Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1383/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi Y. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wykonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...]zł (słownie: [...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Y. K. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w zakresie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z akt sprawy, 9 maja 2018 r. skarżący złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 24 września 2018 r. skarżący złożył pismo o przyspieszenie postepowania, wgląd w akta sprawy i wskazanie inspektora do prowadzenia spraw.

W tym samym dniu strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy i bezczynność organu administracji, zarzucała bezczynność rażąco naruszająca prawo, zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności i przewlekłości.

Pismem z 26 września 2018 r. organ administracji powołując się na art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm., dalej k.p.a.) wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy na 25 stycznia 2019 r. Jednocześnie wezwał do uzupełnienia dokumentów w sprawie. Pismem datowanym na ten sam dzień organ prowadzący postępowanie, powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), wystąpił do właściwych służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z 28 września 2018 r. ponaglenie zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

16 października 2019 r. na ww. pismo odpowiedziała Komenda Wojewódzka Policji we W. informując, że pobyt strony na terytorium Polski nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w piśmie organu administracji publicznej.

29 listopada 2018 r. i 3 grudnia 2018 r. strona uzupełniła żądane dokumenty.

W dniu 23 stycznia 2019 r. organ administracji sporządził kolejne wezwanie kierowane do strony o ponowne dostarczenie wskazanych w nim dokumentów w terminie 14 dni.

W dniu 14 lutego 2019 r. strona uzupełniła dokumenty, wnosząc o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pismem z 31 maja 2919 r. skarżący uzupełniła dalsze dokumenty.

Postanowieniem z 30 września 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie skarżącego za uzasadnione i wyznaczył termin rozpoznania wniosku na 17 grudnia 2019 r. Jednocześnie stwierdził, że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przy piśmie z 24 października 2019 r. strona uzupełniła kolejne dokumenty.

5 listopada 2019 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów wydania decyzji w sprawie. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania organu administracji; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu administracji na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 14.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazując na art. 12, art. 35 § 3 k.p.a., terminy załatwienia spraw oraz definicje przewlekłości postępowania wypracowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych wywodząc, że organ administracji winien załatwić sprawę w terminie 2 miesięcy od daty złożenia wniosku. Organ administracji nie dochował tych terminów, choć sprawa nie była skomplikowana i nie wymagała gromadzenia obszernego materiału dowodowego. Podkreślała także, że nie była informowana o powodach zwłoki. Uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej strona wskazywała, że była ignorowana przez organy administracji i nie otrzymywała żadnej korespondencji, podkreślała charakter wnioskowanej kwoty jako rekompensaty i sankcji za niezałatwienie sprawy w terminie. Zwracała uwagę, że duża ilość wniosków wpływających do organu administracji nie może stanowić uzasadnienia w nieterminowym rozpoznaniu sprawy skarżącego, gdyż pomimo problemów kadrowych organ administracji nie dąży do zmiany tego stanu rzeczy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że 13 listopada 2019 r. została wydana decyzja w sprawie wniosku strony. Podkreślał, że organ administracji dochował terminu do jej wydania określonego w postanowieniu szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dalej wskazał, że sposób prowadzenia sprawy, w tym termin jej rozpoznawania - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. - nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że nie ma podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej, organ administracji publicznej podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna nie jest odszkodowaniem, zaś wnioskowanie o jej przyznanie winno być należycie uzasadnione, czego w sprawie zabrakło.

W dniu 13 listopada 2019 r. organ administracji wydał decyzję udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, a przewlekłość jest rażąca.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie przewlekłości, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyjaśnienia skarżącego opisane w skardze, wskazują na to, że przez 17 miesięcy, tj. od 9 maja 2018 r. do dnia wniesienia skargi organ administracji publicznej nie wydał decyzji, choć był zobligowany do rozpoznania wniosku strony. Decyzja rozpoznająca wniosek skarżącej została wydana dopiero 13 listopada 2019 r., zatem po wniesieniu zarówno skargi (6 listopada 2019 r.).

Zdaniem Sądu sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej nie należy do spraw skomplikowanych wymagających szerokiego postępowania dowodowego, większość niezbędnych dla sprawy dokumentów dołączono do wniosku. Pierwsza czynność, jaka została dokonana w sprawie - wezwanie do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku - nastąpiła po upływie trzynastu miesięcy i to na skutek pisma złożonego przez stronę. Oznacza to, że po wpływie wniosku organy administracji publicznej nie podjęły żadnych czynności celem jego weryfikacji. Tymczasem działania takie winny zostać wykonane niezwłocznie po złożeniu wniosku. W czasie od daty wszczęcia postępowania do pierwszych czynności organu administracji publicznej upłynęły ponad 4 miesiące. Przy czym czynności podjęte przez organ administracji publicznej były następstwem złożonego przez stronę ponaglenia i wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy (pisma z 26 września 2018 r.). Następnie po wezwaniach do uzupełniania niezbędnych w sprawie dokumentów, co ostatecznie nastąpiło 31 maja 2019 r. organ administracji przez dalszych pięć miesięcy pozostawał bezczynny.

W tych okolicznościach nie ma wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej narusza wskazane w skardze przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, przy czym zwłoka ta nie ma usprawiedliwienia. Tak rażącej przewlekłości nie może usprawiedliwiać napływ dużej ilości wniosków czy fluktuacja pracowników.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) - po upływie czterech miesięcy od jego wpływu i to dopiero po monitach strony, po czym ponownie milknie na cztery miesiące, a kolejne działania są wymuszane przez aktywność stron. Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a., dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Podkreślenia wymaga, że wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. termin nie został przez organ administracji dochowany, zaś okoliczność, że ostatecznie wydano decyzje i to w terminie wyznaczonym przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie wpływa na ocenie całokształtu działania organów administracji publicznej w tej sprawie. Sąd dostrzega, że w tej sprawie działanie strony podlagające na nieprzedrożeniu wszystkich dokumentów i konieczności ponownego wezwania do przedłożenia dokumentów, to jednak przerwy w rozpoznawaniu sprawy są bardzo długie i nie maja uzasadnienia, nadto aktywność organu administracji powodowana jest działaniami strony.

Jednocześnie art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie, ale obowiązek Sądu w zakresie oceny, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek, stwierdzić trzeba, że opisane fakty mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy - w istocie strona winna przedstawić i ostatecznie przedstawiła dokumenty umożliwiające wydanie orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów, z zastrzeżeniem czynności podejmowanych w trybie w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Opisane już okoliczności wskazują, że przewlekłość organu administracji nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Do rozpoznania wniosku przystąpiono po monicie skarżącego, zaś dalsze czynności podejmowane były w bardzo dużych odstępach czasowych i także po monitach strony. W opinii Sądu stwierdzona przewlekłość nie ma istotnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wskazano nie stanowi o niej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i reorganizacji pracy urzędu. Są to okoliczności procesowo obojętne. Niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności, abstrahując bowiem od problemów kadrowych (jak wskazuje organ administracji publicznej następuje duża rotacja pracowników) w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. W okresie od wpływu wniosku strony do dnia wezwania jej do uzupełnienia dokumentacji, organ administracji publicznej pozostawał w milczeniu.

Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wskazano, Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie od kilku lat, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres 17 miesięcy. O ile niewątpliwie można zarzucić organowi administracji publicznej niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych strony. Dostrzec bowiem trzeba, że organ administracji publicznej działania podejmuje wyłącznie po monitach strony, nie dochowuje terminów przez siebie wyznaczonych.

Nadto koniecznym jest zwrócenie uwagi na niepokojącą praktykę organu administracji, który przez okres ponad 4 miesięcy od złożenia wniosku przez stronę nie występuje do organów takich jak: Straż Graniczna, Policja, ABW z zapytaniem, czy pobyt skarżącej stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opieszałość organu administracji w tym zakresie stwarza właśnie takie zagrożenie, czyniąc pozorną wspomnianą instytucję konsultacji. Tak naprawdę wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku. Rezultat ten jest pożądany nie tylko z uwagi na uprawnienia i sytuację prawną skarżącego, ale także niezbędny z uwagi na konieczność zachowania bezpieczeństwa publicznego oraz stabilizacji gospodarczej. Jak wskazano, celem niniejszego postępowania jest m.in. także ustalenie, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sytuacji zatem, gdy – tak jak w przedmiotowej sprawie - zapytanie w ww. kwestii nie jest wysłane przez okres ponad 4 miesięcy od otrzymania wniosku skarżącej, to należy uznać, że takie działanie niweczy cel ww. konsultacji.

Takie postępowanie godzi także w zasady bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, utrudniając rodzimym przedsiębiorcom prowadzenie działalności gospodarczej.

Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd doszedł bowiem do przekonania, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu administracji, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ administracji jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. W ocenie Sądu, zasądzona kwota zrekompensuje stronie negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu administracji oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał, że przyznana kwota 1.000 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. Dokonując wymiaru tej kwoty Sąd miał na uwadze fakt, że w sprawie została już wydana decyzja kończąca postepowanie administracyjne.

Mając na uwadze fakt, że w dacie wyrokowania organ administracji publicznej rozpoznał już wniosek skarżącego przyznając uprawnienia, o które wnioskował koniecznym stało się umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).