Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 997/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 683/13 w sprawie ze skargi H. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 683/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę H. Ł. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. H. Ł. (dalej określana jako skarżąca) wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Do wniosku załączyła m.in. oświadczenie, że nie pracuje i od dnia [...] czerwca 2012 r. otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania wspomnianej opieki. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu złożenia wniosku stwierdzono, że świadczenie to skarżąca otrzymała z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ od października 2010 r. była osobą bezrobotną.

Powołaną już decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy G. odmówił skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu podkreślił, że zasiłek ten jej nie przysługuje, gdyż nie zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zasiłek ten nie jest zaś przyznawany za samą opiekę w sytuacji, gdy wnioskodawca nie podejmuje z tego powodu pracy zarobkowej lub zatrudnienia.

Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Zwróciła w nim uwagę na bardzo ciężki stan zdrowia męża, który wymaga stałej opieki, oraz na to, że tylko ona tę opiekę sprawuje, co uniemożliwia jej aktywność zawodową.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. organ odwoławczy, działając na podstawie m.in. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu omówił przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, akcentując, że jedną z nich jest to, by ubiegający się o zasiłek zrezygnował

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Nie kwestionując okoliczności podniesionych przez skarżącą (trudna sytuacja dochodowa rodziny, stała opieka skarżącej nad mężem), podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż w jej przypadku przesłanka ta nie została spełniona. Skarżąca przed podjęciem opieki nad mężem nie pozostawała bowiem w stosunku zatrudnienia ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej. W tym kontekście organ m.in. przytoczył definicję słownikową, według której "rezygnować" oznacza "zrzec się czegoś dobrowolnie, odstępować od czegoś".

Skarżąca złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której powtórzyła argumenty zawarte

w odwołaniu.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podtrzymał swoją wykładnię art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaznaczając, że skarżąca od października 2010 r. była bezrobotna, wobec czego nie zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad mężem. Wyeksponował zarazem różnicę pomiędzy treścią tego przepisu a regulacją art. 17 rozpatrywanej ustawy, dotyczącą zasiłku pielęgnacyjnego. Ten ostatni zasiłek przysługuje bowiem nie tylko osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale – jak zastrzeżono wprost

w powołanym art. 17 – także osobom, które tego zatrudnienia lub pracy nie podejmują. Wyróżnienie tej drugiej kategorii osób oznacza, że pojęcie rezygnacji

z zatrudnienia lub pracy zarobkowej "nie obejmuje sytuacji rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzony od dnia 1 stycznia 2013 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, dalej powoływanej jako ustawa z 7 grudnia 2012 r.). Omówił przewidziane tym przepisem przesłanki przyznania nowego typu świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego, zaznaczając, iż w niniejszej sprawie spór ogniskuje się wokół tej spośród nich, która wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki.

Sąd zwrócił uwagę na niejednolitość orzecznictwa w tym zakresie, wyróżniając trzy stanowiska. Najpierw przywołał orzeczenia, według których przez rezygnację

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć również niepodejmowanie takiej działalności, następnie wyroki opowiadające się za wykładnią literalną, prezentowaną też przez organ w tej sprawie, oraz rozstrzygnięcia odrzucające tę wykładnię jako sprzeczną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W tym ostatnim kontekście Sąd stwierdził, że w odniesieniu do osób, którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed 1 stycznia 2013 r. na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r., czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na wykładnię prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1557, OTK-A 2013, nr 9, poz. 134). Wyrokiem tym uznano za niezgodne

z Konstytucją przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r., w świetle których osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone

w przepisach dotychczasowych, przy czym decyzje przyznające to prawo po upływie tego terminu wygasały. Sąd powołał się na komunikat prasowy z rozprawy, na której Trybunał Konstytucyjny wydał przywołany wyrok, wskazujący, że wyrok ten nie daje podstaw ani do dochodzenia roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy. Odwołując się do poglądów doktryny na temat konsekwencji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego uznał, że skutkiem wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. może być w wielu przypadkach "reaktywowanie" prawa do świadczeń pielęgnacyjnych przyznanych w trybie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z 7 grudnia 2012 r. Zastrzegł przy tym, że posłużył się słowem "może" ze względu na możliwość wcześniejszego wydania w trybie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) decyzji stwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. W takim przypadku bowiem przywrócenie prawa do świadczenia wymagałoby uprzedniego wzruszenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, którym to prawo przyznano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dostrzegł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r. został ogłoszony już po tym, jak w sprawie wydano decyzje w obu instancjach, lecz odwołując się do orzecznictwa

i doktryny wyraził pogląd, że mimo to nie mógł tego wyroku pominąć. Stosownie do art. 190 ust. 2 Konstytucji ogłoszenie takie łączy się z zakazem stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które zostało wcześniej wszczęte, ale jeszcze się nie zakończyło. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są bowiem wiążące dla sądów administracyjnych, ponieważ muszą respektować ich charakter prawotwórczy polegający na tym, iż przepis, którego niezgodność z Konstytucją Trybunał stwierdził, traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności. W tym sensie, mimo iż w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywierają one skutki na przyszłość, to w sferze stosowania prawa powodują skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym ich wejście w życie. Przepis uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia, i musi być pominięty, gdy zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy.

Sąd przyjął, że bez znaczenia pozostaje to, iż art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r., których niekonstytucyjność stwierdzono wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., nie stanowiły podstawy wydanych w sprawie decyzji. Jego zdaniem przepisy te odnoszą się do wszystkich spraw, w których przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r., a następnie na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych odmówiono prawa do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ten ostatni przepis jest zatem konsekwencją prawną art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. Tym samym w odniesieniu do osób, które miały przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r., znajduje zastosowanie norma prawna rekonstruowana zarówno z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r.

Rozwijając ten wątek Sąd zaakcentował, że skoro skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. może być przywrócenie prawa wynikającego z ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, to w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym należy rozważyć celowość i legalność orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie do zaakceptowania wszak byłaby sytuacja, gdyby skarżąca, której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostałoby de facto przywrócone, uzyskałaby także kolejne świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oba świadczenia, pomimo formalnie różnych podstaw prawnych, stanowią wszak swoisty rodzaj wynagrodzenia przez państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny. Wyrok Trybunału kwestionujący utratę praw nabytych przez osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r., stanowi zatem wskazówkę interpretacyjną podczas dokonywanej wykładni zamieszczonego w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcia rezygnacji z zatrudnienia w odniesieniu do takich osób. Nie można mianowicie w rozpatrywanej materii przyjąć wykładni literalnej, gdyż prowadziłaby ona do sytuacji niezgodnej z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych, w której wspomniane osoby byłyby wskutek zmiany prawa zmuszone do zaprzestania sprawowania opieki, by podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować. Należy natomiast znaleźć w granicach możliwego znaczenia językowego stosowanego przepisu jego sens odpowiadający Konstytucji. Oznacza to, że pomimo jednoznacznych deklaracji wyrażanych w procesie legislacyjnym, pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć również jego niepodejmowanie.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd rozważył trzy rodzaje następstw swojego stanowiska w zależności od wyniku poczynionych w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych dotyczących decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjnej. I tak jeżeli decyzja ta została wydana na czas nieokreślony, organy powinny nadal realizować prawa, jakie z niej wynikają, odmawiając zarazem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż istota tego świadczenia jest "tożsama funkcjonalnie" ze świadczeniem pielęgnacyjnym i oba świadczenia nie mogą się dublować. Jeśli natomiast okres, na jaki przyznano świadczenie pielęgnacyjne, już upłynął, organy muszą wniosek rozpoznać, mając na względzie zaprezentowany przez Sąd pogląd dotyczący przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Tak samo muszą uczynić, jeżeli na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. wydano decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, w którym to stwierdzenie nastąpiło.

Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 stycznia 2013 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty materialnoprawne.

Pierwszy został odniesiony do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 190 ust. 2 Konstytucji i art. 105 § 2 K.p.a. W tych ramach pełnomocnik organu wytknął Sądowi pierwszej instancji, że błędnie uznał, iż skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt

K 27/13 jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. o przyznaniu skarżącej bezterminowo świadczenia opiekuńczego od dnia [...] czerwca 2012 r., w wyniku czego ten pierwszy przepis nie może być

w sprawie zastosowany, gdyż zachodzi konieczność rozważenia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym bezprzedmiotowości orzekania

i umorzenia postępowania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżąca wystąpiła wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r.

Drugi zarzut również podnosił naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy

o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie rezygnującej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku

z koniecznością sprawowania opieki w sytuacji, gdy osoba ta nie podjęła takiego zatrudnienia lub pracy.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał najpierw stanowisko Sądu pierwszej instancji, po czym stwierdził, że sprawa przyznania skarżącej wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie nosi cech bezprzedmiotowości, ponieważ wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. dotyczył wyłącznie przepisów intertemporalnych art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. Trybunał nie rozważał zatem konstytucyjności art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym poprawności wprowadzonych tym przepisem nowych, bardziej restrykcyjnych niż dotychczasowe kryteriów uzyskania świadczeń opiekuńczych, czyli specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji w sprawie nie zastosowano przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją.

Pełnomocnik odnotował pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., że zrealizowanie tego wyroku będzie wymagało zmiany prawa, gdyż ani nie tworzy on roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy. Stwierdził, że "nie było i nie ma w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach" oraz że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może przywrócić czy reaktywować bytu prawnego decyzji wygaszonej z mocy prawa. Wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r. nie ma też bezpośredniego wpływu na moc obowiązującą decyzji wydanej na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego konstytucyjności nie zakwestionowano. W związku z tym pełnomocnik uznał, że skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wskutek wygaśnięcia decyzji przyznającej to świadczenie, a co za tym idzie – że jej wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego powinien być rozpatrzony na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym ostatnim kontekście w kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podjął polemikę z przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji interpretacją tego przepisu, nawiązując do argumentów wcześniej prezentowanych przez organ. Odwołał się ponownie do rezultatów wykładni systemowej wewnętrznej, zestawiając ze sobą art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z jej art. 17 ust. 1 celem wykazania, że pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie może na gruncie tej ustawy obejmować niepodejmowania zatrudnienia. Zwrócił też uwagę na ratio legis nowelizacji przeprowadzonej ustawą z 7 grudnia 2012 r. ujawnione

w materiałach z procesu legislacyjnego, którym było ograniczenie kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na konieczność racjonalizacji zasad jego przyznawania i dostosowania ich do potrzeb społecznych związanych z polityką społeczną i do możliwości finansowych państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony nią wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W ramach pierwszego ze sformułowanych w niej zarzutów, odniesionego do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 190 ust. 2 Konstytucji i art. 105 § 2 K.p.a., trafnie zakwestionowano pogląd Sądu pierwszej instancji dotyczący konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, choć uczyniono to w nawiązaniu do nieadekwatnie i nieprecyzyjnie powołanych przepisów. W art. 190 ust. 2 Konstytucji mowa jest przecież o ogłaszaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a w art. 105

§ 2 K.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego na wniosek strony. Oba te zagadnienia pozostawały bez związku z przedmiotem niniejszej sprawy i nie były tematem rozważań Sądu pierwszej instancji. Niemniej rozważania te istotnie nie dają się pogodzić zarówno ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i z działaniami legislacyjnymi, które miały na celu realizację tego stanowiska i usunięcie wskazanego nim stanu niezgodności z Konstytucją, będącego wynikiem nowelizacji dokonanej ustawą z 7 grudnia 2012 r.

Kwestie te wyjaśnił już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 250/14. Odwołał się najpierw do spostrzeżeń Trybunału Konstytucyjnego zawartych w pisemnych motywach wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13. Trybunał zwrócił uwagę, że przedmiotem przeprowadzonej przez niego kontroli konstytucyjnej były przepisy intertemporalne przewidujące mechanizm polegający na wygaszeniu z mocy prawa decyzji przyznających świadczenie pielęgnacyjne, który zmaterializował się z dniem 30 czerwca 2013 r., czyli już przed wydaniem orzeczenia. Zdaniem Trybunału odwrócenie takiego stanu rzeczy wymaga interwencji ustawodawczej, gdyż instytucje sanacyjne uregulowane w art. 190 ust. 4 Konstytucji i w konkretyzujących go unormowaniach ustawowych pozwalają wzruszyć jedynie akty stosowania prawa podjęte w oparciu o przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją. Wyrok Trybunału dotyczył zaś rozwiązań międzyczasowych działających ex lege bez potrzeby wydawania aktów stosowania prawa czy prowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców i nie obejmował przepisów wprowadzających przesłanki specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także nowe, bardziej restrykcyjne w porównaniu ze stanem dotychczasowym kryteria uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego, jak podkreślił sam Trybunał Konstytucyjny, zrealizowanie jego wyroku wymagało zmiany prawa, ponieważ wyrok ten nie może stanowić podstawy ani do roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub o specjalny zasiłek opiekuńczy. Zmiany tej dokonano ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznających to prawo. To ta ustawa przywraca stan zgodny z Konstytucją, będąc w tym zakresie jedynym środkiem prawnym, jaki można było podjąć w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 3141/14.

Powyższe okoliczności dowodzą, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, iż orzeczenie niezgodności z Konstytucją art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. pozwala uznać za niebyły skutek, który te przepisy spowodowały, polegający na wygaśnięciu z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji nieprawidłowe są wywiedzione z tego błędnego założenia dalsze wywody uznające, że skarżąca nie utraciła prawa do tego świadczenia, o ile nie wydano decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, którym je przyznano, oraz że okoliczność ta może mieć wpływ na wynik postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie doszedł do wniosku, by postępowanie to – w jakimkolwiek z rozważanych przez niego wariantów związanych z bytem prawnym uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego – mogło stać się bezprzedmiotowe i by jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Wręcz przeciwnie Sąd zobowiązał organ do ponownego rozpatrzenia tej sprawy, choć z uwzględnieniem błędnych wskazań łączących się z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. Bezzasadnie podniesiono zatem naruszenie art. 105 § 2 K.p.a. z uwagi na to, że zaskarżony wyrok zamyka drogę do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W efekcie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, mimo iż odnotowuje mankamenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie może doprowadzić do jego uchylenia. To, czy orzeczenie to odpowiada prawu, zależy bowiem od oceny zawartych w nim spostrzeżeń dotyczących przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, dokonanej z pominięciem zbędnych w istocie uwag na temat świadczenie pielęgnacyjnego, do którego prawo skarżąca utraciła wskutek art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z 7 grudnia 2012 r., uznanych za niezgodne z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r.

Kwestia ta została poruszona w ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, również odniesionego do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz w kontekście wspomnianych przesłanek, a ściśle tej z nich, według której specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje ubiegającej się o niego osobie, jeżeli rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Sąd pierwszej instancji w rezultacie prokonstytucyjnej wykładni celowościowej uznał, że wymóg ten jest spełniony także wówczas, gdy osoba ta ze wskazanego powodu nie podejmuje zatrudnienia, natomiast w skardze kasacyjnej wykluczono tę możliwość z powołaniem się na literalną treść rozpatrywanego przepisu i na wnioski wynikające z wykładni systemowej wewnętrznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela to pierwsze stanowisko, wpisujące się w jednolitą linię orzeczniczą tego Sądu, mimo iż nie znajduje ono wyraźnego potwierdzenia w tym brzmieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jakim go w sprawie zastosowano, czyli brzmieniu pierwotnym (poza orzeczeniami, które były przywołane i będą jeszcze powołane poniżej można w tym miejscu wymienić m.in. wyroki z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1344/14, z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 408/14, z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14, z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14 oraz z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 3141/14). Nie można bowiem pominąć argumentu podniesionego również w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej, wywiedzionego z porównania rozpatrywanego przepisu z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. W tym ostatnim skonstruowano kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyraźnie wyodrębniając dwie kategorie osób do niego uprawnionych, mianowicie te, które nie podejmują zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) i te, które z niego rezygnują. Założenie wewnętrznej spójności tekstu prawnego i jego terminologicznej jednolitości nie pozwala uznać tej okoliczności za pozbawioną wagi i dokonać takiej językowej interpretacji analizowanego art. 16a ust. 1, która by prowadziła do wniosku, że zamieszczone w nim pojęcie rezygnacji z zatrudnienia ma w jego przypadku szerszy zakres znaczeniowy, rozciągający się także na sytuację, gdy zatrudnienie to w ogóle nie zostało podjęte.

Przyznał to Naczelny Sąd Administracyjny w kilku orzeczeniach, zastrzegając jednak jednocześnie, że taką wykładnię należy odrzucić ze względów konstytucyjnych, wyeksponowanych również przez Sąd pierwszej instancji (zob. np. wyroki z 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14 i z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 456/14). Prowadzi ona bowiem do nieuprawnionego różnicowania praw osób znajdujących się w jednakowym położeniu, w którym nie wykonują one pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną przez nie opieką. Ten aspekt poruszył również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powoływanego wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., w którym stwierdził, że choć problematyka zaostrzenia kryteriów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wprowadzenia restrykcyjnych przesłanek specjalnego zasiłku opiekuńczego, będących rezultatem ustawy z 7 grudnia 2012 r., nie była objęta przeprowadzoną przez niego kontrolą konstytucyjności, to jest merytorycznie powiązana ze stanowiącą przedmiot tej kontroli regulacją przepisów przejściowych zawartych w tej ustawie. W tym kontekście w dalszym fragmencie uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny przywołał stanowisko, jakie zajął w swoim wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 (Dz. U. Nr 209, poz. 1550, OTK-A 2006, nr 10, poz. 151) w sprawie zasiłku stałego, że skoro zasiłek ten oraz świadczenie pielęgnacyjne miały jednakowy cel i odnosiły się do tej samej materii, to zgodnie z konstytucyjną zasadą równości powinny być oceniane według jednolitych kryteriów, bez przyjęcia dodatkowych zastrzeżeń zawężających krąg uprawnionych do jednego z tych świadczeń. Zauważył zarazem, że przed zmianą dokonaną ustawą z 7 grudnia 2012 r. regulacja dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego, szczególnie, gdy było ono przyznane na czas nieokreślony, tworzyła stabilne warunki sprawowania opieki, pozwalające podjąć w zaufaniu do ciągłości stanu prawnego decyzję życiową o wieloletnich skutkach, polegającą na niepodejmowaniu zatrudnienia lub rezygnacji z niego i poświęceniu się opiece nad osobą bliską. Dlatego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że stan rzeczy, w którym osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne w wyniku nowelizacji przeprowadzonej ustawą z 7 grudnia 2012 r. utraciły je i jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczy o naruszeniu praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jego zdaniem osoby te znalazły się w "pułapce prawnej", gdyż nie podjęły zatrudnia lub z niego zrezygnowały w zamian za świadczenie pielęgnacyjne, a następnie je utraciły w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji, który je przyznano, i z powodu sytuacji na rynku pracy nie są już w stanie zatrudnienia uzyskać.

W związku z argumentacją autora skargi kasacyjnej odwołującą się do zamiarów, jakie przejawiono w toku prac legislacyjnych poprzedzających uchwalenie ustawy z 7 grudnia 2012 r., warto odnotować też pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych celem wyeliminowania nadużyć nie uzasadnia sama w sobie znoszenia praw słusznie nabytych.

Wzgląd na te wartości konstytucyjne powoduje, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być wykładany szerzej niż przyjęto w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, choć w granicach dopuszczalnego znaczenia użytych w nim sformułowań. Podzielić wypada wszak spostrzeżenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 758/14, że rezygnację z czegoś należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody, która to uniemożliwia. W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że na tle rozpatrywanego przepisu rezygnacja z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej to zarówno rozwiązanie trwającego stosunku, jak i jego nienawiązanie ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Przyznał zatem prymat wspomnianemu wspólnemu celowi, jakiemu służą świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, sprowadzającemu się do zrekompensowania zarobków utraconych przez osobę sprawującą opiekę i wydatków łączących się z tą opieką. W jego ocenie taką wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych potwierdza przy tym jego obecne brzmienie, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2015 r., w którym mowa jest już nie tylko o rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej, ale także o ich niepodejmowaniu. Również w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zmiana ta miała na celu wyeliminowanie wątpliwości, jakie można było powziąć na tle wcześniejszego brzmienia omawianego przepisu. W świetle dotychczasowych wywodów może ona mieć charakter wyłącznie doprecyzowujący, a nie merytoryczny, czyli oznaczający rozszerzenie przesłanki przyznania specjalnego świadczenia opiekuńczego.

Z tych wszystkich powodów i z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.