Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 482/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Spółdzielnie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 (1), art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 71 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Tą drugą decyzją organ - we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] znak [...] - odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2010 r.

Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 20 lutego 2012 r., złożonym 21 lutego 2012 r., J. S. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy wejścia wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na kawiarnię w parterze istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. We wniosku, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, J. S. wniósł o uchylenie tej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego, odmawiającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i odmawiającej zmiany sposobu użytkowania lokalu. W uzasadnieniu wskazał, że zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] wywarła znaczące skutki dla wszystkich właścicieli pozostałych lokali położonych w kamienicy przy ul. [...] w P. Skarżący wyjaśnił, iż jest właścicielem lokalu położonego bezpośrednio nad lokalem nr [...], dlatego dopuszczona zmiana użytkowania dotyczy przede wszystkim jego lokalu. Wpływa znacząco na obniżenie komfortu zamieszkania, zwłaszcza z uwagi na odczuwalne zwiększenie głośności w trakcie dnia oraz w godzinach wieczornych. J. S. podkreślił, że w związku z zaistniałą sytuacją podjął próby uzyskania informacji odnośnie podstaw prawnych zmiany sposobu użytkowania. Po otrzymaniu informacji o decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. zwrócił uwagę, że stroną w postępowaniu administracyjnym była jedynie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], która nie zgłaszała żadnych wniosków w toku postępowania. Skarżący podkreślił, iż nie znajduje żadnych podstaw prawnych pozwalających na pominięcie zawiadomienia o postępowaniu właścicieli wszystkich lokali położonych w kamienicy, ze szczególnym uwzględnieniem lokali bezpośrednio sąsiadujących.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "K.p.a."), odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie. We wznowionym postępowaniu za stronę został uznany J. S. oraz inwestor A i Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Następnie Prezydent zaznaczył, że przeprowadzając postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie wejścia wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na kawiarnię w parterze istniejącego budynku mieszkalnego - wielorodzinnego, zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową jako stronę postępowania. Wiązało się to z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej" "Prawo budowlane") w zw. z treścią art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm. - dalej: "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych"), zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię. mieszkaniową jak zarząd powierzony. Stąd właściciele poszczególnych lokali zgodnie z ustawą reprezentowani byli przez zarządcę budynku, to jest poprzez Spółdzielnię. Prezydent podkreślił następnie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 15 grudnia 2009 r. zostało dostarczone Spółdzielni w dniu 29 grudnia 2009 r. z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków dowodowych oraz ewentualnych uwag i zastrzeżeń co do posiadanego materiału. Zawiadomieniem z dnia 28 stycznia 2010 r. Prezydent powiadomił strony postępowania, w tym Spółdzielnię, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ. Na żadne z przesłanych pism Spółdzielnia nie zareagowała i nie wniosła uwag. Zatem właściciele poszczególnych lokali byli zawiadomieni o postępowaniu, za pośrednictwem zarządcy budynku. Prezydent dodał także, że w oparciu o przedłożone przez inwestora wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym inwestor powołał się na umowę ze Spółdzielnią Mieszkaniową, stwierdził, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust.1 i 4 oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Zatem działając zgodnie z art. 4 i 35 i art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego organ zobowiązany był do wydania pozwolenia na budowę. W konkluzji Prezydent stwierdził, że w sprawie nie występuje żadna z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a.

Odwołanie od decyzji wniósł J. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jego zdaniem treść uzasadnienia decyzji potwierdza tylko, że odwołujący się nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zawiadomienie doręczone było jedynie Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W ocenie skarżącego oczywisty jest fakt, iż spółdzielnia zarządza częściami stanowiącymi współwłasność jej członków, lecz nie jest uprawniona do zarządzania i reprezentowania praw właścicieli spółdzielczych własnościowych praw do lokalu mieszkalnego. Nie ulega wątpliwości, iż osoby dysponujące takimi lokalami, posiadają uprawnienia o cechach ustawowych zbieżne z odrębną własnością lokalu, a zatem powinni być uznani za strony w sprawach, w których jest to uzasadnione ich indywidualnym interesem prawnym. Z tego względu brak jest w ocenie skarżącego podstaw prawnych umożliwiających przyjęcie z góry, że spółdzielnia mieszkaniowa - w ramach sprawowanego zarządu częściami wspólnymi - reprezentuje prawa wszystkich właścicieli lokali niezależnie od ich statusu. J. S. zwrócił też ponownie uwagę na fakt, że jego lokal znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie lokalu objętego decyzją nr [...], a zmiana przeznaczenia lokalu wpłynęła istotnie na pogorszenie komfortu życia jego w lokalu, a przez to także na obniżenie wartości rynkowej tego lokalu. Powołał nadto orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika: że spółdzielnia w ramach zarządu powierzonego może wykonywać w stosunku do nieruchomości wspólnej tylko czynności zwykłego zarządu, natomiast do czynności przekraczających ten zakres wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2012 r., skarżący nie podał jego sygnatury), że art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni podstaw do sprawowania nieograniczonego zarządu nieruchomością wspólną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1395/11) oraz, że zasada reprezentacji przez zarządcę nieruchomości nie wyklucza możliwości, aby stroną postępowania o pozwolenie na budowę mógł być właściciel lokalu, który wykaże własny indywidualny interes prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 694/10).

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stanowi nadzwyczajny środek wzruszania decyzji. Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie z tej przyczyny następuje na wniosek strony (art. 147 K.p.a.), który musi być złożony w terminie wynikającym z art. 148 k.p.a. - w ciągu jednego miesiąca, od dnia w którym dowiedziano się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin ten - zdaniem Wojewody - został w badanej sprawie zachowany. Odnosząc się do kwestii statusu J. S. organ odwoławczy zaznaczył, że w odniesieniu do postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca wprowadzając do art. 28 ust 2 Prawa budowlanego zwrot "obszar oddziaływania obiektu", odsyła wprost do definicji tego pojęcia w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należ przez to rozumieć wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego teren na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji tej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcje, formę, konstrukcje projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza, to że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w tak ustalonym obszarze oddziaływania obiektu, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie tego oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Wojewoda dodał przy tym, że zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że status strony przyznano spółdzielni mieszkaniowej, natomiast odmówiono go jej członkom. Wyjaśnił następnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, iż członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (DZ.U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 ze zm.) nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, a w obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentują zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu maja prawo czynić bądź to w drodze postępowania wewnątrz spółdzielczego, bądź tez na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., II OSK 616/08). Wynika to dodatkowo z treści art. 27 ust 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony. Spółdzielnia zatem z mocy prawa sprawuje zarząd nieruchomości wspólnej, a jednocześnie wyłączone jest działanie przepisów ustawy o własności lokali w zakresie dotyczącym zarządu nieruchomością wspólną. W rezultacie właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości mogą realizować swoje uprawnienia w obrębie procedur wewnątrz spółdzielczych. Zgodnie z tym stroną w postępowaniu jest spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca ustawowy zarząd nieruchomością wspólną. W sprawach dotyczących nieruchomości gruntowych należących do spółdzielni mieszkaniowych spółdzielnie te, jako podmioty, którym przysługuje prawo własności lub wieczystego użytkowania, mają uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę. Spółdzielnie te są reprezentantami interesów swoich członków, którzy ze względu na ograniczone prawo rzeczowe do lokali mieszkalnych mają jedynie interes faktyczny, co oznacza, że nie mają one przymiotu strony. Wojewoda zaznaczył jednocześnie, że w szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego, jednak musi się on legitymować prawem do odrębnej własności lokalu, o jakim mowa w art. 17 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, z którym wiąże się współudział w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wniesiony. Dodaje się też, iż także w tym wypadku udział takich osób na prawach strony w postępowaniu toczącym się w trybie przepisów Prawa budowlanego musi pozostać w związku z przysługującym im prawem własności do lokalu mieszkalnego. Osoby te podlegają ponadto reżimowi nakazującemu wskazanie, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został ich własny zindywidualizowany skonkretyzowany interes prawny, a także że ich lokale znajdują się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania obiektu. Dopiero takie ustalenia mogą pozwolić organowi na przyznanie statusu strony.

Odnosząc przedstawioną argumentację do okoliczności sprawy Wojewoda wyjaśnił, że J. S. jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...], który posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. Natomiast decyzja pozwolenia na budowę dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na kawiarnię w parterze istniejącego budynku mieszkalnego oraz przebudowy wejścia. Jednakże wejście podlegające przebudowie, zgodnie z załączonym projektem budowlanym, jest wejściem służącym jedynie lokalowi nr [...] i nie stanowi wejścia wspólnego dla wszystkich mieszkańców danego budynku. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z projektem (projekt zagospodarowania działki) nie zaprojektowano nowego oświetlenia na terenie działki oraz nowych zewnętrznych urządzeń będących źródłem hałasu. Przyjęte w projekcie rozwiązania budowlane nie wpływają negatywnie na środowisko, zdrowie ludzi i sąsiednie obiekty budowlane. Ponadto zaplanowano wykonanie izolacji dźwiękowej z płyt dźwiękochłonnych w ścianach dzielących sąsiednie lokale. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia udział brała Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], która reprezentowała wszystkich swoich członków i miała możliwość zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się.

W końcowej części decyzji Wojewoda dodał, że ze względu na przysługujące J. S. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu rozpatrzyć trzeba, czy wykazał swój zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz czy lokal nr [...] znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania. Organ podkreślił, że skarżący w swoich pismach wskazuje na obniżenie komfortu w lokalu do niego należącym oraz na zwiększenie głośności (zbyt duży poziom hałasu) w jego obrębie. Zdaniem Wojewody świadczy to o interesie faktycznym. Skarżący nie wykazał natomiast zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego. Organ podkreślił też, że pozwolenie na budowę obejmuje m.in. przebudowę wejścia, które służy i będzie służyć wyłącznie dla użytkowników lokalu nr [...], a wejście będące w dyspozycji pozostałych użytkowników pozostanie w dotychczasowej formie i nie ulegnie zmianie. Natomiast wszelkie pozostałe prace zostaną wykonane w lokalu nr [...], nie wykraczając poza jego obręb. W konsekwencji nie można uznać, że pozwolenie na budowę miało wpływ na prawo do korzystania z lokalu nr [...] przez J. S.

W skardze J. S. zarzucił naruszenie art. 28 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę wejścia wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na kawiarnię w parterze istniejącego budynku mieszkalnego ul. [...] w P. oraz art. 145 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r. ([...]) odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Jednocześnie J. S. wniósł o uchylenie przez Sąd decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że stanowisko Wojewody nie jest trafne i nie uwzględnia specyfiki budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...], a w szczególności bezpośredniego sąsiedztwa jego lokalu z lokalem, objętym pozwoleniem na budowę. Podkreślił też, że dotychczas nie przeprowadzono w budynku wizji lokalnej. Tezy zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody w istocie powielają zatem tylko tezy decyzji z dnia [...] października 2012 r. Zdaniem skarżącego, jego lokal pozostaje w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, czego nie zweryfikowano ani w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ani w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym skargą o wznowienie postępowania. W końcowej części uzasadnienia J. S. dodał też, że aktualność zachowuje stanowisko wyrażone w przywołanym przez niego już w odwołaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt. II OSK 694/10.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wskazując, że w skardze nie zostały podniesione żadne nowe okoliczności, które wymagałyby merytorycznej oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszeń prawa, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy i nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Jednocześnie jednak należy zwrócić uwagę, że argumentacja przedstawiona przez organy administracji okazała się w części nieprawidłowa.

W niniejszej sprawie osią sporu pomiędzy skarżącym a organem administracji jest to czy skarżący powinien być uznany za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy wejścia wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P.

J. S. stoi na stanowisku, że powinien być uznany za stronę z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo jego lokalu w tym samym budynku z lokalem, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. Wiąże się z tym zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 145 K.p.a. Skarżący nie precyzuje, co prawda, którą konkretnie jednostkę redakcyjną tego przepisu ma na myśli, jednak nie ulega wątpliwości Sądu (na tle całokształtu okoliczności niniejszej sprawy), że intencją J. S. jest wykazanie, iż zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., sprowadzająca się do tego, że bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] lutego 2010 r. Stwierdzenie istnienia wymienionej przesłanki wznowieniowej wiąże się oczywiście z koniecznością ustalenia czy osoba wnioskująca o wznowienie postępowania była w pierwotnym (wznawianym) postępowaniu stroną.

Przed wyjaśnieniem zasadniczych motywów wyroku rozważenia wymaga, które przepisy należy brać pod uwagę określając krąg stron w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Wywody organów obu instancji są w tym zakresie częściowo nieprawidłowe. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi przepis szczególny, "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Nie możne jednak ujść z pola widzenia fakt, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. stanowiła nie tylko "typowe" pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 33 Prawa budowlanego, ale również zawierała "rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania", o którym mowa w art. 71 ust. ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nie został, co prawda, powołany w jej podstawie prawnej, niemniej jednak sentencja decyzji "przebudowa wejścia wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu" nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do istnienia i kwalifikacji tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Zawarcie w pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2010 r. rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu ma znaczenie dla ustalenia, jakie przepisy w takim przypadku określają krąg stron postępowania. Art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tle tego przepisu pojawia się wątpliwość: czy do pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zawartego w decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie przepis szczególny - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego? Zdaniem Sądu w niniejszym składzie na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym generalną zasadę, co do sposobu ustalania kręgu stron postępowania, statuuje art. 28 K.p.a. Zasada ta doznaje z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach: takim przykładem jest właśnie omawiany tu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 59 ust. 7 tej ustawy stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy jednak pamiętać, że przepisy ograniczające krąg stron postępowania mają charakter lex specialis i nie powinny być one interpretowane rozszerzająco. Skoro zatem w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego określonej w art. 71 Prawa budowlanego, "technicznie" tylko załatwianej w ramach pozwolenia na roboty budowlane związane z tą zmianą sposobu użytkowania, ustawodawca nie wyłącza stosowania art. 28 K.p.a., to oznacza, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2508/11 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w niniejszym składzie w pełni je podziela ("Przepis art. 28 ust. 2ustawy - Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego").

Mając na względzie powyższe, należy zwrócić uwagę, że w wyjaśnieniach zawartych uzasadnieniach decyzji obu instancji Prezydent Miasta P., jak i Wojewoda powołują się przede wszystkim na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś na art. 28 K.p.a. Nie ma to jednak dla sprawy większego znaczenia, bowiem przedstawione przez organy obszerne (zwłaszcza w decyzji Wojewody) rozważania podejmują nie tylko kwestię pozostawania lokalu nr [...], w obszarze oddziaływania inwestycji zrealizowanej w lokalu nr [...], ale przede wszystkim rozważono kwestię istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego. Te ostatnie rozważania można w pełni odnieść do art. 28 K.p.a., który właśnie od istnienia interesu prawnego uzależnia posiadanie przez dany podmiot statutu strony.

Odnosząc się natomiast do stanowiska zajętego przez organy w kwestii interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], Sąd podziela stanowisko organów, że skarżący takiego interesu nie posiada.

Uprzedzając dalszy wywód w tym miejscu trzeba zaznaczyć, że tak organy jak i skarżący wywodzą błędne wnioski z treści ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Organ powołuje się bowiem na art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który odnosi się do administrowania nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni oraz właścicieli lokali stanowiących odrębną własność. Z kolei skarżący powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 694/10, który również dotyczy statusu właściciela lokalu stanowiącego odrębną własność. Tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja J. S. powinna być oceniana zgoła inaczej. Z akt administracyjnych wynika (zaświadczenie na k. 23), że J. S. i B. S. przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...], nie zaś odrębna własność.

Powyższe zastrzeżenie ma bardzo istotne znaczenie, albowiem posiadanie przez daną osobę prawa odrębności własności lokalu, wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej, stawia taką osobę w znacznie lepszej sytuacji prawnej, aniżeli osobę posiadającą tylko ograniczone prawo rzeczowe w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. W przypadku właściciela lokalu, będącego jednocześnie - co istotne - współwłaścicielem części wspólnych budynku, ma zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W takim przypadku spółdzielnia, w zakresie nieruchomości wspólnej, wykonuje wobec danego właściciela zarząd powierzony, który doznaje określonych ograniczeń (zob.: uchwała z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, publ. NSAiWSA z 2013 r., nr 2 poz. 23). Wobec osób posiadających spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu spółdzielnia nie wykonuje zarządu powierzonego (art. 27 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania) i administruje nieruchomością (budynkiem) jako właściciel.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ugruntowane stanowisko, że w sprawach dotyczących nieruchomości należących do spółdzielni mieszkaniowych, to spółdzielnie, jako podmioty, którym przysługuje prawo własności lub wieczystego użytkowania, mają uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w innych postępowaniach z zakresu prawa budowlanego (tak wyrok z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 650/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Spółdzielnie są bowiem reprezentantami interesów swoich członków, którzy ze względu na ograniczone prawo rzeczowe do lokali mieszkalnych mają jedynie interes faktyczny, co oznacza, że nie mają przymiotu strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, iż to, że w przypadku budynku wielorodzinnego konkretna inwestycja będzie oddziaływać wyłącznie na poszczególne lokale, nie oznacza jeszcze zindywidualizowania uprawnień osób dysponujących własnościowym, spółdzielczym prawem do lokalu, które pozwalałoby na przyjęcie, że osobom tym przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Nadal bowiem prawo to pozostaje prawem ograniczonym, a osoby dysponujące tym prawem reprezentowane będą przez spółdzielnię (tak: postanowienie z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II OZ 872/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei konflikty z powodu zakłócania ciszy i porządku przez użytkowników wybudowanego budynku mogą zostać rozstrzygnięte przez sąd powszechny (zob. powołany wyżej wyrok II OSK 650/07).

Uzupełniająco można tylko wyjaśnić, że dopuszczenie osoby, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jako strony postępowania administracyjnego z zakresu prawa budowlanego jest możliwe tylko w wyjątkowych przypadkach. Dotyczy to sytuacji, gdy oddziaływanie obiektu budowlanego w sposób oczywisty oddziałuje konkretnie na dany lokal, a oddziaływanie to wyraża się w przekroczeniu obowiązujących norm prawnych (m.in. techniczno-budowlanych) albo też, gdy spółdzielnia z obiektywnych przyczyn nie może zapewnić takiej osobie reprezentacji i ochrony prawnej. Jako przykład takiej sytuacji wymienia się przypadek, gdy występuje ewidentna sprzeczność pomiędzy interesem osoby, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu a spółdzielnią, będącą inwestorem (wyrok z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 69/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie można natomiast stwierdzić, aby inwestycja, na którą udzielono pozwolenia z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oddziaływała na sferę prawną skarżącego. Jak trafnie zwrócił uwagę Wojewoda, projektowane roboty budowlane wiązały się przede wszystkim ze zmianami wewnątrz lokalu nr [...], natomiast zmiany dokonane w samym budynku poza tym lokalem nie oddziałują w żaden sposób na lokal J. S. Jeśli natomiast chodzi o samo rozstrzygnięcie o zmianie sposobu użytkowania, to z decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wynika tylko, że w lokalu nr [...] może znajdować się kawiarnia. Dla takiej funkcji lokalu zwiększone są tylko wymogi w zakresie bezpieczeństwa pracy osób tam się znajdujących oraz wymogi higieniczno-sanitarne. Natomiast kawiarnia, jako funkcja lokalu - co trzeba podkreślić - sama z siebie nie zakłada działalności, co do której przepisy prawa wykluczałyby łączenia jej z funkcją mieszkalną budynku, albo które chociażby przewidywałyby oddziaływanie na inne lokale w danym budynku.

Podsumowując powyższe, z posiadanego przez J. S. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr [...], będącego ograniczonym prawem rzeczowym, nie można w okolicznościach niniejszej sprawy wyprowadzić po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., który uzasadniałby wystąpienie z wnioskiem o wznowienie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Jak trafnie zauważa Wojewoda, w danym przypadku można mówić jedynie o interesie faktycznym.

W tym miejscu Sąd zaznacza uzupełniająco, że zupełnie czym innym jest natomiast fakt, iż osoba prowadząca kawiarnię w lokalu nr [...] po udzieleniu jej pozwolenia na użytkowanie narusza zasady porządku domowego (zwraca na to uwagę skarżący). Naruszenia takie nie pozostają w związku z treścią udzielonego pozwolenia na budowę i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Jak wskazano już wyżej kwestionowana decyzja pozwoliła tylko na uruchomienie działalności gastronomicznej, ale nie zezwoliło inwestorowi na działalność, która byłaby sprzeczna z funkcją mieszkalną i zasadami porządku domowego w budynku przy ul. [...].

Jeżeli osoby prowadzące lokal nr [...], w związku z prowadzoną kawiarnią, uporczywie naruszają zasady porządku domowego, to w takim przypadku skarżący powinien zwrócić się do Spółdzielni o podjęcie odpowiednich środków ze sfery prawa cywilnego czy w ramach stosunków wewnątrz spółdzielczych. Trzeba też dodać, że z akt wynika, że Spółdzielnia - podobnie jak skarżący - zdaje się również okazywać zaniepokojenie w związku ze zgłaszanym przez mieszkańców budynku przy ul. [...] zakłócaniem porządku domowego.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł jak w sentencji.