Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1254/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 2, art. 20, art. 24
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: Par. 44
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2021 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 września 2020 r. znak [...] w sprawie aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 11 września 2020 r., znak sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej I. K. od decyzji nr [...] Starosty z [...] 2020 r. znak: [...] orzekającej z urzędu o aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków obrębu K S, gmina I i obrębu R, gmina S, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją nr [...] z [...] 2020 r. znak: [...] z urzędu orzekł o aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków obrębu K S, gmina I i obrębu R, gmina S, w następujący sposób:

1. w obrębie K S, gmina I polegającej na:

- zmianie przebiegu granicy działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] na odcinku od punktu [...] poprzez punkt [...], [...], do punktu [...] (punkt styczny obrębu: R, K Z, K S), zgodnie z przebiegiem granicy działki drogowej nr [...] w obrębie R - stanowiącej granicę administracyjną gmin S i I;

zmianie powierzchni działki nr [...] z pow. 0,9634 ha na pow.0,9258 ha;

zmianie przebiegu granicy działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] (będącej w użytkowaniu gminy I) na odcinku od punktu [...] (będącego punktem stycznym działek nr [...] i nr [...] - obręb K S oraz działek nr [...], nr [...] obręb R) do punktu [...];

2. w obrębie R, gmina S, polegającej na:

zmianie przebiegu granicy działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] na odcinku od punktu [...] poprzez punkty [...], [...], do punktu [...] (punkt styczny obrębu R, K Z i K S);

zmianie powierzchni działki nr [...] z pow. 0,0748 ha na pow.0,1150 ha;

- zmianie przebiegu granicy działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] na odcinek od punktu [...] do punktu [...].

Zmiany zostały wprowadzone na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] w dniu 22.07.2019 r., sporządzonego przez geodetę uprawnionego inż. G. R. wobec niewłaściwego ustalenia przebiegu zachodniej granicy działki nr [...] w obrębie K w operacie technicznym przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19.07.2017 r. pod numerem [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. K.

Od powyższej decyzji złożyła odwołanie skarżąca, właścicielka działki nr [...] położonej w obrębie K gmina I. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 61 § 4, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów § 36, 37, 39 ust.1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat techniczny geodety G. R. Skarżąca zakwestionowała operat techniczny [...] z 22 lipca 2019 r. stwierdzając, że został wykonany z naruszeniem § 39 ust.1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem ustalony przebieg granic jest niezgodny ze stanem prawnym działek [...] i [...] ujawnionym w księgach wieczystych tych nieruchomości, powierzchnią tych działek wynikającą z wpisów do ksiąg wieczystych i z ewidencji gruntów, wieloletnim stanem spokojnego posiadania oraz ustaleniami przebiegu granic dokonanymi przez geodetę A. K. w dniu 18.11.2016 r. na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania i zgodnych oświadczeń stron, m.in. ówczesnego właściciela działki [...] P. B. (ojca I. K.) oraz L. K., właściciela działki [...], z którą działka odwołującej bezpośrednio graniczy.

Skarżąca podniosła, że wbrew nieprawdziwym ustaleniom geodety działki [...] i [...] graniczą i graniczyły bezpośrednio i nie przechodziła ani nie przechodzi pomiędzy nimi żadna działka będąca własnością Gminy S, na której byłaby urządzona droga gminna. Wbrew twierdzeniom geodety, opisane przez niego w sprawozdaniu technicznym prace polegające na nasypaniu ziemi i wyrównaniu terenu, nie były wykonywane na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy S, ale jedynie na działce [...] stanowiącej własność skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że na działce [...] wzdłuż zachodniej granicy faktycznie znajdowała się nieutwardzona droga polna, przechodząca przez wąwóz porośnięty drzewami, która była używana przez członków jej rodziny.

Skarżąca podniosła, że w terenie w dniu 4 lipca 2019 r. geodeta nie dokonywał ustalenia przebiegu granic, a jedynie od przyjętej granicy pomiędzy działkami [...] i [...] przy ustalaniu w dniu 18.11.2016 r. (operat techniczny [...] autorstwa geodety mgr inż. A. K.) z działki nr [...] stanowiącej własność I. K. i działki [...] od ich zachodniej strony wydzielił działkę [...] o powierzchni niecałych 4 arów. Skarżąca wskazała, iż na analogowych mapach dla obrębu R gmina S rzeczywiście wzdłuż wschodniej granicy działki [...] przechodziła działka [...] stanowiąca drogę i stwierdziła, iż skoro z archiwalnych map wynika, że droga [...] znajdowała się w obrębie R gmina S, to niezrozumiałym jest dlaczego obecnie geodeta w operacie technicznym będącym podstawą zaskarżonej decyzji wrysowuje ją w działkę [...], która należy do obrębu K gmina I. Wedle analogowych map archiwalnych dla obrębu K droga ta nigdy nie znajdowała się w obrębie K, a w obrębie R. W ten sposób geodeta w przedmiotowym operacie technicznym w sposób niczym nieuzasadniony dokonał również zmiany przebiegu granicy administracyjnej pomiędzy gminą I a gminą S w drodze czynności materialno - technicznej. Skarżąca w całości zakwestionowała prace geodezyjne i informatyczne wykonane przez geodetę uprawnionego inż. G. R. - operat techniczny [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 22 lipca 2019 r. i stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast skarżąca bez zastrzeżeń przyjęła wszystkie ustalenia przebiegu granic wykonane w operacie technicznym [...] z 19 lipca 2017 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. K.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm., zwanej dalej "ustawą") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 393 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem").

Organ odwoławczy podniósł, że w rozpatrywanym przypadku aktualizacji operatu ewidencyjnego można było dokonać wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 24 ust. 2b pkt 2 tej ustawy przewiduje bowiem możliwość wprowadzenia zmian danych na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Działanie Starosty w przedmiotowej sprawie było prawidłowe, gdyż właścicielka działki nr [...] zakwestionowała operat techniczny [...], zatem wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych w drodze czynności materialno-technicznej - zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy obowiązujących podczas prowadzenia przez Starostę postępowania i w dniu wydania decyzji - było niemożliwe. Rozpatrując niniejszą sprawę należy przede wszystkim uwzględnić te przepisy rozporządzenia, które normują zagadnienie określenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 36).

W takim kontekście wymagana jest ocena, czy w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków istnieją podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie przebiegu granicy działki nr [...] (drogi) położonej w R gmina S z działkami nr [...], [...] położonych w obrębie K S gmina I, oraz powierzchni działek nr [...] i [...], na podstawie operatu technicznego [...] przyjętego 22.07.2019 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy dokonał następujących ustaleń:

Niniejsze postępowanie zostało wszczęte z urzędu, w związku z operatem technicznym wpisanym do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...] 22 lipca 2019 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego inż. G. R. Operat ten został wykonany na zlecenie Starosty w związku z interwencjami Burmistrza Miasta i Gminy S oraz stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przedstawionym w piśmie z 28 sierpnia 2018 r. znak: [...] wskazującym, że usunięcie błędnych danych z aktualnie obowiązującego operatu ewidencyjnego, dotyczących przebiegu granic działek, mieści się w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Gmina S jest właścicielem między innymi działki drogowej nr [...], położonej w obrębie R, gmina S, ujawnionej w księdze wieczystej [...] według wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 według stanu na dzień z 11 lipca 2007 roku, sporządzonego przez Starostę, stanowiącej równocześnie granicę administracyjną pomiędzy gminami S i I.

W postępowaniu odwoławczym dokonano analizy i oceny zgromadzonej dokumentacji, to jest kopii archiwalnych analogowych map klasyfikacyjnych w skali 1:5000 z 1958 r. i ewidencyjnych nr [...] (blacha) i nr [...] obrębu R, gmina S, kopii archiwalnych analogowych map w skali 1:2000 klasyfikacyjnych nr [...] i ewidencyjnych nr [...] (blacha) i nr [...] K S, gmina I, obowiązującej mapy ewidencyjnej w postaci cyfrowej wykreślonej w skali 1:2000, wypisów z rejestru gruntów i stanów prawnych ujawnionych dla przedmiotowych działek w księgach wieczystych: [...], [...], [...], [...], operatów technicznych: nr [...], [...], a w szczególności operatu technicznego [...] przyjętego 22 lipca 2019 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stanowiącego podstawę zmiany danych ewidencyjnych. Odnośnie do przedmiotowej granicy zachodziły okoliczności wskazane w § 37 ust. 1 rozporządzenia, otwierające możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Brak było bowiem w państwowym zasobie poprawnej dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia, a dane zawarte na mapie ewidencyjnej cyfrowej nie były wiarygodne, gdyż były obarczone błędem. Pochodziły one z operatu technicznego [...], którym ustalono na gruncie 18 listopada 2016 r. przebieg granic działki nr [...] położonej w obrębie K S, gmina I z działką drogową [...] położoną w R, gmina S - na podstawie spokojnego stanu posiadania. Geodeta uprawniony mgr inż. A. K. w dniu 18 listopada 2016 r. (co potwierdza protokół i szkic graniczny), kierując się przebiegiem granic obarczonym błędem, przedstawionym na mapie numerycznej, wadliwie dokonała ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...], albowiem ustalony stan posiadania jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych materiałach źródłowych (analogowe mapy ewidencyjne), a także sprzeczny z informacjami zawartymi w dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W wyniku tego błędu działka drogowa nr [...] nie granicząc z działką [...] nie tworzyła ciągłego szlaku komunikacyjnego, a także równocześnie bezpodstawnie zmieniono przebieg granicy administracyjnej pomiędzy gminami S i I na odcinku działki drogowej [...] graniczącej z działkami nr [...] i [...].

Organ wskazał na § 39 rozporządzenia i podniósł, że w dniu 4 lipca 2019 r. na gruncie stawili się: I. K. - właścicielka działki nr [...] położonej w obrębie K S, gmina I ujawnionej w [...], L. K. - właściciel działki nr [...] położonej w R, gmina S, ujawnionej w [...], przedstawiciel reprezentujący Gminę S (odnośnie do drogowych działek nr [...], [...] położonych w R gmina S, ujawnionych w [...]) i przedstawiciel reprezentujący Gminę I (odnośnie do drogowych działek nr [...] ujawnionej w [...] oraz nr [...] objętej [...]). Z wchodzącego w skład operatu nr [...] protokołu ustalenia przebiegu granic działki drogowej nr [...] położonej w R, gmina S z działką nr [...] położoną w obrębie K S, gmina I oraz stanowiącego jego integralną część szkicu granicznego Nr 1 wynika, że przebieg granic ustalono na podstawie analizy wszelkich dostępnych dokumentów czyli w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia.

Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] opisano punktami granicznymi nr [...], [...], [...] - położenie tych punktów pozyskano w wyniku odtworzenia skalibrowanego i wpasowanego rastra analogowej mapy ewidencyjnej obrębu R - oraz punktem granicznym [...], którego położenie przyjęto z operatu technicznego nr [...]. W protokole granicznym geodeta uprawniony inż. G. R. zapisał: linia niewidoczna w terenie. Droga w terenie nie istnieje. Została zasypana. W zakresie wypowiedzi właścicielki działki [...] geodeta zamieścił następującą adnotację: I. K. nie zgadza się z przebiegiem granicy od strony zachodniej dz. [...] w dniu 4.07.2019 r., ponieważ zgodnie z mapami archiwalnymi oraz z księgami wieczystymi granice tej działki zostały ustalone operatem [...] w dniu 18.11.2016 r. Oświadcza, iż działka nr [...] (wcześniej [...]) znajduje się w jej posiadaniu, a poprzednio jej rodziców i dziadków, od ponad 50 lat były płacone podatki w obszarze zgodnym z operatem z 2016 r. W związku z tym granicę uznaje jako sporną. Odmawia podpisu w protokole. Jednocześnie informuje, iż przebieg granicy ustalonej dnia 4.07.2019 r. pozostaje w kolizji z decyzją na budowę zjazdu z drogi gminnej.

Przebieg granic działki drogowej nr [...] z pozostałymi graniczącymi działkami nr: [...], [...], [...], [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] został ustalony na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic (§ 39 ust. 1 rozporządzenia).

Ustalony przebieg granic działki nr [...] opisują punkty graniczne:

z działką nr [...]: nr [...] i nr [...] - położenie tych punktów uzyskano w wyniku odtworzenia skalibrowanego i wpasowanego rastra analogowej mapy ewidencyjnej obrębu R, geodeta uprawniony inż. G. R. stwierdza: linia niewidoczna w terenie;

z działką nr [...]: nr [...] - punkt styczności działek nr: [...], [...], [...] i [...];

- z działką nr [...]: nr [...] i nr [...] (granicznik istniejący w terenie), geodeta odnotował, że przebiega linią niewidoczną w terenie;

- z działką nr [...]: nr [...] (granicznik istniejący w terenie) do punktu 6op ([...]).

Ustalony przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] wyznaczają punkty nr [...] (granicznik istniejący w terenie) i [...], granica przebiega linią niewidoczną w terenie. Właściciele wyżej opisanych działek, to jest L. K. oraz przedstawiciele Gmin S i I złożyli własnoręczne podpisy w kolumnie 9 protokołu pod oświadczeniem następującej treści: My niżej podpisani, oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawiona na szkicu polowym (...), stanowiącym integralną część niniejszego protokołu, została ustalona wg naszych zgodnych wskazań.

W sprawozdaniu technicznym zawartym w operacie [...] geodeta uprawniony inż. G. R. wyjaśnia: na styku kart mapy ewidencyjnej, analogowej obr. K S, gm. I i obr. R, gm. S został błędnie określony przebieg drogi - granicy działki [...] z obrębu R. Na styku ww. obrębów została błędnie wrysowana droga podczas opracowania cyfrowej mapy zasadniczej i ewidencyjnej - nie została zachowana ciągłość drogi - dz. [...] graniczącą z drogą - dz. [...]. W związku z powyższym, w celu rozstrzygnięcia powstałej rozbieżności, wykonano ustalenie w terenie przebiegu granicy działki nr [...] (drogi) położonej w R gm. S na styku z działkami [...], [...], [...] K S gm. I oraz z działkami [...], [...], [...] położonymi w R gm. S. Wykonując ustalenie granic działki [...] - operat archiwalny [...] - geodeta nie wziął pod uwagę analogowej mapy ewidencyjnej obrębu R, gmina S (uwidocznionej również na pierworysach oraz w dokumentach archiwalnych - na szkicu polowym z operatu klasyfikacji z 1962 roku). Granice ustalił jedynie kierując się analogową mapą ewidencyjną z obrębu K S oraz cyfrową obrębu R, na której nie był uwidoczniony przebieg drogowej działki nr [...] przy granicy z działką [...]. Nie wziął również pod uwagę stanu istniejącego w terenie - na dzień wykonywania ustalenia granic oraz przynajmniej do marca 2018 roku w terenie istniała droga gminna.

W operacie [...] wykonawca zamieścił numeryczny opis przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...]. Opisują ją na szkicu granicznym nr 1 odpowiednio punkty graniczne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ich współrzędne pozyskano w wyniku ustalenia przebiegu granic i ich pomiaru, dokonanego na gruncie w dniu 4 lipca 2019 r., a także uwzględniono prawidłowo ustalone i pomierzone punkty graniczne z operatu [...]. Opisane punkty graniczne wyznaczają przebieg granic części działki drogowej nr [...], która niewłaściwie została włączona do działki nr [...] przy przetworzeniu map analogowych do postaci cyfrowej, a także z tym błędem przyjęta w operacie technicznym [...]. Punkty graniczne opisane są za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich w układzie 2000, o wymaganym formacie danych i spełniających standardy techniczne, zgodnych z § 61 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Powierzchnię działek obliczono zgodnie z § 62 rozporządzenia, który stanowi, że: pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61. Zgodnie z § 85 ust. 2 informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na podstawie opracowań geodezyjnych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, spełniających wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, o których mowa w § 46 ust. 3.

Mając na uwadze powyższe przepisy organ odwoławczy stwierdził, że operat nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 22 lipca 2018 r. może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Punkty graniczne opisane na szkicu granicznym nr 1 numerami: [...], [....], [...], [...], których współrzędne wykonawca pozyskał w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego, poprzedzonego ustaleniem ich położenia w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia, jednoznacznie określają przebieg granicy działki drogowej [...] na odcinku z działkami nr: [...], [...], [...]. Położenie punktów granicznych zostało określone zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi względem osnowy geodezyjnej 1 klasy z błędami średnimi nie przekraczającymi 0,10 m w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi, zatem realizuje wymagania § 61 rozporządzenia. Tym samym możliwe było obliczenie powierzchni działek nr [...] i [...] z wykorzystaniem współrzędnych punktów granicznych, czyli tak jak wskazuje § 62. Geodeta uprawniony inż. G. R. sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisem § 46 ust. 3 rozporządzenia.

Błędne jest zdaniem organu odwoławczego oczekiwanie strony skarżącej, że w ramach postępowania mającego na celu aktualizację danych ewidencyjnych dojdzie do załatwienia sporu o granice, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów. Organy ewidencyjne rejestrują zmiany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa i zgromadzonym materiale dowodowym.

Organ zaznaczył, że w księdze wieczystej [...] ujawnione są między innymi działki nr [...] i nr [...] położone w R, stanowiące drogi, będące własnością Gminy S. Działki te przyłączone zostały do tej księgi z dawnej księgi wieczystej Nr [...] założonej dla stanowiących wówczas własność Skarbu Państwa działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na podstawie złożonego wniosku Dz.Kw. [...], wyrysu z mapy ewidencyjnej z 11 lipca 2007 r. i wypisu z rejestru gruntów. Na wyrysie tym, stanowiącym podstawę wpisów w dziale l tej księgi między innymi działek nr [...] i nr [...], Starosta wykazał ich przebieg granic zgodnie z ich przebiegiem przedstawionym w materiałach źródłowych, mapach analogowych w skali 1:2000 dla obrębu R w gminie S. Wschodnie granice działek nr [...] i nr [...] stanowiących publiczną drogę wyznaczają również granicę administracyjną gmin S i I. Tymczasem na obowiązującej mapie ewidencyjnej w postaci cyfrowej działki drogowe oznaczone numerem [...] i [...] nie wypełniają przypisanego im zadania, nie tworząc ciągłego szlaku komunikacyjnego.

Dla działki nr [...] o pow. 1,0577 ha położonej w K, objętej aktem własności ziemi Nr [...], od daty założenia rejestru gruntów w jednostce rejestrowej Nr [...], wykazano klasoużytki: S/Rlllb - 0,9769 ha i B/Rlllb - 0,0808 ha. Działka ta nie posiadała użytku drogowego, co potwierdza również analogowa mapa klasyfikacyjna. Ponadto tak działka nr [...] jak i działka nr [...] wykazane w jednostce rejestrowej nr [...] papierowego rejestru gruntów w K, objęte aktem własności ziemi Nr [...], wykazane na analogowej mapie klasyfikacyjnej i ewidencyjnej Nr ewid. [...] nie zawierały użytku drogowego i graniczyły z drogą publiczną nr [...] wykazaną na mapie analogowej (blacha) nr [...] w R. Podkreślenia wymaga fakt, że materiały źródłowe nie wskazywały i nie wskazują, żeby działka [...] położona w K graniczyła bezpośrednio z działką [...] położoną w R, co przedstawiono na mapie cyfrowej i w operacie technicznym [...].

W ocenie organu odwoławczego zmiana nośnika czyli przetworzenie map analogowych ewidencyjnych (źródłowych) do postaci cyfrowej nie może prowadzić do zmiany przebiegu granic nieruchomości, co więcej, zmiany przebiegu granicy administracyjnej między gminą S i I na odcinku działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...]. Również w operacie technicznym [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 19 lipca 2017 r. w ramach prac geodezyjnych dokonano na gruncie w dniu 18 listopada 2016 r. ustalenia przebiegu granic działek między innymi działki nr [...] z działką [...] na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, to jest włączając część drogi nr [...] stanowiącej własność gminy S do działki nr [...] stanowiącej własność osoby fizycznej. Utworzono zatem działkę o niejednorodnym stanie prawnym, naruszając przepis § 9 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także § 39 ust. 2 rozporządzenia.

Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji co do aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym obrębu R, gmina S i obrębu K, gmina I w przedmiocie objętym operatem technicznym [...]. Okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ l instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronom na każdym etapie postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy dodał, że ustalenie przebiegu granicy działki ewidencyjnej kończy się z chwilą opracowania operatu technicznego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat techniczny jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji i w operacie winny być zawarte wszystkie dane i informacje, które ujawnione zostaną w ewidencji gruntów i budynków. Wykonawca prac geodezyjnych udokumentowanych w operacie nr [...] poprzez odtworzenie przebiegu granicy opisanej na szkicu granicznym Nr 1 punktami granicznymi nr: [...], [...], [...], [...] pozyskanymi w wyniku odtworzenia ich położenia według skalibrowanego i wpasowanego rastra analogowej mapy ewidencyjnej obrębu R (karta 33 operatu technicznego [...]) oraz uwzględnienie prawidłowo ustalonych i pomierzonych punktów granicznych nr [...], [...], [...], [...], [...] operatu technicznego [...] z 19 lipca 2017 r. doprowadził do zgodności stanu ewidencyjnego ze stanem prawnym i faktycznym, nadto przywrócił ciągły szlak komunikacyjny składający się z działek nr [...] i [...], a nadto prawidłowy przebieg granicy administracyjnej gmin S i I na odcinku przebiegu granicy działki drogowej nr [...] położonej w R z działkami nr [...], [...], [...] położonymi w obrębie K. Organ l instancji zatem zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, orzekł o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków R i K w oparciu o operat nr [...].

Organ odwoławczy zauważył, że granica pomiędzy działką drogową nr [...] a działką nr [...] ustalona w postępowaniu ewidencyjnym nie ma charakteru granicy prawnej, a przy tym, co wynika z pism skarżącej, jest granicą sporną. Tym samym jeżeli skarżąca uważa, że zasięg prawa jej własności do nieruchomości jest odmienny od przebiegu granicy ewidencyjnej ustalonej w trybie ewidencyjnym, to dokonane ustalenie nie stanowi przeszkody do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie do właściwego organu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła skargę skarżąca I. K., zaskarżając ja w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

§ 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez wszczęcie i prowadzenie przez organ I instancji postępowania o ustalenie przebiegu granic w sytuacji, gdy istniała dokumentacja wymieniona w § 36 Rozporządzenia, a dane w niej zawarte były wiarygodne;

§ 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez wydanie decyzji obu instancji w oparciu o operat techniczny geodety G. R. z dnia 22.07.2019 r. wydany z naruszeniem tego przepisu rozporządzenia;

2. przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes skarżącej;

art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ I i II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

art. 9 k.p.a., albowiem skarżąca nie została należycie poinformowana przez organ I instancji, w jakiej sprawie toczyło się postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, tzn. czy jest to postępowanie o ustalenie przebiegu granic czy też aktualizacja bazy danych ewidencji gruntów i budynków, jak również w pismach i zawiadomieniach Starosty oraz działającego w sprawie geodety wskazywany był różny przedmiot postępowania oraz działki, z którymi ma nastąpić ustalenie przebiegu granic;

art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej przez organ I instancji o wszczęciu postępowania z urzędu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ze wskazanymi decyzjami nie zgadza się skarżąca, stojąc na stanowisku, iż nie zachodziły przewidziane w § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków podstawy do dokonania aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a sama aktualizacja sporządzona została w oparciu o wadliwy operat techniczny geodety G. R. z dnia 22.07.2019 r., wykonany z naruszeniem § 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia.

Skarżąca podniosła, że spór między skarżącą, będącą właścicielką działki [...] a Gminą S, właścicielką działki [...], dotyczy przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami i właściwym postępowaniem w celu usunięcia niepewności co do przebiegu granicy byłoby postępowanie rozgraniczeniowe. Tak też wskazał Sąd Rejonowy, Wydział VI Cywilny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2020 roku w sprawie o sygn. akt: [...], odrzucającym pozew Gminy S przeciwko I. K. o przywrócenie stanu poprzedniego drogi stanowiącej działkę nr [...] i zaniechanie naruszeń.

Skarżąca podała, iż wbrew zasadzie wyrażonej w art. 9 k.p.a. skarżąca nie została należycie poinformowana przez organ I instancji, w jakiej sprawie toczyło się postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, tzn. czy jest to postępowanie o ustalenie przebiegu granic czy też aktualizacja bazy danych ewidencji gruntów i budynków, co ma choćby wpływ na procedurę jaka ma być zachowana, wynikająca z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nadto z pism i zawiadomień organu, jak również działającego w sprawie geodety nie wiadomo, jakie działki są przedmiotem postępowania o aktualizację/ustalenie granic.

Skarżąca podniosła, że nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz jego przedmiocie, co jest niezgodne z art. 61 § 4 k.p.a. Z doręczonego jej zawiadomienia geodety G. R. z dnia 6.06.2019 r. o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek wynika, że w dniu 4.07.2019 r. nastąpi rozpoczęcie czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] i [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...], [...]. Tymczasem podczas czynności geodety w terenie w dniu 4.07.2019 r. geodeta w ogóle nie dokonywał ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami wskazanymi w zawiadomieniu, a jedynie od przyjętej granicy pomiędzy działkami [...] i [...] przy ustaleniu granic w dniu 18.11.2016 r. (operat techniczny [...] autorstwa geodety mgr inż. A. K.) z działki nr [...], stanowiącej własność I. K. i działki nr [...] od ich zachodniej strony wydzielił działkę [...] o powierzchni niecałych 4 arów. W wyniku tej czynności działka skarżącej została pomniejszona z 96a 34m2 do 92a 58m2 (tj. 3,76 a), a działka [...] zwiększyła swoją powierzchnię z 7a 18m2 do 11a 50m2. Nadto na wykazie zmian gruntowych wykonanych przez geodetę w ogóle nie uwzględniono zmian w powierzchni działki [...] choć z mapy, na której geodeta wrysował drogę widać, że droga [...] przechodzi również przez tą działkę. Dlatego też faktycznie w dniu 4.07.2019 r. geodeta nie dokonał protokolarnego ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych i położenia punktów granicznych zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a wykonał inną czynność geodezyjną, tj. dokonał podziału działki [...] i [...] wzdłuż ich zachodniej granicy i wydzielił z nich działkę o szerokości 4 m ( o powierzchni 4,02 ara), którą dołączył do działki [...]. Ze sprawozdania technicznego geodety z dnia 9.07.2019 r. wynika natomiast, że przedmiotem zlecenia było ustalenie przebiegu granic działki [...], co jest znowu sprzeczne z treścią wspomnianego już wcześniej zawiadomienia geodety z dnia 6.06.2019 r., wysłanego do stron postępowania.

Zawiadomienie Starosty z dnia 20.02.2020 r. wskazuje natomiast, że prowadzone jest postępowanie z urzędu w sprawie aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie przebiegu granicy działek [...],[...], [...] i [...].

Zdaniem skarżącej operat techniczny ustalenia przebiegu granic działki nr [...] geodety G. R. został wykonany z naruszeniem § 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem ustalony przez geodetę przebieg granic jest niezgodny ze stanem prawnym działek [...] i [...] ujawnionym w księgach wieczystych tych nieruchomości, powierzchnią tych działek wynikającej z wpisów do ksiąg wieczystych i z ewidencji gruntów, wieloletnim stanem spokojnego posiadania oraz ustaleniami przebiegu granic dokonanymi przez geodetę A. K. w dniu 18.11.2016 r. na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania i zgodnych oświadczeń stron m.in. ówczesnego właściciela działki [...] P. B. (ojca I. K.) oraz L. K. właściciela działki [...], z którą działka odwołującej się bezpośrednio graniczy.

Skarżąca podniosła, że wbrew nieprawdziwym ustaleniom geodety działki [...] i [...] graniczą i graniczyły ze sobą bezpośrednio i nie przechodziła ani nie przechodzi pomiędzy nimi żadna działka będąca własnością Gminy S, na której byłaby urządzona droga gminna. Wbrew twierdzeniom geodety, opisane przez niego w sprawozdaniu technicznym prace polegająca na nasypaniu ziemi i wyrównaniu terenu, nie były wykonane na działce nr [...], stanowiącej własności Gminy S, ale jedynie na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Działka [...] znajduje się jeszcze w gminie I w miejscowości K S i jej zachodnia granica jest równocześnie granicą pomiędzy gminami I i S. Tymczasem z map analogowych dla obrębu R gmina S wynika, że sporna droga [...] znajduje się w całości na terenie gminy S (tam bowiem "kończy się" mapa) w miejscowości R. Z tego zaś a contrario wynika, że droga ta nie przebiega przez działkę [...], która znajduje się w obszarze sąsiedniej gminy I. Działkę nr [...] skarżąca otrzymała od swoich rodziców w roku 2017 r. Przed przeniesieniem własności działki zostało dokonane ustalenie granic przez geodetę A. K., tak aby skarżąca mogła się upewnić co do ich przebiegu i zakresu przysługującego jej prawa własności, zanim podjęła prace związane z budową domu na tej działce.

W obrębie działki [...], wzdłuż jej zachodniej granicy, faktycznie znajdowała się nieutwardzona droga polna, przechodząca przez wąwóz porośnięty drzewami, która była używana przez członków rodziny skarżącej. Ponieważ jednak obecnie droga ta nie była już potrzebna, a na nabytej działce skarżąca rozpoczęła inwestycję budowlaną, zdecydowała się na zasypanie wąwozu, wycinkę drzew znajdujących się w obrębie wąwozu i wyrównanie terenu w miejscu dawnej polnej drogi, w tej części, w której znajdowała się ona na jej działce. Prowadzona przez skarżącą inwestycja i wszystkie związane z nią prace wykonywane były jedynie w granicach działki [...] stanowiącej jej własność, bez przekraczania granic nieruchomości sąsiednich.

Skarżąca podniosła, że z analogowych map archiwalnych, na które powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyraźnie wynika, że działka będąca własności gminy S ([...]) nie dochodzi do asfaltowej drogi publicznej, ale kończy się w północno-zachodnim rogu działki [...] (punkt graniczny [...]). Nie jest więc możliwe, aby nasypanie ziemi dokonane od strony drogi asfaltowej (tak jak to uwidoczniono na załączonych do operatu technicznego fotografiach) ingerowały we własność nieruchomości Gminy S. Działka [...] nie dochodziła bowiem w ogóle do drogi asfaltowej i kończyła się kilkadziesiąt metrów wcześniej. Okoliczność ta wynika wyraźnie zarówno z dotychczasowej mapy ewidencyjnej, jak i z jej archiwalnych wersji z lat 1965 i 1978 dla obrębu K Z i K S gmina I oraz treści operatu technicznego przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19.07.2017 r. pod nr [...] autorstwa geodety A. K.

Skarżąca podniosła, iż dotychczasowa powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] wynosząca 0.0748 ha wpisana do KW nr [...] odpowiada wyrysowi mapy ewidencyjnej dla obrębu K Z. Mapa ewidencyjna analogowa obrębu K S nie przedstawia działki ewidencyjnej w postaci drogi [...]. Powierzchnia działki [...] wynosząca 0.9647 ha wpisana w KW nr [...] odpowiada wyrysowi z archiwalnych map ewidencyjnych analogowych dla obrębu K S. Tymczasem decyzja organu I Instancji z dnia 13.07.2020 r. powoduje zmianę powierzchni działki [...] z pow. 0,9634 ha na pow. 0.9258 ha oraz działki [...] z pow. 0.0748 ha na pow. 0.1150 ha. Takie rozstrzygnięcie spowodowało niezgodność w/w działek ewidencyjnych ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

Na analogowych archiwalnych mapach dla obrębu R gmina S rzeczywiście wzdłuż wschodniej granicy działki [...] przechodzi działka [...] stanowiąca drogę. Skoro z archiwalnych map wynika, że droga [...] znajdowała się w obrębie R gmina S niezrozumiałym dla skarżącej jest, dlaczego obecnie geodeta w operacie technicznym będącym podstawą zaskarżonej decyzji, wrysowuje ją w działkę [...], która należy do obrębu K S gmina I. Wedle analogowych map archiwalnych dla obrębu K S droga ta nigdy nie znajdowała się w obrębie K S, a w obrębie R. Wskazać należy, że jak to wynika z map archiwalnych dla obrębu R od pkt. 108a droga [...] skręca właśnie na zachód przebiegając już w miejscowości R, a nie jak to teraz wrysował geodeta jest przedłużeniem w linii prostej drogi od tego punktu.

Skarżąca zarzuciła, że przy ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] geodeta w ogóle nie wziął pod uwagę analogowej mapy dla obrębu K S, która właśnie kończy się na działce [...] i nie ma na niej drogi stanowiącej działkę [...], a oparł się jedynie na analogowej mapie dla obrębu R.

Geodeta podczas czynności z dnia 4.07.2019 r. przyjął granice działek [...] i [...] ustalone operatem technicznym z 2017 r. przez geodetę A. K., stanowiącą również granicę pomiędzy gminami i od tej granicy wymierzył drogę [...] o szerokości 4 m na działce [...] i [...]. Geodeta nie dokonał zaś faktycznego odtworzenia przebiegu granic.

Zdaniem skarżącej polna droga [...] ciągnąca się od pkt. 108a do góry w kierunku K Z i S, obecnie całkowicie zarośnięta, nigdy nie miała szerokości większej niż 2 m. To samo dotyczyło drogi polnej przechodzącej po jej działce wąwozem. Dlatego też nie znajduje uzasadnienia wytyczenie przez biegłego obecnie drogi o szerokości 4 m i to w miejscowości K S, a nie - jak to wynika z map - w R.

W ten sposób geodeta w przedmiotowym operacie technicznym w sposób niczym nieuzasadniony dokonał również zmiany przebiegu granicy administracyjnej pomiędzy gminą I a gminą S w drodze czynności materialno - technicznej. Geodeta R. kwestionowanym operatem technicznym ustalenia przebiegu granic zwiększył powierzchnię działki [...] o 4 ary kosztem pomniejszenia działki [...] i [...], co spowodowało niezgodność w/w dziatek ewidencyjnych ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. W ocenie skarżącej geodeta przy sporządzeniu protokołu ustalenia przebiegu granic w ogóle nie wziął pod uwagę ostatniego spokojnego stanu posiadania, wytyczył granice działki [...] wbrew położeniu istniejących znaków i śladów granicznych oraz wskazań dostępnych dokumentów, a także nie wziął pod uwagę składanych przez skarżącą oświadczeń. Geodeta G. R. w operacie technicznym z dnia 9.07.2019 r. w sposób dowolny przyjął przebieg granic działki nr [...], który nie wynika ani z map archiwalnych, ani ostatniego spokojnego posiadania, ani ze stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych. Stan ostatniego spokojnego posiadania potwierdza również korespondencja przeprowadzona pomiędzy I. K. a Burmistrzem Gminy S dotycząca przebiegu projektowanej kanalizacji przez Gminę S, która poprowadzona została przez działkę nr [...] w miejscu, w którym geodeta R. wyznaczył przebieg drogi [...]. Po zgłoszonej nieprawidłowości Burmistrz w piśmie z dnia 16.07.2020 r. oświadczył, że nastąpiła oczywista omyłka podczas projektowania, a projektant będzie zobowiązany do zmiany trasy kanalizacji z ominięciem działki nr [...]. Powyższe świadczy, że również Gmina S uznaje prawo własności i stan ostatniego spokojnego posiadania całej działki [...] przez I. K. Ponadto przebieg granicy ustalony w zaskarżonej decyzji z dnia 13.07.2020 r. pozostaje w kolizji z ostateczną i prawomocną decyzją Wójta Gminy I nr [...] na budowę zjazdu z drogi gminnej dla działki [...].

Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem organu II instancji, iż doszło do niewłaściwego ustalenia przebiegu zachodniej granicy działki nr [...] w obrębie K S w operacie technicznym przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19.07.2017 r. pod nr [...] autorstwa geodety A. K. Geodeta dokonując swoich ustaleń przebiegu granicy działki [...] wykonała wyczerpującego badania i analizy dokumentów archiwalnych znajdujących się w PZGiK. Dokonała badania map ewidencyjnych dla obrębu R, K Z, K S, z których wynikało, że mapa ewidencyjna obrębu K Z przedstawia działkę ewidencyjną (obecny numer [...]) a powierzchnia tej działki wynosząca 0.0748 ha wpisana do KW nr [...] odpowiada wyrysowi mapy ewidencyjnej analogowej dla obrębu K Z. Mapa ewidencyjna analogowa obrębu K S nie przedstawia działki ewidencyjnej w postaci drogi a powierzchnia wynosząca 0.9647 ha działki ewidencyjnej [...] wpisana do KW nr [...] odpowiada wyrysowi mapy ewidencyjnej analogowej dla obrębu K S. Mapa ewidencyjna analogowa obrębu R przedstawia działkę nr [...], która następnie operatem [...] podzieliła się na działki [...], [...] i [...]. Dokumentacja w/w dla obrębu R została przez geodetkę odrzucona jako wadliwa, ponieważ przedstawia duże błędy w operacie podziałowym [...]. Geodetka sporządzając operat techniczny z 2017 r. oparła się również na zgodnych oświadczeniach właścicieli graniczących ze sobą działek [...] i [...], którzy oświadczyli, że nigdy nie istniała droga gminna pomiędzy tymi działkami i że użytkują je w granicach swojej powierzchni zapisanej w księgach wieczystych od ponad 40 lat.

W związku z powyższym zdaniem skarżącej geodeta A. K. dokonała ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką [...] i [...] zgodnie z § 37-39 Rozporządzenia w sprawie EGiB i brak było podstaw do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie aktualizacji baz danych ewidencji gruntów i budynków.

W szczególności nie zachodziły rozbieżności dotyczące przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie R jednostka ewidencyjna S na odcinku graniczącym z działkami [...] i [...] położonymi w obrębie K S jednostka ewidencyjna I. Z archiwalnych map ewidencyjnych wyraźnie wynika, że droga [...] znajduje się w obrębie R, a nie K S i kończy się na styku z północno zachodnią częścią działki [...] (pkt. 108 a) i mapy te wzajemnie się uzupełniają. Z map nie wynika bowiem, aby droga ta wrysowana była zarówno w obrębie R jak i K S i dlatego brak jest jakichkolwiek podstaw, aby obecnie wydzielać tą drogę na działce [...], która zawsze leżała w obrębie K S, a w sytuacji gdy działka [...] nigdy w tym obrębie nie występowała.

Gmina S w związku z posiadaną wadliwą dokumentacją tj. dokonany podział działki ewidencyjnej nr [...] w operacie [...], powinna dokonać rozgraniczenia działki [...] z działkami sąsiednimi, a nie występować o dokonanie aktualizacji na podstawie błędnego podziału działki [...] w operacie [...].

W tym stanie rzeczy uzasadniony jest zarzut skarżącej, iż nie istniały powody wskazane w § 37 Rozporządzenia do ponownego ustalenia przebiegu granic przez geodetę i dokonania na tej podstawie aktualizacji baz danych ewidencji gruntów i budynków.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 września 2020 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] 2020 r. znak: [...] orzekającą z urzędu o aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków obrębu K, gmina I i obrębu R, gmina S.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.; zwanej dalej "ustawą"), przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393) wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

W art. 20 ustawy ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

W drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (24 ust. 2b pkt 2).

Z przepisów wynika, że zmiana danych ewidencyjnych może nastąpić albo z urzędu albo na wniosek uprawnionych podmiotów zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, który stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Sąd podkreśla, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno - deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości (tj. np. nie przyznaje nikomu prawa własności), a jedynie potwierdza ten stan prawny. Oznacza to, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Nie jest on natomiast uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących tego, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, jeśli nie jest to możliwe do ustalenia na podstawie przedłożonych dokumentów.

Obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie.

Starosta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] 2020 r. znak: [...] orzekł z urzędu o aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków obrębu K, gmina I i obrębu R, gmina S. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 września 2020 r. znak sprawy: [...].

W skardze z dnia 12 października 2020 r. skarżąca sama podniosła, że spór między skarżącą będącą właścicielką działki [...] a Gminą S - właścicielką działki [...] - dotyczy przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami i właściwym postępowaniem w celu usunięcia niepewności co do przebiegu granicy byłoby postępowanie rozgraniczeniowe.

Skarżąca podniosła również, iż w jej ocenie nie zachodziły przewidziane w § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (zwanym dalej rozporządzeniem) podstawy do dokonania aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a sama aktualizacja sporządzona została w oparciu o wadliwy operat techniczny geodety G. R. z dnia 22.07.2019 r. wykonany z naruszeniem § 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia.

Sąd nie podziela zarzutów skarżącej zawartych w skardze, jednakże w całości zgadza się ze stwierdzeniem, iż właściwym postępowaniem w celu usunięcia niepewności co do przebiegu granicy byłoby postępowanie rozgraniczeniowe.

W ocenie Sądu organy rozważyły wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Sąd podziela stanowisko organów, iż w rozpoznawanym przypadku aktualizacji operatu można było dokonać wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, w związku z operatem technicznym wpisanym do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...] 22 lipca 2019 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego inż. G. R. Operat ten został wykonany na zlecenie Starosty w związku z interwencjami Burmistrza Miasta i Gminy oraz stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przedstawionym w piśmie z 28 sierpnia 2018 r. znak: [...] wskazującym, że usunięcie błędnych danych z aktualnie obowiązującego operatu ewidencyjnego, dotyczących przebiegu granic działek mieści się w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Gmina S jest właścicielem między innymi działki drogowej nr [...], położonej w obrębie R, gmina S, ujawnionej w księdze wieczystej [...] według wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 według stanu na dzień z 11 lipca 2007 roku, sporządzonego przez Starostę, stanowiącej równocześnie granicę administracyjną pomiędzy gminami S i I.

Sąd nie ma wątpliwości co do prawidłowości dokonania czynności w niniejszym postepowaniu. W operacie [...] wykonawca zamieścił numeryczny opis przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...]. Opisują ją na szkicu granicznym nr 1 odpowiednio punkty graniczne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ich współrzędne pozyskano w wyniku ustalenia przebiegu granic i ich pomiaru, dokonanego na gruncie w dniu 4 lipca 2019 r., a także uwzględniono prawidłowo ustalone i pomierzone punkty graniczne z operatu [...]. Opisane punkty graniczne wyznaczają przebieg granic części działki drogowej nr [...], która niewłaściwie została włączona do działki nr [...] przy przetworzeniu map analogowych do postaci cyfrowej, a także z tym błędem przyjęta w operacie technicznym [...].

W ocenie Sądu rację maja więc organy, że operat nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 22 lipca 2018 r. może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Punkty graniczne opisane na szkicu granicznym nr 1 numerami: [...], [...], [...], [...], których współrzędne wykonawca pozyskał w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego, poprzedzonego ustaleniem ich położenia w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia, jednoznacznie określają przebieg granicy działki drogowej [...] na odcinku z działkami nr: [...], [...], [...].

W ocenie Sądu skoro skarżąca uważa, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami przebiega inaczej, niż to jest odzwierciedlone aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków, to rozstrzygnąć ten spór należy i można tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dopiero wynik postępowania rozgraniczeniowego dać może podstawę do dokonania przez organy ewidencyjne aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami.

Z powyższych względów skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku.

Przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy nie dopuściły się ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.