Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1312/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na umieszczenie przyłącza energetycznego w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej T. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W związku z planowanymi inwestycjami drogowymi na odcinku drogi krajowej nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r. wykupił od skarżącej T. F. i I. F. działkę nr [...]/[...] o powierzchni [...] m2. Zakupiona działka została przeznaczona na poszerzenie drogi krajowej nr [...] na odcinku K. – S.. Działka ta została wydzielona z działki nr [...]/[...], która uległa podziałowi na działkę nr [...]/[...] przeznaczoną na wspomnianą inwestycję drogową i działkę nr [...]/[...], która pozostała własnością skarżącej i jej męża. Na działce nr [...]/[...] skarżąca wraz z mężem prowadzi motel i restaurację.

Z treści aktu notarialnego wynika, że zarząd drogi nabył przedmiotową działkę za cenę [...] zł, zaś w powyższej kwocie uwzględniono wartość gruntu, wartość budowli oraz naniesień roślinnych znajdujących się w pasie gruntu przewidzianym pod przebudowę drogi a także koszt przebudowy zasilania energetycznego określony na kwotę [...] zł. Koszt przebudowy zasilania energetycznego został przyjęty w zawartej umowie w oparciu o kosztorys inwestorski opracowany przed zawarciem umowy sprzedaży.

W dniu [...] października 2004 r. projektant inż. J. K. zwrócił się do GDDKiA z wnioskiem o uzgodnienie przebudowy przyłącza energetycznego do działki Państwa T. i I. F. w miejscowości D., gmina S. W piśmie tym wyjaśnił, że przebudowa jest wynikiem zawartej umowy notarialnej. W dniu [...] października 2004 r. w odpowiedzi na ten wniosek organ wyjaśnił, że nie uzgadnia projektu budowlanego przebudowy przyłącza energetycznego do działki nr [...]/[...] bowiem "koliduje to z planowanym poszerzeniem drogi krajowej nr [...] i winno być usytuowane poza pasem drogi krajowej. Projekt zamienny lokalizacji urządzenia podlega uzgodnieniu w GDDKiA Oddział w W.

Nawiązując do powyższego pisma organu skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. zwróciła się do GDDKiA Oddziału w W. z prośbą o wyjaśnienie przyczyn negatywnego stanowiska GDDKiA powołując się na treść aktu notarialnego i zapewnienia przedstawiciela Dyrekcji co do akceptacji opracowanego projektu budowlanego przebudowy przedmiotowego przyłącza energetycznego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. r. GDDKiA, działając w oparciu o art. 39 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 204, poz. 2086 z 2004 r.) i art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku T. F. o wyrażenie zgody na umieszczenie projektowanego przyłącza energetycznego do działki nr [...]/[...] nie zezwolił na umieszczenie projektowanego przyłącza energetycznego do działki nr [...]/[...] położonej przy drodze krajowej nr [...] Ś.-T. w miejscowości D. wg lokalizacji pokazanej na załączonej mapie sytuacyjnej bowiem proponowana lokalizacja będzie kolidowała z planowanym poszerzeniem drogi krajowej nr [...] na odcinku S.-K. Wskazał, że zamienny projekt przyłącza energetycznego podlega uzgodnieniu w tutejszym Oddziale.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podnosiła, że wyznaczona w kosztorysie i zapisana w akcie notarialnym suma obejmuje przebudowę istniejącego przyłącza (demontaż i montaż) w tym samym miejscu gdzie się znajduje, z tym że z o 3 metry dłuższym przewodem tak, aby licznik energetyczny był na działce nr [...]/[...], będącej własnością skarżącej.

Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na umieszenie przyłącza energetycznego na działce nr [...]/[...] wskazując, iż zarządca drogi uzgodni tylko taki projekt, który będzie odpowiadał umowie zawartej ze skarżącą oraz nie będzie naruszał obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 30).

W skardze do Sądu T. F. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. podtrzymując swoje wcześniejsze zarzuty. Dodatkowo podnosi, że zaskarżone decyzje naruszają prawo, pomijają interes prawny strony, stają w sprzeczności z zawartą umową sprzedaży przez co są samowolne i uchybiają zasadom współżycia społecznego. Zasadniczym elementem skargi jest kwestionowanie poglądu organu, iż przedstawiony projekt przesunięcia przyłącza koliduje z przebudową drogi krajowej nr [...]. Skarżąca twierdzi, że na dzień sprzedaży działki Dyrekcja wyrażała zgodę na przesunięcie przyłącza energetycznego w obrębie działki nr [...]/[...], a nie poza nią i za takie prace zapłacono (w cenie gruntu), gdyż tylko taki koszt ujęto w kosztorysie wpływającym na cenę sprzedawanej działki.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, iż warunek przebudowy przyłącza tj. przełożenia zasilania energetycznego poza działkę nabytą na poszerzenie pasa drogowego wynikał z faktu, że przedmiotowy kabel będzie kolidować z planowanymi robotami w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Natomiast w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych urządzenia obce, do których należy zaliczyć przedmiotowe przyłącze mogą być lokalizowane w pasie drogowym, zaś wbrew stanowisku skarżącej przebudowa ta nie miała polegać na demontażu starego kabla i montażu nowego kabla o 3 metry dłuższego w dotychczasowym miejscu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.).

Badając zaskarżone decyzje pod tym kątem Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca domagała się od organu administracji publicznej rozpatrzenia kwestii przebudowy przyłącza energetycznego, które według oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 25 października 2005 r., znajduje się na działce nr [...]/[...] czyli działce sprzedanej przez skarżącą i jej męża Skarbowi Państwa (GDDKiA) na potrzeby poszerzenia drogi krajowej nr [...]. W § 1 lit. d) zawartej przez strony w dniu [...] lipca 2004 r. umowy sprzedaży zapisano, że kosztorys inwestorski sporządzony przez Inspektora Nadzoru Robót Elektrycznych inż. J. K., dotyczący przebudowy zasilania energetycznego opiewa na kwotę [...] zł. Jak wynika z akt sprawy kosztorys ten obejmował roboty demontażowe (m.in. demontaż liczników energii elektrycznej i kabla oświetleniowego) oraz roboty montażowe ( m.in. montaż złącza kablowo-pomiarowego, montaż liczników energii elektrycznej i układanie kabli).

W decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. odmówiono skarżącej zezwolenia na umieszczenie projektowanego przyłącza energetycznego z uwagi na kolizję z planowanym poszerzeniem drogi krajowej nr [...]. Pomijając fakt, że osnowa tej decyzji błędnie wskazuje na numer działki będącej przedmiotem sprawy (nr [...]/[...] zamiast nr [...]/[...]) podkreślić należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z elementów decyzji. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności musi zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Dopiero wówczas, gdy decyzja administracyjna zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 k.p.a. można powiedzieć, że w myśl art. 104 k.p.a. dana decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę. Natomiast zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. wymogów tych nie spełnia. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie wyjaśnia należycie powodów, dla których organ uznał, że proponowana lokalizacja przyłącza energetycznego będzie kolidowała z planem poszerzenia drogi nr [...]. Obowiązek organu administracji dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia przyczyn braku zgody na proponowaną lokalizacji wynikał także z faktu, że w akcie notarialnym organ zaakceptował kosztorys inwestorski dotyczący przebudowy zasilania energetycznego, a zatem skarżąca mogła pozostawać w przekonaniu, iż kwestia ta została rozstrzygnięta dla niej pozytywnie. O takim przekonaniu strony świadczą jej pisma kierowane do organu oraz treść skargi.

Jednocześnie w sprawie niniejszej bezsporna jest okoliczność, iż w związku z przebudową drogi istnieje konieczność przebudowy (przeniesienia) przyłącza kablowego. Logiczny jest też wniosek, że taka przebudowa nie może kolidować z planami rozbudowy drogi. Potwierdzają to również dokumenty załączone do skargi; warunki przyłączenia nr [...]/[...]/[...] z dnia [...] lipca 2004 r. wydane przez Rejon Energetyczny [...]-Teren S.A, gdzie w pkt 5 wskazano, że należy dokonać przebudowy przyłącza kablowego kolidującego z rozbudową zjazdu drogowego oraz projekt budowlany branży elektrycznej autorstwa inż. J. K. przewidujący przebudowę istniejącego przyłącza kablowego do budynku na działce nr [...]/[...]. Treść aktu notarialnego również świadczy o konieczności realizacji tej inwestycji w drodze montażu i demontażu urządzeń, zaś sporządzony kosztorys wymienia urządzenia podlegające przeniesieniu w inne miejsce. Jednakże organ rozpoznając wniosek skarżącej nie wskazał, które elementy przedstawionego projektu kolidują z ustaleniami aktu notarialnego. Ponadto nie zostało wyjaśnione w decyzji dlaczego przedstawiony przez skarżącą projekt przebudowy jest niezgodny z założeniami zawartymi w akcie notarialnym.

Opisane wyżej wady decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nie zostały usunięte przez GDDKiA w postępowaniu odwoławczym. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy rozstrzygając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może ograniczyć się do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ale winien rozpoznać sprawę ponownie. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z przepisu art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przez organem pierwszej instancji.

Lektura pism skarżącej znajdujących się w aktach sprawy dowodzi pewnej nieporadności skarżącej, co szczególnie zobowiązywało organy do wnikliwego wyjaśnienia zgłaszanych zarzutów (wyrok NSA z 28 października 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1830/03).

Tymczasem decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. także należy uznać za wadliwą z opisanych wyżej powodów. Dodać wypada, iż decyzja ta wskazuje na niezgodność przedstawionego przez skarżącą projektu przebudowy przyłącza powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 30), lecz nie wymienia konkretnych przepisów tego rozporządzenia, które zostały naruszone.

Zdaniem Sądu wymaga podkreślenia okoliczność, iż związanie organu regułami procedury administracyjnej oznacza obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art.8 kpa). Z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest podstawową treścią zasady praworządności. Organ administracji powinien zatem w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy ( art.7, art.77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa.

Natomiast w sprawie niniejszej brak właściwego uzasadnienia decyzji zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji czyni je wadliwymi, utrudniając jednocześnie Sądowi kontrolę legalności decyzji . Dlatego też decyzje te powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Ponowne rozpoznanie sprawy wymagać będzie przestrzegania reguł postępowania administracyjnego w opisanym wyżej kierunku oraz przestrzegania zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, co w niniejszej sprawie oznacza konieczność realizacji przez obie strony ustaleń zawartych w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r.

Z tych względów zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.p.s.a.

Z mocy art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.