Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 589/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1 b, ust 5 pkt 1 lit b, art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2021r., Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] i Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2021 roku Nr [...] na podstawie art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 5, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 27, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz. 111) odmówił M. N. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M. N..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lutego 2021 roku M. N. (lat [...], stan cywilny: żonaty), złożył do Burmistrza Gminy i Miasta P. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad swoją żoną M. N. (lat [...], stan cywilny: zamężna).

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ ustalił, że M. N. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] stycznia 2012 roku, znak: [...] została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie to wydane zostało na stałe. Początek ustalonego stopnia niepełnosprawności w orzeczeniu datowano na sierpień 1999 roku. Ponadto ustalono, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2021 roku przyznano M. N. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z pełnieniem opieki nad żoną M. N. na okres od [...] listopada 2020 roku do [...] października 2021 roku w kwocie [...]zł miesięcznie.

Organ I instancji przywołał przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanek ustawowych zawartych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Nadto wskazał, że drugą przesłanką odmowy przyznania świadczenia jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W wyniku analizy całości zgromadzonej dokumentacji oraz powyżej przedstawionego stanu faktycznego, organ I instancji ustalił, że bezspornym jest, iż na M. N. ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony M. N.. Jednakże stwierdzono, że osoba wymagająca opieki M. N. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne M. N. nie przysługuje. Ponadto w sprawie niespełnione zostały przesłanki ustawowe wskazane w art. 17 ust.1b – w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności początek niepełnosprawności M. N. datuje się na sierpień 1999 roku (tj. [...] rok życia M. N.), tj. po 18-tym roku życia. W związku z powyższym organ orzekł o odmowie przyznania M. N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną M. N..

Organ nadmienił, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w tym z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznano za niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej kryterium wieku powstania dysfunkcji zdrowotnej jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo tego ustawodawca na przestrzeni kilku lat nie poczynił kroków w kierunku usunięcia tegoż kryterium z ustawy. Skoro zatem ustawodawca nie uregulował wyraźnie tego zagadnienia w akcie normatywnym, tj. ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji oparł swoją decyzję o aktualne, literalne brzmienie ust. 1b ustawy albowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi o usunięciu tej przesłanki.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. N. reprezentowany przez radczynię prawną M. J. zarzucając naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec współmałżonka; dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż normuje on przypadki w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba pozostająca w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, podczas gdy - wedle powszechnej wykładni - w/w przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria z art. 17 ust 1 (lub ust. la) ustawy o świadczeniach rodzinnych, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji; błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP; naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez męża dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2021 roku utrzymało powyższą decyzją Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] marca 2021 roku w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał ustalony stan faktyczny sprawy i wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ wskazał, że M. N. ma ustalone prawo do wskazanego świadczenia i nie złożył jednoznacznego wniosku o uchylenie decyzji je przyznającej. Wbrew temu co wskazał pełnomocnik strony w aktach nie stwierdzono wniosku o uchylenie decyzji MGOPS w P. z dnia [...] lutego 2021 roku (znak: [...]) przyznającej M. N. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia [...] listopada 2020 roku do dnia [...] października 2021 roku i decyzja ta obowiązuje w obrocie prawnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. N. reprezentowany przez radczynię prawną M. J. zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez: dokonanie biednej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku Skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji: skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji Skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego; doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem Skarżącego. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy: przyjęcie, że fakt pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie Organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie i o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano również na nieuwzględnienie w wydawaniu decyzji art. 27 ust. 5 ustawy. Wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zbiegu świadczeń, które to stanowiły o możliwości wyboru jednego z nich. Skarżący wskazał również, że obowiązkiem organu jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni aniżeli jedynie językowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – "Ppsa"). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 Ppsa stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu M. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną niepełnosprawną w stopniu znacznym od sierpnia 1999 roku.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej: "Uśr", obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Bezsporne w niniejszej sprawie było to, że Skarżący z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpił [...] lutego 2021 roku mając ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Osoba niepełnosprawna posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności od sierpnia 1999 roku (k. 33 akt adm. I inst.). Organ nie kwestionował faktu, że Skarżący sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną żoną.

Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust 1b Uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Nie budziło zatem wątpliwości, że Skarżący należy do kręgu osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec żony w pierwszej kolejności, zatem to on zobowiązany jest opiekę sprawować i po spełnieniu pozostałych przesłanek, w tym niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Jedynie organ I instancji jako podstawę decyzji odmownej powołał art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr przyjmując błędne założenie, że jeśli Skarżący wnioskuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na żonę, a sam nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, to stanowi to negatywną przesłankę do przyznania mu świadczenia. Uzasadnienia tego słusznie nie powielił już organ II instancji. Art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, dalej "Kro") wyznacza kolejność osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek wzajemnej pomocy współmałżonkowi określa art. 23 Kro. Jest to obowiązek, który wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych krewnych. Właściwym więc rozumieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr jest takie, w myśl którego dopiero sytuacja legitymowania się przez oboje z małżonków orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawia, że uprawnionym do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego jest kolejna osoba z kręgu obowiązanych do alimentacji. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, jako uprawniony w pierwszej kolejności do alimentacji i opieki nad małżonką, złożył M. N. i nie miała tu zastosowania negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b Uśr.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1b Uśr uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym, fakt że niepełnosprawność M. N. istnieje od 1999r., tj. od [...]-go roku życia osoby niepełnosprawnej, nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b Uśr. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach procedury odwoławczej słusznie nie powieliło argumentacji organu I instancji w tym zakresie, iż przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest data powstania niepełnosprawności.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał jako jedyną przyczynę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, że otrzymuje on specjalny zasiłek opiekuńczy co stanowi przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b Uśr. Wskazany przepis przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W ocenie Sądu, dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 Uśr., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. W niniejszej sprawie w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący miał przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną M. N. (decyzja nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2021 roku). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 roku utrzymującej w mocy odmowną decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazało w uzasadnieniu, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznego wniosku skarżącego o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b Uśr w sposób prowadzący do bezwzględnego pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy przyznane świadczenie jest niższe uznać należy za niesłuszne. Należy odejść od dokładnej językowej wykładni wskazanego uregulowania na rzecz uwzględnienia wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej w związku z opieką nad osobami niepełnosprawnymi. Świadczenie pielęgnacyjne stanowić ma ekwiwalent dochodu, który osiągany były w wyniku świadczenia pracy. Ustawodawca uchwalając w 2003 roku ustawę o świadczeniach rodzinnych ustalił jego wysokość na 420 zł miesięcznie co stanowiło kwotę niższą od większości ówczesnych świadczeń. Aktualnie kwota ta znacząco wzrosła i wynosi 1.971 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. – M.P. z 2020 r., poz. 1031).

Zgodnie z ugruntowanym już poglądem orzecznictwa nie jest możliwa wypłata dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru jednego z nich. Warunkiem wypłaty uznać należy rezygnację z jednego z nich. (zob. m.in. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 roku, z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17 oraz z dnia 30 czerwca 2021 roku, II SA/Lu 168/21, wyrok WSA w Opolu z dnia 13 lipca 2021 roku, II SA/Op 341/21, a także wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 roku, I OSK 335/21). Niewątpliwie strona, mając do wyboru świadczenie korzystniejsze, nie pozostanie przy świadczeniu niższym.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazywało, że Skarżący M. N. nie zrezygnował jednoznacznie ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności żoną M. N.. Wskazać należy, iż faktycznie Skarżący w swoim wniosku z dnia [...] lutego 2021 roku nie zawarł kategorycznego oświadczenia w tej kwestii, jednakże dołączył do niego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2021 roku (znak: [...]) o przyznaniu mu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z pełnieniem opieki nad M. N.. Zdaniem Sądu, Skarżący poprzez dołączenie kopii wskazanej decyzji (k. 35-39 akt organu administracyjnego) niejako poinformował organ, że wskazane świadczenie otrzymuje, ale mimo to składa wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Nie powinno budzić wątpliwości organu, że domaga się świadczenia wyższego. Pełnomocnik skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywała, że M. N. dołączył do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosek o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i tym samym dokonał wyboru świadczenia w rozumieniu art. 27 ust. 5 Uśr Co prawda, jak słusznie zauważył organ II instancji, brak jest takiego wniosku w aktach administracyjnych sprawy, jednak uznać należy, że Skarżący, działając przez ustanowionego pełnomocnika, chociażby wskazanym uzasadnieniem odwołania oraz dołączeniem do wniosku decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, niejako zadeklarował wybór świadczenia na postawie art. 27 ust. 5 Uśr. Wskazać bowiem, należy, że Skarżący mógł celowo nie wnosić o uchylenie decyzji o przyznaniu mu specjalnego zasiłku opiekuńczego przed rozpoznaniem przez organ wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji uchylającej przyznanie zasiłku dla opiekuna, przed otrzymaniem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, pozbawiłoby go środków do życia.

Nawet jeśli jednak przyznać rację organowi II instancji, że brak jest jednoznacznego wniosku M. N. o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego to rolą organu było co najmniej pouczenie skarżącego o powinności wyboru świadczenia i złożenia rezygnacji ze specjalnego zasiłku dla opiekuna, co pozwoliłoby na pozytywne rozpatrzenie jego wniosku z [...] lutego 2021r. Trzeba wziąć pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających inne świadczenia, złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty, a już z pewnością rezygnacji, wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia, bądź z obawą czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane. Organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), rezygnowali z pobierania przyznanego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedyne źródło dochodu (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., III SA/Kr 403/19 oraz powoływane tam orzecznictwo, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ administracji w celu rzetelnego załatwienia sprawy jest także zobowiązany w świetle art. 7 Kpa, art. 8 § 1 Kpa oraz art. 9 Kpa do działania, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ winien dokonywać interpretacji woli strony kierując się jej słusznym interesem i rzeczywistą intencją (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 roku, sygn. akt I OSK 335/21, dostępne www.orzeczenmia.nsa.gov.pl). Nadto zgodnie z art. 79a Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

W niniejszej sprawie, już po wszczęciu niniejszego postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na skutek wniosku złożonego osobiście przez wnioskodawcę, organ I instancji powinien poinformować skarżącego, że powinien on złożyć wniosek o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, zaś wszczęte postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, bądź po zawieszeniu postępowania na podstawie art. 100 § 1 Kpa powinien wezwać skarżącego do wystąpienia z takim wnioskiem do właściwego organu (tak wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia dostrzeżonego braku celem doprowadzenia sprawy do jej pozytywnego dla wnioskodawcy załatwienia. Obowiązek pouczenia M. N. o obowiązku wyboru jednego ze świadczeń zaktualizował się już, bowiem na etapie postępowania organu I instancji, po złożeniu wniosku z dnia [...] lutego 2021 roku. Postępowanie administracyjne w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być poprowadzone w taki sposób, aby strona nie poniosła uszczerbku z powodu nieznajomości prawa, w szczególności w wymiarze finansowym (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym brak pouczenia organów o możliwości złożenia oświadczenia o możliwości wyboru jednego ze świadczeń, mimo pośredniego sygnalizowania woli wyboru świadczenia korzystniejszego przez działającego w jego imieniu pełnomocnika, stanowił błędne i niekorzystne dla skarżącego rozwiązanie sprawy zbiegu praw do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w przypadku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma przeszkód, aby w tej samej dacie i w powiązaniu z rozstrzygnięciem dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego, wydać rozstrzygnięcie o cofnięciu prawa strony do pobierania mniej korzystnego dla niej zasiłku opiekuńczego, zgodnie ze złożonym przez stronę oświadczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020 roku, sygn. II SA/Sz 178/20 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 728/19, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego przyjąć należy w niniejszej sprawie, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskodawca zrezygnował jednocześnie z przyznanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego i dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako wyższego.

Ma to istotne znaczenie, albowiem w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego zasiłku opiekuńczego, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 01 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 335/21 i przywołane tam orzecznictwo, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie powyższe oznacza, że decyzja w niniejszej sprawie, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 Uśr – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, zatem od lutego 2021r.

Organy dopuściły się w powyższym zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 Uśr i art. 17 ust. 5 lit. pkt 1 lit. b Uśr w zw. art. 27 ust. 5 Uśr oraz przepisów postępowania art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 9 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) w kwocie [...]zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględniając wskazaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię prawa materialnego w zakresie art. 17 ust. 1 pkt 4 Uśr i art. 17 ust. 5 lit. pkt 1 lit. b Uśr w związku z art. 27 ust. 5 Uśr - rozpatrzy żądanie skarżącego dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyjmie, że już w momencie złożenia wniosku skarżący zrzekł się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 Uśr i przyzna prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, tj. od lutego 2021r. Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w tej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 Ppsa) w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 Ppsa. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgłosił skarżący w skardze, a organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.