Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2538/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 18, art. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1610/13 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. Kr. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa - środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

H

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1610/13, po rozpoznaniu skargi T. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn z dnia [...] kwietnia 2012 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie masztu teleinformatycznego transmisji danych o nazwie "[...]" wraz z realizacją urządzeń budowlanych, zlokalizowanej na części działki nr ewid. 233 w Świętej Katarzynie, gm. Bodzentyn, obejmującej budowę wieży kratowej o wysokości do 55m. n.p.t., urządzeń zewnętrznych posadowionych na ramie obok wieży o wymiarach: (1m x 5m x 2m) x 2 i rezerwa: 1m x 5m x 2m oraz stacji bezobsługowej i ogrodzenia.

Kolegium wskazało, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm.) z uwagi na to, że brak jest podstaw prawnych do uznania, iż inwestycja objęta wnioskiem inwestorskim jest inwestycją celu publicznego. Ponadto decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. narusza postanowienia art. 54 pkt 2 lit. b/ u.p.z.p., bowiem stosownie do wymogów tego przepisu, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać m.in. wymagania dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wydając decyzję Burmistrz nie zbadał jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz nie określił warunków dotyczących ochrony osób trzecich, przez co naruszył art. 54 pkt 2 lit. d/ u.p.z.p.

T. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium bezpodstawnie przyjęło, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn narusza postanowienia art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 1, 2, 3 oraz art. 55 u.p.z.p. Przepisy te mogą dotyczyć wyłącznie prowadzonego postępowania, zaś działając w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ ocenia jedynie istnienie wad w samej decyzji. Skarżący podniósł także, iż Kolegium wadliwie orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji na wniosek wszystkich osób, które udzieliły pełnomocnictwa do prowadzenia przedmiotowej sprawy adw. M. S. Wszczęcie postępowania nastąpiło bez uprzedniego sprawdzenia, czy osobom występującym z wnioskiem przysługuje przymiot strony. W ocenie skarżącego obszar, na który będzie oddziaływać przedmiotowa inwestycja zamyka się w granicach terenu objętego wnioskiem. Podniesiono również, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż na podstawie umowy sprzedaży i umowy przeniesienia cesji praw z dnia 22 kwietnia 2013 r. nakłady na budowę masztu teleinformatycznego transmisji danych, dla którego wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zostały sprzedane wraz z cesją wszelkich praw i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Zdaniem Kolegium zarówno złożony w sprawie wniosek, a co za tym idzie również decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie określają w jaki sposób planowana inwestycja będzie realizowała cel publiczny. Organ zatem rażąco naruszył art. 50 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na fakt, iż w sposób nieuprawniony zakwalifikował inwestycję do inwestycji celu publicznego.

Również w sposób rażący naruszony został art. 54 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zgodnie zaś z przepisem odrębnym, tj. z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei, jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezspornie instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne., w ujęciu generalnym mogą być kwalifikowane jako: 1) inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko; 2) inwestycje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub 3) inwestycje nieoddziaływujące znacząco lub potencjalnie znacząco na środowisko. O tym, czy dane przedsięwzięcie teleinformatycznej transmisji danych, będzie inwestycją mogącą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, decydują przede wszystkim parametry techniczne podane we wniosku inwestora. To na ich podstawie organ dokonuje kwalifikacji inwestycji.

Wnioskodawca we wniosku z dnia 30 stycznia 2012 r., uzupełnionym w dniu 29 marca 2012 r. wskazał, iż planuje montaż czterech anten sektorowych – Sektor HP 2,4 GHz 14 dBi -azymut: 0°, 90°, 180°, 270°. Wskazał także, iż inwestor nie wyklucza w przypadku uzyskania lepszego terminu dostawy lub korzystniejszej ceny, instalacji innych typów anten.

W § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określono przedsięwzięcia – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a/ przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko do których zaliczono m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

– przy czym równoważną moc promieniowania izotropowe wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z powołanych przepisów rozporządzenia wynika jednoznacznie, że do parametrów technicznych instalacji teleinformatycznej transmisji danych mogących decydować o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania), wysokość zawieszenia anten na maszcie, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwala organowi dokonać kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.

Na tle powołanych przepisów ustawy o ocenie oddziaływania na środowisko i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu lokalizacyjnym organ I instancji był zobligowany ustalić wpływ inwestycji na środowisko i co najmniej stwierdzić charakter inwestycji, tzn. czy będzie ona mogła – w sposób kwalifikowany normatywnie – znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ bada w postępowaniu lokalizacyjnym charakter inwestycji i jej wpływ na środowisko oraz niezależnie od kwalifikacji inwestycji był zobligowany ustalenia te zawrzeć w decyzji. Skoro parametry techniczne podane we wniosku determinują kwalifikację inwestycji, to muszą one znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach decyzji lokalizacyjnej.

W świetle powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn, który w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. wyłącznie określił: rodzaj inwestycji – maszt teleinformatyczny transmisji danych oraz parametry "urbanistyczne", tj. wysokość masztu oraz ram zlokalizowanych obok wieży.

Z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia organu I instancji z treścią wyżej wskazanego przepisu art. 54 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż organ I instancji w decyzji z [...] kwietnia 2012 r. nie określił warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, tj. dotyczących ochrony środowiska, co skutkuje rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto stosownie do art. 54 pkt 2d u.p.z.p., decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziaływuje. Realizacja inwestycji może naruszać prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji. Organ I instancji wydając decyzję i ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji, zobowiązany był zbadać jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z nieruchomości niekoniecznie graniczącej z obszarem przeznaczonym do zainwestowania.

Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego winien ustalić faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone.

Z decyzji organu nie wynika, ani w jaki sposób ustalono wpływ planowanej inwestycji, ani według jakich kryteriów organ ustalił strony postępowania. Organ I instancji nie badał kompletności wniosku inwestora oraz nie badał w toku prowadzonego postępowania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Warunku tego nie wypełnia zawarty w pkt 3.f. przedmiotowej decyzji zapis wskazujący, iż projekt budowlany winien uwzględniać wymagania określone w art. 5 ustawy – Prawo budowlane. Zatem organ rażąco naruszył również art. 54 pkt 2d u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium powołało się na art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Na podstawie powyższego przepisu następuje weryfikacja stanu faktycznego i prawnego pod kątem zgodności z przepisami prawa. O ile stwierdzona zostanie niezgodność, zachodzi przesłanka zobowiązująca do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji, bądź w braku takich przesłanek, należy uwzględnić żądanie wniosku. Analiza, o której mowa w powyższym przepisie prowadzić ma do stwierdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym (art. 56 u.p.z.p.), przy czym nie ulega wątpliwości, że chodzi także o zgodność inwestycji z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezzasadne są zarzuty wniosku stwierdzające, iż Kolegium nie miało podstaw prawnych do oceny decyzji organu I instancji w aspekcie wymagań wynikających z treści art. 53 ust.3 u.p.z.p.

Nieuzasadniony jest także zarzut wniosku wskazujący, iż Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. bez sprawdzenia czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Natomiast wniosek T. K. zawarty w piśmie z dnia 10 maja 2013 r. dotyczący postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Bodzentyn z dnia [...] kwietnia 2012 r. należy uznać za pozbawiony podstawy.

Uwzględniając zakres inwestycji, tj. budowę: wieży kratowej o wysokości do 55 m. n.p.t, urządzeń zewnętrznych posadowionych na ramie obok wieży o wymiarach: (1mx5mx2m)x2, rezerwa 1mx5mx2m, stacji bezobsługowej oraz jej wpływ na działki sąsiadujące z terenem inwestycji Kolegium uznało, iż przymiot strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących z działką, na której planowana jest lokalizacja wyżej wymienionej inwestycji oraz osób posiadających prawa rzeczowe w obszarze oddziaływania inwestycji.

Kolegium podkreśliło, że brak określenia w kwestionowanej decyzji parametrów inwestycji, a w szczególności niesprecyzowanie w niej, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie masztu teleinformatycznej transmisji danych jest również montaż stosownych anten i niewskazanie w konsekwencji ich typu, mocy oraz ilości przesądza o rażącym naruszeniu przez Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. przepisu art. 54 u.p.z.p. Naruszenie kwestionowaną decyzją wskazanego przepisu ma charakter rażący, albowiem jest ono oczywiste, a treść naruszonego przepisu może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Skutki zaś wywołane przez przedmiotową decyzję, zarówno te wynikające dla strony jak i interesu publicznego, są z uwagi na charakter spornego przedsięwzięcia i wagę naruszonych przepisów niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań zasady praworządności; natomiast korzyści związane z podważeniem takiej decyzji są znacznie większe niż te wynikające ze stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Zatem kwestionowana decyzja dotknięta była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

T. K. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie:

← art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;

← art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie poinformowanie Skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem;

← art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

← art. 50 ust. 1 i art. 54 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano ustalenie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowiła inwestycji celu publicznego. Organ w sposób nieuprawniony pominął wynikającą z art. 77 § 4 k.p.a. zasadę, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Takim faktem jest bez wątpienia znaczenie rozwoju infrastruktury informatycznej dla rozwoju państwa i społeczeństwa całego kraju. Rozwój struktury teleinformatycznej ma istotne znaczenie dla rozwoju całego kraju, a tym samym spełnia warunek znaczenia ponadlokalnego dla zaspokajania potrzeb ludności. Jednocześnie jest to wiedza notoryjna, którą Organ winien był posiadać.

Sporna inwestycja spełnia też drugi z elementów wskazanych w definicji "inwestycji celu publicznego", jakim jest cel określony w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia r. o gospodarce nieruchomościami. Celem tym jest "łączność publiczna", zdefiniowana jako struktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług komunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego.

Kolejny z zarzutów sformułowanych przez Organ dotyczy naruszenia art. 52 ust. 2 lit. c/ poprzez nieokreślenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Organ nie zauważył jednak postanowień punktu 3 b) decyzji lokalizacyjnej. Ponadto Organ pomija (podane w decyzji) informacje o równoważnej mocy promieniowania izotropowe wyznaczonej dla pojedynczej anteny, która nie przekracza 15 W, albowiem wynosi 5,01 W (określenie rodzaju inwestycji).

Biorąc powyższe pod uwagę przedmiotowa inwestycja powinna być zaliczona do trzeciej z kategorii wskazanych przez Organ, to jest inwestycji nie oddziaływujących znacząco lub potencjalnie znacząco na środowisko. Dlatego też analiza środowiskowa dla inwestycji nie jest wymagana, a wszelkie dalsze rozważana w tym zakresie są zbędne. Zbędne jest więc także określanie w decyzji lokalizacyjnej takiej ilości parametrów na jakie wskazuje Organ, gdyż nie można ich uznać za charakterystyczne. Żądanie od wnioskodawcy sporządzenia takiej analizy, w świetle deklaracji o mocy anten byłoby sprzeczne z prawem.

Bezzasadnie zarzuca organ naruszenie art. 54 pkt 2d u.p.z.p. Organ w sposób oczywisty połączył w tym zagadnieniu 2 elementy – ustalenie osób uczestniczących w postępowaniu (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz nakaz określenia wymagań dotyczących osób trzecich (z art. 54 pkt 2d u.p.z.p.).

Pierwszy z tych aspektów związany jest z umożliwieniem uczestnictwa osobom trzecim (nie w strefie oddziaływania, ale każdej osoby posiadającej właściwie sformułowany interes) w postępowaniu, co odbywa się poprzez ich właściwe zawiadomienie. Takiej czynności Burmistrz dopełnił poprzez obwieszczenie o wszczęciu postępowania.

Drugi aspekt – związany z bezpośrednią decyzją – wymaga odwołania się do przepisów odrębnych i może ograniczać się do wskazania tych przepisów. Ustalenie kręgu osób będzie następowało dopiero w momencie ich stosowania (np. przepisów prawa budowlanego), a nie na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej.

Pojęcie "osoby trzeciej" nie jest tożsame z pojęciem "osoby posiadającej interes w rozumieniu art. 28 k.p.a." i jako takie pojęcia te nie mogą być utożsamiane ze sobą (aczkolwiek z faktycznego punktu widzenia krąg tych osób będzie w znacznej części tożsamy). Ochrona interesów osób trzecich musi więc być sformułowana w sposób ogólny, gdyż jednoznaczne ustalenie grona osób trzecich jest de facto niemożliwe lub znacznie utrudnione.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że nie doszło do rażących uchybień art. 50 ust. 1 oraz art. 54 pkt 2 u.p.z.p., a zarzuty Organu w tym zakresie są chybione i opierają się wręcz na zignorowaniu treści wydanej decyzji lokalizacyjnej (wraz ze wszystkimi materiałami postępowania) oraz nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. Tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn, co przesądza o konieczności wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja winna zostać uchylona także ze względów formalnych. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. skarżący nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Dodatkowo Organ, pomimo pisemnego wniosku, nie przekazał skarżącemu drugiej części (uzupełnienia z dnia 18 lutego 2013 r.) wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W ten sposób skarżący nie mógł brać w pełni udziału w postępowaniu, co ograniczyło jego prawa.

W odpowiedzi na skargę SKO w Kielcach wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. II OW 159/13 NSA wyznaczył WSA w Krakowie do rozpoznania niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że na organie administracji prowadzącym każde postępowanie spoczywa obowiązek poczynienia wyjaśnień w zakresie interesu prawnego osoby inicjującej postępowanie administracyjne. Organ zobligowany jest do poczynienia ustaleń potwierdzających bądź zaprzeczających istnieniu tego interesu. Dotyczy to zarówno postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnych trybów zmierzających do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie organ ustaleń takich nie poczynił zarówno w zaskarżonej jak i w poprzedzającej ją decyzji. W aktach sprawy brak jest postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na k. 281 akt administracyjnych znajduje się zawiadomienie z dnia 4 marca 2013 r. o wszczęciu postępowania, jednakże nie zawiera ono żadnej, choćby lakonicznej, wzmianki na temat źródeł interesu prawnego wnioskodawców wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w odniesieniu choćby do wypisów z rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej, pozyskanych w trakcie prowadzonego postępowania przez SKO w Kielcach – również znajdujących się w aktach sprawy. Z mapy tej nie wynika przykładowo gdzie położone są działki nr 371/5 i 371/2 stanowiące własność (według wypisu z rejestru gruntów) S. i E. O., wnioskodawców wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Ponadto wniosek skarżących reprezentowanych przez pełnomocnika adwokata M. S. z dnia 14 lutego 2013 r. wskazuje zarzut rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. zakwalifikowania inwestycji jako inwestycji celu publicznego, podczas gdy zdaniem skarżących, inwestycja ta celowi publicznemu nie służy. Jednakże w dalszej części wniosku, wskazuje się na okoliczności stanowiące ewentualnie podstawę wznowienia postępowania, tj. sytuację, w której strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.). W przedstawionych aktach sprawy znajdują się zresztą wnioski o wznowienie postępowania i postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn o wznowieniu przedmiotowego postępowania (k. 65-252), jak można się domyślać postępowania te nie toczą się, oczekując na zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jako postępowania, które może wywołać dalej idące skutki prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wskazało na kilka przepisów, które jego zdaniem zostały rażąco naruszone decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadząc do jej nieważności. Po pierwsze wskazano na rażące naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na budowie masztu teleinformatycznego transmisji danych nie jest inwestycją celu publicznego, zarówno z powodu tej okoliczności, że wnioskodawca nie jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym jak również z tego powodu, że inwestycja ta nie realizuje celu publicznego (lokalnego lub ponadlokalnego) ale wyłącznie interes prywatny wnioskodawcy.

Wbrew stanowisku SKO w Kielcach budowa masztu teleinformatycznego transmisji danych jest inwestycją celu publicznego.

Zgodnie z art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50–58 u.p.z.p.

Dla oceny czy inwestycja realizuje cel publiczny nie ma znaczenia "status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania". Oznacza to w realiach rozpoznawanej sprawy, że nie ma znaczenia czy cel publiczny został zamierzony (i zrealizowany) przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego czy też przez osobę nie mającą tego przymiotu, tak jak skarżący w niniejszej sprawie. Nawet jeżeli obiekt czy urządzenie łączności publicznej wzniesione zostało tylko w celu odpłatnego oddawania go do korzystania np. przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, nie zmienia to faktu, że za pośrednictwem tego urządzenia odbywa się "łączność publiczna" i tym samym cel publiczny jest realizowany. Aby szeroko rozumiana łączność publiczna mogła rzeczywiście posiadać walor "publiczny" czyli aby była powszechnie i ogólnie dostępna, to muszą uprzednio funkcjonować poszczególne urządzenia i obiekty, które zasięgiem swojego oddziaływania pokrywają poszczególne, mniejsze obszary, łącznie składając się na sieć o znaczeniu krajowym (ponadlokalnym).

Zgodnie z art. 6 pkt. 1 u.g.n., jednym z celów publicznych w rozumieniu tej ustawy jest między innymi budowa i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej. Art. 4 pkt. 18 u.g.n. wyjaśnia, że łącznością publiczną jest infrastruktura telekomunikacyjna służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Art. 2 pkt 35, 42, 48 ustawy prawo telekomunikacyjne definiuje pojęcie sieci telekomunikacyjnej, telekomunikacji i usługi telekomunikacyjnej. Telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Usługa telekomunikacyjna polega głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej, czyli w systemach transmisyjnych (i innych), które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju.

Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu z powołanych przepisów wynika, że budowa masztu teleinformatycznej transmisji danych mieści się w kategorii budowy urządzeń łączności publicznej, a zatem jest inwestycją celu publicznego. Tym samym twierdzenie organu, że naruszony został i to rażąco przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. nie jest uprawnione. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa stanowi zatem kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Rażące naruszenie prawa należy rozumieć jako oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. Nie może być utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu, gdyż tego rodzaju zarzuty są właściwe dla zwykłego toku instancji postępowania administracyjnego.

Drugim przepisem, co do którego Kolegium uznało, że został rażąco naruszony jest art. 54 pkt. 2 u.p.z.p. Kolegium stwierdza w kilku miejscach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że kontrolowana decyzja nie ustala parametrów technicznych determinujących wpływ inwestycji na środowisko, a także stawia zarzut co do niewłaściwego przeprowadzenia postępowania w sprawie, poprzez oparcie się wyłącznie na oświadczeniu inwestora w zakresie parametrów technicznych decydujących o zakwalifikowaniu inwestycji do przedsięwzięć niewymagających uzyskania decyzji środowiskowej. Organ twierdzi też, że Burmistrz zupełnie pominął tę kwestię w decyzji, nie określając rodzaju i typu anten, ich liczby, mocy, wysokości zawieszenia i innych parametrów technicznych.

W ocenie Sądu twierdzenie to nie jest usprawiedliwione. Na stronie 1 decyzji z 10 maja 2012 r., w pkt 1 określona została charakterystyka parametrów technicznych anten. Określono, że równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi poniżej 15 W. Moc wypromieniowywania dla pojedynczej anteny wynosi 5,01 W. Nadto w pkt 3 lit. b decyzji określono, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji "o środowiskowych uwarunkowaniach". Tym samym wobec zacytowanych wyżej postanowień, na podstawie spornej decyzji możliwe jest tylko i wyłącznie zamontowanie na przedmiotowym maszcie anten, których moc wypromieniowywania dla pojedynczej anteny wynosi nie więcej niż 5,01 W, zaś ich łączna moc nie może przekraczać 15 W.

Konkluzja ta wynika z zestawienia przytoczonych wyżej ustaleń decyzji ULICP z brzmieniem z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz.1397 ze zm.). Nie jest więc prawdą, że w kwestionowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie został określony rodzaj inwestycji i jej charakterystyczne parametry.

Prawdą jest natomiast, że w trakcie prowadzonego postępowania organ zaniechał dokonania własnych ustaleń – opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora – co do kwalifikacji spornej inwestycji jako wymagającej (lub nie) wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednakże nie jest to tego rodzaju naruszenie prawa, które pozwoliłoby uznać je za rażące, pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji. Są to zarzuty, które mogą być podnoszone w zwykłym postępowaniu odwoławczym, jednak nie są wystarczające dla wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Generalnie wady decyzji pozwalające na stwierdzenie jej nieważności musza tkwić w samej decyzji a nie w poprzedzającym ją postępowaniu.

Obawy sąsiadów spornej inwestycji co do zakresu emisji pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej mogą stać się przedmiotem kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 Nr 212, poz. 1263 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany w pierwszej kolejności wskazać na interes prawny wnioskodawców postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ULICP, a w następnej kolejności rozstrzygając sprawę uwzględnić powyższe rozważania.

Z tych względów Sąd uchylił decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W podstawach kasacyjnych zarzucono naruszenie prawa materialnego:

– art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż budowa masztu teleinformatycznego jest inwestycją celu publicznego mimo, iż wnioskodawca nie jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym jak również inwestycja ta nie realizuje celu publicznego (lokalnego lub ponadlokalnego), ale wyłącznie interes prywatny wnioskodawcy;

– art. 54 pkt 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że kontrolowana decyzja ustala parametry techniczne determinujące wpływ inwestycji na środowisko.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że decyzja organu nie odpowiada wymaganiom art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu podkreślono, że definicje celu publicznego stanowi koniunkcja dwóch elementów – wymogów, koniecznych do spełnienia – łącznie, a zatem wnioskowana inwestycja winna stanowić cel publiczny (warunek spełniony) i mieć charakter lokalny lub ponadlokalny (warunek nie spełniony). Planowana inwestycja nie ma charakteru lokalnego ani ponadlokalnego, ponieważ nosi cechy charakteru prywatnego, indywidualnego. Jak wynika z treści wniosku skarżącego z dnia 30 stycznia 2012 r., tj. pkt 1.4 tego wniosku pn. "uzasadnienie celów realizacji inwestycji" – cyt. "Projektowany maszt teleinformatyczny jest jednym z elementów pokrycia największej powierzchni łączności bezprzewodowej, zgodnie z warunkami koncesyjnymi inwestora". We wniosku inwestor nie określił jednak żadnych warunków koncesyjnych. Burmistrz w żaden sposób nie wykazał i nie udokumentował, iż projektowana inwestycja dostępna będzie dla ogółu użytkowników oraz wykorzystywana będzie głównie do świadczeń publicznych dostępnych usług telekomunikacyjnych. Brak też jakichkolwiek dowodów czy wyjaśnień na okoliczność, iż projektowana inwestycja stanowi działania o znaczeniu lokalnym, tj. gminnym, ponadlokalnym.

Organ I instancji ustalając w decyzji z dnia 10 maja 2012 r. lokalizację inwestycji celu publicznego rażąco naruszył art. 50 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na fakt, iż w sposób nieuprawniony zakwalifikował inwestycję do inwestycji celu publicznego.

Kolegium dokonało głębokiej analizy podanej w sprawie charakterystyki planowanego przedsięwzięcia. Nie ma racji Sąd stwierdzając w wyroku, iż podany w prawie opis planowanego przedsięwzięcia jest wystarczający.

Zdaniem Kolegium, niepodanie ilości anten planowanych do założenia oraz ich mocy, powoduje, że w sprawie nie można dokonać prawidłowej oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia, kwalifikacji inwestycji w aspekcie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji ustalenie czy jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), jak również wyznaczenia kręgu stron postępowania.

W ocenie Kolegium, brak podania w decyzji lokalizacyjnej ilości anten jest o tyle istotny, że już we wniosku inwestorskim przyjęto jako możliwą sytuację zwiększenia ilości anten.

Nadto, Sąd całkowicie pominął wskazane przez Kolegium istotne naruszenia prawa, brak przyłącza elektroenergetycznego, bez którego wnioskowana inwestycja nie może w ogóle funkcjonować, brak wskazania dostępu do drogi publicznej, brak ustalenia rzeczywistego oddziaływania inwestycji.

Dalej podniesiono, iż stosownie do wymogów art. 54 ust.2 ww. ustawy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Zgodnie zaś z przepisem odrębnym, tj. z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei, jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezspornie instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, w ujęciu generalnym mogą być kwalifikowane jako: 1) inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko; 2) inwestycje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub 3) inwestycje nieoddziaływujące znacząco lub potencjalnie znacząco na środowisko. O tym, czy dane przedsięwzięcie teleinformatycznej transmisji danych, będzie inwestycją mogącą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, decydują przede wszystkim parametry techniczne podane we wniosku inwestora. To na ich podstawie organ dokonuje kwalifikacji planowanej inwestycji.

Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c/ u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zatem we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego należało podać wszystkie parametry techniczne, jakie decydują o wpływie inwestycji na środowisko.

Wnioskodawca we wniosku z dnia 30 stycznia 2012 r., uzupełnionym w dniu 29 marca 2012 r. wskazał jedynie, że planuje montaż czterech anten sektorowych – Sektor HP 2,4 GHz 14 dBi – azymut: 0°, 90°, 180°, 270°. Wnioskodawca we wniosku z dnia 30 stycznia 2012 r. wskazał także, iż cyt. /.../ Inwestor nie wyklucza zmian anten w przypadku uzyskania lepszego terminu dostawy lub korzystniejszej ceny, instalacji innych typów anten.

Na tle przepisów ustawy o ocenie oddziaływania na środowisko i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu lokalizacyjnym organ I instancji był zobligowany ustalić wpływ inwestycji na środowisko i co najmniej stwierdzić charakter inwestycji, tzn. czy będzie ona mogła – w sposób kwalifikowany normatywnie – znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawne ani inwestor ani organ nie uczynili tego w koniecznym zakresie.

Stosownie do art. 54 pkt 2d u.p.z.p., decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziaływuje. Organ I instancji wydając decyzję zobowiązany był zbadać jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Brak ustalenia rzeczywistego oddziaływania inwestycji spowodował, że organ nie ustalił kręgu stron w sprawie, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w ramach oceny dotyczącej kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uprawnione było stanowisko Kolegium co do rażącego naruszenia wymienionych przepisów w sytuacji gdy organ w wydanej decyzji nie przedstawił żadnych ustaleń pozwalających na potraktowanie przedmiotowego obiektu jako inwestycji celu publicznego. Kolegium stwierdzając nieważność kontrolowanej decyzji trafnie zwróciło uwagę, że z wniosku oraz zebranej dokumentacji nie wynika aby projektowana inwestycja stanowiła działanie o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Natomiast Sąd Wojewódzki, pomijając ten aspekt sprawy, przyjął błędnie, że skoro budowa masztu teleinformatycznej transmisji danych mieści się w kategorii "budowy urządzeń łączności publicznej", wymienionej w katalogu celów publicznych zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n., to tym samym stanowi inwestycję celu publicznego.

Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w analizowanym przypadku nie zostało wykazane, że projektowany obiekt stanowi infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych (w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego), co wiąże się z definicją "łączności publicznej" zawartą w art. 4 pkt 18 u.g.n.

Zaznaczyć należy, że w myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (według brzmienia obowiązującego w czasie orzekania przez organy obydwu instancji).

Wobec wyraźnej treści przepisu oraz ukształtowanego wcześniej orzecznictwa sądów administracyjnych – trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że dla kwalifikacji danego przedsięwzięcia nie ma znaczenia to, czy inwestorem jest podmiot publiczny, czy też prywatny. Zgodzić się należało z argumentacją strony skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie Sąd nie uwzględnił jednak wszystkich uwarunkowań prawnych wynikających z regulacji zawartej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n.

Odnosząc się do stosowania wymienionych przepisów podkreślenia wymaga, że zasadniczo określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a wydawanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek i obejmuje węższy zakres inwestycji spełniających kwalifikowane przesłanki prawne.

Ustalając status prawny danej inwestycji należy mieć na uwadze, że zamierzenia publiczne są uprzywilejowane względem pozostałych inwestycji, co znajduje wyraz m.in. w ułatwieniach proceduralnych, zmniejszonych wymaganiach dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, podwyższonej ochronie trwałości decyzji lokalizacyjnej, a zwłaszcza możliwości wywłaszczenia terenów na cele publiczne bądź ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Z tych względów wskazane jest, aby w sposób zawężający interpretowany był katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji celu publicznego (por. Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, pod red. W. Szwajdlera, Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 89).

W piśmiennictwie wskazuje się, że o publicznym charakterze inwestycji decyduje tylko i wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, jeżeli ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym, krajowym, a nawet międzynarodowym. Uwidacznia się w tym założenie ustawodawcy, że decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dotyczyć będą zawsze inwestycji służących ogólnie pojętemu interesowi publicznemu, w oderwaniu od statusu prawnego inwestora, jednak nie każda inwestycja służąca ogólnie pojętemu interesowi publicznemu będzie realizowana na podstawie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Wyraźnym zamysłem ustawodawcy jest ograniczenie możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych tak, aby zasadą było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, które z kolei podlegają daleko idącym ustawowym rygorom. Rygorom tym nie podlega decyzja lokalizacyjna, która ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że obejmuje ściśle wyliczony katalog inwestycji o znaczeniu publicznym (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 406,).

Założenia, o których mowa wyżej, znajdują odzwierciedlenie w definicji inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.), z której wynikają dwa warunki, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby dane przedsięwzięcie budowlane mogło zostać uznane za inwestycję celu publicznego, mianowicie:

– dana inwestycja powinna mieć znaczenie lokalne lub ponadlokalne

– przedmiot inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu celów publicznych, zawartym w art. 6 u.g.n.

Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym.

Podkreślenia wymaga, że nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym (por. K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 47).

Realizacja przedsięwzięcia ujętego w art. 6 u.g.n. nie stanowi automatycznie o dążeniu inwestora do realizacji celu publicznego, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie zmierza do zaspokojenia zbiorowej potrzeby danej społeczności. Jeżeli zatem inwestor nie jest w stanie wykazać dążenia do zaspokojenia istniejącej i niezaspokojonej jeszcze potrzeby, to pomimo że będzie zmierzał do realizacji jednej z inwestycji wymienionej w art. 6 u.g.n., nie będzie ona inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (por. Z. Czarnik, A. S. Tokarz, Potrzeba społeczna istotną cechą pojęcia łączności publicznej jako celu publicznego [w]: "Administracja, Teoria – Dydaktyka – Praktyka", 3/2011, z. 24, s. 5–23).

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że samo zakwalifikowanie określonej inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Jest to bowiem dopiero wypełnienie pierwszej przesłanki prowadzącej do określenia takiego charakteru inwestycji.

Koniecznym jest natomiast również ustalenie, czy inwestycja ta wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym (v. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r. II OSK 648/09, wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r. II OSK 907/14, wyrok WSA z 8 czerwca 2015 r. IV SA/Wa 1126/15, wyrok WSA z 19 lipca 2012 r. II SA/Wr 272/12).

Powyższe uwarunkowania prawne nie zostały uwzględnione przez Sąd Wojewódzki, który zaakceptował kwalifikację prawną przedmiotowej inwestycji mimo, że organ decydując o jej lokalizacji nie poczynił żadnych ustaleń, czy planowane przedsięwzięcie realizować będzie potrzeby wspólnoty lokalnej lub ponadlokalnej, czy też służyć będzie wyłącznie interesowi prywatnemu inwestora.

Wobec powyższego zgodzić się należało z zarzutami kasacyjnymi, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej analizy obu przesłanek, które w myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. determinują kwalifikację danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji niezasadnie zakwestionował rozstrzygnięcia podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Tymczasem wykazana wadliwość kontrolowanej decyzji niewątpliwie dawała podstawę do zastosowania sankcji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w sposób wyczerpujący zostało wyjaśnione przez Kolegium w podjętych decyzjach.

Trafny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 54 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego m.in., że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowiu ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Samorządowe Kolegium odwoławcze w wydanej decyzji przedstawiło szeroką argumentację odnosząca się do przepisów odrębnych wykazując, że w decyzji lokalizacyjnej nie zawarto wymaganych parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia koniecznych dla dokonania: po pierwsze – prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co ma znaczenie dla wyznaczenia kręgu stron postępowania oraz określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, po drugie – kwalifikacji inwestycji w aspekcie oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji ustalenia czy jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c/ u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego powinien zawierać:

– określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej (mapy katastralnej), obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

– charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodzić się należało z Kolegium, że przedstawiona przez inwestora a następnie organ charakterystyka przedsięwzięcia nie była wystarczająca do jego kwalifikacji na gruncie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 3) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (m.in. § 3 ust. 1 pkt 8).

Oznacza to tym samym, że organ przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie zbadał wszystkich istotnych parametrów planowanej budowy masztu teleinformatycznej transmisji danych mogących decydować o wpływie na środowisko i oddziaływaniu na sąsiednie nieruchomości. Treść decyzji nie pozwala również przyjąć, aby organ w sposób właściwy zweryfikował informacje, które stały się podstawą do ustalenia w decyzji, że realizacja przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki zamieszczona w pkt 1 decyzji lokalizacyjnej charakterystyka parametrów technicznych anten nie była wystarczająca w świetle wymogów wynikających z art. 54 pkt 2 lit. b/ i d/ u.p.z.p. Z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2015 r. II OSK 2706/13, z 12 czerwca 2014 r. II OSK 104/13, z 29 września 2015 r. II OSK 139/14) wynika, że w przypadku gdy przedmiotem decyzji lokalizacyjnej jest obiekt i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, to konieczne jest ustalenie charakterystycznych parametrów technicznych determinujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko i nieruchomości sąsiednie z wyszczególnieniem miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem niezbędne jest ustalenie rodzaju anten danej instalacji, liczby anten, mocy promieniowania poszczególnych anten, wysokości ich zawieszenia, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunku emisji. Brak tych wszystkich danym w badanej decyzji może skutkować realizacją inwestycji o niedopuszczalnych parametrach technicznych, a jako niewystarczające uznać należy ogólne zastrzeżenie zawarte w pkt 3a, że inwestycję należy zaprojektować i zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymogów określonych w art. 5 ustawy – Prawo budowlane.

Według omówionych wyżej regulacji prawnych uwarunkowania środowiskowe muszą być zbadane przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej po to aby właściwie były określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu inwestycji, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W rezultacie nie do zaakceptowania było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że nie jest rażącym naruszeniem prawa sytuacja gdy organ oparł się wyłącznie na oświadczeniu inwestora i zaniechał dokonania własnych ustaleń co do kwalifikacji spornej inwestycji w kontekście wymagań uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego, a jej wydanie wymaga wyjaśnienia, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi oraz na jakich warunkach może być realizowane.

W wyroku z 7 października 2015 r. II OSK 3213/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ wydający taką decyzję ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ.

Nie powinno budzić wątpliwości, że z zebranej w sprawie dokumentacji oraz wydanej decyzji lokalizacyjnej powinno wyraźnie wynikać przeprowadzenie przez organ czynności sprawdzających co do kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia i spełnienia wymogów m.in. w zakresie ochrony środowiska. Wiąże się to z obowiązkami ustanowionymi w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie stwierdzone przez Kolegium nieprawidłowości świadczą, że organ orzekający o lokalizacji przedmiotowej inwestycji zaniechał działań wymaganych ww. przepisami, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji uwzględnieniu podlegał wniosek kasacyjny o uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie rozpoznał skargę, oceniając ją jako bezzasadną. Z przyczyn wyżej omówionych należało uznać za zgodne z prawem kontrolowane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego nie zachodziła potrzeba ponownego rozpoznania sprawy w trybie nadzwyczajnym.

Zauważyć przy tym należy, że Kolegium działając wskutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 maja 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – miało podstawy do uznania legitymacji procesowej wnioskodawców. Trudno wymagać od organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne, aby kompletowało pełną dokumentację konieczną do weryfikacji kręgu stron w postępowaniu zwykłym, skoro nie uczynił tego organ właściwy.

Uprawnione zatem było stwierdzenie przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji, że z uwagi na charakter i zakres inwestycji – przymiot strony przyznano właścicielom działek sąsiadujących z działką przewidzianą pod planowany obiekt. Dodać trzeba, że wnioskodawcy we wniosku wskazali interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a w aktach sprawy znajduje się mapa ewidencyjna i wypisy z rejestru gruntów (k. 383–396), z których wynika prawo własności wnioskodawców do poszczególnych nieruchomości, w tym do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Oceniając status wnioskodawców na podstawie art. 28 k.p.a. należało mieć na uwadze, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również działek położonych w dalszym sąsiedztwie. Oczywiście ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2012 r. II OSK 135/11, z 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10, z 5 marca 2014 r. II OSK 1809/12).

Wobec powyższego należało przyjąć, że już sama wielkość planowanego obiektu oraz oddziaływanie urządzeń służących teleinformatycznej transmisji danych uzasadniało przyznanie statusu stron przynajmniej tym wnioskodawcom, którzy są właścicielami nieruchomości graniczących z terenem inwestycji.

Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny, gdyż z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, przy uwzględnieniu nakazów i zakazów zawartych w przepisach prawa, to właściciele nieruchomości położonych na obszarze oddziaływania inwestycji są stronami w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do planowanego przedsięwzięcia są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Weryfikacja tych zarzutów dokonywana jest w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem to, aby właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji mieli możliwość uczestniczenia lub zainicjowania postępowania służącego wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że stroną postępowania nieważnościowego mogą być nie tylko podmioty, które mogły uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, ale też podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji. W rezultacie wszczęcia postępowania nadzorczego może się domagać strona postępowania zwykłego lub osoba, która wykaże, że ma interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z: 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, 15 września 2000 IV SA 2328/99, 27 czerwca 2001 r. I SA 136/01, 2 marca 2007 r. II OSK 347/06, 22 marca 2011 r. I OSK 797/10, 17 czerwca 2011 I OSK 883/10, 28 marca 2014 r. I OSK 1926/12, 8 lipca 2015 r. I OSK 2102/13).

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium miało podstawy do wszczęcia postępowania wskutek złożonego wniosku, a rozstrzygnięcia podjęte w sprawie są zgodne z prawem.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 225 p.p.s.a.