Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 8/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Alicja Plucińska - Filipowicz Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "N." Spółka z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 900/04 w sprawie ze skargi "N." Spółka z o.o. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla obszaru wodnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "N." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 roku w przedmiocie warunków zabudowy dla obszaru wodnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 roku Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni, po rozpoznaniu wniosku Spółki "N." z dnia 10 lutego 2004 roku, działając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw w związku z art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki zabudowy obszaru wodnego dla inwestycji polegającej na posadowieniu elektrowni wiatrowych na polskich wodach terytorialnych Morza Bałtyckiego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których istnieje wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ zauważył również, iż warunki zabudowy zostały uzgodnione w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 27 kwietnia 2004 roku, nie można zaś odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Wójt Gminy K. wskazał, iż decyzja nie odnosi się do zapisów ustawy o ochronie środowiska, która w art. 33 zabrania podejmowania działań mogących w sposób istotny wpłynąć na gatunki, dla ochrony których wyznaczony został obszar NATURA 2000. Ponadto, zdaniem Wójta, należy uwzględnić sprzeciw mieszkańców Gminy w sprawie lokalizacji na jej terenie farmy wiatrowej, której powstanie spowoduje spadek atrakcyjności terenów.

Decyzją z dnia [...] września 2004 roku Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż organ I instancji, zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, powinien dokonać uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem przyrody w trybie art. 106 kpa. W toku postępowania przez organem I instancji nie dokonano szczegółowej analizy rejonu lokalizacji elektrowni wiatrowych w kontekście zapisów art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Wojewoda Pomorski w piśmie z dnia 19 sierpnia 2004 roku wyraził pogląd, iż istnieją przeciwwskazania dotyczące lokalizacji farm elektrowni wiatrowych ze względu na fakt objęcia akwenów morskich programem NATURA 2000. Naruszone również zostały przepisy zabraniające pogarszania walorów krajobrazowych Narodowych Parków Krajobrazowych. Organ II instancji podniósł również zarzut nieuwzględnienia negatywnych opinii gmin nadmorskich dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych i ich wpływu na walory przyrodniczo - krajobrazowe i turystyczne regionu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka "N.", reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 9 września 2004 roku, podnosząc zarzuty: naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez takie jego prowadzenie, iż strona bez swej winy pozbawiona została na etapie odwoławczym możliwości obrony praw oraz naruszenia przepisów regulujących sposób i termin wnoszenia odwołania, informowania strony o jego złożeniu, a także wszystkich czynnościach procesowych. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, iż odwołanie zostało złożone z naruszeniem terminu i z pominięciem organu I instancji. W efekcie naruszenia procedury została wydana decyzja rażąco bezzasadna, oparta na nieprawdziwych informacjach. Strona skarżąca zauważyła, iż jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, inwestycja na terenie objętym programem NATURA 2000 jest możliwa, pod warunkiem wykonania właściwej kompensacji przyrodniczej. Ponadto, strona skarżąca podniosła, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody nie mogła być brana pod uwagę, gdyż weszła w życie z dniem 1 maja 2004 roku.

Oddalając skargę na decyzję Ministra Infrastruktury, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy podlegał rozpoznaniu na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa wymaga zaś, aby decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydać po uzgodnieniu między innymi z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody działającym w imieniu wojewody. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 kpa, co oznacza, iż następuje ono w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że uzgodnienie z Konserwatorem Przyrody nie zostało dokonane. Spółka powołała się na przebieg rozprawy, podczas której Konserwator miał w sposób pozytywny zaopiniować projekt decyzji. Sąd stwierdził jednakże, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga dokonania uzgodnień w formie postanowienia i dokonanie uzgodnienia w innej formie nie może być uznane za skuteczne. Sąd stwierdził także, iż w dacie orzekania przez organ I instancji lokalizacja inwestycji znajdowała się na terenie ostoi ptasiej w obszarze NATURA 2000 objętej ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Ustawa o ochronie przyrody weszła w życie z dniem 1 maja 2004 roku i jej postanowienia organ I instancji miał obowiązek respektować. Pismem z dnia 3 marca 2004 roku Minister Środowiska sygnalizował Dyrektorowi Urzędu Morskiego, iż projektowane przedsięwzięcie znajduje się w pasie przybrzeżnym przewidzianym pod ochronę w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej NATURA 2000 oraz że Polska przyjęła zobowiązanie opracowania krajowej strategii ochrony tych obszarów, która została uwzględniona w przepisach, które nie weszły jeszcze w życie. Zgodnie również z art. 4 ust. 5 Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory obszary umieszczone w spisie obszarów przewidzianych do ochrony w ramach programu NATURA 2000 podlegają ochronie i zabrania się działań mogących pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazał na obrazę przepisów art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na braku uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody oraz naruszenie art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Organ nie wykazał, iż planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na ptaki, dla których wyznaczony został obszar ochrony. Brak stanowiska w tym zakresie jest istotny również z uwagi na fakt, iż problem lokalizacji morskich farm wiatrowych na obszarach wyznaczonych do ochrony w ramach Sieci Ekologicznej NATURA 2000 został poddany pod obrady Krajowej Komisji ds. Oceny Oddziaływania na Środowisko i stanowisko Komisji zakłada odrzucenie wniosków dotyczących wznoszenia farm wiatrowych na obszarach NATURA 2000.

Jednocześnie Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącej Spółki, iż naruszony został tryb wnoszenia odwołania określony w art. 129 i art. 131 kpa. Odwołanie zostało błędnie wniesione bezpośrednio do organu odwoławczego, z akt nie wynika, by strony zostały o tym fakcie zawiadomione. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania i nie dokonał zmiany ustaleń faktycznych. Pismo Wojewody Pomorskiego z dnia 19 sierpnia 2004 roku nie wniosło bowiem żadnych nowych okoliczności.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez "N." Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 2 i art. 156 § 1 pkt 1 (bez wskazania aktu) polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem art. 9, art. 129 i art. 131 kpa, a także zarzut naruszenia prawa procesowego, polegającego na obrazie art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż odwołanie wniesione przez Wójta Gminy Krokowa zostało skierowane bezpośrednio do organu odwoławczego, z pominięciem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Minister Infrastruktury nie przekazał odwołania organowi I instancji, co spowodowało naruszenie właściwości organu odwoławczego. Takie naruszenie winno pociągać za sobą konsekwencje przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Poza dyskusją pozostaje także fakt, iż w sytuacji, gdy strona nie ma możliwości wypowiedzenia się na temat okoliczności istotnych dla sprawy, ma to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca w art. 9 kpa wyraźnie wskazał, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Tymczasem strona nie była informowana o złożonym odwołaniu, nie brała udziału w czynnościach przed organem odwoławczym, nie miała możliwości wypowiedzenia się. Orzekając wbrew żądaniom skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wykroczył poza granice, jakie wyznaczył mu art. 7 Konstytucji RP. Wpływ tego naruszenia na wynik sprawy polega na tym, iż nie stosując środków, o których mowa w art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydał orzeczenie sprzeczne z prawem.

Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości w sposób uwzględniający żądania skargi.

W piśmie z dnia 4 grudnia 2006 roku pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, iż złożenie odwołania do niewłaściwego organu powoduje, iż z upływem terminu do jego wniesienia zaskarżona decyzja nabywa cechy decyzji ostatecznej, której nie można ani kasować, ani reformować w zwykłym trybie postępowania. Zdaniem Skarżącej spółki naruszenie art. 131 kpa ma charakter rażący, "naruszono rażąco postępowanie drugoinstancyjne poprzez rozpoznanie odwołania wadliwie złożonego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest zatem jedynie pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została o zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Analiza konstrukcji przedstawionych zarzutów prowadzi jednakże do wniosku, iż nie mogą one spowodować rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Otóż podkreślić wypada, iż zarzuty naruszenia prawa procesowego w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprowadzają się do podniesienia naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 i art. 156 § 1 pkt 1, przy czym autor skargi nie wskazał aktu prawnego, którego przepisy miałyby zostać naruszone przez Sąd I instancji. Tymczasem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazanie podstawy kasacyjnej to nie tylko określenie konkretnego przepisu prawa, któremu uchybił sąd, ale uzasadnienie zarzutu jego naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazanie dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie wskazania aktu prawnego powoduje zatem, że nie doszło do powołania podstawy skargi kasacyjnej, która powinna być sformułowana w sposób jasny i niewymagający dokonywania jakichkolwiek czynności wyjaśniających. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie zajmuje się bowiem konkretyzowaniem zarzutów i ustalaniem woli skarżącego, gdyż obowiązek precyzyjnego wskazania przepisów i samych aktów prawnych leży w gestii wnoszącego skargę kasacyjną, a zatem Sąd nie jest uprawniony do wyjaśniania intencji autora skargi.

Odnosząc się zaś jedynie do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., należy wskazać, iż zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten zezwala sądowi na wyjście poza granice skargi i ocenę wszystkich postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy. Tymczasem ani z osnowy, ani z uzasadnienia skargi nie wynika, na czym polegało naruszenie przez sąd meriti art. 135 p.p.s.a. Jak już wskazano wcześniej, brak uzasadnienia zarzutu oraz brak wykazania, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy czyni niemożliwym ocenę przez Sąd jego zasadności.

Abstrahując od powyższego, zauważyć wypada, iż warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się niezgodny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Tymczasem Sąd I instancji oddalając skargę przepisu tego nie mógł zastosować.

Jeżeli natomiast idzie o zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP (zdefiniowany w skardze kasacyjnej jako zarzut "naruszenia prawa procesowego polegającego na obrazie tegoż przepisu"), zauważyć należy, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia istnienia wpływu naruszenia na wynik postępowania w ten sposób, że nie stosując środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a., Sąd I instancji wydał orzeczenie sprzeczne z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP w takim kształcie i powiązanie go z zarzutem naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie pozwala na odniesienie się do niego z użyciem szczegółowej jurydycznej argumentacji. Należy przyjąć, iż w świetle treści skargi kasacyjnej powołanie art. 7 Konstytucji RP nie stanowiło zarzutu naruszenia prawa materialnego, lecz posłużyło autorowi skargi li tylko do wzmocnienia argumentacji przemawiającej za naruszeniem przez Sąd I instancji zasady legalizmu w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.