Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 222/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Michałowice o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Michałowice a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie szkodliwego oddziaływania przepustu na grunty postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 28 listopada 2022 r. Wójt Gminy Michałowice zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Michałowice a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w sprawie dotyczącej wykonania przepustu pod wjazdem na teren działki [...] w miejscowości W. poprzez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. C.

W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Michałowice podał, że pismem z 7 października 2022 r. nr KR.ZPU.2.434.14.2022.MG Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie przekazał maila M. C. w sprawie wykonanego przepustu nad działką nr [...] służącego do wjazdu na teren działki [...] w miejscowości W., na której prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na podstawie wydanego pozwolenia na budowę z 3 lutego 2020 r. Działka nr [...] w ewidencji gruntów stanowi grunty pod rowami oraz tereny mieszkaniowe. Wójt Gminy, po zapoznaniu się z treścią maila stwierdził, że żądanie strony dotyczy wyjaśnienia przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie czy inwestor na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę na działkach [...], [...] oraz [...] miał obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia na wykonanie przepustu. Zdaniem Wójta Gminy, w świetle przytoczonych przez niego we wniosku przepisów art. 389 pkt 7, art. 394 ust. 1 pkt 10 i art. 397 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nie jest on właściwy do rozpoznania powyższego wniosku, a właściwym jest Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie w całości wniosku, a także wskazanie jako organu właściwego w sprawie Wójta Gminy Michałowice.

W uzasadnieniu stanowiska Dyrektor Zarządu Zlewni w całości podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 7 października 2022 r. W pierwszej kolejności podniósł, że wbrew stanowisku wyrażonemu we wniosku o rozstrzygnięcie sporu istotą sprawy nie jest wyjaśnienie "czy inwestor na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę na działkach [...], [...] oraz [...] miał obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia na wykonanie przepustu", lecz zmiana stosunków wodnych na działkach [...], [...] i [...] obręb [...] W. oraz w obrębie ulic [...], [...] i [...] w W., gmina Michałowice, powodująca blokadę odpływu wód opadowych lub roztopowych, uniemożliwiających swobodny dojazd do posesji M. C. Dyrektor Zarządu Zlewni podał, że w obrębie przedmiotowych działek i ulic nie ma żadnych cieków wodnych i urządzeń wodnych będących własnością Wód Polskich. Niezależnie od powyższego podniósł, że to do organu wydającego decyzję zezwalającą na wykonanie obiektu budowlanego należy ustalenie i wyegzekwowanie od strony ubiegającej się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędnych dokumentów i decyzji. Zatem w zakresie wyjaśnienia "czy inwestor na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę na działkach [...], [...] oraz [...] miał obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia na wykonanie przepustu", nie jest właściwy Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie, tylko organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Przedstawiając powyższe stanowisko Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o wskazanie Wójta Gminy Michałowice jako organu właściwego do przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w trybie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy i art. 22 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Wójtem Gminy Michałowice a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku M. C. z 15 września 2022 r. dotyczącego wybudowanego przepustu pod wjazdem na teren działki nr [...] (na której prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową), który spowodował szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie.

W istocie spór ten sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy powyższy wniosek powinien zostać rozpoznany w trybie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.), czy też w trybie art. 191 tej ustawy. Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują bowiem rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W tej sprawie z treści wniosku wynika, że pod wjazdem na działkę nr [...] wybudowano przepust, który został posadowiony wyżej niż przepust znajdujący się pod ulicą [...], a to odbywa się ze szkodą dla gruntów wnioskodawcy. Przedmiot postępowania został więc zakreślony w odniesieniu do wybudowanego przepustu, który wbrew twierdzeniom Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie jest urządzeniem wodnym. W konsekwencji konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 234 oraz art. 191 Prawa wodnego. Norma art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2). Ponadto, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania czynności (art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Natomiast zgodnie z art. 191 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację (art. 191 ust. 3). Przepis art. 191 Prawa wodnego stanowi lex specialis wobec art. 234 tej ustawy i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie postępowanie administracyjne powinno toczyć się w trybie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż chodzi tu o uregulowanie stanu wodnego na gruntach. Wbrew jednak temu stanowisku, w sprawie zasadnicze znaczenie ma należyte utrzymanie tego urządzenia, by szkodliwie nie oddziaływało na grunty. Jeżeli urządzenie wodne, jakim jest przepust, szkodliwie oddziaływuje na grunty, to konieczna jest interwencja na podstawie przepisu art. 191 Prawa wodnego, by przywrócić właściwe odprowadzanie wód. Należy mieć bowiem na uwadze, że art. 191 Prawa wodnego przewiduje nie tylko możliwość nałożenia obowiązku przywrócenia funkcji urządzenia wodnego, ale również wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.

Jednakże kluczowe znaczenie dla ustalenia organu właściwego do wydania decyzji na podstawie art. 191 Prawa wodnego, ma wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla realizacji przedmiotowego przepustu na gruncie przepisów Prawa wodnego. Przepust jest urządzeniem wodnym, którego wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 197 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego). Wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa wyżej, następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 388 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego). Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w art. 397 ustawy Prawo wodne. Przede wszystkim organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wniosek podmiotu innego niż Wody Polskie, jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a, c i d Prawa wodnego). Ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale żaden z tych przypadków nie dotyczy realizacji przedmiotowych przepustów. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b Prawa wodnego. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących przepisów organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla przepustu objętego wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, a więc w tym przypadku Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie. W tym ten sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II OW 14/19 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które to rozważania podziela skład orzekający w tej sprawie.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.