Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 484/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust.2;
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Nie każde naruszenie prawa skutkuje nieważnością decyzji. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za nieważną należy uznać decyzję, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa

Rażące naruszenie prawa to zwrot o charakterze wartościującym, który skutkuje koniecznością ewaluacji naruszeń w kategoriach ich doniosłości, oczywistości i wywoływanych skutków.Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a rażące naruszenie prawa musi mieć miejsce w momencie wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy jest ono zgodne z ustaleniami planu (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

Wydanie decyzji środowiskowej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego narusza prawo, przy czym w sytuacji, gdy naruszenie to dotyczy postanowień planu o charakterze zasadniczym (podstawowym), naruszenie takie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc ma charakter przepisu prawa. Akt taki podlega interpretacji. Odrębność wykładni planu miejscowego wynika z tego, że akt taki jako specyficzne normy prawne, składa się nie tylko z części opisowej (tekstowej), ale także z rysunków planu.

TEZY

Nie każde naruszenie prawa skutkuje nieważnością decyzji. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za nieważną należy uznać decyzję, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa

Rażące naruszenie prawa to zwrot o charakterze wartościującym, który skutkuje koniecznością ewaluacji naruszeń w kategoriach ich doniosłości, oczywistości i wywoływanych skutków.Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a rażące naruszenie prawa musi mieć miejsce w momencie wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy jest ono zgodne z ustaleniami planu (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

Wydanie decyzji środowiskowej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego narusza prawo, przy czym w sytuacji, gdy naruszenie to dotyczy postanowień planu o charakterze zasadniczym (podstawowym), naruszenie takie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc ma charakter przepisu prawa. Akt taki podlega interpretacji. Odrębność wykładni planu miejscowego wynika z tego, że akt taki jako specyficzne normy prawne, składa się nie tylko z części opisowej (tekstowej), ale także z rysunków planu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. Z. O. K. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr SKO.4020.OC/531/19/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r., Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji wydanej z up. Wójta G. P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia Zakładowi Zagospodarowania Odpadów Komunalnych spółce z o.o. w A. środowiskowych uwarunkowań na rozbudowę tego Zakładu, w części obejmującej fragment działki Nr [...] w Z. leżący w granicach strefy [...] O planu miejscowego oraz w części obejmującej fragment działek Nr [...] i [...] w Z. leżący w granicach strefy zarezerwowanej pod projektowaną drogę ekspresową [...], orzekło:

1. uchylić własną decyzję z dnia [...] r. Nr [...] w części dotyczącej terenu zarezerwowanego pod budowę drogi krajowej Nr [...] klasy [...], oznaczonego w planie symbolem [...] i w tej części umorzyć postępowanie pierwszej instancji,

2. w pozostałej części, dotyczącej terenu oznaczonego w planie symbolem [...] utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Działając w trybie nadzwyczajnym, w postępowaniu wszczętym z urzędu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak [...] stwierdziło nieważność decyzji wydanej z up. Wójta G. P. z dnia [...] r. - w części, w której środowiskowe uwarunkowania na rozbudowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych zostały określone dla terenu, który znajduje się w strefie [...] i w strefie zarezerwowanej pod projektowaną drogę ekspresową [...]. W tej pierwszej strefie - [...] - leży fragment działki Nr [...], zaś w tej drugiej strefie, zarezerwowanej na projektowaną drogę ekspresową [...] - fragment działek [...], [...] [...] i [...]. Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...]. w tej właśnie części rażąco narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. P. zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVII/228/10 Rady Gminy Radzyń Podlaski z dnia 28 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2011 r. Nr 28, poz.682). Plan miejscowy w strefie [...] przewiduje rekultywację leśną, natomiast decyzja środowiskowa zezwala, aby na tym terenie rozbudowywać składowisko odpadów - urządzić kompostownię. Z kolei pas terenu przebiegający przez działki Nr [...] i [...], a wydzielony w planie miejscowym nieprzekraczalną linią zabudowy, wyznacza rezerwę pod projektowaną drogę ekspresową podczas gdy decyzja środowiskowa pozwala, aby na tym terenie lokalizować obiekty rozbudowywanego Zakładu.

W wyniku złożonego przez Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję własną z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji środowiskowej w części dotyczącej terenu zarezerwowanego pod budowę drogi krajowej Nr [...] klasy [...], oznaczonego w planie symbolem [...] i w tej części umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W pozostałej części, dotyczącej terenu oznaczonego w planie symbolem [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] r. w sprawie określenia Zakładowi Zagospodarowania Odpadów Komunalnych spółce z o.o. w A. środowiskowych uwarunkowań na rozbudowę tego Zakładu.

Kolegium uznało za chybione zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, które dotyczą postępowania dowodowego. Sprawa rozpatrywana jest w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA, a w postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się ustaleń dowodowych dotyczących przedmiotu sprawy. Ocenie, pod kątem rażącego naruszenia prawa, poddawana jest decyzja i ten materiał dowodowy, który był podstawą jej wydania. W tej grupie mieści się też zarzut niewywołania opinii biegłego, skądinąd całkowicie nieuprawniony, jeśliby rolą biegłego miało być wyjaśnianie tego, co uchwaliła rada gminy, a więc wykładnia przepisów prawa miejscowego, w sytuacji gdy wykładnia przepisów, niezależnie od tego, czy miejscowych, czy o szerszym zasięgu terytorialnym, należy do organu stosującego prawo. Kolegium przyjęło także, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] r. odnoszące się do istoty postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest wystarczająco wyczerpujące i przejrzyste zatem nie ma potrzeby ponownego omawiania kluczowych reguł tego rodzaju postępowania oraz cech i atrybutów wyróżniających istotę rażącego naruszenia prawa.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jednoznacznie wskazuje przepis prawa materialnego, który został rażąco naruszony, a mianowicie - art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten ustanawia wymóg zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego. Jeżeli lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego ustawodawca nakazuje wydać decyzję odmawiającą określenia uwarunkowań środowiskowych. Naruszenie art. 80 ust. 2 tej ustawy, według stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, przejawia się w naruszeniu dwóch warunków planu miejscowego - po pierwsze tyczących się strefy [...] i po drugie - tyczących się terenu przeznaczonego na drogę publiczną w aspekcie obecnej drogi krajowej Nr [...] i projektowanej drogi ekspresowej [...]

Zaznaczono przy tym, że pochodzący od Wojewody L. sygnał o potencjalnej niezgodności decyzji środowiskowej z prawem dotyczył tylko strefy [...]

Kolegium podzieliło zapatrywanie strony skarżącej, że postanowienia planu miejscowego, jako specyficzne normy prawne, bo składające się z części opisowej i graficznej, muszą być tak odczytywane, aby nie pomijać żadnej z tych części. Innymi słowy, tego, czego nie ma w tekście choć jest na rysunku i tego, co jest na rysunku ale nie jest opisane w tekście, nie można traktować jako przepisu /postanowienia/ planu, a co najwyżej jako informację. Tak zresztą rzecz ujmuje sam plan miejscowy, stanowiąc w § 3 ust. 3, że oznaczenia graficzne na rysunku planu nie wymienione w ust. 2 (a tam jest mowa m. in. o liniach rozgraniczających tereny o różnych funkcjach, liniach zabudowy, liniach rozgraniczających drogi, oznaczeniach literowo-liczbowych obszarów funkcjonalnych) mają charakter informacyjny. Prawidłowe odczytanie postanowień planu miejscowego, podobnie jak każdego aktu prawnego, nie może też być ograniczone tylko do jego części szczególnej (ustaleń realizacyjnych i ustaleń szczegółowych), bowiem równie istotne znaczenie mogą mieć postanowienia ogólne (ustalenia ogólne), jak i postanowienia końcowe. Mając na względzie powyższe uwagi Kolegium wyraziło pogląd, że Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Radzyń Podlaski w brzmieniu uchwalonym przez Radę Gminy Radzyń Podlaski uchwałą Nr XXXVII/228/10 z dnia 28 października 2010 r. jest aktem prawnym trudnym w interpretacji zwłaszcza ze względu na specyficzną technikę sporządzenia graficznej części planu, powodującą m.in. taki efekt, że na wydrukach z poszczególnych arkuszy oznaczenia liniowe nakładają się na siebie i żeby - przykładowo - zobaczyć tylko linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu, trzeba w elektronicznej wersji rysunku planu "zdjąć" inne linie biegnące w tym samym miejscu, na przykład linie pokazujące granice ewidencyjne działek. Dotyczy to w szczególności linii rozgraniczającej pomiędzy obszarami [...] i [...] [...] oraz ustaleń dotyczących drogi krajowej Nr [...] i projektowanej drogi ekspresowej [...]. Poza tym tekst planu cechuje się pewnym rozproszeniem postanowień tyczących się tego samego terenu, czego przykładem są postanowienia dotyczące dróg i składowania odpadów, mieszczące się nie tylko w rozdziale "tematycznym" /komunikacja drogowa i urządzenia i sieci infrastruktury technicznej/ ale też w części "terytorialnej" /w tym wypadku - Jednostka [...]/.

Jak wskazano stan faktyczny i prawny sprawy w dacie wydania decyzji środowiskowej z dnia [...] r. był następujący: Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych wystąpił o wydanie decyzji środowiskowej chcąc rozbudować istniejące składowisko odpadów. Rozbudowa miała dotyczyć terenu czterech działek geodezyjnych Nr [...] i [...] (które są małymi działkami dróg wewnętrznych) oraz działki Nr [...], na której mieści się zasadnicza część obiektów Zakładu. Obszar, którego dotyczy decyzja środowiskowa to według planu miejscowego tereny o trojakim przeznaczeniu: teren oznaczony symbolem [...] teren oznaczony symbolem [...] oraz teren projektowanej drogi krajowej Nr [...] klasy [...], oznaczonym symbolem [...] zawierający w sobie teren istniejącej drogi krajowej Nr [...] klasy [...], oznaczony symbolem [...].

Przystępując do analizy i oceny postanowień planu miejscowego Kolegium podkreśliło, że sam plan wskazuje, jak należy odczytywać jego postanowienia. Mianowicie § 4 tekstu planu stanowi, że zasady zabudowy i zagospodarowania terenu należy określać według "Ustaleń realizacyjnych" dla poszczególnych terenów, wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi (Dział III niniejszej uchwały) z uwzględnieniem ustaleń dla całego obszaru objętego planem zawartych w Dziale II, w zakresie: ustaleń przestrzennych, ochrony i kształtowania środowiska, programu i sposobu kształtowania zabudowy, komunikacji, inżynierii miejskiej, warunków realizacji planu. Z kolei § 7 stanowi, że dla terenów, o których mowa w § 6, ustala się przeznaczenie podstawowe, a w uzasadnionych przypadkach określa się przeznaczenie dopuszczalne oraz warunki jego dopuszczenia. Stanowi ponadto, że tereny te mogą być w całości wykorzystywane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, na zasadach ustalonych w treści uchwały.

Analizując dopuszczalność zlokalizowania jakichkolwiek obiektów rozbudowywanego składowiska odpadów w strefie [...] (według § 6 tekstu planu tereny "O" to tereny gospodarowania odpadami komunalnymi, natomiast symbol "R" to nie tereny rolne, tylko oznaczenie literowe części terytorium gminy - jednostka "[...]) należy sięgnąć do ustaleń planu normujących funkcjonowanie składowiska odpadów. Dział II "Ustalenia ogólne - dla całego obszaru objętego planem", rozdział 6. planu "urządzenia i sieci infrastruktury technicznej" w § 23 ust. 10 przewiduje, że cały teren opracowania /wszyscy wytwórcy odpadów/ są objęci zorganizowaną formą usuwania odpadów i w ramach tego wprowadza obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych a także przewiduje, że te odpady, których nie można wykorzystać gospodarczo będą regularnie wywożone na istniejące składowisko odpadów komunalnych znajdujące się na gruntach wsi Z.. Z tej części planu wynika też, że jest opracowana koncepcja programowo-przestrzenna przewidująca modernizację i rozbudowę dotychczasowego składowiska odpadów komunalnych poprzez: a) rekultywację istniejącej części składowiska (ok. 3,5 ha), b) budowę nowych kwater do składowania odpadów (ok.3,32 ha), c) budowę sortowni odpadów i magazyny makulatury, d) budowę kompostowni komputerowej, e) budowę obiektów socjalno-technicznych i innych niezbędnych do obsługi modernizowanego składowiska odpadów komunalnych oraz dróg wewnętrznych i placów manewrowych. Plan zakłada (§ 23 ust. 11), że projektowana modernizacja i rozbudowa składowiska odpadów komunalnych nie wpłynie na pogorszenie istniejącego środowiska a zapewni możliwość składowania odpadów dla związku gmin z powiatu radzyńskiego.

Natomiast w Dziale III "Ustalenia realizacyjne dla poszczególnych terenów", rozdziale XVI, dotyczącym "Jednostki [...] w § 117, plan ustala przeznaczenie podstawowe tego terenu stanowiąc, że dla terenów istniejącego wysypiska śmieci, oznaczonego na rysunku 25b w załączniku Nr [...] do uchwały symbolami [...] [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczeniem podstawowym jest "teren istniejącego składowiska odpadów komunalnych i projektowanego zakładu gospodarki odpadami komunalnymi z zapleczem administracyjno-socjalnym." W punkcie 2. tego paragrafu plan stwierdza, że "istniejące składowisko odpadów komunalnych oznaczone symbolem [...] plan przeznacza do rekultywacji leśnej", następnie w punkcie 3. stanowi, że "projektowana budowa zakładu gospodarki odpadami komunalnymi z zapleczem administracyjno-socjalnym oznaczona jest symbolem [...] Kolejne dwa punkty, 4 i 5, dotyczą strefy ograniczonego użytkowania oraz zakazu lokalizacji siedzib ludzki w strefie ograniczonego użytkowania i uciążliwości. Kierując się regułą wskazaną w § 4 planu, dla ustalenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę treść § 117 a następnie - § 23 ust. 10 i 11.

W ocenie Kolegium decyzja własna z dnia [...]. błędnie identyfikuje przeznaczenie terenu w jednostce [...] przyjmując, że jest to "teren do zalesienia" w rozumieniu planu miejscowego i dodatkowo zaznaczając, że jest on oznakowany pionowymi zielonymi liniami. Zgadzając się z zarzutem Zakładu, że jest to błędna identyfikacja przeznaczenia terenu w planie i zgadzając się, że owe linie, nie pionowe a ukośne, mają co najwyżej charakter informacyjny, Kolegium nie podziela konkluzji Zakładu podsumowującej ten zarzut, a mianowicie, że w takim razie nie ma podstaw, aby przyjąć, że obszar "zakreskowany" jest wiążąco przeznaczony do rekultywacji leśnej.

Kolegium stwierdziło, że "tereny przeznaczone do zalesienia" to odrębna jednostka planistyczna i w jej skład nie wchodzą "tereny przeznaczone do rekultywacji leśnej". Tereny przeznaczone do zalesienia (w legendzie planu symbol ZL na tle pionowych linii) to cześć terenów o funkcji ZL - tereny lasów i dolesień (dział II rozdział I § 6). Ustalenia dla tej jednostki zawarte są w § 7 ust. 9 - 12 tekstu planu a także w § 120 i w § 149 (w dziale III, rozdziale XV/I. Gdy chodzi o tereny oznaczone symbolem ZL, czyli tereny lasów [należy rozumieć, że już istniejących - przyp. Kolegium] plan zakłada ich umacnianie (§7 ust. 9). Wyodrębniając natomiast tereny oznaczone "symbolem ZL oraz liniami pionowymi" (§7 ust. 10), plan stwierdza, że są to tereny przeznaczone do zalesienia zgodnie z opracowanymi Uproszczonymi Planami Urządzenia Lasów i zgłoszonymi wnioskami osób i jednostek zainteresowanych w trakcie przygotowywania projektu zmiany planu. Tak sformułowane postanowienia planu wyraźnie wskazują, że tereny przeznaczone do zalesienia były kwalifikowane co najmniej równolegle, jeśli nie wcześniej, z procedurą opracowywania planu, a w każdym razie Uproszczone Planu Urządzenia Lasów powinny poprzedzać uchwalenie planu miejscowego. Poza tym, żeby teren został w planie przeznaczony do zalesienia (oznaczony symbolem ZL oraz liniami pionowymi) wymagało to inicjatywy zainteresowanych podmiotów, a sądząc po argumentacji Zakładu, nie był on jednostką zgłaszającą chęć zalesienia swoich gruntów. Terenów o takim oznaczeniu (linie pionowe i symbol Z) jest na planszy planu jest wiele, toteż nie ma powodów, aby dopatrywać się jakiejś niespójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu.

Teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...] i liniami ukośnymi (a nie pionowymi) nie jest terenem "przeznaczonym do zalesienia". Ustalenia realizacyjne dla terenu [...] zawiera § 117 planu i w żadnym zakresie nie odsyła do innych postanowień planu toteż należy przyjąć, że regulacja dla terenów [...] i [...] zawarta w § 117 jest regulacją kompletną. Przeznaczenie tego terenu, opisane na wstępie uzasadnienia niniejszej decyzji nie budzi - zdaniem Kolegium - wątpliwości interpretacyjnych: całość, czyli [...] i [...] to teren "istniejącego wysypiska śmieci" ale teren oznaczony symbolem [...] jest przeznaczony do rekultywacji leśnej (§117 ust. 2), a teren oznaczonym symbolem [...] to teren projektowanej budowy zakładu gospodarki odpadami komunalnymi z zapleczem administracyjno- socjalnym (§ 117 ust. 3). Nie ma, zdaniem Kolegium wątpliwości co do tego, że całość terenu oznaczonego symbolem "O" to "tereny gospodarowania odpadami komunalnymi" (§ 6 planu), ale że jest on wydzielony (linią łamaną) na dwie odrębne części o innym przeznaczeniu docelowym. Linia rozgraniczająca te tereny, wbrew zarzutom strony skarżącej, nie ma charakteru informacyjnego. Jest to czarna linia rozgraniczająca dwie jednostki planu, tyle że na znajdujących się w aktach wydrukach rysunku planu na tę czarną linię nakłada się linia zielona. Natomiast jeśliby w elektronicznej wersji rysunku planu "zdjąć" zieloną linię łamaną, to pod nią jest widoczna czarna linia rozgraniczająca.

Potwierdzeniem prawidłowości takiego rozumowania są także postanowienia § 23 ust. 10 pkt 3 (w dziale II, rozdziale 6), dotyczące koncepcji programowo- przestrzennej modernizacji i rozbudowy dotychczasowego składowiska odpadów, która to koncepcja przewiduje: a) rekultywację istniejącej części składowiska, b) budowę nowych kwater do składowania odpadów, c) budowę sortowni odpadów i magazyn makulatury, d) budowę kompostowni komputerowej i e) budowę obiektów socjalno-technicznych i innych niezbędnych do obsługi modernizowanego składowiska oraz dróg wewnętrznych i placów manewrowych. Wyodrębnienie w koncepcji programowo-przestrzennej terenu przeznaczonego do rekultywacji i terenów pod budowę nowych obiektów składowiska wyraźnie wskazuje, że chodzi o różne przyszłe przeznaczenie poszczególnych części obecnego składowiska odpadów i wyraźnie koresponduje z częścią szczególną planu - § 117 ust. 2 i 3, w których tym poszczególnym częściom plan nadaje oznaczenia [...] i [...]

Przeznaczenie "do rekultywacji leśnej" to nie to samo, co "przeznaczenie do zalesienia" i potraktowanie w poprzednim postępowaniu tych zwrotów jako swego rodzaju synomimów doprowadziło do błędnej interpretacji postanowień planu. Plan nie definiuje żadnego z tych pojęć, ani też nie określa zakresu znaczeniowego pojęcia "przeznaczony do rekultywacji leśnej" przynajmniej tak, jak w § 7 ust. 9 i 10 opisuje znaczenie symbolu "ZL", jednak pojęcie "rekultywacji leśnej" jest pojęciem szerszym niż "zalesienie" i że każde z nich jest normowane przepisami innej ustawy - rekultywację należy postrzegać stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz.1161, z późn. zm.) jako nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg, zaś "zalesianie" należy postrzegać w znaczeniu wynikającym z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463, z późn. zm.). Jakkolwiek więc teren [...] nie jest według planu przeznaczony do zalesienia, to jednak plan nie pozwala na jego wykorzystanie na cele inne niż rekultywacja leśna. Tym samym każde inne jego wykorzystanie oznacza nie pozostawiającą wątpliwości sprzeczność z planem miejscowym.

Zdaniem Kolegium argumentacja strony skarżącej, że w treści §117 ust. 2 i 3 planu nie ma rzeczownika "obszar" lub "teren" i wywodzenie z tego wniosku, że w takim razie część tekstowa planu nie określa wiążąco położenia każdego z tych obszarów, a do tego część graficzna planu nie wydziela ich linią rozgraniczającą, nie była zasadna. Tłumaczenie sensu przepisu prawnego tylko w oparciu o jego fragment, w oderwaniu od pozostałych części przepisu (artykułu), nie mówiąc już o pominięciu zależności pomiędzy przepisem ogólnym (§ 23 ust. 10) i przepisem szczególnym (§ 117), jest przykładem nieprawidłowej, niepełnej wykładni, podobnie jak twierdzenie, że dwa obszary oznaczone dwoma odrębnymi symbolami i o odmiennym przeznaczeniu docelowym nie mają wyraźnie wyodrębnionej linii rozdzielającej, kiedy na rysunku planu jest ona widoczna. Inną rzeczą jest, że - być może na skutek wadliwej wykładni planu a być może z innych powodów - poddana rekultywacji część terenu ma inne granice niż te oznaczone w planie, co podnosi strona skarżąca, jednakże przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest ocena zgodności decyzji środowiskowej z dnia [...] r. z planem miejscowym, a nie ocena prawidłowości przeprowadzenia rekultywacji na części terenu istniejącego wysypiska śmieci.

Podsumowując wyniki procesu subsumcji Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] r. prawidłowo stwierdza, że nieważna jest decyzja Wójta G. P. z dnia [...] r. w części dotyczącej określenia środowiskowych uwarunkowań dla terenu mieszczącego się w granicach strefy [...] Teren ten jest przeznaczony do rekultywacji leśnej toteż określenie środowiskowych uwarunkowań dla rozbudowy zakładu zagospodarowania odpadów w obrębie tego terenu rażąco narusza prawo - art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 117 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radzyń Podlaski zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVII/228/10 Rady Gminy Radzyń Podlaski z dnia 28 października 2010 r. Teren ten geodezyjnie stanowi część działki nr [...]. W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] i wydzielonego liniami rozgraniczającymi nie ma mowy o "dwutorowej" wykładni postanowień planu ponieważ są one jednoznaczne i stanowcze.

Jak wskazało Kolegium cecha rażącego naruszenia prawa (art. 156 §1 pkt 2 K.P.A.) nie występuje natomiast w odniesieniu do terenu mieszczącego się w liniach rozgraniczających drogę krajową nr [...] klasy S (linia przerywana symbol [...]), który to teren obejmuje fragmenty działek geodezyjnych nr [...] i [...]. Jakkolwiek podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zmodernizowana droga krajowa Nr [...] do klasy S, to plan nie zawiera kategorycznego zakazu wykorzystywania tego terenu na inne cele (§ 19 ust. 6) ale wymaga do tego zgody zarządcy drogi (GDDKiA Oddziału w L.). Tym samym postanowienia planu miejscowego nie uprawniają do stwierdzenia, że ewentualna rozbudowa zakładu przetwarzania odpadów w granicach terenu wydzielonego na przyszłą drogę Nr [...] klasy S rażąco naruszałaby art. 80 ust.2 wymienionej wyżej ustawy oraz § 19 ust. 6 planu miejscowego. Również naruszenie wymogu uzgodnienia "działań inwestycyjnych" na tym terenie z zarządca drogi (a takowe uzgodnienia nie poprzedzały decyzji Wójta G. P. z dnia [...].), nie wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 KPA bowiem brak wymaganych uzgodnień to wada postępowania, a nie wada decyzji i jej stwierdzenie może przesądzać o wznowieniu postępowania (art.145 i nast. K.P.A.) a nie o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.P.A.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącej Kolegium stwierdziło, że niezasadny jest przede wszystkim zarzut wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W tej mierze Kolegium podziela pogląd zaprezentowany w decyzji z dnia [...] r. zarówno o istocie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art.156 § 2 KPA, jak i o niemożności wystąpienia tej przesłanki w decyzji o takim charakterze, jakim cechuje się decyzja środowiskowa. Skoro decyzja środowiskowa, jako taka, nie jest bezpośrednim źródłem praw i obowiązków, to nie może wywołać skutków prawnych, które mogłyby być rozważane w kategoriach odwracalnych bądź nieodwracalnych.

Kolegium nie uznało też, że o dopuszczalności sytuowania zabudowy w terenie oznaczonym symbolem [...] przesądza wrysowanie linii zabudowy. Jakkolwiek rzeczywiście linia zabudowy biegnie przez całą długość terenu [...] i sięga praktycznie do połowy długości terenu [...] to z samego tylko umieszczenia takiego oznaczenia na rysunku planu, bez przypisania mu odpowiedniej treści w części tekstowej planu, nie sposób wywieść wniosku o dopuszczalności zabudowy na takim terenie. W ocenie Kolegium to właśnie oznaczenie można interpretować jako wyłącznie informacyjne w odniesieniu do jednostki [...] skoro oznaczeniu temu nie odpowiada żadna treść w części opisowej planu.

W ocenie Kolegium argumentacja strony skarżącej o pewnych wątpliwościach co do rozumienia niektórych postanowień planu i ewentualnych drobnych różnicach w umiejscowieniu poszczególnych obiektów w obrębie Z. nie może być uznana za przekonującą w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...]

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. została zaskarżona przez Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w A. (dalej także jako "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Decyzję zaskarżono w części co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 utrzymującego w mocy decyzję SKO w B. P. z dnia [...]

W skardze decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1.1. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 7 i pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że z przepisów tych wynika konieczność przypisania charakteru wiążącego ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radzyń Podlaski zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Radzyń Podlaski nr XXXVII/228/10 z dnia 28 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2011 r., nr 28, poz. 682; zwanym dalej: Planem) oznaczeniom odnoszącym się do obszarów [...] i [...] na rysunku 25b w części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego, a Plan nie może zawierać i nie zawiera w części graficznej oznaczeń o charakterze wyłącznie informacyjnym;

1.2. § 2, § 3, § 6 i § 117 ust. 1-3 części opisowej Planu, a także oznaczeń określonych na wstępie części graficznej Planu, polegające na niewłaściwej wykładni tych przepisów i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że na rysunku 25b obszary [...] i [...] O zostały oznaczone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i tym samym ich położenie zostało ustalone w Planie w sposób wiążący (stanowi ustalenie Planu) i nie ma charakteru informacyjnego;

1.3. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.), polegające na niewłaściwej wykładni tego przepisu i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że decyzja środowiskowa z 15.10.2015r. została wydana z naruszeniem tego przepisu;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6-7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i-rozpatrzenia całości materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia wszystkich ujawnionych okoliczności i dowodów oraz wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych, polegające na:

2.1. dokonaniu ustaleń sprzecznych z treścią Planu oraz z pominięciem istotnych postanowień Planu, w szczególności poprzez uznanie faktu zamieszczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku 25b na obszarze oznaczonym zielonymi pionowymi liniami za pozbawiony znaczenia przy wykładni postanowień Planu;

2.2. braku dostatecznego rozważenia wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącego w pismach złożonych na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy, a przede wszystkim we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności dotyczących sposobu interpretacji postanowień Planu, oraz braku rozpatrzenia tych argumentów oraz ich wpływu na interpretację postanowień Planu przyjętą przez SKO;

2.3. braku dostatecznego rozważenia wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności dotyczących braku podstaw do stwierdzenia, że wskazane przez SKO rzekome niezgodności decyzji środowiskowej z postanowieniami Planu należy kwalifikować jako rażące naruszenie przepisów;

2.4. braku zasięgnięcia przez SKO opinii Autora Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego G. P. (w szczególności osoby lub osób, które Plan ten przygotowywały), oraz opinii osoby posiadającej wiadomości specjalne z zakresu zagospodarowania przestrzennego i sporządzania planów zagospodarowania terenu, pomimo że dokonanie właściwej wykładni Planu wymaga specjalistycznej wiedzy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, co stanowi także naruszenie art. 84 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego;

3. art. 8 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania przez obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do prezentacji własnej wykładni postanowień Planu, bez merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów i argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i ograniczenie rozważań w tym zakresie do konkluzji o niezasadności tych argumentów;

4. art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego:

a) poprzez brak szczegółowego i wszechstronnego rozważenia, czy w odniesieniu do Decyzji z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazujące na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności dotyczące charakteru przepisu, który decyzja ta miałaby naruszać, racji ekonomicznych i gospodarczych - skutków, które ta decyzja wywołała oraz w zakresie ustalenia, czy waga ewentualnego naruszenia przepisów jest znacznie większa niż waga zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej;

b) poprzez przyjęcie, że każda niezgodność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powoduje nieważność tej decyzji;

c) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka wydania Decyzji z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach z rażącym naruszeniem prawa, oraz poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji, pomimo że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazują na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji środowiskowej).

Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść stosowanych w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te odnoszące się do gruntów oraz przedsięwzięcia, których dotyczyła decyzja środowiskowa.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Część dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera tego rodzaju ustalenia i oceny, które w pełni umożliwiają dokonanie sądowej kontroli decyzji. Także sposób i zakres, w jakim organ odniósł się do zarzutów odwołania umożliwia dokonanie kontroli sądowej decyzji, albowiem w pełni pozwala na ustalenie motywów organu odwoławczego, którymi organ ten kierował się nie uwzględniając odwołania.

Podkreślić wręcz należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo obszerne i szczegółowe, odnosząc się do wszystkich istotnych kwestii, które miały znaczenie dla oceny ważności decyzji środowiskowej w części dotyczącej terenu oznaczonego na planie miejscowym symbolem [...]

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało albo mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z kontrolowaną sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Wniesioną skargą zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części co do rozstrzygnięcia zwartego w pkt 2 decyzji utrzymującego w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.

Mając nadto na uwadze, że w pozostałej części organ, w częściowym uwzględnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję własną z dnia [...] r. w części dotyczącej terenu zarezerwowanego pod budowę drogi krajowej Nr [...] klasy [...], oznaczonego w planie symbolem [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie, nie budzi wątpliwości, że przedmiotem sprawy pozostaje obecnie kontrola rozstrzygnięcia Kolegium utrzymującego w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...]. w sprawie określenia Zakładowi Zagospodarowania Odpadów Komunalnych spółce z o.o. w A. środowiskowych uwarunkowań na rozbudowę tego Zakładu, w części dotyczącej terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...]

W ocenie organu nieważna jest decyzja Wójta G. P. z dnia [...] r. w części dotyczącej określenia środowiskowych uwarunkowań dla terenu mieszczącego się w granicach strefy [...] z tego powodu, że teren ten jest przeznaczony do rekultywacji leśnej wobec czego określenie środowiskowych uwarunkowań dla rozbudowy zakładu zagospodarowania odpadów w obrębie tego terenu rażąco narusza prawo - art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 117 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radzyń Podlaski zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVII/228/10 Rady Gminy Radzyń Podlaski z dnia 28 października 2010 r.

W realiach przedmiotowej sprawy stanowisko takie należy podzielić.

Stanowisko organu zostało obszernie i szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w całości podziela ustalenia i oceny, które zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w istocie odnoszą się także do zarzutów przedstawionych w skardze.

W uzupełnieniu powyższego, odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, wskazać należy dodatkowo, co następuje:

Nie budzi wątpliwości, że nie każde naruszenie prawa skutkuje nieważnością decyzji. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za nieważną należy uznać decyzję, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa

Rażące naruszenie prawa to zwrot o charakterze wartościującym, który skutkuje koniecznością ewaluacji naruszeń w kategoriach ich doniosłości, oczywistości i wywoływanych skutków.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a rażące naruszenie prawa musi mieć miejsce w momencie wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Wbrew wywodom zwartym w skardze wskazać należy, że taką właśnie szczególną kwalifikację naruszeń prawa, skutkujących nieważnością decyzji, miało również na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławczego, co jasno wynika z przedstawionych pisemnych motywów decyzji.

Co więcej stwierdzić należy, że organ prawidłowo ocenił także zaistniałą w sprawie niezgodność decyzji środowiskowej z przepisem art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm. – dalej jako: "u.i.o.ś." lub "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") oraz § 117 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radzyń Podlaski zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVII/228/10 Rady Gminy Radzyń Podlaski z dnia 28 października 2010 r. (dalej także jako: "plan miejscowy" lub "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego"), jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzić należy bowiem, że decyzję administracyjną naruszającą zasadnicze (podstawowe) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikować należy jako decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

W wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy jest ono zgodne z ustaleniami planu.

Wydanie decyzji środowiskowej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego narusza prawo, przy czym w sytuacji, gdy naruszenie to dotyczy postanowień planu o charakterze zasadniczym (podstawowym), naruszenie takie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] r. ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje przedsięwzięcia opisanego jako "Rozbudowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych (ZZOK) w A. na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] obręb Z., G. P., powiat R.".

Decyzją tą objęto także obszar oznaczony w planie miejscowym symbolem [...] geodezyjnie stanowiący część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...].

Teren mieszczący się w granicach strefy oznaczonej symbolem [...] przeznaczony został w planie miejscowym do rekultywacji leśnej.

Przeznaczenie terenu na cele rekultywacji leśnej wyklucza możliwość lokalizowania na takim obszarze przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie dotychczasowego składowiska odpadów komunalnych, w tym także budowę zakładu gospodarki odpadami komunalnymi wraz z zapleczem administracyjno-socjalnym oraz obiektów takich jak kompostowania.

Ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych dla terenu oznaczonego symbolem [...] przeznaczonego do rekultywacji leśnej, narusza więc ustalenia wynikające z planu miejscowego, co oznacza tym samym, że do wydania decyzji środowiskowej doszło z naruszeniem art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.

Wbrew odmiennym zarzutom skargi stwierdzić należy, że trafnie także Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni uprawnia do stwierdzenia, że teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony został w planie miejscowym do rekultywacji leśnej, a nie do rozbudowy zakładu gospodarki odpadami komunalnymi.

Wnioski takie wywieść należy przede wszystkim z postanowień zawartych w planie miejscowym, w tym zarówno tych o charakterze ogólnym, jak i szczególnym (realizacyjnym).

Dotyczące tej kwestii odmienne w swej ocenie wywody skargi uznać należy za nietrafne albowiem nie znajdują one uzasadnienia w treści postanowień zwartych w planie miejscowym.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zapisów planu miejscowego o charakterze ogólnym, a więc zapisów działu I POSTANOWIENIA OGÓLNE oraz działu II USTALENIA OGÓLNE - DLA CAŁEGO OBSZARU OBJĘTEGO PLANEM, wskazać należy, że ustalenia te, ze swej istoty, mają charakter ogólny.

Z ustaleń tych wynika, że tereny oznaczone symbolem O to tereny gospodarowania odpadami komunalnymi (§ 6 planu miejscowego), przy czym wyjaśnić należy, że dodatkowe oznaczenie [...]" jest literowym oznaczeniem części terytorium gminy - jednostka [...], a nie terenów rolnych.

Powyższe w żaden sposób nie podważa przedstawionej wyżej kwalifikacji obszaru oznaczonego symbolem [...]

W takim sam sposób ocenić należy także postanowienia zwarte w § 23 ust. 10 pkt 3 planu miejscowego. Z zapisów tych wynika jedynie, że opracowana koncepcja programowo-przestrzenna przewiduje modernizację i rozbudowę dotychczasowego składowiska odpadów komunalnych poprzez: rekultywację istniejącej części składowiska (ppkt a) oraz budowę różnego rodzaju obiektów budowalnych związanych zagospodarowaniem odpadów oraz budową obiektów socjalno-technicznych (ppkt b-e).

Z powyższej normy wynika więc wprost, że plan miejscowy przewidywał różne przeznaczenie dla terenów dotychczasowego składowiska odpadów komunalnych, a mianowicie część tego terenu miała zostać przeznaczona pod rekultywację, zaś część pod rozbudowę zakładu gospodarki odpadami komunalnymi wraz z zapleczem administracyjno-socjalnym.

Oceny przedstawione w zaskarżonej decyzji potwierdza także zapis § 4 planu miejscowego stanowiąc, że zasady zabudowy i zagospodarowania terenu należy określać według "Ustaleń realizacyjnych" dla poszczególnych terenów, wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi (Dział III niniejszej uchwały) z uwzględnieniem ustaleń dla całego obszaru objętego planem zawartych w Dziale II, w zakresie: ustaleń przestrzennych, ochrony i kształtowania środowiska, programu i sposobu kształtowania zabudowy, komunikacji, inżynierii miejskiej, warunków realizacji planu.

W sprawie takim postanowieniem określającym ustalenia realizacyjne i zasady zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem O, tj. terenów gospodarowania odpadami komunalnymi, pozostaje § 117 planu miejscowego.

Zgodnie § 117 ust. 1 planu miejscowego dla terenów istniejącego wysypiska śmieci, oznaczonego na rysunku 25b w załączniku Nr [...] do uchwały symbolami [...] [...] o powierzchni [...] ha, ustala się przeznaczenie podstawowe: teren istniejącego składowiska odpadów komunalnych i projektowanego zakładu gospodarki odpadami komunalnymi z zapleczem administracyjno-socjalnym.

Istniejące składowisko odpadów komunalnych oznaczone symbolem [...] plan przeznacza do rekultywacji leśnej (§ 117 ust. 2 planu miejscowego).

Projektowana budowa zakładu gospodarki odpadami komunalnymi z zapleczem administracyjnosocjalnym oznaczona jest symbolem [...] (§ 117 ust. 3 planu miejscowego).

Powyższe postanowienia, mając charakter imperatywny, w sposób wiążący określiły przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] a więc to, że teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony jest do rekultywacji leśnej, zaś pod budowę zakładu gospodarki odpadami komunalnymi z zapleczem administracyjnosocjalnym przeznaczony jest wyłącznie teren oznaczony symbolem [...]

Jak trafnie wskazało Kolegium bez znaczenia dla takiej interpretacji planu miejscowego pozostaje to, że w § 117 ust. 2 planu nie użyto wprost zwrotu "teren". Tego rodzaju postanowienia należy interpretować w zgodzie z regułami wykładni systemowej, mając na uwadze, że zapis ten stanowi fragment pewnej całości, w szczególności element regulacji określonej w § 117 planu miejscowego, w ustępie 1 którego wprost jest mowa o terenach istniejącego wysypiska śmieci oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...]

W tym kontekście za chybione uznać należy także zarzuty skargi odwołujące się do treści § 3 planu miejscowego, określającego, które z oznaczeń graficznych na rysunku planu są ustaleniami planu, a które mają jedynie charakter informacyjny.

Jak wskazał organ, odwołując się jak można wnioskować do wyjaśnień pracowników Urzędu G. P. (k.187 akt administracyjnych), ze względu na specyficzną technikę sporządzenia graficznej części planu, powodującą m.in. taki efekt, że na wydrukach z poszczególnych arkuszy oznaczenia liniowe nakładają się na siebie i żeby - przykładowo - zobaczyć tylko linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu, trzeba w elektronicznej wersji rysunku planu "zdjąć" inne linie biegnące w tym samym miejscu, na przykład linie pokazujące granice ewidencyjne działek, dotyczy to w szczególności linii rozgraniczającej pomiędzy obszarami [...] i [...] Jest to czarna linia rozgraniczająca dwie jednostki planu, tyle że na znajdujących się w aktach wydrukach rysunku planu na tę czarną linię nakłada się linia zielona. Natomiast jeśliby w elektronicznej wersji rysunku planu "zdjąć" zieloną linię łamaną, to pod nią jest widoczna czarna linia rozgraniczająca.

W ocenie Sądu tego rodzaju interpretację planu należy uznać za dopuszczalną.

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc ma charakter przepisu prawa. Akt taki podlega interpretacji. Odrębność wykładni planu miejscowego wynika z tego, że akt taki jako specyficzne normy prawne, składa się nie tylko z części opisowej (tekstowej), ale także z rysunków planu. W odniesieniu do rysunku planu za właściwą należy uznać metodę jego interpretacji przedstawioną przez Kolegium.

Z tych zaś ustaleń Kolegium wynika, że pomiędzy terenami oznaczonymi na rysunku planu symbolami [...] i [...] istnieje linia, która w sposób wiążący rozgranicza tereny o różnych funkcjach i sposobach zagospodarowania.

Wskazać należy także, że na zgromadzonych w aktach sprawy wyrysach z planu miejscowego (k.170, 362, 363 akt administracyjnych) widoczne jest, że na rysunku nr 25b planu uwidocznione tam tereny o różnym przeznaczeniu oznaczone symbolami [...] i [...] oddzielone są od siebie łamaną linią ciągłą.

Skoro linia taka rozdziela tereny o różnym sposobie zagospodarowania to oczywistym pozostaje, że jest to linia rozgraniczająca tereny o różnych funkcjach i sposobach zagospodarowania, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego. Linia rozgraniczająca te tereny, wbrew zarzutom strony skarżącej, nie ma charakteru informacyjnego, lecz należy do ustaleń planu, co trafnie stwierdziło także Samorządowego Kolegium Odwoławcze.

W tym kontekście zwrócić należy także uwagę, że na rysunku planu położenie, obszar i granice terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] są doskonale widoczne, co pozwala na uznanie, że zaistniałe w sprawie naruszenie prawa miało charakter wyraźnej i oczywistej sprzeczności decyzji środowiskowej z postanowieniami planu miejscowego. W sytuacji, gdy wydana decyzja środowiskowa była niezgodna z ustaleniami planu miejscowego o charakterze zasadniczym, do których zaliczyć należy ustalenia planu określające sposób zagospodarowania danego terenu, naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowa wskazać należy, że położenie, obszar i granice terenu oznaczonego symbolem [...] na rysunku planu oznaczono także ukośnymi liniami w kolorze zielonym.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że oznaczenie to ma charakter informacyjny w rozumieniu w § 3 ust. 2 planu miejscowego.

Powyższe nie prowadzi jednak do wniosków odmiennych od przedstawionych wyżej. Rolą uwidocznionego na rysunku nr [...] oznaczenia w postaci ukośnych linii w kolorze zielonym nie jest bowiem określenie funkcji lub sposobu zagospodarowania tego terenu, lecz odróżnienie go od położonych w pobliżu terenów dla których ustalono inny sposób zagospodarowania. Sposób zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] został określony w § 117 ust. 2 planu miejscowego. Dodatkowe oznaczenie graficzne w postaci ukośnych linii w kolorze zielonym pozwala jedynie na odróżnienie terenu oznaczonego symbolem [...] od terenów o innych przeznaczeniach, co sprawia także, że zaistniałe naruszenie prawa miało charakter wyraźnej i oczywistej sprzeczności decyzji środowiskowej z postanowieniami planu miejscowego.

Za nietrafne uznać należy także te zarzuty skargi, które odwoływały się do faktu wyrysowania na rysunku nr [...] linii zabudowy.

W tym zakresie podzielić należy w całości oceny Kolegium, które wskazało, że o dopuszczalności sytuowania zabudowy w terenie oznaczonym symbolem [...] przesądza wrysowanie linii zabudowy. Jakkolwiek rzeczywiście linia zabudowy biegnie przez całą długość terenu [...] i sięga praktycznie do połowy długości terenu [...] to z samego tylko umieszczenia takiego oznaczenia na rysunku planu, bez przypisania mu odpowiedniej treści w części tekstowej planu, nie sposób wywieść wniosku o dopuszczalności zabudowy na takim terenie.

W trafnej ocenie Kolegium to właśnie oznaczenie można interpretować jako wyłącznie informacyjne w odniesieniu do jednostki [...] skoro oznaczeniu temu nie odpowiada żadna treść w części opisowej planu.

Dodatkowo należy w tym zakresie przywołać § 3 ust. 1 planu miejscowego, który stanowi, że rysunek planu odnosi ustalenia zawarte w części tekstowej planu do terenu objętego granicami planu (granicami opracowania).

W części tekstowej planu mowa jest zaś o nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunkach [...], a nie na rysunku nr [...].

Powyższe uzasadnienia przyjęcie tezy o informacyjnym charakterze linii zabudowy wyrysowanej także na rysunku [...] planu.

Jak można wnioskować, a na co wskazywali także w swych wyjaśnianiach pracownicy Urzędu G. P. (k.186 akt administracyjnych), powyższe wynikło najprawdopodobniej z omyłki urbanisty przygotowującego plan.

Nawet jednak, gdyby uznać, że wyrysowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku nr 25b ma charakter ustaleń planu to i tak powyższe nie mogłoby uzasadniać twierdzenia o innym niż określone w § 117 ust. 2 planu miejscowego przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem [...] Nie można bowiem przyjąć, że samo umieszczenie na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnej linii zabudowy zmienia przeznaczenie tego terenu i sprawia, że teren taki staje się terenem o szeroko rozumianym charakterze budowlanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela także stanowisko Kolegium co do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć ażeby decyzja środowiskowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Nieodwracalność skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozumieć należy jako sytuację, w której - z uwagi na zakres posiadanych kompetencji - organ administracji publicznej nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych, wywołanych przez objętą rażącym naruszeniem prawa decyzję administracyjną.

W szczególności więc w takim aspekcie nie można oceniać sytuacji, w której w związku z wydaniem decyzji dotkniętej nieważnością wydane zostały inne decyzje i realizowany był proces inwestycyjny.

Za pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznać należy także te zarzuty skargi, które odwoływały się do przepisów i zasad normujących uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem sprawy nie pozostaje bowiem ocena ważności postanowień uchwalonego planu miejscowego, lecz kontrola rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wskazano już wyżej za nietrafne uznać należało także zarzuty dotyczące braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Postępowanie nieważnościowe opiera się na pierwotnie zgromadzonym materiale sprawy, bowiem zadaniem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe nie jest dokonywanie po raz kolejny merytorycznej oceny dowodów czy przeprowadzenie dalszych dowodów mogących mieć w ocenie stron istotne znaczenie dla istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją.

Ustalenia planu miejscowego, pomimo pewnych wątpliwości, były jednak na tyle jasne i jednoznaczne, że ich właściwa treść mogła zostać odkodowana w drodze ich interpretacji, a więc środków służących wykładni wszystkich przepisów prawa. Nie istniała w tym zakresie potrzeba sięgania do wyjaśnień osób, które plan ten przygotowały.

W zakończeniu wskazać należy, że nietrafnie także skarżący utożsamia ocenę przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami ekonomiczno-gospodarczymi, które mogą dotknąć skarżącego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji środowiskowej oraz możnością podważania legalności zrealizowanej już inwestycji polegającej na rozbudowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w A. .

Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Z punktu widzenia zasady praworządności za nieakceptowalne uznać należy decyzje sprzeczne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego o charakterze podstawowym, nie zaś wyłącznie decyzje o niewielkich, czy też znikomych kosztach ekonomiczno-gospodarczych.

Z tych też względów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.