Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 209/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
law: Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R.Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. Naczelnik Gminy przeniósł na rzecz S.K. własność, należącej do Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 0,2091 ha, położonej we wsi [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, iż S.K., na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1976 r., przekazał na własność Państwa gospodarstwo rolne w zamian za zaopatrzenie emerytalne, zatrzymując własność zabudowań stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Powołując się na przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, póz. 53) stwierdził, iż w takiej sytuacji właścicielowi budynków przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu na której budynki te zostały wzniesione.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku R.Z. wystąpiła do Samorządowego Kolegium odwoławczego o "uchylenie" powołanej na wstępie decyzji. Wywodziła, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności bowiem została wydana z pominięciem spadkobierców zmarłej w dniu [...] stycznia 1981 r. jej matki – T.K., przenosząc własność działki pod zabudowaniami tylko na ojca S.K..

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Kolegium działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 póz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako: Kpa) oraz art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym stwierdziło, że powołana na wstępie decyzja Naczelnika Gminy nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. przenosząca własność działki nr [...] na rzecz S.K. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej przeniesienia na rzecz S.K. udziału 3A w we wskazanej działce, jednakże nie stwierdziło nieważności decyzji w tej części, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, iż w dacie wydania badanej decyzji właścicielami spornej działki gruntu, w wyniku spadkobrania po zmarłej T.K. były, oprócz S.K. wskazanego w tej decyzji, także dzieci małżonków K.: R.K., A.K. i R. (z domu K.) W., obecnie nosząca nazwisko Z. - wszyscy w części po %. Organ przenosząc prawo własności gruntu jedynie na S.K. nie uwzględnił w decyzji wszystkich spadkobierców po zmarłej T.K.. Zdaniem Kolegium, Naczelnik Gminy, wydając decyzję nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. w sposób rażący naruszył przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (...) na mocy którego właścicielowi budynków znajdujących się na gruncie działki wchodzącej wcześniej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego na rzecz Państwa na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Jednocześnie organ wywiódł, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne wobec czego z powołaniem na przepis art. 156 § 2 Kpa nie stwierdził jej nieważności. Uznał bowiem, iż w konsekwencji zawartej przed sądem powszechnym ugody sądowej z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie l 1 Ns 1093/07 A.K., R.K., R.Z. oraz T.K. dokonali podziału spadku po zmarłym S.K., przyjmując, że w skład spadku wchodzi sporna nieruchomość - działka nr [...] o pow. 0,2091 ha. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż nie jest umocowane do podjęcia działań, które umożliwiałyby cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez wydanie przedmiotowej decyzji, z uwagi na brak przepisów prawnych, które umożliwiałyby wzruszenie czynności cywilnoprawnych i tym samym przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania badanego aktu. Organ powołał się w tym zakresie na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2001 r. sygn. akt IV SA 914/99 - Lex 55762.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy R.Z. podnosiła, iż nie może zaakceptować faktu, że konsekwencje naruszenia prawa przez organ ponosić muszą pominięci spadkobiercy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ w całości podzielił stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] Naczelnik Gminy przejął na własność Państwa, po rozpatrzeniu wniosku T.K., gospodarstwo rolne o powierzchni 2,82 ha bez zabudowań, położone we wsi [...], składające się z działek nr [...], stanowiące własność T.K., w zamian za rentę. Jednocześnie organ orzekł wówczas, że zabudowania położone na działce nr [...] pozostaną własnością T. i S.K.. Nadto do wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo załączone zostało oświadczenie T.K. i S.K., z którego wynika, iż gospodarstwo rolne o powierzchni 2,82 ha położone we wsi [...], składające się z działek nr [...], stanowiło ich współwłasność małżeńską, natomiast z pozostałych dokumentów wynika, iż stanowiło ono własność T.K.. Tymczasem kwestionowaną decyzją z dnia [...] marca 1990 r. Naczelnik Gminy przeniósł, na podstawie art. 6 powoływanej ustawy własność spornej działki nr [...] na rzecz S.K., podczas gdy w konsekwencji śmierci T.K., w drodze dziedziczenia właścicielami zabudowań znajdujących się na działce stali się także R.K., A.K., R.W. (dzieci zmarłej) - wszyscy w części po % . Ponieważ prawo do przeniesienia nieodpłatnie własności działki gruntu, na której wzniesione zostały budynki stanowiące odrębną własność, zgodnie z art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, przysługuje każdoczesnemu właścicielowi wskazanych budynków, niezależnie od tego, czy jest on tą osobą, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. czy też jego spadkobiercą. Celem tej ustawy jest bowiem zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami i zniesienie odrębnej własności od gruntu własności budynku. Zatem, skoro w dniu wydania zakwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1990 r. T.K. nie żyła, a spadek po niej nabyły, oprócz męża S.K., dzieci: R.K., A.K. i R.W. - wszyscy w części po %, na te osoby winno być również przeniesione prawo własności gruntu. Decyzja Naczelnika Gminy, nie uwzględniając wszystkich spadkobierców T.K. i przenosząc prawo własności gruntu wyłącznie na rzecz S.K. rażąco naruszyła przepis art. 6 powoływanej ustawy. Organ uznał nadto, iż dla rozpatrywanej sprawy nie ma istotnego znaczenia czy w dacie przekazania przez T.K. gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa w zamian za rentę, była ona wyłącznym właścicielem wchodzących w skład gospodarstwa nieruchomości, gdyż wydając kontrolowaną decyzję z dnia [...] marca 1990 r. nr [...] mocą której Naczelnik Gminy przeniósł własność działki nr [...] o pow. 0,2091 ha wyłącznie na rzecz S.K. z pominięciem wszystkich spadkobierców T.K., której bezspornie przysługiwał tytuł prawny do tych zabudowań, rażąco naruszył przepis art. 6 ustawy zmieniającej. Prawo własności nie zostało bowiem przeniesione na wszystkie uprawnione osoby .

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż zasadne pozostaje uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy wywołała nieodwracalne skutki prawne, a to ze względu na zawarcie ugody sądowej w dniu [...] lutego 2009 r. mocą której spadkobiercy A.K., R.K., R.Z. i T.K. dokonali podziału spadku po zmarłym S.K., przyjmując, że w skład spadku wchodzi nieruchomość położona w [...] tj. działka nr [...] o pow. 0,2091 ha, będąca własnością zmarłego w związku z decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. W świetle wskazanych okoliczności, organ stwierdził, iż nie jest umocowany do podjęcia działań, które umożliwiłyby cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez wydanie przedmiotowej decyzji.

W skardze R.Z. podkreślała, iż zależy jej na stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. ponieważ wydana została z pominięciem spadkobierców jej matki, przenosząc własność spornej działki jedynie na ojca – S.K.. Wskazywała, iż zwracała się dwukrotnie w tej sprawie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wprawdzie stwierdziło, iż w/w decyzja wydana została z naruszeniem prawa jednocześnie uznając jednak jest ona ważna.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi R.Z..

Na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. skarżąca podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze wywodziła, iż ubiega się o stwierdzenie nieważności by uzyskać wpisanie jej jako współwłaściciela nieruchomości w księdze wieczystej.

Uczestnik postępowania A.K., popierając skargę, wskazywał na taką samą potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1990 r. bowiem nadal w księdze wieczystej jako właściciel spornej działki figuruje matka T.K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest wyłącznie pod względem legalności tj. zgodności z prawem. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania badanej przez sąd decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną ppsa ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą orzekania są akta spawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa).

Kwestionowanymi skargą decyzjami SKO uznając, iż decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1990 roku podjęta została z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej przeniesienia na rzecz S.K. udziału % w działce nr [...], nie stwierdziło jej nieważności w tej części ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, ograniczając się do stwierdzenia wydania kontrolowanego aktu z naruszeniem prawa.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie, dotyczące oceny ważności decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 1990 r. zostało wszczęte na wniosek R.Z.. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzący je organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, a zatem nie może rozpatrzyć sprawy, co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się od postępowania zwykłego albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych. Jego przedmiotem jest ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, np. czy została wydana - jak w rozpoznawanej sprawie - z rażącym naruszeniem prawa. Oceny takiej organ nadzoru dokonuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (tj. na dzień [...] marca 1990 r. ). Organ nadzoru nie jest przy tym uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego kontrolowanej sprawy ani weryfikowania jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, iż rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treści decyzji, a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony we wskazanym art. 156 § 1 Kpa. Tak więc, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem w którym wydano decyzję, lecz wynikają z samej decyzji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

W ocenie Sądu, zważywszy na przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie i okoliczności rozpoznawanej sprawy istotne dla jej wyniku pozostawały trzy kwestie: 1. czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 1990 roku doszło do rażącego naruszenia prawa, 2. czy możliwe było uznanie, iż badana przez SKO w trybie nadzoru decyzja Naczelnika Gminy obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa jedynie w części, 3. czy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, co stanowi przesłankę negatywną do stwierdzenia jej nieważności (w całości lub części) ograniczając uprawnienie organu nadzoru tylko do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności z powodu której nie stwierdził nieważności (art. 158 § 2 Kpa ).

1. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziła m.in. działka gruntu nr [...], na której znajdowały się zabudowania, zostało przekazane na własność Państwa decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] listopada 1976 r., na podstawie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz.U. Nr 21 póz. 118 ). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności. Przy czym z chwilą śmierci rolnika i nie wcześniej niż z chwilą śmierci jego małżonka uprawnionego do renty w zamian za przekazane gospodarstwo budynki przechodziły na własność Państwa ( art. 11 ust. 2 ustawy). Powołana wyżej ustawa z dnia 29 maja 1974 r. wprawdzie umożliwiała pozostawienie rolnikowi prawa własności budynków, lecz nie przewidywała możliwości nabycia przez rolnika własności działki gruntu pod tymi budynkami. Co więcej, jeżeli budynki te nie zostały zbyte, to po śmierci rolnika, lecz nie wcześniej niż z chwilą śmierci jego małżonka, budynki te przechodziły na własność Państwa. Zatem pod rządami tej ustawy w ogóle nie było możliwości nabycia przez następców prawnych prawa własności budynków (a tym bardziej żądania przeniesienia na ich rzecz własności działki, na której budynki te się znajdowały), gdyż prawo to nie podlegało dziedziczeniu i wygasało z chwilą śmierci rolnika, a najpóźniej z chwilą śmierci jego małżonka. Stan ten uległ zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32 póz. 140). Ustawa ta zachowała zasadę, iż wyłączone z przejętego gospodarstwa rolnego i zatrzymane przez rolnika budynki stanowią odrębny przedmiot własności, lecz nie zawierała już przepisu o przejściu nieruchomości budynkowych po śmierci rolnika na własność Państwa. Dlatego w orzecznictwie wypracowano zasadę, iż jeśli własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie ustawy z 1974 r. nie wygasła przed dniem 1 stycznia 1978 r., to z dniem wejścia w życie ustawy z 1977 r. stała się prawem dziedzicznym ( vide : wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie II CKU 63/97, OSNC z 1997 r., Nr 12, póz. 208 ). Dopiero jednak ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym ( Dz.U. Nr 10, póz. 53), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1989 r., wprowadziła w art. 6 przepis, który umożliwił właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1989 r. nabycie nieodpłatnie na własność działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki . Przy czym z uwagi na fakt, iż od 1978 r. prawo własności budynków było prawem dziedzicznym, przepis ten odnosił się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne państwu, jak i do ich następców prawnych ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1990 r. w sprawie II SA 77/1990, LEX 36677 i z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie II OSK 1136/05 , LEX 267149 ).

Z decyzji naczelnika Gminy z dnia [...] listopada 1976 roku wynika, iż właścicielem przekazanego gospodarstwa obejmującego działki nr [...] była T.K., natomiast zabudowania położone na działce [...] pozostawione zostały na własność obojga małżonków tj. T. i S.K.. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych wynika też, iż rentę z tytułu przekazania gospodarstwa uzyskało każde z małżonków K.. T.K. zmarła w dniu [...] stycznia 1981 roku. Spadek po niej nabyli: mąż S.K. i dzieci R.K., A.K. oraz R.W. ( obecnie Z. ) po % części każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1986 r. w sprawie stwierdzenia nabycia spadku l 2 Ns 350/85). Skoro więc zabudowania pozostawione na własność małżonkom K. i będące odrębnym od grunt przedmiotem własności nie przeszły na własność Państwa z powodu śmierci rolnika lub jego małżonka, to z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (tj. od 1 stycznia 1978 r. ) własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie ustawy z 1974 r. nie wygasła przed dniem 1 stycznia 1978 r., to z dniem wejścia w życie ustawy z 1977 r. stała się prawem dziedzicznym. Tym samym do nieodpłatnego uzyskania prawa własności działki gruntu pod tymi budynkami, w trybie wprowadzonym w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 roku - na dzień wydania -kontrolowanej przez SKO, decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1990 r. uprawnieni byli (żyjący wówczas) S.K. oraz R.K., A.K. i R.W. (obecnie Z.). W sytuacji zatem, gdy badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja uprawnienie wynikające z powołanego przepisu przyznała jedynie S.K. z pominięciem pozostałych osób uprawnionych z tytułu spadkobrania po zmarłej T.K., to zasadne było uznanie przez SKO, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skutek jaki wywołała badana decyzja w postaci przyznania prawa własności działki tylko S.K. z pominięciem pozostałych uprawnionych powoduje, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

2. O ile jednak organ zasadnie uznał, iż pominięcie R.K., A.K. i R.W. prowadzi do wniosku, iż kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja z dnia [...] marca 1990 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to nie znajdowało podstaw stanowisko SKO dotyczące określenia "zakresu" stwierdzonego naruszenia i jego skutku w postaci uznania, iż doszło do obarczenia tą wadą prawną jedynie części kontrolowanej decyzji. Tym samym pozbawione podstaw było uznanie, iż zaszły podstawy (gdyby nie zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych) do stwierdzenia nieważności decyzji w części tj. "w części dotyczącej przeniesienia na rzecz S.K. udziału % w w/w działce". Kwestia ta wiąże się z problemem dopuszczalności stwierdzania nieważności decyzji w części. Brak w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest nie tylko dopuszczalne, ale powinno być regułą działania organów nadzoru. Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych dających się wyodrębnić przedmiotowo lub podmiotowo (vide: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991 r. z. 1, póz. 7). Słusznie jednak podkreśla się też w orzecznictwie sądowym, że ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Przyjmuje się, że jest to możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 Kpa, a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Unieważnienie części decyzji może nastąpić zatem nie tylko wtedy gdy składa się ona z wyodrębnionych części (decyzji częściowych). Istotne jest bowiem to, czy można w sposób nie budzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ( vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie III RN 3/02 - OSNP 200/4/56 ).

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, iż wadą w postaci rażącego naruszenia prawa dotknięta była część decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1990 r. Prawidłowo wydana decyzja w oparciu o powoływany przepis art. 6 ustawy zmieniającej powinna przyznawać działkę gruntu, wydzieloną pod budynkami w rozmiarze umożliwiających normalne z nich korzystanie, wszystkim uprawnionym osobom z określeniem wielkości przysługujących im udziałów. Ustaleń w przedmiocie wielkości udziałów w przysługujących uprawnionym powinien dokonać organ uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie przyznania działki gruntu pod budynkami. W wadliwie wydanej decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1990 r., będącej przedmiotem kontroli SKO, nie da się wyodrębnić takich jej części składowych lub zakresu, który byłby wolny od wad prawnych i mógłby nadal pozostać i funkcjonować w obrocie prawnym. Rozstrzygając nadzorczo w sposób określony w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. (i utrzymując to rozstrzygniecie w mocy decyzja z dnia [...] lutego 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie nie wskazało zaistnienia omówionych podstaw do stwierdzenia nieważności części decyzji Naczelnika Gminy, ale przeniosło skutki rażącego naruszenia prawa na wielkość udziałów w nieruchomości. Samodzielnie określiło przy tym wielkość udziału w stosunku do uprawnionego S.K., a w konsekwencji i pozostałych uprawnionych, pominiętych z decyzji Naczelnika), do czego nie było uprawnione. Zasadą jest bowiem, iż w postępowaniu nieważnościowym, zgodnie z jego przedstawionym powyżej celem i funkcją , nie dokonuje się żadnych nowych ustaleń w kwestiach merytorycznych objętych właściwością organu wydającego kontrolowaną decyzję i w konsekwencji nie można dokonywać rozstrzygnięć w tym przedmiocie.

Wskazać przy tym należy, iż wbrew stanowisku SKO, kwestia wielkości udziałów we współwłasności działki gruntu pod zabudowaniami osób uprawnionych do jej nieodpłatnego nabycia, nie jest oczywista. Zważywszy na przedmiot decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1990 r. - oraz treść decyzji z dnia z [...] listopada 1976 r. w sprawie przejęcia gospodarstwa - rozstrzygnięcia przez ten organ wymagało czy wielkość udziału w działce gruntu pod zabudowaniami wyznaczona jest wyłącznie przez fakt spadkobrania S.K. po żonie T.K. wraz z dziećmi ( wówczas można mówić o udziałach po % ), czy też określona jest także przez fakt pozostawania wraz z nią współwłaścicielem tych zabudowań na prawach małżeńskiej wspólności majątkowej. W takiej sytuacji udział S.K. we współwłasności działki gruntu pod budynkami nie będzie odpowiadał wielkości jego udziału w masie spadkowej po żonie T.K.. Z decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] listopada 1976 r. i innych dokumentów zawartych w aktach administracyjnych wynika bowiem, iż właścicielką przekazanego gospodarstwa była T.K.. Jednocześnie decyzja ta stanowi, iż zabudowania znajdujące się na działce nr [...] pozostawiane zostają na własność małżonków T. i S.K.. Z oświadczenia dotyczącego zgody na przekazanie gospodarstwa w zamian za rentę wynika zaś, że gospodarstwo stanowiło współwłasność małżeńską.

W ocenie Sądu uchybienia organu w opisanym wyżej zakresie skutkują uznaniem, iż zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2009 roku podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ), co stanowiło samodzielna podstawę do usunięcia tych aktów z obrotu prawnego.

3. Niezależnie od tego wskazać należy, iż organ wszechstronnie nie rozważył i nie ocenił czy zaszły podstawy do uznania, że mimo stwierdzenia podjęcia kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji z dnia [...] marca 1990 r. z rażącym naruszeniem prawa, wystąpiła przesłanka negatywna stwierdzenia jej nieważności, a to zważywszy na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 Kpa ) uniemożliwiających stwierdzenie nieważności (art. 158 § 2 Kpa ). Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 1987r., l SA 1406/86, ONSA 1987/2/81).

Z akt administracyjnych wynika, iż S.K. zmarł w dniu [...] czerwca 1997 roku, a jego spadkobiercami stali się żona T.K. oraz dzieci R.Z., A.K. i R.K. po % części każde z nich ( postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie stwierdzenia nabycia spadku l 2 Ns 159 705 ). Jednocześnie z akt tych wynika, iż w sprawie o dział spadku nie po S.K. - jak przyjął organ - ale po T.K. i S.K., doszło do zawarcia ugody sądowej, mocą której spadkobiercy ustawowi małżonków K. dokonali działu spadku przyjmując, iż wchodząca w skład spadku po S.K. nieruchomość obejmująca działkę nr [...] z zabudowaniami, przypada A.K. i R.Z. częściach określonych w ugodzie sądowej. Fakt zawarcia tej ugody organ automatycznie utożsamił z zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych, wywodząc, iż pozbawiony jest środków prawnych (kompetencji do dokonania tego w formie indywidualnego aktu administracyjnego) umożliwiających wzruszenie dokonanych czynności cywilnoprawnych, a tym samym przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania kontrolowanego aktu.

W tej kwestii szczególnego podkreślenia wymaga, iż orzekanie w przedmiocie nieważności decyzji w kontekście oceny czy kontrolowana decyzja wywołała czy też nie też nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych wymaga dokonania wnikliwej analizy stanu prawnego sprawy, której kontrolowana decyzja jak i decyzja ja poprzedzająca jest pozbawiona, co stanowi naruszenie nie tylko art. 7, 77 § 1 , 156 §2, ale i art. 107 §3 Kpa.

Przede wszystkim organ powinien wskazać jakie skutki prawne wywołała kontrolowana decyzja. Ocenić które mają charakter bezpośredni, a które pośredni tj. nie wynikają z samej decyzji, ale są związane z faktem pozostawania jej w obrocie prawnym. Nadto, dla przyjęcia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, organ powinien ocenić i rozważyć skutki mających wpływ na prawo własności działki [...] zdarzeń prawnych wynikłych z mocy samego prawa (nabycie spadku z mocy ustawy) oraz skutki, jak też ewentualnego ujawnienia praw do nieruchomości (działki [...]) w księdze wieczystej oraz uregulowań art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. Nr 19, póz, 147, ze zm.) mając na uwadze, iż ochrona nabywcy nieruchomości dotyczy praw nabytych odpłatnie. Dopiero analiza tych wszystkich okoliczności - co powinno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji - z uwzględnieniem bogatego dorobku orzecznictwa sądowo-administracyjnego i doktryny (vide: W. Chróścielewski: Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa" , Ewa Śladkowska "O nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa" ) pozwalać będzie na zgodne z prawem ustalenie czy wystąpiła faktycznie przesłanka negatywna uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji i pozwalająca jedynie na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W kwestii stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. Konsekwencją wyniku sporu pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach, podjęte na podstawie przepisu art. 200 ppsa, przyznające skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania ( uiszczony wpis od skargi).

13