Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 946/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 4 ust. 1, 65 pkt 1, 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. art. 7, 8, 77 par. 1, 80, 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej K. S. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] o odmowie wpisu skarżącej na listę adwokatów – utrzymał w mocy w/w uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2009 r.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] października 2005 r. skarżąca, działając na podstawie art. 65 pkt 1-3 oraz art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, złożyła w Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...] wniosek o wpis na listę adwokatów. Do wniosku skarżąca załączyła wymagane dokumenty, z których wynikało m.in., iż w latach 1976-1978 odbyła aplikację prokuratorską, zdając w dniu [...] marca 1978 egzamin prokuratorski.

W toku postępowania Okręgowa Rada Adwokacka w [...] ustaliła, że wnioskodawczyni po ukończeniu aplikacji prokuratorskiej w 1978 r. przez długie lata nie wykonywała zawodu prawniczego i stosunkowo od niedawna prowadzi kancelarię prawno-podatkową.

W związku z powyższym uchwałą z dnia [...] października 2006 r. ORA w [...], działając na podstawie art. 68 ust. 4 w zw. z art. 65 pkt 1 ustawy- Prawo o adwokaturze - odmówiła skarżącej wpisu na listę adwokatów. Organ uznał, iż wnioskująca nie daje należytej rękojmi wykonywania zawodu adwokata, bowiem nie wykazała się doświadczeniem zawodowym - nigdy nie występowała przed sądami i nie ma praktyki procesowej. Ponadto Okręgowa Rada Adwokacka, podejmując powyższą uchwałę, wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt K6/06), w którym Trybunał uznał przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze za nieodpowiadający wymogom art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, co – zdaniem ORA – powoduje, że nie mógł on stanowić podstawy do wpisu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od w/w uchwały ORA w [...], Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę ORA z dnia [...] października 2006 r. Podnosząc w uzasadnieniu okoliczność wydania przez Trybunał Konstytucyjny w/w orzeczenia, Prezydium NRA uznało, że po dniu [...] maja 2006 r. przedmiotowy przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze nie mógł stanowić podstawy do wpisu skarżącej na listę adwokatów, bez obowiązku odbycia przez nią aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego. Prezydium wskazało przy tym na szereg decyzji Ministra Sprawiedliwości, w których sprzeciwił się on wpisom na listy adwokatów osób, które zostały wpisane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy., bowiem przepis ten utracił moc obowiązującą.

W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 715/07, uchylił w/w uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie wpisu skarżącej na listę adwokatów. W uzasadnieniu WSA w Warszawie, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazał, iż rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. Zdaniem Sądu na rękojmię wpływają dwa elementy: po pierwsze cechy charakteru, po drugie dotychczasowe zachowane osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka - jak wskazał Sąd - powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, określającym cele adwokatury, jako udzielanie pomocy prawnej. WSA wskazał, iż chodzi więc o to, aby zbadać, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezydium NRA, odmawiając wpisu skarżącej na listę adwokatów - uznało, że nie ma ku temu podstaw, albowiem przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze utracił w całości moc obowiązującą, na podstawie ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Sąd zarzucił, iż organ nie odniósł się jednakże do żadnych dokumentów i faktów dotyczących niniejszej sprawy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ samorządu adwokackiego II instancji zaniechał dokonania ustaleń faktycznych sprawy i pominął ocenę istnienia bądź nie istnienia po stronie skarżącej rękojmi, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organ nie ustosunkował się i nie ocenił dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz nie odniósł się do nich żaden sposób. W konsekwencji – jak stwierdził Sąd – Prezydium NRA, jako organ odwoławczy, nie sprawdziło czy ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organ I instancji są prawidłowe i czy w oparciu o nie można było przyjąć, że skarżąca nie może zostać wpisana na listę adwokatów.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] listopada 2007 r. uchyliło uchwałę ORA w [...] z dnia [...] października 2006 r. i przekazało tej Radzie sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] Okręgowa Rada Adwokacka w [...] ponownie odmówiła skarżącej wpisu na listę adwokatów uznając, że nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.

Od powyższej uchwały skarżąca złożyła odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, które uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymało w mocy uchwałę ORA z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W dniu [...] grudnia 2008 r. od powyższej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej skarżąca odwołała się do Ministra Sprawiedliwości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], uchylił w/w uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] listopada 2008 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę ORA w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie wpisu skarżącej na listę adwokatów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ORA w [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówiła skarżącej wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu ORA w [...] stwierdziła, iż od ukończenia aplikacji prokuratorskiej w 1978 r. skarżąca praktycznie nie zajmowała się stosowaniem prawa. Ponadto ORA w [...] uznała, iż okoliczność, że w chwili obecnej skarżąca zajmuje się prowadzeniem Biura Podatkowego, przy okazji udzielając porad prawnych - nie jest dla członków Rady przekonywujące. ORA stwierdziła także, iż praktyczna wiedza prawnicza wnioskodawczyni w zakresie aktów prawnych dotyczących funkcjonowania adwokatury a w szczególności podstawowej - kodeksowej wiedzy z zakresu prawa materialnego i procesowego - jest wyjątkowo mała. W ocenie ORA okoliczność udzielania porad prawnych przy okazji prowadzenia Biura Finansowo-Podatkowego nie może być utożsamiane z umiejętnością i wiedzą przekazywaną klientom biura.

Od powyższej uchwały ORA skarżąca odwołała się do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, zarzucając, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 65 pkt 1 ustawy - Prawo o adwokaturze. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż organ wadliwie zakwestionował jej doświadczenie zawodowe nabyte w okresie 12 lat prowadzenia Kancelarii Prawniczej w [...], w ramach którego skarżąca udzielała porad prawnych oraz sporządzała pisma procesowe. Strona zarzuciła organowi, iż zignorował fakt sporządzenia przez skarżącą dużej ilości pism procesowych i udzielenia wielu porad prawnych. Skarżąca zarzuciła również pominięcie przez organ uzyskania przez nią dobrego wyniku z pisemnej części egzaminu wstępnego na aplikację notarialną w 1995 r., a także nieuwzględnienie poprawnego przebiegu rozmowy z członkami ORA w [...] w dniu [...] maja 2009 r.

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy w/w uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o odmowie wpisu skarżącej na listę adwokatów. W uzasadnieniu uchwały Prezydium NRA wskazało, iż w dniu [...] marca 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286), która zmieniła dotychczasową treść art. 66 ustawy - Prawo o adwokaturze. Przepis ten uregulował w odmienny sposób kryteria, na podstawie których oceniana jest praktyka kandydata, niezbędna do uzyskania wpisu na listę adwokatów. Zdaniem Prezydium NRA wskazana nowelizacja, w odniesieniu do omawianego zakresu spraw, nie zawiera przepisów przejściowych, regulujących tok postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W związku z powyższym Prezydium NRA, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 – stwierdziło, że w sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, organy stosujące prawo powinny poprzez zastosowanie reguł wykładni rozważyć, które przepisy należałoby zastosować do konkretnej sprawy. Odnosząc się do realiów niniejszego postępowania, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uznało, że należy dokonać oceny sytuacji prawnej skarżącej przy uwzględnieniu treści przepisu art. 66 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu po wskazanej nowelizacji. Prezydium NRA wskazało, że uchwalenie nowych przepisów po blisko trzech latach od wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, kończy okres podejmowania przez okręgowe rady adwokackie uznaniowych decyzji, mających rozstrzygnąć, czy kandydaci do zawodu adwokata po złożeniu egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego lub notarialnego wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Zdaniem organu wspomniana nowelizacja pozwoli uniknąć sytuacji, w której poszczególne okręgowe rady adwokackie stosowały odmienne kryteria dla oceny praktyki danego kandydata do wpisu na listę adwokatów. W tej sytuacji Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uznało, że w toczących się postępowaniach o wpis na listę adwokatów, również i tych, które zostały wszczęte przed wejściem w życie ostatniej nowelizacji, należy stosować przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. i w ten sposób wyeliminować jakąkolwiek dowolność przy ocenie "odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym" na rzecz uregulowań przyjętych w art.66 ustawy – Prawo o adwokaturze w brzmieniu po wejściu w życie nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r. W konsekwencji Prezydium NRA, biorąc pod uwagę powołany wyżej znowelizowany przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy - stwierdziło, że zarówno fakt zdania egzaminu prokuratorskiego w 1978 r., jak również fakt odbycia aplikacji prokuratorskiej nie mogą zostać uwzględnione na korzyść skarżącej. Zdaniem Prezydium NRA nie można również zaliczyć na korzyść strony okresu prowadzenia przez nią Kancelarii Prawniczej "[...]" w [...] przez okres 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis, gdyż skarżąca nie jest wpisana na listę radców prawnych i dlatego charakter wykonywanej tam pracy nie pokrywa się z wymogami przepisu art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy – Prawo o adwokaturze. Ponieważ Prezydium NRA stanęło na stanowisku, aby w przypadku wszystkich decyzji o wpisie na listę adwokatów, stosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania uchwały, dlatego nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącej.

Od w/w uchwały Prezydium NRA skarżąca odwołała się do Ministra Sprawiedliwości. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały skarżąca zarzuciła Prezydium NRA naruszenie przepisu art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze - przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu zasady bezpośredniego działania nowego prawa, co w konsekwencji spowodowało niekorzystne dla strony skarżącej skutki. W uzasadnieniu odwołania strona stwierdziła, iż w niniejszej sprawie winno mieć zastosowanie prawo obowiązujące przed wejściem w życie nowelizacji ustawy – Prawo o adwokaturze, albowiem winno mieć ono zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, gdyż prawo nie może działać wstecz. Skarżąca uznała, iż zastosowanie w jej przypadku przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zasady bezpośredniego działania nowego prawa jest niesprawiedliwe, ponieważ w chwili złożenia wniosku o wpis na listę adwokatów spełniała ona wszystkie kryteria dające prawo do wpisu na listę adwokatów. Strona nie zgodziła się na to, by stosowano względem niej kryteria, o których nie było wiadomo w dniu [...] października 2005 roku, kiedy skarżąca rozpoczęła procedurę wpisania na listę adwokatów. Skarżąca stwierdziła, że ma prawo do tego, by w braku przepisów intertemporalnych zostało zastosowane prawo dla niej korzystne, czyli zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa, a więc przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze sprzed nowelizacji z 2009 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 6a ustawy – Prawo o adwokaturze - utrzymał w mocy w/w uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie odmowy wpisu skarżącej na listę adwokatów.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości jednoznacznie stwierdził, iż Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej niezasadnie przyjęło w swoje uchwale, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 (Dz. U. z 2006 r. Nr 75, poz. 529) dotyczący interpretacji pojęcia "odpowiednia praktyka" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r., należy utożsamiać z okresem trzyletnim, który odpowiada z kolei okresowi trzech lat wskazanemu w znowelizowanym art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy – Prawo o adwokaturze. Zdaniem Ministra interpretacja taka nie znajduje wsparcia w brzmieniu odnośnych przepisów. Ponadto – jak wskazał organ - omawiane stanowisko jest za daleko idące z tego względu, że orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowane na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów dopuszczało możliwość wpisu osób, które legitymowały się odpowiednią praktyką zawodową po złożonym egzaminie prokuratorskim, krótszą niż trzyletni okres wskazany w art. 66 ust. 1 pkt. 4 ustawy - Prawo o adwokaturze. W tej sytuacji Minister Sprawiedliwości uznał, że pogląd dopuszczający możliwość tożsamego stosowania kryteriów oceny kandydatki wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze po nowelizacji do sytuacji sprzed i po jej wejściu w życie nie uwzględnia wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji prawnej skarżącej. Ponadto, Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż przyjęcie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej poglądu, iż z uwagi na brak przepisów przejściowych dotyczących wpisu na listę adwokatów - do oceny sytuacji prawnej skarżącej należałoby zastosować wyłącznie uregulowania, które weszły w życie z dniem 25 marca 2009 r. - jest niezasadny. Niemniej jednak, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, powyższe uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister stwierdził bowiem, iż w sprawie został zebrany wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wpisu skarżącej na listę adwokatów.

Przechodząc do omówienia kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanek dotyczących wpisu na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 25 marca 2009 r., Minister uznał, że zasadniczą rolę w ich interpretacji spełnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, na gruncie wskazanego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w toku postępowania o wpis na listę adwokatów zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, samorząd adwokacki zobowiązany był zbadać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, który to warunek stawia art. 65 pkt 1 cyt. ustawy. Minister wskazał, iż przesłankami oceny były dla osób ubiegających się o wpis, a zwolnionych z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego m. in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż kierując się powyższymi wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego, przed dokonaniem wpisu na listę adwokatów organ samorządu adwokackiego winien zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis na listę legitymuje się stosownym stażem pracy i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Według Ministra omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należało odczytywać jako przesądzenie, że niedopuszczalne, bo naruszające konstytucyjną zasadę sprawowania przez samorząd zawodowy pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata, jest wprowadzenie do tego zawodu osób, które wprawdzie zdały egzamin sędziowski, prokuratorski lub notarialny, ale nie wykonywały później realnie żadnego zawodu prawniczego. Minister, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (m. in. wyrok z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt VI S.A./WA 1550/06) - stwierdził, iż przedmiotem oceny kandydata w zakresie wpisu powinien być także praktyczny kontakt osoby z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Przez pojęcie to rozumie się faktyczne wykonywanie czynności zawodowych. W wyniku dokonanej analizy przebiegu pracy i doświadczenia zawodowego skarżącej Minister Sprawiedliwości uznał, że w ramach swojego zatrudnienia strona marginalnie zajmowała się obsługą prawną. Minister Sprawiedliwości stwierdził ponadto w uzasadnieniu decyzji, iż Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku wyraźnie przesądził, że organy wpisowe, dokonując oceny praktyki zawodowej do wykonywania zawodu adwokata, powinny uwzględniać praktyczny kontakt kandydata z wykonywaniem zawodu prawniczego po dniu złożenia przez niego egzaminu prawniczego. W tej sytuacji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż mając na uwadze to stanowisko, dokonał analizy zatrudnienia skarżącej biorąc pod uwagę wyłącznie okres po zdanym egzaminie prokuratorskim. W tej sytuacji Minister wskazał, że skarżąca po złożeniu egzaminu prokuratorskiego w marcu 1978 r. pozostawała zatrudniona przez wiele lat na stanowiskach, gdzie zakres jej obowiązków nie wiązał się z udzielaniem pomocy prawnej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze. Minister uznał, że nie stanowi odpowiedniej praktyki, w rozumieniu art. 65 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 marca 2009 r., zatrudnienie w Spółdzielni "[...]" z siedzibą w [...], Spółdzielni "[...]" z siedzibą w [...], jak również prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przetwórstwa spożywczego. Wskazana działalność zawodowa wnioskodawczym nie była bowiem - jak stwierdził organ - związana z wykonywaniem czynności wymagających wiedzy prawniczej z zakresu pomocy prawnej. Zdaniem Ministra również prowadzenie przez skarżącą Kancelarii Prawniczej "[...]" z siedzibą w [...] nie może zostać uznane za odpowiednią praktykę w rozumieniu powołanych przepisów. Minister Sprawiedliwości podniósł, iż wnioskodawczym przed wielu laty uzyskała dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych i odbyła aplikację prokuratorską w zupełnie odmiennym stanie prawnym. Zdaniem organu do chwili rozpoczęcia omawianej działalności wymieniona nie miała praktycznego kontaktu, ze znowelizowanym wielokrotnie od czasu złożenia egzaminu prokuratorskiego, stanem prawnym. Minister podkreślił, że wnioskodawczym nie wykazała w toku postępowania ilości i zakresu udzielonych w ramach wymienionej działalności porad prawnych, na które powoływała się w środkach odwoławczych od uchwał podjętych przez organy samorządu adwokackiego. Okoliczności te miały zaś - zdaniem Ministra - istotne znaczenie dla oceny doświadczenia zawodowego, które skarżąca nabyła w ramach prowadzonej Kancelarii Prawniczej. Minister wskazał, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe nie oznacza jednak, zdaniem organu, że strona postępowania jest zwolniona od obowiązku przedłożenia dowodów na poparcie wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Minister Sprawiedliwości, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2020/06 (LEX nr 453463), stwierdził, iż zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a. nie może być rozumiana w ten sposób, że organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony. Wobec powyższego Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż praktyka zawodowa skarżącej nie może być uznana za dającą rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata daje osoba, która wykazuje się cechami, od których uzależniona jest prawidłowość świadczenia pomocy prawnej w celu ochrony prawnej podmiotów, na rzecz których jest wykonywana. Minister podniósł, iż oceniając wskazany przymiot, branych jest pod uwagę szereg czynników, zaś spośród nich przede wszystkim odpowiedni poziom przygotowania, kwalifikacji i wiedzy zawodowej. W związku z powyższym Minister uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 pkt 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu sprzed nowelizacji, będących jedną z podstaw do wpisu na listę adwokatów. Niezależnie od tego Minister uznał, że skarżąca nie spełnia również przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, który wszedł w życie z dniem 25 marca 2009 r. W konsekwencji Minister Sprawiedliwości uznał, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej prawidłowo ustaliło, że wnioskodawczym nie spełnia przesłanek w zakresie wpisu na listę adwokatów. Zdaniem Ministra lakoniczne omówienie przez Prezydium NRA w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały sytuacji prawnej skarżącej K. S. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 20 lutego 2009 r. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości również Okręgowa Rada Adwokacka w [...] podjęła zasadną uchwałę z dnia [...] czerwca 2009 r. o odmowie wpisu skarżącej na listę adwokatów, bowiem wymieniona nie spełnia przesłanek nie tylko wprowadzonych ustawą nowelizacyjną z dnia 20 lutego 2009 r., ale także na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 25 marca 2009 r.

Na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości strona złożyła pismem z dnia [...] marca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze - przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu zasady bezpośredniego działania nowego prawa, co w konsekwencji spowodowało niekorzystne dla strony skarżącej skutki.

W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko, iż w niniejszej sprawie winno mieć zastosowanie prawo obowiązujące przed wejściem w życie nowelizacji ustawy – Prawo o adwokaturze, albowiem winno mieć ono zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, gdyż prawo nie może działać wstecz. Strona nie zgodziła się, by stosowano względem niej kryteria, o których nie było wiadomo ani stronie ani organom samorządu adwokackiego w dniu [...] października 2005 r., a więc w dacie rozpoczęcia procedury wpisania na listę adwokatów. Ustosunkowując się do zarzutu Ministra Sprawiedliwości, że po zdanym egzaminie prokuratorskim w 1978 r. strona nie miała prze 19 lat kontaktu z zawodem stricte prawniczym oraz, że studia ukończyła w innym ustroju społecznym, skarżąca podkreśliła, że udowodniła w toku postępowania, iż w latach od 1993 r. do 1995 r. przestudiowałam nowe przepisy prawne na tyle dobrze, że po egzaminie pisemnym na aplikację notarialną w [...] zajęła drugie miejsce w konkursie oraz że nabyta w tym czasie wiedza pozwoliła jej na uruchomienie w dniu [...] stycznia 1997 r. Kancelarii Prawniczej "[...]" w [...], gdzie do dnia dzisiejszego świadczy usługi w zakresie porad prawnych oraz sporządzania pism procesowych. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, iż – wbrew stanowisku Ministra - jej doświadczenie zawodowe, wiedza prawnicza i kwalifikacje są solidną podstawą do uznania, że daje ona rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister stwierdził, iż w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie należało podzielić stanowisko organów samorządu adwokackiego, że skarżąca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, z uwagi na niewystarczającą wiedzę teoretyczną oraz brak przygotowania praktycznego. Organ wskazał ponadto, iż skarżąca pomimo powoływania się na swoje doświadczenie zawodowe w kancelarii Prawniczej "[...]" nie przedstawiła dokumentacji, jak też nie wnioskowała o przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu udokumentowanie charakteru wykonywanych przez nią czynności, które świadczyłyby o doświadczeniu zawodowym dającym podstawę do przyjęcia, że posiadana przez nią wiedza teoretyczna i praktyczna dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Ustosunkowując się do okoliczności związanych ze zdanym w roku 1995 z wynikiem bardzo dobrym egzaminem pisemny na aplikację notarialną, Minister stwierdził, iż okoliczność ta również nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż skarżąca posiada wystarczającą wiedzę i praktykę zawodową, które dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Minister podkreślił przede wszystkim fakt, że strona nie odbyła aplikacji, a zatem nie wykonywała jakiekolwiek czynności związanych z obsługą prawną osób fizycznych lub prawnych, zaś od egzaminu upłynął okres blisko 15 lat. W konsekwencji organ uznał, że dotychczasowe ustalenia dotyczące kwalifikacji skarżącej, budzą poważne wątpliwości, co do możliwości podjęcia i prawidłowego prowadzenia przez skarżącą czynności adwokata, zwłaszcza w przypadku konieczności reprezentowania stron przed sądem, dlatego też – zdaniem Ministra - należało podzielić stanowisko, jakie w tej sprawie zajęły organy samorządu adwokackiego.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r. strona skarżąca, złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonych przykładowych 107 pism sporządzonych przez nią w okresie od 1999 r. (od kiedy posiada komputer) – na okoliczność wykonywania usług prawniczych.

Obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 września 2010 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż do oceny prawnej wniosku skarżącej należy zastosować przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 marca 2009 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. postanowienie, na podstawie którego oddalił wniosek strony o dopuszczenie dowodów wskazanych w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga K. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymująca w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2009 r. wydaną w przedmiocie odmowy wpisu skarżącej na listę adwokatów - narusza prawo.

Zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję Minister Sprawiedliwości dopuścił się przede wszystkim - mającego wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym organ administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości.

Na wstępie należy wyraźnie podkreślić, że Sąd w pełni podziela stanowisko zarówno strony skarżącej, jak i samego Ministra Sprawiedliwości, iż do oceny prawnej wniosku skarżącej o wpis na listę adwokatów, złożonego w dniu [...] października 2005 r., należało – wbrew twierdzeniom organów samorządu adwokackiego obu instancji – zastosować przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie, a więc w brzmieniu sprzed 25 marca 2009 r. Minister Sprawiedliwości słusznie bowiem uznał, powołując się m.in. na stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt OPS 1/06, iż niezasadne było przyjęcie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej poglądu, że z uwagi na brak przepisów przejściowych dotyczących wpisu na listę adwokatów - do oceny sytuacji prawnej skarżącej należałoby zastosować wyłącznie uregulowania, które weszły w życie z dniem 25 marca 2009 r.

W konsekwencji uznać należy, iż Minister Sprawiedliwości prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej niezasadnie przyjęło w swojej uchwale, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, dotyczący interpretacji pojęcia "odpowiednia praktyka", w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r., należy utożsamiać z okresem trzyletnim, o którym mowa w znowelizowanym art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy – Prawo o adwokaturze.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, iż organy samorządu adwokackiego, oceniając wniosek skarżącej o wpis na listę adwokatów, winny oceniać przesłanki do uzyskania tego wpisu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 65 pkt 1 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed wspomnianej wyżej nowelizacji.

Zgodnie z przepisem art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.

Z kolei przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu składania przez skarżącą wniosku o wpis, a więc przed w/w nowelizacją, stanowił, iż wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny.

W związku z tym należy uznać, zgadzając się w tym zakresie zarówno ze stroną skarżącą, jak i Ministrem, że oceniając kwestię spełniania przez skarżącą przesłanek dotyczących wpisu na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 25 marca 2009 r., zasadniczą rolę w ich interpretacji należy powierzyć wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., wydanemu w sprawie sygn. akt K 6/06, w którym to orzeczeniu Trybunał stwierdził, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

W tym miejscu należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Sprawiedliwości wyraźnie stwierdził, że na gruncie wskazanego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w toku postępowania o wpis na listę adwokatów, zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, samorząd adwokacki zobowiązany był zbadać, czy konkretna osoba ubiegająca się o ten wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, który to warunek stawia art. 65 pkt 1 cyt. ustawy (vide: strona 7 uzasadnienia spornej decyzji). Minister wskazał przy tym, iż dla osób ubiegających się o wpis, a zwolnionych z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego przesłankami oceny powinny być m. in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Minister stwierdził w dalszej części, iż kierując się powyższymi wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego, przed dokonaniem wpisu na listę adwokatów organ samorządu adwokackiego winien zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis na listę legitymuje się stosownym stażem pracy i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem.

W tym miejscu należy - zdaniem Sądu - zaznaczyć, iż nie ulega wątpliwości, że zarówno organy samorządu adwokackiego rozstrzygając sprawę wniosku o dokonanie wpisu na listę adwokatów, jak i Minister Sprawiedliwości, kontrolując uchwały tych organów podjęte we wskazanym zakresie, są uprawnieni do dokonania samodzielnej oceny w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, czy ubiegający się o wpis kandydat do zawodu adwokata spełnia wszystkie przesłanki z art. 65 pkt 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, w tym, czy jest on nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Nie ulega również wątpliwości, iż powyższa przesłanka ma charakter uznaniowy, co wynika bezsprzecznie z dotychczasowego orzecznictwa (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1888/98, LEX nr 46707).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy jednak wyraźnie zastrzec, iż organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyroku NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, a także, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Niewątpliwie zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

W niniejszej sprawie należy podzielić zarzut skarżącej, iż Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny spełniania przez nią przesłanek koniecznych do udzielenia wpisu na listę adwokatów, wbrew wcześniej wskazanym przez siebie założeniom (wytycznym) tej oceny - nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu zauważyć trzeba, iż stanowisko Ministra Sprawiedliwości sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że skarżąca nie spełnia przesłanek do wpisu na listę adwokatów, ponieważ "w ramach swojego zatrudnienia marginalnie zajmowała się obsługą prawną", albowiem – jak wskazał organ – po złożeniu tego egzaminu prokuratorskiego w marcu 1978 r. wymieniona pozostawała zatrudniona przez wiele lat na stanowiskach, gdzie zakres jej obowiązków nie wiązał się z udzielaniem pomocy prawnej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze.

Ponadto Minister wskazał, że również prowadzenie przez skarżącą Kancelarii Prawniczej "[...]" z siedzibą w [...] nie może zostać uznane za odpowiednią praktykę, w rozumieniu powołanych przepisów, albowiem do chwili rozpoczęcia omawianej działalności wymieniona nie miała praktycznego kontaktu ze znowelizowanym wielokrotnie od czasu złożenia egzaminu prokuratorskiego stanem prawnym.

Minister podkreślił jednocześnie, że wnioskodawczym nie wykazała w toku postępowania ilości i zakresu udzielonych w ramach wymienionej działalności porad prawnych, na które powoływała się w środkach odwoławczych od uchwał podjętych przez organy samorządu adwokackiego. Okoliczności te miały zaś - zdaniem Ministra - istotne znaczenie dla oceny doświadczenia zawodowego, które skarżąca nabyła w ramach prowadzonej Kancelarii Prawniczej. W tym kontekście Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a. nie może być rozumiana w ten sposób, że organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony. Wobec powyższego Minister Sprawiedliwości przyjął, iż praktyka zawodowa skarżącej nie może być uznana za dającą rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.

W tej sytuacji uznać należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2010 r. nie zawiera pełnej analizy dotychczasowej praktyki prawniczej skarżącej.

W uzasadnieniu spornej decyzji Ministra brak jest przede wszystkim jakiejkolwiek oceny czasu trwania aplikacji prokuratorskiej, zakresu przedmiotowego szkolenia oraz możliwości uzyskania w jej toku, w szczególności w okresie 2 - letniego zajmowania stanowiska aplikanta prokuratorskiego, praktycznego kontaktu z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Minister nie przeprowadził tej oceny, pomimo, że na stronie 7 in fine uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, iż na gruncie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., elementy te winny być przedmiotem oceny spełniania rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata przez osoby ubiegające się o wpis, a zwolnione z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego.

Ponadto Minister Sprawiedliwości w ogóle nie wyjaśnił w toku postępowania tych okoliczności, które – jak sam ocenił - miały istotne znaczenie dla oceny doświadczenia zawodowego, które skarżąca nabyła w ramach prowadzonej Kancelarii Prawniczej.

Zdaniem Sądu organ, zarzucając stronie skarżącej, że nie wykazała w toku postępowania ilości i zakresu udzielonych w ramach wymienionej działalności porad prawnych, na które powoływała się w toku postępowania, dopuścił się ewidentnego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Otóż należy wskazać, że z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, to organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Podstawowe zasady postępowania dowodowego, a zwłaszcza wspomniana zasada oficjalności, kładą nacisk na aktywną rolę organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jest to warunek nieodzowny dla prawidłowego przeprowadzenia tego procesu, a co za tym idzie, także prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika z tego, że zasadniczy ciężar dowodu spoczywa na organie administracyjnym (tak m.in. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II, t. 3 i 7 oraz cyt. tam literatura i orzecznictwo).

Zdaniem Sądu z oczywistych względów obowiązku organu administracji publicznej gromadzenia materiału dowodowego nie należy pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym przypadku obowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów (prawdziwości lub fałszywości twierdzeń o faktach). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają jednakże na strony obowiązku analogicznego do przewidzianego w art. 232 k.p.c., zgodnie z którym strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne (tak również: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX, 2007, oraz cyt. tam literatura i orzecznictwo).

W konsekwencji należy uznać – jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1819/06 - iż na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy w stosownym terminie. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie. Jeżeli zaś okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organowi administracji nie z powodu jego zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 19 marca 1981 r., sygn. .akt SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23, przyjmując, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji, albowiem uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

W związku z powyższym uznać należy, że Minister Sprawiedliwości naruszył swoje obowiązki, przyjmując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., iż wnioskodawczym nie wykazała w toku postępowania ilości i zakresu udzielonych w ramach wymienionej działalności porad prawnych, skoro w świetle orzecznictwa wyciąganie dla strony negatywnych skutków, w razie nieprzedstawienia przez nią określonych dowodów, jest możliwe po uprzednim zakreśleniu stronie terminu do dostarczenia tych dowodów (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1516/06).

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż Minister nie zgromadził należycie materiału dowodowego i nie odniósł się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącą dowodów, tak w aspekcie jej przygotowania zawodowego, jak i rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata, a więc nie dokonał pełnej oceny przesłanek wskazanych w art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze.

Stwierdzenie przez Ministra Sprawiedliwości, a wcześniej przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, że skarżąca nie jest należycie przygotowana do wykonywania zawodu adwokata z uwagi na jej zakres doświadczenia zawodowego jest więc w tej sytuacji całkowicie przedwczesne.

Warto zauważyć, iż Minister stwierdził w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. (vide: s. 10 uzasadnienia), iż rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata daje osoba, która wykazuje się cechami, od których uzależniona jest prawidłowość świadczenia pomocy prawnej w celu ochrony prawnej podmiotów, na rzecz których jest wykonywana. Oceniając wskazany przymiot, branych jest pod uwagę - zdaniem organu - szereg czynników, zaś spośród nich przede wszystkim "odpowiedni poziom" przygotowania, kwalifikacji i wiedzy zawodowej. Jednakże organ nie wyjaśnił w żaden sposób, co rozumie pod pojęciem "odpowiedni poziom" przygotowania do zawodu adwokata.

W innym z kolei fragmencie swojego uzasadnienia Minister wskazał, iż niedopuszczalne jest wprowadzenie do zawodu adwokata osób, które wprawdzie zdały egzamin sędziowski, prokuratorski lub notarialny, ale nie wykonywały później "realnie" żadnego zawodu prawniczego. W tym przypadku organ również nie wyjaśnia w jakikolwiek sposób, co rozumie pod pojęciem "realnego" wykonywania zawodu prawniczego.

Co więcej, Minister w odpowiedzi na skargę stwierdził, że skarżąca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, z uwagi nie tylko na brak przygotowania praktycznego, ale także z uwagi na "niewystarczającą wiedzę teoretyczną", w żaden sposób nie wyjaśniając o jaką wiedzę teoretyczną strony skarżącej chodzi.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że Minister Sprawiedliwości z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że skarżąca nie posiada odpowiedniego poziomu przygotowania do zawodu adwokata, a w wyniku tych wadliwości postępowania - przedwcześnie, a zatem błędnie, ustalił brak spełniania przez stronę przesłanek do wpisu na listę adwokatów.

W tej sytuacji uznać należy, że organ, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie powinien ograniczać się tylko i wyłącznie do stwierdzenia faktu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do wpisu na listę adwokatów, ponieważ w ramach swojego zatrudnienia "marginalnie" zajmowała się obsługą prawną, lecz winien dokonać szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącą dla wykazania podstaw do wpisu na listę adwokatów, a następnie nie tylko przedstawić dowody przeciwne do twierdzeń strony, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają one stanowisko strony skarżącej. Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że sam Minister wyraźnie zaznaczył, iż oceniając kwestię spełniania przez skarżącą przesłanek dotyczących wpisu na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 25 marca 2009 r., zasadniczą rolę w ich interpretacji należy powierzyć wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Minister Sprawiedliwości zobowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Trudno nie zgodzić się w niniejszej sprawie ze stroną skarżącą, iż dokonana przez Ministra Sprawiedliwości ocena materiału dowodowego była jednostronna.

Organ, przerzucając ciężar dowodu wyłącznie na stronę skarżącą, nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, dlaczego pominął okoliczności podnoszone przez stronę w toku postępowania, z których wynikać miało, że spełnia ona przesłanki konieczne do wpisu na listę adwokatów z uwagi na odpowiednie doświadczenie (praktykę) nabyte w ramach prowadzenia kancelarii prawnej.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ do przywołanego przez stronę skarżącą materiału dowodowego i wysnutych z niego argumentów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek oceny), które należy sprawdzić, analizując, czy dana osoba ubiegająca się o wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, który to warunek stawia art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze.

Wyraźnie należy przy tym wskazać, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości nie spełnia wymogów stawianych przez normę proceduralną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie tego rozstrzygnięcia nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie wpisu na listę adwokatów.

Warto również wskazać jedynie na marginesie na pewne nieścisłości, czy też wątpliwości, które rodzą się po lekturze uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości. Otóż – jak wynika z treści spornej decyzji – Minister z jednej strony uznał, że postępowanie wyjaśniające organów adwokatury zostało przeprowadzone w sposób pełny, by z kolei w innym fragmencie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia wyraźnie zauważyć, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w uzasadnieniu uchwały nie dokonała analizy sytuacji prawnej skarżącej pod kątem przepisów obowiązujących do dnia 25 marca 2009 r., dodając jednakże, że wskazane zaniechanie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Takie stanowisko Ministra budzi uzasadnione wątpliwości, albowiem skoro w wyniku rozstrzygnięcia Prezydium NRA, która nie dokonała w ogóle jakiejkolwiek analizy sytuacji prawnej strony pod kątem właściwych przepisów, wydano negatywną dla skarżącej decyzję o odmowie wpisu, nie sposób przyjąć jednocześnie, że organ samorządu adwokackiego przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy.

Trudno – zdaniem Sądu - przyjąć również za Ministrem Sprawiedliwości, iż ORA w [...] podjęła zasadną uchwałę, skoro w jej uzasadnieniu wskazała jedynie, iż udzielanie przez skarżącą porad prawnych "nie było dla członków Rady przekonywujące", zaś "praktyczna wiedza prawnicza wnioskodawczyni w zakresie aktów prawnych dotyczących funkcjonowania adwokatury a w szczególności podstawowej - kodeksowej wiedzy z zakresu prawa materialnego i procesowego - jest wyjątkowo mała".

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Minister Sprawiedliwości zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią art. 65 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 20 lutego 2009 r., kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi m.in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. Minister winien przy tym ustosunkować się szczegółowo do wszystkich argumentów skarżącej, mających – w jej ocenie - świadczyć o występowaniu wszelkich przesłanek do dokonania wpisu na listę adwokatów.

Przede wszystkim Minister winien ex officio określić, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata przez skarżącą, a następnie – w przypadku ich przedstawienia przez stronę - wszechstronnie ocenić te dowody w kontekście przesłanek niezbędnych do dokonania wpisu na listę adwokatów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. wnioski dowodowe skarżącej, złożone w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r., działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (tak również: B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 257 i powołany tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).

W tej sytuacji Sąd uznał, że zawnioskowane przez stronę skarżącą dowody winny być przeprowadzone przez organ administracji, w toku ponownego postępowania administracyjnego, o ile organ uzna, że wskazane przez stronę materiały służyć będą prawidłowemu rozstrzygnięciu sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 200,- złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 200 p.p.s.a.