Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 854/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 34 par 4
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 13 b ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 136 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej M. T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia M. T. (zw. dalej: " stroną" bądź "skarżącą"), uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzuty wniesione pismem z dnia [...] r. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Prezydent Miasta S. występując w przedmiotowej sprawie w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego, wystawił wobec strony ww. tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania pojazdu [...] o nr rej. [...] w okresie od [...] r. do [...] r. w kwocie [...]zł oraz koszty upomnienia w kwocie [...]zł

i koszty egzekucyjne [...] zł.

Strona wniosła zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, gdyż jej zdaniem, właściwym organem egzekucyjnym w sprawie powinien być Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., a nie Prezydent Miasta S. oraz zarzut nieistnienia obowiązku opłaty za parkowanie. W ocenie strony, z art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U.

z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.) wynikało, że opłaty pobiera się tylko w strefie płatnego parkowania i tylko w wyznaczonych miejscach. Strona podniosła, że

w zawiadomieniach i upomnieniach o nieopłaconym postoju nie jest sprecyzowane miejsce postoju. Jako miejsce postoju wpisywana jest ulica, przy której postój miał miejsce, co prowadziło, w jej ocenie, do nadużyć w postaci domagania się przez Miejski Zakład Obsługi Gospodarczej opłaty dodatkowej.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr: [...] [...] wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia [...] r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2016 r., poz. 599 z późn.zm., zw. dalej: u.p.e.a.) Prezydent Miasta S. uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez stronę w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Nie powyższe postanowienie, strona wniosła zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], utrzymało zaskarżone postanowienie

w mocy.

Skarżąca złożyła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 6a ust 3 i art. 7 ust. 3 u.d.p. przez przyjęcie, że w okresie objętym zaskarżonym postanowieniem wystarczającym było, aby ulice w strefie płatnego parkowania miały status drogi publicznej oraz odpowiednią kategorię;

- art. 13b ust. 1 w związku z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. przez przyjęcie, że w S. w strefie płatnego parkowania są wyznaczone miejsca, w których można pobierać opłaty za parkowanie;

- art. 13b ust. 7 i 13f ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 u.d.p. przez przyjęcie, że to Miejski Zakład Obsługi Gospodarczej, a nie Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S. (zarząd dróg) był jednostką uprawnioną do pobierania opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie

WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 512/14 oddalił skargę skarżącej.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną na ww. wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniosła o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

NSA wydał w dniu 21 czerwca 2016 r. wyrok o sygn. akt II GSK 233/15,

w którym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej, koszty postępowania kasacyjnego.

NSA uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 13b ust. 1 w związku z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. przez przyjęcie, że w strefie płatnego parkowania opłaty za parkowanie można pobierać na całym wydzielonym obszarze strefy, a nie w wyznaczonych miejscach. Według NSA, z regulacji prawnych zawartych w przepisach u.d.p. wynika obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Obowiązek ten ustanowiony w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. został doprecyzowany w art. 13b ust. 1 stanowiącym, że opłaty pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ocenie NSA, z treści obu ww. przepisów wynika, że utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu, stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p. Według NSA, nie do zaakceptowania jest stanowisko, że cała strefa płatnego parkowania może być uznana za "miejsce wyznaczone" w rozumieniu przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. NSA przytoczył na poparcie swojego stanowiska, co do możliwości pobierania opłat za postój pojazdów w SPP tylko w takich miejscach w wyroki z: 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1852/11; 25 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1684/13; 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2356/15 i 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2931/15 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA uznał za nieuzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 878/16 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd wskazał, iż będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 13b ust. 1 w związku z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. przez przyjęcie, że w strefie płatnego parkowania opłaty za parkowanie można pobierać na całym wydzielonym obszarze strefy, a nie w wyznaczonych miejscach. Jak wskazał NSA, utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu. Wobec powyższego, organ winien ponownie rozpoznać sprawę ustosunkowując się do tego zarzutu w kontekście stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA. Odnośnie pozostałych zarzutów, Sąd uznał je za bezzasadne.

Natomiast odnośnie wniosku złożonego przez pełnomocnika strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu w postaci projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r., Sąd dopuścił ww. dowód lecz uznał, iż powyższy dowód złożony na rozprawie nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i okoliczność ta winna być badana przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie złożonych przez skarżącą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Prezydent Miasta S. w toku ponownie prowadzonego postępowania

w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] uznając za nieuzasadnione zarzuty wniesione pismem z dnia [...] r. przez skarżącą w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, wydało w dniu [...] r. postanowienie nr [...]

o uchyleniu zaskarżonego postępowania w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] r. nr: [...] ponownie uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych NR [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Prezydent Miasta S. ponownie stwierdził, że podniesiony przez skarżącą zarzut nieistnienia obowiązku, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ

w nowo prowadzonym postępowaniu zebrał dodatkowy materiał dowodowy w postaci wydruku zdjęć pojazdu skarżącej, wykonanych przez kontrolujących

w dniach zarejestrowanych zdarzeń nieopłaconego postoju i wydruk zdjęcia

z oficjalnej strony Geoportal, założonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii,

z naniesionymi granicami drogi publicznej oraz miejscem postoju pojazdu.

W ocenie organu I instancji przedstawione zdjęcia oraz wydruki ze strony Geoportal w sposób jednoznaczny wskazują, iż pojazd skarżącej był zaparkowany

w pasie drogowym. Organ w wydanym postanowieniu podkreślił również fakt, iż zdarzenia nieopłacenia parkowania w niniejszym postępowaniu miały miejsce przed wejściem w życie zmian do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca

2003 r. czyli przed datą [...] r.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, pełnomocnik strony w dniu [...] r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr WEA- [...]

Zażalenie oparte zostało na naruszeniu przez organ I instancji prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię a mianowicie:

1. art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że w strefie płatnego parkowania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych, można pobierać w całym wydzielonym obszarze, a nie w wyznaczonych przez organ zarządzający ruchem miejscach;

oraz naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

2. art. 7 i 75 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nie podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie przeprowadzenie dowodu z projekcji organizacji ruchu ze stycznia 2008 r.;

3. art. 153 prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA

w Szczecinie z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 878/16.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta S.

z dnia [...] r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy na wstępie nakreślił ramy prawne sprawy. Wskazał, że zasady administracyjnego postępowania egzekucyjnego reguluje u.p.e.a. Wśród obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej w art. 2 § 1 u.p.e.a. ustawodawca wskazał m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5). Zgodnie natomiast z art. 40 d ust. 2 u.d.p. opłaty, o których mowa w art. 13 f ust. 1 (opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania) podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach u.p.e.a.

Rada Miasta S. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. ustaliła strefę płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposób ich pobierania.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w przedmiotowym postępowaniu został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. (sygn. akt II GSK 233/15), w którym sąd uznał za uzasadniony zarzut podnoszony przez stronę dotyczący naruszenia art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. Zaś na skutek ww. wyroku NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając sprawę w wyroku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 878/16 uznał, iż utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu — uznając za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p.

Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 153 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że po wnikliwej analizie dokumentacji przesłanej przez organ I instancji wraz zażaleniem złożonym przez pełnomocnika strony, organ odwoławczy nie znalazł w niej dokumentacji dotyczącej projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r. — tj. dowodu, który zgodnie z wytycznymi WSA w Szczecinie, winien był zostać zbadany przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie złożonych przez skarżącą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż Prezydent Miasta S. nie dokonał oceny powyżej wskazanego dowodu, z której to czynności wnioski, winny były być zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W takim stanie rzeczy, opierając się na ocenach zawartych we wskazanych powyżej wyrokach sądów administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do zarzutu strony, iż doszło do naruszenia art. 153 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez nie wykonanie przez organ I instancji wskazań, dotyczących przeprowadzenia ponownie postępowania, zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia [...] r., sygn. akt I SA/Sz [...], co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 7 i 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności realizowaną przez art. 138 k.p.a. obowiązek gromadzenia materiału dowodowego

w toku postępowania wyjaśniającego spoczywa na organie I instancji (organie egzekucyjnym), natomiast postępowanie dowodowe przed organem wyższego stopnia ma ograniczony zakres i winno być postępowaniem uzupełniającym.

Nadto, w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny występuje w sprawie jednocześnie w charakterze wierzyciela co nakłada na niego szczególne obowiązki dowodowe w zakresie udokumentowania zdarzeń będących przedmiotem egzekucji. Brak jest tym samym upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nowych nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów dopiero w ramach postępowania II instancji. Zasadniczo organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 kpa).

W ocenie organu odwoławczego prowadzenie postępowania dowodowego

w trybie art. 136 kpa — wobec nie dokonania przez organ I instancji oceny dowodu dotyczącego projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r. — nie było możliwe albowiem jest to kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia, wymagająca zasadniczo przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.

Organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wierzyciel / organ egzekucyjny winien uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym postanowieniu, a orzekając w sprawie zastosować oceny prawne i wskazania zawarte w prawomocnych wyrokach NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 233/15 oraz WSA Szczecinie z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 878/16

w zakresie w jakim dotychczas zostały one pominięte, w szczególności dotyczącym celowości przeprowadzenia dowodu z projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga została oparta na niezastosowaniu art. 136 k.p.a. poprzez - mimo braku żądania strony - nie przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania

w celu uzupełnienia dowodu albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, a nie było to zdaniem skarżącego nadmiernie utrudnione.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem, gdyż art. 136 §1 k.p.a. - nawet bez żądania strony daje możliwość organowi odwoławczemu przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodu, a nawet zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Celem tego przepisu w powiązaniu z art. 12 k.p.a., jest bowiem sprawne i szybkie rozstrzyganie sprawy, posługując się przy tym najprostszymi środkami do jej załatwienia, a nie jej przewlekanie poprzez, jak w niniejszej sprawie, przekazywanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i to po raz drugi.

Zażądanie od organu I instancji, dowodu w postaci projektu organizacji ruchu, a jest to dowód w posiadaniu Prezydenta [...] jako organu zarządzającego ruchem, a jednocześnie wierzyciela i organu egzekucyjnego, czy też zlecenie przeprowadzenie dowodu z tego projektu, organowi I instancji, nie wydaje się w ocenie skarżącej, w żaden sposób w okolicznościach sprawy nadmiernie utrudnione.

Skarżąca zarzuciła, iż organ w żaden przekonujący sposób nie wykazał dlaczego nie było możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że ocena dowodu dotyczącego projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r. jest kluczowa i wymagająca przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.

Skarżąca wskazała, iż nie bez znaczenia w sprawie jest też upór organu I instancji w lekceważeniu i ignorowaniu wytycznych i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 878/16 oraz w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Przekazywanie zatem po raz drugi sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jest postępowaniem przewlekłym i na dodatek w sposób absolutnie obarczonym tym, że organ I instancji po raz kolejny uzna zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione albowiem niezmiennie uważa, że opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania można pobierać w każdym miejscu w całym obszarze strefy a nie tylko w miejscach wyznaczonych zgodnie

z przepisami prawa .

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) a ponadto uchylił się od wzięcia odpowiedzialności za podjęcie merytorycznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Ponadto w dniu [...] r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe strony, a w dniu [...] r. pismo organu odwoławczego uzupełniające akta administracyjne sprawy. Do obu tych pism załączono kolejne postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. wydane na skutek zaskarżonego do Sądu postanowienia SKO z dnia [...] r., w którym organ I instancji po raz kolejny uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżącej wniesione pismem z dnia [...] r. i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W jego treści uznał m.in., że wskazania i oceny prawne zawarte w wyrokach NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 233/15 oraz WSA Szczecinie z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 878/16 nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez orzekający w tej samej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 967/12; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie na skutek skargi kasacyjnej strony, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 233/15 uznał za uzasadniony zarzut podnoszony przez stronę dotyczący naruszenia art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. Zaś na skutek ww. wyroku NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając sprawę w wyroku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 878/16 uznał, iż utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu — uznając za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p.

Wskazać należy, że powyższa kwestia jest co do zasady niesporna między skarżącą, a organem odwoławczym, jakkolwiek istotnie, po raz kolejny podważył ją organ I instancji, czego skutkiem jest wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Spór natomiast w sprawie między skarżącą a organem odwoławczym, sprowadza się do kwestii dotyczącej tego, czy wobec kolejnych naruszeń prawa przez organ I instancji, a także braku w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r. (na konieczność zbadania której wskazał WSA w Szczecinie we wiążącym w sprawie wyroku o sygn. akt I SA/Sz 878/16), organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też winien był zastosować art. 136 § 1 k.p.a. tj. przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (mimo braku wniosku strony w tym względzie zawartego w odwołaniu) a następnie samodzielnie orzec co do istoty sprawy.

Zdaniem Sądu rację w niniejszej sprawie należy przyznać skarżącej.

Otóż jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] r. poza wskazaniem, iż treść art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane, organ odwoławczy podkreślił, że po wnikliwej analizie dokumentacji przesłanej przez organ I instancji wraz z zażaleniem złożonym przez pełnomocnika strony, nie znalazł w niej dokumentacji dotyczącej projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r. — tj. dowodu, który zgodnie z wytycznymi WSA w Szczecinie, winien był zostać zbadany przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie złożonych przez skarżącą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy zaznaczył, iż Prezydent Miasta S. nie dokonał oceny powyżej wskazanego dowodu, z której to czynności wnioski, winny były być zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W takim stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do zarzutu strony, iż doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nie wykonanie przez organ I instancji wskazań, dotyczących przeprowadzenia ponownie postępowania, zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 878/16, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 7 i 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności realizowaną przez art. 138 k.p.a. obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego spoczywa na organie I instancji (organie egzekucyjnym), natomiast postępowanie dowodowe przed organem wyższego stopnia ma ograniczony zakres i winno być postępowaniem uzupełniającym. Nadto, w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny występuje w sprawie jednocześnie w charakterze wierzyciela co nakłada na niego szczególne obowiązki dowodowe w zakresie udokumentowania zdarzeń będących przedmiotem egzekucji. Brak jest tym samym upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nowych nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów dopiero w ramach postępowania II instancji. Zasadniczo organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 kpa).

W ocenie organu odwoławczego prowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa — wobec niedokonania przez organ I instancji oceny dowodu dotyczącego projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r. — nie było możliwe, albowiem jest to kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia, wymagająca zasadniczo przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.

Z powyższą argumentacją dotyczącą niemożliwości w opisanym stanie faktycznym przeprowadzenia bądź zlecenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodu w postaci projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r. Sąd nie może się zgodzić.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Natomiast zgodnie z § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Natomiast w myśl § 2b przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

Z kolei jak stanowi art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Stosownie do 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie zaś z 136 § 3 k.p.a. przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Analizując powyższe uregulowania należy zauważyć, że zgodnie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy tu podkreślić że w cytowanym przepisie użyto sformułowania "może", co oznacza, że powyższe uchylenie nie jest obligatoryjne w sytuacji stwierdzenia tych dwóch przesłanek. Wskazać bowiem trzeba, że nadal zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Sąd zauważa, iż przepisy art. 136 i 138 k.p.a. zostały w istotny sposób znowelizowane, jednak nowelizacja ta miała jeszcze dodatkowo zawęzić, nie zaś rozszerzyć przesłanki umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji kasacyjnej. Powyższe wnioski potwierdza doktryna. Jak wskazał bowiem np. Piotr Marek Przybysz w: "Komentarzu do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego" (publ. w systemie LEX, WKP 2017) "Zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej ma na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej".

Wyraźnie można to dostrzec w treści art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym stosowanie art. 138 § 2 jest niemal całkowicie wykluczone w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Oznacza to, że przypadku zgodnego wniosku stron zawartego w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy spełnieniu warunków z art. 136 § 2 lub wniosku jednej ze stron o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy spełnieniu warunków z art. 136 § 3, uchylanie decyzji organu I instancji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest niedopuszczalne, poza przypadkiem o którym mowa w art. 136 § 4 k.p.a.

Nie oznacza to natomiast, jak już wskazano, że w braku wniosku stron o którym mowa w art. 136 § 2 i § 3 k.p.a., oraz mimo tego, że decyzja organu I instancji w badanej sprawie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy nie mógł skorzystać z art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy mógł skorzystać z tego wyboru i zastosować art. 136 § 1 k.p.a., a dodatkowym argumentem za tym była postawa organu I instancji wyrażająca się w lekceważeniu i ignorowaniu wytycznych oraz wskazań zawartych we wiążących go wyrokach sądów jak i decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą to postawę zresztą organ I instancji potwierdził wydając kolejne postanowienie w dniu [...] r. nie wypełniające wskazań zawartych w postanowieniu organu odwoławczego z dnia [...] r. zaskarżonym do tutejszego Sądu, a także wprost kwestionujące związanie go zapadłymi w niniejszej sprawie prawomocnymi wyrokami sądów.

Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego przeprowadzenie dowodu z dokumentacji dotyczącej projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r. — nie naruszałoby wskazanych przepisów tj. art. 136 oraz art. 138 k.p.a. ani zasady dwuinstancyjności postępowania, a rzeczywiście mogłoby je zdecydowanie przyspieszyć, na co trafnie wskazuje strona. Jakkolwiek zgodzić się należy, że dowód ten można w obecnym stanie sprawy uznać za kluczowy dla rozstrzygnięcia, to nie jest to jedyny dowód, a jeden z wielu zgromadzonych w ramach postępowania i wbrew stanowisku organu odwoławczego przeprowadzenie go nie oznacza przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.

Tym samym zdaniem Sądu uzyskanie i zbadanie powyższego dowodu przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, a nawet w zaistniałych okolicznościach sprawy niezbędne, w ramach postępowania o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

Zgodzić należało się zatem, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę naruszył art.136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Z powyższych względów wobec stwierdzonych nieprawidłowości Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż uznał, że Stronie na postanowienie organu odwoławczego przysługiwała skarga nie zaś sprzeciw, albowiem wyraźnie w tej kwestii wypowiadają się przepisy p.p.s.a., które w art. 64a-64e jednoznacznie wskazują, iż sprzeciw przysługuje od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w żadnym miejscu nie wskazując, iż sprzeciw taki służy również na wydane na tej podstawie w związku z art. 144 k.p.a. postanowienie organu odwoławczego. Powyższe nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia albowiem strona składając środek odwoławczy do sądu zachowała wymogi formalne jak i terminy procesowe przewidziane tak dla skargi jak i dla sprzeciwu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przytoczoną powyżej oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 233/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 878/16 ocenę prawną i wskazania, a w tym przeprowadzi na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie – celem uzyskania dowodu z projektu organizacji ruchu ze stycznia 2008 r. a następnie dokona oceny tego dowodu dla potrzeb postępowania, w zgodzie z wiążącymi go wskazaniami i oceną prawną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego w kwocie [...]zł składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł.