Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1326/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA [...] Korycka Protokolant starszy asystent sędziego K. C. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. sprawy ze skarg R. T., W. 2 na decyzję K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], 2. zasądza od K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz R. T. kwotę [...](dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz W. 2 kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art.105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz.1257, ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. 2018 r. poz.1202, ze zm.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...].06.2018 r., znak: [...], orzekając jednocześnie co do istoty sprawy poprzez:

1/ umorzenie w części postępowania administracyjnego organu nadzoru budowlanego I instancji o znaku: [...], w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jako bezprzedmiotowe, tj. w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem B z garażem podziemnym i infrastrukturą, na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T. (obr. [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], jednostka ewidencyjna [...] T.),

2/ nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z realizacją budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych symbolami A i C z garażem podziemnym i infrastrukturą, na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T., oraz ul. P. [...] w T., (obr. [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...], jednostka ewidencyjna [...] T.), objętych pozwoleniem na budowę - decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r., Nr [...],[...], dla inwestora R. sp.j. ul. F. [...],[...]T.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Z akt sprawy wynika, że firma R. Sp. j. w T., w dniach od [...] do [...] maja 2018 r. realizowała roboty budowlane, polegające na wykonaniu kolumny pali wzdłuż ścian szczytowych istniejących budynków (trzykondygnacyjnych), działając na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...].02.2016r., Nr [...],[...], obejmującego budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C z garażem podziemnym i infrastrukturą, na terenie nieruchomości przy ul. B. [...], P. [...] w T. (obr. [...], działka nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], jednostka ewidencyjna [...] T.). Obiekt oznaczony literą "C" zaprojektowany został bezpośrednio przy granicy działek nr ewid. [...] i [...]. Natomiast przy tej granicy, na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny - ul. P. [...]. Z kolei projektowany segment "A" (na działce nr [...]), graniczy z działką o nr ewid. [...], na której znajduje się budynek wielorodzinny -ul. B. [...] (nie oddany jeszcze do użytkowania).

Interwencję w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi zgłosił (dn. [...].05.2017 r.) - zarządca budynku wielorodzinnego przy ul. P. [...] w T., w związku z pojawieniem się spękań na ścianach w lokalach mieszkalnych klatki nr [...] tego obiektu. Organ nadzoru I instancji przeprowadził w dniu [...].05.2017 r. kontrolę realizowanej budowy. Z protokołu kontroli Nr [...] wynika, że w trzech lokalach mieszkalnych budynku przy ul. P. [...] graniczących bezpośrednio z ww. budową powstały liczne rysy i spękania, wskazujące na osiadanie fundamentów oraz ściany szczytowej znajdujących się bezpośrednio przy palisadzie zbudowanej z pali żelbetowych.

W związku z powyższymi ustaleniami, organ I instancji już w trakcie kontroli nakazał wstrzymać wszelkie roboty budowlane oraz wykonać zabezpieczenia poprzez zamontowanie belki oczepowej na wykonanej palisadzie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak i z projektem wykonawczym palisady sporządzonym przez mgr inż. T. G. (z maja 2017 r.). Ponadto, wobec zagrożenia bezpieczeństwa części mieszkańców, organ nadzoru budowlanego I instancji zarządził ewakuację trzech mieszkań znajdujących się w szczycie budynku przy ul. P. [...], tj. lokali mieszkalnych nr [...],[...] i [...].

Organ stwierdził, że brak jest w "Dzienniku budowy" wpisów dotyczących obsługi geodezyjnej, jak również brak wytyczenia geodezyjnego wykonanych kilkudziesięciu pali usytuowanych bezpośrednio przy granicach z sąsiednimi nieruchomościami, tj. przy szczytach istniejących już budynków wielorodzinnych (ww.).

Z kolei z "Dziennika palowania" przedstawionego przez inwestora wynika, iż w dniach [...]-[...] maja 2017 r. firma F. sp. z o.o. w G. wykonała 66 sztuk pali typu CFA 400 o długości pala 4,5m. W trakcie prowadzonej kontroli budowy przez inspektorów organu nadzoru budowlanego I instancji, inwestor przedłożył "Projekt wykonawczy palisady - zabezpieczenie wykopów przy dwóch istniejących budynkach mieszkalnych" z maja 2017 r., sporządzony przez mgr inż. T. G. Z opisu technicznego ww. opracowania wynika, że zaprojekowane zostały dwa odcinki palisady z pali wierconych CFA Ø 400 mm, w rozstawie osiowym pali 50 cm, o konstrukcji żelbetowej, wg odrębnego rysunku (KP-02). Zaprojektowano pale z betonu C20/25 o długości 4,5m zbrojone prętami stalowymi 5 Ø 16, uzwojeniem Ø 6 co 15 cm, bl. 4x30/420. Natomiast przed wykonaniem wykopów wskazano, że palisadę należy zwieńczyć oczepem żelbetowym. Przy czym, docelowo palisady stanowić będą konstrukcję ścian kondygnacji podziemnej. W pkt 6.0 autor opracowania zawarł też uwagi, zalecające, aby:

- wytyczenia pali dokonać na podstawie domiaru do osi konstrukcyjnych budynku,

- badania gruntowe stanowią integralną część dokumentacji projektowej, w przypadku stwierdzenia podczas robót palowych warunków gruntowo-wodnych znacznie odbiegających od wskazanych w badaniach gruntowych należy powiadomić nadzór autorski,

- prowadzić dziennik palowania, rejestrując w nim: nr pala, segment, datę formowania, długość wykonanego pala i ewentualne uwagi.

Organy stwierdziły, że z dokumentów sprawy nie wynika, kto i kiedy dokonał stosownego wytyczenia pod ww. palisady, a w dzienniku palowania brak jakichkolwiek uwag na temat powstałych pęknięć ścian w istniejącym budynku przy ul. P. [...], przylegającym bezpośrednio do jednej z palisad (które pojawiły się już [...] maja br.). Brak też potwierdzenia zgodności faktycznych warunków gruntowo-wodnych (istniejących w czasie palowania) z określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Z kolei w zatwierdzonym projekcie budowlanym (ww. decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r.) w części pt. "Garaż - część podziemna", zaprojektowane zostały palisady z pali wierconych (CFA) o długości ok. 7,0 m, z podaniem poziomu zagłębienia pala (62,05m n.p.m.), poziomem posadowienia płyty fundamentowej (67,58 m), poziomem roboczym dla wykonania palisady (69,05 m). Rzeczone pale miały być wykonane o średnicy min. 40 cm, w rozstawie osiowym 45 cm, z betonu min. C25/30, zbrojone prętami stalowymi 8 Ø 16, spiralą d=6 o skoku Sn=7cm. Niemniej autorzy projektu dopuszczają wykonanie palisady w innej technologii niż założona, która wymaga projektu alternatywnego.

Jak wynika z dokumentów sprawy, inwestor zastosował inne rozwiązania w ww. zakresie, tj. wg "Projektu wykonawczego palisady - zabezpieczenie wykopów przy dwóch istniejących budynkach mieszkalnych" z maja 2017 r" sporządzonego przez mgr inż. T. G., które zostało przedłożone organowi nadzoru budowlanego dopiero podczas kontroli obiektu (w dniu [...].05.2017 r.). Wg założeń autor tego opracowania opierał się na dokumentach dot. badań podłoża gruntowego przyjętych do obliczeń zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, tj. wykonanych w marcu 2013 r. i marcu 2014 r. przez G. s.c. T. S., T. S. Jednak rzeczonych opracowań firmy G. brak jest w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jak i w projekcie wykonawczym. Natomiast wykonane zostały pale znacznie krótsze niż pierwotnie projektowane (tj. 4,5 m zamiast 7,0 m) oraz o mniejszej ilości stali zbrojeniowej (5 Ø 16 zamiast 8 Ø 16) oraz innej mieszance betonowej (C20/25 zamiast C25/30). Przy czym, z ww. projektu wykonawczego nie wynika, co było powodem dokonanych zmian w zakresie faktycznie zrealizowanych pali. Brak też jakichkolwiek wyliczeń potwierdzających prawidłowość przyjętych nowych rozwiązań.

Nadto, z zatwierdzonej dokumentacji projektowej, w tym "Planu zagospodarowania terenu" wynika, że budowa ww. segmentów wielorodzinnych A, B i C jest połączona wspólnymi garażami podziemnymi, posadowionymi na wspólnej płycie fundamentowej. Na części ww. garaży zaprojektowano trzy bloki wielorodzinne o trzech kondygnacjach naziemnych. Przy czym obiekt oznaczony lit. C usytuowany jest odrębnie od strony ulicy P. nr [...], natomiast obiekty oznaczone lit. A i B zaprojektowano przy ul. B. nr [...], jako dwa budynki przylegające do siebie częścią ścian szczytowych. Budynek B (nr [...]) zaprojektowany został w odległości 4,06 m od działki sąsiedniej o nr geod. [...], która graniczy z działką inwestora nr [...] (od strony ściany szczytowej północnej budynku B), natomiast szczyt południowy graniczy z budynkiem A (nr [...]).

Powiatowy organ nadzoru budowlanego zwrócił również uwagę, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, w tym art. 34 ust. 3 pkt 4 i 6 pkt 2, z których wynika, że projekt budowlany powinien zawierać (m.in.), w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. 2012 r., poz. 463) - ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia polega na (m.in.) ustaleniu wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, a także wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego z sąsiednimi obiektami. Jednak zatwierdzony projekt budowlany nie obejmuje wzajemnego oddziaływania obiektów.

Jak wskazał organ, w zatwierdzonym projekcie budowlanym - tom III - Garaż część podziemna - pkt 5.2- warunki gruntowo-wodne, ustalono drugą kategorię geotechniczną w prostych warunkach gruntowych dla rzeczonego budynku. Kategoria ta wymaga opracowania dodatkowego badania podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, który powinien zawierać (m.in.): prognozę zmian właściwości podłoża gruntowego w czasie, określenie obliczeniowych parametrów geotechnicznych, specyfikację badań niezbędnych do zapewnienia wymaganej jakości robót ziemnych i specjalistycznych robót geotechnicznych czy określenie zakresu niezbędnego monitorowania wybudowanego obiektu budowlanego, obiektów sąsiadujących i otaczającego gruntu, niezbędnego do rozpoznania zagrożeń mogących wystąpić w trakcie robót budowlanych lub w ich wyniku oraz w czasie użytkowania obiektu budowlanego. Jednak w aktach niniejszej sprawy brak jest ww. opracowania.

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz powstałe naruszenia konstrukcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. [...], tj. sąsiadującego bezpośrednio z realizowaną budową, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego, działając na podstawie art.50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...].05.2017 r., znak: [...] wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budową zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości przy ul. B. [...], P. [...] w T., ustalając jednocześnie wymagania dot. zabezpieczenia budowy poprzez: wykonanie belki oczepowej na wykonanych palach palisady zabezpieczającej fundamenty budynku przy ul. P. [...] oraz skutecznego zabezpieczenia placu budowy przed dostępem osób postronnych, a także nakładając obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, ekspertyzy prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych z uwzględnieniem analizy doboru technologii przewidzianej w projekcie w odniesieniu do istniejących warunków gruntowych panujących na przedmiotowym terenie.

Na skutek wniesionego przez inwestora zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...].07.2017 r., znak: [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie orzekł w tym zakresie, co do istoty sprawy, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazując inwestorowi, tj. R. Sp. j. ul. F. 4, [...] T., wykonanie nw. czynności: wstrzymanie prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z budową zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości przy ul. B. [...], P. [...] w T. (obr. [...], działka nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], jedn. ewid. [...] .), objętych pozwoleniem na budowę - decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r., Nr [...],[...], zabezpieczenie ww. budowy poprzez: wykonanie belki oczepowej na wybudowanych palach palisady zabezpieczającej fundamenty budynku sąsiedniego, tj. przy ul. P. [...], zgodnie z projektem wykonawczym palisady sporządzonym przez mgr inż. T. G. (z maja 2017 r.), oraz wykonanie ogrodzenia placu budowy, zabezpieczając go przed dostępem osób postronnych oraz przedłożenie, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia organu I instancji, ekspertyzy prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych z uwzględnieniem analizy doboru technologii przewidzianej w projekcie budowlanym w odniesieniu do warunków gruntowych istniejących na przedmiotowym terenie.

Powyższe ostateczne postanowienie nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.

Inwestor przedłożył w dniu [...].06.2017 r. do organu I instancji "Ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych - Palisada zabezpieczająca wykopy przy istniejących budynkach mieszkalnych -Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C z garażem podziemnym i infrastrukturą", sporządzoną przez dr inż. A. K. w czerwcu 2017 r., uzupełnioną pismem z dnia [...].07.2017 r. Jednak ww. ekspertyza opiera się na warunkach grutowo-wodnych przyjętych w projekcie pierwotnym (nie aktualnych), wg których różnica osiadań ław fundamentowych sąsiednich budynków mieszkalnych powinna wynosić 2 mm. We wnioskach końcowych autor ww. ekspertyzy stwierdził, że: roboty palowe zostały wykonane prawidłowo i można je kontynuować bez dodatkowych zabezpieczeń, natomiast przyczyn wystąpienia nadmiernych osiadań fundamentów budynku sąsiedniego należy szukać wśród innych czynników. Następnie ww. autor w sierpniu 2017 r. przedłożył kolejne opracowanie, pt: "Opinia techniczna dotycząca prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych - Palisada zabezpieczająca wykopy przy dwóch istniejących budynkach mieszkalnych - Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C z garażem podziemnym i infrastrukturą". We wnioskach autor stwierdza, iż - przyjęte rozwiązanie projektowanego zabezpieczenia wykopu przy dwóch istniejących budynkach mieszkalnych jest prawidłowe; przyjęte przekroje, rozstawy oraz długość zamocowania palisady są poprawne i zapewniają możliwość bezpiecznego kontynuowania budowy; (...), wobec zaistniałej sytuacji i zarysowaniu budynku, pomimo prawidłowości rozwiązań, zaleca się wykonanie wszelkich czynności, które będą minimalizować poziome przemieszczenia palisady; zaleca się wykonanie wykopu skarpowego i pozostawienie przypory z gruntu wzdłuż palisady; następnie proponuje się wykonanie płyty fundamentowej w odległości 6m od palisady, do której zamontowane mogą zostać rozpory stalowe.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego otrzymał również sprawozdanie geologów: mgr T. F. i mgr H. K. z czerwca 2017 r. pt.: "Sprawozdanie z badań stopnia zagęszczenia: T. ul. B. - budynki mieszkalne". W tym opracowaniu mowa jest o wykonaniu 3 sondowań do głębokości 5m przy budynku ul. P. [...] i ul. B. [...]. Stwierdzono, iż do głębokości 1,1m (S1), 0,8m (S2) i 1,1 m (S3) grunty są średnio zagęszczone o stopniu ID=0,35-0,50; poniżej zalegają grunty w stanie luźnym i bardzo luźnym o ID=0,07-0,33; a na głębokości 4m stopień zagęszczenia wzrasta do Id=0,33-0,40. Podsumowując stwierdził, iż wykonane badania są zbieżne z wynikami przedstawionymi w dokumentacji badań podłoża opracowanej w marcu 2014 r. przez G. Jedynie nieco niższe zagęszczenie gruntu ma miejsce w sądzie S1 (tj. przy budynku ul. P. [...]).

Kolejnym dowodem w niniejszej sprawie jest opracowanie wykonane na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej w T. - autorstwa: dr inż. J. L. i dr inż. Ł. K. z lipca 2017 r. pt. Ekspertyza dotycząca budynku przy ul. P. [...] w T.". W tym opracowaniu wskazano na różnicę dot. zagęszczenia gruntu, tj. w okolicach palisady współczynnik ID=0,55 a w okolicach ławy wewnętrznej budynku istniejącego ID=0,70 (poza strefą uszkodzoną). Autorzy powołali się też na badania archiwalne zagęszczenia gruntu pod istniejącą ścianą szczytową budynku, który wynosił ID=0,69. We wnioskach końcowych (pkt 12) owej ekspertyzy stwierdzono, że - jedyną przyczyną powstania uszkodzeń budynku było rozluźnienie gruntu w trakcie palowania w obrębie ławy pod ścianą szczytową oraz na odcinkach przyległych pod ławami prostopadłymi; nastąpiło osiadanie ław o kilka milimetrów, co pociągnęło ścianę szczytową i przylegle ściany prostopadle, doprowadzając do ich pęknięć obejmujących nie tylko tynki, ale konstrukcje ściany na całej grubości. Ponadto w pkt 10 (analiza) autorzy stwierdzili (m.in.), że - wykonane badania jednoznacznie świadczą o rozluźnieniu gruntów pod ławami w obszarze oddziaływania wadliwie prowadzonych prac palowych; rozluźnienie gruntów pod ławami jest na tyle duże, że dla zapewnienia stabilności obiektu w obrębie ściany szczytowej i przyległych ścian do niej prostopadłych, konieczne jest wykonanie iniekcji niskociśnieniowej lub średniociśnieniowej. W ww. ekspertyzie odniesiono się również do sprawy ewentualnego wpływu realizowanych w tym czasie (tj. w czasie powstania uszkodzeń w budynku nr [...]) robót budowlanych w ulicy P., dot. budowy sieci kanalizacji deszczowej wraz z wykonaniem nawierzchni, wyjaśniając, iż: powyższe prace nie mogły spowodować rozgęszczenia gruntu z ID=0,7 do ID=0,55, nadto rozgęszczenie wystąpiłoby pod całym budynkiem a nie tylko pod jedną ścianą (szczytową), dodatkowo wskazano, że poziom drogi w stosunku do poziomu posadowienia budynku jest o ponad dwa metry wyżej, a droga oddalona jest od budynku ca 10 m.

Mając na uwadze powyższe fakty i ustalenia, organ I instancji decyzją z dnia [...].07.2017 r., znak: [...], nakazał inwestorowi, zaniechania wykonywania części robót objętych decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r., Nr [...],[...], w zakresie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "C" w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją, zlokalizowanego na terenie nieruchomości: działki nr [...],[...],[...],[...] obr. [...], przy ul. P. [...] w T.

Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli zarówno inwestor - poprzez pełnomocnika radcę prawnego P. T., jak i Wspólnota Mieszkaniowa w T. - reprezentowana przez radcę prawnego D. M.-S.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, orzekł decyzją z dnia [...].11.2017 r., znak: [...]- o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez PINB Powiatu Grodzkiego. Przed wydaniem ww. rozstrzygnięcia, organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe, w tym m.in., zwrócono się pismem z dnia [...].09.2017 r. do organu nadzoru budowlanego I instancji o przeprowadzenie oględzin budynku będącego w budowie, który znajduje się na nieruchomości przy ul. B. [...] w T., tj. budynku bezpośrednio graniczącego z terenem, na którym realizowana jest inwestycja obejmująca budynek "A" (wykonano palisadę z pali żelbetowych przy tej granicy). Wystąpiono też pismem z dnia [...].09.2017 r., do Wojewody w sprawie udzielenia informacji na temat etapu postępowania z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej w T. dnia [...].07.2017 r. - o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r., znak: [...],[...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C z garażem podziemnym i infrastrukturą, na terenie nieruchomości przy ul. B. [...], P. [...] w T.

PINB w Powiatu Grodzkiego w T. przesłał do organu II instancji protokoły z oględzin budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. B. [...] w T. z dnia [...].10.2017 r. oraz z dnia [...].10.2017 r., nr [...], z których wynika, iż segment nr [...] ww. budynku przylega bezpośrednio szczytem do wykonanej drugiej palisady. Stwierdzono, że obiekt ten jest wykończony na zewnątrz (elewacje docieplone i otynkowane), a wewnątrz jest w stanie surowym (bez tynków). Oględziny piwnic wykazały, że ściany podłużne od strony ul. B. oraz od strony ogrodowej, które są połączone prostopadle ze ścianą szczytową budynku, posiadają rysy skośne w odległości ok. 1 m od szczytu oraz w połowie długości tych ścian. Widoczne są też pęknięcia skośne w ścianie na wysokości parteru od strony ul. B. (od narożnika otworu okiennego do szczytu). Podczas oględzin zalecono wykonanie plomb szklanych w celu ustalenia, czy szerokość rys nie będzie się zwiększać. W ocenie organu kontrolującego powyższe rysy mogą świadczyć o osiadaniu ściany szczytowej budynku nr [...].

Z kolei Wojewoda pismem z dnia [...].10.2017 r., znak: [...], poinformował organ nadzoru, że wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r., znak: [...],[...]. Należy dodać, że na zlecenie organu I instancji sporządzona została odrębna "Opinia techniczna dotycząca analizy zarysowań ścian w budynku przy ul. P. [...] w T. w związku z kontrolą PINB w odniesieniu do działań w wyniku postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego" przez mgr inż. P. P. i mgr inż. W. P. z sierpnia 2017 r. W części tego opracowania dot. "Uwagi i stwierdzenia" autorzy wyjaśniają (m.in.), iż - istotnym odstępstwem jest zmiana zagłębienia pali przyjętych, jako wspornikowe przy uwzględnieniu poziomów - rzędnych elementów związanych, przy warunkach gruntowych i nawodnieniu warstw; w powołanym projekcie palisady w pkt 1.5 (projekt wykonawczy) i w ekspertyzie pkt 1.4 (sporządzonej przez dr inż. A. K. z czerwca 2017 r.) nie doszukano się wyliczeń sprawdzających uzasadniających przyjęcie zagłębienia pali, stąd stwierdzenie - o poprawności projektu i wykonaniu zabezpieczenia - jest co najmniej dyskusyjne; nadto dociążenie palisady obciążeniami od budynku nowo projektowanego jest niewskazane, gdyż spowoduje dodatkowe odkształcenia pionowe bliskie 1 cm, co na budynek istniejący będzie miało niekorzystny wpływ przy jednoczesnym podobnym odkształceniu poziomym. Nadto, w ww. opinii technicznej mowa jest również o niepoprawnym wykonaniu ławy fundamentowej pod ścianą szczytową budynku nr [...] (z tzw. mimośrodem).

Ponadto, w dniu [...].11.2017 r. radca prawny J. K. działając w imieniu inwestora, tj. firmy R. Sp. j. z siedzibą w T., przedłożył kolejne opracowanie pt.: "Projekt budowlany zamienny w stosunku do rozwiązań konstrukcyjnych pierwotnych posadowienia oraz zabezpieczenia budynków istniejących przy ul. P. [...] oraz B. [...]" sporządzone przez mgr inż. G. G. z października 2017 r. Z tego opracowania wynika m.in. (pkt 7.3), że - należy wykonać zabezpieczenie istniejącej palisady poprzez zmianę statyki ze wspornikowej na wolnopodpartą; bezwzględnie przed wykonaniem wykopu przy palisadzie należy dokonać wyparcia palisady za pomocą zastrzałów stalowych (z rury kwadratowej 120x120x6 ze stali St3S w rozstawie co 3,5 m. Natomiast w pkt 7.4 (Zabezpieczenie statyki budynków istniejących) autor ww. "Projektu zamiennego" stwierdza, cyt.: "Podczas wykonywania prac związanych z zabezpieczeniem budynków istniejących -palisada, doszło do zarysowania ścian budynku istniejącego spowodowanego osiadaniem ławy od szczytu budynku. Wg przedstawionej opinii technicznej Pracowni projektowej PP P. P. na zlecenie PINB ława od strony szczytowej została zaprojektowana niepoprawnie, co spowodowało między innymi osiadanie/obrót ławy. Zaproponowano poszerzenie ławy od zewnątrz odcinkowo, co będzie trudne do wykonania z uwagi na niewielką przestrzeń między ławą a istniejącą palisadą od 20 do 33 cm. Należy prowadzić ciągły nadzór geodety celem weryfikacji osiadań, jeśli osiadanie nie postępuje należy przeprowadzić ewentualne dogęszczenie gruntu wokół/pod ławą (wybór technologii wg odrębnego opracowania). "

Mając na uwadze powyższe dowody, organ stwierdził, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji PINB z dnia [...].07.2017 r. było niepełne, nie uwzględniało uszkodzeń budynku istniejącego przy drugiej palisadzie (od strony ul. B. [...]), nie odnosiło się do zakresu zaniechania robót przy budynku C, w tym ewentualnego wykonania garażu pod tym obiektem. Nadto, nie wszystkie strony brały udział w owym postępowaniu.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...].06.2018 r., znak: [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne o znaku: [...] w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B i C z garażem podziemnym i infrastrukturą, na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T., ul. P. [...] w T., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Od tego rozstrzygnięcia odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa w T., reprezentowana przez radcę prawnego D. M.-S., wnosząc o jej uchylenie i nakazanie inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił w części stanowiska organu I instancji o umorzeniu postępowania.

Zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji prowadził z urzędu postępowanie administracyjne, wszczęte postanowieniem z dnia [...].05.2017., znak: [...] (na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) - wstrzymując prowadzenie robót budowlanych związanych z budową zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości przy ul. B. [...], P. [...] w T., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Inwestor wykonał jedynie dwa rzędy pali żelbetowych wierconych, bezpośrednio przy granicy dwóch istniejących już wcześniej budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co spowodowało wyżej opisane uszkodzenia (pęknięcia ścian i rysy) owych budynków.

Przedmiotową sprawą zajmowała się również Prokuratura Rejonowa (sygn. akt [...]). Na zlecenie ww. Prokuratury sporządzona została "Opinia" przez biegłego sądowego mgr inż. R. P. w grudniu 2017 r. Z treści tego dokumentu wynika, m.in., że zatwierdzony projekt budowlany ww. decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016r" Nr [...],[...], był niekompletny. Biegły stwierdził brak: warunków geotechnicznych posadowienia obiektów budowlanych, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane oraz z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. 2012 r., poz. 463) oraz ekspertyzy technicznej stanu obiektów istniejących, stwierdzającej ich stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, z uwzględnieniem oddziaływania wywołanego wzniesieniem nowych budynków, zgodnie z art.33 ust.2 pkt 1 w zw. z § 206 ust.1 i § 204 ust.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn.: Dz. U. 2015 r" poz.1422, ze zm.).

Organ odwoławczy dodał, że również na obecnym etapie postępowania nadal brakuje ww. dokumentów.

Ponadto, ww. biegły sądowy odniósł się do sprawy prawidłowości prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem ww. palisad, stwierdzając, iż były one realizowane w sposób nieprawidłowy i niezgodnie ze sztuką budowlaną, jednocześnie szczegółowo wyjaśniając, że: wykonawca pali nie dostosował prędkości pogrążania i wyciągania świdra do panujących warunków gruntowych (...): istnieje też możliwość, iż wykonawca nie dobrał odpowiedniego ciśnienia mieszanki betonowej wpompowywanej przez rdzeń świdra przy jego wyciąganiu, tj. podczas formowania trzonu pala; potwierdzeniem tego jest ponadnormatywne zużycie betonu jakie miało miejsce przy betonowaniu pali (68 m³ zamówionej i dostarczonej mieszanki betonowej, przy objętości pali wynoszącej 37,3 m³); wykonawca żelbetowej palisady nie uwzględnił przy realizacji pali i ich projektowaniu nietypowego sposobu obciążenia ławy fundamentowej ściany szczytowej budynku przy ul. P. [...] (obciążonej mimośrodowo). Autor zaleca, iż w przypadku kontynuacji przedmiotowej budowy przy ul. P. [...], koniecznym warunkiem będzie odrębne opracowanie w zakresie zabezpieczenia fundamentów i ściany budynku istniejącego przy ul. P. [...] w T. (lecz takiego dokumentu brakuje w aktach przedmiotowej sprawy).

Z kolei inwestor działając poprzez pełnomocnika, radcę prawnego J. K., przedłożył w dniu [...].03.2018 r. do PINB PG w T. "Projekt budowlany zamienny w stosunku do rozwiązań konstrukcyjnych pierwotnych posadowienia oraz zabezpieczenia budynków istniejących przy ul. P. [...] oraz B. [...]" sporządzony przez mgr inż. G. G. z października 2017 r. (wcześniej, tj. dnia [...].11.2017 r., projekt ten dostarczony został do organu, co opisano powyżej). W treści tego opracowania autor stwierdza m.in.: "należy wykonać zabezpieczenie istniejącej palisady poprzez zmianę statyki palisady ze wspornikowej na wolnopodpartą: bezwzględnie przed wykonaniem wykopu przy palisadzie należy dokonać wyparcia palisady za pomocą zastrzałów stalowych; bezwzględnie zabrania się odkopywania całości palisady przy zabezpieczanym budynku. Nadto z opisu oraz rysunku ww. projektu wynika, że - doprojektowano ścianę żelbetową zewnętrzną, która ma się opierać na doprojektowanym wsporniku w poziomie stropu nad garażem, w celu przejęcia obciążeń z kondygnacji powyższych, bez możliwości dociążenia palisady już wykonanej.

Z powyższej analizy zebranych dowodów w niniejszej sprawie wynika, że ewentualna rozbiórka wykonanych już palisad nie jest wskazana (wręcz zabroniona), bowiem stan nośności gruntów ustabilizował się. Jednak dalsza realizacja budowy projektowanych budynków A i C w bezpośrednim sąsiedztwie owych palisad, a tym samym przy granicy z istniejącymi już budynkami przy ul. P. [...] i ul. B. [...], wymaga uzyskania zmiany pozwolenia na budowę w zakresie wykonania wykopów, płyty fundamentowej, płyty stropowej garażowej wraz ze wspornikiem pod ścianę zewnętrzną od strony ww. granic. Przy czym, zmieniony projekt powinien uwzględniać obecnie istniejące warunki gruntowo-wodne znacznie odbiegające od wskazanych w archiwalnych badaniach gruntowych, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Nadto, powyższy projekt budowlany, w myśl art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 206 ust.1 i § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien zawierać ekspertyzy techniczne stanu obiektów istniejących, stwierdzające ich stan bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania, z uwzględnieniem oddziaływania wywołanego wzniesieniem nowych budynków.

Mając na uwadze powyższe, organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji i jednocześnie orzekł, w punkcie I rozstrzygnięcia na podstawie art.105 § 1 Kpa o umorzeniu w części postępowania administracyjnego organu I instancji o znaku: [...], w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jako bezprzedmiotowe, tj. w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem B z garażem podziemnym i infrastrukturą, na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T.

W punkcie drugim rozstrzygnięcia organ II instancji orzekł na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z realizacją budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych symbolami A i C z garażem podziemnym i infrastrukturą, na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T., oraz ul. P. [...] w T.

Budynek oznaczony lit. B zaprojektowany został w odległości 4,06 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] oraz w odległości 9,86 m od granicy z działką nr [...]. Jego budowa nie graniczy z innymi istniejącymi już obiektami budowlanymi, nie wymaga też wykonania zabezpieczenia w postaci pali (lub innej ścianki oporowej). Zdaniem organu w ww. zakresie należało umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego.

Natomiast projektowane budynki oznaczone lit. A i C znajdują się w innym stanie faktycznym niż ustalone w zatwierdzonym projekcie budowlanym (ww. decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r.), w związku z naruszeniem podłoża gruntowego poprzez wykonanie rzeczonych palisad z pali żelbetowych oraz naruszenia stanu technicznego budynku sąsiedniego (przy ul. P [...]). Wobec powyższego, ewentualna kontynuacja tej części inwestycji wymaga zmiany projektu budowlanego. Zdaniem organu II instancji wykonanie spornych palisad odmiennie niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie stanowi istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, jednak spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, zatem przedmiotowa budowa została wstrzymana (postanowieniem PINB z dnia [...].05.2017 r.). Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, należało orzec o zaniechaniu dalszych robót budowlanych w części inwestycji obejmującej obiekt A i C.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, reprezentowanej przez radcę prawnego D. M.-S., to w części uznano je za zasadne, co wynika z treści wydanego orzeczenia (pkt 2). Jedynie w części dot. budynku B organ orzekł odmiennie niż wnioskowała strona skarżąca, umarzając postępowanie w zakresie tej części inwestycji, ponieważ projektowany ww. obiekt B, nie graniczy z żadnym innym istniejącym budynkiem. Jego lokalizacja nie będzie oddziaływać na nieruchomość strony skarżącej.

Ustosunkowując się natomiast do podnoszonej w odwołaniu sprawy wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...].11.2017., znak: [...], stwierdzającej nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r., dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji, organ odwoławczy wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2018 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...].11.2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2015 r. Z kolei Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżyła ww. decyzję GINB z dnia [...].06.2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co wynika z pisma GINB z dnia [...].08.2018 r., znak: [...], o przekazaniu skargi do WSA. Jednak powyższe czynności, na obecnym etapie postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, nie mają istotnego znaczenia, ponieważ w obiegu prawnym nadal pozostaje ostateczne pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta Miasta - decyzją z dnia [...].02.2016 r., Nr [...],[...]. Dopiero ewentualne ostateczne wyeliminowanie ww. pozwolenia na budowę, może skutkować podjęciem innych działań przez organy administracji publicznej (wynikające m.in. z art.145 Kpa).

Skargę na powyższą decyzję organu II instancji wniosły następujące strony: R. sp.j. w T. (inwestor), zaskarżając pkt 2 rozstrzygnięcia dotyczący nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z realizacją budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych symbolami A i C z garażem podziemnym i infrastrukturą.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu przez organ II instancji decyzji merytorycznej w sprawie, pomimo niezebrania całości materiału dowodowego w sprawie i konieczności jego uzupełnienia, a w konsekwencji naruszenia przez organ II Instancji zasady dwuinstancyjności postępowania,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu przez organ II instancji wszystkich okoliczności sprawy w wyczerpujący sposób w związku z niewykonaniem jakichkolwiek analiz i ekspertyz pozwalających na ustalenie czy dalsze prowadzenie robót budowlanych może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia lub mienia,

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej w związku z niewskazaniem przez organ w sposób wyczerpujący i jasny przyczyn będących podstawą uznania przez organ, że dalsze prowadzenie robót budowlanych przez skarżącą będzie stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

4. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezebraniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez niewykonanie jakichkolwiek analiz lub ekspertyz pozwalających na ustalenie, czy dalsze prowadzenie robót budowlanych przez skarżącą może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

5. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozstrzygnięciu na korzyść skarżącej wątpliwości, co do stanu faktycznego, związanych z ustaleniem czy dalsze prowadzenie robót budowlanych przez skarżącą będzie stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

6. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z realizacją budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych symbolami A i C z garażem podziemnym i infrastrukturą, pomimo iż nie zachodziły w niniejszej sprawie jakiekolwiek przesłanki pozwalające na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o nakazaniu zaniechania robót budowlanych,

7. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu skarżącej przez organ II instancji zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z realizacją budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych symbolami A i C z garażem podziemnym i infrastrukturą z uwagi na to, że mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, podczas gdy:

a. organ nie tylko nie wykazał, iż takie zagrożenie rzeczywiście istnieje, ale w istocie przyznał, że takiego zagrożenia nie ma oraz

b. wydanie decyzji o nakazanie zaniechania dalszych robót uzależnione jest od stwierdzenia, że roboty te nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, zaś organ II instancji wskazał, iż dalsze kontynuowanie prac wymaga zmiany projektu budowlanego,

8. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu skarżącej przez organ zaniechania dalszych robót budowlanych, podczas gdy istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, na co wskazuje sam organ, według którego kontynuacja prac wymaga zmiany projektu budowlanego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nakazania skarżącej zaniechania dalszych robót budowlanych,

2) zobowiązanie na podstawie art. 145a §1 p.p.s.a. organu do wydania w terminie dwóch miesięcy decyzji wskazującej sposób załatwienia sprawy, tj. nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z określeniem terminu ich wykonania, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Skargę do Sądu wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez radcę prawnego D. M.-S., zaskarżając decyzję organu II instancji w części, punktu 1 rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia w części postępowania administracyjnego organu nadzoru budowlanego I instancji o znaku: [...], w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jako bezprzedmiotowego, tj. w części obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem B z garażem podziemnych i infrastrukturą.

Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej części decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], tj. jej punktu pierwszego, dotyczącego umorzenia w części postępowania administracyjnego organu nadzoru budowlanego I instancji o znaku: [...], z uwagi na fakt, iż wydanie decyzji w zaskarżonej części nastąpiło z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Zdaniem skarżącej, decyzja organu II instancji w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu:

1) art. 6 i 7 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady legalności i praworządności poprzez nieprawidłowe i bezpodstawne postępowanie organu II instancji, a mianowicie wydanie przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania w części w sytuacji braku zaistnienia w niniejszej sprawie bezprzedmiotowości postępowania w tej części i wystąpienia konieczności wydania decyzji nakazującej inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem B z garażem podziemnym i infrastrukturą na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T., gdyż mogą one negatywnie oddziaływać na sąsiednie budynki, a brak stosownej dokumentacji, tj.:

- ekspertyzy, która potwierdzałaby możliwość kontynuowania przez inwestora robót budowlanych w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem B,

- ekspertyzy technicznej dot. stanu obiektów istniejących, stwierdzających ich stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania przy uwzględnieniu oddziaływania wywołanego wzniesieniem nowych budynków, oraz

- stosownego opracowania w zakresie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia polegającego na ustaleniu wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, a także wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego z sąsiednimi obiektami, wyklucza możliwość uznania, iż dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją ww. budynku nie będzie stwarzać zagrożenia dla zdrowia lub życia bądź mienia, dlatego też postępowanie organu stanowi naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa,

2) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji pozbawiającej obywatela zaufania do organów państwa, z uwagi na naruszenie przez organ obowiązku zarówno dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, jak i prawidłowego rozważenia stanu prawnego tej sprawy,

3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i ustalenia przez organ II instancji istotnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, a także brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co tym samym skutkowało przedwczesnym i nieuprawnionym ustaleniem tego organu, co do zaistnienia w części bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego organu nadzoru budowlanego I instancji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie koniecznym jest wyjaśnienie kwestii czy możliwym jest prowadzenie przez inwestora dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem B z garażem podziemnym i infrastrukturą w sposób, który nie będzie zagrażał właścicielom, użytkownikom sąsiednich budynków,

4) art. 105 § 1 k.p.a poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż postępowanie w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej dalej także "Pb", stało się bezprzedmiotowe w części, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przedmiotowy przepis nie powinien znaleźć zastosowania, gdyż brak wyjaśnienia kwestii, czy dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem B z garażem podziemnym i infrastrukturą może mieć negatywny wpływ na budynki sąsiednie, uniemożliwia przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania w tej części skoro jego istotą jest wyeliminowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

Ponadto decyzja w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie niezbędnym jest wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych w zakresie dotyczącym budowy budynku wielorodzinnego oznaczonego symbolem B z garażem podziemnym i infrastrukturą, gdyż wyłącznie w ten sposób można zapobiec zaistnieniu stanu niezgodności inwestycji z prawem,

2) art. 81 c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego winny zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownych ekspertyz i ocen, które potwierdzałyby możliwość kontynuowania przez inwestora robót budowlanych w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem B, ze względu na brak zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników sąsiednich budynków mieszkalnych.

W dniu rozprawy Sąd połączył sprawę ze skargi R. sp. j. z siedzibą w T. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...], prowadzoną pod sygnaturą II SA/Bd 1326/18 ze sprawą ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na tę samą decyzję, prowadzoną pod sygnaturą II SA/Bd 1340/18, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą II SA/Bd 1326/18.

W udzielonej odpowiedzi na skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawach stanu faktycznego.

Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 133 tej ustawy, sąd dokonuje oceny decyzji na podstawie akt sprawy. Z kolei stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kierując się powyżej przytoczonymi kryteriami stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie w każdej z zaskarżonych części. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a uchylił również decyzję organu I instancji.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r., [...], wydana podstawie art.138 §1 pkt 2 w zw. z art.105 §1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz.1257, ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. 2018 r. poz.1202, ze zm.), uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...].06.2018 r., znak: [...] i jednocześnie orzekająca co do istoty sprawy poprzez:

1/ umorzenie w części postępowania administracyjnego organu nadzoru budowlanego I instancji o znaku: [...], w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jako bezprzedmiotowe, tj. w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem B z garażem podziemnym i infrastrukturą, na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T. (obr. [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] jednostka ewidencyjna [...] T.),

2/ nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z realizacją budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych symbolami A i C z garażem podziemnym i infrastrukturą, na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T, oraz ul. P. [...] w T., (obr. [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], jednostka ewidencyjna [...] T.), objętych pozwoleniem na budowę - decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r., Nr [...],[...], dla inwestora R. Sp.j. ul. F. [...],[...] T.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R. Sp.j. w T. dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A,B,C z garażem podziemnym i infrastrukturą, na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] oraz ul. P. [...] w T., (obr. [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] jednostka ewidencyjna [...] T.).

W dniu wydania zaskarżonej decyzji pozwolenie na budowę nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 41 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych w dniu [...] maja 2017 r. Na podstawie powyższego pozwolenia na budowę inwestor rozpoczął roboty budowlane.

Przeprowadzona w dniu [...].05.2017 r. kontrola, przez inspektorów nadzoru budowlanego (protokół kontroli Nr [...]) potwierdziła powstanie w trzech lokalach mieszkalnych budynku przy ul. P. [...], graniczących bezpośrednio z ww. budową licznych rys i spękań. Potwierdzono również wykonywanie przez inwestora od dnia [...] do [...] maja 2018 r. kolumny pali wzdłuż ścian szczytowych sąsiednich trzykondygnacyjnych budynków. Szczegółowy opis uszkodzeń spowodowanych wykonanymi robotami został opisany przez organ nadzoru w protokołach z kontroli.

Bezsporne również jest, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. (k- 152), działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z budową ww. inwestycji oraz zabezpieczenie ww. budowy poprzez: wykonanie belki oczepowej na wybudowanych palach palisady zabezpieczającej fundamenty budynku sąsiedniego, tj. przy ul. P. [...], zgodnie z projektem wykonawczym palisady sporządzonym przez mgr inż. T. G. (z maja 2017 r.), oraz wykonanie ogrodzenia placu budowy, zabezpieczając go przed dostępem osób postronnych. Zobowiązał inwestora do przedłożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia organu I instancji, ekspertyzy prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych z uwzględnieniem analizy doboru technologii przewidzianej w projekcie budowlanym w odniesieniu do warunków gruntowych istniejących na przedmiotowym terenie.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci moc prawną po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Upływ tego terminu i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 625/09, CBOSA).

W dniu [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego (nr [...]), nakazał inwestorowi zaniechania części robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego literą C w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją na terenie nieruchomości dz. [...],[...],[...] obr. [...] przy ul. P. [...] w T. Decyzja ta, na skutek odwołań inwestora oraz Wspólnoty Mieszkaniowej, została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. , nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Mając na uwadze wydanie w dniu [...] lipca 2017 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (k- 152) oraz wydanie w dniu [...] lipca 2017 r. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 o nakazie zaniechania części robót dotyczących budynku "C" należy stwierdzić, że doszło do skonsumowania postanowienia o wstrzymaniu robót. Stanowisko to jest zgodne z poglądem doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych: "Jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy, bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r., II OSK 1558/06, CBOSA). Orzeczenie to należy zaakceptować, ponieważ skorzystanie przez organ z czasu na wydanie decyzji w ustawowym terminie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu oznacza zachowanie nadal i przez cały czas postępowania w obu instancjach kompetencji organu do orzekania w danej sprawie" (patrz: Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Marek Wierzbowski (red.), Kamil Buliński, Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Tomasz Filipowicz, Artur Kosicki, Mariusz Rypina, Mirosław Wincenciak, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, do art. 50, Stan prawny 1 stycznia 2018r. – LEX).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku ze stwierdzeniem przez organy nadzoru, że przy realizacji robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę wykonywano je w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W tym stanie rzeczy wdrożenie postępowania naprawczego było całkowicie uzasadnione.

Należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne toczy się w określonej sprawie administracyjnej, na którą składają się przedmiot i podmioty postępowania. Przedmiot sprawy to określony stan faktyczny wymagający subsumcji.

Istota postępowania naprawczego polega na tym, że wystąpienie nieprawidłowości powodujących wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane skutkuje przejęciem pełnego nadzoru nad całą inwestycją przez organ nadzoru budowlanego, aż do czasu odzyskania całkowitej stabilności robót budowlanych, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ nadzoru budowlanego, jako gospodarz postępowania naprawczego, ma obowiązek w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości zastosować rozwiązania zawarte w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W ocenie Składu orzekającego w przedmiotowej sprawie nie ma przeszkód, aby w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu naprawczym zastosować tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 nawet w dwóch przypadkach w nim przewidzianych.

Dopuszczalne jest nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1) i jednoczesne nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2).

Działanie organu w oparciu o powyższe przepisy będzie uzasadnione w sytuacji, gdy pewną część wykonanych robót należy zaniechać, gdyż rozbiórka wykonanej części obiektu, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, będzie w skutkach powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa. Dodatkowo mimo, że wykonane roboty stworzyły zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to nie stanowią one istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i tym samym nie istnieje przeszkoda, aby organ nadzoru wdrożył tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Według stanu faktycznego istnieje możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Natomiast w przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, zadaniem organu nadzoru budowlanego jest nałożenie w zakreślonym terminie wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Dlatego nie ma również przeszkód prawnych, aby w rozstrzygnięciu organ nadzoru budowlanego orzekł o zaniechaniu dalszych robót budowlanych i jednocześnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Przepis art. 51 ust. 1 w każdej z zawartych w nim sytuacji przewiduje pełny dozór organu nadzoru budowlanego. Nie jest możliwe w ramach wszczętego postępowania naprawczego dla jednej i tej samej inwestycji prowadzenie odrębnego postępowania wnioskowego z udziałem inwestora i organu architektoniczno – budowlanego o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wdrożenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlane wprowadza w sprawie właściwość organu nadzoru budowlanego a nie organu architektoniczno- budowlanego.

W ocenie Sądu rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 oraz art. 15 kpa.

Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 77 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kompletność materiału dowodowego zezwala na dokonanie swobodnej oceny dowodów w myśl zasady wyrażonej w art. 80 kpa, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stanowisko organu powinno zostać wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Art. 107 § 3 kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Poza tym organ powinien mieć na uwadze zapewnienie stronie możliwości obrony swoich praw w postępowaniu dwuinstancyjnym zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego wydał rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Organ odwoławczy, działając w oparciu o powyższą podstawę prawną, uchylił w całości decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania dotyczącego budynków A,B i C w sprawie wstrzymanego prowadzenia robót budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i orzekł co do istoty sprawy w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia, umarzając postępowanie w części budowy budynku B oraz w punkcie drugim rozstrzygnięcia nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych w części budynków A i C.

Przy wydaniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy pominął dwie kwestie.

Po pierwsze uchylone rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa nie było orzeczeniem merytorycznym. Uchylenie go i jednoczesne nałożenie w punkcie 2 rozstrzygnięcia nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 kpa. Organ administracyjny I instancji nie orzekał merytorycznie w sprawie (umorzenie postępowania), natomiast organ II instancji orzekł (nakaz zaniechania robót). W konsekwencji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018 r., II OSK 953/16 – publ. LEX nr 2474939). Organ odwoławczy, orzekając o nakazie dopiero na etapie postępowania odwoławczego, pozbawił stronę możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. I OSK 2086/10, publ. LEX nr 1149301.)

Poza tym organ odwoławczy, umarzając postępowanie dotyczące budynku B, nie uzasadnił stanowiska, powielając argumentację organu I instancji. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r. II OSK 1267/15- publ. LEX nr 2271251).

Po drugie błędem jest umorzenie postępowania przed organem I instancji w części dotyczącej budynku B. Obiekt ten stanowi całość architektoniczno-budowlaną z budynkami A i C.

Należy mieć na uwadze, że inwestycja budowlana objęta wydanym w przedmiotowej sprawie pozwoleniem na budowę dotyczy realizacji jednego zamierzenia inwestycyjnego, stanowiącego budynki A, B i C. Sam organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z "Planu zagospodarowania terenu" wynika, że budowa ww. segmentów wielorodzinnych A, B i C jest połączona wspólnymi garażami podziemnymi, posadowionymi na wspólnej płycie fundamentowej. Natomiast na części tych garaży zaprojektowano trzy bloki wielorodzinne o trzech kondygnacjach naziemnych.

Wspólne rozwiązania projektowe wynikają również z projektu budowlanego. Rzut fundamentów – zbrojenie dolne płyty fundamentowej oraz rzut fundamentów – zbrojenie górne płyty fundamentowej w projekcie budowlanym, rzut garażu podziemnego z zaznaczaną wspólną komunikacją dla wszystkich trzech budynków, potwierdzają rozwiązania architektoniczne stanowiące jedną całość dla budynków A, B i C.

Dlatego przy stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowego prowadzenia robót budowlanych objętych jednym projektem budowlanym o wspólnych rozwiązaniach konstrukcyjnych dla całego zamierzenia, niemożliwe jest wyłączenie z postępowania jednego obiektu, który na poziomie podziemnej kondygnacji stanowi wspólną całość dla wszystkich budynków A, B i C.

W tym stanie rzeczy nie powoduje samodzielności inwestycji zaprojektowane usytuowanie budynku B (nr [...]) w odległości 4,06 m od działki sąsiedniej o nr geod. [...], która graniczy z działką inwestora nr 96/8 (od strony ściany szczytowej północnej budynku B), natomiast szczyt południowy graniczy z budynkiem A (nr [...]).

Umorzenie postępowania naprawczego w stosunku do budynku B zezwalałoby na jego samodzielną realizację, w sytuacji, gdy stanowi on całość z inwestycją, przy której realizacji doszło do zaniechania dalszych robót budowlanych z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz niekompletnej dokumentacji. Organ odwoławczy potwierdził w uzasadnieniu, że brakuje opracowań warunków geotechnicznych posadowienia obiektów budowlanych, oraz ekspertyzy technicznej stanu obiektów istniejących. Z opinii biegłego sądowego również wypływa ten wniosek.

Tak więc umorzenie postępowania co do budynku B jest nieprawidłowe. Inwestycja została objęta jednym pozwoleniem na budowę dotyczącym budynków A, B i C. Jeżeli występują braki w zakresie badań geologicznych, to dotyczą one jednego projektu budowlanego, dotyczącego wszystkich trzech budynków naziemnych z jedną wspólną kondygnacją podziemną.

Wobec powyższego, skarga Wspólnoty Mieszkaniowej, w zakresie punku pierwszego rozstrzygnięcia, okazała się uzasadniona.

Odnosząc się do oceny legalności skargi inwestora w zakresie punktu drugiego zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że jest ona również uzasadniona.

Organ odwoławczy, orzekając o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych, naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania o czym Sąd wypowiedział się powyżej. Poza tym w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono motywów, którymi organ się kierował. Naruszono tym samym art. 107 § 3 kpa.

Na gruncie zebranego materiału dowodowego organ ograniczył zastosowanie art. 51 wyłącznie do rozstrzygnięcia zawartego w jego ust. 1 pkt 1, a mianowicie do orzeczenia o nakazie zaniechanie dalszych robót budowlanych w stosunku do obiektów budowlanych z projektu budowlanego A i C i nie zawarł zaleceń co do dalszej realizacji inwestycji. Bez podstawy prawnej organ odwoławczy zasugerował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ewentualna kontynuacja tej części inwestycji wymaga zmiany projektu budowlanego. Organ odwoławczy na stronie 10 i 11 uzasadnienia stwierdził, że: "Natomiast projektowane budynki oznaczone lit. A i C znajdują się w innym stanie faktycznym niż ustalone w zatwierdzonym projekcie budowlanym (ww. decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r.), w związku z naruszeniem podłoża gruntowego poprzez wykonanie rzeczonych palisad z pali żelbetowych oraz naruszenia stanu technicznego budynku sąsiedniego (przy ul. P. [...]). Wobec powyższego, ewentualna kontynuacja tej części inwestycji wymaga zmiany projektu budowlanego (co opisano już powyżej). Należy dodać, iż wykonanie spornych palisad odmiennie niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie stanowi istotnego odstępstwa w rozumieniu art.36a ust. 5 Prawa budowlanego, jednak spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, zatem przedmiotowa budowa została wstrzymana (postanowieniem PINB z dnia [...].05.2017 r.). Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego należało orzec o zaniechaniu dalszych robót budowlanych w części inwestycji obejmującej obiekt A i C".

W przedmiotowej sprawie zgromadzone zostały dokumenty prywatne w postaci dokumentacji powykonawczej, ekspertyz, operatów, sprawozdań.

W dniu [...].06.2017 r. inwestor przedłożył "Ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych - Palisada zabezpieczająca wykopy przy istniejących budynkach mieszkalnych - Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C z garażem podziemnym i infrastrukturą", sporządzoną przez dr inż. A. K. w czerwcu 2017 r"., którą uzupełniono pismem z dnia [...].07.2017 r. o kolejne opracowanie tego autor z sierpnia 2017 r. pt: "Opinia techniczna dotycząca prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych - Palisada zabezpieczająca wykopy przy dwóch istniejących budynkach mieszkalnych - Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C z garażem podziemnym i infrastrukturą".

Za pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. inwestor przesłał sprawozdanie geologów: mgr T. F. i mgr H. K. z czerwca 2017 r. pt.: "Sprawozdanie z badań stopnia zagęszczenia: T. ul. B. - budynki mieszkalne".

W dniu [...].11.2017 r. przedłożono kolejne opracowanie pt.: "Projekt budowlany zamienny w stosunku do rozwiązań konstrukcyjnych pierwotnych posadowienia oraz zabezpieczenia budynków istniejących przy ul. P. [...] oraz B. [...]" sporządzony przez mgr inż. G. G. z października 2017 r.

W dniu [...].03.2018 r. przedłożono "Projekt budowlany zamienny w stosunku do rozwiązań konstrukcyjnych pierwotnych posadowienia oraz zabezpieczenia budynków istniejących przy ul. P. [...] oraz B. [...]" sporządzony przez mgr inż. G. G. z października 2017 r. (wcześniej, tj. dnia [...].11.2017 r., ów projekt dostarczony został do organu, co opisano powyżej).

Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła opracowanie autorstwa dr inż. J. L. i dr inż. Ł. K. z lipca 2017 r. pt. "Ekspertyza dotycząca budynku przy ul. P. [...] w T.".

Na zlecenie organu nadzoru budowlanego wykonano - "Opinia techniczna dotycząca analizy zarysowań ścian w budynku przy ul. P. [...] w T. w związku z kontrolą PINB w odniesieniu do działań w wyniku postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego " przez mgr inż. P. P. i mgr inż. W. P. z sierpnia 2017 r. W części tego opracowania dot. "Uwagi i stwierdzenia" autorzy wyjaśniają (m.in.), iż - istotnym odstępstwem jest zmiana zagłębienia pali przyjętych jako wspornikowe przy uwzględnieniu poziomów - rzędnych elementów związanych, przy warunkach gruntowych i nawodnieniu warstw.

Włączono do akt również dokument: "Opinia" , sporządzony przez biegłego sądowego mgr inż. R. P. w grudniu 2017 r.

Z treści tego dokumentu wynika m.in., że zatwierdzony projekt budowlany decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016r" Nr [...],[...], był niekompletny, bowiem brakuje w nim:

- opracowań warunków geotechnicznych posadowienia obiektów budowlanych, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane,

- ekspertyzy technicznej stanu obiektów istniejących, stwierdzającej ich stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, z uwzględnieniem oddziaływania wywołanego wzniesieniem nowych budynków, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 206 ust.1 i § 204 ust.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r., poz.1422, ze zm.).

Wnioski ekspertyz są wspólne. W trakcie prowadzonych prac palowych nastąpiło rozluźnienie gruntów pod ławami, które jest na tyle duże, że dla zapewnienia stabilności obiektu w obrębie ściany szczytowej i przyległych ścian do niej prostopadłych, konieczne jest wykonanie iniekcji niskociśnieniowej lub średniociśnieniowej.

Organ podniósł, że na obecnym etapie postępowania nadal brakuje ww. dokumentów.

Sąd zauważa, że pomimo obszernej ilości dokumentów ze stanowiskiem ekspertów sztuki budowlanej, organ nie przeprowadził swobodnej oceny tych dowodów w kierunku możliwości ich wykorzystania do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Opinia powołanych z urzędu biegłych - mgr inż. P. P. i mgr inż. W. P. z sierpnia 2017 r. w części opracowania dot. "Uwagi i stwierdzenia" zawiera stanowisko, iż "istotnym odstępstwem" jest zmiana zagłębienia pali przyjętych, jako wspornikowe przy uwzględnieniu poziomów - rzędnych elementów związanych, przy warunkach gruntowych i nawodnieniu warstw.

Podobnie biegły sądowy R. P. w wydanej opinii opisał powód uszkodzeń w budynku przy ul. P. [...] w T. W punkcie 2 biegły wypowiedział się, iż projekt budowlany był niekompletny (str. 21). W punkcie 3 opinii jej autor wypowiedział się, że inwestycja przy ul. P. [...] w T., obejmująca na obecnym etapie prac wykonanie palisady z pali żelbetonowych od strony budynku przy ul. P. [...] była wykonana w sposób nieprawidłowy i niezgodnie ze sztuką budowlaną (str. 29 opracowania). W punkcie 4 biegły zajął stanowisko, że w trakcie realizacji palisady z pali żelbetonowych w związku z budową budynku przy ul. P. [...] wystąpiły odstępstwa od projektu budowlanego (str. 30). W punkcie 5 biegły wskazał, że budowa w zakresie obejmującym wykonanie żelbetonowej palisady z pali wierconych według technologii CFA była wykonana według "Projektu wykonawczego palisady - zabezpieczenie wykopów - przy dwóch istniejących budynkach mieszkalnych" z maja 2017 r. sporządzonego przez mgr inż. T. G. W opinii czytamy, że: "Projekt ten odbiegał od rozwiązań przyjętych w projekcie architektoniczno-budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę". W punkcie 6 biegły stwierdził, że "odstępstwa od projektu architektoniczno - budowlanego miały wpływ na nośność samych pali pojedynczych czy też grup pali w przypadku obciążenia ich siłą pionową oraz wytrzymałość całej palisady przy zginaniu wywołanym jednostronnym parciem gruntu i obciążonym naziomem". Zmiany te nie miały wpływu na pękanie ścian istniejącego budynku, przy ul. P. [...], gdyż wystąpiły przed zasadniczym obciążeniem tej palisady (str. 33 opinii).

Biegły w punkcie 1 opracowania powód wystąpienia uszkodzeń w budynku przy ul. P. [...] w T. opisał na str. 1, na str. 20 podał, że bezpośrednią przyczyną nierównomiernych przemieszczeń fundamentów budynku przy ul. P. [...] w T. oraz wynikłych stąd uszkodzeń jego konstrukcji były nieuniknione przemieszczenia stałego podłoża gruntowego naruszonego podczas robót palowych. Istotny wpływ na obraz uszkodzeń budynku miała nierównomierność osiadań fundamentów wywołana rozluźnieniem podłoża gruntowego w obrębie ściany szczytowej budynku od strony nowo realizowanej inwestycji. Biegły wykazał na podstawie sondowań wykonanych w dniu [...] czerwca 2017r. i zestawień archiwalnych znaczny spadek zagęszczenia, a co się z tym wiąże rozluźnienie gruntu w poziomie posadowienia fundamentu ściany szczytowej budynku przy ul. P. [...].

Organ w zaskarżonej decyzji wykazał różnicę pomiędzy zatwierdzonymi robotami budowlanymi decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2016 r.) o pozwoleniu na budowę w części pt. "Garaż - część podziemna", gdzie zaprojektowane zostały palisady z pali wierconych (CFA) o długości ok. 7,0 m, z podaniem poziomu zagłębienia pala (62,05 m n.p.m.), poziomem posadowienia płyty fundamentowej (67,58 m), poziomem roboczym dla wykonania palisady (69,05 m). Rzeczone pale miały być wykonane o średnicy min. 40 cm, w rozstawie osiowym 45 cm, z betonu min. C25/30, zbrojone prętami stalowymi 8 Ø 16, spiralą d=6 o skoku Sn=7cm. Niemniej autorzy projektu dopuszczają wykonanie palisady w innej technologii niż założona, która wymaga projektu alternatywnego.

W ocenie Sądu przy stanowisku dwóch biegłych, którzy wskazują na odstępstwa od projektu budowlanego organ powinien uzasadnić stanowisko, czym kierował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że nie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Dopuszczenie przez autorów projektu wykonanie palisady w innej technologii niż założona w oparciu o projekt alternatywny nie jest równoznaczne z zezwoleniem na zmiany konstrukcyjne.

Wobec powyższego, organ powinien ocenić, czy doszło do zmian konstrukcyjnych, czy tylko do wykonania palisady w innej technologii niż założona, która wymagała projektu alternatywnego, ale była dopuszczona przez autorów projektu .

Organ powinien ocenić, czy zmiana długości pali jest wykonaniem palisady w innej technologii, czy zmianą konstrukcyjną. Podkreślić należy, że pale te miały stanowić konstrukcję ściany.

Konstrukcyjne przeznaczenie palisady określił również projektant mgr inż. T. G. (opracowanie z maja 2017 r.). W punkcie 2.0 powyższego opracowania projektant wypowiedział się, że: Przedmiotem opracowania jest projekt wykonawczy obudowy wykopu w zakresie określonym przez Zamawiającego. Obudowa ta wykonana będzie w formie palisady z pali wierconych. Docelowo palisada stanowić będzie konstrukcję ścian kondygnacji podziemnej. Stanowić będzie element ściany.

Zaprojektowano pale o długości 7 m, a wykonano o długości 4, 5 m.

Według projektu wykonawczego wykonane zostały pale znacznie krótsze niż pierwotnie projektowane (tj. 4,5 m zamiast 7,0 m) oraz o mniejszej ilości stali zbrojeniowej (5 Ø 16 zamiast 8 Ø 16) oraz innej mieszance betonowej (C20/25 zamiast C25/30). Bez dokonania obliczeń w zakresie stateczności obiektu.

W ten sposób uległa zmianie długość posadowienia obiektu budowlanego w zakresie parametru technicznego, jakim jest długość pala. Powyższe wskazywałoby, że jednak uległa zmianie konstrukcja obiektu, dokładnie ściany kondygnacji podziemnej wznoszonej z użyciem wyrobów budowlanych. Wobec powyższego organ powinien ocenić czy doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego.

W przypadku wątpliwości organ powinien zasięgnąć stanowiska biegłego, czy doszło do zmian konstrukcyjnych w zakresie zaprojektowanej ściany i stanowi to istotne odstępstwo od projektu budowlanego.

Należy zwrócić uwagę, że art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a,

Przepis mówi o obiekcie budowlanym. Dlatego zachowanie parametrów powinno być badane w zakresie zgodności z projektem budowlanym obiektu, a nie budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek jest węższym pojęciem, art. 3 pkt 2 ustawy określa go jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przy obiekcie budowlanym mierzalność jego powierzchni, kubatury, długości będzie obliczana wyrobami budowlanymi, a nie np. kondygnacją, podłogą stropem.

Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz.1935) projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Według ust. 2 pkt 4 opis techniczny, o którym mowa w ust. 1, sporządzony z uwzględnieniem § 7, powinien określać układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne), założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń, oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, a dla konstrukcji nowych, niesprawdzonych w krajowej praktyce - wyniki ewentualnych badań doświadczalnych, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe podstawowych elementów konstrukcji obiektu, kategorię geotechniczną obiektu budowlanego, warunki i sposób jego posadowienia oraz zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe wewnętrznych i zewnętrznych przegród budowlanych; w przypadku projektowania rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy, w razie potrzeby, do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu.

W ocenie Sądu, postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest jedną sprawą administracyjną.

Można zgodzić się, na podstawie opinii biegłych, że nie jest możliwe wydobycie wykonanych pali betonowych i przywrócenie stanu poprzedniego przed rozpoczęciem robót. Zaniechanie robót w zakresie wykonanych pali betonowych uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na to, że jest to jednak początek rozpoczętej inwestycji, z ważnym pozwoleniem na budowę, organ powinien ocenić wykonane roboty w znaczeniu istotnego lub nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego.

Obowiązkiem organu była ocena, czy powyższe odstępstwo w rozumieniu przepisów prawa budowlanego można uznać za istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Organ odwoławczy w bardzo lakoniczny sposób wypowiedział się w tej kwestii, stwierdzając, że: "wykonanie spornych palisad odmiennie niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie stanowi istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko to nie zostało wyjaśnione i poparte przepisami prawa, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 kpa.

Organ odwoławczy nie zaprzecza, że doszło do naruszeniem podłoża gruntowego poprzez wykonanie rzeczonych palisad z pali żelbetowych oraz naruszenia stanu technicznego budynku sąsiedniego (przy ul. P. [...]).

Wydając jednak rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ ograniczył się jedynie do orzeczenia o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych. Stanowisko to jest uzasadnione i logiczne co do wykonanej z odstępstwami palisady żelbetonowej, ponieważ próby przywrócenia stanu poprzedniego, czy też rozbiórka pali (ich wydobycie), mogłaby wpłynąć na stateczność sąsiednich budynków.

W ocenie Sądu pozostawienie sprawy wyłącznie na etapie zaniechania dalszych robót, nie doprowadzi do zakończenia wszczętego przez organ postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Nawet jeżeli przy stanowisku biegłego o odstępstwach od projektu budowlanego organ dojdzie do przekonania, że są one nieistotne, to powinien wypowiedzieć się, dlaczego brak jest podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem.

Zasadniczy obowiązek organu w postępowaniu naprawczym polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko w sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, przede wszystkim przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest w ramach tego postępowania zgromadzić niezbędną dokumentację. Organ nadzoru dysponuje środkami, które pozwalają na zebranie pełnego, kompletnego materiału dowodowego. Organ władny jest więc m.in. nałożyć na osobę zobowiązaną do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (inwestora) obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, a także - jeśli zachodzi taka potrzeba - odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy.

W toku postępowania naprawczego powinna zostać zgromadzona odpowiednia dokumentacja powykonawcza, definicję tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 14 ustawy. Będzie to dokumentacja budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2273/17 - LEX nr 2483026).

Po przeprowadzeniu zaś postępowania dowodowego organ może na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jeżeli zaś nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków, o których mowa powyżej, postępowanie naprawcze może się zakończyć wydaniem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności. Warunkiem niezbędnym wydania takiej decyzji jest jednak stanowcze stwierdzenie, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, przede wszystkim na podstawie dokumentacji powykonawczej, stanu zgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W takiej sytuacji zbędne jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, skoro wymagana dokumentacja została już zgromadzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1738/15 - LEX nr 2290017). W przypadku, gdy organ dysponuje pełną dokumentacją w orzecznictwie dopuszczono także możliwość zakończenia postępowania naprawczego przez wydanie decyzji umarzającej to postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2126/15 - LEX nr 2355058).

Zdaniem Sądu konieczne jest sporządzenie aktualnych badań podłoża gruntowego dla budowy już rozpoczętej, aby można było ją realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. To w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinien zostać inwestorowi nakreślony kierunek dalszych robót lub czynności lub zobowiązanie do przedłożenia projektu zamiennego. Taka jest rola organu nadzoru w postępowaniu naprawczym.

Organ wykazał, że inwestor zastosował inne rozwiązania w ww. zakresie, tj. wg "Projektu wykonawczego palisady - zabezpieczenie wykopów przy dwóch istniejących budynkach mieszkalnych" z maja 2017 r." sporządzonego przez mgr inż. T. G., które zostało przedłożone organowi nadzoru budowlanego dopiero podczas kontroli obiektu (w dniu [...].05.2017 r.).

Nawet, jeżeli autor tego opracowania opierał się na dokumentach dot. badań podłoża gruntowego przyjętych do obliczeń zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, tj. wykonanych w marcu 2014 r. i marcu 2015 r. przez G. s.c. T. S., T. S. i tych opracowań firmy G. brak było w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jak i w projekcie wykonawczym, to nie zmienia to faktu ,że dokumenty te zostały dołączone w trakcie prowadzonego postępowania naprawczego (k- 39 i 58 i akt administracyjnych) i powinny zostać ocenione oraz porównane z aktualnymi badaniami podłoża gruntowego.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na ustalenia organu I instancji, że zatwierdzony projekt budowlany nie obejmuje wzajemnego oddziaływania obiektów, a jest to wymaganie znajdujące umocowanie art. 34 ust.3 pkt 4 i ust. 6 pkt 2, ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. 2012 r., poz. 463) - ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia polega na (m.in.) ustaleniu wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, a także wzajemnego oddziaływania. Kategorię geotechniczną ustala się w opinii geotechnicznej w zależności od stopnia skomplikowania warunków gruntowych oraz konstrukcji obiektu budowlanego, charakteryzujących możliwości przenoszenia odkształceń i drgań, stopnia złożoności oddziaływań, stopnia zagrożenia, życia i mienia awarią konstrukcji, jak również od wartości zabytkowej lub technicznej obiektu budowlanego i możliwości znaczącego oddziaływania tego obiektu na środowisko.

W zatwierdzonym projekcie budowlanym - tom III - Garaż część podziemna - pkt 5.2- warunki gruntowo-wodne, mowa jest o ustalonej drugiej kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowych dla rzeczonego budynku. Natomiast druga kategoria geotechniczna wymaga opracowania dodatkowego badania podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego (§ 7 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym, w myśl § 10 tego rozporządzenia projekt geotechniczny powinien zawierać (m.in.):

- prognozę zmian właściwości podłoża gruntowego w czasie,

- określenie obliczeniowych parametrów geotechnicznych, -[...],

- specyfikację badań niezbędnych do zapewnienia wymaganej jakości robót ziemnych i specjalistycznych robót geotechnicznych,

- określenie zakresu niezbędnego monitorowania wybudowanego obiektu budowlanego, obiektów sąsiadujących i otaczającego gruntu, niezbędnego do rozpoznania zagrożeń mogących wystąpić w trakcie robót budowlanych lub w ich wyniku oraz w czasie użytkowania obiektu budowlanego. Jednak w aktach niniejszej sprawy brak jest ww. opracowania.

W tym stanie rzeczy w wyniku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji obie skargi zasługiwały na uwzględnienie. Poza tym brak było podstaw na etapie zebranego materiału dowodowego do umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, ponieważ organ ten nie wykazał, że stwierdzone nieprawidłowości, które dotyczą całej inwestycji (łączone budynki A, B i C ze wspólnym podziemiem), już nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa. Dlatego też w celu usunięcia naruszenia prawa Sąd uchylił również decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Przede wszystkim organ oceni, czy nie doszło do zmian konstrukcyjnych budynku w zakresie wysokości, co świadczyłoby o istotnym odstąpieniu od projektu budowlanego.

Wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 i 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wpis uiszczony od skargi przez każdą ze stron skarżących (po 500 zł) oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego oddzielnie dla każdej ze stron, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 265) – po 480 zł. W przypadku zwrotu kosztów na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej uwzględniono ponadto uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.