Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1091/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Umieszczenie reklam na okalających drogę słupach energetycznych lub latarniach w taki sposób, iż ingerują one w przestrzeń nad drogą jest naruszeniem prawa własności gruntu, a jednocześnie samowolnym zajęciem pasa drogowego w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086/.

TEZY

Umieszczenie reklam na okalających drogę słupach energetycznych lub latarniach w taki sposób, iż ingerują one w przestrzeń nad drogą jest naruszeniem prawa własności gruntu, a jednocześnie samowolnym zajęciem pasa drogowego w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Jan Paweł Tarno, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Radosława B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Łd 252/02 w sprawie ze skargi Radosława B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 24 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa ruchu drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Radosława B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 24 grudnia 2001 r. (...) utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Miasta P. z dnia 26 października 2001 r. (...) w przedmiocie naliczenia kary za samowolne zajęcia pasa ruchu drogowego, wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r. skargę oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając swe rozstrzygnięcie podkreśla, że w myśl art. 145 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu w wypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania oraz w wypadku innego naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd podnosi, że zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Mając na uwadze treść przepisu art. 145 ustawy, sąd nie stwierdził, aby organy obu instancji naruszyły prawo.

Jak podkreśla sąd nie można organom administracji czynić zarzutu z faktu skorzystania przez nie w toku postępowania z treści z uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. /OPK 3/00/. Sąd przyznaje, iż uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w wyniku pytania prawnego zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ obowiązującej do dnia 31 grudnia 2003 r., obowiązywały w konkretnej sprawie i zmierzały do wyjaśnienia treści przepisów prawnych. Jak zaznacza sąd, Naczelny Sąd Administracyjny odpowiadając na pytanie prawne rozstrzygał wątpliwości nasuwające się przy analizie konkretnego przepisu prawnego. Przepisy prawa nie zabraniały skorzystania z takiego wyjaśnienia w sprawie, w której ustalono analogiczny stan faktyczny i w której zastosowanie ma ten sam przepis prawa. Sąd w uzasadnieniu podzielił pogląd wyrażony we wspomnianej uchwale NSA, zgodnie z którym "w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy /droga/ jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem, przy czym zawieszenie reklam na bocznych ścianach wiaduktu drogi wewnętrznej, położonego nad drogą krajową, widocznych dla użytkowników drogi krajowej jest umieszczeniem reklam w pasie drogi krajowej". Przyjęcie powyższego stanowiska jest równoznaczne z przyznaniem prawa zarządcy drogi do wydawania zezwoleń i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego lub naliczania kar pieniężnych za zajęcie pasa bez zezwolenia. Stosownie do par. 10a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ obowiązującego w dniu wydania decyzji, za umieszczenie w pasie drogowym reklam zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni reklamy, liczby dni za każdy dzień zajęcia pasa oraz stawki opłat. Sąd stoi na stanowisku, iż organy prawidłowo wyliczyły kwotę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednocześnie podkreśla fakt, iż skarżący w dniu 24 września 2001 r. został wezwany do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie tablic reklamowych.

Według sądu bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż odwołanie skarżącego zostało przesłane do SKO przez Inżyniera Miasta a nie przez organ upoważniony do tego typu czynności przez Zarząd Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołuje nadto treść art. 89 Kpa, zgodnie z którym rozprawę w toku postępowania administracyjnego przeprowadza się, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia spraw przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin oraz gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcia celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. W przekonaniu sądu żadna z wskazanych wyżej przesłanek w danej sprawie nie zaistniała. Sąd uznał ponadto, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że oględziny tablic reklamowych odbyły się bez jego udziału. Jak zauważył sąd tablice reklamowe były instalowane przez samego skarżącego dysponował on więc pełną wiedzą co do ich ilości oraz powierzchni, a ponadto nie kwestionował tych ustaleń w toku postępowania.

W złożonej w dniu 16 czerwca 2004 r. skardze kasacyjnej, pełnomocnik Radosława B., w całości zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie w całości skarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania za dwie instancje według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego zarzucił powyższemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych mającą polegać na uznaniu, że w sprawie ma zastosowanie opinia prawna składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2000 r. dot. innej indywidualnej sprawy administracyjnej nie mającej tożsamości z przedmiotową sprawą. Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzuca błędną wykładnię wspomnianego przepisu polegającą na uznaniu, że pas drogowy jako wydzielony pas terenu obejmuje również przestrzeń nad tym pasem, bez wykazania wymogu związku pomiędzy samowolnym zajęciem pasa drogowego i przestrzeni nad tym pasem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, iż prowadziła ona działalność gospodarczą polegającą m.in. na używaniu, w ramach umowy z Zakładem Energetycznym Ł. - Teren Rejon Energetyczny P., słupów energetycznych i latarni poprzez zawieszania na nich tablic reklamowych, za co uiszczała opłaty. Jak podkreśla skarżący, Zarząd Miasta P. nie wnosił zastrzeżeń co do powyższego sposobu reklamy. Po publikacji uchwały pięciu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. /OPK 3/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 12/ strona została powiadomiona przez Urząd Miasta o żądaniu demontażu tablic i plansz, względnie wystąpienia o zgodę Zarządu Miasta na umieszczanie reklam oraz ponoszenie stosownych opłat. Odnosząc się do uzasadnień rozstrzygnięć organów administracji, skarżący wskazuje na brak tożsamości stanu faktycznego będącego podstawą wydania powyższej uchwały NSA a stanem faktycznym zaistniałym w rozpatrywanej sprawie. Strona skarżąca dokonując zestawienia poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny z odwołującymi się do jego treści fragmentów uzasadnienia decyzji organów obu instancji, próbuje wykazać fakt zastosowania rozszerzającej wykładni poglądu zawartego w opinii prawnej. Odwołując się do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego cyt.:

"Przepisy prawne nie zabraniały skorzystania z takiego wyjaśnienia w sprawie, w której ustalono analogiczny stan faktyczny i w której zastosowanie ma ten sam przepis prawa".

Skarżący podnosi, że w konkretnej sytuacji nie ma podstaw do uznania, że zachodzi analogiczny stan faktyczny, w którym zastosowanie ma ten sam przepis prawa ponieważ nie wykazano tożsamości spraw. Strona skarżąca uzasadniając ten pogląd podkreśla, że powołana uchwała dot. opinii prawnej w sprawie zawieszenia reklam na bocznych ścianach wiaduktu, bez wykazania czy zawieszający uiszczał opłaty z tytułu dzierżawy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przedsiębiorca jako dzierżawca obcych urządzeń zawieszał reklamy na słupach energetycznych lub latarniach za co uiszczał należne opłaty. Skarżący uzależnia możność ustalenia tożsamości spraw od występowania tych samych okoliczności faktycznych, tej samej podstawy prawnej i tych samych stron postępowania administracyjnego. Strona skarżąca zarzuca sądowi błędne przyjęcie analogicznego stanu faktycznego do którego ma zastosowanie ten sam przepis prawny i podkreśla tym samym niedopuszczalność wykorzystania powołanej opinii prawnej. Skarżący odnosi się do treści art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.- o drogach publicznych, w myśl którego pobiera się opłaty za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg i argumentuje, iż reklama na słupie energetycznym lub latarni nie jest urządzeniem i nie zajmuje pasa w rozumieniu wskazanego przepisu. Wobec braku uregulowania przedmiotowej sprawy w powołanej ustawie oraz przepisach wykonawczych, skarżący domaga się uchylenia skarżonego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium uznaje podniesione w niej zarzuty jako nietrafne. Według Kolegium pas terenu wydzielony pod drogę publiczną w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest także nieruchomością gruntową w myśl art. 46 par. 1 Kc. Odwołując się do treści art. 148 Kc, Kolegium podkreśla, że granice przestrzenne nieruchomości gruntowej obejmują również przestrzeń nad nieruchomością. W tak pojmowanych granicach zarządca drogi ma prawo wykonywać swe kompetencje w odniesieniu do pasa drogowego. Kolegium w odpowiedzi na skargę uniezależnia fakt otrzymania przez skarżącego od właściciela słupów energetycznych i oświetleniowych pozwolenia na ich używania od kompetencji zarządcy drogi do nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznaje, że przy rozstrzygnięciu sprawy posiłkowało się treścią uchwały NSA z 19 czerwca 2000 r. /OPK 3/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 12/, podkreślając jednocześnie jej doniosłość prawną i znaczenie praktyczne. Kolegium odrzuca stawiany przez skarżącego zarzut nadinterpretacji przepisu art. 4 pkt 1 ustawy i zaznacza jednocześnie, że pogląd wyrażony w uchwale NSA został uwzględniony przez ustawodawcę przy nowelizacji art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Jak wskazane było wyżej przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest stwierdzenie czy zawieszanie reklam na słupach energetycznych lub latarniach okalających drogę publiczną bez zgody zarządcy drogi stanowi samowolne zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086/. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest bez wątpienia odwołanie się do definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 wspomnianej ustawy. Zgodnie z treścią powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżonych decyzji, pas drogowy /droga/ to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Nie ulega wątpliwości, że wskazana wyżej definicja nie jest w pełni jednoznaczna i wymaga w sytuacjach spornych gruntownej interpretacji. W wykładni art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, pomocne są z pewnością przepisy Kodeksu cywilnego. W przekonaniu Sądu z punktu widzenia prawa cywilnego pas ruchu czy też droga stanowią nieruchomość w rozumieniu art. 46 par. 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności /grunty/, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Konsekwencją odniesienia powyższej definicji do pojęcia pasa drogowego jest określenie jego granic w myśl art. 143 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Regulacja ta rozszerza w sposób oczywisty materialny zakres gruntu. Ustawodawca odstępuje co prawda od nierealnej koncepcji zasięgu własności gruntu usque ad caelum et usque ad inferos na rzecz funkcjonalnego kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, to jednak nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości gruntowej jest wyłącznie uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. W każdym razie nie mogą tego czynić osoby trzecie. W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że umieszczenie reklam na okalających drogę słupach energetycznych lub latarniach w taki sposób, iż ingerują one w przestrzeń nad drogą jest naruszeniem prawa własności gruntu a jednocześnie samowolnym zajęciem pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Dla oceny rozstrzyganej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, iż skarżący uiszcza czynsz dzierżawy z tytułu używania słupów energetycznych i latarni. O ile świadczenia powyższe mają swoją podstawę w stosunku cywilnoprawnym łączącym go z właścicielem używanych urządzeń o tyle opłata przewidziana w ust. 3 art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz kara pieniężna określona w ust. 12 tegoż artykułu ma charakter ściśle administracyjny. Wskazane wyżej należności są od siebie całkowicie niezależne i fakt uiszczenia jednej z nich nie wpływa w jakikolwiek sposób na istnienie i zakres drugiego z obowiązków.

W zakresie wykładni art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji administracyjnej/, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale składu pięciu sędziów dnia 19 czerwca 2000 r. /OPK 3/00/. Zgodnie z tezą przyjętą w powyższej uchwale:

"W sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym pas drogowy /droga/, jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem, przy czym zawieszenie reklam na bocznych ścianach wiaduktu drogi wewnętrznej, położonego nad drogą krajową, widocznych dla użytkowników drogi krajowej jest umieszczeniem reklam w pasie drogi krajowej".

Wskazana wyżej uchwała została wydana na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, który to przepis został skreślony przez art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ z dniem 1 stycznia 2004 r. i jako taka nie mocy wiążącej. Fakt skreślenia regulacji będącej podstawą do wydania wskazanej uchwały nie umniejsza, jednak w najmniejszym stopniu jej znaczenia praktycznego. Skład orzekający w pełni podziela wyrażony w niej pogląd odnoszący się do definicji pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Jak było już wyżej wskazane definicja pasa drogowego /gruntu/ obejmująca nie tylko samą powierzchnię pasa, ale również przestrzeń nad tym pasem w pełni znajduje uzasadnienie w fundamentalnych regułach prawa rzeczowego i jako taka nie budzi żadnych zastrzeżeń.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ oddalił skargę kasacyjną.