Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3317/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 909/17 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] oraz [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 909/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] oraz [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Starosta Hajnowski decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. H., zwanemu dalej "inwestorem", pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ewid. A we wsi I. w gminie Narew.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda Podlaski wznowił postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego.

Jednocześnie, odrębnym postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], Wojewoda Podlaski wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Starosty Hajnowskiego z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.

W dniu [...] sierpnia 2006 r. Starosta Hajnowski wydał decyzję o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w ww. zakresie. Organ odwoławczy stwierdził, że po uchyleniu przez Starostę Hajnowskiego decyzji własnej z dnia [...] listopada 2004 r. postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego też postanowienie Wojewody Podlaskiego z [...] kwietnia 2005 r. wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty Hajnowskiego należało uchylić, a postępowanie umorzyć.

Postanowienie GINB z dnia [...] października 2007 r. stało się przedmiotem wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności i kolejnych aktów stosowania prawa. W dniu 30 grudnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] października 2007 r. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, uzyskanego przez inwestora, a także w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] lipca 2010 r. GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] lipca 2010 r. i poprzedzającego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. (postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r.

W dniu [...] listopada 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2010 r. i odmówił stwierdzenia nieważności własnych postanowień z [...] kwietnia 2010 r. oraz [...] lipca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia A maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/10, oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd uznał, że zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu je postanowieniu pierwszoinstancyjnemu nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie GINB z dnia [...] września 2010 r.

W dniu 28 kwietnia 2014 r. skarżąca wezwała Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zaprzestania naruszeń prawa i wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1133/12, a także o stwierdzenie nieważności własnych postanowień z dnia [...] października 2007 r., [...] grudnia 2009 r. oraz 25 lutego 2010 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] października 2007 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 10 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2A5/14, uchylił rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. W powyższym wyroku Sąd stwierdził, że "(...) odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest stroną w sprawie. W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja (...) nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. (...) GINB obowiązany będzie wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jej interesu prawnego, uwzględniając, że do ustalenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu będzie miał zastosowanie art. 28 K.p.a.".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. umorzył wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] października 2007 r.

GINB wydał wskazane postanowienie z [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie miała interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] października 2007 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., budynek obory został usytuowany w odległości ponad 40 m od granicy działki o nr ewid. B/1 oraz ponad 50 m od granicy działki nr ewid. B/2, których właścicielką jest skarżąca. Odległość planowanego zbiornika szczelnego dwukomorowego o pojemności 5m3 wynosi ok. 33 m od granicy z działką o nr ewid. B/1 i ok. 40 m od granicy z działką o nr ew. B/2. Z kolei zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 50 m od granicy z działką o nr ewid. B/1 i ok. 165 m od granicy z działką o nr ewid. B/2.

Skarżąca, pismem z dnia 10 stycznia 2017 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. Skarżąca wskazała, że jej interes prawny wynika z art. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., nr A, poz. 150 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem ochrony środowiska". Dodatkowo, skarżąca zarzuciła organowi, że pominął istotne fakty, czym naruszył art. 107 § 3 w zw. z 126 K.p.a. oraz art. 170 P.p.s.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 K.p.a.

W ocenie organu, ponowna analiza akt wykazała, że w ramach spornego przedsięwzięcia przewidziano realizację budynku inwentarskiego (wolnostojącej, bezściółkowej obory z boksem legowiskowym dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m3 oraz komorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe, realizowane na działce nr ewid. A we wsi I., gmina Narew. W tym stanie rzeczy, skarżąca wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu postanowienia z [...] października 2007 r. z faktu bycia właścicielką działek nr ewid. B/1 oraz B/2 w miejscowości R., gmina Narew. Zdaniem organu, z uwagi na znaczne odległości spornej inwestycji od działek należących do skarżącej, projektowane przedsięwzięcie w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomości skarżącej. Organ podkreślił, że skarżąca nie powołuje się przy tym na inne, prawnie relewantne okoliczności, które mogłyby stanowić o posiadaniu przez nią interesu prawnego w kwestionowaniu ww. postanowienia z dnia [...] października 2007 r.

Dodatkowo, z "Raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji polegającej na budowie obory krów mlecznych..." nie wynika, aby sporna inwestycja była źródłem interesu prawnego skarżącej w związku z wymaganiami zawartymi w przepisach regulujących ochronę środowiska. W Aneksie nr 2 do powyższego "Raportu..." wprost wskazano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu nie ograniczy istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. Na podstawie art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska stwierdza się, że w rozpatrywanym przypadku nie wystąpi przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

GINB wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Hajnówce postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2010 r., znak: [...], uzgodnił realizację ww. przedsięwzięcia. Realizacja inwestycji nie będzie zatem wymagać wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich i ustanawiania strefy ograniczonego użytkowania wokół jej granic. Przedstawiony w raporcie wpływ na środowisko planowanego przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki inwestycyjnej i nie spowoduje zwiększenia uciążliwości okolicznym mieszkańcom.

Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2007 r., przyczyną uchylenia postanowienia organu wojewódzkiego, wstrzymującego z urzędu wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, był fakt, że Starosta Hajnowski decyzją z [...] sierpnia 2006 r. uchylił własną decyzję z [...] listopada 2004 r., co czyni bezprzedmiotowym orzekanie w przedmiocie wstrzymywania wykonania wyłączonej z obrotu prawnego decyzji Starosty Hajnowskiego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kwestionowane postanowienie, którym uchylono postanowienie organu pierwszej instancji oraz umorzono postępowanie z uwagi na brak jego przedmiotu, nie stanowi podstawy interesu prawnego skarżącej.

Bezzasadne – zdaniem GINB – są w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. W ocenie organu zaskarżone postanowienie oraz jego uzasadnienie posiadają wszystkie elementy, a tym samym bezpodstawne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

J. W. wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r., wnosząc o stwierdzenie ich nieważności oraz zobowiązanie organu do stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z [...] października 2007 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że dwa postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. oraz z [...] lutego 2017 r., zostały wydane w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2A5/14, wcześniejszych rozstrzygnięć dotyczących wszczęcia postępowania administracyjnego odnoszącego się do wstrzymania wykonania decyzji Starosty Hajnowskiego z [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Należy przy tym dodać, że oba postanowienia GINB zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, a mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z [...] października 2007 r., uchylającego postanowienie Wojewody Podlaskiego o wstrzymaniu wykonania decyzji i umarzającego postępowanie organu wojewódzkiego w tym zakresie.

We wskazanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia i dopiero we wszczętym postępowaniu do dokonania oceny jej interesu prawnego, przy uwzględnieniu, że do ustalenia kręgu stron będzie miał zastosowanie art. 28 K.p.a.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w obu wskazanych postanowieniach, ale szczególnie starannie w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r. (w drugiej instancji), dokonał oceny interesu prawnego skarżącej, a następnie uzasadnił przyjęte rozstrzygnięcie. Rozstrzygając sprawę GINB powołał się na własne wcześniejsze ustalenia stanu faktycznego, a także na ustalenia przyjęte w innych dokumentach o kluczowym znaczeniu dla sprawy, a w szczególności w "Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestycji polegającej na budowie obory krów mlecznych...", a także postanowieniu [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Hajnówce z [...] lutego 2010 r., znak: [...].

Zdaniem GINB, skarżąca wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu postanowienia z dnia [...] października 2007 r. z prawa własności określonych nieruchomości położonych w miejscowości R. Jak ustalono we wcześniejszych postępowaniach nieruchomości te znajdują się w odległości kilkudziesięciu (40-50) metrów od projektowanej przez inwestora lokalizacji obiektów budowlanych. Należało zatem stwierdzić, że ani z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ani z przepisów innych aktów prawnych z zakresu prawa budowlanego nie wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Z punktu widzenia przepisów w tej dziedzinie prawa wszelkie wymogi dotyczące odległości między projektowanymi obiektami budowlanymi a nieruchomościami sąsiednimi zostały w sposób oczywisty zachowane.

Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził, aby lokalizacja projektowanych obiektów, w tym obory dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP oraz zbiorników na płynne odchody zwierzęce i ścieki socjalno-bytowe, naruszała przepisy sanitarne lub przepisy z zakresu Prawa ochrony środowiska.

W ocenie Sądu, postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Hajnówce z [...] lutego 2010 r. stanowi dla Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wiążący dokument rozstrzygający o braku interesu prawnego skarżącej, który upoważniałby ją do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z [...] października 2007 r. W postanowieniu organu sanitarnego nie stwierdzono rzeczywistego bądź potencjalnego naruszenia przepisów prawa w zakresie ochrony środowiska ani też ograniczenia możliwości zagospodarowania przez skarżącą należących do niej nieruchomości. W tym stanie rzeczy GINB miał pełną podstawę stwierdzić, że przepisy o ochronie środowiska nie zapewniają skarżącej interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie.

Sąd stwierdził też, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej, według której jej interes prawny wynika z art. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazany przepis w podstawowym zakresie zawiera jedynie generalną normę (tzw. normę programową), charakteryzującą powszechne korzystanie ze środowiska w celu zaspokojenia potrzeb osobistych lub potrzeb gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku lub uprawiania sportu. Celem tego przepisu jest jednak przede wszystkim ochrona środowiska dla jego zachowania, a nie ustalanie ścisłych sposobów zachowania w ramach działalności inwestycyjnej. Na podstawie wskazanego przepisu nie można bezpośrednio nałożyć żadnych ograniczeń na inwestorów w zakresie prawa budowlanego (porównaj stanowisko nauki prawa w: T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji, w: Charakter i struktura norm konstytucji, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1997, s. 97 n.). W związku z powyższym argumentacja skarżącej prowadząca do wykreowania interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie jest w tym zakresie całkowicie nieuzasadniona.

Według Sądu, interesu prawnego w kwestionowaniu postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r. w zakresie wstrzymania wykonania decyzji i umorzenia postępowania nie może również uzasadniać powołanie się przez skarżącą na przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zakazu immisji (art. 144 K.c.). Wskazany przepis reguluje bowiem stosunki cywilnoprawne, a nie stosunki administracyjnoprawne. W związku z czym ewentualne naruszenie wskazanego zakazu immisji może być dochodzone przed sądami powszechnymi, ale nie może być podstawą do uznania interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie administracyjnej.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 28 K.p.a. są bezpodstawne. W związku z tym w tym zakresie w pełni zasadne było przyjęcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r. jest bezprzedmiotowe w rozumieniu braku interesu prawnego po stronie podmiotu żądającego określonych czynności organu administracji. Z tego względu wydanie zaskarżonego postanowienia GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 K.p.a. było w pełni zasadne.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w 14 wyrokach i 2 postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołany przez skarżącą art. 153 P.p.s.a. przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie (!) organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Analiza orzeczeń wyliczonych przez skarżącą jednoznacznie wskazuje, że orzeczenia te nie zostały wydane w sprawie sądowo-administracyjnej w rozumieniu wskazanego przepisu. Orzeczenia te dotyczyły bowiem zarówno skarg na bezczynność organu, umorzenia postępowania odwoławczego, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności innego organu niż GINB, umorzenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zawieszenie postępowania, a także skarg na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast, te orzeczenia sądów administracyjnych, które zapadły w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowień GINB dotyczących odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzały powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2254/14. W związku z tym, zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę były związane jedynie wyrokiem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2254/14, a nie pozostałymi orzeczeniami. Natomiast, w odniesieniu do wskazanego wyroku Sąd stwierdza, że obydwa wskazane wcześniej postanowienia GINB zostały wydane zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu zostały wydane zgodnie z prawem i nie ma podstaw, aby je uchylić.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych ustaleń, a także niezmiernie obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego inwestycji prowadzonej na działce nr ewid. A we wsi I. w gminie Narew, nie znajdują uzasadnienia zarzuty skarżącej odnoszące się do art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym do zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 oraz 15 K.p.a.

W prowadzonym obecnie postępowaniu Sąd nie rozpatrywał również zarzutu "umyślnej przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego i bezpodstawnego przetrzymywania w obrocie prawnym własnego postanowienia..., a tym samym umyślnego działania na szkodę interesu prawnego skarżącej". Postępowanie w zakresie przewlekłości postępowania prowadzone jest w innym trybie i na podstawie innych kryteriów niż rozpatrywana sprawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie może też być umyślne działanie organu na szkodę skarżącej. Wydaje się bowiem, że dla takich działań właściwy jest sąd karny.

Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wbrew skarżącej z materiałów zgromadzonych w sprawie jasno wynika, że skarżone postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego były wydane przez organ, za który działały różne osoby. W tej sytuacji nie ma podstaw do żądania wyłączenia pracownika na podstawie wskazanego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 , art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę akt sprawy objętej zaskarżonym postanowieniem, powodującą błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia oraz błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy przez powołanie się przez Sąd na okoliczności, które nie znajdują oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a także nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, przejawiające się w całkowitym pominięciu przez Sąd przedstawienia opisu historycznego sprawy, zawierającego prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w postaci zaskarżonego do Sądu postanowienia GINB oraz w braku uzasadnienia podstawy prawnej wyroku z powołaniem się na naruszone przepisy postępowania wraz ze wskazaniem istotnego wypływu tego naruszenia na wynik sprawy, co nie daje rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy orzekaniu;

2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd skargi na skutek błędnego uznania, że w postępowaniu przed organami administracji nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy tymczasem organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a w szczególności, zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w części istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiało się w wadliwości zasadniczych wniosków sformułowanych w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz z [...] grudnia 2016 r. i świadczy o rozpoznaniu sprawy przez Sąd w oparciu o niepełny materiał dowodowy, pominięciem faktów znanych Sądowi z urzędu, w warunkach, kiedy kwestia oddziaływania spornej inwestycji oraz interes prawny skarżącej w pozwoleniu na budowę tej inwestycji zostały osądzone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych,

3. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 6, art.7, art. 8 i art. 11 K.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi z powodu przyjęcia za wiarygodną, błędną ocenę stanu prawnego zaskarżonych postanowień GINB z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] i znak: [...] w warunkach, kiedy w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania nie został wyznaczony przez uprawniony organ, tj. Wojewodę Podlaskiego, co podkreślił m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 208/06 z dnia 28 marca 2007 r., który jest znany Sądowi z urzędu, a na który powoływała się skarżąca w skardze z 21 marca 2017 r.,

4. art. 1 oraz art. 3 § 1 P.u.s.a. w z w. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności z uwagi na nieskonfrontowanie zarzutów skargi ze stanowiskiem organu administracji oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;

5. art. 170 w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., wobec nie wzięcia pod uwagę wyroków powołanych w skardze, którymi był związany Sąd, w zakresie wytycznych i oceny prawnej kwestii osądzonych tymi wyrokami, takich jak; oddziaływanie spornej inwestycji, wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą oraz kwestii przymiotu strony skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. J. W. wniosła o rozpoznanie jej skargi kasacyjnej na rozprawie. Dodała, że wnioskował o to także jej pełnomocnik w skardze kasacyjnej. Podniosła, ze Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Pominął fakt, że kwestia stwierdzenia nieważności postanowienia GINB o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę posiada powagę rzeczy osądzonej. W tej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1132/12, uchylający wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/10, postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie GINB z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Obecny wyrok WSA w Warszawie został wydany bez jej uczestnictwa, w trybie uproszczonym. Przypuszcza, że GINB nie doręczył kompletnych akt sprawy. Istnieje więc konieczność jej uczestnictwa w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 15 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 4 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie poparła w całości wniosek z dnia 6 kwietnia 2021 r., w którym skarżąca wyraziła zgodę na wydłużony termin do rozpoznania skargi kasacyjnej, do czasu zaistnienia dogodnych warunków pozwalających na przeprowadzenie rozprawy.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Z uwagi na wydanie szeregu orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących inwestycji objętej decyzją Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności ustalić trzeba, które z tych orzeczeń były wydane w sprawie, w której wydano zaskarżone postanowienie. Z orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, wydanych w warunkach art. 153 P.p.s.a., wynika związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zaś z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie (art. 190 P.p.s.a.). Nadto należy uwzględniać związanie stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (art. 170 P.p.s.a.).

Niewątpliwe jest, że ze sprawą stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], uchylającego postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji i umarzającego postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, związany był wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, dalej także: "wyrok II OSK 1133/12".

Zaskarżony w tej sprawie był wyrok WSA w Warszawie z dnia A maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/10, dalej: "wyrok VII SA/Wa 2475/10", wydany w sprawie ze skargi J. W. i W. K. na postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie GINB z dnia [...] września 2010 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r., którym odmówiono wszczęcia na wniosek J. W. i W. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r.

Z uwagi na ten ścisły związek obu postępowań, wypowiedzi Naczelnego Sądu administracyjnego odnoszące się do wykładni prawa stosowanego w obu tych postępowaniach są wiążące także w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r., przy czym związanie to wynika nie tylko z dyspozycji art. 170 P.p.s.a., ale także z art. 190 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku II OSK 1133/12 Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, którym uchylono wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 51/05 oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania J. W. od decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku inwentarskiego murowanego (wolnostojącej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200DJP), zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m3 i zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5m3.

Jak odnotował NSA w uzasadnieniu wyroku II OSK 1133/12, NSA w reformatoryjnym wyroku II OSK 208/06 sformułował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Ponadto, w uzasadnieniu wyroku II OSK 1133/12 nawiązano do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/12, którym uchylono wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1133/11, w sprawie ze skargi J. W. i W. K. na decyzję GINB z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1133/12 uznał, że wyroki II OSK 208/06 i II OSK 2720/12 zapadły w sprawach, które pozostają w związku przedmiotowym i podmiotowym ze sprawą, będącą przedmiotem kontroli w sprawie II OSK 1133/12.

Powołując się na związanie wynikające z art. 153 P.p.s.a. oraz z art. 170 P.p.s.a., i formułując własne stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że Raport oddziaływania na środowisko z 2007 r. oraz Aneks do tego Raportu nie spełniają wymagań. W konsekwencji, błędna jest ocena WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2475/10, że "organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy".

W dalszej części uzasadnienia wyroku II OSK 1133/12 NSA stwierdził, że w sprawie o pozwolenie na budowę w trybie zwykłym, w trybie nieważnościowym, czy w trybie wznowieniowym, krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec wadliwości Raportu z kwietnia 2007 r. i Aneksu nr 2 do Raportu z listopada 2007 r. (uzasadnienie wyroku II OSK 2720/12) i nieprzeprowadzenia przez właściwy organ dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), dla ustalenia, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska (wyrok II OSK 208/06), nie zachodziła przeszkoda dla wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. zostały uzasadnione zdawkowo, a sformułowanie "Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów – nie wynika, aby ww. nieruchomości, pozostawały w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestora", pozbawione jest konkretności, a w świetle uzasadnienia wyroku II OSK 2720/12, nie odnosi się do dokumentów, wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako podważających w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy, Raportu z kwietnia 2007 r. i Aneksu nr 2 do raportu z listopada 2007 r.

Nadto, NSA stwierdził, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę (czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym), winny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale i takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, by zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. O ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" winny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z: 9 października 2007 r., II OSK 1B1/06; 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, ONSA i wsa 2012/4/69; wyrok WSA w Białymstoku z 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11; 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12). Obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje.

W wyroku II OSK 1133/12 przesądzono zatem dwie kwestie:

1) zakwestionowano wiarygodność Raportu w zakresie oddziaływania inwestycji,

2) stwierdzono, że nie musi dojść do przekroczenia przepisów aby uznać, w ówczesnym stanie prawnym, istnienie interesu prawnego; przy badaniu interesu prawnego – właściciel sąsiedniej nieruchomości ma prawo brać udział w postępowaniu, w którym te graniczne kwestie są badane.

W pierwszej kolejności, z uwagi na treść art. 190 P.p.s.a., należało zbadać zakres związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1133/12.

Wykładnia prawa nie obejmuje ocen faktycznych. Z uwagi jednak na zakres kontroli kasacyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., kompetencja tego Sądu polega także na określeniu okoliczności faktycznych istotnych w procesie stosowania norm prawa materialnego (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 1 do art. 190). Przyjąć zatem można, że stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego, o niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego, wiąże sąd, któremu sprawa została przekazana, nie tylko z mocy dyspozycji art. 170 P.p.s.a., ale także w znaczeniu wskazanym w art. 190 P.p.s.a. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1133/12. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, jak już wyżej zasygnalizowano, że nie zostały wyjaśnione okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji, z uwagi na wadliwie sporządzony Raport.

Ponadto, wiążąca jest wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a., według której, stroną postępowania o pozwolenie na budowę (czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym), winny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale i takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać.

Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo nawiązał do wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2254/14. Wyrok ten był wydany w postępowaniu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r., uchylającego postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 20 kwietnia 2005 r., wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Hryniewieckiemu pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego oraz umarzającej postępowanie pierwszej instancji w ww. zakresie. W sensie formalnym, procesowym, przedmiot tego postępowania sądowego odpowiada przedmiotowi postępowania zakończonego postanowieniem zaskarżonym w niniejszej sprawie.

Ze względów już wyżej wskazanych, związanie stanowiskiem zajętym w wyrokach sądów administracyjnych nie może być ograniczone tylko do tak ściśle określonego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku VII SA/Wa 909/17, WSA stwierdził, że jest związany wyłącznie wyrokiem VII SA/Wa 2254/14. Konieczne jest jednak spostrzeżenie, że w tym właśnie wyroku (VII SA/Wa 2254/14) powołano się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14. Ten ostatni zapadł zaś w sprawie odmowy wszczęcia, na wniosek J. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego.

Niezależnie od tego, stwierdzić należy, że w wyroku VII SA/Wa 2A5/14 skupiono się na braku podstaw do odmowy wszczęcia postepowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a K.p.a., w sytuacji gdy posiadanie interesu prawnego wymaga zbadania. Odnotowano także wspomniane już stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA II OSK 2302/14. Polegało ono na uznaniu, że w sprawie, o której mowa w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego (a taką jest m.in. sprawa pozwolenia na budowę, w której przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko), nie stosuje się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jest to rzeczywiście, w odniesieniu do niniejszej sprawy, stanowisko nieco inne, niż zajęte w wyroku II OSK 1133/12 (w tamtej sprawie nie poruszono znaczenia art. 28 ust. 4, zajmując się jedynie stosowaniem art. 28 ust. 2 w postępowaniach nadzwyczajnych). Jednak skutkiem przyjęcia tego poglądu jest rozszerzenie, a nie zawężenie oddziaływań, z których może wywodzić posiadanie interesu prawnego.

W przywołanych wyrokach (VII SA/Wa 2255/14 i II OSK 2302/14) nie podważono natomiast oceny Raportu zawartej w wyroku 1133/12 (oraz w wyrokach na które powołano się w tym wyroku – II OSK 208/06 i II OSK 2720/12). Odnotować można jedynie, że w uzasadnieniu wyroku II OSK 2302/14 stwierdzono, że "(...) Za realne uznać natomiast należy obawy skarżącej kasacyjnie przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu (...)".

Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie uznał, że GINB, wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r., trafnie powołał się na postanowienie PPIS w Hajnówce z dnia [...] lutego 2010 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obory. W związku z tym zauważyć trzeba, że rozstrzygnięcie o uzgodnieniu opierało się na uzupełnionym i poprawionym Raporcie oddziaływania na środowisko z dnia 5 grudnia 2007 r., następnie poprawionym i uzupełnionym w 2008 r. Tymczasem, jak stwierdził NSA w wyroku II OSK 1133/12, "w uzasadnieniu wyroku II OSK 2720/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2008 r.) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku (dalej Wojewódzki Inspektor) i postanowienie z [...] lipca 2011 r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, świadczą o tym, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. i aneks nr 2 do tego raportu nie spełniają wymagań przewidzianych przez prawo ochrony środowiska. W postanowieniu z [...] czerwca 2008 r. Wojewódzki Inspektor wskazał, że przedłożony raport "nie objął wszystkich obiektów realizowanych przez inwestora" i że ma to znaczenie dla oddziaływań związanych z inwestycją".

W obu postanowieniach GINB objętych kontrolą sądową w niniejszej sprawie, ocena o braku interesu prawnego J. W. opierała się przede wszystkim na ustaleniach Raportu oraz postanowieniu PPIS w Hajnówce z dnia [...] lutego 2010 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko GINB w tym zakresie, bez uwzględnienia związania stanowiskiem wyrażonym w wyżej wskazanych prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, przede wszystkim zaś w wyroku II OSK 1133/12. Stanowiło to naruszenie art. 170 P.p.s.a. oraz art. 190 P.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Na podstawie art. 203 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz wnoszącej kasację zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 577 zł.