Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1327/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 184, art. 188, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 12, art. 77 par. 1, art. 80, art. 141 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 602/15 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce słów: "D. P." wpisuje słowa: "D. P.", 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tej części oddala skargę, 3. oddala skargę kasacyjną wniesioną przez D. P., 4. odstępuje od zasądzenia od D. P. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie przez D. P. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego

2016 r., którym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez D. P. stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. w części utrzymującej w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia

[...] 2015 r. oraz oddalono skargę w pozostałym zakresie.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

W dniu 27 maja 2014 r. PINB w [...] przeprowadził kontrolę w sprawie budowy ogrodzenia od strony jeziora [...], na działce nr [...], stanowiącej własność D. P. W toku podjętych czynności kontrolnych PINB ustalił, że przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Na działce tej wykonano ogrodzenie

o konstrukcji murowanej z rdzeniem betonowym zbrojonym na słupkach posadowionych na fundamencie betonowym. PINB ustalił, że wysokość ogrodzenia wynosi 1,54m od fundamentów oraz, że ogrodzenie od strony jeziora [...] oddalone jest o około 5 metrów od linii brzegowej (linii porostu traw).

W dniu 18 czerwca 2014 r. PINB ponownie przeprowadził kontrolę na przedmiotowej działce i ustalił, że ogrodzenie powstało bez zgłoszenia w 2010 r.

i znajduje się w odległości 5,01 - 5,70m od jeziora (po dokonaniu pomiarów).

Pismem z dnia 2 lipca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował PINB, że działka [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr 287/XXXII/09 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 15 grudnia 2009 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 54 poz. 1223 z dnia 18 marca 2010 r. Działka ta znajduje się w strefie ochronnej jeziora, w której zakazuje się doprowadzania ogrodzeń do brzegu jeziora na odległość mniejszą niż 10m od linii brzegowej.

Pismem z dnia 23 września 2014 r. Starosta [...] poinformował PINB, że [...] 2010 r. D. P. (zwana dalej również jako "Skarżąca") złożyła zgłoszenie dotyczące zamiaru budowy ogrodzenia, a pismem z dnia 12 grudnia

2014 r. poinformował organ nadzoru budowlanego, że przedmiotem zgłoszenia było ogrodzenie działki od strony drogi publicznej.

Pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. skarżąca poinformowała PINB, że roboty budowlane zostały wykonane we wrześniu i listopadzie 2009 r., a nie jak wskazywała w trakcie kontroli PINB we wrześniu i listopadzie 2010 r. Jednocześnie Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania, z uwagi na toczące się prace związane ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...] PINB odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że możliwość zmiany przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej.

Następnie decyzją z dnia [...] 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 104 k.p.a. nakazał Skarżącej rozbiórkę ogrodzenia działki oznaczonej

nr. geod. [...].

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2010 r., a na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia z dnia 10 sierpnia 2010 r. wybudowano ogrodzenie nieruchomości od strony drogi gminnej -

ul. [...]. PINB stwierdził też, że Skarżąca w okresie od września 2010 r, do listopada 2010 r. wykonała roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia od strony jeziora, a budowa ta nie została objęta pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nie była przedmiotem zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia. Zakres robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania obejmuje budowę ogrodzenia o konstrukcji murowanej na fundamencie żelbetonowym z elementami stalowymi wypełniającymi przestrzeń pomiędzy słupkami, z bramą przesuwną i furtką, o całkowitej długości 31,31 mb

i wysokości 1,88 m. Ogrodzenie oddalone jest od strony jeziora o ok. 5,5 m, a roboty budowlane zostały zakończone w listopadzie 2010 r. Na wykonanie tych robót inwestor nie posiada skutecznie złożonego zgłoszenia.

Zdaniem PINB przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z istniejącą na działce zabudową mieszkaniową, zatem nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego. Organ stwierdził nadto, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 287/XXXII/09 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 15 grudnia 2009 r. i znajduje się w 50 metrowej strefie ochronnej jeziora, w której zakazuje się doprowadzania ogrodzeń do brzegu jeziora na odległość mniejszą niż 10 m od linii brzegowej (§ 8 ust. 2 pkt 5 w związku z pkt 4). Powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniają nakazanie skarżącej rozbiórki ogrodzenie na całej szerokości działki od strony jeziora ze względu na niezachowanie wymaganej ustaleniami miejscowego planu odległości od linii brzegowej jeziora.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. P., zaskarżając jednocześnie postanowienie PINB z dnia [...] 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał

w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazania rozbiórki ogrodzenia oraz postanowienie tego organu z dnia [...] 2015 r. odmawiające zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał, że w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a jak wynika z dokumentów zgromadzonych przez organ

I instancji roboty budowlane związane z postawieniem ogrodzenia na nieruchomości skarżącej od strony jeziora wykonane zostały bez zgłoszenia. WINB zauważył, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a więc nie stanowi ono samodzielnej budowli, ale urządzenie budowlane związane z innym obiektem. W takim przypadku w ocenie WINB w postępowaniu legalizacyjnym zastosowanie znajduje procedura określona

w art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 roku.

WINB stwierdził również, że z protokołu sporządzonego przez PINB podczas kontroli przeprowadzonej dnia 18 czerwca 2014r. wynika, iż roboty polegające na wykonaniu ogrodzenia na przedmiotowej działce zostały już zakończone. W świetle art. 51 ust. 7 prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje

się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że PINB w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował w postępowaniu legalizacyjnym procedurę określoną

w art. 50-51 Prawa budowlanego. Prowadząc takie postępowanie winien brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w czasie podejmowanego rozstrzygnięcia, zatem bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje kwestia czy ogrodzenia wykonane zostało w 2009 r. czy też w 2010 r. oraz jakie przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego obowiązywały w czasie powstania ogrodzenia.

Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały nr 287/XXXII/09 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 15 grudnia 2009 r. w obrębie obrzeży jezior zakazuje

się doprowadzenia ogrodzeń na odległość mniejszą niż 10m od linii brzegowej (stałego porostu traw). Natomiast sporne ogrodzenie zostało wykonane w odległości 5,1 m - 5,7m od linii brzegowej jeziora, czyli w całości w odległości mniejszej niż dopuszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyłącza to możliwość wykonania robót w celu doprowadzenia robót już wykonanych do stanu zgodnego z prawem. Roboty takie musiałyby wiązać się z koniecznością rozebrania całego ogrodzenia i wykonania go na nowo w innym miejscu. W związku

z powyższym PINB prawidłowo nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. WINB stwierdził również, że

w sprawie nie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania, podzielając stanowisko organu I instancji przedstawione w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2015 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od decyzji WINB wniosła D. P.

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu po rozpoznaniu skargi, stwierdził nieważność decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. w części utrzymującej

w mocy postanowienie PINB z dnia [...] 2015 r. (pkt 1 wyroku),

a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2 wyroku).

Po przedstawieniu w uzasadnieniu przebiegu postępowania administracyjnego Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zapadły w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Uznał, że organy prowadzące niniejsze postępowanie prawidłowo ustaliły, że skarżąca zrealizowała roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia na działce nr. geod. [...], które jest zlokalizowane w odległości 5,1 - 5,7m od jeziora oraz, że jego budowa nie jest objęta decyzją Starosty [...]

z dnia [...] 2010 r. udzielającego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ani też zgłoszeniem z dnia 10 sierpnia 2010 r., które dotyczyło jedynie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia nieruchomości od strony drogi gminnej – ulicy [...].

Sąd podzielił również stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż przedmiotowe ogrodzenie podlegało obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem zgłoszenia właściwemu organowi wymaga bowiem budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Ponadto Sąd stwierdził, że skoro WINB ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie zrealizowane zostało na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym to organ prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe ogrodzenie jako urządzenie budowlane.

Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu w pełni uzasadniały prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Przepisy te regulują tryb tzw. postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem jest doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w sposób określony

w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przytaczając brzmienie regulacji prawnych zawartych w powołanych przepisach, Sąd jednocześnie podkreślił, że już z literalnego brzmienia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie również do stanów faktycznych, w których roboty budowlane zostały wykonane. W takiej sytuacji nie ma potrzeby wydawania postanowienia

o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust 1 Prawa budowlanego (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.) LexisNexis, Wydanie 1, Warszawa 2012, s. 500). Następnie podniósł, że organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części), gdy robót budowlanych wykonanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, nie ma technicznej

i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3. Do tak rozumianego stanu zgodnego z prawem zaliczyć należy bez wątpienia zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro ten zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi akt prawa miejscowego.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, iż prowadząc postępowanie naprawcze powinny oceniać zgodność samowoli budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu likwidacji tej samowoli. Potwierdzenia tego stanowiska można doszukać

się w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (CBOSA). Uchwała ta wprawdzie dotyczyła problemu stosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, niemniej jednak uwagi poczynione przez NSA w jej uzasadnieniu mogą znaleźć pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu uchwały NSA wyraził stanowisko, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje. NSA powołując się w uzasadnieniu niniejszej uchwały na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt K 37/06 wskazał, że celem wprowadzenia tej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Oczywiste jest więc, że realizacja tego celu jest możliwa tylko w przypadku dostosowania nielegalnie wybudowanych obiektów budowlanych do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, zarówno ustawowych, jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w dacie likwidacji samowoli budowlanej. Nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi

w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym

z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Powyższy pogląd znajduje również potwierdzenie w doktrynie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nieruchomość skarżącej, na której zrealizowane zostało sporne ogrodzenia objęta była ustaleniami uchwały

Nr 287/XXXIl/09 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ślesina (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2010 r., Nr 54, poz. 1223). W § 8 ust. 2 pkt 4 wskazanej uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy w obrębie jezior w pasie

o szerokości mniejszej niż 50m. Natomiast w § 8 ust. 2 pkt 5 tejże uchwały w pasie,

o którym mowa w pkt 4 zakazano doprowadzania ogrodzeń do brzegu jeziora

w odległości mniejszej niż 10m od linii brzegowej (stałego porostu traw). Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego prowadzące niniejsze postępowanie sporne ogrodzenie posadowione zostało w odległości 5,1 - 5,7m od jeziora. Jednoznacznie

z powyższego wynika więc, że przedmiotowe roboty budowlane naruszają postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji brak jest możliwości doprowadzenia tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, niż wydając decyzję nakazującą rozbiórkę ogrodzenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu dla oceny prawidłowości podjętego przez WINB rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostawały podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące wadliwego ustalenia daty, w której przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane. Wprawdzie w piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r. skarżąca sprostowała swoje twierdzenia dotyczące daty rozpoczęcia i zakończenia przedmiotowych robót budowlanych, wskazując, iż były one przeprowadzone we wrześniu i listopadzie 2009 r., a nie tak jak wskazała w trakcie oględzin we wrześniu

i listopadzie 2010 r., jednak jak zostało to już wskazane zasadnicze znaczenie dla możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem mają przepisy obowiązujące w dniu likwidacji tej samowoli. Mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w ww. uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. dotyczące ochrony zasad konstytucyjnych, Sąd stwierdził gdyby nawet uznać, iż organ winien dokonać tej oceny zgodności przedmiotowych robót budowlanych z postanowieniami poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać trzeba, że również uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązująca w 2009 roku zawierała tożsamej treści zakazy lokalizacji ogrodzeń w odległości mniejszej niż 10m od brzegu jeziora. Był to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą

Nr 328/XXXIX/02 Rady Miejskiej Ślesin z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ślesin na obszarze miasta Ślesin.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty Skarżącej dotyczące oparcia się przez PINB jedynie o fragment miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdza, że w nadesłanych przez WINB aktach znajduje się pełna treść obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również planu z dnia 28 czerwca 2002 r. Tym samym przyjąć trzeba, że WINB rozpoznawał sprawę w oparciu o pełną treść owych uchwał. Istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego polega na tym, że organ odwoławczy rozstrzyga samodzielnie ponownie sprawę administracyjną co do jej istoty, uwzględniając treść skarżonej odwołaniem decyzji, odwołania oraz zgromadzony materiał dowodowy. Skoro w aktach organu II instancji znajdują się obydwie uchwały, to nie sposób uznać zasadności postawionego przez Skarżącą zarzutu.

Nie jest też, zdaniem Sądu zasadny zarzut dotyczący niewskazania

w podstawie prawnej art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż w uzasadnieniu decyzji organ jednoznacznie wyjaśnił, że PINB prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 50-51 Prawa budowlanego, bowiem w świetle art. 51 ust. 7 tej ustawy, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy stosuje się odpowiednio, gdy roboty budowlane zostały wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił natomiast skargę w części,

w jakiej zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy postanowienie PINB z dnia

20 stycznia 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Sąd podzielił stanowisko organu, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego

z uwagi na prace nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu okoliczność ta nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a to z tej przyczyny, że w momencie orzekania przez organy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowił on źródło prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1037/14, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1929/02 oraz z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 252/11, wyrok WSA w Bydgoszczy 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 391/13, CBOSA). Niemniej jednak Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w części w jakiej utrzymuje

w mocy postanowienie PINB z dnia 20 stycznia 2015 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei z art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Taki środek odwoławczy nie przysługuje na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Pogląd ten jest powszechnie przyjętym stanowiskiem judykatury w zakresie wykładni art. 101 § 3 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2507/12, z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2825/12 i z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 210/13, CBOSA). Zgodnie

z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje więc pozbawiona możliwości jego kontroli ze względu na przewidzianą w art. 142 k.p.a. możliwość jego kwestionowania

w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu II instancji. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego (A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013). Dokonując kontroli postanowienia w trybie art. 142 k.p.a. organ nie obejmuje tego postanowienia odrębnym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy nie wydaje więc na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia, które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia, ani też nie rozstrzyga tej kwestii

w sentencji decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie WINB w sposób niewłaściwy w sentencji decyzji wskazał, że utrzymuje w mocy nie tylko decyzję PINB, ale również postanowienie PINB o odmowie zawieszenia postępowania. W związku z powyższym stwierdził, że zaskarżona decyzja w części w jakiej utrzymuje w mocy postanowienie PINB dotknięta jest wadą, o której mowa

w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła zarówno D. P., jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Skarżąca D. P. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w części dotyczącej punktu 2, wnosząc o uchylenie wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz

o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.ps.a. zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw.

z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 Iipca 1994r ( Dz. U. 2013, poz. 1409 - tj.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, iż organy oparły rozstrzygnięcie o prawidłową podstawę prawną, 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 Iipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw.

z art. 11 k.p.a. oraz art. 50 ust.1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 Iipca 1994 r. polegającego na pominięciu przez Sąd I instancji, iż organy administracji naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 50 ust 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane

i zastosowały tryb postępowania naprawczego określonego w tych przepisach zamiast prawidłowego trybu wynikającego z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 1

w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, a nadto poprzez pominięcie przez Sąd, iż organy oparły rozstrzygnięcie na niepełnym i nieustalonym stanie faktycznym, w tym zaniechały przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy prawidłowo powołały podstawę prawną rozstrzygnięcia i uzasadniły prawidłowo decyzję, w tym prawidłowo wyjaśniły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu strona podniosła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, gdyż organy obu instancji oparły ją na błędnej podstawie prawnej, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane, pomijając art. 51 ust. 7 powołanej ustawy. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie jest zasadny zarzut dotyczący nie wskazania w podstawie prawnej art. 50 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż w uzasadnieniu decyzji organ II instancji jednoznacznie wyjaśnił,

iż PINB prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 50-51, bowiem w świetle art. 51 ust. 7 , art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy roboty budowlane zostały wykonane. W ocenie skarżącej powyższe twierdzenie, że

i tak powyższe przepisy należało zastosować odpowiednio, nie może sanować błędnie powołanej przez organ administracji podstawy prawnej. W treści zaskarżonej decyzji jest ona niewątpliwie błędnie wskazana, a organ nie powołał się w treści decyzji ani w jej uzasadnieniu na brzmienie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przez który błędnie powołane przepisy miałyby mieć odpowiednie zastosowanie. Niewątpliwe jest bowiem, że na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego oraz na dzień wydania decyzji roboty budowlane w postaci wykonania ogrodzenia od strony jeziora [...] były już wykonane (zakończenie robót - listopad 2009 r.). W niniejszej sprawie organ I instancji nigdy nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót, co więcej nie miałby prawa go wydać, gdyż roboty takie na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego zostały już zakończone. Oznacza to, iż organ I instancji istotnie naruszył prawo podając jako podstawę wydania decyzji art. 50 ust 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i wdrażając postępowanie

w trybie, który nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ II instancji, a także Sąd rozpoznający skargę uznał takie procedowanie za prawidłowe, stwierdzając jedynie, że i tak przepisy te powinny być zastosowane odpowiednio.

Odnosząc się do kwestii braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego

i naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, że zarówno organ I jak

i II instancji prowadząc postępowanie dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., art. 77 k.p.a, art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z nieuzasadnionym pominięciem dowodów i oświadczeń składanych przez stronę, w tym nieuzasadnionym przyjęciem, iż roboty budowlane w związku ze wzniesionym ogrodzeniem zostały zakończone w listopadzie 2010 r. i zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, wobec stwierdzenia przez stronę w piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r., że sporne ogrodzenie zostało wykonane w październiku – listopadzie 2009 r. Nie została podjęta przez organy żadna próba wyjaśnienia zasadniczej rozbieżności, co do stanu faktycznego - daty wykonania robót, co powoduje że brak jest w sprawie pełnych ustaleń co do stanu faktycznego. Data zakończenia robót ma znaczenie dla kwalifikacji ogrodzenia jako urządzenia technicznego związanego z zabudową mieszkaniową z art. 3 ust 9 Prawa budowlanego, wobec okoliczności, że w 2009 r. działka o nr ewid. 269/22 pozostawała niezabudowana. Organ II instancji

z pominięciem wyżej wskazanych przepisów uznał takie procedowanie organu

I instancji za prawidłowe, zaś WSA rozpoznający skargę również nie dopatrzył

się nieprawidłowości w procedowaniu organu I i II instancji, uznając że okoliczność kiedy powstało sporne ogrodzenie nie ma znaczenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie jakkolwiek zdarzyć się może, że ustalenia stanu faktycznego nie wpłyną na zmianę oceny prawnej, nie mniej nie zwalnia to organu od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym prawidłowej daty wzniesienia urządzenia i zakończenia robót budowlanych. Tylko bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowi gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd rozpatrujący skargę ominął jednak tą okoliczność, uznają iż nie jest konieczne ustalenie kiedy sporne ogrodzenie faktycznie zostało wzniesione, a tym samym również dopuścił się naruszenia prawa.

Wyżej wskazane braki w ustaleniach faktycznych poczynione przez organ I i II instancji, a zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powodują, iż nie można przyjąć, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędy w ustaleniach faktycznych skutkowały bowiem oparciem się organy nadzoru budowlanego o niewłaściwe przepisy prawa miejscowego.

Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w części dotyczącej pkt 1, wnosząc o jego uchylenie w tej części i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej powołując się art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] 2015 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa formułując sentencję decyzji w następujący sposób: "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 20 stycznia 2015 r.",

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 142 k.p.a poprzez bezpodstawny zarzut jego naruszenia, polegający na rzekomym wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odrębnego postanowienia

w sprawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzając nieważność decyzji, obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jako wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza wadliwość aktu administracyjnego skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego,

o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Przekładając powyższe wyjaśnienia na realia przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że na stronie 4/5 uzasadnienia decyzji z dnia [...] 2015 r. organ odniósł się do niezaskarżalnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego i dał temu jednocześnie wyraz w sentencji tej decyzji. Nie sposób z jakiegokolwiek przepisu postępowania administracyjnego,

w tym z art. 142 k.p.a, wywieść, że organ odwoławczy powinien, tak jak sugeruje Sąd, ograniczyć się tylko do zawarcia wywodów w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie rozpoznał "odrębnie" zażalenia na niezaskarżalne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. W realiach sprawy rozstrzygnięcie co do niezaskarżalnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nastąpiło

w decyzji WINB z dnia [...] 2015 r. Naruszenie przez organ art. 142 k.p.a., przy wykładni przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wbrew jego literalnemu brzmieniu) nie można uznać za przekroczeniem prawa przez organ odwoławczy

w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmienna wykładnia przepisu nie daje Sądowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w części. W ocenie skarżącego kasacyjnie dokonana przez Sąd wykładnia art. 142 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy jest błędna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W punkcie 1 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ten sposób, że w miejsce słów "D. P." wpisał słowa "D. P.a" Z akt sprawy administracyjnej, zgromadzonych dokumentów w tym z dokumentów składanych przez skarżącą wynika, że jej nazwisko brzmi D. P., a nie jak wskazano to w wyroku objętym skargą kasacyjną: "D. P.". Powyższe należy uznać za oczywistą niedokładność podlegającą sprostowaniu w oparciu o wyżej cytowany przepis.

Za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną wniesioną przez D. P. Skargę tę oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Skoro jednocześnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należało rozpatrzyć te ostatnie w celu dokonania następnie prawidłowej oceny zastosowania lub wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1 ust. 4 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego oparły rozstrzygnięcie na niepełnym i nieustalonym stanie faktycznym, w tym zaniechały przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stroną, uznać należy za całkowicie chybiony. Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 77 k.p.a zawiera cztery jednostki redakcyjne – cztery paragrafy. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie winna określić, którego z paragrafów art. 77 k.p.a. skarga kasacyjna dotyczy, czego nie uczyniła.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. określającym zasadę prawdy obiektywnej organy administracji publicznej winny z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a. nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Nie może budzić wątpliwości, że zasady te dotyczą ustalenia nie wszystkich okoliczności, faktów podnoszonych przez stronę, a jedynie tych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe wynika również z określonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, zgodnie z którą organ powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy realizując w toku postępowania administracyjnego zasady wynikające z wyżej powołanych przepisów ustaliły wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy fakty, a dotyczące konstrukcji, wymiarów spornej części ogrodzenia, jego położenie w stosunku do linii brzegowej jeziora oraz datę jego wykonania, którą to właściwe strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje twierdząc, iż miało to miejsce nie w październiku – listopadzie 2010 roku, a jedynie rok wcześniej tj. w październiku – listopadzie 2009 roku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego

w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo ustaliły, a Sąd I instancji zasadnie to stanowisko podzielił, iż nastąpiło to w dacie przez nie wskazanej tj.

w październiku - listopadzie 2010 roku. Za przyjęciem powyższej daty przemawia nie tylko fakt wskazania tej daty przez samą skarżącą w trakcie oględzin, ale także pozostałe okoliczności sprawy. Budowę budynku mieszkalnego rozpoczęto w oparciu o decyzji o pozwoleniu na budowę noszącą datę [...] 2010 r., a ogrodzenia od strony drogi publicznej w oparciu o zgłoszenie noszące datę 10 sierpnia 2010 r. Trudno więc przyjąć za wiarygodne stwierdzenie strony skarżącej, iż sporną część ogrodzenia od strony jeziora postawiła dokładnie rok wcześniej tj. w 2009 roku, zanim rozpoczęła zasadnicze prace budowlane na działce i uzyskała pozwolenie na budowę. Za bezsporne należy również uznać, że wybudowanie stanowiącego przedmiot postępowania części ogrodzenia od jeziora nie było poprzedzone złożeniem przez stronę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowalne wymaganego zgłoszenia. Powyższego ustalenia strona w toku całego postępowania, w tym sądowoadministracyjnego nie kwestionowała. Nadto wskazać należy, mając na uwadze pozostałe ustalenia dokonane przez organ, że ewentualne przyjęcie daty wskazanej przez stronę odnośnie wykonania spornego ogrodzenia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jak wynika z postanowień zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 2009 roku, zatwierdzonego uchwałą nr 328/XXXIX/02 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia

28 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na obszarze miasta [...] jak

i obowiązującego od 2010 roku (również w dacie orzekania przez organy) zatwierdzonego uchwałą nr 287/XXXII/09 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia

15 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w obrębie jeziora [...] wprowadzona zakaz zabudowy w pasie o szerokości mniejszej niż 50 m licząc od linii brzegowej,

a doprowadzania ogrodzeń do brzegu jeziora w odległości mniejszej niż 10m od linii brzegowej (stałego porostu traw). Odnośnie pierwszej uchwały jest to § 11 pkt 6 i 37, a odnośnie drugiej z wymienionych uchwał jest to § 8 ust. 2 pkt 4 i 5. Można powiedzieć, że postanowienia obu planów miejscowych w tym zakresie są takie same.

Zgodzić należy się z stwierdzeniem strony skarżącej, że w sentencji decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wskazał obok przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 51 ust. 7 tejże ustawy jako przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać między innymi powołanie podstawy prawnej. Nie może budzić wątpliwości, że obok wymienionych w decyzji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 50 ust. 7 stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z tym przepisem uprzednio wskazane przepisy stosuje się odpowiednio jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Naruszenie przepisu określającego co winna zawierać decyzja w zakresie braku podania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 k.p.a.) poprzez pominięcia jako podstawy prawnej jedynie art. 50 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego nie można jednak uznać za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania są już wykonane roboty budowlane. Organ II instancji

w uzasadnieniu swojej decyzji na stronie 3 wyraźnie wskazuje stronie, że zgodnie

z treścią art. 50 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w niniejsze sprawie z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały już wykonane ma odpowiednie zastosowanie procedura określona w art. 50-51 tejże ustawy. Powyższe potwierdził Sąd I instancji

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Należy również wskazać, że do akt sprawy administracyjnej dołączono pełną treść obu wyżej wymienionych uchwał Rady Miejskiej Gminy Ślesin z 2002 roku i 2009 roku w sprawie wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazać należy, że uchwały te jako akty prawa miejscowego zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Powyższe stwierdzenie jest istotne z uwagi na podnoszony zarzut, że organy orzekały w oparciu o niepełne uchwały dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Brak powołania przez organ I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 50 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowił również postawę zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. zastosowania niewłaściwego trybu postępowania w niniejszej sprawie. Zarzut ten również należy uznać za pozbawiony uzasadnienia. Z uzasadnienia decyzji obu organów nadzoru budowlanego wynika, że postępowanie legalizacyjne dotyczyło robót budowlanych już wykonanych w warunkach samowoli budowlanej innych niż określonych w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1, a organ II instancji jednoznacznie wskazał jak już wyżej wspomniano, że z uwagi na fakt wykonania tych robót zgodnie z art. 50 ust. 7 ustawy w niniejszej sprawie znajdują odpowiednio zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, a co potwierdził również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny (strona 9 uzasadnienia). Fakt nie wskazania

w sentencji decyzji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przez organ I instancji obok art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane art. 51 ust. 7 ustawy nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że organy zastosowały niewłaściwy tryb postępowania.

Wobec powyższego skargę kasacyjną złożoną przez D. P. należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (punkt 3 wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za uzasadnioną skargę kasacyjną wniesioną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Tym samym z uwagi na treść art. 101 § 3 k.p.a. powyższy środek zaskarżenia nie przysługuje na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z przyjętym w judykaturze poglądem brak jest podstaw do dokonywania rozszerzonej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. Tym samym zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji co w niniejszej sprawie nastąpiło. W takim przypadku organ odwoławczy winien ustosunkować się do zarzutów skierowanych przeciwko takiemu postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia. Tym samym należy uznać, że zawarcie w sentencji decyzji organu II instancji obok rozstrzygnięcia, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdzenia, że utrzymuje również w mocy postanowienie tego organu z dnia 20 stycznia 2015 r. stanowiło naruszenie w/w przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli została wydana bez podstawy prawnej lub

z rażącym naruszeniem prawa.

Nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2454/15, Lex nr 2309939). W wyroku z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2286/16 (Lex nr 2331112) Naczelny Sąd Administracyjny między innymi stwierdził, że w oparciu

o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego można mówić wtedy, gdy naruszenie tych przepisów jest rażące i pozostaje

w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Choć w praktyce jest raczej oczywistym, tak jak wskazał Sąd I instancji, że organ dokonując kontroli postanowienia w trybie art. 142 k.p.a. nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia, które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego

w ten sposób postanowienia, albo też nie rozstrzyga tej kwestii w sentencji decyzji, to zawarcie takiego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wywołuje ono bowiem skutków nie dających się pogodzić z wymogami praworządności.

Tym samym na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznając iż skarga kasacyjna złożona przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasługuje na uwzględnienie, uchylono zaskarżony wyrok odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 i oddalono w tej części skargę. Nie może budzić wątpliwości, że postanowienie PINB z dnia [...] 2015 r. odmawiające zawieszenie postępowania odpowiada prawu. Zasadnie organ uznał, że prowadzone prace przez organ stanowiący prawo gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i związana z tym możliwość zmiany postanowień tego planu, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Organ rozstrzygając sprawę, uwzględnia przepisy prawa w tym prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w chwili wydania decyzji.

Odnośnie kosztów postępowania związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczono na postawie art. 207 § 2 p.p.s.a.