Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 777/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2020 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r., Nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie tj. działek nr ew. [...] i [...] oraz działki nr ew. [...], stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] w [...], ze szkodą dla działki ew. nr [...], położonej w [...] gm. [...] i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 6 sierpnia 2018 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek A. B., W. B. i A. B. o wszczęcie postępowania administracyjnego, w związku ze zmianą stanu wody na gruncie przez właścicieli działek o nr ew. nr [...] i [...], położonych w [...], w gminie [...], polegającej na zmianie kierunku odpływu wody opadowej, ze szkodą dla gruntu Wnioskodawców, tj. działki ew. nr [...] położonej w [...] gm. [...],

W toku postępowania Wójt Gminy [...] zlecił wykonanie opinii w ww. sprawie p. D. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] "[...]" [...] w [...], posiadającemu specjalistyczną wiedzę oraz uprawnienia w zakresie geologii, hydrologii oraz melioracji wodnych.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] nakazał zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...], tj. [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Drogowy [...] - [...], udrożnić stanowiący wyposażenie techniczne drogi wojewódzkiej [...] rów drogowy, na odcinku pomiędzy ul. [...] a ul. [...] biegnący wzdłuż ul. [...], do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego oraz wykonać przepust pod ul. [...] w terminie do 30 grudnia 2019 r. Jednocześnie decyzją Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] maja 2019 r. umorzono postępowanie w sprawie nakazania właścicielowi działki ew. nr [...], położonej w [...] w gminie [...], tj. [...] [...] Sp. z o. o., z siedzibą w [...] przy ul. [...], przywrócenia stanu poprzedniego ww. działki oraz umorzono postępowanie w sprawie nakazania właścicielowi działki ew. nr [...], położonej w [...] w gminie [...], tj. p. H. W. przywrócenia stanu poprzedniego ww. działki.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli: [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], A. B., W. B. i A. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2019 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] maja 2019 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji wskazało, że organ i instancji: nie dokonał analizy opinii wykonanej przez Przedsiębiorstwo [...], dotyczącej określenia przyczyn zalewania działki nr ew. [...] w [...]; nie wskazał na jakim odcinku powinien być udrożniony rów i w jakim miejscu powinien być wykonany przepust; umorzył postępowanie administracyjne wobec właścicieli działek nr ew. [...] i [...] w [...], którzy podwyższyli wyżej wskazane nieruchomości pomimo, że w opinii ekspert wskazał, iż istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zalewaniem terenu działki nr ew. [...] a podwyższeniem terenu działek nr ew. [...] i [...] oraz zasypaniem przepustu pod ulicą [...] w [...]; naruszył art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przez co naruszył art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa.

Wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Wójt Gminy [...] podjął ponownie postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działek nr ew. [...] i [...], ze szkodą dla gruntu Wnioskodawców, tj. działki ew. nr [...] położonej w [...] gm. [...]. W jego wyniku wydał decyzję z [...] grudnia 2019 r. Nr [...], w której orzekł o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie tj., działek nr ew. [...] i [...] oraz działki nr ew. [...] stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] w [...], ze szkodą dla działki ew. nr [...], położonej w [...] gm. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonując ponownej analizy opinii wykonanej przez rzeczoznawcę D. P., dotyczącej określenia przyczyn zalewania działki nr ew. [...] w [...] przyjęto za rzeczoznawcą, że istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy podwyższeniem terenu działek o nr ew. [...] i [...] w [...], tj. działek stanowiących własność [...] sp. z o.o. sp. komandytowa oraz H. W. a zalewaniem działki nr ew. [...] stanowiącej własność A. B., W. B. i A. B. Podobnie związek przyczynowo – skutkowy stwierdzono pomiędzy zalewaniem terenu działki nr ew. [...] a zasypaniem przepustu pod ulicą [...]. Z opinii wynika także, że dla poprawy zaistniałej sytuacji w terenie należy udrożnić rów drogowy, należący do Zarządcy drogi wojewódzkiej, tj. Rejonu Drogowego [...] – [...] [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich.

Nadto w opinii zaproponowano przykładowe kierunki działań mające na celu poprawę stosunków wodnych na spornym terenie, tj.:

1. przywrócenie terenu działek nr ew. [...] i [...] do stanu pierwotnego to znaczy sprzed nawiezienia materiału ziemnego na te nieruchomości,

2. nawiezienie materiału ziemnego na teren działki nr ew. [...] do rzędnych istniejących obecnie na działce nr ew. [...], przy równoczesnym podniesieniu terenu działek nr ew. [...] i [...] będących pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...],

3. wykonanie na działce nr ew. [...] przy granicy z działką nr ew. [...] rowu ewaporacyjnego z częściowym odprowadzeniem wody do rzeki [...],

4. odtworzenie rowu drogowego wraz z udrożnieniem odbiornika tych wód, którym to na dzień dzisiejszy jest istniejący rów melioracyjny.

Organ wyjaśnił, odnosząc się do pierwszej z propozycji przedstawionych w opinii, że w stosunku do właścicieli nieruchomości nr ew. [...] i [...] w [...] wszczął z urzędu postępowania administracyjne na postawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.). Decyzją z [...] października 2019 r. Nr [...] nakazał właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] (spółka [...] sp. z o.o. sp. komandytowa), usunięcie odpadów ze wskazanej wyżej nieruchomości. W odniesieniu do działki nr ew. [...], stanowiącej własność H. W., wójt Gminy [...] decyzją z [...] października 2019 r. Nr [...] nakazał usunięcie odpadów z ww. nieruchomości. Jednocześnie organ uznał, że ze względów praktycznych w jednej sprawie nie mogą toczyć się dwa postępowania administracyjne, a do takiej sytuacji mogło by dojść, gdyż nawieziony materiał ziemny na działki nr ew. [...] i [...] w [...] stanowiłby przedmiot postępowania w dwóch równolegle toczących się postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach oraz na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Z tych przyczyn należało odstąpić od ponownego nakładania zobowiązań na właścicieli tych nieruchomości kolejną decyzją administracyjną.

Co do drugiego rozwiązania przedstawionego w opinii, organ ustalił, że działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] w [...] gmina [...] położone są w granicach Strefy Szczególnej Ochrony Ekologicznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2004 roku, opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i pkt. 6 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr [...], poz, [...]) w Strefie Szczególnej Ochrony Ekologicznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Zatem na podstawie wyżej wskazanych ustaleń nie jest możliwe nawiezienie materiału ziemnego na teren działki nr ew [...] do rzędnych istniejących obecnie na działce nr ew. [...], przy równoczesnym podniesieniu terenu działek nr ew. [...] i [...] będących pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...].

Co do trzeciego rozwiązania tutejszy Organ uznał, że skoro została wydana decyzja Nr [...] nakazująca właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] położoną w [...], usunięcie odpadów ze wskazanej wyżej nieruchomości, zatem wykonanie na działce nr ew. [...] przy granicy z działką nr ew. [...] rowu ewaporacyjnego z częściowym odprowadzeniem wody do rzeki [...] staje się niemożliwe do wykonania.

Co do czwartego rozwiązania organ stwierdził, że najwłaściwszym rozwiązaniem będzie udrożnienie rowu drogowego, na odcinku pomiędzy ul. [...] a ul. [...] biegnącego wzdłuż ul. [...], który stanowi wyposażenie techniczne drogi wojewódzkiej [...], do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego oraz wykonanie przepustu pod ul. [...]. Pismem z 12 listopada 2019 r. organ zawiadomił Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Nadzór Wodny w [...] o nienależytym utrzymaniu rowu drogowego biegnącego w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w [...]. Podczas oględzin w dniu 22 listopada 2019 r. ustalono, że w ramach działania Gminy [...] został odkopany i oczyszczony istniejący przepust pod zjazdem w ulicę [...].

Na ww. decyzję odwołanie złożyli: A. B., W. B. oraz A. B. Decyzją z [...] marca 2020 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r., Nr [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że powodem wydania decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania wobec właścicieli dz. ew. nr [...] i [...] jest fakt, iż w obrocie prawnym istnieje decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] października 2019 r., nakazująca właścicielowi dz. [...] usunięcie odpadów z tej nieruchomości oraz decyzja nr [...] z [...] października 2019 r., nakazująca właścicielowi dz. [...] usunięcie odpadów z tej nieruchomości, jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, a w jednej sprawie nie mogą się toczyć dwa postępowania administracyjne. Kolegium jednocześnie zwróciło uwagę, że obie decyzje nakazujące usunięcie odpadów zostały zaskarżone do SKO w [...] i jedna z nich została już uchylona przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 kpa. (sygn. [...]). Zatem w obu tych sprawach brak ostatecznej decyzji. Z tej przyczyny, w ocenie Kolegium, prowadzenie postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, zasadnym będzie wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie na tej podstawie prawnej z uwzględnieniem opinii biegłego, wydanej w postępowaniu przed organem w I instancji.

Natomiast odnośnie uzasadnienia decyzji w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie - dz. ew. nr [...], stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] w [...], Kolegium stwierdziło, że w decyzji zawarte zostały odpowiednie zapisy uzasadniające takie rozstrzygnięcie, gdyż w ramach działania Gminy [...] został odkopany i oczyszczony istniejący przepust pod zjazdem na ul. [...], oraz że pismem z dnia 12.11.2019 r. organ ten zawiadomił Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie Nadzór Wodny w [...] o nienależytym utrzymaniu rowu drogowego biegnącego w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w [...]. Ponadto w piśmie przewodnim organ I instancji wyjaśnił dodatkowo, że władający nieruchomością nr [...] w [...], stanowiącą nasyp drogi wojewódzkiej [...], nie zmienił ukształtowania tego nasypu, a tym samym nie naruszył stanu wody na gruncie, wobec czego nie ma zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W ocenie Kolegium zachodzi zatem przypadek bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w stosunku do władającego dz. ew. nr [...] (droga wojewódzka) w sprawie przywrócenia stosunków wodnych, co uzasadniało umorzenie wszczętego uprzednio postępowania w tym zakresie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Kolegium jednak, mając na uwadze to, że nie jest dopuszczalne utrzymanie w części w mocy decyzji organu I instancji i w innej części uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wydania rozstrzygnięcia co do meritum z uwzględnieniem obecnego stanu faktycznego sprawy.

Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (numer i data jak na wstępie), wniosła spółka [...]. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa radcowskiego według norm postępowania.

Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 kpa w zw. z art. 136 oraz 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy nie było takich podstaw, a SKO mogło i powinno (jako organ merytoryczny) utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 kpa) lub wydać decyzję merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 2 kpa);

naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, 77 w związku z art. 105 kpa poprzez uznanie, że postępowanie nie było bezprzedmiotowe również w stosunku do właścicieli działek o numerach [...] i [...], albowiem, zdaniem Skarżącej, gdy dochodzi do naruszenia stosunków wodnych na skutek niezgodnego z prawem gospodarowania odpadami to wówczas "pierwszeństwo" należy przyznać postępowaniu prowadzonemu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było władne do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie, gdyż Kolegium wskazało, że decyzja winna zapaść z uwzględnieniem opinii biegłego Oznacza to zdaniem skarżącej, że w ocenie SKO materiał dowodowy jest wyczerpujący, a pozostała jedynie jego ocena oraz wyciągnięcie stosownych wniosków prawnych.

Dalej skarżąca przypomniała, że niniejsza sprawa była powtórnie rozpatrzona przez Wójta Gminy [...]. Postępowanie zostało umorzone z tego powodu (w stosunku do właścicieli działek nr [...] i [...]), że zostały wydane przez ten sam organ dwie odrębne decyzje dotyczące usunięcia odpadów (nawiezionych mas ziemnych) z przedmiotowych nieruchomości. Biegły w swojej opinii wyraźnie stwierdził, że przyczyną zmiany stosunków wodnych było właśnie nawiezienie mas ziemnych na powyżej wskazane nieruchomości. Zdaniem skarżącej Spółki, właściwe w takich sprawach jest postępowanie prowadzone na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, o których mowa na stronie 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem decyzje wydane w oparciu o przepisy ustawy o odpadach doprowadzą do usunięcia nawiezionych mas ziemnych to tym samym zostanie zniwelowane podwyższenie, które ma stanowić przyczynę naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...]. W takich okolicznościach decyzja wydana na podstawie art, 234 ust. 3 Prawa wodnego w istocie rzeczy będzie zbędna, a postępowanie bezprzedmiotowe (art. 105 kpa).

W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa.

Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi. Wyznacza go art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.

Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w ww. artykule. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Obie przesłanki wskazane w tym przepicie, muszą wystąpić łącznie, aby możliwe było jego zastosowanie.

Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie prze organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa jest nieprawidłowe. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postepowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko w razie gdy nie będzie ono skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postepowania (art. 15 kpa). Zakres postepowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne do wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, może bowiem godzić w zasadę dwuinstancyjności. Dzieje się tak w przypadku, gdy organ odwoławczy musi sam przeprowadzić takie postępowanie odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W takiej bowiem sytuacji sprawa administracyjna faktycznie byłaby rozstrzygana w jednej instancji (por. wyrok NSA, z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3557/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), co z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji i byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Organ I instancji bowiem doszedł do przekonania, że postępowanie przed nim toczące się jest bezprzedmiotowe, z uwagi m. in. na nałożony w odrębnym postępowaniu obowiązek usunięcia odpadów. Organ odwoławczy zaś uznał, że decyzje obowiązek ten nakładający są nieprawomocne, jedna wręcz utraciła byt prawny na skutek jej uchylenia przez organ odwoławczy. Orzekanie zaś w oparciu o nieprawomocne decyzje nakładające obowiązek usunięcia odpadów, o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, jest co najmniej przedwczesne. Do czasu uprawomocnienia decyzji wydanych w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach, nie można bowiem mówić o bezprzedmiotowości postepowania prowadzonego w trybie art. 234 Prawo wodnego. Stąd SKO orzekło o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu ocena Kolegium, co do braku bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 234 Prawa wodnego w sytuacji, gdy decyzja o usunięciu odpadów dotycząca tych samych nieruchomości, nie uzyskała waloru ostateczności, jest prawidłowa. Jest to szczególnie jaskrawe, w sytuacji gdy jedna z decyzji orzekających o usunięciu odpadów, już utraciła byt prawny, co wiadome było Kolegium w dniu orzekania z urzędu. Skoro zatem Kolegium stwierdziło brak podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne, to zasadnie skorzystało z dyspozycji art. 138 § 2 kpa, gdyż orzekając ponownie organ będzie zobowiązany do zajęcia merytorycznego stanowiska. Orzeczenie merytoryczne wymaga zaś dokonania oceny stanu faktycznego sprawy w całości i organ odwoławczy nie mógł tego dokonać w trybie art. 136, z uwagi na ww. zasadę dwuinstancyjności postępowania, jak i z uwagi na zmianę stanu prawnego i faktycznego, która – wobec wyeliminowania z obrotu prawnego jednej z decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów – nastąpiła po wydaniu ocenianej przez Kolegium decyzji Wójta Gminy [...]. Stąd – wbrew twierdzeniom skarżącego – brak było możliwości orzeczenia przez SKO, albowiem wydanie decyzji merytorycznej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Fakt, że Kolegium nakazało organowi I instancji uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wnioski wypływające z opinii biegłego znajdującej się w aktach sprawy, nie zmienia tej okoliczności, że orzeczenie merytoryczne przez SKO wydane w stanie faktycznym i prawnym rozpoznanej sprawy, pozbawiałoby strony postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy administracji.

W tej sytuacji bez znaczenia dla oceny zasadności decyzji Kolegium pozostaje również podnoszona przez skarżącą Spółkę okoliczność pierwszeństwa postępowania toczącego się w trybie ustawy o odpadach. Na marginesie jednak Sąd wyjaśnia, że stanowisko w tym zakresie pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia, albowiem ani przepisy ustawy o odpadach ani przepisy ustawy Prawo wodne nie zawierają uregulowań dotyczących pierwszeństwa któregokolwiek z postepowań.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy ww. przepisu. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie zatem podważył rozstrzygnięcie organu I instancji polegające na umorzeniu postępowania, z uwagi na zmianę stanu prawnego sprawy. Tym samym postępowanie wymaga przeprowadzenia w całości i nie było możliwe jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa. Należało zatem uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 138 § 2 kpa przez organ odwoławczy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji