Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 813/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant referent – stażysta Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. O. i C. O. na decyzję Wojewody z dnia 10 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 813/22

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z 18.08.2022 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1, w związku z art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M. i C. O. (dalej jako skarżący) z dnia 22.06.2022r. o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] i [...] w P. (dz. nr [...], [...], ark. [...], obręb S.) odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postanowieniem z dnia 30.06.2022r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. skarżących zobowiązano do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. W dniu 25.07.2022r. przedłożyli oni ponownie projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany wraz z załącznikami, jednak wywiązali się z nałożonego obowiązku w niepełnym zakresie. Tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących wyrażonym w piśmie z dnia 25.07.2022r., iż zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 28 marca 2022r. nr [...] rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. (Dz. Urz. Woj. W. z [...]. nr [...] nie obowiązuje.

Analiza przedłożonych projektów wykazała, że nie zostały spełnione wszystkie wymagania o których mowa w art. 35 ust. 1 w związku z art. 33 p.b., a mianowicie dotyczące zgodności z aktem prawa miejscowego wskazanym w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a) i z przepisami odrębnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 p.b.

W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 28 marca 2022r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazano, iż działki położone są w obszarze ograniczonego użytkowania lotniska K. - Strefa I, a inwestycja musi być zgodna m.in. z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 1219, 1378, 1565, 2127, 2338, dalej jako u.p.o.ś.) i rozporządzeniem Wojewody nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. .

Jak wynika z ustaleń ww. decyzji SKO, teren objęty wnioskiem znalazł się w I strefie ograniczonego użytkowania, wskazanej w rozporządzeniu nr [...] Wojewody z dnia 31.12.2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. z grudnia 2003r. W załączniku nr [...] do ww. rozporządzenia określono ograniczenia dla I strefy poprzez "zakaz przeznaczania terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., zakaz tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska".

W kwestii związania ograniczeniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. organ I instancji wyraził odmienny pogląd od Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podzielając przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r. o sygn. akt II OSK 3141/17 stanowisko, uzasadniające obowiązywanie rozporządzeń ustanawiających obszary ograniczonego użytkowania przed 1.01.2008 r., które nie zostały zastąpione nowymi aktami prawnymi regulującymi tę sprawę. Zdaniem NSA, "skutkiem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zmieniającej kompetencje do określania obszarów ograniczonego użytkowania było przedłużenie obowiązywania aktów dotychczas wydanych przez wojewodów do chwili podjęcia kolejnych aktów w tym zakresie już na nowych zasadach".

Prezydent Miasta P. powołał się na stanowisko p. sądów powszechnych, zgodnie z którym rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia strefy ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. oraz zmieniające je rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. są aktami nadal obowiązującymi i będą obowiązywały do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez Sejmik Województwa.

Kwestia obowiązywania rozporządzenia Wojewody z dnia 31 grudnia 2007 r. nr [...] zmieniającego rozporządzenie tego samego organu z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , stanęła również w postępowaniu wszczętym przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt SK 82/19). Analizy prawne przedstawione przez Prokuratora Generalnego RP oraz Sejm RP w tej sprawie dowodzą, że nadal obowiązują wydane przed dniem 15 listopada 2008 r. rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, m.in. rozporządzenie Wojewody z dnia 31 grudnia 2007 r. nr [...].

Podsumowując, Prezydent Miasta P. stwierdził, że nadal obowiązuje rozporządzenie Wojewody nr [...] oraz Program ochrony środowiska przed hałasem dla miasta P. 2018 r. (Załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 26 czerwca 2018 r.). Tym samym uznał, że planowana budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w I strefie obszaru ograniczonego użytkowania lotniska P. nie spełnia warunku zgodności z obowiązującym na terenie inwestycji aktem prawa miejscowego oraz z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji ustawowym terminie wnieśli M. i C. O. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę dla w/w przedsięwzięcia ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie :

- art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta P. decyzji nie znajdującej podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa,

- art. 170 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie przez Prezydenta Miasta P. braku związania postanowieniem NSA z dnia 6 października 2010r., sygn. II SA/Po 763/18, tj. uznaniem braku obowiązywania rozporządzenia Wojewody nr [...], zmienionego rozporządzeniem Wojewody nr [...].

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

W obszernym uzasadnieniu odwołania przede wszystkim nie zgodzono się ze stwierdzeniem, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Wojewody nr [...], zmienionym rozporządzeniem Wojewody nr [...], ustanawiającym obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. .

NSA postanowieniem z dnia 29 września 2009r., II OSK 445/09 (LEX nr 52887) umorzył postępowanie. NSA związał swoim rozstrzygnięciem na mocy art. 170 p.p.s.a. pozostałe sądy oraz inne podmioty wskazane w tym przepisie,gdyż ustalił, że postępowania oparte na przywołanym rozporządzeniu organu administracji publicznej są bezprzedmiotowe w związku z jego wyrugowaniem ze stanu prawnego.

Powołane postanowienie NSA jest wiążące dla sądów oraz organów administracji publicznej w ten sposób, iż rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 roku w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. (zmienionego rozporządzeniem nr [...]) jest nieaktualne i nie może stanowić podstawy do rozstrzygania o uprawnieniach lub ich braku wynikających z jego treści.

Wobec braku obowiązywania obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015r., II SA/Po 30/15) oraz wydania pozwolenia na budowę.

Skarżący zarzucili, że Prezydent Miasta P. działający jako organ I instancji zarówno w kwestii wydania warunków zabudowy, jak i też pozwolenia na budowę, ignoruje i nie uznaje ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 28 marca 2022r. nr [...]

Wojewoda decyzją z 18.11.2022 r. nr [...] :

1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) - dalej: p.b., i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b.,

2. w pozostałej części zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia 22 czerwca 2022 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek M. O. i C. O. o pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] i [...] w P., tj. na dz. o nr. ewid.: [...], [...], ark. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Do wniosku załączono:

1. trzy egzemplarze projektu budowlanego składającego się z projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego,

2. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 28 marca 2022 r. (znak: [...]) uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z 28 maja 2021 r. (znak: [...]) i ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - dalej: warunki zabudowy,

4. oświadczenie o braku możliwości przyłączenia projektowanych budynków do istniejącej sieci ciepłowniczej.

Na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., organ I instancji postanowieniem z 30 czerwca 2022 r. nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności ze wskazanymi przepisami prawa oraz jego uzupełnienia w zakresie m.in. dostosowania inwestycji do zapisów rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r. nr [...] - dalej: rozporządzenie Wojewody z 2007 r., a w szczególności z załącznikiem nr [...] określającym ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów w obszarze ograniczonego użytkowania, a także przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Pismem z 21 lipca 2022 r. skarżący ustosunkowali się do ww. postanowienia, załączając poprawione egzemplarze projektu budowlanego oraz kopię ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem. W piśmie wyjaśniono, że żądanie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Wojewody z 2007 r. nie ma oparcia w obowiązujących przepisach, ponieważ zgodnie z warunkami zabudowy ww. rozporządzenie nie obowiązuje, co potwierdza orzecznictwo NSA i WSA w Poznaniu (sygn. akt: II OSK 548/09, II SA/Po 173/12, II SA/Po 763/18).

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że podnoszone przez inwestorów zarzuty są niezasadne.

Przedmiotem sprawy jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu. Jak wynika z opisu do projektu zagospodarowania terenu obecnie na terenie inwestycji na tyłach nieruchomości znajduje się istniejący budynek gospodarczy (dz. o nr. ewid. [...]) oraz dwa budynki typu domek narzędziowy (dz. o nr ewid. [...]), których nie planuje się rozbierać.

Dla przedmiotowej inwestycji został złożony wniosek o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym materialnoprawną podstawę działania organu administracji architektoniczno-budowlanej stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1-4a p.b. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) organ administracji architektoniczno-budowlanej m.in. sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

Stosownie do art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 p.b. i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące.

Organ I instancji postanowieniem wezwał skarżących do uzupełnienia braków i usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości, które zostało przez nich wykonane w niepełnym zakresie, gdyż nie uwzględniono ustaleń rozporządzenia Wojewody z 2007 r., co stanowiło podstawę do wydania decyzji odmownej.

Zaznaczono, że teren na którym położone są działki inwestycyjne nie jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę zobligowani byli do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, co uczynili przekładając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 28 marca 2022 r. (znak: [...]) uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z 28 maja 2021 r. (znak: [...]) i ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Związanie organów administracji architektoniczno- budowlanej oznacza nie tylko obowiązek organów wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b., tj. sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymaganiom wynikającym z tejże decyzji. Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) - dalej: u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że wszelkie parametry zabudowy w niej zawarte muszą być zgodne z zatwierdzanym projektem budowlanym w ramach postępowania o pozwoleniu na budowę. Można więc przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego.

Istotą sporu pomiędzy organem I instancji, a inwestorami, jest kwestia obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r., a tym samym występowania zakazu przeznaczenia terenu inwestycji pod budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej.

Istotnym dla sprawy jest rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r., nr [...]), które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2003 r., nr [...], poz. [...]). Rozporządzenia te zostały wydane na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. i wprowadziły wiele ograniczeń dla nieruchomości i budynków, jakie istnieją oraz jakie mogą powstać w obszarach ograniczonego użytkowania.

Rozporządzenie Wojewody z 2007 r. weszło w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (patrz § 2), tj. 22 lutego 2008 r., i na jego podstawie nieruchomości inwestycyjne położone są w I strefie obszaru ograniczonego użytkowania. Jak wynika z § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody z 2007 r. w § 6 rozporządzenia Wojewody z 2003 r. wprowadzono następującą zmianę "w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów, określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia". Zgodnie z treścią wskazanego załącznika, w strefie I wprowadzono m.in. zakaz budowy budynków mieszkalnych. Sprawa obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. byłaby oczywista, gdyby nie wprowadzenie nowelizacji przepisów na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. nr 175, poz. 1462 z późn. zm.) - dalej: nowela lipcowa. Zgodnie z tą ustawą kompetencja do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania została powierzona sejmikowi województwa, który taki obszar tworzy w drodze uchwały. Zmiana ta, zgodnie z art. 48 pkt 2 noweli lipcowej weszła w życie 1 stycznia 2008 r.

Artykuł 135 ust. 2 u.p.o.ś. w dacie wydania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. stanowił, że : "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa wart. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia".

Powyższy przepis w wyniku nowelizacji od 1 stycznia 2008 r. brzmiał następująco: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".

W kolejnej nowelizacji analizowany przepis zmieniono 15 listopada 2008 r. na mocy art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227) - dalej: ustawa zmieniająca z 2008 r., który otrzymał następujące brzmienie: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".

Sejmik Województwa nie uchwalił obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.

W związku z powyższym najistotniejszym zagadnieniem prawnym jest ustalenie, czy w wyniku nowelizacji przepisów Prawa ochrony środowiska obowiązuje ustanowiony rozporządzeniem Wojewody z 2007 r. obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , w tym na terenie dz. o nr. ewid. [...], [...], ark. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Odnosząc się do związania organu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 listopada 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 763/18 oraz postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 548/09 (zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a.) wyjaśniono, że racjonalnie działający ustawodawca w noweli lipcowej zmienił upoważnienie, wskazując, jaki organ ma wydać akt wykonawczy, i w tej samej ustawie wprowadził stosowne przepisy przejściowe. Przepisami przejściowymi jest m.in. art. 47 ust. 2 noweli lipcowej, który wskazuje, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Przepisy Prawa ochrony środowiska zostały jedynie dostosowane do wcześniejszego aktu prawnego, który wskazał, właściwe rzeczowo organy do wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania, i jednocześnie wprowadził stosowne przepisy przejściowe. Nie można czytać jednego aktu w oderwaniu od innego. Idąc tokiem rozumowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, należałoby przyjąć, że przepisy przejściowe zawarte w noweli lipcowej, mimo iż zostały wydane, nie znajdują żadnego zastosowania. Kolejna zmiana art. 135 ust. 2 u.p.o.ś. została wprowadzona przez art. 144 pkt 21 ustawy zmieniającej z 2008 r. i weszła w życie 15 listopada 2008 r., ale polegała wyłącznie na zastąpieniu odesłania do pojęcia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotychczas określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś., odesłaniem do pojęcia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zmiana ta miała na celu dostosowanie przepisów do wymagań unijnych w zakresie zagadnienia oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Analiza przyczyn wprowadzenia zmiany treści art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.ś. musi prowadzić do oceny, że nie wpłynęła ona na zakres przedmiotowy regulacji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania. Zmiany były wynikiem jedynie usuwania usterek związanych z włączaniem do systemu prawa wewnętrznego regulacji unijnych. Ingerencja ustawowa w treść art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.ś. miała charakter redakcyjny, a nie merytoryczny. Mimo zatem zmiany brzmienia przepisu, sugerującego interwencję ustawodawcy w zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem prawa miejscowego, w rzeczywistości przedmiot tych spraw pozostał niezmieniony. Nie występowała więc żadna z sytuacji ujętych w § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: zasady techniki prawodawczej, co spowodowało, że zamieszczenie przepisu wyraźnie wskazującego na zachowanie mocy obowiązującej przez akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 135 ust. 2 u.p.o.ś. nie było konieczne. Zgodnie z § 33 ust. 1 zasad techniki prawodawczej zaleca się bowiem umieszczenie tego rodzaju zastrzeżeń dotyczących aktów wykonawczych, jeżeli zachodzą podstawy z § 32 do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, lecz ze względu na to, że nie jest on sprzeczny z nową regulacją prawną, ma wyjątkowo zachować moc przez określony czas. W istocie, do niniejszego przypadku znajduje zastosowanie § 32 ust. 3 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym, jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, iż taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. W takim przypadku nie dochodzi bowiem w istocie do zmiany normy upoważniającej, lecz do jej przeniesienia na inny organ. Taka sytuacja występuje w omawianej sprawie. Nie doszło tu do merytorycznej zmiany upoważnienia (np. zmiany zakresu upoważnienia, czy zawartych w nim wytycznych). Norma pozostała taka sama, zmienił się tylko jej adresat. Trzeba również mieć na uwadze brzmienie art. 47 ust. 2 noweli lipcowej, która utrzymała w mocy rozporządzenie Wojewody z 2007 r., a - jak się podnosi w nauce prawa - jeśli następuje zmiana organu upoważnionego, to, co do zasady, nie ma przeszkód, aby ustawodawca utrzymał w mocy przepisy dotychczasowe. Jak wskazano w judykaturze (A. Brzozowski, J. M. Kondek, Stosowanie reguły walidacyjnej oraz zasady desuetudo na przykładzie spraw dotyczących obszaru ograniczonego użytkowania, PPH 2015, nr 8, s. 13-19) rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wiążące dla innych sądów przesądzanie, który akt prawny obowiązuje, a który nie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie zaś art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z powyższych przepisów, jak wskazano w judykaturze, nie wynika kompetencja sądów administracyjnych do stwierdzania, czy dany akt prawa istnieje, czy też nie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a., wyjaśniono, że co do zasady mocą wiążącą objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Niemniej jednak powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może więc pośrednio rozciągać się także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Kwestia braku obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r., jaką zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 548/09), jest jednym z wielu stanowisk w tej dziedzinie.

W świetle § 32 ust. 2 zasad techniki prawodawczej, nie każda zmiana przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego. Tylko jeżeli w wyniku nowelizacji przepisu upoważniającego zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Zmiana o takim charakterze miała miejsce w wypadku nowelizacji art. 135 ust. 2 u.p.o.ś. nowelą lipcową i gdyby nie art. 47 ust. 2 tej noweli, który przesądził jednoznacznie o dalszym obowiązywaniu wydanych na podstawie art. 135 ust. 2 u.p.o.ś. aktów prawa miejscowego, nowelizacja ta pociągałaby za sobą utratę mocy obowiązującej tych aktów. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja w wypadku zmiany art. 135 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. ustawą zmieniającą z 2008 r. W jej wyniku nie doszło do zmiany rodzaju aktu wykonawczego ani zakresu spraw przekazanych do uregulowania takim aktem. Nie zmieniono też wytycznych dotyczących treści tego aktu.

Stwierdzenie przez sąd administracyjny w toku kontroli legalności nieważności aktu prawa miejscowego tworzącego obszar ograniczonego użytkowania powoduje jego derogację z obrotu prawnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 15 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 763/18), jak i Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 548/09), nie badały zgodności rozporządzenia Wojewody z 2007 r. z prawem, lecz uznały, że utraciło ono moc obowiązującą. Stąd też analizowany zarzut naruszenia przez Prezydenta Miasta P. art. 170 p.p.s.a. nie jest zasadny.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 maja 2018 r. o sygn. akt II OSK 3141/17, stwierdził w odniesieniu do obszaru ograniczonego użytkowania, który ustanowiony został na tej samej podstawie prawnej co rozporządzenie Wojewody z 2007 r., że przepis art. 47 ust. 2 noweli lipcowej odnosi się nie tylko do aktów prawa miejscowego istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, ale do wszystkich aktów prawa miejscowego wydanych przez właściwe organy - na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą - w okresie poprzedzającym przejęcie ich zadań i kompetencji przez inne organy administracji terenowej wymienione w ustawie.

Istotna jest także zasada zachowania ciągłości legislacyjnej w zakresie aktów prawa miejscowego. Jeżeli zatem Sejmik Województwa nie podjął uchwały dotyczącej utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, zgodnie z kompetencjami wprowadzonymi nowelą lipcową, to do tego czasu wskazania ujęte w rozporządzeniu Wojewody z 2007 r. ciągle obowiązują. Utracą one moc dopiero z dniem wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa. Ponadto w noweli lipcowej nie wskazano wprost, że dotychczasowe rozporządzenia wojewodów w ww. zakresie przestały obowiązywać. Powyższe potwierdza aktualność tezy Prezydenta Miasta P., że strefa ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , wymieniona w rozporządzeniu Wojewody z 2007 r., nadal istnieje wprowadzając ograniczenia i zakazy w zabudowie na obszarze jej obowiązywania. Także w piśmie Ministra Obrony Narodowej nr 3260/D z 21 lipca 2021 r. potwierdzono, że rozporządzenie Wojewody z 2007 r. pozostaje w mocy.

Poprzez analogię do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 3141/17), czy też sądów powszechnych organ odwoławczy doszedł do wniosku, że obszar ograniczonego użytkowania określony w rozporządzeniu Wojewody z 2007 r., zmieniającym rozporządzeniu Wojewody z 2003 r., nadal obowiązuje, na co wskazuje utrwalona linia orzecznicza. Skoro na podstawie wytycznych zawartych w załączniku nr [...] do rozporządzenia Wojewody z 2007 r. nie jest możliwa zabudowa mieszkaniowa na dz. o nr ewid, [...], [...], ark. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], to słusznie organ I instancji odmówił pozwolenia na budowę. Dlatego niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Prezydenta Miasta P. art. 6 k.p.a., bowiem działał on na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Do tych przepisów należy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b., zobowiązujący organ do sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi aktami prawa miejscowego, do których zalicza się m.in. rozporządzenie Wojewody z 2007 r.

Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący respektowania przez Prezydenta Miasta P. postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Co prawda wydana decyzja w ww. zakresie na podstawie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, jednak nie oznacza to, że jest on zwolniony ze sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa miejscowego, na co wskazuje jednoznacznie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. Związanie ustaleniami warunków zabudowy dotyczy parametrów zabudowy planowanego obiektu, jednak nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia zgodności inwestycji z innymi przepisami, w tym prawa miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, jednak pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego, a te zobowiązują organ do analizy projektu budowlanego z aktami prawa miejscowego, a więc w przedmiotowej sprawie z ustaleniami rozporządzenia Wojewody z 2007 r. Fakt odmiennej interpretacji, czy przywołane rozporządzenie obowiązuje, nie oznacza, że Prezydent Miasta P. w zakresie prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę naruszył przepisy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji inwestycji. Organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - w myśl art. 82 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 p.b., jest Starosta. W myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526), prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. Organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym przesądzenia, czy złożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa miejscowego, jest Prezydent Miasta P., a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P..

Podsumowując, przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z rozporządzeniem Wojewody z 2007 r. zmieniającym rozporządzenie Wojewody z 2003 r. Podkreślono, że nawet w przypadku ewentualnego uznania, że ww. rozporządzenie zmieniające nie ma mocy obowiązującej, to z całą pewnością inwestycja jest niezgodna z rozporządzeniem Wojewody z 2003 r., które utworzyło obszar ograniczonego użytkowania. W ramach rozporządzenia z 2003 r. nieruchomości inwestycyjne znajdowały się w strefie D, dla której zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia, obowiązywał zakaz budowy budynków mieszkalnych. Wobec powyższego Prezydent Miasta P. słusznie wydał decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę.

Organ I instancji wydając decyzję o odmowie pozwolenia na budowę wskazał błędną podstawą prawną, tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Poprawne było odwołanie się do art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., który wyznacza przesłankę wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak przytoczenie w dalszej części art. 33 ust. 2 p.b. nie ma w niniejszej sprawie odzwierciedlenia, ponieważ przepis ten wyznacza elementy jakie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto dalsze przytoczenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. jest podstawą niepełną, tj. nie obrazuje który z punktów tego przepisu został naruszony, tj. czy analiza projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego wykazała sprzeczność z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.), wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b.), ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.b.). Mając jednak na względzie przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) możliwe było konwalidowanie popełnionego przez Prezydenta Miasta P. błędu, a co za tym idzie zmianę postawy prawnej kwestionowanej decyzji, która winna opierać się na art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b., gdyż podstawą odmowy pozwolenia na budowę jest niezgodność inwestycji z aktem prawa miejscowego. Błąd ten nie wpłynął jednak na merytoryczną zawartość zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. O. i C. O. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) p.b. poprzez mylne przyjęcie, iż przedłożony przez inwestorów projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

2) art. 35 ust. 4 p.b. poprzez nie wydanie inwestorom decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy spełnili oni wymagania określone w ust 1 tego przepisu oraz w art. 32 ust 4 p.b.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta P. decyzji nie znajdującej podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa,

2) art. 170 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie przez Prezydenta Miasta P. oraz Wojewodę braku związania postanowieniem NSA z dnia 6 października 2010r., II SA/Po 763/18, tj. uznaniem obowiązywania rozporządzenia Wojewody nr [...], zmienionego rozporządzeniem Wojewody nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku ku temu podstaw,

4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego naruszenie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty, tj. zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wadliwe jest stwierdzenie przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji, iż sądy administracyjne RP nie mają kompetencji do stwierdzania, czy dany akt prawa istnieje, czy też nie.

Błędne jest także stwierdzenie przez organy obu instancji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z rozporządzeniem Wojewody Nr [...], zmienionym rozporządzeniem Wojewody nr [...], ustanawiającym obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. .

Z dniem 15 listopada 2008r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i ze zmianą zakresu spraw przekazanych do uregulowania poprzez zmianę art. 135 ust. 2 u.p.o.ś. wobec braku przepisów przejściowych w tym zakresie doszło do utraty mocy obowiązującej przez akty wykonawcze wydane na podstawie przepisów sprzed zmiany. Zgodnie z generalną regułą wyrażoną w § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej (z.t.p.), jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego.

Skarżący powołali się na judykaturę, w tym m.in. na wyrok NSA z dnia 23 marca 2010r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 2032/09, na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.2010r., sygn. akt II OSK 548/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18.06.2015r. o sygn. akt II SA/Po 30/15.

Zdaniem skarżących postanowienie NSA z dnia 6.10.2010r., sygn. akt II OSK 548/09 jest wiążące dla sądów oraz organów administracji publicznej w ten sposób, iż rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 roku w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. (zmienionego Rozporządzeniem nr [...]) jest nieaktualne i tym samym nie może stanowić podstawy do rozstrzygania o uprawnieniach lub ich braku wynikających z treści tego rozporządzenia.

W ocenie skarżących spełnili oni wszelkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust 4 p.b. i brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec braku obowiązywania obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015r., II SA/Po 30/15) oraz wydania skarżącym pozwolenia na budowę.

Wojewoda opierając swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązującym akcie prawa miejscowego naruszył zasadę praworządności.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako p.b.), a w szczególności jej art.35 ust.1 pkt 1 lit.a).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Wojewody z 18.11.2022 r. nr [...], którą Wojewoda :

1. uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z 18.08.2022 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b.,

2. w pozostałej części zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo Sąd orzekający podzielił ustalenia i argumentację organu odwoławczego.

Ponieważ niniejszą sprawę zainicjował wniosek skarżących o pozwolenie na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji trafnie przyjęły, że materialnoprawną podstawę ich działania stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1-4a p.b. W myśl art.35 ust.1 pkt 1 lit.a) p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Stosownie do art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 p.b. i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące.

W świetle powyższego organ I instancji prawidłowo zobowiązał inwestorów postanowieniem do uzupełnienia braków i usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości, które zostało przez nich wykonane w niepełnym zakresie, gdyż nie uwzględniono norm rozporządzenia Wojewody z 2007 r.

W kontrolowanej sprawie zastosowanie znalazł art. 35 ust.1 pkt 1 lit.a) p.b. zgodnie z którym organy zobligowane były zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z innymi aktami prawa miejscowego, jakim jest m.in. w/w rozporządzenie.

Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że z uwagi na lokalizację działek inwestycyjnych zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r., nr [...], poz. 1), które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2003 r., nr [...], poz. [...]). Rozporządzenia te stanowią inne akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 35 ust.1 pkt 1 lit.a) p.b. Zostały wydane na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. i wprowadziły wiele ograniczeń dla nieruchomości i budynków, jakie istnieją oraz jakie mogą powstać w obszarach ograniczonego użytkowania istotnych dla planowanej inwestycji.

Rozporządzenie Wojewody z 2007 r. weszło w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (patrz § 2), tj. 22 lutego 2008 r., i na jego podstawie nieruchomości inwestycyjne położone są w I strefie obszaru ograniczonego użytkowania. Jak wynika z § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody z 2007 r. w § 6 rozporządzenia Wojewody z 2003 r. wprowadzono następującą zmianę "w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów, określone w załączniku nr [...] do rozporządzenia". Zgodnie z treścią wskazanego załącznika, w strefie I wprowadzono m.in. zakaz budowy budynków mieszkalnych. Istotna dla kwestii obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. jest nowelizacja przepisów na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. nr 175, poz. 1462 z późn. zm.) - dalej: nowela lipcowa. Zgodnie z tą ustawą kompetencja do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania została powierzona sejmikowi województwa, który taki obszar tworzy w drodze uchwały. Zmiana ta, zgodnie z art. 48 pkt 2 noweli lipcowej weszła w życie 1 stycznia 2008 r.

Artykuł 135 ust. 2 u.p.o.ś. w dacie wydania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. stanowił : "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa wart. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia".

Powyższy przepis w wyniku nowelizacji od 1 stycznia 2008 r. brzmiał następująco: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".

W następnej nowelizacji analizowany przepis zmieniono 15 listopada 2008 r. na mocy art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227) - dalej: ustawa zmieniająca z 2008 r., który otrzymał następujące brzmienie: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".

Do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia Sejmik Województwa nie uchwalił obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. .

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się więc do oceny, czy w wyniku nowelizacji przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązuje ustanowiony rozporządzeniem Wojewody z 2007 r. obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , w tym na terenie działek inwestycyjnych.

Na tle tego problemu w judykaturze powstały dwa poglądy. Pierwszy z nich zaprezentowany został w postanowieniu NSA z 06.10.2010 r. o sygn. II OSK 548/09 (publ. CBOSA) gdzie wskazano, że rozporządzenie wojewody będące aktem prawa miejscowego przestaje obowiązywać, kiedy zostanie uchylone, zastąpione nowym aktem prawa miejscowego czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został określony w tym akcie normatywnym lub w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W doktrynie prawa administracyjnego przeważa bowiem pogląd, że "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą", co wynika m.in. z reguły walidacyjnej, która stanowi, że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (zob. S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, "Przegląd Legislacyjny" 2008, nr 4, s. 74, jak i w tym zakresie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 792/07, Lex nr 455185). Powyższa reguła walidacyjna jest także ujęta w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.), a w szczególności w § 33 ust. 1. Stanowi on, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, to można tylko wyjątkowo zachować go czasowo w mocy. Ponadto wskazano w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Oznacza to, iż podstawowa reguła walidacyjna jednoznacznie stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy musi prowadzić do uchylenia przepisów wykonawczych z datą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Natomiast jedyny wyjątek od tej zasady zachodzi, jeżeli zostanie przewidziany w akcie normatywnym zmieniającym przepisy upoważniające i jednoznacznie określającym, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 53).

Rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r. Zostało ono wydane na materialnoprawnej podstawie art. 135 ust. 2 u.p.o.ś., który w dacie jego wydania w dniu 31 grudnia 2007 r. brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Jednak, z datą 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 u.p.o.ś., który brzmi : "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Z powyższego wynika więc, że nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej – przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 p.o.ś., co oznacza, że rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia 31 grudnia 2007 r. utraciło moc obowiązującą.

Wskazano, że brak jest analogicznego przepisu do art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462). Powyższy przepis stanowi, że "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje". Ponadto z mocy prawa wojewodowie byli zobowiązani do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia w życie powyższej ustawy wykazów aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą, czego brak jest w tej sprawie. Oznacza to, że nowelizacja ustawy Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2008 r. zawierała powyższy przepis przejściowy. Wyjaśniono, że ratio legis nowej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jest prawidłowa implementacja prawa UE w tym zakresie, w tym także nowego zakresu przedmiotowego unormowania z art. 135 u.p.o.ś. w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania. Stąd, nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej powyższej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych.

Pogląd ten był kontynuowany m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18.11.2015 r. o sygn. IV SA/Po 700/15 (publ. CBOSA). Należy jednakże podkreślić, że wyrok ten został w istocie oparty na wykładni zawartej w przytoczonym wyżej postanowieniu NSA z 06.10.2010 r. o sygn. II OSK 548/09. Stanowisko to znalazło także aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 174/12 oraz z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 353/13, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Drugi pogląd, dotyczący omawianej problematyki, ujawnił się później. Został on przedstawiony w wyroku NSA z 12.05.2010 r. o sygn. II FSK 1077/10 (publ. CBOSA) gdzie wyjaśniono, że w myśl art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Ponieważ nie jest kwestionowany charakter przepisu jako normy intertemporalnej, przed przystąpieniem do jego wykładni poczyniono uwagi na temat istoty przepisów intertemporalnych (przejściowych) w kontekście zasad techniki prawodawczej, a konkretnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) dalej: z.t.p. Pozwala to z jednej strony na skonfrontowanie jego treści z zasadami prawidłowej legislacji, z drugiej zaś na uchwycenie ratio legis jakie przyświecało ustawodawcy w konstruowaniu omawianej normy prawnej.

Na tle § 30 z.t.p. wyróżnia się trzy typowe sposoby rozstrzygania problemów intertemporalnych. Po pierwsze ustawodawca może zadecydować o przedłużeniu obowiązywania "dawnego prawa", po drugie ustawodawca może zadecydować, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju i po trzecie ustawodawca może zadecydować, że w danej dziedzinie spraw będą przez jakiś czas obowiązywały nowe normy oraz prawo "dawne" (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., str. 84 – 85; G. Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010 r., s.223-224). Nie może budzić wątpliwości, że w art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawodawca zachował moc obowiązującą aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów "dawnych" do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. (...) Nie oznacza to jednak, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych doprowadziła do uchylenia przepisów wykonawczych "dawnych" z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Ta podstawowa reguła walidacyjna doznała bowiem wyjątku, który ustawodawca zawarł w przepisach ustawy nowelizującej. Wyjątek ten przesądził, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy.

Przypomniano, że zgodnie z § 32 ust. 2 z.t.p., jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Natomiast przepis § 32 ust. 3 z.t.p. stanowi, że jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą, w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Przepis ten stosuje się przy tym odpowiednio, na podstawie § 143 wspomnianego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego.

Z powyższego wynika, że zmiana z dniem 1 stycznia 2006 r. organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego z wojewody na radę gminy w myśl § 32 ust. 3 z.t.p. nie wpłynęła na moc obowiązującą rozporządzenia Wojewody M. z 24 lutego 2004r., albowiem w przypadku zmiany treści przepisu upoważniającego polegającej na zmianie organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą.

Przepis art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej nadal obowiązuje, nie został derogowany, brak jest bowiem aktu prawnego, który by go uchylił lub zmienił. Brak jest podstaw do uznania, że wspomniana ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej wprowadzająca zmiany do niektórych ustaw, a to w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej została uchylona lub też w inny sposób utraciła moc w całości. Analizowany przepis art. 47 ust. 2 samodzielnie określa ramy czasowe obowiązywania aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych i zachowuje moc obowiązującą do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje.

Zaprezentowana powyżej wykładnia art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej znajduje swoje uzasadnienie także potwierdzenie judykaturze jak i innych publikacjach (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, "Zasady techniki prawodawczej". Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 89; G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego PiP nr 4/2011, s. 55-56.; M. Paczocha, Opłata miejscowa po zmianach dokonanych ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, Finanse Komunalne 2008, nr 12, str. 43 – 45; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 6 lipca 2011r., VI ACa 140/11, Lex 929402).

Za takim rozumieniem wykładanej normy prawnej przemawia także wykładnia systemowa wewnętrzna. Skoro bowiem w art. 47 ust. 3 ustawy nowelizującej ustawodawca zobowiązał wojewodów do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia jej w życie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych ustawą nowelizującą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu, to miał świadomość, że te akty prawa miejscowego będą obowiązywały również po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, przez okres aż organy właściwe, czyli rady gminy nie podejmą stosownych uchwał na podstawie nowego upoważnienia ustawowego.

Stanowisko to znalazło kontynuację w postanowieniu NSA z 08.05.2018 r. o sygn. I OSK 3147/17 (publ. CBOSA) wydanym już wprost na kanwie problematyki dotyczącej obszarów ograniczonego użytkowania, gdzie wskazano, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 u.p.o.ś. w zw. z art. 47 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz.1462) w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 147 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w wyniku wspomnianej nowelizacji zmieniono podmiot uprawniony i formę aktu tworzącego obszar ograniczonego użytkowania upoważniając do jego wydawania w drodze uchwały sejmik województwa. Ustawa nowelizująca zawierała jednak przepis przejściowy zawarty w art.47 ust.2 przewidujący zachowanie mocy przez akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych do czasu wydania nowych aktów przez organy przejmujące zadania i kompetencje.

Co istotne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. odnosi się nie tylko do aktów prawa miejscowego istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 2006 r.), ale do wszystkich aktów prawa miejscowego wydanych przez właściwe organy – na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą – w okresie poprzedzającym przejęcie ich zadań i kompetencji przez inne organy administracji terenowej wymienione w ustawie.

Tak więc skutkiem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zmieniającej kompetencje do określania obszarów ograniczonego użytkowania było przedłużenie obowiązywania aktów dotychczas wydanych przez wojewodów do chwili podjęcia kolejnych aktów w tym zakresie już na nowych zasadach.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje i popiera powyższy pogląd dodając, że przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zgodnie z art. 48 pkt 2 noweli lipcowej wszedł w życie 1 stycznia 2008 r., a więc po wydaniu, a przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r., co nastąpiło 22 lutego 2008 r.

Przedstawiona wykładnia uzasadnia pogląd, że rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. zachowało – na podstawie przytoczonego wyżej przepisu przejściowego – moc obowiązującą po dniu 1 stycznia 2008 r. do czasu "wydania nowego aktu prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje", a zatem do wejścia w życie ewentualnej uchwały Sejmiku Województwa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska P. . Należy również podkreślić, iż wskazywane wyżej rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. w P., nie utraciło mocy z dniem 15 listopada 2008 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stanowisko to wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie – patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II CSK 421/10 publikowany LEX nr 863961 oraz uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt III CZP 62/16, publikowanej LEX nr 2151575.

W świetle powyższego na obszarze planowanej inwestycji nadal obowiązuje zakaz budowy domów mieszkalnych, co przesądzało o prawidłowości zaskarżonych decyzji.

Skarżący zarzucili, że uzyskali dla planowanej inwestycji decyzję ustalającą warunki zabudowy. Akcentowali sprzeczność pomiędzy stanowiskiem organów w niniejszej sprawie, a stanowiskiem SKO w P., gdyż organy architektoniczno – budowlane w niniejszej sprawie przyjmują, że na terenie inwestycyjnym obowiązuje obszar ograniczonego użytkowania, a organ planowania i zagospodarowania przestrzennego przyjął, że obszar taki nie obowiązuje.

Istotnie, w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 28 marca 2022r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazano, iż działki położone są w obszarze ograniczonego użytkowania lotniska K. - Strefa I, jednakże nie obowiązuje rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. Przy czym organ lokalizacyjny w tym zakresie powołał się na wyrok NSA z 10.10.2010 r. o sygn. II OSK 548/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu o sygn. II SA/Po 173/12.

Tak więc rację mają skarżący, że organ lokalizacyjny (Kolegium) oraz organ architektoniczno – budowlany (Wojewoda) w tej kwestii zaprezentowali sprzeczne stanowiska.

Prawidłowo jednak Wojewoda ocenił jako niezasadny zarzut dotyczący nierespektowania przez Prezydenta Miasta P. postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Słusznie wskazał Wojewoda, że co prawda wydana decyzja lokalizacyjna na podstawie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to jednak nie oznacza to, że organ architektoniczno - budowlany jest zwolniony ze sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa miejscowego. Obowiązek taki wynika bowiem jednoznacznie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. Związanie ustaleniami warunków zabudowy dotyczy jedynie parametrów zabudowy planowanego obiektu i nie zwalnia organu architektoniczno - budowlanego z obowiązku ustalenia zgodności inwestycji z innymi przepisami, w tym prawa miejscowego. Trafnie wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, jednak pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego, a te zobowiązują organ do analizy projektu budowlanego z aktami prawa miejscowego, a więc w przedmiotowej sprawie z ustaleniami rozporządzenia Wojewody z 2007 r.

Należy podkreślić, że organ lokalizacyjny wydał swą decyzję w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast organy architektoniczno – budowlane w tej sprawie wydały swe decyzje na podstawie ustawy Prawo budowlane. Jak już wspomniano Prawo budowlane w art. 35 ust.1 pkt 1 lit.a) p.b. wprost obliguje organy architektoniczno – budowlane do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z innymi aktami prawa miejscowego. W tym zakresie organy architektoniczno – budowlane nie są w żaden sposób związane wykładnią dokonaną przez Kolegium.

Fakt odmiennej interpretacji, czy przywołane rozporządzenie obowiązuje, nie oznacza, że Prezydent Miasta P. w zakresie prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę naruszył przepisy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji inwestycji. Konieczne jest bowiem późniejsze uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - w myśl art. 82 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 p.b., jest Starosta. W myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526), prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. Organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym przesądzenia, czy złożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa miejscowego, jest w tym przypadku Prezydent Miasta P., a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Tym samym Prezydent i Wojewoda byli uprawnieni do dokonania samodzielnej oceny tego, czy obowiązuje obszar ograniczonego użytkowania, czy obejmuje on działki inwestycyjne oraz czy planowana inwestycja jest zgodna z ograniczeniami wprowadzonymi na w/w obszarze.

Podsumowując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organów obu instancji, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r.

Co istotne, w myśl rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. działka inwestycyjna położone jest strefie I w której obowiązuje m.in. zakaz budowy budynków mieszkalnych. Jednak nawet w przypadku ewentualnego uznania, że ww. rozporządzenie zmieniające nie ma mocy obowiązującej, to z całą pewnością inwestycja jest niezgodna z rozporządzeniem Wojewody z 2003 r., które utworzyło obszar ograniczonego użytkowania. W ramach rozporządzenia z 2003 r. nieruchomości inwestycyjne znajdowały się bowiem w strefie D, dla której zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, także obowiązywał zakaz budowy budynków mieszkalnych.

Całkowicie nietrafiony jest zarzut związania organów architektoniczno – budowlanych wykładnią zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 listopada 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 763/18 oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 548/09. Skarżący zarzucili, że organy naruszyły art. 170 p.p.s.a. nie uwzględniając wykładni dokonanej w w/w orzeczeniach. W myśl art.170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wskazane w tym przepisie podmioty muszą więc przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się w odniesieniu do danego podmiotu tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jednakże należy podkreślić, że moc wiążąca wynikająca z art.170 p.p.s.a. ogranicza się tylko do konkretnej sprawy administracyjnej i tylko występujących w niej podmiotów. Skarżący nie byli stronami w sprawach administracyjnych objętych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 listopada 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 763/18 oraz postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 548/09. Ponadto sprawy te nie dotyczyły spornej nieruchomości. Nie występuje więc związek podmiotowy i przedmiotowy pomiędzy sprawami administracyjnymi objętymi w/w orzeczeniami, a sprawą administracyjną kontrolowaną przez Sąd w tym postępowaniu. Tym samym przepis art.170 p.p.s.a. w przypadku powołanych orzeczeń nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w myśl art.190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA związany jest jedynie sąd któremu sprawa została przekazana. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie działki inwestycyjne położone są na obszarze ograniczonego użytkowania, który nadal obowiązuje i który wprowadza zakaz zabudowy mieszkalnej. Dlatego organy obu instancji trafnie przyjęły, opierając się na art. 35 ust.1 pkt 1 lit.a) p.b., że projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany nie jest zgodny z innym aktem prawa miejscowego w postaci rozporządzenia Wojewody. W konsekwencji organy prawidłowo zastosowały art.35 ust.5 pkt 1 p.b. i odmówiły zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.