Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2510/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 par. 3, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Wolf- Kalamala, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Cezary Koziński (sprawozdawca), Protokolant Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wr 22/16 w sprawie ze skargi U. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz U. K. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wr 22/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę U.K. i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z 12 listopada 2015 r. wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że wobec strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] obejmującego zaległość podatkową w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2014 r. W toku tego postępowania pełnomocnik strony wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia pełnomocnictwa procesowego pełnomocnik przedstawił umocowanie do reprezentowania zobowiązanej "we wszystkich sprawach związanych ze zobowiązaniami podatkowymi w podatku od towarów i usług".

Postanowieniem z 28 września 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. uznał zarzuty strony za bezzasadne. Rozstrzygnięcie doręczono pełnomocnikowi strony.

Na to postanowienie pełnomocnik zobowiązanej wniósł zażalenie. Wypełniając wezwanie organu drugiej instancji, pełnomocnik załączył pełnomocnictwo do jej reprezentowana "we wszystkich sprawach związanych ze zobowiązaniami podatkowymi w podatku dochodowym od osób fizycznych".

Postanowieniem z 12 listopada 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu, w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 oraz art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), stwierdził niedopuszczalność wyżej wymienionego zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że pełnomocnik strony - pomimo wezwania - nie przedłożył pełnomocnictwa do reprezentowania zobowiązanej. Organ pierwszej instancji niesłusznie zatem doręczył mu postanowienie z 28 września 2015 r. Doręczenie dokonane do rąk nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika nie mogło wywołać skutków prawnych. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone nieprawidłowo, osobie nieuprawnionej. Postanowienie to – w ocenie organu odwoławczego - nie weszło zatem do obrotu prawnego, a tym samym rozpatrywane zażalenie było niedopuszczalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zobowiązana zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia, przeprowadzenia rozprawy oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Formułując zarzuty skargi wskazała na naruszenie:

(1) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a. poprzez nieuznanie pełnomocnika za odpowiednio umocowanego w przedmiotowej sprawie, a przez to stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego;

(2) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia na postanowienie, podczas gdy przepisy przewidywały wydanie postanowienia o pozostawieniu zażalenia bez rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazała, że dokument udzielenia pełnomocnictwa jest jedynie potwierdzeniem istniejącego stosunku łączącego mocodawcę i pełnomocnika w określonym zakresie i nie przesądza o jego istnieniu. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik posiadał pełnomocnictwo do działania w odpowiednim zakresie, a zatem wniesienie zażalenia było dopuszczalne. Co istotne, organ egzekucyjny sam uznał umocowanie pełnomocnika doręczając mu kolejne pisma procesowe. Oprócz tego strona wskazała, że Dyrektor Izby Skarbowej oparł swoje wezwanie do przedłożenia pełnomocnictwa na art. 64 § 2 k.p.a., który reguluje kwestie pozostawienia podania bez rozpoznania. Mimo pouczenia o skutkach procesowych, organ nadzoru stwierdził jednak niedopuszczalność zażalenia.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Organ wyjaśnił, że brak formalny zażalenia (brak pełnomocnictwa) został usunięty, więc nie istniały podstawy do zastosowania w sprawie at. 64 § 2 k.p.a. Istotą zaś zaskarżonego postanowienia był fakt, że w sprawie organ egzekucyjny doręczył postanowienie osobie nieuprawnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną.

W uzasadnieniu Sąd przyjął, że niezłożenie przez pełnomocnika umocowania powoduje konieczność wezwania samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zostało złożone pełnomocnictwo w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych, lecz w podatku od towarów i usług, organ pierwszej instancji zobowiązany był wezwać skarżącą do podpisania zarzutów. Tymczasem - jak wskazał Sąd - organ ten nie tylko nie wezwał strony ale przyjął, że przedłożone pełnomocnictwo jest prawidłowe i prowadził postępowanie w zakresie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, z uwzględnieniem pełnomocnika. Prawidłowe pełnomocnictwo zostało przedłożone dopiero przed organem drugiej instancji.

W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się do zasadniczej tezy stawianej przez organ odwoławczy, zgodnie z którą doręczenie postanowienia nieprawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi oznacza, że postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego. Zdaniem Sądu teza ta była błędna. Skoro zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym wnosił pełnomocnik, to nie można twierdzić, że postanowienie należy doręczyć stronie. Strona nie działa bezpośrednio w sprawie. Obecnie w aktach znajduje się prawidłowe pełnomocnictwo i organ odwoławczy powinien ocenić je z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., dotyczącej pogłębiania zaufania do organów państwa i przyjąć, że złożone przed organem drugiej instancji pełnomocnictwo konwalidowało wcześniej złożone pełnomocnictwo, co powinno skutkować rozpatrzeniem sprawy merytorycznie. W ocenie Sądu, na tym etapie postępowania bezcelowe i sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. byłoby nakazywanie organowi odwoławczemu uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji celem wezwania strony do podpisania zarzutów na postępowanie egzekucyjne.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej pełnomocnik organu podatkowego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest:

– art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 64 § 2, art. 63 § 3 i art. 134 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i brak wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia poprzez uznanie, iż złożone przez pełnomocnika zarzuty bez dokumentu pełnomocnictwa należy uznać za niepodpisane przez stronę i należy wezwać stronę do podpisania zarzutów, zatem brak wezwania strony w niniejszej sprawie był przyczyną nieuzasadnionego stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy postanowienie organu pierwszej instancji nie zostało skutecznie wprowadzone do obrotu prawnego, a zatem brak było możliwości rozpatrzenia zażalenia i należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia;

– art. 141 § 4 w związku z art. 64 § 2 i art. 63 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i wadliwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na uznaniu, iż złożone przez pełnomocnika zarzuty bez dokumentu pełnomocnictwa należy uznać za niepodpisane przez stronę i należy wezwać stronę do podpisania zarzutów, podczas gdy w takiej sytuacji należy wezwać wnoszącego zarzuty (pełnomocnika) do uzupełnienia braków formalnych zarzutów;

– art. 141 § 4 w związku z art. 64 § 2 i art. 63 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu w następstwie wadliwej wykładni art. 64 § 2 i art. 63 § 3 k.p.a. polegającej na twierdzeniu, iż w przypadku złożenia przez pełnomocnika zarzutów bez dokumentu pełnomocnictwa z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. wynika prawny obowiązek wezwania strony do podpisania zarzutów, podczas gdy z przepisu tego nie wynika taki obowiązek, a w takiej sytuacji należy wezwać wnoszącego zarzuty (pełnomocnika) do uzupełnienia braków formalnych zarzutów;

– art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez wadliwe stwierdzenie, że złożone przed organem drugiej instancji pełnomocnictwo konwalidowało wcześniej złożone pełnomocnictwo i że organ odwoławczy ponownie załatwiając sprawę powinien je uwzględnić;

– art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w oparciu o art. 8 k.p.a. przy ponownym załatwieniu sprawy organ odwoławczy powinien uwzględnić pełnomocnictwo złożone na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, jako konwalidującego wcześniej złożone pełnomocnictwo;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien oddalić skargę, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego;

– art. 133 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazania co do dalszego postępowania w zakresie obowiązku uwzględnienia pełnomocnictwa złożonego na etapie drugiej instancji, jako konwalidującego wcześniej złożone pełnomocnictwo, a także w zakresie obowiązku wzywania strony, zamiast pełnomocnika, do usunięcia braków zarzutów złożonych przez pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik zobowiązanej wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przypisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego świadczonego przez doradcę podatkowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Sąd pierwszej instancji przede wszystkim trafnie uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z 12 listopada 2015 r., wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, zostało oparte na błędnym założeniu, że zażalenie zostało złożone na akt prawny, który nie wszedł od obrotu prawnego, ponieważ nie został w sposób prawidłowy doręczony.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 § 1 zd. 1 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Wobec tego wszystkie pisma doręcza się wyznaczonemu pełnomocnikowi, nie zaś stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma - w tym rodzącego skutki prawne, samej stronie nie jest zatem dopuszczalne.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że Naczelnik Urzędu Skarbowego W. nie popełnił błędu doręczając postanowienie z 28 września 2015 r. do rąk pełnomocnika strony. Postanowienie to weszło do obrotu prawnego, a złożone w terminie zażalenie na ten akt powinno być merytorycznie rozpoznane przez Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, naruszało art. 134 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uchylając to rozstrzygniecie nie dopuścił się zatem naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 k.p.a.

Rację ma natomiast autor skargi kasacyjnej podnosząc wadliwość zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni art. 64 § 2 i art. 63 § 3 k.p.a. oraz po części nieprawidłowość zaleceń co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przede wszystkim poglądu Sądu pierwszej instancji co do konieczności wzywania strony postępowania do podpisania zarzutów w sytuacji, gdy ustanowiony przez stronę profesjonalny pełnomocnik nie przedstawi w wyznaczonym terminie umocowania do reprezentowania strony.

Podkreślić należy, że ustanowienie pełnomocnika jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. Jeżeli jednak strona postępowania administracyjnego decyduje się na ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika, ponosi ryzyko niedochowania przez niego należytej staranności. Błędy pełnomocnika w pełni obciążają stronę, którą reprezentuje, niezależnie od tego czy dotyczą formy, czy merytorycznej treści podejmowanych przezeń czynności procesowych.

Poza sporem pozostaje, że skuteczne działanie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od wykazania przez niego przed organem posiadanego umocowania. W myśl art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik powinien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Brak pełnomocnictwa nie pozwala na uznanie za skuteczne czynności podjętych przez pełnomocnika. Brak pełnomocnictwa należy traktować jako brak formalny pisma, o którego uzupełnienie należy wezwać pełnomocnika. Na konieczność wezwania pełnomocnika o pełnomocnictwo do reprezentowania strony, a nie samej strony, wskazuje również ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. wyrok WSA z 20 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 201/10, wyrok NSA z 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, wyrok WSA z 29 maja 2008 r., V SA/Wa 741/08, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: CBOSA).

Wezwanie skierowane do pełnomocnika powinno wskazać termin i pouczenie o skutkach niewykonania wymaganej czynności. W szczególności obowiązek wezwania pełnomocnika do przedstawienia umocowania pojawia się, gdy pełnomocnik inicjuje postępowanie składając podanie w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia takiego pisma następuje pod rygorem określonym w art. 64 § 2 k.p.a., to jest: pozostawienia podania bez rozpoznania. Nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braku formalnego podania prowadzi do wymienionego skutku. Przepisy nie dają tu organom administracji żadnego pola do dalszego uzupełniania wspomnianego braku formalnego. Wbrew temu co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nie może prowadzić do pomijania wspomnianych wymogów procesowych. Art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje wyraźnie na konsekwencje nieuzupełnienia warunków formalnych podania. Zastosowanie tego unormowania nie stanowi złamania powyższej zasady.

Reasumując, rację należy przyznać Dyrektorowi Izby Skarbowej we Wrocławiu, iż interpretacja art. 64 § 2 i art. 63 § 3 k.p.a. zaprezentowana w zaskarżonym wyroku była chybiona. Zgodzić się również należy, że nie znajduje podstawy prawnej twierdzenie Sądu pierwszej instancji, jakoby złożenie prawidłowego pełnomocnictwa na etapie postępowania zażaleniowego mogło konwalidować niewykonanie wezwania do uzupełnienia braku formalnego zarzutów zgłoszonych w niniejszej sprawie. Trafność tych uwag, nie może jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na treść art. 184 p.p.s.a.

Stosownie do powołanego przepisu art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05, CBOSA). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10; CBOSA). Z taką zaś sytuacją - stosowanie do tego co powiedziano na wstępie - mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 4 tej ustawy.