Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2583/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 186/12 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...} grudnia 2011 r. nr [...} w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 186/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki w dniu [...] października 2011 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy lokalu restauracji w piwnicach i na parterze budynku przy [...] w K., realizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie wydał w dniu [...] października 2011 r. postanowienie znak [...] (sprostowane postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak [...]), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., którym nakazał A. S. jako inwestorowi: w pkt I wstrzymać roboty budowlane prowadzone na parterze i w piwnicach zabytkowego budynku przy [...] w K., na działce nr [...], obr. [...], mające charakter przebudowy, powodujące wzrost zagrożenia pożarowego, wykonywane bez decyzji pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczne-budowlanej oraz bez pozwolenia konserwatorskiego; w pkt II zabezpieczyć obiekt budowlany przed dostępem osób trzecich. Nadto w pkt III nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w obrębie parteru oraz piwnic zabytkowego budynku przy [...]; ekspertyzy technicznej dotyczącej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w obrębie piwnic budynku przy [...] w K., w zakresie prawidłowości wykonania ww. robót budowlanych, ich zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i przeciwpożarowymi, oraz zasadami sztuki budowlanej i wiedzą techniczną, wraz z określeniem ich wpływu na elementy zabytkowe.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli w trybie art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego, dotyczącej robót budowlanych związanych z adaptacją pomieszczeń piwnic i parteru budynku na cele restauracji "Media Aetas U Mistrza Jana", stwierdzono wykonywanie nowej aranżacji wnętrz na podstawie projektu wnętrz opracowanego przez R. P. w grudniu 2010 r., dla którego w kwietniu 2011 r. zostały wykonane przez mgr inż. M. O. obliczenia statyczne – "Sprawdzenie nośności drewnianych elementów konstrukcyjnych istniejących antresol – szt. 4 zlokalizowanych w restauracji »[...].

W dniu kontroli roboty nie były zakończone i stwierdzono wykonanie:

1) drewnianej antresoli na parterze w sali wejściowej herbowej, w rejonie wejścia z płyty [...]. Antresola dostępna jest po nowo wykonanych schodach drewnianych, które wraz z antresolą posiadają drewniane balustrady o wysokości ok. 80 cm zawierające elementy poziome. Antresola o wymiarach ok. 5,00 m x 1,20 m wykorzystywana jest na dodatkowe miejsca konsumpcyjne w sumie około 12. Według opracowania konstrukcyjnego jest to antresola nr 4. Pod antresolą na osi wejścia głównego zostały w licu balustrady wykonane drzwi dwuskrzydłowe powodujące zmianę gabarytów przedsionka i sali herbowej. Drzwi dwuskrzydłowe otwierają się do środka pomieszczenia, a więc stanowią przeszkodę na drodze ewakuacyjnej z restauracji. Antresola zbudowana została na wysokości służki sklepienia kolebkowego z lunetkami z wystrojem stiukowym;

2) drewnianej antresoli w tylnej części sali herbowej na parterze w rejonie zejścia do sal konsumpcyjnych w piwnicy, która dostępna jest po istniejących kamiennych schodach – pod częścią antresoli urządzono zmywalnię naczyń wydzielając ją ściankami i drzwiami (wymiary ok. 3,00 m x 5,00 m);

3) drewnianej antresola w piwnicach – w tzw. sali teatralnej, która nie została sprawdzona przez konstruktora, brak jej rysunków w przedłożonym opracowaniu;

4) drewnianej antresoli w piwnicach – tzw. sala dziecięca (w trakcie realizacji), ze zjeżdżalnią (nr 3 wg opracowania konstrukcyjnego), która nie została zrealizowana jak zakładał projekt – wprowadzono rampę drewnianą z poprzeczkami nabijanymi na jej nawierzchnię. Została zamontowana na wysokości około 1,8 m nad poziomem posadzki – w miejscach belek konstrukcyjnych na wysokości około 1,6 m;

5) przebudowy węzła sanitarnego poprzez wyburzenie istniejących ścianek działowych, wykonanie nowych ścianek działowych w nowym układzie;

6) okiennic drewnianych pełnych we wszystkich oknach od strony [...], mocowanych do ościeży;

7) zmianę rozprowadzenia instalacji wewnętrznej wod.-kan. w zakresie ww. sanitariatów oraz rozbudowę instalacji elektrycznej.

Nadto jak ustalono, dokonano zmian w instalacji wentylacji mechanicznej poprzez lokalne zmiany usytuowania niektórych kanałów oraz skrócenie jednego z nich w zakresie baru na parterze. Elementy nośne pionowe, tj. słupy drewniane, mocowane są do podłóg za pomocą śrub poprzez podkładki (płytki) stalowe. Elementy nośne poziome – belki drewniane oczepowe i inne, kotwione są do ścian. We wszystkich narożnikach pomieszczeń zainstalowano oprawy żelazne, kute pochodni elektrycznych (każda na czterech śrubach). Oświetlenie uzupełniono licznymi kinkietami. W osiach sklepień zamocowano kute stalowe żyrandole. Całość rozbudowanego systemu oświetlenia została uzupełniona o taśmy ledowe w niebieskim i fioletowym kolorze podświetlające stopnice schodów, poręcze i inne. Zainstalowana aranżacja przykrywa miejscami oryginalny wystrój architektoniczny: portale, opaski tynkowe, stiuki na sklepieniach parteru. Na tynkach wykonano dekorację malarską.

PINB podkreślił, że proponowana nowa aranżacja przewiduje dodatkowe funkcje pomieszczeń: np. sala teatralna w piwnicy, palarnia, sala dziecięca, których działanie obwarowane jest przepisami odrębnymi i normami z zakresu wentylacji i bezpieczeństwa użytkowania

Zdaniem PINB w Krakowie wprowadzenie funkcji sali teatralnej o powierzchni wraz z antresolą wynoszącej 85 m2 powoduje niezgodny z przepisami wzrost zagrożenia pożarowego poprzez brak prawidłowej ilości wyjść ewakuacyjnych z tego pomieszczenia dla osób w nich przebywających. Istnienie palarni również jest obwarowane licznymi przepisami. Zgodnie z definicją palarni, jest to "wyodrębnione konstrukcyjnie od innych pomieszczeń i ciągów komunikacyjnych pomieszczenie, odpowiednio oznaczone, służące wyłącznie do palenia wyrobów tytoniowych, zaopatrzone w wywiewną wentylacją mechaniczną lub system filtracyjny w taki sposób, aby dym tytoniowy nie przenikał do innych pomieszczeń". Budynek przy [...] w K. jest IV kondygnacyjnym budynkiem hotelowo-usługowym, podpiwniczonym. Przedmiotowy narożny budynek stanowi fragment zwartej zabudowy śródmiejskiej oraz fragment pierzei [...] i ulicy [...]. Kamienica przy [...] w K. to kamienica narożna, wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] odrębną decyzją z dnia [...] października 1932 r., znajduje się zaś w obrębie układu urbanistycznego miasta K. w granicach [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] maja 1933 r. i na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO, oraz na obszarze historycznego zespołu miasta Krakowa uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Tym samym na wykonywanie robót budowlanych w przedmiotowym budynku inwestor winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie oprócz decyzji o pozwoleniu na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzone roboty budowlane ingerują w elementy zabytkowe obiektu.

PINB w Krakowie podkreślił, że przedmiotowe roboty budowlane mające charakter przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane nie są realizowane w oparciu o projekt i pozwolenie konserwatorskie. Inwestor nie uzyskał również decyzji pozwolenia na budowę. Dlatego też w sprawie ma zastosowanie przepis art. 50–51 ustawy– Prawo budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie PINB w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. złożyła A. S.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że kontrola przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w dniu 20 września 2011 r. wykazała, iż inwestor dokonał przebudowy lokalu restauracji w piwnicach i na parterze budynku przy [...] w K. w przytoczonym wyżej zakresie. Treść tego protokołu opisuje wyłącznie roboty budowlane już wykonane, bez wskazania, jakie roboty budowlane były wykonywane w dniu kontroli. Również wykonana w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna nie wskazuje, by w dniu kontroli prowadzone były roboty budowlane. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zatem z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w ten sposób Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7 k.p.a., zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego.

MWINB w Krakowie podkreślił, że zgodnie z art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U. z dnia 17 września 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z zm.) uprawnienie do wstrzymania robót budowlanych przysługuje również wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie MWINB w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła A. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 186/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem niemal wszystkich wyżej wskazanych przepisów postępowania obligujących do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującej i wnikliwej oceny dowodów oraz właściwego umotywowania orzeczenia, a organ drugiej instancji nie wykonał prawidłowo ani obowiązków kontrolnych, ani dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 1 i 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie wykazał w sposób dostateczny istnienia przesłanki do wydania postanowienia kasacyjnego, którą jak podał, był wyłącznie brak w przedstawionych aktach administracyjnych dowodów na okoliczność, że w dacie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie postanowienia z dnia [...] października 2011 r. znak [...], roboty budowlane na parterze i w piwnicach zabytkowego budynku przy [...] w K., na działce nr [...], obr. [...], faktycznie były prowadzone. W tym zakresie nie wyjaśnił powodów odstąpienia od prowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów na podstawie art. 136 k.p.a. Nadto, błędnie przyjął, że zabrany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy nie odzwierciedla w ogóle faktu prowadzenia w przedmiotowym budynku robót budowlanych. Jeżeli nawet brak takich dowodów dokładnie na datę [...] października 2011 r., to niemniej jednak taka okoliczność wynika z zapisu zawartego w protokole kontroli dnia 20 września 2011 r., w którym odnośnie drewnianej antresoli w piwnicach (tzw. sala dziecięca) zaznaczono, że jest ona w trakcie realizacji. Z tegoż protokołu wynika zaś, że wszelkie w nim opisane zmiany stanowią ciąg robót budowlanych mających na celu zmianę aranżacji wnętrza piwnic i parteru budynku na cele restauracji. Wykonana w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna nie daje pełnego obrazu wszystkich pomieszczeń oraz ich całości, natomiast nie wynika z niej, by w dniu kontroli restauracja funkcjonowała, tj. przebywali w niej pracownicy i goście. Inne dowody nie zostały zaś poddane ocenie przez organ drugiej instancji.

Zdaniem Sądu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył również, czy w przypadku, gdyby nawet w dacie wydania przez organ pierwszej instancji przedmiotowego postanowienia roboty budowlane już zostały zakończone, było możliwe zreformowanie w drugiej instancji postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. np. uchylenia go jedynie w zakresie odnoszącym się do nakazu wstrzymania robót budowlanych. Ustalenia organu drugiej instancji, co do rodzaju będących przedmiotem postępowania robót budowlanych są mniej rozbudowane w opisie niż dokonane w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie z dnia [...] października 2011 r., oraz zostały ujęte w zmienionej chronologii. Opierają się one na protokole kontroli przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie w dniu 20 września 2011 r. wraz z załącznikami, oświadczeniu A. S. odnotowanym w protokole przyjęcia strony w dniu 22 września 2011 r., jak również sygnalizują fakt złożenia przez nią wówczas licznych dokumentów. Dokumentów tych jednak nie wymieniono, oraz nie poddano analizie, pomimo iż mogły zawierać istotne dla rozstrzygnięcia sprawy informacje, przy czym także organ drugiej instancji kwalifikuje przedmiotowe roboty budowlane jako przebudowę.

Sąd podkreślił, że zaskarżone postanowienie budzi zastrzeżenia tak w kwestii ustaleń, jak i dokonanej kwalifikacji robót budowlanych, które są dowolne. Organ drugiej instancji nie wymienił nawet złożonych przez skarżącą środków dowodowych, nie podał jak je ocenił, oraz jakie znaczenie mają dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wyjaśnił także, co należy rozumieć pod pojęciem przebudowy, oraz czym takie roboty budowlane różnią się od prac montażowych, remontu, adaptacji, czy aranżacji wnętrza. Takie właśnie terminy – a nie pojęcie przebudowy, pojawiają się w złożonych przez skarżącą w dniu 22 września 2011 r. dokumentach. Organ pierwszej instancji nazywa zaś niektóre prace zakwalifikowane jako przebudowa także wykonaniem drewnianej aranżacji wnętrz. Stan powyższy budzi zastrzeżenia tym bardzie, że fakt niedokonania prawidłowej, a koniecznej kwalifikacji robót budowlanych przez organ pierwszej instancji stanowił jeden z zarzutów zawartych w zażaleniu. Stosowne ustalenia i ich analiza na tle obowiązujących przepisów prawa mają zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii incydentalnej. Nie wszystkie roboty wykonywane w budynkach jako obiektach budowlanych są poddane reżimowi prawa budowlanego. Spośród tych ostatnich nie jest zaś obojętne dla stosowania właściwych przepisów, czy inwestor prowadzi budowę, przebudowę, montaż, czy remont, a także czy elementy jakie wprowadza w budynku stanowią faktycznie jego części składowe. Z niepoddanych zaś ocenie przez organ drugiej instancji materiałów złożonych w sprawie przez skarżącą może zaś wynikać, że drewniane antresole i inne elementy stanowią konstrukcje samonośne, przy ich montażu w pomieszczeniach wykorzystano istniejące w ścianach i sufitach otwory pozostawione przez poprzednich najemców, wyburzeniu podlegały jedynie ścianki gipsowe, urządzenie w nowy sposób toalety nie wymagało wykonania nowej instalacji z uwagi na odpowiednie przekroje istniejących uprzednio rur, nowe ścianki wykonano z płyt kartonowo gipsowych, instalację elektryczną z istniejących źródeł poprowadzono nadtynkowo (tak np. oświadczenia skarżącej do protokoły kontroli lokalu z dnia 8 sierpnia 2011 r. sporządzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, czy w piśmie do tego organu z dnia 12 lipca 2011 r. – k. 1 i 182 akt administracyjnych PINB).

W sprawie niniejszej organ drugiej instancji poza wszelkimi ustaleniami i wyjaśnieniami pozostawił kwestię kręgu stron, mimo że aby prawidłowo wykonać swe obowiązki, to istotne zagadnienie winien rozważyć. Krąg stron w tzw. postępowaniach naprawczych, prowadzonych m.in. na postawie art. 50 Prawa budowlanego, czy art. 51 Prawa budowlanego, należy ustalać na zasadach określonych w art. 28 k.p.a. Właściwe ustalenie kręgu stron ma zaś istotne znaczenie.

Ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, iż aneksem nr [...] z dnia 28 lipca ...... do umowy najmu z dnia [...] września 2010 r. strony za obopólnym porozumieniem rozwiązały umowę najmu, która dawała skarżącej jako najemcy m.in. prawo do korzystania z budynku w zakresie związanym z najmem lokalu, czy także – jak wskazano w umowie, prawo do dysponowania nim na cele budowlane. Nie jest zatem wiadomo, czy wyżej wymieniona ma możliwość udostępnienia budynku osobie posiadającej stosowne kwalifikacje w celu sporządzenia oceny technicznej, lub dla jego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich. Treść umowy najmu naprowadza nadto, że właścicielami budynku przy [...] w K., na działce nr [...], obr. [...] są: P. K., B. K., A. K., M. R., H. P., K. E. i J. K. Za strony postępowania w niniejszej sprawie, w ślad za Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie, organ drugiej instancji uznał zaś bez bliższych wyjaśnień A. S. oraz P. K. Organ drugiej instancji nie dostrzegł też, że w przedstawionych mu wraz zażaleniem aktach administracyjnych nie ma wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów, oraz ksiąg wieczystych, które jako źródło ustaleń powołał w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie. Brak przy tym w aktach administracyjnych wyżej wymienionych dokumentów urzędowych dotyczących stanu prawnego nieruchomości.

Zdaniem Sądu także postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem prawa, a w szczególności 10 § 1 k.p.a. w stosunku do skarżącej, oraz co najmniej art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. odnośnie obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym adresata zobowiązanego do wykonania określonych nakazów. Nadto, również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie nie przeprowadził w sprawie właściwej oceny zgromadzonego materiału, pomijając milczeniem dokumenty złożone przez skarżącą. Nie ustalił dostatecznie, czy roboty budowlane zostały zakończone w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, a jeżeli były prowadzone, to przez kogo. Nie wyjaśnił też odpowiednio podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności przez konieczną, szerszą kwalifikację przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowy. Stan taki stanowi także o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności, iż obowiązkiem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest również ustalenie, czy w lokalu przy [...] w K. były prowadzone roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane oraz ustalenie daty wykonania poszczególnych prac w przedmiotowym lokalu i osób, które dokonały tych prac.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej "Stanowisko WSA w Krakowie jest prawidłowe", co w kontekście uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy rozumieć, że pismem tym nie kwestionuje się samego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2012 r., II SA/Kr 186/12, a jedynie jego uzasadnienie.

Naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.) zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nastąpiło "przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności, iż obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest również ustalenie czy w lokalu przy [...] w K. były prowadzone roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane oraz ustalenie daty wykonania poszczególnych prac w przedmiotowym lokalu i osób które dokonały tych prac".

Zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku powyższych kwestii zdaniem skarżącej jest niezbędne z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. i ma "na celu zapewnić ochronę skarżącej w ponownym postępowaniu".

W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie w całości wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2012 r., II SA/Kr 186/12, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jednak nie zarzuca się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., w oparciu o które to przepisy został wydany zaskarżony wyrok.

Na wstępie należy odwołać się do poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż "uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego nie jest integralną jego częścią, która mogłaby podlegać samodzielnemu zaskarżeniu w rozumieniu art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a." (T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 736; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 368).

Poza tym art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wtedy, kiedy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie natomiast bezspornym jest, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zajął jednoznacznie negatywne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez organy, wskazując precyzyjnie jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone w tym zakresie.

Należy też zgodzić się z poglądem, że nie stanowi naruszenia art. 1431 § 4 p.p.s.a. ocena ustaleń stanu faktycznego, przyjęta w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, odmienna od przedstawionej przez skarżącego (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wydanie 1, Warszawa 2009, s. 251). Taki przypadek nie ma miejsca też w tej sprawie, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, co prawda zarzucono również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., jednak nie uzasadniono tego zarzutu, co prowadzi do wniosku, że nie spełnia to wymagań przewidzianych w art. 176 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony jest od rozpoznania skargi w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., FSK 208/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55).

Niezależnie od powyższych ustaleń, nie wykazano w skardze kasacyjnej aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku, bądź jego część, naruszała wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a. i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie mógł jej ocenić w szerszym zakresie niż to wyznaczono w tym piśmie, co jednoznacznie wskazuje, że przepis art. 190 p.p.s.a. nie ma tu zastosowania, a jedynie art. 153 p.p.s.a. w odniesieniu do wyroku Sądu pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.