Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2337/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] lipca 2012 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tekst jedn.: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] (dalej: strona, ZGK w [...] , ZGK, Zakład, skarżący, strona skarżąca) od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: WIOŚ w [...] , organ I instancji) z [...] stycznia 2012 r., znak:[...].

W decyzji z [...] lipca 2012 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2012 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco.

W decyzji z [...] stycznia 2012 r. nr [...] WIOŚ w [...] wymierzył ZGK w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 116.898,21 zł, za naruszenie w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni w [...] , określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym w decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2005 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Starosty [...], ZGK w [...] powinien był wykonać w 2009 r. cztery badania ścieków odprowadzanych do środowiska z oczyszczalni, zaś w okresie tym wykonano jedynie dwa badania. W związku z powyższym w roku następnym, tj. w 2010 r. powinny zostać wykonane badania dwunastu prób ścieków. Taka liczba badań w 2010 r. wynika z punktu III. 6 pozwolenia wodnoprawnego. W 2010 r. ZGK w [...] wykonał dwa badania prób ścieków. Powyższe potwierdziła kontrola przeprowadzona w Zakładzie w dniach od [...] października do [...] listopada 2011 r. Takie działanie podmiotu korzystającego ze środowiska, w ocenie organu, stało się podstawą do przeprowadzenia postępowania i wymierzenia kary pieniężnej.

Od powyższej decyzji odwołał się ZGK w [...], wnosząc o jej uchylenie lub zmniejszenie nałożonej kary oraz o wstrzymanie jej egzekucji.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym GIOŚ w decyzji z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WIOŚ w [...] z [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 299 ust. 1 i art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2008 nr 25, poz. 150 ze zm., dalej p.o.ś.) W ocenie organu, zgodnie z ustaleniami postępowania przeprowadzonego w sprawie strona nie wykonała wszystkich wymaganych badań jakości odprowadzanych ścieków. W takiej sytuacji organ I instancji zobligowany był ww. przepisami prawa materialnego do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu odwoławczego, WIOŚ w [...] uczynił to zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przepisy te nie pozwalały organom administracji orzekającym w sprawie odstąpić od wyżej wskazanego obowiązku. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie tj. naruszenie przepisu art. 305a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. oraz błędne zastosowanie przepisu § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego z 24 lipca 2006 r. (Dz. U. 2006 nr 137 poz. 984 ze zm.) polegające na przyjęciu przez organ, że ZGK w [...] dopuścił się naruszenia postanowień pozwolenia wodnoprawnego przez to, iż nie wykonał należytej ilości próbek analiz ścieków w ciągu roku i w efekcie skarżący obciążony został obowiązkiem uiszczenia kary administracyjnej, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż skarżący dopuścił się uchybienia polegającego wyłącznie na braku poboru ośmiu próbek;

- naruszenie prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu tj. - nieuwzględnieniu załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego z [....] lipca 2006 r. (Dz.U. 2006 nr 137 poz. 984 ze zm.) określającego, iż w przypadku pobierania dwunastu próbek rocznie, dwie próbki mogą nie spełniać wymaganych warunków, podczas, gdy organ powyższej okoliczności nie uwzględnił i niesłusznie obciążył skarżącego karą za niewłaściwe kolejne dwie próbki;

- naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnym zastosowaniu tj. niezastosowaniu załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości

jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do

wód lub do ziemi z 20 grudnia 2005 r. (Dz.U. 2005 nr 260 poz. 2177 ze zm.) w nowym brzmieniu określającym stawki kary w kwocie 12,38 zł za

przekroczenie normy dla wskaźnika ChZT natomiast organ zastosował stawkę

obowiązującą w rozporządzeniu w brzmieniu w 2010 r., gdzie stawka wówczas

obowiązująca wynosiła 13,64 zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący dopuścił się wyłącznie uchybienia w zakresie pobrania sześciu próbek, a nie dziesięciu jak twierdzi organ w zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, organ nie zdefiniował, że chodzi o rok kalendarzowy, w związku z tym uzasadnione jest twierdzenie, że pobranie czterech próbek na przestrzeni jednego roku wypełnia stawiane przez starostę wymogi. Strona skarżąca podniosła, że ustawodawca w ustawie p.o.ś. różnicuje te dwa pojęcia np. w przepisie art. 274 ust. 5a stosuje pojęcie "kalendarzowy" podobnie w przepisach: art. 285, 305, czy 305a. Zdaniem skarżącego, we wszystkich tych sytuacjach ustawodawca posłużył się pojęciem roku kalendarzowego, tak by nie było wątpliwości, że chodzi o okres pomiędzy [...] stycznia, a 31 grudnia danego roku. Zdaniem skarżącego, możliwy w związku z powyższym jest wniosek, że warunki określone w decyzji udzielającej ZGK w [...] pozwolenia wodnoprawnego zostaną spełnione w sytuacji, gdy graniczne badania zostaną wykonane w ciągu roku. Według skarżącego, taki układ zdarzeń zaistniał w niniejszej sprawie, albowiem pierwsze badanie ZGK w [...] wykonał [...] kwietnia 2009 r., kolejne badanie miało miejsce [...] października 2009 r., natomiast ostatnie badanie miało miejsce [...] kwietnia 2010 r.

W ocenie skarżącego, w związku przedstawioną w skardze argumentacją następny rok rozpoczął się [...] kwietnia 2010 r. i od tego momentu należy liczyć kolejne badania, które miały miejsce w dniach [...] października 2010 r., [...] stycznia 2011 r., [...] marca 2011 r. oraz [...] marca 2011 r.

Według skarżącego, organ powinien również uwzględnić z urzędu okoliczność, iż dwóch próbek zobowiązany podmiot może nie wykonać, albowiem wynika to z przepisów prawa, dlatego zasadne jest twierdzenie, iż Zakład dopuścił się naruszenia wyłącznie w zakresie badania sześciu próbek, a nie jak twierdzi organ dziesięciu. Zdaniem skarżącego, kluczowe znaczenie dla takiego rozstrzygnięcia ma załącznik nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W ocenie skarżącego, skoro ustawodawca dopuszcza uchybienie dwóm próbkom w przypadku prowadzenia dwunastu badań w ciągu roku, to tym samym należy przyjąć, że organ może obciążyć wyłącznie za stwierdzony brak w sumie sześciu pozostałych próbek, których badania w ogóle nie zostały wykonane, albo dla których ustawodawca dopuścił niespełnienie wymagań. Zdaniem skarżącego, badania zostały przeprowadzone w zakresie czterech próbek, a nie jak twierdzi organ dwóch, a nadto kolejnych dwóch próbek skarżący mógł nie przeprowadzać, do czego upoważnia go ustawodawca w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r., w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego.

Według skarżącego, niewykonanie sześciu badań w ciągu roku winno skutkować wymierzeniem kary w wysokości pomniejszonej o 46 759, 28 zł, a więc tylko w wysokości 70 138, 93 zł, a nie jak to zostało ustalone przez organy, a więc w wysokości 116 898, 21 zł. Organ wydający decyzję nakładającą obowiązek zapłaty kary administracyjnej w sposób nieprawidłowy ustalił wysokość tejże kary również przez to, iż przyjął nieprawidłową stawkę przy wyliczeniu ostatecznej kwoty.

W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Nadto dodał, że pozwolenie wodnoprawne Starosty [...] z [...] grudnia 2005 r. jest ważne do [...] grudnia 2015 r., zaś warunki w nim określone zaczęły obowiązywać od dnia [...] stycznia 2006 r. Podkreślił także, że z ww. pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wynika, iż strona powinna dokonać czterech badań ścieków w ciągu roku, zaś z protokołu kontroli wynika, że w 2009 r. wykonano tylko dwa badania. W związku z tym w roku następnym, tj. w 2010 powinna wykonać dwanaście badań, zaś wykonała jedynie dwa badania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2169/12 uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że w sprawie organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy p.o.ś., jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Wysokość kary została ustalona prawidłowo. Nadto Sąd wyjaśnił, że w okresie, za który została wymierzona kara, skarżący Zakład, obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty [...] z [...] grudnia 2005 r. W pozwoleniu tym zobowiązano podmiot korzystający ze środowiska do wykonania w ciągu roku czterech analiz ścieków odprowadzanych do środowiska z oczyszczalni. Ponieważ w 2009 r. nie wykonano wymaganych czterech analiz strona zobowiązana była do wykonania dwunastu analiz w roku następnym, tj. w 2010 r. Wynika to z punktu III ust. 6 pozwolenia wodnoprawnego. Dalej Sąd wskazał, że stwierdzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] października do 18 listopada 2011 r. naruszenie warunków tego pozwolenia w odniesieniu do braku wymaganej liczby analiz w 2010 r., obligowało organ do wszczęcia postępowania i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Z protokołu kontroli podpisanego przez dyrektora ZGK wynika, że w 2010 r. Zakład ten wykonał jedynie dwie z wymaganych dwunastu badań ścieków.

Dalej Sąd przytoczył przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. i art. 305 ust. 4 tej ustawy oraz wskazał, iż przepisy regulujące sposób wyliczenia kary zawarte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Zdaniem Sądu, wyliczenie wysokości kary zostało dokonane zgodnie z przepisami prawa i dotyczyło niewykonania wymaganej liczby badań w roku kalendarzowym. Organ prawidłowo zastosował wysokość stawek kar za niedotrzymanie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Nadto Sąd dodał, że strona skarżąca nie wskazywała na nieprawidłową wysokość stawek w toku postępowania odwoławczego, a obowiązujące przepisy nie pozwalały organowi administracji na odstąpienie od wymierzenia kary, w przypadku, gdy stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy bez znaczenia jest, iż ukarany podmiot nie zanieczyścił środowiska naturalnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że nie dołożył należytych starań w celu zapewnienia wykonywania odpowiedniej liczby badań ścieków odprowadzanych z oczyszczalni.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji.

W wyroku z 15 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 886/13) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2169/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał jedyny zarzut skargi kasacyjnej, a to zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA, rację ma autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zakwestionowanego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań.

Zgodnie z treścią ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów jakimi są: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jak też gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

NSA podkreślił, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji nie przedstawił zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa oznacza obowiązek podporządkowania się wojewódzkiego sądu w trakcie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, co do sposobu rozumienia interpretowanego przepisu i nie jest możliwe nadanie odmiennego znaczenia prawnego treści tego przepisu.

Stosownie zaś do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę w wyniku uprzedniego uchylenia ich decyzji prawomocnym wyrokiem sądowym, ale także sądy administracyjne przeprowadzające kolejne kontrole w sprawie pozostają związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Związanie to utrzymuje się tak długo, aż nie dojdzie do zmiany stanu prawnego, który zdezaktualizuje wyrażony uprzednio pogląd, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub gdy zajdzie zmiana istotnych okoliczności faktycznych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 403).

Przystępując, zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2014 r. sygn. akt II OSK 886/13, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdza co następuje:

W decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2005 r., znak: [...] wydanej na podstawie art. 127 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 145) zostało udzielone ZGK w [...] pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków do wód na czas do [...] grudnia 2015 r. Warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym zaczęły obwiązywać adresata tej decyzji od [...] stycznia 2006 r. Kolejne lata biegu pozwolenia są zgodne z latami kalendarzowymi.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż pozwolenie wodnoprawne określa zasady, cel i zakres korzystania z wód dla danego, konkretnego podmiotu. Pozwolenia udziela się na wniosek podmiotu, a uprawniony organ szczegółowo wskazuje zasady korzystania z wód. Zatem pozwolenie wodnoprawne ustanawia prawny porządek korzystania z wód i jest wiążące dla podmiotu, dla którego zostało wydane. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Brak jest podstaw w obowiązujących przepisach, aby okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód określony treścią art. 127 ust. 2 p.w. obliczać od daty uzyskania waloru ostateczności takiej decyzji. Decydujące znaczenie ma data wydania decyzji, czyli dzień według którego ocenia się stan faktyczny i stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia decyzji" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 581/09, LEX nr 597708). Ustalenie czasu, na który wydaje się pozwolenie wodnoprawne, musi uwzględnić interes strony wyrażający się koniecznością amortyzacji wydatków poniesionych w związku z budową urządzeń służących do szczególnego korzystania z wody (zob. J. Sommer, [w:] J. Rotko, Prawo wodne. Komentarz, Wrocław 2002, s. 325). Zgodnie z pkt III.6 pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2005 r., znak: [...] strona została zobowiązana do wykonywania analiz ścieków w próbkach pobieranych z częstotliwością cztery razy w ciągu roku. Jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni określonych warunków, w następnym roku powinno być pobrane dwanaście próbek. Należy podkreślić, że zasadniczą treścią pozwolenia wodnoprawnego jest określenie rodzaju i zakresu korzystania z wody, warunków wykonywania uprawnienia oraz obowiązków, które mają zapewnić ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Obowiązek prowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji jest także elementem ogólnego obowiązku eksploatacji instalacji lub urządzenia w zgodzie z wymaganiami ochrony środowiska. Określając ogólny charakter prawny obowiązku można wskazać na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125).

Przedmiotem obowiązków adresata pozwolenia wodnoprawnego są przede wszystkim wymagania ustalone w tym akcie administracyjnym. Są one szerzej określone w systemie prawa ochrony środowiska. Jak wynika z wykładni systemowej przepisów p.o.ś., wykonanie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w kontekście wypełniania obowiązków prawnych powinna mieć charakter integracyjny. Oznacza to, że obowiązki podmiotu korzystającego ze środowiska powinny w możliwie szerokim stopniu uwzględniać cele ochrony środowiska wynikające m.in. z zasad ogólnych oraz funkcji prawa ochrony środowiska. Niezbędne jest zatem w szczególności przestrzeganie hierarchii celów wynikających z zasad prawnych ochrony środowiska określonych w ustawie p.o.ś. Takie postrzeganie charakteru prawnego obowiązków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wymaga podejścia systemowego, uwzględniającego wymagania ochrony środowiska w ramach wykonywanej działalności zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym.

W drugiej kolejności, należy stwierdzić, że w ramach tych obowiązków strona skarżąca została zobowiązana do wykonywania analiz ścieków w próbkach pobieranych z częstotliwością cztery razy w ciągu roku. Obowiązek prawny wykonywania analiz ścieków sprowadza się więc do tego, że z treści pozwolenia wodnoprawnego dla skarżącego wynikał nakaz określonego zachowania się. Niezastosowanie się do nakazu, którego przedmiotem jest wykonywanie wymaganych pomiarów wielkości emisji wytwarza stan niewypełnienia obowiązku ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym, które zostało udzielone Zakładowi w decyzji Starosty [....] z [...] grudnia 2005 r., znak: [...]. Brak wypełnienia obowiązku określonego w pozwoleniu wodnoprawnym powoduje ujemne skutki dla adresata obowiązku. Konsekwencja taka występuje wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Sytuację taką wprost określa art. 305a p.o.ś. Obowiązek wykonywania analiz ścieków nałożony na ZGK w [...] w pozwoleniu wodnoprawnym pełni funkcję prewencyjną. Prowadzenie określonej liczby pomiarów wielkości emisji jest związane z działaniem polegającym na zapobieganiu szkodzącemu działaniu. Tym szkodzącym działaniem w przypadku strony skarżącej jest odprowadzanie ścieków.

Środki prewencyjne w rozumieniu działań zapobiegających powstaniu czynnika szkodzącego, w przeciwieństwie do środków represyjnych, mają w prawie ochrony środowiska coraz większe zastosowanie. Podstawę prawną zasady prewencji stanowi art. 6 ust. 1 p.o.ś. Według tego przepisu, "Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu". W niniejszej sprawie działalnością mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko jest odprowadzanie ścieków. W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie przedsięwzięcia zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak również o niedopuszczenie do ich powstania. Z tego powodu na ZGK w [...] nałożono w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązek wykonywania analiz ścieków w próbkach pobieranych z częstotliwością 4 razy w ciągu roku. Zasada prewencji jest także podstawową funkcją pozwolenia wodnoprawnego. U podstaw tak rozumianej zasady prewencji leży założenie, że chodzi tu o zapobieżenie czemuś, co zagraża powstaniem negatywnych skutków w środowisku.

Zgodnie z ustaleniami kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] w dniach [...] października – [...] listopada 2011 r. (protokół z kontroli nr [...] rok, znak: [...]) w 2009 r. i 2010 r. strona skarżąca wykonała tylko po dwa pomiary jakości odprowadzanych ścieków. Oznacza to, że w tym zakresie strona naruszyła warunki pozwolenia wodnoprawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Zasadniczym dokumentem stanowiącym podstawę merytorycznej oceny na jakich warunkach można w danym miejscu i czasie wprowadzić ścieki do środowiska zgodnie z wymogami prawa jest pozwolenie wodnoprawne, udzielone decyzją administracyjną właściwego organu. Rozporządzenia wykonawcze, m.in. rozporządzenie z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168, poz. 1763), mają w tej sytuacji charakter pomocniczy, stanowią bowiem o minimalnych wymaganiach jakie w każdej sytuacji muszą być spełnione przy odprowadzaniu ścieków. Wiążącymi natomiast tak dla strony, jak i dla organu kontrolnego są warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 554/10, LEX nr 672709).

W niniejszej sprawie wykonanie tylko dwóch pomiarów w 2009 r. nakładało obowiązek wykonania dwunastu pomiarów w 2010 r. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że podstawę prawną stanowił § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 168, poz. 1763). Obowiązywanie tej właśnie podstawy prawnej w stosunku do ZGK w [...] było konsekwencją daty wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. W pozwoleniu tym ustalono obowiązki niezbędne ze względu m.in. na ochronę zasobów środowiska. Według § 8 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, ścieki, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, odpowiadają wymaganym warunkom, jeżeli: 1) liczba pobranych w ciągu roku średnich dobowych próbek ścieków, które nie spełniły warunków dotyczących najwyższych dopuszczalnych wartości lub procentu redukcji zanieczyszczeń określonych wskaźnikami BZT5, ChZT (chemicznego zapotrzebowania na tlen) i zawiesin ogólnych, nie jest większa od liczby tych próbek, która jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Należy podkreślić, że zgodnie z § 1 tego rozporządzenia jego przepisy określają: 1) warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w celu rolniczego wykorzystania ścieków; 2) miejsce i częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy i sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom; 3) substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być eliminowane (wykaz I), oraz substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być ograniczane (wykaz II). Użyte w § 1 określenie "warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi" oznacza obowiązek sprowadzający się tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, do nakazu pobierania określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości próbek ścieków. Przepisy ww. rozporządzenia dotyczą także sposobu dokonywania oceny wypełnienia obowiązku określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Przepisy te nie mogą być interpretowane jako zwalniające z obowiązku wykonywania wszystkich wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym pomiarów. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ zastosował właściwe przepisy wykonawcze i dokonał prawidłowej ich wykładni. W konsekwencji powyższego organ ustalił, że strona nie wykonała dziesięciu wymaganych pomiarów, a nie ośmiu jak wskazuje skarżący. Ustalenie wielkości przekroczenia i związanej z tym wysokości kary organ dokonał prawidłowe na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. nr 260, poz. 2177). Rozporządzenie to poprzedzone było rozporządzeniem Rady Ministrów z 11 grudnia 2001 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 1463, poz. 1640). Zastosowane przez organ rozporządzenie obowiązuje od 1 stycznia 2006 r. Warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym zaczęły obwiązywać adresata tej decyzji od 1 stycznia 2006 r.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że organ nie zdefiniował, że chodzi o rok kalendarzowy należy wyjaśnić, że ustawodawca ustalając w art. 305a p.o.ś. konsekwencje prawne braku prowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji, użył określenia "rok kalendarzowy". Niezależnie od tego czy ustawodawca w innych przepisach ustawy p.o.ś. różnicuje te dwa pojęcia, organ prawidłowo przyjął, kierując się treścią normy wynikającej z art. 305a p.o.ś., że rozliczenie z wykonania obowiązku określonego w pozwoleniu wodnoprawnym powinno dotyczyć roku kalendarzowego, a nie przedziału czasowego wskazanego w skardze. Użyte przez ustawodawcę określenie "rok kalendarzowy" pozwala precyzyjnie określić przedział czasowy, w jakim należy wywiązać się z obowiązku prawnego.

W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że możliwy jest wniosek, że warunki określone w decyzji udzielającej ZGK pozwolenia wodnoprawnego zostaną spełnione w sytuacji, gdy graniczne badania zostaną wykonane w ciągu roku. Pozwolenie wodnoprawne jest pozwoleniem emisyjnym. Jest to pozwolenie stanowiące zgodę organu administracji na prowadzenie pewnego typu działalności powodującej określone skutki dla środowiska. Wskazując, że chodzi o "rok kalendarzowy" tak jak to określa art. 305a p.o.ś. i tak jak przyjął prawidłowo w niniejszej sprawie organ, należy stwierdzić, że treść obowiązku prowadzenia wymaganych pomiarów emisji powinna być interpretowana zgodnie z przepisami zawartymi w tytule III ustawy p.o.ś. Sposób obliczania okresu, w ramach którego powinien być wykonany obowiązek wykonania wielkości emisji przedstawiony przez skarżącego jest błędny i nie odpowiada treści art. 305a p.o.ś. Stanowisko skarżącego, według którego następny rok dla wykonania obowiązku prowadzenia wymaganych pomiarów emisji rozpoczął się z dniem [...] kwietnia 2010 r. i od tego momentu należy liczyć kolejne badania, które miały miejsce w dniach [...] października 2010 r. , [...] stycznia 2011 r., [...] marca 2011 r. oraz [...] marca 2011 r. nie odpowiada treści art. 305a p.o.ś.

Zasadniczym zadaniem pozwolenia wodnoprawnego jest takie określenie dopuszczalnej emisji, aby nie powodowała ona naruszenia standardów jakości środowiska bądź nie powodowała innych negatywnych konsekwencji, w przepisach wskazanych. Obowiązek prowadzenia wymaganych pomiarów emisji ma zapobiegać przekroczeniu wielkości dopuszczalnej emisji. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego zawartego w ustawie p.o.ś.

Zarzut dotyczący błędnego stosowania przez organ dotychczasowych przepisów wykonawczych nie jest uzasadniony. Skarżący mylnie interpretuje treść art. 218 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 145) i wywodzi z tego nieprawidłowe wnioski. Artykuł ten wyraża bowiem formułę często stosowaną przy uchwalaniu ustaw. Do których nie zostały wcześniej przygotowane akty wykonawcze. Na podstawie tego przepisu dotychczasowe akty wykonawcze, wydane zgodnie z ustawą Prawo wodne z 1974 r. zachowywały moc obowiązującą do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, o ile nie były z nią sprzeczne. Istniała pewna grupa aktów wykonawczych do ustawy Prawo wodne z 1974 r., która straciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2002 r. Chodziło o akty regulujące zagadnienia, które nie zostały uwzględnione w ustawie Prawo wodne, gdyż stały się przedmiotem regulacji odrębnych ustaw. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie było zatem podstaw do "stosowania przepisów wykonawczych sprzed nowelizacji, dzięki temu, że ustawodawca przewidział ich dalsze obowiązywanie, mimo nowelizacji, przez wprowadzenie normy w art. 218" (s. 5 skargi). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 305a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 181 ust. 1 pkt p.o.ś., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., (sygn. II OSK 1126/10, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych -http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono m.in. że stosownie do treści art. 305a ust. 1 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków, co z kolei staje się podstawą do wymierzenia kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. W powołanym wyroku NSA wskazał, że nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji w, której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, prawidłowo organy obu instancji odczytały treść art. 305a ust. 1 p.o.ś. wskazują, że przepis ten swoim zakresem normatywnym obejmuje stany faktyczne polegające nie tylko na braku wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale też takie w, których nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu wodnoprawnym. Identyczne stanowisko na gruncie art. 305a ust. 1 p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., w którym wyrażono pogląd, że "Przepis art. 305a ust. 1 p.o.ś. swoim zakresem normatywnym obejmuje stany faktyczne polegające nie tylko na braku wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale też takie w których nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu wodnoprawnym (sygn. akt II OSK 156/11, LEX nr 1251828).

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy część z wymaganych pomiarów nie została przeprowadzona oznacza niespełnienie wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia: przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone. Sensem tego przepisu jest zapewnienie wiarygodności i porównywalności wyników pomiarów wielkości emisji. W ustawie p.o.ś. przyjęto założenie według, którego emisja jest odprowadzaniem dozwolonym (legalnym), zanieczyszczenie zaś to również emisja, ale taka, którą można byłoby określić ze względu na powodowane skutki, jako kwalifikowaną, powodującą bowiem określone negatywne konsekwencje, która wobec powyższego nie powinna mieć miejsca i wobec czego jest niedozwolona (zob. M. Bar, M. Górski, J. Jendrośka, J. Jerzmański, M. Pchałek, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 41). Zgodnie z art. 305 ust. 4 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304 p.o.ś., w okresie objętym karą. Zgodnie z art. 312 w związku z art. 291 p.o.ś., minister właściwy do spraw środowiska, nie później niż do dnia 31 października każdego roku, ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość stawek kar na rok następny. W niniejszej sprawie zostało to zrealizowane w obwieszczeniu Ministra Środowiska z 23 października 2009 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2010 (M.P. nr 69 poz. 893). Stawki kar zastosowane w niniejszej sprawie są zgodne z tym obwieszczeniem. W związku z powyższym zarzut skarżącego dotyczący zastosowania przez organy obu instancji nieprawidłowych stawek, należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.