Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 47/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 12.
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
article: art. 50 ust. 2.
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 108.
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Kędzierzyn – Koźle z dnia 29 czerwca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Kędzierzyn – Koźle a Prezydentem Miasta Kielce w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia: oddalić wniosek


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. wniósł o wskazanie, jako organu właściwego miejscowo do prowadzenia postępowania z wniosku A. L. z dnia 5 maja 2022 r, o zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego w związku z udziałem w Centrum Integracji Społecznej w Kielcach, Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Kielcach – Prezydenta Miasta Kielce.

Wnioskodawca wskazał w motywach, że w dniu 6 maja 2022 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach, zawarł z A. L. kontrakt socjalny, w którym zobowiązał klienta do uczestnictwa w zajęciach Centrum Integracji Społecznej. W związku z planowanym zawarciem z zainteresowanym Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego miał on zostać zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego.

W zakresie ubezpieczenia zdrowotnego Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie Kielcach uznał się za niewłaściwy, podnosząc, że A. L. jest osobą bezdomną posiadającą ostatni stały meldunek przy ul. S. [...] w K. – K. wobec czego przekazał dokumentację zgodnie z właściwością do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie - Koźlu.

Wnioskodawca nie zgadzając się z takim stanem sprawy wskazał, że zastosowanie ma art. 75 ust.12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym do ubezpieczenia zdrowotnego zgłasza osobę ośrodek pomocy społecznej realizujący indywidualny program zatrudnienia socjalnego lub ośrodek pomocy społecznej realizujący kontrakt socjalny w wyniku zastosowania procedury, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W przedmiotowej sprawie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Kędzierzynie -Koźlu nie jest realizatorem indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, nie kierował A. L. do Centrum Integracji Społecznej, ani nie zawierał z nim kontraktu socjalnego w tejże sprawie. Wszystkie wymienione czynności dokonał MOPR w Kielcach, w związku z czym to on powinien być uznany za realizatora indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, a tym samym jest organem właściwym zgłaszającym Pana A. L. do ubezpieczenia zdrowotnego.

Prezydent Miasta Kielce, w odpowiedzi wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Kędzierzyn - Koźle jako właściwego do prowadzenia postępowania z wniosku A. L. o zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego w związku z udziałem w Centrum Integracji Społecznej lub o ewentualne umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że na obecnym etapie nie nastąpiło jeszcze skierowanie A. L. do uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez Centrum Integracji Społecznej, w związku z czym nie następuje również realizacja indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego. Prezydent zauważył, że kontrakt socjalny zawarty w sprawie nie jest kontraktem socjalnym, o którym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Został on zawarty na ogólnych zasadach określonych w art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r, o pomocy społecznej.

W ocenie Prezydenta Kielc, w stanie faktyczny sprawy, w szczególności w braku skierowania do CIS i w związku z tym brak jest realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, nie może znaleźć zastosowania art. 75 ust. 12 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W takiej sytuacji wniosek A. L. o opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne powinien zostać rozparzony na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał w tym zakresie, że zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. c) ustawy pomoc w postaci składek na ubezpieczenie zdrowotne stanowi jedną z form pomocy społecznej. Skoro tak to właściwość miejscowa w tym przedmiocie powinna zostać ustalona na podstawie art. 101 ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość między Prezydentem Miasta Kędzierzyna-Koźla, a Prezydentem Miasta Kielce był sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznawał się bowiem za właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla A. L..

Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach).

Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o świadczeniach, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

We wniosku wnioskodawca (Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla) wskazuje, iż jego zdaniem, w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 75 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1285), zgodnie z którym: "Osoby, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 29 i 30, zgłasza do ubezpieczenia zdrowotnego ośrodek pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych, realizujące indywidualny program zatrudnienia socjalnego lub indywidualny program wychodzenia z bezdomności lub ośrodek pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych, realizujące kontrakt socjalny w wyniku zastosowania procedury, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy." Tymczasem w odpowiedzi na tenże wniosek Prezydent Miasta Kielce podkreśla i informuje, iż na obecnym etapie nie nastąpiło jeszcze skierowanie A. L. do uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez Centrum Integracji Społecznej, w związku z czym nie następuje również realizacja indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego. "Wniosek w/W o przedmiotową pomoc został przekazany do zaopiniowania Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu. Tut. Ośrodek nie otrzymał odpowiedzi na swoje pismo, a reakcją adresata było wniesienie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. (...). Z ostrożności procesowej tut. Ośrodek wnosi o ewentualne umorzenie postępowania w sytuacji braku możliwości merytorycznego rozpatrzenia sporu. Wniosek MOPS w Kędzierzynie-Koźlu zawiera wyraźne sformułowanie, iż dotyczy on wniosku o zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego w związku z udziałem w Centrum Integracji Społecznej w Kielcach. Skoro nie rozstrzygnięto jeszcze sprawy skierowania A. L. do w/w podmiotu (i kto jest właściwy w tej sprawie) to dopuścić można tez stwierdzenie, że brak jest aktualnie przedmiotu sporu a wniosek MOPS w Kędzierzynie-Koźlu można uznać za przedwczesny." (s. 2 odpowiedzi MOPR w Kielcach – Prezydenta Kielc z dnia 16.08.2022 r.).

Art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, iż: "Bezrobotnym, o których mowa w art. 49 pkt 4, powiatowy urząd pracy w okresie 6 miesięcy od dnia utraty prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania, a w przypadku bezrobotnych bez prawa do zasiłku w okresie 6 miesięcy od dnia rejestracji:

1) powinien przedstawić propozycję zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, szkolenia, stażu, odbycia przygotowania zawodowego dorosłych, zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych, robót publicznych lub

2) na wniosek ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, na wniosek centrum usług społecznych, może skierować do uczestnictwa w kontrakcie socjalnym, indywidualnym programie usamodzielnienia, lokalnym programie pomocy społecznej, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub uczestnictwa w indywidualnym programie zatrudnienia socjalnego, o którym mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym."

Art. 108 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) w ust. 1a stanowi, iż: "Kontrakt socjalny z osobą bezdomną zawiera pracownik socjalny ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, który odpowiada za realizację oraz ocenę realizacji działań zawartych w kontrakcie. W takim przypadku treść kontraktu socjalnego przed jego zawarciem uzgadnia się z pracownikiem socjalnym ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały." W literaturze przedmiotu podkreśla się, że nowelizacja tego przepisu z kwietnia 2021 r. "wyjaśnia wątpliwości, kto ma zawierać kontrakt z osobą bezdomną, czy pracownik ośrodka pomocy społecznej, na którego terenie przebywa ta osoba, czy reprezentant ośrodka, który udziela pomocy ze względu na ostatnie miejsce zameldowania świadczeniobiorcy na pobyt stały. Praktyka nie była w tym zakresie jednolita, wybór pracownika ośrodka udzielającego świadczeń był konsekwencją stosowania zasad ustalania właściwości miejscowej. Ponadto przemawiał za tym związek istniejący między przyznaniem pomocy, a formułowaniem postanowień kontraktu. Omawiana umowa może wiązać się ze zobowiązaniami finansowymi, co wskazywałoby na konieczność zaangażowania w tę czynność organu właściwego dla osoby bezdomnej, a więc działającego na terenie gminy ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały. To właśnie ten organ odpowiada za ostateczne sfinansowanie pomocy udzielanej osobie bezdomnej. Niemniej w praktyce niejednokrotnie jego rola sprowadza się jedynie do zwrotu wydatków na świadczenia udzielane w miejscu pobytu osoby bezdomnej. Pracownicy socjalni nie mają styczności ze świadczeniobiorcą, trudno zatem, by zawierali z nim kontrakt socjalny, monitorowali i rozliczali jego realizację. W związku z tym ustawodawca zdecydował się na swoisty kompromis. W myśl dodanego ust. 1a kontrakt socjalny z osobą bezdomną zawiera pracownik socjalny ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce pobytu tej osoby, z zastrzeżeniem, że treść umowy przed jej zawarciem uzgadnia się z pracownikiem socjalnym ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały." (tak: Sierpowska I.: Pomoc społeczna, Komentarz, Lex 2021).

Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko jednoznacznie ustalony stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. np. postanowienia NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wnioskodawca (Prezydent Kędzierzyna-Koźla) twierdzi, iż sprawa dotyczy wniosku o ubezpieczenie zdrowotne w związku z udziałem A. L. w Centrum Integracji Społecznej w Kielcach. Faktowi temu zaprzecza w odpowiedzi na wniosek Prezydent Kielc, który twierdzi, iż nie rozstrzygnięto jeszcze sprawy skierowania A. L. do tego podmiotu. Podkreślić trzeba, iż w doktrynie wskazuje się, iż : "Na etapie zawierania kontraktu socjalnego mamy do czynienia wyłącznie z osobą ubiegającą się o pomoc społeczną. Osoba zawierająca kontrakt socjalny jest dopiero zainteresowana uzyskaniem świadczenia i współdziałaniem z organem pomocy społecznej w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Świadczenia, do udzielenia których zobowiązuje się organ pomocy społecznej, składając stosowne deklaracje umowne w kontrakcie socjalnym, są "świadczeniami ewentualnymi" w rozumieniu rozporządzenia w sprawie wzoru kontraktu socjalnego. Podczas zawierania kontraktu socjalnego osoba, z którą - w imieniu organu - pracownik socjalny zawiera umowę, nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej; nie jest także osobą korzystającą ze świadczeń z pomocy społecznej. (tak: Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV Opublikowano: LexisNexis 2013).

Naczelny Sąd Administracyjny mając to na względzie uznał, iż stan faktyczny tej sprawy nie został precyzyjnie przedstawiony przez oba spierające się organy i nie wynika on jednoznacznie z akt sprawy przesłanych do NSA.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że spór między organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku strony o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż konieczne jest uprzednie jednoznaczne ustalenie stany faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie, co nie mieści się w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a.