Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 339/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art. 22 ust.1 i ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 51 ust.1 pkt 1, 2 i 3, art. 52 ust.1 pkt 7 i 8
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 77 ust.1 pkt 1, art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 106, art. 7, art. 77 par.1, art. 80, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skarg Towarzystwa [...] oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji wyrobiska I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Towarzystwa [...] kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. M., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 roku, nr [...] określającej przyrodniczo-dydaktyczny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa w obrębie złoża "W. " zlokalizowanego na działkach [...] i [...] obręb 2 we W., wskazującej Starostę W. jako osobę zobowiązaną do rekultywacji, określającej zakres prac w ramach rekultywacji i termin ich wykonania, odmawiającej określenia rolnego kierunku rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa w obrębie złoża "W. " zlokalizowanego na działkach [...] i [...] obręb 2 we W. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) orzekło, że:

1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości,

2. ustala rolny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego zlokalizowanego w obrębie złoża "W. " na działkach nr [...] i [...], obręb 2 położonych we W.,

3. wskazuje właściciela działek o nr [...] i [...], obręb 2 położonych we W. jako osobę zobowiązaną do rekultywacji,

4. ustala termin zakończenia prac rekultywacyjnych na 5 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 24 czerwca 2013 roku J. M. skierował do Starosty [...] wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt rekultywacji działek oznaczonych według ewidencji gruntów nr [...] i [...], położonych we W..

Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2013 roku znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa "W. zlokalizowanego na działkach [...] i [...] we W. z wykorzystaniem odpadów wydobywczych z kopalni L. W. " S.A. Po rozpatrzeniu odwołania z dnia 31 października 2013 r. decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. znak, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem Starosty [...] z dnia 2 września 2014 roku znak: [...] powołano biegłego z zakresu ochrony środowiska celem sporządzenia opinii w zakresie skutków środowiskowych złożenia łupka przywęglowego na działkach o nr [...] i [...] we W.. Następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 roku znak: [...] odmówiono zatwierdzenia projektu rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa "W. zlokalizowanego na działkach [...] i [...] we W. z wykorzystaniem odpadów wydobywczych z kopalni L. W. S.A.

Pismem z dnia 19 grudnia 2014 roku, pełnomocnik wnioskodawcy odwołał się od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku nr rep. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wobec pojawienia się w rozpatrywanej sprawie nowych dowodów Starosta W. zwrócił się do Burmistrza W. o ponowną opinię w sprawie rekultywacji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku Burmistrz W. zaopiniował negatywnie przedstawiony projekt rekultywacji wyrobiska. Rozstrzygnięcie Burmistrza W. zostało uchylone do ponownego rozpatrzenia w wyniku jego zaskarżenia. Burmistrz W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku zaopiniował negatywnie przedstawiony projekt rekultywacji. Postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 roku Nr rep. [...] ponownie uchylono postanowienie uzgadniające Burmistrza W.. Po uchyleniu postanowienia, w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza W. powołano biegłego sądowego celem wydania opinii dotyczącej wpływu złożenia łupa w wyrobisku po byłej kopalni piaski "W.

W wyniku zleconych prac została sporządzona przez dr inż. R. P., biegłego sądowego z zakresu górnictwa, geologii, hydrogeologii, sejsmologii oraz ochrony środowiska opinia nt. "Czy i w jaki sposób złożenia łupka o kodzie 010412 w ilości 1 026 300 Mg w wyrobisku po byłej kopalni piasku "W. na działkach [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] ha (głębokości wyrobiska 10-15 m) wpłynie na środowisko, gleby, wody itp." Autor opinii w sporządzonym dokumencie odniósł do projektu rekultywacji zaproponowanego przez wnioskodawcę oraz do dotychczas sporządzonych opracowań, projektów i ekspertyz. Z podsumowania opinii wynika, że zaproponowana przez właściciela terenu rekultywacja z punktu widzenia obowiązujących przepisów, wiedzy inżynierskiej, szeroko rozumianego interesu społecznego jest celowa i uzasadniona. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] Burmistrz W. zaopiniował pozytywnie przedstawiony projekt rekultywacji. Ponadto postanowieniem Starosty [...] z [...] czerwca 2016 roku powołano biegłego celem wydania opinii w zakresie wartości przyrodniczych wyrobiska po kopalni kruszywa "W. oraz drugiego biegłego celem wydania opinii w zakresie wartości przyrodniczych środowiska wodnego wyrobiska po kopalni kruszywa "W. Postanowieniem z [...] października 2016 roku Starosta W. zlecił opracowanie projektu rekultywacji w kierunku przywrócenia wartości przyrodniczych wyrobiska po kopalni kruszywa "W. Starosta W. ponownie zwrócił się do Burmistrza W. oraz do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. o wyrażenie opinii w sprawie rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa "W. w kierunku przyrodniczo-dydaktycznym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 roku Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w L. oraz Burmistrz W. postanowieniem z [...] grudnia 2016 roku pozytywnie zaopiniowali przyrodniczo- dydaktyczny kierunek rekultywacji. W wyniku zażalenia postanowienie opiniujące Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2016 roku zostało uchylone przez organ odwoławczy. Ponownym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...] Burmistrz W. zaopiniował pozytywnie projekt rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa "W. ". W wyniku rozpatrzenia skargi strony skarżącej organ odwoławczy postanowieniem z [...] maja 2017 roku nr rep. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza W.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...] Burmistrz W. zaopiniował pozytywnie projekt rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa "W. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 roku nr rep. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W.. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017 roku nr [...] określono przyrodniczo-dydaktyczny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa w obrębie złoża "W. " zlokalizowanego na działkach [...] i [...] obręb 2 we W.. Jako osobę odpowiedzialną za rekultywację wskazano Starostę W. . W decyzji wskazano zakres prac niezbędnych do wykonania rekultywacji i odmówiono określenia rolnego kierunku rekultywacji.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 roku, które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] listopada 201 roku pełnomocnik J. M. odwołał się od decyzji organu I instancji zarzucając brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego oraz oparcie decyzji na fragmencie materiału dowodowego jedynie niekorzystnego dla skarżącego i pominięcie pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności w postaci opinii inż. M. K. i inż. L. S. wskazującej na niską wartość przyrodniczą wodnego środowiska występującego na działkach o nr [...] i [...].

Ponadto odwołujący się podniósł, że organ opierając się jedynie na części projektu rekultywacji autorstwa D. S., stwierdził zupełnie dowolnie, że "zaproponowane przez skarżącego zabezpieczenie wód zalegających w dnie wyrobiska "zaprojektowano w celu obejścia" zakazu wprowadzania odpadów do wód, pomimo zaakceptowania tego rozwiązania dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. w opinii z dnia [...] lipca 2013 r. Ponadto w odwołaniu wskazano, że bezpodstawnie i błędnie organ odmówił określenia rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa "W. zlokalizowanej na działkach Nr [...] i [...] we W. z wykorzystaniem odpadów wydobywczych z kopalni L. W. S.A. oraz, że określenie rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa "W. W. w kierunku przyrodniczo-dydaktycznym prowadzi do naruszenia art. 3 pkt 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału wskazało, że w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zostały wskazane kryteria jakimi powinny kierować się organy przy rozstrzyganiu o kierunku rekultywacji, to przy wydawaniu decyzji należy kierować się dyrektywą zawartą w art. 7 Kpa, wobec czego w ocenie organu odwoławczego Starosta W. powinien uwzględnić słuszny interes strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes społeczny. W ocenie organu odwoławczego autorka opinii nt. "Czy i w jaki sposób złożenia łupka o kodzie 010412 w ilości 1 026 300 Mg w wyrobisku po byłej kopalni piasku "W. na działkach [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] ha (głębokości wyrobiska 10-15 m) wpłynie na środowisko, gleby, wody itp." dr inż. R. P. w wyważony, fachowy i obiektywny sposób odnosi się do dotychczas sporządzonych opracowań, projektów i ekspertyz, wskazując także na zagrożenia związane z tym kierunkiem rekultywacji. Z podsumowania opinii wynika, że zaproponowana przez właściciela terenu rekultywacja z punktu widzenia obowiązujących przepisów, wiedzy inżynierskiej, szeroko rozumianego interesu społecznego jest celowa i uzasadniona.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] Burmistrz W. uwzględniając wyżej wymienioną opracowanie zaopiniował pozytywnie przedstawiony projekt rekultywacji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie nie uwzględnił i nie rozważył wpływu na swoje rozstrzygnięcie ustaleń decyzji Wojewody L. z dnia [...] marca 2000 roku udzielającej koncesji na wydobywanie piasków ze złoża "W. dla P. "W. " Spółka z o.o. w L., które było dzierżawcą terenu i było zobowiązane do rekultywacji terenu. Organ udzielający koncesji w swojej decyzji nakazał po zakończeniu eksploatacji złoża przeprowadzenie rekultywacji pod kątem odtworzenia pierwotnej morfologii terenu z wykorzystaniem do tego celu odpadów pogórniczych z K. "B. S.A. w B. .

Organ odwoławczy stwierdził, że gdyby nawet uznać, że istnieją przesłanki do uznania przedmiotowego terenu, jako przyrodniczo cennego to i tak organ powinien dokonać wyboru jednego z kierunków rekultywacji uwzględniając interes właściciela nieruchomości i interes społeczny. Organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu I instancji, który w swoim rozstrzygnięciu zatwierdzając przyrodniczo-dydaktyczny kierunek rekultywacji wyrobiska uznał, że obszar wyrobiska jest bardzo cenny przyrodniczo i powinien być eksponowany dla lokalnej społeczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na względzie opinię biegłego dr G. podkreślił, że obszar wyrobiska ma małe znaczenie przyrodnicze w skali krajowej, czy też regionalnej. Jedynie stwierdza, że wyrobisko jest ostoją dla roślin i zwierząt. Jest oczywistym, że na obszarze zdegradowanym w wyniku działalności wydobywczej następuje zjawisko sukcesji pierwotnej. Sukcesja pierwotna zachodzi, gdy ekosystem powstaje od początku, czyli na obszarze niezasiedlonym wcześniej przez żadną biocenozę (na nagim podłożu mineralnym) np. na skałach, na piaszczystych wydmach nadmorskich, klifach, osuwiskach ziemi, wyspach wulkanicznych itp. Sukcesja pierwotna jest procesem bardzo powolnym, gdyż zachodzi na terenie o niesprzyjających warunkach do życia.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie pozwala na wskazanie w jednoznaczny sposób jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie określenia kierunku wykonania rekultywacji. W ocenie organu odwoławczego interesy właściciela gruntu są równie ważne jak i interesy społeczne, a obowiązkiem organów jest wyważenie obu tych interesów i udowodnienie, który z tych interesów jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień drugiego podmiotu. Ma to szczególnie istotne znaczenie wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia jednego interesu dochodzi do ograniczenia określonego przez Konstytucję prawa własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181). Należy pamiętać, że jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla jednego ze sprzecznych interesów, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a więc jest działaniem naruszającym prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2004 r., II SA/Łd 378/03, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeezenia.nsa.gov.pl).

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w toku postępowania nie wykazał i nie poparł przekonującymi dowodami, że istnieje ważny społeczny interes, który stoi ponad interesem właściciela gruntów. Szczególna wartość przyrodniczej przedmiotowego obszaru, która przemawiałaby za przyrodniczo-dydaktycznym kierunkiem rekultywacji w ocenie organu odwoławczego nie została w toku postępowania udowodniona. Wobec czego organ odwoławczy zatwierdził rolny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego zlokalizowanego w obrębie złoża "W. na działkach nr [...] i [...] obręb 2 położonych we W.. Ustalając termin zakończenia prac rekultywacyjnych na 5 lat od dnia uprawomocnienia decyzji.

Na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosły: Stowarzyszenie T. oraz Stowarzyszenie P. .

T. i C. w złożonej skardze zarzuciło naruszenie:

- art. 7 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu społecznego,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez rażąco wadliwe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiającej się w niewskazaniu jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego dla określenia rolnego kierunku rekultywacji oraz określenia 5 letniego terminu ukończenia prac rekultywacyjnych,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie,

- art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dz. U. z 2017 r., poz. 1161) poprzez błędne określenie kierunku rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego jako rolnego, osoby zobowiązanej do rekultywacji oraz terminu zakończenia prac rekultywacyjnych,

- art. 51 ust. 1 pkt 1,2,3 oraz art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz. U. z 2018, poz. 142) o ochronie przyrody poprzez określenie rolnego kierunku rekultywacji, polegającego na zasypaniu siedlisk chronionych gatunków roślin i zwierząt,

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. poprzez błędne określenie kierunku rekultywacji, osoby zobowiązanej do rekultywacji oraz terminu zakończenia oraz art. 51 ust. 1 pkt 1,2,3, oraz art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody poprzez wskazanie rolnego kierunku rekultywacji oraz art. 23 i 77u ustawy Prawo wodne, gdyż przyjęcie kierunku rolnego rekultywacji spowoduje wypełnienie terenu odpadami.

Skarżący wskazali, że podstawową i całkowicie nieodwracalną szkodą byłoby zniszczenie siedlisk, miejsc gniazdowania, przebywania i żerowania objętych ochroną gatunków zwierząt oraz zniszczenie siedlisk chronionych gatunków roślin. Istnieje także ryzyko zabicia bytujących w wyrobisku osobników chronionych zwierząt i zniszczenia egzemplarzy chronionych roślin. Ewentualne zrealizowanie przez właściciela prac technicznych zmierzających do wykonania zaplanowanego procesu rekultywacji wyrobiska związane będzie z niwelacją dna wyrobiska z użyciem ciężkiego sprzętu, z zasypaniem mokradłą i zbiornika wodnego. Przygotowanie wyrobiska do wypełnienia wymagałoby również wycinki dużej ilości drzew i zakrzewień, co stanowiłoby zmianę nieodwracalną Planowane jest zdeponowanie w wyrobisku ponad miliona ton materiału skalnego - odpadów wydobywczych. Złożenie nawet niewielkiego ułamka tej ilości spowoduje, że przywrócenie stanu wyjściowego wymagać będzie ogromnego przedsięwzięcia logistycznego. Jednym z argumentów przeciwko realizacji zaskarżonej decyzji jest wzrost niedogodności dla mieszkańców związanych ze spowodowanym przez prace rekultywacyjne ruchem ciężkich pojazdów na trasie B.-W. . Ewentualna migracja zanieczyszczeń do gleb i wód gruntowych stanowić będzie skutek niemożliwy do odwrócenia.

Skarżąca podkreśla, że rekultywacja wyrobisk przez odtworzenie rzeźby terenu (wypełnienie wyrobiska) nie jest w wcale jedynym sposobem wypełnienia zobowiązań wynikających z ustawy o ochronie gruntów, nawet jeśli rekultywacja przebiegać ma w kierunku przywrócenia gruntom charakteru rolnego. Przeprowadzone przez zespół T. w latach 2014-15 szerokie badania praktyki procesów decyzyjnych i realizacji rekultywacji wyrobisk wykazały, że rekultywacja wyrobisk po wydobyciu kruszywa poprzez ich wypełnienie różnego rodzaju odpadami, jest rozwiązaniem stosowanym na szerszą skalę jedynie w terenach bliskiego występowania źródeł tego typu odpadów, z którą wiąże się ekonomiczna atrakcyjność tego rozwiązania, związana z pobieraniem opłat od podmiotów zobowiązanych do zagospodarowania odpadów. Na pozostałych terenach powszechnie stosowaną praktyką jest uznanie terenu za zrekultywowany po wyrównaniu dna wyrobiska, złagodzeniu i zabezpieczeniu skarp, rozplantowaniu nadkładu glebowego, ew zabiegach agrotechnicznych. Nierzadko, w sytuacji powstania w wyrobisku zbiornika wodnego rekultywacja przebiega w kierunku wodnym lub - w sytuacji wykształcenia wartości przyrodniczych - w kierunku przyrodniczym czy zadrzewieniowym. Uznaje się wtedy, że grunt zadrzewiony zyskał nową użyteczną wartość i funkcję. Brak wypełnienia wyrobiska nie przeszkadza też w przyjęciu rolnego kierunku rekultywacji. Starostowie powiatów k. , p. , b. l. , w. , j. i l. w latach 2009-2014 wydali takie decyzje dotyczące 61 wyrobisk. Wszystkie zostały usankcjonowane przez organy opiniujące. W województwie l. w odległości większej niż 40-50 km od kopalni "B. " rekultywacje poprzez wypełnienie wyrobiska niemal nie są stosowane.

W ocenie skarżących, uznać należy, że na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę materiałów, wykorzystanie materiału proponowanego do wypełnienia wyrobiska na terenach rolnych może być prawnie niedopuszczalne w świetle Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. Ust. z 2002 r. nr 165, poz. 1359, zwane dalej Rozporządzeniem) z uwagi na wykazaną w wynikach monitoringu ponadnormatywną zawartość kobaltu. Z zawartych w projekcie rekultywacji i jego uzupełnieniach tabel wynika, że zawartość kobaltu i baru w poddanych badaniom próbkach odpadów z kopalni Bogdanka w roku 2012 przekroczyła wartości dopuszczalne dla gleby i ziemi w grupie B, czyli dla ziemi i gleby na użytkach rolnych, przewidziane w Rozporządzeniu. O ile właśnie te dane mają być podstawą oceny (a są to jedyne analizy uwzględnione w projekcie rekultywacji), uznać należy, iż odpady nie spełniają norm i nie mogą być zastosowane do wypełnienia wyrobiska. W opinii skarżących w odniesieniu do odpadów wydobywczych nie znajduje zastosowania par. 1 ust. 4 rzeczonego Rozporządzenia mówiący: "Jeżeli przekroczenie wartości dopuszczalnej stężenia substancji w badanej glebie lub ziemi wynika z naturalnie wysokiej jej zawartości w w środowisku, uważa się, że przekroczenie dopuszczalnej wartości stężeń w glebie lub ziemi nie nastąpiło". Jak wyjaśniają skarżący, środowisko, w które skały miałyby trafić (użytki rolne we W.), jest środowiskiem drastycznie innym od środowiska, w którym naturalnie one występują (pokłady węglonośne na głębokości do 1000 m) i gdyby nie działalność górnicza nigdy nie miałyby szansy w tym środowisku się znaleźć. Dla będącego przedmiotem postępowania wyrobiska i jego rolniczo-leśno-osadniczego otoczenia tego typu stężenia nie są w żadnym wypadku naturalne. Odpady wydobywcze z górnictwa stanowią substancję obcą, pochodzącą z zupełnie innego, odległego geograficznie fragmentu środowiska, w szczególności z odmiennej warstwy geologicznej.

Zgoda na wykorzystanie odpadów do rekultywacji powinna być uzależniona od wyników badań za poszczególne okresy lub badania poszczególnych partii. Przedmiotem oceny organu wydającego decyzję powinno być szacowanie ryzyka przeniknięcia do warstw wodonośnych substancji zawartych w samej warstwie odpadów wypełniających wyrobisko. Określenie wodoprzepuszczalności odpadów oczywiście ma dla odpowiedzi na to pytanie istotne znaczenie, jednak nie wyczerpuje procesu, jaki należałoby przeprowadzić. Jak podnosi skarżąca, w dokumentacji postępowania brak jest istotnych danych pozwalających na ocenę stopnia ryzyka zanieczyszczenia wód poprzez wymywanie zanieczyszczeń z samej warstwy deponowanych odpadów. Należałoby sporządzić prognostyczny bilans migracji zawartych w odpadach substancji potencjalnie niebezpiecznych, w tym metali ciężkich, uwzględniający takie czynniki jak: ich stężenie w odpadach, sumaryczna ilość (masa) poszczególnych substancji, uwzględniająca całą planowaną do wykorzystania ilość odpadów (powyżej 1 min Mg), postaci występowania poszczególnych pierwiastków w skale - określenie ich związków, ułatwiające określenie rozpuszczalności, stężenie w odciekach, wodoprzepuszczalność warstwy, średnią ilość opadów atmosferycznych w ciągu roku i przewidywaną sumaryczną ilość odcieków powstającą z uwzględnieniem wodoprzepuszczalności zagęszczonych odpadów. Uwzględnienie ww. czynników pozwoliłoby uzyskać prognozę dotyczącą ilości wypłukiwanych poszczególnych pierwiastków, w tym m.in. kobaltu w miarach bezwzględnych, co z kolei pozwoliłoby szacować ilość zanieczyszczeń, jaka ma szansę dotrzeć do warstw wodonośnych.

Skarżąca podnosi nadto, że nieeksploatowane wyrobiska i bez prac rekultywacyjnych również mogą być - i nader często bywają - wykorzystywane do podrzucania śmieci. Zasadnicza różnica polega jednak na tym, że dzikie wysypisko urządzone w opuszczonej kopalni piasku jest względnie łatwe do wykrycia i likwidacji. Te same czynności w stosunku do odpadów przysypanych kilku lub kilkunastometrową warstwą skał stanowią problem o wiele bardziej złożony. Innymi słowy - ten model rekultywacji stanowi względnie łatwy sposób pozbycia się niechcianych, kłopotliwych substancji, nawet w ilościach przemysłowych.

Głównym materiałem, na który SKO się powołało, jako na opinii sformułowanej w sposób "wyważony, fachowy i obiektywny..." było opracowanie sporządzone dla Burmistrza W. przez dr inż. R. P. pt. "Czy i w jaki sposób złożenie łupka o kodzie 010412 w ilości ok. 1 026 300 Mg w wyrobisku po byłej kopalni piasku "W. na działkach [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] ha (głębokość wyrobiska 10-15 m) wpłynie na środowisko, gleby, wody itp.". W opinii skarżącego opracowanie to stanowi materiał stronniczy i nierzetelny, zwłaszcza w aspekcie nieszkodliwości wypełnienia wyrobiska odpadami wydobywczymi świadczą zabiegi językowe. Bez komentarza pozostawione zostały stwierdzenia w omawianych dokumentach popierające wymienioną tezę, natomiast stwierdzenie podważające ją opatrzono komentarzem silnie wartościującym, deprecjonującym ich wartość i kompetencje autorów, prezentującym ich stanowisko jako niepopartą faktami opinię.

W stosunku do roślin objętych ochroną gatunkową ścisłą lub częściową, skarżąca wskazuje, że § 6. 1 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin wprowadza zakaz umyślnego niszczenia, umyślnego zrywania lub uszkadzania, niszczenia ich siedlisk. W stosunku do zwierząt objętych ochroną gatunkową ścisłą lub częściową rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt wprowadza zakaz umyślnego niszczenia ich jaj lub form rozwojowych, niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd. W stosunku do ptaków m.in. błotniaka łąkowego stosuje się dodatkowo zakaz umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych. Dodatkowo skarżąca wskazuje naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 389 pkt 6 w związku z art. 17 ust 1 pkt

ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) . Skarżąca podnosi, że dno wyrobiska oprócz zalania wodą, zostało porośnięte przez zespoły roślinności wodnej i brzegowej, których usunięcie stanowi szczególne korzystanie z wód (art. 34 pkt 8 Prawa wodnego) i jako takie, wymaga pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 2 Prawa wodnego). Również zasadność zasypania wód zgromadzonych na dnie wyrobiska powinno wykazać pozwolenie wodnoprawne, wymagane na podstawie art. 389 pkt 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W opinii skarżącej zatwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prac polegających na zasypaniu zbiornika wodnego bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych, powoduje że jego decyzja jest nieważna z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).

Z kolei S. W., w złożonej skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując naruszenie:

- art. 7 k.p.a., gdyż wymienione w tym przepisie interesy (interes społeczny i słuszny interes obywateli) są równorzędne, co oznacza, że w toku postępowania administracyjnego organ, który je prowadzi, nie może kierować się jakąś hierarchią tych interesów, co więcej powinien dążyć do ich harmonizacji, natomiast w przedmiotowej sprawie organ przyjął nadrzędność interesu indywidualnego nad interesem społecznym, jakim jest ochrona środowiska, jednakże w takim przypadku powinien udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień społecznych;

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego polegającego na wskazaniu, jakie skutki będzie miał dla środowiska obrany przez organ rolny kierunek rekultywacji wyrobiska, zwłaszcza że w projekcie rekultywacji sporządzonej na wniosek J. M. wyniki badań budzą poważne wątpliwości i nie stanowią gwarancji bezpieczeństwa dla ujęcia wody dla miasta W.;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze odniesienie się do argumentów skarżącego i przyjęcie stanu faktycznego na podstawie opinii R. P. bez dokonania obiektywnych oględzin terenu, co spowodowało, że organ uznał, że kierunek rolny będzie adekwatny do zastanego stanu przedmiotowego terenu;

- art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez określenie rolnego kierunku rekultywacji, polegającego na zasypaniu siedlisk chronionych gatunków roślin i zwierząt.

- naruszenie art. 23 i 77 ustawy Prawa wodnego, gdyż przyjęcie kierunku rolnego rekultywacji spowoduje wypełnienie terenu odpadami.

W odpowiedziach na skargi, organ wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, określenie kierunku rolnego rekultywacji pozwala na takie zagospodarowanie przez właściciela nieruchomości, który jest dysponentem terenu. Określenie w decyzji kierunku rekultywacji jako przyrodniczo-dydaktycznego doprowadziłoby do obciążenia podmiotu zobowiązanego obowiązkami wykraczającymi poza zakres ustawowo zdefiniowanego pojęcia rekultywacji. Ponadto organ stwierdził, że jeżeli rekultywacja wyrobiska rzeczywiście nastąpi z wykorzystaniem skały płonnej.

Podczas rozprawy sądowej w dniu 6 września 2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a", zarządził połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg T. (sygn. akt II SA/Lu 339/18) oraz Stowarzyszenia P. (sygn. akt II SA/Lu 340/18) i prowadzić obie sprawy pod sygn. akt II SA/Lu 339/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Art. 3 § 1 p.p.s.a., normuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 roku, nr [...] określającą przyrodniczo-dydaktyczny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa w obrębie złoża "W. zlokalizowanego na działkach [...] i [...] obręb 2 we W., wskazującej Starostę W. jako osobę zobowiązaną do rekultywacji, określającej zakres prac w ramach rekultywacji i termin ich wykonania i ustalono rolny kierunek rekultywacji wskazanego wyrobiska, wskazując właściciela działek o nr [...] i [...], obręb 2 położonych we W. jako osobę zobowiązaną do rekultywacji z ustaleniem terminu zakończenia prac rekultywacyjnych na 5 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), zwanej dalej "u.o.g.r.i.l." Celem tej ustawy jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych między innymi poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 w związku z art. 3 ustawy). W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z przejawów owej ochrony, a mianowicie z rekultywacją gruntu.

Przedmiotem postępowania jest określenie kierunku rekultywacji nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] w obrębie 2, miasto W. o łącznej powierzchni [...] ha [...] m2. Nieruchomość ta sklasyfikowana w rejestrze gruntów jako grunty orne wykorzystywana była przez poprzednich właścicieli do wydobywania piasku.

Przepis art. 22 ust. 1 "u.o.g.r.i.l." stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Natomiast z art. 22 ust. 2 ustawy wynika, że w sprawach rekultywacji, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii:

1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej;

2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;

3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Celem zasięgnięcia opinii jest ujednolicenie działań tych organów w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych na terenie powiatu i gminy. Opinia organu, choć nie ma ona charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję powinna odnosić się do podjętych lub ustanowionych dla danego terenu kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ustalane w postępowaniu toczącym się przed właściwym starostą kierunki i sposób rekultywacji terenu. Wydanie decyzji w sprawie należy do kompetencji Starosty [...], który w pełni i samodzielnie odpowiada za jej treść.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy występują elementy o oczywistym charakterze, które nie były i nie są sporne pomiędzy organami i stroną postępowania. Do nich niewątpliwie należy zaliczyć konieczność rekultywacji wskazanego wyrobiska, która wynika z uchwały nr XIII/139/04 z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Włodawy, gdzie teren wyrobiska oznaczony symbolem E.39 PE – jako istniejące kopalnie piaski – do zachowania, po zakończeniu okresu eksploatacji rekultywacja terenu. Jak wynika z akt administracyjnych koncesję na eksploatację złoża "W. " wygaszono decyzją wydana z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., a od chwili jej wygaśnięcia nie prowadzono na tym terenie zorganizowanej eksploatacji. W 2011 r. działki nr [...] i [...] we W. nabyli U. i J. M..

Natomiast elementem spornym w niniejszej sprawie jest określenie kierunku wykonania rekultywacji. W art. 4 pkt 18 u.o.g.r.i.l. definiowano pojęcie rekultywacji, przez które rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy - wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Jest to cecha wyróżniająca ustawową definicję rekultywacji gruntów, mającą służyć celom ustawy.

Przy tym ustawa nie wskazuje kryteriów, którymi winny kierować się organy administracji przy ustalaniu kierunków rekultywacji. W takiej sytuacji wskazać wypada, iż organ ferując rozstrzygnięcie w powyższym zakresie winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji. W istocie decyzja w tym zakresie, nie znajdując dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności.

Dokonując kontroli postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, a także oceniając przyjęte przez organy kryteria i przesłanki, które zdecydowały o określeniu rolnego kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało podjęte bez dokładnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i z naruszeniem przepisów ustawy.

Należy wskazać, że Burmistrz W. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r., a następnie w dniu [...] marca 2017 r. pozytywnie zaopiniował przyrodniczo-dydaktyczny projekt rekultywacji wyrobiska rekomendując tym samym ten kierunek rekultywacji. We wskazanej opinii, sporządzonej po analizie projektu D. S. "Projekt rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa "W. " w kierunku przyrodniczo-dydaktycznym, Burmistrz W. jednoznacznie stwierdził, że przedstawiony projekt rekultywacji w kierunku przyrodniczo-dydaktycznym został sporządzony przez osobę posiadającą wysokie kwalifikacje i w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że teren po byłej kopalni jest cenny przyrodniczo, a poprzez rekultywację w tym kierunku w przyszłości jego walory będą wzrastały.

Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia 12 lipca 2013 r. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. o pozytywniej opinii rolnego kierunku rekultywacji z wykorzystaniem odpadów w procesie odzysku R5 w obrębie działek [...] i [...] na złożu "W. to następnie w dniu 6 grudnia 2016 r. organ ten wydał postanowienie o pozytywnej opinii ustalenia przyrodniczo-dydaktycznego kierunku rekultywacji.

W odniesieniu do opinii pozyskanych przez organ w toku niniejszego postępowania wskazać należy, że opinie te wydawane w trybie art. 106 k.p.a., chociaż nie były wiążące dla organu orzekającego, to organ drugiej instancji, pominął je oceniając materiał dowodowy. W konsekwencji obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia po pierwsze, wszystkich okoliczności sprawy, a po drugie wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Opinie uzyskane w trybie art. 22 ust. 2 ustawy są wyrazem stanowiska organów, wyrażonego w ramach posiadanych kompetencji, względem planowanego kierunku rekultywacji. Opinie te stanowią jeden z wielu elementów, który powinien być wzięty pod uwagę w toku ustalania kierunków rekultywacji.

Organ odwoławczy orzekający w sprawie, stwierdził, że przyrodnicza wartość przedmiotowego obszaru nie została poparta przekonującymi dowodami i nie została udowodniona. Stanowisko to nie jest uzasadnione. Organ pominął istotne, z punktu widzenia kierunków i właściwych w niniejszej sprawie sposobów rekultywacji wskazania, które określili specjaliści w opiniach złożonych w trybie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy. W oparciu o opinie eksperckie: "Opinia dotycząca wartości przyrodniczych wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego "W. zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] we W. autorstwa dr G.. G. i "Opinię dotyczącą wartości przyrodniczych środowiska wodnego wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego "W. zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] we W. zespołu autorskiego: dr inż. M. K. i inż. L. S., jednoznacznie wskazujące na wartość przyrodniczą badanego obiektu, Starosta W., postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., zlecił opracowanie projektu rekultywacji w kierunku przywrócenia gruntom zdegradowanym wartości przyrodniczych. W wyniku tej czynności powstał "Projekt rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa "W. w kierunku przyrodniczo-dydaktycznym" autorstwa dr D. S..

W opinii autorstwa D. S., znajduje się stwierdzenie, że w oparciu o przedstawione dane dotyczące istniejących walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania przestrzenne, hydrologiczne, ekonomiczne i społeczne, jako optymalny dla tego obszaru wskazuje się kierunek rekultywacji przyrodniczo-dydaktyczny. Jednocześnie dla podniesienia różnorodności biologicznej, a także ochrony tego obszaru przed zjawiskami niepożądanymi projekt przewiduje następujący zakres działań:

1. usunięcie nielegalnych składowisk odpadów,

2. zabezpieczenie terenu przed dalszym zaśmiecaniem - wypełnienie zagłębień materiałem z nadkładu, wykonanie nasadzeń wzdłuż drogi gruntowej,

3. wykonanie lokalnego pogłębienia istniejącego zbiornika,

4. opcjonalnie proponuje się: wykorzystanie poza obszarem wyrobiska części gleb z nadkładu, usuwanie inwazyjnej roślinności (klon jesionolistny, robinia akacjowa), opracowanie i wytyczenie ścieżki dydaktycznej.

Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rekultywacja ma doprowadzić do przywrócenia gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych, przywrócić grunty do takiego stanu, żeby można było je zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu.

Zwrócić należy również uwagę na zgodność przyrodniczo-dydaktycznego kierunku rekultywacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ustanawia wymogu uwzględniania przy określaniu kierunku rekultywacji przeznaczenia danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak, w ocenie Sądu, okoliczność ta powinna być także brana pod uwagę. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro zatem przepisy te określają sposób korzystania z nieruchomości, a właściciel nie może użytkować nieruchomości w inny sposób, to oczywiste wydaje się, iż określenie kierunku rekultywacji niezgodnie z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozbawiałoby właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z prawem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2004 r., II SA/Łd 378/03, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie działki podlegające rekultywacji o nr [...] i [...] objęte są postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XIII/139/04 Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 27 lutego 2004 r. Wymienione działki znajdują się w obszarze jednostki strukturalnej "E",, która zgodnie z § 2 ust.2 pkt 5 obejmuje obszar położony w zachodniej części miasta, stanowiący tereny rozwojowe z przeznaczeniem do zainwestowania pod zabudowę mieszkaniową, usługi i komunikację oraz tereny upraw polowych, lasy i eksploatację piasku. Nie można jednak pominąć faktu, jak wskazano w ustaleniach szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obszar jednostki strukturalnej "E" położny jest częściowo w Poleskim Obszarze Chronionego Krajobrazu. Celem tego planu było umożliwienie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego w sposób jak najmniej uciążliwy dla środowiska, a po zakończeniu eksploatacji przeprowadzenie rekultywacji na tym terenie. Rozważań w tym zakresie zabrakło w motywach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Podkreślić należy również, że w ocenie Sądu interesy właściciela gruntu jak i interesu społecznego, są równie ważne, a obowiązkiem organów jest wyważenie obu tych interesów i udowodnienie, który z tych interesów jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień drugiego podmiotu, w tym obciążenia go dodatkowymi obowiązkami. Należy pamiętać, że jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla jednego ze sprzecznych interesów, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a więc jest działaniem naruszającym prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2004 r., II SA/Łd 378/03, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do argumentu organu odwoławczego dotyczącego naruszenia przepisu art. 64 Konstytucji RP wskazać należy, iż nawet ów przepis, stanowiąc konstytucyjną podstawę ochrony prawa własności, przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa wskazując, iż jest to dopuszczalne gdy owo ograniczenie następuje w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wskazać zatem należy, że działania ingerujące w prawo własności, które źródło i podstawę znajdują w przepisie ustawy, nie mogą być postrzegane jako sprzeczne z przepisem art. 64 Konstytucji RP.

Ponadto wydane rozstrzygniecie co do kierunku prowadzonej rekultywacji zdewastowanego terenu co najwyżej ogranicza prawo własności, w żaden sposób nie naruszając istoty tego prawa. Zatem również i z tego punktu widzenia kwestionowana decyzja nie pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP.

W ocenie Sądu, skarżący słusznie podnieśli zarzut naruszenia art. 77 ust.1 pkt 1 prawa wodnego, który stanowi o zakazie wprowadzania do wód odpadów. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) do takich wód stosuje się przepisy o wodach stojących. Wypełnienie wyrobiska odpadem określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014, poz. 1923) jako 01 04 12 - odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu, kopalin inne niż wymienione w 01 04 07 i 01 04 11, stanowiłoby naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zawierającego zakaz wprowadzania odpadów do wód. Jak podnosi w swej opinii D.. S., granicą wyrobiska przebiega w planie ustalona granica strefy ochronnej ujęć wód. W 1998 r. Wojewoda C. na wniosek M. we W. ustanowił na tym terenie Strefę Ochrony Pośredniej Ujęcia Wody, która w późniejszym okresie została zniesiona. Strefa ta objęła również teren wyrobiska. Jeszcze inny zasięg Strefy Ochronnej Ujęć Wód określono w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Miejskiej W.. W dokumencie tym granica Strefy przebiega równolegle do drogi obejmując jedynie północny kraniec wyrobiska. Rozbieżności w przebiegu granicy Strefy ochronnej ujęć wód wynikają z trudności w określeniu ich rzeczywistego zasięgu a także z faktu, iż granica taka nie jest w rzeczywistości linią lecz strefą - podobnie jak większość granic występujących w przyrodzie. W opinii technicznej rzeczoznawcy gospodarki wodnej i ochrony wód przed zanieczyszczeniem, biegłego Sądu Okręgowego w L. - H..J. wynika, że zagrożenie jakości wód powierzchniowych w omawianym przypadku może mieć miejsce za pośrednictwem wód podziemnych w zlewni rzeki W., drenującej obszar zasilania komunalnego ujęcia we W.. Nie jest to wykluczone w przypadku dopuszczenia do realizacji rozpatrywanego projektu rekultywacji wyrobiska kopalni piasku "W. " zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] we W. przy wykorzystaniu odpadów powydobywczych z Kopalni L. W. " S.A.. Ponadto, w ocenie Sądu należy wziąć pod uwagę, jak dalej czytamy w opinii: "wyniki badań wyciągów wodnych oraz wód odciekowych z odpadów powydobywczych z K. ", a także odnotowane w badaniach piezometrycznych bardzo znaczne zanieczyszczenia wód podziemnych wokół składowiska, nie pozwalają ich określić inaczej jak ścieki, (...). Jest to zgodne z klasyfikacją definicji ścieków zawartą w przepisie art. 9 ust.l pkt 14 ustawy Prawo wodne. Ponieważ wody podziemne tego obszaru w utworach trzecio i czwartorzędowych oraz kredowych są w więzi hydraulicznej i mają wspólne zwierciadło statyczne, a rozwiązanie techniczne projektowanego składowiska absolutnie nie zabezpieczy jego odcieków przed odpływem do tych bardzo czystych wód zalegających poniżej dna wyrobiska (wynik wizji lokalnej autora Opinii w dniu 8 października 2014r.), jest oczywiste, że będą one je zanieczyszczać. Biorąc to pod uwagę, że przedstawiony Projekt nie zabezpiecza przed bezpośrednim odpływem odcieków (ścieków) do wód podziemnych, stosownie do przepisu art.39 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, składowanie odpadów powydobywczych z Kopalni L. W. " S.A. w ramach realizacji Projektu rekultywacji nie jest możliwe".

Należy także wskazać, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne, zakazuje wprowadzania do wód odpadów. Materiał mający być użyty do wypełnienia niecki po wyrobisku spełnia definicję odpadów zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.) i jest odpadem o kodzie 01 04 12, "odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin" (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, Dz.U. z 2014 r.,

poz. 1923). Z uwagi na zakres prac zatwierdzonych zaskarżaną decyzją omawianej sytuacji nie dotyczy zwolnienie z zakazu zawartego w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne.W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe argumenty, zasypanie istniejącego zbiornika wodnego, wycięcie drzewostanu, likwidacja różnorodnych zbiorowisk roślinnych czy likwidacja siedlisk gatunków chronionych w ramach prac rekultywacyjnych są czynnościami sprzecznymi z interesem publicznym wyrażonym jako dążenie do ochrony środowiska naturalnego.

Biorąc pod uwagę ujawnione okoliczności faktyczne sprawy i jej uwarunkowania prawne Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została bez dokładnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności mających wpływ na określenie kierunku rekultywacji. Organy procedowały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a uzasadnienia podjętych decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a., których zachowanie nabiera szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, z którym mamy do czynienia przy określaniu kierunku rekultywacji. To w efekcie doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 pkt 18 ustawy poprzez nałożenie na skarżącego obowiązków rekultywacji w kierunku sprzecznym z ustawą.

Wobec takich ustaleń i wniosków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że usunięcia dostrzeżonych uchybień i ostatecznego załatwienia sprawy może dokonać organ odwoławczy procedując w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 136 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Stowarzyszeń kwoty po [...] złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną sądu wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu uwzględni pominięte uprzednio okoliczności sprawy rozważy ustalenie kierunku rekultywacji, który w warunkach niniejszej sprawy zrealizuje cel ustawowy i będzie wynikiem sprawiedliwego kompromisu pomiędzy konkurencyjnymi interesami stron postępowania – zobowiązanego i właściciela gruntu.