Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 981/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga H. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. znak: [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 tj., dalej "kpa") po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla E. S.A. z/c w G. Oddział w K. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo - rozdzielczej WN/SN [...] wraz z liniami kablowymi WN

i infrastrukturą towarzyszącą w O. przy ul. K. na działce nr [...] obręb [...]- odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji (decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...]).

Jednocześnie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. wstrzymał wykonanie ww. decyzji.

Z akt administracyjnych wynika, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla E. S.A. z/c w G. Oddział w K. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo - rozdzielczej WN/SN [...] wraz z liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą w O. przy ul. K. na działce nr [...] obręb [...]. W decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 107 § 4 kpa odstępuje się od uzasadnienia, zatem w ocenie Wojewody uznano, iż oddziaływanie inwestycji nie wychodzi poza obszar nią objęty czyli działkę o nr ewid. [...] i w tym nie narusza interesów osób trzecich oraz zaprojektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewoda zaznaczył, iż w badanej w sprawie decyzji z [...] lutego 2015 r.

o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano, iż teren przedsięwzięcia objęty jest ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i znajduje się na terenie oznaczonym jako UM1 (tereny z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, usługi handlu i nieuciążliwego rzemiosła usługowego i produkcyjnego). "Dopuszcza się na ww. terenie budowę urządzeń infrastruktury technicznej

i komunikacyjnej. Zgodnie z opinią wyrażoną przez Wydział Administracji Przestrzennej - Referat Architektury i Urbanistyki pismem [...] z dnia 14.11.2014 r. przedsięwzięcie jest zgodne z ww. planem zagospodarowania przestrzennego ".

Dalej Wojewoda wywiódł, iż z uzasadnienia decyzji środowiskowej wynika odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stosownie do decyzji środowiskowej planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu na najbliżej położonych terenach chronionych akustycznie. Ponadto poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym. Dotyczy to także sąsiedztwa wprowadzeń liniowych 110 kV. Powyższa decyzja środowiskowa została poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które ostateczną decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta [...] o odmowie stwierdzenia nieważności (decyzji środowiskowej).

Zatem Wojewoda stwierdził, że organ wydający pozwolenie na budowę, jak

i organ prowadzący postępowanie nieważnościowe w stosunku do tej decyzji nie może podważać ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji środowiskowej.

Poddając ocenie dopuszczalność zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego usytuowania planowanej inwestycji tj. stacji transformatorowo - rozdzielczej WN/SN [...] na terenie oznaczonym symbolem "UMl", Wojewoda wywiódł, że w § 3 planu wskazano, iż ,,UM" to tereny

z podstawowym przeznaczeniem pod obiekty usługowe i zabudowę mieszkaniową. Teren objęty inwestycją oznaczony symbolem "UM1" przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, usługi handlu i nieuciążliwego rzemiosła usługowego i produkcyjnego. Natomiast w § 7 ust. 4a planu wskazano, że dopuszcza się urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Warunkiem powyższego dopuszczenia jest dostosowanie do charakteru i wymagań użytkowania podstawowego (§ 7 ust. 5). Zatwierdzony badaną decyzją budynek stanowiący stację transformatorowo - rozdzielczą WN/SN jak na to wskazał inwestor w piśmie z 7 września 2016 r. można zakwalifikować jako obiekt usługowy - niezbędny element procesu świadczenia usług przez inwestora w zakresie dystrybucji energii elektrycznej na terenie miasta [...].

Mające być w nim zainstalowane urządzenia dystrybucyjne w sposób bezwzględny świadczą o usługowym charakterze tego budynku, albowiem dystrybucja energii elektrycznej to usługa co wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że budynek stacji transformatorowo-rozdzielczej WN/SN [...] został usytuowany na działce o nr ewid [...], która graniczy od strony północnej z ulicą K., od zachodu z ulicą M. natomiast od południa z działką o nr ewid. [...] i [...] stanowiącymi zgodnie z miejscowym planem teren oznaczony jako UM1. Od wschodu graniczy z działkami o nr ewid. [...],[...],[...] przeznaczonymi w planie na drogę [...] (ulica z.). Najbliższa odległość projektowanego budynku od ulicy K. wynosi 24,20m, a od ulicy M. najbliższa odległość wynosi 50m. Szerokość ulic wynosi między 10m a 15m, wobec tego biorąc pod uwagę wysokość planowanego obiektu wynoszącą w najwyższym punkcie poniżej 9m należy uznać, iż nie zachodzi naruszenie przepisów prawa w tym warunków technicznych dotyczących zacieniania budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji tylko oddzielonych od niego ulicami. Również odległość projektowanego obiektu od granic działki o nr ewid. [...] wynosząca około 15 m a od działki nr ewid. [...] znajdującej się poniżej około 20 m nie będzie ograniczała zagospodarowania tej nieruchomości.

Zdaniem organu uciążliwości związane z emisją hałasu oraz fal elektromagnetycznych w oparciu o decyzję środowiskową nie będą wykraczały poza obszar objęty inwestycją. W tym zakresie Wojewoda odwołał się do decyzji środowiskowej, w której wskazano, iż na terenie planowanej stacji elektroenergetycznej głównym źródłem hałasu będą cztery transformatory, które będą zlokalizowane

w budynku technicznym stacji. Izolacyjność przegród zewnętrznych planowanego budynku przyjęta została na poziomie 40 dB. zgodnie z opracowaną dokumentacją techniczną najbliżej zlokalizowane tereny wymagające ochrony akustycznej zlokalizowane są w odległości około 50m. Są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Po uwzględnieniu przedstawionej w uzupełnieniu karty informacyjnej analizy oddziaływania akustycznego uznano, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu na najbliższych terenach chronionych akustycznie.

Końcowo Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i wnikliwej analizie sprawy stwierdził, że nie można w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy uznać, iż zaplanowana inwestycja narusza wprost ustalenia miejscowego planu.

Odwołanie od powyższej decyzji (odmawiającej stwierdzenia nieważności), złożyła H. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. (dalej skarżąca, spółka, strona), wskazując, iż jest właścicielem działki ewid. [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką [...], na której przewidziano sporną inwestycję. Strona odwołująca podniosła, że decyzja Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nie tylko lekceważy podstawowe dyspozycje aktu prawa miejscowego, ale też godzi w powszechnie przyjęty system prawny poprzez utrwalenie stanu niezgodnego z prawem, co jest naruszeniem prawa powodującym skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia elementarnych wymagań praworządności.

Zdaniem odwołującej - Wojewoda [...] jedynie pozornie poddał analizie zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę zakwestionowanego przedsięwzięcia eksponując, iż w jego ocenie przedmiotowa inwestycja celu publicznego to "budynek usługowy". W istocie jednak organ ten uchylił się od takiej oceny twierdząc, iż podczas badania zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem (w przypadku wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji inwestycji) organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest ustaleniami

w niej zawartymi, bowiem kwestie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostały ostatecznie rozstrzygnięte wcześniej przez organ właściwy w sprawach ochrony środowiska.

Spółka zwróciła uwagę, iż z analizy ustaleń planu miejscowego wynika, że lokalny prawodawca ustanowił tereny o ściśle określonej funkcji: mieszkalnictwa i usług. Ustaleniom tym przypisał precyzyjnie określone obwarowania, aby wykluczyć możliwość wprowadzenia na tych terenach funkcji sprzecznych z podstawową, lub funkcji mogących wpływać na obniżenie jakości życia, czy też negatywnie oddziaływać na środowisko.

Rozpoznając odwołanie Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] lutego 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podkreślił, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, natomiast samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca spółka H. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak: [...]. Dalej podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Spółka jest właścicielem działek nr ew. [...],[...],[...]i [...], położonych przy ul. C. w [...], zaś z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - nr rys. 1-102 - s. 16) wynika, że projektowany budynek techniczny stacji o wysokości maksymalnej 8,85 m znajduje się w odległości ok. 20 m od granicy najbliżej położonej działki skarżącej Spółki nr ew. [...] i jest od niej oddzielony działką nr ew. [...]. Z kolei przebudowywany słup linii WN znajduje się

w odległości ok. 55 m od granicy działki nr ew. [...], zaś projektowane dwa miejsca postojowe usytuowano w odległości ponad 30 m od granicy tej działki.

GIMB zaznaczył, że nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się

w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu

o przepis § 12 (sytuowanie obiektu na działce budowlanej), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) i § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) ww. rozporządzenia

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Projektowana inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia i obiektów potencjalnie usytuowanych na nieruchomości skarżącej Spółki. Zwrócił uwagę, iż dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomość należącą do skarżącej (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) oraz nie pozbawia powyższej działki dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), jak również dostępu do drogi publicznej. Ponadto z dokumentacji projektowej wynika, że sporna inwestycja nie będzie powodowała innego rodzaju immisji na działki skarżącej Spółki.

Powołując się na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

w P. z [...] stycznia 2015 r., organ odwoławczy stwierdził, że głównym źródłem hałasu będą cztery transformatory. Emitowany przez nie hałas przy pełnym obciążeniu wyniesie 69 dB. Ze względu na fakt, że transformatory znajdować się będą

w izolowanym budynku technicznym, przewidywana emisja hałasu osiągnie poziom 40 dB, a zatem mniejszy niż dopuszczalny poziom określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu

w środowisku (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

GINB zaznaczył, iż w decyzji środowiskowej wskazano, że "biorąc pod uwagę rodzaj, lokalizację i skalę planowanego przedsięwzięcia (...) poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym. (...) Jak wynika

z przeprowadzonych pomiarów pola elektromagnetycznego na podobnych obiektach (...) wartości składowe pola elektrycznego i pola magnetycznego na granicy terenów rozdzielni, jak i w sąsiedztwie wprowadzeń liniowych 110 kV wykazują brak przekroczeń wartości pola elektrycznego i pola magnetycznego o poziomach dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.

w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

GINB nie dopatrzył się również ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, które wiązałyby się ze sporną inwestycją, wynikających z zapisów uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...],

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] terenu w rejonie ulicy R.

Odnosząc się do zarzutów odwołania za bez znaczenia dla oceny interesu prawnego odwołującej się Spółki uznał fakt, iż brała ona udział w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym na etapie pierwszej instancji.

W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził że skarżąca spółka nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego.

Skarżąca złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., zarzucając:

- naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę do ustalenia kręgu stron postępowania zastosowanie znajduje przepis art. 28 Prawo budowlane, podczas gdy w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności przy ustalaniu kręgu stron zastosowanie winien mieć art. 28 kpa;

- art. 35 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż skarżona decyzja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...],;

- art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez uchylenie się od przeprowadzenia rzetelnej analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo ewidentnej sprzeczności zamierzeń inwestycyjnych w kontekście dyspozycji prawa miejscowego;

- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - poprzez błędną jego wykładnię i całkowite pominięcie, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji;

- przepisów prawa miejscowego - uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] poprzez błędną wykładnię.

Ponadto skarżąca podniosła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

art. 77 § 1 w związku z art. 75 § I w związku z art. 10 § 1 kpa - poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dokonaniu oceny tego materiału w sposób dowolny, a w następstwie zaniechania uznania, że skarżący jest stroną w niniejszym postępowaniu, podczas gdy posiada nieruchomości bezpośrednio w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, która negatywnie oddziałuje nie tylko na tereny

z najbliższego sąsiedztwa, lecz również na tereny od niej oddalone, a w konsekwencji powyższego;

art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania podczas gdy istniały przesłanki do rozpoznania odwołania

i uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji;

art. 157 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak działania z urzędu;

art.157 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak działania z urzędu w sytuacji gdy postępowanie w I instancji toczyło się z urzędu, a przedmiotowa decyzja II instancji została oparta wyłącznie na braku legitymacji strony skarżącej

art. 156 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji;

naruszenie zasady dwuinstancyjności zagwarantowanej art. 15 kpa a także art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane,

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu

I instancji.

W uzasadnieniu skargi, spółka szczegółowo odniosła się do postawionych zarzutów, nie zgadzając się, że posiadanie przez nią nieruchomości nr [...],[...].[...]

i [...], znajdują się poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji. Zaznaczyła, iż wskazywana działka nr [...] stanowiącą wąski pas nieruchomości gminnej (cieku wodnego) jako oddzielenie, ma rzekomo świadczyć o braku oddziaływania spornej inwestycji na tereny jej nieruchomości w kontekście przepisów rozporządzenia

o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakwestionowała, iż działka nr [...] o szerokości od 2 do 4 m, bezsprzecznie nie łagodzi negatywnego oddziaływania inwestycji generującej istotne uciążliwości dla środowiska, a w szczególności powodującej negatywne oddziaływanie na tereny sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., umarzająca postępowanie odwoławcze, z uwagi na fakt, że nieruchomość skarżącej nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kontrolowaną decyzją w postepowaniu nieważnościowym – decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznaczało to, że w ocenie organu odwoławczego, iż skarżąca nie jest stroną postępowania.

Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 kpa. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu,

o którym mowa w art. 28 kpa. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało

w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie

i sposób zagospodarowania terenu.

Nie można przy tym pominąć, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia

i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku

z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić również należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także

z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W związku

z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2503/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym stwierdzić należy, że w ocena, czy określony podmiot jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinna być dokonywana także na podstawie art. 28 kpa. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska, że legitymację do udziału

w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ocenia się wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę będzie zawierała takie wady,

w tym wynikające z rażącego naruszenia prawa, że będzie dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów niż te, które mogły być stronami postępowania

w sprawie pozwolenia na budowę stosowanie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wówczas ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jedynie do tych podmiotów, które mogły być, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania zwykłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego ograniczenia możliwości ochrony praw w postępowaniu administracyjnym.

Niemniej nie oznacza to, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

o pozwoleniu na budowę żadnego znaczenia nie ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustalenie bowiem, że określony podmiot był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie tego przepisu oznacza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa.

Należy więc przyjąć, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany (biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora) może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, jednakże ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji, przy zapewnieniu tym podmiotom czynnego udziału

w postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ustalając, że projektowana inwestycja oddalona od granicy z działką skarżącej nr ewid. [...] o około 20m nie wpływa w sposób ograniczający jej interes. Organ odwoławczy nie uwzględnił co zostało wskazane powyżej, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w szczególności organ odwoławczy pominął kwestie związane z ochroną przed promieniowaniem elektromagnetycznym. Z ustaleń organów nie wynika bowiem jaka jest odległość projektowanej inwestycji od nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca przeznaczonej na budownictwo i czy ewentualne promieniowanie elektromagnetyczne znajduje się w obszarze oddziaływania. Na uwadze mieć należy, że zgodnie z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) budynek

z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, w tym szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych. Nadto stosownie do § 314 powołanego rozporządzenia budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Oznacza to, że z powołanych przepisów wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu terenów mieszkalnych w związku z oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Tym samym powołane przepisy stanowią podstawę do określenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w przypadku budowy obiektu budowlanego, który sam emituje pola elektromagnetyczne lub w którym ma się znaleźć urządzenie emitujące takie pola.

W sprawie rozpoznawanej organ odwoławczy wskazał jedynie: "Jak wynika

z przeprowadzonych pomiarów pola elektromagnetycznego na podobnych obiektach (...) wartości składowe pola elektrycznego i pola magnetycznego na granicy terenów rozdzielni, jak i w sąsiedztwie wprowadzeń liniowych 110 kV wykazują brak przekroczeń wartości pola elektrycznego i pola magnetycznego o poziomach dopuszczalnych..." Brak jest natomiast wywodów i rozważań organu co do oddziaływanie pól elektromagnetycznych na nieruchomość skarżącej.

Również, Sąd zauważa, że skoro organ badał m.in., czy realizacja spornej inwestycji nie spowoduje, ponadnormatywnego oddziaływania, czy nie będą naruszone normy dotyczące § 12 sytuowania obiektu na działce budowlanej, przesłaniania § 13, czy § 19 odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 i § 60 rozporządzenia), to tym samym uznać należy, iż skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu

w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Już samo badanie przez organy kwestii dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia, świadczy o obiektywnym istnieniu interesu prawnego skarżącej, uzasadniającym przyznanie przymiotu strony w sprawie. Nie jest bowiem możliwe uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania

w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty przez nią podnoszone wymaga wyjaśnienia

i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby nie został naruszony w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w konkretnej sprawie. Ocena w omawianym zakresie może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. II OSK 978/13 LEX nr 1658336 i z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 801/14 LEX nr 1989236, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie z dnia 31 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 361/16 LEX nr 2066766).

W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, że naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa legło u postaw i skutkowało uchylenie zaskarżonej decyzji. Zatem za chybione Sąd uznaje naruszenie przepisów podnoszonych w skardze a mianowicie art. 35 Prawa budowlanego, przepisów prawa miejscowego, art. 157 i 156 kpa, w sytuacji umorzenia postepowania odwoławczego. Skoro organ odwoławczy nie uznał skarżącej za stronę postepowania, zbędne było ponowne odnoszenie się do ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji bądź braków tych przesłanek. Tylko w przypadku uznania skarżąca za stronę postepowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany byłby do ponownego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, a swoje rozstrzygnięcie opiera na ustaleniach na podstawie których wydano decyzję będącą przedmiotem oceny, wobec tego za chybione uznano zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 kpa. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia art. 15 kpa.

Dodać jeszcze należy, że słusznie wywiodły organy, że organ architektoniczno-budowlany, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko związany jest ustaleniami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, wydana została

z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa, a to powoduje konieczność jej uchylenia na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.