Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1430/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 14, 17, 19, 20
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 530/13 w sprawie ze skargi M. K., S. K. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 530/13, uwzględniając skargi M. K., S. K. oraz [...] sp. z o.o. w [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] wnieśli M. K., S. K. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] . Skargi tych podmiotów Sąd, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

M. K. oraz S. K. w tożsamych skargach wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając:

1) istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, tj. art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez wykładanie projektu miejscowego planu do publicznego wglądu tylko przez 2 godziny dziennie, co nie pozwoliło zapoznać się z planem dużej liczbie mieszkańców,

2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, tj. art. 17 punkt 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie uwag, o których mowa w punkcie 11 w/w ustawy, a dotyczących:

a) wykładania planu do publicznego wglądu tylko przez 2 godziny dziennie. Stwierdzenie, że pisma mieszkańców nie stanowią uwag pojawiło się tylko w załączniku nr 2 do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. "Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag wniesionych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu mpzp". Te same uwagi wnosili mieszkańcy w odniesieniu do projektu samego planu. W załączniku nr 1 do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. ani nie wymieniono ani nie ustosunkowano się do w/w uwag. Projekt planu i Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko są osobnymi dokumentami.

b) M. K. wskazała nadto na nierozpatrzenie uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. dotyczących aneksu do prognozy oddziaływania na środowisko z maja 2012 r. wymienionych w piśmie Stowarzyszenia Zwykłego [...] z dnia 8 września 2012 r. złożonego w dniu 10 września 2012 r. w Urzędzie Miasta[...] . W załączniku nr 2 do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nie uwzględniono żadnych uwag Stowarzyszenia [...] do aneksu do Prognozy Oddziaływania na Środowisko. Nie należy mylić z uwagami wniesionymi przez inne stowarzyszenie [...]

c) wiele uwag z pism mieszkańców i stowarzyszeń nie zostało rozpatrzonych;

d) w rezultacie należy uznać, że Prezydent Miasta [...] nie rozpatrzył wszystkich wniesionych uwag do samego projektu mpzp, co jest sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3) istotne naruszenie trybu sporządzania planu poprzez zmianę obszaru uchwalanego planu, bez zmiany uchwały Rady Gminy i włączenie w 2012 roku podczas ostatniego wyłożenia projektu planu w dniach 6 sierpnia 2012 – 4 września 2012, terenów zamkniętych kolejowych (uprzednio wyłączonych z planu), tj. art. 14 punkt 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4) istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie nierzetelnie prognozy oddziaływania na środowisko wraz z nierzetelnie sporządzonymi aneksami;

5) istotne naruszenie przepisów o ochronie zabytków poprzez nieuwzględnienie i brak chęci wyjaśnienia obszaru i szczegółów związanych z istnieniem na terenie [...] hitlerowskiego obozu zagłady[...] , będącego filią hitlerowskiego obozu koncentracyjnego [...] (mimo postanowień w Studium [...] o konieczności uwzględniania terenu obozu [...] - obóz [...] miał też filie, Studium mówi ogólnie o obozie[...] );

6) istotne naruszenie przepisów Prawa wodnego poprzez niewrysowanie w planie cieków wodnych istniejących;

7) istotne naruszenie przepisów o ochronie środowiska poprzez umożliwienie rozbudowy sortowni śmieci na terenie zalewowym w sposób sprzeczny ze Studium dla Miasta[...] ;

8) istotne naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagającego stwierdzenia, że plan nie narusza ustaleń Studium;

9) istotne naruszenie trybu uchwalenia planu poprzez całkowity brak dyskusji na Radzie Miasta przy uchwalaniu ostatecznej wersji planu, mimo tak wielu uwag mieszkańców.

Dodatkowo w piśmie z dnia 29 lipca 2013 r. M. K. podtrzymała dotychczasowe stanowisko wskazując, że:

- składała do organu pismo z dnia 4 września 2012 r. o braku możliwości zapoznania się z projektem planu w czasie jego wyłożenia w godzinach pracy urzędu,

- nie można pomijać uwag złożonych do prognozy oddziaływania na środowisko, lecz traktować tak jak uwagi do planu,

- procedury planistycznej nie można przeprowadzić na terenach zamkniętych – kolejowych,

- pismo Konserwatora z dnia 28 sierpnia 2012 r. powinno być traktowane, jako zmianę pierwotnego uzgodnienia co do zabytków,

- ponownie wobec zmieniających się warunków powinna być przeprowadzona analiza cieków wodnych i zabezpieczenia przeciwpowodziowego;

- na terenach przemysłowo-usługowych niedopuszczalna jest gospodarka odpadami, co plan przewiduje,

- przy finalnym głosowaniu planu nie było żadnej dyskusji nad przedstawionym projektem.

Z kolei w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r. M. K. zarzuciła, że postanowienia § 3 ust. 3 pkt 1, § 6 ust. 1, § 19 ustaleń planu naruszają prawo.

W odpowiedzi na skargi M. K. oraz S. K. organ wniósł o ich oddalenie, odnosząc się szczegółowo do przedstawionych zarzutów.

Natomiast [...] sp. z o. o. w swojej skardze wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bądź ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 11 w zw. z § 5 pkt. 9 ustaleń planu, które określają sposób zagospodarowania działek nr [...] obr. [...] i naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela tych działek. Spółka wniosła o zasądzenie kosztów zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i prawa materialnego. a to:

1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności działek nr [...] ;

2) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt małej skali, (1:2000) pomimo, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki dopuszczające stosowanie tej skali;

3) art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta[...] ;

4) art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu skarżącego, jako właściciela w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargi Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów podniesionych przez M. K. i S. K., a w pierwszej kolejności do zarzutów istotnego naruszenia przepisów procedury planistycznej skutkujących stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Ogłoszenie Prezydenta Miasta [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 19 stycznia 2007 r. Obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach[...] . W dniu [...] marca 2007 r. Zarządzeniem Nr [...] Prezydent Miasta [...] rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu opiniowany i uzgadniany był dwukrotnie: w styczniu 2008 r. oraz w maju 2010 r. po dokonaniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień oraz wydanych decyzji administracyjnych. Uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 12 listopada 2010 r. zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opublikowane zostało w prasie (Gazeta Wyborcza) ogłoszenie Prezydenta Miasta [...] oraz wywieszone obwieszczenie na tablicach ogłoszeń [...] o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 23 listopada do 21 grudnia 2010 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu w czasie jego pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu wprowadzono w projekcie planu zmiany. Zmieniony w ich wyniku projekt planu wymagał ponowienia niektórych czynności procedury planistycznej. W ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu został poddany ponownym uzgodnieniom w niezbędnym zakresie, a następnie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w zmienionym zakresie. Ogłoszenie o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu opublikowane zostało w prasie (Gazeta Wyborcza) w dniu 19 sierpnia 2011 r. oraz poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicach ogłoszeń[...] . Ponowne wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce w okresie od 30 sierpnia do 28 września 2011 r. Zakres zmian, co do których przeprowadzono ponowne wyłożenie części projektu planu, a tym samym - co do których można było składać uwagi został wskazany w ogłoszeniu prasowym i obwieszczeniu Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 sierpnia 2011 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Projekt uchwały w sprawie planu został przekazany do Rady Miasta [...] w celu uchwalenia (Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta [...] projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Rada Miasta [...] w dniach 7 marca 2012 r. i 21 marca 2012 r. przeprowadziła I i II czytanie projektu uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru[...]. Złożone w wyznaczonym terminie poprawki radnego Miasta [...] zostały po II czytaniu przegłosowane przez Radę Miasta[...]. W wyniku ich przyjęcia przez radnych Miasta [...] konieczne było ponowienie procedury planistycznej. W ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu został poddany ponownym uzgodnieniom w niezbędnym zakresie. Ogłoszenie o ponownym wyłożeniu części projektu planu do publicznego wglądu opublikowane zostało w prasie w dniu 27 lipca 2012 r. oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń[...]. Część projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko była wyłożona do publicznego wglądu w dniach od 6 sierpnia do 4 września 2012 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Po ponowieniu procedury planistycznej w niezbędnym zakresie ujednolicony projekt uchwały został przekazany do Rady Miasta [...] w celu poddania go pod głosowanie. W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].Po podjęciu przez Radę Miasta [...] ww. uchwały Wojewoda[...] , na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda [...] opublikował uchwałę Rady Miasta[...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] .

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w trakcie uchwalania przedmiotowego planu, zostały wniesione uwagi w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.p.z.p. i były one rozpatrywane przez Prezydenta Miasta[...]. Nie jest zatem tak, jak próbuje wskazywać organ, że uwag w rozumieniu w/w przepisu nie było, a jedynie zastrzeżenia do sposobu wyłożenia, które w sensie prawnym uwagami nie są. Idąc dalej należy podkreślić, że z dokumentacji planistycznej wynika, że na sesji Rady Miasta, na której podjęto uchwałę w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu wynika, Rada Miasta [...] nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone. Stanowi to istotne naruszenia procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu.

Jeżeli przyjąć, że istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowanie listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu), to zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie glosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag, jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu. Z protokołu sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były Radzie przedstawione i poddane pod głosowanie. Ta poważna wada w procedurze uchwalania planu prowadzi do konieczności stwierdzenia przez sąd jego nieważności w całości.

Za uzasadniony w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd pierwszej instancji ocenił zarzut naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego tj. art. 17 pkt 9 u.p.z.p., poprzez wykładanie projektu miejscowego planu do publicznego wglądu tylko przez 2 godziny dziennie, co nie pozwoliło zapoznać się z planem dużej liczbie mieszkańców. Jak wynika z treści tego przepisu prezydent miasta wykłada projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres, co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Z treści przepisu nie wynika przez ile godzin dziennie projekt ma być wykładany, jednakże taki sposób realizacji przywołanego przepisu ustawy, jaki przyjęto w niniejszym wypadku, jest ewidentnie niezgodny z jego wykładnią celowościową i w sposób istotny narusza procedurę planistyczną. Zaznaczyć bowiem należy, że rozwiązania przyjmowane w planach miejscowych, dotyczą ważkich interesów społeczności lokalnych. Z tego względu ustawodawca, poprzez określone normy prawne zawarte w u.p.z.p, zapewnił społeczności lokalnej, możliwość bezpośredniego udziału w kształtowaniu postanowień planu. Unormowania te mają zapewnić społeczności lokalnej możliwość realnego udziału w procesie tworzenia prawa miejscowego. Niedopuszczalna jest sytuacja, aby organ planistyczny tak stosował te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że udział ten staje się czysto iluzoryczny. Taka natomiast sytuacja zaistniała w procesie tworzenia zaskarżonego planu. Jak bowiem wynika z zastrzeżeń do sposobu wyłożenia planu, kilkadziesiąt osób nie mogło się z projektem planu zapoznać, z uwagi na zbyt krótki czas jego wykładania. Oceny tej nie zmienia fakt, że projekt planu był dostępny na stronach internetowych. O ile taki dodatkowy sposób udostępniania projektu planu należy uznać za bardzo pozytywny, to jednak nie zastępuje on publicznego wyłożenia w organie planistycznym.

Przechodząc do oceny dalszych zarzutów Sąd wskazał, że nie dawały one podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a jedynie w części. Dotyczy to zarzutu nazwanego przez skarżących zmianą obszaru uchwalanego planu. O ile nie można się zgodzić, aby obszar planu w liniach rozgraniczających uległ zmianie, to jednak trafny jest kierunek w jakim idą zarzuty nazwane jak powyżej, a dotyczące terenów zamkniętych kolejowych. W tym zakresie zachodzi niespójność pomiędzy częścią tekstową uchwały, a jej załącznikami graficznymi Nr 1 i 2. Jak wskazano w § 4 ust. 7 pkt. 3 planu, obszar zawarty w granicach terenów zamkniętych nie jest objęty ustaleniami planu. Tymczasem jak wynika z załącznika graficznego Nr 1 i Nr 2 (rysunki nr 3), po części terenu zamkniętego kolejowego poprowadzono drogę oznaczoną symbolem 1 KDZ. Takie rozwiązanie wskazuje na niespójność pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu oraz narusza art. 14 ust. 6 u.p.z.p, a dokonanej oceny nie zmienia fakt, że droga ta ma być częściowo poprowadzona na estakadzie. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącymi, że przebieg drogi oznaczonej symbolem 1 KDZ jest częściowo niezgodny ze studium, co narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zatem gdyby nie istotne naruszenie procedury planistycznej, ostatnio opisane uchybienia dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu odnośnie części przebiegu drogi oznaczonej symbolem 1 KDZ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska[...] , zaskarżając go w całości. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez brak rozpatrzenia przez Radę Miasta [...] uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta[...] , podczas gdy zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza dokonanie przez organ uchwałodawczy oceny nieuwzględnionych uwag,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 9 u.p.z.p poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na stwierdzeniu, że skarżony plan miejscowy był wykładany do publicznego wglądu niezgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p, podczas, gdy analiza czynności planistycznych prowadzi do wniosku, że plan wykładano w sposób czyniący zadość ww. unormowaniu ustawy planistycznej,

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego: zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta[...] , podczas gdy zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza zgodność ustaleń planu z postanowieniami Studium;

II. Naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż i podejmując uchwałę o planie, organ uchwałodawczy gminy zobligowany jest do podjęcia - odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, podczas gdy literalne brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p wskazuje na konieczność jednoczesnego rozstrzygnięcia o planie miejscowym oraz sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, ponieważ uznał, że została ona uchwalona z istotnym naruszeniem procedury planistycznej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 [w:] CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 264-268).

Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ uznał, że Rada Miasta [...] nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie zostały złożone do projektu uchwały. Dlatego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Istotne dla rozstrzygnięcia wynikłej w niniejszej sprawie kwestii jest użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "jednocześnie", określające czasową relację pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego oraz rozstrzygnięciem o nieuwzględnionych uwagach do projektu planu. Wykładnia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dokonana z uwzględnieniem celu i funkcji normy zawartej w tym przepisie pozwala stwierdzić, że powinno to następować poprzez czynność odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu i w razie potrzeby ponowić czynności planistyczne w niezbędnym zakresie (art. 19 u.p.z.p).

Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak dopuszczalne jest przyjęcie, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2287/14, z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09, dostępne [w:] CBOSA). Biorąc pod uwagę ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...] musi mieć miejsce w formie podjęcia indywidualnych uchwał, z których każda dotyczy osobnej uwagi. Interpretacja taka nie wynika bowiem z przytoczonego przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p, gdyż przepis ten wskazuje na konieczność (traktowaną, jako obowiązek rady gminy) jednoczesnego uchwalenia miejscowego planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Najistotniejsze jest, aby rada gminy obradowała nad wszystkimi uwagami, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w świetle akt sprawy nie uchybiono procedurze rozpatrywania uwag do projektu planu. W toku I czytania, projekt uchwały jest omawiany przez projektodawcę, a następnie, w zależności od potrzeb, odbywa się wysłuchanie publiczne. Końcowym etapem I czytania projektu uchwały było przeprowadzenie dyskusji nad projektem. Po jej odbyciu, Przewodniczący Rady Miasta [...] wyznacza termin, w którym można wnieść poprawki do projektu uchwały. Poprawkę może wnieść indywidualnie każdy radny. Możliwość wnoszenia poprawek dotyczy całego projektu uchwały, również do załączników projektu aktu. Wniesienie poprawki skutkuje obowiązkiem sporządzenia opinii do poprawki przez projektodawcę uchwały. Po upływie terminu do wniesienia poprawek do projektu uchwały, odbywa się II czytanie projektu uchwały, w trakcie którego przeprowadzana jest dyskusja jedynie w zakresie wniesionych poprawek. Po zakończeniu II czytania, odbywają się głosowania nad wniesionymi poprawkami, a następnie, końcowe, nad projektem uchwały. Należy zauważyć, że dokonanie zmian w projekcie uchwały, w tym: załącznikach do projektu uchwały, w toku prac uchwałodawczych, wymaga inicjatywy radnego, który złoży poprawkę o danej treści. Dopiero zgłoszenie poprawki przez radnego umożliwia zajęcie odmiennego od projektodawcy projektu uchwały stanowiska przez Radę i ewentualne przyjęcie przez nią odmiennych, niż zawarte w projekcie uchwały, regulacji na skutek przegłosowania poprawki. Ponieważ nie ma żadnych wymogów odnośnie zakresu merytorycznego poprawki, przedmiot poprawek dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i poszczególnych ustaleń projektu planu miejscowego. Analiza materiału aktowego prowadzi do konstatacji, że w przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] powyżej opisany tok czynności, został zachowany.

Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami został przegłosowany w dniu 11 marca 2015 r. Radni Miasta [...] od chwili wpływu projektu do kancelarii Rady do daty drugiego czytania (daty podjęcia uchwały) mieli wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się projektem. Rację ma pełnomocnik skarżącej, że każda wniesiona przez radnego poprawka była indywidualnie głosowana, a jej przegłosowanie przez Radę skutkowało zmianą w załączniku do projektu uchwały dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag. Głosowanie przez Radę Miasta [...] poprawek do uchwały nie może zostać zatem uznane za głosowanie nad listą uwag. Należy przy tym mieć na uwadze, że chociaż procedura uchwalania planu w warstwie merytorycznej jest precyzyjnie i wyczerpująco określona w ustawie, to jednak daleka jest od kompletności określenia techniki i sposobu procedowania niektórych zagadnień, w tym sposobu stwierdzenia konieczności dokonania zmian w i przedstawionym projekcie planu (art. 19 u.p.z.p.). Szczegółowe unormowania proceduralne znajdują się w statucie miasta, którego regulacje w tym względzie należy uznać za komplementarne, a nie kolizyjne z normami ustawowymi. Nie ma bowiem podstaw do zanegowania, że w sprawie, o której mowa w art. 19 u.p.z.p., rada gminy przyjmuje, iż stwierdzenie konieczności dokonania zmian odbywa się drogą głosowania poszczególnych poprawek zgłaszanych na sesji rady.

Zasadny jest też zarzut kasacji naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p przez przyjęcie, że w wyniku wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na okres 21 dni, ale tylko na 2 godziny dziennie, doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej. Przede wszystkim ani skarżąca spółka, ani skarżący, którzy przedmiotem zaskarżenia uczynili uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie twierdzili, aby taka forma udostępnienia projektu planu do wglądu uniemożliwiła, lub nawet utrudniła zapoznanie się z projektem planu. Nie podnoszono, by podmiotom zainteresowanym treścią projektu miejscowego planu odmówiono udostępnienia z uwagi na przekroczenie wyznaczonych godzin, co mogłoby skutkować niemożnością uzyskania niezbędnej wiedzy na temat regulacji zawartych w projekcie.

Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p prezydent ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres, co najmniej 21 dni. Przepis ten wskazuje tylko i wyłącznie tyle, że wyłożenie trwać ma 21 dni. Wykładnia funkcjonalna tego przepisu nakazuje przyjąć, że ma być to 21 dni roboczych. Nie wskazuje natomiast gdzie ma się odbyć wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. W szczególności ustawa nie zajmuje się tym czy wyłożenie ma nastąpić w siedzibie urzędu gminy czy może w innym stosownym miejscu, jeśli np. w urzędzie nie ma po temu warunków lokalowych. Skoro wyłożenie projektu do publicznego wglądu ma zagwarantować obywatelom realną możliwość zapoznania się z tym projektem to można tylko stwierdzić, że powinno być to miejsce bez trudu dostępne dla mieszkańców gminy, której plan dotyczy. Przepis ten nie wskazuje też, że wyłożenie ma mieć miejsce w określonych przedziałach czasowych np. w godzinach pracy urzędu, w godzinach przedpołudniowych i/lub popołudniowych. Jednakże uwzględniając cel, dla którego przepis został wprowadzony do procedury planistycznej, powtórzyć należy, że ma on zagwarantować realną możliwość zapoznania się wszystkich zainteresowanych z projektem. Niewątpliwie w niniejszej sprawie możliwość taka została zapewniona poprzez wyłożenie projektu bezpośrednio w urzędzie miasta, a plan został udostępniony również na stronie Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta[...] , o czym zawiadomiono w ogłoszeniu prasowym oraz umożliwiono także składanie uwag w wersji elektronicznej. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że ta forma udostępnienia projektu umożliwia zapoznanie się z jego ustaleniami w wygodny sposób, przez nieograniczona liczbę osób jednocześnie, w dowolnych godzinach. Słusznie zwrócił uwagę na znaczenie publikacji projektu planu w Internecie. Współczesna technologia z pewnością nie może zastąpić tradycyjnej metody udostępniania projektu planu, lecz niewątpliwie ułatwia zapoznanie się z nim bez ograniczeń nierozłącznie związanych z zapoznawaniem się z tradycyjną (papierową) wersją projektu planu w siedzibie organu.

Trafny jest też zarzut strony skarżacej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ustalił, że plan jest niezgodny ze studium w zakresie drogi oznaczonej symbolem 1 KDZ.

Stosownie do treści art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. Ustawodawca zatem przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać w swej treści jakichkolwiek ustaleń dla terenów uznanych jako tereny zamknięte. Natomiast, jeżeli takie tereny wchodzą w skład szerszego obszaru, to w takim planie ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, przy czym ograniczenia w ich zagospodarowaniu, z zakazem zabudowy włącznie, mogą dotyczyć tylko stref ochronnych.

Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie granice terenów zamkniętych kolejowych znajdujących się w obszarze objętym granicami planu, pozostały niezmienne w czasie trwania procesu sporządzania zaskarżonego planu. Jedynie w toku postępowania planistycznego zostały skorygowane ustalenia planu, w tym dotyczące wyznaczenia terenów dróg publicznych. Mając na uwadze przepis art. 14 ust. 6 u.p.z.p., który w sposób jednoznaczny obliguje organy planistyczne, by w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalić tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, kontynuacja przebiegu niektórych dróg w terenach zamkniętych, została wskazana poglądowo, w taki sposób, aby nie stanowiła ustaleń planu. Sąd Wojewódzki zatem błędnie przyjął, że przebieg drogi oznaczonej symbolem 1 KDZ jest częściowo niezgodny ze studium, co narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W świetle powyższych uwag i analiz należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji, nieprawidłowo na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej zarzutów, w związku z czym, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. NSA orzekł, jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd pierwszej instancji, weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną dotyczącą procedury uchwalenia zaskarżonego planu i ponownie oceni zarzuty skargi w kontekście naruszenia przez uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] bezpośredniego i realnego interesu prawnego skarżących.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.