Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1541/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Sygn. akt IISA/Kr 1541 /04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005r. sprawy ze skargi J. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Krakowie z dnia 7 października 2004r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie (§ 3) I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej J. N. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2000 r., Nr LVII/460/00, zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 21 maja 2003 r., Nr LIl/460/00, przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie.

Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 30 września 2002 r. do 28 października 2002 r. a następnie w dniach od 30 września 2002 r. do 6 grudnia 2002 r.

W dniu [...] grudnia 2002 r. wpłynęło do Urzędu Miasta pismo zawierające m.in. zarzuty J. N. - współwłaścicielki działek nr [...] i nr [...] położonych w N., obręb [...]. Zarzuty te J. N. złożyła w imieniu własnym oraz w imieniu pozostałych współwłaścicieli, tj. I. W. i J. N. (rodzeństwa J. N.) przedkładając w dniu [...] stycznia 2003 r. pełnomocnictwo o d tych osób umocowujące ją do "nieograniczonego" reprezentowania I. W. i J. N. "w sprawie zarzutów i protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny -Pas Startowy w Krakowie".

Składający zarzut podnoszą, że:

- wprowadzenie w § 7 projektu ustaleń planu zakazu lokalizacji obiektów handlowych o pow. sprzedażowej powyżej 2000 m2 we wszystkich obszarach komercyjnych w granicach planu stanowi naruszenie praw nadanych poprzez ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa z 1994 r., który nie przewidywał żadnych ograniczeń powierzchni handlowej,

- wprowadzono w projekcie planu liczne, ustalenia, których bezpośrednią konsekwencją jest istotne obniżenie wartości gruntów, w tym szczególnie lokalizacji zieleni urządzonej na terenach, które dotychczas w obowiązującym planie ogólnym były przeznaczone pod mieszkalnictwo wielorodzinne i to w sytuacji, kiedy w odległości 200 m od pasa startowego znajduje się park o powierzchni 4,5 ha,

- niehonorowany jest w ustaleniach projektu planu, a w szczególności w jego zapisie graficznym rzeczywisty stanu własnościowy charakteryzujący się gęstą siatką wąskich i długich działek, co przy braku korelacji zaproponowanego układu drogowego z układem siatki działek, uniemożliwia samodzielne zagospodarowanie działek przez ich właścicieli i ogranicza faktyczne dysponowanie własnością. Zbagatelizowano fakt istnienia na tym obszarze sieci starych powiązań komunikacyjnych, które są własnością Gminy,

- wprowadzono w obszarze pasa startowego, w miejsce dotychczasowego zapisu KT (Obszar Tras Komunikacyjnych, który w ramach swoich funkcji dopuszczalnych stanowił ciekawą ofertę dla właścicieli działek) - Tereny Otwarte z Zielenią (ZO), co stanowi naruszenie praw właścicielskich,

- całkowicie niewykorzystane powierzchni betonowego pasa startowego dla skomunikowania poszczególnych części obszaru objętego projektem, co byłoby racjonalnym i tanim sposobem jego wykorzystania. Całkowicie nierealny ze względów ekonomicznych i celowościowych jest w opinii składających zarzuty pomysł przeprowadzenia linii szybkiego tramwaju pod płytą betonu,

- nieracjonalny układ przestrzenny, zaprojektowany z dużym rozmachem, lecz utrzymany w konwencji lat 50-tych i 60-tych szczodrze rozdzielający prywatne grunty pod takie funkcje jak zieleń, nie wykorzystuje jednocześnie do realizacji tych funkcji funtów gminnych,

- dopuszczono się rozrzutności, gdyż w krótkim czasie po przyjęciu projektowanego planu przez Radę Miasta Krakowa prywatni właściciele gruntów Wystąpią do Miasta ze swoimi niepodważalnymi roszczeniami, a z poczynionych wstępnie obliczeń wynika, że obniżenie wartości gruntów spowodowane ewentualnym uchwaleniem planu w proponowanym kształcie sięgnie 20 min zł uchwalając taki plan należałoby zarówno mieć świadomość tych kosztów, jak też wskazać źródła ich pokrycia,

- uruchomiono procedurę planistyczną z inicjatywy osób, które nie uzyskały mandatów w ostatnich wyborach do Rady Miasta i Rady Dzielnicy. Zważywszy na wyżej wskazane konsekwencje, zwłaszcza finansowe - być może Władze Miasta powinny się z tej procedury wycofać pozostawiając dotychczasowe ustalenia planu ogólnego,

- dopuszczono się błędów proceduralnych polegających na nie zawiadomieniu o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wszystkich stron, które powinny brać udział w postępowaniu: pominięto 93 osoby - współwłaścicieli działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] - N. położonych w obszarze objętym planem, którym zwrócono przedmiotowe działki decyzją [...] z dnia [...].05.2002 r., a także nie zawiadomiono 11 osób będących współwłaścicielami działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...] - N. położonych w obszarze objętym planem, którym zwrócono przedmiotowe działki decyzją [...] z dnia [...].11.2000 r.

Rada Miasta Krakowa w § 12 uchwały z dnia 7 października 2004 r., Nr [...] postanowiła o odrzuceniu powyższych zarzutów.

Uzasadnienie uchwały zawarte w jej zostało podzielone na uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne.

W uzasadnieniu faktycznym wskazano, że przedmiotowe zarzuty zostały szczegółowo zbadane w oparciu o materiał dowodowy, który obejmuje dokumenty związane ze sporządzeniem projektu planu, a to: dokumenty formalne obrazujące przebieg procesu planistycznego (Uchwała Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania projektu planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia, wnioski zgłoszone do planu, opinie i uzgodnienia dotyczące projektu planu, zgłoszone zarzuty i protesty, informacja o zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną Miasta, określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym Uchwałą Nr XIII87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.), dowodowe materiały merytoryczne (inwentaryzacja urbanistyczna, materiały mapowe i opisowe poświadczające stan własności gruntów, tj. wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów, koncepcja planu poprzedzona opracowaniami analitycznymi, projekt planu, prognoza wpływu ustaleń planu na środowisko, ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego Uchwałą Nr N/W58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., który obowiązywał do dnia 1 stycznia 2003 r., obejmując tym samym okres składania przedmiotowych zarzutów, obowiązujące przepisy szczególne, mające wpływ na przyjęte w projekcie planu rozwiązania.

Wskazano, że Miasto przystąpiło do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie w oparciu o uchwałę Nr LVll/460/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2000 r. określającą ogólnie problematykę i zasięg terenowy opracowania. Sporządzony projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony z właściwymi organami a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Wniesione zarzuty i protesty do projektu planu ostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta, wśród nich zarzut wniesiony przez J. N. działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik I. W. i J. N. - w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obr. [...] - N. Po analizie złożonych zarzutów Prezydent Miasta rozpatrzył je negatywnie postanawiając o ich nieuwzględnieniu i skierował zarzuty do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta.

Rada Miasta rozpatrując treść zarzutów wzięła pod uwagę kilka okoliczności i podniosła - odnosząc się kolejno do poszczególnych kwestii podniesionych w zarzutach, że:

- obligacja dotycząca ustosunkowania się w planie miejscowym co do możliwości lokalizacji obiektów handlu o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 wynika ze znowelizowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar opracowania położony jest w bezpośrednim zasięgu hipermarketu "[...]" oraz w niedalekiej stosunkowo odległości od hipermarketów "[...]" i "[...]", co stwarza podstawę dla wprowadzenia ustaleń niedopuszczających do lokalizacji kolejnego marketu o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2,

- przywołane przez stronę przeznaczenie terenu w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który utracił moc prawną z dniem 2 stycznia 2003 r. nie znajduje pełnego potwierdzenia w stanie faktycznym, bowiem w skład terenów mieszkalnictwa wielorodzinnego wchodzą funkcje, które w skali 1 : 5000 nie są wydzielone liniami rozgraniczającymi (szkoły, przedszkola, zieleń ogólnodostępna, drogi dojazdowe itp.). Przedmiotowy plan miejscowy będzie stanowił nową regulację planistyczną, a nie zmianę w miejscowym planie ogólnym miasta Krakowa. Ponadto z racji skali opracowania (skala 1:1000) wydziela miejsce lokalizacji tych urządzeń (związanych z programem mieszkalnictwa) stanowiąc w tym względzie wytyczne dla projektów realizacyjnych tej części osiedla. Podczas gdy południowa część obszaru (osiedle [...]) jest wyposażona w sposób dostateczny w urządzenia zieleni i rekreacji, to południowa część obszaru (os. [...]) takich urządzeń nie posiada, stąd też konieczność ich wprowadzenia w ramach programu uzupełniającego mieszkalnictwo. Powyższe wynika również z postulatów mieszkańców bloków oraz wniosków i zaleceń kierowanych do planu przez Radę Dzielnicy XIV co znajduje potwierdzenie w pierwotnej koncepcji zespołu osiedli,

- układ własnościowy, wielkość i kształt działek (działki długie i wąskie) nie stwarza możliwości realizacji ustalonej zabudowy wielorodzinnej bez dokonania procedury scaleń. Próby dostosowania do stanu własności wbrew zarzutowi były czynione, o czym świadczą nieobligatoryjnie zaznaczone fragmenty układu kompozycyjnego lecz są one możliwe jedynie w części obszaru. Elementami wziętymi pod uwagę przy kształtowaniu układu komunikacyjnego były: istniejące ciągi uzbrojenia magistralnego (dla których winna być zapewniona dostępność także w warunkach, gdy przebiegają one poza liniami rozgraniczającymi ulic), elementy zrealizowanego układu istniejącego ulic osiedlowych, których uzupełnienie i przedłużenie na obszar opracowania jest niezbędne,

- dotychczasowe zapisy w planie ogólnym odnosiły się do sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu niezależnie od lokalizacji a elementami korygującymi były proporcje użytkowania dopuszczalnego, ustalona polityka przestrzenna oraz konieczność interpretacji ustaleń planu w dostosowaniu do konkretnej lokalizacji. Podkreślono, że symbolem tym oznaczone były nie tylko drogi i ciągi piesze, ale także główne place miejskie z Rynkiem Głównym czy ciągi typu "pas startowy", zatem mając na uwadze szeroki zakres użytkowania dopuszczalnego nie można odnosić go wprost do poszczególnych terenów bez uwzględnienia uwarunkowań lokalnych. W przypadku ustaleń KT interpretacja ustaleń planu zwłaszcza w zakresie użytkowania dopuszczalnego doprowadziła do szeregu konfliktów. Wprowadzony zapis planu miejscowego sankcjonuje elementy użytkowania podstawowego, które funkcjonowały w poprzednim planie dotyczące: wydzielonej komunikacji szynowej (tramwaj szybki oraz ciągi komunikacji pieszej i rowerowej wprowadzając elementy urządzeń rekreacji, usług i sportu nie związane z zabudową oraz zieleń,

- przesądzenie układu komunikacyjnego dla zespołu osiedli [...] i [...] nastąpiło na etapie projektowania i realizacji tych osiedli. W obszarze opracowania układ ten stanowi jedynie dopełnienie poprzez realizację powiązań ulic lokalnych po południowej i północnej stronie w części obrzeżnej zgodnie z generalną koncepcją osiedla oraz zachowanie i wzbogacenie powiązań pieszych na kierunku N-S do głównego ciągu, jakim jest pas startowy. Jedynym elementem komunikacji kołowej przewidzianym w rejonie pasa startowego jest szybki środek transportu szynowego (podziemny lub na powierzchni terenu),

- charakter i program zagospodarowania pasa startowego nawiązuje do wyników konkursu na zagospodarowanie pasa startowego oraz uwzględnia Uchwałę Nr XIX/l03/95 Rady Dzielnicy XIV z dnia 29 sierpnia 1995 r. oraz późniejsze uchwały oraz wnioski tej Rady dotyczące zagospodarowania pasa. Tworzenie miejsc integracyjnych mieszkańców blokowisk jest problemem ponadczasowym i dotyczy także (a może szczególnie) czasów współczesnych. Potrzeby w zakresie zieleni osiedlowej wyjaśniono w pkt. 2,

- w ramach planu przewidziana jest ocena skutków finansowych i prawnych uchwalenia planu miejscowego, w której ustalone zostaną kwoty niezbędne na realizację celów publicznych (w tym wynikające z wykupu terenów). Opracowanie to będzie przedmiotem następnej fazy, tj. po rozstrzygnięciu zarzutów i protestów (w tym ewentualnego stanowiska NSA),

- jeśli chodzi o uruchomienie procedury planistycznej to stwierdzono, iż zarzut nie dotyczy merytorycznych ustaleń planu. Ze względów formalnych (utrata mocy ważności miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa) sugestie zawarte w zarzucie są niemożliwe do uwzględnienia,

- odpowiedź na zarzuty formalne (nie zawiadomienie o wyłożeniu) została przesłana wszystkim zainteresowanym stronom na podany adres korespondencyjny (pismo Urzędu Miasta znak [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. dot. obowiązku ciążącego na właścicielach nieruchomości, aktualizacji danych w ewidencji gruntów).

Organ planistyczny podniósł ponadto, że ponieważ w świetle złożonego zarzutu zachodzi konflikt między interesem właściciela a opisanym interesem publicznym, koniecznym przy rozstrzyganiu było dokonanie przez Radę Miasta oceny wagi obydwu interesów z uwzględnieniem stanu faktycznego, stanu prawnego i relacji między obu stanami w konkretnym, wynikającym z wniesionego zarzutu przypadku. W rozważaniach tych przeważyły argumenty wynikające z konieczności zapewnienia ładu przestrzennego, co należy do głównych zadań gminy oraz konieczność zabezpieczenia terenów dla realizacji urządzeń publicznych (w tym usług publicznych, publicznych środków komunikacji miejskiej i zieleni publicznej).

W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej uchwały podniesiono, że generalną podstawą prawną rozstrzygnięcia złożonego zarzutu w związku z art. 85 ust. 2 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 1 U. Nr 80, poz. 717) jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Na podstawie rozpoznanego szczegółowo stanu faktycznego oraz przepisów prawa materialnego pozostających w związku z opisanym stanem faktycznym Rada Miasta Krakowa uznała, że decyzją właściwą jest odrzucenie zarzutu.

Wskazano, że sposób rozstrzygnięcia zarzutów znajduje także uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które wśród wielu zadań własnych gminy wyliczają sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1, pkt 1), a także sprawy ulic i dróg gminnych (art. 7 ust. 1, pkt 2) zaś jednym z podstawowych sposobów realizacji tych zadań jest sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, nakazującego uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki. Zaznaczono, że Rada Miasta rozważała sposób rozstrzygnięcia zarzutu także i w aspekcie wymogów wynikających z pkt 5 cyt. przepisu, który mówi o walorach ekonomicznych przestrzeni i prawie własności oraz art. 3 ustawy stanowiącego, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Z uwagi na opisany wcześniej stan faktyczny w rozważanym przypadku istnieją jednak przesłanki merytoryczne i prawne przemawiające za odrzuceniem zarzutu. Sposób rozstrzygnięcia zarzutów znajduje także uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001»r. - Prawo ochrony środowiska stanowiącej, że "w (...) miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez (...) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast (...) oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni (...), a także zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych" - w tym przypadku jest to spełnienie wymogu art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 poprzez utrzymanie i wzbogacenie istniejącej zieleni.

Organ planistyczny wyjaśnił także, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, nie obliguje natomiast rady do jego uwzględnienia. Rada gminy ma więc prawo do odrzucenia zarzutu, a tym samym naruszenia w przypadkach uznanych za konieczne interesu prawnego zainteresowanej osoby, jeżeli takim rozstrzygnięciem nie narusza prawa. W omawianym przypadku naruszenie interesu prawnego można określić jako brak możliwości (będący skutkiem ustaleń planu mających na celu realizację podstawowych celów, dla których podjęto decyzję o potrzebie jego sporządzania) utrzymania stanu zagospodarowania całości nieruchomości w sposób oczekiwany przez właścicieli. Podkreślono, iż "plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości" (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) może więc wprowadzać ograniczenia w tym zakresie, jeżeli tak, jak w rozpatrywanym przypadku zachodzi niesprzeczność takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP, Kodeksem cywilnym oraz innymi ustawami. Prawo własności nieruchomości, chociaż jest fundamentalnym prawem w porządku prawnym RP nie jest jednak prawem niewzruszalnym, gdyż w sytuacjach przewidzianych przepisami szczególnymi (np. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) może być ograniczone. Poprzez opis stanu faktycznego i stanu prawnego oraz związków między nimi wykazano - w ocenie organu planistycznego –że ograniczenia dla sposobu zagospodarowania działek wynikające z odrzucenia przedmiotowego zarzutu, chociaż naruszają interes prawny właścicieli, nie powodują stanu naruszenia prawa, zostały podjęte w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym, przez właściwy organ w ramach prawidłowo prowadzonej procedury planistycznej - mogą zatem być skutecznie wprowadzone do ustaleń planu. Rada Miasta Krakowa odrzucając zarzut nie działała zatem w sposób dowolny ani nie nadużyła przysługującego jej na mocy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "władztwa planistycznego". Rozważana była również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z przekreśleniem celu, dla którego postanowiono o potrzebie sporządzenia planu. Sposobem rozstrzygnięcia Rada nie naruszyła przepisów Konstytucji RP, kodeksu cywilnego ani przepisów szczególnych.

Skargę na § 12 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r., Nr LX/576/04 złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały.

Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, 21, 31, 32, 64 i 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz 140 kodeksu cywilnego poprzez dowolne, sprzeczne z istniejącymi na terenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej uwarunkowaniami przyrodniczymi, gospodarczymi i ekologicznymi określenie sposobu zagospodarowania i wykorzystywania gruntów we wskazanym wyżej projekcie planu miejscowego.

Skarżąca podnosi, że jednym z podstawowych celów planowania przestrzennego, wyrażonego w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Przedmiotem ustaleń planu miejscowego jest stanowienie o przeznaczeniu terenów na określone cele i ustalanie zasad zagospodarowania tych terenów (art. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jest zatem dokumentem ukierunkowującym gospodarkę przestrzenną danego obszaru ze względu na istniejące lub mogące w przyszłości pojawić się czynniki natury ekonomicznej, społecznej, ekologicznej etc. Organy miasta Krakowa podejmując działania zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia objęte zostały przedmiotową skargą, całkowicie zignorowały dotychczasowe, choć już wygasłe ustalenia wygasłego Miejscowego Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W ten sposób, organy sporządzające projekt planu miejscowego, przekreśliły możliwość zachowania ciągłości przesądzeń planistycznych, i tym samym, spowodowały możliwość powstania negatywnych następstw, zarówno przestrzennych, jak i ekonomicznych swoich działań związanych z uchwaleniem nowego planu miejscowego. Nadużywając zasady zachowania ładu przestrzennego w zgodzie z regułą rozwoju zrównoważonego, organy sporządzające projekt planu miejscowego doprowadziły jednocześnie do dyskryminacji właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętych tym projektem poprzez naruszenie ich praw nabytych.

Podniesiono także, że ustalenia wygasłego planu miejscowego na nieruchomościach skarżącej przeznaczały teren pod zabudowę wielorodzinną. Tymczasem ustalenia projektu planu miejscowego przesądzają wprowadzenie na tym obszarze lokalizacji zieleni urządzonej. Jedynym uzasadnieniem dla tego rodzaju przesądzeń planistycznych są, jak wynika z zaskarżonej uchwały, postulaty mieszkańców okolicznych budynków oraz zalecenia uchwały organu pomocniczego gminy, które nie mają waloru przepisu prawnego.

Gmina, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dysponuje tzw. władztwem planistycznym, w ramach którego może decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu. Oznacza to, że nie można oczekiwać, iż gmina z tego uprawnienia nie skorzysta i nie zmieni dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania określonego terenu. Niemniej -zdaniem skarżącej - obywatel może oczekiwać, że gmina będzie z tego uprawnienia korzystać racjonalnie, wybierając optymalne w danej sytuacji rozwiązania i co więcej, racjonalność tę wykaże. Tym samym gmina nie może, samodzielnie gospodarując przestrzenią czynić tego dowolnie nie biorąc pod uwagę ograniczeń wynikających z konstytucyjne chronionego prawa własności. Tymczasem, wskazane w uzasadnieniu faktycznym przesłanki odrzucenia zarzutu skarżącego niemal a priori zakładają prymat interesu ogólnego - publicznego nad interesem jednostkowym - prywatnym. Przyjęte rozwiązania wskazują, że organy gminy w toku procedury planistycznej ignorowały chronione prawem interesy skarżącego, choć mają obowiązek ich rozważenia i wykazania ponad wszelką wątpliwość, że ich realizacja w drodze ustaleń planu miejscowego naruszy lub uniemożliwi realizację interesu publicznego. Zdaniem skarżącej organy gminy tworząc ustalenia planu z góry założyły brak możliwości pogodzenia interesu jednostkowego i ogólnego, tym samym tworząc sytuację, w której zrezygnowano z możliwości racjonalnego zagospodarowania terenu, w sposób umożliwiający zarówno powstanie terenów zielonych, chronionych przepisami regulującymi kwestie ochrony środowiska przyrodniczego i stanowiącymi miejsca integracji mieszkańców, jak i terenów zabudowy, realizujących główne postulaty skarżących w zakresie możliwości korzystania z ich własności.

Skarżąca nie zaprzecza, że obowiązkiem organów sporządzających kwestionowany projekt planu miejscowego było uwzględnienie w jego ustaleniach postanowień przepisów Prawa ochrony środowiska w zakresie zapewnienia ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Niestety, poza przytoczeniem treści regulacji prawnych organy gminy nie wskazały w zaskarżonej uchwale, jakiego rodzaju walory krajobrazowe i warunki klimatyczne występują na terenie nieruchomości skarżącego i jakie są przesłanki zapewnienia im ochrony poprzez zaprojektowanie na tym terenie zieleni urządzonej. Zaskarżona uchwała nie wyjaśnia czy brane były pod uwagę inne rozwiązania, które pozwoliłyby na zachowanie wskazanych wyżej walorów środowiskowych, a jednocześnie nie pozbawiałyby skarżących możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Skarżąca nie neguje, że tworzenie miejsc integracyjnych mieszkańców blokowisk jest, problemem ponadczasowym, jednakże nie widzi w jaki sposób zagadnienie to ma związek z koniecznością zachowania ładu przestrzennego. Zagadnienie to ma charakter socjologiczny i kulturowy, nie zaś planistyczny. Jego rozwiązanie nie musi zatem następować poprzez rozstrzygnięcia planistyczne, które naruszają prawo własności i powodują nierówne traktowanie prawa osób. Trudno bowiem mówić o osiągnięciu celu tego działania, jeśli ma się odbywać z pokrzywdzeniem osób w nim uczestniczących. Zresztą treść uchwały nie wyjaśnia, w jaki sposób zaproponowane w projekcie planu miejscowego rozwiązania planistyczne miałyby prowadzić do tej integracji i z jakiego powodu, miejsca te muszą powstać na ruchomościach skarżącej.

Nieracjonalność przyjętych w kwestionowanym przez skarżącą rozwiązaniu dotyczy także zagadnień związanych z projektowaną obsługą komunikacyjną obszaru objętego planem miejscowym. Skarżąca nie neguje potrzeby stworzenia w obrębie terenów objętych projektem planu miejscowego układu komunikacyjnego zapewniającego sprawną obsługę poszczególnych obszarów funkcjonalnych, gdyż muszą one stanowić dopełnienie istniejącego układu powstałego wokół terenów objętych projektem planu. Wskazuje jedynie na to, że zaproponowane w projekcie planu miejscowego rozwiązanie jest nieracjonalne i uniemożliwia korzystanie z nieruchomości w sposób określony ustaleniami projektu planu.

Podniesiono w skardze, że istniejący podział działek gruntowych, ze względu na ich wielkość i kształt, w obszarze planu miejscowego jest faktycznie niezwykle skomplikowany. Nie oznacza to jednak, że wprowadzając określone rozwiązania planistyczne, stan ten należy całkowicie zignorować, prowadząc tym samym do ograniczenia właścicieli w korzystaniu z ich nieruchomości.

Zdaniem skarżącej Rada Miasta Krakowa podejmując kwestionowane w skardze ustalenia w projekcie planu miejscowego, przekroczyła granice przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, nie naruszając przy tym obiektywnego porządku prawnego. Tym samym naruszono przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołane na wstępie skargi przepisy szczególne.

Skarżąca podniosła także, że zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ sporządzający projekt planu miejscowego jest zobowiązany do pisemnego zawiadomienia właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Jednocześnie naruszenie procedury planistycznej traktowane jest z wyraźnej woli ustawodawcy jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Tymczasem organy gminy sporządzając zaskarżony projekt planu miejscowego pominęły 93 osoby współwłaścicieli działek nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], a także [...] współwłaścicieli działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nie powiadamiając ich o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Naruszono tym samym uregulowany ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym tryb sporządzania planu miejscowego, co winno skutkować nieważnością uchwały rady w zakresie przyjęcia planu.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o oddalenie skargi.

Podniesiono, że po uchwaleniu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r. stawił się pełnomocnik skarżącej J. N. - radca prawny J. W. podtrzymując skargę i wnosząc o zasądzenie kosztów sądowych. Stawili się również pełnomocnicy Prezydenta Miasta Krakowa – radca prawny U. T. oraz pracownik biura planowania przestrzennego UMK B. F. wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została kreślona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazać przy tym należy, na treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.

W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną, lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową, a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem.

W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniach od 30 września 2002 r. do 28 października 2002 r. a następnie w dniach od 30 września 2002 r. do 6 grudnia 2002 r. na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.

W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie nie może być uznana odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją, zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o

rzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Pomimo więc rozbudowanej argumentacji zaprezentowanej w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niezależnie od trafności zarzutów podnoszonych w skardze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Fakt, iż zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie z polityką przestrzenną Miasta określoną w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, albowiem treść studium nie mogła w tym stanie rzeczy determinować treści sporządzonego wcześniej projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Fakt ten będzie natomiast podlegał ocenie poprawności zachowania trybu postępowania planistycznego na etapie kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.