Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 396/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2013 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr SKO.[...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarżącej M. T. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił M. T. (dalej - skarżąca, Inwestor) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie zagrody rolniczej (budowa drugiego budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej), planowanej do realizacji na terenie dz. nr [...], ark. [...], obręb R. przy ul.[...] w P., z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm., dalej – ustawy planistycznej). Ponadto zdaniem organu wskazana we wniosku działka nie posiadała stosownego uzbrojenia, a Inwestor nie uzyskał gwarancji wykonania takiego uzbrojenia, a zatem nie został spełniony warunek zawarty w art.61 ust.1 pkt 3 ww. ustawy dotyczący uzbrojenia terenu wymaganego dla obsługi planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja zakłada budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę budynku gospodarczego z warsztatem oraz budynku gospodarczego. Wszystkie planowane budynki są jednokondygnacyjne i posiadają dach stromy. Łączny projektowany wskaźnik wynosi 11,4%. W toku postępowania inwestor przedstawił : opinię Aquanet S.A. z dnia 4.07.2011r. o braku uzbrojenia kanalizacyjnego w rejonie planowanej inwestycji oraz umowy dotyczące zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną istniejących zabudowań na terenie działki objętej wnioskiem. Nadto organ wskazał, że inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym studium w zakresie planowanej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Analiza stanu faktycznego i prawnego w ocenie organu wykazała, że planowana inwestycja nie zalicza się do rozbudowy zagrody rolniczej. W świetle ustawy z dnia 11.04.2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, prowadzenie działalności rolniczej jest możliwe w obrębie gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia nie jest mniejsza niż 1 ha użytków rolnych. Wnioskodawca zaś planuje realizację zabudowy na działce o powierzchni 0,75 ha. Inwestor nie wykazała posiadania dodatkowej powierzchni użytków rolnych kwalifikujących teren jako gospodarstwo rolne. Nadto nie wskazała potrzeby rozbudowy zagrody o dodatkowy budynek mieszkalny. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rolnika jest spełnione w istniejącym już budynku. Jeżeli zamierzeniem wnioskodawcy była budowa budynku mieszkalnego dla innego członka rodziny, to możliwość realizacji inwestycji winna zostać zbadana w oparciu o istniejące sąsiedztwo dla funkcji mieszkalnej jednorodzinnej powstałej na wydzielonych działkach. Zachodziłaby więc kontynuacja funkcji mieszkalnej jednorodzinnej ale na wydzielonych działkach (1 budynek mieszkalny na 1 działce - w ramach jednej nieruchomości występują tylko pojedyncze budynki mieszkalne). W przypadku rozpatrywanego wniosku, niniejsza inwestycja nie kontynuuje więc sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, ponieważ stanowi realizację zabudowy jednorodzinnej pod pozorem rozbudowy zabudowy zagrodowej. Nadto projektowane uzbrojenie nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr SKO.[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej - Kolegium, SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zaś w obszarze tym nie ma zabudowy, w oparciu o którą można by ustalić wymagane parametry dla planowanej Inwestycji. Nie został zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Nie został również, w ocenie organu, spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust.5 ustawy planistycznej, albowiem skarżąca nie dostarczyła stanowiska gestorów sieci, ani ewentualnych umów z właściwą jednostką na wykonanie brakującego uzbrojenia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. T. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną interpretację art.61 ust.1 pkt 1 i 3 w zw. z ust.4 i 5 ustawy planistycznej oraz naruszenie art.10 kpa. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, argumentując, iż prowadzi gospodarstwo rolne i posiada hodowlę kóz i sprzedaż mleka. W ramach zagrody zaprojektowany był budynek sklepowy z mieszkaniem, jednak z uwagi na małą sprzedaż produktów rolnych postanowiła zrezygnować z części sklepowej budynku. Ponadto wskazała, iż nie ma zamiaru dzielić posiadanej zagrody, ponieważ spowodowałoby to zaburzenie pracy gospodarstwa. Na marginesie poniosła, iż ma dwóch dorosłych synów, którzy mogliby zamieszkać w nowym domu i przejąć obowiązki w gospodarstwie rolnym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t., dalej - ppsa)). Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się też zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji (art. 145 § 1 i 2 ppsa).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.).

W myśl art. 6 ust.2 tej ustawy, co do zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Zgodnie zaś z art.59 ust.1 cytowanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art.61 ust.1 ustawy, to jest :

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do twierdzenia organu, iż wskazany teren dz.[...] przy ul.[...] w P. nie spełnia warunku wymaganego przepisem art.61 ust.1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art.61 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak wyrok NSA z dnia 14 maja 2008r. sygn.akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007r. sygn.akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. W każdym przypadku należy się kierować ratio legis art.61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie ej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art.61 u p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno – urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.61 ust.6 i ust.7 u p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno – urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1-5 u p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obsza analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn.akt IISA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn..akt II OSK 919/07, Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007r., sygn..akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art.61 ust.1 pkt 1-5u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organy obu instancji ustaliły stan faktyczny bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i bez jego właściwej oceny.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż organy stały na stanowisku, że planowana inwestycja stanowi realizację zabudowy jednorodzinnej, pod pozorem rozbudowy zabudowy zagrodowej. W ocenie Sądu organy nie ustaliły jednoznacznie przedmiotu wniosku. Skarżąca podkreślała, iż jej wniosek dotyczył rozbudowy budynku mieszkalnego w miejsce części sklepowej budynku. Sam wniosek zaś dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, warsztatu i budynku gospodarczego. Natomiast w decyzji jest mowa o budowie drugiego budynku mieszkalnego (pod pozorem rozbudowy zabudowy zagrodowej). Należy mieć na uwadze, że prawidłowo ustalona intencja wniosku niesie za sobą skutki co do treści decyzji. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy rozbudowy, przebudowy już istniejącego budynku, który zaopatrzony jest w niezbędne uzbrojenie, nie ma potrzeby powoływania się przez organ na fakt niewystarczającego uzbrojenia zamierzenia budowlanego. Jeśli natomiast mają powstać nowe budynki, które nie posiadają uzbrojenia, to uzasadnione jest powoływanie się przez organ na art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy planistycznej, albowiem jak wynika z pisma Aquanetu, nie jest planowana w najbliższym czasie rozbudowa sieci sanitarnej na przedmiotowym terenie. Poza tym organy w ogóle nie wskazały dlaczego planowana inwestycja nie spełnia warunku z art.61 ust.1 pkt 1 cytowanej ustawy. Tym bardziej, że w analizowanym obszarze występuje funkcja mieszkalna jednorodzinna nieuporządkowana, obok budynków mieszkalnych występują liczne budynki gospodarcze i garażowe, obiekty usługowo-produkcyjne, zieleń i nieużytki rolne. Nieuprawnionym ponadto było powoływanie się w decyzji organu I instancji i projekcie do tej decyzji na brak zgodności planowanej inwestycji ze studium. Należy przypomnieć, iż niedopuszczalne jest uzgadnianie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z treścią studium. Akt ten nie jest przepisem prawa miejscowego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień.

Po wtóre organy w ogóle nie zbadały czy może być zastosowany w sprawie art.61 ust.4 u.p.z.p. Dopiero bowiem wykluczenie takiej ewentualności otwierałoby drogę do postawienia organowi I instancji wymienionych w uzasadnieniu decyzji Kolegium zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących nienależytego wyjaśnienia warunków z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2005r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W końcu wskazać należy, iż istotnie brak jest definicji legalnej "zabudowy zagrodowej", pojęcie w rozumieniu par 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12.12.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art.61 ust.4 u.p.z.p. Dlatego też w ocenie Sądu należy do niej podchodzić bardziej liberalnie, aniżeli organy, które uznały, iż zabudowa zagrodowa składa się tylko z jednego budynku mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. Zgodnie z art.55 (3) K.c. w gospodarstwie rolnym może występować więcej budynków mieszkalnych aniżeli jeden. Jeżeli więc w systemie prawa brak jest legalnej definicji "zabudowy zagrodowej", mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni tego pojęcia, w oparciu o zasady wykładni językowej i funkcjonalnej. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z którym przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej – prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową.

Reasumując, zgodnie z art.7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem całkowicie w tak przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym pozbawione podstaw były twierdzenia organu I instancji, iż uzbrojenie nie jest wystarczające dla planowanej inwestycji, bo inwestor nie przedłożył stosownych dokumentów, czy to, że inwestor powinien wykazać związek planowanej zabudowy z działalnością gospodarczą. Na marginesie skarżąca podkreślała, że ma dwóch dorosłych synów, którzy mogliby zamieszkać w nowym domu i przejąć obowiązki w gospodarstwie rolnym.

Organy obu instancji naruszyły zatem art.7, 77, 80 i 107 kpa. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art.138 kpa, nie rozpoznało sprawy merytorycznie, a samo uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej zawiera przytoczenie treści przepisów i cztery zdania uzasadnienia prawnego, które są powtórzeniem uzasadnienia decyzji I instancji. Organy nie dopełniły zatem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracyjne będą miały na uwadze wyżej przedstawione rozważania, w szczególności co do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej dotyczącego rozbudowy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. Art.152 p.p.s.a. nie zastosowano z uwagi na fakt, iż decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie nadaje się do wykonania.