Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 586/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi L.F. i K.F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania; skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 22 stycznia 2010 r. znak: [...] - wydanym po rozpatrzeniu zażalenia L.F. i K.F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 2 lipca 2009 r., znak: [...] , którym postanowiono wymierzyć im karę w wysokości 75 000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo - usługowego na działce nr [...] przy ul [...] w G. , wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 grudnia 1998 r. znak: [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. - utrzymał skarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g, art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie zostało wszczęte wskutek pisma Urzędu Miejskiego w G. , które w dniu 18 grudnia 2008 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. Pismo to zawierało informację, że: K.F. w deklaracji podatkowej pn. "Informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych dla celu wymiaru podatku od nieruchomości" złożonej w dniu 30 października 2003 r. poinformował o częściowym odbiorze przedmiotowego budynku tj. o oddaniu 2 pomieszczeń na cele administracyjne o łącznej powierzchni 22,80 m, podczas gdy pozostała część budynku znajduje się w trakcie budowy (w rozruchu). Organ I instancji 10 lutego 2009 roku dokonał kontroli budynku handlowo - usługowego na działce nr [...] w G., zlokalizowanego przy ul. [...] . W trakcie kontroli K.F. okazał pismo z dnia [...] lipca 2000 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. zgłaszające przekazanie do użytkowania pomieszczeń biurowych, twierdząc, że pismo to wysłał pocztą - nie okazał jednak potwierdzenia nadania tego pisma. Oświadczył również, że przystąpił do użytkowania hali produkcyjnej w pierwszej połowie roku 2003, nie dokonując żadnego innego - poza wymienionym - zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania pozostałej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest stwierdzenie, czy w odniesieniu do budynku handlowo - usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. zaistniały przesłanki do nałożenia na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego kary za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 tejże ustawy. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miało brzmienie art. 54 oraz 55 ustawy w brzmieniu z chwili przystąpienia do użytkowania. Na inwestorze spoczywał wówczas obowiązek zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Inwestor K.F. przedstawił w trakcie postępowania pismo z dnia [...] lipca 2000 r., którym informuje: "Zgłaszamy, że w realizowanym obiekcie położonym w G. przy ul. [...] dz. [...] oddajemy do użytku pomieszczenie biurowe o powierzchni 21 m2. Pozostałe pomieszczenia znajdują się w trakcie realizacji". Inwestor nie posiada jednak potwierdzenia nadania tego pisma pocztą, również organ I instancji stwierdził, że pismo to do niego wcześniej nie dotarło. Również Starostwo Powiatowe w G. , Wydział Architektury i Budownictwa poinformowało, iż nie posiada w swoich zasobach archiwalnych zgłoszenia zakończenia budowy a także uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo - usługowego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w G. przez Państwa L.F. i K.F. . Oznacza to, że inwestorzy L.F. i K.F. nie dokonali wymaganego prawem zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że w wymienionym wyżej piśmie K.F. informuje o rozpoczęciu użytkowania jedynie 21 m2, podczas gdy pozostała część obiektu była nadal w trakcie realizacji. Zgodnie z art. 55 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane także wówczas jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Skoro przedmiotowy obiekt jest użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie, to istniała podstawa do nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie kara może być nałożona tylko i wyłącznie na inwestora, tj. na L.F. i K.F. .

Zdaniem organu odwoławczego PINB w G. w prawidłowy sposób ustalił także wysokość kary nakładanej za nielegalne użytkowanie obiektu.

Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uznano za bezzasadny. Organ I instancji w należyty sposób zebrał materiał dowodowy, w szczególności w zakresie ustalenia przesłanek uzasadniających nałożenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. W sposób jednoznaczny i bezsprzeczny zostało ustalone, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany, została ustalona osoba inwestora, który w tym wypadku jest adresatem przedmiotowego postanowienia oraz fakt, że inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L.F. i K.F. , zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 54 i art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414), art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1 i 18 ze zm.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodzi konieczność uzyskania przez skarżących pozwolenia na użytkowanie obiektu i zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie wymienionych przepisów. Zarzucono również niezastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. nr 89 poz. 414), a także naruszenie przepisów postępowania:

← art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji,

← art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego,

← art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych w oparciu zebrany i błędnie oceniony materiał dowodowy, wskutek czego uznano, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzję nr [...] , znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku handlowo- usługowego o pow. 462 m2 na działce [...] położonej przy ul. [...] w G. skarżący uzyskali w dniu 30 grudnia 1998 r. W decyzji tej nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Do 30 maja 2004 r. takie pozwolenie było wymagane, gdy właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę. Obecnie obowiązek ten wynika wyłącznie z przepisów prawa (art. 55 ustawy - Prawo budowlane). Wcześniej tj. w dacie przystąpienia do użytkowania przepis ten przewidywał, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, co skarżący uczynili pismem z [...] lipca 2000 r.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Decyzja o pozwoleniu na budowę z 30 grudnia 1998 r. znak [...] obejmowała budowę budynku handlowo - usługowego o powierzchni użytkowej 462 m2 (k. 8 akt administracyjnych I instancji).

Do [...] lipca 2003 r. (a więc zarówno w dacie wydawania pozwolenia na budowę, jak i w dacie przystąpienia do użytkowania części biurowej obiektu oraz pozostałej części powstałego budynku) art. 54 prawa budowlanego przewidywał, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania należało dokonać co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania.

Art. 55 prawa budowlanego wymieniał natomiast sytuacje, w których wymagane było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu było ono konieczne, gdy właściwy organ:

1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub

2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub

3) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek.

Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie istniał również gdy zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1 oraz gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 2).

Do maja 2004 r. jedyną sankcją za użytkowanie obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie była kara grzywny wymierzana na podstawie art. 93 pkt 7 prawa budowlanego w trybie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Przepisy regulujące dopuszczanie obiektów budowlanych do użytkowania oraz konsekwencje przystąpienia do użytkowania z naruszeniem prawa zostały zmienione ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888). Art. 1 pkt 23 powołanej ustawy nadał nowe brzmienie art. 55 prawa budowlanego, wprowadzając między innymi obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie dla obiektów zakwalifikowanych do określonych kategorii, zdefiniowanych w załączniku do ustawy. Z kolei w art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z 16 kwietnia 2004 r. nadano nowe brzmienie art. 57 ust. 7, wprowadzając do prawa budowlanego możliwość wymierzenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem wymagań określonych w art. 54 i 55 (zgłoszenie przystąpienia do użytkowania, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie). Art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 przewidywał, że w sprawach wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie ustawy należy stosować przepisy w nowym brzmieniu, jednakże do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f oraz opłaty legalizacyjnej należy stosować przepisy dotychczasowe. Tym bardziej więc nowe przepisy znajdą zastosowanie w sprawach, które przed wejściem w życie ustawy nie zostały wszczęte.

Co do możliwości zastosowania nowego brzmienia art. 57 ust. 7 prawa budowlanego do obiektów, których budowa została już zakończona - kwestia ta została przesądzona w art. 4 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. Art. 4 przewidywał, że ustawa wchodzi w życie 31 maja 2004 r., za wyjątkiem art. 1 pkt 24 lit. b, który - w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że art. 57 ust. 7 w nowym brzmieniu ma również zastosowanie w odniesieniu do tych obiektów, których budowa została zakończona przed 31 maja 2004 r. Wbrew zarzutom skargi data uzyskania pozwolenia na budowę nie ma znaczenia dla rozstrzygania w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze wyroku sygn. II SA/Kr 1219/09.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2009 r. (k. 14 akt administracyjnych I instancji) stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest użytkowany w całości, jednakże powierzchnia, która zgodnie z pozwoleniem na budowę miała stanowić pomieszczenie magazynowe jest użytkowana jako hala produkcyjna. Według oświadczenia inwestora przystąpił on do użytkowania hali produkcyjnej w pierwszej połowie 2003 r. , nie dokonując zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania ani też nie uzyskując pozwolenia na taką zmianę. K.F. powołał się jedynie na zgłoszenie z daty [...] lipca 2000 r., które miał przesłać do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. , dotyczące przystąpienia do użytkowania pomieszczeń biurowych o powierzchni 21 m2. Oprócz tego zgłoszenia właściciele nie dokonali innego zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania pozostałej (nie wymienionej w tym piśmie) części przedmiotowego obiektu budowlanego.

Tak ustalony stan faktyczny, nie kwestionowany przez skarżących, daje podstawę do nałożenia na nich kary za nielegalne użytkowanie na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że pismo inwestora z dnia [...] lipca 2000 r. dotyczyło przystąpienia do użytkowania jedynie niewielkiej części (21 m2) obiektu budowlanego o łącznej powierzchni użytkowej 462 m2. Do użytkowania pozostałej części (441 m2) inwestorzy przystąpili bez żadnego zgłoszenia ani pozwolenia na użytkowanie. To przede wszystkim ta okoliczność stała się podstawą do nałożenia na skarżących kary, bowiem - jak już wcześniej wspomniano - każde przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymagało wówczas co najmniej dokonania zgłoszenia. Warunku tego skarżący nie dopełnili. W żaden sposób nie można przyjąć, że pismo z dnia [...] lipca 2000 r. stanowiło podstawę do przystąpienia do użytkowania całości wybudowanego znacznie później obiektu. Z treści tego pisma wynika, że w lipcu 2000 r. "pozostałe pomieszczenia" były w trakcie realizacji, a więc z pewnością nie mogły być objęte tym zgłoszeniem, natomiast w okresie późniejszym żadne dalsze zgłoszenia nie były dokonywane. Tak więc nawet gdyby przyjąć, że skarżący przesłali pismo z [...] lipca 2000 r. do Starostwa Powiatowego w G. , to i tak nie zwalniałoby ich to od kary za przystąpienie do użytkowania tej części obiektu budowlanego, która nie była objęta wskazanym pismem.

Jak wynika z pisma Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2009 r. (k. 21 akt administracyjnych I instancji) organ ten nie posiada w swoich zasobach zgłoszenia zakończenia robót budowlanych ani pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo - usługowego zrealizowanego przez L.F. i K.F. Skarżący nie przedstawili zaś dowodu nadania przesyłki zawierającej pismo z [...] lipca 2000 r. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego nie mogły przyjąć, że nastąpiło skuteczne zgłoszenie przystąpienia do użytkowania choćby części przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skutkiem dokonania zgłoszenia przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego jest to, że kara za nielegalne użytkowanie może zostać nałożona wyłącznie w odniesieniu do pozostałej - nieobjętej zgłoszeniem - powierzchni. Według art. 59f ust. 1 i 3 prawa budowlanego powierzchnia obiektu na potrzeby wymierzenia kary określana jest za pomocą współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), określonego w załączniku do ustawy. Dla XVII kategorii obiektu budowlanego, do której należy przedmiotowy budynek współczynnik wielkości wynosi 1,0 w przypadku obiektów o kubaturze do 2.500 m3. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 10 lutego 2009 r. kubatura całego obiektu wynosi 1.680 m3, tak więc ewentualne wcześniejsze zgłoszenie części obiektu budowlanego nie miałoby wpływu na przyjęty współczynnik wielkości zabudowy, a w konsekwencji na wysokość nałożonej kary.

Nie można zgodzić się z argumentem, iż art. 57 ust. 7 zezwala na wymierzenie kary jedynie w przypadku łącznego naruszenia art. 54 i art. 55 prawa budowlanego. Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje na konieczność dokonania zgłoszenia, drugi zaś wskazuje kiedy zamiast zgłoszenia wymagane jest pozwolenie na użytkowanie. Każdy z tych przepisów wyłącza zastosowanie drugiego, a zatem nie jest możliwe naruszenie obu tych przepisów jednocześnie.

Wobec powyższego skarga L.F. i K.F. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).