Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1667/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 128
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 386/20 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 386/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy: 1. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. z [...] grudnia 2019 r., nr [...].; 2. uchylił postanowienie Burmistrza L. z [...] maja 2017 r., nr [...].

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Burmistrz L., po rozpatrzeniu wniosku D. B., decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech kurników służących do chowu drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolno-hodowlanym, o planowanej łącznej obsadzie zwierząt w gospodarstwie do 650 DJP (w tym 200 DKP już istniejących), zlokalizowanej na działce nr [...],[...].

2.2. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Burmistrz L. wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] września 2016 r., wskazując, że J. P. w piśmie z [...] stycznia 2017 r. wniósł o wznowienie tego postępowania, podnosząc jednocześnie, że bez własnej winy nie wziął udziału w postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, w którym trzykrotnie ([...] sierpnia 2017 r., [...] marca 2018 r. i [...] września 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchylało decyzje wydawane przez organ pierwszej instancji, Burmistrz L. decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] września 2016 r., ustalającej warunki zabudowy, stwierdzając, że strefa oddziaływania projektowanej inwestycji swoim zasięgiem nie obejmuje nieruchomości skarżącego.

2.3. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2019 r. Z uwagi na brak jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby dokładną datę dowiedzenia się przez skarżącego o treści decyzji Burmistrza, Kolegium z ostrożności przyjęło termin późniejszy, tj. październik 2016 r. Kolegium, po stwierdzeniu, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, wskazało, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] i nr [...]. Z załączonych do akt sprawy dokumentów, dotyczących zarówno postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jak też postępowania w przedmiocie wydania dla tej inwestycji decyzji środowiskowej, wynika, zdaniem organu odwoławczego, że oddziaływanie inwestycji nie obejmuje ww. działek. Wskazując na treść raportu o oddziaływaniu na środowisko Kolegium podniosło, że oddziaływanie planowanej inwestycji (hałas, emisja substancji do powietrza i zapachu) zamyka się granicach działki inwestycyjnej. Inwestycja nie oddziałuje na działki skarżącego, nie było zatem podstaw do uznania go za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

2.4. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga J. P. jest zasadna. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że skarżący już w piśmie z [...] września 2016 r. żądał uznania go za stronę toczącego się postępowania. Z prezentaty na piśmie wynika, że zostało ono złożone organowi pierwszej instancji [...] września 2016 r., a więc w terminie do wniesienia odwołania od decyzji z [...] września 2016 r. (ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że decyzję tę doręczono stronom postępowania najwcześniej [...] września 2016 r.). WSA w Bydgoszczy przypomniał, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a uważa, że jest jego stroną, może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W takim przypadku termin czternastu dni do wniesienia odwołania dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu. Sąd podkreślił, że do obowiązków organów administracji należy prawidłowa kwalifikacja prawna wniosków wnoszonych przez strony, dopuszczalnych na danym etapie prowadzonego postępowania. W sytuacji, gdy pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa, obowiązkiem organu jest rozważenie (przy uwzględnieniu słusznego interesu strony oraz dbałości by nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa) wszystkich możliwych środków, dopuszczonych przepisami prawa, służących należytemu załatwieniu sprawy. Organ administracji powinien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela.

3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 128 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że pismo z [...] września 2016 r., stanowiące odpowiedź skarżącego na wezwanie organu pierwszej instancji do wykazania interesu prawnego jako przesłanki koniecznej do uznania za stronę postępowania, należało zakwalifikować jako odwołanie od wydanej decyzji, mimo że z pisma tego nie wynika, że odnosi się do wydanej decyzji, a tym bardziej, że strona z decyzji jest niezadowolona;

2) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyeliminowaniu postanowienia Burmistrza L. z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza L. z [...] września 2016 r., w sytuacji gdy postępowanie wznowieniowe nie było w okolicznościach tej sprawy przedwczesne;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy postępowaniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem gdy postępowanie organu administracji publicznej nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. P., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że pismo skarżącego z [...] września 2016 r. nie stanowiło odwołania, a więc nie można uznać, że wszczęcie postępowania wznowieniowego było w przedmiotowej sprawie przedwczesne. Organ podtrzymał ustalenia dokonane przed wydaniem zaskarżonej decyzji i podkreślił, że w sprawie żaden z podmiotów uznanych za stronę postępowania nie wniósł odwołania, a zatem decyzja stała się ostateczna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie można zgodzić, się ze stanowiskiem Sądu, że pismo skarżącego z [...] września 2016 r. należało zakwalifikować jako odwołanie – taki wniosek jest zbyt daleko idący w okolicznościach sprawy i sprzeczny z jednoznaczną treścią tego pisma. Nie wskazuje ona na niezadowolenie skarżącego z decyzji organu pierwszej instancji, nie można z niej też wywieść, że skarżący wiedział o wydaniu decyzji.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7 w zw. z art. 128 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że pismo skarżącego z [...] września 2016 r. należało zakwalifikować jako odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy, wydanej [...] września 2016 r.

4.4. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje zasad wykładni oświadczeń woli składanych przez strony tego postępowania. Podobnie, jak ma to miejsce w przypadku problematyki wykładni oświadczeń woli stron postępowania cywilnego, należy opowiedzieć się za możliwością odpowiedniego wykorzystania dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 65 k.c. (por. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 132/11, CBOSA; wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2140/16, CBOSA; J. Mokry, Wykładnia procesowych oświadczeń w sądowym postępowaniu cywilnym, "Studia Cywilistyczne" 1975, t. 25-26, s. 185-186). W tym kontekście należy przyjąć, że jeżeli chodzi o oświadczenia woli ujęte w formie pisemnej, czyli wyrażone w dokumencie, to sens tych oświadczeń ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień (por. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z 29 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wzgląd na takie wartości, jak pewność prawa i zaufanie do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a.), a także ochrona interesów innych stron, mogących mieć sprzeczne interesy z podmiotem składającym określone oświadczenie woli, nie pozwala na nadanie danemu pismu strony, składanemu w toku postępowania administracyjnego, znaczenia, jakie nie może być wyinterpretowane w oparciu o tekst tego dokumentu. W każdym razie, wykładnia danego pisma procesowego nie może prowadzić do ustalenia innej jego treści, niż została w nim wyrażona (por. np. postanowienie NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt I OZ 992/18, CBOSA; postanowienie SN z 8 grudnia 1997 r., III CKN 289/97, OSNC 1998/5/90, K. Markiewicz, A. Torbus, O wykładni pisemnych oświadczeń stron w postępowaniu cywilnym rozpoznawczym, PPC 2013, nr 1, s. 35). W tym kontekście zasadnie wskazuje się w piśmiennictwie, że czynności procesowe wywołują dane skutki dlatego, że zostały dokonane, a nie dlatego, że zostały zamierzone. Tym samym autor danego oświadczenia procesowego nie może twierdzić, że miał na myśli co innego, niż oświadczył (por. np. Z. R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 50 i cyt. tam piśmiennictwo i orzecznictwo). Uzupełniająco należy wskazać, że zagadnienie wykładni oświadczeń woli stron postępowania administracyjnego należy odróżnić od konieczności uwzględnienia przez organ treści pisma, a nie jego tytułu. W tym przypadku w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym, znajduje w pełni zastosowanie powszechnie przyjęta zasada prawa procesowego falsa demonstratio non nocet. Z zasady tej wynika, że nie nazwa, lecz treść merytoryczna pisma decyduje o jego charakterze (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z 29 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1; wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 826/16, CBOSA; postanowienie NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 62/22, CBOSA).

4.5. Powyższe uwagi, dotyczące potrzeby rygorystycznej wykładni oświadczeń procesowych stron postępowania administracyjnego, nabierają szczególnego znaczenia w odniesieniu do sytuacji, w których interpretacja danego pisma mogłaby doprowadzić do zakwestionowania waloru ostateczności aktu administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że akt taki nie tylko kształtuje sytuację prawną jego adresata, ale również stanowi nierzadko, zwłaszcza w procesie inwestycyjnym, podstawę do wydania kolejnych rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej.

4.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że z treści pisma skarżącego z [...] września 2016 r. nie sposób wyprowadzić wniosku, że stanowi ono odwołanie od decyzji Burmistrz L. z [...] września 2016 r. Po pierwsze, decyzja ta nie jest wskazana w tym piśmie skarżącego. Co więcej, w piśmie tym nie ma mowy o jakimkolwiek rozstrzygnięciu administracyjnym, z którym skarżący się nie zgadza. Po drugie, pismo to stanowi odpowiedź na wezwanie do wykazania interesu prawnego w toczącym się postępowaniu i co do swej treści stanowi w zasadzie powtórzenie pisma skarżącego z [...] sierpnia 2016 r. Należy podkreślić, że piśmie z [...] września 2016 r. sformułowano wyraźnie żądanie uznania za stronę postępowania administracyjnego, a nie żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lub innego rozstrzygnięcia.

4.7. W tym kontekście, w świetle zasady ograniczenia wykładni oświadczeń procesowych do treści pism obejmujących te oświadczenia, tylko uzupełniająco warto zwrócić jeszcze uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, z akt sprawy nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, aby na dzień składania tego pisma skarżący w ogóle wiedział o wydaniu wspomnianej decyzji. Po drugie, w świetle dalszych czynności podejmowanych przez skarżącego, takich jak złożenie podania o wznowienie , a nie zażaleń lub ponagleń w sprawie nadania biegu jego odwołaniu, oczywiste jest, że sam skarżący nie traktował pisma z [...] września 2016 r. jako odwołania. Twierdzeń takich skarżący nie sformułował zresztą również w skardze na decyzję Kolegium z [...] stycznia 2020 r. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni pisma z [...] września 2016 r. dalej idącej, niż wynika to z późniejszych oświadczeń skarżącego

4.8. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy będzie miał na uwadze wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Równocześnie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do rozważań Kolegium, zawartych w końcowej części skargi kasacyjnej, a dotyczących tego, czy skarżący powinien być stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Burmistrz L. z [...] września 2016 r. Zagadnienie to powinno być natomiast rozstrzygnięte przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

4.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w realiach niniejszej sprawy skarżący nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji uchybień procesowych popełnionych przez Sąd pierwszej instancji.