Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3264/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy B. m.st Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2201/18 w sprawie ze skargi K. A. i M. A. A. na uchwałę Zarządu Dzielnicy B. m.st Warszawy z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2201/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.A. i M.A. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w sprawie wniosku skarżących małżonków – K.A. i M.A. o najem lokalu mieszkaniowego z zasobu [...], postanowił nie zakwalifikować i nie umieszczać skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu. W podstawie prawnej ww. uchwały powołano § 4 w związku z § 22 ust. 2 pkt 3 i § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st Warszawy (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 132, poz. 3937 ze zm.), przywoływanej w uzasadnieniu jako "uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.", podkreślając, że skarżący zamieszkują w lokalu, do którego posiadają tytuł prawny na podstawie zawartej umowy najmu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.A.i M.A. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez:

- nieustalenie czy lokal, w którym zamieszkują skarżący, na podstawie umowy najmu zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe rodziny w taki sposób, że skarżących nie można uznać za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.;

- zaniechanie poddania wnikliwej analizie możliwości zamieszkiwania skarżących w ww. wynajmowanym lokalu,

- wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie się do stwierdzenia, że skarżący posiadają umowę najmu lokalu, z zaniechaniem przeprowadzenia dalszych czynności procesowych w celu ustalenia, czy skarżący, mimo posiadania tytułu prawnego do lokalu, pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę Zarządu Dzielnicy [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga ma uzasadnione podstawy, aczkolwiek nieważność uchwały wynikała nie tylko z powodów podniesionych w skardze. Sąd stwierdził, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej Zarządu Dzielnicy była uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Jednocześnie Sąd podał, że wobec zaskarżonej uchwały indywidualnej nie mają zastosowania przepisy K.p.a., co powoduje, że uchwała ta nie podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami K.p.a. Sąd administracyjny bada jednak, czy ww. uchwała została wydana zgodnie z przepisami prawa, które stanowiły podstawę do jej wydania, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.u.s.a.", a także ma na względzie art. 134 § 1 P.p.s.a. i bierze pod uwagę naruszenia przepisów prawa, których nie powołano w skardze. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że kontrola sądowoadministracyjna uchwał indywidualnych dokonywana jest na mocy art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy, a więc nie orzeka, czy skarżących należy umieścić na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, ale jedynie kontroluje prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia, pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, o których mowa w przepisach uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Sąd wskazał następnie, że Zarząd Dzielnicy [...] m.st Warszawy wydając zaskarżoną uchwałę powołał się m.in. na § 4 ust. 1 w związku z § 22 ust. 2 pkt 5 i ust. 5 oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Nie odnosił się jednak do okoliczności powoływanych przez skarżących we wniosku o najem lokalu z ww. zasobów, jak również wynikających z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w zakresie powiększenia się rodziny skarżących. Sąd wskazał ponadto, że w dniu [...] marca 2018 r., a więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonej uchwały, skarżąca poinformowała organ, że urodziła czwarte dziecko, co ma potwierdzenie w uzasadnieniu ww. uchwały. Sąd I instancji wskazał także, że z przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w tym z § 22 ust. 2, wynika, że organ rozpatrujący wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu, zmianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu obowiązany jest poddać wnikliwej analizie przesłanki wymienione w § 22 ust. 2 pkt 1 – 5 tejże uchwały, w tym warunki mieszkaniowe osób najbliższych wnioskodawcy. Zdaniem Sądu oznacza to, że analiza przesłanek wskazanych w § 22 ust. 2 pkt 1 – 5 ww. uchwały ma być wnikliwa, czyli pełna, wszechstronna i rzetelna, zaś wnioski wypływające z tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały. Sąd I instancji wyjaśnił także, że z przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały wynika, iż organ przystępując do oceny wniosku o umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, w pierwszej kolejności winien ocenić, czy wnioskodawca mieści się w kategorii osób wskazanych w § 4 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. oraz czy nie zachodzą w stosunku do niego wyłączenia przewidziane w § 5 ust. 2 tejże uchwały. Sąd podał także, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest oceny z zakresu wyłączenia stosowania § 4 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., przewidzianego w § 5 ust. 2 pkt 7 tejże uchwały w związku z liczbą dzieci w rodzinie skarżących. Natomiast stosownie do § 22 ust. 2 i 5 w związku z § 24 ust. 1 powyższej uchwały, sprawy, w których przedmiotem jest wniosek o najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy powinny być, poddane wnikliwej analizie przede wszystkim w kontekście warunków mieszkaniowych wstępnych i zstępnych wnioskodawcy, przy uwzględnieniu wyjątku wynikającego z § 5 ust. 2 pkt 7 tejże uchwały. Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie organ w badanej sprawie nie miał obowiązku stosowania wprost przepisów K.p.a., to tym niemniej powinien stosować podstawowe standardy dobrej administracji, które wynikają z zasad ogólnych K.p.a., w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.). Organ podejmujący zaskarżoną uchwałę powinien więc rzetelnie przeprowadzić postępowanie i udokumentować okoliczności tego postępowania oraz sporządzić kompletne uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Sąd podkreślił przy tym, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki. Strona, otrzymując uzasadnienie uchwały indywidualnej, powinna mieć możliwość poznania przesłanek dokonanej przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st Warszawy wnikliwej analizy, o której mowa w § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że analogiczne stanowisko prezentował wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 997/09; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1428/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ostatecznie Sąd I instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie Zarząd Dzielnicy [...] m.st Warszawy naruszył obowiązek dokładnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy, a wadliwość ta była istotna i wpływała na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ jedynie wskazuje, że wie, iż rodzina skarżących powiększyła się i składa się obecnie z czworga dzieci oraz skarżącej i jej męża. Nie analizował jednak tej przesłanki z punktu widzenia § 5 ust. 2 pkt 7 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Przepis ten wskazuje natomiast, iż postanowień § 4 pkt 1 ww. uchwały nie stosuje się do osób, które tworzą rodziny wielodzietne. Dodatkowo organ – na co prawidłowo wskazywali skarżący – nie dokonał szczegółowej oceny sytuacji mieszkaniowej skarżących z punktu widzenia metrażu przypadającego na jedną osobę w rodzinie. W ocenie Sądu I instancji, jakkolwiek Zarząd Dzielnicy [...] m.st Warszawy zgromadził materiał dowodowy w sprawie, to jednak nie rozpatrzył go wnikliwie w kontekście przede wszystkim przesłanek wynikających z § 5 ust. 2 pkt 7, § 4 ust. 1 w związku z § 22 ust. 2 pkt 5 i ust. 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a dokonana ocena jest niewystarczająca do przyjęcia, że rozstrzygnięcie to poddaje się kontroli sądu. O braku należytego zbadania i przeanalizowania sytuacji mieszkaniowej skarżących i dzieci uprawnionych do wspólnego zamieszkiwania z nimi świadczą w ocenie Sądu I instancji okoliczności faktyczne sprawy związane z ilością dzieci w rodzinie skarżącej i jej męża, podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, a wzięte pod rozwagę przez Sąd z urzędu (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał ponadto, że podziela stanowisko skarżących, iż organ w zaskarżonej uchwale odniósł się jedynie do faktu wynajmowania przez skarżących lokalu mieszkalnego na mocy "umowy prywatnej" i z tego faktu wywiódł, że skarżący posiadają uregulowaną sprawę mieszkaniową. Przy czym żaden przepis uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie wyłącza automatycznie z grona osób ubiegających się o najem lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, osób legitymujących się "prywatną umową" najmu lokalu mieszkalnego. Sąd zaznaczył przy tym, że analogiczne stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2266/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że Zarząd Dzielnicy [...] m.st Warszawy ponownie rozpatrując sprawę winien poddać wnikliwej analizie okoliczności znane organowi, tj. posiadanie przez skarżących czworga dzieci, w kontekście wypełnienia przesłanki z § 5 ust. 2 pkt 7 w związku art. 4 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ powinien też mieć na względzie, że powierzchnia mieszkaniowa na jedną osobę w wynajmowanym przez skarżących lokalu nie przekracza 6m2. W następstwie tego, stosownie do § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., organ winien dokonać wnikliwej analizy istniejących warunków mieszkaniowych skarżących i ich dzieci.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dzielnicy [...] m.st Warszawy zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z § 22 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i pkt 5 lit. a) i b) oraz ust. 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. i w związku z art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 K.p.a. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, w sytuacji gdy skarga powinna być oddalona, a tym samym naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na:

- błędnym uznaniu, iż organ w sposób nienależyty i nierzetelny rozpatrzył materiał dowodowy, w tym nie wystarczająco zbadał warunki mieszkaniowe skarżących i ich dzieci (jako rodziny wielodzietnej) podczas, gdy z zebranego materiału sprawy i uzasadnienia uchwały wynika, iż organ dokonał należytego i wszechstronnego zbadania warunków mieszkaniowych skarżących, a przyjętą przez organ podstawą odmowy zakwalifikowania skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu była uregulowana przez skarżących kwestia mieszkaniowa, tj. posiadanie tytułu prawnego do lokalu w postaci umowy najmu, która to podstawa była wystarczająca do podjęcia zaskarżonej uchwały, a organ wziął pod uwagę fakt, iż skarżący mają czworo dzieci;

- bezpodstawnym zastosowaniu przepisów K.p.a., a tym samym nieuwzględnienie okoliczności, iż zasady ogólne K.p.a. nie regulują postępowania w sprawie z wniosku o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego i nie stanowią ogólnych standardów mających zastosowanie we wszelkich przejawach działalności organów administracji publicznej;

II. prawa materialnego, tj. § 22 ust. 5 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 3 i pkt 5 lit. a) i b) w związku z § 4 pkt 1 i 2 i § 5 ust. 2 pkt 7 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż:

- skoro skarżący tworzą rodzinę wielodzietną i spełniają warunki z § 4 uchwały lokalowej, to okoliczność ta i ich warunki mieszkaniowe winny w sposób szczególny podlegać rozważeniu i uwzględnieniu na gruncie ocenianej uchwały w sytuacji, gdy podstawą odmowy zakwalifikowania skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu mogła być uregulowana we własnym zakresie i wedle własnego wyboru przez skarżących kwestia mieszkaniowa (posiadanie tytułu prawnego do lokalu w postaci umowy najmu), jako okoliczność uwzględniana w ramach oceny warunków mieszkaniowych skarżących i ich dzieci;

- posiadanie tytułu prawnego na podstawie umowy obligacyjnej do lokalu, w tym w sytuacji tzw. najmu prywatnego, nie może powodować odmowy do zakwalifikowania skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu, w sytuacji gdy nie ma przeszkód, aby ww. okoliczność była uwzględniana przy podejmowaniu uchwały organu i może prowadzić do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego;

- wynikający z ww. przepisów nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w nim okoliczności pozostaje w korelacji z zasadami ogólnymi K.p.a., w tym obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy powyższy wniosek nie wynika ani z przepisu § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., ani z ogółu przepisów proceduralnych zawartych w rozdziale 7 tejże uchwały.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I Instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od wskazania, iż nie jest oparty na prawdzie zarzut bezpodstawnego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie przeczy temu aby Sąd I instancji stosował przepisy K.p.a., a nadto aby upatrywał w nich wzorca kontrolnego dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Co więcej, wyraźnie wskazał, iż przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w procesie kwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i znane Sąd I instancji, skoro wyraźnie powołał się na orzeczenia sądowe będące konsekwencją zapatrywania, iż uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (vide: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, www.orzeczenia-nsa.gov.pl ). Jednocześnie Sąd I instancji wyraźnie nawiązał do ugruntowanego stanowiska wskazującego, że choć w powyższym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy K.p.a., to jednak art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.), określając działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, wyraźnie odwołuje się do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 997/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji za trafny uznać wypada zabieg odwołania się w procesie interpretacji pojęcia "poddać wnikliwej analizie", użytego w § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., do wykładni systemowej uwzględniającej zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z przepisów K.p.a., w tym w szczególności do zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady informowania (art. 9 K.p.a.), czy zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Na gruncie wymagań sformułowanych w art. 2 Konstytucji RP, nie można bowiem oczekiwać legalności aktu wydanego przez organ demokratycznego państwa prawa, który zostałby wydany z pogwałceniem aksjologii systemu postępowania administracyjnego wyrażonej w owych zasadach.

Ponadto należy dostrzec, iż uwzględnienie ww. przepisów K.p.a. w procesie interpretacji normy prawnej zawartej w § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nie oznacza niewłaściwego ich zastosowania. Mając na uwadze, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, a więc zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 174, wyrok NSA z dnia 7 maja 2014r. sygn. akt II FSK 2985/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to wada prawna w postaci niewłaściwego zastosowania przepisu polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Z powyższego punktu widzenia nie można zgodzić się z autorem kasacji, iż w ogóle doszło do stosowania w sprawie ww. przepisów K.p.a.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym, określające podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Stąd też ocena tego, czy dokonana w zaskarżonym wyroku konstatacja o niezgodności z prawem aktu wydanego przez organ administracji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji może naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas gdy pogwałci zasady funkcjonowania sądów administracyjnych, a więc gdy oceni legalność działalności podmiotów poza zakresem przyznanej kognicji lub gdy oceny tej dokona przyjmując inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie przywołano natomiast okoliczności wskazujących na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji. Nie wskazano także aby Sąd I instancji zastosował w następstwie przeprowadzonej kontroli środki prawne nieznane P.p.s.a. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadniczego zarzutu badanej skargi kasacyjnej, a więc naruszenia przywołanych w kasacji przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. należy mieć na uwadze trafność stanowiska Sądu I instancji wskazującego, iż rozstrzygniecie o istocie wniosku skarżących należy do organu administracji, nie zaś do sądu administracyjnego. Z tego punktu widzenia w zaskarżonym wyroku podniesiono wyłącznie naruszenie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. przez brak oceny zakresu wyłączenia stosowania § 4 ust. 1 ww. uchwały przewidzianego w jej § 5 ust. 2 pkt 7, a to w związku z tym, iż rodzina wnioskodawców jest wielodzietna w rozumieniu § 1 pkt 22 tejże uchwały. Tym samym Sąd I instancji, odwołując się do § 22 ust. 2 i ust. 5 w związku z § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., zarzucił organowi brak wnikliwej analizy okoliczności wskazanych w § 22 ust. 2 pkt 1 – 5 ww. uchwały, w kontekście warunków mieszkaniowych rodziny wnioskodawców i nieuwzględnienie wyjątku wynikającego z § 5 ust. 2 pkt 7 tejże uchwały, nakazującego nie stosowanie do osób, które tworzą rodziny wielodzietne postanowień § 4 pkt 1 uchwały, określających, iż lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane: osobom bezdomnym albo pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych, tj. zamieszkującym w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, lub zamieszkującym w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Przy czym należy podkreślić, iż Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż organ właściwie zgromadził materiał dowodowy w sprawie, a jedynie nie rozpatrzył go wnikliwie, a więc w sposób, o którym stanowi § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Stanowisko to uznać należy za trafne.

Nie ulega wątpliwości, iż wynikający z § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności, obliguje organ do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia treści tejże uchwały, tak aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty obraz sprawy i uzyskać podstawę faktyczną do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jakkolwiek do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie stosuje się przepisów K.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych, to nie oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygniecie jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 ww. uchwały oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 997/09; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1428/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Temu wymaganiu nie jest w stanie sprostać rozstrzygnięcie, które nie przeprowadza w sposób rzetelny i transparentny, tak dla stron postępowania, jak i dla kontrolującego je sądu administracyjnego, procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod mające zastosowanie w sprawie normy prawne ww. uchwały. Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący, będąc rodziną wielodzietną, legitymują się tytułem do wystąpienia o mieszkanie z zasobu gminy, na tyle silnym, że nie muszą spełniać elementarnego warunku podmiotowego wskazanego w § 4 ust. 1 tejże uchwały. Niezależnie od tego wnioskodawcy wypełniają także przesłankę pozostawania w trudnych warunkach mieszkaniowych statuowaną w § 4 ust. 1 uchwały. Trafnie zauważa Sąd I instancji, iż powyższe okoliczności mają istotne znaczenie z punktu widzenia wskazanych w ww. uchwale kryteriów uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego z zasobu m.st Warszawy. Z kolei okoliczność, iż skarżący, wynajmując na rynku lokal mieszkalny, mają aktualnie uregulowany status mieszkaniowy, nie wyłącza ich z grona osób mogących ubiegać się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. Przepis § 4 ust. 1 omawianej uchwały kwestię tą jednoznacznie wyjaśnia, wskazując wśród osób uprawnionych do takiego lokalu, obok osób bezdomnych, także osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych. Tak więc posiadanie uregulowanego statusu mieszkaniowego nie tylko nie uniemożliwia pozostawania w trudnych warunkach mieszkaniowych, rozumianych w sposób zdefiniowany w powyższym przepisie, ale w pewnych sytuacjach wydaje się być warunkiem koniecznym do tego aby strona w takich trudnych warunkach w ogóle mogła zamieszkiwać. Stanowisko zaprezentowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej ignoruje treści § 4 ust. 1 omawianej uchwały. Pozostaje zatem nieprzydatne do tego aby czynić zadość wyczerpującemu wyjaśnieniu powodów wydania zaskarżonej uchwały.

W tak ustalonych okolicznościach sprawy wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż brak dokonania przez organ rzetelnej analizy przywołanych powyżej okoliczności, z punktu widzenia konkretnie wskazanych regulacji ww. uchwały, w kontekście możliwości uwzględnienia przez organ wniosku o zakwalifikowanie i umieszczenie skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu, narusza obowiązek dokładnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej. Takie rozstrzygnięcie nie może być uznane za podjęte w następstwie wnikliwej analizy, której wymaga od organu § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Wadliwość ta ma charakter istotny i wpływa na wynik sprawy (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), co uzasadnia oparcie wydanego w sprawie wyroku na przepisie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze, iż skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw konieczne stało się jej oddalenie (art. 184 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.