Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2078/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 183 par 1 i 2, art 184 w zw z art 182 par 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1255/12 w sprawie ze skargi H.P. na postanowienie Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1255/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi H.P. na postanowienie Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; w punkcie 2. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; w punkcie 3. zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej H.P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 119 w związku z art. 121 § 4 i 5, art. 122 oraz art. 20 § 1 pkt 4 i 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej "u.p.e.a.") w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a."), w pkt 1 nałożył solidarnie na H. i P.P. (dalej zobowiązani), grzywnę w kwocie 17.608,66 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr [...] i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., określając jednocześnie termin oraz nr rachunku bankowego na który grzywna powinna zostać uiszczona. W pkt 2 PINB ustalił opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł, zgodnie z art. 64a §1 pkt 1 u.p.e.a. W pkt 3 zobowiązani zostali wezwani do wykonania w terminie do dnia 1 października 2012r., obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Pouczył skarżących, iż o wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny. W razie jego niewykonania w wyznaczonym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu PINB wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] nakazał zobowiązanym, właścicielom nieruchomości w miejscowości G.K. nr 10 gm. K., rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na w/w nieruchomości, przy granicy z sąsiednią nieruchomością, której właścicielami są R. i M.P.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB), po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 639/08, oddalił skargę zobowiązanej na decyzję WWINB. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 5/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez zobowiązaną. Powyższe wskazuje, że obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego wynika z prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej, która nadal pozostaje w obrocie prawnym. W związku z brakiem dobrowolnej realizacji powyższego obowiązku, PINB upomnieniem z dnia 8 grudnia 2009 r. wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku i poinformował Ich, że w przypadku niewykonania nakazanej rozbiórki, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

W dniu 26 lipca 2012 r. pracownicy PINB, przeprowadzili czynności kontrolne, w toku których ustalono, że obowiązek rozbiórki w/w budynku nadal nie został wykonany. Ponadto, do dnia [...] sierpnia 2012 r., zobowiązani nie poinformowali PINB o wykonaniu nałożonego obowiązku rozbiórki w/w budynku. Zatem zasadnym było skierowanie do zobowiązanych niniejszego postanowienia wraz z tytułami wykonawczymi nr [...] i [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał sposób obliczenia wysokości nałożonej grzywny wyjaśniając, że jednym postanowieniem została ona nałożona na wszystkich zobowiązanych. Zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia drugiego. Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarnie pozostają zobowiązani (art. 366 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.). PINB poinformował jednocześnie, że w razie częściowego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy, nie wyłączając tego, który dokonał częściowego zaspokojenia, pozostają nadal zobowiązani solidarnie co do nieuiszczonej części świadczenia.

Zażalenie na postanowienie z dnia 3 września 2012 r. wnieśli zobowiązani, zwracając się o umorzenie nałożonej kary i odstąpienie od wykonania zastępczego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] WWINB uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części ustanawiającej wysokość grzywny na 17.608,66 zł i w to miejsce orzekł o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w kwocie 17.493,55 zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr [...] i nr [...], pozostałą część zaskarżonego postanowienia utrzymując w mocy. Zdaniem WWINB, postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. co do zasady odpowiada prawu, a argumenty podnoszone przez zobowiązanych mają charakter polemiki z decyzją ostateczną nakładającą na zobowiązanych określone powinności. Niezależnie od treści zażalenia WWINB przeanalizował w przedmiotowej sprawie także wysokość nałożonej grzywny. PINB nakładając na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wykonania rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 5,10 m x 4,18 m wyliczył kwotę grzywny za podstawę obliczeń biorąc cenę metra kwadratowego - 4.130 zł - ogłoszoną Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r. Natomiast, organ II instancji rozpatrując zażalenie obowiązany był oprzeć się na Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2012 r., w którym cenę tę określono jako 4.103 zł. W związku z powyższym konieczna stała się korekta kwoty jaką zobowiązani wobec niewykonania obowiązku są obowiązani uiścić w charakterze grzywny w celu przymuszenia. WWINB, działając w myśl przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a., należną kwotę wyliczył w następujący sposób: powierzchnia zabudowy budynku x 1/5 ceny metra kwadratowego = kwota grzywny, co daje 4,18 m x 5,10 m x 1/5 x 4.103 zł = 17.493,55 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zatytułowanej jako "zażalenie" H.P. zwróciła się o dokonanie zmiany postanowienia z dnia [...] października 2012 r., o umorzenie nałożonej grzywny i wstrzymanie rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę z dnia 28 grudnia 2012 r., WWINB wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. stwierdził, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli zostały w niej podniesione. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydane w przedmiocie nałożenia na skarżących solidarnie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na dokonaniu rozbiórki będącego w budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości G.K. 10, gm. K. (dz. nr A), przy granicy z sąsiednią nieruchomością (dz. nr B). Rozpoznając sprawę Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. W rozpoznawanej sprawie pozostawało bezspornym, że powyżej opisany obowiązek nałożony decyzją WWINB z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], nie został wykonany przez zobowiązanych. Z kolei rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w sposób pozytywny przeszły przez kontrolę sądowoadministracyjną, na skutek oddalenia skargi przez WSA na decyzję WWINB z dnia [...] maja 2008 r., wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 639/08, a następnie oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 5/11. Na podstawie określonego we wskazanych decyzjach obowiązku PINB wystawił dwa tytuły wykonawcze, odrębnie w stosunku do zobowiązanej H.P. i zobowiązanego P.P., wskazując ten sam egzekwowany obowiązek. Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie grzywna w celu przymuszenia nałożona została na zobowiązanych solidarnie, z wyraźnym powołaniem się przez organ I instancji na przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., poz. 16, nr 93 ze zm., dalej "k.c."). Sąd I instancji przytaczając treść art. 366 § 1-2 k.c. oraz art. 369 k.c. wskazał, iż solidarność zobowiązanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie wynika z u.p.e.a. ani też z innych aktów prawnych znajdujących zastosowanie w tym postępowaniu. Konstrukcja ta ma charakter cywilnoprawny i nie może być odnoszona do nie przystającego do niej kształtu postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu tym nie może być mowy o zaspokojeniu wierzyciela przez któregokolwiek ze zobowiązanych, tylko o wykonaniu egzekwowanego obowiązku. Ewentualne uiszczenie grzywny w celu przymuszenia przez jednego ze zobowiązanych nie może oznaczać, że drugi zobowiązany zostaje zwolniony z wykonania spoczywającego na nim obowiązku. Sąd I instancji podzielił pogląd, że każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 u.p.e.a. pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Art. 27 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Tożsamość przedmiotowa podlegającego wykonaniu obowiązku nie oznacza, że ma on charakter solidarny i nie może prowadzić do uznania, że w sprawie występuje jeden podmiot zobowiązany. Jeżeli określony obowiązek został nałożony na kilka podmiotów, wówczas może być on egzekwowany od każdego z nich w całości. W przeciwnym wypadku unicestwiony mógłby zostać sam cel prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z uwagi na pomniejszoną dolegliwość zastosowanego środka egzekucyjnego, który mógłby zostać uiszczony po części przez każdego ze zobowiązanych. Natomiast wykonanie obowiązku z zakresu przepisów prawa budowlanego przez jednego ze zobowiązanych uczyniłoby bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, co powinno skutkować umorzeniem nałożonej grzywny na podstawie art. 125 § 1 u.p.e.a. i umorzeniem postępowania egzekucyjnego w stosunku do pozostałych zobowiązanych na podstawie art. 59 §1 pkt 2 u.p.e.a. Sąd I instancji zaznaczył, że organ I instancji wystawił dwa odrębne tytuły wykonawcze dotyczące tego samego obowiązku, w każdym tytule wskazując innego zobowiązanego. W ocenie Sądu I instancji działanie takie nie naruszało przepisów u.p.e.a., chociaż w literaturze dopuszczona została możliwość wskazania w jednym tytule wykonawczym większej liczby zobowiązanych, gdy zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 179). Sąd I instancji podkreślił, iż wystawienie dwóch odrębnych tytułów wykonawczych, a tym samym prowadzenie dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych, tym bardziej obligowało organ egzekucyjny do wydania dwóch odrębnych postanowień o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, osobno w każdym prowadzonym postępowaniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z małżonków jest zobowiązanym w myśl art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten nie jest spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona odrębnie grzywna w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. Sąd I instancji stwierdził, iż zarzuty zawarte w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji podniósł, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji, prowadząc dwa osobne postępowania egzekucyjne, czego wyrazem jest wystawienie dwóch tytułów wykonawczych wobec każdego ze zobowiązanych, powinien rozważyć nałożenie na każdego ze zobowiązanych z osobna grzywny w celu przymuszenia celem wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Wykonanie tego obowiązku przez jednego ze zobowiązanych powinno skutkować bezprzedmiotowością postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do drugiego z Nich, a tym samym umorzeniem nieściągniętej grzywny (względnie rozważeniem możliwości jej zwrotu na wniosek zobowiązanego) i umorzeniem prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 121 § 2 i art. 121 § 4 u.p.e.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym przez dwoje zobowiązanych winna być kierowana odrębnymi postanowieniami do każdego zobowiązanego z osobna;

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a.") poprzez niezastosowanie zasady współuczestnictwa materialnego do nałożenia grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, że wystawienie dwóch tytułów wykonawczych na dwóch zobowiązanych jest równoznaczne z prowadzeniem dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych w stosunku do tych zobowiązanych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji nie wskazał na przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynikałby obowiązek wydawania tylu postanowień o nałożeniu grzywny celem przymuszenia, ilu jest zobowiązanych i ile wydano tytułów wykonawczych. Podkreślono, że takiego przepisu w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji, że wystawienie dwóch odrębnych tytułów wykonawczych na dwóch zobowiązanych jest równoznaczne z prowadzeniem dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych w stosunku do tych zobowiązanych nie opiera się o przepisy ww. ustawy. Wystawienie dwóch oddzielnych tytułów wykonawczych na dwóch zobowiązanych z jednego obowiązku o charakterze niepieniężnym ma od samego początku związek z jedną egzekucją tegoż obowiązku, tj. wykonania rozbiórki budynku gospodarczego. Nadto podniesiono, iż wydając przedmiotową decyzję administracyjną w stosunku do dwóch osób organ zastosował art. 62 k.p.a., który stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w tej konkretnej sytuacji mamy do czynienia w decyzji administracyjnej ze współuczestnictwem materialnym, a zastosowanie tej normy prawnej wynikało z jej literalnego brzmienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowe znaczenie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma uwzględnienie w kontrolowanej sprawie istoty postępowania egzekucyjnego, którego skuteczność jest jego podstawowym i jedynym celem. Chodzi bowiem o to, aby wierzyciel mógł skutecznie wyegzekwować swoje roszczenie.

Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.

Art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

W niniejszej sprawie PINB wystawił dwa tytuły wykonawcze, odrębnie w stosunku do zobowiązanej H.P. i zobowiązanego P.P. wskazując na ten sam egzekwowany obowiązek. Następnie PINB w stosunku do obojga zobowiązanych wystawił jedno postanowienie o solidarnym nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Następnie WWINB uchylając ww. postanowienie ustalił nową wysokość grzywny a pozostałą część postanowienia utrzymał w mocy. Grzywna została nałożona na skarżących solidarnie w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce będącego w budowie budynku gospodarczego.

Wskazać należy, iż decyzja o nakazaniu rozbiórki nakłada obowiązek administracyjny, a grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Natomiast solidarność zobowiązanych jak to słusznie wyjaśnił Sąd I instancji w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie wynika ani z u.p.e.a. ani też z innych aktów prawnych znajdujących zastosowanie w tym postępowaniu. Jest natomiast instytucją materialnego prawa cywilnego. Skoro konstrukcja ta ma charakter cywilnoprawny to nie może być odnoszona do postępowania egzekucyjnego. Nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą powstania stosunku administracyjnoprawnego. Również prawidłowe jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 u.p.e.a. pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. W doktrynie prezentowane jest pogląd wedle którego, możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeśli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (por. Andrzej Skoczylas, Wojciech Piątek [w:] "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, s. 179). Podkreślić jednak trzeba, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku" (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1655/11, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://cbois.nsa.gov.pl). Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 573/09, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://cbois.nsa.gov.pl). Zatem każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Zatem należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż wystawienie przez organ I instancji dwóch odrębnych tytułów w stosunku do innych adresatów dotyczących tego samego obowiązku nie naruszyło przepisów przedmiotowej ustawy. Podkreślić trzeba, iż ustawodawca w art. 119 § 1 u.p.e.a. w administracji posługuje się określeniem "zobowiązany do spełnienia obowiązku" w liczbie pojedynczej. Z mocy art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Regulacja ta potwierdza natomiast zasadność stanowiska organów administracji, iż grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość określa art. 121 u.p.e.a., nakłada się odrębnie w każdym postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego, sporządzonego oddzielnie dla każdego zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, mimo że obowiązek nałożono jedną decyzją na większą liczbę podmiotów. Egzekucję administracyjną wszczyna się bowiem wobec każdego zobowiązanego, zaś po sporządzeniu i doręczeniu odrębnego tytułu wykonawczego (poza przypadkiem określonym w art. 27c u.p.e.a., co nie dotyczy niniejszej spraw), następuje wszczęcie odrębnego postępowania, o którym mowa w art. 25 § 5 u.p.e.a. W konsekwencji, grzywna w wysokości określonej w art. 121 u.p.e.a., nakładana jest w każdym odrębnym postępowaniu oddzielnie na zobowiązanego, jak to przewiduje § 4 tego przepisu i art. 119 § 1 u.p.e.a. O ilości postępowań egzekucyjnych decyduje więc liczba tytułów wykonawczych.

Wobec powyższego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wystawienie dwóch odrębnych tytułów wykonawczych jest równoznaczne z prowadzeniem dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych, a zatem okoliczność ta obligowała organ do wydania dwóch odrębnych postanowień o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, osobno w każdym postępowaniu. Dodać należy, iż pogląd o możliwości nałożenia grzywny w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 u.p.e.a., na każdego zobowiązanego umacnia cel wymierzenia grzywny.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.