Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1501/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 1 ust. 2 pkt 1-7, par. 3 ust. 1 pkt 1, par. 5, par. 14, par. 17
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 71 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 23
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2201/10 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2201/10, oddalił skargę W.B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, z następującym uzasadnieniem.

Wnioskiem z [...] czerwca 2005 r. W.B. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L., decyzją z [...] lutego 2006 r., przyznał skarżącemu płatność w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha, w tym m.in. do działek rolnych [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na dziełce ewidencyjnej nr [...]. W dniu [...] maja 2006 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny, w którym nie zadeklarował działki ewidencyjnej nr [...], do której została przyznana płatność w roku poprzednim.

Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącemu płatność na realizację pakietu "utrzymanie łąk ekstensywnych"

na powierzchni [...] ha, pakietu "utrzymanie pastwisk ekstensywnych"

na powierzchni [...] ha oraz pakietu "ochrona gleb i wód" na powierzchni [...] ha,

w tym działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha na położonej na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] na rok 2006. Skarżący wniosek kontynuacyjny złożył [...] maja 2007 r., w którym nie zadeklarował działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], do których w poprzednim roku otrzymał płatność.

Decyzją z [...] lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącemu płatność na realizację pakietu "utrzymanie łąk ekstensywnych"

na powierzchni [...] ha, do pakietu "utrzymanie pastwisk ekstensywnych"

na powierzchni [...] ha oraz pakietu "ochrona gleb i wód" na powierzchni [...] ha

z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł na rok 2007. Skarżący wniosek kontynuacyjny złożył [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z [...] października 2008 r. przyznał skarżącemu płatność na realizację pakietu "utrzymanie łąk ekstensywnych"

na powierzchni [...] ha, do pakietu "utrzymanie pastwisk ekstensywnych" na powierzchni [...] ha oraz pakietu "ochrona gleb i wód" na powierzchni [...] ha

w tym do działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł na rok 2008. Kolejny wniosek kontynuacyjny skarżący złożył [...] maja 2009 r., w którym nie zadeklarował działki ewidencyjnej nr [...], do której w poprzednim roku otrzymał płatność.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej kontynuacji zobowiązań. W odpowiedzi skarżący złożył dokumenty, z których wynika, że [...] marca 2009 r. oddał w dzierżawę działkę ewidencyjną nr [...].

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatność na realizację pakietu "utrzymanie łąk ekstensywnych"

na powierzchni [...] ha, do pakietu "utrzymanie pastwisk ekstensywnych"

na powierzchni [...] ha oraz pakietu "ochrona gleb i wód" na powierzchni [...] ha

z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł na 2009.

Z powodu zaprzestania realizacji programu rolnośrodowiskowego na część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], objętych pięcioletnim zobowiązaniem, skarżący został poinformowany przez Prezesa ARiMR o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności.

Decyzją z [...] maja 2010 r. Prezes ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ARiMR, decyzją z [...] lipca 2010 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2010 r. Organ wyjaśnił, że skarżący zaprzestał realizacji programu rolnośrodowiskowego na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...], objętych pięcioletnim zobowiązaniem. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega tylko ta część płatności, która została przyznana

do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Skarżący, zdaniem Prezesa ARiMR, utracił uprawnienie do zachowania przyznanych płatności rolnośrodowiskowych i winien zwrócić płatności wskazane w decyzji pierwszej instancji.

Ponadto, organ podkreślił, że zgodnie z § 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200, ze zm.)

w razie przeniesienia w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych beneficjenta nowemu posiadaczowi tego gospodarstwa lub jego części

lub stada zwierząt ras lokalnych może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych, objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym beneficjenta, i są spełnione warunki określone

w art. 25 ust. 2 ustawy. Nowy posiadacz gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych beneficjenta składa wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w terminie 2 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania. Prezes ARiMR stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających kontynuowanie przez osoby trzecie podjętego przez skarżącego zobowiązania.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych ustala Prezes Agencji w drodze decyzji. Dodał także, że zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia polityki rozwoju obszarów wiejskich

z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z art. 73 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004. Natomiast zgodnie

z art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR do kwoty nienależnie pobranych płatności stosuje

się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej w zakresie odsetek za zwłokę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W.B.na powyższą decyzję, stwierdzając, że Prezes ARiMR prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.

W ocenie Sądu organ trafnie uznał, że w przypadku skarżącego spełniona została przesłanka określona w § 17 ust. 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego, uzasadniająca wydanie decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności. Skarżący zmniejszył bowiem powierzchnię użytków rolnych, na których miał obowiązek realizować pakiet rolnośrodowiskowy. Wniosku o przyznanie płatności określały dokładnie działki gruntu, na których będzie realizowany program rolnośrodowiskowy, dlatego zaprzestanie przez beneficjenta realizowania programu na działkach objętych wnioskami, nawet w sytuacji realizacji takiego programu na innych działkach powoduje, że pakiety objęte wnioskiem nie są realizowane. Nabycie innej nieruchomości

i rezygnacja z posiadania nieruchomości objętej programem rolnośrodowiskowym przed upływem okresu 5 lat, w czasie którego program miał być realizowany nakazuje przyjąć, że w świetle przepisu § 17 rozporządzenia zaprzestano wykonywania programu rolnośrodowiskowego bez uzasadnionej przyczyny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uznanie realizacji programu rolnośrodowiskowego przez inne osoby byłoby możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnostodowiskowa przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub stada zwierząt ras lokalnych złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie – jak wynika z akt sprawy

i złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika – osoby, które weszły

w posiadanie spornych działek nie składały wniosków kontynuacyjnych, lecz złożyły wnioski nowe. Tym samym skarżący nie uwolnił się od obowiązku zwrotu pobranych płatności rolnośrodowiskowych, gdyż producenci rolni, na rzecz których zostało przeniesione posiadanie przedmiotowych działek, nie złożyli oświadczenia, o którym mowa w § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zatem bez znaczenia

dla merytorycznego rozpoznania sprawy są również wyjaśnienia skarżącego wskazujące, że obecni producenci rolni realizują program rolnośrodowiskowy

na przedmiotowych działkach. Zgodnie bowiem z treścią § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych wnioskiem o przyznanie płatności jest zaciągnięte przez beneficjenta działania i to na nim osobiście ciąży obowiązek realizacji tego programu.

W związku z powyższym sam fakt zmniejszenia powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, powoduje konieczność zwrotu pomocy otrzymanej do tych działek. Sąd ponadto wskazał, że z treści ust. 3 § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio,

w przypadku gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części,

lub stada zwierząt ras lokalnych nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej

w sprawie płatności rolnośrodowiskowej, a więc także w sytuacji, jaka miała miejsce

w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z interpretacją art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, według której z przepisu tego nie wynika obowiązek utrzymywania wszystkich działek zadeklarowanych w pierwszym wniosku oraz nie wynikają ograniczenia co do zmian posesoryjnych, gdyż w takim przypadku beneficjent mógłby całkowicie zaniechać prowadzenia działalności rolniczej

na wszystkich działkach, do których otrzymał płatność bez poniesienia żadnych konsekwencji, co jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią wszelkich przepisów regulujących przedmiotowe działanie.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 jako samoistnej przesłanki do żądania zwrotu płatności, Sąd wskazał, że po pierwsze, rozporządzenia Komisji mają bezpośrednie zastosowanie w Państwach Członkowskich UE, a po drugie, organ w zaskarżonej decyzji powołał się na art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o ARiMR, zgodnie z którym Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnei pobranych płatności: 1) pochodzących

z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej; b) finansowane przez Agencję bez pomocy przyznawanej w drodze administracyjnej. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że wypłacone nienależnie środki finansowe z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt pochodzą

ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy,

o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy.

Sąd pierwszej instancji uznał za trafny zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego powołania w zaskarżonej decyzji § 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 28 lutego 2008 r.

w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jednakże nie miał on istotnego wpływu na wynik sprawy, zatem nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji Prezesa ARiMR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ tylko sąd rozpoznający sprawę (a nie skarżący) po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi

na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie Sąd takich wątpliwości nie powziął, gdyż zagadnienia dotyczące udzielania pomocy finansowej na realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt regulują przepisy unijne, tj. rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004. Dlatego też ustawodawca w ustawie z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej nie powtarzał warunków przyznawania wsparcia określonego przepisami unijnymi, a jedynie na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy nakazał Radzie Ministrów konieczność określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, co zostało wykonane w drodze rozporządzenia z 20 lipca 2004 r.

W.B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, iż skarżący naruszył zasady przyznawania pomocy w zakresie programu rolnośrodowiskowego – wbrew tezom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w W. z przedstawionego aktu prawnego nie można wywieść, iż zawiera on jakiekolwiek ograniczenia co do zmian posesoryjnych gospodarstw objętych dopłatami;

2. błędną wykładnię art. 71 ust. 2 rozporządzenia komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji

i Gwarancji Rolnej (EFOGR) poprzez nieuzasadnione stwierdzenie,

iż w przedmiotowej sprawie doszło do nienależnych płatności – przytoczone rozporządzenie Komisji (WE) ma bezpośrednie zastosowanie w Państwach Członkowskich Unii Europejskiej, jednak nie zawiera kryteriów niezbędnych

do stwierdzenia, iż płatność była nienależna;

3. brak zastosowania § 5 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 5 oraz § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (DZ. U. Nr 174 poz. 1809), pomimo że przedstawiony stan faktyczny uzasadnia zastosowanie ww. normy prawnej, która daje możliwość zmian powierzchniowych gospodarstw, na których prowadzony jest program rolnośrodowiskowy w ramach pakietu ochrona gleb i wód;

4. błędną wykładnię § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia Rady Ministrów poprzez uznanie, że przepis ten uzasadnia nakazanie wydania orzeczenia

w przedmiocie obowiązku zwrotu przez skarżącego otrzymanych dopłat;

5. błędne zastosowanie § 14 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w brzmieniu

z dnia orzekania i pominięcie faktu, iż norma prawna zawarta w przedmiotowym przepisie dotyczyła jedynie przeniesienia posiadania całego gospodarstwa rolnego;

II. w oparciu o treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, co wiąże się z brakiem możliwości pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia [dotyczy zarzutu naruszenia § 5 oraz 14 /w brzmieniu sprzed 17 marca 2007 r./ rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r.];

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na brak uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do wszechstronnego rozpoznania niniejszej sprawy o wnioskowaną przez skarżącego dokumentację dotyczącą wniosków rolnośrodowiskowych składanych przez J.B. oraz J.B. na okoliczność realizacji programów rolnośrodowiskowych na działkach [...], [...], [...], [...], [...].

Skarżący ponadto ponowił wniosek o rozważenie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego zapytania prawnego w przedmiocie zgodności z art. 2 i art. 92 Konstytucji RP art. 3 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z 28 listopada 2003 r. (DZ. U. Nr 229, poz. 2273) oraz rozporządzenia Rady Ministrów

z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (DZ. U. Nr 174 poz. 1809).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie

do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia

w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. uzasadnił postawienie tego zarzutu brakami w zakresie odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w W. do wszystkich zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zasadność tak postawionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.141§ 4 p.p.s.a. musi podlegać ocenie przy uwzględnieniu tego na ile były trafne podnoszone przez skarżącego zarzuty

i czy miałyby one istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać bowiem należy o tym,

że stosownie do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć

na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunku tego nie spełnia zarzut postawiony przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dla uznania,

iż doszło do naruszenia omawianego przepisu prawa nie jest wystarczające samo twierdzenie autora skargi kasacyjnej wskazujące na to, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 5 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 roku

w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej

na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w sytuacji gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art.141 § 4 p.p.s.a. Niewątpliwie Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie

w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona. W szczególności należy stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących zmniejszenia powierzchni użytków rolnych.

Stwierdzić należy także, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.106 § 3 p.p.s.a. Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, to jest ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu

lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest

to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Z powołanego wyżej przepisu prawa wynika jednoznacznie, że Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli

w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje

to nadmiernego przedłużenia w rozpatrywaniu sprawy. Oznacza to, że przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Należy także zaakceptować stanowisko, które jest prezentowane w orzecznictwie NSA, a wskazujące na to, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a.,

nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena,

czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi

w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W związku z powyższym należy stwierdzić,

że w sytuacji, gdy sam skarżący nie kwestionuje faktu (ustalonego przez organy),

iż w trakcie realizacji programu doszło do zmiany podmiotów posiadających działki, które były objęte wnioskami o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, a następnie nie były obejmowane wnioskami kontynuacyjnymi, to trafnie Sąd I instancji uznał, iż okoliczności związane

ze zmniejszeniem powierzchni użytków rolnych znajdujących się w posiadaniu skarżącego zostały przez organy dostatecznie wyjaśnione.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych przez stronę skarżącą w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.14 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, stwierdzić należy, że przepis ten dotyczy przyznania płatności rolnośrodowiskowych producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego, a w niniejszej sprawie skarżący nie był podmiotem który uzyskał posiadanie działek gruntu objętych wnioskami z [...] czerwca 2005 roku,

[...] kwietnia 2006 roku i [...] maja 2007 roku, które nie zostały następnie zgłoszone

we wnioskach kontynuacyjnych, ale był podmiotem przenoszącym posiadanie do tych działek na inne osoby. Ponadto stwierdzić należy, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji w uzasadnieniu odwołał się do jego treści jedynie w kontekście osoby uprawnionej do przyznania dopłat rolnośrodowiskowych.

Brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.17 ust.1 pkt 1 lit.c w/w rozporządzenia. Wydaje się rzeczą dość oczywistą, że jeżeli na podstawie powołanego wyżej przepisu art.14 rozporządzenia płatność przysługiwałaby (po spełnieniu określonych warunków) posiadaczowi przejętych działek gruntu, to nie może równocześnie przysługiwać podmiotowi, który przeniósł posiadanie tych działek. Jeżeli więc podmiot przenoszący posiadanie pobrał płatność to obowiązany jest do jej zwrotu na podstawie art.17 ust.1 pkt.1 lit.c w/w rozporządzenia. W tym miejscu należy wyraźnie stwierdzić, że dla oceny zaistnienia przesłanek warunkujących obowiązek zwrotu pobranych płatności rolnośrodowiskowych decydujące znaczenie posiada treść art.17 ust.1 pkt.1 lit.c rozporządzenia. Przepis ten wprost stanowi, że zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Oznacza to, że także przeniesienie posiadania do części gospodarstwa rolnego

(w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji) skutkowało spełnieniem przesłanki w postaci zmniejszenia powierzchni użytków rolnych.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przepisu § 5 w związku z § 1 ust.2 pkt 5 i § 14 w/w rozporządzenia. Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji skarżący we wnioskach zadeklarował do pakietu ochrona gleb i wód konkretne działki posiadające konkretną, wskazaną i udokumentowaną przez skarżącego powierzchnię. Co więcej sam skarżący zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie, a nadto zobowiązał się do informowania organu o każdej zmianie, w tym zmianie powierzchni gruntów zgłoszonych do programu w ramach określonych pakietów oraz

do informowania o przeniesieniu posiadania gruntów na rzecz innego producenta rolnego. Z treści § 3 ust.1 pkt 1 w/w rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do konkretnych działek gruntu

w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust.2 pkt 2, użytkowanych również jako sady. Przepis § 5 ust.1 w/w rozporządzenia wprowadza zasadę niezmienności powierzchni użytków rolnych na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, wprowadzając jednocześnie wyjątek od tej zasady odnoszący się do pakietu ochrona gleb i wód. W treści powołanego wyżej przepisu prawa zostało wprowadzone uprawnienie dla producenta rolnego realizującego program rolnośrodowiskowy w ramach pakietu ochrona gleb i wód, zezwalające na zwiększenie lub zmniejszenie powierzchni użytków rolnych objętych tym programem. W przypadku zmniejszenia powierzchni użytków rolnych producent rolny winien mieć na uwadze obowiązek w zakresie informowania organów, zwłaszcza jeżeli zmniejszenie powierzchni następuje na skutek przeniesienia posiadania części działek objętych programem. Niewątpliwie w zakresie wniosków kontynuacyjnych powierzchnię, którą należy brać pod uwagę w związku z realizacją wieloletniego programu rolnośrodowiskowego odnieść trzeba do powierzchni, do której producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie. Zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien (zgodnie z przyjętym zobowiązaniem) być realizowany program rolnośrodowiskowy skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanych płatności-art.17 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia. W tym miejscu należy także wskazać, że w/w przepis nie warunkuje obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych od tego w ramach jakiego pakietu, o których mowa w § 1 ust.2 pkt1-7 rozporządzenia, jest realizowana płatność rolnośrodowiskowa.

Należy także stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej wymienionych w punktach I -1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

W szczególności należy wskazać, że przepis art.23 rozporządzenia Rady (WE) NR 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich

z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego

i uchylającego niektóre rozporządzenia, nie został powołany w zaskarżonej decyzji, ani

w poprzedzającej ją decyzji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Organy

nie dokonywały wykładni tegoż przepisu prawa wspólnotowego, a więc tym samym brak było podstaw do oceny wykładni tegoż przepisu prawa dokonanej przez Sąd I instancji. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Natomiast zasadnie Sąd I instancji wskazał, że przepis art.71 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) NR 817/2004

z 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) nie stanowił samoistnej przesłanki do żądania zwrotu płatności, skoro zostały ustalone przesłanki,

o których mowa w § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Ponadto należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do występowania z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest całkowicie przekonujące.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając

na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.