Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1495/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] [...], [...] (dalej "zaskarżoną decyzją", Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej "Minister"), po ponownym rozpoznaniu na wniosek Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] (dalej "Skarżącego") sprawy rozpoznanej decyzją Ministra z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...]; [...] , orzekającą o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1950 r., znak: [...] , w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: [...] , [...] (dalej odpowiednio: "zarządzenie (z [...] r.)", "[...] ") – utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra decyzji zaskarżonej obecnie, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Minister, po rozpatrzeniu wniosku: 1) U. Z. oraz 2) A. S. , w miejsce której, w ramach sukcesji spadkowej wstąpiła U. Z., zastępowana przez adw. A. L. stwierdził, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., nieważność zarządzenia z 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że kwestionowane zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na błędnym przyjęciu przez ówczesny organ, iż przesłanki do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, wskazane w dekrecie Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. R.P. Nr 21, poz. 67), dalej "dekret (z 1918 r.)", zostały spełnione w odniesieniu do przedmiotowej cegielni.

2. Pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na: (-) wadliwe określenie stron postępowania, (-) brak prawidłowych ustaleń co do formy prawnej, w jakiej prowadzono przedsiębiorstwo, (-) wadliwe przyjęcie, iż zarządzenie nie wywołało skutków rzeczowych.

III. Jak już wskazano decyzją zaskarżoną obecnie Minister, po ponownym rozpoznaniu na wniosek Skarżącego sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia 16 marca 2018 r., utrzymał własną decyzję w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, organ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Wbrew zarzutom Skarżącego krąg stron postępowania nadzorczego został ustalony prawidłowo, stosownie do zasady, iż status strony w sprawie dotyczącej orzeczenia, mocą którego orzeczono w kwestii majątkowej przedsiębiorstwa /objęcie w zarząd/, przysługuje: 1) osobom fizycznym /ich spadkobiercom/ o ile przedsiębiorstwo stanowiło własność tych osób lub odpowiednio 2) spółkom prawa handlowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2017/08). Stosownie do powyższego:

1.1. Przedmiotowe przedsiębiorstwo nie było prowadzone przez wskazaną w zarządzeniu z 1950 r. spółkę jawną, albowiem spółka ta, aczkolwiek zawiązana, nie została zarejestrowana w rejestrze handlowym. Spółkę tę należy zatem traktować jako działającą na zasadach uregulowanych w przepisach kodeksu zobowiązań, regulujących spółki cywilne. Powyższe wynika z następujących przesłanek:

(i) Umową z dnia 30 sierpnia 1947 r. została zawiązana "spółka jawna", której przedmiotem działalności miało być prowadzenie cegielni, pod nazwą [...] o kapitale zakładowym 10.000.000 zł. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nadesłanego przez wnioskodawczynię oraz pozyskanego z Archiwum [...] w [...] /zespół akt [...] , sygn. [...] , Archiwum [...] /zespół arch. Ministerstwa Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, sygn. [...] , Urzędu Miasta w [...] , Sądu Rejonowego w [...], jak i od uczestników niniejszego postępowania). [...] funkcjonowała na nieruchomości położonej w [...] , przy ul. [...], objętej dawną księgą wieczystą "[...] ".

Powyższa okoliczność, wobec braku w aktach sprawy ww. umowy spółki, wynika z dowodów pośrednich, tj.: protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] grudnia 1950 r., c.d. z dnia [...] stycznia 1951 r.; protokołu Nr [...] spisanego w dniu [...] listopada 1949 r. z zebrania wspólników przedmiotowego przedsiębiorstwa; umowy sprzedaży udziałów zawartej w formie akt notarialnego z dnia [...] czerwca 1948 r., Nr rep. [...] ; umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1947 r., Nr rep [...] .

(ii) Zgodnie z powyższymi dokumentami, bezpośrednio przed ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego wspólnikami przedmiotowej spółki byli: 1) T. S., 2) F. K., 3) T. Z. 4) A. J., 5) J. J.i, 6) R. K. .

(iii) Jednocześnie, ww. protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] grudnia 1950 r. oraz umowa sprzedaży udziałów z dnia 21 czerwca 1948 r. potwierdzają, że przedmiotowe przedsiębiorstwo nie było zarejestrowane w rejestrze handlowym. Z kolei oświadczenie ww. wspólników złożone do ww. protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] grudnia 1950 r., o treści: "3. Spółka nie została dotychczas wpisana do rejestru handlowego z uwagi na brak wymaganego obrotu rocznego 12.000.000" - wskazuje wprost na przyczynę niedokonania przekształcenia ww. spółki cywilnej w spółkę jawną. O tym, że spółka nie była zarejestrowana świadczy również pismo [...] z dnia 1 lutego 1957 r., w którym stwierdzono, że "spółka nie została sądownie zarejestrowana".

(iv) Zgodnie z art. 75 § 1 k.h. spółką jawną jest spółka, która prowadzi we wspólnem imieniu przedsiębiorstwo zarobkowe w większym rozmiarze (art. 4), a nie jest inną spółką handlową. Należy podkreślić, że wybór formy organizacyjnoprawnej prowadzenia działalności gospodarczej w postaci alternatywy: spółka cywilna czy spółka jawna, nie był pozostawiony samym uczestnikom obrotu gospodarczego. W zasięgu ich woli była tylko "kontrola" skali obrotów w jednostce czasu, jako podstawa do wyłączenia obowiązku wpisu do rejestru handlowego, który dotyczył spółki jawnej. Natomiast sam zamiar prowadzenia przez spółkę przedsiębiorstwa zarobkowego w większym rozmiarze nie stanowił podstawy do dokonania wpisu do rejestru handlowego jako spółki jawnej. Spełnienie omawianego kryterium pozostawało zawsze pod kontrolą sądu rejestrowego (por. [...] , Spółki handlowe jako przedsiębiorcy rejestrowi, cz. I. Teza nr 4; rozporządzenie Ministrów: Przemysłu, Aprowizacji i Handlu oraz Żeglugi i Handlu Zagranicznego z dnia 11 lipca 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrami: Sprawiedliwości, Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie określenia przedsiębiorstw, prowadzonych w większym rozmiarze - Dz. U. z 1946 r. Nr 36 poz. 223). Z kolei spółka nieprowadząca przedsiębiorstwa w większym rozmiarze funkcjonowała w obrocie gospodarczym jako spółka cywilna, do której zastosowanie znajdowały przepisy Kodeksu zobowiązań (por. Bielski P., Rejent 2004/8/99, Przedsiębiorstwo większych rozmiarów w Kodeksie handlowym, cz. II., Teza 5).

Jak wyżej wskazano wola wspólników założenia spółki jawnej i przyjęcie nazwy spółki, zgodnie z art. 28 § 1 k.h. nie determinuje formy w jakiej zorganizowane jest przedsiębiorstwo. Powyższe uwarunkowane jest spełnieniem kryteriów kwalifikujących przedsiębiorstwo, jako przedsiębiorstwo w większym rozmiarze, które podlega regulacji Kodeksu handlowego.

W toku postępowania, pomimo przeprowadzenia szerokiej kwerendy /w tym w aktach Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału [...], Archiwum [...] w [...], archiwach ministerialnych, Archiwum [...] w [...] i Inne archiwa lokalne/, nie odnaleziono dowodu wskazującego na fakt wpisania spółki do rejestru handlowego.

W świetle orzecznictwa sądowego (wyrok tut. Sądu z dnia 7 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 440/10) spółka jawna mogła prowadzić działalność także bez dokonania wpisu do rejestru handlowego. Do powstania spółki jawnej w świetle przepisów k.h. nie był wymagany wpis do rejestru handlowego. Taki wpis był niezbędny do powstania spółki komandytowej (art. 146 § 1 k.h.), spółki z o.o. (art. 160 pkt. 4 k.h.) i spółki akcyjnej (art. 335 § 1 k.h.). Tym samym w rejestrze sądowym może nie być wzmianki ani o powstaniu spółki ani o zakończeniu jej działalności.

W związku z powyższym organ uznaje oświadczenie wspólników ww. spółki za wiarygodny dowód na okoliczność formy prawnej cegielni, objętej przymusowym zarządem państwowym, do której zastosowanie miały przepisy Kodeksu zobowiązań.

Organ w toku postępowania administracyjnego przyjął, że spółka, pomimo woli jej założycieli, co do rodzaju formy prawnej przedsiębiorstwa - wyrażonej w ww. dokumentach, wskutek braku wpisu do rejestru handlowego oraz niespełnieniu przesłanek określonych w art. 75 k.h. funkcjonowała na zasadach spółki prawa cywilnego.

1.2. Z kolei, współwłaścicielami nieruchomości, na której funkcjonowała przedmiotowa cegielnia położonej w [...] , przy ul. [...], objętej dawną księgą wieczystą [...] , byli: 1) W. D. (w 2/3 udziału w prawie własności) oraz 2) spółka jawna [...] (1/3 udziału w prawie własności) /dowód: umowa sprzedaży z dnia [...] lipca 1947 r., sporządzona w formie aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...] ; orzeczenie biegłego sądowego na okręg Sądów [...] w [...], [...] i [...] - [...] z dnia [...] stycznia 1951 r. w sprawie ustalenia wartości nieruchomości "[...] , Jawna Spółka Handlowa [...] ", wydane na zlecenie [...] w [...]; odpis Księgi Wieczystej [...] /dawniej [...] tom [...] wykaz [...] z dnia [...] marca 1954 r./.

1.3. W oparciu o powyższe okoliczności organ ustalił, że:

(-) interes prawny U. Z, uprawniający do bycia stroną niniejszego postępowania wynika z następstwa prawnego po jednym z sześciu współwłaścicieli ww. mienia, tj. T. S. /dowód: postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po T. S.oraz postanowienie Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...]o stwierdzeniu nabycia spadku po A. S.

(-) przymiot stron niniejszego postępowania /w rozumieniu art. 28 k.p.a./ posiadają ponadto: A. K. i A. Ku. - spadkobiercy R.. /dowód: postanowienie Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] lutego 1971 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po R. K. oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po E. K., a także spadkobiercy: T. Z. , J. J. o, A. J. , F. B. K. , za których w niniejszej sprawie działają ustanowieni przez właściwe sądy powszechne, kuratorzy spadków /dowód: postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora spadku po T. Z. ; postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora spadku po J. J. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora spadku po A. J. oraz F. K /.

1.4. Zarzuty Skarżącego, iż przedmiotowe. przedsiębiorstwo działało nie jako spółka cywilna, a jako spółka jawna, nie znajdują podstaw.

1.5. Nietrafnie wywodzi Skarżący, iż stronami postępowania nadzorczego powinni być także właściciele działek powstałych w wyniku podziałów działki nr [...] . Stosownie do powyższego:

Kwestionowanym zarządzeniem z dnia 30 listopada 1950 r. ustanowiono przymusowy zarząd państwowy nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, powierzając go jednocześnie [...] w [...] . Poszczególne składniki przedmiotowej cegielni zostały wskazane w protokole zdawczo - odbiorczym sporządzonym w dniu [...] grudnia 1950 r., na okoliczność jej przejęcia pod przymusowy zarząd państwowy oraz protokołem z dnia [...] stycznia 1951 r., stanowiącego ciąg dalszy ww. protokołu z dnia [...] grudnia 1950 r.

Tryb nacjonalizacji przedsiębiorstw, nad którymi został ustanowiony przymusowy zarząd państwowy, normowały przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Zgodnie z art. 2 i 9 ww. ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu jej wejścia w życie pod przymusowym zarządem państwowym przechodziły z mocy prawa na własność Państwa bez odszkodowania, przy czym podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych, rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa oraz praw rzeczowych, stanowiących składnik majątkowy przejętego przedsiębiorstwa, było orzeczenie ministra stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa. Orzeczenie to miało charakter deklaratoryjny, zatem jedynie potwierdzało, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorstwa, jego upaństwowienie z mocy samego prawa.

W dniu [...] grudnia 1962 r. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych wydał, na podstawie art. 2 i 9 ust. 2 ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. orzeczenie, znak: [...] , w sprawie przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa. Zgodnie z treścią ww. orzeczenia z dnia 31 grudnia 1962 r., jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa, przeszła na własność Państwa "1/3 część nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej [...] dawniej [...] , stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 81 a 32 m oznaczoną na mapie /wyrys/ Nr [...] obrębu [...] (...). Jednocześnie, jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszły na własność państwa zabudowania usytuowane na całej wyżej określonej nieruchomości". Zgodnie z wyjaśnieniami Urzędu Miasta [...] ww. nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr: [...] , [...], [...], [...], [...], [...] . Właściciele oraz użytkownicy wieczyści ww. nieruchomości, tj. 1) [...] Sp. z o.o., 2) Z. K. 3) B. K., 4) Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...], 5) Gmina [...] - uczestniczą w przedmiotowym postępowaniu w charakterze stron.

Nietrafnie wywodzi Skarżący, iż stronami postępowania nadzorczego powinni być także właściciele działek powstałych w wyniku podziałów działki nr [...] . Z akt sprawy, co wywiedziono powyżej, jednoznacznie wynika, że jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa nieruchomość jednoznacznie i szczegółowo określona w swoim obszarze. Wbrew stanowisku Skarżącego, nie przeczy powyższemu zapis w treści orzeczenia "w szczególności jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa (...)". Należy podkreślić, że zgodnie z informacjami udzielonymi przez Urząd Miasta [...] , w stosunku do pozostałej części nieruchomości objętej ww. księgą wieczystą, przed datą wskazanego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1962 r. wydano postanowienie Sądu Powiatowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 1957 r., stwierdzające, że własność nieruchomości objętej [...] , stanowiącej w 2/3 własność W. D , nabył Skarb Państwa - na podstawie dekretu z dnia [...] marca 1946 r. o [...].

2. Zarządzenie z 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z 1918 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do powyższego:

(i) Zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe i handlowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. Jak wynika z brzmienia powyżej cytowanego przepisu, zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa. Należy tu zwrócić uwagę na dwa elementy tego przepisu. Po pierwsze, zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego ani nie wynikał on z mocy prawa, lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Po drugie, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało w interesie Państwa. Głównym wyznacznikiem było więc istnienie interesu Państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, niewątpliwie do takich należały przedsiębiorstwa zbrojeniowe, kopalnie, huty, kolejnictwo, transport itp. /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1598/05/.

(ii) Skarżący nie zakwestionował oceny organu w zakresie przesłanek ustanowienia nad ww. cegielnią przymusowego zarządu państwowego. Ustalenia pierwszej decyzji nadzorczej w tym zakresie należy zatem podzielić.

(iii) Przedmiotowe przedsiębiorstwo nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym, czy też strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa. Nie była to bowiem cegielnia dużych rozmiarów, a jedynie niewielkie przedsiębiorstwo o lokalnym zasięgu, bez kluczowego znaczenia dla gospodarki narodowej.

Ponadto, jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Wojewodę [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r [...] "nowozakładane przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...], mające za przedmiot działania wyrób cegły wapienno piaskowej, nie należy do kategorii przedsiębiorstw podlegających przejęciu na własność Państwa, choćby zdolne było zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników i nie wymaga koncesji, przewidzianej w art. 4 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R. P. Nr 3, poz. 17). Przedsiębiorstwo to, zgodnie z ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R. P. Nr 3, poz. 17) stanowi nienaruszalną własność prywatną i właściciel ma prawo rozporządzać nim w ramach obowiązujących przepisów. Państwo zapewnia właścicielowi swobodę rozwoju przedsiębiorstwa oraz poparcie jego działalności gospodarczej w ramach ogólno - państwowego planu gospodarczego".

Przedmiotowe przedsiębiorstwo zatrudniało ogółem 13 pracowników, z czego 11 fizycznych i 2 umysłowych, ponadto bezpośrednio przed ustanowieniem przymusowego zarządu w ww. cegielni przeprowadzono ogólny remont (dowód: załącznik nr [...] do protokołu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1950 r. z przeprowadzonych czynności Komisji w sprawie wprowadzenia przymusowego zarządu państwowego w posiadanie przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] oraz ciąg dalszy protokołu z dnia [...] stycznia 1951 r. ). Natomiast stan gotówki w kasie cegielni - zgodnie z informacjami zawartymi w dokumencie z dnia [...] stycznia 1951 r. pn. [...] i kasie [...] w [...] na dzień 11 grudnia 1950 r. jest dodatni i wynosi 483,16 zł. Wynika to również z załącznika nr 7 do protokołu z dnia 26 stycznia 1951 r. - Wyroby produkcji [...] w [...] na dzień 10 grudnia 1950 r., gdzie wskazano ilość wyrobu (cegły) zakładu, tj.: cegła got. I kl. - 234 900 szt., cegła got. II kl. - 3 400 szt., połówki - 8 m3, cegła surowa 3 kotły - 30 000 szt.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w stosunku do przedsiębiorstwa nie została spełniona, przewidziana w przepisach dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przesłanka, która uzasadniała ustanowienie przymusowego zarządu państwowego, jaką był interes Państwa.

(iv) Zbadać także należy, czy została spełniona także druga z przesłanek uzasadniających ustanowienie takiego zarządu, jaką było uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu omawianego przedsiębiorstwa. Stosownie do powyższego:

Z akt sprawy wynika, iż omawiana cegielnia była czynna i niezagrożona bezruchem. Przedmiotową okoliczność potwierdza:

1) protokół Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1950 r. z przeprowadzonych czynności Komisji zwołanej na dzień [...] grudnia 1950 r. w sprawie wprowadzenia przymusowego zarządu państwowego w posiadanie przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] oraz ciąg dalszy protokołu z dnia [...] stycznia 1951 r. w treści którego zaznaczono, że "Zakład jest czynny. Obecnie przeprowadza się ogólny remont". W ww. protokole z dnia [...] stycznia 1951 r. - wg załącznika nr [...] zaznaczono, że zakład zatrudnia ogółem 13 pracowników, z czego 11 fizycznych i 2 umysłowych; protokół wskazuje na zaległości z tytułu podatku obrotowego i dochodowego oraz wobec [...];

2) załącznik nr [...] do protokołu z dnia [...] stycznia 1951 r. - Wyroby produkcji [...] w [...] na dzień 10 grudnia 1950 r., gdzie wskazano ilość wyrobu (cegły) zakładu, tj.: cegła got. I kl. - 234 900 szt., cegła got. II kl. - 3 400 szt., połówki - 8 m3, cegła surowa 3 kotły - 30 000 szt.;

3) dokument z dnia [...] stycznia 1951 r. pn. Gotówka w Banku i kasie [...] w [...] na dzień 11 grudnia 1950 r., zawierający informacje, że stan gotówki w kasie cegielni na dzień 11 grudnia 1950 r. jest dodatni i wynosi 483,16 zł.;

4) protokół Nr [...] spisany w dniu 30 listopada 1949 r. z zebrania wspólników przedmiotowego przedsiębiorstwa, w którym wskazano, że "cegielnia w tegorocznym sezonie wyprodukowała 800.000 sztuk cegły na dzień 30 listopada 1949 r.";

• załącznik do wniosku z dnia 2 listopada 1950 r. Ministerstwa Przemysłu Lekkiego w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego na [...] w [...] , w treści której zaznaczono, iż: a) obecna dzienna produkcja roczna przy 8 miesiącach pracy wynosi 2 000 000 sztuk cegły; b) zdolność zatrudnienia na jedną zmianę z 1 prasą z uwzględnieniem poszczególnych działów i faz produkcji - określono na poziomie 35 osób; c) miesięczny obrót przedsiębiorstwa w 1949 r. wynosił 5.600.00 zł; d) rentowność: zysk netto w 1949 r. wynosił 560.000 zł.

W ocenie organu, zaległości podatkowe wynikające z działalności gospodarczej przedsiębiorstwa przy wskazywanej kondycji finansowej nie mogą świadczyć o stałym zagrożeniu bezruchem. Należy podkreślić, że celem przepisów ww. dekretu z dnia 1918 r. nie było upaństwowienie zakładów, lecz podtrzymanie w nich działalności gospodarczej w przypadku, gdy ich właściciele nie mogli lub nie chcieli tej działalności prowadzić, a interes Państwa wymagał prowadzenia tych zakładów. Zatem zagrożenie bezruchem jest stanem, który należy rozpatrywać w ujęciu obiektywnym, niezależnie od woli samych zainteresowanych /por. wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt IV SA 413/00 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 391/04/. Ponadto zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministacyjnym /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3163/14/ ustanowienie przymusowego zarządu, choćby istotnie przedsiębiorstwo pozostawało w rozumieniu przepisu w bezruchu (czego nie należy utożsamiać z okresowymi przestojami, nawet kilkumiesięcznymi, wywołanymi brakiem surowca niezbędnego do produkcji) nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r.: "pamiętać wszak należy, że w świetle art. 1 ust. 3 powołanego dekretu zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie pozostające w bezruchu przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu miało kluczowe znaczenie dla interesów państwa, a obie wskazane w przepisie przesłanki (unieruchomienie przedsiębiorstwa oraz strategiczne znaczenie jego funkcjonowania dla interesów państwa) musiały wystąpić łącznie. Brak zatem choćby jednej z nich oznaczał, że zastosowanie ww. regulacji było niedopuszczalne".

Uznać zatem należy, iż w odniesieniu do przedsiębiorstwa nie została również spełniona druga z przesłanek warunkujących ustanowienie przymusowego zarządu państwowego.

(v) Jedynie na marginesie wskazać należy, iż w ww. załączniku do wniosku z dnia 2 listopada 1950 r. Ministerstwa Przemysłu Lekkiego w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad cegielnią znajduje się wzmianka, iż ww. przedsiębiorstwo było przedsiębiorstwem o znacznych rozmiarach i wysokiej zdolności produkcyjnej. Niemniej jednak, z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowy dokument został sporządzony przez podmiot państwowy, bezpośrednio zainteresowany przejęciem przedmiotowego przedsiębiorstwa, brak jest w ocenie organu podstaw do uznania wiarygodności danych zawartych w tym dokumencie, zwłaszcza że nie znajdują one odzwierciedlenia w pozostałych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy.

(vi) W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zarządzenie z 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy wydawaniu tej decyzji organ w sposób rażący naruszył przepisy dekretu o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, błędnie przyjmując, że spełnione zostały przesłanki ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. cegielnią.

3. Brak podstaw do przyjęcia, iż kwestionowane zarządzenie z 1950 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art.156 § 2 k.p.a. (przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej). Zarządzenie nie wywoływało bowiem skutków rzeczowych, ograniczając jedynie prawo swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem przez jego właścicieli. Miało zatem w założeniu charakter odwracalny. Skutek rzeczowy w postaci przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa z mocy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), potwierdzało natomiast deklaratoryjne orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] grudnia 1962 r., znak: [...], które może podlegać ocenie w trybie nadzoru przed właściwym organem - następcą prawnym Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, tj. Ministrem Inwestycji i Rozwoju.

IV. Pismem z dnia 21 maja 2019 r. Skarżący wniósł do tut. skargę na decyzję Ministra, podnosząc przeciwko niej zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:

- wskazaną w zarządzeniu spółkę, prowadzącą przedsiębiorstwo, należy traktować jako spółkę cywilną w rozumieniu art. 546 i następne Kodeksu zobowiązań,

- przedsiębiorstwo nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym, czy też strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej,

2) art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu stronom postępowania tj. współwłaścicielom nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

1. Dowody zgromadzone w sprawie, a mianowicie: 1) oświadczenie Pani U. Z w piśmie z dnia 15 listopada 2006 r., 2) dokumenty znajdujące się w aktach księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości objętej wnioskiem, 3) umowa sprzedaży 1/3 udziału w nieruchomości objętej [...] przez K. B. na rzecz [...] Jawna Spółka Handlowa w [...] , sporządzona w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1947 r. Rep. [...] na rok 1947 przed notariuszem C. N. (dokument nr [...] w [...] ) jak też firma spółki - przeczą ustaleniu organu, iż spółkę tę należy traktować jako spółkę cywilną.

2. Przywołując treść orzeczenia organ wywiódł, iż jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa "1/3 część nieruchomości ... etc", która obecnie stanowi działki ewidencyjne [...] , [...], [...], [...]i [...] . Organ pominął, iż w punkcie 3 powołanego orzeczenia z [...] grudnia 1962 r. zapisano "W szczególności, jako składnik majątkowy ... etc.". Sformułowanie "w szczególności" świadczy, iż wyliczenie składników majątkowych w orzeczeniu nie było taksatywne. W dacie wydania tego orzeczenia - o czym organ był informowany - w księdze wieczystej [...] , prowadzonej w 1/3 części na rzecz C[...] Jawna Spółka Handlowa w [...] , w dziale I figurowały parcele [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,1790 ha, odpowiadające powstałym przy założeniu ewidencji gruntów działkom nr [...] i [...]obr. [...] .

Wpis własności Skarbu Państwa na podstawie powyższego orzeczenia nastąpił w miejsce [...] w odniesieniu do całej tej nieruchomości, tak więc stroną niniejszego postępowania winni być także właściciele działek powstałych wskutek podziałów działki nr [...] . Niezapewnienie im udziału w postępowaniu narusza art. 28 K.p.a.

Z przepisu art. 76 Kodeksu zobowiązań wynikało wprost , że do spółki jawnej nie stosuje się przepisów kodeksu zobowiązań o spółce. To, że spółka jawna została zawiązana w sierpniu 1947 roku jest okolicznością bezsporną. W księdze wieczystej [...] spółka ta została wpisana jako "Jawna Spółka Handlowa" - właściciel nieruchomości do 1/3. Oświadczenie złożone przez wspólników spółki jawnej w protokole z grudnia 1950 i stycznia 1951 nie stanowi dowodu, że spółka ta była spółką cywilną, także z uwagi na przepis § 1 zd. 2 rozporządzenia Ministrów: Przemysłu, Aprowizacji i Handlu oraz Żeglugi i Handlu Zagranicznego z dnia 11 lipca 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrami: Sprawiedliwości, Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie określenia przedsiębiorstw, prowadzonych w większym rozmiarze (Dz.U. 1946.36.223) stanowiący iż: "Bez względu na wysokość obrotu przedsiębiorstwa uważa się za przedsiębiorstwo zarobkowe, prowadzone w większym rozmiarze, jeżeli za takie uzna je sąd rejestrowy, właściwy według siedziby przedsiębiorstwa po zasięgnięciu opinii izby skarbowej i izby przemysłowo-handlowej." Oznaczało to, że nie tylko kryterium wysokości obrotu rocznego było warunkiem uzyskania wpisu do rejestru handlowego .

Tu wskazać należy, że pominięto całkowicie fakt wpisania spółki w księdze wieczystej jako właściciela - spółka cywilna, jako nie posiadająca osobowości prawnej wpisu prawa własności by nie uzyskała.

Przyjęcie zatem przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii, że przedmiotową spółkę należy traktować jako spółkę w rozumieniu art. 546 i nast. Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 z późń. zm.) tj. spółkę cywilną, której wspólnikami byli: R. K. , T. S. , T. Z. , J. J., A. J. oraz F. K. i w związku z tym interes prawny w tym postępowaniu wobec śmierci wspólników posiadają ich następcy prawni było oparte na spekulacji i nie znajduje oparcia w prawie.

Zważyć bowiem należy, że zawiązanie spółki jawnej i ewentualne nie ujawnienie tego faktu w rejestrze handlowym nie powodowało skutku w postaci stosowania do tak zawiązanych spółek ówczesnych przepisów Kodeksu zobowiązań odnoszących się do spółek cywilnych, chociażby ze względu na treść art. 76 kodeksu zobowiązań. Brak dowodów w postaci rejestru handlowego oraz umowy spółki nie uprawnia organu do sformułowania powyższego wniosku.

3. Stwierdzenie, że przedmiotowe przedsiębiorstwo nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym, czy też strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, wywiedzione zostało z całkowitym pominięciem oceny realiów historycznych. Dla zniszczonego wojną kraju przedsiębiorstwa branży budowlanej, w szczególności wytwarzające materiały budowlane, miały znaczenie wprost pierwszorzędne. W tych warunkach znaczenia dla gospodarki narodowej możliwości wytwarzania materiałów budowlanych w sposób niezakłócony nie można przecenić.

4. W kwestii ustalenia stron postępowania podnieść należy, że stwierdzenie, iż zgodnie z informacjami udzielonymi przez Urząd Miasta [...] w stosunku do pozostałej części nieruchomości objętej ww. księga wieczystą, przed datą wskazanego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1962 r. wydano postanowienie Sądu Powiatowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 1957 r. stwierdzające, że własność nieruchomości objętej [...] , stanowiącej w 2/3 własność W. D. , nabył Skarb Państwa" świadczy o niezrozumieniu otrzymanej informacji. Powołane postanowienie nie dotyczyło "pozostałej części" nieruchomości, a należącego do W. D. udziału we własności. Już piśmie z dnia [...].03.2007 r. znak: [...] Urząd Miasta [...] informował Ministerstwo Gospodarki, że w dacie przejęcia przez Skarb Państwa przedsiębiorstwa: [...] z siedzibą w [...] nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] , objęta księgą wieczystą [...] , stanowiąca współwłasność tego przedsiębiorstwa, składała się także z działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], która po kolejnych podziałach geodezyjnych stanowi w wydzielonych częściach własność bądź współwłasność osób, które nie zostały wezwane do udziału w przedmiotowym postępowaniu, co narusza przepis art. 28 k.p.a.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., była ocena przez organ nadzorczy legalności, według kryteriów ustalonych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., indywidualnego aktu administracyjnego, ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem w trybie i na zasadach przewidzianych w dekrecie Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (aktem tym jest zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1950 r., znak: [...] , w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: [...] , [...]).

Trafnie uznał Minister, rozpoznając sprawę dwukrotnie, iż przedmiotowe zarządzenie zostało wydano z rażącym naruszeniem (w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) art. 1 ust.3 w/w dekretu z 1918 r., w związku z czym, przy niewystępowaniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art.156 § 2 k.p.a., należało stwierdzić jego nieważność. Oceny organu nadzorczego sformułowane w obu decyzjach Sąd w całości podziela. Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

2. Zasady stosowania instrumentów nadzorczych, przewidzianych w art.156 i nast. k.p.a. przedstawiają się następująco:

Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym było, że kontrolowane zarządzenie było wolne od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenie te wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi co do wadliwego przyjęcia przez organ nadzorczy, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo nie było prowadzone przez spółkę jawną, a przez wspólników spółki cywilnej. Uznać należy, iż zarzut ten zmierza w istocie do wykazania, iż postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek podmiotów nieuprawnionych, tj. zamiast na wniosek spółki jawnej, złożony zgodnie z zasadami reprezentacji tego podmiotu, na wniosek złożony przez następców prawnych wspólników w/w spółki. Wbrew jednakże stanowisku skargi kwestię tę prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, przekonująco wykazując, iż wobec niezarejestrowania spółki jawnej w rejestrze handlowym (pomimo zawarcia umowy takiej spółki), strony tej umowy należy traktować jako wspólników spółki cywilnej, regulowanej przepisami kodeksu zobowiązań.

Stosownie do art.157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2698/15, publ. CBOSA): "Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.) albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.". Jednocześnie "Żądania stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie jej interesu prawnego." – por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1589/14, publ. CBOSA.

Jako punkt wyjścia do rozstrzygnięcia statusu procesowego spółki jawnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia, dotyczącego (w szerokim ujęciu) nacjonalizacji należącego do tej spółki przedsiębiorstwa, przyjąć należy, iż w sytuacji, w której spółka taka nadal istnieje, to jest podmiotem wyłącznie legitymowanym do żądania wszczęcia w/w nadzorczego. Spółka taka reprezentowana jest przez wspólników uprawnionych do reprezentacji, a jeżeli tego rodzaju wspólnicy, działający w dacie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego, nie żyją, winni być wyłonieni ich następcy zgodnie z zapisami umowy i ujawnieni w rejestrze. Konsekwentnie zatem dopóki byt prawny danej spółki jawnej nie ustanie osoby będące spadkobiercami takiej spółki nie posiadają legitymacji w rozumieniu art. 28 k.p.a. do składania wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizującego majątek spółki. Interes spadkobierców wspólników spółki jawnej, dopóki istnieje jej byt prawny, winien być zatem oceniany wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, nie zaś prawnego. Interes prawny przynależy jedynie samej spółce jawnej, reprezentowanej przez uprawnionych wspólników.

Jak jednakże trafnie wywiódł organ nadzorczy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, do powstania spółki jawnej w niniejszej sprawie nie doszło, a to w związku z brakiem wpisu takiej spółki do rejestru handlowego oraz niespełnianiem przesłanek określonych w art. 75 k.h. W sprawie doszło zatem wyłącznie do zawiązania spółki na zasadach spółki prawa cywilnego. Wyczerpujące wywody organu w tym zakresie, szczegółowo zreferowane w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, Sąd w całości podziela, nie dostrzegając konieczności ich ponownego przytaczania.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na orzecznictwo sądowe, kwestionujące dopuszczalność uznawania za w dalszym ciągu istniejące, takich spółek jawnych, które wprawdzie zostały skutecznie zarejestrowane a ponadto w dalszym ciągu w rejestrze handlowym widnieją (nie zostały zatem wykreślone), w sytuacji, w której na skutek nacjonalizacji ich majątku, mającej miejsce w odległej przeszłości, spółki te zaprzestały prowadzenia działalności gospodarczej. W wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2778/12, publ. CBOSA, NSA wskazał zatem, co następuje: "Przechodząc do głównego zagadnienia, a więc kwestii istnienia spółki jawnej "[...]" Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, według którego niniejsza spółka nadal istnieje. Minister Gospodarki istnienie spółki jawnej wywodzi wyłącznie z faktu niewykreślania jej z rejestru handlowego. Z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych ostatnie przejawy działalności spółki jawnej odnotowane są w okresie nacjonalizacji jej majątku. Brak jakichkolwiek dowodów, aby po 1949 r. spółka nadal funkcjonowała. Kwestie istnienia spółki jawnej należy oceniać przy uwzględnieniu regulacji prawnych obowiązujących w czasie nacjonalizacji i w okresie bezpośrednio po tym fakcie, a więc Kodeksu handlowego z 1934 r. Oceniając zagadnienie w oparciu o regulację Kodeksu handlowego z 1934 r., należy mieć na względzie, że spółka jawna jest spółką osobową i w związku z tym postępowanie likwidacyjne w przypadku takiej spółki nie było przymusowe, jak w spółkach kapitałowych. Miało ono na celu przede wszystkim umożliwienie zakończenia interesów spółkowych samym wspólnikom i służyło ich interesom. Zatem zakończenie działalności spółki jawnej mogło nastąpić w drodze postępowania likwidacyjnego bądź w inny sposób. Na gruncie Kodeksu handlowego z 1934 r. wpis do rejestru handlowego o zakończeniu działalności spółki miał charakter deklaratywny (zob. S. Sołtysiński [w:] Kodeks handlowy. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1944, s. 679, 708, 710). Minister Gospodarki błędnie uznał, że wpis ten miał charakter konstytutywny, co niewątpliwie zadecydowało o rozstrzygnięciu sprawy. Wobec tego brak wpisu o zakończeniu działalności spółki jawnej w rejestrze nie stanowi jeszcze, że dana spółka jawna nadal istnieje. Brak dowodów wskazujących wprost na zakończenie działania spółki jawnej prowadzącej Wydawnictwo "[...]" w drodze postępowania likwidacyjnego nie oznacza, że nie doszło do ustania bytu prawnego tej spółki. Jedną z cech istotnych charakteryzujących spółkę jawną jest prowadzenie we wspólnym imieniu przedsiębiorstwa zarobkowego w większym rozmiarze (art. 75 § 1 k.h.). Oznacza to, że spółka jawna może być utworzona wyłącznie w celu prowadzenia przedsiębiorstwa. Niniejsza spółka osobowa nie może wobec tego istnieć bez przedsiębiorstwa. W realiach rozpoznawanej sprawy należy uwzględnić, że przedsiębiorstwo prowadzone przez spółkę jawną (...) zostało znacjonalizowane. W ten sposób spółka została pozbawiona wszystkich wartościowych aktywów. W konsekwencji nie mogła prowadzić przedsiębiorstwa, którego została przez Państwo pozbawiona. Znacjonalizowanie przedsiębiorstwa prowadzonego przez spółkę jawną i brak dalszej aktywności tej spółki wskazują, że doszło do ustania spółki. Z chwilą, gdy spółka nie prowadzi działalności i nie posiada wartościowych aktywów, stanowiących przedmiot wspólności łącznej można uznać, że nastąpił kres jej bytu prawnego mimo tego, że nie dokonano wpisu do rejestru handlowego o zakończeniu działalności spółki.". Podobne stanowisko zajęto w wyroku NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1511/15, publ. CBOSA, gdzie stwierdzono, co następuje: "Brak wpisu o zakończeniu działalności spółki jawnej w rejestrze nie stanowi jeszcze, że dana spółka jawna nadal istnieje. Brak dowodów wskazujących wprost na zakończenie działania spółki jawnej w drodze postępowania likwidacyjnego nie oznacza, że nie doszło do ustania bytu prawnego tej spółki. Jedną z cech istotnych charakteryzujących spółkę jawną jest prowadzenie we wspólnym imieniu przedsiębiorstwa zarobkowego w większym rozmiarze. Oznacza to, że spółka jawna może być utworzona wyłącznie w celu prowadzenia przedsiębiorstwa. Spółka osobowa nie może wobec tego istnieć bez przedsiębiorstwa.

Uznając trafność w/w stanowiska NSA, Sąd orzekający w sprawie niniejszej stwierdza, iż nawet hipotetyczne uznanie, iż przedmiotowa spółka jawna uzyskała w przeszłości podmiotowość prawną (z zaznaczeniem czysto hipotetycznego wymiaru tego rodzaju rozważań, nie znajdujących, co wykazał organ, potwierdzenia w faktach), pociągałoby następnie konieczność uznania, iż w następstwie późniejszego przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, co potwierdza deklaratoryjne orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] grudnia 1962 r., znak: [...] – byt prawny takiej spółki by ustał.

4. Nietrafnie wskazuje skarga na brak podstaw do uznania, iż objęcie przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym odbyło się z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z 1918 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu z zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe i handlowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. Sąd w pełni przyłącza się do stanowiska organu nadzorczego, opartego o utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, że przedmiotowe przedsiębiorstwo nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym, czy też strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa. Nie była to bowiem cegielnia dużych rozmiarów, a jedynie niewielkie czynne i niezagrożone bezruchem przedsiębiorstwo o lokalnym zasięgu, bez kluczowego znaczenia dla gospodarki narodowej, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy w sprawie konkretnie przywołany w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone chociażby w wyroku NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3178/15, publ. CBOSA, gdzie stwierdzono, co następuje: "Jak wynika z przytoczonego przepisu [tj. art. 1 pkt 3 dekretu – dopisek Sądu] zarządem państwowym mogły jednak być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Należy tu zwrócić uwagę na dwa elementy przepisu art. 1 ust. 3 dekretu z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Po pierwsze, zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego, ani nie wynikał on z mocy prawa, lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Po drugie, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem było więc istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa.".

Jak z kolei stwierdzono w wyroku NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1921/18, publ. CBOSA: "Istotnym dla wyników tej oceny winno być, że dekret w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego wydany został w roku 1918 r., a stosowany był w realiach powojennej Polski, w której zmierzano do rozbudowy przemysłu opartego na uspołecznionych środkach produkcji. Co innego zatem pod pojęciem "interesu państwa" rozumiał organ władzy ustawodawczej w okresie rodzącej się na nowo państwowości, a co innego powojenny organ władzy wykonawczej, który zmierzał do nacjonalizacji środków produkcji. W efekcie, wobec odmiennych realiów ustrojowych towarzyszących procesowi stanowienia i stosowania prawa za niedopuszczalną uznać należy taką wykładnię pojęcia "interesu państwa", która pozostawałaby w oderwaniu od zasady poszanowania własności prywatnej i umożliwiałaby przejmowanie w państwowy zarząd wszelkich przedsiębiorstw przemysłowych, abstrahując od ich znaczenia dla funkcjonowania państwa. Niedopuszczalne było więc zaspokajanie w tym trybie określonych kierunków polityki państwa z okresu decyzji o przymusowym zarządzie państwowym, co wadliwie sugerowały obydwie skargi kasacyjne. Identycznie przyjęto w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2009 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 107/09. Nie powinno również budzić wątpliwości, że niedopuszczalne jest przy wykładni przesłanki "leży w interesie państwa" akceptowanie, by jej spełnienie następowało dopiero po przejęciu przedsiębiorstwa, na skutek późniejszej działalności inwestycyjnej. Taki sposób interpretacji w sposób nieuprawniony rozszerza zakres przypadków, w których mógł być ustanowiony przymusowy zarząd.".

W świetle powyższych okoliczności zarządzenie z 1950 r. zostało zatem wydane z rażącym naruszeniem art.1 pkt 3 dekretu z 1918 r. Przy wydawaniu przedmiotowego zarządzenia ówczesny organ w sposób rażący naruszył przepisy dekretu, błędnie przyjmując, że spełnione zostały przesłanki ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. cegielnią.

Trafnie następnie uznał Minister, iż wobec braku nieodwracalnych skutków prawnych zarządzenia z 1950 r. w sprawie brak jest podstaw do zastosowania instytucji, o której mowa w art.158 § 2 k.p.a. (tj. do ograniczenia się przez organ, w miejsce stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, do stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nieważność zarządzenia nie została stwierdzona). Nie budzi w tym kontekście zastrzeżeń Sądu ocena Ministra, iż zarządzenie z 1950 r. nie wywoływało żadnych skutków rzeczowych, a jedynie ograniczało prawo swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem przez jego właściciela. Miało też w założeniu charakter odwracalny i nie oznaczało upaństwowienia przedsiębiorstwa czy jakiejkolwiek zmiany stosunków własnościowych. Skutek rzeczowy w postaci przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa potwierdzało dopiero późniejsze, deklaratoryjne orzeczenie właściwego ministra wydawane na podstawie art. 2 i 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

5. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi co do wadliwego niezapewnienia udziału w postępowaniu nadzorczym spadkobiercom właścicieli działki nr [...]. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego Skarżący, który w kontrolowanym postępowaniu bezspornie brał udział, nie jest bowiem uprawniony do powoływania się, jako na wadę kontrolowanego postępowania, na niezapewnienie przez organy udziału w sprawie innym osobom, które w ocenie Skarżącego posiadały w niej interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. Okoliczności tej nie może brać pod uwagę z urzędu także Sąd. Jak bowiem trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 328/18, publ. CBOSA "Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.".

W świetle powyższych okoliczności skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, co obliguje Sąd do jej oddalenia.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.