Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1837/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 9, art. 79a, art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5, art. 24a ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. J. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. J. (dalej zwana: Skarżącą) reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata M. Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwany: Kolegium, SKO, Organem II instancji, Organem odwoławczym) z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. C.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że 15 kwietnia 2021 r. J. J. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. C., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], w którym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności A. C. datuje się od [...] lutego 2021 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Do wniosku Skarżąca dołączyła m.in. kserokopię odpisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], kserokopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o ustaleniu okresowej emerytury kapitałowej oraz kserokopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o przyznaniu emerytury z FUS i okresowej emerytury kapitałowej.

W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że A. C. ma [...] lat, jest wdową, jej rodzice nie żyją. A. C. wymaga stałej pomocy i opieki innych osób w codziennym funkcjonowaniu.

J. J. sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, pomaga matce w wykonywaniu podstawowych czynności życia codziennego. J. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec swojej matki A. C., nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o przeprowadzenie wywiadu rodzinnego na okoliczność sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad osobą niepełnosprawną, jednak Organ odstąpił od możliwości przeprowadzenia wywiadu, gdyż nie ma wątpliwości w kontekście faktycznie sprawowanej opieki J. J. nad matką A. C.

Burmistrz [...], decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił J. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. C. na okres:

1. od 15 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. w wysokości 985,50 zł;

2. od 1 marca 2021 r. do bezterminowo w wysokości 1971 zł miesięcznie.

Organ I instancji wskazał, że powodami odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest: brak spełnienia przesłanki w zakresie wymaganego przez ustawodawcę czasookresu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki A. C., o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.) oraz fakt, że J. J. ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

Od powyższej decyzji J. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie, w którym wniosła o uwzględnienie odwołania, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez Skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwana w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji Organu I instancji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a i 1b i art. 17 ust. 5 u.ś.r. wskazał, że Organ I instancji oparł odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia na fakcie, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. - jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W uzasadnieniu w/w wyroku TK stwierdził, [pic]że dalsze stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do [pic][pic]opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, stanowić będzie niedopuszczalne – z punktu widzenia zasady równości - uksztaltowanie sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Kolegium wskazało, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na tej postawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie zaistniała inna negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem SKO, Organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania J. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i emerytura jest jej aktualnie wypłacana. Zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. skutkuje odmową przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgadza się z poglądem prawnym wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym osoby pobierające emeryturę w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, ze względu na art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, powinny posiadać możliwość dokonania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami. Organ odwoławczy podniósł, że Skarżąca działająca od chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika miała możliwość dokonania wyboru preferowanego świadczenia i wystąpienia do właściwego organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291; dalej: ustawa o FUS), który wyraźnie stanowi o możliwości zawieszenia prawa do m.in. emerytury na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania.

Końcowo Organ II instancji zaznaczył, że J. J. będzie uprawniona do złożenia nowego wniosku o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. C. w przypadku, gdy dokona wyboru preferowanego świadczenia i wystąpi do właściwego organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o FUS i uzyska stosowną decyzję w przedmiocie zawieszenia prawa do emerytury, którą dołączy do wniosku o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

J. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na w/w decyzję Kolegium z dnia [...] września 2021 r. nr [...], w której zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie J. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania; o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że Organy obu instancji poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjęły, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Z utrwalonej linii orzecznictwa wynika, że interpretowanie przywołanego przepisu nie może się ograniczać tylko do wykładni literalnej, ale powinien zostać rozszerzony o dyrektywę wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do wymienionego art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. zostały zawarte dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie w punkcie oznaczonym literą a) gdy ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego; natomiast w punkcie oznaczonym literą b) gdy ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Podmioty mające ustalone prawo do świadczeń zawartych w pkt 1a zostały pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, natomiast grupie podmiotów uprawnionych do świadczeń wymienionych w pkt 1b pozostawiono możliwość wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez wybranie jednego ze świadczeń pozostających w zbiegu.

Pełnomocnik wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 wskazał, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Ponadto pełnomocnik powołał się na orzeczenie TK z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95 i wskazał, że w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, że obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, bowiem okazała się uzasadniona.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO wydana w sprawie odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą stronę świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznych matką A. C. W niniejszej sprawie jedną z przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie, iż strona skarżąca – J. J. - posiada prawo do emerytury, która jest wnioskodawczyni aktualnie wypłacana (vide: pismo ZUS z dnia 28 kwietnia 2021 r.). Organy obu instancji swe decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek strony skarżącej oparły na literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Niezależnie od tej przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej, Organ I instancji wskazał w swej decyzji na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem Burmistrza przy rozpoznawaniu wniosku jest On związany literalną treścią tej regulacji; nie może zatem wydać rozstrzygnięcia z pominięciem obowiązującej treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Wobec tego wyjaśnić tu przyjdzie, iż w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przyznanie świadczenia, o jakim mowa w powyższej regulacji wykluczone jest także w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Negatywne rozstrzyganie przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do emerytury jak i renty, jest obecnie powszechnie podważane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się, iż brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury (w najnowszym orzecznictwie NSA zob. np.: wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1146/21, LEX nr 3317930, wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1079/21, LEX nr 3318007.).

Sąd w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem wyrażonym także przez SKO, iż prawo do emerytury nie przekreśla możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. WSA przyznaje rację temu poglądowi, który zauważa brak równego traktowania tej grupy osób oraz osób, którym ustawodawca pozostawił możliwość dokonywania wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a możliwością niepodejmowania zatrudnienia lub też rezygnacji z zatrudnienia oraz osób uprawnionym do więcej niż dwóch świadczeń o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., także uprawnionym do dokonywania wyboru w przypadku zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń. Innymi słowy, osoby pobierające prawo do emerytury i to w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, przede wszystkim ze względu na art. 32 Konstytucji RP, także powinny posiadać możliwość dokonywania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19, CBOSA, LEX).

Jednakże warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń, co z resztą trafnie zaakceptowało SKO w swej decyzji. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

Należy nadmienić w tym miejscu, że możliwości takiego wyboru nie daje wnioskodawcy art. 27 ust. 5 u.ś.r., bowiem przepis ten wyraźnie pomija emeryturę jako świadczenie pozostające w ewentualnym zbiegu z wnioskowanym świadczeniem rodzinnym, co słusznie w sprawie eksponuje Organ I instancji. Pomimo takiej treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie można jednak pomijać, iż art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53; zwana dalej u.e.r.FUS.), stanowi wyraźnie o możliwości zawieszenia prawa do m.in. emerytury na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta. Art. 103. w: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w:) Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Według Sądu, takim celem może być potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych względów w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy miały obowiązek poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować.

Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W niniejszej sprawie Organy obu instancji nie pouczyły i nie poinformowały skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji ZUS w tym zakresie. Nie wystosowały do niej również zawiadomienia w tym konkretnym przedmiocie w trybie art. 79a k.p.a. Z obowiązku stosowania się do tych unormowań nie zwalnia organu to, że wnioskodawczyni była w toku postępowania reprezentowana przez adwokata – fachowego pełnomocnika, jak błędnie uznało SKO w zaskarżonej do WSA decyzji. Normy o takiej treści nie sposób wywieść z treści art. 9 jak i art. 79a K.p.a., które to regulacje należy stosować niezależnie od tego w jaki sposób strona postępowania administracyjnego jest reprezentowana. Zatem, już organ I instancji przed wydaniem decyzji powinien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzyskania stosownej decyzji, zważając też na to, że fachowy pełnomocnik strony powołał we wniosku o przyznanie świadczenia błędną treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., co świadczy o tym, że nie miał on dostatecznej wiedzy o przewidzianych w prawie ścieżkach dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby uprawnionej do emerytury.

Wezwania o przedłożenie decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury nie zawiera pismo Organu I instancji z dnia 27 kwietnia 2021 r. skierowane do pełnomocnika Skarżącej na podstawie art. 79a § 1 K.p.a. Otóż w treści tego pisma Organ zawarł wyłącznie informacje o wystąpieniu negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bez jednoczesnego wyjaśnienia sposobu prowadzącego Stronę do jej zniesienia. W tych okolicznościach nie można było założyć, że Burmistrz wypełnił kodeksowy obowiązek poinformowania strony o istnieniu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały wykazane na dzień wysłania informacji – art. 79a § 1 K.p.a. Jak już wspomniano, obsługa prawna strony realizowana przez fachowego pełnomocnika nie wyłączała w sprawie ciążącego na organach obowiązku wskazania dopuszczalnego prawem sposobu umożliwiającego stronie realny wybór świadczenia spośród świadczeń pozostających w negatywnym zbiegu.

Powyższe zaniechanie organów skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z przepisami ustawy, wyposażającymi opiekuna osoby niepełnosprawnej w prawo domagania się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez zniesienie ustawowej przesłanki wykluczającej świadczenie pielęgnacyjne w wyniku zawieszenia prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.F.U.S.

Jedocześnie należy nadmienić, iż nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji skarżącej art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten stanowi: Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zdaniem Sądu, przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. powinien być interpretowany wraz z przepisami u.e.r.F.U.S., przewidującymi zawieszenie prawa do emerytury, tj. z art. 103 ust. 2, art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.F.U.S. Na ich podstawie istnieje możliwość wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym została zawieszona wypłata emerytury. Otóż w myśl art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.F.U.S. wypłatę świadczeń wstrzymuje się, jeżeli powstaną okoliczności uzasadniające zawieszenie prawa do świadczeń lub ustanie tego prawa. Taką okolicznością jest w świetle art. 103 ust. 2 ww. ustawy złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Natomiast według art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.F.U.S. wstrzymanie wypłaty świadczeń następuje poczynając od miesiąca w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, albo od następnego miesiąca, jeżeli wcześniejsze wstrzymanie wypłaty nie było możliwe; (...). Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego może zostać wydana z mocą wsteczną, czyli od chwili wstrzymania wypłaty emerytury. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego może zostać wydana z mocą wsteczną polegającą na ustaleniu dla wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym strona nie korzysta już z prawa do emerytury z powodu wstrzymania jej wypłaty. Począwszy od miesiąca wstrzymania wypłaty emerytury (zasadniczo jest to miesiąc wydania decyzji o zawieszeniu), odpada bowiem negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas to zostanie wypełniona ta część normy art. 24 ust. 2 u.ś.r., w której stwierdza się, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Reasumując, ponieważ zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób ustawowe wyłączenie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Jednocześnie WSA przyznaje SKO racje co do dostrzeżonego przez Kolegium naruszenia przez Organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Otóż Burmistrz odmówił uwzględnienia wniosku Skarżącej powołując się na przepis uznany przez TK za nieodpowiadający wzorcom ustawy zasadniczej. Nastąpiło to na mocy wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Słusznie dostrzega Kolegium, wskazując przy tym na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, na nielegalność decyzji motywowanej treścią normy niezgodnej z Konstytucją RP. Sąd stoi na stanowisku, że skutkiem wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jest zmiana obszaru zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 1090/19, CBOSA, LEX). Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Bd 364/20, LEX, wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 436/20, LEX, oraz z 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 519/20, LEX). Zatem Kolegium słusznie uznało naruszenie przez Organ I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony, aby nie narażać jej na ewentualnie zbędne zawieszenie prawa do emerytury, należało będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy skarżąca, poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 u.ś.r. Natomiast w przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wezwanie to jako zbędne i jednocześnie grożące stronie niepotrzebnymi konsekwencjami finansowymi, nie powinno być do niej kierowane.

Reasumując, pominięcie przez orzekające w sprawie organy przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 3 u.e.r.F.U.S., nie pozwalało na zastosowanie wobec skarżącej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i odmowę uwzględnienia jej wniosku, co z kolei uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), obejmując nim wynagrodzenie fachowego pełnomocnika w wysokości 480 zł.