Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 422/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 5, ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi L. M. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie Gminy [...] oraz ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych w części dotyczącej § 3 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lutego 2021 r. Rada Miejska Władysławowa podjęła Uchwałę nr XXX/479/2021 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie Gminy Władysławowo oraz ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g, oraz art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 14 ust. 2b i ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2277 ze zm.) zwanej dalej "ustawą".

Mocą uchwały na terenie Gminy Władysławowo ustalono maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zwartości alkoholu do 4,5 % (oraz piwo), powyżej 4,5 % do 18 % (z wyjątkiem piwa), powyżej 18 %, dla sprzedaży do spożycia w miejscu sprzedaży odpowiednio na – 300, 123 i 110 i poza miejscem sprzedaży na odpowiednio na 130,115 i 115 (§ 1). W przepisie § 3 uchwały znalazł się zapis wprowadzający na terenie Gminy Władysławowo ograniczenie w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 24.00 do 6.00. Na podstawie przepisu § 4 uchwały utraciła moc Uchwała Nr XIX/267/2020 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie Gminy Władysławowo.

W uzasadnieniu Uchwały Rada Miasta Władysławowa powołała się na delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 4 ustawy, która upoważnia Rady Gmin do wydania aktu prawa miejscowego, ustalającego ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych, pomiędzy godziną 22.00 a godziną 06.00. Wskazując na swobodę w ustanawianiu zakazu organ zwrócił uwagę na obowiązek zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych gminy (art. 12 ust. 5 ustawy).

Organ wskazał, że liczba punktów sprzedaży w Gminie Władysławowo wynosi 371, w tym punktów sprzedaży detalicznej 110 i placówek gastronomicznych 261. Obecność alkoholu w życiu codziennym z definicji powoduje szkody i

zagrożenia, których nie można uniknąć, można jednak wpłynąć na ich rozmiary.

Wielkość tych szkód jest związana ze skalą i stylem konsumpcji napojów alkoholowych, ale także zależy od skuteczności i zasięgu działań profilaktycznych i naprawczych.

Organ wyjaśnił, że Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii Gminy Władysławowo na rok 2021 określa miejską strategię w zakresie profilaktyki oraz minimalizowania szkód społecznych i zdrowotnych, wynikających z używania alkoholu i narkotyków.

Organ wymienił szereg negatywnych skutków związanych z nadużywaniem alkoholu, powołując się dodatkowo na raport Światowej Organizacji Zdrowia z 2019 r.

Organ wyjaśnił, że w kontekście przeprowadzonych w 2018 r. badań ankietowych w Gminie Władysławowo budzi niepokój wiek inicjacji alkoholowej dzieci (11-13 lat). Młodzież deklaruje najczęstsze spożywanie alkoholu w okresie wakacji,

w okolicach dyskotek i w plenerze. W Gminie występuje duża dostępność stosunkowo taniego alkoholu, przede wszystkim w punktach sprzedaży detalicznej.

Wśród użytkowników przestrzeni publicznej ujawnił się "nowy" model związany

z konsumpcją napojów alkoholowych. Model ten ma charakter "przystankowy" i stanowi tylko początkowy etap dalszej, najczęściej całonocnej zabawy podczas eskapad do sklepów nocnych. Obserwowane są także zachowania polegające na piciu alkoholi nabytych w sklepach zlokalizowanych na ternie Osiedla [...], w trakcie częstych zmian lokali lub z tzw. "doskoku", tj. wyjścia z lokalu, szybkiego wypicia alkoholu kupionego w okolicznym sklepie i powrotu do macierzystego lokalu, w którym pozostała reszta towarzystwa. Prowadzi to do upijania się wielu osób oraz interwencji służb porządkowych.

Zgodnie z wynikami analizy zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego, przeprowadzonej przez Komisariat Policji we [...] jako miejsca najczęściej zagrożone tego typu zdarzeniami wskazywane były Osiedle [...], [...] i [...] we Władysławowie a także miejscowości [...], [...] oraz [...]. Komendant Miejski Policji we [...] sygnalizował potrzebę rozważenia możliwości ograniczenia godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych w sklepach znajdujących się przede wszystkim na terenie Osiedla [...]

i [...].

Organ uchwałodawczy wskazał, że w oparciu o przywołane dane wprowadzenie zakazu nocnej sprzedaży napojów alkoholowych na terenie całej Gminy znajduje uzasadnienia.

Przed wydaniem uchwały, w dniu 8 lutego 2021 r. Zespół ds. działalności gospodarczej wystąpił do jednostek pomocniczych Gminy, tj. 5 Osiedli i 7 Sołectw z prośbą o wyrażenie opinii m. in. na temat zapisów w projekcie uchwały dotyczących ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie Gminy Władysławowo oraz ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Opinię negatywną wyraziły osiedla [...] i [...], pozostałe jednostki nie wniosły zastrzeżeń do projektu uchwały, w dwóch przypadkach odmiennie wskazując początek godzinowego ograniczenia sprzedaży – na 23.00 i 1.00. Dowódca Garnizonu [...] nie wniósł zastrzeżeń co do treści projektu uchwały.

L. M. zaskarżył przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części, a mianowicie postanowienie § 3 uchwały wprowadzającego ograniczenie w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 24.00 do 6.00.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów:

1) art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na wprowadzeniu w § 3 zaskarżonej uchwały ograniczenia w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 24.00

do 6.00 rano z pozostawieniem w dotychczasowej formie sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach od 24.00 do 6.00 przez puby, restauracje,

wszelkie inne lokale rozrywkowe, które prowadzą sprzedaż alkoholu dla konsumentów na miejscu, w sytuacji gdy nie została ustalona liczba punktów sprzedaży prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych

w stosunku do liczby lokali prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych

do konsumpcji na miejscu w ilości 261 placówek gastronomicznych na terenie Gminy Władysławowa;

2) art. 22 w związku z art. 20 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku

z art. 12 ust. 4 u ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na nierozważeniu przez Gminę Miasta Władysławowa, w jakim zakresie ograniczenie prowadzenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem zakupu poprawi stan zdrowia i moralności publicznej tak jak tego wymaga przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie będzie stanowiło wyłącznie ograniczenia gwarantowanej swobody działalności gospodarczej realizowanej przez sprzedaż napojów alkoholowych oraz nie będzie stanowiło przesłanki nieuczciwej konkurencji ze strony punktów gastronomicznych, w których alkohol sprzedawany jest do konsumpcji na miejscu (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP),

3) art. 12 ust. 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nierozważenie znaczenia umożliwienia zakupów alkoholu w godzinach 22.00 - 24.00 dla założonego celu, poprawy bezpieczeństwa, porządku publicznego, zdrowia

i moralności publicznej na obszarze oddziaływania zaskarżonej uchwały

w sytuacji, gdy zakup alkoholu w godzinach 22.00 - 24. 00 jest zakupem w porze nocnej, a co więcej w tym czasie może być dokonywany zakup alkoholu

"na zapas".

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że pod firmą "L. M. F. H. [...]" prowadzi działalność gospodarczą we [...] przy ulicy [...] w postaci sklepu spożywczego. W dniu 16 września 2019 r. Burmistrz Miasta Władysławowa wydał zezwolenie numer [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym skarżącego. Zezwolenie zostało wydane na czas od 1 października 2019 r. do 30 września 2029 r. Prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych powyżej zawartości 18% alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży skutkuje tym, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu § 3 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej Władysławowa, a co za tym idzie legitymację do wniesienia skargi.

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska Władysławowa nie dokonała ustaleń faktycznych co do ilości punktów sprzedaży detalicznej prowadzących sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach 24.00 - 6.00 (rano), w stosunku

do liczby lokali prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych w tych samych godzinach do konsumpcji na miejscu, w ilości 261 placówek gastronomicznych na terenie Gminy Władysławowa. Rada Miejska we Władysławowie założyła a priori, że nieznana jej liczba punktów sprzedaży detalicznej alkoholu do spożycia poza miejscem zakupu ma wpływ na cele i zadania określone w ustawie o wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. W treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem w ilu sklepach "nocnych" prowadzona jest sprzedaż alkoholu "na wynos" i jaki to może mieć wpływ na bezpieczeństwo, porządek publiczny, zdrowie i moralność publiczną. Nie jest wykluczone, że po dokonaniu rzetelnych ustaleń faktycznych liczba prowadzących detaliczną sprzedaż alkoholu w godzinach 24.00

- 6.00 rano jest tak mała, że nie ma jakiegokolwiek wpływu na osiągnięcie celów opisanych zarówno w przepisie art. 12 ust. 4 ustawy oraz w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący wskazał, że właściwe odczytanie zakresu swobody organów gminnych przy korzystaniu z kompetencji określonej w art. 12 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że cele określone w tej ostatniej ustawie winny być osiągane przy uwzględnieniu metanorm konstytucyjnych. Podstawowym przepisem w tym zakresie jest przepis art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, który zakazuje dyskryminacji kogokolwiek, m. in. w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, co w przedmiotowej sprawie oznacza konieczność wzięcia pod uwagę faktu braku ograniczeń w sprzedaży i podawaniu alkoholu do spożycia na miejscu przez całą dobę w licznych punktach gastronomicznych. Cele zamierzone w ustawie nie będą w żaden sposób osiągnięte, jeżeli dostępność alkoholu w godzinach 24.00 - 6.00 w punktach gastronomicznych nie będzie ograniczona. Powoływanie się w zaskarżonej uchwale na względy ekonomiczne, jakoby wpływające na zmniejszenie ilości zakupu alkoholu w punktach gastronomicznych, jest nietrafne, bowiem w tym zakresie nie przeprowadzono jakichkolwiek badań, a nic nie stoi na przeszkodzie, aby cena alkoholu w lokalach gastronomicznych została obniżona co spowodowałoby zdecydowany wzrost ilości sprzedawanego alkoholu. Jedynym konkretnym skutkiem takich zachowań może być ograniczenie przychodów podmiotów prowadzących sprzedaż detaliczną alkoholu do spożycia poza miejscem zakupu, co stanowić będzie dyskryminację i naruszenie zasad równego dostępu do rynku przez podmioty gospodarcze nieuzasadnionego celami określonymi w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący wskazał, że ustawa w art. 12 ust. 4 udzieliła kompetencji organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania przepisów ograniczających sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych, to jest między godziną 22.00 a 6.00. Z zapisu ustawowego wynika więc, że za porę nocną uznano godziny od 22.00 do 6.00. Tymczasem Rada Gminy Władysławowo ograniczenia te wprowadziła od godziny 24.00 przy pełnej świadomości, że główna ilość alkoholu zakupionego w porze nocnej

w punktach nieprzeznaczonych do jego spożycia zostaje dokonana do godziny 24.00. Działalność lokali gastronomicznych po godzinie 24.00 jest ograniczona, a zatem uchwała nie wpłynie znacząco na ilość zakupionego alkoholu. Całkowicie umknęła Radzie Miejskiej we Władysławowie możliwość kupowania alkoholu "na zapas", co pozwala zniwelować ograniczenia w dostępności do napojów alkoholowych, tak jak by był on nieistotny z punktu widzenia zamierzonych celów tej uchwały.

Skarżący powołał się na opinię Komisariatu Policji we [...], w której jako miejsca najczęściej zagrożone naruszeniami zasad bezpieczeństwa i porządku publicznego wskazano: Osiedle [...], [...] i [...] we Władysławowie, a także miejscowości [...], [...] i [...]. Komendant wskazywał na potrzebę rozważenia możliwości ograniczenia godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych w sklepach znajdujących się przede wszystkim na terenie Osiedla [...] i [...] Władysławowa, a wskazany aspekt zagadnienia nie został uwzględniony w treści zaskarżonej Uchwały.

Skarżący stwierdził, że niezależnie od intencji osób podejmujących zaskarżoną uchwałę nie będzie ona w stanie spełnić założonych celów, tak jak oczekują tego członkowie Rady. Natomiast będzie ingerować w sposób istotny w działalność gospodarczą niewielkiej liczby podmiotów prowadzących sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych, dla których stanowi istotny element obrotu, pozwalający między innymi na regulowanie zobowiązań kredytowych. W dniu 27 lutego 2020 r. skarżący zaciągnął kredyt na działalność gospodarczą w kwocie 950.000 złotych. Podejmując decyzję o kredycie skarżący miał pewność prowadzenia działalności gospodarczej między innymi w zakresie sprzedaży alkoholu do 30 września 2029 r. Kredyt skarżący zaciągnął na okres pokrywający się z czasem udzielonego zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Skarżący miał więc pełne prawo przypuszczać, że stabilna sytuacja gospodarcza pozwoli mu na spłatę zobowiązania kredytowego. Tymczasem zmiana warunków jakiej doznał skarżący w trakcie trwania spłaty kredytu, gdzie kwota spłaty wynosi 10.013 zł miesięcznie, stawia go w bardzo niekorzystnej sytuacji gospodarczej i uzasadnia naruszenie interesu prawnego - stabilnych zasad prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Władysławowa wniosła o oddalenie skargi w całości.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów organ wskazał, że Rada Miejska nie ma dostępu do danych w postaci godzin otwarcia poszczególnych placówek handlowych. Zgodnie z ewidencją działalności gospodarczej istnieje jedynie możliwość weryfikacji danych przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie oraz ilości punktów, których dotyczy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Ponadto część z nich to punkty sezonowe, działające od kwietnia/maja, a inne tylko w okresie lipiec-sierpień. Godziny otwarcia danej placówki są ustalane swobodnie przez przedsiębiorcę i mogą się różnić w zależności od pory roku, natężania ruchu w danym okresie czy też w oparciu o inne dowolne obrane przez niego kryteria. Zatem nawet gdyby Rada miała dostęp do takich informacji, to i tak oparcie się na nich byłoby niepewne.

Rada opierając się na uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała, że istotnym aspektem skłaniającym Radę do wprowadzenia spornego ograniczenia była duża dostępność stosunkowo taniego alkoholu w Gminie, przede wszystkim w punktach sprzedaży detalicznej. Wśród użytkowników przestrzeni publicznej zapanował "nowy" model związany z konsumpcją napojów alkoholowych, mający charakter "przystankowy"

i stanowiący tylko początkowy etap dalszej, najczęściej całonocnej zabawy podczas eskapad do sklepów nocnych. W modelu tym pojawia się zjawisko "szybkiej konsumpcji", kiedy to użytkownicy przestrzeni publicznej, planujący wieczorne rozrywki, w krótkim czasie konsumują znaczne ilości alkoholu zakupionego najpierw

w okolicznych sklepach, a dopiero później po jego spożyciu udają się do lokali rozrywkowych. Obserwowane są także zachowania polegające na piciu alkoholi nabytych w sklepach zlokalizowanych na ternie Osiedla [...], w trakcie częstych zmian lokali lub z tzw. "doskoku". Z uwagi na relatywnie niską cenę alkoholu sprzedawanego w sklepach w stosunku do tego sprzedawanego w lokalach gastronomicznych, ilość alkoholu spożywanego w tym modelu jest znaczna, co często prowadzi do upijania się. Konsekwencją tego rodzaju zachowań są interwencje służb porządkowych, zakończone ukaraniem mandatem.

Rada wskazała, że z danych pochodzących z policyjnych systemów informatycznych, Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa, pism i zgłoszeń kierowanych do dzielnicowych wynika, że wśród problemów uciążliwych, zgłaszanych przez społeczność lokalną, wskazywano m.in. na spożywanie alkoholu przez osoby nietrzeźwe i związane z tym zakłócanie porządku publicznego i odpoczynku nocnego. Zgodnie z wynikami analizy zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego, przeprowadzonej przez Komisariat Policji we [...] jako miejsca najczęściej zagrożone tego typu zdarzeniami wskazywane były Osiedle [...], [...] i [...] we Władysławowie, a także miejscowości [...], [...] oraz [...]. Komendant Miejski Policji we [...] w pismach dot. podsumowania sezonu letniego, zasygnalizował potrzebę rozważenia możliwości ograniczenia godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych w sklepach znajdujących się przede wszystkim na terenie Osiedla [...] i [...].

Rada wskazała, że obowiązkiem władz publicznych jest zaspokajanie różnorodnych potrzeb mieszkańców, turystów oraz przedsiębiorców. Potrzeby te, a także oczekiwania, niejednokrotnie diametralnie różnią się od siebie. Podstawą faktyczną rozwiązania przyjętego w uchwale były wnioski ze stosowania dotychczasowych przepisów prawa miejscowego obowiązujących w tym zakresie, wnioski z obserwacji funkcjonowania punktów sprzedaży alkoholu i ich wpływu na bliższe i dalsze otoczenie, sygnały, skargi i interwencje mieszkańców oraz opinie Komisariatu Policji we [...] i Straży Miejskiej we [...].

Rada stwierdziła, że wśród celów ustawy znajduje się obowiązek podejmowania przez organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych

i zakładów pracy. Cały teren Gminy został potraktowany jednakowo, główną przesłanką wprowadzenia zakazu nocnej sprzedaży jest czynnik społeczny i troska o zdrowie

i bezpieczeństwo mieszkańców. Ponieważ główną intencją wprowadzonego ograniczenia jest aspekt społeczny i zdrowotny to uznano, że nie należy go ograniczać wyłącznie do dwóch osiedli. Rada stwierdziła, że alkohol zakupiony w sklepach

w godzinach nocnych jest nagminnie spożywany w miejscach publicznych, gdzie dochodzi do częstych przypadków zakłóceń porządku publicznego związanych z jego spożyciem. Zważyć należy, że obserwacje skłaniają do wniosku, iż ludzie kupujący alkohol w godzinach nocnych zwłaszcza w sezonie wakacyjnym najczęściej decydują się spożywać go w miejscach publicznych. Istnieje bardzo duży problem nadużywania alkoholu na plażach, co zwiększa poziom niebezpieczeństwa tych miejsc. Brak jest zatem uzasadnienia do zastosowania ograniczenia jedynie w określonych jednostkach pomocniczych gminy, gdyż osoby, które zakupiły alkohol w różnych punktach sprzedaży przemieszczają się po całym jej terenie. Obszar Gminy Władysławowo jest bowiem obszarem, którego infrastruktura oraz organizowane wydarzenia sprzyjają gromadzeniu się mieszkańców, także w godzinach nocnych. Ograniczenie możliwości zakupu napojów alkoholowych w godzinach nocnych ma na celu przyczynienie się do zmniejszenia spożywania go w nieprzeznaczonych do tego celu miejscach,

w tym poprawy bezpieczeństwa.

Rada wskazała, że brak jest zatem podstaw do zarzucania, że nie rozważono w jakim zakresie prowadzenie nocnej sprzedaży alkoholowych do spożycia poza miejscem zakupu poprawi stan zdrowia i moralności publicznej. Wprowadzenie przedmiotowego ograniczenia niewątpliwie przyczyni się do poprawy komfortu życia mieszkańców oraz bezpieczeństwa mieszkańców, jak i turystów, a co za tym idzie - do poprawy wizerunku Gminy.

Rada stwierdziła, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 4 ustawy a ograniczenie godzin sprzedaży na terenie Gminy znajduje umocowanie w przepisie art. 12 ust. 4 ww. ustawy.

Rada stwierdziła, że skarżący jako przedsiębiorca, do którego niewątpliwie należy stosować podwyższony miernik staranności przy podejmowaniu decyzji biznesowych, musiał mieć świadomość wprowadzanych przez ustawodawcę przepisów dających kompetencję radzie gminy do ograniczenia godzin sprzedaży alkoholu. Za niezasadny Rada uznała zatem zarzut, że skarżący miał pełne prawo przypuszczać, iż stabilna sytuacja pozwoli na spłatę zobowiązania kredytowego, w szczególności gdy zostało ono zaciągnięte już po wejściu w życie przepisów dających taką kompetencję radzie gminy.

W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2021 r. skarżący podtrzymał skargę. Skarżący stwierdził, że w przypadku dokonania rzetelnej analizy mogłoby się okazać, że punkty, w których alkohol mógłby być sprzedawany w godzinach 24.00 - 6.00 są tak nieliczne, iż nie będzie to miało wpływu na poprawę sytuacji w Gminie. Skarżący wskazał, że prowadzony przez niego sklep nie jest położony na terenie, którego dotyczą zagrożenia stwierdzone w piśmie Komendanta Miejskiego Policji we [...]. W konsekwencji brak jest przesłanek, aby wprowadzić ograniczenie nocnej sprzedaży alkoholu, poza tym obszarem. Skarżący stwierdził, że wypracowanie dochodu niezbędnego na spłatę raty kredytu pochodzi w niemałej części z utargu ze sprzedaży nocnej alkoholu. Skarżący został zaskoczony zmianą warunków prowadzenia działalności gospodarczej, a pozbawienie skarżącego możliwości uzyskania legalnego dochodu niewątpliwie narusza więc zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zażył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 2003 seria A Nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie (a nie w przyszłości) i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga zatem istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14).

Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wprowadzenia ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych - biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania - posiadają niewątpliwie podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jeśli punkty sprzedaży są czynne w godzinach nocnych. Skarżący spełnia powyższe przesłanki, prowadząc sklep czynny w godzinach nocnych, w którym sprzedawane są napoje alkoholowe. Skarżący ma zatem legitymację do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przewidując rozstrzygnięcie w postaci stwierdzenia nieważności, ustawodawca w p.p.s.a. nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Kwestię te reguluje u.s.g., która w art. 91 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje naruszeń prawa w aktach uchwalanych przez organy gminy - naruszenia istotne i nieistotne.

W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95).

Natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miejskiej Władysławowa w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych.

Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 12 ust. 4 u.w.t.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.

Z literalnego brzmienia art. 12 ust. 4 u.w.t. wynika, że rada gminy niewątpliwie była, co do zasady, upoważniona do ustanowienia aktu prawa miejscowego przewidującego ograniczenie w nocnej sprzedaży alkoholu. Ograniczenie to mogło nastąpić w godzinach od 22.00 do 6.00. Rada w podjętej uchwale wprowadziła ograniczenie w godzinach od 24.00 do 6.00, a więc w granicach przewidzianych ustawą. Z wnioskowania z większego na mniejsze (a maiore ad minus) wynika, że jeżeli wolno więcej, to tym bardziej wolno mniej, kompetencja do ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 6.00 zwiera zatem w sobie kompetencję do ograniczenia tej sprzedaży w godzinach od 24.00 do 6.00.

Niewątpliwie podjęty akt nie narusza treści unormowania art. 12 ust. 4 u.w.t. Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega nie tylko zgodność uchwały z rezultatami wykładni językowej tego przepisu lecz także zgodność uchwały z celem tego unormowania oraz właściwe wywarzenie przez uchwałodawcę interesu społecznego i indywidualnego. W sytuacji, gdy wprowadzenie takiego zakazu jest uprawnieniem a nie obowiązkiem gminy, Rada Gminy podejmując uchwałę winna wykazać zasadność podjęcia takiej uchwały na terenie gminy oraz jej zakresu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podejmując działalność uchwałodawczą rada gminy nie dysponuje nieograniczoną swobodą. W uzasadnieniu uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej, powody te winny być prawdziwe i rzetelnie umotywowane (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1131/18). Korzystając z upoważnienia ustawowego ustanowionego w art. 12 ust. 4 należy także rozważyć wynikające z art. 5, art. 30, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady konstytucyjne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 15/21).

Dokonując wykładni celowościowej art. 12 ust. 4 u.w.t. wskazać należy, że przepis ten został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 310), zwanej dalej "ustawą nowelizującą". Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że wprowadzone regulacje mają na celu m.in. uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów u.w.t., tj. ograniczenia dostępności napojów alkoholowych, bowiem "im łatwiejszy dostęp do alkoholu tym wzrasta ogólne spożycie w populacji, co w efekcie przekłada się na zwiększone problemy alkoholowe. (...) Nie sposób nie wskazać, że według Światowej Organizacji Zdrowia alkohol znajduje się na trzecim miejscu wśród czynników ryzyka dla zdrowia populacji, a ponad 200 rodzajów chorób i urazów wiąże się z jego spożywaniem (Źródło: Światowa Organizacja Zdrowia http://www.who.int/mediacentre/factsheets /fs349/en/index.html.). Choroby występujące na tle używania alkoholu to przede wszystkim: urazy, zaburzenia umysłowe i psychiczne, zaburzenia żołądkowo-jelitowe, nowotwory, choroby układu sercowo-naczyniowego, zaburzenia immunologiczne, choroby układu kostno-szkieletowego, dysfunkcje układu rozrodczego i szkody prenatalne. Corocznie z przyczyn bezpośrednio i pośrednio związanych z używaniem alkoholu umiera w Rzeczypospolitej Polskiej ok. dziesięć tysięcy osób. (...) Z uwagi na liczne sygnały ze strony prezydentów miast w kwestii wprowadzenia upoważnienia dla rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, godzin sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, proponuje się odpowiedni przepis, który będzie regulował powyższe zagadnienie. Konieczność wprowadzenia powyższej zmiany jest wysoce sprzyjająca działaniom służącym ograniczaniu spożycia napojów alkoholowych" (Druk Sejmowy nr VIII.1988).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że z jednej strony prawodawca jest zobowiązany uwzględniać i gwarantować każdemu jego prawa i wolności, w przestrzeni których znajduje się spożywanie alkoholu (art. 5 i 30 Konstytucji RP), z drugiej zaś musi zabezpieczać interes publiczny urealniający się w bezpieczeństwie i porządku publicznym oraz zdrowiu publicznym (art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie dostępu do alkoholu musi każdorazowo stanowić formę ochrony pewnych wartości publicznych, a więc postrzeganych nie w kategoriach jednostkowych, lecz ogólnych. Wartości te wymienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ustawowe ograniczenie praw i wolności, o ile jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 200/19). Wprowadzając kompetencję do wprowadzenia ograniczenia między godziną 22.00 a 6.00. sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, ustawodawca, co do zasady, przewidział zatem regulację, która ogranicza prawa obywatelskie.

Regulacja ta ogranicza także swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Ograniczenie to jest uzasadnione ważnym interesem publicznym, jakim jest ochrona zdrowia i porządku publicznego.

Wskazać także należy, że zgodnie z zasadą równości przewidzianą w art. 32 Konstytucji wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu i mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Wyd. Sejmowe 2016, t. 2, t. 9 do art. 32 i powołane tamże orzecznictwo). Ustawodawca wprowadzając przepis art. 12 ust. 4 u.w.t. dokonał zróżnicowania dwóch kategorii podmiotów sprzedających napoje alkoholowe na podmioty sprzedające alkohol przeznaczony do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz podmioty sprzedające alkohol przeznaczony do spożycia w miejscu sprzedaży. Ustanowiona w tym przepisie norma kompetencyjna umożliwia gminom wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w stosunku do jednej z tych kategorii podmiotów - podmiotów sprzedających alkohol przeznaczony do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wprowadzając taką regulację ustawodawca miał na uwadze skutki i odmienność sposobu działania obu tych grup podmiotów gospodarczych w kontekście zamierzonego celu - ograniczenia spożycia alkoholu z uwagi na ochronę zdrowia i ochronę porządku publicznego.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie nosi cechy dowolności, powody jej podjęcia zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu uchwały. Cele i wartości jakie przyświecały organowi podejmującemu zaskarżoną uchwałę są zgodne z celem unormowania art. 12 ust. 4 u.w.t. i nie naruszają przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał m.in. na problemy związane ze spożywaniem alkoholu przez młodzież, młody wiek inicjacji alkoholowej (11-13 lat), okoliczność, że młodzież deklaruje spożywanie alkoholu w okresie wakacji, w okolicach dyskotek, w plenerze. Organ stwierdził, że wśród użytkowników przestrzeni publicznej ujawnił się "nowy" model związany z konsumpcją napojów alkoholowych, który ma charakter "przystankowy" i stanowi początkowy etap dalszej, najczęściej całonocnej zabawy podczas eskapad do sklepów nocnych. Obserwowane są także zachowania polegające na piciu alkoholi nabytych w sklepach zlokalizowanych w trakcie częstych zmian lokali lub z tzw. "doskoku", tj. wyjścia z lokalu, szybkiego wypicia alkoholu kupionego w okolicznym sklepie i powrotu do macierzystego lokalu, w którym pozostała reszta towarzystwa, co prowadzi to do upijania się wielu osób oraz interwencji służb porządkowych. Organ wskazał, że w Gminie występuje duża dostępność stosunkowo taniego alkoholu, przede wszystkim w punktach sprzedaży detalicznej. Organ opierał się na wynikach analizy zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego, przeprowadzonej przez Komisariat Policji we [...], która jako miejsca najczęściej zagrożone tego typu zdarzeniami wskazywała Osiedle [...], [...] i [...] we Władysławowie a także miejscowości [...], [...] oraz [...]. Nadto w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z danych pochodzących z policyjnych systemów informatycznych, Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa, pism i zgłoszeń kierowanych do dzielnicowych wynika, że wśród problemów uciążliwych, zgłaszanych przez społeczność lokalną, wskazywano m.in. na spożywanie alkoholu przez osoby nietrzeźwe i związane z tym zakłócanie porządku publicznego i odpoczynku nocnego. Rada stwierdziła, że alkohol zakupiony w sklepach w godzinach nocnych jest nagminnie spożywany w miejscach publicznych, gdzie dochodzi do częstych przypadków zakłóceń porządku publicznego związanych z jego spożyciem. Kupujący alkohol w godzinach nocnych, zwłaszcza w sezonie wakacyjnym, najczęściej decydują się spożywać go w miejscach publicznych. Istnieje bardzo duży problem nadużywania alkoholu na plażach, co zwiększa poziom niebezpieczeństwa tych miejsc.

Wskazane okoliczności uzasadniały w ocenie Sądu wprowadzenie przewidzianego w § 3 uchwały ograniczenia.

W ocenie Sądu, podjęta uchwała, wbrew stanowisku skarżącego, nie narusza zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 20 Konstytucji i art. 2 u.p.p.

Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych zasada wolności działalności gospodarczej sprowadza się przede wszystkim do możliwości podejmowania prowadzenia działalności gospodarczej, a więc działalności nastawionej na zysk, wyboru prawno-organizacyjnych form działania, swobodnego podejmowania decyzji gospodarczych oraz zakończenia działalności. Z uprawnieniami tymi korespondują obowiązki państwa stworzenia instytucji prawnych gwarantujących korzystanie z nich. (por. A. Tuleja, Konstytucja, Komentarz, WK 2019, t. 2 do art. 20). Wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego (por. wyroki NSA z 20 marca 2007 r., II GSK 364/06 czy z 29 grudnia 2009 r., II OSK 1843/09). Podlega ograniczeniom na zasadach ogólnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zmodyfikowanych treścią art. 22 konstytucji. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich funkcjonujących podmiotów gospodarczych. Oznacza to, iż w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Ograniczenie w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego i porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości. Podkreślić zatem należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej - ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji RP - ogranicza tę działalność (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 15/21).

Wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące zaciągnięcia kredytów pozostają w granicach ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast okoliczność, że nocna sprzedaż napojów alkoholowych stanowi istotne źródło dochodów skarżącego potwierdza okoliczność, że alkohol w godzinach nocnych sprzedawany jest w znacznej ilości nie tylko na obszarach osiedla [...], [...] i [...].

Wbrew zarzutom skargi, okoliczność pozostawienia w dotychczasowej formie sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach od 24.00 do 6.00 przez puby, restauracje, wszelkie inne lokale rozrywkowe, które prowadzą sprzedaż alkoholu dla konsumentów na miejscu nie narusza prawa ani zasad uczciwej konkurencji. Z istoty swej ustawodawca wprowadzając regulację art. 12 ust. 4 u.w.t. założył, że sytuacja takiego zróżnicowania jest dopuszczalna. Oczywistym jest, że wobec zakresu delegacji ustawowej w art. 12 ust. 4 u.w.t. w uchwale mogło dojść do ograniczenia wyłącznie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych. Zaskarżona uchwała nie mogła objąć zakazem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Uchwała taka byłaby sprzeczna z prawem jako pozbawiona podstawy prawnej w postaci przepisu kompetencyjnego.

Wskazać należy, że okoliczność, iż w uzasadnieniu uchwały nie została ustalona liczba punktów sprzedaży prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych w stosunku do liczby lokali prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych do konsumpcji na miejscu nie świadczy o naruszeniu prawa przy podjęciu uchwały. Udzielone przez organ wyjaśnienia tej kwestii są przekonywujące. Organ opisał skutki nabywania napojów alkoholowych w godzinach nocnych w sklepach i ocenił jej jako istotne. W sytuacji braku możliwości jednoznacznego stałego ustalenia ilości takich punktów oraz prawa osób posiadających zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych do jego sprzedaży przez cały czas godzin otwarcia sklepu, indywidulanie zmienianych, dokonane ustaleń w tym zakresie nie było konieczne. Wskazać należy, że przed podjęciem uchwały funkcjonowało na terenie Gminy 371 punktów sprzedaży napojów alkoholowych, w tym 110 punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, co jest ilością znaczną. Niewątpliwym jest, że nocna sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży następuje w tańszej cenie niż w pozostałych punktach sprzedaży, w których alkohol spożywany jest na miejscu jego nabycia. Umożliwia to jego zakup alkoholu znacznie szerszej grupie osób oraz w większej ilości. Z uzasadnienia uchwały wynika, że sprzedaż znacznie tańszych napojów alkoholowych w godzinach nocnych wywołuje istotne negatywne skutki dla zdrowia mieszkańców, w tym młodzieży, oraz istotne negatywne skutki dla porządku publicznego. Wszystkie opisane w uzasadnieniu uchwały sposoby spożywania alkoholu w miejscach publicznych – na ulicy, na przystankach, na plaży, dotyczą alkoholu nabywanego do spożycia poza miejscem jego sprzedaży. Dodatkowo zauważyć należy, że Gmina Władysławowo ma charakter turystyczny, co niewątpliwie ma wpływ na ilość i sposób spożywania alkoholu w godzinach nocnych.

Za niezasadne Sąd uznał stanowisko skarżącego, że zakaz nie powinien obejmować osiedla, na którym prowadzi on działalność handlową, gdyż nie należy ono do obszarów miasta szczególnie zagrożonych naruszeniem porządku publicznego. Wielkość miasta i gminy wskazuje, że wprowadzenia ograniczenia tylko na określonych osiedlach nie byłoby rozwiązaniem racjonalnym i skutecznym, gdyż czyniłoby to ten środek nieefektywnym i nie rozwiązywałoby problemu naruszeń porządku publicznego i ochrony zdrowia mieszkańców gminy. Osoby chcące nabyć alkohol w godzinach nocnych mogłyby to bowiem swobodnie uczynić na terenie innych części miasta. Wskazać dodatkowo należy, że wprowadzenie ograniczenia sprzedaży na terenie całej Gminy w odniesieniu do wszystkich podmiotów sprzedających alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży skutkuje sytuacją, w której żaden z takich podmiotów nie jest dyskryminowany. Każdy z nich znajduje się bowiem w następstwie kontrolowanej uchwały w takiej samej sytuacji prawnej.

Za niezasadny Sąd uznał także podniesiony w skardze zarzut nierozważenia znaczenia umożliwienia zakupów alkoholu w godzinach 22.00 - 24.00 dla założonego celu, w sytuacji, gdy zakup alkoholu w godzinach 22.00 - 24. 00 jest zakupem w porze nocnej, a w tym czasie może być dokonywany zakup alkoholu "na zapas". Wskazać należy, że Gmina w ramach swoje kompetencji może wprowadzić rozwiązanie przewidujące węższe ograniczenie czasowe nocnej sprzedaży alkoholu. Niewątpliwie rozwiązanie takie jest, co do zasady, dla skarżącego korzystne i nie narusza jego praw, może on bowiem czerpać dochody ze sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach między 22.00 a 24.00. Skarżący argumentował m.in. że działalność lokali gastronomicznych po godzinie 24.00 jest ograniczona. Niewątpliwie ta okoliczność stanowi istotne uzasadnienie wprowadzenia ograniczenia sprzedaży alkoholu po tej godzinie. Nadto taki czas ograniczenia jest spójny z celem ochrony porządku publicznego i spokoju nocnego mieszkańców gminy, a zakłócenia tego porządku z czasie od godziny 24.00 są niewątpliwie najbardziej uciążliwe.

Rada gminy zgodnie z art. 12 ust. 5 u.w.t. przed podjęciem uchwały winna uzyskać opinie jednostek pomocniczych gminy. Zasięgnięcie opinii stanowi formę współdziałania w procesie uchwałodawczym, przy czym w przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego (por. M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, U.w.t. Komentarz, WKP 2020, t. 12 do art. 12). Powyższy element procedury uchwałodawczej został przeprowadzony. Projekt uchwały został skierowany do 7 sołectw i 5 osiedli Gminy, z których 3 osiedla opowiedziały się za odstąpieniem od ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Nadto wskazać należy, że Rada prawidłowo, zgodnie z art. 12 ust. 7 u.w.t., przy ustalaniu godzin sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniła postanowienia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Uznając za niezasadne podniesione w skardze zarzuty i nie znajdując podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej uchwały z urzędu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).