Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 628/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 roku, sygn. akt IV SA/Wa 970/17 w sprawie ze skargi T. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 września 2017 roku (sygn. akt IV SA/Wa 970/17) oddalił skargę TnrZ z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

TnrZ z siedzibą w O. złożyło w dniu [...]2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Rz. (nr [...]) z dnia [...]2016 r. w przedmiocie zajęcia stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Elektrowni O. C o mocy około 1000MW" przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Wójta Gminy Rz. z dnia [...] 2011 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wnioskodawca domagał się także dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Jako podstawę prawną wniosku wskazany został art. 31 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. T. akcentowało, że wskazane postanowienie narusza art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej u.o.o.ś.). Naruszenie tego przepisu miało polegać na przedstawieniu stanowiska, że w dalszym ciągu aktualne są warunki określone w decyzji Wójta Gminy Rz. z [...] 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pomimo, że jeden z warunków tej decyzji, tj. określony w pkt III. 6. A nie jest aktualny, bowiem obliguje do wykonania urządzeń ograniczających emisję pyłu do atmosfery według nieobowiązujących już norm tej emisji. W ocenie wnioskodawcy, powyższe świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Legitymację do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem T. wywodziło z tego, że jest organizacją ekologiczną, społeczną, którego celami statutowymi są m.in.: zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego; ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego; ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń; działanie na rzecz zmniejszenia ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów. Podkreślało T. , że sprawa dotyczy postanowienia z zakresu ochrony środowiska bowiem kwestionowane postanowienie przedłuża ważność decyzji środowiskowej dla planowanej elektrowni węglowej w O.. Jest to inwestycja mogąca zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przy wydawaniu tego rodzaju postanowienia bada się kwestie środowiskowe tj.: informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie wnioskodawcy, cele statutowe T. uzasadniają wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu oraz udziału w tym postępowaniu. Interes społeczny wyraża się zaś tym, że T. szczegółowo przeanalizowało dokumentację sprawy i posiada dobre w niej rozeznanie. Dysponuje też wiedzą merytoryczną oraz bogatym doświadczeniem w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska. Ponadto, specjalizuje się w ochronie ludności przed szkodliwym wpływem emisji zanieczyszczeń do powietrza, co wynika m.in. z jego celów statutowych. Wskazana kwestia jest istotą zarzutów przeciwko postanowieniu Wójta Gminy Rz.. Akcentował wnioskodawca, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nakazuje wybudować urządzenia oczyszczające pył ze spalin do poziomu norm, które nie są i nie były aktualne w chwili wydania spornego postanowienia. W interesie społecznym jest zarówno wyeliminowanie aktu, który rażąco narusza prawo, jak też zdezaktualizowanie aktów, które pozwalają na emisję zanieczyszczeń do powietrza w ilości przekraczającej dopuszczalne normy. Ma to pierwszorzędne znaczenie dla bezpieczeństwa obywateli. W interesie społecznym jest więc, aby inwestor zamierzający wybudować nową elektrownię był zobowiązany do spełnienia aktualnych norm emisji spalin z kotłów węglowych, czemu na przeszkodzie stoi sporne postanowienie, przedłużające ważność decyzji środowiskowej, zawierającej nieaktualne warunki realizacji przedsięwzięcia.

TnrZ podkreślało, że w pkt III decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W projekcie tym należy uwzględnić zaopatrzenie jednostki produkcyjnej w elektrofiltry zapewniające na wylocie poziom zapylenia< 50 mg/m3. Tak określony warunek jest dziś nieaktualny, gdyż obecna norma emisji pyłu jest pięciokrotnie niższa. Dla Elektrowni O. (która ma dysponować mocą 1000 MW i ma być opalana paliwem stałym — węglem kamiennym) norma ta wynosi 10 mg/m3, co wynika z zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. Argumentowało T., że gdyby warunek z punktu III.6.a decyzji środowiskowej był aktualny, to nakazywałby zamontowanie elektrofiltrów, które oczyszczają spaliny do poziomu co najwyżej 10, a nie 50 mg/m3. Wójt Gminy Rz. nie mógł więc w kwestionowanym postanowieniu stwierdzić, że warunki określone w decyzji środowiskowej są dalej aktualne. W konsekwencji, w ocenie wnioskodawcy, wydane postanowienie rażąco narusza również art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, decyzja środowiskowa może przez 10 lat stanowić podstawę wydania innych decyzji, o ile wnioskodawca otrzymał przed upływem 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, od organu, który ją wydał stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestionowane postanowienie nie spełnia aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia.

Rozpoznając opisany wyżej wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...]2016r (nr [...]) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Rz. z [...]2016 r.(nr [...]). Kolegium Odwoławcze powołało m.in. art. 31 par. 1–3 K.p.a. akcentując, że wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz musi przemawiać za tym interes społeczny. Jednocześnie SKO w O. wyjaśniło rozumienie wyżej wymienionych przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania w opisywanym przypadku. Wskazało przy tym m.in., że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji. Zauważyło, iż z dołączonego do wniosku o wszczęcie postępowania Statutu TnrZ wynikało, iż zrzesza ono osoby fizyczne w celu prowadzenia działalności dla dobra wspólnego społeczeństwa jakim jest ochrona i zachowanie dziedzictwa przyrodniczego oraz ochrony zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń. Stowarzyszenie działa na rzecz tworzenia warunków dla rozwoju demokracji lokalnej i umocnienia pokoju oraz upodmiotowienia społeczeństwa. Stowarzyszenie podejmuje działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt i ochrony ich praw (§ 2 statutu). Celami stowarzyszenia są:

1) zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego;

2) pobudzanie świadomości ekologicznej społeczeństwa oraz kształtowanie korzystnych dla środowiska naturalnego postaw i zachowań obywateli;

3) ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń;

4) działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów;

5) upowszechnianie wiedzy oraz podejmowanie przedsięwzięć na rzecz ekologicznych metod ochrony przeciwpowodziowej i zwiększania naturalnej retencji;

6) ułatwianie dostępu do informacji o środowisku;

7) ochrona zwierząt, humanitarne ich traktowanie oraz umacnianie ich praw;

8) podejmowanie działań na rzecz rozwoju demokracji lokalnej, pobudzanie aktywności społecznej i dalszego upodmiotowienia społeczeństwa, przeciwdziałanie korupcji, a także upowszechnianie oraz ochrona wolności i praw człowieka;

9) zachowanie, ochranianie i odtwarzanie środowiska kulturowego, jeśli nie stoi to w sprzeczności z zachowaniem wysokiej jakości przyrody;

10) pomoc ubogim i potrzebującym.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, tak szeroko i ogólnikowo sformułowany w Statucie przedmiot działalności i cele T., nie dają dostatecznych podstaw do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu - z celami statutowymi tej organizacji.

Wskazało SKO w O., że podstawą prawną kwestionowanego przez T. postanowienia, był cytowany wyżej art. 72 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353). Postępowanie prowadzone w tym zakresie nie zmierza, co do zasady, do przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, ustalenia i określenia warunków, działań minimalizujących jej wpływ na środowisko naturalne, a w istocie obejmuje zagadnienia natury formalno-prawnej, dotyczącej ustalenia przebiegu realizacji inwestycji i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwzględnieniem zmian prawnych, czy aktualnego stanu środowiska. Nadto wskazało SKO w O., iż uzyskanie postanowienia którego dotyczy wniosek T., stanowi jeden z niezbędnych elementów zmierzających do realizacji przedsięwzięcia, jednak nie daje podstaw prawnych do podjęcia konkretnych działań mogących ingerować w środowisko. Środek ten stanowi jedynie prawną podstawę do skutecznego ubiegania się o kolejne zezwolenia/decyzje. W związku z tym uznało SKO, iż sprawa dotycząca wydania postanowienia w przedmiocie zajęcia stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie pozostaje w wymaganym, bezpośrednim związku z powyżej przedstawionym zakresem statutowej działalności T..

Dodało Kolegium, że uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być także uzasadnione interesem społecznym. Pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Akcentowało, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Obowiązkiem zaś tego organu jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Mając to na uwadze, orzekające Kolegium Odwoławcze, podkreśliło, że T. w treści swojego wniosku powołało się na wnikliwie przeanalizowanie dokumentacji sprawy co oznaczać miało dysponowaniem bardzo dobrym rozeznaniem w sprawie. Odwoływało się też do merytorycznej wiedzy oraz bogatego doświadczenia w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska. Zauważyło jednak SKO w O., iż z przesłanej dokumentacji nie wynika, aby TnrZ w istocie zapoznawało się z aktami przedmiotowej sprawy, czy też występowało o ich udostępnienie w trakcie prowadzonego przed organem I instancji postępowania lub też po jego zakończeniu. Trudno też – w ocenie orzekającego organu uznać - iż w interesie społecznym jest wszczęcie postępowania na wniosek T. z uwagi na wskazywaną przez T. merytoryczną wiedzę i doświadczenie, podczas gdy w tym względzie poprzestano na gołosłownym stwierdzeniu, nie wskazując na żadne konkretne osiągnięcia T. bądź jego członków na tym polu lub też na posiadanie przez nich wiedzy przydatnej w prowadzonym postępowaniu. Organ administracji zauważył przy tym, iż Statut T. nie uzależnia możliwości członkostwa w tej organizacji od posiadania jakiejkolwiek wiedzy specjalistycznej, czy stosownego tematycznego wykształcenia. Członkiem tej organizacji może być bowiem każda pełnoletnia osoba fizyczna, jak też młodzież w wieku 16-18 lat (§ 9-13 statutu).

W ocenie Kolegium Odwoławczego, nie można uznać, że w interesie społecznym jest żądanie przez organizację wszczęcia postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia wyłącznie ze względu na to, że zdaniem wnioskodawcy, akt ten narusza prawo. Istotny jest bowiem związek zgłoszonego żądania - z celami statutowymi organizacji oraz istnienie interesu społecznego przemawiającego za uczynieniem zadość temu żądaniu.

Jako nieuzasadnione uznało Kolegium Odwoławcze w O. jest również twierdzenie wnioskodawcy, że w interesie społecznym jest wszczęcie postępowania w opisanej sprawie, bowiem w przeciwnym wypadku może dojść do realizacji inwestycji z dopuszczeniem 5-krotnego przekroczenia norm emisji pyłu z elektrowni do powietrza. Dostrzegł orzekający organ administracji, że z treści decyzji Wójta Gminy Rz. z dnia [...].2010 r. do której aktualności odnosi się objęte żądaniem T. postanowienie z dnia [...].2016 r. – a w szczególności, ze wskazywanego przez T. pkt III. 6.a, zobowiązującego do uwzględniania w projekcie budowlanym zaopatrzenia jednostki produkcyjnej w elektrofiltry zapewniające na wylocie poziom zapylenia poniżej 50 mg/m3u (a więc zakreślającym górną granicę) - wcale nie wynika brak możliwości zastosowania elektrofiltrów spełniających obecnie obowiązujące wymogi normy (standard emisyjny pyłu wynoszący 10 mg/m3). Konkretyzacja dopuszczalnych poziomów wprowadzania pyłów do powietrza przy eksploatacji instalacji następuje na dalszych etapach realizacji przedsięwzięcia, przy uzyskiwaniu wydawanego w oparciu o zapisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672) odrębnego pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii tj. pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza bądź pozwolenia zintegrowanego.

W ocenie Kolegium, w sprawie należy upatrywać interesu społecznego raczej w jak najszybszej realizacji przedsięwzięcia przez inwestora, które w bezpośredni sposób przyczyni się do spadku bezrobocia w regionie.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło TnrZ z siedzibą w O., akcentując okoliczności świadczące o spełnieniu wymogów z art. 31par. 1 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...]2016 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uznało, że podnoszone przez T. argumenty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są w zasadzie powtórzeniem argumentów zawartych w pierwotnym wniosku. Rozpatrując ponownie sprawę, SKO nie znalazło podstaw do zmiany wcześniej wyrażonego w sprawie stanowiska, zawartego w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło TnrZ z siedzibą w O..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, i ograniczenie się do stwierdzenia, że argumenty skarżącego są powtórzeniem wniosku, zaś Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany swego stanowiska;

2) art. 31 § 1 i 2 K.p.a. poprzez:

• uznanie przez organ, że cele statutowe skarżącego nie uzasadniają żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, podczas gdy cele statutowe Skarżącego wykazują ścisły związek z przedmiotem wniosku i tym samym uzasadniają takie żądanie,

• uznanie, że za wnioskiem skarżącego o wszczęcie i dopuszczenie do postępowania nie przemawia interes społeczny, podczas gdy skarżący konkretnie i szczegółowo uzasadnił występowanie interesu społecznego w swoim wniosku - a w konsekwencji nieprawidłową odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6.09.2017 r. oddalił skargę. Przedstawił m.in. regulację zawartą w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., dotyczącą zasad na jakich organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania. Wskazał, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie wydane zostało w trybie art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Przedmiotem tego rodzaju sprawy nie jest wydanie decyzji środowiskowej ale ustalenie sposobu przebiegu tego postępowania oraz możliwości realizacji warunków wynikających z wcześniej wydanej decyzji środowiskowej. Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1065/15) w którym wskazano, że przedmiotowe postępowanie stanowi nawiązanie i kontynuację postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach, co jest istotne z punktu widzenia podmiotów biorących udział w tego rodzaju sprawie. Kierując się tą wskazówką należy przyjmować, że w postępowaniu o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej prawo strony mają te wszystkie podmioty, które były legitymowane do udziału w postępowaniu "głównym" (tak: WSA w Warszawie, wyrok z dnia 27 maja 2015 r., IV SA/Wa 2589/14; WSA w Szczecinie, wyrok z dnia 10 października 2012r., sygn. II SA/Sz 717/12, WSA Wrocławiu, wyrok z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. II SA/Wr 489/14). W tej sprawie – podkreślał sąd I instancji - Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowanym postanowieniem Wójta Gminy Rz. z dnia [...].2016 r., więc z tego powodu nie przysługuje mu automatycznie legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Sąd I instancji zgodził się z SKO w O., że cele statutowe T. są ogólne, choć istotnie powiązane z szeroko pojętymi celami ochrony środowiska, tj. jego zachowaniem, odtwarzaniem i ochroną, czy działaniami na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń i odpadów, a także proekologicznego ich zagospodarowania (§ 7 pkt 1, 5 Statutu). W ocenie WSA w Warszawie, to nie wskazany w § 7 pkt 11 ale § 7 pkt 1 i 5 Statutu cel świadczy o tym, że przedmiotowe postępowanie jest zgodne z celami statutowymi stowarzyszenia tym bardziej, że jak wynika z § 8 pkt 22 Statutu, działania te są realizowane poprzez udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących spraw związanych z ingerencją w środowisko naturalne. Dlatego też, zdaniem sądu I instancji, organ wadliwie przyjął, że cele statutowe stowarzyszenia nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu. Cele te pozostają bowiem w związku z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 74 ust. 4 powołanej ustawy.

Wg WSA w Warszawie, nie został jednak spełniony 2 z warunków o jakim mowa w art. 31 § 1 pk 1 K.p.a. tj. aby za wszczęciem postępowania przemawiał interes społeczny. Sąd I instancji powołał rozważania zawarte w cytowanym wyżej wyroku NSA. Wskazano w nim, iż w świetle art. 31 K.p.a. udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Takim reprezentantem jest w świetle procedury administracyjnej organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy". Sąd I instancji podkreślił, że gdyby przyjąć, że samo wystąpienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji było równoznaczne z uznaniem istnienia interesu społecznego, to w zasadzie w każdej tego rodzaju sprawie udział organizacji społecznej byłyby uzasadniony, a organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że decyzja, która miałaby być skontrolowana w tym postępowaniu rażąco narusza prawo. Wg WSA w Warszawie, tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Konieczne jest zatem wykazanie, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, której zarzuca się wadę nieważności wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym. Organy mają zatem obowiązek ustalenia, czy cele statutowe organizacji pozostają w związku z danym postępowaniem, a w tym uwzględnić istotę i specyfikę skutków prawnych kwestionowanego postanowienia.

Sąd I instancji zgodził się z przedstawioną przez SKO w O. oceną, że T. nie wykazało, iż interes społeczny przemawia za udziałem stowarzyszenia w postępowaniu. T. na wykazanie swego interesu społecznego wskazało, że posiada "rozeznanie w sprawie". Takie stwierdzenie, w kontekście braku udziału we wcześniejszym postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej stanowi wyłącznie twierdzenie, a nie fakt. WSA w Warszawie podkreślił, że brak jest w aktach dokumentów, które potwierdzałyby głęboką wiedzę merytoryczną tego podmiotu i bogate doświadczenie w postępowaniach administracyjnych jako uzasadniające tezę o istnieniu interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zwrócił uwagę, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało w K.p.a. zdefiniowane. Przyjmuje się, że ocena, czy interes ten występuje powinna być w każdym wypadku przeanalizowana w odniesieniu do określonego stanu faktycznego. Ocena ta ma charakter obiektywny. Nie wystarczy samo przekonanie strony, że jego udział w postępowaniu służy interesowi społecznemu. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07).

Stowarzyszenie jako powody udziału w postępowaniu w aspekcie występowania interesu społecznego wskazało obok faktu wiedzy na temat toczącego się postępowania, konieczność ochrony ludności przed szkodliwym wpływem emisji zanieczyszczeń do powietrza. Decyzja środowiskowa dotyczy bowiem wybudowania elektrowni. Planowana inwestycja nie spełniałaby, zdaniem skarżącego T. norm emisji spalin z kotłów węglowych (pkt III.6.a. decyzji środowiskowej – nieaktualne normy standardów emisyjnych), a udział T. przyczyni się do obrony interesu społecznego naruszonego tym postanowieniem. Sąd I instancji nie podzielił tego argumentu. Podał, że to nie na etapie decyzji środowiskowej ale na etapie uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego wydawanego na podstawie art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (D.U. 2017, poz.519), będą ustalone warunki prowadzenia danej inwestycji w tym parametry związane z emisją spalin – o czym stanowi art. 211 tej ustawy. Oznacza to, że podnoszone przez skarżącego kwestie związane z wadliwym określeniem dozwolonego zakresu emisji pyłu będzie rozpoznawany na etapie pozwolenia zintegrowanego. Nawet ustalenie w decyzji środowiskowej konkretnych parametrów emisyjnych nie zwalnia organu właściwego do wydawania decyzji o pozwoleniu zintegrowanym od zastosowania aktualnych - na datę wydawania decyzji - przepisów prawa. Inaczej mówiąc, udział stowarzyszenia w tym postępowaniu nie ma istotnego wpływu na prawidłowość wydanego postanowienia w zakresie wskazywanym w skardze. Zwrócił uwagę WSA w Warszawie, że nawet gdyby istotnie wskazane parametry emisyjne były wadliwe, nie wiążą one jednak organu administracji, który będzie wydawał pozwolenie zintegrowane, gdyż organ ten ma obowiązek w ramach przysługujących mu kompetencji zastosowania obowiązujących przepisów prawa dotyczących emisji. Kwestionowane postanowienie stanowi jeden z etapów zmierzających do realizacji przedsięwzięcia, jednak jego wydanie nie daje podstaw prawnych do podjęcia konkretnych działań mogących ingerować w środowisko, a jedynie uprawnia do ubiegania się o kolejne zezwolenia i decyzje, w tym odrębnego pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii tj. pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza bądź pozwolenia zintegrowanego.

W ocenie WSA w Warszawie, niezasadny był zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ponownego rozpoznania sprawy i w pisemnym rozstrzygnięciu wypowiedziało się co do wszystkich zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak też w pierwotnym wniosku złożonym przez T.. Odniosło się do szczegółowego uzasadnienia sporządzonego po pierwszym rozpoznaniu sprawy. Organ administracji, wbrew twierdzeniom skarżącej, ustosunkował się bardzo dokładnie do wszystkich żądań, zarzutów i wniosków, podając wnikliwe i szczegółowe wywody uzasadnienia, dokonując ponownego rozpoznania sprawy, w merytoryczny sposób odnosząc się do zarzutów.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 6.09.2017 r. wniosło TnrZ z siedzibą w O..

Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 15 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności przez "organ II instancji", w wyniku zaniechania dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenia się do stwierdzenia, że argumenty skarżącego są powtórzeniem wniosku;

2) art. 31 par. 1 pkt 1 i 2 oraz par. 2 Kpa poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że za wnioskiem skarżącego o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do postępowania, nie przemawiał interes społeczny, podczas gdy skarżące stowarzyszenie, konkretnie i szczegółowo uzasadniło tę przesłankę.

W oparciu o te zarzuty, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że drugie postanowienie SKO wydane w sprawie nie zawiera własnych ocen prawnych i "stanu faktycznego", a jedynie ogranicza się do stwierdzenia, że argumenty skarżącego są powtórzeniem wniosku strony. W ocenie skargi kasacyjnej, postanowienie to przy tym nie zawiera odniesienia do twierdzeń i zrzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dotyczy to podanych przez T. przykładów z wyszczególnieniem postępowań administracyjnych na potwierdzenie posiadania doświadczenia w zakresie przedmiotu postępowania, wskazania ekspertów z którymi współpracuje, czy argumentu,

że aktywizacja społeczna nie ma prymatu nad ochroną środowiska.

W zakresie drugiego zarzutu podawała skarga kasacyjna, że nieprawidłowo

sąd I instancji uznał, iż za wnioskiem skarżącego nie przemawia interes społeczny. Wskazała na argumenty o ochronie ludności przed szkodliwym wpływem emisji zanieczyszczeń. Jednocześnie skarżące T. nie kwestionowało,

że pozwolenie emisyjne jest podstawową decyzją, która wiąże inwestora. Podniosło jednak, że w ramach decyzji środowiskowej dopuszczalne jest zamieszczenie warunków, które ograniczają negatywny wpływ emisji na środowisko. W decyzji tej

bada się wpływ inwestycji na środowisko (art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Emisja zanieczyszczeń jest ważnym elementem oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zwrócono uwagę na sporny zapis w decyzji środowiskowej (pkt III. 6.a ). Zapis ten jest nakazem skierowanym do organów zatwierdzających

projekt budowlany i wydających pozwolenie na budowę dla inwestycji. Nie jest to

więc kwestia regulowana przez pozwolenie zintegrowane ale właśnie przez decyzję środowiskową (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c i c ustawy o udostępnianiu informacji). Pozwolenie zintegrowane, w przeciwieństwie do decyzji środowiskowej, nie wiąże przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Nieaktualność tego zapisu ma poważne konsekwencje środowiskowe, bo kwestię oczyszczania spalin z pyłu trzeba

przewidywać i projektować z wyprzedzeniem. Po wybudowaniu elektrowni nie będzie możliwa prosta wymiana elektrofiltrów, która pozwoliłaby na pięciokrotne zmniejszenie zapylenia. Są to systemy bardzo zaawansowane technologicznie i wymagają odpowiedniego przygotowania instalacji. Wiązałoby się to z przebudową elektrowni. W interesie społecznym jest aby nowa instalacja była zdolna oczyszczać zanieczyszczenia do poziomu aktualnych norm, co miałoby pozytywny wpływ na zdrowie obywateli. Postępowanie z art. 72 ust. 4 ustawy ma właśnie weryfikować zapisy decyzji środowiskowych, które po kilku latach od ich wydania zdezaktualizowały się – na skutek zmian prawa lub stanu faktycznego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Elektrownia O. S.A. w O.. W piśmie tym, domagano się oddalenia skargi kasacyjnej, wykazując błędy w konstrukcji jej podstaw oraz niezasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

Jako niezasadny ocenić należało zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 31 par. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 31 par. 2 K.p.a. Formułując ten zarzut skarga kasacyjna akcentowała, iż wadliwe było oddalenie skargi przez WSA w Warszawie przy przyjęciu, że w sprawie nie występował interes społeczny, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku TnrZ w O. dotyczącego wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Rz. z dnia [...]2016 r. Należy zauważyć, iż powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 31 par. 1 K.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału

w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji

i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z treści tego przepisu wynika zatem,

iż obie wymienione w nim przesłanki (cele statutowe i interes społeczny) muszą być spełnione jednocześnie, aby możliwe było uwzględnienie żądania organizacji społecznej. W sprawie kontrolowanej przez sąd I instancji nie było przedmiotem sporu to, iż cele statutowe TnrZ w O. uzasadniają uwzględnienie zgłoszonego żądania tej organizacji społecznej. Sporna pozostawała jednak przesłanka interesu społecznego, który kumulatywnie z celami statutowymi, musi przemawiać za wszczęciem postępowania na żądanie organizacji społecznej

lub dopuszczeniem tej organizacji do udziału we wszczętym postępowaniu. Podkreślić należy, iż obowiązkiem organizacji społecznej występującej z powyższym wnioskiem jest szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Pamiętać przy tym należy, że kategoria interesu społecznego jest zagadnieniem niezmiernie pojemnym, podlegającym każdorazowej ocenie

i konkretyzacji przez organ administracji publicznej na gruncie danej sprawy. Skarżące kasacyjnie T., wykazując interes społeczny wskazywało na argumenty odnoszące się do ochrony ludności przed szkodliwym wpływem emisji

zanieczyszczeń, zwracając przy tym uwagę na wadliwość (nieaktualność) spornego zapisu zawartego w decyzji środowiskowej wydanej dla inwestycji polegającej

na budowie elektrowni O. C (pkt III. 6.a decyzji). Zapis ten nakazuje,

aby w projekcie budowlanym przyszłej inwestycji uwzględnić zaopatrzenie jednostki produkcyjnej w elektrofiltry zapewniające na wylocie poziom zapylenia < 50 mg/m3. Analizowana obecnie podstawa skargi kasacyjnie nie mogła jednak wpłynąć

na zmianę trafnego wniosku sądu I instancji w zakresie braku interesu społecznego T. w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Rz. z dnia [...]2016 r. Zwrócić bowiem w należy uwagę na etap procesu inwestycyjnego, w którym wydane zostało powyższe postanowienie, a także na charakter prawny tego aktu. W tym zakresie wskazać

trzeba, że sporne postanowienie jest aktem wyłącznie odnoszącym się do kwestii przedłużenia ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; Dz. U. 2018 r., poz. 2081). Ten etap procesu inwestycyjnego, w którym objęty wnioskiem akt został wydany powoduje, że - co do zasady – wykluczona jest w tym stadium możliwość, czy dopuszczalność przeprowadzenia ponownej oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, czy też dokonywania ustaleń i określenia warunków działań minimalizujących wpływ inwestycji na środowisko naturalne. Oznacza to, iż brak jest też w konsekwencji podstaw do przyjmowania, że w sprawie o przedstawionym wyżej przedmiocie i charakterze prawnym, interes społeczny przemawiać może za wszczęciem postępowania nieważnościowego na żądanie organizacji społecznej. Nadto trafnie podkreślał sąd I instancji okoliczność, że warunki prowadzenia danej inwestycji, w tym parametry związane z emisją spalin, będą przedmiotem szczegółowych ustaleń i ocen dopiero na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia zintegrowanego, wydawanego na podstawie art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018 r., poz. 799). Stan prawny właściwy na datę uzyskiwania tego pozwolenia, determinował bowiem będzie także i rodzaj – wynikających z przepisów – parametrów emisyjnych, które zobowiązany będzie spełnić inwestor. Inaczej mówiąc, stan prawny obowiązujący w dacie wydawania tegoż pozwolenia, i graniczne normy dla emisji spalin wynikające z aktualnego wówczas stanu prawnego, determinowały będą także kwestie rozwiązań technicznych w zakresie wprowadzania pyłów do atmosfery. Powyższe przemawia za wnioskiem, że etap procesu inwestycyjnego, w którym zapadło objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy Rz. z dnia [...]2016 r. nie dawał podstaw do podjęcia konkretnych działań mogących ingerować w środowisko. Wykluczało to w konsekwencji także i interes społeczny TnrZ w O. we wszczęciu postępowania (dopuszczania do udziału) w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego aktu.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a wskazać należy, iż skarga kasacyjna nie wykazywała, iż uchybienie temu przepisowi mogło mieć, w realiach ocenianej sprawy, istotny wpływ na jej wynik. Jest to przy tym konieczny element konstrukcyjny podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przyjęta zaś przez sąd I instancji ocena kontrolowanej sprawy, a także zaprezentowane przez SKO w O. merytoryczne stanowisko i wywody powodowały, że przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. nie mógł wpłynąć na zajęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy.

Uznając zatem, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, NSA orzekł o jej oddaleniu, za podstawę przyjmując art. 184 p.p.s.a.