Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 706/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 sut. 2 pkt 4, art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
article: art. 87 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta Skierniewice z dnia 18 lutego 2016 roku nr XXI/24/2016 w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego przy ul. Strobowskiej 19 w Skierniewicach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miasta Skierniewice na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 706/21

UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) w związku z art. 50 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), wniósł skargę na uchwałę nr XXI/24/2016 Rady Miasta Skierniewice z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego przy ul. Strobowskiej 19 w Skierniewicach.

Zaskarżając uchwałę w całości podniósł zarzuty istotnego naruszenie prawa, polegającego na obrazie przepisów:

1) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 i poz. 1890 - w dacie podjęcia uchwały), polegające na przekroczeniu przez organ stanowiący zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu;

2) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1947) polegające na wkroczeniu w kompetencje organu wykonawczego, bowiem w myśl tego przepisu utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów" miast), na których terenie cmentarz jest położony;

3) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) poprzez zamieszczenie w uchwale w sprawie regulaminu cmentarza przepisów dotyczących sposobu ustalania opłat za usługi pogrzebowo - cmentarne.

Zarzucając powyższe Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXl/24/2016 Rady Miasta Skierniewice z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego przy ul. Strobowskiej 19 w Skierniewicach, w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jak wynika z uzasadnienia skargi w dniu 18 lutego 2016 r. Rada Miasta Skierniewice podjęła uchwałę nr XXI/24/2016 w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego przy ul. Strobowskiej 19 w Skierniewicach.

Kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Z powyższego przepisu wynika, że utrzymanie i zarządzanie cmentarzami komunalnymi to zadanie, które powinno być realizowane przez organy wykonawcze gminy.

Zgodnie zaś z treścią art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w powyższym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Rada gminy ma zatem uprawnienie do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy musi ściśle mieścić się w granicach delegacji ustawowej. Zakwestionowane w niniejszej skardze zapisy nie stanowią zasad i sposobu korzystania z cmentarzy komunalnych.

W ocenie skarżącego "Regulamin Cmentarza Komunalnego przy ul. Strobowskiej 19 w Skierniewicach" stanowiący Załącznik do uchwały nr XXI/24/2016 Rady Miasta Skierniewice z dnia 18 lutego 2016 r" zwany dalej Regulaminem, zawiera następujące zapisy naruszające prawo w sposób istotny:

1) W § 2 Rada postanowiła, że administratorem cmentarza komunalnego w Skierniewicach jest Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. Określenie podmiotu będącego administratorem cmentarza przekracza granicę upoważnienia ustawowego, a ponadto pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Także do nich, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Wobec powyższego do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy decyzja, czy zarząd ten będzie sprawował osobiście, czy też poprzez wyznaczonego administratora, a także kto nim będzie i w jakim zakresie (wyrok WSA w Gorzowie z dnia 28 marca 2018r" sygn. akt II SA/Go 97/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015r" sygn. akt II SA/Bd 853/15). W związku z tym w sposób istotny naruszają prawo przepisy Regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach, tj. § 7 ust. 2, § 8, § 9, § 10, § 11 i § 34. Stwierdzenie nieważności tych zapisów jest konsekwencją naruszenia opisanej wyżej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który jest władny zarówno do powołania administratora cmentarza, jak też do określenia jego zadań.

Zdaniem skarżącego uregulowana w tych przepisach Regulaminu materia dotycząca: wyrażenia przez administrację cmentarza w szczególnie uzasadnionych przypadkach zgody na zagospodarowywanie wolnych miejsc oraz sadzenie lub usuwanie drzew i krzewów (§ 7 ust. 2); godzin otwarcia biura administracji cmentarza (§ 8); załatwiania formalności związanych z pochówkiem (§ 9); określenie, że uroczystości pogrzebowe odbywają się w godzinach funkcjonowania administracji (§ 10);określenie, że terminy i godziny pogrzebów ustala administracja cmentarza według przyjętego harmonogramu (§ 11), a także zapis zgodnie z którym administracja cmentarza przyjmuje wnioski i skargi dotyczące funkcjonowania cmentarza oraz sprawuje nadzór nad przestrzeganiem Regulaminu (§ 34) nie dotyczy reguł zachowania się na cmentarzu. Zagadnienia te mieszczą się w "zasadach zarządzania mieniem" przez jednostki samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Gorzowie z dnia 12 stycznia 2017 r.. sygn. akt II SA/Go 1018/16).

2) W § 5, § 6 i § 7 ust. 1 Regulaminu Rada wprowadziła szereg zakazów obowiązujących na terenie cmentarza. Postanowienia te wykraczają poza przyznane Radzie Miasta upoważnienie i wkraczają w regulacje innych ustaw:

̶ przebywanie dzieci w wieku przedszkolnym tylko pod opieką osób dorosłych (§ 5) -kwestie związane z odpowiedzialnością za małoletnich regulują odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) oraz ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359),

̶ zakaz zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca (§ 6 pkt 1) - przepis art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r., poz. 281 z późn. zm.) wprowadza odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym.

̶ zakaz spożywania alkoholu, używania środków odurzających oraz palenia tytoniu (§ 6 pkt 2) - kwestie dotyczące sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych uregulowane zostały szczegółowo w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r., poz. 1119). kwestie dotyczące środków odurzających - w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2050 z późn. zm.), natomiast kwestie dotyczące palenia tytoniu -w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 276). Wprowadzanie tego rodzaju zakazów nie może następować w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym,

̶ zakaz wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów przewodników (§ 6 pkt 3) - obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku powinny zostać określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888),

̶ zakaz niszczenia zieleni (§ 6 pkt 4) oraz usuwania drzew i krzewów (§ 7 ust. 1) stanowi powtórzenie uregulowań art. 144 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń,

̶ zakaz niszczenia lub samodzielnego przemieszczania elementów małej architektury (§ 6 pkt 5) - stanowi powtórzenie regulacji zawartych w art. 124 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń i art. 288 § 1 ustawy dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 z późn. zm.),

̶ zakaz wyrzucania śmierci w miejscach niedozwolonych (§ 6 pkt 6) - uregulowany został w art. 145 Kodeksu wykroczeń,

̶ zakaz jazdy rowerami i innym sprzętem sportowo - rekreacyjnym (§ 6 pkt 7) - zasady poruszania się rowerem zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997. r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 z późn. zm.),

̶ zakaz prowadzenia działalności handlowej (§ 6 pkt 8) - uregulowany w art. 603 § 1 Kodeksu wykroczeń, który ustanawia zakaz prowadzenia sprzedaży na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy,

̶ zakaz prowadzenia działalności reklamowej (§ 6 pkt 8) - wynika z art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń.

Wyżej opisane regulacje nie stanowią zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają, oczywiście w ramach ustawowych upoważnień. Ta nowa jakość nie może więc polegać na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów aktów wyższej rangi lub równorzędnych, ale właściwych dla danej materii (wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/G1 847/14 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r.. sygn. akt II SA/Go 119/16).

3) W § 7 ust. 3 Regulaminu Rada Miasta postanowiła, że w przypadku samowolnego wykonania prac polegających na zagospodarowywaniu wolnych miejsc oraz sadzeniu lub usuwaniu drzew i krzewów, przywróceniem stanu pierwotnego terenu zajmie się administracja cmentarza na koszt osoby, która dokonała zmian bez wcześniejszego zezwolenia. W ocenie skarżącego, akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności podmiotów prawa. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności mogą zostać zawarte jedynie w ustawie lub powstać na mocy czynności prawnej, np. umowy. Stosunki prawne pomiędzy zarządcą cmentarza, a osobą uprawnioną do korzystania z niego, mają charakter cywilnoprawny i podlegają regulacjom prawa cywilnego.

4) W § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 21 i § 22 Rada Miejska uregulowała zasady świadczenia usług kamieniarsko - budowlanych. Formułując te przepisy, w ocenie skarżącego Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, wkraczając jednocześnie w uprawnienia zarządcy cmentarza. Regulaminy korzystania z cmentarzy powinny tworzyć reguły zachowania kierowane do osób korzystających z cmentarza, tymczasem w paragrafach od 15 do 19 oraz 21 i 22 Regulaminu Rada sformułowała zbiór nakazów i zakazów skierowanych do osób prowadzących prace kamieniarskie i budowlane na terenie cmentarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Po 795/19, wyjaśnił, że kompetencje do tworzenia aktu prawa miejscowego wywiedzione z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie obejmują prawa do wkraczania w uprawnienia zarządcy cmentarza. Powołane wyżej przepisy załącznika do uchwały nie formułują w stosunku do obiektu użyteczności publicznej jakim jest cmentarz norm i zasad prawidłowego postępowania i obowiązujących reguł zachowania się.

5) W § 20 Regulaminu Rada postanowiła, że wykonawca prac zobowiązany jest do naprawienia wszelkich szkód powstałych w wyniku wykonywania przez niego prac. W ocenie skarżącego zapis ten istotnie narusza prawo, stanowi bowiem o odpowiedzialności odszkodowawczej, której zasady zostały określone przez przepisy Kodeksu cywilnego (art. 471 i następne). Ponieważ Kodeks cywilny w sposób wyczerpujący normuje kwestię odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych, niedopuszczalne jest regulowanie w drodze przepisów prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.

6) W § 23 i § 24 Regulaminu zostały zawarte zapisy dotyczące opłat za korzystanie z cmentarza i sposób postępowania w tym zakresie. W ocenie skarżącego umieszczając w regulaminie cmentarza postanowienia dotyczące opłat za korzystanie z cmentarza Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a jednocześnie wprowadzając te zapisy naruszyła art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy gospodarce komunalnej, który przyznaje radzie gminy kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacje dotyczące opłat za cmentarze komunalne winny jednak znaleźć się w odrębnej uchwale, nie zaś w regulaminie cmentarza.

Ponadto, zapisy § 24 budzą zastrzeżenia także z innych przyczyn. W ocenie skarżącego Rada Gminy w sposób nieuprawniony ustanowiła własne zasady uiszczania opłat za groby (ust. 1), postępowania z grobami w przypadku nieprzedłużenia opłaty za udostępnienie miejsca pod grób (ust. 2), postępowania z grobem w przypadku ekshumacji zwłok lub szczątków ludzkich (ust. 3) oraz pobierania uzupełniającej opłaty za udostępnienie miejsca pod grób (ust. 4).

Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 Regulaminu Opłaty za udostępnienie miejsca pod grób oraz za przedłużenie okresu użytkowania grobu pobierane są na okres 20 lat. Zgodnie zaś z § 24 ust. 2: Po tym czasie bez wezwania administracji cmentarza należy ponownie wnieść stosowne opłaty. Zdaniem skarżącego przepisy te w sposób istotny naruszają prawo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, zgodnie z którym upoważnienie do określenia wysokości opłat, jakie wynika z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, należy odczytywać w kontekście art. 7 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy.

W art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprowadzono zasadę, zgodnie z którą grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 (ust. 1). Z kolei art. 7 ust. 2 stanowi, że: Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu: Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Ustawodawca dopuszcza również zawieranie umów, przedłużających termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania (ust. 4).

Z powyższych regulacji wynika, że ustawowo wyznaczony został dwudziestoletni okres, w którym obowiązuje zakaz dokonywania ponownego pochówku w grobach innych niż murowane przeznaczone do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, który nie dotyczy chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Po upływie tego okresu możliwe jest dokonanie zastrzeżenia, którego skuteczność obwarowana jest uiszczeniem opłaty za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to może być ponawiane. Możliwe jest także zawarcie umowy, w której określi się dłuższy niż dwudziestoletni okres zakazu ponownego użycia grobu.

Uchwała ustalająca wysokość opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego musi uwzględniać wskazane regulacje ustawowe. Zatem, z uwagi na wyłączenie zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych względem chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat (ani żadnym innym okresie) przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty (tak: wyrok SN z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I CSK 66/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15). Tym samym, uchwała nie może przewidywać wobec grobów murowanych, przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby i w przypadku chowania urn, że oplata za udostępnienie miejsca do wykonania pochówku będzie terminowa. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w takim grobie jest upływ, wynikającego z art. 7 ust. 6 ustawy, terminu dwudziestu lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza. Z uwagi na powyższe, istotnie naruszają prawo postanowienia § 24 ust. 1 i 2 Załącznika do uchwały, treść tej regulacji nie uwzględnia bowiem zastrzeżenia wynikającego z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W rażącej sprzeczności z treścią art. 7 ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych pozostaje także zapis § 24 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku nieprzedłużenia opłaty za udostępnienie miejsca pod grób na następne 20 lat, grób kwalifikuje się do likwidacji. Stosownie do brzmienia powołanych wyżej przepisów ustawowych, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, a po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Dozwolone są umowy przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Przywołana regulacja ustawowa jednoznacznie wskazuje, że nie jest dopuszczalna likwidacja grobu na skutek upływu wskazanego dwudziestoletniego terminu i nieuiszczenia kolejnej opłaty za pochowanie zwłok. W takiej sytuacji przy braku dodatkowo sprzeciwu osoby zainteresowanej prawodawca przewiduje jedynie utratę prawa do grobu. Utrata prawa do grobu nie oznacza jednak jego likwidacji lecz przejawia się tylko uprawnieniem do ponownego użycia grobu do chowania. Dodatkowo podnieść należy, iż zakwestionowany zapis uchwały jest sprzeczny z prawem również z tego powodu, że lokalny prawodawca wbrew regulacji ustawowej nie przewidział, że wskazane uprawnienie nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Trudno sobie bowiem wyobrazić, że w przypadku rodzinnego grobu murowanego, w przypadku nieuiszczenia opłaty na kolejne 20 lat zostanie on zlikwidowany.

Sprzeczny z prawem jest również zapis § 24 ust. 4 Regulaminu, zgodnie z którym jeżeli przed upływem 20 lal od uiszczenia opłaty dokonana zostanie ekshumacja zwłok lub szczątków ludzkich, miejsce pod grób pozostaje do dyspozycji administracji cmentarza. W ocenie skarżącego postanowienie to pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisem art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Z ust. 3 art. 15 wynika, że w przepadku ekshumacji, zwłoki i szczątki powinny być pochowane na nowo w innym miejscu jedynie w przypadku ekshumacji dokonanej na podstawie decyzji właściwego inspektora sanitarnego w razie zajęcia terenu cmentarza na inny cel. Zatem w innych przypadkach nie jest wykluczone pochowanie zwłok lub szczątków w tym samym miejscu. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że kwestie dotyczące ekshumacji nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Nie stanowią one zasad ani trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Dyspozycje co do miejsc grzebalnych powstałych w wyniku ekshumacji przed upływem okresu nienaruszalności grobu powinny wynikać z umowy cywilnoprawnej na korzystanie z cmentarza komunalnego, jaka zostanie zawarta pomiędzy zarządcą, a osobą zainteresowaną usługami cmentarza. Istotnie narusza prawo również § 24 ust. 5 Regulaminu, stanowiący, że w przypadku dochowania zmarłej osoby do istniejącego grobu pobiera się uzupełniającą opłatę za udostępnienie miejsca pod grób do pełnych 20 lat. W ocenie skarżącego, w odniesieniu do grobów ziemnych oraz grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok jednej osoby "dochowanie" kolejnej osoby, a więc ponowne użycie grobu jest sprzeczne z ustawą (art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), bowiem nie jest dopuszczalne ponowne użycie tego rodzaju grobu przed upływem 20 letniego okresu. Z treści uchwały wynika zaś, że Rada Miasta Skierniewice dopuściła możliwość pobierania opłaty za taką nielegalną czynność. Z kolei w odniesieniu do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby oraz grobów przeznaczonych do chowania urn, a więc w przypadku ponownego użycia grobu zgodnego z ustawą, opłata nie może być pobierana ze względu na treść prawa nienaruszalności takiego grobu. Prawo to wiąże się bowiem z możliwością dokonywania zgodnych z prawem pochówków w tym grobie przez opłacony okres, a więc do 20 lat po wydaniu decyzji o zamknięciu cmentarza (art. 7 ust. 6 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Z obu względów nie można zatem wymagać wnoszenia opłaty za dochowanie następnego zmarłego w trakcie trwania biegu terminu 20 letniego.

7) W § 25 Regulaminu postanowiono, że dom pogrzebowy przeznaczony jest do przechowywania ciał osób zmarłych oraz do odprawiania nabożeństw wyznaniowych i dokonywania obrzędów świeckich. Tymczasem kwestię funkcjonowania domów przedpogrzebowych normuje kompleksowo rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. z 2011 r., Nr 75. poz. 405 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, dom przedpogrzebowy i kostnica powinny posiadać pomieszczenia przeznaczone: i) do wystawiania trumien ze zwłokami łub szczątkami oraz do odprawiania ceremonii pogrzebowych: 2) na trumny ze zwłokami lub szczątkami oczekujące na wystawienie: 3) do przechowywania sprzętu związanego z ceremonią pogrzebową: 4) do przechowywania sprzętu porządkowego oraz środków do mycia i dezynfekcji pomieszczeń, wyposażone w instalację cieplej i zimnej wody oraz instalację kanalizacyjną. Zatem Rada dokonała modyfikacji przepisów powołanego rozporządzenia. Powtórzenie lub modyfikacja przepisów ustawowych jest sprzeczna z zasadą tworzenia aktów prawnych na podstawie i w granicach prawa, bowiem wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i powoduje, że przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, a nie aktu hierarchicznie wyższego, z którego pochodzi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych w uchwałach, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09).

8) W § 26 i § 27 Regulaminu Rada uregulowała kwestie dotyczące przyjmowania i wydawania ciał osób zmarłych, czym wyszła poza swoją kompetencję, a jednocześnie wkroczyła w kompetencje zarządcy cmentarza wynikające z treści art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ustawodawca, regulując kwestię cmentarzy komunalnych, dokonał podziału kompetencji pomiędzy organem wykonawczym, który je na bieżąco utrzymuje i zarządza nimi, a organem stanowiącym, posiadającym prawo do stanowienia norm powszechnie obowiązujących wszystkich użytkowników cmentarzy komunalnych. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 795/19 - kompetencje do tworzenia aktu prawa miejscowego wywiedzione z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie obejmują prawa do wkraczania w uprawnienia zarządcy cmentarza.

9) W § 29 Rada Miasta wprowadziła zapis, zgodnie z którym administracja cmentarza nie ponosi odpowiedzialności za zniszczenia i szkody powstałe w związku z działaniami sił przyrody, za kradzieże i dewastacje nagrobków lub ich elementów, a także kwiatów i zniczy ustawionych na mogiłach oraz rzeczy pozostawionych bez nadzoru. W ocenie skarżącego, Rada również tym zapisem przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem z przepisu tego nie wynika uprawnienie do wprowadzenia jakichkolwiek przepisów ustalających odpowiedzialność cywilną czy też karną. Podstawą odpowiedzialności lub jej braku mogą być jedynie przepisy rangi ustawowej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2012, sygn. akt II SA/Kr 58/12), a akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu.

10) W § 30 Regulaminu zapisano, że zaleca się indywidualne ubezpieczenie nagrobków - zapis ten również nie reguluje zasad i trybu korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Regulacja ta nie ma charakteru normatywnego, stanowi jedynie zalecenie i jako postanowienie nie będące przepisem prawa nie może zostać zamieszczona w akcie prawa miejscowego.

11) § 33 Regulaminu, w ocenie skarżącego, także został wprowadzony z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem, w sprawach nieuregulowanych regulaminem ma zastosowanie ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 10 maja 2018 r.. sygn. akt II SA/Sz 282/18: "Należy uznać, że powyższy zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

Postanowienia uchwały nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia uregulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Zdaniem skarżącego, podniesione powyżej zarzuty należy uznać za istotne naruszenie prawa, co w konsekwencji uniemożliwia utrzymanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie proponowanym przez Radę Miasta Skierniewice.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Skierniewice wniosła o jej oddalenie.

W ocenie skarżącego, ustanowienie administratorem cmentarza komunalnego w Skierniewicach Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Ustanowienie Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. administratorem cmentarza komunalnego w Skierniewicach nie narusza uprawnień zarządczych Prezydenta Miasta Skierniewice. Korzystający z delegacji ustawowej organ władzy wykonawczej dysponuje możliwością ustanowienia zarządcy cmentarza, niezależnie od rzeczywistego wykonywania funkcji administracyjnych przez Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. Oczywistym jest, że mienie komunalne nie może pozostać bez odpowiedniego zarządcy, wobec czego sprawowanie tej funkcji przez ww. podmiot, do czasu ustanowienia przez organ władzy wykonawczej jego następcy, pozostaje nie tylko zgodne z prawem, ale także pożądane z przyczyn słusznościowych.

Wojewoda Łódzki zarzuca, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą § 5, 6 oraz 7 ust. 1 Regulaminu wykraczają poza przyznane Radzie Miasta Skierniewice upoważnienia, wkraczając jednocześnie w zakres regulacji przepisów ustawowych. Skarżący wskazuje, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miasta Skierniewice może wprowadzać do porządku prawnego nowe przepisy, lecz nie takie, które stanowią odwzorowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie sposób zgodzić się z przedmiotowym zarzutem. Idąc tokiem rozumowania skarżącego, w Regulaminie cmentarza komunalnego nie mogłoby się znaleźć kwestionowane zapisy z § 5, 6 i 7 ust. 1 bowiem stanowią powielenie zasad ustanowionych w innych przepisach prawa. Usunięcie z Regulaminu ww. zasad doprowadziłoby do znacznego zubożenia jego treści, a w konsekwencji uczyniło niekompletnym i nieczytelnym dla korzystających z usług cmentarza osób. Należy zwrócić uwagę, że nie można wymagać od korzystających z cmentarza, aby stosowali się do zakazów lub nakazów niewskazanych w regulaminie i to niezależnie od tego, czy takie uregulowania znajdują się w innych aktach prawnych. Wobec powyższego, usunięcie kwestionowanych zapisów z regulaminu należy uznać za bezzasadne.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, jakoby § 7 ust. 3 oraz § 20 Regulaminu pozostawały sprzeczny z obowiązującym prawem. Zapisy te nie regulują stosunków między zarządcą cmentarza a osobami z niego korzystającymi, lecz dokonują jedynie skumulowania podstawowych zasad odpowiedzialności w sposób czytelny dla ich odbiorców w jednym akcie. Przede wszystkim należy podkreślić, że do Regulaminu nie zostały wprowadzone odmienne reguły odpowiedzialności, aniżeli wynikające z przepisów ustawowych.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody, że § 15-19, § 21-22 oraz § 26-27 Regulaminu, wbrew upoważnieniu ustawowemu z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wkraczają w kompetencje zarządcy cmentarza, organ wyjaśnił, że skarżący zdaje się nie zauważać, że ww. zapisy stanowią zbiór reguł zachowania skierowanych do podmiotów korzystających z cmentarza, za które należy uznać osoby wykonujące usługi kamieniarskie, w zakresie w jaki usługi te wykonywane są na terenie cmentarza.

Nie sposób zgodzić się ze skarżącym jakoby regulacje dotyczące opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego winny znaleźć się w odrębnej od Regulaminu cmentarza uchwale. Z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, lecz nie sposób uznać, aby przepis ten regulował sposób w jaki ma nastąpić ustalenie cen i opłat za usługi komunalne.

Zdaniem skarżącego § 24 Regulaminu stanowiący w ust. 1: "Opłaty za udostępnienie miejsca pod grób oraz za przedłużenie okresu użytkowania grobu pobierane są na okres 20 lat", w ust. 2: "Po tym czasie bez wezwania administracji cmentarza należy ponownie wnieść stosowne opłaty", w sposób istotny narusza prawo. Wojewoda Łódzki prezentuje stanowisko, zgodnie z którym ww. zapis regulaminu nie uwzględnia wyrażonego w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyjątku od zasad wyrażonych w ust. 1 i 2 tego przepisu. W ocenie Rady Miasta Skierniewice, § 24 Regulaminu stanowi wyłącznie o podstawowych zasadach odpłatności (analogicznie do art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy), a zatem nie wyłącza działania art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, bowiem oczywistym jest, że zasady wyrażone w przepisach powszechnie obowiązujących mają pierwszeństwo przed Regulaminem.

Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego jakoby § 24 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym "w przypadku nieprzedłużenia opłaty za udostępnienie miejsca pod grób na następne 20 lat, grób kwalifikuje się do likwidacji", stał w rażącej sprzeczności z art. 7 ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Także w tym przypadku należy wskazać, że Wojewoda Łódzki wydaje się nie dostrzegać, iż przedmiotowy przepis Regulaminu ustanawia zasadę ogólną, jednocześnie nie wykluczając działania przepisów ustawowych. Tym samym, niezależnie od dyspozycji § 24 ust. 3 Regulaminu, w razie gdy jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciwko likwidacji grodu i uiści opłatę przewidzianą za chowanie zwłok, likwidacja grobu nie nastąpi.

Poza wszelkimi względami logicznymi i słusznościowymi pozostaje twierdzenie skarżącego jakoby na skutek upływu dwudziestoletniego terminu i nieuiszczenia kolejnej opłaty za pochowanie zwłok likwidacja grobu była niedopuszczalna, a brak sprzeciwu zainteresowanej osoby powodował jedynie utratę prawa do grobu. Co więcej, skarżący bezzasadnie wywodzi, jakoby utrata prawa do grobu nie wiązała się z uprawnieniem do jego likwidacji, a jedynie uprawnieniem do ponownego użycia. Ponadto, wbrew stanowisku Wojewody Łódzkiego nie zachodzi sprzeczność postanowień Regulaminu tylko z tego powodu, że postanowienia te nie powielają ustawowego zastrzeżenia o wyłączeniu stosowania dyspozycji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dla grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.

Skarżący bezzasadnie zarzuca sprzeczność § 25 Regulaminu z przepisami ustawowymi. Wymaga podkreślenia, że ww. regulacja nie stanowi także modyfikacji przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 roku w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków. Zapis o tym, że dom pogrzebowy przeznaczony jest do przechowywania ciał osób zmarłych oraz odprawiania nabożeństw wyznaniowych i obrzędów świeckich nie jest źródłem praw i obowiązków, a stanowi wyłącznie informację dla osób korzystających z usług cmentarza.

Rada Miasta Skierniewice, uchwalając brzmienie § 29 Regulaminu nie naruszyła upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponownie należy wskazać, że ww. regulacja ani nie ustanawia, ani nie modyfikuje odpowiedzialności administracji cmentarza uregulowanej w przepisach ustawowych. Co więcej, nie stanowi także powtórzenia przepisów prawa, a pełni funkcję wyłącznie informacyjną.

Także w zakresie zarzutu naruszenia prawa przez dyspozycję § 30 Regulaminu należy odnieść się do reguł słusznościowych. Ponad wszelką wątpliwość, intencją organu stanowiącego wprowadzającego ww. zapis było zabezpieczenie interesów osób korzystających z usług cmentarza.

Nie ma racji skarżący zarzucając wprowadzenie § 33 Regulaminu z rażącym naruszeniem prawa, w tym niezgodność z art. 87 Konstytucji. Wbrew twierdzeniu skarżącego, regulacja ta, nie stanowi o pierwszeństwie stosowania postanowień Regulaminu względem stosowania przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ponadto, takie rozumowanie mogłoby mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy Regulaminu stanowiły odmiennie od przepisów ustawowych, co w tym przypadku nie ma miejsca. Zastrzeżenie § 33 Regulaminu jest wyłącznie informacją dla korzystających z usług cmentarza, że przedmiotowy Regulamin nie jest jedynym obowiązującym zbiorem reguł i przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Przedmiotem kontroli tut. Sądu stała się uchwała Rady Miasta Skierniewice z dnia 18 lutego 2016 r. nr XXI/24/2016 w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego przy ul. Strobowskiej 19 w Skierniewicach.

Jako podstawa prawna w zaskarżonej uchwale wskazane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (niż wskazane w ust. 2) w zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Poza sporem pozostaje fakt, że cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Jak wynika z wypracowanych na tle omawianej problematyki poglądów judykatury użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się.

Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., aczkolwiek regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane stricte z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09, CBOSA).

Tytułem jedynie przypomnienia wskazać należy, że ustanawiając w oparciu o w/w przepis akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, CBOSA).

Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione, wskazują na istotne naruszenie obowiązujących przepisów i muszą prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W pierwszej kolejności odniesienia wymaga zarzuty odnoszące się do kwestii wskazania w § 2 zaskarżonej uchwały administratora cmentarza.

W § 2 Rada postanowiła, że administratorem cmentarza komunalnego w Skierniewicach jest Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. Takie unormowanie wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, do tego modyfikując przepisy ustaw, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym oraz art. 2 ust. 1 utrzymaniu cmentarzy i chowaniu zmarłych, w myśl którego utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji należy uznać, że to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji.

Trafnie zarzucił zatem Wojewoda Łódzki, że wadliwe jest wskazanie przez organ stanowiący gminy administratora cmentarza komunalnego i w związku z tym w sposób istotny naruszają prawo przepisy regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach, a także o czynnościach użytkowników cmentarza zdeterminowanych zgodą administratora cmentarza czy brakiem odpowiedzialności administratora za wskazane zdarzenia (odgórnie wyłączona została odpowiedzialność określonego podmiotu). Konsekwencją wyjścia poza upoważnienie ustawowe musi być konieczność uznania za istotnie naruszające przepisy postanowień § 7 ust. 2 i 3, § 8, § 9, § 10, § 11, § 15, § 18, § 21, § 22, § 29 i § 34 Regulaminu.

Jednocześnie należy zauważyć, że zapisy regulaminu, które określają godziny otwarcia cmentarza czy godziny pracy biura administratora cmentarza mają wyłącznie charakter informacji, a nie normy prawnej. Podobny zarzut dotyka np. § 23 ust. 2 czy § 31.

W tym miejscu warto podkreślić (co jest istotne wobec argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę), że aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135). Tym samym nie można przyjąć, że powielenie w regulaminie zasad, nakazów czy zakazów wynikających bezpośrednio z aktu ustawowego może zostać zaakceptowane z uwagi na intencję uchwałodawcy przypisania regulaminowi również roli informacyjnej czy porządkującej, gdyż godzi to w istotę aktu prawa miejscowego. Konsekwentnie zatem zaleceniu ubezpieczenia nagrobków zawartemu w § 30 nie sposób przypisać charakteru normy prawnej.

W świetle utrwalonego w tym względzie orzecznictwa należy stwierdzić, że w § 5, § 6 i § 7 ust. 1 Regulaminu Rada Miasta Skierniewice wprowadziła szereg zakazów obowiązujących na terenie cmentarza, które to zakazy znajdują źródło w przepisach aktów rangi ustawowej i ich ustanowienie wykracza poza przyznane art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnienie. I tak w ślad za skarżących wypada wskazać:

̶ odnośnie do § 5 (przebywanie dzieci w wieku przedszkolnym tylko pod opieką osób dorosłych), że kwestie związane z odpowiedzialnością za małoletnich regulują odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy,

̶ odnośnie do § 6 pkt 1 (zakaz zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca), że art. 51 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń wprowadza odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym,

̶ odnośnie do § 6 pkt 2 (zakaz spożywania alkoholu, używania środków odurzających oraz palenia tytoniu), że kwestie dotyczące sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych uregulowane zostały szczegółowo w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, kwestie dotyczące środków odurzających - w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, natomiast kwestie dotyczące palenia tytoniu - w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych.

̶ odnośnie do § 6 pkt 3 (zakaz wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów przewodników), że obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku powinny zostać określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

̶ odnośnie do § 6 pkt 4 (zakaz niszczenia zieleni) oraz § 7 ust. 1 (zakaz usuwania drzew i krzewów), że stanowią one powtórzenie uregulowań art. 144 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń,

̶ odnośnie do § 6 pkt 5 (zakaz niszczenia lub samodzielnego przemieszczania elementów małej architektury), że stanowi on powtórzenie regulacji zawartych w art. 124 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń i art. 288 § 1 ustawy dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny,

̶ odnośnie do § 6 pkt 6 (zakaz wyrzucania śmierci w miejscach niedozwolonych), że kwestia ta została już uregulowana w art. 145 Kodeksu wykroczeń,

̶ odnośnie do § 6 pkt 7 (zakaz jazdy rowerami i innym sprzętem sportowo – rekreacyjnym), że zasady poruszania się rowerem zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997. r. Prawo o ruchu drogowym,

̶ odnośnie do § 6 pkt 8 (zakaz prowadzenia działalności handlowej), że kwestia ta została uregulowana w art. 603 § 1 Kodeksu wykroczeń, który ustanawia zakaz prowadzenia sprzedaży na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy,

̶ odnośnie do § 6 pkt 8 (zakaz prowadzenia działalności reklamowej), że kwestia ta wynika z art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń.

Wyżej opisane regulacje nie stanowią zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają, oczywiście w ramach ustawowych upoważnień. Ta nowa jakość nie może więc polegać na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów aktów wyższej rangi lub równorzędnych, ale właściwych dla danej materii (wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/G1 847/14 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r.. sygn. akt II SA/Go 119/16).

Jeśli zaś chodzi o zapisy § 15-22 Regulaminu dotyczące zasad świadczenia usług kamieniarsko-budowlanych, to tut. Sąd podziela stanowisko skargi, jak również pogląd prezentowany w judykaturze, że określenie zasad wykonywania prac kamieniarskim, należy do sfery uprawnień zarządcy (wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 8 września 2021 r., II SA/Go 536/21, WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r., IV SA/Po 795/20). Regulacja wykracza zatem poza delegację ustawową z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W § 20 Regulaminu Rada postanowiła, że wykonawca prac zobowiązany jest do naprawienia wszelkich szkód powstałych w wyniku wykonywania przez niego prac. W ocenie skarżącego zapis ten istotnie narusza prawo, stanowi bowiem o odpowiedzialności odszkodowawczej, której zasady zostały określone przez przepisy Kodeksu cywilnego (art. 471 i następne). Ponieważ Kodeks cywilny w sposób wyczerpujący normuje kwestię odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych, niedopuszczalne jest regulowanie w drodze przepisów prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.

Zastrzeżenie tut. Sądu budzi również treść § 23 i § 24 Regulaminu.

W myśl § 23 ust. 1 Regulaminu wysokość opłat za usługi pogrzebowo-cmentarne na Cmentarzu Komunalnym w Skierniewicach określa zarządzenie Prezydenta Miasta Skierniewice. Z literalnego brzmienia zapisu nie sposób choćby jednoznacznie wywieść, czy jest to zapis jedynie informacyjny czy upoważnienie do ustalenia cen i opłat dla organu wykonawczego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestie związane z odpłatnością za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy mogą zostać uregulowane uchwałą Rady Miejskiej, jednakże nie w uchwale wydanej w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza. Uchwała taka nie powinna również zawierać upoważnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 u.g.k. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 661/16).

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na brak zgodności postanowień § 24 Regulaminu z przepisami art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co stało się przedmiotem zarzutu skarżącego Wojewody.

Stosownie do art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych:

1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20.

2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione.

3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.

Natomiast w myśl § 24 Regulaminu:

1. Opłaty za udostępnienie miejsca pod grób oraz za przedłużenie okresu użytkowania grobu pobierane są na okres 20 lat.

2. Po tym czasie bez wezwania administracji cmentarza należy ponownie wnieść stosowne opłaty.

3. W przypadku nieprzedłużenia opłaty za udostępnienie miejsca pod grób na następne 20 lat, grób kwalifikuje się do likwidacji.

4. (...)

5. W przypadku dochowania zmarłej osoby do istniejącego grobu pobiera się uzupełniającą opłatę za udostępnienie miejsca pod grób do pełnych 20 lat.

Z prostego zestawienia treści ustawowych i regulaminowych wynika, że Rada Gminy nie dokonała rozróżnienia zasad obowiązujących dla grobów ziemnych oraz dla grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, mimo że ustawodawca wyraźnie takie rozróżnienie czyni w kontekście zakazu ponownego wykorzystania przed upływem 20 lat.

W konsekwencji wprowadzenie w zaskarżonej uchwale opłaty za przedłużenie prawa do opisanego rodzaju grobu murowanego należy uznać za sprzeczne z przytoczonymi przepisami, tj. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Skierniewice wyjaśniła co prawda, że § 24 Regulaminu stanowi wyłącznie o podstawowych zasadach odpłatności (analogicznie do art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy), a zatem nie wyłącza działania art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, bowiem oczywistym jest, że zasady wyrażone w przepisach powszechnie obowiązujących mają pierwszeństwo przed Regulaminem. W ocenie Sądu twierdzenie to uprawnia do przyjęcia, że rozwiązania przyjęte w obu aktach są odmienne, skoro jednemu z nich przyznaje się pierwszeństwo w stosowaniu. Ponadto przyjęty sposób regulacji stoi w sprzeczności z eksponowaną przez organ informacyjną rolą zapisów Regulaminu, gdyż treść § 24 wprowadza w błąd odnośnie do obowiązku uiszczania tzw. opłaty prolongacyjnej również w przypadku grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.

Potwierdzenie znalazł również zarzut odnoszący się do § 33 Regulaminu. Stosownie bowiem do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miejska naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 2.

dc