Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 819/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia NSA Janusz Furmanek Protokolant referent-stażysta Renata Tomaszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Sieradzkiego z dnia 29 grudnia 2014 r. nr III/17/2014 w przedmiocie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu sieradzkiego na rok 2015 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Powiatu Sieradzkiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr III/17/2014 Rady Powiatu Sieradzkiego z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu sieradzkiego na rok 2015, żądając stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zawiadomieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. poinformował Radę Powiatu Sieradzkiego o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie powyższej uchwały. Zdaniem Wojewody uchwałę podjęto z naruszeniem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne ( Dz.U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 z późn. zm., dalej: u.p.f. ). Zgodnie z tym przepisem rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Analiza załącznika do uchwały wykazała, iż dostępność do świadczeń aptek w porze nocnej, święta i inne dni wolne od pracy zapewniona została tylko mieszkańcom miasta Sieradza, natomiast żadna apteka z terenu Powiatu Sieradzkiego nie pracuje w porze nocnej, w święta i inne dni wolne od pracy. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu Sieradzkiego odpowiadając na zawiadomienie organu nadzorczego stwierdził, że Powiat Sieradzki należycie wypełnił obowiązek wynikający z art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. Przedmiotowa uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez wójtów, burmistrzów, Prezydenta Miasta Sieradza oraz Okręgową Radę Aptekarską w Łodzi. We wszystkich gminach powiatu przeprowadzono konsultacje społeczne, w wyniku których nie wpłynęły żadne uwagi od mieszkańców. Jednocześnie wskazał, że przedmiotowa uchwała jest kolejną uchwałą w sprawie aptek, do której organ nadzoru wnosi zastrzeżenia. Poprzednia, dotycząca pracy aptek w 2014 r., objęta została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody i obecnie zasadność tego rozstrzygnięcia jest badana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że faktycznie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczyło się postępowanie ze skargi kasacyjnej Powiatu Sieradzkiego, wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/187/14, którym oddalono skargę Powiatu Sieradzkiego na rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 2 stycznia 2014 r., stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXVIII/276/13 Rady Powiatu Sieradzkiego z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu Sieradzkiego na rok 2014. W związku z powyższym wstrzymał się z podejmowaniem dalszych czynności nadzorczych do czasu wydania wyroku przez NSA, uznając że orzeczenie to wyjaśni prawidłowość przyjętego przez niego poprzednio stanowiska, zaaprobowanego przez Sąd I instancji. W dniu 14 kwietnia 2015 r. NSA oddalił skargę kasacyjną Powiatu Sieradzkiego ( sygn. akt II GSK 1765/14). W związku z powyższym Wojewoda wezwał Radę Powiatu Sieradzkiego do wypowiedzenia się, czy wobec wydania wyroku przez NSA dokona we własnym zakresie zmiany uchwały. W odpowiedzi przewodniczący zarządu powiatu oraz przewodniczący rady powiatu wyjaśnili, że kwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie jest tożsama z uchwałą ustalającą rozkład pracy aptek z powiatu sieradzkiego na 2014 r., wskazując ponadto, iż występują rozbieżności w orzecznictwie sądowym w tej materii. Mając na uwadze powyższe stanowisko, organ nadzoru postanowił wystąpić z niniejszą skargą.

Zdaniem Wojewody z art. 94 u.p.f. wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności oraz zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach, jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Natomiast w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1u.p.f., najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeby ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Analiza załącznika do uchwały wykazała, iż zapewnienie dostępności świadczeń aptek w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, poprzez pracę tylko dwóch aptek, które mieszczą się w największym ośrodku powiatu sieradzkiego, to jest w Sieradzu, tylko częściowo czyni zadość zadaniu postanowionemu radzie powiatu w art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. Tak ustalony rozkład pracy aptek uniemożliwia skorzystanie w sposób najlepszy i najszybszy z pomocy świadczonej przez apteki pozostałym mieszkańcom powiatu sieradzkiego, a zwłaszcza z takich miejscowości jak Skalmierz gmina Błaszki (29 km), Wola Tłomakowa gmina Brąszewice (31 km), Złoczew (22 km, czy Klonowa (40 km), które znajdują się w znacznej odległości od dwóch aptek funkcjonujących w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy.

Wojewoda Łódzki podniósł, że zasadność powyższego poglądu została potwierdzona przez WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 187/14, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1765/14.

Rada Powiatu Sieradzkiego w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że uchwała została podjęta zgodnie z procedurą i w dobrej wierze, iż dokonana ocena stanu prawnego i faktycznego jest słuszna. Podjęta uchwała nie jest dotknięta wadą istotną, która mogłaby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. O tym, że uchwała nie podlega stwierdzeniu nieważności świadczy postawa skarżącego, który – jak sam przyznaje – wezwał Radę Powiatu Sieradzkiego do dokonania autokontroli wobec przedmiotowej uchwały. Autokontrola w tej sytuacji i w obowiązującym stanie prawnym mogła polegać wyłącznie na zmianie lub uchyleniu uchwały, a nie na stwierdzeniu jej nieważności. Do zastosowania nadzwyczajnej instytucji wzruszenia aktu w postaci stwierdzenia jego nieważności władny jest wyłącznie Sąd. Jeżeli zatem Wojewoda Łódzki działając jako organ nadzoru wzywał radę do autokontroli, to słusznie zajmował stanowisko ( i to przy znajomości wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r.), że uchwała nie jest dotknięta istotną wadą kwalifikującą ją do stwierdzenia nieważności. Rada podejmując skarżoną obecnie uchwałę posiadała pełną wiedzę w zakresie, której dotyczyła. Kwestia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu sieradzkiego jest bogata i wszelkie argumentacje radnym były znane. Uchwałę podjęto po wyczerpującej analizie zagadnienia. Inne rozstrzygnięcie w zakresie czasu pracy aptek przy niezmienionym stanie faktycznym uzasadnienia nie ma. Skoro Rada podjęła zaskarżoną uchwałę z całą świadomością stanu prawnego i faktycznego sprawy, analizując ją poprzednio, to obecną skargę na uchwałę można ocenić jako próbę wymuszenia innej treści uchwały. Ta "inna" treść pozbawiona jest jednak uzasadnienia

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego poparł skargę. Natomiast Starosta Sieradzki wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przeprowadzone konsultacje pozwalają stwierdzić, iż nie ma potrzeby świadczenia usług poza terenem miasta Sieradz. Dyżur nocny w aptece może sprawować tylko magister farmacji, a na terenie powiatu sieradzkiego nie ma takiej możliwości, z powodu braków personalnych. Istnieje apteka całodobowa w Sieradzu i są w niej realizowane recepty z terenu powiatu w liczbie jednej na rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

Rada Powiatu Sieradzkiego uchwałą Nr III/17/2014 z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu sieradzkiego na rok 2015, wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, postanowiła:

§ 1. Ustalić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu sieradzkiego na rok 2015, zgodnie z załącznikiem do uchwały.

§ 2.Wykonanie uchwały powierzyć Zarządowi Powiatu Sieradzkiego.

§ 3. Uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Powiatu Sieradzkiego oraz Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2015 r.

Z treści załącznika do uchwały wynika, iż w 2015 r. na terenie miasta Sieradza pracować będą całodobowo 2 apteki ogólnodostępne, a ponadto 5 aptek czynnych będzie w niedziele. Natomiast żadna z aptek znajdujących się w miejscowościach powiatu Sieradzkiego nie będzie pełnić dyżurów całodobowych ani pracować w niedziele i inne dni wolne od pracy.

Wojewoda Łódzki oraz Rada Powiatu Sieradzkiego w złożonych pismach wskazali, iż analogiczny rozkład pracy, nie przewidujący pełnienia dyżurów całodobowych i dni wolne od pracy przez apteki położone na terenie powiatu sieradzkiego, ustalony został uchwałą Rady Powiatu Sieradzkiego Nr XXXVIII/276/2013 z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu sieradzkiego na rok 2014.

Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 stycznia 2014 r. nr PNK-I.4131.1330.2013, na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), stwierdził nieważność tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 187/14 oddalił skargę Powiatu Sieradzkiego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd w uzasadnieniu wyroku podniósł, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu. Wskazał również, że za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale Rady Powiatu Sieradzkiego z dnia 29 listopada 2013 r. wystąpiły uchybienia stwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o prawie farmaceutycznym (Dz. U. z 2008 r. nr 45 poz. 271 ze zm.). W § 1 uchwały ustalono rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu sieradzkiego na rok 2014, zgodnie z załącznikiem do uchwały. Z załącznika do uchwały wynikało, że na terenie Miasta Sieradz i całego Powiatu Sieradzkiego tylko jedna apteka położona w Sieradzu jest czynna całodobowo. Natomiast w drugiej aptece w Sieradzu wyznaczono pracę w systemie całodobowym we wskazanych dniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 kwietnia 2014 r wskazał, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że w rozumieniu art. 94 ust. 1 u.p.f. rozkład godzin pracy aptek powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zarazem zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Redakcja art. 94 ust. 1 u.p.f. wskazuje, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy" Oznacza to, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Przy ustalaniu rozkładu pracy aptek w porze nocnej i dni wolne od pracy nie jest możliwe uwzględnienie kryterium potrzeb ludności, bowiem nie sposób przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. II GSK 585/12 (publ. Lex nr 1383033), że w tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Ustawodawca posłużył się pojęciem "również w porze nocnej" zmierzając tym samym do zapewnienia dostępności tych usług przez cały czas, a więc całodobowo. Dostępność powinna być całodobowa, bowiem jedynie wówczas powstanie pożądany z punktu widzenia społecznego stan najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że ustalony w załączniku do uchwały z dnia 29 listopada 2013 r. rozkład czasu pracy aptek narusza treść art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Ustalenie bowiem, że tylko jedna apteka na terenie całego powiatu czynna będzie całodobowo, a druga tylko we wskazane dni, nie zapewnia odpowiedniej dostępności do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne dla mieszkańców całego Powiatu Sieradzkiego i nie przewiduje, że mogą zaistnieć sytuacje nadzwyczajne, kiedy potrzebny będzie możliwie najszybszy dostęp do leków i usługi fachowego farmaceuty. W świetle uchwały jedynie mieszkańcy Miasta Sieradza i miejscowości położonych w jego pobliżu mają zapewnioną dostępność do usług aptecznych we wskazanych okresach, natomiast mieszkańcy pozostałych dalej położonych miejscowości w powiecie w sytuacjach nadzwyczajnych zmuszeni są do przebycia znacznych odległości w celu zakupu leków. Stosownie bowiem do treści art. 86 ust. 1 u.p.f. rolą aptek jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ustawy. Nie ogranicza się ona jedynie do wydawania leków na receptę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 października 2006 r. sygn. III SA/Wr 185/06 wskazał, że traktując dyżury nocne i świąteczne aptek jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach, nie powinno się pomijać także szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 2 u.p.f., według którego w przypadku nagłego zagrożenia zdrowia lub życia farmaceuta może wydać bez recepty lekarskiej produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę w najmniejszym terapeutycznym opakowaniu, z wyłączeniem środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów grupy I-R (publ. Baza orzeczeń CBOIS). W tym zakresie właśnie przepis art. 94 ustawy wskazuje na sytuacje nadzwyczajne i w ten sposób zabezpiecza kryterium dostępności do usług świadczonych przez apteki w porze nocnej, świata czy też w dni wolne. Jednocześnie zauważyć należy, że w przypadku aptek całodobowych w sytuacjach nie do przewidzenia istotne znaczenie ma również możliwość uzyskania szybkiej porady farmaceuty, który dysponuje fachową i praktyczną wiedzą. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej o braku zainteresowania usługami aptecznymi i jednocześnie brakiem możliwości zapewniania odpowiedniej obsady w aptece czynnej całodobowo podkreślenia wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. II GSK 1338/10, publ. Lex nr 1151642). Z obowiązku tego nie mogą również zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej pracowników. Warto bowiem pamiętać, że odpowiednia organizacja pracy w aptece, w tym zatrudnienie takiej liczby osób, która umożliwia świadczenie usług farmaceutycznych poprzez zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze zgodnie z istniejącym zapotrzebowaniem, jest - w myśl art. 88 ust. 5 ustawy - obowiązkiem kierownika apteki. Prowadzenie apteki jest na tyle specyficzną działalnością, że wiąże się z pewnymi ograniczeniami. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są szczególne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w palcówkach służby zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny utrzymując wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1765/14 wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 187/14 potwierdził zasadność przyjętego przez ten Sąd, jak i przez Wojewodę stanowiska, iż zapewnienie całodobowej dostępności świadczeń aptek tylko w mieście Sieradz czyni jedynie częściowo zadość zadaniu postawionemu radzie powiatu w art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. Tym samym stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały.

Uchwała Nr III/17/2014 Rady Powiatu Sieradzkiego z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu sieradzkiego na 2015 r., będąca przedmiotem obecnego postępowania sądowoadministracyjnego, zaskarżona została przez Wojewodę Łódzkiego w dniu 7 lipca 2015 r. na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 81 ust. 1 ( rozdział 8) ustawy z dnia 8 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) W skardze błędnie powołano się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W myśl art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie z ust. 4 tego art. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano naruszeniem prawa.

Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego ( art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

Zgodnie z art. 90 a ustawy w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale (rozdziale 8), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270,1101 i 1529).

Wobec upływu terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały Wojewoda nie był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności. Upoważniony był natomiast zaskarżyć przedmiotowa uchwałę do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wezwania rady powiatu do usunięcia naruszenia prawa.

Uchwała Nr III/17/ 2014 Rady Powiatu Sieradzkiego z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu sieradzkiego na 2015 r. zawiera załącznik, którego treść jedynie w niewielkim zakresie odmiennie reguluje rozkład godzin pracy aptek jaki został określony w uchwale dotyczącej roku 2014, będącej przedmiotem rozpoznania WSA w Łodzi w sprawie sygn. akt III SA/Łd 187/14. W uchwale regulującej rozkład pracy aptek w 2014 r. ustalono, że jedna apteka w Sieradzu czynna będzie całodobowo, zaś druga całodobowo tylko we wskazanych dniach. Zgodnie z załącznikiem do uchwały regulującej czas pracy aptek w 2015 r. dwie apteki pełnią stałe dyżury całodobowo. Aktualna regulacja nie zmienia jednak na korzyść sytuacji mieszkańców powiatu sieradzkiego, którzy nadal w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy mogą nabyć leki tylko w Sieradzu. Tym samym zmuszeni są przebyć odległość kilkunastu bądź kilkudziesięciu kilometrów z miejsca zamieszkania do czynnej apteki.

Skarżona obecnie uchwała została podjęta w parciu o stan prawny tożsamy z obowiązującym w dacie podejmowania poprzedniej uchwały, określającej czas pracy aptek w 2014 r., której podjęcie z istotnym naruszeniem prawa zostało stwierdzone przez Wojewodę Łódzkiego i sady administracyjne dwóch instancji.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.p.f. ( tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W myśl ust. 2 tego art. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów) miast gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

Rada Powiatu Sieradzkiego wypełniła jedynie obowiązek przewidziany w ustępie 2 art. 94 u.p.f., zasięgając opinii podmiotów w tym przepisie wymienionych. Jednakże niezgłoszenie uwag do projektu uchwały nie może decydować o tym, że przedstawiony rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w istotny sposób nie narusza prawa mieszkańców powiatu w zakresie określonym w art. 94 ust. 1 u.p.f.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 187/14, iż rada powiatu zobowiązana jest ustalić taki rozkład pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy także wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.

W ocenie Sądu, w obecnym składzie, Rada Powiatu Sieradzkiego w roku 2015 ( podobnie jak w roku 2014) podejmując uchwałę nie uwzględniła interesów mieszkańców wszystkich części powiatu sieradzkiego. Organ nie powinien ograniczać się do wskazania aptek jedynie w głównym mieście powiatu, pozbawiając mieszkańców miejscowości oddalonych od Sieradza dostępu do leków w przypadku powstania nagłych zdarzeń zagrażających zdrowiu człowieka.

Zdaniem Sądu błędny jest pogląd przedstawiony przez Starostę Sieradzkiego podczas rozprawy, iż przeprowadzone konsultacje pozwalają stwierdzić brak potrzeby świadczenia usług przez apteki poza terenem miasta Sieradza, a zasadność powyższego stanowiska potwierdza fakt zrealizowania w aptece całodobowej w Sieradzu tylko jednej recepty z powiatu sieradzkiego.

Zauważyć należy, iż podmioty wskazane w art. 94 ust. 2 u.p.f. posiadają jedynie uprawnienia opiniodawcze. Natomiast uprawnienia decyzyjne w zakresie ustalania rozkładu godzin pracy aptek posiada rada powiatu. Organ ten zobowiązany jest zapewnić dostępność usług aptek także w prze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W ocenie Sadu nierealizowanie w sieradzkich aptekach całodobowych recept z terenu powiatu może być spowodowana brakiem możliwości dotarcia przez pacjentów lub ich bliskich do Sieradza. W porze nocnej częstotliwość komunikacji publicznej jest bardzo ograniczona, a nie każdy mieszkaniec powiatu dysponuje własnym pojazdem, umożliwiającym dojazd do Sieradza.

Również zgłoszone przez Starostę braki personalne w obsadzie stanowisk pracy w aptekach nie mogą uzasadniać ograniczeń w dostępności świadczeń w okresach wymienionych w art. 94 ust. 1 u.p.f. W powyższym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 585/12 (v. System Informacji Prawnej Lex nr 1383033), stwierdzając że organ podejmując uchwałę ustalającą rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie może brać pod uwagę hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę w zrealizowaniu obciążającego go, a wynikającego z art. 92 u.p.f. obowiązku obecności farmaceuty w godzinach czynności apteki. Zapewnienie obecności takiej osoby jest jedynie kwestią organizacyjną i sposób jej rozwiązania zależy jedynie od decyzji podmiotu prowadzącego aptekę.

Sąd niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi dostrzegł naruszenie prawa przez regulację § 4 kontrolowanej uchwały.

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U. nr 197 z 2011 r., poz. 1172 ze zm.) akty prawne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 wymienionej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

W myśl art. 5 cytowanej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie treść § 4 zaskarżonej uchwały narusza art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r.

Zgodnie z treścią § 4 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2015r.

Z wymienionego przepisu wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 28 stycznia 2015r., a więc zgodnie z powyższym zapisem weszła w życie 12 lutego 2015r. Druga część przepisu § 4 stanowi natomiast, że uchwała ma moc obowiązująca od dnia 1 stycznia 2015r. Oznacza to, że po wejściu w życie uchwały (12 lutego 2015r.) obowiązuje ona od dnia 1 stycznia 2015r. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie.

Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r.) Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993r. w spr. K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002r. w spr. K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993r. w spr. K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001r. w spr. P 4/99).

Rada Powiatu Sieradzkiego nie wykazała, że wystąpiły okoliczności wyjątkowe uzasadniające nadanie uchwale mocy wstecznej, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.