Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 625/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93-97
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant asystent sędziego Klaudia Borowicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi U. K., A. A. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r., nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. nr 115, poz. 741 z późn. zm. ), § 3, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. nr 25, poz. 130) oraz art. 104 w związku z art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatwierdzono załączony projekt podziału nieruchomości położonej w Obrębie C. km. 8 dod. 2, stanowiącej własność A. L., zapisanej w KW Nr [...] Sądu Rejonowego w M., w/g operatu geodezyjnego wpisanego do ewidencji zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] r. Nr [...], obejmującego podział: działki Nr 1 o pow. 0.0910 ha, a wg nowego pomiaru o pow. 0.1004 ha na: działki Nr 2 o pow. 0.0521 ha i Nr 3 o pow. 0.0483 ha, oraz odstąpiono od jej uzasadnienia, ponieważ rozstrzygnięcie uwzględniało w całości żądanie stron postępowania.

W piśmie z dnia [...] r. U. K. i A. A. (dalej w skrócie: "skarżące") wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."). Domagały się jednocześnie zwrócenia się do Starostwa Powiatowego w B. i Urzędu Gminy C. o przesłanie wszelkiej dokumentacji związanej z zatwierdzonym planem podziału oraz akt sprawy dotyczącej decyzji z dnia [...] r., oraz do Urzędu Stanu Cywilnego w T. o przesłanie odpisu skróconego aktu zgonu A. L. Podały, że są od strony zachodniej przy ulicy [...] i [...] jej sąsiadami nieruchomości utworzonej w wyniku podziału (z działki nr 1). W wyniku podziału wydzielono działkę o nr 2 oraz działkę o 3. Dla niej to toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w M. sygn. akt [...] o ustanowienie drogi koniecznej, zakończone nieprawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. W celu dokonanej w 2006 r. sprzedaży działek przeprowadzono podział zatwierdzony decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] r., która nie została doręczona stronie postępowania, tj. A. L., bowiem zmarł on w dniu [...] r. Stąd też zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. z uwagi na skierowanie jej do osoby już nie żyjącej, czyli takiej która nie może być stroną postępowania i ziszczenie się przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. O tych okolicznościach i wydzieleniu działek skarżące nie wiedziały w dniu podziału. Wydzielonym działkom nie zastrzeżono w decyzji warunku, iż ich zbycie może nastąpić wyłącznie po ustanowieniu odpowiedniej drogi wewnętrznej ze sprzedażą udziału w tej drodze lub z jednoczesnym ustanowieniem służebności, tj. że sprzedaż podzielonych działek może nastąpić wyłącznie przy jednoczesnym zapewnieniu wszystkim działkom prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżących, Wójt Gminy C. w dniu podziału wiedział, że w jego wyniku wydzielone działki utracą dostęp do drogi publicznej, przez co naruszył art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce gruntami. Stwierdzony w tym zakresie brak to rażące naruszenie prawa w decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] r., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżące mają zatem interes prawny w nadaniu im statusu strony, bo podział stworzył duże ryzyko odcięcia działki o nr 3 od drogi publicznej ulicy [...], bo ma ona "bliżej" do ulicy [...] poprzez działki skarżących. Istnieje zatem ryzyko próby uzyskania prawnego dostępu do niej przez te działki, stąd też żywotne zainteresowanie skarżących wzruszeniem wadliwie zatwierdzonego podziału. Obecnie nowi nabywcy działki o nr 3 w chwili jej nabycia nie mieli dostępu do drogi i wystąpili o ustanowienie na ich rzecz służebności drogi koniecznej po nieruchomościach skarżących, a wspomniane postanowienie nie jest prawomocne.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w związku z wniesionymi w pismach dnia [...] r. wnioskami skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia zaznaczyło, że powszechnie panującym poglądem jest ten, wedle którego stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego, w którym zapadła decyzja dotychczasowa, oraz osoby, które odpowiadają dyspozycji art. 28 k.p.a., a więc podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednolicie interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek generalnie o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego (może też należeć do innej gałęzi prawa), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżące nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] r. Zatem żądając stwierdzenia nieważności decyzji w nim zapadłej winny wykazać służący im przymiot strony wynikający z powyżej sprecyzowanego interesu prawnego. Upatrują go w wadliwości przywołanej decyzji, która potencjalnie może spowodować obciążenie nieruchomości stanowiącej własność skarżących służebnością drogi koniecznej do działek powstałych z podziału. Skarżący nie wywodzą zatem interesu prawnego z przepisu prawa materialnego, a z faktu, który dopiero zaistnieje jeśli prawomocne stanie się orzeczenie sądu powszechnego o ustanowieniu służebności drogi koniecznej po ich nieruchomościach. Kwestionowana decyzja nie ingeruje w jakikolwiek sposób w nieruchomość stanowiącą własność skarżących. W tej sytuacji interes skarżących jest jedynie interesem faktycznym, który nie jest interesem prawnym i nie mógł spowodować skutecznie uruchomienia postępowania nieważnościowego. Przyjęcie za właściwe poglądów i twierdzeń skarżących byłoby równoznaczne z możliwością decydowania przez organy dokonujące podziału, czy też weryfikujące decyzje w sprawach podziału, do dokonywania ocen co do tego, w jaki sposób ma być zapewniony dostęp do drogi publiczne powstającym z podziału działkom. W taką jednak kompetencję organy te nie są wyposażone.

W piśmie sporządzonym dnia 3 kwietnia 2019 r. skarżące wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., w której domagały się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] r., na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), a także zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuciły zaskarżonemu postanowieniu:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że przepisy te mają na celu ochronę nie tylko nabywców wydzielonych działek gruntu, ale również właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi;

b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, art. 144 i art. 145 § 1 i 2 k.c. oraz w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. i w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżące nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości sąsiedniej w stosunku do ich nieruchomości, w której to decyzji nie zastrzeżono warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n., podczas gdy decyzja ta wpływa na prawa i obowiązki skarżących ograniczając ich prawa wynikające z powołanych przepisów prawa,

2) oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 127 § 3 k.p.a. oraz art 140 k.p.a. w zw. z art 7 i 8 k.p.a. poprzez brak całościowego i wszechstronnego rozważenia sprawy, tj. w oparciu o skutki prawne wynikające z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. oraz art. 140, art. 144 i art. 145 § 1 i 2 k.c., a jedynie ograniczenie się do przytoczenia uzasadnienia postanowienia wydanego przy pierwszym rozpatrzeniu sprawy;

b) art. 28 k.p.a. poprzez odmowę nadania skarżącym statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, podczas gdy w świetle przepisów prawa materialnego posiadają interes prawny we wszczęciu tego postępowania, a w konsekwencji posiadają legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy było ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, a to art, 61a § 1 k.p.a., art. 7, 8 i 28 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. oraz art. 145 § 1 i 2 k.c.;

d) art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r., podczas gdy skarżące mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności opisanej na wstępie decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazały, że zamknęło im drogę do bycia stroną w tym postępowaniu, a organ przy ponowny rozpatrywaniu sprawy ograniczył się do przytoczenia uzasadnienia organu I instancji zamiast faktycznie szczegółowo ponownie rozpatrzyć sprawę, w tym zbadać czy po ich stronie istnieje interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Organ zbadał jedynie, czy miały interes prawny w postępowaniu zwyczajnym, pomijając, że wniosek dotyczył wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, zatem inny jest krąg podmiotów legitymowanych do żądania wszczęcia obu postępowań. Brak powołania zarzutów we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może stanowić żadnego usprawiedliwienia dla organu. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, jakoby skarżące nie posiadały przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości sąsiadującej z ich nieruchomościami. Tymczasem organ ani przy pierwszym rozpatrzeniu sprawy, ani przy jej ponownym rozpatrzeniu, w ogóle nie zbadał, czy skarżącym przysługuje interes prawny w do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a jedynie odnosił się do interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Brak wszechstronnej oceny interesu prawnego skarżących z perspektywy postępowania nadzwyczajnego przesądza o naruszeniu art. 7, art. 8 i art. 28 k.p.a. Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. wprowadzający zakaz dokonywania podziału nieruchomości, na skutek którego projektowane do wydzielenia działki gruntu miałyby utracić dostęp do drogi publicznej, w powiązaniu z art. 99 u.g.n., ma na celu ochronę nie tylko praw nabywców działek wydzielonych, ale również, przynajmniej w tym samym stopniu, właścicieli nieruchomości sąsiednich, a to w związku z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i doprecyzowaną w art. 140 i art. 144 k.c. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 i 2 k.c. właściciel nieruchomości w braku dostępu do drogi publicznej może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia służebności drogowej. W braku określenia w decyzji zatwierdzającej podział warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n., właściciel działki wydzielonej i pozbawionej jednocześnie dostępu do drogi publicznej, uprawniony jest do żądania od właścicieli wszystkich sąsiednich nieruchomości (w tym niepodlegających podziałowi) ustanowienia służebności drogowej. W tej sytuacji wadliwa decyzja skutkuje powstaniem po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich obowiązku prawnego polegającego na znoszeniu obciążenia ich prawa. Powołane wyżej przepisy u.g.n. mają zatem gwarantować, by na skutek podziału nieruchomości nie dokonano następnie ingerencji w prawo własności przysługujące sąsiadom nieruchomości dzielonej. W konsekwencji decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wydana z naruszeniem art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. automatycznie ingeruje w prawo własności nieruchomości sąsiednich. Decyzja ta skutkuje bowiem powstaniem po stronie właściciela działki wydzielonej i pozbawionej dostępu do drogi publicznej roszczenia o ustanowienie drogi koniecznej po nieruchomości sąsiedniej. Przyjąć należy, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, który w wyroku z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 446/07 oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09 oraz w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1398/17 uznał, że krąg osób mających interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego (w tym wypadku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji) może być szerszy, niż w postępowaniu zwyczajnym (o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości), bowiem legitymację w tym wypadku mają również te osoby, które mają interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. W konsekwencji naruszenie art. 93 ust. 3, w różnych stanach faktycznych, skutkować będzie naruszeniem interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości dzielonej. Skarżące, z uwagi na toczące się postępowanie o ustanowienie na ich nieruchomościach służebności drogowej dla działki wydzielonej na skutek naruszającej prawo decyzji, mają zatem interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego. Na skutek jej wyeliminowania odpadnie ciążący na nich obowiązek wynikający z art. 145 § 1 k.c. Nie sposób zatem zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że podział nieruchomości nie oddziaływał na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. W szczególności podział nieruchomości będzie oddziaływał na nieruchomości sąsiednie zawsze, gdy w jego wyniku część dzielonej nieruchomości traci bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W takiej sytuacji, właściciele nieruchomości sąsiednich będą mieć interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy mającej za przedmiot zatwierdzenie podziału nieruchomości, bowiem decyzja kończąca postępowanie, w braku określenia w niej warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n., zawsze będzie ingerować w ich prawa i obowiązki na gruncie prawa cywilnego (art. 145 § 1 i 2 k.c.). Wskazać również należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1398/17), że w wypadku, w którym decyzja podziałowa wpływa na prawo własności nieruchomości sąsiednich, a taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku podziału dostęp do wydzielonej działki wiąże się z korzystaniem z działki sąsiedniej (jak w niniejszej sprawie), to właściciel działki sąsiedniej w stosunku do nieruchomości postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, w tym może żądać wszczęcia stosownego postępowania. Poprowadzenie drogi przez nieruchomość sąsiednią (np. poprzez ustanowienie służebności drogi na podstawie 145 § 1 i 2 k.c.) narusza prawo własności tegoż sąsiada (art. 140 k.c.), a zatem świadczy o jego interesie prawnym w wyeliminowaniu wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji w postępowaniu podziałowym w którego wyniku ma nastąpić wydzielenie działki niemającej bezpośredniego dostępu do drogi, właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do tejże działki zawsze będą mieli status strony, bowiem wynik tego postępowania może przesądzić o ich obowiązkach wynikających z ograniczenia ich prawa własności. Zatem niewątpliwie decyzja ta wywarła skutki w sferze praw i obowiązków skarżących, co przesądza o istnieniu po ich stronie, tak w postępowaniu zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym, interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zakwestionowało twierdzenie skargi, że organ ani przy pierwszym rozpatrzeniu sprawy, ani przy jej ponownym rozpatrzeniu, w ogóle nie zbadał, czy skarżącym przysługuje interes prawny w odniesieniu do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a jedynie odnosił się do interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Kolegium podało, że na stronie 6 i nast. zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. wskazano, jakim podmiotom przysługuje status stron nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wywody te zostały podzielone w decyzji Kolegium z dnia [...] r., skoro na stronie 9 jej uzasadnienia stwierdzono, że skład orzekający podziela opisane w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. ustalenia stanu faktycznego oraz wywody prawne, uznając je za swoje. Nieuprawnione jest twierdzenie skargi, że wydana z naruszeniem art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. decyzja automatycznie ingeruje w prawo własności nieruchomości sąsiednich. Decyzja podziałowa nie zawierająca warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n., nie skutkuje bowiem powstaniem po stronie właściciela działki wydzielonej i pozbawionej dostępu do drogi publicznej roszczenia o ustanowienie drogi koniecznej po nieruchomości sąsiedniej, a zatem władczej ingerencji w prawo własności. Taka ingerencja ma miejsce jedynie wówczas, gdy w decyzji podziałowej wprost opisuje się przebieg dostępu do drogi publicznej po nieruchomościach sąsiednich. Ingerencji w decyzji podziałowej w sąsiednią nieruchomość nie sposób wywodzić z braku stwierdzeń w tej decyzji dotyczących warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wydzielanych działek. Odrębną kwestią jest natomiast to, z jakich względów sąd powszechny uznaje za właściwe przeprowadzenie drogi koniecznej po określonych nieruchomościach. Kompetencja sądu powszechnego w tej materii jest niezależna od tego, jakie były plany i oczekiwania właściciela podzielonej nieruchomości, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji nie sposób podzielić twierdzeń skargi, o możliwych do odwrócenia skutkach prawnych decyzji z dnia [...] r. poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność wydanych przez nich aktów i dokonanych czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie, jak dotychczas: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tegoż Kolegium z dnia [...] r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości gruntowej, położonej w Obrębie C. km. 8 dod. 2, zapisanej w KW Nr [...] Sądu Rejonowego w M., w/g operatu geodezyjnego wpisanego do ewidencji zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] r. Nr [...], obejmującego podział: działki nr 1 o pow. 0.0910 ha, a wg nowego pomiaru o pow. 0.1004 ha na: dwie działki nr 2 o pow. 0.0521 ha i nr 3 o pow. 0.0483 ha.

W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jak dotychczas: "k.p.a."), organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 8 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do treści art. 157 § 3 k.p.a odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Odmowa wszczęcia takiego postępowania poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., wymaga ustalenia, że podanie (żądanie) nie pochodzi od strony postępowania.

W przedmiotowej sprawie organ administracyjny naruszył wyżej powołane przepisy, w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Otóż organ ten interes prawny obu skarżących ocenił wyłącznie z perspektywy uczestniczenia w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Tymczasem skarżące domagały się przeprowadzenia postępowania celem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...]r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Na samym wstępie rozważań podnieść należy, że punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w chwili wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, ale powinny być interpretowane w sposób ścisły i dosłowny. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy postępowanie dotknięte zostało w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 1988 r. sygn. akt IV SA 948/87). Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por.: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r. sygn. akt III ARN 13/94, pub. OSN 1994 r. z. 3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, pub. ONSA 1995 r. z. 2, poz. 91). Sąd miał na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne (wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 592/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy rozstrzygnięcie nim dotknięte wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Przyjmuje się również często, że skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie go, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1134/04, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1638/10, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10, CBOS). Chodzi tu niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji rozstrzygnięcia z obrotu prawnego z racji istnienia w nim wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (A. Matan, Komentarz do art. 156 k.p.a., LEX-el.). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy już zakończonej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 673/18, CBOS). Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia aktu w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1822/18, CBOS).

W ocenie Sądu, kwestionowane postanowienia nie zasadnie przyjmują, że skarżące nie mają przymiotu strony w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójta Gminy C. z dnia [...]r. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw skarżących jako wnioskodawczyń (por. wyrok WSA z dnia 14.09.2004 r. sygn. akt II SA 2160/03, CBOS). We wniosku oraz w pismach procesowych skarżące w sposób szeroki opisały i wskazały motywy, które w ich opinii decydują o legitymacji do uruchomienia postępowania w przedmiocie weryfikacji ostatecznej decyzji dotyczącej podziału nieruchomości sąsiadującej od strony zachodniej z ich nieruchomością.

W podstawie prawnej decyzji podziałowej wskazano art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 z 1997 r. z późn. zm., dalej w skrócie: "u.g.n."). Przepis art. art. 93 ust. 1 u.g.n. wprowadza jako zasadę możliwość dokonania podziału nieruchomości pod warunkiem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od ustaleń planu miejscowego podziału nieruchomości dokonać można w przypadkach wymienionych w art. 95 u.g.n.

Z akt sprawy wynika, że celem podziału było uwzględnienie żądania strony postępowania administracyjnego i faktyczny podział działki nr 1 o pow. 0.0910 ha a według nowego pomiaru o pow. 0.1004 ha na mniejsze dwie o nr 2 i pow. 0.0521 ha oraz o nr 3 i pow. 0.0483 ha. Wnioskodawca w dacie wydania decyzji już nie żył. Z tego powodu nie można żądać stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, czy też pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Tymczasem art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi, że podział nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za taki dostęp należy uważać wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek, albo ustanowienie innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z kolei art. 99 u.g.n. stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych zostaną one ustanowione, lub sprzedaż nastąpi wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W każdym przypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Z przepisów tych wynika, że podział nieruchomości nie jest możliwy nawet gdy plan miejscowy nie stoi temu na przeszkodzie, jeśli nie może być zapewniony "nowo" powstałym działkom dostęp do drogi publicznej w sposób wskazany w art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. Jeśli zatem zatwierdzenie podziału nieruchomości jest możliwe tylko, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej może się odbyć przez wydzielenie drogi wewnętrznej lub ustanowienie służebności gruntowej, decyzja stwierdzająca podział warunek taki musi stawiać.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta zatwierdzającej podział wydanej na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Częścią postępowania podziałowego jest postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. Biorąc pod uwagę treść przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. oraz art. 28 k.p.a., stwierdzić należy, że nie są zwykle stroną takiego postępowania osoby, którym nie przysługuje do dzielonej nieruchomości żaden z takich tytułów prawnych, np. właściciel sąsiedniej nieruchomości.

Podkreślić jednak należy, że takie stanowisko jest uprawnione tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje - czy też nie wskazuje, że może dojść do takiej ingerencji - swoim działaniem w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. Nie można tej kwestii sprowadzać również wyłącznie do niebezpieczeństwa naruszenia granic sąsiedniej nieruchomości przy podziale danej nieruchomości. Wręcz przeciwnie, chodzi tutaj o wszelkie sytuacje, w których dochodzi do wpływu na prawa lub obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości. W takich warunkach w postępowaniu o wydanie decyzji podziałowej (decyzji o zatwierdzeniu podziału na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n.) lub też wcześniej, w przedmiocie zaopiniowania (w drodze postanowienia) projektu podziału co do zgodności projektu podziału z planem miejscowym (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.), mogą wziąć udział jako strony również właściciele sąsiednich (w tym bezpośrednio sąsiadujących) nieruchomości. Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09 (CBOS).

Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n., jak również art. 96 ust. 1 czy art. 97 ust. 1 u.g.n. powinny być interpretowane w taki sposób, który zapewnia ochronę własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, w szczególności, jeżeli sposób podziału wpływa na działkę sąsiednią, z którą nowo wydzielona działka ma zgodnie z planem miejscowym utworzyć drogę wewnętrzną służącą zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy, o ile oczywistą jest rzeczą, że właścicielowi działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, to inną jednak kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek podziałowi nieruchomości towarzyszy cel zapewnienia tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej, czy też utworzenia drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej (komunikującej nowo tworzone działki, jak również działki już istniejące z drogą publiczną).

Pozbawienie właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, która podlega podziałowi, możliwości ochrony ich praw właścicielskich byłoby w takich warunkach niczym innym, jak tylko pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony.

W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności (tak NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1343/0, CBOS). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma w takich warunkach interes prawny, wynikający z art. 140 i art. 144 k.c., do uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości sąsiedniej, w wyniku którego mogą zostać wydane rozstrzygnięcia kształtujące stosunki na jego nieruchomości, tj. wpływające na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości, w tym sposób korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej należało uznać, że skarżące mają formalny przymiot strony postępowania administracyjnego i z tego powodu legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Tym samym organ powinien rozpoznać złożony w dniu [...]r. wniosek i ewentualnie odmówić stwierdzenia jej nieważności. Z tego powodu zaskarżone postanowienie jest przedwczesne.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja podziałowa nie zawierająca warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n., nie skutkuje powstaniem po stronie właściciela działki wydzielonej i pozbawionej dostępu do drogi publicznej roszczenia o ustanowienie drogi koniecznej po nieruchomości sąsiedniej, zatem władczej ingerencji w prawo własności. Skutek taki może być, dlatego jest on niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wówczas są podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Każdy podział musi uwzględniać przebieg dostępu do drogi publicznej. Intencją oby skarżących było wykazanie, że nie będąc wówczas stronami postępowania nie wiedziały o możliwych skutkach dokonanego podziału. Okoliczność ta jednak nie stanowi podstawy do wzruszenia decyzji, ale fakt, że w decyzji podziałowej brak jest ustalenia, czy na datę jej wydania, tj. dnia [...] r. istniał swobodny prawem uregulowany dostęp nowoutworzonych, jak i "starych" działek do drogi, czy to ulicy [...], czy też ulicy [...], oraz czy miało to miejsce po gruncie wnioskodawcy/właściciela działek do podziału. W konsekwencji formalny przymiot strony będą miały skarżące o ile skutki dokonanego faktycznie w oparciu o decyzję podziałową podziału mają wpływ na działki sąsiednie. Wskazuje na to między innymi znajdujące się w aktach nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o ustanowieniu drogi koniecznej po nieruchomościach skarżących.

Jak słusznie podnosi organ aktualny układ komunikacyjny nie może mieć wpływu na ocenę ważności decyzji podziałowej, dlatego stan ten należy wyjaśnić na dzień jej wydania.

W postępowaniu nieważnościowym, jak już wskazano we wstępie rozważań, organ związany jest stanem faktycznym obowiązującym w chwili wydania decyzji. Stąd też za zasadny uznać należy zarzut naruszenia procedury przez brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności nie wykazanie, że w sprawie nie zachodzi naruszenie prawa własności skarżących, jak również przyjęcie, że jako właściciele nieruchomości sąsiednich nie mogą mieć ograniczonego tego prawa poprzez ustanowienie służebności.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nastąpiła w okolicznościach wskazujących na naruszenie art. 7, art. 8 i art. 28 w związku z art. 157 § 3 k.p.a. Albowiem organ administracyjny nie dokonał wszechstronnej oceny interesu skarżących z perspektywy postępowania nadzwyczajnego, ograniczając się jedynie do analizy ich interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ powinien uwzględnić wszystkie wymienione wyżej uchybienia, które jednocześnie stanowią wskazania co do sposobu i kierunku dalszego procedowania. Wobec naruszeń wyżej powołanych przepisów procesowych, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.