Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 328/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w K.- J. od decyzji Wojewody z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 29 kwietnia 2021 r. o uchyleniu decyzji Starosty, wykonującego zadanie Starosty z zakresu administracji rządowej, z 30 września 2019 r. nr [..], orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz S. R. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w obrębie P., gmina Ż., objętej decyzją Naczelnika Gminy nr [..] z dnia 16 grudnia 1974 r. zezwalającą Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie sprawy:

Naczelnik Gminy decyzją z 16 grudnia 1974 r., nr [..], zezwolił Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV, m.in. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w P., gmina Ż., stanowiącej własność J. R.

Wnioskiem z 16 listopada 2018 r. S. R. wystąpił do Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (dalej: Starosta), o "wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy, w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości, położonej w P., gmina Ż., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..]. Szkoda, o której mowa powyżej powstała na skutek wydania przez Naczelnika Gminy decyzji [..] z dnia 16 grudnia 1974 r. (...) Na podstawie wymienionej decyzji na nieruchomościach została wybudowana napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV".

W dniu 29 kwietnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy M. W. sporządziła operat szacunkowy nr [..], w którym określiła zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z niej w związku z decyzją Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. na kwotę 1.867 zł.

Pismem z 11 czerwca 2019 r. A. wniosła zarzuty do ww. wyceny, dotyczące wyznaczenia powierzchni pasa technologicznego - 1323 m2.

Wraz z pismem z 22 lipca 2019 r. rzeczoznawca majątkowy M. W. przekazała skorygowany operat szacunkowy nr [..], w którym określiła zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1.382 zł.

Pismem z 29 sierpnia 2019 r. Starosta poinformował, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Decyzją z 30 września 2019 r. Starosta orzekł "o odmowie ustalenia na rzecz S. R. odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [..] położonej w obrębie P., gmina Ż. w wyniku decyzji Naczelnika Gminy numer [..] z dnia 16 grudnia 1974 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV".

Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. R. zarzucając jej naruszenie "art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zw. z art. 21, w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 02.04.1997 r. (...) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie przysługuje spadkobiercom właściciela nieruchomości z daty wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (...) ".

Wojewoda rozpoznając sprawę dostrzegł, że w niniejszej sprawie sporne jest to, czy wnioskodawcy winno zostać ustalone odszkodowanie.

Wskazał, że stosownie do treści art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: u.g.n., "wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości".

Dodał Wojewoda, że podobne rozumienie wywłaszczenia obowiązywało zarówno pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64, dalej u.z.t.w.n.), zgodnie z art. 4 u.z.t.w.n. "wywłaszczenie może polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości", jak i pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy,, wywłaszczanie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości".

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n, obowiązującą w dniu ograniczenia prawa własności "Organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń".

Natomiast w art. 36 tej ustawy (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy nr [..] z dnia 16 grudnia 1974 r.) "odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy) " (ust. 1). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). "Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody" (ust. 3).

Aktualnie kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 1 i ust. 4 u.g.n.

Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu".

S. R. złożył wniosek o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Zgodnie z powołanym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie ".

W niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., a zatem by orzec w przedmiotowej sprawie koniecznym byłoby zastosowanie ww. normy do stanu zaistniałego przed jej wejściem w życie. Kwestia dopuszczalności (bądź jej braku) zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie obowiązującej ustawy, w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 u.g.n., należała do spornych w orzecznictwie.

Jednakże zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20) odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) (...).

Z powyższego wynika, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zatem brak jest zdaniem Wojewody przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., za ograniczenie korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w gminie Ż. w obrębie ewidencyjnym P., na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r.

Dodał Wojewoda, że okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Dla niniejszej sprawy istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone).

W związku z powyższym, zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 nie narusza art. 233 u.g.n., zgodnie z którym, "Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". W przepisie tym chodzi bowiem o postępowanie w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, a zatem dotyczy on spraw, które były przedmiotem postępowań administracyjnych będących w toku w dniu wejścia w życie u.g.n.

Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z ww. roszczeniem, wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw". Tym samym jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielom lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m. in. w art. 124 u.g.n. (odpowiadającemu co do zasady treści art. 35 ustawy wywłaszczeniowej) to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Zgodnie z księgą wieczystą nr [..] prowadzoną przez Państwowe Biuro Notarialne właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu był J. R. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny (sygn. akt [..]) z dnia 6 maja 1988 r. spadek po J. R. nabyli na podstawie ustawy: żona M. R. w 1/4 części spadku oraz Z. P., W. S., Z. R., S. B., J. R., S. R. i B. R., każdy z nich w 3/28 części spadku. Obecnie działka nr [..] stanowi własność W. S., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 27 stycznia 1994 r. (vide: księga wieczysta nr [..]).

Tym samym jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. (odpowiadającemu co do zasady treści art. 35 ustawy wywłaszczeniowej) to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie S. R. jako spadkobierca J. R. jest uprawniony do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Stanowisko Starosty, zgodnie z którym brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobiercy J. R., nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20) "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości".

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale uznał bowiem, że "przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP)".

Przechodząc dalej, zauważył organ odwoławczy, iż podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 u.z.t.w.n, ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W tym celu Wojewoda uznał za konieczne poprowadzenie postępowania pod kątem odszukania decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..]. Powyższe determinuje zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, iż drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie.

Starosta Powiatowy pismem z 16 maja 2019 r. wystąpił do Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego o wypożyczenie dokumentów związanych m.in. z wypłatą odszkodowania w wyniku decyzji Naczelnika Gminy z dnia 16 grudnia 1974 r. Adnotacją na tym samym piśmie stwierdzono, że "w archiwum Starostwa brak dokumentów, o których mowa we wniosku".

Wojewoda uznał, że Starosta nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Wobec czego organ II instancji przeprowadził, na podstawie art. 136 k.p.a., dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Pismem z 27 lutego 2020 r. Wojewoda wezwał S. R. do złożenia oświadczenia o nieprzyznaniu jemu, ani jego spadkodawcy odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w P., gmina Ż. Wraz z pismem z 26 marca 2020 r. przekazano kopię oświadczenia S. R. z 12 marca 2020 r. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań, że nigdy nie zostało mu przyznane odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości stanowiącej ówczesną działkę nr [..] położonej w P., gmina Ż. w związku z decyzją Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. Wnioskodawca nadmienił ponadto, że takie odszkodowanie, według jego wiedzy, nie zostało przyznane także J. R.

Zaznaczył organ odwoławczy, że Starosta w toku ponownego rozpatrywania sprawy powinien pozyskać oryginał ww. dokumentu.

Pismem z 27 lutego 2020 r. Wojewoda zwrócił się z prośbą do Archiwum Państwowego o sprawdzenie, czy w zasobie akt znajduje się dokumentacja archiwalna dotycząca ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz m.in. J. R. za szkody powstałe na przedmiotowej działce w związku z decyzją Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. i wybudowaniem linii elektroenergetyczne 400 kV. Pismem z 27 marca 2020 r. Archiwum Państwowe poinformowało, że w wyniku dokonanych poszukiwań nie odnaleziono ww. dokumentacji.

Wojewoda pismem z 27 lutego 2020 r. zwrócił się również z prośbą do Kierownika Oddziału Archiwum Zakładowego Urzędu Wojewódzkiego o udzielenie informacji, czy aktach znajdują się dokumenty świadczące o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za szkody powstałe z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Organ II instancji pismem z 27 maja 2020 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego z prośbą o udzielenie informacji, czy zostało w przeszłości (w roku 1974 lub latach późniejszych) złożone do depozytu sądowego odszkodowanie należne m.in. J. R. za straty wynikłe z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na skutek budowy linii napowietrznej 400 kV. Pismem z 24 lipca 2020 r. Sąd Rejonowy poinformował, iż od 1974 r. nie zarejestrowano postępowania o złożenie do depozytu sądowego z udziałem m.in. J. R.

Podkreślił organ odwoławczy, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta powinien pozyskać dokumenty z Archiwum Państwowego oraz z Sądu Rejonowego również w odniesieniu do S. R. Ponadto do akt sprawy powinny zostać dołączone dokumenty pochodzące od następcy prawnego Zakładu Energetycznego oraz Urzędu Gminy świadczące o nieustaleniu i niewypłaceniu odszkodowania na rzecz J. R., ani jego spadkobierców.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego, co w niniejszej sprawie zostało uczynione.

W dniu 29 kwietnia 2019 r. biegła M. W. sporządziła operat szacunkowy nr [..], w którym oszacowała wartość zmniejszenia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] wskutek decyzji z 16 grudnia 1974 r. na kwotę 1.867 zł. Następnie w dniu 22 lipca 2019 r. biegła uwzględniwszy zarzuty złożone przez A. sporządziła operat szacunkowy nr [...] skorygowany z dnia 22 lipca 2019 r. w której oszacowała wartość zmniejszenia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] wskutek decyzji z dnia 16 grudnia 1974 r. na kwotę 1.382 zł, który stanowi dowód w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Stan przedmiotowej nieruchomości z dnia wydania decyzji o ograniczeniu tj. z dnia 16 grudnia 1974 r. biegła przyjęła na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu 14 marca 2019 r. i dostępnej dokumentacji.

Działka stanowi niezabudowany grunt rolny - użytki zielone.

Biegła ustaliła, że na skutek wydanej decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. w południowym narożniku działki znajduje się strefa ograniczonego użytkowania, a zewnętrzny przewód linii znajduje się przy granicy działki nr [..].

Zgodnie z pismem Spółki z 11 czerwca 2019 r. powierzchnia pasa technologicznego linii energetycznej wybudowanej zgodnie z decyzją z 16 grudnia 1974 r., znajdującego się na działce nr [..], wynosi 979 m2.

W granicach działki nr [..] przebiegają również dwie równoległe linie energetyczne 110 kV, nie mające uregulowanego stanu prawnego (brak wpisu w księdze wieczystej), które zostały odebrane po dacie 16 grudnia1974 r.

Według stanu na dzień wydania decyzji o ograniczeniu tj. na dzień 16 grudnia 1974 r. działka nr [..] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (vide: informacja urbanistyczna Burmistrza Gminy z 12 marca 2019 r.). Biorąc pod uwagę faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, do wyceny przyjęto przeznaczenie rolne.

Dla określenia wartości rynkowej prawa własności działki nr [..] biegła przedmiotem badania określiła ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym o powierzchni powyżej 1 ha, a poniżej 5 ha. Wyłączyła z badania transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi w bliskim sąsiedztwie zabudowy oraz nieruchomości rolne zadrzewione i stanowiące las.

Biegła obszarem monitorowania objęła gminy: [..]-[..]. Minimalna cena jednostkowa ww. transakcji nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań wynosi 20.213,14 zł/ha, natomiast maksymalna cena jednostkowa wynosi 58.793,45 zł/ha. Cena średnia w. transakcji nieruchomości kształtuje się na poziomie 40.437,65 zł/ha.

Okres badania transakcji nieruchomości podobnych biegła wyznaczyła od maja 2017 r. do dnia na który określono wartość przedmiotu wyceny. Przystępując do wyceny prawa własności przedmiotowej nieruchomości według stanu w dniu wydania decyzji z 16 grudnia 1974 r., biegła zastosowała podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), metodę porównywania parami (§4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady Ministrów). Biegła jednostkową wartość rynkową działki nr [..] określiła w wysokości 39.218,95 zł/ha jako średnią arytmetyczną ze skorygowanych jednostkowych cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych.

Wartość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości biegła określiła na poziomie zmniejszenia wartości nieruchomości i oszacowała na kwotę 1.382 zł, uwzględniając zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, a także skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń.

Dokonując oceny operatu szacunkowego z dnia 29 kwietnia 2019 r. (skorygowanego w dniu 22 lipca 2019 r.), sporządzonego w sprawie Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) "Przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn.'"

Zmniejszenie wartości nieruchomości jest możliwe poprzez sumowanie cząstkowych wartości szkód, według § 43 ust. 3 pkt 1, 2, 3, i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego lub sposobem parametrycznym.

Natomiast M. W. wskazała na stronie 15 przedmiotowego operatu szacunkowego, iż określiła w nim zmniejszenie wartości nieruchomości posługując się metodyką związaną z określeniem wartości służebności przesyłu, co stanowi poważny błąd metodologiczny.

Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 6 września 2018 r. (sygn. V CSK 437/17) "wynagrodzenie nie jest tożsame z odszkodowaniem i należy się za samo ustanowienie służebności, ale jednak ma stanowić pewien ekwiwalent za ograniczenie uprawnień wynikających z prawa własności, w granicach tego ograniczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. II CSK 573/13, OSNC 2015, nr 7 - 8, poz. 90; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. II CSK 505/17). Wynagrodzenie jest z założenia nawet wyższe od odszkodowania, gdyż obejmuje także szkodę niemajątkową w postaci znoszenia niedogodności wynikających z ustanowionej służebności oraz szkodę majątkową, jeśli powstała, co z reguły ma miejsce (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2000 r., sygn. V CKN 43/00, OSNC 2000, nr 11, poz. 206)".

Ponadto zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OSK 89/18) "W razie więc ustanowienia służebności przesyłu drogą umowy lub przez wydanie orzeczenia sądowego należy określić wynagrodzenie, a w wypadku decyzji administracyjnej, poprzedzonej zgodą właścicieli nieruchomości lub bez tej zgody, powinno zostać wypłacone odszkodowanie, określone również na drodze administracyjnej. Te ostanie odszkodowanie (w postępowaniu administracyjnym) powinno odpowiadać tylko wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W postępowaniu administracyjnym szkoda nie może być wyliczana w ten sam sposób, jak wyliczane jest wynagrodzenie w postępowaniu cywilnym w sytuacji ustanowienia służebności przesyłu (podkreślenie własne)".

Organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, że wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu nie można utożsamiać z odszkodowaniem z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, wskutek decyzji zezwalającej na realizację inwestycji posadowienia linii energetycznej.

Ponadto rzeczoznawca majątkowy M. W. na stronie 20 przedmiotowej wyceny wskazała, iż współczynniki: obniżenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji urządzenia przesyłowego - S i współkorzystania z nieruchomości w pasie służebności przez przedsiębiorstwo - K, zostały przyjęte na podstawie analiz własnych oraz na podstawie opracowań branżowych J. Matejczuk, L. Flis, W. Paszcza "Biuletyn Nieruchomości nr 1", Warszawa 2010 r.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że biegła M. W. nie tylko nieprawidłowo zastosowała metodologię oszacowania wartości wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu przy ustalaniu odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności, ale też stosując ją korzystała z nieaktualnych publikacji, na podstawie których m.in. określała współczynniki zmniejszenia wartości nieruchomości (S) i współkorzystania (K).

Ze względu na fakt, że przedmiotowa wycena została sporządzona zgodnie z metodologią stosowaną przy określeniu wartości wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu nie może być uznana za wykonaną zgodnie z przepisami prawa i stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Na gruncie niniejszej sprawy zaistniała zatem sytuacja, w której brak jest wyceny, w oparciu o którą można by orzec o wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia decyzji Starosty z uwagi na fakt, że organ I instancji zobowiązany będzie, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość zmniejszenia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. Podkreślono, że niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Dlatego też zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 4132/18) "Potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 KPA".

Według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 633/17) "Sporządzenie czy też potrzeba sporządzenia nowego operatu zmieniającego operat pierwotny, w szczególności co do metodologii i zastosowania innych reguł wyceny, uzasadnia kasację decyzji organu I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest bowiem zasadniczym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takiej właśnie sytuacji naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 KPA byłoby zaakceptowanie takiego nowego dowodu na etapie odwoławczym, skoro operat szacunkowy bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej obowiązek finansowy".

Takie samo stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 623/19) stwierdzając, że "Operaty szacunkowe mają istotne znaczenie, bowiem mogą wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron (...). Strony muszą mieć więc możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. " Rozstrzygnięcie to zostało wydane na gruncie sprawy o zwrot nieruchomości, ale w opinii Wojewody ma ono charakter uniwersalny. Niezależnie od sytuacji czy operat utracił ważność albo czy zawiera on poważne błędy, organ II instancji winien przekazać sprawę ponownie do organu I instancji, z uwagi na brak istotnego dowodu w sprawie w oparciu o który zostanie ustalone odszkodowanie.

Ponadto organ odwoławczy przyjął, że niedopuszczalne jest, aby Starosta w decyzji z 30 września 2019 r. nie ocenił i nie odniósł się do operatu szacunkowego, który stanowi podstawowy dowód w sprawie. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został oceniony jednokrotnie, wyłącznie przez organ II instancji. Z tego względu, nawet w przypadku poprawności operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy Wojewoda, jako organ odwoławczy, nie mógłby wydać decyzji merytorycznej w niniejszym postępowaniu administracyjnym, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im dwukrotną, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania, ocenę tego operatu przez organy obu instancji.

Reasumując stwierdził organ odwoławczy, że Starosta wadliwie dokonał wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n. uznając, iż prawo do odszkodowania przysługuje wyłącznie osobie wywłaszczonej, a nie również jej spadkobiercom. Ponadto nie dokonał oceny podstawowego dowodu w niniejszej sprawie administracyjnej, jakim jest operat szacunkowy. Z tych względów uzasadnione jest zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

We wniesionym sprzeciwie skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 ustawy 14.8.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a wskutek tego uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Spółki, w niniejszej sprawie Wojewoda w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zaistniała żadna z ww. przesłanek. W toku postępowania wyjaśniającego Wojewoda ustalił, że ograniczenie powstało w związku z wybudowaniem linii energetycznej 400 kV. Przedmiotowa inwestycja została określona w decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r., zezwalająca Zakładowi Energetycznemu na czasowe zajęcie nieruchomości w niej wymienionych. Decyzja ta została wydana w oparciu o treść art. 35 i art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70 z późn. zm.; dalej: "u.z.t.w.n.").

Z treści art. 35 i 36 u.z.t.w.n. wynika, iż udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oraz udzielenie odszkodowania następowało w dwóch odrębnie wszczynanych i prowadzonych postępowaniach. Postępowanie odszkodowawcze mogło być prowadzone dopiero po zakończeniu działań podejmowanych na nieruchomości w ramach udzielonego zezwolenia. Warunkiem do wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania było złożenie wniosku przez podmiot uprawniony. Dopiero wskutek zainicjowania postępowania przez właściciela zajętej nieruchomości, możliwe było wydanie przez właściwy organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie.

W niniejszej sprawie poprzednik prawny wnioskodawcy, jako właściciel nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwalającej na czasowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb P., gmina Ż., nie skorzystał z uprawnienia do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości.

Wobec powyższego obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.), nie może znaleźć zastosowania, gdyż nigdy nie został złożony wniosek przez uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości przedmiotowych działek na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r..

Wnioskodawca złożył wniosek o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wedle wskazanego przepisu, Starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a które było przewidziane przez obowiązujące ówczesne normy prawne. W sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek jej czasowego zajęcia przed wejściem w życie u.g.n., dlatego konieczne byłoby zastosowanie przepisów ówczesnych.

Wskazała skarżąca, że w obliczu wątpliwości prawnych, możliwości stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., niezbędne jest dokonanie wykładni przepisu, w tym rozważenie możliwości jego stosowania w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych zanim sama ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie.

Dodała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do niezaspokojonych roszczeń odszkodowawczych, które - w świetle ówczesnych przepisów - uległy przedawnieniu (potwierdzony pogląd m. in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r., USA/Po 947/17, CBOSA). Jeśli na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie można ustalać roszczeń w świetle ówczesnych przepisów przedawnionych, to tym bardziej nie można ustalać roszczeń, które w świetle ówczesnych przepisów w ogóle nie powstały.

Za nie zasługujące na aprobatę w świetle sprawy należy uznała skarżąca stanowisko Wojewody wyrażone w przedmiotowej decyzji wskazujące, iż Starosta nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, na co ma wskazywać adnotacja poczyniona w piśmie z 21 maja 2019 r., gdzie stwierdzono, iż "w archiwum Starostwa brak jest dokumentów, o których mowa we wniosku".

Mając na uwadze znaczny upływ czasu od chwili wybudowania przedmiotowej linii oraz przekształcenia podmiotowe, które zaszły po stronie Spółki, nie można uznać, iż brak stosownej dokumentacji świadczącej o wypłacie odszkodowania na rzecz wnioskodawcy stanowi obecnie podstawę do wypłaty takiego odszkodowania.

Nadto, Spółka stoi na stanowisku, że roszczenie wnioskodawcy ma charakter cywilnoprawny i uległo przedawnieniu z upływem lat 6 od kiedy stało się wymagalne zgodnie z brzmieniem art. 118 w zw. z art. 120 k.c. W przedmiotowej sprawie roszczenie powstało z chwilą ograniczenia prawa własności nieruchomości. Z uwagi na fakt, że od chwili realizacji inwestycji minęło 40 lat nie powinno być wątpliwości, że doszło do przedawnienia roszczenia Wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z 29 kwietnia 2021 r. wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Rozpoznając bowiem sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu, wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 30 września 2019 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, wynikającym z naruszenia prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Starosta, na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia zawisłej przez organem sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu I instancji. Także zarzuty sprzeciwu odnoszą się do kwestii wykładni przepisów materialnych.

Wskazać należy, że podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64 ze zm.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków powstałych pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zauważa się, że art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też, nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129 - Sejm RP IV kadencji, nr druku: 1421).

Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1326/19,; dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16; a także uchwała NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać nadto należy, że przepis ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym, ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 2 ograniczone jest w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wobec tego, rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i start za zasiewy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, zawarte w art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości pojęcie "straty" powinno być interpretowane przez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza, że może ono obejmować także zmniejszenie aktywów, polegające w tym wypadku na zmniejszeniu wartości nieruchomości. Chodzi bowiem między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość (zob. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, LEX nr 537076).

W tym miejscu podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem, ani w ustawie z 1958 r., ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami, takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Przesłankami ustalenia odszkodowania w warunkach art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest: 1) pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, 2) które nastąpiło bez odszkodowania, 3) a obowiązujące aktualnie przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje J. R. jako właścicielowi na dzień wydania decyzji o ograniczeniu parceli nr [..].

Nadto, jedynie na marginesie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, stwierdził, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 264 § 2 i 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Cechą uchwał jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co ma tworzyć stan pewności, stałości i bezpieczeństwa prawnego przy poszanowaniu zasady równości wobec prawa. W konsekwencji, sprawy stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny zakończyć się takim samym rozstrzygnięciem. Bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Natomiast, nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych, rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 859 i przytoczona tam literatura). Zgodnie bowiem z treścią art. 269 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Prawidłowo przy tym, w ocenie Sądu, Wojewoda wskazał na potrzebę ustalenia czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy jednocześnie podkreślić, że kwestia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powinna stanowić pierwszą okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, bowiem determinuje ona pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i losy rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniosku stron. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony.

Sąd rozważał, w ramach oceny argumentów sprzeciwu, czy organ odwoławczy był uprawniony do zastosowania art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Art. 136 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Powyższe jest możliwe także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Postępowanie czy wnioskowane odszkodowanie nie zostało przyznane J. R. przeprowadził organ odwoławczy, natomiast to samo winien uczynić organ I instancji w odniesieniu do osoby wnioskodawcy.

Ponadto w niniejszej sprawie zasadnie wskazał organ odwoławczy na potrzebę dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zwłaszcza, że w ocenie Wojewody nie został on sporządzony prawidłowo. Stąd też, postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, jako że nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadnione było w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane.

Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie, przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.