Wyrok NSA, sygn. akt OSK 952/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Instytucja wstrzymania robót budowlanych nie została ustalona w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ /art. 50 ust. 1 pkt 1/ w celu wykorzystywania jej do wyjaśnienia wątpliwości prawnych, czy też ujednolicania poglądów prawnych, lecz ma ona służyć likwidacji samowoli budowlanych w zakresie wykonywania innych robót budowlanych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego.

TEZY

Instytucja wstrzymania robót budowlanych nie została ustalona w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ /art. 50 ust. 1 pkt 1/ w celu wykorzystywania jej do wyjaśnienia wątpliwości prawnych, czy też ujednolicania poglądów prawnych, lecz ma ona służyć likwidacji samowoli budowlanych w zakresie wykonywania innych robót budowlanych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Edward Janeczko, Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Racibórz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 95/02 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie remontu obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza na rzecz Gminy Racibórz od Z. Ł. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 952/04

U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 16 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Z. Ł. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie remontu obiektu budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu z dnia 8 maja 2001 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż w sprawie remontu ulicy Siwonia w Raciborzu zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu umorzone postępowanie administracyjne, ze względu na to, iż w toku oględzin przeprowadzonych "z inicjatywy Z. Ł." ustalono, iż zmiana rzędnych drogi o (10 cm oraz zmiana poziomów chodnika i jezdni o kilkanaście centymetrów wynikała z potrzeby doprowadzenia stanu drogi do wymaganych parametrów technicznych, zniszczenia drogi związanego z jej użytkowaniem przez 20 lat i powodzią w 1997 roku. Nie znaleziono przy tym danych dotyczących pierwotnego stanu drogi, "stąd też prowadzone roboty budowlane uznano za "remont kapitalny" a nie budowę". Po rozpoznaniu odwołania Z. Ł., który podnosił, iż faktycznie przeprowadzono przebudowę ulicy a nie remont, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powołując się na art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz stwierdzając, iż nie zaistniała żadna z ustawowych przesłanek do zastosowania tego przepisu. Odnosząc się do kwestii "naprawienia szkód powstałych w związku z remontem" zauważył, iż "inwestor jest otwarty na konstruktywną propozycję rozwiąznia problemu podniesienia poziomu chodnika obok ogrodzenia posesji Pana Z. Ł..

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. Ł. zarzucając, iż organ nadzoru budowlanego ograniczył się bezpodstawnie do rozważań dotyczących art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, że brak było przesłanek do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro "inwestor podwyższając parametry techniczne drogi dokonał przebudowy obiektu budowlanego a nie jego remontu, a przeprowadzone prace przekraczały zakres zgłoszenia", przy czym roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Sąd

OSK 952/04

wskazał, iż stosownie do obowiązującego w dacie budowy brzmienia przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ remont, to wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiącego bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Wykonanie remontu wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi budowlanemu. Budowa natomiast, to nie tylko wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego /art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego/, przy czym "ustawodawca nie zdefiniował już poszczególnych pojęć użytych w tym przepisie".

Sąd powołał się także na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity dz. U. z 200 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm./ wskazując, iż w art. 4 tej ustawy zawarto definicje pojęć i tak w pkt 9 mowa jest o modernizacji drogi, jako o wykonaniu robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, zaś roboty remontowe przywracające jej pierwotny stan to utrzymanie drogi /pkt 10/. Według Sądu w związku z taką treścią powyższych przepisów w ramach remontu nie można było zmieniać parametrów obiektu, bowiem "takie prace budowlane stanowiły przebudowę". Obecnie ustawodawca zrezygnował z pojęcia "modernizacja drogi" zastępując je określeniem "przebudowa drogi".

Mając to na uwadze Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja zapadła z obrazą art. 105 ( 1 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami rzetelnej procedury. Organ powinien ponownie rozpoznać sprawę ustalając w pierwszym rzędzie krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony "bo trudno przyjąć, iż prace budowlane dotyczyły tylko tego fragmentu drogi, który przylega do posesji skarżącego i nikt poza skarżącym i inwestorem nie miał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Racibórz reprezentowania przez radcę prawnego Barbarę Kowalską, która zaskarżyła wyrok w całości oraz zarzuciła naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż roboty budowlane prowadzone przy remoncie przedmiotowej ulicy wymagały pozwolenia na budowę, a więc błędną wykładnię tego przepisu w odniesieniu do określonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

OSK 952/04

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż w sytuacji, gdy faktycznie podczas prowadzenia prac remontowych na podstawie zgłoszenia /art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego/ powrócono do pierwotnych parametrów drogi, nie może być mowy o tym, iż konieczne było pozwolenie na budowę, skoro nie wykonywano przebudowy drogi. Nie miała ponadto miejsca samowola budowlana, błędnie więc Sąd przyjął, że ma zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Jako podstawę skargi kasacyjnej strona powołała naruszenie prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy roboty budowlane polegające na remoncie drogi zostały wykonane na podstawie dokonanego przez inwestora /Gminę Racibórz/ zgłoszenia - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej ppsa.

Należy zauważyć, iż stosownie do art. 1 ( 1 ustawy z dnia 25 lipca 1002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrolę tę sprawują pod względem zgodności z prawem /legalności/, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /( 2/. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, sądy te stosują prawo /materialne i procesowe/ a w tym dokonują wykładni prawa.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji zastosował przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do ustalonego przez organ wydający zaskarżoną decyzję stanu faktycznego, dokonując jego wykładni.

Przepis ten zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w razie stwierdzenia wykonywania tych robót bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia.

W sprawie nie było przy tym sporne, jak to wynika z akt sprawy, iż inwestor /Gmina Racibórz/ dokonał zgłoszenia remontu ulicy Siwonia, koniecznego ze względu na jej wieloletnie użytkowanie /jak twierdzi - przez okres 20 lat/ oraz uszkodzeń będących wynikiem powodzi, jaka miała miejsce w 1997 roku. Dołączono do akt sprawy zdjęcia drogi przed remontem wskazujące na poważne uszkodzenia drogi, a w szczególności, że była ona w wielu miejscach zapadnięta, oraz dokumentację przedłożoną do zgłoszenia przedstawiającą

OSK 952/04

zakres robót. Jednocześnie zostało ustalone, że po upływie 20 lat od wybudowania drogi Gmina nie dysponowała już dokumentami wskazującymi na stan drogi w chwili oddania jej do użytku po wybudowaniu.

Zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przywróceniu drodze pierwotnego stanu, odpowiadającego warunkom technicznym przewidzianym dla dróg publicznych według określonej dokumentacji, został zgłoszony właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, który nie wniósł sprzeciwu, zaś organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie na wniosek Z. Ł., którego nieruchomość sąsiaduje z przedmiotową drogą, wyrażającego niezadowolenie ze względu na podwyższenie w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych poziomu chodnika przy jego posesji o (10 cm w stosunku do stanu poprzedzajacego te roboty, uznały, iż nie zaistniała przesłanka określona w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych. Pomimo deklarowanej przez inwestora /Gminę Racibórz/ chęci dobrowolnego uregulowania kwestii podwyższenia poziomu chodnika i ewentualnych wynikających stąd skutków dla nieruchomości Z. Ł., korzystał on z przysługujących mu jako stronie środków prawnych konsekwentnie twierdząc, że inwestycja w jego ocenie wymaga pozwolenia na budowę ze względu na "istotne odstępstwo" polegające na zmianie wysokości nawierzchni drogi.

W wyniku skargi wniesionej przez Z. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał tę skargę za zasadną, zaś dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że organy administracji publicznej wadliwie zastosowały przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przyjmując, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem, faktycznie wymagały pozwolenia na budowę, bowiem nie mogły być traktowane jako remont, lecz faktycznie była to przebudowa drogi. Sąd I instancji podkreślił przy tym, iż remont /do wykonania którego wystarczające jest zgłoszenie/, to wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegajacych na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym, natomiast budowa, do której zalicza się także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego, wymaga pozwolenia na budowę. Sąd zauważył też, iż określenie "przebudowa" nie zostało zdefiniowane. Wychodząc natomiast z definicji "remontu" oraz uznając, iż pojęcie to zostało analogicznie zdefiniowane w Prawie budowlanym oraz w ustawie o drogach publicznych,

OSK 952/04

uznał, że skoro w ramach remontu nie można zmieniać "parametrów obiektu", to w sytuacji, gdy "inwestor podwyższył parametry techniczne drogi dokonał przebudowy obiektu budowlanego a nie jego remontu". Podstawową więc kwestią, która wpłynęła na stanowisko Sądu I instancji co do tego, czy ma w sprawie zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było to, czy ujęte w zgłoszeniu roboty budowlane określone jako remont istniejącej drogi /ulicy Siwonia/, zawierające w załączonej do zgłoszenia dokumentacji technicznej warunki dokonania również niwelety drogi przy zamierzonej zmianie zniszczonej nawierzchni na nową, w rzeczywiści można określić jako "zmianę parametrów drogi", lub też "podwyższenie parametrów technicznych drogi", czy też mieściły się w pojęciu remontu drogi, polegającym na odtworzeniu, czy też przywróceniu stanu pierwotnego tego obiektu.

Otóż nie może w ocenie Naczelneg Sądu Administracyjnego budzić wątpliwości, iż założeniem /określonym w zgłoszeniu/ było doprowadzenie przedmiotowej drogi do stanu pierwotnego, z uwzględnieniem wyrównania jej nawierzchni /niwelety/, koniecznym zwłaszcza wobec poważnych uszkodzeń będących wynikiem powodzi. Przeprowadzenie zaś niwelety drogi zgodnie z dokonanym zgłoszeniem organowi budowlanemu, polegające na wyrównaniu różnicy poziomu pomiędzy gruntem a nawierzchnią drogi, wynoszące ( 10cm, nie może być traktowane jako zmiana, czy też podwyższenie parametrów drogi, wymagające w związku z tym pozowlenia na budowę jako "przebudowa" drogi, lecz całkowicie mieściło się w warunkach przewidzianych ustawą dla remontu istniejącego obiektu. Sąd I instancji nie przeprowadził przy tym żadnego wywodu co do tego, z jakich przyczyn uznał, że nastąpiło "podwyższenie parametrów drogi" wobec pewnej (niewielkiej) zmiany poziomu, zresztą co nie jest kwestionowane, wiążącej się z koniecznością przeprowadzenia prac niwelacyjnych. Parametry techniczne drogi zaś określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430/, w którym nie ma mowy o takich parametrach drogi, które mogłyby mieć odniesienie do dokonanej przez inwestora niwelety, zakwestionowanej przez Z. Ł..

Dodatkowo, na tle rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, iż występujące podczas stosowania prawa pewne wątpliwości wynikające z niejasności /nieprecyzyjności/ przepisów wymagają szczególnie rozważnego podejścia i gruntownej analizy przed wydaniem orzeczenia.

OSK 952/04

Rozważając możliwość zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną do wydania postanowienia o wstrzymaniu określonych robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa, a w istocie samowoli budowlanej w zakresie robót budowlanych, do których przepis ten się odnosi, stosując obok wykładni gramatycznej równorzędnie także wykładnię funkcjonalną /celowościową/, należało uwzględniać zarówno materialnoprawne znaczenie tego przepisu, jak też cel wprowadzenia tej regulacji. Przed wydaniem na jego podstawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych konieczne jest stwierdzenie, że roboty budowlane są wykonywane "bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia". Nie ma wątpliwości wówczas, gdy inwestor realizuje roboty budowlane, o których mowa w tym przepisie, w warunkach samowoli budowlanej, a więc nie ma pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nie może też budzić wątpliwości, iż przepis ten nie powinien być stosowany, gdy inwestor jest w posiadaniu pozwolenia na budowę, nawet jeśli na danego rodzaju budowę wystarczające byłoby zgłoszenie. Trudności, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, pojawiają się dopiero wówczas, gdy nie ma jasności co do tego, czy wymagane jest na określone roboty budowlane zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę, chyba że inwestor w sposób wyraźny działa w celu nadużycia prawa. Taka właśnie sytuacja wymaga zarówno od organu administracji publicznej /organu nadzoru budowlanego/, jak i sądu administracyjnego, dogłębnej analizy konkretnej sprawy z uwzględnieniem celu danej regulacji prawnej. Nie można bowiem pominąć takiej okoliczności, iż instytucja wstrzymania robót budowlanych nie została ustalona w przepisach prawa budowlanego w celu wykorzystywania jej do wyjaśnienia wątpliwości prawnych, czy też ujednolicania poglądów prawnych, lecz ma ona służyć likwidacji samowoli budowlanych w zakresie wykonywania innych robót budowlanych, niż określone w art. 48 Prawa budowlanego. Ze względu na skutki wiążące się z zastosowaniem instytucji wstrzymania robót budowlanych, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można uznać, że chodzi likwidację takich samowoli budowlanych, które nie budzą wątpliwości. W przeciwnym razie korzystanie z tego przepisu mogłoby prowadzić do destabilizacji procesu budowlanego i niekorzystnie wpływać na stan inwestycji budowlanych w Polsce. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ppsa, zaś o kosztach postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.