Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 543/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 123 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 239/18 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 239/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty M. z [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego "[...]" o mocy do 40 kW oraz urządzeń odłówki jako przepławki dla ryb, na terenie działki nr [...] w m. S., gm. M.

2. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 123 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.; zwanej dalej: Pw) poprzez błędną wykładnię tej regulacji prawnej i niewłaściwe jej zastosowanie, polegające na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że skarżącej spółce nie przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego względem zamierzonego korzystania z wód przez E.C. z uwagi na to, iż przedsięwzięcie planowane przez spółkę nie jest nakierunkowane na poprawę stosunków biologicznych w środowisku wodnym, podczas gdy art. 123 ust. 1 Pw dla uznania danego przedsięwzięcia za to, któremu przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga, aby przedsięwzięcie było ukierunkowane na poprawę stosunków biologicznych w środowisku wodnym, lecz jedynie aby przyczyniało się do poprawy takowych stosunków i jeśli ten parametr wnioskowane pozwolenie wodnoprawne spełnia, przysługuje mu pierwszeństwo w jego uzyskaniu względem pozwolenia wodnoprawnego, które do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym się nie przyczynia i tym samym Sąd I instancji dokonując prawidłowej wykładni art. 123 ust. 1 Pw nie powinien przyjąć, że przedsięwzięciu ukierunkowanemu na poprawę stosunków biologicznych w środowisku wodnym przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego i stosując tę regulację prawną winien przyjąć, że skarżącej spółce przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego względem pozwolenia wodnoprawnego, o które ubiega się E. C., a tym samym zaskarżoną decyzję winien uchylić,

2) art. 123 ust. 1 Pw poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej, polegające na nieuwzględnieniu, że skarżącej spółce przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego względem pozwolenia wodnoprawnego, o które ubiega się E. C., podczas gdy przedsięwzięcie planowane przez spółkę przyczyni się do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym co wynika z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2014 r., w odróżnieniu od zamierzonego sposobu korzystania z wód rzeki P. przez wnioskodawczynię w sytuacji gdy na hydrowęźle S. nie ma dotychczas przepławki dla ryb pozwalającej na migrację ryb dwuśrodowiskowych, a przedsięwzięcie planowane przez spółkę gwarantuje powstanie urządzenia, które umożliwi migrację takich organizmów, przyczyniając się tym samym do rozwoju ich populacji; w związku z tym Sąd I instancji stosując art. 123 ust. 1 Pw winien stwierdzić, że skarżącej spółce przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego względem pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] grudnia 2017 r. i zaskarżoną decyzję uchylić,

3) art. 123 ust. 1 i ust. 1a Pw poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji prawnych, a polegające na przyjęciu że rozstrzygnięcie kolizji interesu skarżącej spółki wymaga ustalenia właściciela urządzenia wodnego koniecznego do realizacji pozwolenia wodnoprawnego i stwierdzeniu, że E. C. przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na to, że jest ona właścicielem jazu zlokalizowanego na działce gruntu numer [...], podczas gdy ta okoliczność w żaden sposób nie rozstrzyga kolizji pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia przez wnioskodawczynię albo przez M. sp. z o.o. albowiem urządzeniem wodnym objętym wnioskowanym przez spółkę pozwoleniem wodnoprawym jest odłówka wraz z upustem dennym zlokalizowana na działce numer [...], której właścicielem jest spółka i w związku z tym jaz młyński zlokalizowany na działce [...] jest całkowicie obojętny jeśli chodzi o możliwość korzystania z urządzenia będącego własnością spółki i fakt, że E. C. jest właścicielem tego urządzenia wodnego (jazu) nie ma żadnego znaczenia jeśli chodzi o rozstrzygnięcie kwestii pierwszeństwa w uzyskaniu przez strony pozwoleń wodnoprawnych - stosując prawidłowo wskazane wyżej regulacje Sąd winien przyjąć, iż z uwagi na fakt, że spółka jest właścicielem urządzenia wodnego odłówki wraz z upustem dennym nie jest możliwe ustalenie pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego przez M. sp. z o.o. albo przez E. C. na podstawie art. 123 ust. 1a Pw;

II. przepisów postępowania:

1) art. 153 i art. 170 ustawy z 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) poprzez mylne zastosowanie tych regulacji prawnych co do rozstrzygnięcia kwestii pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na gruncie regulacji art. 123 ust. 1 Pw, a polegające na przyjęciu, że kwestia konkurencyjności wykluczających się działalności E. C. i M. sp. z o.o. była już przedmiotem rozstrzygnięć sądowoadmonistracyjnych to jest w wyrokach z 27 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 201/16, z 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 281/17, a także z 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 638/17 i na tej podstawie przyjęcie, że E. C. przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy w żadnym z tym orzeczeń nie ma oceny prawnej i wskazań Sądu co do rozstrzygnięcia kwestii pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na gruncie regulacji art. 123 ust. 1 Pw z uwagi na przesłankę "przyczynienia się do prawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym", przesłanka ta nie była przedmiotem analizy Dyrektora RZGW w Poznaniu (i organu I instancji) przy wydaniu decyzji rozpatrywanych w sprawach II SA/Po 201/16 i II SA/Po 281/17, wyartykułowana została przez spółkę już po wydaniu wyroków w tych sprawach i nie mogła w związku z tym być i nie była przedmiotem oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zwłaszcza, że Sąd ten z uwagi na brak tego dokumentu w aktach sprawy na etapie wydawania wyroków II SA/Po 201/16 i 281/17 nie odnosił się do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 września 2014 r. mającego kluczowe znaczenie jeśli chodzi o zastosowanie art. 123 ust. 1 Pw, natomiast w prawomocnym wyroku II SA/Po 638/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Dyrektora RZGW w Poznaniu (w tym regulacji art. 123 ust. 1 Pw poprzez nieuwzględnienie kwestii pierwszeństwa przysługującego spółce w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na przyczynienie się projektowanego sposobu korzystania z wód do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym) nie może się odnieść z uwagi na wady postępowania dowodowego, a tym samym zbyt pochopnie Sąd I instancji przyjął, że kwestia pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego została już wcześniej w prawomocnych wyrokach przesądzona, podczas gdy tak nie jest i być nie mogło, przy czym uchybienie to ma o tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że gdyby Sąd I instancji tego uchybienia się nie dopuścił, to nie dokonałby mylnego założenia, że E. C. przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego, która to przesłanka ma fundamentalne znaczenie jeśli chodzi o wynik postępowań w sprawach dotyczących wnioskowanych przez strony pozwoleń wodnoprawnych,

2) art. 3 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: Kpa) i art. 32 Konstytucji RP przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i skargę oddalił, mimo że ewidentnym jest, że organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji w sprawie odwołania spółki, którego rozpatrzenie przed datą [...] grudnia 2017 r. skutkować mogło uwzględnieniem odwołania spółki i wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, gdyż w tym czasie nie było ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego E.C. po to aby sprawę jej pozwolenia wodnoprawnego załatwić wcześniej i aby w dacie rozpatrzenia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego spółce MEW, dysponować argumentacją, iż stan zasobów wodnych na hydrowęźle Skoki nie wystarcza na wydanie pozwolenia wodnoprawnego spółce przy równoczesnym zaaprobowaniu zaniechań organu w wyjaśnieniu czy skarżącej spółce przysługuje pierwszeństwo do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego względem wnioskodawczym z uwagi na treść art. 123 ust. 1 Pw i przesłankę przyczynienia się do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym, w tym w ogóle nie wyjaśniono w toku prowadzonego postępowania czy sam fakt wykonania nieistniejącej dotychczas przepławki dla ryb na hydrowęźle S. przyczyni się do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym przy czym ta okoliczność i uchybienie Sądu I instancji co do oceny sposobu procedowania organu ma o tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że gdyby Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli decyzji Dyrektora RZGW w Poznaniu z [...] grudnia 2017 r., to decyzja ta z przyczyny charakteru wad prowadzonego nieobiektywnie postępowania i w konsekwencji rozstrzygnięcia winna zostać przez Sąd uchylona, a tym samym niewątpliwie uchybienie Sądu I instancji ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor rozwinął postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

3.2. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 Ppsa, skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ta okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. 3499/18 oddalił skargę kasacyjną skarżącej spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 166/18. Skutkiem tego wyroku w obrocie prawnym istnieje prawomocna i ostateczna decyzja Dyrektora RZGW w Poznaniu z [...] grudnia 2017 r. nr [...] udzielająca E. C. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego - jazu na rzece P. w m. S., gmina M. w km 6+400, piętrzenie wód rzeki P. na jazie młyńskim o współrzędnych geograficznych, korzystanie z wód rzeki P. w km 6+400 do celów energetycznych w m. S., gmina M., co w sposób fundamentalny wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

3.4. W powołanym wyroku z 30 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że kwestie związane z konkurencyjnością wniosków o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych złożonych przez skarżąca spółkę i E. C., zostały już rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 maja 2016 r., sygn. II SA/Po 201/16. Skarżąca spółka w skardze kasacyjnej zauważa, że argumentacja związana z poprawą stosunków biologicznych w środowisku wodnym przez przedsięwzięcie planowane przez spółkę, uwzględniające budowę przepławki dla ryb, nie była przedmiotem analizy ani organów, ani też Sądów orzekających w sprawach II SA/Po 201/16 i II SA/Po 281/17. Odnosząc się do tego stanowiska NSA w cytowanym wyroku stwierdził, że kwestię związaną z kolizją wniosków o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego złożonych przez skarżącą spółkę i E. C., Sąd Wojewódzki rozstrzygnął na podstawie dwóch przepisów, tj. art. 123 ust. 1 i art. 123 ust. 1a Pw przyjmując, że w stanie faktycznym sprawy o pierwszeństwie w rozpoznaniu tych wniosków decyduje norma zawarta w art. 123 ust. 1a Pw. Przy tym okoliczność planowanej przez skarżącą spółkę budowy przepławki dla ryb oraz jej korzystny wpływ na warunki środowiskowe rzeki P., była znana zarówno Dyrektorowi RZGW w P. w dacie podjęcia decyzji z [...] stycznia 2016 r., jak i Sądowi Wojewódzkiemu przeprowadzającemu sądową kontrolę tej decyzji w ww. wyroku z 27 maja 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że przyznając pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego E. C. Sąd ten nie uznał powyższych okoliczności za przesądzające dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca spółka nie skorzystała z możliwości poddania tego wyroku kontroli instancyjnej i nie zaskarżyła go skargą kasacyjną, w której mogłaby przedstawić argumentację zwalczającą ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tym zakresie. Skoro tak się nie stało, za spóźnione uznać należy zarzuty kwestionujące stanowisko co do pierwszeństwa w rozpoznaniu wniosku E. C., wyrażone w prawomocnym wyroku z 27 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 201/16.

3.5. Powołany wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. jako wiążący w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 170 Ppsa, przesądził zatem jednoznacznie, że nie jest możliwe udzielenie równolegle pozwoleń obu wymienionym podmiotom w żądanym przez nie zakresie oraz, że E. C. jako właścicielka jazu młyńskiego dysponuje na mocy art. 123 ust. 1a Pw pierwszeństwem w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego przed skarżąca spółką.

3.6. W świetle powyższego, zarzuty naruszenia art. art. 123 ust. 1 oraz art. 123 ust. 1 i ust. 1a Pw są nieuzasadnione. Raz jeszcze podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania merytoryczna ocena argumentacji skarżącej spółki w kontekście zastosowania art. 123 ust. 1 Pw była niedopuszczalna

z uwagi na treść art. 170 Ppsa oraz fakt, że kwestia konkurencyjności jej wniosku

i wniosku E. C. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, została rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 27 maja 2016 r., sygn. II SA/Po 201/16. Z tych powodów nie może także zostać poddane merytorycznej kontroli instancyjnej stanowisko Sądu I instancji, że planowana przez skarżącą spółkę inwestycja nie jest "nakierunkowana" na poprawę stosunków biologicznych w środowisku. Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny również zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 Ppsa.

3.7. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 Kpa i art. 32 Konstytucji. Podniesiona przez skarżącą spółkę okoliczność, że organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji w sprawie odwołania spółki, którego rozpatrzenie przed datą 21 grudnia 2017 r. tj. dniem wydania ww. pozwolenia wodnoprawnego E. C., z przyczyn podanych powyżej nie miała żadnego wpływu na wynik niniejszego postępowania. Po drugie ewentualna przewlekłość postępowania mogła być przedmiotem odrębnej skargi.

3. W związku z tym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

.