Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1397/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26a ust. 8
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4806/15 w sprawie ze skargi "A." S.A. w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz "A." S.A. w B. 1 274 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4806/15 oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za marzec 2015 r.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Prezes Zarządu PFRON (dalej: "organ pierwszej instancji") wstrzymał skarżącej wnioskowane dofinansowanie za marzec 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Prezes Zarządu PFRON określił skarżącej zobowiązanie w wysokości 1.101.193 zł. Skarżąca, jak wskazał organ pierwszej instancji, nie dokonała żadnych wpłat na poczet powyższego zobowiązania. Skoro zatem na dzień wydania decyzji skarżąca posiadała zaległości wobec PFRON, Prezes Zarządu PFRON zobligowany był na podstawie art. 26a ust 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127 poz. 721 z późn. zm., dalej: "u.r.z.s.") wydać decyzję o wstrzymaniu dofinansowania do czasu uregulowania zaległości.

Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając zawartą w niej argumentację. Organ odwoławczy podkreślił, że WSA w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 1124/14, uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] sierpnia 2013 r. oraz stwierdził, że decyzje te nie mogą być wykonane w całości, co nie oznacza, że zobowiązanie wskazane w tychże decyzjach przestało istnieć. Organ odwoławczy podkreślił, że przytoczony przez stronę wyrok był nieprawomocny, zaś dopiero prawomocny wyrok mógłby spowodować, że to zobowiązanie przestałoby istnieć.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca posiadała zaległość wobec PFRON wynikającą z nieuiszczenia kwoty objętej decyzją Prezesa Zarządu PFRON z [...] sierpnia 2013 r. Organ zauważył, że art. 26a ust. 8 u.r.z.s. stanowi o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania w przypadku posiadania przez pracodawcę zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON nie wskazując jednakże, że ma to być zaległość wymagalna i bezsporna, zatem każda zaległość, nawet ta w stosunku do której toczy się jeszcze postępowanie lub wstrzymana została jej egzekucja, jest zaległością skutkującą wstrzymaniem wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zaznaczył, że rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie sprowadzało się do ustalenia, czy na tle powyższego stanu sprawy organy prawidłowo wstrzymały wypłatę wnioskowanego dofinansowania za okres wskazany w terminowo złożonym wniosku.

WSA podzielił pogląd organu odwoławczego zgodnie z którym zasada niewykonywania decyzji nie oznacza, że zobowiązania podatkowego nie ma, że nie można go egzekwować do dnia wydania prawomocnego wyroku. Sąd I instancji wskazał przy tym, że nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż decyzja ta nie ma charakteru konstytutywnego, a deklaratoryjny. Określone bowiem tą decyzją zobowiązanie powstało z mocy prawa.

Ponadto, zdaniem WSA organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że art. 26a ust. 8 u.r.z.s. nie zawiera przepisu określającego, iż zaległość w zobowiązaniach wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych powinna być bezsporna. Sąd zauważył, że skoro minął skarżącej termin płatności zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON, a zobowiązanie to nie zostało przedawnione ani umorzone, to stanowi ono zaległość. Zaległość we wpłatach na PFRON istnieje z mocy prawa i jest niezależna od wspomnianego powyżej nieprawomocnego wyroku.

W ocenie Sądu, Prezes Zarządu PFRON prawidłowo zastosował sankcję wynikającą z art. 26a ust. 8 u.r.z.s., wstrzymując miesięczne dofinansowanie do czasu uregulowania zaległości, skoro skarżąca posiada wobec PFRON zaległości przekraczające kwotę 100 złotych, to organy orzekające wydały prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. S.A. z siedzibą w B., wnosząc o uchylenie go w całości; rozpoznanie skargi na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, za pierwszą i drugą instancję postępowania sądowego.

Powyższemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.., dalej: "p.p.s.a."); poprzez błędną wykładnię art. 26a ust. 8 u.r.z.s., to jest pominięcie przy stosowaniu wykładni tegoż przepisu treści art. 26a ust. 9 u.r.z.s., co doprowadziło do niepełnego ustalenia charakteru sankcji oraz błędnego ustalenia skutków zastosowanej sankcji;

2) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 2, art. 31 ust. 2, art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz standardów Rekomendacji Nr R(91) Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych tj. zasady drugiej ust. 1 i ósmej to jest nie uwzględnienie w niniejszej sprawie faktu, iż nakładane na podstawie art. 26a ust. 8 oraz art. 33 ust. 4a u.z.r.s. sankcje stanowią sankcje administracyjne, przy której stosowaniu winno stosować się podstawowe zasady i standardy demokratycznego państwa prawa;

3) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 26a ust. 8 u.z.r.s. polegające na uznaniu, iż "zaległość" wskazana w tym przepisie istnieje bez względu na wymagalność i wykonalność zobowiązania;

4) ewentualnie w razie nie uznania powyższych zarzutów, naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 26a ust. 8 u.z.r.s., polegające na uznaniu, iż do zastosowania sankcji z art. 26a ust. 8 wystarczy jedna zaległość;

5) ewentualnie w razie nieuznania powyższych zarzutów naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji skutkiem czego było sporządzenie przez Sąd wadliwego uzasadnienia wyroku, w szczególności poprzez nie zawarcie w nim odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., oraz w przypadku nie uznania zarzutów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji skutkiem czego było sporządzenie przez Sąd wadliwego uzasadnienia wyroku, w szczególności poprzez nie zawarcie w nim odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej.

Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu postępowania nie jest trafny (pkt V petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdy skarżący wykaże, iż sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu I instancji wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia i wynika z niego, co zdecydowało o zaakceptowaniu stanowiska organu odwoławczego. Jak wyżej wskazano, dla skuteczności tego zarzutu nie ma znaczenia poprawność merytoryczna zajętego przez Sąd stanowiska.

Z tych względów zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec tego należy przyjąć, że zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny został ustalony przez organy w sposób prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 108/13).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt I – IV petitum skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że ich istota sprowadza się do podważenia przez skarżącą kasacyjnie, spełnienia przesłanki z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych, tj. posiadania przez pracodawcę zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, przekraczających ogółem 100 złotych. Stwierdzenie bowiem tej okoliczności jest konieczne do zastosowania sankcji określonej w tym przepisie. Przypomnienia zatem wymaga, że w myśl ww. przepisu jeżeli pracodawca posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu przekraczające ogółem kwotę 100 złotych, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę. Decyzja podlega wykonaniu z dniem wydania. Zwrócić uwagę należy, że wykładnia gramatyczna tego przepisu, nie wskazuje aby stwierdzenie posiadania zaległości musiało wynikać z decyzji ostatecznej bądź ustalenie takie było wymagane na podstawie prawomocnego orzeczenia zapadłego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to, że w sposób przewidziany obowiązującymi przepisami, organ zobowiązany jest wykazać posiadanie przez pracodawcę zaległości w zobowiązaniach, co może nastąpić w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji na podstawie ww. przepisu lub w odrębnym postępowaniu, stwierdzającym posiadanie zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, w jednym i drugim przypadku - wynikającym z naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy. W przypadku bowiem niezgodnego z ust. 4 przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji, pracodawca jest obowiązany do dokonania zwrotu tych środków na fundusz rehabilitacji w wysokości i terminie określonym w art. 33 ust. 4a ustawy. Jak wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. III SA/Wa 1124/14 uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] sierpnia 2013 r. określającą wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Sąd orzekł w pkt 2 powołanego wyroku, że decyzje nie mogą być wykonane w całości. W dacie orzekania przez Sąd I instancji w tej sprawie, ww. wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. III SA/Wa 1124/14 był nieprawomocny. Zdaniem organu i Sądu I instancji, zasada niewykonywania decyzji nie oznacza, że zobowiązania podatkowego nie ma, lecz jedynie, że nie można go egzekwować do dnia wydania prawomocnego wyroku. Sąd powołując się na literaturę przedmiotu wskazał, że nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wywiera jeszcze skutku prawnego w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności (patrz: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer 2015, s. 487). Dodatkowo, Sąd I instancji wskazał, z czym należy się zgodzić, że orzekając w sprawie niniejszej nie ma podstaw do badania sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem oceny w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 1124/14.

W zaskarżonym wyroku Sąd wyraził pogląd, że wykonalność decyzji o określeniu wysokości wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (czy też jej brak) nie ma wpływu na istnienie zobowiązania podatkowego. Nieprawomocny wyrok, jakim jest wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. III SA/Wa 1124/14, nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż decyzja ta nie ma charakteru konstytutywnego lecz deklaratoryjny. Określone bowiem tą decyzją zobowiązanie powstało z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie neguje wyrażonych wyżej poglądów doktryny, które znajdują również wyraz w orzecznictwie (por. wyrok z 7 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1547/13). Jednak zwrócenia uwagi wymaga, że wyrażone przez Sąd I instancji poglądy nie obejmują całości zagadnień prawnych, istotnych z uwagi na podstawę prawną rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Mianowicie dla wydania decyzji wstrzymującej miesięczne dofinansowanie na podstawie art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, konieczne jest stwierdzenie posiadania przez pracodawcę zaległości w zobowiązaniach (wbrew kasatorowi bez znaczenia pozostaje kwestia ilości posiadanych zaległości w zobowiązaniach – pkt IV petitum skargi kasacyjnej). Stwierdzenia posiadania zaległości w zobowiązaniach nie można utożsamiać z twierdzeniem organu, które nie znajduje potwierdzenia w faktach, że zaległość istnieje. Tymczasem w stanie faktycznym sprawy WSA w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2014 roku orzekł, że decyzje uchylone nie mogą być wykonane w całości. Zatem Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. w brzmieniu właściwym dla sprawy, orzekając o niemożności wykonania decyzji określających zaległości w zobowiązaniach skarżącej kasacyjnie, "zawiesił" niejako wykonanie decyzji, która stosownie do zd. drugiego art. 26a ust. 8 podlega wykonaniu z dniem jej wydania. Przypomnieć jedynie wypada, że przepis art. 152 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek określenia w wyroku, w razie uwzględnienia skargi, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję, a więc uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, chodzi o rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności (skuteczności prawnej) takiej decyzji, która ciągle ma cechy decyzji ostatecznej, ponieważ wyrok sądu uwzględniający skargę nie jest prawomocny. Problem więc nie polega na tym, że decyzja nie podlega wykonaniu wyłącznie w trybie postępowania egzekucyjnego, lecz na tym, że wykonalność decyzji ma o wiele szersze znaczenie i odnosi się także do jej skutków procesowych. W przypadku stosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu. Wobec uchylenia decyzji zaskarżonym wyrokiem i stwierdzeniu, że decyzje te nie podlegają wykonaniu, uznać należy, że decyzje te nie wywołują skutków prawnych, które wynikają z ich rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający te decyzje nie jest jeszcze prawomocny. Tym skutkiem prawnym decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PEFRON jest m.in. obowiązek wydania decyzji o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę. W stanie faktycznym tej sprawy, nie można było zatem przyjąć, że zostały spełnione przesłanki wymagane przepisem art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji tj. stwierdzenia, że skarżący kasacyjnie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, uprawniające Prezesa Zarządu Funduszu do wydania decyzji o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę. Nie sposób pominąć, że przedmiotowe postępowanie jest następstwem wydania w odrębnym postępowaniu decyzji określającej wysokość zobowiązania pracodawcy wobec PFRON, która w wyniku poddania kontroli sądu administracyjnego została uchylona w obu instancjach i miało to miejsce przed wydaniem decyzji wstrzymującej miesięczne dofinansowanie. Na marginesie powyższych rozważań dodać można, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w rozpoznawanej sprawie wiadomo z urzędu, że od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014r., sygn. akt III SA/Wa 1124/14 w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych została wywiedziona przez organ skarga kasacyjna, która została oddalona wyrokiem NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1004/15/15, co oznacza, że stało się ono prawomocne.

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, podlegała uwzględnieniu.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wpis od skargi (200 zł.), opłatę za sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji (100 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika za reprezentowanie skarżącej przed sądami obu instancji (480 zł. i 240 zł), opłaty skarbowe od pełnomocnictw (34 zł.), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.).