Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 695/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1-2, art. 2 pkt 14, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 1, 4, art. 15 ust. 2 pkt 10, art.28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 101 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 12 ust. 9 - 10
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych

SENTENCJA

Dnia 17 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...], [...], [...] w Gminie L. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 21 pkt 9a w części ustalającej obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1ML drogą oznaczoną na rysunku planu symbolem 01KDP; 2. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.


UZASADNIENIE

Rada Gminy L. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych C., J., Z. w gminie L.

K. G. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w części wyrysu graficznego stanowiącego załącznik nr l do w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym nie naniesiono w J., na działkach [...], [...] i [...], zamieszkałych przez skarżącego i jego sąsiada T. Z., murowanego budynku o powierzchni przyziemia ok. 700 m2 oraz ustanowiono niezgodnie z prawem drogę, lokalizując ją na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w J. Jako podstawę prawną wniesionej skargi K.G. powołał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 17 sierpnia 2011 roku skarżący sprecyzował, że jego skarga dotyczy części graficznej i tekstowej przedmiotowej uchwały w zakresie odnoszącym się do zapisu § 21 pkt 9 a) tejże uchwały, ustalającego obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 01 KDP.

Skarżący wyjaśnił, że wskazana uchwała narusza jego prawo własności, wynikające z art. 140 k.c., a także narusza interes prawny skarżącego poprzez:

a) niezamieszczenie na wyrysie graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego murowanego budynku zamieszkałego przez skarżącego;

b) niemożność uzyskania administracyjnych decyzji i zezwoleń uzależnionych od wykazania istnienia budynku mieszkalnego na wyrysie graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

c) odebranie około 60 m2 powierzchni działki nr [...] pod ciąg pieszo jezdny;

d) przeprowadzenie kwestionowanej drogi w sposób najbardziej szkodliwy dla skarżącego, tj. poprzez w/w budynek, co narusza zakaz nadmiernej ingerencji w prawo własności przewidziany art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji RP;

e) niemożność sporządzenia projektu architektonicznego, jako podstawy uzyskania pozwolenia na przebudowę zagrożonej części budynku, z powodu nieumieszczenia wskazanego budynku na mapie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego.

Ponadto zdaniem skarżącego naruszono przepis § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez użycie nieaktualnej i niekompletnej mapy generowanej elektronicznie, na której nie uwidoczniono istniejącego budynku o powierzchni 700 m2.

Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem i uchylenie wskazanej na wstępie uchwały i jej wyrysu graficznego stanowiącego załącznik nr l, w części kwestionowanego naniesienia ciągu pieszojezdnego 01KDP biegnącego przez działki [...], [...], [...] i [...] stanowiące własność skarżącego, jego brata A. G. i sąsiada T. Z.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych C., J. i Z., w Gminie L., sporządzony został w następstwie podjęcia uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnych C., J. i Z. w Gminie L. oraz uchwały zmieniającej Nr [...] z dnia [...].

W trakcie opracowania projektu planu przeprowadzono procedurę formalno - prawną, określoną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.). Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko po uzyskaniu w dniu 29 lutego 2009r. pozytywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu - w dniach od 25 listopada 2009r. do 23 grudnia 2009r. oraz od 10 marca 2010r. do 8 kwietnia 2010r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego przedstawienia radnym mapy w formie elektronicznej, na której nie było zabudowań skarżącego, brata skarżącego i jego sąsiada T. Z., organ wyjaśnił, iż kopie map zasadniczych i katastralnych pochodzą z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. i były aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia planu. Na przedmiotowej mapie został sporządzony plan miejscowy. Z podkładu geodezyjnego na podstawie którego sporządzono miejscowy plan wyraźnie wynika, że istnieje droga (działka o nr ewid. [...]), będąca własnością Gminy L., która styka się z rowem melioracyjnym (działka nr [...]). Zatem ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 01KDP został wprowadzony na działce nr [...], a nie jak skarżący wskazuje na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Jedynie tylko w znacznej części działki nr [...] zaprojektowano plac manewrowy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r., w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a w szczególności z § 12 ust. 9, który stanowi, że droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10.

Organ ponadto wyjaśnił, że w trakcie sporządzania projektu planu przeprowadzona została procedura rozważenia alternatywnych rozwiązań projektowych, m.in. również w odniesieniu do wyznaczonej w planie drogi 01KDP. Analiza taka prowadzona była na etapie przygotowania koncepcji projektu planu, kiedy formułowano ustalenia projektu polegające na wyznaczaniu poszczególnych terenów, w tym również terenów dróg zapewniających obsługę komunikacyjną poszczególnym terenom, a także obowiązujących parametrów zabudowy w zakresie wysokości zabudowy, wskaźników dotyczących powierzchni zabudowy, ilości miejsc parkingowych oraz powierzchni biologicznie czynnej. Rozpatrywano wówczas różne warianty rozwiązań projektowych w poszukiwaniu najbardziej korzystnych sposobów zabudowy i zagospodarowania terenów. W trakcie analizy brano pod uwagę uwarunkowania architektoniczne i urbanistyczne: obecną zabudowę i sposób zagospodarowania terenów, wydane i będące jeszcze w toku wydawania decyzje administracyjne, strukturę własności, względy ekonomiczne, ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i przestrzennego Gminy L., przepisy prawa w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wariantowe rozwiązania były dyskutowane w wyspecjalizowanych branżowych zespołach projektowych inżynierów urbanistów, infrastruktury drogowej, sieci infrastruktury technicznej, zagadnień środowiska przyrodniczego. Zaprojektowany ciąg pieszo jezdny został zaprojektowany na części istniejącej drogi oznaczonej nr ewid. [...] będącej własnością Gminy L. W odniesieniu do wyznaczonej drogi 01 KDP wskazano, że w trakcie procedury projektowej szczegółowo przeanalizowano istniejące uwarunkowania w rejonie tej drogi oraz możliwe sposoby obsługi terenów do niej przylegających, w przypadku innego przeprowadzenia przedmiotowej drogi. Ze względu na skomplikowaną strukturę własności, obecne zagospodarowanie i istniejącą obsługę komunikacyjną tego obszaru, a także docelowy sposób zabudowy i zagospodarowania oraz skutki ekonomiczne i prawne, zdecydowano, że najbardziej właściwym i korzystnym rozwiązaniem będzie wyznaczenie obsługi komunikacyjnej analizowanego obszaru na działce nr ewid. [...] będącej własnością Gminy L. wzdłuż działki nr [...] i [...] oraz z części działki [...]. Wyznaczona droga umożliwia przede wszystkim obsługę nieruchomości znajdujących się wzdłuż niej, a także dojazd do działek nieprzylegających bezpośrednio to tej drogi, m.in. do terenu 1ML, a w przyszłości stanowić będzie również korytarz dla przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej koniecznych do funkcjonowania przyległych terenów. Wyznaczona droga została poprowadzona z uwzględnieniem i wyrażeniem interesów oraz praw właścicieli wszystkich przylegających do niej nieruchomości. Przyjęte zasady obsługi komunikacyjnej zapewnione poprzez wyznaczoną drogą dojazdową są rozwiązaniem właściwym od strony funkcjonalnej i technicznej zgodnym z przepisami prawa oraz sprawiedliwym w stosunku do innych właścicieli działek usytuowanych bezpośrednio wzdłuż tej drogi.

W ocenie organu z całej dokumentacji planistycznej wynika, iż wprowadzenie drogi oznaczonej symbolem 01 KDP było zabiegiem przemyślanym, uwzględniającym kompleksowo potrzeby publiczne (dojazd do każdej działki budowlanej). Nie można zatem mówić o naruszeniu zasady równości, gdyż w obliczu zaskarżonej uchwały wszyscy właściciele działek zostali potraktowani jednakowo.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że adekwatnie do art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej. Powyższy przepis nakłada na gminę obowiązek wyznaczania w miejscowym planie terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców służb ratowniczych i komunalnych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W obowiązującym planie miejscowym działki nr ewid. [...], [...] położone w J. zlokalizowane są na terenach oznaczonych jednostką planistyczną 1ML - przeznaczenie podstawowe zabudowa rekreacji indywidualnej. W zakresie obsługi komunikacyjnej w planie ustala się obsługę terenu 1ML z drogi oznaczonej symbolem 01KDD (drogi publicznej istniejącej, dojazdowej, docelowo gminnej) i 01 KDP (drogi publicznej projektowanej, docelowo gminnej określonej jako ciąg pieszo-jezdny.). Wyznaczony ciąg pieszo-jezdny, oznaczony symbolem 01 KDP został wprowadzony w znacznej części w granicach istniejącej działki drogowej nr [...] i na aktualnych mapach potwierdzonych przez PODGiK w P. Na dzień przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mapach nie istniały naniesienia przytaczanego budynku folwarcznego.

Nadto organ stwierdził, że nie naruszono procedury sporządzenia i uchwalenia planu. W związku z faktem, iż Wojewoda posiada kompetencje do pełnienia nadzoru nad tworzonymi przez gminę dokumentami planistycznymi, Wójt Gminy L. przekazał temu organowi dokumentację planistyczną dotyczą uchwały Rady Gminy L. [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych C., J., Z. w Gminie L. Przedmiotowy plan badany był przez Wojewodę pod względem zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Organ nadzoru nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że wyznaczony w planie ciąg pieszo -jezdny oznaczony symbolem 01 KDP był określony na wczesnym etapie opracowania planu, a informacja o projekcie planu i możliwościach składania uwag była udostępniona publicznie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Na sposób wyznaczenia linii rozgraniczających terenów przedmiotowej drogi dojazdowej i przylegających do niej terenów rekreacyjnych miały wpływ m.in. obowiązujące przepisy prawa i normy projektowe oraz uwarunkowania i zależności wynikające ze skomplikowanej struktury własności. Plan sporządzono z uwzględnieniem i wyważeniem interesów oraz praw właścicieli wszystkich nieruchomości przylegających do wyznaczonej drogi dojazdowej. Wyznaczenie drogi celu publicznego było konieczne natomiast z uwagi na brak innych możliwości zapewnienia dojazdu i obsługi komunikacyjnej do wszystkich znajdujących się wzdłuż wyznaczonej drogi nieruchomości.

Kończąc organ podniósł, iż trudno byłoby zaprzeczyć skarżącemu, że wyniku uchwalenia kwestionowanego planu został naruszony jego interes faktyczny, skoro uznaje że przyjęte w planie rozwiązania są dla niego niekorzystne, to jednak nie może być podstawą do skutecznego zakwestionowania spornego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi K. G. w niniejszej sprawie jest zapis § 21 pkt 9 a) uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych C., J., Z. w Gminie L.

Na wstępie należy rozważyć zachowanie terminu do wniesienia. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.). Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest właśnie uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu w terminie 30 dni od otrzymania wezwania.

Skarżący w dniu 23 marca 2011r. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.. Następnie organ uchwałą z dnia [...], Nr [...], doręczoną skarżącemu w dniu 26 kwietnia 2011r., nie uwzględnił powyższego wezwania., zaś skarga do Sądu administracyjnego została wywiedziona w dniu 19 maja 2011r. Z zestawienia zaprezentowanych dat i uwzględniając treść cytowanych uprzednio przepisów ustawy o samorządzie gminnym i Kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż skarga na uchwałę w spawie planu miejscowego jest wniesiona z zachowaniem terminu.

Kolejną kwestią wstępną, którą należy rozważyć jest ocena, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w kwestionowaniu określonych zapisów tejże uchwały. Cytowany powyżej przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. posługuje się bowiem sformułowaniem interesu prawnego lub uprawnienia, które ma być naruszone uchwałą organu gminy. Przypomnieć wypada, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest skierowana przeciwko konkretnemu zapisowi skarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, ustalającemu obsługę komunikacyjną terenu oznaczoną na rysunku planu symbolem 01 KDP. Fakt, iż kwestionowane rozwiązanie planu obejmuje teren, na którym znajdują się działki będące własnością skarżącego i jednocześnie ów plan, zmieniając przeznaczenie ich części wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z tych nieruchomości, wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności skargi.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r., w sprawie K 27/00 (OTK 2001/2/29), organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ochronie prawa własności poświęcona jest też regulacja art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., w związku z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Co do zasady należy zatem przyjąć, że władztwo planistyczne, przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy względy komunikacji czynią to koniecznym. Jednakże wprowadzenie takich ograniczeń wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby osiągnąć pożądany efekt, przy możliwie najmniej dotkliwych dla zainteresowanych, skutkach.

Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych elementów prawa własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Wobec tego kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa zagospodarowania nieruchomości przez osoby posiadające do niej tytuł prawny, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Nie negując zatem władztwa planistycznego Gminy i związanych z tym uprawnień do ingerencji w prawo własności, do ograniczenia sposobu korzystania z tegoż prawa przez poszczególnych właścicieli (art. 6 ust. 1 u.p.z.p) ocenić należy, czy przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne Gmina nie przekroczyła uprawnień władczych.

Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych trenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w palnie zagospodarowania przestrzennego mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu często nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli.

Ingerencja gminy w sferę prawną podmiotu dokonywana konkretnymi działaniami planistycznymi gminy, naruszająca atrybuty właścicielskie dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc o przeznaczeniu terenu nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. W ocenie Sądu powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. W takim przypadku równie istotne jest przedstawienie wyczerpującej argumentacji, wykazującej, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a w ramach tego rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Takich ustaleń i rozważań brak w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący i przekonujący lokalizacji spornego ciągu pieszo-jezdnego przyjętej w § 21 pkt 9 a) uchwały, w miejscu gdzie znajdują się zabudowania.

Należy zauważyć, iż wedle zapisów mapy, stanowiącej podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały ciąg pieszo-jezdny, oznaczony symbolem 01 KDP, został, jak to przedstawił organ, wprowadzony na działce gminnej nr [...], ale także na części działki [...], należącej do skarżącego. Nadto na znacznej części działki nr [...] (także własność skarżącego) zaprojektowano plac manewrowy. Powyższa mapa została zaewidencjonowana pod nr [...] w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w P., a jej aktualność datowana jest na dzień 11 sierpnia 2008r. Zapisom wskazanej mapy przeczy nie tylko oświadczenie skarżącego, według którego na działkach nr [...], [...] (własność skarżącego) i [...] posadowiony jest stuletni budynek o powierzchni 700m2. Na potwierdzenie swej tezy skarżący złożył do akt mapę zaewidencjonowaną pod nr [...] w tym samym Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w P., aktualną na dzień 9 kwietnia 2009r., na której wskazany wyżej budynek jest uwidoczniony. Na obecnym etapie postępowania zarówno istnienie tego budynku, jak i jego usytuowanie na poszczególnych działkach nie jest sporne. Co więcej organ przyznał, że mapa elektroniczna, będąca podstawą prac planistycznych nie uwzględniała budynku folwarcznego na nieruchomości m.in. skarżącego. Obie wskazane mapy nieco odmiennie przedstawiają też przebieg działki [...].

Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że organ wydając zaskarżoną uchwałę nie dysponował wiedzą, iż na terenie gdzie zaplanowano sporny ciąg pieszo-jezdny, istnieje zabudowa, a w konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż uchwalona lokalizacja owego ciągu jest najbardziej właściwym i korzystnym rozwiązaniem, w sytuacji gdy na w/w działkach od kilkudziesięciu lat istnieje budynek wskazany przez skarżącego. Rodzi się wątpliwość, czy ten brak wiedzy o istniejących od lat zabudowaniach nie wpłynął na wybór wariantu drogi. Argumentacja organu, że wybrano najbardziej korzystny wariant przebiegu drogi 01KDP w tych okolicznościach jest nie do obrony.

Ze zgromadzonego w aktach materiału wynika bezspornie, iż uchwalona lokalizacja spornego ciągu pieszo-jezdnego może ograniczać swobodę zagospodarowania działek skarżącego [...] i [...], planowany plac manewrowy na działce [...] zahacza o budynek. Ponadto wyjaśnienia organu w żaden sposób nie wskazują na wykonanie analizy jakichkolwiek alternatywnych rozwiązań. W żaden sposób nie wykazano bowiem czy jakakolwiek inna lokalizacja ciągu pieszo-jednego mogłaby znieść ograniczenia zagospodarowania działek, na których zlokalizowano ciąg pieszo-jezdny 01KDP, w tym działek skarżącego, szczególnie, iż jak wynika z obu przedstawionych map, w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego zlokalizowane są działki pozbawione zabudowy.

Podkreślić należy, iż uzyskanie mapy zaewidencjonowanej w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficzne nie zwalnia organu z ustalenia stanu odpowiadającego rzeczywistości, a więc w realiach niniejszej sprawy z poczynienia ustaleń, czy na działkach nr [...], [...] i [...] (ewentualnie innych) znajdują się jakiekolwiek zabudowania. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń organ ma prawo rozważać alternatywne rozwiązania, dokonując spośród nich wyboru najodpowiedniejszego, w taki sposób, by ustalenia planu były jak najmniej dolegliwe dla osób, których prawo własności zostało ograniczone.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności nie można zaaprobować stanowiska organu, iż wszyscy właściciele działek znajdujących się wobec zaplanowanego ciągu pieszo – jezdnego zostali jednakowo potraktowani, bowiem skoro sąsiednie działki nie są zabudowane, to należało przynajmniej rozważyć inną możliwą lokalizację spornego ciągu, a wybór konkretnej lokalizacji właściwie uzasadnić.

Nie można wykluczyć, że wiedza o usytuowaniu budynku folwarcznego skłoniłaby twórców planu do innego zaprojektowania drogi 01KDP tak, aby biegnąc przez inne, niezabudowane nieruchomości, jak to wskazuje skarżący, nie powodowała ingerencji w prawo własności skarżącego Innymi słowy organ nie mógł w sposób wyczerpujący ważyć interesu publicznego i interesu prywatnego, nie mając pełnych danych o uwarunkowaniach wpływających na wymiar interesu prywatnego.

Wbrew twierdzeniom organu trafnie również skarżący odwołuje się do przepisów ustawy o drogach publicznych dla udokumentowania, iż ingerencja gminy w jego prawo własności, związana z przebiegiem drogi 01KDP, nadmiernie ogranicza jego prawo własności. Oczywistym jest, że kwestie wymiarów drogi, jej oprzyrządowania technicznego będą szczegółowo ustalane w procesie inwestycyjnym. Niemniej już na etapie planowania przebiegu drogi należy uwzględniać jej parametry wymagane przepisami. Jest to niezbędne chociażby dla wyjaśnienia zakresu niezbędnego ograniczenia prawa własności, w tym sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich.

Organ Gminy stwierdził, że droga 01KDP została zaprojektowana w takim kształcie, by zapewnić dostęp poprzez drogę publiczną do każdej działki budowlanej oraz zachowania minimalnych parametrów dróg publicznych. Organ powołał się przy tym na art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej. Zdaniem organu w planie istnieje konieczność zapewnienia dostępu do każdej działki budowlanej poprzez drogę publiczną z zachowaniem minimalnych parametrów dróg publicznych.

Wyjaśnić trzeba, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w punkcie III.2.2.1 "Ustalenia polityki przestrzennej dla poszczególnych funkcji – Dla wszystkich terenów zurbanizowanych" ustalono, iż każda działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej. Przy czym dostęp do drogi publicznej, zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., to dostęp bezpośredni do tej drogi lub dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wynika to również z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Przedstawiona argumentacja organu nie jest przekonująca, szczególnie z uwagi na brzmienie w/w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W omawianej sprawie wszystkie działki, w tym działki skarżącego, przylegające do działki [...], stanowiącą drogę dojazdową do poszczególnych posesji, miały dostęp przez tę drogę do drogi publicznej tj. drogi, stanowiącej drogę gminną, oznaczoną symbolem 02KDD, już istniejącą (tabelka do § 26 uchwały). Tym samym każda z nieruchomości miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Należy zatem stwierdzić, iż organ nie uzasadnił, jakimi potrzebami wynikającymi z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. kierował się przy planowaniu spornej drogi, skoro wewnętrzna droga dojazdowa spełniała dotychczasową funkcję komunikacyjną, zapewniając dostęp do drogi publicznej. Wprawdzie organ powołał się na zapis § 12 ust . 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, zgodnie z którym droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu. Powołanie przez organ samej treści przepisu bez jakiegokolwiek uzasadnienia jego zastosowania, odnoszącego się do lokalizacji drogi w konkretnym miejscu, nie wyjaśnia przesłanek, jakimi organ kierował się przy jej planowaniu oraz mając na uwadze, że cytowane przez organ rozporządzenie dopuszcza wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu (§ 12 ust 10).

Reasumując powyższe rozważania podkreślić należy, że organ nie uzasadnił w sposób przekonujący, że wybór przebiegu ciągu pieszo- jezdnego 01KDP dla terenu ML1 poprzedzony został należyta analizą różnych wariantów, że wzięto pod rozwagę wszystkie okoliczności, w szczególności że ważono konieczność ograniczenia prawa własności skarżącego. Tym samym sąd uznał, że zaskarżona uchwała w § 21 pkt 9 a) w części ustalającej obsługę komunikacyjną terenu ML 1 drogą 01KDP narusza istotę prawa własności skarżącego oraz granice ingerencji w to prawo, określone w art. 6 ust.2 pkt 2 u.p.z.p. i jest takim naruszeniem zasad sporządzania planu, o którym stanowi art. 28 ust.1 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność w określonym szczegółowo zakresie.

O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. sąd, w punkcie czwartym wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie, w którym Sąd stwierdził jej nieważność, nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

A.D.