Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 939/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 176, art 183, art 184, art 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 38 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art 87
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Monika Aksamit- Zienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w Kamieniu Pomorskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 948/08 w sprawie ze skargi E. M. na uchwałę Zarządu Powiatu w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu w Kamieniu Pomorskim na rzecz E. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 948/08 stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] lipca 2008 r., [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. Zarząd Powiatu w Kamieniu Pomorskim, powołując się na art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), odwołał E. M. ze stanowiska dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. P. w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia.

Zarząd Powiatu wskazał przy tym, że nie może aprobować trwającej od wielu miesięcy sytuacji w zarządzaniu szkołą. Sytuacja ta pomimo wielokrotnych rozmów i interwencji organu nadzorującego, Starosty Kamieńskiego oraz radnych Powiatu w Kamieniu Pomorskim nie ulega poprawie. Dalsze wykonywanie funkcji przez E. M. grozi permanentnym naruszeniem prawa, przedłużaniem konfliktów wewnątrz placówki, a ponadto brakiem współpracy pomiędzy organem prowadzącym a dyrektorem szkoły na płaszczyźnie organizacyjnej i finansowej.

Organ stwierdził ponadto, że skarżąca nie współpracuje z Zarządem Powiatu w Kamieniu Pomorskim, bowiem kwestionowała uchwały, decyzje oraz zalecenia formułowane przez ten Zarząd, a w szczególności samodzielnie przygotowała arkusz organizacyjny szkoły na rok 2008/2009, czym kolejny raz zlekceważyła decyzję Zarządu. Ponadto ingeruje w politykę oświatową powiatu, co przejawia się w bojkotowaniu nowo tworzonego liceum ogólnokształcącego oraz błędnym informowaniu nauczycieli, przedstawicieli nauczycielskich organizacji związkowych oraz prasy o sytuacji panującej w kierowanej przez nią szkole i stosunku organu prowadzącego do tej placówki oświatowej. E. M. nie wykazuje również realnej woli rozwiązywania zaistniałych problemów i ignoruje próby negocjacji podejmowane przez organ prowadzący, o czym świadczą spotkanie członków Zarządu Powiatu z dyrektorem szkoły i członkami rady pedagogicznej oraz spotkanie Starosty Kamieńskiego z radą pedagogiczną szkoły.

Konieczność odwołania skarżącej z funkcji, zdaniem organu, uzasadniają również wyniki kontroli przeprowadzonej w szkole w okresie od 25 lutego 2008 r. do dnia 7 marca 2008 r., które wskazują na permanentne naruszanie przez dyrektora przepisów prawa w zakresie prawidłowej organizacji, gospodarki finansami i mieniem placówki. E. M. w 2006 r. i 2007 r. nie realizowała prawidłowo ustalonej przez organ prowadzący polityki wynagradzania nauczycieli, przekraczając lub nie doszacowując wynagrodzeń kilku nauczycieli. Bez uzgodnienia z organem prowadzącym szkołę dokonała zmian w czasie pracy nauczycieli, przydzielając niektórym z nich godziny ponadwymiarowe, odmiennie niż wynika to z zatwierdzonego uprzednio arkusza organizacyjnego szkoły oraz z zatwierdzonego aneksu.

Dyrektor zalegała z opłatami środowiskowymi w roku 2006 i pomimo zwrócenia uwagi sytuacja powtórzyła się w 2007 r.

Nadto, bez uzgodnienia z organem prowadzącym dokonała w roku szkolnym 2007/2008 zmian w czasie pracy (w przydziale godzin dydaktycznych) nauczycieli, przydzielając kilku nauczycielom liczbę godzin ponadwymiarowych odmienną aniżeli wynikało to z zatwierdzonego uprzednio arkusza organizacyjnego szkoły oraz z zatwierdzonego aneksu. Projekt arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2008/2009 E. M. sporządziła, ignorując zalecenia organu prowadzącego.

Dyrektor E. M. nie sprawowała należytego nadzoru nad powierzonym mieniem placówki. Nie przeprowadziła bowiem inwentaryzacji, czym, zdaniem Zarządu Powiatu, naruszyła przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.). Swoim niegospodarnym działaniem od wielu lat stale zaniżała dochody uzyskiwane z mienia powiatu, jak też nie wykazywała należytej dbałości o stan obiektu szkoły. Spowodowało to interwencje rodziców i nauczycieli w sprawie odpadających tynków i wypadających okien, a jednocześnie stanowiło naruszenie obowiązków określonych w art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

E. M. nieprawidłowo wywiązywała się z obowiązków przewidzianych w art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 34a ust.1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty w zakresie kierowania działalnością placówki, reprezentowania jej na zewnątrz oraz dysponowania środkami określonymi w planie finansowym szkoły, środkami budżetowymi i pozyskanymi przez szkołę z innych źródeł oraz nieprzestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły.

W szkole nie stosowano Instrukcji Kasowej w zakresie druków ścisłego zarachowania, dowodów KP, KW i kwitariuszy przychodowych, czym naruszono przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.).

W części III uzasadnienia uchwały powołano się na sytuacje naruszenia przepisów prawa w zakresie prawidłowej organizacji, gospodarki finansami i mieniem placówki. Wskazano, że E. M. wbrew obowiązującym procedurom nie rozliczała godzin pracy nauczycieli szkoły, a czynił to jeden z nauczycieli szkoły. W grudniu 2007 r.- z wyrównaniem od dnia 1 marca 2007 r.- dokonała - bez zgody i nawet formalnego powiadomienia organu prowadzącego - niezaplanowanych podwyżek wynagrodzeń dla pracowników administracji i obsługi. Ponadto wypłaciła sobie, bez zgody organu prowadzącego, wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe w związku ze swym udziałem w pracach komisji konkursowych, naruszając tym przepisy uchwały Rady Powiatu Kamieńskiego [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków.

W części IV uzasadnienia uchwały Zarząd Powiatu stwierdził, iż uchwała została podjęta z uwagi na dobro szkoły oraz niewłaściwy klimat współpracy dyrektora z organem prowadzącym. Eskalacja konfliktu pomiędzy E. M. a pracownikiem szkoły oraz ciągłe podważanie i niezgadzanie się z decyzjami organu prowadzącego przybierały na sile w ostatnich miesiącach roku 2007 oraz w roku 2008. Sytuacja w szkole stała się pełna niedomówień, spowodowanych jednostronnym, korzystnym dla dyrektora szkoły, przekazem informacji, a wszelkie nieporozumienia z niego wynikające zaczęły odbijać się echem w szkole, środowisku szkolnym jednostek oświatowych Powiatu Kamieńskiego oraz w środowisku lokalnym. W takiej sytuacji dalsze pozostawanie E. M. na stanowisku dyrektora spowoduje pogłębienie dezorganizacji pracy szkoły, a być może i obniżenie poziomu kształcenia. Dlatego też Zarząd Powiatu, kierując się dobrem całej społeczności szkolnej, uznał, że zachodzą szczególne okoliczności, o jakich mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zezwalające na odwołanie E. M. ze stanowiska dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. P.

E. M., po bezskutecznym wezwaniu Zarząd Powiatu w Kamieniu Pomorskim do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła uchwałę [...] z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W uzasadnieniu skargi E. M. bardzo szczegółowo odniosła się do zarzutów stawianych jej przez organ prowadzący szkołę. Kwestionowała ich zasadność i w znacznej mierze ogólnikowość. Negowała też zaistnienie w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku mogącego stanowić podstawę do natychmiastowego odwołania jej z funkcji dyrektora szkoły. Podkreśliła między innymi, że wbrew twierdzeniom organu nie dochodziło do jakichkolwiek prób negocjacji, w szczególności nie była zapraszana na posiedzenia Zarządu celem wyjaśnienia ewentualnych problemów. Nieprawdziwe są też zarzuty dotyczące konfliktów w kierowanej przez nią szkole, gdyż, z wyjątkiem sprawy nauczyciela R. W., w szkole takie sytuacje nie miały miejsca. Organizacje działające na terenie szkoły i nauczyciele nigdy nie składali zastrzeżeń do pracy skarżącej. Nie zawsze zgadzała się z działaniami organu, oraz jego uchwał i zaleceń nigdy nie bojkotowała. Dotyczy to także sprawy drugiego liceum ogólnokształcącego. Organ prowadzący szkołę niesłusznie obarcza dyrektora szkoły pełną odpowiedzialnością za wysokość wynagrodzeń nauczycieli stażystów i kontraktowych, mimo że Rada Powiatu nie podjęła niezbędnych kroków w celu realizacji uchwalonego przez siebie regulaminu wynagradzania nauczycieli. Niezasadne, zdaniem skarżącej są również zastrzeżenia w sprawach finansowych i nadzoru nad powierzonym mieniem. I tak wprawdzie zalegała z opłatami środowiskowymi, ale było to spowodowane brakiem przyznanych na ten cel środków w budżecie zatwierdzonym przez organ prowadzący szkołę. W szkole podczas jej kadencji zostało wykonanych szereg inwestycji, w tym wymieniono okna w salach lekcyjnych, przebudowano aule, kotłownię, wyremontowano dachy i szatnie. W 2007 r. planowano budowę nowej sali gimnastycznej, ale początkowo rezerwowane na ten cel środki, ostatecznie szkole nie zostały przyznane. Na koniec skarżąca uznała za bezzasadne twierdzenie Zarządu Powiatu, że permanentnie działała na niekorzyść szkoły, uczniów oraz nauczycieli. Zdaniem strony, to postawa organu prowadzącego powinna zostać oceniona negatywnie jako godząca w dobre interesy Liceum. Na dowód swojej rzetelnej, pełnej zaangażowania i poświęcenia 12-letniej pracy na rzecz szkoły E. M. powołała się na fakt zdawalności egzaminu dojrzałości w Liceum Ogólnokształcącym w okresie od 2004-2007 r. na poziomie od 86,2% do 98,8%, uzyskania wielu nagród, w tym w 1997 r. od Burmistrza K. P., w 2000 i 2005 r. od Starosty, zaś w 2006 r. od Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty. Otrzymała również Medal Komisji Edukacji Narodowej, który jest prestiżowym odznaczeniem za szczególne zasługi dla oświaty i wychowania. W 2005 r. uzyskała ocenę wyróżniająca za swoją pracę i to zarówno od organu prowadzącego, jak i organu nadzoru. W 2006 r. Liceum Ogólnokształcące w K. P., jako jedyna szkoła ponadgimnazjalna w Powiecie K., otrzymało tytuł Zachodniopomorskiej Szkoły Jakości.

W dniu 1 grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęła odpowiedź Zarządu Powiatu na skargę E. M., w której organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na skargę E. M. nadesłała pismo procesowe z dnia 24 lutego 2009 r., podejmując dalszą polemikę z argumentami organu.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. pełnomocnik Zarządu Powiatu w Kamieniu Pomorskim złożył pismo procesowe z dnia 25 marca 2009 r., w którym dodatkowo podważał legitymację E. M. do wniesienia skargi, podnosząc że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który zostałby naruszony kwestionowaną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 948/08, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały pokreślił na wstępie, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego stanowi przejaw władczej kompetencji związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie ma prywatnoprawnego charakteru, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05 (lex nr 186659).

Ustosunkowując się do twierdzeń pełnomocnika Zarządu Powiatu w Kamieniu Pomorski w kwestii braku legitymacji skarżącej do złożenia w niniejszej sprawie skargi, Sąd zauważył, że istotnie orzecznictwo sądowe w tym zakresie początkowo nie było w pełni jednolite. Obecnie jednak nie kwestionuje się dopuszczalności takiej skargi i istnienia interesu prawnego do jej wniesienia przez nauczyciela odwołanego z funkcji dyrektora szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjnego, między innymi w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 637/08 przyjął, iż "sprawa odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej (oświaty) wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zaś uchwała podjęta w tym przedmiocie niewątpliwie dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora szkoły rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Podjęcie przez zarząd powiatu uchwały o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły stanowi akt stosowania przez właściwy organ normy materialnoprawnej, w tym wypadku przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a akt ten ma wpływ na sytuację prawną odwołanego ze stanowiska kierowniczego w szkole nauczyciela". Dalej NSA wyraźnie stwierdził, że legalność uchwały zarządu gminy odwołującej dyrektora może być kwestionowana albo w postępowaniu nadzorczym albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi odwołanego. Takich uprawnień nie podważa możliwość dochodzenie przez odwołanego dyrektora innych, odrębnych roszczeń (typu odszkodowawczego) w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994 r. nr 2, poz. 46) wskazał, że oba rodzaje kontroli, tj. przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie- są komplementarne. Nie ma więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot postępowań sądowoadministracyjnego i przed sądem pracy.

Podobne poglądy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w innych orzeczeniach (por. wyroki z dnia 2 września 2005 r., sygn. akt I OSK 456/05, z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 648/06, z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 237/07, z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08). Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Dlatego też uznać należy, że E. M. posiadała interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały, podważając w skardze legalność pozbawienia jej, jako nauczyciela, funkcji dyrektora szkoły. Wymieniona zachowała przy tym niezbędną procedurę zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, gdyż przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i skargę złożyła w ustawowym terminie.

WSA w Szczecinie stwierdził ponadto, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej uchwały stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który dopuszcza możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przewidziany w tym przepisie tryb postępowania został zachowany, gdyż pismem z dnia 23 maja 2008 r. Starosta Kamieński wystąpił do Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty celem wyrażenia przez niego opinii w sprawie odwołania E. M. z funkcji dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. P. Kurator negatywnie zaopiniował taki zamiar. Uczynił to jednak dopiero w dniu 29 lipca 2008 r., a zatem po upływie ustawowego terminu. Informacja w tym zakresie dotarła do Starostwa Powiatowego w Kamieniu Pomorskim w dniu [...] sierpnia 2008 r., już po podjęciu przez Zarząd Powiatu uchwały [...]. W tej sytuacji organ prowadzący miał prawo przyjąć, iż rozstrzygnięcie przedstawione Kuratorowi do zaopiniowania zostało przezeń zaakceptowane.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały, Sąd wskazał, że warunkiem niezbędnym do odwołania – w omawianym trybie - nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego, jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. W piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że ustawodawca położył w tej regulacji wyjątkowy nacisk na słowo "szczególnie", co oznacza iż zastosowania tej instytucji ulega zdecydowanemu zawężeniu, sprowadzając taka możliwość do sytuacji nadzwyczajnych. Zatem jedynie wystąpienie takich wyjątkowych okoliczności (przypadków) daje organowi prowadzącemu szkołę prawo do rozważenia konieczności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, jeżeli dalsze kierowanie przezeń placówką oświatową stanowić miałoby istotne i niewątpliwe zagrożenie dla osiągnięcia jej celów, bądź byłoby nie do przyjęcia z innych, lecz obiektywnie równie ważnych względów. Owe szczególne okoliczności muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych (np. długotrwała choroba) lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., I OSK 1076/06, Lex nr 281273). Musi to być zatem taka sytuacja, w której zachodzi natychmiastowa konieczność przerwania czynności dyrektora w związku z zagrożeniem interesu publicznego.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że nawet wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie obliguje organu prowadzącego do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sformułowanie "może" użyte w tym przepisie, wskazuje, że decyzję w tym zakresie pozostawione są uznaniu organu prowadzącego. Oczywistym przy tym jest, iż skorzystanie z takiej podstawy prawnej pozbawienia nauczyciela funkcji kierowniczej wymaga takiego uzasadnienia stanowiska organu, które wykluczałoby zarzut jego dowolności i braku obiektywności.

Kwestią wymagającą rozpatrzenia przez Sąd stało się zatem przesądzenie, czy podejmując zaskarżoną uchwałę, Zarząd Powiatu wykazał, iż wystąpiły okoliczności uzasadniające odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały opierająca się na sformułowanych w stosunku do skarżącej zarzutach oraz zgromadzone i przekazane Sądowi akta sprawy, nie uzasadniały podjęcia uchwały o odwołaniu E. M. ze stanowiska dyrektora w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Zarząd Powiatu w Kamieniu Pomorskim nie wykazał, bowiem iż zaistniała konieczność takiego nadzwyczajnego i natychmiastowego odwołania skarżącej z pełnionej przez nią funkcji. Część postawionych przez organ prowadzący szkołę zarzutów została sformułowana wprawdzie w sposób precyzyjny i poparty określonymi ustaleniami i materiałem dowodowym., ale okazała się niezasadna. Duża jednak ich grupa, jak trafnie podniesiono to w skardze, została przedstawiona w sposób bardzo ogólny i nieznajdujący należytego uzasadnienia i potwierdzenia w aktach sprawy.

Pierwsza grupa zarzutów obejmuje brak współpracy z kierownikiem powiatowej samorządowej jednostki oświatowej polegający na otwartym kwestionowaniu uchwał, zaleceń i decyzji Zarządu Powiatu w Kamieniu Pomorskim. W tym zakresie, w ocenie sądu, organ prowadzący nie zachował wymaganej precyzji, tzn. nie wyartykułował w sposób należyty, jakie działania podejmowane przez skarżącą uznane zostały za naruszenie i lekceważenie uchwał, zaleceń i decyzji Zarządu Powiatu. Organ nie wskazał w szczególności, na czym polegało lekceważenie decyzji Zarządu w sprawie przygotowanego arkusza organizacyjnego szkoły na rok 2008/2009. W oparciu o dostarczone Sądowi dokumenty można jedynie wywnioskować, że E. M. przedłożyła organowi prowadzącemu do zatwierdzenia arkusz organizacyjny przewidujący pełen etat księgowego. Trudno jednak wywieść dlaczego ten przykład ma dowodzić "kwestionowania uchwał, zaleceń i decyzji Zarządu Powiatu w Kamieniu Pomorskim".

Niezasadne są też twierdzenia o bojkotowaniu przez skarżącą uchwał Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim dotyczących zamiaru utworzenia w Kamieniu Pomorskim nowego liceum ogólnokształcącego, Pojęcie "bojkotu" oznacza bowiem "protest wobec kogoś, czegoś wyrażany poprzez odmowę uczestnictwa w czymś; bierny opór" (Słownik Współczesnego Języka Polskiego, [red] B. Dunaj, Warszawa 1996, s. 68, kol. II). E. M., takich działań nie podejmowała. Jej postawa w sprawie inicjatywy utworzenia nowego liceum nie może być oceniona nagannie, gdyż sprowadzała się jedynie do merytorycznej debaty z organami Powiatu Kamieńskiego i przedstawiania argumenty przemawiających, w jej ocenie, za niezasadnością powoływania drugiego liceum ogólnokształcącego.

Za nieuzasadniony należy również ocenić zarzut dotyczący błędnego informowania nauczycieli oraz przedstawicieli, prasy regionalnej, a ponadto niewłaściwego przepływu informacji na temat wydarzeń w prowadzonej jednostce. Skarżąca odniosła się w sposób merytoryczny do twierdzeń w tym zakresie, argumentując, iż o bieżących zdarzeniach związanych z funkcjonowaniem szkoły systematycznie informowała zarówno nauczycieli, jak i pozostałe zainteresowane podmioty. Na poparcie swych wyjaśnień E. M. przedłożyła stosowne dokumenty, które, zdaniem sądu, wskazują, wbrew zarzutom Zarządu Powiatu, iż skarżąca informowała władze Powiatu, w szczególności Naczelnika Wydziału Edukacji i Turystyki Starostwa Powiatowego w K. P., o mających miejsce w liceum inicjatywach (załączniki nr 42, nr 43 i nr 44 do skargi).

Jeżeli chodzi o wykazywane przez organ prowadzący nieprawidłowości z zakresu gospodarki finansowej i majątkiem szkoły, w tym odpowiedniego stosowania zasad rachunkowości, to zdaniem Sądu uchybienia te nie były na tyle istotne, aby ocenić je w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego", w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto nieprawidłowości opisane w protokole kontroli zostały niezwłocznie przez skarżącą wyeliminowane, co wynika z kolejnego protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej dnia 27 maja 2008 r. (k. 165-166), wedle którego, zostały wykonane wszystkie zalecenia pokontrolne Starosty Kamieńskiego z dnia 11 kwietnia 2008 r. Dodać również należy, że organ nie wykazał, aby stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości miały charakter powtarzający się, tzn. były już przedmiotem wcześniejszych kontroli i ustaleń organu. Jedynie wówczas zasadnym mógłby być zarzut permanentnego naruszania przepisów prawa, który przejawiałby się nierespektowaniem przez dyrektora zaleceń organu, pomimo uprzedniego wytknięcia już nieprawidłowości w tym zakresie.

Zarzut niedokonywania inwentaryzacji nie został przełożony na konkretne stwierdzenia o niedoborach w majątku szkoły, pomimo iż takowa inwentaryzacja ostatecznie została jednak przeprowadzona.

Zarząd Powiatu nie wykazał nadto, czy z faktem wprowadzenia przez skarżącą zmian w arkuszu organizacyjnym szkoły (wskutek odebrania godzin ponadwymiarowych jednemu z nauczycieli) i ich przydziału innym nauczycielom, wiązały się jakiekolwiek negatywne skutki finansowe dla budżetu szkoły.

Sąd nie podzielił również zarzutu niewłaściwego realizowania polityki organu prowadzącego w zakresie wynagradzania nauczycieli, zwłaszcza, że jego uzasadnienie bardziej zdaje się wskazywać na kwestie niedoszacowania wydatków w tym zakresie. Jeżeli zaś chodzi o niedoszacowania indywidualnych wynagrodzeń w stosunku do średnich gwarantowanych, to nie można zapominać, że wpływ na osiągnięcie indywidualnego poziomu wynagrodzenia wywierają różnorodne i złożone czynniki, zasady ich przyznawania określone w regulaminie oraz odprawy emerytalne lub jubileuszowe nagrody. Te ostatnie zaś nie muszą wystąpić w danej placówce, a determinują globalną wysokość średniego wynagrodzenia na obszarze danej jednostki.

W kontekście wagi uchybień, jakie stanowić mogą podstawę odwołania nauczyciela z pełnienia funkcji kierowniczej (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy), nie zasługuje na aprobatę postawiony w części III pkt 1 uzasadnienia uchwały zarzut niedokonywania osobiście przez dyrektora szkoły rozliczeń godzin pracy nauczycieli, lecz korzystanie w tym celu z pomocy jednej z nauczycielek.

Odnośnie do przytoczonych w uchwale przez organ uchybień natury finansowo-księgowej należy zwrócić uwagę, iż dyrektor szkoły, pomimo, iż jako kierownik jednostki niewątpliwie ponosi odpowiedzialność w tym zakresie, chociażby z racji nadzoru nad pionem gospodarczo-finansowym w szkole, to podnoszone okoliczności mogłyby teoretycznie stanowić przesłankę do dokonania oceny pracy dyrektora i ewentualnego odwołania go, ale w innym trybie. Zwraca uwagę jednak fakt, iż akta sprawy nie zawierają informacji, aby w stosunku do E. M. prowadzone zostało jakiekolwiek postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Dodatkowo należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie już prezentowano pogląd, że uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły.

Za chybiony jest zarzut permanentnego zaniżania, poprzez niegospodarne działanie, dochodów uzyskiwanych z mienia powiatu. Po pierwsze, nie został on w żaden sposób merytorycznie uzasadniony. Po drugie, powołanie się nań może wskazywać na nieuwzględnienie przez organ prowadzący, roli jaką pełnić ma publiczna placówka oświatowa, a której głównym celem jest realizacja jej zadań statutowych, tj. przede wszystkim zapewnienie właściwej edukacji, nie zaś przysparzanie dochodów jednostce samorządu terytorialnego.

Zarząd Powiatu, stawiając skarżącej zarzut nienależytej dbałości o obiekt szkoły i powołując się na interwencje rodziców i nauczycieli w sprawie wieloletnich zaniedbań, skutkiem czego mają być odpadające tynki, wypadające okna, nie przedstawił w tym względzie jakichkolwiek dowodów. W takim kontekście wiarę należy dać skarżącej, iż nie posiadała wiedzy na temat tego, aby kiedykolwiek miały miejsce interwencje rodziców i nauczycieli w tej sprawie. O potrzebach remontowych szkoły E. M. informowała natomiast władze Starostwa Powiatowego i to od nich zależało, jakie środki przeznacza w poszczególnych latach na cele inwestycyjne. Organ nie wykazał natomiast, iż pomimo przeznaczania tak ukierunkowanych funduszy zostały one przez dyrektora szkoły niewłaściwie wykorzystane.

W aktach sprawy nie znajduje również potwierdzenia zarzut przyczyniania się przez E. M. do konfliktów wewnątrz placówki. Z akt tych nie wynika bowiem, aby wewnątrz szkoły występowały jakiekolwiek konflikty. Za takowy nie można bowiem uznać działań, jakie podjęła skarżąca, jako dyrektor szkoły, wobec jednego z nauczycieli (R. W.). Zasadność tych działań skarżącej potwierdziła późniejsza negatywna ocena pracy nauczyciela utrzymana w mocy przez Kuratora Oświaty (załączniki nr 5 i nr 6 do skargi).

Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, iż doszło do konfliktu pomiędzy E. M. zajmującą stanowisko dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. P. a samorządowym organem prowadzącym szkołę. Rozbieżności dotyczyły interpretacji niektórych przepisów ustawy o systemie oświaty, a w szczególności tych związanych z procedurą i kompetencjami dyrektora przy wprowadzaniu zmian do arkusza organizacyjnego szkoły oraz polityki władz Powiatu Kamieńskiego dotyczących utworzenia kolejnego liceum ogólnokształcącego. Samo zaistnienie owego sporu nie wyczerpuje jednak przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały w trybie przewidzianym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przy czym lektura przedłożonych przez strony dokumentów zdaje się wskazywać, że podłoże zaistniałego konfliktu po części wynika z odmiennego rozumienia zakresu podporządkowania dyrektora szkoły władzom Powiatu.

Rekapitulując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Zarząd Powiatu Kamieńskiego nie wykazał, aby zaistniały okoliczności odwołania E. M. ze stanowiska dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w K. P. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a tym samym przekroczył granicę uznania zakreślone w/w przepisem, co uzasadniało konieczność stwierdzenia nieważności tego aktu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Zarząd Powiatu w Kamieniu Pomorskim, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając to orzeczenie w całości, domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty na skutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zarzuty podniesione w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Zarządu Powiatu Kamieńskiego nie uzasadniały odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. P.;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- naruszenia przepisu proceduralnego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał fragment uzasadnienia wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt III PK 69/07, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że znaczna absencja chorobowa, która wpływała niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły w zakresie dydaktyczno-wychowawczym, organizacyjnym i administracyjno-gospodarczym może stanowić podstawę do odwołania dyrektora szkoły. Stanowisko zaprezentowane w tym orzeczeniu, zdaniem kasatora potwierdza, że nie tylko kwestie merytoryczne związane z pracą pedagogiczną ale również organizacyjne mieszczą się w pojęciu "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i mogą stanowić przyczynę odwołania na tej podstawie dyrektora szkoły. Wskazane przez organ przyczyny odwołania skarżącej należy zatem uznać za uzasadnione w świetle powyższego przepisu. Oznacza to tym samym, że w skutek błędnej wykładni sąd niewłaściwe zastosował art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, co potwierdza zasadność zarzutu naruszenia tego przepisu prawa materialnego

Przechodząc do omówienia drugiego zarzutu autor skargi kasacyjnej, stwierdził, że skarżąca w istocie nie wykazała interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazuje zaś, że obiektywnie nie został naruszony interes prawny skarżącej rozumieniu art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Stanowisko potwierdza, zdaniem kasatora orzeczenie z dnia 4 września 2007 r. II OSK 753/07 LEX nr 384351, w którym NSA stwierdził, że "Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma zatem jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu cywilnoprawnego". Z treści tego orzeczenia wynika, że skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym może w istocie dotyczyć aktu, który narusza obowiązki lub uprawnienia skarżącego, ale tylko w sferze publicznoprawnej. Natomiast w niniejszej sprawie, jeżeli w ogóle można mówić o naruszeniu uprawnień skarżącej, to tylko w sferze uprawnień pracowniczych a nie publicznoprawnych. Skoro skarga nie dotyczy naruszenia uprawnień skarżącej w sferze publicznoprawnej, to nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem skarżąca nie ma podstaw do złożenia skargi na podstawie powyższego przepisu. Ochrony swoich praw może dochodzić tylko przed sądem powszechnym właściwym do rozpoznania spraw pracowniczych. Zdaniem kasatora taki pogląd znajduje potwierdzenie w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, tj. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.01.2000 r. I SA 1670/99, Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2007 r. II SA/Bd 643/07, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2006 r. I OSK 706/06 i z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05. Zasadność tego stanowiska potwierdza również przywołany na wstępie wyrok Sądu Najwyższy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 20 lutego 2008 r. III PK 69/07

Tym samym skarżąca, uznając, że doszło do naruszenia jej uprawnień, winna skierować powództwo do sądu powszechnego, a nie skargę do sądu administracyjnego. Skarżąca w związku z jej odwołaniem ze stanowiska dyrektora złożyła zresztą pozew do sądu pracy i obecnie toczy się postępowanie w tej sprawie.

Na zasadność zarzutu naruszenia przepisu postępowania, które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, zdaniem kasatora, wskazuje również to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę okoliczności, że na funkcję dyrektora ww. placówki została powołana już inna osoba. Uchwała w przedmiocie jej powołania została podjęta zgodnie z przepisami materialnymi i formalnymi i nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Tym samym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie doprowadzi do sytuacji, w której skarżąca zostanie "przywrócona" na stanowisko dyrektora. Zdaniem organu również ta okoliczność przesądza o braku prawnej możliwości usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, a więc o braku podstaw do złożenia skargi w tej sprawie. Utrzymanie wskazanego w sprawie wyroku doprowadzi natomiast do sytuacji naruszającej obowiązujący porządek prawny, gdyż w istocie kompetencja dyrektora omawianej placówki oświatowej będzie przysługiwać dwóm osobom na mocy niezależnych od siebie uchwał, które będą funkcjonować równolegle w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. M. wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła przy tym, że powyższa skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W jej ocenie WSA w Szczecinie dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty, co potwierdzają powołane przez nią orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezasadny jest zarzut sformułowany w drugiej podstawie kasacyjnej, bowiem WSA w Szczecinie prawidłowo przyjął, że obecnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor ma legitymację skargową w omawianych sprawach. E. M. zauważyła ponadto, że skarżący organ w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd nie uwzględnił faktu, iż obecnie na stanowisko dyrektora szkoły została powołana inna osoba. Te wywody - z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej - nie powinny być skuteczne, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera skonkretyzowanego zarzutu, który mógłby stanowić podstawę do ich rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie jest zobowiązany do uzupełniania zarzutów kasacyjnych, a także poszukiwania z urzędu innych naruszeń prawa. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez stronę.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Podstawą legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał organów samorządu powiatowego jest art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592). Przepis ust.1 tego artykułu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa oparta jest zatem na naruszeniu interesu prawnego skarżącego.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku trafnie wskazał, że w kwestii właściwości sądów i uprawnień nauczyciela do zaskarżenia uchwały w przedmiocie odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły poglądy judykatury początkowo nie były jednolite. Potwierdzeniem takich rozbieżności są także orzeczenia sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego powołane przez skarżący kasacyjnie organ. Od kilku jednak lat w orzecznictwie nie kwestionuje się ani dopuszczalności skargi w tej kategorii spraw ani interesu prawnego do jej złożenia przez osobę odwołaną z powyższej funkcji. Podnosi się przy tym zgodnie, że możliwość dochodzenia przez odwołanego dyrektora szkoły roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym w żaden sposób nie koliduje, a tym samym nie wyklucza prawa do zaskarżenia przedmiotowego aktu do sądu administracyjnego. Obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a takie zarządzanie wchodzi w zakres administracji publicznej. Zatem personalny charakter aktu odwołania między innymi z funkcji dyrektora szkoły publicznej ma charakter publicznoprawny a nie prywatny. W konsekwencji uznać należy, że osoba odwołana ze stanowiska dyrektora szkoły może dochodzić swego interesu prawnego także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tym samym - tak jak w niniejszej sprawie - ma ona legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały organu wykonawczego powiatu.

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dokonał prawidłowej interpretacji art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, to zarzut naruszenia tego przepisu, w ocenie sądu kasacyjnego, ocenić należy jako całkowicie chybiony.

Zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku kasator nie może też osiągnąć wytykając złamanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zarzut ten nie został właściwie skonstruowany ani też należycie umotywowany. Autor skargi wprost zarzucił Sądowi I instancji jedynie niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu prawa materialnego. Natomiast ze sposobu zredagowania zarzutu wynika, że kwestionuje on także błędną wykładnię tej normy. Zauważyć więc należy, że błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie to dwie odrębne postacie uchybień. Błędna wykładnia to niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na dokonaniu wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli zatem skarżący zamierzał zakwestionować złamanie normy materialnej w obu takich formach, to jednoznacznie powinien to wyartykułować w podstawach kasacyjnych oraz przytoczyć odrębną argumentację do każdej z tych postaci naruszenia prawa. Takiej jurydycznej argumentacji skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się w zasadzie do przytoczenia fragmentu uzasadnienia jednego z wyroków Sądu Najwyższego oraz kategorycznego stwierdzenia, że z uwagi na stanowisko zaprezentowane w tym orzeczeniu nie powinno ulegać wątpliwości, że przyczyny odwołania skarżącej należy uznać za uzasadnione w świetle art.38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przywiązywanie tak znacznej wagi do tego wyroku Sądu Najwyższego nie jest zrozumiałe. Orzeczenie to zostało wydane w całkowicie odmiennym stanie faktycznym. Odnosiło się bowiem do odwołania dyrektora szkoły z uwagi na długotrwałą absencję chorobową. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby w niniejszym przypadku taka sytuacja w ogóle miała miejsce, a z pewnością ani choroba ani długotrwała nieobecność skarżącej w pracy nie stanowiła przyczyny odwołania jej z funkcji dyrektora szkoły. Niezależnie od tego zauważyć należy, że Sąd I instancji omawiając pojęcie " szczególnie uzasadnionego przypadku", jednoznacznie stwierdził, że może ono odnosić się zarówno do przyczyn zawinionych przez osobę odwoływaną ze stanowiska, jak też od niej niezależnych. Jako przykład tych ostatnich szczególnych okoliczności uniemożliwiających dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej Sąd wymienił właśnie długotrwałą chorobę piastuna omawianej funkcji.

Z powyższych względów także wytyk złamania art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji, ustalając okoliczności i przyczyny odwołania E. M., szczegółowo i wnikliwie je przeanalizował, a następnie po gruntownej analizie całego materiału dowodowego sprawy prawidłowo ocenił, że nie zachodzi w tej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu powołanego przepisu. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku prawa jest trafne, gdyż uwzględnia ono zarówno niezakwestionowane przez kasatora okoliczności sprawy, jak też dorobek orzecznictwa sądowego na gruncie art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Na aprobatę zasługuje w szczególności pogląd, że nie wszystkie zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie przewidzianego w omawianym przepisie odwołania tej osoby z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Naruszenie prawa musi być należycie udokumentowane, a ponadto na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Poglądy w tym zakresie są dość ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym akcentuje się także, że pojęcie" szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności jest niezbędna ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Powyższe zapatrywania podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Do pozostałych kwestii podniesionych w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może się ustosunkować, gdyż w tym zakresie kasator nie wskazał na naruszenia jakichkolwiek przepisów przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi, nie może domniemywać intencji strony, samodzielnie ustalać złamanie, jakich jeszcze przepisów zamierzała ona zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.