Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 588/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 679/19 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [..]r., nr [..] w przedmiocie nadania statutu dla sołectwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 679/19 oddalił skargę Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [..]., nr [..] w sprawie nadania statutu dla sołectwa.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Rada Gminy P. uchwałą z dnia [..]., nr [..]

w sprawie nadania statutu dla sołectwa B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej zwanej "u.s.g.", w § 1 uchwały wskazała, że "uchwala się statut sołectwa B. stanowiący załącznik do niniejszej uchwały".

Uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw w gminie P., które zostały zarządzone przez Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [..] na podstawie art. 30 ust. 1 i 35 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z uchwałą Nr [..] Rady Miejskiej

w P. z dnia [..]w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy P. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2019 r., poz. 1479).

W statucie znalazły się między innymi następujące zapisy:

§ 8. 1. Prawo udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze ustalone w oparciu o ustawę Kodeks wyborczy dla wyboru rady miejskiej.

§ 9. 2. zd. 2. W ogłoszeniu o zwołaniu zebrania należy umieścić uregulowania zawarte w § 10 ust. 2.

§ 10. 1. Zebranie wiejskie jest ważne, jeżeli uczestniczy w nim co najmniej połowa uprawnionych mieszkańców sołectwa i uważa się jego odbycie jako w pierwszym terminie.

2. W przypadku braku kworum do ważności zebrania wiejskiego w pierwszym terminie, zebranie odbywa się w drugim terminie o 30 minut później po pierwszym terminie bez względu na liczbę obecnych uprawnionych mieszkańców sołectwa.

Wojewoda Świętokrzyski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części dotyczącej przytoczonych wyżej przepisów jej załącznika, tj.: § 8 ust. 1 w zakresie wyrażenia "posiadający czynne prawo wyborcze ustalone w oparciu o ustawę Kodeks wyborczy dla wyboru rady miejskiej" oraz § 10 ust. 1 i 2, a w konsekwencji również ostatniego zdania § 9 ust. 2 w zakresie wyrażenia "W ogłoszeniu o zwołaniu zebrania należy umieścić uregulowania zawarte w § 10 ust. 2.". Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane

w sposób ścisły i literalny. Zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Zdaniem skarżącego uzależnienie udziału mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.s.g. Wprawdzie bowiem żaden przepis nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem głosowania, jednakże ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału

w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Ustawodawca więc tylko w sprawach wyborczych eliminuje osoby nieuprawnione do głosowania. Brak jest powodów, aby osoby spoza tego kręgu miały być pozbawione uczestnictwa w zebraniu. Według Wojewody poprzez wprowadzenie w statutach jednostek pomocniczych wymogu posiadania czynnego prawa wyborczego jako warunku uczestnictwa w zebraniu wiejskim, a także poprzez wprowadzenie wymogu kworum dla jego ważności, rada przekroczyła granicę przyznanej jej w art. 35 ust. 3 u.s.g. kompetencji do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej oraz dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji zawartej w art. 36 ust. 2 u.s.g. Ten ostatni przepis określa bowiem wyczerpująco sposób wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nie zastrzegając żadnego kworum także dla ważności tego wyboru. Ustalenie dalszego trybu postępowania w przypadku nieuzyskania wymaganego w statucie kworum, należy uznać za istotne naruszenie prawa. Analizując treść art. 36 ust. 1 u.s.g. organ stwierdził, że zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo że skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., który nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o jej oddalenie.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego warunku posiadania czynnego prawa wyborczego przez uczestników zebrania wiejskiego wyjaśniła, że został wprowadzony po to, aby wyeliminować z udziału w głosowaniu na zebraniu wiejskim osoby nieletnie lub wręcz dzieci, których głosy byłyby liczone razem z głosami ich rodziców.

Odnośnie do drugiego zarzutu wyjaśniono, że w treści statutu wyodrębniono Rozdział 3 "Zebranie Wiejskie" i rozdział 5 "Tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej", które to regulacje nie pokrywają się przedmiotowo. O ile bowiem tryb wyboru sołtysa

i rady sołeckiej został określony w art. 36 ust. 2 u.s.g., to przepisu tego nie można stosować do zasad, na jakich obraduje Zebranie Wiejskie – co błędnie interpretuje skarżący. Wybory sołtysa i rady sołeckiej odbywają się w trybie określonym w § 17 do 20 statutu. Informując w formie obwieszczenia o wyborach, burmistrz nie wskazuje, że odbędą się one na Zebraniu Wiejskim. Zatem zebranie wiejskie

i wybory, to dwie odrębne instytucje, do których stosuje się odmienne regulacje.

Dodatkowo organ zauważył, że regulację dotyczącą kworum zawiera ustawa samorządowa w art. 14 ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie został przy tym wprost wprowadzony do statutu sołectwa, ponieważ w przypadku braku kworum po upływie 30 minut zebranie odbywa się w drugim terminie, bez względu na liczbę obecnych uprawnionych mieszkańców sołectwa. Nie ma więc racji skarżący o ile twierdzi, że ważność wyborów, czy szerzej uchwał Zebrania Wiejskiego uzależniona jest od istnienia kworum.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wskazując, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Pierwszy z nich przewiduje kompetencję rady gminy do określenia w drodze statutu organizacji i działania jednostki pomocniczej gminy. Drugi natomiast stanowi, że regulacje dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych gminy stanowią akty prawa miejscowego. Taka ranga uchwał w sprawie nadania statutów sołectwom powoduje, że kontrola ich legalności objęta jest kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z aktów wyższego rzędu i akty prawa miejscowego, jako wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nie mieszczących się w zakresie powierzonym prawodawcy lokalnemu w przepisie delegacyjnym, ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu

w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Przedmiotem skargi były wskazane w niej szczegółowo przepisy załącznika do w/w uchwały Rady Miejskiej w P.. Pierwszy z nich dotyczył uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa B. do udziału w zebraniu wiejskim od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego ustalonego w oparciu o Kodeks wyborczy dla wyboru rady miejskiej, co zdaniem Wojewody naruszało art. 35 ust. 3

w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., ponieważ ustawodawca, choć nie precyzuje kto

z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem głosu, to w wymienionych przepisach jedynie w sprawach wyborczych eliminuje osoby nieuprawnione do głosowania. Brak jest natomiast, zdaniem organu nadzoru powodów, dla których osoba spoza tego kręgu miałaby być pozbawiona uczestnictwa w zebraniu wiejskim.

Oceniając zakwestionowany przez Wojewodę przepis § 8 ust. 1 statutu przez pryzmat takich zarzutów, Sąd zauważył, że prawo udziału w zebraniu wiejskim

w rozumieniu przepisów statutu należy wiązać z prawem do podejmowania na nim rozstrzygnięć. Zebranie wiejskie zostało bowiem zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 1 samego statutu jako organ sołectwa, co jest zgodne z art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może, zdaniem Sądu, być ograniczone do mieszkańców sołectwa B. mających czynne prawo wyborcze, co wynika z argumentacji zaprezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, którą Sąd podzielił. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2456/13, "nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa,

a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia

w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Zdaniem Sądu rozważając legalność powyższego rozwiązania wprowadzonego do statutu sołectwa trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z regulacjami zawartymi

w ustawie o samorządzie gminnym, formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11 u.s.g.), udział w referendum gminnym (art. 12 u.s.g.), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). W przepisach Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym został przez ustawodawcę precyzyjnie określony krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym. Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. (...) Unormowania wymienionych ustaw, stanowiące o ograniczeniach co do zasady powszechności wyborów czy udziału w referendum, korespondują z treścią Konstytucji RP, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału

w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej

w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); a ponadto, że prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2). Warunkowanie udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej poprzez wprowadzenie cenzusu wieku jest uzasadnione tym, że wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej. W świetle prawa cywilnego ukończenie 18 lat życia oznacza uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnych. Z kolei ubezwłasnowolnienie oznaczające pozbawienie lub ograniczenie zdolności do czynności prawnych dotyczy osób, które nie są zdolne do dokonania świadomego aktu wyboru. Przewidziany w prawie karnym środek karny w postaci pozbawienia praw publicznych (art. 40 § 1 k.k.) orzekany jest wyłącznie wobec sprawców przestępstwa popełnionego w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie, gdy jednocześnie wymiar orzekanej kary nie jest krótszy niż 3 lata. Skoro wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia

w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. Wręcz wskazane jest zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej.

W ocenie Sądu przedstawiony wyżej kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim, przyznawany był według tych samych reguł jak prawo do głosowania

w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnym, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego. Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170 Konstytucji RP.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie

w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wyboru lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy.

Dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej.

W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57). Również w odniesieniu do zebrania wiejskiego wskazuje się, że mogą w nim uczestniczyć wszyscy wyborcy zamieszkali na terenie sołectwa. Tradycyjnie przyjmuje się, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, dopuszczającą do swego grona wszystkich wyborców danej jednostki (zob. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 196). Zebranie wiejskie jest instytucją demokracji bezpośredniej, bowiem w jego skład wchodzą stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania (Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 255). Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich.

Sąd zauważył przy tym, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo

w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym, że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Zdaniem Sądu nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej".

Zdaniem Sądu nie ma zatem racji Wojewoda Świętokrzyski wywodząc

w skardze, że sprzeczne z prawem było wprowadzenie do statutu sołectwa B. regulacji, zgodnie z którą uprawnionymi do udziału w zebraniu wiejskim rozumianym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 statutu jako organ tego sołectwa, a tym samym uprawnionymi do głosowania w czasie takiego zebrania wiejskiego, są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego, wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał.

Sąd dodał, że powyższa argumentacja nie dotyczy kwestii możliwości uczestniczenia mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim, ale rozumianym nie jako organ sołectwa mający określone kompetencje związane z podejmowaniem przez mieszkańców sołectwa różnych rozstrzygnięć, lecz jako spotkanie mieszkańców sołectwa, w czasie którego obraduje i podejmuje rozstrzygnięcia organ tego sołectwa zwany zebraniem wiejskim. Możliwości i zasad uczestnictwa mieszkańców sołectwa w takim spotkaniu zaskarżony przepis, ani też inne przepisy tego statutu nie regulują.

Żądanie Wojewody, aby stwierdzić nieważność pozostałych zaskarżonych przepisów statutu sołectwa B. jest niezrozumiałe w kontekście treści tych zaskarżonych przepisów, a zwłaszcza treści przepisów rozdziału 5 statutu.

Zarzuty organu nadzoru oparte są na tezie, że Rada Miejska w P.

w § 10 ust. 1 i 2 statutu uzależniła ważność wyboru sołtysa i rady sołeckiej od osobistej obecności na zebraniu co najmniej połowy uprawnionych mieszkańców sołectwa, podczas gdy art. 36 ust. 2 u.s.g., który określa zasady wyboru sołtysa

i rady sołeckiej jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności tych wyborów. Tymczasem zaskarżona regulacja w ogóle nie dotyczy wyborów sołtysa i rady sołeckiej, gdyż zagadnienia te zostały szczegółowo, kompletnie i w pełni zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym uregulowane w rozdziale 5 statutu sołectwa B.. Wybory sołtysa i członków rady sołeckiej odbywają się według procedury analogicznej do wyborów powszechnych do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, bez związku czasowego, miejscowego, czy personalnego z zebraniem wiejskim rozumianym jako organ sołectwa. Zaskarżona przez Wojewodę regulacja zawarta w § 10 ust. 1 i 2 oraz

w konsekwencji w § 9 ust. 2 zd. 2 statutu sołectwa B., dotyczy natomiast organizacji i zasad funkcjonowania organu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, co mieści się w delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Z żadnych obowiązujących przepisów prawa nie wynika natomiast, aby rada miejska w ramach tej delegacji nie mogła określić wymagań co do kworum dla ważności innych niż wyborcze rozstrzygnięć podejmowanych przez uprawnionych mieszkańców sołectwa, zwłaszcza w sytuacji, gdy w zaskarżonym § 10 ust. 2 statutu znalazła się regulacja umożliwiająca jednak podejmowanie na zebraniu wiejskim rozstrzygnięć przez uprawnionych mieszkańców sołectwa w wypadku braku kworum, co niweluje obawy dotyczące możliwości podjęcia przez zebranie wiejskie jakichkolwiek rozstrzygnięć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Świętokrzyski, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię t.j.: art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2019, poz. 506 ze zm.) w związku z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że uczestnictwo w zebraniu wiejskim jest uzależnione od posiadania przez mieszkańców czynnego prawa wyborczego, ustalonego w oparciu o Kodeks wyborczy do wyboru rady miejskiej,

2/ naruszenie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 u.s.g. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały w części tj. § 8 ust. 1 statutu, stanowiącego załącznik do uchwały, w zakresie wyrażenia: "posiadający czynne prawo wyborcze ustalone w oparciu o ustawę Kodeks wyborczy do wyboru rady miejskiej" oraz § 10 ust. 1 i 2 statutu, a w konsekwencji również zdania w § 9 ust. 2 statutu, które zawiera odesłanie do §10 ust. 2.

Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda Świętokrzyski wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem I instancji oraz NSA w Warszawie według norm przepisanych, ewentualnie o pozostawienie Sądowi I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów procesu przed Sądem I instancji i NSA w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że nie można się zgodzić z rozstrzygnięciem Sądu, który uznał, że nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał, co nie jest równoznaczne

z wykładnią, kto może uczestniczyć czy być członkiem zebrania wiejskiego. W ocenie skarżącego to, że nie wszyscy mogą uczestniczyć w głosowaniu czy podejmowaniu uchwał, nie budzi wątpliwości, nie można jednak tego utożsamiać z prawem uczestnictwa w zebraniu wiejskim i uzależnieniem samego uczestnictwa od posiadania czynnego prawa wyborczego, ustalonego w oparciu o ustawę Kodeks wyborczy do wyboru rady miejskiej.

Wojewoda nie zgodził się, że prawo do uczestnictwa jest tym samym co prawo do głosowania. Tym samym brak jest powodów i podstaw prawnych do przyjęcia konkluzji, że osoba nie posiadająca uprawnień czy praw wyborczych miałaby być pozbawiona uczestnictwa w zebraniu wiejskim i wysłuchania ustaleń w sprawach, które go dotyczą jako mieszkańca i członka społeczności. Żeby ograniczyć możliwość głosowania przez osoby niepełnoletnie, nie trzeba bezpośrednio wiązać tego z czynnym prawem wyborczym, skoro brak jest wyraźnego wymogu ustawowego, czasem do glosowania wystarcza zdolność do czynności prawnych.

Wojewoda powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 344/19, zgodnie z którym "uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do udziału w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego i biernego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże należy zgodzić się z tezą, że ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Zawężenie przez Radę Miejską kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć

w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne

i bierne prawo wyborcze w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP.

Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź też nieposiadania praw wyborczych (por. wyrok WSA

w Łodzi z dnia 20 marca 2019 r., III SA/Łd 23/19)."

Podobne stanowisko zajął WSA w Łodzi w wyżej wymienionym wyroku, gdzie między innymi zagadnieniem spornym była dopuszczalność ograniczenia osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Zdaniem Sądu, stosownie do art. 36 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1). Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Z przytoczonego unormowania wynika, że ustawodawca określił wyraźnie zasady wyborcze i osoby uprawnione do wyboru organu wykonawczego, jakim jest sołtys oraz członkowie rady sołeckiej. Brak natomiast w ustawie szczegółowych rozwiązań prawnych związanych z działaniem organu uchwałodawczego sprawił, że kwestia dotycząca m.in. określenia kręgu podmiotów uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim pozostawiona została do regulacji w statucie sołectwa. W myśl art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, przy czym według art. 35 ust. 3 pkt 2 - statut określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.

Wojewoda wskazał, że w doktrynie dominuje pogląd, że zebranie wiejskie to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. Uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia

w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże należy zgodzić się z tezą, że ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej.

Odnosząc się do argumentacji Sądu, Wojewoda zwrócił także uwagę, na pewną niekonsekwencję w stanowisku Sądu, w którym twierdzi, że: "Skoro ustawodawca w przepisie nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie swobodę (...)." Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Wskazuje na przykład, iż przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa

i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Ponadto WSA w Kielcach podnosił, że jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania w sprawach nieuregulowanych ustawą.

Zdaniem Wojewody zawężenie uprawnienia mieszkańców sołectwa do udziału

w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego i biernego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz naruszenie zasady wyrażonej w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą nikt nie może być dyskryminowany

w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może – zdaniem Sądu – być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko i argumentację wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2459/13. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że "(...) nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej,

w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej

w sprawowaniu władzy.

Najistotniejszym jednakże argumentem jest wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wprowadzenie cenzusu wieku jest uzasadnione tym, że wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej. W świetle prawa cywilnego ukończenie 18 lat oznacza uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnych.

Z kolei ubezwłasnowolnienie oznaczające pozbawienie lub ograniczenie zdolności do czynności prawnych dotyczy osób, które nie są zdolne do dokonania świadomego aktu wyboru. Na powyższe wskazywał również Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2459/13.

Należy w pełni zgodzić się z prezentowanym w doktrynie poglądem, że zebranie wiejskie jest to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa. Powyższa definicja uzupełniona została o takie elementy, jak: 1) stałość zamieszkania członków zebrania na obszarze sołectwa, 2) formalne zwołanie zebrania, 3) cel zebrania (rozstrzygnięcie określonej sprawy). Definicja ta wymaga jednak pewnych dalszych uściśleń. Po pierwsze należy ustalić, czy chodzi tu

o wszystkich mieszkańców, czy tylko o tych, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Należy się zgodzić z prezentowanym w doktrynie poglądem, że chodzić tu będzie o tych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze, tylko oni będą bowiem wchodzić w skład organu uchwałodawczego sołectwa (P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa należy interpretować zawężająco, a mianowicie tylko do tych mieszkańców, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. W przeciwnym razie każde zgromadzenie mieszkańców sołectwa można by uznać za zebranie wiejskie, a tym samym za organ sołectwa. Racjonalność takiej regulacji stałaby wtedy pod znakiem zapytania. Na powyższe wskazuje również art. 36 ust. 2 u.s.g.

Wbrew twierdzeniom organu wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo zinterpretował przepisy prawa powołane

w zarzutach kasacyjnych. W konsekwencji zasadnie uznał za zgodne z prawem postanowienia § 8 ust. 1 uchwalonego przez Radę Miejską w P. statutu sołectwa B. stanowiące, że podmiotami uprawnionymi do głosowania na zebraniu wiejskim są członkowie sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, oraz § 10 ust. 1 i 2 statutu, a w konsekwencji również zdania w § 9 ust. 2 statutu, które zawiera odesłanie do § 10 ust. 2.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej, że zawężenie przez Radę Miejską kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim, tylko do mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji RP to wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny ponieważ

w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że "zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza, zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa

w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych". W ocenie Sądu brak jest w niniejszej sprawie jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie o dyskryminacji osób nieposiadających czynnego prawa wyborczego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.