Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 993/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. wa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO") – po rozpatrzeniu wniosku spółki W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością SZ Spółka komandytowa (zwanej też dalej "Spółką" lub "Skarżącą") o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza Gminy P. z [...] listopada 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy (znak: [...]) – utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2017 r. (znak: [...]).

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją Burmistrza Gminy P. z [...] listopada 2010 r. nr [...] (zwaną też dalej "Decyzją WZ") – wydaną na wniosek W. Sp. z o.o. – ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowych SN służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z budową elektrowni wiatrowej o mocy 2MW, jako urządzenia niezbędnego do korzystania z tych przewodów, z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową, stacją kontenerową i pozostałymi obiektami infrastruktury technicznej na dz. nr [...] i cz. dz. nr [...] obręb Z., gmina P..

Pismem z [...] października 2016 r. Spółka wystąpiła do SKO o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ w części dotyczącej zapisu pkt 1.3, tj. ustalenia średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m. W uzasadnieniu podano, że Decyzja WZ obarczona jest dwoma wadami, które – w ocenie Spółki – winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności:

- skoro ustalenie średnicy śmigła elektrowni wiatrowej (traktowane przez Spółkę jako określenie parametrów technicznych urządzenia) należy do zakresu przedmiotowego projektu budowlanego, to organem właściwym do rozstrzygania tej kwestii nie jest Burmistrz Gminy P. (zwany też dalej "Burmistrzem");

- decyzja o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzja w.z.") powinna określać ogólny sposób zagospodarowania terenu, a to z kolei oznacza, że zawarcie w takiej decyzji ustalenia dotyczącego średnicy wirnika pozbawione jest podstawy prawnej.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] października 2017 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji WZ we wnioskowanej części, wyjaśniając, że skoro inwestycja zlokalizowana jest na terenie gminy P., to załatwianie spraw z zakresu planowania przestrzennego należy w sposób nie budzący wątpliwości do zakresu właściwości miejscowej Burmistrza Gminy P.. Nadto SKO wskazało, że zgodnie z ugruntowanym w tej mierze orzecznictwem, w postępowaniach z zakresu decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania swojego żądania zawartego we wniosku.

Z tą argumentacją nie zgodziła się Spółka, która we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ oraz dodatkowo wskazała, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy związany jest zakresem wniosku jedynie w zakresie niezbędnym do jego rozpoznania i nie jest uprawniony do bezmyślnego przepisywania wszystkiego co inwestor wpisze we wniosku. Ponadto Skarżąca wywiodła, że organem właściwym do określenia parametrów technicznych obiektu budowlanego (takich jak średnica wirnika i wysokość jego zawieszenia) jest Starosta S. (zwany też dalej "Starostą"), a nie Burmistrz. Poza tym oceniła, że uzasadnienie pierwszoinstancyjnej decyzji SKO nie spełnia podstawowych wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. oraz dała wyraz podejrzeniu, że SKO nie podjęło właściwie żadnej refleksji nad istotą sprawy, w efekcie wydając całkowicie wadliwe rozstrzygnięcie.

Utrzymując w mocy decyzję własną z [...] października 2017 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 r. – SKO, ustosunkowując się do zarzutu wydania Decyzji WZ przez Burmistrza z naruszeniem przepisów o właściwości, stwierdziło, że w świetle art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w żaden sposób nie można skutecznie zarzucić Burmistrzowi, iż wydał on tę decyzję niezgodnie z właściwością rzeczową, przy założeniu że przedmiotowa inwestycja leży na terenie objętym jego właściwością miejscową. Jednocześnie SKO jako nadinterpretację oceniło wywód zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy co do właściwości funkcjonalnej w sprawach decyzji w.z., który ostatecznie doprowadził Skarżącą do całkowicie błędnego, zdaniem organu, wniosku, że skoro w Decyzji WZ mowa o parametrach zaplanowanego obiektu budowlanego, to z pewnością decyzja ta ma znamiona decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a to oznacza, że winien był ją wydać Starosta.

Ustosunkowując się natomiast do argumentu o braku podstawy prawnej do ustalania w decyzji w.z. średnicy śmigła elektrowni wiatrowej, SKO podniosło, że nie każdy ewentualny błąd w decyzji kwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa. Jednocześnie wskazało, że wbrew zarzutom Skarżącej, w decyzji z [...] października 2017 r. organ szczegółowo omówił przesłanki dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o normę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podając, kiedy zachodzi rażące naruszenie prawa oraz czemu ma służyć ww. przepis. Na tym tle SKO – zastrzegając, iż nie kwestionuje stanowiska Skarżącej co do kwalifikacji prawnej wirnika elektrowni – stwierdziło, że określenie w decyzji w.z. średnicy tegoż wirnika i wysokości jego umocowania nie stanowi jeszcze rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności Decyzji WZ choćby w części. Różnorakie uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. W takiej sytuacji – zdaniem SKO – podnoszone przez Spółkę argumenty co do nieprawidłowej treści Decyzji WZ nie mogą odnieść spodziewanego przez Skarżącą skutku, albowiem ewentualne naruszenie przepisu art. 61 u.p.z.p. i przepisów wymienionego rozporządzenia mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania strony w zwykłym trybie, lecz nie mając cechy "rażącego naruszenia prawa", nie może stanowić uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. SKO wskazało również, że wytykane przez Skarżącą uchybienia mają – ze względu na fakt, iż zakres przedmiotowy postępowania zakreśla zawsze wniosek inwestora – częściowo dyskusyjny charakter, jednak w opinii tego organu określenie przedmiotu postępowania zgodnie z wnioskiem inwestora, które, co podkreśliło SKO, nie narusza żadnej materialnoprawnej normy, nie może w ogóle zostać uznane za naruszenie prawa, nie mówiąc już o rażącym naruszeniu prawa.

W podsumowaniu SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie Decyzji WZ w części dotyczącej zapisu pkt 1.3, tj. ustalenia średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m. Jednocześnie zastrzegło, że nie znalazło innych wad ww. decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3–6 k.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. W szczególności nie można stwierdzić, aby decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej.

Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością SZ Spółka komandytowa, reprezentowana przez ad P., która decyzji tej zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu, podczas gdy w niniejszej sprawie Burmistrz nie był legitymowany do ustalenia w Decyzji WZ średnicy wirnika elektrowni wiatrowej oraz wysokości zawieszenia tego wirnika; ustaleń tych powinien dokonać organ architektoniczno-budowlany (Starosta), w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania Decyzji WZ bez podstawy prawnej, podczas gdy przesądzenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w skrócie "d.w.z.z.t.") parametrów technicznych elektrowni, tj. średnicy wirnika oraz wysokości zawieszenia wirnika, stanowi przekroczenie kompetencji organu z uwagi na brak podstawy prawnej do zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w decyzji w.z.

Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji SKO oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autorka powtórzyła i uzupełniła argumentację podnoszoną już na etapie postępowania administracyjnego. W szczególności wskazała, iż decyzja w.z. stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym, możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Dlatego np. przesądzenie o wymiarach budynku w decyzji w.z.z.t. – choćby nastąpiło to na wyraźne żądanie inwestora – stanowiłoby jednak niewątpliwie przekroczenie kompetencji organu samorządowego. Brak jest bowiem podstawy do zamieszczania takiego rozstrzygnięcia w decyzji w.z. Jeśli zaś idzie o decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to jako konieczne i dopuszczalne elementy takiej decyzji należy, w ocenie Skarżącej, uznać maksymalną powierzchnię zabudowy oraz maksymalną wysokość wiatraka (masztu). Inne elementy, jak powierzchnia fundamentów znajdujących się nie wyżej niż poziom terenu, a także średnica wirnika czy wysokość jego zawieszenia, powinny być natomiast doszczegółowione w projekcie budowlanym. Taki sposób interpretacji jest zgodny z przepisami prawa, w szczególności z treścią § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; w skrócie jako "rozporządzenie"). Poza brakiem podstawy prawnej do zamieszczenia w decyzji ustalenia dotyczącego średnicy śmigła elektrowni wiatrowej i wysokości zawieszenia wirnika, Skarżąca wskazała również na brak – jej zdaniem – kompetencji Burmistrza do rozstrzygania w tym zakresie. Orzekając bowiem w przedmiocie ww. parametrów elektrowni, Burmistrz, będący organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy, wkroczył w zakres kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, wyjaśniło, że jego zdaniem określenie w Decyzji WZ średnicy wirnika elektrowni wiatrowej oraz wysokości jego zamontowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa – zwłaszcza, iż tak precyzyjna charakterystyka inwestycji została wprowadzona przez inwestora już we wniosku o wydanie tej decyzji, nie zaś narzucona przez organ.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, czyli sprawa rozpoznawana w tzw. trybie nadzwyczajnym, odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny (dalej: "postępowanie nieważnościowe") stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale ponadto również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych – dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6–7).

W kontrolowanej sprawie, SKO – mając na względzie zarzuty i argumentację strony skarżącej, ogniskujące się wokół twierdzeń o wprowadzeniu przez Burmistrza do decyzji z [...] listopada 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy ("Decyzji WZ") ustaleń zawartych w pkt 1 ppkt 3 (o treści: "średnica wirnika do 90m zawieszonego na wys. nie większej niż 125m") z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej – skoncentrowało się głównie na analizie ww. części decyzji z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w tym także przesłanki dotyczącej rażącego naruszenia prawa – w efekcie nie dopatrując się wystąpienia tych przesłanek. Ponadto SKO stwierdziło, że nie znalazło również innych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3–6 k.p.a. oraz ustanowionych w przepisach odrębnych (których dotyczy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanej części Decyzji WZ.

Przystępując do weryfikacji powyższego stanowiska SKO – w pierwszej kolejności w kontekście zarzutów i twierdzeń zawartych w inicjującym kontrolowane postępowanie wniosku Spółki z [...] października 2016 r. oraz w jej późniejszych pismach procesowych i w skardze – należy na wstępie zauważyć, że:

- wprawdzie SKO nie wypowiedziało się wyraźnie w kwestii legitymacji Spółki do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ, to jednak w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, a zwłaszcza załączonej do wniosku kopii decyzji Burmistrza Gminy P. z [...] września 2015 r. (znak: [...]) o przeniesieniu Decyzji WZ, legitymacja ta nie budzi wątpliwości. Choć bowiem Spółka nie była pierwotnym adresatem Decyzji WZ (była nim W. Sp. z o.o., zwana też dalej "Inwestorem"), to jednak stała się nim na mocy ww. decyzji Burmistrza z [...] września 2015 r.;

- wniosek Spółki inicjujący kontrolowane postępowanie został oparty na błędnym założeniu, że jedno (to samo) zarzucane uchybienie (tu: polegające na zawarciu w Decyzji WZ niedopuszczalnego, zdaniem Skarżącej, ustalenia określonego w pkt 1 ppkt 3 tej decyzji) może być kwalifikowane jako wyczerpujące równocześnie różne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (tu: wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Tymczasem, jak trafnie zauważa się w doktrynie, jedno kwalifikowane naruszenie prawa nie powinno być podciągane pod różne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. (tak E. Śladkowska, Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 72). Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – wskazywane przez stronę kategorycznie, jako równocześnie właściwe, różne pozytywne przesłanki nieważnościowe (tu: wydanie decyzji "z naruszeniem przepisów o właściwości" oraz "bez podstawy prawnej") podlegają różnym reżimom co do przesłanki negatywnej: tzw. przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wiąże się z "przedawnieniem" 10-letnim, podczas gdy w odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. takiego ograniczenia brak – zob. art. 156 § 2 k.p.a.). Dlatego, jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji sporządza, tak jak w kontrolowanej sprawie, zawodowy pełnomocnik, powinien on dążyć do odpowiednio precyzyjnego sformułowania tego wniosku, w szczególności przez wskazanie dla jednego wytykanego uchybienia, jednej (najbardziej adekwatnej) podstawy nieważnościowej. (Nieprzypadkowo mowa tu o podstawie "najbardziej adekwatnej", bo np. większość przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. teoretycznie daje się zarazem zakwalifikować jako szczególne przypadki "rażącego naruszenia prawa" – por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, uw. 8 do art. 156, i tam przywołana literatura).

Przechodząc do analizy poszczególnych przesłanek nieważnościowych, wypada ją rozpocząć od przesłanki "braku podstawy prawnej" do zamieszczenia w Decyzji WZ ustalenia z jej pkt 1 ppkt 3 – jako w okolicznościach tej sprawy przesłanki najdalej idącej, a to w tym mianowicie sensie, że w razie ewentualnego potwierdzenia się zarzutu braku podstawy prawnej do wydania decyzji (jej kwestionowanej części), "automatycznie" bezprzedmiotowe stałoby się badanie kwestii właściwości organu. Natomiast ewentualne zidentyfikowanie wymaganej podstawy prawnej może stanowić dogodny punkt wyjścia do ustalenia organu właściwego do "posłużenia się" daną podstawą.

Nie ulega wątpliwości, że przesłanka "wydania decyzji bez podstawy prawnej" nie dotyczy sytuacji, w której decyzja nie zawiera powołania podstawy prawnej, bądź określa ją błędnie lub ogólnikowo – w przypadku, gdy taka podstawa obiektywnie istnieje – bowiem wówczas mamy do czynienia jedynie z wadą formy i naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, uw. 10 do art. 156, i tam przywołana literatura; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 46; por. też wyrok NSA z 09.01.2007 r., II OSK 1369/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W świetle wypowiedzi doktryny i orzecznictwa można uznać, że sam rdzeń (ale już nie granice) znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych (ewentualnie: postanowień administracyjnych) rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por.: wyroki NSA: z 09.01.2007 r., II OSK 1369/06; z 07.12.2016 r., II GSK 1257/15 – CBOSA; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 53). Z powyższym ujęciem omawianej przyczyny nieważności korespondują wskazywane w piśmiennictwie typowe przypadki, w których ona występuje, a do których zalicza się m.in.: wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym; wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego; wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa niemających charakteru powszechnie obowiązującego; wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocą innej czynności konwencjonalnej. Wspólną cechą tych przypadków jest to, że wchodząca w rachubę decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez potrzeby odwoływania się do sfery faktu. Mogą jednak o tym przesądzać także braki w sferze faktycznej, gdy decyzja opiera się na stanie faktycznym skrajnie odmiennym od tego, który warunkuje czynności jurysdykcyjne, a także w razie braku wymaganej czynności konwencjonalnej, czy oświadczenia potencjalnego adresata decyzji, a w szczególności: przewidzianego prawem materialnym i niezbędnego do powstania sprawy administracyjnej wniosku (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, uw. 10 do art. 156, i tam przywołana literatura).

Żadna z wymienionych sytuacji nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim należy zauważyć, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora (zob. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). I taki wniosek w przypadku Decyzji WZ został złożony – dnia [...] maja 2010 r. przez Inwestora (Windbud sp. z o.o.). Co więcej, jest poza sporem, że we wniosku tym, charakteryzując planowane przedsięwzięcie, Inwestor podał m.in. inkryminowane dane dotyczące maksymalnej średnicy wirnika oraz maksymalnej wysokości jego zawieszenia [w ramach "Charakterystyki inwestycji", w części określonej jako "Rodzaj, skala (...) i usytuowanie przedsięwzięcia"]. Oznacza to, iż Inwestor uznał ww. dane – w ocenie Sądu: najzupełniej słusznie – za istotny element "charakterystyki inwestycji", której zamieszczenie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest wymagane w świetle art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu owa charakterystyka obejmuje m.in.: "określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej" (lit. b) oraz "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" (lit. c). W ocenie Sądu nie ulega zaś wątpliwości, że wielkość średnicy wirnika i wysokość jego zawieszenia współkształtują gabaryty projektowanego obiektu, a także mają znaczenie dla oceny wpływu tej inwestycji na środowisko, w szczególności na awifaunę (wszak zmiana któregokolwiek z ww. parametrów przekłada się wprost choćby na zmianę wielkości lub usytuowania wycinka przestrzeni "omiatanego" mocowanym na wirniku zespołem łopat). Chodzi przy tym o obiekt elektrowni wiatrowej rozpatrywany jako całość użytkowa – obejmująca zarówno część budowlaną, jak i elementy techniczne – gdyż tylko takie "holistyczne" ujęcie jest relewantne z perspektywy wartości podlegających uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich zwłaszcza jak: wymagania ładu przestrzennego i ochrony środowiska oraz walory krajobrazowe (zob. art. 1 ust. 2 pkt 1–3 u.p.z.p.).

Fakt, iż sporne parametry znalazły się we wniosku Inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest istotny z uwagi na, słusznie zaakcentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasadę związania organu planistycznego takim wnioskiem.

Oczywiście wspomniana zasada nie legitymuje "bezmyślnego przepisywania do decyzji wszystkiego co inwestor wpisze we wniosku" – co zarzuciła organowi w skardze jej autorka – lecz oznacza powinność odzwierciedlenia przez organ w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy wszystkich określonych we wniosku inwestora, a podlegających ujawnieniu ("nadających się" do ujawnienia) w decyzji w.z. zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji, w sposób zgodny z tym wnioskiem (w szczególności jeśli idzie o wielkość poszczególnych parametrów). Natomiast w sytuacji, gdy jest to niemożliwe (najczęściej z uwagi na wyniki analizy urbanistycznej, np. gdy wykazała ona niemożność zrealizowania obiektu o podanych przez inwestora gabarytach), zasada związania wnioskiem nakłada na organ obowiązek poinformowania o tym inwestora i zwrócenia się doń o stosowną modyfikację wniosku, zaś w razie braku zgody na taką modyfikację – konieczność odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W świetle powyższych uwag jako szczególnie istotna w kontrolowanej sprawie jawi się kwestia, czy podane we wniosku Inwestora parametry inwestycji, w postaci maksymalnej średnicy wirnika oraz maksymalnej wysokości jego zawieszenia, "nadawały się" do ujawnienia w treści Decyzji WZ. Innymi słowy, czy – a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej – dopuszczalne było określenie tych parametrów w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy dla elektrowni wiatrowej.

Nie ulega wątpliwości, że treść decyzji w.z. ustala się w oparciu o odpowiednio stosowany przepis art. 54 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzja u.l.i.c.p.") – tu odpowiednio: decyzja o warunkach zabudowy – określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W omawianym zakresie należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; w skrócie "rozporządzenie"). W § 2 tego rozporządzenia ustalono sposób zapisywania poszczególnych ustaleń decyzji u.l.i.c.p. oraz decyzji w.z., w tym ustaleń dotyczących:

- "rodzaju zabudowy" (pkt 1) – ze wskazaniem stosowanego w takim przypadku "w szczególności" nazewnictwa, w ramach którego prawodawca wyodrębnił m.in. zabudowę mieszkaniową, w tym jednorodzinną i wielorodzinną (lit. a), zabudowę usługową (lit. b), zabudowę produkcyjną (lit. d), obiekty infrastruktury technicznej (lit. h);

- "warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego" (pkt 3) – które należy zapisywać "poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu".

Należy zwrócić uwagę, że o ile w cytowanym rozporządzeniu posłużono się pojęciem "rodzaju zabudowy" (§ 2 pkt 1), o tyle w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o "rodzaju inwestycji". To drugie określenie jest niewątpliwie znacznie bardziej pojemne. Już na tle poprzednio obowiązującego, identycznie brzmiącego art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.; w skrócie "u.z.p.") objaśniono w doktrynie, że zwrot "określenie rodzaju inwestycji" oznacza wymienienie w treści decyzji lokalizacyjnej (ówcześnie: decyzji w.z.z.t.) konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku, "wraz z charakteryzującymi ją parametrami" (T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 83).

W tak rozumianym pojęciu "rodzaju inwestycji" – poprzednio zawartym w art. 42 ust. 1 pkt 1 u.z.p., a w obecnie użytym w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. – mieszczą się niewątpliwe kwestionowane parametry dotyczące średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia. Potwierdza to treść wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tj. decyzji Burmistrza Gminy P. z [...] października 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, znak: [...]), w której ww. parametry zostały wymienione właśnie w punkcie poświęconym określeniu rodzaju (i miejsca realizacji) inwestycji (pkt I). Ponadto godzi się zauważyć, że ujęcie ww. parametrów także w przywołanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko potwierdza wyżej wyrażony pogląd, iż parametry te mają znaczenie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska.

W Decyzji WZ kwestionowane parametry zostały zamieszczone w jej pkt 1, poświęconym "warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Takie ich zaklasyfikowanie znajduje pewne oparcie w treści przywołanego wyżej § 2 pkt 3 rozporządzenia (nawiązującego do art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p.), zgodnie z którym ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się m.in. poprzez określenie gabarytów (czyli głównych wymiarów zewnętrznych) projektowanej zabudowy – a te w przypadku elektrowni wiatrowej (rozumianej jako całość użytkowa) są z pewnością współwyznaczane m.in. przez wymiary średnicy wirnika i wysokość jego zawieszenia.

Poza tym katalog wskaźników i parametrów, jakie mogą zostać określone w decyzji w.z., ma niewątpliwie charakter otwarty – na co już wskazuje użycie przez prawodawcę, zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wprowadzenie do wyliczenia w art. 54 pkt 2), jak i w rozporządzeniu (zob. § 2 pkt 3), zwrotu "w szczególności". Powyższe zaś oznacza, że w uzasadnionych przypadkach organ ma prawo wprowadzić do treści decyzji lokalizacyjnej dodatkowe, wyraźnie w ww. przepisach nie wymienione, parametry lub wskaźniki.

Potwierdza to analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego poświęconego lokalizacji innego rodzaju inwestycji infrastrukturalnych, jakimi są stacje bazowe telefonii komórkowej. Zgodnie z utrwalonym w tym orzecznictwie poglądem, nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji u.l.i.c.p., w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania (por. m.in.: wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 559/16; a także wyroki WSA: z 08.11.2011 r., II SA/Bd 991/11; z 13.03.2014 r., II SA/Kr 1465/13; z 08.11.2017 r., II SA/Po 492/17; z 10.07.2018 r., II SA/Rz 412/18 – dostępne w CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze nie można uznać, iż określenie w pkt 1 ppkt 3 Decyzji WZ parametru dotyczącego średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nastąpiło bez podstawy prawnej. Podstawę tak stanowiły analizowane wyżej przepisy art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a u.p.z.p. oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia.

Zarazem, wbrew zarzutom skargi, nie można zasadnie twierdzić, że parametry te zostały określone w sposób nadmiernie – jak na standardy decyzji lokalizacyjnej – szczegółowy. Nie sposób zwłaszcza uznać, iżby doszło w tym przypadku do ustalenia "ostatecznych, dokładnych i precyzyjnych danych technicznych planowanej zabudowy". Przede wszystkim należy zauważyć, że kwestionowane parametry w postaci średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nie został określone dokładnie, lecz przez wskazanie wielkości granicznych (maksymalnych) – odpowiednio: "do 90 m" oraz "nie większej niż 125 m" – tym samym trudno uznać je za ostateczne. Nie są to także precyzyjne dane techniczne, bo z takimi mielibyśmy do czynienia w sytuacji podania np. typu czy modelu turbiny.

Powyższe uwagi mają również znaczenie z punktu widzenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), której została poświęcona znaczna część rozważań uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a co do której – podobnie jak i odnośnie do przesłanki "braku podstawy prawnej" – zauważa się w doktrynie, że zarówno same te przesłanki, jak i granica pomiędzy nimi, są nieostre (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.A.1 do art. 156).

Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana ani bliżej określona. Jednakże zagadnienie tej postaci kwalifikowanej wadliwości aktu administracyjnego było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny. Ostatecznie upowszechnił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania (skomplikowanych metod) wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (por. m.in.: wyroki NSA: z 09.02.2005 r., OSK 1134/04; z 13.07.2017 r., I OSK 2721/15; z 24.01.2018 r., II OSK 1931/17 – dostępne CBOSA; W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). Konieczne jest przy tym, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych (kompetencyjnych), a nawet procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. też M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.C.2 do art. 156), czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, s. 231).

Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o każde wadliwie zastosowanie prawa lub błędną jego wykładnię, ale o naruszenie prawa w stopniu najwyższym, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym. Bezspornym jest też, że prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości, opierając się zasadniczo na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie weryfikowanej decyzji, zaś przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji.

W kontrolowanej sprawie nie można uznać, że określenie w Decyzji WZ maksymalnej średnicy wirnika, jak również maksymalnej wysokości jego zawieszenia, pozostawało w tak rozumianej, oczywistej sprzeczności z treścią omówionych wyżej przepisów.

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przez SKO przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji przez organ niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), wskazać należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.: "Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi."

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż przedmiotowa inwestycja przewidziana była do realizacji na terenie działki nr [...] i części działek nr [...] (obręb Z.), który to teren położony jest w całości w gminie P.. Tym samym organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu był Burmistrz Gminy P.. Zatem, wbrew zarzutom strony skarżącej, Decyzja WZ została wydana przez właściwy – tak miejscowo, jak i rzeczowo – organ. I to także w części obejmującej kwestionowane postanowienie pkt 1 ppkt 3 ww. decyzji, skoro – jak to już wyżej wyjaśniono – postanowienie takiej treści mogło zostać wprowadzone do decyzji w.z.

Odnośnie do właściwości rzeczowej organu warto jeszcze zaznaczyć, że to organ planistyczny – a nie, jak twierdzi Skarżąca, organ architektoniczno-budowlany – określa zasadnicze parametry przyszłej (nowej) zabudowy. Potwierdza to treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w którym określono m.in. sposób ustalania w decyzji w.z. takich parametrów (wskaźników) nowej zabudowy, jak: linia zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Rolą organu architektoniczno-budowlanego, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), jest zaś ocena, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny decyzją w.z.z.t. (w przypadku braku planu miejscowego dla terenu projektowanej inwestycji). Zatem, wbrew wywodom skargi, organ udzielający pozwolenia na budowę nie byłby właściwy do ustalenia spornych parametrów w sposób określony w pkt 1 ppkt 3 Decyzji WZ.

Tym samym za niezasadny należało uznać również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez SKO przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Poza tym SKO prawidłowo zbadało Decyzję WZ (jej kwestionowaną część) także w kontekście pozostałych, niewskazanych we wniosku Spółki, przesłanek nieważnościowych.

Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc bez ograniczania się jedynie do przesłanek wskazywanych przez strony w postępowaniu (por. np.: wyrok NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2376/10, CBOSA; wyrok NSA z 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32; wyrok WSA z 23.10.2014 r., IV SA/Po 736/13, CBOSA). Nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nim przesłanki (zob. wyrok NSA z 21.10.2009 r., I OSK 40/09, CBOSA). W konsekwencji nie można też, co do zasady, jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (zob. wyrok NSA z 06.03.2003 r., I SA 2038/01, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, pomimo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Dostrzeżone bowiem braki uzasadnienia, także w postaci wytkniętego w skardze nieustosunkowania się przez SKO do wszystkich istotnych twierdzeń Skarżącej, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy – czego dowodzi przeprowadzona wyżej przez Sąd analiza i ocena prawna, uzupełniająca w niezbędnym zakresie rozważania prawne organu.

Zasadne skwitowanie przez SKO wniosku Spółki decyzją odmowną zwalniało zaś ten organ oraz Sąd od rozważania, czy w ogóle dopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności Decyzji WZ we wnioskowanej części. Jedynie ubocznie wypada więc zauważyć, że wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie dopuszcza się stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą, to jednak zarazem zastrzega się, iż dotyczyć to może tylko takiej sytuacji, kiedy decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia (zob. np. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uw. 10 do art. 156, i tam przywołane orzeczenia sądowe oraz wypowiedzi doktryny).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.