Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 406/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5, 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1 i 4, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zespołu Szkół [...] w G. Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 137/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 137/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr[...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 154/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. nr[...].

Na skutek powyższego ponownie rozpoznający sprawę Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - zwanej dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 6 października 2010 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr[...] , obręb[...] , położonej w [...] przy ul.[...] , ostatecznie sprecyzowanego pismem z dnia 13 maja 2013 r. (zwane dalej odpowiednio: wniosek, Inwestycja) decyzję nr[...], ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p. wykazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Ustalono, że wnioskowany teren posiada dostęp do dwóch dróg publicznych: do ul.[...] , poprzez działki drogowe nr [...] oraz do ul. [...] poprzez ustanowioną służebność gruntową przejazdu i przechodu na działkach nr[...] . Główne wejście i wjazd na wnioskowany teren będzie odbywać się od strony działek drogowych nr [...] i[...], dlatego jako front terenu przyjęto bok działki nr [...] o długości ok. 47 m, przylegający do ww. działek drogowych. Dla tak określonego frontu terenu wnioskowanego, minimalny promień obszaru analizowanego wynosi 141 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej: "rozporządzeniem planistycznym"). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x ok. 47 m) większa od minimalnej odległości (50 m), wymaganej do przeprowadzenia analizy. Działki stanowią element zwartego układu urbanistycznego, który tworzy kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...] i[...] . Kwartał ten ma kształt mocno wydłużony, a jego granice od zachodu stanowią tereny[...] , a od wschodu ul. [...] i dalej na wschód tereny nadwarciańskie. Podkreślono, że w celu przeanalizowania cech zabudowy i zagospodarowania terenu tworzącego pewną urbanistyczną całość, rozszerzono granice obszaru analizowanego w kierunku północno-wschodnim do ok. 310 m oraz południowo-zachodnim do ok. 215 m, obejmując wszystkie działki zabudowane tworzące wyżej opisany kwartał zabudowy wyznaczony przez ulice[...] , [...] i[...] . Natomiast granice obszaru analizowanego w kierunku północno-zachodnim oraz południowo-wschodnim (w kierunku [...] i terenów nadwarciańskich) pozostawiono minimalne z uwagi na brak zabudowy i zagospodarowanie terenu wyłącznie przez zieleń i urządzenia terenowe. Rozszerzenie granic w tych kierunkach nie wniosłoby – zdaniem organu – istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. W ocenie organu wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje teren, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy.

Wyszczególniając, jakie budynki znajdują się w obszarze analizowanym przy ul. [...], podkreślono, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, a jej uzupełnienie stanowią budynki garażowo-gospodarcze. Jedynie w północnej części analizowanego terenu, u zbiegu ulic [...] znajduje się zespół zabudowy o funkcji usługowo-biurowej. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w analizowanym obszarze.

Organ wyjaśnił, że budynki mieszkalne jednorodzinne są zlokalizowane we frontowych częściach działek i tworzą czytelne linie zabudowy. Budynki szeregowe wzdłuż ul. [...] są usytuowane pod kątem względem linii rozgraniczających ulicę, a ich linia zabudowy tworzy uskoki. Z tego względu elewacje frontowe są usytuowane zarówno w granicy frontowej działki, jaki i w odległości do ok. 7m od niej. Budynki szeregowe przy ul. [...] są zlokalizowane w odległości ok. 9, 10m od linii rozgraniczającej ulicę. Budynki wolno stojące i bliźniacze przy ul. [...] są zlokalizowane w odległości ok. 16 m, 17 m, 18 m, 19 m, 20 m.

Fronty budynków planowanych segmentów zabudowy szeregowej stanowią elewacje pn.- zach. od strony[...] , w których zaprojektowano wejścia do budynków. Są one usytuowane pod kątem względem granicy terenu, w odległości od ok. 12 m do ok. 14 m. na najbliższej działce zabudowanej przy ul.[...] . Taka lokalizacja budynków sprawia, że planowana inwestycja nawiązuje do sposobu usytuowania budynków na działkach sąsiednich. Jednak z uwagi na ukształtowanie terenu (stroma skarpa), linia zabudowy planowana jest w większej odległości w stosunku do granicy terenu, niż linia zabudowy umożliwi to – w ocenie organu - maksymalne zachowanie naturalnego ukształtowania terenu.

Wskazano, że planowana zabudowa nie graniczy bezpośrednio z ciągiem budynków szeregowych przy ul.[...]. Pomiędzy zespołami zabudowy projektowanym, a istniejącym od strony ul. [...] przewidywany jest ciąg pieszy oraz droga dojazdowa od ul.[...].

Według organu zatem, przy uwzględnieniu opisanej lokalizacji budynków sąsiednich oraz ukształtowania wnioskowanego terenu, istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, zgodnie z wnioskiem. Ponadto wzdłuż frontowej granicy działki wyznacza się linię zabudowy maksymalną nieprzekraczalną w odległości 3m o granicy z działkami nr[...] .

Następnie podniesiono, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 28%. Średni wskaźnik zabudowy obliczony dla budynków w zabudowie szeregowej wynosi ok. 29,6%. Planowany wskaźnik zabudowy wynosi 28% i kontynuuje ww. średni wskaźnik zabudowy. Równocześnie jest on niższy o 1,6% od wskaźnika zabudowy szeregowej. W związku z powyższym można wyznaczyć wskaźnik zabudowy na maks. 28% zgodnie z wnioskiem, gdyż kontynuuj on wskaźniki zabudowy z obszaru analizowanego.

W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 10,7 m, z tolerancją ±20% (od ok. 8,6 m do ok. 12,8 m). Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej wynosi ok. 8,1 m, z tolerancją ± 20% (od ok. 6,5 m do ok. 9,7 m). Planowane segmenty zabudowy szeregowej o szerokości ok. 8m (równej szerokości poszczególnych działek) kontynuują średnią szerokość elewacji frontowej budynków szeregowych z obszaru analizowanego.

W obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokość jednej, dwóch i trzech kondygnacji nadziemnych do ok. 10 m w najwyższym punkcie dachu, budynki usługowe 4 kondygnacje o wysokości do ok. 12 m, a budynki garażowe i gospodarcze mają jedną kondygnację nadziemną o wysokości do ok. 4 m. Planowany budynek wg wniosku ma posiadać 3 kondygnacje nadziemne o wysokości ok. 10 m przy wejściu do budynku i ok. 7,5 m od poziomu ulicy [...] oraz jedną kondygnację poniżej terenu, dostępną z od strony ul.[...] , łącznie 4 kondygnacje.

Zwrócono uwagę, że planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego. Jednak uwzględniając nieregularną rzeźbę i zróżnicowany poziom terenu przy wejściach do poszczególnych segmentów, można – zdaniem organu – wyznaczyć maks. wysokość bezwzględną, jako nieprzekraczającą wysokości budynku na działce nr [...] (ul.[...]). Ponadto ustalono wycofanie najwyższej kondygnacji o ok. 90 cm od lica projektowanej elewacji frontowej od strony ul. [...] oraz min. 8 m od strony ul.[...] , zgodnie z wnioskiem.

Wskazano także, że budynki mieszkalne jednorodzinne szeregowe zlokalizowane wzdłuż ul. [...] mają dachy płaskie. Budynki zlokalizowane wzdłuż ul. [...] są przekryte zarówno dachami płaskimi, jak i stromymi o zróżnicowanej geometrii dachu o kątach nachylenia połaci od ok. 25° do ok. 45°. Planowane dachy płaskie kontynuują geometrię dachów występujących w obszarze analizowanym.

Obszar analizowany stanowi – zdaniem organu – czytelny układ urbanistyczny głównie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, ograniczony ulicami[...] . Na zachód od ulicy [...] rozciągają się zielone tereny [...] tzw.[...] , a na wschód od ul. [...] tereny zieleni nadwarciańskiej. Obszar objęty analizą jest położony na skarpie, o miejscami dużym nachyleniu. Wzdłuż ul. [...] są zlokalizowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, natomiast wzdłuż ul. [...] budynki wolno stojące i w zabudowie bliźniaczej z uzupełniającą zabudową garażowo-gospodarczą.

Planowana inwestycja polegająca na budowie 3 budynków w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym.

Organ skonstatował, że podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja natomiast postanowień decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja została nadto uzgodniona z Marszałkiem Województwa[...] , jako właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych (art. 53 ust. 4 pkt. 5; postanowienie z dnia 18 czerwca 2013 r.).

Na skutek odwołań wniesionych przez Stowarzyszenie [...] oraz H. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję wskazując, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z przepisami i jako takie odpowiada prawu. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia planistycznego. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. W ramach przeprowadzonej analizy wyznaczono wokół działki, której dotyczy wniosek obszar analizowany w przewidzianej przepisami, odległości od granic terenu objętego wnioskiem. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o funkcji: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej - oraz towarzyszącej jej zabudowie o charakterze usługowo-handlowej. Za uzasadnione Kolegium uznało ustalenia dotyczące parametru obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej. Uzasadniając przyjęte przez siebie parametry i wskaźniki zabudowy organ I instancji – w ocenie SKO – szczegółowo opisał sposób ich ustalenia.

Zaakcentowano, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano zarówno właściwe przepisy ustawy, jak i rozporządzenia. Wyniki analizy w formie zarówno tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. Analiza ta przeprowadzona została w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi w treści § 3 rozporządzenia planistycznego. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 54 punkt 1-3 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia. Decyzja spełnia także wymogi z art. 107 § 1 - § 3 k.p.a.

W zakresie zarzutu braku analizy urbanistycznej wskazano, że załącznik do decyzji stanowi mapa zasadnicza, część tekstowa wyników analizy i cech zagospodarowania terenu oraz jej wyraz graficzny. W zakresie zarzutu niewłaściwego wyznaczenia wysokości planowanych budynków podniesiono, że wobec zamiaru zrealizowania inwestycji na obszarze o wyjątkowo dużym spadku terenu, zdaniem Kolegium organ I instancji działając w słusznym interesie wnioskodawcy, ustalił wysokość planowanych budynków w jedynie możliwy i najbardziej precyzyjny sposób jako "maksymalna wysokość bezwzględna nieprzekraczająca wysokości budynku na działce nr[...]".

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego szerokości elewacji frontowej podano, że została ustalona w sposób właściwy - łączną szerokość całego planowanego przedsięwzięcia na około 25 m, jako sumę szerokości i poszczególnych segmentów (8 m) z uwzględnieniem różnic w szerokości z uwagi na konieczność docieplenia ścian szczytowych, bądź konieczność zastosowania innych rozwiązań konstrukcyjno-architektonicznych, które ewentualnie określone zostaną w projekcie budowlanym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Stowarzyszenie[...] , zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11, art. 40 § 1, art. 42 § 1 oraz art. 43, a także art. 145 § 3 k.p.a. Skarżący podkreślił, że decyzje organów obu instancji nie uwzględniły zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r. wytycznych, co do wyeliminowania wskazanych w orzeczeniu uchybień, a rozstrzygnięcie organu świadczy o tym, że sprawa nie została rozpoznana przez ten organ w pełnym zakresie, jak tego wymaga zasada dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W toku postępowania uczestnik - Zespół Szkół Prywatnych [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w[...] , wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organów.

W kolejnym piśmie procesowym złożonym w toku postępowania Stowarzyszenie wskazało w szczególności, że analiza jest niekompletna, albowiem brak jest danych dotyczących poszczególnych, konkretnych budynków. Wskazano, że paramenty zostały albo niewłaściwie obliczone a potem wyznaczone, albo wcale ich nie podano; odstępstwa od sposobu ustalania parametrów nowej zabudowy (szczególności linii zabudowy) nie zostały właściwie uargumentowane. Nadal nie ma odpowiedzi na pytanie czy odstępstwo to służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy oraz dlaczego. Nie zostało w ogóle określone usytuowanie miejsc parkingowych, choć wymaga tego zasada dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Sąd pierwszej instancji za trafny uznał zarzut, iż organy nie zastosowały się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 października 2002 r. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, ale Sąd pierwszej nie podzielił oceny organu II instancji, co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu kwestia dostępu działek do drogi publicznej nie została przez organ I instancji wyjaśniona w sposób wystarczający, a w każdym razie nie znalazło to właściwego wyrazu w: analizie, jej wynikach i samej decyzji. W analizie w pkt B, ppkt 2 organ wskazał, iż "wnioskowany teren posiada dostęp do dwóch dróg publicznych – do ul.[...] , poprzez działki drogowe nr [...] odraz od ul. [...] poprzez ustanowioną służebność gruntową przejazdu i przechodu na działkach nr[...] . Tymczasem w pkt B ppkt 3 pppkt 2) tej samej analizy organ wskazuje, że w zakresie warunków art. 61 ust. 1 pkt 2-5: teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej: - do ul.[...] , nie wspominając już w ogóle o dostępie do drogi publicznej[...] . Zauważono, że na niejasności wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego wskazuje w szczególności stanowisko zarządcy drogi Zarządu Dróg Miejskich w [...] przedstawione w piśmie z dnia 17 września 2013 r. skierowanym do E. i T. P., a załączonego do skargi, w którym wskazuje się, że ulica [...] nie posiada kategorii drogi publicznej, stanowi natomiast drogę wewnętrzną i odcinek pomiędzy posesjami [...] jest administrowany przez Zarząd.

Sąd wskazał nadto, że w decyzji jest mowa o dwóch różnych frontach terenu inwestycji. Organ raz upatruje frontu terenu od ul.[...] , a raz od strony działek drogowych nr [...] i[...] . Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne, bowiem teren inwestycji winien mieć jeden front. Dowolne umiejscawianie frontu terenu (działek, elewacji frontowej itp.) nie tylko stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, ale jednocześnie powoduje, że decyzja jest niejasna i niespójna, co w ocenie sądu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.. Konsekwencją nieustalenia w sposób definitywny frontu działki objętej wnioskiem było nieprawidłowe, co do metody, ustalenie obszaru analizowanego. W związku z powyższym analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu mogła zostać przeprowadzona nieprawidłowo, a wydana na jej podstawie decyzja nie może się ostać. Uchybienia te skutkowały z kolei nieprawidłowościami w wyznaczaniu linii zabudowy. Nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy.

Sąd podniósł, że określenie parametrów wynikających z § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. powinno być konkretne i stanowcze - winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych. Natomiast z przepisów u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości. W niniejszej sprawie organy ustaliły szerokość elewacji frontowej posługując się wartością przybliżoną i odnosząc się do nieskonkretyzowanych wielkości (szerokość działki), bez określenia maksimum i minimum tej wielkości, co, zdaniem Sądu, uznać należy za uchybienie. Podobnie rzecz się miała z ustaleniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). Prawidłowe określenie omawianej wielkości wymaga ustalenia głównego wejścia do. Wymagane jest dokonanie konkretnych pomiarów istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, którego zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie przeprowadzono w sposób na tyle szczegółowy, aby można było zastosować przytoczony przepis (dane zbyt ogólnikowe, bez zestawienia dotyczącego konkretnych nieruchomości sąsiednich). Po wtóre – 4 kondygnacje posiadają jedynie budynki sąsiednie o charakterze usługowym. Kolejno podnieść należy, że skoro sam organ wskazuje, że nie ma w tym zakresie – wysokości budynków - kontynuacji w stosunku do nieruchomości sąsiednich, to – jak podnoszono powyżej – wymaga to bardzo szczegółowego uzasadnienia, a nie arbitralnej ogólnej. Wreszcie nie jest dopuszczalne posłużenie się rzekomą wysokością bezwzględną w postaci "nieprzekraczania wysokości budynku na działce nr [...] (ul.[...] )" i to maksymalną – bez określenia wysokości minimalnej i konkretnej wysokości (w metrach) budynku porównywanego. Wskazano przy tym, że elewacja frontowa budynku przy ul. [...] jest położona od strony tej właśnie ulicy, podczas, gdy w decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano (pomimo niezbadania tego), że: "Główne wejście i wjazd na wnioskowany teren będzie odbywać się od strony działek drogowych nr [...] i[...]".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Zespół Szkół Prywatnych [...] w [...] Sp. z o.o., zaskarżając go w całości. Skarżąca Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniosła zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, polegające na błędnym przyjęciu, że nie ustalono jednoznacznie, gdzie znajduje się front działki na nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy zostało wprost ustalone, iż front stanowi bok działki nr [...] o długości 47 m, ponadto poprzez błędne przyjęcie, że front działki tożsamy jest z frontem budynków, które mają być posadowione na tejże działce, podczas gdy są to dwie niezależne od siebie okoliczności,

- art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji I i II instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 154/12,

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że nieprawidłowo ustalono obszar analizowany oraz, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p.,

- § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracji nie ustalił prawidłowo granic obszaru analizowanego,

- § 4 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie niniejszej brak było podstaw do wyznaczenia linii zabudowy w sposób inny, niż wynika to z postanowień § 4 ust. 1-3 rozporządzenia,

- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest dopuszczalne ustalenie szerokości elewacji frontowej poprzez ustalenie jej maksymalnej wielkości,

- § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że konieczne jest podanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości względnej, tj. względem budynku porównywanego, przy jednoczesnym ustaleniu, że niedopuszczalne jest podanie tejże wysokości, jako wartości bezwzględnej,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niezastosowanie i dowolne przyjęcie, że nie zostały spełnione wszystkie wymagania konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Zespołu Szkół Prywatnych [...] w [...] Sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nie ustalono jednoznacznie, gdzie znajduje się front działki na nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, przy czym sam podaje, że w decyzji, jako front terenu przyjęto bok działki nr [...] o długości ok. 47 m. Nieprawidłowo przy tym utożsamiono front działki z frontem budynków, które mają być posadowione na tejże działce. Błędne ustalenia Sądu w zakresie frontu działki rzutowały na niemal wszystkie pozostałe kwestie, podniesione w zaskarżonym wyroku, a w szczególności na ustalenia obszaru analizowanego. Front działki został jednoznacznie określony na 47 m, tym samym obszar analizowany został ustalony trafnie, jako obszar o minimalnym promieniu 141 m. Skarżący podkreślił, że Sąd nigdzie nie przeprowadził rozważań, jaki powinien być promień obszaru analizowanego, nawet gdyby przyjąć, że front działki przebiegałby wzdłuż innej jej strony, co do której Sąd miał wątpliwości. Jest to o tyle istotne, że być może promień ten jest o tyle mniejszy od 141 m, że bez względu na przebieg frontu działki obszar analizowany ustalono trafnie.

Za nieprawidłowe uznano także stanowisko, że linię zabudowy musi stanowić linia od frontu działki oraz, że nie jest możliwe ustalenie jakiejkolwiek innej linii.

W ocenie kasatora, zawarcie w zaskarżonej decyzji szerokości elewacji frontowej poprzez wskazanie jedynie maksymalnej szerokości w żaden sposób nie stanowi naruszenia przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Pismem z dnia 20 grudnia 2014 r. Stowarzyszenie [...] poinformowało, że zgodnie z orzeczeniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...] nieruchomość położona przy ul.[...] , co do której toczy się postępowanie, nie stanowi własności Zespołu Szkół Prywatnych [...] z [...] sp. z o.o. bowiem została przekazana poprzedniemu właścicielowi - Spółce[...] .

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że Spółka jest nadal właścicielem przedmiotowej nieruchomości i posiada interes prawny w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Wskazać należy, że Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy był związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 154/12. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji, w opisanym powyżej zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w nich naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich uchylenia.

Warto w tym miejscu wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.". Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej – "rozporządzeniem").

Odnotować też trzeba, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów ustawy i rozporządzenia powinna więc mieć charakter "prowolnościowy".

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku składać się musi ze zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W przypadku, gdy sąd uwzględnia skargę, uzasadnienie powinno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy sąd powinien również wyjaśnić przyjętą przez siebie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tak w uchwale NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, [w:] ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno zaś polegać nie tylko na przytoczeniu przepisów, jakie w ocenie sądu winny mieć zastosowanie w sprawie, ale także przedstawieniu toku rozumowania, jaki doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia (por. powołany wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1423/08). Ma ono umożliwić sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1784/08, LEX nr 593712; z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1233/08, LEX nr 597169; z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 72/08, LEX nr 519287).

Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy przede wszystkim zarzucić brak zwięzłości w przedstawieniu stanu sprawy. Sąd pierwszej instancji zasadniczo in extenso przytoczył uzasadnienie wyroku II SA/Po 154/12 (s. 21-31 uzasadnienia), natomiast ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy będącej przedmiotem osądu nie została precyzyjnie wyjaśniona. Uzasadnienie w niektórych miejscach, o czym niżej, jest niespójne. Brak jest jasnego przedstawienia toku rozumowania, jaki doprowadził Sąd do rozstrzygnięcia określonego sprawy. Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że nie ustalono jednoznacznie, gdzie znajduje się front działki na nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd bowiem cytuje decyzję podlegającą kontroli i podaje: "jako front terenu przyjęto bok działki nr [...] o długości ok. 47 m" (s. 35 uzasadnienia wyroku). Natomiast błędnie utożsamia front działki z frontem budynków, które mają być posadowione na tejże działce. Rozporządzenie definiuje front działki w § 2 pkt 5, gdzie podane jest, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Natomiast rozporządzenie nie definiuje pojęcia elewacji frontowej. Przy czym, co istotne, w § 6 ust. 1 rozporządzenia wskazane jest, że: "szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych (...)". Gdyby elewacja frontowa była tożsama z frontem działki, to przepis ten byłby zbędny, podobnie w sytuacji, w której elewacja frontowa miałaby być skierowana w tą samą stronę, co front działki. Przy założeniu racjonalności prawodawcy i związanym z tym założeniem, że żaden przepis w akcie prawnym nie jest zbędny, należy przyjąć, że elewacja frontowa nie musi być skierowana w tą samą stronę, co front działki. W wyniku wadliwego utożsamienia frontu działki z elewacją frontową, Sąd Wojewódzki poczynił dalsze ustalenia, że organ administracji błędnie i w sposób niejasny oznaczył front działki, a tym samym mógł błędnie oznaczyć granice obszaru analizowanego, w wyniku czego cała decyzja mogła być oparta na nieprawidłowych podstawach. Naruszenie to miało, więc istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stało się podstawą do dalszych, wadliwych ustaleń, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe, doszło też do naruszenia przepisu postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji I i II instancji nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 154/12. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w tym wyroku: "W szczególności organ winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech-zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów." Na tym tle trzeba wskazać, że wadliwe ustalenia Sądu dotyczące frontu działki rzutują na dalsze ustalenia, tj. że organ administracji nie wyznaczył adekwatnego obszaru analizowanego oraz nie wykonał kompletnej i prawidłowej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Pierwszym z nich jest warunek sąsiedztwa z działką, na której planowana jest inwestycja, co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, s. 510-511). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, gdyż ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia wykonawczego nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07, dostępny [w:] CBOSA).

Rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki naruszył § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że nieprawidłowo ustalono obszar analizowany oraz, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględnia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wskazano wyżej, Sąd przyjął, że niejednoznacznie ustalono front działki, a tym samym, że nieprawidłowo ustalono obszar analizowany. Z materiału aktowego wynika, że front działki został jednoznacznie określony na 47 m, tym samym obszar analizowany ustalono trafnie, jako obszar o minimalnym promieniu 141 m. Sąd pierwszej instancji wprawdzie kwestię tę zauważył (s. 36 uzasadnienia wyroku), jednakże z uwagi na swe wątpliwości dotyczące samego frontu działki, o których mowa wyżej, przyjął, że obszar analizowany mógł być inny. Co jest przy tym istotne, Sąd nigdzie nie przeprowadził rozważań, jaki powinien być promień obszaru analizowanego, gdyby nawet przyjąć, że front działki przebiegałby wzdłuż innej jej strony, co do której miał wątpliwości. Sąd nawet nie wskazuje tej okoliczności. Jest to o tyle ważne, że być może bez względu na przebieg frontu działki obszar analizowany ustalono prawidłowo bowiem promień ten byłby mniejszy od 141 m.

Trafnie argumentuje strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd nie podjął się szczegółowych ustaleń w zakresie, czy obszar analizowany został rzeczywiście błędnie ustalony. W swoich rozważaniach wskazuje, że w jego ocenie możliwe było ustanowienie dwóch frontów działki. Jednakże na tym tle, wątpliwości Sądu w zakresie, gdzie został wyznaczony front działki, nie mogą automatycznie oznaczać, że front działki wyznaczony został określony błędnie. Sąd Wojewódzki w ogóle nie podjął się ustalenia, czy wyznaczony obszar analizowany na 141 m jest obszarem prawidłowym dla obu frontów, czy też nie. Nadto, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że Sąd błędnie utożsamił front działki z frontem budynku i na tym tle podejmował dalsze ustalenia, natomiast w niniejszej sprawie niewątpliwie organ administracji wyznaczył front działki w sposób jasny, co wprost przyznał sam Sąd (s. 35 uzasadnienia wyroku). Niewątpliwie ma to wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie tych granic obszaru analizowanego ma rudymentarne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zasadny jest zarzut skargi naruszenia § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie niniejszej brak było podstaw do wyznaczenia linii zabudowy w sposób inny, niż wynika to z postanowień § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. W judykaturze wskazuje się, że obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w sprawie decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1218/11, LEX nr 1291855). Ponadto, jak to wskazał NSA w wyroku z dnai 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12 ([w:] CBOSA): "Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi.". Natomiast Sąd pierwszej instancji, bez pogłębionej analizy tych okoliczności stwierdził, że w sprawie linię zabudowy ustalono w sposób nieprawidłowy. Ponadto wadliwie przyjął, że linię zabudowy musi stanowić linia od frontu działki (s. 41 uzasadnienia wyroku).

W sprawie doszło również do naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne ustalenie szerokości elewacji frontowej poprzez ustalenie jej maksymalnej wielkości. Prawodawca w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się tolerancję do 20%, nadto dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego zawarcie w zaskarżonej decyzji szerokości elewacji frontowej poprzez wskazanie jedynie maksymalnej szerokości, nie stanowi naruszenia przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy sama w sobie nie kreuje żadnych praw w zakresie możliwości fizycznego posadowienia budynku, a jej wydanie nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też znoszenia zachowań innych podmiotów. Dopiero decyzja zawierająca pozwolenie na budowę może rodzić rzeczywiste skutki materialne, i to ustalenia tej decyzji wskazują wprost, jaki budynek i o jakich parametrach zostanie rzeczywiście zbudowany. Ustalenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej jest okolicznością wystarczającą w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zawsze bardziej istotną okolicznością jest maksymalna szerokość (i wysokość) planowanego budynku, gdyż to te parametry przede wszystkim mają wpływ na ingerencję nowego potencjalnego budynku w ład przestrzenny.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego konieczne jest podanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej względem budynku porównywanego, przy jednoczesnym ustaleniu, że niedopuszczalne jest podanie tejże wysokości, jako wartości bezwzględnej. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia, stanowi się, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok (nie jest regularna), wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z kolei prawodawca w § 7 ust. 2 rozporządzenia wprost wskazuje, że wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Przepis ten ma charakter techniczny, gdyż mówi o sposobie mierzenia tej wysokości, a nie o sposobie jej ustalenia w decyzji. Brak jest więc jakichkolwiek przeszkód, by ową wysokość wskazać w dowolny sposób, byleby pozwalała ona na jednoznaczne jej określenie. Ponadto zgodnie z ust. 4 § 7: "Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.".

Właściwa wykładnia przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów.

W niniejszej sprawie organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że planowana inwestycja "nie konstytuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego. Jednak uwzględniając nieregularną rzeźbę i zróżnicowany pozom terenu przy wejściach do poszczególnych segmentów, można wyznaczyć maks. wysokość bezwzględną, jako nieprzekraczalną wysokości budynku na działce nr [...] (ul.[...] )". W ocenie składu orzekającego NSA organ - będąc uprawnionym w granicach wyznaczonych przepisami prawa do wyboru rozwiązań planistycznych - wykazał racjonalne przesłanki do określenia cech i parametrów architektonicznych nowej zabudowy bez odnoszenia ich do charakterystyki zabudowy istniejącej w bliskim sąsiedztwie. Zaznaczyć przy tym warto, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II OSK 2463/12, LEX nr 1522465). Sąd Wojewódzki w swojej analizie dokonał wadliwej oceny zaskarżonej decyzji także na gruncie normatywnym postanowień § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, należy wskazać na niekonsekwencję i wybiórczą ocenę prawną Sądu Wojewódzkiego w zakresie weryfikacji ustalonych w decyzji wymogów dotyczących dopuszczalnej wysokości planowanego obiektu. Wbrew argumentacji przedstawionej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienie w analizie zamiaru zrealizowania inwestycji na obszarze o wyjątkowo dużym spadku, uzasadniało przyjęcie, że wysokość planowanych budynków w jedynie możliwy i najbardziej precyzyjny sposób, jako "maksymalna wysokość bezwzględna nieprzekraczająca wysokości budynku na działce nr[...] ", nie stwarza ryzyka naruszenia ładu przestrzennego w aspekcie wysokości zabudowy istniejącej i planowanej.

Zasadność zarzutów kasacyjnych skutkowała orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. Rzeczą Sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ponowne zbadanie legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.