Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1082/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Regionalnego w Lublinie i Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 977/16 w sprawie ze skargi Województwa Lubelskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Województwa Lubelskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 listopada 2016 r., II SA/Lu 977/16 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz w sprawie zlecenia Zarządowi Nieruchomości Wojewódzkich w Lublinie zarządzania nieruchomościami Województwa Lubelskiego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 79 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486), zwanej dalej "u.s.w." nadzór nad taką działalnością sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Rozstrzygnięcie to, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Stosując ten środek organ ma wykazać sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy – por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, ONSA 2001, z. 3, poz. 117.

Formułę działania Sądu w niniejszej sprawie określa art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt". Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). W tej sprawie kontroli Sądu poddano zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z [...] lipca 2016 r., stwierdzającego nieważność uchwał Zarządu Województwa Lubelskiego nr [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się przez Lubelski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie gmin: B., K., S. oraz uchwały nr [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie zlecenia Zarządowi Nieruchomości Wojewódzkich w Lublinie zarządzania nieruchomościami Województwa Lubelskiego. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Zarząd Województwa Lubelskiego działał bez podstawy prawnej, z naruszeniem w szczególności art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2016 r., poz. 356), zwanej dalej "j.d.r." oraz art. 31 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92 poz. 753 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 2009 r.". Oznacza to, że Zarząd Województwa nie był władny wyrazić zgody na zrzeczenie się przez Dyrektora Lubelskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i w konsekwencji nie mógł zlecić zarządzania tymi nieruchomościami Zarządowi Nieruchomości Wojewódzkich w Lublinie.

Stanowiska tego nie można zaaprobować, bowiem podstawą prawną uchwał Zarządu Województwa był art. 41 ust. 1 u.s.w. oraz art. 16 u.g.n. Pierwszy z tych przepisów odnosi się do kompetencji Zarządu Województwa. Natomiast z art. 16 u.g.n. wynika, że samorządowa osoba prawna, jaką jest Lubelski Ośrodek Doradztwa Rolniczego, zgodnie z art. 2 ust. 2 j.d.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanych uchwał), może zrzec się użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń co do prawa zrzeczenia się przez osoby prawne własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez użytkownika wieczystego wymienionego w tym przepisie. Art. 233 k.c. wyraźnie stanowi, że użytkownik wieczysty może rozporządzać swoim prawem. Oznacza to, że jeżeli brak przepisu, który ograniczałby to uprawnienie, użytkownik wieczysty może wyzbyć się przysługującego mu prawa. Istnienie regulacji dotyczącej niektórych użytkowników wieczystych jest więc tylko wyraźnym potwierdzeniem tego, że każdy uprawniony z tego prawa może się go wyzbyć, a w żadnym razie regulacja taka nie może być postrzegana jako wyłączenie uprawnienia każdego użytkownika wieczystego do wyzbycia się przysługującego mu prawa, skoro zgodnie z art. 233 k.c. może on rozporządzać przysługującym mu prawem (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 13 grudnia 2013 r., III CZP 81/13). W sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce, bowiem brak jest przepisu, który ograniczałby uprawnienie użytkownika wieczystego.

Sąd podzielił pogląd, że do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] czerwca 2016 r. nie ma zastosowania art. 20 ust. 1 pkt 1 j.d.r., ani art. 31 i 32 ustawy z 2009 r. ani też art. 51 ust. 1 w związku z art. 53 – 55 u.g.n. Nie ma przepisu, który nakazywałby stosowanie tych przepisów do dalszego gospodarowania nieruchomościami przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Ponadto Województwo ma prawo do dysponowania mieniem w ramach swoich uprawnień na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.w. Zatem Wojewoda bezzasadnie przyjął, że Zarząd Województwa nie miał podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Niezasadnie także stwierdzono nieważność uchwały w sprawie zlecenia Zarządowi Nieruchomości Wojewódzkich w Lublinie zarządzania przedmiotowymi nieruchomościami. Zarząd ten jest bowiem jednostką budżetową, utworzoną przez województwo (na podstawie art. 8 ust. 1 u.s.w.) i do jego zadań statutowych należy w szczególności wykonywanie czynności związanych z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność lub użytkowanie wieczyste Województwa Lubelskiego. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Lubelski nie wskazał natomiast na czym miałaby polegać sprzeczność tej uchwały z prawem. Sąd uznał, że dowody dopuszczone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wnoszą do sprawy istotnych okoliczności. Dotyczą one bowiem niekwestionowanych okoliczności związanych ze spełnieniem przez Zarząd Województwa warunków formalnych przy podejmowaniu uchwał, złożeniem przez Dyrektora Lubelskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego wniosku o wyrażenie zgody na zrzeczenie się prawa wieczystego użytkowania, a także z czynnościami notariusza będącymi konsekwencją podjęcia przedmiotowych uchwał i stwierdzeniem nabycia przez Województwo Lubelskie z mocy prawa nieruchomości niezbędnych do wykonywania zadań statutowych Lubelskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w K. Natomiast protokoły zdawczo-odbiorcze z 6 lipca 2016 r. potwierdzają jedynie fakt przekazania nieruchomości w gminie B. Ze złożonych na rozprawie dokumentów wynika, że od 1 stycznia 2009 r. działka nr [...] położona w N., nie była wykorzystywana przez ten Ośrodek na realizację jego zadań, lecz była dzierżawiona przez osobę fizyczną. Świadczy to o możliwości funkcjonowania i wykonywania zadań, mimo niewykorzystywania tej nieruchomości przez LODR od wielu lat.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prokurator Regionalny w Lublinie, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 pkt 1 j.d.r. oraz art. 31 § 1 ustawy z 2009 r. polegającą na wyrażeniu poglądu, że przywołane regulacje nie mają zastosowania do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] czerwca 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się przez Lubelski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w K., zwany dalej "LODR" prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie gmin: K., B., S. i nie mają wpływu na gospodarowanie nieruchomościami przez właściciela lub użytkownika wieczystego;

2. art. 20 ust. 1 pkt 1 j.d.r. oraz art. 31 § 1 ustawy z 2009 r. przez ich niezasadne ich niezastosowanie, w wyniku czego Zarząd Województwa Lubelskiego w sposób dowolny decydowałby o przeznaczeniu nieruchomości, które mogą być przeznaczone wyłącznie do wykonywania zadań z zakresu doradztwa rolniczego, pozostając w użytkowaniu wieczystym LODR, co doprowadziło do niesłusznego zastosowania art. 148 p.p.s.a.

3. art. 16 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną zakwestionowanych uchwał, w sytuacji gdy swoboda gospodarowania nieruchomościami objętymi przedmiotowymi uchwałami ograniczona została do realizacji określonych zadań, we wskazanej formie władania, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt. 1 j.d.r. oraz 31 § 1 ustawy z 2009 r., zatem czynności Zarządu Województwa Lubelskiego nie mogły być realizowane z pominięciem powyższych regulacji, a także

4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 148 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwał Zarządu Województwa z [...] czerwca 2016 r. nie wskazuje na rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy zakwestionowane akty podjęte zostały z naruszeniem art. 20 ust. 1 pkt 1 j.d.r. oraz art. 31 ustawy z 2009 r.

5. art. 148 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, bo Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie przyjął, że nie ma przepisu, który ograniczałby uprawnienie użytkownika wieczystego, w sytuacji gdy ustawodawca ograniczenia takie przewidział w przywołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisach ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego oraz w ustawie z 2009 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał błędnej wykładni art. 20 ust. 1 pkt 1 j.d.r. oraz art. 31 ust. 1 ustawy z 2009 r. wyrażając pogląd, że nie mają one zastosowania do gospodarowania nieruchomościami przez właściciela lub użytkownika wieczystego. W wyniku tej interpretacji Sąd niezasadnie pominął ich zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto w wyniku błędnej wykładni art. 16 u.g.n. Sąd uznał, że przepis ten (oprócz art. 41 ust. 1 u.s.w.) stanowi samodzielną postawę prawną zakwestionowanych uchwał. Przyjęta przez Sąd interpretacja przywołanych regulacji jest sprzeczna z art. 20 ust. 1 pkt. 1 j.d.r. i art. 31 § 1 ustawy z 2009 r.

Lubelski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w K. jest jednostką doradztwa rolniczego, której status określa ustawa o jednostkach doradztwa rolniczego. W dacie podjęcia zakwestionowanych uchwał ośrodek był samorządową wojewódzką osobą prawną realizującą ustawowo określone zadania z zakresu doradztwa rolniczego. Art. 2 ust. 1 cyt. ustawy w brzemieniu wówczas obowiązującym stanowił, że jednostkami doradztwa rolniczego są:

- Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w B., zwane dalej "Centrum Doradztwa";

- 16 wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego, zwanych dalej "ośrodkami wojewódzkimi".

Zgodnie z art. 2 ust. 2b j.d.r. zadaniem Centrum Doradztwa i ośrodków wojewódzkich jest prowadzenie doradztwa rolniczego (...), a także podnoszenie poziomu kwalifikacji zawodowych rolników i innych mieszkańców obszarów wiejskich. Z dniem 1 sierpnia 2009 r. na mocy ustawy z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ośrodki doradztwa rolniczego stały się samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi, podległymi właściwym sejmikom województw. Na mocy ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego z dniem 1 stycznia 2005 r. (czyli z dniem wejścia w życie ustawy) ośrodki doradztwa z mocy prawa stały się użytkownikami wieczystymi gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie lub trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, służących do realizacji działalności statutowej (art. 20 ust. 1 pkt. 1 j.d.r.). Stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego przez ośrodki doradztwa następowało w drodze decyzji właściwego wojewody, który określał w niej sposób korzystania z gruntów, budynków i innych urządzeń z nimi związanych (art. 20 ust. 2 j.d.r.).

Natomiast w oparciu o art. 31 ust. 1 ustawy z 2009 r., z dniem jej wejścia w życie (czyli z dniem 1 sierpnia 2009 r.) mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazanych niniejszą ustawą stało się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl przepisów tej ustawy zadania wykonywane przez LODR stały się zadaniami Województwa Lubelskiego. Nabycie mienia o którym mowa w art. 31 ust. 1 cyt. ustawy stwierdzał wojewoda w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda Lubelski decyzjami z [...] marca 2006, znak [...], z [...] czerwca 2005 r. znak. [...], z [...] września 2005 r. znak. [...], z [...] października 2005 r. znak. [...] oraz z [...] maja 2007 r. znak. [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2005 r. przez LODR prawa użytkowania wieczystego do m.in. działek – objętych zakwestionowanymi uchwałami, stanowiących własność Skarbu Państwa – do wykorzystania z przeznaczeniem na cele produkcji rolnej. Okres użytkowania wieczystego ustalono na 99 lat. Powyższy stan prawny potwierdzony został decyzjami Wojewody Lubelskiego z [...] lutego 2011 r. nr [...], [...], [...], [...], na podstawie których w oparciu o art. 31 ust. 1 i 32 ustawy z 2009 r. stwierdzono, że z dniem 1 sierpnia 2009 r. Województwo Lubelskie nabyło z mocy prawa nieodpłatnie, mienie Skarbu Państwa, niezbędne do wykonywania zadań statutowych Lubelskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w K. Przedmiotowe decyzje pozostają w obrocie prawnym.

W konsekwencji nie sposób podzielić poglądu Sądu I instancji, że do uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. nie ma zastosowania art. 20 ust. 1 pkt 1 j.d.r., ani art. 31 ustawy z 2009 r., a art. 16 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę zrzeczenia się przez użytkowania wieczystego użytkowania wieczystego gruntu. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bardzo ważnymi dla właściwej gospodarki państwa procesami przekazywania władztwa nad majątkiem Skarbu Państwa do organów samorządowych. Ustawodawca w celu kontrolowania tego procesu, zawarł w art. 20 ust. 2 j.d.r. szczególny tryb postępowania – obligatoryjny nakaz stwierdzenia przez właściwego Wojewodę w drodze decyzji nabycia przez ośrodki doradztwa użytkowania wieczystego, określając sposób korzystania z gruntów, budynków i innych urządzeń z nimi związanych. Przeznaczenie nieruchomości przekazanych ustawą z 2009 r. wskazane zostało również w art. 31 ust. 1 ustawy z 2009 r. Cytowane decyzje Wojewody Lubelskiego przekazują nieruchomości, wyłącznie na cele związane z prowadzeniem działalności statutowej LODR. Niesłusznie zatem Sąd przyjął, że te regulacje prawne nie mają wpływu na dalsze gospodarowanie nieruchomościami. Określając sposób korzystania z nieruchomości ustawodawca ograniczył swobodę dysponowania tym mieniem. W myśl przywołanych regulacji nieruchomości Skarbu Państwa, które z dniem 1 sierpnia 2009 r. stały się mieniem Województwa Lubelskiego przeznaczonym na realizację zadań z zakresu doradztwa rolniczego mogą stanowić jedynie przedmiot użytkowania wieczystego wojewódzkiej osoby prawnej. Wskazują też, że uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego Nr [...] i [...] nie mogły być podjęte z pomięciem omówionych wyżej uregulowań prawnych.

Dodano, że 20 sierpnia 2016 r. weszła w życie ustawa z 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1176). Najistotniejsza zmiana wynikająca z uregulowań tej ustawy dotyczy zmiany podległości ośrodków doradztwa rolniczego. Art. 2 ustawy z 22 czerwca 2016 r. przewiduje, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego będące samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi stają się wojewódzkimi ośrodkami doradztwa rolniczego będącymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną i zachowują swój majątek. Zatem przepisy tej ustawy nie odbierają LODR ani samorządom województw żadnych praw majątkowych. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że "zmiana charakteru jednostek", tj. z samorządowych wojewódzkich osób prawnych na państwowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, nie oznacza likwidacji dotychczasowych jednostek, ani tworzenia nowych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł również Wojewoda Lubelski, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 41 ust. 1 u.s.w. oraz art. 16 u.g.n. polegającą na przyjęciu, iż powołane przepisy mogą stanowić podstawę do wyrażenia zgody na zrzeczenie się przez Lubelski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości wymienionych w § 1 uchwały Nr [...] oraz zlecenia Zarządowi Nieruchomości Wojewódzkich w Lublinie zarządzania tymi nieruchomościami oraz

2. art. 20 ust. 1 pkt 1 j.d.r. i art. 31-32 ustawy z 23 stycznia 2009 r. polegającą na uznaniu, iż przepisy te nie rozstrzygają o prawnej formie władania nieruchomościami gruntowymi przez Lubelski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w K., a mianowicie użytkowaniu wieczystym ustanowionym z mocy prawa.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął kwestie dotyczące charakteru nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym LODR. Z mocy art. 20 ust. 1 pkt. 1 j.d.r. ośrodki doradztwa rolniczego stały się użytkownikiem wieczystymi gruntów będących dotychczas w zarządzie lub w trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego. Na podstawie przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r. zadania wykonywane przez LODR stały się z dniem 1 sierpnia 2009 r. zadaniami Województwa Lubelskiego, zaś mienie Skarbu Państwu niezbędne do wykonywania zadań przekazywanych tą ustawą stało się z mocy prawa mieniem samorządu województwa. W związku z powyższym działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. Wojewoda Lubelski decyzjami z [...] lutego 2011 r.: znak: [...], [...], [...], [...] stwierdził, że z dniem 1 sierpnia 2009 r. Województwo Lubelskie nabyło z mocy prawa nieodpłatnie, mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań statutowych Lubelskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w K. W świetle przytoczonych regulacji, nieruchomości Skarbu Państwa, które z dniem 1 sierpnia 2009 r. stały się mieniem województwa lubelskiego przeznaczonym na realizację zadań z zakresu doradztwa rolniczego mogą stanowić jedynie przedmiot użytkowania wieczystego wojewódzkiej osoby prawnej – jednostki doradztwa rolniczego. Przyznając ośrodkom doradztwa rolniczego status wojewódzkich osób prawnych i wyposażając je w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości ustawodawca zagwarantował im możliwość realizacji celów, dla których zostały utworzone.

Przywołano również argumentację Prokuratora dotyczącą art. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, stanowiącym, że z dniem wejścia w życie tej ustawy wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego będące samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi stają się wojewódzkimi ośrodkami doradztwa rolniczego będącymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną i zachowują swój majątek.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że wystarczającą podstawą prawną dla wyrażenia zgody na zrzeczenie się użytkowania wieczystego przez LODR w K. były przepisy art. 41. ust. 1 u.s.w. oraz art. 16 u.g.n. Stanowisko to pozbawione jest jakichkolwiek odniesień do przepisów rozstrzygających związanie z wyposażeniem ośrodków doradztwa rolniczego w nieruchomości niezbędne do prowadzenia działalności w zakresie doradztwa. Wyrażenie zgody przez Zarząd Województwa Lubelskiego Dyrektorowi LODR w K. na zrzeczenie prawa użytkowania wieczystego prawie wszystkich nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Ośrodka pozostaje w sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisach wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Kontrola legalności uchwały Nr [...] nie mogła zatem zostać ograniczona jedynie do zbadania jej zgodności z art. 16 u.g.n., bo organ nadzoru wziął pod uwagę całokształt przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie ośrodków doradztwa rolniczego.

Sąd nie dokonał prawidłowej wykładni art. 20 ust. 1 pkt 1 j.d.r. oraz art. 31 i art. 32 ustawy z 23 stycznia 2009 r., poprzestając na podzieleniu stanowiska Województwa Lubelskiego, iż nie mają one zastosowania do uchwały Nr [...]. Zarząd Województwa Lubelskiego nie wykazał, iż którakolwiek z wymienionych nieruchomości stała się dla LODR zbędna, tj. nie służy realizacji zadań ustawowych jednostki doradztwa. Przedstawienie dowodu na niewykorzystywanie przez LODR jednej z 24 działek wymienionych w uchwale Nr [...] nie przesądza o zbędności pozostałych działek. Zatem twierdzenie Sądu, iż LODR funkcjonuje i wykonuje swoje zadania od wielu lat bez wykorzystania nieruchomości nr [...] nie jest równoznaczne z możliwością funkcjonowania jednostki po zrzeczeniu się prawa użytkowania wieczystego jest zbyt daleko idące.

Stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29 lipca 2016 r. znajduje odzwierciedlenie w wydanym w podobnym stanie faktycznym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 listopada 2016 r., II SA/Bk 657/16. W wyroku tym Sąd podkreślił, że: ustawodawca, celem kontrolowania tego procesu ,zawarł w art. 20 ust. 2 ustawy z 22.10.2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego szczególny tryb postępowania w przedmiocie zbycia wieczystego użytkowania – obligatoryjny nakaz stwierdzenia przez właściwego Wojewodę w drodze decyzji nabycia przez ośrodki doradztwa użytkowania wieczystego, określając sposób korzystania z gruntów, budynków i innych urządzeń z nimi związanych. Cytowane powyżej decyzje Wojewody P. (nie kwestionowane przez strony) zawierają zapis o przekazaniu nieruchomości nr 4 wyłącznie na realizację celu jakim jest produkcja rolna. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że w/w decyzje nadal są w obrocie prawnym. Tak więc uchwała Zarządu Województwa P. wyrażająca zgodę na zbycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przekroczyła zakres przedmiotowy, bowiem wyraziła zgodę na zbycie wieczystego użytkowania nieruchomości ustanowionego na cele wyłącznie produkcji rolniczej – na cel związany – z budownictwem mieszkaniowym (...). Mamy więc tu ewidentne naruszenie zasady "nemo plus iuris...". W myśl powyższego strona skarżąca nie była władna do podejmowania przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Regionalnego w Lublinie wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego Województwa Lubelskiego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, gdyż przytoczone w nich podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

Zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1 j.d.r. oraz art. 31 § 1 ustawy z 2009 r. są bezzasadne, ponieważ przepisy te nie są przepisami szczególnymi w stosunku do art. 16 u.g.n., a więc nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Z tego ostatniego przepisu zaś wynika, że samorządowa osoba prawna, jaką jest Lubelski Ośrodek Doradztwa Rolniczego, zgodnie z art. 2 ust. 2 j.d.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanych uchwał), może zrzec się użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń co do prawa zrzeczenia się przez osoby prawne własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez użytkownika wieczystego wymienionego w tym przepisie. Należy wszak pamiętać, że art. 233 k.c. wyraźnie stanowi, że użytkownik wieczysty może rozporządzać swoim prawem. Oznacza to, że jeżeli brak przepisu, który ograniczałby to uprawnienie, użytkownik wieczysty może wyzbyć się przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego.

Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że art. 16 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę prawną zakwestionowanych uchwał. Skoro zaś w obowiązującym systemie prawa nie ma przepisu, który wyłączałby jego zastosowanie w niniejszej sprawie, to należało uznać, że zarzut naruszenia tego przepisu jest również chybiony.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 148 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie mają usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 16 u.g.n. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a także dlaczego art. 20 ust. 1 pkt 1 j.d.r. oraz art. 31 § 1 ustawy z 2009 r. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Uzasadnienie to pozwala zatem jednoznacznie ustalić, co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszących skargi kasacyjne, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz, że nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjne oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 5 listopada 2015 r., Poz. 1804 z późn. zm.), który stanowi, że stawka minimalna za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynosi 75% stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli w drugiej instancji nie prowadził sprawy ten sam radca prawny - 100% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 240 zł. Stawka minimalna, w myśl § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, w innej sprawie wynosi 480 zł. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził i wniósł radca prawny, który prowadził sprawę przed Sądem I instancji. Zgodnie zaś z uchwałą NSA w składzie siedmiu sędziów z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 (ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz. 38) art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wobec powyższego, o wysokości kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie powołanych wyżej przepisów, zasądzając kwotę 240 zł za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.