Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 209/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. J., "[...]" N. K., T. ., N. W. Spółka jawna z siedzibą w G., "[...]" Apteka B. K. Spółka jawna z siedzibą w G., "[...]" Spółka jawna z siedzibą w G., "[...]" J. P. i Wspólnicy Spółka jawna z siedzibą w G. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia 19 grudnia 2019 r. nr XVIII/126/2019 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu dyżurów aptek ogólnodostępnych w dni powszednie, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na terenie Powiatu G. na 2020 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XVIII/126/2019 z 24 grudnia 2019 r., podjętą na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2019 r. poz. 499 ze zm., dalej: p.f.), Rada Powiatu G. (dalej: Rada Powiatu, organ) dokonała ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu dyżurów aptek ogólnodostępnych w dni powszednie, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na terenie Powiatu G. na 2020 rok.

W §1 ww. uchwały wskazano, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu G. na 2020 r. stanowi załącznik nr 1 do uchwały, natomiast harmonogram całodobowych dyżurów aptek ogólnodostępnych w dni powszednie,

w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy zawarty został w załączniku nr 2 do uchwały. Ustalono nadto, że apteka pełniąca dyżur całodobowy rozpoczyna dzień dyżurny od godziny 6:00 w dniu rozpoczęcia dyżuru i kończy o godzinie 6:00 dnia następnego (§1 ust. 3 uchwały) oraz, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§4 uchwały).

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 p.f. rada powiatu ma obowiązek określenia w drodze uchwały rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych, a także godzin pracy aptek ogólnodostępnych dostosowanych do potrzeb ludności i zapewniających dostępność świadczeń również w porze nocnej,

w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Ustalając powyższe Rada Powiatu kierowała się przede wszystkim koniecznością dostosowania pracy aptek do potrzeb ludności, zaś ustalając rozkład godzin pracy aptek w porze nocnej i inne dni wolne od pracy dodatkowo zapewnieniem dostępności usług farmaceutycznych przez cały czas

i potrzebą stworzenia możliwości skorzystania z niezbędnej pomocy farmaceutycznej, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek ogólnodostępnych. Wskazano nadto, że projekt uchwały został przedstawiony burmistrzom oraz wójtom gmin powiatu [...] oraz Okręgowej Izbie Aptekarskiej w W., która negatywnie zaopiniowała projekt uchwały Rady Powiatu, zwracając uwagę na brak dostosowania rozkładu godzin pracy aptek do potrzeb ludności i braku przeprowadzonych badań z zakresu tych potrzeb. Zwrócono również uwagę na fakt, że ustalenie godzin dyżurowania w przedziale czasowym od godziny 6:00 danego dnia do godziny 6:00 następnego dnia, w przypadku gdy większość aptek jest otwierana od godziny 8:00 jest nieracjonalnym rozwiązaniem. Według Prezydium za wystarczające rozwiązanie należy uznać ograniczenie rozkładu godzin pracy aptek w przedziale 8:00 - 24:00. Prezydium ORA podniosło również, że na terenie powiatu [...] funkcjonuje Nocna Opieka Lekarska świadczona w trzech miejscowościach: W.,N.M. nad P. oraz w G., która zapewnia w wystarczającym stopniu zabezpieczenie pacjentów w leki ratujące zdrowie lub życie w nagłych sytuacjach.

W odniesieniu do ww. zarzutu organ stwierdził, że istnienie trzech placówek NOL nie zabezpiecza w dostatecznym stopniu wszystkich mieszkańców powiatu [...]. Rada, ustalając rozkład czasu pracy aptek w porze nocnej, wzięła pod uwagę okoliczność, że pomoc medyczna świadczona jest nie tylko przez całodobowe placówki medyczne, pogotowie ratunkowe, szpitale, ale również przez lekarzy, którzy prowadzą indywidualne praktyki. Jednocześnie Rada miała na względzie, że w przypadku aptek całodobowych (w sytuacjach nie do przewidzenia) istotne znaczenie ma również możliwość uzyskania szybkiej porady farmaceuty, który dysponuje fachową i praktyczną wiedzą. Dlatego też został ustalony taki rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który stwarza możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Zaznaczono, że dyżury są wyznaczone na apteki w mieście G. z uwagi na fakt, że jest on miastem powiatowym, centrum powiatu.

Omawianą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyli A. J., [...] Apteka B. K. spółka jawna, "M. Z." spółka jawna, "[...]" J. P. i wspólnicy spółka jawna oraz "[...]" N. K., T. A., N. W. spółka jawna (dalej: strona, skarżący) zarzucając naruszenie:

1. art. 94 ust. 1 p.f. w związku z art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w tym ich dyżurów, na terenie Powiatu [...] w sposób niedostosowany do rzeczywistych potrzeb ludności, prowadzący do naruszenia praw i interesów skarżących wyrażających się

w przekraczającym stosowną miarę ograniczeniu ich prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej;

2. art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w tym ich dyżurów, na terenie Powiatu [...] w sposób naruszający słuszne interesy właścicieli aptek objętych uchwałą poprzez nałożenie na nich obowiązków nieuzasadnionych okolicznościami, narażających ich nie tylko na znaczne niedogodności organizacyjne, ale również na znaczące wydatki finansowe wynikające z konieczności utrzymywania zbędnych dyżurów przy jednoczesnym braku finansowania tego rodzaju działalności, w konsekwencji prowadzące do naruszenia praw i interesów skarżących wyrażających się

w przekraczającym stosowną miarę ograniczeniu ich prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej;

3. art. 94 ust. 1 p.f. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w tym ich dyżurów, na terenie Powiatu [...] w sposób niedostosowany do rzeczywistych potrzeb ludności, prowadzący do naruszenia praw i interesów mieszkańców innych niż G. miast powiatu oraz skarżących, wyrażający się w ich dyskryminacji wobec przedsiębiorców prowadzących apteki w innych miastach i wsiach na terenie powiatu.

Domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w całości oraz zasądzenia od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że do pełnienia całodobowych dyżurów na terenie powiatu [...] zostały wytypowane jedynie apteki działające na terenie G.. Tymczasem G. nie jest jedynym miastem w powiecie, w którym pacjenci mogą korzystać z nocnej pomocy (w szpitalu lub przychodni). Z takich usług publicznej opieki zdrowotnej mogą korzystać również w W. czy N. M.. Nie sposób więc wskazać żadnego argumentu przemawiającego za proporcjonalnością ograniczenia nałożonego na przedsiębiorców z G. względem interesów i potrzeb wszystkich mieszkańców całego powiatu i względem interesów przedsiębiorców prowadzących apteki w innych miejscowościach objętych zakresem działania uchwały.

Zdaniem skarżących z art. 94 ust. 1 p.f. nie wynika bezwzględny wymóg zapewnienia, aby na terenie powiatu apteki ogólnodostępne były czynne 24 godziny na dobę. Apteki ogólnodostępne powinny być dostępne dla ludności także w porze nocnej, w niedzielę czy święto, ale zawsze stosownie do potrzeb danej społeczności.

Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego. Są to jednak jednocześnie punkty usługowe, handlowe. Apteki nie są placówkami ochrony zdrowia przeznaczonymi do ratowania życia ludzkiego, a już z pewnością do tego nie są przeznaczone apteki ogólnodostępne. Człowiek chory, aby uzyskać pomoc, o każdej porze dnia i nocy może i powinien w sytuacji zagrożenia życia trafić do szpitala lub do punktu świadczącego usługi z zakresu nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Ratowanie życia lub zdrowia pacjenta przed nagłymi i niecierpiącymi zwłoki zagrożeniami nie nastąpi zatem przez odesłanie go do apteki ogólnodostępnej.

Skarżący stanęli na stanowisku, że na terenie powiatu [...] nie ma konieczności funkcjonowania aptek całodobowych. Skarżący prowadzą apteki

i w wyniku wieloletnich obserwacji określili, że zapotrzebowanie na dostępność produktów aptecznych niemal zamiera po godzinie 22. Po godzinie 24 właściwie brak klientów w aptekach całodobowych na terenie G.. Nadto na liście nabywanych

w nocy wyrobów dominują krople do nosa, preparaty na ból gardła, leki przeciwgorączkowe i przeciwbólowe, w znakomitej większości dostępne na każdej stacji benzynowej, czy też innego rodzaju środki stosowane w przeziębieniach lub łagodzące objawy grypy.

Skarżący podkreślili, że p.f. nie definiuje "pory nocnej"; definicję tę zawiera kodeks pracy przewidując porę nocną od godziny 21 do godziny 7. Trudno nie zgodzić się zatem, że dyżur apteki do godziny 24 nie obejmowałby pory nocnej. Dostępność aptek w porze nocnej, a i w niedzielę czy święto, nie jest równoznaczna

z funkcjonowaniem całodobowym.

Według skarżących uchwała Rady Powiatu narusza nadto prawa i interesy skarżących, polegające na swobodnym i nieograniczonym ponad niezbędną miarę prowadzeniu działalności gospodarczej. Zdaniem skarżących proporcja między zastosowanym w uchwale środkiem, jakim są całodobowe dyżury aptek w G.,

a celem, jakim jest zapewnienie ludności z powiatu odpowiedniego dostępu do aptek, jest rażąco zaburzona. Interesem, na straży którego stoi uchwała, jest co do zasady realizowanie niedecydujących o życiu czy zdrowiu potrzeb zakupowych klientów. Na drugiej szali znajduje się regulowana, wymuszana całodobowa działalność aptek, której koszty w całości ponoszą skarżący, jednocześnie w zasadzie podczas tych dyżurów nie zarabiając. W G. jedyna funkcjonująca nocna i świąteczna pomoc lekarska znajduje się przy szpitalu. Nie ma zatem realnej potrzeby zapewnienia całodobowego dyżuru apteki ogólnodostępnej w celu ratowania życia lub zdrowia ludzi, bowiem tę pomoc zapewni apteka szpitalna. Podobnie jest w N. M. nad P. i w W..

Powiat [...], o nieregularnym kształcie, nie ma geograficznego punktu centralnego w G.. O ile z W. i M. do G. jest ok. 25 km, o tyle już

z N. M. nad P. - ponad 35 km. Dodatkowo, trudno znaleźć jakiekolwiek historyczne czy geograficzne uzasadnienie dla "przyzwyczajenia" mieszkańców do dyżurów aptecznych wyłącznie w G.. G., jako miasto bardziej rozwinięte, ma ok. 15 aptek. W. ma ich 7, M. i N. M. nad P. po 4. W sumie, wymienione 3 miasta mają tyle aptek, co G.. W sumie mają też wyższą liczbę mieszkańców (M. zamieszkuje ok. 3000 ludzi, N. M. - blisko 4 tysiące, co w sumie z W. daje 18-19 tysięcy osób). Niezrozumiałym jest więc dlaczego wyłączny ciężar dyżurowania nocnego i świątecznego mają ponosić jedynie przedsiębiorcy z G., skoro - jak już była mowa - czynią to nie tylko

w interesie mieszkańców G., ale i w interesie blisko 90 tysięcy mieszkańców innych miast i wsi Powiatu, których droga do G. jest taka sama, jak mieszkańców G. do tychże miast/wsi.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy łącznie z art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 130 ze zm., dalej: u.s.p.), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano

z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności

w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyrok NSA

z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, LEX nr 25639, wyrok WSA w Gliwicach z 1 października 2010 r., III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu dyżurów aptek ogólnodostępnych, będącej aktem prawa miejscowego, stanowił art. 94 ust. 1 p.f. Stosownie do jego treści, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 2 p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu

i samorządu aptekarskiego. Zasięgnięcie takich opinii jest zatem obligatoryjne. Stosownie natomiast do art. 77b u.s.p. jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2, który nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej. Jeżeli organ nie zajmie stanowiska

w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez powiat, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 2.

Sąd z urzędu, działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonał badania procedury uchwalania zaskarżonego aktu prawa miejscowego i uznał ją za prawidłową. W skład powiatu [...] wchodzą gminy: B. D., B., C., G., G., J., M., N. M. nad P., P. oraz W. (por. obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. z 2017 r., poz. 853). Do wszystkich tych organów Rada Powiatu zwróciła się z wnioskami z 13 listopada 2019 r. o wydanie opinii (por. k. 7-16 akt administracyjnych) i od sześciu gmin uzyskała stosowne odpowiedzi najpóźniej w dniu 29 listopada 2019 r. (por. k. 17-22 akt administracyjnych). Pozostałe gminy nie wypowiedziały się co do projektu uchwały, zatem w tej części zastosowanie znajduje omówiony wyżej art. 77b ust. 3 u.s.p.

O zaopiniowanie uchwały zwrócono się nadto do Okręgowej Izby Aptekarskiej

w W. (k. 23 akt administracyjnych). Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej

w W. uchwałą nr 68/RGPr/2019 z 28 listopada 2019 r. negatywnie zaopiniowało rozkład godzin pracy aptek przedstawiony w projekcie uchwały. Zaskarżona uchwała Rady Powiatu została podjęta 19 grudnia 2019 r., a więc już po uzyskaniu przez organ opinii samorządu aptekarskiego. Sąd zauważa w tym miejscu, że opinia samorządu aptekarskiego, w przeciwieństwie do uzgodnienia lub zatwierdzenia, nie ma charakteru wiążącego. Rada mogła podjąć uchwałę o treści niezgodnej z treścią opinii, pod warunkiem jednak, że uprzednio taką opinię uzyskała i podjęła uchwałę ze świadomością zawartych w tej opinii argumentów, co w sprawie niniejszej miało miejsce. Dowodem tego jest uzasadnienie kontrolowanej uchwały, w którym odniesiono się do zarzutów zawartych w uchwale Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej.

W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty skargi. Przede wszystkim Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez Radę Powiatu art. 94 ust. 1 p.f. poprzez nieuwzględnienie przesłanki dostosowania godzin pracy aptek do potrzeb ludności (zarzut 1). Rada, wykorzystując upoważnienie ustawowe, wprowadziła mieszczące się w granicach tego upoważnienia obowiązki uznane przez nią za adekwatne do prawidłowego wykonania ustawy. Nie może uzasadniać wadliwości uchwały w ten sposób, że poprzez zawartą w niej regulację nałożono na właścicieli aptek wymogi, sprostanie którym wiąże się ze zwiększonym wysiłkiem organizacyjnym czy kosztami (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II GSK 1170/19, publ. CBOSA). Nakładając na poszczególne apteki obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów w określonych terminach, organ powiatu nie wykroczył więc poza granice upoważnienia ustawowego, prawidłowo korzystając z przyznanego mu ustawowo zakresu swobody prawotwórczej. Ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie następuje w sposób dowolny, a powinno być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy powinien być dostosowany zarówno do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach, jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio

z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej,

w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.

Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej

i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego

i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., IV SA/Po 169/14, Lex nr 1488421, wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2014 r., III SA/Łd 187/14, CBOSA, wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r., III SA/Wr 185/06, CBOSA). Organ podejmując uchwałę nie może brać więc pod uwagę hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę

w zrealizowaniu obciążającego go, a wynikającego z art. 92 p.f. obowiązku obecności farmaceuty w godzinach czynności apteki. Zapewnienie obecności takiej osoby jest jedynie kwestią organizacyjną i sposób jej rozwiązania zależy jedynie od decyzji podmiotu prowadzącego aptekę. Również w orzecznictwie dominującym jest pogląd, że norma wyrażona w art. 94 p.f. nie narusza prawa i jest zgodna z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r.,

II GSK 585/12, CBOSA).

Sąd nie może nadto zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że obecność szpitala stanowi wystarczającą w tym rejonie gwarancję niezbędnej pomocy farmaceutycznej dla ludności. Podkreślenia wymaga, że z art. 94 ust. 1 p.f. nie wynika, aby ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych przez radę powiatu miało uwzględniać godziny funkcjonowania placówek medycznych na terenie tego powiatu. Czym innym jest bowiem dostępność do całodobowej opieki medycznej, a czym innym konieczność zapewnienia przez Radę całodobowej dostępności do aptek na terenie powiatu. W sytuacji, gdyby osoby potrzebujące dokonać wyłącznie zakupu środków farmaceutycznych miały każdorazowo w porze nocnej oraz w niedziele i święta zgłaszać się w tym celu do placówek medycznych funkcjonujących na terenie Powiatu, to chorzy, wymagający pomocy medycznej, dostęp do tej pomocy mieliby znacznie ograniczony (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 kwietnia 2017 r., III SA/Łd 1/17, Lex nr 2283080).

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 20 i art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na skarżącą nieproporcjonalnych do stanu faktycznego obowiązków świadczenia usług w porze nocnej oraz święta (zarzut 2). Sąd wyjaśnia, że delegacja ustawowa nakłada na radę powiatu każdego powiatu (oraz radę miasta na prawach powiatu) obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. Stanowienie aktów prawa miejscowego stanowi przejaw władczego działania, ale w przypadku wydawania takich aktów na podstawie i w zakresie delegacji ustawowej, nie może być to traktowane, jako działanie niezgodne z prawem. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia

i kierując się rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności

i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 22 ustawy zasadniczej, ograniczenie wolności działalności gospodarczej może nastąpić ze względu na ważny interes publiczny

w drodze ustawy. Kojarząc wskazany przepis Konstytucji z jej art. 31 ust. 3, należy wywieść, że korzystanie z zasady wolności działalności gospodarczej może być ograniczane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne

w demokratycznym państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności

i praw innych osób (art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 p.f.), przez co ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 p.f. Całodobowe dyżury aptek stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych. Szczególną rolę aptek potwierdza też art. 95a p.f. nakładający na aptekę określonego rodzaju obowiązki w przypadku niedostępności określonych produktów i środków w obrocie detalicznym oraz art. 98 ust. 3 i 4 p.f., przyznające określone uprawnienia farmaceutom w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta.

Z tych powodów uzasadnione jest ustawowe upoważnienie do wprowadzenia lokalnych regulacji zapewniających dostosowaną do potrzeb ludności dostępność świadczeń aptek. Nie ogranicza to wolności wykonywania działalności gospodarczej, która

w żadnym wypadku nie ma charakteru absolutnego, o czym mowa wyżej. Działalność aptek jest szczególną działalnością gospodarczą, która ma zmierzać nie tylko do osiągniecia efektu gospodarczego, ale też służyć ochronie zdrowia, a więc dobra chronionego prawem, w tym przepisami Konstytucji (art. 68 Konstytucji) – por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II GSK 1170/19, publ. CBOSA). Nie może zatem uzasadniać wadliwości uchwały rady powiatu w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, że poprzez zawartą w niej regulację nałożono na właścicieli aptek wymóg, by dobrowolnie zgadzali się na generowanie strat. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w całości akceptuje i przyjmuje za własne wyrażone już w orzecznictwie poglądy, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem,

a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia

i z oczywistych względów kierując rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., II GSK 1789/18, LEX nr 2608375).

Na uwzględnienie nie zasługuje nadto zarzut 3 skargi dotyczący dyskryminowania przedsiębiorców świadczących usługi na terenie G. wobec przedsiębiorców prowadzących apteki w innych miastach i wsiach na terenie powiatu. Jak przyznał skarżący, G. jest miastem, które jest zamieszkiwane przez największą liczbę mieszkańców, w porównaniu z liczbą ludności pozostałych miast znajdujących się na terenie powiatu. Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, harmonogram całodobowych dyżurów obejmujących tylko apteki w mieście G. prowadzony jest od 2005 r., co niewątpliwie wpływa na świadomość mieszkańców, że to właśnie w mieście powiatowym znajdą czynną aptekę w sytuacji nagłego zagrożenia zdrowia lub życia. Mając na względzie powyższe nie można uznać, że Rada działała bez podstawy prawnej lub z naruszeniem granic upoważnienia ustawowego.

Mając powyższe na względnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w całości, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.