Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 853/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 17, art. 61, art. 79a, art. 138, art. 156, art. 157, art. 158, art. 159, art. 180
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 31zq, art. 31zy
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za styczeń i kwiecień 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] , 2. stwierdza nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...]


UZASADNIENIE

J. K. (dalej: "Strona", "Skarżący") złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Organ") wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za styczeń i kwiecień 2021 r. We wniosku wskazano, że kod PKD przeważającej działalności to 47.71.Z.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Organ odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. i od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że kod PKD 47.71.Z został dodany we wpisie do CEIDG na podstawie zmiany z 29 grudnia 2020 r. Zatem we wrześniu 2020 r. Strona nie prowadziła rodzaju działalności (niekoniecznie przeważającej) oznaczonej kodem PKD podanym we wniosku. W związku z powyższym Strona, w kwietniu 2021 r., nie uzyskała przychodu z tytułu tego samego rodzaju działalności, co we wrześniu 2020 r., w stosunku do którego oświadczyła utratę uzyskanego przychodu.

Strona złożyła do Organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Organ utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ wskazał, że Strona rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej 1 sierpnia 2017 r. pod nazwą J. J. S.. We wniosku z 11 maja 2021 r. Strona wskazała kod PKD przeważającego rodzaju działalności 47.71.Z – Sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, czego nie potwierdzają dane otrzymane z GUS. Zdaniem Organu, według informacji dostępnych w CEIDG, jako przeważające PKD na dzień 31 marca 2021 r. wskazano PKD 46.16.Z – działalność agentów zajmujących się sprzedażą wyrobów tekstylnych, odzieży, wyrobów futrzarskich, obuwia i artykułów skórzanych, które nie zawiera się w katalogu uprawnionych do zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2021 r.

Strona wniosła skargę na ww. decyzję do tutejszego Sądu za pośrednictwem Organu, zaskarżając decyzję w całości.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Organ w treści decyzji powołał się na dane dotyczące innego przedsiębiorcy. Skarżący wskazał, że rozpoczął działalność gospodarczą 19 czerwca 1990 r. pod firmą PHU G. J. K., obejmującą sprzedaż odzieży i na dzień 31 marca 2021 r. wskazał kod PKD 47.71.Z.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Organ wskazał, że w wyniku rozpoznania zarzutów skargi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "K.p.a.") decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] sierpnia 2021 r. i jednocześnie w całości utrzymał, co do zasady, decyzję Organu z [...] czerwca 2021 r. stwierdzając, że odpowiada ona prawu. Wobec powyższego, Organ wniósł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") o umorzenie postępowania w sprawie wobec uwzględnienia złożonej przez Skarżącego skargi i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie

w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza – jak to wynika z pkt 2 – nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach; wreszcie, zgodnie z pkt 3 – stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19"). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału

I zarządzeniem z 15 grudnia 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przy czym strony zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie do dnia poprzedzającego wyznaczony termin – Skarżący pismem doręczonym 21 grudnia 2021 r., natomiast Organ pismem doręczonym 16 grudnia 2021 r.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, sądem prawa. Sąd ten nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale winien ocenić prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ.

Przed poddaniem kontroli zaskarżonej decyzji, na wstępie należy wskazać na uchybienie proceduralne Organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało stwierdzeniem przez Sąd nieważności decyzji z [...] września 2021 r., wydanej przez Organ po wniesieniu przez Stronę skargi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 w związku z art. 31zy ust. 1 uCOVID-19.

Odnosząc się do powyższego, należy na wstępie wskazać, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona przez Stronę decyzja Organu z [...] sierpnia 2021 r. jest decyzją ostateczną, od której przysługiwała Stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z którego to prawa Strona skorzystała. W zarzutach skargi Strona wskazała, że w treści zaskarżonej decyzji Organ pomylił firmę, pod którą prowadzona jest działalność gospodarcza, datę rozpoczęcia tej działalności oraz kod PKD. Tym samym, Strona wskazała, że nie rozumie na jakiej podstawie Organ wydał decyzję dotyczącą odmowy zwolnienia z opłacania składek podając niewłaściwe dane.

Na skutek wskazanych przez Stronę zarzutów skargi, Organ – za pośrednictwem którego skarga została złożona – wydał w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nową decyzję z [...] września 2021 r. w oparciu o art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zy ust. 1 uCOVID-19 w zw. z § 10 ust. 1 i ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. poz. 371 ze zm.) decyzję, którą uchylił decyzję ostateczną z [...] sierpnia 2021 r. i utrzymał co do zasady decyzję z [...] czerwca 2021 r.

Organ w niniejszej sprawie pominął całkowicie okoliczność, że zaskarżona przez Stronę decyzja z [...] sierpnia 2021 r. jest decyzją ostateczną, do której mogły zostać zastosowane tylko tryby nadzwyczajne przewidziane w K.p.a. w tym tryb stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 do art. 159 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 180 K.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne postępowanie w tych sprawach. Z kolei,

w myśl art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji winna toczyć się na zasadach określonych przez K.p.a. Oceniając zatem wydaną przez Organ decyzję z [...] września 2021 r., w kontekście mających w sprawie zastosowanie art. 156-159 K.p.a., należy stwierdzić, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego w tym regulujących tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w decyzji z [...] września 2021 r. żaden przepis powołanej podstawy prawnej nie wskazuje na wydanie jej w trybie nadzwyczajnym. Co więcej, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest - w myśl art. 157 § 1 K.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia, czyli właściwość instancyjną

w postępowaniu administracyjnym, określa art. 17 K.p.a. Kontrolę decyzji administracyjnych w tym zakresie sprawują wymienione w nim organy wyższego stopnia. Organy te mają także prawo do weryfikacji decyzji ostatecznych

w nadzwyczajnych trybach postępowania, w tym również w tzw. "trybie nieważnościowym". Organami wyższego stopnia - w myśl art. 17 pkt 3 K.p.a. -

w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego przepisu - są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W tym miejscu należy przywołać również art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiący, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia

w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu.

Powyższe niejasności nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie i ocenę, że decyzja z [...] września 2021 r. została wydana z uwzględnieniem regulacji art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 3 K.p.a. i z zastosowaniem ewentualnie art. 66 ust. 5 ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych.

Nadto należy zauważyć, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 K.p.a.,

a w kwestiach nieuregulowanych tymi przepisami należy stosować przepisy regulujące postępowanie zwyczajne.

O wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.).

W aktach sprawy nie ma żadnego śladu, który wskazywałby, że w przedmiotowej sprawie zostało sporządzone zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i takie zawiadomienie zostało wysłane stronie skarżącej przed wydaniem decyzji, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 K.p.a., według którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności

z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, jak już wspomniano, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a.

Decyzja Organu z [...] września 2021 r. nie spełniła żadnych z powyższych wymogów. Tym samym, w obrocie prawnym funkcjonowały de facto dwie odrębne decyzje wydane wobec Strony: zaskarżona przez Stronę decyzja ostateczna z [...] sierpnia 2021 r. oraz decyzja z [...] września 2021 r. uchylająca ww. decyzję

i utrzymująca w mocy decyzję z [...] czerwca 2021 r.

Mając na uwadze powyższe całkowicie bezzasadny, a zatem niezasługujący na uwzględnienie, był wniosek Organu, zawarty w odpowiedzi na skargę, o umorzenie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., postępowania w sprawie.

Podkreślić należy, że w myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd umarza postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn. Podstawy umorzenia, do których odsyła wskazany przepis mogą być rozmaite i trudno jest wskazać zamknięty ich katalog. Z bezprzedmiotowością postępowania możemy mieć do czynienia w sytuacji, gdy ustaje byt sprawy sądowoadministracyjnej. Pojęciu temu nadaje się dwojakie znaczenie: formalne, gdy identyfikowane jest z procesowym żądaniem skarżącego o przeprowadzenie sądowej kontroli administracji lub materialne, wyrażające się w stosunku administracyjnoprawnym. (zob T. Woś [w:] T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 30–31, wyrok NSA z 9 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 149/07, LEX nr 488565). W ocenie Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się tylko wtedy, gdy istnieje sprawa sądowoadministracyjna w obu tych ujęciach. Procesowo rozumiane żądanie skarżącego samo w sobie nie determinuje zatem sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem ten służebny względem płaszczyzny materialnej aspekt sprawy jej nie wyczerpuje (zob. M. Kamiński, O istocie pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej, PPP 2009/10/26–27). Skoro istotę sądowej kontroli stanowi badanie prawidłowości konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, dopuszczalność sądowej kontroli zależy od istnienia wspomnianego stosunku. Za utrwalony uchodzi pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego, jeżeli po wniesieniu skargi wygaśnie stosunek prawny między organem a skarżącym żądającym realizacji jego uprawnienia, przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Jak wskazano m. in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63 "podstawowym zadaniem sądów administracyjnych, którym jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego." Postępowanie sądowoadministracyjne nie opiera się bowiem na abstrakcyjnym żądaniu ochrony porządku prawnego, lecz roszczeniu o ochronę naruszonych zdaniem skarżącego praw lub wolności w relacji z administracją.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie spór sądowoadministracyjny nadal istnieje, bowiem, wbrew swoim twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, a także wbrew przywołanej podstawie prawnej ( art.138 § 1 pkt 1 K.p.a.).Organ nie uwzględnił złożonej przez Skarżącego skargi w całości, a także nie utrzymał zaskarżonej decyzji w mocy. Wręcz przeciwnie, decyzja Organu z [...] września 2021 r. zawiera kuriozalne rozstrzygnięcie sprowadzające się do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2021 r., zapewne z uwagi na ewidentną pomyłkę danych podmiotu ubiegającego się o ulgę, i utrzymania, co do zasady, decyzji z [...] czerwca 2021 r.

Wydanie decyzji o takiej treści, a także wydanie kolejnej decyzji bez podstawy prawnej już po wniesieniu skargi przez Stronę, ocenić należy jako niedopuszczalne i stanowiące rażące naruszenia prawa. Z tego względu, Sąd, działając na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a zweryfikował w ramach prowadzonego postępowania także ww. decyzję i ocenił ją jako wydaną bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Organu z [...] sierpnia 2021 r. wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia tej decyzji był przepis art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zy ust. 1 uCOVID-19 w zw. z § 10 ust. 1 i ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19.

W związku z faktem, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021 r. Organ powołał dane innego podmiotu oraz okoliczności związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, które uzasadniały odmowę prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, z oczywistych względów decyzja ta podlegała uchyleniu.

Odnosząc się z kolei do decyzji z [...] czerwca 2021 r., w której stan faktyczny został przywołany poprawnie wskazać należy, że w uzasadnieniu tej decyzji Organ wskazał, że kod PKD 47.71.Z został dodany we wpisie do CEIDG na podstawie zmiany w dniu 29 grudnia 2020 r. Zatem we wrześniu 2020 r. Strona nie prowadziła rodzaju działalności (niekoniecznie przeważającej) oznaczonej kodem PKD podanym we wniosku. W związku z powyższym Strona w kwietniu 2021 r. nie uzyskała przychodu z tytułu tego samego rodzaju działalności, co we wrześniu 2020 r., w stosunku do którego oświadczyła utratę uzyskanego przychodu. Z akt sprawy wynika, że Strona do 29 grudnia 2020 r. posiadała wpis w CEIDG dotyczący przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD 47.19.Z – Pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach, natomiast od 29 grudnia 2020 r. kodem PKD 47.71.Z – Sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach. Przy czym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona wskazała że zmiana kodu była aktualizacją, ponieważ od 1990 r. działalność gospodarcza prowadzona przez Stronę obejmuje w 90% sprzedaż detaliczną odzieży i jest taka sama od 30 lat.

Odnosząc się do powyższych okoliczności, tutejszy Sąd wskazuje, że w pełni podziela znajdujące potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z 17 czerwca 2021 r., I SA/Sz 372/21) stanowisko, że sformułowanie o prowadzeniu działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności, odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej przez płatnika przedmiotowych składek działalności gospodarczej. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada co prawda kod działalności wymieniony przez ustawodawcę (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek), ale faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania.

Wprawdzie, w myśl przywołanego wyżej § 10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wsparcia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2, 2a w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r., jednakże danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych występujących w sprawie.

Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego

i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej – Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi

w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Wskazać należy, że określenie "przeważająca działalność gospodarcza" wyjaśnia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009). W § 9 tego rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów

z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej – do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności,

w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone

w omawianym rozporządzeniu.

Dlatego, dokonując wykładni przepisów dotyczących zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, nie można pomiąć powyższego znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność/prawidłowość wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wobec tego należy uznać, że pomoc, o jakiej stanowi uCOVID-19 oraz rozporządzenie w sprawie wsparcia nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważającej. Tym bardziej nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo formalnego braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności uprawniającej do zwolnienia, rzeczywiście tego rodzaj działalność w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie, wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie do celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została faktycznie skierowana i do których też tylko powinna trafić.

Nie można tracić z pola widzenia także tego, że przepisy uCOVID-19 mają na celu m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych ograniczeń, związanych

z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani,

a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP)

i możliwości zarobkowania. Określenie form pomocy należy do ustawodawcy,

a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną

z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości popiera stanowisko, zaprezentowane już m.in. w przywołanym wyroku WSA w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2021 r., I SA/Sz 372/21, zgodnie z którym wyłącznie językowy rezultat wykładni § 10 ust. 1 i 2 (w rozpoznawanej sprawie również ust. 2a) rozporządzenia

w sprawie wsparcia prowadzi do wypaczenia celu tych przepisów, którym jest przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanym przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa jest możliwe, a nawet pożądane w sytuacji, gdy rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności

z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Według Sądu, danych zawartych w rejestrze REGON nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego, służącego wykazaniu przeważającego rodzaju prowadzonej działalności, jeżeli wnioskujący podważa prawidłowość tych zapisów. Przedsiębiorca może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi

i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne, mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym. Oczywiście nie oznacza to, że przedsiębiorca nie powinien na bieżąco, w terminach określonych

w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszać wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na określone podmioty, w tym w zakresie danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby podmioty te mogły rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z 18 lutego 2021 r.,

I SA/Sz 955/20).

Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 K.p.a.). Przepis ten stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Ponadto nie ogranicza norm postępowania organu określonych w art. 8 – 10 oraz art. 77 K.p.a., lecz stanowi ich uzupełnienie.

Zdaniem Sądu, w § 10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wsparcia (analogicznie do art. 31zo ust. 11 uCOVID-19) ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności (oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON na dzień 30 listopada 2020 r.). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Domniemanie to należy jednak do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach K.p.a. (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy o COVID), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ustawy o COVID i § 10 rozporządzenia w sprawie wsparcia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy o COVID nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą i przeważającą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD uprawniających do zwolnienia z obowiązku opłacania należności

z tytułu składek (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu

w rejestrze podmiotów REGON odnośnie do faktycznie prowadzonej przeważającej działalności. Obalenie domniemania polega na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny niż wynikający z danych pozyskanych przez Organ z rejestru CEIDG/REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Zatem przed wydaniem decyzji organ zobowiązany był powiadomić stronę o konieczności wykazania okoliczności – w kontekście przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.).

Jak już wskazano, Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastąpienia organów administracji w prowadzeniu postępowania dowodowego (do dokonywania ustaleń faktycznych) i nie jest władny, by przyznać pomoc publiczną w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, to bowiem leży w zakresie kompetencji (uprawnień i obowiązków) ZUS.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.

z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu z [...] czerwca 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się powyższą oceną, przeprowadzi postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w K.p.a. W szczególności Organ oceni okoliczność zmiany kodu przeważającej działalności gospodarczej. Rzeczą Skarżącego będzie przedstawienie także innych jeszcze dowodów, mających na celu wykazanie, że w rzeczywistości jego przeważającą działalnością w dacie 31 marca 2021 r. była cały czas tym samym rodzajem działalności.

Po przeprowadzeniu postępowania organ rozstrzygnie w sprawie, mając na względzie przedstawioną wykładnię omawianych przepisów, dotyczących wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19,

a swoje stanowisko przedstawi w uzasadnieniu, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a.