Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 404/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej G. K. kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane na skutek interwencji G.K. , która w pismem z dnia 25 listopada 2005r. poinformowała organ nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach związanych z realizacją przez W. i S.D. budynku inwentarsko-gospodarczego, położonego na działce nr [...] w M. gm. S.

Na realizację ww. obiektu została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 5.11.1999r., znak: [...].

W dniu 12 kwietnia 2006 r. PINB wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.p.b. postanowienie nr [...] , którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie ww. budynku gospodarczego oraz nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym.

Następnie w dniu 11 lipca 2006 r. wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.p.b., kolejne postanowienie wstrzymujące roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego.

W dniu 24 lipca 2006 r. organ I instancji decyzją nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., nakazał inwestorom opisywanego budynku gospodarczego obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Ponadto decyzją Starosty K. z dnia 7 listopada 2006 r., na podstawie art. 36a ust. 2 u.p.b., uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Burmistrza Miasta S. , z dnia 5 listopada 1999 r., znak: [...] , wydaną dla inwestorów: W. i S.D. , zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, oraz szambo na działce nr [...] w miejscowości M. , gmina S. - w zakresie budynku gospodarczego.

W dniu 12 lutego 2007 r. została wydana przez PINB decyzja nr [...], w której zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W podstawie prawnej przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazany został art. 49 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 u.p.b.

Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez MWINB decyzją z dnia 13 marca 2009 r. (znak:[...] , a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że badając zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, PINB nieprawidłowo odniósł się do nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 16 maja 2011 r. wydana została decyzja nr [...] , którą nakazano inwestorom obowiązek sporządzenia, zamiennego projektu budowlanego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

Ostateczną decyzją MWINB z dnia 20 maja 2013r. (znak: [...] ) stwierdzono nieważność ww. decyzji PINB nr [...] z dnia 16 maja 2011 r., z uwagi na fakt, iż w obiegu prawnym pozostaje decyzja PINB nr [...] z dnia 24 lipca 2006 r., którą nałożono na inwestorów między innymi obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Mając na uwadze powyższe, decyzją MWINB nr [...] z dnia 7 sierpnia 2013r., znak: [...] uchylono w całości decyzję PINB nr [...] z dnia 24 kwietnia 2012 r., znak: [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania przed PINB, w dniu 17 września 2014 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne, w trakcie których dokonano porównania stanu istniejącego ze stanem przedstawionym w przedłożonym przez inwestorów projekcie budowlanym zamiennym. Ustalono, że wiata usytuowana od strony wschodniej budynku została rozebrana, natomiast w pozostałym zakresie nie stwierdzono odstępstw od dokumentacji projektowej.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, PINB decyzją z dnia 19 listopada 2014r., znak: [...] , na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót dla inwestycji pn.: "Budynek inwentarsko-składowy wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę usytuowany na dz. nr ewid. [...] w M. gmina S ".

Zobowiązanie nałożone na inwestorów było efektem uprzedniego stwierdzenia, że w prowadzonej przez nich budowie budynku inwentarsko - składowego w oparciu o ww. decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 5 listopada 1999 r., dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, "polegających na zwiększeniu powierzchni zabudowy budynku, zwiększeniu powierzchni użytkowej, zwiększeniu powierzchni całkowitej oraz kubatury poprzez zwiększenie wymiarów długości i szerokości budynku, a także przeznaczeniu jednego z pomieszczeń budynku na stajnię". W ocenie organu administracyjnego faktem niebudzącym wątpliwości było wykonanie inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Mając na uwadze nieprawidłowości przy realizacji obiektu, PINB wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień określany jako postępowanie naprawcze określone w przepisach art. 50-51 u.p.b.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła G.K. reprezentowana przez radcę prawnego J.B. .

WINB w K. , decyzją z dnia 2.02.2015r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej u.p.b.) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygnięcie organu I instancji, sprowadzające się do zaaprobowania przedłożonego przez podmiot zobowiązany projektu budowlanego zamiennego jest prawidłowe. Dokonana przez organ odwoławczy analiza przedłożonego przez W. i S.D. projektu budowlanego zamiennego przez pryzmat przywołanych poniżej normatywnych wzorów kontroli wykazała, że dokument ten spełnia wymogi określone w przepisach prawa. Załączony do akt sprawy projekt budowlany zamienny budynku inwentarsko - składowego wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M. nie wykazuje uchybień formalnych i merytorycznych podlegających kognicji organów nadzoru budowlanego.

Do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie m.in. przepisy art. 34 i 35 u.p.b.

Następnie ustalono, że w dniu 13 sierpnia 1999 r. dla przedmiotowego budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M. została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. znak: [...] o warunkach zabudowy, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego, projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy projektu budowlanego zamiennego z zapisami ww. decyzji stwierdził, że projekt ten został sporządzony w zgodzie z tymi zapisami.

Przechodząc z kolei do oceny projektu zagospodarowania terenu stwierdzono, że jest on zgodny z przepisami, w tym z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 n, poz. 81 - dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budowli rolniczych). Zachowane zostały wymagane przepisami odległości od granic z działkami sąsiednimi oraz innymi budynkami oraz urządzeniami technicznymi znajdującymi się na działce, a także odległości od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich (vide: plan zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] w M).

W uznaniu organu II instancji, przedłożony projekt jest kompletny i spełnia wszystkie stawiane mu wymagania określone w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budowli rolniczych. W projekcie znajdują się wszystkie niezbędne uzgodnienia, pozwolenia i oświadczenia właściwych jednostek.

Wobec powyższego uznano, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku inwentarsko - składowego zlokalizowanego na działce nr id. [...] w M. , spełnia wszystkie wymagania stawiane przepisami prawa, tym samym uznano, że obowiązek nałożony decyzją PINB nr [...] z dnia 24 lipca 2006 r. został wykonany.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego, PINB w sposób prawidłowy działając na podst. art. 51 ust. 4 u.p.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji. Również z uwagi na fakt, iż inwestycja wymaga dokończenia wstrzymanych robót budowlanych, organ I instancji w sposób prawidłowy obok zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego udzielił również Inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednocześnie pouczając o obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do jego użytkowania.

MWINB wskazało również, iż uzasadnienie niniejszej decyzji zawiera odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez odwołującą się oraz zawiera wyjaśnienia odnośnie podstaw prawnych i motywów faktycznych, mających zastosowanie do przedmiotowego obiektu budowlanego, na podstawie których organ odwoławczy oparł niniejszą decyzję.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej w zakresie konieczności uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy terenu w związku z utratą mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 24 maja 2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...] ,[...] dla terenów położonych poza granicami [...] Parku Narodowego, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi taka konieczność, z uwagi na fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 sierpnia 1999r., znak: [...] o warunkach zabudowy, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję wniosła G.K. reprezentowana przez radcę prawnego J.B. zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit.b i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36 a ust. 1 i art. 51 ust. 4 ustawy, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, uzasadniając swoje zarzuty w dalszej części skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowy problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę postepowania naprawczego z arty.50-51 prawa budowlanego oraz czy zasadnie badano zgodność projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1999r., na podstawie której wydano (a następnie zmieniono) pozwolenie na budowę.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu II Instancji, zatwierdzająca projekt budowlany zamienny oraz zezwalająca na wznowienie robót budowlanych kończy postępowanie naprawcze, prowadzone wobec inwestycji realizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, toczącego się na podstawie art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 poz.1409). Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 pkt. 3 tej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Następnie, zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

W niniejszej sprawie powoływana przez organ II instancji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 13 sierpnia 1999r., zalega w aktach sprawy (k.57 a.a.), a wynika z niej, że została wydana na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zmianami). W treści decyzji tej określono, że zachowuje ważność 12 miesięcy. W wydawanych w poprzednim stanie prawnym decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po myśli art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obligatoryjnie określany był okres ważności tej decyzji.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, nakazuje stosować przepisy dotyczące projektu budowlanego "odpowiednio do zakresu tych zmian". Z treści przepisu wynika, że chodzi o "zmiany" wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, rozumiane jako odstępstwa od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego.

Przepisy dotyczące projektu budowlanego to w pierwszym rzędzie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakłada na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku miejscowego planu. Przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zatem zostać przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane (por. NSA w Warszawie w wyrokach: z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2322/12; z dnia 1 lipca 2011r., sygn. II OSK 705/10).

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. Aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. "Przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy, została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji." (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1703/10, z dnia 02.10. 2013 r. sygn. II OSK 1044/12, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. IV SA 3495/02).

W konsekwencji prowadząc postępowanie naprawcze organ nadzoru budowlanego dokonuje na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 w zw. z art.35 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Stwierdzenia takiego dokonuje się w stosunku do obowiązującego (aktualnego) w chwili wydawania decyzji planu, bądź decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak ustalono w niniejszej sprawie, w sposób nie budzący wątpliwości, dla działki objętej tym postępowaniem nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem w grę mogą wchodzić tylko postanowienia wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednak wbrew założeniom organów nadzoru budowlanego nie może to być decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 sierpnia 1999r., znak: [...] . Składa się na to kilka przyczyn.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż oceny zgodności prowadzonej lub zrealizowanej inwestycji można dokonać tylko w kontekście warunków wynikających z aktualnego sposobu zagospodarowania ternu tj. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo aktualnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, która uwzględnia obecny sposób zagospodarowania okolicy w obszarze analizowanym. Te ustalenia determinować będą możliwość i warunki doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Poprzednio wydawane decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełniają tego warunku. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 sierpnia 1999r., znak: [...] ., na którą powołują się w niniejszej sprawie organy została wydana na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z 5.03.1993r. i odwołuje się do nieobowiązujących przepisów prawa miejscowego. Decyzja ta stwierdza (na dzień jej wydania) jedynie zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Nie określa więc warunków zabudowy, a tylko uznaje, że planowana inwestycja jest zgodna z tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro wolą ustawodawcy było wyeliminowanie od 1 stycznia 2004r. z obrotu prawnego przepisów prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, wydanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można zaakceptować sytuacji, w której decyzje wydane na podstawie takich przepisów, w istocie mające wobec nich funkcję wtórną, informujące o ich treści, mogą po dniu 1 stycznia 2004r. nadal stanowić podstawę do lokalizacji inwestycji i ubiegania się o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odzwierciedlającej nieaktualny stan prawny, uznać należy za naruszenie prawa materialnego, bezspornie mające wpływ na wynik postępowania administracyjnego.

Zatem wspomniana decyzja stwierdza jedynie, że działka nr [...] w M. zgodnie z wówczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z 5.03.1993r. położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Badając więc zgodność przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 sierpnia 1999r., znak: [...] de facto następowałoby pośrednio badanie z przepisami nie obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z 5.03.1993r.).

Nadto decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 sierpnia 1999r., znak: [...] ustala warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego oraz zbiornika na szambo. W żadnym razie nie może więc ona służyć w toku niniejszego postępowania naprawczego, gdyż nie obejmuje ona swoim zakresem budowy budynku gospodarczego, ani żadnego innego obiektu poza budynkiem mieszkalnym i zbiornikiem na szambo.

W niniejszej sprawie inwestor nie legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy, a bez weryfikacji przedłożonej dokumentacji z przepisami planistycznymi nie można było zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego. Zatem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane, w realiach niniejszej sprawy ocenić należy za przedwczesne.

Wobec tego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Natomiast decyzja organu I instancji musiała zostać uchylona na w ramach kompetencji Sądu, zakreślonych przepisem art. 135 p.p.s.a.

W kontrolowanym postępowaniu miały również miejsce uchybienia prowadzące do naruszenia prawa procesowego.

Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną w części, w której zarzuty nawiązują do niewyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna. W związku z obowiązkiem dokonania wnikliwej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego pozostaje treść art. 11 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W niniejszym postępowaniu prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne determinują zastosowanie prawidłowego reżimu prawnego z ustawy prawo budowlane odnośnie przedmiotowej inwestycji. Zatem organ powinien w toku ponownego rozpoznania sprawy dokonać szczegółowej analizy odnośnie ewentualnych różnic między budynkiem gospodarczym przewidzianym pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 5.11.1999r., a obiektem budowlanym faktycznie zrealizowanym na dz. nr [...] w M. pod kątem:

-lokalizacji (na podstawie operatu geodezyjnego wskazującego umiejscowienie przedmiotowego budynku);

- powierzchni zabudowy;

-powierzchni użytkowej;

-kubatury.

Ostatecznie stwierdzić należy, że organ odwoławczy, nie dokładając należytych starań do wyjaśnienia sprawy w opisanym zakresie, naruszył przepisy art. 7, 77, 80 i art. 107 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli zastosować prawidłowy reżim prawny, pozwalający na stwierdzenie, czy w analizowanej sprawie mamy do czynienia z wybudowaniem budynku "bez pozwolenia na budowę" (art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane) czy "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 5.11.1999r." (art. 51 ww. ustawy).

Dokonując następnie subsumcji przepisów prawnych, organ nadzoru powinien mieć na uwadze ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą konsekwencją znacznego odejścia przez inwestora od ustaleń projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę jest zasadność zastosowania art. 48 ustawy prawo budowlane. Sąd podziela pogląd WSA w Krakowie zawarty w wyroku z dnia 31 stycznia 2014r., II SA/Kr 1296/13, zgodnie z którym: "Odwołując się do wykładni celowościowej należy wskazać, że ustawodawca wprowadzając wymóg uzyskania pozwolenia na budowę pozostawił możliwość zmiany zamiaru inwestycyjnego, w tym poprzez wprowadzenie zmian o charakterze istotnym. Dopuszczenie istotnych zmian w zamierzeniu inwestycyjnym, należy jednak oceniać w kontekście zatwierdzonego projektu budowlanego i istniejącego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie można jednak uznać, że w ramach istotnych odstępstw możliwe jest dopuszczenie wprowadzenia takich zmian, które prowadzą do realizacji innego obiektu nie tylko pod względem istotnych gabarytów, sposobu użytkowania i innych warunków wskazanych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W przeciwnym razie tryb z art. 50-51 w zw. z art. 36 a ww. ustawy uprawniałby do legalizacji każdego obiektu budowlanego, o ile tylko inwestor legitymowałby się pozwoleniem na budowę jakiegokolwiek obiektu na terenie wskazanym w pozwoleniu na budowę z 2007 r. Trzeba podkreślić, że o istotnych zmianach w realizacji obiektu budowlanego w stosunku do zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę można mówić tylko w sytuacji gdy zmianie nie uległa tożsamość realizowanego obiektu, natomiast jeżeli "wprowadzone zmiany są więcej niż istotne" i prowadzą do realizacji innego obiektu nie jest uprawnione postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 ustawy. Takie rozumowanie znalazło wyraz m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z 12. 12. 2013 r. sygn. akt. II SA/Wr 704/13 i w wyroku WSA w Warszawie z 28 września 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1066/11), w którym wyrażono pogląd, że: zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, nawet gdyby jego przeznaczenie było podobne lub identyczne. Analogiczne poglądy, które podziela Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie wyrażono w wyrokach WSA w Warszawie z 15. 06. 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2478/10) i WSA w Lublinie z 18. 11. 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 358/10 Lex 753793). Na uwagę zasługuje także pogląd wyrażony w wyroku NSA z 3. 03. 2011 r. (sygn. akt II OSK 1861/09), zgodnie z którym jeżeli pomiędzy dwoma projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji, oznacza to, że nie może być mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu" - Lex 1080211. A zatem istotne odstąpienie, o jakim mowa w art. 36a ustawy nie może oznaczać wybudowania innego obiektu, nawet gdyby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne (wyrok WSA w Warszawie z 1. 12. 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1703/10)."

W podobnym duchu wypowiedział się także m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 20 lutego 2013r., II SA/Gl 1152/12: "pojęcie odstępstwa zakłada, iż projekt zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę co do zasady jest realizowany, a jedynie w konkretnych szczegółach różni się od zatwierdzonych pierwotnych założeń. Jeśli natomiast inwestor realizuje całkowicie inną inwestycję niż wskazana w pozwoleniu na budowę to działanie takie nie stanowi prowadzenia robót z odstępstwami lecz rozważane winno być jako ewentualna samowola budowlana, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, z wszystkimi płynącymi z tego faktu konsekwencjami."

Powyższe poglądy znalazły również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 3 marca 2011r., II OSK 1861/09, na gruncie podobnego stanu faktycznego co w niniejszej sprawie, dokonał następującej konstatacji, że w sytuacji, gdy "między projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji. Oznacza to, że nie może być tu mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu".

Pamiętać także należy, że "odstąpienia od projektu, niezależnie od tego, czy są istotne, czy też nie, dotyczą jedynie takiego rodzaju obiektu budowlanego (oraz jego cech i parametrów), na który udzielone zostało pozwolenie na budowę" – wyrok WSA w Gliwicach z 3.06.2014r., sygn. akt II SA/Gl 282/14. Tymczasem w sposób jednoznaczny stwierdzić należy, że wybudowany na działce nr [...] M. budynek inwentarsko-składowy o pow. zabudowy 351m2 i kubaturze 1695 m3 nie jest w żaden sposób tożsamy z budynkiem gospodarczym (2 x typ BR-051 o pow. zabudowy 127 m2 i kubaturze 982 m3), na który otrzymano pozwolenia na budową, także pod względem jego przeznaczenia/funkcji, jak i miejsca jego lokalizacji na przedmiotowej działce względem zatwierdzonej mapy zagospodarowania terenu działki.

Mając to na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Orzeczenie w punkcie II wyroku wydano w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.