Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2632/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 77 par 1, art 80 , art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 141 par 4, art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 318/11 w sprawie ze skargi M. N., H. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 318/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej także: WSA w Poznaniu, Sąd I instancji) oddalił skargę M. N., H. K. i M. K. na decyzję Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO w Poznaniu) z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

1.1. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan sprawy.

1.1.1. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w P. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], arkusz [...], obręb [...].

1.1.2. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. SKO w Poznaniu uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

1.1.3. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w P. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], arkusz [...], obręb [...].

Projekt decyzji z dnia [...] października 2010 r. został uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r.

1.4. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. SKO w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r.

1.1.5. Skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. wnieśli: M. N. oraz H. K. i M. K.

1.2. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2011 r. WSA w Poznaniu podzielił ustalenia faktyczne i wnioski wyciągnięte z nich przez organy administracji publicznej.

Sąd I instancji wskazał między innymi, że Prezydent Miasta Poznania prawidłowo wyznaczył obszar analizowany dla potrzeb zbadania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ administracji publicznej wziął pod uwagę obszar odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy. Obszar ten jest jednolity architektonicznie. Zdaniem WSA w Poznaniu, Prezydent Miasta Poznania prawidłowo uznał, że teren inwestycji położony jest w obszarze dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej, mieszkalno-usługowej i usługowej. W ocenie Sądu I instancji obszar wyznaczony odpowiadał wprost przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), więc organ administracji publicznej nie musiał uzasadniać sposobu wyznaczenia go do analizy.

WSA w Poznaniu stwierdził, że wyłączenie z analizy budynków przy ul. [...] byłoby nieuzasadnione. Budynki te znajdują się bowiem w obszarze analizowanym. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że nowa zabudowa ma być dostosowana do zastanych cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym – wyznaczonych przez stan zabudowy istniejącej na danym terenie, bez względu na ocenę tej zabudowy.

W ocenie WSA w Poznaniu Prezydent Miasta Poznania zgodnie z rzeczywistością ustalił, że w latach 2007-2010 doszło do wzrostu średniego wskaźnika zabudowy na analizowanym obszarze. W 2007 r. było to 23%, zaś w dacie orzekania przez organ administracji publicznej 26%. Wyznaczenie przez ten organ wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na 28% było zgodne z przepisami rozporządzenia. Nie doszło do naruszenia koncepcji miasta-ogrodu. Zdaniem Sądu I instancji realizacja postulatu ochrony stanu zastanego mogłaby mieć miejsce dopiero w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w rezultacie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

WSA w Poznaniu stwierdził, że ramy wykonywania prawa własności określone są, między innymi, w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: u.p.z.p.). Z jednej strony, istnieje uprawnienie do swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa. Z drugiej strony, chronione są również interesy prawne osób trzecich. Prawo zabudowy nieruchomości nie korzysta z pierwszeństwa przed prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich.

Sąd I instancji nie podzielił wykładni, zgodnie z którą ocena zgodności wnioskowanej inwestycji powinna ograniczać się do porównania z zabudową istniejącą na działce przy tej samej ulicy, nie zaś z zabudową istniejącą na całym obszarze analizowanym. W ocenie WSA w Poznaniu ustalenia i oceny dokonane przez organy administracji były poprawne, nawet po uwzględnieniu faktu, że ul. Orężna jest ulicą ślepą i znajduje się w środku kwartału.

WSA w Poznaniu stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uzgodnienia projektu decyzji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, mimo dopuszczalności takiej czynności. Było więc wiążące dla organów I i II instancji.

Zdaniem Sądu I instancji M. N. oraz H. K. i M. K. wykazali naruszenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, ponieważ są właścicielami nieruchomości sąsiednich wobec terenu, na którym planowana jest inwestycja.

2.1. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę kasacyjną wniosła M. N. (dalej: skarżąca kasacyjnie, wnosząca skargę kasacyjną). W piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. zarzuciła naruszenie:

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez jego błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym określeniem obszaru analizowanego,

- § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wpływające na błędne zastosowanie na obszarze analizowanym innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe mimo, że nie został spełniony warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej na tym terenie funkcji, a jej parametry nie nawiązują do istniejącej już zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu,

- art. 141 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) przez brak rozważenia przez WSA w Poznaniu w wyroku oddalającym skargę i pominięcie przy ocenie wskazań skarżących dotyczących tego, że według ich wiedzy 70-80% powierzchni budynku przy ul. [...] nie ma charakteru mieszkalnego, lecz użytkowy,

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: K.p.a.), polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez WSA w Poznaniu wskutek podzielenia zapatrywań organu II instancji w zakresie, w jakim stwierdził on, że sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania analizę urbanistyczną wykonano rzetelnie, uwzględniając w niej w sposób prawidłowy parametry objętych analizą nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku z dnia 15 września 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

2.2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. N. wskazała między innymi, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony z każdej strony działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowe określenia obszaru analizowanego powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że ład przestrzenny ma zostać zachowany w sąsiedztwie inwestycji, a nie w większej skali (która brana jest pod uwagę w ramach planowania przestrzennego). Organ administracji publicznej jest obowiązany do szczegółowego uzasadnienia szerszego określenia granic terenu analizowanego – jeśli takiego poszerzenia dokonuje (w szczególności z uwagi na racjonalność urbanistyczną).

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, obszar wyznaczony do analizy przez organy administracji publicznej jest zbyt duży. W jego skład wchodzą bowiem nie tylko, najbliżej położone, budynki jednorodzinne, ale też usytuowane w odległości 60 m od planowanej inwestycji budynki mieszkalno-usługowe i wielorodzinne. Z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zaś, że wyznaczenie obszaru analizowanego ponad odległość 50 m jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych przypadkach. Organy administracji publicznej nie uzasadniły szczegółowo wyboru obszaru analizowanego. Stwierdzenie, że obszar ten stanowi "urbanistyczną całość" jest zbyt skrótowe, a ponadto nie odpowiada rzeczywistości. Urbanistyczną całością jest natomiast – w ocenie skarżącej kasacyjnie – teren mniejszy, obejmujący jedynie budynki jednorodzinne przy ul. [...]. Teren będący kontynuacją cech zabudowy obejmuje tylko ul. [...], gdyż budynki przy ul. [...] charakteryzują się innymi cechami.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w wyniku prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego nie doszłoby do włączenia do analizy budynków położonych przy ul. [...]. Uwzględnienie budynków spowodowało, że wskaźnik intensywności zabudowy ustalono na 26%.

Co więcej, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, podwyższenie przez organy administracji publicznej wskaźnika intensywności zabudowy do 28% odbyło się niezgodnie z prawem. Skoro na obszarze wyznaczonym do analizy znajdują się budynki o charakterze jednorodzinnym, wielorodzinnym i usługowym, to nie istnieje cecha, którą nowa zabudowa mogłaby kontynuować. W związku z tym, podniesienie wskaźnika intensywności zabudowy o dwa punkty procentowe nie może być uzasadnione potrzebą kontynuowania cech zabudowy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca kasacyjnie podkreśliła ponownie, że obszar analizowany przez organy administracji publicznej nie stanowi urbanistycznej całości. Przeniesienie cech i wskaźników zabudowy z ul. [...] na ul. [...] jest niezgodne z prawem, bo ulice te mają różny charakter. Ul. [...] to jedna z ważniejszych ulic P., a ul. [...] jest ślepą ulicą rezydencjonalną.

W ocenie skarżącej kasacyjnie dowód z opinii biegłego (analiza urbanistyczna) podlega ocenie. Niedopuszczalne jest więc bezrefleksyjne przyjmowanie jego prawidłowości przez sąd administracyjny.

Na marginesie skargi kasacyjnej M. N. wskazała, że WSA w Poznaniu nie zbadał dokładnie stanu faktycznego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną budynek przy ul. [...] w 70-80% nie pełni funkcji mieszkalnej. Ocena skarżącej kasacyjnie wynika z obserwacji osób wchodzących i wychodzących z budynku oraz z "sąsiedzkiego rozeznania", że od ponad trzech lat nikt w tym budynku nie nocował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

5. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stan prawny, istotny w niniejszej sprawie, jest następujący.

5.1. Zgodnie z art. 61. ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie jeśli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę skarżącej kasacyjnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kładzie nacisk na zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma prowadzić do zachowania ładu przestrzennego w sąsiedztwie inwestycji, a nie w skali makro, branej pod uwagę w ramach planowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 480/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd przywołany przez skarżącą kasacyjnie, zgodnie z którym pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie dotyczy wyłącznie działki, która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Pojęcie to należy rozumieć szerzej, odnosząc je do terenów położonych w jej okolicy, które tworzą urbanistyczną całość (o ile w konkretnej sprawie można w ogóle mówić o jakiejkolwiek urbanistycznej całości). Przy tym, z uwagi na funkcje i cele art. 61 u.p.z.p., w postaci utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, działkami sąsiednimi nie mogą być działki odległe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 691/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Na to, jak rozległy powinien być badany teren, winny zatem wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Oznacza to, że każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego – pod warunkiem, że ład ten może być uznany za istniejący na danym terenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1079/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trafnie więc wskazała skarżąca kasacyjnie, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprawny jest pogląd, zgodnie z którym zasada dobrego sąsiedztwa (do której odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1095/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Poznaniu, że nowa zabudowa ma być dostosowana do zastanych cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym – wyznaczonych przez stan zabudowy istniejącej na danym terenie. Nie ma przy tym znaczenia ocena tej zabudowy. Należy więc brać pod uwagę wszystkie budynki, które obiektywnie znajdują się na obszarze poddanym analizie. Wyłączenie jakichkolwiek budynków spod analizy nie jest dopuszczalne.

5.2. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że użyte w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony działki budowlanej objętej wnioskiem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny skarżącej kasacyjnie, że jeśli w obszarze analizowanym istnieje zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna, to nie występuje żadna cecha, która powinna być bezwzględnie kontynuowana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Możliwe jest bowiem, że budynki o różnych funkcjach posiadają wspólne cechy – więc wykonalne jest kontynuowanie tych cech przez nową zabudowę. Rozumowanie przeciwne byłoby niezgodne ze wskazaniami doświadczenia życiowego.

5.3. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że granice obszaru analizowanego nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 50 m. Nie jest to jednak jedyna regulacja, dotycząca tej kwestii. Granice te nie mogą bowiem znajdować się również w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Możliwa jest zatem sytuacja, w której minimalna dopuszczalna odległość będzie większa niż 50 m. Sytuacja taka będzie miała miejsce w każdych okolicznościach, w których front działki objętej wnioskiem o ustalenie zabudowy ma długość przekraczającą 16,67 m (50 m dzielone na 3).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenie granic obszaru analizowanego nie wymaga szczegółowego uzasadnienia przez organ administracji publicznej, jeśli wprost odpowiada regulacji przytoczonej powyżej. Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem zapewnienia spójności urbanistycznej z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. W takim przypadku, przyjęcie powiększonego obszaru do analizy winno być przez organ prowadzący postępowanie szczegółowo uzasadnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Określenie granic węższych niż przewidziane w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie jest zaś dopuszczalne.

5.4. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Jak stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

5.5. Zgodnie z art. 141 § 3 P.p.s.a. odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 141 § 3 P.p.s.a. reguluje formę prawną i tryb odmowy sporządzenia uzasadnienia wyroku. Przepis ten nie dotyczy w szczególności prawnych wymagań stawianych uzasadnieniu wyroku.

Jak wynika z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać, między innymi, zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony, między innymi, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1240/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można wyprowadzić normy prawnej nakazującej przyjęcie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością w ocenie podanej przez skarżącego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I FSK 2090/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

5.6. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: K.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jak wynika z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię dokonaną przez wnoszącą skargę kasacyjną, zgodnie z którą z łącznego odczytania art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. wynika wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie może oddalić skargi, jeśli stwierdzi naruszenie przez organ administracji publicznej norm wynikających z powołanych przepisów K.p.a. Naruszenie to może polegać między innymi na dowolnej (arbitralnej) ocenie dowodów. Jednym z dowodów podlegających swobodnej (a więc dopuszczalnej) ocenie przez organy administracji publicznej jest analiza urbanistyczna, sporządzona przez osobę do tego uprawnioną.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są uprawnione do samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Takie działanie nie posiadałoby podstawy prawnej. Sądy administracyjne I instancji opierają się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i władne są jedynie stwierdzić uchybienia w zakresie procedury ustalania faktów przez te organy.

6. Stosując wyżej wskazany stan prawny do niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje.

6.1. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w Poznaniu prawidłowo wskazał, że organ administracji publicznej, ustalając obszar analizowany, nie naruszył prawa, biorąc pod uwagę obszar odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy. Skoro front działki wynosi 20 m (co nie jest kwestionowane), to jego trzykrotność wynosi 60 m. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą organy administracji publicznej zastosowały wprost przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie poszerzając granic obszaru analizowanego. Na aprobatę zasługuje więc ocena, dokonana przez WSA w Poznaniu, że nie istniała konieczność szczegółowego uzasadnienia takiego działania przez organy administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji właściwie wskazał, że wyłączenie z analizy budynków przy ul. [...] byłoby niedopuszczalne. Budynki te znajdują się bowiem w obszarze analizowanym – a jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pominięcie jakichkolwiek budynków z obszaru analizowanego nie jest dopuszczalne. Sprzeczne z prawem byłoby również zmniejszenie obszaru analizowanego, tak aby pominąć te budynki, ponieważ – jak prawidłowo uznał WSA w Poznaniu – minimalna dopuszczalna odległość granic obszaru analizowanego wynosi w niniejszej sprawie 60 m.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia prawnego argumentacja skarżącej kasacyjnie, że teren obejmujący budynki jednorodzinne przy ul. [...] stanowi urbanistyczną całość, a obszar uwzględniający budynki przy ul. [...] takiej całości nie stanowi. Podobnie nieistotne są twierdzenia o odmiennym charakterze zabudowy przy obu tych ulicach, a także o fakcie, że ul. [...] jest ulicą ślepą rezydencjonalną. Jak Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyżej, względy spójności urbanistycznej mogą stanowić jedynie podstawę do zwiększenia obszaru analizowanego względem obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie jest zaś dopuszczalne zmniejszenie tego obszaru, nawet z powołaniem na argumentację przedstawioną przez wnoszącą skargę kasacyjną.

6.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę WSA w Poznaniu, zgodnie z którą wyznaczenie przez organy administracji publicznej wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na 28% odpowiadało regulacji rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny ponownie stwierdza, że poprawna jest ocena Sądu I instancji, że obszar analizowany został określony prawidłowo. W konsekwencji, ustalenie dotychczasowego średniego wskaźnika powierzchni zabudowy również odpowiadało prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko WSA w Poznaniu, że przeciwko podniesieniu wskaźnika powierzchni zabudowy do 28% nie przemawia przekonująco żaden argument. Działanie takie było bowiem dopuszczalne przez przepisy (§ 5 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) i zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione przez organy administracji publicznej, z odwołaniem do analizy przeprowadzonej na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Również w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji są prawidłowe.

6.3. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że, jak wskazano wyżej, nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że skoro zabudowa na terenie poddanym analizie charakteryzuje się zróżnicowanymi funkcjami (jednorodzinną, wielorodzinną i mieszkaniowo-usługową), to nie da się doprowadzić do kontynuacji cech zabudowy przez planowaną inwestycję. WSA w Poznaniu prawidłowo założył, że dopuszczalne było przeprowadzenie analizy obiektywnie istniejących cech zabudowy na obszarze analizowanym (w sąsiedztwie nieruchomości przy ul. [...]), a następnie wydanie w oparciu o tę analizę decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku wynika, że Sąd I instancji zbadał, czy analiza przeprowadzona przez organy administracji publicznej była właściwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje powodów, aby nie podzielić oceny WSA w Poznaniu. W odniesieniu do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii kontynuacji cech zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

6.4. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oparty jest na dowolnej ocenie skarżącej kasacyjnie i nie podlega uwzględnieniu. Nie sposób bowiem zgodzić się z poglądem, że WSA w Poznaniu niezasadnie oddalił skargę wskutek podzielenia zapatrywań organu II instancji w zakresie, w jakim stwierdził on, że sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania analizę urbanistyczna wykonano rzetelnie, uwzględniając w niej w sposób prawidłowy parametry objętych analizą nieruchomości.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie mógł samodzielnie zakwestionować ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy. Jak wskazano wyżej, nie mieściłoby się to w ramach kompetencji Sądu I instancji.

Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu miał prawo ocenić, że analiza urbanistyczna została dokonana w sposób prawidłowy. Przeciwne twierdzenia wnoszącej skargę kasacyjną stanowią jedynie jej dowolną ocenę, zasadnie niepodzieloną przez Sąd I instancji. Stanowisko swoje WSA w Poznaniu szczegółowo uzasadnił, w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy. Co więcej, dla kluczowej w niniejszej sprawie kwestii prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego nie ma znaczenia poprawność następnie dokonanej analizy urbanistycznej.

6.5. W odniesieniu do zarzutu naruszenia "art. 141 § 3" P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kieruje się w swojej działalności zasadą falsa demonstratio non nocet (błędne oznaczenie nie może szkodzić), zgodnie z którą samo błędne oznaczenie zarzutu nie stanowi przeszkody do jego rozpoznania, pod warunkiem, że całość pisma procesowego umożliwia ustalenie treści zarzutu. Kierując się powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że – mimo błędnego powołania w podstawach skargi kasacyjnej art. 141 § 3 P.p.s.a. – intencją skarżącej kasacyjnie było wskazanie na niezgodność wyroku Sądu pierwszej instancji z art. 141 § 4 P.p.s.a. Ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego powodowana jest faktem, że zarzut naruszenia art. 141 § 3 P.p.s.a. byłby oczywiście bezzasadny, gdyż argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie odpowiada treści tego przepisu.

Jednakże, zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Przede wszystkim, WSA w Poznaniu, jak już stwierdzono wyżej, nie mógł samodzielnie ustalić stanu faktycznego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już we wcześniejszej części uzasadnienia, że oparcie się przez Sąd I instancji na ustaleniach faktycznych, dokonanych przez organy administracji publicznej było zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że samo "sąsiedzkie rozeznanie" stanowi jedynie dowolną ocenę skarżącej kasacyjnie. Aby można było uznać tę ocenę za wiarygodną, należałoby przeprowadzić postępowanie dowodowe przed organem administracji publicznej. Takie postępowanie zostało przeprowadzone, a następnie pozytywnie zweryfikowane przez WSA w Poznaniu – co Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje.

Co więcej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie, czy budynek przy ul. [...] ma w 70-80% charakter mieszkalny nie miałoby znaczenia dla wyniku postępowania. Ocenę tę wydaje się podzielać M. N., bowiem argumentację w tej sprawie zawarto jedynie "na marginesie" skargi kasacyjnej. Decyzje organów administracji publicznej zostały wydane bowiem w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół działki budowlanej przy ul. [...]. Oznacza to, że funkcja tego budynku nie wpłynęła na wynik postępowania administracyjnego, a w konsekwencji na treść wyroku zaskarżonego kasacyjnie.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ochrona interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w kontekście ewentualnej uciążliwości sąsiednich obiektów usługowych, jeśli uzna ona, że interes ten doznaje naruszenia, może przebiegać nie tylko – a nawet nie przede wszystkim – w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W szczególności potencjalna ochrona interesu prawnego może wynikać z regulacji prawa budowlanego lub prawa cywilnego.

Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa niespójność argumentacji skarżącej kasacyjnie. W treści skargi najpierw wskazała ona, że budynek przy ul. [...] nie ma charakteru mieszkalnego, następnie, że budynek ten posiada charakter mieszkalny w 20-30%, a wreszcie, że od lat nikt tam nie nocował.

7. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.