Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 143/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 10,  art. 13,  art. 18
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015r. sprawy ze skargi R. Ż. na bezczynność Rady Gminy w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. Ż. w dniu 3 września 2014 r., powołując się na art. 3 § 2 pkt. 4 i 8 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej jako: u.d.i.p.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Rady Gminy "[...]" w sprawie nieudostępnienia na wniosek informacji publicznej w zakresie protokołu z I Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 11 sierpnia 2014 r., za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej, skierował do Urzędu Gminy "[...]" wniosek w trybie zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, m.in. art. 1 - 4 u.d.i.p. w zw. z art. 19 u.d.i.p., o sporządzenie i przesłanie na jego adres kopii protokołu z I Nadzwyczajnego Posiedzenia Rady Gminy "[...]", które odbyło się w dniu "[...]". Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował, że protokół z w/w Sesji zostanie opublikowany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy "[...]" po jego uprzednim zatwierdzeniu przez Radę Gminy, co przewiduje się na następnej Sesji Rady Gminy. Skarżący podniósł, iż do dnia złożenia przedmiotowej skargi minął już ustawowy termin na załatwienie sprawy wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p, nie otrzymał on również żadnych informacji uniemożliwiających realizację jego wniosku oraz nie podano mu terminu realizacji wniosku, a taki obowiązek nakłada na organ administracji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dodał, że pismo informacyjne organu z dnia 19 sierpnia 2014 r. nie spełnia wymagań pisma kierowanego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie wskazuje (bez podania choćby przybliżonej daty) kiedy wnioskowany protokół zostanie opublikowany na stronie BlP gminy. Nadto, niezatwierdzenie przedmiotowego protokołu przez Radę Gminy nie stanowi przeszkody do jego wydania. Wskazując na powyższe R. Ż. wniósł o: stwierdzenie, że Rada Gminy "[...]" dopuściła się bezczynności w realizacji wniosku z dnia 11 sierpnia 2014 r., zobowiązanie organu do wydania wnioskowanej informacji publicznej, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w dniu wniesienia skargi informacja była już dostępna na stronie BIP "[...]", o czym skarżący wiedział. Stwierdził, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili ustania stanu bezczynności, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Po ustaniu stanu bezczynności wniesiona skarga jest bezzasadna i winna zostać oddalona. Wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu na wniosek podlega informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem nie można żądać od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji zamieszczonej w Biuletynie. Podał, że skarżący złożył wniosek drogą elektroniczną, tak więc ma on dostęp do internetu i potrafi z niego korzystać, a więc udostępnienie przez organ informacji w BlP w żaden sposób nie ograniczało jego prawa. Nadto wskazał, że informacja została w BlP udostępniona w pełnej wersji. Stwierdził, iż skarżący przyjął, że pismo organu z dnia 19 sierpnia 2014 r. było odmową udostępnienia informacji publicznej. Odmowa udostępnienia (nieudostępnienie) informacji publicznej oraz bezczynność w tym zakresie to dwie zupełnie odmienne instytucje prawne. Wskazał, że w piśmie tym organ nie tyle odmówił udostępnienia informacji, co wskazał, że informacja ta zostanie udostępniona później i w innej formie. Nadto wskazał, że gdyby

rzeczywiście pismo z dnia 19 sierpnia 2014 r. było odmową, sama strona złożyłaby do Sądu skargę na odmowę udostępnienia informacji publicznej, a nie skargę na rzekomą bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W tym obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w udzielaniu informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu należy również wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na granice danej sprawy. Ponadto, sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. według stanu na dzień jej wniesienia, a nie na dzień orzekania przez sąd administracyjny. Wniosek taki należy również wyprowadzić a contrario z treści art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a, który dotyczy obowiązku stwierdzenia przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzanie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, którego to obowiązku nie znosi załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi. Zatem, o ile w dacie wniesienia skargi nie upłynął jeszcze termin załatwienia żądania strony (sprawy administracyjnej) lub brak jest stanu bezczynności organu, który sprawę załatwił w sposób zgodny z przepisami prawa, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. Natomiast w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1135/12, LEX nr 1260046, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie ujęcia normatywnego tego zagadnienia z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wydłużając 14-dniowy termin do udostępnienia informacji zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p., może to uczynić tylko w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej i jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej.

Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, jak i w sytuacji gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że nie posiada żądanej informacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11, LEX nr 994260). Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego, w którym domagał się on udostępnienia mu kopii protokołu z I Nadzwyczajnego Posiedzenia Rady Gminy "[...]", które odbyło się w dniu "[...]". W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego dotyczył niewątpliwie informacji publicznej, bowiem odnosił się do protokołu sesji rady gminy. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 19 u.d.i.p. wprost wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z których to posiedzeń właściwe organy co do zasady sporządzają protokoły lub stenogramy swoich obrad i udostępniają je.

Zauważyć należy, iż na ten wniosek skarżącemu udzielono odpowiedzi pismem Przewodniczącego Rady Gminy "[...]" z dnia 19 sierpnia 2014 r., doręczonym stronie w dniu 21 sierpnia 2013 r., w którym poinformowano skarżącego, że protokół nr I z I Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy z dnia "[...]" zostanie udostępniony po przyjęciu na następnej sesji rady gminy. Informacja publiczna musi bowiem dotyczyć wyłącznie sfery faktów, nie zaś zdarzeń ewentualnych, a takim niewątpliwie jest w niniejszej sprawie, na dzień udzielenia przez organ odpowiedzi, protokół z sesji z dnia "[...]", który z resztą wcale nie musiał zostać przez radę gminy przyjęty. Skoro więc organ, niezależnie od przyczyny, nie posiadał wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W sytuacji gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji publicznej, winien jedynie pisemnie o tym poinformować osobę zainteresowaną, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił, wskazując przybliżony termin, w którym informacja zostanie udostępniona – po przyjęciu protokołu na następnej sesji rady gminy, a także, że informacja objęta wnioskiem zostanie udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Urzędu Gminy "[...]". Przede wszystkim jednak działanie organu gminy w niniejszej sprawie, było zgodne z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i wskazywało na uzasadnione powody opóźnienia w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej.

Przepis art. 18 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne, natomiast art. 19 przewiduje, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Natomiast z art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) wynika, że działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1), zaś jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z przepisu tego wynika, że tryb wnioskowy przewidziany jest jedynie dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub centralnym repozytorium. Organ administracji publicznej, do którego skierowany był wniosek, zwolniony jest zatem z obowiązku udostępnienia informacji, która została ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium.

Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy "[...]" umieszczono w dniu 3 września 2014 r. (a więc w dniu sporządzenia skargi) wszystkie dane istotne z punktu widzenia żądającego informacji publicznej skarżącego, odnoszące się do przedmiotu i zakresu wniosku. Mianowicie, na stronie tej umieszczono protokół z I Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]". Powyższa okoliczność jednoznacznie przesądza, że w dacie wniesienia skargi do organu (w dniu 4 września 2014 r.) nie mógł on pozostawać w stanie bezczynności, bowiem dzień wcześniej umieścił on protokół z dnia "[...]" na stronie internetowej urzędu.

Podkreślić należy również, że powołany przepis art. 10 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do żądania od organu dokonywania wydruku biuletynu (informacji w nim zawartych) i przesyłania go osobie wnioskującej o udzielenie informacji publicznej. W świetle bowiem tego przepisu tylko informacja publiczna nieudostępniona w BIP udzielana jest na wniosek. W przypadku informacji udostępnionej w BIP organ administracji nie ma więc obowiązku dokonywania wydruków z BIP i przesyłania ich żądającemu. Niezasadnym byłoby bowiem ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w BIP, skoro możliwe jest kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji (art. 12 ust. 2 ustawy). Opublikowanie informacji publicznej w BIP pozwala więc wszystkim podmiotom posiadającym dostęp do sieci internetowej realną możliwość przetwarzania tejże informacji, w sposób określony w przepisach ustawy (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., I OSK 416/08).

Skoro zatem w niniejszej sprawie żądana przez stronę skarżącą informacja publiczna została udostępniona w BIP, to nie mógł mieć zastosowania przepis art. 14 ustawy, stanowiący, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przepis ten reguluje bowiem sposób udostępnienia informacji publicznej, a więc nie dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna została już udostępniona w BIP (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2479/11).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący nie należy do kręgu podmiotów, wobec których możnaby powziąć wątpliwości co do możliwości osobistego, to jest bez angażowania osób trzecich, odczytania informacji opublikowanej na stronach internetowych BIP. Wręcz przeciwnie skierowane przez stronę skarżącą do organu wniosku drogą elektroniczną świadczy o tym, że skarżący biegle posługuje się komputerem i posiada umiejętności oraz możliwości techniczne do uzyskania informacji znajdujących się w BIP.

Reasumując, skoro w dniu złożenia skargi do Sądu wnioskowana informacja publiczna była już umieszczona w BIP organu, to nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.