Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1801/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 927/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na stypendium naukowe dla wybitnego młodego naukowca oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., II SA/Wa 927/17 uchylił decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na stypendium naukowe dla wybitnego młodego naukowca. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wydając obie decyzje administracyjne, dopuścił się – mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przedmiotowych decyzji, dlaczego uznał, że – mimo pozytywnej opinii Zespołu interdyscyplinarnego oceniającego wniosek zgłoszony do konkursu przez Wydział Socjologiczno-Historyczny Uniwersytetu R. – osiągnięcia i dorobek naukowy skarżącego M. M. nie były wystarczające do uzyskania stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca. Naruszenie wspomnianych przepisów było konsekwencją braku podjęcia jakiejkolwiek próby wykazania przez Ministra w sposób należyty, a więc dający możliwość sądowej weryfikacji, jakie dokładnie przesłanki (obiektywne kryteria) dodatkowej gradacji osiągnięć naukowych organ ten wziął pod uwagę, przyjmując pomimo tego, że dorobek naukowy skarżącego był "(...) bardzo dobry, wyróżniający się na tle innych wniosków złożonych w konkursie" – wniosek złożony przez Wydział Socjologiczno-Historyczny Uniwersytetu R. nie mógł jednak zostać pozytywnie uwzględniony przez organ. W konsekwencji wskazanego uchybienia, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego – odmawiając przyznania wskazanej wyżej jednostce naukowej środków finansowych na stypendium naukowe dla wybitnego młodego naukowca – nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek przyznania stypendium naukowego dla wybitnych młodych naukowców, o którym mowa w art. 28a ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2045 ze zm.). Tym samym, Minister, wydając sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na wskazane wyżej stypendium naukowe – dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego obu zaskarżonych decyzji.

Przepis art. 5 pkt 11a ustawy o zasadach finansowania nauki stanowi, iż środki finansowe na naukę przeznacza się na stypendia naukowe dla wybitnych młodych naukowców. W świetle art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, w sprawie finansowania zadań określonych w art. 5 pkt 4, 6-10b i 11a, Minister rozstrzyga, w drodze decyzji, na podstawie wniosków złożonych przez uprawnione podmioty, po zasięgnięciu opinii właściwego zespołu. Zgodnie z art. 28a ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, Minister przyznaje corocznie, na podstawie złożonych wniosków, stypendia naukowe dla wybitnych młodych naukowców zatrudnionych w jednostkach naukowych. Stypendia przyznaje się na okres nie dłuższy niż 3 lata, w wysokości miesięcznej nieprzekraczającej minimalnej miesięcznej stawki wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego dla stanowiska profesora zwyczajnego zatrudnionego w uczelni publicznej.

Szczegółowe kryteria i tryb przyznawania stypendiów naukowych dla wybitnych młodych naukowców, w tym tryb oceny wniosków o przyznanie stypendium, oraz szczegółowy zakres informacji zawartych we wniosku o przyznanie stypendium określało w niniejszej sprawie poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 27 października 2015 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania stypendiów naukowych dla wybitnych naukowców (Dz. U. z 2015 r., poz. 1878), które w swej zasadniczej, istotnej treści nie odbiegało od regulacji dziś obowiązującej. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra NiSW z 27 października 2015 r., minister właściwy do spraw nauki, przyznaje corocznie w drodze konkursu środki finansowe na finansowanie stypendiów na podstawie wniosków zawierających informacje, których szczegółowy zakres określa załącznik do rozporządzenia. Z kolei, jak stanowi § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 2015 r., do oceny wniosków i wyłonienia kandydatów do stypendium minister powołuje zespół, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, składający się ze specjalistów reprezentujących obszary wiedzy wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych (Dz. U. Nr 179, poz. 1065). Zgodnie z § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia z 2015 r., przy ocenie wniosków zespół bierze pod uwagę osiągnięcia kandydata w okresie ostatnich 4 lat przed zgłoszeniem wniosku, przy czym do tego okresu nie wlicza się przerwy w działalności badawczo-rozwojowej, o której mowa w art. 28a ust. 2 ustawy o zasadach finansowania nauki, trwającej łącznie nie dłużej niż 2 lata. Według § 4 ust. 3 rozporządzenia zespół ocenia wnioski, uwzględniając następujące kryteria:

1) dorobek naukowy kandydata do stypendium, obejmujący w szczególności publikacje w czasopismach naukowych, monografie, udział w projektach badawczych, dorobek w zakresie zastosowań praktycznych badań naukowych lub prac rozwojowych, w tym zgłoszenia patentowe, uzyskane patenty, a także inne formy wdrażania wyników badań naukowych lub prac rozwojowych;

2) znaczenie prowadzonych badań dla realizacji celów polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa oraz stopień, w jakim prowadzone badania stanowią istotny wkład w rozwój dyscypliny bądź dyscyplin naukowych, związanych z obszarami zainteresowań badawczych kandydata do stypendium;

3) udział kandydata do stypendium w realizacji projektów międzynarodowych, w tym projektów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej, udział w stażach i stypendiach zagranicznych lub udział w upowszechnianiu wiedzy o dziedzictwie narodowym;

4) inne osiągnięcia kandydata do stypendium, w tym nagrody i wyróżnienia krajowe i zagraniczne.

Zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra NiSW z 27 października 2015 r., zespół po przeprowadzeniu oceny wniosków dokonywanej w poszczególnych obszarach wiedzy przedstawia ministrowi listę wniosków rekomendowanych do przyznania stypendium ze wskazaniem jego miesięcznej wysokości oraz okresu, na który przyznaje się stypendium.

Mając na uwadze zarówno treść powołanych wyżej przepisów ustawowych, jak i brzmienie regulacji wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra NiSW z 27 października 2015 r. Sąd uznał, iż decyzja w przedmiocie przyznania stypendium ma charakter uznaniowy. Przesądza o tym fakt, iż poza spełnieniem kryteriów o charakterze ostrym, wymienionych w cyt. rozporządzeniu, młody naukowiec przedstawiony we wniosku złożonym przez jednostkę naukową ubiegającą się o stypendium, musi również spełnić kryterium o charakterze ocennym, za które uznać należy legitymowanie się stosownymi dorobkiem naukowym i innymi osiągnięciami naukowymi. W świetle tych regulacji prawnych, w związku z wydawaniem decyzji o charakterze uznaniowym, na Ministrze NiSW ciąży obowiązek szczególnie starannego sporządzenia ich uzasadnienia, zwłaszcza decyzji dla strony negatywnych. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego (przekroczenia jego granic), obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe. Na uznaniowy charakter decyzji przyznającej stypendia, wydanych w oparciu o przepisy zarówno ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, jak i ustawy o zasadach finansowania nauki, wielokrotnie wskazywało orzecznictwo sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 21 marca 2007 r., I OSK 2032/06, czy też wyroki WSA w Warszawie z 2 grudnia 2008 r., I SA/Wa 1201/08, z 13 listopada 2008 r., I SA/Wa 890/08 i z 25 września 2007 r., I SA/Wa 958/07).

NSA w wyroku z 10 maja 2012 r., I OSK 369/12 (LEX nr 1264785), podkreślił, iż: "Jeżeli przyznane ministrowi w budżecie środki finansowe na stypendia "naukowe" są zbyt małe, żeby takie stypendium otrzymał każdy student, który spełni przesłanki wskazane w art. 181 ust. 2 p.sz.w., organ musi dokonać dodatkowej gradacji osiągnięć naukowych wnioskodawców, ponieważ może przyznać tylko tyle stypendiów, na ile pozwalają mu posiadane fundusze. Niemniej jednak, gradacja ta powinna być dokonana wedle jednakowych, możliwie maksymalnie zobiektywizowanych i wiadomych dla stron postępowania kryteriów, tak aby każdy z ubiegających się o stypendium mógł ocenić, czy zastosowana wobec niego punktacja opiera się na tych samych wskaźnikach, wedle których ustalono pozycję rankingową innych studentów ubiegających się o stypendium za osiągnięcia w nauce. W rezultacie uzasadnienie decyzji uznaniowej musi być na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego".

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż wskazany powyżej art. 28a ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki wprawdzie statuuje wyłączną kompetencję Ministra NiSW w zakresie przyznawania stypendiów naukowych dla wybitnych młodych naukowców, jednakże kompetencja ta nie oznacza zupełnej dowolności w tym względzie. Na Ministrze ciąży bowiem obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji, a czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, bądź sąd administracyjny, prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości samej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji czyni zawarte w niej rozstrzygnięcie dowolnym, wskazując przez to na jego arbitralny charakter. W tej sytuacji, uznać należy, że Minister, jako organ prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie środków stypendialnych, obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności – stosownie do art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. – zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu jej organ winien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także odnieść się do podniesionych w sprawie zarzutów. Minister NiSW może odmówić przyznania środków finansowych na pomoc stypendialną dla wybitnych młodych naukowców, jednakże, jeśli odmawia, to powody odmowy muszą zostać szczegółowo wskazane w motywach jego decyzji.

Konieczność szczególnie starannego uzasadnienia decyzji ma zwłaszcza znaczenie w postępowaniach tego typu, jak w niniejszej sprawie, a więc w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga o rozdzieleniu określonego dobra, względnie deficytowego (puli stypendiów), pomiędzy konkurujące o nie strony. Rozstrzygnięcie wydawane w sprawie zależy w tego typu postępowaniach nie tylko od treści samego wniosku złożonego przez stronę, ale także od tego, jak jego ocena przez organ wypada na tle wszystkich innych wniosków w danej turze (roku) rozdzielania stypendium. Przekłada się to na rolę uzasadnienia decyzji w tego typu sprawach, w szczególności w aspekcie rozumienia przez organ nieostrych materialnoprawnych kryteriów oceny wniosku strony, które musi być jej przedstawione. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie Minister NiSW nie uczynił zadość obowiązkowi przedstawienia wyczerpującego, realnego, przekonującego uzasadnienia decyzji, godząc tym samym w dyspozycję art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa i stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając przy tym interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, a także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (co wyrażać ma się m.in. w ich należytym i wyczerpującym informowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz w udzielaniu stronom wskazówek w tym zakresie), wyjaśniając stronie postępowania zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, co w szczególności zobowiązany jest uczynić w wyczerpującym uzasadnieniu faktycznym i prawnym podejmowanej w sprawie decyzji. Z uzasadnień obu decyzji Ministra nie wynika, dlaczego przedmiotowy wniosek Wydziału Socjologiczno-Historycznego Uniwersytetu R. o przyznanie stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca uzyskał 91 punktów na 100 możliwych. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, a nie wyjaśniając jej w decyzji, organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Ani Zespół Interdyscyplinarny powołany do oceny wniosków, ani Zespół Odwoławczy, ani sam Minister NiSW nie uzasadnili, dlaczego poziom prowadzonych badań naukowych skarżącego M. M., jego dotychczasowy dorobek naukowy, stopień, w jakim prowadzone przez niego badania stanowią wkład w rozwój dyscypliny naukowej, czy też udział w realizacji projektów międzynarodowych – zostały ocenione na 91 punktów. Czyni to dokonaną w sprawie ocenę arbitralną. W konsekwencji, zarówno adresat decyzji (WS-H UR), jak i sam skarżący, nie są w stanie w żaden sposób ustalić, co sprawiło, że przedstawiony we wniosku dorobek naukowy został tak, a nie inaczej, oceniony, tym bardziej, że – jak czytamy w uzasadnieniu spornej decyzji z [...] grudnia 2016 r. – dorobek naukowy skarżącego był "(...) bardzo dobry, wyróżniający się na tle innych wniosków złożonych w konkursie". Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra z [...] grudnia 2016 r. nie posiadają również jednoznacznego wskazania, czego zabrakło w dorobku naukowym skarżącego, aby został on oceniony wyżej – większą ilością punktów. O ile masowy charakter wydawanych rozstrzygnięć może być argumentem za bardziej zwięzłym uzasadnieniem decyzji wydanej przez Ministra w I instancji, o tyle brak jest racjonalnych argumentów, które przemawiałyby za odstąpieniem od konieczności dogłębnego przeanalizowania materiału dowodowego i wyczerpującego uzasadnienia oceny dorobku naukowego, dokonywanej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak szczególnie wnikliwej analizy przez organ materiału dowodowego w sprawie narusza art. 77 § 1 k.p.a.

Porównanie decyzji Ministra NiSW z [...] grudnia 2016 r., nr [...] z jego decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w sposób dobitny uwidacznia, że wydając decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w istocie organ ograniczył się do powtórzenia treści swojej wcześniejszej decyzji. Świadczyć to może o pozorności działania organu, godzącej w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Tymczasem, w świetle art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., Minister miał obowiązek odnieść się do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów i argumentacji, czego w sprawie nie uczynił, naruszając tym samym przywołane normy. Minister w motywach decyzji z [...] kwietnia 2017 r. wskazuje, że Zespół Odwoławczy nie stwierdził uchybień w zakresie zgodności procedury rozpatrywania i przyznawania środków na finansowanie stypendiów naukowych z przepisami ustawy o zasadach finansowania nauki i kryteriami oceny wniosków, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 27 października 2015 r. Uzasadnienie tej decyzji nie zawiera jednak oceny osiągnięć naukowych, dokonywanej przez Ministra NiSW, który jest przecież organem wydającym decyzję (organem nie jest Zespół Interdyscyplinarny ani Zespół Odwoławczy), jak również nie wiadomo w świetle decyzji, dlaczego dorobek naukowy – wymieniony we wniosku – nie stanowi dorobku dającego podstawę do przyznania środków finansowych, co jest zagadnieniem kluczowym dla rozstrzyganej sprawy.

Minister w decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany był do zindywidualizowanego odniesienia się do poszczególnych elementów dorobku naukowego skarżącego, a następnie precyzyjnego wyjaśnienia, dlaczego dorobek ten zasługuje na przyznaną ilość punktów. Minister NiSW miał możliwość wyraźnego określenia, jakich informacji oczekuje od Zespołu Odwoławczego, i co w dorobku naukowym zainteresowanego uznaje za godne premiowania odpowiednią ilością punktów, a czego w tym dorobku nie premiuje punktowo. Jak wynika z uzasadnienia obu decyzji, Minister w całości oparł się w sprawie – wydając rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych na stypendium – na ocenie wniosku skarżącego dokonanej przez Zespół interdyscyplinarny powołany do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendiów naukowych dla wybitnych młodych naukowców. Jak wynika z uzasadnień obu decyzji, wiodącą rolę przy ich wydawaniu miała ocena wniosku WS-H UR dokonana przez Zespól Interdyscyplinarny oraz Zespół Odwoławczy. To Zespół Interdyscyplinarny ustalił punktację na poziomie 91 punktów, która została zaakceptowana przez Zespół Odwoławczy po uzyskaniu rozszerzonego uzasadnienia oceny merytorycznej wniosku. Mając powyższe na względzie, po pierwsze, dostrzec należy, że wspomniane zespoły są wyłącznie organami doradczymi Ministra NiSW, wykonującymi zadania poruczone przepisami cyt. ustawy i rozporządzenia. Można nawet pokusić się o postawienie tezy, że analiza przyjętych rozwiązań normatywnych w stosunku do przepisów k.p.a. świadczy o tym, że oba wspomniane wyżej zespoły są zespołami ekspertów posiadających wiadomości specjalne, którzy powinni być traktowani na gruncie prowadzonego postępowania podobnie do biegłych, o których mowa w art. 84 k.p.a. Ich ocena nie może jednak zastępować oceny organu, który nie jest bezwzględnie związany przedłożonym przez Zespół rankingiem. W innym bowiem przypadku, Minister nie mógłby zmienić wydanej przez siebie decyzji w postępowaniu odwoławczym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co godziłoby w art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a., jak również wydać decyzji o przyznaniu stypendium po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, co z kolei naruszałoby prawo jednostki do skutecznej drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

Sąd uznał, że Minister NiSW, korzystając z rankingu wniosków i ich uszeregowania, powinien zatem dokonać własnej weryfikacji wniosku w kontekście przedłożonej przez Zespół jego oceny, gdyż to Minister – a nie Zespół interdyscyplinarny, czy też Zespół Odwoławczy – stosownie do art. 28a ustawy o zasadach finansowania nauki, prowadzi postępowanie i wydaje decyzję w sprawie. Tymczasem, analiza treści uzasadnień wydanych przez Ministra decyzji wskazuje, że organ ten uchybił obowiązkowi sformułowania własnej oceny w kontekście przyznanej punktacji.

Przedstawione wyżej uchybienia rzutują na legalność podjętych w sprawie decyzji, stwarzając podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Organ dopuścił się w sprawie licznych nieprawidłowości w aspekcie proceduralnym. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone pobieżnie. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie przedstawiają argumentacji organu w odniesieniu do ocenianego dorobku naukowego skarżącego, w szczególności nie określają, dlaczego Minister NiSW w dany sposób ocenił dorobek M. M., w tym pozbawione są szczegółowego odniesienia się do konkretnych, przedstawionych przez niego osiągnięć. Ponadto, zaskarżona decyzja nie zawiera odniesienia się do zarzutów i uwag podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wady te uniemożliwiają Sądowi analizę zastosowania przez organ przepisów materialnoprawnych w sprawie, gdyż dokonana przez Ministra NiSW ich subsumpcja nie jest możliwa do prześledzenia na podstawie uzasadnień wydanych w niej decyzji.

W oparciu o ustalone kryteria organ powinien wykazać, dlaczego osiągnięcia danej osoby nie były wystarczające do uzyskania stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca, ale nie tylko przez podanie przyznanych punktów za poszczególne osiągnięcia, ale też wyjaśnienie, dlaczego przyznał taką, a nie inną ilość punktów oraz dlaczego innym dokonaniom kandydata odmówił waloru wybitnego osiągnięcia naukowego. Minister nie wskazał obiektywnych kryteriów dodatkowej gradacji osiągnięć naukowych, ograniczając się w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2016 r. do lakonicznego wskazania, że mając na względzie prestiżowy charakter przyznawanych stypendiów, podjął decyzję o przyznaniu stypendiów 168 "najwybitniejszym kandydatom, których wnioski zostały ocenione na co najmniej 95 pkt". Jeżeli przedstawione przez WS-H UR osiągnięcia skarżącego naukowca w świetle przyjętych kryteriów okazały się niewystarczające, niezbędne było dokonanie w tym zakresie szczegółowych ustaleń oraz wyjaśnienie w uzasadnieniu zarówno wnioskującej jednostce naukowej, jak i stronie skarżącej zasadności przesłanek, którymi przy załatwianiu jej sprawy kierował się organ. W przeciwnym razie zasadnie skarżący może postrzegać rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji Ministra jako krzywdzące. W aktach administracyjnych sprawy brak jest stworzonego przez organ, na użytek postępowania o przyznanie stypendium naukowego dla wybitnych naukowców za osiągnięcia w nauce, dokumentu określającego skalę punktacji danego dokonania, czy też osiągnięcia (przecież jak zapewniał organ w uzasadnieniu decyzji stosował do oceny wszystkich wniosków o przyznanie stypendium te same kryteria punktacji) oraz protokołu odrębnej dla każdego zainteresowanego dokumentacji, dotyczącej oceny jego dokonań i uzasadnienia przyznania mu za dane osiągnięcie określonej liczby punktów. Są one niezbędne dla dokonania kontroli przez sąd administracyjny procesu wyłaniania najlepszych kandydatów w drodze uznania administracyjnego. Skoro organ wybrał, wskazany przez siebie sposób wyłaniania najlepszych kandydatów (z grona kandydatów spełniających kryteria ustawowe i kryteria zawarte w rozporządzeniu) przez szczegółową punktację poszczególnych dokonań danego kandydata, to powinien ustalone w taki sposób dodatkowe zasady podać do wiadomości zainteresowanych i nadto w uzasadnieniu decyzji szczegółowo uzasadnić przyczyny przyznania za konkretne osiągnięcia kandydata określonych punktów. Powołanie się jedynie na liczbę punktów nie stanowi uzasadnienia uznania administracyjnego. Dochowanie powyżej wskazanych wymogów jest warunkiem niezbędnym do dokonania oceny, czy odmawiając przyznania stypendium skarżącemu, który w świetle materiału dowodowego legitymuje się osiągnięciami naukowymi, Minister NiSW nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Ministra brakuje w szczególności wyjaśnienia przyjętej skali, wedle której dokonano punktacji danego dokonania czy osiągnięcia skarżącego.

Sąd ma oczywiście świadomość tego, że z uwagi na dużą różnorodność przedstawianych przez kandydatów osiągnięć z różnych dziedzin nauki, niemożliwe jest stworzenie wyczerpującej listy osiągnięć i aktywności naukowej kandydatów na stypendium naukowe dla młodych naukowców, a tym samym przedstawienie bardziej szczegółowego "klucza" oceny, opisującego, ile dokładnie punktów jest przyznawanych za konkretną działalność naukową. Niemniej, nie można zapominać, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem, organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli: 1) wykracza to poza faktyczne możliwości organu, np. z powodu braku przeznaczonych na ten cel pieniędzy, albo 2) pozostaje to w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Przy tym wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych musi być wykazane w uzasadnieniu decyzji odmownej. W konsekwencji stworzenie takiego szczegółowego "klucza" nie tylko nie oznaczałoby mechanicznego przyznawania punktów, ale też pozwoliłoby na racjonalne rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanego ustawą uznania administracyjnego.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Sąd uznał, iż organ administracji publicznej – odmawiając przyznania Wydziałowi Socjologiczno-Historycznemu Uniwersytetu R. środków finansowych na stypendium naukowe dla wybitnego młodego naukowca – nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek przyznania środków na wspomniane stypendium naukowe, o którym mowa w art. 28a ust. 1 ustawy z o zasadach finansowania nauki, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Zaś uzasadniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2016 r. w sposób ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż nie zostały spełnione przesłanki przyznania wspomnianego stypendium, Minister NiSW dopuścił się ewidentnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, należy uznać, że wydając obie sporne decyzje, Minister dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 oraz wyrok NSA z 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11 i 77 § 1, a także 107 § 3 kpa polegające na uznaniu, że organ niedostatecznie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego osiągnięcia skarżącego były niewystarczające do uzyskania stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ szczegółowo omówił przesłanki przyznania stypendium, ponadto odniósł się również do liczby punktów, jakie zostały przyznane przez Zespół za osiągnięcia skarżącego oraz wyjaśnił wyczerpująco, dlaczego po ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżący nie uzyskał liczby punktów kwalifikującej do otrzymania stypendium. Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem, że w decyzji nie podano, jakie były przesłanki dodatkowej gradacji, którą zastosował organ, wydając decyzję o odmowie przyznania stypendium. W decyzji organ podał tę przesłankę: "Minister uznał dorobek Kandydata za bardzo dobry, wyróżniający się na tle innych wniosków złożonych w konkursie, jednak ze względu na bardzo dużą liczbę wniosków prezentujących wysoki poziom, zdecydował o finansowaniu wyłącznie wniosków, które otrzymały najwyższą punktację".

Jeśli chodzi o nieuwzględnienie w ocenie niektórych publikacji (skierowanych do druku) – zarzut jest bezpodstawny, ponieważ nawet gdyby tego rodzaju publikacje zostały uwzględnione, nie zmieniłoby to uzyskanej punktacji w pierwszym kryterium, (w którym ocenie podlega dorobek publikacyjny), za które skarżący otrzymał już maksymalną liczbę punktów. Zaznaczyć należy, że publikacje, które nie ukazały się w druku nie były brane przez Zespół pod uwagę podczas oceny wszystkich złożonych w konkursie wniosków.

W odniesieniu do zarzutu nieodniesienia się przez Ministra do zarzutów i argumentacji skarżącego, Minister stwierdza, że nie ma to pokrycia w stanie faktycznym, bowiem w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. znajduje się to odniesienie: "Zdaniem organu, ze względu na to, że informacja o otrzymaniu doktoratu na Uniwersytecie w L. wskazana została we wniosku czterokrotnie (strony: 5, 13, 15 i 17 wniosku), Zespół miał możliwość zapoznania się z nią podczas oceny wniosku – niewskazanie jej w opisie kryterium "Udział kandydata w realizacji projektów międzynarodowych..." nie jest jednoznaczne z jej nieuwzględnieniem w punktacji dla tego kryterium. Imię "W." zostało omyłkowo wpisane w uzasadnieniu pierwszego kryterium, w którym przyznano maksymalną liczbę punktów. Zdaniem organu to potknięcie ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej i nieuzasadnione jest domniemanie, że oceniano inny wniosek lub, że zapoznano się z wnioskiem niedokładnie. W opinii organu, ponieważ we wniosku brak informacji o otrzymaniu w ocenianym okresie nagród lub wyróżnień, ocena przyznana przez Zespół w czwartym kryterium nie mogła być wyższa". Ten fragment uzasadnienia wyjaśnia przyczynę odmowy przyznania stypendium ze względu na brak nagród lub wyróżnień oraz zawiera odniesienie się do zarzutów o nieuwzględnienie doktoratu w prestiżowej uczelni oraz błędu w imieniu skarżącego.

Na marginesie należy wspomnieć, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] grudnia 2016 r., pomimo błędnego wskazania w niej tożsamości Skarżącego, są całkowicie bezzasadne. Decyzja ta nie zawiera błędu w odniesieniu do tożsamości kandydata do stypendium. Wzmiankowana omyłka wystąpiła tylko w uzasadnieniu oceny pierwszego kryterium w formularzu oceny wniosku, gdzie osoba oceniająca wpisała "dr W. M.", przyznając w tym kryterium maksymalną możliwą do uzyskania liczbę punktów. Zgodnie z uwagą w formularzu, uzasadnienie jest wpisywane tylko w przypadku nieprzyznania maksymalnej liczby punktów. Dodać należy, że w 11 edycji konkursu nie został złożony inny wniosek, dotyczący kandydata o nazwisku "M." lecz o innym imieniu – nie zachodzi więc obawa, że osoba oceniająca wniosek, oceniała dorobek innego kandydata niż skarżący. Wpisanie innego imienia miało więc charakter oczywistego błędu pisarskiego, pozostającego bez wpływu na ocenę wniosku. W żadnym razie nie można mówić (s. 11), że traktuje się wzmiankowany błąd jako zaadresowanie decyzji [...] grudnia 2016 r. do osoby niebędącej stroną, bowiem kandydat nie był adresatem decyzji, adresatem był Wydział Socjologiczno-Humanistyczny Uniwersytetu R. Ponadto w decyzji określono prawidłowo tożsamość kandydata do stypendium. W związku z tym zarzut, dotyczący nieskorzystania przez organ z możliwości sprostowania błędu w decyzji jest całkowicie bezzasadny, bowiem ten błąd nie występuje w decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wskazują, w jaki sposób Sąd I instancji uchybił wskazanym przepisom, (czy zostały one naruszone przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie). Po drugie, podstawy kasacyjne nie określają, na czym miałoby polegać zarzucane naruszenie. Po trzecie, nie wskazują one, w jaki sposób zarzucane Sądowi I instancji uchybienia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11 i 77 § 1 a także 107 § 3 kpa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po czwarte wreszcie, całe uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jedynie gołosłowną polemiką z ustaleniami Sądu I instancji, a nie wywodem prawniczym wykazującym błędy popełnione przez Sąd. Niemniej wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zawarł ocenę prawną, zgodnie z którą gradacja kandydata do stypendium powinna być dokonana wedle jednakowych, możliwie maksymalnie zobiektywizowanych i wiadomych dla stron postępowania kryteriów, tak aby każdy z ubiegających się o stypendium mógł ocenić, czy zastosowana wobec niego punktacja opiera się na tych samych wskaźnikach, wedle których ustalono pozycję rankingową innych studentów ubiegających się o stypendium za osiągnięcia w nauce. W rezultacie uzasadnienie decyzji uznaniowej musi być na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Następnie stwierdził, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają tego warunku, ponieważ nie wynika z nich, dlaczego przedmiotowy wniosek Wydziału Socjologiczno-Historycznego Uniwersytetu R. o przyznanie stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca uzyskał 91 punktów na 100 możliwych, co uczyniło arbitralną dokonaną przez organ administracji w sprawie ocenę. W dodatku organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ograniczył się do powtórzenia treści swojej wcześniejszej decyzji. Sąd podniósł również, że decyzje te nie posiadają jednoznacznego wskazania, czego zabrakło w dorobku naukowym skarżącego, aby został on oceniony wyżej – większą ilością punktów. Dodał, że analiza treści uzasadnień wydanych przez Ministra decyzji wskazuje, że organ ten uchybił obowiązkowi sformułowania własnej oceny w kontekście przyznanej punktacji.

Powyższe ustalenia doprowadziły Sąd do konkluzji, że "Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone pobieżnie. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie przedstawiają argumentacji organu w odniesieniu do ocenianego dorobku naukowego skarżącego, w szczególności nie określają, dlaczego Minister NiSW w dany sposób ocenił dorobek M. M., w tym pozbawione są szczegółowego odniesienia się do konkretnych, przedstawionych przez niego osiągnięć. Ponadto, zaskarżona decyzja nie zawiera odniesienia się do zarzutów i uwag podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wady te uniemożliwiają Sądowi analizę zastosowania przez organ przepisów materialnoprawnych w sprawie, gdyż dokonana przez Ministra NiSW ich subsumcja nie jest możliwa do prześledzenia na podstawie uzasadnień wydanych w niej decyzji".

Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji ocena prawna jest błędna, lecz w całości ogranicza się do powtórzenia twierdzeń zawartych w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy uznano skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.