Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 724/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R.K. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów obejmujących fragmenty miasta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr "[...]" obręb ewidencyjny "[...]", "[...]", położonej w jednostce planistycznej o symbolu "[...]"; 2) zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 sierpnia 2019 r. R. K., reprezentowany przez adwokata (dalej jako: "skarżący"), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej nr "[...]" z dnia "[...]"r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów obejmujących fragmenty miasta L. (dalej jako: "plan", "uchwała"), zarzucając naruszenie:

a) § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak umieszczenia w części tekstowej planu zapisów dotyczących linii zabudowy, gdy w świetle powołanej normy zapisy dotyczące linii zabudowy (w tym zapis o niewyznaczaniu linii) stanowią niezbędny element planu miejscowego;

b) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, który wprowadza zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym prawa własności) poprzez wrysowanie w części graficznej planu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce

nr "[...]", która to linia przebiega w taki sposób, że możliwa do zabudowy powierzchnia tej działki wynosi zaledwie 7m2, co w istocie pozbawia skarżącego - właściciela tej działki - realnej możliwości realizacji inwestycji na tej działce - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia;

c) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w wyniku nałożenia na właściciela działki nr "[...]" ograniczeń w możliwości zabudowy działki

w sposób nadmierny i znacznie większy niż na właścicieli działek sąsiednich, co narusza zasadę równości wobec prawa;

d) § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyraża się w sprzeczności części opisowej planu z częścią graficzną, albowiem w części graficznej wprowadzona jest nieprzekraczalna linia zabudowy, która to linia w ogóle nie jest przewidziana w części opisowej, a nadto przewidziana w części graficznej nieprzekraczalna linia zabudowy powoduje, że niemożliwym staje się osiągnięcie wskaźnika maksymalnego współczynnika powierzchni zabudowy określonego w części opisowej jako 1,0;

e) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek pozbawienia skarżącego prawa do zabudowania działki zgodnie

z ustaleniami planu (częścią tekstową tego planu) z uwagi na sprzeczną z przepisami prawa treść części graficznej tego planu, to jest wrysowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części co do działki nr "[...]" oraz wskazanie, by na działce skarżącego nie została wrysowana nieprzekraczalna linia zabudowy, to jest nakazanie usunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy z części graficznej planu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że zgodnie z częścią graficzną zaskarżonego planu nieprzekraczalna linia zabudowy od strony zachodniej przecina działkę skarżącego nr "[...]" w ten sposób, że pozostała do zabudowy powierzchnia działki wynosi około 7m2. Wszystkie pozostałe działki, których dotyczy zmiana planu, nie posiadają tak istotnego ograniczenia. Przy tym w części tekstowej planu nie ma żadnej wzmianki co do nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenów oznaczonych

w planie jako MU.01. Z kolei w części ogólnej planu jest zapis dotyczący tylko takich terenów, dla których nie została wrysowana nieprzekraczalna linia zabudowy. W świetle § 2 ust. 1 pkt 2 planu nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza linię, której nie może przekroczyć żaden element budynku, z możliwością cofnięcia budynku w głąb działki,

o ile ustalenia szczegółowe nie przewidują inaczej. Skarżący podniósł, że powyższe zapisy planu naruszają zasadę proporcjonalności, ponieważ realnie wykluczają możliwość zabudowy przedmiotowej działki. Skarżący wywiódł, że nie ma żadnych uzasadnionych powodów, dla których zabudowa przedmiotowej działki mogłaby być tak istotne ograniczona. Można zakładać, że wrysowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób miało związek ze znajdującą się w sąsiedztwie stacją transformatorową - co jednak w rzeczywistości nie może stanowić uzasadnionej podstawy do takiego wrysowania tej linii. Skarżący argumentował, że zgodnie z § 182 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomieszczenia stacji transformatorowej mogą być usytuowane w odległości 2,8 m od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi - i to rozwiązanie jest dopuszczalne przy zastosowaniu odpowiednich wymogów dotyczących ochrony p.poż. Jednocześnie skarżący przekonywał, że stacja transformatorowa jest budowlą a nie budynkiem i nie mają do niej zastosowania przepisy cytowanego rozporządzenia. Skarżący zaznaczył, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, działka nr "[...]" była w 100% przeznaczona pod zabudowę i nie występowała na niej nieprzekraczalna linia zabudowy. W wypisie

z rejestru gruntów działka nr "[...]" jest opisana jako działka budowlana w całości. Skarżący skonstatował, że sprzeczność pomiędzy częścią graficzną a tekstową planu powoduje jego nieczytelność i niespójność.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wywiódł, że skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżenia całego planu, ewentualny interes prawny i faktyczny skarżącego ogranicza się tylko do tej części planu, która dotyczy nieruchomości stanowiącej jego własność. Podniesiono, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość od Gminy Miejskiej w drodze przetargu ustnego nieograniczonego z dnia 10 stycznia 2018 r., a więc już po zatwierdzeniu planu. Ma to o tyle istotne znaczenie, że do naruszenia interesu prawnego, które musi być aktualne w dniu zaskarżenia uchwały, dochodzi już z chwilą wejścia w życie uchwały. Nowy właściciel nieruchomości co prawda posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jako następca prawny wstępuje w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela, jednak jedynie wtedy, gdy uprawnienie to nie zostało "skonsumowane" przez poprzedniego właściciela. Legitymacja skarżącego uzależniona jest zatem od tego, czy Gminie przysługiwało prawo do zaskarżenia ww. uchwały oraz czy z uprawnienia tego skorzystała. Jeżeli przyjąć, że Gmina nie mogła skorzystać z art. 101 ust. 1 u.s.g., to prawo to nie mogło przejść na skarżącego. Tym samym skarżącemu nie przysługuje interes prawny warunkujący możliwość zaskarżenia planu.

Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi, pełnomocnik organu podniósł, że uchwała nie narusza interesu skarżącego. Wyjaśnił, że nie jest prawdą jakoby wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy uniemożliwiało skarżącemu zabudowę nieruchomości. Nabyta w drodze przetargu nieruchomość składa się nie tylko z działki nr "[...]". Wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na jednej

z działek ewidencyjnych pozostaje bez wpływu na prawo zabudowy pozostałych działek, wchodzących w skład jednej nieruchomości. Tym samym nawet istotne ograniczenie prawa zabudowy na jednej z działek nie wyłącza możliwości zabudowy nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego. Podkreślono, że skarżący miał pełną świadomość stanu prawnego działki w dniu jej nabycia. Skoro zdecydował się na jej nabycie, to kryteria oceny legalności zaskarżonej uchwały powinny być ograniczone do stwierdzenia, czy jej podjęcie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa materialnego, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Pełnomocnik organu argumentował też, że zaskarżona uchwała stanowi realizację przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prawa władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje. Rozstrzygnięcie takie może być podejmowane wbrew woli właściciela. Co więcej, nawet naruszenie interesu prawnego skarżącego nie oznacza konieczności uwzględnienia skargi, gdy nie wykazano istotnego naruszenia norm prawa materialnego. W opinii organu skarżący nie wykazał skutecznie, by podjęta uchwała naruszała ww. normy. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności, winno skutkować oddaleniem skargi.

W piśmie procesowym złożonym 30 września 2019 r. pełnomocnik organu dodatkowo podniósł, że Wojewoda badając zaskarżoną uchwałę nie stwierdził jej nieważności w żadnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione. Wbrew stanowisku pełnomocnika organu w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako: "p.p.s.a."). który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpatrywanym przypadku przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga już wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu. W związku z tym na podstawie art. 53 § 2a p.p.s.a. skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy mogą być wnoszone w każdym czasie.

Na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA

w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 201 0r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W tym kontekście skarżący dostatecznie wykazał w skardze, że plan miejscowy obejmuje ustaleniami jego działkę i określa dopuszczalny sposób jej zagospodarowania, wprowadzając tym samym ograniczenia

w wykonywaniu przysługującego mu do wymienionej działki prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 u.s.g., że jest legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd.

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty pełnomocnika organu, że skoro Gmina, której organy sporządziły i uchwaliły plan nie mogła zaskarżyć ustaleń planu, to prawo to nie może być realizowane przez podmiot, który nabył nieruchomość od gminy. Gmina jest podmiotem o szczególnej pozycji ustrojowoprawnej. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego władztwa w sferze imperium wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych, tzw. sfery dominium (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17 i powołane tam orzecznictwo, publ. w CBOSA). Zatem uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do gminy jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (por. WSA

w Olsztynie z 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 14/12). Gmina nie może skarżyć działalności własnych organów, gdyż jej organy nie mogą występować jednocześnie w podwójnej roli procesowej. Ograniczenie to nie może mieć zastosowania do następcy prawnego gminy, którego status prawny jest zupełnie odmienny. W orzecznictwie wskazywane jest jednolicie, że dla oceny legitymacji procesowej do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości (por. postanowienie NSA z 13 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1933/18 i powołane tam orzecznictwo, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że nabywca nieruchomości może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g.,

o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Z przepisu tego wynika, że następca prawny nie może skarżyć ustaleń planu miejscowego względem nabytej nieruchomości tylko wówczas, jeżeli wyczerpane zostało już prawo do zaskarżenia uchwały w odniesieniu do interesu prawnego związanego z nabytą nieruchomością objętą planem. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanym przypadku.

Zgodzić należy się natomiast z pełnomocnikiem organu, że skarżący może kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje skarżącemu do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym skarżący mógł realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących mu uprawnień właścicielskich do działek położonych na obszarze uchwalonego planu. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi.

Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącego daje mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane

z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny mogą być tylko te zapisy zaskarżonego planu, które dotyczą nieruchomości skarżącego w zakresie wyznaczonym postanowieniami art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części. Unormowanie to wprowadza sankcję nieważności aktu planistycznego, za określone w nim naruszenia. Przesłankę ku temu stanowi: istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.:

Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy linii zabudowy przecinającej działkę skarżącego nr "[...]", wyrysowanej w części graficznej planu. W ocenie sądu ta część graficzna planu pozostaje spójna z częścią tekstową planu, gdyż w treści planu zawarto zapis omawiający wyrysowane w części graficznej planu nieprzekraczalne linie zabudowy. Jest nim § 2 ust. 1 pkt 3 planu. Zgodnie z tym unormowaniem – "Następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązujące: nieprzekraczalne linie zabudowy, w miejscach gdzie nie wyrysowano nieprzekraczalnej linii zabudowy odległości od granicy działki budowlanej należy przyjąć z przepisami odrębnymi". Przepis ten ma charakter ogólny, odnosi się do wszystkich terenów objętych planem. Nie było więc potrzeby wskazywać na wyznaczone linie zabudowy

w przepisach dotyczących poszczególnych jednostkach planistycznych. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące sprzeczności części opisowej planu z częścią graficzną planu. Skarżący niezasadnie dopatruje się również w kwestionowanym rozwiązaniu naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) z powodu wprowadzenia na jego działce większych ograniczeń

w zabudowie niż na działkach sąsiednich. Zarzut taki można byłoby rozważać tylko

w sytuacji, gdyby sąsiednie działki miały takie same uwarunkowania faktyczne i prawne. Bezspornym jest natomiast, że działki te różni lokalizacja, a więc i sąsiedztwo, które mogą wpływać na sposób zagospodarowania poszczególnych działek.

W ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego zapisu planu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co skutkowało naruszeniem powoływanej w skardze zasady proporcjonalności.

Wskazać należy, że przed wniesieniem skargi, skarżący wzywał Radę Miejską

do usunięcia z rysunku planu przecinającą tę działkę nieprzekraczalną linię zabudowy, która wyklucza praktycznie możliwość zabudowy działki. Wskazywał, że w poprzednio obowiązującym planie dla tego terenu nie było wyznaczonej takiej linii i przekonywał, że znajdująca się w sąsiedztwie stacja transformatorowa nie usprawiedliwia wprowadzonego ograniczenia.

Z protokołu posiedzenia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej

z 8 lutego 2019 r. wynika, że nie uwzględniono wniosku skarżącego w zakresie usunięcia spornej linii zabudowy. Stwierdzono, że kwestię linii zabudowy od strony stacji transformatorowej regulują polskie normy w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych od linii elektroenergetycznych i urządzeń elektroenergetycznych. Zaznaczono, że polskie normy nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz jedynie aktami o charakterze wewnętrznym. Wyjaśniono, że zaplanowana przez autora planu linia zabudowy jest wyrazem kształtowania warunków zabudowy w oparciu o wiedzę, uwarunkowania estetyczne oraz kulturowe, zachowanie ładu przestrzennego i doświadczenie.

Uwzględniając powyższe, przede wszystkim dostrzec należy, że kontrolowany plan obejmuje fragmenty miasta L. Zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały –uchwalony plan stanowi częściową zmianę "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L." – Uchwała Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" r." Skarżący wskazywał przed wniesieniem skargi, że w planie miejscowym z "[...]" r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]", przedmiotowa działka nr "[...]" objęta była symbolem E58UH i była przeznaczona pod zabudowę usługowo-handlową. Ówczesny plan nie wprowadzał linii zabudowy mimo istniejącej w sąsiedztwie działki nr "[...]" zabudowy w postaci stacji transformatorowej. Stacja ta stanowiła wówczas i nadal stanowi jedyną zabudowę od strony zachodniej działki nr "[...]". Od strony północnej i południowej tej działki nie występuje zabudowa. W takiej sytuacji trudno doszukiwać się racji dla spornej linii zabudowy na działce nr "[...]" w ochronie ładu przestrzennego, jak to podnosił organ na etapie rozpatrywania wniosku skarżącego o usunięcie naruszenia prawa. Jednocześnie organ nie zaprzeczył, że linia zabudowy na działce nr "[...]" została wprowadzona właśnie z powodu stacji transformatorowej, która jest jedyną zabudową sąsiadującą z działką skarżącego od strony zachodniej. Jednak lokalizacja tej stacji, co zasadnie podnosił skarżący, nie usprawiedliwia ograniczenia możliwości zabudowy działki nr "[...]" na etapie uchwalania planu. Zachowanie wymaganych odległości zabudowy mieszkaniowej od stacji transformatorowej będzie podlegało analizie dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym przy udzielaniu pozwolenia na budowę, gdzie będą stosowane przepisy Prawa budowlanego. W uzgodnieniu ustaleń planu z "[...]" wskazano, że zagospodarowanie terenu powinno uwzględniać istniejące urządzenia elektroenergetyczne z uwzględnieniem obowiązujących norm i przepisów. Jednocześnie zaznaczono, że w przypadku konieczności przebudowy urządzeń, warunki techniczne ich przebudowy zostaną wydane po wystąpieniu wnioskodawcy do A. z wnioskiem o podanie warunków przebudowy. Uzgodnienie to nie wyklucza zatem zabudowy działki nr "[...]". Podkreślić należy, że na etapie uchwalania planu nie można przesądzić wymaganych odległości regulowanych przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane.

Zważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Celem sporządzenia planu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Konkretyzacji tej zasady służy art. 15 u.p.z.p., który określa obligatoryjne i fakultatywne elementy planu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Podkreślić należy w związku z tym, że plan miejscowy powinien określać podstawowe cechy dopuszczonego w planie zagospodarowania i zabudowy terenu, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych do tej ustawy, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Należy rozdzielać te dwa etapy inwestycyjne, tym bardziej, iż każdy z nich regulowany jest odrębnymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Etapowość procesu inwestycyjnego oraz wynikający stąd rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji publicznej powoduje, iż na etapie uchwalania planu miejscowego nie można wprowadzać ograniczeń wynikających z przepisów technicznych określających warunki sytuowania budynków. Sprawdzenie prawidłowości szczegółowego usytuowania budynku w procedurze wydawania pozwolenia na budowę nastąpi zarówno w odniesieniu do planu miejscowego, jak i do przepisów odrębnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Go 613/19, publ. w CBOSA). Dlatego na etapie uchwalania planu miejscowego rozważeniu podlegać powinna ogólnie możliwość zabudowy danego terenu oraz cechy urbanistyczne i architektoniczne planowanej zabudowy z uwagi na zapewnienie ładu przestrzennego. Natomiast, jak wskazano powyżej, z uwagi na uwarunkowania faktyczne nie można stwierdzić, aby sporna linia zabudowy służyła zapewnieniu harmonii w zabudowie, czy w jakikolwiek sposób wpływała na uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne, środowiskowe, czy funkcjonalne.

W tym stanie rzeczy skarga zasługiwała na uwzględnienie i dlatego Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W konsekwencji, jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W rozpatrywanym przypadku, jak wyjaśniono, naruszone zostały zasady sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) , co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż na etapie uchwalania planu wykluczono możliwość zabudowy działki skarżącego nr "[...]", podczas gdy nawet przepisy prawa budowlanego w zakresie wymaganych odległości między obiektami budowlanymi przewidują możliwość zmniejszenia tych odległości przy spełnieniu określonych uwarunkowań technicznych.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki stanowiącej własność skarżącego. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 780 zł, obejmującą zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł i zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.