Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1669/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013r" l.dz. [...]

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Fundacji

[...] z dnia [...] listopada 2012 r. od decyzji Miejskiego Konserwatora

Zabytków w P. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], znak: [...], nakazującej doprowadzenie parteru budynku szkoły przy ul.

S. [...] w P.: do poprzedniego stanu - przez usunięcie

nowowybudowanej ściany oddzielającej klatką schodową od głównego holu szkolnego

(w części przylegającej do wejścia frontowego), - do jak najlepszego stanu - przez

wstawienie drzwi w wejściu tylnym nawiązujących do stolarki drzwi wejścia głównego w

terminie do 30 września 2013 r. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1

ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z

2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2

k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych

robót i wyznaczył termin wykonania nakazanych robót do [...] grudnia 2013 r., a w

pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne miało następujący przebieg.

Organ pierwszej instancji - Miejski Konserwator Zabytków w P. decyzją z

dnia [...] października 2012 r., wydał wobec Fundacji [...] opisany powyżej

nakaz. Oparty został na wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2012 r. kontroli,

podczas, której stwierdzono wykonanie szeregu robót bez pozwolenia organu

konserwatorskiego. Miejski Konserwator Zabytków po rozpoznaniu całości materiału

dowodowego postanowił zaakceptować skorygowany program prac autorstwa A.

K. i G. C. (druga wersja z [...] września 2012 r.) oraz roboty

wykonane na parterze budynku Gimnazjum przy ul. S. bez pozwolenia

konserwatorskiego, z wyłączeniem realizacji, które wpłynęły zdecydowanie

niekorzystnie na zachowanie chronionych walorów zabytkowego obiektu. Układ

pomieszczeń z holem połączonym z klatką schodową i wejściem głównym stanowi

jeden z najważniejszych elementów kompozycji przestrzennej wnętrza budynku i

charakterystyczną, wyróżniającą cechę architektury szkolnej. Wstawienie pełnej,

murowanej ściany z drzwiami niedostosowanymi do istniejącej, zabytkowej stolarki

drzwiowej w istotny sposób narusza walory historyczne i estetyczne budynku (m. in.

likwiduje naturalne oświetlenie holu przez okna klatek schodowych) oraz zniekształca

jego architekturę. W związku z tym Miejski Konserwator Zabytków nakazał

przywrócenie holu do poprzedniego stanu. Wymiana tylnych drzwi zewnętrznych

również nie uzyskała akceptacji konserwatorskiej, ponieważ nowe, współczesne drzwi

nie pasują do wystroju zabytkowego obiektu i wpływają negatywnie na jego wygląd, tym

bardziej że są widoczne zarówno od wewnątrz, jak i z zewnątrz budynku. W tym

miejscu powinny być wstawione drzwi nawiązujące do zachowanej, oryginalnej stolarki

drzwi głównych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Fundacji [...]. W wyniku

rozpoznania odwołania zapadła opisana na wstępie decyzja organu drugiej instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 36

ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia

wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich,

restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Materialnoprawną podstawą decyzji organu pierwszej instancji jest przepis art. 45 ust. 1

w/w ustawy, zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia

wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i

warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru

prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania architektoniczne lub

podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1, pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki

konserwator zabytków wydaje decyzję: nakazującą przywrócenie zabytku do

poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych

czynności (pkt 1) lub zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego

stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (pkt 2).Kompetencje organu

ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że budynek

szkoły przy ul. S., jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1984 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że bezsporne jest, że przedmiotowe roboty

budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego

konserwatora zabytków. Już tylko powyższa okoliczność uzasadnia wydanie

zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 cyt. ustawy. Odwołująca się nie

podniosła w swoim odwołaniu żadnych okoliczności podważających słuszność

skarżonej decyzji. Natomiast organ pierwszej instancji, w sposób prawidłowy i

wyczerpujący uzasadnił wydane rozstrzygnięcie.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 45 przewiduje dwa

rozłączne warianty decyzyjne. Wybór jednej z tych dwóch ewentualności jest

uzależniony od oceny do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na

wartości zabytku. Natomiast w omawianej decyzji organ konserwatorski zastosował oba

w/w warianty. Uchybienie to nie jest jednak na tyle poważne, aby skutkowało

uchyleniem przedmiotowej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą

decyzję wniosła Fundacja [...] w P., domagając się uchylenia

zaskarżonej decyzji w części nakazującej doprowadzenie parteru budynku szkoły przy

ul. S. w P. do poprzedniego stanu - przez usunięcie nowo

wybudowanej ściany oddzielającej klatkę schodową od głównego holu szkolnego (w

części przylegającej do wejścia frontowego) w terminie do dnia [...] grudnia 2013 r. oraz

uchylenie w tej samej części decyzji nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w

P. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie sygn. [...].

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa, to jest art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i

opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r., które miało wpływ na wynik sprawy,

naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 §

3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto zarzuciła naruszenie interesu

prawnego skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że usunięcie nowo wybudowanej

ściany oddzielającej klatkę schodową od głównego holu szkolnego doprowadzi do

przekształcenia zamkniętego obszaru przedszkola w przestrzeń otwartą. Ponadto

usunięcie przegrody składającej się ze ścianki murowanej z gazobetonu o grubości 18

cm (i nieprzeźroczystych drzwi) spowoduje niebezpieczeństwo kradzieży lub

zniszczenia mienia należącego do przedszkolaków. Likwidacja bariery architektonicznej

oddzielającej hol w części przedszkolnej od klatki schodowej w części szkolnej może

stwarzać również niebezpieczeństwo dla zdrowia dzieci przedszkolnych ze strony

uczniów, uczęszczających do gimnazjum, szczególnie podczas przerw lekcyjnych.

W ocenie skarżącej organ naruszył art. 45 ustawy, poprzez zastosowanie obu

wariantów przewidzianych w tym przepisie, co powinno skutkować uchyleniem decyzji

organu pierwszej instancji.

Skarżąca zarzuciła, że organy przy załatwianiu sprawy nie wzięły pod uwagę ani

interesu społecznego ani słusznego interesu skarżącej, zgodnie z art. 7 k.p.a. W

interesie społecznym leży bowiem, aby dzieci uczęszczające do przedszkola były w

jakikolwiek sposób oddzielone od dużo starszych uczniów uczęszczających do

gimnazjum (względy bezpieczeństwa, harmonijny rozwój przedszkolaków). W ocenie

skarżącej pozostawienie otwartej przestrzeni pomiędzy holem głównym zajmowanym przez przedszkole, a klatką schodową, z której korzystają gimnazjaliści pozostaje w

sprzeczności także ze słusznym interesem skarżącej. Skarżąca wywodziła, że organy

nie wzięły pod uwagę okoliczności, że rozebranie przegrody z gazobetonu i wstawienie

przegrody szklanej w czasie roku szkolnego może dezorganizować pracę zarówno

szkoły, jak i przedszkola, a prowadzone prace mogą negatywnie wpływać na

samopoczucie gimnazjalistów i przedszkolaków. Najlepszym czasem dla wykonywania

tego typu prac byłby okres wakacji letnich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej

prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1

ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002

r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod

względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów

obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca

ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

W sprawie, rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo wskazanych i omówionych

przepisach prawa. W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i

opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) opieka na zabytkiem ma

charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny

dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do

rejestru zabytków nakłada zatem na właścicieli lub użytkowników obowiązek

przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez

ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Rola dysponenta zabytku

sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego

utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla

dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek

przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy

zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia

sygnalizuje przepis art. 140 k.c. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 48/09, Lex 550267).

Jak niewątpliwie wynika z akt sprawy budynek szkoły powszechnej - obecnie

Gimnazjum nr 61 przy ul. S. został wpisany do rejestru zabytków

miasta P. pod numerem [...] decyzją z dnia z dnia [...] października 1984 r.

Budynek zatem objęty jest ochroną konserwatorską i podlega przepisom ustawy z dnia

23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Kultury i

Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. I.dz. [...]

oraz poprzedzająca ją decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia

[...] października 2012 r. w zaskarżonej części - w zakresie nakazującym doprowadzenie

parteru budynku szkoły przy ul. S. w P. do poprzedniego stanu

- przez usunięcie nowo wybudowanej ściany oddzielającej klatkę schodową od

głównego holu szkolnego - w terminie do [...] grudnia 2013 r.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 45

ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika, że w

przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków

lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano

przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty

budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o

których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje

decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie

terenu, określając termin wykonania tych czynności.

Podkreślenia wymaga, że art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy zobowiązuje organ do

wydania określonej decyzji po spełnieniu określonych przesłanek, a ustawodawca nie

pozostawił w tym zakresie organowi żadnej możliwości odstąpienia od wydania decyzji

nakazowej, której celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem (świadczy o tym

użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje", a nie "może wydać"). Innymi słowy, w

przypadku realizacji przesłanek z ww. przepisu organ ma bezwzględny obowiązek

wydania decyzji z art. 45 ww. ustawy (organ nie dysponuje tzw. "luzem" decyzyjnym), a

taka decyzja ma charakter związany. Oznacza to również, że w przypadku zaistnienia

przesłanek z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ nie

może odstąpić od nałożenia nakazów wyrażonych w tym przepisie, kierując się li tylko

interesem społecznym i/lub słusznym interesem strony, na które w przedmiotowej

sprawie powołuje się skarżąca. Uznaniu administracyjnemu podlega jedynie określenie

przez organ terminu na wykonanie nałożonego nakazu.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zwróciła się do Miejskiego Konserwatora

Zabytków w P. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na adaptację pomieszczeń

parteru budynku Gimnazjum nr [...] przy ul. S. na potrzeby przedszkola.

Następnie organ poinformował skarżącego, że ze względu na ochronę układu

przestrzennego wnętrza zabytkowego budynku ewentualna przegroda na parterze

oddzielająca części budynku użytkowane przez gimnazjum i przedszkole powinna być

przezroczysta i neutralna w formie. W trakcie postępowania nie nastąpiło uzgodnienie

programu m.in. w zakresie postawienia ścianek murowanych z gazobetonu o grubości

18 cm. Następnie, w wyniku przeprowadzonej w budynku w dniu [...] września 2012 r.

kontroli stwierdzono, że prace budowlane zostały wykonane, a od września na parterze

budynku funkcjonuje przedszkole, w wyniku czego organ uznał, że prowadzenie

postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jest

bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...] września 2012 r. umorzył to postępowanie.

Wskazać należy, że większość samowolnie wykonanych prac uzyskała

akceptację konserwatorską (o co w protokole kontroli wniosła skarżąca), natomiast

wstawienie pełnej murowanej ściany z drzwiami niedostosowanymi do istniejącej,

zabytkowej stolarki drzwiowej, która w istotny sposób narusza walory historyczne i

estetyczne budynku (m.in. likwiduje naturalne oświetlenie holu przez okna klatek

schodowych) oraz zniekształca jego architekturę takiej akceptacji nie uzyskała.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, układ pomieszczeń z

holem połączonym z klatką schodową i wejściem głównym stanowi jeden z

najważniejszych elementów kompozycji przestrzennej wnętrza budynku i

charakterystyczną, wyróżniającą cechę architektury szkolnej. Niewątpliwe zatem

wykonane prace wpłynęły niekorzystnie na zachowanie chronionych walorów

zabytkowego obiektu. W konsekwencji, skoro skarżąca samowolnie wstawiła murowaną

przegrodę na parterze budynku wraz z drzwiami niedostosowanymi do zabytkowej

stolarki drzwiowej już istniejącej w budynku, jako prawidłowe należało ocenić

stanowisko organów, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt

1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie nałożono

obowiązek usunięcia wybudowanej ściany oddzielającej klatkę schodową od głównego

holu szkolnego (w części przylegającej do wejścia frontowego) celem przywrócenia do

poprzedniego stanu. Nie mogło być też skutecznie kwestionowane to, że przed

wykonaniem ww. prac skarżąca winna uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Taki

obowiązek wynika wprost z treści art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i

opiece nad zabytkami. Bez znaczenia pozostaje także, podnoszona przez skarżącą

okoliczność, że deklarowała wymianę postawionej murowanej ściany na szklaną

przegrodę, czy też zamieszczenie fototapety oddającej charakter korytarza.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania,

ze organy prawidłowo zastosowały się do reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i 77 §

1 k.p.a., jak również nie uchybiły art. 107 § 3 k.p.a. i przeprowadziły postępowanie

wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę

materialnoprawną z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zatem zarzuty naruszenia ww.

przepisów należało uznać za bezzasadne.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak

w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).