Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1533/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 608/06 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. o sygn. akt III SA/Łd 608/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] stycznia 2001 r. M. W. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy Nr [...] w Ł. i złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] orzekł o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % zasiłku podstawowego od dnia 3 stycznia 2001 r. Z uwagi na to, że M. W. od dnia 1 lutego 2001 r. podjął zatrudnienie, organ I instancji w dniu [...] lutego 2001 r. wstrzymał wypłatę zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 lutego 2001 r.

W dniu [...] maja 2003 r. do PUP Nr [...] w Ł. wpłynął wniosek strony o wykreślenie z ewidencji. W dniu [...] marca 2004 r. M. W. zgłosił się ponownie do PUP Nr [...] w Ł., w którym okazał świadectwo pracy w firmie "[...]" Sp. z o.o., potwierdzające zatrudnienie w połowie wymiaru czasu pracy w okresie od dnia 1 lutego 2001 r. do dnia 29 lutego 2004 r. i wniósł o przyznanie świadczenia przedemerytalnego.

Organ I instancji w dniu [...] marca 2004 r. podjął decyzję nr [...] o wznowieniu zainteresowanemu wypłaty zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 marca 2004 r. W dniu [...] kwietnia 2004 r. M. W. oświadczył, iż rezygnuje z zasiłku przedemerytalnego w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie świadczenia przedemerytalnego.

W następstwie powyższego, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] orzekł o utracie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 marca 2004 r. i decyzją nr [...] przyznał M. W. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 6 marca 2004 r. w wysokości 200 % kwoty zasiłku podstawowego. Na tej podstawie PUP Nr [...] w Ł. wypłacił zainteresowanemu z Funduszu Pracy: w dniu[ ...] kwietnia 2004 r. – kwotę [...] zł brutto ([...] zł netto) za okres od 1 do 31 marca 2004 r., w dniu [...] maja 2004 r. – kwotę [...] zł brutto ([...] zł netto) za okres od 1 do 30 kwietnia 2004 r., w dniu [...] czerwca 2004 r. – kwotę [...] zł brutto ([...] zł netto) za okres od 1 do 31 maja 2004 r., w dniu [...] lipca 2004 r. – kwotę [...] zł brutto ([...] zł. netto) za okres od 1 do 30 czerwca 2004 r. z wyrównaniem za okres od 6 marca 2004 r. do 31 maja 2004 r.

W dniu [...] lipca 2004 r. strona powiadomiła Powiatowy Urząd Pracy Nr [...] w Ł. o tym, że w okresie od dnia 15 marca 2004 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. świadczyła odpłatnie pracę na podstawie umowy zlecenia, zawartej ze Spółdzielnią Pracy "[...]" w Ł.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] zawiesił wypłatę świadczenia przedemerytalnego od dnia 6 marca 2004 r. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia M. W. odwołał się do Wojewody Ł., który w dniu [...] października 2004 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o konieczności zwrotu przez M. W. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za okres od dnia 6 marca 2004 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. w kwocie brutto [...] zł. Wskazane rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...].

M. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzje Wojewody Ł. z dnia: [...] października 2004 r. nr [...] i [...] stycznia 2004 r. Nr [...].

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. akt lII SA/Łd 1110/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie zawieszenia wypłaty świadczenia przedemerytalnego od dnia 6 marca 2004 r. Według Sądu, organy administracyjne nie ustaliły dokładnie istotnych w sprawie okoliczności, przyjmując, że wnioskodawca już w miesiącu marcu 2004 r. osiągnął przychód z tytułu umowy zlecenia, zawartej ze Spółdzielnią Pracy "[...]" w Ł.. Wskazał przy tym na konieczność ustalenia przez organ I instancji dat wypłacania skarżącemu wynagrodzenia z tytułu ww. umowy zlecenia za okres od marca do czerwca 2004 r.

Następnie, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. o sygn. akt III SA/Łd 133/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Rozpatrując sprawę ponownie, organy winny uwzględnić treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2005 r. i wnikliwie przeanalizować przepisy art. 28 ust. 1-2 oraz art. 37n ust. 1-2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, dotyczącej zawieszenia wypłaty świadczenia przedemerytalnego, Prezydent Miasta Ł., mając na względzie wskazówki przedstawione w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. akt III SA/Łd 1110/04, ustalił, że za okres od dnia 15 marca 2004 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. zleceniodawca z tytułu umowy zlecenia wypłacił M. W.i wynagrodzenie w dniach: [...] kwietnia 2004 r. – w wysokości [...] zł brutto, [...] maja 2004 r. – w wysokości [...] zł brutto, [...] czerwca 2004 r. – w wysokości [...] zł brutto, [...] lipca 2004 r. – w wysokości [...] zł brutto.

Wobec powyższych ustaleń, organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] zawiesił stronie wypłatę świadczenia przedemerytalnego w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 31 lipca 2004 r.

Od tego rozstrzygnięcia, M. W. odwołał się do Wojewody Ł., który decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Następnie zaś złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W dniu [...] grudnia 2005 r. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 6 pkt 15 lit. "c", art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U z 2004 r. Nr 120, poz. 1252), podjął decyzję nr [...] o konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za okres od dnia 1 kwietnia do dnia 30 czerwca 2004 r. w kwocie [...] zł brutto.

W odwołaniu od tej decyzji zainteresowany wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem odwołującego, kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o decyzję w sprawie zawieszenia wypłaty świadczenia przedemerytalnego, która została zaskarżona do sądu administracyjnego. Organ orzekający nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i błędnie zinterpretował art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przyjmując, że w sprawie miały miejsce okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego. Skarżący zaprzeczył jakoby został pouczony o okolicznościach powodujących obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego (art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy) i wskazał, że gdyby organ I instancji nie zwlekał z wydaniem decyzji przyznającej mu świadczenie przedemerytalne, wówczas nie podejmowałby zatrudnienia.

Wojewoda Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. zwiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r., uznając, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie zawieszenia M. W. wypłaty świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 kwietnia do dnia 31 lipca 2004 r. ma kluczowe znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia ww. odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 maja 2006 r. o sygn. akt III SA/Łd 3/06 oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wypłaty świadczenia przedemerytalnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda Ł. orzekł o podjęciu z urzędu z dniem [...] sierpnia 2006 r. postępowania w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2005 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), art. 30 ust. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wyjaśniając przesłanki rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, iż pojęcie "ustania prawa do świadczenia przedemerytalnego", o którym mowa w art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie jest tożsame z pojęciem "zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego", o którym mowa w art. 37n ust. 2. Jednakże ustanie, podobnie jak zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, skutkuje brakiem podstaw do wypłaty świadczenia na rzecz osoby uprawnionej od dnia określającego wystąpienie okoliczności, o których mowa w powołanych przepisach, z tym, że ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego powoduje definitywną utratę, zaś zawieszenie czasowe wstrzymanie wypłaty świadczenia za dany okres.

Zdaniem Wojewody, M. W. w dniu [...] stycznia 2001 r. został pouczony o prawach oraz obowiązkach osób uprawnionych do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, w tym o obowiązku bezzwłocznego informowania PUP o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym też dniu zainteresowanego pouczono o okolicznościach powodujących ustanie oraz zawieszenie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego oraz o tym, że nienależnie pobrany zasiłek lub świadczenie podlegają zwrotowi. Podobnej treści pouczenie M. W. odebrał w dniu [...] lipca 2004 r.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że zainteresowany na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] nabył prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 6 marca 2004 r. w wysokości 200 % kwoty zasiłku podstawowego, kreślonego w art. 24 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wobec przyznania stronie świadczenia przedemerytalnego w maksymalnej wysokości, w myśl art. 37n ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej skutkowało zawieszeniem prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego bez względu na wysokość uzyskiwanych z tego tyłu dochodów. O podjęciu pracy zarobkowej w ramach umowy zlecenia, zawartej ze Spółdzielnią Pracy "[...]" w Ł. na okres od dnia 15 marca do dnia 30 czerwca 2004 r., a także o wysokości uzyskanych z tego tytułu dochodów, M. W. powiadomił PUP Nr [...] w Ł. dopiero w dniu [...] lipca 2004 r. Okazanie dokumentów dotyczących wskazanego wyżej zatrudnienia nastąpiło w związku z prowadzeniem przez tenże organ postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia przez stronę w dniu [...] lipca 2004 r. umowy zlecenia, zawartej z tą samą Spółdzielnią na okres od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. W związku z powyższym, organ ustalił, iż umowa zlecenia zawarta w dniu [...] listopada 2003 r. została rozwiązana z dniem [...] lutego 2004 r., zaś M. W. w ramach tej umowy faktycznie wykonywał pracę zarobkową w okresie od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] lutego 2004 r. Następnie w dniu [...] marca 2004 r. strony zawarły kolejną umowę zlecenia na okres od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. W tym czasie strona faktycznie świadczyła pracę.

W zaistniałej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że PUP do dnia [...] lipca 2004 r., a więc do momentu powiadomienia o podjęciu przez M. W. i wykonywaniu pracy zarobkowej był związany wydanymi decyzjami administracyjnymi i w związku z tym do tego dnia wypłacał zainteresowanemu świadczenia pieniężne z Funduszu Pracy. Zważywszy, że łączna kwota przychodów strony z tytułu przyznanego świadczenia przedemerytalnego (200 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tj. 1.008,40 zł brutto miesięcznie) i wynagrodzenia z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia przekraczała 200 % zasiłku podstawowego dla bezrobotnych, Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] sierpnia 2005 r. orzekł o zawieszeniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 31 lipca 2004 r. Decyzja ta stała się ostateczna, albowiem została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2005 r., a WSA w Łodzi w dniu 5 maja 2006 r. oddalił skargę M. W. na wskazane rozstrzygnięcie Wojewody Ł..

Powyższe okoliczności świadczą, w ocenie organu odwoławczego, o tym, że świadczenie pieniężne wypłacone skarżącemu za okres od dnia 1 kwietnia 2004 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. jest świadczeniem pobranym nienależnie, w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które winno podlegać zwrotowi na podstawie art. 30 ust. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo fakt, że M. W. w dniu [...] marca 2004 r., składając w PUP Nr [...] w Ł. wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, poinformował jedynie o zakończeniu pracy w firmie "[...]" Sp. z o.o., przedkładając świadectwo pracy za okres od dnia [...] lutego 2001 r. do dnia [...] lutego 2004 r. Nie poinformował natomiast o zawarciu w dniu [...] listopada 2003 r. umowy zlecenia ze Spółdzielnią Pracy "[...]" i wykonywaniu pracy w ramach tej umowy od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] lutego 2004 r. Nawet w dniu [...] kwietnia 2004 r., kiedy to skarżący wypełniał kwestionariusz dotyczący okresów składkowych i nieskładkowych, nie wymienił okresu wykonywania pracy zarobkowej na rzecz wspomnianej Spółdzielni w ramach umów zlecenia z dnia [...] listopada 2003 r. i [...] marca 2004 r. Takie działanie skarżącego, w ocenie Wojewody Ł., świadczy w istocie rzeczy o świadomym wprowadzaniu w błąd Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł., czego konsekwencją było wypłacenie M. W. nienależnego świadczenia pieniężnego z Funduszu Pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. W. zażądał uchylenia zarówno decyzji z dnia [...] października 2006 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 37n ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, art. 30 ust. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty z odwołania, podnosząc, iż organ II instancji nie uwzględnił w rozpoznawanej sprawie wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 czerwca 2005 r., w którym Sąd przyjął, iż nawet w wypadku zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, wypłaconego świadczenia nie będzie można uznać za świadczenie nienależne, wobec czego nie powstanie obowiązek jego zwrotu.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpatrując skargę, nie stwierdził, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie toczyło się już wcześniej postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r. uchylona została decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł.z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy błędnie zastosował przepisy art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 37n ust. 1 i 2 tej ustawy. Dokonując wykładni wskazanych norm prawa materialnego, Sąd zobowiązał organy orzekające w sprawie do wnikliwiej analizy tych przepisów i uwzględnienia treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. akt III SA/Łd 1110/04, uchylającego decyzje organów obu instancji w przedmiocie zawieszenia M. W. wypłaty świadczenia przedemerytalnego.

Stosownie bowiem do treści art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej, wyrażonej w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Mógłby on być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W ocenie Sądu, decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] października 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r., orzekającą o konieczności zwrotu przez M. W. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za okres od dnia 1 kwietnia do dnia 30 czerwca 2004 r., jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Zgromadzony zaś w niniejszej sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, iż organy orzekające w sprawie zastosowały się do wskazówek Sądu, zawartych we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 29 czerwca 2005 r.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, dochodzenie zwrotu nienależnie pobranych zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych dokonują powiatowe urzędy pracy według zasad określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Obowiązek zwrotu pobranego przez skarżącego świadczenia dotyczy okresu przed przejęciem przez ZUS wypłaty świadczeń przedemerytalnych (tzn. przed dniem 1 sierpnia 2004 r.), a więc mają tu zastosowanie przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

W myśl art. 28 ust. 1 wymienionej ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenie, w rozumieniu ust. 1, uważa się:

1. świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach;

2. świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie;

3. zasiłek, dodatek szkoleniowy, stypendium, świadczenie przedemerytalne lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy, wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej lub renty rodzinnej, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 29;

4. koszty szkolenia, w przypadku określonym w art. 16 ust. 4;

5. zasiłek lub świadczenie przedemerytalne wypłacone za okres, za który, w związku orzeczeniem sądu, wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę;

6. świadczenie wypłacone z Funduszu Pracy za okres po śmierci uprawnionego.

Z wymienionego przepisu wynika, że katalog nienależnie pobranych świadczeń ma charakter zamknięty, oraz że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia powstanie w przypadku wypełnienia którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Ł. jako podstawę prawną swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., wskazał art. 28 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. W ocenie Sądu, błędne było wskazanie punktu 1-go wymienionego artykułu w decyzji organu I instancji. Prawidłową podstawą prawną decyzji był natomiast punkt 2-i artykułu 28 ust. 2 tej ustawy.

Organ I instancji przyjął, że zawieszenie M. W. wypłaty świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 kwietnia do dnia 31 lipca 2004 r., na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] października2005 r., powoduje ustanie prawa do jego pobierania na orzeczony w decyzji okres. Według Prezydenta Miasta Ł. świadczenie przedemerytalne wypłacone skarżącemu, pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, było świadczeniem pobranym nienależnie w myśl art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Z takim stanowiskiem, słusznie w ocenie Sądu, nie zgodził się organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż dla oceny, czy w konkretnym wypadku zachodzą przesłanki przewidziane w pkt 1 art. 28 ust. 2 ww. ustawy należy uwzględnić treść przepisu art. 37n, który określa przypadki ustania i zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Analizując treść przepisu art. 37n, Wojewoda Ł. wyraził pogląd, iż pojęcie "ustania prawa do świadczenia przedemerytalnego", nie jest tożsame z pojęciem "zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego". Ustanie, podobnie jak i zawieszenie prawa do tego świadczenia, skutkuje brakiem podstaw do jego wypłaty na rzecz osoby uprawnionej, od momentu wystąpienia powołanych wyżej okoliczności, z tą jednak różnicą, że ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego skutkuje jego definitywną utratą, a zwieszenie czasowym wstrzymaniem wypłaty. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie obciąża zatem osób, którym zawieszono uprawnienie do świadczenia przedemerytalnego.

Zdaniem Sądu, stwierdzone wyżej uchybienie, wbrew żądaniom skarżącego, nie mogło prowadzić do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, ponieważ w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowanie punktu 2-go art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Warunkiem uznania świadczenia ze nienależne, w myśl wspomnianego przepisu, jest świadome wprowadzenie w błąd urzędu pracy przez osobę pobierającą świadczenie. Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 13 października 1992 r. o sygn. akt SA/Wr 795/92 (OSP 1995/6/13), za nienależnie pobrane uważa się już świadczenie wypłacone na podstawie oświadczenia nieprawdziwego, czyli obiektywnie niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Nieprawdziwość oświadczenia jako przesłanka uznania świadczenia za nienależnie pobrane dotyczyć musi tylko faktów prawotwórczych, a więc takich, które bezpośrednio wpłynęły na decyzję przyznającą świadczenie.

Zaprezentowane stanowisko, mimo, iż dotyczyło analizy art. 23 nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457), zachowało, zdaniem Sądu, swoją aktualność także na tle uregulowań przewidzianych w późniejszej ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

W ocenie Sądu, M. W. świadomie wprowadził w błąd Powiatowy Urząd Pracy Nr [...] w Ł. i w okresie od dnia 1 kwietnia 2004 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. pobrał świadczenie przedemerytalne, które faktycznie mu się nie należało.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, M. W. zawarł ze Spółdzielnią Pracy "[...]" w Ł. dwie umowy zlecenia (k. 52 i 57 akt administracyjnych). Pierwsza umowa została zawarta na okres od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. i w ramach tej umowy skarżący faktycznie wykonywał pracę zarobkową od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] lutego 2004 r. Druga umowa została zawarta w dniu [...] marca 2004r. i w oparciu o tę umowę skarżący świadczył pracę od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. W dniu [...] marca 2004 r. M. W. zgłosił się do PUP i przedstawił świadectwo pracy ze Spółki "[...]", stwierdzające zakończenie stosunku pracy z dniem [...] lutego 2004 r. Wskutek tego decyzją Prezydenta Ł. z dnia [...] marca 2004r. wznowiono skarżącemu wypłatę zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 marca 2004 r. W dniu [...] marca 2004 r. M. W. złożył także wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Począwszy od dnia 1 marca 2004 r. skarżący pobierał zatem zasiłek przedemerytalny i jednocześnie toczyło się postępowanie o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego, zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Ł. z dnia [...] czerwca 2004 r. o przyznaniu tego świadczenia od dnia 6 marca 2004 r. W okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego (od dnia 1 marca 2004 r.) M. W. podjął pracę w Spółdzielni "[...]" od dnia [...] marca 2004 r. i świadczył ją do dnia [...] czerwca 2004 r. Skarżący nie powiadomił PUP o podjęciu pracy w Spółdzielni w okresie świadczenia w niej pracy. Po raz pierwszy zawiadomił o tym PUP w dniu [...] lipca 2004 r., kiedy to przedłożył umowę zlecenia na okres od dnia [...] listopada 2003r. do dnia [...] czerwca 2004 r. Dopiero w dniu [...] lipca 2004 r. przedłożył umowę zlecenia na okres od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. oraz dwa zaświadczenia ze Spółdzielni o otrzymanym wynagrodzeniu. W rzeczywistości w okresie wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia (od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] czerwca 2004 r.) M. W. otrzymywał wynagrodzenie z tytułu wykonywania pracy i jednocześnie pobierał świadczenie z PUP, a mianowicie: w dniu [...] maja 2004 r. kwotę [...] zł brutto zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 1 kwietnia 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r., w dniu [...] czerwca 2004 r. kwotę [...] zł brutto zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 maja 2004 r. i w dniu [...] czerwca 2004 r. kwotę [...] zł brutto tytułem świadczenia przedemerytalnego za okres od dnia 1 czerwca 2004 r. do 30 czerwca 2004 r. plus wyrównanie tego świadczenia za okres od dnia 6 marca 2004 r. do dnia 31 maja 2004 r.

Skarżący, nie powiadamiając PUP o podjęciu z dniem [...] marca 2004 r. zatrudnienia w Spółdzielni Pracy "[...]", wprowadził w błąd organ. W okresie pracy w Spółdzielni M. W. nie przysługiwało bowiem ani prawo do zasiłku przedemerytalnego, ani prawo do pobierania świadczenia przedemerytalnego. W myśl art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r., jedną z przesłanek nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego jest posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie zaś art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, osobą bezrobotną jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Ponieważ skarżący pracował w Spółdzielni "[...]", to nie był osobą bezrobotną i tym samym nie przysługiwało mu prawo do zasiłku przedemerytalnego.

M. W. nie przysługiwało także prawo do pobierania świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznano mu bowiem to świadczenie w maksymalnej wysokości, tj. w wysokości 200 % kwoty zasiłku przedemerytalnego. W związku z czym, zgodnie z treścią art. 37n ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r., uzyskanie nawet najniższego wynagrodzenia z tytułu pracy zarobkowej uzasadniało zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. W związku z czym, w okresie pracy w Spółdzielni "[...]" skarżący nie był uprawniony do otrzymywania świadczenia przedemerytalnego.

Dodać należy, iż M. W. nie ujawnił również faktu zatrudnienia w Spółdzielni "[...]" we wniosku o ustalenie wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego (k.39-40 akt administracyjnych). We wniosku tym należało wymienić wszystkie okresy składkowe i nieskładkowe. Skarżący podał w nim wszystkie dotychczasowe okresy pracy, pomijając fakt zatrudnienia w Spółdzielni "[...]". Wniosek ten został złożony w dniu [...] kwietnia 2004 r., a więc w czasie, kiedy skarżący świadczył pracę w Spółdzielni. Mimo to nie ujawnił we wniosku faktu świadczenia pracy w Spółdzielni.

Należy zaznaczyć, iż M. W. był pouczony o obowiązku powiadomienia PUP o podjęciu jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W dniu [...] stycznia 2001 r. podpisał pouczenie zawierające szczegółowe obowiązki dla osób uprawnionych do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (k.18 akt administracyjnych). W pouczeniu tym opisano między innymi obowiązki osoby bezrobotnej, która podejmuje jakąkolwiek pracę zarobkową, wyjaśniono co to jest świadczenie nienależnie pobrane, oraz jaki jest tryb postępowania wobec osoby bezrobotnej, która pobrała nienależne świadczenie. M. W. był więc pouczony o obowiązku niezwłocznego powiadomienia PUP o podjęciu jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, skarżący dobrze zdawał sobie sprawę z tego obowiązku. Świadczy o tym fakt, iż powiadomił PUP o podjęciu i zakończeniu pracy w Spółce "[...]". Nie uczynił natomiast tego, podejmując pracę w Spółdzielni "[...]". Fakt pracy w Spółdzielni ujawnił po raz pierwszy dopiero w dniu [...] lipca 2004 r., a więc już po przyznaniu mu świadczenia przedemerytalnego.

Skarżącego nie może usprawiedliwiać podnoszony przez niego na rozprawie fakt, iż musiał podjąć pracę w Spółdzielni, gdyż postępowanie w sprawie świadczenia przedemerytalnego znacznie się przedłużało, a musiał z czegoś żyć. Podkreślić należy, że po złożeniu przez M. W. świadectwa pracy ze Spółki "[...]", od dnia [...] marca 2004 r. wznowiono wpłatę zasiłku przedemerytalnego. W czasie trwania postępowania o przyznanie świadczenia przedemerytalnego (od dnia [...] marca do dnia [...] czerwca 2004 r.) skarżący pobierał zasiłek i niezgodne z prawdą jest jego twierdzenie, że nie miał w tym czasie środków utrzymania. Faktem jest, iż postępowanie o przyznanie świadczenia przedemerytalnego trwało przeszło dwa i pół miesiąca, lecz wynikało to ze specyfiki tego postępowania. W postępowaniu tym należy bowiem zgromadzić dokumenty dotyczące zatrudnienia i otrzymywanego wynagrodzenia z wszystkich okresów pracy, zaś ZUS na podstawie tej dokumentacji musi wyliczyć hipotetyczną wysokość emerytury. Organ rentowy natomiast przesłał PUP decyzję o wysokości emerytury skarżącego dopiero w dniu [...] czerwca 2004 r.

Uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył M. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżący świadomie wprowadził w błąd Powiatowy Urząd Pracy Nr [...] w Ł. i w konsekwencji tego uznanie, że jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku i świadczenia przedemerytalnego.

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994 r., dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r. o sygn. akt III SA/Łd 133/05.

Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Wojewodę Ł. wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i obligowały Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, uznając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, a to art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w związku z art. 151 oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są trafne.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego też w pierwszej kolejności należy go ocenić. Zgodnie z jego brzmieniem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r. o sygn. akt III SA/Łd 133/05 w żaden sposób nie przesądził tego, że skarżący nie jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a skoro tak, to orzekające w sprawie organy mogły rozstrzygnąć – w świetle obowiązujących przepisów – o obowiązku jego zwrotu, zaś Sąd I instancji, oceniając legalność podjętych w sprawie decyzji, nie był uprawniony do ich wzruszenia w oparciu o powyższy przepis. Jedynie w sytuacji, gdyby WSA w Łodzi ww. wyroku stwierdził, że brak jest podstaw do wydania decyzji o zwrocie pobranego świadczenia, tylko wówczas można byłoby skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że – wydając kwestionowany wyrok – naruszył powyższy przepis.

M. W., nie powiadamiając o zatrudnieniu w Spółdzielni Pracy "[...]" w Ł. w okresie od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., świadomie wprowadził w błąd organ zatrudnienia. W tym czasie nie był uprawniony do otrzymywania zarówno zasiłku przedemerytalnego, jak i świadczenia przedemerytalnego, pobierał bowiem wynagrodzenie ze Spółdzielni.

Skarżący, podejmując zatrudnienie, bez względu na to, czy byłoby to w ramach stosunku pracy czy też na innej podstawie, z tą chwilą utracił status bezrobotnego, warunek konieczny, jaki musi spełniać osoba ubiegająca się o zasiłek przedemerytalny czy świadczenie przedemerytalne. Ustalenia orzekających w sprawie organów, jak również ich ocena, a także przeprowadzona przez WSA w Łodzi ocena stanu faktycznego sprawy pod kątem obowiązujących przepisów prawa, nie wykazują nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji o istniejącym po stronie skarżącego obowiązku zwrotu pobranego świadczenia jako nienależnego. Jeżeli bowiem odpada jedna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, brak jest podstaw do jego dalszego otrzymywania. Skarżący był pouczony o obowiązku powiadomienia organu o podjęciu jakiegokolwiek zatrudnienia. W okresie od dnia 1 kwietnia 2004 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. pobrał zatem nienależne świadczenie, w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które winien zwrócić, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 wymienionej ustawy.

W takim stanie sprawy Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. Trudno zatem uznać trafność zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.