Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 40/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 sierpnia 2017 r., nr 0007.389.2017 w przedmiocie statutu sołectwa I. stwierdza nieważność § 19 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z 22 sierpnia 2017 r. nr 0007.389.2017 w sprawie statutu sołectwa [...] (określaną dalej również jako "Statut") w części obejmującej § 7 ust. 4, § 14 ust. 1 pkt 3 oraz § 19 ust. 1 i 2. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, zarzucił istotne naruszenie prawa:

- art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, dalej: u.s.g.) poprzez wskazanie w § 7 ust. 4 uchwały, że: "Pełnienie funkcji przez sołtysa i członków rady sołeckiej ma charakter społeczny", pomimo tego, że w obszarze wyznaczonym przez wskazane tu przepisy u.s.g. nie mieści się kwestia rozstrzygania o tym czy działalność w organach sołectwa ma charakter społeczny;

- art. 5 oraz art. 31 i art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez wskazanie w § 14 ust. 1 pkt 3 uchwały, że: "Do obowiązków sołtysa należy reprezentowanie sołectwa na zewnątrz", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy samorządowej, albowiem jest to kompetencja zastrzeżona dla wójta;

- art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 19 ust. 1 uchwały, że: "Dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest obecność co najmniej 1/10 mieszkańców sołectwa", a w § 19 ust. 2 tejże uchwały, że: "O ile w wyznaczonym terminie nie było wymaganej ilości mieszkańców, o której mowa w ust. 1, wybory przeprowadza się na drugim zebraniu wyborczym, bez względu na liczbę obecnych na zebraniu, w tym samym dniu po upływie 30 minut od godziny pierwszego zebrania wyborczego", pomimo że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa i członków rady sołeckiej.

Motywując podniesione zarzuty, prokurator wskazał, iż wykraczało poza zakres delegacji ustawowej do wydania statutu określenie, iż funkcje sołtysa oraz członków rady sołeckiej mają charakter społeczny. Argumentował również, iż w art. 37b ust. 1 u.s.g. wyposażono radę gminy w umocowanie do ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Z możliwości tej Rada Miejska skorzystała podejmując uchwałę w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet dla radnych i sołtysów Gminy. Zdaniem prokuratora przesądzanie w statucie jednostki pomocniczej gminy o kwestiach związanych z dietami sołtysów wpływa wiążąco na kształt treściowy uchwały przyjętej na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. Pomiędzy oboma aktami wytwarza się wówczas taka więź, że zmiana postanowień statutowych wymusza stosowną nowelizację uchwały przyjętej na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. i odwrotnie. Narusza to ideę jaka przyświecała ustawodawcy, który wyposażył radę gminy w dwa odrębne umocowania o różnych zakresach.

Zdaniem prokuratora § 14 ust. 1 pkt 3 Statutu stanowiący, że do obowiązków sołtysa należy reprezentowanie sołectwa na zewnątrz uchybia postanowieniom art. 5 ustawy samorządowej. Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, w związku z tym kompetencje do jej reprezentacji ma wyłącznie gmina jako jednostka samodzielna, reprezentująca interesy społeczności lokalnej, nie zaś jej jednostka pomocnicza. Sprzeczne ze wskazanym przepisem jest zatem wyposażenie sołtysa w kompetencje do reprezentowania sołectwa zamiast właściwych organów jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto stosownie do treści art. 31 ustawy samorządowej reprezentowanie gminy na zewnątrz należy do kompetencji wójta. Co do reprezentowania gminy na zewnątrz to ma ono istotne znaczenie w przypadku podejmowania czynności mających znaczenie prawne, czy też wywołujących określone skutki prawne. Niewątpliwie wójt będzie wyłącznie uprawnionym organem do reprezentowania lokalnej wspólnoty samorządowej w sferze publicznoprawnej (składania oświadczeń woli oraz reprezentacji gminy w stosunkach z zewnętrznymi organami administracji publicznej i podmiotami niezaliczonymi do administracji publicznej). Ponadto, wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem reprezentującym gminę w stosunkach cywilnoprawnych i jest właściwy do składania oświadczeń woli w zakresie zawierania i rozwiązywania umów dotyczących przykładowo: zbywania, nabywania lub obciążania mienia komunalnego. Sołectwo, jako jednostka pomocnicza gminy nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Dlatego brak jest możliwości prawnych powierzenia przez Radę reprezentacji na zewnątrz Sołectwa sołtysowi.

W ocenie prokuratora za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należy § 19 ust. 1 statutu, w którym określono kworum dla ważności wyborów organów sołectwa. Zdaniem prokuratora art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru, uznać należy za nieuprawnione. W świetle bowiem § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r, w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane. Skoro zaś, art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego, to nie sposób przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz, działający w imieniu Gminy, wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadniając takie stanowisko stwierdził, iż:

- zapis § 7 ust. 4 Statutu nie jest sprzeczny z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.s.g. ponieważ delegacja ustawowa nakazuje organowi określenie organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, czyli określenie zasad funkcjonowania tych organów, do których z całą stanowczością należy kwestia sposobu ich wykonywania; sołtysi nie pełnią swych funkcji w innym charakterze aniżeli społecznie, a kwestia przyznania na ich rzecz diet charakteru tego w żaden sposób nie zmienia albowiem przyznawane diety nie rekompensują im w pełni wszystkich ponoszonych w interesie ogółu mieszkańców sołectwa kosztów ciężkiej pracy. Ponadto społeczny charakter pełnienia tej funkcji wynika z jej historycznej genezy i pierwotnego brzmienia u.s.g., w której wprost wskazano, że swoje funkcje sołtys pełni społecznie.

- co do zarzutu dotyczącego § 14 ust. 1 pkt 3 uchwały, Burmistrz stwierdził, iż Statut nie wyposażył sołectwa w osobowość prawną, ani też nie upoważnił sołtysa do reprezentowania Gminy, a wręcz przeciwnie wprost w uchwale wskazał, że sołectwo nie posiada osobowości prawnej, a swoje zadania wykonuje w ramach osobowości prawnej Gminy. Treść zaskarżonego § 14 ust. 1 pkt 3 uchwały nie stanowi zatem żadnego umocowania sołtysa do działania w imieniu Gminy, a jedynie zawiera wskazanie, że sołtys jest reprezentantem interesów mieszkańców danego sołectwa, i taki zapis jest konsekwencją innych zapisów statutu określających dopuszczalne granice działania sołtysa, w tym określonych w § 14 ust. 2 uchwały.

- bezzasadny jest także zarzut nieważności § 19 ust. 1 i 2 uchwały dotyczący zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wspomniano wcześniej takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z 22 sierpnia 2017 r., nr 0007.389.2017 w statutu sołectwa [...].

Kompetencja prokuratora do zaskarżania uchwał jednostek samorządu terytorialnego wynikała z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.). W myśl tego przepisu jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została ona wydana na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Pierwszy z ww. przepisów określa kompetencję rady gminy do określenia w drodze statutu organizacji i działania jednostki pomocniczej gminy, drugi zaś stanowi, iż regulacje dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych gminy stanowią akty prawa miejscowego. Taka ranga uchwał w sprawie nadania statutu sołectwu powoduje, iż kontrola ich legalności objęta jest kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Obligatoryjną treść statutu precyzuje art. 35 ust. 3 u.s.g. Mowa w nim, iż statut określa w szczególności: (1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; (2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; (3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; (4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji oraz (5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powyższe kwestie stanowią obligatoryjne elementy statutu. Ich brak powoduje, iż statut jest wydany z rażącym naruszeniem prawa (zob. B. Jaworska - Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, [red. P. Chmielnicki], Warszawa 2013, LEX/el., uwagi 3 i 3a do art. 35). Ustawa określa jednocześnie fakultatywne elementy statutu przewidując możliwość powołania jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.). Nie określa jednak zamkniętego katalogu spraw, które mogą być objęte statutem. Wynika to z użycia w art. 35 ust. 3 u.s.g. wyrażenia "w szczególności" wskazującego na odstąpienie przez ustawodawcę od zasady numerus clausus przy konstrukcji kompetencji uchwałodawczej rady gminy. A zatem organ stanowiący gminy ma prawo uwzględnić w statucie również kwestie niewymienione w ustawie. Z zastrzeżeniem wszakże, iż muszą one mieścić się w ogólnym przedmiocie regulacji oddelegowanym do kompetencji prawodawcy lokalnego, czyli dotyczyć "organizacji i zasad działania jednostki pomocniczej gminy" (art. 35 ust. 1 u.s.g.).

W ocenie Sądu, poza tak zdefiniowany zakres delegacji ustawowej nie wykraczają oba przepisy, których sprzeczność z art. 35 ust. 1 u.s.g. i z art. 35 ust. 3 pkt 3 zarzucał Prokurator, a więc § 7 ust. 4 i § 14 ust. 1 pkt. 3 Statutu.

Pierwszy z nich, czyli § 7 ust. 4, formułował zasadę społecznego charakteru funkcji sołtysa i członków rady sołeckiej. Zdaniem Sądu wskazanie na taką cechę pełnienia zadań można uznać za mieszczące się w kwestii organizacji sołectwa, ponieważ dotyczy zasady sprawowania mandatu. W sprawie poddanej kompetencji uchwałodawczej rady gminy czyli zasad działania sołectwa mieściła się również kwestia zasad reprezentacji uregulowana w § 14 ust. 1 pkt 3 Statutu.

Oba wspomniane przepisy Statutu nie naruszały również prawa w sposób opisany w uzasadnieniu skargi.

Nie można podzielić zarzutu prokuratora dotyczącego sprzeczności pomiędzy zapisem o społecznym charakterze pełnienia funkcji sołtysa i członków rady sołeckiej, a przepisami wydanymi na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. czyli przewidującymi możliwość wypłaty osobom pełniącym te funkcje diet i zwrotów kosztów podróży.

Nie budzi bowiem wątpliwości, iż przyznanie prawa do wymienionych świadczeń nie odbiera pełnieniu funkcji charakteru społecznego. W piśmiennictwie wskazuje się, iż społeczny charakter wykonywania funkcji publicznych w jednostkach pomocniczych gminy oznacza, że osoby sprawujące mandat nie pozostają w stosunku pracy z tego tytułu, nie otrzymują więc za pełnienie tych funkcji wynagrodzenia. Tymczasem wykonywanie funkcji wiąże się z ponoszeniem przez te osoby określonych kosztów, na które składają się przede wszystkim nieuzyskane zarobki, które mogłyby one uzyskać, gdyby czas poświęcony na pracę na rzecz jednostki pomocniczej poświęciły na pracę zarobkową, a także koszty podróży służbowych. Koszty ogólne, związane z wykonywaniem funkcji publicznych w jednostkach pomocniczych gminy, mogą być rekompensowane w ramach diet, a koszty związane z podróżą podjętą w ramach wykonywania tych funkcji - w ramach zwrotu kosztów podróży służbowych (tak: B. Jaworska - Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, [red. P. Chmielnicki], Warszawa 2013, LEX/el., uwaga 2 do art. 37b). Wskazuje się przy tym, iż diety są jedyną prawnie dopuszczalną formą rekompensat przyznanych za działalność w jednostkach pomocniczych gminy (wyr. NSA z 19 września 2001 r. II SA 1593/01, LEX 53382). Toteż ani diety ani zwrot kosztów podróży nie mogą być uznane za wynagrodzenie, którego wypłata odbiera funkcjom sołtysa i członka rady sołeckiej ich społeczny charakter.

O bezzasadności stanowiska skarżącego świadczy również argument wynikający z wykładni systemowej. Otóż w art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 ze zm.) przewidziano zwolnienie przedmiotowe z podatku diet oraz kwot stanowiących zwrot kosztów, otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Ustawodawca zatem wprost uznał, iż diety ani wyrównanie kosztów podróży nie uchylają społecznego charakteru funkcji w związku z pełnieniem których są wypłacane.

Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu zapis inkryminowanego przepisu Statutu nie kłóci się z uprawnieniem rady gminy wynikającym z art. 37b u.s.g.

Sąd nie znalazł również podstaw do podzielenia zarzutu dotyczącego sprzeczności zapisu § 14 ust. 1 pkt 3 Statutu z art. 31 u.s.g. Nie można bowiem uznać, by Rada Miejska modyfikowała zasady reprezentacji gminy.

Należy zwrócić uwagę, iż kategoryczne stanowisko prokuratora podważa treść przepisów samej u.s.g. Stanowi ona, iż sołtys jest organem wykonawczym w sołectwie (art. 36 ust. 1). Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował prerogatyw organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy, lecz na gruncie u.s.g. można wyróżnić:

- uprawnienia w sferze publicznoprawnej wynikające z art. 39 ust. 4 ustawy zgodnie z którym rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej do załatwiania spraw indywidualnych.

- uprawnienia w sferze prywatnoprawnej wynikające z art. 48 ust. 1 ustawy zgodnie z którym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a sam statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

O ile zaskarżony Statut nie przewidywał przekazania sołtysowi uprawnień do załatwiania indywidualnych z zakresu spraw z zakresu administracji publicznej, to przewidywał przekazanie sołectwu mienia komunalnego (§ 28 pkt 6 Statutu) postanawiając jednocześnie, że zakres korzystania z tego mienia obejmuje korzystanie z niego w ramach czynności zwykłego zarządu (§ 28 pkt 7 Statutu). Taki zakres korzystania z mienia może w sposób oczywisty wymagać dokonywania czynności na zewnątrz (pro foro externo), z zastrzeżeniem, iż konieczne w tym zakresie oświadczenia woli sołtys składa w imieniu gminy, na podstawie pełnomocnictwa wynikającego właśnie z § 14 ust. 1 pkt 3 Statutu.

Nadto Sołtys jako organ wykonawczy reprezentuje sołectwo w sytuacji gdy działa wobec innej jednostki pomocniczej na terenie tej samej gminy lub gdy przedstawia radzie gminy opinie lub wnioski jej mieszkańców.

Należy też zwrócić uwagę, iż orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, iż sołtys reprezentuje sołectwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. post. NSA: z 20 maja 1991 r., SA/Wr 381/91, LEX 25967, z 14 lipca 1995 r., SA/Łd 1280/95, LEX 26126, post. WSA: z 15 maja 2007 r. IV SA/Wa 383/07, z 23 sierpnia 2011 r. IV SA/Wa 1109/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA").

Z tych przyczyn Sąd nie uwzględnił zarzutów dotyczących § 14 ust. 1 pkt 3 Statutu.

Sąd podzielił jednak zarzut odnoszący się do § 19 ust. 1 i 2 Statutu.

Prokurator motywując swe stanowisko o sprzeczności z prawem tych zapisów wadliwie argumentował jednak o naruszeniu w procesie legislacyjnym § 136 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Uwadze Prokuratora uszło bowiem, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ten przepis już nie obowiązywał, ponieważ został uchylony z dniem 1 marca 2016 r. na podstawie § 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 listopada 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2015 r., poz. 1812).

Tym niemniej co do zasady prokurator trafnie zarzucił sprzeczność § 19 ust. 1 i 2 Statutu z art. 36 ust. 2 u.s.g.

Należy wskazać, iż z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, iż ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Z zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, oraz przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Tym samym akty prawa miejscowego, wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nieoddelegowanych prawodawcy lokalnemu ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy.

Zestawiając treść § 19 ust. 1 i 2 Statutu dotyczących kworum niezbędnego dla dokonania wyborów sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację prokuratorowi o sprzeczności obu przepisów. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i, mocą czytelnej decyzji ustawodawcy, nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W sposób niebudzący wątpliwości reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało, § 19 ust. 1 Statutu, w którym określono, że "dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/10 mieszkańców sołectwa". W tych okolicznościach wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (zob.: wyr. NSA z 30 stycznia 2002 r. II SA 2112/01, LEX nr 81971, wyr. WSA z 14 lutego 2017 r. II SA/Ol 1446/16, CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 19 ust. 2 Statutu, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i wójta w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 19 ust. 1.

Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 19 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku), zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II sentencji wyroku).