Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1080/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1263/16 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] nr [..] w przedmiocie zagospodarowania odpadu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] nr [..]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz K. B. kwotę 1155 (słownie: tysiąc sto pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez K.B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., którym oddalono skargę ww. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie zagospodarowania odpadu.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] sierpnia 2015 r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynęło zawiadomienie od Urzędu Celnego I w W. Oddział Celny IV w W., o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego, częściowo spalonego pojazdu marki: [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], wraz z załączoną dokumentacją, w postaci litewskiego zgłoszenia celnego z [...] kwietnia 2015 r., pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2015 r., formularza wniosku o przeprowadzenie towaru z [...] sierpnia 2015 r., formularza informacji o nielegalnym międzynarodowym przemieszczeniu odpadów z [...] lipca 2015 r., dokumentu "Certificate of Title" wydanego przez właściwy organ stanu M., rachunku Nr [...], opinii technicznej Nr: [...] z [...] lipca 2015 r. - sporządzonej przez Rzeczoznawcę Samochodowego P.B. oraz uwierzytelnionego tłumaczenia ww. dokumentów, sporządzonych w języku obcym.

Z materiału dowodowego wynika, że uszkodzony pojazd marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], został zakupiony na terenie USA przez firmę U., [...], Litwa, a następnie sprowadzony z USA na terytorium Litwy na podstawie zgłoszenia celnego z [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] czerwca 2015 r. firma U. sprzedała ww. pojazd stronie, która sprowadziła go na terytorium Polski. Dla pojazdu, w dniu [...] stycznia 2015 r., wystawiony został przez właściwy organ stanu M. w USA dokument Certifacate of Title. Dokument ten, zgodnie z treścią tłumaczenia sporządzonego w dniu [...] lipca 2015 r. przez tłumacza przysięgłego J.P., stanowi "Certyfikat Tytułu Własności Pojazdu" dla ww. pojazdu i zawarte w nim zostały następujące informacje: "Pojazd z odzysku" (org. Salvage Vehicle) oraz "Nie rejestrować do użytku na drogach publicznych" (org. Not to be registered for highway use). Na podstawie tych ustaleń, Główny Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...] sierpnia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...] przez K.B., będącą odbiorcą odpadu, odpowiedzialną za jego nielegalne międzynarodowe przemieszczenie z terytorium Litwy na terytorium Polski.

W toku postępowania strona nadesłała wyjaśnienia z [...] września 2015 r., w których poinformowała, że ww. pojazd został naprawiony oraz pozytywnie przeszedł dodatkowe badanie techniczne w Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów.

Postanowieniem noszącym datę [...] grudnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Ochrony Środowiska, powołując się między innymi na art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1048 (u.m.p.o.), w związku z art. 24 ust. 3 lit. a i art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r. ze zm., rozporządzenie (WE) Nr 1013/2006), art. 18 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 140 ze zm.), zobowiązał skarżącą do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, poprzez zagospodarowanie odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...] o wskazanym numerze, wysłanego z terytorium Litwy na terytorium Polski, przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów, posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie gospodarki odpadami, wymaganą w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ uznał, że ww. uszkodzony pojazd stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ponadto organ przytoczył okoliczności ujawnienia przemieszczenia ww. odpadu oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 35a rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, międzynarodowe przemieszczenie omawianego odpadu jest przemieszczeniem nielegalnym, albowiem przed jego wwiezieniem na teren Polski skarżąca nie dokonała wymaganego zgłoszenia i nie otrzymała zezwolenia.

Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i w dniu [...] stycznia 2016 r. wniosła zażalenie na wyżej wymienione postanowienie. W zażaleniu podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. poprzez błędne zakwalifikowanie spornego pojazdu jako odpadu o kodzie 16 01 04*, podczas gdy dokument "Certificate of Title", wydany dla ww. pojazdu nie zawiera informacji o przeznaczeniu pojazdu na złom (for junk), albo tylko do sprzedaży na części (part only), lub że pojazd ten jest nienaprawialny oraz zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art, 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wydanie postanowienia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, na podstawie których przyjęto, że pojazd jest odpadem oraz poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy państwowej i wydanie postanowienia w sytuacji nieuwzględnienia stanu faktycznego pojazdu. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., poprzez nieodpowiednie zebranie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, opierając się na selektywnie wybranych informacjach wynikających z przedłożonych dokumentów.

Postanowieniem z [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając jako organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r., zobowiązujące K.B. do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, poprzez zagospodarowanie odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], wysłanego z terytorium Litwy na terytorium Polski, przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów, posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie gospodarki odpadami, wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na definicję ustawową pojęcia odpady w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.), oraz na wyroki sądów administracyjnych. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska według Trybunału Sprawiedliwość Unii Europejskiej dla oceny tego, czy zaszło "pozbycie się" danej substancji czy przedmiotu, istotne jest określenie przyczyn zastosowania tego zmienionego sposobu wykorzystania i intencji, skłaniających posiadacza do tej zmiany (np. nieprzydatność, czy brak możliwości wykorzystania w dotychczasowy sposób), a także ewentualne konsekwencje (dla człowieka lub środowiska) tego nowego sposobu zastosowania. W ocenie organu, przedmiot staje się zatem odpadem z chwilą "pozbycia się" go przez dotychczasowego posiadacza, bowiem o tym, czy dana substancja lub przedmiot mogą być uznane za nieprzydatne w określonym miejscu lub czasie decyduje ich dotychczasowy posiadacz. Przesądzające znaczenie dla uznania danego przedmiotu za "odpad" ma zatem jego stan w chwili sprowadzenia na terytorium Polski oraz wola jego poprzedniego posiadacza. Organ zaznaczył, że pozbycie się pojazdu przez poprzedniego posiadacza bez równoczesnego przekazania dowodu rejestracyjnego lub dokumentu stanowiącego jego odpowiednik, w sposób jednoznaczny przesądza o zaistnieniu przesłanki "pozbycia się". Dalej Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że analiza treści tłumaczenia rachunku Nr [...] wykazała, że sporny pojazd został zakupiony w dniu [...] czerwca 2015 r. przez K.B. od podmiotu pn. U., [...], Litwa, który wcześniej sprowadził ww. pojazd ze Stanów Zjednoczonych. Dla omawianego pojazdu został na terenie USA wystawiony dokument "Certificate of Title" z [...] stycznia 2015 r., w którym, zgodnie z treścią tłumaczenia sporządzonego w dniu [...] lipca 2015 r. przez tłumacza przysięgłego J.P., stanowi Certyfikat Tytułu Własności Pojazdu dla ww. pojazdu i zawarte w nim zostały następujące informacje - "Pojazd z odzysku" (org. Salvage Yehicle) oraz "Nie rejestrować do użytku na drogach publicznych" (org. Not to be registered for highway use). W ocenie organu, powyższe uniemożliwiało więc dalsze użytkowanie spornego pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, ponieważ dokument Certificate of Title wydany dla pojazdu z odzysku, wyklucza prawną możliwość zarejestrowania takiego pojazdu na podstawie omawianego dokumentu, co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 5 i ust. 2a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), zgodnie z którym rejestracji pojazdów dokonuje się na podstawie dowodu rejestracyjnego, jeżeli pojazd był wcześniej zarejestrowany. Organ dodał, że podstawowym dokumentem uprawniającym właściciela pojazdu do jego zarejestrowania na terytorium Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej jest Certyfikat Tytułu Własności (w oryginale - Certificate of Title of Vehicle) i taki dokument stanowi "inny dokument stwierdzający rejestracje pojazdu, wydany przez organ właściwy do rejestracji pojazdów w tym państwie". Według Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dokument Certificate of Title, wydany dla omawianego pojazdu przez władze stanu M., nie potwierdza rejestracji ww. pojazdu na terenie USA, lecz wręcz przeciwnie - zawiera adnotację o zakazie rejestracji omawianego pojazdu, a tym samym, sporny dokument Certificate of Title nie stanowi dokumentu, o którym mowa w ww. art. 72 ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem organu, sporny pojazd w chwili opuszczenia Stanów Zjednoczonych posiadał status pojazdu wycofanego z eksploatacji i w takim stanie został sprowadzony na terytorium Litwy, a następnie zakupiony i sprowadzony przez skarżącą na terytorium RP. Konsekwencją powyższego, w ocenie organu, jest brak możliwości użytkowania danego pojazdu zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a taki pojazd może być wykorzystywany jedynie jako źródło części zamiennych lub złom. Organ nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego dokonania błędnego tłumaczenia dokumentów sporządzonych w języku angielskim. Potwierdzeniem powyższego stanowią przepisy prawa dotyczące pojazdów, obowiązujące w Stanie M. w USA. Główny Inspektor Ochrony Środowiska dokonał analizy obowiązujących w Stanie M. w USA przepisów dotyczących pojazdów (M. Vehicle Code). Zgodnie z treścią tłumaczenia sporządzonego w dniu [...] grudnia 2014 r. przez tłumacza przysięgłego M.F., w art. 257.20 wyciągu z ww. aktu prawnego, ustawodawca następująco zdefiniował pojęcie "autostrady lub ulicy" (org, highway or Street): oznacza całą szerokość między liniami granicznymi każdej drogi utrzymywanej ze środków publicznych, jeżeli jakakolwiek jej część jest otwarta do użytku publicznego dla ruchu pojazdów. Z powyższego wynika więc, że sporny dokument Certificate of Title, wydany dla ww. pojazdu, uniemożliwiał jego ponowną rejestrację do użytku na wszystkich drogach publicznych, a nie tylko na autostradach tak jak podnosiła strona skarżąca. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie więc stwierdził, że sporny pojazd został sprowadzony przez skarżącą na terytorium RP z dokumentem nie uprawniającym do ponownej rejestracji, a co za tym idzie - uniemożliwiającym użytkowanie tego pojazdu zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Organ II instancji podkreślił, że to właśnie treść spornego dokumentu determinuje status ww. pojazdu jako odpadu. Z uwagi na powyższą argumentację, nie zgodził się również z zarzutem skarżącej odnośnie naruszenia przez organ art. 77 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu prawnego i rozszerzające potraktowanie zapisu w spornym dokumencie Certificate of Title. Zdaniem GIOŚ, potwierdzeniem prawidłowości przyjętego przez organ stanowiska jest przytoczony przez skarżącą wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1651/13, gdzie podkreślono, że dokument sam w sobie nie stanowi samodzielnej i wystarczającej przesłanki do zaliczenia pojazdu do odpadów, decydująca jest bowiem możliwość jego użytkowania, nawet gdy występuje konieczność jego ewentualnej naprawy. Dalej organ nie zgodził się ze skarżącą, jakoby pozytywna opinia o stanie technicznym spornego pojazdu była równoznaczna z prawem do poruszania się po drogach publicznych jako uczestnik ruchu na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, bowiem zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu jest jednym z kilku dokumentów, które zostały wskazane w ww. przepisie, jako dokumenty, na podstawie których dokonuje się rejestracji pojazdu. GIOŚ zgodził się z organem l instancji, że uszkodzony pojazd marki [...] został na terenie USA zakwalifikowany jako pojazd nienadający się do użytkowania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem i z takim statusem został sprowadzony na Litwę, a finalnie do Polski. Powyższe stanowi "pozbycie się" zgodnie z definicją odpadu zawartą w ww. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie zgodził się również z zarzutami skarżącej odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 8 k.p.a. bowiem wszystkie zebrane w sprawie dokumenty zostały wnikliwie przeanalizowane i są wystarczające do stwierdzenia, że sporny pojazd stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. W konsekwencji sporny pojazd marki [...], jako odpad, należało sklasyfikować pod kodem 16 01 04* - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy - zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923), posiadający właściwości niebezpieczne z uwagi na zawartość płynów eksploatacyjnych (m. in. obecność oleju przekładniowego skrzyni biegów w obwodach oraz obecność oleju napędowego w zbiorniku paliwa). Skoro skarżąca jest stroną odpowiedzialną za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadu w postaci uszkodzonego pojazdu organ I instancji prawidłowo oparł zaskarżone postanowienie na przepisach art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Wobec treści art. 18 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, organ I instancji słusznie zobowiązał stronę postępowania do zagospodarowania sprowadzonego nielegalnie odpadu w sposób określony wyżej przytoczonym przepisem, a który w świetle prawnych regulacji daje gwarancję poddania tego odpadu odzyskowi lub unieszkodliwianiu w sposób racjonalny ekologicznie.

W skardze na postanowienie GIOŚ z [...] marca 2016 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia wydanego przez organ I instancji podnosząc zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że sprowadzony pojazd marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] jest w całości odpadem w rozumieniu ww. przepisu,

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieodpowiednie zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia w sprawie, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny stanu technicznego pojazdu opierając się selektywnie na informacjach w przedłożonych dokumentach co doprowadziło do wyprowadzenia wniosków dotkliwych dla skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w opinii skarżącej, zakwalifikowanie samochodu marki [...] jako odpadu o kodzie 16 01 04* w myśl art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jest błędne z uwagi na stan techniczny sprowadzonego pojazdu w momencie przekraczania granicy, którego uszkodzenia były na tyle nieznaczne, że umożliwiały poruszanie się nim bez przeprowadzonych napraw. Skarżąca zwróciła uwagę na błędne przetłumaczenie dokumentów dotyczących pojazdu sporządzonych w języku angielskim, w których nie ma żadnych informacji o niemożliwości ponownego jego zarejestrowania. Skarżąca, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1651/13, podniosła, że o statusie odpadów, przy uwzględnieniu definicji odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, decyduje stan techniczny pojazdu, możliwość jego użytkowania nawet gdy występuje konieczność jego ewentualnej naprawy przemawia przeciwko uznaniu go za odpad. Zdaniem skarżącej, poprzedni właściciel pojazdu - firma U. nie "pozbyła" się pojazdu w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach, lecz przeniosła jego własność na stronę w drodze umowy sprzedaży. Sam dokument potwierdzający własność pojazdu tj. Certificate of Title nie może stanowić dowodu wskazującego na wolę wyzbycia się pojazdu jako odpadu przez poprzedniego właściciela. Zdaniem skarżącej, zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny pojazdu zostały ustalone nieprawidłowo przez rozszerzające potraktowanie zapisu w dokumencie Certificate of Title, przetłumaczonego przez tłumacza przysięgłego - J.P. W momencie przekraczania granicy, przedmiotowy pojazd miał bowiem nieznaczne uszkodzenia, które nie kwalifikowały go wedle prawa stanu M. jako złom czy też tylko do rozbiórki lub na części. Podkreśliła, że taka informacja z pewnością znalazłaby się w dokumencie, otrzymanym przez skarżącą przy zakupie pojazdu lub zostałby wydany dokument Certificate of Salvage czy też Salvage Title, w których zostałoby stwierdzone, że pojazd nie nadaje się do użytku lub jest zużyty. Skarżąca wskazuje, że w dniu [...] lipca 2015 r. wydana została opinia rzeczoznawcy samochodowego P.B. (opinia nr [...]), zgodnie z którą wartość rynkowa brutto pojazdu w stanie przed szkodą, określona na dzień [...] czerwca 2015 r. wynosiła 84.000, natomiast wartość brutto pojazdu w stanie uszkodzonym, określona na dzień [...] czerwca 2015 r. wynosiła 42 700. Należy zatem przyjąć, że wyliczona wartość pojazdu w stanie uszkodzonym stanowi 45% wartości bazowej brutto takiego pojazdu. Zdaniem skarżącej, opisane uszkodzenia nie mogły kwalifikować pojazdu jako odpadu. Skarżąca podniosła również, że przedmiotowy samochód został poddany naprawie. Po przeprowadzeniu procesu naprawy auto zostało poddane szczegółowemu badaniu technicznemu w Stacji Kontroli Pojazdów, który to podmiot jest uprawniony do wydawania zaświadczeń stwierdzających stan techniczny pojazdów, wymagany przez ustawę - Prawo o ruchu drogowym z 20 czerwca 1997 r. do poruszania się po drogach. Dalej skarżąca podniosła, że Generalny Inspektor Ochrony Środowiska wbrew obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nałożonego na organy administracji publicznej w art. 77 § 1 k.p.a. dokonał istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, stosując nieuprawnione ograniczenie w zakresie materiału dowodowego, a tym samym przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. - nie podjął czynności w celu dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym ustalenia stanu technicznego przedmiotowego pojazdu, istniejącego w dacie przekroczenia granicy. Konsekwencją dopuszczenia się przez organ naruszeń wskazanych przepisów było błędne przyjęcie, iż sporny pojazd należy uznać jako odpad w myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. oddalił skargę. Na wstępie uzasadnienia Sąd stwierdził, że przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a., ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006), oraz ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Odnosząc się następnie do zarzutów zawartych w skardze sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GIOŚ szczegółowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji z 23 grudnia 2015 r. zobowiązującego skarżącą do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], wysłanego z terytorium Litwy na terytorium Polski, przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów, posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie gospodarki odpadami, wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów, w terminie nie dłuższym niż 30 dnia od dania otrzymania postanowienia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnuto były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności, uwzględniają zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organy administracji wyjaśniły także stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji postanowienia bez stosowania środków przymusu. Z uzasadnień kontrolowanych przez Sąd postanowień wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć. Przedstawiono ustalony stan faktyczny i normy prawne znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie zdaniem Sądu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska jako organ odwoławczy, w postanowieniu z [...] marca 2016 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w zażaleniu a postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. wydanym przez GIOŚ jako organ I instancji.

Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia prawa materialnego, w ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi - organ właściwie przyjął, że pojazd, którego dotyczy postępowanie, stanowił nielegalnie przemieszczony odpad. Organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Dokonując interpretacji pojęcia odpady należy mieć na uwadze, że powstawanie odpadów powinno być eliminowane lub ograniczane przez wytwarzających odpady i ich odbiorców niezależnie od stopnia uciążliwości bądź zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także niezależnie od ich ilości lub miejsca powstawania. Kluczowym elementem definicji odpadów jest pojęcie "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą "pozbycia się" go przez dotychczasowego posiadacza. Zgodnie z ogólnym znaczeniem słowo "pozbywać się" oznacza "uwolnić się od czegoś niepotrzebnego, uciążliwego". Według aktualnie obowiązującej definicji w ustawie o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6). Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko.

W dalszej części uzasadnienia Sąd odwołał się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2874/13, według którego "Dla uznania danego przedmiotu za odpad podlegający regulacjom ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 r., Nr 124, poz. 859 ze zm.) - dalej jako: ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, oraz rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm.) - dalej jako: rozporządzenie nr 1013/2006, decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wprowadzenia produktu na terytorium Polski. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem czy może on poruszać się po drogach. Z tej przyczyny w postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. To, co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskany przez niego status odpadu". Sąd zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za "odpad" ma jego stan w chwili sprowadzenia na terytorium Polski, który w przypadku pojazdów wycofanych z eksploatacji, wynika ze statusu prawnego oraz stanu technicznego danego pojazdu oraz woli jego poprzedniego posiadacza. W ocenie Sądu, słusznie podniósł organ, że pozbycie się pojazdu przez poprzedniego posiadacza bez równoczesnego przekazania dowodu rejestracyjnego lub dokumentu stanowiącego jego odpowiednik, w sposób jednoznaczny przesądza o zaistnieniu przesłanki "pozbycia się". Treść dokumentu Certificate of Title, w tym stwierdzenie "pojazd z odzysku" i "nie rejestrować do użytku na drogach publicznych" stanowiły dowód potwierdzający brak możliwości dalszego użytkowania spornego pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem.

W dalszej części uzasadnienia Sąd, powołując się na ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, w tym na art. 72, uznał, że brak jest podstaw do zarejestrowania spornego pojazdu na terenie Polski między innymi ze względu na treść dokumentu Certificate of Title, który nie tylko nie potwierdza rejestracji ww. pojazdu na terenie USA, lecz wręcz przeciwnie - zawiera adnotację o zakazie rejestracji omawianego pojazdu. Podkreślając pierwszoplanowe znaczenie dowodów z dokumentów w postępowaniu w przedmiocie międzynarodowego przemieszczania odpadów, pozwalających ustalić przede wszystkim zamiar poprzedniego posiadacza pojazdu oraz to, czy pojazd ten może poruszać się po drogach, czyli być użytkowany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, Sąd stwierdził, że prawidłowo organ uznał, iż pojazd marki [...] opuścił terytorium USA z dokumentem determinującym brak możliwości jego użytkowania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, tj. posiadał status pojazdu wycofanego z eksploatacji i w takim stanie został sprowadzony na terytorium Litwy, a następnie zakupiony i sprowadzony przez skarżącą na terytorium RP. Oznacza to, że przedmiotowy pojazd nie mógł być zarejestrowany na terytorium Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i traktowany był jako odpad. Od daty zakupu przedmiotowego pojazdu do czasu sprowadzenia go na terytorium RP pojazd ten był wycofany z eksploatacji i nie był poddany żadnym proces unieszkodliwiania, które spowodowałyby zmianę jego statusu formalnoprawnego jako odpadu. Oznacza to, że przedmiotowy pojazd przemieszczony został do Polski ze Stanów Zjednoczonych jako odpad.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ posłużył się błędnym tłumaczeniem ww. dokumentu Certificate of Title, Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym wydany dla spornego pojazdu ww. dokument, uniemożliwia jego ponowną rejestrację na wszystkich drogach publicznych, a nie tylko na autostradach, co organ wykazał analizując przetłumaczone przepisy dotyczące ruchu drogowego obowiązujące w stanie M. w USA. Sporny pojazd został zatem sprowadzony przez skarżącą na terytorium RP z dokumentem, który nie dawał prawa do ponownej rejestracji oraz uniemożliwiał użytkowanie tego pojazdu zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Pojazdu tego pozbył się jego właściciel na terytorium USA.

Nie można zgodzić się również, zdaniem Sądu I instancji, z zarzutem, że sporny pojazd nie stanowi odpadu, ponieważ w Ocenie Technicznej Nr [...] z [...] lipca 2015 r. rzeczoznawca samochodowy P.B. stwierdził, że pojazd ten nie stanowi odpadu zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. Uprawnienia rzeczoznawcy samochodowego nie obejmują klasyfikowania danego pojazdu jako odpadu. Kompetencje w tym zakresie posiada Główny Inspektor Ochrony Środowiska, który na mocy art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.), został powołany do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, a jego ustawowym obowiązkiem jest m. in. realizacja zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Inspekcja Ochrony Środowiska jest organem wyspecjalizowanym w zakresie swoich ustawowych kompetencji, a tym samym jej pracownicy posiadają niezbędny do realizacji jej ustawowych zadań (także tych wynikających z ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) zakres wiedzy specjalistycznej pozwalający na dokonanie kwalifikacji przedmiotu jako odpadu.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem skarżącej, że w świetle definicji odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., o uznaniu konkretnego przedmiotu za odpad, w pierwszej kolejności decydują obiektywne przesłanki, czyli posiadanie określonych, przypisanych temu przedmiotowi walorów i cech warunkujących korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem, a przypadku utraty zdolności w zakresie takiego korzystania, np. w skutek uszkodzenia, istotną kwestią przesądzającą o dalszym traktowaniu przedmiotu jako nadającego się do użytku, będzie rozmiar i skutki uszkodzenia. Jeśli bowiem okazałoby się, że uszkodzeniu uległy pewne części przedmiotu, które bez uszczerbku dla przewidzianej dla niego funkcji, mogą podlegać wymianie, to wówczas właśnie te nienadające się do dalszego użycia części, stanowić będą odpady. Przedmiotem międzynarodowego przemieszczenia w niniejszej sprawie nie były części samochodowe, lecz pojazd jako całość, który został zakwalifikowany jako odpad już na terytorium USA.

Naprawa samochodu oraz wymiana części w warsztacie samochodowym lub autoryzowanym serwisie nie spełnia przesłanek ustawowych gospodarowania odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach. Odpad może być pozbawiony statusu odpadu jedynie poprzez poddanie go procesom odzysku, w szczególności recyklingu zgodnie z postanowieniami powołanej ustawy. Naprawa samochodu wycofanego z eksploatacji w warsztacie samochodowym lub potencjalna możliwość przeprowadzenia takiej naprawy oraz wymiana uszkodzonych części w samochodzie wycofanym z eksploatacji mającym status odpadu nie stanowi zastosowania procesów gospodarowania odpadami, które pozbawiając odpadu pewnych jego cech, mogą pozwolić na uznanie, że pojazd wycofany z eksploatacji (niezależnie od stopnia uszkodzeń), już wcześniej zakwalifikowany do kategorii odpadów, ten status utracił. Bez znaczenia dla utraty statusu odpadu przez pojazd wycofany z eksploatacji pozostaje także kwestia stopnia uszkodzeń pojazdu wycofanego z eksploatacji. Definicja ogólna pojęcia "odpady" uzupełniona jest definicjami dotyczącymi szczególnych kategorii odpadów takimi jak pojazdy wycofane z eksploatacji. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o pojazdach wycofanych z eksploatacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 140 ze zm.), przez pojazd wycofany z eksploatacji rozumie się pojazd stanowiący odpad w rozumieniu przepisów o odpadach. Oznacza to, że ustawa kwalifikuje w całości pojazd wycofany z eksploatacji jako odpad w rozumieniu przepisów o odpadach. Naprawa lub wymiana części w pojeździe wycofanym z eksploatacji nie pozbawi go w ten sposób statusu odpadu. Bez znaczenia pozostaje więc kwestia badania stopnia uszkodzeń poszczególnych części w pojeździe wycofanym z eksploatacji, która faktycznie sprowadzałaby się do badania stopnia uszkodzeń odpadów w pojeździe wycofanym z eksploatacji stanowiącym odpad w rozumieniu definicji ustawowej pojazdu wycofanego z eksploatacji.

Mając na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracji dokonał błędnej interpretacji oraz niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, czym naruszył wskazany wyżej przepis prawa materialnego, mający wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji błędne przyjął, że sprowadzony pojazd marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] jest w całości odpadem w rozumieniu ww. przepisu, co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracji nie podjął niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy, co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracji nieodpowiednio zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia w sprawie i w konsekwencji dokonał nieprawidłowej oceny stanu technicznego pojazdu, opierając się selektywnie na informacjach w przedłożonych dokumentach - co doprowadziło do wyprowadzenia wniosków dotkliwych dla skarżącej i uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła miedzy innymi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie podzielił błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska art. 3 ust; 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, co stanowiło naruszenie przez organ wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sprowadzony pojazd marki [...] jest w całości odpadem w rozumieniu ww. przepisu. Stanowiło to, naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez oddalenie skargi. Zakwalifikowanie spornego samochodu marki [...] jako odpadu o kodzie 16 01 04* w myśl art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jest zdaniem strony skarżącej błędne z uwagi na stan techniczny sprowadzonego pojazdu w momencie przekraczania granicy, którego uszkodzenia były na tyle nieznaczne, że umożliwiały poruszanie się nim bez przeprowadzonych napraw. Powyższe błędne stanowisko organów, podzielone również przez Sąd I instancji jest również związane z błędnym przetłumaczeniem dokumentu "Certificate of Title", wydany przez stan M., który stanowił swoisty Certyfikat Tytułu Własności Pojazdu. Dokument ten zawiera zapis "nie rejestrować na autostradach" a nie jak przyjęły organy "nie rejestrować na drogach publicznych". Nadto skarżąca podniosła, że sporny samochód został naprawiony, a po przejściu badań technicznych w Stacji Kontroli Pojazdów nr [...], wydane zostało zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu, stwierdzające jego pozytywny stan techniczny, wymagany przez ustawę Prawo o ruchu drogowym. Podniosła, że sam dokument "Certificate of Title" nie zawiera żadnych informacji o niemożliwości ponownego zarejestrowania spornego pojazdu. Wspomniany dokument jest wystawiany dla pojazdów uszkodzonych, które po naprawie i przejściu odpowiednich badań technicznych mogą być zarejestrowane, chyba że widnieją w nim wpisy o przeznaczeniu na złom (for junk), albo tylko do sprzedaży na części (part only) lub że pojazd jest nienaprawialny (nonrepairable). Brak zastrzeżenia w treści dokumentu własności, że pojazd jest traktowany jako złom lub przeznaczony na części powoduje, że właściciel pojazdu ma prawo naprawienia pojazdu, a po przejściu odpowiednich badań technicznych może zarejestrować auto jako pojazd na podstawie przepisów ustawy o ruchu drogowym, którym następnie może bez żadnych przeszkód poruszać się po drogach. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że na podstawie samej, wskazanej wyżej dokumentacji, pojazd nie może być uznany jako zużyty i nienadający się do użytku tj. nie może zostać uznany jako odpad o kodzie 16 01 04* ani jako inny odpad określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów. Ponadto skarżąca wskazała, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do zakwalifikowania całości pojazdu jako odpadu. Taka kwalifikacja może być ewentualnie uzasadniona tylko dla niektórych spośród jego części. Dalej skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie oddalił skargę w sytuacji, kiedy organ administracyjny dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazała, że organ administracji nie podjął niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy, a ponadto nieodpowiednio zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia w sprawie i w konsekwencji dokonał nieprawidłowej oceny stanu technicznego pojazdu, opierając się selektywnie na informacjach w przedłożonych dokumentach. W szczególności nie uwzględniono opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę samochodowego P.B., a w konsekwencji dokonano błędnej oceny stanu technicznego pojazdu – wyprowadzając tym samym dotkliwe wnioski dla skarżącej.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na zgłoszone zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie ma ocena czy trafnie Sąd I instancji uznał za prawidłowe zakwalifikowanie przez organy należącego do skarżącej kasacyjnie pojazdu marki [...] jako odpadu w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) oraz czy przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające z zachowanie wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pozwalające na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co w konsekwencji prowadziło do wydania przez GIOŚ na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów postanowienia o wezwaniu skarżącej kasacyjnie do oddania odpadów o kodzie 16 01 04* do wyspecjalizowanego przedsiębiorcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie między innymi z uwagi na nieuwzględnienie i nierozpatrzenie przez organ administracji publicznej całego materiału dowodowego, co z kolei mogło mieć wpływ na przyjęcie, iż sporny pojazd stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska znajduje oparcie w całokształcie zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego sprawy.

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy wyjść od interpretacji legalnej definicji pojęcia odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach. W powołanym przepisie przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub, do których pozbycia jest obowiązany. Z powyższej definicji wynika, że relewantną cechą pojęcia "odpadu" jest "pozbycie się" go. Dla oceny, czy doszło do "pozbycia się" w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach danego przedmiotu, istotna jest ocena przyczyny dokonania tej czynności i intencje, które skłoniły posiadacza rzeczy do jej wyzbycia się.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyrokach z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2274/15, z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/15 oraz z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 895/16, iż treść powyższej normy oznacza, że decydujące znaczenie dla kwalifikacji określonego przedmiotu (substancji) jako odpadu ma kwestia związana z jego "pozbywaniem się" przez posiadacza, które może być, jak się przyjmuje, działaniem faktycznym ("pozbywa się"), zamierzonym ("pozbyć się zamierza") lub nakazanym ("do którego pozbycia się jest obowiązany"). W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym przypadku w odniesieniu do określonego przedmiotu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpadów, zależne jest od tego, czy w danym przypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz owego przedmiotu pozbywa się, zamierza się pozbyć lub jest obowiązany to uczynić. Oznacza to, że regulacje krajowa i unijna dotyczące gospodarki odpadami posługują się pojęciem "odpadów" w znaczeniu, które decydującym kryterium zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów czyni intencję posiadacza w pozbyciu się tego przedmiotu lub substancji. Wyjątkiem od tego jest ustalenie przepisu prawa krajowego, który nakłada na posiadacza taki obowiązek, czyli obowiązek pozbycia się danego przedmiotu lub substancji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 257/15; z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1463/13). Przypisanie skarżącej nielegalnego przemieszczania odpadów oznaczającego transport odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, który odbył się na teren państwa UE wymagało wykazania, że dotyczył on przedmiotów lub substancji, których dotychczasowy posiadacz pozbył się, zamierzał się pozbyć lub do których pozbycia się był obowiązany. Orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela wywód zaprezentowany w wyroku tego Sądu z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3228/14, wedle którego o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane (animus). Przesłankę tę można ocenić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Chodzi tu o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015 r., sygn. II OSK 2920/13, LEX nr 1987184). W świetle definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach odpadem będzie pojazd, którego posiadacz pozbył się, i który nie może już być użytkowany w dotychczasowy sposób, czyli jest niezdatny do dalszego poruszania się po drogach ze względu na stopień zużycia oraz zakres i charakter uszkodzeń. Decydujący jest stan techniczny pojazdu z chwili jego sprowadzenia do Polski. Nie ma znaczenia natomiast fakt, że pojazd taki po poczynieniu stosownych nakładów może zostać naprawiony i dopuszczony do ruchu. Odpad może zatem stanowić pojazd niekompletny, czy uszkodzony (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 157/11, LEX nr 1251830). Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że o statusie pojazdu jako odpadu, prócz woli posiadacza pozbycia się go, będzie też decydować jego stan techniczny w chwili jego sprowadzenia do Polski, tj. możliwość sprawnego poruszania się nim po drogach.

W realiach kontrolowanej sprawy nie zostało zakwestionowane, że pierwotny posiadacz pojazdu (osoba zamieszkała na terytorium USA) wyzbył się na rzecz firmy ubezpieczeniowej samochodu osobowego marki [...], który uczestniczył w kolizji drogowej. Następnie samochód ten został nabyty przez firmę mającą siedzibę na Litwie, gdzie został sprzedany skarżącej kasacyjnie, która sprowadziła go na terytorium Polski. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjąć, że pojazd został sprowadzony do Polski w stanie uszkodzonym, z tym, że materiał ten pozwala na obecnym etapie przyjąć, że miał on uszkodzoną maskę od silnika oraz lewy przedni zderzak. Za przyjęciem powyższego ustalenia przemawia przede wszystkim treść dokumentu Certificate of Title według tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego języka angielskiego J.K. z dnia [...] lipca 2015 r. W dokumencie tym stwierdzono, że sporny samochód jest pojazdem powypadkowym, ma uszkodzone bez wartości odtworzeniowej: maskę silnika i lewy zderzak. W dokumencie tym brak jest jakiejkolwiek wzmianki o innych uszkodzeniach, a w szczególności niepodlegających naprawie. Natomiast w opinii sporządzonej przez biegłego P.B. sporządzonej na zlecenie skarżącej i dołączonej do akt sprawy administracyjnej wymieniono również inne uszkodzone elementy wyposażenia spornego samochodu. Z powyższej opinii nie wynika, kiedy te inne niż wymienione w dokumencie Certificate of Title uszkodzenia powstały, w szczególności czy istniały w chwili sprowadzenia samochodu przez skarżącą do Polski, czy też powstały w innym terminie – już po sprowadzeniu pojazdu do Polski np. w trakcie transportu na terenie Polski, w trakcie rozładunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny przeprowadzonego przez organ administracji postępowania wyjaśniającego w zakresie zachowania wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.pa. nie zwrócił uwagi, że organ nie zauważył powyższej sprzeczności między tymi dwoma dokumentami i ich nie wyjaśnił przedstawiając jednocześnie swoje stanowisko w tym przedmiocie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględnieniem tych obiektywnych okoliczności, jak już wyżej wskazano, umożliwi z kolei odtworzenie zamiaru pierwotnego posiadacza pojazdu, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu w chwili jego pozbycia się.

W związku z tym, że zamiar posiadacza wyzbycia się określonego przedmiotu jako odpadu jest trudny do ustalenia w przypadkach, gdy produkt ten jest następnie ponownie wykorzystywany w ten lub inny sposób, a dotyczy to w szczególności pojazdów i ich części, na tle przepisów w tym zakresie podjęte zostały próby wyjaśnienia okoliczności, w których domniemanie, iż posiadacz miał zamiar pozbycia się pojazdu jako odpadu, powinno zostać uznane za uzasadnione. Próba taka zastała podjęta m.in. w Wytycznych Korespondentów Nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów, które przedstawiają, w jaki sposób w rozumieniu wspólnym wszystkich państw członkowskich powinno być interpretowane rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. O wytycznych tych wspomina zarówno organ jak i Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Wytyczne te zostały uzgodnione na posiedzeniu z dnia 8 lipca 2011 r., zorganizowanym zgodnie z art. 57 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Nie są one prawnie wiążące, niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, by wskazywane w tym dokumencie rozróżnienie odpadu w postaci pojazdu, a pojazdu używanego nietraktowanego jako odpad odrzucić jako niezgodne z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów i celami, którym stosowanie tego aktu ma służyć (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 715/15; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 420/17).

Z punktu 8 lit. e Wytycznych wynika, że pojazd używany klasyfikowany jest zazwyczaj jako odpad m. in. gdy nie nadaje się do drobnych napraw lub posiada znacznie uszkodzone istotne części (np. w wyniku wypadku) lub jest pocięty na kawałki (np. na pół). W przypadku, gdy posiadacz pojazdu twierdzi, że ma zamiar przemieścić lub dokonuje przemieszczenia pojazdu używanego nadającego się do naprawy (typ 2), nie zaś odpadu w postaci pojazdu, wymagane jest zweryfikowanie, czy naprawa, której powinien zostać poddany uszkodzony pojazd, jest drobna. W załączniku nr 1 Wytycznych podane zostały przykładowe uszkodzenia, które można uznać za drobne (pęknięta lub rozbita przednia szyba, rozbite lampy przednie lub tylne, nieotwierające lub niezamykające się drzwi lub drzwi zdjęte z zawiasów, przy czym każda para drzwi została dołączona do pojazdu, konieczność wymiany klocków hamulcowych, uszkodzona została nieistotna część pojazdu). Dodatkowym wymogiem dla potwierdzenia faktu, że uszkodzony pojazd używany nie stanowi odpadu jest to, że nie ma on braków istotnych części i powierzchni/fragmentów (np. silnik, słupki, dach, oś, system wtrysku paliwa lub mocowanie skrzyni biegów) i nie są one poważnie uszkodzone, a ich naprawa nie przekracza wartości pojazdu w państwie wysyłki (np. po wypadku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wskazówki metodologiczne mogą mieć zasadniczą wartość przy wykładni definicji odpadu w związku z transgranicznym przemieszczaniem pojazdu. Z uwagi na legalną definicję odpadu określoną w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach oraz specyfikę spraw związanych ze sprowadzaniem uszkodzonych samochodów i braku jednoznacznych kryteriów uznania ich za odpad, stosowanie tych wytycznych może zapewnić jednolitość rozstrzygnięć, zapewnić realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organu administracji publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a. Przesłankę "pozbycia się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach determinującą uznanie pojazdu za odpad odnosi się do uprzedniego posiadacza pojazdu, co oznacza, że jego wola i sposób postępowania ma wpływać na kwalifikacje pojazdu jako odpadu. Przesłankę tę można stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza pojazdu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru jaki był w dacie przekazania przedmiotu innemu podmiotowi (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 793/16, LEX nr 2463048).

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są zasadne. Brak jednoznacznych ustaleń faktycznych w zakresie jakie elementy wyposażenia spornego samochodu były uszkodzone w chwili jego sprowadzenia przez skarżącą do Polski uniemożliwia ustalenie czy pierwotny jego posiadacz pozbył się go w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach, a tym samym, że stanowił odpad. Powyższe braki w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ administracji uniemożliwiały udzielenie odpowiedzi czy sporny pojazd stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach, a w konsekwencji czy zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącą obowiązku zastosowania procedury określonej w art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 poprzez zagospodarowanie odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...] przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów.

Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok należało uchylić, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również skargę jaką skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, albowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Powyższe rozważania pozwalają przyjąć, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie wyjaśniające nie ustalając wszystkich istotnych okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia, przeprowadził je z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tym samym naruszenie powyższych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w ustalonym stanie faktycznym uniemożliwiają przejście do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez organ przepisy prawa materialnego, w tym art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach. W związku z powyższym orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok oraz uznając, że skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasługiwała na uwzględnienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia. W szczególności winien wyjaśnić, jakie faktycznie były uszkodzone elementy wyposażenia sprowadzonego przez skarżącą do Polski spornego samochodu, czy pierwotny posiadacz samochodu pozbył się go jako odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, czy sporny samochód w chwili sprowadzenia do Polski można było uznać za odpad w rozumieniu powołanego przepisu, posiłkując się wytycznymi zawartymi w Wytycznych Korespondentów nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów, a poczynione w ten sposób ustalenia przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odpowiadającego warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłaty skarbowe od pełnomocnictw (34 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji, wynagrodzenie pełnomocnika za udział w postępowaniu przed Sądem II instancji oraz za sporządzenie skargi kasacyjnej, ustalone na podstawie § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 i art. 205 p.p.s.a.