Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 2034/96
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1999-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 605  Ewidencja ludności, dowody tożsamości, akty stanu cywilnego, imiona i nazwisko, obywatelstwo, paszporty
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Gospodarka komunalna
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 czerwca 1984 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
article: art. 14, art. 32 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
Teza: Postanowienie sądu opiekuńczego o ustanowieniu kuratora dla osoby ułomnej /art. 183 par. 1 krio/ nie zastępuje zgody wynajmującego na podnajem lokalu w całości lub jego części, o jakiej mowa w art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm. - aktualnie t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787/.

Sąd opiekuńczy, ustanawiając kuratora dla osoby ułomnej, określa zakres obowiązków i uprawnień kuratora. Sąd opiekuńczy nie wkracza w stosunki cywilnoprawne łączące osobę ułomną będącą najemcą lokalu mieszkalnego z osobą wynajmującą ten lokal /właścicielem lokalu/.

Spory cywilnoprawne rozstrzygają sądy powszechne właściwe w sprawach cywilnych, zaś spór co do tego, czy wynajmujący zasadnie czy też bez uzasadnionej przyczyny odmawia wyrażenia zgody na podnajem bądź użyczenie lokalu kuratorowi najemcy stanowi niewątpliwie spór o charakterze cywilnoprawnym. Organy administracji publicznej nie były zatem władne w niniejszej sprawie do rozstrzygania sporu dotyczące wynajmującego i najemcy a mającego wpływ na uprawnienie kuratora najemcy do przebywania w przedmiotowym lokalu.

TEZY

Postanowienie sądu opiekuńczego o ustanowieniu kuratora dla osoby ułomnej /art. 183 par. 1 krio/ nie zastępuje zgody wynajmującego na podnajem lokalu w całości lub jego części, o jakiej mowa w art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm. - aktualnie t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787/.

Sąd opiekuńczy, ustanawiając kuratora dla osoby ułomnej, określa zakres obowiązków i uprawnień kuratora. Sąd opiekuńczy nie wkracza w stosunki cywilnoprawne łączące osobę ułomną będącą najemcą lokalu mieszkalnego z osobą wynajmującą ten lokal /właścicielem lokalu/.

Spory cywilnoprawne rozstrzygają sądy powszechne właściwe w sprawach cywilnych, zaś spór co do tego, czy wynajmujący zasadnie czy też bez uzasadnionej przyczyny odmawia wyrażenia zgody na podnajem bądź użyczenie lokalu kuratorowi najemcy stanowi niewątpliwie spór o charakterze cywilnoprawnym. Organy administracji publicznej nie były zatem władne w niniejszej sprawie do rozstrzygania sporu dotyczące wynajmującego i najemcy a mającego wpływ na uprawnienie kuratora najemcy do przebywania w przedmiotowym lokalu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Marianny Sz. na decyzję Wojewody K. z dnia 31 października 1996 r. (...) w przedmiocie odmowy zameldowania - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 września 1996 r. (...), wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./, Prezydent Miasta K. odmówił zameldowania Marianny Sz. na pobyt stały w lokalu nr 6 przy ul. Ł. 11 w K.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu 13 sierpnia 1996 roku Marianna Sz. wystąpiła z wnioskiem o dokonanie jej zameldowania na pobyt stały w K. przy ul. Ł. 11 m 6.

Marianna Sz. zamieszkuje w lokalu nr 6 przy ul. Ł. 11 w K. od około jednego roku.

Fakt zamieszkiwania Marianny Sz. ww. lokalu potwierdził administrator budynku - Radosław S. jak i wywiad przeprowadzony przez funkcjonariuszy Policji. Główny najemca lokalu nr 6 przy ul: Ł. 11 w K. - Franciszek S., w stosunku do którego Marianna Sz. została ustanowiona kuratorem (...) wyraża zgodę na jej zameldowanie. Zgody na zameldowanie Marianny Sz. nie wyraża administrator budynku Radosław S.

Marianna Sz. nie posiada uprawnień samoistnych do spornego lokalu mieszkalnego, gdyż głównym najemcą ww. lokalu jest Franciszek S. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przy zameldowaniu na pobyt stały należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu dokonane przez właściciela lub zarządcę budynku. Zgody na zameldowanie nie wyraża w imieniu właścicieli administrator budynku.

W związku z powyższym najemca lokalu na podstawie art. 189 Kpc, może wystąpić z powództwem do sądu cywilnego o ustalenie stosunku prawnego lub prawa - w związku z art. 14 ustawy o najmie lokali wskazując, że odmowa zgody na zamieszkiwane osoby trzeciej z najemcą jest bezzasadna. Wówczas pozytywne dla najemcy orzeczenie sądu zastępuje brak zgody właściciela lub zarządcy na potwierdzenie uprawnienia do zamieszkiwania.

Brak potwierdzenia uprawnień do zamieszkiwania stanowi przeszkodę do zameldowania, mimo stwierdzenia faktu zamieszkiwania w spornym lokalu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Marianna Sz. wniosła o uchylenie bądź zmianę zaskarżonej decyzji.

Marianna Sz. zarzuciła ogólnie naruszenie art. 7-10, art. 77, art. 89 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa oraz art. 47 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/. Odwołująca się podniosła, iż zaskarżoną decyzją odmówiono jej zameldowania na pobyt stały, mimo potwierdzenia faktu jej zamieszkiwania w tym lokalu od około jednego roku. Zdaniem Marianny Sz. organ I instancji przeoczył fakt, że Sąd Rejonowy w K. Wydział Rodzinny i Nieletnich jako władza opiekuńcza zaświadcza, że na zasadzie art. 183 par. 1 kro Marianna Sz. /urodzona 16 sierpnia 1939 r. córka Józefa i Marianny/ została ustanowiona kuratorem dla Franciszka S. /urodzony 7 maja 1924 r., syna Józefa i Ludwiki/ celem reprezentowania przed organami władzy i administracji państwowej, z możliwością wspólnego zamieszkiwania kuratora Marianny Sz. u Franciszka S. zam. w K., ul. Ł. 11/6 /zaświadczenie z dnia 22 stycznia 1996 r. - (...)/. Z powyższego wynika, że Sąd wyznaczył Mariannę Sz. kuratorem osoby ułomnej i określił sposób sprawowania opieki z możliwością wspólnego zamieszkania. Odmowa zameldowania na pobyt stały zostaje w sprzeczności z ustanowieniem Marianny Sz. kuratorem Franciszka S. Z zaświadczenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. z dnia 10 września 1996 r. wynika, że Franciszek S. jest inwalidą wojennym I grupy i wymaga całodobowej opieki osoby drugiej - kuratora.

Marianna Sz. stwierdziła także, iż nie jest nigdzie zameldowana i nie może funkcjonować bez stałego zameldowania.

Wojewoda K. decyzją z dnia 31 października 1996 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż zasadniczą, przesłanką warunkującą zameldowanie jest posiadanie uprawnienia do zamieszkania w lokalu - typu samoistnego lub pochodnego - przez osobę, która ma być zameldowana na pobyt stały /art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych/.

Najemcą spornego lokalu jest Franciszek S., który posiada samoistne uprawnienie, jednakże chcąc podnająć lub użyczyć swój lokal osobie trzeciej musi zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. uzyskać zgodę na piśmie właściciela lokalu, lub uznając, że nie wyrażenie zgody na podnajem lub użyczenie lokalu ze strony właściciela lokalu jest bezzasadne może wystąpić do sądu cywilnego o wydanie stosownego orzeczenia, zastępującego brak zgody właściciela na zamieszkiwanie osoby trzeciej.

Uprawnienie do lokalu należy do praw o charakterze cywilnym i ocena jego istnienia lub nieistnienia należy do sądu cywilnego, a nie do organu administracyjnego.

Status kuratora Marianny Sz., jaki wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w K. i adnotacja w nim zamieszczona o możliwości wspólnego zamieszkiwania z podopiecznym, nie może zastąpić pod względem formalnym orzeczenia sądu niwelującego stanowisko właściciela lokalu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marianna Sz. wniosła o uchylenie decyzji organów administracji publicznej obu instancji.

Marianna Sz. ponowiła argumenty i zarzuty zawarte we wcześniejszym odwołaniu.

Wojewoda K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że zaświadczenie Sądu Rejonowego - Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w K. z dnia 22 stycznia 1996 r. nie stanowi orzeczenia o jakim mowa w art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zagadnienia związane z powstaniem i realizacją obowiązku meldunkowego regulują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./.

Na mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy obywatel polski przebywający stale na terytorium Polski jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego, przez co rozumie się zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania - art. 6 ust. 1.

Przesłankami zameldowania na pobyt stały są: zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania oraz przedstawienie potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie /art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy/.

Tryb postępowania meldunkowego skonkretyzowany został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności /Dz.U. nr 32 poz. 176/.

W myśl par. 7 ust. 1 tego rozporządzenia do danych, które należy zgłosić przy zameldowaniu na pobyt stały zalicza się m.in. potwierdzenie faktu pobytu, dokonane przez wynajmującego lub najemcę albo osobę, której przysługuj e spółdzielcze prawo do lokalu lub właściciela lokalu /pkt 14/ i potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, dokonane przez właściciela /zarządcę/ budynku /pkt 15/.

Według art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności (...) właściciel /zarządca/ budynku jest obowiązany wskazać, czy osobie dążącej do zameldowania na pobyt stały przysługuje uprawnienie do przebywania w lokalu.

Właściciel dokonuje jedynie czynności stwierdzającej, a więc nie jest to. zgoda lub pozwolenie na zameldowanie. Stanowisko właściciela /zarządcy/ budynku nie jest. wiążące w tej materii. Dowód w postaci "potwierdzenia uprawnień" umieszczonego na formularzu zgłoszenia zameldowania lub odmowy takiego potwierdzenia podlega ocenie przez właściwy organ, "jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości", pod kątem zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym /art. 47 ust. 2 powołanej wyżej ustawy/.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał w swoich orzeczeniach, iż odpowiedź na pytanie, czy stronie przysługuje uprawnienie do przebywania w lokalu, czy też uprawnienie to utraciła, wymaga uwzględnienia różnych rodzajów praw podmiotowych określonych przepisami prawa cywilnego i prawa spółdzielczego /przed dniem 12 listopada 1994 roku także prawa lokalowego/.

W zależności od charakteru tych uprawnień rozróżnić można uprawnienia samoistne, którymi legitymują się właściciele lub najemcy mieszkań i uprawnienia pochodne, które posiadają na przykład osoby bliskie najemcy, osoby korzystające z mieszkania na podstawie umowy użyczenia, bądź podnajemcy.

W tym miejscu wskazać należy, iż z dniem 12 listopada 1994 roku utraciła moc ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./. Z tym dniem weszła w życie ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/.

Przepis art. 41 ust. 2 Prawa lokalowego stanowił, że zgoda, o której mowa w ust. 1, to jest zgoda wynajmującego na oddanie do bezpłatnego używania lub w podnajem części lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie decyzji administracyjnej, nie dotyczy osób bliskich najemcy. Krąg osób bliskich precyzował art. 9 ust. 1 Prawa lokalowego, zaś art. 9 ust. 2 na równi z osobami bliskimi nakazywał traktować osoby wykonujące opiekę nad najemcą spełniającą kryteria określone w tym przepisie.

W myśl natomiast art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ umowa podnajmu lokalu w całości lub w części albo oddania w bezpłatne używanie wymaga zgody wynajmującego wyrażonej na piśmie, jednakże wynajmujący nie może zgody odmówić bez uzasadnionej przyczyny. Przepis ten nie zawiera. wyłączenia dotyczącego określonych osób.

Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 tejże ustawy w zakresie nie uregulowanym ustawą do najmu lokali mieszkalnych stosuje przepisy Kodeksu cywilnego. Przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się nadto zarówno do umowy podnajmu lokalu jak i do użyczenia.

Wyrażenie zgody przez wynajmującego na podnajem lokalu w całości lub części albo oddanie w bezpłatne używanie innej osobie powoduje dla najemcy prawo zawarcia z daną osobą odpowiedniej umowy. W razie sporu pomiędzy najemcą a wynajmującym w zakresie objętym regulacją art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. - o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm. - aktualnie t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787/, najemca może dochodzić tego roszczenia tj. udzielenia zgody na podnajem lokalu lub oddanie w bezpłatne używanie w drodze sądowej na zasadach ogólnych - przed sądem powszechnym.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 lutego 1993 r. - III AZP 28/92 organ właściwy w sprawach ewidencji ludności na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ rozstrzyga wątpliwości co do istnienia po stronie składającego wniosek ó zameldowanie na pobyt stały uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie.

Jeśli jednak na tle powyższego uprawnienia powstaje spór o charakterze cywilnoprawnym zainteresowanemu przysługuje droga sądowa a do rozstrzygania sporów cywilnych powołane są sądy powszechne /OSN 1993 z. 7-8 poz. 117/.

Nie można wykluczyć sytuacji, gdy najemca podnajął albo oddał lokal lub jego część do bezpłatnego używania bez zgody wynajmującego. Brak zgody wynajmującego na podnajem lub użyczenie nie powoduj e samo przez się nieważności tych umów lecz stanowi - w świetle art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych - przyczynę wypowiedzenia najmu przez wynajmującego.

Organ administracji publicznej I instancji uznał, iż nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek koniecznych do zameldowania na pobyt stały, a mianowicie przesłanka, o jakiej mowa w art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych /potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu/.

Organ I instancji "potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu" utożsamia ze zgodą właściciela nieruchomości na zameldowanie na pobyt stały. Zgoda właściciela nieruchomości na zameldowanie na pobyt stały, zgoda wynajmującego na podnajem lub oddanie w użytkowanie lokalu i potwierdzenie przez właściciela /zarządcę/ budynku uprawnienia do przebywania w lokalu nie są - jak wyżej wskazano - pojęciami tożsamymi.

W mniejszej sprawie zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż przesłankę konieczną do zameldowania w danym lokalu na pobyt stały stanowi posiadanie przez osobę dążącą do zameldowania uprawnienia samoistnego bądź pochodnego do przebywania w tymże lokalu.

Postanowienie sądu opiekuńczego o ustanowieniu kuratora dla osoby ułomnej /art. 183 par. 1 krio/ nie zastępuje zgody wynajmującego na podnajem lokalu w całości lub jego części, o jakiej mowa w art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm. - aktualnie t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787/.

Sąd opiekuńczy, ustanawiając kuratora dla osoby ułomnej, określa zakres obowiązków i uprawnień kuratora. Sąd opiekuńczy nie wkracza w stosunki cywilnoprawne łączące osobę ułomną będącą najemcą lokalu mieszkalnego z osobą wynajmującą ten lokal /właścicielem lokalu/.

Jak wyżej wskazano spory cywilnoprawne rozstrzygają sądy powszechne właściwe w sprawach cywilnych, zaś spór co do tego, czy wynajmujący zasadnie czy też bez uzasadnionej przyczyny odmawia wyrażenia zgody na podnajem bądź użyczenie lokalu kuratorowi najemcy stanowi niewątpliwie spór o charakterze cywilnoprawnym. Organy administracji publicznej nie były zatem władne w niniejszej sprawie do rozstrzygania sporu dotyczące wynajmującego i najemcy a mającego wpływ na uprawnienie kuratora najemcy do przebywania w przedmiotowym lokalu.

W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.