Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 227/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6371 Wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 par. 5.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 79 ust. 1 i 5, art. 81 ust. 1, art. 78 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2.
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.
article: art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 91 ust. 1 i 2, art. 211 ust. 1 i 4, art. 212 ust. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 479/15 w sprawie ze skargi Powiatu Z. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie emisji obligacji oraz określenie zasad ich zbywania, nabywania i wykupu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2015r., sygn. akt III SA/Wr 479/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę Powiatu Z. (zwanego dalej także: Skarżący) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Z. nr [...] z dnia [...] marca 2015r. w sprawie emisji obligacji powiatu [...] oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 27 marca 2015 r. Rada Powiatu Z. podjęła uchwałę nr [..] w sprawie emisji obligacji komunalnych powiatu [..] oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013r. poz. 595 z późn. zm., zwanej dalej u.s.p.), art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm., zwanej dalej u.f.p.) oraz art. 2 pkt 2, art. 5a, art. 9 pkt 3, art. 14, art. 25 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 2014 r. poz. 730 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 i § 2 tej uchwały Powiat Z. miał wyemitować obligacje komunalne w kwocie 13.947.000 zł, w celu restrukturyzacji zadłużenia powiatu na kwotę 13.947.000 zł.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu uchwałą nr [..] z dnia [..] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012r. poz. 1113, zwanej dalej u.r.i.o.) oraz art. 91 ust. 1 u.s.p., stwierdziło nieważność powyższej uchwały, zarzucając jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 211 ust. 1 i 4 u.f.p. z powodu niezaplanowania w budżecie powiatu na 2015r. przychodów z tytułu emisji obligacji. W uzasadnieniu wskazano, że w budżecie według stanu na dzień 31 marca 2015r. zaplanowano przychody z tytułu wolnych środków określonych w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. w kwocie 2.241.599,70 zł. Z tej kwoty przeznaczono 937.563,63 zł na finansowanie deficytu budżetu, a 1.304.036,07 zł na rozchody z tytułu spłat rat kredytów i pożyczek. Organ stwierdził, że uchwała w sprawie emisji obligacji nie stanowi samoistnej podstawy zaciągania zobowiązań z tytułu emisji obligacji przez jednostkę samorządu terytorialnego. W związku z tym nie jest możliwe podjęcie takiej uchwały umocowanej jedynie w przepisach powszechnie obowiązujących (art. 12 pkt 8 lit. b u.s.p.), ale nieumocowanej w uchwale budżetowej stanowiącej podstawę prowadzenia gospodarki finansowej w danym roku budżetowym, a szczegółowo w limitach zobowiązań planowanych do zaciągnięcia i planowanych przychodach z tytułu emisji obligacji. Podjęcie uchwały w sprawie emisji obligacji na podstawie art. 12 pkt 8 lit. b u.s.p. jest bowiem uwarunkowane regulacjami ustawy o finansach publicznych, która określając zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi, normuje zasady zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego. Przy zaciąganiu zobowiązań z tytułu emisji obligacji na cele określone w art. 89 ust. 2-4 i art. 90 u.f.p., jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są stosować zasady określone w art. 243 - 244 u.f.p. Dla jednostek samorządu terytorialnego, które nie są w stanie spłacić zaciągniętego długu zgodnie z zasadami określonymi w tych przepisach, ustawa przewidziała począwszy od 2014r. rozwiązania przyjęte w art. 240a u.f.p., zgodnie z którymi jednostka samorządu terytorialnego będąca w takiej sytuacji jest obowiązana do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat Z. zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 ust. 1 u.f.p. przez bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały nr [...], choć uchwała ta nie narusza prawa w stopniu umożliwiającym stwierdzenie jej nieważności. Uzasadnienie aktu nadzoru nie jest podstawą do stwierdzenia, że Skarżący istotnie naruszył prawo, podejmując wskazaną uchwałę. Nie doszło bowiem do przekroczenia kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki. Zdaniem Skarżącego, zakładane przychody z obligacji (wbrew organowi nadzoru) nie musiały być ujawnione w uchwale budżetowej przed podjęciem uchwały nr [...]. Powiat zarzucił także organowi nadzoru naruszenie art. 79 ust. 1 i 5 u.s.p. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. oraz art. 81 u.s.p., przez wydanie zaskarżonego aktu nadzoru z naruszeniem terminu 30 dni do wydania takiego aktu, ustalonego jako nieprzekraczalny w art. 79 ust. 1 u.s.p. Według Skarżącego, do terminów wydawania aktów nadzoru stosuje się przepisy k.p.a., w tym art. 57 § 5 pkt 2, według którego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo nadano w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012r. poz. 1529). Organ nadzoru oznaczył wprawdzie akt nadzoru datą 30 kwietnia 2015r., jednak nadał go za pośrednictwem PP S.A. do powiatu dopiero w dniu 6 maja 2015r. Skoro organ nadzoru w dniu 3 kwietnia 2015r. otrzymał uchwałę nr VI/[...], to jego obowiązkiem było wysłać (nadać do Skarżącego) rozstrzygnięcie nadzorcze najpóźniej do dnia 4 maja 2015r. Skoro tego wymogu nie dochował, utracił prawo do wydania aktu nadzoru w trybie art. 79 u.s.p.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w kwestiach merytorycznych. Za nieuzasadniony organ nadzoru uznał zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 i ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. oraz art. 81 u.s.p. z powodu niezachowania terminu do stwierdzenia nieważności uchwały. Z treści art. 79 ust. 1 u.s.p. wynika, że warunkiem rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w tym przepisie, jest doręczenie uchwały organowi nadzoru, który powinien w terminie 30 dni wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie doręczyć rozstrzygnięcie nadzorcze jednostce samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie powiatowym nie określa bowiem nieprzekraczalnego terminu, w którym organ nadzorczy ma doręczyć rozstrzygnięcie jednostce samorządu terytorialnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył treść art. 91 ust. 2 u.f.p. i stwierdził, że zaopiniowanie ma charakter prewencyjny i należy do kategorii tzw. słabszych środków nadzoru. Jego istota polega na tym, że organ podmiotu nadzorowanego przedstawia projekt zamierzonego aktu organowi nadzoru, który wyraża stanowisko niemające charakteru wiążącego. Zaopiniowanie jest jednak elementem prawidłowości procedury decyzyjnej. Niedochowanie tego wymogu jest przesłanką stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia, jeżeli wymóg zaopiniowania ma charakter ustawowy. Sąd wskazał, że z materiału sprawy wynika, że zarząd powiatu o taką wymaganą przez art. 91 ust. 2 u.f.p. opinię nie wystąpił. Sąd uznał zatem, że organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Z. nr [...] z dnia [...] marca 2015r. Natomiast sporna między stronami kwestia obowiązku (czy jego braku) ujęcia w uchwale budżetowej powiatu kwot planowanych przychodów oraz planowanych rozchodów budżetu powiatu z tytułu zamierzonej emisji obligacji jako przesłanka stwierdzenia nieważności, nie ma zdaniem Sądu istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut niezachowania terminu do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [..] marca 2015r. Zdaniem Sądu, wskazany w art. 79 ust. 1 u.s.p. 30-dniowy termin rozpoczyna bieg od doręczenia uchwały organowi nadzoru, który powinien w tym terminie wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie doręczyć czy wysłać drogą pocztową takie rozstrzygnięcie. Sąd stwierdził, że organ nadzoru dochował terminu 30-dniowego, gdyż uchwałę doręczono mu 3 kwietnia 2015r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane dnia 30 kwietnia 2015r.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł Powiat Z., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 4 u.s.p. oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 oraz art. 91 ust. 1 u.f.p., poprzez bezpodstawne uznanie, iż zasadnym było stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] marca 2015r. w sprawie emisji obligacji powiatu [...] oraz określenia ich zbywania, nabywania i wykupu, mimo że przy prawidłowej wykładni powyższych przepisów należałoby uznać, iż uchwała powyższa nie narusza prawa w sposób umożliwiający stwierdzenie jej nieważności, zaś wskazania zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonego aktu nadzoru nie stanowią podstawy do stwierdzenia, iż strona skarżąca w sposób istotny naruszyła prawo podejmując powyższej wskazaną uchwałę nr [..], albowiem

na mocy w/w uchwały nie dochodzi do przekroczenia kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego,

przychody z obligacji, wbrew wskazaniom organu nadzoru ,nie musiały być ujawnione w uchwale budżetowej przed podjęciem w/w uchwały nr [...], jak błędnie wskazuje organ nadzoru.

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 79 ust. 1 i ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 81 u.s.p., poprzez uznanie za prawidłowe i legalne wydanie zaskarżonego przez stronę skarżącą aktu nadzoru z naruszeniem terminu materialnoprawnego 30 dni do wydania takiego aktu, ustalonego jako nieprzekraczalny przez w/w art. 79 ust. 1 u.s.p., mimo iż prawidłowa wykładnia powyższych norm prawnych nakazuje dokonanie wydania i ogłoszenia aktu nadzoru w ustawowym materialnoprawnym terminie 30 dni co w niniejszej sprawie niewątpliwie nie nastąpiło.

3) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. art. 89 ust. 1 pkt 3 oraz art. 212 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 4 u.s.p., poprzez bezzasadne uznanie, iż powyższe przepisy uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] marca 2015r. w sprawie emisji obligacji powiatu [..] oraz określenia ich zbywania, nabywania i wykupu, albowiem rzekomo w niniejszej sprawie niezasięgnięcie opinii organu nadzoru przed jej uchwaleniem stanowiło istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności w/w uchwały Rady Powiatu Z., mimo iż prawidłowa wykładnia powyższych przepisów wskazuje, iż obowiązek opiniowania projektu powyższej uchwały nie występuje, a opinii wymaga jedynie zamiar emisji obligacji, co następuje w okresie po podjęciu uchwały a przed zawarciem umowy emisji obligacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano, że skoro organ nadzoru otrzymał uchwałę w dniu [..] kwietnia 2015r., to jego obowiązkiem było wysłać (nadać do strony skarżącej) lub ogłosić wobec strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze do dnia 4 maja 2015r. włącznie (dzień 3 maja stanowił niedzielę, a nadto święto państwowe). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ nadzoru co prawda oznaczył swój akt nadzoru datą 30 kwietnia 2015r., jednak w rzeczywistości przedmiotowy akt nadał (za pośrednictwem poczty) do strony przeciwnej dopiero w dniu 6 maja 2015r. Organ nadzoru nie dochował zatem terminu i utracił prawo do wydania aktu nadzoru w trybie art. 79 u.s.p., co wprost wynika z treści art. 81 tej ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, stanowisko Sądu zostało oparte o wybiórcze i wadliwie ocenioną treść wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2015r. w sprawie II GSK 1830/14, ponieważ z treści tego orzeczenia wynika, iż do uznania za wydany w ustawowym terminie akt nadzoru należy uznać akt, który został: a) podjęty, b) ogłoszony - czyli podany do wiadomości organu samorządu objętego czynnościami nadzorczymi. Zgodnie z treścią art. 61 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli (w tym przypadku akt nadzoru) jest wiążące dopiero wtedy, gdy strona mogła się z nim zapoznać. W tej zaś sprawie nie doszło do zapoznania strony przeciwnej z treścią podjętego aktu nadzoru, lub choćby jego sentencji przed dniem 6 maja 2015r. O treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie nadzoru strona przeciwna dowiedziała się bowiem dopiero po jego doręczeniu za pośrednictwem poczty, a nadanie przesyłką pocztową nastąpiło z naruszeniem terminu materialnoprawnego wynoszącego 30 dni.

Uzasadniając z kolei zarzuty nr 1 i 3 skarżący kasacyjnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa, gdyż do dnia realizacji uchwały powiat nie miał obowiązku ujawniać przychodów wynikających z tej uchwały, albowiem przedmiotem zaciąganego zobowiązania byłaby konsolidacja obecnie istniejących zobowiązań, tym samym sposób zapłaty na rzecz dotychczasowych wierzycieli przez podmiot kupujący obligacje mógłby się odbyć również poza budżetem, a ponadto Rada Powiatu mogła powstrzymać się z ujawnianiem przychodu (o ile nastąpiłby on do budżetu powiatu) do momentu wyłonienia wykonawcy, który dokonałby emisji obligacji.

Za bezzasadny skarżący kasacyjnie uznał zarzut - wyrażany pośrednio w treści zaskarżonego aktu nadzoru - iż powiat jest zagrożony w spłacie swoich zobowiązań i konieczne byłoby uchwalenie planu naprawczego. Poza tym obligacje wyemitowane przez powiat [...] miałyby charakter konsolidacyjny i nie powodowałyby żadnego kolejnego zadłużenia, lecz zamianę istniejącego zadłużenia i obecnych wierzycieli na jednego z tożsamą kwotą zadłużenia w zakresie należności głównej i niższym zadłużeniem w zakresie odsetek o istniejących zobowiązań. Skarżący kasacyjnie powołał się na uchwałę nr 6 Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z dnia 16 czerwca 2011r. w sprawie kredytów konsolidacyjnych, która dopuszcza jako legalne na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych dokonywanie konsolidacji istniejących zadłużeń. Podsumowując skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że w/w uchwała narusza w sposób istotny regulacje normatywne prawa powszechnie obowiązującego, albowiem ewentualne zastrzeżenia co do chwili ujęcia w budżecie ewentualnych przychodów (o ile te realnie by się pojawiły) nie mogą być uznane za istotne, albowiem ujęcie tychże przychodów może nastąpić już po podjęciu w/w uchwały na mocy czynności prawnych z wykonawcą emisji będącym zarazem nabywcą emitowanych obligacji przez powiat [...].

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji ograniczył się jedynie do uznania, iż strona skarżąca złamała w sposób istotny prawo nie opiniując projektu uchwały nr [..] przed jej podjęciem, co jest okolicznością o tyle zaskakującą, że nawet organ nadzoru nie uznał powyższej okoliczności za istotne naruszenie prawa i w tym zakresie w żadnej mierze nie wypowiedział się w treści zaskarżonego aktu nadzoru. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie doszło do istotnego naruszenia prawa, albowiem przedmiotem opinii organu nadzoru nie jest projekt uchwały w sprawie emisji obligacji, lecz dokonywanie czynności po podjęciu uchwały o określonej treści. Treść przepisów art. 89 ust. 1 pkt 3 oraz art. 212 ust. 1 u.f.p. odnosi się bowiem do zamiaru prawnego i faktycznego emisji obligacji stanowiących zaciągnięcie nowego zobowiązania, lecz nie odnosi się do projektu uchwały w sprawie emisji obligacji na konsolidację istniejących zobowiązań. Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że organy Powiatu [..] ewentualną opinię RIO byłyby zobowiązane uzyskać dopiero po podjęciu uchwały, a przed faktycznym zaciągnięciem zobowiązania lub podpisaniem umowy o emisji obligacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na jednej z podstaw określonych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów rozpocząć należy od zarzutu najdalej idącego, tj. od zawartego w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzutu przekroczenia przez organ nadzoru terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący kasacyjnie zarzuca mianowicie, że doszło do błędnej wykładni art. 79 ust. 1 i ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. oraz art. 81 u.s.p., poprzez uznanie za prawidłowe i legalne wydanie zaskarżonego aktu nadzoru z naruszeniem terminu materialnoprawnego 30 dni do wydania takiego aktu, ustalonego jako nieprzekraczalny przez art. 79 ust. 1 u.s.p. Według skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia powyższych norm prawnych nakazuje dokonanie wydania i ogłoszenia aktu nadzoru w ustawowym materialnoprawnym terminie 30 dni, co w niniejszej sprawie niewątpliwie nie nastąpiło.

Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. przewiduje, że "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Z kolei art. 81 ust. 1 u.s.p. przewiduje, że "Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Mając na uwadze treść przytoczonej regulacji prawnej należy stwierdzić, że zasadnie uznał Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie, że zachowanie 30-dniowego terminu nie jest uzależnione od wysłania lub doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, tylko od jego podjęcia we wskazanym w ustawie terminie, co organ nadzoru uczynił, podejmując uchwałę w dniu [...] kwietnia 2015r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zatem wydane z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 79 ust. 1 u.s.p.

Termin wskazany w art. 79 ust. 1 u.s.p. jest terminem ustawowym, bezwzględnie wiążącym, wobec czego nie jest dopuszczalne jego przedłużenie. Warunkiem rozpoczęcia jego biegu jest doręczenie uchwały organowi nadzoru w trybie określonym w art. 78 ust. 1 i 2 u.s.p. Jest to termin wiążący dla organu nadzoru, który powinien w terminie 30 dni wydać rozstrzygnięcie nadzorcze. Termin ten ma charakter maksymalny, stąd po jego przekroczeniu organ nadzoru traci uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia). Nie ma oczywiście przeszkód, aby organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie wcześniej, jednak od chwili doręczenia lub ogłoszenia rozstrzygnięcia stronie, nie może go już zmienić, mimo że 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia jeszcze nie upłynął (art. 110 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p.). Jest to termin prekluzyjny (przedawniający), bez możliwości jego przywrócenia (por. m.in. P. Chmielnicki (w:) P. Chmielnicki (red): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007; także A. Szewc: Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, Warszawa 2008). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zatem zapaść nie później niż w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Po upływie tego terminu kolegium regionalnej izby obrachunkowej traci przewidziane w art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002r., sygn. akt I SA/Po 1917/01, OSS 2002, nr 2, poz. 50).

Jednoznaczna treść przytoczonych przepisów wskazuje zatem, że ustawa o samorządzie powiatowym nie określa nieprzekraczalnego terminu, w którym organ nadzorczy ma swoje rozstrzygnięcie doręczyć jednostce samorządu terytorialnego, tylko termin, w jakim ma to rozstrzygnięcie wydać. Nie chodzi tu zatem o doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego powiatowi, lecz o jego wydanie przez organ nadzoru. Decyduje więc fakt podjęcia (podpisania) rozstrzygnięcia przez uprawniony podmiot, w terminie 30 dni od daty doręczenia kontrolowanej uchwały, wtedy bowiem następuje jego wydanie. Należy podzielić pogląd przyjmowany w orzecznictwie, że przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. nie zakreśla terminu 30-dniowego dla doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego organowi powiatu, a jedynie dla jego podjęcia. Termin ten liczy się od daty otrzymania uchwały organu samorządu powiatu do dnia wydania uchwały przez organ nadzoru, a nie do dnia doręczenia uchwały organu nadzoru organowi samorządu, którego ta uchwała dotyczy (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2009r., sygn. akt I OSK 331/09; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2520/99, Lex nr 46300; także wyrok NSA z 10 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA/Po 1917/01, OSS 2002, nr 2, poz. 50; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014r., sygn. akt II GSK 818/13; wyrok NSA z 10 marca 2016r., sygn. akt II OSK 287/16 ).

Nie jest zasadne powołanie się przez skarżącego kasacyjnie do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2015r. w sprawie II GSK 1830/14, ponieważ – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – to orzeczenie w ogóle nie dotyczy kwestii terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i nie zawarto w nim poglądu, że do uznania aktu nadzoru za wydany w ustawowym terminie, konieczne jest jego podjęcie i ogłoszenie.

Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że co do zasady przy obliczaniu tego terminu należy stosować reguły określone art. 57-60 k.p.a. (por. m.in. A. Matan w: B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2016, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym; też P. Chmielnicki (w:) P. Chmielnicki (red): Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005, LEX, komentarz do art. 79). W art. 79 ust. 5 u.s.p. przewidziano, że do postępowania nadzorczego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Nieprawidłowa jest jednak argumentacja skarżącego kasacyjnie odwołująca się do art. 57 § 5 k.p.a. i wniosek, że dla zachowania tego terminu konieczne jest doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego powiatowi. W tej sprawie nie miał odpowiedniego zastosowania art. 57 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy stron postępowania administracyjnego, a nie organu. W doktrynie podkreśla się, że w art. 57 § 5 k.p.a. określono warunki, jakie muszą być spełnione dla uznania terminu za zachowany w sytuacji, gdy pismo nie zostało złożone bezpośrednio organowi administracji oraz że przepis ten wprowadza wyjątek od zasady, że pismo powinno dotrzeć do adresata przed upływem terminu (por. m.in. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, punkt 7 komentarza do art. 57 k.p.a.). Podkreśla się nadto, że przepis ten nie dotyczy terminu doręczania stronie decyzji organu, gdyż jeżeli przepisy wyznaczają termin dla doręczenia decyzji, to decyzja musi być doręczona adresatowi przed upływem tego terminu (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Lex, punkt 4 komentarza do art. 57 k.p.a.; por. też uchwałę NSA z 15 października 2008 r., II GPS 4/08, LEX nr 448685). Przepis art. 57 § 5 k.p.a. nie może zatem mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc dla ustalenia zachowania terminu wyznaczonego ustawą dla organu nadzoru a nie strony, i co do którego w ustawie wyraźnie przewidziano, że dotyczy on wydania, a nie doręczenia przez organ rozstrzygnięcia.

Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, że w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej nie jest prawidłowa taka wykładnia przepisu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, która utożsamia datę orzekania przez regionalną izbę obrachunkową z datą doręczenia tego rozstrzygnięcia nadzorczego stronie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014r., sygn. akt II GSK 818/13). Podstawę prawną działania regionalnych izb obrachunkowych stanowi ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (zwana dalej u.r.i.o.). W art. 18 ust. 2 u.r.i.o. przewidziano, że: "Uchwały kolegium izby zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej ½ liczby członków kolegium izby." Natomiast w ust. 3 przewidziano, że "W posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu określonego w art. 1 ust. 2, którego sprawa jest rozpatrywana." Specyfika postępowania nadzorczego prowadzonego przez regionalną izbę obrachunkową polega więc na tym, że kolegium izby uzewnętrznia swoją uchwałę, zawierającą rozstrzygnięcie nadzorcze, poprzez jej ogłoszenie na posiedzeniu jawnym, w którym ma prawo uczestniczyć jednostka samorządu terytorialnego. Podjęcie uchwały przez kolegium izby, a następnie jej ogłoszenie przez przewodniczącego kolegium, jest równoznaczne z podjęciem orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Należy zatem uznać, że prawidłowa wykładnia art. 79 ust.1 u.s.p. w zw. z art. 18 ust. 2 i ust. 3 u.r.i.o. przemawia za tym, że datą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez regionalną izbę obrachunkową jest data podjęcia uchwały przez kolegium izby na przewidzianym ustawą o r.i.o. posiedzeniu jawnym z zachowaniem prawa do udziału stron.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. i art. 81 u.s.p. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 79 ust. 1 u.s.p. wskazując, że o zachowaniu 30-dniowego terminu decyduje fakt wydania (podpisania) przez organ nadzorczy rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie data jego doręczenia lub nadania u operatora pocztowego.

Nietrafny jest także podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 4 u.s.p. oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 ust. 1 u.f.p., poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały, mimo że uchwała nie narusza prawa, gdyż na mocy tej uchwały nie dochodzi do przekroczenia kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, a przychody z obligacji, wbrew wskazaniom organu nadzoru, nie musiały być ujawnione w uchwale budżetowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo uznano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu P. naruszyła art. 91 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 211 ust. 1 i 4 u.f.p. z powodu niezaplanowania w budżecie powiatu na 2015r. przychodów z tytułu emisji obligacji. Z przepisu art. 211 ust. 4 u.f.p. wynika, że podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, a art. 211 ust. 1 przewiduje, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z kolei przepis art. 91 ust. 1 u.f.p. określając ogólne zasady zaciągania zobowiązań przez j.s.t. (rozdz. 4 u.f.p.), odwołuje się do limitu zobowiązań przewidzianego w uchwale budżetowej przewidując, że "Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego". Trafnie zatem wskazano, że ponieważ przychody z tytułu emisji obligacji przewidzianych zaskarżoną uchwałą nie zostały zaplanowane w uchwale budżetowej na rok 2015r., doszło do naruszenia tego przepisu. Zasadnie bowiem w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru przyjął, że w świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe podjęcie uchwały o emisji obligacji powiatowych, bez umocowania jej w uchwale budżetowej tego powiatu, stanowiącej podstawę prowadzenia gospodarki finansowej w danym roku budżetowym, a dokładniej - w limitach zobowiązań planowanych do zaciągnięcia i planowanych przychodach z tytułu emisji obligacji. Podjęcie uchwały w sprawie emisji obligacji, a więc o zaciągnięciu przez powiat zobowiązań i uzyskaniu przychodów z tej emisji, jest bowiem uwarunkowane regulacjami ustawy o finansach publicznych, która określając zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi, normuje zasady zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego. Przy zaciąganiu zobowiązań z tytułu emisji obligacji na cele określone w art. 89 ust. 2-4 i art. 90 u.f.p., jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są stosować zasady określone w art. 243 - 244 u.f.p. Za niezgodny z przytoczonymi powyżej przepisami ustawy o finansach publicznych uznać więc należało argument skargi kasacyjnej o możliwości nieujawniania w uchwale budżetowej przychodów z obligacji.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że nie doszło do przekroczenia kwoty określonej w uchwale budżetowej, bo sama uchwała nie oznaczała jeszcze emisji obligacji, gdyż wymagała wykonania. Z treści spornej uchwały wynika bowiem wyraźnie, że "powiat [..] wyemituje obligacje komunalne" (§ 1 ust. 1 uchwały), że nastąpi to przez propozycję nabycia skierowaną do indywidualnych adresatów (§ 1 ust. 2 uchwały), w roku 2015 (§ 1 ust. 3 uchwały), nie później niż 31 grudnia 2015r. (§ 1 ust. 4 uchwały). Treść uchwały nie budzi zatem żadnych wątpliwości co do tego, że zamiarem uchwałodawcy była emisja obligacji w roku 2015, niesporne zaś w sprawie jest, że w budżecie na rok 2015 nie przewidziano tej emisji obligacji. A zatem argumentacja skargi kasacyjnej, że podjęta uchwała jest zgodna z prawem, bo nie powoduje jeszcze zaciągnięcia zobowiązań, nie świadczy o zgodności z prawem tej uchwały i nie mogła przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.

Mając powyższe na uwadze zasadnie zatem w rozpoznawanej sprawie uznano, że doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.p., co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku także podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 3 oraz art. 212 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 79 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.p. poprzez uznanie, że te przepisy uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy obowiązek opiniowania tej uchwały nie dotyczył, gdyż dotyczy on zamiaru emisji obligacji, co następuje po podjęciu uchwały a przed zawarciem umowy emisji obligacji.

Zestawiając treść zarzutu sformułowanego w punkcie 3 skargi kasacyjnej z treścią zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że zarzut tak sformułowany nie odwołuje się do przepisu, który stanowił dla Sądu I instancji podstawę prawną do sformułowania wniosku o naruszeniu w tej sprawie obowiązku uprzedniego zasięgnięcia opinii do projektu uchwały, albowiem skarżący kasacyjnie nie zarzuca naruszenia art. 91 ust. 2 u.f.p., z którego wynika obowiązek uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej w przypadku zamiaru emisji obligacji przez jednostkę samorządu terytorialnego. Powołany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. przewiduje, że "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów". Z kolei z art. 212 ust. 1 u.f.p. wynika, że uchwała budżetowa określa m.in. łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych oraz łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Żeby to uczynić, niezbędne jest precyzyjne wskazanie, który przepis według skarżącego kasacyjnie został błędnie wyłożony lub zastosowany. Autor skargi kasacyjnej wskazać przy tym powinien, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Sformułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut tych wymogów nie spełnia. W istocie bowiem, wobec nieodwołania się w skardze kasacyjnej do przepisu art. 91 ust. 2 u.f.p., który stanowił dla Sądu podstawę prawną sformułowanego stanowiska o naruszeniu wymogu zaopiniowania przedmiotowej uchwały, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował w prawidłowy sposób poglądu Sądu. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy zaistniały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie był zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z art. 91 ust. 2 u.f.p. Podniesiony zatem w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skoro przedmiotem orzekania przez Sąd I instancji było objęte skargą rozstrzygnięcie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, Sąd w ramach sprawowanej kontroli legalności zaskarżonego do niego aktu, będąc związany granicami sprawy (art. 134 p.p.s.a.), nie mógł wyjść poza zaskarżony akt, a więc poza kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze. Sądowa kontrola tego rozstrzygnięcia ograniczać się zatem powinna do oceny jego zgodności z prawem, co uniemożliwiało kwestionowanie innych niż powołane w tym rozstrzygnięciu nadzorczym wad uchwały rady powiatu, w tym też naruszenia wymogu uprzedniego zaopiniowania uchwały. Nawet jednak gdyby skarżący kasacyjnie prawidłowo sformułował w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej, nie mógłby on doprowadzić do uwzględnienia tej skargi z powodu treści art. 184 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd oddala skargę kasacyjną, jeśli wyrok zaskarżony pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Ponieważ zaś, z powodów powyżej przedstawionych, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, albowiem prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę, uznając że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku.