Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 882/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi M.P. i R.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r., nr LXXX/1219/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" skargę oddala.


UZASADNIENIE

M. P. i R. W. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LXXX/1219/13 z dnia 28 sierpnia 2013r.w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg". Skarga została poprzedzona wystosowanym przez nich wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w Krakowie oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Nowa Huta, usytuowanej na obszarze objętym ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podjęta uchwała w sposób istotny narusza interes prawny współwłaścicieli, gdyż działka zgodnie z ww. uchwałą przeznaczona została w znacznej części pod drogę publiczną oznaczoną na rysunku planu symbolem KDD. Powyższe, w ocenie wzywających, w żadnym razie nie jest usprawiedliwione interesem publicznym i stanowi zbytnią ingerencję w uprawnienia indywidualne wynikające z przysługującego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto oprócz naruszenia interesu prawnego wzywających, przedmiotowa uchwała narusza obiektywny porządek prawny tzn. została podjęta w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami; w tym w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w istotny sposób odbiegającego od ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. i zmienionego uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.

W złożonej skardze, powołując się na prawo własności działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Nowa Huta, skarżący postawili następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez istotne bezprawne oraz nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej współwłasnością skarżących,

2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z§ 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaniechanie określenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek,

naruszenie art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu w oderwaniu od postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. (z późn.zm., dalej "Studium"),

naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez brak poddania pod głosowanie Rady Miasta Krakowa uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu,

naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez pominięcie w tekście planu jego obligatoryjnego elementu tj. parametrów układu komunikacyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXXX/1219/13 z dnia 28 sierpnia 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" w całości. Ponadto wnieśli na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w postaci poniesionych kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skarżący ponownie powołali się na fakt bycia właścicielami działki nr [...] obr. [...]. Jak wynika z treści załącznika graficznego pn. "Rysunek planu", przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym symbolem "MN2" i "KDD". w piśmie z dnia 20 lutego 2014r. skarżący wezwali Radę Miasta Krakowa zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. 2016.446 j.t., dalej "u.s.g.") do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wydaniu niezgodnej z prawem uchwały. W określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminie, Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżącym przysługuje zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny w zaskarżeniu niezgodnej z prawem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jej postanowienia naruszają istotę prawa współwłasności skarżących, poprzez uniemożliwienie gospodarowania przedmiotową działką zgodnie z ich wolą. Znaczna bowiem część nieruchomości o pow. ok. 800 m jest przewidziana w planie miejscowym pod drogę publiczną oznaczoną na rysunku planu symbolem KDD.

W zakresie pierwszego z zarzutów skarżący wskazali, że przedmiotowa skarga ma na celu umożliwienie im doprowadzenie do sytuacji, w której możliwe będzie dalsze efektywne korzystanie z nieruchomości stanowiącej przedmiot ich współwłasności. Działka nr [...] obr. [...] Nowa Huta objęta została inwestycją budowy dwóch domów jednorodzinnych. W oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i wydaną na jej podstawie decyzję o pozwoleniu na budowę realizowane są od 2005r. w systemie gospodarczym dwa wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne. Przedstawiony na rysunku planu przebieg drogi po działce będącej współwłasnością skarżących w sposób nadmierny ogranicza efektywne i racjonalne wykonywanie uprawnień właścicielskich. Nadmienić należy, że pozostawienie ww. nieruchomości we współwłasności jest stanem tymczasowym, po jej zniesieniu, taki przebieg drogi będzie powodował brak dostępu do drogi publicznej jednego z budynków, jako że linia rozgraniczająca drogi przylega bezpośrednio do jego frontu. Skarżący podnoszą, iż było możliwe inne usytuowanie pasa drogowego po działkach niezabudowanych. Bez wyjaśnienia tej kwestii postępowanie organów gminy, mające swój wyraz w tak niekorzystnym poprowadzeniu drogi przez nieruchomość, jest nadużyciem władztwa planistycznego oraz stanowi nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej współwłasnością skarżących. Należy uwzględnić bowiem wynikającą z art. 31 ust. 1 Konstytucji zasadę proporcjonalności.

Co do punktu drugiego, wskazano, że jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rada gminy zobowiązana jest umieścić w planie miejscowym - jako element o charakterze obligatoryjnym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Wymogi w tym zakresie zostały uszczegółowione w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości winny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w tym w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W zaskarżonym planie miejscowym zostały określone w rozdziale II (pn. Ustalenia obowiązujące na całym obszarze planu); w § 6 ust. 5 wskazano zasady przeprowadzania scaleń i poddziałów nieruchomości odnoszące się do zakresu kątów zawartych pomiędzy granicami działek dochodzącymi do drogi publicznej, a granicą tej drogi. Dalsza analiza treści planu, a przede wszystkim rozdziału III, wskazuje że dla poszczególnych kategorii terenów określone zostały minimalne wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych. Natomiast m.in. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "MN", symbolem "MW" oraz symbolem "U" "US" minimalna szerokość frontów działek nie została podana. Ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem rady gminy, bez zrealizowania którego niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Niewątpliwie brak ustalenia w planie, dla wszystkich nieruchomości objętych planem parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, stanowi zgodnie z art. u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu.

W zakresie punktu trzeciego skarżący podnieśli, że w myśl zasady wyrażonej w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy jest możliwe dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wymóg ten jest bezwarunkowy i nie może być wymogiem jedynie formalnym. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdzili, że Rada Miasta Krakowa opisanemu wyżej obowiązkowi nie zadośćuczyniła.

a/ Wskazano, że znaczna powierzchnia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Czyżyny Łęg znajduje się w obrębie strefy kształtowania systemu przyrodniczego określonej na str. 177 Studium. Granice strefy określono na załączniku graficznym do studium oznaczonym jako K2 stanowiącym jego integralną część. W ramach tej strefy wyznaczono nie tylko tereny chronione przed zabudową, ale także takie, które zostały przeznaczone zgodnie ze Studium do zabudowy, w których jednak standardy zabudowy muszą zapewniać wysoki tzn. minimum 70% udział powierzchni biologicznie czynnej. Jak wynika z przeprowadzonej analizy terenów, żadna ze wskazanych przez skarżących w skardze kategorii terenów, które zgodnie z treścią planu miejscowego przewidują zabudowę w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, nie spełnia podstawowej przesłanki wymaganej przez studium, a wiec minimum 70% udziału powierzchni biologicznie czynnej.

b/ Niezgodność uchwalonego planu miejscowego z zapisami Studium nastąpiła również w zakresie struktury przestrzennej określonej w załączniku do studium oznaczonym jako K1. Skarżący szczegółowo w obszernych wywodach wskazywali poszczególne tereny studium i punktowali owe niezgodności. Co do terenu MN2 – wskazano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami "MN1", "MN2", "MN3", "MN4", "MN5", "MN6" i "MN7" plan miejscowy przewiduje podstawowe przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Tymczasem zgodnie z załącznikiem K 1 do Studium, teren ten znajduje się w obszarze oznaczonym jako tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych "UC". Funkcja taka nie dopuszcza lokalizacji zabudowy jednorodzinnej, pozwala natomiast na lokalizację zabudowy usługowej - obiektów i urządzeń umożliwiających realizacją przedsięwzięć komercyjnych (w tym istniejące i projektowane targowiska) wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym.

c/ Dodatkowo skarżący podnieśli niezgodność planu miejscowego ze studium w zakresie załącznika graficznego K3 określającego podstawowe kierunki i zasady rozwoju systemu transportu. Zgodnie ze studium w południowo-zachodniej części obszaru objętego planem miejscowym powinna znajdować się planowana droga kategorii KT/Z (tereny podstawowych korytarzy drogowo ulicznych - drogi zbiorcze), której przebieg został ustalony na tym załączniku. W planie miejscowym nie przeznaczono zarezerwowanego terenu pod drogę tej kategorii, a poszczególne części nieruchomości znajdujące się w jej liniach rozgraniczających określono kolejno jako tereny "U56", "P7", "P6", "C", "U54", "P5", "P4", "U53", "U52", "WS5", "U57", "MU4", "U25".

d/ W zakresie punktu czwartego wskazano, że zgodnie z art. 20 u.p.z.p. - plan miejscowy uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Jak wynika z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 1989/11 każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, co oznacza że rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może wprawdzie stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, niemniej jednak uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag nieuwzględnionych przez radę jak również lista uwag uwzględnionych, które dopiero później organ wykonawczy gminy powinien uwzględnić w planie. Dopuszczenie głosowania nad listą uwag, jako załącznika do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje, zdaniem skarżących, żadnego oparcia w treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Rada Miasta Krakowa nie podjęła osobnej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, która poprzedzałaby podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia tegoż planu. Ograniczono się jedynie do mechanicznego skopiowania listy uwag nieuwzględnionych częściowo i w całości przez Prezydenta Miasta Krakowa i przyjęcie ich jako własnego sposobu rozpatrzenia, w formie załącznika nr 3, stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały. Takie działanie organu stanowiącego Gminy Miejskiej Kraków nie ma cech rozpatrzenia uwag, a co za tym idzie jest przejawem istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

W zakresie punktu piątego wskazano, że zgodnie z planem miejscowym "Czyżyny-Łęg" działka skarżących ma zostać przeznaczona w części pod drogę publiczną o symbolu "KDD". Skarżący wskazują, że w części tekstowej uchwały nie określono parametrów dróg w postaci ich szerokości w liniach rozgraniczających, mimo iż wymóg ten został przewidziany przepisami prawa. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 p.z.p.u. plan miejscowy powinien określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia te powinny obejmować w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zadaniem rady gminy w części tekstowej planu jest określenie szerokości dróg w liniach rozgraniczających, w granicach wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Parametr odnoszący się do szerokości drogi nie musi być tożsamy z minimalną szerokością określoną w ww. rozporządzeniu. Rada gminy posiada w tym zakresie swobodę planistyczną, niemniej jednak nie sięga ona tak daleko, by oznaczała możliwość całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu. Pogląd, iż brak ustalenia parametrów drogi jest istotnym naruszeniem prawa, wynika z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych. Określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 lit a) jest elementem obowiązkowym części tekstowej planu miejscowego. Nie jest więc możliwe odesłanie w tekście uchwały do jej części rysunkowej, mimo iż parametry te mogą wynikać lub z niej wynikają.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie. W pierwszym rzędzie Gmina wskazała na formalnoprawny tok podjęcia skarżonej uchwały, opisując szczegółowo, krok po kroku, kolejne działania.

Odnosząc się konkretnie do zarzutów skargi, Gmina wskazała, że wszystkie są bezzasadne.

W zakresie naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.p.z.p., wskazano, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżących został wyznaczony zgodnie z ustaleniami Studium teren przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW4). W związku z tym, zaistniała konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej zarówno dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujących nieruchomość skarżących, jak i terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Istniejąca ulica W. nie stanowi wystarczającego połączenia drogowego, zapewniającego prawidłową obsługę terenów przeznaczonych w planie miejscowym do zabudowy. W związku z tym, w ramach terenów wskazanych w Studium, jako tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania, w tym terenów częściowo obejmujących nieruchomość skarżących, ulica W. została wskazana do poszerzenia i uzupełnienia o kolejny fragment w kierunku zachodnim (w stronę ul. C. ), obejmujący południowy fragment działki nr [...] obr. [...] Nowa Huta. Teren ten oznaczono w planie symbolem KDD i przeznaczono pod tereny dróg publicznych, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla terenów MW4 oraz dla działek, znajdujących się w południowej części terenu MN2, obejmującego teren działki stanowiącej współwłasność skarżących. Takie wyznaczenie terenu KDD pozwoli na skierowanie znacznej części ruchu z sąsiednich terenów inwestycyjnych, z pominięciem istniejącego fragmentu ul. W. , położonego w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej szkoły podstawowej (teren UP1) oraz terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Takie ustalenie planistyczne stanowi również zrealizowanie celów określonych w planie miejscowym, tj. 1) intensyfikacji zainwestowania właściwej dla strefy wielkomiejskiej i

miejskiej,

2) zbudowania układu komunikacyjnego właściwego dla ww. stref oraz

planowanego programu inwestycyjnego,

3) wykreowania nowej dzielnicy biurowo - mieszkalnej,

4) zapewnienia dostępności do usług,

5) poprawy ładu przestrzennego poprzez zwiększenie wymagań

dotyczących standardów zabudowy i zagospodarowania (por. § 3 ust. 1

postanowień Planu).

Kształtowanie polityki przestrzennej w mieście, polega między innymi na planowaniu czytelnego układu komunikacyjnego, obsługującego dany obszar, spójnego z układem komunikacyjnym miasta. Przy uruchomieniu (przeznaczeniu) znacznego obszaru pod zainwestowanie, jak to ma miejsce w rejonie nieruchomości dz. nr [...] obr. [...] Nowa Huta, dla zachowania ładu przestrzennego, koniecznym było zarezerwowanie tras przebiegu przyszłych ulic. Należy tu wskazać, że kwestionowana ulica KDD, najniższej klasy (dojazdowej) dróg publicznych, została wyznaczona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które określa (por. § 6 rozporządzenia): Szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych oraz (por. § 7 ust. 4 rozporządzenia) (...) na skrzyżowaniu ulicy klasy L lub D z ulicą klasy L lub D (...) powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5 m x 5 m. Wiążące organy planistyczne ustalenia Studium, a także konieczność zapewnienia ładu przestrzennego oraz potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej w obszarze objętym ustaleniami planu wymagały, by wyznaczyć teren KDD w taki sposób, by umożliwić w jak najszerszym zakresie powstanie nowej zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem KDD. Wyznaczenie terenu KDD w rejonie działki [...] obr. [...] Nowa Huta polegało na proporcjonalnych włączeniu do tego terenu części nieruchomości sąsiadujących. Ujmując rzecz generalnie, ustalenia przedmiotowego planu miejscowego ingerują w uprawnienia skarżących, jednakże jest to ingerencja mieszcząca się w granicach prawa. Własność nie posiada bowiem statusu prawa nieograniczonego. Podniesiono ponadto, że skoro skarżący podkreślają, iż prowadzą działania inwestycyjne na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to nadal mogą je prowadzić bez względu na treść zapisów planistycznych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli przed uchwaleniem planu miejscowego wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to uprawniony podmiot może prowadzić działania inwestycyjne na podstawie tej decyzji, niezależnie od ustaleń planistycznych.

W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazano, że w planie nie wyznaczono granic terenów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości. Jednakże w § 6 ust. 5 ustaleń planu określono ogólne zasady przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości, w tym określono kąt zawarty pomiędzy granicami działki dochodzącymi do drogi publicznej, a granicą tej drogi. Dla zdecydowanej większości terenów wskazanych do zabudowy określono również minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej. Wskaźnika tego, jak również wskaźnika minimalnej szerokości frontu działek nie uwzględniono w przypadkach będących konsekwencją stanu istniejącego, tj. istniejących podziałów geodezyjnych oraz funkcjonującej zabudowy, jak również ze względu na docelowy sposób zagospodarowania terenów, tj. działalnością rolniczą, rekreacyjną, zielenią urządzoną, a także związaną z możliwością lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Ponadto, plan miejscowy zawiera obligatoryjnie ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń nie może stanowić o jego niezgodności z prawem

Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. – wskazano, że skarżący mylnie utożsamiają pojęcie udziału powierzchni biologicznie czynnej określonej w Studium ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej zdefiniowanej w planie. W rzeczywistości są to bowiem różne kategorie. Strefa kształtowania systemu przyrodniczego dotyczy konkretnego obszaru, w którym oprócz terenów wskazanych w skardze, znajdują się również tereny zieleni urządzonej ZP, tereny lasów ZŁ, tereny rolnicze R, tereny rolnicze z możliwością zalesienia RL, tereny ogrodów działkowych ZD oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych WS. Dla ww. kategorii terenów, z uwagi na wykluczenie możliwości zabudowy wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej kształtuje się na minimalnym poziomie 80-100%. Wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej określony w Studium dla strefy kształtowania systemu przyrodniczego należy zatem liczyć łącznie, tj. uwzględniać w całości tereny wyłączone z zabudowy, jak również część terenów wskazanych do zainwestowania, jednakże niemożliwych do zabudowy ze względu na ustalenia planu. Dopiero tak obliczona suma powierzchni stanowi odzwierciedlenie parametru dotyczącego strefy kształtowania systemu przyrodniczego. Na uwadze należy mieć również fakt, iż wyznaczenie strefy kształtowania systemu przyrodniczego obejmowało tereny wówczas wolne od zabudowy, w wielu przypadkach obecnie już zabudowane w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na ustalenia planu miejscowego.

Co do kwestii zgodności ze Studium, Gmina odniosła się szczegółowo w odpowiedzi na skargę w zakresie poszczególnych terenów. Co do terenów MN1-MN7 – wskazano, że przeznaczenie tych terenów jest konsekwencją istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ukształtowaniem własności, obsługą komunikacyjną. Co do terenów MW4, MW13, MW18 - przeznaczenie w planie jest konsekwencją wydanych decyzji oraz trwających postępowań administracyjnych (decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę). W ogólności zaś Gmina wskazała, że zaskarżony plan miejscowy powstawał na przestrzeni lat 2007 - 2013, w trakcie których poddawany był wielokrotnym analizom, opiniom i uzgodnieniom ze strony właściwych instytucji i organów, które zaopiniowały i uzgodniły plan pozytywnie, jak również które swoje uzgodnienie warunkowały uwzględnieniem szeregu zmian. Pozytywną opinię plan uzyskał również ze strony Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej. Skarżący postrzegają pojęcie zgodności planu ze Studium jako dokładne powielenie zapisów studialnych w planie. Zdaniem Gminy, przyjęcie takiej koncepcji jest niedopuszczalne, ponieważ wówczas rozróżnienie tych dokumentów pod kątem ich zawartości merytorycznej byłoby w istocie niemożliwe, a to z kolei wydaje się całkowicie rozmijać z intencjami ustawodawcy. Proste odzwierciedlenie ustaleń Studium, w tym przenoszenie linii określonych w Studium do ustaleń planu, nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium. Należy także pamiętać o stopniu dokładności (skali) opracowania Studium, w tym jego załączników graficznych w skali 1:25000. Z kolei plan miejscowy opracowany został w skali 1:2000 na podkładzie mapy zasadniczej oraz ewidencyjnej. Rozbieżności zarówno w odniesieniu do rodzaju map jak i skali ww. opracowań są bezdyskusyjne. Równolegle do trwającej procedury planistycznej, na bieżąco wydawano decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, które w odróżnieniu od planu miejscowego nie muszą być zgodne z dokumentem Studium. W konsekwencji wydawane były pozwolenia na budowę, które umożliwiają realizację zamierzenia inwestycyjnego niezależnie od zapisów planu miejscowego. Tak więc ograniczeniem dla kształtowania polityki przestrzennej był istniejący stan zagospodarowania, w tym istniejącej zabudowy, który w dużej mierze był kształtowany w oparciu o ww. decyzje o warunkach zabudowy, co przyczyniło się do pogłębienia chaosu urbanistycznego terenu objętego ustaleniami zaskarżonego planu. Szczególnie trudną do rozwiązania kwestię stanowiło sformułowanie zapisów planistycznych dla terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej zarówno jednorodzinnej jak i mieszkaniowo - usługowej, które w Studium znajdowały się w obrębie terenów zabudowy produkcyjnej i usługowej. Można było jednoznacznie stwierdzić, iż w perspektywie najbliższych kilkudziesięciu lat tereny te nie ulegną przekształceniom (wyburzeniom), a wszelkie tego rodzaju inicjatywy spotkałyby się ze sprzeciwem społecznym. W tego rodzaju przypadkach należy wyważyć wartości, które z mocy art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej trzeba stosować w planowaniu przestrzennym, co w ocenie Gminy zostało uczynione w zaskarżonym planie. Nadto wskazano na zapisy części tekstowej Studium, które pozwalają na korektę granic pomiędzy poszczególnymi terenami na etapie planów; poza tym ze studium wynika zapis, iż uściślenie granic poszczególnych terenów nastąpi w planach.

Poprowadzenie nowego korytarza komunikacyjnego w sposób powielający zapisy Studium byłoby całkowicie sprzeczne ze stanem istniejącego zagospodarowania, tj. istniejącym układem i stanem własności nieruchomości, w wielu miejscach już zabudowanych. Ponadto taki przebieg w istotny sposób zakłócałby integralność terenów Elektrociepłowni Kraków lub nawet mógłby przyczynić się do ograniczeń w jej funkcjonowaniu. Na planszy K3 wyznaczono jedynie zasady przebiegu niektórych ulic w układzie drogowym miasta, co uzasadnia zastosowanie liniowego symbolu graficznego. Szerokość tej linii nie odpowiada koniecznej "szerokości" terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, dla przeprowadzenia w rzeczywistości, czy to ulicy głównej, czy to ulicy zbiorczej. W przypadku analogicznego zarzutu orzekał Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa dotyczyła zgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa)- wyrok z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt: II OSK 39/11.

W zakresie naruszenia art. 20 u.p.z.p. Gmina podniosła, że żaden przepis prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku podejmowania uchwały dla każdej uwagi z osobna. W ocenie Gminy już ten fakt decyduje, iż nie można stwierdzić nieważności planu z tego powodu, że rada gminy nie podjęła odrębnych uchwał w stosunku do każdej uwagi, która została jej przedstawiona przez organ sporządzający projekt planu. Rada Miasta Krakowa przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz stanowią ich doszczegółowienie postanowieniami Statutu Miasta Krakowa, uzupełniającego enigmatyczne w tym zakresie zapisy ustawy. W związku z tym, w pierwszej kolejności projekt uchwały przekazywany jest Komisji Głównej Rady Miasta Krakowa, która ustala kalendarium prac nad projektem i kieruje projekt do poszczególnych radnych oraz do właściwej komisji merytorycznej, celem uzyskania stosownej opinii o projekcie uchwały. Komisją właściwą dla projektów planów miejscowych jest Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa, która szczegółowo debatuje zarówno nad rozwiązaniami planistycznymi zawartymi w projekcie planu, jak i nad wszystkimi załącznikami do projektu uchwały. W posiedzeniu Komisji uczestniczy autor opracowania planistycznego oraz merytoryczni pracownicy organu planistycznego, którzy udzielają wyjaśnień w zakresie dotyczącym projektu uchwały. Komisja szczegółowo analizuje przedłożony projekt, nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi, a ponadto przeprowadza dyskusję nad wszystkimi aspektami przedłożonego projektu, w tym także nad nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagami. W posiedzeniu komisji mogą uczestniczyć również zainteresowane podmioty, którym w toku prac komisji jest udzielane prawo zabrania głosu. W zależności od potrzeb, wyznaczany jest termin, w którym dla szczegółowego omówienia powstałych w toku posiedzenia komisji wątpliwości, wyznaczane zostają posiedzenia podkomisji Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa. Następnie nad projektem uchwały, do którego dołączona została opinia Komisji, odbywa się pierwsze czytanie na posiedzeniu sesji Rady Miasta Krakowa. W toku l czytania, projekt uchwały jest omawiany przez projektodawcę, a następnie, w zależności od potrzeb, odbywa się wysłuchanie publiczne. Końcowym etapem l czytania projektu uchwały jest przeprowadzenie dyskusji nad projektem. Po jej odbyciu, Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wyznacza termin, w którym można wnieść poprawki do projektu uchwały. Poprawkę może wnieść indywidualnie każdy radny. Możliwość wnoszenia poprawek dotyczy całego projektu uchwały, również do załączników projektu aktu. Wniesienie poprawki skutkuje obowiązkiem sporządzenia opinii do poprawki przez projektodawcę uchwały. Po upływie terminu do wniesienia poprawek do projektu uchwały, odbywa się II czytanie projektu uchwały, w trakcie którego przeprowadzana jest dyskusja jedynie w zakresie wniesionych poprawek. Po zakończeniu II czytania, odbywają się głosowania: nad wniesionymi poprawkami, a następnie, końcowe, nad projektem uchwały. W związku z powyższym należy zauważyć, iż dokonanie zmian w projekcie uchwały, w tym w załącznikach do projektu uchwały, w toku prac uchwałodawczych, wymaga inicjatywy radnego, który złoży poprawkę o danej treści. Dopiero zgłoszenie poprawki przez radnego umożliwia zajęcie odmiennego od projektodawcy projektu uchwały stanowiska przez Radę i ewentualne przyjęcie przez nią odmiennych, niż zawarte w projekcie uchwały, zapisów, na skutek przegłosowania poprawki. Ponieważ nie ma żadnych wymogów odnośnie zakresu merytorycznego poprawki, przedmiot poprawek dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i poszczególnych ustaleń projektu planu miejscowego. Niejednokrotnie zdarza się, że wniesiona poprawka dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia uwagi, jak i szczegółowej materii planistycznej, nie wynikającej bezpośrednio z wniesionych uwag.

Również w przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg", powyżej opisany tok czynności został zachowany. Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa debatowała nad projektem uchwały w dniu 14 maja 2012 r. Następnie odbyło się l i II czytanie projektu uchwały na sesji Rady Miasta Krakowa. Podczas II czytania przyjęto poprawki do projektu, zgłoszone przez radnych oraz odroczono głosowanie nad jego uchwaleniem. W dalszej kolejności dokonano zmian w projekcie planu, wynikających z przyjętych poprawek i w niezbędnym zakresie ponowiono czynności proceduralne. Zmieniony projekt planu, wraz z wszystkimi załącznikami został przegłosowany przez Radę Miasta Krakowa w dniu 28 sierpnia 2013 r.

Mając na uwadze powyższe wskazano, iż Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje ona zmieniona poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, iż każdy radny, oraz Rada Miasta Krakowa w całości, uznali, iż w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag. W czasie prac nad projektem organu stanowiącego gminy, radni mogą zapoznać się szczegółowo z projektem, a następnie wnieść poprawkę w zakresie odmiennego, niż dokonany przez Prezydenta Miasta Krakowa, sposobu rozpatrzenia uwag. Brak stosownego działania radnych w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, iż utożsamiają się oni z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Ponadto należy zauważyć, iż przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta Krakowa, określony Statutem Miasta jednoznacznie wskazuje, iż w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Ponadto, wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż właściwym jest jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Wobec tego, podniesiony przez skarżących zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § ust. 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Gmina wskazała, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Doprecyzowanie powyższej regulacji następuje w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Z ww. unormowań płynie wniosek, że organ planistyczny jest zobowiązany między innymi do określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów. Należy tutaj zauważyć, że zadośćuczyniono temu obowiązkowi w § 9 zaskarżonej uchwały zatytułowanym Zasady obsługi w zakresie komunikacji. Zaznaczono, że pojęcie "droga" jest kategorią prawną, gdyż w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych oznacza złożoną "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Z natury rzeczy, dla tak zdefiniowanego pojęcia parametry (przede wszystkim szerokość) mogą być określone tylko przez złożony, wieloaspektowy i zmienny w przebiegu przestrzennym drogi opis (tak, jak to wyraża się graficznie i opisowo np. w projektach budowlanych dróg), który następuje na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Właściwości ustalania szczegółowych warunków budowy lub przebudowy dróg, a więc i parametrów drogi, określają przepisy odrębne. W planie miejscowym można natomiast określić swoiste "rezerwy" terenowe z przeznaczeniem pod lokalizację dróg. W ustaleniach skarżonego planu parametrem, czyli opisową wielkością charakteryzującą układ komunikacyjny (pod którym rozumie się zespół dróg wraz z ich pasami drogowymi oraz ich wzajemnymi powiązaniami), jest szczegółowe określenie lokalizacji pasów drogowych dróg publicznych (czyli linii rozgraniczających), wpisane graficznie na rysunku planu, o czym stanowi wyraźnie § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie stwierdzić należy, że skarga została wniesiona w terminie, oraz że została prawidłowo poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

1/ W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżących M. P. i R. W. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi ( nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności ( art. 140 k.c.). Zatem odnośnie istnienia interesu prawnego, dla Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro źródłem owego interesu mają być normy określające prawo własności skarżących, to niewątpliwie skarżący taki interes posiadają, jako współwłaściciele nieruchomości objętej Planem. Bowiem "w ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym bywa prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007 , LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007, LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, LexisNexis nr 2321100)" – tak Kisiel Wiesław Chmielnicki Paweł w Komentarzu do art. 101 u.s.g. – Lex/el. Nie ulega także wątpliwości, że interes ten został naruszony, wobec faktu przeznaczenia części nieruchomości pod drogę publiczną. Jak to bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1102/14, LEX nr 1956345: "Jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony". Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej należało przystąpić do badania zarzutów skargi.

2/ Rozpoczynając, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który dotyczy podjęcia uchwały w zakresie rozpatrzenia zgłoszonych uwag. Wskazać bowiem należy, że skarżący takie uwagi zgłosili, zatem odpowiedź na ten zarzut dotyczy także sytuacji rozpatrzenia ich uwag.

W tej kwestii stwierdzić należy, że istotnie w doktrynie i orzecznictwie można spotkać stanowisko, że rada gminy powinna poddać pod odrębne głosowanie poszczególne uwagi wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyższego stanowiska, a mianowicie, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa, musi mieć miejsce w formie podjęcia indywidualnych uchwał, z których każda dotyczy osobnej uwagi. Zgodzić się w pełni należy z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28.03.2014r. II SA/Kr 54/14 (publ. CBOSA), iż interpretacja taka nie wynika z przytoczonego przepisu art. 20 ust. 1. u.p.z.p. Jest wręcz przeciwnie, przepis wskazuje na konieczność (traktowaną jako obowiązek rady gminy) jednoczesnego uchwalenia miejscowego planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Zdaniem Sądu, najistotniejsze jest, aby rada gminy obradowała nad wszystkimi uwagami, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta. Załącznik nr 3 do planu miejscowego obszaru "Czyżyny - Łęg" obejmuje szczegółowo opisane uwagi, które nie zostały przez Prezydenta uwzględnione, a które zostały przedstawione Radzie Miasta Krakowa pod obrady. Należy wskazać, że wszystkie wyjaśnienia pełnomocnika Rady Miasta Krakowa zawarte w odpowiedzi na skargę, dotyczące sposobu procedowania nad uchwałami podejmowanymi przez Radę Miasta Krakowa (w tym uchwałami w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania l przestrzennego) znajdują odzwierciedlenie zarówno w treści statutu Miasta Krakowa jak i w przedstawionej dokumentacji planistycznej. Nadto treść statutu Gminy Miejskiej Kraków (dostępnego na stronie internetowej BiP) potwierdza, że wszystkie wywody pełnomocnika Gminy Miejskiej Kraków dotyczące czasu, trybu i sposobu procedowania uchwał RMK polegają na prawdzie. To z kolei prowadzi do wniosku, że radni Miasta Krakowa od chwili wpływu projektu do kancelarii rady do daty drugiego czytania, a następnie przyjęcia poprawek do projektu, dokonania zmian w projekcie planu i ostatecznego głosowania po zmianach, mieli wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się projektem. Rację ma pełnomocnik Gminy, że brak poprawek w zakresie odmiennego niż dokonany przez Prezydenta Miasta Krakowa, sposobu rozpatrzenia uwag jednoznacznie wskazuje, że utożsamiają się oni z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych.

Należy też zauważyć, jak słusznie wskazał WSA w cytowanym wyroku II SA/Kr 54/14, że uwagi nie są protestami czy zarzutami, które przewidywały art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 nr 15 poz.139 ze zm.). Przepisy te jasno formułowały obowiązek rady gminy rozstrzygnięcia w przedmiocie każdego złożonego protestu i każdego złożonego zarzutu w formie osobnej uchwały: "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały - art. 23 ust. 3;" o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne" - art. 24 ust. 3 i 4. Skoro ustawodawca w 2003r. zmienił całą koncepcję planowania przestrzennego wprowadzając całkowicie nową ustawę, zawierającą całkowicie nowe rozwiązania i unormowania, a jednocześnie nie nakazał (jak poprzednio w przypadku protestów i zarzutów) rozpatrywania każdej z nieuwzględnionych uwag osobno, to przyjąć należy, że było to działanie racjonalne i zamierzone. Nie można wymagać od rady gminy, aby podejmowała kilkanaście czy kilkadziesiąt uchwał tylko dlatego, aby nie narazić się i na ewentualny zarzut naruszenia procedury planistycznej, skoro obowiązek ten nie wynika z przepisu ustawy. Można żywić uzasadnione wątpliwości, czy ilość podjętych uchwał ma wpływ na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia uwag, a także, czy sam fakt przygotowania odrębnych uchwał w tym zakresie "zmusi" radnych do dyskusji nad nimi. Powyższy pogląd jest w pełni podzielany przez Sąd w obecnym składzie , jak i znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014r. II SA/Kr 253/14 oraz w wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, LEX nr 1613308 czy też w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2013r. II OSK 437/13. Ten kierunek został też potwierdzony w najnowszym wyroku NSA z 31 maja 2016r. II OSK 738/15, Lex nr 2083590 z tezą: " Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag o których stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Jeżeli zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie, to radni mają możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec uchwały. Jeżeli żaden z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwałę".

W podsumowaniu stwierdzić należy, że tak w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag, jak i co do innych elementów składających się na formalnoprawny tok podjęcia skarżonej uchwały, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa.

3/ Należy następnie odnieść się do zakresu skargi. Winno to w ocenie Sądu nastąpić z dwóch punktów widzenia.

Pierwszy istotny element to zakres wezwania do naruszenia prawa w zestawieniu do zakresu skargi. Należy wskazać, że zakres skargi M. P. i R. W. nie pokrywa się z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanego do Rady Gminy. Jest to istotne, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest wymogiem czysto formalnym. Daje ono możliwość organowi planistycznemu zastosowania się do żądań podmiotu, którego zapisy prawa miejscowego dotyczą i eliminacji z aktu tych zapisów, które w ocenie organu planistycznego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, oraz są niezgodne z porządkiem prawnym. Tym samym należy uznać, iż wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por. wyrok Naczelnego Sądu z dnia 5 czerwca 2014 r. II OSK 117/13, publ. Lex/el., tak samo Andrzej Matan, Bogdan Dolnicki w: Komentarz do art. 101 u.s.g., publ. Lex/el.). Analizując zatem zakres zarzutów materialnoprawnych stwierdzić należy, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący nie przedstawili następujących zarzutów: 1/ naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z§ 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaniechanie określenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, 2/ naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez pominięcie w tekście planu jego obligatoryjnego elementu tj. parametrów układu komunikacyjnego. Zgodnie z przytoczonymi na wstępie poglądami co do zakresu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zarzuty te nie będą mogły być rozpatrywane przez Sąd. Należy jeszcze dodać, że zarzut formalnoprawny co do sposobu rozpatrzenia uwag także nie występował w wezwaniu, lecz jest to zarzut innej natury (proceduralny) i jako taki podlegał badaniu przez Sąd niezależnie od zakresu wezwania.

Drugi element decydujący o obszarze rozpoznania skargi to kwestia powiązania zakresu badania przez Sąd wniesionych zarzutów z interesem prawnym skarżących, z którego wywodzą oni swoje żądanie. Należy bowiem wskazać, iż w ostatnich latach w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Taka koncepcja pojawiła się, jak to wskazują w komentarzu do art. 101 u.s.g. Andrzej Matan i Bogdan Dolnicki ( publ. Lex/el.) – w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, LEX nr 530031, który uznał, że w istocie rzeczy zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174, zmierzającego w tym samym kierunku, NSA wskazał argumenty przemawiające na rzecz prezentowanego stanowiska: "w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w w art. 101 ust. 1 u.s.g.". Dobitnie wyraził to NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r II OSK 115/15, LEX nr 1796083: "1. Przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. 2. W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego". Podobne stwierdzenie znajdujemy w postanowieniu NSA z dnia 31 marca 2016 r. II OZ 308/16, LEX nr 2021939, oraz w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, LEX nr 2081354. Najistotniejsze jest jednak, że identyczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2016r. II OSK 2992/14, publ. CBOSA, który dotyczy tej samej uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXXX/1219/13 z dnia 28 sierpnia 2013r.w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg", zaskarżonej przez inne podmioty. W pierwszej instancji bowiem WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Kr 97/14 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, rozpatrując zarzuty tamże skarżących zgłoszone w odniesieniu do całego planu. Niektóre z tych zarzutów, jak zarzut dotyczący zaniechania określenia w planie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości czy pominięcia w tekście planu jego obligatoryjnego elementu, tj. parametrów układu komunikacyjnego, były formułowane identycznie, co w niniejszej sprawie; z tego też powodu (między innymi) sprawa niniejsza była zawieszona do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Kr 97/14. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku we wspomnianej sprawie II OSK 2992/14, podzielił wskazane wyżej poglądy odnoszące się do zakresu badania uchwały w sprawie planu. NSA stwierdził, że "Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do tysięcy właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak, to odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola, czemu orzecznictwo sądowe dawało niejednokrotnie wyraz, nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno było na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym. W konsekwencji powyższych rozważań, dochodzi się do przekonania, iż ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego". Pogląd ten został powtórzony przy omawianiu szczegółowych zarzutów w odniesieniu do Studium, gdzie podkreślono, że badanie zgodności ze Studium winno nastąpić w powiązaniu z interesem prawnym skarżących.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zarzuty skarżących co do zaniechania określenia w planie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości oraz pominięcia w tekście planu jego obligatoryjnego elementu, tj. parametrów układu komunikacyjnego, nie zostały powiązane w skardze w żaden sposób z interesem prawnym skarżących jako właścicieli działki nr [...] obr. [...] Nowa Huta. Dlatego też, niezależnie od wcześniej przedstawionego argumentu związanego z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie podlegają one badaniu w niniejszej sprawie. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu w oderwaniu od postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r, w odniesieniu do tych terenów wskazanych przez skarżących, które nie mają związku z działką nr [...] obr. [...] Nowa Huta ( to jest innych niż MN2 i KDD). W skardze nie umotywowano bowiem w żadnym zakresie, jak się ma ewentualna niezgodność ze Studium terenów innych niż obejmujące działkę skarżących do ich interesu prawnego, wywodzonego przecież z bycia współwłaścicielami działki nr [...] obr. [...] Nowa Huta. Rozumowanie Sądu jest oparte na założeniu ( wynikającym z wcześniej przyjętych poglądów), że skoro ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały ogranicza się jednie do części planu związanej z interesem prawnym skarżących, to nie podlegają badaniu zarzuty dotyczące zasad sporządzania planu wykraczające poza ramy zakreślone tym interesem. W przypadku tej sprawy dotyczyć to będzie terenów innych niż działka skarżących.

Niezależnie od powyższego, w zakresie jednego z zarzutów, a mianowicie braku określenia w Planie wymaganych parametrów układu komunikacyjnego, to warto na marginesie podkreślić, że w cytowanym wyroku II OSK 2992/14 NSA wyraził pogląd (przypomnijmy: w odniesieniu do tego samego Planu i badając taki sam zarzut), iż jeśli mowa o określeniu parametrów układu komunikacyjnego w Planie, to pod tym pojęciem nie można rozumieć parametrów technicznych elementów tego układu tak, jak określa je rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tym samym zarzut ten uznano za bezzasadny.

Wobec powyższego, badając sprawę z punktu widzenia interesu prawnego skarżących w powiązaniu z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należało odnieść się do dwóch zarzutów – a to zgodności ze Studium obszaru, na którym położona jest działka nr [...] obr. [...] oraz w kwestii zarzutu naruszenia przez plan prawa własności skarżących.

W pierwszej kwestii wskazać trzeba, że nie ma sporu, że działka skarżących nr [...] obr. [...] Nowa Huta w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa ( uchwała nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. zmieniona uchwałą nr XCIII/126/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010r., dalej "Studium") leży w terenie UC, podobnie jak teren sąsiedni leżący po przeciwległej stronie ul. W. ( w Planie oznaczony jako MW 4). Obrazuje to załącznik graficzny do Studium K-1 – Kierunki i zasady rozwoju. Teren UC oznaczał w Studium tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych. W części tekstowej Studium podano, że główną funkcją dla terenu UC jest funkcja usługowa – obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym. Jako główne kierunki wskazano m.in. kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego, oraz zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta. Jako warunki i standardy wykorzystania terenu określono : -intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni; -zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Natomiast w Planie działka nr [...] obr. [...] leży w terenie MN 2 określonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 11 części tekstowej Planu). Jest to zatem przeznaczenie rzeczywiście odbiegające od zapisów planu, albowiem nie jest nakierowane ani na zabudowę usługową, ani wielorodzinną. Co do kwestii przeznaczenia tego terenu w Studium i Planie, pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków wypowiedział się w odpowiedzi na skargę, że przeznaczenie w Planie terenów MN1 – MN7 jest konsekwencją istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ukształtowaniem własności, obsługą komunikacyjną. Jest to zgodne ze stanem faktycznym, co potwierdza choćby fakt, że skarżący powołują się na zrealizowaną zabudowę jednorodzinną na ich działce nr [...]. O charakterze zabudowy wzdłuż ulicy W. jako zabudowy wyłącznie jednorodzinnej świadczy także obraz widoczny na zdjęciu satelitarnym w ogólnodostępnej przeglądarce Google – maps ( [...]+Kraków/@[...]" ). Wobec tego trudno dyskutować z planistycznym przeznaczeniem terenu preferującym zabudowę jednorodzinną w obszarze, gdzie przy tworzeniu Planu taka zabudowa miała już miejsce. Pamiętać należy, o czym niejednokrotnie będzie jeszcze mowa, że od czasu uchwalenia Studium do czasu uchwalenia Planu minęło 10 lat oraz że plan musi uwzględniać prawnie dozwolony stan istniejący. Nadto trudno jest w tym zakresie powiązać przyczyny zaskarżenia Planu z interesem prawnym, czy nawet faktycznym Skarżących. Skoro bowiem mają oni nieruchomość zabudowaną domami jednorodzinnymi realizowanymi od 2005r., to niezrozumiałe jest kwestionowanie przeznaczenia terenu, na którym jest położona ich działka, w sposób honorujący ten typ zagospodarowania nieruchomości.

Co do terenu sąsiedniego położonego naprzeciwko nieruchomości skarżących ( po drugiej stronie ul. W. ), oznaczonego w planie jako MW4, to istotnie przeznaczenie to, w § 24 części tekstowej Planu określone jako podstawowe pod budynki mieszkalne wielorodzinne, zaś uzupełniające pod zieleń urządzoną i dopuszczające m.in. wolnostojące budynki użyteczności publicznej oraz usługi wbudowane w partery budynków mieszkalnych wielorodzinnych – odwraca hierarchię ustaloną w Studium (gdzie funkcją podstawową było przeznaczenie pod usługi, zaś uzupełniającą – zabudowa wielorodzinna). Jednak na tle innych zapisów Studium, ta zmiana nie wydaje się naruszeniem jego zapisów. Po pierwsze, w Studium dla terenów w nim wskazanych, także terenu UC określono, że granice ww. kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium (pkt.4, str. 142). Nadto dopuszcza się w planach miejscowych korekty linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności:

nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego,

nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej

respektowania ustaleń dla stref określonych w studium ( str. 234-235).

Z tego punktu widzenia wskazać trzeba, że teren MW4 po drugiej stronie ul. W. , przeciwlegle do działki skarżących, leży w pasie granicznym terenu UC wskazanego w Studium, więc kwalifikuje się jako teren, gdzie można dokonywać korekty wyżej wskazanej. Niezależnie od tego, tereny te ( teren UC w Studium) generalnie przeznaczone są do zabudowy, a obszar "Czyżyny" jest w Studium określony jako "miejskie centrum wielofunkcyjne" (str.136).

Po drugie, decydujące dla tego wskazanego przestawienia akcentów w tym obszarze, zgodnie ze stanowiskiem Gminy Miejskiej Kraków, jest to, że przeznaczenie w planie terenów MW4, MW13, MW18 jest konsekwencją wydanych decyzji oraz trwających postępowań administracyjnych (przy czym chodzi nie o decyzje co do warunków zabudowy, ale co do pozwoleń na budowę). Tak więc z punktu widzenia prawnego wydane decyzje o pozwoleniu na budowę spowodowały, jak należy rozumieć, zwiększenie roli zabudowy wielorodzinnej kosztem pierwszoplanowej wcześniej funkcji usługowej. To, czy tak rzeczywiście jest, o tyle nie budzi wątpliwości Sądu, iż temu twierdzeniu skarżący nie zaprzeczyli.

Rozwiązanie to znajduje oparcie w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Jak to stwierdził WSA w

Warszawie w wyroku z dnia 28 grudnia 2010 r. IV SA/Wa 1912/10, LEX nr 821212

"Plan zagospodarowania przestrzennego nie musi regulować kwestii bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie. Kwestię tę reguluje w sposób generalny u.p.z.p., przesądzając wygaśnięcie (wymagające przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego) tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych wyżej względów uzyska pierwszeństwo, jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji (uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem)". W sytuacji zatem, gdy wydano pozwolenia na budowę determinujące sposób zagospodarowania terenu, sprzecznie z wiodącą funkcją terenu określoną w Studium, ale zgodnie z funkcją uzupełniającą, nie jest wykluczone danie pierwszeństwa w następnie uchwalonym miejscowym planie dotychczasowej funkcji uzupełniającej jako dominującej na danym terenie. Przyjmując za prawdziwe niekwestionowane twierdzenia pełnomocnika Gminy Kraków, taka sytuacja wystąpiła w odniesieniu do terenu określonego w Planie jako MW4.

Jak już powiedziano, nie ma podstaw, z punktu widzenia wskazywanego interesu prawnego skarżących, do badania zgodności ze Studium pozostałych obszarów ujętych w Planie, a wyszczególnionych w skardze.

Należy zatem przejść do oceny najistotniejszego z punktu widzenia skarżących zarzutu skargi, a zatem do pytania o legalność przeznaczenia części działki nr [...] obr. [...] Nowa Huta pod teren dróg publicznych – drogę dojazdową KDD (vide § 66 Planu). Wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg publicznych, co na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2015. 1774 t.j.) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy. Wynika to z zapisów art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się zatem do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności przysługującego im do działki nr [...], której pewna część przeznaczona jest pod drogę publiczną, należy wskazać, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 40 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Wspomniany art. 15 ust. 2 pkt 10 omawianej ustawy nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzania nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych i.t.p., a co za tym idzie -przeznaczenie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego, mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczania czyichkolwiek praw. Ograniczenie to nie jest jednak uzależnione od zgody właściciela nieruchomości przewidzianej na cel publiczny w nowych rozwiązaniach planistycznych.

Z powyższych punktów widzenia wytyczenie drogi publicznej KDD w Planie mieści się w ramach wspomnianych przepisów. Nadto stanowi realizację zapisów Studium, które nakazywało określenie w planie miejscowym obszarów zadań służących realizacji celu publicznego.

Jednakże powyższe nie wyczerpuje zakresu badania. W planowaniu przestrzennym należy bowiem uwzględnić – miedzy innymi – nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i u.p.z.p.). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. W procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. (por. Z. Kostka, J. Hyla: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, ODDK, Gdańsk 2004 str. 16). Jak to bowiem stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. IV SA/Wa 539/09, LEX nr 553479: "Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym". Podobne stanowisko wyrażono w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2011 r. II SA/Gd 265/11 LEX nr 1125244: "Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Nieprzestrzeganie tego powoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe".

Gmina Miejska Kraków wskazała, że istniejąca ul. W. (przy której leży działka nr [...] obr. [...]) nie stanowi wystarczającego połączenia drogowego, zapewniającego prawidłową obsługę terenów przeznaczonych w planie miejscowym do zabudowy. W związku z tym, w ramach terenów wskazanych w Studium jako tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania, w tym terenów częściowo obejmujących nieruchomość skarżących, ulica W. została wskazana do poszerzenia i uzupełnienia o kolejny fragment w kierunku zachodnim (w stronę ul. C. ), obejmujący południowy fragment działki nr [...] obr. [...] Nowa Huta jako teren KDD. Teren ten przeznaczono pod tereny dróg publicznych, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla terenów MW4 oraz dla działek, znajdujących się w południowej części terenu MN2, obejmującego teren działki stanowiącej współwłasność skarżących. Takie wyznaczenie terenu KDD pozwoli,w ocenie Gminy, na skierowanie znacznej części ruchu z sąsiednich terenów inwestycyjnych, z pominięciem istniejącego fragmentu ul. W. , położonego w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej szkoły podstawowej (teren UP1) oraz terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Takie ustalenie planistyczne stanowi również zrealizowanie celów określonych w planie miejscowym, tj.

1/ intensyfikacji zainwestowania właściwej dla strefy wielkomiejskiej i

miejskiej,

2/ zbudowania układu komunikacyjnego właściwego dla ww. stref oraz

planowanego programu inwestycyjnego,

3/ wykreowania nowej dzielnicy biurowo - mieszkalnej,

4/ zapewnienia dostępności do usług,

5/ poprawy ładu przestrzennego poprzez zwiększenie wymagań

dotyczących standardów zabudowy i zagospodarowania (por. § 3 ust. 1

postanowień Planu).

Gmina wskazywała dalej, że kształtowanie polityki przestrzennej w mieście, polega między innymi na planowaniu czytelnego układu komunikacyjnego, obsługującego dany obszar, spójnego z układem komunikacyjnym miasta. Przy uruchomieniu (przeznaczeniu) znacznego obszaru pod zainwestowanie, jak to ma miejsce w rejonie nieruchomości dz. nr [...] obr. [...], Nowa Huta, dla zachowania ładu przestrzennego, koniecznym było zarezerwowanie tras przebiegu przyszłych ulic. Gmina podkreślała, że kwestionowana ulica KDD, najniższej klasy (dojazdowej) dróg publicznych, została wyznaczona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie: "Szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych oraz (por. § 7 ust. 4 rozporządzenia) (...) na skrzyżowaniu ulicy klasy L lub D z ulicą klasy L lub D (...) powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5 m x 5 m". Wiążące organy planistyczne ustalenia Studium, a także konieczność zapewnienia ładu przestrzennego oraz potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej w obszarze objętym ustaleniami planu wymagały, by wyznaczyć teren KDD w taki sposób, by umożliwić w jak najszerszym zakresie powstanie nowej zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem KDD. Wyznaczenie terenu KDD w rejonie działki [...] obr. [...] Nowa Huta polegało na proporcjonalnych włączeniu do tego terenu części nieruchomości sąsiadujących.

Z argumentacją tą należy się zgodzić. Trzeba wskazać, sięgając do Studium, że jednym z głównych kierunków zagospodarowania centrów miejskich, w tym Obszaru Czyżyny, była rozbudowa powiązań komunikacyjnych, a w szczególności tworzenie warunków dla integracji różnych systemów transportu publicznego z transportem kołowym i pieszym. Studium określało ramowy układ komunikacji drogowej, zaś rozwiązania w zakresie systemu dróg lokalnych i parkingów, nie określonych w Studium (jak nowo planowany przebieg drogi od ul. W. w stronę ul. C. ) – winny nawiązywać do wyznaczonego w Studium miejskiego układu drogowo – ulicznego /str. 149 Studium/, który został zobrazowany na rysunku układu komunikacji drogowej /str. 211/. W treści wskazań dla planowania miejscowego, w celu rozwoju podsystemów transportu, podano, że przy opracowywaniu Planu koniecznym jest uwzględnienie – przy kształtowaniu układu ulic zbiorczych oraz lokalnych – połączenia obszaru z zaproponowanym w Studium układem dróg podstawowych. Niewątpliwie planowany przebieg drogi nawiązuje do tego ramowego układu. Ponadto w Studium w cytowanych wskazaniach dla planowania miejscowego określono, że należy stworzyć instrumenty wiążące uruchomienie działalności inwestycyjnej na określonym obszarze z dostępnością komunikacyjną, istniejącą lub możliwą do uzyskania w bliskiej perspektywie czasowej; wymaga to sterowania w układzie przestrzenno – czasowym procesami rozwoju miasta. Nie ulega dla Sądu wątpliwości, że realizacja tego zapisu Studium dokonała się m.in. poprzez przeznaczenie terenu KDD o przebiegu odchodzącym od ul. W. w miejscu zlokalizowania działki skarżących w stronę ul. C. , co stanowić ma połączenie zabudowanego w przyszłości terenu MN2 w jego południowej części oraz MW 4 z arteriami komunikacyjnymi. Należy też dodać, że teren MW4 jest przeznaczony do zabudowy, więc bez względu na jej rodzaj – poprowadzenie możliwości dojazdu do "wnętrza" tego terenu tak czy inaczej jest niezbędne. Zatem argumentacja Gminy przekonuje, jako oparta o zapisy Studium, rozwinięte w Planie. Odnosząc się zaś do argumentacji skarżących, że należałoby większą część zabrać z położonej obok działki nr [...], stwierdzić trzeba, że z rysunku Planu – załącznika graficznego nr 1 wynika, iż przeznaczono pod drogę tak część działki nr [...], jak i [...], mniej więcej proporcjonalnie.

Podsumowując należy wskazać, że "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że iż każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów" (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r. II OSK 478/16, LEX nr 2107247).

Niezależnie od powyższego, skoro skarżący uzyskali przed uchwaleniem Planu ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodnie z którą wybudowali dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, to rację ma Gmina Miejska Kraków, gdy twierdzi, że realizacja tej inwestycji musi być respektowana niezależnie od ustaleń Planu. Wynika to ze wspomnianego już wyżej art. 65 ust. 2 u.p.z.p.

Reasumując, podnieść należy, że w ocenie Sądu, badając Plan w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżących, nie ma miejsca naruszenie przepisów prawa czy nadużycie władztwa planistycznego Gminy Miejskiej Kraków. Warto wskazać, że "tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności" ( tak wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r. WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 803/12, LEX nr 1330034). Taka sytuacja w ocenie Sądu nie zachodzi.

Z powyższych względów oddalono skargę, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.