Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 832/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 7 oraz par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 124 ust 2,
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z. o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 675/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z. o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Gl 675/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. (dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd wojewódzki był następujący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] października 2012r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchyloną natomiast przez organ odwoławczy decyzją Prezydent Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na rzecz inwestora P. Sp. z o.o. Przedmiotowa stacja bazowa przewidziana była do realizacji na zabudowanej budynkiem mieszkalnym i garażem działce nr [...], obręb Kazimierz, położonej przy ul. A. [...] w S. Z dołączonej do wniosku dokumentacji technicznej wynikało, że przedmiotowa inwestycja składać się będzie z wolnostojącego, stalowego masztu antenowego o wysokości 33 m i powierzchni zabudowy 100 m² (10m x10m). Na maszcie przewidziano do zainstalowania 3 anteny sektorowe UMTS typu Kathrein emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości 2100 MHz oraz 3 anteny sektorowe GSM typu Kathrein emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości 900 MHz. Zarówno anteny UMTS, jak i GSM miały pracować w azymutach 0º, 120º i 240º.

Określając w sentencji decyzji warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ stwierdził m.in., że zgodnie z art. 71 ust. 2 w zw. z art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej zwanej o.o.ś.) "przedmiotowe przedsięwzięcie, przy wymienionych parametrach, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Dalej uznał, że planowanego przedsięwzięcia nie można zaliczyć ani do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 – dalej zwanego rozporządzeniem RM).

Jak zreferował WSA w Gliwicach, zdaniem Prezydenta Miasta S. przedłożona przez inwestora dokumentacja, a w szczególności dokument "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawiera wszystkie informacje niezbędne do jednoznacznego określenia jej parametrów. W uzupełnieniu organ podał, że przeprowadził analizę zasięgu głównych osi promieniowania poszczególnych anten. Z ustaleń tej analizy wynika, że w odległości 150 m od podstawy stacji na kierunkach, gdzie będą skierowane anteny sektorowe występują tereny niedostępne dla ludności (brak budynków mieszkalnych i gospodarczych). W toku opisanej analizy organ posłużył się definicją miejsc dostępnych dla ludności zamieszczoną w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej p.o.ś.), zgodnie z którą przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. W. właścicielka zabudowanej działki nr ew. [...], reprezentowana przez pełnomocnika Z. G.. Dwa odrębne o identycznej treści odwołania wnieśli także współwłaściciele zabudowanej działki nr ew. [...] R. G. i W. G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uzasadniając decyzję o uchyleniu rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przywołało tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 października 2011r., sygn. akt II OSK 145/10. Zgodnie z tymi podglądami wykładając przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, na których legalnie wzniesiono budynki mieszkalne, ale również miejsca, gdzie budynki takie mogą być wznoszone zgodnie z wymogami prawa. Kierując się tymi poglądami Kolegium nie podzieliło stanowiska Prezydenta S., w którego przekonaniu osie główne wiązek promieniowania są znacząco oddalone od miejsc dostępnych dla ludności. W szczególności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku anten sektorowych pracujących w azymucie 0º w odległości 150 m od środka elektrycznego oś główna wiązki promieniowania anteny UMTS znajdzie się na wysokości 5,9 m, natomiast w przypadku anteny GSM będzie ona przebiegać na wysokości 5,3 m. Okoliczność, że w chwili obecnej są to tereny niezabudowane nie wyklucza jednak możliwości ich zabudowy w przyszłości. W przekonaniu Kolegium "jeżeli przyjąć, że przeznaczenie tego terenu nie jest regulowane przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to zauważyć należy, że możliwe jest zrealizowanie obiektu budowlanego o zbliżonej wysokości do obiektów na działkach sąsiednich". Tym samym po wykluczeniu, że teren tych działek objęty jest ustaleniami planu miejscowego regulującego maksymalną wysokość obiektów, konieczne byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła P. Sp. z o.o., podnosząc naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a także zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś., które polegała na przyjęciu, że przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodna z przepisami obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszyła zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że Kolegium dostrzegło, iż w przypadku anten sektorowych UMTS i GSM pracujących w azymucie 0º osie główne wiązek ich promieniowania w odległości 150 m od ich środka elektrycznego będą przechodzić na stosunkowo niskich wysokościach. W przypadku anteny UMTS będzie to miało miejsce na wysokości 5,9 m od powierzchni gruntu, a w przypadku anteny GSM oś ta znajdzie się na wysokości 5,3 m. SKO nie wyartykułowało natomiast, że opisana wyżej sytuacja wystąpi przy maksymalnym, wynoszącym 10º kącie nachylenia osi głównej wiązek promieniowania obu tych anten w stosunku do pionu. Tymczasem zwiększenie kąta nachylenia anteny (tzw. tilt) i to zaledwie o kilka stopni powoduje, że oś główna wiązki promieniowania elektromagnetycznego biegnąca od środka elektrycznego anteny będzie przechodzić na znacznie niższych wysokościach. Tym samym w decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej stacji bazowej powinny zostać określone maksymalne kąty odchylenia od pionu osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten sektorowych projektowanej stacji. W sentencji tej decyzji Prezydent Miasta S. tymczasem nie określił ani maksymalnych kątów osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych wchodzących w skład projektowanej stacji bazowej, ani też wysokości na jakiej miały zostać zainstalowane te anteny. Informacje dotyczące tiltu anten sektorowych stanowiących część stacji bazowej oraz wysokości na jakiej anteny te mają zostać zainstalowane organ zawarł jedynie w tabeli zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Prezydent nie określił dokładnie miejsca usytuowania planowanej inwestycji. Warunku dotyczącego wskazania szczegółowego usytuowania przedmiotowej stacji bazowej na działce nr [...] nie spełnia też załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, na którym oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wykreślono różowym flamastrem nieregularny czworobok w północno-zachodniej części tej działki. Pominięcie w sentencji decyzji organu I instancji tych istotnych warunków – zdaniem Sądu wojewódzkiego - dowodzi, że organ ten nie zbadał nawet w sposób dostateczny wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Co prawda organ odwoławczy pominął powyższe istotne wady decyzji organu I instancji, niemniej brak odniesienia się przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji do opisanych kwestii nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Organ ten bowiem w oparciu o analizę dokumentacji przedłożonej przez Spółkę P. doszedł do przekonania, że planowaną inwestycję z uwagi na prawdopodobną możliwość zabudowy terenów znajdujących się w odległości 150 m na północ od projektowanej stacji należałoby zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym nakazał on organowi I instancji zbadanie czy na tym terenie jest możliwa realizacja budynku o wysokości 6 m, co pociągnęłoby za sobą konieczność poprzedzenia decyzji o lokalizacji planowanego przedsięwzięcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji.

Sąd wojewódzki podkreślił, że zasadniczy spór między SKO w [...], a skarżącą Spółką P. polegał na tym, czy planowaną inwestycję należało zaliczyć do wskazanych w art. 71 ust. 2 pkt 2 o.o.ś. przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym kontekście wymagało ustalenia czy w odległości 150 m od środka elektrycznego poszczególnych anten projektowanej stacji bazowej w osiach głównych emitowanych przez nie wiązek promieniowania znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W ocenie SKO sytuacja taka miała miejsce w przypadku anten mających pracować w azymucie 0º, bowiem w odległości 150 m od stacji osie główne wiązek promieniowania anten przechodziłyby na wysokości 5,9 m i 5,3 m liczonej od poziomu gruntu. Zdaniem Kolegium okoliczność, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji miejsca te nie były zabudowane była niewystarczająca dla uznania ich za miejsca niedostępne dla ludności. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki z dnia 31 maja 2010r., II OSK 719/09 i z dnia 25 października 2011, II OSK 1485/10) organ ten uznał, że przez tego rodzaju miejsca należy rozumieć nie tylko te, w których wzniesiono już legalnie budynki, ale również te miejsca, w których budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami prawa.

W kwestii rozumienia miejsc dostępnych dla ludności to Sąd wojewódzki zaaprobował, że dopuszczalnym było posłużenie się przez Kolegium definicją zamieszczoną w art. 124 ust. 2 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Definicja "miejsc dostępnych dla ludności" zamieszczona w art. 124 ust. 2 p.o.ś. obejmuje także tereny, na których zgodnie z wymogami prawa mogą być wznoszone budynki. Stanowisko Kolegium dotyczące możliwości zabudowania części terenów znajdujących się w osi głównej wiązek promieniowania projektowanych anten znajduje oparcie w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym sformułowane zostały zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie Sądu wojewódzkiego nie można zaakceptować stanowiska skarżącej Spółki, że możliwość określenia obszaru znajdującego się na niewielkiej wysokości nad poziomem niezabudowanego gruntu, jako miejsca dostępnego dla ludności mogłoby mieć ewentualnie miejsce w przypadku wcześniejszego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej nieruchomości. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter deklaratoryjny oraz nie tworzy ona nowego porządku przestrzennego. Celem takiej decyzji jest jedynie przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze.

P. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Gl 675/13) skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie - w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca decyzję Prezydenta S. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana wskutek postępowania odwoławczego, w którym naruszono przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, podczas gdy decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego naruszała przepisy prawa materialnego, to jest art. 56 u.p.z.p. podczas gdy inwestycja planowana przez Spółkę jest zgodna z przepisami odrębnymi, jak również art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o.o.ś., § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 124 ust. 2 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, iż inwestycja skarżącej zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy zmierzenie inwestycyjne P. nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu odwoławczego o możności zabudowy terenów znajdujących się w odległości 150 m w osi głównej wiązki promieniowania anteny budynkami o wysokości 6 m bez jakiejkolwiek szczegółowej analizy zagospodarowania tych terenów i bez oparcia w materiale dowodowym sprawy,

4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nie przeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, gdyż pomimo naruszenia w toku odwoławczego postępowania administracyjnego wskazanych przepisów prawa procesowego i materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], Sąd I instancji oddalił skargę Spółki.

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1. § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 71 ust. 2 o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia poprzez zastosowanie i uznanie, iż skarżąca ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco, jak i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W konsekwencji skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona wskazała zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i materialnego.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności – co do zasady – wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego, że istnieje prawna możliwość zabudowy terenów znajdujących się w odległości 150m w osi głównej wiązki promieniowania anteny budynkami o wysokości 6m, co skutkuje tym, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ poczynił te ustalenia bez jakiejkolwiek analizy zagospodarowania tych terenów. Przede wszystkim – jak wywodzi skarżący kasacyjnie - gdyby nawet przyjąć, że jako miejsca dostępne dla ludności rozumie się nie tylko zabudowę legalną w chwili obecnej, lecz także zabudowę, która może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, to możliwość tej zabudowy musi wynikać albo z zapisów obowiązującego planu albo z wydanych decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji lokalizacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w części są uzasadnione, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co jest warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej na tej podstawie kasacyjnej. Zdaniem bowiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalenie skargi na decyzję kasatoryjną Samorządowego Kolegium w [...] było zgodne z przepisami prawa, choć nie sposób podzielić w pełni argumentacji prawnej przedstawionej w zaskarżonym wyroku. Kolegium przyjęło w stanie faktycznym, zaakceptowanym i rozwiniętym przez sąd I instancji, że w przypadku anten sektorowych pracujących w azymucie 0° przy maksymalnym, wynoszącym 10º kącie nachylenia osi głównej wiązek promieniowania obu tych anten w stosunku do pionu, w odległości 150 m od środka elektrycznego oś główna wiązki promieniowania obydwu anten będzie przebiegać odpowiednio na wysokości 5,9m (UMTS) oraz 5,3m (GSM). Oznacza to, że tereny te (skoro z akt administracyjnych wynika, że nie uchwalono dla nich planu miejscowego) mogą zostać zgodnie z wymogami prawa zabudowane budynkami mieszkalnymi o wysokości 6m według reżimu decyzji o warunkach zabudowy. Są to bowiem tereny zabudowy mieszkaniowej, a obiekty budowlane znajdujące się na sąsiednich działkach mają podobną wysokość. W takiej sytuacji – jak ocenił Sąd I instancji - nie zostanie zachowany wymóg odległości od miejsc dostępnych dla ludności, co spowoduje, że przedsięwzięcie należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). W obydwu bowiem wypadkach znaczenie ma m. in. moc promieniowania poszczególnych anten, emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny oraz odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi. Stąd zasadniczego znaczenia nabiera i było to przedmiotem badania organów - kwestia zdefiniowania miejsc dostępnych dla ludności i przesądzenia czy w świetle wyznaczonych w rozporządzeniu odległości, takie miejsca znajdują się w zasięgu odziaływania inwestycji.

Na tym etapie rozważań konieczne jest podkreślenie, że w zaskarżonym wyroku Sąd konsekwentnie twierdzi w oparciu o przyjęte z góry założenie, iż miejscami dostępnymi dla ludności będą te rejony oddziaływania obydwu anten sektorowych pracujących w azymucie 0°, gdzie będzie przebiegała przy maksymalnym tilcie oś główna wiązki ich promieniowania tj. na wysokości 5,9m (UMTS) oraz 5,3m (GSM). Twierdzenia te wynikają z tego, że istnieje możliwość potencjalnej zabudowy tych obszarów w oparciu o wydane w przyszłości decyzje o warunkach zabudowy z tego powodu, że w pobliżu terenu, przez który przebiega oś główna wiązki znajduje się budynek o podobnej wysokości i zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. możliwe będzie wzniesienie budynku o podobnej wysokości. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, niemniej w konsekwencji odmienny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozumienia miejsc dostępnych dla ludności nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem skargę na decyzję kasatoryjną Kolegium i tak należało oddalić z nieco inną argumentacją. A w związku z tym, że p.p.s.a. nie przewiduje możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej poprzez zmianę uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w orzecznictwie wskazuje się na wynikającą z art. 184 p.p.s.a. możliwość wyrażenia przez NSA w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną odmiennej oceny prawnej, niż ta, którą zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji. W postanowieniu NSA z dnia 24 marca 2006r. (sygn. akt I FSK 750/05) NSA wskazał, iż przepis art. 184 p.p.s.a stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z przepisu tego wynika, że naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. W takim wypadku Sąd, stwierdzając brak naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia, oddala skargę kasacyjną, a jednocześnie zmienia uzasadnienie w tym zakresie (vide wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1099/08). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaprezentowana wadliwa wykładnia pojęcia miejsc dostępnych dla ludności w konsekwencji nie doprowadziła do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - skargi kasacyjnej nie uwzględnił.

Legalna definicja pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" została wprowadzona do p.o.ś. i powszechnie w orzecznictwie wykorzystuje się tę definicję przy stosowaniu rozporządzenia RM z 2010r. Zgodnie z nią są to wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Jak wskazuje się właściwie w jednolitym orzecznictwie NSA przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok z dnia 20 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1421/12, wyrok NSA z dnia 25 października 2011r, sygn. akt II OSK 1485/10, z dnia 24 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 2589/11).

Tymczasem Sąd wojewódzki przyjął nietrafną wykładnię pojęcia miejsc niedostępnych dla ludności, uznając, że miejscami takimi są również te tereny, dla których nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, lecz wedle zasady dobrego sąsiedztwa taka zabudowa mogłaby powstać (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i w konsekwencji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w powiązaniu z art. 124 ust. 2 p.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd, że na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej jednego przedsięwzięcia możliwe są ustalenia o skutkach nadających uprawnienie do realizacji innego przedsięwzięcia – bo do tego sprowadziłaby się wykładnia przepisów zaprezentowana przez Sąd wojewódzki. Mianowicie w postępowaniu o ustalenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w istocie następowałoby ustalenie uprawień dla innego inwestora, na inne zamierzenie inwestycyjne oraz w innym obszarze inwestycyjnym. Tymczasem każde postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczy się na wniosek podmiotu zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji lokalizacyjnej (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że w tym postępowaniu organ rozpoznający wniosek nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń dla innej inwestycji i w szczególności ustalania jej konkretnych paramentów jak choćby wysokości planowanego budynku, a co zaakceptował Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Takie rozumowanie prowadzi do wniosku, że owa potencjalna zabudowa musi być skonkretyzowana poprzez istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji lokalizacyjnej. Prawdą jest, że przyjmuje się, iż decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny i nie tworzą nowego porządku przestrzennego. Niemniej tworzą one porządek prawny, co oznacza, że potencjalna zabudowa może być rozpoznawana tylko w kontekście stanu prawnego, który wynika bądź z planu miejscowego bądź istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Stąd jako zbyt daleko idące i nie znajdujące umocowania w przepisach prawa Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji, że bezwzględnie w tej sprawie konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej.

Tymczasem czy inwestycja wymaga takiej decyzji wymaga ustalenia w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organy bowiem nie wyjaśniły, czy w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się tereny, które mogą zostać zabudowane w oparciu o wydane już ostateczne decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje lokalizacyjne. Organ I instancji stanął na jednoznacznym stanowisku, że skoro wszystkie budynki mieszkalne i gospodarcze znajdują się w odległości większej niż 150m od środka elektrycznego anten sektorowych, to oznacza, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Z kolei Kolegium przesądziło, że budowa stacji telefonii komórkowej w tym wypadku wymaga wydania decyzji środowiskowej, co należało uznać za przedwczesną konkluzję. Niewątpliwie słuszne było natomiast wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej, gdyż konieczne jest zbadanie istnienia miejsc dostępnych dla ludności rozumianych jak zostało to wyłożone w niniejszym wyroku. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów procesowych przez Sąd wojewódzki w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej normami k.p.a. okazały się być nieuzasadnione. Dotyczy ta konkluzja zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1k.p.a.

W kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to należy podkreślić, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem regulującym jedynie wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżący kasacyjnie tymczasem próbuje zwalczać przy pomocy tego zarzutu ustalenia faktyczne odnośnie możliwości zabudowy terenów znajdujących się w odległości 150m w osi głównej wiązki promieniowania budynkami o wysokości 6m bez szczegółowej analizy zagospodarowania tych terenów. Należy uznać zatem, że zarzut ten jest nieskutecznie sformułowany.

Jeśli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia RM w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się prawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa to należy ponownie podkreślić, że skarżący kasacyjnie przy takim sformułowaniu zarzutu nie ma racji. Otóż powyżej przytoczono w zasadzie jednolite orzecznictwo, które Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje, że "miejscami dostępnymi dla ludności" w rozumieniu powyższych przepisów są takie miejsca, które mogą zostać potencjalnie zabudowane. Jednakże, co wymagało doprecyzowania, owa potencjalność musi wynikać z wydanych uprzednio ostatecznych decyzji administracyjnych.

W kwestii naruszenia normy materialnej jaką są przepisy art. 71 ust. 2 o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów poprzez zastosowanie i uznanie, iż skarżąca ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest przedwczesny. Przed przeprowadzeniem bowiem postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia wydanych ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy określających parametry zabudowy dla terenu, nad którym będzie przebiegała oś główna wiązki promieniowania na wysokości 5,3m oraz 5,9m nie jest możliwe stwierdzenie, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną bowiem zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.