Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1644/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 45 ust. 1, § 10, § 11, § 46 ust. 1, §  44, § 12
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski(spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 630/12 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 630/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem złożonym Staroście [...] z 3 listopada 2011 r. B. O. (dalej skarżąca) domagała się dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...] jednostka rejestrowa [...], [...], obręb nr [...]. Zmiana ta miała polegać na zaktualizowaniu powierzchni wymienionej nieruchomości na powierzchnię wynoszącą 0,5551 ha, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] oraz "innymi dokumentami". W rejestrze gruntów, zdaniem skarżącej, uwidoczniona została powierzchnia 0,4974 ha. Do wniosku skarżąca załączyła kopię odpisu z księgi wieczystej, w której łączny obszar nieruchomości obejmującej niniejsze działki określony jest na 0,5551 ha.

Starosta Wadowicki poczynił ustalenia co do przyczyn zaistnienia rozbieżności między powierzchnią działek ewidencyjnych wskazaną w jednostce rejestrowej [...] a treścią działu I księgi wieczystej nr [...]. Ustalił, że w chwili założenia operatu ewidencji gruntów i budynków dla miasta [...] w 1983 r. jednostka ta obejmowała działki nr [...] o ogólnej powierzchni 2,3264 ha, stanowiące przedmiot własności B. O. Taki stan został ujawniony w księdze wieczystej nr [...] (obecne oznaczenie: ...), co wynika z aktu notarialnego nr Rep. [...].

W związku z realizacją uchwał Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia terenów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące m. in. działek [...] skarżącej z sąsiednimi działkami, zakończone decyzją Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...]1987 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 1987 r.). Zgodnie z wykazem zmian gruntowych zawartych w operacie pomiarowym rozgraniczenia, wchodzącym w "dokumentację oznaczoną" [winno być "skład dokumentacji oznaczonej"] nr [...], działka skarżącej [...] o dotychczasowej powierzchni ewidencyjnej 1.9587 ha, uzyskała powierzchnię 1.910 ha (to jest o 0,0517 ha mniejszą) i oznaczenie jako działka [...]. Natomiast powierzchnia pozostałych działek nie uległa zmianom.

Decyzją z [...] 1988 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 1988 r.) Urzędu Miasta i Gminy w [...] zatwierdzono podział przewidzianych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne szeregu działek, a w tym działek skarżącej [...]. Decyzją z [...] 1988 r. działkę [nr] [...] o powierzchni 1.910 ha podzielono na 26 działek o numerach [...], o powierzchniach opisanych tą decyzją.

Działkę skarżącej [nr] [...] o pow. 0.3344 ha podzielono na dwanaście działek o nr [...], a działkę [...] o pow. 0.0333 ha, na działki [...].

Starosta ustalił, że w operacie ewidencji gruntów dla jednostki rejestrowej [...] na podstawie dokumentów wyżej wymienionych, zmianą dokonaną za "nr." [numerem] wykazu dowodów zmian [...], ujawniono podział powyższych działek.

Dnia 1 lipca 1988 r. za nr. Rep. [...] sporządzony został akt notarialny sprzedaży przez skarżącą, niektórych działek powstałych z podziału działek [...], na rzecz Skarbu Państwa. Łączna powierzchnia sprzedanych działek wynosiła 1 ha 17 a i 13 m² (1.7713 ha).

Akt notarialny zawierał stwierdzenie, że działka [...] zmieniła oznaczenie na działkę [...] i ta ostatnia decyzją uległa podziałowi na działki będące m. in. przedmiotem sprzedaży, ale przy jego sporządzeniu nie uwzględniono, że zmiana oznaczenia działki związana była ze zmianą jej powierzchni na 1.9010 ha (z 1.9587 ha).

Państwowe Biuro Notarialne w [...] zawiadomiło organy ewidencyjne zawiadomieniem z 31.7.1988 r., na podstawie umowy sprzedaży z 1.7.1988 r., że działka [...] otrzymała oznaczenie [...] (bez ujawnienia zmiany jej powierzchni); powstałe z jej podziału oraz podziału działek [...], działki objęte umową sprzedaży o łącznej powierzchni 1.7713 ha zostały odłączone z [...] i przeniesione do [...], prowadzonej dla Skarbu Państwa. W związku z tym zawiadomieniem w jednostce rejestrowej [...] prowadzonej dla skarżącej zmianą [...] wykreślono działki objęte umową sprzedaży i zmieniono powierzchnię ogólną działek objętych tą jednostką na 0.4974 ha. Ta powierzchnia odpowiada powierzchni działek nie objętych sprzedażą, a powstałych z podziału działek [...], które stanowią objęte wnioskiem działki [...] i powstałe z późniejszego podziału działki [...] obecne działki [...].

Zdaniem Starosty, w dziale I-O księgi wieczystej [...] zmieniono ogólną powierzchnię nieruchomości, składającej się z powyższych działek przez odjęcie z ogólnej powierzchni 2.3264 ha (nie uwzględniając wynikającej z rozgraniczenia zmiany powierzchni działki [...] przed jej podziałem o 0.0577 "km" [winno być "ha"]) powierzchni 1.7713 ha sprzedanych gruntów, a pozostawiono jako powierzchnię nieruchomości różnicę, która wynosi 0.5551 ha. Ujawniona w operacie ewidencji powierzchnia łączna tych samych działek, uwzględnia zmiany powierzchni działki [...] przed jej podziałem i wynosi 0.4974 ha (0.4974 ha plus 0.0577 ha = 0.5551 ha).

Decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Starosta [...] na podstawie art. 7 d pkt 1, art. 20, 21 i 22 ust. 1 ustawy [z dnia 17 maja 1989 r.] Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej pgk) i na podstawie § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, dalej rozporządzenie z 2001 r.), odmówił wprowadzenia w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] zmiany powierzchni ogólnej działek [...] – 0,4974 ha, ujawnionej w operacie ewidencji gruntów i budynków jednostka rejestrowa [...], na powierzchnię 0,5551 ha ujawnioną w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wadowicach dla w/w działek.

Starosta wyjaśnił, że dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Rozporządzenie z 2001 r. w § 60 ust. 1 pkt 3 stanowi, że danymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest m.in. jej pole powierzchni, które zgodnie z § 61 i 62 rozporządzenia z 2001 r. oblicza się na podstawie współrzędnych, punktów określających przebieg jej granic. Zmiana powierzchni może nastąpić na podstawie opracowania geodezyjno–kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierającego wykaz zmian gruntowych (§ 45, 46 rozporządzenia z 2001 r.). Powierzchnia ogólna jednostki rejestrowej 151 Kalwaria Zebrzydowska 0,4974 ha to suma powierzchni poszczególnych działek, wyjaśniając, że zmiana powierzchni jednego ze składników, czyli powierzchni konkretnej działki może stanowić podstawę do zmiany powierzchni ogólnej. Organ nie znalazł żadnego błędu wynikłego z wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków, który spowodowałby, że powierzchnia w niej ujawniona wymagałaby sprostowania. Skarżąca nie przedłożyła żadnej dokumentacji geodezyjno– kartograficznej, która zgodnie z rozporządzeniem z 2001 r. może stanowić podstawę do aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie powierzchni w nim ujawnionej. Oznaczenie nieruchomości, w tym jej powierzchnia, nie jest objęta domniemaniem prawdziwości ani też nie jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Odwołując się od decyzji z [...] 2011 r. skarżąca podniosła, że żądanie wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych znajduje swą podstawę prawną między innymi w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r., który stanowi, że prawa osób i jednostek organizacyjnych podlegające wykazywaniu w operacie ewidencyjnym ujawnia się między innymi na podstawie danych z treści księgi wieczystej. Zwróciła również uwagę na treść wypisu z rejestru gruntów z 28 czerwca 1988 r., z którego wynika, że powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] wynosiła 1,9587 ha a nie jak w chwili obecnej - 1,9010 ha. Skarżąca podniosła konieczność przywrócenia wyżej wymienionego wpisu, utrzymując przy tym, że jej wniosek z 3 listopada 2011 r. dotyczył żądania sprostowania błędnych danych w ewidencji gruntów i budynków i jako taki znajduje on wystarczającą podstawę w przepisach obowiązującego prawa.

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor bądź organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r., podzielając ustalenia faktyczne Starosty. Odnosząc się do relacji systemu ksiąg wieczystych, do ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy wskazał, że układ ten charakteryzuje się obustronnym oddziaływaniem, polegającym na tym, że system ksiąg wieczystych stanowi podstawę dla ustalenia stanu prawnego gruntu, a ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem technicznym, który w pierwszej kolejności jest prowadzony na potrzeby dokonywania ustaleń o charakterze faktycznym (przez które należy rozumieć ustalenia dotyczące granic, powierzchni działek ewidencyjnych, znajdującego się na nich użytku gruntowego itd.). Jakkolwiek zarówno w księgach wieczystych (dział I) ujawnia się informacje o charakterze faktycznym (przedmiotowym), jak i w operacie ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące stanu prawnego gruntu (podmiotowe), tym niemniej informacja stąd wynikająca ma w obu przypadkach znaczenie jedynie wtórne. Jeśli między treścią księgi wieczystej, a treścią operatu ewidencyjnego zachodzi określona rozbieżność, należy zawsze mieć na uwadze, który z rejestrów jest właściwy dla ustalenia danych będących przedmiotem zaistniałej niezgodności. Odnosząc się ściśle do sprawy – organ uznał, że skarżąca nie może w charakterze uzasadnienia dla żądanej przez siebie zmiany przywoływać treści wpisu z działu I księgi wieczystej nr [...]. Wniosek taki można wyprowadzić z art. 21 pgk i art. 26 ust. 1 ustawy [z dnia 6 lipca 1982 r.] o księgach wieczystych i hipotece [j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.; dalej kwh], z których wynika według organu, że to właśnie dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych. Organ zaznaczył, że dokonanie zmiany powierzchni działek należących do skarżącej może odbyć się wyłącznie w trybie aktualizacji danych ewidencyjnych, co z kolei wymaga przedłożenia opracowania geodezyjnego zawierającego odpowiedni wykaz zmian.

Organ odwoławczy uznał, że skarżąca niewłaściwie interpretuje § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r. Uwadze skarżącej uchodzi fakt, że wymieniony przepis wyraźnie ogranicza swe zastosowanie do przypadków wymienionych w § 10 ust. 1 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia z 2001 r., tj. przypadków w których dochodzi do ujawnienia w rejestrze gruntów określonego prawa podmiotowego. Chodzi o sytuacje, jak określił organ, w których podstawę do wprowadzenia danych ewidencyjnych stanowi wpis zamieszczony w dziale II księgi wieczystej (na przykład: ujawnienie nowego właściciela działki ewidencyjnej). Jedynie w tych przypadkach zmiana w operacie ewidencyjnym może być dokonana w oparciu o dokumentację wskazaną w § 12 rozporządzenia z 2001 r. - między innymi w oparciu o przedłożony odpis księgi wieczystej. System ksiąg wieczystych służy w pierwszej kolejności ustaleniu stanu prawnego gruntu, nie mniej w rozpatrywanej sprawie chodzi o zmianę wielkości powierzchni, tj. o ustalenie okoliczności o charakterze faktycznym, wskazanej w dziale I księgi na podstawie danych z operatu ewidencyjnego. W odniesieniu do tego rodzaju zmian danych ewidencyjnych, § 12 rozporządzenia z 2001 r. nie znajduje zastosowania, stosuje się natomiast art. 22 ust. 3 pgk, zgodnie z którym na żądanie starosty osoby (...) zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r., na podstawie którego z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazu zmian danych ewidencyjnych.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, jakoby wnioskowana przez nią zmiana powierzchni w operacie ewidencyjnym mogła nastąpić w trybie sprostowania, organ odwoławczy wskazał, że przez sprostowanie należy rozumieć usunięcie błędu lub pomyłki o charakterze niemerytorycznym. Nie jest sprostowaniem dokonanie zmiany powierzchni działki ewidencyjnej. Wnioskowana przez skarżącą aktualizacja wykazu powierzchni w jednostce rejestrowej [...] będzie możliwa dopiero po przedłożeniu opracowania pomiarowego sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego, z którego wynikać będzie zasadność wprowadzenia żądanej zmiany.

Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję z [...] 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 22 ust. 3 pgk w zw. z § 12 i 45 rozporządzenia z 2001 r. przez przyjęcie, że nie ma możliwości ujawnienia zmiany powierzchni ogólnej działek [...] - 0,4974 ha, ujawnionej w operacie ewidencji gruntów i budynków jednostka rejestrowa [...] oparciu o wypis z działu I księgi wieczystej, i że taka zmiana nie może nastąpić w trybie sprostowania. Mając na względzie zarzuty, wniosła o "uchylenie lub zmianę" zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r. Uzasadniając zarzuty skargi raz jeszcze zaznaczyła, że przedstawiła odpowiednie dokumenty do ujawnienia zmiany powierzchni w ewidencji, w tym aktualne wypisy z ksiąg wieczystych i wypisy z rejestru gruntów, w tym wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 28 czerwca 1988 r. Podtrzymała stanowisko, że żądana przez nią zmiana winna być dokonana w trybie art. 22 ust. 3 pgk a także w trybie określonym w § 45 rozporządzenia z 2001 r. - to jest aktualizacji przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Powołując orzecznictwo sądowe uznała, że w trybie aktualizacji można prostować błędne dane w ewidencji gruntów i budynków na podstawie danych zawartych w rejestrze ksiąg wieczystych i wcześniejszych zapisów w rejestrze (przykładowo wskazała wyrok NSA z: 30.9.2011 r., I OSK 1628/10; 26.11. 2010 r. I OSK 157/10).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pojęcie działki ewidencyjnej ma podstawowe znaczenie dla opisu gruntu, który jest przedmiotem ewidencji gruntów.

Nieruchomość w rozumieniu art. 21 ust. 1 [zbędnie WSA przywołał "pkt 1", którego owa jednostka redakcyjna nie ma] pgk, jak i w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, musi stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna.

W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wypracowano powszechnie akceptowane stanowisko, że istotą ewidencji gruntów jest odzwierciedlenie informacji wynikających ze stanu prawnego, a nie jego tworzenie (wyrok NSA z 21.1.1998 r., III SA 725/97, Lex 41837).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 pgk, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków m.in. stanowią podstawę do oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych.

Przepis powyższy powtarza regulację zawartą w art. 26 ust. 1 kwh, zgodnie z którą podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z katastru nieruchomości, a zatem właśnie dane z ewidencji gruntów (art. 2 pkt 8 pgk). W myśl art. 25 "§" [winno być "ust."] 1 pkt 1 kwh, oznaczenie nieruchomości zawarte jest w dziale I-O księgi wieczystej. Stosownie do § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. nr 102, poz. 1122 ze zm., dalej rozporządzenie kw), dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia kw, wpisany w łam 6 działu I-0 księgi wieczystej "obszar" nieruchomości gruntowej stanowi sumę pól powierzchni działek ewidencyjnych. Identyczną regulację zawierają § 15, 16 i 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym (Dz. U. nr 162, poz. 1575, dalej rozporządzenie z 2003 r.).

Powszechnie jest przyjęte w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok SN z 24.11.1997 r., II CKU 110/97, Prok. i Pr. 1998/28, Lex 32492) jak i piśmiennictwie (S. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. Pr. 2000, s. 36 [uw. 3] wraz z powołanym orzecznictwem), że elementy oznaczenia nieruchomości zawarte w dziale I-O księgi wieczystej, a w tym jej powierzchnia, nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3) ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5). Art. 27 khw przewiduje tryb postępowania sądu wieczystoksięgowego w przedmiocie sprostowania oznaczania nieruchomości zawartego w dziale I-O księgi wieczystej.

Podkreśla się też, że granica jako element oznaczenia nieruchomości, nie tworzy samodzielnie stanu prawnego, lecz jedynie określa jego zasięg (D. Felcenloben, Kataster nieruchomości rejestrem publicznym, Wyd. Gall 2009, s. "351: [winno być "251"]).

W świetle powyższych regulacji oczywiście zgodne z prawem jest stanowisko organów administracji geodezyjnej, że wypis z działu I–O księgi wiecznej nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, co do powierzchni działek wchodzących w skład nieruchomości objętej tą księgą.

Żądanie "dopasowania" w ewidencji gruntów powierzchni działek do powierzchni nieruchomości wpisanej w dziale I–O księgi wieczystej, na podstawie wypisu z działu I–O KW, godzi w przyjętą w art. 21 pgk i art. 26 kwh zasadę, że to dane z ewidencji gruntów w tym dane co do powierzchni działek ewidencyjnych wchodzących w obszar danej nieruchomości, stanowią element opisu tej nieruchomości, jako dane o charakterze faktycznym.

Z tych powodów zarzut skargi, oparty na mylnym przekonaniu, że wypis z działu I–0 księgi wieczystej jest urzędowym potwierdzeniem "prawa do obszaru" działek stanowiących nieruchomość i może stanowić samoistną podstawę do wprowadzenia w ewidencji gruntów zmiany co do obszaru tych działek przez przydanie im jako powierzchni "obszaru nieruchomości" wpisanego w księdze wieczystej, pozostaje w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym, w myśl którego to dane z ewidencji gruntów stanowią podstawę opisu nieruchomości, a w tym jej obszaru.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 pgk i § 12 rozporządzenia z 2001 r. Organy prawidłowo odczytały § 12 ust. 1 w z w. z § 10 ust 1 pkt 2 i [§] 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2001 r., który określa jakie akty opisane w § 12 ust. 1 pkt 1–6 stanowią podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów, budynków i lokali podmiotów, którym służy prawo do gruntów, budynków i lokali. Potwierdza to brzmienie § 12 ust. 2 rozporządzenia 2001 r. Przepis ten z wyżej wskazanych względów nie może stanowić podstawy do ujawnienia na podstawie wypisu z księgi wieczystej, prawa skarżącej do określonego "obszaru" jej nieruchomości, gdyż jak wyżej wskazano, powierzchnia nieruchomości nie jest objęta domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3 kwh).

Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani obecnie obowiązujące rozporządzenie z 2001 r., nie zna instytucji "sprostowania" operatu ewidencji gruntów i budynków. Zarzut skargi, że narusza prawo stanowisko organów, że powierzchnia działek ewidencyjnych nieruchomości skarżącej, przyjęta w ewidencji gruntów nie podlega "sprostowaniu", także nie jest uzasadniony. Powołany na jego poparcie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.9.2011 I OSK 1628/10 (Lex 964987), w istocie przeczy właśnie stanowisku skarżącej. W myśl tezy tego wyroku "w pojęciu aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych". Już teza wyroku wskazuje, że nawet błędne wpisy, mogą być zmienione ("sprostowane") ale w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ze stwierdzeniem tym należy się zgodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z: 13.10.2010 r., III SA/Kr 277/09, Lex 756924; 27.10.2010 r., III SA/Kr 203/09, Lex 756906, zajął stanowisko, że w świetle § 45 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r., aktualizacja następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W ramach tak rozumianej aktualizacji usuwanie błędów czy pomyłek, nie jest wyłączone pod warunkiem, że uzasadnienia to aktualny stan prawny, który ma ewidencję odzwierciedlać a nie tworzyć.

Niezależnie od tego, że "obszar nieruchomości" nie jest stanem prawnym, lecz stanowi element faktycznego jej opisu, w trybie aktualizacji ewidencji możliwe jest wprowadzenie zmiany danych ewidencyjnych, co do obszaru działek ale "udokumentowanej", a wiec zmiany opartej na dokumencie aktualnym i mającym moc dowodową. Nie jest takim dokumentem co do "obszaru nieruchomości" wypis z działu I-O księgi wieczystej .

Skarżąca powołuje się na to, że przy wniosku (prócz odpisu z księgi wieczystej) przedłożyła szereg dokumentów potwierdzających, że powierzchnia przedmiotowych działek wynosi 0.5551 ha, czyli tyle, ile wpisano w księdze wieczystej w łamie "obszar nieruchomości". W szczególności powołuje się na wypis z rejestru gruntów z 28 czerwca 1988 r., według którego na ten dzień powierzchnia działki [...] wynosiła 1.9587 ha, a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji 1.9010 ha.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z 10.4.2007 r., IV SA/Wa 1811/06 Lex 337767; WSA w Krakowie z 16.4.2008 r., III SA/Kr 119/08 Lex 510289, [ONSAiWSA 2010/2/26]), że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2001 r. może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmian na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko powiadamia (§ 48, 49) albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z § 47 ust. 3, organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji, które kończy się decyzją wprowadzenia zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany, względnie umorzeniem postępowania wszczętego z urzędu, gdy po jego przeprowadzeniu stwierdzono brak podstaw do wprowadzenia zmiany.

Zgodnie z art. 22 ust. 3 pgk na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dołączyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Z akt postępowania wynika, że 3 listopada 2011 r. skarżąca na formularzu zgłosiła Staroście Wadowickiemu zmianę ewidencji gruntów (co do powierzchni gruntów) w jednostce rejestrowej [...] z 0.4974 ha na 0.5551 ha "zgodnie z księgą wieczystą [...] i innymi dokumentami", które dołączono do zgłoszenia zmiany. Zgłoszenie zmiany nastąpiło po uprzedniej korespondencji z Burmistrzem Miasta [...] i Starostą.

W świetle złożonych przez skarżącą dokumentów, uzasadnione jest stanowisko organów, że nie mógł stanowić podstawy udokumentowania, w rozumieniu § 45 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r., żądanej zmiany w 2011 r., przedstawiony przez skarżącą przy odwołaniu od decyzji organu I instancji dokument w postaci kserokopii "wypisu z rejestru gruntów" z 28 czerwca 1988 r. Dokument ten został opatrzony podpisem Kierownika Pracowni Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego, zawiera adnotację, że sporządzono go według stanu z roku 1988 i wykazuje działki [...] wraz z ich powierzchniami i pozycją łączną 2.2362 ha jako objęte jednostką rejestrową [...].

W dacie sporządzenia tego dokumentu wszystkie te działki były już podzielone decyzją z [...] 1988 r., ostateczną od [...] 1988 (k. 35 akt) a w sporządzonym kilka dni później akcie notarialnym [z 1 lipca 1988 r. Repertorium [...] d. PBN w ...] operowano też numeracją wynikającą z decyzji o podziale.

Nie może więc budzić wątpliwości, że już w dacie jego wystawienia dokument nie uwzględniał stanu prawnego wynikającego z decyzji rozgraniczeniowej i decyzji o podziale działek.

Dokument ten pochodził od tzw. jednostki wykonawstwa geodezyjnego, a nie od organu prowadzącego ewidencję gruntów. Zgodnie z obowiązującym jeszcze wówczas dekretem z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 9, poz. 32 ze zm.) ewidencję gruntów i budynków, z uwzględnieniem zmian wynikających z ustawy z 18 maja 1975 r. o dwustopniowym administracyjnym podziale państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. nr 19, poz. 91 ze zm.) a także z ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 41, poz. 185 ze zm.), prowadziły tzw. terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 125).

Decyzja z [...] 1988 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, identyfikuje dokument geodezyjny zawierający podlegający zatwierdzeniu projekt podziału poszczególnych działek, a suma powierzchni działek powstałych z podziału działki [...], odpowiada powierzchni 1.9010 ha, a więc tej jaką odzwierciedlał przyjęty do zasobu wykaz zmian gruntowych z 1987 r., wykonany po rozgraniczeniu m.in. działki 2041 i nadaniu jej nowego oznaczenia [...].

Ze sporządzonego po zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości z [...] 1988 r. zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] 1988 r. wynika, że dokonano go na podstawie umowy sprzedaży i na podstawie operatu pomiarowego projektu podziału – złożonych w aktach księgi wieczystej.

Z kolei suma powierzchni ewidencyjnej działek [...] wywodzących się z działki [...], działki [...] powstałej z podziału działki [...], a także działek [...] powstałych z działki [...], które nie były przedmiotem umowy sprzedaży z [...] 1988 r. i które nadal objęte są księgą wieczystą założoną dla nieruchomości skarżącej, wynosi 0.4974 ha.

W świetle powyższego, zdaniem Sąd I instancji, nie narusza zasad oceny zabranego materiału dowodowego stanowisko organów administracji geodezyjnej, że objęta ewidencją powierzchnia działek należących do skarżącej i wykazanych w jednostce rejestrowej [...] znajduje oparcie w dokumentach stanowiących podstawę do jej przyjęcia i że różnica między sumą powierzchni ewidencyjnej działek skarżącej, a obszarem nieruchomości składającej się z tych działek przyjętym w księdze wieczystej, wynosi 0.0577 ha, czyli dokładnie odpowiada różnicy powierzchni o jaką zmniejszyła się działka [...], po jej rozgraniczeniu decyzją z 1987 r., kiedy to otrzymała nowe oznaczenie [...].

Nie narusza zasad oceny zebranego materiału dowodowego wynikający z tych ustaleń dalszy wniosek organów, że dokonując zmian w opisie nieruchomości, o których b. PBN w [...] zawiadomiło pismem z 31 lipca 1988 r. a w szczególności, co do zmiany oznaczenia działki [...] na działkę [...], następnie podzielonej, nie uwzględniono zmiany powierzchni dzielonej działki [...].

Z tych względów prawidłowe jest stanowisko zaskarżonej decyzji, że podstawę ewentualnego wprowadzenia w ewidencji gruntów zmiany co do powierzchni ewidencyjnej działek należących do skarżącej, może stanowić, stosownie do § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r. opracowanie geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwierające wymagany ust. 3 wykaz zmian gruntowych, z którego wynikać będzie, że rzeczywiste pole powierzchni tych działek ewidencyjnych jest większe niż przyjęte w obowiązującej ewidencji gruntów.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła B. O. reprezentowana przez radcę pr. G. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 22 ust. 3 pgk w zw. z § 12 rozporządzenia z 2001 r. przez przyjęcie, że wypis z księgi wieczystej nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, co do powierzchni działek wchodzących w skład nieruchomości objętej księgą.

Wskazując na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ppsa;

- uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r.;

- zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

W obszernym wystąpieniu na rozprawie dnia 18 grudnia 2014 r. skarżąca poszerzyła i pogłębiła argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). Tym samym stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków zostały uregulowane przez ustawodawcę w ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej - j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1297 ze zm.) i w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Zgodnie z art. 2 pkt 8 pgk, istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 pgk, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Do zadań starosty ustawodawca zaliczył w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (art. 7d pkt 1 ugk). Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 pgk). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego, ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania kontrolowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. rozporządzenia z 2001 r.

Szczegółowe zagadnienia prawne odnoszące się do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasad wymiany danych ewidencyjnych zostały zawarte przez prawodawcę w rozdziale 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 44 rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m. in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych i modernizacja ewidencji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swe funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (wyrok NSA z 30.9.2009 r., I OSK 1434/08; wyrok WSA w Lublinie z 21.3.2011 r., III SA/Lu 327/10; cbosa). W doktrynie trafnie podkreśla się, że o ile dane dotyczące oznaczenia nieruchomości nie podlegają ochronie przewidzianej dla wpisu praw w księdze wieczystej (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz. LexisNexis 2010, s. 44-45, uw. 3), o tyle same dane zapisane w ewidencji gruntów i budynków objęte są domniemaniem ich prawdziwości przewidzianej dla rejestrów publicznych (D. Falcenloben – op. cit. s. 251 akapit 1).

Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) stanowią wyłączną podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. W razie niezgodności tych danych z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd wieczystoksięgowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika – sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości. Sprostowanie może być dokonane także z urzędu, na skutek bezpośredniego sprawdzenia w bazie danych katastru nieruchomości lub zawiadomienia jednostki prowadzącej kataster nieruchomości (S. Rudnicki w: G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizacja M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 76, uw. 1). Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r., aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W ust. 1 § 46 prawodawca wskazał, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest katalogiem zamkniętym. Zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana jedynie z wniosku wymienionych osób i podmiotów lub z urzędu. Oznacza to, że organ nie może łączyć tych dwu trybów, a decyzja winna określać wprost, czy zaskarżone postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu czy też na wniosek strony (wyrok WSA w Lublinie z 29.3.2011 r., III SA/Lu 379/10, cbosa; wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2007 r., IV SA/Wa 1683/07, Lex 424123).

W świetle przepisów § 12, 44 pkt 2 i 46 rozporządzenia, do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r.). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych; 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2001 r.). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być przy tym oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności; wyrok NSA z 29.9.2011 r., I OSK 1596/10, Lex 1069442). Stąd dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Postępowanie ewidencyjne ma charakter wyłącznie informacyjny, służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach.

Ani aktualny odpis księgi wieczystej nr [...], z której wpisu w dziale I-O wynika, że łączny obszar nieruchomości obejmującej przedmiotowe działki wynosi 0,5551 ha, ani kserokopia dokumentu "wypisu z rejestru gruntów" z 28 czerwca 1988 r., opatrzonego podpisem Kierownika Pracowni Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego, zawierającego adnotację, że sporządzono go według stanu z roku 1988, nie mogły prowadzić do odmiennej oceny niż aprobowana zaskarżonym wyrokiem. Kserokopia dokumentu z 28 czerwca 1988 r. nie uwzględnia stanu prawnego, wynikającego z ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] 1987 r. znak [...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych zawartych w operacie pomiarowym rozgraniczenia, wchodzącym w skład dokumentacji oznaczoną nr [...], działka skarżącej [...] o dotychczasowej powierzchni ewidencyjnej 1.9587 ha, uzyskała powierzchnię 1.910 ha (to jest o 0,0517 ha mniejszą) i oznaczenie jako działka [...]. Powierzchnia pozostałych działek nie uległa zmianom. Powołana kserokopia dokumentu z 28 czerwca 1988 r. nie uwzględnia też decyzji z [...] 1988 r., ostatecznej od [...] 1988 r., zatwierdzającej podział przedmiotowych działek. W akcie notarialnym z [...] 1988 r. Repertorium [...] d. PBN w [...], operowano już nową numeracją działek, wynikających z ostatecznej decyzji z [...] 1988 r., choć nie uwzględniono zmiany powierzchni działki [...] (dawnej – sprzed podziału) na nową działkę [...], o nowej powierzchni 1.910 ha (to jest o 0,0517 ha mniejszej od powierzchni dawnej działki [...]).

Organ prowadzący ewidencję gruntów był i jest związany ostatecznymi decyzjami z [...] 1987 r. i [...] 1988 r. Skarżąca nie podjęła działań w trybach nadzwyczajnych dla wykazania, że decyzja z [...] 1987 r. bądź z [...] 1988 r. były wadliwe.

Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 22 ust. 3 pgk w zw. z § 12 rozporządzenia z 2001 r. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej i na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie prowadził do odmiennych rezultatów wykładni.

Skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa należało oddalić.