Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1849/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 5, art. 70, art. 85 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 79 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1961/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od A. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2850 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1961/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] lipca 2009 r.; 2. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniach od 1 sierpnia do 25 września 2007 r. przeprowadzona została kontrola w siedzibie przedsiębiorstwa prowadzonego przez A. B. (dalej zwanego "skarżącym") pod nazwą B. U. H. A. A. B., którą objęty był okres od 1 lipca 2007 r. do 31 lipca 2007 r. W toku postępowania zakończonego wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z [...] maja 2008 r. nr [...] nałożona została na skarżącego kara pieniężna w wysokości 30.000 złotych, za:

1) wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia;

2) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego;

3) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego;

4) skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

5) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu drogowego na potrzeby własne;

6) nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 - godzinnego okresu - za każdy dzień;

7) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego w postaci zapisywania wykresówki zbyt długo;

8) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego w postaci nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem);

9) nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie;

10) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę;

11) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów: stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu;

12) samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi;

13) udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Rezultatem złożonego odwołania, było wydanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z [...] lutego 2009 r. nr [...], którą organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Na skutek ponownie rozpatrzonej sprawy organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] lipca 2009 r. decyzję nr [...] nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Od powyższej decyzji złożono odwołanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2009 r., nr [...] nakładającą na A. B. karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za stwierdzone uchybienia w czasie kontroli jego przedsiębiorstwa.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której wniósł o uchylenie decyzji w całości, wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności do czasu rozpatrzenia sprawy i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, 7 i 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej także K.p.a.), art. 15 ust. 7a Rozporządzenia (EWG) 3821/85, naruszenie art. 83 ustawy z 2 lipca 2005 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm., dalej także: u.s.d.g.), rażące naruszenie art. 85 ust. 4 pkt 5 i 8 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.).

W ocenie skarżącego, inspektorzy przystępujący do kontroli przedsiębiorstwa okazali tożsame w treści dwa egzemplarze imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Okazane i doręczone upoważnienie, zdaniem skarżącego, poświadcza fakt, że inspektorzy w momencie rozpoczęcia kontroli nie dysponowali prawnie wymaganym dokumentem dającym im kompetencje do kontrolowania przedsiębiorstwa. Przedstawione bowiem skarżącemu przez kontrolujących dokumenty posiadają wady, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż w oparciu o te nieważne upoważnienia przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa i sporządzono protokół stanowiący podstawę nałożenia na niego kary pieniężnej. Zdaniem skarżącego imienne upoważnienia nie zawierają:

1) oznaczenie w polu B. 1.11 "Firma" - przedsiębiorstwa, które miało być kontrolowane. Ktoś, kogo tożsamość trudno ustalić (nie ma podpisu, parafki, ani pieczęci funkcyjnej) odręcznie naniósł na nadrukowany tekst skreślenie oraz również odręcznie wpisał nazwę przedsiębiorstwa A. B. B. H.-U. "A.". Z powyższego wynika nie tylko samowolne działanie bez zachowania należytej staranności, ale również płynie domniemanie, że w dniu kontroli kontrolowana miała być Spółka z o.o.

2) podpisu osoby udzielającej upoważnienia, co poświadcza działanie samowolne inspektorów bez ważnego upoważnienia i jednocześnie rażąco uchybia art. 85 ust. 4 pkt 8 u.t.d. Ówczesny Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L.Z.M. nie podpisał ww. dokumentu, a zatem nie udzielił inspektorom upoważnienia do kontrolowania skarżącego.

W ocenie skarżącego, kontrola została przeprowadzona z naruszeniem czasu jej trwania. Skarżący należy bowiem do kategorii średnich przedsiębiorców, którzy mogą być kontrolowani przez 24 dni robocze. Tymczasem kontrola przedsiębiorstwa trwała 40 dni roboczych. Skarżący wskazał, że w dniu rozpoczęcia kontroli mógł jedynie okazać tarcze tachografu za okres od 14 lipca 2007 r. Tak stanowi dyspozycja cytowanego przepisu. Skarżący podkreślił, że jeśli kierowca prowadzi pojazd - a więc jest w trakcie wykonywania zadania przewozowego, jest w trasie - wówczas ma obowiązek stosować wykresówki i mieć przy sobie wykresówki za okres bieżącego tygodnia oraz poprzednich 15 dni. Wykresówki za taki okres są niezbędne w trakcie wykonywania przewozu, ze względu na obowiązek ich okazania. Tymczasem kontrolujący inspektor zażądał w dniu 1 sierpnia 2007 r. absolutnie wszystkich i tarcz i plików cyfrowych. Nie przyjął argumentacji, że część tarcz jest w pojazdach będących poza granicami kraju. W ocenie skarżącego, okoliczności te świadczą o braku niezbędnej wiedzy kontrolującego z zakresu obowiązującego prawa.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie zawiera wystarczającego uzasadnienia prawnego i faktycznego, bowiem wymienia jedynie enumeratywnie przepisy prawa, w oparciu o które podęto zaskarżone rozstrzygniecie. W ocenie skarżącego organ nie wytłumaczył, dlaczego zastosował dane przepisy jako podstawę decyzji oraz nie dokonał ich wykładni. Jednocześnie w ocenie skarżącego organ w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe, bowiem bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania kierowców.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił wątpliwości skarżącego odnośnie prawidłowości upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w jego przedsiębiorstwie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 85 ust. 1 u.t.d. "kontrolę przedsiębiorcy przeprowadza się po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli". Owo upoważnienie, co stanowi art. 85 ust. 4 ww. ustawy, powinno zawierać m.in. określenie firmy przedsiębiorcy objętego kontrolą oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia. W niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień strony oraz z akt sprawy przed przystąpieniem do kontroli inspektorzy okazali tożsame w treści dwa egzemplarze upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W obecności skarżącego na obu egzemplarzach przekreślona została figurująca tam nazwa firmy "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a napisana nazwa "A.B.–B.U.-H. A.". Ponadto brak było podpisu i pieczęci urzędowej osoby udzielającej upoważnienia. Z takimi wadami jeden egzemplarz upoważnienia został doręczony stronie, zaś drugi pozostał w aktach.

Sąd wskazał, że powyższe kwestie powinny być przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnione, albowiem prawidłowe oznaczenie podmiotu kontroli i podpis osoby udzielającej upoważnienie są bezwzględnymi warunkami, jakie musi spełnić dokument upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów. W przeciwnym razie całość czynności kontrolnych, a następnie wydane decyzje w sprawie dotknięte będą wadą nieważności.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że forma rozstrzygnięcia, wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2010 r. jest nieprawidłowa, aczkolwiek wadliwość ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. A mianowicie decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...] organ drugiej instancji powołując się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2009 r. mimo, że po rozpoznaniu odwołania stwierdził, iż organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy co do 9 przypadków wypełniających znamiona naruszenia określonego w lp. 11.1, ust. 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym i nałożył na skarżącego z tego tytułu karę w wysokości 45.000 złotych oraz karę 500 zł za nieokazanie wykresówki. Jednakże według organu należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, w której suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia wynosi 329.950 złotych. Z uwagi na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, nałożona kara pieniężna pozostaje bez zmian.

To stanowisko organu Sąd uznał za nieprawidłowe. WSA w W. wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 K.p.a. W niniejszej więc sprawie skoro Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził wadliwości w rozstrzygnięciu wydanym przez organ pierwszej instancji mimo, że uchybienia te w ostatecznym wyniku nie wpływają na wysokość wymienionej kary, mimo wszystko powinien dać temu wyraz wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, a uwagi odnośnie stwierdzonych wad zawrzeć w uzasadnieniu. Tak więc zaskarżona decyzja powinna być uchylona w całości, na skarżącego należy nałożyć karę pieniężną pomniejszoną o kwotę 45.500 złotych, którą następnie na mocy art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ograniczyć do kwoty 30.000 złotych.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne, podzielając w tym względzie argumentację przedstawioną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przewidzianego ustawowo czasu kontroli. Ponadto nie doszło również do naruszenia art. 15 ust. 7 rozporządzenia (WE) 3821/08. Wykresówki za brak których wymierzona została kara pieniężna objęte były zakresem kontroli w przedsiębiorstwie tj. od 1 lipca 2007 r. do 31 lipca 2007 r. Żądane przez kontrolujących wykresówki, które zgodnie z ww. przepisem winny być na wyposażeniu kierowcy, wykonującego zadanie przewozowe zostały przedstawione na wezwanie bez uszczerbku dla realizacji obowiązku posiadania dokumentów przez kierowcę.

Co do wykresówek z początku sierpnia 2007 r., Sąd uznał, że zostały one pobrane przez kontrolujących w celu analizy i sprawdzenia zapisów dotyczących lipca 2007 r. Natomiast żadna kara administracyjna nie została nałożona na okresy aktywności obejmujące sierpień 2007 r.

Sąd zgodził się również ze stanowiskiem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, iż skarżący dopuścił się wykonywania transportu drogowego osób na trasie M.-B.-M. bez wymaganego zezwolenia.

Za chybiony Sąd uznał zarzut skarżącego, iż organ odwoławczy naruszył art. 93 ust. 7 u.t.d. Na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wspólnotowych dotyczących czasu pracy kierowcy za prawidłowe wykonywanie transportu drogowego odpowiada właściciel firmy transportowej. Odpowiedzialność przedsiębiorcy ma charakter obiektywny i może się on zwolnić od tej odpowiedzialności tylko w nadzwyczajnych sytuacjach. Ciężar wykazania, iż w sprawie miały miejsce okoliczności, których nie mógł on przewidzieć spoczywają na wykonującym transport drogowy. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że zaszły przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność.

Nieskuteczne jest też – w ocenie Sądu – powoływanie się przez skarżącego na art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 co do możliwości odstąpienia od niektórych postanowień w zakresie czasu pracy kierowcy. Pracodawca unijny wymaga bowiem, aby w każdym takim przypadku kierowca naniósł odrębnie na wykresówce powody odstąpienia od przepisów o czasie pracy. Natomiast w niniejszej sprawie na wykresówkach brak jest jakichkolwiek adnotacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) w związku z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, dalej: P.p.s.a.) oraz w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a., a także w zw. z art. 50, art. 51 ust. 5 oraz art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 2007 r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wyjaśnienia wymaga kwestia skutecznego udzielenia upoważniania do przeprowadzenia kontroli w siedzibie skarżącego, gdyż w ocenie Sądu ewentualne braki w tym dokumencie mogły spowodować, że całość czynności kontrolnych i następnie wydanie decyzji w sprawie dotknięte jest wadą nieważności, podczas gdy fakt ewentualnych nieprawidłowości w tym dokumencie jest zupełnie nieistotny dla oceny prawidłowości decyzji i zarazem wyniku sprawy, skoro z treści obowiązujących w dacie kontroli przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 70 ust. 1 i ust. 2) bezsprzecznie wynikało, iż dla skutecznego wszczęcia i przeprowadzenia kontroli przez inspektorów transportu drogowego wystarczające było okazanie samej tylko legitymacji służbowej, zaś udzielenie jeszcze dodatkowo imiennego upoważniania do kontroli, jako nie wymaganego prawem, dla jej skuteczności było już całkowicie irrelewantne;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 85 ust. 1 i ust. 4 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez Sąd pierwszej instancji i oparcie rozstrzygnięcia na tym właśnie przepisie, podczas gdy norma prawna wyrażona w tej jednostce redakcyjnej nie dotyczy kontroli w przedsiębiorstwie prowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, a ma za przedmiot regulacji wyłącznie zasady kontroli przeprowadzanej w trybie nadzoru przez organy udzielające licencji lub zezwolenia;

- art. 50, art. 51 ust. 5 i art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., polegające na niezastosowaniu w sprawie przez Sąd wskazanych norm prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego, tj. w dniu 1 sierpnia 2007 r., z których to przepisów wprost wynikało, iż we wskazanym okresie wyłączne upoważnienie do dokonania czynności kontrolnych przez inspektorów transportu drogowego w siedzibie przedsiębiorstwa stanowiła legitymacja służbowa.

Biorąc pod uwagę powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej wskazał, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji opiera się na dyspozycji przepisu art. 85 ust. 1 i ust. 4 u.t.d., i to w dodatku na treści tego przepisu w jego aktualnym brzmieniu, a nie w wersji obowiązującej w dacie kontroli, której wyniki stanowiły podstawę orzeczeń organów administracji. Ponadto wskazano, że przepis art. 85 u.t.d., zamieszczony w Rozdziale 10 ustawy, reguluje wyłącznie zasady i warunki przeprowadzania kontroli w przedsiębiorstwie przez uprawnione do tego na mocy art. 84 ust. 1 u.t.d. organy udzielające licencji, zezwolenia lub zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów. Pracownicy tych organów nie dysponując stosownymi legitymacjami do kontroli, zobowiązani byli do posługiwania się stosownym postanowieniem organu właściwego do przeprowadzenia kontroli (obecnie forma ta została zastąpiona upoważnieniem). W żadnym jednak wypadku, przepis ten nigdy nie dotyczył i nie dotyczy kontroli przedsiębiorców dokonywanych przez inspektorów transportu drogowego, której zasady i warunki zostały określone w sposób szczegółowy w Rozdziale 9 u.t.d.

Organ podkreślił, że z dyspozycji art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego, tj. w dniu 1 sierpnia 2007 r., a którego treść została całkowicie pominięta przez Sąd pierwszej instancji, rozpoczęcie kontroli przez inspektora poprzedzone jest okazaniem kontrolowanemu legitymacji służbowej, a legitymacja ta upoważnia inspektora do dokonania czynności kontrolnych.

Ponadto, jak dalej podnosi organ, obowiązujący również w tej dacie przepis art. 51 ust. 5 u.t.d. wskazywał, że czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują inspektorzy wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego, zwani dalej "inspektorami".

Nie może zatem budzić najmniejszych wątpliwości fakt, iż do skutecznego wszczęcia i przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego w dniu 1 sierpnia 2007 r. wystarczające upoważnienie stanowiła już tylko legitymacja służbowa. Inspektorzy transportu drogowego byli ex lege umocowani do dokonywania czynności kontrolnych, określonych w art. 50 u.t.d., na zasadach przewidzianych w art. 68-75 u.t.d., ale nie na zasadach określonych w art. 85 u.t.d., który – co organ ponownie podkreślił – odnosił się do pracowników organów wydających uprawnienia przewozowe i prowadzących kontrolę w trybie nadzoru.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że kontrola wszczęta w przedsiębiorstwie była bezprawna i miała na celu wyeliminowanie skarżącego jako przewoźnika z branży.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż od ich oceny zależeć będzie w dalszej kolejności ocena zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 85 ust. 1 i 4 u.t.d.

Otóż zgodnie z art. 85 ust. 1 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia kontroli, tj. w dniu 1 sierpnia 2007 r. postępowanie kontrolne przeprowadza się na podstawie wydanego w tej sprawie postanowienia określającego zakres kontroli oraz osoby upoważnione do jej przeprowadzenia. Z kolei art. 85 ust. 4, który wskazuje elementy upoważnienia został dodany przez art. 37 pkt 4 lit. b) ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 18, poz. 97) z dniem 7 marca 2009 r., a zatem nie obowiązywał w dniu wszczęcia kontroli. Skoro art. 85 ust. 4 u.t.d. nie obowiązywał w dacie wszczęcia kontroli, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zarzucenia organom administracyjnym naruszenia tej regulacji. Przede wszystkim należy jednak wskazać, że kontrolę sprawowaną przez Inspekcję Transportu Drogowego reguluje rozdział 9 pt. Inspekcja Transportu Drogowego (art. 48 – 82), a nie rozdział 10 pt. Nadzór i kontrola (art. 83 – 91 u.t.d.). Stąd też w sprawie miały zastosowanie między innymi art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 5 oraz art. 70 u.d.t. Zgodnie z postanowieniami art. 50 ust. 1 pkt 4 u.t.d. do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. Zgodnie z postanowieniami art. 51 ust. 5 u.t.d. czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują inspektorzy wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego, zwani dalej "inspektorami". Natomiast zgodnie z postanowieniami art. 70 u.t.d. rozpoczęcie kontroli przez inspektora poprzedzone jest okazaniem kontrolowanemu legitymacji służbowej (art. 70 ust.1). Legitymacja, o której mowa w ust. 1, upoważnia inspektora do dokonania czynności kontrolnych (art. 70 ust. 2). Inspektor ma obowiązek zapoznać kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy (art. 70 ust. 3). Inspektor wykonuje czynności kontrolne w obecności kontrolowanego, osoby zastępującej kontrolowanego lub przez niego zatrudnione (art. 70 ust. 4).

Podkreślenia wymaga to, że zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 79 ust.1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy w terminie określonym w tych przepisach. Ze względu jednak na to, że ustawa o transporcie drogowym nie przewidywała takiego terminu, to konstrukcja prawna określona w art. 79 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie odnosiła się do art. 70 ust. 1 u.t.d.

Podkreślić należy, że aktualnie zgodnie z postanowieniami art. 70 ust. 1 u.t.d. czynności kontrolnych inspektor dokonuje po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Natomiast czynności kontrolnych przemieszczających się środków transportu inspektor dokonuje po okazaniu kierującemu legitymacji służbowej (art. 70 ust. 1a u.t.d.).

Uwzględniając powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że nieprawidłowe było stanowisko Sądu pierwszej instancji, zarzucające organom administracyjnym naruszenie art. 85 ust. 1 i 4 u.t.d. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wszczęcia kontroli, czynność wszczęcia kontroli przez inspektorów transportu drogowego nie była uzależniona od posiadania jakiegokolwiek upoważnienia imiennego przez osoby zatrudnione w Inspekcji Transportu Drogowego.

Konsekwencją uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanej regulacji materialnoprawnej jest również zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a., a także w zw. z art. 50, art. 51 ust. 5 oraz art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 sierpnia 2007 r.. Trafnie bowiem w skardze wywiedziono, że nie wymagała wyjaśnienia kwestia skutecznego udzielenia upoważniania do przeprowadzenia kontroli w siedzibie skarżącego i ewentualne braki w tym dokumencie nie mogły spowodować, że całość czynności kontrolnych i następnie wydanie decyzji w sprawie dotknięte jest wadą nieważności. Fakt ewentualnych nieprawidłowości w tym dokumencie był bowiem, wobec powyższych rozważań, zupełnie nieistotny dla oceny prawidłowości decyzji i zarazem wyniku sprawy.

Trafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 50, art. 51 ust. 5, art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., poprzez ich niezastosowanie w sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że nie można naruszyć przepisu przez jego niezastosowanie (np. postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Jednakże zgodzić należy się z twierdzeniem, że choć przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (np. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 278/10, LEX nr 1071125). Taka też sytuacja zaistniała w tej sprawie. Kwestia konieczności zastosowania wskazanych regulacji została wykazana przy ocenie zarzutu naruszenia art. 85 ust. 1 i 4 u.t.d.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni powyższą wykładnię przepisów ustawy o transporcie drogowym, a następnie w drodze subsumcji wyprowadzi z tak rozumianych przepisów prawa konsekwencje prawne dla stanu faktycznego sprawy.

Z przedstawionych powyżej przyczyn na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało uwzględnić. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy i § 14 pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).