Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 279/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 895/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 895/18, w wyniku rozpoznania skargi Grupy Producentów Warzyw C. sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z 27 marca 2018 r., nr 6/17/2018, uchylił zaskarżoną decyzję, w przedmiocie pomocy finansowej dla grup producentów i warzyw po wznowieniu postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółka 20 stycznia 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 22 maja do 31 grudnia 2009 r.

Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR) decyzją z 19 maja 2010 r. nr 9015/6750/14/10 przyznał spółce pomoc w wysokości 269.781,92 zł za pierwszy niepełny rok realizacji planu dochodzenia do uznania z czego pomoc ze środków UW wyniosła: 202.336,44 zł; przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 10.415.114,56 zł za pierwszy niepełny rok realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków UW wyniosła: 6.943.409,70 zł. Łączna kwota przyznanej tą decyzją pomocy finansowej wyniosła 10.684.896,48 zł.

Następnie Dyrektor ARiMR postanowieniem z 31 marca 2016 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie, z uwagi nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który ją wydał, tj. zawyżenie kosztów w stosunku do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych.

W wyniku wznowionego postępowania, Dyrektor ARiMR decyzją z 19 grudnia 2016 r. nr 9015/6750/14/10/U/16 stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z 19 maja 2010 r. z naruszeniem prawa, w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Prezes ARiMR – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa) – decyzją z 27 marca 2018 r. :

- uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z 19 grudnia 2016 r.;

- uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z 19 maja 2010 r., w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, w wysokości 10.415.114,56 zł;

- zawiesił w tej części płatność.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR podniósł, że Prokuratura Regionalna w Warszawie 5 maja 2017 r. wszczęła śledztwo w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 286 § 1 w zw. z art. 294 § 1 kk w zw. z art. 297 § 1 w zw. 11 § 2 kk przez skarżącą. Wskazał, że zgodnie z art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1; dalej: rozporządzenie 543/2011) – Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Organ uznał, że okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa powinna również być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego, w ten sposób, że możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego uchyleniem decyzji ostatecznej i zawieszeniem płatności lub uchyleniem decyzji I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, uchyleniem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzję Prezesa ARiMR.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Dyrektor ARiMR wznowił postępowanie zakończone decyzją z 19 maja 2010 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w myśl którego – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Nową okolicznością w sprawie była wartość inwestycji: budowy sortowni i przechowalni warzyw, ogrodzenia transformatora oraz dróg wewnętrznych i utwardzenia placu. Według sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę "Operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej zabudowanej zlokalizowanej w miejscowości Ł., zapisanej w [...]" z 30 września 2015 r., wartość budowy sortowni i przechowalni warzyw, ogrodzenia transformatora oraz dróg wewnętrznych i utwardzenia placu w okresie od 22 maja do 31 grudnia 2009 r. wynosi 13.842.299,19 zł, tj. mniej niż kwota wynikająca z faktur i kosztorysów przedłożonych przez spółkę z wnioskiem o przyznanie pomocy (13.886.819,41 zł).

WSA podkreślił, że przez "nowe okoliczności faktyczne" należy rozumieć zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu, przy czym, bez znaczenia pozostaje, dlaczego organ nie dysponował wiedzą o tych okolicznościach. Operat szacunkowy, na który powołują się organy, nie istniał w dniu wydania decyzji, nie może zatem stanowić przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nie wyczerpuje tej przesłanki także przeprowadzenie dodatkowej weryfikacji kosztorysu powykonawczego z 18 grudnia 2009 r., bowiem postępowanie wznowieniowe nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego.

W efekcie WSA uznał, że organy nie wykazały, iż wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie.

WSA wskazał także, że organ odwoławczy całkowicie pominął treść art. 146 § 1 kpa, zgodnie z którym uchylenie decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. Decyzja, która była przedmiotem postępowania wznowieniowego została wydana 19 maja 2010 r. (i w tym dniu doręczona). Natomiast postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane 31 marca 2016 r. (doręczone 5 kwietnia 2016 r.).

Ponadto WSA uznał, że Prezes ARiMR, powołując w sentencji zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przekroczył zakres orzekania wyznaczony tym przepisem. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając decyzję - umarza postępowanie I instancji w całości lub w części. Natomiast zaskarżoną decyzją oprócz uchylenia decyzji organu I instancji będącej przedmiotem odwołania, uchylono decyzję z 19 maja 2010 r. o przyznaniu pomocy i dokonano zawieszenia płatności w sprawie wniosku spółki.

WSA dodał, że kolejne uchybienie Prezesa ARiMR dotyczy wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, bez wykazania w uzasadnieniu, że decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny, co stanowi naruszenie art. 139 kpa.

Reasumując WSA uznał, że wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji Prezesa ARiMR w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa). WSA stwierdził, że w tej sytuacji, wypowiadanie się co do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne.

Prezes ARiMR złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten stanowił podstawę zawieszenia płatności;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędne ustalenie braku istnienia przyczyny wznowieniowej w sytuacji, gdy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa w postaci nowych okoliczności faktycznych;

b) art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie, że organ przekroczył zakres orzekania wyznaczony tym przepisem w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie jako wpadkowe nie rozstrzyga merytorycznie sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 139 kpa poprzez błędne ustalenie, że organ orzekł na niekorzyść strony mimo braku przesłanek przewidzianych w tym przepisie w sytuacji, gdy organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

d) art. 141 § 4 ppsa poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Spółka nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie jej nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.

Najdalej idącym zarzutem procesowym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w szczególności w braku odniesienie się do zastosowania przez organ art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 ppsa, co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem wyroku, nie doszło. Uzasadnienie wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 ppsa, pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Autor skargi kasacyjnej przede wszystkim upatruje jako niezgodności z art. 141 § 4 ppsa w braku odniesienie się przez WSA do zastosowania przez organ art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Nie jest to zarzut trafny z tej przyczyny, że wdawanie się w analizę w tym zakresie byłoby przedwczesne, skoro WSA wyraźnie stwierdził, że organy nie wykazały przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. WSA poprawnie wskazał w wytycznych, co organ powinien podczas ponownego badania sprawy. Zatem WSA nie miał obowiązku – na tym etapie sprawy – wyjaśniania jakie przepisy materialne mają zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy nie wiadomo czy w ogóle doszło do realizacji przesłanek wznowieniowych, ponieważ organ nie dokonał w tym zakresie właściwej analizy.

Z podanych wyżej powodów, automatycznie za chybiony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, skoro WSA nie zajmował się – na tym etapie postępowania – prawidłowością jego zastosowania w sprawie, uznając ten zarzut za przedwczesny.

Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędne ustalenie braku istnienia przyczyny wznowieniowej w sytuacji, gdy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa w postaci nowych okoliczności faktycznych.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR – wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania – w tej kwestii, oprócz przywołania art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazał jedynie, że "wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności, nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanej weryfikacji kosztorysu powykonawczego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowej weryfikacji wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa" (str. 10 decyzji). Zatem organ nie poczynił jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał. Na tle powyższego zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.

Rozpoznawany zarzut jest bezpodstawny także z innych względów. Odnosząc się bowiem do argumentu Prezesa ARiMR, że nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest wartość rynkowa inwestycji i że nie była ona znana organowi w postępowaniu zwyczajnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej oceny w przedmiotowym zakresie i nie jest uzasadnione twierdzenie organu jakoby WSA orzekał w przekonaniu, iż w sprawie chodzi o nowy dowód lub odmienną ocenę dowodu z postępowania zwyczajnego, a nie nową okoliczność faktyczną. Przede wszystkim WSA słusznie uznał, że organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Należy zauważyć, że w przypadku ustalenia ex post, iż wartość inwestycji zrealizowanej różni się (jest niższa) od wartości inwestycji, która oszacowana została w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie wypełnia przesłanek bycia nową okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję. Nawet jeśliby uznać, że jest to nowa okoliczność, która nie była wcześniej znana organowi, to nie istniała ona w dniu wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania. I tak w wyroku z 27 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 kpa." W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa" Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 20/13, w którym to orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności". Z powyższego wynika, że błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania – ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego.

Kolejny zarzut procesowy skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie, że organ wydał orzeczenie nieprzewidziane w tym przepisie w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie jako wpadkowe nie rozstrzyga merytorycznie sprawy.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Wskazać należy, że rozstrzygniecie organu odwoławczego powinno być rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Przesądza o tym charakter postępowania wznowieniowego, w tym rozstrzygnięcie, które przewidują przepisy w przypadku uchylenia decyzji i orzeczenia w sprawie w postępowaniu odwoławczym. Przypomnieć należy, że zarówno w art. 138 § 1 pkt 2, jak i w art. 151 § 1 pkt 2 kpa, mowa jest o rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty. Pierwszy powołanych przepisów stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Drugi zaś przewiduje, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Nie może zatem w wyniku rozpoznania odwołania zapaść rozstrzygniecie o uchyleniu decyzji w całości lub w części i zawieszeniu w całości lub w części płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Takie rozstrzygnięcie byłoby niewątpliwie sprzeczne z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Wprowadzałoby bowiem do rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu odwoławczym wznowieniowym nową odrębną instytucję zawieszenia płatności uregulowaną w art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011.

Nie jest też zrozumiałe, dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności – żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem, jest postępowaniem osobnym. Podkreślić należy, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 kpa, a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów regulujących postępowanie, a mianowicie odnosi się on do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 139 kpa poprzez błędne ustalenie, że organ orzekł na niekorzyść strony mimo braku przesłanek przewidzianych w tym przepisie w sytuacji, gdy organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 139 kpa – organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis statuuje instytucję zakazu reformationis in peius, która należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Respektowanie tej zasady w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok SN z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93 PiP 1994 nr 9 str. 112). Podmiot składający odwołanie powinien bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie wykazał rażącego naruszenia prawa, jak i rażącego naruszenia interesu społecznego. Uzasadnienia owego rażącego naruszenia prawa nie można upatrywać we wszczęciu śledztwa w sprawie Prokuratury Regionalnej w Warszawie sygn. akt RPIDS 29/2017.

Ponadto – co istotne – w skarżący kasacyjnie organ nie podważył stanowiska WSA, że decyzja Prezesa ARiMR jest mniej korzystna dla spółki niż decyzja wznowieniowa pierwszej instancji.

Końcowo należy zauważyć, że jedną z przyczyn uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji było pominięcie Prezesa ARiMR treści art. 146 § 1 kpa, który stanowi, że uchylenie decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. W rozpoznawanej sprawie decyzja, która była przedmiotem postępowania wznowieniowego została wydana 19 maja 2010 r. Natomiast postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane 31 marca 2016 r. (doręczone 5 kwietnia 2016 r.), po upływie dopuszczalnego terminu. Tymczasem skarga kasacyjna zarzutów w tej kwestii nie zawiera.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 ppsa.