Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3015/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 642/15 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 27 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.P. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 642/15 oddalił skargę P.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 27 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] o odmowie uchylenia, na podstawie art.155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia 18 sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie zwolnienia P.P. ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2004 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji podał, że [...] P.P. raportem z dnia 2 sierpnia 2004 r. zwrócił się do Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2004 r. Komendant Wyższej Szkoły Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 18 sierpnia 2004 r. nr [...] zwolnił [...] P.P. ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2004 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Rozkaz personalny doręczono stronie w dniu 18 sierpnia 2004 r.

Podaniem z dnia 20 lipca 2014 r. [...] w stanie spoczynku [...] P.P. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o "(...) przyjęcie (...) do służby w Policji w trybie szczególnym (...)". Zastępca Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji pismem z dnia 25 lipca 2014 r. poinformował wyżej wymienionego, iż w związku z okolicznością, że upłynął okres ponad 3 lat od dnia zwolnienia go ze służby w Policji, tryb szczególny, o którym mowa w art. 25 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie może mieć wobec niego zastosowania. W odpowiedzi z dnia 15 sierpnia 2014 r. [...] w stanie spoczynku [...] P.P. wniósł o załatwienie sprawy z zachowaniem właściwej procedury. W piśmie z dnia 4 września 2014 r. Zastępca Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji ponownie udzielił wyżej wymienionemu wyjaśnień w powyższym zakresie.

Następnie [...] w stanie spoczynku [...] P.P. w piśmie z dnia 17 września 2014 r. wniósł o załatwienie jego sprawy zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z art. 61, art. 104 i art. 107 K.p.a. W związku z powyższym Zastępca Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji pismem z dnia 24 października 2014 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał [...] w stanie spoczynku [...] P.P. do usunięcia braków formalnych podań z dnia 15 sierpnia 2014 r. oraz z dnia 17 września 2014 r., poprzez doprecyzowanie treści żądania i wskazanie podstawy prawnej – trybu, w którym decyzja o zwolnieniu go ze służby w Policji ma zostać uchylona lub zmieniona oraz przesłanek uzasadniających taką zmianę. Pismo w tej sprawie zostało stronie doręczone w dniu 29 października 2014 r.

[...] w stanie spoczynku [...] P.P. w piśmie z dnia 3 listopada 2014 r. wskazał, że istotą jego żądania jest uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia 18 sierpnia 2004 r. nr [...] o zwolnieniu go ze służby w Policji na podstawie art.155 K.p.a.

Komendant Główny Policji, wobec stwierdzenia, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, przesłał podanie według właściwości Komendantowi – Rektorowi Wyższej Szkoły Policji w [...].

Komendant – Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia 18 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Przedmiotowa decyzja została doręczona [...] w stanie spoczynku [...] P.P. w dniu 13 stycznia 2015 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji wyżej wymieniony wskazał, że organ pierwszej instancji, wydając kwestionowaną decyzję, naruszył zasady praworządności i prawdy obiektywnej. U podstaw rozstrzygnięcia przyjął dwie nieprawdziwe tezy, tj. że rozkaz personalny, mający charakter decyzji związanej, nie może być uchylony w trybie art. 155 K.p.a., zastrzeżonym jedynie dla tzw. decyzji uznaniowych oraz że uchylenie decyzji i przywrócenie go do służby w Policji stanowiłoby nawiązanie stosunku służbowego nieprzewidzianego w ustawie o Policji. Ponadto zauważył, iż uchylenie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby i przywrócenie do tej służby nie odbywa się w trybie określonym dla doboru kandydatów do tej służby, lecz stanowi odrębną – nadzwyczajną instytucję unormowaną w Kodeksie postępowania administracyjnego i przewidzianą w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji.

Komendant Główny Policji, rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania, powołał treść art. 155 K.p.a. oraz podał, że w ustawie o Policji nie ma generalnego wyłączenia stosowania tego przepisu w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie. W stosunku do decyzji administracyjnych wynikających ze stosunku służbowego policjantów, regulowanych przepisami ustawy o Policji, nie jest wyłączona dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 155 K.p.a. Przeszkodą do weryfikacji decyzji w tym trybie może być natomiast brak podstaw prawnych w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe. Hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany ( por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, LEX nr 217423, z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 267/06, LEX nr 326277).

Komendant Główny Policji podał również, iż podstawę materialnoprawną decyzji Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia 18 sierpnia 2004 r. nr [...] stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że ma on charakter obligatoryjny. Organ administracji publicznej uprawniony do zwolnienia ze służby, działający na podstawie wskazanej normy prawnej, wydaje w omawianej sytuacji decyzję o charakterze związanym. Zwolnienie policjanta ze służby na podstawie tego przepisu uniemożliwia późniejszą zmianę takiego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 K.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że słusznego interesu strony nie można upatrywać w działaniach zmierzających do obchodzenia prawa. Takim działaniem byłoby doprowadzenie do zmiany bądź uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby wydanego w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Ponadto Komendant Główny Policji wyjaśnił, że uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 K.p.a. nie mamy do czynienia z przywróceniem do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, którego warunkiem zastosowania jest uchylenie decyzji "z powodu jej wadliwości". Użyte w art. 155 K.p.a. sformułowanie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, oznacza, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny z prawem.

W konsekwencji Komendant Główny Policji stwierdził, że organ nie może w trybie art. 155 K.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony, wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 155 K.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie dokonania ustaleń dotyczących istnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony we wzruszeniu zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi podał, że w 2004 r., w prośbie o zwolnienie ze służby w Policji wskazał, że powodem złożenia raportu o zwolnienie jest cofnięcie zgody na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia poza służbą. Określając powyższą – jedyną przyczynę zwolnienia oczekiwał, że w postępowaniu administracyjnym, które poprzedza wydanie decyzji w tak ważnej dla niego sprawie, znajdą zastosowanie precyzyjnie sformułowane zasady prowadzenia postępowania administracyjnego zawarte w rozdziale II K.p.a., a cofnięcie zgody na dodatkowe zatrudnienie stanie się przedmiotem niezbędnej analizy i oceny – nie tyle z punktu widzenia potrzeby badania motywu złożonego wniosku (od czego organ jest zwolniony), co z punktu widzenia wskazanej w raporcie i leżącej po stronie organu przyczyny. W ocenie skarżącego, w jego sprawie nie miało miejsca przeprowadzenie sformalizowanego postępowania. O tym, co w niej (w ramach wszczętego postępowania administracyjnego) zrobiono, nie został poinformowany, gdyż Komendant Wyższej Szkoły Policji w [...] nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań i zebranych dowodów. Natomiast przewidziany w ustawie trzymiesięczny termin na zwolnienie policjanta ze służby od daty pisemnego złożenia wniosku nie uzasadniał jak najszybszego zwolnienia. Organ w chwili cofnięcia zgody na dodatkowe zatrudnienie mógł być przekonany – choć nie miał ku temu żadnych obiektywnych przesłanek – że kolizja dodatkowego zatrudnienia z obowiązkami służbowymi zaistniała. Ponadto skarżący podał, że z chwilą, gdy w 2007 r. otrzymał oficjalne i prawomocne orzeczenie Komendanta Głównego Policji uniewinniające go w całości od zarzutu spowodowania tej "kolizji", miał możliwość zainicjować nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego w celu weryfikacji wydanej decyzji o zwolnieniu ze służby.

P.P., powołując przesłanki wzruszenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a. – interes społeczny i słuszny interes strony stwierdził, że w niniejszej sprawie są one spełnione. Interes społeczny przejawia się w tym, że po uchyleniu decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby Wyższa Szkoła Policji w [...] zyska wysokokwalifikowanego pracownika (obecnie oficera w stanie spoczynku) gotowego od zaraz do realizowania zadań stojących przed tą Uczelnią. Oczywisty jest także jego interes jako strony – powrotu do pracy w wyższej uczelni policyjnej.

Ponadto skarżący, zarzucając organowi odwoławczemu błędną wykładnię przepisu art. 155 K.p.a., powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tezie wyroku z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10 (LEX nr 784233), w którym wskazano, że organ powinien dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji. Podał również, iż w orzecznictwie sądowym eksponuje się, że nie jest prawidłowe postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji związanej, gdy twierdzenie, że uchylenie decyzji doprowadzi do stanu niezgodnego z prawem jest uzasadniane jedynie tym, że decyzja objęta wnioskiem strony ma charakter decyzji związanej (por. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10, nsa.gov.pl.; z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2127/11 LEX nr 1354897) albo że uchylenie takiej decyzji związanej byłoby działaniem zmierzającym do obchodzenia prawa (wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10, nsa.gov.pl).

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie podał żadnego przepisu prawnego, który normowałby zakaz wzruszenia (uchylenia) ostatecznej decyzji – rozkazu personalnego o zwolnieniu (na własną prośbę) ze służby, ani też żadnego przepisu prawa materialnego, który po uchyleniu decyzji miałby zostać w ten sposób naruszony. Doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza możliwość weryfikacji w trybie art. 155 K.p.a. decyzji związanych.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, iż podziela stwierdzenie organu, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 155 K.p.a. i uchylenia w tym trybie rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia 18 sierpnia 2004 r. nr [...] o zwolnieniu P.P. ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2004 r., na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Wskazał, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przyznał, że istotnie w ustawie o Policji nie ma wyłączenia stosowania tego przepisu w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenie to nie zmienia jednak trafności zajętego przez organ stanowiska, co do braku możliwości stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 155 K.p.a. Komendant Główny Policji zasadnie podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie powołanego przepisu nie jest możliwe. Hipotezą tego przepisu nie zostały bowiem objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany (por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, LEX nr 217423, z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 267/06 LEX nr 326277). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że pogląd ten podziela. Zastosowanie trybu uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art.155 K.p.a. w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 874/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że wprawdzie w stosunku do decyzji administracyjnych wynikających ze stosunku służbowego policjantów, generalnie nie jest wyłączona dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 155 K.p.a., to jednak nie ma możliwości zastosowania powołanego przepisu w odniesieniu do rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji, wydanego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

W sprawie jest bezsporne, że powołany przepis prawa materialnego stanowił podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Nie jest również kwestionowane, że w sytuacji wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego, co miało miejsce w dniu 2 sierpnia 2004 r., organ był zobligowany przepis ten zastosować i nie miał żadnych możliwości weryfikowania jego żądania. W związku z powyższym wszelkie podniesione w tym zakresie w skardze kwestie pozostają bez wpływu na sprawę będącą przedmiotem rozpoznania przez Sąd.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 155 K.p.a., jak i przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77 i art. 80 K.p.a., są niezasadne. W niniejszej sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni i trafnie nie znalazł podstaw do zastosowania art. 155 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu zaniechania przez Komendanta Głównego Policji dokonania ustaleń dotyczących istnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony wskazał, że istotnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń tych w odniesieniu do strony nie poczyniono, jak miało to miejsce w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, to jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Skoro organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, przepis art. 155 K.p.a. nie znajduje zastosowania, to kwestia badania istnienia interesu społecznego, czy słusznego interesu strony pozostaje bez znaczenia. Ponadto Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie zauważył, że wprawdzie określenie słuszny interes strony nie jest zdefiniowane, to nie chodzi w nim o każdy interes strony, czyli rozstrzygnięcie zgodne z wolą strony, lecz o interes zgodny z prawem.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie ustawa o Policji nie stanowi przeszkody do stosowania w określonych sprawach przepisu art. 155 K.p.a., to jednocześnie nie przewiduje sytuacji, w której podstawę nawiązania i ukształtowania stosunku służbowego stanowiłaby jedynie wola byłego policjanta wyrażająca się w chęci powrotu do służby.

Twierdzenie skarżącego, iż jego interes przejawia się w chęci powrotu do pracy w wyższej uczelni policyjnej, a interes społeczny przejawia się w tym, że Wyższa Szkoła Policji w [...] zyska bezinwestycyjnie wysokokwalifikowanego pracownika gotowego od zaraz do realizowania zadań stojących przed uczelnią, nie oznacza, że na gruncie ustawy o Policji pobudki powrotu do służby stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby i nawiązania stosunku służbowego.

Organy Policji trafnie stwierdziły, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji uniemożliwia późniejsze uchylenie takiego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 K.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.P. jako [...] i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 K.p.a. w zw. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że art. 155 K.p.a. nie daje podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej ze względu na to, że rozkaz personalny wydany na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest decyzją związaną, podczas, gdy art. 155 K.p.a. dopuszcza możliwość uchylenia każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, o ile tylko przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają, co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż przepisy szczególne ustawy właściwej nie zawierają zakazu uchylenia takich decyzji w trybie art. 155 K.p.a.;

- niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a., sprowadzające się do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji możliwości zastosowania przez organ administracji art.155 K.p.a., będącego przepisem określającym przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez uznanie przez organ administracji, że do uchylenia decyzji ostatecznej (rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji) konieczne jest istnienie "innych podstaw prawnych w odpowiednich przepisach prawa, tj. w ustawie o Policji".

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a.

W uzasadnieniu bardzo obszernej skargi kasacyjnej podał, że do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji konieczne było przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie procesu wykładni normy prawnej, na której zaskarżone działanie zostało oparte.

Sąd pierwszej instancji, podzielając trafność przyjętego przez organ administracji stanowiska uznał, że hipotezą przepisu art. 155 K.p.a. nie zostały objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany, tym samym, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie danej instytucji prawnej do określonego rodzaju decyzji, to "dałby temu jasny wyraz w treści stanowionych przepisów prawa" (P. Gołaszewski, Dopuszczalność zmiany /uchylenia/ decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym – uwagi krytyczne na tle orzecznictwa sadów administracyjnych, Monitor Prawniczy 2012, nr 19, s.1029).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pogląd, że zastosowanie określonego w art. 155 K.p.a. trybu uchylenia decyzji w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne, stanowi albo wynik arbitralnie przeprowadzonej wykładni funkcjonalnej, albo niedostatek (brak) przeprowadzenia wykładni przepisu art. 155 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy Policji. Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku prowadzi to do nieprawidłowego, w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni, odkodowania treści przepisu art. 155 K.p.a. w zw. z art. 41 ust 3 ustawy o Policji.

Tymczasem jednoznaczny językowo rezultat wykładni przepisu art. 155 K.p.a. prowadzi do wniosku, że przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek (ostateczność decyzji, nabycie prawa przez stronę, względy celowościowe) może być uchylona każda decyzja. Mógłby on być przełamany (odrzucony) jedynie w przypadku, gdyby wynik wykładni językowej burzył podstawowe założenie o racjonalności ustawodawcy. Ale nawet i wtedy wymagane byłoby odwołanie się w pierwszej kolejności do dyrektyw językowych – zarówno ze względu na kultywowaną w tym zakresie chronologię, jak i na fakt, że to właśnie owe dyrektywy wyznaczają pole możliwych znaczeń interpretowanego zwrotu.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, prezentowany jest pogląd dopuszczający możliwość uchylania – w trybie art. 155 K.p.a. – decyzji tzw. związanych (por. A. Wróbel, Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 933.; P. Gołaszewski, Dopuszczalność zmiany /uchylenia/ decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym..., s. 1029 i n.; Z.R. Kmiecik, Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 i 155 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 7-8, s. 64 oraz wyroki NSA z dnia: 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK1090/08, LEX nr 552726, 27 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2127/11 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1063/13,. nsa.gov.pl).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie organ administracji i Sąd pierwszej instancji obalają założenie racjonalności ustawodawcy, który precyzując okoliczności zastosowania przewidzianej w przepisie art. 155 K.p.a. normy, nie wprowadził zastrzeżenia dotyczącego związanego charakteru decyzji podlegającej uchyleniu lub zmianie. Odtwarzając zawartą w tym przepisie normę kompetencyjną należy uznać, że pozwala ona na uchylenie każdej decyzji ostatecznej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż nie jest dopuszczalne dokonywanie egzegezy przepisu art. 155 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jedynie z punktu widzenia "związanego" charakteru decyzji bez jednoczesnego ustalenia i precyzyjnego wskazania, czy uchyleniu takiej decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne lub też inne przesłanki przewidziane w art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014r., sygn. akt II OSK1932/13, LEX nr 1569025). Poprawność ustalenia możliwości stosowania nadzwyczajnego trybu postępowania z art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji związanych zależy od konkretnego przypadku, a tym samym od ustalenia, czy uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13, LEX nr 1569025). Skoro w rozpoznawanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, doszły do takiego wniosku, to powinny swoje stanowisko uzasadnić z pominięciem argumentu, że decyzja będąca przedmiotem postępowania w trybie art. 155 K.p.a. ma charakter związany ( por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10, nsa.gov.pl).

Skarżący kasacyjnie uzasadniając drugi z przedstawionych zarzutów podał, że dotyczy on nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, będącego konsekwencją błędnej wykładni przepisu art. 155 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku podzielił pogląd organu administracji, że uchylenie decyzji ostatecznej mogło nastąpić w przypadku przewidzianym w tym przepisie pod dodatkowym warunkiem, jakim jest istnienie podstawy prawnej do uchylenia decyzji w odpowiednich przepisach prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej przyznał, że interes społeczny lub słuszny interes strony rzeczywiście nie stanowią podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji (rozkazu personalnego) na gruncie ustawy o Policji – owe względy celowościowe stanowią bowiem podstawową, merytoryczną przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie przepisu art. 155 K.p.a.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie stwierdził, że w odniesieniu do decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji (wydanej na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji) nie ma dających się prawnie uzasadnić powodów, które uniemożliwiałyby uchylenie takiej decyzji na wniosek strony, która – nie utraciwszy przymiotów wymaganych od policjanta przyjmowanego do służby – wskazuje na istnienie słusznego interesu osobistego i interesu społecznego, przemawiających za uchyleniem takiej decyzji. Podstawę takiego uchylenia stanowi norma określona w art. 155 K.p.a. i brak przepisów sprzeciwiających się takiemu rozstrzygnięciu.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazał, iż są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stanowisko organu, że art. 155 K.p.a. nie daje podstaw do uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu P.P. ze służby, wydanego w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, albowiem stanowi on decyzję związaną oraz że do zastosowania tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej wola byłego policjanta i pobudki powrotu do służby na gruncie przepisów tej ustawy nie stanowią podstawy do uchylenia rozkazu personalnego w tym przedmiocie i nawiązania stosunku służbowego.

Według autora skargi kasacyjnej, wykładnia językowa art. 155 K.p.a. nie nasuwa wątpliwości. Powołany przepis ale również żaden z przepisów ustawy o Policji, nie zawiera zakazu uchylenia lub zmiany decyzji związanej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić wyjaśnieniem, że możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji prawidłowych i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Sposób rozstrzygnięcia sprawy w trybie omawianego przepisu może być dokonany tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania tego trybu jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Z tego względu, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie również przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wydano decyzję "pierwotną". Decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. jest decyzją uznaniową. Wskazać należy, iż można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie powołanego przepisu tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 K.p.a. nie jest dopuszczalne.

Organ, dysponując zgodą strony na zmianę lub uchylenie decyzji, w pierwszej kolejności ustala, czy przepisy prawa materialnego dają mu możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a dopiero później rozważa, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana lub uchylenie decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. W interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja zawarta w art. 155 K.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10). Nie wyklucza się także sytuacji w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie takiej decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem należy, że kwestia przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 155 K.p.a. wynika ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie. Istota ta tkwi w stanowisku, według którego zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie tego przepisu nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem (por. wyroki NSA z dnia: z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06 i z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13 ).

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy i abstrahując od kwalifikacji decyzji pod względem uznaniowości lub związania, podać należy, iż podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia 4 sierpnia 2004 r. nr 1/9/2004 o zwolnieniu P.P. ze służby stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten zawiera normę, która nakazuje przełożonemu policjanta, który zgłosił pisemne wystąpienie ze służby, zwolnić go nie później niż w terminie do 3 miesięcy od tego wystąpienia. Uzasadnieniem dla tej normy z jednej strony jest ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki służbowe. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ ma obowiązek zwolnić policjanta w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby i nie może wydać decyzji odmownej. W takim przypadku możliwość działania organu jest ograniczona. Organ nie bada przesłanek i motywów wystąpienia policjanta z raportem o zwolnienie ze służby i nie przeprowadza postępowania dowodowego w tym zakresie. W istocie rola organu sprowadza się do ustalenia, czy zostało zgłoszone przez policjanta pisemne wystąpienie ze służby oraz czy zwolnienie ma nastąpić we wskazanej przez niego dacie, czy też z uwagi na potrzeby służby termin ten należy określić w innej dacie, nie później niż do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego żądania w tym przedmiocie.

W konsekwencji oznacza to, że przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu P.P. ze służby, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, nie przewiduje dla organu Policji innego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej pisemnym wystąpieniem policjanta ze służby, w którym wyraził on wolę zakończenia pełnienia służby, aniżeli wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu. Powołany przepis określa wprost obowiązek i sposób rozstrzygnięcia, do którego organ Policji musi się zastosować.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło w określonej przez niego dacie – z dniem 31 sierpnia 2004 r. i w całości uwzględniało jego żądanie. Rozstrzygnięcie organu było zgodne z prawem, a rozkaz personalny był prawidłowy.

Jednocześnie wskazać należy, iż pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby, na podstawie omawianego przepisu stanowi oświadczenie woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) – zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11. Odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Skoro w niniejszej sprawie nie doszło do odwołania przez skarżącego oświadczenia o wystąpieniu ze służby w Policji i został wydany rozkaz personalny o zwolnieniu, to obecnie odwołanie oświadczenia nie jest możliwe. W przypadku, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby, nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie administracyjne, niż zwolnienie ze służby. W takiej sytuacji uchylenie, na podstawie art. 155 K.p.a., rozkazu personalnego o zwolnieniu P.P. ze służby w Policji, wydanego w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, byłoby sprzeczne z prawem. Słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z nienasuwającym jakichkolwiek wątpliwości powołanym przepisem ustawy o Policji. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisu, byłby zobowiązany do uwzględniania wniosku strony, jeśli tylko uzasadniałby to jej słuszny interes. Powyższe stwierdzenie pozostawałoby w sprzeczności z zawartą w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).