Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 238/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 165 ust 3 i 7, art. 170 ust 2, art. 171 ust 1 pkt 2, art. 169 ust 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. U. (dalej: "strona", "skarżąca") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji") znak [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r, poz. 1948), dalej: "p.w.u.k.a.s.", złożył K. U. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "IAS").

W dniu [...] czerwca 2017 r. strona złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji zatrudnienia.

Pozwem z dnia [...] maja 2018 r. wniesionym do Sądu [...] w [...], skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], skarżąca wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze [...] Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia. W uzasadnieniu pozwu wskazała, iż była [...] celnym od dnia [...] lutego 2004 r. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947), dalej: "u.k.a.s.", strona z mocy prawa stała się [...] Służby Celno- Skarbowej pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej. Podała, iż w dniu [...] maja 2017 r. otrzymała od DIAS propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS. W dniu [...] czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia, w związku z czym jej stosunek służbowy jako [...], wygasł z dniem [...] maja 2017 r. i tym samym została zwolniona ze służby. Zdaniem skarżącej, w świetle ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, DIAS miał obowiązek złożenia jej propozycji służby. Wskazała, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a [...] - propozycję służby. Stwierdziła, iż zwolnienie ze służby w ww. trybie, jest niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienie ze służby, jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną art. 32 ust. 1 Konstytucji i stanowi naruszenie art. 2, 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji. Brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, w sytuacji gdy inni [...] propozycje służby otrzymali. Skarżąca wskazała, że skoro nie otrzymała decyzji o zwolnieniu ze służby, to jej stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje, pomimo że otrzymała propozycję zatrudnienia.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. sygn. akt [...], Sąd [...] w [...] - [...] stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i sprawę przekazał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...], Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż droga sądowa w zakresie pozwu skarżącej jest niedopuszczalna. Przedmiotem postępowania nie jest bowiem roszczenie oparte na stosunku pracy, lecz stosunku służbowym. W tym zakresie przysługuje droga administracyjna, a nie przed sądem pracy. W rozpatrywanej sprawie miało miejsce wygaśnięcie stosunku służbowego, którego skutek jest równoznaczny ze zwolnieniem ze służby.

Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] listopada 2018 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia stosunku służby i przywrócenie do służby, bowiem aby można było zastosować procedurę administracyjną, uregulowaną w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

Wyjaśnił, że pismem znak: [...] z dnia [...] maja 2017 r. złożył skarżącej propozycję pracy w IAS. W treści ww. propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. strona złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Tym samym, jak wynika z przepisu art. 171 ust. 1 p.w.u.k.a.s. stosunek służby z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia [...] czerwca 2017 r.

Organ ! instancji zaznaczył, iż w art. 169 ust. 4 p.w.u.k.a.s. ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Ceino-Skarbowej. Tym samym, a contrario, należy przyjąć, iż propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie mają do niej zastosowania przepisy k.p.a. Podkreślił również, że w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. mowa jest wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub [...], w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne, polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2).

Skoro przedmiotowa propozycja (pismo z dnia [...] maja 2017 r.) bezpośrednio nie kształtowała w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącej, to nie można jej uznać za akt podjęty w ramach tzw. władztwa administracyjnego organu administracji publicznej. Ponadto, przedstawiona [...] celnemu propozycja zatrudnienia nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja służby bądź zatrudnienia oraz wyboru rodzaju zatrudnienia. W przepisach wprowadzających ustawę o KAS brak jest unormowań, zobowiązujących organ do złożenia dotychczasowemu [...] celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia [...] w stosunku zatrudnienia. Nie kształtuje jednak sytuacji prawnej [...], która ulegnie zmianie dopiero z chwilą zajęcia bądź niezajęcia przez [...] stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.

Zdaniem DIAS, przepisy przedmiotowej ustawy nie umożliwiają weryfikacji w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym kwestii zasadności złożenia [...] propozycji pracy, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej w art. 169 ust. 4 p.w.u.k.a.s., odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Analiza przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, do którego stosuje się przepisy k.p.a., a zarazem podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ww. ustawy są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby.

W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że skoro kwestii związanych z procesem składania propozycji służby/pracy uregulowanych w art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 p.w.u.k.a.s., poza sytuacją uregulowaną art. 169 ust. 4 p.w.u.k.a.s., nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, to organ miał obowiązek wydania w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a., z uwagi na brak występowania w rozpatrywanej sprawie materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W zażaleniu złożonym na ww. postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 61a § 1a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w tym, iż DIAS błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach osób takich jak skarżąca w ogóle nie powinna być wydawana;

2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt, nierównego traktowania skarżącej wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom Dl AS nie wydał wobec niej decyzji o zwolnieniu ze służby (choć jest to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawił skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji, a nadto stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a okoliczności te z kolei wskazują na dyskryminację skarżącej.

Wskazanym na wstępie postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie zaistniała określona w art. 61 a § 1 k.p.a. przesłanka (innych uzasadnionych przyczyn), z powodu której wnioskowane przez skarżącą postępowanie nie może być wszczęte. Przesłankę tę stanowi brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Szef KAS wyjaśnił, iż skarżąca otrzymała, a następnie przyjęła propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS. W tym przypadku nie doszło do zwolnienia [...] ze służby. Przyjęcie propozycji zatrudnienia spowodowało przekształcenie stosunku służbowego [...] w stosunek pracy. Z kolei wygaśnięcie stosunku służbowego [...] w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Nie jest to jednak zwolnienie ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, zostało jedynie zrównane z nim w skutkach. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby, ani też do wygaśnięcia jej stosunku służbowego, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie.

Ponadto organ II instancji wskazał, iż wszczęci© i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę. Skoro skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS, ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u.k.a.s. i stosownych przepisów k.p.a.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz [...] celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo [...] Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 p.w.u.k.a.s. [...], któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształcał się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.k.a.s.

Szef KAS stwierdził, iż postępowanie, w którym organ I instancji składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia, nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Ponadto, z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku przyjęcia przez [...] Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Złożona [...] propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta, czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki, lecz proponujący nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Złożonej skarżącej propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego.

Organ II instancji wskazał dalej, iż przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym działania organu w przypadku złożenia [...] propozycji pracy (lub w przypadku braku przedstawienia propozycji pracy lub służby), a co za tym idzie w przypadku przekształcenia stosunku służbowego [...] w stosunek pracy (czy też wygaśnięcia stosunku służbowego [...]). Także przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.), dalej: "u.s.c.", przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Według art. 188 u.s.c. są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Analogiczne regulacje w tym zakresie znalazły się w art. 276 u.k.a.s. Z brzmienia wskazanych przepisów wynika, że w katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące składanych [...] propozycji zatrudnienia, jak również sytuacje dotyczące przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego [...].

Szef KAS za słuszne uznał stanowisko organu I instancji, iż w przypadku przyjęcia przez [...] propozycji zatrudnienia, nie dochodzi do jego zwolnienia ze służby, a co za tym idzie nie jest uruchamiane postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, podlegające kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej.

Zdaniem Szefa KAS, nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo jednoznacznie wskazują, że postępowanie, w którym składane są pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie ma charakteru administracyjnego. Nie było więc możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na zasadach określonych w k.p.a., w celu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

W konkluzji Szef KAS stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, zaś zarzuty zażalenia są bezzasadne.

W skardze złożonej na powołane wyższej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie, wyrażające się tym, iż Szef KAS niezasadnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, w sytuacji gdy taki pogląd prawny jest błędny i w niniejszej sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu skarżącej ze służby;

2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania skarżącej, wyrażający się tym, iż wbrew obowiązującym przepisom organy administracyjne nie wydały decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby i tym samym pozbawiły skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji, co świadczy o stosowaniu niejasnych i nieobiektywnych zasad zwolnień z administracji publicznej i dyskryminacji skarżącej;

3) art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., bowiem wbrew przesłankom ustawowym skarżącą pozbawiono statusu [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż w sytuacji zwolnienia ze służby standardem prawnym jest decyzja o zwolnieniu że służby, której istotą jest to, że jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej oraz (w razie potrzeby) kontroli sądowej. Podała, że jej stosunek służbowy opierał się na mianowaniu i miał charakter administracyjno-prawny. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną [...]. Zaznaczyła, iż na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy [...] powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. W stosunku do [...] celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne dotyczące tzw. wypowiedzenia zmieniającego - określonego w Kodeksie pracy. W związku z tym również rozwiązanie stosunku służbowego powinno mieć miejsce w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej.

Skarżąca podniosła również, iż tak w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Wskazuje się również, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem skarżącej, skoro w wyniku działań organu przestała być [...] Służby Celno-Skarbowej, to powinna otrzymać stosowną decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby. Argumentacja orzekających w sprawie organów, iż przepisy ustawy o KAS oraz przepisy ustawy wprowadzającej KAS nie zawierają ku temu podstaw, nie jest prawidłowa.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2),

Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sytuacji, gdy skarżącej będącej [...] została w terminie do dnia [...] maja 2017 r. przedstawiona propozycja pracy, organ mał obowiązek wydać decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby, czy też z uwagi na przedstawienie propozycji zatrudnienia doszło do przekształcenia stosunku służbowego [...] w stosunek pracy, zatem organ nie miał materialnoprawnych podstaw do prowadzenia postępowania i orzeczenia o zwolnieniu skarżącej ze służby w formie decyzji administracyjnej.

Podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem orzekających w niniejszej sprawie organów, spełniona została przesłanka zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego, którą jest brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W celu oceny zasadności stanowiska organów w pierwszej kolejności odnieść należy się do przepisów określających zwolnienie ze służby i przekształcenie stosunku służbowego [...] w stosunek pracy zawartych w przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz [...] celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo [...] Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., dyrektor Krajowej informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z regulacji art. 170 ust. 2 p.w.u.k.a.s. wynika natomiast, iż pracownik lub [...], któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie natomiast z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.k.a.s. w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym w odniesieniu do spornej kwestii występowały rozbieżności dotyczące wykładni przywołanego wyżej art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.k.a.s., przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Różnica stanowisk dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego [...] złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu.

Stanowisko, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy łączy się z koniecznością wydania decyzji w przedmiocie tego stosunku służbowego zostało zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1744/18, sygn. akt I OSK 1899/18 i sygn. akt I OSK 1900/18 (publ. CBOSA). Odmienny pogląd, że stosunek służbowy, na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego [...] Służby Celno-Skarbowej przekształca się w stosunek pracy i nie ma konieczności w tym zakresie wydawania decyzji administracyjnej dotyczącej zakończenia stosunku służbowego, sformułowany został w wyrokach NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 996/18 i z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 553/18 (publ. j.w.).

Istniejące w tym zakresie rozbieżności rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (publ. j.w.) uchwałę w składzie siedmiu sędziów. W uchwale tej sformułowano następującą tezę: "Przyjęcie przez [...] Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.k.a.s., dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

Uwzględniając stanowisko zawarte w ww. uchwale NSA i odnosząc tę argumentację do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych [...] Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie stanowi kontynuację stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 zd.1 p.w.u.k.a.s.). Przy tym ustawodawca w przepisie art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.u.k.a.s. wyraźnie określił, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia [...] propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.k.a.s.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego [...], które traktuje się jak zwolnienie ze służby, zaś podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.u.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.k.a.s.

Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu [...] propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Jak stwierdził NSA w powołanej wyżej uchwale, której treścią - na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. - związany jest Sąd orzekający w niniejszej sprawie, przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. NSA podkreślił, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja, czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez [...] złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy [...] przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron.

Skoro w niniejszej sprawie nie doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.u.k.a.s., to nie ma podstawy, aby przyjąć, że znajduje tu zastosowanie art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 u.k.a.s.). Zatem w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w analizowanej ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W konsekwencji nie można także wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego [...] Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia, z art. 179 i 180 u.k.a.s. określających przesłanki zwolnienia [...] Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia [...] ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa wyżej, zaś zawarte w nich wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty.

Stwierdzić należy, że skoro - jak wywiedziono wyżej - orzekające w sprawie organy nie miały podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego skarżącej, to prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w tym zakresie, z uwagi na okoliczność, iż z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Prawidłowo też organy przyjęły, że z przepisów wprowadzających ustawę o KAS nie można wywieść podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby oraz wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku przyjęcia przez [...] propozycji zatrudnienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych ustaleń za niezasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 61 a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. Ponadto w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2, art. 7,art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust. 2

i art. 78 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy ocena dopuszczalności procedowania w sprawie zwolnienia ze służby w trybie administracyjnym, w sytuacji, gdy żaden przepis prawa materialnego, nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa.

Zaznaczyć przy tym należy, iż badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd zważył również, że w niniejszej sprawie organy orzekały w warunkach związania prawomocnym postanowieniem Sądu [...] w [...] o sygn. akt [...] (art. 365 § 1 w zw. z art. 361 k.p.c.). Z treści postanowienia tego Sądu wynika, że właściwym do rozpatrzenia sprawy jest DIAS, któremu przekazano pozew. Jednakże gdy chodzi o skutki prawomocnego orzeczenia organ związany był nim tylko w takim zakresie, iż nie mógł - przyjmując właściwość sądu powszechnego - zwrócić pozwu skarżącej. Wynika to z art. 66 ust. 4 k.p.a., który to przepis - jako regulacja szczególna dotycząca orzeczeń w zakresie właściwości - wyznacza zakres związania organu orzeczeniem sądu powszechnego. Nie sposób natomiast uznać, aby materialną podstawą kompetencji organu do orzekania w danej sprawie, co do meritum, mogła być sama ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia sądu, czy przywołana podstawa jego wydania.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.