Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 3310/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia NSA (del.) Małgorzata Korycińska, Asesor WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J.B.-B. i B.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę 10,00 (dziesięć zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W toku postępowania wszczętego na skutek wystąpienia J. i B.B. z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] nr [...], z powołaniem się na art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), wstrzymał prowadzenie przez B. i M. P. robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce położonej w L. przy ulicy B., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego stwierdził bowiem niezgodność powierzchni piwnic z zatwierdzoną dokumentacją, a także brak mapy geodezyjnej z naniesionymi punktami odniesień do dokumentacji, w tym punktu wysokościowego poziomu 0 oraz brak na projekcie zacienienia sąsiedniej zabudowy, jak to zostało określone w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane.

Decyzją z dnia [...] w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał B. i M.P. "wykonanie dokumentacji technicznej budynku mieszkalnego, obejmującej wszystkie zmiany jakie zostały wprowadzone w trakcie prowadzenia robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania zgody na ich wznowienie w terminie do [...]" Po wykonaniu zaś obowiązku przez inwestorów organ ten decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L. przy ulicy B. Motywując to ostatnie rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego wskazał jedynie, że przedłożona dokumentacja wykazuje, iż zgłaszane zastrzeżenia i uwagi w zakresie zacienienia są bezprzedmiotowe.

W odwołaniu J. i B.B., właściciele sąsiedniej działki nr [...], wnieśli o uchylenie powyższej decyzji zarzucając, iż organ bezzasadnie zatwierdził dokumentację zamienną odstępując od sprawdzenia zgodności realizacji inwestycji z projektem budowlanym. Zdaniem odwołujących się zakres dokonanych odstępstw (powiększenie powierzchni piwnic, podniesienie poziomu zero) jest istotny i negatywnie wpływa na warunki użytkowania ich działki.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że po wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru zobligowany jest do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a). Następnie organ odwoławczy wywiódł, że powiększenie powierzchni piwnic nie powoduje w żadnej mierze naruszenia interesu sąsiada. Podwyższenie z kolei poziomu terenu wokół budynku w pasie o szerokości 1 m, mające na celu spełnienie wymogu zapewnienia wymaganej głębokości posadowienia, nie powoduje kierowania spływu wód opadowych na teren działki sąsiada. Budynek nie powoduje także przesłaniania budynku na działce odwołujących się, gdyż odległość budynku mieszkalnego od obiektu przesłaniającego jest większa niż jego wysokość (odległość między budynkami wynosi ok. 8,50 m), spełniony jest zatem warunek określony w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.B.-B. i B.B. wnieśli o uchylenie zarówno decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili, że powyższe decyzje naruszają normę art. 36a Prawa budowlanego, skoro wydane zostały pomimo braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przyjmując, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa. Skoro inwestorzy prowadzili roboty budowlane niezgodnie z pozwoleniem budowlanym, powinni dokonać rozbiórki tej części obiektu, która nie odpowiada warunkom tego pozwolenia. Skarżący ponadto zarzucili, że dowolnie i wadliwie przyjęły organy, że podwyższenie poziomu terenu wokół budynku o blisko 1 m nie spowoduje spływu wód opadowych na teren ich działki. Organy uniemożliwiły skarżącym zapoznanie się z przedłożoną przez inwestorów dokumentacją, tym samym zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych np. opinii biegłego na okoliczność wpływu podniesienia terenu na zmianę stosunków wodnych, co narusza normy art. 7 i art. 10 kpa i w konsekwencji art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dotychczasową argumentacją wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował, że w świetle art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wznowienie budowy, w przypadku istotnego odstąpienia przez inwestorów od zatwierdzonego projektu, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Uwzględniając, że kierunek spadku terenu jest równoległy do granicy działki, podwyższenie poziomu terenu na działce inwestorów nie spowoduje spływu wód opadowych na działce skarżących. Również nie dojdzie do zacienienia budynku skarżących skoro wysokość budynku skarżących jest mniejsza od odległości między budynkami.

Uczestnik postępowania M.P. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska organu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w ramach postępowania wszczętego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten upoważnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Powyższa norma wyznacza zakres wszczętego postępowania i wskazuje organom zakres potrzebnych ustaleń celem podjęcia rozstrzygnięcia. W postępowaniu w tym przedmiocie nie bada się już, czy decyzja o pozwoleniu na budowę była zgodna z przepisami, przede wszystkim techniczno-budowlanymi, ale chodzi głównie o ustalenie, czy roboty prowadzone są zgodnie z warunkami pozwolenia i zatwierdzonym projektem budowlanym, a jeśli inwestor dopuścił się odstępstwa – czy to odstępstwo ma charakter istotny.

Zajęcie przez organ nadzoru budowlanego stanowiska w tym zakresie ma niezwykle istotne znaczenie, gdyż determinuje dalszy tok postępowania. Stwierdzenie bowiem "istotnego" odstępstwa obliguje organ nadzoru budowlanego do przekazania sprawy z urzędu organowi administracji architektoniczno-budowlanej celem wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wobec istotnego odstępstwa bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę). W takiej sytuacji dalsze postępowanie przed organem nadzoru budowlanego uzależnione jest od stopnia i charakteru istotnego odstępstwa, zakresu potrzebnych zmian lub przeróbek celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Stwierdzenie z kolei nieistotnego odstępstwa umożliwia organowi nadzoru budowlanego finalne załatwienie sprawy we własnym zakresie.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji po wszczęciu postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie zajęły jakiegokolwiek stanowiska, czy stwierdzone odstępstwo od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę (decyzja nr [...] Burmistrza Miasta C. z dnia [...]) ma charakter istotny. Niewątpliwie zaś inwestorzy w trakcie prowadzenia robót przy budowie budynku mieszkalnego dopuścili się odstępstwa – powiększyli powierzchnię piwnic i zmieniając głębokość posadowienia budynku podwyższyli jego wysokość w stosunku do poziomu terenu. Pomijając pierwsze stwierdzone odstępstwo (podpiwniczenie całego budynku zamiast częściowego), co bezsprzecznie ma charakter nieistotny, rodzi się jednak wątpliwość co do charakteru drugiego ze stwierdzonych odstępstw. Skarżący konsekwentnie utrzymują, iż zmiana głębokości posadowienia budynku spowoduje po pierwsze zmianę stanu wody na tym terenie przez spływanie wód opadowych na teren ich działki i po drugie – możliwość zacienienia pomieszczeń w ich budynku. Aczkolwiek organ odwoławczy w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji podjął rozważania w tym zakresie akceptując wnioski wynikające z "aneksu do adaptacji budynku mieszkalnego" sporządzonego przez I.W., to jednak nie sposób odeprzeć zarzutów skarżących zmierzających do wykazania, że stanowisko organu jest dowolne. Z akt sprawy nie wynika, by organ odwoławczy zweryfikował we własnym zakresie treść ekspertyzy przedłożonej przez inwestorów, przynajmniej w drodze dowodu z oględzin nieruchomości. W każdym razie biorąc pod uwagę charakter zarzutów skarżących należało im umożliwić wypowiedzenie się co do przedłożonego przez inwestorów dowodu, a w razie jego zakwestionowania – nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy bądź oceny technicznej na koszt skarżących. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy umożliwiałby organowi poczynienie stanowczych ustaleń, wypowiedzenie się w kwestii, czy stwierdzone odstępstwo ma charakter istotny, a następnie – po właściwym ukierunkowaniu postępowania – rozważenie potrzeby wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Dodać trzeba, że o ile zaszłaby konieczność wykonania określonych zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 stanowił do takiego orzeczenia podstawę. W żadnym wypadku nie można uznać decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] jako wydanej w trybie ostatnio powołanego przepisu, gdyż w rzeczy samej biorąc pod uwagę merytoryczną treść rozstrzygnięcia jest to postanowienie organu wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego o nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentacji (oceny technicznej i ekspertyzy). Dopiero po dostarczeniu takiej oceny i ekspertyzy w razie zaistnienia podstaw organ władny byłby podjąć decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności, w tym zmian lub przeróbek, a po ich wykonaniu – organ mógłby udzielić inwestorom pozwolenia na wznowienie robót w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Zatem z przytoczonych powodów za jurydycznie wadliwy uznać należy pogląd organu odwoławczego, iż skoro inwestorzy wykazali obowiązek nałożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 należało udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, ze nienależyte wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mogło wywrzeć wpływ na finalny wynik sprawy. Kontrolowane decyzje administracyjne wskutek naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w konsekwencji materialnoprawnej normy art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane winny ulec uchyleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Uwzględniając skargę mając na względzie treść zaskarżonej decyzji należało orzec, iż decyzja ta nie może być wykonywana. W tym zakresie rozstrzygnięcie to utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Ponownie rozpoznając sprawę dążyć będą organy nadzoru budowlanego do ustalenia, cy stwierdzone odstępstwo od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę ma charakter odstępstwa istotnego. Zajęcie przez organy stanowiska w tym zakresie, zgodnie z poczynionymi na wstępie rozważaniami ma znaczenie dla właściwego ukierunkowania postępowania. Wobec niezdefiniowania przez ustawodawcę w Prawie budowlanym pojęcia "istotne odstępstwo" można przyjąć, iż roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu wówczas, gdy inwestor naruszając te warunki stworzył sytuację, która byłaby przeszkodą w udzieleniu uprzednio pozwolenia na budowę.

SW