Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3158/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 11 ust. 1 i ust. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 515/13 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 515/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wniesioną przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

Stan sprawy przedstawiony w wyroku przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z dnia 17 maja 2012 r. S. sp. z o. o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu zwróciła się do Starosty P. o umożliwienie czasowego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, położnych w obrębie G. z przeznaczeniem pod odkrywkowy zakład górniczy wydobywający złoże kruszywa naturalnego. Do wniosku załączono kopie koncesji na wydobycie tego złoża. Wnioskodawca pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. uzupełnił swoje podanie przez wskazanie, że wyłączenie gruntów ma nastąpić w okresie od marca 2012 r. do czerwca 2013 r. Kolejnym pismem z dnia 31 lipca 2012 r., Spółka sprecyzowała okres wyłączenia: od 23 maja 2012 r. do 30 czerwca 2013 r.

Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zezwolił na czasowe od dnia 23 maja 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego: części działki nr [...] położnej w miejscowości G., gmina P. oraz część działek nr [...], [...] [...], [...] – położonych w miejscowości G. gmina T.. Jednocześnie Starosta zobowiązał Spółkę do przeprowadzenia rekultywacji gruntów po zakończeniu działalności przemysłowej w terminie 5 lat od zaprzestania działalności oraz ustalił opłatę roczną za wyłączone z produkcji użytki rolne. Decyzja ta stała się ostateczna.

Marszałek Województwa Podkarpackiego pismem z dnia 31 października 2012 r. zwrócił się do SKO o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Starosty, SKO decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazało, że Starosta P. wydając to rozstrzygnięcie w sposób rażący naruszył art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 6 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981, ze zm.), gdyż zezwolił na czasowe wyłączenie z produkcji użytków rolnych od dnia 23 maja 2012 r., w sytuacji gdy datą jego decyzji jest dzień [...] sierpnia 2012 r. Kolegium podało, że w ocenianej decyzji organ samorządu powiatowego nie powołał się na art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a z akt wynika, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ma na celu prowadzenie odkrywkowego zakładu górniczego wydobywającego złoże kruszywa naturalnego. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że wydobywanie złoża kruszywa naturalnego nie jest poszukiwaniem lub rozpoznawaniem w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, że wydanie przez organ decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych z mocą wsteczną stanowi rażące naruszenie prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. sp. z o.o. w K. wniosło o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika Spółki, SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2012 r., wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2013 r., że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zezwalają na retroaktywne działanie decyzji administracyjnej w przypadkach enumeratywnie wskazanych w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. SKO wywodziło, że cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną poprzez proste ich zestawienie ze sobą, w ten sposób powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Taka sytuacja (wbrew twierdzeniu skarżącej spółki) powstała w weryfikowanym przypadku.

Decyzja SKO została sprostowana postanowieniem tego organu z [...] lutego 2013 r. o nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka S. sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, podczas gdy instytucja ta ma charakter wyjątkowy. Autor skargi wywodził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepisy pozwalające na wzruszenie ostatecznej decyzji winny być stosowane z daleko idącą ostrożnością.

W skardze argumentowano, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje fakt, czy działalność podejmowana przez stronę skarżącą na terenie użytków rolnych położonych w G. oraz G. można zakwalifikować jako poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponieważ Starosta tak właśnie działalność spółki zakwalifikował, możliwym było wydanie decyzji z mocą wsteczną. Zwrócono uwagę, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie doszło do błędnej interpretacji przepisów przez organ rozpoznający sprawę, to taka okoliczność nie może stanowić przyczyny wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Wskazano na wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. o sygn. akt II SA 1531/94 (opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37) stwierdzając, że zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku wskazał, że decyzja SKO prawa nie narusza, albowiem decyzja Starosty P. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; zwanej dalej ustawą o ochronie gruntów), może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Wobec tego podjęcie czynności wyłączenia z produkcji przed wydaniem decyzji zezwalającej naruszać będzie przepisy ustawy o ochronie gruntów. Z treści art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych wynika dla organu wyraźna kompetencja do wydania decyzji kształtujących stosunki prawne w sposób konstytutywny. Organ może upoważnić wnioskodawcę do podjęcia czynności wyłączenia dopiero w czasie następującym po wydaniu decyzji (ex nunc). Możliwość kształtowania przez organ stanów przeszłych w drodze decyzji retroaktywnych jest dopuszczalna wyłącznie w przypadkach przewidzianych przez prawo. Dotyczą one okoliczności, w jakich wyłączenie nie narusza podstawowych założeń ustawy o ochronie gruntów.

Od zasady dopuszczającej podjęcie czynności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dopiero po wydaniu decyzji, art. 11 ust. 1b i 3 ustawy o ochronie gruntów przewiduje wyjątki. Według Sądu, wyjątki od tej zasady należy interpretować w sposób ścisły. Otóż w myśl art. 11 ust. 1b ustawy o ochronie gruntów, wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Ponieważ wniosek Spółki nie obejmował gruntów o wymienionych wyżej klasach, orzekające organy prawidłowo zbadały czy w sprawie o wyłączenie gruntów zachodziły okoliczności wskazane w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie.

Zasadnie – w ocenie Sądu pierwszej instancji - SKO skoncentrowało się na zbadaniu czy grunty, których dotyczył wniosek Spółki to grunty odpowiadające klasyfikacji z art. 8 ustawy o ochronie gruntów. Jedynie wobec tych gruntów ustawodawca zezwala na wyzwalanie skutków prawnych decyzji o wyłączeniu z mocą wsteczną, legalizującą działania podjęte z naruszeniem zakazu wykorzystywania gruntów rolnego na cele nierolne. Wskazany przepis w ustępie pierwszym stanowi o gruntach, co do których istnieje konieczność:

1) podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych;

2) poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko SKO, iż grunty objęte decyzją Starosty P. nie odpowiadają treści art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów. Unieważniona decyzja została bowiem wydana po rozpoznaniu wniosku Spółki uzasadnionego wydobywaniem złóż kruszywa naturalnego. Do wniosku załączono kopie decyzji koncesyjnej na wydobycie złóż. W ocenie Sądu jest oczywistym, że wydobywanie złóż nie odpowiada działaniom określanym mianem poszukiwania lub rozpoznawania złóż. W świetle definicji ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, poszukiwaniem jest bowiem wykonywanie prac geologicznych w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża kopaliny albo wód podziemnych (art. 1 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Natomiast rozpoznawaniem jest wykonywanie prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża kopaliny albo wód podziemnych (art. 1 ust. 1 pkt 13 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przez wydobywanie kopalin należy rozumieć działania, które nastawione są na czynne eksploatowanie obszaru górniczego poprzez odłączanie kopaliny ze złoża, podejmowane przez przedsiębiorcę dla osiągniecia korzyści gospodarczych. Dlatego wydobycie kopaliny oprócz czynności odłączenia obejmuje zwykle także jej gromadzenie i składowanie nad powierzchnią gruntu. Przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie zrównują z sobą czynności wydobycia oraz rozpoznawania i poszukiwania kopalin, czego dowodem jest odrębne koncesjonowanie tych działalności na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Wydobywanie kruszywa oraz jego poszukiwanie i rozpoznawanie jest w sposób wyraźny rozróżniane przez ustawodawcę w innych aktach normatywnych, o czym przesądza art. 8 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Wydobywanie, jako działanie zmierzające do odłączenia kopaliny ze złoża, polega na podejmowaniu działań zdecydowanie bardziej ingerujących w grunt niż rozpoznawanie i poszukiwanie kopalin. Z uwagi na skalę i skutki tej ingerencji, wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w związku z wydobywaniem kruszywa może nastąpić jedynie po uzyskaniu przez wnioskodawcę prawa do tego wyłączenia. Z tej przyczyny, ustawodawca pozwolił na wydawanie decyzji o deklaratoryjnych w sytuacji, gdy aktywność podmiotu prowadzącego działalność górniczą zamykała się w poszukiwaniu lub rozpoznawaniu kopalin.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko strony skarżącej co do wyjątkowego charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jednakże nie podzielił poglądu, iż decyzja Starosty narusza prawo w sposób nierażący.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa można stwierdzać nieważność tych aktów administracyjnych, które są nie tylko oczywiście sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym ale jednocześnie skutki tego naruszenia są tego rodzaju, że nie można ich pogodzić ze standardami demokratycznego porządku prawnego.

WSA w Rzeszowie uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych z naruszeniem zakazu podejmowania czynności wyłączenia gruntu przed wydaniem decyzji zezwalającej na wyłączenie, należy do kategorii aktów naruszających prawo w sposób kwalifikowany w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, rażąco narusza prawo organ wydając decyzję retroaktywną, w oparciu o normę pozwalającą wyzwalać skutki prawne w sposób prospektywny. Po drugie, organ administracji publicznej państwa prawnego nie może swymi decyzjami legalizować stanów sprzecznych z powszechnie obowiązującymi regulacjami prawa, w tym sprzecznych z jasno wyrażonymi funkcjami regulacji. Tymczasem Starosta zaakceptował stan, któremu ustawa o ochronie gruntów ma przeciwdziałać.

Dalej Sąd pierwszej instancji wywodził, iż decyzja Starosty, sięgając swą mocą do stanu przed dniem jej wydania, narusza nie tylko art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów, ale przede wszystkim podstawowe cele tej regulacji ustawowej, do których należy ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Sąd wywodził, że stopień obrazy prawa materialnego i procesowego dokonany decyzją Starosty P. uprawniał SKO do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, podczas gdy instytucja ta ma charakter wyjątkowy i winna być stosowana jedynie wyjątkowo.

Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że należy mieć na uwadze, że możliwość wzruszalności ostatecznej decyzji winna mieć charakter wyjątkowy, o czym najdobitniej świadczy jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 K.p.a. Podniosła, odwołując się do orzecznictwa (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II GSK 902/09), że przepisy pozwalające na wzruszenie ostatecznej decyzji winny być stosowane z daleko idącą ostrożnością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje fakt, czy działalność podejmowana przez stronę skarżącą na terenie użytków rolnych położonych w G. oraz G., można kwalifikować jako poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża w rozumieniu art. 8 ust 1 ustawy o ochronie gruntów i leśnych, Starosta J. jako taką właśnie ją zakwalifikował w związku z czym, możliwym było wydanie decyzji z mocą wsteczną. Nawet gdyby przyjąć, że w przedmiotowej sprawie doszło do błędnej interpretacji przepisów przez organ rozpoznający sprawę, to i tak nie może stanowić to przyczyny dla wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Skarżąca wywodziła, że za całkowicie słuszny należy uznać pogląd, wedle którego zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.

Bezsprzeczne jest, że SKO decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2012 r., wskazując w uzasadnieniu, że Starosta P. wydając to rozstrzygnięcie w sposób rażący naruszył art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 6 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 powoływanej wcześniej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, gdyż zezwolił na czasowe wyłączenie z produkcji użytków rolnych od dnia 23 maja 2012 r., w sytuacji gdy datą jego decyzji jest dzień [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...]utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2012 r.

Powodem stwierdzenia nieważności było objęcie decyzją Starosty P. z [...] sierpnia 2012 r. okresu czasu sprzed jej wydania.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji kontrolując postępowanie SKO organ zasadnie wywodził, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepisy ustaw materialnoprawnych, stanowiące przesłankę do wydania decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2012 r. nie przewidują bowiem, jako zasady, instytucji deklaratoryjnej decyzji aprobującej (potwierdzającej) dokonane już wyłączenie gruntu z produkcji rolnej czy rozpoczęte uprzednio wydobycie kopalin. Ustawodawca zarówno w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również ustawy Prawo geologiczne i górnicze odwołał się głównie do konstrukcji zezwoleń konstytutywnych, które jako rozstrzygnięcia prawnokształtujące ze swej natury dotyczą stanów przyszłych, a nie zastanych w momencie wydawania rozstrzygnięcia. Nie mogą one rzutować na konwalidację czy legalizację rozpoczętej już działalności objętej wnioskiem o uzyskanie zezwolenia, bowiem ich immanentną cechę stanowi umożliwienie podjęcia takiej działalności. Abstrahując od konieczności poniesienia przewidzianych przez ustawodawcę opłat, dopiero wejście w życie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej umożliwia legalne rozpoczęcie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Decyzje wydane w tym przedmiocie stanowią zatem wyraz reglamentacji uprzedniej, a nie następczej, oddziałując ex nunc.

Jedynie decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2 ustawy o ochronie gruntów, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8 tego aktu, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wobec jednoznacznej treści tej regulacji, Starosta nie miał możliwości wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, jeżeli wniosek strony nie obejmował gruntów wymienionych w art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych. W ocenianej decyzji organ samorządu powiatowego w żaden sposób nie powołał się na art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów, a wnioskowane wyłączenie gruntu z produkcji rolnej miało na celu prowadzenie odkrywkowego zakładu górniczego wydobywającego złoże kruszywa naturalnego, które nie jest poszukiwaniem lub rozpoznawaniem w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Oznacza to, że wydanie przez organ decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych z mocą wsteczną pozostawało w oczywistej sprzeczności z powołaną normą prawną, co prowadzi do uznania istnienia wady rażącego naruszenia prawa.

Wykładnia powyższych przepisów nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Innymi słowy, powyższe regulacje nie dają podstawy do odmiennych wniosków interpretacyjnych, a w szczególności do takich, które zauważa skarżąca kasacyjnie.

Biorąc pod uwagę wykładnię gramatyczną, prawidłowo zakwalifikowano w toku postępowania administracyjnego, że doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w następstwie wydania zezwolenia na wyłączenie już dokonane, co właściwie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

Do wniosku o prawidłowości zaskarżonego wyroku prowadzi również wykładnia celowościowa. Nie bez znaczenia są bowiem skutki wydania decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Za uprawnioną należy uznać argumentację, że sięgając swą mocą do stanu przed dniem jej wydania, naruszyła ona nie tylko art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów, ale przede wszystkim podstawowe cele tej regulacji ustawowej, do których należy ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne (na co wskazuje art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów). Przyjęcie przeciwnej argumentacji niweczyłoby cel ustawy w postaci ochrony gruntów rolnych, a brak wyeliminowania z obrotu prawnego zezwolenia dotkniętego opisaną wadliwością prawną powodowałby legalizację samowolnego wyłączenia gruntu z produkcji, co naruszałoby zarówno art. 2 Konstytucji RP, jak i art. 7 Ustawy zasadniczej i 6 K.p.a., wyrażających zasadę praworządności.

W związku z powyższym nawet wzgląd na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (mającą swoje źródło w art. 16 K.p.a.) nie może przeważyć nad przedstawionymi argumentami wynikającymi z respektowania zasady praworządności, bowiem tego typu jak wyżej opisana wadliwość decyzji czyni priorytetem działania organu nakierowane na jej usunięcie z obrotu prawnego.

Ponadto nie zasługuje na aprobatę stwierdzenie skargi kasacyjnej, dotyczące nieadekwatności przyjęcia jako wyznacznika oceny zaskarżonej decyzji kryterium rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powoływane przez skarżącą kasacyjnie rozbieżności interpretacyjne dotyczą bowiem nie okoliczności wydania decyzji z mocą wsteczną i prawnej oceny takiego aktu, lecz kwalifikacji prawnej realizowanej przez skarżącą kasacyjnie działalności.

Odnosząc się do zarzutu błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia należy zauważyć, że argumenty skarżącej kasacyjnie koncentrują się m.in. na założeniu, że prowadzona działalność przez Spółkę była inna, niż polegająca regulacji art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 6 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a zatem skarżąca kasacyjnie w ramach zrzutu dotyczącego dokonania błędnej subsumpcji w istocie polemizuje z ustaleniami stanu faktycznego. Jednak ustalenia faktyczne można skutecznie podważyć jedynie za pomocą argumentów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, a wywód taki nie może uzasadniać zarzutów materialnoprawnych. Sfery ustaleń faktycznych sprawy autorka skargi kasacyjnej nie może zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.