Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1558/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i T. S. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1558/06

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził nieważność decyzji prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] udzielającej państwu E. i T. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego w całości zrealizowanego w [...] przy ul. [...].

Organ po dokonanej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2002 r. znak: [...] została wydana bez podstawy prawnej, co rodzi konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Organ I instancji podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 54 ustawy Prawo budowlane, obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji pozwolenia na użytkowanie, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 w/w ustawy, uruchamia postępowanie administracyjne i to zarówno wówczas, gdy jego następstwem jest wniesienie sprzeciwu, jak i gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej milcząco przyzwala inwestorowi na użytkowanie obiektu budowlanego. Zarówno bowiem wniesienie sprzeciwu, jak i milczące przyzwolenie na powyższe zachowanie stanowi wyraz woli właściwego organu administracji publicznej. Za datę jego wszczęcia art. 61 § 3 k.p.a. nakazuje przyjąć dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1, może się zakończyć jedynie sprzeciwem lub milczeniem organu. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy w dniu [...] lipca 2002 r. złożyli w Urzędzie Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury zawiadomienie o zakończeniu budowy -odbiór całkowity, budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...] w [...]. W/w organ, w terminie 14 dni od dnia złożenia zawiadomienia tj. do dnia [...] sierpnia 2002 r. nie zgłosił sprzeciwu wobec w/w zawiadomienia. Oznacza to, iż inwestorzy od dnia [...] sierpnia 2002 r. użytkują przedmiotowy obiekt budowlany zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyzwolił na powyższe w drodze tzw. milczącej zgody.

Organ I instancji stwierdził, iż art. 55 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania w/w decyzji, zawierał enumeratywny katalog przypadków, w których inwestor obowiązany był uzyskać decyzję pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wskazał on również, iż Prezydent Miasta [...] wydając przedmiotową decyzję nie wskazał na żadną z wymienionych w art. 55 ust. 1 i 2 okoliczności. Z uzasadnienia decyzji wynika tylko, iż "w toku wykonywania robót budowlanych wprowadzono zmiany uzgodnione z projektantem i wykazane w dokumentacji powykonawczej". Powyższe zostało jednakże ustalone juz podczas przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego I instancji oględzin w dniu [...] lipca 2002 r.

Organ I instancji podniósł, iż skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej stał na stanowisku, iż inwestor winien uzyskać decyzję pozwolenia na użytkowanie, winien on zgłosić sprzeciw w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. W sytuacji natomiast gdy takiego sprzeciwu nie zgłosił, nie był on uprawniony do wydania w dniu [...] listopada 2002 r. (tj. 4 miesiące od dnia złożenia zawiadomienia) decyzji pozwolenia na użytkowanie w/w budynku mieszkalno - usługowego.

Od powyższej decyzji odwołali się E. i T. S..

Odwołujący się stwierdzili, iż przedmiotowy budynek zrealizowali na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] czerwca 2001 r.

Zgodnie z punktem 5 warunków w/w decyzji nałożonych na nich jako inwestora t.j. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego takie pozwolenie uzyskali od Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] listopada 2002 r.

Skarżący podnieśli, iż wypełnili wszystkie wymagane formalności nałożone na nich w decyzji o pozwoleniu na budowę i nie czują się winni żadnych uchybień.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji, stwierdził, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana wbrew prawu i w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Organ podniósł, iż Prezydent Miasta [...] nie dotrzymał 14 dniowego terminu, wynikającego w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do załatwienia sprawy.

Wyjaśnił, iż terminy wymienione w w/w przepisie art. 54 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, są terminami prawa materialnego. Termin 14 dni, określony art. 54 ust. 1 jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu, poza tymi ramami, nie ma prawnego umocowania i niewątpliwie narusza prawo materialne. Z kolei termin (również 14 dni) określony w art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego jest dla strony. Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zmierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 14 dni liczony od daty złożenia zawiadomienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jeżeli sama strona nie związała się terminem dłuższym, to przystąpienie przez nią do użytkowania obiektu w piętnastym dniu od daty wpływu zawiadomienia jest działaniem legalnym, z zastrzeżeniem jednak wynikającym z art. 54 ust. 1.

Organ odwoławczy podniósł, iż organ administracyjny posiadał informację, że inwestor jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jego obowiązkiem było zareagowanie, w terminie 14 dni od wpływu zawiadomienia o zakończeniu budowy, w formie decyzji, o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalno-usługowego w [...], przy ul. [...]. Organ administracyjny nie wydał takiego rozstrzygnięcia, po około czterech miesiącach wydał w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił na podstawie akt sprawy, iż przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy został zrealizowany z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę. Dokonane przez inwestora odstępstwa od projektu nie były przedmiotem postępowania administracyjnego.

Mimo niezgodności wybudowanego obiektu z warunkami zawartymi w pozwoleniu na budowę, a więc obiektu wybudowanego o większych parametrach niż zaprojektowano, Prezydent Miasta [...] wydał decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie, czym naruszył przepis art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i T. S..

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...].

Wskazali oni, iż unieważnienie decyzji o pozwolenia na użytkowanie uniemożliwi im prawne użytkowanie przedmiotowego budynku. Podnieśli również to, iż wypełnili wszystkie wymagane formalności i nie czują się winni żadnych uchybień.

Podnieśli również, iż osoby będące stronami postępowania administracyjnego nie mają legitymacji procesowej do udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy.

Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16).

Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpatrując zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności, bada stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona.

Skarga jest zasadna.

Trafnie podnosił skarżący, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 54 Prawa budowlanego, lecz art. 55, z którego wynika, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek.

Miało to miejsce w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. o pozwoleniu na budowę.

Inwestor złożył w dniu [...] czerwca 2002 r. stosowny wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie zaś z przywołanym w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] listopada 2002 r. jako podstawa prawna wydania tejże decyzji przepisem art. 59 pkt. 1 właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. W tym zakresie sprawa powinna zostać wyjaśniona, czego organ nie uczynił natomiast rozważania organu na temat niezachowanania terminu do złożenia sprzeciwu są w tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe. Stwierdzenie ewentualnych odstępstw i ich ocena czy są to odstępstwa istotne, czy też nieistotne mogło nastąpić właśnie jedynie przy zachowaniu postępowania protokolarnego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Czy takie postępowanie było przez organ przeprowadzone [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie wyjaśnił.

Należy podnieść, iż organy administracyjno-architektoniczne winny mieć na uwadze treść przepisu art. 54 pkt 1 Prawa budowlanego brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji, który przewiduje procedurę dotyczącą sprzeciwu jednak z zastrzeżeniem art. 55 i 57 Prawa budowlanego.

W/w przepis art. 54 pkt 1 stanowi bowiem, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Podana zasada jednak ma charakter warunkowy na co wskazuje zamieszczone w art. 54 stwierdzenie ,, z zastrzeżeniem art. 55 i 57".

Przepis art. 55 bowiem dopuszcza w przypadkach określonych w tym przepisie przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Art. 55 pkt 1 stwierdza mianowicie, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę.

Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie miało to miejsce w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2001 r.

Tak więc skoro organ zobowiązany był do wydania w związku z zastrzeżeniami przepisu art. 55 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie to bezprzedmiotowe były rozważania na temat niezachowania przez organ terminu do złożenia sprzeciwu.

Odnosząc się do zarzutów skarżących co do braku legitymacji procesowej uczestników postępowania sądowego, należy stwierdzić, iż uczestnikiem na prawach strony z mocy prawa jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego ( art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Z użytego w art. 33 § 1 w/w ustawy sformułowania odnoszącego się do osoby biorącej udział w postępowaniu administracyjnym, iż jest ona uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony ,, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego" nie można wyprowadzić wniosku, że Sąd władny jest badać występowanie owego interesu prawnego u tej osoby i wyciągnąć z rezultatów tego badania jakieś konsekwencje procesowe ( W. Chróścielewski ,,Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego" PiP Nr 9/2004 ).

To do organów administracji należy obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego i ponownie rozpatrując sprawę organ winien dokonać weryfikacji kręgu uczestników postępowania przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego budowlanego.

Należy jeszcze raz podkreślić, iż w myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Z przepisu art. 138 k.p.a. zaś wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Kompetencje organu odwoławczego oznaczają dokonanie merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 1999 r. sygn. akt SA/Bk 675/98 i SA/Bk 676/98 publ. LEX Polonica ).

W kontrolowanym postępowaniu zarówno organ I jak II instancji nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego i naruszyły przepisy o postępowaniu art. 7 i 77 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów orzeczono jak w punkcie I na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W punkcie II orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy, natomiast co do punktu III orzeczono na podstawie art. 200 w/w.