Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1486/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 § 1, art. 6, art. 15, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 406/16 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. N. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. N. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z sankcjami po wznowieniu postępowania.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ doręczył decyzję z pominięciem pełnomocnika, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji, gdy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ oparł zaskarżoną decyzję na przepisach art. 31 ust. 3, 4, 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 zez zm., dalej: ustawa o płatnościach) w sytuacji gdy wskazane wyżej przepisy prawa nie istnieją, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji mimo, iż organ nie przeprowadził dopuszczalnego postępowania dowodowego i przyjął za własne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z pominięciem ponownego, całościowego rozpatrzenia merytorycznego sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji mimo, iż organ utrzymał w mocy decyzję, którą wznowiono postępowanie pomimo, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowieniowe;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji mimo, iż organ w sposób niewyczerpujący zabrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz w sposób dowolny go ocenił, a także nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 76 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji mimo, iż organ wydał decyzję administracyjną w oparciu o raport kontroli nie spełniający wymogów dokumentu urzędowego;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji mimo, iż organ uniemożliwił stronie zapoznanie się z całością materiału zebranego w sprawie, w szczególności z ortofotomapami, na które powołał się organ;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego polegające na nieuchyleniu decyzji mimo, iż została ona oparta na dowodach, które nie istniały w czasie złożenia i rozpatrywania wniosku o płatność za dany rok, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegającego na uznaniu, że skarżący dopuścił się zaniedbań w prowadzeniu prawidłowej działalności rolniczej w latach 2011 i 2012, w tym w zakresie dobrej kultury rolnej pomimo, iż zachował minimalne normy w działalności rolniczej poprzez wykoszenie działek do dnia 31 lipca 2011 roku i 31 lipca 2012 roku;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich w ramach systemu wsparcia bezpośredniego polegające na nieuchyleniu decyzji mimo, iż została ona oparta na wadliwym raporcie kontroli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 406/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. K. N. [...] maja 2011 r. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wniosku beneficjent zadeklarował do jednolitej płatność obszarowej (zwanej dalej: JPO) powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 11,62 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (zwanej dalej: UPO) powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 3,88 ha, do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (zwanej dalej: SPO) powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 2,69 ha. Wnioskodawca we wniosku zadeklarował, między innymi działkę rolną: A o powierzchni 1,20 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 114/1w obrębie J.; C o powierzchni 1,22 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 117 w obrębie J. oraz H o powierzchni 0,24 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 224 w obrębie J. Decyzją z [...] listopada 2011 r. przyznano wnioskodawcy płatności. Od 17 września 2013 r. do 2 października 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została wizytacja terenowa w ramach prowadzonych czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W trakcie wizytacji dokonano oceny upraw pod kątem ich kwalifikowalności do wnioskowanych płatności. Następnie 8 listopada 2013 r. w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) na ortofotomapie wykonano pomiary powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności. W tym samym dniu sporządzono raport, w którym stwierdzono nieprawidłowości między innymi na działce rolnej C nieużytek na części jej powierzchni, zaś na działkach A i H nieużytek na całej powierzchni tych działek. Raport z kontroli po zatwierdzeniu przekazano rolnikowi przesyłką pocztową poleconą 29 stycznia 2014 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją w sprawie płatności na rok 2011. Następnie decyzją z [...] lutego 2015 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 k.p.a. oraz na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (...) w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego orzekł o uchyleniu decyzji z [...] listopada 2011 r. w sprawie przyznania płatności na 2011 rok oraz przyznał płatności w pomniejszonej wysokości w kwocie 6.388,84 złotych. Podstawą przyznania płatności w pomniejszonej wysokości było ustalenie, że powierzchnia kwalifikowana do płatności w dniu wydania decyzji była mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2011 rok. Powierzchnia, do której przyznano beneficjentowi płatności do działek A, C i H, wynosiła łącznie 1,59 ha, natomiast po przeprowadzonej kontroli na miejscu ustalono, że na tych działkach nie była prowadzona działalność rolnicza. Powierzchnia przedeklarowana wyniosła zatem 1,59 ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do JPO i stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu wyniosła 15,8524%. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do UPO i stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu wyniosła 5,9055%. W tej sprawie, w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO. W trakcie tej kontroli wykryto nieprawidłowości polegające na stwierdzeniu powierzchni mniejszych wobec powierzchni zadeklarowanej we wniosku na działkach rolnych A, C i H. W wyniku kontroli stwierdzono bowiem brak użytkowania działek rolnych A i H w całości oraz działki C w części. Na działkach stwierdzono wieloletnie chwasty i zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, co skutkowało zastosowaniem kodu błędu DR 18. W trakcie kontroli realizowanej metodą FOTO wykorzystano zdjęcia lotnicze powierzchni (ortofotomapę cyfrową), na które nakłada się warstwę granic wektorowych działek ewidencyjnych. Na znajdującym się w systemie ZSZiK materiale (ortofotomapie) widoczne są granice działek ewidencyjnych oraz sposoby użytkowania działek rolnych w ramach danych działek ewidencyjnych. W ramach wznowionego postępowania organ I instancji uwzględnił wyniki przedstawione w raporcie z kontroli. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, w tym z protokołem kontroli na miejscu z [...] listopada 2013 r. i kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2011 rok. Kontrolowane działki A, C i H pokryte są wieloletnią, suchą roślinnością wskazującą na brak podejmowania jakichkolwiek czynności agrotechnicznych czy też wypasu zwierząt w roku 2011. Ponadto, na działkach rolnych A oraz C widnieje roślinność niewystępująca na łąkach i trwałych użytkach zielonych, a charakterystyczna dla nieużytków. Stwierdzone przez inspektorów terenowych nieprawidłowości znajdują potwierdzenie w wykonanej dokumentacji fotograficznej. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 października 2015 r., VIII SA/Wa 902/15 odrzucił skargę na decyzję z [...] maja 2015 r., ponieważ nie została ona doręczona skarżącemu w sposób skuteczny i nie rozpoczął się bieg terminu na jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Następnie organ odwoławczy dokonał doręczenia zaskarżonej decyzji na nowy adres, wskazany przez skarżącego w odwołaniu oraz zgodny z decyzją organu I instancji o zmianie zaktualizowanych danych w ewidencji producentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie ustalił, że w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi ze skargą brak jest pełnomocnictwa, na które powołuje się pełnomocnik strony. Skoro po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z 22 października 2015 r. sprawa ponownie zawisła przed organem odwoławczym, to doręczenie decyzji ostatecznej do rąk pełnomocnika mogło nastąpić jedynie wówczas, kiedy pełnomocnik zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. dołączyłby do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Wówczas to doręczenie decyzji ostatecznej nastąpiłoby w trybie art. 40 § 2 k.p.a.: Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (...).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Według art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Natomiast, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została (...) z rażącym naruszeniem prawa. Przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy. Doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie jest rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazano stanowisko, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika może być uznane za skutecznie dokonane, jeżeli nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że naruszenie art. 145 § 2 O.p. (art. 40 § 2 k.p.a.), związane z pominięciem pełnomocnika w doręczaniu pism, sądy oceniają – tak jak każdy przepis procesowy – przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., analizując, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli wadliwe doręczenie aktu administracyjnego bezpośrednio stronie, a nie pełnomocnikowi, nie wywołało finalnie braku takiego rodzaju reakcji procesowych, które mogłaby ona normalnie realizować, a więc gdyby doręczenie nastąpiło do rąk pełnomocnika, to naruszenie to może nie mieć istotnego wpływu na wynik sprawy plasowany wyłącznie w sferze procesowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę skargę kasacyjną podziela w pełni przyjęty w orzecznictwie pogląd, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Jeżeli decyzja organu administracji zostanie doręczona, nawet nieprawidłowo, tj. z naruszeniem art. 145 § 2 Ordynacji podatkowej (art. 40 § 2 k.p.a.), to nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Jeśli wadliwe doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, a nie pełnomocnikowi nie wywołało skutku w postaci nierozpoznania odwołania, to naruszenie takie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dotyczy to również doręczenia decyzji ostatecznej pełnomocnikowi zamiast stronie, od której skutecznie wniesiono skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach odstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 8) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1), 2), 3) i 4) tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej.

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów wynikowych tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Oddalając skargę na decyzję ostateczną Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania tj. przepisów k.p.a. wskazanych jako naruszonych przez autora skargi kasacyjnej.

Z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również w tej uchwale, że w sytuacji gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych. Mając na uwadze tę uchwałę oraz aktualne brzmienie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej jako nietrafnych, tym samym świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., również takich które w sprawie zastosowania nie miały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku przedstawił , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach szczegółowo odniósł się wszystkich zarzutów skargi. Sąd I instancji rozpoznał również wadliwie postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 31 ust. 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z tą regulacją, przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli. Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli, zgodnie z art. 23a rozporządzenia nr 796/2004. Natomiast według art. 31 ust. 7 tej ustawy, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła. W tej sprawie rolnik nie złożył zastrzeżeń na piśmie do ustaleń zawartych w raporcie. Nie poddaje się kontroli kasacyjnej podniesiony w pkt 9) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ponieważ artykuł 37 składa się z trzech ustępów, ust. 3 brzmi: "W przypadku dokonywania wypłaty zaliczkowej płatności obszarowych, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów w decyzji w sprawie przyznania tych płatności określa się wysokość i termin wypłaty zaliczkowej płatności."

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Wobec tego, że skarga kasacyjna nie została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie należy przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie prawa materialnego przez organ administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.