Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 400/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi S. L. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...]maja 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego S. L. z dnia [...] maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje skarżącemu S. L. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc złotych); 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. L. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. L. pismem z dnia 4 czerwca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie o wyłączenie stosowania art. 15c i 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 709 ze zm. - dalej jako ustawa emerytalna).

Pełnomocnik strony w skardze wniósł o: 1) stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji do wydania decyzji w terminie 30 dni; 3) przyznanie od organu rzecz skarżącego S. L. sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wskazał, iż działając w imieniu swego mocodawcy w dniu 17 maja 2017 r. wystąpił w trybie art. 8a ustawy emerytalnej do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania art. 15c i 22a tej ustawy wobec S. L.

Pismem z dnia 10 lipca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA (dalej jako Dyrektor ZE-R) zapytanie z prośbą czy skarżący ma ustalone przez Dyrektora ZE-R prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia. Ponadto Minister wniósł o wskazanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią postawę powyższego świadczenia.

Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował pełnomocnika skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do dnia 6 października 2017 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. ZE-R skierował do Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo z potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią decyzji wydanej przez ZE-R na postawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w związku z otrzymaną z IPN informacją o pełnieniu przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, wraz z poświadczoną kopią informacji IPN o przebiegu służby.

Pismem z dnia 4 września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako Szef ABW) pismo z prośbą o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie, skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Pismem z tego samego dnia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą Ministrowi ocenić spełnienie przez skarżącego przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 4 września 2017 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do dnia 24 listopada 2017 r.

Kolejnym pismem z dnia 24 listopada 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował pełnomocnika skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić dnia 8 czerwca 2018 r.

Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie, w którym zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania i wezwał do niezwłocznego wydania decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, informując, iż dokumenty załączone do wniosku nie stanowią materiału dowodowego adekwatnego do wymagań sprawy i umożliwiającego rozstrzygnięcie. Nadto Minister podkreślił, iż skierował zapytania do Dyrektora ZE-R i Prezesa IPN oraz Komendanta Głównego Policji, jednak nie wskazał i nie ustosunkował się do odległych terminów, w których to składał zapytania do tych organów.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego uznał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, wskutek czego upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. Pomimo przedłożenia przez skarżącego wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy emerytalnej, organ do wniesienia skargi do Sądu nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Działania organu administracji są pozorne, nie wnoszą nic nowego do sprawy i niepotrzebnie przedłużają toczące się postępowanie. Organ stosując się co prawda do przepisu art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamia skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznacza kolejne, bardzo odległe terminy załatwienia sprawy. Jednakże brak jest podstaw faktycznych jak i prawnych do takiego działania. Zgodnie bowiem z art. 8a ustawy emerytalnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązany jest zbadać wystąpienie dwóch przesłanek do zastosowania tego przepisu i wyłączenie stosowania art. 15c i 22a ustawy emerytalnej, a mianowicie ustalić, czy służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały oraz czy po dniu 12 września 1989 r. pełnił ją rzetelnie z narażeniem zdrowia jak i życia. Organ wprawdzie kwestionuje dokumenty załączone do wniosku uznając, iż są one nieadekwatne do wymagań sprawy i wydania rozstrzygnięcia lecz taka argumentacja organu jest bezzasadna. Każdy dokument dołączony do pisma jest dowodem i powinien zostać uwzględniony przy rozpoznawaniu sprawy. Nadto skarżący dołączył komplet dokumentów które są kopią dokumentów otrzymanych od organów administracji tj. IPN jak i Szefa ABW. Minister przed otrzymaniem dokumentów z IPN i informacji od Szefa ABW mógł zapoznać się z dokumentami otrzymanymi wraz z wnioskiem, co skróciło by czas analizowania akt otrzymanych z IPN.

W ocenie strony skarżącej, działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). Z uwagi na rażącą przewlekłość postępowania, skarżącemu należy się słuszne zadośćuczynienie określone w przepisie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący od dnia 1 października 2017 r. otrzymuje świadczenie w obniżonej wysokości. Brak rozstrzygnięcia jego wniosku złożonego w trybie art. 8a ustawy emerytalnej skutkuje zatem brakiem pewności co do praw skarżącego, co w sposób oczywisty nie powinno mieć miejsca.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o odrzucenie skargi.

W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik organu podniósł, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy emerytalnej musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do ZE-R z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne / rentowe / rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a. art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa wart. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy i zobowiązujący organ do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim organ wyda decyzję na podstawie art. 8a ustawy) przedmiotowej sprawy oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, pełnomocnik organu stwierdził, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania, stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy art. 24 a ustawy emerytalnej. Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt lI SAB/Lu 105/13, publik. LEX nr 1333599).

Na marginesie pełnomocnik Ministra wskazał, iż do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 457 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Biorąc to pod uwagę oraz okoliczność, że organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, w przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, iż mamy tu do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Z tych też powodów organ kwestionuje żądanie zasądzenia sumy pieniężnej w kwocie 10 000 złotych, tak co do zasady, jak i wysokości.

Pełnomocnik organu zasygnalizował także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach ze skarg na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy emerytalnej (o sygn. akt II SAB/Wa 201/17, II SAB/Wa 509/17, II SAB/Wa 617/17, II SAB/Wa 553/17 i II SAB/Wa 13/18) odrzucił skargi przyjmując, iż w sprawy z zakresu art. 8a ustawy emerytalnej są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 p.p.s.a.

Bezsprzecznie skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wystosował w dniu 22 grudnia 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.). Na mocy art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Biorą pod uwagę, iż wniosek skarżącego z dnia 17 maja 2017 r. o wszczęcie postępowania został wniesiony przed dniem 1 czerwca 2017 r. należy przyjąć, że strona przed wniesieniem skargi do Sądu skorzystała z przysługującego jej środka zaskarżenia warunkującego dopuszczalność skargi.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy emerytalnej są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne. Bowiem skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c i art. 22a ustawy emerytalnej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (tak też przyjął WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 23/18, II SA/Wa 106/18, II SA/Wa 376/18, II SA/Wa 392/18, II SA/Wa 201/17 i innych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi należy stwierdzić, iż są one zasadne.

Wskazać trzeba, iż pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu 17 maja 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia 27 września 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji (do dnia rozpoznania sprawy organ nie powiadomił Sądu o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie). Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 17 maja 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy emerytalnej. Następnie organ pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy o niemożności rozpatrzenia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., przedłużeniu terminu jej załatwienia do dnia 6 października 2017 r. i konieczności przedłożenia dowodu opłaty skarbowej od pełnomocnictwo (brak ten został uzupełniony przy piśmie strony z dnia 26 czerwca 2018 r.). Pismem z dnia 10 lipca 2017 r. organ zwrócił się do ZE-R o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Odpowiedź ZE-R została Ministrowi Spraw Wewnętrznych udzielona pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Takie działanie organu, na tym etapie postępowania było, w ocenie Sądu, prawidłowe i uzasadnione złożonością sprawy oraz potrzebą zwrócenia się do innych organów o niezbędne do jej rozstrzygnięcia informacje. Pismem z dnia 4 września 2017 r. organ zawiadomił, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., pełnomocnika skarżącego o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 24 listopada 2017 r. i pismami z tego samego dnia zwrócił się do IPN i Szefa ABW o przedstawienie stosownych informacji. Odpowiedź z IPN została zawarta w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Kolejnym pismem z dnia 24 listopada 2017 r. organ zawiadomił stronę o kolejnym terminie przedłużeniu rozpoznania sprawy do dnia 8 czerwca 2018 r. Do listopada 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podejmował czynności w sprawie mające na celu zebranie materiału dowodowego, choć można mieć zastrzeżenia do efektywności podejmowanych czynność, zwłaszcza z uwagi brak reakcji Szefa ABW na zapytanie z dnia 4 września 2017 r. Od grudnia 2017 r. wskazany Minister w istocie zaprzestał procedowania w tej sprawie, albowiem do dnia rozpoznania skargi na przewlekłe działanie tego organu pismami z dnia 4 stycznia i dnia 13 czerwca 2018 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy o kolejnym przedłużeniu terminów załatwienia sprawy oraz pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. wystosował do Szefa ABW ponaglenie udzielenia żądanej wcześniej informacji. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło 16 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Z tego w okresie od grudnia 2017 r. do września 2018 r. organ nie wykazał aktywności w dążeniu do zgromadzenia materiału dowodowego i wydania decyzji kończącej sprawę. Przy czym brak odpowiedzi Szefa ABW na wniosek o przedłożenie informacji o skarżącym nie zwalnia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z odpowiedzialności za opieszałe załatwienie sprawy, skoro organ od pierwszego pisma z dnia 4 września 2017 r. zwlekał z ponagleniem aż do dnia 13 czerwca 2018 r., a następnie nie podjął jakikolwiek czynność pomimo wniesienia skargi do Sądu.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych kolejno terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy instytucja z art. 36 k.p.a. była przez organ rażąco nadużywania, zaś przedłużanie rozpoznania sprawy przez połowę tego czasu (9 miesięcy) nie wynikała z przyczyn obiektywnie niezależnych od organu orzekającego w sprawie.

Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku S. L., a ta przewlekłość, z uwagi na wielomiesięczny brak jakiejkolwiek aktywności w tak ważnej z punktu widzenia skarżącego sprawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy emerytalnej, tj. ponad 16 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji.

Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podstawą przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt 3 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zastępstwa procesowego wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.