Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2796/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par  2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012r. sprawy ze skargi H.K. i L.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez H.K. i L.K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. Nr [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania G.Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2011 r. Nr [...] .

Wymienioną decyzją z [...] lipca 2011 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), nakazał G.Z. rozbiórkę wytwórni elementów betonowych usytuowanej na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...] , zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sentencji decyzji organ I instancji zaznaczył, że inwestorem w sprawie jest G.Z. . W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał natomiast, że postępowanie wszczęto w 1999 r. i dotyczyło trzech tuneli ogrodowych z folii i placu betonowego. Z uwagi na różną klasyfikację i różne terminy budowy ww. obiektów, postanowiono o rozdzieleniu przedmiotowego postępowania na dwa. W wyniku później podjętych działań kontrolnych na działce o nr jw., wszczęto kolejne postępowania administracyjne związane z jej zabudową i dotyczyły one: betoniarki BMK-500C na czterech stalowych słupach opartych na dwóch stalowych płytach o wymiarach 3,92 m x 1,00 m leżących na gruncie i zbiornika na materiały sypkie o pojemności 20 ton usytuowanego na dwóch płytach stalowych o wymiarach 3,00 m x 0,72 m leżących na gruncie. Następnie organ podał, że w trakcie ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu 10 września 2010 r. stwierdzono, że na przedmiotowej działce powstał kolejny plac betonowy o powierzchni 400 m² wykonany samowolnie (albowiem dokonane zgłoszenie dotyczyło 500 m², a wykonano 900 m²). Wskazał dalej, że wszystkie wyżej wymienione (jak wskazał dalej organ), postępowania dotyczą w istocie tej samej inwestycji, jednego obiektu budowlanego, tj. wytwórni elementów betonowych. W skład tego obiektu wchodzą zarówno samowolnie wybudowane tunele foliowe stanowiące magazyny na wytworzone elementy betonowe, jak również wybudowane betonowe place składowe oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ww. obiekty, wraz z instalacjami i urządzeniami stanowią całość techniczno-użytkową i winny być przedmiotem wyłącznie jednego postępowania dotyczącego całej wytwórni elementów betonowych. Prowadzenie kilku postępowań w stosunku do poszczególnych elementów ww. obiektu budowlanego mogłoby wyłącznie skomplikować sprawę i utrudnić wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Organ wskazał przy tym, że inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę ww. wytwórni elementów betonowych, wobec czego uzasadnione jest stwierdzenie, że obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie organ zaznaczył, że jedynym legalnie zrealizowanym elementem tej inwestycji jest wybudowany na podstawie zgłoszenia utwardzony plac o powierzchni 500 m2. I dalej podał, że w celu umożliwienia legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, postanowieniem z 14 grudnia 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 5 miesięcy dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Wobec niewykonania obowiązków przez inwestora, stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, należało orzec o rozbiórce.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G.Z. żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu środka zaskarżenia G.Z. wskazał w szczególności na brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. Podniósł m.in., iż organ nie uwzględnił faktu, że na przedmiotowej działce do utwardzenia terenu prawomocnie jest zgłoszone ponad 2.500 m², a nakazanie rozbiórki utwardzenia terenu, który nawet nie wyczerpuje tej powierzchni jest pozbawione podstaw prawnych. Dotyczy to także (jak podał) tuneli foliowych, jeśli zważy się, że zostały one pobudowane na gruncie wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego w czasie, kiedy nie było obowiązku zgłaszania ich budowy, a obecne prawo stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma do nich zastosowania. Podniósł także, że na działce nie istnieją fundamenty pod węzeł betoniarski oraz, że silosy i betoniarka są urządzeniami mobilnymi o charakterze technicznym, i nie wymagają fundamentów, a nadto - że zostały posadowione w czasie, kiedy prawo nie wymagało dla tego typu urządzeń pozwolenia na budowę, a wobec czego nie może mieć do nich obecnie zastosowania tryb z art. 48 Prawa budowlanego. G.Z. zakwestionował też zmianę przedmiotu postępowania (poprzez połączenie kliku postępowań w jedno i przyjęcie, że sprawa dotyczy obiektu – wytwórni elementów betonowych), co w istocie oznacza zakaz dalszego prowadzenia działalności gospodarczej na spornej działce.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2011 r. Nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania G.Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2011 r. Nr [...] , uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji przeprowadzenie wadliwego postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji nie zastosował się -jak podniósł w pierwszej kolejności organ odwoławczy- do wytycznych zawartych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2004 r. Nr [...] . Organ wojewódzki w decyzji tej, mając na uwadze wyrok NSA z 6 listopada 2003 r. (zapadły w przedmiotowej sprawie), wskazał zaś w sposób wyraźny, uchybienia organu powiatowego w prowadzonym postępowaniu i zawarł wskazówki co do dalszego toku postępowania. W powołanym wyroku Sąd zarzucił bowiem (jak wskazał organ), że nie ustalono ponad wszelką wątpliwość daty zrealizowania tuneli foliowych. Ustalenia w powyższym zakresie są o tyle istotne, że dopiero na ich podstawie można ocenić, jakie przepisy będą miały zastosowanie - Prawa budowlanego z 1974 r., czy też z 1994 r. Sąd zarzucił też brak ustalenia, czy w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że powyższe rozważania dotyczą trzech tuneli foliowych, jednakże winny być wzięte pod uwagę także przy ocenie betoniarki oraz dwóch silosów.

Następnie [...] WINB wskazał, iż zdecydowanie przez PINB w [...] o wydaniu jednego rozstrzygnięcia co do całości tzw. "wytwórni betonowej" było błędnym rozwiązaniem. Z decyzji I instancji nie wynika bowiem wprost jakie elementy "wytwórni betonowej" należy rozebrać. Z uzasadnienia można jedynie domniemywać, że organowi powiatowemu chodziło o tunele foliowe, dwa silosy, betoniarkę oraz utwardzony teren. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji i musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę i jakiego dokładnie przedmiotu dotyczy. Sentencja winna być sformułowana precyzyjnie, bez możliwości różnej jej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie organu odwoławczego w stosunku do przedmiotowej inwestycji i wchodzących w jej skład różnych elementów - winny zapaść osobne rozstrzygnięcia.

Dalej, organ odwoławczy podniósł, że dodatkowego wyjaśnienia wymaga w sprawie kwestia utwardzenia gruntu. PINB w [...] w decyzji wskazał, że inwestor posiadał zgłoszenie na utwardzenie 500 m2 działki, utwardził ok. 900 m2, a ze stanowiska przedstawionego w odwołaniu wynika, że G.Z. ma zgodę organów na utwardzenie 2,500 m2. Należało w tej sytuacji ustalić, czy rzeczywiście G.Z. ma zgodę organów na utwardzenie 2.500 m². Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku ustalenia, że inwestor wykonał utwardzenie niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, organ I instancji winien prowadzić w stosunku do robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W końcu, organ odwoławczy podniósł, że w sprawie wymagało dokładnego ustalenia, czy betoniarka, tunele foliowe i silosy są obiektami budowlanymi bądź urządzeniami podlegającymi reglamentacji Prawa budowlanego. Powyższe ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym w postaci dokumentacji zdjęciowej.

Konkludując, organ odwoławczy zarzucił organowi powiatowemu nie podporządkowanie się treści art. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niepełne wyjaśnienie przedmiotowej sprawy oraz niewypełnienie w pełni dyspozycji zawartych w aktach administracyjnych organu nadrzędnego wydawanych w toku niniejszego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. skarżący - H.K. i L.K. wnieśli o jej uchylenie w całości.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

-art. 7 w zw. z 12 k.p.a. poprzez wskazywanie do przeprowadzenia organowi niższego rzędu szeregu dowodów, zbędnych dla zakończenia niniejszego postępowania (m.in. nakazanie badania organowi niższego rzędu, czy strona postępowania (G.Z. ) ma zgodę, jak twierdzi w odwołaniu jego pełnomocnik, na utwardzenie 2.500 m2 działki czy tylko na 500 m2);

-art. 8 k.p.a. poprzez wskazanie w decyzji nr 999/05 [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z 23 listopada 2005 r. organowi niższego rzędu sposobu załatwienia sprawy, a następnie wytknięcie tego sposobu jako "błędnego rozwiązania";

-art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] narusza przepisy prawa materialnego, jak i procesowego bez wyjaśnienia jakie przepisy prawa materialnego i procesowego zostały naruszone i, czy było to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący uchyleniem decyzji;

-art. 12 § 1 k.p.a. poprzez wskazywanie PINB w [...] sposobu załatwienia sprawy prowadzącego w konsekwencji do jej zbędnego skomplikowania poprzez nakazanie rozdzielenia jednego postępowania na szereg postępowań dotyczących poszczególnych elementów obiektu budowlanego tj. budowli stanowiącej całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

-art. 3 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez odmowę uznania zespołu składników wraz z instalacjami i urządzeniami, za budowlę, stanowiącą całość techniczno – użytkową, tj. wytwórnię elementów betonowych;

-art. 4 zw. z art. 5 ust. 2 pr. bud. poprzez ich nieuwzględnienie w ten sposób, że cel i użytkowanie zrealizowanej inwestycji narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konsekwencji czego istnienie budowli pozostaje w niezgodności z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

-art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 i art. 7 pkt. 1 i 2 pr. bud. poprzez ich nieuwzględnienie w ten sposób, że samowolne utworzenie i użytkowanie budowli, bez wcześniejszego procesu projektowania i budowania w sposób określony w przepisach techniczno - budowlanych stanowi m.in. brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (kurzenie, emisje nieprzyjemnych zapachów oraz hałas);

-art. 48 ust. 1 pr. bud. poprzez jego nieuwzględnienie z uwagi na fakt, że cel i użytkowanie zrealizowanej inwestycji narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konsekwencji czego istnienie budowli pozostaje w niezgodności z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli w szczególności, że zaskarżoną decyzją organ dokonał błędnego uchylenia decyzji organu powiatowego. Zalecenia organu odwoławczego wobec organu I instancji są błędne i w konsekwencji doprowadzą jedynie do przedłużenia postępowania. Skarżący stwierdzili przy tym, że zespół składników, instalacji i urządzeń tworzy jedną budowlę (wytwórnię elementów budowlanych) w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. pr. bud., a działania, które sugeruje organ odwoławczy, polegające na rozdzieleniu budowli powstałej wskutek samowoli budowlanej G.Z. na poszczególne składniki, instalacje i urządzenia, doprowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której pomimo toczących się wielu postępowań administracyjnych organy utracą kontrolę nad przedmiotem postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przez Sądem w dniu 11 maja 2012 r. pełnomocnik profesjonalny uczestnika postępowania – G.Z. , złożył pismo procesowe mające stanowić załącznik do protokołu rozprawy. W piśmie tym pełnomocnik G.Z. wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi podniósł, iż skarżący nie mają legitymacji czynnej bycia stroną w niniejszym postepowaniu sądowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem -zdaniem Sądu- zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

-Przed rozwinięciem powyższego wskazać w pierwszej kolejności należy, iż Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika uczestnika postępowania – G.Z. o braku interesu prawnego po stronie skarżących, co miałoby wpływ na ich uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi. Postępowanie administracyjne, w którym zapadła zaskarżona decyzja, prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego od 1999 r., a wszczęte zostało na wniosek skarżącego – L.K. . W trakcie tego postępowania zapadło wiele decyzji administracyjnych i na żadnym etapie tej sprawy interes prawny skarżących (i tym samym ich przymiot strony w sprawie), nie był kwestionowany. Wszystkie wydane w sprawie orzeczenia były doręczane Państwu K. (tj. bezpośrednim sąsiadom G.Z. ) jako stronom tego postępowania. Ich interesy reprezentował profesjonalny pełnomocnik i miał on zapewniony udział w sprawie. Nadto, interesu prawnego skarżących nie kwestionował Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie, ze skarg L.K. w dniu 23 listopada 2001 r. (sygn. akt IV SA 1827/99 i sygn. akt IV SA 903/00). Prawa skarżących do udziału w sprawie nie kwestionował też Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie w dniu 6 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 816/03. W uzasadnieniu wyroku wydanego wówczas, ze skargi G.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2002 r. Nr [...] dotyczącą nakazu rozbiórki trzech tuneli foliowych, Sąd wyraźnie wziął pod uwagę stanowisko pełnomocnika L.K. , biorącego udział w sprawie. Nadto, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący – H.K. i L.K. utracili prawo do gruntu bezpośrednio przylegającego do działki G.Z. , a tym samym, aby uległa zmianie ich sytuacja mająca wpływ na byt ich interesu prawnego w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. (z uwagi na tryby, w jakich sprawa (czy sprawy) administracyjna jest od lat przez organy nadzoru budowlanego prowadzona). Konkludując, zarówno decyzja zaskarżona w sprawie, jak i decyzja ją poprzedzająca organu powiatowego zostały skarżącym doręczone, a stan sprawy nie wskazuje na to, aby skarżący utracili przymiot strony, który dotychczas bezwzględnie w sprawie posiadali, a tym samym - aby utracili legitymację do wniesienia skargi opartą na interesie prawnym (v. art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi jako wniesionej przez podmioty do tego nieuprawnione, ani do jej oddalenia bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów w niej podniesionych i bez dokonania oceny zaskarżonego w sprawie aktu administracyjnego.

-Przechodząc natomiast do oceny zaskarżonej decyzji przypomnieć trzeba, iż kontrolowanym orzeczeniem z [...] października 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) uchylił w całości decyzję organu powiatowego (nakazującą G.Z. -na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego- rozbiórkę wytwórni elementów betonowych usytuowanej na działce nr ewid. [...] w [...] ), i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż przeprowadzone przez organ powiatowy postępowanie było niedokładne i nierzetelne, a zasadnicze kwestie w sprawie pozostały niewyjaśnione.

Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy ww. przepisu - art. 138 § 2 k.p.a.

-Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. w obecnym brzmieniu organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136 (z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności).

Stosując omawiany przepis w niniejszej sprawie [...] WINB zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez nie ustalenie szeregu okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy wskazał na zakres postępowania i nieuprawnione połączenie przez organ I instancji kilku postępowań administracyjnych -prowadzonych dotychczas odrębnie- w jedno, nie uwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej organu wojewódzkiego z [...] marca 2004 r. i tym samym nieuwzględnienie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych wyroku z 6 listopada 2003 r., a to skutkowało brakiem ustaleń w zakresie daty realizacji tuneli foliowych oraz pozostałych przedmiotów objętych postępowaniem. Organ odwoławczy wskazał także na brak dokładnego wyjaśnienia sprawy dotyczącej utwardzenia terenu i brak dokonania w sprawie kwalifikacji poszczególnych przedmiotów tym postępowaniem objętych w kontekście ich podlegania przepisom Prawa budowlanego. Wskazał też na sentencję decyzji organu powiatowego, z której nie wynika w sposób niewątpliwy, jakie elementy objęto nakazem rozbiórki orzeczonym w I instancji.

Mając na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji organu I instancji, jak i materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania, Sąd uznał zastrzeżenia organu odwoławczego w całości za zasadne. W konsekwencji, za zasadne Sąd uznał także zastosowanie w okolicznościach sprawy przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie na jego podstawie orzeczenia kasatoryjnego.

-Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało dawno, bo już w 1999 r. Wówczas postępowanie to dotyczyło jedynie legalności znajdujących się na działce uczestnika postępowania - G.Z. , trzech tuneli foliowych, które to wykorzystywano (jak ustalono wówczas) przy produkcji elementów betonowych oraz utwardzonego placu. W protokole z kontroli mającej miejsce 22 czerwca 1999 r. zapisano, że na działce stanowiącej własność G.Z. produkowane są elementy betonowe i do tej produkcji wykorzystywane są trzy tunele foliowe o wymiarach 7m x 30m wybudowane w 1987 r. Zapisano także, że na ww. działce znajduje się utwardzony plac betonowy o wymiarach 15m x 15m, wykonany w 1994 r. W stosunku do wskazanych tuneli foliowych i ww. utwardzonego placu poprowadzone zostały dwa, równoległe postępowania, w trakcie których zapadły nie tylko liczne decyzje organów obu instancji, ale również orzeczenia prawomocne Naczelnego Sądu Administracyjnego (sprzed reformy sądownictwa administracyjnego), w tym wyroki z 6 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 816/03 i IV SA 817/03 (pierwszy dotyczący nakazu rozbiórki trzech tuneli foliowych, drugi – nakazu rozbiórki wybetonowanego placu wraz z fundamentami pod węzeł betoniarski, dwa silosy i betoniarkę). W 2003 r. uruchomiono kolejne postępowanie dotyczące zabudowy na działce G.Z. nr ewid. [...] w [...] i dotyczyło ono betoniarki BMK-500C na czterech stalowych słupach opartych na dwóch stalowych płytach o wymiarach 3,92 m x 1,00 m leżących na gruncie i zbiornika na materiały sypkie o pojemności 20 ton usytuowanego na dwóch płytach stalowych o wymiarach 3,00 m x 0,72 m leżących na gruncie. We wszystkich tych sprawach w 2004 r. albo w 2005 r. wydane zostały orzeczenia kasatoryjne organu odwoławczego, wskazujące w dwóch przypadkach na wytyczne NSA, a akta administracyjne dowodzą temu, że po tych decyzjach do 2010 r. we wszystkich tych sprawach nie podjęto żadnej czynności dowodowej i nie wydano żadnego aktu administracyjnego. Akta sprawy wskazują też na to, że chociaż postępowania we wszystkich ww. sprawach trwały dość długo (a najdłużej ponad 10 lat), to nie zgromadzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie wyjaśniono podstawowych w tych sprawach kwestii, a czynności organu miały charakter pozorny (albowiem: protokoły kontroli są pobieżne, brak jest map sytuacyjnych i dokumentacji zdjęciowej oraz protokołów przesłuchania świadków, a także jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej - jeśli taką inwestor posiadał), co więcej – nie uwzględniający ani wytycznych organu nadrzędnego (tj. II instancji), ani wytycznych (w tym zakresie, w jakim pomimo ewentualnego zmiany stanu sprawy nie straciły one na swej aktualności) zawartych w wyrokach NSA. Czynności wyjaśniające związane z zabudową działki G.Z. organ powiatowy podjął dopiero w 2010 r. Przeprowadził wizję w terenie i stwierdził m.in., że na przedmiotowej działce powstał kolejny utwardzony plac o wymiarach 15m x 60m (protokół kontroli z 10 września 2010 r.). W efekcie organ ten uznał, że winno być prowadzone jedno postępowanie administracyjne dotyczące całej, spornej zabudowy na działce G.Z. jako wytwórni elementów betonowych. Tak też organ powiatowy wydał rozstrzygnięcia 14 grudnia 2010 r. (postanowienie o nałożeniu obowiązków w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) i [...] lipca 2011 r. (decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r.).

Dostrzegając sposób procedowania organu I instancji w sprawie, należy z całą stanowczością stwierdzić, iż połączenie w jedno kilku postępowań dotyczących różnej zabudowy znajdującej się na działce uczestnika postępowania (i wykonanej w różnych przedziałach czasowych), było co najmniej przedwczesne. Materiał dowodowy zebrany dotychczas w sprawie nie dawał podstaw do zastosowania wobec wszystkich zakwestionowanych elementów zabudowy działki G.Z. tego samego trybu, uregulowanego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazany tryb ma zastosowanie do obiektów lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym -stosownie do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.- nie ma on zastosowania m.in. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Nie ma też zastosowania do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, albowiem w takiej sytuacji właściwy jest tryb z art. 50 – 51 Prawa budowlanego z 1994 r. (stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Przed podjęciem działania o połączeniu kilku postępowań administracyjnych w jedno, należało więc przede wszystkim ustalić datę wykonania (realizacji) poszczególnych elementów mających składać się -jak przyjął organ- na tzw. "wytwórnię elementów betonowych" i obowiązujące wówczas przepisy prawa budowlanego. Należało bowiem w pierwszej kolejności ustalić, czy obiekty, urządzenia objęte postępowaniem (i uznane za wykonane w warunkach samowoli budowlanej) podlegają przepisom ustawy z 1994 r., czy też (z uwagi na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), mają do nich zastosowanie przepisy ustawy budowlanej z 1974 r. Należało też ustalić, czy zgodnie z przepisami prawa, które obowiązywały w dacie ich realizacji, konieczne było w ogóle uzyskanie przez inwestora odpowiedniego zezwolenia właściwego organu, i czy takie zezwolenie było w posiadaniu inwestora (czy też nie – bo i w tym zakresie materiał dowodowy nie jest wyczerpujący). W końcu, należało też ustalić, czy wszystkie kwestionowane w sprawie elementy zabudowy znajdującej się na spornej działce podlegają reglamentacji prawa budowlanego (dotyczy to zwłaszcza betoniarki i silosów – żadnej kwalifikacji prawnej w tym zakresie organ powiatowy nie dokonał). Takiego postępowania wyjaśniającego w sprawie zabrakło, a dowody dotychczas w tej sprawie zgromadzone, nie zostały w ogóle ocenione i wykorzystane celem ustalenia powyższych okoliczności. Stąd też, zdaniem Sądu, okoliczności podniesione w kontrolowanej decyzji organu odwoławczego z [...] października 2010 r. są całkowicie zasadne i mogły skutkować tylko zastosowaniem w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W innym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., albowiem decyzja organu I instancji nie została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym (nie można stwierdzić, aby takie postępowanie w ogóle miało miejsce, bo kwestie istotne w sprawie pozostały niewyjaśnione).

Reasumując, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G.Z. od decyzji organu powiatowego z [...] lipca 2011 r. nakazującej rozbiórkę wytwórni elementów betonowych, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w oparciu o ww. art. 138 § 2 k.p.a.

Organ ten prawidłowo w uzasadnieniu decyzji wskazał kwestie, które dotychczas nie zostały w sprawie ustalone, a które mają zasadnicze znaczenie dla prowadzenia postępowania i końcowego jego wyniku. Prawidłowo nawiązał do decyzji własnej z [...] marca 2004 r. Nr [...] wydanej po wyroku NSA z 6 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 816/03. Wyrokiem tym (prawomocnym i wiążącym w sprawie tak dla organów jak i Sądu obecnie orzekającego, stosownie do art. 153 p.p.s.a. – w tym zakresie w jakim stan sprawy nie uległ zmianie czyniąc poglądy nieaktualne), NSA uchylił decyzję organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2002 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego o nakazie rozbiórki trzech tuneli foliowych. Nakaz rozbiórki został wówczas orzeczony przez organy na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., co Sąd uznał za wadliwe, wobec braku dokładnego wyjaśnienia daty budowy tych obiektów, a także spełnienia innych przesłanek wynikających z art. 37. Wytyczne te nie zostały wykonane przez organ powiatowy, a w aktach -co trzeba podnieść- znajdują się sporne oświadczenia stron postępowania co do daty realizacji ww. tuneli. Stąd też, okazało się konieczne i słuszne wskazanie na wyrok NSA z 6 listopada 2003 r. i wydaną w jego następstwie decyzję organu II instancji. Trzeba też w tym miejscu przywołać wyrok NSA zapadły w sprawie dotyczącej wybetonowanego placu (sygn. akt IV SA 817/03). Wyrokiem tym -z tej samej daty- Sąd uchylił decyzję organu wojewódzkiego o nakazie rozbiórki ww. placu, która to w tym przypadku została wydana w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W tej sprawie również Sąd wskazał na brak ustaleń co do daty realizacji obiektu. Po wskazanym wyroku, organ wojewódzki 17 listopada 2005 r. wydał decyzję Nr 964/05 uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem w jakim kierunku, z uwagi na wyrok Sądu, postępowanie winno być poprowadzone. Te wskazania także nie zostały w sprawie w I instancji wzięte pod uwagę. Zasadnie tym samym organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż w szczególności kwestia ustalenia daty realizacji zabudowy na działce G.Z. ma zasadnicze znaczenie w sprawie i konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie, biorąc pod uwagę wszystkie zakwestionowane elementy tej zabudowy.

Organ odwoławczy prawidłowo również podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż dodatkowego wyjaśnienia wymaga kwestia związana z utwardzeniem gruntu. W aktach sprawy brak jest dokumentacji budowlanej dotyczącej tego elementu zabudowy, tymczasem uczestnik postępowania (a zarazem inwestor) stwierdził w odwołaniu, że utwardził teren legalnie, bo dokonał zgłoszenia dotyczącego 2.500 m² powierzchni terenu, a utwardził 900 m². Tymczasem organ powiatowy przyjął, że inwestor dokonał zgłoszenia na utwardzenie 500 m² działki i objął dodatkowo postępowaniem -a następnie decyzją- utwardzony plac o powierzchni 400 m² (oceniając, że został on wykonany samowolnie). Akta sprawy nie pozwalają zaś na zweryfikowanie tej kwestii (brak jest dokumentacji, na którą powołuje się inwestor oraz organ I instancji). Dodać przy tym trzeba, że organ powiatowy nie wyjaśnił jednocześnie na jakiej podstawie uznał, że do ww. placu należy zastosować tryb z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (a nie na przykład tryb uregulowany w art. 49b, czy w art. 50-51).

Nadto, organ odwoławczy zasadnie podniósł, iż sposób sformułowania sentencji decyzji organu powiatowego może powodować problem z jej wykonaniem. Brak wskazania w sposób precyzyjny jakie elementy zabudowy działki G.Z. podlegają rozbiórce może bowiem stanowić o jej niewykonalności. Jest to o tyle uzasadnione, że to organ (a nie inwestor) na potrzeby sprawy posłużył się sformułowaniem "wytwórnia elementów betonowych". Obiekt ten zaś w zależności od etapu postępowania (postępowań) miał różny zakres (zabudowa wykonywana była na przełomie lat).

Organ odwoławczy prawidłowo także zwrócił uwagę na brak kwalifikacji prawnej poszczególnych elementów kwestionowanej zabudowy i brak w konsekwencji wyjaśnienia, na jakiej podstawie podlegają one reglamentacji Prawa budowlanego z 1994 r. W odwołaniu od decyzji organu powiatowego pełnomocnik G.Z. podniósł w tym zakresie m.in., iż silosy i betoniarka objęte postępowaniem są urządzeniami mobilnymi o charakterze technicznym, które nie wymagają fundamentów.

Powyższe okoliczności zasadnie -w ocenie Sądu- zostały podniesione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Zasadnie też organ ten uznał, że decyzja organu powiatowego nie została poprzedzona wyczerpującą oceną, opartą na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Z uwagi na wady proceduralne w działaniu organu I instancji i zakres sprawy pozostający do wyjaśnienia, organ ten w konsekwencji prawidłowo -w ocenie Sądu- zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd w tym miejscu zauważa, iż wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia nie przesądza w żaden sposób o końcowym wyniku sprawy. Umożliwić może natomiast usunięcie stwierdzonych w tej sprawie błędów popełnionych przez organ powiatowy i pozwoli na uzupełnienie materiału dowodowego oraz na rzetelne (a nie pobieżne), zgodne z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wyjaśnienie sprawy. Z tych też przyczyn zaskarżoną decyzję Sąd uznał za zgodną z prawem.

-Tak dokonanej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze.

Sąd nie stwierdził bowiem, aby kontrolowana decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 8 i art. 107 § 3 tej ustawy. Przede wszystkim, w kontekście tych zarzutów skargi, Sąd zauważa, iż nie można uznać za zbędnych dla zakończenia niniejszego postępowania, okoliczności podniesionych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji i uznanych za niewyjaśnione w sprawie. Postępowanie to, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego dotyczy samowolnie zrealizowanej zabudowy na działce G.Z. , a elementy tej zabudowy muszą być bezsporne i nie mogą dotyczyć tych, które wykonane zostały na przykład - na podstawie skutecznego zgłoszenia (w przypadku utwardzenia terenu). Nie można też stwierdzić za skarżącymi, aby organ wojewódzki wskazał wcześniej jako właściwy, przyjęty obecnie przez organ powiatowy (i zakwestionowany zaskarżoną decyzją) sposób rozwiązania sprawy. W decyzji kasatoryjnej z 17 listopada 2005 r. Nr 964/05 organ wojewódzki podał jedynie, że możliwym jest prowadzenie łącznie postępowania dla wszystkich samowolnie wybudowanych na działce nr ewid. [...] obiektów w oparciu o przepisy ustawy z 1994 r., ale jednocześnie zaznaczył, że byłoby to możliwe w przypadku ustalenia, iż zrealizowane one zostały pod rządami tej ustawy. Takiego postępowania, jak wykazano w zaskarżonej decyzji, organ powiatowy nie przeprowadził. Brak ustaleń w tym zakresie musiał zaś skutkować decyzją kasatoryjną organu odwoławczego, na co Sąd powyżej zwrócił już uwagę i kwestię tę wyjaśnił. Nadto, zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. i wyraźnie wskazuje jakie błędy przez organ powiatowy zostały poczynione w sprawie (zarzucając przy tym naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.), i w jakim kierunku winno być prowadzone dalsze postępowanie.

Mając na względzie pozostałe argumenty skargi, wskazujące na niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdza, iż potwierdzają one jedynie brak właściwego postępowania dowodowego przed organem I instancji i zasadność wydania przez organ odwoławczy orzeczenia w oparciu o ww. przepis art. 138 k.p.a. Argumentacja skargi wskazuje bowiem na to, iż organ I instancji nie poczynił w sprawie żadnych ustaleń odnośnie zachowania w sprawie warunków uregulowanych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, które to poprzedzać winny wydanie postanowienia przewidzianego w tym przepisie. Organ ten nie ustalił w konsekwencji, nie tylko czy możliwym jest prowadzenie wspólnego postępowania dotyczącego całości zabudowy na działce G.Z. jako tzw. "wytwórni elementów betonowych", ale także czy możliwym jest zalegalizowanie tak określonego obiektu, albowiem nie ustalił, czy spełnione zostały przesłanki legalizacji samowoli budowlanej (o których mowa w ww. art. 48 ust. 2). Powyższe okoliczności przytoczone przez skarżących, przemawiają jednak za oddaleniem skargi, a nie jej uwzględnieniem.

Odnośnie zarzutu naruszenia w sprawie art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego poprzez odmowę uznania zespołu składników wraz z instalacjami i urządzeniami, za budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową, tj. wytwórnię elementów betonowych, Sąd stwierdza zaś, iż zarzut ten jest co najmniej przedwczesny na tym etapie sprawy. Nie wykluczone bowiem (organ odwoławczy również tego nie wykluczył), że w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego organ powiatowy będzie miał podstawy do prowadzenia wspólnego postępowania co do całości zabudowy na przedmiotowej w sprawie działce. Bez wyjaśnienia jednak zasadniczej kwestii w tej sprawie, związanej z datą wykonania poszczególnych elementów składających się na "wytwórnię" (z przyczyn powyżej przedstawionych), jak i dokładnego ich wyszczególnienia (a tym samym wyraźnego określenia przedmiotu postępowania), brak jest możliwości połączenia kliku postępowań w jedno.

Z tych też powodów Sąd skargi nie uwzględnił. Przy czym Sąd podzielił część argumentów zawartych w skardze, niemniej uznał, iż świadczą one o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podzielając w części argumenty skarżących Sąd zauważa bowiem, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien mieć na względzie nie tylko wskazania zawarte w skarżonej decyzji, ale także -w sytuacji ustalenia, iż sprawa winna toczyć się w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego- ust. 2 pkt 1 i 2 tego artykułu. Podkreślić przy tym zwłaszcza trzeba, że obiekt budowlany lub jego część -zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej- może być zalegalizowany jedynie wówczas, gdy nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na koniec i niezależnie od poczynionych powyżej uwag, Sąd zaznacza i podkreśla, iż postępowanie w niniejszej sprawie winno być prowadzone z zachowaniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. Sąd zauważa też, że w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania stronie służy skarga do sądu administracyjnego, z czym organ również musi się liczyć.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji