Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 660/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205, 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi N. spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz N. spółki z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy po rozpatrzeniu wniosku N spółki z o.o odmówił wskazanej spółce ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego "Budowa elektrowni fotowoltaicznej (farmy fotowoltaicznej) o mocy do 1MW", [...] - część działki ozn. nr ewid. [...] ze względu na niespełnienie łącznie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teks jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. dalej u.p.z.p).

1.1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy zwróciła się N sp. z o.o.. Wniosek ten na wezwanie organu został uzupełniony. Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zakwalifikował inwestycję do "inwestycji innych" w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). O wszczęciu postępowania strony zostały powiadomione i nie złożyły uwag i wniosków w wyznaczonym terminie.

W trakcie postępowania administracyjnego dla terenu inwestycji objętej wnioskiem dokonano analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz sprawdzono warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.). Wyniki analizy stanowią załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.

1.2 Organ wskazał, że zgodnie ze złożonym wnioskiem planowany sposób zabudowy działki ma polegać na montażu modułów fotowoltaicznych na stelażach nad gruntem, budowie niezbędnej infrastruktury technicznej; ogniw fotowoltaiczne o mocy 260-300 W każdy - do 3700 szt., inwerterów - 54 szt., rozdzielni elektrycznej z transformatorem o wym. 6x6m i wysokości do 4m, ogrodzenia instalacji - do wysokości 2m, montowanego 15 cm nad gruntem, zjazdu na drogę, linii energetycznych oraz przyłączy elektroenergetycznych.

Zdaniem organu realizacja zespołu 3700 paneli fotowoltaicznych spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany; wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy produkcyjnej o tak dużej skali.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że inwestycja stanowi obiekt infrastruktury technicznej i przedstawił w tym zakresie poglądy orzecznictwa, które takiego stanowiska nie podzielają. Podał też, że inwestor uzyskał decyzję środowiskową w dniu [...] października 2018 r. (decyzja jest ostateczna). Skoro więc, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, to nie może być żadnej wątpliwości, że nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumienia art. 61 ust. 3 up.z.p.

1.3. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, w ramach przeprowadzonej analizy należy stwierdzić, że: punkt 1 art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy nie został spełniony bowiem brak działek sąsiednich w obszarze analizowanym dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w rozumieniu ustawy, co uniemożliwia badanie kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p (tzw. dobre sąsiedztwo). P

Powyższe narusza również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na działkach zabudowanych w obszarze analizowanym istnieje tylko i wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz nieliczne usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej oraz zabudowie zagrodowej oraz zabudowa usługowa.

1.4. Organ wskazał, że spełnione są

- punkt 2 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bo teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej o kategorii wojewódzkiej nr [...] poprzez drogi wewnętrzne gminne nieutwardzone;

- punkt 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bo projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego;

- punkt 4 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bo zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami działka jest gruntem wykorzystywanym na cele rolne (użytki na części działki objętej wnioskiem RV i RVI). Nie jest wymagane uzyskanie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej;

- punkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bo zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wydaną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy dnia [...] października 2018r, znak [...] stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia.

1.5. Podsumowując organ podkreślił, że analizowane wymogi muszą być spełnione łącznie. Planowana przez inwestora inwestycja nie spełnia wymogu "dobrego sąsiedztwa". Realizacja zespołu paneli fotowoltaicznych spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy produkcyjnej. W powołaniu się na cytowane szeroko orzecznictwo organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest "urządzeniem infrastruktury technicznej" co uzasadnia decyzję odmowną.

2. Od decyzji tej odwołanie złożyła N spółka o.o. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie/błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na brak spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, podczas gdy urządzenia fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, co implikuje brak konieczności spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że inwestor w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na wybudowaniu elektrowni fotowoltaicznej musi spełnić wszystkie warunki wskazane w ww. przepisie podczas gdy ust. 1 i ust. 2 tego przepisu nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy;

- § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że instalacja fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową.

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez bezpodstawne ograniczenie wolności do zagospodarowania terenu zgodnie z wolą inwestora;

2) naruszenie prawa procesowego mogącego mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji to jest:

- art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) przez sklasyfikowanie inwestycji, polegającej na wybudowaniu elektrowni fotowoltaicznej jako urządzenia zaliczonego do zabudowy przemysłowej, a niejako urządzenia infrastruktury technicznej,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji błędne ustalenie, że naziemny system fotowoltaiczny nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak przeprowadzenia wszechstronnej i rzetelnej analizy stanowiącej załącznik do decyzji.

Główne zarzuty odwołania dotyczyły kwestii klasyfikacji elektrowni fotowoltaicznej jako urządzenia zaliczonego do urządzenia infrastruktury technicznej i odwoływały się do przeciwnego poglądu orzecznictwa w tej kwestii.

3. Po rozpatrzeniu wskazanego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części to jest uchyliło "załącznik nr 2, stanowiący część graficzną

"Wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny [...]" i w tym zakresie orzekło: "część graficzną "Wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny [...]" zawiera załącznik graficzny do decyzji tut. Kolegium z dnia [...].05.2019 r., [...]"

3.1. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium szczegółowo przedstawiło stan sprawy i stanowiska stron wskazując, że w toku postępowania odwoławczego został sprecyzowany i ustalony krąg uczestników postępowania oraz uzupełniono akta administracyjne sprawy. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium podało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w stanie niekompletnym; wadę tę należało zatem konwalidować w orzeczeniu administracyjnym wydanym przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreśliło, że istotą decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie - wobec stwierdzonego w sprawie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.

Przedstawiając treść przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wszystkich warunków określonych w punktach od 1 do 5 tego artykułu. Niespełnienie choćby jednego z wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy obligatoryjnie musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przez inwestora przedsięwzięcia (inwestycji), ponieważ decyzja o warunkach zabudowy to decyzja związana a nie oparta na uznaniu administracyjnym.

3.2. Zdaniem Kolegium, potwierdzającego ocenę organu I instancji, wniosek i objęta nim inwestycja nie spełniają warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to jest tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej do 1MW (w tym: montaż modułów fotowoltaicznych na stelażach nad gruntem wraz z infrastrukturą towarzysząca taką jak : inwertery, rozdzielnia elektryczna z transformatorem, linie energetyczne, przyłącze elektroenergetyczne i ogrodzenie) powinna być bowiem dostosowana do wyznaczonych przez istniejący już w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania na działkach sąsiednich, czyli do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznym (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych).

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy było przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w celu przeprowadzenia na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego organ wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (co, jak podkreślono konwalidowano niniejszą decyzją - w załączniku do decyzji Kolegium).

Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób prawidłowy stanowiło wskazanie, które spośród działek sąsiednich mogą stanowić punkt odniesienia do ustalenia ogółu wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Zatem wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego należało uznać - w ujęciu funkcjonalnym - za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

3.3. Wynik tej analizy wskazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny o następujących funkcjach zabudowy i/lub zagospodarowania terenu :

1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczona na załączniku graficznym do decyzji;

2) budynek gospodarczy w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony na

załączniku graficznym do decyzji;

3) budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej oznaczony na załączniku graficznym do decyzji;

4) budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej oznaczony na załączniku graficznym

do decyzji.

W obszarze analizowanym w załączniku graficznym znajdują się również grunty rolne niezabudowane, oznaczone symbolem RV b, RVa, RV, RVI, RIIIa, RIIIb, łąki oznaczone symbolem ŁIII, ŁIIIa, ŁIV, las oznaczony symbolem Ls oraz drogi oznaczone symbolem dr. Teren zaś planowanej inwestycji to niezabudowana działka (nr [...]), na której grunty są sklasyfikowane jako użytki rolne o symbolach: RV i RVI.

3.4. Odnosząc się do zasadniczej osi sporu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie stanowi budowy urządzeń infrastruktury technicznej i nie ma doń zastosowania ustawowy wyjątek od wymogu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa wskazany przepisem art. 61 ust. 3 u.p.z.p bowiem przepis ten stanowi m.in. że art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto - a w myśl § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) systemy fotowoltaiczne są wprost zaliczane do zabudowy przemysłowej, co prawidłowo ocenił także organ I instancji.

Brak legalnej definicji pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia również odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej zostało zdefiniowane w przepisie art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Obiekty wskazane w powołanym art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są "przez przepis art. 2 pkt 13 ustawy" utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Instalacja (farma, elektrownia) fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu albowiem jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej, a nie pełnienie funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów, jak ma to miejsce w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej.

Odwołując się z kolei do definicji legalnych z ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 755 ze zm.) Kolegium wskazało, że w art. 3 pkt 7 zdefiniowane zostały procesy energetyczne - określone jako techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii, w art. 3 pkt 9 tej ustawy zdefiniowano z kolei urządzenia, określając je jako urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych oraz dalej (w art. 3 pkt 10 tej ustawy) - instalacje jako urządzenia z układami połączeń między nimi. Z przepisów Prawa energetycznego wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione traktowanie pojęć urządzenia w rozumieniu Prawa energetycznego i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych.

Dodatkowo Kolegium powołało się na treść § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który to przepis ten zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Rozporządzenie to, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, chociażby z tego względu, że przepis art. 72 ust. 3 tej ustawy wymaga, aby decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną dla danego, planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, została dołączona m.in. do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 tego rozporządzenia należy także uznać, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące farm (elektrowni) wiatrowych nie może mieć przełożenia na stanowisko wobec farm fotowoltaicznych. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przytoczyło wiele wyroków sądowoadministracyjnych opisanych szczegółowo w uzasadnieniu decyzji.

3.5. Odnosząc przedstawiony pogląd prawny do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że planowana budowa elektrowni (farmy) fotowoltaicznej o mocy do 1 MW ma objąć znaczny obszar gruntów rolnych, wynoszący ponad 2,3 ha, gdzie ogniwa fotowoltaiczne będą montowane na stelażach nad gruntem, a w jej ramach planowana jest również niezbędna infrastruktura, w tym budowa rozdzielni elektrycznej z transformatorem. Realizacja takiej inwestycji niewątpliwie spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania danego terenu, będącego terenem rolnym, wskazanej we wniosku nieruchomości, która zamiarem inwestora miałaby być wykorzystywana praktycznie niemal w połowie (pow. działki nr [...] wynosi ok. 5 ha, por. uzupełnienie wniosku inwestora, w tym jego załącznik graficzny przedstawiający planowaną inwestycję oraz wypis z ewidencji gruntów) dla celów produkcji energii elektrycznej.

Odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uzasadnia zatem okoliczność, że wnioskowana elektrownia (farma) fotowoltaiczne nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy a zatem w przedmiotowej sprawie dla ustalenia warunków zabudowy dla tego przedsięwzięcia, stanowiącego instalację produkcyjną, pełniącego funkcję przemysłową, zastosowanie znajdzie wymóg z art. 61 ust. 1 ustawy, który nie został w tej sprawie spełniony. W obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, drogi, grunty rolne niezabudowane, lasy. Brak jest zatem we obszarze analizowanym jakiejkolwiek działki zabudowanej i zagospodarowanej w sposób, który umożliwiłby - w zgodzie z wymogiem zasady dobrego sąsiedztwa ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycyjnego dla wnioskowanej inwestycji

Kolegium wskazało, że podnoszone w odwołaniu obiekty i teren kolejowy nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie, a w odległości pow. 725 m w linii prostej czyli poza obszarem analizowanym. Wskazano, że linia kolejowa została już częściowo rozebrana (zamknięcie linii dla ruchu pasażerskiego nastąpiło 1 stycznia 1990r., a od 1 stycznia 1991 r. zamknięto linię dla ruchu towarowego). W roku 2002 został zaasfaltowany przejazd kolejowy w miejscowości [...], a w roku ubiegłym rozebrano wiadukt, który był częścią tej linii.

3.6. Jedyną wadą decyzji organu I instancja był w ocenie Kolegium załącznik graficzny do "Wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny[...]", który to został przez organ odwoławczy "uchylony w całości i zastąpiony (konwalidowany) nowym załącznikiem graficznym". Wadą pierwotnego załącznika graficznego decyzji w tej sprawie było to, że nie został sporządzony na urzędowej kopii stosowanej mapy, lecz na kserokopii takiej mapy, co nie spełniało wymogów chociażby § 9 rozporządzenia. Z kolei załącznik tekstowy "Wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny [...]", dołączony do zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, organ odwoławczy ocenił jako prawidłowy, załącznik ten nadal pozostaje w mocy i stanowi integralną część decyzji rozstrzygającej sprawę z przedmiotowego wniosku inwestora. Wskazano też, że sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy (załącznika graficznego do "Wyników analizy...") powierzono osobie uprawnionej w rozumieniu art. 5 i w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

3.7. Tłumacząc brzmienie sentencji decyzji Kolegium powołało się na stanowisko doktryny i judykatury, że w sytuacji gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżone\ decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

4. W skardze złożonej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu i warunków formalnych pełnomocnik N spółki z ograniczoną odpowiedzialnością zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż pod pojęciem kontynuacji funkcji o jakiej mowa w ww. regulacji należy rozumieć sytuację, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania;

- art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez bezpodstawne ograniczenie wolności do zagospodarowania terenu zgodnie z wolą inwestora;

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie/błędną wykładnie w konsekwencji przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy i wydanie decyzji odmownej z uwagi na brak spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, podczas gdy urządzenia fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, co implikuje brak konieczności spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa;

2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak rozważenia, czy funkcja zabudowy farmy fotowoltaicznej jest w stanie współistnieć z funkcją budynków istniejących na obszarze analizowanym, w konsekwencji czego organ doszedł do błędnego wniosku, że wybudowanie elektrowni fotowoltaicznej na terenie działki nr [...] nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze treść przytoczonych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

4.1. W uzasadnieniu skargi przedstawione zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności podkreślono, że zbyt ścisłe pojmowanie przez Kolegium przesłanki dobrego sąsiedztwa jest sprzeczne z intencją ustawodawcy i w zasadzie paraliżuje jakikolwiek rozwój gospodarczy, infrastrukturalny na danym terenie. W orzecznictwie sądowo administracyjnym i doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Powyższa zasada nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuowania dominującej funkcji zabudowy występującej na analizowanym obszarze, czy też aby planowana inwestycja była tożsama, co do funkcji występującej co najmniej na jednej z- działek położonych w obszarze analizowanym. Zwraca się uwagę, że jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza też wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy traktować więc należy szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na korzyść, na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią pogodzić.

Wskazano, że wykładnia terminu "kontynuacji funkcji zabudowy", którą prezentuje Kolegium i Burmistrz Miasta i Gminy jest zbyt wąska i prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Restrykcyjna ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

4.2. Zdaniem strony organ II instancji, jak i organ I instancji nie zbadały w sposób pełny i rzetelny kwestii tego, czy planowana inwestycja da się pogodzić z funkcją zabudowy w obszarze analizowanym na terenie Gminy. Organ w ogóle pomija, okoliczności przedstawione przez skarżącego. Organ nie wziął pod uwagę, że funkcja zabudowy fotowoltaicznej choć faktycznie nie jest zbieżna z funkcją mieszkalną to niemniej jednak obie funkcje mogą ze sobą bezkolizyjnie współistnieć. W okolicznościach niniejszego postępowania elektrownia zlokalizowana jest na terenach rolnych niemniej jednak jest to grunt zakwalifikowany jako nieużytki lub grunt o niskiej klasie RlVb, R1V, RV.

Elektrownia nie sąsiaduje bezpośrednio z osiedlami mieszkalnymi czy domami jednorodzinnymi, a projektowana inwestycja miałaby zostać zlokalizowana na skraju wsi [...]. Zamierzona lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej nie ingeruje i nie zakłóca w jakikolwiek sposób funkcji mieszkalnych. Wybudowanie zamierzonej elektrowni nie stworzy stref zaciemnienia dla sąsiedniego otoczenia. Elektrownie fotowoltaiczne nie mają negatywnego wpływu też na środowisko, gdyż nie towarzyszy im emisja jakichkolwiek szkodliwych substancji do otoczenia. Dodatkowo ich zaletą jest cicha praca, która nie wymaga obsługi. Co więcej elektrownie fotowoltaiczne nie emitują żadnych drgań, hałasów, czy zapachów. Budowa tych urządzeń również nie należy do uciążliwych, gdyż trwa około dwóch miesięcy. Wszystko to powoduje, że elektrownie fotowoltaiczne choć pojmowane jako urządzenia przemysłowe mogą bezkolizyjne funkcjonować w obszarach, gdzie funkcją dominującą jest funkcja mieszkalna.

4.3. Skarżący wskazał również, że w jego ocenie elektrownię fotowoltaiczną należy interpretować jako urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w związku z czym przy ustalaniu warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w ust. 1 pkt 1 tego artykułu. Na poparcie tego poglądu przytoczył konkurencyjną linie orzeczniczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

6. Pierwsza i zasadnicza dla wyniku kontroli kwestia został przez sąd wzięta pod uwagę z urzędu w ramach możliwości wyznaczonej przez powołany wyżej przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Dotyczy ona brzmienia i zakresu rozstrzygnięcia organu odwoławczego w perspektywie dopuszczalności oparcia decyzji organu odwoławczego zarówno na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli dopuszczalności równoczesnego orzeczenia o uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty, jak i utrzymaniu jej w mocy w pozostałym zakresie.

Kolegium rozważało tę kwestię powołując się na akceptację przyjętego rozwiązania polegającego jedynie na uchyleniu części zaskarżonej decyzji organu i instancji i jego zmianie (w zakresie załącznika graficznego - wyniku analizy urbanistycznej), bez potrzeby utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie.

Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że stanowisko judykatury w kwestii dopuszczalności równoczesnego oparcia decyzji organu odwoławczego na normach art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. na przestrzeni lat ewoluowało. W niektórych orzeczeniach, w tym powoływanych przez Kolegium nie ma bezpośredniej odpowiedzi na pytanie, czy taka praktyka jest prawidłowa, lecz czy zmiana przez organ odwoławczy decyzji w części łączy się z obowiązkiem orzeczenia o jej utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie (por. choćby wyroki NSA z 21 kwietnia 2006 r., I OSK 1385/05; 10 marca 2008 r., I OSK 822/07, 17 lutego 2012 r., I OSK 1741/11; CBOSA). W tych i podobnych do nich orzeczeniach przyjmowano, że wydanie decyzji w części reformatoryjnej nie obliguje organu do zawarcia rozstrzygnięcia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest, jak trafnie zaakcentowano w wyroku NSA z dnia 24 września 2015 r., II OSK 19/14, CBOSA), to jednak tożsame ze stanowiskiem, że rozstrzygnięcie takie jest niedopuszczalne. W nowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zaznacza się tendencja, zgodnie z którą, jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej części decyzji nieuchylonej, bowiem tylko wtedy sprawa odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia (por. powołany wyżej wyrok NSA z 24 września 2015 r., II OSK 19/14 oraz wyroki NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 607/10; 20 marca 2012 r., II OSK 19/11; 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11; wyrok WSA w Poznaniu ).

6.1. Stanowisko to orzekający w niniejszej sprawie skład podziela. Znajduje ono w szczególności swoje uzasadnienie w potrzebie nie literalnego, ale systemowego podejścia do wykładni art. 138 § 1 k.p.a., celem uniknięcia zbędnych wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych i ochrony takich zasad postępowania jak zasada praworządności, szybkości, dwuinstancyjności, zaufania do organów państwa.

W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP LEX tezy do tezy do art. 138 k.p.a.).

Uznać zatem trzeba, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie, co do uchylonej części decyzji organu I instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być bowiem interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można bowiem przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są przy tym bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10 marca 1993 r., IV SA 1245/92, CBOSA).

6. 2. Na wsparcie tego poglądu i wykazanie niekonsekwencji poglądu przeciwnego wskazać należy, że zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiotowym zakresie, nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, bowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Ten argument przeczy zatem wprost zwolennikom poglądu o autonomiczności przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., którzy posługują się koncepcją domniemania utrzymania w mocy decyzji w części nie objętej zmianą i argumentami z uzasadnienia decyzji.

Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby zatem do obejścia wymogu przewidzianego w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy.

Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA z 10 września 2008 r., I OSK 1440/07 oraz 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07 i wyroki WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r., IV SA/Po 204/19; 15 listopada 2017 r., III SA/Po 679/17; WSA w Kielcach I SA/Ke 206/19, WSA w Białymstoku II SA/Bk 127/18, CBOSA).

6.3. Pogląd prezentowany w niniejszym wyroku ma również kontekst funkcjonalny i systemowy. Na gruncie wiedzy o logicznych zakresach między desygnatami nazw (por. logika prawnicza) we wszystkich klasycznych krajowych procedurach, w szczególności kodeksie postępowania cywilnego, na bazie którego został zbudowany kodeks postępowania administracyjnego oraz prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymagane jest pełnozakresowe rozstrzygnięcie w odniesieniu do żądania lub środka zaskarżenia, tak by cała sentencja rozstrzygnięcia była kompletna. Nierealizowanie tego wymogu może prowadzić bowiem do wątpliwości co do zakresu i treści rozstrzygnięcia i ewentualnych granic zaskarżenia. W tym przypadku zatem relacji zakresu skargi do zakresu rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej.

6.4. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej załącznika i w tym zakresie orzekł, że część graficzną decyzji Kolegium stanowi sporządzony przez ten organ "Wynik analizy...". Organ odwoławczy nie orzekł jednak jednocześnie co do pozostałej części decyzji organu I instancji. Uchybienie to w ocenie Sądu zakwalifikowane musi być jako naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje uchyleniem decyzji.

Ze względu na to, że w tej kwestii prezentowane są też poglądy odmienne nie można tej wady oceniać, jak robią to niekiedy sądy, w kategorii nieważności, natomiast jako naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

7. Odnosząc się do meritum sprawy, skargi i jej zarzutów wskazać należy, że w sprawie administracyjnej zostały zachowane gwarancje procesowe strony i uczestników postępowania, a sporządzone dokumenty, w tym analiza graficzna została sporządzona przez organ odwoławczy zgodnie z wymogami formalnymi. Dokumenty te zostały sporządzone na odpowiednich mapach a projekt decyzji o warunkach zabudowy (załącznika graficznego do "Wyników analizy...") sporządziła osoba uprawniona w rozumieniu art. 5 i w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Również obszar analizowany i jego rysunki oraz opis są prawidłowe. Trafne i prawidłowo wykładane są również przez organy, w szczególności Kolegium przepisy prawa materialnego, które mogły znaleźć zastosowanie w sprawie.

W tej mierze Kolegium przyjęło pogląd, który zdaje się przeważać w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, że wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest zatem możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy (por. wyroki NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15, 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16, 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17 i 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; CBOSA).

7.1. Argumentacja, która stoi za tym poglądem została szczegółowo przytoczona w uzasadnieniu decyzji Kolegium i nie ma potrzeby jej powtarzania. Wskazuje się tu na funkcję przemysłową - brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 210 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten, w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 817), zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odrębnie natomiast wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Skoro więc, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, to jest to argumentacja przemawiająca za tym, że nie stanowią one urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

7.2. Ponadto, kwalifikując instalacje fotowoltaiczne jako odrębne obiekty (budowle), nie będące urządzeniami budowlanymi, można pomocniczo sięgnąć po przepisy ustawy Prawo budowlane. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 i 3 tej ustawy wynika, że system fotowoltaiczny stanowi rodzaj budowli, która wraz z instalacjami (okablowaniem, stacją transformatorową), może być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. wytwarzaniem i przesyłaniem energii elektrycznej. Zatem instalacja do wytwarzania energii z promieniowania słonecznego, wraz z towarzyszącym jej oprzyrządowaniem, nie stanowi urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, czyli urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym (np. z domem mieszkalnym), zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Tego rodzaju urządzenia co do zasady nie zmieniają zagospodarowania i przeznaczenia terenu, w związku z czym nie wymagają spełnienia wymogu kontynuacji funkcji.

7.3. Jak widać nowsze orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie rozdziela kategorię urządzeń "infrastruktury technicznej", które powstają zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych od obiektów, które pełnią funkcję produkcyjną, tak jak przedmiotowa inwestycja. Wskazać też należy zwrócić uwagę na szczególny sposób traktowania przedsięwzięć polegających na budowie urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W myśl art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb "granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko".

Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane co do reguły przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyroki NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15, CBOSA). Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy na inwestycję, której przedmiotem jest budowa urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii także o mocy przekraczającej 100 kW, ale inwestycja taka musi spełniać wówczas przesłanki przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p.

8. Z powyżej przedstawionych względów niniejszy sąd opowiada się za stanowiskiem przyjętym w zaskarżonej decyzji. Problem kwalifikacji elektrowni fotowoltaicznej rzutuje zatem na wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej u.p.z.p. W sprawie niespełniony, zdaniem organów, jest tylko wymóg dobrego sąsiedztwa i w tej mierze organy odwołują się do wyników analizy. Wskazać należy, że na tle kontrowersji dotyczących przedmiotowego obiektu rysuje się w orzecznictwie pewna liberalizacja wymogów dotyczących tej zasady, jednakże nie tak daleko idąca jak tego chce strona skarżąca. Podstawowym wymogiem zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa jest kontynuacja przez nową inwestycję dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu. Zasada ta służy zachowaniu spójności przestrzeni, utrzymaniu jej względnie jednorodnego charakteru.

Wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. Do pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianego jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu nawiązuje także definicja zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak jak organy w sprawie, odwołując się do treści tego rozporządzenia kwalifikuje systemy fotowoltaiczne jako zabudowę przemysłową. Oznacza to, że ubiegając się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej inwestor powinien wykazać, że lokowana będzie w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej.

W polskim porządku prawnym nie istnieje definicja legalna tego terminu, jednakże nie można mieć wątpliwości, że odnosić ją należy do zabudowy przeznaczonej na działalność produkcyjną. Są nimi przykładowo fermy drobiu, hale magazynowe czy zakłady produkcyjne. Jak wyżej wskazano zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu.

8.1. Zgodzić się należy również z poglądem, który różnicuje stopień zmiany funkcji w zależności od rodzaju obiektów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł. Co do zasady bowiem elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu, czego nie uwzględniało orzecznictwo odwołujące się do zbieżności funkcji elektrowni wiatrowych i elektrowni fotowoltaicznych.

Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Czym innym jest budowa elektrowni wiatrowych, a czym innym budowa - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - elektrowni fotowoltaicznej składającej się z 3700 sztuk paneli (modułów), inwerterów - 54 sztuk, rozdzielni elektrycznej z transformatorem o wym. 6x6m i wysokości do 4m, ogrodzenia instalacji - do wysokości 2m, montowanego 15 cm nad gruntem, zjazdu na drogę, linii energetycznych oraz przyłączy elektroenergetycznych, zajmujących powierzchnię ponad 2, 3 czyli ponad połowę działki nr [...].

W takiej sytuacji realizacja inwestycji prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji uprawy rolnej (użytki rolne) na funkcję produkcyjną lub przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję, tj. powoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

8.2. W obszarze analizowanym objętym zasadą dobrego sąsiedztwa, co wykazało i szczegółowo uzasadniło Kolegium nie występuje żadna funkcja produkcyjna i zabudowa przemysłowa. Są tam bowiem obok lasu, użytków rolnych i łąk, drogi, działki niezabudowane zabudową mieszkaniową i towarzyszące jej budynki gospodarcze. Funkcja jakiej służyć ma inwestycja wymogu dobrego sąsiedztwa zatem nie spełnia.

Argumenty strony odwołujące się do generalnej zasady wolności inwestowania oraz nieuciążliwości inwestycji nie są w tej skonkretyzowanej perspektywie trafne, tym bardziej, że jak wskazano wyżej, dla tego lokalizacji typu inwestycji regułą są postanowienia planów miejscowych. Decyzje o warunkach zabudowy stanowią natomiast wyjątek, który nie powinien być poszerzany w drodze zbiegów interpretacyjnych odwołujących się argumentów ogólnych.

Dodać też należy, że tereny do których nawiązuje się w odwołaniu i skardze (dane tereny kolejowe) są usytuowane poza obszarem analizowanym. Nadto nie stanowią one zabudowy przemysłowej.

9. Ze względów wskazanych w punkcie 6 niniejszego uzasadnienia zaskarżona decyzja Kolegium podlegała uchyleniu jakkolwiek zarzuty skargi sąd uznał za niezasadne (pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku). Ponad uchybienie opisane w punkcie 6 sąd nie doszukał się innych wad skutkujących koniecznością uchylenia decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej.

O kosztach postępowania, mając na uwadze ostateczny wynik sprawy, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a.