Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2891/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 22
journal: Dz.U. 1995 nr 8 poz 38
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3373/14 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji dotyczącej uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I.

Pismem z dnia 6 lutego 2014 r. A.D. (dalej również jako Skarżący bądź Strona) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] marca 1996 r., Nr [...] nadającej Skarżącemu uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie instalacji i sieci gazowych bez ograniczeń.

We wniosku podniesiono, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 4 oraz art. 14 ust. 3 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) a także § 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8 poz. 38 - dalej jako rozporządzenie z 1994 r.). We wniosku wskazano także na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej jako k.p.a.). W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja GINB nie wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja Wojewody Krakowskiego rażąco narusza ściśle określony i jednoznaczny w swej treści przepis prawa.

II.

Po rozpatrzeniu wniosku Strony, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2002 r.

III.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymała w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Wskazała, iż w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności organ prowadzi postępowanie wyjaśniające w ograniczonym zakresie, zmierzającym do ustalenia czy decyzja GINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem w postępowaniu o nadanie uprawnień budowlanych Skarżącemu, nie mógł znaleźć zastosowania § 22 rozporządzenia z 1994 r., gdyż przepis ten miał zastosowanie tylko do wykształcenia uzyskanego przed datą wejścia w życie rozporządzenia na kierunkach, które przed tą datą uległy likwidacji lub przekształceniu, a ich program nauczania nie odbiegał od programu na kierunkach wprost wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, to bezprzedmiotowe jest w takim razie badanie w postępowaniu nadzwyczajnym programu nauczania na kierunku mechanika i ustalania stanu faktycznego w tym zakresie.

IV.

W skardze na tę decyzję zwrócono uwagę, iż spór pomiędzy Skarżącym a organem sprowadza się do wyjaśnienia, czy Skarżący który w [...] r. uzyskał tytuł magistra na Wydziale Inżynierii Materiałowej i Ceramiki w zakresie "Mechanika, specjalność: Systemy i urządzenia energetyczne" na Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie, posiada odpowiednie wykształcenie dla uzyskania wnioskowanych uprawnień dla danej specjalności budowlanej, które jest wymagane w rozumieniu art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych, skoro zdaniem organu wykształcenie które posiada Skarżący nie zostało ujęte w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 1994 r. jako wykształcenie odpowiadające specjalności budowlanej, o której mowa w art. 14 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Strony kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma dokonanie trafnej interpretacji i zastosowania § 22 rozporządzenia z 1994 r. Przepis ten ustanawia bowiem wyjątek, zgodnie z którym wykształcenie uzyskane przed dniem 15 lutego 1995 r. tj. przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, którego kierunek lub zawód techniczny był określony w sposób odbiegający od przyjętego w załączniku nr 1, podlegał indywidualnemu rozpoznaniu i zakwalifikowaniu przez Wojewodę jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności.

V.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3373/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 8 maja 2014 r.

Przybliżając istotę postępowania w trybie nadzwyczajnym, a także odwołując się do okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył, że aby można było stwierdzić, czy decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2002 r. jest obarczona wadą nieważności (rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), niezbędne jest ustalenie czy przepisy, które zdaniem organu zostały w sposób rażący naruszone na skutek wydania decyzji Wojewody Krakowskiego o nadaniu uprawnień, faktycznie zostały w taki sposób naruszone.

W ocenie GINB w postępowaniu przed Wojewodą Krakowskim rażąco naruszono art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, który w dniu nadania uprawnień Skarżącemu brzmiał "Uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w ust. 1, wymaga (...) do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych posiadania (...) wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności.".

W decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego wskazano, że rażące naruszenie prawa polegało na nadaniu uprawnień budowlanych osobie, która nie posiadała wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności budowlanej (przewidzianej w obowiązującym w tej dacie art. 14 ust. 1 Prawa budowlanego). Skarżący odbył bowiem studia magisterskie na wydziale Maszyn Górniczych i Hutniczych Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie w zakresie mechaniki, specjalność: systemy i urządzenia energetyczne i legitymuje się wykształceniem: magister inżynier mechanik.

Zdaniem WSA, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczeniowego pojęcia "wyższe wykształcenie". W art. 16 Prawa budowlanego przewidziano delegację ustawową dla właściwego ministra (w tym przypadku Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa) do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów i zakresu przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, sposobu stwierdzania posiadania tego przygotowania, ograniczania zakresu uprawnień budowlanych, wykazu kierunków wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego dla danej specjalności, wykazu specjalizacji wyodrębnionych w ramach poszczególnych specjalności, a także sposobu przeprowadzania i zakresu egzaminu (...).

W dacie wydania decyzji GINB, obowiązywało rozporządzenie z 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, regulujące ww. kwestie. Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wykaz kierunków wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych określony został w załączniku nr 1. Zgodnie z tym załącznikiem mechanika nie jest ujęta jako kierunek odpowiedni lub pokrewny. Jeżeli przyjąć jedynie to kryterium, to niewątpliwie należałoby uznać - zdaniem WSA - że decyzja Wojewody Krakowskiego o nadaniu uprawnień została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym zasadnie GINB w 2002 r. stwierdził jej nieważność.

Jednakowoż, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy organ winien był rozważyć, czy w sprawie nie będzie miał zastosowania § 22 rozporządzenia z 1994 r. na co słusznie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt IV SA/Wa 416/99. Przepis ten stanowił, że wykształcenie uzyskane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, którego kierunek lub zawód techniczny był określany w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez właściwą okręgową komisję kwalifikacyjną, jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności. Przepis ten zakładał zatem indywidualne badanie i rozpatrzenie przez właściwą okręgową komisję kwalifikacyjną wykształcenia uzyskanego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, którego kierunek lub zawód był określony w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu.

Zdaniem organu przepis ten nie powinien mieć jednak zastosowania w sprawie, bowiem Skarżący mimo, że uzyskał wykształcenie przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, to kierunek jego studiów - mechanika - tak przed wejściem w życie rozporządzenia, jak i w okresie jego obowiązywania a także i obecnie, określony był w ten sam sposób. Okoliczność ta przesądza więc zdaniem GINB o niespełnieniu podstawowego warunku umożliwiającego indywidualne rozpatrzenie i zakwalifikowanie jego wykształcenia. Zdaniem organu przepis § 22 rozporządzenia z 1994 r. znajdzie zastosowanie jedynie wtedy, gdy wykształcenie nie figuruje w aktualnym wykazie kierunków wykształcenia lub zawodów technicznych np. z uwagi na zmianę nazwy kierunku, względnie zawodu, co oznacza że wszystkie kierunki wykształcenia lub zawody techniczne, których określenie nie uległo zmianie po dacie wejścia w życie rozporządzenia z 1994 r., winny być kwalifikowane zgodnie z przepisami tego aktu, w szczególności zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr 1 do rozporządzenia.

W związku z powyższym WSA zauważył, iż organ dokonał interpretacji wskazanego przepisu rozporządzenia z 1994 r., co oznacza, że przepis ten nie jest jednoznaczny i nie wynika z niego wprost, że ma on zastosowanie tylko do tych kierunków, których określenie bądź nazwa uległy zmianie.

Skarżący prezentuje inną interpretację wskazanego przepisu rozporządzenia. Jego zdaniem, jeśli zachodzi niezgodność kierunku wykształcenia lub zawodu technicznego z przyjętym w rozporządzeniu, organ winien oceniać go nie tylko według kierunku wykształcenia określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 1994 r., ale także na podstawie analizy programu studiów. Tak działo się w przypadku uzyskania przez ubiegającego się o uprawnienia wykształcenia na innym kierunku, bez względu czy zmianie uległa nazwa kierunku lub jego reorganizacja, czy też nie, co jest zgodne z literalną wykładnią tego przepisu. Taką wykładnię niewątpliwie musiał też przyjąć Wojewoda Krakowski, skoro zbadał i w rezultacie dopuścił Skarżącego do egzaminu, uznając jego wykształcenie za odpowiednie. Świadczy o tym także zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji GINB z grudnia 2002 r.

Na tle powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, treść § 22 rozporządzenia z 1994 r. budziła wątpliwości i wymagała wykładni, co oznacza, że przepis ten nie mógł być w sposób rażący naruszony, a co za tym idzie, również art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w ten sposób nie mógł zostać naruszony.

Skoro więc przepis § 22 rozporządzenia z 1994 r. budził wątpliwość, w szczególności co do tego w jakich sytuacjach winien on mieć zastosowanie, to nie można przesądzić w sposób jednoznaczny, że nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. Nie można więc mówić, iż doszło do naruszenia w sposób rażący przepisów Prawa budowlanego, co prowadzi do wniosku, że decyzja GINB z grudnia 2002 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z marca 1996 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego.

Końcowo WSA podkreślił, iż postępowanie nieważnościowe musi wykazać, iż decyzja kwestionowana przez organ w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a jej dalsze utrzymywanie w obrocie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Tymczasem decyzja z grudnia 2002 r. w żaden sposób nie wykazuje, że decyzja Wojewody Krakowskiego z marca 1996 r. narusza konkretny przepis prawa, a jej dalsze obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w państwie prawa, szczególnie, gdy weźmie się pod uwagę również okoliczność, że Skarżący po dopuszczeniu go przez Komisję Kwalifikacyjną zdał egzamin z wynikiem pozytywnym a zatem niewątpliwie potwierdził, że posiada stosowną wiedzę by uzyskać uprawnienia we wskazanym zakresie.

Zdaniem WSA Strona zasadnie wskazała, iż organ w żaden sposób nie ustosunkował się i nie przeanalizował podnoszonej w decyzji GINB z grudnia 2002 r. kwestii naruszenia w sposób rażący art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez decyzję Wojewody Krakowskiego z marca 1996 r. Znaczenie w tym względzie ma uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt OPS 4/02. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona i oceniona przez organ skoro stanowiła podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej i to nawet pomimo błędnego powołania we wniosku art. 14 ust. 1 pkt 3 a nie pkt 4 (o czym świadczy jego uzasadnienie).

VI.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z § 22 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a także w związku z art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi, mimo braku:

▪ rażącego naruszenia § 22 ww. rozporządzenia (prawa materialnego) przez decyzję GINB z grudnia 2002 r., które miało wpływ na wynik sprawy,

▪ naruszenia przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy.

Wskazując na powyższe organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie do Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając środek odwoławczy wskazano, iż postępowanie nadzwyczajne prowadzone było na podstawie wniosku strony, która żądała stwierdzenia nieważności (jako rażąco naruszającej prawo) decyzji GINB z grudnia 2002 r., stwierdzającej z kolei nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z marca 1996 r. o nadaniu Skarżącemu uprawnień budowlanych.

Mając więc na względzie treść żądania, bezsporne jest, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna zobowiązana była uwzględnić wniosek i stwierdzić nieważność decyzji GINB z grudnia 2002 r., tylko wówczas, gdy ustali, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem dotyczyć decyzji GINB, a nie decyzji Wojewody Krakowskiego o nadaniu Skarżącemu uprawnień budowlanych.

Odwołując się do wywodów prawnych WSA sformułowanych na tle § 22 rozporządzenia z 1994 r. skarżący kasacyjnie organ zauważył, iż u podstaw wydania przez GINB decyzji z grudnia 2002 r., leżała właśnie określona interpretacja tego przepisu. GINB bowiem okoliczność rażącego naruszenia art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 3 pkt 1 lit a) Prawa budowlanego wiązał z brakiem możliwości zastosowania w sprawie Skarżącego § 22 rozporządzenia.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna byłaby więc zobowiązana stwierdzić nieważność decyzji GINB tylko wówczas, gdyby w toku jej wydania doszło do rażącego naruszenia § 22 rozporządzenia z 1994 r. Tymczasem sytuacja taka nie nastąpiła. Nawet WSA w wyroku wyraźnie zastrzegł, że § 22 rozporządzania jako budzący wątpliwości interpretacyjne nie może być w sposób rażący naruszony.

Jednocześnie, skoro w decyzji GINB z grudnia 2002 r. nie doszło do rażącego naruszenia ww. paragrafu rozporządzenia, to ewentualne uchybienie przepisom art. 7, art. 8 oraz art. 103 k.p.a. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej a Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

VII.

W piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2017 r., Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VII.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Sformułowany w środku odwoławczym zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozpatrzonej przez WSA w Warszawie. Sąd ten zakwestionował bowiem rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej wskazując w istocie na niedostateczne wyjaśnienie zakresu stosowania § 22 rozporządzenia z 1994 r., zwłaszcza zaś tego, czy wykładnia tego przepisu mogła budzić wątpliwości interpretacyjne, a w konsekwencji czy powinien on znaleźć zastosowanie w sprawie Skarżącego.

Z powyższego wynika zatem, iż głównym tłem zarzuconego w skardze kasacyjnej uchybienia jest znaczenie i możliwość zastosowania § 22 rozporządzenia z 1994 r. To właśnie ten przepis stanowi istotę sporu w sprawie, dotyczącej postępowania nieważnościowego prowadzonego względem innej decyzji wydanej również w trybie nadzwyczajnym (nieważności).

Mając to na uwadze należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na kontekst czasowy nadania Skarżącemu uprawnień, jak i cel wprowadzenia § 22 w rozporządzeniu z 1994 r.

Nie budzi w sprawie wątpliwości fakt, iż nadanie uprawnień zawodowych Skarżącemu miało miejsce niedługo po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która zasadniczo zmieniła m.in. reguły postępowania i wymagania związane z uzyskiwaniem dostępu do zawodów związanych z budownictwem. Równocześnie uchylona została ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) regulującą tę problematykę (tj. uprawnień zawodowych) w nieco odmienny sposób, zwłaszcza z punktu widzenia wymagania posiadania odpowiedniego wykształcenia, zasad nabywania prawa do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a także nadzoru nad przygotowaniem zawodowym i dostępem do tych funkcji. W art. 12 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu pierwotnym mającym zastosowanie w dacie nadania uprawnień Skarżącemu) wskazano, iż samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową (...), które złożyły egzamin ze znajomości przepisów prawnych dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. Rozwinięciem tej normy jest wydane na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 16 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu pierwotnym) rozporządzenie z 1994 r. precyzujące m.in. kierunki studiów, uprawniające do ubiegania się o odpowiednią funkcję techniczną.

Z kolei regulujący omawianą problematykę przed dniem 1 stycznia 1995 r. (data wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.) art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazywał, iż samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe do wykonywania tych funkcji, w szczególności odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową. Doprecyzowanie tych wymagań zawierało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1975 nr 8, poz. 46 ze zm.).

Przedstawiona powyżej (w zarysie), zasadnicza zmiana prawa w zakresie nabywania uprawnień zawodowych w budownictwie po dniu 31 grudnia 1994 r., koncentrująca się m.in. na określeniu wprost "kierunków technicznych" studiów wyższych, uprawniających do ubiegania się o nadanie prawa do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a także łącząca powyższe wymaganie z koniecznością pozytywnego zdania egzaminu zawodowego, nie mogła nie uwzględnić sytuacji osób z wykształceniem technicznym uzyskanym przed jej wprowadzeniem. Stosowna regulacja gwarancyjna została zatem sformułowana we wspomnianym § 22 rozporządzenia z 1994 r. stanowiącym, iż wykształcenie uzyskane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, którego kierunek lub zawód techniczny był określany w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez wojewodę jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności. Przepis ten umożliwiał zatem analizę wykształcenia technicznego uzyskanego przez ubiegającego się o nadanie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, które nie było zgodne z wykazem kierunków z załącznika nr 1 do rozporządzenia z 1994 r.

Nie jest więc tak, jak twierdzi organ, że wskazany przepis jest jasny i oczywisty oraz że należy go interpretować wyłącznie jako umożliwiający badanie tylko tych kierunków studiów, które nie figurują w aktualnym wykazie kierunków wykształcenia lub zawodów technicznych np. z uwagi na zmianę nazwy kierunku. Takie zwężające rozumienie wskazanego przepisu, poza tym że jest błędne, bo sugerujące, że organ odwołuje się do "wykazu kierunków" spoza rozporządzenia z 1994 r., wskazuje również na istniejącą niejednoznaczność w interpretacji § 22.

VIII.

Chybione są także twierdzenia organu, iż skoro w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) bada się jedynie wskazane podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, zaś przepis § 22 rozporządzenia z 1994 r. jest - jak ujmuje to WSA w Warszawie - nieprecyzyjny i niejasny, a zatem nie można go w sposób rażący naruszyć, to nie ma podstaw aby twierdzić, iż decyzja GINB jest również nieważna.

Organ nie uwzględnia jednak tego, że rażące naruszenie prawa w decyzji musi zostać powiązane z etapem oraz rodzajem postępowania administracyjnego i stosowanym w nim przepisem prawa. Jeżeli więc przyjąć, iż w ogólnym postępowaniu administracyjnym określona wykładnia danego przepisu prawa (chociażby niewłaściwa), który budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, nie może zostać a limine uznana za jego rażące naruszenie, to sytuacja wygląda odmiennie, gdy organ w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) stwierdza, iż przepis ten, pomimo swojej obiektywnie istniejącej niejasności, jest jednak klarowny i nie nastręcza problemów interpretacyjnych, a więc należało w konsekwencji rozumieć go wyłącznie w określony sposób. Skoro zaś kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja przyjmuje odmienną ocenę, to jako rażąco naruszająca prawo podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, takie rozumowanie organu prowadziłoby do sytuacji o niemożliwych do zaakceptowania skutkach. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji z powołaniem się na to, iż wyłożony w niej przepis jest jasny i klarowny (pomimo tego, że w rzeczywistości taki nie jest) i jednoczesne powoływanie się w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym już względem decyzji stwierdzającej nieważność, na to, że przepis ten jest jednak niejasny, co wyłącza możliwość traktowania jego wykładni dokonanej w trybie nadzwyczajnym jako rażąco naruszającej prawo, nie może zostać uznane za zasługujące na ochronę prawa.

Rażące naruszenie przepisu prawa w decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (nieważności), z powodów o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może polegać na tym, iż pomimo niejasności interpretacyjnej danego przepisu prawa, organ przyjął, iż był on jasny i klarowny, co uzasadniało w jego ocenie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym. Rażące naruszenie prawa dotyczy więc przyjęcia, że przepis jest jasny, w sytuacji gdy w rzeczywistości taki nie jest.

IX.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę organu na to, iż o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można także mówić, gdy skutki społeczne wywołane decyzją są nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu.

Kwestia doniosłości i nieodwracalności skutków prawnych wywołanych przez decyzję, co do której prowadzone jest postępowanie w trybie nieważności, musi być jednak widziana przez pryzmat zasady zaufania obywatela do organów działających w jego sprawie. Sąd podkreśla więc, iż Skarżący, w wyniku wykładni przepisu prawa dokonanej przez organ nadający uprawnienia budowlane, został dopuszczony jako kandydat do procesu weryfikacji posiadanych umiejętności, w ramach którego ocenione zostało zarówno jego przygotowanie zawodowe (analizowane były przedmioty ze studiów), jak i poddano go (z pozytywnym wynikiem) rygorowi egzaminacyjnemu. W takiej sytuacji trudno mówić, iż niewłaściwa wykładnia prawa zawsze i bezwzględnie skutkuje tak daleko idącymi konsekwencjami jak stwierdzenie nieważności decyzji nadającej, a de facto potwierdzającej zweryfikowane w ramach stosownej procedury uprawnienia.

Z drugiej strony Sąd zwraca także uwagę na to, iż gdyby przyjąć sugerowane przez organ założenie, że niejasny przepis prawa zawsze wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności wydanej na jego podstawie decyzji (w myśl założenia, iż skoro nie był jasny i klarowny, to nie mógł zostać w drodze wykładni w sposób rażący naruszony), to w obecnej, dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości społeczno-gospodarczej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stopnia skomplikowania tworzonych przepisów prawa, nigdy nie byłoby możliwości stwierdzenia nieważności decyzji naruszającej zasadę praworządności tak dalece, że skutki tej decyzji nie dają się pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego.

W procesie oceny przesłanek nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, organ powinien zatem uwzględnić wskazane okoliczności.

Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.