Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1478/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 2 ust. 1, 7 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. art. 39, 51 ust. 1, 89 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie przekształcenia szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku

z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej Kpa.) oraz art. 89 ust. 3

i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r.

poz. 1148 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] z [...] marca

2020 r. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (Kurator) z [...] marca 2020 r.

([...]) negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem

31 sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] (szkoła nr [...]) poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III z siedzibą w [...], utrzymał w mocy postanowienie Kuratora.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły nr [...] poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w [...]

o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy [...] podała, że w związku z utrzymywaniem się negatywnych czynników demograficznych na obszarze obwodu Szkoły Podstawowej nr 1 w [...] (szkoła nr 1) oraz wobec braku perspektyw na znaczącą zmianę niskich wskaźników urodzeń w Gminie [...], jako organ prowadzący zamierza dokonać reorganizacji funkcjonującej na jej terenie sieci szkół poprzez utworzenie w [...] szkoły filialnej (w miejsce funkcjonującej szkoły nr [...]) podporządkowanej organizacyjnie szkole nr [...]. W ocenie Rady Gminy taki sposób reorganizacji sieci szkół nie wpłynie na dostęp do edukacji dla najmłodszych uczniów, którzy będą mogli kontynuować naukę w tym samym miejscu, tj. w filii szkoły nr [...]. Rada Gminy wskazała, że uczniom klas IV-VIII szkoły nr [...] zapewni możliwość kontynuacji nauki w siedzibie szkoły nr [...]. Jej zdaniem niewielka odległość pomiędzy ww. szkołami (2,6 km) nie wpłynie negatywnie na bezpośredni nadzór dyrektora szkoły nad działalnością filii. Gmina zadeklarowała, że zapewni bezpłatny i dogodny dowóz uczniów do szkoły (realizowany przez podmiot zewnętrzny, po rozstrzygnięciu postępowania przetargowego, lub gminnym busem). W uzasadnieniu uchwały podano, że zamiar przekształcenia podyktowany jest w większym stopniu przesłankami o charakterze społecznym niż ekonomicznym, zmierza bowiem do zachowania małej szkoły stanowiącej ważną wartość dla społeczności lokalnej.

Wójt Gminy [...] pismem z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) wystąpił do Kuratora z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie przedmiotowego przekształcenia. Do wniosku dołączono ww. uchwałę z [...] stycznia 2020 r. wraz

z uzasadnieniem.

Kurator postanowieniem z [...] marca 2020 r. negatywnie zaopiniował zamiar wyrażony przez Radę Gminy [...] w ww. uchwale. Zdaniem Kuratora planowane przekształcenie spowoduje pogorszenie warunków nauki, lokalowych oraz zapewnienia bezpieczeństwa uczniów. Wskazał, że w toku prowadzonego postępowania dokonał wizji lokalnej obu szkół i stwierdził, że stan techniczny budynku szkoły nr [...] nie stwarza zagrożenia i nie może uzasadniać zamiaru likwidacji szkoły i utworzenia filii. W ocenie Kuratora uczniowie szkoły nr [...] mają dobre warunki do nauki, a oferta edukacyjna szkoły, jak i prowadzony przez nią proces dydaktyczny, uwzględniają indywidualne potrzeby i zainteresowania uczniów. Kurator podniósł, że uczniowie czują się w szkole bezpiecznie, nie doświadczają przemocy

i ryzykowanych zachowań, natomiast rodzice uczniów chętnie włączają się w proces wychowawczy, organizują uroczystości środowiskowe i pozyskują środki

na modernizację bazy lokalowo-dydaktycznej szkoły. Ponadto wskazał, że wyniki egzaminów zewnętrznych uzyskiwane przez uczniów szkoły nr [...] nie odbiegają

od wyników pozostałych szkół w gminie [...]. Dodał, że po utworzeniu filii szkoły nr [...] w miejsce funkcjonującej szkoły nr [...], uczniom tej drugiej wydłuży się droga

do szkoły oraz czas pobytu poza domem.

Jak wskazał Kurator, z analizy danych dotyczących liczby dzieci urodzonych

w latach 2006-2017 w obwodach obu szkół (nr [...] i nr [...]) wynika, że choć dane te są porównywalne, to na obszarze obwodu likwidowanej szkoły odnotowano większą liczbę urodzeń w porównaniu ze szkołą nr [...]. Zdaniem Kuratora na pogorszenie warunków nauki wpłynie również zwiększenie liczby uczniów w oddziałach szkoły

nr [...]. Obawy Kuratora wzbudził również brak konkretnych rozwiązań/deklaracji organu prowadzącego co do dalszych losów pracowników szkoły nr [...]. W ocenie Kuratora aspekty takie, jak: mała liczba uczniów w szkole, bliskość domu rodzinnego, kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania są istotne z punktu widzenia rozwoju szczególnie dzieci w młodszym wieku. Natomiast zmiana szkoły, środowiska, adaptacja do nowego otoczenia, jest trudnym doświadczeniem i może mieć negatywny wpływ na poczucie bezpieczeństwa, dlatego lepszym rozwiązaniem jest organizacja kształcenia w klasach łączonych. Kurator podał, że proponowany sposób przekształcenia szkoły nr [...] spotkał się z protestem rodziców, sprzeciwem Komitetu Obrony Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] oraz związku zawodowego NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania. W ocenie Kuratora obie szkoły (nr 1 i nr 2) dysponują porównywalnymi, co do wielkości, budynkami oraz wyposażeniem w pomoce dydaktyczne. W obu szkołach uczniowie mogą rozwijać swoje umiejętności i zainteresowania. Szkoła nr [...] zapewnia uczniom naukę w warunkach pozwalających na pełne opanowanie wiadomości i umiejętności przewidzianych w podstawie programowej, dlatego nie ma powodów

do przeprowadzenia planowanych zmian w sieci szkół w sołectwie [...]

w Gminie [...].

Wójt Gminy [...] pismem z [...] marca 2020 r. (znak: [...]) skierował do Ministra Edukacji Narodowej zażalenie na wskazane wyżej postanowienie Kuratora. W uzasadnieniu zażalenia wskazano przesłanki

do przekształcenia szkoły nr [...] i przedstawiono kontrargumenty do argumentów wyrażonych przez Kuratora w wydanym przez niego postanowieniu. Rada Gminy zarzuciła Kuratorowi, że organ ten wydając negatywną opinię całkowicie pominął uzasadnienie prawne. Podniosła, że wydana opinia opiera się na dowolnych ustaleniach, nie popartych wystarczającym rozpatrzeniem argumentów przedstawionych przez organ prowadzący. Wskazała, że Kurator nie odniósł się

do kwestii bezpieczeństwa, negatywnych czynników demograficznych, braku możliwości przeprowadzenia w szkole nr [...] zajęć aktywizujących w większych grupach choćby z wychowania fizycznego. Podniosła, że Kurator całkowicie pominął aspekt finansowy, tj. fakt, że koszty utrzymania szkoły nr [...] są bardzo wysokie (mała liczebność oddziałów generuje wysokie koszty utrzymania szkoły) oraz nie wziął pod uwagę bardzo trudnej sytuacji finansowej Gminy [...], której budżet nie jest

w stanie zapewnić finansowania szkoły, podczas gdy subwencja oświatowa wystarcza jedynie w części na pokrycie wydatków oświatowych. Kuratorowi zarzucono, że nie dokonał oceny materiału dowodowego czym naruszył art. 7 Kpa. Zdaniem Rady zaskarżone postanowienie ogranicza możliwość prowadzenia prawidłowej gospodarki finansowej Gminy [...], a także rolę samorządu gminnego w stanowieniu prawa lokalnego. Wskazała, że ww. postanowienie zawiera błędy formalne, tj. nie posiada daty jego wydania.

W związku z tym wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i pozytywne zaopiniowanie zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w [...].

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że nie może zgodzić się z zarzutem, jakoby Kurator wydając postanowienie nie dokonał należytej oceny zebranego materiału dowodowego

i naruszył art. 7 Kpa.

Minister wyjaśnił, że kompetencje kuratora do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji, czy przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe). Kurator oświaty w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Kurator powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając przedmiotową opinię kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły

w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania

i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku

z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów ww. przepisów. W ocenie organu II instancji, opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa

w ww. zakresie i mieści się w granicach uznania administracyjnego, zaś zarzuty strony są niezasadne.

Następnie Minister wskazał, że data wydania postanowienia pozwala

na ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, jednak jej brak nie pozbawia tego dokumentu charakteru postanowienia.

W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, odnosząc się do kwestii oceny obecnych warunków nauki, wychowania i opieki uczniów szkoły nr [...] oraz warunków nauki tych uczniów po planowanym przekształceniu, oraz biorąc pod uwagę notatkę służbową z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2020 r. przez pracowników Kuratorium Oświaty w [...], że szkoła nr [...] wraz

z przedszkolem funkcjonuje w ramach Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] (dwuoddziałowe przedszkole oraz 7 oddziałów szkoły podstawowej - brak uczniów w kl. IV). Szkoła dysponuje 7 salami dydaktycznymi, zastępczą salą gimnastyczną, salą do prowadzenia zajęć integracji sensorycznej (SI), pomieszczeniem do prowadzenia zajęć indywidualnych, gabinetem pielęgniarki, pedagoga, logopedy, biblioteką, kuchnią i stołówką. Sale dydaktyczne są dobrze wyposażone w sprzęt i pomoce dydaktyczne potrzebne do realizacji podstawy programowej, tablice interaktywne, projektory multimedialne, uczniowie mają dostęp do Internetu. W otoczeniu szkoły znajduje się plac zabaw oraz boiska sportowe. Szkoła pracuje w godz. 08:00 - 15:30 w systemie jednozmianowym. W klasie VII i VIII prowadzone są zajęcia łączone z wychowania fizycznego. Podziela opinię Kuratora, że warunki lokalowo-dydaktyczne szkoły nr [...] są odpowiednie do realizacji zadań statutowych ośmioklasowej szkoły podstawowej.

Co do warunków panujących w szkole nr [...] Minister podał, że dysponuje ona

7 salami dydaktycznymi (w tym pracownią komputerową), zastępczą salą gimnastyczną, gabinetem pomocy przedmedycznej, biblioteką i świetlicą. Pomimo braku stołówki, uczniowie mają zapewnione obiady, dostarczane przez firmę zewnętrzną i wydawane w świetlicy. Zajęcia dydaktyczne odbywają się w systemie jednozmianowym, w godzinach od 08:00 do 14:20. W szkole prowadzi się nauczanie w systemie klas łączonych. Szkoła oferuje uczniom pomoc logopedyczną oraz uczestnictwo w zajęciach pozalekcyjnych: kółka zainteresowań (biologiczne, historyczne, językowe), zajęcia sportowe, zespół regionalny "[...]". Uczniowie biorą udział i osiągają sukcesy w konkursach, również międzynarodowych. Podzielił w związku z tym opinię Kuratora, że szkoła nr [...] dysponuje warunkami lokalowo-dydaktycznymi gwarantującymi jej dalsze funkcjonowanie w pełnej ośmioklasowej strukturze z oddziałem przedszkolnym.

Odnosząc się z kolei do podniesionej przez Gminę kwestii braku stołówki (wraz z zapleczem kuchennym) w szkole nr [...] oraz braku możliwości jej utworzenia ze względu na brak pomieszczeń, Minister wskazał, że prowadzenie stołówki szkolnej w chwili obecnej nie jest obligatoryjne, a decydujący głos w tej sprawie należy do organu prowadzącego szkołę. Powołując się na przepis art. 106 ustawy - Prawo oświatowe, stwierdził, że brak wydzielonego pomieszczenia przeznaczonego tylko na stołówkę (wraz z zapleczem kuchennym), a w konsekwencji zapewnienie uczniom posiłków w formie cateringu, nie stanowi wystarczającej podstawy

do planowanego przekształcenia (likwidacji szkoły nr [...] i utworzenia w jej miejsce filii szkoły nr [...]).

Minister zauważył, że szkoła nr [...] nie posiada boiska sportowego, nie dysponuje również pełnowymiarową salą gimnastyczną - podobnie jak przekształcana szkoła. Stwierdził, że w przepisach prawa oświatowego nie określono wymaganej minimalnej liczebności oddziału podczas zajęć wychowania fizycznego (ani żadnych innych obowiązkowych zajęć edukacyjnych określonych w ramowym planie nauczania dla szkoły podstawowej). W ocenie Ministra większość treści określonych w podstawie programowej wychowania fizycznego jest możliwa do zrealizowania również w przypadku klas o małej liczebności. Natomiast te elementy, które wymagają większej liczebności klasy, m.in. gry zespołowe, mogą być realizowane np. w grupie międzyklasowej.

Zdaniem Ministra realizowanie przez organ prowadzący szkołę zadań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy – Prawo oświatowe, umożliwia dyrektorowi szkoły wypełnienie obowiązku wynikającego z przepisów art. 68 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, tj. realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego uczniów: niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie, zagrożonych niedostosowaniem społecznym – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Odnosząc się do treści § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1578, z późn. zm), stwierdził, że brak pomieszczeń specjalistycznych w szkole nr [...] nie może stanowić przesłanki do przekształcenia szkoły nr [...]. Zdaniem Ministra obie szkoły (nr [...] i nr [...]) posiadają wystarczające, choć różne, warunki

do realizowania swoich zadań statutowych.

Minister podniósł, że sposób proponowanego przez Gminę [...] przekształcenia, tj. likwidacja szkoły nr [...] i utworzenie w jej miejsce filii szkoły nr [...]

o strukturze klas I-III, a w konsekwencji przeniesienie uczniów klas IV-VIII do siedziby szkoły nr [...] spowoduje pogorszenie warunków nauki. Gdyby uczniowie klas IV-VIII szkoły nr [...] zostali przeniesieni do szkoły nr [...], warunki lokalowe uległyby pogorszeniu dla uczniów obu szkół. W ocenie Ministra pomimo lepszej bazy lokalowo-dydaktycznej szkoły nr [...], warunki lokalowe po przekształceniu będą niewystarczające do nauczania w systemie jednozmianowym. Przyjmując

za Kuratorem, że szkoła nr [...] dysponuje 7 salami dydaktycznymi i zastępczą salą gimnastyczną, to współczynnik zmianowości w tej szkole w roku szkolnym 2019/2020 wynosi 0,87. Gdyby doszło do planowanego przekształcenia i przeniesienia wszystkich uczniów klas IV-VIII ze szkoły nr [...] do szkoły nr [...], w przekształcanej szkole w roku szkolnym 2020/2021 uczyłoby się 111 uczniów w 9 oddziałach, tj. kl. I - 7 uczniów, kl. II - 8 uczniów, kl. III - 11 uczniów, kl. IV - 18 uczniów, kl. V - 3 uczniów, kl. VI - 15 uczniów, kl. VII a i b - 32 uczniów, kl. VIII - 17 uczniów. Obecna klasa VI

w szkole nr [...] jest oddziałem integracyjnym, gdyby doszło do przekształcenia tej szkoły, uczniowie szkoły nr [...] dołączyliby do istniejących oddziałów przekształcanej szkoły nr [...], co spowoduje, że obecna klasa VI (integracyjna) w roku szkolnym 2020/2021 liczyłaby 32 uczniów. Minister podał, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2019 r. poz. 502) liczba dzieci w oddziale integracyjnym w przedszkolu ogólnodostępnym oraz liczba uczniów w oddziale integracyjnym w szkole ogólnodostępnej wynosi nie więcej niż 20, w tym nie więcej niż 5 dzieci lub uczniów niepełnosprawnych. Oznacza to, że po planowanym przekształceniu konieczny będzie podział klasy VII na 2 oddziały. Zatem liczba oddziałów w szkole nr [...] w roku szkolnym 2020/2021 zwiększyłaby się o 2, a współczynnik zmianowości wyniósłby 1,12. Z powyższych ustaleń wynika, że uczniowie uczyliby się w systemie zmianowym. Z tych też względów przekształcenie szkoły nr [...], w sposób zaproponowany przez Gminę [...], oznacza, w ocenie Ministra, pogorszenie warunków nauki nie tylko dla uczniów szkoły nr [...], ale i dla uczniów szkoły nr 1, którzy to uczniowie dotychczas uczyli się w systemie jednozmianowym. Minister stanął na stanowisku, że działania organu prowadzącego powinny zawsze zmierzać do poprawy warunków nauki, a tak nie jest w przypadku planowanego przez Gminę [...] przekształcenia.

W ocenie Ministra kolejnym argumentem uzasadniającym pozostawienie szkoły nr [...] w dotychczasowej strukturze organizacyjnej jest pogorszenie warunków nauki uczniów klas IV-VIII szkoły nr [...] w związku z wydłużeniem drogi do szkoły.

Z notatki z wizji lokalnej przeprowadzanej przez pracowników Kuratorium Oświaty

w [...] wynika, że w bieżącym roku szkolnym uczniowie szkoły nr [...] nie korzystają z gminnych dowozów, dochodzą lub są dowożeni do szkoły przez rodziców z przysiółków: [...],[...],[...],[...],[...]. Odległość

od ww. przysiółków do szkoły nr [...] wynosi do 2 km. Odległość pomiędzy szkołami

nr [...] i nr [...] wynosi 2,6 km. Droga do szkoły jest wąska, kręta, bez pobocza i chodnika. Minister, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym przekazanym przez Kuratora, wezwał Wójta Gminy [...] do uzupełnienia akt sprawy, tj. przekazania organowi II instancji wyjaśnień dotyczących organizacji (po planowanych zmianach) transportu

i opieki, o których mowa w art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, w szczególności wyjaśnienia: jaka będzie liczba i miejsca usytuowania planowanych przystanków, odległości jakie będą musieli pokonać uczniowie by dojść do najbliższego przystanku, liczba planowanych połączeń, jak i czas oczekiwania na autobus przed

i po zajęciach. Przesyłając stosowne uzupełnienie (pismo z dnia [...] maja 2020 r.), Wójt wskazał między innymi, że do siedziby przekształcanej szkoły nr [...] przewożonych będzie 43 uczniów klas IV -VIII szkoły nr 1 (z kl. IV - 7 uczniów, z kl. V - 3 uczniów, z kl. VI - 8 uczniów, z kl. VII - 15 uczniów, z kl. VIII- 10 uczniów). Podał, że autobus będzie zabierał dzieci oczekujące wzdłuż głównej drogi, a więc

z niektórych przysiółków dzieci nie będą iść 2 km do szkoły nr [...], tylko zejdą kilkaset metrów do głównej drogi i tam wsiądą do autobusu. W ocenie Ministra powyższe wyjaśnienia nie są wystarczające. Uznał, że niektórzy uczniowie, aby dojść

z przysiółków do drogi głównej będą musieli najpierw dotrzeć do punktu,

w którym znajduje się szkoła nr [...] (ok. 2 km), a następnie do drogi głównej

i przystanku, z którego byliby zabierani do szkoły nr [...] (ok. 2,6 km). Z powyższego nie wynika jednak, że sytuacja taka dotyczyłaby wszystkich uczniów klas IV-Vlll szkoły

nr [...]. Z uwagi na powyższe Minister podzielił stanowisko Kuratora, że planowane przekształcenie spowoduje nie tylko wydłużenie drogi do szkoły, ale również czasu dotarcia uczniów do szkoły i czasu pobytu poza domem. Zdaniem Ministra

na wydłużenie czasu spędzonego przez ucznia poza domem ma wpływ kilka czynników: odległość domu rodzinnego ucznia od punktu, z którego odjeżdża autobus, długość trasy, liczba przystanków, czas oczekiwania na lekcje po przyjeździe do szkoły i czas oczekiwania na autobus po zakończonych zajęciach. Minister stanął na stanowisku, że wydłużenie drogi do szkoły oraz czasu pobytu ucznia poza domem, oznacza pogorszenie warunków kształcenia uczniów

w stosunku do obecnych. Zmiana ta będzie niekorzystna dla wszystkich uczniów klas IV-VIII szkoły nr [...], z uwagi na wydłużenie drogi do szkoły, a co za tym idzie wydłużenie czasu pobytu dziecka poza domem. Wydłużenie drogi dla uczniów jest niekorzystne, gdyż pogorszy im dostęp do edukacji, wydłuży czas pobytu poza domem (wcześniejsze powroty do domu wydłużają czas przeznaczony na odpoczynek i oddziaływania wychowawcze rodziny). Choć sytuacja ta nie dotyczy uczniów przekształcanej szkoły i nie wpływa na ich warunki nauki, to jednak jest niekorzystna dla uczniów klas IV-VIII szkoły nr [...].

Ponadto Minister zwrócił uwagę na dane demograficzne. Wyjaśnił, że zgodnie z danymi z Systemu Informacji Oświatowej, do szkoły nr [...] w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza 68 uczniów. Z dokumentacji sprawy wynika, że liczba dzieci zamieszkujących w obwodzie tej szkoły i uprawnionych do podjęcia nauki w klasach pierwszych, w kolejnych latach szkolnych będzie wynosiła: 2020/2021 - 7 dzieci, 2021/2022 - 7 dzieci, 2022/2023 - 11 dzieci, 2023/2024 - 8 dzieci, 2024/2025 - 8 dzieci, 2025/2026 - 7 dzieci, 2026/2027 - 4 dzieci, czyli ogółem we wskazanych latach - 52 dzieci. Natomiast liczba dzieci zamieszkujących w obwodzie szkoły nr [...]

i uprawnionych do podjęcia nauki w klasach pierwszych, w kolejnych latach szkolnych będzie wynosiła: 2020/2021 - 10 dzieci, 2021/2022 - 10 dzieci, 2022/2023 - 14 dzieci, 2023/2024 - 8 dzieci, 2024/2025 - 12 dzieci, 2025/2026 - 4 dzieci, 2026/2027 - 6 dzieci, czyli ogółem we wskazanych latach - 64 dzieci. Jak stwierdził Minister, choć Gmina podaje, że zamiar przekształcenia szkoły nr [...] wynika z chęci uratowania przed całkowitą likwidacją szkoły nr [...], w obwodzie której utrzymują się negatywne czynniki demograficznie, to powyższe dane temu przeczą i wskazują na mniej korzystną prognozę demograficzną dla szkoły nr [...] (liczba dzieci uprawnionych do podjęcia nauki w klasie pierwszej szkoły nr [...] w latach 2020-2027 będzie niższa od liczby tych dzieci w szkole nr [...]). W ocenie Ministra mniej korzystne prognozy demograficzne dla szkoły nr [...] nie mogą uzasadniać przekształcenia, którego warunkiem jest likwidacja szkoły nr [...], której sytuacja demograficzna jest bardziej korzystna w porównaniu do przekształcanej szkoły i stabilna, co zostało udowodnione w odrębnym postępowaniu dotyczącym likwidacji szkoły nr [...].

Minister poddając analizie dane demograficzne zarówno w kontekście terenu całej Gminy [...], jak i obwodu przekształcanej szkoły, stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że przekształcenie przedmiotowej szkoły jest uzasadnione.

Minister wyjaśnił, że prowadzenie nauczania w klasach łączonych, zgodnie

z zasadami regulującymi organizację nauczania w szkołach podstawowych działających w szczególnie trudnych warunkach demograficznych lub geograficznych, zwłaszcza jeśli jest akceptowalne przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły. Ponadto, nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej i jak wskazano powyżej, jest dopuszczona przepisami prawa. Dlatego, zdaniem Ministra, nauczanie w klasach łączonych w szkole nr [...] jest korzystniejsze dla uczniów od narażania ich na trudności adaptacyjne w nowym środowisku, konieczność korzystania z dowozu,

a tym samym wydłużenia czasu przebywania uczniów poza domem, czy nauczania

w systemie zmianowym.

W ocenie Ministra uczniowie małej, wiejskiej szkoły nr [...] nie są narażeni

na niewłaściwą realizację procesu dydaktycznego z uwagi na małą liczebność klas

i związaną z tym konieczność organizacji nauczania w klasach łączonych. Zatem fakt nauczania w klasach łączonych w tej szkole nie może stanowić przesłanki

do planowanego przekształcenia. Bogatsza baza lokalowo-dydaktyczna szkoły nr [...] oraz nauka w tradycyjnym systemie klasowo-lekcyjnym, nie przekładają się na osiąganie znacznie lepszych wyników nauczania przez jej uczniów w porównaniu

z wynikami osiąganymi przez uczniów szkoły nr [...]. W opinii Ministra obie szkoły osiągają porównywalne efekty kształcenia, funkcjonowanie małolicznych klas

w szkole nr [...] i organizacja nauczania w systemie klas łączonych nie mogą stanowić przesłanki do planowanego przekształcenia.

Jak stwierdził Minister, szkoła przygotowując ofertę zajęć pozalekcyjnych

i pozaszkolnych dla uczniów jest zobowiązana brać pod uwagę przede wszystkim potrzeby i zainteresowania uczniów, a nie tylko warunki lokalowe. Z tych też względów, w ocenie Ministra, przedstawione przez Gminę dane statystyczne dotyczące realizacji projektu edukacyjnego "Edukujmy [...]" jedynie w kontekście bazy materialnej szkoły nr [...] nie mogą stanowić argumentu uzasadniającego przekształcenie szkoły nr [...].

Co do aspektu ekonomicznego stojącego za podjęciem uchwały

o przekształceniu z 31 sierpnia 2020 r. szkoły nr [...], Minister wskazał, że dochody samorządów rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty. W odniesieniu do Gminy [...] wskaźnik ten w 2019 r. wyniósł 27,5% i był niższy niż

w poprzednim roku o 3,1 pkt procentowego, co oznacza, że dochody gminy rosły szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty.

Zdaniem Ministra podniesione przez Gminę argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez nią środków finansowych na funkcjonowanie szkoły nr [...] nie mogą stanowić przesłanki do przekształcenia szkoły nr [...]. Minister podkreślił, że głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych

na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak jak w tym przypadku obniżenie kosztów utrzymania tych szkół, poprzez przekształcenie, uwarunkowane likwidacją funkcjonującej od wielu lat małej szkoły wiejskiej prowadzonej przez gminę i utworzeniem w jej miejsce filii innej szkoły.

W konsekwencji Minister stwierdził, że zażalenie Wójta Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie i podzielił stanowisko Kuratora w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] polegającego na utworzeniu filii na bazie Szkoły Podstawowej nr [...] (która miałaby zostać zlikwidowana), skoro uznał za właściwą negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w [...].

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że kontynuowanie nauki w innej szkole publicznej oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równie dotychczasowym, podczas gdy z ww. przepisu taki obowiązek nie wynika, a także naruszenie ww. przepisu polegające na błędnej jego interpretacji skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia Kuratora z [...] marca 2020 r., podczas gdy warunki określone w art. 89 ust. 1 ww. ustawy zostały spełnione; opinia kuratora w sprawie likwidacji szkoły ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie tylko w racjach

i przesłankach zawartych w prawie materialnym, gdyż muszą istnieć jej prawne kryteria; w przypadku odmowy wydania pozytywnej opinii, kurator powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska, dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania przez organ prowadzący szkołę, wyraźnie wskazanego

w ustawie Prawo oświatowe lub innych ustawach obowiązku, związanego

z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły wszystkich przysługujących im uprawnień, legitymuje do zajęcia negatywnego stanowiska;

2. naruszenie art. 77 § 1 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa. poprzez jego niezastosowanie, polegające na rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tego przepisu, w szczególności poprzez brak oceny dowodów w sposób wyczerpujący i miarodajny i błędnym przyjęciu m.in.:

a) wskaźnika zmianowości,

b) wydłużenia się uczniom drogi z miejsca zamieszkania do siedziby szkoły,

c) uczęszczania wszystkich dzieci z obwodów szkół podstawowych nr [...] i nr [...]

do ich siedzib, podczas gdy z danych statystycznych na przestrzeni lat wynika, że ok 20% dzieci jest dowożonych do innych szkół lub uczy się za granicą;

3. naruszenie art. 7 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do wydania spornych postanowień i to w ramach uznania administracyjnego;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że postanowienie Kuratora nie narusza prawa, podczas gdy wydanie postanowienia nieopatrzonego w datę jego wydania stanowi rażące naruszenie prawa – akt dotknięty jest wadą kwalifikowaną i winien być usunięty z obrotu prawnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację sformułowaną na rzecz zawartych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna,

z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy [...] w uchwale podjętej w dniu [...] stycznia 2020 r. wyraziła zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...]

w [...] poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w [...] o strukturze obejmującej klasy I-III. Przekształcenie szkoły

w [...] miało nastąpić w dniu [...] sierpnia 2020 r. Sądowi orzekającemu

w niniejszej sprawie z urzędu znany jest fakt, że również w dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej nr 1 w [...].

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wymagania określone

w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe - zapewniła możliwość kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom z klas IV –VIII w przekształconej szkole w [...] natomiast klasy I-III będą kontynuować naukę w filii tej szkoły (dawna szkoła nr [...]). Gmina podkreśliła, że szkoła ta dysponuje odpowiednimi warunkami lokalowo-dydaktycznymi do realizacji zadań statutowych ośmioletniej szkoły podstawowej. W ocenie skarżącej art. 89 nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej.

W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie

o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki.

Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące przekształcenia szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie

i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności:

1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół

i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie

w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Niemniej jednak powołany przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną

(por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy

o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym

i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt

I OSK 3274/19).

Zdaniem Sądu środek w postaci wiążącej, pozytywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie

o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to jeżeli konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym – podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej

w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru

z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji jest sprzeczna

z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób raczej wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię

w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89

ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i innymi i z innych przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone

w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zapewniła możliwości kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w klasach I–III w nowoutworzonej filii Szkoły Podstawowej w [...] (powstałej z dotychczasowej szkoły nr [...]).

Z kolei uczniowie starszych klas będą mogli kontynuować naukę w szkole nr [...] (przekształconej), korzystając z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę. Podkreślenia wymaga fakt, że odległość między szkołą nr [...] w [...] a jej filią wynosi jedynie 2,6 km a więc jest odległością niewielką.

Jak już powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki,

a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy zauważyć, że jak stwierdził Minister, szkoła w [...] (szkoła nr [...]) dysponuje odpowiednimi warunkami lokalowo-dydaktycznymi

do realizacji zadań statutowych ośmioklasowej szkoły podstawowej.

Z przepisu art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej.

Jak wynika z wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników Kuratorium Oświaty w [...], uczniowie szkoły nr [...] nie korzystają z gminnych dowozów, dochodzą lub są dowożeni do szkoły przez rodziców. Z kolei Wójt wyjaśnił, że do siedziby przekształconej szkoły nr [...] przewożonych będzie 43 uczniów klas IV-VIII szkoły nr [...]. Podał, że autobus będzie zabierał dzieci oczekujące wzdłuż głównej drogi, a więc z niektórych przysiółków dzieci nie będą iść 2 km do szkoły nr [...], tylko zejdą kilkaset metrów do głównej drogi i tam wsiądą do autobusu.

Organ szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci (klas IV-VIII) do nowej szkoły, w kontekście wydłużenia czasu ich pobytu poza domem. Te okoliczności nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak względy demograficzne, opinia lokalnej społeczności, polityka oświatowa państwa.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1

i art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa

z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania

i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach,

o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie

(art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39

ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki

w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz

do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji

o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m.in. stwierdzenia organu, że zmiana szkoły, środowiska, adaptacja do nowego otoczenia, jest trudnym doświadczeniem i może mieć negatywny wpływ na poczucie bezpieczeństwa, dlatego lepszym rozwiązaniem jest organizacja kształcenia w klasach łączonych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie przekształcenia szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia szkoły nr [...] i utworzenia podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III.

Należy jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie

o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora

w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy

w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych

w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę [...] postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia przez skarżącą Szkoły Podstawowej

nr [...] w [...] poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III z siedzibą w [...], zostały wydane

z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Okoliczności istotne w tej sprawie zostały prawidłowo dowiedzione, a ustalenia, które podważa skarżąca w skardze, nie mają znaczenia przy ocenie legalności postanowienia organu zawierającego negatywną opinię o zamiarze przekształcenia szkoły.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw z art. 205 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

-----------------------

21