Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2540/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 873/18 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 1[...] marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 873/18, oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że toczyły się już postępowania z wniosku Z. G. o ustalenie warunków zabudowy, które zostały zakończone wyrokami WSA w Gdańsku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 652/14 oraz II SA/Gd 724/14, od których oddalono skargi kasacyjne wyrokami NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1719/15 oraz II OSK 1720/15.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy S., dalej także: "Wójt", działając na wniosek A. G. z dnia 26 maja 2015 r., decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku letniskowego (legalizacja odstępstw od projektu pierwotnego) oraz nadbudowie poddasza użytkowego wraz z legalizacją budowy muru oporowego, legalizacją budowy budynku gospodarczego, legalizacją oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr A, obręb [...] O., gmina S..

W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. ), dalej także: "u.p.z.p." lub "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2016 r.

Kolegium podkreśliło, że sprawa dotyczy ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku letniskowego (legalizacji odstępstw od projektu pierwotnego) oraz nadbudowie poddasza użytkowego wraz z legalizacją budowy muru oporowego, legalizacją oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr A, na wniosek A. G.. Dla działki nr A decyzją z [...] stycznia 1998 r. zostało wydane pozwolenie na budowę domku letniskowego wraz z przyłączami. Przedmiotowy wniosek jest kolejnym, mającym na celu doprowadzenie do legalizacji zabudowy działki po katastrofie budowlanej z 2010 r. W ocenie SKO, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy można było stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bowiem ustalenie tych warunków zostało poprzedzone odpowiednią analizą urbanistyczną i pozwoli zachować ład przestrzenny na przedmiotowym terenie.

W skardze na powyższą decyzję A. G. zarzucił wydanie jej z naruszeniem:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

- art. 52 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - przez jego błędne zastosowanie i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2016 r. wobec ustalenia, że w stosunku do A. G. nie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego żadne postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 54, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 36a, art. 48, art. 49a i 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - poprzez brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz w konsekwencji nienależyte rozpoznanie sprawy i to w sytuacji znanej organowi z urzędu okoliczności (art. 77 § 4 K.p.a.), że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. toczą się od 2011 r. dwa odrębne postępowania legalizacyjne wszczęte wobec Z. G.: jedno dotyczące nielegalnej nadbudowy budynku letniskowego oraz budowy muru oporowego jako pozostałości po nakazanej rozbiórce stropu garażu (wraz z kotłownią) dobudowanego nielegalnie do tego budynku po katastrofie budowlanej z 2010 r., drugie dotyczące nielegalnej budowy budynku gospodarczego i oczka wodnego na działce nr A.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 390/17, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2016 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z uwagi na to, że A. G. nie był stroną postępowania legalizacyjnego dotyczącego inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy na tego wnioskodawcę.

Od powyższego wyroku Z. G. wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 793/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pogląd Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności złożonego w niniejszej sprawie przez A. G. wniosku jest zbyt rygorystyczny i nie znajduje dostatecznego uzasadnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a naruszenie to wynikało z błędnego założenia, że wniosek złożony przez A. G. dotyczył tylko i wyłącznie legalizacji już w całości zrealizowanych robót budowlanych, mimo że wnikliwa analiza tego wniosku powinna doprowadzić Sąd do zajęcia stanowiska, że przedmiotem tej sprawy jest, między innymi, ustalenie warunków zabudowy dla przyszłej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek letniskowy. To bowiem budynek letniskowy, a nie mieszkalny został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...] i to właśnie budynek letniskowy uległ katastrofie budowlanej w 2010 r. W tym zakresie organy nieprecyzyjnie określiły zakres inwestycji wskazując, że warunki zabudowy dotyczą "legalizacji budowy budynku letniskowego (legalizacji odstępstw od projektu pierwotnego)" niepotrzebnie wskazując, że legalizacja ta miałaby na celu odstąpienie od pierwotnego pozwolenia na budowę, skoro owe pierwotne pozwolenie na budowę (z 1998 r.) nie mogło już stanowić podstawy do realizacji robót budowlanych po 2010 r.

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie można pominąć tego, że w tej sprawie po uzyskaniu warunków zabudowy, A. G. przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] marca 2016 r. na swoją żonę Z. G.. Wprawdzie przeniesienie to nastąpiło decyzją z dnia 21 kwietnia 2017 r., już po wydaniu w tej sprawie decyzji przez organ odwoławczy, ale skutkiem takiego rozstrzygnięcia było uzyskanie warunków zabudowy przez Z. G., co do której nie ulega wątpliwości, że jest ona właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr B i inwestorem robót budowlanych na tej działce. Wobec tej osoby było prowadzone postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

W takiej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok zawierający rygorystyczne stanowisko Sądu pierwszej instancji niweczyłby podstawowy argument w oparciu, o który Z. G. mogłaby niezależnie od zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na letniskowy, także wykorzystać decyzję ustalającą warunki zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym. Natomiast kwestia oceny, na ile taka decyzja pozwalałaby w przyszłości na zalegalizowanie robót budowlanych i jakich robót, pozostaje poza zakresem tej sprawy i nie podlega w tej sprawie ocenie.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że opisane we wniosku z dnia 26 maja 2015 r., złożonym przez A. G., zamierzenie inwestycyjne nie obejmowało jedynie parametrów już istniejących obiektów, ale przede wszystkim parametrów dla przyszłych robót budowlanych obejmujących te obiekty. W tej sprawie, wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku oraz robót budowlanych, które w znacznym zakresie miały być wykonywane dopiero w przyszłości. W takim zaś przypadku trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy nawet w przypadku, gdy dany obiekt budowlany został wybudowany, ale wnioskodawca zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego obiektu.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 190 P.p.s.a., uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 793/18.

W ocenie Sądu, stanowiąca podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany wyznaczono w niniejszej sprawie zgodnie z wymogiem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej także: "rozporządzenie". Ustalono go bowiem wokół działki nr A w promieniu 60 m, przy szerokości frontu działki, przylegającego do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, wynoszącej około 20 m.

Ze stanowiącej podstawę kontrolowanej decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana na działce nr A zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek letniskowy oraz budowa muru oporowego, budowa budynku gospodarczego i oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zgodził się z orzekającymi w sprawie organami, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Zdaniem Sądu, zaplanowana przez A. G. zabudowa działki nr A wpisuje się w stan istniejącej dotychczas w obszarze analizowanym zabudowy, zarówno pod względem architektonicznym, jak i urbanistycznym. Jak bowiem wskazano w analizie, w obszarze tym występuje zabudowa rekreacji indywidualnej (letniskowa). W analizie wskazano także, że choć w sąsiedztwie nie ma budynku o funkcji gospodarczej to zaplanowany przez wnioskującego budynek ma służyć pomocniczo do obsługi budynku o podstawowej funkcji na terenie inwestycji i dlatego też powinien on być dostrzegalnie mniejszy od budynku o podstawowej funkcji (letniskowego). Wobec powyższego, dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, jeśli wnioskowany budynek gospodarczy nie przekroczy najmniejszej szerokości elewacji frontowej sąsiednich budynków letniskowych, wynoszącej 8,5 m, oraz najmniejszej możliwej szerokości wnioskowanego budynku letniskowego, wynoszącej 7,06 m. Wskazano przy tym, że nie jest zasadne wyznaczenie dolnej granicy dla budynku gospodarczego ponieważ im mniejsze będą jego gabaryty, tym mocniej będzie zaakcentowania różnica pomiędzy budynkami o podstawowej funkcji w obszarze analizy (letniskowymi) a budynkiem o funkcji pomocniczej (gospodarczym).

Wyznaczone przez Wójta Gminy S. wskaźniki nowej zabudowy znajdują przy tym potwierdzenie w sporządzonej analizie a ponadto spełniają wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla planowanej na działce nr A inwestycji Wójt ustalił linię zabudowy (§ 4 rozporządzenia) zgodnie z załącznikiem graficznym tj. w odległości 7,5 m od linii rozgraniczającej drogi nr C. W analizie wyjaśniono przy tym, że teren inwestycji położony jest przy drodze prywatnej (działka nr C), która poprzez działkę nr 211/14 posiada dostęp do drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr D /1. Przy drodze nr C linia sąsiedniej zabudowy przebiega w odległości 3 m (działka nr I), 7,5 m (działka nr E) i 6,5 m (działka nr F), licząc od linii rozgraniczającej tej drogi. Wyznaczona dla planowanej inwestycji nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 7,5 m od linii rozgraniczającej drogi nr C stanowi kontynuację linii zabudowy z sąsiedniej działki nr E, a ponieważ linia zabudowy na sąsiednich działkach tworzy uskok, przyjęto linię nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku bardziej oddalonego od pasa drogowego, na co zezwala ust. 4 § 3 rozporządzenia. Wyznaczenie dla zaplanowanej przez wnioskującego inwestycji jednej linii zabudowy nie budzi zastrzeżeń Sądu, gdyż zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego (w tej mierze Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 498/10), do czego w analizie się odniesiono.

Dla zaplanowanej na terenie działki nr A inwestycji Wójt ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia) w stosunku do powierzchni działki od 7% do 15%. W analizie ustalono, że w takim przedziale mieści się wartość rozpatrywanego parametru w sąsiedztwie. Na działce nr I wskaźnik ten wynosi bowiem 7%, na działce nr E - 11% a na działce nr F - 15%.

Dla zaplanowanego na terenie działki nr A budynku letniskowego Wójt wyznaczył szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia) – 8,83 m ± 20% a dla budynku gospodarczego – do 7 m. W analizie ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 8,83 m i wyjaśniono, że ponieważ w sąsiedztwie nie ma budynku o funkcji gospodarczej, to nie jest uzasadnione wymaganie, aby wnioskowany budynek gospodarczy odwzorowywał szerokość elewacji frontowej sąsiednich budynków o innej funkcji – rekreacji indywidualnej. Jest to niewielki budynek mający służyć pomocniczo do obsługi budynku o podstawowej funkcji na terenie inwestycji. Powyższa relacja powinna znaleźć odbicie w gabarytach budynków tj. budynek towarzyszący (gospodarczy) powinien być dostrzegalnie mniejszy od budynku o podstawowej funkcji (letniskowego). Wobec powyższego, jak wskazano, dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, jeśli wnioskowany budynek gospodarczy nie przekroczy najmniejszej szerokości elewacji frontowej sąsiednich budynków letniskowych, wynoszącej 8,5 m, oraz najmniejszej możliwej szerokości wnioskowanego budynku letniskowego, wynoszącej 7,06 m (8,83 m z zastosowaniem tolerancji 20% "w dół"). Wskazano przy tym, że nie jest zasadne wyznaczenie dolnej granicy dla budynku gospodarczego, ponieważ im mniejsze będą jego gabaryty, tym mocniej będzie zaakcentowana różnica pomiędzy budynkami o podstawowej funkcji w obszarze analizy (letniskowymi) a budynkiem o funkcji pomocniczej (gospodarczym).

Dla zaplanowanego na działce nr A budynku letniskowego Wójt ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki (§ 7 rozporządzenia) – od 5 m do 6,5 m, określając jednocześnie ilość kondygnacji naziemnych – maksymalnie 2 kondygnacje, a dla budynku gospodarczego – do 5 m, określając jednocześnie ilość kondygnacji naziemnych – maksymalnie 1 kondygnacja. W analizie ustalono, że budynki w obszarze analizy posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie od 5 m do 6,5 m a średnia tego parametru wynosi 5,83 m. Wskazano przy tym, że w przypadku budynku gospodarczego uzasadnione jest wyznaczenie mniejszej wartości, ze względów tożsamych co powołanych przy wyznaczaniu szerokości elewacji frontowej dla budynku gospodarczego.

Dla zaplanowanego na działce nr A budynku letniskowego Wójt ustalił dach dwuspadowy ze spadkiem głównych połaci od 40o do 45o, kalenica główna równoległa do frontu działki na poziomie od 8,5 m do 9,5 m. Dla zaplanowanego zaś na działce nr A budynku gospodarczego Wójt ustalił dach dwuspadowy ze spadkiem głównych połaci do 45o, kalenica główna równoległa do frontu działki na poziomie do 5 m. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki posiadające dachy dwuspadowe o kącie nachylenia od 40o do 45o , których kierunek głównej kalenicy względem frontu działki ułożony jest równolegle a wysokość głównej kalenicy wynosi od 8,5 m do 9,5 m – zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Sąd wskazał również, że w decyzji o warunkach zabudowy parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą. Mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. W równym stopniu pogląd ten, odnosi się do określenia wielkości poszczególnych parametrów nowej zabudowy za pomocą użycia zwrotu "około". Określone w ten sposób parametry nowej zabudowy nie będą stwarzały po stronie organu architektoniczno-budowlanego konieczności ustalania ich konkretnej wielkości, ani ich interpretacji, bowiem zezwalają one tylko na niewielkie od nich odstępstwa (tolerancję). Określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie"; "do"; "od-do"; "około" jest dopuszczalne, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10.

Z przeprowadzonej analizy wynika także, że działka nr A ma dostęp do drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr D/1, teren objęty analizą obszaru posiada infrastrukturę techniczną wystarczającą dla zabezpieczenia potrzeb planowanej inwestycji a ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) przez ich niezastosowanie i całkowite pominięcie ustalenia Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej Załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2016 r., [...] (jej integralną część),

2. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i dowolne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że wniosek A. G. z dnia 26 maja 2015r. o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (działki nr A w O.) dotyczył jedynie: "przyszłej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek letniskowy oraz budowy muru oporowego, budowy budynku gospodarczego i oczka wodnego" (str. 9 uzasadnienia), podczas gdy wniosek ten obejmował także "nadbudowę" poddasza użytkowego ww. budynku,

3. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., w zw. z § 4-8 rozporządzenia z 2003 r. przez błędne przyjęcie, że dopuszczalne jest "widełkowe" (od do) określenie wskaźników nowej zabudowy lub ich określenie jako wskaźników maksymalnych (do),

II. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 153 P.p.s.a. przez dokonanie kontroli merytorycznej ww. decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2016 r. w części nie podlegającej takiej kontroli w niniejszej sprawie,

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § pkt 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dziatki nr A w O. dla wybudowanego już w roku 2008 budynku gospodarczego, dla wybudowanego w roku 1998 oczka wodnego i dla wybudowanego w roku 2010 "muru oporowego", czyli w części będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego prowadzonego wobec Z. G. przez PINB w K. w trybie art. 48 K.p.a.,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sprowadzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku do powtórzenia argumentacji z Analizy stanowiącej załącznik nr 2 do ww. decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2016r., [...] (jej integralną część) i ogólnikowych stwierdzeń przy ocenie ustalonych nią wskaźników zabudowy dziatki nr A w O.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z dnia 29 maja 2019 r. wnoszący kasację wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. uczestniczka Z. G. wniosła o przyśpieszenie terminu rozpoznania sprawy.

Rozprawa została wyznaczona na dzień 3 kwietnia 2020 r. Została zdjęta z wokandy zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 marca 2020 r. w związku z Zarządzeniem Nr 7 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Jednocześnie Przewodniczący zarządził, że nowy termin zostanie wyznaczony z urzędu.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 2 lipca 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę.

Pismem z dnia 15 lipca 2020 r., A. G. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej A. G. na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 14 lipca 2020 r. pełnomocnik Z. G. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ponowił prośbę o możliwie najszybsze rozpoznanie sprawy z uwagi na stan zdrowia Z. G. oraz niszczenie budowy, która jest wstrzymana.

Pismem z dnia 14 lipca 2020 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 21 lipca 2020 r. pełnomocnik wnoszącego kasację wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 19 listopada 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Poinformowano strony i pełnomocników o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, w terminie 7 dni od doręczenia zarządzenia.

W dniu 12 grudnia 2020 r. pełnomocnik uczestniczki Z. G. wniósł o możliwie jak najszybsze wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy z uwagi na pogarszający się stan zdrowia uczestników postępowania Z. i A. G..

W ocenie składu orzekającego, zachodzą przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Kwestią podstawową jest ocena, czy zaskarżony wyrok jest zgodny z wykładnią prawa dokonana w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 793/18.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkujące uchyleniem zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 390/17, zostało zajęte w odniesieniu do sytuacji, w której wniosek o warunki zabudowy został złożony przez męża właścicielki nieruchomości, wobec której wszczęto postępowanie legalizacyjne. Sąd pierwszej instancji w pierwotnie wydanym wyroku (sygn. akt II SA/Gd 390/17) uznał, że ten wnioskodawca może domagać się jedynie ustalenia warunków dla przyszłych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że co do zasady, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla robót jeszcze niewykonanych. Nadto jednak, można ustalić warunki zabudowy dla robót już wykonanych, będących przedmiotem postępowania legalizacyjnego.

Z uwagi na związanie powyższym stanowiskiem, nie ma istotnego znaczenia kwestia możliwości wydania decyzji dla wykonanych już robót, co do których nie wszczęto jeszcze procedury legalizacyjnej. Jedynie dla szerszego określenia kontekstu zaistniałego w niniejszej sprawie sporu co do przedmiotu wniosku, warto odnotować wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, nie jest wykluczone przyznanie inwestorowi interesu prawnego w żądaniu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przed nałożeniem na niego takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, w celu doprowadzenia do jak najszybszej legalizacji inwestycji, a więc doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1529/18).

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił również, że nie można w sprawie pominąć, w takiej sytuacji procesowej, przeniesienia na właściciela nieruchomości, wobec którego toczy się postępowanie legalizacyjne, decyzji o warunkach zabudowy, mimo że do tego przeniesienia doszło już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od tego stanowiska materialnoprawnego i procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opisane we wniosku z 26 maja 2015 r., złożonym przez A. G., zamierzenie inwestycyjne nie obejmowało jedynie parametrów już istniejących obiektów, ale przede wszystkim parametry dla przyszłych robót budowlanych obejmujących te obiekty. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował więc ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku oraz robót budowlanych, które w znacznym zakresie miały być wykonywane dopiero w przyszłości.

Odnotował także, że doprecyzowywanie przez organ administracyjny wniosku A. G. mogło być mylące i organ pierwszej instancji nie wyjaśnił stronie należycie obowiązujących w tym zakresie przepisów, czym naruszył art. 9 K.p.a., ale taka sytuacja nie może pogarszać pozycji strony.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że obowiązkiem Sądu powinno być dokonanie merytorycznej kontroli decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przyjmując, że dopuszczalnym było złożenie wniosku przez A. G.

Taka merytoryczna kontrola została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ponownie rozpoznającego skargę, przeprowadzona, co znalazło wyraz w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Od razu, w związku z wywodami, dotykającymi szeregu zagadnień z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz szeroko rozumianego prawa budowlanego, zawartymi w podstawach kasacji, stwierdzić należy, że zakres kontroli prowadzonej przez sąd rozpoznający skargę na decyzję administracyjną ograniczony jest granicami zaskarżenia (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja o warunkach zabudowy. Zagadnienia związane z postępowaniem legalizacyjnym są przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane".

Merytoryczna kontrola decyzji o warunkach zabudowy oznacza zbadanie jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być nadto zgodne przepisami wydanego z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie lokalizowania na działce nr A w O. budynku gospodarczego przy granicy z działkami nr J i K oraz muru oporowego w zbliżeniu (1,5 m) do granicy z działką skarżącego nr E. Najpierw stwierdzić trzeba, że decyzja Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy składa się z rozstrzygnięcia zawierającego stosowne ustalenia, z uzasadnienia oraz załączników: załącznika graficznego nr 1 określającego teren inwestycji, załącznika nr 2 – Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i załącznika graficznego nr 3 określającego obszar analizowany, przy czym załączniki graficzne wykonane są z wykorzystaniem wyrysu z kopii mapy zasadniczej, poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wbrew zarzutowi, usytuowanie wskazanych obiektów w granicy nie wynika z ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. W wynikach analizy wprost wskazano, że usytuowanie w granicy działki nie jest przewidziane. Z załączników graficznych wynika usytuowanie obiektów dotychczas zrealizowanych będących, jak to określono "w budowie". Nie oznacza to, że decyzja rozstrzyga o takim usytuowaniu obiektów.

Jak podkreślono w samej analizie: "w analizie nie uwzględnia się parametrów istniejącej zabudowy na terenie inwestycji podlegającej legalizacji, ponieważ zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, podstawę ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy cech i parametrów wnioskowanej zabudowy mogą stanowić tylko istniejące w obszarze analizy budynki legalne".

Niezależnie więc od dopuszczalności rozstrzygnięcia w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy ewentualnego usytuowania planowanego obiektu w granicy nieruchomości, która to kwestia jest sporna w orzecznictwie, badana decyzja Wójta Gminy S. nie zawiera ustalenia kontestowanego w analizowanym zarzucie kasacji.

Dodać trzeba, że w tej sytuacji, w odniesieniu do obiektów już wykonanych, w całości lub ewentualnie w części, jak i w odniesieniu do obiektów jeszcze niewykonanych, o usytuowaniu rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, stosując, w trybie legalizacyjnym określonym w art. 48-49 Prawa budowlanego, przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Pamiętać trzeba, że § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, stanowił, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez Sąd, że wniosek A. G. z dnia 26 maja 2015 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył jedynie "przyszłej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek letniskowy oraz budowy muru oporowego, budowy budynku gospodarczego i oczka wodnego". Tymczasem, jak podniósł wnoszący kasację, wniosek obejmował jeszcze nadbudowę poddasza użytkowego budynku, budowa muru oporowego zastała zakończona w 2010 r., budowa budynku gospodarczego została zakończona w 2008 r., a budowa oczka wodnego w 1998 r.

Przede wszystkim, zarzut nie oddaje rzeczywistej treści wypowiedzi Sądu pierwszej instancji zamieszczonej na stronie 9 uzasadnienia.

Według WSA w Gdańsku: "Żądanie A. G. zawarte we wniosku z dnia 26 maja 2015 r. a dotyczące przyszłej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek letniskowy oraz budowy muru oporowego, budowy budynku gospodarczego i oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr A, obręb [...] O., gmina S., wymagało ustalenia warunków zabudowy".

Zatem to w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania użyto określenia "przyszłej". W pozostałej części wypowiedzi chodzi o żądanie dotyczące budowy muru oporowego, budowy budynku gospodarczego i oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a nie przyszłej budowy.

Taki sposób odczytania treści cytowanego zdania potwierdza poprzedzająca wypowiedź, w której WSA w Gdańsku nawiązał do wyroku NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 793/18, stwierdzając, że uwzględnił ocenę prawną zawartą w tym wyroku. Wcześniej zaś, w części uzasadnienia przedstawiającej stan sprawy, WSA tak opisał jedną z ocen prawnych, zawartych w wyroku z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 793/18: "Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przy tym, że Sąd I instancji naruszył art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. a naruszenie to wynikało z błędnego założenia, że wniosek złożony przez A. G. dotyczył tylko i wyłącznie legalizacji już w całości zrealizowanych robót budowlanych, mimo że wnikliwa analiza tego wniosku powinna doprowadzić Sąd I instancji do zajęcia stanowiska, że przedmiotem tej sprawy jest, między innymi, ustalenie warunków zabudowy dla przyszłej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek letniskowy".

Jest więc niewątpliwe, że Sąd pierwszej instancji nie zawęził przedmiotu wniosku złożonego przez A. G.. Nie można także zaaprobować tezy kasacji, według której, WSA w Gdańsku potraktował budowę budynku gospodarczego, muru oporowego i oczka wodnego jako przyszłe zamierzenie inwestycyjne.

Ponadto, opis treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej na wniosek A. G. oraz analizy urbanistycznej, a także odniesienie się do analizy w zakresie ilości kondygnacji budynku mieszkalnego (planowanego do zmiany sposobu użytkowania), wskazują, że Sąd pierwszej instancji nie pominął "nadbudowy" poddasza użytkowego tego budynku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy podzielić pogląd, wyrażony na tle innych postępowań, ale powiązanych ze sporną inwestycją, tj. postępowań z wniosku Z. G. o ustalenie warunków zabudowy, według którego, z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika obowiązek ustalenia niebudzących wątpliwości interpretacyjnych, jasno określonych wymagań, o których mowa w § 4-8. Takie stanowisko wyartykułowano w uzasadnieniach powołanych w analizowanej podstawie kasacji (wyroki WSA w Gdańsku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 652/14 oraz II SA/Gd 724/14, od których oddalono skargi kasacyjne wyrokami NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1719/15 oraz II OSK 1720/15).

W analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2016 r, ustalono linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to ustalenie konkretne, niebudzące wątpliwości interpretacyjnych, a nadto odpowiadające hipotezie § 4 ust. 3. Z uwagi na to, że linia zabudowy na sąsiednich działkach tworzy uskok, przyjęto linię nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku bardziej oddalonego od pasa drogowego.

W zakresie odnoszącym się do § 4, jest to więc zarzut bezpodstawny.

Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza również § 5 ust. 2 rozporządzenia. Poprzez ustalenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - od 7 % do 15 %. Z analizy wynika, że średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 11 %. Konieczne jest odnotowanie, że dla działek o zbliżonej powierzchni (nr E i nr F) wskaźnik ten wynosi odpowiednio 11 % i 15%. Wskaźnik, który wynosi 7 % dotyczy działki nr I dwukrotnie większej od działki będącej przedmiotem sprawy (nr A) oraz dwóch pozostałych działek położonych w obszarze analizowanym (nr E i nr F). Przyjęcie wskaźnika, który nie przekracza maksymalnego wskaźnika na obszarze analizowanym, a jednocześnie jest zbliżony do średniego wskaźnika dla działek o podobnej powierzchni nie stanowi przekroczenia uznania urbanisty i organu wynikającego z § 5 ust. 2. Podkreślić zaś należy, że określenie pewnego przedziału wielkości, do którego zachowania inwestor jest zobowiązany nie stanowi rozstrzygnięcia niedookreślonego, czy też niejasnego wymagania. Zachowując zaś tę precyzję i jasność możliwe jest ustalenie w decyzjach minimalnych, maksymalnych i średnich wielkości określających poszczególne parametry, cechy i wskaźniki analizowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10).

Zakres swobody pozostawionej inwestorowi jest uzależniony od okoliczności sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy poprzez nawiązanie do parametru wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla działek o podobnej powierzchni oznacza, że nie doszło do dowolnego ustalenia wskaźnika. Zabieg ten jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18). Odnotować jeszcze warto, że ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodnie z postulatem wyrażanym w orzecznictwie, nie przekracza stwierdzonego w obszarze analizowanym wskaźnika maksymalnego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17).

Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %.

W decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono, zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego (letniskowego) w wymiarze 8,83 m (dokładnie tyle wynosi średnia) z tolerancją do 20 %. Ustalenie to jest zatem zgodne z powołanym § 6 ust. 1.

Nadto, wyznaczono szerokość elewacji frontowej dla budynku gospodarczego, w wymiarze do 7 m, na podstawie § 6 ust. 2. W analizie obszernie uzasadniono przyjęcie takiej, innej niż średnia, szerokości dla budynku gospodarczego. Wskazano przede wszystkim na konieczność zachowania proporcji między zabudową letniskową (funkcja podstawowa) i gospodarczą (funkcja pomocnicza). W konsekwencji, nie można organowi zarzucić dowolności w zastosowaniu § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Nie stanowiło naruszenia przepisów § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczenie dla budynku mieszkalnego (letniskowego) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na poziomie od 5 m do 6,5 m. Ustalenie takiej wielkości, przy średniej w obszarze analizowanym 5,83 m, jest uzasadnione wysokością dwóch budynków sąsiednich, które, w przeciwieństwie do budynku na działce nr I, o wysokości 5 m, są położone w jednej linii zabudowy ze sporną inwestycją na działce nr A.

Dla budynku gospodarczego wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na poziomie do 5 m, co jest uzasadnione jego pomocniczą rolą, która determinuje jego wszelkie istotne wymiary.

Z analizy urbanistycznej oraz danych dotyczących zabudowy w obszarze analizowanym wynika, że geometrię dachu obu budynków ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, na działkach nr I, E i F. Dotyczy to zarówno układu połaci, jak i kata nachylenia, kierunku głównej kalenicy względem frontu działki oraz wysokości głównej kalenicy. Zauważyć można jeszcze, że układ połaci (dwuspadowy) oraz kierunek głównej kalenicy względem frontu działki są takie same jak w zabudowie występującej na działkach nr I, F i E. Natomiast kąt nachylenia odpowiada kątom występującym w sąsiednich budynkach (45, 40 i 45 stopni), zaś wysokość głównej kalenicy nie przekracza najwyższej wysokości sąsiedniej zabudowy (9,5 m). Konieczne jest spostrzeżenie, że w przypadku geometrii dachu nie ma zasady, według której, należy kierować się średnim wskaźnikiem. Należy ustalić związane z geometrią dachu parametry odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Również zatem w odniesieniu do zastosowania § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można mówić o naruszeniu prawa.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W podstawie kasacji błędnie powołano art. 156 § pkt 4 K.p.a., zamiast art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ale tego rodzaju niedokładność nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do podniesionego zagadnienia. Tak samo ocenić można powołanie się w opisie naruszenia omawianego zarzutu na art. 48 K.p.a., podczas gdy postępowanie legalizacyjne prowadzone jest na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Oceniając zarzut merytorycznie stwierdzić należy, że skoro A. G. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to niezależnie od tego, czy wobec niego toczyło się postępowanie legalizacyjne, decyzję kończącą postepowanie z jego wniosku należało mu doręczyć jako stronie postępowania – wnioskodawcy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, z mocy art. 190 P.p.s.a., związany był, w zakresie przedmiotu sprawy z wniosku A. G., stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 793/18, będącym rezultatem dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 59 oraz art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika ze wstępnych uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu, z obowiązku tego WSA w Gdańsku wywiązał się.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprowadzenie uzasadnienia do powtórzenia argumentacji z Analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy S. o ustaleniu warunków zabudowy i brak odniesienia się do stanu faktycznego w zakresie przedłożonych dowodów.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera m.in. wymagane zwięzłe przedstawienie stanu sprawy oraz odniesienie się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zarówno jednak stan sprawy, jak i stan faktyczny odnoszą się do przedmiotu sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Rzeczywisty stan realizacji obiektów, ich usytuowanie oraz zgodność lub sprzeczność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, będą przedmiotem postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie norm szeroko rozumianego prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.