Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 625/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 4, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. C. Sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] znak:[...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. , znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 290) - po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] nakazującej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. rozbiórkę obiektów budowlanych wraz z instalacją oświetleniową doprowadzoną do każdego stanowiska na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz na części działki nr [...] położonych przy zbiegu ul. [...], [...] i [...] w L. zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, funkcjonujących jako obiekty budowlane - targowisko tj. 20 szt. wiat o szerokości 3,00 m oraz 6,00 m i różnej długości, 8 szt. namiotów o konstrukcji metalowej krytych brezentem oraz kontenery metalowe w ilości 3 szt. - usytuowanie poszczególnych obiektów handlowych wraz z wymiarami i odległościami od granicy działek uwidocznione zostało na załączniku graficznym nr [...] do protokołu z kontroli z dnia [...].11.2015 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że powołaną na wstępie decyzją, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), nakazał Firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. rozbiórkę opisanych w decyzji obiektów budowlanych.

Od decyzji tej odwołała się Spółka [...], według której nakaz rozbiórki targowiska skierowany został do niewłaściwego podmiotu. Strona skarżąca podnosi, że właścicielem nieruchomości jest spółka L. [...] SA. To właściciel domagał się "wniesienia" przez handlujących stoisk handlowych. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. jest wyłącznie administratorem targowiska. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, decyzja wydana została z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia, jak i właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, jak i z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom -handlowcom, prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Poza tym, strona skarżąca uważa, że postępowanie w sprawie przedmiotowego targowiska powinno być umorzone, gdyż wiaty targowe, jako niezwiązane trwale z gruntem, nie mogą być przedmiotem postępowania nadzoru budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy stwierdził, że z Księgi Wieczystej Nr LU [...]/0 wynika, że właścicielem działek o nr [...], [...], [...], [...], położonych przy zbiegu ulic [...], [...] i [...] w L., jest Skarb Państwa - Prezydent Miasta L.. Wymienione działki oraz działka o nr [...] zabudowana pawilonem handlowym o jednej kondygnacji nadziemnej położona przy ul. [...] w L., są w użytkowaniu wieczystym [...] [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. (informacja zawarta w § 5 aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...].11.2012 r.).

W dniu [...] sierpnia 2011 r. [...] [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L., oddało administratorowi - [...] Spółce z o.o. z siedzibą w L., do użytkowania i pobierania pożytków, część wyżej opisanej nieruchomości gruntowej, do wykorzystania jako płatny parking przystankowy (umowa z dnia [...] sierpnia 2011 r. w aktach sprawy).

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Spółka [...] wystąpiła do [...] [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania dzierżawionego terenu z parkingu przystankowego, na handel stacjonarny.

[...] [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. wyraziła zgodę na powyższe (pismo z dnia [...] marca 2012 r. l.dz. [...]).

L. [...] Spółka Akcyjna - [...] Główny L. al. [...], na prośbę [...] wyraziła zgodę na podnajmowanie handlowcom, przez [...] Spółka z o.o., miejsc na placu targowym przy ul. [...] 9-11 (pismo z dnia [...] września 2013 r.).

W dniu [...] października 2013 r. Spółka [...] sporządziła umowę najmu miejsc handlowych, z której wynika, że użyczający - [...] Spółka z o.o. z siedzibą w L., w ramach działającego targowiska, udostępnia stanowiska handlowe, w zamian za opłatę rezerwacyjną.

Z informacji dotyczących placu targowego przy ul. [...] w L. zawartych w pismach [...] Spółki z o.o. z dnia [...] lutego 2014 r., a następnie z dnia [...] kwietnia 2014 r., wynika, że po zaakceptowaniu projektu stoiska handlowego przez podnajemców, rozpoczęto jego realizację.

W piśmie [...] z dnia [...] maja 2014 r. zawarta jest informacja, że Spółka ta na własny koszt odmalowała ogrodzenie, przygotowała ujednolicone powierzchnie reklamowe, poprawiła nawierzchnię i bramy, zainstalowała system monitoringu i oświetlenia, natomiast najemcy stoisk ponieśli koszty stanowisk handlowych.

Analizując powyższe organ odwoławczy uznał, że [...] Spółka z o.o. jest inwestorem przedmiotowego targowiska. Fakt, że Spółka ta nie ponosiła kosztów nabycia i wzniesienia stoisk handlowych nie stanowi o tym, że nie jest ona inwestorem przedmiotowego targowiska. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w L. dysponuje przedmiotowym terenem. Na mocy umowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawartej pomiędzy [...] [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. a [...] Spółką z o.o. z siedzibą w L., [...] Spółka z o.o., jako administrator, zobowiązała się do przeprowadzenia potrzebnych inwestycji umożliwiających prowadzenie określonej działalności.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że [...] Spółka z o.o. zrealizowała inwestycję polegającą na zabudowie, w związku ze zmianą przeznaczenia dzierżawionego przez [...] [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. terenu, z parkingu przystankowego, na plac targowy, zatem nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji skierowany do inwestora targowiska, wbrew temu co twierdzi strona odwołująca, skierowany został do właściwego podmiotu.

Przepis art. 52 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Zasadą jest, na co wskazuje orzecznictwo sądowo-administracyjne, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść koszty związane z wykonaniem rozbiórki, w szczególności, gdy posiada on w dacie orzekania uprawnienie do władania obiektem budowlanym.

W niniejszej sprawie, wobec niespełnienia przez inwestora nałożonych, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] obowiązków (inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania samowolnej budowy targowiska, nie dostarczył bowiem, w wyznaczonym przez organ terminie, żądanych dokumentów), organ I instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], nakazał [...] Spółce z o.o. z siedzibą w L. rozbiórkę obiektów budowlanych znajdujących się na omawianych działkach.

Wymieniona wyżej decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r., została uchylona w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem. Organ odwoławczy uznał bowiem, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 1, 2, i 3 k.p.a., określającego obligatoryjnie elementy decyzji administracyjnej, a wśród nich rozstrzygnięcie sprawy. Obowiązek nie został skonkretyzowany i sprecyzowany w sposób umożliwiający jego wykonanie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadził kontrolę w dniu [...] listopada 2015 r., podczas której stwierdził ,że na wskazanych działkach istnieją wiaty o konstrukcji drewnianej kryte blachą trapezową mocowane do podłoża kątownikami i śrubami. Jest 20 wiat o szerokości 3,00 x 6,00 m i różnej długości. Inne stanowiska o wymiarach 3,00 x 2,60 posiadają drewniane podłogi. Łączna ilość stanowisk handlowych to 100-150. Ilość stanowisk stale się zmienia. Poza wiatami drewnianymi istnieją też namioty o konstrukcji metalowej kryte brezentem w ilości 8 szt. oraz kontenery metalowe w ilości 3 szt.

Opisując w ten sposób obiekty budowlane organ I instancji wydał obecnie zaskarżoną decyzję, którą na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. ich rozbiórkę.

Decyzja wydana została w związku z brakiem możliwości zalegalizowania przedmiotowego targowiska z powodu niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., w rejonie ulic: [...], Aleja [...], [...], [...], w części graficznej teren działek o nr [...], [...], [...], [...] ,48 przy zbiegu ul. [...], [...] i [...] oznaczony został jako "4U"- tereny zabudowy usługowej, w tym: nauki i szkolnictwa wyższego, oświaty, kultury, ochrony zdrowia, z wykluczeniem szpitali i sanatoriów, handlu, gastronomii, usług drobnych, hotelowo-turystycznej, administracji i biur (...)., z nakazem zbilansowania wymaganych miejsc parkingowych - parkingu (pkt 6 § 6).

Organ uznał za nietrafny argument zawarty w odwołaniu, jakoby przedmiotowe obiekty nie podlegały uwarunkowaniom ustawy Prawo budowlane z uwagi na fakt, iż nie są trwale połączone z gruntem i zostały "wniesione" na teren targowiska. Brak trwałego połączenia obiektu z gruntem nie przesądza o tym, że obiekt nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta przesądza jedynie o tym, że należy go zaliczyć do tymczasowego obiektu budowlanego przez który, w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, uznać należy także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Budowa tymczasowego obiektu wymaga pozwolenia na budowę lub co najmniej zgłoszenia, gdyby był to obiekt przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Wykonywanie obiektu w określonym miejscu może polegać na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy, co może dotyczyć, między innymi, takich obiektów budowlanych (budowli), jak kontenery (stragany). Tak więc fakt, że określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Określona rzecz, np. kontener (stragan), może stać się zatem obiektem budowlanym, po jej usytuowaniu w określonym miejscu, ze względu na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. Oznacza to, że usytuowanie kontenera (straganu), w określonym miejscu stanowi budowę obiektu budowlanego (por. Prawo budowlane Komentarz z 2006 r. ,pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, str.56).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed wprowadzeniem zmian ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ może przeprowadzić postępowanie legalizacyjne popełnionej samowoli budowlanej.

W niniejszym przypadku PINB miasta L. uznając, iż brak jest możliwości zalegalizowania przedmiotowego targowiska z uwagi na naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów stanowiących całość techniczno-użytkową służącą działalności handlowej.

Organ wskazał, iż nie budzi wątpliwości orzecznictwa sądowo- administracyjnego ani doktryny, że ustalona w przepisach kolejność adresatów decyzji nie jest przypadkowa, a więc ich adresatem w pierwszym rzędzie powinien być inwestor, jako sprawca samowoli budowlanej. Inwestor nie musi być właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest sporny obiekt, a jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innych tytułów, niż prawo własności (por wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 1265/15 z dnia 16.02.2016 r.).

Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w L. dysponuje przedmiotowym terenem na cele budowlane. Na mocy umowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Spółka z o.o., będąca administratorem, zobowiązała się do przeprowadzenia potrzebnych inwestycji umożliwiających prowadzenie określonej działalności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności w sposób nader lakoniczny odniesienie się do postawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów naruszenia prawa tj.:

1. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji w oderwaniu od podstawy prawnej, co skutkowało nałożeniem na dzierżawcę obowiązku prowadzenia działania wobec podmiotów trzecich tj. poddzierżawców w sytuacji w jakiej dzierżawca nie może nakazać podmiotom trzecim podjęcia działań przymuszając ich do określonego zachowania,

2. art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,

b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktów wskazywanych przez skarżącą w toku prowadzonego postępowania administracyjnego,

3. art. 11 art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na całkowicie wadliwym uzasadnieniu decyzji przez organy obu instancji, a w szczególności nie odniesieniu się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez stronę skarżącą,

4. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej,

5. art. 9 k.p.a. poprzez brak udzielania informacji wszystkim stronom postępowania, w tym ewentualnym inwestorom, tj. podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, którzy wnieśli stanowiska handlowe,

6. art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także poprzez brak ustosunkowania się do twierdzeń Spółki zgłaszanych w pismach w toku prowadzonego postępowania administracyjnego,

7. art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek leżących u podstaw wydania decyzji,

8. art. 107 § 1, 2, 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. W dalszym ciągu obowiązek stwierdzony w decyzji nie został skonkretyzowany i sprecyzowany, a także istnieją istotne wątpliwości co do stwierdzonego podczas kontroli stanu faktycznego, który stanowił podstawę do wydania decyzji,

9. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego m.in. na skutek braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron i dokładnego zbadania wniesionych stoisk handlowych,

b) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ I instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

c) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego wydania decyzji,

10. art. 28 k.p.a. poprzez nie uczestniczenie w przedmiotowym postępowaniu stron tego postępowania, a więc kupców, którzy faktycznie prowadzą działalność i dokonali

określonych nakładów na nieruchomość będącą przedmiotem dzierżawy,

11. art. 73 k.p.a. z uwagi na fakt, że nie wszystkie strony postępowania miały prawo do wglądu w akta sprawy na etapie postępowania administracyjnego, art. 105 §1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, poprzez wydanie decyzji w stosunku do przedmiotu, który nie może być przedmiotem postępowania nadzoru budowlanego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 Prawo Budowlane, poprzez błędną wykładnię przepisu prowadzącą do objęcia zakresem pojęcia obiekt budowlany, stanowisk handlowych. Nieprawidłowe wydanie zaskarżonej decyzji, nakazujące rozbiórkę "obiektu budowlanego" przez podmiot nie wymieniony w art. 52 Ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku tekst. jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm, dalej: Prawo Budowlane). W niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy został ustalony podmiotowy zakres powołanej decyzji, w wyniku czego nakazem likwidacji obiektów budowlanych obarczona została Spółka, która w żaden sposób nie może być uznana za inwestora samowolnie zrealizowanych obiektów.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Spółka jest wyłącznie administratorem, dzierżawcą nieruchomości działek opisanych w decyzji. Właścicielem nieruchomości są L. [...] Spółka Akcyjna (dalej: "LD"), od której Spółka dzierżawi nieruchomości.

Organ I instancji potwierdził ten stan faktyczny, w wydanej decyzji stwierdzeniem, że zarządzającym terenem jest [...] sp. z o. o. z siedzibą w L..

Spółka wyłącznie udostępnia i podnajmuje teren nieruchomości podmiotom trzecim - handlowcom, które prowadzą na udostępnionym terenie działalność gospodarczą. Początkowo handlowcy sprzedawali swoje towary z samochodów, z rozkładanych stojaków, krzeseł, ziemi itp. Taka sytuacja była uciążliwa i niekomfortowa dla nich i klientów, a także była nie do zaakceptowania przez [...] W. L..

Tym samym po spotkaniach i wizji lokalnej, w której uczestniczył Wicemarszałek W. L. oraz przedstawiciel spółki L. [...] S.A., sporządzony został protokół uzgodnień zgodnie, z którym handlowcy zobowiązali się do wniesienia na teren nieruchomości, stoisk handlowych - ruchomości, będących ich własnością.

Wnoszącym stanowiska handlowe na teren nieruchomości nie była Spółka. Spółka nie poniosła żadnych kosztów nabycia i wniesienia stoisk handlowych, a więc nie może być traktowana, jako inwestor opisanej powyżej modernizacji, o ile jakikolwiek podmiot, w tym przypadku, może być traktowany jako "inwestor" w rozumieniu Prawa Budowlanego.

Stoiska handlowe, w ocenie Spółki stanowią ruchomości, których właścicielami są poszczególni handlowcy.

Skoro wnoszącym stanowiska handlowe na teren nieruchomości nie była Spółka, to w jej ocenie nie mogło dojść do samowoli budowlanej, w przypadku gdy stoiska handlowe zostały wniesione - nie nastąpił proces budowlany. W ocenie strony skarżącej tak ustalony stan faktyczny wskazuje na to, że postępowanie powinno być umorzone z uwagi na brak przedmiotu postępowania, gdyż ruchomość nie może być przedmiotem postępowania nadzoru budowlanego.

Ponadto skarżąca Spółka zarzuca, że przeprowadzone przez organ I instancji kontrole zostały wykonane w sposób niepełny i niekompetentny, nie mogą więc stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji.

Jak wynika z przeprowadzonych kontroli stanowiska handlowe pojawiają się i znikają, tym samym nie są to nieruchomości. Organ nie stwierdził, które stanowiska handlowe były w momencie przeprowadzenia pierwszej kontroli i ich obecność została stwierdzona podczas drugiej kontroli. Z danych wynika, że na terenie nieruchomości nie znajdują się już żadne ze stanowisk handlowych, które istniały tam w kwietniu 2014 roku (wymiary się nie zgadzają),

Organ odwoławczy wskazał, że Spółka jest "inwestorem", gdyż na własny koszt odmalowała ogrodzenie, przygotowała ujednolicone powierzchnie reklamowe, poprawiła nawierzchnię i bramy, zainstalowała system monitoringu i oświetlenia. Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotem decyzji jest rozbiórka stoisk handlowych, których inwestorem Spółka nie była. Nie są tym przedmiotem pomalowane ogrodzenie, poprawione bramy czy zainstalowany system oświetlenia. Tym samym, o ile można by ewentualnie uznać, że w potocznym rozumieniu słowa "inwestor", Spółka mogłaby zostać nazwana inwestorem, gdyż dokonała m.in. odmalowania ogrodzenia, to nie można uznać, że w jakikolwiek sposób Spółka może być uznana za inwestora w rozumieniu Prawa Budowlanego w stosunku do przedmiotu decyzji, tj. stoisk handlowych.

W stosunku do wniesionych stoisk handlowych ewentualnymi inwestorami mogliby zostać uznani wyłącznie poszczególni właściciele stanowisk handlowych, którzy przedmiotowe stoiska wykonali i wnieśli na wyznaczone i zarezerwowane przez nich miejsca.

Według strony skarżącej w postępowaniu dotyczącym rozbiórki stanowisk handlowych stroną postępowania powinien być każdy handlowiec, gdyż zakończone postępowanie i wydana decyzja dotyczą ich interesu prawnego, o ile stanowiska handlowe rzeczywiście mogłyby być przedmiotem postępowania.

Skarżąca podkreśliła, iż organy w ramach przeprowadzonego postępowania nie zawiadomiły pozostałych stron o postępowaniu, pomimo poruszania wskazanej kwestii przez Spółkę w pismach.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, handlowcy, będą mieli prawo do wznowienia tego postępowania, z uwagi na brak ich uczestnictwa w tym postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 4 k.p.a.

Spółka podniosła, że decyzja wydana przez organ I instancji, a następnie utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie została skonkretyzowana i sprecyzowana. Spółka dalej nie wie ile dokładnie i jakich stanowisk handlowych znajduje się na terenie nieruchomości, będących zdaniem organów obiektami budowlanymi, które winny zostać rozebrane. Sformułowania typu "namioty o konstrukcji metalowej kryte brezentem w ilości około 8 szt., niektóre stanowiska o wym. 3,00 x 2,60 m posiadają drewniane podłogi czy łączna ilość stanowisk, wg. oświadczenia zarządcy wynosi od 100 do 150 stanowisk" - nie są precyzyjne i nie powinny stanowić podstawy do wydawania jakichkolwiek decyzji. Ustalenie stanu faktycznego nie może mieć charakteru hipotetycznego. Skoro ustawodawca w art. 107 § 3 k.p.a. posłużył się sformułowaniem fakty, które organ uznał za udowodnione, to nie może budzić wątpliwości, iż intencją prawodawcy było nałożenie na organ obowiązku ustalenia konkretnych faktów, a nie jedynie założeń czy przypuszczeń.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowi art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z art. 48 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 :

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Stosownie do art. 48 ust. 3 ww. ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W myśl art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Przed oceną prawidłowości zastosowania przez organy trybu postępowania wynikającego z przywołanych przepisów ustawy Prawo budowlane, koniecznym jest odniesienie się do kwestii charakteru obiektów , których dotyczy sprawa.

Zdaniem Sądu, wybudowane obiekty o konstrukcji drewnianej oraz kontenery, służące celom handlowym, właściwie zostały uznane za obiekty budowlane, nietrwale związane z gruntem. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsca w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Z akt sprawy wynika, że sporne obiekty funkcjonowały ponad 120 dni ( z pisma strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że po zaakceptowaniu projektu stoiska handlowego rozpoczęto jego realizację) , co uniemożliwiało uznanie ich za obiekty niewymagające pozwolenia na budowę.

Dlatego, w ocenie Sądu, w sposób prawidłowy organy przyjęły, że obiekty budowlane wzniesione na nieruchomościach administrowanych przez stronę skarżącą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Charakter tych obiektów, ich konstrukcja oraz zastosowane do budowy materiały i technologia, a nadto czas na jaki zostały posadowione (przekraczający 120 dni), świadczy o tym, że można im przypisać cechy obiektu budowlanego, który winien być objęty dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Niesporne w sprawie jest to, że na budowę przedmiotowych obiektów nie było wydane pozwolenie na budowę. Nie było jednakże możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego tych obiektów, w trybie art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, ponieważ lokalizacja targowiska przy ul. [...], [...] i [...] w L. jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., w rejonie ulic: [...], Aleja [...], [...], [...], w części graficznej teren działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], 48 przy zbiegu ulic [...], [...] i [...] oznaczony został jako "4U" – tereny zabudowy usługowej, w tym: nauki i szkolnictwa wyższego, oświaty, kultury, ochrony zdrowia, z wykluczeniem szpitali i sanatoriów, handlu, gastronomii, usług drobnych, hotelowo – turystycznej, administracji i biur (...), z nakazem zbilansowania wymaganych miejsc parkingowych – parkingu (pkt 6 § 6). Brak możliwości zalegalizowania przedmiotowych obiektów budowlanych, obligował organy orzekające w sprawie do wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Tym samym za niezasadny Sąd uznał sformułowany w skardze zarzut, że wydając kwestionowane decyzje doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Istota sporu zaistniałego na gruncie niniejszej sprawy sprowadza się jednak przede wszystkim do kwestii wskazania adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48 Prawa budowlanego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej są obciążone wymienionymi obowiązkami podmioty wskazane tym przepisem. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723)

W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie w art. 52 trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest jednak przypadkowa.

Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 359/10, LEX nr 755572). Dopiero zatem w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe oraz gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków, adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji zaś, gdy nie ulega wątpliwości kto jest inwestorem obiektu i gdy inwestor włada tym obiektem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej czy podmiot ten jest jednocześnie właścicielem nieruchomości i usytuowanego na nim obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2723/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, uznać należało, że orzekające w sprawie organy, nakładając nakaz rozbiórki na Spółkę [...], naruszyły przepis art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Niesporne w sprawie bowiem jest, że skarżąca jest administratorem opisanych w przedmiotowej decyzji nieruchomości na podstawie umowy zawartej w dniu [...] sierpnia 2011 r. z właścicielem. Nie jest natomiast uprawniona do władania przedmiotowymi obiektami budowlanymi. W ocenie Sądu organy administracji błędnie przyjęły, że była ona inwestorem robót budowlanych wykonanych na terenie tych działek. Słusznie podniesiono w skardze, że wykonanie decyzji mogłoby naruszać prawa osób trzecich, zaś skarżącą naraziłoby na odpowiedzialność cywilną.

Brak prawidłowego wskazania adresata decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 52 ustawy - Prawo budowlane w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy, a ponadto stanowi również o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Ponadto zaskarżona decyzja jest wadliwa również z tego powodu, że określony decyzją nakaz rozbiórki nie jest wystarczająco precyzyjny. Decyzje nakazujące rozbiórkę - najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego sankcję prawną - muszą być sporządzane szczególnie starannie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości odnośnie do ich interpretacji, zwłaszcza przy określeniu zakresu obowiązków nakładanych nakazem i adresata tych obowiązków. Organ powinien dokładnie określić przedmiot rozbiórki po to, aby decyzja nadawała się do egzekucji i by nie było wątpliwości co do treści nałożonych obowiązków.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie czynią zadość tym wymogom. Organy nie dość precyzyjnie określiły przedmiot rozbiórki, przez wskazanie, że "usytuowanie poszczególnych obiektów handlowych wraz z wymiarami i odległościami od granicy działek uwidocznione zostało na załączniku graficznym nr [...] do protokołu z kontroli z dnia [...].11.2015 r.". Te wymiary i odległości powinny zostać określone w sentencji decyzji, by przy jej wykonywaniu, czy ewentualnej egzekucji nie było wątpliwości co do zakresu nałożonych obowiązków i faktycznego przedmiotu rozbiórki. Nie może być najmniejszych wątpliwości, co do przedmiotu rozbiórki. Przywołany załącznik graficzny jest załącznikiem do protokołu kontroli i stanowi materiał dowodowy zebrany w sprawie, jest włączony do akt administracyjnych, lecz - co istotne w świetle wcześniejszych uwag - nie stanowi integralnej części żadnej z decyzji. Za niedopuszczalne należy uznać zatem takie dokonywanie opisu obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce , polegające na odesłaniu do opisu jego usytuowania i wymiarów znajdującego się nie tylko poza sentencją decyzji, ale nawet poza samą decyzją - zawartego w dokumencie znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, niestanowiącym integralnej części decyzji nakazującej rozbiórkę ( podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1847/13).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718), uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

.