Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1916/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz P. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny

Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy

z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn. Dz. U.

z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz.

U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

1. wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony

jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne

wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia

ludzi,

2. nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi

hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

3. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze

stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju,

bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie

handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i

wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego

zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i

detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym

zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu.

Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując

jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego

jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej

rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył, P.

S., który wniosło uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania.

Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to

art. 27 ust. 1 i 2 upis poprzez błędne przyjęcie, iż istnieje podstawa do wydania

nakazu zaprzestania działalności sklepu [...] prowadzonego przez

wnioskodawcę, położonego w [...] przy ul. [...] oraz

naruszenie procedury, a to art. 107 kpa poprzez niewskazanie strony, do której

kierowana jest skarżona decyzja.

Po rozpatrzeniu wniosku P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy,

Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak:

[...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, ze wydanie decyzji

z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra

Zdrowia występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub

zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych,

określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy.

Organ podniósł, że powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przez

oddziały toksyczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku

używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie

epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu

podobnych zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone

przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo

znaczącym, że zachorowania nastąpiły po za zażyciu preparatów nazywanych

potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się

substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie

umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest

zabronione.

Z powyższych względów, Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te

nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie

tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych

produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania

działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych

wyrobów. Stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor natychmiastowej

wykonalności.

Organ wskazał, że merytoryczną podstawą podjęcia przez Głównego

Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. był przepis art. 27 ust.

1 upis, zgodnie z którym państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia

naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały, bezpośrednie zagrożenie

życia lub zdrowia ludzi, nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie

zakładu pracy lub jego części, ( stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia)

zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka

transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i

wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu

mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych

działań.

Organ zaznaczył, że przepis art. 27 ust. 2 upis jest szczególnym przepisem

wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego,

doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi on instrument realizacji ochrony

zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów PIS ( vide art. 1 ww.

ustawy), a przez art. 31 a tej ustawy - również zadanie Głównego Inspektora

Sanitarnego.

Organ podkreślił, że wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega

na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz

prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza

brzmienie art. 2 ustawy. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach

wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym,

zapobiegawczym. Wskazano, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji jest

stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Wyjaśnił, że

przepis art. 27 ust. 2 upis nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia

tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to

stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy

PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Ocena może mieć

miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez

organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim

zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu

istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia

lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez

określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny

stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który

wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument

realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny

Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu

zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W

niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach

odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć

tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a

także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z

zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów obiektach handlowych, sposobu ich

użycia przez konsumentów itp. Informację taką również Głównemu Inspektorowi

Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 201 Or., a

zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie,

co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był

Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia

bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Organ podkreślił, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia

[...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne

zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak

reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy

wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Główny Inspektor Sanitarny

podkreślił, iż rozróżnienie na pojęcia "stanu zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu

niebezpieczeństwa" dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym wskazał, iż

decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego

zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać

zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie

konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w

oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Organ wyjaśnił także, że pojęcie "wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi"

nie może być tożsame ze "środkami odurzającymi" czy też "substancjami

psychoaktywnymi" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.).

Substancje te lub środki zakazane są samą ustawą, a zatem to akt prawa

powszechnie obowiązującego stanowi źródło, z którego taki zakaz pochodzi. W

przypadku realizacji uprawnienia określonego w art. 27 ust. 2 upis, zakaz taki

(którego źródłem jest decyzja administracyjnego) może pójść dalej i dotyczyć nie

tylko produktów (wyrobów) ustawowo zakazanych, lecz takich które w istocie w

ocenie organu stanowią źródło zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Organ wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2010 r.

dotyczyła produktu o nazwie "[...]" używanego w celach kolekcjonerskich jak

również "wyrobów do niego podobnych". W obowiązujących przepisach brak jest

definicji "dopalaczy", a zatem w treści ww. decyzji należało w taki sposób

sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu.

Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie

dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów które charakteryzują się szczególnymi

cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu

lub zdrowiu ludzi". Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływającymi

na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie,

sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym

powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są

przez osoby je zażywające, w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie

stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą

wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego.

Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie "[...]" jak również

wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o

nazwie "[...]" przesądzają właśnie właściwości które te wyroby posiadają

(psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia,

przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można

było zakupić - tj. sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia,

reklamy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż znaczna liczba wyrobów

zakwalifikowanych jako tzw. "dopalacze", których dotyczyła decyzja Głównego

Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla

produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie

ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne

zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego

Organ zauważył, że przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne

wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć

o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania

nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc

substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak

środki odurzające lub substancje psychotropowe. Zgodnie z informacją Konsultanta

Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r.

stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze"

(dane z 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej). Zatrucia te związane były

przy tym z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o

działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w

czerwcu 2009 r. - 260 sklepów, w styczniu 2010 r. - 460 sklepów, a w październiku

2010 r. - 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania

tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy

dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z

uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów tj. młode osoby sporadycznie i często

przypadkowo spożywające te środki. Powyższe uzasadniało uznanie, iż przesłanką

wyróżniającą wyroby, jako podlegające zapisom decyzji z dnia [...] października 2010

r. jest ich skutek zdrowotny, związany z ich spożyciem. Jednak, przy egzekwowaniu

decyzji, polegającej na zabezpieczaniu wyrobów i unieruchamianiu obiektów, w

których je sprzedawano, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów

stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były

wprowadzane do obrotu jako dopalacze, sugestywne napisy i rysunki na

opakowaniach, wskazujące na cel w jakim mają być użyte tj. w celu odurzania się,

jednoznacznie wyroby te charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa

wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama

nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie.

Organ podkreślił, że wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w hurtowni,

należącej do strony, znalezione, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły

cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób

kolekcjonerski.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r.

dotyczyła wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]"

określonego jako przeznaczony do celów "kolekcjonerskich" oraz wszystkich

podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub

zdrowia ludzi, tzw. dopalaczy.

Organ zwrócił także uwagę, że na skutek zmian legislacyjnych

wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o

Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za

tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a

źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Z tych również powodów nie znajduje

prawnego uzasadnienia uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub

stwierdzenie jej nieważności. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja

GIS z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny. Organ

administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego

(stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów które już zostały wycofane z

obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii

środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia naturalnego lub

syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część,

zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji

psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja

psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane

na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się

przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Innymi słowy produkty

sprzedawane przez, stronę, objęte decyzją z dnia [...] października 2010 r.

zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze. Art. 44b ustawy o

przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu

na terytorium RP środków zastępczych. Co więcej, zasada legalizmu wymaga, aby

organ administracyjny orzekający w sprawie stosował prawo w brzmieniu

obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika

zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych (wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego siedziba w Lublinie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt III

SA/Lu 292/08).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 kpa organ wskazał, że przepis

ten wymienia "składniki" treści decyzji administracyjnej. Są nimi: oznaczenie organu

administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie

podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie,

podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby

upoważnionej do wydania decyzji. Podkreślił, iż decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego zawierała wszystkie wskazane powyżej elementy.

W ocenie organu o statusie strony w istocie (zgodnie z art. 28 kpa) decyduje

treść obowiązku jaki formułowany jest w decyzji administracyjnej. Strona nie została

wymieniona w samej treści decyzji, lecz także nie musiała w taki sposób zostać

oznaczona. Techniczny sposób oznaczenia strony nie decyduje bowiem o tym, czy

dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną czy nie. Adresat decyzji został

wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określania strony jest

w pełni dopuszczalna. W tej mierze organ powołał się na wyrok Naczelnego Sadu

Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt III OSK 1418/07, w którym

Sąd uznał, że "wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność

określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107

§ 1 kpa. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać

wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych

szczególnych wymogów w tym zakresie". Natomiast w wyroku z dnia 19 lutego

2008 r., sygn. akt II OSK 1067/07 NSA potwierdził, że wskazanie stron

postępowania w "rozdzielniku", nie stanowi podstawy do usunięcia decyzji z obrotu

prawnego. Rozdzielnik ten stanowi dokumentację wewnętrzną urzędu podległego

Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu i brak było uzasadnienia, by każda z kilkuset

stron otrzymała jego kopię. Organ wskazał również, że na tle orzecznictwa (m.in.

wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, wyrok NSA z

22 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1705/97, wyrok NSA z 15 lutego 1999 r"

sygn. akt II SA 1288/98 , wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r., sygn.

akt II SA/Ke 637/10) uchybienie polegające na braku w decyzji wszystkich stron, do

których była adresowana, przy jednoczesnym zachowanym w pełni trybem jej

dostarczenia i jednoznacznym wskazaniem poprzez jej przedmiot, a więc wszystkich

sprzedawców i producentów wyrobów tzw. kolekcjonerskich, potocznie zwanych

"dopalaczami" do kogo jest skierowana, nie może być uznane za rażące naruszenie

prawa. Decyzja z dnia [...] października 201 Or. była doręczana przez pracowników

Państwowej Inspekcji Sanitarnej, często w asyście Policji. Potwierdzano datę jej

doręczenia, każda ze stron była pouczona o prawie do złożenia wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy, co przez stronę zostało uczynione, a zatem w żaden sposób

nie naruszono przepisów, które decydowały o treści rozstrzygnięcia, bądź

uniemożliwiły stronie dochodzenie jej praw w trybie odwoławczym, a następnie

przed sądem.

Odnosząc się do kwestii wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji,

wskazał, że podstawą tą był art. 27 ust. 2 i 31 a upis i przepisy te zostały w treści

decyzji powołane.

W kwestii uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, organ uznał, że decyzja

z dnia [...] października 2010 r. zawierała także uzasadnienie. Dodatkowe,

szczegółowe merytoryczne uzasadnienie, ze wskazaniem podstaw zastosowanego

prawa materialnego i postępowania administracyjnego zawarte jest w niniejszej

decyzji. Organ uznał, że jeśli nawet zarzut o niepełności uzasadnienia decyzji z dnia

[...] października 2010 r. jest zasadny, to brak ten może być w decyzji "odwoławczej1"

uzupełniony, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak: "Organ

odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć

te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji" - wyrok NSA z 29

września 1987 r., sygn. akt IV SA 220/87, ponadto "Pogląd, co do niedopuszczalnej

praktyki uzupełnienia braków uzasadnienia decyzji organu I instancji przez organ

odwoławczy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 138 K.p.a.

Pogląd ten, gdyby go podzielić- wykluczałby możliwość wydania decyzji

reformatoryjnej, mimo, że - co nie budzi wątpliwości- organ ten rozpoznaje sprawę

ponownie w takim samym zakresie jak to miało miejsce w postępowaniu pierwszo

instancyjnym"- wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r" sygn. akt II OSK 1403/09.

W kwestii dostarczenia kopii, zamiast oryginału decyzji z dnia [...] października 2010

r., powołując się na orzecznictwo, organ uznał, że "wydanie kopii decyzji jest w

istocie jej doręczeniem, o który mowa w art. 109 kpa. Jest to czynność materialno-

techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w

sprawie" należy przytoczyć orzecznictwo sądów administracyjnych (postanowienie

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB

2/01). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN

135/03 podkreślił, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do

doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej

"oryginału".

Jednocześnie organ podkreślił, że przy wydawaniu decyzji z dnia

[...] października 2010 r. interes publiczny przeważał nad interesem strony

postępowania (art. 7 kpa). Przesłanka nadrzędności interesu publicznego nad

interesem strony, która zdaniem jak wskazano wyżej w swoim postępowaniu

naruszała normy społeczne i prawne, przemawiała zdaniem Głównego Inspektora

Sanitarnego za koniecznością wydania decyzji w trybie art.27 ust.2 upis, w dniu

[...] października 2010 r. Przepis ten jest szczególnym przepisem, wyposażającym ten

organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i

niezwłocznego działania. Jednocześnie stanowi instrument realizacji ochrony

zdrowia publicznego, co jest ustawowym zadaniem Państwowej Inspekcji

Sanitarnej, a przez art. 31 a upis- również zadaniem Głównego Inspektora

Sanitarnego. Powyższe względy przesądziły także o odstąpieniu od zasad

wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 10 kpa, co jest prawnie dopuszczalne w świetle

obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia

2012 r" znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie złożył P. S. reprezentowany przez

adwokata B. K..

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 27 ust. 1 i 2 upis poprzez błędne

przyjęcie, iż istnieje podstawa do wydania nakazu zaprzestania działalności

sklepu [...] prowadzonego przez wnioskodawcę,

położonego w [...] przy ul. [...];

2. naruszenie procedur, a to art. 107 kpa poprzez niewskazanie strony, do której

kierowana jest skarżona decyzja,

3. naruszenie art. 6 i 8 kpa poprzez naruszenie zasady pewności prawa oraz

zasady zaufania obywateli do organów Państwa.

W ocenie pełnomocnika skarżącego skarżona decyzja narusza interes

prawny skarżącego ponieważ uniemożliwia mu prowadzenie działalności

gospodarczej w zakresie nieobjętym decyzją, powodując tym samym wysokie straty

obejmujące poniesione koszty oraz utracone korzyści.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego skarżona decyzja jest niezgodna z

prawem i niesłuszna. Została wydana z naruszeniem przepisu art. 107 ust. 1 kpa,

który jednoznacznie definiuje, jakie części składowe winna zawierać decyzja

wydawana w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Zaskarżona

decyzja nie zawiera oznaczenia strony, a więc adresata tej decyzji, do którego jest

kierowana. Mając na uwadze, iż na mocy tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny

zakazał działalności wnioskodawcy, decyzja winna zawierać oznaczenie strony oraz

dokładne wskazanie placówki, której działalność ma być zaprzestana.

Pełnomocnik zaznaczył, że skarżący prowadził dwa sklepy (w [...]

[...]) i złożył dwa wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, a pomimo tego

otrzymał jedną decyzję. Ponadto podniósł, że zaskarżona decyzja narusza prawo

materialne, a to przepis art. 27 ust. 1 i 2 upis albowiem w oparciu o powołane

przepisy Główny Inspektor Sanitarny nakazał skarżoną decyzją zaprzestanie

działalności sklepów prowadzonych przez wnioskodawcę na terenie [...] i

[...].

Pełnomocnik podniósł także, że nie wiadomo w oparciu o jakie dowody organ

ustalił, że ma do czynienia ze środkami podobnymi do preparatu [...] oraz, że

preparaty te zawierają substancje mogące działać w sposób podobny do środków

psychoaktywnych. Nadmienił, że do chwili obecnej nie doręczono mu żadnych

wyników badań z których wynikałoby, iż zabezpieczone preparaty zawierały opisane

substancje.

Zdaniem pełnomocnika skarżacego organ nie poczynił żadnych ustaleń w

przedmiocie własności preparatów znajdująch się na terenie placówek handlowych

należących do skarżącego, a tym samym nie wiadomo, czy istniały podstawy do

przymusowego zamknięcia placówek skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując argumentację wyrażoną w

zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd

administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym

wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.

(dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy

stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznawania Sądu jest decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], którą organ

utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. wycofująca obrotu na

terenie całego kraju wyrób o nazwie [...] określony jako przeznaczony do celów

kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na

bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz nakazująca zaprzestania

działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu

ww. wyrobami. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania

administracyjnego, jest określona w art. 7 kpa, zasada dochodzenia prawdy

obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek

wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie

do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na

straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego

wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie

interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę dochodzenia prawdy

obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o

postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego

zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie

całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie ) organ

może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 kpa). Treść

uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować

wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do

zakresu przeprowadzonego postępowania Organ winien w tym względzie

przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego, określonych

w art. 107 §1 i 3 kpa. Motywy decyzji obejmujące kryteria jakimi kierował się

podejmując rozstrzygnięcie, winny nawiązywać w swoich ocenach wprost do stanu

faktycznego istotnego w sprawie, w tym obejmować swoją treścią stanowisko organu

względem argumentacji strony postępowania. Strona winna zostać przekonana o

zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W końcu, także zauważyć należy, iż zgodnie

z art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie

w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz

świadomość i kulturę prawną obywateli.

Wskazane zasady postępowania administracyjnego nie były w niniejszej

sprawie przestrzegane a skierowanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. znak [...] do skarżącego P. S. nie znajduje żadnego

uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

O ile bowiem należy zgodzić się z organem, że decyzja zawierała oznaczenie

stron poprzez wskazanie ich w rozdzielniku stanowiącym załącznik do decyzji i

ulegała indywidualizacji z chwilą doręczenia, o tyle stwierdzić należy, że zebrany

przez organ w pierwszej instancji materiał dowodowy nie uzasadniał skierowania

tejże decyzji do skarżącego jako strony tego postępowania. Tak więc rozstrzygnięcie

organu co do tego co stanowiło istotę sprawy w związku z przywołaną podstawą

prawną rozstrzygnięcia między tymi stronami (organem a skarżącym P.

S. jako stroną postępowania) nie znalazło potwierdzenia w materiale

dowodowym.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był

art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -

tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27

ust. 1 i ust. 2 upis. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i

zdrowotnych, Państwowy Inspektor Sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie

w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych

wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

państwowy Inspektor Sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego

części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie

z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu

przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego

mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje

w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31 a ust. 1 u.p. is.,

stanowiący, iż Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności

należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli

przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach

Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu

czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub

starostę.

Bezspornym zatem jest, że Główny Inspektor Sanitarny jest uprawniony do

natychmiastowego działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na

terenie kraju. W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych

interwencjach medycznych, zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób

nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw.

"produktów kolekcjonerskich" (dopalaczy) organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej,

do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez

m.in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i

przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym

wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu

chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są

do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w

ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Główny Inspektor Sanitarny, który jak wskazano wyżej, mógł w sposób

przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności

gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło

wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, miał

jednak także obowiązek zindywidualizowania decyzji. W tym celu, przed

skierowaniem decyzji do określonego adresata konieczne było przede wszystkim

dokładnie ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie dokonanie oględzin,

zatrzymanie produktów i spisanie protokolarne produktów o cechach dopalaczy, a

następnie poddanie ich stosownym badaniom i przeanalizowanie materiału

dowodowego zebranego w sprawie.

Natomiast Główny Inspektor Sanitarny nie wskazał w uzasadnieniu decyzji

jakie sklepy skarżącego podlegały zamknięciu. Ze skargi wynika, że skarżący

prowadził sklepy zarówno w Rudzie Śląskiej jak i w Zabrzu, natomiast w protokołach

znajdujących się w aktach sprawy stwierdzono, że dokonano kontroli obiektu "[...]" w [...]. W sklepie tym podczas kontroli nie stwierdzono w

obrocie wyrobów o nazwie "[...]". Ogólnie zapisano, że wyłączono wyroby

kolekcjonerskie. Brak jednak protokołu przejęcia tych wyrobów i wskazania jakie

wyroby zabezpieczono i w jakiej ilości i czy dotyczyło to obu sklepów należących do

skarżącego czy jednego z nich.

Wydając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Sanitarny oparł się faktycznie

na zmienionych regulacjach ustawowych w myśl których dopalacze uznane zostały

za tzw. środki zastępcze, których wprowadzenie do obrotu na mocy ustawy jest

zakazane oraz na danych statystycznych dotyczących ilości sklepów z dopalaczami

i przypadków hospitalizacji pacjentów.

Dane te nie mogą jednak stanowić wystarczającej podstawy do represyjno-

zapobiegawczych działań w stosunku do podmiotu prowadzącego działalność

gospodarczą o ile organ nie wykaże że w sklepach poddanych kontroli zatrzymano

wyrób o nazwie [...] określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich bądź

inne podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub

zdrowia ludzi.

Powyższe okoliczności nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu

decyzji organu.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie

postępowania wyjaśniającego, a więc nie tylko zatrzymanie wyrobów ale także

badania laboratoryjne pobranych próbek, wszystkich zabezpieczonych produktów,

przeprowadzenie analizy substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną

decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania

powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej

Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości

dowiedzenia negatywnego wpływu wyrobów na zdrowie ludzkie.

Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził we

własnym zakresie odpowiedniego postępowania. W sprawie nie wykazano, że

doszło do zatrzymania wyrobów o cechach dopalaczy (brak protokołów), a tym

bardziej nie przeprowadzono badań substancji znajdujących się w takich

produktach, a w konsekwencji nie dokonano oceny wpływu takich substancji na

zdrowie człowieka. Brak powyższych ustaleń (i ich analizy) naraża organ na zarzut

całkowitej dowolności prowadzonych działań.

Z tych też przyczyn, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I

instancji skierowaną do skarżącego P. S. uznał, iż zostały one

wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., a także z

naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 tej ustawy, a naruszenia te

mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art.

200 p.p.s.a.