Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 473/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 596/18 w sprawie ze skarg L. F. i Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. oddalił skargi L. F. i Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność przez gminę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku L. F. z dnia 21 listopada 2013 r., Wójt Gminy L. zatwierdził podział nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.289 ha. Działka nr [...] została podzielona na działki od numeru [...] do numeru [...].

Wnioskiem z 24 listopada 2014 r., w związku z dokonanym podziałem, L. F. wystąpił do Starosty P. o ustalenie odszkodowania za działki o pow. 0,2899 ha, zajęte pod drogi gminne.

Decyzją z [...] października 2017 r. (po dwukrotnym uchyleniu rozstrzygnięć organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r. i [...] sierpnia 2016 r. odpowiednio decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i [...] grudnia 2016 r.) Starosta P. ustalił odszkodowanie w kwocie 73.925,00 zł za działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,2899 ha i przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz L. F.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Wójt Gminy L. i L. F..

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższych odwołań, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przywołując uprzednio treść art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", wyjaśnił, że stosownie do zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] posiadały wg stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział przeznaczenie pod drogi dojazdowe o kategorii dróg gminnych lub docelowo gminnych, oznaczone symbolem KDD, w szczególności: działki nr [...] i nr [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 18KDD, działki nr [...] i [...] - na terenie oznaczonym symbolem 10KDD, a działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem 17KDD. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n., wymienione działki przeszły z mocy prawa z dniem 11 grudnia 2013 r. na własność Gminy L.

Odwołując się następnie do treści art. 98 ust. 3 u.g.n. Wojewoda [...] wskazał, że w okresie od 13 maja 2014 r. (data wpływu wniosku L. F. do Urzędu Gminy w L.) do 12 grudnia 2014 r. (data wpływu wniosku do Starostwa Powiatowego w P.), w istocie nie doszło do zawarcia umowy stanowiącej o odszkodowaniu. Wyczerpane zostały tym samym przesłanki uzasadniające wszczęcie na wniosek właściwego podmiotu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Oświadczenie L. F. zawarte w piśmie z 16 marca 2015 r. o odstąpieniu od dalszych negocjacji oznacza faktycznie, że strony nie doszły do porozumienia w omawianej kwestii, a taki stan pozwalał na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i wydanie decyzji administracyjnej.

Następnie organ II instancji, wskazał na przepis art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Podniósł przy tym, że przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 - 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 36 ust. 6 pkt 2). Przywołując następnie treść § 36 ust. 1 powyższego rozporządzenia i art. 130 ust. 2 u.g.n., Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za przedmiotowy grunt organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o operat szacunkowy z 9 maja 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.L. Wartość rynkową szacowanych działek biegła określiła przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowy jest zapis w operacie szacunkowym co do stanu prawnego podlegających oszacowaniu działek, jak też organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, komu należne jest odszkodowanie. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że przedmiotem wyceny są działki położone w K. - wsi zlokalizowanej w rolniczo-rzemieślniczej gminie L., gdzie 70% powierzchni zajmują użytki rolne, a 22% - tereny leśne, w powiecie P. Stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, przedmiotowe działki znajdowały się na terenie przewidzianym pod drogi. Organ II instancji dodał także, że w operacie szacunkowym biegła, w zgodzie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, oszacowała wartość działek w oparciu o zaistniałe na rynku transakcje nieruchomościami drogowymi, zakreślając obszar rynku obejmującego powiaty: P., z., [...} i z., w latach 2014 - 2017. Wskazał, że biegła podała, iż w ostatnich trzech latach na terenie rynku lokalnego nie zanotowano transakcji, których przedmiotem byłyby grunty o przeznaczeniu drogowym, a zatem dla potrzeb wyceny przeanalizowała rynek regionalny, co jest zgodne z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny. Ponadto organ II instancji zauważył, że do porównań przyjęte zostały transakcje z wymienionych powyżej powiatów, przy czym w jego ocenie, słusznie w wycenie biegła nie uwzględniła transakcji zaistniałych na terenie P. i K. "ze względu na zupełnie odmienne parametry lokalizacyjne, stopień zurbanizowania miejscowości oraz stan otoczenia nieruchomości w tym rodzaj zagospodarowania". Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że nieruchomości porównawcze położone są na terenach wiejskich adekwatnie do działek wycenianych Przyjęcie trzyletniego okresu analizy rynku również pozostaje uzasadnione charakterem rodzajowym rynku. Wskazał także, iż dodatkowo biegła wyjaśniła, że "przyjęcie 3 letniego okresu badania ze względu na stabilny poziom cen pozostaje bez wpływu na poziom oszacowanej wartości dając jednocześnie możliwości obiektywizacji oceny ze względu na większą liczbę nieruchomości podobnych". Organ odwoławczy nie podzielił także zasadności zarzutu Wójta Gminy L., jakoby należało przyjąć maksymalnie dwuletni okres analizy, wskazując w tym względzie, że taki nakaz nie został sformułowany w żadnym przepisie, a możliwość wydłużenia okresu analizy dopuszcza standard zawodowy rzeczoznawców majątkowych Nota Interpretacyjna Nr 1 Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości.

W ocenie organu II instancji, Wójt Gminy L. błędnie twierdzi, iż biegła powinna oszacować działki w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych. Z ust. 1 § 36 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny wynika, że w procesie szacowania wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 powołanej ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Wojewoda wskazał, że działki posiadały przeznaczenie drogowe i skoro zaistniały na rynku transakcje nieruchomościami drogowymi, to prawidłowym jest w świetle ust. 4 § 36 tego rozporządzenia oszacowanie wartości działek w oparciu o te transakcje. Jak wskazał ustawodawca w przepisie, dopiero brak transakcji drogowych uzasadniałby przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

Organ II instancji zauważył także, iż na podstawie przeprowadzonej analizy rynku biegła wytypowała cechy rynkowe mające wpływ na poziom cen gruntów pod inwestycje drogowe, tj.: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, dostępność infrastruktury, dostępność komunikacyjna. Oceniając operat szacunkowy jako całość nie stwierdził nieprawidłowości w przypisanych szacowanym działkom ocenach cech rynkowych. Dodatkowo wskazał, że Wójt Gminy L. podniósł nieuwzględnienie aspektu kategorii drogi, z kolei pełnomocnik byłego właściciela gruntu zarzucił pominięcie cechy "dostępność komunikacyjna" i walorów użytkowych nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda [...] wskazał, że przedstawiając dodatkowe wyjaśnienia w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r., będące uzupełnieniem opinii przedstawionej w operacie szacunkowym z 9 maja 2017 r., biegła wyjaśniła, że przyjęte cechy rynkowe i ich wagi są wynikiem wieloletniej praktyki - analizy transakcji drogowych na terenie województwa [...]. Ponadto organ wskazał, że wbrew stanowisku pełnomocnika byłego właściciela gruntu, biegła uwzględniła cechę "dostępność komunikacyjna" przypisując jej ocenę dostateczną, gdyż faktycznie nieruchomość usytuowana jest przy drodze gruntowej między polami, w dalszej odległości od drogi główniej. Zarzut, w ocenie organu odwoławczego, nie znajduje zatem poparcia w stanie faktycznym. Powyższe można, zdaniem organu II instancji, z łatwością potwierdzić choćby w oparciu o dane przedstawione na stronie internetowej Urzędu Gminy L.

Wojewoda [...] wskazał, że Wójt Gminy L. nie zgodził się z przypisaną oceną dobrą w przypadku cechy "lokalizacja ogólna", podnosząc, że nieruchomość usytuowana jest 21 km od centrum L. i około 1 km od drogi asfaltowej drogą o słabej jakości. Zgodnie z opisem cechy, ocenę dobrą można było przypisać nieruchomościom położonym w odległości do 25 km od L., a zatem cecha ta jest prawidłowo oceniona prze biegłą. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że opisując stan zagospodarowania nieruchomości w punkcie 2.3.2. (str. 7 operatu) biegła wskazała, że nieruchomość usytuowana jest przy nieurządzonej drodze gruntowej, w odległości około 1 km od drogi asfaltowej, co pozwala na przyjęcie, że stan działek został uwzględniony w dalszym procesie szacowania.

Organ odwoławczy za nietrafne uznał ponadto zarzuty odwołania dotyczące nieuwzględnienia tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 u.g.n. Nie podzielił również zarzutu Wójta Gminy L. dotyczącego zastosowania błędnej metody szacowania nieruchomości przez biegłą sporządzającą operat, podnosząc, że organ nie może w tym zakresie wkraczać w kompetencje biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Natomiast stronie przekonanej o wadliwości operatu przysługuje wynikające z art. 157 ust. 1 u.g.n. uprawnienie skierowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wystąpienia w celu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wójt Gminy z tego uprawnienia nie skorzystał, a przedstawił do sprawy operat szacunkowy sporządzony na własne zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. według poziomu cen na dzień 28 lipca 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził brak możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie powyższego operatu szacunkowego z racji jego niezgodności ze stanem faktycznym.

Mając na uwadze powyższe, organ uznał operat z 9 maja 2017 r. za rzetelny, kompletny, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem wiarygodny dowód, będący podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności do przedmiotowych działek.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. F. oraz Gmina L.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i oddalił je na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.". Badając zgromadzony przez organy materiał dowodowy w kontekście regulacji art. 98 u.g.n., Sąd I instancji stwierdził, że w realiach kontrolowanej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Organy prawidłowo przyjęły, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. wymienione działki przeszły z mocy prawa z dniem 11 grudnia 2013 r. na własność Gminy L., a zatem Gmina L. zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi tych działek – L. F.. Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi spełnienia podstawowego warunku dla uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a mianowicie braku uzgodnienia pomiędzy dotychczasowym właścicielem działek a obecnym właścicielem Gminą L. wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogi gminne w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. W szczególności z akt sprawy wynika, że w okresie od 13 maja 2014 r. (data wpływu wniosku L. F. do Urzędu Gminy w L.) do 12 grudnia 2014 r. (data wpływu wniosku do Starostwa Powiatowego w P.) nie doszło do zawarcia umowy stanowiącej o odszkodowaniu. Prawidłowo przy tym organy wywiodły, że oświadczenie L. F. zawarte w piśmie z 16 marca 2015 r. o odstąpieniu od dalszych negocjacji oznacza faktycznie, że strony nie doszły do porozumienia w omawianej kwestii, a taki stan pozwalał na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i wydanie decyzji administracyjnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prowadzone przed wszczęciem postępowania uzgodnienia zakończyły się fiaskiem. Zasadnie przy tym stwierdził organ, że zbyt długi czas reakcji może być zinterpretowany jako brak zgody na określoną propozycję, czy prowadzenie rokowań, a taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał także zarzuty obu skarg skierowane pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Analizując treść operatu szacunkowego z 9 maja 2017 r. WSA podzielił stanowisko Wojewody [...], że został on sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności do przedmiotowych działek. Rzeczoznawca majątkowy w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 powołanego wyżej rozporządzenia, umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Niewątpliwie przedmiotowy operat szacunkowy łącznie z informacjami przedstawionymi w piśmie z 19 stycznia 2018 r. zawiera dane niezbędne, które pozwoliły organowi ocenić pozytywnie jego przydatność jako dowodu w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że samo niezadowolenie z opinii biegłego niepoparte dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (prawidłowo sporządzonym kontroperatem), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę. Zasadnie też, w tych okolicznościach sprawy, Wojewoda [...] kierując się pozytywnym wynikiem dokonanej oceny operatu szacunkowego odstąpił od zainicjowania z urzędu procesu weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n. poprzez bezpośrednie skierowanie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, szczegółowo do tych kwestii odnosząc się również w odpowiedzi na skargę wniesioną przez L. F.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy rzetelnie przeanalizował sporządzony dla potrzeb wyceny i ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z 9 maja 2017 r. i dokonał jego prawidłowej oceny, czemu dał wyraz w motywach podjętego rozstrzygnięcia. WSA wskazał, że jeśli w przekonaniu skarżących stron sporządzony operat był wadliwy, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby skorzystały one z możliwości przewidzianych w art. 157 u.g.n. Zarówno skarżąca Gmina, jak i skarżący L. F. nie mogą przy tym zapominać, że w sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, Sąd, z uwagi na brak wiadomości specjalnych w tym zakresie, nie jest uprawniony do jej podważania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina L. wnosząc o jego uchylenie w całości (w odniesieniu do oddalonej skargi składanej przez Gminę L.) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Gmina zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, ti.:

1) art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez nieprzyjęcie, iż sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej,

2) 98 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż procedura uzgodnieniowa między stronami kończy się wynikiem negatywnym, w sytuacji, gdy brak jednoznacznego zakończenia prowadzonych ustaleń potwierdzonego przez obie strony,

- gdyby powyższy zarzut nie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny skarżący kasacyjnie dodatkowo wskazał na naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy winna ona zostać uchylona w świetle ustalenia przez organ wysokości odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu wewnętrznie sprzecznych kryteriów i niedostatecznym wyjaśnieniu stopnia podobieństwa i różnic nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejętą przez Gminę L.;

II. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n przez błędną ocenę prawidłowości stosowania przepisów administracyjnych przez organ oraz wyprowadzenie błędnych wniosków z ustalonego stanu faktycznego, skutkujących oddaleniem skargi podczas, gdy:

- sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w świetle przyjęcia błędnego założenia, iż procedura uzgodnieniowa została zakończona wynikiem negatywnym, a sporne działki przeszły w sposób skuteczny na własność Skarżącego, co ustanawia możliwość przyznania odszkodowania,

- powielenie błędnego ustalenia organów administracji, iż decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2013 r. oznacza przejście własności działek na gminę, podczas, gdy może oznaczać ono jedynie wejście w ich posiadanie samoistne, co czyni sprawę o odszkodowanie przedwczesną,

2) art. 141§ 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę w sposób niedostatecznie wyjaśniający podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa procesowego popełnione przez organ, w tym min. pominięcie okoliczności związanych z przyjęciem, iż nowopowstałe działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie K. przeszły z mocy prawa na Gminę L., mimo że w decyzji tej wskazano, iż są docelowo przeznaczone pod poszerzenie drogi publicznej, zaś sama decyzja skutkuje wejściem Gminy L., co najwyżej w posiadanie samoistne przedmiotowych działek (jak wynika z treści ewidencji gruntów), zaś w treści decyzji nie został powołany przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., który to przepis konstytuuje przejście odpowiednio na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną (lub jej poszerzenie).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarządzeniem z 1 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja o ustaleniu odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy L.

Materialnoprawną podstawą działań organów były przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak zaś stanowi ten przepis, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest więc ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Zgodzić należy się z kontrolowanym Sądem, że do ustalenia odszkodowania nie jest przy tym istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., jako skutek, konsekwencję ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże realizacja tego obowiązku nie warunkuje przyznania odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną (tu: gminna). Przejście prawa własności następuje bowiem w tym przypadku z mocy samego prawa, a wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn.. akt I OSK 3828/18).

Jak prawidłowo wywiódł Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że nie została dokonana stosowna zmiana w księdze wieczystej, nie wpływa na obowiązek organu zrealizowania uprawnienia skarżącego do uzyskania odszkodowania. Poza tym z decyzji podziałowej można w sposób niebudzący wyczytać, które z działek ewidencyjnych są przeznaczone pod drogę gminną i że pozostaje to w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wówczas obowiązującym.

Z kolei kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje przepis art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 tej ustawy, opinia sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego. Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Zauważyć przy tym należy, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ono również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam, bowiem przy wycenie uwzględnia się wagi cech rynkowych nieruchomości. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości.

Zgodzić należy się z wyrażonym przez kontrolowany Sąd stanowiskiem, że samo niezadowolenie z opinii rzeczoznawcy majątkowego jest niewystarczające do zanegowania jej wyceny. Tym bardziej taka ogólnikowość nie jest dopuszczalna w skardze kasacyjnej. Zarzuty w niej zawarte muszą w sposób szczegółowy wskazywać na konkretne kwestie z operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę ich precyzować tak w zakresie wskazania konkretnych norm, jak i wykazania na czym zdaniem autora kasacji ich naruszenie polegało. Nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Lakoniczność wywodów autora kasacji nie pozwalała na dostrzeżenie takiego związku.

Identyczne braki zawiera także kasacja w części kwestionującej prawidłowość kontrolowanego uzasadnienia. Zarzut wskazujący na nieodniesienie się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu art.141 § 4 P.p.s.a nie wynika obowiązek sądu ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Ogólnikowość wywodów badanej skargi kasacyjnej nie pozwoliła na uznanie prawidłowości konstatacji jej autora, że Sąd I instancji przy badaniu pominął takie jej argumenty, które miały istotne znaczenie dla wyniku sprawy, uniemożliwiając przez to dokonanie wyczerpującej kontroli instancyjnej.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem kontrolowanego Sądu, że analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje na brak uzgodnienia pomiędzy dotychczasowym właścicielem działek a obecnym właścicielem Gminą L. kwestii wysokości odszkodowania za działki przejęte pod drogę gminną. Pomiędzy stronami nie doszło do zawarcia umowy o odszkodowanie.

Ponadto treść oświadczenia L. F., zawartego w piśmie z 16 marca 2015 r. o odstąpieniu od dalszych negocjacji wskazuje jednocześnie na brak porozumienia w tej kwestii. Pozwalało to w konsekwencji na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Z tego względu za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.