Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 469/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r.

nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, po rozpatrzeniu wniosku M. N. z dnia [...] czerwca 2021 roku, ponowionego wnioskiem z dnia [...] października 2021 roku (data wpływu 2 listopada 2021 roku), dotyczącego udostępnienia Krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że Krajowy plan opracowuje minister właściwego ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego na podstawie § 4 ust. 5 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 2004 r. Ministra Kultury w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych (Dz. U. Nr 212, poz. 2153) wydanego na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r., poz. 710 z późn. zm.). Informacją publiczną są m.in. przejawy wykonywania przez organy władzy publicznej prawnie uregulowanej działalności. Informacją publiczną będą m.in. dokumenty, w tym akty prawne wydane przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu ustawy w zakresie swoich kompetencji.

Jednakże udostępnianie informacji publicznej przez podmioty zobowiązane doznaje ograniczeń w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ stwierdził, że taka sytuacja ma miejsce w przypadku rozpatrywanego wniosku.

Wniosek strony dotyczy dokumentu zawierającego informacje strategiczne dla skutecznej ochrony zabytków i dóbr kultury o szczególnym znaczeniu, które podlegają specjalnej ochronie. Znajdują się w nim również informacje definiujące procedury bezpieczeństwa, sposoby zabezpieczenia zabytków oraz lokalizacje, w których mogą być przechowywane. Organ wskazał, że powszechna dostępność danych tego rodzaju zagraża bezpieczeństwu państwa i porządkowi publicznemu, które zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowi podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej.

Prawo do informacji publicznej zawarte wart. 61 ust. 1 i2Konstytucji RP służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (wyr. NSA z 11 stycznia 2018 r. I OSK 549/16). Organ przywołał treść art. 61 Konstytucji RP. Wskazał przy tym m.in., że Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji. Natomiast pojęcie "bezpieczeństwo państwa" należy postrzegać w umożliwieniu organom państwa i podmiotom wykonującym zadania publiczne zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz mienia publicznego i prywatnego (wyr. NSA z 11 stycznia 2018 r. I OSK 549/16).

W świetle przepisów u.d.i.p. ograniczenie dostępu do informacji publicznej przewiduje art. 5 ust. 1, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Minister wskazał, że Krajowemu planowi ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych nie nadano klauzuli tajności w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 742), zwanej dalej u.o.i.n. ale zawiera informacje, których ujawnienie mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej lub byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.i.n., informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie jej klasyfikacji poprzez nadanie klauzuli tajności, tym samym, do uznania, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych przez art, 5 u.o.i.n." Organ wskazał, że pogląd taki został już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1393/12 oraz z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1777/15 i z dnia 27 września 2019 r. I OSK 2687/17).

Minister raz jeszcze wskazał, że Krajowy plan ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych zawiera informacje, których ujawnienie mogłoby zaszkodzić bezpieczeństwu chronionym zabytkom, w tym zabytkom o szczególnym znaczeniu dla dziedzictwa narodowego, a tym samym przynieść szkodę interesom państwa i jego obywateli. Wskazuje on najbardziej cenne zabytki, w tym wskazuje muzea posiadające najcenniejsze zbiory w zakresie malarstwa, rzeźby i rzemiosła artystycznego. Wskazuje jednocześnie te obiekty, których zniszczenie spowodowałoby największe i spektakularne straty w zasobach polskiego dziedzictwa narodowego. Tego rodzaju informacje mogłyby być wykorzystane w przypadku działań nakierowanych przeciwko zabytkom. Ponadto w planie wymienione są te instytucje publiczne, które będą realizowały zadania związane z ochroną zabytków w przypadku konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych. Dezorganizacja działania tych instytucji przyczyniłaby się także w sposób istotny do uszczuplenia najcenniejszych obiektów stanowiących nasze wspólne dziedzictwo kulturowe.

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dokonanie w sprawie ograniczenia tego prawa, podczas gdy nie wykazano zasadności ochrony wartości prawnie chronionych, wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a dokonane w sprawie ograniczenie nie spełnia warunków proporcjonalności i konieczności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;

3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 u.o.i.n. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na brak podjęcia próby wykazania w sposób należyty, a więc dający możliwość weryfikacji, czy zachodzą stosowne przesłanki materialne do uznania, że informacja, o którą wnioskowano jest informacją niejawną (skoro planowi nie nadano żadnych klauzul tajności). Organ jedynie enigmatycznie wskazał, że udostępnione informacje mogłyby zostać wykorzystane w przypadku działań nakierowanych przeciwko zabytkom. Nie dokonał weryfikacji czy wszystkie informacje zawarte w planie w jakikolwiek sposób zagrażają zabytkom i odmówił udostępnienia planu w całości;

4. art. 8 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, poprzez niedostatecznie uzasadnione zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji które podlegają ograniczeniu w dostępie do informacji publicznej;

5. art. 11 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że informacje będące przedmiotem wniosku są informacjami niejawnymi w całości i nie udostępnienie chociażby części planu w zakresie nieobjętym takimi informacjami, o co wnioskowano w pierwszym piśmie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić. Organ w uzasadnieniu nie wyjaśnił w jaki sposób ujawnienie w ramach dostępu do informacji publicznej Krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych mogłoby zagrozić porządkowi publicznemu i bezpieczeństwu państwa a tym samym spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo dlaczego byłoby to niekorzystne z punktu widzenia jej interesów (które to przesłanki wynikają z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. i które powinny zostać wyjaśnione przez organ). Skarżąca wskazała, że w jej ocenie nie zostały spełnione warunki by odmówić udostępnienia Krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych. Podniosła, że jeśli w ocenie organu któraś z części planu zagraża porządkowi publicznemu powinien udostępnić plan w pozostałym zakresie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie Krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych wymaga rozważenia czy w ogóle są części planu zawierające takie informacje których ujawnienie mogłoby przynieść szkodę chronionym zabytkom, zidentyfikowania które zabytki znajdujące się na terenie kraju mają szczególne znaczenie dla dziedzictwa narodowego (wskazała, że nie zalicza się tu wszystkich zabytków ale jedynie wybrane ze względu na swoje cechy szczególne i ich znaczenie dla dziedzictwa narodowego), i które informacje mogłyby, i w jaki sposób przynieść szkodę chronionym zabytkom by uznać, że dostęp do tych informacji powinien być ograniczony. Wskazała, że niedopuszczalne w kontekście przepisu art. 61 Konstytucji jest założenie a piori, że każda informacja zawarta w Krajowym planie ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych jest informacją zagrażającą porządkowi publicznemu i bezpieczeństwu państwa i zasadne jest ograniczenie w udostępnieniu planu w całości, gdy racjonalnym i logicznym wydaje się założenie, że w planie są informacje niezagrażające w żaden sposób chronionym zabytkom oraz takie, które nie dotyczą zabytków o szczególnym znaczeniu dla dziedzictwa narodowego. Podniosła, że nierozsądnym byłoby przyjęcie przez organ, że każdy zabytek znajdujący się na terytorium Polski klasyfikuje jako mający szczególne znaczenie dla dziedzictwa narodowego - jeśliby przyjąć, że wszystkie zabytki mają cechę szczególności to w istocie żaden zabytek jej nie posiada). Zdaniem skarżącej organ powinien także wskazać jakie zagrożenia i szkody mogłoby spowodować udostępnienie planu. Organ nie udostępniając żądanej informacji powinien swoje stanowisko uzasadnić powołując się na okoliczności konkretnej sprawy, a nie tylko ogólnie na przepisy prawa, nie wyjaśniając w jaki sposób i dlaczego te przepisy mają zastosowanie w tej sprawie. Niezrozumiałe dla skarżącej w tym kontekście jest wskazanie, że w planie są wymienione instytucje, które będą realizowały zadania związane z ochroną zabytków w przypadku konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, a dezorganizacja działania tych instytucji przyczyni się do uszczuplenia dziedzictwa kulturowego. Organ nie wyjaśnia w jaki sposób udostępnienie planu może przyczynić się do "dezorganizacji" działania instytucji i na czym taka dezorganizacja miałaby polegać. Nie wiadomo w jaki sposób sama wiadomość umieszczona w planie jakie instytucje mają realizować ochronę zabytków ma spowodować dezorganizację działań tych instytucji a w konsekwencji przyczyniać się do uszczuplenia dziedzictwa narodowego. Podobnie organ bardzo enigmatyczne wskazuje, że informacje zawarte w planie mogłyby być wykorzystane w przypadku działań nakierowanych przeciwko zabytków (organ nie określa działań o jakim charakterze i podejmowanych przez kogo). Organ nie wskazał i nie uzasadnił jakie zagrożenia i szkody mogłoby spowodować udostępnienie planu klasyfikując te informacje jako niejawne.

Skarżąca stwierdziła, że ogólne powołanie się przez organ na bliżej nieokreślone zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa i nieudostępnienie Krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych chociażby w części, w istocie całkowicie neguje prawo dostępu do informacji publicznej. Podniosła, że odmowa udostępnienia Krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych godzi w istotę prawa do informacji publicznej i osłabia demokratyczną kontrolę obywatelską nad organami państwowymi i osłabia równocześnie skuteczność mechanizmów gwarancyjnych, ważnych dla ochrony rzeczywistych interesów państwa, w tym ochrony zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Organ odniósł się do zarzutów skargi. Wskazał m.in., że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest niezasadny. Przewidziane w art. 61 ust. 1 Konstytucji prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a granice tego prawa wyznaczone są m.in. przez konieczność ochrony innych wartości wymienionych w ust. 3 przedmiotowego przepisu. Minister w uzasadnieniu decyzji w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazał konkretne dobra prawnie skonkretyzowane, których ochrona uzasadniała ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej - ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa. Minister wyjaśnił w decyzji rozumienie tych pojęć i przedstawił motywy podjętej, w związku z tym decyzji. Realizacja zadań organów administracji publicznej w ramach przygotowań obronnych państwa, w tym kluczowych elementów dziedzictwa kulturowego jest immanentnie związana ze sferą ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w której prawo podmiotowe do informacji doznaje ograniczeń. Planowanie przedsięwzięć związanych z przygotowaniem państwa do działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia państwa oraz usuwania skutków po ustąpieniu zagrożenia powinno mieć co do zasady charakter niejawny. Krajowy plan ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych opracowywany przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowi element przygotowań państwa na wypadek zagrożenia zewnętrznego. Minister wskazał też dodatkowo m.in., że w ochronie porządku publicznego mieści się również uprawnienie państwa do nieograniczonego realizowania poprzez jego organy konst5iucyjne nałożonych na nie obowiązków zapewnienia ochrony wszelkich dóbr objętych jego opieką dla dobra społeczeństwa i państwa. Odpowiedzialne i staranne opracowanie dokumentów przez organy państwowe w celu jak najdalej idącej ochrony, w omawianym przypadku zabytków, implikuje wrażliwą zawartość takich dokumentów, które to określają instrukcje postępowania w razie kryzysu, sposoby i kanały transportu, podmioty odpowiedzialne za wykonywanie poszczególnych zadań, miejsca przechowywania zabytków. Organ podniósł też m.in., że oczekiwana przez Skarżącą konieczność podawania konkretnych zagrożeń związanych z udostępnieniem żądanych informacji, a nawet choćby odwołanie się do przepisów określających podstawę nadania klauzuli, mogłaby w istocie prowadzić do uzyskania przez adresata decyzji bądź wywnioskowania przez niego, wiedzy na temat informacji, której organ zdecydował się odmówić. Godziłoby to wprost w istotę i sens regulacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z: 8 marca 2017 r., I OSK1312/15, 2 lutego 2018 r., I OSK 668/16). Minister podniósł, że przytoczone w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej argumenty mogą wydawać się Skarżącej zbyt ogólne, jednakże należy pamiętać, iż wniosek dotyczył dokumentu o treściach wrażliwych, spełniających przesłanki informacji niejawnych, których udostępnienie może spowodować narażenie zabytków na niepożądane działania, co nabiera coraz bardziej realnego kształtu biorąc pod uwagę obecną sytuację geopolityczną. Skarżąca niejako wymaga przeprowadzenia w uzasadnieniu decyzji studium przypadku i odnoszenia się do każdego zapisu zawartego w planie, bo jedynie tym sposobem można by uwolnić się od zarzutu nie podjęcia próby wykazania, iż wnioskowany dokument nie zawiera informacji niejawnych. Tym czasem szczegółowe odnoszenie się do informacji zawartych w dokumencie a tym bardziej jego cytowanie bądź opisywanie prowadzi w gruncie rzeczy do ujawnienia zapisów tego dokumentu. Taki zabieg zniweczyłby cel, dla którego dokument został opracowany a organ podjął decyzję o odmowie jego udostępnienia.

Poznanie chociażby modelu lub procedur, nie mówiąc o szczegółowych informacjach dot. miejsc ewakuacji zabytków ruchomych lub zabezpieczania i umiejscowienia zabytków o najwyższych walorach może zniweczyć wszelkie starania państwa o należyte przetrwanie zabytków w przypadku kryzysów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Wszystkie zarzuty skargi, tj. zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 1 ust. 1 u.o.i.n., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., Sąd uznał za niezasadne. Sąd nie stwierdził w tej sprawie naruszenia prawa materialnego, jak również procesowego, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia w art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze, dostęp obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Jednocześnie w art. 61 ust. 3 Konstytucja stanowi,

że ograniczenie prawa, o którym mowa m.in. w ust. 1, może nastąpić wyłącznie

ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie jest prawem absolutnym. Konstytucja RP w sposób wyraźny dopuszcza jego ograniczenie. Ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej uszczegółowione zostały przez ustawodawcę m.in. w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

W sprawie tej nie budziło wątpliwości, że żądanie wniosku skarżącej stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem Krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, a zatem dokumentu opracowanego przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (§ 4 ust. 5 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 2004 r. Ministra Kultury w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych (Dz. U. Nr 212, poz. 2153)). Zgodnie bowiem z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzeczeniach sądowoadministracyjnych, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są zatem informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o odmowie udostępnienia skarżącej Krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych z powołaniem się na ograniczenie wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), nie narusza prawa.

W sprawie tej, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. i art. 61 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.i.n, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności.

Podkreślenia wymaga, że dla takiej ochrony wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej cechy, przez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 u.o.i.n.).

Trafnie stwierdził powyższe w zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy oznaczona została odpowiednią klauzulą. Informacja jest bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w wyniku klasyfikacji i klauzulowania (v. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1393/12, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1679/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

Raz jeszcze podkreślenia wymaga przy tym, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalić na podstawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n., bez potrzeby odnoszenia się do art. 5 tej ustawy, albowiem poszczególne przepisy tego artykułu, nie tworzą dodatkowej definicji pojęcia informacji niejawnych, lecz stanowią szczegółowe rozwinięcie zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. tego pojęcia, służące celom odpowiedniego zakwalifikowania w zakresie stopnia ochrony tychże informacji, a nie samej potrzeby ich ochrony (v. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 668/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd, po zapoznaniu się z dokumentem, którego udostępnienia organ decyzją odmówił wnioskodawczyni, stwierdził, że organ uprawniony był w tej sprawie do zastosowania art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i ograniczenia dostępu do Krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych z powołaniem się na ochronę informacji niejawnych.

Minister trafnie wskazał, że spełniony został w tej sprawie element materialny, tj. żądany dokument posiada cechy poprzez które stanowi informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 u.o.i.n.).

Organ bezspornie miał podstawy do stwierdzenia, że żądany dokument zawiera informacje strategiczne dla skutecznej ochrony zabytków i dóbr kultury o szczególnym znaczeniu, które podlegają specjalnej ochronie. Wskazał też jednoznacznie, że w żądanym dokumencie znajdują się również informacje definiujące procedury bezpieczeństwa, sposoby zabezpieczenia zabytków oraz lokalizacje, w których mogą być przechowywane. Sąd nie znalazł w tej sprawie podstaw do podważenia stanowiska organu, że powszechna dostępność danych tego rodzaju zagraża bezpieczeństwu państwa i porządkowi publicznemu, które zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji.

Organ wypełnił przy tym obowiązek uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia żądanego dokumentu w sposób wystarczający dla dokonania oceny jej zgodności z prawem. Minister w wystarczającym stopniu wykazał, że spełniony został element materialny pozwalający zakwalifikować żądany dokument jako podlegający ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych. Minister wskazał, że Krajowy plan ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych zawiera informacje, których ujawnienie mogłoby zaszkodzić bezpieczeństwu chronionym zabytkom, w tym zabytkom o szczególnym znaczeniu dla dziedzictwa narodowego, a tym samym przynieść szkodę interesom państwa i jego obywateli. Podniósł w decyzji, że żądany Krajowy Plan (...) wskazuje m.in. najcenniejsze zabytki, w tym muzea posiadające najcenniejsze zbiory w zakresie malarstwa, rzeźby i rzemiosła artystycznego, jak również obiekty, których zniszczenie spowodowałoby największe straty w zasobach polskiego dziedzictwa narodowego.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości stwierdzenie organu, że tego rodzaju informacje mogłyby być wykorzystane w przypadku działań nakierowanych przeciwko zabytkom, co wzmacnia stwierdzenie przez organ, iż mamy do czynienia z informacją, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Organ wskazał przy tym, że w Planie (...) wymienione są te instytucje publiczne, które będą realizowały zadania związane z ochroną zabytków w przypadku konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych. Bezspornie dezorganizacja działania tych instytucji w przypadku konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowej przyczyniłaby się lub mogłaby się przyczynić w sposób istotny do uszczuplenia najcenniejszych obiektów stanowiących nasze wspólne dziedzictwo kulturowe.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi, że organ nie wyjaśnił "w jaki sposób udostępnienie planu może przyczynić się do "dezorganizacji" działania instytucji i na czym taka dezorganizacja miałaby polegać".

Podkreślenia wymaga, że szczegółowe odnoszenie się przez Ministra do poszczególnych elementów żądanego dokumentu (żądanej informacji) i wyjaśnianie na czym miałaby polegać m.in. dezorganizacja działań – w przypadku ujawnienia Krajowego Planu (...) – prowadziłoby w istocie do pozbawienia informacji zawartych w Planie ich znaczenia. Nadto zagrożenia wynikające z ujawnienia tych informacji – z punktu widzenia konieczności zapewnienia ochrony zabytków – m.in. także wobec aktualnej sytuacji geopolitycznej, wydają się być oczywiste, gdy weźmie się pod uwagę interesy Rzeczypospolitej Polskiej. Bezspornie, wszystkie kwestie objęte Krajowym Planem ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, mają charakter informacji, której ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia Jej interesów niekorzystne, co prowadzi do stwierdzenia, że organ nie miał możliwości ujawnienia Krajowego Planu (...) w odniesieniu tak do całości, jak i do poszczególnych jego części, czy elementów. Organ wskazał w decyzji, że dokument zawiera informacje strategiczne dla skutecznej ochrony zabytków i dóbr kultury o szczególnym znaczeniu.

W sprawie niniejszej nie ma podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji był wystarczający dla dokonania kontroli jej zgodności z prawem. Organ wyjaśnił skarżącej zasadność przesłanek, którymi się kierował. Okoliczność, że skarżąca argumentacji organu nie podzieliła nie stanowi o naruszeniu art. 11 k.p.a. Szersze uzasadnienie przez organ decyzji, w tym przedstawianie poszczególnych informacji zawartych w Planie i wskazywanie na ich znaczenie, rolę w staraniu Państwa o zapewnienie ochrony najcenniejszych zabytków, prowadziłoby w rezultacie do ich nieuprawnionego ujawnienia. Prawo podmiotowe jakim jest dostęp do informacji zasadnie doznało w tym przypadku ograniczenia na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Organ nie naruszył zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Raz jeszcze wskazania wymaga, że art. 61 ust. 3 Konstytucji RP zezwala na ustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji. Ograniczenie to ustawodawca urzeczywistnił, wprowadzając do polskiego porządku prawnego u.o.i.n. oraz odpowiednią normę kolizyjną w u.d.i.p. (art. 5 ust. 1).

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do poszukiwania i rozpowszechniania informacji może podlegać ograniczeniom w określonych przypadkach, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z ochroną informacji niejawnych było uzasadnione.

Wskazania wymaga, że w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 549/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które – na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy – są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) stanowi co prawda informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy ale ze względu na wskazane w Konstytucji ograniczenie nie podlega udostępnieniu. Może tu chodzić o informacje, których udostępnianie godziłoby w ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p.".

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł też, że "Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji. Natomiast dla potrzeb niniejszej sprawy, pojęcie "bezpieczeństwo państwa" należy postrzegać w umożliwieniu organom państwa i podmiotom wykonującym zadania publiczne zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz mienia publicznego i prywatnego.

Pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zasadnie na pogląd ten powołał się w zaskarżonej decyzji organ, uzasadniając konieczność ograniczenia dostępu do żądanej informacji.

W sprawie niniejszej znajduje zastosowanie ograniczenie ustawowe w postaci ochrony informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Spełniona jest też przesłanka ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa, o której mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąca podstawę do ograniczenia dostępu do żądanej informacji, albowiem "(...) nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości (v. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2620/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.

Organ wskazał w decyzji na możliwość spowodowania szkód dla Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji udostępnienia żądanej informacji publicznej. Minister w stopniu wystarczającym uzasadnił swoje stanowisko co do zaistnienia przesłanki wyłączającej dostęp do żądanej informacji publicznej.

Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tak z punktu widzenia prawa materialnego, jak i procesowego nie stwierdził naruszenia prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.