, które określa granice obszarów możliwego występowania zagrożeń deformacjami nieciągłymi, w podziale na klasy zagrożeń i przypisany dla nich zakres badań lokalnych warunków geofizycznych i gruntowych". Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny wyrażać się natomiast poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia. Tym samym brak jest podstaw prawnych do wprowadzanie tego typu treści do aktu prawa miejscowego.

4) W § 7 uchwały zawarte zostały ustalenia odnoszące się w głównej mierze do uwarunkowań związanych z występowaniem w obszarze objętym planem udokumentowanego złoża węgla kamiennego nr 15115 WK "Jan Kanty" oraz lokalizacji całego obszaru planu w byłym obszarze górniczym Jaworzno III zniesionym decyzją Ministra Środowiska nr DGiKGe-4771-9/4384/09/KO z dnia 14 października 2009 r. W § 7 ust. 6 uchwały zapisano, że Gmina Jaworzno dysponuje opracowaniem z 2005 r., które określa granice możliwego występowania zagrożeń deformacjami nieciągłymi, w podziale na klasy zagrożeń i przypisany dla nich zakres badań lokalnych warunków geofizycznych i gruntowych. W § 7 ust. 6 pkt 1 i 2 lit., a i b wskazano, że na rysunku planu pokazano informacje dotyczące uwarunkowań górniczych, w tym lokalizację zlikwidowanych szybów ze strefami zagrożeń oraz granice obszarów możliwego występowania zagrożeń deformacjami nieciągłymi. Potwierdza to także § 3 ust. 2 uchwały, w którym wyszczególniono oznaczenia informacyjne przedstawione na rysunku planu, a także legenda do rysunku planu przedstawiona na załączniku nr 1 do uchwały. Jednocześnie w § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały, dla obszarów o których mowa w § 7 ust. 6 pkt 2, wprowadzono ustalenia nakazujące sporządzenie dla nich pełnej dokumentacji geologiczno - inżynierskiej opartej o badania geofizyczne. Powyższe narusza przepisy § 7 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1587), zgodnie z którym rysunek planu miejscowego powinien zawierać w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, nie będących ustaleniami planu . W omawianej sytuacji Rada Miejska w Jaworznie co prawda wprowadziła do warstwy informacyjnej planu granice obszarów możliwego występowania zagrożeń deformacjami nieciągłymi, jednak jednocześnie w § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały zapisała dla nich ustalenia odnoszące się do obowiązku sporządzenia pełnej dokumentacji geologiczno - inżynierskiej. Powyższe narusza zatem przepis § 7 pkt 9 rozporządzenia.

Ponadto zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały dla informacyjnych obszarów, o których mowa w § 7 ust. 6 pkt 2, należy wykonać pełną dokumentację geologiczno - inżynierską opartą obadania geofizyczne, których zakres i metodę wykonania Rada Miejska uzależniła od przypisanego stopnia zagrożenia. Narzucenie przez organ gminy obowiązku sporządzenia powyższej dokumentacji opartej o badania geofizyczne, w tym dla terenów dla których możliwe jest wystąpienia dużego zagrożenia deformacjami nieciągłymi, wykonanej co najmniej dwoma metodami, wykracza poza zakres kompetencji, przyznanych radzie miejskiej w art. 15 u.p.z.p.

Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że poprzez ustalenia § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały Rada Miejska naruszyła przepisy rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno - inżynierskiej (Dz. U. Nr 291, póz. 1714). Zapisami wskazanego paragrafu nałożono bowiem na inwestora obowiązek sporządzenia dokumentacji geologiczno – inżynierskiej. Jednocześnie z treści uchwały nie wynika przy jakiej głębokości eksploatacji można wykonać badania na poziomie kilkunastu metrów, a przy jakiej badania prowadzić należy na głębokości kilkudziesięciu metrów.

5) W § 7 ust. 10 uchwały Rada Miejska ustaliła, że: " Wydobycia węgla należy prowadzić takimi metodami, które ograniczą do minimum zasięg i wpływ eksploatacji na powierzchnię terenu, w sposób nie zagrażający obiektom budowlanym, w tym budynkom, drogom i sieciom infrastruktury technicznej i tak, by korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z przeznaczeniem w planie nie stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone oraz nie nastąpiło obniżenie wartości nieruchomości: maksymalne, dopuszczalne możliwe oddziaływanie eksploatacji górniczej na powierzchnię nie może przekroczyć II kategorii odkształceń". W ocenie organu nadzoru zapisy te należy odnosić do przyszłej eksploatacji, w oparciu o nowo udzielone bądź zmienione koncesje. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 i § 7 ust. 2 uchwały przedmiotowy plan miejscowy obejmuje teren po zlikwidowanej kopalni "Jan Kanty", a cały obszar planu zlokalizowany jest w byłym obszarze górniczym. Zważając zatem na lokalne uwarunkowania terenowe, związane z prowadzoną w przeszłości eksploatacją górniczą, gmina winna była wprowadzić na terenach, na których możliwe jest występowanie skomplikowanych warunków gruntowych, ograniczenia w ich użytkowaniu, a w razie konieczności zakaz zabudowy. W omawianym przypadku, poprzez ustalenia § 7 ust. 10 uchwały, gmina wprowadziła natomiast ograniczenia w zakresie przyszłej eksploatacji złóż węgla, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Organ nadzoru zwrócił także uwagę na fakt, że ustalania § 7 ust. 9 i 10 uchwały stanowią modyfikację przepisów art. 29 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 168, póz. 981).

6) W § 8 ust. 10 pkt 2 uchwały Rada Miejska ustaliła, że w ramach zasad gospodarowania odpadami: " dla odpadów pochodzenia przemysłowego i odpadów niebezpiecznych obowiązują zasady składowania i usuwania określone zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r.". Zgodnie z § 22 w zw. z § 143 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w przepisach ogólnych można zamieścić odesłanie do innej ustawy, ale tylko wtedy gdy uregulowania w niej zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane przez dany akt. Jednocześnie z powyższego przepisu wynika, że odesłanie to powinno jednoznacznie wskazywać akt normatywny, do którego następuje odesłanie oraz określać zakres spraw, dla których następuje to odesłanie. W omawianej sytuacji prawodawca miejscowy dokonał odesłania wskazując jedynie datę ustawy, do której odesłanie następuje, bez podania jej pełnej nazwy oraz wskazania przepisów, które będą miały zastosowanie do spraw regulowanych w § 8 ust. 10 uchwały.

Organ nadzoru na poparcie swojego rozstrzygnięcia powołał się na stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 363/12.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina Jaworzno zaskarżyła w całości powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym polegające na błędnej wykładni art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a także przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

W uzasadnieniu, w odniesieniu do poszczególnych kwestii będących podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, gmina podniosła:

1) W przypadku objętego uchwałą Rady Miejskiej w Jaworznie obszaru mamy do czynienia z pogórniczym zurbanizowanym terenem, w którym występują nie w pełni wyeksploatowane złoża węgla kamiennego. Teren nadal zagrożony jest występowaniem deformacji nieciągłych na skutek dotychczasowej płytkiej eksploatacji. Jaki dokument, jeżeli nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma ten fakt wprost uwzględnić i wdrożyć rozwiązania (normy prawne), na podstawie których dojdzie do zobowiązania inwestorów do respektowania tej specyficznej sytuacji, poprzez zastosowanie się do ograniczeń stanowiących gwarancję prawnej ochrony innych właścicieli nieruchomości położonych w granicach tak zidentyfikowanego obszaru? W szczególności art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 oraz 9 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. pozwalają na zamieszczenie zapisu zakwestionowanego przez Wojewodę Śląskiego. Organ nadzoru niesłusznie przyjął, jakoby Plan powinien rygorystycznie (jednoznacznie i wprost) rozstrzygnąć możliwość zabudowy w tym terenie i określić wszystkie związane z tym warunki. Plan określa wymagania do określonego poziomu szczegółowości.

2) odnośnie dokonania rozstrzygnięcia o zakresie obowiązywania przepisów rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, gmina wskazała, że przedstawiona wyżej argumentacja jest aktualna także w zakresie tego zarzutu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest co do zasady aktem "oderwanym" od systemu prawa w Polsce i tworzony jest w określonym ustawowo celu. Gmina uznała za konieczne zawarcie w zapisach Planu zakwestionowanych przez Wojewodę Śląskiego zapisów, a to w celu zapewnienia dostępu do informacji o istniejących zagrożeniach i wymogach prawa dla mieszkańców, uczestników procesu budowlanego. W zakwestionowanej uchwale, wbrew ocenie organu nadzoru, nie dokonano rozstrzygnięcia o zakresie obowiązywania rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 roku, a jedynie zwrócono uwagę dla jakich przedsięwzięć w zakresie terenu objętego Planem jest ono istotne.

3) odnośnie wprowadzenia do treści uchwały informacji, które nie służą wyrażaniu norm prawnych organ gminy stwierdził, że zarzut ten, jak poprzednie, dotyczy regulowanego bardzo nieprecyzyjnie w przepisach prawa zakresu informacji, jaki powinien i może być umieszczany w planie miejscowym. Gmina przekonana jest w pełni, czemu dala wyraz w Planie, że kwestionowanymi przez Wojewodę zapisami realizuje nadrzędną zasadę dążenia do zrównoważonego rozwoju.

4) odnośnie wykroczenia poza zakres kompetencji przyznanych radzie miejskiej w art. 15 u.p.z.p. do stanowienia aktu prawa miejscowego przez powoływanie się na posiadane dokumenty i w ich oparciu wskazywanie na właściwość wykonania pełnej dokumentacji geologiczno - inżynierskiej oraz naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno – inżynierskiej podniesiono, że wymóg ustalony w Planie wpisuje się i jest powtórzeniem przepisu Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126 póz. 839), które w przypadku występowania możliwości deformacji nieciągłych, wymagają sporządzenia takiej dokumentacji. Uszczegółowienie tego przepisu nastąpiło na podstawie wykonanej przez gminę dokumentacji, oceniającej przydatność podłoża do zabudowy. Zauważono, że organ nadzoru niekonsekwentnie zarzuca w pierwszej kolejności, że gmina powinna wszystkie warunki umieścić w Planie, a następnie sprzecznie z tym wskazuje, że wszystko rozstrzygają przepisy odrębne a regulacje zawarte w Planie nie mają prawa o nich wspominać.

5) odnośnie wprowadzenia ograniczeń w zakresie przyszłej eksploatacji złóż węgla stwierdzono, że Gmina dokonała kwestionowanych przez Wojewodę zapisów realizując "władztwo planistyczne", które jest wyznaczone poprzez ogół przepisów u.p.z.p. Przyjęcie rygoru maksymalnie możliwego oddziaływania na powierzchnię terenu nie ma na celu sensu stricto wprowadzenia ograniczeń w przyszłej eksploatacji złoża. Dyspozycja do wprowadzania takich ustaleń, ustanowiona w ramach art. 98 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 125 i 126 Prawa ochrony środowiska, upoważniających do określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym także do korzystania z istniejącego zagospodarowania, może przewidywać warunki przyszłej, planowanej eksploatacji złoża.

6) odnośnie naruszenia zasad sporządzania Planu przez zastosowanie odwołania do ustawy bez podania jej pełne] nazwy oraz wskazania przepisów, które będą miały zastosowanie do ustaleń zawartych w § 8 ust. 10 stwierdzono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby z treści § 22 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej wynikało, iż odesłanie do innej ustawy winno zawierać również konkretne przepisy tej ustawy, do których to odesłanie ma miejsce.

Reasumując, organ gminy stwierdził, że Wojewoda zarzucił Planowi głównie nieuprawnione umieszczanie informacji oraz stawianie wymogów ewentualnej eksploatacji, a także drobne błędy formalne. Gmina uznała, że realizując cele planowania przestrzennego miała prawo wprowadzić kwestionowane zapisy Planu, a rozstrzygnięcie organu nadzoru jest nadmiarowe i nie powinno skutkować uchyleniem całego Planu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. pełnomocnik Gminy Jaworzno podtrzymał wnioski i argumenty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w przypadku sprzeczności z prawem kontrolowanego aktu organ nadzoru stwierdza jego nieważność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

W ocenie Sądu zasadnie organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 czerwca 2012 r. w przedmiocie planu miejscowego z powodu naruszenia zasad sporządzania planu. Jest poza sporem, że objęty planem miejscowym teren, nie stanowi terenu górniczego w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.), którego granice określa dopiero koncesja na wydobywanie kopaliny (art. 32 ust. 1), lecz występują tam niewyeskploatowane złoża węgla kamiennego. Celem zapisów § 7 ust. 9 - 11 uchwały, było zaś wprowadzenie ograniczeń w przyszłej eksploatacji złoża poprzez przyjęcie II kategorii odkształceń terenu jako dopuszczalne oddziaływanie na powierzchnię terenu oraz zakaz zmian w ukształtowaniu terenu i w stosunkach wodnych powodujących pogorszenie warunków użytkowych obiektów istniejących i planowanych budowlanych. Tego rodzaju materia nie podlega regulacji w drodze aktu prawa miejscowego. W szczególności, wbrew twierdzeniom Gminy, określenie zasad ochrony powierzchni terenu i znajdującej się tam zabudowy z uwagi na podniesione w skardze uwarunkowania, a w szczególności skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, nie ma umocowania w treści art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., regulującego zakres planu miejscowego. Skoro zaś nie chodzi o teren górniczy, to w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 104 Prawa geologicznego i górniczego, przewidujący dodatkowe wymogi dla takich terenów, podlegające regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mógł też odnieść skutku argument, że plan miejscowy obowiązujący przed udzieleniem koncesji, jest jedynym dokumentem, w którym gmina może chronić interesy mieszkańców przed skutkami przyszłej eksploatacji. Przede wszystkim należy podnieść, że w istocie chodzi o kolizję z interesem Państwa, gdyż chodzi o dobro narodowe zgodnie z przywołaną przez organ nadzoru ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051). Istotne jest też, że plan dla terenu górniczego podlega uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego z mocy art. 17 pkt 7 lit. g u.p.z.p. Tymczasem wymóg taki nie dotyczył niniejszej sprawy. Stąd też wprowadzenie ograniczeń w przyszłej eksploatacji górniczej bez uzgodnienia z takim organem w istocie zmierza do obejścia ustawy.

Podstawy prawnej do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń dla przyszłej eksploatacji górniczej nie można też upatrywać w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie chodzi bowiem o warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Co więcej, przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nakazuje uwzględnienie w planie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, zaś warunki i zasady prowadzenia eksploatacji określa projekt zagospodarowania złoża stanowiący załącznik wniosku o udzielenie koncesji, które to postępowanie podlega regulacji Prawa geologicznego i górniczego. Treść koncesji reguluje zaś przepis art. 30 i nast. tej ustawy, przewidując wymóg określenia rodzaju i sposobu oraz innych wymagań dotyczących wykonywania działalności, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego nie jest zatem władna wprowadzać jakichkolwiek wymogów na użytek udzielenia koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy – a nie odwrotnie, jak to uczyniono w § 7 ust. 9 – 11 uchwały. Taki zakres upoważnienia wynika bowiem z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zasadnie zatem organ nadzoru dopatrzył się konieczności wyeliminowania tych zapisów uchwały z powodu naruszenia zasad sporządzania planu, a mianowicie przekroczenia delegacji ustawowej oraz naruszenia przepisów prawa, przywołanych w zaskarżonym akcie.

Trafnie też Wojewoda stwierdził nieważność § 7 ust. 7 uchwały, mocą którego nałożono bez podstawy prawnej obowiązek wykonania pełnej dokumentacji geologiczno – inżynierskiej, określając jej metody i zasięg rozpoznania, który to wymóg zgodnie z ust. 6, dotyczy realizacji nowych obiektów budowlanych. Aczkolwiek granice takich terenów określono na rysunku planu i pojęcie deformacji nieciągłych jest powszechnie używane i występuje w prawie górniczym, to jednak wbrew twierdzeniom Gminy, nie jest ona władna do modyfikacji

(uszczegółowienia) aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Przywołanie w planie (§ 7 ust. 5 i 8) rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463), zostało wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 34 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a zatem dotyczy obowiązków inwestora nałożonych aktem prawa powszechnie obowiązującego. Plan miejscowy nie może takich wymogów modyfikować.

Rada Miejska w Jaworznie nakładając na inwestorów obowiązki w zakresie wykonania dokumentacji geologiczno – inżynierskiej dla nowych obiektów, nie tylko naruszyła zakres umocowania, wynikający z art. 15 u.p.z.p., lecz przerzuciła na inwestorów własne obowiązki w zakresie rozeznania terenu pod kątem przydatności do zabudowy na etapie uchwalenia planu, co rodzi obawy, czy przedmiotowy teren w ogóle mógł być przeznaczony na takie cele z uwagi na skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, które nie zostały usunięte. Podnoszona w skardze troska o interesy mieszkańców i uczestników procesu budowlanego, winny obligować Gminę do wnikliwej oceny sytuacji geologiczno – inżynierskiej i rozważenia, czy teren należy wyłączyć spod zabudowy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Zgodzić się przyjdzie również z twierdzeniem organu nadzoru, iż zapis § 7 ust. 4 uchwały stanowi nieuprawnioną ingerencję w regulacje prawne dotyczące postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w sposób nie wynikający z obowiązujących przepisów. Takie działanie wykracza poza zakres uprawnień prawodawcy miejscowego przyznanych mu do regulacji przy stanowieniu aktu prawa miejscowego. Brak jest też podstaw prawnych do wprowadzania do aktu prawa miejscowego informacji o dysponowaniu opracowaniem określającym granice obszarów możliwego występowania zagrożeń (...) (§ 7 ust. 6 uchwały). Opracowanie takie nie stanowi aktu normatywnego, do którego akt prawa miejscowego mógłby odsyłać. Nie zawiera też norm prawnych, które nadawałyby się do powszechnego stosowania.

Wreszcie za zasadne należy uznać stanowisko Wojewody co do naruszenia § 22 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Z przepisu § 22 ust. 2 powołanego rozporządzenia wynika, że odesłanie powinno jednoznacznie wskazywać akt normatywny, do którego następuje odesłanie oraz określać zakres spraw, dla których następuje to odesłanie. Tymczasem w § 8 ust. 10 pkt 2 uchwały Gmina dokonała odesłania wskazując jedynie datę ustawy, do której odesłanie następuje, bez podania jej nazwy oraz wskazania przepisów, które będą miały zastosowanie do spraw regulowanych w § 8 ust. 10 uchwały.

Skoro zatem zarzuty i argumenty skarżącej nie znajdują uzasadnienia w świetle powyższych wywodów, to uznać należało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za odpowiadające prawu, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).