Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1330/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4.
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 7.400,00 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. (dalej organ, organ pierwszej instancji) powiadomił "B" S.A w K. (dalej "B") o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia oraz pobrania jednorazowej opłaty wynikającej ze sprzedaży aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ulicy [...], stanowiącego działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8. 9 i 10, obręb B., której wartość wzrosła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K..

Organ wyjaśnił, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania znajdowała się na terenie, dla którego na dzień [...] r. (tj. dzień przeniesienia prawa użytkowania wieczystego) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic [...] – [...]- [...] – [...] przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. – ogłoszony w Dz.U. Woj. Śl. Z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem 23 UC,US,ZP – tereny usług ogólnomiejskich, sportu, rekreacji oraz zieleni urządzonej.

Po przeprowadzeniu przewidzianego przepisami prawa postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji ustalił dla "A" S.A w B. (dalej: Spółka, strona, skarżąca), jako następcy prawnego "B" S.A w K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości prawa wieczystego użytkowania gruntu położnego w K. przy ulicy [...], składającej się na dzień zbycia z działek o numerach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 o łącznej powierzchni 10.3940ha, księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. w K. w wysokości 117.29,70zł.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, stwierdzając, iż po złożeniu do akt sprawy wymaganego operatu szacunkowego decyzją nr [...] z dnia [...] r. ustalono jednorazową opłatę w wysokości 93.546zł. Jednak decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr [...] z dnia [...] r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty, a to wobec wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez "B" pismem z dnia 20 maja 2009 r., w której domagał się stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 735/10 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w której § 14 pkt 5 przewiduje dla "F" stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – 0%, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok ten stał się prawomocny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej "B" wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 41/11.

Wówczas postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty.

Prowadząc postępowanie organ powiadomił o przygotowaniu nowego operatu- pismem z dnia [...] r., który w wyniku uwag został przez biegłego zweryfikowany i skorygowany. Nowy operat przedłożony został w dniu [...] r. Z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności dotyczących stanu nieruchomości na dzień wejścia w życia planu miejscowego, po przekazaniu nowej dokumentacji przez "B" przygotowana została aktualizacja operatu szacunkowego. W toku postępowania uwzględniono, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. dokonano scalenia działek 10, 2, 1, 3, 7, 8, 9, 5, 4 , w wyniku, którego powstała działka nr 11.

Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r.. reprezentująca "B" "C" Sp. z o.o. poinformowała, iż w związku z połączeniem "B" ze "D" S.A, podmiotem właściwym do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego jest "A" S.A w B.

W związku z ujawnianiem nowych okoliczności, organ powiadomił Spółkę pismem z dnia [...] r. o konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W dniu [...] r. rzeczoznawca majątkowy M. J.B. przedłożył operat szacunkowy nr arch. [...] sporządzony w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. uwagi złożył organ. W dniu [...] r. rzeczoznawca przedłożył skorygowany operat szacunkowy, w stosunku do którego ponownie uwagi wniósł organ (pismem z dnia [...] r.). Pismem z dnia [...] r. rzeczoznawca ustosunkował się do zgłoszonych uwag i przedstawił skorygowany operat szacunkowy. Operat ten stał się podstawą do ustalenia przedmiotowej opłaty. Został on w ocenie organu pierwszej instancji wykonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 154 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj położenie nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Biegły określił przeznaczenie nieruchomości według obowiązującego planu na dzień jej zbycia, stwierdzając, iż według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic [...] – [...]- [...] – [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. – nieruchomość położona był na terenie oznaczonym symbolem 23 UC,US,ZP – tereny usług ogólnomiejskich, sportu, rekreacji oraz zieleni urządzonej. Przez usługi ogólnomiejskie (według § 1 planu) należy rozumieć komercyjne i publiczne usługi: handlu, (z wyłączeniem handlu hurtowego i handlu detalicznego powyżej 500m² powierzchni użytkowej), turystyki, różnych typów administracji, biur, banków i instytucji finansowych, gastronomii, wystawiennictwa oraz kultury, nauki i oświaty, zdrowia i opieki społecznej a także sportu i rekreacji.

Odnosząc się do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości na dzień wejścia w życie obecnego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość była niezabudowana, nie prowadzono w stosunku do nieruchomości żadnych procesów inwestycyjnych, a jej obszar stanowiły nieużytki - z pozostałościami po cegielni, teren niezagospodarowany.

Z kolei uwzględniając przeznaczenie tej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] obowiązującym do [...] r.) nieruchomość częściowo położna była w jednostce o symbolu:

- 24 UA – tereny administracji – projektowany obiekt Archiwum Państwowego (ok. 17.000m²)

- 26c UN – projektowane usługi nauki (warunkowane rekultywacją terenu) – ok. 43.840m²

- 23 US – tereny usług sportu – adaptacja istniejącego stadionu oraz projektowane obiekty – kryta pływalnia, lodowisko, korty, hala sportowa i inne – adaptacja istniejącego parkingu – ok. 38.600m²,

- 49Zo1/2 – adaptacja nowelizowanej ulicy [...]. – ok. 4.500m²

Wobec powyższego biegły rzeczoznawca dokonał określania trzech wartości rynkowych przedmiotowej nieruchomości, a to:

1. przy uwzględnieniu przeznaczenia w obecnie obowiązującym planie miejscowym,

2. przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania oraz

3. przy uwzględnieniu przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie miejscowym,

Organ stwierdził, że rzeczoznawca przeprowadził monitoring rynku lokalnego miasta K. i ocenił, że ze względu na cechy wycenianej nieruchomości, częstotliwość występowania transakcji nieruchomościami podobnymi oraz stopień zurbanizowania miasta- rynek lokalny nie mógł zostać zawężony do mniejszego obszaru (np. dzielnicy).

Z oceny rzeczoznawcy wynika, że na datę wejścia planu miejscowego nieruchomość objęta postępowaniem była niezabudowana, a obszar stanowił nieużytki, na którym znajdowały się pozostałości po zabudowaniach cegielni, z bardzo dużą różnicą poziomów oraz dużym i głębokim zbiornikiem poeksploatacyjnym wody opadowej na działkach nr 4, 5 i w części działki nr 12. W południowej i zachodniej części obszar porośnięty był zielenią nieurządzoną (samosiejkami). Nieruchomość położna jest w sąsiedztwie ogródków działkowych, terenów sportu i rekreacji, ochrony zdrowia, parków i zieleni urządzonej w strefie pośredniej, na pograniczu dzielnic śródmiejskich i pasa dzielnic otaczających Śródmieście. Na nieruchomości znajdują się poeksploatacyjne skarpy i nasypy, a także zapadliska i doły po eksploatacji gliny. Zainwestowanie nieruchomości wymaga nakładów związanych z rekultywacją. Istnieje możliwość podłączenia energii elektrycznej, gazu, wody, kanalizacji oraz dojazd od ulicy [...] i [...].

Dalej podkreślono, że analiza rynku opiera się na określeniu zakresu i ilości transakcji gruntów o podobnym przeznaczeniu na rynku lokalnym, a definicję cech podobieństwa określa art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegły ustalił trzy wartości przedmiotowej nieruchomości, tj.

- według obowiązującego planu na dzień jej zbycia - na podstawie 11 transakcji nieruchomości o przeznaczeniu nieuciążliwych usług publicznych z wyłączeniem wysoko komercyjnych (centra handlowe) oraz poprzez korektę średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi - tj. wartość 18.932.551zł.

- według faktycznego sposobu użytkowania tej nieruchomości na dzień wejścia w życie obecnego planu - gdy nieruchomość stanowiła teren nieużytkowany, niezagospodarowany, ze zbiornikiem wody opadowej, na podstawie bazy 11 transakcji nieruchomościami niezagospodarowanymi będącymi gruntami poprzemysłowymi - i korektę ceny średniej współczynnikami korygującymi - tj. wartość rynkowa - 11.484.331zł.

- oraz według poprzednio obowiązującego planu - tj. wartość 17.066,887zł.

W ocenie biegłego zapisy aktualnie obowiązującego planu zmieniły przeznaczenie terenu, umożliwiając realizację zabudowy komercyjnej.

Organ udostępnił operat szacunkowy stronie postępowania, która pismem z dnia [...] r. zgłosiła swojej uwagi i zastrzeżenia, względem których biegły wypowiedział się w piśmie z dnia [...]1 r.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał jest wystarczający do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opierając się na przygotowanym w sprawie opieracie szacunkowym organ orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka. Zarzuciła, iż po analizie dostępnych akt sprawy, po porównaniu wcześniejszych wycen przedmiotowej nieruchomości, stwierdzono, że dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości nie uwzględniono nieruchomości podobnych, do porównania przyjęto nieodpowiedni i nieadekwatny zestaw nieruchomości, a opinia sporządzona została w sposób niejasny i niejednoznaczny. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Spółka podniosła, iż w operacie powinno znajdować się wyjaśnienie, z jakich powodów rzeczoznawca przyjął do porównań przyjęte nieruchomości, a tego w przygotowanym operacie nie ma.

Uzasadniając swe odwołanie Spółka stwierdziła, że przedstawione w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] r. zestawienia nieruchomości porównywalnych, nie posiadają cech zbliżonych do nieruchomości zbytej, uwzględniając choćby takie parametry jak ukształtowanie terenu (duże różnice rzędnych terenu i zbiornik wody) oraz poprzemysłowy charakter - pocegielniane wyrobisko i składowisko kamienia. Nadto biegły nie wskazuje jakie cechy podobne do nieruchomości sprzedanej o powierzchni 103.940m² mają przyjęte do porównania działki o powierzchniach 16.969m² i 3.672m².

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka podkreśliła, iż operat szacunkowy powinien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności w danej sprawie. W ocenie Skarżącej przyjęty w niniejszej sprawie operat nie spełnia ustawowych wymogów. Dodatkowo Spółka podniosła, iż na przestrzeni 14 lat prowadzenia niniejszej sprawy przygotowanych było kilka operatów, w których wycena tej samej nieruchomości była diametralnie różna. Rozbieżność pomiędzy skrajnymi kwotami przedstawianymi w kolejnych sporządzanych operatach wynosi 1.367.851,00zł. Podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem, jeśli w materiale dowodowym postępowania o ustalenie opłaty planistycznej znajdują się rozbieżne operaty, sporządzone przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W konsekwencji zdaniem skarżącej w dalszym ciągu, mimo licznych uwag wnoszonych w toku postępowania, operat jest niekompletny i wymaga uzupełnienia o szczegółowy opis i wyjaśnienie doboru użytych do porównania nieruchomości. Zdaniem Spółki są one dobrane w sposób nierzetelny i nie powinny stanowić podstawy do ustalenia przedmiotowej opłaty.

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej organ drugiej instancji, organ odwoławczy) zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy krótko zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania, następnie przywołał i przeanalizował przepisy będące podstawą prawną rozstrzygnięcia. Potwierdził, iż dnia [...] r. weszła w życie uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w rejonie ulic [...] - [...]- [...] - [...]. Zbycie nieruchomości nastąpiło natomiast dnia [...] r. Spełnione zatem zostały przesłanki warunkujące prawidłowe wszczęcie postępowania i możliwość dalszego jego prowadzenia.

Jedynym dowodem, na podstawie którego organ wykonawczy gminy ustala w drodze decyzji administracyjnej przedmiotową opłatę jest wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie operat sporządzony został w dniu [...] r. przez rzeczoznawcę M. B. W operacie wskazano, że wartość przedmiotu wyceny wykonana została na dzień [...] r. (dzień zbycia), a stan przedmiotu wyceny ustalono na dzień [...] r. (data wejścia w życie przedmiotowego planu). Powyższe daty ustalono prawidłowo. Wyceny dokonano stosując metodę porównawczą oraz metodę korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Nieruchomość podobna określona została w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość).

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że wszystkie przyjęte w procesie wyceny nieruchomości podobne spełniały wymogi definicji podobieństwa nieruchomości wynikającego z art. 4 pkt 16 ustawy o nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, iż "porównywalny" to taki, który jest podobny do innego na tyle, że można go z nim porównać. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 293/06 podkreślił, że "przy zastosowaniu podejścia porównawczego przy określaniu nieruchomości konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych będących przedmiotem wyceny, jednak nie mogą to być nieruchomości identyczne". Zaś przez nieruchomości podobne (porównywalne) należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności wyceny określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwytywaniu istotnych różnic.

W ocenie organu dokonując analizy rzeczoznawca majątkowy wybrał nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny ze względu na położenie (miasto K.), przeznaczenie (nieruchomości gruntowe niezabudowane, nieprzeznczone pod zabudowę mieszkaniową), okres badania rynku (dwa lata poprzedzające wycenę).

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia ukształtowania powierzchni działki będącej przedmiotem wyceny oraz poprzemysłowego charakteru nieruchomości - pocegielniane wyrobisko i składowisko kamieni, organ odwoławczy podkreślił, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny działek dla cechy rynkowej "lokalizacja" przyjął drugą z trójstopniowej skali, natomiast dla cech rynkowych "powierzchni gruntu", "kształt /konfiguracja", "otoczenie" przyjął najniższą ocenę z tej skali. Zastosował również prawidłowo współczynnik korygujący dla tych cech.

W ocenie organu przygotowany w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] r. jest dowodem, który w sposób nie budzący wątpliwości wykazuje, iż zmiana planu miejscowego wpłynęła na wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Jednocześnie organ nie stwierdził, by sporządzony był z naruszeniem prawa czy zawierał niejasności. W zakresie oceny przedłożonego w sprawie operatu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji.

W konsekwencji organ orzekł jak w sentencji.

Pismem z dnia 23 września 2021 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzuciła decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszenie art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało miejsce poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po upływie 16 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, oraz naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w związku z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji po upływie 16 lat do dnia, w którym plan stał się obowiązujący, przy jednoczesnym wstrzymaniu się przez organ od wydania decyzji w okresie od [...] r. do [...] r., co było sprzeczne ze słusznym interesem obywateli, art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając przy tym na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli, co miało miejsce poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości i jednocześnie oparcie decyzji na treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, bez zweryfikowania czy operat ten opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości oraz odpowiednim doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej i poprzez prawidłowe zastosowanie współczynników korygujących a także naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną (błędną), a nie swobodną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o porównanie z nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu i charakterze, podczas gdy nieruchomość podlegająca wycenie ma charakter specyficzny, co opisano w odwołaniu. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka rozwinęła wymienione zarzuty, powtarzając co do zasady argumentację podnoszoną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu [...] r., a w związku z tym termin określony w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zachowany, a pomimo, iż procedowanie sprawy przez 16 lat stoi w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, to błąd ten nie wpływa na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy uznał go za nieuzasadniony, przytaczając argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, iż nie odpowiadają one prawu.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą w terminie czternastu dni od daty zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie (art. 119 pkt 2 w związku z art. 112 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm.).

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), a w szczególności art. 36 ust. 4, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie:

- nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego

- miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika;

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą ;

- w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

- zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty przepisami są: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1109) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.jedn. Dz.U. z 2021, r., poz. 1555).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep A nr [...] "B", poprzednik prawny obecnie skarżącej Spółki sprzedał prawo wieczystego użytkowania wymienionej nieruchomości, składającej się ze wskazanych na wstępie działek. Fakt sprzedaży nastąpił przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic [...] – [...]- [...] – [...]. W planie tym ustalono procentową stawkę ustalania przedmiotowej opłaty. Jednak wobec funkcjonowania w planie dwóch stawek stawki 0% oraz stawki 30%, "B" złożył skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 735/10 stwierdził nieważność tej uchwały w części, w której przewiduje zerową stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok ten stał się prawomocny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej "B" wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 41/11. Tak więc w planie pozostała 30% stawka naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu miejscowego.

Niezbędne pozostało wykazanie, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

Według planu przyjętego uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. przedmiotowa nieruchomość położna była na terenie oznaczonym symbolem 23 UC,US,ZP czyli terenie usług ogólnomiejskich, sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej. Znaczenie pojęcia usługi ogónomiejskie precyzował sam plan w § 1 uznając, że są komercyjne i publiczne usługi: handlu, (z wyłączeniem handlu hurtowego i handlu detalicznego powyżej 500m² powierzchni użytkowej), turystyki, różnych typów administracji, biur, banków i instytucji finansowych, gastronomii, wystawiennictwa oraz kultury, nauki i oświaty, zdrowia i opieki społecznej a także sportu i rekreacji.

W poprzednio obowiązującym do dnia [...] r. planie (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] r.) przedmiotowy teren położony był w różnych jednostkach planu, a mianowicie częściowo w jednostce 24UA - tereny administracji - projektowany obiekt Archiwum Państwowego (ok. 17.000m²), w jednostce 26c UN - projektowane usługi nauki (ok. 43.800m²) - w jednostce 23 US - tereny sportu, adaptacja istniejącego stadionu oraz projektowane obiekty sportu, kryta pływalnie, lodowisko, korty, hala sportowa i inne (ok. 38.600m²) oraz część o powierzchni 4.500m² - symbol 49Zo1/2 - adaptacja noworealizowanej ulicy [...].

Nie ulega więc wątpliwości, iż nie jest to przeznaczenie tożsame.

Natomiast w okresie luki planistycznej teren ten pozostawał niezagospodarowany - przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana i nieużytkowana, porośnięta zielenią nieurządzoną ze zbiornikiem wody opadowej, z dużą różnicą poziomów w związku z eksploatacją gliny.

Dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowym dowodem, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenie tej nieruchomości w uchwalonym planie. W świetle art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy M. B. z dnia [...] r.. Faktem jest, że według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3065/14).

Należy jednak zauważyć, że podobieństwo nieruchomości przyjmowanych do porównań jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 ustawy; LEX-el.).

Stąd też operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12, CBOSA). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Tymczasem rzeczoznawca, oceniając stan według aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz według poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego przyjął do porównania ten sam zestaw nieruchomości, nie uzasadniając dlaczego uznał je za podobne. Nadto do porównań przyjęto, działki o dużej rozpiętości powierzchniowej: np. od 2087 m2 do 16969 m2 (s. 13 i 14 operatu), czyli działki o powierzchni znacznie mniejszej niż działka wyceniana i nie wytłumaczył dlaczego uznał je za podobne. Organ pierwszej instancji szeroko opisał przebieg dotychczasowego postępowania, przywołał ustalenia operatu, ale nie podjął w tym zakresie wymaganej analizy. Takie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zaakceptował organ odwoławczy, poprzestając na stwierdzeniu, iż podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do poprawności przygotowanego w sprawie operatu.

Pomimo, iż strona skarżąca w odwołaniu wskazywała, i co wynika z operatu, że nieruchomości wybrane przez rzeczoznawcę znacznie różnią się powierzchnią, podkreślała, że wyceniana nieruchomość ma charakter poprzemysłowy, stanowi pocegielniane wyrobisko i składowisko kamienia z dużą różnicą poziomów oraz zbiornikiem wodnym, co wpływa na jej wartość ani rzeczoznawca, ani organy nie odniosły się do tego zarzutu poprzestając na korygowaniu cen współczynnikami korygującymi. Tak więc orzekające w sprawie organy, tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie dokonały oceny zarzutu skarżącej, że nieruchomości ujęte w operacie szacunkowym nie spełniają ustawowego kryterium podobieństwa, o którym stanowi art. 4 pkt 16, do którego nawiązano w art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także w § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego.

Wobec powyższego, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ organ nie dokonały oceny zgłaszanych przez skarżącą zarzutów dotyczących podnoszonych wadliwości operatu szacunkowego i oparły się na niewystarczających ustaleniach faktycznych w zakresie przyjęcia konkluzji o braku wadliwości operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia przez organy wysokości opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania.

Zobowiązanie podmiotu do zapłaty określonej kwoty, w szczególności tak dużej, jak w niniejszej sprawie, wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i uwzględnienia podstawowych zasad procesowych. Tymczasem te nie zostały zachowane. Stosownie bowiem do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Nie może natomiast być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenia terminu 5 lat, w którym można zgłosić roszczenie określone w art. 36 ust. 4 tej ustawy. Termin ten należy rozumieć jako maksymalny, w którym można wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 207/10, Lex nr 41165416). W niniejszym sprawie miejscowy plan został uchwalony w dniu [...] r., a wszedł w życie z dniem [...] r. Z kolei organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej pismem z dnia [...]r. Nie może zatem być mowy o naruszeniu wskazanego terminu, gdyż bezspornie organ wszczął postępowanie przed upływem pięcioletniego terminu. Natomiast przewlekłość postępowania, która w niniejszym przypadku niewątpliwie ma miejsce, nie wpływa na zasadność ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego. Opłata ta wszak jest obligatoryjna w przypadku potwierdzenia wymaganych przesłanek.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego), a także zasady z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

W konsekwencji wszystkie uchybienia wymienionym przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (2000zł) i koszty zastępstwa procesowego (5400zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.jedn. Dz.U. 2015 r. poz. 1800).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po wykonaniu prawidłowego operatu przez innego rzeczoznawcę należy go ocenić w sposób spełniający wymagania prawne, biorąc pod uwagę ewentualne dodatkowe, merytoryczne wyjaśnienia osoby sporządzającej operat, jeśli będzie on budził wątpliwości stron.