Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1130/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa~Minister Energii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 597/14 w sprawie ze skargi R. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. na rzecz Ministra Energii kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 597/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...] zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 10 kwietnia 2014 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej spółka bądź skarżąca) zwróciła się do Ministra Skarbu Państwa (dalej Minister bądź MSP) o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. protokołu Komisji sporządzonego z czynności zamknięcia przetargu bez rozstrzygnięcia obejmującego wniosek Komisji wraz z uzasadnieniem w przedmiocie zamknięcia bez rozstrzygnięcia przetargu ogłoszonego w dniu [...] października 2013 r., na nabycie akcji "[...]" S.A. z siedzibą w [...] (dalej "[...]");

2. decyzji Ministra Skarbu Państwa (dalej Minister) o odstąpieniu od przeprowadzenia przetargu i zamknięciu przetargu bez rozstrzygnięcia;

3. opinii prawnych, o ile zostały sporządzone, na których opierał się Minister, podejmując decyzję o odstąpieniu od przeprowadzenia przetargu i zamknięciu przetargu bez rozstrzygnięcia.

Dnia [...] czerwca 2014 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, Minister przesłał skarżącej: 1. kserokopię notatki znak [...] z wnioskiem o podjęcie decyzji, 2. kserokopię protokołu końcowego z przetargu, znak [...]

W zakresie punktu 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Minister wyjaśnił, że żądane opinie prawne dotyczyły sfery zamierzeń organu, a tym samym nie stanowią one informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014, poz. 782, dalej udup bądź ustawa o dostępie do informacji publicznej).

Dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca skierowała do Ministra Skarbu Państwa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym ponownie zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci opinii prawnych i przesłanie ich kopii na adres pełnomocnika skarżącej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Minister pismem z [...] lipca 2014 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że żądane opinie prawne nie stanowią informacji publicznej.

Dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa, polegającą na odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci opinii prawnych dotyczących odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki "[...]" S.A. z siedzibą w [...] oraz jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia.

Wnosząc o zobowiązanie Ministra do udostępnienia informacji w postaci kserokopii opinii prawnych dotyczących odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki "[...]" S.A. i jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia, skarżąca podniosła naruszenie: 1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. c udip w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuznaniu wnioskowanych informacji tj. opinii prawnych za informację publiczną; 2. art. 4 ust. 3 i art. 13 udip, przez ich bezzasadne niezastosowanie, polegające na niewykonaniu obowiązku terminowego udostępnienia wnioskowanych opinii prawnych, posiadających walor informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, poprzestając na pisemnym poinformowaniu wnioskodawcy o swym stanowisku. Przywołując orzecznictwo sądowe, podkreśliła, że opinie prawne mogą stanowić informację publiczną. Brak podstaw ku temu, by odbierać opinii prawnej walor informacji publicznej tylko i wyłącznie w oparciu o twierdzenie, że dotyczy ona "sfery zamierzeń". W ocenie skarżącej, owe opinie prawne stanowią informację publiczną ponieważ: 1. zostały zlecone przez organ administracji publicznej; 2. dotyczą sprawy publicznej; 3. z uwagi na przedmiot, którego dotyczą, przynależą do sfery faktów; 4. celem ich sporządzenia było załatwienie konkretnej sprawy i zarazem służenie realizowaniu zadań publicznych przez organ (MSP).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 ust. 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. "Prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu" (art. 61 ust. 2). Obywatel, a tym samym opinia publiczna, ma zagwarantowane konstytucyjnie, prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z norm konstytucyjnych wprost wynika, jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz jakie podmioty są zobligowane do podjęcia działań w celu zrealizowania prawa do informacji (wyrok TK z 16.9.2002 r., K 38/01, OTK-A 2002/5/ 59).

Konstytucyjnym prawem do informacji objęta została szeroka materia związana z działalnością państwa. Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy państwo działa w sferze imperium, czy dominium, gdyż objęte regulacją art. 61 ust. 1 Konstytucji RP sformułowanie "działalność władz publicznych" dotyczy każdej z tych sfer. Dostęp do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Źródłem informacji może być zatem wszelka działalność publiczna osób sprawujących funkcje publiczne. W demokratycznym państwie prawnym oczywistym jest, że jawność działań organów państwa winna być traktowana w sposób uprzywilejowany, to znaczy wszelkie wątpliwości, co do udostępnienia informacji, winny działać na korzyść dostępu do niej.

Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP są współstosowane, stanowiąc podstawę interpretacji norm ustawowych w zakresie realizacji podmiotowego prawa do informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Chodzi o informacje publiczne objęte jednolitą definicją, która taki charakter nadaje wszelkim wiadomościom, które zostały wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji (wyrok NSA z 30.10.2002 r., II SA 1956/02, cbosa). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej; treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do działalności organu władzy publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet wtedy gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu.

Relewantne znaczenie ma w tym wypadku fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na polecenie tych organów (wyrok NSA z: 15.7.2011 r. I OSK 667/11; 7.12.2010 r. I OSK 1774/10; 18.9.2008 r. I OSK 315/08, cbosa).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 udip może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

W ustępie 1 art. 61 Konstytucji RP określono powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności określonych w nim podmiotów. Korelatem tego prawa podmiotowego jest, spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej, obowiązek udzielania określonych informacji o działalności instytucji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, natomiast ust. 3 wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa. Obywatelskie prawo do informacji nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości, podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 udip pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Regulacja ta określa zatem tryb i zasady dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych; wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej było objęcie obowiązkiem informacyjnym przede wszystkim podmiotów publicznych powiązanych ze sprawowaniem władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip wprawdzie nie wymienił expressis verbis żadnych organów władzy publicznej, jednak w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej, wszystkie organy administracji funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym, nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Minister Skarbu Państwa jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a żądana przez skarżącą informacja w postaci żądanych opinii prawnych dotyczących odstąpienia od przeprowadzenia przetargu i zamknięcia przetargu bez rozstrzygnięcia "[...]" S.A. stanowi informację publiczną. Został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Na gruncie przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, generalną zasadą jest jawność procesów prywatyzacji, o czym stanowi art. 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r. poz. 216 ze zm., dalej ukp bądź ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji), wskazując, że przebieg procesów prywatyzacyjnych prowadzonych na podstawie przepisów działu IV i V ustawy, jest jawny.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ukp, przed zaoferowaniem do zbycia akcji Skarbu Państwa minister właściwy do spraw Skarbu Państwa: dokonuje lub zleca dokonanie analizy mającej na celu oszacowanie wartości przedsiębiorstwa spółki, w tym ustalenie sytuacji prawnej majątku spółki w zakresie zgodnym z ust. 1a; może dokonać lub zlecić dokonanie analiz w zakresie: ustalenia stanu i perspektyw rozwoju przedsiębiorstwa spółki, oceny realizacji obowiązków wynikających z wymogów ochrony środowiska, innym, każdorazowo określonym przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, jeżeli wymaga tego ochrona interesu Skarbu Państwa, może zobowiązać spółkę, w której Skarb Państwa posiada większość głosów na walnym zgromadzeniu, do wprowadzenia w jej przedsiębiorstwie zmian wynikających z wymogów ochrony środowiska, a w szczególności wynikających z analizy, o której mowa w pkt 2 lit. b.

Zakres ustalenia sytuacji prawnej majątku spółki określa każdorazowo minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, uwzględniając specyfikę spółki oraz poziom zaangażowania kapitałowego Skarbu Państwa w spółce (ust. 1a). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może odstąpić od dokonania analizy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, o ile zostały spełnione warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 2 pkt 4 (ust. 1b).

Informacje uzyskane przy opracowaniu analiz, o których mowa w art. 32 ust. 1 oraz w art. 42 ust. 1, stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych (art. 62 ust. 1 ukp).

Ochronie, o której mowa w ust. 1, podlegają również informacje uzyskane w związku z przeprowadzonym procesem prywatyzacji, z zastrzeżeniem informacji ujawnionych na podstawie ustawy (ust. 2). Art. 62 ust. 1 i 2 ukp wprowadza wyjątek od zasady jawności procesów prywatyzacji.

Art. 32 ust. 1 ukp wprowadza wymóg przeprowadzenia analiz przedprywatyzacyjnych, które poprzedzają proces prywatyzacji kapitałowej, w wyniku których ustala się sytuację prawną majątku prywatyzowanego podmiotu, stanu i perspektyw jego rozwoju jako przedsiębiorstwa, oszacowanie jego wartości oraz oceny realizacji obowiązków wynikających z tytułu zachowania wymagań ochrony środowiska.

Zasadniczym celem tych analiz jest ustalenie realnej wartości prywatyzowanego podmiotu. Analizy przedprywatyzacyjne muszą zatem korzystać z ochrony przewidzianej w art. 62 ust. 1 ukp, na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych.

W przedmiotowej sprawie Minister rozpoznał sprawę przez pryzmat ustawy o komercjalizacji i na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i odmówił pismem (zamiast decyzją) udostępnienia żądanej opinii prawnej.

W ocenie Sądu, skoro ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji i wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ukp rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz. U. nr 114, poz. 664, dalej rozporządzenie) szczegółowo określają tryb zbywania akcji Skarbu Państwa, w tym określają zasady jawności tego postępowania (art. 2a, 2c ukp), akty te stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 1 ust. 2 udip.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że opinia prawna może stanowić i w praktyce stanowi informację publiczną. Taką konstatację potwierdzają przytoczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Informacją publiczną jest, znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej opinia prawna, sporządzona przez pracowników organu na użytek załatwienia tej sprawy i realizacji zadań organu; taka też informacja podlega udostępnieniu na podstawie omawianej ustawy (wyroku WSA w Warszawie z 22.6.2007 r., II SAB/Wa 175/06, Lex 340013). Informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok WSA w Warszawie z 5.7.2007 r., II SAB/WA 19/07, Lex 368235). Opinia prawna, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwienia (rozstrzygania) spraw, w tym na etapie dokonywania ocen prawnych i opiniowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji; wyrok WSA w Warszawie z 5.11.2008 r., II SAB/Wa 133/08, Lex 541228). Opinia prawna choć wydana przez kancelarię prawną jest informacją publiczną o ile została sporządzona na użytek załatwienia konkretnej sprawy, jako dokument wewnętrzny służący załatwieniu tej sprawy i realizacji zadań organu (wyrok WSA we Wrocławiu z 25.5.2010 r., IV SAB/Wr 17/10, Legalis 617545). Z kolei - orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, iż opinia prawna sporządzona na potrzeby organu jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu – co do zasady – posiada walor informacji publicznej (wyrok WSA w Gliwicach z 1.6.2010 r., IV SAB/GI 20/10, cbosa).

Z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności organu i do dnia wydania wyroku organ nie wydał stosownej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ust. 1 ppsa, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniesionego wniosku. W ocenie Sądu I instancji, zwłoka organu z uwagi na skomplikowany charakter sprawy nie może zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Skomplikowany charakter przedmiotowej materii; brak jednoznaczności, co do tego kiedy i w jakich okolicznościach opinia prawna stanowi informację publiczną, pozwalają uznać, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę pr. B.P. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia:

a. art. 62 pkt 1 w zw. z art. 54 § 2 ppsa przez jego niezastosowanie i niewydanie przez przewodniczącego zarządzenia o wezwaniu Ministra Skarbu Państwa do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy toczącej się przed organem z wniosku [...] Spółka z o.o. o udostępnienie informacji publicznej, przez wezwanie do przekazania treści opinii prawnych dotyczących odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki "[...]" S.A. z siedzibą w [...] oraz jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia, których udostępnienia Minister odmówił skarżącej z uwagi, że nie stanowią informacji publicznej;

b. art. 133 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie i wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt administracyjnych sprawy, tj. bez zapoznania się z treścią opinii prawnych dotyczących odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki "[...]" S.A. oraz jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia, mimo że organ administracji zobowiązał się przekazać owe opinie na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sposób wyłączający możliwość zapoznania się z nimi przez skarżącą;

c. art. 141 § 4 ppsa przez błędne ustalenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że opinie prawne dotyczące odstąpienia od przetargu publicznego na nabycie akcji spółki "[...]" S.A. są informacją publiczną, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie zapoznał się z treścią owych opinii prawnych;

2. przepisów prawa materialnego:

a. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), przez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania, że żądane przez [...] Spółka z o.o. opinie prawne dotyczące odstąpienia od przeprowadzenia przetargu i jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia >>spółki "[...]" S.A.<< stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej;

b. art.2a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r. poz. 216 ze zm.) przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że opinie prawne sporządzone w ramach procesu prywatyzacji, w tym również opinie prawne dotyczące odstąpienia od przeprowadzenia przetargu i jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia spółki "[...]" S.A., podlegają udostępnieniu z uwagi na jawność przebiegu procesów prywatyzacyjnych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność Ministra w przedmiocie informacji publicznej; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; o zasądzenie od [...] Spółka z o.o. na rzecz Ministra zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę pr. D. S., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 w zw. z art. 54 § 2 ppsa okazał się nieusprawiedliwiony. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 62 pkt 1 ppsa nie może stanowić podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Przepis ten określa uprawnienia przewodniczącego wydziału, które mają charakter organizacyjno-formalny. Ewentualne uchybienia dotyczące trybu przygotowania uregulowanego w art. 62 pkt 1 ppsa nie mogą być uznane za istotne naruszenia przepisów postępowania, które mają wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 22.11.2007 r., II OSK 1544/06; postanowienie NSA z 7.7.2016 r., I OZ 719/16 Lex 2100844). Kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów posiada sąd, stosownie do art. 106 § 3 ppsa (wyrok NSA z 12.3.2015 r., I OSK 1095/13, Lex 1675985, aprobowane przez B. Dautera w: B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 353, uw. 5). Adresatem art. 54 § 2 ppsa jest organ administracji publicznej, który nie uchybił normom dekodowanym z art. 54 § 2 ppsa, ofiarując Sądowi I instancji opinie prawne na wezwanie Sądu, w sposób wyłączający możliwość zapoznania się z nimi przez skarżącą.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie okazał się usprawiedliwiony. Skoro przedmiotem żądania skarżącej w punkcie 3 wniosku z [...] kwietnia 2014 r. były opinie prawne dotyczące odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki "[...]" S.A. oraz jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia, to obowiązkiem Sądu I instancji było się z nimi zapoznać i ocenić ich charakter z punktu widzenia prawa materialnego, tym bardziej że Minister ofiarował Sądowi I instancji przekazanie owych opinii na wezwanie Sądu, w sposób wyłączający możliwość zapoznania się z nimi przez skarżącą. Utrwalonym w orzecznictwie i w doktrynie jest pogląd, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 ppsa zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 ppsa, w szczególności jeżeli polega ono na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 345, uw. 5). Naruszenie tej zasady może polegać na uwzględnieniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy – jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie. Brak ustaleń co do treści i charakteru opinii prawnych, skutkował błędną oceną, że "żądana przez [...] sp. z o.o.... informacja w postaci żądanych opinii prawnych dotyczących odstąpienia od przeprowadzenia przetargu i zamknięcia przetargu bez rozstrzygnięcia Spółki "[...]" S.A.... stanowi informację publiczną" (s. 7 uzasadnienia wyroku II SAB/WA 597/14), czyniąc w tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa usprawiedliwionym.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 udip. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził dowód z dokumentów – opinii Departamentu Prawnego i Procesowego z dnia: [...] listopada 2013 r. i [...] lutego 2014 r., sporządzonych w odpowiedzi na pisma Departamentu Przekształceń własnościowych i Prywatyzacji Ministerstwa Skarbu Państwa (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 278 § 3 kpc) – sporządzonych w zakresie jego właściwości, określonej w regulaminie organizacyjnym Ministerstwa Skarbu Państwa, stanowiącym załącznik do zarządzenia nr 37 Ministra Skarbu Państwa z dnia 8 października 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa.

Pogląd Sądu I instancji, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, iż opinia prawna może stanowić i w praktyce stanowi informację publiczną" (s. 9 uzasadnienia wyroku II SAB/Wa 597/14), nie jest trafny. W nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną. O tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip (wyrok NSA z 16.6.2009 r., I OSK 89/09, Wspólnota 2009/37/36-37, Lex 590773, dalej wyrok I OSK 89/09). Wyrokiem I OSK 89/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany w zaskarżonym wyroku wyrok WSA w Warszawie z 5.11.2008 r., II SAB/Wa 133/08, Lex 541228). W uzasadnieniu wyroku I OSK 89/09 przekonująco wskazano w szczególności, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o udostępnienie treści opinii prawnej był środkiem służącym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej pozwanym w sprawie cywilnej, dostarczeniu informacji istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowego. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że [...] sp. z o.o. wytoczyła szereg skarg, przedmiotem których był przedmiotowy przetarg. Prawomocnym wyrokiem z 17 września 2015 r., I OSK 1507/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. od wyroku WSA w Warszawie z 10 lutego 2014 r., II SA/Wa 1694/13, oddalającego skargę spółki na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2013 r. nr [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy swą decyzję z [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 10 udip odmawiającą udostępnienia informacji publicznej - dokumentu urzędowego - Protokołu z czynności oceny oferty nabycia [...] akcji, stanowiących 25,5% kapitału zakładowego spółki "[...]" S.A. z siedzibą w [...], złożonej w dniu [...] maja 2013 r. przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w odpowiedzi na opublikowane w dniu [...] kwietnia 2013 r. zaproszenie Ministra Skarbu Państwa do przetargu publicznego na nabycie ww. akcji Spółki oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa w sprawie odstąpienia od przeprowadzenia przetargu oraz jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia, zawartej w ww. protokole z czynności oceny oferty (cbosa).

Prawomocnym postanowieniem z 3 lutego 2015 r., I OSK 123/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2014 r., IV SA/Wa 1091/14 o odrzuceniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz jego zamknięciu bez rozstrzygnięcia (cbosa).

Z twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej i z odpisów dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej wynika, że [...] sp. z o.o. wytoczyła także sprawy przed sądami powszechnymi. W szczególności spółka wystąpiła z pozwami do: Sądu Okręgowego w Gliwicach (po przekazaniu według właściwości sprawa toczyła się przed Sądem Okręgowym w Warszawie pod sygn. [...]) Sądu Okręgowego w Warszawie (sprawa [...]); Sądu Okręgowego w Katowicach (sprawa [...]), wnosząc o zabezpieczenie roszczenia, z żądaniem ustalenia nieważności (bezskuteczności) oświadczenia Ministra Skarbu Państwa o odstąpieniu od przeprowadzenia przetargu na nabycie akcji spółki [...] S.A. oraz jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia (s. 8-9 skargi kasacyjnej; odpisy dokumentów k. 119-123v; 124-134v; 135-138; 139-140v; 141 akt sądowych).

Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Mogą mieć dowolną formę; nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z: 21.6.2012 r., I OSK 666/12, Lex 1264898; 14.9.2012 r., I OSK 1203/12, Lex 1242950; 17.10.2013 r., I OSK 1105/13, Lex 1556298, aprobowane przez I. Kamińską, M. Rozbicką-Ostrowską, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 31-33, uw. 5). Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące dokumentu wewnętrznego zaakceptował Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że "z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej" (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.11.2013 r., P 25/12, OTK-A 2013/8/122).

Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (wyrok NSA z 24.9.2015 r., I OSK 1681/14, G. Prawna SiA 2015/234/3, Lex 1926061).

Zarzut naruszenia art. 2a ukp okazał się niezasadny. Autor skargi kasacyjnej zawęził wzorzec kontroli wyłącznie do art. 2a ukp, mimo że Sąd I instancji rozważał kwestie tajemnicy podlegających ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych na podstawie art. 62 ust. 1-3 a także kwestie regulowane art. 32 ust. 1, 1a i 1b, art. 2a, 2c ukp oraz rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 33 ust. 2 ukp (s. 7-9 uzasadnienia II SAB/Wa 57/14). Przepisów tych Sąd I instancji nie miał obowiązku stosować w sprawie na bezczynność Ministra w przedmiocie informacji publicznej, skoro żądane opinie nie były informacją publiczną (art. 1 ust. 1 udip). Przepisy te mogą być przedmiotem kontroli w sprawie ze skargi na decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek (przykładowo – wyrok NSA z: 13.4.2016 r., I OSK 2880/14; 17.9.2015 r., I OSK 1507/14).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 151 ppsa - z przyczyn wyżej przedstawionych - Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił, mając na uwadze art. 1 ust. 1 udip.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.