Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3351/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 § 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 72/19 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. K. na rzecz Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 72/19 oddalił skargę K. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] w przedmiocie informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2019 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści projektu uchwały Rady Pedagogicznej, przygotowanego na zebranie tej Rady [...] czerwca 2018 r. i odczytanego na tym zebraniu, w sprawie odwołania M. K. ze stanowiska wicedyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] z [...] sierpnia 2018 r. Skarżący powołał się przy tym na protokół nr [...] z posiedzenia Rady Pedagogicznej z [...] czerwca 2018 r. oraz wniósł o przekazanie mu listownie informacji w formie papierowej – tj. kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez osobę uprawnioną.

W odpowiedzi udzielonej na powyższy wniosek [...] maja 2019 r., Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] poinformował, że w ww. Szkole nie jest i nie był prowadzony rejestr projektów uchwał, w związku z czym udostępnienie takiego dokumentu nie jest możliwe.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], zarzucając mu naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, dalej: "u.d.i.p."), przez faktyczne nierozpoznanie złożonego wniosku. Wniósł o: rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; przeprowadzenie dowodu z dokumentów: wniosku o udzielnie informacji publicznej z [...] maja 2019 r., oświadczenia organu z [...] maja 2019 r. i protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej ww. Szkoły z dnia [...] czerwca 2018 r.; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udzielnie informacji publicznej w terminie 7 dni od daty doręczenia mu prawomocnego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał zaś, że brak rejestru dokumentów będących projektami uchwał, nie powoduje, że projekt uchwały traci walor dokumentu, który jest udostępniany na wniosek w trybie określonym art. 13 i art. 14 u.i.d.p.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że Szkoła w ustawowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.i.d.p. poinformowała skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanego dokumentu. Skoro bowiem organ nie dysponuje wnioskowanym dokumentem, to jego udostępnienie nie jest możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, że powyższa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie Dyrektorowi Szkoły nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z [...] maja 2019 r.

Sąd wyjaśnił, że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.), i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.). Oznacza to, że o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej można mówić jedynie w sytuacji pozytywnego ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną oraz że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Szkoły jest podmiotem, który został przez ustawodawcę zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Dyrektor Szkoły bezsprzecznie został objęty regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Odnosząc się do kwestii, czy żądanie sformułowane we wniosku skarżącego o udostępnienie projektu uchwały Rady Pedagogicznej w sprawie odwołania wicedyrektora szkoły, odczytanego na zebraniu tej Rady stanowi informację publiczną Sąd podał, że jakkolwiek pojęcie informacji publicznej nie ogranicza się jedynie do dokumentów urzędowych, to jednak jego zdaniem, informacją publiczną nie będą dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są bowiem w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy i nie są umieszczane w aktach sprawy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu projekt uchwały rady pedagogicznej o odwołaniu ze stanowiska wicedyrektora szkoły, odczytany podczas zebrania tej rady, mimo że dotyczył konkretnej sprawy, określał jedynie projektowany sposób działania (projektowany sposób rozstrzygnięcia). Taki dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, jak wskazał organ w pisemnej informacji udzielonej skarżącemu [...] maja 2019 r. na jego wniosek z [...] maja 2019 r., Szkoła nie prowadziła i nie prowadzi rejestru projektów takich uchwał. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ nie jest w posiadaniu wnioskowanego projektu uchwały - taki dokument nie istnieje, a w konsekwencji - udostępnienie żądanej informacji nie było możliwe.

W ocenie Sądu, mając na uwadze, że skarżący w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia informacji, która nie stanowiła informacji publicznej, należy uznać, że załatwienie wniosku skarżącego przez udzielenie mu pisemnego wyjaśnienia o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji – co organ uczynił w odpowiedzi na wniosek skarżącego [...] maja 2019 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 13 u.d.i.p. – wyłącza możliwość uwzględniania skargi na bezczynność tego organu. Rozpoznając wniosek dotyczący informacji niemających charakteru informacji publicznej oraz niebędących w posiadaniu organu, nie był on zobowiązany do wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżący złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący oświadczył także, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania, tj.:

art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej:" p.p.s.a."), przez brak wskazania podstawy prawnej i uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie jakim Sąd uznał, że przedmiotowy wniosek nie dotyczył informacji publicznej, niepozwalające jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi Sąd kierował się podejmując zaskarżone orzeczenie uznając, że wnioskowana informacja stanowi "dokument wewnętrzny", a także przesłanek uznania, iż organ nie jest w posiadaniu informacji, o której udostępnienie skarżący wnosił, w tym brak uzasadnienia uznania, iż wnioskowany dokument nie istnieje;

art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., przez pominięcie dowodu z akt sprawy, w postaci protokołu Nr [...] z posiedzenia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] [...] z [...] czerwca 2018 r., mimo wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu i przez to uznanie, że wnioskowany "projekt uchwały" nie istnieje, oraz że organ nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a także iż wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej udostępnianej na wniosek;

art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 u.d.i.p., polegające na tym, że Sąd w wyniku kontroli działania organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, ustalił, że wnioskowana informacja nie stanowi przedmiotu informacji publicznej i nie zobowiązał organu do jej udzielenia na wniosek skarżącego, jako informacji będącej elementem postępowania administracyjnego w sprawie odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska, podlegającego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznając, że wnioskowana informacja stanowi dokument wewnętrzny;

art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 u.d.i.p. polegające na tym, że Sąd w wyniku kontroli działania organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. ustalając, że Dyrektor Szkoły nie miał obowiązku udzielenia informacji zgodnie z przepisem art. 10 u.d.i.p. z uwagi na fakt, iż żądanie nie dotyczyło przedmiotu będącego informacją publiczną, nieistnienie żądanego dokumentu i brak wiedzy Dyrektora Szkoły w przedmiocie treści żądanej informacji;

5. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i w zw. art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji winien uznać bezczynność organu polegającą na udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego w sposób wymijający i niepełny, nie zawierający stwierdzenia, iż wnioskowana informacja nie stanowi przedmiotu informacji publicznej; a także w zakresie, w jakim Sąd ten powinien uznać bezczynność organu polegającą na niepowiadomieniu wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w formie zgodnej z wnioskiem i niewskazaniu w jakiej formie możliwe jest udostępnienie;

naruszenie prawa materialnego, przez dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzącej do uznania, iż wnioskowana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, udostępnianą na wniosek w myśl art. 10 u.d.i.p., chociaż odpowiada ona definicji znajdującej się w tym przepisie z uwagi na to, że w istocie jest wnioskiem skierowanym przez jeden ustawowy organ szkoły - dyrektora, do drugiego - rady pedagogicznej, odczytanym na posiedzeniu tego drugiego i jego treść powinna być zaprezentowana w protokole z tego posiedzenia, a ponadto projekt uchwały jest jednocześnie elementem innej procedury podlegającej kontroli administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z wyżej wymienionymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Jednocześnie wnioskował o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący oświadczył także, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W jej uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił wnioskowanej informacji przymiotu informacji publicznej.

We wniosku z [...] maja 2019 r. skarżący wystąpił o udostępnienie treści projektu uchwały Rady Pedagogicznej przygotowanego na zebranie tej Rady [...] czerwca 2018 r. i odczytanego na tym zebraniu. Sąd pierwszej instancji uznał, że taki dokument, jako dokument o charakterze wewnętrznym, nie stanowi informacji publicznej i ocenę tę należy podzielić.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokument wewnętrzny, to taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty te nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Tym "innym podmiotem" nie jest przy tym komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji (zob. E. Jarzecka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej. Uwagi krytyczne, "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29). Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. (por. wyroki NSA z: 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (POR. wyroki NSA z: 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12; 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; 31 lipca 2013 r., I OSK 2770/13; 23 lipca 2014 r., I OSK 3007/13). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208).

Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122).

Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). Zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., s. 204-209).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że żądany przez skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej projekt uchwały Rady Pedagogicznej o odwołaniu ze stanowiska wicedyrektora szkoły, gdyby istniał w zmaterializowanej formie, stanowiłby dokument wewnętrzny. Określał on bowiem jedynie, jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, projektowany sposób działania (projektowany sposób rozstrzygnięcia) organu. Nie odzwierciedlał natomiast finalnego stanowiska organu, kończącego pewien proces decyzyjny.

W sprawie istotną jest dodatkowo okoliczność, że projekt uchwały w sprawie odwołania M. K. ze stanowiska wicedyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] z [...] sierpnia 2018 r. został wprawdzie odczytany na posiedzeniu Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], które odbyło się [...] czerwca 2018 r., co w sposób jednoznaczny wynika z protokołu nr [...] z posiedzenia tej Rady, to jednak nie został on zachowany w formie zmaterializowanej.

W piśmiennictwie i orzecznictwie zasadnie zwraca się uwagę na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (por. M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może bowiem zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por. wyroki NSA z: 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16; 14 września 2012 r., I OSK 1177/12). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12).

Uwzględniając powyższe należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wnioskowana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, w związku z czym nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności w realizacji wniosku skarżącego z [...] maja 2019 r. Organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedział na wniosek skarżącego. Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, rozpoznając wniosek o udzielenie informacji niemającej charakteru informacji publicznej oraz niebędącej w dyspozycji organu, organ nie był zobowiązany do wydawania decyzji odmownej. Zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącym kasacyjnie, że odpowiedzi organu z [...] maja 2019 r. nie można uznać za precyzyjną, to jednak wynika z niej, że organ wnioskowanym projektem uchwały nie dysponuje. Trudno zresztą wymagać od organu aby przechowywał tego rodzaju projekt uchwały, zważywszy zwłaszcza, że jego treść była odczytana na posiedzeniu Rady Pedagogicznej i tym samym została wykorzystana w celu, dla którego została przygotowana. Inaczej sytuacja przedstawiałaby się, gdyby skarżący domagał się udostępnienia samej uchwały, ale tego rodzaju wniosek nie został sformułowany. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że winien być powiadomiony przez organ w jakiej formie żądana informacja może być udostępniona, w sytuacji gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponował.

W świetle powyższego jako niezasadne należy ocenić zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne" (por. m.in. wyroki NSA z: 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10; 26 czerwca 2013 r., II GSK 336/12). W sprawie nie ma wątpliwości, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu podjęcia czynności przez organ, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

W istocie Sąd nie przeprowadził formalnie dowodu z protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], które odbyło się [...] czerwca 2018 r., o co w skardze do Sądu wnioskował skarżący, ale dokument ten znajdował się w dołączonych do akt sądowych aktach administracyjnych i był znany Sądowi pierwszej instancji. W sytuacji gdy określony dokument zalega w aktach postępowania, Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu z takiego dokumentu, gdyż jest on już częścią materiału dowodowego sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd zrealizował swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów prawa, realizując przewidziany w art. 3 § 1 p.p.s.a obowiązek kontroli.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty także zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące charakteru żądanych informacji, analizując i interpretując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uzasadnienia wynika zatem jaka jest podstawa faktyczna i prawna wydanego rozstrzygnięcia. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., II FSK 358/12).

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego zostało oparte o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a