Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1151/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 par. 2 pkt 4, art. 17 pkt 2, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9a, art. 112 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 896/12 w sprawie ze skargi E. T., K. T.-Ż., M. T.-Ż., M. O., J. D. i W. D. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz E. T., K. T.-Ż., M. T.-Ż., M. O., J. D. i W. D. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

I OSK 1151/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 października 2012 r., I SA/Wa 305/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r., [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając jako organ odwoławczy, naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 157 § 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 17 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafne jest - co do zasady - stanowisko Ministra, że istnieje koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (np. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 k.p.a., LEX 2009, postanowienie NSA z 23 września 2003 r., II SA 1484/03). Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia w znaczeniu art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ I instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy wyższego stopnia.

Minister pominął jednak to, że nie jest to jedyna koncepcja ustalania właściwości organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych istotne znaczenie ma wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r., III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), który ukształtował kilkunastoletnią, powszechną praktykę ustalania właściwego ministra jako organu wyższego stopnia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia. W powołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej było prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 10 ust. 1 dekretu) jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można pominąć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia 1997 r., K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić. Takich zmian nie wprowadziły przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Sąd stanął na stanowisku, że art. 3 ust. 1 pkt 5 nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. Regulacja art. 7 Konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Dlatego też, w ocenie Sądu, także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje, jak się wydaje, jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Samo zatem wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r., III RN 83/98.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że naruszenie wskazanych w skardze przepisów k.p.a. miało charakter rażący. Przepisy k.p.a. nie regulują wprost w jaki sposób należy ustalać właściwość organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. w stosunku do nieistniejącego już organu, który wydał decyzję w poprzednim systemie ustrojowym. Reguły postępowania w takich przypadkach były wypracowywane i są nadal kontrowersyjne w orzecznictwie sądowym. W tej sytuacji nie można zarzucić Ministrowi, który zastosował jedną z możliwych zasad ustalania organu wyższego stopnia, działania w warunkach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Za wadliwe należało także uznać orzeczenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd zwrócił uwagę, że na podstawie tego przepisu w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia i do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania pierwszej instancji. Z porównania osnowy decyzji z treścią jej uzasadnienia wynika, że intencją organu było umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego, a zatem rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego należało potraktować jako niezamierzoną omyłkę. Sprzeczność tego rodzaju jaka wystąpiła pomiędzy uzasadnieniem decyzji, a jej rozstrzygnięciem Sąd zakwalifikował jako istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił argumentów skargi, co do tego, że w niniejszej sprawie Minister działał z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Nie jest tak jak twierdzą skarżący, że w prawomocnym wyroku z 24 marca 2010 r., I SAB/Wa 4/10 WSA w Warszawie zobowiązał Ministra do wydania decyzji merytorycznej w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z [...] października 1957 r., nr [...]. Z sentencji tego wyroku wynika, że Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazując konkretnie rodzaju rozstrzygnięcia. Wobec tego, skoro organ wydał rozstrzygnięcie, ale o charakterze kasacyjnym, to nie można było uznać takiego działania za rażąco naruszające art. 153 p.p.s.a.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają Ministra do oceny legalności ostatecznego orzeczenia wydanego przez nieistniejący obecnie organ — Prezydium Rady Narodowej m. Poznania,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej Ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą,

3) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4, art. 157 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy, a także naruszenie prawa materialnego przez:

6) niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym Wojewoda pełni funkcje organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok, 2) zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że ustalenia Sądu są błędne, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy.

Jedną z zasad Konstytucji jest zasada legalizmu zawarta w art. 7. Stanowi ona, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W postępowaniu administracyjnym zasada ta została wyrażona w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Art. 17 pkt 2 k.p.a. stanowi, że w stosunku do wojewodów organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu jest właściwy minister.

Podkreślić należy, iż art. 17 k.p.a., ani żaden inny obowiązujący obecnie przepis nie ustalają organów wyższego stopnia w stosunku do organów, które aktualnie nie istnieją. Wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym (np. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji) traktowane jest jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie, które prowadzone jest na podstawie obowiązujących przepisów (por. postanowienie NSA z 23.09.2003 r., II SA 1484/03). Do tych przepisów należą m.in. przesłanki stwierdzenia nieważności, czy określenie organu właściwego rzeczowo do rozpatrzenia wniosku. Dla ww. kwestii istotne znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05.06.2000 r., OPS 7/00 w której wskazano, że art. 17 k.p.a. nie odnosi się w ogóle do problemu jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów istniejących przed wejściem w życie kodeksu, a ściślej rzecz ujmując w stosunku do organów nie wymienionych w art. 17 k.p.a. Zatem, trzeba rozważyć według jakich reguł należy określić organ wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, gdyż zagadnienie to nie zostało uregulowane wprost w żadnym z przepisów prawa. Ponadto nie można obecnie stosować przepisów określających właściwość organu wyższego stopnia obowiązujących w czasie wydania kwestionowanej decyzji. To znaczy, że aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują, gdyż naruszałoby to fundamentalną zasadę prawa administracyjnego, że organ może działać tylko na podstawie przepisów obowiązujących.

W ww. uchwale wyrażono pogląd, iż nie jest trafne proste utożsamianie terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przed reformą administracyjną wprowadzoną w 1990 r. z terenowym organem administracji rządowej (wojewodą) utworzonym w związku z wprowadzeniem reformy administracyjnej w 1990 r. Wskazano, że nie jest wystarczającym argumentem stwierdzenie, że skoro przed dniem 27 maja 1990 r. minister był organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, to również po tej dacie minister jest organem wyższego stopnia, ponieważ jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jako terenowego organu administracji rządowej. Tym samym nie ma podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą wprowadzoną w 1990 r., a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy. Stanowisko wyrażone w uchwale z 05.06.2000 r. popierane jest także w doktrynie. Andrzej Skoczylas w glosie aprobującej do ww. uchwały składu siedmiu sędziów NSA wskazał również, że nie można się zgodzić z poglądem wyrażonym np. w wyroku Sądu Najwyższego z 03.09.1998 r., wedle którego właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Takiemu podejściu sprzeciwia się wykładnia systemowa przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej.

W przedmiotowej sprawie Sąd ograniczył się do zacytowania fragmentu wyroku Sądu Najwyższego z 03.09.1998 r., zgodnie z którym właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności, zaś sam nie wskazał i nie uzasadnił podstawy prawnej uprawniającej ministra do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji. Powołanie się na praktykę orzeczniczą nie może uzasadniać właściwości Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Konieczne jest do tego powołanie konkretnej podstawy prawnej. Sąd w zaskarżonym wyroku nie podał przepisów, z których ta właściwość wynika, co stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. też wyrok NSA z 03.06.2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65, s. 305). Nie jest przy tym wystarczające samo wskazanie art. 157 § 1 k.p.a., gdyż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie jest organem wyższego stopnia dla Prezydium Rady Narodowej m. Poznania.

Sąd wskazując Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął de facto próbę ustalenia, który z obecnych organów przejął kompetencje nieistniejącego Prezydium Rady Narodowej m. Poznania. Odnosząc się do tej kwestii, należy przywołać przepisy prawa materialnego, na podstawie których działało Prezydium Rady Narodowej m. Poznania. Kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 51, zwany dalej: dekretem). Zgodnie z art. 10 dekretu, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było w pierwszej instancji prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, na podstawie art. 24 ust. 2 dekretu, rozpatrywała Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Komisja ta obecnie nie istnieje, zatem aktualnie nie jest możliwa ocena właściwości rzeczowej organu według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia. Biorąc pod uwagę fakt przemian ustrojowych w Polsce po 1989 r., oraz obowiązujące przepisy, nie można ustalać właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium rady narodowej według szczebla organu.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności kwestionowanego orzeczenia należy poszukać najpierw organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22.03.2005 r., II SA/Wa 1997/04, LEX nr 164765). Zgodnie z art. 112 ust. 4 u.g.n. sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 129 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a u.g.n., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych decyzją przez starostę jest wojewoda. Zatem, w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania jest Wojewoda Wielkopolski.

Skoro Minister nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku ustalająca właściwość rzeczową Ministra w sprawie, jest niewłaściwa, a mimo to będzie wiązać zarówno organ, jak i Sąd w przyszłym postępowaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Ww. przepis ustawy z 23 stycznia 2009 r. zawiera domniemanie właściwości wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej.

Przepisem szczególnym w stosunku do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest art. 112 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Zatem kompetencje Prezydium Rady Narodowej m. Poznania w zakresie wywłaszczania nieruchomości za odszkodowaniem przejął obecnie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem jest wojewoda, a nie właściwy Minister.

Nie można podzielić stanowiska Sądu, że nie miała miejsca zasadnicza zmiana stanu prawnego od czasu wydania przez Sąd Najwyższy wyroku z 03.09.1998 r., III RN 83/98. W dacie wydania wyroku przez Sąd Najwyższy, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był w pierwszej instancji wojewoda (art. 112 pkt 4 u.g.n.). Ponadto, w dniu 1 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Wskazać również należy, że w orzecznictwie sądowym istnieje pogląd, zgodnie z którym art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. może stanowić samodzielną podstawę do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 lipca 2010 r., I OW 67/10. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także, jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem brak jest przepisów wskazujących właściwość rzeczową ministra do oceny stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. Poznania. Ugruntowane jest orzecznictwo wskazujące, że jeśli nastąpiła zmiana w strukturze administracji publicznej skutkująca zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, należy najpierw ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia, jako właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 157 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 16.11.2000 r., I SA 1458/00, czy postanowienie NSA z 5.07.2011 r., I OW 53/11).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podzielają w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 w kwestii ustalania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Sformułowana w tej uchwale reguła, że organ właściwy ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie w sprawach o stwierdzenie decyzji ostatecznej wydanej przez organ administracyjny, który obecnie nie istnieje. Oznacza to, że stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z 3 września 1998 r. (III RN 83/98, OSNP 1999/9/293), wyraźnie potwierdzające co do zasady, że właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji (a nie w dacie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji). Zatem trafne jest ustalenie, że skoro o konkretnym kwestionowanym wywłaszczeniu orzekał organ stopnia wojewódzkiego (tj. prezydium właściwej rady narodowej stopnia wojewódzkiego), to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. będzie zawsze właściwy minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a nie wojewoda. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzją (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale wciąż istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok ukształtował pewną praktykę, i praktyka ta była niezmienna na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i odszkodowania. Zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie zaszły żadne przesłanki, które uzasadniałyby zmianę tej praktyki. Tym samym wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego i jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.