Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 992/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1325/14 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015r. (sygn. akt IV SA/Po 1325/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził – w sprawie ze skargi H. W. (dalej jako Skarżąca) - nieważność uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] maja 2011r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego w miejscowościach T. i G.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po podjęciu przez Radę Gminy T. powyższej uchwały H. W. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości. Skarżąca w swojej skardze zarzuciła naruszenie art. 7, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP; art. 15, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, dalej: "ustawa zmieniająca"); art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d, art. 39, art. 53, art. 57 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: "o.o.ś."); przepisów § 4 pkt 6 i 8, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej; "rozporządzenie", przepisu § 137 rozporządzenia w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 841/13), oddalił skargę H. W. na uchwałę Rady Gminy T. z [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach T. i G. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu stwierdził, że wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą są bezzasadne i przedstawił obszerną argumentację prawną przemawiającą za takim stanowiskiem.

W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w zw. z art. 18, art. 19 i art. 20 ustawy o ochronie zabytków, art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 9 ust. 4 rozporządzenia, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 9 ust. 4 rozporządzenia, art. 15 ust. 1 oraz przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w zw. z art. 35 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p, art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.), art. 17 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.), art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. "d" o.o.ś. art. 17 pkt 1 i 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 z późn. zm.), art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.), art. 17 pkt 3 i 12 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 12 pkt 4 i 5 rozporządzenia, art. 17 pkt 2, 6-7 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.), art. 17 pkt 7 lit. "e" u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.), art. 53 w związku z art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz w związku z art. 58 ust. 1 pkt 3 o.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1176/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte były usprawiedliwione. NSA uwzględnił trzy zarzuty kasacyjne, uznał zaś bezzasadność pozostałych. I tak uznał zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z oceną postanowień kontrolowanego planu, w których Rada Gminy dla oznaczonych terenów określiła – w zakresie wielkości działek budowlanych oraz zasad podziału na działki – minimalną powierzchnię działki budowlanej, tj. 1200 m2. NSA stwierdził, że kompetencję do określenia minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek rady gmin uzyskały po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą, zgodnie z którą w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. dodano pkt 10 stanowiący, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Jednakże w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie planistyczne rozpoczęto na podstawie uchwały z 9 maja 2006 r. to zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotychczasowe, w tym art. 15 ust. 2 i 3 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zatem Rada Gminy nie miała możliwości zastosowania nowej regulacji i ustalenia wielkości minimalnej działek przewidzianych do ewentualnego podziału. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno warunkować stwierdzeniem nieważności uchwały w oznaczonej części.

Także jako uzasadniony NSA ocenił zarzut kasacyjny w zakresie oceny przyjętej przez WSA, że plan pozostaje w zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w odniesieniu do terenu, który w planie miejscowym oznaczono symbolem [...]. Mianowicie w § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały dla terenu objętego wymienionym symbolem ustalono lokalizację składów, magazynów, zabudowy biurowo-administracyjnej i zabudowy usługowej. Natomiast w Studium przedmiotowy teren, określony symbolem [...], przewidziano jako teren inicjatyw indywidualnych z prawem zabudowy mieszkaniowej. WSA akceptując stanowisko Gminy wskazał, że według § 2 pkt 1 i 2 studium określa dominujące funkcje terenów i zezwala na uzupełnienie funkcji dominującej funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia. Jednocześnie WSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, że gmina w ramach władztwa planistycznego mogła zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów w granicach zakreślonych ustaleniami studium, przy czym przyjął wyjaśnienia organu, że plan miejscowy adaptuje istniejącą zabudowę, a w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich nie zezwala na lokalizację nowych obiektów produkcyjnych oraz zakłada lokalizację pasów zieleni izolacyjnej. NSA dokonując oceny tej argumentacji stwierdził, że dokonana została ona bez koniecznej analizy materiału dowodowego oraz bez ustaleń w zakresie charakterystyki i aktualnego stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Niezweryfikowana została również argumentacja Rady Gminy co do "adaptacji" istniejącej zabudowy w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., określającego wymogi co do obowiązkowej treści planu miejscowego, jak też unormowania zawartego w art. 35 u.p.z.p. Zdaniem NSA nieuprawniona, a na pewno przedwczesna była konstatacja WSA, że spełniony został warunek co do nieuciążliwości dla otoczenia ustalonej w planie funkcji spornego terenu (§ 2 pkt 1 i 2 Studium).

Jako uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej NSA przyjął zarzut odnoszący się do przepisów art. 53, 57 ust. 1 pkt 2 oraz 58 ust. 1 pkt 3 o.o.ś., bowiem WSA przyjął jako prawidłowe stanowisko organu, bez dokonania jego weryfikacji.

Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że wprawdzie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności całej uchwały, to jednak w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku gdy skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. istotne znaczenie dla określenia granic rozstrzygania ma interes prawny podmiotu kwestionującego uchwałę.

Zdaniem NSA wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem prawnym skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Obowiązek badania przez sąd zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nieobejmujących nieruchomości podmiotu wnoszącego skargę. Jak wskazano w orzecznictwie, w przypadku gdy skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko do części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015r. (sygn. akt IV SA/Po 1325/14) stwierdził nieważność ocenianej uchwały w całości.

WSA w Poznaniu w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na dyspozycję art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. W konsekwencji przytoczonych przepisów art. 190 i art. 153 p.p.s.a. uznał, że przy powtórnym rozpoznaniu skargi na plan związany jest wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA o sygn. II OSK 1176/14. NSA oceniając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej uznał większość z nich za bezzasadne, co wiąże sąd rozpoznający ponownie sprawę. NSA nie podzielił stanowiska WSA w Poznaniu co do trzech zarzutów zgłoszonych przez skarżącą. Rozpoznając skargę kasacyjną NSA przesądził, że dokonane w treści uchwały ustalenia co do wielkości minimalnej działek przewidzianych do ewentualnego podziału – w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będących własnością skarżącej – stanowią naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części. Nadto NSA ocenił, że nieuprawniona, a na pewno przedwczesna była konstatacja WSA o zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonym w studium w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...]. Dalej NSA uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do przepisów art. 53, art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 o.o.ś. i zawarł konkretne wskazania co do konieczności samodzielnej merytorycznej weryfikacji w tym zakresie – przez WSA.

Sąd wojewódzki uwzględniając zarzut skarżącej co do braku podstaw do określania przez Radę Gminy T. maksymalnej wielkości działek przywołał stanowisko NSA i stwierdził, że stwierdzenie nieważności winno odnosić się jedynie do nieruchomości będących własnością skarżącej: nr [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oznaczonych na planie miejscowym symbolami [...]-[...] i [...].

Odnosząc się do zarzutu braku wystąpienia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska w toku procedury planistycznej sąd wojewódzki stwierdził, że w toku procedury planistycznej nie został wykonany obowiązek określony w art. 17 pkt 6 lit. "c" u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wójt obowiązany jest uzyskać opinię regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie planu. Przepis art. 17 pkt 6 lit. "c" w brzmieniu podanym wyżej dodany został przez art. 147 pkt 2 o.o.ś. od dnia 15 listopada 2008 r., od kiedy o.o.ś. weszła w życie. Wprawdzie procedura planistyczna rozpoczęta została w sprawie niniejszej przed dniem 15 listopada 2008r., nie zwalniało to jednak Wójta Gminy T. z obowiązku uzyskania opinii właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Jak podkreślił sąd wojewódzki o.o.ś. zmieniła w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ do procedury planistycznej wprowadziła nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie został zaopiniowany przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co stanowiło naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sporządzono również strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a znajdująca się w aktach sprawy prognoza oddziaływania na środowisko z 2007 r., nie została uznana przez sąd wojewódzki za odpowiadającą wymogom u.p.z.p. w nowym brzmieniu. Wskazane uchybienie zostało uznane przez WSA w Poznaniu za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonym w studium w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...], sąd wojewódzki wskazał, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem [...] w studium został określony jako "teren inicjatyw indywidualnych z prawem zabudowy mieszkaniowej". Symbolem [...] określono w planie tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową, przy czym dla terenu [...] określono lokalizację składów, magazynów; zabudowy biurowo-administracyjnej, zabudowy usługowej (§ 12 ust.1 pkt 2 Uchwały). Gmina, w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. podkreślała, że plan miejscowy adoptował istniejącą zabudowę w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich i nie zezwalał na lokalizację nowych obiektów produkcyjnych oraz zakładał lokalizację pasów zieleni izolacyjnej. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. pełnomocnik Gminy doprecyzowała, że na terenie [...] była już prowadzona działalność gospodarcza przed uchwaleniem planu, toteż plan stanowił adaptację istniejącej zabudowy.

Sąd I instancji podzielił stanowisko pełnomocnika strony skarżącej (k. 162v), że plan miejscowy określa przeznaczenie terenu "na przyszłość", natomiast istniejący sposób przeznaczenia terenu zgodnie z art. 35 u.p.z.p. może być zachowany do czasu rozpoczęcia realizacji nowych inwestycji. Podzielono także pogląd pełnomocnika strony skarżącej, że jeżeli gmina chciała zachować faktyczny, dotychczasowy sposób wykorzystania (przeznaczenia) terenu to winna właśnie taki kierunek – odpowiadający aktualnemu faktycznemu wykorzystaniu terenu – określić w studium. Wobec tego Sąd wojewódzki uznał, że Rada Gminy określiła przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...] z naruszeniem ustaleń studium dla tego terenu. Powyższe oznacza koniecznością uznania, że przepis § 12 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słowa "[...]" oraz przepis § 12 ust. 1 pkt 4 lit. "e" są nieważne.

Stwierdzenie przez sąd istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) skutkuje orzeczeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a więc rozstrzygnięciem o skutkach dalej idących względem przesądzenia przez NSA, że dokonane w treści uchwały ustalenia co do wielkości minimalnej działek przewidzianych do ewentualnego podziału, w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będących własnością skarżącej, warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części. Jak również o skutkach dalej idących względem przesądzenia przez WSA, że ww. przepisy § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały są nieważne.

Rada Gminy T. zaskarżyła wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2015r. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi H. W. w całości.

Skarga kasacyjna zarzuca na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a: naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyznanie skarżącej legitymacji do zaskarżenia uchwały w całości, pomimo że nie wykazała interesu lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą oraz błędne przyjęcie, że skarżąca nie mogła wykorzystać swojego gruntu mieszczącego się w graniach planu w inny sposób niż zostało to uchwalone. Nadto naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze i nieuwzględnienie wykładni dokonanej przez NSA dotyczącej ograniczenia skargi do zakresu objętego interesem prawnym skarżącej i niewłaściwym zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę wykładni NSA zawartej w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, dotyczącej granic rozstrzygania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga kasacyjna przywołuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2014r. i wywodzi, że w przypadku gdy skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności, to stwierdzenie nieważności tego planu winno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie natomiast, że sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko do części, która dotyczy nieruchomości skarżącego prowadzi do "wypaczenia" skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. H. W. posiada interes prawny wynikający z prawa własności, stąd wyrok powinien rozstrzygać wyłącznie o części planu dotyczącej nieruchomości skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie ze względu na zasadność naruszenia przepisu procesowego.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Wskazanie w skardze kasacyjnej podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powoduje, że zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym owo naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty. Pierwszy, dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym nie wskazano konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Tymczasem aby skarga kasacyjna czyniła zadość wymogom procesowym należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest ponadto wskazać na czym polega naruszenie prawa oraz jego postać, czy jest to błąd w wykładni, czy w zastosowaniu owego przepisu. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (vide np. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761). Z tego względu - skoro skarga kasacyjna Rady Gminy w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego nie wskazała żadnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie jako norma materialna został naruszony przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, niemożliwym było poddanie ocenie tego zarzutu.

Natomiast jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, że jest on zasadny, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazano, że naruszenie tej normy procesowej miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sąd wojewódzki winien stwierdzić nieważność zaskarżonego planu miejscowego jedynie w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiących własność H. W., nie zaś w całości.

W pierwszej kolejności konieczne jest stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014r. (sygn. akt II OSK 1176/14). Zgodnie z art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego przepisu wypływa nakaz dla Sądu pierwszej instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne, od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Na gruncie postanowień art. 190 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (tak wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 2214/14).

Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a.. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie podnosi (choć nie wprost), że sąd wojewódzki ponownie rozpoznając skargę nie zastosował się do interpretacji art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. dokonanej w uprzednim wyroku NSA i stwierdził nieważność uchwały w całości, tymczasem władny był do stwierdzenia jej nieważności jedynie w części, która dotyczyła działek stanowiących własność skarżącej H. W.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zasadność stanowiska skarżącego sformułowanego w omawianym zarzucie. Nie wystąpiły bowiem okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od wykładni dokonanej przez NSA tj. nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy nie zmienił także się stan prawny, NSA nie podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowiska odmiennego od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 624). Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2014r. W wyroku tym natomiast NSA jednoznacznie stwierdził, że trzy z kilkunastu zarzutów skargi kasacyjnej rozpoznawanej wówczas przez ten Sąd - są uzasadnione. Przy czym co do jednego bezspornie uznał, że doszło do naruszenia zasad uchwalenia planu (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. – minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek), natomiast co do dwóch zarzutów tj. naruszenia procedury planistycznej poprzez brak uzgodnienia projektu planu przez RDOŚ oraz zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w odniesieniu do terenu, który w planie miejscowym oznaczono symbolem [...] - NSA uznał, że sąd wojewódzki przedwcześnie, bez dokonania stosownej analizy stanu faktycznego i prawnego, uznał ich bezzasadność. Nade wszystko jednak NSA wskazał, że rozstrzyganie przez sąd administracyjny dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem prawnym skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Natomiast obowiązek badania przez sąd zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nieobejmujących nieruchomości podmiotu wnoszącego skargę. Jak wskazano w orzecznictwie, w przypadku gdy skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. W tej części NSA odwołał się do wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2014r. (sygn. akt II OSK 117/13).

Istota zatem sporu sprowadza się zatem do przesądzenia czy sąd wojewódzki w związku z wykładnią przepisów art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. zaprezentowaną w uprzednim wyroku NSA władny był wyjść poza zakres sprawy zakreślony interesem prawnym skarżącej jako właścicielki kilku działek objętych zaskarżonym planem i w konsekwencji stwierdzić nieważność całej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres orzekania przez sąd wojewódzki został ściśle i precyzyjnie określony w uprzednim wyroku NSA. W szczególności znamienne jest odwołanie się do wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2014r. (sygn. akt II OSK 117/13). W ostatnio zaś przywołanym wyroku NSA wyraźnie stwierdził, że: "przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, [w:] CBOSA). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości." Rozumienie zakresu orzekania przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na plan miejscowy przez podmiot wywodzący swój interes prawny i jego naruszenie z prawa własności nie budzi wątpliwości w świetle zacytowanego wyżej wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2014r. oraz wykładni przepisów zawartych w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2014r. Stwierdzenie naruszenia nie tylko zasad, ale także istotnego trybu sporządzenia planu powoduje, że sąd administracyjny nabywa kompetencję do stwierdzenia nieważności jedynie części planu tj. w zakresie prawa własności działek skarżącej. Tymczasem WSA w Poznaniu uznał, że istotne naruszenie trybu uchwalania planu tj. brak uzgodnienia projektu miejscowego planu przez RDOŚ (art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p.) skutkować musi stwierdzeniem nieważności planu w całości. W konsekwencji takiego stanowiska doszło do naruszenia art. 190 p.p.s.a. bowiem sąd wojewódzki wbrew wykładni przepisów przedstawionej w wyroku NSA stwierdził nieważność całości planu. Jednocześnie uchybienie normie art. 190 p.p.s.a. niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bowiem prawidłowego zastosowania art. 190 p.p.s.a. sąd wojewódzki stwierdziłby nieważność jedynie części planu mieszczącej się w granicach interesu prawnego skarżącej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego albowiem strona uprawniona nie złożyła wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.)