Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 463/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 28, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z/s w [...] [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 104 §1, art. 127 §3, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku [...] Mieszkaniowej w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2019 r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2018 roku nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 10 listopada 2017 r. K. S., prowadzący działalność pod nazwą [...], [...]. [...] lok. [...], [...]-[...] W., wystąpił do Prezydenta Miasta S. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obręb [...] w S., położonej przy ul. K. róg ul. K., polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wielostanowiskowym.

Decyzją administracyjną z dnia [...] lutego 2018 roku nr [...], Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy na rzecz inwestora – K. S. prowadzącego działalność gospodarczą pn.: [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr geod. [...] obręb [...], położonej w S., przy ulicy K. róg ulicy K.

Powyższa decyzja została zmieniona decyzjami organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2018 r., znak [...] oraz z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...].

W dniu 19 lipca 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynął wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta S. W treści wniosku Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji, że wydana została w warunkach określonych przez ustawodawcę w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z rażącym naruszeniem prawa:

materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oderwaniu od istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich, przepisu § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w wyznaczeniu obszaru analizy, którego granice odsunięte są od terenu inwestycji dalej niż trzykrotną szerokość frontu działki, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające objęcie tym obszarem terenu większego niż minimalny; przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 144 kc poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w wydaniu przedmiotowych decyzji, podczas gdy realizacja inwestycji spowoduje trwałe zacienienie pomieszczeń znajdujących się w sąsiednim domu wielorodzinnym, należącym do zasobów mieszkaniowych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej; przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji pominięcie przy procedowaniu okoliczności, iż niczym nieuzasadnione jest przyjęcie, że skumulowanie w jednym organie uprawnień w zakresie zarządzania drogą publiczną, zwalnia ten organ od przedstawienia analizy wpływu nowej inwestycji na istniejącą infrastrukturę komunikacyjną;

przepisów postępowania - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez procedowanie decyzji bez nadania przymiotu stron [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. oraz innym właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, podczas gdy podmioty te posiadają mają interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, zaś podział działki o nr ew. [...] ob. [...] na działki o nr ew. [...], [...] i [...] służył jednie obejściu prawa.

W dniu 14 sierpnia 2019 r. do akt przedmiotowej sprawy wpłynęło pismo Spółdzielni w którym podano, że sprawuje ona zarząd nad nieruchomościami, na które będzie oddziaływała negatywnie przedmiotowa inwestycja. Poza tym, realizacja inwestycji spowoduje ograniczenie dostępu światła, zwiększy emisję hałasu, spalin, ruch samochodów oraz spowoduje problemy z parkowaniem dla innych osób. Inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości zarządzane przez Spółdzielnię, stąd też ma ona interes do udziału w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczęło na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], zmienionej decyzją z dnia [...] września 2018 r, znak [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...].

Decyzją administracyjną z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2018 roku nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] września 2018 r, znak [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r" znak [...].

W dniu 21 listopada 2019 r. do Kolegium wpłynął wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] października 2019 r. Nr [...].

Zaskarżonej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła:

mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji odmownej, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wydanie decyzji odmownej, podczas gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona w oderwaniu od istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich;

przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, poprzez wydanie decyzji odmownej, podczas gdy granice obszaru analizy odsunięte są od terenu inwestycji dalej niż na trzykrotną szerokość frontu działki, a w sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające objęcie tym obszarem terenu większego niż minimalny;

przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 144 k.c., poprzez wydanie decyzji odmownej, podczas gdy realizacja inwestycji spowoduje trwałe zacienienie pomieszczeń znajdujących się w sąsiednim domu wielorodzinnym należącym do zasobów mieszkaniowych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej;

przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej, podczas gdy Prezydent Miasta S. w sposób niczym nieuzasadniony przyjął, że skumulowanie w jednym organie uprawnień w zakresie zarządzania drogą publiczną, zwalnia teł organ od przedstawienia analizy wpływu nowej inwestycji na istniejącą infrastrukturę komunikacyjną.

rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji odmownej, podczas gdy decyzje Prezydenta Miasta S. będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności zostały wydane bez nadania przymiotu strony [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz innym właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, co wiązało się z rażącym naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO w S. wydało powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Wskazano, że treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powodować, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Powołano również konieczność wykazania "rażącego" naruszenia prawa, w aspekcie skutków decyzji, które są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Odnośnie zarzutu odnoszącego się do pominięcia w katalogu stron postępowania wnioskodawcy oraz innych właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego organ nadzoru wskazał, że udział danego podmiotu w postępowaniu uzależniony jest od zaistnienia po jego stronie przesłanki interesu prawnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołano, że w sprawie niniejszej, początkowo organ I instancji za strony postępowania uznał mieszkańców okolicznych bloków, jak również [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Powyższe postępowanie, wszczęte na wniosek z dnia 17 marca 2017 r., zostało jednak umorzone z powodu wycofania przez inwestora wniosku. Następnie, na wniosek współwłaścicieli nieruchomości nr [...] obręb [...] zostały zatwierdzone podziały tej działki, w wyniku których powstały działki [...] oraz [...] (decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...]); działka [...] decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2017 r, znak [...], została podzielona na działki nr [...] oraz [...]. W wyniku powyższego działki sąsiadujące z terenem objętym inwestycją to działki znajdujące się w posiadaniu Państwa K. i H. S. oraz Miasta S. Przy czym, działki o nr [...] oraz [...] mają powierzchnię - [...] m2 przy długości ok. [...] m, zaś [...] m2 przy długości około [...] m. Organ uznał, że okoliczność, że nieruchomości znajdujące się we współwłasności [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która jest ich zarządcą, zostały oddzielone od terenu inwestycji działkami nr [...] oraz [...] nie pozwala na uznanie, że Spółdzielnia ta nie posiada interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie, gdyż bezpośrednio nie graniczy z działką objętą inwestycją. Powołano, że prawidłowo Kolegium rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności ustaliło, że interes prawny Spółdzielnia wykazała w toku niniejszego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta S.

Organ nadzoru za bezzasadny uznał zarzut zawarty we wniosku, odnoszący się do pominięcia przez Kolegium okoliczności, że jako rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. należy potraktować procedowanie przez organ I instancji i wydanie merytorycznej decyzji bez nadania przymiotu stron [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz innym właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w treści analizowanej decyzji słusznie zauważyło, że powyższa okoliczność nie może być kwalifikowana wyłącznie jako przesłanka przemawiająca za koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta S., gdyż jest ona przesłanką umożliwiającą zainicjowanie odrębnego postępowania nadzwyczajnego, a mianowicie podstawą do domagania się od właściwego organu administracji publicznej wznowienia postępowania. Powołano, że ustawodawca w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazano również, że system weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Organ uznał, że stwierdzenia nieważności decyzji nie uzasadnia również okoliczność, iż poza wnioskodawcą w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta S. mogły zostać pominięte także inne strony. Przesłanka wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji wyłącznie w przypadku, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Stąd też, ewentualne inne pominięte podmioty mają prawo do wzruszenia decyzji organu I instancji poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast okoliczność ewentualnego pominięcia strony w trakcie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odniesieniu do zarzutu, że inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu Kolegium uznało, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie wykonawcze). Powołano, że wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Organ nadzoru ocenił, że Kolegium w sprawie [...] prawidłowo przyjęło, że Prezydent Miasta S. w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy. Organ pierwszej instancji przeprowadził bowiem analizę urbanistyczną, w której ustalono warunki panujące na przedmiotowym terenie, to jest na wszystkich działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne było istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powołano, że Kolegium prawidłowo przyjęło również, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że pojęcia działki sąsiedniej nie wolno ograniczać wyłącznie do nieruchomości przyległych do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, że w sprawie niniejszej, zgromadzony materiał dowodowy w postaci analizy urbanistycznej wskazuje, że w sąsiedztwie działki objętej inwestycją zlokalizowane jest osiedle bloków mieszkaniowych wielorodzinnych, do którego nawiązuje przedmiotowa Inwestycja. W odniesieniu do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, organ nadzoru wskazał, że w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Powołano, że nie można więc w konkretnych przypadkach wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie jednorodzinnej i zabudowy wielorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wykazano, że w obszarze analizowanym znajduje się tego rodzaju zabudowa - budynki wielorodzinne o wskazanych parametrach - która uzasadnia możliwość zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem. Powołano, że wymogi zasady dobrego sąsiedztwa nie oznaczają bezwzględnego obowiązku dostosowywania planowanej zabudowy do formy architektonicznej istniejącej zabudowy sąsiedniej, pod warunkiem, że analiza przeprowadzona na wyznaczonym obszarze uzasadnia przyczyny zastosowania konkretnych rozwiązań dla planowanej zabudowy. Organ nadzoru uznał, że organ pierwszej instancji dokonał również właściwej wykładni przepisów § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która doprowadziła do wniosku, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów i cech kształtowania nowej zabudowy. Powołano w tym zakresie wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11. 21 czerwca 2011 r. lI OSK 1095/10, 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11, 11 marca 2014 r. II OSK 2463/12, 4 listopada 2016 r, II OSK 204/15. Uznano, że nie sposób czynić zarzutów organowi I instancji z faktu, że przy opracowywaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a przede wszystkim przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, nie oparł jej o wszystkie zabudowane nieruchomości oraz parametry charakterystyczne dla zabudowy znajdującej się na tychże nieruchomościach. Powołano, że pojęcie kontynuacji funkcji i parametrów w decyzji organu i instancji przyjęto szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Wskazano, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być bowiem wyłącznie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, to jest o funkcji, która nie znajduje kontynuacji lub też uzupełnienia na obszarze poddanym analizie. Powołano, że nieuprawniona byłaby jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami już istniejącymi. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por.: wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r, sygn. akt II SA/Łd 752/12 - LEX nr 755679 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 - LEX nr 1270497). Powołano, że w warunkach zabudowy miejskiej nie można w konkretnych przypadkach wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ dodał, że w przypadkach zróżnicowanej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, organ przy ustalaniu warunków nowej zabudowy - kierując się wymaganiami ładu przestrzennego - dostosowuje ją do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Trudno bowiem wymagać aby przy określaniu gabarytów planowanych obiektów wielorodzinnych organ kierował się np. średnią wysokością budynków jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym. Organ nadzoru powołał, że Prezydent Miasta S. w treści swojej decyzji stwierdził, że w obszarze objętym analizą znajdują się budynki wielorodzinne o parametrach takich, jak planowana inwestycja (przy uwzględnieniu decyzji zmieniających - nawet wyższych np. w zakresie wysokości elewacji frontowej budynku), a obowiązujące przepisy nie zabraniają nawiązania przez realizowaną inwestycję do tego rodzaju zabudowania, nie może uznać uznany za zasadny zarzut, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wydanego na podstawie przepisów ww. ustawy. Zarówno pierwotna decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], jak również zmieniające ją decyzje - z dnia [...] września 2018 r., oraz z dnia [...] grudnia 2018 r., - nie dopuszczają zrealizowania inwestycji w parametrach, które nie występują na obszarze analizowanym. Powołano, że Prezydent Miasta S. pierwotnie dopuścił wysokość elewacji frontowej na poziomie 34,7 m z tolerancją do - 15%, tym samym nawiązał do wysokości budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na obszarze objętym analizą. Dokonując zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. organ administracji publicznej obniżył ten parametr i dopuścił go na poziomie 34,7 m z tolerancją do - 25%, co daje wysokość elewacji frontowej na poziomie 26,025 m. Parametr ten nie wykracza poza wielkości stwierdzone w obszarze analizowanym, Powołano, że organ uzasadnił również, dlaczego możliwe jest przyjęcie tego parametru w określonym zakresie. Dodatkowo wskazano, że stwierdzone w obszarze analizy budynki wielorodzinne oraz inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie są odosobnione na terenie, w którym zawiera się obszar analizowany, bowiem znajdują się w obrębie jednego z największych osiedli mieszkaniowych, znajdujących się na terenie miasta S.

Co do zarzutu pominięcia przez Kolegium okoliczności nieprawidłowego rozszerzenia obszaru analizy organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Powołano, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego, określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości od około 222 m (trzykrotność frontu działki) do 316 m od granicy działki objętej wnioskiem. Przy czym do obszaru analizowanego zaliczono dodatkowo wszystkie działki zabudowane, przez których granice przebiega minimalna granica obszaru analizowanego. Wyznaczenie takiego obszaru analizowanego organ uznał, tak jak uczynił to Prezydent Miasta S., za prawidłowe, stąd też nie można uznać, aby w sprawie niniejszej doszło do rażącego naruszenia § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wskazano, że tego rodzaju poszerzenie nie jest sprzeczne z treścią § 3 rozporządzenia, stąd też nie można uznać, aby w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Powołano również, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość, obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia okoliczności rażącego naruszenia przez Prezydenta Miasta S. przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 144 kc poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wydaniu przedmiotowych decyzji, podczas gdy realizacja inwestycji spowoduje trwałe zacienienie pomieszczeń znajdujących się w sąsiednim domu wielorodzinnym, należącym do zasobów mieszkaniowych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, organ nadzoru uznał, że również ten zarzut nie może zostać uwzględniony. Powołano, że ww. rozporządzenie nie jest aktem wykonawczym dla znajdującej zastosowanie w sprawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem zostało ono wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.). Stąd też, uregulowania w nim zawarte znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś na wstępnym etapie, jakim jest ustalanie warunków zabudowy. Organ zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji, natomiast dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestora i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, a także na tym etapie będzie realizowana ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami Prawa budowlanego.

W dalszej kolejności wskazano, że z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p, wynika jedynie obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W tym przypadku zachodzi w sprawie sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy - Prezydent Miasta S. - jest zarazem zarządcą drogi. Organ wskazał, że nie można zatem uznać, że jednostka organizacyjna gminy, jaką jest dany wyodrębniony zarząd dróg miejskich, jest innym organem w myśl art. 106 § 1 k.p.a. Wobec tego, swoiste "uzgodnienie wewnętrzne" w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musiało przybrać formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., lecz treść tego rodzaju opinii powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy. Powołano, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta S. w treści decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. wskazał, że jest zarządcą drogi, z którą graniczy teren objęty inwestycją. Z dalszego uzasadnienia decyzji wynika, że ustalenia decyzji spełniają wymogi ustawy o drogach publicznych odnośnie przedmiotowej inwestycji. Tak więc organ nadzoru ocenił, że dokonano zatem również analizy w powyższym zakresie, dlatego nie można uznać zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa. Organ zauważył również, że w przypadku, gdyby tego rodzaju rozważań zabrakło, mogłoby to stanowić podstawę do kwestionowania decyzji w odrębnym trybie wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

W konkluzji organ stwierdził, że Prezydent Miasta S. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, sporządzonej na podstawie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Wskazane w decyzji parametry i wskaźniki nowej zabudowy ustalone zostały w oparciu o wielkości stwierdzone w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa kontynuuje funkcję stwierdzoną w tymże obszarze. W sprawie nie zaszły żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez Prezydenta Miasta S. przy wydawaniu decyzji kwestionowanej przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Ponadto Kolegium nie stwierdziło zaistnienia jakichkolwiek innych okoliczności, które nie były wskazywane przez wnioskodawcę we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy, a stanowiących przewidziane w treści art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji - które organ winien brać pod uwagę z urzędu.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucono:

mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie wykonawcze) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona w oderwaniu od istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich;

przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy granice obszaru analizy odsunięte są od terenu inwestycji dalej niż na trzykrotną szerokość frontu działki, a w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające objęcie tym obszarem terenu większego niż minimalny;

przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: r.w.t.b.) w zw. z art. 144 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy realizacja inwestycji spowoduje trwałe zacienienie pomieszczeń znajdujących się w sąsiednim domu wielorodzinnym należącym do zasobów mieszkaniowych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej;

przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię w zw. z art. 7 k.p.a., a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy Prezydent Miasta S. w sposób niczym nieuzasadniony przyjął, że skumulowanie w jednym organie uprawnień w zakresie zarządzania drogą publiczną, zwalnia ten organ od przedstawienia analizy wpływu nowej inwestycji na istniejącą infrastrukturę komunikacyjną;

- przy czym naruszenie wszystkich w/w przepisów pozostaje jednocześnie w związku z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji odmownej, podczas gdy w sprawie zaszła przesłanka uzasadniająca stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji Prezydenta Miasta S.;

zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy decyzje Prezydenta Miasta S. będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności zostały wydane bez nadania przymiotu strony [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i innym właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, co wiązało się z rażącym naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...].12.2019 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].10.2019 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik K. S. w piśmie z dnia 20 lipca 2020 r. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.

Przedmiotem kontroli organu nadzoru była ostateczna decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2018 roku nr [...], którą Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy na rzecz inwestora – K. S. prowadzącego działalność gospodarczą pn.: [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr geod. [...] obręb [...], położonej w S., przy ulicy K. róg ulicy K., zmieniona decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r, znak [...].

W ocenie Sądu prawidłowo organ ustalił, że w kontrolowanych decyzjach brak jest podstaw do stwierdzenia wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3, 4, 5, 6 i pkt 7 k.p.a. Nie wykazano, aby kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, dotyczyły sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, wykonalność ich budzi wątpliwości, a w razie wykonania decyzji wywołałyby czyn zagrożony karą. Decyzje nie zawierają też wad powodujących ich nieważność z mocy prawa.

Prawidłowo również organ ustalił, że brak jest podstaw do uznania, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podziela wszystkie ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, wskazane szczegółowo u uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji i we wstępnej części uzasadnienia, przyjmując je za własne i uznając, że nie ma potrzeby powtórnego ich przytaczania. Ponadto, Sąd w całości podziela ocenę organu wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Natomiast odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, uznać należy, że są one bezzasadne.

Wbrew twierdzeniom strony Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stwierdził organ nadzoru wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie wykonawcze). Brak jest podstaw do uznania, że inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasadnie organ nadzoru zauważył, że wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta S. w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy. Organ ten przeprowadził analizę urbanistyczną, w której ustalono warunki panujące na przedmiotowym terenie, to jest na wszystkich działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego. Z analizy wynika jednoznacznie, że działka, na której planowana jest inwestycja położona jest w mieście, na brzegu wielkiego osiedla zabudowanego wielorodzinnymi blokami spółdzielczymi. Po drugiej stronie ulicy znajduje się zabudowa jednorodzinna, a w pobliżu inne budynki również jednorodzinne i usługowe. Wskazać należy, że do ustalenia warunków zabudowy konieczne było istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niewątpliwie w obszarze objętym analizą znajdują się działki zabudowane również blokami wielorodzinnymi. Podzielić należy ocenę Kolegium, że pojęcia działki sąsiedniej nie wolno ograniczać wyłącznie do nieruchomości przyległych do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzić należy, że w sąsiedztwie działki objętej inwestycją zlokalizowane jest osiedle bloków mieszkaniowych wielorodzinnych, do którego nawiązuje przedmiotowa inwestycja, tak więc planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy. Zasadnie również wskazano, że w przypadku zróżnicowanej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, organ przy ustalaniu warunków nowej zabudowy - kierując się wymaganiami ładu przestrzennego - dostosowuje ją do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, co miało właśnie miejsce w tej sprawie.

Prawidłowa jest również ocena Kolegium, że przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy dokonywaniu wykładni przepisów § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy opracowywaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a przede wszystkim przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, organ I instancji oparł się o parametry charakterystyczne dla zabudowy wielorodzinnej znajdującej się na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym.

Zauważyć należy, że analiza ładu przestrzennego nie polega wyłącznie na wyliczeniu danych arytmetycznych dla parametrów architektonicznych i urbanistycznych istniejącej zabudowy na wyznaczonym obszarze, gdyż przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury przewidują możliwość odstąpienia od średnich wielkości i wskaźników przy wyznaczaniu cech nowej zabudowy. Badając zatem warunki planowanej inwestycji uwzględnia się wszystkie ustalenia dotyczące obszaru analizowanego, w tym także, które wskazują na istnienie terenów o odrębnej strukturze zabudowy. Natomiast w przypadku wystąpienia różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Możliwym jest sytuacja, zwłaszcza w warunkach miejskich, że wydzielane są osiedla domów jednorodzinnych, wielorodzinnych lub tereny przeznaczone pod działalność handlową czy usługową. Tak więc nie można w konkretnych przypadkach wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy urbanistyczno- architektonicznej, a w przypadkach zróżnicowanej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, organ przy ustalaniu warunków nowej zabudowy - kierując się wymaganiami ładu przestrzennego - dostosowuje ją do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (stanowisko NSA w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 956/16 CBOSA).

Jak ustalił organ nadzoru, organ I instancji stwierdził, że w obszarze objętym analizą znajdują się budynki wielorodzinne o parametrach takich, jak planowana inwestycja (przy uwzględnieniu decyzji zmieniających - nawet wyższych np. w zakresie wysokości elewacji frontowej budynku), a obowiązujące przepisy nie zabraniają nawiązania przez realizowaną inwestycję do tego rodzaju zabudowania. Prezydent Miasta S. pierwotnie dopuścił wysokość elewacji frontowej na poziomie 34,7 m z tolerancją do -15%, tym samym nawiązał do wysokości budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na obszarze objętym analizą. Dokonując zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. organ administracji publicznej obniżył ten parametr i dopuścił go na poziomie 34,7 m z tolerancją do - 25%, co daje wysokość elewacji frontowej na poziomie 26,025 m. Parametr ten nie wykracza poza wielkości stwierdzone w obszarze analizowanym - mianowicie z analizy wynika, że budynki wielorodzinne w obszarze analizowanym mają wysokość od 15,7 m do 34,7 m. Średnia wysokość budynków wielorodzinnych to 19,3 m, a najczęściej to 16,7 m. Dwa budynki w obszarze analizowanym – przy ul. P. i K. mają wysokość po 34,7 m. Organ uzasadnił również, dlaczego możliwe jest przyjęcie tego parametru w określonym zakresie. Powołać również należy, że stwierdzone w obszarze analizy budynki wielorodzinne oraz inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie są odosobnione na terenie, w którym zawiera się obszar analizowany, bowiem znajdują się w obrębie jednego z największych osiedli mieszkaniowych, znajdujących się na terenie miasta S.

W odniesieniu do zarzutu skargi odnoszącego się do pominięcia okoliczności nieprawidłowego rozszerzenia obszaru analizy wskazać należy, że również nie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z ust. 2 powyższego przepisu wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego, określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości od około 222 m (trzykrotność frontu działki) do 316 m od granicy działki objętej wnioskiem. Stwierdzić należy, że do obszaru analizowanego zaliczono dodatkowo wszystkie działki zabudowane, przez które granice przebiega minimalna granica obszaru analizowanego, tak aby możliwe było przeprowadzenie analizy na podstawie całego terenu działek wchodzących w obszar analizowany, a nie tylko części ich terenu. Powyższe wynika jednoznacznie z części opisowej analizy. Stąd też nie można uznać, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, albowiem tego rodzaju poszerzenie nie jest również sprzeczne z treścią § 3 rozporządzenia.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 144 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zauważyć należy, że ww. rozporządzenie nie jest aktem wykonawczym dla znajdującej zastosowanie w sprawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostało ono wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stąd też, uregulowania w nim zawarte znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś na wstępnym etapie, jakim jest ustalanie warunków zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji, natomiast dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie, dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestora i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, a także na tym etapie będzie realizowana ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami Prawa budowlanego (tak min. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 901/09 CBOSA). Z uwagi na powyższe zarzut skargi dotyczący możliwości zacieniania nieruchomości przez planowaną inwestycję, nie był zasadny.

Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący pominięcia okoliczności rażącego naruszenia przez Prezydenta Miasta S. przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k p a. Z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W tym przypadku zachodzi w sprawie sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy - Prezydent Miasta S. - jest zarazem zarządcą drogi. Nie można zatem uznać, że jednostka organizacyjna gminy, jaką jest dany wyodrębniony zarząd dróg miejskich, jest innym organem w myśl art. 106 § 1 k.p.a. Wobec tego, swoiste "uzgodnienie wewnętrzne" w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musiało przybrać formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., lecz treść tego rodzaju opinii powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta S. w treści decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. wskazał, że jest zarządcą drogi, z którą graniczy teren objęty inwestycją. Z dalszego uzasadnienia decyzji wynika, że ustalenia decyzji spełniają wymogi ustawy o drogach publicznych odnośnie przedmiotowej inwestycji. W decyzji powołano, że teren posiada dostęp do drogi publicznej: do ulicy K. (droga gminna), i z tej drogi ma być główny wjazd do budynku. Ponadto z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka inwestycyjna położona jest przy skrzyżowaniu dwóch ulic gminnych, z dostępem do drogi publicznej, w obszarze istniejącego od wielu lat osiedla mieszkaniowego, z rozwiniętą w pełni infrastrukturą drogową. Stąd niezrozumiałe są zarzuty strony odnośnie braku możliwości skomunikowania inwestycji. Oczywistym jest, że w przypadku dogęszczania zabudowy w mieście wzrasta natężenie ruchu, natomiast nie może ujść uwadze, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie bloku wielorodzinnego na osiedlu mieszkaniowym, a więc inwestycja będzie generowała ruch typowy dla osiedli mieszkaniowych, co nie jest niczym nadzwyczajnym.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu skargi w zakresie pominięcia w katalogu stron postępowania wnioskodawcy oraz innych właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, to należy podzielić stanowisko organu nadzoru w tym przedmiocie. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnośnie zaś spraw prowadzonych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, status strony w tego typu postępowaniu determinowany jest granicami oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt lI OSK 2278/10, LEX nr 1134728). Co do zasady stronami takiego postępowania są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana, a ponadto właściciele lub użytkownicy wieczyści innych nieruchomości, o ile mieszczą się one w obszarze jej oddziaływania. Krąg stron postępowania ulega poszerzeniu w przypadku, gdy zamierzona inwestycja może oddziaływać ujemnie na otoczenie. Niewątpliwie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa skutecznie wykazała interes do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony, zarówno we własnym imieniu, jak też występując w imieniu właścicieli odrębnych lokali, w tym również nie będących członkami spółdzielni, czy też osób legitymujących się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie w sposób jednolity przyjmuje się, że stroną postępowania administracyjnego w takim przypadku będzie spółdzielnia mieszkaniowa, sprawująca zarząd nad nieruchomością (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/17). Za bezzasadny należy uznać zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez organ I instancji. Okoliczność procedowania przez organ I instancji i wydania merytorycznej decyzji bez nadania przymiotu stron [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz innym właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Okoliczność jest przesłanką umożliwiającą zainicjowanie odrębnego postępowania nadzwyczajnego, a mianowicie podstawą do domagania się od właściwego organu administracji publicznej wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W utrwalonym orzecznictwie sadowym wskazuje się, że stwierdził, iż żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Stąd też powyższa okoliczność nie generuje konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1340/16 CBOSA).

Podkreślić należy, że organ nadzoru szczegółowo umotywował swą ocenę w aspekcie braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo organ uznał, że Prezydent Miasta S. nie naruszył ani przepisów prawa procesowego, ani materialnego. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym nie może dochodzić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ma na celu nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na to, że stanowią katalog zamknięty, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być one interpretowane dosłownie, a nawet zawężająco. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę należy wykazać. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. W ocenie Sądu, ustalenia organu i jego ocena są prawidłowe.

Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało orzec jak w sentencji.