Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 990/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy", ‘[...]WINB") zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § ł pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako "p.b.") po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] (dalej "PINB dla m. [...]", "PINB’, "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2020r., nr [...] wstrzymujące roboty budowlane polegające na budowie placu składowego pod materiały budowlane na terenie nieruchomości przy ul. N. (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) w W., nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich oraz nakładające na inwestora [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego placu składowego, utrzymał w mocy postanowienie I instancji.

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na skutek interwencji mieszkańców sąsiednich nieruchomości, PINB dla m. [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie placu składowego pod materiały budowlane na terenie nieruchomości przy ul. N. dz. ew. nr [...] z obr [...] w W..

W dniu 10 września 2019 r. upoważniony przedstawiciel PINB dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. N. dz. ew. nr [...] w W.. Ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. N. dz. ew. nr [...] w W., zlokalizowane są kontenery blaszane sztuk 8 o różnych gabarytach. Kontenery systemowe nie są powiązane na stałe z gruntem. Według oświadczenia przedstawiciela firmy [...] Sp. z o. o. przedmiotowe kontenery są ustawione na działce tymczasowo do naprawy. Spółka. wynajmuje część działki firmie [...] Sp. z o. o., która zajmuje się naprawą kontenerów. Według oświadczeń A. K. ilość kontenerów na działce ulega zmianie w zależności od ilości zwiezionych blaszaków czy też wywiezionych na budowy.

Ponadto ustalono, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek murowany o wymiarach 5,25 m x 6,25 m z dobudówką murowaną od strony ul. N. o wymiarach 3,40 m x 3,35 m. Wysokość murowanego budynku w najwyższym punkcie to 2,76 m, dach jednospadowy jest kryty papą. ze spadkiem w stronę ul. N. nr [...]. Dach nad dobudówką przykryty jest blachą. Budynek jest murowany, otynkowany. Aktualnie budynek z przybudówką wykorzystane jest na cele magazynowe.

Ustalono, że do działki podłączony jest jedynie prąd. Poza tym na na działce zlokalizowane są materiały typu styropian, rusztowania, przyczepa kempingowa. Wskazano w protokole kontroli, że teren działki wykorzystywany jest przez skarżącą spółkę na cele usług związanych ze sprzedażą materiałów i wynajem sprzętu budowlanego m.in. rusztowań. Działka służy jako magazyn. W trakcie oględzin nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 19 maja 2020 r. na ww nieruchomości wykazała, iż na terenie omawianej działki w dalszym ciągu zlokalizowane są dwa budynki murowane opisane w protokole z oględzin PINB z dnia [...]września 2019 r. Stan aktualny nie uległ zmianie w stosunku do zapisów poprzedniego protokołu. Ponadto na działce w dniu kontroli ustawionych było 3 szt. kontenerów blaszanych:

• pierwszy kontener o wymiarach 6,40 m x 2,30 m pojedynczy. wewnątrz sprzęt budowlany;

• drugi i trzeci kontener połączony, każdy o wymiarach 6,0 m x 2,40 m. Brak dostępu do wnętrza.

Według oświadczeń właścicieli kontenery są własnością firmy, która wynajmuje teren oraz są na działce remontowane i magazynowane.

Ponadto ponownie ustalono, że na terenie działki zlokalizowane i przechowywane są materiały budowlane m.in. styropian, rusztowanie, wełna mineralna oraz zaprawy klejowe i gres. Działka wykorzystywana jest na cele placu składowego. Na działce stoi również przyczepa kempingowa, w której nocami przebywają pracownicy firmy. Właściciele poinformowali, że dokonali zgłoszenia budynków murowanych do rozbiórki. W trakcie oględzin nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

PINB dla m. [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2020r., nr [...], na podstawie art., 48 ust. 2 i ust. 3 p.b., wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie placu składowego pod materiały budowlane na terenie nieruchomości przy ul. N. (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) w W., nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od daty, kiedy niniejsze postanowienie stanie się ostateczne, następujących dokumentów:

1. zaświadczenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodności placu składowego pod materiały budowlane z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu;

2. 4-ech egzemplarzy projektu dot. placu składowego pod materiały budowlane na terenie nieruchomości przy ul. N. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w W., w zakresie zagospodarowania działki, sporządzonym na aktualnej odbitce z mapy zasadniczej wykonanej do celów projektowych, uwzględniającego nieprzekraczalną linię zabudowy; zaopiniowanego przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych;

3. oświadczenia (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane..

Organ I instancji podniósł, że zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, oznacza to, że budowa obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jeśli nie została zwolniona z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia na podstawie art. 29 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji, budowa placu składowego pod materiały budowlane wymagała pozwolenia na budowę. Inwestor do dnia wydania niniejszego postanowienia nie przedłożył stosownego pozwolenia na budowę. Organ, w myśl art. 48 p.b. nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, daje możliwość zalegalizowania ww. obiektów, jednakże w pierwszej kolejności inwestor winien uzyskać zaświadczenie o zgodności inwestycji tj. placu składowego z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu. W przypadku potwierdzenia, iż obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy sporządzić pozostałe wymagane dokumenty i przedłożyć w organie. Stwierdzony stan wypełnia przesłankę normy prawnej określonej w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., uprawniającej organ do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w określonym terminie, stosownych dokumentów wymaganych prawem.

Pismem z dnia[...] grudnia 2020 r. strona skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu zażaleniu skarżąca podniosła, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. N., której właścicielem jest strona skarżąca znajduje się murowany budynek z przybudówką. Budynek ten został wybudowany przez poprzednich właścicieli, którzy w dniu [...] stycznia 2019 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] sprzedali przedmiotową nieruchomość spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Osoby, które składały do PINB wnioski o przeprowadzenie kontroli składały niezgodne z prawdą i rzeczywistym stanem rzeczy doniesienia, jakoby budynek ten był od 2018 roku budowany przez skarżącą, albowiem spółka została właścicielem dopiero w styczniu 2019 roku, tym samym nie mogła podejmować prac budowlanych na tej nieruchomości. Ponadto wbrew twierdzeniom osób, których działania spowodowały wszczęcie kontroli. skarżąca nie wykorzystuje działki sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na dowód czego przedkładamy wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 2018 r, z którego wynika, że działka o nr ew [...] z obrębu [...] w W. usytuowana jest na terenie przeznaczonym na usługi nieuciążliwe. Do dnia dzisiejszego na terenie przedmiotowej działki nie ma świadczonych żadnych usług, co do których ktokolwiek mógłby zarzucić, że są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wskazała, że uzyskała ostateczną decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o zezwoleniu na rozbiórkę murowanego jednokondygnacyjnego budynku oraz ogrodzenia znajdującego się na terenie działki o nr ew [...] przy ul. N.. Tym samym nie ma podstaw do kontynuowania postępowania w przedmiocie legalizacji zabudowy, która jest przeznaczona do rozbiórki zgodnie z ostateczną decyzją. Ponadto skarżąca wskazała, że PINB decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] już raz umorzył postępowanie w tej sprawie, prawidłowo ustalając, że na terenie działki nr ew. [...] nie są prowadzone roboty budowlane podlegające kontroli tego organu. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń skarżąca załączyła kopie ww. decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]

Skarżąca stwierdziła, że nie prowadzi na działce żadnych robót budowlanych mogących uzasadniać jakąkolwiek kontrolę na działce, a tym bardziej nakładające na nią jakiekolwiek obowiązki z tym związane.Pozwolenia na budowę nie wymaga między innymi budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. przy czym łączna liczba tych obiektów7 na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a także tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o który m mowa w art. 30 ust. 1 p.b., ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu oraz obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Postawienie tego typu budowli wymaga jedynie zgłoszenia - nie przeprowadza się postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżąca spółka podkreśliła, że budynkiem lub budowlą powinien być obiekt trwale związany z gruntem. W przypadku, gdy są składowane na działce materiały budowlane na otwartej przestrzeni, nie dokonując żadnych robót budowlanych (a więc np. budowania wiat lub wylewania fundamentów), przepisy prawa budowlanego w ogóle nie będą miały zastosowania. Składowanie przedmiotów na działce będzie wówczas traktowane jako dozwolone korzystanie z prawa własności. Ewentualne niedogodności związane z takim korzystaniem, na które narażone są właściciele nieruchomości sąsiednich, podlegają ocenie na gruncie art. 144 k.c.

W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] marca 2021 r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że funkcja działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. N. w W. została wskazana wprost podczas oględzin przeprowadzonych przez przedstawiciela PINB w dniu[...] maja 2020r. gdzie w protokole nr [...] zawarto informację cyt. "Działka wykorzystywana jest na cele placu składowego". Ponadto na terenie działki zlokalizowane i przechowywane są materiały budowlane m.in. styropian, rusztowanie, wełna mineralna, oraz zaprawy klejowe i gres. Zgodnie zaś z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 1 lipca .2013 r. sygn., akt II SA/Rz 250/13 cyt. ,plac składowy stanowi niewątpliwie budowlę, budowa której nie została zwolniona przez ustawodawcę w art. 29-31 p.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę." [...] WINB wskazał również na treść wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt. II OSK 1722/12 cyt.: "Analiza treści art, 3pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to. że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę''''. Natomiast wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13. października 2011 r. sygn. akt. II SA/Go 609/11 wskazuje, iż cyt. "wykonanie przez (...) placu składowego w oparciu o przyjęte zgłoszenie zamiaru utwardzenia powierzchni gruntu działki nastąpiło w ramach samowoli budowlanej, a więc zastosowanie u1 sprawie, jak słusznie przyjęły organy, miały przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego przepisu w pierwszej kolejności organ ma obowiązek zbadać, czy budowa zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. .Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części".

Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu przez skarżącą [...] WINB wskazał, iż wcześniejsza kontrola przeprowadzona na ww. nieruchomości w dniu [...] września 2019r. dotyczyła legalności budowy budynków murowanych i blaszanych kontenerów znajdujących na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Na tamtą chwilę nie stwierdzono, aby działka stanowiła plac składowy. Odnosząc się do wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] organ wskazał, że jej podstawą były oględziny z dnia [...] maja 2019r., a zatem ustalenia dokonane na tamten czas. W związku z tym przeprowadzenie nowych oględzin (19 maja 2020 r.) z nowymi ustaleniami oznacza, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, dlatego nie można uznać, iż w niniejszej sprawie miała miejsce powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Jeżeli podstawą wydania skarżącego postanowienia są nowe ustalenia faktyczne to w sprawie nie zachodzi przypadek powagi rzeczy osądzonej.

W związku z powyższymi ustaleniami, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo wskazał, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 p.b.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z dnia 1 marca 2021 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oraz postanowienia organu I instancji,

Skarżąca postawiła zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 p.b. - poprzez przyjęcie, że na trenie przedmiotowej nieruchomości jest "skład budowlany", który wymaga pozwolenia na budowę, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym;

b) art. 29 p.b. poprzez pominięcie w ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy faktu, że skarżąca wystąpiła o pozwolenie na budowę na terenie nieruchomości przy ul. N. (dz. Nr ew. [...] z obrębu [...]), które to pozwolenie do dnia dzisiejszego nie jest wydane pomimo tego, że wniosek o wydanie pozwolenia został złożony dnia 30 kwietnia 2020r. i nie został rozpoznany;

c) art. 48 p.b. poprzez uznanie, że na działce nr ew. [...] przy ul. N., skarżąca bez wymaganego pozwolenia na budowę buduje "skład budowlany", co wg organów obu instancji stanowi "samowolę budowlaną";

2. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez błędne ustalenie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że na terenie działki o nr ew. [...] jest budowany "skład budowlany";

b) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co przyczyniło się do ustalenia przez organ orzekający, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na budowie "składu budowlanego".

Skarżąca spółka powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu zażalenia. Dodatkowo wskazała, że podczas oględzin omawianej nieruchomości poza kontenerami i materiałami budowlanymi nie stwierdzono żadnych innych prac, które mogłyby choćby sugerować, że rzeczywiście prace budowlane polegające na budowie placu składowego na materiały budowlane w ogóle się toczą. Skarżąca podkreśliła, że wystąpiła o pozwolenie na budowę na terenie tej właśnie działki o nr ew. [...] obiektu magazynowo- usługowego i dopóki pozwolenia takiego nie uzyska nie prowadził i nie prowadzi żadnych prac budowlanych wskazujących na budowę "składu budowlanego". Jako właściciel nieruchomości ma prawo wynająć działkę i ma prawo przywieść na tymczasowe przechowanie cokolwiek chce. Skarżąca od 30 kwietnia 2020 roku czeka na wydanie decyzji pozwolenia na budowę na tym terenie, postępowanie Inspekcji Nadzoru Budowlanego unieruchamia proces wydania tego pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a.").

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji naruszyli w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2020r., nr [...] wstrzymujące roboty budowlane polegające na budowie placu składowego pod materiały budowlane na terenie nieruchomości przy ul. N. (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) w W., nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich oraz nakładające na inwestora [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego placu składowego, utrzymał w mocy postanowienie I instancji.

Podkreślić należy, że organy orzekając w sprawie działały w oparciu o art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy przesadza, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Przepis art. 48 ust. 3 stanowi, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, choćby nie były już prowadzone i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu) a kończy postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki.

Jak mowa wyżej, drugi etap postępowania - wstrzymanie robót budowlanych i nakazanie przedstawienia dokumentów determinuje ustalenie organu, że po pierwsze obiekt budowlany zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, po drugie obiekt ten nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (posadowieniu obiektu nie sprzeciwia się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy prawa miejscowego i po trzecie, stan techniczny obiektu jest na tyle dobry, że można go doprowadzić do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd na tym etapie poddaje ocenie przede wszystkim czy organ wszczął postępowanie w sposób legalny (faktycznie doszło do samowoli budowlanej) oraz czy stosuje prawidłowy tryb zmierzający do likwidacji stanu samowoli budowlanej. Oprócz trybu z art. 48 oraz 49b (samowola budowlana dotycząca prac podlegających zgłoszeniu) likwidacji stanu samowoli budowlanej służą także przepisy art. 50-51 ustawy. Mają one zastosowanie do innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy), oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy). Postępowanie to także zmierza do legalizacji samowoli budowlanej lub istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 4 ustawy) lub nakazu rozbiórki (art. 51 ust. 5 ustawy).

Sąd wyjaśnia ponadto, że celowościowa analiza art. 48 ust. 3 p.b. prowadzi do wniosku, że organ może nałożyć obowiązek przedstawienia wymienionych tam dokumentów, gdy są niezbędne do podjęcia decyzji w trybie art. 48 ust. 5 p,b. z dalszymi prawnymi konsekwencjami, określonymi w art. 49 ust. 4 p.b. Oznacza to, że ust. 3 art. 49 pozwala na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ww. dowodami, które z kolei pozwala na podjęcie dalszych czynności legalizacyjnych.

Wskazać należy, że organ administracji prowadząc postępowanie jest zobligowany do wyczerpującego zebrania materiałów dowodowych w taki sposób, aby ustalenia faktyczne co do charakteru i zakresu wykonywanych robót budowlanych nie budziły wątpliwości.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne oraz ich ocena nie są wystarczające do wydania końcowego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, z treści postanowienia I instancji wynika, że jego przedmiotem jest wstrzymanie robót budowlanych polegające na budowie placu składowego pod materiały budowlane na terenie nieruchomości przy ul. N. (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) w W.. PINB w treści postanowienia obszernie przytacza treść ustaleń zawartych w protokołach oględzin ww. nieruchomości przeprowadzonych w dniu 10 września 2019 r. oraz 19 maja 2020 r., z których wynika, że ww. działce znajdujA się: - budynek murowany o wymiarach 5,25 m x 6,25 m z dobudówką murowaną od strony ul. N. o wymiarach 3,40 m x 3,35 m, wykorzystywany do celów magazynowych;

- kontenery blaszane niepowiązane trwale z gruntem;

- terenie działki zlokalizowane i przechowywane są materiały budowlane m.in. styropian, rusztowanie, wełna mineralna oraz zaprawy klejowe i gres.

Organ wskazał, że działka wykorzystywana jest na cele placu składowego, jednakże nie wskazał, które z powyższych obiektów są składowymi omawianego placu składowego. Także organ zażaleniowy, pomimo zarzutów zażalenia wskazujących na odrębność kwestii kontenerów (wedug ststrony skarżącej są to obiekty tymczasowe) i budynku od kwestii placu składowego, nie wskazał, czy ww. obiekty wchodzą w skład placu składowego i są objęte przedmiotowym postępowaniem.

Zdaniem Sądu wobec ww. obiektów – budynku i kontenerów - winny się ewentualnie toczyć odrębne postępowania. I tak też się dzieje w stosunku do budynku, co potwierdza przedstawiona przez skarżącą decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o zezwoleniu na rozbiórkę murowanego jednokondygnacyjnego budynku oraz ogrodzenia znajdującego się na terenie działki o nr ew [...] przy ul. N.. Tym samym miała rację strona skarżąca, że nie było do kontynuowania postępowania w przedmiocie legalizacji zabudowy, który jest przeznaczona do rozbiórki zgodnie z ostateczną decyzją. Organ zażaleniowy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów strony skarżącej w powyższej kwestii.

Odnosząc się do znajdujących się na działce kontenerów blaszanych nie związanych na trwale z gruntem, to podkreślić należy, że strona skarżąca podniosła, iż są to obiekty tymczasowe. W myśl brzmienia obowiązującego w dacie wszczęcia ww. postępowania art. 3 ust 5 p.b. tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć dwie kategorie obiektów: pierwsza dotyczy obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; druga kategoria dotyczy obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że należące do skarżącej obiekty kontenerowe posiadają cechy tymczasowego obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 p.b. określono wyjątki od powyższej zasady. Jeden z nich stanowi przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. (w brzmieniu owiązującym w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie) zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa (posadowienie) tego rodzaju obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). A contrario tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowodaministracyjnym, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 30 listopada 2000 r., SA/Sz 2010/98; wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2008 r., II SA/Po 121/08, CBOSA). Powyższe kwestie winny być zbadane przez organy w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do kwestii placu składowego na materiały budowlane, to podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że Plac składowy stanowi niewątpliwie budowlę, budowa której nie została zwolniona przez ustawodawcę w art. 29-31 Pb z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazuje na to brzmienie art. 3 pkt 3 Pb, gdzie pod pojęciem budowli wymienione zostały przykładowo takie obiekty jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Nadto należy mieć także na uwadze, że załącznik do ustawy Prawo budowlane wymienia place składowe jako należące do XXII kategorii obiektów budowlanych.

Jednakże uszło uwadze organów, że w orzecznictwie, w tym także w przeczenia przytoczonych przez organ zażaleniowy, wyraźnie akcentuje się, że definicji placu składowego brak jest w ustawie Prawo budowlane. Posługując się więc definicją słownikową należy stwierdzić, że "składować" oznacza składać i przechowywać w warunkach zabezpieczających przed zniszczeniem, obniżeniem wartości, magazynować, przechowywać pewne towary, np. materiały budowlane, węgiel (tak: Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997r., Słownik współczesnego języka polskiego, Wydawnictwo Wilga 1996 r.). Jest to zatem teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 lipca 2013 r. sygn.. akt II SA/Rz 250/13). W wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r. sygn.. akt II SA/Kr 1658/11 podkreślono, ze plac składowy wybrukowany kostką jest obiektem budowlanym – budowlą. Tym samym w ocenie Sądu w orzecznictwie kładzie się wyraźny akcent, że aby mówić placu składowym jako budowli, musza wystąpićć roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni tego placu celem umożliwienia składowania określonych towarów. W niniejszej sprawie zarówno z protokołów oględzin jak i załączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej w żaden sposób nie wynika, aby na spornej działce przeprowadzono roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni celem składowania materiałów budowlanych. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać czynności wyjaśniających w tym zakresie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w oparciu o zebrane i właściwie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Skoro strona postępowania stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.

W ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy, uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania, w niniejszej sprawie wydanie powyższych rozstrzygnięć przez organy znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.

Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., przez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 48 ust. 2 i ust.3 p.b. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto naruszono art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. poprzez jego przedwczesne zastosowanie, pomimo braku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Ponownie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ I instancji winien mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu w zakresie konieczności wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji, w szczególności przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, na spornej działce przeprowadzono roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni celem składowania materiałów budowlanych. Organ winien też się zastosować do stanowiska sądu, co do zakresu badania, czy obiekty znajdujące się na działce stanowią elementy placu składowego.

Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się do twierdzeń skarżącej o podnoszonych podczas postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.