Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 145/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komendanta Głównego Policji na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SO/Wa 57/14 wymierzające Komendantowi Głównemu Policji grzywnę za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

M.M. w dniu 2 października 2014 r. (data stempla pocztowego) zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Komendantowi Głównemu Policji, w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), grzywny za nieprzekazanie Sądowi w terminie skargi z dnia 23 lutego 2014 r. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku podał, że przedmiotową skargę wniósł, zgodnie z pouczeniem, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji niezwłocznie po doręczeniu mu zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w związku z nieprzekazaniem skargi przez organ, przesłał do Sądu odpis tej skargi wraz z załącznikami. Zarządzeniem z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt II KO/Wa 240/14 Sąd przesłał odpis w/w skargi do organu, jednocześnie pouczając go o treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Według ustaleń wnioskodawcy do dnia sporządzenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny przedmiotowa skarga wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę nie została przekazana do Sądu. W związku z powyższym wniósł o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnie przewidzianej wysokości.

Odpis wniosku M.M. o wymierzenie grzywny został przesłany Komendantowi Głównemu Policji przy piśmie Sądu z dnia 15 października 2014 r., wraz z wezwaniem do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 7 dni. Wezwanie Sądu doręczono organowi w dniu 20 października 2014 r.

Komendant Główny Policji w dniu 16 października 2014 r. (data stempla pocztowego) nadesłał do Sądu odpowiedź na skargę, jednakże nie przesłał skargi oraz akt administracyjnych przedmiotowej sprawy.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II KO/Wa 240/14 wezwał organ do nadesłania oryginału przedmiotowej skargi oraz akt administracyjnych sprawy.

Komendant Główny Policji w dniu 28 października 2014 r. (data stempla pocztowego) nadesłał do Sądu oryginał skargi wraz z aktami administracyjnymi. Nie ustosunkował się natomiast do wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SO/Wa 57/14 wymierzył Komendantowi Głównemu Policji grzywnę w wysokości 3000 zł za nieprzekazanie Sądowi w terminie skargi M.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Przewidziany w tym przepisie obowiązek terminowego przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Zgodnie bowiem z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco – represyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednak wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156). Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd "może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do jej wymierzenia. Również przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie oraz okres uchybienia, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OZ 278/13; z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OZ 232/13; z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I OZ 68/13, https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd może orzec grzywnę według swego uznania i wymierzyć w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek M.M. o wymierzenie Komendantowi Głównemu Policji grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organ spóźnił się z wypełnieniem ciążącego na nim obowiązku o 198 dni. Skarga M.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], jak wynika z akt sprawy o sygn. II SA/Wa 1939/14, wpłynęła do Komendy Głównej Policji w dniu 7 marca 2014 r., a zatem ostatnim dniem na przekazanie skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, był dzień 7 kwietnia 2014 r. Organ wykonał natomiast ten obowiązek w dniu 28 października 2014 r., tj. ponad 6 miesięcy po upływie trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie wymierzenie grzywny ma przede wszystkim charakter represyjny, bowiem w sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, została przekazana do Sądu ze wskazanym powyżej opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Grzywnę za naruszenie powyższego obowiązku, zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Należy jednak podkreślić, że wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w niedokonaniu czynności. Wniosek o wymierzenie grzywny został złożony w 2014 r., a zatem do ustalenia wysokości grzywny należało zastosować przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. ogłoszone komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. (M. P. z 2014 r., poz. 146). Stosownie do tego obwieszczenia, przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł.

Ustalając wysokość grzywny, Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę fakt, że Komendant Główny Policji nie wyjaśnił przyczyn nieprzekazania w terminie skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, a opóźnienie organu w wykonaniu powyższego obowiązku było znaczne (198 dni). Jednocześnie Sąd uwzględnił okoliczność, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił. Mając powyższe na względzie uznał, że grzywną adekwatną w niniejszym przypadku jest kwota 3000 zł.

Powyższe postanowienie z dnia 12 listopada 2014 r. stało się przedmiotem zażalenia Komendanta Głównego Policji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił naruszenie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu grzywny, względnie orzeczeniu jej w zbyt wysokiej kwocie, nieodpowiadającej jej funkcji represyjno – dyscyplinującej oraz funkcji prewencyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zmianę wysokości grzywny i orzeczenie jej w kwocie minimalnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

M.M. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W świetle natomiast art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

W niniejszej sprawie skarga M.M. nie została przekazana do Sądu w terminie wskazanym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wobec tego uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie wymierzył Komendantowi Głównemu Policji grzywnę. Również wysokość orzeczonej grzywny – wbrew twierdzeniu organu – mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna do okresu zwłoki w przekazaniu skargi. Podkreślić należy, iż organ wykonał obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. dopiero na skutek interwencji Sądu oraz w żaden sposób – pomimo wezwania – nie wyjaśnił powodów tak znacznego opóźnienia w przekazaniu do Sądu skargi M.M., bowiem nie udzielił odpowiedzi na przesłany mu odpis wniosku o wymierzenie grzywny. Wyjaśnienia te zawarł dopiero w zażaleniu, jednakże wskazać należy, iż obowiązek przekazania skargi sądowi spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy – w jego ocenie – przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. przykładowo postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10). Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10). Zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie usunęła uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy. Oznacza to, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.).