Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2741/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72ust. 3 i ust 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zajęcia stanowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] odmówił spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zajęcia stanowiska, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, objętego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wyjaśnił, że Spółka, pomimo wezwania, nie wykazała, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo. W ocenie organu wskazane przez wnioskodawcę działania, tj. "zatwierdzenie przez mieszkańców dróg stanowiących infrastrukturę drogową" oraz "zabezpieczenie całej infrastruktury technicznej w postaci kabli średniego napięcia poprzez podpisanie umów zawarcia służebności przesyłu", to działania daleko niewystraszające, aby można było mówić, że realizacja inwestycji polegającej na budowie 14 elektrowni wiatrowych przebiega etapowo.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził, że w sprawie brak jest również przesłanek do stwierdzenia, iż nadal aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Doszło bowiem do zmiany przepisów prawa w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), która to ustawa określiła nowe warunki realizacji przedsięwzięcia, wprowadzając minimalną odległość budynku mieszkalnego, albo budynku o funkcji mieszanej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej, która musi być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lokalizacje turbin nie spełniają tego warunku, gdyż najbliższa planowana elektrownia wiatrowa względem zabudowy zagrodowej zlokalizowana jest w odległości nie mniejszej niż 380 m. Dlatego też nie można zdaniem organu uznać, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Zarzuciła naruszenie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ooś) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem inwestora, a w szczególności, że przedsięwzięcie nie jest realizowane etapowo oraz doszło do zmiany warunków realizacji przedsięwzięcia, a także naruszenie art. 4, art. 6 i art. 13 ust. 3a ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 K.p.a. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez naruszenia formalne dotyczące treści postanowienia.

W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła, że organ nie miał podstawy prawnej do żądania przedłożenia dokumentów potwierdzających etapowość realizacji inwestycji, tj. projektów systemu infrastruktury drogowej oraz zabezpieczenia gruntów pod inwestycje. Zdaniem strony okoliczności te są istotne dla postępowania budowlanego i stanowią podstawę oceny w tym postępowaniu. Natomiast postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego. Organ orzekający w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie może zaś wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Spółka zaznaczyła ponadto, że żądane informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa inwestora i podlegają ochronie. Informacje te, w tym w szczególności dotyczące ustaleń z mieszkańcami oraz zawartych umów, nie mogą być udostępnione także z uwagi na regulacje RODO, a brak jest przepisu, który uprawniłby organ do żądania od inwestora danych osobowych mieszkańców oraz właścicieli gruntów. Strona podniosła, że inwestor należycie wykazał, iż inwestycja będzie realizowana etapowo, gdyż de facto każda turbina wiatrowa stanowić może odrębny obiekt budowlany. Zarzuciła ponadto, że organ nie badał w ogóle aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia. Nie wziął przy tym pod uwagę, że "warunki realizacji przedsięwzięcia", to zgodnie z art. 77 ust. 1 ooś warunki wynikające z przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzgodnione z właściwym organem. Zdaniem wnoszącej zażalenie nie chodzi o warunki wynikające z przepisów prawa, ale o warunki określone szczegółowo w treści samej decyzji środowiskowej. Ponadto organ nie uwzględnił, że ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie 2 lata przed złożeniem wniosku o zajęcie stanowiska, co pozostawało bez wpływu na decyzje środowiskowe. Ustawa ta nie doprowadziła bowiem w żadnym zakresie do wygaśnięcia wydanych wcześniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pozostają one w obrocie prawnym i mogą być zmieniane w oparciu o przepisy dotychczasowe. Spółka zwróciła także uwagę, że zgodnie z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 4, a także art. 13 ust. 3b tej ustawy kwestie odległościowe nie muszą być uwzględniane w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie składającej zażalenie organ dąży jedynie do uniemożliwienia realizacji inwestycji, co stoi w sprzeczności z art. 12 § 1 oraz art. 8 K.p.a. Przekroczył także granice uznania administracyjnego, czym naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej, a uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymogów K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], na podstawi art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławszy stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ooś. Zauważył, że w myśl aktualnie obowiązującego art. 72 ust. 3 ooś decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, a więc m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu, czy decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. Jednakże stosownie do treści art. 72 ust. 4 i 4a ooś złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na postanowienie to przysługuje zażalenie.

Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powyższe terminy obowiązują od [...] września 2015 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 24 lipca

2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 1211). Natomiast od [...] grudnia 2015 r. mają zastosowanie także do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych przed tą datą (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2015 r., poz. 1936).

Organ drugiej instancji stwierdził dalej, że w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "[...]", polegającego na budowie maksymalnie

14 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy zespołu do 28 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stała się ostateczna [...] października 2013 r., co oznacza, że zachowany został termin określony w art. 72 ust. 3 ooś. Wydłużenie okresu, w którym inwestor może wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jest możliwe jeżeli przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, otrzyma on od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowienie zawierające stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ustaliło, że [...] sp. z o.o. w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wniosek o przedłużenie obowiązywania decyzji środowiskowej z dnia [...] września 2013 r., o której mowa wyżej. We wniosku wskazała, że w okresie 6 lat od daty ostateczności decyzji środowiskowej nie zdoła uzyskać ostatecznych prawomocnych pozwoleń na budowę dla wszystkich etapów realizowanego przedsięwzięcia. Zgodnie zaś z raportem oceny oddziaływania na środowisko inwestycja zostanie zrealizowana w czterech etapach.

W I etapie wykonanych zostanie 11 turbin, w etapie II - turbina nr [...], w etapie II - turbina nr [...], a w ostatnim etapie turbina nr [...] Dodatkowo w skład inwestycji wchodzi budowa stacji elektroenergetycznej [...], która traktowana jest jako osobny etap inwestycji. We wniosku podano, że inwestor wykonał wstępne projekty dróg dojazdowych do turbin wiatrowych wraz z całą towarzyszącą infrastrukturą, uzgodnił je z mieszkańcami, a nadto podpisał umowy służebności przesyłu zabezpieczające infrastrukturę techniczną w postaci kabli średniego napięcia łączących turbiny z [...].

W ocenie wnioskodawcy nie zmieniły się też warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Spółka nie przedłożyła jednak żadnych dokumentów potwierdzających zaawansowanie procesu inwestycyjnego, w tym dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane we wniosku, zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa i ochroną danych osobowych, a także brakiem podstaw prawnych do żądania przedłożenia takich dokumentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wywiodło dalej, że pojęcia "realizacji przedsięwzięcia", o którym mowa w art. 72 ust. 4 ooś, nie można utożsamiać z koniecznością prowadzenia, czy nawet rozpoczęcia określonych robót budowlanych. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jednym z pierwszych etapów procesu inwestycyjnego, stanowiąc swoiste "rozstrzygnięcie wstępne" w procesie realizacji planowanego przedsięwzięcia, a jej wydanie stanowi przesłankę warunkującą możliwość ubiegania się o wydanie innych decyzji niezbędnych dla jego realizacji, jak chociażby decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędnych do faktycznego rozpoczęcia prac. Etapowa realizacja polega na podzieleniu przedsięwzięcia na etapy, które są realizowane w różnym czasie. W takim przypadku dla poszczególnych etapów uzyskuje się (na bazie jednej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) kilka decyzji o charakterze inwestycyjnym. W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie 14 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, z przyczyn natury technicznej inwestycja musi być realizowana etapowo, poczynając od budowy dróg dojazdowych do inwestycji, następnie realizowaniu linii elektroenergetycznych, zapewniających przyłączenie farmy wiatrowej do sieci elektroenergetycznych, a końcowo wykonaniu fundamentów, na których ostatecznie zostaną posadowione maszty elektrowni wiatrowych. Ponadto poszczególne etapy inwestycji mogą być realizowane w różnym czasie. Co więcej, w przedmiotowej sprawie wnioskodawca wskazywał na przewidzianą już w raporcie etapową budowę farmy - najpierw 11 elektrowni, następnie kolejne trzy turbiny, a dodatkowym etapem będzie budowa stacji elektroenergetycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że powyższe okoliczności powinny być ustalone przez organ pierwszej instancji, przy udziale inwestora, który obowiązany jest do współpracy przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Jeżeli zaś zachodzi konieczność zachowania w tajemnicy wskazach w zażaleniu wiadomości chronionych tajemnicą przedsiębiorstwa lub koniecznością ochrony danych osobowych, to inwestor uprawniony jest do zanonimizowania dokumentów lub utajnienia tych części dokumentów, które zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Obowiązek współdziałania w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy ciążący na wnioskodawcy, nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, aczkolwiek bierność strony może być zinterpretowana na jej niekorzyść. Tymczasem, jak skonstatował organ odwoławczy, organ pierwszej instancji nie podjął żadnej próby wyjaśnienia stanu sprawy we własnym zakresie, w szczególności nie ustalił, czy inwestor wystąpił do właściwego starosty o wydanie decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę linii kablowych dla poszczególnych turbin, czy na budowę dróg dojazdowych. Zadaniem organu było ustalenie, czy inwestor nie poprzestał wyłącznie na uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale podjął kolejne kroki zmierzające do realizacji planowanej inwestycji, przy czym art. 72 ust. 4 ooś nie określa żadnych terminów dla realizacji poszczególnych etapów przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że art. 72 ust. 4 ooś, poprzez użycie wyrażenia, że realizacja inwestycji "przebiega etapowo", wskazuje na konieczność badania postępu prac inwestycyjnych. Dlatego też nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że sam charakter inwestycji, w ramach której każda turbina może być odrębnym etapem, przesądza o jej etapowym charakterze.

Jak dalej wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], drugą przesłanką przedłużenia terminu wykorzystania decyzji środowiskowej jest stwierdzenie aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie chodzi przy tym o ponowne przeprowadzenie kontroli zgodności realizacji całej inwestycji ze środowiskowymi uwarunkowaniami, ale potwierdzenie możliwości realizacji inwestycji na tych warunkach, które sformułowane zostały w decyzji. Oznacza to, iż zadaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest przeanalizowanie tych warunków i ustalenie, czy realizacja inwestycji nie spowoduje ich naruszenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ustaliło, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż w ocenie organu realizacja inwestycji naruszy normy odległościowe określone w przepisie art. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (dalej: ustawa wiatrakowa). Organ pierwszej nie wskazał jednak, jaki związek mają przepisy tej ustawy z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej. W ocenie tej pominął także, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, jest rozstrzygnięciem ostatecznym, a z żadnego przepisu ustawy wiatrakowej nie wynika, iż zawarte w niej uwarunkowania mają zastosowanie do spraw już ostatecznie zakończonych. Dlatego organ odwoławczy za uzasadniony uznał zarzut Spółki, że organ pierwszej instancji z naruszeniem zasady przekonywania i wbrew wymogom, co do treści uzasadnienia postanowienia, umotywował swoje stanowisko, co do braku aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło także, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił specyfiki sprawy administracyjnej o przedłużenie mocy obowiązującej decyzji środowiskowej, o której mowa w art. 72 ust. 4 ooś, która z jednej strony ma charakter odrębny względem sprawy o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, ale z drugiej niewątpliwie jest akcesoryjna względem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Wzajemne powiązanie obu postępowań przejawia się tym, że w postępowaniu o przedłużenie ważności decyzji środowiskowej uprawnienia strony przysługują tym wszystkim podmiotom, które były legitymowane do udziału w postępowaniu głównym. Skoro zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek jednej ze stron, to stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. organ powinien zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a więc wszystkie osoby, które były stronami postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. wskutek niepowiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i niepoinformowania stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Naruszenie ww. obowiązków stanowi naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową uzasadniającą uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wzbudziła także prawidłowość doręczenia stronom postępowania postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2018 r. z uwagi na treść art. 74 ust. 3 ooś w zw. z art. 49 K.p.a. Organ drugiej instancji zauważył, że art. 74 ust. 3 ooś odwołuje się ściśle do postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także uchylenia lub zmiany, stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji lub wznowienia postępowania w sprawie tej decyzji. Przedmiotowe postępowanie pozostaje wprawdzie w ścisłym związku z decyzją środowiskową, jednak brak jest przepisu szczególnego regulującego wprost możliwość zastosowania art. 74 ust. 3 ooś w tej sprawie, a co za tym idzie procedury uproszczonego doręczania uregulowanej w art. 49 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zauważyło, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do tego zagadnienia i nie wyjaśnił, dlaczego zastosował w przedmiotowej sprawie formułę doręczenia przez obwieszczenie.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Spółka zarzuciła rażące naruszenie:

1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i wydanie postanowienia uchylającego postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo możliwości rozpatrzenia sprawy merytorycznie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w związku z brakiem konieczności udostępnienia materiału dowodowego;

2. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ooś oraz art. 10 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i wydanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylającego postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo braku istotnego naruszenia wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów proceduralnych;

3. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 4 ooś poprzez błędną interpretację i uznanie, że etapowanie przedsięwzięcia może stwierdzić, jedynie w zakresie przedsięwzięcia, co do którego inwestor złożył wcześniej co najmniej wniosek o pozwolenie na budowę.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując z odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia; dalej powoływana również jako K.p.a.). W zaskarżonym postanowieniu zawarto pouczenie o dopuszczalności złożenia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tak oznaczony środek odwoławczy wniosła też, reprezentowana przez radcę prawnego, [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również "Spółka").

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1203 ze zm.; dalej powoływana również jako P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Na podstawie art. 64a P.p.s.a. sprzeciw może zatem zostać złożony wyłącznie od rozstrzygnięcia wydanego w prawnej formie decyzji (zob. też postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2408/18, z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2595/18, z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 2146/18 i z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OZ 130/18 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 2146/18 i z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1519/18). Tym samym w przypadku wydania postanowienia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie sprzeciw.

Pismo, oznaczone, jako "sprzeciw", w którym Spółka zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., zostało jednak złożone w terminie przewidzianym do wniesienia skargi na to postanowienie, a ponadto spełnia wszystkie warunki formalne skargi określone w art. 57 § 1 P.p.s.a. Dlatego należało zakwalifikować jej jako skargę i nadać bieg właściwy temu środkowi odwoławczemu.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mocą art. 144 K.p.a. powołany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń.

Art. 138 § 2 K.p.a. określa dwa warunki wydania tzw. decyzji kasacyjnej, tj. wydanie decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jej zakresu, który pozostaje konieczny do wyjaśnienia. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Co więcej, należy je interpretować w związku z art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17).

Zarówno w okolicznościach opisanych w art. 136 K.p.a., jak i w art. 138 § 2 K.p.a. dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jednak różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 K.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy (albo organ, który wydał decyzję, jednak działając na zlecenie organu odwoławczego), natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 K.p.a., czyni to organ pierwszej instancji. W warunkach określonych w art. 136 K.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 K.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 lub art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1657/15).

Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 589/17). Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Dla prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia niezbędne jest więc w pierwszej kolejności ustalenie zakresu sprawy koniecznego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017 r., poz. 1405 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia; dalej powoływana również jako ooś).

Zgodnie z art. 72 ust. 3 ooś decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. Do decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ooś należą m.in. decyzja o pozwoleniu na budowę (pkt 1) oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3).

Stosownie do treści art. 72 ust. 4 ooś złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając na uwadze, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, którego dotyczy zaskarżone postanowienie, została wydana w dniu [...] września 2013 r. (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września

2013 r. znak: [...]), należy dodać, że mocą art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936 ze zm.), od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 2017 r. (art. 14) termin 6 lat, określony w art. 72 ust. 3 ooś, ma zastosowanie także do decyzji wydanych przed tą datą.

Z art. 72 ust. 4 ooś wynika, że zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do wydania prawidłowego postanowienia o "przedłużeniu ważności" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia obejmuje ustalenie, czy realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo, oraz czy aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym zajęcie stanowiska musi uwzględniać informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ rozstrzygający musi oczywiście ustalić także inne istotne elementy stanu faktycznego, tj., czy z wnioskiem wystąpił uprawniony podmiot, oraz czy zachowano termin, o którym mowa w art. 72 ust. 3 ooś. W tym zakresie prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji nie budzi jednak wątpliwości i nie jest sporna. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest inwestorem, na którego wniosek wydano decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. Uwzględniwszy natomiast, że z akt sprawy wynika, iż rzeczona decyzja stała się ostateczna [...] października

2013 r., nie ma wątpliwości, że nie upłynął termin, o którym mowa w art. 72 ust. 3 ooś (upłynie [...] października 2019 r.).

Z akt postępowania przed organem pierwszej instancji, a także z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. wynika jednak, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz czy aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedyną podjętą przez niego czynnością, mającą na celu ustalenie stanu faktycznego, było skierowanie do Spółki wezwania do przedłożenia dokumentów potwierdzających twierdzenia inwestora zawarte we wniosku o zajęcie stanowiska. Z uwagi na odmowę przedstawienia przez Spółkę żądanych dokumentów, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie może zająć stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo. Z kolei konstatację o braku aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ administracji oparł wyłącznie na niespełnieniu przez planowaną inwestycję kryterium odległości od zabudowy określonego w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.), która weszła w życie 16 lipca 2016 r.

Wydając odmowne rozstrzygnięcie w takim stanie sprawy organ pierwszej instancji niewątpliwie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, określające jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Trzeba bowiem zaznaczyć, że stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania powinnością Burmistrza Miasta i Gminy [...] było stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obligował zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody powinny natomiast podlegać ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

Naruszenie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] przywołanych przepisów K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niewyjaśniania jej istoty, a w konsekwencji do wydania przedwczesnego rozstrzygnięcia o odmowie zajęcia stanowiska.

Odmiennie jednak niż organ odwoławczy, Sąd podziela stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, że odpowiedzi na pytanie, czy realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo należy poszukiwać w treści samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (K. Gruszecki. Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. II. Lex nr LEX/el., 2013

– komentarz do art. 72). Jeżeli wynika z niej, że przedsięwzięcia ma być realizowane etapowo, to – o ile spełniona jest druga z przesłanek określonych w art. 72 ust. 4 (aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), istnieją podstawy do wydłużenia terminu złożenia wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ooś (np. decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

Za takim rozumieniem art. 72 ust. 3 i ust. 4 ooś przemawia zdaniem Sądu zarówno treść norm prawnych zawartych w tych przepisach, jak i cel w postaci możliwości przedłużenia ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy bowiem zakładać, że regulacja zawarta w art. 72 ust. 4 ooś służy wyposażeniu inwestorów, którzy uzyskali decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, które mają być realizowane w etapach (co wynika z samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), w możliwość wydłużenia okresu ważności tych decyzji, właśnie ze względu na etapowy, a zatem - z dużą dozą prawdopodobieństwa – także dłuższy niż standardowy (sześcioletni) okres realizacji planowanego przedsięwzięcia. Z uwagi jednak na możliwe zmiany w czasie warunków realizacji przedsięwzięcia, wynikające chociażby ze zmian stanu środowiska, ustawodawca nie przewidział dla decyzji dotyczących inwestycji realizowanych etapowo generalnego (automatycznego) wydłużenia terminu ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tylko nakazał organowi, który wydał taką decyzję, ustalenie, czy określone w niej warunki realizacji przedsięwzięcia pozostają aktualne. Ustalenia tego organ ma natomiast dokonać, co wprost wynika z treści drugiego zadania art. 72 ust. 4 ooś, uwzględniając informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając powyższe na uwadze, dalej należy stwierdzić, że jakkolwiek błędna konstatacja organu pierwszej instancji o braku podstaw do zajęcia stanowiska, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo, była konsekwencją naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, to samodzielne dokonanie ustaleń w tym zakresie na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie skutkowałoby przekroczeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uprawnień określonych w art. 136, a w konsekwencji nie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Z uzasadnienia postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wynika bowiem, że organ pierwszej instancji miał na uwadze, iż inwestor wskazał we wniosku o zajęcie stanowiska, że godnie z raportem oceny oddziaływania na środowisko inwestycja zostanie zrealizowana w czterech etapach: w I etapie zostanie wykonanych 11 turbin, w II etapie – turbina nr [...], w III etapie – turbina nr [...], a ostatnim etapie turbina nr [...]. Dodatkowo zaś w skład inwestycji wchodzi budowa stacji elektroenergetycznej [...], która jest traktowana jako osobny etap.

Co jednak najistotniejsze etapowy charakter przedmiotowej inwestycji wprost wynika z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], której uwierzytelniona kopia znajduje się w aktach postępowania administracyjnego (patrz pkt 1.2 rozstrzygnięcia decyzji oraz str. 8 uzasadnienia decyzji).

W związku z powyższym nie ma podstaw, by uznać, że ustalenie, czy zachodzi pierwsza z przesłanek wydania postanowienia na podstawie art. 72 ust. 4, wymagałoby od organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Niemniej jednak w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w istocie w ogóle nie przeprowadzono także postępowania wyjaśniającego, co do drugiej przesłanki wydania postanowienia w trybie art. 72 ust. 4, tj. aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia, określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można za takie bynajmniej uznać ustaleń Burmistrza Miasta i Gminy [...] dotyczących wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.; dalej powoływana również jako ustawa wiatrakowa), która weszła w życie 16 lipca 2016 r.

Powołana ustawa faktycznie, jak ustalił organ pierwszej instancji, określa (w art. 4 pkt 1) odległości, w jakich mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe od budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszkalnej. W myśl art. 6 ustawy wiatrakowej odległości określone w art. 4 zobowiązane są uwzględniać m.in. organy gminy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (pkt 3), organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę (pkt 4), a także organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach - przy wydawaniu tych decyzji (pkt 7). W ustawie wiatrakowej brak jest jednak regulacji, która wskazywałaby na konieczność uwzględniania zawartych w niej wymogów w stosunku do już wydanych i ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 72 ust. 4 ooś, którego celem jest przedłużenie okresu ważności takich decyzji. W art. 13 ust. 3b powoływanej ustawy założono nawet brak obowiązku stosowania wymogów określonych w art. 4 w przypadku konieczności zamiany lub wydania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby postępowań w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów.

Należy natomiast zaznaczyć, że zmiana terminu, w jakim można wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia stanowiącego podstawę realizacji przedsięwzięcia nie jest zmianą wydanej decyzji środowiskowej. Postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 72 ust. 4 ooś, ogranicza się do kwestii ściśle procesowej (przedłużenia ważności decyzji), aczkolwiek rozstrzyganej w oparciu o przesłanki merytoryczne dotyczące oceny etapowości i aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia. Przesłanki te nie są jednak rozważane na nowo. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, którego zwieńczeniem jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, służy ocenie, na wstępnym etapie, wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było doprowadzenie do jednorazowego przeprowadzenia oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego w art. 72 ust. 5 ooś wprowadzono zasadę, zgodnie z którą w czasie obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocena wpływu na środowisko dokonywana jest, co do zasady, tylko raz (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2555/15 oraz powołany wyżej komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko – art. 72).

Z przywołanych wyżej względów organ pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że wejście w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych spowodowało, iż warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2013 r. nie są aktualne. Ponieważ ta błędna konstatacja stanowiła jedyny powód uznania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], że nie została spełniona druga z określonych w art. 72 ust. 4 ooś przesłanek przedłużenia ważności decyzji, to w istocie w tym zakresie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji z dnia [...] września 2013 r. są aktualne. Wbrew obowiązkom spoczywającym na nim na podstawie powołanych wyżej przepisów K.p.a., doprecyzowanych przez art. 72 ust. 4 zd. 2 ooś, organ nie uwzględnił w jakikolwiek sposób informacji na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że Burmistrz Miasta i Gminy podjął działania mające na celu ustalenie aktualnego stanu środowiska i ewentualnego wpływu zmian w tym zakresie na możliwość realizacji warunków określonych w decyzji z dnia [...] września 2013 r. Do akt sprawy nie dołączono nawet raportu odziaływania przedsięwzięcia na środowisko złożonego przez inwestora w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] września 2013 r. Brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących stanu środowiska i ewentualnego wpływu zmian tego stanu na możliwość realizacji warunków określonych w decyzji z dnia [...] września 2013 r. potwierdza także analiza uzasadnienia postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r.

Należy natomiast podkreślić, że jakkolwiek celem postępowania o uzyskanie stanowiska, co do możliwości przedłużenia terminu wykorzystania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest ponowne przeprowadzenie kontroli zgodności realizacji inwestycji ze środowiskowymi uwarunkowaniami, to należy w nim ustalić, czy nadal istnieje możliwość realizacji na ściśle określonych warunkach, wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poszczególnych etapów inwestycji i że aktualne pozostają warunki określone w tej decyzji. Celem tego postępowania jest – w związku z etapową realizacją inwestycji – uniknięcie wielokrotnego wydawania decyzji środowiskowej, niemniej jednak specyfika i skutki prawne postanowienia wydawanego na podstawie art. 72 ust. 4 dotyczą środowiska naturalnego i jego ochrony, w szczególności zważywszy, że od czasu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą nastąpić nie tylko zmiany warunków realizacji samego przedsięwzięcia w zakresie skali, obszaru instalacji, ale mogą też nastąpić zmiany stanu samego środowiska na obszarze inwestycji. Dlatego postanowienie wydawane w tym trybie ma uwzględniać stan środowiska. "Aktualność" warunków realizacji przedsięwzięcia oznacza stan zastany obecnie, w danym czasie, czyli jego teraźniejszość, zaś możliwość realizacji nie oznacza faktycznej zdolności podmiotu do realizowania warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale potrzebę i zasadność ich realizacji w formie i zakresie w tej decyzji orzeczonych wobec istniejących informacji na temat stanu środowiska. Stwierdzenie aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia oznacza zatem, że wyprowadzona z informacji o stanie środowiska teraźniejsza potrzeba jego ochrony nie wymaga uzupełnienia tych warunków poprzez wprowadzenie nowych form ochrony, czy rozszerzenia ich zakresu (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1065/15 i przywołane w nim orzecznictwo).

Z powyższych względów, odmiennie niż w przypadku przesłanki etapowości realizacji przedsięwzięcia, a także wbrew oczekiwaniom skarżącej, organ odwoławczy nie mógł w powyższym zakresie dokonać własnych ustaleń w oparciu o dodatkowe postępowanie mające na celu uzupełnienie dowodów i materiałów sprawy. Zaniechanie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej części uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygnięcia ad meritum, skutkowałoby bowiem w tej sytuacji naruszeniem prawa stron postępowania do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy (zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 K.p.a.).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy [...]:

1) uwzględni zatem, że realizacja przedsięwzięcia "[...]", polegającego na budowie maksymalnie 14 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy zespołu do 28 MW wraz

z infrastrukturą towarzyszącą na terminie gminy [...], przebiega etapowo oraz

2) przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, które umożliwi mu zajęcie stanowiska (uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), czy warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji dnia [...] września 2013 r. są aktualne.

Organ administracji uwzględni także, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 74 ust. 4 ooś są podmioty legitymowane do udziału w postępowaniu głównym, a w sprawie ma zastosowanie art. 74 ust. 3 ooś w zw. z art. 49 K.p.a. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1065/15 i z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2555/15 – odnośnie do kręgu stron postępowania oraz z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2829/16 – odnośnie do zastosowania art. 74 ust. 3 ooś w zw. z art. 49 K.p.a.

Zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada zatem prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.