Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 85/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 333/06 w sprawie ze skargi H. i Z. F. na decyzję Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1.oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 września 2006r. sygn. akt II SA/Lu 333/06 oddalił skargę H. i Z. F. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego przez Radę Miejską w B. uchwałą z dnia 25 maja 2000 r. Nr [...].

Z uzasadnienia wyroku wynika, że w drodze zaskarżonej uchwały zmieniono plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. w części dotyczącej działki nr 1229 stanowiącej obecnie własność gminy. Zgodnie z § 3 ust B uchwały wspomniana działka po przyłączeniu do działki nr 1461 będzie przeznaczona do zabudowy jednorodzinnej. Obecnie działka 1229 stanowi niezagospodarowany placyk, a działka nr 1461 jest przeznaczona do zabudowy bliźniaczej.

W swej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący podnosili, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Wskazali, iż na skutek wejścia w życie przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań na należącej do nich działce nie będzie możliwa zabudowa bliźniacza, co uczyni ją bezużyteczną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska B. wnosiła o jej oddalenie, wskazując na brak naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz brak naruszenia interesu prawnego skarżących, z uwagi na to, że należąca do skarżących działka 1231/3 położona jest poza granicami obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Zatem zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie wpłynęła na stan prawny tej działki, a co za tym idzie, nie naruszyła interesu prawnego skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, iż konieczną przesłanką wystąpienia na drogę postępowania sądowoadministracyjnego jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Interes prawny jednostki na płaszczyźnie prawa administracyjnego występuje wówczas, gdy istnieje norma materialnoprawna, kształtująca sytuację prawną jednostki w zakresie ustalonym przez jej treść. Stąd naruszenie interesu prawnego skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi. W związku z tym, iż stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zaskarżona uchwała, której przedmiotem jest zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., obejmuje swym zasięgiem wyłącznie działkę nr 1229, wobec której skarżący nie legitymują się żadnym tytułem prawnym. Należąca zaś do skarżących działka nr 1231/3 położona jest poza granicami obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Skoro zatem uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego dotyczyła wyłącznie działki, co do której skarżący nie legitymowali się żadnym tytułem prawnym, nie może być mowy o naruszeniu przez tę uchwałę ich interesu prawnego.

We wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezasadne stwierdzenie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Miasta B., w sytuacji gdy wprawdzie formalnie nie zmienia ona statusu prawnego ich działki, lecz faktycznie pozbawia ich posiadanego wcześniej uprawnienia do zabudowy posiadanej działki budynkiem mieszkalnym. Skarżący wnieśli w konsekwencji o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. Pełnomocnik skarżących wniósł także o zasądzenie na jego rzecz nie opłaconych w całości kosztów reprezentacji procesowej skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący są właścicielami działki 1231/3 położonej w B. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest to działka budowlana, przeznaczona pod zabudowę bliźniaczą. Istotnie nieruchomość ta nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta B., który został uchwalony przez Radę Miasta w dniu 25 maja 2000 r. nr [...]. Ten akt prawny, ukształtował jednak także uprawnienia skarżących, związane z posiadaną przez niech nieruchomością. Zgodnie z planem minimalna powierzchnia działki budowlanej pod zabudowę bliźniaczą to 360 m², a wolnostojącą 550m². Działka należąca do skarżących ma powierzchnię 437m² a zatem została przeznaczona do zabudowy bliźniaczej. W identyczny sposób uregulowany został status działki 1461, należącej do Z. A., a przylegającej do działki skarżących i jednocześnie znajdującej się pomiędzy ich nieruchomością, a "placykiem" nr 1229, będącym własnością gminy. Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego skarżący otrzymali więc uprawnienie do wybudowania na posiadanej działce domu mieszkalnego typu bliźniak, bezpośrednio przylegającego do granicy działki nr 1461 należącej do Z. A.. Rada Miasta wydała zaskarżoną uchwałę na wniosek Z. A., a z jej treści wprost wynika, że jedynie właściciel działki 1461 może być zainteresowany wykupem działki nr 1229. W takim przypadku zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały, nieruchomość ta może być połączona jedynie z działką 1461 osiągając powierzchnię znacznie przekraczającą 550 m² i stanie się wówczas działką budowlaną przeznaczoną samodzielnej zabudowy jednorodzinnej. Faktem jest wprawdzie, że zaskarżona uchwała formalnie i wprost nie dotyczy działki nr 1231/3, której przeznaczenie i status nie uległy zmianie. Niesłusznie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżących. W momencie bowiem wykupienia działki 1229 przez Z. A. należąca do niego działka nr 1461 zmieni swój status i stanie się działką przeznaczoną pod zabudowę samodzielną, a nie bliźniaczą. W takim stanie rzeczy skarżący nie będą mogli na swojej nieruchomości postawić domu typu "bliźniak" - nie będzie mógł on przylegać bezpośrednio do działki 1461 przeznaczonej wtedy do samodzielnej zabudowy, a z kolei działka 1231/3 jest zbyt mała, aby możliwa była na niej budowa samodzielnego domu mieszkalnego. Skarżący nie będą mogli zatem korzystać z swojej działki w sposób zgodny z jej przeznaczeniem. Sytuacja prawna skarżących, jako właścicieli działki nr 1231/3 ukształtowana została przez uchwałę Rady Miasta wprowadzającą plan zagospodarowania przestrzennego, skarżący otrzymali możliwość wybudowania "bliźniaka", a następnie Rada Miasta przyjęła zaskarżoną uchwałę formalnie nie dotyczącą należącej do skarżących działki, ale faktycznie kształtującą jej sytuację prawną i pozbawiającą właścicieli nabytego wcześniej uprawnienia. Dlatego też ich interes prawny został naruszony. Faktem jest wprawdzie, że sarno uchwalenie zaskarżonego aktu prawnego nie determinuje scalenia nieruchomości nr 1461 i 1239 i tym samym zmiany ich przeznaczenia. Taki stan rzeczy nie jest istotnie okolicznością "pewną" - jego zaistnienie zależy tylko od woli właściciela działki 1461, który być może nigdy nie zdecyduje się na zakup nieruchomości nr 1229 i faktyczna zmiana statusu nieruchomości skarżących nigdy nie nastąpi. Jednakże wszystkie te okoliczności są okolicznościami niezależnymi od ich woli. Przed uchwaleniem zaskarżonego aktu prawnego uprawnienie do zabudowy działki było niezależne od woli i działań sąsiada, a jedynie od spełnienia formalnych przesłanek wydania pozwolenia na budowę. Dlatego też także w tym aspekcie interes prawny skarżących został naruszony. Nawet jeżeli przyjąć, że wystąpią oni o wydanie pozwolenia na budowę zanim dojdzie do wykupu działki i scalenia jej z działką sąsiednią, to wątpliwe jest, ich zdaniem, aby takie pozwolenie otrzymali, gdyż jego wydanie i w konsekwencji rozpoczęcie budowy "bliźniaka" pozbawi właściciela działki 1461 uprawnień przysługujących mu na mocy zaskarżonego aktu prawnego - nie będzie on mógł na scalonej nieruchomości zbudować samodzielnego domu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zwrócić należy już na wstępie na brak precyzji w sformułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Z jej uzasadnienia wynika bowiem jednoznacznie, że strona skarżąca nie kwestionuje bynajmniej dokonanej przez sąd I instancji interpretacji art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a zarzuca zaskarżonemu rozstrzygnięciu jedynie wadliwe zastosowanie tego przepisu. Wskazano bowiem w uzasadnieniu (str. 4 skargi), że "... należy zgodzić się z wyjaśnieniem znaczenia definicji interesu prawnego, zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Niestety Sąd niesłusznie nie dostrzega istnienia tego interesu po stronie skarżących."

Biorąc jednak pod uwagę istotną treść zarzutu kasacyjnego wynikającą z uzasadnienia skargi kasacyjnej należało dokonać jej merytorycznej analizy.

Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny legitymacja do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Niezbędne jest zatem bezpośrednie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżoną uchwałę, a nie tylko zagrożenie takim naruszeniem w przyszłości. Nie uzasadnia przyznania uprawnienia do zaskarżenia uchwały samo subiektywne poczucie pogorszenia sytuacji prawnej po stronie skarżących, jeśli nie odpowiada ono rzeczywistemu naruszeniu sfery ich uprawnień.

Sąd i instancji dokonał prawidłowej oceny, że zaskarżona uchwała nie zmienia sytuacji prawnej skarżących i na sytuację tę nie wpływa. Skarżący nadal, podobnie jak i przed wydaniem zaskarżonej uchwały mogą uczynić ze swego prawa własności nieruchomości użytek wyznaczony unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim dotyczy on ich działki. W szczególności mogą dokonać zabudowy takiej jaką plan przewiduje na terenie ich nieruchomości.

Zagospodarowanie działek sąsiadujących z sobą, zwykle pozostaje w związku, choćby z uwagi na obowiązek uwzględnienia przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r .Nr 106, poz.1126 z późn. zmianami). Nie uzasadnia to jednak poglądu o naruszeniu interesu prawnego właścicieli nieruchomości przez uchwałę, która potencjalnie umożliwia właścicielowi nieruchomości sąsiedniej powiększenie swej nieruchomości przez nabycie działki od Gminy.

Podkreślić należy w tym miejscu wreszcie, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Miasta B. nie wyłącza zabudowy bliźniaczej na nieruchomościach większych niż 550 m². Zatem nawet powiększenie działki sąsiedniej wobec nieruchomości skarżących nie wyklucza z prawnego punktu widzenia realizacji zabudowy bliźniaczej na obu sąsiadujących działkach. Oczywiście okoliczność faktyczna taka jak określona zabudowa działki sąsiedniej przed realizacją inwestycji przez skarżących będzie mieć wpływ na sposób dopuszczalnego zagospodarowania ich działki, podobnie jak ewentualne wcześniejsze zabudowanie działki skarżących wywrze wpływ na sposób zabudowy działki sąsiedniej. Będą to jednak relacje wzajemne wynikające z przepisów Prawa budowlanego związane z faktycznym zagospodarowaniem działek sąsiednich zdeterminowane przywołanym wyżej nakazem uwzględniania przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych uzasadnionych interesów osób trzecich.

Nie uzasadniało to jednak w żadnej mierze uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących w rozumieniu przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, biorąc pod uwagę jako szczególne okoliczności sprawy złą sytuację materialną skarżących – skutkującą przyznaniem im prawa pomocy oraz specyfikę relacji pomiędzy radą gminy uchwalającej zaskarżoną uchwałę oraz skarżącymi jako członkami wspólnoty gminnej.