Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 485/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 17 kwietnia 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr V/59/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. we wsi J. w gminie C. Rada wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 20 ust. 1, art. 27, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., jako jej podstawę prawną.

Powyższa uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych została przedłożona Wojewodzie w dniu 25 kwietnia 2019 r. w celu oceny zgodności z prawem.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 maja 2019 r., nr [..], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), stwierdził nieważność § 9 opisanej na wstępie uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że § 9 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1, 8 i 9 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 u.p.z.p.

Organ nadzoru uznał, że ustalenie w karcie terenu o symbolu 6.KDD (§ 9 uchwały) odcinka "drogi dojazdowej" o szerokości około 45 m na odcinku o długości około 140 m, narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., przyjętego uchwałą Nr VI/58/2003 Rady Gminy z dnia 9 czerwca 2003 r. (dalej: "studium") poprzez wyznaczenie tego odcinka na terenie oznaczonym na rysunku studium jako "lasy" oraz poprzez wykroczenie poza przebieg drogi powiatowej oznaczonej w studium jako [..].

W kierunkach zagospodarowania przestrzennego określonych w studium (str. 152) dla terenów leśnych przewidziane zostało maksymalne ograniczanie przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. W dalszej części studium (str. 180), w zakresie możliwości rozbudowy układu drogowego wskazano, że rozwój pozostałych elementów układu drogowego podstawowego (lokalnego) ograniczy się do utrzymania istniejącego na odcinkach będących w dobrym stanie, odnowy nawierzchni tam, gdzie uległa zniszczeniu oraz stopniowej modernizacji poszczególnych odcinków (w przypadku drogi [..] na odcinku [..], czyli przebiegającej przez obszar planu, jest to ulica G.). W dalszej części studium zakłada także systematyczną modernizację dróg w zależności od istniejących i przyszłych potrzeb i środków, jakie gmina będzie na ten cel przeznaczać. Uwzględniając miejscowy lub lokalny charakter ruchu, jego niewielkie natężenie oraz konieczność ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie przewiduje się zasadniczych zmian w istniejących przebiegach tych dróg. Drobne korekty powinny być uzasadnione względami bezpieczeństwa ruchu lub koniecznością dochowania parametrów technicznych klasy dojazdowej "D". Jedynie dla dróg gminnych, które uzupełniają osnowę sieci podstawowej, tj. [..] ([..]), oraz dla dróg lub odcinków, po których przebiegają istniejące lub przyszłe trasy komunikacji autobusowej, zalecana jest klasa lokalna "L". W większości przypadków osiągnięcie parametrów, będzie stanowić cel długotrwałego procesu rozwoju.

W ocenie organu nadzoru, takie poszerzenie w planie miejscowym układu drogowego o symbolu 6 KDD na terenach oznaczonych w studium jako lasy narusza wskazane wyżej kierunki zagospodarowania określone w tym akcie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 u.p.z.p., a także art. 15 ust. 2 pkt 1, 8 i 9 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że objęta rozstrzygnięciem uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i narusza ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co powoduje nieważność § 9 uchwały;

2. art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie zawarcie w treści rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie dotyczącym stwierdzonego przez organ nadzorczy podjęcia objętej rozstrzygnięciem uchwały z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1, 8 i 9 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zaznaczono, że § 9 uchwały, wbrew ustaleniom organu nadzorczego, nie narusza obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazano, że studium, ze względu na istotę i charakter dokumentu jako aktu kierunkowego oraz zakres i skalę opracowania, określa przede wszystkim ogólne kierunki rozwoju gminy. Szczegółowe zaś rozwiązania dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów i zasad ich zagospodarowania są realizowane na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Rysunek studium określa konkretne usytuowanie dróg za pomocą linii o ustalonej szerokości. Szerokość ta przedstawia jedynie klasyfikację danej drogi przyporządkowując ją do układu drogowego nadrzędnego, podstawowego lub uzupełniającego (obsługującego). Powyższa zasada dotyczy wszelkich oznaczeń liniowych i stosowana jest powszechnie w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miast i gmin. Wyjątek od tej reguły stanowią nieliczne studia, w których drogi zostały oznaczone za pomocą linii rozgraniczających, a i w takich przypadkach zapisy szczegółowe dopuszczają często korekty ich przebiegu.

Szerokości dróg w liniach rozgraniczających w planach miejscowych określane są na podstawie aktualnego zapotrzebowania z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Poszerzenie linii rozgraniczających terenu 6.KDD w rejonie skrzyżowania ulicy G. z ulicą prowadzącą do plaży w L. stanowi obszar, na którym mogą zostać zrealizowane dopuszczone w projekcie planu i wymienione wyżej elementy pasa drogowego (w tym m.in. rondo, poszerzenie ulicy, chodniki, pobocza, infrastruktura techniczna itp.), w tym również: miejsca postojowe, ścieżka rowerowa, zieleń itp.

Żadne obowiązujące przepisy prawne nie regulują maksymalnych szerokości linii rozgraniczających dróg publicznych, określając jedynie ich minimalny parametr. Zatem przyjęta szerokość ulicy 6.KDD, w jej węzłowym odcinku jest jak najbardziej uzasadniona z punktu widzenia zarówno potrzeb komunikacyjnych, jak i obowiązujących przepisów prawnych. Ustalenie w § 9 uchwały odcinka drogi o większej szerokości nie jest więc sprzeczne z przepisami, jak również nie koliduje z treścią studium. Przyjęty w uchwale obszar odcinka drogi dojazdowej nie wykracza poza przebieg drogi powiatowej oznaczonej w studium jako [..]. Studium nie określa szczegółowych szerokości wyznaczonych dróg, a zatem ustalony w przedmiotowym planie miejscowym teren 6.KDD, stanowiący odcinek drogi powiatowej [..] nie może naruszać jego ustaleń w tym zakresie.

Odnosząc się do zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutów dotyczących wyznaczenia odcinka drogi dojazdowej na terenie oznaczonym w studium jako "las" wskazano, że studium w odniesieniu do m.in. kompleksów leśnych ustala maksymalne ograniczanie ich przeznaczania na cele nieleśne (str. 152). Takie ograniczenie nie może być jednak interpretowane w sposób jednoznaczny z zakazem przeznaczania tych terenów na cele nieleśne. Określenie "maksymalny", zgodnie ze słownikiem PWN oznacza "możliwie najwyższy, największy"', a w związku z tym nie całkowity. Maksymalne ograniczanie dotyczy konkretnej sytuacji i uwarunkowań w ramach, których jest rozpatrywane. Obowiązujące na terenie objętym § 9 uchwały studium nie wprowadza zatem bezwzględnego zakazu inwestycji na terenach leśnych, co znajduje również potwierdzenie w uchwalanych planach miejscowych na terenie gminy C., w tym także dotyczących układu komunikacyjnego i jego obsługi.

Przyjęte w § 9 uchwały poszerzenie drogi objętej obszarem oznaczonym jako teren 6.KDD zapewnia maksymalną możliwą ochronę usytuowanych w pobliżu kompleksów leśnych. Ich maksymalna (a nie całkowita) ochrona w aktualnych warunkach polega na maksymalnym możliwym pozostawieniu w użytkowaniu leśnym terenów przy jednoczesnej konieczności uwzględnienia potrzeb związanych z podniesieniem bezpieczeństwa (zgodnie z zapisami studium) oraz usprawnienia ruchu komunikacyjnego na tym obszarze. Potwierdzeniem powyższej interpretacji zapisów studium jest również legenda (oznaczenia) do rysunku studium. Lasy nie są w niej oznaczone jako obszary wyłączone z zabudowy jak np. rezerwaty przyrody, użytki ekologiczne etc., lecz jako ograniczenia lokalizacji obiektów budowlanych, czyli m.in. dróg. Jest to logiczna konsekwencja zapisu dotyczącego maksymalnego ograniczania przeznaczania terenów leśnych na cele nieleśne, która w sposób czytelny umożliwia zainwestowanie terenów leśnych (w ograniczonym zakresie) przy jednoczesnym zagwarantowaniu ich ochrony.

Zdaniem skarżącego, za taką argumentacją przemawia również fakt, że Minister Środowiska (po wcześniejszej pozytywnej opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych) wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne fragmentu terenu 6.KDD. Przy wydawaniu w/w decyzji bierze się każdorazowo pod uwagę zgodność ustalonego w projekcie planu przeznaczenia terenu z zapisami studium.

Podkreślono, że studium gminy posiada - szczególnie w warstwie rysunkowej - formę schematu, a co się z tym wiąże jego ustalenia mają również charakter ogólny. Dotyczy to przede wszystkim możliwości inwestycyjnych związanych z turystycznym charakterem gminy. W konsekwencji studium nie wyznacza także konkretnych miejsc pod lokalizację miejsc postojowych na terenie gminy, niezbędnych do zaspokojenia potrzeb wynikających z ruchu turystycznego. Należy zatem przyjąć, że miejsca te stanowią integralną część poszczególnych terenów, w tym oczywiście dróg publicznych.

W odniesieniu m.in. do drogi powiatowej DP [..] w studium ustalono, że rozwój pozostałych elementów układu ograniczy się do utrzymania stanu istniejącego na odcinkach będących w dobrym stanie, odnowy nawierzchni tam gdzie uległa zniszczeniu oraz stopniowej, uzależnionej od przyszłych możliwości, modernizacji odcinków wyszczególnionych we wnioskach wynikających z diagnozy stanu istniejącego. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia modernizacja, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął stanowisko wyrażone w piśmie z 7 stycznia 2005 r., zgodnie z którym określenie to mieści się w zakresie pojęciowym remontu, przebudowy oraz rozbudowy. Zatem planowane poszerzenie linii rozgraniczających w terenie 6.KDD umożliwia realizację zapisanej w studium dalszej, stopniowej, wielowariantowej modernizacji omawianego odcinka drogi. Co więcej również na str. 180 studium formułuje inne konsekwencje rozwoju układu komunikacyjnego (w tym również w odniesieniu do drogi DP [..]) dla przyszłego zagospodarowania gminy i jest to m.in. ,,rezerwacja terenu pod przyszłe zamierzenia poprawiające bezpieczeństwo ruchu, w tym korekty linii rozgraniczających dróg w terenach zabudowanych w celu uporządkowania ruchu pieszego". Nie ma więc wątpliwości, że projektowane poszerzenie w terenie 6.KDD uwzględnia możliwość ustalonej w studium modernizacji drogi DP [..] przy jednoczesnej rezerwie terenu pod przyszłe zamierzenia poprawiające bezpieczeństwo ruchu, i korekcie linii rozgraniczających w celu uporządkowania ruchu pieszego. Przeznaczenie omawianego odcinka drogi powiatowej DP [..] pod funkcję drogi dojazdowej 6.KDD z wyposażeniem dopuszczającym miejsca postojowe oraz ścieżkę rowerową, a także obiekty budowlane infrastruktury technicznej, urządzenia techniczne oraz zieleń, nie narusza ustaleń studium.

Wskazano, że pozostałe cytaty ze studium zawarte w uzasadnieniu objętego niniejszą skargą rozstrzygnięcia nadzorczego nie dotyczą drogi powiatowej DP [..]. Droga ta zakwalifikowana została w studium do układu podstawowego (lokalnego), w związku z czym ustalenia dotyczące tejże drogi znajdują się w pkt 11.2 tekstu studium na fragmentach stron: 179 i 180. Wojewoda natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego popełnił błąd cytując w odniesieniu do w/w drogi powiatowej zapisy studium dotyczące układu uzupełniającego zawarte w pkt 11.3 studium na fragmentach stron: 180 i 181.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wskazano, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nie wyjaśnił, na czym oparł stwierdzenie, że § 9 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1, 8 i 9 u.p.z.p. W uchwale objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym określono przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Określanie natomiast szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych § 9 uchwały, jak również szczegółowych warunków zagospodarowania tych terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu byłoby bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, że teren oznaczony jako 6.KDD stanowi teren drogi publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że art. 15 ust. u.p.z.p. wskazuje, jakie ustalenia obowiązkowo powinny znaleźć się w planie miejscowym. Nie oznacza to jednak, że brak takich ustaleń zawsze dyskwalifikuje plan, który ich nie zawiera. Ustalenia określone w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. Jeśli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada ustala szczegółowe zasady podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary scaleń i podziałów, co wynika z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem, iż studium "określa w konwencji schematu ogólne kierunki rozwoju gminy" oraz że "studium gminy posiada - szczególnie w warstwie rysunkowej - formę schematu", gdyż nie wynika to ani z treści studium Gminy, ani z przepisów u.p.z.p., a także z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewoda podkreślił, że plan miejscowy doprecyzowuje zasady zagospodarowania terenu ustalone ogólnie w studium i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego powinny być jak najbardziej ze sobą zbieżne.

Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zakwestionowano możliwości samego poszerzenia odcinka drogowego. Wskazane zostało natomiast, że ustalenia planu, które prowadzą do poszerzenia drogi publicznej w taki sposób, że zmienia się w znacznym zakresie przeznaczenie terenów leśnych na cele nieleśne, jest sprzeczne z ustaleniami studium, zarówno w części tekstowej, jak również graficznej. W uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym około 1/3 obszaru oznaczonego w studium jako tereny leśne zostało przeznaczone pod drogę publiczną, na której dopuszczono lokalizację parkingu (§ 9 ust. 13 pkt 2 uchwały), który zgodnie z § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Wojewody takie poszerzenie w planie miejscowym układu drogowego o symbolu 6.KDD na terenach oznaczonych w studium jako lasy narusza kierunki zagospodarowania określone w studium. Taka zmiana przeznaczenia terenu winna być poprzedzona zmianą studium uwarunkowań i kierunków gminy.

Wojewoda wyjaśnił, że wszystkie postanowienia studium dotyczące sposobu realizacji inwestycji drogowych należało interpretować łącznie, z uwzględnieniem postanowień dotyczących ochrony terenów leśnych, ponieważ są one ze sobą bezpośrednio powiązane. Wskazany przez skarżącą Gminę fragment studium (rezerwacja terenu pod przyszłe zamierzenia poprawiające bezpieczeństwo ruchu, w tym korekty linii rozgraniczających dróg w terenach zabudowanych w celu uporządkowania ruchu pieszego) nie może przesądzać o dopuszczalności tak daleko idących zmian przeznaczenia terenu w planie miejscowym, gdyż zapis ten dotyczy okoliczności, w której korekty dokonać można wyłącznie w terenach zabudowanych, podczas gdy w rzeczywistości układ drogowy z dopuszczeniem parkingu dotyczy terenów leśnych, niezabudowanych, a podlegających ochronie.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącego przeprowadzenia analizy zgodności ze studium rozwiązań planistycznych w toku procedury wydawania zgody Ministra Środowiska na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne Wojewoda wskazał, że z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika, aby organ wydający decyzję w sprawie dokonywał oceny zgodności ze studium gminy zmiany przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Co więcej, żaden przepis nie zobowiązuje gminy do przedłożenia obowiązującego studium w celach przeprowadzenia takiej analizy. Z dokumentacji prac planistycznych nie wynika, aby Wójt Gminy przedłożył aktualnie obowiązujące studium uwarunkowań Gminy w toku procedury wydania zgody na przeznaczenie nieleśne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wskazanego w punkcie drugim petitum skargi Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego omyłkowo podane zostały przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1, 8 i 9 u.p.z.p. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości dotyczy niezgodności ustaleń planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 u.p.z.p., z uwzględnieniem treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p., co zostało wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Powstała oczywista omyłka nie powinna więc wpływać na ważność wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 maja 2019 r., nr [..], mocą którego stwierdzono nieważność § 9 uchwały nr V/59/2019 Rady Gminy z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. we wsi J. w gminie C.

Podjęte rozstrzygnięcie stanowi efekt nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gminy, w trybie przepisów art. 90 i następnych ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe regulacje, wskazać należy, że uchwała Rady Gminy z dnia 17 kwietnia 2019 r., została doręczona Wojewodzie w dniu 25 kwietnia 2019 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 23 maja 2019 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga bowiem dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy uchwały nr VI/70/2019 z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

W niniejszej sprawie sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis ten jako przepis szczególny modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organów gminy określone w art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Regulacja z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie ma jednak zastosowania do uchwał dotyczących planu miejscowego. Ustawodawca bowiem przewidział w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. odmienne, szczególne przesłanki stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Przesłankami tymi są: istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzenia planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzeniem. Odnoszą się do zawartości aktu planistycznego (cześć tekstowa, graficzna, inne załączniki), zawartych w planie ustaleń, a także zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu, tj. elementy, jakie powinien zawierać plan, określa art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (część tekstowa, graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko). Zawartość planu to także uregulowania w nim zawarte (wprowadzone ustalenia), które określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda zarzucił skontrolowanej uchwale o planie istotne naruszenie zasad sporządzenia planu polegające na sprzeczności ze studium postanowień jej § 9, regulującego przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 6.KDD pod drogę publiczną – drogę dojazdową, o przebiegu uwidocznionym na rysunku planu, wraz z dopuszczeniem na tym terenie miejsc postojowych i ścieżek rowerowych. Organ nadzorczy zakwestionował dopuszczone w tym samym w planie poszerzenie odcinka gruntowego [..] drogi powiatowej D.P. [..] w sposób prowadzący do znacznej zmiany w zakresie dotychczasowego przeznaczenia terenów leśnych obejmujących tą strefę na cele nieleśne.

W tej sytuacji, zadaniem Sądu dokonującego kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, było stwierdzenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przepisami u.s.g. kompetencji nadzorczej, kwestionując legalność uchwały Rady Gminy stwierdzając jej nieważność w zakresie wskazanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że Wojewoda wykazał w dostateczny sposób, że doszło do naruszenia postanowień studium i, że stwierdzone naruszenie spowodowało konieczność wyeliminowania z porządku prawnego zakwestionowanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast, według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano stanowisko, zgodnie z którym ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/17, LEX nr 2315759). Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, który wyznacza podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium jest bowiem obligatoryjnym aktem polityki przestrzennej, który pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie wskazuje się, że studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 829/16, wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15, wyrok NSA z 19 maja 2011 r., II OSK 466/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. oraz § 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) już na tym etapie następuje przeznaczenie (w ramach wydzielonych granic) określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. W ramach władztwa organ gminy nie może wyjść poza ogóle ustalenia wynikające ze studium. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r., II OSK 3154/13, LEX nr 151937, z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 66/13, LEX 1519416). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego, unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., II OSK 2769/13, LEX 2089962).

Z tego wynika, że instrumenty prawne przewidziane w przepisach u.p.z.p. tworzą spójny system, w którym studium, jako akt obligatoryjny, o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego były ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1429/17 i powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie https://orzeczenia.nasa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając powyższe poglądy stwierdził, że dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego i weryfikacji stwierdzonej tam nieważności § 9 uchwały o planie z powodu sprzeczności z obowiązującym studium kluczową kwestią jest wszechstronna i całościowa analiza postanowień studium odnoszących się do jednej z trzech głównych wyznaczonych stref funkcjonalnych, tj. strefy uzdrowiskowo – rekreacyjnej, w obrębie której położony jest teren objęty jednostką oznaczoną w planie symbolem 6.KDD.

Z załącznika graficznego do studium wynika, że obszar odpowiadający w planie jednostce 6.KDD stanowi lasy. Z rysunku studium obejmującego "Studium środowiska przyrodniczego" wynika, że obszar odpowiadający strefie 6.KDD w planie, zalicza się do lasów ochronnych. Przez obszar ten przebiega droga powiatowa oznaczona symbolem D.P. [..] [..]. Istotne zatem, z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, będą postanowienia studium z jednej strony odnoszące się do obszarów leśnych, a z drugiej strony dotyczące rozwiązań komunikacyjnych.

Z treści studium wynika, że jednym z celów, do którego osiągnięcia mają doprowadzić przyjęte założenia i wyznaczone kierunki zagospodarowania przestrzennego w studium, jest osiągnięcie zrównoważonego rozwoju gminy z wykorzystaniem ekologicznych źródeł energii, właściwej gospodarki wodno-ściekowej i prawidłowego funkcjonowania sieci komunikacyjnej w celu ochrony i utrzymania nieskażonego środowiska przyrodniczego – jednego z głównych walorów gminy.

W strefie uzdrowiskowo-rekreacyjnej przewidziano rozwój różnych form rekreacji, usług i mieszkalnictwa przy założeniu minimalizacji kolizji z polityką ochronną środowiska przyrodniczego. W ramach założeń ogólnych dla tej strefy wskazano, że prawidłowe funkcjonowanie modelu opiera się na priorytetowej roli rozwoju uzbrojenia terenu, szczególnie sieci kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej i komunikacji – w sensie poprawy parametrów i nawierzchni dróg. Przewidziano, że rozwój sieci infrastruktury technicznej gminy będzie dostosowany do prognozowanych potrzeb obsługi zarówno stałych mieszkańców gminy jak i wzrastającej ilości turystów i kuracjuszy i będzie bazował na dobrze rozwiniętej sieci dróg, stanowiącej atut rozwojowy.

W części III pkt 3 studium zatytułowanej "Ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego", w ppkt C w odniesieniu do kompleksów leśnych, terenów zadrzewień i zakrzewień przewidziano maksymalne ograniczanie przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Z legendy rysunku studium wynika natomiast, że lasy zostały zaliczone do obszarów podlegających ograniczeniom w lokalizacji obiektów budowlanych.

Z przytoczonych postanowień studium wyznaczających kierunki polityki przestrzennej na terenach leśnych wynika, że zasadniczym celem określonym w studium jest jak największa ochrona tych obszarów przed przekształceniem pod realizację innych funkcji niż leśnych. Nie wykluczono jednak na tych obszarach inwestycji budowlanych, ale wydatnie je ograniczono poprzez wprowadzenie priorytetu w postaci nakazu maksymalnego ograniczania przekształcania terenów leśnych na cele nieleśne. W tej sytuacji dopuszczalność inwestycji budowlanych na terenach leśnych uzależniona została od pozostałych postanowień studium, w tym postanowień dotyczących komunikacji.

W odniesieniu do komunikacji, w pierwszej kolejności należy wskazać na charakterystykę istniejącego układu komunikacyjnego gminy zawartą w części II studium zatytułowanej "Uwarunkowania rozwoju". W ramach tej charakterystyki ujęto drogę powiatową D.P. [..], tworzącą podstawowy układ komunikacyjny, której odcinek gruntowy [..], ze względu na zły stan nawierzchni, utrudnia właściwą obsługę komunikacyjną gminy.

Lektura wskazanej części tekstowej studium potwierdza, że już w ramach diagnozy stanu istniejącego wskazano na planowane dwie nowe trasy dróg powiatowych: [..] i [..], mające połączyć istniejącą sieć dróg z plażami. Powyższy stan zdeterminował kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie komunikacji i rozwoju sieci dróg w gminie w ramach układu podstawowego (lokalnego). W układzie podstawowym przewidziano wyłącznie "wzbogacenie" układu o dwie drogi umożliwiające dobre powiązania z plażami i przybrzeżnymi terenami rekreacyjnymi: modernizację drogi [..] i budowę drogi [..]. Doprecyzowano przy tym, że o ile modernizacja drogi [..] mogłaby ograniczać się do ulepszenia istniejącej nawierzchni, to droga [..] wymaga budowy, poprzedzonej dokonaniem wydzielenia geodezyjnego.

Co istotne, w zakresie rozwoju pozostałych elementów układu drogowego przewidziano ograniczenie się do utrzymania stanu istniejącego na odcinkach będących w dobrym stanie, odnowy nawierzchni tam, gdzie uległa zniszczeniu oraz stopniowej, uzależnionej od przyszłych możliwości, modernizacji odcinków wyszczególnionych we wnioskach wynikających z diagnozy stanu istniejącego, w tym m.in. D.P. [..] odcinek gruntowy [..].

Z przytoczonych postanowień części tekstowej studium dotyczących układu podstawowego sieci dróg wynika spójna koncepcja, w ramach której przewidziano budowę tylko dwóch nowych dróg łączących sieć drogową z plażami, tj. [..] i [..]. W sposób wyraźny wyłączono wskazane inwestycje przed nawias, pozostawiając w nim drogi wymagające co najwyżej modernizacji nawierzchni. Do tego rodzaju dróg zaliczono wszystkie pozostałe drogi, w tym również przebiegający przez jednostkę planistyczną 6.KDD fragment drogi powiatowej D.P. [..], której gruntowy odcinek [..] przewidziano do modernizacji.

W okolicznościach sprawy wykładnia użytego pojęcia "modernizacja" należy dokonywać z uwzględnieniem kontekstu funkcjonalnego i zamiaru uchwałodawcy gminnego. W omawianym akcie modernizację odniesiono do dwóch odmiennych sytuacji: do nowej, przewidzianej drogi [..], jak i do istniejących dróg, mówiąc o konieczności ich naprawy, z uwagi na stwierdzony zły stan techniczny utrudniający komunikację. W pierwszym przypadku, uchwałodawca gminny użył terminu "modernizacja" w znaczeniu realizacji nowej drogi stanowiącej nowe połączenie drogowe z plażą, czyli w znaczeniu odbiegającym od nadanego mu w języku potocznym, w którym przez modernizację rozumie się unowocześnienie i usprawnienie czegoś (https://sjp.pwn.pl/sjp/), a w przypadku istniejącego obiektu budowlanego zwiększenie jego wartości użytkowej. Natomiast w takim właśnie kontekście użyto terminu "modernizacja" w odniesieniu do naprawy uszkodzonego odcinka drogi powiatowej D.P. [..], nie przewidując jednak w odniesieniu do niej jakiegokolwiek innego rodzaju działań inwestycyjnych, odpowiadających ustawowym definicjom przebudowy bądź rozbudowy. Ze względu na specyfikę postanowień studium tworzących w całości spójną koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy i wymagających interpretacji uwzględniającej zakładane cele i metody ich realizacji, stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego w zakresie rozumienia pojęcia "modernizacja" przy wykładni postanowień studium w niniejszej sprawie nie było przydatne.

Przy interpretacji zamierzeń gminy przyjętych w studium w odniesieniu do układu komunikacyjnego nie można było pominąć definicji sformułowanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały o studium. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. przez drogę lub pas drogowy rozumiano wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W art. 4 u.d.p. zdefiniowano wówczas również pojęcia: budowy drogi jako wykonywania połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami (pkt 8), modernizację drogi jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi (pkt 9) oraz utrzymanie drogi jako wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan, oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej (pkt 10).

W świetle powyższego, przewidziany w studium sposób zagospodarowania drogi powiatowej D.P. [..] na odcinku gruntowy [..] uprawniałby do poprawy warunków technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, bez zmiany granic jej pasa drogowego, z czym w oczywistej sprzeczności pozostają rozwiązania planistyczne przyjęte w § 9 planie, włącznie z dopuszczoną tam budową miejsc postojowych.

Treść studium potwierdza dychotomiczną koncepcję rozwoju komunikacyjnego gminy, którą wówczas przyjęły władze: powstanie dwóch nowych dróg łączących obszar gminy z plażą, a co do reszty – utrzymanie stanu istniejącego z uwzględnieniem konieczności poprawy i ulepszenia zniszczonych nawierzchni wyszczególnionych odcinków dróg.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, postanowienia planu umożliwiające zmianę drogi powiatowej D.P. [..], która doprowadziłaby do weryfikacji jej dotychczasowego przebiegu, korekty w liniach rozgraniczających oraz funkcjonalności poprzez możliwość wybudowania miejsc postojowych, uznać należało za sprzeczne ze studium i tym samym dające podstawę do stwierdzenia ich nieważności w związku ze ziszczeniem się przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przy tym wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom gminy, treść studium nie przewidywała możliwości korekty linii rozgraniczających wskazanej drogi w celu poprawy bezpieczeństwa i uporządkowania ruchu pieszego. Studium przewidywało taką możliwość wyłącznie w odniesieniu do dróg w terenach zabudowanych, których nie ma w jednostce 6.KDD, co potwierdzają zgromadzone w sprawie materiały planistyczne. Względy bezpieczeństwa ruchu i uporządkowania ruchu pieszego nie mogły uzasadniać korekty linii rozgraniczających drogi D.P. [...] i wkroczyć w obszar przewidziany w studium pod lasy. Żadne z postanowień studium takiej ingerencji planistycznej w teren lasów nie uzasadniało, choć – jak trafnie wskazała gmina – z rysunku studium nie wynika, ażeby na terenach lasów całkowicie wyłączono możliwość realizacji obiektów budowlanych. W § 9 uchwały o planie nie dopuszczono jednak możliwości jakiejkolwiek zabudowy, ale przewidziano infrastrukturę drogową oraz miejsca postojowe, których powstania nie przewidywało studium. Jeśliby studium przewidziało rozbudowę drogi D.P. [...], w tym korektę jej linii rozgraniczających, to ingerencja w obszar lasów takiego rodzaju zabudową nie byłaby wykluczona. Natomiast, w świetle całokształtu postanowień studium poszerzenie linii rozgraniczających tej drogi oraz budowa miejsc postojowych wykracza daleko poza utrzymanie istniejącego stanu wskazanej drogi oraz modernizację jej odcinka gruntowego [...], czyli poza to, co jest wyraźnie przewidziane w studium w zakresie sieci dróg.

Stanowiska powyższego zmienić nie mógł fakt uzyskania w toku procedury planistycznej zgody Ministra Środowiska na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne. Zgoda ta bowiem jest jednym z nieodzownych elementów umożliwiającym dokonanie zmiany przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne w planie, której dopuszczalność determinuje jednak treść studium.

Zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody rozwiązanie planistyczne jest wynikiem nadinterpretacji postanowień obowiązującego studium, które nie przewidywało na wskazanym terenie leśnym inwestycji drogowych zmieniających istniejący stan drogi D.P. [...]. W zakresie kierunków rozwoju sieci dróg, w tym budowy nowych i modernizacji istniejących, studium jest konkretne, co oznacza, że ewentualna zmiana koncepcji zagospodarowania przestrzennego gminy, która może przecież naturalnie wyniknąć z ewoluujących potrzeb gminy, wymagałaby zmiany studium, a nie dokonywania wadliwej interpretacji jego obowiązujących postanowień.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. we wsi J. w gminie C., narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy w zakresie wskazanym przez organ nadzorczy. Wobec tego Wojewoda prawidłowo ocenił występujące pomiędzy zaskarżoną uchwałą a studium niezgodności.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia nadzorczego pozostało omyłkowe wskazanie w jego uzasadnieniu przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1, 8 i 9 u.p.z.p., których naruszenie stanowiło jakoby przyczynę stwierdzenia nieważności odnośnych postanowień planu. W tym zakresie Sąd za zasadne i wystarczające uznał wyjaśnienie wskazanej kwestii przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę.