Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 406/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 1 i pkt 23; art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3; ust. 4 - 6; ust. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 39; art. 67; art. 68 § 2; art. 72; art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 406/10

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., ponownie rozpoznając sprawę, na skutek kolejnego odwołania T. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B." w Ł. (dalej T. M.), uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na T. M. kary pieniężnej w wysokości 2.907 zł (słownie: dwa tysiące dziewięćset siedem złotych) za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (ulicy A.) w Dzielnicy P. o pow. 25,50 m2 pod reklamę wolnostojącą-dwustronną usytuowaną na przyczepie w dniach: 04.11.2008 r., 06.11.2008 r., 22.11.2008 r., 27.11.2008 r., 03.12.2008 r., 04.12.2008 r. oraz zasad obliczenia wysokości kary i w tym zakresie orzekło co do istoty w ten sposób, że nałożyło na T. M. karę pieniężną w wysokości 2.375 zł (słownie: dwa tysiące trzysta siedemdziesiąt pięć złotych) za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (ulicy A.) w Dzielnicy P. o pow. 25,00 m2 pod reklamę wolnostojącą-dwustronną usytuowaną na przyczepie w dniach: 04.11.2008 r., 06.11.2008 r., 22.11.2008 r., 27.11.2008 r., 03.12.2008 r. (5 dni), utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.); art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) [dalej ustawa o drogach publicznych].

W stanie faktycznym sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o nałożeniu na T. M. kary pieniężnej, w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, w wysokości 2.907 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (ul. A.) w Ł. pod reklamę wolnostojącą-dwustronną o pow. 25,50 m2 usytuowaną na przyczepie w dniach 04.11.2008 r., 06.11.2008 r., 22.11.2008.r., 27.11.2008 r., 03.12.2008.r., 04.12.2008 r. (6 dni).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że uprzednio - decyzją z dnia [...] orzeczono o nałożeniu na T. M. kary pieniężnej w wysokości 18.411 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. A. w Ł. dla ustawienia na przyczepie reklamy dwustronnej o pow. 25,5 m2 w okresie od dnia 04.11.2008 r. do 11.12.2008 r. Wskutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie pozostawania reklamy w pasie drogowym w okresie objętym decyzją, zważywszy – jak wskazało Kolegium – że dokumentacja fotograficzna i wydruk z internetowej informacji o terenie dotyczą jedynie poszczególnych dni z tego okresu.

Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu stwierdził, że na terenie stanowiącym pas drogowy ulicy A. znajdowała się reklama umieszczona na przyczepie samochodowej. Wyjaśnił przy tym, że nie było możliwości uzupełnienia postępowania co do ustawienia reklamy nieprzerwanie w okresie od 04.11.2008 r. do 01.12.2008 r. Wobec tego przyjęto ustawienie reklamy w tym miejscu w następujących dniach 04.11.2008 r., 06.11.2008 r., 22.11.2008 r., 27.11.2008 r., 03.12.2008 r., 04.12.2008 r. (łącznie 6 dni), co wynikało i zostało potwierdzone przez notatkę służbową pracowników zarządcy drogi, dokumentację fotograficzną i wydruki ze strony internetowej informacji o terenie oraz pisemne wyjaśnienia właściciela reklamy. Zarządca drogi w oparciu o powyższe ustalenia stwierdził, że wystąpiły przesłanki z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i wymierzył T. M. karę pieniężną.

Od powyższej decyzji T. M. złożył odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych przez błędną ich interpretację oraz naruszenie art. 39, art. 67, art. 68 k.p.a. Podniósł w związku z tym, że brak jest w aktach dowodu przeprowadzenia kontroli w dniu 4 listopada 2008 r. oraz wskazania, którego z pracowników poinformowano o kontroli i konieczności wystąpienia przez właściciela reklamy do zarządcy drogi z wnioskiem na zajęcie pasa drogowego. Odwołujący podniósł, że w piśmie z 15 grudnia 2008 r. wystąpił o powołanie na świadka jednego z pracowników swojej firmy na okoliczność "ustalenia zdarzeń zaistniałych rzekomo w dniu 04.11.2008r. i dniach następnych wskazanych w decyzji", ale organ I instancji nie uwzględnił tego dowodu, ani wyjaśnień, co według odwołującego naruszało art. 75 § 1 k.p.a.

Dalej wskazał na brak dowodów potwierdzających fakt ustawienia przyczepy we wskazanych przez organ dniach oraz brak protokołów na okoliczność kontroli w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 67 § 2 k.p.a. W jego ocenie, uznać należało, że brak jest dowodów na stwierdzenie, że kontrole były przeprowadzone a dokumenty dowodowe nie zostały rzetelnie zebrane.

Odwołujący powołał się także na pismo zarządcy drogi z dnia 14 stycznia 2009 r. i zapisy planu zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. o przeznaczeniu na cele parkingowe terenu, gdzie ustawiona była przyczepa. Ponadto według odwołującego, wskazana w decyzji przyczepa, nie może być uznawana za reklamę, bowiem stanowi ona pojazd dopuszczony do ruchu po drogach publicznych. Przepis art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych definiuje natomiast reklamę jako stałą formę wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Wobec tego przyczepa jako pojazd silnikowy nie może być traktowana jako reklama.

Zarzucił także, że podane w decyzji obliczenie powierzchni reklamy i brak szkicu reklamy z wymiarami są niezgodne z ustawą o drogach publicznych - art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3. Zdaniem odwołującego, sposób obliczenia według art. 40 ust. 6 ustawy, należy rozumieć w ten sposób, że przyjmuje się powierzchnię reklamy w rzucie poziomym i wobec tego powierzchnia zajęta przez przyczepę z uwagi na jej konstrukcję nie przekracza 8m2 gruntu.

Ponadto odwołujący nadmienił, że interpretacja niejasnych przepisów na korzyść urzędu nie stanowi przestrzegania zasady praworządności i narusza zasadę swobody działalności gospodarczej, a niejasne przepisy powinny być interpretowane na korzyść obywateli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w związku z treścią odwołania i podniesionym zarzutem dotyczącym powierzchni reklamy, uznało że okazanie reklamy i pomiar jej powierzchni są niezbędne do prowadzonego postępowania. W związku z tym na podstawie art. 136, art. 77, art. 80 k.p.a. zwróciło się do zarządcy drogi z prośbą o przeprowadzenie przy udziale T. M. pomiaru powierzchni przedmiotowej reklamy i sporządzenie protokołu z tej czynności, a jednocześnie wezwało T. M. do okazania tej reklamy. W odpowiedzi na powyższe, zarządca drogi przekazał protokół z dnia 24 marca 2010 r. z pomiaru reklamy i wykonane zdjęcia. Reklama znajdowała się na przyczepie samochodowej na prywatnej nieruchomości T. M. przy ul. C. Z ustaleń protokołu wynikało, że jest to reklama dwustronna o wymiarach wysokość 2,50 m, długość 5,00 m. Podstawa nośnika wynosiła 0,94/5 m. - zmierzona na życzenie T. M.. Protokół podpisały osoby biorące udział w czynnościach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu odwołania uznało, że zachodzą przesłanki do orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do uchylenia w części decyzji organu I instancji, co do wysokości kary pieniężnej i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, a w pozostałej części utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zawarło w decyzji z dnia [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że załączony do akt sprawy raport o działce wskazuje, że teren położony przy ul. A. w Ł. oznaczony został jako działka nr 1/58 dla której jako sposób użytkowania stanowi "droga" i to wskazuje, że stanowi pas drogowy.

Dalej Kolegium wskazało na poszczególne przepisy ustawy o drogach publicznych, dotyczące zasad zajmowania pasa drogowego, w szczególności w aspekcie umieszczania w pasie drogi reklam. Podało zasady wyliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wyjaśniając, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 (w celu niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami) ustala się jako iloczyn liczby m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). W tym zakresie wyjaśniło, że opłata w odniesieniu do obiektu budowlanego obliczana jest w ten sposób, że jeden ze składników działania mnożenia stanowi "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy obiektu budowlanego", a użycie przez ustawodawcę alternatywy "albo" wskazuje, że odniesieniu do reklamy - uwzględnia się "powierzchnię reklamy", a nie ma tam wskazania, że jest to powierzchnia reklamy w rzucie poziomym. Kolegium zaznaczyło, że w przepisie art. 40 ust. 6 zostały wyraźnie określone odmienne sposoby obliczenia opłaty dla obiektu budowlanego i reklamy. Ustawodawca w określeniu sposobu obliczenia opłaty za umieszczenie reklamy wskazał wyraźnie, że jest to powierzchnia reklamy, czyli faktyczna powierzchnia reklamy, a nie powierzchnia zajęta przez rzut poziomy konstrukcji mocującej.

Z definicji reklamy (art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych) – zdaniem organu - wynika, że reklama może być wyrażona w jakiejkolwiek materialnej formie jako informacja wizualna umieszczona w polu widzenia użytkowników drogi. W omawianej sprawie, jak stwierdziło Kolegium, taką rolę spełniała dwustronna plandeka o wymiarach wys. 2,50 m, długość 5,00 m. umocowana na stelażu zamocowanym na przyczepie samochodowej, a treść oraz oznaczenia graficzne informowały i kierowały do stacji automyjni.

Jak wskazał organ odwoławczy, każdorazowe zajęcie pasa wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zakwalifikowanie terenu działki 1/58 przy ul. A. jako "droga" oznaczało, że ustawienie reklamy na tym terenie stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Prezydent Miasta Ł. i taką sytuację reguluje przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Natomiast brak takiego zezwolenia powoduje, że zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.

Zdaniem Kolegium, załączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna potwierdza usytuowanie reklamy w konkretnych dniach, tj. 04.11.2008 r., 06.11.2008 r., 22.11.2008 r., 27.11.2008 r., 03.12.2008 r. - łącznie 5 dni w pasie drogi.

Co do powierzchni reklamy, Kolegium przyjęło pomiary podane w protokole z dnia 24 marca 2010 r.,(reklama dwustronna 2,5 m x 5 m), a zatem powierzchnia reklamy wynosiła 12,5 m x 2 = 25 m2 oraz uwzględniło te ustalenia przy obliczeniu kary pieniężnej wymierzonej odwołującemu.

Reasumując, zdaniem Kolegium, bezsporne jest w niniejszej sprawie, że umieszczenie na przyczepie samochodowej reklamy przez T. M. stanowiło zajęcie pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

Odnośnie wysokości kary pieniężnej Kolegium wyjaśniło, że uchyliło w części decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty. Dla obliczenia wysokości kary Kolegium przyjęło stawkę opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogi powiatowej, tak jak prawidłowo to uczynił organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, że w oparciu o § 1 pkt 3 i § 4 pkt 3 Uchwały Nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stawka opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w drodze powiatowej wynosi 1,90 zł/m2. Zatem uwzględniając przyjętą w protokole powierzchnię reklamy, tj. 25 m2 i liczbę dni zajmowania pasa bez zezwolenia, tj. 5 dni to obliczona w ten sposób kara pieniężna wynosi 2.375 zł, jako stanowiąca 10-krotność opłaty.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło ponadto, że postępowanie w sprawie administracyjnej zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad wynikających z przepisów k.p.a., w tym przy zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu; strona została zawiadomiona o terminie przeprowadzenia uzupełniających dowodów w sprawie.

Stwierdziło także, że interpretacja przedstawiona przez odwołującego jest sprzeczna z przepisem art. 40 ust. 6 ustawy. Oddaliło także tezę odwołującego, że teren gdzie była ustawiana przyczepa z reklamą nie stanowi pasa drogowego, a jest terenem przeznaczonym pod parkingi. Jak wyjaśniło Kolegium, określenie pasa drogowego wynika z przepisów ustawy o drogach, a na zakwalifikowanie tego terenu jako drogi wskazuje wypis z rejestru gruntów i oznakowanie zgodne z ewidencją gruntów.

W odniesieniu do argumentacji strony o wykorzystaniu przyczepy samochodowej do ustawienia na niej reklamy i odwoływaniu się do przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym Kolegium wskazało, ze przepisy tej ustawy nie mają zastosowania przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. M. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 39, art. 67, art. 68 § 2 i art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych.

Odnośnie naruszenia przepisów art. 39, art. 67 i art. 68 § 2 k.p.a. podniósł, że pracownik Zarządu Dróg nie sporządził w dniu 4 listopada 2008 r. wymaganego w art. 67 k.p.a. w powiązaniu, z art. 68 § 2 k.p.a. protokołu kontroli i nie dokonał powiadomienia strony w sposób wymagany w art. 39 i następnych artykułach k.p.a., co było istotne dla przebiegu postępowania. Ponadto, w jego ocenie, notatka służbowa i zdjęcia dokumentujące fakt ustawienia reklamy w spornych dniach w pasie drogowym nie mogą stanowić dowodu w sprawie, albowiem w aktach sprawy "nie ma, żadnej wzmianki o dokonanych kontrolach, żadnych protokołów z ich przeprowadzenia ani nawet informacji, kto miałby ich dokonać".

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. podniósł, że organ I instancji nie uwzględnił jego wniosku o przesłuchanie świadka – pracownika jego firmy, co miało służyć ustaleniu zdarzeń zaistniałych rzekomo w dniu 4 listopada 2008 r. i dniach następnych wskazanych w decyzji.

Skarżący zakwestionował też ustalenie, iż teren na którym stała przyczepa jest terenem określonym jako "droga". Powołując się w związku z tym na Uchwałę nr LXXXII/1622/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27.12.2001 o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazał, że teren ten jest oznaczony symbolem, 14KS i zgodnie z ww. uchwałą jest przeznaczony na cele parkingowe.

Ponadto, w jego ocenie, przyczepa, o której mowa w decyzji nie może być uznawana za reklamę, gdyż zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi ona pojazd dopuszczony do ruchu po drogach publicznych. Tak szeroka interpretacja jest również niezgodna z art. 32 Konstytucji RP i jej zapisami dotyczącymi równości wobec prawa. Zdaniem skarżącego, tak szeroka interpretacja powodowałaby konieczność karania wszystkich parkujących na lub przy drogach pojazdów. W związku z tym nałożenie na niego kary traktuje jako dyskryminację.

Skarżący zakwestionował także wyliczenie powierzchni reklamy zarzucając naruszenie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Podniósł, że organ I instancji powołuje się na dokonane pomiary, które nie zostały potwierdzone żadnym protokołem, brak jest też szkicu reklamy wraz z podaniem wymiarów. Zdaniem skarżącego, w przepisie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca w żaden sposób nie wskazuje innego sposobu obliczenia zajęcia pasa drogowego jak wyliczenie zajmowanej powierzchni w rzucie poziomym. Sformułowanie "....albo powierzchni reklamy" ma natomiast na celu wskazanie innych form reklamy niż zamieszczonych na obiektach budowlanych. W jego ocenie powierzchnia, którą należy przyjąć do wyliczenia to powierzchnia w rzucie poziomym , a zatem z uwagi na swoją konstrukcję przyczepa nie zajmowała więcej niż 8 m ² gruntu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z uchybieniami, które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], na mocy której Kolegium, uchyliło w części decyzję organu I instancji nakładającą na T. M. karę pieniężną w wys. 2907 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (ulicy A.) w Dzielnicy P. pod reklamę o pow. 25,5 m ² przez 6 dni i orzekło w tym zakresie co do istoty nakładając na T. M. karę pieniężną w wysokości 2.375 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (ulicy A.) w Dzielnicy P. pod reklamę wolnostojącą-dwustronną o pow. 25,00 m2, usytuowaną na przyczepie w dniach: 04.11.2008 r., 06.11.2008 r., 22.11.2008 r., 27.11.2008 r., 03.12.2008 r. (5 dni).

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) [dalej: ustawa o drogach publicznych] zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej.

W myśl art. 40 ust. 6 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego.

Z kolei za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy).

Z przytoczonych przepisów wynika, że nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej pod obiekt reklamowy bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Każdy przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub na podstawie zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej z tego tytułu. Podkreślić należy, że użyte w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "wymierza /.../ karę pieniężną" oznacza, iż organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia jest przy tym obojętny, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z tego zajęcia – i także wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku.

W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym tej ulicy jakiejkolwiek reklamy, Skarżący podważa ustalenie organów administracji, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym ulicy A. w Ł. oraz podnosi, że skoro reklama znajdowała się na zarejestrowanej przyczepie samochodowej nie powinna zostać uznana za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ponadto kwestionuje prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności zebrania materiału dokumentującego fakt umieszczenia reklamy w pasie drogi publicznej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skarżącego w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i związanego z nimi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych.

W ocenie Sądu ustalenia faktyczne poczynione przez organ i stanowiące podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie budzą wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Fakt postawienia w dniu 4. 6, 22, 27 listopada 2008 r. oraz w dniu 3 grudnia 2008 r., łącznie przez 5 dni, na działce Nr 1/58, przylegającej do ulicy A., przyczepy z umieszczoną na niej dwustronną reklamą Auto Myjni oraz punktu wymiany opon, wynika z załączonych zdjęć opatrzonych datą, bądź z opisu dokonanego na zdjęciu. Fakty te potwierdza także notatka służbowa z dnia 4 listopada 2008 r. podpisana przez dwóch pracowników Zarządu Dróg i Transportu, a także pisma T. M., w tym m.in. pismo z dnia 15 grudnia 2008 r., w którym stwierdza on, że przyczepa stała na działce, która /.../ jest przeznaczona na cele parkingu, czy odwołanie z dnia 9 lutego 2009 r., w którym podaje, że od dnia 10 grudnia 2008 r. przyczepa już nie stała na spornym terenie. Powyższe dowody łącznie, dawały w ocenie Sądu podstawę do poczynienia kwestionowanych przez skarżącego ustaleń, choć sposób przeprowadzenia dowodów i ich utrwalenia budzi pewne zastrzeżenia co do pełnej zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że środki dowodowe zebrane w sprawie są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego, jak chciałby tego skarżący. W postępowaniu administracyjnym przyjęty został bowiem otwarty system środków dowodowych, które mogą służyć wyjaśnieniu okoliczności sprawy, jeżeli tylko nie są sprzeczne z prawem. Wyrazem tej zasady jest art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Postępowanie dowodowe służyć ma bowiem wyjaśnieniu sprawy zgodnie z obowiązkiem dochodzenia do prawdy obiektywnej, a nie formalnej. Utrwalenie czynności organu poprzedzających wszczęcie postępowania w sposób nie odpowiadający w pełni przepisom k.p.a. nie pozbawia takiego dowodu automatycznie jakiejkolwiek mocy dowodowej, jeżeli także inne środki dowodowe pośrednio potwierdzają dany fakt. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem zdjęcia, stanowiące materiał dowodowy w sprawie, wystarczająco precyzyjnie przestawiają stan faktyczny, miejsce ich wykonania i datę. Równocześnie jednak wskazać należy, że wykonane przez pracowników organu zdjęcia spornej przyczepy wraz z umieszczoną na niej reklamą, z informacją o dacie wykonania zdjęcia powinny być przynajmniej dodatkowo opatrzone adnotacją osoby, która zdjęcie wykonała z jej podpisem i datą. Wymóg taki wynika z art. 72 k.p.a., który stanowi, że czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.

Za zasadny można uznać zarzut skarżącego o naruszeniu przez organ art. 67, art. 68 § 2 k.p.a., gdy chodzi o sporządzenie jedynie notatki służbowej z wyjaśnień skarżącego w dniu 12.12.2008 r. zamiast protokołu z tej czynności. Nie ulega wątpliwości, że była to czynność mająca istotne znaczenie w sprawie i winna być utrwalona we właściwej formie i z zachowaniem rygorów wskazanych w tych przepisach. To naruszenie przepisów postępowania nie podważa jednak prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie i nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Z kolei, w ocenie Sądu, w sprawie w świetle przedstawionego stanu faktycznego, nie było potrzeby ani możliwości sporządzania protokołów z każdej czynności kontrolnej (w każdym dniu), polegającej na udokumentowaniu faktu pozostawania spornej przyczepy z reklamą w pasie drogi publicznej. Uprzedzanie skarżącego każdorazowo o zamiarze przeprowadzenia kontroli czyniłoby tę kontrolę niecelową z uwagi na możliwość usunięcia na ten czas reklamy. Ponadto jak już wyżej wskazywano, czynności te były podejmowane jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. W tym zatem zakresie zarzut naruszenia art. 67 i art. 68 § 2 k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 39 k.p.a. należało uznać za niezasadny.

Nie sposób także zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ art. 39 k.p.a. już po wszczęciu postępowania w sprawie, tj. po 10.grudnia 2008 r. W tym przypadku skarżący nie wyjaśnił szerzej kierowanych w związku z tym zarzutów. Przepis art. 39 stanowi o zasadzie oficjalności doręczeń, zobowiązując organ do doręczania korespondencji w ramach postępowania za pokwitowaniem przez pocztę lub swoich pracowników, czy też inne upoważnione osoby lub organy. Wskazać w związku z tym należy, że w toku całego postępowania strona skarżąca otrzymywała korespondencję od organu, w szczególności decyzje i postanowienia, listami poleconymi za potwierdzeniem odbioru. Strona brała także czyny udział w toku całego postępowania odpowiadając na kierowane do niej pisma oraz uczestnicząc m.in. w końcowych czynnościach związanych z pomiarem spornej powierzchni reklamy na przyczepie samochodowej w dniu 24 marca 2010 r.. Stronie skarżącej zagwarantowane zostało także prawo zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i ewentualne wniesienie uwag do przedmiotowego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., przez nie dopuszczenie dowodu z zeznań świadka zdaniem Sądu, również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Z pisma skarżącego wynika, że świadek miał zeznać na okoliczność, że w dniu 4 listopada 2008 r. reklama nie znajdowała się na działce nr 1/6, gdyż faktycznie pojazd (przyczepa z reklamą) znajdował się na działce będącej parkingiem (pismo skarżącego z 15 grudnia 2008 r.). W tej części organ do ustaleń faktycznych przyjął, zgodnie z niekwestionowanymi wyjaśnieniami i twierdzeniami skarżącego, że przyczepa była ustawiona na działce nr 1/58, zatem nie było zarówno potrzeby jak i konieczności przeprowadzania dodatkowego dowodu z przesłuchania świadka na tę okoliczność. Bez znaczenia dla treści wydanego rozstrzygnięcia była też okoliczność, czy pracownicy myjni zostali w dniu 4.11.2008 r. poinformowani o konieczności złożenia przez skarżącego wniosku na zajęcie pasa drogowego w związku ze stwierdzeniem umieszczenia reklamy bez zezwolenia w pasie drogi. Reasumując, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazywały na to, że sporna przyczepa z reklamą znajdowała się przy ul. A. na działce Nr 1/58 przynajmniej w tych pięciu wskazanych w decyzji dniach.

Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. kwestii umieszczenia reklamy w pasie drogi publicznej i samego ustalenia, że mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i pasem drogowym, Sąd zważył, co następuje:

Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W takim określeniu pojęcia pasa drogowego mieszczą się również chodniki, pasy zieleni itp., bowiem związane są z zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Jak wynika z załączonego do akt wypisu z ewidencji gruntów oraz urzędowego dokumentu geodezyjnego z zaznaczonymi linami granicznymi pasa drogowego ulicy A. i oznaczeniem usytuowania spornej przyczepy samochodowej z umieszczoną na niej reklamą (szkicu sytuacyjnego) zarówno działka nr 1/6 jak i działka 1/58, na której ustawiona była przyczepa z reklamą, pozostają we władaniu Zarządu Dróg i Transportu i stanowią drogę (użytek faktyczny: dr). Niewątpliwie zatem sporna przyczepa z reklamą ustawiona była w pasie drogowym. Okoliczność, że teren ten w planie zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. przeznaczony został na parking tego faktu nie zmienia i nie ma znaczenia dla ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogi i ewentualnej kary pieniężnej, gdy jego zajęcie nastąpiło bez zezwolenia.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy trafnie zatem uznały, że przedmiotowa przyczepa z reklamą została umieszczona w pasie drogowym ulicy A. w Ł. Takie posadowienie przyczepy z napisami reklamowymi pozwala na stwierdzenie, że znajdowała się ona w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że umieszczona we wspomnianym pasie drogowym przyczepa samochodowa jest reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W analizowanym przypadku można jednoznacznie stwierdzić, że umieszczone na przyczepie napisy są nośnikiem informacji wizualnej przejawiającym się w formie materialnej umieszczonej na konstrukcji przyczepy samochodowej umieszczonej w polu widzenia użytkowników drogi. Informują one użytkowników drogi – odbiorców reklamy o rodzaju działalności prowadzonej w pobliżu drogi, kierunku zlokalizowania automyjni, w której świadczone są oferowane w reklamie usługi. Oczywistym jest, że przedmiotowa konstrukcja nie jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Posiłkując się pomocniczo potocznym rozumieniem pojęcia reklamy zawartym w "Małym Słowniku Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN - Warszawa 1999 należy przez nią rozumieć rozpowszechnianie informacji o danym towarze w celu zwrócenia na niego uwagi i zachęcenia do zakupu, a środkami służącymi do tego celu są np. plakaty, napisy i ogłoszenia. W tak rozumianym pojęciu reklamy objęty postępowaniem przekaz dokonany przez T. M. również się mieści. Skoro zatem tablica zajmująca pas drogowy stanowi, tak jak w niniejszym przypadku, widoczną dla użytkowników ulicy (czyli odbiorców) informację o rodzaju działalności gospodarczej (jak w tym przypadku myjni samochodowej i punktu wymiany opon ) prowadzonej w miejscu znajdującym się opodal jej umieszczenia), to stanowi ona reklamę, za której usytuowanie bez zezwolenia organ zobligowany był wymierzyć karę. Bez znaczenia dla wymierza kary były przyczyny niewystąpienia o odpowiednie zezwolenie lub późniejszego wystąpienia o nie. Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez skarżącego zastrzeżenia, że przyczepa, jako zarejestrowany pojazd mogła korzystać z terenu do parkowania usytuowanego przy drodze należy wskazać, że w ocenie Sądu korzystanie z drogi publicznej, także parkingu, zgodnie z jej przeznaczeniem również przez pojazd z umieszczonymi na nim napisami reklamowymi oczywiście nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast umieszczenie w pasie drogowym takiego pojazdu opatrzonego reklamami, jeżeli celem tego jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, wymaga uzyskania takiego zezwolenia, bowiem nie stanowi korzystania z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem. Z tą drugą sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, a zatem stanowisko organów administracji w przedmiotowej sprawie było prawidłowe. Pogląd taki wyraził już wcześniej WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 maja 2008 r. sygn. III SA/Gd 70/08.

Nie budzi także, w o cenie Sądu, zastrzeżeń sposób wyliczenia przez organ II instancji wysokości kary. Sposób ten wynika z cytowanego wyżej art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Okres za który została ona wyliczona wynosi 5 dni. Załączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna potwierdza fakt usytuowania spornej reklamy w dniach: 04.11.2008 r., 06.11.2008 r., 22.11.2008 r., 27.11.2008 r., 03.12.2008 r. (5 dni). Wyliczenie kary za te dni zgodne jest z wykonanymi w obecności strony skarżącej oględzinami i pomiarami spornej reklamy i ustalonym we wskazanych dniach faktem umiejscowienia przyczepy z reklamą w pasie drogowym ul. A. Podstawę stawki wyliczenia kary określiła uchwała Nr XXVIII/440/04 Rady Miasta w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 r. Zgodnie z § 1 pkt 3 i § 4 pkt 3 tej uchwały za umieszczenie w pasie drogowym reklam wysokość stawki opłaty dla drogi powiatowej wynosi 1,90 zł/m2/dzień. Wyliczenie powierzchni reklamy (25 m²) po wymnożeniu przez ilość dni (5) i 10. krotność stawki opłaty (1,90 zł/m2/dzień) daje kwotę określoną w decyzji organów (2375 zł).

Niezasadny jest przy tym zarzut skarżącego, że wyliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez reklamę rządzi się tymi samymi kryteriami co w przypadku obiektów budowlanych, czyli jako trzeci czynnik mający wpływ na wysokość opłaty przewidziano liczbę metrów powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu (reklamy). Powyższe ustalenia, prezentowane przez skarżącego, nie znajdują uzasadnienia w treści przepisu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych.

W przepisie tym nie ma bowiem miejsca na powiązanie reklamy z rzutem poziomym, jak to sugeruje skarżący, albowiem rzut poziomy odnoszony jest wyłącznie do obiektu budowlanego i służy umożliwieniu obliczenia metrów kwadratowych zajętego pasa drogowego przez obiekt kubaturowy, podczas gdy liczbę metrów kwadratowych reklamy umieszczonej w pasie drogowym daje wprost jej powierzchnia. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył w omawianym przepisie kryteria obliczania powierzchni obiektów budowlanych i reklamy w celu ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez wprowadzenie przyimka "albo", który oznacza alternatywę rozłączną.

Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, stwierdził organ, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje reklama, umieszczona na konstrukcji przyczepy usytuowanej w pasie drogowym w polu widzenia użytkowników drogi. Ponadto, jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje. Takie bowiem dwustronne prezentowanie informacji na jednym nośniku reklamowym nie może pozostać bez znaczenia dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele z drogą niezwiązane, co znajduje pełen wyraz w treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w którym dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę przewidziano jako jeden z czynników jej powierzchnię.

Podkreślić także należy, odrzucając w tym względzie twierdzenia skarżącego, że sens reklamy zawiera się w jej treści, nie w rodzaju konstrukcji, na której treści reklamowe są podawane, a jeżeli tak, to powierzchnia reklamy nie może być inaczej rozumiana, niż tylko jako całkowita ogólna powierzchnia wykorzystana na informacje reklamowe na jednym nośniku reklamowym. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, stwierdzając, że obliczając powierzchnię reklamy, należy uwzględnić ją w całości informacji wizualnej, czy to werbalnej, czy graficznej, umieszczonej w pasie drogowym na jakiejkolwiek konstrukcji nośnej oraz w wyrokach z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 121/08, z 26.10.2006 r. I OSK 1408/05, z 17.10.2008 r. sygn. II GSK 392/08 (niepublikowane).

Tym samym, reasumując przeprowadzone powyżej rozważania, w ocenie Sądu, zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie..

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi należy uznać, że zarządca drogi zasadnie nałożył na T. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "C" w Ł. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w dniach wskazanych w decyzji.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.