Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1105/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art.4 ust. 2, art. 59, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par 1, art. 138 par 1 pkt1, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego – Z. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 marca 2015 r., znak [...], Burmistrz Gminy i Miasta N., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. G. i K. G., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia pn.: Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego z instalacjami wewnętrznymi eNN-wod-kan-co-gaz i przyłączami eNN-wod-kan-gaz, na działkach nr [...],[...],[...] w N., gmina N.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ww. ustawy, tj.:

Postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, znak [...] z dnia 05.02.2015 r. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską - w uzasadnieniu napisano, iż teren inwestycji jest położony poza stanowiskami archeologicznymi.

Postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta N., znak [...] z dnia 02.02.2015 r. w odniesieniu do możliwości włączenia komunikacyjnego i pasa drogowego obszaru przyległego do drogi gminnej, na działce nr [...].

W trakcie postępowania nie otrzymano uzgodnienia Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, w sprawach melioracji wodnych (data doręczenia wniosku dnia 26.01.2015 r. do organu uzgadniającego). Jednak zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Od daty złożenia wniosku ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym stwierdzono, iż:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zgodnie z załącznikiem Nr [...] do decyzji,

teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr [...] do decyzji,

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego — zgodnie z załącznikiem Nr [...] do decyzji,

teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.),

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji został sporządzony przez architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów.

W toku postępowania po wydaniu decyzji znak [...] z dnia 11.05.2012 r. wydanej na wniosek J. i K. G., dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia pn.: Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr [...],[...],[...] w N., Z. Gorzałczany złożył odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N.

Decyzją [...] z dnia 19.10.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO podniosło następujące zarzuty do treści i rozstrzygnięć zawartych w wydanej decyzji, a to:

Uzasadnienie wyznaczenia granic obszaru analizy zabudowy.

Wskazanie konkretnych działek, wraz z określeniem parametrów architektonicznych na działkach przyjętych do analizy poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy.

Określenie charakteru linii zabudowy. Określenie dolnych i górnych granic wskaźników zabudowy określonych w § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Brak zawarcia w treści decyzji rozstrzygnięć w odniesieniu do możliwości zabudowy

w granicy działki budowlanej.

Ponownie w toku postępowania po wydaniu decyzji znak [...] z dnia 03.03.2014 r. wydanej na wniosek J. i Karola G. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia Z. G. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N.

Decyzją [...] z dnia 07.07.2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO podniosło następujące zarzuty do treści i rozstrzygnięć zawartych w wydanej decyzji, a to:

Brak określenia szerokości frontu działki i promienia obszaru analizowanego.

Brak określenia statusu linii zabudowy.

Brak określenia skrajnych wartości wskaźnika zainwestowania.

Brak określenia skrajnych wartości szerokości elewacji frontowej.

Brak określenia skrajnych wartości wysokości okapu połaci dachowych i głównej kalenicy.

Mając na względzie powyższe organ l instancji ponownie dokonał analizy zabudowy i ustalił parametry zabudowy zgodnie z treścią tej decyzji, do której załącznikami są:

Nr 1 - Warunki zabudowy terenu - część tekstowa. Nr 2 - Warunki zabudowy terenu - część graficzna. Nr 3 - Analiza urbanistyczno-architektoniczna i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej - część tekstowa.

Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie w skali 1 : 1000, wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), stanowią integralną część ww. decyzji.

Odwołanie od decyzji z dnia 2 marca 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy terenu, znak [...], Burmistrza Gminy i Miasta N, wniósł ponownie Z. G. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego przez wnioskodawców zamierzenia inwestycyjnego, względnie o przekazanie sprawy Burmistrzowi do rozpatrzenia po raz kolejny.

Zarzucił, że wydana decyzja zapadła z poważnym naruszeniem prawa, a to art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów oraz popełnił istotny błąd prawny. Wadliwości te łącznie sprawiają, że pozytywna decyzja tej treści nie powinna być inwestorom w ogóle wydana. Organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, a ściślej pominął przy wydawaniu decyzji fakt istniejącej zabudowy, której dotyczył wniosek. Organ I instancji całkowicie przeoczył fakt i wynikające z niego istotne skutki prawne, że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczył wniosek J. i K. G. obejmujący nadbudowę, rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w N.- zostało już faktycznie zrealizowane.

Istniejący wcześniej na w/w działkach budynek gospodarczy został już bowiem przez inwestorów samowolnie rozbudowany, nadbudowany i przebudowany w zakresie objętym wnioskiem. Odwołujący zauważył, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna fakt ten całkowicie pomija i zawiera rozważania jak dla przyszłej, planowanej dopiero inwestycji.

W tej sytuacji – zdaniem odwołującego - wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji należy uznać za prawnie niedopuszczalny.

Ponadto odwołujący zarzucił, że organ I instancji przeoczył okoliczność przemilczaną też przez wnioskujących inwestorów, że faktycznie zrealizowane zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy wniosek w niniejszej sprawie, jest przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. (znak sprawy: [...]), w którym ustalono, że omawiana inwestycja nosi znamiona samowoli budowlanej i względem tej samowoli organ wdrożył przewidziane przepisami art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowoli. Zatem wobec rozpoczęcia (a nawet faktycznego już zakończenia) robót budowlanych, których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, inwestorzy nie mogli z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy jak dla nowego, przyszłego zamierzenia o identycznych parametrach, jak już zrealizowane. Musieli przy tym wykazać, że działają w celu wykonania obowiązku nałożonego na nich postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, czego nie uczynili. Z treści powyższego przepisu wynika, że możliwość ubiegania się przez inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestorzy inicjowali postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych, bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołującego z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tego rodzaju ustaleń w sprawie brak, co powoduje, że zaskarżona decyzja tej treści nie może się ostać. Z treści zaskarżonej decyzji nie sposób w żaden sposób wywnioskować, aby warunki zabudowy zostały ustalone przez organ I instancji dla już zrealizowanej inwestycji i aby decyzja stanowiła wyłącznie etap procedury zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej. Także pouczenia zawarte w decyzji wskazują, że zaskarżona decyzja " wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę " i że o "pozwolenie na budowę należy wystąpić do Starostwa Powiatowego w P.". Sformułowania te świadczą dobitnie o tym, że organ I instancji ustalał warunki zabudowy dla inwestycji planowanej, a więc z jaskrawym pominięciem stanu istniejącego na gruncie.

Niezależnie od powyższego odwołujący zarzucił, że wydana decyzja narusza prawo poprzez zamieszczone w niej przyzwolenie na usankcjonowanie położenia zrealizowanej już inwestycji w granicy z działką odwołującego. Decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Burmistrz Gminy i Miasta N. nie może wkraczać w kompetencje władzy budowlanej. Stąd też wypowiedzi w decyzji o warunkach zabudowy co do dopuszczalności odstępstw od warunków technicznych w kwestiach odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych mogą być prowadzone dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie może przyznawać żadnych praw dla inwestorów, ani obowiązków dla sąsiadów, które nie były przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy nie przyzwalają na to, aby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wypowiadał się w kwestii sytuowania ścian budynku w granicy z działką sąsiednią.

Nadto wątpliwości odwołującego wzbudził przyjęty obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia 23 czerwca 2015 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G., działając na podstawie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199), § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje plan miejscowy, zatem określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje, o czym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja lokalizacyjna — co do zasady — określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Wyjątek stanowi jednak sytuacja, w której jej wydanie związane jest z prowadzeniem postępowania legalizacyjnego. W takim bowiem przypadku w decyzji weryfikuje się, czy samowolnie zrealizowane zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając zaś na uwadze, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. toczy się postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a w jego toku zostało wydane postanowienie zobowiązujące inwestorów do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, którą to okoliczność potwierdza odwołujący, zatem niesłuszny jest zarzut odwołania dotyczący niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego z instalacjami wewnętrznymi eNN-wod-kan-co-gaz i przyłączami eNN-wod-kan-gaz na działkach nr [...],[...],[...] w N.

Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku inwestycji, które nie są inwestycjami celu publicznego, zmiana zagospodarowania terenu w sytuacji braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiekt budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się - o czym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z powołanym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Celem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest - zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zastrzeżeniem wyłączeń w tym zakresie, o których mowa w art. 61 ust. 2, 3 i 4 tej ustawy.

SKO stwierdziło, że materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym w szczególności analiza urbanistyczna, która stanowiła podstawę ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego odpowiada przepisom prawa. Kolegium wskazało, że obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, iż obejmuje tereny znajdujące się w odległości odpowiadającej co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, co jest zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w załączonej do akt sprawy analizie architektoniczno-urbanistycznej zawarto uzasadnienie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N.z dnia 2 marca 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. W szczególności wskazano, że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w funkcję obszaru analizowanego, który jest terenem zabudowanym obiektami o funkcji mieszkaniowej, a stanowi uzupełnienie tej funkcji.

Zaznaczono, że w aktualizowanej (po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji uprzednio wydanej w przedmiotowej sprawie) analizie architektoniczno-urbanistycznej oraz decyzji lokalizacyjnej usunięto błędy wskazane przez Kolegium, w tym uzasadniono sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, uszczegółowiono ustalenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, określono charakter linii zabudowy oraz wskazano dolne i górne granice wskaźników zabudowy, a także zawarto rozstrzygnięcie w zakresie możliwości budowy w granicy działki budowlanej objętej postępowaniem lokalizacyjnym.

Decyzja ta odpowiada również wymaganiom, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach, a to zawiera: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy; ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego; ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej; ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Kolegium wskazało, że nie dostrzegło uchybień proceduralnych w toku postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją Burmistrza Gminy i Miasta N.z dnia 2 marca 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazano, iż nie są one uzasadnione.

Prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest sytuacją szczególną, w której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określane są na potrzeby inwestycji już zrealizowanej, a wydanie tej decyzji ma na celu weryfikację samowolnie zrealizowanego zamierzenia budowlanego pod kątem jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadny jest również kolejny zarzut odwołującego, który kwestionuje prawidłowość ustalenia w przedmiotowej decyzji warunków zabudowy dla budowy obiektu w granicy z działką. SKO wskazało, że przepisy dopuszczają taką możliwość, co w sposób niebudzący wątpliwości ujęto np. w regulacji § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiącej, iż sytuowanie budynku w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy dopuszcza się bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że na działkach graniczących z działką [...] budynki są zlokalizowane w granicy z działką stanowiącą teren inwestycji.

Z. G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

• art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, której dotyczył wniosek i doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy z pominięciem specyfiki sprawy, polegającej na faktycznym zrealizowaniu inwestycji objętej żądaniem w zakresie ustalenia warunków zabudowy;

• art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez bezprawne ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której dotyczył wniosek - jak dla inwestycji przyszłej, podczas gdy obiekt, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy został już tymczasem przez inwestorów samowolnie rozbudowany, nadbudowany i przebudowany w zakresie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co w sytuacji równolegle toczącego się postępowania legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego powinno prowadzić bądź to do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bądź do jednoznacznego rozważenia i wskazania, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy zabudowy zrealizowanej, że decyzja stanowi etap procedury zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej, a wreszcie, że warunki zabudowy zostały ustalone przez organ l instancji w odniesieniu do już zrealizowanej inwestycji i stanowią rezultat oceny zgodności specyfiki i parametrów faktycznie istniejącej na gruncie samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

• art. 54 pkt 2 lit. d) i pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez bezprawne rozstrzygnięcie w decyzji o warunkach zabudowy o pozwoleniu na usytuowanie spornej inwestycji bezpośrednio przy granicy działki inwestorów z działką skarżącego;

• art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez niepełne omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia wobec lakonicznego, pobieżnego i wybiórczego odniesienia się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu l instancji, co uniemożliwia stronie weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że analiza motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy przyznał, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie dotyczy inwestycji faktycznie już zrealizowanej na działkach nr [...],[...],[...] w N. Poza sporem pozostaje również, że inwestycja ta pozostaje przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. (znak sprawy [...]), ukierunkowanego na likwidację, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. W tak dookreślonych okolicznościach sprawy organ odwoławczy uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy o określonej przez organ l instancji treści pozostaje dopuszczalne, z czym skarżący nie zgadza się.

Skarżący kwestionuje także, że dopuszczalne było zamieszczenie w wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia w zakresie możliwości budowy w granicy działki budowlanej objętej wnioskiem inwestorów (graniczącej w tym miejscu z działką skarżącego).

Skarżący podtrzymał zarzuty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji akcentując w skardze że organ odwoławczy całkowicie zbagatelizował podstawową dla treści decyzji warunków zabudowy kwestię, że przede wszystkim jej treść winna uwzględniać stan faktyczny i prawny odnoszący się do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zasadniczym elementem konstruującym stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy jest okoliczność, że zamierzenie inwestycyjne objęte żądaniem ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, obejmujące nadbudowę, rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w N.- zostało już faktycznie zrealizowane i stanowi samowolę budowlaną.

W tym stanie rzeczy uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego (ściślej zaś: nadbudowanego, rozbudowanego i przebudowanego) będzie możliwe tylko wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej. Istotą decyzji o warunkach zabudowy wydawaną w takim trybie powinno być ustalenie, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Wydana w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia.

Przede wszystkim, ani z akt sprawy, ani decyzji wydanych w obu instancjach nie wynika, aby wystąpienie przez inwestorów o warunki zabudowy dla spornej inwestycji miało związek z postępowaniem legalizacyjnym. W decyzjach brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie aktualnego zagospodarowania terenu, a zwłaszcza oceny wykonanych robót budowlanych przez pryzmat ustalanych warunków zabudowy.

Skarżący powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/2012, "[...] z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji".

W niniejszej sprawie wprawdzie na etapie odwoławczym Kolegium przyznało (czego natomiast nie dostrzegał w ogóle organ l instancji), że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy już faktycznie istnieje w terenie i jest objęta postępowaniem legalizacyjnym przez nadzór budowlany, to Kolegium całkowicie zignorowało implikacje prawne dla wydanej przez organ l instancji treści decyzji o warunkach zabudowy, wynikające z tych przyznanych faktów. Pomimo bowiem świadomości stanu prawnego w zakresie istniejącej zabudowy na działkach objętych wnioskiem, organ odwoławczy - w ślad za decyzją organu l instancji - swoje rozstrzygnięcie odnosił do inwestycji planowanej, a nie do istniejącego obiektu uczynionego przedmiotem postępowania legalizacyjnego przed nadzorem budowlanym.

Treść zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do wniosku, że określono w niej wymogi jak dla inwestycji przyszłej. Istniejący wcześniej na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w N. budynek gospodarczy został już tymczasem przez inwestorów samowolnie rozbudowany, nadbudowany i przebudowany w zakresie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna fakt ten kompletnie pomija i zawiera rozważania w zakresie warunków zabudowy takich jak: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu i innych cech zabudowy - jak dla przyszłej, planowanej dopiero inwestycji. W takiej sytuacji bezzasadny pozostaje pogląd prawny Kolegium, że wydanie zaskarżonej decyzji, w której określono warunki zabudowy w sposób abstrakcyjny, tj. bez odniesienia do specyfiki i parametrów faktycznie istniejącej na gruncie samowoli, było w ogóle dopuszczalne. Z treści zaskarżonej decyzji organów obu instancji nie sposób w żaden sposób wywnioskować, aby warunki zabudowy zostały ustalone przez te organy dla już zrealizowanej inwestycji i aby decyzje stanowiły etap procedury zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej. Treść decyzji (w tym zwłaszcza załączników) wskazuje w sposób jednoznaczny, że ustalone zostają warunki zabudowy dla przyszłej, planowanej inwestycji. Z tej przyczyny, skoro inwestorzy ubiegali się o warunki zabudowy dla już zrealizowanego zamierzenia - to winna była zapaść w niniejszej sprawie decyzja negatywna, a wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy jest bezprawna.

Zdaniem skarżącego analiza sprawy prowadzi do konkluzji, że nie ma spójności pomiędzy treścią wniosku inwestorów, a następnie przeprowadzoną analizą i ustalonymi warunkami zabudowy, które dotyczą - jak opisują to organy - "zamierzenia inwestycyjnego", a więc inwestycji przyszłej, z rzeczywiście istniejącą inwestycją położoną na terenie, którego wniosek dotyczył. Wobec zakończenia robót budowlanych, których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, inwestorzy nie mogli z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy jak dla nowego, przyszłego zamierzenia o identycznych parametrach jak już zrealizowane. Musieli przy tym wykazać, że działają w celu wykonania obowiązku nałożonego na nich postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, czego w niniejszej sprawie nie uczynili. Nie jest dopuszczalne, aby inwestorzy inicjowali postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Kolegium nie wyjaśniło, ale przede wszystkim nie uwzględniło w sposób prawidłowy implikacji wynikających z określonego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, której dotyczył wniosek. Tymczasem po myśli art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym organy planistyczne mają obowiązek przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonać analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciążył na Kolegium także z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowa realizacja obowiązków wynikających z powołanych przepisów powinna bezwzględnie polegać na dokonaniu ustaleń co do rzeczywistego stanu robót budowlanych na terenie objętym wnioskiem oraz uwzględnieniu postępowań prowadzonych w ich przedmiocie przed organami nadzoru budowlanego.

Niezależnie od wskazanej wyżej wadliwości zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił nadto, że bezprawne jest stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, sprowadzające się do zaaprobowania zamieszczonego w decyzji organu l instancji rozstrzygnięcia w zakresie możliwości budowy zrealizowanej już inwestycji w granicy z działką skarżącego. Decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, nie może natomiast przyznawać żadnych praw dla inwestorów, ani obowiązków dla sąsiadów, które nie były przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślił, że przepisy tej ustawy nie przyzwalają na to, aby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wypowiadał się w kwestii sytuowania ścian budynku w granicy z działką sąsiednią.

Wprawdzie wskazany przez Kolegium przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to zgodnie utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że stosowany przez Kolegium przepis rozporządzenia wykracza poza upoważnienie jakie ustawodawca wyznaczył w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Ministrowi do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Nadto, skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 w powiązaniu m. in. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w tej normie prawnej. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących prawa i obowiązki stron postępowania w zakresie ograniczania prawa własności do terenów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją poprzez rozstrzyganie o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki. Z przepisu art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie przesądza w sposób władczy i definitywny o dopuszczalności określonego usytuowania danego obiektu w terenie. Tym samym rozstrzyganie tej kwestii już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza wskazane wyżej przepisy.

Skarżący sformułował też zarzut względem sposobu uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że motywy orzeczenia organu administracji publicznej, w tym orzekającego w instancji odwoławczej, winny przedstawiać zarówno przesłanki faktyczne, jak i prawne jego wydania (art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a.). Oznacza to, że w uzasadnieniu organ winien był przedstawić przebieg rozumowania, które doprowadziło go, po pierwsze, do ustalenia określonych faktów, kolejno do ustalenia znaczenia tychże faktów w obowiązujących przepisach, a wreszcie do zastosowania określonej normy prawnej. Decyzje organów administracji publicznej winny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał decyzję organu l instancji za słuszną w całości. Tym samym na organie odwoławczym spoczywał obowiązek starannego i precyzyjnego wskazania, dlaczego nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tymczasem motywy decyzji organu odwoławczego ograniczają się do zdawkowego i lakonicznego odmówienia zasadności zarzutom odwołania, bez odniesienia się do rzeczywistej treści zarzutów w powiązaniu ze stanem sprawy. Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego pozostaje dopuszczalne. Nie rozważyło jednak zarzutów, że wydana decyzja w l instancji nie została wydana w tym trybie, a nadto w ogóle nie odnosi się do parametrów już istniejącej inwestycji i rozstrzyga o zamierzeniu przyszłym, bez odniesienia do specyfiki obiektu objętego przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. W odniesieniu zaś do zarzutu dotyczącego niedopuszczalności zamieszczania w decyzji o warunkach zabudowy zgody na sytuowanie obiektu w granicy Kolegium ograniczyło się do przytoczenia wadliwego przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, którego nie powinno w ogóle stosować w prowadzonym postępowaniu (rozporządzenie adresowane jest w zasadzie do organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W szczególności Kolegium podniosło, iż prowadzenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest sytuacją szczególną, w której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określane są na potrzeby inwestycji już zrealizowanej, a wydanie tej decyzji ma na celu weryfikację samowolnie zrealizowanego zamierzenia budowlanego pod kątem jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jako niezasadny oceniło Kolegium podniesiony przez skarżącego zarzut braków uzasadnienia opisanej powyżej decyzji SKO z dnia 23 czerwca 2015 r. Decyzja ta – Zdaniem SKO – czyni zadość regulacji ujętej w art. 107 § 1 k.p.a. i - poza innymi wymaganymi elementami - zawiera również uzasadnienie faktyczne i prawne obejmujące zarówno wskazanie faktów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, jaki i wyjaśnienie podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia decyzji, z przytoczeniem konkretnych przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełni z powodu zarzutów w niej podniesionych.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje, o czym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 j.t.) – dalej u.p.z.p., w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Nie jest także wątpliwy fakt, że inwestycja pn. Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego z instalacjami wewnętrznymi eNN-wod-kan-co-gaz i przyłączami eNN-wod-kan-gaz na działkach nr [...],[...],[...] w N. została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej.

Na wstępie Sąd wskazuje, że nie podziela zarzutu skargi naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – dalej p.b., poprzez rzekome bezprawne ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której dotyczył wniosek. Bezprawności tej skarżący upatruje w ustaleniu warunków zabudowy jak dla inwestycji przyszłej, podczas gdy obiekt, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, został już przez inwestorów samowolnie rozbudowany, nadbudowany i przebudowany.

Sąd zwraca uwagę, że - wbrew stanowisku skarżącego – przepisy u.p.z.p. przewidują jeden tryb ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez względu na to, czy wniosek dotyczy zamierzenia inwestycyjnego (inwestycji przyszłej), czy też – tak jak w niniejszej sprawie – wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został złożony w celu realizacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (wydanego w ramach toczącego się przed PINB postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej) zobowiązującego inwestorów do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Zatem bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej opisanej wyżej inwestycji. Jakkolwiek trafnie zauważa skarżący, że ani wniosek inwestorów J. i K. G., ani treść decyzji organu I instancji oraz związanych z nią załączników nie wskazują, iż dotyczą inwestycji już zrealizowanej, jednakże nie są to istotne uchybienia, które same w sobie mogłyby prowadzić do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest sytuacją szczególną, w której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określane są na potrzeby inwestycji już zrealizowanej, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma na celu weryfikację samowolnie zrealizowanej inwestycji budowlanej pod kątem jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, warunkującą dalsze prawidłowe postępowanie i poprawność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest rzetelnie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w ww. rozporządzeniu. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego.

O ile w analizowanym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co inwestycja będąca przedmiotem wniosku, funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl § 3 tego rozporządzenia: 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Z powyższych regulacji wynika brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy np. na terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego, czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a..

Tymczasem w niniejszej sprawie, na co nie zwróciły uwagi organy obu instancji, wyznaczony obszar analizowany, zaznaczony na kopii mapy w skali 1: 1000 czerwoną przerywaną linią, nie ma kształtu zbliżonego do okręgu, lecz kształt nieregularnego wielokąta, a teren działki objętej wnioskiem (zaznaczony na kopii mapy grubą czerwoną linią) nie znajduje się w jego centrum, lecz jest wyraźnie zbliżony do jednej z krawędzi obszaru analizowanego. Należy podkreślić, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Z powyższych regulacji wynika brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Wobec tego organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów zabudowy. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy np. na terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Mimo że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to nie można przyjmować, że przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Jak wskazuje orzecznictwo, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1492/11, Lex Omega nr 1367298). Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej.

Tymczasem w niniejszej sprawie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest w ogóle rozważań na temat kształtu i wielkości obszaru analizowanego poza ogólnikowym stwierdzeniem w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, iż "materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym w szczególności analiza urbanistyczna, która stanowiła podstawę ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego odpowiada przepisom prawa." Kolegium wskazało jedynie, że "obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, iż obejmuje tereny znajdujące się w odległości odpowiadającej co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, co jest zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Ma to tym większe znaczenie, że obszar analizowany obejmuje teren większy, niż minimalny określony ww. przepisami. W orzecznictwie podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 527/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10). Dlatego też w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego (co ma miejsce w niniejszej sprawie) z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy, czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09). W niniejszej sprawie z analizy wynika, że "granice obszaru analizowanego obejmują obszar wzdłuż drogi dojazdowej do terenu objętego wnioskiem, o szerokości większej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem mierzona od strony drogi dojazdowej" i ograniczenie się przez organ odwoławczy do wskazania, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - w świetle powyższych rozważań - nie jest wystarczające. Na podstawie zaskarżonej decyzji nie można ustalić, w jaki sposób wyznaczono analizowany obszar. Informacji tych nie zawiera ani uzasadnienie decyzji, ani wyniki analizy (zarówno część tekstowa jak i graficzna), czy sama analiza.

Zatem organ I instancji, nie dysponując prawidłową analizą, nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji i nie było możliwe prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Powyższe stanowi obrazę przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., która dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem także przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a..

Prawidłowość wyznaczenia ww. parametrów i wskaźników może być kontrolowana przez sąd jedynie w przypadku poprawnie wyznaczonego obszaru analizowanego.

Co do podnoszonej w skardze kwestii naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d) i pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez bezprawne rozstrzygnięcie w decyzji o warunkach zabudowy o pozwoleniu na usytuowanie spornej inwestycji bezpośrednio przy granicy działki inwestorów z działką skarżącego - Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14 (LEX nr 1640565), iż "zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 75, poz. 690) norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę." Zatem zawarcie w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia dopuszczającego "zabudowę budynku jedną ścianą w granicy działki sąsiedniej", czyli bezpośrednio przy granicy działki inwestorów z działką skarżącego, jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy znajduje uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana (a w tym wypadku zalegalizowana) inwestycja. Dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią nie znajduje natomiast automatycznego oparcia w powołanej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji regulacji § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy lakonicznie wskazał, że "na działkach graniczących z działką [...] budynki są zlokalizowane w granicy z działką stanowiącą teren inwestycji", nie dokonując przy tym analizy ładu przestrzennego terenu wnioskowanej inwestycji. Wprawdzie w "analizie matematycznej zabudowy", będącej załącznikiem do załącznika nr 3 analiza urbanistyczno – architektoniczna, architekt wskazał na jakich działkach znajdują się budynki ze ścianą w granicy działki sąsiedniej, jednakże nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów w należytym uzasadnieniu decyzji.

Wobec powyższego należy uznać za zasadny zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.) Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe poglądy. Odnoszące te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył wynikające z powyższych przepisów zasady, bowiem nie ustosunkował się należycie do zarzutów odwołania.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a..

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej winny wydać stosowne rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień, w tym przede wszystkim co do obszaru analizowanego, przy zastosowaniu pozostałych przepisów będących wyrazem realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa".

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.. Zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 500 zł stanowi uiszczony wpis od skargi.