Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 641/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 98 ust. 1,  art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147, art. 148 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 2,  art. 84
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2009 sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 sierpnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej geodezyjnym podziałem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy Ś. K. z dnia 17 czerwca 2008 r. (nr [...]), przywołując w podstawie prawnej art. 98a ust. 1, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), uchwałę Rady Gminy Święta Katarzyna nr XXXIV/303/01 z dnia 27 kwietnia 2001 r., uchwałę Gminy Święta Katarzyna nr VIII/58/07 z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na terenie Gminy Święta Katarzyna ustalono R. H. opłatę adiacencką w wysokości 203 259,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie R., oznaczonej ewidencyjnie nr [...],[...],[...] i nr [...], AM-1, spowodowanego jej geodezyjnym podziałem,

Opisaną decyzją organ pierwszej instancji ustalił R. H. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego geodezyjnym podziałem. Jak wynika z ustaleń organu, decyzją z dnia 23 kwietnia 2004 r. ([...]), dokonany został na wniosek R. H. podział przedmiotowej nieruchomości na dwadzieścia pięć działek ewidencyjnych. Pismem z dnia 14 stycznia 2005 r. ([...]), organ zawiadomił R. H., jako właściciela nieruchomości, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, informując przy tym stronę, że stawka opłaty ustalona została uchwałą Rady Gminy Ś. K. Nr [...] z dnia 127 kwietnia 2001 r., w sprawie ustalenia wysokości procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na terenie Gminy Ś. K. (Dz. U. Woj. Doln. z 2001 r. Nr 63, poz. 784) w wielkości 30% wzrostu jej wartości. W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji powołał się na dowód z opinii biegłego, który - sporządzając w dniu 8 lutego 2008 r. operat szacunkowy, mający na celu ustalenie wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem oraz po podziale -stwierdził, że nastąpił wzrost jej wartości, o kwotę 677 533 zł. Organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z operatem oraz pouczył o prawie wnioskowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu, a także o możliwości przedłożenia operatu sporządzonego na własne zlecenie. Strona pouczona została również o możliwości wnioskowania o rozłożenie ewentualnej opłaty na raty. Organ pierwszej instancji dokonał w uzasadnieniu decyzji analizy opinii biegłego wskazując, że wycena dokonana została podejściem porównawczym, poprzez korygowanie ceny średniej. Organ pozytywnie ocenił wyodrębnienie przez biegłego w procesie wyceny poszczególnych grup działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, uwzględniających wielkość powierzchni działek, w związku z czym wnioski opinii biegłego organ pierwszej instancji uznał za wiarygodne i uczynił je podstawą wymiaru opłaty adiacenckiej.

Od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie. W odwołaniu zarzuciła upływ trzyletniego terminu, liczonego od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W ocenie R. H., uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej jest ograniczone okresem trzyletnim, zaś po jego upływie niedopuszczalne jest wydanie decyzji ustalającej taką opłatę.

Po rozparzeniu odwołania, decyzją z dnia 14 sierpnia 2008 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości spowodowanego podziałem nieruchomości prowadzone jest na podstawie przepisów art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) -zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. Jednocześnie ustawa zastrzegła, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa st. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a ustawy).

Przytoczone przepisy upoważniają do sformułowania następujących, materialnoprawnych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej: dokonany został geodezyjny podział nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego; na skutek dokonanego podziału nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości; w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; nie upłynął okres trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Nie ulega wątpliwości, że rolą organu administracyjnego, orzekającego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości, jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, pozwalającego na ustalenie tych okoliczności. Jeżeli więc materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na dokonanie takich ustaleń, dokonana w pierwszej instancji ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń, zaistnieją warunki do wydania prawidłowej decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Weryfikując prawidłowość postępowania organu pierwszej instancji należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu sformułowanego w odwołaniu. Dotyczy on bowiem jednej z materialnoprawnych przesłanek ustalenia opłaty. Jak słusznie wskazuje strona, upływ trzyletniego terminu wyłącza dopuszczalność ustalenia opłaty, tak więc po jego upływie organ nie może wydać decyzji ustalającej opłatę. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustawa nie wyjaśnia jednak, co należy rozumieć pod pojęciem "ustalenia opłaty". Wskazówkę interpretacyjną daje z pewnością art. 98a ust. 1in principio ustawy stanowiąc, że wójt może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką.

Z całą pewnością można więc stwierdzić, że ustalenie opłaty następuje poprzez wydanie decyzji. Nie można zatem uznać, że ustalono opłatę adiacencką, jeśli nie było podjętej decyzji administracyjnej. To jednak nie wystarcza do rozstrzygnięcia problemu. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że decyzja administracyjna jest orzeczeniem, które dla wywołania skutku materialnoprawnego spełnić musi określone rygory procesowe. Jednym z takich rygorów jest ostateczność decyzji. Co do zasady, tylko decyzja ostateczna wywołuje skutki materialnoprawne, to jest wprowadza zmiany w sferze praw i obowiązków strony. Powstaje pytanie, czy z "ustaleniem opłaty" w rozumieniu art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy mamy do czynienia z chwilą wydania decyzji, czy z chwilą uzyskania przez decyzją cechy ostateczności. Naturalnie rozstrzygnięcie tego dylematu nastąpić powinno z uwzględnieniem przepisów dotyczących instytucji opłaty adiacenckiej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na art. 148 ust. 1, w związku z art. 98a ust. 1 in fine ustawy. Przepis ten expressis verbis traktuje o ostatecznej decyzji ustalającej opłatę stanowiąc, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Wynika z tego, że ustawodawca zdecydował się na podkreślenie tej cechy decyzji ustalającej opłatę, ilekroć z cechą ostateczności wiązał określone skutki prawne.

Założenie racjonalnego prawodawcy oraz względy prawidłowej legislacji obligują do konstatacji, że gdyby - ustanowiony w art. 98a ust. 1 ustawy - trzyletni termin na "ustalenie opłaty" wyznaczał cezurę do wydania decyzji ostatecznej, ustawodawca sformułowałby to tak samo jak w przypadku art. 148 ust. 1, w związku z art. 98a ust. 1 ustawy. Tak jednak nie uczynił, co przemawia za przyjęciem stanowiska, w myśl którego, trzyletni okres z art. 98 a ust. 1 ustawy wyznaczony jest dla wydania decyzji ustalającej opłatę niezależnie od tego czy stanie się ona w tym okresie ostateczna, czy nie. Stanowisko to zaprezentowane zostało również orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2006 r., l SA/Wa 895/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., l SA/Wa 146/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r., SA/Wa 1404/06). Sąd zaznaczył przy tym, że już sama literalna formuła art. 98a ust. 1zdanie trzecie ustawy wskazuje, że ustawodawca w przepisie tym używa konkretnych instytucji prawnych, takich jak: "ustalenie opłaty", "decyzja ostateczna", czy "prawomocne orzeczenie", a zatem należy przyjąć, że ustawodawca odróżnił tutaj instytucje związane zarówno z prawem cywilnym, jak i administracyjnym - prawomocności i ostateczności orzeczeń i decyzji. W przepisie tym ustawodawca posłużył się również sformułowaniem "ustalenie opłaty adiacenckiej", który oznacza, że organ administracji w sposób określony w przepisach ustala tę opłatę. Jedyny upływ czasu, który organ powinien w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej wziąć pod uwagę, to termin trzech lat, przed upływem którego ta opłata może zostać ustalona. Decyzja ustalająca opłatę nie musi stać się ostateczna w ciągu trzech lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie (tak WSA w Warszawie w motywach wyroku z dnia 11 września 2006 r., l SA/Wa 895/06).

Zakwestionowana odwołaniem decyzja jest już trzecią decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji w sprawie. Poprzednie decyzje ustalające opłatę uchylone zostały decyzjami Kolegium z dnia 21 czerwca 2006 r. ([...]) oraz z dnia 9 października 2007 r. ([...]). W trzyletnim okresie, liczonym od dnia uzyskania przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału cechy ostateczności, organ wydał zatem decyzję ustalającą opłatę. Wprawdzie decyzja ta została uchylona decyzją kasacyjną Kolegium, to jednak wywołała ona skutek w postaci przerwania biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Tym samym nie na uznać, że w sprawie nastąpił bezskuteczny upływ trzyletniego terminu z art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy.

Kolegium po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy podzieliło, dokonaną przez organ pierwszej instancji, ocenę dowodów w zakresie pozostałych przesłanek ustalenia opłaty.

Nie ulega wątpliwości, że dokonany został geodezyjny podział przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza decyzja Wójta Gminy Ś. K. z dnia 23 kwietnia 2004 r., zatwierdzająca projekt podziału oraz stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Analiza aktów prawa miejscowego, obowiązujących na terenie Gminy Ś. K., wskazuje też jednoznacznie, że obowiązywała wówczas uchwała Rady Gminy Święta Katarzyna Nr XXXIV/303/01 z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na terenie Gminy Święta Katarzyna, która ustalała stawkę opłaty w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Kolegium także przesłanka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona w sposób prawidłowy. Zadaniem biegłego w tym postępowaniu było dokonanie hipotetycznych ustaleń, czy zbycie poszczególnych działek wyodrębnionych z nieruchomości w wyniku podziału, pozwoliłoby właścicielowi nieruchomości na uzyskanie łącznie za całą nieruchomość sumy większej, niż gdyby zbywał poszczególne działki podzielone na tej nieruchomości w kształcie sprzed aktualnego podziału. U źródeł tych ustaleń leży ogólna rynkowa tendencja, zgodnie z którą, generalnie, szczególnie jeśli chodzi o nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, im mniejsza nieruchomość jest przedmiotem zbycia, tym większa cena 1 m2 takiej nieruchomości. Podział zatem nieruchomości na mniejsze działki ewidencyjne, a co za tym idzie możliwość zbywania poszczególnych działek, pozwala z założenia osiągnąć w konsekwencji za całość nieruchomości cenę wyższą, niż gdyby jej zbycie dokonane być mogło tylko jednorazowo i w całości. Tendencja ta nie ma jednak charakteru absolutnego i bezwarunkowego, dlatego ustawodawca przewiduje w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy dokonuje każdorazowo ustaleń w przedmiocie wzrostu wartości spowodowanego podziałem (art. 146 ust. 1a, w związku z art. 98a ust. 1 in fine ustawy).

Sporządzony w postępowaniu operat szacunkowy z dnia 8 lutego 2008 r. odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów prawa oraz standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Biegły w operacie wykazał znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (zarówno przy uwzględnieniu jej stanu przed, jak i po podziale), co upoważniało go do dokonania wyceny w podejściu porównawczym, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego U. Nr 207, póz. 2109 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem". Przyjęta w operacie metoda korygowania ceny średniej była usprawiedliwiona, albowiem każdorazowo w próbce reprezentatywnej przyjętej celem obliczenia współczynników korygujących biegły zamieścił kilkanaście nieruchomości odpowiadających warunkom podobieństwa do nieruchomości wycenianej, czego w przypadku takiej metody wymagał § 4 ust. 4 rozporządzenia. Biegły uwzględnił przy tym specyfikę niniejszej sprawy, albowiem zatwierdzony podział dotyczył nieruchomości o heterogenicznym przeznaczeniu, a nadto w obszarze terenu o przeznaczeniu mieszkaniowym tworzył działki o istotnych różnicach w powierzchni. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił tę okoliczność na etapie wyceny dotyczącej nieruchomości według stanu po podziale, poprzez wyodrębnienie trzech grup działek (małych, średnich i dużych) i odpowiedni dobór nieruchomości porównawczych (podobnych) a każdej z tych grup z osobna. Sama procedura obliczeń odpowiada rygorom wynikającym pkt.4.9 - 4.15 Standardu III.7, bowiem w każdym przypadku prawidłowo określony został zakres sumy współczynników korygujących, w ramach których biegły uwzględniał swoiste cechy wycenianej nieruchomości. Naturalnie obliczenia były zawsze poprzedzone opisem, znajdujących się w próbce reprezentatywnej nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej (stosownie do pkt 4.12 Standardu III.7). Jak wynika z zamieszczonej w operacie klauzuli, wartość nieruchomości określona została na datę sporządzenia operatu, przy założeniu, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana zostanie niezwłocznie, co zdaniem Kolegium - realizuje wynikający z art. 98a ust. 1 zdanie czwarte ustawy, wymóg ustalenia wartości nieruchomości według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Biegły prawidłowo też pomniejszył powierzchnię wycenianej nieruchomości o powierzchnię tych działek gruntu, które przeznaczone zostały pod drogi publiczne (art. 98 a ust. 3 ustawy).

W konsekwencji Kolegium wyraża pozytywną ocenę wiarygodności operatu. Tym samym wnioski końcowe operatu - wskazujące na wzrost wartości nieruchomości o kwotę 677 533 zł - stanowić mogły podstawę ustalenia w decyzji opłaty adiacenckiej wynoszącej 30% wzrostu wartości nieruchomości, co w konsekwencji obligowało do ustalenia opłaty w kwocie 203 259,90 zł.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył zobowiązany. W obszernym piśmie podniósł szereg zarzutów: wydanie decyzji na podstawie art. 98a ust. 1 zdanie trzecie Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, zwanej dalej "ustawą"), który pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 84 Konstytucji; błędną wykładnię art. 98 a ust. 1 zdanie trzecie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami przez przyjęcie, iż trzyletni termin, o którym mowa w tym przepisie wyznaczony jest dla wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką niezależnie od tego, czy stanie się ona w tym okresie ostateczna, czy też nie, ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w myśl uchwały Rady Gminy Święta Katarzyna Nr XXXIV/303/01 z dnia 27 kwietnia 2001 r., wydanej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami. Przepis ten został uchylony ustawą nowelizującą ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 Nr 141, poz. 1492), a także uznany za sprzeczny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/2006), naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.. Wskazując na podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy Ś. K. z dnia 17 czerwca 2008 r. nr [...] w całości, umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie R., oznaczonej ewidencyjnie nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], AM-1, za zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania i z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Ś. K. z dnia 17 czerwca 2008 r. Nr [...] w całości.

Ponadto skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności zadania trzeciego ustęp 1 artykułu 98a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami stanowiącego, iż "ustalenie opłaty adiacenckiej" może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne", w szczególności co do zgodności powyższego zapisu z art. 2 i 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na uzasadnienie skarżący wskazał, że w motywach kwestionowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dokonało wykładni art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W ocenie organu odwoławczego "założenia racjonalnego prawodawcy oraz względy prawidłowej legislacji obligują do konstatacji, że gdyby - ustanowiony w art. 98a ust. 1 ustawy - trzyletni termin na "ustalenie opłaty" wyznaczał cenzurę do wydania decyzji ostatecznej, ustawodawca sformułowałby treść art. 98 a, tak jak w przypadku art. 148 ust. 1 ustawy. Skoro jednak tego nie uczynił, przemawia to za przyjęciem stanowiska, w myśl którego, trzyletni okres z art. 98 a ust. 1 wyznaczony jest dla wydania decyzji ustalającej opłatę niezależnie od tego czy stanie się ona w tym okresie ostateczna czy też nie". Ponadto, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki uprawniające Wójta Gminy Ś. K. do ustalenia opłaty adiacenckiej. W szczególności w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Z tych też względów, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. K. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 203.259,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie R., oznaczonej ewidencyjnie nr [...],[...],[...] i nr [...], AM-1.

Ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący nie zgodził się. Przedstawiona przez organ interpretacja powołanego przepisu, a także uznanie, iż sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki konieczne dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest dla krzywdząca i godzi w interesy skarżącego.

W pierwszej kolejności skarżący wskazuje, że art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (na podstawie którego zostały wydane decyzje organów I i II instancji), w obowiązującym brzmieniu jest sprzeczny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. z wynikającą z tych artykułów zasadą "ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa". Artykuł 98 a ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. stanowi bowiem niemal dosłowne powtórzenie regulacji wcześniej objętej art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy. Tymczasem wyrokiem z 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/2006) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 98 ust. 4 za niezgodny z konstytucją, bo naruszał on, wynikającą z art. 2 w związku z art. 84, zasadę "ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że treść "zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa" sprowadza się do "takiego stanowienia i stosowania prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań". Trybunał stwierdził, że art. 98 ust. 4 ustawy pozostawiał obywatela w niepewności, czy i w jakiej wysokości zostanie na niego nałożona opłata. Przedmiotem szczególnej jego krytyki stał się ów trzyletni termin, który określił on "nadmiernie długim stanem niepewności co do obowiązku uiszczania opłaty".

Pomimo stwierdzeń Trybunału Konstytucyjnego, treść art. 98 a ust. 1 zdanie trzecie pozostaje niezmienna do dnia dzisiejszego. Jedyna zmiana, polega zaś na tym, że na gruncie nowej regulacji organ gminy nie ma już dowolności w określeniu stawki opłaty, lecz związany jest w tym zakresie uchwałą rady gminy określającą wysokość stawki dokładnie, nie zaś przez wskazanie stawki maksymalnej. W ocenie skarżącego pozostaje to jednak bez znaczenia dla oceny konstytucyjności nowej regulacji. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził bowiem, że o naruszeniu zasady zaufania do prawa przesądza nie tylko niepewność co do przyszłej wysokości opłaty, lecz również niepewność co do faktu, czy w ogóle zostanie ona nałożona.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnosi o skorzystanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z możliwości przewidzianej w art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności zadania trzeciego ustęp 1 artykułu 98a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami stanowiącego, iż "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne", w szczególności co do zgodności powyższego zapisu z art. 2 i 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W drugiej kolejności skarżący zarzuca dokonanie przez organ drugiej instancji błędnej wykładni art. 98 a ust. 1 zdanie trzecie ustawy, poprzez przyjęcie, iż trzyletni termin, o którym mowa w tym przepisie wyznaczony jest dla wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką niezależnie od tego, czy stanie się ona w tym okresie ostateczna. Skoro bowiem istnieją uzasadnione wątpliwości, co do zgodności powołanego przepisu z art. 2 i 84 Konstytucji RP, to w ocenie skarżącego wykładnia spornego przepisu winna przebiegać na korzyść osoby obciążonej opłatą. Uznanie, iż w okresie 3 letnim od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna winno nastąpić wydanie ostatecznej decyzji w sprawie skracałoby okres niepewności co do faktu, czy opłata zostanie nałożona, a tym samym współgrałoby z zasadą zaufania obywatela do państwa i obowiązującego prawa. Za taką interpretacją przepisu przemawia również art. 7 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji winien załatwiać sprawę mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ponadto skarżący podnosi, iż wszakże zgodnie z ustaleniami SKO w dniu dokonania podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości obowiązywała na terenie Gminy Ś. K. uchwała Rady Gminy Święta Katarzyna Nr XXXIV/303/01 z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na terenie Gminy Święta Katarzyna, jednak wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 98 ust. 4 ustawy. Uchwała ta jest zatem wadliwa pod względem prawnym i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej, a sąd administracyjny powinien odmówić jej zastosowania. Artykuł 98 ust. 4 ustawy został bowiem uchylony ustawą nowelizującą ustawą nowelizującą ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 28 listopada 2003 r., a jego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/2006). Tym samym, zdaniem skarżącego, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 98 a ustawy, a które uprawniałyby Wójta Gminy Ś. K. do ustalenia opłaty adiacenckiej w tej sprawie. W szczególności zaś uchwała jako wadliwa nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości wymierzonej opłaty adiacenckiej. Odmienne ustalenia organu odwoławczego stanowią natomiast o naruszeniu przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., w myśl których organy administracji stoją na straży praworządności, a zebrany materiał winny rozpatrzyć w sposób wyczerpujący.

Skarżący wnosi zatem o uchylenie decyzji obu instancji, a jednocześnie o umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, wszczętego pismem z dnia 14 stycznia 2005 r., jako bezprzedmiotowego. Istniejąca w dacie dokonania podziału geodezyjnego nieruchomości i stanowiąca podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej uchwała rady gminy powinna zostać bowiem wyeliminowana z obrotu jako wadliwa. Tym samym w dacie ustalenia opłaty adiacenckiej nie istniała podstawa do wymierzenia jej wysokości.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest nieuzasadniona, a to musi doprowadzić do jej oddalenia.

Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Materialno-prawną podstawę wydanych w toku kontrolowanego postępowania decyzji administracyjnych stanowi art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do ustępu 1 przywołanego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". W myśl zaś ustępu 1a tego artykułu "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne".

Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, właściciel (skarżący) złożył wniosek o podział nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania i podział ten został dokonany decyzją Wójta Gminy Ś. K. z dnia 23 kwietnia 2004 r., która stała się ostateczna w dniu 20 maja 2004 r.

W związku z tym podziałem organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym z operatu szacunkowego, wójt, korzystając z możliwości, jakie daje mu ustawa, ustalił (po stwierdzeniu wzrostu wartości nieruchomości) decyzją opłatę adiacencką z tego tytułu. Zdaniem sądu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, nie dopatrzono się w kontrolowanym postępowaniu uchybień, a co za tym idzie skargi nie uwzględniono.

Pozostaje poza sporem, że pierwsza decyzja, określająca opłatę adiacencką, została wydana przez organ pierwszej instancji przed upływem ustawowego (trzyletniego) terminu, wskazanego w art. 98a (uprzednio 98 ust. 4 ustawy) i została uchylona decyzją Kolegium z dnia 21 czerwca 2006 r. Zgodnie z niekwestionowanym i jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych w tym zakresie "decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu 3 lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie". (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., LEX nr 339995). Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę zaprezentowany pogląd całkowicie podziela. Na poprawność takiego stanowiska wskazuje także treść wymienionego przepisu, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "winna być ustalona", nie stanowi natomiast, że opłata winna być ustalona decyzją ostateczną. W konsekwencji przesłanka zachowania ustawowego terminu została w sprawie zachowana.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi w przedmiocie niekonstytucyjności uchwały Rady Gminy Św. Katarzyna z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wskazującej jako przepis delegacji ustawowej art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i kolejnej uchwały podjętej w tym samym przedmiocie, tym razem z dnia 26 kwietnia 2007 r., która podstawę podjęcia wskazuje w art. 98a ust. 1 tej ustawy. Rozwijając argumentację w tym zakresie należy dodać, że w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygnatura akt SK 19/06) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale nie wyeliminował z obrotu prawnego skrytykowanego art. 98 ust. 4, bowiem w tej dacie kontrolowany przepis już nie obowiązywał. Utracił on moc obowiązywania na dzień wyrokowania przez Trybunał Konstytucyjny, bowiem został zastąpiony z dniem 22 września 2004 r. (w drodze nowelizacji) przez art. 98a, dodany przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) zmieniającej ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami.

W konsekwencji, organ stanowiący gminy, w dacie podejmowania uchwały XXXIV/ 303/01 miał podstawę normatywną do jej wydania, działał więc legalnie, a tylko legalność działania organów administracji może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że obecne postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest badaniem zgodności z prawem wymienionych uchwał.

Inaczej mówiąc, zarówno w dniu podziału nieruchomości, jak i wydawania kolejnych decyzji określających opłatę adiacencką, obowiązywały (identyczne w treści, co do 30% różnicy wartości nieruchomości) legalne uchwały rady gminy.

Z akt administracyjnych wynika, że oba orzekające w sprawie organy wydawały kwestionowane decyzje w czasie obowiązywania aktualnej treści art. 98a ust. 1 i 1a (przytoczonych wcześniej w motywach wyroku). Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego zostały wypełnione wszystkie (szczegółowo wymienione wcześniej) wymogi ustawowe; w szczególności operat (wraz z uzupełnieniem) spełnia także wszelkie wymogi normatywne. W tej kwestii skarżący nie podnosi żadnych zarzutów.

Wbrew twierdzeniom skargi, zdaniem Sądu, art. 98a (w brzmieniu obecnie obowiązującym) uwzględnił wskazówki, które dla ustawodawcy zawarł Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku. W obszernych motywach orzeczenia Trybunał wskazał (między innymi), że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa stanowi konstytutywny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenie ma ponadto art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Należy w związku z tym zauważyć, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku.

Zaskarżone regulacje ustanawiały obowiązek uiszczania opłat adiacenckich i określały maksymalną wysokość tych opłat. Przepisy ustawy nie dawały żadnych podstaw do oczekiwania, że opłata taka nie zostanie nałożona, na gruncie zaskarżonych przepisów nie powstawały zatem żadne oczekiwania podlegające ochronie. Ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. Na założony przez ustawodawcę szeroki zakres swobody decyzyjnej organów gminy nakładają się bowiem przedstawione wyżej wątpliwości interpretacyjne wynikające z niejasności przepisów prawnych, które doprowadziły do rozbieżności w orzecznictwie. Po pierwsze zainteresowani nie wiedzieli, czy rada gminy w ogóle podejmie stosowną uchwałę. Po drugie, nie wiedzieli, jakie stawki opłaty ustali rada gminy. Po trzecie, nie wiedzieli, czy zarząd gminy ustali opłatę. Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. Zainteresowani nie byli w też stanie przewidzieć, czy będą uiszczać opłaty według stawek obowiązujących w dniu podziału nieruchomości, czy też według stawek z dnia ustalenia opłaty, a także czy stawki raz ustalone nie ulegną zmianie przed dniem ustalenia opłaty przez zarząd gminy. W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę.

Istotne znaczenie ma również długość okresu niepewności. Art. 145 ust. 2 ustawy wyznaczał trzyletni termin dla ustalenia opłat adiacenckich. Ustawa nie przewidywała szczególnych rozwiązań w celu ograniczenia tego okresu. Zainteresowany mógł teoretycznie wystąpić do zarządu gminy z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty, organ ten nie mógł jednak wydać takiej decyzji przed ustaleniem stawki przez radę gminy. Jednocześnie wniosek zainteresowanego mógł skłonić zarząd gminy do ustalenia opłaty w sytuacji, w której organ ten nie skorzystałby ze swojej kompetencji.

Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje konieczności precyzyjnego określenia terminu dla ustalenia opłat. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jednak w kontekście treści art. 98 ust. 4 ustawy, art. 145 ust. 2 ustawy pociągał za sobą nadmiernie długi stan niepewności co do obowiązku uiszczania opłat". Wypada jeszcze dodać, że w motywach do tego samego wyroku Trybunał wskazał, że "jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych".

Analiza wywodów uzasadnienia wyroku TK w sprawie SK 19/06 i treści art. 98a (zdaniem sądu) nie daje podstaw do kwestionowania jego zgodności z ustawą zasadniczą.

Reasumując, skarga wobec swej bezzasadności podlega oddaleniu (art. 151 uppsa).