Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 477/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 190, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. C. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-4 i ust. 6, art. 141, art. 216 ust. 2 pkt 3 oraz art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: "ustawa"), orzekł o zwrocie na rzecz A. C. działki nr 171/34 oraz zobowiązał A. C. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Ł. zwaloryzowanej sumy pieniężnej zapłaconej za wywłaszczoną nieruchomość. Organ stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył Prezydent Miasta Ł., podnosząc, że w toku postępowania nie uwzględniono decyzji z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa i modernizacja trasy tramwaju w relacji W.-Z. (R.-O.) wraz z systemem zasilania oraz systemem obszarowego sterowania ruchem – odcinek numer 7 (oznaczenie w raporcie 7.3): al. A, ul. B, al. C w Ł.". Opisana decyzja stała się ostateczna z dniem [...] i co ważne zakresem inwestycji objęta jest m.in. działka nr 171/34, będąca przedmiotem postępowania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działek nr 171/42 i 171/43 powstałych z podziału działki nr 171/34. W ocenie organu odwoławczego fakt, że dawna działka nr 171/34 w części stała się przedmiotem regulacji przepisów specustawy drogowej - ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687) - stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą orzeczenie o zwrocie w odniesieniu do powierzchni wynoszącej 367 m², odpowiadającej aktualnej działce nr 171/42. Z kolei w odniesieniu do pozostałej części dawnej działki nr 171/34, odpowiadającej aktualnie działce nr 171/43 o pow. 843 m², organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego pozostał niezmieniony, nadto wywłaszczenie nastąpiło przed 27 maja 1990 r., a cel został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. i istniał według stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot, gdyż poszczególne elementy infrastruktury technicznej powstały w latach 1997 - 1998.

A. C. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 2 ust. 11, art. 136, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) przez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i brak jest podstaw do twierdzenia, że grunt stał się częścią drogi publicznej, jak również brak jest podstaw do twierdzenia, iż zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy infrastruktury technicznej służącej wybudowanemu osiedlu mieszkaniowemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 370/15. W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w pełni uzasadnia rozstrzygnięcie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej przez A. C. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] I chociaż Sąd podzielił zarzuty skargi jedynie w części odnoszącej się do działki 171/43, to wyeliminował z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu odwoławczego w całości. Zdaniem Sądu, w przypadku uchylenia decyzji drugoinstancyjnej jedynie w części, organ odwoławczy zobowiązany byłby po ponownym rozpoznaniu odwołania wydać kolejną decyzję w sprawie, co prowadziłoby do naruszenia unormowania art. 138 K.p.a. Nie jest zaś dopuszczalne wydanie kilku decyzji po rozpoznaniu odwołania (czy odwołań) od decyzji pierwszej instancji. Sąd podzielił wywód organu odwoławczego, że nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie na rzecz skarżącej działki nr 171/42. Nieruchomość ta została objęta decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Istotne jest, że decyzja ta zatwierdzała jednocześnie podział działki nr 171/34 na działki o nr 171/42 i 171/43, z których pod drogę przeznaczona jest działka nr 171/42. Zatem bezsprzecznie zakresem inwestycji objęta została działka będąca przedmiotem postępowania. Sąd podzielił stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Trafne w tym względzie jest stanowisko organu odwoławczego. W świetle powyższego argumenty skargi co do tej części nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie.

Za zasadne Sąd uznał natomiast stanowisko skargi w odniesieniu do części nieruchomości oznaczonej obecnie nr 171/43. Tym samym, argumentacja organu odwoławczego co do braku podstaw do orzeczenia o zwrocie działki 171/43 z uwagi na jej wykorzystanie zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd, z obszernej dokumentacji sprawy wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II z siedzibą w Ł. z dnia 14 lipca 1988 r. o wywłaszczenie nieruchomości o pow. 2,5257 ha (której część jest obecnie oznaczona w ewidencji nr 171/43). We wniosku wskazano, że nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego O.-W., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, w tym pod ulice. Z dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń wynika, że sporna działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z analizy dokumentacji, w tym map, wynika bowiem, że na wywłaszczonej nieruchomości zaprojektowano tereny komunikacyjne osiedla w postaci ulic wraz z chodnikami, obiekt przychodni zdrowia wraz z terenem zielonym i stację transformatorową, budynki mieszkalne z niezbędnymi dojściami, dojazdami i parkingami. Jak potwierdza analiza materiału dowodowego tego rodzaju obiekty i taki sposób zagospodarowania na będącej przedmiotem postępowania nieruchomości nie powstał. Jednocześnie, jak ustalił organ pierwszej instancji, a potwierdził organ odwoławczy, przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa oraz sieć telekomunikacyjna. Z informacji udzielonej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji wynika, że poszczególne wodociągi powstawały w latach 1998 - 2007. Z kolei kanał sanitarny został wybudowany w 1997 r., kolektor sanitarny w 2007 r. Nie udało się ustalić kiedy powstała kanalizacja deszczowa i sieć telefoniczna, przy czym w aktach znajdują się szkice z inwentaryzacji przewodów telekomunikacyjnych, które zostały pomierzone w sierpniu 2009 r. Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12, publ. w CBOSA). Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, że ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu, z materiału załączonego do akt sprawy nie wynika, by zrealizowana infrastruktura podziemna była nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka stanowiła jeden z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia. Organ stanął bowiem na niczym nieuzasadnionym stanowisku, że osiedle mieszkaniowe O.-W. jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe O.-P., a projekty sporządzone dla potrzeb jednej z tych inwestycji można dowolnie przekładać, interpretować dla potrzeb drugiej inwestycji. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że nastąpiła jedynie modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji, gdyż w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym. Dla ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości (czy też niezbędności dla celu wywłaszczenia) istotne jest również to, że owa sieć infrastrukturalna znajduje się pod powierzchnią ziemi. Natomiast na powierzchni – jak wynika z przeprowadzonych oględzin – działka jest niezagospodarowana, zachwaszczona, porośnięta licznymi drzewami, nadto znajduje się na niej stacja A. Podsumowując, Sąd stwierdził, że analiza materiałów zgromadzonych na potrzeby niniejszej sprawy wykazała, iż cel wywłaszczenia na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 171/43 nie został zrealizowany, a infrastruktura techniczna, na którą wskazuje organ odwoławczy nie stoi na przeszkodzie w orzeczeniu o zwrocie nieruchomości na rzecz byłej właścicielki.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasto – Ł. zaskarżając wyrok w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie:

a) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego tylko do wybranych dowodów tego postępowania i wydanie wyroku bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziło do przyjęcia dowolnych ustaleń faktycznych, stanowiących postawę rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi w całości i uchyleniu decyzji organu drugiej instancji, mimo że Sąd pierwszej instancji ustalił, iż zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie tylko w części, co prowadzi do sytuacji, że w obrocie pozostaje decyzja niezgodna z ustaleniami Sądu;

- art. 151 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i uwzględnieniu skargi w sytuacji, w której winna ona ulec oddaleniu, tym samym uchylenie decyzji organu odwoławczego, której rozstrzygniecie było prawidłowe;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania.

b) przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 137 ustawy przez niewłaściwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot nieruchomości (działki oznaczonej nr 171/34) z uwagi na fakt, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mimo iż cel wywłaszczenia w postaci budowy infrastruktury technicznej służącej wybudowanemu osiedlu mieszkaniowemu został zrealizowany;

- art. 2 ust. 11, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędne ustalenie, że działka nr 171/34 może podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy;

- art. 137 ustawy w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych przez błędne ustalenie, że działka nr 171/34 może podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy w części stanowi ona drogę publiczną i jest objęta zakazem przenoszenia własności na rzecz podmiotów innych niż wymienione w powołanym wyżej przepisie, tj. Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do modyfikacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, sam cel w postaci budowy infrastruktury technicznej służącej powstałemu osiedlu mieszkaniowemu został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., jak też istniał już według stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot. Powstała infrastruktura techniczna stanowi część zamierzenia uzasadniającego wywłaszczenie i niewątpliwie jest elementem tego osiedla, co jednocześnie wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie gruntu na rzecz dawnego właściciela. Cel wywłaszczenia jako budowa osiedla mieszkaniowego pozostał zatem niezmieniony. Zmiana natomiast nazwy inwestycji, w przypadku gdy nadal jest to osiedle mieszkaniowe nie powinna prowadzić do uznania, że jest to inna inwestycja.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 283/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzając jednocześnie zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, to wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mieć mogło istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż sąd obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK283/16. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (przykładowo: wyrok WSA w Olsztynie z 25.11.2015 r., sygn. akt I SA/Ol 540/15 - LEX nr 1946442, w Krakowie z 19.11.2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1207/15 - LEX nr 1939461). Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ bowiem zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny.

Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. ) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.

Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 376) z dniem 24 marca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Skarżąca w przedmiotowej sprawie kwestionuje decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. działek 171/42 i 171/43 (wydzielonych z dz. nr 171/34) przy ul. D 85 a w Ł.

Wobec treści wyroku NSA za przesądzone uznać należy, że działka nr 171/42, jako przeznaczona pod budowę drogi nie może zostać zwrócona byłej właścicielce. Nieruchomość ta została bowiem objęta decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Istotne jest, że decyzja ta zatwierdzała jednocześnie podział działki nr 171/34 na działki o nr 171/42 i 171/43, z których pod drogę przeznaczona jest działka nr 171/42. Zatem, bezsprzecznie zakresem inwestycji objęta została działka będąca przedmiotem postępowania. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21.10.2015 r. podzielił stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym nawet wówczas, gdy cel, na jaki je wywłaszczono był inny niż budowa drogi. Trafne w tym względzie jest stanowisko organu odwoławczego. W świetle powyższego argumenty skargi co do tej części nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie, zaś szczegółowa argumentacja przedstawiona została w uzasadnieniu wyroku z dnia 21.10.2015 r. i nie wymaga uzupełnienia. Co więcej, nie została zakwestionowana przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2018 r.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy wystąpiły przesłanki z przepisu art. 137 ust. 1 ustawy tj. zbędności nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 171/43 dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej wnioskiem, zwrot nie jest możliwy. Ustalenie celu wywłaszczenia jest zatem pierwszym, niezbędnym elementem do dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot. Ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 ustawy wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z drugiej zaś art. 137 ust. 1 ustawy precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu. I co ważne doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (vide. wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08).

Jeśli chodzi o działkę nr 171/43, to NSA wskazał, że kluczowe przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest ustalenie, czy na przedmiotowej działce przebiegająca przez nią infrastruktura techniczna w postaci sieci wodociągowej i telekomunikacyjnej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, stacji A, została zrealizowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego, stanowiącego cel wywłaszczenia, czyli osiedla O. – W.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21.10.2015 r. WSA w Łodzi powołał się na analizę materiału dowodowego sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Łd 423/14, w szczególności w zakresie odrębności osiedla mieszkaniowego O. – W. i O. – P. Sygnatura akt wskazana jednak została omyłkowo, albowiem analogiczna do rozpoznawanej sprawa o zwrot nieruchomości nosiła sygn. akt II SA/Łd 423/15. W tej sprawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. WSA w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o odmowie zwrotu nieruchomości, który podobnie jak w rozpoznawanej sprawie stanął na stanowisku, że doszło tylko do zmiany nazwy Osiedla O. – W. na O. – P. i w realiach sprawy mamy do czynienia jedynie ze zmianą drugiego członu nazwy zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, nie zaś ze zmianą samego celu wywłaszczenia na cel inny niż określony w przepisach prawa.

W uzasadnieniu powołanego wyroku tutejszy Sąd wyraźnie stwierdził, iż osiedle mieszkaniowe O.-W. nie jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe O.-P., którego realizacja – jak potwierdza obszerna dokumentacja – została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] i [...] (oraz poprzedzających je decyzji o warunkach zabudowy z [...] i [...]) oraz nie została jeszcze zakończona. Natomiast plany związane z budową osiedla O.-W. pochodziły z lat 1987 – 1989 (decyzja z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z załącznikami: Koncepcją zagospodarowania Jednostki "D" w osiedlu "O. – W." z lipca 1987r. i Koncepcją planu zagospodarowania jednostki "D" w osiedlu "O. – W." z 12 kwietnia 1989 r.) i nie zostały zrealizowane. Ponadto, nie przewidywały one uzbrojenia terenu w wodę, c.o., gaz, energię elektryczną oraz kanalizację sanitarno-deszczową, które postanowiono rozwiązać w odrębnych opracowaniach branżowych. Budowa sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej powstała – jak się wydaje – jako samodzielna inwestycja, niezwiązana z żadnym z planów realizacyjnych osiedli "O. – W.", czy "O. – P." i miała miejsce w latach 1997 – 1999 (w oparciu o decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę z dnia [...] – nr [...] i z dnia [...] – [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ł. zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] nr [...]). Służy ona obsłudze osiedla "O. – P." oraz osiedla "O. – P." (tylko wodociąg). Należałoby więc przyjąć, że powstała infrastruktura nie koliduje ze zwrotem, gdyż powstała bez związku z inwestycją, na realizację której została wywłaszczona i służy innym celom niż przewidziane wywłaszczeniem. W konsekwencji Sąd w tej sprawie nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż nastąpiła jedynie modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji, gdyż w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym. Od powołanego wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...] oraz Gmina – Miasto Ł. Obie skargi wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 3234/15 NSA oddalił.

W ocenie Sądu nie można zatem przyjąć, jak uczynił to Wojewoda [...], że doszło tylko do zmiany nazwy Osiedla O. – W. na O. – P. i w realiach sprawy mamy do czynienia jedynie ze zmianą drugiego członu nazwy zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Do wywłaszczenie doszło wszak nie na rzecz budowy bliżej nieokreślonego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, ale w celu budowy konkretnego osiedla O. – W. i wyłącznie w kontekście realizacji tego celu winien być rozpatrywany wniosek o zwrot spornej działki oznaczonej nr 171/43.

Z dokumentacji rozpoznawanej sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II z siedzibą w Ł. z dnia 14 lipca 1988 r. o wywłaszczenie nieruchomości o pow. 2,5257 ha (której część jest obecnie oznaczona w ewidencji nr 171/43). We wniosku wskazano, że nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego O.-W., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, w tym pod ulice. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że sporna działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z analizy dokumentacji, w tym map, wynika bowiem, iż na wywłaszczonej nieruchomości zaplanowano, począwszy od północy w kierunku południowym, poszerzenie istniejącej ulicy Zakładowej oraz częściowo skrzyżowanie ulicy Zakładowej z projektowaną ulicą E. Ulica E biegnąc dalej w kierunku południowym, aż do projektowanej ulicy F nie obejmowała już nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Co jednak istotne, na wywłaszczonej nieruchomości zaprojektowano tereny komunikacyjne osiedla w postaci ulic wraz z chodnikami, równoległych do ulicy Zakładowej, dochodzących do ulicy E. Bezpośrednio przy ulicy D na nieruchomości zaplanowano obiekt przychodni zdrowia wraz z terenem zielonym i stacje transformatorową, dalej w kierunku południowym budynki mieszkalne z niezbędnymi dojściami, dojazdami i parkingami. Jak potwierdza analiza materiału dowodowego tego rodzaju obiekty i taki sposób zagospodarowania na będącej przedmiotem postępowania nieruchomości nie powstał. Jednocześnie, jak ustalił organ I instancji, a potwierdził organ odwoławczy, przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa oraz sieć telekomunikacyjna. Spośród podziemnych sieci infrastruktury technicznej, znajdujących się na działce 171/34, tylko kanalizacja sanitarna o średnicy 200 mm i wodociąg o średnicy 160 mm, usytuowane w ulicy wskazanej na załączniku do decyzji o pozwoleniu na budowę ulic z dnia [...] jako ulica nr 2, odpowiadająca wybudowanej ulicy G, zostały zrealizowane przed 2004 r. Jak stwierdził organ I instancji, zgodnie z protokołami odbioru z dnia 1 grudnia 1998 r. powstały one w okresie od 11 czerwca 1998 r. do 23 listopada 1998 r. (co potwierdza się również w pismach ZWIK z dnia 9.10.2013 r., k. 591 i 13.08.2013 r., k. 580). Pozostałe sieci powstały po 2004 r., o czym świadczy m.in. decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie kolektora sanitarnego VIIC na odcinku od rejonu ulicy G do rejonu ulicy H (...).

Wojewoda [...] nie wykazał jednak, że powstała pod powierzchnią działki nr 171/43 infrastruktura służyć miała celowi wywłaszczenia, jako że w aktach administracyjnych brakuje dokumentu potwierdzającego, że wspomniany wodociąg i kanalizacja służyć miały osiedlu O. – W. Z koncepcji osiedla O. – W. wynika co prawda, że obejmowała ona budowę wodociągów i kanalizację sanitarną, niemniej jednak nie odnaleziono decyzji, pozwoleń na budowę tego wodociągu i kanału sanitarnego. Jeśli Wojewoda twierdzi, że infrastruktura wybudowana na dz. nr 171/43 została zrealizowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego, stanowiącego cel wywłaszczenia, winien potwierdzić to stanowisko stosownymi dokumentami. Brak potwierdzenia stanowiska Wojewody wskazuje na naruszenie art. 7, 80 i 107 par. 3 K.p.a., co warunkuje również prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy stanął bowiem na niczym nieuzasadnionym stanowisku, iż osiedle mieszkaniowe O.-W. jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe O.-P., a w związku z tym projekty sporządzone dla potrzeb jednej z tych inwestycji można dowolnie przekładać, interpretować dla potrzeb drugiej inwestycji. Organ odwoławczy ponownie analizując materiał sprawy winien mieć na uwadze odrębność tych dwu inwestycji, tj. osiedla mieszkaniowego O.-W. i O.-P., nie traktując ich tożsamo.

Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12). Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, iż ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia.

Reasumując, Wojewoda [...] obowiązany będzie, ponownie rozpoznać sprawę i rozstrzygnąć, czy na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia i czy działka ta stała się zbędna na ten cel. Tym samym, konieczne stanie się dokonanie ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie o dokumenty wskazujące, że infrastruktura techniczna znajdująca się na spornej działce stanowiła element celu wywłaszczenia.. Postępowanie winno być zaś przeprowadzone z poszanowaniem podstawowych reguł wynikających z K.p.a. – art. 7, art. 77 § 1 i 80, tak aby jego wyniki stały się podstawą wydania prawidłowej decyzji uzasadnionej okolicznościami oraz stanem faktycznym i prawnym sprawy.

Z tych wszystkich powodów, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

M.K.