Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6246/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 67/21 w sprawie ze skargi Burmistrza G. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 67/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Burmistrza G. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 4 grudnia 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej jako: u.o.o.) określa ustawowo sekwencję zdarzeń, w przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, a zachodzą okoliczności wskazane w pkt 1-3 tego przepisu. Z kolei art. 149 ust. 1 u.o.o. zobowiązuje zarządzającego składowiskiem odpadów, do wykonania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części i instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wraz z decyzją zatwierdzającą tę instrukcję. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 149 ust. 2 u.o.o., zgodnie z którym w przypadku gdy zarządzającego składowiskiem odpadów nie można zidentyfikować lub egzekucja okazała się bezskuteczna, obowiązanym do wykonania decyzji jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na lokalizację składowiska odpadów. Wskazano, że taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Marszalek wydał decyzję o zamknięciu z urzędu składowiska odpadów poprodukcyjnych. W konsekwencji wydania tej decyzji zobligowany był na mocy art. 148 ust. 4 u.o.o do wydania decyzji zatwierdzającej nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Wyjaśniono, że zaskarżona decyzja dotyczy składowiska odpadów poprodukcyjnych powstałego w wyniku działania Zakładów Przemysłu [...], następnie [...] S.A. Podano, że zebrana w sprawie dokumentacja wskazuje, że podmiot ten eksploatował składowisko od co najmniej 1971 r. do końca 1997 r,., a następnie podejmował próby zrekultywowania obiektu. Rekultywacja nie doszła jednak do skutku, a Spółka została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 14 listopada 2006 r. w wyniku zakończenia postępowania upadłościowego, bez następcy prawnego. Podniesiono, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji zarządzającego składowiskiem i należy przyjąć, że składowisko jest zarządzane przez podmiot, który faktycznie prowadzi składowisko, niezależnie od jego praw do nieruchomości, na której ono się znajduje, na co wskazuje na to art. 149 ust. 3 u.o.o. wyraźnie rozgraniczający pojęcie władającego powierzchnią ziemi i zarządzającego składowiskiem odpadów. Wskazano, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala przyjąć, żeby Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] spełniało przesłanki do uznania za zarządzającego składowiskiem, gdyż takim podmiotem były Zakłady [...] i ich następca prawny [...] S.A. Z uwagi na zlikwidowanie Spółki i brak jej następcy prawnego, zastosowanie znajduje art. 149 ust. 2 u.o.o., zgodnie z którym w przypadku gdy zarządzającego składowiskiem odpadów nie można zidentyfikować lub egzekucja okazała się bezskuteczna, obowiązanym do wykonania decyzji, o których mowa w ust. 1, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na lokalizację składowiska odpadów. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia twierdzenie, że w miejsce zlikwidowanego podmiotu gospodarczego zarządzającym składowiskiem staje się władający powierzchnią ziemi, na której zlokalizowana jest instalacja. Wskazano, że Marszałek zebrał w pełni materiał dowodowy, a skarżący w żaden sposób nie wykazał, w jakim zakresie materiał nie został zebrany i uwzględniony oraz w jakim zakresie te zarzucane braki miały wpływ na niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie. Sąd nie znalazł także podstaw do umorzenia postępowania, gdyż nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz G. zaskarżając go w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa procesowego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na pominięciu i nierozpoznaniu przez Sąd I instancji zarzutu strony co do braku przeprowadzenia przez organ I instancji procedury oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko tj. braku uzyskania dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jakim jest rekultywacja składowiska odpadów, wymaganej w związku z art. 71 ust. 2 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej jako: u.o.u.i.o.ś.) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym zastosowaniu przez Sąd I instancji oraz poprzedzające go decyzje organów I i II instancji art. 129 ust. 1 u.o.o. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zarządzającym składowiskiem odpadów jest Burmistrz G.;

- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym zastosowaniu przez Sąd I instancji oraz poprzedzające go decyzje organów I i II instancji art. 148 ust. 4 u.o.o. wynikające z wydania przez Marszałka wadliwej decyzji z 30 września 2020 r., którą utrzymał w mocy Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 7 grudnia 2020 r. o zamknięciu składowiska odpadów poprodukcyjnych, powstałych w wyniku działalności zlikwidowanych [...] w K., w wyrobisku poeksploatacyjnym wapieni [...] w M., gm. G., zlokalizowanego na działce [...] oraz zobowiązaniu Burmistrza G. do wykonania obowiązków rekultywacyjnych tego składowiska odpadów;

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkującego błędnym ustaleniem, że zarządzającego składowiskiem odpadów nie można zidentyfikować, a w konsekwencji błędne uznanie Burmistrza G. za zobowiązanego do wykonania decyzji będącej przedmiotem odwołania i zaskarżenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie poprzedzających go decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa krajowego i prawodawstwa europejskiego z powodu braku należytego rozpoznania zagadnienia dotyczącego braku uzyskania dla planowanego przedsięwzięcia wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że przedsięwzięcie polegające na rekultywacji składowiska odpadów, na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. w związku z art. § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej jako: rozporządzenie z 2019 r.), przed wydaniem decyzji o zamknięciu składowiska odpadów wraz z decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy powołał się jedynie na brak określenia w przepisach kolejności wydawania poszczególnych decyzji, lecz nie odniósł się do logiki i spójności przepisów, a WSA nie odniósł się do tej kwestii wcale. Podniesiono, że instrukcja prowadzenia składowiska odpadów określa sposób jego eksploatacji na podstawie decyzji o zamknięciu i rekultywacji składowiska odpadów, a więc stanowią one łącznie integralny komplet decyzji określających sposób eksploatacji składowiska. Brak uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rekultywacji składowiska odpadów powoduje, że determinowana decyzją o zamknięciu i rekultywacji składowiska, decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska jest również nieważna. Ponadto zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę skali organizacyjnej, technicznej i ekonomicznej przedsięwzięcia i nie określił w decyzji podmiotu zobowiązanego do poniesienia wydatków ani źródła środków finansowych do zrealizowania obowiązków wynikających z zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Zarzucono także wadliwe zastosowanie art. 129 ust. 1 u.o.o., gdyż w przepisie tym mowa jest o zarządzającym składowiskiem, a przyjęcie Burmistrza G. za zarządzającego tym składowiskiem odpadów jest błędne. Wskazano, że władającym formalnie i faktycznie przedmiotowym terenem jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S., co jest potwierdzone wpisem w rejestrze gruntów i Nadleśnictwo - zdaniem skarżącego - jest zarządzającym składowiskiem odpadów. Wykonanie decyzji o zamknięciu składowiska odpadów przez Burmistrza byłoby możliwe w przypadku pełnego braku możliwości identyfikacji zobowiązanego, gdyż powinno być ono traktowane jako swoisty "wentyl bezpieczeństwa" środowiskowego, a nie sposób na pozbycie się problemu, ze względu na to, że Burmistrz jest ostatnim instytucjonalnym ogniwem tego łańcucha. Wskazano ponadto, że Nadleśnictwo byłoby jedynym beneficjentem określonego w zaskarżonej decyzji orzeczenia, a zdecydowaną część kosztów wykonania tej decyzji poniosłaby Gmina. W związku z tym, ocenie skarżącego kasacyjnie, wadliwie został zastosowany art. 148 ust. 4 u.o.o. Ponadto podniesiono, że przepisy ustawy nie określają podmiotu zobowiązanego do poniesienia wydatków ani źródła środków finansowych do realizacji obowiązków rekultywacyjnych składowiska odpadów, a wydanie incydentalnej decyzji bez określenia źródła jej finansowania jest sprzeczne z ustawą o finansach publicznych, które nie zezwala na zaciąganie zobowiązań finansowych bez pokrycia ich w dochodach budżetowych. Podniesiono także, że przedsięwzięcie polegające na rekultywacji składowiska odpadów powinno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a wykonanie tej procedury wynika ze zobowiązań traktatowych Polski jako członka Unii Europejskiej. Pominięcie postępowania środowiskowego zarówno przed wydaniem decyzji o zamknięciu składowiska odpadów i jego rekultywacji, jak i przed wydaniem, bezpośrednio z nią związanej, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, jest nie tylko uchybieniem formalnym, ale również głęboko ingeruje w podstawy merytoryczne takiej właśnie kolejności uzyskiwania poszczególnych decyzji. W przypadku rekultywacji składowiska odpadów [...], z powodu braku postępowania środowiskowego, nie przeanalizowano np. wpływu planowanego sposobu rekultywacji składowiska odpadów na występujące tam stanowiska roślin naczyniowych oraz siedliska ptaków. Nie przenalizowano również alternatywnego wariantu przeprowadzenia rekultywacji składowiska w kierunku przyrodniczym opartym jedynie na zadarnieniu, w miejsce arbitralnie określonej przez organ I instancji rekultywacji w kierunku leśnym, która wynika jednie z umowy dzierżawy terenu od Lasów Państwowych. Ponadto organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia byłby Burmistrz G., co stawia pozycję tego organu w zupełnie innej orientacji administracyjnej, gdyż Burmistrz byłby w tym przypadku w pierwszej kolejności organem, który miałby na samym początku decydujący wpływ na warunki i wymagania oraz kierunek realizacji przedsięwzięcia. Stawianie Burmistrza od razu w pozycji jedynie wykonawcy decyzji innego organu nie dość, że nieuprawnione formalnie, jest jednocześnie naruszeniem jego władztwa terytorialnego nad środowiskowym formatowaniem realizacji przedsięwzięć, w celu niedopuszczenia do ich znaczącego lub ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo niezebrania – zdaniem skarżącego kasacyjnie - i nierozważenia całego materiału dowodowego, w tym niewyjaśnienia potrzeby uzyskania decyzji o rekultywacji składowiska odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo jej obligatoryjności, nieodniesieniu się do zarzutu strony co do braku przeprowadzeniu przez organ I instancji procedury oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a także pomimo błędnego ustalenia, że zarządzającego składowiskiem odpadów nie można zidentyfikować, a w konsekwencji błędne uznanie skarżącego za zobowiązanego do wykonania decyzji.

Należy zatem przede wszystkim podnieść, że przedmiotem rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie była decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, a nie zamknięcia składowiska odpadów i obowiązku jego rekultywacji, a część zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej odnosi się do kwestii rekultywacji składowiska odpadów. Jednakże w związku z tym, że zaskarżona w przedmiotowej sprawie decyzja była wydana jako element całego procesu, dotyczącego likwidacji składowiska odpadów, co wynika z treści art. 148 ust. 4 u.o.o., to oceniając jej legalność Sąd I instancji odnosił się także do decyzji o likwidacji składowiska odpadów. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy zatem przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 146 ust. 1 i 2 u.o.o. zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga uzyskania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, która jest wydawana, w drodze decyzji, przez właściwy organ, na wniosek złożony przez zarządzającego składowiskiem odpadów. Natomiast decyzja, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie została wydana w trybie art. 148 ust. 4 u.o.o. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż upoważnia właściwy organ, w przypadku wydania z urzędu decyzji o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, do wydania, z urzędu, decyzję zatwierdzającą nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Przy czym wydanie decyzji o zamknięciu składowiska odpadów i decyzji zatwierdzającej instrukcje prowadzenia składowiska odpadów, poprzedzone jest sporządzeniem ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, która w szczególności określa: techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wraz z harmonogramem prac związanych z tym zamknięciem, sposób rekultywacji składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wraz z harmonogramem prac związanych z tą rekultywacją, sposób sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów lub jego wydzieloną częścią, w tym monitoringu, oraz warunki wykonywania tego nadzoru. W tych okolicznościach nie sposób uznać za zasadne twierdzenie organu, że decyzja ta musi być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy bowiem zauważyć, że wprawdzie w myśl art. § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia z 2019 r. rekultywacja składowisk odpadów została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co do których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być nałożony w trybie art. 63 ust. 1 u.o.d.i.s. Jednakże to przepis art. 72 u.o.u.i.o.ś. określa decyzje, których wydanie musi być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto należy wskazać, że stosownie do art. 73 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W sytuacji, gdy decyzja o zamknięciu składowiska odpadów wydawana jest z urzędu, a w związku z tym nie na podstawie wniosku zarządzającego składowiskiem odpadów, lecz najczęściej wbrew stanowisku zarządzającego (bądź też wobec jego braku) nie sposób oczekiwać że wystąpi on z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych. Przyjęcie zatem poglądu, że postępowanie środowiskowe musi poprzedzać wydanie decyzji o zamknięciu składowiska odpadów z urzędu najczęściej w ogóle niweczyłoby możliwość podjęcia przez organ działań przewidzianych przez ustawodawcę. Należy zaś podkreślić, że wydanie decyzji o zamknięciu składowiska odpadów z urzędu następuje np. w sytuacji, gdy składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełniają wymogów technicznych lub formalnych określonych w przepisach prawa, a zatem w sytuacji, gdy konieczne jest dość szybkie podjęcie działań przez organ. Trudno zatem uznać, że celem racjonalnego ustawodawcy było wprowadzenie takiej regulacji, która nie mogłaby być zastosowana, pomimo gdy spełnione są przesłanki, dla których przepisy zostały wprowadzone.

Nie okazał się także skuteczny zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionej w skardze kwestii braku przeprowadzeniu przez organ I instancji procedury oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Należy bowiem wskazać, że niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, zawiera przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa ze uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Jednakże skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie powołanego przepisu. Należy zaś podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. W związku z tym naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, dostępne w Internecie). Ponadto wskazać należy, że nawet gdyby wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to musi być ono na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zatem skarżący kasacyjnie musiałby wykazać, że naruszenie to miało wpływ, i to istotny, na wynik sprawy, czego skarżący, w świetle powyższych rozważań, nie wykazał.

Niezasadne jest także twierdzenie skarżącego kasacyjnie odnośnie do błędnego jego zdaniem ustalenia co do braku możliwości identyfikacji zarządzającego składowiskiem. Należy bowiem zauważyć, że skarżący kasacyjnie utożsamia zarządzającego składowiskiem odpadów z zarządem sprawowanym w ramach wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W związku z tym podmiot ten włada nieruchomością w imieniu właściciela. Wprawdzie przepisy u.o.o. nie zawierają definicji zarządzającego składowiskiem odpadów, ale z regulacji zawartych w Dziale VIII rozdziale 1 u.o.o. można wywnioskować, że jest to podmiot, który zajmuje się działalnością polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów, gdyż do niego adresowane są przepisy nakładające określone obowiązki, związane z prowadzeniem składowiska odpadów. Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, brak tożsamości pomiędzy zarządzającym składowiskiem odpadów i właścicielem nieruchomości wynika z treści art. 149 ust. 3 u.o.o., który stanowi, że władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić wykonanie decyzji, o których mowa w ust. 1. W związku z tym prawidłowo uznał Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń co do podmiotu zarządzającego składowiskiem odpadów. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec likwidacji spółki prowadzącej składowisko odpadów i braku jej następców prawnych, nie ma wątpliwości, że takiego podmiotu nie można ustalić.

W świetle powyższego nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe – w ocenie skarżącego kasacyjnie – zastosowanie art. 149 ust. 2 u.o.o. Skoro bowiem brak jest zarządzającego składowiskiem odpadów, to nałożenie obowiązku wykonania decyzji na skarżącego jest zgodne z dyspozycją powołanego przepisu. Przy czym wyjaśnić należy, że wydana decyzja nie skutkuje uznaniem, że skarżący kasacyjnie stał się zarządzającym składowiskiem odpadów, a jedynie nakłada obowiązek podjęcia działań określonych w decyzji w zastępstwie zarządzającego składowiskiem. Natomiast kwestia kosztów wykonania decyzji w ogóle pozostaje poza zakresem powołanego przepisu.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, wskazane w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.