Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1608/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 65 ust. 2 i ust. 5
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 284 poz 1 art. 11
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE)  nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
article: art. 174, art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 17/13 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od G. D. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 17/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi G. D. uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Marszałek [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c i ust. 5, art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 ze zm.), w związku z art. 61 i art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 2004 r. Nr 166, poz. 1 – dalej "rozporządzenie 883/2004") oraz art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 2009 r. Nr 284 poz. 1 – dalej "rozporządzenie 987/2009"), odmówił G. D. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu Marszałek [...] stwierdził, że G. D. w dniu 1 sierpnia 2012 r. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna, która ostatnio zatrudniona była w państwie członkowskim UE. Zdaniem organu wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w okresie 18 miesięcy poprzedzających jego rejestrację nie udokumentował żadnych okresów zatrudnienia na terytorium Polski. Przy ustalaniu prawa do zasiłku w Polsce nie jest również możliwe uwzględnienie okresu zatrudnienia na terytorium Wielkiej Brytanii, gdyż podczas wykonywania tam pracy G. D. nie był osobą posiadającą miejsce zamieszkania w Polce. W okresie od dnia 13 grudnia 2006 r. do dnia 25 lipca 2012 r. ośrodek interesów życiowych G. D. koncentrował się w Wielkiej Brytanii, czyli w państwie ostatniego zatrudnienia, a więc nie może być on traktowany jako osoba utrzymująca w tym czasie miejsce zamieszkania w Polsce.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. D. wskazał, że za granicę wyjechał wyłącznie w celach zarobkowych i nigdy nie miał zamiaru osiąść tam na stałe. Przez cały okres pobytu w Wielkiej Brytanii utrzymywał stałe kontakty z rodziną w Polsce, przyjeżdżał do kraju średnio 3 razy w roku na okres od 2 do 3 tygodni. Ponadto stwierdził, że za granicą przebywał z żoną. Razem z nią za wspólne oszczędności oraz przyznany kredyt kupił w kraju mieszkanie, a ich przyjazdy do Polski związane były ze sprawami mieszkaniowymi.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 2 i art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenie z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, uwzględnienie okresów ubezpieczenia społecznego za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że ostatni okres ubezpieczenia G. D. posiadał na terytorium Wielskiej Brytanii, w związku z tym zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okres ten nie może być - co do zasady - uwzględniony przy ustaleniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od tej reguły wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, stanowiąc, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Organ podkreślił, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony, musi nie tylko oddać się tam do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Pogląd ten potwierdza orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące wykładni art. 71 rozporządzenia 1408/71, w myśl którego przepis ten nie ma zastosowania do osoby bezrobotnej, która w trakcie wykonywania ostatniej pracy mieszkała w państwie miejsca zatrudnienia. Ponadto Komisja Administracyjna ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie z zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych, innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE L 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.) stwierdziła, że art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. Jednocześnie w myśl ust. 3 tej decyzji, do celów ustalenia miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. Natomiast stosownie do art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia, dopiero w przypadku, gdy powyższe kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa.

Zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie bezsporne jest, że G. D. przed wyjazdem za granicę nieprzerwanie zamieszkiwał w Polsce. Mogłoby to wskazywać, że w czasie pracy wykonywanej w Wielkiej Brytanii nie przebywał na stałe za granicą. Należy jednak mieć na uwadze, że w Wielkiej Brytanii przebywał on przez 5 lat i 7 miesięcy oraz w tym okresie przyjeżdżał do Polski jedynie 2 lub 3 razy do roku na okres od 1 do 3 tygodni. Świadczy to o tym, że jego pobyt za granicą miał charakter ciągły, a pobyty w Polsce były okazjonalne. Ponadto za granicą przebywał wraz z żoną, tj. najbliższą osobą. W Polsce mieszkali tylko jego rodzice. G. D. nie przekazywał rodzinie w kraju żadnych środków finansowych w celu utrzymania wspólnego gospodarstwa domowego, co wskazuje, że gospodarstwo domowe prowadził z żoną za granicą. Zainteresowany nie był również uważany w Polsce za rezydenta dla celów podatkowych, jego praca za granicą miała charakter ciągły, brak jest zaś jakiejkolwiek informacji o działalności wymienionego o charakterze niezarobkowym czy to w Polsce, czy też za granicą.

Odnosząc się do sytuacji mieszkaniowej G. D., Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że w trakcie pobytu za granicą wnioskodawca mieszkał w dwóch miejscach, natomiast w Polsce przebywał wraz z rodzicami w ich mieszkaniu. Ponadto posiada wraz z żoną mieszkanie zakupione w trakcie pobytu za granicą. Powyższe świadczy, że sytuacja mieszkaniowa G. D. nie była stabilna ani w Polsce, ani w Wielkiej Brytanii. Jednocześnie organ wyjaśnił, że inwestowanie i wydatkowanie środków finansowych otrzymywanych za granicą, nie może być jednym z kryteriów ustalania miejsca zamieszkania. Również posiadanie w kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem pod takim adresem.

W konkluzji Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że w świetle obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania G. D. podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii była Wielka Brytania. Z tych też względów nie jest konieczne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wskazanych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009. Dlatego też G. D. nie może być traktowany jako osoba mająca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, co w konsekwencji powoduje niemożność skorzystania przez niego z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Zarzucił przy tym naruszenie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 poprzez uznanie, że skarżący w okresie swojego ostatniego zatrudnienia nie zamieszkiwał w innym państwie członkowskim, podczas gdy analiza zebranego w postępowaniu materiału dowodowego powinna wskazywać, że przez cały czas pobytu w Wielkiej Brytanii, jak i po powrocie, miejscem jego zamieszkania była Polska. Zdaniem skarżącego dla uzyskania prawa do zasiłku w Polsce wystarczającym jest powrót do kraju, a nie fakt stałego zamieszkiwania w kraju. Skoro powrócił on do Polski, to powinna mieć do niego zastosowanie dyspozycja art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił skargę G. D. i uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia 883/2004 oraz art. 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 987/2009. Następnie nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że w sprawie wystąpiły określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 obiektywne kryteria pozwalające na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego podczas jego zatrudnienia za granicą. W sprawie bezsporne jest, że G. D. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 1 sierpnia 2012 r. Ostatni okres ubezpieczenia spełnił on na terytorium Wielkiej Brytanii, co wynika z dokumentu U1 potwierdzającego okres jego ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia na terytorium tego kraju od dnia 18 lutego 2007 r. do dnia 25 lipca 2012 r. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił wyczerpująco kwestii więzi rodzinnych oraz więzi z krajem pochodzenia. Okoliczność, że skarżący nie przekazywał środków finansowych rodzicom mieszkającym w Polsce oraz odwiedzał kraj 2-3 razy w roku na okres od 1 do 3 tygodni, nie wyklucza istnienia takich więzi. Aby kategorycznie stwierdzić, że przyjazdy do Polski miały charakter okazjonalny, należało zbadać również, jaki charakter miała praca skarżącego za granicą, czy pozwalała na częstsze wizyty w Polsce, a nadto jakie znaczenie miały koszty związane z przyjazdami do kraju. O istnieniu więzi rodzinnych oprócz przyjazdów do kraju może też świadczyć utrzymywanie kontaktów telefonicznych lub za pośrednictwem poczty elektronicznej, czego organ nie zbadał. W takiej sytuacji organ winien do ustalenia miejsca zamieszkania zastosować kryteria subiektywne, wymienione w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009. Skarżący konsekwentnie utrzymywał bowiem, że jego wyjazd do Wielkiej Brytanii miał wyłącznie charakter zarobkowy i nigdy nie miał on zamiaru osiedlić się tam na stałe. Może świadczyć o tym przede wszystkim zaciągnięcie podczas pobytu w Wielkiej Brytanii kredytu na zakup w Polsce mieszkania i spłacanie tego kredytu środkami finansowymi uzyskanymi za pracę za granicą. Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest również wskazywana przez skarżącego okoliczność, że jego wyjazd za granicę był spowodowany trudnościami w uzyskaniu zatrudnienia w kraju. Niewyjaśnienie powyższych kwestii oraz pominięcie przy ustaleniu miejsca zamieszkania skarżącego kryteriów subiektywnych przewidzianych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, wpływają na wadliwość wydanych w sprawie decyzji oraz uzasadniają konieczność uchylenia tych rozstrzygnięć.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 17/13 w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi Minister Pracy i Polityki Społecznej zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

• błędną wykładnię art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia 883/2004 polegającą na pominięciu postanowień decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które, w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo;

• błędną wykładnię art. 11 rozporządzenia 987/2009 polegającą na: a) uznaniu, że dla celów ustalenia miejsca zamieszkania należy zbadać kryterium utrzymywania więzi z krajem pochodzenia, a także b) uznaniu, że w przypadku niewyjaśnienia wszystkich kryteriów wymienionych w ust. 1 powołanego przepisu, należy oprzeć się na kryteriach wymienionych w ust. 2 tego przepisu;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że Minister nie dokonał w sprawie wystarczających ustaleń faktycznych oraz dopuścił się błędów w ocenie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę, oparł się na przepisach art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia 883/2004, jednak zupełnie pominął wskazówki interpretacyjne zawarte w ust. 1 decyzji U2 z dnia 12 czerwca 2009 r., w której wymieniono kategorie pracowników, do których w szczególności należy zastosować art. 65 ust. 2 powyższego rozporządzenia. Z orzeczenia ETS w sprawie C-2/05, Herbosch Kiere wynika, że przepisy prawa Unii Europejskiej dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powinny być interpretowane w związku z decyzjami Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego dotyczącymi wykładni tych przepisów. Z treści postanowień decyzji U2 wynika natomiast, że przepis art. 65 rozporządzenia 883/2004 ma charakter wyjątkowy i nie powinien być on interpretowany rozszerzająco.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał również, że kwestia utrzymywania "więzi z krajem pochodzenia" nie została wymieniona jako kryterium ustalania zamieszkania ani w art. 11 rozporządzenia 987/2009, ani w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, jak również w postanowieniach decyzji U2. W motywie 9 preambuły do decyzji U2 wyraźnie wskazano, że praktyka taka jest obecnie dopuszczalna jedynie w przypadku pracowników przygranicznych i pewnych kategorii pracowników, którzy także zachowują bliskie więzi z ich krajami pochodzenia. Nie byłoby natomiast dopuszczalne, aby - poprzez zbyt szeroką wykładnię pojęcia "zamieszkanie"- zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 został rozszerzony w celu objęcia nim wszystkich osób, które są stale zatrudnione lub stale wykonują pracę na własny rachunek w państwie członkowskim, lecz które pozostawiły rodziny w państwie ich pochodzenia. Z powyższego wynika jednoznacznie, że kryterium "zachowania więzi z krajem pochodzenia" nie może być traktowane jako kryterium ustalenia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 65 rozporządzenia 883/2004, nawet jeśli praktyka taka była dopuszczalna pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów. Tym samym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, Minister oceniając miejsce zamieszkania skarżącego, nie mógł badać kryterium zachowania przez niego więzi z krajem pochodzenia ani opierać na tym kryterium swojej oceny dotyczącej miejsca jego zamieszkania w rozumieniu art. 65 rozporządzenia 883/2004 oraz art. 11 rozporządzenia 987/2009.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie za błędny należy uznać pogląd wyrażony w wyroku, że w sytuacji, gdy kryteria obiektywne nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego podczas jego zatrudnienia za granicą, to w takiej sytuacji do ustalenia miejsca zamieszkania organ winien zastosować kryteria subiektywne, wymienione w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009. W ocenie Ministra nawet gdyby istotnie nie wszystkie, wymienione w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, okoliczności faktyczne dotyczące kryteriów ustalania miejsca zamieszkania zostały w pełni wyjaśnione, to Sąd powinien, kierując się dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. nakazać organowi dokładniejsze wyjaśnienie tych okoliczności, a nie wskazywać, że "w takiej sytuacji organ winien do ustalenia miejsca zamieszkania zastosować kryteria subiektywne, wymienione w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009. Zgodnie z normą prawną wyrażoną w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, w myśl której kryteria subiektywne, tj. m.in. cel, ale również zamiar osoby zainteresowanej, mogą być rozstrzygające wyłącznie "w przypadku gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w art. 11 ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje". Oznacza to, że subiektywne kryteria ustalania miejsca zamieszkania, tj. cel i zamiar zainteresowanego, mają charakter subsydiarny wobec kryteriów obiektywnych wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Dla zastosowania art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009 konieczne jest jednak wcześniejsze wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących kryteriów ustalania miejsca zamieszkania wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że wydając zaskarżony wyrok WSA w Warszawie naruszył art. 11 rozporządzenia 987/2009.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, Minister rozpatrując sprawę, zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy, a przy ocenie dowodów wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, które mogły i powinny być oceniane zgodnie z przepisami art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia 883/2004, art. 11 rozporządzenia 987/2009 oraz decyzji U2. Tym samym organ nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji przytoczono okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji rodzinnej i więzi rodzinnych skarżącego podczas jego pobytu w Wielkiej Brytanii i oceniono, że podczas pobytu za granicą posiadał on silniejsze więzi rodzinne ze swoją żoną przebywającą wówczas w Wielkiej Brytanii. Przy dokonywaniu oceny kryterium sytuacji rodzinnej i więzi rodzinnych organ uwzględnił zasady wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasady logicznego rozumowania. Należy bowiem zaznaczyć, że, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, utrzymywanie przez skarżącego kontaktów telefonicznych lub za pośrednictwem poczty elektronicznej z zamieszkującymi w Polsce rodzicami i rodzeństwem, jak również przyjazdy do rodziny w Polsce kilka razy do roku, nie mogłyby świadczyć o posiadaniu przez skarżącego silniejszych więzi rodzinnych z jego rodzicami w Polsce, niż z jego żoną, z którą przez cały okres pobytu w Wielkiej Brytanii prowadził wspólne gospodarstwo domowe. Przy dokonywaniu oceny kryterium ciągłości pobytu osoby zainteresowanej w danym państwie członkowskim oparto się przede wszystkim na czynnikach obiektywnych, tj. ustaleniu czy ciągłość pobytu w danym państwie została, czy też nie została przerwana. Przy czym dla ustalenia tej okoliczności nie mają znaczenia przyczyny ani motywacje przerwania lub nieprzerwania pobytu.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą dla celów ustalania miejsca zamieszkania należy zbadać kryterium utrzymywania więzi z krajem pochodzenia, albo że w przypadku niewyjaśnienia wszystkich kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2000 należy oprzeć się na kryteriach wymienionych w ust. 2 tego przepisu, wnosi o skierowanie przez Sąd do ETS pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni art. 11 rozporządzenia 987/2009.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W sprawie przesądzające znaczenie mają jednak uchybienia materialne. Naruszenia procesowe są jedynie kwestią błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało zbadać zarzuty sformułowane w ramach materialnych podstaw kasacyjnych.

Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy przyznania G. D. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce oraz dopuszczalności zaliczenia mu, w oparciu o przepisy rozporządzenia 883/2004, okresu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytułu III powołanego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, uwzględnienie okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek. Warunek spełnienia ostatnio tych okresów nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia 883/2004. Stosownie do tego przepisu bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te są udzielane przez instytucje miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania.

Dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania. Interpretując treść tego określenia, należy mieć przede wszystkim na uwadze to, że regulacja zawarta w art. 65 ust. 5 lit. a powołanego rozporządzenia ma charakter szczególny, a zatem musi być stosowana w sposób ścisły. Ponadto trzeba uwzględnić również fakt, że prawodawca wspólnotowy, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia 883/2004 zwrot "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc i świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia 883/2004).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna jest wykładnia art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 dokonana przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego. Komisja ta w decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. stwierdziła, że art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i które pozostawiły swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. Komisja wskazała ponadto, że do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust.1 rozporządzenia 987/2009 w przypadku, gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich; b) sytuację danej osoby, w tym:

• charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę;

• jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne;

• prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym;

• w przypadku studentów - źródło ich dochodu;

• jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały;

• państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych.

W przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymieniane w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, należy, stosownie do art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, brać pod uwagę zamiar danej osoby, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, oraz cel jej wyjazdu do innego państwa.

Zatem zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987/2009 za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych zainteresowanego. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające dopiero, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1, nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, jak również Marszałek [...], prawidłowo ustali, że G. D. nie mógł być on uznany za osobę, która w okresie zatrudnienia w Wielkiej Brytanii miała miejsce zamieszania w Polsce. Z akt sprawy wynika bowiem, że G. D. przebywał na terytorium Wielkiej Brytanii od dnia 18 lutego 2007 r. do dnia 25 lipca 2012 r., tj. przez 5 lat i 7 miesięcy. Wraz z nim za granicą przebywała również jego żona, z którą w tym czasie zamieszkiwał i prowadził wspólne gospodarstwo domowe. W trakcie pobytu w Wielkiej Brytanii był zatrudniony na podstawie trzech umów o pracę zawartych z pracodawcami brytyjskimi na czas nieokreślony. W tym czasie nie podlegał obowiązkowi podatkowemu w Polsce od dochodów uzyskanych za granicą, a zatem nie był w Polsce uważany za rezydenta do celów podatkowych. Do Polski G. D. przyjeżdżał 2 lub 3 razy w roku na okres od 1 do 3 tygodni, głównie w celu załatwienia spraw związanych z zakupem mieszkania i spłatą zaciągniętego na ten cel kredytu. Z jego oświadczenia złożonego do akt sprawy wynika również, że nie przekazywał on żadnych środków finansowych rodzinie mieszkającej w Polsce w celu utrzymania ich wspólnego gospodarstwa domowego. Powołane okoliczności pozwalały organom na przyjęcie, że miejscem zamieszkania G. D. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania. Czas i ciągłość pobytu oraz fakt prowadzenia gospodarstwa domowego wspólnie z zamieszkującą z nim wtedy żoną, przemawiały bowiem za tym, że w omawianym okresie - zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 - to Wielka Brytania a nie Polska stanowiła ośrodek jego interesów życiowych. Skoro w sprawie rozstrzygające były kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, to nie było w ogóle podstaw do odwoływania się i badania przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia.

Z powyższych względów stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku nie może zasługiwać na aprobatę. Sąd I instancji błędnie bowiem wskazał na konieczność ustalenia w pierwszej kolejności okoliczności subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, pomijając przy tym regulację zawartą w ust. 1 powołanego przepisu. Taka ocena WSA w Warszawie była wynikiem przede wszystkim błędnej wykładni art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987/2009 oraz art. 65 ust. 5 lit. a oraz art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004. Dalszą zaś konsekwencją takiego naruszenia prawa materialnego było również niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Skoro miejsce zamieszkania G. D. zostało ustalone na podstawie okoliczności wskazanych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, które nie budziły wątpliwości, to niedopuszczalne było przyjęcie, że w sprawie należy ponadto badać okoliczności, o których mowa w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009. Ocena Sądu I instancji o braku istotnych ustaleń faktycznych nie była uchybieniem, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. NSA odstąpił od zasądzenia od G. D. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.