Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3055/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 usr. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 173/19 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 173/19, oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2012 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2012 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, to jest:

1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: "k.c.") w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień spółki skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym,

3) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., poprzez wyznaczenie strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji i związane z tym nałożenie na inwestorów obowiązku realizacji zabezpieczeń umożliwiających osiągnięcie w otoczeniu wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, określonych w przepisach odrębnych,

4) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 9ZU są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.,

5) § 137 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "ZTP"), poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należącej do skarżącej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakresem przedmiotowego planu miejscowego objęte zostały między innymi działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...], obr. [...], stanowiące własność skarżącej. Działki te znajdują się na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem:

- 16PU – tereny zabudowy przemysłowo usługowej (część działki numer [...] i [...]),

- 9ZU – tereny zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym (część działki numer [...] i [...] oraz działka numer [...] w całości).

Znaczna część nieruchomości spółki została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym, w konsekwencji czego została ona wyłączona spod zabudowy.

W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie istotne jest to, że powyższe nieruchomości zostały nabyte przez spółkę aktem notarialnym z dnia [...] 2007 r. od Gminy Miejskiej Kraków. Równocześnie na rzecz spółki przeniesiona została przez Gminę Miasta Krakowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 8 września 2004 r., nr AU-2/7331/1332/2004, dotycząca zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie Centrum logistycznego. Zakresem przedmiotowej decyzji objęte były powyższe nieruchomości, w tym także w częściach, które zgodnie z treścią obowiązującego planu miejscowego znajdują się na terenie o symbolu 9ZU.

Pomimo przeniesienia przez Gminę Miasta Krakowa powyższej ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, inwestycja objęta zakresem przedmiotowej decyzji nie jest w całości możliwa do realizacji ze względu na ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Na skutek wejścia w życie planu miejscowego uprawnienia skarżącej zostały istotnie ograniczone w związku z tym skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Skarżąca podniosła, że przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa związane jest przede wszystkim z całkowitym pominięciem istotnej z punktu widzenia interesów skarżącej okoliczności, jaką jest wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej, organ uchwalając plan miejscowy powinien mieć na uwadze okoliczność wydania decyzji, tym bardziej, że uwzględnienie jej w planie miejscowym byłoby zgodne z obowiązującym wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że uchwalony plan miejscowy w zakresie nieruchomości skarżącego jest sprzeczny z postanowieniami Studium. Znaczna część nieruchomości strony skarżącej została przewidziana pod teren oznaczony symbolem 9ZU – tereny zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym (część działki numer [...] i [...] oraz działka numer [...] w całości). Tymczasem w Studium obszar ten w całości przeznaczony został pod teren oznaczony symbolem P/UC – Teren o przeważającej funkcji produkcyjnej oraz usług publicznych.

W Studium wyróżniono teren o funkcji zieleni publicznej, jednak teren ten został zlokalizowany nie na działkach skarżącej, lecz na wschód od jego nieruchomości.

Wskazywana niezgodność planu miejscowego ze Studium jest zdaniem skarżącej jednoznaczna. Organ zapewne posiadał informacje o tym, że przesunięcie w planie miejscowym terenu zieleni i objęcie przedmiotową zielenią części nieruchomości skarżącej, uniemożliwi realizację inwestycji objętej wydaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Nawet, jeżeli można dopuścić (co kwestionuje skarżąca) przesunięcie terenu zieleni publicznej w ramach terenów o przeznaczeniu inwestycyjnym, to przedmiotowa czynność nie powinna być dokonywana jeśli narusza ona w sposób istotny uzasadnione interesy właściciela danej nieruchomości. Ponadto z okoliczności sprawy nie wynika, aby lokalizacja w planie miejscowym terenu zieleni zgodnie z ustaleniami Studium, lub w sposób mniej uciążliwy dla skarżącego, nie była możliwa.

W dalszej części skargi wskazano na naruszenie zasad techniki prawodawczej. W § 3 zaskarżonej uchwały zostały zawarte liczne definicje pojęć. Niektóre z pojęć zostało zdefiniowane w uchwale pomimo istnienia odpowiednich definicji legalnych w innych aktach prawnych, w tym aktach wyższego rzędu. Dotyczy to przede wszystkim definicji pojęcia terenu biologicznie czynnego, działki budowlanej, czy też powierzchni sprzedaży. Ponadto w uchwale wskazano sposób liczenia maksymalnej wysokości obiektów w poszczególnych terenach wyznaczonych w planie miejscowym.

Zdaniem skarżącej, przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do powtarzania lub modyfikowania definicji zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z § 143 ZTP "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale 1 rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale 1 rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". Zgodnie z § 137 ZTP, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W związku z tym definiowanie pojęć, które zostały już zdefiniowane w aktach hierarchicznie wyższych, narusza przywołane powyżej przepisy.

W ocenie skarżącej, zawarcie w planie miejscowym definicji pomimo istnienia już w systemie prawnym definicji legalnej danego pojęcia może doprowadzić do istotnych rozbieżności interpretacyjnych nawet jeżeli pierwotnie przedmiotowe definicje były tożsame. Taka sytuacja może zaistnieć w przypadku dokonania zmiany danej definicji zawartej przykładowo w ustawie lub rozporządzeniu po uchwaleniu planu miejscowego. Powyższa sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie w kontekście pojęcia "terenu biologicznie czynnego", którego definicja legalna zawarta w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków") została zmieniona z dniem 1 stycznia 2018 r. Obecnie definicja omawianego pojęcia jest inna niż definicja zawarta w § 3 pkt 18 zaskarżonego planu miejscowego.

Analiza planu miejscowego wykazała zdaniem skarżącej rozbieżność w zakresie wskazanego w planie miejscowym sposobu liczenia maksymalnej wysokości obiektów względem sposobu mierzenia wysokości budynku zawartej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.

Istotne wątpliwości skarżącej budzi wyznaczenie w planie miejscowym strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji, w której występuje lub może wystąpić przekroczenie dopuszczalnego, długookresowego, średniego poziomu dźwięku Ln=50 dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym i kolejowym. W planie miejscowym (§ 5 ust. 8 zaskarżonej uchwały) zawarto dla remontowanych i nowoprojektowanych budynków mieszkalnych lokalizowanych w ww. obszarze strefy potrzebę realizacji zabezpieczeń umożliwiających osiągnięcie w otoczeniu wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, określonych w przepisach odrębnych.

Zdaniem skarżącej powyższy wymóg jest niezgodny z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Według stanowiska skarżącej, organ planistyczny nie ma kompetencji do wyznaczania omawianych stref oraz nakładania na przyszłych inwestorów wyżej wskazanych obowiązków. Z obowiązujących przepisów, w szczególności z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg") wynika bowiem, że obowiązek zaprojektowania i budowy odpowiednich zabezpieczeń przed hałasem i innym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie obciąża inwestora inwestycji drogowej. Zgodnie z § 177 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Natomiast w myśl § 178 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Ponadto urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności przypomniano, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącej. Wobec tego, jeżeli skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu miejscowego mogłoby ewentualnie nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, który dotyczy nieruchomości skarżącej. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącej. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis.

Dlatego w ocenie strony przeciwnej, domaganie się przez skarżącą stwierdzenia nieważności uchwały w całości nie znajduje podstaw faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie.

Nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...], obręb nr [...] jednostka ewidencyjna [...] w K. jest objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (obowiązujący od [...] 2013 r.) dla działek nr [...], [...] i [...], obr. [...] (o łącznej powierzchni 68 221 m2) ustala przeznaczenie określone następującymi symbolami:

- PU - tereny zabudowy (l 6PU)

- ZU - terenu zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym, (9ZU)

- KDL - tereny dróg publicznych - drogi lokalne. (7KDL)

- KDD - tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe, (6KDD)

- ZW - tereny zieleni towarzyszącej ciekom wodnym, (5ZW)

w następującej proporcji powierzchniowej:

PU - 42.778 m2, ZU - 21.295m2, KD - 3526 m2, ZW - 3526 m2.

W ocenie organu, ustalenia planistyczne obejmujące nieruchomość skarżących, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" są zgodne z dokumentem Studium. Wyznaczony w Studium na obszarze [...] teren ZP obejmował obszar niezainwestowany, pokryty roślinnością i wymagający ochrony dla zachowania ciągłości przyrodniczej w obszarze (obszar obejmuje rzekę [...], [...], inne cieki wodne i rowy oraz istniejące enklawy zieleni). W związku z tym, na etapie sporządzania planu miejscowego, po przeprowadzeniu inwentaryzacji przyrodniczej na obszarze, w projekcie planu miejscowego wyznaczono tereny przeznaczone pod różnorodne kategorie o nieinwestycyjnym charakterze zagospodarowania terenu.

Podjęte w toku procedury planistycznej czynności wykazały, że granica obszaru chronionego przed zainwestowaniem winna zostać doszczegółowiona w ustaleniach sporządzanego planu miejscowego, w efekcie czego, został m. in. wyznaczony w projekcie planu miejscowego teren 9ZU, obejmujący nieruchomość skarżącej. Dodatkowo wskazano, że ze względu na duże walory przyrodnicze obszar ten objęto w planie miejscowym strefą kształtowania systemu przyrodniczego. Zgodnie z treścią § 5 ust. 16 ww. planu miejscowego cyt: "(...) wyznacza się w planie strefę kształtowania systemu przyrodniczego, której zasięg określono na rysunku planu. W strefie tej działalność inwestycyjna podporządkowana jest ochronie przyrodniczej, w terenach budowlanych tereny objęte strefą winny posiadać minimum 70% terenu biologicznie czynnego. W strefie nakazuje się konieczność porządkowania terenów zdegradowanych, wprowadza się zakaz realizacji nowych budynków oraz ochronę istniejących zasobów przyrodniczych w tym walorów widokowych; ustalając lokalizację punktów i ciągów widokowych na dalekie widoki zewnętrzne oraz wgląd na i do wnętrza obszaru. Działania inwestycyjne w strefie kształtowania systemu przyrodniczego muszą zapewnić komunikację przyrodniczą poprzez: zakaz realizacji ogrodzeń uniemożliwiających przemieszczanie się zwierząt średnich i małych oraz realizację przepustów przez drogi."

W zakresie zarzutów dotyczących przekroczenia władztwa planistycznego wskazano, iż ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia właścicielskie, jednakże ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Własność nie jest bowiem prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z przepisów ustaw.

Ponadto zauważono, że z przeprowadzonej kwerendy dokumentacji planistycznej wynika, iż skarżąca nie uczestniczyła w przeprowadzonej procedurze planistycznej związanej z zaskarżonym planem poprzez składanie wniosków oraz uwag do planu, czy też udziału w dyskusjach publicznych.

Odnosząc się do podniesionej w skardze informacji o wydanej decyzji o warunkach zabudowy podkreślono, że wbrew stanowisku skarżącej, treść decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Kategoria przeznaczenia terenu jest natomiast określana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji o warunkach zabudowy może się różnić od ustaleń planistycznych, o czym jednoznacznie przesądził ustawodawca w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., stanowiąc, że stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Organ podniósł, że podmiot dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw od chwili wydania takiej decyzji przez organ I instancji. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, praw dobrze nabytych, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej. Natomiast taka ochrona nie przysługuje podmiotom, które nie uzyskały decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź decyzja taka nie pozostaje w obrocie prawnym (np. decyzja wygasła).

Skoro nieruchomość została nabyta przez skarżącą w dniu [...] 2007 r., a decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu 8 września 2004 r., natomiast zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu [...] 2013 r., to niewątpliwym jest, że upływ niemal 6 lat był wystarczającym okresem do uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt, że skarżąca nie uczestniczyła w procedurze planistycznej oraz nie starała się przez tak długi okres czasu o uzyskanie pozwolenia na budowę wskazuje, iż liczyła się z przyjętymi ustaleniami planistycznymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 137 w zw. z § 143 ZTP poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej, wyjaśniono, że przyjęte zapisy planu miejscowego są prawidłowe i wynikają z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Budowa odpowiednich zabezpieczeń przed hałasem obciąża inwestora inwestycji drogowej w przypadku realizacji takiej inwestycji drogowej. Zabezpiecza się wtedy istniejącą zabudowę przed mogącym powstać hałasem.

W przypadku opisanym w ustaleniach planu miejscowego chodzi o oddziaływanie hałasem z już istniejących dróg i kolei, a w czasie realizacji tych inwestycji drogowych / kolejowych obowiązywały przepisy wg, których realizacja zabezpieczeń nie była wymagana. Zaskarżona uchwała w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz planowane zamierzenia inwestycyjne (przeznaczenia terenu) kształtuje strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji, w której występuje lub może wystąpić przekroczenie dopuszczalnego, długookresowego, średniego poziomu dźwięku Ln=50 dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym i kolejowym.

Zdaniem organu zarzuty skarżącej nie znajdują potwierdzenia w stanie prawnym sprawy. Są wywodzone na skutek odmiennej wizji planistycznej oraz stanowią jedynie polemikę skarżącej z przyjętymi ustaleniami planistycznymi w zaskarżonej uchwale.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, procedura sporządzenia planu miejscowego została w stopniu wystarczającym zachowana. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 maja 2017 do sygn. akt II SA/Kr 509/17 (ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu wcześniejszego wyroku przez NSA w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r, II OSK 1430/15) oddalił skargę na tę uchwałę planistyczną. Wyrok ten jest prawomocny.

Według stanowiska Sądu, analiza postanowień obowiązującego w Mieście K. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r.) oraz ich konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku (wbrew twierdzeniom skargi), że postanowienia planu są zgodne ze studium.

W celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta wprowadzono dla terenu w którym położone są działki należące do strony skarżącej nr: [...], [...], [...], obr. [...] – kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania:

W zaskarżonym planie: PU teren zabudowy przemysłowo usługowej (16 PU), ZU teren zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym (9 ZU), KDL tereny dróg publicznych – drogi lokalne (7KDL), KDD tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe (6KDD), ZW tereny zieleni towarzyszącej ciekom wodnym (5ZW). Co istotne jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach zabudowy przemysłowo usługowej, w granicach działki ustalono możliwość lokalizacji między innymi zieleni towarzyszącej o charakterze urządzonym, a w studium:

P/UC – tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej i tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych

ZP – tereny zieleni publicznej.

Teren ZP wyznaczony w studium, to obszar niezainwestowany, pokryty roślinnością i wymagający ochrony dla zachowania ciągłości przyrodniczej w obszarze.

Wobec tego, w sporządzonym planie miejscowym, po przeprowadzeniu inwentaryzacji przyrodniczej obszaru wyznaczono tereny przeznaczone pod kategorie nieinwestycyjne. Granica obszaru ustalona ogólnie w części graficznej studium została uszczegółowiona w ustaleniach sporządzonego planu miejscowego obszaru "[...]". W ten sposób wyznaczono w planie miejscowym teren 9ZU obejmujący nieruchomość skarżącej. Obszar objęto w planie miejscową strefą kształtowania systemu przyrodniczego, której zasięg określono na rysunku planu, zgodnie z § 5 ust 16 planu miejscowego. W tej strefie działalność inwestycyjna podporządkowana jest ochronie przyrodniczej.

Po zbadaniu zakresów przeznaczeń podstawowych i dopuszczalnych przyjętych ustaleń planistycznych w zaskarżonej uchwale Sąd stwierdził, że w pełni realizują one ustalenia dokumentu Studium oraz wskazania wynikające z opracowania środowiskowego.

W opracowaniu środowiskowym – prognozie oddziaływania na środowisko dla obszaru "[...]" z marca 2010 r stwierdzono: "Dla wskazanych kategorii terenów plan określa zakres przeznaczenia terenu, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenów na podstawie kierunków wyznaczonych w Studium. Uzupełnieniem są treści ustaleń dla wyznaczonych stref związanych z ochroną przyrodniczą oraz ustalenia dotyczące rewitalizacji zabudowy przemysłowej. W celu racjonalnego kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych Studium ustala konieczność realizacji polityki przestrzennej poprzez wyłączenie z zabudowy terenów istotnych dla funkcjonowania środowiska lub wprowadzenie takich standardów zabudowy i zagospodarowania, które będą zabezpieczały przed niekorzystnym ich przekształceniem oraz przyczynia się do eliminacji głównych zagrożeń na terenach o dużej wrażliwości. Na analizowanym obszarze ze względu na istniejący charakter zainwestowania tereny zieleni nieurządzonej położone wzdłuż potoku [...] zostały objęte strefą kształtowania systemu przyrodniczego, w obrębie której sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości i zasobów przyrodniczych. Zgodnie z ustaleniami Studium poza zasięgiem strefy kształtowania systemu przyrodniczego ochrona środowiska winna następować poprzez zachowanie istniejących terenów zieleni i terenów otwartych, kształtowanie zespołów zieleni towarzyszącej zabudowie, przeciwdziałanie zmianie przebiegu koryt cieków oraz ograniczenie uciążliwości obiektów."

W ocenie Sądu, ten postulat został w planie spełniony. Obszar "[...]" w zdecydowanej większości ma charakter produkcyjno – usługowo – składowy wraz obszarem infrastruktury technicznej, niewielkim udziałem zabudowy mieszkalnej i aktywnych terenów rolnych, dlatego bardzo ważne dla stworzenia warunków zrównoważonego rozwoju było wprowadzenie w planie strefy kształtowania systemu przyrodniczego, celem zachowania i rekultywacji wszystkich istniejących zespołów przyrodniczych. Takim celom służy wyznaczenie terenów zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń pełniącą funkcję izolacyjną 1 ZU do 25 ZU (w tym 9ZU na działce strony skarżącej). W strefie nakazuje się konieczność porządkowania terenów zdegradowanych, wprowadza się zakaz realizacji nowych budynków oraz ochronę istniejących zasobów przyrodniczych w tym walorów widokowych.

Zdaniem Sądu, to wszystko sprawia, że zaskarżony plan miejscowy stanowi optymalną regulację, która kształtuje na nieruchomości skarżącej ład przestrzenny w oparciu zasadę zrównoważonego rozwoju. Ustalenia planu miejscowego kształtują przyszły, docelowy stan zagospodarowania terenu, adekwatnie do wskazań zawartych w dokumencie Studium.

Według Sądu, zaskarżony plan nie jest wyłącznie powieleniem przeznaczeń zawartych w Studium. Zachowuje te przeznaczenia aktywnie i przemyślanie. Ogólnie nakreślona w studium strefa ZP dochodząca do terenów P/UC (na nieruchomości skarżącej) została władczo i w granicach wyznaczonych przez prawo określona w planie jako teren ZU przechodzący w PU. Jak wskazuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. – zapewnienie spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną określoną w studium oznacza: zapewnienie zgodności zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określonymi w studium.

Sąd wskazał, że dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla K. w studium: nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności interesów różnych osób a nawet konfliktów. Z jednej, bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, rozwój infrastruktury i inne wyszczególnione w ustawie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP. Wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez organ planistyczny rozważone i zachowane.

Według stanowiska Sądu, prawo własności skarżącej nie zostało naruszone postanowieniami planu. Własność skarżącej może być wykonywana, ale nie dowolnie, lecz zgodnie z postanowieniami obowiązującego prawa miejscowego. To, że plan nie sprostał oczekiwaniom skarżącego inwestora nie oznacza, że narusza jego prawo własności bądź inne przepisy prawa. Postanowień planu nie dopasowuje się do wydanej jednostkowo decyzji o warunkach zabudowy, na co powołuje się skarżąca. Postanowienia planu są wynikiem przemyślanej polityki przestrzennej, założeń wieloletnich, określenia ogólnego przeznaczenia terenów na konkretne cele wraz z ustaleniem zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Przedsięwzięcie planistyczne zawsze dotyczy większej przestrzeni i ma zdecydowanie bardziej uniwersalny charakter, dlatego indywidulana wola inwestora postanowień planu nie determinuje.

Rada Gminy nie może domniemywać zamierzeń właścicieli, dlatego trudno zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, w sytuacji gdy strona skarżąca nie uczestniczyła w przeprowadzonej procedurze planistycznej związanej ze skarżonym planem poprzez składanie wniosków, uwag czy też udział w dyskusjach publicznych.

W ocenie Sądu, interes prywatny skarżącej został w wystarczający sposób uwzględniony, bowiem zamyka się w satysfakcjonującej dla strony skarżącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Inwestor zainteresowany budową powinien w swoim własnym interesie realizować uprawnienia z konkretnej decyzji. Uprawnienia nabyte z decyzji o pozwoleniu na budowę są chronione prawem i respektowane. Nieruchomość została nabyta przez stronę skarżącą już w 2007 r, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w 2004 r a zaskarżona uchwała planistyczna weszła w życie z dniem [...] 2013 r. Upływ 6 lat był wystarczającym okresem do uzyskania przez stronę skarżącą stosownego pozwolenia na budowę. Strona skarżąca w żadnym razie nie była zaskoczona wchodzącymi w życie postanowieniami planu miejscowego.

Według Sądu, w tej sytuacji widoczne jest, że kolizje interesu prywatnego spółki a także interesu publicznego zostały należycie rozważone przez organ i wyważone. Postanowienia planu odwołują się do wartości wysoko cenionych (strefa kształtowania systemu przyrodniczego), których ochrona jest dla prawodawcy lokalnego ważna. Rozważono i zachowano nie tylko interesy inwestora, ale szerszej społeczności mieszkańców Miasta K.

Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżony plan kształtuje przestrzeń zgodnie z zasadą ładu przestrzennego, jego ustalenia są wzajemnie skorelowane, tak, że tworzą harmonijną całość.

Sąd uznał, że zarzuty skargi, co do naruszenia zasad techniki prawodawczej są bezzasadne. Postanowienia planu (zarówno część tekstowa i graficzna) są przejrzyste i czytelne. Ustalenia planu mogą być jasno wykładane za pomocą zwykłej wykładni językowej. Pojęcia, jakimi operuje plan i wartości, do jakich się odwołuje nie budzą wątpliwości. Samo wprowadzenie do słowniczka planu pojęć (terenu biologicznie czynnego, działki budowlanej, powierzchni sprzedaży, czy liczenia maksymalnej wysokości obiektów) i ich zdefiniowanie nie stanowi w okolicznościach rozpatrywanej sprawy i badanego planu o naruszeniu zasad techniki prawodawczej.

Przyjęte postanowienia planu, dotyczące zabezpieczenia przed niekorzystnym oddziaływaniem ze źródeł komunikacyjnych (kolejowych i drogowych), są prawidłowe, bowiem pozostają w zgodzie z art. 113 ust 2 i art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: "u.p.o.ś.").

W podjętych ustaleniach planu chodzi o oddziaływanie hałasem z już istniejących dróg i kolei, bowiem w czasie realizacji tych inwestycji drogowych / kolejowych obowiązywały przepisy, według których realizacja zabezpieczeń nie była wymagana. W tej sytuacji wyznaczenie strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji w której występuje lub może wystąpić przekroczenie dopuszczalnego długookresowego średniego poziomu dźwięku Ln=50 dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym lub kolejowym, a w konsekwencji potrzeba realizacji zabezpieczeń było uzasadnione i zgodne z przepisami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł profesjonalny pełnomocnik skarżącej. Wyrok został zaskarżony w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych w:

- art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmierne uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że wyznaczenie strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji i związane z tym nałożenie na inwestorów obowiązku realizacji zabezpieczeń umożliwiających osiągnięcie w otoczeniu wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, określonych w przepisach odrębnych, nie narusza obowiązujących przepisów,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenów wskazanych w skardze nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.,

- art. 28 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego,

- § 137 w zw. z § 143 ZTP, poprzez nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w podjęciu uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."),

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa,

- art. 233 § i ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust, 1 u.p.z.p.,

- naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na jej bezzasadność na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu odniosła się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, podkreślając, że Sąd I instancji dokonał wszechstronnej kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wymaganym przepisami p.p.s.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniającemu wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności dokonując wszechstronnej oceny w zakresie jakim ustalenia zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść zaskarżonego wyroku, w tym również jego uzasadnienie jest jednoznaczna oraz przedstawia wywód prawny sądu skorelowany z przedstawionym stanem faktycznym kontrolowanej sprawy, który zostały przyjęty za podstawę wydania zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej wyrażonego w pierwszym zarzucie, dotyczącym błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Po pierwsze, decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżąca, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalony plan obejmujący teren, którego sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy może przewidywać nowe przeznaczenie tego ternu oraz sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy, odmienne od tych określonych w powyższej decyzji. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Ustalenia planu miejscowego są wyrazem władztwa planistycznego gminy, które to władztwo tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, nie mają charakteru absolutnego. Powinny znajdować swoje uzasadnienie w przepisach obowiązującego porządku prawnego. Przepisem takim jest między innymi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obejmującego teren przedmiotowej nieruchomości, wynika że nieruchomość ta znajduje w obszarze oznaczonym w części graficznej symbolem P/UC – teren o przeważającej funkcji produkcyjnej oraz usług publicznych. Z części tekstowej studium wynika m.in., że głównymi funkcjami tego terenu są: zabudowa usługowa, zabudowa związana z produkcją, wytwórczością i przetwórstwem, zabudowa przemysłowa, zabudowa magazynowa, składy, obiekty handlu hurtowego, obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych wraz z zielenią o charakterze izolacyjnym. Zatem ustalenia planu w tym zakresie nie są przejawem przekroczenia władztwa planistycznego, ale realizacji dyspozycji określonej w art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Tym samym, również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że wyznaczenie strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji i związane z tym nałożenie na inwestorów obowiązku realizacji zabezpieczeń umożliwiających osiągnięcie w otoczeniu wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, określonych w przepisach odrębnych, nie narusza obowiązujących przepisów, należy wskazać, że Sąd kontrolujący ustalenia planu miejscowego w tym zakresie, zasadnie wskazał na przepisy art. 113 i 114 u.p.o.ś.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Podstawą dla określenia tych zasad znajdują się m.in. w przepisach u.p.o.ś. Przywołana przez Sąd I instancji art. 113 i 114 u.p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu, którego ustalenia stały się przedmiotem zaskarżenia, przewidywały by przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalać dopuszczalne poziomy hałasu dla różnych kategorii terenów, w tym przeznaczonych m.in. pod zabudowę mieszkaniową.

Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzana wraz z projektem planu miejscowego, wykazała że strefa ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji obejmuje tereny położone wzdłuż dróg, na których występuje lub może wystąpić przekroczenie dopuszczalnego, długookresowego, średniego poziomu dźwięku Ln=50 dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym i kolejowym. W związku z tym w prognozie wskazano potrzebę realizacji zabezpieczeń umożliwiających osiągnięcie w otoczeniu wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, określonych w przepisach odrębnych dla remontowanych i nowoprojektowanych budynków mieszkalnych lokalizowanych w obszarze strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że ocena zasadności wyznaczenia strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji, dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa.

Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd I zgodności treści planu miejscowego z zasadami techniki prawodawczej, należy przychylić się do stanowiska skarżącej, że definiowanie w planie miejscowym pojęć zdefiniowanych w innych aktach normatywnych, w tym ustawach narusza i to nie tylko § 137 ZTP, mający odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, ale również, czy przede wszystkim do § 149 ZTP. Według tego przepisu: "W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej."

Jednakże z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że "Zasady Techniki Prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa." (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1886/11, LEX nr 1367217. Tak też w wyroku NSA z dnia 25 wrześni 2018 r., sygn. akt II OSK 127/18, LEX nr 2565952, podobnie wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 770/17, LEX nr 2641740.). "Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego." (Wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3746/18, LEX nr 3098004). Konsekwencje naruszenia zasad techniki prawodawczej powinny być eliminowane w procesie wykładni stosowania prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2002 r., P 13/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 90)

Uznanie wskazanych dotychczas zarzutów za nieznajdujące uzasadnienia daje podstawy nieuwzględnienia zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego. Natomiast ocena zarzucanego istotnego naruszenia procedury sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

W uzasadnieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, skarżąca podniosła, że z zaskarżonego wyroku nie wynika jednoznacznie, dlaczego istotna treść planu miejscowego nie jest sprzeczna z postanowieniami Studium. Ze stwierdzeniem tym nie można się zgodzić. W świetle uchwały składu 7 sędziów z dnia 15 lutego 2010 r.: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." (uchwała NSA (7w) z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39.). W zaskarżonym wyroku Sąd obszernie na s.20-24 uzasadnienia przedstawił stanowisko co do stanu faktycznego, w tym przypadku obejmującego ustalenia Studium, przekładające się na rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale w sprawie planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. został oceniony jako niezasadny.

Z kolei powodem nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, było niewskazanie przez skarżącą, z jakiej części wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego Sąd zrezygnował.

Konsekwencją uznania nietrafności wyżej wymienionych zarzutów jest nieuwzględnienie naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a., o których mowa w dwóch ostatnich zarzutach.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, o których zwrot wniósł pełnomocnik organu. Jak wynika z załączonego do akt sądowych pisma z dnia 3 września 2019 r., odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona pełnomocnikowi organu, ponieważ nie zawierała oświadczenia o doręczeniu jej odpisu pełnomocnikowi skarżącej. Z kolei pismo pełnomocnika organu z dnia 12 września 2019 r. zatytułowane "Pismo procesowe Gminy Miasta Kraków" zostało wniesione po terminie, określonym w art. 179 p.p.s.a. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem sformułowanym w doktrynie i orzecznictwie nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1341/18, LEX nr 3210324; por. wyrok SN z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II PK 241/09, Lex nr 589976; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/07, Lex nr 484868; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, str. 419).