Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2000/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1 ust 1, art 4 ust 2, art 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 25, at 32, art 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w G. Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 42/13 w sprawie ze skargi R.G. i D. G. na bezczynność [...] S.A. w G. Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 42/13, zobowiązał [...] S.A. w G. Oddział w T. do rozpoznania wniosku R.G. i D. G. z dnia 13 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. Oddział w T. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

R.G. i D.G. pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. wezwali [...] S.A. w G. Oddział w T. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w miejscowości K. (działka o nr ewid. [...] ) oraz do ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p." lub "ustawa d.i.p."), zażądali udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na przedmiotowej działce.

W odpowiedzi Spółka poinformowała, że z tytułu zasiedzenia służebności gruntowej posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym do eksploatacji posadowionych tam urządzeń elektroenergetycznych. Z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, roszczenia przedstawione w wezwaniu są bezzasadne i nie mogą zostać spełnione.

Następnie R.G. i D.G. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność [...] S.A. w G. Oddział w T., zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła im informacji publicznej zawartej we wniosku oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem na jej.. Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności.

Argumentem jednoznacznie przemawiającym za istnieniem obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe, Miało bowiem na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, Pojęcie to oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Następnie skarżący wywodzili, że bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podkreślili, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w G. Oddział w T. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarga jest bezzasadna, gdyż Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest bowiem organem państwowym lub samorządowym, ani spółką Skarbu Państwa ani też innym podmiotem sprawującym funkcje publiczne. Nie można jej także zaliczyć do podmiotu wykonującego zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym. Przyznała, że realizuje cele użyteczności publicznej polegające na świadczeniu usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, jednak nie może to przesądzać o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie realizuje ona zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Spółka stwierdziła nie jest też podmiotem dysponującym mieniem publicznym, a jest przede wszystkim przedsiębiorcą, niezależnym uczestnikiem rynku prowadzącym działalność gospodarczą, tyle że w zakresie usług publicznie użytecznych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. Oddział w T. do rozpoznania wniosku R.G. i D. G. z dnia 13 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy Kodeksu nie mają zatem zastosowania do czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego w takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 52 § 3 P.p.s.a.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie czy [...] S.A. w G. Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, czy żądane przez stronę dokumenty są informacją publiczną oraz czy działania Spółki nastąpiły zgodnie z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Analizując powyższe zagadnienia, zauważyć przede wszystkim trzeba, że pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 ustawy d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Z powyższego wynika, że informacje odnoszące się do lokalizacji, budowy czy przebudowy linii elektroenergetycznych, o których udostępnienie wystąpili skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. Treść wniosku wskazuje bowiem, że skarżący domagają się od Spółki udostępnienia jedynie będących w jej posiadaniu dokumentów urzędowych (decyzji) dotyczących inwestycji elektroenergetycznych na ich nieruchomości.

Rozważając natomiast podmiotowy zakres obowiązku informacyjnego przewidzianego w ustawie d.i.p., Sąd I instancji wskazał na treść art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej - oprócz organów władzy publicznej - są również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Przy ustalaniu, czy przedsiębiorstwo energetyczne można zaliczyć do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, należy odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, w którym wskazano, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa, a ponadto dla zapewnienia wolności i praw człowieka. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego, co znajduje oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. Z tych też względów Sąd I instancji stwierdził, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), która określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych. Celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego i równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych. Działalność przedsiębiorstw energetycznych dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, a także z odbiorcami paliw i energii.

Spółka [...] S.A. w G. należy do Grupy kapitałowej [...], w której spółką zarządzającą jest [...] S.A. Skarb Państwa posiada 84,17 % akcji spółki [...] S.A., a ta z kolei kontroluje [...] S.A., bowiem ma w niej 99,75 % akcji). [...] S.A. w G. jest operatorem systemu dystrybucyjnego, czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne. Zatem działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Dlatego też należy przyjąć, że [...] S.A. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Skoro [...] S.A. Oddział w T. jest przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne, a żądane przez skarżących decyzje o lokalizacji i budowie linii elektroenergetycznych stanowią informację publiczną, to konieczne jest ustalenie, czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżących. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazali, iż domagają się przesłania im kserokopii ewentualnych decyzji i innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na ich nieruchomości, to podmiot zobowiązany powinien, o ile jest w jej posiadaniu, udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżących formie.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że zakwalifikowanie określonych danych do informacji publicznej oraz zobowiązanie w takich przypadkach do rozpoznania wniosku w sposób przewidziany prawem, nie oznacza nakazu udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych. Rozpoznając taki wniosek, jego adresat może udostępnić informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy d.i.p.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w G. Oddział w T., wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit a) tiret pierwsze ustawy d.i.p. oraz 3) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). R.G. i D.G. jako stronę postępowania wskazali [...] S.A. w G. Oddział w T.. Tymczasem Oddział powyższej Spółki nie posiada samodzielnej zdolności prawnej ani sądowej, wobec czego nie może być stroną postępowania. Zatem WSA w Bydgoszczy nie odrzucając powyższej skargi, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, naruszył przepis art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Ponadto, jej zdaniem, sprawa w ogóle nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność przysługuje bowiem wyłącznie w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, decyzje i postanowienia oraz mogą być podejmowane inne akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wobec tego wniesiona w niej skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

R.G. i D.G. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwali [...] S.A. w G. do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpali zatem środków zaskarżenia przysługujących im przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1-4 P.p.s.a.), co winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Uzasadniają natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie podała, że nie była ona zobowiązana do udostępnienia R. G. i D.G. żądanych informacji. Prawo do uzyskania informacji zostało bowiem wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tylko te podmioty są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. [...] S.A. w G. nie spełnia powyższych przesłanek, gdyż nie może być uznana za organ władzy publicznej. Jest bowiem spółką prawa handlowego kontrolowaną przez spółkę [...] S.A. (100 % akcji). Właścicielem akcji spółki [...] S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82%). Ponadto [...] nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań władzy publicznej. Jej działalność ogranicza się tylko do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego. Wobec powyższego należy uznać, że [...] S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. WSA w Bydgoszczy dokonał zatem błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji, Zatem od tego organu administracji skarżący winni domagać się uzyskania żądanej informacji publicznej. Odmienne stanowisko tym zakresie dowodzi, że WSA w Bydgoszczy dokonał błędnej wykładni art. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze ustawy d.i.p.

[...] S.A. w G. podniosła ponadto, że w sprawie winien być zastosowany przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca stanowią bowiem tajemnicę przedsiębiorcy, a prawo do takich informacji podlega ograniczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji przede wszystkim nieważność postępowania wynikającą z udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej, tj. [...] S.A. w G. Oddział w T.. Zarzut ten nie jest zasadny.

Stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu. W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy P.p.s.a. definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Należy przy tym pamiętać, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 P.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Kilka podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 P.p.s.a. Zawarty tam katalog - jak wskazuje się w doktrynie - nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej sensu stricto i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi, czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 P.p.s.a., muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłość jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 P.p.s.a. ale także art. 32 tej ustawy i przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy P.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. To z kolei pozwala na wyprowadzenie zdolności sądowej omawianego podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład jedynie część określonej spółki, powołaną przez taką spółkę do świadczenia na danym terenie usług, które z mocy prawa objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest między innymi oddział spółki akcyjnej. Może być on bowiem organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13).

W rozpoznawanej sprawie R.G. i D.G. domagali się udostępnienia informacji publicznej od [...] S.A. w G. Oddział w T., a następnie na bezczynność tej jednostki złożyli skargę do WSA w Bydgoszczy. Wobec tak sprecyzowanego żądania i wniosków skarżących w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym ich skargą przymiot strony przeciwnej przysługiwał zatem temu konkretnie Oddziałowi Spółki Akcyjnej [...]. W związku z powyższym bezpodstawne są zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie co do udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. W sprawie nie doszło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a tym samym zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem powołanego przepisu i art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. jest również niezasadny.

Chybiony jest ponadto zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest jednak ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wymyka się spod kontroli kasacyjnej, gdyż w zasadzie pozbawiony jest on jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej. Stanowi to istotny mankament rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W takim środku zaskarżenia strona nie może ograniczyć się do wyliczenia przepisów, które jej zdaniem miały być złamane zaskarżonym orzeczeniem. Zobowiązana jest także wykazać, dlaczego uważa, że w sprawie doszło do takich uchybień i na czym dokładnie polegało naruszenie każdego z kwestionowanych przepisów. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i uzupełniać za nią podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Także w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i domyślać się w czym dopatrywał on złamania przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Informacyjnie można jedynie wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 16 u.d.i.p.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów ustawy d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że żądane przez R.G. i D.G. dokumenty i decyzje dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych, są w rozumieniu ustawy d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze uznać należy za chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez WSA w Bydgoszczy przepisu art. 4 ust.1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował by obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza bowiem również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w G. (i jej oddziały) podlega tej regulacji, gdyż – jak wynika z samych tylko twierdzeń strony – jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w judykaturze jednolicie przyjmuje się też, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu wynikającym z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonana tam interpretacja zwrotu "zadań publicznych" jest bezbłędna. Jeżeli bowiem zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy dystrybucji albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym ustawy d.i.p. objęta jest zarówno Spółka [...] jak i poszczególne jej oddziały.

W takiej sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Zaniechanie takich działań uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 5 u.d.i.p., gdyż przepis ten na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy nie mógł mieć jeszcze zastosowania. [...] S.A. Oddział w T. nie powoływał się bowiem na ograniczenia przewidziane w tym przepisie, twierdząc jedynie, że nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji.

W niniejszej sprawie WSA w Bydgoszczy rozpoznawał jedynie kwestie bezczynności [...] S.A. Oddział w T., trafnie przesądzając, że wnioskowane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy d.i.p. podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.