Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2825/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi M S, A C, C C i J M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej także "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego J. M., działającej w imieniu własnym oraz Pana M. S. i Pana A. C., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanych ekranów akustycznych, utrzymał ww. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanych ekranów akustycznych przy drodze krajowej [...] T. – W. na odcinku wzdłuż działek nr [...] i [...] w obrębie ew. [...] L. gm. L. w ciągu drogi krajowej [...] w km [...]+[...] do km [...]+[...] strona lewa, jako bezprzedmiotowe.

Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2018 r. odwołanie w ustawowym terminie złożyła radca prawny J. M. działająca w imieniu własnym oraz Pana M. S. i Pana A. C.

Po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy i rozpatrzeniu odwołania, GINB ustalił, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] (następnie kilkukrotnie zmienioną), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady płatnej [...] N.- C. odc. [...] L. – C. w km od [...]+[...] do km [...]+[...].

Decyzją GINB z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego, w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...], z uwagi na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/15 oddalił skargę na ww. decyzję GINB z dnia [...] lutego 2015 r.

[...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...]) udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie odcinka drogi krajowej [...]/[...] T. – W. od km [...]+[...] do km [...]+[...] wraz z wiaduktami drogowymi [...] i [...], oświetleniem ulicznym, kanalizacją deszczową i ekranami akustycznymi.

GINB, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia [...] października 2016 r, znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2011 r.

Po wznowieniu z urzędu postępowania, [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] stwierdził wydanie własnej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie ekranów akustycznych przy drodze krajowej [...] na odcinku wzdłuż działek nr ewid. [...] i [...] z naruszeniem prawa, jednak jej nie uchylił, ponieważ od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat (art. 146 § 1 k.p.a).

Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. radca prawny J. M. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Pana M. S., Pana W. C. i Pana A. C. wniosła o udzielenie informacji "czy inwestor - zarządca drogi krajowej nr [...] (...) podjął odpowiednie działanie administracyjno-prawne w przedmiocie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]", a także o "zobowiązanie inwestora - (...) do złożenia informacji w zakresie podejmowanych czynności administracyjno-prawnych związanych z rozbiórką ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] wzdłuż działek nr ew. [...] i [...]". Z treści pisma z dnia 6 października 2016 r. zatytułowanego "ponaglenie" wynika, że przedmiotem żądania wnioskodawców jest nakaz rozbiórki ekranów akustycznych.

Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. organ wojewódzki zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowanych ekranów akustycznych przy drodze krajowej [...]/[...] T. – W. od km [...]+[...] do km [...]+[...] na odcinku wzdłuż działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości L.

Po dokonaniu oględzin ww. ekranów w dniu 29 listopada 2016 r. oraz w celu potwierdzenia aktualnego stanu faktycznego i technicznego przedmiotowych ekranów wykonanych w 2011 r. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] nakazał GDDKiA Odział w [...] przedłożyć, w terminie do dnia 23 stycznia 2017 r. ocenę techniczno-budowlaną sporządzoną w oparciu o aktualną inwentaryzację geodezyjną i budowlaną przedmiotowych ekranów akustycznych z uwzględnieniem zasadności funkcjonowania ekranów w świetle aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i ochrony środowiska oraz walki z hałasem.

Przedłożona Ocena ekranów akustycznych opracowana przez biuro projektowe [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wykazała, że "ekrany [...] i [...] w ciągu drogi [...] w m. L.w obrębie ulic W. i G. spełniają następujące wymogi:

Zaprojektowanie i wykonanie z Prawem Budowlanym i postanowienie RDOŚ.

Inwentaryzacja geodezyjna potwierdza zgodność lokalizacji z Projektem Budowlanym.

Ocena techniczna potwierdza prawidłowe wykonanie konstrukcji nośnej ekranów oraz ich bardzo dobry stan techniczny.

Pomiary poziomów hałasu oraz analiza akustyczna potwierdzają, iż ekrany są niezbędne dla spełnienia wymogów dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Min. Śród. (10), tak więc ich pozostawienie wydaje się w pełnie uzasadnione by zapewnić ustawową ochronę akustyczną budynków".

Z oceny pomiarów akustycznych dokonanych w dniach 15 i 16 marca 2017 r., przez akredytowane laboratorium pomiarowe [...] z siedzibą w T. wynika: że "Brak ekranów [...] i [...] będzie skutkowało znacznym zwiększeniem poziomu hałasu w obszarze zabudowy mieszkaniowej (mieszkaniowo-usługowej U2 mpzp - zał. Nr 4) (...) podlegające ocenie ekrany [...] i [...] są niezbędne dla zapewnienia istnienia dopuszczalnych poziomów w środowisku pochodzących od dróg w rozumieniu rozporządzenia o dopuszczalnych poziomach hałasu w środowisku".

W dniach: 24 sierpnia 2017 r., 28 września 2017 r. i 18 grudnia 2017 r. odbyły się rozprawy administracyjne mające na celu uzgodnienie interesów stron postępowania, z których sporządzono stosowne protokoły. Skarżący wnioskowali o zmianę wypełnień ekranów na przezroczyste pod warunkiem zastąpienia górnego panelu innym, tj. węższym elementem konstrukcyjnym oraz pod warunkiem zmiany lokalizacji ekranów o ok. 2 m w kierunku drogi krajowej [...], co umożliwiłoby skomunikowanie działek z drogą wojewódzką nr [...]. Z uwagi na brak możliwości formalnoprawnych ze strony GDDKiA nie doszło do ugody.

Jak wskazał organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji "pierwotna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...], znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie uwzględniała ekranów po stronie północnej (lewej) na przedmiotowym odcinku drogi. Jednak projektant na etapie opracowania dokumentacji budowlanej uwzględnił te ekrany".

WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1359/13 (dotyczącym przedmiotowych ekranów) podkreślił, że jak wynika z treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ekrany akustyczne na wskazanym odcinku (na wysokości nieruchomości stanowiących współwłasność skarżących) wymagane są jedynie po południowej stronie drogi. Trafne są ustalenia organów w niniejszym postępowaniu, że zaprojektowanie tych ekranów po obu stronach drogi nie jest sprzeczne z postanowieniami tej decyzji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie wprowadza takiego zakazu. Dodatkowo rację ma organ, że realizacja ekranów nie wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie oddziaływania na środowisko. Powyższe nie oznacza jednak, że organy zwolnione się od oceny zgodności inwestycji w tej części z innymi przepisami prawa.

Organ odwoławczy zauważył, że ekrany akustyczne przy drodze krajowej [...] na odcinku wzdłuż działek nr [...] i [...] w miejscowości L. były już kilkakrotne przedmiotem oceny WSA w Warszawie - wyroki: z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1312/10, z dnia 10 października 2012 r, sygn. akt VII SA/Wa 1056/12, z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1359/13 i z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/16.

Stosownie do przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W związku z powyższym, GINB przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybrane konkluzje z dotychczas zapadłych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, które jednak w głównej mierze koncentrowały się na kwestii pozbawienia działek nr ew. [...] i [...] położonych przy drodze krajowej nr [...], dostępu do drogi publicznej, m.in. ze względu na zaprojektowane wzdłuż nich ekrany akustyczne.

Dalej GINB wskazał natomiast, powołując się przede wszystkim na poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w kwestii "konkurencji" decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu z decyzją "naprawczą" wydawaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, przyjmując, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy prowadzonej na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Pogląd ten uzasadnia się tym, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, podczas której sprawdza się wykonanie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ponadto sprawdza się wyroby budowlane szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Decyzja ta zatem kończy proces budowlany. Skoro zaś, tak jak każda inna decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), korzysta ona z domniemania zgodności z prawem i w sposób wiążący kształtuje stan prawny, to dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu, dopóty nie będzie dopuszczalne prowadzenie postępowania nadzorczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny (tak np. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1108/16, z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11; z dnia 20 maja 2011r., sygn. akt ll OSK 887/10; z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 335/14; WSA w Krakowie dnia z 8 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 599/16).

W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, iż wykonane roboty odpowiadają standardom prawa, wówczas może zakończyć postępowanie decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa (wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 461/09).

W związku z powyższym GINB utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanych ekranów akustycznych.

Ustosunkowując się do argumentów podnoszonych przez Skarżących, GINB stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia, gdyż kwestią sporną nie jest legalność ekranów akustycznych czy lokalizacji zjazdu z drogi krajowej, ale zapewnienie przez inwestora dostępu do drogi publicznej. Organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do uznania wykonania ekranów za niezgodne z prawem, czy też zobowiązania inwestora do wykonania zjazdu na wysokości działek nr ewid. [...] i [...]. Co się zaś tyczy zapewnienia dostępu do drogi publicznej, zgoda na podział i powstanie działek nr ewid. [...] i [...] została wyrażona pod warunkiem "zapewnienia dojazdu do działek nr ew. [...] i [...]". Wówczas Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad udzieliła informacji, że nieruchomości te będą posiadały bezpośrednie dojazdy. Kwestia niezapewnienia dostępu (bezpośredniego dojazdu) do drogi publicznej nie może zostać rozwiązana na gruncie postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego. Zagadnienie to może być jedynie przedmiotem postępowania polubownego lub przed sądem cywilnym (np. ustanowienie służebności drogowej lub wykupu części gruntu z przeznaczeniem na działkę drogową). Nieruchomości mogą bowiem, mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej również w sposób pośredni.

Z powyższą decyzją GINB nie zgodzili się Skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów, w tym prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ istotne uchybienia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. póz. 267 jedn. tekst z późn. zm) zwanej dalej k.p.a.:

a/ art. 138 § 1 p. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w całości przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia istotnych uchybień, przedstawionych w zarzutach w petitum odwołania, które to zarzuty w całości Skarżący podtrzymują jako zarzuty do wniesionej skargi;

b/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy przy nie wyjaśnieniu przedmiotu rozpoznania sprawy, braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w tym pisma Departamentu Środowiska GDDKiA z dnia 22 stycznia 2015 roku odnośnie analizy poziomu hałasu według zasad swobodnej a nie dowolnej oceny dowodów, co skutkowało przyjęciem przez organ odwoławczy także tego, że Skarżący domagali się dostępu do drogi publicznej i zjazdu publicznego oraz błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego;

b/ art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a. wrażających zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów państwa poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób niezgodny z tymi zasadami, które to naruszenia przejawiały się także w błędnym przyjęciu przedmiotu niniejszej sprawy odnośnie dostępu do drogi publicznej i zjazdu publicznego, co nie daje Skarżącym podstaw do przyjęcia o przestrzeganiu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, a to jest zasadniczą treścią zasady praworządności;

c/ art. 11 k.p.a. wyrażającego zasadę przekonywania poprzez uzasadnienie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, które nie podaje wyczerpujących przesłanek którymi ten organ się kierował przy jego wydaniu odnośnie przedmiotu rozpoznania, co nie stanowi rękojmi, że organ te dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

2/ prawa materialnego:

a/ art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w okolicznościach sprawy nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego;

b/ art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 3 art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta jest na decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie spełnia funkcji jaką wyznaczają jej przepisy Prawa budowlanego;

c/ art. 32 ust. 1 wyrażającego zasadę równości i art. 64 ust. 1 - 3 zasadę ochrony własności; art. 31 ust. 3 w zw. a art. 64 ust. 2 - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) zwanej dalej Konstytucja RP poprzez ich niezastosowanie, gdy konsekwencją wybudowania ekranów akustycznych wzdłuż działek [...] i [...] stanowiących współwłasność Skarżących jest pozbawienie ich prawa gospodarczego wykorzystania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (komercyjne), dysponowania tym gruntem w takim zakresie jakie daje prawa własności.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o:

uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 roku, nr [...] w całości oraz o:

uchylenie poprzedzającej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 roku, nr [...] w całości.

W skardze podniesiono, że z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozważań, co do motywów rozstrzygnięcia wynika, że organ drugiej instancji większość swoich rozważań odnosi do rzekomego żądania Skarżących i przedmiotu postępowania odnośnie dostępu do drogi publicznej i zjazdu publicznego do gruntu stanowiącego ich współwłasność. To dowodzi braku wyjaśnienia przez organ odwoławczy przedmiotu niniejszej sprawy, żądania Skarżących i jej stanu faktycznego, gdyż Skarżący w tym postępowaniu nie wnioskowali w przedmiocie zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ani zjazdu publicznego do działek gruntu o nr [...] i [...], nie było to też przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu przez organ pierwszej instancji. Wobec wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 1571/16, który był w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego w pasie drogowym [...] do nieruchomości składających się z działek [...] i [...] położonych w miejscowości L. To nie zapewnienie przez inwestora dostępu do drogi publicznej jest kwestią sporną w sprawie jak podaje organ odwoławczy (str. 6 uzasadnienia decyzji), a legalność ekranów akustycznych, wybudowanych przy drodze krajowej [...]/[...] na odcinku wzdłuż działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] L., gmina L. w ciągu drogi krajowej [...] w km [...]+[...] do km [...]+[...] strona lewa.

Skarżący podnoszą, że w ostatnim wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA 1015/15, w uzasadnieniu Sąd zawarł wskazanie odnoszące się m.in. do przeprowadzenia oceny, czy ekrany akustyczne wzdłuż działek Skarżących przy której jest rozbudowa, modernizacja drogi publicznej biorąc pod uwagę ich przeznaczenie (komercyjne) nie naruszy ich uzasadnionych interesów jako właścicieli. Wobec tych wskazań GINB decyzją z dnia [...] lutego 2015r. znak: [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę autostrady płatnej [...] N.-C. odcinek [...] L. – C. w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...], nr ew. [...] położonych w L. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzją GINB z dnia [...] lutego 2015r., Skarżący wystąpili o rozbiórkę ekranów akustycznych bowiem ekrany akustyczne wybudowane były zgodnie decyzją, która został wycofana z obrotu prawnego, gdyż doszło do naruszenia praw Skarżących. Organ pierwszej instancji mimo tego wniosku, wszczął w tej sprawie postępowanie z urzędu, a żądanie Skarżących pozostało bez rozpoznania, co było zarzutem w odwołaniu i do tego organ odwoławczy się nie odniósł.

W sprawie organ pierwszej instancji wydał postanowienie dnia [...] grudnia 2016r. znak sprawy: [...] zobowiązujące inwestora Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do przedłożenia oceny techniczno-budowlanej ekranów akustycznych posadowionych wzdłuż drogi [...]/[...] na odcinku wzdłuż działek nr ewiden. [...] i [...] w m. L. z powołaniem na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący odnosząc się do oceny natury prawnej zaskarżonego postanowienia złożyli zażalenie i wskazali, że obowiązek dostarczenia przez osoby wymienione w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, może być dokonane tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Dalej, organ nadzoru budowlanego musi wykazać, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że istnieje uzasadniona wątpliwość w zakresie podanym w tymże przepisie. Zatem przesłanką do zastosowania przepisu art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc nie jakichkolwiek innych wątpliwości. I te wątpliwości muszą być o charakterze kwalifikowanym. Orzecznictwo administracyjne nie dopuszcza w tym zakresie wykładni rozszerzającej. W ocenie Skarżących, w tym trybie nie mogą być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji wątpliwości natury prawnej tj. co do zgodności z obowiązującymi przepisami ekranów akustycznych na odcinku wzdłuż działek nr ewid. [...] i [...] w m, L. A prowadzone postępowanie przez organ I instancji to postępowanie naprawcze u podstaw, którego było wycofanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ustalił, że wyżej opisane postanowienie jest zasadne. Skarżący, wobec odmówienia im prawa strony w postępowaniu zażaleniowym, w tym miejscu wskazują na to uchybienie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jako postępowaniu naprawczym, gdzie dla rozstrzygnięcia nie była wymagana opinia, no i nie zaistniały przesłanki do żądania opinii zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawo budowlane.

Pomijając nawet powyższe kwestie, według Skarżących ocena tej opinii (sporządzonej przez [...] Sp. z o.o. w P. pt. "Ocena ekranów akustycznych zlokalizowanych przy drodze krajowej [...]/[...] w m. L. w kwestii ochrony przed hałasem.") jest niezgodna ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Skarżący podważali tę opinię, bowiem wnioski tejże opinii, iż przedmiotowe ekrany akustyczne są niezbędne dla spełnienia wymogów dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku sprzeczne są z dokonanymi pomiarami, przepisami o ochronie środowiska, uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 1999 roku. W sporządzonej opinii podano, że pomiary dokonane zostały w trzech punktach: P2 - budynek przy ul. G. [...] ; PI - budynek przy ul. M.j; P3 - przy drodze DK [...], a ekrany będące przedmiotem oceny [...] i [...] przylegają do działek z zabudową jednorodzinną i usługowo mieszkaniową. Tymczasem przedmiotowe ekrany bezpośrednio przylegają do działek nr ewiden. [...], [...], [...] i [...] – według planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. na terenie oznaczonym symbolem U2, dla którego przyjmuje się usługi komercyjne z obsługą drogi krajowej nr [...]. Podane w opinii wyniki pomiarów poziomu hałasu przy nieistnieniu ekranów akustycznych nie wykazują przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Wnioski opinii zaś zostały wyprowadzone wbrew wynikom pomiarów, a nadto zawierają duży stopień ogólności cyt. "brak ekranów [...] i [...] będzie skutkowało znacznym stopniem zwiększenia poziomu hałasu". Brak jest też w opinii podania z czego i na jakiej podstawie wyprowadza się wniosek na podstawie pomiarów terenów, które nie przylegają bezpośrednio do przedmiotowych ekranów akustycznych a ich właściciele oświadczyli, że domagają się rozbiórki przedmiotowych ekranów. Co istotne z opinii nie wynika też z jakich powodów przy ocenie przedmiotowych ekranów akustycznych ujęte są tereny i budynki mieszkalne pozostające poza sferą odziaływania hałasu. Opinia ta była przedmiotem oceny przez organy administracji, które przyjęły ją bezwarunkowo, bez analizy poziomu hałasu na podstawie natężenia ruchu dokonanej przez Departament Środowiska GDDKiA z dnia [...] stycznia 2015r., która wykazała że w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zabezpieczenia nie są wymagane dla terenów oznaczonych jako UR z uwagi na brak przekroczeń poziomów dopuszczalnych - pismo z dnia [...] marca 2015r. znak: [...] - w aktach niniejszej sprawy. Wprawdzie ekrany akustyczne wybudowane wzdłuż działek stanowiących współwłasność skarżących nie pozbawiają ich współwłaścicieli własności, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i zasadą ochrony własności z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP.

Skarżący podnoszą również, że załatwienie niniejszej sprawy powinno nastąpić przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a nie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Powoływane przez organ odwoławczy orzecznictwo uzasadniające umorzenie postępowania dotyczy sytuacji gdy, organ uzna, że wykonane roboty odpowiadają standardom i te roboty legalizuje. Nie dotyczy to sytuacji zaistniałej w sprawie, gdzie z obrotu prawnego została wycofana decyzja w części o pozwoleniu budowlanym.

Organ odwoławczy podaje, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po kontroli obiektu budowlanego w tym zgodności z pozwoleniem na budowę, sprawdzeniem wyrobów budowlanych, kończy proces budowy i korzysta z domniemania zgodności z prawem. U podstaw legalności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sprawie, było pozwolenie budowlane, które zostało w części uchylone, co do ekranów akustycznych wzdłuż działek stanowiących współwłasność skarżących [...] i [...] i zmienione poprzez odmowę pozwolenia w tym zakresie, stąd dotychczasowe pozwolenie na budowę w tej części zostało wycofane z obrotu prawnego. Zatem powoływane domniemanie zgodności z prawem zostało wzruszone. Zgodnie z orzecznictwem sądowym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do doprowadzenia takiej inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie trybu i zasad wynikających z przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009r., II OSK 1948/08, LEX nr 1166032; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2010r., II OSK 294/09). Natomiast decyzja o pozwoleniu na użytkowanie – w przekonaniu Skarżących – nie stanowi negatywnej przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest decyzją służącą uregulowaniu stanu prawnego obiektu budowlanego na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. W skardze podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane, nie spełnia już funkcji jaką wyznaczają przepisy Prawa budowlanego.

W okolicznościach niniejszej sprawy istniały zatem przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym po wydaniu decyzji przez GINB z dnia [...] lutego 2015r. znak: [...], gdzie odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę autostrady płatnej [...] N.-C. odcinek [...] L. – C. w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...], nr ew. [...] położonych w L. Do wyżej poruszanych kwestii w odwołaniu organ odwoławczy się nie odnosi.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

GINB wskazał m.in., że uwzględniając "policyjny" charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej, (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Organy nadzoru budowlanego działając z urzędu, między innymi są zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wobec powyższego, niesłuszny jest zarzut Skarżących dotyczący wszczęcia postępowania przez organ wojewódzki z urzędu a nie na ich wniosek.

Nie można również zgodzić się z zarzutem Skarżących, że "to nie zapewnienie przez inwestora dostępu do drogi publicznej jest kwestią sporną w sprawie". Organ zauważył, że Skarżący we wszystkich składanych pismach w sprawie, w tym również w odwołaniu z dnia 16 kwietnia 2018 r. wskazali, że "odwołujący wniosek o rozbiórkę przedmiotowych ekranów akustycznych złożyli w efekcie rozpoznanych skarg przez sąd administracyjny, co doprowadziło do wydania ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] i prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA 1015/15". Decyzja GINB z dnia [...] lutego 2015 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym, ponieważ spełnione zostały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednakże, kwestią sporną nie była legalność ekranów akustycznych ale zapewnienie przez inwestora dostępu do drogi publicznej, co wynika z uzasadnienia ww. decyzji GINB oraz wyroku WSA o sygn. akt VII SA/Wa 1015/15. Wobec powyższego, mając także na uwadze zaprojektowane ekrany akustyczne wzdłuż działek nr ew. [...] i [...] położonych przy drodze krajowej nr [...], zasadnie organ stwierdził, że działki nr ew. [...]i [...] zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem GINB, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut Skarżących, dotyczący nieprowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w sprawie ekranów w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, w części dotyczącej ekranów, decyzją GINB z dnia [...] lutego 2015 r. Każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a), korzysta z domniemania zgodności z prawem i w sposób wiążący kształtuje stan prawny, to dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu, dopóty nie będzie dopuszczalne prowadzenie postępowania nadzorczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny.

Ponadto, organ drugiej instancji zważył, że decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie, była już badana w postępowaniach nadzwyczajnych. GINB, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie nie jest sporne, że w konsekwencji decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], została wyeliminowana z obrotu prawnego, w trybie wznowienia postępowania, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w. inwestycji w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1015/15, oddalił skargę p. J. M., p. M. S., p. W. C.oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz umorzenia postępowania w części.

Wcześniej, opierając się na będącej w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] lipca 2011 r. decyzję, znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej [...]/[...] T. – W. od km [...]+[...] do km [...]+[...] wraz z wiaduktami drogowymi [...] i [...], oświetleniem ulicznym, kanalizacją deszczową i ekranami akustycznymi. Zgodnie z decyzją GINB z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew, [...] i [...], zaistniała podstawia do wznowienia postępowania, wynikająca z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone) zakończonego ww. decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2011r. o pozwoleniu na użytkowanie.

W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Skarżący wnieśli o wskazanie przez organ, jakie działania administracyjno-prawne w przedmiocie wykonania decyzji GINB z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], podjął inwestor - zarządca drogi krajowej nr [...]. W ww. piśmie wniesiono również, w przypadku braku podjęcia odpowiednich czynności przez inwestora, o zobowiązanie zarządcy drogi krajowej nr [...] do złożenia informacji w zakresie podejmowanych działań administracyjno-prawnych związanych z rozbiórką ekranów przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...].

[...] WINB, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. wznowił z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej [...]/[...] T. – W. od km [...]+[...] do km [...]+[...] wraz z wiaduktami drogowymi [...] i [...], oświetleniem ulicznym, kanalizacją deszczową i ekranami akustycznymi (sprostowaną postanowieniami z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] października 2016 r.).

W konsekwencji tego postępowania [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a., stwierdził wydanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w części dotyczącej udzielenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie pozwolenia na użytkowanie ekranów akustycznych przy drodze krajowej [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...], z naruszeniem prawa, jednak jej nie uchylił, ponieważ od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.).

W piśmie z dnia 6 października 2016 r. pełnomocnik Skarżących sprecyzowała treść swojego pisma z 15 lipca 2016 r. jako wniosku na rozbiórkę ww. ekranów akustycznych wzdłuż działek nr ew. [...] i [...] w L. Jednakże w dniu 14 listopada 2016 r. pismem znak: [...] [...] WINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wybudowanych ekranów akustycznych przy drodze krajowej [...]/[...] T. – W. na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...] w m. L.

Należy zatem w tym miejscu wyjaśnić, odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących nierozpoznania wniosku stron w spornej kwestii i prowadzenia takiego postępowania przez organ z urzędu, że w myśl art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Paragraf 2 tego artykułu stanowi natomiast, że organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowania także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć.

Z treści cytowanych przepisów nie wynika wprost, w których postępowaniach dla ich wszczęcia niezbędny jest wniosek strony. Jak trafnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, decydujące znaczenie mają tu przepisy prawa materialnego, w tym przypadku ustawy Prawo budowlane, które mogą wskazywać do kogo należy inicjatywa w kwestii wszczęcia postępowania w danym przedmiocie. Z przywołanych przepisów k.p.a. wynika natomiast, że zastosowanie art. 61 § 2 k.p.a. jako wyjątku od zasady określonej w art. 62 § 1 k.p.a. występuje tylko w tych sprawach, w których konkretny przepis prawa materialnego wymaga, dla wszczęcia postępowania wniosku strony. Oznacza to, że w tych sprawach, w których postępowanie może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony, wyjątek sformułowany w art. 61 § 2 k.p.a. nie ma w ogóle zastosowania. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Uwadze Skarżących uszło, że przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.) w odniesieniu do postępowania dotyczącego wszelkiej uregulowanej w niej samowoli budowlanej (vide: art. 48, 50, 51 Prawa budowlanego) nie wymagają do wszczęcia postępowania wniosku strony. Oznacza to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie samowoli budowlanej, unormowane w art. 50 i art. 51 ww. ustawy, może być wszczęte zarówno na wniosek strony jak i z urzędu.

Ponadto, w rozpatrywanej sprawie należałoby przyjąć, że faktyczne wszczęcie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, nastąpiło już w dacie wpływu wniosku Skarżących do organu. Skoro bowiem – jak już wcześniej wyjaśniono – przepisy ustawy materialnej dopuszczają możliwość wszczęcia postępowania na podstawie tych przepisów tak z urzędu, jak i na wniosek stron, to w świetle art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym wypada uznać, że w przedmiotowej sprawie, do wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 50-51 k.p.a., doszło w istocie już w dacie wpływu wniosku stron do [...] WINB, zaś zawiadomienie o fakcie wszczęcia tego postępowania wystosowane następnie przez organ miało charakter czysto formalny, informacyjny, powiadamiający strony o możliwości czynnego w nim udziału, wypowiedzenia się w sprawie oraz zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W ocenie tutejszego Sądu, w składzie rozpoznającym sprawę, powyższe rozważania pozbawione są większego znaczenia, skoro do wszczęcia postępowania ostatecznie doszło, a zakończyło się ono wydaniem decyzji, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Oś sporu powinna stanowić wobec tego kwestia prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia, a nie okoliczność zainicjowania procedury administracyjnej w sprawie, gdyż to sposób zakończenia postępowania jest w niej kluczowy.

Oceniając poprawność wydanych decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że organy miały nie tylko uprawnienie, ale wręcz obowiązek umorzenia postepowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Jak bowiem trafnie wywiedziono w uzasadnieniach ww. orzeczeń, fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., obejmującej m.in. udzielenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] pozwolenia na użytkowanie ekranów akustycznych przy drodze krajowej [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...], wyklucza – przynajmniej czasowo – możliwość prowadzenia postępowania w tym samym zakresie w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

Art. 51 Prawa budowlanego może być stosowany zgodnie z art. 50 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1. Systematyka ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż zarówno przywołane przepisy, jak również art. 51 mają na celu doprowadzenie obiektu budowanego do stanu zgodności z prawem. Postępowanie określone w art. 51 Prawa budowlanego kończy się bądź nakazem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1, bądź nakazem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 51 ust. 3 lub 51 ust. 6 Prawa budowlanego.

Wbrew zarzutom skargi, w doktrynie i orzecznictwie dominujący jest pogląd, zgodnie z którym z powyższego jasno wynika, iż uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nawet wówczas, gdy z obrotu usunięte zostało pozwolenie na budowę, w oparciu o które wydane zostało przedmiotowe pozwolenia na użytkowanie. Nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie postępowania w tym trybie, w sytuacji, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została wcześniej, w oparciu o istniejące wówczas pozwolenie na budowę.

Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces budowlany i stanowi potwierdzenie legalności zrealizowanego obiektu. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym i czy spełnia wszystkie niezbędne wymagania, w tych techniczno-budowlane. Tymczasem postępowanie naprawcze z założenia jest prowadzone w odniesieniu do obiektu zrealizowanego niezgodnie z prawem, czyli sprzecznie z treścią zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym lub przepisami techniczno – budowlanymi. Wobec tego, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda do wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Zaakcentować należy, iż nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny, co prowadziłoby do naruszenia art. 16 k.p.a. (zob. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10; z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10; z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 335/14).

Trafnie wskazał przy tym organ pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji – użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym (zob. A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych (w:) Nieruchomości 2012, nr 8 oraz wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela ww. poglądy i uznaje je za własne. Skoro zatem decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2011 r., o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu (ekranów akustycznych) nadal jest w obrocie prawnym, wiąże ona organy, jak również Sąd rozpoznający kolejne decyzje wydawane w stosunku do tego obiektu.

W tych okolicznościach, za chybione uznać trzeba zarzuty skargi, odnoszące się do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przez organy. Prowadzenie postępowania dowodowego w kwestii ustalenia zasadności i potrzeby posadowienia ekranów akustycznych wzdłuż działek o nr ew. [...] i [...] było bezcelowe. Z punktu widzenia sposobu zakończenia postępowania w sprawie fundamentalne znaczenie ma wyłącznie okoliczność, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje pozwolenie na użytkowanie tych obiektów, które czyni bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

Niejako na marginesie – gdyż zagadnienie to pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy – Sąd pragnie ponownie podkreślić, że przesłanka ta, uniemożliwiająca wdrożenie procedury przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego zmierzającej do doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z aktualnie istniejącym pozwoleniem na budowę, ma charakter czasowy. W sytuacji braku możliwości wzruszenia ostatecznego pozwolenia na użytkowanie spornych ekranów akustycznych w trybie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., istnieje możliwość wdrożenia procedury o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niekwestionowane jest stanowisko, że wskazane tryby nadzwyczajne nie są wobec siebie konkurencyjne i określają odmienne przesłanki uzasadniające wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. Do rozważania w odrębnym postępowaniu pozostaje jednak kwestia posiadania przez Skarżącą przymiotu strony i tym samym do zainicjowania i udziału w takim postępowaniu, w świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a., która nie jest oczywista.

Skarżący podnoszą, że znaczna część uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji oparta została na motywach wskazujących, jakoby podstawę sporu stanowiła kwestia braku dostępu do drogi publicznej oraz niezapewnienia zjazdów na drogę publiczną z działek o nr ew. [...] i [...].

W ocenie Sądu okoliczność ta nie dyskwalifikuje orzeczenia GINB w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Jest tak przede wszystkim dlatego, że ta część uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, odwołuje się w gruncie rzeczy do zapadłych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, które dotykają spornej kwestii prawidłowego posadowienia ekranów akustycznych przy drodze krajowej [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...]. W szczególności chodzi tu o rozważania poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/15, które przywołał organ odwoławczy, a które wskazują, że rzeczone ekrany, zgodnie z zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. projektem budowlanym, zostały zaplanowane po północnej stronie drogi krajowej nr [...], podczas gdy decyzja środowiskowa Wojewody z dnia [...] września 2007 r. przewidywała budowę takich ekranów wyłącznie od strony południowej. Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy [...] na odcinku działek o nr ew. [...] i [...] naruszała przepisy ustawy Prawo budowlane, albowiem jej skutkiem (we wskazanym zakresie) było pozbawienie właścicieli ww. działek dostępu do drogi publicznej. Z tych powodów, i tylko we wskazanym zakresie, Sąd zgodził się z organem, co do konieczności eliminacji z obrotu prawnego udzielonego pozwolenia na budowę.

Rację ma Skarżąca, że zagadnienie zapewnienia Skarżącym zjazdu z drogi publicznej na działki o nr ew. [...] i [...] zostało ostatecznie załatwione w drodze decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016 r., wydanej na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1571/16. Nie sposób jednak czynić GINB zarzutu z tego powodu, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przywołał okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw problemu. Tym bardziej w sytuacji, gdy obydwie kwestie (zapewnienia zjazdów i budowy ekranów akustycznych) były ze sobą ściśle powiązane i pierwsza z nich stanowiła oparcie do wzruszenia pozwolenia na budowę w zakresie wybudowanych ekranów wzdłuż działek o nr [...] i [...]. Trzeba przy tym podkreślić, że w dalszej części uzasadnienia decyzji GINB, organ ten wyraźnie wskazuje, iż podstawą wydanego rozstrzygnięcia o charakterze formalnoprawnym jest brak możliwości merytorycznego orzekania w sprawie z powodu istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektów. Organ przywołał na tę okoliczność liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które w jego ocenie przemawiały za koniecznością zakończenia postępowania w sposób wskazany w art. 105 § 1 k.p.a.

Irrelewantne są wobec powyższego także argumenty skargi odnoszące się do dopuszczalności przeprowadzenia w tym postępowaniu i właściwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie przez GINB, tj. opinii i ekspertyz dotyczących celowości dalszego istnienia ekranów akustycznych położonych wzdłuż drogi krajowej nr [...] przy działkach nr ew. [...] i [...] oraz potrzeby zapewnienia ochrony przed hałasem.

Jednocześnie Sąd zaznacza, iż nie znalazł żadnych innych przyczyn, dla których skarga powinna być uwzględniona. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.