Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1323/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust.1, art. 3 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kaliszu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Kalisza, przyznał M. S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w kwocie 100 zł miesięcznie od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu podał, że przyznał pomoc z uwagi na niepełnosprawność oraz spełnienie kryterium dochodowego w wysokości 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpoznaniu odwołania M. S., wskazało, że 10 lipca 2019 r. skarżący złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Kaliszu wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w celu sporządzenia posiłku w domu zgodnie z zalecaną specjalistyczną dietą wątrobową. Z przeprowadzonego 2 sierpnia 2019 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że M. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Nie posiada żadnego źródła dochodu i utrzymuje się z przyznanego zasiłku stałego w wysokości 645,00 zł miesięcznie. Zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kaliszu z [...] kwietnia 2018 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do 30 kwietnia 2023 r. i z tego tytułu posiada uprawnienia do otrzymywania zasiłku stałego w pełnej wysokości.

W niniejszej sprawie strona nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem są podstawy do przyznania zasiłku celowego. Świadczenie z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego) przyznawane na podstawie wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Przy ustalaniu kwoty zasiłku wzięto pod uwagę liczbę dni roboczych w miesiącu oraz stawkę za jeden posiłek wynoszącą 5,94 zł brutto. Stawka VAT, którą wykonawca ponosi przy przygotowaniu posiłku wynosi 8%, tj. 48 groszy. Zatem kwota netto przygotowania posiłku to 5,46 zł. Przyznana kwota 100,00 zł zasiłku stanowi dofinansowanie do przygotowania posiłku.

Kolegium zwróciło uwagę, że M. S. z uwagi na szczególną sytuację zdrowotną przyznano ww. zasiłek celowy w miejsce pomocy w naturze, z uwagi na konieczność sporządzenia posiłku w domu zgodnie z zalecaną specjalistyczną dietą wątrobową.

Organ wskazał, że M. S. w 2019 r. objęty był systematyczną pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie 645 zł, a także zasiłkami celowymi na potrzeby zgłaszane we wnioskach. W 2019 r. złożył pięć wniosków i otrzymał pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej wysokości 2 550 zł, co średnio dało kwotę 510 zł, a więc zdecydowanie wyższą od średniej kwoty zasiłku celowego przyznawanego podopiecznym ośrodka w Kaliszu. Łącznie od stycznia do czerwca 2019 r. M. S. otrzymał zasiłek stały w wysokości 4 515,00 zł, zasiłki celowy w wysokości 2 550,00 zł oraz zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości 600,00 zł, co daje łączną kwotę 7 665,00 zł, co w przeliczeniu na 7 miesięcy stanowi kwotę 1 095,00 zł. Organ pierwszej instancji podał, że od stycznia do lipca 2019 r. na zasiłki celowe, okresowe, pomoc w naturze, pokrycie kosztów pogrzebu, zapewnienie schronienia, pomoc w wypadkach losowych itp., wydatkowano kwotę 1 420 123,04 zł, co miesięcznie stanowi kwotę 202 874,72 zł. Wydatkowana kwota pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb jedynie w formie dofinansowania. Przekładając powyższe na stan omawianej sprawy Kolegium uznało, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Kaliszu wykazał, że posiadane środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; "u.p.s.").

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S.. Skargę tę podtrzymał w całości w piśmie przygotowawczym z 19 lutego 2020 r. jego pełnomocnik ustanowiony dla niego w ramach prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołał art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz orzecznictwo zapadłe na podstawie tego przepisu. Wskazał, że w przypadku decyzji uznaniowych kluczowe znaczenie ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie i udokumentowanie stanu faktycznego oraz przekonujące uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem tego Sądu bezsporne w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, a przede wszystkim tzw. kryterium dochodowe. Żaden z organów administracji w niniejszej sprawie nie kwestionował zasadności przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Wyrazem tego była decyzja Prezydenta Miasta przyznająca zasiłek celowy. Kwestią sporną pozostaje jedynie wysokość zasiłku, jaką należało przyznać skarżącemu.

Sąd ten wskazał, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., w myśl których rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych, organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych.

W przedmiotowej sprawie organy zwróciły uwagę na okoliczność dysponowania ograniczonymi środkami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w 2019 r. objęty był systematyczną pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie 645 zł, a także zasiłkami celowymi na potrzeby zgłaszane we wnioskach. W 2019 r. złożył pięć wniosków i otrzymał pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej wysokości 2 550 zł, co średnio dało kwotę 510 zł, a więc zdecydowanie wyższą od średniej kwoty zasiłków celowych przyznawanych podopiecznym MOPS w Kaliszu. Łącznie od stycznia do czerwca 2019 r. skarżący otrzymał zasiłek stały w wysokości 4 515 zł, zasiłki celowe w wysokości 2 550 zł oraz zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości 600 zł, co daje łączną kwotę 7 665 zł, a miesięcznie stanowi kwotę 1 095 zł. Organ pierwszej instancji podał, że od stycznia do lipca 2019 r. na zasiłki celowe, okresowe, pomoc w naturze, pokrycie kosztów pogrzebu, zapewnienie schronienia, pomoc w wypadkach losowych itp., wydatkowano kwotę 1 420 123,04 zł, co miesięcznie stanowi kwotę 202 874,72 zł. Wydatkowana kwota pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb jedynie w formie dofinansowania.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji publicznej, że posiadane środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. W ocenie tego Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy w osobie radcy radcę, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Kalisza. Zgłosił też wniosek ewentualny o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego wniósł też o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte w całości ani w części. Nadto zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 39 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że w myśl tych przepisów wysokość przyznanego zasiłku celowego może być dowolna oraz nie musi być uzasadniona ustawowymi kryteriami zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, umożliwienia życia w warunkach godności człowieka i nie musi zmierzać do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których skarżący nie jest w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości oraz, że wysokość pomocy nie musi uwzględniać kryterium zgodności rozmiaru pomocy społecznej z okolicznościami uzasadniającymi tą pomoc, a także z ustalonymi przez organ pierwszej instancji obiektywnymi kryteriami rozdzielenia środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną oraz, że wystarczającym uzasadnieniem wysokości tego zasiłku są kryteria zmieszczenia się w możliwościach pomocy społecznej;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj.: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w związku z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji w okolicznościach, gdy decyzje te naruszają prawo materialne, tj. ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i nie poddają się kontroli w toku instancji, jako arbitralne i nieobiektywne;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj.: art. 141 ust. 4 p.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych w skardze i w piśmie pełnomocnika skarżącego z urzędu z 19 lutego 2020 r. oraz poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego i jego pełnomocnika z urzędu.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności podniósł, że zasiłek celowy przyznany skarżącemu w kwocie 100 zł miesięcznie nie spełnia wymogu zaspokojenia potrzeb skarżącego. Nie chodzi tu przecież o wydumane i nieusprawiedliwione potrzeby zbytkowe, tylko o potrzeby podstawowe, egzystencjalne. Zasiłek przyznany w tak niskiej wysokości narusza więc postanowienia art. 3 ust. 1 u.p.s. Taka kwota na pokrycie całomiesięcznej, specjalistycznej diety wątrobowej, wymaganej z uwagi na stan zdrowia skarżącego, nie tylko nie umożliwia mu życia godnego, ale wręcz nie umożliwia mu życia jako takiego. Poprzez rażąco niską kwotę przyznanego zasiłku naruszone zostały także wytyczne zawarte w art. 2 ust. 1 u.p.s. z tego względu, że kwota ta nie może przyczyniać się do przezwyciężenia przez skarżącego trudnych sytuacji życiowych, których nie jest on w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Sąd pierwszej instancji w całości pominął też przewidzianą w art. 3 ust. 3 u.p.s. analizę okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Co więcej, utrzymując zaskarżone decyzje, rażąco naruszył prawo materialne, a zwłaszcza art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., poprzez zaakceptowanie, że organ pierwszej instancji mógł przyznać zasiłek celowy tylko na dni robocze, z pominięciem weekendów i świąt. Jest prawdą, że Prezydent Miasta Kalisza podał w decyzji, jaką kwotą dysponował w 2019 r. na zaspokojenie potrzeb swoich podopiecznych, ale przecież już nie podał, ilu tych podopiecznych miał, ani jaka część kwoty, którą dysponował, stanowiła środki celowe na zaspokojenie potrzeb żywieniowych w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023, jaka w spornym okresie była przeciętna wysokość przyznawanego zasiłku celowego na cele żywieniowe, tak aby można było w sposób zobiektywizowany zweryfikować, czy ustalając wysokość przyznanego zasiłku celowego dla skarżącego w sposób racjonalny i bezstronny, uwzględnia wszystkie warunki indywidualne sprawy.

W toku całego postępowania nie wyjaśniono także, w jaki sposób ustalono wartość jednego posiłku na 5,94 zł brutto (5,46 zł netto) i jak treść tego posiłku koresponduje ze specjalistyczną dietą wątrobową, stosowaną przez skarżącego, dlaczego ustalono, że skarżącego winna dotyczyć kwota netto za posiłek, skoro aprowizuje się samodzielnie, płacąc rynkowe ceny brutto oraz wreszcie, dlaczego ustalono, że zasiłek celowy przyznawany jest z uwagi na niepełnosprawność skarżącego, a nie z uwagi na niezależną od przyczyn niepełnosprawności, stosowaną specjalistyczną dietę wątrobową.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zrelacjonowano wprawdzie sformułowanych w skardze zarzutów, to jednak powyższe uchybienie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie także nie wykazał, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływy na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wprawdzie nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi, ale w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, że podziela stanowisko organów administracji publicznej, że posiadane środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił, i to wszystkich, zarzutów skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, które powodują, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tych względów polemika skarżącego kasacyjnie z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego.

Za niezasadny uznać także należało zarówno zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; "u.p.s."), poprzez błędną wykładnię, jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Ustawa o pomocy społecznej w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W myśl zaś art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Wskazać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. Nawet zatem spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, o czym stanowi art. 3 ust. 3 u.p.s., jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, co wynika z art. 3 ust. 4 u.p.s. (por. m. in. wyroki NSA z 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06; z 25 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 698/16; z 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 836/12 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak to wynika z art. 3 ust. 1 u.p.s. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2224/15). Dlatego też, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej mu ze środków publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji właściwie ustalił, że organy administracji publicznej wzięły pod uwagę wskazane wyżej kryteria. Organy rozpatrujące sprawę miały na względzie stan zdrowia skarżącego, podkreślając fakt posiadanego przez niego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres do 30 kwietnia 2023 r. i przyznania mu z tego tytułu prawa do zasiłku stałego w pełnej wysokości, która wynosi 645 zł miesięcznie.

Istotny w sprawie jest fakt, że skarżącemu przyznano zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w kwocie 100 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podał, że przyznał skarżącemu pomoc z uwagi na niepełnosprawność oraz spełnienie kryterium dochodowego w wysokości 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Skarżący kwestionuje jedynie wysokość przyznanego zasiłku. Taka polemika jest jednak z założenia nieskuteczna, skoro celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób i rodzin, lecz jedynie wspieranie ich w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych przy uwzględnieniu sytuacji wnioskodawcy oraz zasobów finansowych organu pomocy społecznej, które są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb, tym bardziej, że skarżący otrzymuje taką pomoc również na podstawie innych, wydawanych na jego rzecz decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, powołując się na ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje oraz sposób ich wydatkowania, które szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że posiadane przez niego środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że przyznana skarżącemu kwota 100 zł zasiłku celowego stanowi dofinansowanie do przygotowania posiłku, a nie - jakby to wynikało z zarzutów skargi kasacyjnej i oczekiwań skarżącego kasacyjnie - sfinansowanie posiłku. W tej sytuacji nie ma znaczenia w sprawie, w jaki sposób organ wyliczył w uzasadnieniu decyzji stawkę dzienną posiłku oraz ilość dni miesiąca, w których posiłek ten miałby być dofinansowany.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wysokości przyznanego zasiłku, należy mieć na względzie, co także prawidłowo zauważa Sąd pierwszej instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy nie tylko szczegółowo przedstawiły wysokość kwot, jakimi dysponowały w przedmiotowym zakresie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb osób zamieszkujących w rejonie działania organu, ale także szczegółowo przedstawiły, jakie wsparcie ze strony organu pomocy społecznej, w jakiej formie i wysokości otrzymał skarżący kasacyjnie w ostatnim okresie.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w roku 2019 skarżący objęty był systematyczną pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie 645 zł, a także zasiłkami celowymi na potrzeby zgłaszane we wnioskach. W 2019 r. złożył pięć wniosków i otrzymał pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej wysokości 2 550 zł, co średnio dało kwotę 510 zł, a więc zdecydowanie wyższą od średniej kwoty zasiłków celowych przyznawanych podopiecznym MOPS w Kaliszu. Łącznie od stycznia do czerwca 2019 r. skarżący otrzymał zasiłek stały w wysokości 4 515 zł, zasiłki celowe w wysokości 2 550 zł oraz zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości 600 zł, co daje łączną kwotę 7 665 zł, a miesięcznie stanowi kwotę 1 095 zł. Organ pierwszej instancji podał, że od stycznia do lipca 2019 r. na zasiłki celowe, okresowe, pomoc w naturze, pokrycie kosztów pogrzebu, zapewnienie schronienia, pomoc w wypadkach losowych itp., wydatkowano kwotę 1 420 123,04 zł, co miesięcznie stanowi kwotę 202 874,72 zł. Wydatkowana kwota pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb jedynie w formie dofinansowania.

Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s.a ma charakter uznaniowy, o czym była już mowa wyżej. Zauważyć należy, że dokonywana przez sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd orzekający w sprawie w pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie decyzji administracyjnych w tak określonych granicach i prawidłowo uznał, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego w kwocie 100 zł organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na tej podstawie prawidłowo uznano, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w kwocie 100 zł. Wydane w sprawie decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji za nietrafny uznać należało nie tylko zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ale także zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu albowiem zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a., wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.