Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1142/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 13
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
article: art. 7, art. 77, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2621/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. K. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016r., IV SA/Wa 2621/15 oddalił skargę A. K na decyzję Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa

i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] listopada 1978 r. w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu nr [...]2, nr [...]3 i nr [...]4.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1977 r.,

nr [...] Wojewoda Kielecki z urzędu podjął postępowanie scaleniowe

we wsi P., gm. C. Projekt scalenia opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13) został zatwierdzony decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...]. Postępowaniem scaleniowym objęto m. in. grunty należące

do W. i S. małż. W. o łącznej powierzchni 0,74 ha i wartości 75,10 jednostek szacunkowych, w tym zabudowaną działkę nr [...]9 o powierzchni 0,40 ha i wartości 49,30 jednostek szacunkowych oraz zabudowaną działkę nr [...]8 o powierzchni 0,08 ha i wartości 12,00 jednostek szacunkowych, należącą do S. M.

W zamian za te grunty W. i S. małż. W. wydzielono grunty

o łącznej powierzchni 0,72 ha i wartości 71,40 jednostek szacunkowych, w tym zabudowaną działkę nr [...]4 o powierzchni 0,53 ha i wartości 63,80 jednostek szacunkowych. Natomiast S. M. otrzymał zabudowaną działkę nr [...]3

o powierzchni 0,08 ha i wartości 12,00 jednostek szacunkowych.

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2012 r. W. i S. małż. W.

i S. M. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...]w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...]2, nr [...]3 i nr [...]4. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że przy wyznaczaniu projektu scalenia na gruncie, naruszono granice przebiegające pomiędzy działkami nr [...]2, nr [...]3 i nr [...]4. Według wnioskodawców, granice ustalone w czasie postępowania scaleniowego pomiędzy przedmiotowymi działkami były niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie oraz naruszyły kontur budynku gospodarczego na działce nr [...]4, istniejącego przed wszczęciem postępowania scaleniowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa

i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia

[...] listopada 1978 r. w części, dotyczącej dziełek oznaczonych po scaleniu nr [...]2, nr [...]3 i nr [...]4. W uzasadnieniu wskazał, że brak było zgody wnioskodawców na objęcie scaleniem ich gruntów pod zabudowaniami, a w szczególności na zaprojektowanie bez ich zgody nowych granic między tymi gruntami.

Pismem z dnia 5 maja 2015 r. A. K., właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]2, wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odnosząc się do problematyki nieodwracalnych skutków prawnych, jakie miałaby wywołać decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia [...] listopada 1978 r., wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych

w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,

a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Postępowanie scaleniowe jest jednym z najbardziej skomplikowanych postępowań administracyjnych. W wyniku tego postępowania nie dochodzi bowiem do przeniesienia tytułu własności nieruchomości, a jedynie do zmiany posiadania. Kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem dla ich oceny znaczenie mają późniejsze czynności cywilnoprawne lub publicznoprawne, które nie były ani przedmiotem badania przedmiotowej decyzji, ani wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania. Prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji i powinny być ocenianie pod względem skutków prawnych jakie wywołały w innym postępowaniu i przed właściwym organem.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K., zarzucając naruszenie:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez niepoczynienie żadnych ustaleń co do tego, czy decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia [...] listopada 1978r., nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a., przez lakoniczne niejasne ustosunkowanie się do zarzutu postania nieodwracalnych skutków prawnych wskutek wydania decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] listopada 1978 r.,

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię pojęcia "nieodwracalne skutki prawne",

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy nie wystąpiły przesłanki pozwalające na użycie sankcji nieważności.

W ocenie strony skarżącej organ nie uwzględnił, że w sprawie doszło do szeregu czynności prawnych odnoszących się do działki objętej decyzją, której nieważność stwierdzono tj. zawarto: umowę częściowego zniesienia współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...]2 (akt notarialny 13.04.1992 r.), umowę darowizny nieruchomości obejmującej ww. działkę (akt notarialny z dnia 7.11.1991 r.), umowę darowizny nieruchomości obejmującej ww. działkę (akt notarialny z dnia 27.03.2013 r.), jak również okoliczność, iż obecnie nie istnieje działka o numerze [...]2.

Oddalając powyższą skargę powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ słusznie przyjął, iż kontrolowana

w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia

[...] listopada 1978 r. w części dotyczącej dziełek oznaczonych po scaleniu nr [...]2, nr [...]3

i nr [...]4, wydana została z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia

24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, co uzasadniało konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie bowiem

z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Jak wynika zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z rejestru gruntów wsi P., mapy obszaru scalenia, zezwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1961 r., nr [...] oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1970 r., nr [...], grunty oznaczone przed scaleniem jako działki nr [...]8 i nr [...]9, a następnie odpowiadające im grunty oznaczone po scaleniu jako działki nr [...]3 i nr [...]4, w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., stanowiły działki zabudowane. W dokumentacji operatu scaleniowego wsi P., zatwierdzonego decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia [...] listopada 1978 r., brak jest zgody właścicieli przedmiotowych gruntów na objęcie scaleniem ich gruntów pod zabudowaniami. Prowadzenie prac projektowych w obszarze gruntów pod zabudowaniami, pogorszenie warunków korzystania z budynków oraz ustalenie granic między takimi gruntami nie uwzględniające ich stanu zagospodarowania, bez zgody ich właścicieli, stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Odnosząc się do problematyki nieodwracalnych skutków prawnych, jakie miałaby wywołać decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia [...] listopada 1978 r., Sąd uznał za słuszne wyjaśnienia organu, że w wyniku postępowania scaleniowego nie dochodzi do przeniesienia tytułu własności nieruchomości, a jedynie do zmiany posiadania. Nadto organ powołał wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 463/13, iż przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji nie musi automatycznie oznaczać odzyskania własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Należy bowiem odróżnić skutki prawne decyzji administracyjnej od skutków prawnych decyzji wydanych w innym postępowaniu lub innych zdarzeń prawnych, które również wywołały dalsze skutki prawne i mogą być przedmiotem oceny w zakresie nieodwracalności tych skutków w innych postępowaniach.

Sąd I instancji wskazał, iż czynności prawne wskazane przez skarżącą, jakie dokonano w odniesieniu do spornych nieruchomości, tj. umowa częściowego zniesienia współwłasności, umowy darowizny, nieistnienie obecnie w ewidencji działki nr [...]2,

nie mogły stać na przeszkodzie w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie ochrona dotyczy nabycia odpłatnego, a nie nieodpłatnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 października 1995 r., IV SA 747/94). Stosownie do art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd nie stwierdził także, by w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. K. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., przez bezzasadne uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał wszechstronnej oceny sprawy, w tym wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy organ ten nie przeanalizował znaczenia umów cywilnoprawnych mających za przedmiot działkę nr [...]2 ani też nie badał, czy jej nabycie miało miejsce odpłatnie czy też pod tytułem darmym,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona,

2. prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię, tj.:

- art. 156 §2 k.p.a. przez bezzasadne tolerowanie przez Sąd wadliwej wykładni tego przepisu dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, polegającej na przyjęciu,

że skutki prawne wynikające z czynności cywilnoprawnych dokonanych w oparciu o stan prawny ukształtowany decyzją administracyjną nie mogą być kwalifikowane przez organ administracji publicznej jako nieodwracalne, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu nieodwracalność skutku prawnego związana jest z brakiem możliwości "odwrócenia" takiego skutku przez organ administracji publicznej na drodze jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, co oznacza nieodwracalność skutków prawnych w przypadku braku możliwości prawnych zniweczenia przez organ skutków cywilnoprawnych powstałych w wyniku zawarcia umowy,

3. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który stwierdził nieważność decyzji Wojewody Kieleckiego w sytuacji, gdy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji i zasądzenie,

na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji przyjął wąskie rozumienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Mając na uwadze fakt,

że w niniejszej sprawie doszło do szeregu czynności prawnych odnoszących się do działki objętej decyzją Wojewody Kieleckiego, której nieważność stwierdzono,

w ocenie skarżącej za niezrozumiałe należy uznać ustalenia organu, zaakceptowane przez Sąd, iż w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. W ten sposób doszło do naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, czego Sąd nie powinien tolerować. Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umów dotyczących działki nr [...]2. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, oczywiście z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Wyłączało to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i dawało podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.

Ponadto zarzucono, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji popadł

w sprzeczność, skoro nie poprzestał na konstatacji, że prawa skarżącej powstały

w oderwaniu od zakresu i skutków skarżonej decyzji, lecz podniósł argument

o nieodpłatnym nabyciu działki w drodze cywilnoprawnej, co w ocenie Sądu nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżąca zaznaczyła, że okoliczności tej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ogóle nie analizował, a należy zauważyć, że częściowe zniesienie współwłasności z 13 kwietnia 1992 r. miało charakter odpłatny - poprzedzała ją umowa zawarta między A. T. a Z. T. o odpłatnym zrzeczeniu się tego ostatniego udziału w gospodarstwie rolnym, na co determinujący wpływ miała wąska interpretacja pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 §2 k.p.a. Świadczy to o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. art. 156 § 2 k.p.a., przez bezzasadne przyjęcie, że organ administracji przeanalizował sprawę w jej całokształcie, wszechstronnie i w dążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Powołano w niej obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak

w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu

w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie sformułowanej w tym przepisie przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponieważ ocena "nieodwracalności skutków prawnych" dotyczyć miała decyzji

o zatwierdzeniu projektu scalenia na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r.

o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13) omówienia wymaga charakter decyzji scaleniowej. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że w wyniku postępowania scaleniowego "nie dochodzi do przeniesienia tytułu własności, a jedynie do zmiany posiadania". Wprawdzie zgodnie z art. 16 ust. 1 zdanie drugie ustawy, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia nie przesądza tytułu własności, to jednak zgodnie z art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze decyzja ta stanowi podstawę ujawnienia nowego stanu własności w księgach. Jak wskazuje się w orzecznictwie skutkiem scalenia jest to, że wszystkie osoby zainteresowane tracą prawo własności lub inne prawa do gruntu dotychczasowego, zachowują natomiast w tym samym rozmiarze prawa do wydzielonego w drodze scalenia gruntu ekwiwalentnego (por. postanowienie SN z 19 marca 2009 r., IV CSK 304/08). W następstwie decyzji zatwierdzającej projekt scalania powstają nowe nieruchomości o określonych granicach i powierzchni, a ich powstanie jest traktowane jako skutek konstytutywny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia (zob. uchwała SN z 18 kwietnia 2013 r., III CZP 16/13). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stwarza zatem nowy stan własności, stanowiąc jednocześnie tytuł do ujawnienia tego stanu w księgach wieczystych (art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy), gdyż uczestnik scalenia staje się właścicielem gruntów poscaleniowych, stanowiących ekwiwalent gruntów należących do niego przed scaleniem.

Powyższe wyjaśnienie charakteru decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia ma znaczenie dla prawidłowej oceny "nieodwracalności skutków prawnych" takiej decyzji, gdyż jeżeli nastąpiło ujawnienie nowego stanu prawnego w księgach wieczystych,

a następnie doszło do obrotu powstałymi w wyniku scalenia nieruchomościami, to należy przyjąć, że wywołane przez decyzję scaleniową skutki prawne uznać trzeba

za nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Utrwalone bowiem jest w orzecznictwie stanowisko, że o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. można mówić w sytuacji gdy nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in. uchwała 7 sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, wyroki NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, z 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, z 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12). Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., Wyd. WSPA 2010, s. 901-902). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (W. Chróścielewski w: Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (we:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska: Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie

w pełni podziela przedstawioną powyżej wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze tę wykładnię stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie Minister nie poczynił ustaleń faktycznych, które są niezbędne do formułowania wiążących ocen prawnych co do wywołania przez decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia

[...] listopada 1978 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia nieodwracalnych skutków prawnych. W szczególności organ nie poczynił żadnych ustaleń co do tego czy po wydaniu decyzji scaleniowej działki nr [...]2, [...]3 i [...]4 zostały ujawnione w księgach wieczystych i czy były następnie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Ponieważ nabywcy nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie można bez poczynienia stosownych ustaleń w powyższym zakresie zupełnie pomijać skutków obrotu przedmiotowymi nieruchomościami w drodze czynności prawnej w odniesieniu do kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie powoływała się na czynności cywilnoprawne, których przedmiotem była działka nr [...]2, w szczególności wskazując m.in. na umowę o częściowym zniesieniu współwłasności, która według niej miała charakter odpłatny. Natomiast co do działek nr [...]3 i nr [...]4 w aktach administracyjnych nie ma żadnych danych czy po wydaniu decyzji scaleniowej były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Ponieważ zatem w sprawie nie poczyniono ustaleń w stopniu wymaganym dla orzekania o ewentualnym powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] listopada 1978 r., to tym samym zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7 i 77 k.p.a., a Sąd I instancji przychylając się do stanowiska organu, przedwcześnie uznał, że nie wystąpiły takie nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. dokonując częściowo błędnej wykładni tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzje wydane w obu instancjach.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności Minister winien ustalić, czy dla przedmiotowych nieruchomości - działek oznaczonych po scaleniu nr [...]2, [...]3 i [...]4 zostały urządzone księgi wieczyste, a następnie należy ustalić jakie konkretnie czynności prawne były podejmowane w stosunku do każdej z tych nieruchomości. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, przy rozważeniu czy w grę może wchodzić ochrona praw nabytych osób trzecich (w związku z instytucją rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych).

O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sumę tych kosztów stanowiły: uiszczone wpisy od skargi oraz skargi kasacyjnej (odpowiednio 200 zł i 100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, który reprezentował skarżącą przed Sądem I instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone w oparciu o przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz.1800.) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.