Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 91/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi M. G. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. G. i W. G. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], ustalającej na wniosek P. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej (w tym biura, handel o powierzchni sprzedaży do 200m2) przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. 110 i 112 oraz al. S. na działkach nr ewid. 247/9, 248/4 oraz na części działek nr ewid. 236/10, 235/27, 247/10, 247/8, w obrębie A. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, P. B. wnioskiem z dnia 24 czerwca 2009 r. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, obejmującej zabudowę biurowo-usługowo-mieszkaniową na terenie nieruchomości, położonej przy ul. P. 110 w Ł., na działkach nr 247/9, 248/4 i części działki nr 236/10. Rzeczony wniosek został następnie zmodyfikowany przez inwestora w dniu 28 października 2009 r. w ten sposób, że teren inwestycji powiększono o części działek nr 247/8, 247/10 i 235/7 i wskazano, że powierzchnia sprzedaży w projektowanym obiekcie będzie wynosić ok. 200m 2.

Postanowieniem z dnia [...] r. Ł. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, zaś postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Ł. - Zarząd Dróg i Transportu uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. P., pod warunkiem, że obsługa nowego zagospodarowania nie będzie się odbywać z drogi publicznej ul. P., a od ul. Komuny Paryskiej przez drogę wewnętrzną al. S.

W tej sytuacji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, M. G. i W. G. wnieśli o jego uchylenie w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, bądź ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podnosząc zarzut, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem inwestor nie przedstawił żadnego dokumentu, który potwierdziłby dostęp inwestycji do tejże drogi. Co więcej, z obrotu prawnego nie został wyeliminowany dokument, który świadczy o braku dostępu inwestycji do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, ani też dokument ten nie został zmieniony w sposób, który by o takim dostępie świadczył. Chodzi tu mianowicie o pismo zarządcy terenu - Kierownika Referatu Komunalnego Delegatury Ł.-Ś. Urzędu Miasta Ł. z dnia 22 sierpnia 2008 r. o braku możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony al. S., znajdujące się w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia 29 listopada 2010 r. nr UA.I.624/10, która następnie została uchylona decyzją Kolegium z dnia 18 kwietnia 2011 r.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. – w skrócie "ustawa") w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – w skrócie "rozporządzenie") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 606/09, mocą którego uchylono decyzję Kolegium z dnia 28 maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie ustalenia dla P. B. warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowego przy ul. P. 112 w Ł. na działkach nr ewid. 247/9, 248/4 i 247/8, wskazując, na konieczność wyjaśnienia kwestii dostępu do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji i jego skorelowania z planowanymi miejscami postojowymi, które miały zostać zlokalizowane poza pasem drogi publicznej. Planowana inwestycja, jak zauważył Sąd, winna być skomunikowana z drogą publiczną poprzez Pasaż S., zaś komunikacja ta obejmować musi ruch pojazdów. Dlatego też kwestia ta powinna zostać należycie wyjaśniona w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Biorąc zatem pod uwagę wskazówki wynikające z powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji z dnia 18 kwietnia 2011 r., znak: SKO.472/2011 wskazało na konieczność uzyskania stanowiska zarządcy terenu, co do drogi wewnętrznej.

Organ odwoławczy podkreślił, że pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. Delegatura Ł. — Ś. Urzędu Miasta Ł., będąca zarządcą terenu zaopiniowała negatywnie przedstawioną propozycję zabudowy, jednakże po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. zarządca zmienił stanowisko i pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. poinformował, że w związku ze zmianą polityki Miasta oraz planowaną przebudową Pasażu S., przedstawioną w zaskarżonej decyzji propozycję zabudowy zaopiniował pozytywnie, nie wnosząc jednocześnie zastrzeżeń do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji od strony al. S. W tej sytuacji - zdaniem Kolegium – warunek dostępu do drogi publicznej, wynikający z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2009 r. o sygn. akt II SA/Łd 606/09 oraz decyzji Kolegium z dnia 18 kwietnia 2011 r. znak: SKO.472/2011, polegający na konieczności uzyskania zgody zarządcy terenu, został w przedmiotowej sprawie spełniony.

Kolegium zauważyło przy tym, że planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja obejmuje działki o nr ewid. 247/9, 248/4 oraz część działek nr ewid. 236/10, 235/27, 247/10, 247/8, w obrębie A., natomiast w sprawie, w której zapadł wskazany wyrok WSA z dnia 21 października 2009 r. oraz decyzja Kolegium z dnia 18 kwietnia 2011 r. obejmowała działki 247/9, 248/4, które są objęte także przedmiotową sprawą, dlatego też organy kierowały się przy rozpoznawaniu tej sprawy oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania, wynikającymi ze wspomnianego wyroku.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie została zapewniona prawnie zagwarantowana możliwość korzystania z drogi wewnętrznej tzn. Pasażu S. i przez niego do drogi publicznej – ul. K., bowiem wynika to z pisma zarządcy terenu z dnia 17 czerwca 2011 r., które organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić rozpatrując ponownie sprawę co do jej istoty. Dodatkowo Kolegium wskazało, że organ I instancji, działający jako zarządca drogi, postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w obszarze przyległym do pasa drogowego ulicy P., pod warunkiem że obsługa nowego zagospodarowania nie będzie odbywać się z drogi publicznej ul. P., zaś będzie odbywała się od strony drogi publicznej - ul. K. poprzez drogę wewnętrzną - al. S.. W tych okolicznościach w przekonaniu organu II instancji warunek dostępu do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wbrew twierdzeniom odwołujących, został spełniony.

W ocenie SKO w Ł. planowana inwestycja, polegająca na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej (w tym biura, handel o powierzchni sprzedaży do 200m2) niewątpliwie mieści się w dyspozycji przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy, stąd też wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nadto wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 24 czerwca 2009 r., uzupełniony następnie w dniu 28 października 2009 r. spełnia warunki określone w przepisie art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy.

W przedmiotowym postępowaniu, na zasadzie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z regułami postępowania dowodowego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ I instancji w tym celu wyznaczył, w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany o promieniu trzykrotności frontu działki tzn. 129m, a następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy i § 9 powołanego rozporządzenia. W analizie urbanistycznej, jak również w opartej na tej analizie zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że: warunek dobrego sąsiedztwa można uznać za spełniony, ponieważ działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Inwestycja będzie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o tej funkcji, w tym handlowej i biurowej, zatem funkcja inwestycji będzie kontynuować funkcje, jakie posiada istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym. W tych okolicznościach, w ocenie Kolegium, skoro warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione, zasadne było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ I instancji w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia, prawidłowo wyznaczył obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich od ul. P. i al. S., natomiast linię zabudowy dla planowanego nadwieszanego łącznika, ze względu na jego odrębność od pozostałej planowanej zabudowy (uzupełniającej pierzeję) wyznaczył jako nieprzekraczalną, stanowiącą przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich od ul. P. i al. S.. W obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi średnio 0,6, jednakże, dla istniejącej zabudowy sąsiedniej wskaźnik niekiedy wynosi 1,0, a w związku z tym, iż obowiązuje zasada kontynuacji sąsiadującej zabudowy zasadnie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu objętej wnioskiem do 1,0 (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia). Szerokość elewacji frontowych nowej zabudowy prawidłowo – zdaniem Kolegium - ustalono do pełnych szerokości frontów terenu budowlanego będącego na przedłużeniu istniejącej zabudowy wzdłuż Pasażu S. (§ 6 ust. 2 Rozporządzenia), zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. P. jako przedłużenie (kontynuację) kamienicy odpowiednio przy ul. P. 114 i P. 108a od strony Al. S. jako kontynuacja od strony ul. P. oraz dopuszczono dla południowej pierzei Al. S. zmniejszenie części projektowanego budynku, tak aby jego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej stanowiła przedłużenie (kontynuację) tych krawędzi budynku na działce sąsiedniej o nr ewid. 248/3 (§ 7 ust. 4 Rozporządzenia). Także nachylenie dachu, zgodnie z zabudową na działkach sąsiednich ustalono prawidłowo do 20° (§ 8 rozporządzenia).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. G. i W. G. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1. § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez dopuszczenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem 1,0, podczas gdy z analizy graficznej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że działki nr 247/8 i 247/10 stanowią drogi (własność Gminy Miasta Ł.), co powoduje, że działki te jako stanowiące element ciągu pieszego al. S. nie powinny podlegać wskaźnikowi;

2. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez uznanie, że teren przyszłej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, w sytuacji braku potwierdzenia legalności takiego dostępu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest ustalany dla całej inwestycji, a nie dla poszczególnych działek wchodzących w jej skład. Ustosunkowując się natomiast do kwestii dostępu do drogi publicznej Kolegium podniosło, że zarządca terenu – Delegatura Ł.-Ś. pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. pozytywnie zaopiniowała planowaną inwestycję, nie wnosząc zastrzeżeń, co do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji do al. S. Nadto Kolegium zauważyło, że zarządca terenu w odróżnieniu od zarządcy drogi publicznej w przypadku drogi wewnętrznej nie wydaje opinii w drodze decyzji administracyjnej, czy też postanowienia, bowiem kompetencja do takiego opiniowania nie wynika z przepisów prawa. Stąd też zarządca terenu może zmienić swoją opinię bez uprzedniego eliminowania jej z obrotu prawnego, jak tego domagają się skarżący.

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012r. pełnomocnik skarżących, będący adwokatem podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 140 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. wobec uniemożliwienia stronie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznania się z materiałem dowodowym w szczególności pismem zarządcy drogi wewnętrznej z dnia 17 czerwca 2011r. Jak wskazał, elementarnym prawem skarżących było zapoznanie się z dokumentem, który stanowi podstawę zaskarżonej decyzji. Treść tego pisma nie jest zaś skarżącym znana, wobec czego nie są oni w stanie sformułować ewentualnych wniosków dowodowych z nim związanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 21 października 2009r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 606/09 wydany został w sprawie wszczętej wnioskiem inwestora z 2008r., obejmując zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku usługowego na działkach nr 247/9, 248/4 i 247/8. Postępowanie w tej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wciąż jest w toku.

W rozpoznawanej sprawie natomiast, postępowanie wszczęte zostało wnioskiem z dnia 24 czerwca 2009r., złożonym przez tego samego inwestora, obejmując zamierzenie inwestycyjne, określone jako "zabudowa biurowo-usługowo-mieszkaniowa", zlokalizowana na działach o nr ewidencyjnych 247/9, 248/4 oraz częściach działek 236/10, 235/27, 247/10, 247/8. Każda ze wspomnianych spraw, jakkolwiek dotyczyła tego samego terenu i zbliżonej charakterem inwestycji, wszczęta została wszakże odrębnym wnioskiem inwestora i rozstrzygnięta osobną decyzją ostateczną. Skoro zaś przepis art.61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy dla tego samego terenu, brak jest również przeszkód, by o ustalenie warunków zabudowy dla różnych inwestycji na tym samym terenie ubiegał się ten sam wnioskodawca. Okoliczność wspomniana rzutuje również na kwestię związania poglądami prawnymi, wyrażonymi w prawomocnym wyroku z dnia 21 października 2009r. w sprawie sygn.akt II 606/09. W świetle bowiem regulacji, zawartej w art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zwrot normatywny " w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 473)

W tym kontekście zatem, wobec zmiany stanu faktycznego (odmiennie określona inwestycja i jej warunki a częściowo także lokalizacja) brak jest tożsamości "sprawy" w rozumieniu cytowanego przepisu. Niezasadne są zatem te spośród wywodów zaskarżonej decyzji, które odnoszą się do związania poglądami prawnymi, wyrażonymi w powołanym wyżej wyroku.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest natomiast, iż dla obszaru, na którym znajduje się teren, objęty planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji - w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż dokonując analizy powyższych przesłanek, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, poprzez określenie jego granic zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, przy ustaleniu, iż szerokość frontu działki (tj. w przedmiotowej sprawie od strony drogi wewnętrznej - al.S.) wynosi 43 m. W obszarze analizowanym występuje zaś zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa usługowa i handlowa. Istniejąca zatem na sąsiednich działkach zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Choć bowiem z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wymóg, by działka sąsiednia dostępna była z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być a limie przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania powalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009r., sygn.akt II OSK 582/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008r., sygn.akt IV SA/Wa 1555/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 529569). W rozpoznawanej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa (handlowa, handlowo-usługowa, mieszkaniowa) mogąca stanowić wyznacznik dla nowej zabudowy. Spełnione są również pozostałe warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, bowiem objęta inwestycją nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej (Placu K. i ulicy T. poprzez drogi wewnętrzne), projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne.

Przedmiot sporu w kontrolowanym postępowaniu stanowił dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, wobec braku możliwości zapewnienia go bezpośrednio z ulicy P. i konieczności wykorzystania drogi wewnętrznej – alei S. Jak wynika z załączonej dokumentacji (kopii map) teren stanowiący drogę wewnętrzną, jest własnością Gminy Ł., stanowiąc publicznie dostępny plac, zapewniający komunikację szeregu nieruchomościom przy tejże drodze usytuowanym z drogą publiczną. W ich liniach rozgraniczających znajdują się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi.

Teren wspomniany jest również (choć w ograniczonym zakresie, zapewniającym wszakże dojazd właścicielom, najemcom i użytkownikom etc. posesji doń przyległych) dostępny dla ruchu kołowego. Należy zatem przyjąć, że nieruchomość objęta inwestycją, usytuowana przy tej drodze ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W gminach, które uzyskały status miasta, ulice - także niepubliczne - mają charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych. Jeśli zatem istnieje już prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, realizowane przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej lub też, że zarządca tej drogi może skutecznie ograniczyć możliwość dostępu doń wybranym podmiotom. Kwestią odrębną, pozostającą poza sferą publicznoprawnych działań organów administracji, jest natomiast uregulowanie kwestii cywilnoprawnych, związanych z korzystaniem z takiej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn.akt II OSK 1337/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z dnia 20 lipca 2005r., sygn.akt OSK 1806/04, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1806/04). W świetle więc powyższego, pismo właściciela terenu (de facto Gminy Ł.) z dnia 17 czerwca 2011r., załączone do akt sprawy w toku postępowania odwoławczego, informujące o "braku zastrzeżeń (...) do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji od strony al.S." nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej znaczenia zasadniczego. Jakkolwiek więc faktem jest, iż organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wystosował do stron zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a. okoliczność wspomniana nie może dyskwalifikować wydanej decyzji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2006r., sygn..akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, z dnia 16 października 2007r., sygn.akt I OSK 1192/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 427561, z dnia 12 października 2010r., sygn.akt II OSK 1279/09, Lex nr746442). Wobec tego zaś, iż skarżący okoliczności takiej nie wykazali, deklarując dodatkowo, iż treść pisma z dnia 17 czerwca 2011r. nie jest im znana, pomimo załączenia jej do akt administracyjnych przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę, uznano, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezapewnienia wystarczającej ilości miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji, podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prawidłowe jest wskazanie, że miejsca te zapewnione będą w istniejących w pobliżu płatnych strefach parkowania na ogólnie dostępnych parkingach, zlokalizowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji, stanowiącego ścisłe centrum miasta. Niezależnie od tego, z charakterystyki przedsięwzięcia, przedstawionej przez wnioskodawcę wynika, iż osoby korzystające z obiektu oraz funkcje tam umieszczone (sprzedaż polis ubezpieczeniowych, wycieczek zagranicznych, galeria sztuki, komis, lombard, jubiler) dla swojego prawidłowego i ciągłego działania nie muszą używać komunikacji indywidualnej; obsługa gospodarcza budynku odbywać się natomiast będzie zgodnie z regulaminem użytkowania ulicy P. – tak jak dla wszystkich obiektów, znajdujących się na tym odcinku, które nie posiadają dostępu z innych ulic (pismo z dnia 15 kwietnia 2010r. k.147 akt administracyjnych).

Nie są również zasadne zarzuty związane z niewłaściwym określeniem parametrów projektowanej inwestycji, w szczególności zaś wskaźnika powierzchni zabudowy. Jego wielkość (1,0) wynika bowiem z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, odnosząc się do "terenu inwestycji", o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w spawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie ustalenia go również dla działek nr 247/8 i 247/10, z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż inwestycja ma być realizowana jedynie na ich części (poprzez wykonanie nadwieszenia nad pasażem S.). Szczegółowe rozwiązania projektowe, uwzględniające wskazania konserwatorskie oraz zapewnienie dostępności drogi wewnętrznej (al.S.) oceniane będą zaś, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

B.C.