Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 88/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 21
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [..] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 80/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] w W. na bezczynność Rektora [..] w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Stowarzyszenia [..] w W. na rzecz Rektora [..] w S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 80/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [..] w W. na bezczynność Rektora Państwowej Wyższej Szkoły [..] w S. w przedmiocie informacji publicznej, w pkt. 1. zobowiązał Rektora Państwowej Wyższej Szkoły [..] w S. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [..] w W. z dnia 23 maja 2017 r. w punktach 2. i 4. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, w pkt. 2. stwierdził, że Rektor Państwowej Wyższej Szkoły [..] w S. dopuścił się bezczynności, w pkt. 3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 23 maja 2017 r. Stowarzyszenie [..] w W. (powoływana dalej jako: "Skarżący") zwróciła się do Państwowej Wyższej Szkoły [..] w S. o udostępnienie informacji publicznej następującej treści:

1. informację o tym, od kiedy W. H. jest zatrudniony w [..] w S.,

2. skan umowy (umów) z W. H., które zawarła [..] w S. obowiązujących na dzień złożenia wniosku,

3. informację o tym, od kiedy B. H. jest zatrudniony w [..] w S.,

4. skan umowy (umów) z B. H., które zawarła [..] w S. – obowiązujących na dzień złożenia wniosku,

5. informacji o tym, od kiedy Z. H. jest zatrudniony w [..] w S.

6. skan umowy (umów) ze Z. H., które zawarła [..] w S. - obowiązujących na dzień złożenia wniosku,

7. informacji o ogłoszeniu z przełomu grudnia 2016 i stycznia 2017 r. dotyczącego poszukiwania obsługi prawnej, zamieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej [..] w S.,

8. treść wyżej wymienionego ogłoszenia,

9. informacji o tym, jak długo wyżej wymienione ogłoszenie było dostępne w Biuletynie Publicznej [..] w S.,

10. informacji o tym, kto wydał polecenie i decyzję o usunięciu wyżej wymienionego ogłoszę [..] w S.

Skarżące Stowarzyszenie wniosło o przesłanie wskazanych informacji na adres e-mail: [..].

W dniu 1 czerwca 2017 r. organ udzielił na wskazany adres e-mail odpowiedzi na sformułowane w punktach: 1., 3., 5., 6., 7., 8., 9. i 10. pytania. W zakresie pkt. 2. i 4. wniosku organ poinformował zaś, iż w związku z koniecznością wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej u.d.i.p.) skierowane zostanie do Stowarzyszenia, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 K.p.a., wezwanie do uzupełnienia braku wniosku poprzez jego podpisanie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Skarżący w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. stwierdził, iż niezasadne jest wezwanie do podpisania wniosku, albowiem informacje znajdujące się w stopce wiadomości z dnia 23 maja 2017 r. są wszelkimi niezbędnymi informacjami do wydania ewentualnej decyzji administracyjnej. Skarżące Stowarzyszenie wyraziło też pogląd, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie ma co do zasady zastosowania kodeks postępowania administracyjnego, a jego przepisy znajdą zastosowanie dopiero od momentu wydania decyzji administracyjnej.

Wezwaniem z dnia [..] czerwca 2017 r. organ na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia 23 maja 2017r. poprzez jego podpisanie, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Następnie pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku z dnia 23 maja 2017 r. w zakresie pkt. 2. i 4. bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku.

Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. Skarżące Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Rektora Państwowej Wyższej Szkoły [..] w S. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w pkt. 2. i 4. pisma z dnia 23 maja 2017 r.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że przedmiotem skargi skarżące Stowarzyszenie uczyniło w niniejszej sprawie bezczynność Rektora Państwowej Wyższej Szkoły [..] w S. w udostępnieniu mu informacji publicznej określonej w pkt. 2. i 4. wniosku z dnia 23 maja 2017 r., który zawierał żądanie przesłania: (2) skanu umowy (umów) z W. H., które zawarła [..] w S. obowiązujących na dzień złożenia wniosku; (4) skanu umowy (umów) z B.m H., które zawarła [..] w S. – obowiązujących na dzień złożenia wniosku.

Za bezsporne należy uznać zdaniem Sądu I instancji, że Rektor Państwowej Wyższej Szkoły [..] w S. jest jednym z podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a Stowarzyszenie uprawnione było do złożenia wniosku z dnia 23 maja 2017 r. Rektor udostępnił zresztą informację publiczną w zakresie punktu 1., 3., 5., 6., 7., 8., 9. i 10. wniosku Skarżącego, a w zakresie punktu 2. i .4 pozostawił – na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - wniosek bez rozpoznania argumentując, że w związku z potencjalnym wystąpieniem możliwości wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, zasadne było wezwanie strony skarżącej do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie. Przedwczesna jest ocena, czy informacja zawarta w punktach 2. i 4. wniosku skarżącego powinna podlegać udostępnieniu i przekazaniu przez podmiot zobowiązany, czy też podlegać ograniczeniu na zasadach określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W sprawie bezsporny jest fakt, iż strona złożyła swój wniosek czyniąc to za pośrednictwem e-maila. Zdaniem Sądu, taki sposób złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za skuteczny. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Skoro w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, a jednocześnie nie istnieje przy tym konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, ani też wykazania przezeń interesu prawnego lub faktycznego w otrzymaniu informacji, jako wniosek trzeba traktować również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem.

Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy K.p.a. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest bowiem ograniczone. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się (z modyfikacjami) jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), a nie do całego postępowania zainicjowanego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. Użycie zaś w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł Kodeksu postępowania administracyjnego do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania.

Ustawa o dostępnie do informacji publicznej nie przewiduje zakończenia postępowania w formie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Związana jest ona przy tym nie tylko z całkowitą biernością i milczeniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale także z sytuacją, gdy podmiot ten będąc w błędnym przekonaniu, poinformuje jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie zostanie rozpoznany. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają bowiem znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Tym samym, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udziela, ani nie wydaje decyzji w tej materii, nawet jeśli czyni to w przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i w związku z tym informuje o tym wnioskodawcę - pozostaje w bezczynności. Analogicznie w ocenie Sądu należy traktować sytuację jak zaistniała w kontrolowanej sprawie, w której organ wzywa stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pomimo, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują możliwości wzywania jak również pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania.

Skład rozpoznający sprawę w I instancji podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, który formułuje minimalne wymogi, jakie winien spełniać składany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. O ile bowiem oczywiste jest, że przepisy omawianej ustawy wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, o tyle złożony wniosek musi zawierać co najmniej te elementy, które umożliwią udzielenie żądanej informacji względnie – wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji. Oczywiste jest zatem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być anonimowy. Niezależnie więc od formy jego wniesienia winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska (ewentualnie nazwy) wnoszącego oraz jego adres i treść żądania. W przypadku przesłania zapytania pocztą elektroniczną nie jest konieczne użycie podpisu elektronicznego, jednakże nie zwalnia to wnioskodawcy ze wskazania imienia i nazwiska (w przypadku osób fizycznych) oraz adresu, w tym także poczty elektronicznej, na który winna być przesłana informacja.

Złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji określa w sposób prawidłowy nazwę wnioskodawcy (Stowarzyszenie [..]), wskazuje nr KRS pod jakim zarejestrowany jest ten podmiot, a ponadto pod wnioskiem podpisali się S. O. i B. W.– członkowie zarządu Stowarzyszenia. Nie było zatem żadnych podstaw do traktowania wniosku Stowarzyszenia jako dotkniętego brakiem formalnym w postaci braku podpisu, który uniemożliwiał jego załatwienie w ustawowym terminie, a tym bardziej pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

W tej sytuacji skarga została przez Sąd I instancji uwzględniona, skoro wykazano, że na chwilę rozpoznania skargi Rektor Państwowej Wyższej Szkoły [..] w S. pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania pkt. 2. i 4. wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2017 r. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało nakazać organowi załatwienie wniosku we właściwej formie i trybie (pkt 1. wyroku), uznając, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2. wyroku). Oceniając z kolei zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę nie wskazują by niedziałanie organu było celowe, czy zawinione w stopniu rażącym (pkt 3. wyroku).

Odnosząc się do kwestii, które będą miały znaczenie dla dalszego przebiegu sprawy, Sąd wskazał, że kontrola sądowa tego, czy żądana w pkt. 2. i 4. wniosku informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, może nastąpić dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej w postępowaniu wszczętym skargą na tę decyzję.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Rektor Państwowej Wyższej Szkoły [..] w S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w sytuacji wpływu do organu niepodpisanego przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie informacji publicznej, w przypadku, w którym ma dojść do podjęcia decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, brak jest podstaw do traktowania takiego wniosku jako dotkniętego brakiem formalnym w postaci braku podpisu i pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2,

2) Art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wyrażenie błędnej oceny prawnej w kontekście zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 64 K.p.a. i przyjęcie, że regulacje zawarte w w/w przepisach nie dotyczą sytuacji przesłania zapytania pocztą elektroniczną wskazującego imienia i nazwiska, adres, w tym poczty elektronicznej, na który winna być przesłanka informacja, nawet w przypadku zamiaru wydania przez organ decyzji odmownej,

3) Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który Sąd I instancji ustalił bez właściwej oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcia istotnej w sprawie okoliczności przekazania skarżącej informacji w zakresie punktów: 1,3 i 5-10 wniosku, treści pisma organu znak [..] z dnia [..] czerwca 2017 r. wskazującego na konieczność uzupełnienia wniosku przez jego podpisanie z uwagi na konieczność wydania w zakresie pkt. 2. i 4. wniosku decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

4) Art. 141 § 4 p.p.s.a.:

a. Wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jurydycznych argumentów (poza wskazaniem, że "Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, że czynności proceduralne poprzedzające ustalenie, czy żądania informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a.) uzasadniających zaistnienie bezczynności organu, zakwestionowania możliwości stosowania art. 64 § 2 K.p.a. w sytuacji zamiaru wydania decyzji odmownej a jednocześnie wyrażenia w uzasadnieniu stanowiska odmiennego od wcześniej prezentowanego w stwierdzeniu: "użycie zaś w art. 16 u.d.i.p. wyrazów do decyzji służyć miało wyłączeniu stosowania reguł K.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania"

b. Poprzez wskazania co do dalszego postępowania, które są sprzeczne z zapisami art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a.

W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Na wstępie należy podkreślić, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia ściśle determinują zatem zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony i zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W istocie wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym naruszenia przepisów K.p.a., wiążą się z przyjęciem przez Sąd I instancji założenia, iż do wniosków kierowanych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2018. 1330), dalej u.d.i.p., nie stosuje się przepisów K.p.a., a w przypadku wydania decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p. przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej. Zauważyć także należy, iż skarżący kasacyjne w sformułowanej podstawie zarzuca naruszenia przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p, zaś z treści uzasadnienia wywieść należy, iż zarzuca on również naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., bowiem wskazuje, iż do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku zamiaru wydania decyzji odmownej, stosuje się przepisy K.p.a.

Sąd nie może oczywiście domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Jednak w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonego przepisu, który wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż w punkcie 1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia zarówno ustępu pierwszego, jak również ustępu drugiego art. 16 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłało na adres mailowy skarżącego kasacyjnie za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej. Organ administrujący, w zakresie w którym zamierzał wydać decyzje odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, wezwał działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia wniosku przez jego podpisanie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przypomnieć należy, że u.d.i.p. nie wprowadza jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Ponadto postępowanie prowadzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlega zasadniczo, tj. poza określonymi ustawowo wyjątkami, regułom określonym w K.p.a. Z u.d.i.p. wynika jednakże, że K.p.a. ma zastosowanie do wydania decyzji odmownej. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym przypadku, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy złożenie wniosku, który nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie pod sygn. akt I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)".

Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy bowiem rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, takich jak np. art. 107 § 1 K.p.a., ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza bowiem "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 u.d.i.p., to działający prawidłowo organ w przypadku złożenia wniosku bez podpisu tradycyjnego lub elektronicznego słusznie działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 23 maja 2017 r. poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Prawidłowo także pouczył, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 64 K.p.a. podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w piśmie tym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, jak w niniejszej sprawie, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).

W świetle powyższego należy jednoznacznie wskazać, że wniosek skarżącego z dnia 23 maja 2017 r., przesłany na adres poczty elektronicznej organu, nie zawierał wymaganego kwalifikowanego podpisu elektronicznego albo podpisu potwierdzonego profilem zaufany ePUAP (art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a.), ani też nie został podpisany odręcznie (art. 63 § 3 K.p.a.). W piśmie organu z dnia [..] czerwca 2017 zawarto wezwania do podpisania wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.di.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również pismo skarżącego z dnia 8 czerwca 2017 r. nie jest uzupełnieniem braków pierwotnego wniosku, gdyż nie zawiera wymaganego kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP, ani też nie zostało podpisane odręcznie. Stanowi ono jedynie polemiką z organem co do zaprezentowanego przez niego stanowiska prawnego w sprawie. W tym świetle nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym uznał on za dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym (brakiem podpisu wnioskodawcy), a tego rodzaju sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Doprowadziło to w dalszych następstwach do stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności.

Wobec powyższego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Naruszenie tych przepisów miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i przesądziło o treści wyroku. Przyjęte rozumienie przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. znalazło swoje odzwierciedlenie także w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje jednak na uwzględnienie, gdyż uzasadnieni zawiera wszystkie elementy przewidziane tym przepisem.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych wymienionych w tym przepisie warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i wykładnię zastosowanych przepisów. Należy jednak odróżnić sytuację, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów przewidzianych treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., od sytuacji gdy uzasadnienie zawiera je, choć nie sposób zgodzić się z przyjętym wyjaśnieniem zastosowanych przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

W związku z tym za niezasadne uznano zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zawarł bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie elementy składające się na kompletne i merytoryczne stanowisko w tej sprawie, które umożliwiło przy tym kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wyrażenie oceny prawnej w kontekście zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Po pierwsze, zauważyć należy, iż nie sposób dokonać oceny zasadności tego zarzutu, gdyż skarżący kasacyjnie zarzucił w kontekście obu przepisów wyrażenie błędnej oceny prawnej, zaś przepisy p.p.s.a. nie posługują się takowym pojęciem. W skardze kasacyjnej może zarzucić sądowi I instancji błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa. Brak jest zaś możliwości domniemywania woli kasatora. Po drugie, zauważyć należy, iż art. 153 p.p.s.a. odnosi się do mocy wiążącej orzeczenia dla organu i sądu ponownie rozpoznającego sprawę. Przepis ten nie może być tym samym naruszony przez sąd, który rozpoznaje sprawę po raz pierwszy, tak jak miało to miejsce w tej sprawie.

W tych okolicznościach sprawy orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.