Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 740/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt. 1, art. 61 ust. 1 - 6, art. 62
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2011 r. sprawy ze skargi I. K., A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...), znak (...), działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), ustalił na rzecz inwestora – B. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie lewego segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (zabudowa istniejącego tarasu od strony ogrodu) oraz jego przebudowie (przebudowa elewacji budynku z częściowym podwyższeniem jego wysokości o 0,5 i zabudowa loggi) przewidzianej do realizacji na terenie działek nr (...), (...) ark. (...), obręb (...), położonych przy ul. (...) w P.

W zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono:

- linie zabudowy: obowiązującą - wyznaczoną linią istniejącego budynku z możliwością wysunięcia fragmentu elewacji o 0,4 m na szerokości nie przekraczającej 1/3 szerokości elewacji frontowej (o grubość okładziny, pomiędzy ścianą szczytową a istniejącą wnęką, nieprzekraczalna – po obrysie ścian istniejącego budynku z możliwością wysunięcia fragmentu elewacji budynku o 0,4 m na szerokości nie przekraczającej 1/3 szerokości elewacji od strony ogrodu, pozostałe odległości zgodnie z §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690) z możliwością zabudowy tarasu od strony ogrodu i wnęki we frontowej części budynku,

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – zwiększoną o ok. 3,0 m2, w związku z zastosowaniem projektowanej okładziny elewacyjnej, co zwiększy istniejącą intensywność zabudowy wnioskowanego terenu o 0,86 %, przy czym dopuszczono możliwość realizacji tarasu w tyle działki, zlokalizowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami,

- szerokość elewacji frontowej: bez zmian,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – zabudowa istniejącego tarasu nie może przekraczać istniejącej wysokości budynku, dopuszcza się przekroczenie o 0,5 m istniejącej wysokości budynku na szerokości wysuniętych przed istniejące linie zabudowy projektowanych okładzin elewacyjnych,

- geometrę dachu – dach płaski,

- inne uwarunkowania – architektura rozbudowywanego segmentu powinna harmonizować z prawym segmentem budynku, a realizacja inwestycji nie może doprowadzić do zachwiania statyki budynku sąsiedniego.

Określono wymogi konieczne do spełnienia na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż została ona wydana w rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia (...) lipca 2008 r., uzupełnionego i zmienionego w dniu (...) listopada 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia 2009 r. Nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wyjaśniono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. Nr (...)uchyliło tą wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta P., a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazało na konieczność ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym sporządzonych na potrzeby postępowania analiz urbanistycznych, w tym co do procentowego wskaźnika zabudowy działki inwestora oraz weryfikacji dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez pełnomocnika inwestora. Kolegium wskazało na konieczność uzgodnienia projektu decyzji ze względu na obsługę komunikacyjną oraz z dysponentami mediów. Decyzja Kolegium z dnia (...) sierpnia 2009 r. jest ostateczna i prawomocna, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Po 838/09 oddalił skargę uczestników postępowania – I. K. i A. K.

Rozpatrując ponowienie sprawę organ I instancji zlecił wykonanie analizy urbanistycznej, obejmując nią obszar analizowany zaznaczony wokół działki na mapie zasadniczej w skali 1:500. W uzasadnieniu podjętej w dniu (...) lutego 2010 r. decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż wykonanie kilku analiz urbanistycznych związane było z nieścisłościami wynikającymi z braku jednoznacznego określenia przez inwestora zakresu wnioskowanej inwestycji, a następnie zmianą projektowanej intensywności zabudowy terenu w związku z planowaną rozbudową budynku. Kolejna analiza dotyczy obszaru w promieniu 50 m od granic wnioskowanego terenu. W tak zakreślonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca przy ul. (...), bliźniacza i szeregowa przy ul. (...) i ul. (...). Szczegółowej analizie poddano zabudowę usytuowaną po północnej stronie ul. (...), gdzie usytuowana jest zabudowa bliźniacza stanowiąca wyznacznik i odnośnik dla wnioskowanej inwestycji. Istniejące budynki zlokalizowane w tym obszarze przy ul. (...) to budynki mieszkaniowe jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Budynki mają jednakową wysokość oraz szerokość elewacji frontowych i zbliżoną formę architektoniczną. W dalszym sąsiedztwie przy ul. (...) poszczególne segmenty w tej zabudowie, po wcześniejszej ich modernizacji, różnią się detalem architektonicznym, stolarką okienną, zabudową wnęk tarasów, kolorem elewacji, rodzajem okładzin elewacyjnych (kamień, tynk i jego kolor, drewno, rodzajem ogrodzeń), zachowując charakter zabudowy bliźniaczej. Ponowna analiza wykazała, że aktualne są ustalenia zawarte w poprzedniej analizie i jej wynikach oraz ustalenia dotyczące wnioskowanej inwestycji, zawarte w decyzji nr (...) z dnia (...) kwietnia 2009 r.

Organ I instancji wyjaśnił, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej był opiniowany z zarządcą drogi – Zarządem Dróg Miejskich, który w opinii z dnia (...).09.2008 r. stwierdził, że inwestycja nie wymaga odrębnej obsługi komunikacyjnej i nie ma wpływu na przyległą drogę publiczną administrowaną przez zarząd. Podobnie rzecz ma się z gestorami mediów, bowiem istniejący budynek posiada już niezbędne przyłącza mediów, a planowana niewielka rozbudowa budynku nie zwiększa zapotrzebowania na media.

W dalszej kolejności organ ustosunkował się do licznych uwag, składanych w przedmiotowej sprawie przez strony postępowania – I. K. i A. K., wyjaśniając, iż w przypadku spełnienia przez planowaną inwestycję warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, iż przedmiotowa ustawa daje prymat zamierzeniom inwestora jeśli tylko inwestycja jest zgodna z przepisami. Wskazano, iż zastrzeżenia sąsiada co do możliwości rozbudowy budynku wynikające z konstrukcji budynku powinny być przeanalizowane na etapie rozpatrywania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Sugestia uczestników postępowania, aby na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy wypowiadał się specjalista z zakresu konstrukcji budowlanych, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Zdaniem organu podnoszona okoliczność niszczenia bliźniaczości obiektów jest poglądem subiektywnym, a kwestia ewentualnego naruszenia praw autorskich nie jest przedmiotem analiz w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Także prawdopodobne uciążliwości związane z .przyszłymi pracami budowlanymi nie mają wpływu na wynik sprawy. Organ wskazał, iż znaczna część uwag zgłoszonych przez uczestników dotyczy wcześniejszej decyzji Kolegium i podlegać będzie rozpatrzeniu przez sąd w sprawie ze skargi na tą decyzję.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu wykazała, że dla planowanej inwestycji jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich położonych wzdłuż tej samej drogi publicznej, zrealizowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy jako kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli I. K. oraz A. K. - pismem datowanym na dzień (...) marca 2010 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ostateczne i całkowite odrzucenie wniosku inwestorski o ustalenie warunków zabudowy.

Odwołanie od decyzji wnieśli również R. i I. I. - pismem datowanym na dzień (...) marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...), na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez R. i I. małż. I. Skarga wniesiona na to postanowienie przez R. i I. I. zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Po 633/10, a wyrokiem z dnia 02 lutego 2011 r. tut. Sąd skargę oddalił.

Równocześnie pismem z dnia (...) marca 2010 r. I. i A. K. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o zwieszenie postępowania w sprawie z uwagi na trwającą procedurę planistyczną nad m.p.z.p. obszaru w granicach którego zlokalizowana jest działka inwestora. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 101 §1 w związku z art. 124 kpa odmówiło zawieszania postępowania odwoławczego. I. i A. K. wnieśli skargę na to postanowienie, skarga zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Po 712/10. Wyrokiem z dnia 02 lutego 2011 r. tut. Sąd skargę oddalił.

W uzasadnieniu odwołania I. K. i A. K. zakwestionowali powtórzenie w decyzji wyników analizy urbanistycznej oraz załączenie do decyzji mapy tożsamej z mapą załączoną do analizy. Zdaniem skarżących nowa decyzja stanowi powtórzenie wcześniejszej decyzji, którą Kolegium uchyliło. Zdaniem skarżących organ I instancji nie zastosował się do wskazań Kolegium w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie dokonał rzeczowego sprawdzenia spełnienia tego warunku. W aktach sprawy nie ma żadnej wiarygodnej dokumentacji dowodzącej, iż warunek ten został spełniony. Analiza urbanistyczna z dnia (...) grudnia 2010 r. nie wnosi nic nowego do sprawy, a w przedstawionych wynikach analizy wnioski są w części fałszywe, tymczasem organ wydał na tej podstawie swoją decyzję. Zdaniem skarżących przyjęta koncepcja niszczy bliźniaczość obiektu (...) i wprowadza nieład architektoniczny w tej części osiedla. Tymczasem analiza powinna wykazać, że planowana rozbudowa nie zniszczy charakteru zabudowy, charakteru osiedla, nie naruszy konstrukcji obiektu, nie naruszy wspólnego stropodachu i pokrycia dachowego budynku w zabudowie bliźniaczej. Zdaniem skarżących także przyjęta przez analizatora i organ mapa nie odpowiada stanowi faktycznemu, jest nieaktualna, a wytyczony na niej obszar analizowany nie jest owalem i nie obejmuje wszystkich zabudowań. W trakcie analizy nie przeprowadzono żadnej wizji w terenie, nie rozmawiano z sąsiadami i nie sporządzono żadnych dokumentów. Oceniając charakter zabudowy należy rozróżnić bliźniaki monolityczne od rozłącznych, co organ zdaje się zauważać po raz pierwszy ustalając prawidłowo obszar analizowany. Segmenty rozłączne to te, które nie posiadają elementów konstrukcyjnych wspólnych poza balkonowymi, loggiami i tarasowymi ściankami działowymi. Obszar analizowany w istocie nie jest owalem, a prostokątem, a dla celów porównawczych można przyjąć wyłącznie segmenty ul. (...), które tak jak segment pod nr (...) mają charakter monolityczny. Segmenty (...) i (...) jako skrajne nie mogą być brane pod uwagę. W wyniku ustalenia warunków zabudowy dochodzi do zmiany całego obrysu attyki segmentu (...), zmian linii zabudowy z przodu i tyłu budynku o 0,4 m, a w przypadku zabudowy tarasu o 2,1 m – 2,8 m, podniesienia częściowego gabarytu obiektu, zmiany kompozycji bryły przez wprowadzenie zabudowy przestrzennej dwukondygnacyjnej tarasu, przeciążenia fundamentów, zacienienia sąsiedniego budynku. Tymczasem żaden segment z odcinka (...)-(...) nie może być wzorem dla takiego założenia architektonicznego. Segmenty wskazane przez pełnomocnika inwestorski nie są położone w ustawowym sąsiedztwie dla planowanej inwestycji. Tym samym nie jest spełniony wymóg sąsiedztwa. Proponowane rozwiązanie narusza przy tym prawa autorskie projektantów osiedla, które powinny podlegać ochronie. Do odwołania załączono m.in. opinię jednego z architektów osiedla, pismo mgr inż. J. K., projekt poglądowy autorstwa Miejskiej Pracowni Urbanistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji przystąpił do powtórnego rozpatrzenia sprawy, doprowadzając do wyeliminowania błędów, które wystąpienie stanowiło podstawę do uchylenia wcześniejszej wydanej w sprawie decyzji. Z akt sprawy wynika, ze sporna działka znajduje się na terenie dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, tak więc zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Warunki zabudowy ustalane są w oparciu o przepisy u.p.z.p. Przytaczając przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja spełnia warunki określone przepisami prawa materialnego. Ustalenia analizy urbanistycznej i jej wyniki znajdują realizację w treści decyzji. W rozpatrywanym przypadku organ w dniu (...) grudnia 2009 r. sporządził analizę urbanistyczną w postaci tekstowej, wskazał w niej i uwidocznił w części graficznej nieruchomości przyjęte do porównań i analizy i na tej podstawie m.in. określił, ze w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości pozwalające na określenie parametrów dla planowanej przez B. S. inwestycji. Dodatkowo do akt załączono bogatą dokumentację fotograficzną, potwierdzającą ustalenia organu I instancji. Dokumentacja ta pochodzi zarówno od pełnomocnika inwestora, jak i od organu I instancji. Zarówno w analizie tekstowej, jak i w załączniku graficznym organ I instancji wskazał nieruchomości przyjęte do analizy, opisał je i ocenił sposób ich zagospodarowania, porównując przyjęte nieruchomości do planowanej inwestycji. Przytaczając wnioski organu I instancji co do charakteru zabudowy w obszarze analizowanym Kolegium uznało, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy określone zostały wszystkie parametry, pozwalające inwestorowi na ubieganie się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Także załącznik graficzny do wyników analizy jest zgodny z dyspozycją przepisu § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza sporządzona została na załączniku mapowym w skali 1:500, wyznaczono i przyjęto także prawidłowy obszar analizowany. Zdaniem Kolegium w sposób prawidłowy organ I instancji ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez jego uczestników. Stanowisko to Kolegium podzieliło, odnosząc się do tych zarzutów odwołania, które dotyczą naruszenia ładu architektonicznego i możliwości naruszenia konstrukcji budynku w wyniku zaaprobowania koncepcji inwestora. Kolegium wskazało, że w przypadku spełnienia wymogów określonych przepisami prawa organ administracji zobowiązany jest ustalić w drodze decyzji warunki zabudowy.

I. K. i A. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi przytoczyli argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo podnosząc, iż wobec przystąpienia do prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w którego granicach znajduje się działka inwestorski, postępowanie w sprawie powinno zostać zawieszone. Prace nad planem są obecnie zaawansowane, co tym bardziej uzasadnia takie stanowisko, tym bardziej, że istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami przyszłego planu, a ustaleniami wynikającymi z wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podnieśli, że uzasadnienie decyzji Kolegium nie odnosi się do zarzutów podniesionych przez nich w odwołaniu oraz nie zajmuje stanowiska w stosunku do przedłożonych wraz z odwołaniem załącznika 17. Skarżący podnieśli, iż w latach 2006-2007 w budynku będącym przedmiotem postępowania dokonano przeróbek, który to fakt organ powinien uwzględnić oceniając możliwość rozbudowy budynku. Przebudowa ta zniszczy segment skarżących, co w toku postępowania powinno podlegać ocenie eksperta z zakresu budownictwa. Do skargi załączono kserokopie dokumentacji złożonej na etapie postępowania administracyjnego oraz kserokopie pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia (...).09.2010 r.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, iż skarżący ponownie obszernie opisują okoliczności, które nie mają wpływu na wynik sprawy, której przedmiotem było rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W piśmie procesowym z dnia (...) stycznia 2011 r., oznaczonym jako "uzupełnienie skargi" skarżący ponownie zarzucili organom wydanie decyzji w sytuacji, gdy materiał dowodowy był niepełny. Ponownie podnieśli, iż decyzję wydano z pominięciem poczynienia ustaleń na okoliczność stanu technicznego obu segmentów i możliwości rozbudowy segmentu inwestora. Podkreślono brak obliczeń wytrzymałościowych dla zabudowy dwukondygnacyjnej na płycie tarasu i całkiem nowej zabudowy na płycie kanałowej, tymczasem monolityczność segmentów wyklucza planowaną inwestycję. Na powyższą okoliczność powinien zostać przeprowadzony dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Do pisma załączono wyciąg z projektu budowlanego budynku – "Obliczenia statyczne", załączniki do skargi nr III, IV, V, VI.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania – B. S. adwokat J. B. w piśmie procesowym z dnia (...) stycznia 2011 r. wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik wskazał, iż decyzję oparto na prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej, w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, z analizy którego wynika, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony. Także zakres planowanej rozbudowy nie naruszy ładu architektonicznego, a żaden przepis prawa nie nakazuje zachowania monolityczności zabudowy.

Uczestniczka postępowania w piśmie procesowym z dnia (...) lutego 2011 r. ustosunkowała się do zarzutów skarżących podniesionych w uzupełnieniu skargi, a dotyczących prac prowadzonych w latach 2006 i 2007, odrzucając zarzut, jakoby doszło wówczas do wyrządzenia jakichkolwiek szkód w budynku skarżących.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 02 lutego 2011 r. strona skarżąca oraz uczestniczka postępowania podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik skarżących dodatkowo zarzucił naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia występującego na obszarze analizowanym wskaźnika zabudowy, co stanowi naruszenie prawa materialnego.

Pełnomocnicy uczestniczki postępowania podnieśli, iż w wyniku planowanej inwestycji, która dotyczy zabudowy loggi i balkonu, wskaźnik zabudowy terenu zwiększy się zaledwie o 0,86%, co podano w decyzji organu I instancji.

Uczestnik postępowania R. I. wniósł o uwzględnienie skargi, popierając zawarte w niej argumenty. Podniósł, iż w wyniku realizacji planowanej inwestycji ograniczone zostanie nasłonecznienie jego budynku, bowiem dom inwestora jest przesunięty w głąb działki o ok. 3 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz 1270 ze zm.). Analiza przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna.

W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd sposób zabudowy i zagospodarowania danego terenu określony zostaje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który także w rozpatrywanym przypadku stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 jest więc możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Strona skarżąca wywodzi, iż w rozpatrywanym przypadku nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1.

Jak podkreśla się w doktrynie, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (tak: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 m, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja.

W badanym przypadku teren analizowany, zakreślony na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej, załączonej do części tekstowej analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy, spełnia wymogi wskazanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak bowiem wskazuje analiza kopii mapy zasadniczej, obszar analizowany wyznaczony został jako okręg o promieniu 50 m, a więc w odległości większej, aniżeli trzykrotna szerokość frontu tej działki, wynosząca 12 m. Jednocześnie proponowaną przez inwestora zabudowę organ przeanalizował nie tylko w odniesieniu do nieruchomości położonych w granicach tak oznaczonego obszaru, ale również w odniesieniu do zabudowy ulicy (...), stanowiącej bezpośrednie sąsiedztwo wnioskowanego terenu. Na obszarze tym odnotowujemy występowanie budynków w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej oraz szeregowej.

Teren objęty wnioskiem inwestora – działek nr (...) i nr (...) o łącznej powierzchni 348 m2, zabudowany jest budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej (lewy segment), a zabudowa ta wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze.

Wnioskowana inwestycja, polegająca na rozbudowie segmentu przy ul. (...), obejmuje planowaną zabudowę logii od strony ulicy, zabudowę tarasu od strony ogrodu, wysunięcie fragmentu elewacji o 0,4 m na szerokości nie przekraczającej 1/3 szerokości elewacji frontowej oraz na szerokości nie przekraczającej 1/3 szerokości elewacji od strony ogrodu, przy czym wysunięcie to związane jest z planowanym ociepleniem budynku i jego elewacją. W konsekwencji tych zmian wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu zwiększy się o ok. 3,0 m2, co zwiększy istniejącą intensywność zabudowy wnioskowanego terenu o 0,86 %. Dopuszczono podwyższenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – o 0,5 m w stosunku do istniejącej wysokości budynku na szerokości wysuniętych przed istniejące linie zabudowy projektowanych okładzin elewacyjnych. Tak określone parametry inwestycji, uwzględniające wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., pozwalają uznać, że planowana rozbudowa nie naruszy ładu przestrzennego i także wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze. Powyższe jednoznacznie wynika ze sporządzonej w dniu (...) grudnia 2009 r., przez architekta, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydana została decyzja organu I instancji.

Punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji w pierwszej kolejności jest zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym, a nie tylko wzdłuż ul. (...), jak sugerują skarżący w treści pism złożonych do akt sprawy, tak na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" należy bowiem interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Tym samym dla ustalenia, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a więc także do sposobu zagospodarowania działek położonych w całym obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy. W ocenie Sądu odnosząc planowaną rozbudowę do zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulicy (...) także nie sposób uznać, iż w tak zawężonym obszarze realizacja planowanej rozbudowy naruszy zasadę "dobrego sąsiedztwa". Naruszenie tej zasady skarżący w pierwszej kolejności upatrują w przyjętej przez inwestora architektonicznej koncepcji rozbudowy budynku, która zakłada zabudowę logii od strony ulicy i tarasu od strony ogrodu oraz podwyższenie attyki (gzymsu) do 0,5 m na szerokości zastosowanych okładzin elewacyjnych. Odnosząc się do przytoczonej w skardze argumentacji, iż w wyniku realizacji tej koncepcji zostanie naruszona "bliźniaczość" zabudowy w tym rejonie, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1684/07 (dostępnym w Internecie – na stronach internetowych NSA – orzecznictwo), zgodnie z którym pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane w sposób zawężający, tj. taki, który dopuszcza możliwość powstania jedynie obiektów tożsamych lub bliźniaczo podobnych do już istniejących, a pojęcie działki sąsiedniej należy odnosić do nieruchomości położonych wokół tej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, tj. takich, które tworzą pewną urbanistyczną całość. Tożsame stanowisko wyrażono w wyroku NSA 18.04.2007 r. II OSK 657/06 LEX nr 322451 oraz w wyroku z dnia 4.12.2008 r. sygn. akt II OSK 957/08 (niepublikowany). Jak wynika z analizy funkcji przy ul. (...) zlokalizowane są budynki mieszkaniowe jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, mające jednakową wysokość oraz szerokość elewacji frontowych i zbliżoną formę architektoniczną. W dalszym sąsiedztwie przy ul. (...) poszczególne segmenty w tej zabudowie, po wcześniejszej ich modernizacji, różnią się detalami architektonicznymi, stolarką okienną, zabudową wnęk tarasów, kolorem elewacji, rodzajem okładzin elewacyjnych. Powyższe dokumentują liczne zdjęcia, które załączone zostały do akt administracyjnych sprawy i które podlegały ocenie organów obu instancji.

Skarżący podnoszą, iż w wyniku realizacji przyjętej koncepcji rozbudowy budynku dojdzie do zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy terenu działki inwestora. Skarżący jednocześnie stawiają zarzut braku określenia tego wskaźnika w analizie funkcji i w konsekwencji w samej decyzji.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, iż w zależności od rodzaju zabudowy, na zakreślonym obszarze analizowanym odnotowujemy zróżnicowany poziom wskaźników intensywności zabudowy dla poszczególnych działek, w zależności od rodzaju zabudowy na nich istniejącej. Powyższe wynika z analizy map załączonych do analizy oraz do decyzji organu I instancji. Analiza tych map wskazuje, iż wskaźnik ten jest najwyższy w przypadku działek zabudowanych budynkami w zabudowie szeregowej oraz bliźniaczej, niższy w przypadku zabudowy wolnostojącej. Z akt sprawy wynika, iż dla działek w zabudowie bliźniaczej wskaźnik intensywności zabudowy kształtuje się na poziomie od 28% do 39%, a dla działki inwestora wynosi 32%. Średni % zabudowy, wyliczony z uwzględnieniem zabudowy wolnostojącej oraz bliźniaczej, wynosi dla obszaru analizowanego 31,9%. Zwiększenie wskaźnika w wyniku planowanej inwestycji o 0,86% nie spowoduje więc przekroczenia tych skrajnych parametrów, co podano w treści decyzji. Także ze sposobu zredagowania punktu decyzji organu I instancji dotyczącego tej kwestii jednoznacznie wynika, w jakiej wysokości wskaźnik ten został określony dla przedmiotowej działki. Ponadto wskazać należy, iż decyzja organu I instancji składa się z części tekstowej i części graficznej, która stanowi jej integralną jej część. Analiza kopii mapy zasadniczej nie pozwala podzielić zarzutu strony skarżącej, iż organ I instancji nie określił przedmiotowych wskaźników, na mapie tej odnotowano bowiem wskaźniki intensywności zabudowy dotyczące wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym. Stąd w tym zakresie zarzuty skargi uznać należy za chybione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia linii zabudowy obowiązującej dla budynków zlokalizowanych przy ul. (...) wskazać należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W decyzji organu I instancji dopuszczono możliwość wysunięcia fragmentu elewacji o 0,4 m na szerokości nie przekraczającej 1/3 szerokości elewacji frontowej, o grubość okładziny, pomiędzy ścianą szczytową a istniejącą wnęką. W analizowanym obszarze wzdłuż ulicy (...) budynki zlokalizowane są w różnych odległościach od strony ulicy, przy czym budynki inwestora i skarżących posadowione są w dalszej odległości od pasa drogowego, aniżeli sąsiednie budynki bliźniacze, stąd określone w decyzji przesunięcie zabudowy w stronę ulicy nie może zostać uznane za przekroczenie linii zabudowy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż kwestionowane wysunięcie powstanie w wyniku ocieplenia budynku i pokrycia go nową elewacją, które to prace nie wiążą się ze zmianą parametrów konstrukcyjnych budynku.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w tym co do ustaleń stanu faktycznego, jak i oceny materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie to zdaniem Sądu uznać należy za prawidłowe.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, iż również uzasadnienie zaskarżonych decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 §3 kpa. Zarówno w analizie tekstowej, jak i w załączniku graficznym organ I instancji wskazał nieruchomości przyjęte do analizy, opisał je i ocenił sposób ich zagospodarowania, porównując przyjęte nieruchomości do planowanej inwestycji. W sposób prawidłowy ustosunkowano się także do tych zarzutów skarżących, które dotyczą kwestii nie podlegających rozpoznaniu na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a które dotyczyły żądania przeprowadzenia oceny proponowanej inwestycji w aspekcie wytrzymałości konstrukcyjnej budynku obu segmentów. Kwestie te pozostają poza zakresem niniejszego postępowania i mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, z tej przyczyny nie wymagają szczegółowego ustosunkowania się do nich przez Sąd.

W świetle przepisu art. 62 u.p.z.p. nietrafny jest także zarzut dotyczący konieczności zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w związku z procedowaniem nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego obszaru. Kwestia ta w związku z wnioskiem skarżących podlegała rozpatrzeniu przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego tym niemniej wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku wniosek o ustalenie warunków zabudowy wniesiony został w lipcu 2008 r., tymczasem prace nad planem zainicjowane zostały uchwałą Rady Miasta. Wobec upływu terminu 12 miesięcy, o jakim mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji nie mógł więc zawiesić postępowania na podstawie tego przepisu.

W konsekwencji uznać należało, iż rozpatrujące sprawę organy administracji prawidłowo uznały, iż w sprawie spełnione zostały wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, co oznacza, iż prawidłowo ustalono dla niej warunki zabudowy.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

/-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska