Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 388/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. E. B. na decyzję Samorządowego [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. E. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. E. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako Kolegium) z dnia 15 kwietnia 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta (dalej jako Burmistrz) z dnia 30 stycznia 2018 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowej na działce nr [..] i [..], obręb [..], położonych przy ul. G. i W. w mieście K.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. Burmistrz ustalił na wniosek H. E. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowej, na działkach nr [..] i [..], obręb [..], położonych przy ul. G. i W. w mieście K.

W decyzji tej organ ustalił m.in. obowiązującą linię zabudowy od strony ul. G., a nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. W., oznaczone na załączniku graficznym do decyzji (pkt III ppkt 1 lit. a i b) oraz, że zewnętrzne ściany budynku stanowią: w kondygnacji parteru - ganki wejściowe, wiatrołapy, schody i pochylnie wejściowe do budynku, w wyższych kondygnacjach - wykusze, loggie, balkony, termoizolacje i inne podobne elementy bryły budynku, a nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy również: wiat i nośników reklamowych (pkt III ppkt 1 lit. c). Z kolei w zakresie obsługi komunikacyjnej przewidziano wjazd do nieruchomości przez istniejący zjazd z ul. G. lub z ul. W., na warunkach zarządcy (pkt IV ppkt 1).

W dniu 28 grudnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej jako "ZDW") poinformował Kolegium, że zachodzą okoliczności do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Jak wskazał organ, nieprzekraczalna linia zabudowy została ukształtowana w sposób naruszający przepisy art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. b i art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej jako u.d.p., oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie w sprawie wymagań nowej zabudowy. Ponadto usytuowanie elementów bryły budynku poza terenem działki inwestora w pasie drogi wojewódzkiej oraz nad chodnikiem zostało ustalone z naruszeniem art. 1 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., warunki w zakresie komunikacji zostały ustalone z naruszeniem § 77 oraz § 78 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Ponadto organ wskazał, że w dniu 15 grudnia 2017 r. wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie drogi wojewódzkiej nr [..].

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r. Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia 30 stycznia 2018 r. o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami kwestionowanej decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy, rozumiana jako lina, poza którą wyklucza się lokalizację zewnętrznej ściany budynku, została wyznaczona od strony ul. W. i oznaczona na załączniku graficznym do decyzji na granicy działki nr [..] i [..] z działkami sąsiednimi, tj. na granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..]. Załącznik ten jest jednak nieczytelny co powoduje, że nie można w sposób bezsporny ustalić przebiegu tej linii, ani stwierdzić jednoznacznie, że nie została ona wyznaczona na linii oznaczającej obrzeże chodnika zlokalizowanego w pasie drogi nr [..]. Niemniej, wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości około od 3 m do 4 m, licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [..] powoduje, że parametr ten został wyznaczony z naruszeniem art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. b u.d.p. Przy czym nie zaszły w niniejszej sprawie okoliczności uprawniające do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości mniejszej, niż wynikająca z ww. przepisu, albowiem zarządca drogi nie udzielił zgody na takie działania.

Co więcej, przedmiotowy parametr sprzeczny jest także z § 4 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy, gdyż przy ul. W., w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, znajduje się jeden budynek, usytuowany około 7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej – ww. ulicy. Zgodnie więc z treścią omawianego przepisu rozporządzenia nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż ulicy winna być wyznaczona w odległości minimum 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi nr [..].

W decyzji organu pierwszej instancji ustalono ponadto, że zewnętrzne ściany budynku stanowią: w kondygnacji parteru - ganki wejściowe, wiatrołapy, schody i pochylnie wejściowe do budynku; w wyższych kondygnacjach - wykusze, loggie, balkony, termoizolacje i inne podobne elementy bryły budynku. Dopuszczenie w decyzji, aby ganki wejściowe, wiatrołapy, schody i pochylnie wejściowe do budynku mogły być zlokalizowane w pasie drogi wojewódzkiej nr [..] na terenie istniejącego chodnika, a wykusze, loggie, balkony, termoizolacje i inne podobne elementy bryły budynku mogły być usytuowane w przestrzeni nad tym chodnikiem, rażąco narusza art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.p. Jednocześnie brak jest podstaw do przeznaczenia pasa drogowego na inne cele, niezwiązane z ruchem i postojem pojazdów oraz ruchem pieszych, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby w tym zakresie zezwolenia udzielił zarządca drogi.

Dalej Kolegium wskazało, że w zakresie warunków komunikacji i infrastruktury technicznej w kontrolowanej decyzji ustalono, że dojazd do nieruchomości następować będzie poprzez istniejący zjazd z ul. G. lub z ul. W. na warunkach zarządcy. Działki inwestycyjne zlokalizowane są w sąsiedztwie dwóch dróg publicznych, tj. drogi wojewódzkiej ul. W. i drogi gminnej ul. G. Na całej długości granicy wspólnej z pasem drogowym drogi wojewódzkiej zlokalizowane są w obszarze skrzyżowania lub na obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [..], tj. drogi klasy G "głównej" o dużym natężeniu ruchu pojazdów. W związku z tym doszło do naruszenia § 77, § 78 i § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, albowiem w świetle tych przepisów zjazd nie może być usytuowanyw miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze skrzyżowania i obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Organ nadzorczy stwierdził także naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., który przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana po uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządcą drogi. Jak wynika z akt niniejszej sprawy postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. ZDW wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia sporządzonego przez Burmistrza projektu decyzji o warunkach zabudowy, a orzeczenie to stało się ostateczne. Wprawdzie na skutek omyłki przy wysyłce postanowienie wysłano do Burmistrza w trybie art. 65 § 1 k.p.a. za pośrednictwem Starosty Powiatu (wpływ do Urzędu Miasta w dniu 18 stycznia 2018 r.), a następnie, z uwagi na jego zwrot przez organ pierwszej instancji, wysłane ponownie przez ZDW i doręczone ostatecznie organowi w dniu 5 lutego 2017 r., to nie ulega wątpliwości, że w dniu 18 stycznia 2018 r. Burmistrz posiadał wiedzę o wydaniu tego postanowienia i jego treści, tj. odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu. W tej sytuacji, orzekając w dniu 30 stycznia 2018 r. w sprawie wniosku inwestora, winien był rozstrzygnięcie to uwzględnić, gdyż procedura uzgodnienia ma dla organu pierwszej instancji charakter wiążący.

Reasumując opisane uchybienia Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza z dnia 30 stycznia 2018 r. rażąco narusza prawo i konieczne jest stwierdzenie jej nieważności.

W skardze H. E. B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z wniosku o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona ustawowo, tj. pisma z dnia 4 stycznia 2018 r. oraz zażalenia na postanowienie [..] z dnia 15 grudnia 2017 r. Pełnomocnik uczestnika postępowania – [..] oświadczył, że nie jest w stanie odnieść się do doręczonych jej na rozprawie kopii wskazanych wyżej pism i nie ma żadnej wiedzy o toczącym się postępowaniu z wniosku skarżącej oraz co do zażalenia. Odraczając rozprawę sąd zobowiązał pełnomocnika uczestnika do wyjaśnienia kwestii związanej z nierozpatrzonym wnioskiem z 4 stycznia 2019 r. oraz nienadania biegu zażalenia.

Na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. pełnomocnik uczestnika postępowania przedłożył fotokopie postanowień ZDW z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych sprawy dotyczącej uzgodnienia w zakresie drogi wojewódzkiej nr [..] projektu decyzji o warunkach zabudowy, w części dotyczącej zażalenia H. B. na postanowienie Dyrektora [..] z dnia 15 grudnia 2017 r. oraz w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych sprawy dotyczącej wniosku H. B. z 4 stycznia 2018 r. o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej, niż określona ustawowo, w zakresie ww. wniosku, z powodu zaginięcia akt tych spraw.

Ostatecznie uczestnik postępowania [..] wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jeżeli kontrola ta wykazała, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd wojewódzki uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych kryteriów sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa, a zatem skarga podlegała uwzględnieniu.

Powodem wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 157 § 1 i 2 k.p.a. było stwierdzenie przez organ procedujący w trybie nadzorczym, że decyzja Burmistrza z dnia 30 stycznia 2018 r. ustalająca warunki zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium za rażące naruszenie prawa kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Burmistrza uznało między innymi jej sprzeczność z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., który to przepis wymaga wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Tymczasem w rozpoznawanym wypadku organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, mimo że w dniu 15 grudnia 2017 r. [..] wydało postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie drogi wojewódzkiej nr [...], które to orzeczenie, jak twierdzi organ nadzorczy, jest ostateczne.

Mając to na uwadze należy wskazać, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (tak też w wyrokach NSA: z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, LEX nr 1083380; z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt

II OSK 1046/10, LEX nr 1083498). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Ponadto, za kryterium rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uważa się również niemożliwe do zaakceptowania społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II OSK 450/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/15 dostępne w CBOSA).

Zdaniem sądu orzekającego w niniejszym składzie decyzja Burmistrza z dnia 30 stycznia 2018 r. narusza prawo, ale wady tej decyzji nie stanowią o naruszeniu prawa w stopniu kwalifikowanym.

W niniejszej sprawie inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegające na budowie budynku, który ma zostać usytuowany w odległości około 4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [..]. W związku z tym należy zwrócić uwagę na przepis art. 43 ust. 1 u.d.p., który przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach wojewódzkich powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przy czym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w przepisie, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych (art. 43 ust. 3). W tej sytuacji, stosownie do art. 38 ust. 3 u.d.p. wyrażenie zgody przez zarządcę powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że inwestora, który zamierza usytuować obiekt budowlany w odległości od drogi mniejszej, niż określona w przepisach prawa, obciąża obowiązek złożenia do właściwego zarządcy drogi wniosku o wyrażenie zgody na planowane odstępstwo (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 652/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak wykazano w toku postępowania sądowego, inwestor złożył przedmiotowy wniosek, lecz postępowanie w tej sprawie nie zostało przeprowadzone.

Należy też zwrócić uwagę, że w rozważanym wypadku zewnętrzne ściany budynku, takie jak ganki wejściowe, wiatrołapy, schody i pochylnie wejściowe do budynku, mogłyby znaleźć się w pasie drogi wojewódzkiej, co oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany do zbadania, czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla tak usytuowanej inwestycji będzie zgodna

z art. 39 ust. 1 u.d.p. Przepis ten bowiem zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przy czym, w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 zd. pierwsze).

Z tego wynika, że jeżeli inwestycja planowana jest na nieruchomości położonej w pasie drogowym, organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie ma obowiązku rozważania, czy inwestycja jest dopuszczalna z uwagi na bezpieczeństwo ruchu pieszego i samochodowego, gdyż takich ustaleń powinien dokonać właśnie zarządca drogi w ramach uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zezwolenie w trybie art. 39 ust. 3 u.d.i.p., a także zgoda, o której mowa w art. 43 ust. 2 u.d.i.p. (na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż w ust. 1 lp.3) mają formę decyzji i nie są uzgodnieniem w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., lecz stanowią "decyzję wymaganą przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (zob. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1639/06, odnoszący się do decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., dostępny w CBOSA).

Uzgodnienie takie było jednak w niniejszej sprawie wymagane, gdyż w omówionej wyżej sytuacji, gdy nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji położona jest na obszarze przyległym do pasa drogowego, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie tylko inwestor musi uzyskać zgodę, o której mowa w art. 43 ust. 3 u.d.p. (w formie decyzji), lecz organ prowadzący postępowanie musi uzyskać uzgodnienie projektu decyzji z zarządcą drogi w formie postanowienia (bądź w sposób milczący). Wymóg taki wynika z art. 59 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnienie to dokonywane jest w trybie art. 106 § 1 k.p.a., co oznacza, że wyrażone przez organ współdziałający stanowisko nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Zatem ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Stanowisko organu współdziałającego jest jednak istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1421/10, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważyło Kolegium, przeprowadzono procedurę uzgodnieniową z [..], która zakończyła się orzeczeniem negatywnym o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, czego jednak organ pierwszej instancji nie uwzględnił. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że nie ma wątpliwości, iż postanowienie to weszło do obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a w myśl art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. To oznacza, że podstawową cechą decyzji (innego aktu prawnego organu) jest uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, tj. poprzez doręczenie decyzji stronom (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSA WSA 2009/1, poz. 1). Dlatego też skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 239/07, dostępny w CBOSA). Przy czym koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16, dostępny w CBOSA). Omawiane przepisy art. 109 i 110 k.p.a., zgodnie z art. 126 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień,

W kontekście powyższych rozważań sąd zauważa, że omawiane postanowienie weszło do obrotu prawnego w przedstawionym rozumieniu, bowiem jak wynika z pisma [..] z dnia 1 lutego 2018 r., skierowanego do Urzędu Miasta, postanowienie z dnia 15 grudnia 2017 r. zostało doręczone wszystkim stronom postępowania, w tym przede wszystkim inwestorowi. W piśmie tym organ wydający postanowienie również stanął na stanowisku, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego, aczkolwiek z błędną konstatacją ostateczności przedmiotowego postanowienia.

Nie sposób jednak przyjąć, jak uczyniło to Kolegium, że postanowienie w sprawie uzgodnienia jest ostateczne, o czym ma świadczyć umieszczona na tym orzeczeniu klauzula ostateczności. Taki też pogląd został wskazany we wniosku [..] z dnia 28 grudnia 2018 r. inicjującym postępowanie nadzorcze. Tymczasem w toku postępowania przed sądem ujawniono, że na postanowienie z dnia 15 grudnia 2017 r. inwestorka złożyła w dniu 4 stycznia 2018 r. zażalenie, lecz na skutek zaginięcia akt tej sprawy postępowanie zażaleniowe nie zostało przeprowadzone. W związku z tym trzeba stwierdzić, że postanowienie uzgodnieniowe nie mogło stać się ostateczne, gdyż taki przymiot może mieć tylko orzeczenie, od którego nie służy środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Do orzeczeń ostatecznych w rozumieniu k.p.a. należy zaliczyć m.in. orzeczenie organu pierwszej instancji, w stosunku do którego upłynął termin złożenia odwołania (zażalenia) i nie został on przywrócony w przepisanym trybie. Jeżeli zatem w przepisanym terminie strona skutecznie wniesie środek odwoławczy, rozstrzygnięcie nie stanie się ostateczne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż zażalenie od postanowienia zostało złożone, o czym świadczy prezentata [..] umieszczona na przedłożonej sądowi kopi zażalenia z dnia 4 stycznia 2018 r. (k. 81 akt sądowych). Co więcej, w konsekwencji ujawnienia tych okoliczności organ współdziałający wszczął postępowanie w celu odtworzenia zaginionych akt sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zażalenia od postanowienia z dnia 15 grudnia 2017 r.

W tym stanie rzeczy należało zatem uznać, że postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie drogi wojewódzkiej, weszło do obrotu prawnego, lecz walor ostateczności jest co najmniej wątpliwy.

To oznacza, że na obecnym etapie nie sposób wywodzić, jakie skutki dla ustalenia warunków zabudowy ma owo postanowienie uzgodnieniowe, gdyż w kwestii tej nie wypowiedział się jeszcze organ odwoławczy. Nie ulega zaś wątpliwości, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu powoduje, że jego wynik, który będzie miał walor ostateczności, jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. W związku z tym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy będzie związany ostatecznym postanowieniem uzgadniającym bądź odmawiającym dokonania takiego uzgodnienia, bez możliwości dokonywania jego weryfikacji. W konsekwencji też Kolegium, jako organ nadzorczy kontrolujący ową decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym nie ma kompetencji do kontroli tej decyzji w kontekście wymogów wynikających z ustawy o drogach publicznych, gdyż takie działanie jest zastrzeżone dla właściwego organu - zarządcy drogi. Dokonywana przez te organy w ramach szczególnych kompetencji ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, w tym wypadku z ustawą o drogach publicznych, gwarantuje bowiem zachowanie m.in. właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1490/18, dostępny w CBOSA).

Reasumując, z wiążącego charakteru dokonywanego uzgodnienia wynika, że zarówno kwestia przeprowadzenia tej procedury w postępowaniu głównym, jak i ewentualna wadliwość samego uzgodnienia, nie może skutkować wadliwością postępowania, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowiona w sprawie uzgodnienia (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, dostępny w CBOSA). Z kolei wydanie decyzji głównej mimo negatywnej oceny przedłożonego projektu decyzji przez organ uzgodnieniowy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu nadzorczego jest zatem wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., bez orzekania co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Organ ten rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, ograniczając się jedynie do poszukiwania oczywistych uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, natomiast inne kwestie dotyczące istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją pozostają poza zakresem orzekania (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1652/18, dostępny w CBOSA).

Z takim naruszeniem, w ocenie sądu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a uchybienie w postaci braku obligatoryjnego uzgodnienia z [..] mogą ewentualnie być rozpatrywane jako przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Okoliczności tych nie uwzględniło jednak Kolegium w zaskarżonej decyzji, dokonując niejako "pomieszania" dwóch nadzwyczajnych trybów: nadzorczego i wznowieniowego dla oceny wadliwości badanej w trybie nadzorczym decyzji o warunkach zabudowy.

Podobnie należy odnieść się do dokonanej przez Kolegium oceny naruszenia przepisów u.d.p. i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz braku dokonania przez organ pierwszej instancji uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. Także bowiem w tym zakresie Kolegium działając w trybie nadzorczym nie miało kompetencji do oceny spełnienia przez kontrolowaną decyzję warunków określonych w tych przepisach szczególnych, gdyż w tym wypadku taka ocena powinna zostać dokonana przez uprawniony organ – zarządcę drogi. Z tych względów ocena Kolegium, co do naruszenia przez Burmistrza przepisów u.d.p., która leżała w kompetencjach innego organu, była nieuprawniona, zaś ewentualne naruszenia omawianych przepisów szczególnych nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa. Brak wymaganej zgody zarządcy drogi na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, co najwyżej może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania.

Mając to na uwadze sąd uznał, że decyzja poddana kontroli legalności w niniejszej sprawie narusza przepisy postępowania w stopniu, który uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę w trybie nadzorczym Kolegium dokonało bowiem błędnych ustaleń w zakresie ostatecznego charakteru postanowienia uzgodnieniowego z dnia 15 grudnia 2017 r. oraz błędnie oceniło fakt ustalenia warunków zabudowy mimo negatywnego stanowiska organu współdziałającego, jako przesłankę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji ostatecznej. W konsekwencji, w sposób nieuzasadniony zastosowano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia 30 stycznia 2018 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).