Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1521/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3, art. 99
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1254/11 w sprawie ze skargi A. J., A.J. i J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. J., A. J. i J. J. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1254/11, na skutek skargi A. J., A. J. i J. J., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

J. J., A. J. i A. J. wystąpili z wnioskiem o wydanie opinii zatwierdzającej wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] , położonej w miejscowości [...], na nowe działki o nr: [...].

Burmistrz Gminy [...] postanowieniami z dnia [...] września 2010 r. nr [...], z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmówił zaopiniowania wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Postanowienia te zostały następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. odpowiednio postanowieniami z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...].

Burmistrz Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ponownie odmówił pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału dz. nr [...] i podał, że wnioskodawcy jako cel podziału nieruchomości podali wydzielenie działek: nr [...] przeznaczonej pod zabudowę zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, nr [...], która pozostanie w dotychczasowym użytkowaniu oraz nr [...], która będzie drogą dojazdową do działek nr [...]. Dostęp wydzielanych działek do drogi publicznej, tj. do ul. [...], zaplanowano poprzez dz. nr [...] – drogę wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy [...]. Organ wskazał, że dz. nr [...] położona jest w terenie, dla którego z dniem 1 stycznia 2003 r. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] stracił ważność. Nie przystąpiono również do opracowywania nowego planu, dlatego też sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na dz. nr [...], w granicach określonych w załączniku graficznym konturem ABCDE, ustalone zostały w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Organ stwierdził, że wstępny projekt podziału w zakresie wydzielenia dz. nr [...] jest wprawdzie zgodny z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak jest sprzeczny z przepisami odrębnymi w zakresie parametrów dojścia i dojazdu do działki budowlanej. Powołując się na treść art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", organ podniósł, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeśli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Wydzielanie natomiast dróg dojazdowych i określanie ich parametrów odbywa się zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Organ podkreślił, że wydzielenie działki budowlanej bez dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, o parametrach określonych w ww. rozporządzeniu, nie jest możliwe. Nadto brak jest podstaw prawnych do zaopiniowania proponowanej do wydzielenia działki nr [...], jako drogi wewnętrznej, umożliwiającej dostęp działek nr [...] do gminnej drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., po rozpoznaniu zażalenia J. J., A. J. i A. J., utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. Organ wskazał, że z przedłożonego wstępnego projektu podziału nie wynika, w jaki sposób wydzielone działki miałyby zapewniony dostęp do drogi publicznej, natomiast zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 i art. 94 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają takiego dostępu. Za dostęp do drogi publicznej uważa się przy tym również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Organ wskazał ponadto na treść § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), z którego wynika, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać, poza innymi elementami, przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Zdaniem organu, to przepisy tego właśnie rozporządzenia mają zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., na które powołał się organ pierwszej instancji. Powyższe uchybienie, zdaniem organu odwoławczego, pozostaje jednak bez wpływu na samo rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie, brak pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału wynika bowiem z faktu, że mające powstać w wyniku podziału działki w ogóle nie mają zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej i dostęp taki nie wynika z projektu podziału. Zaproponowany przez strony w piśmie z dnia 21 marca 2011 r., w sposób opisowy, dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej, nie został umieszczony w samym projekcie, a nadto, sposób ten nie gwarantuje dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Wskazana przez wnioskodawców droga – dz. nr [...], nie stanowi bowiem drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Jest to droga wewnętrzna, która nie jest ujęta w ewidencji dróg publicznych prowadzonej przez zarządcę dróg gminnych na terenie Gminy [...]. Zaproponowany dostęp do drogi publicznej nie spełnia więc przesłanek z art. 93 ust. 3 u.g.n. Droga wewnętrzna mająca powstać z podziału [...] dochodzi bowiem do dz. nr [...], która jest drogą wewnętrzną, nie stanowi zaś drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej (dz. nr [...]) mógłby zostać ewentualnie zapewniony poprzez ustanowienie odpowiednich służebności na działce nr [...]. Kolegium, wskazując na treść art. 99 u.g.n., stwierdziło, że możliwe jest wprawdzie zatwierdzenie podziału pod warunkiem późniejszego ustanowienia odpowiednich służebności w momencie sprzedaży działek, jednakże już wstępny projekt podziału działki powinien wskazywać na kształt proponowanych służebności, a w przedmiotowej sprawie projekt ten propozycji takich nie zawiera, co skutkowało brakiem możliwości pozytywnego zaopiniowania przedłożonego projektu podziału nieruchomości.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli J. J., A. J. i A. J., wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie powtórnego postępowania przez organ odwoławczy, w celu sprawdzenia, czy wniosek o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości zawierał deklarację wydzielenia drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu; art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez niezastosowanie się przez organy do zaleceń właściwego Sądu w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego; przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie faktu wydzielenia drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, jako przesłanki niewystarczającej do podziału nieruchomości; art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez utrzymanie w mocy postanowienia uznającego, że "dostępu do drogi publicznej nie stanowi dostępu do niej przez drogę wewnętrzną, na której ustanowiona jest służebność drogowa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie, uznając że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zgodził się natomiast z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. i wskazał, że dotychczas wydawane postanowienia odnoszące się do podziału działki nr [...] nie były kontrolowane przez Sąd, stąd nie mogło być mowy o niezastosowaniu się przez organy do zaleceń Sądu.

Sąd, powołując się na stanowisko doktryny i judykatury, podał że brzmienie przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni (zdanie pierwsze), następnie, na co wskazuje zdanie drugie, wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych. Przyjęcie tezy o kolejności uwzględniania poszczególnych sposobów dostępu do drogi publicznej, w zestawieniu z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska odmawiającego pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału dz. nr [...]. Sąd podał, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 6 września 2010 r. skarżący wystąpili do Burmistrza Miasta [...] o zaopiniowanie projektu wstępnego podziału działki nr [...] "zgodnego z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy". Wspomnianą decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Burmistrz Gminy [...] ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w mieście [...], w granicach określonych w załączniku graficznym nr 1 konturem ABCDE. W pkt 2 lit. c tej decyzji, zatytułowanym "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji", wskazano m.in. – "komunikacja: z drogi stanowiącej własność Gminy [...], poprzez istniejący zjazd". W postępowaniu tym Burmistrz wskazał zatem możliwość dojazdu do drogi publicznej. Brak takiej możliwości oznaczałby naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r., ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zauważył ponadto, że zaznaczony na załączniku graficznym nr 1 do ww. decyzji kontur ABCDE, zdaje się odpowiadać konturowi dz. nr [...] wykazanej w projekcie wstępnym podziału dz. nr [...], do którego odnosi się zaskarżone postanowienie. Tymczasem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do decyzji z dnia [...] maja 2010 r., w szczególności do wskazanej w niej możliwości dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi. Sformułowanie z art. 93 ust. 3 u.g.n. "dostęp do drogi publicznej" nie jest natomiast synonimem "położenia działki bezpośrednio przy drodze publicznej". Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy nie dawał zatem podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Sąd zarzucił przy tym organowi, że nie wyjaśnił stronom możliwości zastosowania normy prawnej zawartej w art. 99 u.g.n.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 marca 2012 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez r.pr. Z. M., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył obowiązki wynikające z powołanych przepisów procesowych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania postanowienia w oparciu o niepełny i nienależycie oceniony materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na treść ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., że ustawodawca przewidział w sumie trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, a uprzednio pozytywne jego zaopiniowanie. Są to: zgodność z ustaleniami planu miejscowego, zgodność z przepisami szczególnymi oraz zapewnienie wydzielonej działce gruntu dostępu do drogi publicznej. W wyniku podziału zasadnym jest zatem tworzenie tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały ww. warunki. Jak wskazuje się przy tym w judykaturze, brak jest podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłanianie w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w art. 93 ust. 3 u.g.n. ustawodawca postawił wymóg legalnego, prawnie zapewnionego, a nie tylko faktycznego dostępu do nieruchomości. Wobec tego organ zgodził się ze wskazaniami Sądu pierwszej instancji, co do kolejności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, jak również stwierdzeniem, że dostęp do drogi publicznej nie jest tożsamy z pojęciem bezpośredniego położenia przy drodze publicznej. W niniejszej jednak sprawie projektowana działka nie tylko nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej, ale oddzielona jest od drogi publicznej przez nieruchomość osób trzecich, a także nieruchomość będącą własnością Gminy [...] (dz. nr [...]), nieposiadającą statusu drogi publicznej. Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie dopuszcza natomiast dokonywania podziału działek gruntu z dostępem do istniejących dróg wewnętrznych, a taki właśnie status ma dz. nr [...] , sąsiadująca z jednej strony z gruntem wnioskodawców, a z drugiej z drogą publiczną – ul. [...] w [...].

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawnie niedopuszczalna jest także, zaakcentowana przez Sąd, koncepcja wydzielenia drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, której nie wskazali sami wnioskodawcy. Jak uznaje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, analiza przepisów art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W niniejszej natomiast sprawie żadna z proponowanych działek, w tym również działka mająca przybrać postać drogi wewnętrznej, nie sąsiaduje bezpośrednio z drogą zaliczoną do kategorii dróg publicznych, a jedynie z drogą wewnętrzną. Zatem zarzuty Sądu co do pominięcia przez organ unormowania z art. 99 u.g.n. i niepouczenia stron o regulacjach w nim zawartych, są nietrafne.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, co do pominięcia przez organ ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że w przypadku gdy dla gruntu objętego wnioskiem podziałowym wydana została taka decyzja (art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.), oceny dopuszczalności dokonuje się pod kątem unormowań zawartych w tej decyzji. Ocena ta, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie może jednak dotyczyć kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają własną definicję "dostępu do drogi publicznej", przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 tej ustawy). Zatem definicja "dostępu do drogi publicznej" zawarta w art. 93 ust. 3 u.g.n., w sposób bardziej precyzyjny normuje tę kwestię. Organy orzekające w przedmiocie podziału zobowiązane są natomiast koncentrować się na zapisach ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J., A. J. i A. J. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strony wskazały, że wbrew twierdzeniom organu, dostęp do drogi publicznej w przypadku podziału nieruchomości może być bezpośredni lub pośredni, tzn. w ramach podziału wydzielona zostanie także działka gruntu pod drogę wewnętrzną, która będzie miała połączenie z drogą publiczną. Do tej drogi wewnętrznej powinny przylegać pozostałe działki powstałe w wyniku podziału, a ich dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie przez ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył obowiązki wynikające z powołanych przepisów procesowych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania postanowienia w oparciu o niepełny i nienależycie oceniony materiał dowodowy.

Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał bowiem, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako wydanego bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności kwestii, czy działki mające powstać w wyniku podziału, będą posiadać dostęp do drogi publicznej. Zgodzić się zatem należy z poglądem Sądu pierwszej instancji, że zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do jednoznacznego ustalenia, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości.

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z tą ostatnią sytuacją - jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej - związane jest ściśle uregulowanie zawarte w art. 99 u.g.n. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. wymieniony wyżej przepis art. 99 u.g.n. przewiduje w takim wypadku, zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału.

Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Wprowadzenie tego warunku wiąże się z potrzebami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Mówiąc na gruncie powyższych ustaw o dostępie do drogi publicznej rozróżnia się zasadniczo:

a) dostęp bezpośredni – gdy nieruchomość przylega do działki drogowej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej,

b) dostęp pośredni – poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1784/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Podobnie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony przez:

1) wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu,

2) ustanowienie innych służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej.

W niniejszej sprawie właściciele działki nr [...] wnioskowali o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, zgodnego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie dostęp powstałych w wyniku podziału działek do drogi publicznej, tj. do ul. [...], zaplanowano poprzez dz. nr [...] – drogę wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy [...]. Do działki tej prowadzić będzie z kolei wydzielona w wyniku podziału dz. nr [...], stanowiąca drogę wewnętrzną.

Zdaniem jednak organów orzekających w sprawie, mające powstać w wyniku podziału działki nie mają zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej i dostęp taki nie wynika z projektu podziału. Zaproponowany przez strony w piśmie z dnia 21 marca 2011 r., w sposób opisowy, dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej, nie został umieszczony w samym projekcie, a nadto, sposób ten nie gwarantuje dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Wskazana przez wnioskodawców droga – dz. nr [...] , nie stanowi bowiem drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Jest to droga wewnętrzna, która nie jest ujęta w ewidencji dróg publicznych prowadzonej przez zarządcę dróg gminnych na terenie Gminy [...]. Droga wewnętrzna mająca powstać z podziału (dz. nr [...] ) dochodzi zatem do dz. nr [...] , która jest drogą wewnętrzną, nie stanowi zaś drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej (dz. nr [...] ) mógłby zostać ewentualnie zapewniony poprzez ustanowienie odpowiednich służebności na dz. nr [...]. Zaproponowany dostęp do drogi publicznej nie spełnia więc, zdaniem organu, przesłanek z art. 93 ust. 3 u.g.n.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało powyższą argumentację i zaznaczyło, że z przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. nie wynika, aby za dostęp do drogi publicznej uważany był dostęp poprzez drogę wewnętrzną już istniejącą, a taki status ma dz. nr [...]. Według autora skargi kasacyjnej okoliczność, że stanowiąca własność gminy dz. nr [...] jest drogą wewnętrzną, powoduje, iż brak jest podstaw do uznania, że mające powstać w wyniku podziału działki będą miały dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko należy uznać za błędne. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określa, że: "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej (...) albo ustanowienie służebności drogowych (...)". Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "również" oznacza, że zachodzi podobieństwo wskazanych przypadków dostępu do drogi publicznej z innymi sytuacjami, które też tak są traktowane.

Zauważyć przy tym należy, że z analizowanego przepisu nie wynika, aby wymienione przypadki dostępu do drogi publicznej w postaci wydzielenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia odpowiednich służebności drogowych, mogły być uznawane za równoważne tylko z takim przypadkiem dostępu bezpośredniego, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi graniczy z drogą publiczną. Takie stanowisko przyjął również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt II CSK 30/10; Lex nr 598776) uznał, że brak odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 Kodeksu cywilnego występuje dopiero wtedy, gdy zarówno nie ma bezpośredniego takiego dostępu, jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. drogę wewnętrzną), ale faktycznie i trwale istniejącą o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, nawet gdy jest to droga wydzielona z działek prywatnych, zwłaszcza gdy pozostaje pod zarządem gminy.

Również w doktrynie wskazuje się, że nieruchomość, która ma faktycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną nie spełnia przesłanek braku dostępu do drogi publicznej (por. M. Gdesz, A. Trembecka "Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi", Wydawnictwo Gall, 2011).

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy uprawnione było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ ponownie orzekając w niniejszej sprawie powinien zbadać, czy wnioskowany projekt podziału nieruchomości faktycznie nie może być zatwierdzony, skoro dostęp do drogi publicznej został zagwarantowany poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy [...]. W rezultacie działka ta, jako droga wewnętrzna może być bowiem użytkowana również przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących, co według Sądu oznacza, że zapewniony został dostęp do drogi publicznej, wymagany dla podziału wnioskowanej nieruchomości. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Tym samym nieusprawiedliwione okazały się podstawy rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że powołane przez niego wyroki sądów administracyjnych nie mogły podważyć skutecznie stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.