Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 187/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 821/15 w sprawie ze skargi A. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2015r. sygn. akt II SA/Kr 821/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Burmistrz Miasta Trzebini decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późniejszymi zmianami dalej: "u.p.z.p."), po rozpoznaniu wniosku A. L. i J. L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy zagrody siedliskowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego do przechowywania płodów rolnych, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz zjazdu indywidualnego z ul. [...] działki nr [...], na działkach nr [...], [...] i części działki nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu organ podał, że na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze chronionym, o których mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 627). - w Parku Krajobrazowym Dolinki Krakowskie. Dla terenu Parku obowiązuje Uchwała Nr XV/247/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie, określająca m.in. cele ochrony oraz zakazy. Dla terenu Parku nie został dotychczas przyjęty plan ochrony. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, że nie są spełnione warunki, wynikające z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jak również z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Przedmiotowe zamierzenie obejmuje budowę zagrody siedliskowej, która zdaniem wnioskodawcy jest niezbędna dla dalszego prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego położonego w [...] i będzie tworzyć z nim jedną całość. Obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia zagrody siedliskowej. Stosując definicję językową analizowane zamierzenie obejmuje budowę zespołu zabudowań na terenie wiejskim, składającego się z domu mieszkalnego i budynku gospodarczego, które stanowić będą miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Organ podał, że warunkiem zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest: związanie zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym oraz zachowanie warunku minimalnej wielkości powierzchni tego gospodarstwa, która powinna przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - w gminie [...] wielkość ta wynosi 1,4 ha. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia zabudowy zagrodowej. Odwołując się do definicji wypracowanych w orzecznictwie organ uznał, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Biorąc pod uwagę powyższe organ doszedł do wniosku, że budowa wnioskowanej zagrody siedliskowej stanowić będzie zabudowę zagrodową, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Odwołując się z kolei do definicji gospodarstwa rolnego zawartej w kodeksie cywilnym - art. 553 Kodeksu cywilnego oraz ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) - art. 2 pkt 2 i orzecznictwa organ wskazał, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa rolnego. W każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny. Istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie wskazuje się również na potrzebę oceny, czy w danych okolicznościach możliwa jest budowa drugiego siedliska oddalonego od dotychczasowego i wchodzącego w skład jednego gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca wskazał, że osobiście od 1998 r. prowadzi własne gospodarstwo rolne położone na terenie gminy [...] w sołectwie [...]. Gospodarstwo to tworzą grunty rolne o łącznej powierzchni 1,7000 ha. Gospodarstwo obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]położone w [...]. Na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym. Pozostałe działki wchodzące w skład gospodarstwa stanowią grunty orne, nie tworzą zwartego kompleksu i położone są w różnych częściach wsi oraz w różnych odległościach (od 150m do ok 800m) od zabudowanej działki nr [...]. Wnioskodawca prowadzi w gospodarstwie rolnym działalność polegającą na uprawie gruntów ornych ("prace polowe"). Obecnie, część składową gospodarstwa oprócz gruntów rolnych, stanowią budynki usytuowane na działce nr [...] w [...]: budynek mieszkalny nr [...] oraz budynek gospodarczy. Działka posiada powierzchnię 0,11 ha, położona jest w północnej części wsi w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Istniejące zabudowania w ramach działki nr [...] stanowią zagrodę i siedlisko rolnika (wg oświadczenia wnioskodawców obecnie użytkowane obiekty gospodarstwa są stare i ciasne i nie ma możliwości rozwoju ani bezpiecznego gospodarowania i nadzoru nad pracami polowymi). Planowana nowa zabudowa obejmuje budowę zagrody siedliskowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy ok. 160 m2, budynku gospodarczego o pow. zabudowy ok. 40 m2 do przechowywania płodów rolnych, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz zjazdu indywidualnego z ul. [...]. Jej realizacja planowana jest na działkach nr [...] i [...] położonych w [...], o łącznej powierzchni 0,2462 ha. Na działkach planowana jest również uprawa aronii o pow. 4,5a. Ze złożonego przez wnioskodawców oświadczenia wynika, że planowana zagroda siedliskowa ma być związana z prowadzonym na terenie [...] gospodarstwem rolnym i będzie tworzyć z nim całość jako gospodarstwo rodzinne. Jej związek z gospodarstwem według wnioskodawcy polegać ma na: powiększeniu powierzchni na przechowywanie plonów, rozdzielnym przetrzymywaniu środków ochrony roślin i płodów rolnych, uniknięciu zagrożenia pożarem, zmniejszeniu odległości z pola do magazynu (dojazd do gospodarstwa w [...] to kilka minut z [...]). Odległość pomiędzy istniejącymi i planowanym zabudowaniami gospodarstwa wynosi od 1,3 km do 1,5 km. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że usytuowanie budynku gospodarczego ma służyć zmniejszeniu odległości z pola do magazynu, wskazując, że budynek gospodarczy w [...] położony będzie w znacznie większej niż dotychczas odległości od uprawianych gruntów w [...]. Również podnoszone przez wnioskodawcę uniknięcie zagrożenia pożarem, poprzez budowę nowego siedliska, nie wskazuje na istnienie związku funkcjonalnego istniejących i nowych składników gospodarstwa rolnego. Ochrona przeciwpożarowa w rolnictwie dotyczy przede wszystkim zbioru, transportu i składowania palnych płodów rolnych i związana jest z eksploatacją odpowiednich maszyn rolniczych i innych z napędem, silników elektrycznych, posiadających zabezpieczenia, sposobem przechowywania materiałów pędnych, wyposażeniem w sprzęt gaśniczy miejsc omłotów, stertowania i kombajnowania, odpowiedniego usytuowania stert, stogów lub brogów z palnymi produktami roślinnymi (z zachowaniem stref pożarowych oraz odległości od zabudowy) oraz składowania produktów roślinnych w sposób uniemożliwiający ich samozapalenie (kontrola temp.).

Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał, że zagroda siedliskowa oraz planowana uprawa aronii na działkach nr [...] i [...] w [...] będą związane funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w [...].

Wniosek dotyczący budowy siedliska został przeanalizowany następnie pod względem spełnienia wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. jako realizacja zabudowy zakwalifikowanej do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obszar do analizy wyznaczony został w odległości ok. 96 m wokół terenu objętego wnioskiem. Zdaniem organu, wyznaczony obszar analizy oddaje w sposób wystarczający specyfikę okolicy. Zwarta zabudowa wsi [...] rozlokowana jest wzdłuż ul. [...] wraz z bocznymi, prostopadłymi sięgaczami oraz wzdłuż ul. [...]. Teren planowanej inwestycji oddalony jest od zwartej zabudowy wsi o około 250 - 300m. W układzie urbanistycznym [...] od wschodniej strony miejscowości czytelnie wyodrębnia się strefa zainwestowania sięgająca ok. 150 m - 170m od ul. [...]. Na jej obrzeżu zlokalizowane są pojedyncze budynki mieszkalne przy drogach wewnętrznych (m. in. ul. [...], ul. [...], ul. [...]) dostępnych z ul. [...], wkraczające w tereny rolnicze wsi (co zobrazowano na mapie topograficznej w skali 1:10000 - zał. nr 4 do analizy). Poszerzenie granic obszaru analizy nie będzie mieć wpływu na wynik oceny w zakresie rozlokowania istniejącej zabudowy i czytelności istniejącego układu urbanistycznego. Przyjęcie innego założenia mogłoby wręcz stanowić przyczynę niekontrolowanego "rozlewania się" zabudowy wsi w kierunku terenów typowo rolniczych, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowią strefę terenów rolnych i otwartych i nie zostały wskazane do przekształcenia. W takiej sytuacji sam fakt położenia w poszerzonym obszarze budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...], po przeciwnej stronie drogi powiatowej w odległości ok. 190m od granic terenu objętego wnioskiem, nie może w świetle wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. stanowić podstawy do wskazania istnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej zabudowy. W tak wyznaczonym obszarze zlokalizowane są tereny o funkcji rolnej - położone po wschodniej i zachodniej stronie ul. [...], obejmujące użytkowane rolniczo lub odłogowane grunty rolne oraz gospodarstwo rolne na działkach nr [...] i [...] związane z rolną funkcją terenu oraz tereny komunikacji -droga powiatowa [...]-[...]. Analiza funkcji w obszarze analizowanym wykazała więc, że w terenie sąsiadującym z objętym wnioskiem położonym w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa o funkcji mieszkaniowej zrealizowanej w zabudowie jednorodzinnej, brak zabudowy uniemożliwia pozytywną ocenę co do kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze. W zakresie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 5 ustawy organ uznał, że zostały one spełnione.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. L. i J. L., wskazując, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy jest dla nich krzywdząca. Odwołujący wskazali między innymi, iż organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że planują oni budowę drugiego siedliska, podczas gdy z uwagi na wiek aktualnie zamieszkiwanego przez nich budynku w istocie planują oni budowę nowego siedliska. Gdyby podzielić zaprezentowany przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania to należałoby uznać, iż w ramach gospodarstwa rolnego może istnieć tylko jeden budynek mieszkalny. Tymczasem takie twierdzenia sprzeczne są z obowiązującą linią orzecznictwa. Odwołujący się podnieśli również, iż organ nieprawidłowo przyjął, że planowany budynek gospodarczy na działkach w [...] ma służyć wyłącznie do przechowywania zbiorów z planowanej uprawy aronii, podczas gdy ma on służyć również do przechowywania płodów rolnych z działek położonych w [...]. W ocenie odwołujących w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 4 i warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji winny zostać ustalone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wyraża generalną zasadę, że na terenie, gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zabudowa jest możliwa tylko w przypadku spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków, tzn. gdy inwestycja spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa". Jednak od zasady dobrego sąsiedztwa ustawodawca przewidział wyjątek określony w art. 61 ust. 4 w/w ustawy, przy czym nie może on być interpretowane rozszerzająco. Organ wyjaśnił, że z treści tego przepisu wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestor planuje zabudowę zagrodową, prowadzi gospodarstwo rolne oraz, że gospodarstwo to ma określoną powierzchnię. Wyjaśniając pojęcia "zabudowy zagrodowej" Kolegium odwołało się do wykładni językowej i za orzecznictwem wskazało, że należy je zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Z kolei pojęcie gospodarstwa rolnego zostało zdefiniowane w art. 553 kodeksu cywilnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że można zastosować przepis art. 61 ust. 4 w sytuacji, w której poszczególne części gospodarstwa rolnego są rozproszone i znajdują się na terenie różnych gmin (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), niemniej jednak musi zostać wykazany związek pomiędzy nimi. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. Mając na uwadze powyższe oraz materiał dowodowym zgromadzony w aktach sprawy organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie sposób mówić o funkcjonalnym związku pomiędzy gospodarstwem rolnym położonym w [...], a planowaną w [...] zagrodą siedliskową wraz z uprawą aronii na działkach nr [...] i [...]. Podstawę prowadzonego gospodarstwa rolnego stanowią działki rolne położone w [...] o nr: [...], [...], [...], [...] i [...], które obejmują grunty orne o łącznej powierzchni 1,59 ha. Działki te położone są co prawda w różnych częściach wsi, niemniej jednak odległości jakie dzielą je od zabudowań gospodarstwa to odpowiednio 300 m, 600 m i 800 m. Natomiast odległość między w/w centrum gospodarstwa rolnego w [...], a mającą powstać nową zabudową w [...] to ok. 1,3 do 1,5 km. Tym samym podnoszony argument jakoby nowo powstały budynek gospodarczy miał służyć powiększeniu powierzchni na przechowywanie płodów rolnych i zmniejszeniu odległości z pola do magazynu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w istocie budynek gospodarczy w [...] położony będzie w znacznie większej niż dotychczas odległości od uprawianych gruntów w [...]. Nie sposób również stwierdzić, iż podnoszony przez odwołującego argument uniknięcia zagrożenia pożarem przemawia za istnieniem związku funkcjonalnego pomiędzy istniejącym w [...] gospodarstwem rolnym, a mającą powstać nową zabudową w [...]. Kolegium zwróciło uwagę na kwestię proporcji zachodzących pomiędzy częścią mieszkalną (160 m2) planowanej inwestycji, a jej częścią gospodarczą (budynek o pow. 40 m2). W ocenie organu odwoławczego, zabudowa zagrodowa to nie tylko miejsce zamieszkania, ale również miejsce pracy rolnika. W niniejszej sprawie natomiast powierzchnia przeznaczona pod uprawy tj. 0,05 ha do budynku mieszkalnego nie wystarcza do uznania zamierzonej inwestycji jako zabudowy zagrodowej. Powierzchnia przeznaczona pod uprawy w ramach mającej powstać nowej inwestycji w [...] odpowiada swą wielkością raczej powierzchni ogródka przy domu jednorodzinnym. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, w istocie ma stanowić zabudowę mieszkaniową, a nie służyć funkcji deklarowanej, czyli prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Tym samym brak jest możliwości zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, brak jest również podstaw do ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Na wyznaczonym obszarze analizy organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ zgodnie z ustaleniami poczynionymi w toku badania sprawy stwierdzono brak występowania jakiejkolwiek zabudowy w analizowanym obszarze, organ I instancji nie miał możliwości określenia poszczególnych parametrów zabudowy charakteryzującej zakreślony w analizie obszar. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przeprowadzonej analizy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. L. i J. L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz błędne przyjęcie, iż nie zachodzi związek funkcjonalny pomiędzy gospodarstwem rolnym skarżących położonym w [...] obejmującym działki rolne o nr: [...], [...], [...], [...] i [...], a planowaną w [...] zagrodą siedliskową wraz z uprawą aronii na działkach nr [...] i [...], jak również bezpodstawne przyjęcie przez organ II instancji, że planowana inwestycja w istocie ma stanowić zabudowę mieszkaniową, a nie służyć funkcji deklarowanej, czyli prowadzeniu gospodarstwa rolnego,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 z uwagi na to, iż w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa, która pozwalałaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz wyznaczone granice obszaru analizowanego w minimalnej odległości jest działaniem prawidłowym, podczas gdy na obszarze analizowanym występuje zabudowa rozproszona, co tym samym przemawiało za zwiększeniem obszaru analizowanego i w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy;

- art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadami prawnymi powstałymi w wyniku braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez dokonania szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1, jak równie poprzez ograniczenie się organu II instancji wyłącznie do powielenia argumentacji i wniosków organu I instancji, bez wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również decyzji Burmistrza Miasta Trzebini oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawili rozwinięcie zgłoszonych zarzutów. W szczególności podnieśli, że pomiędzy planowaną w Lgocie zabudową siedliskową na działkach nr [...], [...] i części działki [...], a istniejącym gospodarstwem rolnym położonym w [...] zachodzi związek funkcjonalny, albowiem nowoutworzone gospodarstwo będzie stanowiło zorganizowaną całość produkcyjną. Na działkach rolnych w [...] o nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] skarżący prowadzą działalność w polegającą na uprawie gruntów ornych ("prace polowe"). Natomiast na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] skarżący planują uprawę aronii. Zatem w ramach nowopowstałego gospodarstwa będzie prowadzona działalność rolna polegająca na uprawie roślin czyli powstanie zorganizowana całość produkcyjna, albowiem skarżący nie zmienią profilu prowadzonego gospodarstwa rolnego. Projektowana zabudowa będzie pełnić funkcję zabudowy zagrodowej dla nowopowstałego gospodarstwa rolnego, przy czym skarżący planują wykorzystywać w ramach swojej działalności rolniczej zarówno budynek gospodarczy zlokalizowany w [...], jak i budynek gospodarczy znajdujący się w [...], co tym samym pozwoli na zwiększenie powierzchni na przechowywanie plonów z posiadanego areału ziemi rolnej, jak również na bardziej dogodne rozlokowanie narzędzi i sprzętu do uprawy roślin oraz środków ochrony. Skarżący podkreślili, że nie może mieć decydującego znaczenia stosunkowo niewielka powierzchnia budynku gospodarczego, wynosząca według wniosku ok. 40m2, skoro skarżący planują wykorzystywać w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego istniejące budynki gospodarcze, jak i planowany budynek gospodarczy, a żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i powołanego rozporządzenia nie dają jakichkolwiek wytycznych co do określenia, jaka powierzchnia jest wystarczająca dla możliwości przechowywania maszyn, czy płodów rolnych. Nieprzekonujące są również argumenty w zakresie, iż odległość gruntów ornych w stosunku do planowanej zabudowy zagrodowej jest większa niż w stosunku do istniejącej zabudowy w [...], tj. 300 m, 600 m i 800m jeżeli chodzi o odległość do zabudowy w [...], a ok. 1,3 i 1,5 km w stosunku do mającej powstać zabudowy w [...], w sytuacji gdy gospodarstwo jest zmotoryzowane, oraz gdy nowo powstałe gospodarstwo w [...] będzie w znacznym stopniu lepiej skomunikowane z działkami rolnymi w [...]. Poza tym jak wynika z orzecznictwa i stanowiska doktryny odległość gruntów rolnych w stosunku do planowanej zabudowy zagrodowej nie ma decydującego znaczenia w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 4. Skarżący podkreślili również, że obszar analizy powinien zostać rozszerzony o działkę nr [...] i [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny (zabudowa o funkcji mieszkaniowej), tym bardziej, że przedmiotowa zabudowa położona jest w nieznacznej odległości (ok.190 m) od granicy terenu objętego wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 września 2015r. oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie należało wyłączyć możliwość zastosowania do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy trybu z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe wiązało się z prawidłową oceną, że wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcie nie stanowi zabudowy zagrodowej ze względu na niespełnienie warunku związania planowanego zespołu zabudowań na terenie wiejskim, składającego się z domu mieszkalnego, który stanowić będzie miejsce ich zamieszkania wnioskodawców i budynku gospodarczego, z prowadzonym przez wnioskodawców gospodarstwem rolnym. W ocenie sądu skarżący nie wykazali, że wnioskowana zabudowa będzie służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego, położonego w sąsiedniej miejscowości [...]. Co prawda w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią pow. gospodarstwa rolnego w gminie, wynoszącą 1,4 ha, podczas gdy skarżący prowadzą gospodarstwo rolne położone w sąsiedniej wsi [...] (gmina [...]) o pow. 1,7 ha. Gospodarstwo w [...] nie tworzy zwartego kompleksu lecz obejmuje 6 działek (nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Na działce nr ewid. [...] znajduje się zabudowa siedliskowa, funkcjonalnie powiązana z ww. gospodarstwem. Organy ustaliły, że odległości pomiędzy gruntami, na których skarżący prowadzą "prace polowe" (dookreślone na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. jako: "uprawa dla własnych potrzeb ziemniaków, warzyw itp. produktów"), a zabudową siedliskową na działce nr [...] w [...], gdzie również zamieszkują, są mniejsze niż odległości między tymi gruntami a przedsięwzięciem wnioskowanym do ustalenia warunków zabudowy w m. [...] na działkach nr [...], [...] i części działki nr [...], określonym jako budowa zagrody siedliskowej. W oparciu o dane z analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, że o ile odległość od ww. działek do działki, na której jest istniejąca zabudowa siedliskowa wynoszą odpowiednio ok. 300 m, 600, 800, 150m i 600 to odległość ta do planowanej zabudowy w miejscowości [...] wynosi od 1,3 km do 1,5 km. W tych okolicznościach argument skarżących, ponowiony w zarzutach skargi, że mimo większej odległości jednym z powodów uzasadniających budowę zagrody siedliskowej na działkach nr [...], [...] w [...] jest "znacznie lepsze skomunikowane" z gospodarstwem rolnym w [...] nie znalazł potwierdzenia w szczegółowo przeprowadzonej analizie urbanistyczno - architektonicznej. Z przeprowadzonej analizy nie wynika bowiem, że dojazd z płodami rolnymi do dalej położonego budynku gospodarczego w ramach wnioskowanej zabudowy w miejscowości [...] będzie dogodniejszy niż do zabudowy zagrodowej w [...]. Powyższe nie wynika bowiem z przedłożonej w aktach kopii map: zasadniczej i ewidencyjnej, nie zostało również w żaden sposób wykazane przez wnioskodawców. Zdaniem Sądu należy także zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że planowana uprawa aronii na gruntach położonych w [...] ze względu na bardzo małą powierzchnię planowanej uprawy (na pow. 4,5 ara) oraz niewielkie rozmiary planowanego budynku gospodarczego (40 m2) w porównaniu do planowanego znacznie większego jednorodzinnego budynku mieszkalnego (160 m2 pow. zabudowy) nie pozwala przyjąć, iż wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcie na działkach nr. [...] i [...] w m. [...] o pow. 0,28 ha będzie stanowić zabudowę zagrodową powiązaną z gospodarstwem rolnym prowadzonym w [...], a tylko w takim przypadku możliwe byłoby zastosowanie trybu z art. 61 ust. 4 cyt. ustawy, co oznacza odstąpienie od ustalania warunków zabudowy na zasadach określonych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. W ocenie Sądu nie można również uznać, że wnioskowana zabudowa na działkach w [...] będzie skutkować uniknięciem zagrożenia pożarem. A zatem organy prawidłowo uznały w oparciu o przeprowadzone postępowanie, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować trybu z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który jako regulacja wyjątkowa od zasady określonej w art. 61 ust. 1 nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Sąd uznał , że organy również trafnie przyjęły, iż w sprawie nie zachodzą warunki do zastosowania trybu z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia prowadziłoby do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższe ustalenia zostały poczynione przez organy w oparciu o prawidłowo przeprowadzona analizę urbanistyczno-architektoniczną wykonaną przez uprawnionego architekta z której wynika, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze rolniczym, a w obszarze analizowanym nie ma budynków mieszkalnych. Oznacza to, że realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia prowadziłoby do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że obszar analizy został wyznaczony w odległości wynoszącej ok. 96 m. wokół terenu objętego wnioskiem przy szerokości frontu działki wynoszącej ok. 32 m. W ocenie Sądu ustalenie obszaru analizy w sposób wskazywany przez skarżących nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Jak bowiem wynika z przedmiotowej analizy i z przedłożonych do akt administracyjnych kopii map zasadniczych działki nr ewid. [...], [...] zlokalizowane są w obszarze w rolniczych terenach wsi [...], której zwarta zabudowa rozlokowana jest w odległości od ww. terenu o ok. 250 -300 m, co obrazuje także załącznik nr 4 decyzji I instancji, natomiast wskazywane przez skarżących działki nr [...] i [...] zlokalizowane są nie tylko w znaczącej odległości od terenu wnioskowanej inwestycji tj. ok. 190 m, ale są także oddzielone drogą powiatową od działek inwestora. Sąd zwrócił również uwagę, że w przedłożonym do akt administracyjnych wyrysie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania obszar wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy zlokalizowany jest na terenie strefy terenów rolnych i otwartych, które nie zostały przewidziane do przekształcenia. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie byłoby prawidłowe ustalenie takiego obszaru analizy, który wychodzi poza zwarty obszar terenów rolniczych, na których znajdują się sporadyczna zabudowa siedlisk rolniczych i poszukiwanie działek, na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. L. i J. L. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej jako: u.p.z.p.] w zw. z art. 553 ustawy - Kodeks cywilny [dalej jako: k.c.] poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., z uwagi na to, że pomiędzy gospodarstwem rolnym skarżących położonym w [...] obejmującym działki rolne o nr: [...], [...], [...], [...] i [...], a planowaną w [...] zagrodą siedliskową na działkach nr [...] i [...] nie zachodzi związek funkcjonalny i tym samym wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcie nie stanowi zabudowy zagrodowej,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa, która pozwalałaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

c) § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [dalej jako: Rozporządzenie] poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wyznaczenie przez organ w niniejszej sprawie obszaru analizy o promieniu stanowiącym trzykrotną szerokość frontu terenu czyli w minimalnej odległości jest działaniem prawidłowym pomimo, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa rozproszona, co tym samym przemawiało za zwiększeniem obszaru analizowanego i w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 203 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1119/13, LEX nr 1664430).

Wbrew zarzutom i argumentom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że organy, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, prawidłowo wskazały, że nie zostały spełnione przesłanki określone zarówno w art. 61 ust. 4 jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw dla uznania zasadności argumentów skarżących kasacyjnie odnoszących się do istnienia podstawy do zastosowania wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianego w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Należy wskazać, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, a owo porównanie z nią ma dotyczyć powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana. Związanie to należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. Oznacza to, że przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym nie wymaga określenia obszaru analizowanego i sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy, lecz jedynie zbadanie czy wielkość gospodarstwa spełnia warunek powierzchni określony w tym przepisie.

Z niekwestionowanych ustaleń Sądu wynika, że skarżący prowadzą gospodarstwo rolne, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie [...] tj. 1,4ha określoną na podstawie spisu powszechnego. Z kolei planowane zamierzenie inwestycyjne ma polegać na budowie zabudowy zagrodowej.

Pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (art. 553 k.c.), związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, iż sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa, jednakże z uwzględnieniem ustawowego warunku, jakim jest wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zabudowa zagrodowa to zatem inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (w tym produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2333/12, LEX nr 1495267).

Istotne znaczenie dla prawidłowej interpretacji art. 61 ust. 4 ustawy ma także pojęcie gospodarstwa rolnego, z którym ma być powiązana planowana przez inwestora zabudowa zagrodowa. W związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 k.c. Zgodnie z tym przepisem, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy dodać, że przez "zorganizowaną całość gospodarczą" orzecznictwo rozumie te składniki, które stanowią pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów (tak NSA w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. II OSK 1632/08, zob. też S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna". wyd. 8, Warszawa 2007, s. 230). Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie może zatem mieć decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Tym bardziej dla dokonania tej oceny nie może mieć znaczenia to, czy grunty te znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Niedopuszczalne jest zatem ograniczenie pojęcia gospodarstwa rolnego, o którym mowa w ww. przepisie do tej jego części, która położona jest na terenie gminy, w której planowana jest realizacja zabudowy zagrodowej (tak NSA w wyrokach z dnia 16 października 2009 r., sygn. II OSK 1632/08; z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1723/06, LEX nr 372227; tak też WSA w Opolu w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II SA/Op 100/08, LEX nr 519026, WSA w Białymstoku w wyroku z 13 lutego 2014 r., sygn. II SA/Bk 873/13, LEX nr 1513218).

Wskazać jednocześnie należy, iż w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny jak gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla dokonania tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06 dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy skarżący są właścicielami gospodarstwa rolnego położonego w gminie [...] m. [...] W gminie [...] skarżący są właścicielami jedynie działki inwestycyjnej o powierzchni 0,2462 ha. Należy zgodzić się z wywodem Sądu pierwszej instancji, który uznał za prawidłowe stanowisko organu, że z uwagi na odległość pomiędzy terenem planowanej inwestycji, a posiadanym przez skarżących gospodarstwem rolnym (od 1,3 km do 1,5 km), która jest znacznie większa od odległości od dotychczasowej zabudowy zagrodowej, jak też obiektywnie małym w stosunku do powierzchni gospodarstwa rolnego rozmiarem projektowanego budynku gospodarczego (tylko 40m2), rodzaj prowadzonej produkcji (na własne potrzeby) małą powierzchnię planowanych upraw, która wielkością przypomina przydomowy ogródek, trudno w istocie przyjąć, by planowana zabudowa zagrodowa miała rzeczywiście stanowić zaplecze dla tego gospodarstwa i być z nim powiązana funkcjonalnie. Skarżący nie wykazali również zasadności podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów dotyczących lepszego skomunikowania planowanej zabudowy z posiadanym gospodarstwem, czy poprawy bezpieczeństwa w zakresie przeciwpożarowym. Nie można więc zgodzić się z zarzutem, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonał bowiem prawidłowej wykładni wskazanego przepisu i zasadnie podzielił ocenę organów, że wyjątek wskazany w powyższym przepisie nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 4 ustawy za bezzasadny

W przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ administracji stwierdził brak przesłanek do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy, konieczne było dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 508-509). Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Skarżący kasacyjnie planują realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości oraz zjazdu z drogi na działkach o nr [...], [...], położonych przy ul. [...] w [...], w formie zabudowy zagrodowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z powodu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd właściwie ocenił zasadność stanowiska organu, przeanalizował materiał dowodowy i prawidłowo ustalił, że nie jest spełniona zasada "kontynuacji funkcji". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci przede wszystkim załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji, jak też sporządzonej w formie tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że teren objęty wnioskiem stanowi użytek "RV" i "PsV", nie jest zabudowany i zlokalizowany jest w obszarze rolniczych terenów wsi [...], której zwarta zabudowa rozlokowana jest w odległości 250-300m od terenu tych działek. Nadto w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego brak jest zabudowy, która pozwalałaby na określenie parametrów, cech i wskaźników dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W części graficznej analizy sporządzonej w niniejszej sprawie wokół działek, których dotyczy wniosek zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Z części tekstowej tej analizy oraz uzasadnienia decyzji również wynika jednoznacznie, jaki obszar wokół działek inwestorów został przyjęty dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Słusznie również Sąd I instancji podkreślił, iż przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wskazuje na sposób wyznaczenia jedynie minimalnych granic obszaru analizowanego. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest uprawniony do wyznaczenia większego obszaru analizowanego, jeżeli pozwoli to na odniesienie planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej, o ile zabudowa znajdująca się na nieruchomościach położonych w okolicy terenu inwestycji tworzy pewną urbanistyczną całość. Wyznaczenie większego niż minimalnego obszaru analizowanego jest często konieczne w przypadku rozproszonej zabudowy wiejskiej, tym niemniej nie może to prowadzić do sytuacji, w której organ będzie dokonywał powiększenia obszaru analizowanego, tylko i wyłącznie w celu poszukiwania zabudowy pozwalającej na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Decyzję o zakresie obszaru analizowanego podejmuje organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy, uwzględniając stan faktyczny danej sprawy. W niniejszej sprawie organ wyjaśnił dlaczego przyjął minimalny obszar analizowany oraz dlaczego nie zwiększył jego obszaru w ten sposób, aby objąć nim zabudowane działki wskazane przez skarżących. W ocenie organu działki te znajdują się w znacznej odległości od działek skarżących (190m) oraz oddzielone są droga powiatową. Nadto zostały zabudowane w oparciu o decyzje dotyczące zagród rolnych i wchodzą tym samym w skład istniejących gospodarstw rolnych, zachowując przy tym obecną funkcję rolną przedmiotowego terenu. Z kolei zdaniem organu nieuzasadnione poszerzenie granic obszaru analizy mogłoby stanowić przyczynę niekontrolowanego "rozlewania się" zabudowy wsi w kierunku terenów typowo rolniczych, mając na uwadze, że zwarta zabudowa wsi oddalona jest od terenu inwestycji o 250-300m. Dokonując oceny przyjętego przez organ stanowiska sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie byłoby właściwe ustalenie takiego obszaru analizowanego, który wychodziłby poza zwarty obszar terenów rolniczych, na którym znajduje się jedynie sporadyczna zabudowa siedlisk rolniczych i poszukiwanie działek, na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa.

Konkludują chybiony są zarzuty skargi kasacyjnej wadliwego przyjęcia, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyznaczenia obszaru analizowanego z naruszeniem § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tym samym skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.