Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 151/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z [...] listopada 2021 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania P. B. (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...].

Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB") decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, ul. [...] w [...] (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]) - z wyłączeniem dźwigu osobowego (wind) w segmencie A od strony południowej oraz bez zagospodarowania części terenu na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji, stanowiącego część inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, ul. [...] w [...] (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako naruszenie art. 59 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: "p.b.") w związku z art. 59a ust. 2 p.b., a także art. 51 ust.1 pkt 3 p.b poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, w której inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo- biurową oraz garażem podziemnym, została zrealizowana niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzjami PINB z [...] grudnia 2006 r. oraz z [...] lipca 2007 r., a także z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych.

WINB decyzją z [...] kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] stycznia 2010 r. oceniając że decyzja nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji WINB z [...] kwietnia 2021 r. w ustawowym terminie, wniósł skarżący.

GINB w uzasadnieniu decyzji przedstawił zasady postępowania nieważnościowego. Wskazał ponadto, że wydanie decyzji PINB z [...] stycznia 2010 r., było poprzedzone postępowaniem naprawczym, podczas którego PINB wydał decyzję z [...] grudnia 2006 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, położonego na działkach nr [...] obręb [...], ul. [...] - [...] w [...] autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr. inż. arch. [...] z lipca 2006 r., udzielającą Spółce Akcyjnej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego decyzją.

Następnie PINB decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] zmieniał, na podstawie art. 155 k.p.a., własną decyzję nr [...] z [...] grudnia 2006 r., w ten sposób, że uchylił dotychczasowe zatwierdzenie projektu autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr inż. Arch. [...] z lipca 2006 r. i w to miejsce zatwierdził projekt budowlany budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym autorstwa zespołu pod kierownictwem magistra inż. arch. [...], opracowany w maju 2007 r.

Wprowadzone przez inwestora zmiany zostały skontrolowane przez PINB, który nie stwierdził naruszenia obowiązujących, w dacie wydawania decyzji PINB z [...] lipca 2007 r. nr [...], przepisów prawa zagospodarowania przestrzennego, ani przepisów techniczno-budowlanych, w stosunku do decyzji organu powiatowego z [...] grudnia 2006 r. nr [...].

GINB wyjaśnił, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja PINB z [...] stycznia 2010 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, ul. [...] w [...], została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 p.b. Odwołał się jednocześnie do art. 59 ust. 1, art. 59a ust. 1 i art. 59a ust. 2 p.b. i wskazał, że obowiązkiem organu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest sprawdzenie zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Z protokołu obowiązkowej kontroli PINB z 23 grudnia 2009 r. nr [...] nie wynika by przedmiotowy obiekt został wykonany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zamiennego. Kontrola ta obejmowała sprawdzenie wszystkich elementów zawartych w art. 59a ust. 2 p.b. W jej wyniku stwierdzono nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, tj. zmiana lokalizacji przepompowni, trafostacji oraz pomieszczenia przyłącza elektroenergetycznego, zmiana lokalizacji wejścia do trafostacji, wykonano dodatkowe wejście na klatkę schodową segment A na parterze, zmieniono układ ścian układ ścian wewnętrznych i lokalizację biegu schodowego w biurowcu oraz na segmencie B, zmieniono proporcję, i lokalizację stolarki okiennej i drzwiowej. Wprowadzone zmiany zostały naniesione na rysunkach zamiennych i zaakceptowane przez projektanta, stosownie do art. 36a ust, 5 i 6 p.b.

GINB podniósł, że zgodnie z ww. protokołem charakterystyczne parametry techniczne budynku, tj. m.in. kubatura, wysokość, powierzchnia zabudowy i użytkowa, nie uległy zmianie.

Organ odwoławczy dokonując analizy, projektu zagospodarowania działki, rzutu parteru zatwierdzonego projektu zamiennego ze znajdującą się w aktach kopią inwentaryzacji powykonawczej budynku stwierdził, że wykonany obiekt budowlany jest zgodny z zatwierdzonym projektem zamiennym.

Wskazał, że zarzut, iż zgromadzona przez organ wojewódzki dokumentacja jest niekompletna, pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie. Natomiast argumenty, że zostały one sporządzone w sposób wadliwy lub niezgodny ze stanem faktycznym jest nieuzasadniony.

Wyjaśnił również, że w związku z powyższym po zgromadzeniu wszystkich niezbędnych dokumentów wymaganych w przedmiotowej sprawie oraz po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej PINB decyzją z [...] stycznia 2010 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego z częścią usługowo- handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, stwierdzając zgodność realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. Zaznaczył ponadto, że celem obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej na podstawie art. 59a ust. 2 p.b. jest sprawdzenie stanu faktycznego pod kątem zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Dalej wyjaśnił ponadto, że przedmiotowy budynek podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1 p.b. a organ stopnia podstawowego przeprowadził kontrolę obowiązkową obiektu, w trakcie której nie stwierdzono nieprawidłowości czy istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją organu powiatowego z [...] lipca 2007 r. projektu budowlanego zamiennego. Ponadto inwestor zadośćuczynił obowiązkowi, o którym mowa w art. 56 cyt. ustawy, zawiadamiając właściwe organy o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania,

W ocenie GINB mając na uwadze przedłożone przez inwestora dokumenty oraz wyniki kontroli przeprowadzonej w trybie art. 59a p.b., podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem organu odwoławczego niesłuszny jest zatem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 59 ust. 5 p.b.

Oceniając kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję PINB z [...] stycznia 2010 r. GINB stwierdził, że nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Podniósł, że PINB decyzją z [...] stycznia 2010 r. prawidłowo udzielił pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego nie można więc przypisać jej wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa. Podkreślił jednocześnie, że nie podlega tu ocenie całe postępowanie ale wyłącznie decyzja wydana w przedmiocie użytkowania.

W ocenie GINB decyzja organu powiatowego z [...] stycznia 2010 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W związku z powyższym stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji WINB z [...] kwietnia 2021 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] stycznia 2010 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem "w trzeciej instancji", mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Postępowanie to ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zaznaczył, że dlatego zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który odnosi się do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, wykraczają poza zakres niniejszej sprawy i nie mogą zostać uwzględniane w niniejszym rozstrzygnięciu.

GINB odnosząc się do informacji i dokumentów przedłożonych przez skarżącego wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

2. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych zarzucił naruszenie:

a) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to jest brak odniesienia się przez organ odwoławczy do przedstawionych w odwołaniu zarzutów lub takie jego sformułowanie, które uniemożliwia kontrolę legalności decyzji, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 5 p.b. w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 stycznia 2010 r. (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze. zm.) poprzez brak stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, w której inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym przy ul. [...] w [...] została zrealizowana z naruszeniem przepisów technicznobudowlanych, to jest § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Dz. U. Nr 75, poz. 690, dalej: "r.w.t.") z uwagi na niezachowanie wymogu odległości 4 metrów od granicy z sąsiednią działką budowlaną;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 stycznia 2010 r. poprzez brak stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, w której decyzja ta została wydana pomimo, że kierownik budowy nie złożył oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z przepisami;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 5 oraz art. 57 ust. 1 pkt 5 p.b. w zw. z art. 3 pkt 14 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 stycznia 2010 r. poprzez błędne przyjęcie, że przedłożenie znajdującej się w aktach sprawy pozwolenia na użytkowanie kopii inwentaryzacji powykonawczej, która nie zawiera informacji o odległościach usytuowania obiektu od granic działek sąsiednich, wobec braku zbadania tejże odległości wynikającej z dostępnej inwentaryzacji, jest wystarczające do prawidłowego zbadania sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy powyższe braki, w połączeniu z brakiem oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z przepisami, doprowadziły do sytuacji, w której spełnienie wymogów odległościowych w ogóle nie było przedmiotem, nawet pośredniej weryfikacji przez PINB;

e) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak należytego rozpatrzenia oświadczenia uprawnionego geodety [...] z [...] lipca 2017 r. (w tym opracowania graficznego) i nieprzeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości mających na celu weryfikację stanu faktycznego wykazanego we wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] września 2020 r. w zakresie usytuowania przedmiotowego obiektu zbyt blisko granicy sąsiedniego obiektu budowlanego, to jest niezgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t.;

f) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak pozyskania pełnej, będącej w posiadaniu inwestora, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i dokonanie weryfikacji stanu faktycznego wykazanego we wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] września 2020 r. w zakresie usytuowania przedmiotowego obiektu zbyt blisko granicy sąsiedniego obiektu budowlanego, to jest niezgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t.;

g) art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jako stron postępowania w sprawie właścicieli lokali znajdujących się w wybudowanym obiekcie budowlanym od strony granicy dawnej działki nr [...].

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Ponadto uzasadniając skargę skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto poddała w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.

3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów, w których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, ul. [...] w [...] (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organy administracji publicznej orzekające w tym nadzwyczajnym trybie, posiadają jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzygają wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji.

2. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku poprzedzone było różnymi rozstrzygnięciami:

- PINB wydał decyzję nr [...] z [...] grudnia 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku i udzielił Spółce Akcyjnej "[...]" pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych projektem oraz nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego decyzją;

- WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 15 września 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2474/19) oddalił skargę Skarżącego na decyzję PINB z [...] grudnia 2006 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie; Sąd wskazał, między innymi że "(...) jeżeli na skutek wydanej przed 14-toma (obecnie) laty decyzji PINB powstał obiekt budowlany w postaci budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, został on zasiedlony i służy już przez te lata jego mieszkańcom, to zdaniem tut. Sądu odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzji PINB wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze musi być negatywna. Decyzja ta przez kilkanaście lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Wywołała skutki polegające na wybudowaniu budynku i nabyciu praw do lokali przez osoby trzecie lub adresata decyzji";

- PINB decyzją nr [...] z [...] lipca 2007 r. zmienił (na podstawie art. 155 k.p.a.) własną decyzję nr [...] z [...] grudnia 2006 r.;

- wprowadzone przez inwestora zmiany zostały skontrolowane przez PINB (nie stwierdzono naruszenia przepisów zagospodarowania przestrzennego, ani przepisów techniczno-budowlanych);

- w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 16 lutego 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2435/21) oceniono decyzje organów, w których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] lipca 2007 r., zmieniającą własną decyzję nr [...] z [...] grudnia 2006 r. w ten sposób, że uchylono dotychczasowe zatwierdzenie projektu z lipca 2006 r. i zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym z maja 2007 r.; Sąd oddalił skargę Skarżącego wskazując, między innymi, że sama niezgodność projektu budowlanego zamiennego z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych; nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa;

- decyzja PINB z [...] stycznia 2010 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 p.b. (właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.);

- z protokołu obowiązkowej kontroli PINB nr [...] z [...] grudnia 2009 r. nie wynika by przedmiotowy obiekt został wykonany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zamiennego (stwierdzono jedynie nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego opisane w protokole).

3. W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty zawarte w skardze i dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego należało znać za bezzasadne.

W szczególności bezzasadne są zarzuty zawarte w skardze i wskazujące na "niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" i naruszenie w ten sposób wskazanych przepisów k.p.a. Postępowanie nieważnościowe nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem "w trzeciej instancji", mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Postępowanie to ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Podobnie również zarzuty wskazujące na "wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji", czy też wskazujące na to, że "oświadczenie Kierownika Budowy zawiera przekreślone słowa wskazujące, że obiekt budowlany - budynek mieszkalno-usługowy wykonano zgodnie z przepisami i obowiązującymi Normami" – nie mogą podważać prawidłowości wydanych rozstrzygnięć. Skoro bowiem w sprawie wskazano na nieistotne odstąpienia (i je szczegółowo opisano), to kierownik budowy nie mógł wskazać, że budynek w całości został wykonany zgodnie ze wskazanymi przepisami. Ponadto, do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1124/20). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Inne zarzuty skarżącego również nie są zasadne (faktyczna realizacja budynku zbyt blisko granicy działki skarżącego) i nie mogły prowadzić do wszczęcia kolejnej procedury naprawczej. Argumenty w tym zakresie zostały wskazane bowiem w wyrokach WSA w Warszawie z 16 lutego 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2435/21) oraz z 15 września 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2474/19).

Decyzja PINB z [...] stycznia 2010 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 p.b., zgodnie, z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Art. 59 ust. 1 p.b. jest jasny i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jest to przepis o charakterze związanym, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w podejmowaniu decyzji w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2503/21). Udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Zatem istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. Dlatego rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Z kolei skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 866/19).

Zatem organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zakres kontroli określa ust. 2 art. 59a p.b. wskazując, ze obejmuje ona sprawdzenie min. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie szczegółowo opisanym w tym przepisie. Obowiązkiem organu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest sprawdzenie zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Zgodzić się można z organami, że wyłącznym dowodem - w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. a contrario w zw. z art. 59d ust. 1 p.b. - na okoliczność przeprowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę jest protokół obowiązkowej kontroli, sporządzany przez organ nadzoru budowlanego. Protokół ten stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zostaje sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania i stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jeżeli więc wynik obowiązkowej kontroli, dokonywanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest pozytywny, a taki fakt zostanie urzędowo stwierdzony, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ustalenia wynikające z protokołu kontroli podlegają ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie i nie jest wykluczone przeprowadzenie innego dowodu, który może podważyć jakieś okoliczności wynikające z protokołu kontroli (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/16).

Z protokołu obowiązkowej kontroli PINB nr [...] z [...] grudnia 2009 r. nie wynikało aby przedmiotowy obiekt został wykonany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zamiennego. Kontrola ta obejmowała sprawdzenie wszystkich elementów zawartych w art. 59a ust. 2 p.b. W jej wyniku stwierdzono nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego (zmiana lokalizacji przepompowni, trafostacji oraz pomieszczenia przyłącza elektroenergetycznego, zmiana lokalizacji wejścia do trafostacji, wykonano dodatkowe wejście na klatkę schodową segment A na parterze, zmieniono układ ścian układ ścian wewnętrznych i lokalizację biegu schodowego w biurowcu oraz na segmencie B, zmieniono proporcję, i lokalizację stolarki okiennej i drzwiowej). Wprowadzone zmiany zostały naniesione na rysunkach zamiennych i zaakceptowane przez projektanta (stosownie do art. 36a ust. 5 i 6 p.b.). Zgodnie z protokołem, charakterystyczne parametry techniczne budynku (tj. m.in. kubatura, wysokość, powierzchnia zabudowy i użytkowa) nie uległy zmianie.

Organy zasadnie stwierdziły (dokonując analizy, projektu zagospodarowania działki, rzutu parteru zatwierdzonego projektu zamiennego ze znajdującą się w aktach kopią inwentaryzacji powykonawczej budynku), że wykonany obiekt budowlany jest zgodny z zatwierdzonym projektem zamiennym. W związku z tym w sposób prawidłowy, tj. po zgromadzeniu wszystkich niezbędnych dokumentów wymaganych w przedmiotowej sprawie oraz po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej – udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku stwierdzając zgodność realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym.

4. Przypomnieć trzeba, że celem obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej na podstawie art. 59a ust. 2 p.b, jest sprawdzenie stanu faktycznego pod kątem zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Postępowanie w sprawie uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie prowadzone jest w celu sprawdzenia, czy przedmiotowa budowa została wykonana zgodnie z warunkami i ustaleniami określonymi, w pozwoleniu na budowę lub w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Zatem w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, organ nie może czynić żadnych własnych ustaleń odmiennych od ustaleń wynikających czy to z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, czy pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1327/10).

Z akt sprawy wynikają zatem następujące okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie:

- przedmiotowy budynek podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie;

- Inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty (o których mowa w art. 57 ust. 1 p.b.);

- organ stopnia podstawowego przeprowadził kontrolę obowiązkową obiektu (nie stwierdzono nieprawidłowości czy istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją z [...] lipca 2007 r. projektu budowlanego zamiennego);

- inwestor zawiadomił właściwe organy o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania (art. 56 p.b.);

W ocenie Sądu, mając na uwadze przedłożone przez inwestora dokumenty oraz wyniki kontroli przeprowadzonej w trybie art. 59a p.b. podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, organy w sposób prawidłowy udzieliły pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

W związku z tym niesłuszny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 59 ust. 5 p.b. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, sprawdzającym zrealizowany obiekt pod względem jego realizacji w zgodności z pozwoleniem na budowę. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie przez organ, że proces budowlany został zakończony prawidłowo i powstał obiekt budowlany zgodny z projektowanym obiektem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/GI 234/16).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy w sposób zgodny z prawem udzieliły pozwolenia na użytkowanie. Nie można więc przypisać decyzjom organów wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa. Przy czym podkreślić należy nie podlega tu ocenie całe postępowanie ale wyłącznie decyzja wydana w przedmiocie użytkowania. Zasadnie twierdzą organy, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Decyzje organów zostały wydane przez właściwe organy, na podstawie prawidłowo wskazanego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa. Nie dotyczą również sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i zostały skierowane do właściwych stron postępowania. Decyzje te były również wykonalne w dniu ich wydania, a ich wykonanie nie może wywołać czynu zagrożonego karą. Nie zawierają również wady powodującej ich nieważność z mocy prawa.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.