Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 466/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta W. Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., nr 8, poz. 67 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania M. P., dalej skarżący, od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010 Komendant Wojewódzki Policji we W. postanowił:

1. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2010 i w tej części umorzyć postępowanie przed organem I instancji,

2. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2010.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżący jest emerytem policyjnym od dnia [...] marca 2002 r. Do Komendanta Powiatowego Policji w J. wpłynęły pisma skarżącego z dnia 22 czerwca 2010 r., 28 września 2010 r. oraz 29 października 2010 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010, w odpowiedzi na które organ ten w dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania i wypłaty wnioskowanego świadczenia za lata 2006 - 2010, argumentując, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266, poz. 2246) dokonano nowelizacji rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. nr 100, poz. 919), poprzez uchylenie § 8, który odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazane rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. dokonało nowelizacji powołanego wyżej przepisu, uchylając cytowany § 8 oraz ust. 2 § 9, pozbawiając z dniem 1 stycznia 2006 r. emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W dniu [...] grudnia 2010 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wpłynęło odwołanie skarżącego od w/w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], w którym zakwestionował on prawidłowość postępowania organu policyjnego.

Rozpatrując odwołanie Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził, że jest ono uzasadnione w części dotyczącej przyznania prawa do równoważnika, natomiast w części odmowy wypłaty przedmiotowego świadczenia nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ ten ustalił, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Komendant Powiatowy Policji w J. przyznał skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, na podstawie której skarżący - jako emeryt policyjny - pobierał przedmiotowe świadczenie. Wskazał, że zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji.

Przedmiotowe świadczenie skarżący pobierał do roku 2005, gdyż uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało w § 8 tego rozporządzenia, który z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony nowelizującym rozporządzeniem wykonawczym MSWiA (Dz. U. z 2005 r., nr 266, poz. 2246), pozbawiając tym samym uprawnień do tego świadczenia osoby pobierające je z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP m.in. przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, w którym jest mowa o przyznaniu równoważnika jedynie policjantowi, a która to treść od dnia wydania na rzecz skarżącego decyzji o przyznaniu równoważnika nie uległa zmianie, przyjąć należy, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Świadczenie to, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane bowiem zostało w ustawie o Policji jako przywilej związany z pełnieniem służby. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Akty wykonawcze wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, tj. zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem, czyli uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego.

W celu doprowadzenia do zgodności z ustawą o Policji przepisów wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 tejże ustawy aktu wykonawczego, konieczne było uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Konsekwencją omawianego zabiegu prawnego jest brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to tym samym, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przepisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania przez organy wobec tego kręgu osób innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu.

Organ odwoławczy wskazał, że w kolejnym wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonane rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. nr 70, poz. 633) nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przysługujące funkcjonariuszom uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś, jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30).

Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 94/10, w którym Sąd ten wskazał, że odmowa przyznania i wypłaty emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 przez organ I instancji znajdowała swoje uzasadnienie w przepisach prawa. Zwrócono uwagę na pozostawanie w obiegu prawnym decyzji organu I instancji, która przyznała ww. emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Powołał się ponadto na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 317/10, w którym Sąd ten stwierdził, że nie można nie dostrzec, że w decyzji przyznającej równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzji tej zatem nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w decyzji do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to przewidziane w ustawie zasady wyliczenia takiego świadczenia mogą być stosowane jedynie wobec policjantów w służbie czynnej.

W decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. przyznającej skarżącemu, jako emerytowi policyjnemu, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie na podstawie składanego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalona zostanie na podstawie obowiązujących stawek. Organ wskazał, że w omawianej decyzji podano nieobowiązujące już wówczas rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., na podstawie którego miała być wyliczana wysokość równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził, że z tego też względu od dnia 1 stycznia 2006 r. decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie może być realizowana poprzez jego wypłatę, gdyż nie obowiązuje żadna stawka, o jakiej mowa w tej decyzji, w oparciu o którą można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia, bowiem wobec braku innych regulacji dotyczących emerytów i rencistów policyjnych od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla tej grupy osób.

Z tych względów uznano, że decyzja I instancji w części dotyczącej odmowy prawa do przedmiotowego świadczenia podlegała uchyleniu, i w tej części postępowanie ulegało umorzeniu, albowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] przyznająca skarżącemu to prawo.

Natomiast odnośnie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji z uwagi na to, ze decyzja ta w tej części czyni zadość przepisom prawa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w J. do wypłacania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w latach 2006 - 2010 wraz z odsetkami karnymi.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 469/10, w którym Sąd ten oddalając skargę zauważył, że nie istnieją w odniesieniu do emeryta policyjnego przepisy pozwalające na ustalenie wysokości przedmiotowego równoważnika, który należałoby wypłacić w danym roku kalendarzowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, organ miał obowiązek stosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania.

W złożonym w niniejszej sprawie piśmie z dnia [...] marca 2011 r. skarżący sprecyzował przedmiot skargi podając, że przedmiotem tym nie jest żądanie przyznania mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, lecz wykonanie decyzji ostatecznej organu I instancji nr [...]. W kolejnym piśmie z dnia 3 maja 2011 r. dokonał dalszego sprecyzowania żądania wskazując, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest jedynie punkt 2 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] dotyczący odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2010 oraz bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 - 2010.

Po rozpatrzeniu powyższej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 113/11 oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, rozważając zgodność zaskarżonej w sprawie decyzji z przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę jej wydania oraz z przepisami prawa procesowego wskazał, że spór w sprawie nie dotyczy przyznania prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, ale kwestii istnienia podstaw do jego wypłaty. Podkreślił, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów, czy rencistów, w zakresie tego prawa tak, jak policjantów w służbie czynnej. W art. 29 tejże ustawy przyznano emerytom i rencistom prawo do lokalu mieszkalnego, a w art. 30 prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 nie przyznaje wszystkich uprawnień, wskazanych w ustawie o Policji, emerytom i rencistom policyjnym, natomiast przyznaje te, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy o Policji. Należy więc stwierdzić, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawowej. Organy obu instancji słusznie zatem w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę po raz pierwszy uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego. Wobec braku podstaw do dokonania czynności wypłaty, decyzję, którą odmówiono jej dokonania, należało w ocenie tego Sądu uznać za prawidłową.

Sąd I instancji rozpoznający sprawę po raz pierwszy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 407/10, w którym podkreślono, że "przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym swym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym. Skoro zatem z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu zawarta w rozporządzeniu z 28 grudnia 2005 r., a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą (ani ustawą o Policji, ani ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), przeto nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw, to bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika z całokształtu nowego unormowania w tej materii". Tym samym należy uznać, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, natomiast art. 91 ust. 2 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Rozporządzenie wykonawcze, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r., wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę po raz pierwszy podkreślił w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., że organy administracji powinny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, więc organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 113/11 został zaskarżony przez skarżącego skargą kasacyjną, w której podniósł on zarzut naruszenia:

- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 110 k.p.a. przez przyjęcie, że utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji jest zgodne z prawem. Skarżący podniósł, że przyjęto, że istniejąca w obrocie prawnym decyzja Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lipca 2003 r. nie daje uprawnienia żądania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto stwierdzono, że decyzja ta jest bezprzedmiotowa, co wynika z nowego stanu prawnego sprawy. Skarżący podniósł, że decyzja ta, rodząca uprawnienie do otrzymania równoważnika, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego;

- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja prawnie skuteczna nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia;

- art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 września 2002 r. Skarżący podniósł, że organy obu instancji przyjęły, że przepisy te nie mogą znaleźć zastosowania przy ustalaniu wysokości należnego mu równoważnika pieniężnego i jego wypłacie, ponieważ nie dotyczą emerytów policyjnych.

Skarżący podkreślił, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej przepisu będącego podstawą wypłaty świadczeń emerytom policyjnym, a czym innym jest sytuacja, w której nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja, na podstawie której otrzymywał on świadczenie. W tej sytuacji prawomocna i ostateczna decyzja przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wywołuje skutki prawne w związku z czym właściwe organy powinny pozytywnie rozpatrzeć wniosek skarżącego o wypłatę tego równoważnika.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Po rozpatrzeniu powyższej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie w dniu 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2016/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 113/11 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 197 zł.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzję przyznającą skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu wydano na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687, ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 i 2, § 6, § 8 oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919). Sąd ten podkreślił, że uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie spowodowało wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zmiana stanu prawnego, wskutek nowelizacji przepisów rozporządzenia, nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do spornego równoważnika. Brak nowych regulacji prawnych w tym zakresie sprawił, że wydane wcześniej decyzje mają moc wiążącą pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie.

Podkreślić też, że skarżący legitymuje się decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. przyznającą mu, jako emerytowi policyjnemu, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, w której wskazano, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie jej mogłoby nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Jeśli jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, to będzie wywoływać skutki wiążące dla podmiotów i stron zainteresowanych. Znajduje to również uzasadnienie w zasadzie trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia 20 lipca 2003 r. znajduje uzasadnienie nie tylko w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ale także stanowi konsekwencję poszanowania wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych.

Uznać zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy, że skarżący ma również rację wskazując, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie dają możliwości wypłaty żądanego świadczenia. W niniejszej sprawie organ, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia oraz decyzję przyznającą skarżącemu równoważnik, powinien ustalić wysokość świadczenia na podstawie obowiązujących obecnie przepisów.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wydanego w sprawie wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd ten orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie,

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Przeprowadzając, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w ramach właściwości zakreślonej przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd związany jest z mocy przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym w sprawie poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego, bowiem ocena stanu faktycznego nie jest wykładnią prawa.

Przeprowadzając zatem, po ponownym rozpoznaniu sprawy, kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji miał na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2016/12 w zakresie wykładni prawa zastosowanego przez organy administracyjne w zaskarżonej decyzji.

Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi zagadnienie, czy zgodna z zasadą legalizmu jest decyzja odmawiająca skarżącemu - emerytowanemu policjantowi wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ze względu na brak przepisów wykonawczych będących podstawą wypłaty tego świadczenia w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu uprawnienie do otrzymania tego równoważnika.

Uchylając, po ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, zaskarżoną w sprawie decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2010 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi oparty na naruszeniu przez orzekające w sprawie organy wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

Naruszenie to przejawia się w nieuwzględnieniu przez orzekające w sprawie organy istnienia w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu - emerytowi policyjnemu, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi nie jest decyzja ostateczna z dnia 20 lipca 2003 r. przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ale decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie wypłaty za lata 2006 - 2010 świadczenia wynikającego z w/w decyzji ostatecznej, to zakres kognicji Sądu w tej sprawie pozwala jedynie na ocenę legalności zaskarżonej decyzji (o odmowie wypłaty), przy uwzględnieniu skutków prawnych pozostawania w obrocie decyzji ostatecznej - przyznającej skarżącemu prawo do przedmiotowego równoważnika pieniężnego.

Rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą jednak zostać poprzedzone rozważaniami oceniającymi moc obowiązującą decyzji nadającej skarżącemu uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, a więc decyzji konkretyzującej źródło określonych uprawnień.

Zważyć należy, że decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. przyznającą skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydano na podstawie art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 9 ust. 1 pkt 5 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919). W doktrynie prawa administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego, co może nastąpić poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę ściśle określonej normy intertemporalnej przewidującej taki skutek, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji przepisów, polegająca na uchyleniu z dniem 1 stycznia 2006 r przez § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266, poz. 2246) § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., przyznającego emerytowanym policjantom prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do spornego równoważnika. Brak nowych regulacji prawnych w tym zakresie sprawił, że wydane wcześniej decyzje mają moc wiążącą pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1105/10, dopóki decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem.

Organy nie kwestionowały, że skarżący legitymuje się decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. przyznającą mu, jako emerytowi policyjnemu, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, w której wskazano, że wypłata równoważnika będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie jej mogłoby nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Jeśli jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie wywoływać skutki wiążące dla podmiotów i stron zainteresowanych.

Takie stanowisko Sądu, co do konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. oparte jest nie tylko na zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), która stanowi, że decyzja ostateczna może być wzruszona jednie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych, ale także stanowi konsekwencję poszanowania wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych.

Za ugruntowany w doktrynie prawa należy uznać pogląd, że ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. "zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. (..) Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej(..)" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa str. 123). Ze sformułowania art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja ostateczna nie tylko, że jest decyzją, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, lecz że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej, nie może być ona ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, poza przypadkami przewidzianymi w przepisach k.p.a. Dopuszczalne jest także stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, gdy w przepisach przewidziano taki skutek, lub gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa - przestał istnieć podmiot stosunku prawnego, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. wyroki NSA z dnia 26.10.2010 r. sygn. I OSK 541/10; z dnia 31.08.2010 r. sygn. l OSK 407/10 i sygn. I OSK 415/10; nielub.). W wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe".

Sąd orzekający podziela pogląd przyjęty w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 274/12, akceptujący stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 492/11, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniające wskazane wyżej rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. wprawdzie uchyliło § 8, lecz nie zawierało żadnych regulacji prawnych dotyczących równoważników przyznanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Rozporządzenie nowelizujące nie zawierało przepisów przejściowych, ani postanowień o działaniu nowych przepisów z mocą wsteczną. Bezspornym jest zarówno to, że z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc przepis, na podstawie którego emeryci i renciści policyjni otrzymywali równoważnik za remont lokalu, jak również i to, że nowa regulacja prawna nie zawiera żadnych postanowień dotyczących losu decyzji administracyjnych wydanych na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Skoro tak, to decyzje te nadal wiążą, mimo że przestała istnieć podstawa prawna uzasadniająca ich wydanie. Trafny jest zatem pogląd, że zdolność wywoływania przez ostateczną decyzję administracyjną skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w sposób generalny poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę określonej normy intertemporalnej, bądź w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Dopóki decyzja ostateczna, bo taką jest decyzja, na mocy której zostało przyznane skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, pozostaje w obrocie prawnym i nie zostanie zweryfikowana (art.16 § 1 zd. 2 k.p.a.), to wywołuje określone skutki prawne. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych wcześniej decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości. Nie powoduje natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w przeszłości, opartych na obowiązującej wówczas podstawie prawnej. Przyjęcie innego stanowiska, pomijającego byt prawny istniejącej w obrocie decyzji, dającej uprawnienia skarżącemu do domagania się wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego prowadziłoby do naruszenia zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Reasumując, powtórzyć należy, że zmiana rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonana z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do omawianego świadczenia.

Uznać zatem należy, że skarżący ma rację wskazując, że błędne jest stanowisko organów, że decyzja przyznająca uprawnienie do równoważnika nie może być realizowana przez jego wypłatę.

W niniejszej sprawie organ, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu oraz decyzję przyznającą skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, powinien ustalić wysokość świadczenia na podstawie obowiązujących obecnie przepisów (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1711/11). Przeprowadzając ponowne postępowanie administracyjne w sprawie organ administracji zobowiązany jest do uwzględnienia wyżej wywiedzionych uwag i wskazówek przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

Powyższe skutkuje uznaniem, że będąca przedmiotem zaskarżenia w sprawie decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza w sposób istotny prawo, a to przepisy art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, w związku z czym Sąd, rozpatrując ponownie sprawę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

Z uwagi na odmowny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekł w przedmiocie jej wykonania (art. 152 p.p.s.a.).