Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1263/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c), 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 68 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1251/09 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz C. S. 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1251/09, oddalił skargę C. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] kwietnia 2008 roku C. S. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2008, w którym zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej 24,05 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych 15,45 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych za paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych 7,26 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej zostały wykryte nieprawidłowości w zakresie złożonej deklaracji działek rolnych i ewidencyjnych skutkujące wezwaniem skarżącego do złożenia wyjaśnień, w wyniku czego skarżący w [...] listopada 2008 roku złożył korektę wniosku, w której dokonał zmniejszenia powierzchni deklarowanej do płatności w zakresie działek rolnych. Po dokonaniu weryfikacji wniosku, zgodnie z wynikami kontroli Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: organ I instancji) decyzją z [...] marca 2009 roku nr [...] przyznał skarżącemu: 1) jednolitą płatność obszarową w wysokości 7994,14 zł, w tym środki unijne 7994,14 zł, środki krajowe 0,00 zł; 2) uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych w wysokości 3765,10 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 3765,10 zł, wynikające z pomniejszenia płatności o kwotę 263,93 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości; 3) uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 2755,53 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 2755,53 zł.

W odwołaniu skarżący domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania płatności obszarowych z uwzględnieniem zadeklarowanych przez niego powierzchni działek, w pełnych należnych wysokościach.

Decyzją z [...] czerwca 2009 roku organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednocześnie wskazując, iż przeprowadzona przez organ I instancji kontrola administracyjna wykazała nieprawidłowości w złożonej przez skarżącego deklaracji działek rolnych. Suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na działkach ew. nr 163/2, 167, 163/4 była większa niż dopuszczalna powierzchnia typów użytków uprawnionych do płatności wnioskowanych w zakresie tych działek ewidencyjnych, co skutkowało zawyżeniem powierzchni deklarowanej. Ponadto powierzchnia działek rolnych C, C1, Z jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania płatności. Powyższe nieprawidłowości stwierdzone zostały w oparciu o dokonaną w ramach kontroli administracyjnej w zakresie działek nr 163/2, 167, 163/4 wizualizację ortofotomapy, która stanowi kartometryczny, tonalny obraz terenu powstały w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego lub satelitarnego na obraz odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnię odniesienia przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu kroju arkusza, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, iż skarżący, w wyniku korekty dokonał zmniejszenia powierzchni deklarowanej do płatności w zakresie działek rolnych. W szczególności: w zakresie jednolitej płatności obszarowej powierzchnia stwierdzona po kontroli administracyjnej wyniosła 23,56 ha, a nie jak deklarowano pierwotnie – 24,05 ha. Procentowa różnica między obszarem zadeklarowanym, a wyznaczonym wyniosła 2,08%. Tym samym skarżący dokonał zawyżenia powierzchni deklarowanej do tej płatności o 0,49 ha Natomiast w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych, powierzchnia stwierdzona po kontroli administracyjnej wyniosła 14,96 ha, a nie jak deklarował skarżący pierwotnie – 15,45 ha. Procentowa różnica między obszarem zadeklarowanym przez skarżącego, a wyznaczonym wyniosła 3,28%. Tym samym skarżący dokonał zawyżenia powierzchni deklarowanej do tej płatności o 0,49 ha. W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych za paszę, uprawianych na użytkach zielonych (płatność zwierzęca) powierzchnia stwierdzona po kontroli administracyjnej wyniosła 7,26 ha, a więc tyle samo co skarżący deklarował pierwotnie.

Ponadto organ odwoławczy podał, że stwierdzenie różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wiąże się z obowiązkiem nałożenia sankcji przewidzianych prawem. Zatem do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na poziomie 3,28% zastosowano sankcje w postaci pomniejszenia przyznanej kwoty płatności o dwukrotność stwierdzonego przedeklarowania powierzchni, w myśl art. 51 ust 1 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 kwietnia 2004 r., nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18).

Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut dotyczący dowolnego i bezpodstawnego przyjęcia przez organ l instancji, za podstawę do naliczenia płatności, powierzchni stwierdzonej, a więc mniejszej niż deklarowana przez skarżącego we wniosku oraz bezpodstawnego zastosowania sankcji powierzchniowych z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej. Ponadto organ II instancji za bezzasadny uznał także zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 67 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez nie sporządzenie protokołu dokumentującego stwierdzenie różnic między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną, ponieważ złożone przez skarżącego wyjaśnienia w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości, zostały utrwalone w formie pisemnej w postaci formularza korekty wniosku. Organ odwoławczy nie podzielił twierdzenia skarżącego, że powierzchnie działek rolnych zostały zadeklarowane prawidłowo, gdyż są zgodne ze stanem prawnym wynikającym z ewidencji gruntów, a fakt podania danych zgodnych z wartościami zawartymi w wypisie z rejestru gruntów nie przesądza o zgodności zadeklarowanych działek rolnych z rzeczywistością.

Pełnomocnik w imieniu skarżącego, w wywiedzionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagał się uchylania decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Ponadto powtórzył zarzuty uprzednio podnoszone w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

WSA uznał, iż skarga jest niezasadna, albowiem kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem reguł proceduralnych, a nadto znajduje podstawy w prawie materialnym. Dalej wyjaśnił, iż aktem prawnym zawierającym podstawy prawne do decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.).

Sąd I instancji ponadto stwierdził raz jeszcze, że skarżący we wniosku zadeklarował nieprawidłową powierzchnię działek rolnych do jednolitej płatności obszarowej 24,05 ha, podczas gdy powierzchnia działek rolnych w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 23,56 ha. Ponieważ procentowa różnica miedzy powierzchnią działek zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku, a powierzchną stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła 2,08%, organ prawidłowo powołując i stosując przepisy prawa, w szczególności art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 roku) pomimo zawyżenia powierzchni działek przez skarżącego nie zastosował żadnych sankcji i przyznał płatność do powierzchni stwierdzonej.

W odniesieniu do powierzchnia działek zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na 2008 rok do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych wynosiła 15,45 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wynosiła 14,96 ha. W konsekwencji organ prawidłowo wywiódł, że różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 3,28%, dlatego zastosowane sankcje w postaci pomniejszenia przyznanej kwoty płatności o dwukrotność stwierdzonego przedeklarowania powierzchni, w myśl art. 51 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 są właściwe.

Dodatkowo WSA podkreślił, że stosownie do przepisów regulujących zasady i podstawy przyznania płatności do gruntów rolnych, strona zobowiązana jest do podania we wniosku danych dotyczących działek rolnych w taki sposób, by możliwe było bezproblemowe ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia, o jakie wnioskowała. Obowiązek ten wynika m.in. z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Deklarowane we wniosku dane powinny być zgodne ze stanem rzeczywistym, zaś warunkiem otrzymania płatności uzupełniających, zgodnie z art. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r.. Nr 170, póz. 1051 ze zm.) jest fakt spełnienia przez rolnika warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, które wywiedziono w decyzjach, nie zostały w przypadku wniosku skarżącej spełnione z uwagi na zawyżenie powierzchni działek rolnych deklarowanych we wniosku.

Sąd I instancji dalej uznał, iż organy działały prawidłowo i nie naruszyły prawa, ponadto poczynione przez organy ustalenia w zakresie ustalenia różnicy areału gruntów zgłoszonych we wniosku, a uprawnionych do otrzymania ww. płatności znajdują potwierdzenie w dołączonym materiale dowodowym.

Skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik C. S. wnosząc o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto zaskarżanemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przepisu art. 7 ust. 1 ust. 2a i art. 18 ustawy z dnia 27 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 2 2008r. poz. 1051 ze zm.) poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z podaniem, że zadeklarował powierzchnię gruntów większą niż wykryta różnica pomierzy powierzchnią działek rolnych deklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną i przez pozbawione rzeczywistej podstawy prawnej stosowanie sankcji w postaci pomniejszenia przyznanej kwoty płatności o dwukrotność powierzchni uznanej przez organ administracji za przedeklarowaną

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, przepisu art. 134 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie zarzutów skarżącego podniesionych do bezpodstawnego i nie mającego podstawy w przeprowadzonych dowodach przyjęcia różnicy areału gruntów zgłoszonych we wniosku, a przyjętego do otrzymania płatności i bezpodstawne stwierdzenie, że różnice znajdują potwierdzenie w dołączonym materiale dowodowym.

Organ II instancji ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, przepisu art. 134 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie zarzutów skarżącego podniesionych do bezpodstawnego i nie mającego podstawy w przeprowadzonych dowodach przyjęcia różnicy areału gruntów zgłoszonych we wniosku, a przyjętego do otrzymania płatności i bezpodstawne stwierdzenie, że różnice znajdują potwierdzenie w dołączonym materiale dowodowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi, iż sąd administracyjny winien uchylić decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenia przepisów postępowania może być związane z następującymi wadami stosowania regulacji proceduralnych: 1) niedopełnieniem przez organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązków wynikających z tychże regulacji, 2) uniemożliwieniem stronie postępowania skorzystania z zawartych w tychże regulacjach uprawnień, 3) błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, po pierwsze nie dopełnił obowiązków wynikających z regulacji proceduralnych. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej ustawa): "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że: "W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej (...) organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się." Z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż materiał dowodowy, w oparciu o który ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy musi być kompletny ("cały"), a rozstrzygniecie sprawy musi poprzedzać "wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego", co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ponieważ do decyzji tych stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. Nadto w postępowaniu tym stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6-16 k.p.a., choć niektóre z nich z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z treści przytoczonego art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. Modyfikacje te dotyczą zasady ogólnej k.p.a. obowiązku informacyjnego organu statuowanej w art. 9 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wynikającej z treści art. 10 k.p.a. W postępowaniach tych stosuje się natomiast pozostałe zasady k.p.a. takie jak: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasada pisemności, zasada przekonywania, zasada oddziaływania w toku postępowania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada trwałości decyzji ostatecznych, zasada prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego. Z zasady pisemności statuowanej w art. 14 k.p.a. dla organu wynika obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej. Przy czym należy zaakcentować, iż nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględziny (protokoły) itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej. W niniejszej sprawie organ twierdzi, iż w trakcie kontroli administracyjnej wniosku skarżącego wyszły na jaw nieprawidłowości dotyczące wielkości powierzchni zgłoszonych do programu działek rolnych. Jednocześnie nie sposób nie zauważyć, iż w aktach administracyjnych sprawy dołączonych do skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek dowodów w postaci np. protokołu z dokonanych czynności kontroli administracyjnej wniosku, w czasie której ustalono te nieprawidłowości. Nie jest wiadomym kiedy kontrola została przeprowadzona, przy pomocy jakich metod i co w wyniku tej kontroli organ administracji publicznej ustalił. Fakt dokonania kontroli i jej wyniki nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt, iż w tej sprawie nie przeprowadzono kontroli na miejscu (wizji lokalnej w terenie). Nadto w uzasadnieniu decyzji zarówno zaskarżonej, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej także organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazały w jaki sposób zostały ustalone tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Nadto dodatkowo można organom zasadnie zarzucić naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Ponadto barak jest ustalenia przez organ tak istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności jak: w jaki sposób doszło do jak twierdzą organy "zawinionego przedeklarowania powierzchni działek rolnych" przez skarżącego. Składają wniosek skarżący posługiwał się stosownymi dokumentami urzędowymi, np. wypisem z regestru gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA z dnia: 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 514/10 oraz 1 września 2011 r., sygn. akt II GSK 830/10, dotyczący wpływu tego faktu na ustalenie okoliczności zawinienia lub niezawinieni wnioskodawcy.

Co do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 p.p.s.a. należy zauważyć, iż przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, tj. dwóch paragrafów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, który z paragrafów tego przepisu został przez Sąd I instancji naruszony, a zatem Naczelny Sad Administracyjny nie może we własnym zakresie tego zarzutu sprecyzować.

Jednocześnie należy zauważyć, że dla zastosowania w niniejszej sprawie sankcji za tzw. "przedeklarowanie" powierzchni działek rolnych organ administracji publicznej winien jednoznacznie ocenić, czy wystąpiła okoliczność zawinionego czy też niezawinionego "przedeklarowania" tych działek przez wnioskodawcę, a to ze względu na treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który stanowi, że: "Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może on wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości". Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy w swojej decyzji wprawdzie powołuje się na obowiązywanie tego przepisu w stanie tej sprawy, ale równocześnie zdaniem NSA nie dokonał rzetelnej analizy okoliczności ewentualnego zawinienie wnioskodawcy, na co wskazuje następujący fragment uzasadnienia decyzji organu odwoławczego: "Wobec tego, skoro Pan C. S. deklarując do płatności działki rolne oparł się tylko na danych ewidencyjnych, nie wskazując czy, w jaki sposób i przez kogo wykonywał pomiary działek rolnych rzeczywiście użytkowanych rolniczo, a przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości w złożonej deklaracji, to nie można przyjąć, iż nie ponosi winy za błędne wypełniony wniosek. Zatem nie istniały przesłanki do zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i odstąpienia od wykluczeń i pomniejszeń z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej." Te wniosek organu wobec braku w aktach administracyjnych sprawy dowodów świadczących o dostatecznym ustaleniu przyczyn zawinienia wnioskodawcy oraz świadczących o wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej jest nieuprawniony. W konsekwencji należy uzna, iż organy w tej sprawie z uwagi na braki w postępowaniu dowodowym wskazane wyżej nie dokonały właściwej oceny kwestii zawinienia wnioskodawcy, czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przeprowadzonego przez organy administracji w tej sprawie postępowania dowodowego i niedostrzeżenie, iż organy te naruszyły wskazane wyżej przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. Tym samym wyrok Sadu I instancji akceptujący ten stan rzeczy narusza prawo.

Wobec uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych przez Sąd I instancji w tej sprawie odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.