Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 79/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 par. 2, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81c ust. 2, art. 103 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 4, 8 i 9, art. 53 par. 1 i 2b, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1 i 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie incydentalnego postępowania zakończonego wydaniem postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 9 marca 2017 r. r. pr. G. W. – profesjonalny pełnomocnik Z. G. (dalej również: skarżący; strona) za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB w K.; organ I instancji; organ) skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania "w ponownym rozpatrzeniu sprawy »dostarczenia inwentaryzacji budowlanej samowolnie wybudowanego obiektu - budynku gospodarczego wraz z oceną stanu technicznego budynku położonego w K. przy ul. [...], na działce nr [...]« po wydaniu w dniu [...]12.2016 r. postanowienia znak: [...], którym WWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę inwentaryzacji i oceny do ponownego rozpatrzenia".

W tytule skargi wskazał, że jest to skarga na przewlekłe prowadzenie incydentalnego postępowania dowodowego przez PINB w K.". Podobnie we wstępie uzasadnienia zastrzegł, że "przedmiotowa skarga dotyczy tylko incydentalnego postępowania dowodowego w przedmiocie dostarczenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną stanu technicznego".

Pełnomocnik podniósł, że w dniu [...] grudnia 2016 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) wydał postanowienie znak [...], którym uchylił postanowienie PINB w K. [z dnia [...] października 2016 r. znak [...] – przyp. wł. Sądu] i przekazał sprawę [w przedmiocie dostarczenia inwentaryzacji budowlanej samowolnie wykonanego obiektu – budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...], wraz z oceną stanu technicznego – przyp. wł.] do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wskazując na taki stan faktyczny, strona argumentowała, że minął ponad miesiąc, a PINB w K., pomimo wskazań WWINB i sprawy mu bardzo dobrze znanej (żądanie wszczęcia postępowania wpłynęło do organu w dniu 20 czerwca 2016 r.) nie rozpatrzył, a nawet nie wykonał jakiejkolwiek czynności.

Zarazem strona podniosła, że w piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. znak [...] PINB w K. zawiadomił ją "o zwłoce w załatwieniu sprawy i wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. do dnia 7 kwietnia 2017 r.", a zdaniem skarżącego wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia niniejszej sprawy nie ma żadnego uzasadnienia. Dalej stwierdził, że choć formalnie PINB w K. nie jest bezczynny, to jednak prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny (brak prawidłowego orzeczenia) – poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu oraz wykonywanie czynności pozornych – jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe postępowanie jako przewlekłe. W ocenie skarżącego PINB w K. prowadzi postępowanie w sposób wadliwy, gdyż zwłokę w załatwieniu sprawy inwentaryzacji i oceny stanu technicznego PINB w K. uzasadnia koniecznością ustalenia daty budowy budynku gospodarczego z płyt betonowych oraz koniecznością analizy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy wątpliwościami co do daty budowy przedmiotowego budynku i jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a wątpliwościami co do jego stanu technicznego. W tym zakresie skarżący podniósł, że oceny stanu technicznego obiektu budowlanego, a także jego inwentaryzacji, można dokonać w każdym czasie i ustalenie daty powstania budynku i jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tej kwestii nie jest do niczego potrzebne, gdyż problem oceny i inwentaryzacji budynku jest sprawą ściśle techniczną, a nie prawną i zwlekanie z rozwiązaniem tej kwestii nie ma żadnego uzasadnienia.

Wyjaśniając przedsięwzięte wcześniej w przedmiotowej sprawie działania prawne, skarżący podał, że wniósł zażalenie na bezczynność PINB w K. do WWINB (podanie z dnia 11 stycznia 2017 r.), a WWINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] odmówił wyznaczenia organowi I instancji terminu załatwienia sprawy, z którym to orzeczeniem skarżący oczywiście się nie zgadza. Zarazem podniósł, że skarga została poprzedzona także zażaleniem z dnia 22 sierpnia 2016 r. na bezczynność PINB w K., które to zażalenie zostało przez WWINB uznane za uzasadnione w postanowieniu WWINB z dnia [...] września 2016 r. znak [...]

W związku z "przewlekłym prowadzeniem przez PINB w K. incydentalnego postępowania dowodowego już ponad 4 miesiące, a postępowania głównego już ponad 8 miesięcy", co stanowi naruszenie przepisów art. 35 § 1 K.p.a. i art. 12 K.p.a., skarżący wniósł o:

1. uwzględnienie skargi – w razie niewydania przez PINB w K. stosownego orzeczenia w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. – na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w K. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.),

2. stwierdzenie, że PINB w K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.),

3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.),

4. przyznanie od PINB w K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.),

5. zasądzenie od PINB w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę PINB w K. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że na skutek wydania postanowienia przez WWINB postanowienia z dnia 2 grudnia 2016 r. znak [...] podjął w przedmiotowej sprawie stosowne działania wyjaśniające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i polega oddaleniu. PINB w K. nie dopuścił się przewlekłości w sprawie, w jej granicach wyznaczonych treścią skargi oraz stanem faktycznym i prawnym sprawy, przy której rozpoznaniu Sąd nie był jednak – stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) – związany samymi zarzutami, wnioskami i powołaną w skardze podstawą prawną.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działania organów administracji wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Należy podkreślić, że niezależnie do rodzaju aktów lub innych czynności, które są przedmiotem skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. zarówno w sprawach opisanych w art. 3 § 2 pkt 8, jak i w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., celem tego rodzaju skarg jest ochrona strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zarzucana przewlekłość dotyczy czynności wyjaśniających postępowania głównego w sprawie zgodności z prawem (legalności) budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Konkretnie zaś przewlekłego prowadzenia "incydentalnego postępowania dowodowego", w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy "dostarczenia inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego wraz z oceną stanu technicznego budynku", po wydaniu przez WWINB w dniu 2 grudnia 2016 r. postanowienia znak [...] Dodać należy, że chodzi tu o jeden z obiektów budowlanych znajdujących się na powyżej opisanej nieruchomości, na której znajdują się ponadto budynek mieszkalny i budynek gospodarczy z zadaszeniem – budynek gospodarczy wykonany z płyt betonowych ogrodzeniowych o wymiarach 6,44 m x 5,40 m i wysokości ok. 2,50 m, znajdującego się w granicy z działką nr [...] i pow. ok. [...] m˛, jak wynika z całokształtu dokumentacji zawartej w aktach sprawy.

Tego rodzaju czynności wyjaśniające, wykonywane przez organ administracyjny na podstawie przepisów K.p.a. (postępowanie dowodowe regulują przepisy art. 75-art.88a K.p.a.), jakkolwiek mogą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie wiążą się jednak z koniecznością podjęcia określonego rozstrzygnięcia procesowego (postanowienia), a zatem w zasadzie nie prowadzą do wydania żadnego z aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., stąd też powinny być rozpatrywane właśnie na płaszczyźnie przepisu art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, jednak w ramach podstawy określonej w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., nie zaś powołanej w skardze podstawy z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. O kwestiach tych będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Ponadto spełniony został kolejny warunek dopuszczalności skargi, bowiem skarga został wniesiona w przedmiotowej sprawie po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jak tego wymaga art. 52 § 1 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia skargi), zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (aktualnie, od 1 czerwca 2017 r. wprowadzony został jednolity środek prawny w postaci ponaglenia). Z treści przywołanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa (aktualnie zaś ponaglenia) stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem w zasadzie bez znaczenia jest to, czy w ogóle – a jeśli tak, to w jaki sposób – owo zażalenie lub wezwanie zostało przez właściwy organ rozpatrzone (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 124/16 i powołane tam orzecznictwo – orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ani też w jakim czasie (ile dni) po złożeniu zażalenia została wniesiona skarga. Stanowisko takie jest zaś aktualnie (wg stanu prawnego obowiązującego od 1 czerwca 2017 r.) potwierdzone wprost przez ustawodawcę, który w art. 53 § 2b P.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Powyższe rzutuje także na ocenę "terminowości" wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Wskazany w art. 53 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.) – ani w kolejnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu – termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (dostępne jw.). Skarga może być zatem wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim złożeniu wspomnianego środka zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 i postanowienie z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13 – orzeczenia dostępne jw.). Skoro bowiem wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. stanowi jedyny warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ – a warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – to nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Wystarczające w przedmiotowej sprawie było ustalenie przez Sąd, że strona skarżąca skutecznie wniosła do WWINB zażalenie na bezczynność PINB w K. (podanie z dnia 11 stycznia 2017 r.), a WWINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] odmówił wyznaczenia organowi I instancji terminu załatwienia sprawy.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, tutejszy Sąd miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – co jednakże w pełni należy również odnieść do skarg wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. – granice sprawy sądowej podlegającej kontroli sądu administracyjnego wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1680/14, dostępny jw.).

W skardze, jak już wspomniano, zarzucono PINB w K. przewlekłość w zakresie prowadzenia incydentalnego postępowania dowodowego, tj. zwłokę "w ponownym rozpatrzeniu sprawy »dostarczenia inwentaryzacji budowlanej samowolnie wybudowanego obiektu - budynku gospodarczego wraz z oceną stanu technicznego budynku położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...]«", obejmującą okres po wydaniu przez WWINB w dniu 2 grudnia 2016 r. postanowienia znak [...]

Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (orzeczenie dostępne jw.), zgodnie z którym nowelizacja przepisów P.p.s.a., polegająca na dodaniu od 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępnym jw.). W takim ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 83/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, dostępnym jw.).

Zaznaczyć również należy, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, ocenia stan sprawy tylko z perspektywy zwłoki w jej załatwieniu czy też w podejmowaniu określonych działań procesowych. Nie dokonuje jednak w żadnym zakresie kontroli aktu wydanego przez organ wyższego stopnia na skutek zażalenia, o jakim mowa w art. 37 K.p.a. Przedmiotem oceny pozostaje wyłącznie działalność organu prowadzącego postępowanie. Przy czym kontrola taka nie dotyczy materialnoprawnych aspektów sprawy. Stąd też w postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania sąd nie bada np. prawidłowości zastosowania danego trybu postępowania czy merytorycznych aspektów podejmowanych rozstrzygnięć, bowiem te zagadnienia mogą być przedmiotem oceny dopiero przy sądowej kontroli danego ostatecznego aktu administracyjnego – czy to rozstrzygającego sprawę co do istoty, czy to kończącego sprawę, czy wreszcie sprowadzającego się do rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach poszczególnych stadiów (faz) danego etapu postępowania rozpoznawczego (np. zaskarżalne rozstrzygnięcie nakładające na inwestora określone obowiązki w toku postępowania legalizacyjnego – art. 48 ust. 2, art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). Niemniej jednak zawsze powinna być w danej sprawie uwzględniana specyfika postępowania dotyczącego danej dziedziny prawa publicznego czy instytucji prawnej. Ona to bowiem ma bezpośredni wpływ na to, czy dane działania podejmowane w konkretnym postępowaniu są czynione sprawnie i zasadnie, czy też nie, skoro w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie prowadzonego przez organ postępowania pod kątem jego sprawności i efektywności, czyli zbadanie, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to działania pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Podkreślić przy tym trzeba, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. granice sprawy podlegającej kontroli sądu administracyjnego są wyznaczone etapem postępowania, w jakim skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1680/14, dostępny jw.), co też należy odnosić odpowiednio do etapu postępowania lub fazy postępowania, które są kończone odpowiednim aktem administracyjnymi. Natomiast w przypadku przewlekłości dotyczącej aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. należy stan ten odnosić do odpowiednio do tych okoliczności, które wiążą się z podjęciem danego aktu lub czynności, co zwykle sprowadza się do oceny zasadności podjęcia sekwencji określonych działań podejmowanych przez organ w ramach danego etapu lub fazy postępowania. Zawsze jednak należy czynić to w kontekście całokształtu czynności podjętych w postępowaniu, skoro zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, w razie uwzględnia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie tylko zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), ale również stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Sąd zatem, zobowiązany zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. środków przewidzianych ustawą, nie może stwierdzić zwłoki w podjęciu danej czynności procesowej, lecz zawsze odnieść tego rodzaju zwłokę do całego dotychczas przeprowadzonego przez organ postępowania i ocenić wpływ takiej zwłoki na to postępowanie, tj. ustalić, czy skutkowała ona wystąpieniem stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania.

To nie sprawność, terminowość czy zasadność podjęcia danej wyizolowanej czynności w postępowaniu administracyjnym, lecz wpływ podjęcia danej czynności na zaistnienie lub nie stanu bezczynności lub przewlekłości całego postępowania (lub odpowiednio jego etapu lub wyodrębnionej fazy) determinuje uznanie zasadności skargi i stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w działaniu organu prowadzącego postępowanie. Na taki kierunek interpretacji pojęcia przewlekłości i sposobu jej ustalania w odniesieniu do czynności objętych zakresem działania art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wskazuje samo uzasadnienie projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 65), którą to ustawą wprowadzono m.in. zmianę treści art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. oraz dodano pkt 9 w tym przepisie (art. 1 pkt 1). Uzasadniając zmianę art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wskazano w projekcie m.in., że "celem proponowanej zmiany jest wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Zmiana ta nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. W literaturze przedmiotu przyjmuje się niekiedy, że w interesie skarżącego lepiej jest odczekać aż sprawa »dojrzeje« do rozpoznania przez sąd administracyjny, który – w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki – będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną, czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji, a więc wtedy gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań" (Sejm RP VII kadencji; nr druku: 1633). Dlatego też, dopuszczając na wyżej opisanych warunkach zaskarżalność i badanie stanu bezczynności lub przewlekłości w odniesieniu do innych aktów i czynności niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., a zarazem nieobjęte zakresem działania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. – a zatem takie, których nie dotyczy przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – można zachować spójność pomiędzy przepisami art. 3 § 2 pkt 1-4 i art. 3 § 2 pkt 8 oraz 9 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zaznaczenia również wymaga specyfika postępowań naprawczych (legalizacyjnych) prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1 332, z późn. zm.), w tym również przepisu art. 103 tej ustawy, który w ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, zaś w ust. 2, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W szczególności zaś mogą w tym wypadku znajdować zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229, z późn. zm.) i właśnie na przepisy tej ustawy zwrócił uwagę WWIN w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2016 r. (były to przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2). Powyższy przepis aktualnie obwiązującego Prawa budowlanego, determinując tryb postępowania legalizacyjnego i stosowane przepisy w razie ustalenia daty zakończenia budowy obiektu budowlanego przypadającej na okres poprzedzający wejście w życie ustawy z 1994 r. (zgodnie z art. 108 Prawa budowlanego ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.), wskazuje na podstawowe znaczenie ustalenia daty zrealizowania samowoli budowlanej, co szczególnie właśnie należy mieć na uwadze, oceniając działania organu nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym legalności przedmiotowego budynku gospodarczego.

Jednocześnie zastrzeżenia wymaga, że w ramach skargi na przewlekłość postępowania w sprawach z zasady tak skomplikowanych, jak prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, sąd administracyjny przed ich ostatecznym i prawomocnym zakończeniem nie może oceniać prawidłowości zastosowanego trybu naprawczego, a co za tym idzie i koniecznych czynności podjętych w sprawie. Wcześniejsze rozstrzygnięcia (w tym wypadku postanowienie dowodowe), wydawane przez organ nadzoru budowlanego w granicach tej samej sprawy, mogą i powinny być poddawane kontroli instancyjnej, a następnie sądowej, co uzależnione jest od inicjatywy samych stron postępowania.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy administracyjnej, skarżący skorzystał z takich możliwości, bowiem skutecznie zakwestionował przed organem nadzoru budowlanego II instancji postanowienie dowodowe PINB w K. z dnia [...] października 2016 r. znak [...] Co więcej, w samej skardze zakres badania przewlekłości w działaniu organu I instancji wyraźnie zaznacza, jako dotyczący "ponownego rozpatrzenia sprawy »dostarczenia inwentaryzacji budowlanej samowolnie wybudowanego obiektu - budynku gospodarczego wraz z oceną stanu technicznego budynku« [...]" już po wydaniu przez WWINB w dniu [...] grudnia 2016 r. postanowienia (znak [...]), uchylającego zaskarżone postanowienie PINB w K. w całości i przekazujące organowi I instancji sprawę dotyczącą przedstawienia inwentaryzacji do ponownego rozpatrzenia.

Oceniając zaś działania podjęte przez PINB w K. po wydaniu przez WWINB postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r., stwierdzić należy, że domniemane niezakończenie przez organ nadzoru budowlanego sprawy "dostarczenia inwentaryzacji budowlanej samowolnie wybudowanego [...] budynku gospodarczego wraz z oceną stanu technicznego" nie mogło w żaden sposób wpłynąć na ocenę stanu przewlekłości postępowania. Przede wszystkim to od okoliczności sprawy i uzasadnionych wątpliwości PINB w K. co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może zależeć skorzystanie przez ten organ z możliwości zobowiązania inwestora na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego do dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. WWINB w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. zwrócił zresztą uwagę m.in. na brak wykazania zasadności zobowiązania inwestora do przedstawienia oceny technicznej, jak i wskazany w postanowieniu PINB w K. długi termin na dostarczenie takiej oceny (5-miesięczny), tym samym nakazując organowi I instancji ponowne rozważenie tych kwestii (a także innych, jak przede wszystkim czas dokonania samowoli budowlanej). Wobec tego warto zaznaczyć, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku wydawać żadnego aktu administracyjnego ani dokumentować faktu podjęcia innej czynności, jeżeli nie stwierdza potrzeby zobowiązania inwestora do dostarczenia oceny technicznej (w tym wypadku wraz z funkcjonalnie powiązaną inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych).

Sąd stwierdza, że w drodze uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania nie jest możliwe uzyskanie rozstrzygnięcia sądowego, które nakazywałoby organowi nadzoru budowlanego wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a tym bardziej zobowiązanie organu do wydania nieprzewidzianego przez przepisy ustawy rozstrzygnięcia (aktu) lub podjęcia czynności polegającej na odmowie czy uznaniu niezasadności wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienia wydawane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego mają przede wszystkim charakter dowodowy i z uwagi na to są podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Właśnie z uwagi na charakter tego rodzaju postanowienia obowiązek w nim określony nie może również wykraczać poza żądanie przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (patrz wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1192/05, dostępny jw.). Zasadność wydania takiego postanowienia może być przedmiotem rozważań przy kontroli rozstrzygnięcia kończącego daną sprawę administracyjną, zaś domniemana zwłoka z wydaniem takiego postanowienia może z kolei być brana pod uwagę przy rozstrzyganiu w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (postępowania rozpoznawczego).

Jak już wspomniano, czynności związane z prowadzeniem postępowania dowodowego (wyjaśniającego), a w tym również w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przedstawienia odpowiednich ocen czy ekspertyz technicznych na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie mogą być oceniane w izolacji od pozostałych działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu rozpoznawczym w przedmiotowej sprawie. Co za tym idzie, trzeba mieć na uwadze, że potrzeba wydanie takiego postanowienia może wystąpić również w późniejszej fazie postępowania, w zależności od wyników dotychczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nie sposób też rozpatrywać podejmowania przez organ decyzji co do konieczności przedstawienia ocen czy ekspertyz technicznych w kontekście terminów, o których mowa w art. 35 i art. 37 § 2 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi), skoro wydanie takiego postanowienia uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, a zatem i takich które mogą wyjść na jaw w wyniku przeprowadzenia czynności dowodowych w późniejszej fazie postępowania, np. przesłuchania świadków i stron postępowania. Dopiero samo wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a w szczególności wskazanie w tym postanowieniu nieadekwatnego w stosunku do okoliczności sprawy terminu przedstawienia oceny czy ekspertyzy technicznej mogłoby być rozpatrywane pod kątem ewentualnego wpływu na zaistnienie stanu przewlekłości postępowania naprawczego (legalizacyjnego).

Trzeba mieć na uwadze, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego (fazy postępowania rozpoznawczego) w przedmiocie legalności przedmiotowego budynku gospodarczego PINB w K. po wydaniu postanowienia WWINB z dnia [...] grudnia 2016 r., podjął szereg czynności nakierowanych na ustalenie daty wybudowania obiektu gospodarczego, co ma zasadnicze znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa i jest też zgodne z wytycznymi zawartymi w postanowieniu WWINB z dnia [...] grudnia 2016 r., jak również na ustalenie zgodności tego obiektu z przepisami planistycznymi. W tym celu zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. (dalej: UM w K.) o podanie informacji dotyczących czasu, od kiedy opłacany jest podatek od nieruchomości dla budynków znajdujących się na działce nr [...] w K. przy ul. [...] (pismo z dnia 24 stycznia 2017 nr.), jak również do inwestora (pisma z dnia 25 i 27 stycznia 2017 r.) o podanie m.in. daty wybudowania obiektu, jak i świadków potwierdzających tę okoliczność. Ponadto zwrócił się do UM w K. o podanie, jakie lokalne przepisy planistyczne obowiązywały w latach 80. (1980-1985), jak i współcześnie dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Podobnie wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji budynku gospodarczego, tj. zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności budowy z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wezwanie z dnia 25 stycznia 2017 r.). Organ wystąpił także do Starostwa Powiatowego w K. (Wydziału [...]) o informacje dotyczące zinwentaryzowania lub ujawnienia obiektu w zasobach geodezyjnych, celem ustalenia daty pobudowania obiektu (pismo z dnia 27 stycznia 2017 r.).

Wobec lakonicznej odpowiedzi inwestora w zakresie dotyczącym daty pobudowania budynku gospodarczego (pismo z dnia 6 lutego 2017 r.), a zarazem wskazanie świadka budowy, PINB w K. podjął dalsze czynności w sprawie, w związku z czym w piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. znak [...], zgodnie z wymogami art. 36 § 2 K.p.a., zawiadomił strony postępowania o zwłoce w załatwieniu sprawy i wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. do dnia 7 kwietnia 2017 r. Skarżący zarzucił wprawdzie, że "wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia niniejszej sprawy nie ma żadnego uzasadnienia", jednakże tę "niniejszą sprawę" w sposób jednoznaczny ujmuje jako wyizolowaną kwestię "załatwienia sprawy inwentaryzacji i oceny stanu technicznego", nie zaś całe postępowanie wyjaśniające dotyczące daty dokonania samowoli budowlanej. Skarżący zatem pomija fakt, że omawiane zawiadomienie z dnia 6 lutego 2017 r. dotyczyło postępowania jako całości. Przy tym było w ocenie Sądu w pełni prawidłowe, bo wynikające z obowiązków określonych w art. 36 K.p.a., a ponadto termin załatwienia samej sprawy uwzględniał potrzebę przeprowadzenia szeregu czynności dowodowych, jakie organ przedsięwziął w sprawie zgodności z prawem przedmiotowego budynku gospodarczego.

Przepis art. 36 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi) stanowił, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1) i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 K.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności, bowiem powołany przepis w § statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16, dostępnym jw.).

Przypomnieć zatem należy, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.), zaś załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 K.p.a.). Podkreślić również trzeba, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

Zdaniem Sądu, przedstawiona sekwencja działań PINB w K. wskazuje na to, że były to czynności celowe, gdyż wynikały ze stanu i okoliczności sprawy i nie prowadziły do zawinionego przez organ uchybienia terminom, o których mowa w przepisach K.p.a. Po wydaniu postanowienia z dnia 6 lutego 2017 r. organ pozyskał bowiem: odpowiedź ze Starostwa Powiatowego w K. (pismo z dnia 10 lutego 2017 r., które wpłynęło w dniu 16 lutego 2017 r.); wezwał wskazanego przez inwestora świadka do przedstawienia pisemnych wyjaśnień w przedmiocie daty pobudowania budynku gospodarczego (wezwanie z dnia 15 lutego 2017 r.); uzyskał od inwestora w dniu 20 lutego 2017 r. zaświadczenie Burmistrza K. z dnia 14 lutego 2017 r. co do zgodności budynku gospodarczego z planem miejscowym; uzyskał w tym samym dniu pisemne stanowisko wspomnianego świadka (odpowiedź z dnia 17 lutego 2017 r.); informację z UM w K. dotyczącą czasu opłacania podatku od nieruchomości stanowiącej działkę położoną przy [...] w [...]; ponownie wezwał inwestora (pismo z dnia 8 marca 2017 r.) na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowalnego do udzielenia wyjaśnień dotyczących legalizowanego obiektu budowlanego; uzyskał w dniu 13 marca 2017 r. informację z UM w K. z dnia 9 marca 2017 r. co do planu miejscowego obowiązującego w latach 80. oraz aktualnie obowiązującego, jak również co do braku w zasobach Urzędu dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowego obiektu; uzyskał oświadczenie inwestora w dniu 14 marca 2017 r. (udokumentowane notatka służbową); zwrócił się do UM w K. o nadesłanie kopii planu miejscowego z 1970 r. (pismo z dnia 14 marca 2017 r.); pisemne oświadczenie inwestora z dnia 16 marca 2017 r.; pozyskał w dniu 23 marca 2017 r. kopie planu miejscowego z 1991 r. oraz z 1970 r.

Liczba, charakter i rozpiętość czasowa podejmowanych przez organ działań jednoznacznie wskazują, że wyznaczenie przez PINB w K. na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. w zawiadomieniu z dnia 6 lutego 2017 r. nowego terminu załatwienia sprawy (do dnia 7 kwietnia 2017 r.) było zasadne, a termin adekwatny do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy legalności przedmiotowego budynku. Stąd też ewentualne niewydanie w tym czasie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie mogło w żadnej mierze świadczyć o nieuzasadnionym przedłużaniu postępowania, pozwalającym na przypisanie organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Najwyraźniej również zdaje sobie z tego sprawę pełnomocnik skarżącego, dlatego próbuje – jak już to wcześniej Sąd zauważył – wyizolować z fazy wyjaśniającej postępowania administracyjnego (rozpoznawczego) "sprawę" dotyczącą "tylko incydentalnego postępowania dowodowego w przedmiocie dostarczenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną stanu technicznego", co jest działaniem sztucznym, mającym na celu umożliwienie stronie wniesienia skargi na domniemaną przewlekłość postępowania w tym "incydentalnym zakresie". Wobec tego podejmowane przez PINB w K. działania skarżący odnosił jedynie do domniemanej zwłoki w załatwieniu sprawy inwentaryzacji i oceny stanu technicznego budynku, argumentując, że nieprawidłowe jest uzasadnianie tej zwłoki koniecznością ustalenia daty budowy budynku gospodarczego z płyt betonowych oraz koniecznością analizy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafnie strona zauważa, że kwestie te nie mają jakiegokolwiek związku z wątpliwościami co do daty budowy przedmiotowego budynku i jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże działania PINB w K. w zakresie wyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy były niewątpliwie zasadne, co rzutowało na ocenę, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. W każdym razie okoliczności sprawy nie pozwoliły na przypisanie PINB w K. zawinionej, bezpodstawnej zwłoki w rozwiązaniu kwestii dotyczących oceny technicznej budynku, skoro organ dotychczas nie stwierdził potrzeby zobowiązania inwestora do jej przedłożenia. Tym bardziej, jeżeli ma się na uwadze, że w przedmiotowej sprawie czas po wydaniu przez WWINB postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. organ I instancji spożytkował na podjęcie wielu zasadnych czynności w sprawie, niezbędnych dla jej rozpoznania w odpowiednim trybie i przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego.

Jak to już zostało zasygnalizowane, z uwagi na brzmienie art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie ma możliwości prawnych nakazać organowi nadzoru budowlanego wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia oceny czy ekspertyzy technicznej ani też wydanie odrębnego aktu administracyjnego lub podjęcie innej czynności wyrażającej stanowisko organu co do braku potrzeby wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. To zresztą wymagałoby przeprowadzenia przez Sąd analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem ustalenia stanu technicznego obiektu budowlanego, co zdecydowanie przekracza grancie sprawy ze skargi na przewlekłość "incydentalnego" postępowania. Wpływ opóźnionego wydania lub niewydania postanowienia, o którym mowa w powołanym przepisie, może być oceniany pod kątem wpływu na zaistnienie przewlekłości postępowania dopiero po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy lub innego, kończącego postępowanie (lub jego stadium).

W tak kształtujących się okolicznościach nie można zarzucić organowi, że nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie,. Nie można też zarzucić organowi, iż jego działania były niecelowe, nieskuteczne i nie prowadziły do zakończenia sprawy (danego etapu postępowania).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.