Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 746/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 120, art. 121 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 ar. 1 pkt 3-4 i 11, art. 8 ust. 1, art. 10
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "F." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktu gier oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w W. (dalej także: "DIC w W." lub "organ"), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej także: "O.p.") w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej także: "u.g.h."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez spółkę F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca"), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego w części dotyczącej lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], przedłużoną następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w W. udzielił skarżącej spółce F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] punktach gier na terenie województwa m..

Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. strona skarżąca zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w W. o zmianę wskazanego powyżej zezwolenia w części dotyczącej zmiany miejsca urządzania gier pa automatach o niskich wygranych. We wniosku strona skarżąca zaproponowała, aby w miejsce dotychczasowego punktu gier, tj.:

- D. Bar "O.", D. B., [...]wprowadzić do załącznika Nr 1 do decyzji zezwalającej następujący lokal:

- Mała Gastronomia-Bar, I. K., [...].

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Dyrektor Izby Celnej w W., powołując się na przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmówił zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m. w części dotyczącej zmiany lokalizacji ww. punktu gier na automatach o niskich wygranych.

W uzasadnieniu decyzji DIC w W. stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, z którego wynika, iż w wyniku zmiany zezwolenia m. in. na prowadzenie działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Ponadto, Dyrektor Izby Celnej w W. odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej do kwestii ewentualnego technicznego charakteru przywołanego przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h., w związku z brakiem jego notyfikacji w trakcie procesu legislacji dotyczącego ustawy o grach hazardowych. Powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej także: "TSUE") z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, organ wskazał, że z orzeczenia tego wynika, iż krajowe przepisy takie, jak m. in. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, można uznać za "inne wymagania", w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.), jeśli ustanawiają one "warunki" determinujące w istotny sposób skład, właściwości lub sprzedaż produktu. DIC w W., mając na uwadze zalecenia TSUE zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku, przeprowadził analizę, czy takie zakazy, jak zakaz zawarty w tym przepisie, których przestrzeganie jest de iure obowiązkowe w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Organ, oceniając wpływ przepisów na kwestię sprzedaży automatów, uznał, że: 1) automaty funkcjonujące na rynku podlegają amortyzacji i w związku z tym należy założyć, że część z nich zostanie ostatecznie wycofana z eksploatacji, 2) istnieje możliwość zagospodarowania automatów w kasynach gry po ich przeprogramowaniu lub bez, przy czym maksymalny limit automatów do gier w kasynach nie oznacza, że nie będzie fluktuacji automatów (z przyczyn spowodowanych awariami, wymianą sprzętu, zakończeniem eksploatacji automatów), 3) na rynku unijnym jest możliwość obrotu automatami do gier, ponieważ regulacje państw członkowskich są zróżnicowane i często bardziej liberalne od przepisów polskich, dozwalające na urządzanie gier na automatach poza kasynami gier. W związku z powyższym, organ doszedł do wniosku, że podmioty działające na rynku przystosowują się do istniejących warunków, a kasyna gry otwierają się na mniej zasobnych klientów. Zdaniem organu, przyczynia się to zatem do rozwoju kasyn gry. Nie można zatem, jak stwierdził organ, mówić o istotnym wpływie na obrót automatów do gier, ale o stopniowej ewolucji tego sektora.

W konsekwencji, mając na uwadze przeprowadzoną analizę, Dyrektor Izby Celnej w W. stwierdził, że wypełniając żądanie skarżącej spółki, naruszyłby treść art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jednoznacznie stanowi, że w wyniku zmiany zezwolenia nie mogą ulec zmianie miejsca urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych. W tej sytuacji, organ uznał, że nie może dokonać wnioskowanej zmiany zezwolenia, w trybie art. 253a § 1 O.p., albowiem sprzeciwia się temu wprost przepis szczególny wyrażony w art. 135 ust. 1 u.g.h.

W dniu [...] stycznia 2013 r. skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji DIC w W.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji i uwzględnienie wniosku, strona skarżąca zarzuciła organowi:

1) naruszenie art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h. - poprzez błędne niezastosowanie tych przepisów;

2) naruszenie art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 84/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego - poprzez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 u.g.h., nieobowiązującego w zw. z brakiem notyfikacji tego przepisu technicznego, co potwierdzają Uwagi Komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r. oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w połączonych sprawach C-2013/11, C-2014/11, C- 217/11.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Izby Celnej w W., działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w związku z art. 8 u.g.h., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmawiającą skarżącej spółce zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m. w części dotyczącej lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej w W. uznał, że w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy przepis zawarty w art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych odpowiada swym charakterem "przepisom technicznym", w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, czy też nie mieści się w takim zbiorze, a w konsekwencji - czy powinien być poddany stosownej procedurze notyfikacji.

Organ podkreślił, iż ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności związanej z grami hazardowymi zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ze względu na ważny interes publiczny. Dyrektor Izby Celnej w W. uznał, że z orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej daje się wyprowadzić istotny dla rozpoznawanej sprawy wniosek, według którego nawet stwierdzenie, że przepis ma charakter techniczny, nie wyklucza możliwości powołania się przez państwo na którąkolwiek z klauzul porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, czy moralności publicznej, jako nadrzędnych wartości podlegających ochronie w państwie członkowskim, które ma prawo chronić obywateli (konsumentów) przed niepożądanymi, szkodliwymi dla struktur społecznych zjawiskami. Organ uznał zatem, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w tym zwłaszcza przepisy dotyczące udzielania zezwoleń i koncesji na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych, łącznie z przepisami przejściowymi tej ustawy dotyczącymi tej właśnie kwestii, nie stanowią przepisów technicznych, w rozumieniu cyt. dyrektywy unijnej.

DIC w W. stwierdził, że przepisy zawarte w ustawie o grach hazardowych, a dotyczące zmiany miejsc urządzania gier nie wprowadzają warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości (charakter) lub sprzedaż produktów automatów o niskich wygranych.

Ponadto, Dyrektor Izby Celnej w W. zauważył, że zgodność przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. P 4/11 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1002; Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy 2013/6A/82), orzekł, że: "Art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z 2010 r. Nr 127, poz.857 oraz z 2011 r.nr 106, poz. 622 i nr 134, poz. 779 ) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Organ wskazał, iż znamienne i zarazem istotne dla rozstrzyganej sprawy jest fakt, że Trybunał Konstytucyjny, pomimo wcześniejszego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., nie umorzył postępowania. W ocenie organu, mając na względzie przepis art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), należy zauważyć, że gdyby podzielić pogląd strony skarżącej, że skutkiem wspomnianego wyroku TSUE jest niedopuszczalność zastosowania art. 135 ust. 2 u.g.h., z uwagi na utratę mocy jego obowiązywania (w związku z brakiem stosownej notyfikacji), to Trybunał Konstytucyjny winien był umorzyć postępowanie.

DIC w W., podzielając stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11 - uznał, że wprowadzenie zakazu zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z zakresie miejsca urządzania takich gier nie narusza zasady ochrony interesów w toku oraz zasady zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa. Organ podniósł, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził w szczególności, że prowadzący działalność hazardową przedsiębiorcy - składając, na zasadach określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, wnioski i uzyskując zezwolenia przed dniem podjęcia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 (ONSAiWSA z 2010 nr 1, poz. 4) - nie mogli zakładać, że wydane na ich rzecz ostateczne decyzje będą mogły być zmieniane na podstawie rat. 155 k.p.a. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że to, że przedsiębiorcy - inwestując w tworzenie maksymalnej liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych, bez weryfikacji długotrwałych perspektyw prowadzenia tej działalności w poszczególnych punktach (zamiast uzyskiwania zezwoleń na urządzanie gier tylko w punktach, co do których istniała pewność albo co najmniej wysokie prawdopodobieństwo funkcjonowania przez cały okres objęty zezwoleniem) - przyjęli taką strategię biznesową, było kwestią ich wolnego wyboru, którego prawidłowości nie mogli być pewni. Z normy zawartej w art. 155 k.p.a. nie wynikało ich prawo podmiotowe. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawodawca nie naruszył zasady ochrony interesów w toku. Przeciwnie, właśnie w jej poszanowaniu, choć docelowo generalnie zakazał prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, to jednak - na podstawie przepisów przejściowych - dopuścił tą działalność, o ile prowadzona jest ona na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy dawnej, do czasu upływu jego ważności i w punktach w nim wymienionych. Trybunał podkreślił, że ani ustawodawca, ani organy stosujące prawo nie ograniczają zatem praw przedsiębiorców prowadzących działalność hazardową, wynikających z zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Nie oznacza to jednak naruszenia praw nabytych ani zasady ochrony interesów w toku.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję DIC w W. z dnia [...] grudnia 2013 r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, strona skarżąca zarzuciła organowi:

1) naruszenie art. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 ust. 5 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego - poprzez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nieobowiązującego w związku z brakiem notyfikacji tych przepisów technicznych, co potwierdzają Uwagi Komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r. i wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w sprawach połączonych C- 213/11, C-214/11, C-217/11;,

2) naruszenie art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez błędne niezastosowanie tych przepisów, które w konsekwencji wpłynęło na treść decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż DIC w W. ignoruje, albo też błędnie interpretuje szereg wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, a ponadto nie podziela dominującego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, po wydaniu wspomnianego wyroku TSUE, poglądu sądów administracyjnych, iż przepisy takie, jak art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, jak również szereg przepisów funkcjonalnie z nimi powiązanych, są przepisami technicznymi, w rozumieniu art. 1 pkt. 11 Dyrektywy WE nr 98/34, ponieważ mogą mieć istotny wpływ na sprzedaż oraz zmianę właściwości produktów w postaci automatów do gier o niskich wygranych. Strona skarżąca, przypominając stanowisko wyrażone w wyroku TSUE - uznała, że w istocie TSUE dokonał wykładni art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, przesądzając, iż wszelkie przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych (a takimi regulacjami są bez wątpienia przepisy uniemożliwiające udzielenia nowych zezwoleń na urządzanie tego typu gier), stanowią "przepisy techniczne" i wymagały notyfikacji pod warunkiem ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Obowiązkiem organu zatem przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy była ocena prawna, czy regulacje ustawy o grach hazardowych uniemożliwiające udzielanie nowych zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych mogą potencjalnie prowadzić do takich skutków, o jakich mowa w orzeczeniu TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Strona zarzuciła, że DIC w Warszawie całkowicie uchylił się jednak od takiej oceny prawnej.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż sądy administracyjne w wyrokach wydanych w analogicznych sprawach podnoszą, iż ze względu na techniczny charakter normy wyrażonej w przepisie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz brak notyfikacji tego przepisu, a zatem jego bezskuteczność - powoduje, że zmiany miejsca lokalizacji automatów, mogą być udzielane przy zastosowaniu regulacji dotychczasowych, tj. właściwych przepisów ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 87/13). Skarżąca spółka zauważyła jednocześnie, że w pkt 36 uzasadnienia Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, iż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, powołane w pytaniach prejudycjalnych (w tym art. 135 ust. 2 u.g.h.) nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Natomiast, jak podniosła skarżąca spółka, nakazując ustalenie, czy zakazy przedłużania, wydawania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów TSUE wskazał, że należy wziąć pod uwagę: po pierwsze - ograniczenie liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, po drugie - zmniejszenie ogólnej liczby kasyn, po trzecie - zmniejszenie liczby automatów, jakie mogą być użytkowane w kasynach (pkt 38 uzasadnienia). Trybunał wskazał również, że ustalenia wymaga, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać przeprogramowane lub zaprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych. Wobec dokonania takiego ustalenia, zdaniem strony skarżącej, należałoby przyjąć - zgodnie ze stanowiskiem TSUE - że mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów, a w konsekwencji uznać, że sporne przepisy są przepisami technicznymi. W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, że całkowicie błędne jest stanowisko Dyrektora Izby Celnej w W. jakoby norma prawna wynikająca z przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. nie miała charakteru technicznego.

Ponadto strona skarżąca, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu - zauważyła, iż TSUE, wydając wspomniane orzeczenie interpretujące art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, uznał, że należy objąć przedmiotową interpretacją nie tyle każdy z zakwestionowanych przepisów (art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1) ustawy o grach hazardowych traktowanych odrębnie od pozostałych, na zasadzie badania z osobna "technicznego" charakteru każdego z nich, lecz łączne rozpoznanie wszystkich powyższych przepisów jako spójnej regulacji prawnej (art. 129 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 w zw. z art. 138 ust. 1), która także, jako całość, ma charakter "przepisu technicznego", w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, uwarunkowany istotnym wpływem na właściwości lub sprzedaż produktów - automatów. Tym samym, strona skarżąca uznała, że w świetle przedmiotowego wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., niezbędnym jest rozpoznawanie art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych także w powiązaniu z pozostałymi przepisami tej ustawy, jako pewnej zbiorczej regulacji prawnej, która - gdy zostanie ustalony jej istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości automatów o niskich wygranych traktowanych jako produkt - stanowić będzie "przepisy techniczne", w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Zdaniem strony skarżącej, o takim ich rozumieniu przesądza treść wspomnianego wyroku TSUE, w którym poszczególne z rozpoznawanych przepisów ustawy o grach hazardowych nie są analizowane przez TSUE z osobna, lecz jako "przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry" (pkt 40 wyroku), czy też wprost jako "przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, które nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych" (pkt 36 wyroku), a to ponieważ "zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami" (pkt 36 wyroku). W ocenie strony skarżącej, niezaprzeczalnie TSUE pozostawia sądowi krajowemu do ustalenia, czy sporne zakazy przedłużania, zamiany oraz wydawania nowych zezwoleń mogą wpływać w istotny sposób na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Jednakże, jak wskazała skarżąca spółka, kryteria tej oceny zastrzeżone przez TSUE istotnie determinują kierunek, a w konsekwencji - także ostateczny wynik poczynionych ustaleń, albowiem Trybunał wskazuje na ograniczenie liczby kasyn i użytkowanych w nich automatów, co w logicznej konsekwencji przybliża stwierdzenie istotnego wpływu na sprzedaż automatów przepisów, które powodują ograniczenie liczby (a w konsekwencji likwidację) punktów gier na automatach o niskich wygranych. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że stwierdzenie przez TSUE "technicznego" charakteru zakazu urządzania gier na automatach poza kasynami, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, w sposób pośredni skutkuje również koniecznością uznania za "przepisy techniczne" tych regulacji ustawowych, które na zasadzie funkcjonalnego sprzężenia realizują ten ogólny zakaz, w szczególności przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 cyt. ustawy.

Konkludując, strona skarżąca uznała, że TSUE, udzielając odpowiedzi na pytania prejudycjalne sądu krajowego, co do zasady potwierdził, że sporne przepisy ustawy o grach hazardowych stanowią "przepisy techniczne", w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy transparentnej. W ocenie strony skarżącej, przesądza o tym zarówno konstrukcja samego orzeczenia TSUE, jak i expressis verbis uznanie za "przepis techniczny" regulacji zakazującej urządzania wszelkich gier na automatach poza kasynami gry (art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych), która stanowi wspólny mianownik towarzyszący wszystkim spornym zakazom (przedłużania, zmiany oraz wydawania nowych zezwoleń), realizującym ów ogólny zakaz w obszarze gier na automatach o niskich wygranych.

Ponadto, w opinii skarżącej spółki, przedstawione w niniejszej skardze argumenty oraz dane empiryczne jasno obrazują wpływ kwestionowanych regulacji ustawy o grach hazardowych na sprzedaż automatów o niskich wygranych, obrót którymi to produktami aktualnie całkowicie zamarł na rynku polskim, podobnie zresztą jak wewnątrzwspólnotowy import tych urządzeń.

Powołując się na zasadę nadrzędności prawa unijnego i jego skutek bezpośredni, strona skarżąca stwierdziła jednocześnie, że naturalną konsekwencją zasady prymatu prawa unijnego jest to, że jeżeli jakiś przepis prawa państwa członkowskiego może zostać powiązany z jakąś dyspozycją prawa unijnego, organy administracji publicznej oraz sądownictwa tego państwa mają obowiązek w razie wątpliwości interpretować go w świetle prawa unijnego, zaś obowiązkiem sędziego jest dokonywanie takiej interpretacji przepisów krajowych, aby odpowiadały celom i wymogom prawa Unii (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości WE z dnia 4 lutego 1988 r., w sprawie 157/86 Murphy i in., czy też wyrok TSWE z dnia 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83 Von Colson i Kamann).

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że DIC w W. niezasadnie odwołał się do kryterium wpływu regulacji zawartych w ustawie o grach hazardowych na obrót automatami do gier na rynku całej Unii Europejskiej, albowiem ocena, czy regulacje cyt. ustawy mają techniczny charakter, sprowadza się bowiem do ustalenia, iż wprowadzają one warunki mające istotny wpływ na sprzedaż produktu, jakim jest automat do gier o niskich wygranych. Według strony skarżącej, jeżeli przepisy ustawy o grach hazardowych stwarzają warunki do marginalizacji takiego produktu w takim zakresie, że istotnie ograniczają możliwość jego sprzedaży przez przedsiębiorców zarówno polskich, jak i z innych krajów członkowskich Unii Europejskiej na runku polskim, to przesądza to o stworzeniu przez polskiego prawodawcę bariery w swobodnym przepływie tego typu towarów.

Reasumując, strona skarżąca stwierdziła, że w razie uznania, iż ustawa o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne, w rozumieniu art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, tj. w szczególności wprowadzające warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktów, to bez wątpienia takie przepisy u.g.h. wymagały notyfikacji przed ich wprowadzeniem w życie. Wobec tego, zdaniem skarżącej spółki, wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są kompletnie chybione i w istocie nie uzasadniają rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, że chybione jest także stanowisko Dyrektora Izby Celnej w W. dotyczące rzekomego wpływu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie jego obowiązywania. Strona podkreśliła, że Trybunał Konstytucyjny orzekał wyłącznie w kwestii zgodności powołanych przepisów u.g.h. z ustawą zasadniczą. Skarżąca spółka zauważyła, że poza oceną Trybunału Konstytucyjnego pozostawała ocena charakteru technicznego przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. i konsekwencji braku zachowania trybu notyfikacji. Zdaniem strony skarżącej, kwestie te dotyczą całkowicie odmiennych zagadnień i nie mogą być ze sobą w żaden sposób mieszane, jak niestety uczynił to organ. Skarżąca spółka podniosła, iż nie kwestionuje zgodności przedmiotowego przepisu z Konstytucją RP, co jednak nie wyklucza, że niezachowany został tryb notyfikacji przewidziany przez przepisy prawa Unii Europejskiej ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że w świetle pkt 24 i pkt 25 wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., wydanego w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11, a także w świetle sentencji wyroku TSUE z dnia 26 października 2006 r., C-65/05, krajowe normy prawne ograniczające urządzanie gier na automatach tylko do obszaru kasyn gry są bezspornie przepisami technicznymi, w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE. Strona zauważył jednocześnie, że TSUE w orzeczeniu z dnia 19 lipca 2012 r sam przyjął analogię w dokonanej przezeń wiążącej interpretacji prawa unijnego (Dyrektywy nr 98/34/WE) do wykładni wskazanej w sentencji wyroku z dnia 26 października 2006 r., C-65/05. Zatem, jak podniosła skarżąca spółka, TSUE uznał normy ograniczające urządzanie gier na automatach tylko do terenu kasyn gry za przepisy techniczne z racji ich zakazującego charakteru.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w W. stwierdził, że wydając oba zaskarżone rozstrzygnięcia, rozważył wszystkie wątpliwości odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej. Organ wskazał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - dokonał ustaleń, o których mowa w treści powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyjaśniając okoliczności, które winny być ustalone dla ustalenia, czy takie zakazy, których przestrzeganie de iure jest obowiązkowe w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów.

Dyrektor Izby Celnej w W. uznał jednocześnie, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyczerpująco wskazał, iż stosując przepisy materialne ustawy o grach hazardowych, nie może być mowy o działaniu mającym na celu zwiększenie ryzyka uzależnienia graczy. W ocenie organu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu wykazano, że fakt stopniowego ulokowania działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie w kasynach zmniejszy ich dostępność, a to z tej przyczyny, że jednym z podstawowych celów ustawy o grach hazardowych była ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu, m.in. poprzez zmniejszenie dostępności do gier hazardowych.

Dyrektor Izby Celnej w W. stwierdził ponadto, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie ustosunkował się także do treści wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanego w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11.

Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1899/12, a także na wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 8 września 2005 r., wydany w sprawie C-303/04 Lidl Italia Srl vs. Comune di Stradella), Dyrektor Izby Celnej w W. wskazał, że z przedstawionych orzeczeń daje się wyprowadzić istotny dla rozpoznawanej sprawy wniosek, według którego nawet stwierdzenie, że przepis ma charakter techniczny, nie wyklucza możliwości powołania się przez państwo na którąkolwiek z wymienionych wcześniej klauzul porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, czy moralności publicznej, jako nadrzędnych wartości podlegających ochronie w państwie członkowskim, które ma prawo chronić obywateli (konsumentów) przed niepożądanymi, szkodliwymi dla struktur społecznych zjawiskami. Zdaniem organu, do zbioru takich zagrożeń należy bez wątpienia hazard, którego uprawianie prowadzi niejednokrotnie zarówno do uzależnienia, jak również szeregu innych negatywnych konsekwencji.

Dyrektor Izby Celnej w W. stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - wypełniając zalecenia TSUE, przeprowadził stosowne ustalenia, czy zakazy, których przestrzeganie de iure jest obowiązkowe w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Organ wskazał, że dokonał analizy zarówno rynku polskiego, jak i unijnego i w konsekwencji stwierdził, że ustawa o grach hazardowych w tej mierze nie ma wpływu na destabilizację rynku unijnego w zakresie obrotu automatami do gier. W zakresie natomiast ustalenia, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automatu do gier hazardowych, organ wskazał, że z jego ustaleń wynika, iż poprzez stopniowe ulokowanie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie w kasynach zmniejsza się również ich dostępność, w związku z czym przy istniejącym modelu rynku automatów do gier nie może być mowy o działaniu mającym na celu zwiększenie ryzyka uzależnienia graczy poprzez dopuszczenie wyższych wygranych. Reasumując, DIC w W. uznał, że - wbrew temu co twierdzi skarżąca spółka – skoro kwestionowane uregulowania ustawy o grach hazardowych zostały podjęte w ramach realizacji dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa, to nie mogą one stanowić przepisów technicznych, w rozumieniu art. 1 pkt 11 w związku z art. 10 dyrektywy nr 98/34/WE.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej, która negowała zasadność odwoływania się przez organ do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., Dyrektor Izby Celnej w W. wskazał, że powołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie nie odnosił się do problematyki badania przepisów u.g.h. pod kątem ich technicznego charakteru w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE, jednakże, jak zauważył organ, tezy w nim sformułowane oraz wypływające z nich wnioski stanowią dodatkowy argument za przyjęciem tezy, iż przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż w wyniku zastosowania spornego przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. nie dochodzi do sytuacji, w której skarżącej spółce pozostawia się miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać. Przepis ten, zdaniem organu, nie prowadzi bowiem do żadnej zmiany sytuacji podmiotu w porównaniu z sytuacją, jaką zastałby podmiot prowadząc działalność pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Według DIC w W., podkreślenia wymaga bowiem, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów prawa podmioty nie posiadały możliwości dowolnej zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. W takim przypadku, organ uznał, że sytuacja owych podmiotów wyznaczana normami prawnymi, których treść zrekonstruowana została na podstawie przepisów u.g.h., nie różni się w żaden sposób od sytuacji wyznaczanej normami prawnymi wynikającymi z przepisów wcześniej obowiązującej ustawy z 1992 r. W konsekwencji, zdaniem organu, na skutek zastosowania art. 135 ust. 2 u.g.h. nie dochodzi do ograniczenia możliwości działalności w zakresie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych.

Organ wskazał jednocześnie, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - art. 135 ust. 2 u.g.h. nie utracił waloru prawa obowiązującego, wszak Trybunał Konstytucyjny zapewne orzekłby inaczej, gdyby - w ślad za pochopnymi wnioskami wyprowadzonymi z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. - uznał, że ocena konstytucyjności tego unormowania jest bezprzedmiotowa. Ponadto, organ uznał, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie stał się unormowaniem niestosowalnym, a więc niewiążącym jego adresatów (jednostek i organów władzy publicznej), czy też uwalniającym ich od konstytucyjnego obowiązku poszanowania i przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego tak długo, jak długo nie utraciło ono mocy obowiązującej do kształtowania konkretnych praw i obowiązków.

Mając na względzie powyższe, organ uznał, że nieuzasadnione są podniesione przesz stronę zarzuty naruszenia podstawowych zasad prawa Unii Europejskiej uregulowanych w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie omawianych przepisów u.g.h.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Należy jednocześnie wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej. W tej sytuacji, poczynając od dnia 1 maja 2004 r., sąd administracyjny, dokonując analizy legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z zakresu administracji publicznej, zobowiązany jest uwzględnić fakt, iż w systemie prawa stanowionego z pojęciem prawa należy wiązać nie tylko przepisy stanowione w ramach krajowego systemu prawa przez uprawnione polskie organy władzy, ale również przez instytucje Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, będącego integralną częścią wspomnianego wyżej Traktatu Akcesyjnego podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach, państwo członkowskie jest związane po pierwsze - postanowieniami traktatów założycielskich (pierwotnym prawem wspólnotowym), po drugie - aktami przyjętymi przez instytucje Unii Europejskiej (wtórnym prawem wspólnotowym), zaś po trzecie - wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej). Nie ulega wątpliwości, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny będące sądami wspólnotowymi, jako sądy krajowe państwa członkowskiego są związane wykładnią prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej) wynikającą z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydanego w celu zapewnienia jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach.

W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę spółki F. Sp. z o.o. z siedzibą w W., należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], odmawiająca zmiany udzielonego stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m. w części dotyczącej lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych - nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, organ nie naruszył przede wszystkim przepisu art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, albowiem - prawidłowo interpretując te przepisy - zasadnie przyjął, że w świetle obowiązujących w dacie rozstrzygania unormowań zawartych w ustawie o grach hazardowych, zaistniały wszelkie przesłanki do odmowy dokonania wnioskowanej przez stronę skarżącą zmiany udzielonego jej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

W konsekwencji przyjąć należy, iż organ administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 120 i art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych i wyrażonych w tych przepisach ogólnych zasad postępowania, tj. zasady legalizmu i praworządności oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów praworządnego Państwa.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] października 2012 r., w którym strona wniosła do organu o zmianę udzielonego jej w dniu [...] lipca 2003 r. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m., w części dotyczącej zmian lokalizacji jednego punktu gier na automatach o niskich wygranych.

Należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

Zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

W kwestii zmian powyższych zezwoleń, ustawodawca jednak nakazuje stosować przepisy nowej ustawy o grach hazardowych, co wynika wprost z art. 135 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio.

Nie ulega wątpliwości, że kluczową podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowił jednak przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, z którego wynika, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Wniesiona przez spółkę F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skarga opiera się na zarzucie zastosowania przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych, pomimo ich bezskuteczności (w szczególności art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1), z uwagi na brak notyfikacji ustawy o grach hazardowych do Komisji Europejskiej, zgodnie z dyrektywą nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego.

Zdaniem Sądu, istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do pytania, czy przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, stanowiący podstawę obu decyzji wydanych w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej zmiany lokalizacji jednego punktu gier, jest przepisem technicznym, w rozumieniu ww. dyrektywy unijnej nr 98/34/WE, który winien przejść stosowną procedurę notyfikacji.

Zgodnie z art. 1 pkt 11 wspomnianej Dyrektywy nr 98/34/WE, "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Przepisy techniczne obejmują zatem:

- przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne;

- dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych,

- specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

Obowiązek notyfikacji wynika z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek niezwłocznego przekazana Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej. Wraz z tekstem przepisów kraje członkowskie powinny przekazać także podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie została ona wyraźnie ujęta w projekcie oraz tekst podstawowych przepisów prawnych oraz innych regulacji, które zasadniczo i bezpośrednio dotyczą normy, jeżeli znajomość tego tekstu jest niezbędna do prawidłowej oceny implikacji, jakie niesie za sobą projekt przepisów technicznych.

Należy zauważyć, że w kwestii charakteru technicznego przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, a więc również odnośnie art. 135 ust. 2 tej ustawy, wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w sprawach połączonych C 213/11, C 214/11 i C 217/11.

W wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości UE wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie dotyczącej przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, pojęcie "przepis techniczny" obejmuje trzy kategorie przepisów, to jest "specyfikacje techniczne", w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy, "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy, wreszcie zakazy produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów, wskazane w art. 1 pkt 11 dyrektywy. Trybunał wykluczył, aby przepisy będące przedmiotem sprawy zawierały specyfikacje techniczne, w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, ponieważ dotyczą one zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a nie odnoszą się do automatów do gier o niskich wygranych ani do ich opakowania, nie określają zatem żadnej ich cechy. Trybunał również uznał, że przepisy będące przedmiotem sprawy, nie zawierają zakazów produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów, wskazanych w art. 1 pkt 11 cyt. dyrektywy, ponieważ zakazy te dotyczą w szczególności przepisów, które pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać. Tymczasem, chociaż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to jednak zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych. Przepis ten pozwala więc na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, nie można zatem uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych. Następnie Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania", w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może zatem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. Ostatecznie TSUE doszedł do wniosku, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne", w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, jednak dokonanie ustalenia w tym zakresie należy do sądu krajowego.

Należy zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że dokonując powyższych ustaleń, sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane. Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny, czy przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi przepis techniczny, w rozumieniu wspomnianej dyrektywy nr 98/34/WE, w znaczeniu omówionym w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C 213/11, C 214/11 i C 217/11, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wydanych m.in. w sprawach sygn. akt I SA/Po 417/13, I SA/Po 455/13, III SA/Wr 281/13, III SA/Wr 44/14, VI SA/Wa 2290/13, czy też VI SA/Wa 514/14), w których przesądzono, iż powyższy przepis nie stanowi przepisu technicznego podlegającego notyfikacji na podstawie art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE.

Jak wskazano w przywołanych orzeczeniach, omawiany przepis nie ustanawia przeszkód w kontynuowaniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem posiadanych przez podmiot urządzeń do czasu wygaśnięcia uzyskanego przez ten podmiot zezwolenia. W okresie objętym zezwoleniem nie zachodzi zatem potrzeba ani zmiany sposobu prowadzenia działalności, ani zmiany miejsca wykorzystywania urządzenia, ani też modyfikacji sposobu jego użytkowania. Nie ma zatem potrzeby zmiany celu, funkcji oraz cech danego produktu. W ocenie Sądu, należy uznać, że taka konieczność nastąpi ewentualnie dopiero wówczas, gdy podmiot zdecyduje się na kontynuowanie prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych po wygaśnięciu stosownego zezwolenia. Dopiero wówczas, zdaniem Sądu, wystąpi koniczność zbadania, czy przepisy ustawy o grach hazardowych, w kontekście brzmienia art. 14 ust. 1 tej ustawy, ograniczającego możliwość urządzania m.in. gier na automatach wyłącznie w kasynach gry, stanowią przepisy techniczne, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE.

Sąd uznał jednocześnie, iż konstrukcja art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie zawiera żadnych elementów normatywnych wpływających na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. W ocenie Sądu, uniemożliwienie bowiem zmiany miejsc usytuowania punktów gier nie stanowi bariery w dalszym prowadzeniu działalności przez przedsiębiorcę w miejscach dotychczasowych, przy użytkowaniu tej samej liczby automatów i o tych samych właściwościach. Tymczasem, co wymaga podkreślenia, z analizy dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, iż przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania", w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu. Sąd uznał, że nie chodzi zatem o jakikolwiek wpływ, lecz jedynie znaczący w swym wymiarze, aby przesądzał o charakterze technicznym art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. W tym miejscu wypada nadmienić, że kwestia zmian, w zakresie lokalizacji punktów gier, zezwoleń na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, nie ma charakteru masowego. W przedmiotowej sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych obejmuje [...] punkty gier na terenie województwa m.. Natomiast, wniosek w sprawie zmiany obejmuje zmianę lokalizacji jednego punktu gier. Z doświadczenia Sądu związanego z licznymi sprawami w przedmiotowym zakresie wynika, że niejednokrotnie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych obejmują dużą liczbę punktów gier, natomiast wnioski o zmianę lokalizacji dotyczą z reguły kilku punktów gier. Również i z tego względu, zdaniem Sądu, trudno uznać, że przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, zawierający ograniczenie w zakresie dopuszczalnej zmiany omawianych zezwoleń, wywiera wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu, a jeżeli przyjąć, że tak, to z całą pewnością ma on marginalne znaczenie.

W kontekście poczynionych ustaleń, zasadne jest twierdzenie, że przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie wprowadza "innych wymagań", w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE, a przez to nie ma charakteru "przepisu technicznego" w ujęciu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy i jako taki nie podlegał procedurze uprzedniej notyfikacji, o której mowa w art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.

Warto wskazać ponadto, że kwestia zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, była przedmiotem wieloletniego sporu na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, która nie zawierała regulacji odnoszących się do żądania przeniesienia punktu gier na automatach z jednego lokalu do drugiego, ale też nie zakazywała zmiany zezwolenia w tym zakresie. Spór ten ostatecznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 3 listopada 2009 r., o sygn. akt II GPS 2/09, ustalając korzystną dla przedsiębiorców wykładnię art. 155 k.p.a. dotyczącego nadzwyczajnej zmiany decyzji ostatecznej.

Ponadto, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również fakt, iż przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych był też przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt P 4/11, uznał ten przepis za zgodny z art. 2 Konstytucji RP, wywodząc, że ustawodawca poprzez zawarte w nim ograniczenie możliwości zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, nie naruszył zasady ochrony interesów w toku. Przeciwnie, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, właśnie w jej poszanowaniu, choć docelowo generalnie zakazał prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, to jednak (na podstawie przepisów przejściowych zawartych w ustawie o grach hazardowych) dopuścił taką działalność w dotychczasowych punktach gier do czasu upływu ważności zezwoleń. Ustawodawca nie ograniczył, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, praw przedsiębiorców, wynikających z uzyskanych zezwoleń, wykluczył natomiast możliwość dokonania nadzwyczajnej zmiany posiadanych zezwoleń, co nie oznacza jednak naruszenia praw nabytych, ani zasady ochrony interesów w toku. Ponadto, co warto zauważyć, Trybunał Konstytucyjny uznał, że wyraźne wyłączenie nadzwyczajnej możliwości modyfikacji decyzji administracyjnej w zakresie zmiany usytuowania punktu gier na automatach o niskich wygranych, nie narusza istoty uprawnień podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w tym zakresie, ponieważ uprawnienia te nie zostały naruszone ani w kontekście przedmiotu działalności, ani czasu jej prowadzenia, ani też jej kontynuowania w określonych zezwoleniem punktach gier.

Wprawdzie, jak słusznie podkreśliła strona skarżąca, powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, co zresztą w pełni zrozumiałe, nie odnosił się do problematyki badania przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem ich technicznego charakteru, w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, niemniej Sąd uznał, iż tezy w nim sformułowane oraz wypływające z nich wnioski stanowią dodatkowy argument, że przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nie jest przepisem technicznym, gdyż w wyniku jego zastosowania nie dochodzi do sytuacji, w której skarżącej spółce pozostawia się miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, jak i nie wywiera on żadnego wpływu, a z całą pewności nie istotnego, na właściwości lub sprzedaż produktu.

W ocenie Sądu, komentowany przepis nie ustanawia przeszkód do kontynuowania działalności gospodarczej z wykorzystaniem tych urządzeń.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ, stosując ustawę o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. - nie naruszył zasad konstytucyjnych, w tym przede wszystkim zasady demokratycznego państwa prawnego, albowiem organ w kontrolowanym postępowaniu działał w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, nie dopuszczając się przy tym jakiejkolwiek obrazy zasady wolności działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, przyjęte w ustawie o grach hazardowych rozwiązania normatywne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, są kompleksowe i bez wątpienia nie mogą być poczytane za dyskryminacyjny instrument prawny, albowiem w równym stopniu i na tych samych zasadach dotyczą wszystkich podmiotów operujących dotąd na rynku krajowym w sferze gier na automatach o niskich wygranych, ani też nie mają z oczywistych powodów charakteru ukrytego ograniczenia, a przy tym są także proporcjonalne do zamierzeń ustawodawcy w zakresie uzasadnionych, jak przedstawiono, celów ochrony interesu publicznego.

Zdaniem Sądu, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw przyjęcia stanowiska, iż przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, w rozumieniu wspomnianej wyżej dyrektywy unijnej, a więc - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie podlegał on obowiązkowi stosownej notyfikacji.

Według Sądu, uznać należy jednocześnie, iż Dyrektor Izby Celnej w W. dokonał wszechstronnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i ustosunkował się do wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżącą spółkę, prawidłowo przyjmując, że nie są one zasadne.

Sad stwierdził ponadto, że uzasadnienia obu spornych decyzji spełniają wymogi prawne przewidziane przez ustawodawcę w przepisie art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, albowiem Dyrektor Izby Celnej w W. wyraźnie wskazał w nich, dlaczego - kierując się przesłankami zawartymi w przepisie art. 135 ust. 2 u.g.h. - odmówił skarżącej spółce zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m. w części dotyczącej lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.