Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 813/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Inne
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 207 § 2, art. 227, art. 258 § 2 pkt 8, art. 259 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5, art. 68 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 69, art. 97 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1382
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity
article: art. 43, art. 44
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 189g § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1290/15 w sprawie ze skargi Z. O. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oraz umorzenie w części postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1290/15, po rozpoznaniu skargi Z. O. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych i umorzenia postępowania, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie II; 2/ w pozostałej części skargę oddalił oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Komisja Nadzoru Finansowego wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz spółkach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1382; powoływanej dalej jako: ustawa o ofercie) kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez Zbigniewa Opacha art. 69 ustawy o ofercie w związku z transakcjami na akcjach M. S.A. w Z..

Postanowieniem z dnia 7 marca 2012 r. rozszerzono przedmiot postępowania, prowadząc je w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez stronę art. 69 w zw. z art. 69a ust. 1 pkt 3 oraz art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z transakcjami na akcjach emitenta.

Komisja ustaliła, że w okresie objętym postępowaniem Z. O. dokonywał transakcji na aktach spółki łącznie na siedmiu rachunkach wartościowych, prowadzonych na jego rzecz przez D. SA w W. – trzy rachunki, [...] [...] [...] oraz przez [...] SA w W.. Podmiot zależny od strony [...] Sp. z o.o. w W. dokonywała transakcji na akcjach emitenta łącznie na czterech rachunkach papierów wartościowych, prowadzonych na jej rzecz przez D. – dwa rachunki, [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na Z. O. karę pieniężną w wysokości 300.000 zł wobec stwierdzenia naruszenia przez niego [...] razy w okresie od [...] września 2009 r. do [...] marca 2012 r. obowiązku notyfikacyjnego oraz na podstawie 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.) i art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o nadzorze) umorzyła jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez Zbigniewa Opacha art. 69 w zw. z art. 69a ust. 1 pkt 3 ustawy o ofercie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komisja Nadzoru Finansowego uchyliła swoją poprzednią decyzję w części dotyczącej nałożenia na Z. O. kary pieniężnej w wysokości 300.000 zł i nałożyła na niego karę w wysokości 250.000 zł za naruszenie 15 razy obowiązku notyfikacyjnego bądź jego nieprawidłowe wykonywanie oraz umorzyła jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie na Z. O. kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez skarżącego art. 69 ust. 4 pkt 4 ustawy o ofercie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Z. O., wnosząc o jej zmianę poprzez znaczące obniżenie kary pieniężnej, ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów z akt sprawy prowadzonej przez Komisję Nadzoru Finansowego na okoliczność potwierdzające twierdzenia powoda w kwestii wystąpienia przesłanek łagodzących, których KNF nie wzięła pod uwagę oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności tam wskazane. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że nie kwestionuje dopuszczenia się stwierdzonych naruszeń, jednakże nie zgadza się z wysokością kary pieniężnej oraz sposobem jej ustalenia przez KNF. Organ nie wskazał, w jaki sposób obliczył karę pieniężną, w tym nie określił jaki wpływ na jej wysokość miały uwzględnione przesłanki łagodzące i obostrzające. Zdaniem strony, organ nałożył na niego za naruszenie art. 69 ustawy o ofercie najwyższą karę pieniężną jaka została kiedykolwiek wymierzona osobie fizycznej przez KNF i jedną z najwyższych nałożonych przez nią za takie naruszenie w ogóle, co narusza zasadę równego traktowania. Ponadto zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. bowiem pracownicy organu kolegialnego, którzy brali udział w wydaniu decyzji w I instancji powinni być wyłączeni od udziału w postępowaniu, toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie II, a w pozostałej części skargę oddalił.

Sąd I instancji wskazał, iż podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie, zgodnie z którym niedokonanie w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69 lub dokonanie go z naruszeniem warunków określonych w przepisach skutkuje nałożeniem przez Komisję kary pieniężnej do wysokości 1.000.000 zł. Decyzja organu w takim przypadku ma charakter uznaniowy, wobec czego jej kontrola przez sąd ma ograniczony charakter. WSA podniósł, iż w takim przypadku bada zgodność decyzji pod względem zgodności z prawem bowiem należy zbadać, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono rozstrzygnięcie sprawy.

WSA przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie aż w 15 przypadkach dopuszczono się naruszenia obowiązku, o którym mowa w art. 69 ustawy o ofercie, co skutkowało nałożeniem na stronę kary pieniężnej w łącznej wysokości 250.000 zł. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący nie zakwestionował dopuszczenia się stwierdzonych naruszeń, jednakże w jego ocenie wymierzona kara jest rażąco wygórowana.

WSA stwierdził, że nałożona kara ma charakter administracyjnoprawny, a analiza zaskarżonej decyzji wskazuje na to, iż organ brał pod uwagę szereg czynników, którymi uzasadnił jej wysokość, w tym uprzednie ukaranie za analogiczne wykroczenie, doświadczenie skarżącego i poziom jego wiedzy z zakresu rynku kapitałowego, wielokrotność analogicznych naruszeń od 2009 r. do 2012 r., chorobę psychiczną skarżącego, jego stan majątkowy. Sąd wskazał, że Komisja wymierzając karę uwzględniła również, iż skarżący swoim działaniem naruszył zasadę transparentności rynku kapitałowego, jedną z fundamentalnych podstaw jego funkcjonowania.

Zdaniem Sądu, mimo szeroko uzasadnionej decyzji w zakresie wysokości kary, nie mogła się ona ostać z uwagi na to, że wymierzając skarżącemu jedną karę za 15 naruszeń art. 69 ustawy o ofercie organ nie uwzględnił okoliczności wystąpienia przedawnienia kary pieniężnej, gdyby była ona wymierzana oddzielnie za popełnione przez skarżącego poszczególne delikty administracyjne. WSA podniósł, że przedmiotowa kara ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, do której stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej przewiduje zaś instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. Sąd wskazał, że wobec braku w ustawie o ofercie unormowania w zakresie przedawnienia kar i innych sankcji nakładanych na jednostkę przez KNF, odpowiednim przepisem jest zatem ww. art. 68 § 1 o.p. Przepis ten należy uwzględnić w powiązaniu z art. 4 o.p., w myśl którego obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia dla wydania przez Komisję decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną z tytułu naruszenia obowiązku informacyjnego rozpocząłby się zatem z upływem dnia, w którym na stronie spoczywał obowiązek czynienia zawiadomień w myśl art. 69 ustawy o ofercie. Do przedawnienia kary pieniężnej nie doszłoby zaś, gdyby decyzja nakładająca karę została doręczona skarżącemu przed upływem 3 letniego terminu przedawnienia.

Sąd I instancji nie uwzględnił z kolei zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. polegającego na tym, że ci sami pracownicy, którzy brali udział w wydaniu decyzji w dniu [...] maja 2013 r., rozstrzygali również sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt postępowania nie wynika, aby pracownicy organu zajmujący się sprawą zakończoną wydaniem decyzji z dnia [...].05.2013 r., zajmowali się również sprawą wynikłą z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie potwierdza tego także metryka sprawy zamieszczona w tomie II akt postępowania. Niezależnie od powyższego, w przypadku, gdyby zarzut dotyczył wyłączenia członków Komisji, WSA zwrócił uwagę, że z dniem 30 stycznia 2015 r. wszedł w życie art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 73), mocą którego w art. 11 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.) dodany został ust. 6a, zgodnie z którym, w postępowaniach z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w postępowaniach w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności decyzji, a także zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej do Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz członków Komisji nie stosuje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, że ewentualny zarzut niezastosowania tego przepisu w stosunku do członków Komisji w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy, nie znajduje uzasadnienia.

Uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada okoliczności popełnienia każdego z naruszeń oraz nałoży stosowną karę pieniężną za każde z nich oddzielnie, po ustaleniu czy nie doszło do jej przedawnienia.

Skargę kasacyjną złożyła Komisja Nadzoru Finansowego, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201; powoływanej dalej jako: o.p.), poprzez przyjęcie, że do kar nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego ("Komisja") należy stosować wprost przepisy dotyczące przedawnień zobowiązań podatkowych pomimo, że administracyjne kary pieniężne wymierzane przez Komisję nie stanowią zobowiązania podatkowego, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 o.p.;

- art. 97 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 69 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1382; dalej: ustawa o ofercie) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten nakazuje wymierzenie kary pieniężnej za każdy z popełnionych naruszeń osobno. Przepis ten reguluje sytuację, w której Komisja ma prawo do wymierzenia kary jednej pomimo, że ten sam sprawca dopuścił się wielu naruszeń, niezależnie od tego, czy naruszenia te miały charakter jednorodzajowy, czy nie. Prawo do nałożenia kary odrębnie za każdy z popełnionych czynów wynika z art. 97 ust. 2 ustawy o ofercie.

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w skarżonym wyroku pełnego i logicznego uzasadnienia dla stosowania wprost do administracyjnych kar pieniężnych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego wyroku pełnego i logicznego uzasadnienia dla uznania o obowiązku wymierzenia przez Komisję, w wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania, odrębnych kar pieniężnych za każde naruszenie popełnione przez stronę postępowania.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione i dlatego skarga powinna być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W związku z powyższym odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 68 § 1 o.p. oraz art. 97 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ofercie. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Usprawiedliwione podstawy ma natomiast zarzut naruszenia art. 68 § 1 o.p. poprzez przyjęcie, że do kar nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego należy stosować wprost przepisy dotyczące przedawnień zobowiązań podatkowych.

Podkreślić należy, że w dacie popełnienia przez Z. O. wskazanych w zaskarżonej decyzji deliktów administracyjnych ustawa o ofercie nie przewidywała przedawnienia dla tego typu czynów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku II GSK 1524/12 NSA podniósł, iż "Zgodzić należy się z tym, że w przypadku gdy świadczenia pieniężne o charakterze sankcji związane są ze świadczeniami publicznoprawnymi, mają one w stosunku do nich charakter akcesoryjny, możliwość stosowania w przypadku tych świadczeń przepisów Ordynacji podatkowej nie powinna budzić wątpliwości. Zgodzić należy się też z poglądem, że z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych powinno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego w doktrynie jest więc kwestionowana" (B. Adamiak, J. Borkowski. R Mastalski, J. Zubrzycki - "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 r., wydawnictwo "UNIMEX", s. 21 i 52)."

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela zatem pogląd kwestionujący możliwość stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego. Art. 68 Ordynacji podatkowej, odnosi się wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe.

To ustawodawca decyduje o tym, czy dane roszczenia lub naruszenie ulegają przedawnieniu i jeżeli uznaje taką okoliczność za konieczną, jego rola znajduje wyraźne odzwierciedlenie w przepisach prawa. W ustawie o ofercie ustawodawca przewidział przedawnienie tylko w jednym przypadku (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie) i z tego należy wnioskować, że jego wolą było niewprowadzenie przedawnienia dla innego rodzaju deliktów m.in. takich jakie zarzucono skarżącemu i za które nałożona została kara pieniężna na podstawie art. 97 ustawy o ofercie.

Zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie przedawnienia deliktów określonych w ustawach regulujących rynek kapitałowy, mógłby to zrobić tak jak w przypadku innych ustaw, zawierających regulacje szczególne w tym zakresie np. art. 141 ust. 2 Prawa bankowego, art. 105 ochronie konkurencji i konsumentów. Zasadnie można przyjąć, iż skoro w ustawach regulujących rynek kapitałowy (poza wspomnianym art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie) brak takich szczególnych przepisów dotyczących przedawnienia, ustawodawca opowiedział się przeciw możliwości przedawnienia deliktów administracyjnych dotyczących rynku kapitałowego.

Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko zasadności podniesionego zarzutu przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej poprzez stosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej jest to, że obowiązkiem podatkowym jest zgodnie z art. 4 ww. ustawy wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. W związku z powyższym, aby mówić o obowiązku podatkowym ta przymusowa powinność musi wynikać ze zdarzenia określonego w ustawie podatkowej. Ustawa o ofercie nie jest ustawą podatkową.

Z tego względu delikty, których popełnienie zarzucono skarżącemu nie mogą rodzić zobowiązania podatkowego, którym jest zgodnie z art. 5 Ordynacji podatkowej wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązania podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Kara administracyjna ma zupełnie inny cel niż podatek. O ile podatki zasilają budżet państwa, o tyle kara administracyjna jest nakładana przez organ po stwierdzeniu naruszeń obowiązków przewidzianych w ustawie i ma charakter represyjny i sankcyjny. Obowiązek jej uiszczenia wynika z decyzji administracyjnej i jest reakcją organu nadzoru za popełnienie deliktów administracyjnych.

Na zasadność przyjętej przez skarżącą kasacyjnie KNF interpretacji przepisu art. 68 Ordynacji podatkowej wskazuje także art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który określa dłuższy okres przedawnienia w przypadkach związanych z niedopełnieniem przez podatnika obowiązków związanych ze złożeniem deklaracji. Decyzja ustalająca jest bowiem wydawana po złożeniu przez podatnika odpowiedniej deklaracji.

NSA podziela argumentację, zgodnie z którą kolejną okolicznością przemawiającą przeciwko stosowaniu instytucji przedawnienia do kar pieniężnych nakładanych przez KNF jest to, że ustawa o ofercie przewiduje możliwości stosowania nie tylko sankcji o charakterze pieniężnym, ale również w niektórych przypadkach, pozwala na stosowanie obok lub zamiast kary pieniężnej, także sankcji polegającej na wykluczeniu z obrotu na rynku regulowanym papierów wartościowych emitenta, który dopuścił się naruszenia tej ustawy (por. np. art. 96 ust. 1 ustawy). W innych przypadkach przepisy przewidują obok kary pieniężnej również sankcję cofnięcia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności (np. art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1896, ze zm.), art. 167 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 1636, ze zm. Sankcje alternatywne (przewidujące obok kary pieniężnej kary niepieniężne) przewidziane są również w przepisach art. 168 ust. 1 i 2, art. 169 ust. 3, art. 170a ust. 1, art. 170b, art. 170c, art. 176 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, w art. 233 ust. 1, art. 234 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Nie ulega wątpliwości, że sankcje niestanowiące dochodu budżetu państwa nie będą mogły ulec przedawnieniu na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

Dlatego pogląd o konieczności stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, do nakładanych przez KNF kar pieniężnych byłby sprzeczny z założeniem ustawodawcy, który pozostawił organowi nadzoru możliwość wyboru sankcji, która w jego ocenie będzie najbardziej adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. Sprzeczność owa polega na tym, że przyjęcie, iż art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych przez KNF, prowadziłoby do tego, że w przypadku sankcji alternatywnych przewidzianych za dany czyn, przedawnienie miałoby zastosowanie wyłącznie do kary pieniężnej, natomiast KNF mogłaby nałożyć karę niepieniężną, zwykle surowszą.

Na przykład KNF mogłaby cofnąć zezwolenie podmiotowi nadzorowanemu, natomiast nie mogłaby nałożyć kary pieniężnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której czas wykrycia czynu stanowiącego naruszenie przepisów determinowałby z góry sankcję jaką może nałożyć KNF, co mogłoby prowadzić do tego, że KNF z ostrożności prowadziłby postępowanie w celu cofnięcia zezwolenia, choć charakter czynu kwalifikowałby się na zastosowanie kary pieniężnej. Z uwagi jednak na przedawnienie możliwości nałożenia kary pieniężnej. KNF zmuszona byłaby zastosować karę surowszą, to jest cofnięcie zezwolenia. Ten sam czyn w zakresie nałożenia kary pieniężnej bowiem uległby przedawnieniu, natomiast w zakresie cofnięcia zezwolenia nie byłby przedawniony. W związku z powyższym pomimo istnienia sankcji alternatywnych uznanie administracyjne KNF w zakresie wyboru sankcji zostałoby w istocie ograniczone na rzecz stosowania sankcji niepieniężnych. Prowadziłoby to w istocie do pogorszenia sytuacji strony postępowania. Sankcja cofnięcia zezwolenia jest sankcją najsurowszą ponieważ prowadzi do zakończenia danej działalności przez podmiot ukarany. Kara pieniężna stanowi natomiast jedynie dolegliwość ekonomiczną, która z zasady nie powoduje zakończenia działalności przez ukarany podmiot.

Należy zaznaczyć, iż możliwości stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kar administracyjnych nie można wywodzić także z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Należy podkreślić, że instytucja przedawnienia nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2005 r. (sygn. akt 44/04) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż "kwestia przedawnienia poruszana jest w art. 43 i art. 44 Konstytucji, jednak w zupełnie odmiennym (niż w aspekcie konstytucyjnego prawa podmiotowego jednostki) kontekście. Należy podkreślić, że choć art. 43 i art. 44 Konstytucji, dotyczą przedawnienia, nie można przyjąć, że istnieje konstytucyjne "prawo do przedawnienia", czy choćby ekspektatywa takiego prawa. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie może tej instytucji wprowadzić do systemu prawnego. Istnieje w tym zakresie pewna swoboda ustawodawcza, z której polski ustawodawca skorzystał. Należy ponownie podkreślić, że to od woli ustawodawcy zależy, czy uzna za zasadne wprowadzenie przedawnienia określonych czynów. Taka zasada obowiązuje zarówno w prawie karnym (istnieje kategoria czynów które nie podlegają przedawnieniu), jak i w prawie administracyjnym. Ustawodawca wprowadzając określone powinne zachowania (zakazy, nakazy) jednocześnie określa sankcje za czyny sprzeczne z nimi.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II GSK 2593/14 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto na wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189g § 1 k.p.a. w którym przyjęto, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. (nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bo wszedł do obrotu prawnego 1 czerwca 2017 r.)

Biorąc pod uwagę to, że przepisy działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji m.in. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, a tak się dzieje w przypadku kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie, to jest to dodatkowy argument przeciw stosowaniu Ordynacji podatkowej w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny natomiast zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 69 ustawy o ofercie publicznej poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten nakazuje wymierzenie kary pieniężnej za każdy z popełnionych naruszeń osobno, gdyż analiza uzasadniania zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że Sąd I instancji w ogóle takiego poglądu nie formułował, a odniósł się jedynie do kwestii możliwości przedawnienia niektórych czynów skarżącego, które były podstawą nałożenia kary administracyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody i oceni ponownie - mając na uwadze wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, znajdujące się w aktach sprawy – kwestię proporcjonalność i adekwatność sankcji administracyjnej nałożonej w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej, badając w szczególności czy pozostaje w ścisłym związku ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu prowadzonym w sprawie zaistnienia deliktów administracyjnych. Ponadto Sąd I instancji zajmie również jednoznaczne stanowisko czy w realiach niniejsze sprawy kilkanaście rozpatrywanych łącznie przypadków naruszeń obowiązków informacyjnych, które dzieli niekiedy znaczny okres czasu (od 2009 r. do 2012 r.) mogło być podstawą do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego i dla rekonstrukcji w jego ramach znamion jednego deliktu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 i 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości NSA wziął pod uwagę trudną sytuację materialną i zdrowotną skarżącego, o której świadczy m.in. dokumentacja medyczna załączona do akt sprawy.

Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu nie zawarto w orzeczeniu rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.