Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1351/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Mariola Kowalska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg K. K. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz K. K. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwana dalej "Komisją") decyzją z [...] maja 2020r. nr [...] orzekła, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], wydana została z naruszeniem prawa, a także stwierdziła nieważność dwóch zmieniających ją decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i z [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Decyzja Komisji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Położona w [...] przy ul. [...] zabudowana nieruchomość o pow. [...] m2, oznaczona dawną księgą hip. nr [...] (po jej zamknięciu w 1948 r. księgą nr [...]), objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret" lub" "dekret warszawski" i zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] sierpnia 1948 r. nr [...] stanowiła własność W. K. co do 1/3 części i K. P. co do 2/3 części. Posadowione na niej budynki mieszkalne (cztero i jednokondygnacyjny) wybudowane zostały ok 1900 r. W efekcie działań wojennych stwierdzono w nich jedynie drobne uszkodzenia, nadające się do naprawy.

Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło [...] sierpnia 1948 r., kiedy ukazało się w tym względzie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości złożyła [...] września 1948 r. W. K..

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1953 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1953 r., odmówiło przyznania W. K. i K. P. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że ww. decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej, w części dotyczącej sprzedanego lokalu nr [...] oraz udziału przypadającego właścicielowi tego lokalu w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcy tego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałej zaś części stwierdził jej nieważność. W tym stanie rzeczy odwołanie od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] podlegało ponownemu rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z [...] sierpnia 1999 r. nr [...] uchyliło ww. orzeczenie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po zmarłym w 1946 r. K. P. dziedziczył B. P. (post. Sądu Grodzkiego w [...] z [...].12.1948 r.), po którym z kolei spadek nabyła żona Z. G. (post. Sądu Rejonowego dla [...] z [...].02.1991 r. [...]). Aktem notarialnym z [...] lutego 1998 r. rep. A nr [...] sprzedała ona za kwotę [...] złotych cały przynależny jej po B. P. spadek (obejmujący m.in. roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...]) A. i M. małżonkom [...], którzy nabyli go na zasadach wspólności ustawowej.

Aktualnie dawna nieruchomość hipoteczna obejmuje: zbudowaną czterokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym (frontowym) działkę nr [...] o pow. [...] m2; zbudowaną budynkiem mieszkalnym jednokondygancyjnym działkę nr [...] o pow. [...] m2, na której zlokalizowane jest także podwórko oraz zabudowaną budynkiem mieszkalnym czterokondygnacyjnym działkę nr [...] o pow. [...] m2 - wszystkie w obrębie [...]. Dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dla działki nr [...] księga wieczysta nr [...], a działki nr [...] księga wieczysta nr [...].

Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2000 r. (przywoływaną dalej jako części jako: "decyzja dekretowa" lub "decyzja reprywatyzacyjna"), wydaną na podstawie art. 7 dekretu, w następstwie rozpoznania wniosku z 1948 r. orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], na rzecz: W. K.– w udziale wynoszącym 1/3 niepodzielnej części oraz M. i A. małż. [...] na zasadach wspólności ustawowej - w udziale 2/3 niepodzielnej części (pkt I). W punkcie II decyzji ustalił opłatę z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł, co stanowił 0,3% ceny gruntu. W punkcie III z kolei wskazał, że w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystych użytkowników, o których mowa w pkt I decyzji, "czynsz symboliczny" z tytułu użytkowania wieczystego gruntu - osoby te uiszczają na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego zbycia na rzecz osoby bliskiej (§ 3 zarządzenia Prezydenta [...]). Natomiast w punkcie IV ust. 1 pkt 1 wskazał, że termin zawarcia umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po zmianie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r. w zakresie wyłączenia z niej (komunalizacji) budynku mieszkalnego położonego na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Wysokość czynszu symbolicznego ustalono w oparciu o § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] w sprawie ustalania wysokości czynszu symbolicznego za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] - stanowiących własność Gminy [...] - [...]..

Zarząd i administrowania działki nr [...] przekazano beneficjentom decyzji protokołem z [...] lipca 2001 r.

W. K. zmarła [...] listopada 2009 r., a spadek po niej nabyli synowie - K. K. i M. K., co stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] maja 2010 r. [...].

W tym stanie rzeczy decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił za zgodą K. K., M. K., A. B. i M. B. swoją decyzję z [...] lutego 2000 r. w ten sposób, że: ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste do gruntu stanowiącego dz. ew. nr [...] na rzecz: M. i A. małż. [...] w udziale wynoszącym 2/3 części gruntu na zasadach wspólności ustawowej, K. K. w udziale wynoszącym 1/6 części gruntu oraz M K. w udziale wynoszącym 1/6 części gruntu (pkt I); ustalił wysokość czynszu symbolicznego na kwotę [...] zł (pkt II.), a także nadał nowe brzmienie punktu III zmienianej decyzji: "W przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystego użytkownika, o którym mowa w pkt 1, czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nabywcy uiszczają na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego nabycia przez osobę bliską - § 8 w/w uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007r." (pkt III).

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał na następstwo prawne po zmarłej po wydaniu decyzji dekretowej W. K. i jego udokumentowanie. Odnośnie natomiast rozstrzygnięcia dot. czynszu symbolicznego, powołał się na podjęcie przez Radę [...] uchwały Nr [...] w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości [...] w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.Urz. woj. mazow. z 2007 r. Nr 247, poz. 7174).

Kolejną decyzją z [...] grudnia 2011 r., również wydaną w trybie art. 155 k.p.a. , Prezydent [...] zmienił własną decyzję z [...] lutego 2000 r w ten sposób, że wykreślił z niej pkt IV ust. 1 pkt 1, powołując się na jego zbędność, z uwagi na fakt, że z decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 1991 r. wynika, iż komunalizacji podlegał jedynie grunt działki nr [...], a nie budynek na nim posadowiony. Decyzję tę wydano na wniosek: K. K., M. K., A. B. i M. B..

Wykonanie decyzji dekretowej, zmienionej ww. decyzjami, nastąpiło aktem notarialnym z [...] kwietnia 2012 r. rep. A Nr [...].

Z kolei aktem notarialnym z [...] stycznia 2004 r. (rep. A Nr [...]), stanowiącym akt założycielski spółki [...] z siedzibą w [...], M. i A. małż. [...] objęli na zasadach wspólności ustawowej [...] udziałów tej spółki o łącznej wartości [...] zł, a na ich pokrycie zobowiązali się wnieść stanowiące składniki ich majątku wspólnego: udział wynoszący 2/3 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] i udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...], wraz z takimi samymi udziałami w prawach współwłasności znajdujących się na tych działkach budynków. W. K. na podstawie tego samego aktu objęła [...] udziały Spółki o łącznej wartości [...] zł, zobowiązując się wnieść na ich pokrycie cały przysługujący jej udział w prawie użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Przeniesienie tych praw na spółkę nastąpiło aktem notarialnym z [...] stycznia 2004 r. (rep. A Nr [...]), jednakże nie było to skuteczne wobec nieujawnienia prawa w księdze wieczystej. Wspólnikami spółki byli wówczas M. B., A. B., K. K. i M. K.

Decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] r. Zarząd Dzielnicy [...] przekształcił nieodpłatnie przysługujące A. B., M. B., K. K. i M M. K. prawo użytkowania wieczystego do gruntu działki nr [...] w prawo własności w stosownych udziałach.

Aktem notarialnym z [...] marca 2014 r. (rep. A nr [...]) M. B. i A. B. przenieśli na ww. spółkę, stanowiący składnik ich majątku wspólnego udział wynoszący 4/6 części we współwłasności nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...]. Swoje udziały w prawie do nieruchomości na ww. spółkę (wynoszące po 1/6 części) przenieśli tym aktem także K. K. i M. K.. Przeniesienie praw nastąpiło w celu zwolnienia się ze zobowiązań wobec [...] z siedzibą w [...] do wniesienia wkładów niepieniężnych opisanych w umowie spółki z [...] stycznia 2004 r, na pokrycie udziałów w jej kapitale zakładowym i dotychczas niewniesionych.

Decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. i zmieniające ją decyzje z [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] grudnia 2011 r. stanowiły przedmiot postępowania rozpoznawczego, prowadzonego przez Komisję w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) przywoływanej dalej jako: "u.s.d.r.", która decyzją z [...] maja 2020 r. orzekła o wydaniu decyzji z [...] lutego 2000 r. z naruszeniem prawa oraz stwierdziła nieważność decyzji ją zmieniających z [...] kwietnia 2011 r. i [...] grudnia 2011 r.

Stwierdzając nieważność decyzji zmieniających Komisja odwołała się do art. 30 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Natomiast stwierdzając, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. wydana została z naruszeniem prawa powołała się na art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., który to przepis umożliwiał jej podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia w sytuacji gdy decyzja reprywatyzacyjna (prawnie wadliwa) wywołała nieodwracalne skutki prawne. Samej natomiast wadliwości tej decyzji upatrywała w okolicznościach opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 u.s.d.r.

Jeśli chodzi o wadę prawną ujętą w punkcie 4 art. 30 ust. 1 powołanej ustawy (rażące naruszenie prawa) przypisaną decyzjom zmieniającym z [...] kwietnia 2011 r. i [...] grudnia 2011 r, to Komisja upatrywała jej w niedopuszczalnym jej zdaniem zastosowaniu przewidzianego w art. 155 k.p.a. trybu zmiany ostatecznej decyzji do decyzji związanych (a takim są decyzje dekretowe), braku uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji (w tym kontekście wskazywała na oczywisty brak zgody W. K., która w dacie podejmowania decyzji z [...] kwietnia 2011 r. nie żyła) oraz braku rozważań w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wskazywała ponadto na niedopuszczalną na gruncie ww. regulacji zmianę podmiotu decyzji (w tym zakresie zaś decyzja z [...] kwietnia 2011 r. wprowadzała zmiany w punkcie I decyzji dekretowej), a także zmianę (uchylenie) tych elementów decyzji, których zamieszczenie w niej w ogóle nie ma podstaw prawnych, przez co uzasadnia ocenę, że zmieniana decyzja obarczona jest wadą nieważności. Tak natomiast oceniała te części pierwotnej decyzji, w których: ustalono wymiar opłaty symbolicznej w oparciu o zarządzenie Prezydenta [...] (pkt II decyzji dekretowej); określono warunki ustalania czynszu symbolicznego, w sytuacji zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich (punkt III), a także warunki zwarcia przyszłej umowy, wśród których wymieniono wymóg zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. nr [...], w zakresie wyłączenia z komunalizacji budynku (pkt IV ust. 1 pkt 1 decyzji dekretowej, który został wykreślony decyzją z [...] grudnia 2011).

Na marginesie swoich rozważań Komisja zauważała, że nawet gdyby przyjąć prezentowany w niektórych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pogląd o informacyjnym charakterze punktów decyzji reprywatyzacyjnej, które nie dotyczą bezpośrednio samego przyznania prawa użytkowania wieczystego (którego to poglądu Komisja nie podziela), nie zmienia to konkluzji, iż w tym zakresie decyzje z [...] kwietnia 2011 r. i [...] grudnia 2011 zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Jeżeli bowiem pkt III i IV ust. 1 pkt 1 decyzji z [...] lutego 2000 r. nie są elementami jej rozstrzygnięcia i mają wyłącznie charakter informacyjny, to nie mogą być zmienione w trybie art. 155 k.p.a. Regulacja ta służy bowiem wyłącznie zamianie prawomocnych rozstrzygnięć zawartych w osnowie decyzji administracyjnych. Stosując zaś art. 155 k.p.a. do postępowań niekształtujących sytuacji prawnej stron, Prezydent [...] dopuścił się rażącego naruszenia tej reguły.

Komisja jednocześnie doszła do przekonania, że weryfikowane decyzje zmieniające nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, zatem nie zachodzi przeszkoda do stwierdzenia ich nieważności.

W odniesieniu do decyzji dekretowej z [...] lutego 2000 r. wad opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 4 a (obejmujących m.in. inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego) Komisja upatrywała w istotnym naruszeniu przy jej podejmowaniu art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, w efekcie niezbadania przez Prezydenta [...] przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następcę prawnego w chwili złożenia wniosku – co z kolei wiązał się także z wadą opisaną w art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r. (tj. sytuacją, gdy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu). Wskazując na zasadność badania tej przesłanki Komisja odwoływała się m.in. do wykładni art. 7 ust. 1 dekretu, dokonanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. w sprawie Kp 3/15, a także orzeczeń sądów administracyjnych, w których wymieniono ją wśród przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku. Komisja dokonała przy tym obszernej analizy instytucji posiadania w aspekcie obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu przepisów Kodeksu Napoleona, jak również przepisów prawa rzeczowego z 1946 r. oraz poglądów doktryny wywodząc, że posiadanie jako relewantny stan faktyczny - wiązać należy z faktycznym władaniem nieruchomością. W badanej natomiast sprawie Prezydent [...], wydając zakwestionowaną decyzję, nie przeprowadził w tym aspekcie odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał czy dawni właściciele spełnili tę przesłankę, a tym samym, czy byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Doszło zatem w sprawie do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (art. 7 k.p.a. oraz art. 77 ust 1 k.p.a.). Równocześnie pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłego właściciela w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej powoduje, że nie spełnia ono wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Przyczyn opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. (obejmujących sytuację, gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej), Komisja upatrywała z kolei w przeniesieniu roszczeń do nieruchomości przy ul. [...] w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości tej nieruchomości. To zaś wobec faktu, że małżonkowie A. i M. [...] nabyli od Z. G. aktem notarialnym z [...] lutego 1998 r. cały spadek po B. P., w tym roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] (obejmujące wszystkie trzy działki) za cenę [...] złotych. Tymczasem jak ustaliła Komisja, w oparciu o operaty szacunkowe z [...] lutego 2020 r., sporządzone na jej zlecenie przez biegłą S. M., tylko wartość udziału 2/3 prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] według stanu i cen na dzień [...] lutego 1998 r. wynosiła [...] zł, a według stanu i cen na dzień [...] lutego 2000 r. – czyli na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej – [...] zł.

Jednocześnie Komisja stwierdziła, że w części w jakiej badana decyzja ustalała wymiar opłaty symbolicznej (czynszu symbolicznego), podjęta została bez podstawy prawnej, co oznacza, że obarczona jest także wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Podstawą ustalenia tej opłaty nie mogło być bowiem przywoływane w decyzji dekretowej zarządzenie Prezydenta [...], ale jedynie odpowiednia uchwała rady gminy, której w owym czasie nie było. Do wyłącznej bowiem właściwości rady gminy ustawodawca przekazał kompetencje do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych.

Analogiczną wadą obarczone były także te części decyzji, w których ustalano konsekwencje zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich oraz warunki zawarcia umowy (pkt. III i IV ust. 1 pkt 1). Komisja odwoływała się w tym aspekcie do stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w wyroku z 8 grudnia 2017 r. I SA/Wa 999/17, gdzie sąd ów wywiódł, że przepisy dekretu nie zawierają jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Artykuł 7 ust. 3 in fine dekretu stanowi wprawdzie, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zastać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowane obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie dopiero prowadzone po wydaniu ww. decyzji.

Mimo tych wadliwości nie można zdaniem Komisji stwierdzić nieważności decyzji dekretowej ani jej uchylić i skierować sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r., przy uwzględnieniu zdefiniowanego w art. 41a ust. 3 tej ustawy pojęcia "złej wiary". Tak rozumiane nieodwracalne skutki prawne na gruncie rozpoznawanej sprawy wiązała ona z kolei z odpłatnym przeniesieniem w dniu [...] marca 2014 r. na [...] prawa do przedmiotowej nieruchomości, która to czynność była skuteczna. Nie stwierdzono zaś by osoba reprezentująca w dacie zawierania umowy spółkę (T. Z.) działał w złej wierze. Natomiast beneficjanci decyzji nie zasiadali w jej organach. Z tego względu w odniesieniu do decyzji z [...] lutego 2000 r. Komisja ograniczyła swoje rozstrzygniecie do stwierdzenia, w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., że wydana ona została naruszeniem prawa.

Miasto [...] wnioskiem z [...] maja 2020 r. wystąpiło do Komisji o uzupełnienie, w trybie art. 111 § 1 k.p.a., wydanej w sprawie decyzji o rozstrzygnięcie w zakresie orzeczenia na zasadzie art. 31 u.s.d.r. o obowiązku zwrotu na rzecz Miasta równowartości nienależnego świadczenia. Komisja nie uwzględniła powyższego wniosku i postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówiła uzupełnienia swojej decyzji, podnosząc, że samo zbycie w drodze odpłatnej czynności prawnej prawa do nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, nie powoduje z mocy prawa konieczności orzeczenia o nałożeniu obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia.

Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Miasto [...] (w części dotyczącej uzasadnienia), oraz K. K. (w całości). Przy czym Miasto wniosło swoja skargę przed wydaniem wspomnianego wyżej postanowienia, uzupełniając ją następnie pismem z [...] września 2020 r. (również oznaczonym jako skarga).

Miasto [...] zarzuciło decyzji naruszenie:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b u.s.d.r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.1. (str. 14.) w całości; w pkt. lll.1.1. (str. 14.) w zakresie przytoczonym in extenso w treści zarzutu, a dotyczącym zawartych tam stwierdzeń o naruszeniu przez Prezydenta [...] przepisów postepowania , poprzez nieustalenie przesłanki posiadania; w pkt. III.1.4. (str. 15.) w całości; w pkt. III.1.5. (str. 15-18.) w całości; w pkt. III.1.6. (str. 19-21.) w całości; w pkt. III.1.7. (str. 21-22.) w całości; w pkt. III.1.8. (str. 22.) w zakresie przytoczonym in extenso w treści zarzutu; w pkt. III.1.9. (str. 22-24.) w całości; w pkt. III.1.10. (str. 24-25.) w całości; w pkt. III.1.11. (str. 25.) w całości; w pkt. III.5.3. (str. 33.) w zakresie w jaki Komisja podniosła, że "(...) w rozpoznawanym przypadku Prezydent [...] nie ustalił, czy została spełniona przesłanka "posiadania gruntu", o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu"; podczas gdy: (a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej nie stanowi warunku sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi [...], że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego; (b) prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli); (c) jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu; (d) Prezydent [...] nie oceniając kwestii posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości; (e) prawidłowość decyzji Prezydenta [...] winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z 9 marca 2017 r.;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt. III. 5.3. (str. 33.) przytoczonych in extenso w treści zarzutu, a odnoszących się do wywodów Komisji o dysproporcji świadczeń wzajemnych przy nabywaniu przez małżonków B. roszczeń. Podczas gdy: (a) Prezydent [...] nie dokonywał oceny czy przeniesienie roszczeń do przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, albowiem żaden z przepisów prawa, w tym przepisów dekretu, nie dawał Prezydentowi [...] podstaw do rozstrzygania tego zagadnienia; (b) przesłanka interesu społecznego nie została ujęta w przepisie prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji reprywatyzacyjnej; (c) ponieważ w dacie orzekania przez Prezydenta [...] nie istniały przepisy prawa, które dawałyby podstawę do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na interes społeczny lub też z uwagi na przeniesienie roszczeń do nieruchomości za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, wobec tego decyzja Prezydenta [...] nie powinna być ona oceniana pod tym kątem i nie zawiera ona w tym zakresie jakiejkolwiek niezgodności z prawem;

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 30 § 4 i art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.6. (str. 37.) w całości; w pkt. III.6.3. (str. 39.) w zakresie całości; w pkt. III.6.5. (str. 40.) w zakresie: "W rozpatrywanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 k.p.a."; w pkt. III.6.3. (str. 41.) w zakresie: "Prezydent [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie dysponował zgodą wszystkich stron na uchylenie łub zmianę decyzji"; w pkt. III.6.9. (str. 42.) w całości; podczas gdy: (1) zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie przepisu art. 155 k.p.a.; (2) dokonując zmiany decyzji z [...] lutego 2000 r. Prezydent [...] z pozyskał zgodę wszystkich stron postępowania; (3) uzasadnienie decyzji Prezydent [...] nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. spełnia wymogi, dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej;

4) art. 111 § 1 i § 1 b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r., poprzez odmowę - mocą postanowienia z [...] lipca 2020 r. - uzupełnienia decyzji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej: podczas gdy: (1) w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki faktyczne oraz prawne do orzeczenia przez Komisję o orzeczenia o obowiązku zwrotu na rzecz [...] nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej; (2) brak orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przeczy dotychczasowej praktyce Komisji, która stwierdzając wadliwość decyzji Prezydenta [...] zwykła orzekać o obowiązku zwrotu równowartości świadczeń podlagających zwrotowi; (3) nieorzeczenie przez Komisję o obowiązku zwrotu równowartości świadczenia narusza interesy majątkowe [...], jak również względy ekonomiki procesowej, wobec konieczności wszczynania przez [...] dodatkowych procedur związanych ze zwrotem wypłaconego odszkodowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych .

K. K. zarzucił decyzji błędną wykładnią art. 7 ust. 1 dekretu, a w konsekwencji naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r. wobec jego nieuprawnionego zastosowania; a także błędna wykładnię tego ostatniego przepisu. Ponadto naruszenie

art. 155 k.p.a. wobec jego błędnej wykładni, a w rezultacie nieuprawnionego w stanie faktycznym sprawy zastosowania przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., a nadto naruszenie poprzez nieuprawnione zastosowanie w sprawie art. 30ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy.

W motywach skargi odwołując się do poglądów prezentowanych na tle spraw rozstrzyganych przez Komisją w kontekście ujętej w art. 7 ust. 1 dekretu przesłanki posiadania, skarżący zwracał uwagę, że dotyczyła ona jedynie następcy prawnego dawnego właściciela i służyć miała udokumentowaniu przez niego legitymacji do bycia stroną postepowania. Przy czym jako przesłanka dopuszczalności wniosku straciła ona znaczenie prawne po 1 stycznia 1947 r. w związku z unifikacja prawa cywilnego.

W odniesieniu zaś do unormowania z art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. , wywodził, że ujęta w tym przepisie przesłanka uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku kontroli decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Zwracał jednocześni uwagę, że roszczenie do nieruchomości jest kategorią całkowicie odmienną od samej nieruchomości i już z tych tylko przyczyn wartości te z istoty rzeczy będą zróżnicowane.

Skarżący podkreślał również, że w okolicznościach faktycznych sprawy przeniesienie roszczeń nastąpiło pomiędzy osobami bliskimi, spowinowaconymi ze sobą. Jak przy tym wynika z treści oświadczenia Z. G. z[...] marca 2020 r., zbycie tego roszczenia nastąpiło z jej inicjatywy, na warunkach przez nią uzgodnionych i w pełni ją satysfakcjonujących. Nie rzutowało ono przy tym na sytuacje prawną i faktyczną osób trzecich, zatem jakikolwiek interes społeczny nie tylko nie został naruszony, ale co więcej nie mógł być on w jakikolwiek sposób zagrożony.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła: o odrzucenie skargi Miasta [...] z uwagi na jej przedwczesne złożenie (przed rozpoznaniem wniosku o uzupełnienie decyzji) względnie o jej oddalenie oraz o oddalenie jako niezasadnej skargi K. K.

O oddalenie skarg wnioskowało również, dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszenie [...], podzielając ocenę Komisji co do wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej, z tym że stało ono na stanowisku, iż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skargi są dopuszczalne. Wniesione zostały w ustawowym terminie, przez podmioty, których uprawnień lub obowiązków dotyczy zakwestionowana decyzja, a tym samym mające w sprawie przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odnosząc się zaś do stanowiska Komisji, jakoby skarga Miasta [...] została wniesione przedwcześnie (wobec nierozpoznania przed jej wniesieniem zgłoszonego przez Miasto żądania uzupełnienia kwestionowanej decyzji) wyjaśnić wypada, że art. 111 § 2 k.p.a., stanowiąc że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b (o odmowie lub uzupełnieniu decyzji), termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia, nie ma charakteru lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, w tym także w odniesieniu do określonego w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", terminu wniesienia skargi. Nie wyłącza on więc ich zastosowania, ale je jedynie uzupełnia. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2018 r. I OSK 2005/18 (Lex nr 2625808) – którego pogląd skład orzekający w sprawie podziela – przepis ten "nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie". W tej sytuacji fakt wniesienia skargi w terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., ale przed wydaniem postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, nie czyni jej przedwczesną.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie zbadania wymagała zasadność stwierdzenia przez Komisję nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. zmieniających w zakreślonych w nich częściach wydaną w trybie art. 7 dekretu warszawskiego decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. Byt prawny tych decyzji determinuje bowiem kształt w jakim w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja zmieniana, a tym samym także rzutuje na ocenę jej legalności.

Przyczyną natomiast stwierdzenia przez Komisje nieważności decyzji zmieniających była ocena, że podjęte one zostały z naruszeniem art. 155 k.p.a. w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenia zaś tego rodzaju wady objęte jest hipotezą normy prawnej z art. 29 ust.1 pkt 3a u.s.d.r., a także pozostającej z nią w związku normy prawnej ujętej w art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji Komisji w części odnoszącej się do decyzji zmieniających pozostaje ustalenie, czy przy podejmowaniu przez Prezydenta [...] ww. decyzji istotnie naruszono art. 155 k.p.a., a jeśli tak czy owo naruszenie można sklasyfikować jako rażące. W tym miejscu zatem wyjaśnić należy, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, Lex nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, Lex nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, Lex nr 824448; z 3 marca 2020 r. II OSK 2173/18, Lex nr 3034247). Jeżeli zaś przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, Lex nr 505307).

Stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta [...] art. 155 k.p.a., jest przepisem, którego wykładnia, a co za tym idzie stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Już tylko te okoliczności powoduje, że do zagadnienia naruszenia go w sposób rażący należy podchodzić z dużą ostrożnością. Stanowi on, że "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Proste odwołanie się do jego literalnego brzmienia pozwala na wyodrębnienie czterech przesłanek warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej: 1) decyzja taka musi przyznawać stronie prawo, 2) strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie; 3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu; 4) za jej uchyleniem lub zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przepis ów nie wskazuje jednak wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być w tym trybie weryfikowane. Stąd sam fakt, że wydana na gruncie dekretu zmieniana decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r miała charakter związany, dla oceny legalności decyzji zmieniających, w aspekcie wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może mieć znaczenia relewantnego. Tym bardziej, że kwestia możliwości weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 oraz art. 155 k.p.a. nie jest także w judykaturze postrzegana jednolicie. W części bowiem orzeczeń sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd o dopuszczalności stosowania do nich ww. trybów (vide wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r. I OSK 1248/11 Lex nr 1291316, z 10 stycznia 2011 r. I OSK 1083/10 Lex nr 744927), a w części pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. I OSK 1667/13, Lex nr 1956423). Jak zaś już zaznaczono, odmienna wykładania przepisów (w tym przypadku przepisu art. 155 k.p.a.) i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może być podstawą skutecznego formułowania zarzutu o obarczenia decyzji wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z brzmienia art. 155 k.p.a. nie wynika także zakaz zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w decyzji z [...] kwietnia 2011 r., a więc poprzez uwzględnienie konsekwencji przejścia praw kształtowanych decyzją zmienianą z osoby w niej wymienionej na jej następców prawnych, a także uwzględnienie aktualnej podstawy prawnej wymiaru opłaty symbolicznej. Z samego zatem faktu zastosowania ww. przepisu do decyzji dekretowej Prezydenta [...] i dokonania na jego podstawie jej zmiany w części określającej krąg podmiotowy oraz wymiar należnej od uprawnionych z decyzji opłaty rocznej z tytułu przyznanego prawa, a także modyfikacji pierwotnie określonych w niej konsekwencji w zakresie opłaty symbolicznej w przypadku zbycia prawa na rzecz osób trzecich - wbrew temu co stwierdziła Komisja - nie można wyprowadzić konkluzji o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej.

Wyrażone natomiast wprost w przepisie przesłanki warunkujące zmianę decyzji zostały spełnione. Zmieniana decyzje miała walor ostateczności i orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] na rzecz ściśle określonych w rozstrzygnięciu kręgu osób. Na podstawie zatem tej decyzji osoby te nabyły prawo, a dokładniej rzecz ujmując maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego. Brak jest jednocześnie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji. Zmiana tej decyzji, wbrew temu co twierdzi Komisja, nastąpiła za zgodą wszystkich stron. Wniosek o jej zmianę złożyli bowiem K. K. i M. K. (pismem z [...] lutego 2011 r.), którzy jako spadkobiercy zmarłej W. K. (pierwotnej beneficjentki decyzji), weszli w ogół przynależnych jej praw. Złożenie zaś przez stronę wniosku o zmianę decyzji, jest – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r. II GPS 2/09 (ONSAiWSA 2010/1/4) – równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę. Pozostali natomiast beneficjenci tej decyzji (M. B. i A A. B.) wyrazili wprost akceptację dla jej zmiany, w piśmie złożonym przez ich pełnomocnika z [...] marca 2011 r. Przywoływany z kolei przez Komisję na str. 41 uzasadnienia decyzji argument o braku wyrażenia zgody przez zmarłą W. K., jest w takiej sytuacji o tyle chybiony, że zgoda na zmianę decyzji, której była ona beneficjentką, wyrażona przez jej spadkobierców, traktowana musi być tak jakby pochodziła od niej samej. Spadkobiercy ci wszak, z chwilą otwarcia spadku z mocy prawa weszli w ogół praw i obowiązków zmarłej (art. 924 k.c.). Stosownie zaś do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych (a do takich należą roszczenia dekretowe, jak również samo prawo użytkowania wieczystego) w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

W sprawie spełniona została także przesłanka art. 155 k.p.a. odwołująca się do słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem zmiana ww. decyzji realizowała zgodny cel spadkobierców przeddekretowych właścicieli oraz nabywców praw i roszczeń dekretowych. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaś z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do sprawnego zawarcia przez Miasto [...] z następcami prawnymi dawnego współwłaściciela umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Z drugiej zaś, do ukształtowania wymiaru należnej z tytułu ustanowionego prawa opłaty symbolicznej w oparciu o adekwatną podstawę prawną, tj. przepisy prawa zwarte w przewidzianym przez ustawodawcę akcie prawa miejscowego, tj. uchwale rady gminy (jak tego wymagał art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), a nie jak miało to miejsce pierwotnie w oparciu o zarządzenie Prezydenta [...]. Takie działanie organu realizuje zdaniem Sądu przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Takiej przeszkody skądinąd nie wskazywała także Komisja. Sam natomiast brak szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie może być kwalifikowany jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, że - jak wskazano w przywoływanej już uchwale składu siedmiu sędziów NSA II GPS 2/09 - zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony). Powyższe uwagi odnieść również należy do decyzji zmieniającej z [...] grudnia 2011 r., którą dokonano korekty pierwotnej decyzji w ten sposób że wykreślono z niej ustalony w punkcie IV ust. 1 pkt 1 warunek przystąpienia do aktu notarialnego. Pomijając nawet rozważania, czy ów fragment decyzji dekretowej mógł być traktowany jako element stanowiący jej rozstrzygnięcia (za czym opowiadała się Komisja), czy też winien on być uznany za element o charakterze informacyjnym, jego derogowanie doprowadziło do sytuacji, w której zniesiona została przeszkoda w zawarciu aktu (w postaci funkcjonowania decyzji mającej rzekomo orzekać o komunalizacji budynku posadowionego na gruncie działki nr [...]), o której pierwotnie organ się wypowiedział, a która w rzeczywistości nigdy nie zaistniała. Nie sposób zatem w takich działaniach organu upatrywać tak daleko idących konsekwencji, że ich dalsze tolerowania jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Odnosząc się zaś do argumentu Komisji, że przyjęcie, iż ów fragment decyzji dekretowej ma charakter informacyjny, czyniłoby niemożliwym do zastosowanie względem niego trybu z art. 155 k.p.a., "gdyż regulacja ta służy wyłącznie zmianie prawomocnych rozstrzygnięć zawartych w osnowie decyzji administracyjnej", zauważyć wypada, że tego rodzaju zawężające granice dopuszczalności jego stosowania, nie znajdują potwierdzenia w brzmieniu przepisu. Ten stanowi bowiem o uchyleniu lub zmianie "decyzji". Decyzja zaś poza rozstrzygnięciem zawiera także inne elementy jak choćby uzasadnienie faktyczne i prawne, którego elementem (niezależnie w którym miejscu w układzie redakcyjnym tekstu decyzji został zamieszczony) mogą być także różnego rodzaju informacje nawiązujące do sposobu (warunków) wykonania decyzji. Możliwość zmiany (uchylenia) ostatecznej decyzji w części nie jest zaś w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych kwestionowana. Nie ma zatem formalnych przeszkód by w zakresie orzekania w ramach procedury opisanej w art. 155 k.p.a. objąć wydanym rozstrzygnięciem te części pierwotnej decyzji, który wprawdzie władczo nie kształtowały stosunku administracyjnoprawnego, ale ich pozostawienie w treści decyzji mogło w sposób faktyczny komplikować sytuację prawną stron, czy utrudniać wykonanie samej decyzji.

Rację mają zatem skarżący, że postępowanie rozpoznawcze nie wykazało, aby w niniejszej sprawie wystąpiły jasno uchwytne przeszkody do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji z [...] lutego 2000 r. , a przez to jej zastosowanie świadczy o naruszeniu tego przepisu w sposób "rażący". W tym stanie rzeczy brak było podstaw do formułowanie względem wydanych na tej podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] grudnia 2011 r. zarzutu obarczenia ich wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., do której nawiązuje także art. 30 ust. 1 pkt 4 in fine u.s.d.r., a w konsekwencji także zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. To zaś oznacza, że wydana na tej podstawie decyzja Komisji zapadła z ich naruszeniem w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Naruszenie to zaś było efektem błędnej oceny kontrolowanych przez ów organ decyzji w aspekcie przesłanki wady rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do oceny legalności zaskarżonej decyzji Komisji w aspekcie materialnoprawnych podstawy jej wydania oraz przyczyn, w których Komisja upatrywała wadliwości decyzji dekretowej Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r., przypomnieć na wstępie wypada kontekst historyczno-prawny, w jakim wprowadzany był dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] oraz konsekwencje, jakie w sferze stosunków własnościowych na obszarze jego działania akt ten wywołał. Okoliczności te rzutują bowiem na wykładnię przepisów w nim zawartych, które - co nie jest bez znaczenie także dla praktyki ich stosowania - mimo upływu przeszło siedemdziesięciu lat obowiązują w brzmieniu pierwotnie ustalonym przez prawodawcę. Na powyższe dodatkowo nakładają się konsekwencje, jakie wynikają z prawnej możliwości stwierdzenia nieważności negatywnych decyzji dekretowych z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, prowadzące do "odżywania" (nawet po kilkudziesięciu latach) wniosków dekretowych i restytucji praw rzeczowych i roszczeń przewidzianych w dekrecie, tak jakby do wydania wyeliminowanych decyzji nigdy nie doszło.

Przyjęcie dekretu miało miejsce, na co zwraca uwagę skądinąd sama Komisja, w warunkach niemal całkowitego zniszczenia [...], gdzie średni stopień zniszczeń dotyczył ponad 76 % wszystkich budynków, a na lewym brzegu aż 84 %, a także masowej migracji ludności, która próbowała się w tej powojennej sytuacji odnaleźć. Powodowało to, że przeddekretowi właściciele nie zawsze mogli mieszkać w swoich zrujnowanych lub uszkodzonych budynkach i zmuszeni byli do przebywania pod innymi adresami. Regułą zaś było, że władze miejskie komunikowały się z mieszkańcami za pomocą publicznych obwieszczeń. Zgodnie z deklarowanym w jego art. 1 celem, miał on umożliwić racjonalne przeprowadzenia odbudowy i dalszej odbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze [...] stały się z mocy prawa z dniem jego wejścia w życie ([...] listopada 1945 r.) własnością gminy [...] (art. 1 in fine dekretu). Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy [...] (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności tych gruntów (art. 2 dekretu). Budynki zaś na nim posadowione nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność [...] (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły dopiero z chwilą bezskutecznego upływu określonego w art. 7 ust. 1 terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy, bądź z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). Co warto przy tym podkreślić, także własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny -Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Dekret nie zakładał także fizycznego rugowania właścicieli z należącej do nich nieruchomości. Obejmowanie jej w posiadania przez gminę [...] miało zaś wyłącznie charakter formalny. Uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłata symboliczną, w terminie 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, byli natomiast, w myśl ust. 1 art. 7 dekretu "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu". W art. 7 ust. 2 dekretu określono natomiast materialnoprawne przesłanki uwzględnienia takiego wniosku, jakimi były możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne – ponadto, brak sprzeczności użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej.

Użyty w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu zwrot "będący w posiadaniu gruntu", następujący po wskazaniu, jako uprawnionych do złożenia wniosku "dotychczasowego właściciela gruntu" oraz "prawnych następców właściciela", Komisja odnosi zarówno do byłego właściciela, jak i prawnych jego następców. Przy czym przyjmuje, że charakteryzuje on stan faktyczny obrazujący relację pomiędzy ww. osobami a gruntem. Odnosi się zatem do posiadania przez nich owego gruntu w ujęciu cywilistycznym, a więc efektywnego, manifestowanego na zewnątrz, faktycznego nim władania. Poglądu tego, choć mającego oparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych przywoływanych przez Komisję, czy przywoływanego przez nia również wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Kp 3/15, Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela. Przy wykładni przepisów dekretu nie sposób bowiem pominąć wprowadzonych wraz z nim unormowań dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny, z którymi dekret warszawski pozostawał w korelacji, jeśli chodzi choćby o określenie statusu budynku posadowionego na gruncie, czy obowiązki administracyjnoprawne nakładane na właścicieli bądź ich prawnych następców w zakresie prac rozbiórkowych i remontowych. Różnicując przy tym w sposób wyraźny pojęcie "właściciela budynku" oraz "będących w posiadaniu budynku prawnych następców właściciela" (por. art. 1 ust. 2 dekretu o rozbiórce i naprawie budynków). Nie sposób także abstrahować od obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu przepisów regulujących stosunki prawnorzeczowe oraz cywilne, które ówczesny prawodawca, dążąc do zapewnienia spójności systemowej przyjmowanych rozwiązań prawnych i efektywności realizacji założonego celu dekretowego, musiał respektować. Uwzględniać musiał zatem fakt, że po wejściu w życie dekretu (i komunalizacji na jego podstawie gruntów), prawni następcy byłych właścicieli gruntów warszawskich będą mieli trudności w dokumentowaniu przynależnych im do nich praw, skoro ich ujawnienie w księgach hipotecznych po tej dacie będzie już prawnie niemożliwe. Takimi prawami natomiast musieli się legitymować jeśli mieli mieć status strony tak w postępowania prowadzonym na gruncie przepisów dekretu warszawskiego, jak i dekretu o rozbiórce i odbudowie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny.

W dacie wejścia w życie ww. dekretów na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (tj. Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510). Porządek dziedziczenia uzależniony był na gruncie przepisów Kodeksu od kategorii, do której należał spadkobierca. Pozycję uprzywilejowaną mieli, tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 Kodeksu Napoleona). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 Kodeksu). Inna natomiast była sytuacja, np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła bowiem objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 Kodeksu Napoleona). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Przepisy ustawy hipotecznej z 1918 r. (art. 127 i art. 128) wymagały zaś od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec takiego stanu prawnego w zakresie praw spadkowych istniejącego w dacie przyjmowania dekretu warszawskiego, a także konieczności dokumentowania legitymacji procesowej osób ubiegających się o przewidziane w tym akcie uprawnienia, prawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby podające się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, organ rozpatrujący je uczyni stroną postępowania wyłącznie te, które udowodnią swe prawa do spadku, np. poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu. Podobnie rzecz się miała w przypadku prawnych następców singularnych, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej, albo roszczenia dekretowe do gruntu zabudowanego budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku. Musieli bowiem oni wykazać, że nabyli te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tych praw został im wydany (art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań - Dz.U. Nr 82, poz. 598 ze zm.). Temu właśnie służyło zawarte w art. 7 ust. 1 dekretu dopełnienie opisu podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku zawarte w formule "będący w posiadaniu gruntu". Stąd łączyć je należy wyłącznie z następcami dotychczasowego właściciela, a nie tym ostatnim i to jedynie w znaczeniu potwierdzenia (udokumentowania) owego następstwa prawnego, a nie efektywnego władania gruntem.

Przy czym warunek ów – jak wyjaśnił to tut. Sąd w nieprawomocnym wyroku z 22 maja 2019 r. w sprawie I SA/Wa 2146/18 (Lex nr 2730649), którego podgląd skład orzekający w sprawie w pełni podziela – z dniem 1 stycznia 1947 r. stracił znaczenie prawne przy ocenie skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Nastąpiła bowiem wówczas unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Wprowadzenie zaś spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym (art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe - Dz.U. Nr 60, poz. 329; art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym -Dz.U. Nr 63, poz. 346). Jeśli natomiast chodzi o zmiany w prawie rzeczowym, prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – Dz.U. Nr 57, poz. 321). Prawo własności czasowej miało natomiast bardziej elastyczny charakter, niż prawo unormowane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280). Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła więc (a nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było także przymusu określenia w umowie zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie pod rygorem rozwiązania umowy, jak przewidywał to art. 2 dekretu o prawie zabudowy. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe –Dz. U. Nr 57, poz. 319).

Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela (jako potwierdzającej prawo do spadku) i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową świadczą o tym, że tzw. "przesłanka posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, a co za tym idzie także do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Tym samym jej badanie w postępowaniach dekretowych – jak zasadnie wywodzili skarżący - było zbędne. To, że od roku 1947 nie ma ona prawnego znaczenia potwierdza fakt, że w późniejszych regulacjach z zakresu gruntów warszawskich ustawodawca konsekwentnie ją pomijał. W uchwale Nr [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18) przewidziano jedynie, że tereny zabudowane określonym w tym przepisie budynkami mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych (§ 1 ust. 1 Uchwały). Z kolei art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 u.g.n. przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W żadnym w tych przypadków nie zawarto w stosunku do kręgu osób legitymowanych do zgłoszenia żądania zastrzeżenia "będący w posiadaniu gruntu" lub stwierdzeń o zbliżonym znaczeniu.

Zgodzić się zatem przyjdzie ze skarżącymi, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było formułowanie wobec Prezydenta [...] (a dokładniej rzecz ujmując wydanej przez niego decyzji) zarzutu naruszenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zasady prawdy obiektywnej i nieprzeprowadzenia postepowania w warunkach transparentności, a w konsekwencji uchybienia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., upatrywanego - w nieustaleniu przezeń przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego - co z klei miało potwierdzać zaistnienie przyczyny uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej ujętej w art. 30 ust. 1 pkt 4a in principio u.s.d.r., a także art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r., który to przepis wskazuje jako samodzielną podstawą uchylenia decyzji reprywatyzacyjne nieustalenie posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Komisja w sposób błędny bowiem identyfikuje użyte w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu sformułowanie "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu", chrakteryzujące podmioty legitymowane do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, z wymogiem efektywnego władania nieruchomością przez te osoby w dacie realizacji ww. czynności. Przywoływany z kolei przez nią art. 30 ust. 1 pkt 4 b u.s.d.r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 tej ustawy miałby zastosowanie wówczas, gdyby niniejsza sprawa dotyczyła decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed 1 stycznia 1947 r., uwzględniającej wniosek dekretowy złożony przez prawnego następcę dotychczasowego właściciela, mimo, że nie wykazał on stosownym dokumentem swego następstwa prawnego (np. wprowadzenia w posiadanie spadku, wydania mu rzeczy, z którą związane byłyby nabyte prawa i roszczenia dekretowe) na datę złożenia wniosku dekretowego i okoliczność ta nie wynikałaby z akt sprawy dekretowej lub dowodów zebranych w postępowaniu rozpoznawczym. Tym samym zasadny pozostaje także zarzut wydania przez Komisję decyzji z istotnym naruszeniem przepisów art. 30 ust.1 pkt 4a i 4b, poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym, który nie odpowiadał hipotezie normy prawnej w nich zwartej rekonstruowanej w związku z art. 7 ust. 1 dekretu.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy co najmniej przedwczesne również było kwestionowanie decyzji reprywatyzacyjnej z przyczyn opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., tj. zaistnienia sytuacji gdy "przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej". Ze względu na istotę wadliwości aktu przenoszącego roszczenia wskazywaną w ww. przepisie, operującym klauzulami generalnymi, nawiązującymi do przesłanki bezwzględnej nieważności czynności prawnej, o której mowa w art. 58 § 2 k.c. (sprzeczności czynności z zasadami współżycia społecznego), aby można się było w postępowaniu prowadzonym przed Komisją na nią powołać musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Komisja, będąc organ administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej ku temu uprawnień ani przepisy ustawy z 9 marca 2017 r., ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnień tych nie sposób doszukiwać się ani w literalnej treści omawianego przepisu, ani także w ustalonej przez ustawodawcę w art. 27 u.s.d.r. regule ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją. Zwłaszcza, że gdyby chcieć ją zastosować w sposób tym przepisem określony, należałoby przyjąć absurdalne wręcz założenie, że ustaloną w umowie cenę roszczenia winno się zestawić z wartością nieruchomości z daty zawierania umowy, ale ustalaną już z uwzględnieniem stanu tejże nieruchomości istniejącego kilka lat później.

Nie zachodzi zatem przypadek, o którym mowa w art. 2 § 3 k.p.c., a więc sytuacja, gdzie określona kategoria spraw o charakterze cywilnym, przekazana zostaje do właściwości innych organów.

W procedurze administracyjnej regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozwiązania częściowo recypowane zostały do ustawy z dnia 9 marca 2017 r. sytuacja, gdy możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej uwarunkowana jest uzyskaniem prejudykatu innego organu lub sądu stwierdzającego wiążąco zaistnienie określonego zdarzenia, z którego wadliwość decyzji ma wynikać, nie jest niczym szczególnym i nie budzi większych kontrowersji. Dzieje się tak w przypadku, gdy dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, bądź decyzja wydana został w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.d.r.). Wyjątki zaś od reguły, wedle której konieczne jest uzyskanie w takim przypadku prejudykatu, zostały przez ustawodawcę wprost wymienione (na gruncie k.p.a. - w art. 145 § 2 i 3, a w ustawie z 9 marca 2017 r. - w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ). Tego w przypadku rażącej sprzeczności z interesem społecznym umowy przenoszącej roszczenia do nieruchomości warszawskiej ustawodawca nie przewidział. Warto przy tym zauważyć, że uzyskanie takiego prejudykatu w odniesieniu do umowy przenoszącej roszczenia, ma w tym w przypadku także ten walor, że pozwala uniknąć sytuacji, w której Komisja, traktując normę zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., jako wzorzec kontroli decyzji reprywatyzacyjnej, nieprowadzący jednak do nieważności samej umowy, uchylać będzie decyzję reprywatyzacyjną ze względu na rażącą jej sprzeczność z interesem społecznym i kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy. Ten zaś, rozpoznając ponownie wniosek, nie będąc jednocześnie adresatem norm zawartych w ustawie z 9 marca 2017 r. (tym pozostaje Komisja), nadal wynikające z tej umowy konsekwencje prawne będzie musiał respektować. Zgodnie z zasada legalizmu może on działać bowiem wyłącznie w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Kierować się więc będzie musiał przy rozpoznawaniu wniosku, jeśli chodzi o przepisy prawa materialnego treścią art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 214a u.g.n. W przepisach tych brak jest natomiast normy prawnej uzależniającej rozstrzygnięcie co do istoty sprawy od zgodności umowy przenoszącej roszczenia dekretowe z zasadami współżycia społecznego. Dostrzegając jak się wydaje ten problem ustawodawca wyposażył Komisję w niektóre kompetencje przynależne prokuratorowi, w tym uprawnienie określone w ustawie Kodeks postępowania cywilnego (vide art. 3 ust. 4 u.s.d.r.). Kodeks ów w art. 7 zdanie pierwsze przewiduje natomiast możliwość żądania przez prokuratora (a zatem także Komisję) wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wzięcia udział w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego.

W rozpoznawanej sprawie prejudykatem stwierdzającym rażącą sprzeczność przeniesienia roszczeń (w ramach umowy o zbyciu spadku) z interesem społecznym Komisja nie dysponowała. To zaś wykluczało możliwość uchylenia, czy jak w rozpoznawanej sprawie uznania w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., że decyzja reprywatyzacyjna wydana została z naruszeniem prawa, z powołaniem się na przyczynę owego naruszenia wskazaną w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję naruszyła ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który jej do tego nie uprawniał. Z tym, że owo naruszenie nie wynikało - jak wywodził to skarżący K. K. - z braku możliwości zastosowania normy w tym przepisie ujętej do decyzji wydanych przed wejście w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r., ale z faktu niedysponowania przez Komisję odpowiednim prejudykatem. W tym zatem aspekcie argumentacja jego skargi pozostaje chybiona.

Ostatnią podstawą prawną zakwestionowanie decyzji reprywatyzacyjnej z [...] lutego 2000 r., wskazywaną przez Komisję, był art. 30 ust. 1 pkt 4 in principio u.s.d.r. stanowiący, że Komisja wydaje decyzję o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 (m.in. stwierdzającą wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa) "jeżeli decyzji reprywatyzacyjna wydana została bez podstawy prawnej (...)". Wadliwości tej upatruje zaś po pierwsze: w ustaleniu w niej wymiaru opłaty symbolicznej w oparciu o zarządzenie Prezydenta [...], podczas gdy materialnoprawną podstaw tej opłaty mógł stanowić co do zasady akt normatywny pochodzący od organu stanowiącego gminy. Po wtóre: w braku podstaw prawnych do władczego kształtowania w decyzji wydawanej na gruncie art. 7 dekretu warunków zawarcia umowy, a także obowiązków osób trzecich w zakresie opłaty za użytkowanie wieczyste, w przypadku zbycia na ich rzecz tego prawa.

Odnosząc się do tych argumentów co do zasady zgodzić się należy z Komisja, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania przez Prezydenta [...] decyzji nr [...], brak było przepisu prawa powszechnie obowiązującego uprawniającego go do ustalenia wymiaru czynszu symbolicznego za oddawane w użytkowanie wieczyste gruntu. Za takie nie mogły bowiem być uznane unormowania zawarte w przywoływanym w niej zarządzeniu Prezydenta [...] z [...] lutego 1998 r. Nr [...]. Stanowienie zasad ustalania wysokości opłat za zbywane nieruchomości (przez co również należy rozumieć oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie wieczyste w ramach realizacji roszczeń dekretowych) nie pozostawało wówczas, podobnie jak ma to miejsce obecnie, w gestii organu wykonawczego jednostki samorządu, ale musiało znajdować oparcie w powszechnie obowiązującej uchwale, podjętej przez jej organ stanowiący (radę gminy). To bowiem do jej wyłącznej kompetencji ustawodawca przekazał podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych (art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym). Taka natomiast, w dacie wydania decyzji przez Prezydenta [...] nie została uchwalona. Z tych względów można byłoby także przyznać rację Komisja, że ustalając bez owej uchwały wymiar opłaty symbolicznej, Prezydent [...] działał bez podstawy prawnej, przez co podjęta przezeń decyzja obarczona byłaby w tym zakresie wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (do której nawiązuje także art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r.), o ile takowe rozstrzygnięcie nadal w obrocie prawnym by funkcjonowało. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie – co zdaje się umykać uwadze Komisji - tak sytuacja nie miała miejsca. W dacie orzekania przez nią ww. decyzja funkcjonowała bowiem w kształcie nadanym jej decyzją zmieniającą z [...] kwietnia 2011 r., gdzie podstawą opłaty symbolicznej była już uchwała Rady [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. Przywołana decyzja zmieniająca, podobnie jak kolejna wydana w trybie art. 155 k.p.a. decyzja z [...] grudnia 2011 r., nie zostały wszak wówczas prawomocnie wyeliminowane. Próbę takiej eliminacji Komisja podjęła dopiero łącznie z podważeniem legalności decyzji dekretowej, przy czym jak już zaznaczono w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, zaistnienia podstaw do derogowania tych decyzji ze skutkiem ex tunc sąd w składzie orzekającym w sprawie nie potwierdził. Zatem dopóty pozostawały one w obrocie prawnym, brak było podstaw do odnoszenia się przez organ kontrolujący decyzję dekretową do jej "historycznej" wersji. To zaś powoduje, że formułowany przez Komisję zarzut ustalenia nią należnej z tytułu użytkowania wieczystego opłaty symbolicznej bez podstawy prawnej, nie mógł okazać się w takich uwarunkowaniach zasadny.

Rację ma natomiast Komisja wskazując, że konsekwencje zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich (określone w punkcie III decyzji dekretowej -w brzmieniu nadanym decyzją z 5 kwietnia 2011 r.), a także władcze kształtowanie warunków przyszłej umowy i przystąpienia do jej zawarcia (ujęte w punkcie IV decyzji dekretowej - w brzmieniu uwzględniającym zmianę dokonaną decyzją z [...] grudnia 2011 r.), nie mieściło się w kompetencjach organów gminy orzekających o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Przepisy dekretu, jak też ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zawierają w tym zakresie jakichkolwiek regulacji pozwalających na władcze kształtowanie na tym etapie obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Jak bowiem zasadnie zauważano, art. 7 ust. 3 in fine dekretu stanowi wprawdzie, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie dopiero prowadzone po wydaniu ww. decyzji. Formułowane zaś wówczas w tym aspekcie stanowisko organów gminy nie będzie wynikało z wykonywania przez nie władzy publicznej (imperium), ale z realizacji uprawnień należących do sfery dominium. Kształtując zatem te warunki na etapie postępowania administracyjnego, Prezydent [...] uczynił to nie dysponując opartymi na przepisach prawa powszechnie obowiązującego kompetencjami, a zatem zadział w ww. zakresie bez podstawy prawnej. Powyższe jednak nie czyni w całości wydanej przez niego decyzji prawnie wadliwej, a jedynie tej jej części, w której wykroczył poza granice, w których jako organ administracji publicznej mógł się poruszać. Rzeczą odrębną natomiast pozostaje, czy w sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie (gdzie doszło już do wykonania decyzji, a także przekształcenia ustanowionego nią prawa użytkowania wieczystego we własność, a następnie odpłatnego przeniesienia tej własności na osoby trzecie) istnieje potrzeba eliminacji z obrotu prawnego tych fragmentów decyzji reprywatyzacyjnej, które obecnie mają w istocie walor wyłącznie historyczny. Zagadnienie to wykracza jednak poza ramy obecnego postępowania (gdyż nie stanowiło przedmiotu analizy Komisji) i może być rozważone przez ów organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Skoro zatem w stanie faktycznym ustalonym w sprawie i mającym oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym przesłanki uzasadniające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. się nie potwierdziły, a zmienionej nimi decyzji z [...] lutego 2000 r., można jedynie przypisać wadę nieważności w odniesieniu do tej części, która nie przesądzała o spełnieniu materialnoprawnych podstaw do ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...], jak również nie zostały względem niej potwierdzone przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 u.s.d.r., to wydanie względem nich decyzji determinowanej treścią art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1pkt 4 tej u.s.d.r. (w odniesieniu do decyzji z 2011r.) oraz treścią art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a, 4b i 5 u.s.d.r. (w odniesieniu do decyzji z 2000 r.) było nieuprawnione. Brak z kolei możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zmieniających oraz stwierdzenia, że decyzja z [...] lutego 2000 r w zakresie w jakim przesądza o spełnieniu materialnoprawnych podstaw uwzględnienia wniosku dekretowego, wydana została z naruszeniem prawa, powoduje że zbędne jest obecnie rozważanie kwestii ewentualnego rozstrzygania przez Komisję o nałożeniu, na zasadzie art. 31 ust. 1 u.s.d.r., na wskazane osoby zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Zagadnienie to bowiem aktualizują się w sytuacji zaistnienia podstaw do wzruszenia ww. decyzji, przy jednoczesnym zaistnieniu przeszkody, jej uchylenia w postaci nieodwracalnych skutków nią wywołanych, co wnika wprost z ww. przywołanego przepisu. W tym stanie rzeczy także bezprzedmiotowe staje się odnoszenie do zasadności nieuwzględnienia przez Komisję zgłoszonego w tym zakresie żądania Miasta dotyczącego uzupełnienia decyzji, a w konsekwencji także sformułowanych na tym tle zarzutów skargi Miasta [...]. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, konsumuje jednocześnie zgłoszone przez Miasto żądanie dotyczące derogacji wskazanych w skardze fragmentów uzasadnienia.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych Miastu [...] oraz K. K. orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę Komisja, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, rozważy zasadność skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 3 pkt 4 u.s.d.r., pod kątem możliwości uzyskania prejudykatu w przedmiocie umowy przenoszącej spadek z 5 lutego 1998 r. Przy czym rozważając tę ewentualność winna mieć na względzie, że umowa ta zawarta została pomiędzy osobami skoligaconymi, a jej zawarcie nastąpiło z inicjatywy zbywczyni, na warunkach w pełni przez nią akceptowanych, czemu dała ona wyraz w złożonym w toku postepowania rozpoznawczego oświadczeniu z [...] marca 2020 r., które to oświadczenia zostało skądinąd przez Komisję obecnie zignorowane. Następnie zaś, uwzględniając poczynione w ww. zakresie ustalenia oraz ewentualnie pozyskane nowe dowody, podejmie stosowne rozstrzygniecie, którego obecnie skład orzekający nie przesądza.

-----------------------

28