Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 22/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i  2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Gl 22/20 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski Asesor WSA Tomasz Dziuk Protokolant Specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Tworóg z dnia 13 listopada 2018 r. nr L/398/2018 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z 3 grudnia 2019 r. nr NPII.4131.2.31.2019 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr L/398/2018 Rady Gminy Tworóg z dnia 13 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tworóg (dalej: Regulamin), w całości - jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 i 2a oraz z art. 6r ust. 2d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: ustawa) w związku z art. 7 Konstytucji RP

W uzasadnieniu podniósł szereg zarzutów wskazujących, zdaniem organu, na istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) - Rady gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie biota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi:

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź z innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego:

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane organowi stanowiącemu gminy kompetencje ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest bowiem zamknięty i rada gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Regulamin stanowi akt prawa miejscowego, więc winien on kompleksowo regulować zawartą w nim materię. Przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/G1 531/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 845/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 687/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W treści art. 7 Konstytucji RP wskazano, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji RP stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej czyli zasadę praworządności. Organ nadzoru podkreśla, iż przedmiotowa uchwala stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę Gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje. Powyższe stanowisko organu nadzoru, potwierdza uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 r. (sygn. akt I SA/Wr 1798/99, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym stwierdzono, iż opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej zasady stanowienia aktów prawa miejscowego oraz wymogi, jakie muszą one spełniać uchwała, zdaniem Wojewody, jest w całości niezgodna z prawem. Niezgodność z prawem wyraża się w tym, że uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 ustawy, nie zawiera bowiem minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową powinno się uwzględnić przy ustalaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto uchwała zawiera inne istotne i rażące naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że przepisy Regulaminu usystematyzowane są sprzecznie z Zasadami Techniki Prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia RM z dnia 20 czerwca 2002 r.(t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283).

Zgodnie z § 143 ZTP do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się m.in. przepisy § 57 i § 124-124a Zasad. Oznacza to, że jednostki redakcyjne (paragrafy) uchwały powinny zachować ciągłość numeracji w obrębie całego aktu (załącznika), mimo pogrupowania paragrafów w rozdziały. Tymczasem przepisy Regulaminu ujęte zostały w dziewięciu rozdziałach, a w każdym z nich numeracja paragrafów rozpoczyna się od "§ 1". Sprawia to, że dla wskazania konkretnego przepisu Regulaminu konieczne jest równoczesne wskazanie rozdziału, w którym został ujęty, jako że w treści Regulaminu znajduje się dziewięć jednostek redakcyjnych oznaczonych jako 1 “.

W skardze, jak wspomniano wyżej, zostało sformułowanych kilkanaście zarzutów, przy czym zachowano kolejność wynikającą z postanowień Regulaminu, wskazując na naruszenie prawa odnoszone do poszczególnych przepisów, bez uwzględnienia jednak ich wagi. Stąd, po to aby ich nie powtarzać w dalszej części uzasadnienia, a skupić się na najistotniejszych, kolejne zarzuty opatrzone zostały numerami porządkowymi. Pozostawiono systematykę wynikająca ze struktury Regulaminu (podział na rozdziały).

Ad. Rozdział 1. Regulaminu – zarzuty:

Zarzut nr 1

Przepisem § 2 pkt 10 Rada Gminy dokonała ograniczenia odpadów budowlanych rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne poprzez zdefiniowanie, iż rozumie się przez to frakcję odpadów pochodzących z remontów i innych robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, a także na wykonanie których nie jest wymagane zgłoszenie do administracji budowlano — architektonicznej, przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, 1276, 1496).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy nie uprawnia Rady do określenia sposobu powstania ww. odpadów, tj. czy odpad budowlany i rozbiórkowy powstał w wyniku remontu i innych robót budowlanych wykonywanych we własnym zakresie, czy też w wyniku remontu zleconego podmiotowi świadczącemu usługi w zakresie wykonywania prac remontowych (robo! budowlanych;. Regulamin powinien odnosić się do wszystkich odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne.

Zarzut nr 2

W § 2 pkt 7 Rada zawarła odesłanie do art. 3 ust. 3 pkt 8b ustawy o odpadach, tymczasem definicja "odpadów zielonych" została sformułowana w art. 3 ust. 3 pkt 12 tej ustawy.

Ad. Rozdział 2 Regulaminu – zarzuty:

Zarzut nr 3

W § 1 ust. 2 Rada stwierdza, że "Dopuszcza się możliwość gromadzenia w sposób selektywny innych frakcji odpadów komunalnych między innymi popiołu i żużla". Zdaniem Skarżącego zwrot "dopuszcza się" jest niezgodny z dyspozycją art. 4 ust. 2a ustawy. Popiół i żużel paleniskowy nie zostały wskazane w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a ustawy jako strumienie odpadów, co do których rada powinna obowiązkowo określić w regulaminie wymagania w zakresie "...prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób." Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2a przewiduje, "Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit.a." Zdaniem organu nadzoru ustalenie takiej dodatkowej frakcji odpadów jest równoznaczne ze zobowiązaniem właścicieli nieruchomości do wydzielania w zbieranych odpadach i gromadzenia w sposób selektywny tej dodatkowej frakcji. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do "dopuszczania" gromadzenia innych frakcji, ale wyraźnie określił, że organ stanowiący powinien w regulaminie wskazać takie dodatkowe - dokładnie opisane frakcje. Zatem niezgodne ze wspomnianym powyżej art. 4 ust. 2a ustawy jest zarówno "dopuszczenie" gromadzenia w sposób selektywny popiołu i żużlu paleniskowego, jak i (tym bardziej) umożliwienie gromadzenia także i innych - nieokreślonych strumieni odpadów. A takie konsekwencje wywołało posłużenie się przez Radę zwrotem "między innymi".

Zarzut nr 4

W § 1 ust. 4 Rada zawarła postanowienie, zgodnie z którym "Odpady budowlane i rozbiórkowe nie są objęte systemem zorganizowanym przez Gminę Tworóg. Pozbywanie się ich odbywa się na koszt właściciela, we własnym zakresie lub za pośrednictwem firmy posiadającej wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych z terenu Gminy Tworóg. wymaga zauważenia, iż ustawa (art. 4 ust. 2) nakłada na gminę obowiązek uregulowania w Regulaminie (...) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących, m.in. prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: (...) odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, (...)."

Przepis § 1 ust. 4 narusza prawo w sposób rażący. Gmina jest zobowiązana objąć systemem gospodarowania odpadami wszystkie obowiązkowe strumienie odpadów, a koszty tego systemu pokrywać z uiszczanych przez właścicieli nieruchomości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji, zgodnie z art. 6r ust. 2d ustawy w zamian za pobraną opłatę gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę winny sposób. W przypadku odpadów budowlanych i rozbiórkowych nie istnieje obowiązek odbioru tych odpadów "u źródła", toteż gmina ma prawo ograniczyć się do zapewnienia ich przyjmowania przez PSZOK. Jednak gmina nie ma prawa nie objąć tych frakcji systemem oraz pobierać opłat za ich przyjęcie do Punktu.

Możliwość taka istniałaby jedynie w sytuacji ograniczenia ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepisami uchwały rady gminy, podjętej z na podstawie art. 6r. ust. 3 w zw. z 3a ustawy. Wówczas odbiór tego rodzaju odpadów - w ilości wykraczającej ponad określony limit - mógłby odbywać się w ramach usług dodatkowych świadczonych przez gminę (art. 6r ust. 4 ustawy).

Zarzut nr 5

W § 3 ust. 4 Rada nałożyła określone obowiązki na właścicieli nieruchomości, tj.: "niezwłoczne usuwanie nawisów sopli i nawisów śnieżnych z dachu, rynien i innych części budynku." Zdaniem organu nadzoru wyżej wskazane regulacje Regulaminu stanowią przekroczenie upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach i wprowadzone zostały do przedmiotowej uchwały bez podstaw prawnych.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń części nieruchomości, które nie służą do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać dachów - nawet jeśli miałyby wystawać nad powszechnie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi (wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2015 r., II SA/Łd 515/15). Nie oznacza to, że nie ma obowiązku usuwania sopli i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów budynków znajdujących się na jego nieruchomości. Obowiązek taki spoczywa na nim zgodnie z art. 62 ust. pkt 4 w zw. z art. 61 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru kwestionuje także użycie w tym przepisie zwrotu "niezwłocznie" gdyż z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy nie wynika, aby rada mogła określać częstotliwość wykonywania wskazanych obowiązków.

Zarzut nr 6

W Rozdziale 2 Regulaminu, ani też w innych jego przepisach Rada Gminy Tworóg nie uregulowała wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada Gminy w § 4 ust. 2 wskazała, iż: "Zezwala się na dokonywanie doraźnych napraw samochodów wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych przez właściciela nieruchomości, pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie będą powodowały zanieczyszczenia wody lub gleby, a sposób postępowania z odpadami powstającymi w wyniku naprawy będzie zgodny z odpowiednimi przepisami szczególnymi." W ten sposób ograniczono dokonywanie doraźnych napraw wyłącznie do samochodów, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy udziela radzie gminy delegacji do określenia wymagań w zakresie napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Definicję pojazdu samochodowego, samochodu osobowego oraz samochodu ciężarowego wprowadza ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) - odpowiednio w art. 2 pkt 33, 40 i 42 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 33, 40 i 42 ustawy Prawo o ruchu drogowym: pojazd samochodowy - pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego; samochód osobowy - pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą oraz ich bagażu; samochód ciężarowy - pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu ładunków; określenie to obejmuje również samochód ciężarowo-osobowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu ładunków i osób w liczbie od 4 do 9 łącznie z kierowcą. Powołany wyżej przepis art. 2 pkt 33, 40 i 42 ustawy Prawo o ruchu drogowym jednoznacznie wskazuje, iż definicja pojazdu samochodowego nie jest tożsama z definicją samochodu osobowego i ciężarowego. Samochód (osobowy i ciężarowy) stanowi węższą kategorię od pojazdu samochodowego, w związku z czym doszło do niewyczerpania delegacji ustawowej przez Radę Gminy Tworóg.

Przepis § 4 ust. 2 jest także niezgodny z art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa i powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Uzależnienie napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego.

Zarzut nr 7

Zdaniem organu nadzoru regulacja § 5 wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego przepisem art. 4 ust. 2 ustawy:

"Mając na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi zabrania się:

1) spalania w ogniskach i paleniskach domowych odpadów komunalnych i innych odpadów a w szczególności: tworzyw sztucznych opon samochodowych, odzieży, starych mebli oraz zaolejonych przedmiotów,

2) wypalania traw,

3) umieszczania ogłoszeń, reklam, afiszy itp. na drzewach, słupach i innych miejscach do tego nie przeznaczonych,

4) układania kamieni, wygradzania lub nasadzania roślin wzdłuż ogrodzeń nieruchomości w sposób zagrażający bezpieczeństwa pieszych i pojazdów,

5) wrzucania do koszy ulicznych odpadów pochodzących z gospodarstw domowych lokali handlowych, gastronomicznych i usługowych,

6) zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt,

7) niszczenia lub uszkadzania obiektów malej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów’, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, wiat przystankowych, ławek, drzew i krzewów, deptania trawników oraz zieleńców."

Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości zakazów np. niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam lub ogłoszeń, wypalania traw, dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu. Wobec tego kwestie regulowane tym przepisem nie mogą stanowić materii regulaminowej, stąd ich wprowadzenie pozbawione jest podstaw prawnych. Rada gminy powinna dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełnienia udzielonej jej delegacji ustawowej. W przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym, rada powinna wypełnić to upoważnienie w całości (określić wszystkie kwestie przekazane do jej kompetencji). Nie może jednak wykraczać poza udzieloną jej delegację. W regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie nie wolno zamieszczać regulacji wykraczających poza zagadnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 stycznia 2015 r., sygn. II SA/G1 1151/14).

Rada Gminy nakładając na właściciela nieruchomości obowiązki określone w § 5 wkroczyła w materię uregulowaną innymi przepisami ustaw, w tym ustawy z dnia 21 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Przepis art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń wyraźnie uznaje za wykroczenie zachowanie polegające na niszczeniu, uszkadzaniu lub czynieniu niezdatną do użytku cudzej rzeczy, a przepisy art. 143-145 penalizują zachowania polegające na uszkadzaniu, niszczeniu i zaśmiecaniu urządzeń użytku publicznego. Rada gminy formułując postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie tylko nie może nimi wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd też - stosownie także do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa - akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej (nawet, jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu). Ponowne uregulowanie przez radę gminy materii ustawowej zawsze będzie prowadzić do sprzeczności zobowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy, i to nie tylko w przypadkach, w których regulacje uchwały w sposób oczywisty normują określone zagadnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Również i modyfikacja, czy powtórzenie przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28.02.2003 r., I SA/LU 882/02. Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29.09.2010 r., sygn. akt II SA/SZ 424/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ww. regulacje Regulaminu wprowadzają adresatów tego aktu prawa miejscowego w błąd jakoby zakaz określonych zachowań wprowadzony został przez Radę Gminy Tworóg, a nie przez ustawodawcę.

Ponadto, jak podkreśla organ nadzoru, redakcja części ww. zakazów nie pozwala jednoznacznie ocenić, czy skierowana jest wyłącznie do właścicieli nieruchomości (np. pkt 7) bądź też czy zakazy dotyczą wyłącznie działań podejmowanych na terenie, będącym przedmiotem ich własności (np. pkt 2 i 4). Sprawia to, że regulacja § 5 jest niejednoznaczna.

Ad. Rozdział 3. Regulaminu – zarzuty:

Zarzut nr 8

Przepis § 1 ust. 2 pkt 3 wykracza poza upoważnienie ustawowe, uprawniające organ stanowiący gminy do uregulowania jedynie minimalnej pojemności pojemników (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy). Stanowi on, że "..odpady zmieszane powinny być zbierane w pojemnikach o pojemności od 120 l do 1100 l w zależności od zapotrzebowania na nieruchomości, uwzględniających liczbę osób zamieszkujących nieruchomość oraz częstotliwość odbioru wykonanych zgodnie z normą PN EN 840-1 oraz PN EN 840-2, które mogą zostać oznakowane na potrzeby ewidencyjne przez Gminę Tworóg lub przedsiębiorcę świadczącego usługi w zakresie odbierania odpadów." Z upoważnienia ustawowego wynika jedynie możliwość uregulowania minimalnej pojemności pojemników (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Zarzut nr 9

Przepis § 1 ust. 3 pkt 1 nie wypełnia przez delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Zgodnie z jego treścią "Odpady komunalne zmieszane należy gromadzić w pojemnikach lub workach o minimalnej pojemności i w ilości:

1) dla nieruchomości zamieszkałych, określonych w odrębnej uchwale Rady Gminy Tworóg w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada była obowiązana określić wymagania w zakresie minimalnej pojemność pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych w Regulaminie, a nie odsyłać do bliżej nieokreślonej "odrębnej uchwały Rady Gminy Tworóg"’. Niewyczerpanie dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 ustawy stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Ponadto przepis ten stoi w sprzeczności w przywołanym powyżej § 1 ust. 2 pkt 3, którym Rada określiła przecież również minimalną pojemność pojemników na odpady zmieszane na terenie gminy, czyli również dla nieruchomości zamieszkanych.

Organ nadzoru wyjaśnia, że Rada Gminy Tworóg przepisami uchwały Nr L/399/2018 z dnia 13 listopada 2018 r. w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów wprowadziła m.in. limit komunalnych odpadów zmieszanych odbieranych od właścicieli nieruchomości. Uchwała ta będzie przedmiotem odrębnej skargi skierowanej do Sądu przez organ nadzoru.

Zarzut nr 10

Przepis § 2 ust. 1 nakazuje, aby "...ustawić pojemniki i worki na równej nawierzchni w miarę możliwości utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota." Pozostaje niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy ze względu na wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Na dzień podjęcia uchwały rada gminy posiadała kompetencję jedynie do określenia warunków rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych - nie zaś do formułowania wymogów w tym zakresie w odniesieniu do miejsc, w których pojemniki takie są rozmieszczone. Wprowadzenie zatem do treści przedmiotowej uchwały powyższego postanowienia, oznacza rozszerzenie w sposób nieuprawniony obowiązków właścicieli nieruchomości.

Zarzut nr 11

Z kolei w § 2 ust. 4 Regulaminu, postanowieniem: "Utrzymanie pojemników w należytym stanie sanitarnym należy do właściciela nieruchomości", Rada Gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zarzut nr 12

Przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy stanowi także § 3 ust.1 Rozdziału 3 Regulaminu. Rada Gminy nałożyła w nim obowiązki na "prowadzących działalność gospodarczą", niezależnie od tego czy są oni właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy (ust. 1) oraz na przedsiębiorców użytkujących tereny komunikacji publicznej (ust. 2). Zdaniem skarżącego, Rada nie posiada kompetencji do nakładania na te podmioty obowiązku ustawienia koszy na odpady komunalne w ilości zapewniającej czystość i porządek czy koszy ulicznych. Stosownie do treści art. 5 ustawy obowiązki związane z utrzymaniem czystości i porządku dotyczą właścicieli nieruchomości. Kwestie wykonania tych obowiązków w odniesieniu do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenach publicznych, powinny regulować ewentualne umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości a przedsiębiorcą. Ponadto, brak jest podstaw prawnych do nałożenia obowiązku zapewnienia koszy i pojemników na odpady nie tylko na przedsiębiorców, ale - jak to określono w § 3 ust. 1 – "..na prowadzących działalność gospodarczą handlowo-usługową" (czyli prowadzących wyłącznie taką działalność).

Zarzut nr 13

Również posłużenie się przez Radę w § 3 ust. 2 zwrotem "tereny komunikacji publicznej" powoduje, że wskazany przepis jest niejasny. Nie można z niego wywieść, co należy rozumieć pod tym pojęciem, a to pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP, naruszając zasadę jasności stanowionego prawa.

Zarzut nr 14

Za sprzeczny z art. 5 ust. 4 i 5 ustawy organ nadzoru uznaje § 3 Regulaminu z tego względu, że utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych należy do zarządu drogi, a na terenach innych niż wskazane w ust. 1-4 art. 5 ustawy - do gminy

Ad. Rozdział 4 Regulaminu – zarzuty:

Zarzut nr 15

W przepisach tego rozdziału, regulujących "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego" brak jest przepisów odnoszących się do pozbywania się odpadów budowlany i remontowych stanowiących odpady komunalne. Jest to konsekwencją, zakwestionowania przepisu § 2 ust. 4 zawartego w Rozdziale 2 Regulaminu, wyłączającego te strumienie odpad z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi Gminy Tworóg. Oznacza niewypełnienie upoważnienia ustawowego w zakresie art. 4 ust. 2 ustawy także i w tym zakresie.

Zarzuty nr 16 i 17

Zdaniem organu nadzoru zawarty w § 1 ust. 1 zwrot "..przy czym częstotliwość wywozu odpadów winna zaspokoić lokalne potrzeby w tym zakresie oraz gwarantować utrzymanie właściwych warunków sanitarnych", poprzez swoją niejednoznaczność jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP.

Zastrzeżenia budzi również przepis § 1 ust. 2 pkt 2 w zakresie określenia "kompletny", bowiem wynika z niego, że możliwe jest jedynie pozbycie się kompletnego zużytego sprzętu elektryczne elektronicznego. Ustawa nie wprowadza tego rodzaju ograniczeń.

Ponieważ ww. pojęcia są nieprecyzyjne, nie mogą stanowić elementu prawidłowo skonstruowanego Regulaminu. Przedmiotowa uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego, w związku z czym zawarte w niej regulacje muszą spełniać warunek określoności prawa. Oznacza to, że muszą być one precyzyjne (a więc takie, z których można wywieść jednoznaczne normy prawnej i przejrzyste (to znaczy zrozumiałe dla jednostki). Konieczność stanowienia prawa cechującego się "poprawnością", "precyzyjnością" i "jasnością" wielokrotnie podkreślał m.in. Trybunał Konstytucyjny (por. np. wyroki TK: z dnia 13 lutego 2001 r., K 19/99; z dnia 13 września 2005 r., K 38/04; z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05).

Zarzut nr 18

Regulacją § 3 Rada Gminy wkroczyła w materię ustawową, gdyż określone w tym przepisie Regulaminu obowiązki właścicieli nieruchomości wynikają wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy: "Przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomowi oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych."

- w § 3 ust. 5 Rada Gminy określiła sposób udokumentowania przez właścicieli

nieruchomości obowiązków pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Postanowienia te są zupełnie niezrozumiałe i zbędne w świetle uregulowań zawartych w art. 6 ust i ust. 1a ustawy

- w § 3 ust. 6 Rada uregulowała, że zabrania się "odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego." W ocenie organu nadzoru wprowadzenie takiego wymagania nie mieści się w zakresie materii, która winna zostać unormowana w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie przewiduje tego bowiem przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zarzut nr 19

Przepisami § 4, § 5, § 6 Rada Gminy Tworóg uregulowała kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy. Rada nie była bowiem uprawniona do określania wymogów co do sposobu prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów i określenia, kiedy wymóg selektywnego zbierania jest uznawany za spełniony. W ocenie organu nadzoru przytoczona regulacja nie stanowi materii regulaminu. Wprowadzenie tego rodzaju zakazów dla adresatów uchwały albo pozbawione jest podstaw prawnych albo zakazy takie wynikają już z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Należy bowiem wskazać, iż zakazy dotyczące postępowania z odpadami zostały uregulowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy o odpadach. Ustawa ta określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Ponadto kwestie te uregulował Minister Środowiska rozporządzeniem z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19, ze zm.).

O tym, że taki regulacje nie powinny być zamieszczone w regulaminie wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1076/12, NSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto, przepisy § 4 pkt 4 i 5 wprowadzają zakazy odnoszące się nie do właścicieli nieruchomości a do przedsiębiorców odbierających odpady, co zdecydowanie wykracza poza upoważnienie z art. 4 ust. 2 ustawy.

Na marginesie wskazać należy, iż niedopuszczalne jest generalne zakazywanie umieszczania w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych, odpadów pochodzących z działalności gospodarczej, o czym mowa w § 4 pkt 2 rozdziału 4 Regulaminu. Zgodnie z definicją odpadów komunalnych, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza odpadami powstającymi w gospodarstwach domowych, są to również odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. W świetle tej definicji również odpady z działalności gospodarczej, które poprzez swój skład lub charakter są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych mogą być odpadami komunalnymi, których należy pozbywać się w drodze selektywnej lub nieselektywnej zbiórki w oparciu o zapisy ustawy i regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach.

Ad. Rozdział 5 Regulaminu – zarzuty:

Zarzut nr 20

Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tymczasem Rada Gminy Tworóg, w § ograniczyła krąg podmiotowy osób zobowiązanych jedynie do "właścicieli posiadających zwierzęta domowe". Tym samym z zakresu regulacji wyłączone zostały osoby utrzymujące zwierzęta domowe lecz niebędące ich właścicielami. Rada Gminy nie wypełniła więc delegacji z art. 4 ust. 2 pkt ustawy.

Zarzuty nr 21, 22 i 23

W § 1 ust. 2 pkt 1 Rada Gminy postanowiła: "..zabrania się właścicielom zwierzą domowych wypuszczania ich bez dozoru poza teren nieruchomości, w budownictwie wielorodzinnym poza obręb własnego mieszkania". W § 1 ust. 2 pkt 2 nałożyła na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek wyposażenia psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne w rozumieniu przepisów odrębnych oraz w inny sposób zagrażającego otoczeniu - także w kaganiec. Wreszcie w § 1 ust. 2 pkt 5 zabroniła wprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone na place gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, parków oraz innych terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych regulaminów, ustalonych prze zarządców nieruchomości. Powyżej wymienione regulacje budzą wątpliwości organu nadzoru.

Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie lub uciążliwość zwierzęcia dla otoczeni, a także z uwagi na ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnej użytku. Należy jednak podkreślić, że obowiązki, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mogą być formułowane dowolnie i dotyczyć wszelkich spraw z zakresu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnej użytku. Przede wszystkim prawodawcy miejscowemu nie wolno wkraczać w zakres materii ustawowej. Do tej materii należy zaś kwestia sprawowania kontroli (w kwestionowanym wyżej zapisie mowa o dozorze) nad wyprowadzanym (wypuszczanym) psem. Kwestię tę reguluje ustaw o ochronie zwierząt, która w art. 10a ust. 3 stanowi: "Zabrania się puszczania psów bez ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna." Zgodnie z postanowieniami ustawy obowiązkiem właściciela jest zatem takie puszczanie psa, aby zachowywać nad nim kontrolę. Sposób w jaki ta kontrola będzie sprawowana jest już jednak prawnie irrelewantny (o ile nie godzi w zasadę humanitarnego traktowania zwierzęcia) i organ stanowiący gminy nie ma kompetencji do tego, aby modyfikować wskazany w ustawie obowiązek poprzez określenie sposobu jego wykonywania. Jeżeli zatem właściciel psa potrafi sprawować nad nim kontrolę w inny sposób niż przez trzymanie go na smyczy lub w założonym kagańcu, przykład poprzez wykorzystywanie umiejętności zwierzęcia wynikających z odpowiedniej tresury to wymóg ustawowy jest zrealizowany.

W ocenie organu nadzoru jest ponadto niedopuszczalne takie kształtowanie treści regulaminu, aby prowadziło to do penalizacji zachowań adresatów, nieprzestrzeganie postanowień tego aktu podlega karze w myśl art. 10 ust. 2a ustawy. Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego oraz prowadzić mogą do działań niehumanitarnych.

Odnośnie do zakazu określonego w rozdziale 5 § 1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu wprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone na place gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, parków oraz innych terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych regulaminów, ustalonych przez zarządców nieruchomości, to zdaniem organu nadzoru ustawodawca nie upoważnił Rady do formułowania zakazów wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny lub obiekty użyteczności publicznej lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Stanowisko organu nadzoru w powyższym zakresie potwierdza również judykatura m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 425/13), w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Go 1045/12), w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 46/13), w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2746/13), w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2058/11).

Skarżący uważa również, iż ograniczenie tylko do osób niewidomych zwolnienia z obowiązku określonego w pkt 6 § 1 ust. 2 tego rozdziału jest zbyt wąskie.

Ad. Rozdział 7 Regulaminu – zarzuty:

Zarzuty nr 24, 25, 26 i 27

W ocenie skarżącego, § 1 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W § 1 ust. 1 Rada oprócz zakazu utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, uregulowała również zakaz chowu, do czego nie była upoważniona przepisem art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Z kolei w § 1 ust. 3 pkt 1 nałożyła na "prowadzących chów zwierząt gospodarskich" obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych. Odsyłanie do stosowania innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa i to stojących wyżej w hierarchii źródeł prawa (przepisów ustaw i rozporządzeń) jest niedopuszczalne. Obowiązek ich stosowania nie wynika przecież z przepisu Regulaminu.

W § 1 ust. 4 postanowiono, że "Dopuszcza się hodowlę gołębi w sytuacji, której nie powodują uciążliwości dla innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub na nieruchomościach sąsiednich". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy postanowienia regulaminu powinny dotyczyć wymagań (w tym zakazów) odnoszących się do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Regulacja wynikająca z ww przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 narusza art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2132). Przywołany przepis ustawy zawiera bowiem definicję pojęcia zwierząt gospodarskich, wymieniając w katalogu zamkniętym zwierzęta, które mogą być zaliczone do tej kategorii, nie wliczając do nich gołębi. Ponadto według definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt przez zwierzęta domowe rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Przy tak określonym pojęciu "zwierzęta domowe" zdaniem organu nadzoru gołębie do nich również nie należą, dlatego też kwestionowany przepis Regulaminu stanowi także wykroczenie poza ramy wskazanego upoważnienia odnoszącego się do ustanowienia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie daje podstaw do wydania aktu prawa miejscowego obejmującego swą regulacją również kwestie dotyczące utrzymania czystości w związku z posiadaniem gołębi (sygn. akt II SA/Go 392/08). Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2746/13). Określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich mogą odnosić się wyłącznie do terenów wyłączonych z produkcji rolnej.

W tym kontekście za niezgodny z prawem uznać również należy zapis § 1 ust. 3 pkt 4, w którym Rada uregulowała wymagania dotyczące utrzymania pszczół, podczas gdy zgodnie z wyżej wymienioną definicją zwierząt gospodarskich, do zwierząt tych zaliczamy tylko i wyłącznie pszczołę miodną. Wobec czego przepis § 1 ust. 3 pkt 4 uznać należy za niewypełnianie delegacji

ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tworóg uznała za zasadne zarzuty organu nadzoru dotyczące zasadność skargi w części dotyczącej jego postanowień zawartych - § 2 pkt 10 Rozdziału 1,

- § 1 ust.2 Rozdziału 2"w zakresie słów "...innych frakcji odpadów komunalnych między innymi.."

- § 1 ust.4 Rozdziału 2,

- § 3 ust.2 Rozdziału 2,w zakresie słowa "...niezwłocznie.."

- §3 ust. 4 Rozdziału 2,

- § 1 ust.2 pkt 3 Rozdziału 3,w zakresie słów "...do 1100 I.."

- § 1 ust. 3 pkt 1 Rozdziału 3, § 2 ust. 4 Rozdziału 3,

- § 3 ust. 1 i ust 2 Rozdziału 3,

- § 3 ust. 6 Rozdziału 4 § 4 pkt 4) i pkt 5) Rozdziału 4.

- § 1 ust.1 w zakresie słowa "...chowu i..." Rozdziału 7,

- § 1 ust. 3 w zakresie słowa "...Prowadzący chów zwierząt gospodarskich i..." R

- § 1 ust. 3 i ust.4 Rozdziału 7

Pozostałych zarzutów nie uznał i wniósł w związku z tym o oddalenie skargi w pozostałej części.

Uznano także zarzut dotyczący § 2 ust. 2 pkt 5 Rozdziału 5 podczas gdy przepisu tak oznaczonego w Regulaminie nie ma. Nie wyjaśniono także tej kwestii w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.

Zdaniem Gminy Tworóg w skardze Wojewoda formalnie zaskarżył Uchwałę "w całości", natomiast z uzasadnienia skargi jasno wynika, że zakwestionował prawidłowość jedynie niektórych przepisów Regulaminu, konkretnie wskazanych. Nie zakwestionował natomiast pozostałej większości przepisów w nim zawartych. Zatem merytorycznej kontroli winny podlegać tylko i wyłączne te wskazane w skardze i tylko te winny być uchylone jeżeli Sąd stwierdzi, iż przy ich wydaniu doszło do istotnego naruszenia prawa.

Gmina zgadza się, że nieprecyzyjna konstrukcja prawna w/w przepisów Regulaminu lub regulowanie zagadnień innych niż wymienione w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach winno skutkować ich uchyleniem.

Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe wymienione w skardze nieprawidłowości to Gmina uważa, iż nie doszło w nich do naruszenia prawa gdyż nie wykraczają poza zakres w/w upoważnienia ustawowego.

Dotyczy to w rozdziale 2 Regulaminu postanowień § 4 ust. 2 gdzie zamiast słów "pojazd samochodowy" użyto słowa "samochód". Jednakże w opinii Gminy przywoływanie w skardze w tym wypadku ustawy o Ruchu drogowym jest nietrafione, gdyż definicja ta jest tylko dla potrzeb ruchu drogowego i nie ma nic wspólnego z utrzymaniem czystości w Gminie. Użycie jedynie słowa "samochód" na pewno nie wpływa na niezgodność z prawem tego zapisu gdyż mieści się on w dyspozycji w/w art. 4 ust. 2 ustawy i w należyty sposób reguluję tę kwestię. Nie narusza on też przepisu art 144 Kodeksu Cywilnego.

Nie ma też racji Wojewoda, kwestionując w tym rozdziale postanowienia § 2 ust. 4 gdyż właśnie takie szczegółowe opisanie w jaki sposób powinny być posadowione pojemniki i worki jest zdaniem Gminy określeniem warunków, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zastrzeżenia dotyczące postanowień rozdziału 4 Regulaminu w tym postanowień § 1 ust 1 zdaniem Gminy także nie naruszają w/w ustawy, gdyż wyraźnie wskazują częstotliwość pozbywania się odpadów. Natomiast zastrzeżenie dotyczące słowa "kompletny", które znalazło się w § 1 ust. 1 pkt 2, w niczym nie ogranicza pozbywania się zużytego sprzętu elektrycznego a jedynie sugeruje, że powinien on być kompletny.

Postanowienia § 3 ust.1 - 4 i ust. 5 oraz ust. 7 nie są powtórzeniem postanowień z art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy. Każde z w/w ustępów tego paragrafu reguluje bowiem szczegółowo "częstotliwości i sposobu pozbywania s/ę nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości". Dotyczy to także § 5 i § 6 tego rozdziału.

Odnośnie zastrzeżeń dotyczących unormowań zawartych w rozdziale 5, Gmina ni podziela poglądu Wojewody, że niedopuszczalne są uregulowania nakazujące wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, bowiem przepis 4 ust. 2 pkt 6 ustawy zezwala radzie gminy na wprowadzenie w regulaminie takich unormowań dotyczących obowiązków osób wyprowadzających psy.

Taki pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroki 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14 (CBOSA),który stwierdził, iż wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, że w miejscach publicznych terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej - na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W świetle powyższego zasadnym jest stwierdzenie nieważności tylko niektórych przepisów Regulaminu wymienionych na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Po dokonaniu oceny zarzutów podnoszonych przez organ nadzoru oraz wyjaśnień Wójta Gminy Tworóg w odpowiedzi na skargę, jak również analizy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tworóg, stanowiącego załącznik do uchwały Nr L/398/2018 Rady Gminy Tworóg z dnia 13 listopada 2018 r. Sąd postanowił uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność w całości przedmiotowej Uchwały.

Sąd kontrolując uchwałę rady gminy stosuje analogiczne kryteria jak te, które przewidziane są dla organu nadzoru w art. 91 u.s.g. Podstawą do stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.).Jeśli chodzi o uchwały mające charakter aktów prawa miejscowego przyjmuje się w szczególności, że istotne naruszenie prawa wiąże się z niewypełnieniem delegacji ustawowej polegającym na tym, że rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się także przypadki wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej, a więc objęcia regulacją zawartą w uchwale takich materii, do których upoważnienie ustawowe nie upoważniało rady.

W pierwszym przypadku (niewypełnienie delegacji ustawowej) wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Nie jest bowiem możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez samą radę gminy po zaskarżeniu uchwały do sądu.

W przypadku drugim sytuacja jest o tyle inna, że zachodzi możliwość wyeliminowania przez sąd jedynie tych postanowień, które zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. To z kolei, jeśli po takiej eliminacji akt prawa miejscowego będzie wypełniał delegację ustawową, pozwala na pozostawienie go w obrocie prawnym (unieważnienie jedynie w części).

W ocenie Sądu nie wypełniają delegacji ustawowej następujące postanowienia Regulaminu:

1/ § 1 ust. 2 R. 2 ( Zarzut nr 3 uznany przez Gminę).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

W § 1 ust. 2 Rada Gminy Tworóg przyjęła możliwość gromadzenia w sposób selektywny "innych frakcji odpadów komunalnych" nie określając czym one są, a ponadto, wskazała na "popiół i żużel paleniskowy" podczas gdy powinna wskazać konkretne frakcje odpadów ( a nie "inne") oraz określić, także w odniesieniu do tych frakcji (tj. sprecyzowanych "innych" oraz popiołu i żużla paleniskowego), wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące, prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób. Tego nie uczyniła wobec tego nie ustalono wobec tych odpadów szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób, czego wymaga art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy

2/ § 1 ust. 4 R. 2 (Zarzut nr 4 – uznany przez Gminę)

W § 1 ust. 4 R.2 Rada wyłączyła odpady budowlane i rozbiórkowe z systemu selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a ustawy wyraźnie wynika, że należą one do tych odpadów komunalnych, które obligatoryjnie systemem takim powinny być objęte. W ślad za tym nie uregulowano wobec tych odpadów szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób, czego wymaga art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy

3/ w części dotyczącej § 4 ust. 2 R.2 (Zarzut nr 6 nieuznany przez Gminę)

W § 4 ust. 2 zezwolono na dokonywanie doraźnych napraw samochodów wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych przez właściciela nieruchomości, podczas gdy z delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy wynika, że regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Pojęcie samochodu jest zakresowo węższe od pojęcia "pojazd samochodowy", stąd w Regulaminie brak jest zasad określających wymagania odnośnie pojazdów samochodowych innych i iż samochody.

4/ § 1 ust. 3 pkt 1 R. 3 ( Zarzut nr 9 – uznany przez Gminę)

Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej określonej przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z która była obowiązana określić w Regulaminie utrzymania czystości i porządku wymagania w zakresie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych. Odesłała w tym zakresie do "odrębnej uchwały Rady Gminy Tworóg".

5/ Rozdział 4 Regulaminu pt. "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego", bowiem wbrew delegacji ustawowej brak jest w nim przepisów dotyczących pozbywania się odpadów budowlany i remontowych stanowiących odpady komunalne (Zarzut nr 15 Ad. Rozdział 4 Regulaminu).

Brak tych regulacji stanowi konsekwencję naruszenia wskazanego w zarzucie nr 4, polegającego na wyłączeniu w § 1 ust. 4 R.2 Regulaminu, wbrew art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a ustawy, odpadów budowlanych i rozbiórkowych z systemu selektywnej zbiórki odpadów.

6/ § 1 ust. 2 R. 5 ( Zarzut nr 20 – Gmina do tego zarzutu nie odniosła się).

Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tymczasem Rada Gminy Tworóg, w § 1 ust. 2 ograniczyła krąg podmiotowy osób zobowiązanych jedynie do "właścicieli posiadających zwierzęta domowe". Tym samym z zakresu regulacji wyłączone zostały osoby utrzymujące zwierzęta domowe lecz niebędące ich właścicielami. Rada Gminy nie wypełniła więc delegacji z art. 4 ust. 2 pkt ustawy.

Już te zarzuty są wystarczające, aby uznać całą uchwałę za naruszającą prawo w sposób istotny i dokonać jej unieważnienia.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty, to w dużej części mogłyby one skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części (konkretnych przepisów bądź też ich części). Byłoby to oczywiście możliwe pod warunkiem jednak takim, ze nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności w całości. Z tego względu Sąd odnosi się jedynie do tych zarzutów, które mają właśnie takie znamiona, istotnie naruszają prawo ze względu na przekroczenie delegacji ustawowej

Z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały sformułowane:

1/ § 3 ust. 4 R.2 (Zarzut nr 5 – uznany przez Gminę)

W § 3 ust. 4 Rada nałożyła określone obowiązki na właścicieli nieruchomości, tj.: "niezwłoczne usuwanie nawisów sopli i nawisów śnieżnych z dachu, rynien i innych części budynku stwarzających zagrożenie dla przechodniów, w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów"." Zdaniem organu nadzoru wyżej wskazane regulacje Regulaminu stanowią przekroczenie upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach i wprowadzone zostały do przedmiotowej uchwały bez podstaw prawnych.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, natomiast z § 3 ust. 4 wynika, że obowiązek ten dotyczy także części nieruchomości (dachy, rynny i inne części budynku), które do użytku publicznego nie służą.

2/ § 5 R. 2 (Zarzut nr 7 – uznany przez Gminę)

Wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego określonego przepisem art. 4 ust. 2 ustawy, który nie upoważnia rady gminy do formułowania zakazów kierowanych do właścicieli nieruchomości ("Mając na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi zabrania się: 1) spalania w ogniskach i paleniskach domowych odpadów komunalnych i innych odpadów a w szczególności: tworzyw sztucznych opon samochodowych, odzieży, starych mebli oraz zaolejonych przedmiotów, 2) wypalania traw, 3) umieszczania ogłoszeń, reklam, afiszy itp. na drzewach, słupach i innych miejscach do tego nie przeznaczonych). Materie, jakie powinny zostać uregulowane w regulaminie wyczerpująco (katalog zamknięty) określa art. 4 ust. 2 oraz ust. 2a ustawy. Nie znajdziemy wśród nich możliwości formułowania jakichkolwiek zakazów.

3/ § 3 R. 3 ze względu na nałożenie obowiązków należących do zarządu drogi bądź gminy (art. 5 ust. 4 i ust. 5 ustawy) na inne podmioty ("prowadzących działalność handlowo-usługową" - § 3 ust. 1; "właścicieli nieruchomości" i "przedsiębiorców użytkujących tereny komunikacji publicznej" –§ 3 ust. 2)

(Zarzut nr 14 – w zasadzie nie wiadomo czy tak sformułowany zarzut został przez Gminę uznany bowiem w odpowiedzi na skargę, wśród uznanych, wskazano na § 3 ust. 1 i 2, zaś w uzasadnieniu odpowiedzi jedynie na § 3 ust. 2 co mogłoby sugerować, że Gmina akceptuje jedynie pogląd organu nadzoru o nałożenie obowiązków wynikających z ust. 2 na właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców użytkujących tereny komunikacji publicznej

4/ § 3 ust. 6 R. 4 ( Zarzut nr 18 w części dotyczącej § 3 ust. 6 - uznany przez Gminę)

W § 3 ust. 6 R. 4 Rada, wychodząc poza zakres delegacji ustawowej określonego w art. 4 ust. 2 ustawy, a więc bez stosowanego upoważnienia, zabroniła właścicielom nieruchomości: "odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego."

5/ § 4, § 5, § 6 R.4 (Zarzut nr 19 – Gmina do tego zarzutu nie odniosła się)

Przepisami § 4, § 5, § 6 Rada Gminy Tworóg uregulowała kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści upoważnienia ustawowego nie można w żaden sposób wywieść, że Rada była uprawniona do przyjmowania określonych w tych postanowieniach zakazów. Wprowadzenie tego rodzaju zakazów dla adresatów uchwały albo pozbawione jest podstaw prawnych albo zakazy takie wynikają już z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w sentencji.