Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 851/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. i G.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 881/12 w sprawie ze skargi J.R. i G.R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy pochylni dla niepełnosprawnych i przebudowy wejścia do budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 851/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi J.R. i G.R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 sierpnia 2012 r. ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy pochylni dla niepełnosprawnych i przebudowy wejścia do budynku oddalił skargę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. (data wpływu do organu) G.R. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin o zbadanie legalności inwestycji budowlanej polegającej na wykonaniu pochylni dla osób niepełnosprawnych i związanej z tym przebudowy wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], posadowionego na działce nr [...]/3 realizowanej przez PSM [...].

Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie PINB decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budowy pochylni dla osób niepełnosprawnych i przebudowy wejścia do ww. budynku. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że objęta postępowaniem pochylnia wraz z przebudową wejścia do budynku oraz linii kablowej eNN została wykonana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na jej budowę, wydaną dnia 28 listopada 2008 r. przez Prezydenta Miasta Lublin. Nie stwierdzono nadto istotnych odstępstw od warunków udzielonego tą decyzją pozwolenia na budowę. Odnośnie twierdzeń strony organ wskazał, że kwestie dotyczące rozwiązań zawartych w projekcie technicznym zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] podlegają badaniu przez organ udzielający pozwolenia na budowę na etapie jego wydawania, a nie przez organy nadzoru budowlanego, które związane są jej treścią. W sprawie nie stwierdzono natomiast odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę oraz innych podstaw do zastosowania art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odwołaniu od ww. decyzji PINB G.R. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że organ pominął kwestię zamurowania okna na parterze budynku oraz nie dostrzegł szeregu wykonanych wadliwie robót budowlanych. Dotyczy to stóp fundamentowych oraz kabla energetycznego i rodzaju gruntu, na którym posadowiono pochylnię. Ponadto zdaniem strony organ bezpodstawnie odmówił wyłączenia Z.J. - pracownika organu od udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie zaskarżoną decyzją z dnia 13 sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do przedmiotowej pochylni. Została ona bowiem wybudowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym tym pozwoleniem. Pozwolenie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i pozostaje w dalszym ciągu w mocy. Odpowiadając zaś na argumenty odwołującej organ podniósł, że kwestia zamurowania okna nie była przedmiotem postępowania i z tego powodu może być przedmiotem odrębnego postępowania. Odnośnie zaś poprawności wykonanych robót organ wskazał, że zostały one zaprojektowane i odebrane przez osoby posiadające do tego odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia, a organ nie ma podstaw do negowania ich stanowiska. Zasadnie również - zdaniem organu odwoławczego - odmówiono wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu. Brak bowiem było podstaw do żądanego wyłączenia, a ponadto decyzja w sprawie jest wydawana nie przez pracownika organu, lecz kierownika jednostki, w tym wypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin. Z tych względów zasadnym było umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję G. i J. małżonkowie R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB i zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie

- art. 22 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 7 w zw. z art. 41 ust. 2 i art. 43 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez niezapewnienie przez kierownika budowy geodezyjnego wytyczenia obiektu w terenie, niezgłoszenie inwestorowi do sprawdzenia lub odbioru wykonanych robót podlegających zakryciu oraz niezapewnienie dokonania sprawdzeń wykonanych przez zgłoszenie obiektu do odbioru;

- art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę w postaci zamurowania okna, które zostało wykonane w trakcie realizacji pochylni.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził też, że zarzuty adresowane do kierownika budowy mogą stanowić wyłącznie podstawę jego odpowiedzialności zawodowej, o której mowa w art. 95 i art. 96 ustawy - Prawo budowlane i jako takie pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Nadto podkreślił, że wszystkie roboty budowlane zostały odebrane przez osoby będące do tego upoważnione, czego potwierdzenia znajdują się w aktach sprawy w postaci protokołów odbioru poszczególnych prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd meriti wskazał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było prawnych podstaw nie tylko do wydania decyzji o nakazie rozbiórki objętej postępowaniem pochylni, lecz nawet do prowadzenia w sprawie tej pochylni postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę podstawę działania organów mogą stanowić przepisy art. 51 w zw. z art. 50 ustawy - Prawo budowlane. Jednakże żadna z sytuacji w tych przepisach unormowanych w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła. Przepisy te nie mają bowiem – jak podkreślał Sąd meriti - zastosowania w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę oraz zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym tym pozwoleniem. Z taką zaś sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, co nie dawało organom nadzoru budowlanego podstaw do ingerencji w proces inwestycyjny, prowadzony przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przede wszystkim Sąd podkreślił, że sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym postępowaniu decyzja ta jednak nie podlegała kontroli organów nadzoru budowlanego. Dlatego też wskazywanie przez skarżących, że wykonany obiekt zawiera wady konstrukcyjne nie mogło być skuteczne. Po pierwsze przedmiotowe postępowanie nie było postępowaniem, którego przedmiot stanowiła kontrola decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a po drugie organ nadzoru budowlanego nie dysponuje kompetencjami do oceny projektu budowlanego w zakresie jej merytorycznej treści. Kompetencji takich nie ma bowiem nawet organ udzielający pozwolenia na budowę, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Projekt budowlany sporządzany został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, zaś ewentualna odpowiedzialność za szkody spowodowane wadliwością projektu spoczywa na projektancie, a związana z niewłaściwym wykonaniem prac budowlanych na wykonawcy lub inwestorze.

Dalej Sąd meriti wskazał, że organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do ingerencji w proces budowlany jedynie w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, jednakże w przedmiotowej sprawie żadna z tych okoliczności nie zachodzi. Nie została również potwierdzona podnoszona przez skarżących okoliczność dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w odniesieniu do przekładki kabla energetycznego oraz wykonania stóp fundamentowych pochylni. W żaden sposób nie potwierdza tego dokumentacja fotograficzna sporządzona przez skarżących. Nie można z niej odczytać ani głębokości wykonanych wykopów, ani co więcej stwierdzić, że był to etap końcowy nie ulegający dalszej zmianie. Natomiast samo wykonanie wykopów pod stopy fundamentowe za pomocą wiertnicy zamiast ręcznie nie można uznać za istotne odstępstwo od projektu budowlanego, który przewidywał taki właśnie sposób wykonania wykopów. Z dokumentacji wykonawczej robót wynikało zaś, że nadzór nad pracami budowlanymi sprawowali kierownicy poszczególnych robót oraz inspektor nadzoru budowlanego, którzy nie zgłaszali wykonania prac w sposób odmienny niż przewidziany w projekcie budowlanym. Poprawność wykonania prac związanych z ułożeniem kabla energetycznego potwierdziły również znajdujące się w aktach sprawy protokoły odbioru robót ulegających zakryciu i odbioru końcowego. Z tych względów za niezasadny uznał Sąd meriti zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie wykazało bowiem by w toku realizacji inwestycji inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Oceny tej nie zmieniała również podnoszona w toku całego postępowania kwestia zamurowania otworu okiennego znajdującego się w lokalu położonym na parterze budynku. Kwestia oceny tego zdarzenia z punktu widzenia przepisów ustawy - Prawo budowlane nie była w ogóle przedmiotem niniejszego postępowania. Może ona natomiast stanowić przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego bądź z urzędu bądź na wniosek strony skarżącej, oczywiście po wykazaniu interesu prawnego przez tę stronę do wszczęcia takowego postępowania.

Za niezasadne uznał Sąd I instancji również zarzuty naruszenia art. 22 w zw. z art. 41 i art. 43 ustawy - Prawo budowlane wskazując, iż nie miały one w sprawie zastosowania. Przedmiotem postępowania była bowiem ocena wykonanych robót budowlanych w kontekście udzielonego na nie pozwolenia na budowę, a nie ocena przestrzegania przez kierownika budowy jego obowiązków w trakcie procesu inwestycyjnego. Naruszenie ustawowych obowiązków w tym przez kierownika budowy skutkuje – jak wskazał Sąd meriti - odpowiedzialnością uregulowaną przepisami rozdziału 10 Prawa budowlanego, a nie uznaniem, że prace zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Ponadto z dziennika budowy wynika wbrew twierdzeniom skargi, że kierownik robót w dniu 11 maja 2012 r. dokonał wyznaczenia położenia przedmiotowej pochylni na gruncie. Hipotetyczne uchybienie temu obowiązkowi w sytuacji wykonania obiektu tak jak tego wymaga udzielone pozwolenia na budowę nie może stanowić podstaw przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, tym bardziej, że obiekt podlega geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, która odzwierciedla końcowy efekt zagospodarowania terenu.

Za niezasadne uznał WSA Lublinie również pozostałe twierdzenia skarżących dotyczące nierzetelnego prowadzenia dziennika budowy i dokonywania odbioru prac ulegających zakryciu już po dokonaniu ich zakrycia. Zdaniem Sądu meriti, twierdzenia strony w tym zakresie nie zostały w żaden sposób udowodnione i z tej przyczyny słusznie organy uznały je za bezpodstawne. Organ nie miał zatem podstaw do podważania treści protokołów odbioru wykonanych prac, które jakkolwiek nie są dokumentem urzędowym lecz prywatnym, korzystają z domniemania, że osoba, która dokument podpisała, złożyła zawarte w nim oświadczenie, które odpowiada rzeczywistości.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1) przepisów prawa materialnego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, pod postacią art. 22 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało usanowanie niezgodnych z w/w przepisami prawa czynności kierownika budowy w postaci niezapewnienia przez niego geodezyjnego wytyczenia obiektu w terenie, niezgłoszenia inwestorowi do sprawdzenia lub odbioru wykonanych robót ulegających zakryciu (położenie kabla) oraz niezapewnienia dokonania sprawdzeń instalacji przed zgłoszeniem obiektu budowlanego do odbioru, wszak te czynności powinny zostać wyłączone z obrotu prawnego, bowiem nie zostały ujawnione w dzienniku budowy kwestionowanego obiektu budowlanego, a z pewnością ich ujawnienie nastąpiło post factum w wyniku oświadczenia projektanta złożonego w siedzibie organu architektoniczno-budowlanego, co wynika z akt sprawy postępowania administracyjnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, pod postacią art. 36a. 1 i ust. 5 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, manifestujące się w błędnym ustaleniu za organem drugiej instancji, że nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci zamurowania okna, podczas gdy uznanie, że owa czynność nie dotyczy przedmiotowego zamierzenia budowlanego sanuje bezprawne czynności, a nadto bez wątpienia dotyczy ona zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, gdyż to w trakcie realizacji pochylni dla niepełnosprawnych i w związku z nią zostało zamurowane rzeczone okno;

3) przepisów postępowania mające istotne znaczenie na treść rozstrzygnięcia, pod postacią art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., polegające na braku wyjaśnień w zakresie zarzutu dotyczącego kierunku usytuowania pochylni - "Kierunek usytuowania pochylni został bowiem wskazany jako południowy, podczas gdy w rzeczywistości jest ona położona od strony zachodniej budynku" - tj. co do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), co powoduje, że zaskarżony wyrok nie może zostać poddany kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych podnieść należy w pierwszej kolejności, że sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym postępowaniu decyzja ta jednak – co istotne - nie podlegała kontroli organów nadzoru budowlanego. Dlatego też wskazywanie przez skarżących kasacyjnie na wady konstrukcyjne wykonanego obiektu związane – w ocenie skarżących kasacyjnie z naruszeniami przepisów prawa materialnego - nie mogło być skuteczne. Po pierwsze przedmiotowe postępowanie nie było postępowaniem, którego przedmiot stanowiła kontrola decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a po drugie organ nadzoru budowlanego nie miał kompetencji do oceny projektu budowlanego w zakresie jej merytorycznej treści. Kompetencji takich nie miał bowiem nawet organ udzielający pozwolenia na budowę, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa procesowego pod postacią art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, zarzut ten uznać należy za całkowicie bezpodstawny. Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazany przepis ustawy p.p.s.a. określa wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Treść tego przepisu wyraża dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W realiach niniejszej sprawy uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nie wskazuje prawidłowo na to, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie. Podnoszona bowiem w kontekście tego zarzutu przez skarżących kasacyjnie kwestia położenia (usytuowania) pochylni stanowiła przedmiot zainteresowania Sądu I instancji, który w swoim uzasadnieniu kwestię tę poruszał. W treści uzasadniania, na stronie 5, Sąd meriti wskazywał, że "z dziennika budowy wynika (...), że kierownik robót (...) dokonał wyznaczenia położenia przedmiotowej pochylni na gruncie" i donosił się do kwestii legalności jego zbudowania i w szczególności usytuowania. Nie sposób zatem przyjąć, że Sąd I instancji nie zajął stanowiska w tej materii. A jedynie w tym przypadku, w świetle przedstawionej wykładni przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., można byłoby mówić o naruszeniu tego przepisu.

Wyjaśnić dalej należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, że przez postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1266/10). Tymczasem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. odnoszą się bezpośrednio i są powiązane z przepisami prawa materialnego pod postacią rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu czynności geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133), a zatem w istocie dotyczą stanowiska Sądu I instancji co do zastosowania tych ostatnio wymienionych przepisów.

Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również i te zarzuty należało uznać za nieuzasadnione.

Jako bezpodstawne zatem uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia art. 22 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane]. Zgodzić się w tym zakresie należało z treścią uzasadnienia Sądu I instancji stwierdzającego, że przepisy te nie miały w praktyce w sprawie zastosowania. Przedmiotem postępowania była bowiem ocena wykonanych robót budowlanych w kontekście udzielonego na nie pozwolenia na budowę, a nie ocena przestrzegania przez kierownika budowy jego obowiązków w trakcie procesu inwestycyjnego. Zasadnie też wskazał Sąd meriti, że naruszenie ustawowych obowiązków w tym przez kierownika budowy skutkuje jego odpowiedzialnością uregulowaną przepisami rozdziału 10 ustawy – Prawo budowlane, a nie uznaniem, że prace zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Z dziennika budowy wynika, że kierownik robót dokonał wyznaczenia położenia pochylni na gruncie. Nie można przy tym zapominać, że wytyczenie w terenie i utrwalenie na gruncie danego obiektu służy wyłącznie zachowaniu przewidzianych w projekcie odległości i wymiarów, tj. zachowaniu przewidzianego w projekcie położenia obiektu względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości, co ma uchronić wykonawcę prac przed zmianą usytuowania obiektu. Dlatego też hipotetyczne uchybienie temu obowiązkowi w sytuacji wykonania obiektu tak jak tego wymaga udzielone pozwolenia na budowę nie może stanowić podstaw przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlanego, o co wnosił skarżący przed Sądem I instancji, tym bardziej, że obiekt podlega geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, która odzwierciedla końcowy efekt zagospodarowania terenu.

Nie sposób zgodzić się także z twierdzeniami skarżącego kasacyjnie, a dotyczącymi nierzetelnego prowadzenia dziennika budowy i dokonywania odbioru prac ulegających zakryciu już po dokonaniu ich zakrycia, które to w jego ocenie miały wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Twierdzenia strony w tym zakresie nie zostały w żaden sposób udowodnione i z tej przyczyny słusznie organy, a za nimi Sąd I instancji uznały je za bezpodstawne. Organ nie miał podstaw do podważania treści protokołów odbioru wykonanych prac, które jakkolwiek nie są dokumentem urzędowym lecz prywatnym, korzystają z domniemania, że osoba, która dokument podpisała, złożyła zawarte w nim oświadczenie, które odpowiada rzeczywistości.

Odnośnie podnoszonego w skardze kasacyjnej w tym kontekście zarzutu, że wskazane "czynności nie zostały ujawnione w dzienniku budowy (...), a z pewnością ich ujawnienie nastąpiło post factum w wyniku oświadczenia projektanta złożonego w siedzibie organu architektoniczno-budowlanego, zauważyć należy przede wszystkim, iż niewątpliwie są one ujawnione w treści dziennika budowy. Już sam ten fakt poddaje w wątpliwość zasadność stawianych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 45 ust. 1 - 2 ustawy – Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ (ust. 1). Przed rozpoczęciem robót budowlanych należy dokonać w dzienniku budowy wpisu osób, którym zostało powierzone kierownictwo, nadzór i kontrola techniczna robót budowlanych. Osoby te są obowiązane potwierdzić podpisem przyjęcie powierzonych im funkcji (ust. 2). Dodatkowe regulacje dotyczące zasad prowadzenia dziennika budowy zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. Nr 108, poz. 953 ze zm.). Z powołanych wyżej przepisów oraz art. 22 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wynika, że prowadzony przez kierownika budowy dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy, ma walor dokumentu urzędowego oraz jest przechowywany w miejscu wykonywania robót budowlanych. Dziennik budowy służy do rejestracji ważniejszych zdarzeń zachodzących podczas budowy, a więc faktów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę zebrany przez organy materiał dowodowy stwierdzić należało, że w omawianym zakresie zarzut podniesiony przez skarżących kasacyjnie nie został prawidłowo wykazany. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wiarygodny dowód w postaci wypisów z dzienników budowy złożonych przez inwestora. NSA wziął pod uwagę, iż dziennikowi budowy jako elementowi dokumentacji budowy można przypisać status dokumentu urzędowego, z którym należy łączyć domniemanie prawdziwości jego treści. Dziennik budowy prowadzony zgodnie z właściwymi przepisami stanowi odzwierciedlenie najistotniejszych zdarzeń w trakcie procesu budowlanego. NSA nie znalazł podstaw aby odmówić wiarygodności temu dokumentowi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane przypomnieć trzeba, iż okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego, tj. właśnie art. 36a ust. 1 i ust. 5 powoływanej ustawy było to, czy w trakcie budowy pochylni dla niepełnosprawnych faktycznie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jeśli do odstąpienia doszło, to, czy odstąpienie to było istotne.

W tym kontekście zauważyć należy, iż z dokumentacji wykonawczej robót wynika zaś, że nadzór nad pracami budowlanymi sprawował kierownik robót oraz inspektor nadzoru budowlanego, którzy nie zgłaszali wykonania prac w sposób odmienny niż przewidziany w projekcie budowlanym. Poprawność wykonania prac związanych z ułożeniem kabla energetycznego potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy protokoły odbioru robót ulegających zakryciu i odbioru końcowego.

Z tych względów jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie wykazało bowiem by w toku realizacji inwestycji inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Zgodzić się przy tym należy w pełni ze stanowiskiem Sądu I instancji, że oceny tej nie zmienia w szczególności podnoszona w toku całego postępowania kwestia zamurowania otworu okiennego znajdującego się w lokalu położonym na parterze budynku. Kwestia oceny tego zdarzenia z punktu widzenia przepisów ustawy – Prawo budowlane nie była w ogóle przedmiotem analizowanego postępowania. Może ona natomiast stanowić przedmiot odrębnego postępowania.

Reasumując poczynione rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W szczególności brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane i zasadne było w efekcie umorzenie postępowanie administracyjnego w sprawie budowy spornej pochylni i przebudowy wejścia w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę kasacyjną.