Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2039/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 80/15 w sprawie ze skargi T.G. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.G. na rzecz Miasta P. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015r. (sygn. akt: II SA/Po 80/15) oddalił skargę T.G. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z dnia [...] lipca 2014 roku [...] Rada Miasta Poznania uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w P. W uchwale stwierdzono, że zapisy planu nie naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...]), a granice obszaru obowiązywania planu określa rysunek planu, opracowany na mapie w skali 1:2000, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały.

W dniu [...] listopada 2014 r. T.G. wniósł do Rady Miasta Poznania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie zasad sporządzania projektu planu, w tym art. 51 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez sporządzenie rażąco wadliwej prognozy oddziaływania na środowisku, a wynikającej w szczególności z: (1) błędnego przyjęcia, że realizacja inwestycji objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy z analogicznych przedsięwzięć prowadzonych przez [...] wynika, że również inwestycje planowane w "Strefie przemysłowej przy ulicy W." wiązać się będą ze znacznym negatywnym wpływem na środowisko, w tym w zakresie emisji zanieczyszczeń, (2) braku zawarcia w prognozie oceny oddziaływania na środowisko danych dotyczących wpływu inwestycji dopuszczonych na podstawie planu na środowisko przyrodnicze, zdrowie i życie mieszkańców Z., (3) zaniechaniu określenia w prognozie oddziaływania na środowisko rozwiązań alternatywnych, w sytuacji, gdy obowiązek ich opracowania wynika z przepisów prawa. Podjętej uchwale zarzucono ponadto naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i materialnych wymogów planu, poprzez nieuwzględnienie prawa własności przysługującego wzywającemu oraz innym mieszkańcom Z. (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 Konstytucji, art. 2 Konstytucji), zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców osiedla Z. oraz doprowadzenia do obniżenia wartości nieruchomości położonych na wymienionym osiedlu w wyniku dopuszczenia do wykorzystania nieprzystosowanych do tego dróg osiedlowych na potrzeby obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem oraz terenów sąsiednich.

W uzasadnieniu wezwania T.G. wyjaśnił, iż jest mieszkańcem Z. oraz współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. D. w P., tj. podmiotem legitymowanym do złożenia przedmiotowego wezwania. Ustalenia planu dotyczą nieruchomości wzywającego. Inwestycja dopuszczona na podstawie przyjętego planu, w tym w szczególności związane z nią immisje, będą w bezpośredni sposób oddziaływać na nieruchomość wzywającego, naruszając w ten sposób jego interes prawny.

Rada Miasta Poznania nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] odpowiedzi udzielił upoważniony Zastępca Prezydenta Miasta Poznania wskazując, iż zarzuty w istocie sprowadzają się do kwestionowania uprawnienia gminy do decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – co wynika z ustawowo przyznanego jej władztwa planistycznego. Podniesiono, iż prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu planu, sporządzona została zgodnie z przepisami prawa. W prognozie przedstawiono rozważane na etapie prac projektowych rozwiązania alternatywne, dotyczące w analizowanym przypadku rozwiązań w zakresie układu komunikacyjnego, zaopatrzenia terenów w wodę, kształtowania strefy zieleni izolacyjnej, wraz z uzasadnieniem wyboru poszczególnych rozwiązań. Rozważane w niej warianty przebudowy układu komunikacyjnego w rejonie osiedla Z. i fabryki [...] wynikały z propozycji złożonych, podczas kilkunastu spotkań roboczych i konsultacji społecznych przez: mieszkańców Z., przedstawicieli [...]., ekspertów z Politechniki Poznańskiej oraz pracowników Urzędu Miasta Poznania. W analizie wariantów przebudów układu transportowego w rejonie fabryki samochodów użytkowych [...]., sporządzonej przez ekspertów z Politechniki Poznańskiej wykazano jednoznacznie, że istnieje szereg możliwych wariantów układu komunikacyjnego, który po przebudowie jest w stanie przyjąć ruch drogowy i zapewnić adekwatną obsługę komunikacyjną jak obecna obsługa przez ul. S. Ponadto w dniu [...] maja 2013 r. przeprowadzone zostało lokalne głosowanie wśród mieszkańców Z., dotyczące rozwiązań komunikacyjnych w związku z planami rozwoju fabryki, w którym większość, bo aż 57% opowiedziało się za zamknięciem ul. S. jako drogi publicznej.

T.G. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w P., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Powtarzając zarzuty i argumentację zawarte w wezwaniu do usunięcia do naruszenia prawa, skarżący zaskarżonej uchwale dodatkowo zarzucił naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i materialnych wymogów planu, poprzez nieuwzględnienie prawa własności przysługującego wzywającemu oraz innym mieszkańcom Z. (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 Konstytucji, art. 2 Konstytucji) poprzez zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców osiedla Z. oraz doprowadzenia do obniżenia wartości nieruchomości położonych na wymienionym osiedlu w wyniku dopuszczenia do wykorzystania nieprzystosowanych do tego dróg osiedlowych na potrzeby obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem oraz terenów sąsiednich"; naruszenie art. 74 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 3 i 5 u.p.z.p., a także zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust 3 Konstytucji, poprzez niedostateczne uwzględnienie wymagań ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego przy uchwalaniu zaskarżonego planu, co skutkować będzie nadmiernym obciążeniem komunikacyjnym terenu objętego planem oraz terenów sąsiednich, odbijającym się niekorzystnie na stanie środowiska i zdrowia mieszkańców tych terenów.

Dalej podniesiono, iż z naruszeniem art. 51 ust. 2 pkt 3 lit b prognoza oddziaływania na środowisko nie zawiera szczegółowego opisu rozwiązań alternatywnych, z oceną ich oddziaływania na środowisko i argumentacją przemawiająca za wyborem konkretnego rozwiązania. Na poparcie tego stanowisk skarżący wskazał na mapy oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej w związku z inwestycją dotyczącą samochodów we W. Porównanie inwestycji we W. (wskazywanych tam oddziaływań na środowisko) z o wiele większym przedsięwzięciem w strefie przemysłowej przy ul. W.dowodzi, że także ta inwestycja będzie wpływać na środowisko przyrodnicze oraz bliskie tereny mieszkalne.

Skarżący następnie podniósł, że ustalenia i wymagania przyjęte w planie muszą być realne do wykonania, gwarantować racjonalność i ekonomiczność planowanej zabudowy. Projekt planu nie realizuje powyższych wartości, w szczególności projekt jest wewnętrznie sprzeczny w zakresie rodzaju planowanej zabudowy i możliwości obsługi komunikacyjnej, zatem nie kształtuje odpowiednio ładu przestrzennego. Obowiązek zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej wynika także z wymogów ustawy o drogach publicznych oraz zawartych w aktach wykonawczych do ustawy. W tym kontekście przeznaczenie części ul. S. pod obszar przeznaczony na zabudowę przemysłową (1P) i w efekcie brak możliwości komunikacji pomiędzy terenami położonymi na dwóch przeciwległych skrajach inwestycji [...] spowoduje znaczne natężenie ruchu na nieprzystosowanych do tego drogach osiedla Z. Jeżeli przyjąć wejście w życie planu w najbliższych miesiącach, nie ma prawnej i faktycznej możliwości zapewnienia adekwatnej obsługi komunikacyjnej w związku z zabudową przewidzianą dla przedmiotowego terenu.

Konkludując skarżący podniósł, iż zapisy planu już na etapie przedrealizacyjnym naruszają chroniony prawny interes publiczny oraz chroniony prawnie interes osób trzecich. Zapisy planu powodują pogorszenie jakości życia mieszkańców Z., wpływ na życie i zdrowie (hałas, bezpieczeństwo ruchu drogowego) oraz spadek wartości ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, iż prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu planu, sporządzona została zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem organu z treści podniesionych w skardze zarzutów wyraźnie wynika, iż skarżący utożsamia prognozę oddziaływania na środowisko sporządzaną na potrzeby projektu m.p.z.p., o której mowa w art. 17 u.p.z.p. oraz art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tymczasem prognoza oddziaływania na środowisko dotyczy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zawiera szczegółowych informacji na temat poszczególnych inwestycji, jakie będą mogły być realizowane na podstawie planu, zastosowanych w nich rozwiązań technologicznych, rodzaju i charakterystyki projektowanych instalacji, które mogą być źródłem emisji, danych o przewidywanym składzie jakościowym i ilościowym emitowanych substancji, a także podstawowych parametrów emitorów. Nie ma zatem możliwości zawarcia w prognozie oddziaływania na środowisko bardzo szczegółowych analiz i ocen w zakresie przewidywanego wpływu poszczególnych przedsięwzięć, a już na pewno nie ma możliwości ani podstaw prawnych podawania w prognozie konkretnych danych liczbowych w tym zakresie, nawet jeśli inwestycje będą realizowane na podstawie planu miejscowego. Takie możliwości daje dopiero raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzany w oparciu o art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku na użytek postępowania wiążącego się z realizacją inwestycji budowlanych. Prognoza oddziaływania na środowisko jest sporządzana na użytek projektu m.p.z.p., a więc na zupełnie innym etapie. Są to dwa odrębne opracowania, sporządzane w ramach dwóch różnych postępowań, prowadzonych na różnych etapach procesu inwestycyjnego. Informacje zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 2, powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny oraz dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu oraz etapu przyjęcia tego dokumentu w procesie opracowywaniu projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem. W świetle powyższego poczynione przez skarżącego porównanie inwestycji we Wrześni z przedsięwzięciem w [...] nie dowodzi zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Informacje podane przez skarżącego dotyczą przedsięwzięcia budowy fabryki we Wrześni i pochodzą z etapu realizacji przedsięwzięcia – najprawdopodobniej z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący dokonuje porównania obu inwestycji metodą skopiowania izolinii dotyczących przedsięwzięcia we W. i wklejania ich na zdjęcia lotnicze obszaru planu obejmującego istniejącą fabrykę w P.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przysługującego skarżącemu prawa własności, jak również prawa własności przysługującego innym mieszkańcom Z. oraz naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. i zasady proporcjonalności, organ podkreślił, że naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w niedostatecznym uwzględnieniu wymagań ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, które skutkowały będą nadmiernym obciążeniem komunikacyjnym terenu objętego planem oraz terenów sąsiednich, odbijającym się niekorzystnie na stanie środowiska i zdrowia mieszkańców tych terenów. Zdaniem organu zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestionowania przyjętych w planie rozwiązań komunikacyjnych. Odwołując się do przysługującego gminie władztwa planistycznego podniesiono, że obszar planu zajmuje powierzchnię ok. 49 ha i jest objęty m.p.z.p.: w całości [...] cz.[...], częściowo m.p.z.p. [...] i m.p.z.p. [...] Część [...]. Ponadto od północy i częściowo od wschodu granice planu stykają się z obowiązującym m.p.z.p. "Z" w P.

Kończąc podkreślono, iż w ramach konsultacji społecznych zorganizowano ponad 10 spotkań z mieszkańcami, w tym Radą Osiedla i zainteresowanymi stronami. Rozważane warianty przebudowy układu komunikacyjnego w rejonie osiedla Z. wynikały z propozycji złożonych podczas kilkunastu spotkań z mieszkańcami, a tym samym uwzględniają i wyważają interesy rożnych stron oraz wyważenia interesu prywatnego i publicznego.

W uzupełnieniu skargi T.G. pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. rozwinął argumentację w zakresie wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą swojego interesu prawnego. Podniósł, iż jako właściciel nieruchomości leżącej w sferze oddziaływania m.p.z.p. ma interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego planu. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego. W tym przypadku ustalenia uchwały oddziałują w sposób pośredni na jego nieruchomość i w wyniku tego oddziaływania dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Podtrzymując stanowisko o wadliwości prognozy oddziaływania na środowisko skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie w toku procedury planistycznej przepisów o konsultacjach społecznych i referendum lokalnym. Przeprowadzone w sprawie głosowanie nazwano konsultacjami społecznymi, co pozwoliło na ominięcie zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego, po czym przyjęto, że wynik konsultacji będzie miał skutek glosowania w trybie referendum lokalnego i wiążący dla samorządu terytorialnego. Uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego umożliwi przeprowadzenie inwestycji, której realizacja będzie w sposób znaczący oddziaływać na otoczenie. Skarżący ponownie załączył graficzne prezentacje zakresu immisji zanieczyszczeń z zaznaczeniem miejsca położenia nieruchomości, której jest współwłaścicielem.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę T.G. wskazując, że skarżący powinien był wykazać, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2014 roku Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w P. narusza jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi być bezpośrednie i realne, a nie przyszłe i niepewne, oparte tylko na przewidywaniach i przypuszczeniach.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Co do zasady w postępowaniu planistycznym interes prawny z zasady ma podmiot, który posiada tytuł prawny do gruntu położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Działka przy ul. [...] w P. (nr ewid. geod. [...] obr. G.), której współwłaścicielem jest skarżący, położona jest poza obszarem planu, w głębi osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych. Od planowanej zabudowy zakładu [...] oddziela ją ponadto ciąg komunikacyjny ul. S. Co istotne, zaskarżoną uchwałą nie wprowadzono zmiany przeznaczenia terenu objętego planem, jak i terenu osiedla Z. Teren inwestowania Spółki [...] to teren funkcjonującej od lat fabryki samochodów, który zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...]) położony jest w podstrefie intensywnego zagospodarowania usługowo-przemysłowego i mieszkaniowego jednorodzinnego (C3). Zatem z samego faktu sąsiedztwa fabryki [...], jak i planowanej jej rozbudowy, nie można wywodzić, iż w skutek uchwalenia planu miejscowego kompleksowo normującego zasady zagospodarowania obszaru nim objętego (obszar planu był dotąd objęty regulacjami kilku m.p.z.p.) oraz umożliwiającego koncernowi [...] dalsze działania inwestycyjne, doszło do zmiany sytuacji prawnej skarżącego.

W ocenie Sądu źródłem interesu prawnego skarżącego nie mogą być również powołane w skardze przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, iż dojdzie do uciążliwych i szkodliwych immisji do powietrza, jakie będą miały miejsce po rozbudowie fabryki. Sąd podzielił stanowisko organu, iż skarżący utożsamia prognozę oddziaływania na środowisko sporządzaną na potrzeby projektu m.p.z.p., o której mowa w art. 17 u.p.z.p. oraz art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tymczasem są to dwa odrębne opracowania, sporządzane w ramach dwóch różnych postępowań, prowadzonych na różnych etapach procesu inwestycyjnego. Sam zakres i stopień szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko wynika z wymogów postawionych przez art. 51 w zw. z art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz wymogów określonych przez właściwe organy uzgadniające, zgodnie z art. 53 i art. 57 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy. Sąd zaznaczył, za stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, iż nie ma możliwości zawarcia w prognozie oddziaływania na środowisko bardzo szczegółowych analiz i ocen w zakresie przewidywanego wpływu poszczególnych przedsięwzięć, a już na pewno nie ma możliwości, ani podstaw prawnych podawania w prognozie konkretnych danych liczbowych w tym zakresie, nawet jeśli inwestycje będą realizowane na podstawie planu miejscowego. W konsekwencji Sądu uznał, iż skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną bowiem powołane przepisy ustawy o dostępie do informacji o środowisku mogą co najwyżej wskazywać na hipotetyczne zagrożenie jego interesu prawnego, a to nie jest wystarczające dla uznania, że skarżący ma legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Sąd wskazał, że sama procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Sąd podniósł także, iż ustawa o referendum lokalnym w toku procedury planistycznej nie ma zastosowania, zatem i z naruszenia jej przepisów skarżący nie może wywodzić naruszenia własnego interesu prawnego. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jej badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego. Tego jednakże skarżący w przedmiotowej sprawie nie uczynił, gdyż nie wykazał, iż zaskarżony plan narusza jego uprawnienia. Tymczasem, aby być legitymowanym do wniesienia skargi skarżący musiał wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Posiadanie interesu prawnego (bezpośredniego, konkretnego, aktualnego) oznacza istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie wykazał, aby kwestionowanym aktem zostało mu odebrane bądź ograniczone wynikające z prawa materialnego uprawnienie, by został nałożony nowy lub zmieniony ciążący dotychczas obowiązek. Wskazywane przez skarżącego zagrożenia, które w jego ocenie mają prowadzić do ograniczenia prawa własności do nieruchomości, są jedynie wyrazem obaw co do warunków korzystania z jego nieruchomości w przyszłości. Charakter zagrożeń powoływanych przez skarżącego, brak pewności co do ich wystąpienia w przyszłości i objęcia nimi nieruchomości stanowiącej własność skarżącego powoduje, że nie można mówić o naruszeniu jego interesu prawnego poprzez ustalenia zawarte w planie.

Sąd zauważył, że w zaskarżonym planie miejscowym przyjęto rozwiązania komunikacyjne, które mają kompleksowo uregulować skomunikowanie fabryki z drogą szybkiego ruchu (ul. W.) oraz uporządkować istniejącą sytuację komunikacyjną na osiedlu Z. Zważyć przy tym należy, iż zarzuty dotyczące wzmożonego ruchu pojazdów, poszukiwania dróg dojazdowych do zakładu drogami osiedla Z. dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego, jaki skarżący może mieć w zaskarżaniu przedmiotowego planu. Kwestie związane z ochroną środowiska, ochrony przed hałasem i innymi czynnikami mogącymi wpływać na stan zdrowia ludzi są szczegółowo badane na etapie inwestycyjnym, w tym przypadku uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, a następnie pozwolenia na budowę.

Natomiast sama okoliczność, że projekt planu podlegał konsultacjom społecznym, a zgłoszonych przez mieszkańców Z. wniosków i zarzutów do projektu planu nie uwzględniono, nie stanowi o automatycznym przyznaniu przez organy planistyczne wszystkim mieszkańcom tego osiedla interesu prawnego w zaskarżaniu planu. Podkreślenia wymaga, iż złożenie wniosku na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.p.z.p., rodzi po stronie ich adresata obowiązek przyjęcia i ustosunkowania się do inicjatywy obywatelskiej (rozpatrzenia wniosku), ale nie obliguje do jego uwzględnienia. W obu przypadkach ocena obywatelskiej inicjatywy wyrażonej w treści wniosku materializuje się w piśmie organu informującym o sposobie załatwienia wniosku.

Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia należy uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, to Sąd przyjął, iż jest zwolniony od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył T.G., działający przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W skardze kasacyjnej, powołując się na art. 174 ppsa, pełnomocnik skarżącego zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 u.s.g. poprzez błędną wykładnię wynikającą z niemającego podstaw w brzmieniu przedmiotowego przepisu poglądu, że skoro "plan miejscowy nie odnosi się do nieruchomości skarżącego, to nie został on pozbawiony żadnego przysługującego mu prawa, ani też nie ograniczono możliwości jego realizacji", podczas gdy uchwała Rady Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...] pomimo położenia nieruchomości skarżącego poza obszarem objętym planem narusza interes prawny skarżącego wynikający z art. 140 oraz art. 144 k.c. oraz art. 24 k.c., a także art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku, poprzez ograniczenie możliwości nieskrępowanego korzystania z nieruchomości skarżącego, a kwestia przysługiwania interesu nie była kwestionowana nawet przez organ podczas rozprawy przed WSA w Poznaniu.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż nieruchomość skarżącego nie jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd całkowicie pominął okoliczność, że rozbudowa przez [...] fabryki spowoduje uciążliwe i szkodliwe immisję do powietrza, które swoim zasięgiem obejmować będą nieruchomość należącą do skarżącego. Sporządzona na potrzeby planu prognoza oddziaływania na środowisko jest wadliwa, opiera się na błędnym założeniu, że "pełna i docelowa realizacja ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) nie będzie stanowiła przyczyny wystąpienia niekorzystnych oddziaływań w odniesieniu do lokalnych zasobów naturalnych". Tymczasem obecnie [...] prowadzi inwestycje w P. oraz W., a ich skala jest porównywalna. Podobieństwo inwestycji powoduje, że oddziaływanie inwestycji we W. jest analogiczne, jak oddziaływania inwestycji w P., co pozwala dane ujawnione w toku inwestycji we W. przenieść na przedsięwzięcie w P. W ocenie skarżącego błędne określenie, a w zasadzie brak określenia, w ramach niniejszego postępowania, rzeczywistego oddziaływania na środowisko powoduje, że sporządzona prognoza jest błędna. Zdaniem skarżącego Sąd błędnie przyjął, że wskazane przez niego zagrożenia są jedynie wyrazem obaw co do warunków korzystania z jego nieruchomości w przyszłości.

Nadto Sąd jedynie lakonicznie wskazał, że położenie jego nieruchomości w stosunku do obszaru objętego zaskarżonym planem wyklucza możliwość jej objęcia skutkami działań prowadzonych na tym obszarze. Sąd nie przeprowadził w tym zakresie żadnych własnych badań ani analiz. Sam fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania nie przesądza, iż interes prawny skarżącego nie może być naruszony, gdy nieruchomość położona jest w sąsiedztwie obszaru objętego przedmiotową zmianą planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzona jest kwestia, iż właściciel nieruchomości, która leży w sferze oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma interes prawny - w rozumieniu art. 101 u.s.g. Właścicielowi takiemu przysługuje legitymacja skargowa już w sytuacji, gdy ustalenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddziałują w sposób pośredni na nieruchomość i w wyniku tego oddziaływania dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości, której nie dotyczy plan zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie swój interes prawny skarżący opiera na przepisach tzw. prawa sąsiedzkiego i wynikającym z nich zakresie dopuszczalnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości (art. 140 kc oraz art. 144 kc), a także z art.24 kc oraz art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co do zastosowania których przedstawił rozbudowaną analizę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań - Rada Miasta Poznań, działająca przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności strona przeciwna wskazała, iż skarżący oparł zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. na wyrwanym z kontekstu i zacytowanym przez niego w sposób niedosłowny fragmencie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Nadto skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazując, iż naruszenie prawa materialnego nastąpiło poprzez błędną wykładnię art. 101 u.s.g. Tymczasem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie skarżący zarzucił Sądowi I instancji nie błędną wykładnię, a niewłaściwe zastosowanie art. 101 u.s.g., pomimo iż formułując podstawę kasacyjną nie wskazał on na tę postać naruszenia prawa materialnego. Podkreślono, że zarówno Sąd I instancji jak i Miasto Poznań nie kwestionowali faktu, iż skarżącemu może przysługiwać interes prawny. Co więcej, skoro Sąd I instancji dokonał analizy argumentów skarżącego dotyczących naruszenia interesu prawnego, to tym samym uznał, że po stronie skarżącego istnieje interes prawny, jednak "skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny". Niewykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego było w istocie powodem oddalenia skargi, a nie brak tego interesu. Fakt, że nieruchomość skarżącego znajduje się poza granicami przedmiotowego planu miejscowego prawidłowo uznany został przez Sąd I instancji jako element stanu faktycznego sprawy. Trudno bowiem uznać okoliczność położenia nieruchomości skarżącego w znacznym oddaleniu od granic przedmiotowego planu miejscowego za nieistotną w niniejszej sprawie, bowiem ma ona wpływ na ocenę czy doszło do naruszenia interesu prawnego oraz czy to naruszenie interesu prawnego ma charakter bezpośredni, konkretny i realny.

Strona przeciwna uznała, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101 u.s.g. zgodnie z jego brzmieniem oraz z orzecznictwem sądów administracyjnych i z poglądami doktryny. Nadto skarżący błędnie utożsamia prognozę oddziaływania na środowisko sporządzaną na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 17 upzp oraz art. 51 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W konsekwencji nieuprawnione jest, jak to czyni skarżący, stosowanie analogii z innymi przedsięwzięciami podejmowanymi przez spółkę [...]. Zaprezentowane przez skarżącego "porównanie" obu inwestycji jest tylko i wyłącznie zabiegiem graficznym, który wykonany został z pominięciem wskazanych przez ustawodawcę referencyjnych metodyk modelowania poziomów substancji w powietrzu oraz wielu innych czynników.

Wobec powyższego w ocenie strony przeciwnej skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione.

Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art.101 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię. Zarzut ten nie został jednak w żaden sposób uzasadniony. Jak bowiem jednoznacznie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji nie błędną wykładnię, a niewłaściwe zastosowanie art. 101 u.s.g., pomimo iż formułując podstawę kasacyjną nie wskazał on na tę postać naruszenia prawa materialnego. Sama treść art.101 u.s.g., jego rozumienie nie budziło wątpliwości tak u skarżącego, jak i u organu planistycznego oraz Sądu I instancji, a więc przepis ten nie wymagał stosowania procesu wykładni w niniejszej sprawie.

Tymczasem istotą zaskarżonego wyroku I instancji oraz wniesionej skargi kasacyjnej była ocena, czy skarżący ma interes prawny i czy został on naruszony uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc czy ma zastosowanie art.101 u.s.g. (czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu). W tym kontekście w całości podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Co więcej stwierdzić należy, że skarżący w ogóle nie wykazał swojego interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanego aktu prawa miejscowego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 618/11, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i SA/Bk 763/05).

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn.SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Oceniając wystąpienie po stronie skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżoną uchwałą podkreślić trzeba, że musi być oceniane na płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.

Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 22 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2236/12 – Lex nr 1331533, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 – Lex nr 1311573, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11 – Lex nr 1340098, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżący, reprezentowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, powinien był wykazać, że ma interes prawny, który nadto zaskarżoną uchwałą został naruszony, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty tylko na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie, stanowisko Sądu I instancji nie wynika z założenia, iż skoro nieruchomość skarżącego nie jest położona na terenie objętym przedmiotowym planem to plan ten nie może naruszać interesu prawnego skarżącego, lecz z faktu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego i jego naruszenia. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wynika, że również właściciele nieruchomości położonych poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą skutecznie wnosić skargę w trybie art.101 u.s.g., jeżeli tylko wykażą swój interes prawny i jego naruszenie. Sam fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej poza granicami obszaru objętego zaskarżonym planem i powoływanie się na art.140 k.c. nie jest wystarczające do stwierdzenie, że ma on interes prawny w rozumieniu art.101 u.s.g. Podkreślić należy, że to właśnie prawo publiczne współkształtuje m.in. przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa administracyjnego treści prawa własności stanowiąc przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Tymczasem skarżący w żaden sposób nie powiązał faktu, iż jest właścicielem nieruchomości, a więc podstawy z art.140 k.c. z konkretną normą materialną prawa administracyjnego wynikającą z ustawy lub aktu podustawowego np. z zaskarżonej uchwały. Całość argumentacji skarżącego odwołuje się do okoliczności, które kwalifikować należy w kategoriach interesu faktycznego bądź takich, które mają charakter potencjalny, przyszły, niepewny, a w szczególności nie wynikają z treści zaskarżonej uchwały. Takimi normami kreującymi interes prawny nie są także powołane w skardze kasacyjnej art.24 i art.144 k.c. Organy planistyczne działają na gruncie prawa administracyjnego – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stosują w trakcie procesu planistycznego norm prawa cywilnego. Natomiast do udzielenia stosownej ochrony w przypadku naruszenia norm wynikających z art.24 i art.144 k.c. powołane są wyłącznie sądy powszechne, a nie administracyjne i tam też skarżący powinien wnieść stosowne powództwo.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.