Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2864/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a ust. 1, ust. 3, art. 114 ust. 1i art. 378 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 226/14 w sprawie ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO w Gdańsku, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] lutego 2014 r. sygn. akt: [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] października 2012 r. nr [...] Starosta Gdański (dalej: Starosta) ustalił dla [...] Spółka z o.o. w S. dopuszczalny poziomu hałasu w środowisku powodowany przez wodę spuszczaną przelewem bocznym w Elektrowni Wodnej [...] w P. zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w P. w wysokości L AeqD = 50 dB, L AeqN = 40 dB. Decyzja została wydana na podstawie art. 115a ust. 1, ust. 3, art. 114 ust. 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 18 listopada 2010 r. wpłynęło do organu pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku powodowanego przez wodę spuszczaną przelewem bocznym w Elektrowni Wodnej [...]. Do pisma dołączono wyniki pomiarów przeprowadzonych w porze dziennej w dniu 5 października 2010 r., z których wynika, że równoważny poziom hałasu na granicy terenów chronionych wynosi 66,8 dB.

Organ ustalił, ze hałas na zewnątrz elektrowni związany z przepływem wody powstaje, gdy woda puszczana jest upustem bocznym. Jak wynika z protokołu kontrolnego pomiaru hałasu sporządzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku poziom hałasu w wysokości 66,8 dB wystąpił w czasie spustu wody upustem bocznym przy jednoczesnej pracy elektrowni. Główny specjalista ds. Ruchu Małych Elektrowni – A. K. wniósł do protokołu uwagę, że upuszczanie wody przez upust boczny przy jednoczesnej pracy elektrowni normalnie nie występuje. Jednakże z uwagi na bardzo duże przepływy R. w dniu pomiaru oraz prowadzony remont jazu B, niemożliwe było odstawienie elektrowni z ruchu i przeprowadzenie badań tylko przy spuście wody upustem bocznym.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że poziom hałasu w wysokości 66,8 dB wykazany pomiarami w dniu 5 października 2010 r. występuje jedynie w warunkach odbiegających od normalnych.

W związku z tym nie można było przyjąć za podstawę do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska i organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania K. O., SKO w Gdańsku w decyzji z 1 czerwca 2011 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta rozpatrując sprawę ponownie w decyzji z [...] sierpnia 2011 r. zobowiązał [...] Spółkę z o.o. w S. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, w którym miał zostać określony zasięg oddziaływania hałasu przekraczającego dopuszczalne wielkości oraz spis działań mających na celu zapobieganie i ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

SKO w Gdańsku w decyzji z [...] lutego 2012 r. uchyliło również tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Starosta po raz kolejny rozpatrując sprawę, uzyskał informacje od [...] Spółka z o.o. w S. o wykonaniu osłon na konstrukcji kanału spustowego, które miałyby polepszyć warunki akustyczne przy elektrowni. K. O. poinformował jednak, że wykonane zabezpieczenia nie spowodowały zmniejszenia hałasu. W związku z tym Starosta wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o przeprowadzenie pomiarów hałasu docierających z terenu zakładu na teren posesji K. O.

W dniu 4 września 2012 r. wpłynęło do organu pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku wraz wynikami pomiarów hałasu wykonanych w dniu 11 czerwca 2012 r. Z przeprowadzonych w porze dziennej pomiarów wynika, że równoważny poziom hałasu na granicy terenów chronionych wynosi 61,8 dB. Teren, na którym zlokalizowany jest dom mieszkalny K. O., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Pruszcz Gdański (uchwała nr XXV/249/2004 z 27 października 2004 r. Rady Miasta Pruszcz Gdański) położny jest w obszarze MN.02 przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 lipca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ustalono, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu w porze dziennej wynosi 50 dB a w porze nocnej 40 dB.

Z przeprowadzonych w porze dziennej pomiarów wynika więc, że na granicy terenów chronionych (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), hałas powodowany przez wodę spuszczaną przelewem bocznym w Elektrowni Wodnej [...] przekracza dopuszczalny poziom o 11,8 dB.

W związku z powyższym Starosta w decyzji z [...] października 2012 r. ustalił Spółce [...] Sp. z o.o. dopuszczalny poziom hałasu w środowisku powodowany przez wodę spuszczaną przelewem bocznym w Elektrowni Wodnej [...] w P. zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w P., w wysokości: LAeq D = 50 dB, LAeq N = 40 dB.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Spółka z o. o. w S. wskazując, że nie jest możliwe utrzymanie ustalonego poziomu hałasu powodowanego przez wodę spuszczaną przelewem bocznym, a wykonanie decyzji może spowodować cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. K. O. wysuwając swój dom w kierunku elektrowni, jako były pracownik obsługi tej elektrowni wodnej, musiał sobie zdawać sprawę z warunków eksploatacji stopnia w różnych warunkach hydrologicznych. Poza tym elektrownia została oddana do użytkowania przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla domków jednorodzinnych.

W decyzji z [...] lutego 2014 r. SKO w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska regulujące postępowanie w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Organ ustalił, że położony w pobliżu Elektrowni dom mieszkalny K. O., zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pruszcz Gdański (uchwała nr XXV/249/2004 z 27 października 2004 r. Rady Miasta Pruszcz Gdański) znajduje się na obszarze MN.02 przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W dniu 11 czerwca 2012 r. pracownik Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Gdańsku przeprowadził z przedstawicielem [...] Spółki z o.o. w S. kontrolę pomiaru poziomu hałasu emitowanego do środowiska powstającego w wyniku spuszczania wody przelewem bocznym w Elektrowni Wodnej [...] w P. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, że równoważny poziom hałasu na granicy terenów chronionych przekroczył dopuszczalne normy. W protokole tym wyjaśniono, że dominującym źródłem hałasu jest huk spadającej wody. Hałas poza zakładem przekracza dopuszczalne normy wynoszące dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze dziennej 50 dB oraz nocnej 40 dB. W tej sytuacji należało w ocenie organu II instancji, ustalić dopuszczalny poziom hałasu. Przepis art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska obliguje bowiem organ do wydania decyzji, jeżeli poziom emisji hałasu zostanie przekroczony. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ uznał, że podniesione w odwołaniu argumenty dotyczące utrudnienie pracy elektrowni nie mogą mieć znaczenia z punktu widzenia norm ochrony środowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku [...] Spółka z o.o. w S. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca wyjaśniła, że nastąpiła zmiana firmy z [...] Spółka z o.o. na [...] Spółka z o.o., która została zarejestrowana w dniu 30 grudnia 2013 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. poprzez trzykrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych przez ten sam skład osobowy SKO w Gdańsku, a więc przez pracowników organu kolegialnego, którzy podlegali wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Nadto zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, mogącą mieć wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 115 a ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że poza zakładem Elektrowni Wodnej [...], w wyniku jego działalności, dominującym źródłem hałasu jest huk spadającej wody w czasie spustu wody upustem bocznym przy jednoczesnej pracy elektrowni, co ustalono na podstawie badań przeprowadzonych podczas jednoczesnej pracy turbiny i przepływu wody upustem bocznym, a więc w warunkach atypowych, odbiegających od normalnych warunków pracy tej elektrowni. Skarżąca zarzuciła także obrazę przepisów postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowo określony terminie, co spowodowało, że decyzja wydana została na podstawie nieaktualnych pomiarów hałasu emitowanego do środowiska prze Elektrownię Wodną [...], a także art. 7, art. 19, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, dwuinstancyjności oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie pomiarów pochodzących sprzed niespełna dwóch lat o daty jej wydania, a co za tym idzie brak ustalenia, czy w dniu orzekania przez organ odwoławczy spełniona została przesłanka z art. 115 a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że dokonując ustalenia dopuszczalnych norm hałasu, organ przyjął atypowe, odbiegające od normalnych, warunki pracy elektrowni. W doktrynie wskazuje się natomiast, że przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku będące przesłanką wydania takiej decyzji powinno mieć charakter stały lub co najmniej cykliczny. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca przekracza dopuszczalne poziomy hałasu wyłącznie, gdy na skutek awarii, remontu turbiny lub z przyczyn hydrologicznych nie jest możliwa normalna praca elektrowni. Takie zaś przekroczenie musi zostać zakwalifikowane jako skutek działań podejmowanych w sytuacjach awaryjnych uniemożliwiających normalną pracę elektrowni. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 Prawa ochrony środowiska przepisów ustawy nie stosuje się w zakresie wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w przypadku prowadzenia działań ratowniczych. Skarżąca stwierdziła, że w normalnych warunkach pracy elektrowni nie występuje zwiększony poziom hałasu, który jedynie sporadycznie wywoływany jest przez spuszczanie wody upustem bocznym, mające miejsce wyłącznie w przypadku, gdy jest to konieczne z przyczyn powstania awarii bądź z przyczyn hydrologicznych. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu nie powinna być wydawana w sytuacji, w której ponadnormatywny hałas powstał co prawda wskutek funkcjonowania określonego zakładu, ale w związku z prowadzeniem działań ratowniczych. Skarżąca wskazała, że na podstawie pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązana do zapewnienia przepływu nienaruszalnego na Kanale R., czego bezpośrednią konsekwencją jest czasowe puszczanie wody upustem bocznym przy przepływie poniżej 2 m³/s oraz w sytuacjach, gdy praca elektrowni jest niemożliwa z powodu awarii lub remontu turbiny. Zdaniem skarżącej, funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji jest jednoznaczne z nakazem całkowitego wstrzymania przepływu nienaruszalnego na Kanale R., co może spowodować cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonych decyzji, Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy administracji obu instancji nie naruszyły prawa w sposób mający jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.).

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie tego Sądu, z przepisów art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. nie wynika zakaz orzekania członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy uprzednio wydali decyzję kasacyjną, w sprawie dotyczącej odwołania od kolejnej decyzji podjętej przez organ I instancji. W tym przypadku nie zachodzi bowiem sytuacja udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Według Sądu I instancji, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do pracowników samorządowego kolegium odwoławczego którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez to samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem Sądu I instancji, nie można jednakże zastosować przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do zwykłego postępowania instancyjnego, co oznacza, że SKO w Gdańsku mogło orzekać w tym samym składzie, jak we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych. Sąd I instancji stwierdził, że pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie podzielił przeciwnego poglądu przedstawionego w skardze.

Odnosząc się do wyłączenia stosowania art. 115a ust. 1 p.o.ś. z uwagi na treść art. 2 ust. 2 pkt 1a p.o.ś., Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie wystąpiła taka sytuacja. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane w skardze okoliczności w żadnym razie nie uzasadniają twierdzenia, że skarżąca podejmowała w datach przeprowadzania pomiarów hałasu jakiekolwiek działania ratownicze. Wręcz przeciwnie, spuszczanie wody upustem bocznym, odbywające się na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego i zgodnie z jego warunkami, świadczy o tym, że mamy do czynienie ze zwykłym typowym funkcjonowaniem zakładu skarżącej Spółki. Ten zaś uzasadnia stosowanie przez organ administracji trybu określonego w przepisach p.o.ś., a więc podejmowania działań przewidzianych w art. 115a ust. 1 ustawy.

Decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu powodowany przez wodę spuszczaną przelewem bocznym w Elektrowni Wodnej [...] w P. nie uniemożliwia w ocenie Sądu I instancji, wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie nakazuje zachowanie określonych norm hałasu.

Według Sądu I instancji, decyzja wydana na podstawie art. 115a p.o.ś. ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Już jednorazowe przekroczenie tego poziomu uzasadnia wydanie decyzji, o której jest mowa w art. 115a p.o.ś. Organ w wydanej decyzji był zobligowany określić wskaźniki zarówno dla pory dziennej jak i nocnej, niezależnie od tego, w jakiej porze, dziennej czy nocnej, nastąpiło przekroczenie norm hałasu.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie bezsporne jest, że organ na podstawie udokumentowanych pomiarów dokonanych dwukrotnie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stwierdził, iż poza zakładem skarżącej Spółki - Elektrownią Wodną [...] w P. zlokalizowaną na działce nr [...] obręb [...] w P., w wyniku jej działalności, przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu.

Według Sądu I instancji, bezsporne jest również, że teren, na którym zlokalizowany jest dom mieszkalny K. O., na granicy którego to stwierdzono przekroczenie hałasu, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Pruszcz Gdański, uchwalonym przez Radę Miasta Pruszcz Gdański uchwałą nr XXV/249/2004 z 27 października 2004 r., położony jest w obszarze MN.02 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stąd też prawidłowo w decyzji określono, na podstawie rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników dotyczących terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w wysokości L AeqD = 50 dB, L AeqN = 40 dB.

Zdaniem Sądu I instancji, protokoły pomiaru hałasu zostały sporządzone w formie prawem przewidzianej przez organ upoważniony (art. 9 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 115a p.o.ś. - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, a zatem są to dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., korzystające z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu od którego dokument pochodzi. To ostatnie domniemanie może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że sprawie dwukrotnie dokonano pomiarów hałasu w 2010 i 2012 r. Skarżąca w skardze w zasadzie nie kwestionowała wyników dokonanych pomiarów, a jedynie zarzucała ich nieaktualność. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby podważyć aktualność wyników pomiarów dokonanych dwukrotnie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku.

Zdaniem Sądu I instancji, nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące nieaktualności w dacie orzekania przez organ odwoławczy dokonanych pomiarów. Niezałatwienie sprawy w terminie nie miało bowiem żadnego wypływu na jej wynik.

W świetle przedstawionych okoliczności i prawidłowych ustaleń organów obu instancji Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja podjęta została w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i doprowadziła do właściwego zastosowania przepisów prawa administracyjnego. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Sąd I instancji oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w siedzibą w S. (dalej: skarżąca kasacyjnie). W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 oraz 205 § 2 p.p.s.a., na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania, gdyż skarżona decyzja wydana została przez członków organu kolegialnego podlegających wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie

stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., tj. przez skład osobowy SKO w Gdańsku, który trzykrotnie wydawał decyzje w postępowaniach odwoławczych w tej samej sprawie;

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że spuszczanie wody upustem bocznym w warunkach działania Elektrowni Wodnej [...] nie wyczerpuje definicji działań ratowniczych, o których mowa w art. 2 ust. 2 p.o.ś., lecz wiąże się ze zwykłym, typowym funkcjonowaniem zakładu Elektrowni Wodnej [...] , a w konsekwencji nie uzasadnia wyłączenia stosowania art. 115a p.o.ś. w odniesieniu do działalności prowadzonej w zakładzie Elektrowni Wodnej [...], podczas gdy spuszczanie wody upustem bocznym w zakładzie Elektrowni Wodnej [...] ma miejsce jedynie w atypowych, odbiegających od normalnych warunków pracy Elektrowni Wodnej [...] i ściśle wiąże się z podejmowanymi w zakładzie Elektrowni Wodnej [...] działaniami mieszczącymi się w pojęciu działań ratowniczych w rozumieniu art. 2 ust. 2 p.o.ś.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie powołała się na fakt, ze Wojewoda Pomorski w decyzji z [...] września 2002 r. znak: [...] udzielił spółce [...] S.A. z siedzibą w S. (działającej wówczas jako [...] S.A. z siedzibą w S.) pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki R. dla potrzeb Elektrowni Wodnej [...], w tym pobór wód rzeki R, do napędu turbiny Elektrowni Wodnej [...], w celu wytwarzania energii elektrycznej oraz odprowadzanie tych wód do urządzeń wodnych, tj. Kanału R. i kanału otwartego (tzw. spinki) łączącego Kanał R. z rzeką R.

Uzasadniając pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie podniosła, że w składach SKO w Gdańsku wydających decyzję w dniach [...] czerwca 2011 oraz [...] lutego 2012 r., mocą których dwukrotnie uchylono zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania orzekali ci sami członkowie SKO w Gdańsku, którzy następnie wydali zaskarżoną decyzję. Dlatego też zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, powinien w całości uchylić przedmiotową decyzję.

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, zgodnie z którym Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia brania udziału w sprawie, a w konsekwencji w sposób nieuzasadniony przyjął, że przepisy art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie orzekający skład osobowy SKO w Gdańsku nie uzasadniał uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, całkowicie należy odrzucić przy tym pogląd wyrażony w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, zgodnie z którym przepisy art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. mają zastosowanie wyłącznie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zaś do odwołania.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż postępowanie odwoławcze toczące się na skutek zaskarżenia decyzji Starosty Gdańskiego z [...] października 2012 r. stanowiło w dalszym ciągu to samo postępowanie, w trakcie którego SKO w Gdańsku wydało już uprzednio dwie decyzję uchylające zaskarżone decyzje Starosty Gdańskiego, odpowiednio z [...] czerwca 2011 r. oraz [...] lutego 2012 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie do pogodzenia z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania jest zatem sytuacja, w której SKO w Gdańsku po dwukrotnym uchyleniu decyzji wydanej przez Starostę Gdańskiego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, za każdym razem zajmując przy tym określone, co więcej - wiążące organ I instancji stanowisko co do dalszych losów przedmiotowego postępowania, w tym samym składzie rozpoznaje odwołanie od kolejnej decyzji organu l instancji i wydaje kolejną (trzecią) decyzję w przedmiotowym postępowaniu.

Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje uznanie, że skarżąca kasacyjnie przekracza dopuszczalne poziomy hałasu wyłącznie, gdy na skutek awarii, remontu turbiny lub z przyczyn hydrologicznych nie jest możliwa normalna praca elektrowni. W ocenie skarżącej kasacyjnie, przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu ze wskazanych powodów wyczerpuje zatem przesłanki działań ratowniczych, o których mowa w art. 2 ust. 2 p.o.ś., a w konsekwencji powoduje, że wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w odniesieniu do zakładu skarżącego należy uznać za niedopuszczalne. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że art. 2 ust. 2 p.o.ś. znajduje zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu i powinien powodować wyłączenie stosowania przepisów p.o.ś., w zakresie odnoszącym się do wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w stosunku do Elektrowni Wodnej [...]. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie twierdzi, że oceniając całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że działania podejmowane przez skarżącą kasacyjnie nie wyczerpują znamion działań ratowniczych, których mowa w art. 2 ust. 2 p.o.ś., ale mieszczą się w ramach typowej działalności zakładu skarżącej i jako takie mogą powinny stanowić podstawę do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Skarżąca kasacyjnie uważa ponadto, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że poza zakładem Elektrowni Wodnej [...] w wyniku jego działalności niezwiązanej z prowadzeniem działań ratowniczych przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, a w konsekwencji za uzasadnione uznał zastosowanie w przedmiotowej sytuacji art. 115a ust. 1 p.o.ś., podczas gdy w rzeczywistości spuszczanie wody upustem bocznym następuje wyłącznie w sytuacjach awaryjnych, atypowych w stosunku do normalnej pracy Elektrowni Wodnej [...], które to sytuacje wyczerpują znamiona działań ratowniczych, o których mowa art. 2 ust. 2 p.o.ś. i wytaczają stosowanie art. 115a ust. 1 p.o.ś. w odniesieniu do [...] S.A.

W piśmie z 19 września 2014 r. K. O. przedstawił odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że błędnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, według którego powołany przepis ma zastosowanie do pracowników samorządowego kolegium odwoławczego którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez to samorządowe kolegium odwoławcze. Okoliczność, że w składach SKO w Gdańsku wydających decyzję w dniach: [...] czerwca 2011 r. oraz [...] lutego 2012 r., mocą których dwukrotnie uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania orzekali ci sami członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którzy następnie wydali zaskarżoną decyzję nie skutkowało tym, że ponownie rozpoznając tę sprawę, pracownik tego organu byłby z mocy prawa wyłączony od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu. Per analogiam przywołać należy, że taką konstrukcję zakazu jakiegokolwiek udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy przepisy proceduralne przewidują, chociażby w odniesieniu do sędziego sądu administracyjnego. Z mocy art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzje lub postanowienie, jeżeli "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie". Takiej jednak konstrukcji nie przewidziano w roztrząsanym przepisie k.p.a. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie pozwala przeto na aprobatę wykładni, odnośnie tak rozumianej przesłanki wyłączenia pracownika, jaka została zaprezentowana w skardze kasacyjnej. Dodatkowym argumentem jest sięgnięcie do wykładni historycznej cyt. przepisu. Brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ustalono nowelizacją k.p.a. z 3 grudnia 2010 r. na mocy ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed tą zmianą cyt. przepis stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Dokonana zmiana cyt. przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. koresponduje z innymi korektami legislacyjnymi k.p.a., albowiem chociażby w ten sposób usunięto wątpliwości dotyczące nakazu wyłączenia pracownika organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Celem zatem analizowanego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział. Taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie, przeto tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia Sąd nie podziela.

Po drugie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 p.o.ś. i błędne przyjęcie, że spuszczanie wody upustem bocznym w warunkach działania Elektrowni Wodnej [...] nie wyczerpuje definicji działań ratowniczych, o których mowa w art. 2 ust. 2 p.o.ś., lecz wiąże się ze zwykłym, typowym funkcjonowaniem zakładu Elektrowni Wodnej [...], a w konsekwencji nie uzasadnia wyłączenia stosowania art. 115a ust. 1 p.o.ś. w odniesieniu do działalności prowadzonej w zakładzie Elektrowni Wodnej [...], podczas gdy spuszczanie wody upustem bocznym w zakładzie Elektrowni Wodnej [...] ma miejsce jedynie w atypowych, odbiegających od normalnych warunków pracy Elektrowni Wodnej [...] i ściśle wiąże się z podejmowanymi w zakładzie Elektrowni Wodnej [...] działaniami mieszczącymi się w pojęciu działań ratowniczych w rozumieniu art. 2 ust. 2 p.o.ś.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 2 ust. 2 p.o.ś., i nie dokonał błędnej wykładni prawa materialnego przyjmując, że w niniejszej sprawie spuszczanie wody upustem bocznym w warunkach działania Elektrowni Wodnej [...] nie wyczerpuje definicji działań ratowniczych, o których mowa w art. 2 ust. 2 p.o.ś., lecz wiąże się ze zwykłym, typowym funkcjonowaniem zakładu Elektrowni Wodnej [...] , a w konsekwencji nie uzasadnia wyłączenia stosowania art. 115a ust. 1 p.o.ś., w odniesieniu do działalności prowadzonej w zakładzie Elektrowni Wodnej [...]. Ma zatem rację Sąd I instancji twierdząc, że wskazane w skardze okoliczności w żadnym razie nie uzasadniają twierdzenia, że skarżąca kasacyjnie podejmowała w datach przeprowadzania pomiarów hałasu jakiekolwiek działania ratownicze. Wręcz przeciwnie, spuszczanie wody upustem bocznym, odbywające się na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego i zgodnie z jego warunkami, świadczy o tym, że występowało typowe funkcjonowanie zakładu skarżącej kasacyjnie. Potwierdza to zresztą sama skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej wskazując, że zgodnie z treścią wydanego pozwolenia wodnoprawnego, wstrzymanie przepływu upustem bocznym może doprowadzić do zaniku życia biologicznego rzeki R. oraz pogorszenia warunków sanitarnych mieszkańców terenów przyległych miasta Pruszcz Gdański oraz miasta Gdańsk na skutek rozkładu osadu dennego oraz innych nieczystości spuszczanych z posesji przyległych do Kanału, a ponadto z uwagi na włączenie Kanału R. w system ochrony przeciwpowodziowej Żuław, może spowodować zagrożenie powodziowe dla miasta P. oraz dla miasta Gdańsk. To właśnie działanie Elektrowni Wodnej [...], poprzez odpowiednie sterowanie ilością wody, nie pozwala bowiem na przekroczenie maksymalnego poziomu wody w Kanale R.

Ze stanowiska skarżącej kasacyjnie wynika, że przepływ upustem bocznym stwarza wiele pozytywnych dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi efektów, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca kasacyjnie potwierdza zatem, że przepływ wody upustem bocznym należy do działań podejmowanych w ramach zwykłej eksploatacji elektrowni wodnej.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, według którego w sprawie bezsporne jest, że organ na podstawie udokumentowanych pomiarów dokonanych dwukrotnie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stwierdził, że poza zakładem skarżącej Spółki - Elektrownią Wodną [...] w P. zlokalizowaną na działce nr [...] obręb [...] w P., w wyniku jej działalności, przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu.

Takie działanie uzasadnia stosowanie przez organ administracji trybu określonego w przepisach p.o.ś., a więc podejmowania działań przewidzianych w art. 115a ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.

Na marginesie wskazać należy, że decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu powodowany przez wodę spuszczaną przelewem bocznym w Elektrowni Wodnej [...] w P., nie uniemożliwia wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie nakazuje zachowanie określonych norm hałasu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.