Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 880/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 1 i  ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009r. sprawy ze skargi Z. B.syndyka masy upadłości Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną z dnia [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Wójt Gminy L. zatwierdził podział nieruchomości położonej w L. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność Z. G., w wyniku którego powstała między innymi działka nr [..] o powierzchni 2546 m2 przeznaczona pod drogę gminną, która stosownie do art. 98 ust 1 ww. ustawy przeszła z mocy prawa na własność Gminy L.

W dniu[...] Starosta T. działając na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ust. 1 i 2 w związku z art. 98 ust. 1-3 ww. ustawy, ustalił na rzecz Zakładu [...] Z. G. odszkodowanie w kwocie 111.300 zł za wskazaną wyżej działkę nr [...] przejętą pod drogę publiczną, zobowiązując jednocześnie Wójta Gminy L. do wpłaty tegoż odszkodowania na konto bankowe jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawę ustalenia odszkodowania w powyższej wysokości tj. 43,70 zł za 1 m2 stanowił sporządzony w toku wszczętego na wniosek syndyka masy upadłości majątku Z. G., wobec braku uzgodnienia w drodze negocjacji, postępowania administracyjnego – przez rzeczoznawcę majątkowego D. J. operat szacunkowy, w którym dla określenia wartości działki nr [...] stosując podejście porównawcze oparła się na sposobie wyceny przewidzianej w § 36 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2007, poz. 2109 ze zm.), to jest przyjęła do porównań ceny uzyskane w trakcie sporządzonych na miejscowym rynku transakcji dot. nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod usługi rzemiosła z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. Zastosowanie przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy uzasadniła brakiem na miejscowym rynku transakcji dot. nieruchomości przeznaczonych pod drogi, co uniemożliwiło skorzystanie przy wycenie z przepisu § 36 ust. 1.

Jak wskazał w uzasadnieniu organ, wcześniej wyceny wartości rynkowej prawa własności działki nr [...] dokonał inny rzeczoznawca majątkowy E. B. na niższą kwotę - 39,12 zł za 1 m2, co zostało zakwestionowane przez syndyka masy upadłości majątku Z. G., który powołał się na wyższą średnią cenę gruntów położonych w L. przedstawiając operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę oraz ogłoszenia Wójta Gminy L. o przetargach. Jednak rzeczoznawca E. B. odmówiła zmiany określonej przez siebie wartości działki nr [...] stwierdzając, że nie są jej znane inne transakcje niż te, które wzięła do porównania w sporządzonym przez siebie operacie.

Wobec tego, że po przeanalizowaniu argumentów syndyka uznano operat E. B. za niepełny i niejasny, zaś wymieniona rzeczoznawca nie ustosunkowała się do przedstawionych do operatu zarzutów, zlecono wykonanie nowego operatu rzeczoznawcy D. J.

W ocenie organu sporządzony przez wymienionego rzeczoznawcę operat odpowiada obowiązującym wymogom, zawarta w nim wycena została dokonana w sposób wnikliwy i nie odbiega od przeciętnych cen występujących na lokalnym rynku nieruchomości o dużych powierzchniach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Nadto zastrzeżeń do wyceny nie wniosły strony, chociaż Wójt Gminy L. ogólnie zakwestionował zasadność sporządzenia drugiego operatu.

W odwołaniu od decyzji Starosty T. Wójt Gminy L. wnosząc o jej uchylenie podniósł, iż wydana została bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, bowiem jakkolwiek nieruchomość obciążona jest hipoteką zwykłą w kwocie 393.000 zł i kaucyjną w kwocie 85.000 zł na rzecz Banku [...], okoliczność ta nie została ujawniona i wykorzystana przez rzeczoznawcę przy jej szacowaniu, co stanowi naruszenie § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi wpływa na wartość nieruchomości. Według odwołującego się wydana decyzja stawia go w sytuacji, w której mimo wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość pozostawałby z nieruchomością obciążoną hipoteką i ewentualnym roszczeniem wierzyciela o spłatę wierzytelności w całości. Nadto nie została wyjaśniona kwestia uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wierzyciela hipotecznego.

Ustosunkowując się do treści odwołania syndyk masy upadłości majątku Z. G. wskazał, że argumenty Wójta Gminy L. pomijają przepisy prawa upadłościowego i naprawczego z dnia 28 lutego 2003 r., a zwłaszcza art. 313 ust. 2, gdyż po wypłacie odszkodowania za działkę sporządzony zostałby plan podziału otrzymanej kwoty, a następnie po jego uprawomocnieniu, Wójt dokonując przeniesienia działki do innej księgi wieczystej złożyłby wniosek o wykreślenie hipotek.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Uzasadniając decyzję organ II instancji stwierdził, że postępowanie poprzedzające ustalenie odszkodowania nie zostało przeprowadzone z należytą wnikliwością, jak i sama decyzja budzi wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia.

W związku z tym, że odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną przysługuje osobie, która utraciła prawo własności w wyniku podziału, zaś jak wynika z Kw nr [...] właścicielem nieruchomości (działki nr [...]) jest Z. G., to on winien być adresatem ustalenia odszkodowania, a nie Zakład [...]. Nadto, jak wskazał organ, jakkolwiek upadły podmiot z dniem ogłoszenia upadłości traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości, a zyskuje ją z mocy prawa syndyk masy upadłości, to jednak upadły nie traci prawa własności do swego majątku pozostając stroną w znaczeniu materialnym.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie dokonał wystarczających ustaleń co do legitymacji syndyka do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę. Ze względu na to, że odszkodowanie należy się podmiotowi, któremu przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, istotne znaczenie ma wyjaśnienie kwestii klauzuli ostateczności znajdującej się na decyzji Wójta Gminy L. z dnia [..] poświadczającej, że decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności w dniu 17 kwietnia 2007 r., chociaż oświadczenie strony o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania nie powoduje ustatecznienia się decyzji przed upływem 14 dni od jej doręczenia lub ogłoszenia. Ze względu na to, że zgodnie z art. 63 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze w skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości i nabyty w toku postępowania upadłościowego, a w dniu [...] Sąd Rejonowy w T. wydał postanowienie o ogłoszeniu upadłości w stosunku do Z. G. z możliwością zawarcia układu, które to postanowienie zmienione zostało w dniu [...] postanowieniem o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku Z. G., to gdyby przyjąć ostateczność decyzji zatwierdzającej podział na dzień [..] oznaczałoby to, że Z. G. w dacie ogłoszenia upadłości nie był już właścicielem działki nr [...], a tym samym nie weszła ona w skład masy upadłości, wobec czego ani zarządca, ani też syndyk masy upadłości nie mógłby zainicjować postępowania administracyjnego o odszkodowanie, co wynika z art. 139 i 144 wskazanej ustawy. W aktach brak jest poza tym postanowienia sądowego z dnia [...] o ogłoszeniu upadłości z możliwością zawarcia układu.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu kwestii nieuwzględnienia przy szacowaniu wartości nieruchomości obciążenia jej hipotekami, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest to problem rzeczoznawcy, gdyż hipoteka nie wpływa na wartość nieruchomości, a winna być natomiast uwzględniona przy ustalaniu przez organ odszkodowania powodując jego zmniejszenie o kwoty należne uprawnionemu z racji hipotek podmiotowi, dla którego należałoby również ustalić odszkodowanie. W związku z powyższym zarzut odwołującego dotyczący naruszenia przez rzeczoznawcę § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. jest nieuzasadniony.

Z wymienionym przepisem wiąże się natomiast konieczność wyjaśnienia kwestii uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wierzyciela hipotecznego – Banku [...], czego organ I instancji zaniechał.

Nawiązując do stwierdzenia zawartego w piśmie syndyka ustosunkowującym się do odwołania Wójta Gminy L. od decyzji organu I instancji, a dotyczącego wygaśnięcia hipoteki na zasadzie art. 313 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, organ wskazał, że przepis ten odnosi się tylko do sprzedaży nieruchomości w postępowaniu upadłościowym, w związku z czym nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem organu II instancji Starosta T. nie wykazał konieczności zlecenia sporządzenia kolejnego opisu szacunkowego innemu rzeczoznawcy – nie sprecyzował i nie uzasadnił w należytym stopniu swoich zastrzeżeń w stosunku do wykonanej w przedmiotowej sprawie pierwszej wyceny, nie wskazał konkretnych uchybień popełnionych przez rzeczoznawcę E. B. Organ powołał się przy tym na wynikające z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych do oceny prawidłowości operatu oraz okoliczność, iż w świetle art. 157 ust. 2 sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu wcześniej wykonanego.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie, na podstawie którego ustalono odszkodowanie nie uzasadnił, dlaczego zastosował sposób wyceny określony w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. jakkolwiek pierwszeństwo miało dokonanie oszacowania w oparciu o § 36 ust. 1, to jest przy wykorzystaniu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Mimo to organ I instancji nie zwrócił się do rzeczoznawcy o stosowne wyjaśnienie w powyższym zakresie i uznając operat za prawidłowo sporządzony nie poprzedził tego stwierdzenia uprzednim sprawdzeniem zgodności wyceny z przepisami wykonawczymi do ustawy o gospodarce nieruchomościami a w szczególności z § 36 wymienionego wyżej rozporządzenia.

Ponadto w operacie szacunkowym z dnia 8 grudnia 2008 r. organ II instancji dostrzegł błąd. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Starosta T. winien ocenić wartość dowodową opinii rzeczoznawcy i sprawdzić, czy nie zawiera innych, poza dostrzeżonym błędów.

Syndyk masy upadłości majątku Z. G. zaskarżył decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, lecz należy jedynie dokonać prawidłowej oceny prawnej z uwzględnieniem w szczególności przepisów ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze.

W pierwszym rzędzie według skarżącego decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna po upływie 14 dni od jej doręczenia lub ogłoszenia, a więc należy przyjąć, że stało się to 30 kwietnia 2007 r., co oznacza, iż nieruchomość weszła do masy upadłości, gdyż w dniu ogłoszenia upadłości stanowiła jeszcze własność upadłego.

Jak podniósł skarżący, przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., gdyż zbycie nieruchomości z mocy prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie, rodzi w świetle art. 313 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, takie same skutki, jak zbycie w drodze umowy sprzedaży. Nabycie nieruchomości w postępowaniu upadłościowym następuje bowiem, podobnie jak w postępowaniu egzekucyjnym, bez obciążeń hipotecznych, zaś wierzyciele hipoteczni zaspokajają swojej wierzytelności w postępowaniu upadłościowym w drodze podziału środków z likwidacji majątku upadłego, przy czym udział w podziale wyznaczany jest wielkością wierzytelności ustalonej na liście wierzytelności.

Ze względu na to, że wierzyciele zaspokajani są w postępowaniu upadłościowym, brak jest podstaw by mieli uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania.

Skarżący podkreślił też, że prawidłowo został w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania uznany za jego stronę. Jakkolwiek w aktach brak jest postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] (o które organ II instancji sam może się zwrócić), to załączone do nich postanowienie z [...] zmieniające powyższe postanowienie na postanowienie o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku Z. G., jest wystarczającym dokumentem potwierdzającym pozycję syndyka jako strony. Zarówno zarządca, jak i syndyk obejmują całkowity zarząd nad wszystkimi składnikami majątku dłużnika i są uprawnieni do uczestniczenia w charakterze strony we wszystkich postępowaniach związanych z zarządem jego majątkiem, przy czym występując w imieniu własnym działają na rachunek upadłego. Dotyczy to spraw, w których upadły był powodem, pozwanym, wnioskodawcą, uczestnikiem itp.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy rozpoznając sprawę w jej całokształcie wydaje rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję, uchylające zaskarżoną decyzję i tym zakresie orzekające co do istoty sprawy bądź uchylające decyzję i umarzające postępowanie w I instancji, albo też – umarzające postępowanie odwoławcze. Są to zatem rozstrzygnięcia kończące postępowanie – załatwiające sprawę merytorycznie.

Wyjątkiem od tej zasady jest unormowanie zawarte w § 2 art. 138 kpa przewidujące przekazanie decyzją kasacyjną sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na wyjątkowy charakter tego rodzaju decyzji wskazuje ograniczenie możliwości wydania jej jedynie do sytuacji, w których dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego.

Dotyczy to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procesowych. Nie jest zatem możliwe z powyższych względów uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa.

W ocenie Sądu tego rodzaju sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. – według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), który legł u podstaw rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podziała stała się ostateczna.

Stosownie zaś do ust. 3 art. 98, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, natomiast jeżeli do takowego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela ustala się odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Z kolei zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 wymienionej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową nieruchomości jest zaś, w świetle art. 151 ust. 1 ustawy, najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych.

Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) natomiast wprost stanowi, że określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji.

Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wartości odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. sprecyzowany został w sposób szczególny w § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r.

W myśl § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia, do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono działkę, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia przesądza o tym, że dla określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwie jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne, albo pod poszerzenie dróg istniejących, określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.

Tak więc określonych w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 odrębnych sposobów szacowania

gruntów nie można stosować zamiennie.

Ze względu na to, że treść § 36 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, iż intencją ustawodawcy było porównywanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju, w pierwszej kolejności należy zawsze podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1, to jest wykorzystać transakcje dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd podziela przy tym zajmowane w orzecznictwie stanowisko, że wykładnia celowościowa § 36 ust. 1 wskazuje, by w sytuacji ograniczonej liczby transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wobec braku możliwości wykorzystania odpowiedniego zbioru takich nieruchomości do porównań, uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, gdyż takie nieruchomości bardziej odpowiadają kategorii nieruchomości podobnych, niż nieruchomości innego rodzaju, z których wydzielono działkę pod drogę, o ile oczywiście spełniają również pozostałe warunki.

Przypomnieć jednocześnie w tym miejscu należy, że obrót nieruchomościami drogowymi, poza sytuacjami wskazanymi w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odbywa się między innymi na zasadach określonych w rozdziale 3 działu III (gdy gmina korzysta z prawa pierwokupu – w drodze czynności cywilnoprawnej) oraz art. 114 (w razie skutecznych rokowań poprzedzających wywłaszczenie) tej ostatniej ustawy. Nadto w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu (wyłączona jest wówczas możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu) stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem nieruchomości kształtują się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym (art. 224-231). Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wszystkie wymienione wyżej czynności cywilnoprawne dotyczące przeniesienia własności nieruchomości drogowych lub ich części, winny być uwzględnione w razie spełnienia wymogów podobieństwa przy określaniu wartości rynkowej konkretnej nieruchomości drogowej.

Ceny uzyskiwane w wyniku tych czynności są cenami rynkowymi, czyli odpowiadającymi wartości rynkowej nieruchomości w rozumieniu art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., bowiem ich strony są od siebie niezależne, dobrowolnie przystępują do umowy i mają stanowczy zamiar jej zawarcia oraz upłynął czas niezbędny (a nigdzie nie jest podane, jaki to czas) do wyeksponowania nieruchomości na rynku (przez wyeksponowanie na rynku należy rozumieć przeznaczenie do handlu). Zwrócić przy tym należy uwagę, że w art. 151 ustawy jest mowa o wartości rynkowej a nie wolnorynkowej nieruchomości.

Jednocześnie też wskazać trzeba, że skoro § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. zawiera szczególne unormowanie w stosunku do ogólnych zasad określania wartości nieruchomości ujętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przewiduje w ust. 2 pkt 1 i 2 obowiązek powiększania o 50 % wartości gruntów z których wydzielono działki oraz wartości przyległych gruntów, jeśli wartość ich jest niższa od wartości gruntów przeznaczonych pod drogę, to tym samym zasada korzyści sformułowana w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy, a więc przepisie o charakterze ogólnym, nie może mieć przy szacowaniu wartości nieruchomości drogowych zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy – D. J. dokonała wyceny działki nr [...] w oparciu o ust. 2 pkt 1 § 36, to jest ustaliła jej wartość przy uwzględnieniu przeznaczenia mieszkalnego (pod zabudowę jednorodzinną) i usługowo-mieszkalnego (usługi rzemiosła z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej) gruntów, z których działka ta została wydzielona, stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, zaś organ na podstawie tak ustalonej wartości rynkowej tejże działki określił wartość odszkodowania na 111.300 zł, to jest 43,70 zł za 1 m2 .

Rzeczoznawca, jak trafnie zaznaczył organ odwoławczy, nie wskazała, dlaczego nie zastosowała się do § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z operatu szacunkowego nie wynika, by wcześniej analizowała rynek nieruchomości w zakresie transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne oraz zajętych pod drogi. Przyjąć należy, że pomijając przepis § 36 ust. 1 przeszła bezpośrednio do szacowania w sposób, o którym mowa w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Brak wspomnianej analizy, a w konsekwencji nie wykazanie, że w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono lub przeprowadzono niewystarczającą liczbę transakcji dot. nieruchomości drogowych, przez co nie można było wycenić działki nr [...] stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, powoduje, iż dokonana w oparciu o art. 2 pkt 1 wycena jest wadliwa.

W świetle art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność wartości nieruchomości, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, a która to wartość jest podstawą do ustalenia odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu zawartymi w operacie ustaleniami – operat szacunkowy jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. Organ jako decydujący o wartości odszkodowania ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie w świetle art. 7 i 77 § 1 kpa spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

W uzasadnieniu swej decyzji Starosta T. odnosząc się do operatu rzeczoznawcy – D. J., ograniczył się do stwierdzenia, że wykonany został prawidłowo, a określona w nim wartość nieruchomości nie odbiega od przeciętnych cen występujących na lokalnym rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o dużych powierzchniach.

Właściwa weryfikacja i ocena tego dowodu wymagała natomiast wnikliwej analizy merytorycznej. O jej braku świadczy stwierdzenie, że wycena nieruchomości została dokonana w zgodzie z przepisami prawa, jakkolwiek rzeczoznawca pominął sposób wyceny, który w pierwszej kolejności winien był zastosować oraz związaną z nim analizę rynku nieruchomości drogowych.

Sporządzony z pominięciem stawianego w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wymogu, operat szacunkowy nie może stanowić miarodajnego dowodu określenia wartości nieruchomości na wymienioną w nim kwotę, a w konsekwencji służyć do ustalenia odszkodowania.

Organ odwoławczy stwierdzając wskazaną wyżej wadliwość operatu i zamieszczając w uzasadnieniu decyzji w zakresie tym trafną argumentację prawną, winien wyprowadzić na tym tle dalej idący wniosek, a w konsekwencji zlecić podległemu organowi nie ponowną ocenę tegoż podstawowego dowodu w sprawie, lecz wprost wystąpienie przezeń do rzeczoznawcy majątkowego o przeprowadzenie analizy lokalnego rynku transakcji dotyczących nieruchomości drogowych w celu wyłonienia odpowiedniej liczby transakcji odnoszących się do nieruchomości porównywalnych z działką nr [...] i sporządzenia z ich uwzględnieniem nowego operatu szacunkowego.

W miejscu tym należy zwrócić uwagę, że zasady określania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku nieruchomości, który należy uwzględnić przy ustalaniu wartości nieruchomości sprecyzowane zostały w § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Z wymienionego unormowania wynika, że co do zasady analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym, zaś w świetle przepisów ustaw samorządowych rynek lokalny oznacza obszar gminy i powiatu. Wobec tego w razie niewystarczającego rynku gminnego (obejmującego gminę L.) uzasadnione będzie przeanalizowanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych na terenie powiatu toruńskiego. Należy przy tym pamiętać, że przy stosowaniu podejścia porównawczego w trakcie szacowania nieruchomości cechy nieporównywalne można korygować stosownymi współczynnikami.

Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, w którym mieści się właściwe określenie wartości nieruchomości, może prowadzić do ustalenia odszkodowania w odpowiedniej, prawidłowej wysokości, a tym samym rzutować na treść decyzji w tym przedmiocie. W dotychczasowym zaś postępowaniu konieczność zachowania w niniejszym sprawie sposobu wyceny gruntów określonego w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie została wykazana.

Powyższe stwierdzenia Sądu wskazujące na nie wywiązywanie się przez organ I instancji z wynikających dla niego z art. 7 i 77 § 1 kpa obowiązków uzasadniają jednocześnie konieczność przeprowadzenia przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, co stanowi już tylko z tego powodu podstawę orzeczenia przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 kpa, o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Pozostałe wymienione w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom prawa przez organ I instancji, przy przyjęciu trafności stanowiska organu odwoławczego co do ich zaistnienia, mogły być, w ocenie Sądu, przez organ odwoławczy we własnym zakresie konwalidowane.

Jak słusznie podniósł organ II instancji, wadliwe było ustanowienie adresatem decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...] Zakładu [...] skoro w księdze wieczystej, z której ją wydzielono, figurował jako właściciel Z. G. Nadto statusu adresata odszkodowania nie mógł pozbawić go fakt ogłoszenia przez Sąd Rejonowy w T. jego upadłości obejmującej likwidację majątku, bowiem jakkolwiek legitymację formalną w postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących masy upadłości posiada w takim wypadku wyłącznie syndyk (uczestniczący w tych postępowaniach w imieniu własnym), to działa w nich wyłącznie na rzecz upadłego, który pozostaje stroną w znaczeniu materialnym (art. 144 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze – Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.).

Wskazać należy, że skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

W sytuacji, gdy strona zrzeka się prawa do odwołania od decyzji (co nie jest czynnością prawnie skuteczną), decyzja ta, jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, staje się ostateczna po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. W związku z powyższym decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] zatwierdzająca podział działki nr [...] najwcześniej uzyskała przymiot ostateczności w dniu 30 kwietnia 2007 r. Ze względu jednak na to , iż ocena legitymacji syndyka do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] uzależniona jest od wyniku zestawienia dwóch dat: daty ostateczności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] i daty prawomocności postanowienia sądowego z dnia [...] sygn. XIII/GU 7/07 o ogłoszeniu upadłości Z. G. z możliwością zawarcia układu, organ I instancji winien, skoro tego wcześniej nie uczynił, dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń w powyższym zakresie.

Wymienioną legitymację może bowiem potwierdzić tylko stwierdzenie, że ogłoszenie upadłości stało się skuteczne zanim przymiot ostateczności uzyskała decyzja z dnia [...], to jest nim działka nr [...] przeszła na własność Gminy L., a ty samym właścicielem jej w tym okresie był jeszcze Z. G., w konsekwencji czego jego majątek wszedł w myśl art. 63 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, w skład masy upadłości.

Rację ma, uwzględniając treść art. 128 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy, że obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci hipoteki rzutuje na wysokość ustalonego przez orzekający organ odszkodowania, gdyż wpływa to na wartość nieruchomości (vide § 38 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.)

W rozpatrywanej sprawie, jeśli działka nr [...] weszła w skład masy upadłościowej będą jednak miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze i wierzyciele hipoteczni występujący w tym postępowaniu nie będą stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Uznając, iż z przedstawionych na wstępie względów istniały podstawy do wydania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a zatem nie narusza ona prawa, orzeczono na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) o oddaleniu skargi.

M. Włodarska W. Jarzembski G. Malinowska-Wasik