Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 591/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: at. 90c ust. 1-2, art. 90l ust. 1-2, art. 90l ust. 7, 10, art. 90 c ust. 1-2, 4, art. 90f, art. 90n ust. 2-3, 6, art. 90o ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Wilda w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 30 czerwca 2010 r. nr 295/10/V w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej następujące przepisy w załączniku do tej uchwały (regulaminie): § 2, § 3, § 4, § 5 pkt 1 w części obejmującej wyrażenie "(dodatkowych lekcji języka angielskiego, niemieckiego lub kursów językowych, zajęć logopedycznych, gry na instrumentach, zajęć wyrównawczych itp.)", § 5 pkt 2 w części obejmującej wyrażenie "(słowników, encyklopedii, programów komputerowych, podręczników do nauki, odzieży sportowej, stroju do gimnastyki, opłaty abonamentu za internet, sprzętu komputerowego itp.)", § 5 pkt 3 w części obejmującej wyrażenie "(zakupu biletów miesięcznych, opłaceniu internatu, stancji itp.)", § 5 pkt 4 w części obejmującej wyrażenie "(w wypadku uznania, iż zastosowanie form określonych w pkt 1 - 3 nie jest możliwe)", § 6, § 7, § 9, § 10 w części obejmującej wyrażenie "w terminie do 15 września danego roku szkolnego, a w przypadku słuchaczy kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych do dnia 15 października danego roku szkolnego", § 14, § 15 i § 16 2. w pozostałym zakresie skargę oddala


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 30 maja 2011 r. (sygn. akt PA 83/11) Prokurator Rejonowy Poznań-Wilda (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Nr 295/10/V Rady Miasta Puszczykowa z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Puszczykowa (dalej: "Uchwała"), w całości. Skarżący zarzucił Uchwale rażące naruszenie prawa – art. 90c ust. 1 i 2, art. 90d ust. 1, 2, 4–7 i 10, art. 90e ust. 1, 2 i 4, art. 90f, art. 90n ust. 2, 3 i 6, art. 90o ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie "u.s.o.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 14a i 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") – poprzez nieuprawnione powtarzanie i modyfikowanie zapisów ustawy w załączniku Uchwały stanowiącym Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Puszczykowa (dalej: "Regulamin"), to jest:

i) § 1 Regulaminu – z uwagi na powtórzenie uregulowań ustawowych: art. 90f pkt 1–4 u.s.o.;

ii) § 2 Regulaminu – z uwagi na powtórzenie uregulowań ustawowych: art. 90b ust. 3 i 4 u.s.o.;

iii) § 3 Regulaminu – z uwagi na powtórzenie uregulowań ustawowych: art. 90c ust. 2 u.s.o.;

iv) § 4 Regulaminu – z uwagi na powtarzanie i modyfikowanie uregulowań ustawowych: art. 90d ust. 10 u.s.o.;

v) § 5 Regulaminu – z uwagi na powtórzenie i modyfikowanie uregulowań ustawowych: art. 90d ust. 2–4 u.s.o.;

vi) § 6 Regulaminu – z uwagi na powtarzanie i modyfikowanie uregulowań ustawowych: art. 90d ust. 1, 5 i 7 u.s.o.;

vii) § 7 Regulaminu – z uwagi na powtarzanie i modyfikowanie uregulowań ustawowych: art. 90o ust. 4 u.s.o.;

viii) § 9 Regulaminu – z uwagi na powtarzanie i modyfikowanie uregulowań ustawowych: art. 90n ust. 2 i 3 u.s.o.;

ix) § 10 Regulaminu – z uwagi na powtarzanie i modyfikowanie uregulowań ustawowych: art. 90n ust. 6 u.s.o.;

x) § 14 Regulaminu – z uwagi na powtarzanie i modyfikowanie uregulowań ustawowych: art. 90e ust. 1 u.s.o.;

xi) § 15 Regulaminu – z uwagi na powtarzanie i modyfikowanie uregulowań ustawowych: art. 90e ust. 2 u.s.o.;

xii) § 16 Regulaminu z uwagi na powtarzanie i modyfikowanie uregulowań ustawowych: art. 90 e ust. 4 u.s.o.

– pomimo braku po stronie Rady Miasta Puszczykowa (dalej: "Rada Miasta") upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe. Z powołaniem się na te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie w całości nieważności Uchwały wraz z jej załącznikiem.

W uzasadnieniu Prokurator podkreślił na wstępie, że Rada Miasta nie wskazała prawidłowej podstawy prawnej pomijając art. 14a u.s.g. [powinno być raczej: art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g.], gdyż uprawnienie tego organu do wydania regulaminu w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów wynika z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., a nie wskazanego w Uchwale art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Dalej skarżący przedstawił bardziej szczegółowe uzasadnienie podniesionych zarzutów, podkreślając, że w przeważającej części Uchwały dokonano niedopuszczalnego powtórzenia bądź nieuprawnionej modyfikacji zapisów ustawy o systemie oświaty. Powołał się przy tym na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego. W uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co z kolei może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego. Przeniesienie do uchwał prawa miejscowego zapisów ustawy wykracza poza granice przewidziane w delegacji do stanowienia przepisu gminnego w tym zakresie i w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego unormowania. W konkluzji skarżący stwierdził, że dostrzeżone naruszenia przepisów prawa są na tyle istotne, a nadto większość Regulaminu to powtórzenie zapisów ustawy o systemie oświaty, że zasadne było zaskarżenie całej Uchwały w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego jako rażąco naruszającej przywołane na wstępie przepisy rangi ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wskazała, że uznając zarzuty skargi, na sesji w dniu 21 czerwca 2011 r. podjęła nową uchwałę w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Puszczykowa (dalej: "uchwała nr 69/11/VI"), na podstawie której zaskarżona uchwała utraciła moc.

W odpowiedzi na zapytanie Sądu, pismem z dnia 27 lipca 2011 r., Prokurator poinformował, że skargę podtrzymuje.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Rada Miasta wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wskazując, że zaskarżona uchwała została uchylona przez uchwałę nr 69/11/VI, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 209, poz. 3251 z dnia 27 lipca 2011 r. i wejdzie w życie po upływie 14 dni od tej daty – w związku z czym postępowanie stanie się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora w części zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ustalił, co następuje.

Jak wynika z części wstępnej analizowanego aktu, podstawę prawną jego uchwalenia stanowiły przepisy art. 90f u.s.o. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 września 2010 r. (Nr 197, poz. 3622) i weszła w życie z dniem 8 października 2010 r. Moc obowiązującą utraciła na skutek uchylenia przez § 9 uchwały nr 69/11/VI, która weszła w życie z dniem 11 sierpnia 2011 r.

Godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 90f u.s.o. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany tak w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np.: wyrok NSA z dnia 09.12.2008 r., I OSK 953/08; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24.03.2010 r., II SA/Go 127/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), jak i w doktrynie (por.: M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2009, s. 836; A. Król, P. Kuzior, M. Łyszczarz, Prawo oświatowe. Komentarz do ustawy o systemie oświaty, Warszawa – Bielsko-Biała 2009, s 505). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment zapisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który został powtórzony w uchwale, a który, na skutek "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę.

W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633).

Zarazem jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w przywołanym wyżej § 118 ZTP (oraz w analogicznym § 137 ZTP, a także w § 4 ZTP) nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne (tak trafnie S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Jak wskazuje cytowana Autorka, dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (S. Wronkowska, op.cit., s. 32). W rezultacie należy przyjąć, iż nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". Analogiczne co do istoty stanowisko zajmował Trybunał Konstytucyjny w tych orzeczeniach, w których stwierdzał, że przepis badanego rozporządzenia zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (zob. G. Wierczyński, op.cit., s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK). Również w niektórych wyrokach sądów administracyjnych spotkać można kwalifikowanie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszeń prawa o charakterze nieistotnym (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.10.2005 r., II SA/Wr 385/05, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16.01.2007 r., II SA/Sz 1180/06, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31.08.2007 r., II SA/Go 478/07, CBOSA). Należy jednak pamiętać, że powtórzenia, o których mowa – jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne – powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska, op.cit., ss. 32 i 239).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż, wbrew stanowisku organu, fakt uchylenia Uchwały przez nowo podjętą uchwałę nr 69/11/VI nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Sąd w składzie obecnym podziela dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – który nawiązuje w swej istocie m.in. do wykładni zaprezentowanej w wyroku TK z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94; OTK 1994/2/44) – iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ów sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. np.: wyrok NSA z dnia 04.08.2005 r., OSK 1290/04, CBOSA; wyrok NSA z dnia 01.09.2010 r., I OSK 368/10, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, CBOSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. m.in. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Z taką zaś sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w przypadku zaskarżonej Uchwały, która wszak stanowiła podstawę do przyznawania (względnie odmowy przyznania), w okresie jej obowiązywania, stypendiów i zasiłków szkolnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie zawartych w niej przepisów dopiero ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że wymienione przepisy w okresie od daty podjęcia uchwały do daty jej uchylenia traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (tak trafnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119). Z powyższych względów Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania – o co wnioskował organ – lecz należy dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dacie podejmowania kwestionowanej normy.

W samej Uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 90f u.s.o. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Prokurator trafnie zarzucił błędne pominięcie, w określeniu podstawy prawnej Uchwały, przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., który zastrzega do wyłącznej kompetencji rady gminy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Lege non distinguente, przepis ten odnosi się także do stypendiów szkolnych (natomiast odnośnie zasiłków szkolnych, należy przyjąć, iż właściwą podstawą pozostaje wskazany przez Radę Miasta art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.). Pominięcie to nie oznacza jednak braku podstawy prawnej (upoważnienia) dla przyjętej w Uchwale regulacji stypendialnej, a jedynie brak przywołania tej podstawy, która obiektywnie istnieje, w treści Uchwały – co jest wprawdzie naruszeniem prawa (§ 121 w zw. z § 143 ZTP), ale jedynie "nieistotnym" w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc nie skutkującym nieważnością Uchwały (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 95).

Szczegółową materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 90f u.s.o., zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 u.s.o.;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Merytoryczna ocena poszczególnych postanowień Regulaminu – dokonana w szczególności przez pryzmat przywołanej podstawy prawnej, odnośnych regulacji ustawy o systemie oświaty oraz z uwzględnieniem wcześniej poczynionych uwag odnośnie kwestii dopuszczalności powtarzania lub modyfikowania w aktach prawa miejscowego regulacji ustawowych, a także pozostałych reguł prawidłowej legislacji – prowadzi do następujących wniosków.

W ocenie Sądu brak jest dostatecznych przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego przez Prokuratura przepisu § 1 Regulaminu. Przepis ten w istocie nie stanowi bowiem powtórzenia przepisu art. 90f u.s.o., który jest wszak przepisem kompetencyjnym ("Rada gminy uchwala regulamin..."), lecz określa zakres przedmiotowy Regulaminu ("Regulamin określa...") – jak tego wymaga § 125 pkt 1 w zw. z § 143 ZTP – czyniąc to, co w tej sytuacji zrozumiałe, w sposób zbieżny ze sformułowaniem ww. przepisu ustawowego.

Natomiast w odniesieniu do pozostałych zaskarżonych przez Prokuratura przepisów Regulaminu Sąd uznaje, iż zachodzi konieczność stwierdzenia ich nieważności, choć nie w każdym przypadku w całości, jak tego żądał Prokurator, lecz niekiedy jedynie w odpowiedniej części. Dotyczy to następujących przepisów:

1) § 2 Regulaminu

Wbrew zarzutowi skargi przepis ten nie powtarza wprawdzie treści przepisów art. 90b ust. 3 i 4 u.s.o., ale zawiera zbędne do nich odesłanie, w celu, jak można rozumieć, "poinformowania" o zakresie podmiotowym Uchwały. Jednakże ZTP wymagają określenia w akcie prawa miejscowego jedynie jego zakresu przedmiotowego, a już nie podmiotów, których akt ten dotyczy (argument a contrario z § 125 pkt 1 w zw. z § 143 ZTP, który wyłącza stosowanie § 21 ust. 1 pkt 1 ZTP). Ponadto analizowany przepis ma niewielki walor informacyjny, a przy tym jest mylący, bo mowa w nim o "szkołach i placówkach", gdy tymczasem art. 90b ust. 3 i 4 mówi o "szkołach", "kolegiach"" i "ośrodkach" – co może budzić wątpliwości odnośnie rzeczywistego zakresu podmiotowego Regulaminu. Wszystko to przesądza o istotnej wadliwości tego przepisu.

2) § 3 Regulaminu

Jak trafnie wskazano w skardze, przepis ten powtarza dokładnie treść art. 90c ust. 2 u.s.o. Jedynym uzasadnieniem dla jego zamieszczenia w Uchwale mogło być "informowanie" o katalogu "świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym", które to pojęcie nawiązuje do pojęcia "pomocy materialnej o charakterze socjalnym" użytego w § 2 Regulaminu, pośrednio je objaśniając. Jednakże w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności tego ostatniego przepisu, także przepis § 3 Regulaminu traci rację bytu.

3) § 4 ust. 1 Regulaminu

Przepis ten stanowi zbędne powtórzenie art. 90d ust. 10 u.s.o., który wyczerpująco i precyzyjnie określa, na jaki czas udziela się stypendium. Przy tym jest to powtórzenie niedosłowne, w dodatku zredagowane w sposób językowo nie do końca poprawny i jasny – co ostatecznie przesądza o jego istotnej wadliwości.

4) § 4 ust. 2 Regulaminu

Przepis ten zawiera zbędne i pozbawione wystarczającego ładunku informacyjnego odesłanie do przepisów ustawy o systemie oświaty w zakresie określenia uprawnień do ubiegania się o stypendium oraz wysokości przyznawanych stypendiów. Zarazem przepis ten "maskuje" zaniechanie legislacyjne, jakiego dopuściła się Rada Miasta, gdyż zgodnie z art. 90f pkt 1 u.s.o. to właśnie obowiązkiem tego organu było określenie sposobu ustalania stypendium szkolnego, a nie odsyłanie w tym zakresie do ustawy.

5) § 5 pkt 1 Regulaminu [w części obejmującej wyrażenie: "(dodatkowych lekcji języka angielskiego, niemieckiego lub kursów językowych, zajęć logopedycznych, gry na instrumentach, zajęć wyrównawczych itp.)"]

Przepis § 5 Regulaminu zawiera określenie katalogu dopuszczonych przez Radę Gminy form, w jakich udziela się stypendium szkolnego – co należy uznać za realizację delegacji z art. 90f pkt 2 u.s.o. Jak podkreśla się w doktrynie, określenie w regulaminie form, w jakich udziela się stypendium, sprowadza się do tego, że rada może wybrać poszczególne formy wyliczone w ustawie lub wskazać, że stypendium może być udzielone we wszystkich formach, jakie ustawa dopuszcza (zob. A. Król, P. Kuzior, M. Łyszczarz, op.cit., s 506; M. Pilich, op.cit., s. 837). W analizowanym przepisie Rada Miasta przesądziła o skorzystaniu ze wszystkich wymienionych w art. 90d ust. 2, 4 i 5 u.s.o. form stypendialnych, co ze względów redakcyjnych doprowadziło do powtórzenia treści tych przepisów oraz art. 90d ust. 6 u.s.o. W tej sytuacji można jednak stwierdzić, iż powtórzenie to – raz, że w istocie pozorne (gdyż przywołane przepisy ustawy określają maksymalny katalog form stypendialnych możliwych od zastosowania, natomiast rolą § 5 Regulaminu było ustalenie konkretnego katalogu form stosowanych wobec uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Puszczykowa) – zostało niejako przez ustawodawcę wymuszone treścią upoważnienia z art. 90f pkt 2 u.s.o., a więc trudno w takim przypadku "karać" Radę Gminy za wypełnienie udzielonej delegacji (por. G. Wierczyński, op.cit., s. 631).

W uznaniu Sądu uchwałodawca wadliwie jednak uzupełnił formułę ustawową o wyrażenia zamieszczone w nawiasach w punktach 1-4 w § 5 Regulaminu.

Sąd podziela stanowisko Prokuratora, iż zamieszczenie w § 5 pkt 1–3 Regulaminu wyliczenia konkretnych rodzajów świadczeń objętych pomoc stypendialną z jednoczesnym dodaniem określenia "itp." (i tym podobne), skutkuje niedostateczną jasnością i precyzją tych przepisów. Nie jest bowiem w szczególności jasne, czy intencją uchwałodawcy nie było w takim przypadku zawężenie dopuszczalnych form (przeznaczeń) udzielanej pomocy stypendialnej do świadczeń wyraźnie wymienionych w nawiasach oraz im "podobnych". Użycie sformułowania "itp." wprowadza przy tym do ww. przepisów element szkodliwej arbitralności w ich stosowaniu, gdyż nie wiadomo dokładnie, w oparciu o jakie kryteria należałoby "podobieństwo" form tam nie wymienionych (nienazwanych) ustalać.

Z tych względów przepis § 5 pkt 1 Regulaminu, w zakwestionowanej części, jawi się jako wadliwy w stopniu istotnym.

6) § 5 pkt 2 Regulaminu [w części obejmującej wyrażenie: "(słowników, encyklopedii, programów komputerowych, podręczników do nauki, odzieży sportowej, stroju do gimnastyki, opłaty abonamentu za internet, sprzętu komputerowego itp.)"]

Uwagi analogiczne jak w uzasadnieniu do § 5 pkt 1 Regulaminu.

7) § 5 pkt 3 Regulaminu [w części obejmującej wyrażenie: "(zakupu biletów miesięcznych, opłaceniu internatu, stancji itp.)"]

Uwagi analogiczne jak w uzasadnieniu do § 5 pkt 1 Regulaminu.

8) § 5 pkt 4 Regulaminu [w części obejmującej wyrażenie: "(w wypadku uznania, iż zastosowanie form określonych w pkt 1 - 3 nie jest możliwe)"]

Przepis ten w kwestionowanej części narusza art. 90d ust. 5 u.s.o., który dopuszcza formę pieniężną stypendium nie tylko w sytuacji, gdy realizacja innej formy "nie jest możliwa", ale także, gdy w określonych przypadkach jest "niecelowa".

9) § 6 Regulaminu

Przepis ten po części powtarza, a po części bezpodstawnie modyfikuje treść przepisów art. 90d ust. 5 i 7 u.s.o. Sąd podziela zarzuty skargi upatrujące nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych w ustanowieniu dla stypendium w formie świadczenia pieniężnego, nie przewidzianego w u.s.o., wymogu udokumentowania poniesionych wydatków (§ 6 ust. 3 i 4), uzyskania pozytywnej opinii dyrektora szkoły na realizację takiego stypendium (§ 6 ust. 2) oraz wprowadzenia dodatkowego progu dochodowego (§ 6 ust. 1 pkt 1). Co więcej, należy uznać, iż każdy występujący w § 6 Regulaminu przypadek uzależnienia przyznania lub realizacji świadczenia stypendialnego od zaistnienia dodatkowych, nieznanych ustawie wymogów lub okoliczności (np. od wystąpienia "uzasadnionych okoliczności", o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1–6) stanowi istotne naruszenie prawa. Rada nie ma bowiem kompetencji do tego, aby zmieniać ustawowe warunki wymagane do udzielenia świadczeń (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16.01.2007 r., IV SA/Gl 972/05, CBOSA; podobnie: A. Król, P. Kuzior, M. Łyszczarz, op.cit., s 506-507; M. Pilich, op.cit., s. 837), a w szczególności ustalenie wyższych, niż określone w ustawie, wymagań formalnych i merytorycznych w tym zakresie (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12.02.2008 r., II SA/Rz 65/07, CBOSA).

10) § 7 Regulaminu

Sąd podziela stanowisko skargi, iż przepis ten stanowi zbędne powtórzenie art. 90o ust. 4 u.s.o., wraz z jego nieuprawnioną modyfikacją, co przesądza o istotnej wadliwości tego przepisu.

11) § 9 Regulaminu

Również ten przepis stanowi zbędne powtórzenie przepisów ustawy (art. 90n ust. 2 i 3 u.s.o.), wraz z ich nieuprawnioną modyfikacją w zakresie katalogu wnioskodawców, co przesądza o istotnej wadliwości tego przepisu.

12) § 10 Regulaminu [w części obejmującej wyrażenie: "w terminie do 15 września danego roku szkolnego, a w przypadku słuchaczy kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych do dnia 15 października danego roku szkolnego"]

Przepis ten zawiera nową treść normatywną jedynie w tej części, która głosi, iż: "Wniosek o przyznanie stypendium składa się w Urzędzie Miejskim w Puszczykowie". W pozostałym zakresie stanowi zbędne i niedosłowne powtórzenie art. 90n ust. 6 u.s.o., co przesądza o istotnej wadliwości tego przepisu w zakwestionowanej części.

13) § 14 Regulaminu

Przepis ten stanowi zbędne i niedosłowne powtórzenie art. 90e ust. 1 u.s.o., mogące wywoływać istotne wątpliwości interpretacyjne, m.in. co do tego, czy zasiłek "należy się" każdemu uczniowi znajdującemu się w trudnej sytuacji (skoro uchwałodawca posłużył się zwrotem: "przyznaje się", w miejsce ustawowego: "może być przyznany") oraz czy wyłączono przyznawanie tego świadczenia z urzędu (skoro przyznaje się je "po rozpatrzeniu złożonego wniosku"). Wszystko to przesądza o istotnej wadliwości tego przepisu.

14) § 15 Regulaminu

Przepis ten zawiera określenie stosowanych form przyznawanego zasiłku szkolnego, co nie zostało przewidziane wyraźnie w udzielonym radzie gminy upoważnieniu z art. 90f u.s.o. (możliwość uregulowania tej kwestii w regulaminie dopuszcza doktryna – zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2009, s. 837). W analizowanym przepisie Rada Miasta powtórzyła (niedosłownie) treść art. 90e ust. 2 u.s.o. – pomijając wtrącenie "raz lub kilka razy w roku" – co może budzić wątpliwości interpretacyjne, jak często można uzyskiwać taki zasiłek. Wszystko to skłania do wniosku o istotnej wadliwości § 15 Regulaminu.

15) § 16 Regulaminu

Przepis ten stanowi zbędne i w dodatku niedokładne (niedosłowne) powtórzenie treści art. 90e ust. 4 u.s.o., co przesądza o jego istotnej wadliwości.

Reasumując, Sąd stwierdza, że wyszczególnione wyżej w pkt (1)–(15) przepisy Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo, w szczególności wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 90f u.s.o.

Zarazem jednak Sąd nie widzi potrzeby stwierdzenia nieważności całej Uchwały, o co wnioskował Prokurator. Należy bowiem zauważyć, iż w miejsce zakwestionowanych przepisów Regulaminu "wejdą" (znajdą zastosowanie) odnośne przepisu ustawy o systemie oświaty, co oznacza, iż pozostałe, uznane za niewadliwe, przepisy Regulaminu mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, mając na względzie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Z uwagi na to, iż nie wszystkie wnioski i zarzuty skargi zostały przez Sąd podzielone, należało w pozostałym zakresie skargę oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).

Ponieważ w dacie wyrokowania Uchwała była już aktem nieobowiązującym, nie zachodziła potrzeba zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a.