Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2644/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi "S. Sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "S. Sp. z o.o." z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "organ odwoławczy") z [...] września 2019 r. nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję Zarządu [...] [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej polegającej na legalizacji wolnostojącego, jednostronnego urządzenia reklamowego - nr [...] posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy Al. [...] /AI. [...] na terenie [...] .

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Zarząd Dzielnicy [...] [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku Spółki z 19 lutego 2018 r. uzupełnionego pismem z 13 marca 2018 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na legalizacji wolnostojącego jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach 6,36 x 3,36 m wymiar zewnętrzny, powierzchni ekspozycji 6,0 x 3,0/18 m2/ numer urządzenia [...] , ustawiony na fundamencie żelbetowym, ustawionym na gruncie - urządzenie nieoświetlone na działce ewidencyjnej nr [...] , obręb [...] przy Al. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...] ".

Nie zgadzając się z ww. decyzją spółka wniosła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z [...] września 2019 r. (nr wskazany na wstępie) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy oraz podkreślił, że rozpoznając sprawę Kolegium dokonało oceny sposobu wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego. Podkreślono, że ustalenia składu orzekającego w tym zakresie są zbieżne z ustaleniami organu I instancji, co oznacza, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.2003 nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), a analiza tak wyznaczonego obszaru w zakresie kontynuacji funkcji nie budzi zastrzeżeń.

Zdaniem organu odwoławczego z przeprowadzonej analizy wynika, iż funkcja zrealizowanej inwestycji (usługowo-informacyjna) nie jest sprzeczna z funkcjami dominującymi w obszarze tj. funkcją usług transportowych i funkcją komunikacyjną. Jednakże, jak wykazała przeprowadzona analiza, nośnik reklamowy został zrealizowany bez nawiązania do linii zabudowy wynikających z usytuowania budynku stacji paliw autobusów, ponadto w obszarze brak jest legalnie usytuowanego nośnika reklamowego, który pod względem parametrów odpowiadałby legalizowanej budowli.

Zdaniem Kolegium, miejsce posadowionego jednotablicowego nośnika reklamowego nie spełnia wymagań § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, natomiast w oparciu o analizę sposobu zagospodarowania obszaru nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Podniesiono, że z analizy sposobu zagospodarowania obszaru nie wynika także możliwość ustalenia innej szerokości w sposób odrębny, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Prawidłowo przyjęto zatem, jako szerokość elewacji frontowej obiektu jego rozpiętość ekspozycyjną w stosunku do frontu działki. Szerokość elewacji ekspozycji tablicy nośnika reklamowego (nie stanowiącego samowoli budowlanej) wynosi 12m. Rozpiętość przedmiotowej tablicy reklamowej w odniesieniu do frontu działki wynosi

6m. Różnica w rozpiętości elewacji obydwu nośników wynosi 6m. Ta różnica ma znaczenie ponieważ szerokość elewacji (powierzchni ekspozycji tablicy) przedmiotowego nośnika jest mniejsza o połowę co wpływa na niespełnienie warunku dostosowania "nowej" zabudowy do zastanych warunków w obszarze.

Organ odwoławczy zauważył również, że z analizy sposobu zagospodarowania obszaru nie wynika uzasadnienie do wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób odrębny, na podstawie § 7 ust.4 rozporządzenia.

Podsumowując rozważania Kolegium wskazało, iż cechy zrealizowanego nośnika (wysokość i szerokość tablicy ekspozycyjnej, wysokość całkowita nośnika) nie odzwierciedlają cechy sąsiedniego jednotablicowego nośnika reklamowego usytuowanego na obszarze analizowanym, co oznacza, iż w zakresie parametrów zabudowy wybudowany w ramach samowoli budowlanej nośnik nie stanowi kontynuacji cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Wskazano również, że przeprowadzona wizja w terenie wykazała, że w sąsiedztwie tego terenu znajdują się nośniki reklamowe o różnych wysokościach i wymiarach tablic reklamowych, wprowadzających dysharmonię w przestrzeni miejskiej, zakłócających ład przestrzenny obszaru. W ocenie Kolegium analiza dokonana przez organ I instancji wykazała brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ podkreślił przy tym, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że do wykonania analizy obszaru mogą być brane pod uwagę tylko obiekty wybudowane zgodnie z prawem. A skoro, w obszarze analizowanym brak jest budowli reklamowych, które pod względem parametrów odpowiadałyby zabudowie nośnika legalizowanego, to w ocenie Kolegium, zważywszy na okoliczność wykazania w analizie braku spełnienia wymagań w zakresie szerokości i wysokości oraz formy architektonicznej, nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał również, że z punktu widzenia zasad i celów postępowania uregulowanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy ocenić nie tylko to, czy dana zabudowa jest do pogodzenia z istniejącymi na danym terenie warunkami urbanistycznymi, ale również, czy i w jaki sposób będzie ona kształtować zasady ładu przestrzennego na tym terenie w przyszłości, gdyby doszło do zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Jednocześnie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega nie tylko funkcja danego obiektu, ale przede wszystkim rodzaj zabudowy. Dalej Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy dla ww. nośnika reklamowego spowoduje, że będziemy mieć do czynienia z zabudową o określonych parametrach zlokalizowaną na słupach z fundamentem trwale związanym z gruntem. Kolegium podzieliło zatem pogląd organu I instancji, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wymóg dobrego sąsiedztwa nie został w tym przypadku spełniony, bowiem przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium realizacja nośnika reklamowego z fundamentem trwale związanym z gruntem, zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi w tym zakresie i wydanie warunków zabudowy jest niemożliwe z uwagi na przeprowadzoną ocenę sprawy w aspekcie zgodności z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Według wniosków przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym, gdyż wprowadzenie wolnostojącego nośnika reklamowego na przedmiotowym terenie nie stanowi kontynuacji istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym, a tym samym dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego obiektu naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Kolegium podkreśliło, że samo niespełnienie przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy było wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

Rozpoznając sprawę Kolegium uznało również, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2003r., co powoduje że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Skargę na wskazane wyżej orzeczenie organu odwoławczego wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegające na przyjęciu, że znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa reklamowa jest nielegalna, a w konsekwencji nie może stanowić punktu odniesienia dla dokonania oceny wnioskowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanki kontynuacji parametrów zabudowy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z dyrektywami uzasadniania decyzji administracyjnych,

- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja jest identyczna pod względem rodzaju i formy architektonicznej z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wobec braku identycznej zabudowy w obszarze analizowanym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji,

- § 4 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że ww. przepisy nakazują dokonywanie analizy urbanistycznej wyłącznie w odniesieniu do identycznej zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, podczas gdy z treści ww. przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że obowiązkiem organu jest odniesienie się do całej istniejącej zabudowy, nie tylko identycznej z wnioskowaną,

- § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego polegające na jego nieuzasadnionym ograniczeniu poniżej wymaganej 3-krotnej szerokości frontu działki ewidencyjnej, na której znajduje się wnioskowana inwestycja, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia przy sporządzeniu analizy urbanistycznej nośnika reklamowego znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...], który został zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała i nie kwestionuje również obecnie stanowiska, że wyłącznie zabudowa legalna może być podstawą do dokonania analizy urbanistycznej pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast zdaniem skarżącej nie można podzielić stanowiska organów, że 9 nośników znajdujących się w obszarze analizowanym, jest nielegalnych. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika wprost, że na dzień jej sporządzenia, wobec żadnego z tych nośników nie wydano ostatecznej decyzji rozbiórkowej, a tylko taka decyzja, w ocenie skarżącej, może być podstawą do przyjęcia założenia, że konkretny obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Powołując się na okoliczność braku legalności zabudowy sąsiedniej organ winien przedstawić jednoznaczne i precyzyjne dowody na jej potwierdzenie. W konsekwencji nieuzasadnionego pominięcia wskazanych wyżej nośników reklamowych, i przy jednoczesnym wadliwym przyjęciu, że również jedyny uznany przez organ I instancji za legalny nośnik znajdujący się w obszarze analizowanym ma inne parametry niż wnioskowany nośnik, organy prowadzące postępowanie doszły do błędnego wniosku, iż w obszarze analizowanym brak jest obiektów budowlanych podobnych do wnioskowanego, a zatem nie można ustalić oraz dokonać oceny parametrów inwestycyjnych wnioskowanego nośnika pod kątem zgodności z zasadami ładu przestrzennego.

W ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z przepisów art. 107 § 3 k.p.a. gdyż z uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika na jakiej podstawie organ doszedł do przekonania, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji nie wpisuje się w istniejące zagospodarowanie przestrzenne obszaru analizowanego. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do faktycznego zagospodarowania tego terenu. Nadto zarówno organ odwoławczy, jak również organ I instancji nie poczyniły żadnych ustaleń mających na celu wykazanie co dokładnie oznacza, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z istniejącym ładem przestrzennym. Co więcej, organ I instancji ustalił, że funkcja wnioskowanej inwestycji nie będzie sprzeczna z zagospodarowaniem obszaru analizowanego, co w ocenie Skarżącej wyklucza przyjęcie, że ta sama inwestycja w jakiś znaczący sposób narusza ład przestrzenny i urbanistyczny. Według skarżącej organ błędnie interpretuje przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż interpretacja ta jest sprzeczna z wykładnią językową, która nie zawiera takowego ograniczenia. Co więcej, również rozporządzenie wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje organowi odniesienie się do całej istniejącej zabudowy, nie tylko do tej, która jest identyczna z wnioskowaną.

Zdaniem skarżącej, sposób w jaki organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego, nie spełnia wymogów wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że szerokość frontu działki będąca podstawą do ustalenia tego obszaru odnosi się do szerokości działki inwestycyjnej. Tymczasem § 3 ust. 2 rozporządzenia odnosi się do "działki", przy czym przez działkę należy rozumieć działkę ewidencyjną, a nie inwestycyjną. Podstawą do ustalenia granic obszaru analizowanego powinien być zatem front całej działki ewidencyjnej nr [...] , który wynosi 140 m. Trzykrotna szerokość frontu działki wynosi więc 420 m i taka odległość od granic działki z każdej strony powinna być wzięta pod uwagę przez organ I instancji. A zatem wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje automatyczną wadliwość całej analizy urbanistycznej oraz wydanej na jej podstawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2019 r. nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] czerwca 2018 r. (nr wskazany na wstępie) orzekająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji wolnostojącego, jednostronnego urządzenia reklamowego - nr [...] posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy Al. [...] /AI. [...] na terenie Dzielnicy [...] [...] .

Podstawę prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 2018r., poz. 1945 z późn. zm- dalej: u.p.z.p.) w tym przepis art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ocenia w tym postępowaniu czy zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji, w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w którym sformułowano materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Cytowany wyżej przepis określa zatem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest m.in. od warunku by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja powyższa stanowi normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem takiej decyzji jest m.in. zapewnienie ładu przestrzennego na terenie gminy, innymi słowy ukształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła spójną, harmonijną całość w aspekcie widokowym, estetycznym, funkcjonalnym i społeczno-gospodarczym (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p).

W konsekwencji, przy ustalaniu warunków zabudowy należy mieć na względzie jak planowany do realizacji, względnie już zrealizowany samowolnie obiekt (jak w niniejszej sprawie), komponuje się z dotychczasowym zabudowaniem terenu.

Podstawę rozważań dla ustalenia warunków zabudowy stanowił wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia obszar, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 u.p.z.p.

Skarżący podnosi w tym zakresie, że wyznaczony przez organ obszar analizowany został wyznaczony w sposób błędny i niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż jego zdaniem organy winny wziąć pod uwagę długość frontu całej działki ewidencyjnej na której planowana jest inwestycja, co wskazuje, że granice obszaru analizowanego winny być wytyczone w odległości większej niż zostało to uczynione w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wskazane stanowisko skarżącej, gdyż wytyczając obszar podlegający analizie winna być wzięta trzykrotność frontu działki, na której planowana jest inwestycja. Ustawodawca nie mówi bowiem we wskazanym przepisie o części frontu działki na której inwestor planuje inwestycję, lecz o froncie działki objętej wnioskiem, a zatem całej a nie części (podobnie NSA wyrok z 27 marca 2019r., sygn. akt II OSK 1205/17; z 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2012/15; z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 16/06).

Sąd w tym miejscu wskazuje również, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, że choć we wniosku oraz w decyzji organu I instancji jest mowa o tym, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w celach legalizacji samowoli budowlanej to jednak w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, w tym w szczególności postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, potwierdzających, że przed PINB prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. A tylko w takim wypadku organ może (w wypadku istnienia obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej bez stosownych decyzji) wydać decyzję o warunkach zabudowy. A zatem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy organy winny były te wątpliwości wyjaśnić - czego nie uczyniły.

Sąd zauważa również, że organy obu instancji ustaliły, że w analizowanym obszarze znajdują się podobne obiekty o funkcji reklamowej, jednak nie mogą one stanowić podstawy do ustalenia parametrów nowej zabudowy, bowiem zostały posadowione w ramach samowoli budowlanej – w aktach brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby powyższe ustalenie.

Zauważenia wymaga również, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz organu I instancji wynika, że brak legalnie wybudowanego obiektu reklamowego (poza jednym, który jednak w ocenie organów mając odmienne parametry niż wnioskowany obiekt nie może stanowić punktu odniesienia) na tym terenie stanowi o braku kontynuacji funkcji i możliwości ustalenia parametrów wnioskowanej inwestycji. Ze wskazanym stanowiskiem co do zasady należy się zgodzić, nie jest bowiem możliwe ustalenie warunków zabudowy w oparciu o analizę obiektów wybudowanych samowolnie (nielegalnie). Ze stanowiskiem powyższym zgadza się również skarżąca, co wprost wynika z treści skargi. Przy czym za nieprawidłowe należy uznać przyjęcie przez skarżącą, że z samowolą budowlaną będziemy mieć do czynienia dopiero wówczas, gdy zostanie wydana dla obiektu decyzja rozbiórkowa. W ocenie Sądu w warunkach samowoli budowlanej zrealizowany jest zawsze obiekt, który na dzień jej realizacji nie posiada stosownej decyzji o warunkach zabudowy (jeśli jest wymagana) oraz decyzji budowlanej (jeśli była wymagana) lub nie został w stosownym trybie budowlanym zgłoszony do właściwego organu. A zatem jeżeli w dniu kiedy organy wydawały w niniejszej sprawie decyzje o warunkach zabudowy obiekty reklamowe znajdujące się na tej samej działce nie posiadały stosownych decyzji, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zostały one zrealizowane legalnie, a tym samym stanowią one samowolę budowlaną.

Rację ma również skarżąca podnosząc, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest przepisów, które mogłyby uzasadnić tezę, że dopuszczalna jest realizacja tylko tablic o parametrach ściśle odpowiadających tablicom już istniejącym legalnie. Skarżąca słusznie bowiem wskazała, że tablice reklamowe, co do zasady nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję. Stanowią natomiast często element uzupełniający istniejące zagospodarowanie. A zatem organ winien rozważyć również czy jeżeli występuje na tym terenie funkcja np. usługowa, to czy z taką funkcją zgodna jest, ewentualna lokalizacja urządzenia służącego reklamie. Oczywiście okoliczności te powinny zostać w sposób wyczerpujący uzasadnione.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeanalizowały w sposób prawidłowy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym przez siebie obszarze analizowanym. Wyjaśnić bowiem należy, że brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (vide: wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 298/14; z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13; w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 986/13).

Wobec powyższych ustaleń w ocenie Sądu organ odwoławczy nie dostrzegając wad i naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, 107 § k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, sam dokonał naruszenia tych przepisów oraz dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego, konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien przede wszystkim ustalić czy dla obiektu reklamowego którego dot. wniosek inwestora wydane zostało postanowienie przez PINB w ramach postępowania sanacyjnego. Organy winny również przeanalizować szczegółowo funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, obszarze analizowanym w kontekście spełnienia/niespełnienia warunku kontynuacji funkcji. Szczegółowa analiza sprawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu zawierającym konkretną argumentację na poparcie przyjętego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa – 17 zł.