Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1800/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 161/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 161/12, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Z. [...] w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta G., po rozpatrzeniu wniosku A. R., współwłaściciela P. s.j. w G., ustalił dla ww. Przedsiębiorstwa warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku krematorium wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] "S." przy ul. Z. w G. Prezydent zaznaczył, iż inwestor wskazał pod planowaną inwestycję zachodnią, niezagospodarowaną część działki nr [...]. Ustalił, że krematorium może być budynkiem parterowym, dopuszczając jednocześnie budynek o trzech elewacjach bocznych z dachem zielonym, wkomponowany w topografię terenu, jak również budowę dominanty wolnostojącej o wysokości do 10 m mierząc od poziomu istniejącego parkingu. Organ I instancji wskazał, iż zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy krematorium, w którym prowadzone będą usługi w zakresie spopielania zwłok ludzkich, przy czym w projektowanym krematorium planuje się docelowo zainstalować dwa komplety urządzeń do kremacji zwłok - każdy komplet z jednym piecem kremacyjnym oraz odpowiednimi akcesoriami i niezbędną infrastrukturą.

Prezydent wyłączył z zakresu niniejszej decyzji część wnioskowanej działki - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, od strony ul. Z., w pasie o szerokości ok. 55 m od pasa drogi - z uwagi na obowiązujący w tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miasta G. z dnia 24 marca 2004 r.), który przewiduje w tej części funkcje usług komercyjnych - handlowych (teren oznaczony symbolem 11UC). Ponadto, mając na względzie, że wnioskowana działka od strony ul. Z. zabudowana jest już budynkiem, który wyznacza linię zabudowy, jak również, że część działki objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) wyłączona jest z zakresu niniejszej decyzji, dla planowanego budynku lokalizowanego w głębi posesji (jako drugi budynek na działce) odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy.

Dalej organ wskazał, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] wynosi maksymalnie 11,45%, natomiast razem z istniejącą zabudową, która stanowi 20,84%, wskaźnik ten nie może przekroczyć 32,29%, co stanowi średnią wielkość w obszarze analizowanym. Prezydent nie wyznaczył szerokości oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, bowiem planowana zabudowa nie będzie zlokalizowana od strony frontu działki nr ewid. [...] w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p., a na części działki przylegającej do drogi zlokalizowany jest już budynek handlowo-usługowy, zaś wnioskowany budynek ma być drugim budynkiem, położonym w głębi tej działki. Zgodnie z § 6 ust. 1 wyznaczenie szerokości elewacji frontowej następuje, gdy znajduje się ona od strony frontu działki. Analogicznie dotyczy to również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Prezydent ustalił także, iż budynek krematorium dostosować należy gabarytami do ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanej działki, przy czym zgodnie z wnioskiem dopuszcza się wysokość budynku krematorium do 8 m (w najwyższym miejscu budynku mierząc od poziomu istniejącego parkingu), a wejście do budynku na poziomie do -2 m (mierząc od poziomu parkingu położonego przy istniejącym już budynku handlowo-usługowym).

Kierując się dyspozycją § 8 ww. rozporządzenia organ I instancji ustalił, iż geometria dachu budynku to dach płaski (do 12 stopni), przy czym dopuścił wykonanie dachu zielonego.

Prezydent wskazał, iż planowana inwestycja powinna być zaprojektowana w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania. Odnosząc się natomiast do wpływu planowanej inwestycji na środowisko ustalił: w zakresie gospodarki wodno-ściekowej - pobór wody na potrzeby socjalne, odprowadzanie ścieków bytowych do bezodpływowego zbiornika, i odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony; w zakresie akustyki planowane przedsięwzięcie nie może przekraczać norm, ani akustycznie oddziaływać na tereny sąsiednie; w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego zamierzenie inwestycyjne nie może znacząco oddziaływać na powietrze atmosferyczne, ani wpływać na sąsiednią zabudowę mieszkalną; w zakresie gospodarki odpadami - unieszkodliwianie odpadów w porozumieniu z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na ich wywóz na składowisko odpadów.

Dalej Prezydent wskazał, iż urządzenia kremacyjne winny być wyposażone w sposób gwarantujący prawidłowy przebieg kremacji, w tym posiadać system sterowania pozwalający na natychmiastowe wykrywanie i likwidowanie nieprawidłowości. Proces kremacji zwłok ludzkich prowadzony być musi zgodnie z przyjętą procedurą (m.in. nie jest dozwolone umieszczanie wewnątrz trumny przedmiotów mogących zakłócić proces kremacji lub spowodować awarię, a trumny muszą spełniać odpowiednie wymagania), wszystkie urządzenia kremacyjne (w tym również wentylator wyciągowy pieca) będą umieszczone wewnątrz budynku, zaś te najbardziej "hałaśliwe" wyposażone w osłony dźwiękochłonne.

Prezydent podniósł, że w myśl nowo obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) instalacje do spopielania zwłok - krematoria nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest już wymagane przeprowadzenie odrębnego postępowania o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Ustalając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, Prezydent wskazał: "zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej (woda, energia) - na podstawie istniejących przyłączy na działce nr ewid. [...] (jako rozbudowa infrastruktury istniejącej); ścieki - szczelny zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe (do czasu oddania do użytkowania sieci kanalizacyjnej); gaz - na warunkach przyłączenia do sieci gazowej G. Sp. z o.o., Oddział S., warunki znak [...] z dnia [...].12.2010r.; ewentualne inne zapotrzebowanie w infrastrukturę techniczną - na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielem sieci lub dystrybucji; unieszkodliwianie odpadów - zgodnie z umową z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na ich wywóz na składowisko odpadów; odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony; należy zachować warunki techniczne w zakresie odległości od istniejących sieci uzbrojenia podziemnego i nadziemnego określone przez jednostki branżowe, ewentualne kolizje likwidować w porozumieniu z właścicielem sieci; dojazd do działki nr ewid. [...] - istniejącym układem komunikacyjnym z działki nr ewid. [...] oraz dz. nr [...] stanowiące pas drogowy ul. Z. - zgodnie z uzgodnieniem Wydziału Dróg i Transportu Publicznego".

W odniesieniu do warunków dotyczących wymagań ochrony interesów osób trzecich, organ I instancji przewidział, że projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich. Inwestor zobowiązany jest ograniczyć zakres oddziaływania inwestycji do granic własnej nieruchomości, do ochrony osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas (który na granicy działki nie może przekraczać dopuszczalnych norm zawartych w przepisach szczególnych), a także do ochrony osób trzecich przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Odnosząc się do uwag zgłoszonych przez D. i W. Z., H. i M. K. oraz Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. Z. [...] w G., Prezydent poinformował, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazał, że kwestie negatywnego oddziaływania na środowisko nie są badane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jak również, że organ ten wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Inwestor przedstawił opinię Powiatowej Inspekcji Sanitarno - Epidemiologicznej w G. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. uzgadniające realizację przedsięwzięcia. W obecnym stanie prawnym na inwestorze nie ciąży obowiązek uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a co za tym idzie również sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Prezydent ustalił krąg stron postępowania, biorąc również pod uwagę wniosek ww. Wspólnoty Mieszkaniowej. Powołując się na stosowną uchwałę właścicieli nieruchomości położonej w G. przy ul. Z. [...] w sprawie odwołania dotychczasowego i wyboru nowego Zarządu Wspólnoty, organ I instancji zawiadomił poszczególnych członków Zarządu o toku postępowania administracyjnego.

Prezydent podkreślił, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy jest pierwszym etapem inwestycyjnym, którego istotą jest przesądzenie o możliwości realizacji planowanej inwestycji oraz określenie warunków, wynikających z przepisów prawa. Postępowanie to nie rozstrzyga kwestii dotyczących spadku wartości nieruchomości sąsiednich. Zagadnienie ochrony uzasadnionych interesów faktycznych osób trzecich przed utratą wartości ich nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą planowaną inwestycją może być rozważane po uprawomocnieniu się decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero wówczas będzie ona mogła bowiem wywierać skutki, o jakich mowa w art. 36 w związku z art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ zapewnił, że uwzględnił ochronę interesów osób trzecich w takim zakresie w jakim jest to możliwe na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W treści decyzji umieszczono zapis dotyczący ochrony interesów osób trzecich, mówiący o zapewnieniu ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby oraz o ograniczeniu uciążliwości do granic własnej nieruchomości. Jednakże organ nie ma możliwości ograniczenia inwestora w zakresie nie mającym oparcia w przepisach prawa.

Prezydent podniósł, że dla części działki wskazanej pod planowaną inwestycję brak jest obowiązującego m.p.z.p., wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji w tej części terenu niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Podkreślił, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji (zgodnie z art. 53 ust.3 u.p.z.p.) wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Zamierzenie inwestycyjne dotyczy zachodniej, niezagospodarowanej części działki nr ewid. [...]. Frontowa część wnioskowanej działki w pasie szerokości około 55 m licząc od pasa drogi ul. Z. wchodzi w obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w korytarzu ul. Z. w rejonie cmentarza komunalnego" uchwalonego w dniu 24 marca 2004r. i wchodzi w obszar terenu zabudowy usług komercyjnych oznaczony symbolem 11UC. Wnioskowany budynek krematorium ma być drugim budynkiem położonym w głębi tej działki. W obszarze analizowanym znajdują się: od strony południowej i zachodniej - tereny cmentarza komunalnego wraz z kaplicą cmentarną z towarzyszącą zielenią (dz. nr ewid. [...], dz. nr ewid. [...]); od strony południowej - obiekty handlowe związane z obsługą cmentarza (dz. nr ewid. [...], dz. [...]); od strony północnej - budynki garażowe (dz. nr ewid. [...], [...]), usługowe (dz. nr ewid. [...],dz. nr ewid. [...]), mieszkalne (dz. nr ewid. [...], dz. [...], dz. [...], dz. [...]); od strony wschodniej - pas drogi publicznej ul. Z. (dz. nr ewid. [...], dz. [...]), za którą znajdują się ogrody działkowe (dz. nr ewid. [...]) oraz budynki mieszkalne (dz. nr ewid. [...], dz. [...], dz. [...]) i inne (dz. nr ewid. [...]). Planowany budynek krematorium zaklasyfikowany został przez organ I instancji jako pozostała, indywidualna działalność usługowa (zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności - podklasa 96.03.Z pogrzeby i działalność pokrewna, obejmująca m.in. kremację zwłok ludzkich oraz usługi powiązane tj. przygotowanie zwłok do pochówku lub kremacji, przeprowadzenie pogrzebu lub kremacji), związana z obsługą cmentarza komunalnego. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obiekty o funkcjach usługowych ogólnomiejskich dostępne z tej samej drogi publicznej (kaplica cmentarna z częścią administracyjną - dz. nr ewid. [...]; obiekty handlowe związane z obsługą cmentarza - dz. nr ewid. [...], dz. [...]; dz. nr ewid. [...]; dz. nr ewid. [...]), pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wnioskowana działka ma dostęp do drogi publicznej ul. Z., a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto działka ta wg ewidencji gruntów jest gruntem zabudowanym i zurbanizowanym oznaczonym symbolem Bi "Inne tereny zabudowane".

Dalej organ wskazał, iż dokonanie oceny dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki nie wymaga wyodrębniania poszczególnych rodzajów funkcji. Z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy o zróżnicowanych funkcjach, organ przeprowadził analizę łącznie dla różnych typów występującej zabudowy i ustalił wskaźnik jako średni dla obszaru analizowanego. Ustalenia planu miejscowego obowiązują dla części frontowej działki nr ewid. [...], już zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym. Pozostała część działki, której zamierzenie inwestycyjne dotyczy nie jest objęta tymi ustaleniami, wobec czego sposób określenia wymagań dla nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe organ wyznaczył wokół wnioskowanej działki obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu: z uwagi na obowiązujące dla terenu bezpośrednio przylegającego do ul. Z. ustalenia m.p.z.p. organ nie wyznaczył linii zabudowy od strony pasa drogowego ul. Z.; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ wyznaczył na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; planowana inwestycja dotyczy zachodniej części działki nieobjętej ustaleniami planu miejscowego, wobec czego wskaźnik ten ustalono na podstawie analizy działek sąsiednich; szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku nie została wyznaczona, bowiem planowana zabudowa nie będzie zlokalizowana od strony frontu działki, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., lecz będzie drugim budynkiem położonym w głębi tej działki. Zgodnie z decyzją SKO w G. znak [...] z dnia [...].05.2010 r. szerokość elewacji frontowej budynku dotyczy nowej zabudowy znajdującej się od strony frontu działki. Analogicznie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dotyczy tej samej elewacji frontowej nowej zabudowy znajdującej się od strony frontu działki; geometria dachu budynku została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Prezydent podkreślił, że analiza sporządzona została zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także z uwzględnieniem warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Prezydent wskazał także, iż dokonano uzgodnienia w rozumieniu wymogów zawartych w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego (uzgodnienie nr [...] z dnia 14 lutego 2011r.). Dokonano również uzgodnienia w rozumieniu wymogów zawartych w art. 3 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w G.(postanowienie znak [...] z dnia 18 kwietnia 2011r.). Po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty na ww. postanowienie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. postanowieniem z dnia 7 lipca 2011r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zważył, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów prawa, które sankcjonowałyby formę postanowienia dla stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Obowiązek współdziałania organów administracji publicznej w trybie 106 k.p.a. musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, a katalog podmiotów wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie zawiera organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Pismem z dnia 29 lipca 2011r. organ I instancji zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, biorąc jednocześnie pod uwagę stanowisko Państwowego Inspektora Sanitarnego w G. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. uzgodnił planowaną inwestycję pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych wydając opinię sanitarną (znak [...] z dnia 1 sierpnia 2011r.).

Prezydent podkreślił również, że pismem z dnia 21 września 2011 r. zawiadomił wszystkie strony o zgromadzeniu dokumentów i uprawnieniach wynikających z prowadzonego postępowania.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta wnieśli D. i W. Z. oraz Wspólnota Mieszkaniowa ul. Z. [...] w G. W opinii odwołujących się decyzja z dnia [...] października 2011r., w części swojego rozstrzygnięcia, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - decyzją Prezydenta Miasta G. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Podnieśli, że część działki położona w pasie od strony ul. Z. objęta jest m.p.z.p. z przeznaczeniem na usługi komercyjne. Na tej właśnie części działki nr [...] i dodatkowo na przyległym fragmencie pozostałej jej części (nieobjętej m.p.z.p.) Spółka "P." wybudowała już budynek handlowo-usługowy wraz z częścią biurową i socjalną, zapleczem technicznym, parkingiem, drogami komunikacyjnymi i zbiornikami na nieczystości płynne. Jednakże, aby możliwą stała się realizacja przez Spółkę "P." na działce nr [...] przy ul. Z. w G. powyższego przedsięwzięcia z jego częściową lokalizacją na przyległej części tej działki, która nie jest objęta m.p.z.p., Spółka ta uzyskała w tym celu decyzję Prezydenta o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2006 r. Fakt związania organu orzeczeniem wynikającym z tejże decyzji, pomimo uwag zgłoszonych w tym względzie w piśmie z dnia 8 lutego 2011r., został całkowicie przez organ zignorowany przy wydaniu zaskarżanej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2006 r., została przez inwestora skonsumowana, tzn. inwestor uzyskał w oparciu o powyższą decyzję pozwolenie na budowę i zrealizował budowę budynku handlowo-usługowego wraz z częścią biurową i socjalną, zapleczem technicznym, parkingiem, drogami komunikacyjnymi i zbiornikami na nieczystości płynne. Zaistniała sytuacja, zdaniem odwołujących się, wypełnia hipotezę art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W odwołaniach stwierdzono także, że ustalenia ww. decyzji, odnośnie intensywności zabudowy części przedmiotowej działki nr [...], prowadzą w konsekwencji do naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie obowiązują w zakresie intensywności zabudowy całej działki nr [...]. Jak wynika bowiem z zapisów m.p.z.p., obowiązującego dla części działki nr [...] objętej tym planem i już zabudowanej, łączna powierzchnia zabudowy kubaturowej na działce nr [...] nie może przekroczyć 30% całej powierzchni działki, czyli w tym wypadku nie może przekroczyć powierzchni 1901,10 m2, natomiast powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 20% powierzchni tej działki, czyli w tym wypadku nie może być mniejsza niż 1267,40m2. Wymogi co do intensywności zabudowy działki nr [...] zostały uwzględnione w ustaleniach zawartych w decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2006 r. Natomiast wymóg, że łączna powierzchnia zabudowy kubaturowej na działce nr [...] nie może przekroczyć 30% całej powierzchni działki, a powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 20% powierzchni tej działki, został całkowicie zignorowany w decyzji z dnia [...] października 2011 r.

Ponadto strony zauważyły, że zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje "projektowania" uzbrojenia terenu w zakresie odprowadzania ścieków. W tym zakresie w rozstrzygnięciu decyzji na stronie 4 w punkcie 2c) wyraźnie stwierdza się: "- ścieki - szczelny zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe (do czasu oddania do użytkowania sieci kanalizacyjnej)". A zatem nie ma żadnych wątpliwości, że niniejsza decyzja ustala warunki zabudowy dla budowy budynku krematorium na działce, dla której w chwili obecnej nie istnieje możliwość przyłączenia do sieci ogólnospławnej, czyli ustala warunki zabudowy na budowę budynku krematorium z przyłączeniem do zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne. W związku z tym powstaje wątpliwość, czy taką sytuację faktyczną istniejącą w odniesieniu do terenu działki nr [...] można uznać za wystarczające uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego w postaci budynku krematorium wraz z infrastrukturą. Organ bowiem nie wykazał w decyzji, że takie rozwiązanie pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi, w tym przypadku przepisami sanitarnymi ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej.

Wspólnota podniosła także, że w jej ocenie żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. Z.) zlokalizowane są: cmentarz, budynki mieszkalne, budynek biurowy, lecznica dla zwierząt, dziwi stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji, że w obszarze analizowanym występują usługi ogólnomiejskie. Dodatkowe wskazywanie w tym przypadku na okoliczność, że na cmentarzu zlokalizowana jest kaplica zdaje się być wyłącznie nieskuteczną próbą dowiedzenia, że w sprawie spełniony jest wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zastrzeżenia D. i W. Z. budzi ponadto fakt powołania się przez Prezydenta przy ustalaniu charakteru działalności na Polską Klasyfikację Działalności (PKD). We wstępie do ww. rozporządzenia (PKD) zamieszczono katalog spraw do których może ona zostać wykorzystana i powinna być stosowana, w którym to katalogu nie wymienia się procedury wydawania decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Wynika z tego, że bezprawnym jest twierdzenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa została przez planowane zamierzenie na działce nr ewid. [...] spełniona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy analizując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy stwierdził, że we wniosku nie określono zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną oraz gaz. Ponadto przedmiotowy wniosek został złożony przez "P." spółka jawna z siedzibą w G., za którą działał A. R., wskazany jako "współwłaściciel", zaś w aktach sprawy brak jest informacji, czy był on osobą uprawnioną do reprezentacji wnioskodawcy. W związku z faktem, iż w firmie spółki jawnej będącej wnioskodawcą nie ujawniono nazwiska A. R., organ I instancji winien był zbadać kwestię, czy był on osobą uprawnioną do jej reprezentacji, np. wzywając składającego podanie do okazania się odpisem aktualnym z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego.

Następnie Kolegium, odnosząc się do uzgodnienia dokonanego przez Prezydenta z Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. Z., wskazał na rozbieżności pomiędzy decyzją organu I instancji, a treścią pisma (uzgodnienia) Wydziału Dróg i Transportu Publicznego z dnia 10 lutego 2011r. w zakresie numeracji działek stanowiących pas drogowy ulicy Z., z której ma się odbywać skomunikowanie inwestycji. W decyzji jest mowa o działkach o nr [...] i [...], zaś w piśmie Wydziału Dróg i Transportu Publicznego podaje się działki nr [...] - [...].

Kolegium stwierdziło dalej, iż materiał zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego nie daje podstaw do stwierdzenia, iż została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Do wniosku dołączono jedynie warunki techniczne dla przyłącza gazowego, przy czym nie wiadomo, czy zapewniają one zapotrzebowanie, ponieważ inwestor we wniosku nie wskazał wielkości zapotrzebowania. W pozostałym zakresie inwestor podał, że zapewnienie dostawy energii i wody będzie odbywało się z istniejącego przyłącza. Wobec niewskazania przez inwestora ww. zapotrzebowania brak jest - w ocenie organu odwoławczego - możliwości zweryfikowania, czy przesłanka ta została spełniona. Ponadto Kolegium za niewystarczające uznało ustalenia Prezydenta w zakresie zapewnienia odprowadzania ścieków przy użyciu szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Kolegium wskazało, że nie wiadomo, czy jest to zbiornik, bądź zbiorniki już istniejące, czy też winny być one objęte zamierzeniem inwestycyjnym.

Organ II instancji zwrócił także uwagę na niespójności w zakresie brzmienia firmy Spółki – wnioskodawcy ujętymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w załączonych do wniosku warunkach przyłączenia do sieci gazowej z dnia 27 grudnia 2010r. Dokładne ustalenie tej okoliczności było obowiązkiem organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto niespójności pomiędzy oznaczeniem wnioskodawcy, a oznaczeniem strony dla której decyzja została wydana. Kolegium wyraziło także wątpliwości dotyczące prawidłowości wskazania przez organ I instancji wspólników Spółki jako stron postępowania, podczas gdy za stronę postępowania powinna być uznana spółka jawna, a nie jej wspólnicy.

Odnosząc się do znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez D. Z. córce – K. Z.-Z., Kolegium zauważyło, iż jego treść pozostaje w sprzeczności z adnotacją sporządzoną na nim przez pełnomocnika. Wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa organ I instancji powinien usunąć, gdyż zgodnie z wolą strony obejmuje ono wszelkie sprawy związane z wydaniem zaskarżonej decyzji, co w rezultacie powinno skutkować doręczaniem wszelkich pism pełnomocnikowi.

Organ II instancji stwierdził dalej, iż w załączniku graficznym nr 2 do wyników analizy nie wskazano do jakiej decyzji został on sporządzony.

Za słuszne Kolegium uznało natomiast odstąpienie przez Prezydenta od ustalenia linii zabudowy (a także szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki). Organ II instancji powołał się przy tym na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 marca 2011r. (sygn. akt II OSK 496/10), w którym Sąd ten stwierdził, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" zabudowy istniejącej jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się - zwracających uwagę na fakt wydania w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego - Kolegium powołując się na piśmiennictwo wskazało, iż decyzja ta była podstawą do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, co doprowadziło niejako do "skonsumowania" wynikających z niej uprawnień. Kolegium powołało się ponadto na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym ten sam inwestor może ponownie wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o ile nowy wniosek dotyczy innej budowy. Wskazując jednakże na fakt niedysponowania aktami sprawy dotyczącymi ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2006r. Kolegium uznało, iż organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien odnieść się do zarzutu tożsamości obu decyzji.

Odnośnie zarzutu sformułowanego przez D. i W. Z., Kolegium wskazało, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności można zastosować do wykładni pojęcia działalności związanej z prowadzeniem krematoriów i do poszukiwania działalności pokrewnej. Podobne zastosowanie mogą znaleźć przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, zgodnie z którym krematoria należą do klasy 1272 pod nazwą "Budynki przeznaczona do sprawowania kultu religijnego i czynności religijnych", obejmującej m.in. kościoły, kaplice, cmentarze i obiekty z nimi związane, domy pogrzebowe i krematoria.

Kolegium, wskazując na usytuowanie przedmiotowej działki przy granicy cmentarza komunalnego oraz ustalone w judykaturze szerokie rozumienie pojęcia "kontynuacji funkcji", za nietrafny uznało zarzut, iż budowa krematorium nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy. Ponadto nie podzieliło stanowiska, iż w sprawie błędnie wyznaczony został wskaźnik intensywności terenu. Prezydent prawidłowo wziął pod uwagę przy wyznaczaniu tego wskaźnika teren całej działki nr [...], w tym również część objętą miejscowym planem.

Kolegium podkreśliło również, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), odpady z krematorium (klasa 10.14) nie są zaliczane do kategorii odpadów niebezpiecznych.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. Z. [...] w G. wniosła skargę na powyższą decyzję. Zgadzając się z sentencją zaskarżonej decyzji, zarzuciła, iż decyzja ta jest niewystarczająca w wytycznych co do dalszego toku postępowania administracyjnego, w tym nie uwzględnia konieczności zbadania dopuszczalności wskazanej lokalizacji spornego krematorium pod względem naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to jest chronionego przez art. 68 ust. 1 Konstytucji RP prawa do ochrony zdrowia mieszkańców (właścicieli) budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, w odległości zaledwie kilkudziesięciu metrów. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, decyzja Kolegium nie uwzględnia konieczności dokonania oceny, czy przy zagospodarowaniu działki nr [...] chroniony będzie własny interes prawny (art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy) każdego z mieszkańców, to jest wywiedziony z art. 140 Kodeksu cywilnego interes w postaci prawa do swobodnego wykonywania swojego prawa własności lokalu mieszkalnego.

W dalszej części skargi Wspólnota sformułowała zarzuty wynikające z przekonania mieszkańców budynku przy ul. Z. [...] o negatywnym wpływie krematorium na ich zdrowie, jak i komfort psychiczny. Wskazała także na brak odniesienia się przez Kolegium do sformułowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów u.p.z.p. w zakresie intensywności zabudowy całej działki nr [...].

Strona skarżąca wskazała także na wątpliwości co do zasadności stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż planowana lokalizacja inwestycji spełnia wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji funkcji i zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kolegium nie wskazało jaka konkretna zabudowa istniejąca w obszarze wyznaczonym do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwala na stwierdzenie, że w związku z planowaną budową krematorium zachodzi kontynuacja funkcji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem pominąć faktu, iż decyzja organu I instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o wniosek inwestora, który nie zawierał niezbędnych danych charakteryzujących inwestycję w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię i gaz. Brak natomiast we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. charakterystyki inwestycji stanowi wadę postępowania, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z przesłanek, która może uniemożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest zagwarantowanie stosownego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczeniem odpowiednich usług.

Z akt administracyjnych wynika, że do wniosku inwestor dołączył jedynie warunki techniczne dla przyłącza gazowego. Nie wiadomo jednak, czy zapewniają one zapotrzebowanie. Inwestor nie wskazał bowiem wielkości zapotrzebowania. W pozostałym zakresie inwestor podał, że zapewnienie dostawy energii i wody będzie odbywało się z istniejącego przyłącza. W tej sytuacji prawidłowa jest konstatacja, iż nie było podstaw do stwierdzenia, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Słusznie także organ odwoławczy uznał za niewystarczające ustalenia organu I instancji w zakresie zapewnienia odprowadzania ścieków przy użyciu szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Istotnie z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że następować to będzie do zbiornika bezodpływowego, nie wiadomo jednak, czy jest to zbiornik bądź zbiorniki już istniejące, czy też powinny być objęte zamierzeniem inwestycyjnym.

Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, przyjął organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany na mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Kolejnymi przyczynami uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia są, w ocenie Sądu: niezbadanie, czy składający wniosek A. R. był osobą uprawnioną do reprezentacji spółki; rozbieżności pomiędzy decyzją organu I instancji a treścią uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie numeracji działek stanowiących pas drogowy ul. Z.; nieustalenie rzeczywistego brzmienia firmy wnioskodawcy; wątpliwości w zakresie prawidłowości wskazania wspólników spółki; wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez D. Z. córce – K. Z. oraz ustalenie przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2006 r., dotyczącej przedmiotowej działki. Zdaniem Sądu uchybienia te mogły być sanowane przez organ odwoławczy, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 k.p.a. Nie zmienia to jednak stanowiska Sądu co do prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Słuszne jest natomiast, w ocenie Sądu, stanowisko skarżącej co do tego, iż organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób szczegółowy do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów o planowaniu w zakresie intensywności zabudowy całej działki nr [...]. Z tego też powodu Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.. Sąd dostrzegając powyższe uznał jednak, iż uchybienia procesowe organu popełnione w ww. zakresie nie mają charakteru istotnego, a tylko o takim charakterze - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - czyniłby zasadnym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd zajmując takie stanowisko miał przede wszystkim na względzie to, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie na nowo do wszechstronnego i dokładnego rozpatrzenia wniosku i wszelkich okoliczności dotyczących intensywności zabudowy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu, iż zaskarżona decyzja nie wyczerpuje wytycznych co do dalszego toku postępowania, w tym nie uwzględnia konieczności zbadania dopuszczalności wskazanej lokalizacji spornego krematorium pod względem naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak również nie uwzględnia konieczności dokonania oceny, czy przy zagospodarowaniu działki nr [...] chroniony będzie własny interes prawny każdego z mieszkańców Sąd wskazał, że organ I instancji, zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p, ustalił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, że projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich, zakres oddziaływania inwestycji ma być ograniczony do granic nieruchomości, planowana inwestycja nie może pozbawiać osób trzecich możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Dalej organ ustalił, że projektowana inwestycja nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Podkreślenia przy tym wymaga, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, które to naruszenie skarżąca upatruje w usytuowaniu i bliskości spornego krematorium, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do szerokiego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji". Wskazał, że w ww. przepisie nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy zatem na nieruchomości sąsiedniej znajduje się cmentarz a planowana inwestycja dotyczy realizacji krematorium, to uznać należy, że stanowi ona kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu, spełniając kryteria ustawowe z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Podsumowując Sąd stwierdził, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa ul. Z. [...] w G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a konkretnie:

a) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. przez ustalenie, że organ administracji właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji krematorium do spopielania zwłok wraz z infrastrukturą na działce nr [...] przy ul. Z. w G., od granicy której to działki w odległości niespełna 40 m usytuowany jest na działce nr [...] i nr [...] budynek mieszkalny wielorodzinny Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Z. [...], i z którą to działką nr [...] bezpośrednio graniczą dwie inne działki zabudowane jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi Państwa D. i W. Z. przy ul. Z. [...] i Państwa H. i M. K. przy ul. Z. [...], nie ma obowiązku zbadania dopuszczalności wskazanej lokalizacji spornego krematorium pod względem naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to jest chronionego przez art. 68 ust. 1 Konstytucji RP prawa do ochrony zdrowia mieszkańców (właścicieli) ww. pobliskich budynków mieszkalnych, jak również nie ma obowiązku zbadania dopuszczalności wskazanej lokalizacji pod kątem, czy przy zagospodarowaniu działki nr [...] przy ul. Z. budynkiem krematorium wraz z infrastrukturą chroniony będzie własny interes prawny (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) każdego z mieszkańców (właścicieli) ww. budynków, to jest wywiedziony z art. 140 Kodeksu cywilnego interes w postaci prawa do swobodnego wykonywania swojego prawa własności z tytułu własności lokalu mieszkalnego;

b) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez ustalenie, że skoro na nieruchomości sąsiedniej znajduje się cmentarz, to uznać należy, że planowana inwestycja dotycząca realizacji obiektu krematorium stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez ustalenie, że brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób szczegółowy do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie intensywności zabudowy całej działki nr [...], stanowi uchybienie o charakterze nieistotnym i w konsekwencji tego nieprawidłowe uznanie, iż niezasadnym jest uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w G. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., co skarżący upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że brak szczegółowego odniesienia się w decyzji kasacyjnej do wszystkich zarzutów odwołania stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który nie miał wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, iż przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzja kasacyjna. Na podstawie tej decyzji uchylona została decyzja o warunkach zabudowy, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji kasacyjnej wskazano okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola sądowa sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, a więc czy trafnie uznano, że organ I instancji nie wyjaśnił, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Zasadność wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. została w skarżonym wyroku wykazana, a wniesiona kasacja nie przedstawiła takich podstaw, które podważyłyby to stanowisko Sądu pierwszej instancji. Nie można bowiem uznać, że sam fakt braku odniesienia się w sposób szczegółowy przez organ II instancji w decyzji kasacyjnej uwzględniającej odwołanie, do wszystkich zarzutów tego odwołania stanowi mające wpływ na wynik sprawy uchybienie procesowe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Trafnie przy tym podniósł Sąd I instancji, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie ponownie do wszechstronnego i dokładnego rozpatrzenia wniosku i oceny wszelkich okoliczności dotyczących między innymi intensywności zabudowy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Nie można było również podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że skoro Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie przywoływał wskazanego przepisu, to nie mógł tym samym dokonać jego błędnej wykładni.

Ustanowione art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek.

Jak przyjmuje się w doktrynie (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 64-66) regulacje art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy nie wprowadzają żadnych nowych treści normatywnych. Sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o prawie do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc warunkach, które uwzględniają obligatoryjnie zagadnienie ochrony interesu osób trzecich – art. 54 pkt 2 lit. d), "jeżeli nie narusza to chronionych interesów osób trzecich", należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnianie przedmiotowej problematyki również na etapie pozwolenia na budowę. Należy także przyjąć, że interes publiczny jest chroniony prawem poprzez akty normatywne i wydawane na ich podstawie akty administracyjne. Wymóg zgodności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a z mocy art. 64 ust. 1 również decyzji o warunkach zabudowy , z przepisami odrębnymi formułuje art. 56.

Artykuł 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje natomiast prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zagospodarowanie terenu następuje w trybie określonym przez przepisy Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich (ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych).

Zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich (wyrok NSA z 28 listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96 ONSA 1997, Nr 4, poz. 168).

Przychylić się zatem należy do stanowiska Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż organ pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p, ustalił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, że projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich, zakres oddziaływania inwestycji ma być ograniczony do granic nieruchomości, planowana inwestycja nie może pozbawiać osób trzecich możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz że projektowana inwestycja nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas i zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Trafne jest również stwierdzenie Sądu, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest pozwoleniu na budowę.

Dodać ponadto należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2085/98, LEX Nr 55752).

Podkreślenia wymaga także, iż to dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1563/02 ).

Nie może być uwzględniony także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez ustalenie, że skoro na nieruchomości sąsiedniej znajduje się cmentarz, to uznać należy, że planowana inwestycja dotycząca realizacji obiektu krematorium stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu.

Podzielenie przez Sąd I instancji przy ocenie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji" nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zasadnie Sąd I instancji, powołując się na wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, wskazał, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i przyjął, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Trafne było także stwierdzenie, iż w przepisie art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W konsekwencji brak jest podstaw do zakwestionowania w stanie faktycznym sprawy oceny, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu, spełniając kryteria ustawowe art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.