Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1309/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 142 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2036/13 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.G. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2036/13 oddalił skargę J.G. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję tego organu z dnia 7 czerwca 2013 r. nr [...], którą to decyzją, na podstawie art. 105 ust. 1 K.p.a. oraz § 7 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 52, poz. 545): 1) odmówiono J.G. wypłaty uposażenia w kwocie 2.000,00 zł za okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r.; 2) umorzono postępowanie administracyjne w zakresie roszczenia o wypłatę odsetek.

W uzasadnieniu decyzji podał, że J.G. raportem z dnia 21 stycznia 2004 r. zwrócił się do Dyrektora Delegatury ABW [...] z prośbą o wyrażenie zgody na rozpoczęcie studiów doktoranckich oraz częściową refundację poniesionych przez niego kosztów nauki. Dyrektor Delegatury ABW [...], przychylając się do przedstawionej prośby, w dniu 19 listopada 2004 r. zawarł z wyżej wymienionym umowę nr [...], w której określił wzajemne prawa i obowiązki stron związane z udzieleniem zgody na przeprowadzenie przez J.G. w latach 2004/2005 - 2007/2008 przewodu doktorskiego w Instytucie [...]. Zgodnie z § 1 ust. 2 tej umowy, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego zobowiązała się do udzielenia wyżej wymienionemu urlopu szkoleniowego w wymiarze określonym w art. 98 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), jak również do pokrycia czesnego w wysokości 50% za rok płatny po ukończeniu każdego roku nauki na podstawie przedstawionego dowodu wpłaty. Stosownie do § 1 ust. 3 przedmiotowej umowy, zobowiązanie, o którym mowa w ust. 2 wygasa w przypadku: nieuzasadnionego niepodjęcia nauki, przedłużenia nauki ponad czas określony programem, przerwania lub nieukończenia nauki z przyczyn leżących po stronie funkcjonariusza i niedających się usprawiedliwić interesem służby. Z § 5 ust. 1 pkt 2 umowy wynika, że funkcjonariusz zgadza się na potrącenie kosztów, o których mowa w § 1 ust. 2 z uposażenia, w wypadku wystąpienia okoliczności, o której mowa w § 1 ust. 3 i w § 2 ust. 2, a więc m.in. poniesionych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kosztów czesnego z przysługującego mu uposażenia. Na podstawie przywołanych powyżej zapisów umowy oraz okazanych dokumentów potwierdzających dokonanie wpłaty czesnego funkcjonariuszowi zrefundowano część poniesionych przez niego kosztów w wysokości 2.000,00 zł.

Raportem z dnia 3 września 2008 r. J.G. zwrócił się do Dyrektora Delegatury ABW [...] z prośbą o przedłużenie do 2010 r. zawartej z nim umowy. Jednocześnie poinformował, że nie będzie korzystał z pomocy finansowej ze strony Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W wyniku uwzględnienia prośby, w dniu 11 września 2008 r. został zawarty aneks do przedmiotowej umowy, na mocy którego dokonano w niej zmian w następującym zakresie: Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego udzieliła zgody na przedłużenie przewodu doktorskiego do roku akademickiego 2009/2010 oraz zgodnie z wnioskiem funkcjonariusza odstąpiła od pokrycia czesnego w wysokości 50 % za rok płatny po ukończeniu każdego roku nauki. W związku z powyższym skreśleniu uległ § 1 ust. 2 pkt 2 umowy.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że J.G., pomimo wynikającego z postanowień § 2 ust. 2 umowy obowiązku informowania przełożonych o przebiegu studiów, powiadomił Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego o fakcie ich zawieszenia ze względów osobistych dopiero raportami z dnia 2 i z dnia 10 lutego 2012 r., sporządzonymi na wyraźne polecenie przełożonych.

W związku z powyższym, Dyrektor Delegatury ABW [...] pismem z dnia 21 marca 2012 r. poinformował w/w funkcjonariusza, że zgodnie z § 3 ust. 2 umowy, koszty poniesione przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego w związku ze zrefundowaniem części kosztów czesnego zostaną mu potrącone z należnego uposażenia za kwiecień 2012 r., z uwagi na niewywiązanie się z warunków umowy. Jednocześnie zapoznał go z pismem Biura Prawnego ABW z dnia 2 marca 2012 r., w którym wskazano podstawę prawną, jak i sposób dochodzenia przedmiotowej należności.

Fakt przerwania i nieukończenia studiów w terminie przewidzianym umową, przy jednoczesnym braku ze strony J.G. jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień, został potraktowany przez organ, jako wystąpienie przesłanki uprawniającej do ubiegania się o zwrot wypłaconej kwoty dofinansowania – w związku z wygaśnięciem, zgodnie z zapisem § 1 ust. 3 umowy – zobowiązań ciążących na Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Do potrącenia kwoty 2.000,00 zł z uposażenia wyżej wymienionego funkcjonariusza doszło w dniu 1 kwietnia 2012 r. w trybie i na zasadach określonych w art. 142 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz w § 6, § 7 pkt 3 i § 8 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego .

W dniu 19 kwietnia 2012 r. J.G. wniósł do Sądu Rejonowego [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew o zasądzenie od Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na jego rzecz kwoty 2.000,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami (od dnia 2 kwietnia 2012 r. do dnia zapłaty), tytułem wyrównania uposażenia za miesiąc kwiecień 2012 r.

Sąd Rejonowy [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 464 Kodeksu postępowania cywilnego odmówił odrzucenia pozwu oraz przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako organowi właściwemu.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpoznaniu przekazanego przez w/w Sąd wniosku, decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r. nr [...]: 1) odmówił J.G. wypłaty uposażenia w kwocie 2.000,00 zł. za okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r.; 2) umorzył postępowanie administracyjne w zakresie roszczenia o wypłatę odsetek.

Następnie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpatrzeniu wniosku J.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie naruszono zarówno przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W powołanych przepisach prawa materialnego nie ma zapisów nakazujących wydanie rozkazu personalnego w przypadku dokonania potrącenia z uposażenia w sytuacji, gdy funkcjonariusz wyraził na nie pisemną zgodę. W niniejszej sprawie znajduje to odzwierciedlenie w § 5 ust. 1 pkt 2 umowy. Wskazał, że rozkaz personalny stanowi podstawę potrącenia jedynie w przypadkach określonych w § 8 ust. 4 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Obowiązek taki nie wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 120, poz. 1125 ze zm.).

W ocenie organu, art. 142 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. § 7 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stanowiły wystarczającą podstawę do domagania się przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego zwrotu zrefundowanych funkcjonariuszowi kosztów czesnego. Z § 5 ust. 1 pkt 2 umowy z dnia 19 listopada 2004 r., określającej wzajemne prawa i obowiązki stron związane z udzieleniem zgody na przeprowadzenie przewodu doktorskiego wynika, że J.G. w sposób niebudzący wątpliwości wyraził pisemną zgodę na dokonanie z jego uposażenia potrącenia pokrytych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kosztów w określonych przez umowę przypadkach. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania rozkazu personalnego, o którym mowa § 8 ust. 4 w/w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, gdyż nie wystąpiły przesłanki określone w tym przepisie. Odnosząc się do żądania wypłaty odsetek wyjaśnił, że skuteczną drogą ich dochodzenia jest postępowanie przed sądem powszechnym.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

- art. 7 oraz art. 77 K.p.a., polegające na błędnym ustaleniu przez organ, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania postanowienia o odmowie uwzględnienia zgłoszonych przez stronę skarżącą wniosków dowodowych, a co za tym idzie naruszeniu przez organ zasad przeprowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do strony postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 9 K.p.a., poprzez niewystarczające udzielenie stronie informacji na temat faktycznego zakresu i rodzaju podejmowanych czynności, polegające na nieudzieleniu skarżącemu jednoznacznej odpowiedzi, jakie konkretnie postępowanie zostało wszczęte, na podstawie czego oraz w jakiej przedmiotowo sprawie;

- art. 10 K.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie J.G., a także dołączenie do akt niniejszej sprawy kompletu dokumentów w/w sprawy, które w tym czasie znajdowały się w Archiwum Bezpieczeństwa Wewnętrznego;

- art. 50 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie spełnia wymogów określonych tym przepisem w sytuacji, gdy na wezwanie organu udzielił obszernej odpowiedzi składając pisma z dnia 18 kwietnia 2013 r. oraz 30 kwietnia 2013 r., jednoznacznie wyjaśniając, że z żadnego to tej pory stanowiska, wypowiedzi lub twierdzenia nie wynika, jakoby skarżący żądał wszczęcia postępowania;

- art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zakresie nieodniesienia się merytorycznego i niewyjaśnienia w toku podjętych czynności podstawy prawnej zastosowanej wobec strony postępowania instytucji potrącenia uposażania, mimo niewątpliwego żądania strony w tym zakresie.

- § 7 i § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, poprzez dokonanie potrącenia w stosunku do strony postępowania mimo braku legislacyjnych przesłanek i podstaw do dokonania tego rodzaju czynności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dołączenie kompletnych akt przedmiotowej sprawy znajdujących się w Delegaturze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...], w celu ich analizy przez Sąd.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zakres ochrony uposażenia funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wyznacza art. 142 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że z uposażenia funkcjonariuszy mogą być dokonywane potrącenia na podstawie sądowych i administracyjnych tytułów wykonawczych oraz na podstawie przepisów szczególnych – na zasadach określonych w przepisach o egzekucji sądowej lub postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w innych przepisach szczególnych, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 142 ust. 3 omawianej ustawy, Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, terminy płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych oraz właściwość i tryb postępowania w sprawach wypłacania świadczeń pieniężnych oraz dokonywania potrąceń z tych należności.

Z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 52, poz. 454) wynika, że za zgodą funkcjonariusza, wyrażoną na piśmie, mogą być dokonywane potrącenia z tytułu zobowiązań:

1) zapłaty odszkodowania, przewidzianych w przepisach o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu;

2) wobec pracowniczych kas oszczędnościowo-pożyczkowych;

3) innych, wskazanych przez funkcjonariusza.

J.G., podpisując w dniu 19 listopada 2004 r. umowę z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyraził zgodę na poniesienie określonych konsekwencji, również finansowych, w razie niewywiązania się przez niego z ciążących na nim obowiązków wynikających z przedmiotowej umowy. Sposób egzekucji takiego zobowiązania został określony w § 5 ust. 1 pkt 2 umowy.

Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym, nie wykazał, że wywiązał się z warunków przedmiotowej umowy – pracy doktorskiej nie obronił w zakreślonym w umowie terminie. Z kolei Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zgodnie z zapisami umowy, zrefundowała skarżącemu część kosztów czesnego studiów doktoranckich. W niniejszej sprawie organ miał zatem prawo zażądać od J.G. zwrotu poniesionych kosztów czesnego. W sytuacji, gdy mimo skierowanego do skarżącego wezwania z dnia 21 marca 2012 r. przedmiotowych kosztów nie otrzymał, w dniu 1 kwietnia 2012 r. dokonał potrącenia poniesionych kosztów czesnego w wysokości 2.000,00zł z przysługującego mu uposażenia za miesiąc kwiecień 2012 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organ miał prawo dokonać potrącenia przedmiotowej należności z uposażenia skarżącego, czy też uprzednio powinien uzyskać tytuł egzekucyjny (w postępowaniu administracyjnym bądź sądowym).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonanie przez organ potrącenia z uposażenia skarżącego było prawidłowe. Po pierwsze, organ posiadał zezwolenie J.G. na dokonania takiej czynności w zapisach umowy z dnia 19 listopada 2004 r. (§ 5 ust. 1 pkt 2). Po drugie, na takie działanie zezwalał § 7 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 142 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Po trzecie, skarżący nie wykazał, aby wierzytelność przed potrąceniem uregulował oraz aby wykonał obowiązki wynikające z umowy z dnia 19 listopada 2004 r., czyli nie wykazał braku istnienia przyczyny faktycznej potrącenia.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonanie prawidłowego potrącenia przysługującej organowi wierzytelności, skutkowało niemożnością uwzględnienia żądania skarżącego – wypłacenia mu przedmiotowej kwoty. Jednocześnie wyjaśnił, że wszczęcie przez organ w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego było następstwem wydania przez sąd powszechny postanowienia o przekazaniu sprawy z powództwa J.G. przeciwko Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Warszawie o uposażenie do rozpoznania Szefowi tej Agencji. Przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne nie naruszało przepisów proceduralnych, jak i materialnoprawnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi uznał, że są one chybione. Organ dokonując potrącenia z uposażenia skarżącego kosztów czesnego nie prowadził postępowania administracyjnego. Z tego względu zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania jest nietrafny. Niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego została wyjaśniona na wstępie rozważań.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że decyzja wydana przez Szefa ABW nie podlega kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym i tym samym uznanie za chybione zarzuty powołane przez skarżącego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji;

2) art. 7 oraz art. 77 K.p.a., polegające na błędnym ustaleniu przez organ, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania postanowienia o odmowie uwzględnienia zgłoszonych przez stronę skarżącą wniosków dowodowych, a co za tym idzie naruszeniu przez organ zasad przeprowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do strony postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 9 K.p.a., poprzez niewystarczające udzielenie stronie informacji na temat faktycznego zakresu i rodzaju podejmowanych czynności, polegające na nieudzieleniu skarżącemu jednoznacznej odpowiedzi jakie konkretnie postępowanie zostało wszczęte, na podstawie czego oraz w jakiej przedmiotowo sprawie;

4) art. 10 K.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, poprzez nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej o przesłuchanie J.G., a także dołączenie do akt niniejszej sprawy kompletu dokumentów w/w sprawy, które w tym czasie znajdowały się w Archiwum Bezpieczeństwa Wewnętrznego;

5) art. 50 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, w sytuacji, gdy na wezwanie organu strona udzieliła obszernej odpowiedzi składając pismo z dnia 18 kwietnia 2013 r. oraz 30 kwietnia 2013 r., jednoznacznie wyjaśniając, że z żadnego to tej pory stanowiska, wypowiedzi lub twierdzenia nie wynika, jakoby skarżący żądał wszczęcia postępowania;

6) art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zakresie nieodniesienia się merytorycznego i niewyjaśnienia w toku podjętych czynności podstawy prawnej zastosowanej wobec strony postępowania instytucji potrącenia uposażenia, mimo niewątpliwego żądania strony w tym zakresie;

7) § 7 i § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, poprzez dokonanie potrącenia w stosunku do strony postępowania, mimo braku legislacyjnych przesłanek i podstaw do dokonania tego rodzaju czynności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o dołączenie kompletnych akt przedmiotowej sprawy, znajdujących się w Delegaturze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...], w celu ich analizy przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w całości powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie z uwagi na sposób sformułowania przez autora skargi kasacyjnej wskazanych w niej zarzutów, konieczne jest przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd drugiej instancji.

Przypomnieć należy, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na odniesieniu się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w § 2 art. 183 P.p.s.a., w tej sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd drugiej instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazane jako naruszone i nie może z urzędu badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył także innych przepisów prawa niż w niej podane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako określenie przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 P.p.s.a. nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1).

Skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi określone w art. 176 P.p.s.a. i art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i tym samym znaczeniu przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie zaistniałego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego jest przeprowadzenie w jej uzasadnieniu wywodu prawnego dotyczącego naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do jego niewłaściwego zastosowania, w pierwszej kolejności należy wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia prawidłowa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 388/06, LEX nr 193936). Z kolei w przypadku podania podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy podać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone oraz uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, iż wprawdzie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podanej podstawy. Oznacza to, że musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 LEX nr 186863; z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 LEX nr 238595; z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 LEX nr 173263; z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 LEX nr 236385; z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 LEX nr 281385).

Ponadto wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, czy formułowania na ich poparcie argumentacji, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż autor skargi kasacyjnej nie przytoczył stosownych podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zaś cała treść tego środka zaskarżenia (poza pkt 1 zamieszczonym w jej petitum) jest kierowana pod adresem organu i w istocie ogranicza się do powtórzenia naruszeń przepisów, jakie zostały podniesione w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., uznać należy, iż jest on nietrafny. Skarżący naruszenie tego przepisu upatruje w przyjęciu, że decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie podlega kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym i tym samym uznaniu za chybione powołanych w skardze zarzutów. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotycząca wniosku J.G. o wypłatę kwoty 2.000,00 zł wraz z odsetkami tytułem wyrównania uposażenia, potrąconej mu w dniu 1 kwietnia 2012 r. Przedmiotowa decyzja została wydana w następstwie przekazania sprawy do rozpoznania Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako organowi właściwemu przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena instytucji potrącenia jako czynności niewymagającej dla swej ważności prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego rozkazem personalnym (decyzją) jest prawidłowa. W tej sprawie podstawę potrącenia przez organ skarżącemu z uposażenia za kwiecień 2012 r. kwoty 2.000,00 zł stanowił art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z § 7 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 umowy z dnia 19 listopada 2004 r. nr [...] określającej wzajemne prawa i obowiązki stron związane z udzieleniem zgody na przeprowadzenie przewodu doktorskiego, w której J.G. wyraził zgodę na potrącenie z uposażenia kosztów, m.in. czesnego, w wypadku wystąpienia okoliczności, o której mowa w § 1 ust. 3 i w § 2 ust. 2 umowy. Przerwanie i nieukończenie przez skarżącego studiów doktoranckich w terminie przewidzianym umową oznaczało zaistnienie przesłanki z § 1 ust. 3 umowy, uprawniającej organ do ubiegania się od niego zwrotu wypłaconej kwoty dofinansowania i dokonania, na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2 umowy, potrącenia z uposażenia pokrytych kosztów czesnego. W takim przypadku fakt dokonania potrącenia z uposażenia funkcjonariusza odnotowuje się na liście uposażeń (§ 6 ust. 2 omawianego rozporządzenia). Brak było podstaw do wydania w tym przedmiocie rozkazu personalnego, gdyż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w § 8 ust. 4 pkt 1-3 powołanego rozporządzenia.

Z uwagi na wadliwy sposób sformułowania, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty podane w pkt 2 – 5.

Odnosząc się do zarzutów podanych w pkt II ppkt 2, 3, 4, 5 skargi kasacyjnej, zauważyć należy, iż uszło uwadze jej autora, że adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd pierwszej instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracji publicznej – art. 7, art. 77, art. 9, art. 10, art. 50 K.p.a. nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przepisy te są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia nie dostrzegł Sąd. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej zostały ograniczone wyłącznie do podania wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czyni to zarzut naruszenia wskazanych przepisów chybionym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu oraz § 7 i § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Skarżący, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a., nie określił form naruszenia powołanych przepisów. Odnośnie pierwszego z wymienionych przepisów ograniczył się do stwierdzenia – nieodniesienia się merytorycznego i niewyjaśnienia podstawy prawnej zastosowanego wobec skarżącego potrącenia. W przypadku dwóch kolejnych przepisów do wskazania, że potrącenia dokonano mimo braku legislacyjnych przesłanek.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując analizy art. 142 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu podał, że podstawą dokonywania przez organ potrąceń z uposażenia funkcjonariusza mogą być sądowe i administracyjne tytuły wykonawcze oraz przepisy szczególne – na zasadach określonych w przepisach o egzekucji sądowej lub postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w innych przepisach szczególnych, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W tym przypadku, jak już wyżej podano, przepisem szczególnym, stanowiącym podstawę do dokonania potrącenia z uposażenia skarżącego kosztów czesnego był § 7 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Przy jego stosowaniu uwzględniono § 5 ust. 1 pkt 2 umowy z dnia 19 listopada 2004 r. nr [...] określającej wzajemne prawa i obowiązki stron związane z udzieleniem zgody na przeprowadzenie przewodu doktorskiego, w której J.G. wyraził zgodę na potrącenie z uposażenia tych kosztów.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył powołanych przepisów i w sposób szczegółowy wyjaśnił podstawę prawną dokonanego przez organ potrącenia z uposażenia skarżącego za miesiąc kwiecień 2012 r.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).