Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1236/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.99 ust.1, art.100 ust.1, art.101 pkt 1 , art.97 ust.1,art.65 ust.1, art.68 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
article: 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej także "GIF"), decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 99 ust. 1, art. 97 ust. 1 w związku z art. 101 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm.; dalej: "u.p.f."), art, 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1015), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. (dalej: "WIF w P.") z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] odmawiającą udzielenia P. sp. z o.o. z siedzibą w P. dalej "strona", "spółka", "skarżąca" zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "K." przy ul. [...] w W..

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka wystąpiła do WIF w P. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej przy ul. [...] w W.. Spółka przedłożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wraz z załącznikami w dniu 14 czerwca 2017 r.

W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że w lokalu, w którym ma być prowadzona apteka ogólnodostępna pod nazwą: "K." przy ul. [...] w W. działa apteka ogólnodostępna, prowadzona przez W. W. S. i wspólnicy sp. j.

W toku postępowania skarżąca zwróciła się do WIF w P. z wnioskiem o wyznaczenie terminu oględzin lokalu planowanej apteki w obecności strony oraz wskazała na oświadczenie W. W. S. i Wspólnicy sp. j. z dnia 2 czerwca 2017 r., z którego wynika, że na każde żądanie skarżącej, najpóźniej z dniem wydania zezwolenia na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej, definitywnie zakończona zostanie prowadzona przez ten podmiot działalność apteczna w lokalu przy ul. [...] w W..

Postępowanie przed organem I instancji zakończyło się wydaną w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzją odmawiającą udzielenia żądanego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przy ul. [...] w W.. Organ I instancji wskazał, że skarżąca nie przedstawiła tytułu prawnego do lokalu, albowiem z przedłożonej przez nią dokumentacji wynikało, że na dzień składania wniosku lokal, w którym ma być prowadzona działalność, pozostaje w dyspozycji innego podmiotu.

Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji:

a) niezawiadomienie strony o podjęciu kontrolnego sprawdzenia faktów w lokalu planowanej apteki,

b) pominięcie stanowiska strony odnośnie zebranego materiału dowodowego w sprawie,

c) odstąpienie od utrwalonej praktyki organu zawiadamiania strony o terminie planowanych oględzin lokalu apteki,

- co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało bezpodstawną odmową wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,

2) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 pkt 8 u.p.f. poprzez ich niezastosowanie, i pominięcie wniosku skarżącego o wyznaczenie terminu oględzin oraz przeprowadzenie oględzin lokalu planowanej apteki, a w konsekwencji uchybienie obowiązkowi zaopiniowania lokalu planowanej apteki, co nie pozwoliło skarżącemu wykazać, że zgodnie z porozumieniem zawartym z W. W. S. i Wspólnicy sp. j. faktycznie dysponuje opróżnionym lokalem na każde wezwanie organów inspekcji farmaceutycznej, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało bezpodstawną odmową wydania zezwolenia na prowadzenie apteki,

3) art. 100 ust. 2 pkt 1 u.p.f. w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 4 u.p.f. oraz art. 659 § 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) przedłożona przez skarżącą umowa najmu nie stanowi tytułu prawnego do lokalu, o którym mowa w art. 100 ust. 2 pkt 1 u.p.f.,

b) przedłożona przez skarżącą umowa najmu nie została skutecznie zawarta, w sytuacji gdy w lokalu prowadzi działalność inny podmiot,

c) istnieje obowiązek faktycznego fizycznego dysponowania lokalem na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, a nadto art. 103 ust. 2 pkt 4 u.p.f. umożliwia uruchomienie apteki w ciągu 4 miesięcy od dnia uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki,

d) do skutecznego zawarcia umowy najmu niezbędne jest wydanie lokalu, a tym samym, umowa najmu nie ma charakteru konsensualnego, a ma charakter realny.

Spółka wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wraz ze wskazaniem konieczności dokonania oględzin lokalu z uprzedzeniem strony oraz wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, w przypadku, w którym lokal ten będzie spełniał wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa, niezależnie od ważności innego zezwolenia na prowadzenie apteki w przedmiotowym lokalu.

Główny Inspektor Farmaceutyczny po zapoznaniu się z zebraną w sprawie dokumentacją utrzymał w mocy decyzję WIF w P., choć z innych względów, niż wskazanych przez organ I instancji.

W ocenie GIF, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1015), w tej sprawie należało zastosować przepisy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie zmian wprowadzonych powyższą ustawą (data złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia: 22 czerwca 2017 r., data wejścia w życie noweli: 25 czerwca 2017 r.). Na podstawie art. 99 ust. 1 u.p.f. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Organ wyjaśnił, że do wniosku, na podstawie art. 100 ust. 2 u.p.f., należy dołączyć:

1. tytuł prawny do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej;

2. plan i opis techniczny pomieszczeń przeznaczonych na aptekę sporządzony przez osobę uprawnioną;

3. opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami;

4. imię i nazwisko farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, jego identyfikator jako pracownika medycznego, o którym mowa w art. 17c ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, oraz dokumenty potwierdzające spełnienie wymagań określonych w art. 88 ust. 2;

5. oświadczenie, w którym wymienione będą wszystkie podmioty kontrolowane przez wnioskodawcę w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wnioskodawca podaje oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko oraz adres;

6. oświadczenie, w którym wymienione będą wszystkie podmioty będące członkami grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkiem jest wnioskodawca. Wnioskodawca podaje oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko oraz adres.

Zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zezwoleniem podmiotowo- przedmiotowym, wydawanym określonemu podmiotowi na określony lokal, po spełnieniu warunków określonych w przepisach u.p.f. i w przepisach wykonawczych, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2002 r. w sprawie wykazu pomieszczeń wchodzących w skład powierzchni podstawowej i pomocniczej apteki (Dz. U. z 2002 r. Nr 161, poz. 1338) oraz w rozporządzeniu z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1395). Decyzja organu ma charakter związany, co wprost wynika z treści art. 99 ust.1 oraz art. 101 pkt 1 u.p.f. Bez wątpienia, wszystkie pozytywne przesłanki ustawowe musza być spełnione na moment wydawania decyzji.

GIF ponadto wskazał, że w myśl art. 97 u.p.f. - apteka ogólnodostępna może stanowić odrębny budynek lub może być usytuowana w obiekcie o innym przeznaczeniu, pod warunkiem wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności. Lokal apteki ogólnodostępnej obejmuje powierzchnię podstawową i powierzchnię pomocniczą. Izba ekspedycyjna wchodząca w skład powierzchni podstawowej musi stwarzać warunki zapewniające dostęp osób niepełnosprawnych. Powierzchnia podstawowa apteki ogólnodostępnej nie może być mniejsza niż 80 m. Z kolei organ odmawia udzielenia zezwolenia w szczególności, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 101 pkt 1 u.p.f. Zdaniem organu, ww. przepis zawiera katalog przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Wystąpienie choćby jednej z negatywnych przesłanek, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, w ocenie GIF, kluczową kwestią nie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy spółka dysponuje tytułem prawnym do lokalu, ale ocena czy lokal ten spełnia wymagania z art. 97 ust. 1 u.p.f. Organ wskazał, że apteka ogólnodostępna może stanowić odrębny budynek lub może być usytuowana w obiekcie o innym przeznaczeniu, pod warunkiem wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności. Zdaniem organu, w lokalu przeznaczonym na aptekę ogólnodostępną nie może być prowadzona żadna działalność, a dopiero działalność apteczna - po udzieleniu zezwolenia na rzecz wnioskującego podmiotu. Innymi słowy, na chwilę udzielenia zezwolenia, podmiot ubiegający się o zezwolenie musi dysponować lokalem, w którym nie jest prowadzona jakakolwiek działalność.

W przypadku przedmiotowej sprawy organ ustalił, że istnieje podmiot gospodarczy posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej przy ul. [...] w W., tj. w lokalu, który został wskazany we wniosku P. Sp. z o.o. (zezwolenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., udzielone przez WIF w P. na rzecz przedsiębiorcy: W. W. S. i Wspólnicy sp. j. Organ ustalił, że ww. podmiot kontynuuje działalność apteczną w przedmiotowym lokalu, co ustalił WIF w P., w związku z kontrolnym sprawdzeniem faktów (art. 37am pkt 2 u.p.f.). Zdaniem organu, pozostawianie w obrocie prawnym zezwolenia na prowadzenie apteki udzielonego na rzecz innego podmiotu i jednoczesne udzielenie zezwolenia stronie (wnioskodawcy) w tym samym lokalu, jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania. Ratio legis art. 97 u.p.f. oraz przepisów dających kompetencje nadzorcze organom Inspekcji Farmaceutycznej, a także podmiotowo- przedmiotowy charakter zezwoleń, nie pozwalają na udzielenie zezwolenia przedsiębiorcy, na lokal, którym strona nie dysponuje oraz w którym prowadzona jest inna działalność.

Zdaniem organu, udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest potwierdzeniem, iż zostały spełnione wszystkie formalne oraz materialnoprawne przesłanki ustawowe. Utworzenie apteki, pod pewnymi warunkami, może nastąpić w sytuacji wystąpienia podmiotu o udzielenie promesy, czyli przyrzeczenia wydania zezwolenia, o czym stanowi art. 37an u.p.f. Ustawodawca przewidział zatem możliwość niespełniania przez wnioskodawcę wszystkich warunków niezbędnych dla wydania zezwolenia i jedynie w tym aspekcie w ocenie GIF można mówić o uprawnieniu do utworzenia apteki.

Organ podkreślił, że skarżąca nie kwestionuje faktu prowadzenia działalności aptecznej w przedmiotowym lokalu przez inny podmiot, ale argumentuje, że zagwarantowała sobie dostęp do lokalu w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla celów prowadzenia postępowania o udzielenie zezwolenia, a następnie w nieograniczonym zakresie w celu prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Niemniej jednak, w ocenie GIF, wskazany przez skarżącą lokal nie spełnia wymogów niezbędnych do uzyskania zezwolenia. Ponadto, wydanie żądanego przez skarżącego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w lokalu, w którym jest już prowadzona taka działalność, stworzyłoby sytuację, w której faktyczna możliwość prowadzenia apteki objętej zezwoleniem, byłaby zależna od woli osoby trzeciej. Z kolei, prowadzenie przez dwa odrębne podmioty działalności apteki w tym samym lokalu jest nie do pogodzenia zarówno w świetle przepisów prawa farmaceutycznego, jak też z czysto praktycznego punktu widzenia.

Zdaniem organu, oświadczenie W. W. S. i Wspólnicy sp. j., iż gwarantuje możliwość każdorazowego, swobodnego udostępnienia przedmiotowego lokalu na każde żądanie strony, w każdym celu pośrednio lub bezpośrednio związanym ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia, jak również, że na moment udostępnienia lokal ten nie będzie już zajmowany przez W. W. S. i wspólnicy sp. j., w szczególności nie będzie w nim prowadzona działalność apteczna, nie można uznać za wystarczające. W. W. S. i Wspólnicy sp. j. deklaruje bowiem udostępnienie opróżnionego lokalu wyłącznie na moment przeprowadzania czynności przez organy. Treść powyższego oświadczenia w żaden sposób nie powoduje, że lokal wskazany we wniosku o udzielenie zezwolenia spełnia wymogi z art. 97 ust. 1 u.p.f. W. W. S. i Wspólnicy sp. j. kontynuuje bowiem działalność apteczną w przedmiotowym lokalu, zaś jej zaprzestanie uzależnione jest de facto od uzyskania przez skarżącą stosownego zezwolenia na prowadzenie apteki w tym samym lokalu. Oznacza to pozostawanie w obrocie prawnym dwóch zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w tym samym lokalu.

W konsekwencji GIF doszedł do przekonania, że lokal wskazany przez stronę nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 97 ust. 1 u.p.f., co uzasadnia z kolei odmowę udzielenia zezwolenia na podstawie art. 101 pkt 1 u.p.f.

Organ ponadto nie podzielił zarzutu naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. i art. 8 § 1 i 2 k.p.a., jak również do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 pkt 8 u.p.f. W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że dokonując kontrolnego sprawdzenia faktów WIF powinien stosować standardy wynikające z przepisów k.p.a., w tym obowiązek zawiadomienia strony, organ pierwszej instancji ustalił istotną dla sprawy okoliczność (niekwestionowaną przez spółkę), tj. że w lokalu wskazanym we wniosku o udzielenie zezwolenia jest prowadzona działalność innego przedsiębiorcy. Taki stan rzeczy wyklucza celowość przeprowadzenia oględzin lokalu. Po pierwsze, lokal przeznaczony na aptekę niewydzielony od innej działalności nie spełnia wymogu z art. 97 ust. 1 u.p.f., tym samym trudno o sprawdzenie pozostałych wymogów, jakie powinien spełniać lokal. Po drugie, na chwilę przeprowadzania oględzin lokalu, powinien on być przygotowany tak, aby można było w nim rozpocząć działalność wskazaną we wniosku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 100 ust. 2 pkt 1 u.p.f. w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 4 u.p.f. oraz art. 659 § 1 k.c., organ uznał, że skarżąca słusznie zauważa, że umowa najmu nie ma charakteru realnego, zatem do jej skutecznego zawarcia nie było potrzeby oddania przedmiotu najmu (lokalu) w posiadanie najemcy. W ocenie GIF, nie ulega wątpliwości, że przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia jest fakt, że lokal wskazany przez nią nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 97 ust. 1 u.p.f. oraz w rozporządzeniu z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1395).

Na powyższe rozstrzygnięcie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji zaakceptowanie naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organ I instancji w postaci:

a) odstąpienia od utrwalonej praktyki organu zawiadamiania strony o terminie planowanych oględzin lokalu apteki,

b) niezawiadomienia strony o podjęciu kontrolnego sprawdzenia faktów w lokalu planowanej apteki,

c) pominięcia stanowiska strony odnośnie zebranego materiału dowodowego w sprawie,

- co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w przy ul. [...] w W., z uwagi na uznanie, że naruszenie przepisów postępowania było nieistotne, ponieważ organ I instancji ustalił istotną dla sprawy okoliczność, że w lokalu planowanej apteki prowadzona jest działalność przez innego przedsiębiorcę,

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 pkt 8 u.p.f. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie wniosku skarżącego o wyznaczenie terminu oględzin oraz przeprowadzenie oględzin lokalu planowanej apteki, a w konsekwencji uchybienie obowiązkowi zaopiniowania lokalu planowanej apteki, co nie pozwoliło skarżącemu wykazać, iż zgodnie z porozumieniem zawartym z W. W. S. i wspólnicy sp. j., faktycznie dysponuje opróżnionym lokalem na każde swe żądanie, w tym w związku z koniecznością udostępnienia lokalu na wezwanie organów inspekcji farmaceutycznej, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w przy ul. [...] w W.,

3. art. 79a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II Instancji, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie wykazania, że posiada możliwość stałego dostępu do opróżnionego lokalu planowanej apteki, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności umowy najmu oraz oświadczeń W. W. S. i wspólnicy sp. j. wynika, że skarżący przez całe postępowanie przed organem I i II Instancji zagwarantował sobie możliwość uzyskania stałego dostępu do lokalu planowanej apteki na każde swoje żądanie, oraz możliwość zapobiegnięcia dalszemu prowadzeniu w lokalu jakiejkolwiek działalności przez podmiot poprzednio zajmujący lokal. Tym samym spełnienie przesłanki, od której organ II instancji uzależnia możliwość wydania zezwolenia było zależne od strony,

4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, że W. W. S. i wspólnicy sp. j. deklarowała udostępnienie opróżnionego lokalu wyłącznie na moment przeprowadzenia czynności przez organy, podczas gdy z treści oświadczeń tego podmiotu wynika, że działalność prowadzona w lokalu apteki zostanie zakończona w dowolnej chwili – na każde żądanie skarżącego, przy czym najpóźniej z dniem wydania zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz skarżącego. W związku z tym, jeśli potrzeba zakończenia tej działalności wynikłaby przed tym dniem, przykładowo od momentu dokonania oględzin przez organ do dnia wydania decyzji, to skarżący zagwarantował sobie możliwość wcześniejszego wstrzymania działalności prowadzonej w lokalu planowanej apteki,

5. naruszenie art. 97 ust. 1 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisu tego wynika, że w lokalu przeznaczonym na aptekę ogólnodostępną nie może być prowadzona żadna działalność, a dopiero działalność apteczna - po udzieleniu zezwolenia na rzecz wnioskującego podmiotu, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika nakaz zapewnienia, że w lokalu planowanej apteki nie będzie prowadzona żadna działalność już od momentu złożenia wniosku o udzielenia zezwolenia do czasu wydania decyzji. Powyższe naruszenie skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że lokal planowanej apteki nie spełnia wymogów przewidzianych w u.p.f.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 2 oraz art. 200 p.p.s.a. wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu, wraz ze wskazaniem konieczności niezwłocznego dokonania oględzin lokalu za uprzedzeniem skarżącego oraz wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, w przypadku w którym lokal ten będzie spełniał techniczne wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa, niezależnie od istnienia innego zezwolenia na prowadzenie apteki w przedmiotowym lokalu,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym datowanym na dzień 17 października 2018 r. skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację w sprawie oraz dodatkowo podniosła zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 139 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przez zmianę kwalifikacji prawnej decyzji oraz art. 136 §1 k.p.a. ew. art. 138 §2 k.p.a. ze względu na brak dokonania uzupełniającego postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. p.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z tym, że kontrola ta w myśl § 2 w/w artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada zaskarżone decyzje, postanowienia, akty bądź inne czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów postępowania bądź też prawa materialnego, nie kieruje się natomiast przy orzekaniu zasadami celowości bądź też słuszności.

Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. p. 1302 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.".

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz utrzymana nią w mocy decyzja wydana przez organ I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że w myśl art. 99 ust 1 u.p.f. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki, które wydaje w myśl ust 2 tegoż artykułu Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny. Dane jakie powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia zostały podane w art. 100 ust 1 u.p.f., zaś wymagane załączniki do tego wniosku określa ust 2 w/w artykułu.

Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w przypadkach określonych w artykule 101 u.p.f. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał odmowną decyzję organu I instancji wskazując jako podstawę prawną art. 101 pkt 1 i art. 97 ust 1 u.p.f.

Przepis art. 101 pkt 1 u.p.f. stanowi, że Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jeżeli wnioskodawca nie spełnia warunków określonych m.in. w art. 97 u.p.f. Stosownie do treści tego artykułu (ust. 1) - apteka ogólnodostępna może stanowić odrębny budynek lub może być usytuowana w obiekcie o innym przeznaczeniu pod warunkiem wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności. Według Głównego Inspektora Farmaceutycznego skarżąca nie spełnia wymogu do uzyskania zezwolenia określonego w art. 97 ust. 1 u.p.f., albowiem we wskazanym przez nią lokalu prowadzi działalność gospodarczą inny podmiot, na co wprost wskazują ustalenia WIF w P. poczynione w związku z kontrolowanym sprawdzeniem faktów (art. 37am pkt 2 u.p.f.).

Mając na względzie powyższe regulacje u.p.f. Sąd stwierdza, że decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą: "K." przy ul. [...] w W. jest zasadna. Organ wykazał bowiem, że inny podmiot tj. W. W. S. i wspólnicy sp. j. nie zrezygnował z prowadzonej działalności w przedmiotowym lokalu, a pozostawanie w obrocie prawnym zezwolenia na prowadzenie apteki udzielonego na rzecz innego podmiotu i jednoczesne udzielenie zezwolenia skarżącej na prowadzenie apteki w tym samym lokalu, jest sprzeczne z przepisem art. 97 prawa farmaceutycznego.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że ratio legis art. 97 u.p.f. oraz przepisów dających kompetencje nadzorcze organom Inspekcji Farmaceutycznej, a także podmiotowo-przedmiotowy charakter zezwoleń, nie pozwalają na udzielenie zezwolenia przedsiębiorcy, na lokal, którym strona nie dysponuje oraz w którym prowadzona jest działalność przez inny podmiot.

Sąd pragnie zauważyć, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest potwierdzeniem, iż zostały spełnione wszystkie formalne oraz materialnoprawne przesłanki. Utworzenie apteki, pod pewnymi warunkami, może nastąpić w sytuacji wystąpienia podmiotu o udzielenie promesy, czyli przyrzeczenia wydania zezwolenia. Ustawodawca przewidział więc możliwość niespełniania przez wnioskodawcę wszystkich warunków niezbędnych dla wydania zezwolenia i jedynie w tym aspekcie można mówić o uprawnieniu utworzenia apteki.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie, nie została spełniona przesłanka wydzielenia lokalu przeznaczonego na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez skarżącą spółkę od innego lokalu oraz innej działalności, bowiem w miejscu objętym wnioskiem skarżącej, prowadzona jest działalność gospodarcza innego podmiotu prowadzącego aptekę.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.f. - obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie, a na podstawie art. 68 ust. 1 tej ustawy - obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych (z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1 u.p.f.). Natomiast, zgodnie z art. 99 ust. 1 u.p.f. - apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki, zaś na podstawie art. 101 pkt 1 tej ustawy - wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 88, art. 97, art. 99 ust. 4, 4a i 4b oraz art. 100 ust. 2 i ust. 4 u.p.f.

Prowadzenie apteki jest zatem działalnością reglamentowaną, a więc stanowi ten szczególny obszar działalności gospodarczej, w którym ustawodawca na rzecz ochrony zdrowia zdecydował się na ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zezwoleniem podmiotowo-przedmiotowym, wydawanym określonemu podmiotowi na określony lokal, po spełnieniu warunków określonych w art. 97 u.p.f. oraz w przepisach szczególnych, m.in. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2002 r. w sprawie wykazu pomieszczeń wchodzących w skład powierzchni podstawowej i pomocniczej apteki. Decyzja organu ma charakter związany, co wprost wynika z treści art. 99 ust.1 oraz art. 101 pkt 1 u.p.f. Wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest więc możliwe jedynie po spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych, w momencie wnioskowania, a ich brak, tj. w przedmiotowej sprawie brak wydzielenia lokalu od innego przedsiębiorcy i innej działalności, implikuje odmowę udzielenia zezwolenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie ma prawnej możliwości zapewnienia przez organy Inspekcji Farmaceutycznej nadzoru i bezpieczeństwa nad obrotem detalicznym w sytuacji prowadzenia dwóch aptek w jednym lokalu, przez dwóch różnych przedsiębiorców.

W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu aptecznego przez dwóch przedsiębiorców, tj. skarżącą spółkę oraz W. W. S. i Wspólnicy sp. j., zwłaszcza w aspekcie oświadczenia tej ostatniej. Skoro dotychczasowy najemca przedmiotowego lokalu nadal zamierza prowadzić w nim aptekę, gdyż W. W. S. i wspólnicy sp. j. nie zrezygnowała z prowadzonej działalności (prowadzenia apteki) w miejscu objętym wnioskiem skarżącej, nie można uznać, że wnioskodawca dysponuje stosownym lokalem do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, wydzielonym od innej działalności. Odnosząc się do oświadczenia W. W. S. i Wspólnicy sp. j., należy uznać, że przedłożony dokument jedynie potwierdza, iż P. sp. z o.o. nie dysponuje wydzielonym od innej działalności lokalem, gdyż lokal wskazany we wniosku o udzielenie zezwolenia zajmowany jest przez inny podmiot.

W ocenie Sądu, Organ II instancji nie zmienił w tym zakresie w istotny sposób klasyfikacji prawnej decyzji, wskazując w istocie na "techniczny" aspekt braku samodzielności lokalu aptecznego objętego wnioskiem skarżącej, jako warunku niezbędnego do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Dokonanie takiego ustalenia nie wymagało w szczególności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym należało uznać podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej spółki za niezasadne.

Reasumując, Sąd akceptuje stanowisko organu, że istnienie w obrocie prawnym zezwolenia na prowadzenie apteki udzielonego na rzecz innego podmiotu i jednoczesne udzielenie zezwolenia skarżącej w tym samym lokalu, jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i celami art. 97 u.p.f. Zdaniem Sądu nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki ogólnodostępnej w lokalu, w którym taka działalność już jest prowadzona.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 79 § 1 i 2 kpa oraz art. 79a § 1 kpa i art. 81 kpa w zw. z art. 10 § 1 i 2 kpa i art. 8 § 1 i 2 kpa, albowiem fakt, że skarżąca nie została w jakikolwiek sposób zawiadomiona o zamiarze podjęcia czynności sprawdzających i ich terminie, w związku z czym przedstawiciel skarżącej nie miał możliwości wzięcia udziału w tych czynnościach ani wykazania organom inspekcji farmaceutycznej swobodnego dostępu do opróżnionego lokalu na potrzeby przeprowadzenia czynności, nie mogło mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Dotyczy to także nieuwzględnienia ponownego wniosku strony o wyznaczenie terminu oględzin lokalu planowanej apteki, o którym strona zostałaby prawidłowo powiadomiona.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że badane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest zgodne z prawem. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne – stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy opisany w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest wyczerpujący, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne zaskarżonej decyzji.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.