Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2632/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi~Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par 4; art. 156 par 1 pk 2; art. 24 par 1 pkt 5; art. 127 par 3; art. 107; art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 207 ust. 11
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "[...]" Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. (znak [...]) o zwrocie kwoty zaliczki przekazanej w celu realizacji projektu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi ,, [...]" Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwany dalej skarżącym) jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2012 znak: [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] o zwrocie środków zaliczki przekazanych w celu realizacji projektu nr [...] pn. "[...]", przez "[...]" Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] .

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie fatycznym.

W dniu [...] marca 2010 r. została podpisana umowa o dofinansowanie nr [...] pomiędzy Instytucją Wdrażającą Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (IW CSIOZ) a "[...]" Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej [...] . w celu realizacji projektu pn. "[...]. W ramach niniejszej umowy Beneficjentowi przekazano w dniu 9 kwietnia 2010 r. środki zaliczki w wysokości 6 978 343,76 zł.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Dyrektor Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia po stwierdzeniu licznych nieprawidłowości m.in. rozliczenie zaliczki wydatkami poniesionymi przed jej otrzymaniem, deklarowanie we wniosku o płatność kosztów niezgodnych z zakresem projektu nakazał zwrot środków zaliczki przekazanych w celu realizacji ww. projektu.

Skarżący nie odwołał się od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący złożył do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 znak: [...] Minister Rozwoju Regionalnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2012 r. znak: [...].

Organ rozpoznający przedmiotowy wniosek uznał za bezzasadny zarzut skarżącego naruszenia przepisów o właściwości poprzez wydanie Decyzji CSIOZ przez organ nieuprawniony - Dyrektora CSIOZ. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą ustawową orzekania w sprawie przez Dyrektora CSIOZ był art. 207 ust. 11 ustawy o finansach publicznych (zwana dalej ufp) w powiązaniu z łańcuchem porozumień, na mocy których, zgodnie z ww. przepisem, Dyrektor CSIOZ uzyskał kompetencje do wydawania, jako Instytucja Wdrażająca w priorytecie XII Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dalej "POliŚ"), decyzji o zwrocie środków.

W opinii organu bezzasadny był również zarzut naruszenia przy wydawaniu decyzji art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego (zwany dalej Kpa), ze względu na fakt, że przepis ten dotyczy sygnowania decyzji administracyjnych przez upoważnionego pracownika organu, a nie ich podpisywania przez sam organ (osobę sprawującą funkcję piastuna organu). Organ nie uwzględnił również rozumowania skarżącego, zgodnie z którym uchybienie art. 77 § 1 Kpa przez Dyrektora CSIOZ dotyczące niektórych okoliczności faktycznych dotyczących skarżącego może być uznane za naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.

Stanowisko takie wynikało z założenia, że naruszenie reguł postępowania wyjaśniającego jedynie wyjątkowo może być uznane za przyczynę stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa".

Jednocześnie organ wyjaśnił, że zarzucane Dyrektorowi CSIOZ pominięcie niektórych okoliczności faktycznych dotyczyło innych okoliczności, niż te, które były rzeczywistą podstawą wydania decyzji o zwrocie środków zaliczki.

Organ stanął również na stanowisku, że nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji CSIOZ naruszenia art. 61 § 4 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa ze względu na brak wpływu tych naruszeń na losy prowadzonego przez Dyrektora CSIOZ postępowania w sprawie zwrotu środków. Przyjęcie takiego poglądu miało swoje uzasadnienie w specyfice prowadzonego postępowania, w którym wcześniej prowadzono w stosunku do skarżącego i z jego udziałem postępowania kontrolne oraz kierowano wezwania określające podlegające zwrotowi kwoty, co łącznie umożliwiło skarżącemu uzyskiwanie wiadomości o zarzucanych mu naruszeniach.

Odnosząc się do naruszenia prawa, dotyczącego przepisów art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które miałyby polegać na nieprzedłużeniu terminu na rozliczenie zaliczki wobec choroby członka zarządu, organ wskazał, że ta okoliczność nie była istotna z punktu widzenia badania przesłanek zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 1 ufp, a ponadto skarżący nie był pozbawiony możliwości wykonywania swoich obowiązków związanych z realizacją umowy o dofinansowanie ze względu na ustanowienie pełnomocnika do spraw Projektu.

Minister Rozwoju Regionalnego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżącego decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia z dnia [...] sierpnia 2012 znak: [...].

Organ rozpatrując sprawę odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Organ podniósł, iż nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia przez CSIOZ art. 268a Kpa ponieważ dotyczy on sygnowania decyzji administracyjnych przez upoważnionego pracownika organu, a nie ich podpisywania przez sam organ (osobę sprawującą funkcję piastuna organu). Organ wyjaśnił, że fakt istnienia w niniejszej sprawie relacji nadzoru i podległości pomiędzy Ministrem Zdrowia a CSIOZ nie zmienia w żadnym wypadku konkluzji o tym, że Dyrektor CSIOZ jako osoba reprezentującą jednostkę organizacyjną, jaką jest CSIOZ, wykonuje funkcje tej jednostki, w tym funkcje organu administracyjnego na podstawie odpowiednich porozumień załączając szczegółowe wyliczenie w tym zakresie w Decyzji MRR samodzielnie. Wskazał, że wynika to wprost ze Statutu jednostki (§ 3 ust. 1 załącznika nr 1 do zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia.

Podkreślił, że wskazana relacja "nadzoru i podległości" nie może być przy tym traktowana, choćby już ze względów stricte literalnych równoważnie z relacją "kierowania", o której mowa w art. 268a Kpa. Jednostką kierowaną w ww. rozumieniu jest dla Ministra Zdrowia Ministerstwo Zdrowia (por. art. 39 ust. 1 - 6 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów; tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 392), a nie CSIOZ, w stosunku do którego Minister Zdrowia dokonuje, zgodnie z § 3 ust. 2 Statutu CSIOZ, jedynie aktu powołania (odwołania) jej Dyrektora.

Organ wyjaśnił również, że Dyrektor CSIOZ nie jest pracownikiem Ministerstwa Zdrowia, pozostając w zatrudnieniu w CSIOZ. Tym samym nie można w stosunku do relacji istniejącej pomiędzy Dyrektorem CSIOZ a Ministrem Zdrowia przyjmować istnienia relacji "kierowania", także ze względu na jednoznaczną treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), zgodnie z którym relacja "kierownictwa" jest właściwa dla stosunku prawnego istniejącego pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Do takiej relacji odwołuje się również art. 268a Kpa mówiąc o "pracowniku kierowanej jednostki organizacyjnej".

Organ zauważył, że skarżący błędnie przedstawia treść uzasadnienia Decyzji MRR zarzucając organowi przyjęcie poglądu, że "naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym nie może mieć charakteru rażącego" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Organ przytoczył fragment uzasadnienia I instancji, który wyraźnie wskazuje na brak podstaw do postawienia takiego zarzutu: "Naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym (formalnym) wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominiecie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. Jako przykład w doktrynie z reguły podawany jest ustawowy wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1803/09; Lex 746803). Z dalszej treści tego uzasadnienia również wynika, że w określonych przypadkach (wyjątkowych) naruszenie prawa formalnego może być podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Cytat: "Oceniając w tym kontekście zarzucane przez stronę uchybienie formalne polegające na nie uwzględnieniu pewnej części stanu faktycznego przez organ orzekający można zauważyć, że co do zasady uchybienie tego rodzaju nie może być postrzegane jako "rażące naruszenie prawa"." Pogląd ten organ podtrzymał także w zaskarżonej decyzji.

Przytoczył również stanowisko NSA, że naruszenie prawa proceduralnego może dać podstawę do stwierdzenia nieważności tylko wtedy, gdy ma charakter rażący i niewątpliwie wpływa na wynik postępowania: "Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można byłoby zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo." (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06; Lex 377245).

Odnosząc się do dalszych zrzutów organ stwierdził, iż skarżący w sposób wybiórczy przedstawia argumentację organu formułując na tej podstawie zarzuty.

Organ podniósł, iż wbrew treści zarzutu skarżącego nie twierdził w uzasadnieniu decyzji, że "nieuwzględnienie pewnej części stanu faktycznego nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa".

Organ stwierdził, że zarzucane uchybienia formalne polegające na nie uwzględnieniu pewnej części stanu faktycznego przez organ orzekający można zauważyć, jednakże co do zasady uchybienie tego rodzaju nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa.

Podniósł też, że w określonych (wyjątkowych) przypadkach pominięcie części stanu faktycznego może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Tak jak ma to miejsce w odniesieniu do wszystkich naruszeń prawa proceduralnego naruszenia tego typu mogą być przy tym podstawą stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jedynie wtedy, gdy wpłynęły w sposób niewątpliwy na wynik postępowania.

W opinii organu, w postępowaniu "nieważnościowym" jedynie wykazanie takiego wpływu w sposób niewątpliwy i pewny może być podstawą ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie rażącego naruszenia prawa formalnego. Pomimo wystąpienia pewnych naruszeń prawa proceduralnego w postępowaniu przed CSIOZ wpływu takiego organ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie dostrzegł. Organ podniósł że wpływu takiego nie wykazał również na żadnym etapie postępowania skarżący.

Organ wyjaśnił również, że postawiony skarżącemu zarzut skompilowania wyciągów bankowych, od którego CSIOZ po wydaniu decyzji odstąpiło w informacji pokontrolnej z dnia [...] marca 2012 r. (znak: [...]) nie był elementem istotnym stanu faktycznego sprawy.

Podkreślił, że niewyjaśniona w chwili wydania decyzji ww. okoliczność nie była w ogóle elementem stanu faktycznego istotnym dla podjętego rozstrzygnięcia ponieważ decyzja została wydana w sytuacji, w której CSIOZ posiadało już niezbędną wiedzę o sposobie realizacji Projektu, który uzasadniał żądanie zwrotu.

Organ wyjaśnił, że badanie prawidłowości ww. wyciągów bankowych miało jedynie znaczenie w kontekście podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 297 § 1 Kodeksu karnego, co nie miało jednak wpływu na treść Decyzji CSIOZ (wyjaśnienia CSIOZ z dnia [...] marca 2012 r.; znak [...]).

Natomiast Dyrektor CSIOZ w uzasadnieniu decyzji wprost wskazał na przesłankę żądania zwrotu, tj. nierozliczenie zaliczki, zgodnie z § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie, w terminie 6 miesięcy, tj. do dnia 9 października 2010 r.

Zdaniem organu nadzorczego dyrektor CSIOZ oparł swoje rozstrzygnięcie na analizie całokształtu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów wskazując w uzasadnieniu decyzji konkretną i prawdziwą przyczynę uzasadniającą żądanie zwrotu środków. Wskazał przy tym, że nawet gdyby takie stanowisko MRR było obarczone błędem, błąd ten nie miałby wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji MRR z tego względu, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji CSIOZ tego elementu stanu faktycznego nie mogłoby zostać uznane za naruszenie prawa proceduralnego, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji CSIOZ. Zdaniem organu uchybienie to bowiem nie podważa w żaden sposób słuszności decyzji CSIOZ opartej na innych, niewątpliwie prawdziwych przesłankach faktycznych.

Odnosząc się do dalszych zarzutów organ wskazał, iż w żadnym miejscu decyzji I-instancyjnej nie pojawiło się stwierdzenie, że pełnomocnictwo z dnia 28 listopada 2008 r. mogłoby być podstawą do składania przez pełnomocnika Projektu J. K. w imieniu skarżącego oświadczeń woli w jakimkolwiek (dowolnie szerokim) zakresie. Organ podkreślił, że omawiane pełnomocnictwo miało rzeczywiście charakter pełnomocnictwa rodzajowego upoważniającego do działania "w związku z realizacją Projektu" przy czym, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, nie było ono zawężone do dwóch wymienionych tam rodzajów czynności (na co wskazuje użycie w nim sformułowania "w szczególności", po którym następuje odpowiednie wyliczenie), a miało charakter szeroki związany z realizacją Projektu w ogóle. Obejmowało przy tym uprawnienie do składania oświadczeń woli w imieniu skarżącego, o czym świadczy w szczególności wskazanie w jego treści, że obejmuje uprawnienie do "podpisania innych niezbędnych dokumentów związanych z poprawnym przygotowaniem oraz realizacją Projektu".

Zdaniem organu pełnomocnik Projektu mógł realizować w imieniu skarżącego Projekt, także pomimo faktu choroby, który mógł wpływać na możliwość działania w imieniu skarżącego jedynego członka jego zarządu M.K.

Organ podkreślił, że zgodnie z umową o dofinansowanie rozliczenie zaliczki powinno było nastąpić, co do zasady, w okresie od 9 kwietnia 2009 r. do 9 października 2009 r. W tym okresie, a także w następnych miesiącach (do 4 lutego 2010 r.) nic nie stało na przeszkodzie realizacji Projektu przez członka zarządu skarżącego.

Organ odwoławczy zauważył, że okoliczność choroby, nawet na tle neurologicznym, w żaden sposób nie dowodzi braku zdolności (poczytalności) do ważnego składania oświadczeń woli przez członka zarządu skarżącego.

Wskazał, iż to na skarżącym ciążył obowiązek ewentualnego wykazania takiego stanu rzeczy skoro wskazuje to jako przyczynę niedochowania swoich obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie. Zdaniem organu nie wystarczą w takim wypadku ogólnikowe domysły pełnomocnika skarżącego, o tym, że możliwe było, że ww. członek zarządu nie był na tyle poczytalny, żeby móc składać oświadczenia woli w imieniu skarżącego.

Organ podkreślił, że okoliczność choroby członka zarządu skarżącego nie jest elementem istotnym z punktu widzenia badania przesłanek zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 1 ufp. W związku z powyższym prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie było więc z punktu widzenia wydania decyzji zbędne.

Organ zauważył, że informacja o chorobie członka została ujawniona przez pełnomocnika skarżącego dopiero przy okazji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast w trakcie realizacji Projektu oraz w toku kontroli, którym poddawany był skarżący okoliczność ta nie była w ogóle podnoszona jako okoliczność, z której wynikać miałaby niemożność prawidłowego rozliczenia Projektu przez skarżącego.

Organ podniósł, że w żadnym miejscu uzasadnienia decyzji I instancji nie znajduje się stwierdzenie o tym, że "Dyrektor CSIOZ mógł na zasadzie dobrowolności odstąpić od powiadomienia Strony o wszczęciu postępowania".

Organ podkreślił, że w uzasadnieniu tym wprost wskazano, że niewątpliwie naruszenie przez CSIOZ obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 Kpa było naruszeniem reguł prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu środków. Jednocześnie uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik prowadzonego postępowania z tego względu, że skarżący o zakresie dochodzonych od niego kwot oraz podstawach ich dochodzenia wiedział już na podstawie otrzymywanych wezwań i innych pism, w tym pism, które otrzymywał w toku postępowania kontrolnego.

Organ podniósł, iż skarżący nie wykazał, że powyższe naruszenie miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Podkreślono, iż pełnomocnik skarżącego pomimo istnienia ku temu sposobności w postępowaniu prowadzonym przez MRR (w obu jego stadiach) nie przedstawił żadnego konkretnego dowodu, ani nie wskazał żadnej istotnej konsekwencji wypływającej z faktu naruszenia art. 61 § 4 Kpa, które wpłynęłyby na rozstrzygnięcie CSIOZ.

Zdaniem organu odwoławczego uchybienie organu dotyczącego niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie również nie miało wpływu na wynik postępowania, ponieważ materiał dowodowy w sprawie składał się z pism kierowanych przez CSIOZ do skarżącego (w szczególności wezwań) oraz własnych pism skarżącego (wniosków o płatność, wyjaśnień, informacji czy wniosków o prolongatę terminu na rozliczenie zaliczki). Materiał ten był znany zarówno organowi, jak i skarżącemu.

Wskazano, iż materiał dowodowy był również gromadzony przez CSIOZ, a także Ministerstwo Zdrowia, w toku prowadzonych kontroli przy udziale skarżącego, który uczestniczył przy tym w prowadzonych postępowaniach kontrolnych i miał zawsze możliwość odniesienia się do ich wyników.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła ,, [...]" Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 140 Kpa ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2) art. 10 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ze względu na naruszenie zasady wysłuchania stron poprzez uznanie, że niezawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie jest drobnym uchybieniem, nieuzasadniającym stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie;

3) art. 61 §4 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ze względu na uznanie, że niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania dotyczącego zwrotu środków zaliczki jest drobnym uchybieniem, nieuzasadniającym stwierdzenia nieważności decyzji;

4) art. 268a Kpa w zw. z art 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, ponieważ dotyczy sygnowania decyzji administracyjnych przez upoważnionego pracownika organu a nie ich podpisywania przez sam organ, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, który stanowi że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, podczas gdy Dyrektor CSIOZ jest pracownikiem kierowanej przeż Ministra Zdrowia jednostki organizacyjnej, załatwiającej sprawy w jego imieniu i w ustalonym zakresie, co oznacza że art. 268a Kpa znajduje zastosowanie w sprawie i tym samym decyzja o zwrocie została wydana w okolicznościach sprawy bez upoważnienia, czyli w efekcie decyzja o zwrocie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

5) art. 77 §1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ze względu na jego błędną wykładnię, poprzez uznanie, że tylko niemożliwe do zaakceptowania ze względu na stopień i skutki naruszenie przepisów o charakterze materialnym przy wydawaniu orzeczenia administracyjnego może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, a naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie i jasno wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym, podczas gdy przepis ten nie rozróżnia naruszeń prawa materialnego i procesowego jako potencjalnej przesłanki do uznania, że doszło przy wydaniu decyzji o zwrocie do rażącego naruszenia prawa:

6) art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą uznaniem że okoliczność faktyczna - zarzut skompilowania przedstawionych przez skarżącego wyciągów bankowych z kilku dokumentów, wskazany w piśmie Dyrektora CSIOZ z dnia [...] lutego 2012 r. nie był elementem stanu faktycznego istotnego dla podjęcia rozstrzygnięcia - decyzji o zwrocie, wydanej przez Dyrektora CSIOZ; oraz poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkujące uznaniem za nie udowodnioną okoliczność, że pełnomocnik zarządu umocowany na podstawie pełnomocnictwa rodzajowego do wykonywania dwóch rodzajów czynności, w okresie choroby prezesa zarządu nie mógł składać oświadczenia woli za Beneficjenta - stronę, a tym samym prawidłowo realizować Projekt;

7) art. 107 Kpa w zw. z art 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie uwzględnienie pewnej części stanu faktycznego przez organ orzekający nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa;

8) art. 24 § 1 pkt 5 Kpa oraz art. 8 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa ze względu na wysokie prawdopodobieństwo iż zaskarżona decyzja, pomimo faktu podpisania przez inną osobę, została wydana w toku postępowania prowadzonego przez tego samego pracownika co w I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m. in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy.

Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy.

Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).

Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, co następuje.

W zaskarżonej decyzji organ, ponownie rozpatrzył całość zebranego materiału dowodowego i na jego podstawie ponownie rozstrzygnął sprawę. Organ wykazał w uzasadnieniu prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji CSIOZ z dnia [...] kwietnia 2012 r. i w związku z powyższym nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.

Należy podkreślić, że niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania dotyczącego zwrotu zaliczki oraz niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji o zwrocie stanowią uchybienie regułom postępowania administracyjnego jednakże uchybienia te nie miały żadnego wpływu na wynik prowadzonego postępowania, a w konsekwencji nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W niniejszej sprawie nie miał zastosowania również art. 268a Kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Należy wyjaśnić, że dyrektor CSIOZ jako osoba reprezentująca jednostkę organizacyjną, jaką jest CSIOZ, wykonuje funkcje tej jednostki, w tym funkcje organu administracyjnego na podstawie odpowiednich porozumień kompetencyjnych, samodzielnie. Wynika to wprost ze statutu tej jednostki (§ 3 ust. 1 załącznika nr 1 do zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia ). Wyżej wskazana relacja "nadzoru i podległości" nie może być przy tym traktowana, choćby już ze względów stricte literalnych równoważnie z relacją "kierowania", o której mowa w art. 268a Kpa.

Wskazać należy, iż podstawą do wydania decyzji o zwrocie jest art. 207 ust. 11 ufp, zgodnie z którym instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca może, na podstawie porozumienia lub umowy, o których mowa w art. 27 i art. 32 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, upoważnić instytucję wdrażającą, będącą jednostką sektora finansów publicznych, do wydawania decyzji, o której mowa w ust. 9.

Na tej podstawie, w drodze Porozumienia z dnia 22 października 2007 r. w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego "Infrastruktura i Środowisko" dla priorytetu XII - "Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia" z późniejszymi aneksami, Minister Zdrowia zgodnie z § 7 ust. 4 punkt 11 przekazał kompetencję do wydawania w pierwszej instancji decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Dodatkowo ww. Porozumieniu Minister Zdrowia wprost wskazał, że przekazanie przez Instytucję Pośredniczącą Instytucji Wdrażającej kompetencji do wydawania decyzji o zwrocie środków stanowi upoważnienie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ufp. Dyrektor CSIOZ wydając decyzje o zwrocie środków, na podstawie ww. porozumień międzyinstytucjonalnych (szczegółowe wyliczenie w tym zakresie zostało zawarte w Decyzji MRR) działał zgodnie z prawem ponieważ posiadał samodzielną legitymację do wydania decyzji w pierwszej instancji.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że uchybienie formalne polegające na nie uwzględnieniu pewnej części stanu faktycznego przez organ orzekający co do zasady nie może być postrzegane jako "rażące naruszenie prawa". Podkreślić należy naruszenie prawa na które powołuje się wnioskodawca musi mieć bezpośredni wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie taki przypadek nie wystąpił.

Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą uznaniem, że okoliczność faktyczna - zarzut skompilowania przedstawionych przez skarżącego wyciągów bankowych z kilku dokumentów, wskazany w piśmie Dyrektora CSIOZ z dnia [...] lutego 2012 r. nie był elementem stanu faktycznego istotnego dla podjęcia rozstrzygnięcia jest chybiony.

Należy zauważyć, iż organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na analizie całokształtu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji konkretną przyczynę uzasadniającą żądanie zwrotu środków, wobec czego prawidłowe było stanowisko organu II instancji, że zarzut ,,skompilowania przez skarżącego wyciągów bankowych" nie był elementem istotnym stanu faktycznego sprawy dotyczącej zwrotu środków. Wyjaśnić należy, iż decyzja o zwrocie środków została oparta na innych, niż wyżej wymieniona, okolicznościach faktycznych.

Organ oprał swoją decyzję w oparciu o wiedzę o sposobie realizacji Projektu, który uzasadniał żądanie zwrotu. Wobec czego niewyjaśniona w chwili wydania decyzji ww. okoliczność nie była elementem stanu faktycznego istotnym dla podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego skutkującej, zdaniem skarżącego, uznaniem za nie udowodnioną okoliczność, że pełnomocnik zarządu umocowany na podstawie pełnomocnictwa rodzajowego do wykonywania dwóch rodzajów czynności, w okresie choroby prezesa zarządu nie mógł składać oświadczeń woli w imieniu skarżącego, a tym samym prawidłowo realizować projekt, należy stwierdzić, iż nie ma on podstaw.

Należy wskazać, iż pełnomocnik mógł realizować w imieniu skarżącego Projekt, także pomimo faktu choroby, który mógł wpływać na możliwość działania w imieniu skarżącego jedynego członka zarządu M. K..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 Kpa w zw. z art 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie uwzględnienie pewnej części stanu faktycznego przez organ orzekający nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa należy stwierdzić, że co do zasady uchybienie tego rodzaju nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa.

Wskazać należy, że tylko w wyjątkowych przypadkach pominięcie części stanu faktycznego może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Tak jak ma to miejsce w odniesieniu do wszystkich naruszeń prawa proceduralnego naruszenia tego typu mogą być przy tym podstawą stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jedynie wtedy, gdy wpłynęły w sposób niewątpliwy na wynik postępowania.

W niniejszej sprawie nie miał również zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.

Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 Kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji, a w konsekwencji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a więc w przypadku Ministra może to być osoba upoważniona przez niego do wydawania decyzji w tego rodzaju sprawach (zob. wyrok NSA z 22 listopada 1999 r., II SA 699/99, LEX nr 46260; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt. I OSK 1001/11 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W niniejszym postępowaniu decyzje w I i II instancji podpisywali odpowiednio Minister Rozwoju Regionalnego – E. B. oraz w imieniu Ministra Rozwoju Regionalnego Dyrektor Departamentu Wsparcia Programów Infrastrukturalnych – M. M. na podstawie odpowiedniego upoważnienia.

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż decyzję obu instancji zostały podpisane przez osoby uprawnione.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i decyzjach organów administracji, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 tekst jednolity ze zm.) orzekł jak w sentencji.