Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1193/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/186/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego B. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 3.06.2022 r., znak: SKO.NP/4115/186/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i art. 17 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Wójta Gminy W. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 15.04.2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania B. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. B.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wyżej opisaną decyzją organ l instancji w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 22.02.2022 r. odmówił B. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. B. (ur. [...] 1944 r.) legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 30.05.2016 r. nr [...] uznającym S. B. za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji ze stwierdzeniem, że daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji nie można ustalić.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że nie kwestionuje faktu sprawowania opieki przez wnioskodawcę nad matką, która jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a między faktem zaprzestania bądź niepodejmowania zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką występuje związek przyczyno-skutkowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B. B. W treści odwołania wskazał, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Ponadto podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wadliwym było oparcie decyzji odmowej na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyroku z dnia 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r, poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13.

Pomimo dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez B. B. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.

Organ przedstawił przebieg zatrudnienia wnioskodawcy od 1988 roku, wskazując, że ostatnim miejscem zatrudnienia B. B. były W. Sp. z o.o., gdzie świadczył on pracę w okresie od 10.06.2016 r. - 31.10.2016 r. jako konserwator maszyn i urządzeń w wymiarze pełnego etatu. Stosunek pracy w przedmiotowym wypadku ustał z upływem czasu, na który umowa była zawarta, tj. na podstawie art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy.

Wnioskodawca oświadczył zarówno w treści wywiadu środowiskowego, jak i w oświadczeniu, że od 2016 r. zrezygnował z zatrudnienia w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką S. B.

Zestawiając powyższe ustalenia z załączonym do akt sprawy orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 30.05.2016 r. nr [...], uznającym S. B. za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, Kolegium podkreśliło, że zaprzestanie aktywności zawodowej w dacie 31.10.2016 r. z uwagi na ustanie stosunku pracy z związku z upływem okresu, na jaki umowa została zawarta (art. 30 § 1 pkt 4 k.p.), nie można traktować jako rezygnację z zatrudnienia. Tym samym uznać należy, że przywołana okoliczność jak i niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawcę nie miało związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawca złożył dopiero w dniu 22.02.2022 r.

Na marginesie Kolegium zwróciło uwagę, że z załączonego do akt sprawy uprzedniego orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS w T. z dnia 02.06.2014 r. nr [...] wynika, że S. B. była już niezdolna do samodzielnej egzystencji od 02.06.2014 r.

Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 17.03.2022 r. organ ustalił, że S. B. jest osobą, która w czerwcu 2021 r. przeszła drugi udar mózgu, co spowodowało pogorszenie stanu zdrowia - zaburzenia równowagi, zawroty głowy oraz otępienie. Czynności opiekuńcze jakie wykonuje wnioskodawca względem niepełnosprawnej matki to czynności higieniczne, ubieranie, rozbieranie, zapewnia ciepłe posiłki, wykonuje czynności porządkowe, organizuje wizyty lekarskie, dba o regularne przyjmowanie przez matkę leków. Z kolei w ocenie pacjenta w skali Barthel odnotowano, że pacjentka potrzebuje pomocy przy przygotowywaniu posiłków - ocena 5 pkt, w zakresie przemieszczania się z łóżka na krzesło i z powrotem wymaga większej pomocy osoby drugiej - ocena 5 pkt, w zakresie utrzymywania higieny osobistej jest niezależna przy myciu twarzy, czesaniu, myciu zębów - ocena 5 pkt, w zakresie korzystania z toalety potrzebuje trochę pomocy - ocena 5 pkt, przy wchodzeniu i schodzeniu po schodach potrzebuje pomocy - ocena 5 pkt, przy ubieraniu i rozbieraniu potrzebuje pomocy, ale może wykonywać połowę bez pomocy - ocena 5 pkt, kontrolowanie czynności fizjologicznych - ocena po 5 pkt, przy poruszaniu się po powierzchniach płaskich spaceruje z pomocą jednej osoby, balkoniku - ocena 10 pkt. Łączna ocena kwalifikacji to 50 pkt. Nadto w treści formularza dotyczącego wskazówek do dalszego pielęgnowania w okresie poszpitalnym S. B. z dnia 2.07.2021 r. widnieje zapis "chora chodząca z asekuracją".

Cytując orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni pojęcia opieki stałej i długotrwałej - gdzie stwierdzono między innymi, że takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu - organ wskazał, że czynności opiekuńcze B. B. bezpośrednio związane z matką sprowadzają się do pomocy przy czynnościach o charakterze codziennym.

Nie bez znaczenia, w ocenie organu, pozostaje również fakt, iż oprócz B. B. - w rodzinie S. B. zobowiązany do alimentacji jest jeszcze jeden syn, który zamieszkuje wraz z ww. Jak podał wnioskodawca brat pracuje w systemie zmianowym, co uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad matką. Organ również w tym miejscu odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreślając zobowiązania wynikające z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pozostałych członków rodziny w sprawowaniu opieki na chorym.

W konkluzji organ podkreślił - nie kwestionując złego stanu zdrowia matki wnioskodawcy - że sama konieczność sprawowania opieki czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. W ocenie Kolegium zebrany materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawcę opieką nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje taki związek. Nie sposób przyjąć, aby wnioskodawca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, rzeczywiście nie mógł podjąć żadnej pracy. Dopełnieniem powyższego jest ponadto ewentualny udział w opiece brata wnioskodawcy, zobowiązanego do alimentacji.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji podał, że B. B. w związku ze sprawowaniem opieki nad matką od dnia 1.11.2016 r. do nadal jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o czym świadczy decyzja z dnia 9.12.2021 r. nr [...] na mocy której ustalił B. B. prawo do niniejszego świadczenia od 1.11.2021 r. - 31.10.2022 r. W piśmie z dnia 22.02.2022 r. B. B. oświadczył, że z chwilą przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do powyższego organ podniósł, że nie można rozpatrywać zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych w aspekcie możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 ustawy, ponieważ taka możliwość uaktualniłaby się w przypadku, gdyby jedyną przesłanką odmowy przyznania stronie dochodzonego świadczenia była okoliczność pobierania przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w sprawie nie zachodzi.

B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez:

- błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka

rezygnacji z zatrudnienia, gdyż rzekomo nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z pracy, a sprawowaniem przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres przedmiotowej opieki sprowadza się do czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, podczas gdy skarżący zrezygnował z pracy celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a zakres przedmiotowej opieki, w tym pomoc przy wstawaniu z łóżka, poruszaniu

się, pilnowanie, aby osoba wymagająca opieki nie wyrządziła sobie krzywdy, np. poprzez niekontrolowane odkręcenie gazu uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

- brak weryfikacji możliwości majątkowych brata skarżącego w zakresie

partycypowania przez niego w finansowaniu opieki nad jego niepełnosprawną matką lub istnienia obiektywnych przeszkód uniemożlwiających mu sprawowanie osobiście przedmiotowej opieki, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organów obu instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż została spełniona przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie ustalenia, że brat skarżącego wskutek jego sytuacji finansowej nie ma możliwości partycypowania w finansowaniu przedmiotowej opieki lub wskutek jego zatrudnienia nie jest w stanie sprawować jej osobiście, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ II instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na podstawie której stwierdził, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem lub sprawować ją osobiście oraz jej wyjaśnienia, co uniemożliwiło skarżącemu skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez Sąd,

c) art. 8 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie organów administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a to w niniejszej sprawie odmówienie przyznania przedmiotowego świadczenia, podczas gdy uprzednio w identycznym stanie faktycznym organ I instancji wielokrotnie przyznawał skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co skutkowało bezzasadnym nieprzyznaniem mu przedmiotowego świadczenia,

d) art. 79a k.p.a. przez nie zapewnienie stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, a to, iż:

- nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z pracy, a sprawowaniem przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną,

- brat skarżącego może sprawować osobiście opiekę nad niepełnosprawną

matką lub partycypować w jej finansowaniu,

- co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organów obu instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż została spełniona przesłanka nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie ustalenia, że brat skarżącego wskutek jego sytuacji finansowej nie ma możliwości partycypowania w finansowaniu przedmiotowej opieki lub wskutek jego zatrudnienia nie jest w stanie sprawować jej osobiście, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 tej ustawy poprzez ich wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł, w tym orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, polegające na uznaniu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą sprawować osobiście lub finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, podczas gdy w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rzeczonych okoliczności, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli pozostałe jej dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonego przepisu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedłożonych dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.329, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. B. (ur. [...] 1944 r.), legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 30.05.2016 r. nr [...] uznającym S. B. za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji ze stwierdzeniem, że daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji nie można ustalić.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Organy ustaliły, że skarżący sprawuje opiekę nad matką S. B., która ma 78 lat, a z uwagi na wiek i stan zdrowia jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga opieki innej osoby całodobowo. W czerwcu 2021 r. przeszła drugi udar mózgu, co spowodowało pogorszenie stanu zdrowia - zaburzenia równowagi, zawroty głowy oraz otępienie. S. B. jest ograniczona w poruszaniu się. W treści formularza dotyczącego wskazówek do dalszego jej pielęgnowania w okresie poszpitalnym z dnia 2.07.2021 r. widnieje zapis "chora chodząca z asekuracją".

Organy nie kwestionowały w toku postępowania faktu, że skarżący sprawuje opiekę nad matką. Czynności opiekuńcze jakie wykonuje skarżący względem niepełnosprawnej matki to czynności higieniczne, ubieranie, rozbieranie, zapewnianie ciepłych posiłków, czynności porządkowe, organizowanie wizyt lekarskich, dbanie o regularne przyjmowanie leków. W karcie oceny pacjenta w skali Barthel odnotowano, że S. B. potrzebuje pomocy przy przygotowywaniu posiłków - ocena 5 pkt, w zakresie przemieszczania się z łóżka na krzesło i z powrotem wymaga większej pomocy osoby drugiej - ocena 5 pkt, w zakresie utrzymywania higieny osobistej jest niezależna przy myciu twarzy, czesaniu, myciu zębów - ocena 5 pkt, w zakresie korzystania z toalety potrzebuje trochę pomocy - ocena 5 pkt, przy wchodzeniu i schodzeniu po schodach potrzebuje pomocy - ocena 5 pkt, przy ubieraniu i rozbieraniu potrzebuje pomocy, ale może wykonywać połowę bez pomocy - ocena 5 pkt, kontrolowanie czynności fizjologicznych - ocena po 5 pkt, przy poruszaniu się po powierzchniach płaskich spaceruje z pomocą jednej osoby, balkonika - ocena 10 pkt. Łączna ocena kwalifikacji to 50 pkt. Należy zauważyć, że S. B. wymaga pomocy w zasadzie przy wszystkich czynnościach życiowych.

W niniejszej sprawie przede wszystkim należy rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że nie da się ustalić, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jego matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Pozytywne stanowisko w tej kwestii zaprezentował organ odwoławczy, natomiast negatywne – organ I instancji.

Przy rozważaniu powyższej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub jej pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 475/20, LEX nr 3032716. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Trafne jest zatem w powyższym zakresie stanowisko organu odwoławczego i to stanowisko należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zdaniem Sądu skarga jest jednak uzasadniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżący jak i jego matka spełniają przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na skarżącym jako synu ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, zaś S. B. jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały bowiem przytoczonych przez skarżącego we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez niego stałej opieki nad niepełnosprawną matką, czy też zakresu tej opieki.

Organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżącego opieki nad matką. Organ nie wziął pod uwagę faktu pogorszenia się stanu zdrowia S. B. po kolejnym udarze, który przeszła w 2021 roku. Nadto organ stwierdził, że zakres wykonywanych przez skarżącego czynności nie uniemożliwia podjęcia pracy.

Stanowisko organów, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest błędne.

Przede wszystkim organy nie zrealizowały zasady prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927).

Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681); 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454).

Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W wyroku z 4.07.2013 r., II SA/Kr 455/13, LEX nr 1343018, WSA w Krakowie trafnie przyjął, że "aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy" (por. też wyrok WSA w Warszawie z 27.01.2010 r., I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy z wyżej opisanych obowiązków, związanych z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie wywiązały się prawidłowo. Organy nie dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie koniecznych czynności opiekuńczych. Organy nie dokonały precyzyjnych ustaleń co do aktualnego stanu zdrowia matki skarżącego i w związku z tym nie ustaliły, jaki jest niezbędny zakres czynności opiekuńczych. Nie przypisały także należytego znaczenia informacjom wynikającym z przeprowadzonych dowodów. Z wywiadu środowiskowego i karty oceny pacjenta wynika, że S. B. jest niesamodzielna, wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życiowych. Nie chodzi samodzielnie, lecz z pomocą, zatem nie jest w stanie na przykład przejść samodzielnie do toalety ani z niej skorzystać. W związku z tym należy założyć, że konieczna jest stała obecność innej osoby. Organ odwoławczy zupełnie pominął powyższe informacje i nie przypisał im należytego znaczenia.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało powiązane z niepełnosprawnością polegającą na tym, że osoba wymagającą opieki jest osobą leżącą. Należy podnieść, że niejednokrotnie opieka nad osobą poruszającą się samodzielnie jest trudniejsza, niż opieka nad osobą leżącą, szczególnie jeśli osoba wymagająca opieki chce być samodzielna, a z uwagi na schorzenia ma ograniczenia i stanowi dla samej siebie zagrożenie.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organ ustali, jaki jest zakres koniecznych czynności opiekuna S. B. z uwzględnieniem specyfiki chorób, na które on cierpi. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń możliwe będzie dokonanie oceny, czy istotnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego jest uwarunkowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Należy też podkreślić, że niepodejmowanie zatrudnienia jest równoznaczne z rezygnacją z niego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.