Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1440/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 32-35
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 112
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 64e, 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.W. W., W. A.i R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 993/21 w sprawie ze sprzeciwów I.W.W., W.A. i R. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 993/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił sprzeciwy I. W. W., W. A. i R. A. (dalej jako skarżący) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ostateczną decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na rzecz I. W. W. dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej 4 –stanowiskowej przy ul. [...] w [...] na dz. nr [...]- obręb geodezyjny [...] 2- bez przyłączy.

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją złożył [...] sierpnia 2020 r. P. M. podnosząc, iż powinien być stroną postępowania na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Starosta [...] (dalej Starosta) po wznowieniu postępowania decyzją z [...] lipca 2021 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] października 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę myjni samochodowej 4-stanowiskowej przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] obr. [...][...]. Starosta stwierdził, że odwołujący się zasadnie nie brał udziału w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, bowiem nieruchomość odwołującego się nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), decyzją z [...] października 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wojewoda zaznaczył w uzasadnieniu, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Wyjaśnił, że status stron mogących żądać wznowienia, posiadają podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwykłego. Wojewoda ustalił, że odwołujący się jest właścicielem działki, na której wybudował budynek mieszkalno-usługowy, położonej naprzeciwko przedmiotowej myjni samochodowej. We wniosku o wznowienie postępowania odwołujący podnosił, że myjnia w sposób istotny oddziałuje na jego nieruchomość przede wszystkim przez całodobową emisję hałasu i ingerencję substancji chemicznych. Wojewoda stwierdził, że przedłożony materiał dowodowy i ustalenia organu pierwszej instancji nie dają możliwości oceny, czy postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dotknięte jest wadą kwalifikowaną, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej: "k.p.a."). Podkreślił, że niezaistnienie przesłanki wznowieniowej nie może być domniemywane.

Skarżący wnieśli od powyższej decyzji sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając, że Starosta prawidłowo wskazał, że w wyniku kontroli spornej myjni samochodowej, przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, nie stwierdzono rażących naruszeń przepisów w zakresie ochrony środowiska. Zaznaczyli, że nie bez znaczenia pozostaje, że odwołujący się uniemożliwił przeprowadzenie pomiaru poziomu hałasu na jego działce, choć jest zainteresowany rozstrzygnięciem w sprawie. Podkreślili, że ogromne znaczenie w sprawie ma lokalizacja nieruchomości odwołującego się, otoczonej dwiema ruchliwymi drogami gminnymi i stacją paliw, w odległości ponad 22 m od przedmiotowej myjni, zatem emisja hałasu jest zbliżona do poziomu tła akustycznego na tym terenie i nie ma wpływu na zagospodarowanie nieruchomości. Zarzucili, że Wojewoda pominął powyższe. Ocenili, że z ww. powodów Starosta miał prawo do samodzielnych ustaleń wskazanych w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji prawidłowo ustalił, że art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozwala na uchylenie decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na mocy art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił sprzeciwy.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść art. 64a p.p.s.a., który stanowi, iż od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z ww. art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Sąd podkreślił, iż rozpoznając przedmiotową sprawę miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie.

Sąd zaznaczył, iż niniejszej sprawie z uzasadniania zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie, że Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto nie zapewnił udziału we wznowionym postępowaniu pozostałym - poza inwestorem i odwołującym się – stronom postępowania, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Prawidłowo organy obu instancji oceniły, że w rozpoznawanej sprawie istotne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji.

Dalej Sąd wskazał, iż w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 dalej: ‘’P.b.’’), będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W świetle art. 28 ust. 2 P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien więc każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są, np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, czy dopływu światła słonecznego, jak również możliwość zalewania wodami opadowymi, czy gruntowymi w związku ze zmianą ukształtowania terenu.

Sąd zwrócił uwagę, iż Wojewoda zasadnie stwierdził, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku mogą stanowić podstawę interesu prawnego odwołującego się. Jednakże projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty z [...] października 2018 r., nie zawiera żadnych informacji w zakresie oddziaływania akustycznego tej inwestycji. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Starosta nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że "W wyniku kontroli przedmiotowej myjni, przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] Delegaturę w [...], nie stwierdzono rażących naruszeń przepisów w zakresie ochrony środowiska". Starosta nie sprecyzował, kiedy ta kontrola była przeprowadzona i w jakim zakresie, a także nie odwołał się do jakiegokolwiek pisma ww. organu, potwierdzającego powyższe okoliczności.

Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie umożliwia oceny, czy zasadnie pozbawiono odwołującego się prawa do udziału w pierwotnym postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji, czy postępowanie to było dotknięte wadą kwalifikowaną, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wznowieniowe z udziałem wyłącznie inwestora i odwołującego się, który zainicjował postępowanie wznowieniowe, natomiast krąg stron postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę nie ograniczał się wyłącznie do inwestora - tym samym Starosta naruszył art. 10 § 1 k.p.a.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a Wojewoda w okolicznościach tej sprawy nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie. Zakres koniecznych wyjaśnień uzasadnia ocenę, że niezbędne jest ponowienie postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku Wojewoda samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem kardynalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a.

Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucili

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. poprzez ich błędną interpretację w związku z niezastosowaniem art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 32-35 P.b. poprzez ich niezastosowanie, § 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) poprzez ich niezastosowanie oraz art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2019 r. poz. 1396) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie umożliwia oceny, czy zasadnie pozbawiono odwołującego się prawa do udziału w pierwotnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji czy postępowanie to było dotknięte wadą kwalifikowaną określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy organ I instancji prawidłowo ustalił krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdy poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich, mające umocowanie w przepisach prawa, takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób, podczas gdy w sprawie niniejszej tak zdefiniowany interes właściciela działki sąsiedniej nie został naruszony, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił to stwierdzić;

II. naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 64 e, 134 § 1, 151a § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1. lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia oddalającego sprzeciw, pomimo, że decyzja organu II instancji wydana została w następstwie zgromadzenia materiału dowodowego w całości, nieuwzględnienia wniosków skarżącego, a nadto dowolnej oceny zabranego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie ustalenia kręgu podmiotów jako stron postępowania, interesu prawnego właściciela działki sąsiedniej, wpływu planowanej inwestycji na znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, tj. zakresu i rozmiaru czynności, jakie organ I instancji winien podjąć w sprawie celem ustalenia wpływu planowanej inwestycji na znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości;

2) art. 64 e, 134 § 1, 151a § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia oddalającego sprzeciw i przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz zgromadzonego w sprawi materiału, organ I instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, niż to zostało uczynione w sprawie niniejszej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Nadto skarżący na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyli, że nie wnoszą o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie natomiast z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna I. W. W., W. A. i R. A. nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są usprawiedliwione.

Dla oceny tych zarzutów w szczególności ma znaczenie okoliczność, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli decyzja kasacyjna zwana też kasatoryjną. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skutkiem wydania takiej decyzji jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem odnośnie kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony. Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja kasacyjna powoduje, że - co do meritum sprawy - nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Oceniając zatem decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zadaniem Sądu I instancji, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest przecież ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również, co należy wyraźnie podkreślić, w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a., status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym.

W związku z tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne, wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. (związanie wyrokiem Sądu), treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z [...] października 2020 r., II OSK 2530/20).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2021 r. z tego powodu, że Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w wznowionym postępowaniu, a ponadto nie zapewnił udziału w tym postępowaniu pozostałym - poza inwestorem i odwołującym się - stronom postępowania, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Przede wszystkim, organ odwoławczy w realiach tej sprawy zaznaczył, że stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Wojewoda wyjaśnił, że w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. kwestia immisji musi być również uwzględniona, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego. Podkreślił, że zgodnie z art. 112 w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska, ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności przez: utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku mogą stanowić podstawę interesu prawnego odwołującego się, gdyby z projektu budowlanego wynikało, że obiekt budowlany i związane z nim urządzenia mogą być źródłem ponadnormatywnego hałasu. Natomiast projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] października 2018 r., nie zawiera żadnych informacji w zakresie oddziaływania akustycznego tej inwestycji, pomimo że w decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2018 r. o warunkach zabudowy, w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano na konieczność zapewnienia ochrony przed uciążliwościami, zawarty został wymóg zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez: hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Również we wznowionym postępowaniu Starosta nie dokonał w powyższym zakresie żadnych ustaleń. Stąd Wojewoda stwierdził, że przedłożony materiał dowodowy i ustalenia organu pierwszej instancji nie dają możliwości oceny, czy postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dotknięte jest wadą kwalifikowaną, określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Nadto Wojewoda zarzucił również, że Starosta ograniczył postępowanie do inwestora i odwołującego się, pomimo że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej myjni samochodowej ustalił także inne strony tego postępowania. Natomiast gdy w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy, jak zaznaczono, zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny zakres sprawy do wyjaśnienia ma istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie przez organ odwoławczy i wydanie decyzji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)

W związku z powyższym, mając na względzie poczynione wyżej rozważania oraz wskazane przez Wojewodę przyczyny uchylenia decyzji Starosty [...], stwierdzić należy, że kontrolując zaskarżoną decyzję w wyniku wniesienia sprzeciwów przez skarżących, Sąd I instancji - wbrew ich stanowisku - nie miał podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a które legły u podstaw jego zastosowania w niniejszej sprawie. W przeciwnym przypadku naruszyłby bowiem art. 134 § 1 p.p.s.a.- przywoływany w skardze kasacyjnej. Słusznie zatem Sąd I instancji nie badał, co do zasady, kwestii prawidłowości odmowy przyznania odwołującemu się przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym jak również tego czy postępowanie administracyjne zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro organ nie poczynił wymaganych prawem ustaleń w zakresie oddziaływania akustycznego spornej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na nieruchomość odwołującego się, to tak zgromadzony materiał dowodowy nie umożliwiał oceny, czy zasadnie pozbawiono odwołującego się prawa do udziału w pierwotnym postępowaniu administracyjnym i czy postępowanie to było dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd też zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy P.b. poprzez ich błędną interpretację w związku z niezastosowaniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy P.b. oraz art. 32-35 P.b. poprzez ich niezastosowanie, § 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie oraz art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Taki zarzut naruszenia prawa materialnego w realiach tej sprawy jest nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji skupił się jedynie na ocenie, czy uchybienia stwierdzone przez Wojewodę w zakresie prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę (przejawem tego oddziaływania jest w szczególności hałas), jak również obowiązku zapewnienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom tego postępowania wznowieniowego, dawały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim jednak stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę w szczególności braku ustaleń co do możliwości oddziaływania akustycznego spornej inwestycji na nieruchomość odwołującego się, jak również obowiązku zapewnienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom tego postępowania wznowieniowego, dawały w ocenie Sądu odwoławczego podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko to zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji jest w pełni prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wraz z pełną argumentacją przedstawioną na jego poparcie. Trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku, iż już tylko sama konieczność badania przez organ architektoniczno-budowlany, czy planowany obiekt budowlany nie spowoduje sprzecznego z prawem oddziaływania na daną nieruchomość, np. w zakresie emisji hałasu lub zanieczyszczeń, oznacza, że jakieś negatywne oddziaływanie planowanego obiektu budowlanego na działkę jest możliwe, a ocena czy oddziaływanie to mieści się w normach przewidzianych przez przepisy prawa, powinna być dokonana z udziałem stron, których ta kwestia dotyczy, w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ administracji. Dla oceny przymiotu strony nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku mogą stanowić podstawę interesu prawnego odwołującego się. Stąd potrzeba dokonania przedmiotowych ustaleń przez organ pierwszej instancji.

Nadto prawidłowo podniesiono w sprawie, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wznowieniowe z udziałem wyłącznie inwestora i odwołującego się, który zainicjował postępowanie wznowieniowe. Natomiast krąg stron postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę nie ograniczał się wyłącznie do inwestora. Tym samym Starosta naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji z reguły powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające. Choć brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ drugiej instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (zob. np. wyroki NSA z dnia 1[...] lipca 2011 r., II OSK 1180/10, z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1608/11).

Tym samym mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania uznać również należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania -art. 64 e, 134 § 1, 151a § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. zamieszczone w jej petitum w pkt II. 1 i 2 nie zasługiwały na uwzględnienie.

W realiach tej sprawy nie doszło do naruszenia wskazanych wyżej norm prawa procesowego. Rozstrzygając wyłącznie o legalności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji w żadnym wypadku nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uznając trafność zastosowania przez organ odwoławczy konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 k.p.a. w zaskarżonym wyroku słusznie zastosowano przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalając wniesione sprzeciwy. Sąd pierwszej instancji wykazał nadto dlaczego postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy we własnym zakresie. Powyższego skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła, stąd też zarzut czyniony w tym zakresie także pozostaje nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty z punktu II 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zawierają wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z powołanymi tam przepisami k.p.a., który to przepis nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na niemożność zastosowania w sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji uwzględnienia skargi z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, a nie sprzeciwu. Uwzględnienia sprzeciwu dotyczy zaś przepis art. 151a § 1 p.p.s.a., który w podstawach skargi kasacyjnej nie został powołany (por. wyrok NSA z 9 marca 2021 r. II OSK 346/21). A zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. pozostają całkowicie nieusprawiedliwione.

Reasumując uznać należy, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.