Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1175/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1175/17

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2017r. po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Pismem z dnia 26 października 2015 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do objętych ochroną gatunkową porostów, owadów oraz nietoperzy, zasiedlających drzewa oraz aleję zlokalizowane w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], na terenie gmin: D., L. oraz O., w kilometrażu: Gmina D. [...]; Gmina L. [...]; Gmina O. [...]. Jako cel realizacji wnioskowanych czynności wskazano konieczność usunięcia drzew, które ze względu na lokalizację w pobliżu jezdni zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do wniosku załączono: wyniki z opracowania "Inwentaryzacja chronionych gatunków porostów, owadów i nietoperzy zasiedlających drzewa rosnące przy drodze wojewódzkiej nr [...], na trasie [...], Ocena wpływu wycinki 700 szt. drzew na lokalną i krajową populację tychże gatunków"; pisma informujące o wyrażeniu zgody przez Zarząd Dróg Powiatowych w L. oraz Gminę O. na wsiedlenie pachnicy dębowej (pochodzącej z drogi wojewódzkiej nr [...]) do drzew rosnących na terenie podległych dróg powiatowych i drogi gminnej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. RDOŚ nie zezwolił wnioskodawcy na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków podlegających ochronie, zasiedlających odcinki alei zlokalizowane w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], na terenie gmin: D., L. oraz O., w kilometrażu: Gmina D. – [...]; Gmina L. - km: od [...]; oraz Gmina O. – [...]; tj. na:

- zniszczenie okazów i siedlisk 13 chronionych gatunków porostów: biedronecznika Jeckera (Punctelia jeckeri), brodaczki kępkowej (Usnea hirta), obrostnicy rzęsowatej (Anaptychia cillaris), odnożycy bałtyckiej (Ramalina baltica), odnożycy jesionowej (Ramalina fraxinea), odnożycy kępkowej (Ramalina fastigiata), odnożycy mączystej (Ramalina farinacea), odnożycy opylonej (Ramalina pollinaria), przylepnika złotawego (Melanelixia subaurifera), przylepniczki wytwornej (Melanohalea elegantula), pustułki rurkowatej (Hypogymnia tubulosa), szarzynki skórzastej (Parmelina tiliacea) oraz wabnicy kielichowatej (Pleurosticta acetabulum),

- chwytanie; transport; przetrzymywanie; niszczenie siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania; umyślne płoszenie lub niepokojenie; umyślne przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca okazów pachnicy dębowej (Osmoderma spp.),

- umyślne zabijanie; umyślne niszczenie jaj lub form rozwojowych; niszczenie siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania oraz niszczenie, usuwanie lub uszkadzanie mrowisk oraz innych schronień mrówki łąkowej (Formica pratensis),

- zniszczenie siedlisk lub ostoi będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania oraz niszczenie, usuwanie lub uszkadzanie innych schronień gatunków nietoperzy, tj. mroczka późnego (Eptesicus serotinus), borowca wielkiego (Nyctaus noctula), karlika malutkiego (Pipistrellus pipistrellus), karlika drobnego (Pipistrellus pygmaeus) i nocka (Myotis sp.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia RDOŚ wskazał, że w przedmiotowej sprawie istnieją rozwiązania alternatywne w stosunku do niszczenia siedlisk oraz niszczenia i przenoszenia okazów gatunków chronionych, które mogą poprawić bezpieczeństwo na drodze, a brak wystąpienia w przedmiotowej sprawie już jednej z trzech przesłanek (tj. brak rozwiązań alternatywnych) uniemożliwia wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Ponadto, w odniesieniu do żądania wnioskodawcy o przeprowadzenie oceny stanu zdrowotnego drzew i inwentaryzacji gatunków chronionych, organ I instancji wskazał, że okoliczności niezbędne do wyjaśnienia sprawy (kwestie stanu zdrowotnego drzew oraz obecności gatunków chronionych), zostały już zbadane, a ich powtarzanie naruszy tzw. ekonomikę postępowania.

Wnioskodawca wniósł odwołanie od ww. decyzji, zarzucając RDOŚ bezpodstawne uznanie, że przyczyny wypadkowości na przedmiotowej drodze, na które wskazano mają tylko hipotetyczny, nie zaś rzeczywisty charakter. W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że:

- zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów. (Dz. U. poz. 1408), zwanego dalej rozporządzeniem ws. ochrony gatunkowej grzybów, biedronecznik Jeckera, obrostnica rzęsowata, odnożyca jesionowa, odnożyca kępkowa, odnożyca bałtycka, wabnica kielichowata, przylepniczka wytworna oraz szarzynka skórzasta podlegają ochronie ścisłej,

- zgodnie z załącznikiem nr 2 rozporządzenia ws. ochrony gatunkowej grzybów, brodaczka kępkowa, odnożyca mączysta, odnożyca opylona, przylepnik złotawy oraz pustułka rurkowata podlegają ochronie częściowej,

- zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. (Dz. U. poz. 2183), zwanego dalej rozporządzeniem ws. ochrony gatunkowej zwierząt, pachnica dębowa, mroczek późny, borowiec wielki, karlik malutki, karlik drobny oraz przedstawiciele rodzaju nocek podlegają ochronie ścisłej,

- zgodnie z załącznikiem nr 2 rozporządzenia ws. ochrony gatunkowej zwierząt, mrówka łąkowa objęta jest ochroną częściową.

Właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, na podstawie art. 56 ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.), zwanej dalej uop, może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną gatunkową na odstępstwa od zakazów o których mowa w § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia ws. ochrony gatunkowej grzybów i § 6 ust. 1 rozporządzenia ws. ochrony gatunkowej zwierząt, tylko w przypadku łącznego spełnienia dwóch generalnych przesłanek, tj. 1) braku rozwiązań alternatywnych, 2) jeżeli działania te nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, roślin i grzybów oraz jeżeli spełniona jest jedna z przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 tejże ustawy.

Organ wyjaśnił, że jednym z warunków koniecznych do wydania zezwolenia z zakresu ochrony gatunkowej jest spełnienie przesłanki braku rozwiązań alternatywnych dla wnioskowanych czynności. Należy przez to rozumieć takie rozwiązania, które umożliwiają wnioskodawcy osiągnięcie żądanego celu przy zastosowaniu innych racjonalnych metod i środków, korzystniejszych z uwagi na ochronę gatunków objętych ochroną gatunkową, niż metody wskazane przez wnioskodawcę.

We wniosku z dnia 26 październik 2015 r., strona skarżąca wskazała, że wykonanie czynności podlegających zakazom, związane jest z koniecznością usunięcia 700 sztuk drzew, co z kolei podyktowane jest potrzebą zapobieżenia wystąpienia sytuacji mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego DW [...] (...). Skarżący wskazał, iż pozostawienie ich w dotychczasowym położeniu w znacznym stopniu podwyższa ryzyko wystąpienia wypadków ze skutkiem śmiertelnym. Ponadto wskazano, że drzewa cechują generalnie postępujące negatywne zmiany ich stanu fitosanitarnego. Przy czym, w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia 27 kwietnia 2016 r., skarżący sprecyzował, że podstawowym czynnikiem uzasadniającym wycinkę przedmiotowych drzew jest lokalizacja tych drzew w koronie drogi, w bliskości jezdni, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz stwierdził, że stan zdrowotny drzew nie jest głównym argumentem do ich wycinki (...). A więc należy przyjąć, że przyczyną usunięcia przedmiotowych drzew, jest stwarzane przez nie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, wynikające bezpośrednio z ich usytuowania w pobliżu drogi.

Organ zauważył, że ocena istnienia innego, zadowalającego rozwiązania w stosunku do wnioskowanego, ciąży na organie rozpatrującym daną sprawę. Ewentualne rozwiązania alternatywne wykazane przez organ muszą mieć racjonalne i merytoryczne uzasadnienie, muszą być dopasowane proporcjonalnie do skali oddziaływania wnioskowanej czynności, przy jednoczesnym zapewnieniu osiągnięcia zamierzonego celu. W niniejszym przypadku celem jest zapobieganie występowaniu sytuacji mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...], zatem przede wszystkim należy dokładnie ocenić wpływ przedmiotowego zadrzewienia na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tej drodze, by potem móc ocenić istnienie ewentualnych zadowalających rozwiązań alternatywnych.

W odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa na przedmiotowej drodze, wnioskodawca przedstawił mapę zdarzeń drogowych na odcinku DW [...] w latach 2008-2014 oraz wskazał, że w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w ww. odcinku drogi wybudowano wyspę spowalniającą na ode. [...], 3 zatoki autobusowe, oraz 11 peronów autobusowych. Ponadto wyremontowano istniejący i wybudowano nowy chodnik w m. Z.; oznakowano 3 łuki poziomymi tablicami U-3; ustawiono 400 m barier ochronnych, dokonano korekty oznakowania pionowego dwóch skrzyżowań, wykonano oznakowanie 3D w obrębie skrzyżowań w m. P., zastosowano eksperymentalne oznakowanie poziome na odcinku 800 m [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przedstawionymi danymi na odcinku DW [...], w ciągu 6 lat doszło do 143 zdarzeń drogowych, w tym 32 zdarzenia określono jako "najechanie na drzewo", w wyniku których śmierć poniosły 4 osoby. Średnio na przedmiotowych odcinkach drogi, w ciągu roku dochodziło do 5 zdarzeń "najechania na drzewo". Zdarzenia najechania na drzewo, ze skutkiem śmiertelnym stanowiły 2,8 % wszystkich zdarzeń na przedmiotowych odcinkach drogi. Organ wskazał, że to nie drzewa powodują zdarzenia w wyniku których pojazd najeżdża na drzewo. Według ogólnopolskiego raportu "Wypadki drogowe w 2016 roku,, (źródło: Komenda Główna Policji) "spośród wszystkich rodzajów wypadków drogowych, na pierwsze miejsce wysuwają się zdarzenia, które zakwalifikowano do kategorii "zderzenie się pojazdów w ruchu". W 2016 roku wypadków takich było 17 484, co stanowiło 51,9% ogółu, śmierć w nich poniosło 1 339 osób (44,3% wszystkich zabitych), a ranne zostały 23 334 osoby (57,2% ogółu rannych). Następnym, najczęściej występującym rodzajem wypadku, było "najechanie na pieszego". Takich zdarzeń było 8 255 (24,5%), w ich wyniku zginęło 859 osób (28,4%), a 7 838 zostało rannych (19,2%). Wypadków polegających na "najechaniu na drzewo" w 2016 r., zarejestrowano 1 870, co stanowiło 5,6 % ogółu wypadków. W wyniku najechana na drzewo, zginęło 425 osób, co stanowiło 14 % wszystkich wypadków ze skutkiem śmiertelnym. W ocenie GDOŚ, używanie przez wnioskodawcę sformułowań takich jak wypadki z udziałem drzew, brzmiących bardzo podobnie do powszechnie stosowanego sformułowania: wypadki z udziałem pijanych kierowców, jest nieprawdziwą sugestią, jakoby drzewa w takim samym stopniu jak pijani kierowcy, odpowiadały za powodowanie wypadków na drogach. Organ podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że najechanie na drzewo może być przyczyną poważniejszych konsekwencji wypadku. Nie można się jednak zgodzić z tym, że obecność drzew jest przyczyną wypadków samą w sobie. Ponadto, jak wskazano w ww. raporcie, "wśród czynników mających decydujący wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego (człowiek - droga - pojazd jako czynnik sprawczy wypadków), na pierwsze miejsce zdecydowanie wysuwa się człowiek. To właśnie zachowanie się poszczególnych grup użytkowników dróg, generalnie wpływa na powstawanie wypadków drogowych. Inne czynniki miały zdecydowanie mniejsze znaczenie".

Organ wskazał, że w przeważającej części drzewa rosną wzdłuż prostych odcinków drogi, w związku z czym nie ograniczają widoczności; brak jest również w aktach sprawy informacji o uszkadzaniu nawierzchni jezdni przez drzewa. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że drzewa tylko potencjalnie stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego - jednak hipotetyczny charakter zagrożenia nie może stanowić podstawy do uzasadnienia wycinki. Organy administracji publicznej, których celem jest ochrona przyrody nie mogą zgadzać się na prewencyjne niszczenie siedlisk i okazów lub przemieszczanie cennych gatunków podlegających ochronie.

W opinii GDOŚ, w przypadku zdrowych drzew, o niezaburzonej statyce, sam fakt ich usytuowania blisko drogi nie może stanowić argumentu za ich wycięciem, w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto, w ocenie GDOŚ, usunięcie drzew wskazanych we wniosku, nie jest nie tylko gwarancją poprawy bezpieczeństwa na przedmiotowej drodze, ale również nie jest jedyną możliwością poprawy bezpieczeństwa na przedmiotowych odcinkach drogi. GDOŚ, mając na uwadze bezpieczeństwo użytkowników dróg, stoi na stanowisku, że w przypadku, gdy w pobliżu drogi znajdują się drzewa zdrowe, niestwarzające ryzyka upadku, należy rozważyć zastosowanie rozwiązań alternatywnych, w stosunku do wycięcia drzew, mających na celu zminimalizowanie ryzyka kolizji z drzewami. Zamiast wycięcia drzewa można umieścić na pniach elementy odblaskowe pomagające kierowcom uniknąć kolizji z drzewami; w celu ograniczenia wskazanych przez wnioskodawcę zderzeń bocznych, powodowanych wąską jezdnią, do których dochodzi przy wymijaniu się pojazdów, wskazane jest zastosowanie oznakowania ostrzegającego o lokalizacji drzew w skrajni drogi. Zastosowanie ww. oznakowania na początkach i końcach najbardziej problematycznych odcinków dróg zwiększy czujność i koncentrację kierowców. Skoro do zderzeń bocznych dochodzi w związku z ograniczeniem widoczności na zjazdach, skrzyżowaniach, z udziałem pojazdów włączających się do ruchu, to w takiej sytuacji należy stosować odpowiednie oznakowanie podnoszące bezpieczeństwo w obrębie takich miejsc, np. lustra drogowe i znaki stopu. Ponadto, w celu podniesienia bezpieczeństwa na wąskich odcinkach drogi z ograniczoną widocznością należy rozważyć zastosowanie znaków zakazujących wyprzedzania. Organ podkreślił, że wśród wskazanych przez wnioskodawcę rozwiązań, mających na celu poprawę bezpieczeństwa i zastosowanych do tej pory, nie wszystkie rozwiązania bezpośrednio związane są z ograniczeniem ryzyka poważnego zderzenia z drzewami. W ocenie GDOŚ, takie rozwiązania jak: zatoki autobusowe, perony autobusowe czy remonty chodników, z pewnością służą poprawie bezpieczeństwa, niemniej jednak nie mają bezpośrednio związku z ograniczaniem ryzyka zderzenia z drzewami.

Zabrakło wśród wskazanych rozwiązań, najważniejszych z punktu widzenia ograniczenia liczby wypadków, tj. znaków ograniczenia prędkości na odcinkach o zwiększonej wypadkowości. Z uwagi na fakt, że to nadmierna prędkość jest najczęstszą przyczyna wypadków, które mogą zakończyć się najechaniem na drzewo, skuteczne ograniczenie prędkości jest kluczową metodą poprawiającą bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a tym samym zmniejszającą ryzyko wypadków ze skutkiem śmiertelnym. Wnioskodawca wskazał, że wzdłuż odcinków drogi DW [...], wzdłuż których znajdują się drzewa przeznaczone do wycinki, zamontowano 400 m barier ochronnych. Organ podkreślił, że nie wskazano na okoliczności uniemożliwiające zastosowanie tej metody wzdłuż całej długości tych odcinków, a ich łączna długość to 7,743 km. W ocenie GDOŚ, takie rozwiązanie z pewnością nie wyczerpuje możliwości zmniejszenia ryzyka kolizji pojazdów z drzewami na przedmiotowych odcinkach.

Organ odwoławczy zauważył, że Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] w raporcie "Waloryzacja i ochrona alei przydrożnych na terenie województwa [...]. Rozpoznanie zasobu, ocena stanu zachowania i zakres ochrony" przygotowanym w 2007 r. wskazał na konieczność objęcia całego odcinka drogi od O. do D. ochroną krajobrazową, bowiem odcinek [...] cechuje się wybitnymi walorami krajobrazowymi, kulturowymi i przyrodniczymi.

Z uwagi na dużą liczbę drzew, tj 700 szt., przeznaczonych do wycinki, ich znaczącą wartość przyrodniczą oraz obecność w ich obrębie gatunków chronionych ściśle i częściowo, organ uznał, że wnioskowane czynności będą oddziaływać na populacje chronionych gatunków w znacznej skali. Oczywistym jest bowiem, że wycięcie drzew w sposób bezpośredni spowoduje zniszczenie okazów i siedlisk gatunków chronionych wskazanych przez wnioskodawcę. Dodatkowo organ podkreślił, że wycinka 700 szt. drzew rosnących w kilku zwartych alejach nie pozostanie bez wpływu na inne gatunki roślin i zwierząt. Jak wskazano w publikacji "Aleje - skarbnice przyrody. Praktyczny podręcznik ochrony alej i ich mieszkańców" (Fundacja EkoRozwoju, Wrocław, 2012). Zadrzewienie wzdłuż liniowych elementów krajobrazu, jakimi są m.in. drogi, z uwagi na pasowy charakter, pełnią ważną rolę korytarzy ekologicznych. Przykładowo wiele gatunków ptaków i nietoperzy unika otwartych przestrzeni, dlatego w przemieszczeniach między terenami leśnymi wykorzystują zadrzewienia przydrożne. Przydrożne aleje, mają również bardzo duże znaczenie jako schronienie dla gatunków związanych z terenami otwartymi i półotwartymi. Ponadto, jak wskazano w publikacji "Waloryzacja i ochrona alei przydrożnych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Rozpoznanie zasobu, ocena stanu zachowania i zakres ochrony", aleje przydrożne mają istotny wpływ na zwiększenie wodnej retencji środowiska, przeciwdziałanie erozji wietrznej gleby, ochronę roślin uprawnych przed zanieczyszczeniami pochodzącymi z komunikacji drogowej, wzmaganie oporu środowiska przeciw szkodnikom roślin uprawnych oraz kształtowanie środowiska owadów zapylających.

Mając na uwadze powyższe, tym bardziej, w obliczu istnienia niewykorzystanych rozwiązań alternatywnych, GDOŚ wskazał, że nie może przychylić się do żądania wnioskodawcy i zezwolić na niszczenie oraz przenoszenie okazów i siedlisk gatunków podlegających ochronie. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała jedna z głównych przesłanek, których spełnienie warunkuje wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych - nie wykazano braku rozwiązań alternatywnych.

Mając na uwadze konstrukcję przepisu o którym mowa w art. 56 ust. 4 uop, organ wyjaśnił, że tylko w przypadku łącznego spełnienia przesłanek o których mowa w ww. przepisie, dopuszczalne jest wydanie zezwolenia. Dlatego też, stwierdzenie braku zaistnienia już jednej z przesłanek uniemożliwia wydanie decyzje zezwalającej na odstępstwa. Z uwagi na powyższe, odstąpiono od przeprowadzenia analizy, czy przesłanka braku negatywnego oddziaływania oraz przesłanka indywidualna zostały spełniona, gdyż wynik takiej analizy nie miałby wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że istotnie RDOŚ popełnił błąd, wskazując iż przyjmuje za prawdziwe w odniesieniu do drzew rosnących w pierwszym szpalerze, twierdzenie wnioskodawcy o zadawalającym i dobrym stanie drzew odnoszące się tylko do drzew rosnących w drugim szpalerze. Niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego, powyższa pomyłka nie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W przedmiotowym postępowaniu, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy oceniano możliwość wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych, ze względu na konieczność wycinki drzew, których lokalizacja ( a nie zły stan zdrowotny) zagrażała bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W związku z powyższym, szczegółowe ustalenie stanu zdrowotnego, bądź też jego brak nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że użyte przez RDOŚ określenie hipotetyczny charakter odnosi się do zagrożenia jakie miałoby powodować samo usytuowanie drzew w pobliżu drogi. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli drzewo nie stwarza ryzyka upadku na drogę lub rozłamania, jeżeli jego korzenie nie zniekształcają nawierzchni jezdni i jeżeli w sposób oczywisty nie ogranicza widoczności to nie można mówić o realnym zagrożeniu. Organ I instancji nie podważał rzeczywistego charakteru liczby wypadków i kolizji, nie wskazywał również, że przyczyny wypadkowości mają hipotetyczny charakter. Określenie hipotetyczny charakter odnosiło się więc do zagrożenia jakie miałoby powodować samo usytuowanie drzew w pobliżu drogi.

Ani RDOŚ, ani GDOŚ nie neguje faktu, że w przypadku najechania na drzewo, znacząco zwiększa się ryzyko ciężkich urazów i śmierci. Oczywistym jest, że jeżeli usunie się wszystkie przeszkody typu drzewa lub słupy, to zmniejszy się ilość skutków powodowanych przez te przeszkody - jest to logiczne następstwo takiego działania. Niemniej jednak, z przedstawionych statystyk dotyczących drogi wojewódzkiej nr [...] [...] nie wynika, aby po usunięciu drzew znacząco zmniejszyła się liczba zdarzeń drogowych ogółem - wręcz przeciwnie, liczba zdarzeń drogowych ogółem (wypadki i kolizje) wzrosła. Opierając się na przykładzie który przytacza Skarżący, można stwierdzić, że obecność drzew przy drodze nie ma żadnego wpływu na liczbę zdarzeń na tej drodze. GDOŚ stoi na stanowisku, że działania mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa na drodze, powinny w pierwszej kolejności być ukierunkowane na zmniejszenie liczby wypadków, a nie tylko łagodzenie ich skutków - jak pokazuje powyższy przykład nie jest to równoznaczne ze zmniejszeniem liczby drzew przy drodze.

Odnosząc się do zarzutu, że stosowanie na tym odcinku drogi kosztownych rozwiązań technologicznych w sposób intuicyjny i pochopny doprowadziłoby do braku racjonalności wydatkowania publicznych środków finansowych, organ wskazał że skarżący nie poparł swoich twierdzeń żadnymi dowodami, nie wskazał konkretnie jakich rozwiązań i ze względu na jakie uwarunkowania terenowe nie można zastosować na przedmiotowych odcinkach. Co więcej, niejako zaprzeczył swym twierdzeniom, że brak jest takich rozwiązań. Sam fakt, że zastosowanie rozwiązań alternatywnych związane jest z poniesieniem przez wnioskodawcę znacznych kosztów nie może przesądzać o tym, że w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż brak jest możliwości zastosowania takich alternatyw. W szczególności, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie, planuje się wycięcie drzew o dużej wartości przyrodniczej, kulturowej oraz krajobrazowej.

Z uwagi na duża wartość przyrodniczą drzew i jednoczesne istnienie niewykorzystanych do tej pory rozwiązań alternatywnych, organ ocenił, że nie jest możliwe wydanie zezwolenia na wnioskowane odstępstwa. Zgodnie z obecnym stanem prawnym, nie ma możliwości wydania innego orzeczenia, które byłoby zgodne z przepisami prawa materialnego i jednocześnie zgodne z wolą wnioskodawcy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy mianowicie;

a) art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wskutek zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie istniejących ograniczeń skrajni drogi i braku możliwości rozwiązań alternatywnych a także nie dokonanie pełnej oceny materiału dowodowego, wskutek czego uznano, że nie zaistniała w przedmiotowej sprawie jedna z głównych przesłanek, których spełnienie warunkuje wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych - nie wykazano braku rozwiązań alternatywnych, a tym samym nie ma podstaw do zastosowania art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy w opinii skarżącego zebrany materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania dyspozycji tego przepisu,

b) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, polegającą na nie uwzględnieniu przez organ stosowanych przez skarżącego rozwiązań alternatywnych, które nie przyniosły pożądanych, rezultatów,, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych w postaci przyjęcia, że istnieją rozwiązania alternatywne.

2) w wyniku błędu w ustaleniach faktycznych naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w Sytuacji gdy zebrany materiał w sprawie daje podstawy do uznania, iż zachodzą łącznie przesłanki wskazane w art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, umożliwiające wydanie zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunków objętych ochroną częściową i ścisłą.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że we wniosku wskazano konieczność usunięcia drzew, które ze względu na lokalizację w pobliżu jezdni zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołano się również i na to, że część drzew objętych wnioskiem jest w złym stanie i ich pozostawienie zagraża bezpieczeństwu. Wnioskodawca podniósł również, iż w niniejszej sprawie brak jest możliwości wprowadzenia rozwiązań alternatywnych dla wnioskowanych czynności, a nadto te działania te nie wpłyną szkodliwie na lokalny ekosystem. Organ wydający zaskarżoną decyzję rozstrzygając przedmiotową sprawę, jak sam stwierdza, nie dokonał analizy wszystkich przesłanek z art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, a jedynie ocenił brak istnienia jednej z nich. Organ wydający zaskarżoną decyzję stoi na stanowisku, że w przypadku, gdy w pobliżu drogi znajdują się drzewa zdrowe niestwarzające ryzyka upadku, należy rozważyć zastosowanie rozwiązań alternatywnych, w stosunku do wycięcia drzew, mających na celu zminimalizowanie ryzyka kolizji z drzewami. W uzasadnieniu organ podał rozwiązania alternatywne mianowicie: umieszczenie na pniach elementy odblaskowe pomagające kierowcom uniknąć kolizji z drzewami, zastosowanie oznakowania ostrzegawczego o lokalizacji drzew w skrajni drogi, zastosowanie znaków zakazujących wyprzedzania oraz zastosowanie znaków ograniczających prędkość na odcinkach o zwiększonej wypadkowości. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jako wydana przede wszystkim z naruszeniem powoływanych powyżej przepisów powinna być w całości uchylona. Organ, w ocenie skarżącego, wydał zaskarżoną decyzję bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także wybiórczo dokonując analizy zgromadzonych dowodów i pomijając wszelkie aspekty tej sprawy. Zezwolenie, o którym mowa w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska może być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz jeżeli m.in. leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego. Skarżący wymienił stosowane dotychczas rozwiązania alternatywne na przedmiotowym odcinku drogi, które nie przyniosły pożądanych efektów. Można wyłącznie przypomnieć, że przedmiotowy odcinek drogi objęty został programem "Przyjazna Droga", w ramach którego zastosowane zostały wszelkie możliwe rozwiązania techniczne w zakresie inżynierii ruchu, które miały na celu zminimalizowanie ilość wypadków w wyniku najechania na drzewo. Działania te polegały między innymi na ustawieniu oznakowania ograniczającego prędkość, budowie wysp spowalniających wraz ze wzmocnieniem nawierzchni, zastosowanie oznakowania U-3 stosowanego w celu uprzedzenia kierującego pojazdem o koniecznej zmianie kierunku jady na szczególnie niebezpiecznych łukach poziomych i na skrzyżowaniach typu "T", ustawieniu 400 m barier ochronnych, wykonaniu oznakowania 3D w obrębie skrzyżowania, eksperymentalnego oznakowania poziomego, których celem było podniesienie bezpieczeństwa tej drogi. Skarżący na przedmiotowym odcinku wykonał wszystkie możliwe rozwiązania alternatywne do wnioskowanych czynności, w tym również te zaproponowane przez organ wydający skarżącą decyzję. Organ wskazując w uzasadnieniu decyzji istniejące rozwiązania alternatywne powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności związanych z zastosowaniem tej metody, czego w ocenie skarżącego nie dokonał i wyłącznie podał bez jakiejkolwiek rzeczowej analizy, że faktycznie takie rozwiązania mogą i powinny być wprowadzone, co nie powinno mieć miejsca bowiem organ ustalając możliwość wprowadzenia tych rozwiązań winien jednocześnie podać rzeczowo w jakich miejscach takie rozwiązania mogą być wprowadzone, przy czym oczywistym jest, że działania w tym zakresie nie mogą oznaczać się dowolnością. Odnosząc się do zaproponowanego przez organ rozwiązania alternatywnego w postaci odblasków na drzewach, należy zaznaczyć, że stosowana już na tym odcinku metoda potwierdza, że kierowcy czują się pewniej i poruszają się z większą prędkością nie chroniąc kierowcy przed zderzeniem się z drzewem. Oznakowanie ostrzegające o lokalizacji drzew wpłynie początkowo na percepcję i koncentrację kierowcy, jednak po pewnym czasie przestanie być przez niego zauważalne, a zatem również nie przyniesie zamierzonego skutku. Zastosowanie luster drogowych wpłynąć może jedynie na niewielki odsetek zdarzeń drogowych dotyczących pojazdów włączających się do ruchu z dróg podporządkowanych, co nie wpłynie na bezpieczeństwo uczestników ruchu. Skarżący objął działania zmierzające do poprawy bezpieczeństwa podejmowane na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] oceną efektywności zastosowania środków polegających na analizie prędkości pojazdów "przed" i "po" zastosowania środka. Już wstępne badania dokonane m.in. na odcinkach objętych ograniczeniem prędkości wykazały, że ok. 64% kierujących przekracza obowiązujące ograniczenie prędkości. Wyniki te są zbieżne z rezultatami badań ogólnopolskich realizowanych na zlecenie Krajowej Rady BRD w 2014 r. Zastosowane przez skarżącego eksperymentalne oznakowanie poziome, polegające na optycznym zwężeniu jezdni oraz pionowe tj. tablice odblaskowe na drzewach nie wpłynęły na redukcję prędkości. Ponadto na odcinkach, na których było to możliwe ustawiono 400 m barier ochronnych. Okolicznością uniemożliwiającą powszechne stosowanie tego rozwiązania jest odległość drzew od krawędzi jezdni wynosząca 0,5 - 1 m, co po uwzględnieniu skrajni drogowej uniemożliwi zachowanie wymaganej szerokości pracującą bariery wynoszącej od 0,6 do 3,5 m. Jak sam organ wskazał w uzasadnieniu rozwiązania alternatywne muszą mieć racjonalne i merytoryczne uzasadnienie, muszą być dopasowane do skali oddziaływania wnioskowanej czynności, przy jednoczesnym zapewnieniu osiągnięcia zamierzonego celu. Tymczasem rozwiązania alternatywne wymienione przez organ nie zapewniają osiągnięcia zamierzonego celu. Należy dodatkowo wskazać, że duże koszty takich działań, w zestawieniu z brakiem ich wpływu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego jest działaniem nieracjonalnym i tym samym działań tych organ nie powinien narzucać odmawiając jednocześnie pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku. Organ proponując rozwiązania alternatywne powinien przeprowadzić tym samym postępowanie wyjaśniające, a nie w rzeczywistości ograniczać się do wskazania tego, że to uczestnicy najeżdżają na drzewa, a nie odwrotnie. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę również tego, że proponowane przez niego rozwiązania pokrywają się ze stosowanymi dotychczas rozwiązaniami skarżącego, które nie przynoszą zamierzonych efektów. Tym samym skarżący wyczerpał wszelkie możliwości efektywnej poprawy bezpieczeństwa ruchu na odcinku dw [...], potwierdza to brak rozwiązań alternatywnych.

Z uwagi, że organ odstąpił od przeprowadzenia analizy, czy przesłanka braku negatywnego oddziaływania oraz przesłanka indywidualna zostały spełnione, skarżący tylko marginalnie odniesie się do tych kwestii, które zostały ujęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jedną z przesłanek indywidualnych zastosowania art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska jest bezpieczeństwo powszechne. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się na ogólnopolski raport "wypadki drogowe w 2016 r.", zgodnie z którym w wyniku najechania na drzewo, zginęło 425 osób, co stanowiło 14% wszystkich wypadków ze skutkiem śmiertelnym. Należy przy tym zaznaczyć, że ogólnopolskie dane statystyczne nie odzwierciedlają wypadkowości w Województwie [...] charakteryzującym się specyficznym zagospodarowaniem dróg regionalnych właśnie z uwagi na to, że występują na tym terenie zwarte szpalery drzew w skrajni dróg. Struktura wypadkowości na drogach regionu [...] różni się od struktury wypadków, do których dochodzi na terenie pozostałych województw. Do znacznej liczby wypadków na drogach, w tym w szczególności ze skutkiem śmiertelnym, dochodzi w wyniku zderzenia pojazdu z drzewem rosnącym w pasie drogowym. Rosnące drzewa i krzewy wpływają ponadto na ograniczenie widoczności, co może doprowadzić do nagłego wtargnięcia na jezdnię pieszych, rowerzystów czy też zwierząt. Wypadki w wyniku najechania na drzewo pociągają za sobą ciężkie skutki. Nie ma zatem wątpliwości, iż wyeliminowanie zagrożenia zderzenia pojazdu z drzewem leży w interesie bezpieczeństwa powszechnego, o jakim mowa w art. 56 ust. 4 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pobieżnie tylko wskazał, że wnioskowane czynności będą oddziaływać na populacje chronionych gatunków w znacznej skali. Organ podał, że wycięcie drzew w sposób bezpośredni spowoduje zniszczenie okazów i siedlisk gatunków chronionych. Organ nie wziął przy tym dołączonych do wniosku o wydanie zezwolenia danych dotyczących skali tego oddziaływania opisując szczegółowo procent zniszczenia lokalnej i krajowej populacji poszczególnych gatunków. Z przedstawionych danych wynika, iż wycinka drzew nie spowoduje strat, które mogłyby przyczynić się do zachwiania lokalnego ekosystemu.

Organ wydający zaskarżoną decyzję ponadto pominął okoliczność, iż na przedmiotowych odcinkach drogi występuje drugi szpaler drzew, który przejąłby rolę alei drzew zlokalizowanych w skrajni drogi. Drzewa umiejscowione w drugim szpalerze już stanowią siedliska gatunków chronionych, stąd zmniejsza się skala wpływu wycinki na gatunki chronione. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie odniósł się do wymienionej wyżej augmentacji skarżącego.

Naruszenie przez organ przepisów postępowania zdaniem skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nieuwzględnienie wszystkich okoliczności w sprawie doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że istnieją rozwiązania alternatywne dla wnioskowanych czynności podczas, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego, jak też weryfikacja skuteczności zaproponowanych rozwiązań alternatywnych powinna prowadzić do wniosku, że skarżący wykorzystał wszystkie możliwe rozwiązania jednak bez oczekiwanych rezultatów. W konsekwencji czego logiczne wyprowadzenia wniosków z zebranego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącego udzielanych na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w treści odwołania, powinno prowadzić do uznania, iż zaistniała jedna z przesłanek generalnych udzielenia zezwolenia na wykonanie czynności podlegającym zakazom w stosunku do gatunków objętych ochroną częściową i ścisłą - brak rozwiązań alternatywnych. Organ błędnie uznając, iż przesłanka ta nie zaistniała odstąpił od przeprowadzenia analizy, czy przesłanka braku negatywnego oddziaływania oraz przesłanka indywidualna zostały spełnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do tych dwóch kwestii tylko pobieżnie, nie biorąc pod uwagę stanowiska skarżącego wyrażonego w odwołaniu, jak też w dokumentacji zebranej przed organem I instancji. Prawidłowa ocena zebranego materiału powinna prowadzić do uznania, iż zaistniały wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska. Organ tym samym naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 56 ust. 2 i 4 ustawy o ochronie środowiska poprzez ich niezastosowanie. Ze względu na powyższe uchybienia organu I i II instancji wadliwe decyzje powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu zasadności części sformułowanych w niej zarzutów. W ocenie sądu zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017r. narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższą zasadę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ wbrew zasadzie wyrażonej w artykule 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i nie ustalił sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji, tym samym ocena o braku przesłanek do udzielenia zezwolenia na odstępstwa od zakazów jest przedwczesna.

W rozpoznawanej sprawie podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 56 ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Na podstawie ww. przepisów RDOŚ może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną gatunkową na odstępstwa od zakazów o których mowa w § 6 ust. 1i 2 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej grzybów i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, tylko w przypadku łącznego spełnienia generalnych przesłanek tj. braku rozwiązań alternatywnych i braku szkodliwości tych działań dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, roślin i grzybów oraz jeżeli spełniona jest jedna z przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 tej ustawy tj. m.in. wymóg, by działania te leżały w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego.

Zamiarem wnioskodawcy jest wycinka 700 szt. drzew usytuowanych w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinkach przebiegających przez teren gmin D., L. oraz O.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że planowane do wycinki drzewa zasiedlają gatunki zwierząt, roślin i grzybów podlegające ścisłej lub częściowej ochronie. Niewątpliwie planowane czynności polegające na usunięciu drzew spowodowałyby naruszenie zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych. Dlatego ze względu na treść art. 83b pkt 11 i 83c przed uzyskaniem decyzji właściwego organu na wycięcie drzew konieczne jest uzyskanie zwolnień od zakazów na podstawie wskazanego art. 56 tej ustawy.

Jednym z warunków koniecznych do uzyskania zwolnienia z zakresu ochrony gatunkowej jest spełnienie przesłanki braku rozwiązań alternatywnych wobec wnioskowanych czynności. Skoro w tej sprawie wnioskowane czynności dotyczyły planowanej wycinki drzew, to mimo że organ właściwy do udzielenia zezwolenia, nie jest jednocześnie organem właściwym do udzielenia zezwolenia na usuniecie drzew, mógł wypowiedzieć się w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych wobec planowanych czynności tj. wycinki drzew, z którą nierozerwalnie wiąże się realizacja zabronionych czynności wobec zasiedlających je gatunków zwierząt, roślin i grzybów. Wnioskodawca planuje czynności zabronione ze względu na ochronę gatunkową tylko z powodu planowanej wycinki drzew. Dlatego też rozwiązania alternatywne nie mogą odnosić się jedynie do środków i metod pozwalających zachować chronione gatunki, ale do rozwiązań pozwalających uniknąć planowanego usunięcia 700 szt. drzew i w związku z tym pozwalających uniknąć działań negatywnych nakierowanych na gatunki chronione. Taki zakres oceny rozwiązań alternatywnych nie stanowi naruszenia przepisów o właściwości, gdyż w przywołanych przepisach art. 83b pkt 11 i 83c ustawy ustawodawca przewidział konieczność wypowiedzenia się przez organ środowiskowy o możliwości naruszenia zakazów w związku z planowanym usunięciem drzew. Dlatego w przedmiotowej sprawie organy środowiskowe mogły i powinny wypowiadać się o istnieniu rozwiązań alternatywnych wobec planowanej wycinki drzew.

Przez rozwiązania alternatywne wobec planowanych czynności związanych z naruszeniem obowiązujących zakazów dotyczących ochrony gatunkowej należy rozumieć rozwiązania polegające na zastosowaniu innych środków i metod, korzystniejszych z uwagi na ochronę gatunków, a mimo to pozwalających uzyskać zadowalający rezultat w zakresie osiągnięcia pożądanego przez wnioskodawcę celu. W tym przypadku środków i metod pozwalających uzyskać zadowalający rezultat w zapobieganiu występowania sytuacji mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...], na odcinkach na których planowana jest wycinka drzew, gdyż taki cel wskazano we wniosku o wydanie zezwolenia na odstępstwa od obowiązujących zakazów.

Sąd nie podziela argumentacji skarżącej strony, która pośrednio wynika ze skargi, iż celem wycinki drzew jest nie tyle zminimalizowanie liczby wypadków związanych z najechaniem na drzewo, co ich wyeliminowanie na wskazanym odcinku drogi, co byłoby możliwe jedynie w związku z usunięciem 700 szt. drzew i pożądane ze względu na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Tak daleko idące oczekiwanie skarżącej strony wykracza nawet poza cel określony we wniosku, a więc uzyskanie rezultatu w postaci zminimalizowania negatywnych sytuacji związanych z bezpieczeństwem w ruchu drogowym, a także jest oczekiwaniem nieracjonalnym. Nie jest tak, bowiem że ze względu na potrzebę zwiększenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym należy usunąć wszelkie przeszkody, które występują powszechnie przy drogach na terenie kraju jak drzewa, latarnie, słupy, wiaty przystankowe, ogrodzenia, domy. Zawsze istniejąca przy drodze przeszkoda może podwyższać ryzyko poważniejszych skutków wypadku o ile dojdzie w jego wyniku do zderzenia z nią, jednak jej usunięcie nawet z danego miejsca nie wyeliminuje możliwości dojścia do wypadku na danym odcinku drogi. Istotne więc z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jest to, czy istniejąca przy drodze "potencjalna przeszkoda" sama stwarza bezpośrednie czy chociażby pośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Dlatego słuszne jest stanowisko organu, że samo usytuowanie drzew przy drodze nie oznacza konieczności ich usunięcia dla osiągnięcia rezultatu jakim jest zminimalizowanie niebezpiecznych sytuacji stanowiących zagrożenie w ruchu drogowym. Konieczne jest zaistnienie innych okoliczności wskazujących na bezpośrednie lub pośrednie zagrożenie związane z usytuowaniem drzewa. Bezpośrednie zagrożenie wynikałoby z pewnością ze złego stanu zdrowotnego konkretnych drzew rosnących przy wskazanych odcinkach drogi, czy też uszkodzeń nawierzchni spowodowanych przez drzewa. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak tej kwestii dostrzegając co prawda dowolność ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ I instancji, jednak niezasadnie uznając, iż dowolność ta nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wnioskodawca jako główny argument uzasadniający konieczność usunięcia drzew wskazał ich usytuowanie w pobliżu drogi. Stanowisko to nie jest prawidłowe, gdyż wnioskodawca nie wycofał się z tej argumentacji wniosku, choć sformułowanej ogólnikowo, to jednak podtrzymywanej jako jeden z argumentów przemawiających za potrzebą wycinki drzew, także w odwołaniu, wyjaśnieniach z dnia 27.04.2016r. i w piśmie z dnia 20.12. 2016r. Organ odwoławczy bez oparcia w materiale dowodowym sprawy dowolnie założył, że drzewa przeznaczane do wycinki są zdrowe i nie mają zaburzonej statyki, a zatem nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla sytuacji na drodze. Przeprowadzane przez organ I instancji dowody w postaci oględzin poszczególnych odcinków drogi kwestii tej nie dotyczyły, mimo tego, że w protokole oględzin z dnia 16.12.2015r. stan zdrowotny drzew miał stanowić przedmiot przeprowadzanych oględzin. Kwestia ta miała niewątpliwie istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, gdyż ewentualne bezpośrednie zagrożenie stwarzane przez drzewa w złym stanie mogłoby wskazywać na konieczność ich usunięcia i brak jakichkolwiek rozwiązań alternatywnych dotyczących tego zbioru drzew. Tym samym organ nie wyjaśnił istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie dostrzegając potrzeby weryfikacji tych twierdzeń skarżącego chociażby podczas przeprowadzanych dowodów z oględzin. To prawda, że okazało się, że wnioskodawca ogólnikowo powołując się na zły stan drzew we wniosku, następnie okazując niechęć do współpracy w tym zakresie wyjaśnił, że zły stan zdrowotny drzew czy też ich uszkodzenia nie dotyczy wszystkich drzew. Jednak skoro nie wycofał się z tej argumentacji, organ powinien ponowić wezwanie do sprecyzowania, których drzew ten problem dotyczy, ewentualnie uzyskać skonkretyzowane informacje od wnioskodawcy podczas przeprowadzanych oględzin.

Zdaniem sądu usytuowanie drzew w pobliżu drogi może stanowić pośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w określonych sytuacjach związanych z przebiegiem drogi i jej poszczególnych odcinków, na których zagrożenie to może wynikać z ograniczenia widoczności spowodowanego usytuowaniem drzew takich jak przykładowo łuki, rejon skrzyżowań, wlot dróg podporządkowanych, rejon siedzib ludzkich. Wówczas z uwagi jedynie na pośredni związek usytuowania drzew z bezpieczeństwem w ruchu drogowym zasadne i konieczne jest rozważenie przez organ istnienia rozwiązań alternatywnych wobec usunięcia drzew, a tym samym negatywnych działań wobec gatunków podlegających ochronie.

W ocenie sądu nie może być wątpliwości ze względu na treść art. 56 ust. 6 w/w ustawy, że ustalenie istnienia innego, zadowalającego rozwiązania wobec wnioskowanego ciąży na organie rozpatrującym sprawę. Przepis ten wśród elementów koniecznych wniosku nie wymienia obowiązku wskazania przez wnioskodawcę braku rozwiązań alternatywnych. Oczywiście leży to w interesie samego wnioskodawcy lecz nie jest on do tego zobowiązany. Dlatego ciężar ustalenia tej kwestii obciąża organ. Organ odwoławczy co prawda słusznie w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że ewentualne rozwiązania alternatywne wskazywane przez organ muszą mieć racjonalne i merytoryczne uzasadnienie i muszą być dopasowane proporcjonalnie do skali oddziaływania wnioskowanej czynności, jednak nie dostosował się do tych wymogów. Zdaniem sądu organ słusznie rozważał istnienie innych rozwiązań, które zastąpiłyby konieczność usunięcia 700 szt. drzew, a tym samym dokonania negatywnej ingerencji w środowisko w odniesieniu do gatunków podlegających ochronie, jednak ocena rozwiązań alternatywnych, które powinny zostać zastosowane została przeprowadzona w sposób pobieżny, nieznajdujący odzwierciedlenia w rzeczywistości. Wskazane przez organ rozwiązania to rozwiązania ogólnikowe, które mogłyby i być może powinny znaleźć zastosowanie wszędzie gdzie występują drzewa, na trudnych odcinkach dróg, ale organ nie odniósł tych wskazań do odcinków drogi objętych wnioskiem. Nie ustalił więc i nie wyjaśnił, że przedstawione propozycje są racjonalne, możliwe i konieczne do zastosowania w tej sprawie. Podobnie ogólnikowe były informacje udzielone przez wnioskodawcę na wezwanie organu do przedstawienia informacji jakie rozwiązania alternatywne znalazły już zastosowanie. Nie jest możliwa ocena czy rozwiązania te okazały się niewystarczające i czy istotnie wykorzystano wszystkie możliwe i racjonalne środki na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazane przez wnioskodawcę środki dotyczyły oznakowań 3 łuków, korekty oznakowań pionowych dwóch skrzyżowań, oznakowania 3D w obrębie skrzyżowań w m. eksperymentalnego oznakowania poziomego na odcinku 800 m, ustawienia 400 m barier ochronnych i wybudowania wyspy spowalniającej. Pozostałe wskazane działania jak słusznie ocenił organ nie miały związku z ograniczaniem ryzyka zderzenia z drzewami (3 zatoki autobusowe i 11 peronów autobusowych). Wskazane rozwiązania dotyczą jednak pojedynczych działań, nie obrazują wszystkich środków zastosowanych na wszystkich wskazanych we wniosku odcinkach drogi. Nawet w skardze strona skarżąca twierdząc, że zastosowano wszystkie możliwe od strony technicznej rozwiązania poprawiające bezpieczeństwo ruchu drogowego na tej drodze, także te zalecane przez organ, również nie precyzuje gdzie i jakie rozwiązania zastosowano. Trudno jednak uznać za wystarczająco przekonujące twierdzenie o zastosowaniu wszystkich możliwych rozwiązań na wszystkich odcinkach drogi, skoro skarżący w zakresie ograniczenia prędkości, zastosował podobno znaki ograniczające prędkość i jedną wyspę spowalniającą, a brak jest jakichkolwiek informacji o bardziej dyscyplinujących środkach technicznych, jak np. odcinkowe pomiary prędkości. Organ słusznie więc zauważył, że wśród wskazywanych w toku postępowania przez wnioskodawcę działań zaradczych nie zastosowano tych ograniczających prędkość. Jednak nie działał prawidłowo nie wyjaśniając tej kwestii, a także tego czy wskazywane działania są naprawdę jedynymi dotychczas zastosowanymi. Zdaniem sądu doświadczenie życiowe powinno wskazywać na to, że znaki ograniczające prędkość na odcinkach drogi wojewódzkiej z pewnością powinny być od dawna stosowane. Dlatego udzielone wyjaśnienia powinien z pewnością uznać za niewystarczające do oceny istnienia lub braku rozwiązań alternatywnych. Organ powinien wyjaśnić również na jakiej podstawie wnioskodawca ocenia brak rezultatu dotychczas zastosowanych rozwiązań, a wtedy zapewne pozyskałby informację powołaną przez skarżącego dopiero w skardze, a więc że podejmowano działania zaradcze w ramach programu "Przyjazna droga", jak też że wnioskodawca dysponuje danymi sprzed i po wykonaniu wskazywanych rozwiązań (w odwołaniu skarżący jedynie wspomniał o działaniach podjętych na innych odcinkach tej drogi związanych z tym programem). Wiedza ta z pewnością przyczyniłaby się do wnikliwego wyjaśnienia zagadnienia kluczowego z punktu widzenia tej sprawy, a więc wyjaśnienia czy zachodzi przesłanka braku rozwiązań alternatywnych wobec wnioskowanych czynności.

Sąd nie podziela argumentacji skarżącego o braku skuteczności niektórych rozwiązań tylko na tej podstawie, że kierowcy użytkujący dany odcinek drogi szybko przyzwyczajają się do ich obecności (jak odblaski na drzewach) i czując się pewniej zwiększają prędkość, czy też że niektóre środki (jak np. lustra ) mają niewielki wpływ, bowiem dotyczą niewielkiej liczby uczestników ruchu. Zdaniem sądu każdy z tych środków służy minimalizacji niebezpieczeństwa wynikającego z ograniczenia widoczności i powinien znajdować zastosowanie z tego powodu, że stwarza bezpieczne warunki dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Subiektywne okoliczności skłaniające kierowców do nieprzestrzegania obowiązujących zasad, w tym zwiększone poczucie pewności na które powołuje się wnioskodawca, są oderwane od racjonalnej oceny potrzeby stosowania danego środka jako pomocy ukierunkowanej na wszystkich uczestników ruchu, przestrzegających obowiązujących przepisów.

W ocenie sądu organ odwoławczy powołując się na to, że w przeważającym zakresie wnioskowane do wycinki drzewa rosną wzdłuż prostych odcinków drogi w związku z czym nie ograniczają widoczności, powinien to twierdzenie oprzeć na konkretnych ustaleniach znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym. Powinien zatem ustalić i wyjaśnić w których fragmentach drogi wnioskowane do wycinki drzewa stwarzają pośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym , a w których takiego niebezpieczeństwa nie stwarzają. Na tej podstawie powinien ocenić czy wobec planowanych czynności usunięcia tych drzew, które ograniczają widoczność i stwarzają tym samym pośrednio niebezpieczeństwo dla sytuacji na drodze, istnieje możliwość zastosowania innych, racjonalnych działań, które zminimalizują to ryzyko.

Zdaniem sądu nasuwa się tym samym konieczność ustalenia przez organ, a następnie dokonania oceny czy wobec planowanych czynności związanych z usunięciem drzew nie zachodzi możliwość zastosowania takich rozwiązań alternatywnych, które polegałyby na akceptacji planowanych czynności ( a w konsekwencji udzieleniu zezwoleń na czynności naruszające obowiązujące zakazy wobec gatunków podlegających ochronie) w odniesieniu do niektórych spośród wnioskowanych drzew. W ocenie sądu także takie wskazanie stanowiłoby rozwiązanie alternatywne wobec planowanych czynności ze względu na zmianę skali planowanych działań, a tym samym negatywnych konsekwencji dla środowiska. Oznaczać by to mogło zgodę na działania nakierowane wobec zwierząt, roślin i grzybów zasiedlających tylko te drzewa, których wycinka okazałaby się jedynym rozwiązaniem, ale której skala zawężona zostałaby tylko do niektórych drzew na niewielkich odcinkach, w których okazałoby się, że ograniczają widoczność (łuki, rejon skrzyżowania, wlotu drogi podporządkowanej). Możliwe więc, że skalę planowanego przedsięwzięcia można i należy ograniczyć do zdecydowanie mniejszej liczby drzew, bowiem stanowisko o jednakowym niebezpieczeństwie stwarzanym przez drzewa na całym wnioskowanym odcinku o długości ok 7 km nie jest przekonujące.

W ocenie sądu wobec niewyjaśnienia sprawy w zakresie koniecznej przesłanki warunkującej dopiero rozważenie możliwości udzielenia zezwolenia na odstępstwa od zakazów, a więc braku rozwiązań alternatywnych, organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7,77 §1 i 80 kpa. Z pewnością dokonana przez organ ocena o niespełnieniu tej przesłanki jest przedwczesna, podobnie jak ocena o braku możliwości udzielenia zgody na odstępstwa od zakazów.

Organ stwierdzając, że nie zachodzi jedna z przesłanek koniecznych do zastosowania art. 56 ust. 2 ustawy i udzielenia zgody, miał prawo nie dokonywać ustaleń w zakresie pozostałych przesłanek, gdyż brak jednej z nich i tak uniemożliwiał pozytywne rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem.

Z tych względów nie jest zasadne twierdzenie o naruszeniu przepisów prawa materialnego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy ocenić czy twierdzenie wnioskodawcy o zagrożeniu powodowanym przez drzewa planowane do wycięcia znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym, czy ich stan lub wpływ na drogę może stanowić bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, czy ich usytuowanie przy samej drodze może stwarzać zagrożenie pośrednie przez ograniczenie widoczności, czy istnieją wobec tego alternatywne rozwiązania do wycinki drzew odnoszące się bezpośrednio do sytuacji na wskazanych odcinkach będące rozwiązaniami konkretnymi, racjonalnymi i możliwymi do zastosowania w tych miejscach. Organ powinien przeanalizować wszystkie zastosowane dotychczas rozwiązania na wskazanych odcinkach drogi, zażądać od wnioskodawcy ich sprecyzowania i wyjaśnić czy zastosowane rozwiązania przez wnioskodawcę w ramach programu "Przyjazna droga" na który powołał się w skardze dotyczyły wskazanych we wniosku odcinków drogi, zażądać przedstawienia i przeanalizować wykonaną ocenę efektywności zastosowanych środków. Dokonując oceny możliwych do zastosowania środków alternatywnych powinien rozważyć także rozwiązanie alternatywne wobec skali wnioskowanych działań, a zatem zasadność ograniczenia planowanych działań do niektórych drzew zasiedlanych przez gatunki objęte ochroną.

Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania wymagają uzupełnienia materiału dowodowego, następnie dokonania ponownej jego oceny, według zaleceń określonych szczegółowo powyżej, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.