Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 528/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 139, art. 145 § 1 pkt 5,art. 146 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 742/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. oraz J. Ż., L. K. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2019 r. nr DOA.7110.319.2018.PCE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 742/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie:

1. umorzył postępowanie ze skargi J. Ż., L. K. i M. W.;

2. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2019 r. nr DOA.7110.319.2018.PCE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na skutek uwzględnienia skargi Spółdzielni Mieszkaniowej K. w W..

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Nowodworski decyzją nr 639/2012 z 12 listopada 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej Spółdzielni pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-apartamentowego "[...]" wraz z infrastrukturą i układem drogowym przy ul. [...] w W..

W piśmie z 16 czerwca 2017 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], działając w imieniu [...] wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty wobec jej wydania z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W piśmie tym w pierwszej kolejności podniesiono, że inwestor złożył niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak bowiem wynika z treści księgi wieczystej KW [...] m.in. działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] stanowią własność m.st. Warszawy, natomiast działki ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] nie posiadają urządzonej księgi wieczystej i zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków stanowią własność Skarbu Państwa. Inwestor posiada jedynie do wskazanych wyżej gruntów (a w przypadku działek ew. nr [...] i [...] tylko do ich części) roszczenie o uwłaszczenie w trybie art. 208 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie decyzji lokalizacyjnej Prezydium Rady Narodowej [...] nr 572/70 z 20 października 1970 r. oraz decyzji wstępnych Prezydium Rady Narodowej [...] z 22 stycznia 1972 r. i 8 kwietnia 1972 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej Spółdzielni. Roszczenie to nie jest jednak tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani rodzajem stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Poza tym wnioskodawca w ww. podaniu wskazał na niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia 27 sierpnia 2009 r., w szczególności z § 5 pkt 1, § 14 pkt 1, § 32 pkt 2 i 5.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 198/I/2018 z 2 maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty, uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ ten nie dokonał w sposób właściwy sprawdzenia zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...], zatwierdzonego uchwałą Nr LX/1830/2009 Rady [...] z dnia 27 sierpnia 2009 r. ("plan miejscowy"), stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., "Prawo budowlane").

GINB decyzją z 21 stycznia 2019 r., znak: DOA.7110.319.201.PCE po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółdzielni utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że z akt sprawy wynika, że tytuł prawny skarżącej Spółdzielni do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją był kwestionowany na etapie postępowania zwykłego – rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę po raz pierwszy. Decyzją nr 25/N/11 z 14 lutego 2011 r. Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie skarżącej Spółdzielni. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Mazowieckiego z 18 maja 2012 r., nr 403/12, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przy czym postanowieniem z 18 maja 2012 r. nr 262/12 Wojewoda orzekł o wyłączeniu Prezydenta [...] w sprawie i wyznaczył w jego miejsce Starostę Nowodworskiego.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z 14 lutego 2011 r. skarżąca wskazała, że "w roku 1995, wobec spełnienia ustawowych przesłanek z art. 88a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego posiadanych nieruchomości. Mimo ponawianych wniosków, właściciel nieruchomości odmawia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach (...) Prawo użytkowania wieczystego nie zostało od 1996 r. ustanowione (...) (pismo SM "[...]" z 9 maja 2011r., s. 3 i 5). Również Prezydent [...] w piśmie z 25 lipca 2011 r., znak: UD-XVII-WAiB-AB-GZA-6740-45-1-11 przekazującym odwołanie SM "[...]" z 9 maja 2011 r. stwierdza, że Spółdzielnia "nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Uwzględniając powyższe GINB stwierdził, że skoro prawo skarżącej do nieruchomości było kwestionowane na etapie postępowania zwykłego, a ponadto treść oświadczenia wraz z treścią załączonych do niego decyzji administracyjnych (skierowanych do innego podmiotu, nie wskazujących na działki o numerach ewidencyjnych wymienionych w oświadczeniu) budzi wątpliwości co do tego, czy posiada ona tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami inwestycyjnymi, należy ustalić, czy takie prawo posiada, a tym samym, czy organ stopnia podstawowego nie naruszył rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając skarżącej pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji.

GINB wskazał, że budynek usługowo-biurowo-apartamentowy "[...]" został w całości zaprojektowany na działce nr ew. [...]. Z akt sprawy wynika, że działka ta nie ma urządzonej księgi wieczystej, natomiast jej właścicielem jest Skarb Państwa, a władającym – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (informacja z rejestru gruntów wg stanu na sierpień 2017 r.). Powołane w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i znajdujące się w aktach postępowania zwykłego decyzje wstępne Prezydium Rady Narodowej [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nie wymieniają nieruchomości (numerów działek ewidencyjnych), których dotyczą, ale odsyłają do decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] ("Prezydium") z 20 października 1970 r., nr 572/70, znak: AB.IV/2339/70/Płn. o lokalizacji szczegółowej. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do ww. decyzji Prezydium wynika, że obejmowała ona jedynie część działki o aktualnym nr ew. [...]. Z porównania załącznika graficznego do ww. decyzji Prezydium oraz projektu zagospodarowania terenu (mapa w skali 1:500, rys. nr [...]) wynika, że budynek usługowo-biurowo-apartamentowy został w znacznej części zaprojektowany poza granicami objętymi ww. decyzją Prezydium (punkty graniczne oznaczone symbolami Q I, Q II, Q III i Q IV), a tym samym ww. decyzje wstępne dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego także nie odnoszą się do całej nieruchomości oznaczonej aktualnie nr ew. [...]. GINB wyjaśnił jednocześnie, że ze znajdującej się w aktach postępowania zwykłego kopii decyzji z 20 lutego 1971 r. (pieczęć organu wydającego decyzję nieczytelna) wynika, że decyzja o lokalizacji szczegółowej z 20 października 1970 r. została uchylona jedynie "we fragmencie obejmującym część terenu przy ul. [...] [...] i [...] (...) obejmującym załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]". Z analizy powyższego załącznika graficznego wynika, że "uchylona część" nie dotyczy działki o aktualnym nr ew. [...].

Organ dodał, że powyższe ustalenia potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach postępowania odwoławczego. Organ wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" przy piśmie z 9 sierpnia 2018 r. przekazała opinie biegłego sądowego S. M. (powołanego przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli w Warszawie w sprawie z wniosku m. in. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, prowadzonej pod sygn. akt I Ns 1052/09) z 8 listopada 2012 r. i 21 stycznia 2013 r. oraz sporządzone przez niego dwie mapy do celów sądowych z 9 listopada 2012 r. Z powyższych map do celów sądowych, "określających lokalizację szczegółową nr 572/70 z dn. 26.10.1970 r. w stosunku do obecnej ewidencji gruntów z uwzględnieniem poszczególnych działek", sporządzonych "na podstawie operatu ewidencji gruntów dla obrębu [...], decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 572/70 z dn. 20.10.1970 r., załącznika mapowego do decyzji oraz planu geodezyjnego DER 36/71 z dn. 21.06.1971 r.", wynika, że jedynie część aktualnej działki nr ew. [...] objęta była decyzją lokalizacyjną Prezydium oraz decyzją wstępną Prezydium z 22 stycznia 1972 r., nr GKM-V-Rej.lV/8/72, znak: GKM.V-6223/24/72 (dot. użytkowania wieczystego). Powyższa część na mapie sporządzonej przez biegłego sądowego oznaczona została ukośnymi niebieskimi liniami, a jej granica oznaczona została linią brązową. Z porównania powyższych map sporządzonych do celów sądowych z projektem zagospodarowania terenu spornej inwestycji wynika, że projektowany budynek został zaplanowany w znacznej części poza granicami oznaczonymi linią brązową, a zatem poza granicami wynikającymi z powołanych przez skarżącą Spółdzielnię decyzji administracyjnych, z których wywodzi ona prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

GINB zauważył, że Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli nieprawomocnym postanowieniem z 5 sierpnia 2016 r. oddalił wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości w całości (wniosek obejmował m. in. działki wskazane w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 9 maja 2011 r.). Z akt sprawy nie wynikało, że postępowanie apelacyjne prowadzone przez Sąd Okręgowy w Warszawie pod sygn. akt V Ca 2736/16 zostało zakończone.

W efekcie GINB stwierdził, że skarżąca Spółdzielnia na dzień 12 listopada 2012 r. nie posiadała i aktualnie nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane całą działką nr ew. [...], na której zaprojektowany został budynek usługowo-biurowo-apartamentowy "[...]".

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze, że sporna inwestycja (w zakresie dotyczącym infrastruktury i układu drogowego) obejmuje również inne nieruchomości, których dotyczy ww. decyzja Prezydium z 20 października 1970 r. i odsyłające do niej decyzje wstępne w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego, GINB wskazał, że należy ocenić, czy ekspektatywa, na którą powołuje się skarżąca (zarówno w odniesieniu do działki nr ew. [...], jak i pozostałych działek inwestycyjnych) jest prawem pozwalającym na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Analizując to zagadnienie organ wskazał, że stosownie do przepisów obowiązujących w czasie wydania decyzji wstępnych przywołanych przez skarżącą Spółdzielnię podstawowy tryb ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości składał się z trzech etapów, wskazania przyszłego użytkownika wieczystego w drodze decyzji administracyjnej, zawarcia umowy i wpisu do księgi wieczystej; zauważył jednocześnie, że wskazany wpis miał charakter konstytutywny – tworzący prawo użytkowania wieczystego. Podał przy tym, że skarżąca Spółdzielnia nie wykazała, że została zawarta umowa w formie aktu notarialnego czy też został dokonany wpis do księgi wieczystej; nie można więc uznać, że Spółdzielni przysługuje prawo użytkowania wieczystego, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zakwestionowana została skuteczność ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jako prawa, z którego wynika możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB dodał, że ekspektatywa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nawet maksymalnie ukształtowana, nie uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB zauważył jednocześnie, że inwestorowi może przysługiwać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie nienazwanego stosunku zobowiązaniowego, który przewiduje takie prawo. Niemniej jednak ustalenie istnienia takiego prawa jest kwestią oceny zebranych w sprawie dowodów. Nie może być pominięte także aktualne stanowisko właściciela nieruchomości, w szczególności jeżeli zakres planowanych do wykonania robót budowlanych wykracza poza obowiązki wynikające z konieczności utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym, lub oznacza istotną zmianę w zakresie zajętości terenu ponad to co wynika ze zrealizowanej w przeszłości inwestycji (za zgodą właściciela) i treści decyzji o lokalizacji szczegółowej (mogącej stanowić źródło uprawnienia, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).

GINB podkreślił, że zakres inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-apartamentowego wraz z infrastrukturą i układem drogowym bez wątpienia wykracza poza bieżącą konserwację i utrzymanie dotychczasowych budynków znajdujących się we władaniu skarżącej. W konsekwencji GINB przyjął, że prawo, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w kontekście realizacji spornego budynku usługowo-biurowo-apartamentowego oraz infrastruktury towarzyszącej nie wynika z powołanych przez skarżącą decyzji administracyjnych, co pozwala na stwierdzenie, że decyzja Starosty z 12 listopada 2012 r. została wydana z rażącym naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Udzielenie bowiem pozwolenia na budowę dużego obiektu kubaturowego na terenie, co do którego toczy się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia, należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

GINB podkreślił, że z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie wynika, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], stanowią własność Miasta Stołecznego Warszawy. Z informacji z rejestru gruntów wg stanu na sierpień 2017 r. wynika, iż dla działek nr [...], [...] [...] nie została założona księga wieczysta.

GINB stwierdził przy tym, że naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest regulacją, której stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto, udzielenie pozwolenia na budowę na działkach, w stosunku do których inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane, wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, godząc jednocześnie w prawo własności. Decyzja godząc w prawo własności Skarbu Państwa i Miasta Stołecznego Warszawy wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby doprowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionych interesów właścicieli nieruchomości objętych inwestycją, którzy mają prawo decydować nie tylko o samej inwestycji, ale także o jej usytuowaniu, parametrach.

Odnosząc się do uzasadnienia organu I instancji w części, w jakiej organ ten wskazał, że projekt budowlany jest niespójny z decyzją Starosty z 12 listopada 2012 r., oraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, GINB stwierdził, że sam brak wskazania we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w samym pozwoleniu na budowę wszystkich działek budowlanych, na których przewidziano roboty budowlane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Natomiast GINB zwrócił uwagę, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] jest [...], które kwestionuje sporną inwestycję, a ponadto inwestor nie miał w czasie wydawania pozwolenia na budowę i nie ma obecnie prawa do dysponowania tymi działkami. Tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego, który obejmował roboty budowlane na ww. działkach stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

W końcu, GINB podniósł, że rozwiązania projektowe planowanego budynku nie naruszają rażąco ustaleń planu miejscowego, w szczególności nie podzielił oceny Wojewody o rażącym naruszeniu w sprawie § 32 pkt 2 lit. f tego planu, odnoszącego się do linii zabudowy.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 742/19), a także J. Ż., L. K. i M. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (skarga zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 743/19).

Postanowieniem z 10 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i zarządził ich dalsze prowadzenie pod sygn. akt VII SA/Wa 742/19.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z 21 stycznia 2019 r. skarżąca Spółdzielnia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie przez organ administracji publicznej, że mimo skutecznego złożenia przez skarżącą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, Starosta nie był uprawniony do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Starosta, wydając przedmiotową decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę spornego budynku, rażąco naruszył prawo administracyjne, zważywszy, iż w czasie wydawania ww. aktu administracyjnego nie było obiektywnych podstaw do stwierdzenia braku posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co potwierdzał zgromadzony wówczas niesporny między stronami postępowania materiał dowodowy oraz stanowisko Wojewody Mazowieckiego, ujęte w uzasadnieniu decyzji nr 403/12 z 18 maja 2012 r.; branie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod uwagę okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji przez Starostę; rozpatrywanie w trybie nadzwyczajnym przesłanek skuteczności i ważności złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a to przez pryzmat aktualnych okoliczności; wydanie decyzji podtrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty, mimo że decyzja Starosty nie jest dotknięta wadą nieważności oraz wywołała już nieodwracalne skutki prawne, bowiem proces inwestycyjny jest w trakcie realizacji;

3. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie w sytuacji gdy faktyczną podstawą wydania rozstrzygnięcia, co wynika z uzasadnienia decyzji GINB, były nowe okoliczności, nieznane i niebadane przez Starostę przed wydaniem decyzji z 12 listopada 2012 r.,

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego;

5. art. 139 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie przez GINB zasady nierozstrzygania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej.

Z kolei skarżący J. Ż., L. K. i M. W. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie niepełnej oceny dowodów, co doprowadziło do dokonania błędnych, niezgodnych z prawem i stanem faktycznym sprawy stwierdzeń w zakresie braku naruszenia przepisów planu miejscowego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargi GINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z 4 października 2019 r. (data stempla urzędu pocztowego; data wpływu do Sądu: 9 października 2019 r.) skarżący J. Ż., L. K. i M. W. oświadczyli, że cofają skargę, wskazując, że postanowieniem z 17 czerwca 2019 r. Sąd Okręgowy w Warszawie, sygn. akt V Ca 2738/16 oddalił apelację skarżącej Spółdzielni w sprawie o zasiedzenie.

Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 742/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie ze skargi J. Ż., L. K. i M. W. oraz uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2019 r. uwzględniając skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W.

Zdaniem Sądu, decyzja ta nie uwzględnia w pełni charakteru postępowania nadzorczego, jak i okoliczności sprawy, i co najmniej przedwcześnie przyjęto w niej, że zachodzi podstawa do zastosowania at. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, GINB oceniając decyzję Starosty skoncentrował się na zarzucie wniosku o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Zgodnie z tymi przepisami pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawidłowo wziął przy tym pod uwagę, że kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była sporna już na tym etapie – w postępowaniu zwykłym, albowiem decyzją z 14 lutego 2011 r. nr 25/N/11 Prezydent [...] odmówił skarżącej Spółdzielni pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak prawa do dysponowania gruntem przeznaczonym pod inwestycję, a Wojewoda w decyzji z 18 maja 2012 r. nr 403/12 poglądu tego nie podzielił (uchylając ww. decyzję Prezydenta i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, przy czym w miejsce Prezydenta [...] wyznaczył do prowadzenia sprawy Starostę Nowodworskiego). GINB słusznie dostrzegł, że już wówczas, tak inwestor jak i Prezydent [...] (reprezentujący właściciela nieruchomości), prezentowali sprzeczne w ww. materii stanowiska. To zaś słusznie doprowadziło GINB do stwierdzenia, że wydając decyzję Starosta nie mógł poprzestać na sprawdzeniu, czy inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego; obowiązany był dokonać weryfikacji tego oświadczenia. Złożenie powyższego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera bowiem organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to winno zmierzać wówczas w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W tej też materii Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez GINB. Sąd uznał, że GINB prawidłowo przystąpił dalej do oceny i sprawdzenia, czy Starosta Nowodworski wydając badaną decyzję prawidłowo zweryfikował prawo inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Na skutek analizy dokonanej w tym zakresie GINB wskazał na wadliwość złożonego przez inwestora oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, niedostrzeżoną przez Starostę, w istocie – na brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To zaś, jak przyjął, musiało skutkować wyeliminowaniem decyzji tego organu z obrotu prawnego wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W tym też kontekście Sąd uznał, że ocena GINB nie jest właściwa, jako oparta na niepełnych ustaleniach i niedostrzeżeniu wyjątkowości trybu nadzorczego.

Sąd zauważył, że wskazując na konieczność zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z ww. przepisami Prawa budowlanego GINB wskazał w istocie na dwa zagadnienia.

Przede wszystkim GINB podał, że inwestycja w zakresie w jakim dotyczy budowy budynku usytuowana jest na działce o nr ew. [...], która nie ma urządzonej księgi wieczystej. W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powołał się na decyzje wstępne Prezydium Rady Narodowej [...] z 22 stycznia 1972 r., z 29 lutego 1972 r., z 8 kwietnia 1972 r. oraz z 9 maja 1972 r. dotyczące ustanowienia na rzecz [...] (poprzednika prawnego skarżącej Spółdzielni) użytkowania wieczystego terenów (wyszczególnionych w tych decyzjach) położonych w W., objętych lokalizacją szczegółową z 20 października 1970 r. nr 572/70; powołał się także na decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z 20 października 1970 r. nr 572/70 o lokalizacji szczegółowej. GINB słusznie przy tym dostrzegł, że powołane decyzje wstępne nie wymieniają nieruchomości – nr działek ewidencyjnych, a odsyłają jedynie do ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej. Dalej GINB stwierdził, że z porównania załącznika graficznego do ww. decyzji z 20 października 1970 r. i projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek został zlokalizowany poza granicami objętymi ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej. GINB stwierdził więc, że również ww. decyzje wstępne dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego nie obejmują w takiej sytuacji całości działki oznaczonej aktualnie nr ew. [...] (działka ta tylko w części objęta jest decyzją o lokalizacji szczegółowej).

Organ czyniąc powyższe ustalenia wskazał, że ww. decyzje powołane w oświadczeniu, zostały dołączone do akt oraz, że ich analiza i porównanie z projektem zagospodarowania terenu pozwalało na wyprowadzenie ww. wniosku. W tej też materii Sąd dopatrzył się wadliwości w działaniu GINB, w konsekwencji – za zasadne uznał zarzuty podniesione w skardze skarżącej Spółdzielni wskazujące na wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności w oparciu o "nowe" ustalenia i dowody, tj. nieznane Staroście w dacie wydania badanej decyzji. Sąd nie przesądził tej kwestii, ale wskazał, że sprawa w tym zakresie powinna być dokładnie wyjaśniona, albowiem wskazanie na rażące naruszenie prawa może mieć miejsce tylko w przypadku oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa.

Zdaniem Sądu, rację ma GINB wskazując na to, że inwestycję w części zasadniczej/najważniejszej – dotyczącej budynku przewidziano na działce o aktualnym nr ew. [...]; jest ona objęta ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej, ale tylko w części, natomiast inwestycję przewidziano (niemalże w całości) na tej części wskazanej nieruchomości, której nie dotyczy ww. decyzja o lokalizacji szczegółowej. Wynika to nie tyle z treści decyzji o lokalizacji szczegółowej, co z porównania załącznika w postaci map do tej decyzji i projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego badaną decyzją. Potwierdza to także dokumentacja sporządzona przez biegłego sądowego, a złożona przez skarżącą Spółdzielnię w postępowaniu odwoławczym w trybie nadzorczym (v. mapa do celów sądowych określająca lokalizację szczegółową nr 572/70 z 26 października 1970 r. w stosunku do obecnej ewidencji gruntów z uwzględnieniem poszczególnych działek objętych decyzjami). Niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie wynika z akt sprawy, aby Starosta wydając decyzję dysponował takimi dokumentami, które pozwalały na poczynienie ww. ustaleń. Z akt sprawy nie wynika przede wszystkim, aby wydając decyzję dysponował "pełną" decyzją o lokalizacji szczegółowej, tj. łącznie z jej załącznikiem w postaci map. Taki załącznik został złożony do akt przez wnioskodawcę (wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności); został też złożony do akt przez skarżącą Spółdzielnię przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie przez GINB; nie wynika jednak z akt postępowania zwykłego, aby został on złożony do akt już wówczas, wraz z przedstawionymi w tym czasie przez inwestora decyzjami wstępnymi i ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej.

Okoliczność ta, zdaniem Sądu, powinna być zweryfikowana, albowiem tylko stwierdzenie, iż ww. dokumentacja pozostawała w aktach Starosty uprawniałoby GINB do wskazania na wystąpienie w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki rażącego naruszenia prawa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wobec zaprojektowania zasadniczej części zamierzenia inwestycyjnego na tej części działki o aktualnym nr ew. [...], która nie była objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej, a więc – na tej części, co do której skarżąca Spółdzielnia nie posiadała wówczas żadnego tytułu prawnego (i takiego prawa obecnie także nie posiada), niezależnie od tego jak należałoby ocenić w kontekście art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego powołaną powyżej decyzję o lokalizacji szczegółowej i przywoływane konsekwentnie w postępowaniu przez skarżącą decyzje wstępne z 1972 r. Sąd podkreślił przy tym, że dla stwierdzenia wystąpienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ważny jest stan prawny oraz stan faktyczny z daty wydania badanego aktu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się bowiem – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań; nie rozpoznaje się i nie rozstrzyga sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją; ocenia się wyłącznie legalność samej decyzji, a ocena ta dokonywana jest przez pryzmat akt postępowania/zgromadzonego w nim materiału dowodowego. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy GINB wskazując na rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego winien wykazać, że dokumentacja pozostająca w dyspozycji Starosty pozwalała mu na stwierdzenie, że inwestor - pomimo złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - prawa tego w stosunku do części działki nr ew. [...], która jest przeznaczona pod inwestycję, nie posiada. Chociaż GINB wywodzi w ten sposób, to jednak - zdaniem Sądu - nie znajduje to odzwierciedlenia w aktach sprawy zakończonych sporną decyzją.

W tym zakresie i z przedstawionych powodów Sąd uznał, że powyższe stanowisko GINB, mające uzasadniać zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest co najmniej przedwczesne.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że oprócz przytoczonej powyżej argumentacji, GINB uznał, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z ww. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie także w stosunku do tej części decyzji Starosty, która dotyczy infrastruktury i układy drogowego. Wprawdzie inwestycja w tej części została przewidziana na działkach objętych wskazanymi w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzjami administracyjnymi, ale decyzje te nie stanowią o istnieniu po stronie inwestora uprawnienia, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do tej argumentacji Sąd stwierdził, że nie jest ona w pełni właściwa, albowiem nie uwzględnia wyjątkowego charakteru trybu nadzorczego. Sąd zgodził się z organem, że powołane w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzje wstępne i roszczenia z nich wynikające nie dawały inwestorowi żadnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, a jedynie stwarzały podstawę do uregulowania w przyszłości stanu prawnego gruntów, którymi włada inwestor. Jest to też pogląd zgodny z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjne, na tle spraw zbliżonych (v. wyroki NSA wskazane w zaskarżonej decyzji, w tym wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 939/15).

Inaczej jednak należy oceniać decyzję o lokalizacji szczegółowej, z której to wynika uprawnienie do realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1342/16). Decyzja taka wymagała w efekcie analizy w aspekcie tego, czy nie nawiązano nią stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a następnie odniesienia tych ustaleń do zakresu robót budowlanych objętych badaną decyzją. Analiza taka winna być dokonana przez Starostę przed wydaniem badanego pozwolenia. Wprawdzie Starosta orzekał w sprawie na skutek decyzji Wojewody z 18 maja 2012 r. uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 25/N/11 z 14 lutego 2011 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w której uzasadnieniu Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń Prezydenta co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej stanowisko Wojewody zawarte w tej decyzji (wobec formalnego jej charakteru) nie zwalniało Starosty od oceny sprawy w pełnym zakresie, w tym także spornym – dotyczącym prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast GINB, zważając na tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, oraz na możliwość zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacjach jasnych, niedwuznacznych, wskazujących na wystąpienie wyraźnej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji i treścią prawa, oceniając decyzję Starosty, winien wziąć pod uwagę całość okoliczności związanych z ww. zagadnieniem. GINB powinien uwzględnić przebieg postępowania zwykłego, istniejący spór pomiędzy stronami dotyczący prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz stanowisko Wojewody zawarte w tej kwestii w ww. decyzji z 18 maja 2012 r. (w której to Wojewoda stwierdził odnosząc się do decyzji powołanych przez inwestora w oświadczeniu, że "zakres ówcześnie udzielonej zgody całkowicie wpisuje się w zakres pozwolenia na budowę, o które występuje obecnie inwestor"), jak również orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i możliwości wywiedzenia tego prawa z decyzji o lokalizacji szczegółowej. W tym przypadku, zdaniem Sądu, GINB zachował się tak, jak w postępowaniu zwykłym, nie biorąc pod uwagę okoliczności dodatkowych występujących w sprawie na etapie wydania badanej decyzji. Nadto, wadliwie przyjął, bo bez żadnej analizy decyzji o lokalizacji szczegółowej i zakresu inwestycji, że decyzja ta nie kształtowała w tym przypadku stosunku zobowiązaniowego uprawniającego inwestora do wykonania infrastruktury i układu drogowego. GINB dokonał tego w sposób niejako arbitralny, gdyż bez szczególnej argumentacji stwierdził, że takie uprawnienie z ww. aktu nie wynika. Według Sądu ocena ta nie była prawidłowa, w szczególności jeśli zważy się, że na podstawie ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej skarżąca wybudowała osiedle budynków mieszkalnych przy ul. [...], nadto – że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, jak również, że nie stanowi tej przesłanki odmienna ocena dowodów.

Sąd stwierdził, że Starosta wydając pozwolenie na budowę dysponował oświadczeniem inwestora, w którym to wskazano na ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną prawa użytkowania wieczystego wynikającego z decyzji wstępnych o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego z 22 stycznia 1972 r., z 29 lutego 1972 r., z 8 kwietnia 1972 r. i 9 maja 1972 r. oraz na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 572/70 z 20 października 1970 r. O ile ww. decyzje wstępne nie mogły stanowić prawa, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, o tyle wskazana w ww. oświadczeniu decyzja lokalizacyjna mogła być źródłem tego prawa, co jednak wymagało odpowiedniej oceny okoliczności faktycznych.

Stąd też, zdaniem Sądu, zbyt daleko idąca jest ocena GINB wskazująca na to, że choć działki przeznaczone pod inwestycję w zakresie dotyczącym infrastruktury i układu drogowego objęte są ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej, to jednak decyzja ta nie mogła stanowić o omawianym prawie inwestora; należało rozważyć, czy kwestia ta była na tyle oczywista w trybie zwykłym, że może być w efekcie zwalczana obecnie w trybie nadzwyczajnym, a tego nie uczyniono (oceniając sprawę, jak w postępowaniu zwykłym, bez uwzględnienia ww. okoliczności, a nadto – tych związanych z realizacją przez inwestora w oparciu o tę decyzję innych procesów inwestycyjnych). Inaczej natomiast sytuacja wygląda w przypadku działki o aktualnym nr ew. [...] (na której zaprojektowano budynek), która to tylko w części objęta jest ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej. Dla wyniku postępowania nieważnościowego ważne jednak było ustalenie, czy okoliczność ta wynikała z dokumentów pozostających w dyspozycji Starosty, czy też możliwa była do stwierdzenia dopiero na skutek uzupełnienia tych akt w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu, ewidentnie doszło w tej kwestii do uchybienia (o którym mowa powyżej), ale to w zależności od ww. ustaleń wada ta mogła być skutecznie zwalczana albo w trybie art. 156 § 1 K.p.a., albo w innym, np. w trybie wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W konsekwencji z ww. przyczyn Sąd uznał, że decyzja GINB nie jest prawidłowa. Sąd nie znalazł jednak żadnych przyczyn, aby zakwestionować ocenę tego organu zawartą w tej decyzji w zakresie zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym i rozważania organu w tej kwestii Sąd uznał za trafne.

Sąd stwierdził, że orzekając ponownie w sprawie GINB obowiązany będzie wziąć pod uwagę uwagi Sądu i jeszcze raz wypowiedzieć się w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 i 3 pkt 11 Prawa budowlanego w oparciu o materiał dowodowy pozostający w dyspozycji Starosty wydającego badaną decyzję. Zdaniem Sądu GINB winien jednocześnie mieć na uwadze, że z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Winien także zważyć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto, zdaniem Sądu, GINB winien również dostrzec, że orzekając w niniejszej sprawie, z wniosku, był związany tym wnioskiem w zakresie trybu w nim podanego. Nie był natomiast związany zarzutami i argumentami w nim wskazanymi, co oznacza, że ocena jaką w sprawie dokonywał nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez wnioskodawcę. Stąd też niezależnie od treści wniosku, po wykluczeniu kwestii formalnych i po wszczęciu postępowania nieważnościowego w ww. sprawie, obowiązany był przeprowadzić postępowanie nieważnościowe z uwzględnieniem wszystkich przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 K.p.a. Cel tego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na wniosek lub z urzędu, jest zawsze ten sam, tj. ustalenie, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Przedmiotem tego postępowania jest więc ustalenie, czy którakolwiek z przesłanek nieważności ma miejsce. Wynikiem takiego postępowania będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a., albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta innymi wadami nie mającymi charakteru kwalifikowanych. Wyrazem tego jest natomiast rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym stanowi art. 158 § 1 K.p.a. W konsekwencji orzekając w sprawie GINB winien odnieść się do wszystkich przesłanek nieważności; m.in. do przesłanki uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a w tym zakresie winien ocenić, czy Starosta był właściwy miejscowo do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zauważył, że Starosta Nowodworski orzekał w sprawie na skutek decyzji kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego nr 403/12 z 18 maja 2012 r. i wobec postanowienia tego organu nr 262/12 (z tej samej daty) wyłączającego Prezydenta [...] od postępowania administracyjnego na podstawie "art. 24 § 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 K.p.a.", a jednocześnie wskazującego ww. Starostę do załatwienia sprawy. Sąd dostrzegł przy tym, że art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów o właściwości każdego rodzaju, jak również, że wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Sąd stwierdził również, że analizując sprawę uznał, iż postępowanie nadzwyczajne mogło być skutecznie uruchomione na żądanie Zastępcy Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa działającego w imieniu [...] z upoważnienia Prezydenta [...], jako że Prezydent [...] nie działał w tej sprawie jako organ architektoniczno-budowlany (i nie wydał spornej decyzji). Analizując to zagadnienie Sąd wziął pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. o sygn. akt OPS 1/03, jak również okoliczności sprawy (w tym – wyłączenie Prezydenta [...] od załatwienia sprawy z wniosku inwestora), uznając je za szczególne.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2019 r. będące skutkiem błędnego ustalenia, że "(...) decyzja ta nie uwzględnia w pełni charakteru postępowania nadzorczego, jak i okoliczności sprawy, i co najmniej przedwcześnie przyjęto w niej, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (...)", podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w oparciu o który prawidłowo stwierdził, że decyzja Starosty Nowodworskiego z dnia 12 listopada 2012 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 243 z 2010 r. poz. 1623 z późn. zm.), a swoje stanowisko należycie uzasadnił, co winno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło [...] podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z przepisem prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2019 r. nie pozwalał na stwierdzenie wydania przez Starostę Nowodworskiego decyzji z dnia 12 listopada 2012 r. z rażącym naruszeniem prawa, gdy zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla dokonania takiego ustalenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z przepisem prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. zobowiązany był zbadać, czy w sprawie zakończonej decyzją Starosty Nowodworskiego z dnia 12 listopada 2012 r. wystąpiły inne przesłanki stwierdzenia nieważności niż przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., której wystąpienie organ ustalił, gdy działanie takie nie mogło zmienić kierunku rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione odrębnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz [...] nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku albowiem wyrok ten mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że decyzje o lokalizacji szczegółowej nie mogą być uznane za tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej może być uznana za tytuł prawny stanowiący podstawę do zabudowy nieruchomości. Pogląd taki został wyrażony nie tylko w wyroku przytoczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (II OSK 1342/16) ale również w innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1253/15; II OSK 222/15; II OSK 1342/16). Zastosowanie się przez organ wydający pozwolenie na budowę do wykładni art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane wyrażonej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnośnie do tego, że tytułem prawnym do nieruchomości dającym podstawę do jej zabudowy mogą być również decyzje o lokalizacji szczegółowej nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. To z kolei oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej części decyzji o pozwoleniu na budowę, która dotyczy infrastruktury i układy drogowego. Tym samym Sąd I instancji miał podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie można natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wyjaśnić, czy w odniesieniu do działki o nr ew. [...], która nie była w całości objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej organ wydający pozwolenie na budowę posiadał mapę pozwalającą ustalić w jakiej części działka ta była objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji szczegółowej.

Jeśli organ wydający pozwolenie na budowę dysponował taką mapą, to wydając pozwolenie na budowę w odniesieniu do tej działki rażąco naruszył prawo zezwalając na realizację inwestycji na tej części działki, do której inwestor nie posiadał tytułu prawnego. Jeśli natomiast organ wydający pozwolenie na budowę nie dysponował taką mapą, to wydając pozwolenie na budowę także rażąco naruszył prawo, gdyż nie dokonał rzetelnej oceny oświadczenia inwestora o posiadaniu tytułu prawnego do działki o nr [...] w takim zakresie jaki przewidziany został w projekcie budowlanym. Przy takim tytule prawnym, na jaki powoływał się inwestor organ administracji miał obowiązek dokładnego sprawdzenia złożonego przez inwestora oświadczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest również podstaw do kwestionowania właściwości Starosty Nowodworskiego do wydania pozwolenia na budowę. Organ ten został wyznaczony do rozpoznania sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego postanowieniem z dnia 18 maja 2012 r. i zastosował się do tego postanowienia. Aczkolwiek prawidłowość tego wyłączenia może budzić wątpliwości, to jednak nie są to wątpliwości, które pozwalałyby na jednoznaczne stwierdzenie, że postanowienie to narusza prawo. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie Wojewoda nie powołał się na okoliczności uzasadniające wyłączenie organu (art. 25 K.p.a.) i w związku z tym konieczność wskazania nowego organu, tylko na niezdolność organu administracji do załatwienia sprawy na skutek wyłączenia pracowników tego organu. Podważenie stanowiska Wojewody wymagałoby przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy w czasie wydawania przez Wojewodę postanowienia z dnia 18 maja 2012 r. zachodziły przesłanki do stwierdzenia niezdolności organu do załatwienia sprawy z przyczyn wymienionych w art. 26 § 3 K.p.a. Skoro okoliczność ta nie jest oczywista, to tym samym brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie innego organu administracji do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę powinien przede wszystkim ustalić, kiedy decyzja Starosty Nowodworskiego z 12 listopada 2012 r., nr 639/2012 została doręczona lub ogłoszona. Mając bowiem na uwadze datę wydania tej decyzji jest bowiem wysoce prawdopodobne, że zaistniała przesłanka odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o COVID-19, orzekł jak w sentencji.