Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1114/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art.145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 9 sierpnia 2021 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S., działając na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; zwanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r." lub "ustawa"), decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r. (nr [...]), odmówił M. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - I. S.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 8 kwietnia 2021 r. M. M. złożyła w Centrum Usług Społecznych Gminy S. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad matką - I. S. (ur. [...] 1941 r.), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. (nr [...]) odmówiono M. M. przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 8 marca 2021 r., nr [...]) nie wynika, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W orzeczeniu tym wskazano jedynie, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność I. S., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 lutego 2021 r.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego, po rozpatrzeniu odwołania M. M., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując iż organ pierwszej instancji błędnie przyjął za podstawę odmownego rozpatrzenia sprawy przesłankę wieku, w którym wystąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki oraz to, że organ nie zbadał w pełni pozostałych istotnych okoliczności sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ przeprowadził wywiad środowiskowy,

w którym ustalono, co następuje:

- I. S. posiada czworo dzieci: M. M. - nie pracuje, B. B. - pracuje, B. S. - pracuje, A. N. - nie utrzymuje kontaktów z matką;

- orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 marca 2021 r. (nr [...]) I. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, choruje na nadciśnienie, cukrzycę, niedosłyszy, istnieje podejrzenie nowotworu układu wydalniczego, nie porusza się samodzielnie, nie może samodzielnie wstać z łóżka;

- I. S. zamieszkuje wspólnie z synem i synową. Syn B. B. pracuje na budowie, synowa podejmuje prace na podstawie umowy zlecenia. Przez cały dzień opiekę nad matką sprawuje M. M., natomiast wieczorem i w nocy opiekę przejmuje B. B. i jego żona;

- zakres czynności wykonywanych podczas opieki: I. S. nie korzysta z łazienki, wszelkie czynności związane z utrzymanie higieny osobistej wykonywane są przez M. M. w pokoju, w nocy I. S. jest pampersowana, 3 razy dziennie M. M. podaje matce insulinę w formie zastrzyku, rano i wieczorem leki na nadciśnienie, posiłki przygotowuje głównie bratowa, M. M. umawia wizyty lekarskie, realizuje recepty, robi zakupy, zapewnieniem opału na zimę oraz paleniem w piecu zajmuje się B. B. Według oświadczenia M. M., sprawuje ona opiekę nad matką codziennie od godzin porannych do godzin wieczornych, w związku z tym nie może podjąć pracy zarobkowej;

- ostatnia aktywnością zawodową M. M. było zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia do dnia 31 grudnia 2019 r. w firmie J. Usługi Sprzątające i Biurowe S. W.

Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji wskazał, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez M. M. opieki nad matką. W ocenie pracownika socjalnego I. S. przez całą dobę musi być pod opieką osób drugich. Pomimo wsparcia ze strony rodzeństwa w opiece nad matką, nie jest to wsparcie regularne, które pozwoliłoby M. M. podjęcie zatrudnienia. Jednakże, zdaniem organu, należało podtrzymać wcześniejsze stanowisko dotyczące przesłanki negatywnej uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest termin powstania niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez M. M. odwołania, w którym zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO" lub "organ odwoławczy) decyzją z dnia 23 września 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Wójta Gminy S.

SKO nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wyjaśniając ponownie, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być wiek, w którym wstąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dla określenia ich wpływu na sytuację prawną odwołującej się strony oraz ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada

2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).

SKO uznało natomiast, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały przez wnioskodawczynię spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawczyni nie wykazała związku przyczynowego między rezygnacją z pracy a objęciem opieki nad matką, bowiem ostatnio pracowała w 2019 r., zaś stopień niepełnosprawności I. S. ustalono w 2021 r. Ponadto, zdaniem SKO, sposób sprawowania opieki ustalony w sprawie nie może być uznany za obejmujący konieczność całodobowej dyspozycyjności, pomimo wieku i schorzeń, na które cierpi wymagająca opieki matka wnioskodawczyni. Organ pierwszej instancji ustalił, że I. S. choruje na nadciśnienie, cukrzycę, niedosłuch, istnieje podejrzenie, że ma nowotwór układu wydalniczego, nie porusza się samodzielnie, nie może samodzielnie wstać z łóżka. Niepełnosprawna zamieszkuje wspólnie z synem i synową. Syn B. B. pracuje na budowie; synowa pracuje dorywczo. Opiekę nad matką w czasie nieobecności syna i synowej w ciągu dnia sprawuje M. M. Wieczorem i w nocy opiekę przejmuje syn niepełnosprawnej wraz z synową. Opieka nad niepełnosprawną sprawowana przez M. M. obejmuje podawanie insuliny w formie zastrzyków 3 razy dziennie; rano i wieczorem matka przyjmuje leki na nadciśnienie. Posiłki przygotowuje niepełnosprawnej jej synowa (bratowa M. M.). Niepełnosprawna jest pampersowana w nocy, kiedy opiekę sprawuje nad matką syn. Zatem, z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez stronę nad matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (w aktach organu pierwszej instancji wywiad środowiskowy z dnia 23 lipca 2021 r., kwestionariusz czynności opiekuńczych, oświadczenie strony z 26 lipca 2021 r.). Zdaniem SKO w istocie zakres opieki obejmuje kilka stałych godzin dziennie, a więc nie wyklucza podjęcia zatrudnienia.

M. M. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S., a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na jej niekorzyść, tj. wbrew kierunkowi wniesionego odwołania organ odwoławczy zakwestionował ustalenia poczynione w toku postępowania pierwszoinstancyjnego;

2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w błędnym ustaleniu, iż:

- zakres sprawowanej opieki przez skarżącą nad matką polega jedynie na podawaniu insuliny w formie zastrzyków,

- pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a objęciem opieki nad matką nie zachodzi związek przyczynowy,

- skarżąca sprawuje opiekę nad matką jedynie przez kilka godzin dziennie, a zatem ma możliwość podjęcia dodatkowego zatrudnienia,

- skarżąca nie sprawuje opieki nad matką w sposób stały i długoterminowy,

a w konsekwencji, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy sprawuje ona stałą opiekę nad matką i zapewnia jej zaspokojenie codziennych potrzeb, wskutek której nie może zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia;

3. art. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż przywołana dyspozycja wymaga całodobowej dyspozycyjności osoby sprawującej opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego wynika, że I. S. nie porusza się samodzielnie, nie może wstać samodzielnie z łóżka, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Z tegoż wywiadu i kwestionariusza czynności opiekuńczych wynika także, że skarżąca mieszka w tej samej miejscowości, co I. S., w odległości kilkuset metrów. Skarżąca każdego dnia przyjeżdża do matki w godzinach porannych (7:00) i przebywa z nią do godzin popołudniowych (16:00, 17:00). W tym czasie opieka nad matką polega na podaniu zastrzyku z insuliny 3 x dziennie, podaniu lekarstw, podaniu wcześniej przygotowanych posiłków. I. S. jest osobą, która samodzielnie nie wstaje (z łóżka, czy fotela) oraz samodzielnie nie chodzi. I. S. załatwia potrzeby fizjologiczne przy użyciu tzw. basenu medycznego. Skarżąca pomaga zatem matce podnieść się, przenieść się z pozycji siedzącej do leżącej i odwrotnie. Obsługuje matkę przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Nadto skarżąca przyjeżdża do matki wieczorem na około godzinę, w celu jej umycia. Skarżąca w okresie zimowym musi napalić bratu w piecu centralnego ogrzewania. Skarżąca jest osobą, która organizuje matce transport do lekarza, jeździ z nią na wizyty, lub jeździ samodzielnie na wizyty w sprawie matki, gdy nie jest wymagana obecność I. S. Wykupuje lekarstwa i załatwia sprawy w różnych urzędach.

Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazał, iż zakres sprawowanej opieki przez skarżącą nad matką polega na podawaniu jej insuliny 3 razy dziennie.

Organ również błędnie wskazał, iż pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a objęciem opieki nad matką nie zachodzi związek przyczynowy. Organ powołał się przy takim stwierdzeniu na fakt, ze skarżąca ostatnio zawodowo pracowała w 2019 r., natomiast niepełnosprawność u I. S. stwierdzono w 2021 r. Powyższa okoliczność nie ma znaczenia, bowiem organ winien zbadać, czy na moment ustalenia niepełnosprawności zachodzi konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą wobec konieczności sprawowania opieki nad matką. Przez rezygnację z zatrudnienia natomiast należy rozumieć nie tylko ustanie trwającego zatrudnienia ale także brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji nieświadczenia pracy oraz ustalenie przyczyn takiego stanu. Niewątpliwie natomiast skarżąca nie może podjąć pracy, ani stałej, ani dodatkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad I. S.

Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 1, nie określają precyzyjnie sposobu sprawowania opieki, który uprawniałby do przyznania przewidzianego w nim świadczenia. Opieka musi mieć charakter stały lub długotrwały, nie wymaga jednak, aby była to opieka całodobowa. Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż sposób sprawowania opieki przez skarżącą nie może być uznany za obejmujący konieczność całodobowej dyspozycyjności. Jedynym z warunków jest ustalenie, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym jest niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową opiekuna.

Dla ustalenia czy opieka skarżącej spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne są zatem szczegółowe ustalenia dotyczące wymagań niepełnosprawnego - możliwość samodzielnego poruszania się, przygotowania i spożywania posiłków i lekarstw, utrzymania higieny osobistej, czasu, który potrzebny jest do dokonania wszystkich koniecznych czynności opiekuńczych, a także dyspozycyjności w przypadkach zdarzeń nieprzewidzianych, a wymagających pomocy opiekuna. Powyższe okoliczności zbadane w toku postępowania przez Wójtem Gminy S. w sposób jednoznaczny wskazują, że skarżąca nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia a to z powodu sprawowania opieki nad matką.

Ponadto SKO, wbrew kierunkowi wniesionego odwołania, zakwestionowało ustalenia poczynione w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ pierwszej instancji nie zakwestionował konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki przez skarżącą nad matką, tymczasem SKO poczyniło inne ustalenia na niekorzyść skarżącej, mimo że środek zaskarżenia pochodził od skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej jako - "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zapadłe rozstrzygnięcia nie odpowiadają prawu, a wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2021 r. (nr [...]), którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 9 sierpnia 2021 r. (nr [...]) odmawiającą jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - I. S.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie istnieje przesłanka negatywna, którym jest termin powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Z treści bowiem przedłożonego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 8 marca 2021 r., nr [...] wynika, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 lutego 2021 r. W związku z tym, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub powstała w trakcie nauki w szkole albo w szkole wyższej, nie później jednak, niż do ukończenia 25 roku życia, nie było podstaw do przyznania świadczenia.

Natomiast odnośnie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO wskazało na treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia sytuacji prawnej strony odwołującej się oraz na ugruntowaną w tym przedmiocie linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem wobec treści ww. wyroku, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

SKO uznało natomiast, że skarżąca nie wykazała istnienia związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z pracy a objęciem opieką matki. Przy czym organ ten podniósł, że skarżąca "posiada wprawdzie staż pracy, jednakże ostatnio pracowała w 2019 r. W związku z tym ustaleniem organ I instancji zasadnie wskazał na brak związku przyczynowego między rezygnacją z podejmowania zatrudnienia, a objęciem opieką matki w związku z ustaleniem jej stopnia niepełnosprawności w 2021 r."

W tym miejscu należy podnieść, po pierwsze - że wbrew stanowisku organu odwoławczego, analiza uzasadnienia organu pierwszej instancji nie wskazuje, że odmowa przyznania świadczenia skarżącej była motywowana przez ten organ brakiem takiego związku. Wprost przeciwnie organ ten nie kwestionował faktu sprawowania przez skarżącą opieki, podnosząc przy tym, że w ocenie pracownika socjalnego, matka przez całą dobę musi być pod opieką osób drugich i mimo otrzymywanego przez skarżącą wsparcia, nie jest ono na tyle regularne, że pozwoliłoby jej na podjęcie zatrudnienia.

Po drugie - organ odwoławczy przyjął, że stan faktyczny sprawy nie przekonuje do tego, że strona podjęła decyzję o rezygnacji z aktywności zawodowej wyłącznie w związku z deklaracją opiekowania się matką. Nie przekonuje również zakres sprawowanej opieki. Przy czym, organ nie wyjaśnił jakie konkretne okoliczności stanu faktycznego za taką oceną przemawiają (ograniczając się zasadniczo do wskazania okresu ostatniego zatrudnienia skarżącej oraz daty ustalenia stopnia niepełnosprawności matki).

Z przytoczonego wyżej przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ważna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a także kwestia istnienia ww. związku przyczynowo - skutkowego.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła w dniu 8 kwietnia 2021 r. w Centrum Usług Społecznych Gminy S. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką I. S. (ur. [...] 1941 r.), legitymującą się ww. orzeczeniem, z którego wynika, że posiada ona ustalony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności, datujący się od 23 lutego 2021 r. Z zapisów zawartych w tym orzeczeniu wynika m.in., że matka wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 426), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r., poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;

2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Należy więc uznać, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu. Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia lekarskiego.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 definiuje pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie musi to być opieka całodobowa. Jednak, nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy.

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych.

Sprawowana opieka ma być opieką stałą w sensie trwałości i długotrwałą w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.

Należy przypomnieć, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia jedynie z uwagi na nie spełnienie kryterium wieku związanego z momentem powstania niepełnosprawności. Organ ten, w przeciwieństwie do organu odwoławczego, nie zakwestionował istnienia związku przyczynowo - skutkowego, ani zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki.

Jak wynika zaś z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z wywiadu środowiskowego, 81-letnia matka wymaga całodobowej opieki. Choruje na nadciśnienie, cukrzycę (insulinozależną), niedosłyszy oraz istnieje podejrzenie nowotworu układu wydalniczego. Co ważne, nie porusza się samodzielnie, jak też nie może samodzielnie wstać z łóżka. Nie korzysta z łazienki i z toalety, zaś wszelkie czynności higieniczne związane z utrzymaniem czystości są wykonywane przez skarżącą w pokoju, która również 3-razy dziennie podaje matce insulinę w formie zastrzyku, zaś rano i wieczorem leki. W nocy jest pampersowana. W ciągu całego dnia opiekę sprawuje skarżąca, natomiast jej brat i jego żona przejmują opiekę wieczorem i w nocy. Brat pracuje na budowie, a bratowa żona podejmuje pracę na umowach zlecenia, zatem nie mogą oni zapewnić opieki w matce w ciągu dnia.

Nie może więc budzić wątpliwości, że w świetle poczynionych powyżej uwag, konstatacja SKO jest przedwczesna, a także pozostaje w opozycji do stanowiska organu pierwszej instancji. Dokonana bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmienna ocena tych kwestii od oceny przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, nie znajduje w istocie przekonującego oparcia w materiale dowodowym, jaki został w sprawie zgromadzony i z tego powodu nie może być uznana za prawidłową.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dokonał rozważenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także wszystkich wynikających z niego okoliczności faktycznych w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie. Przede wszystkim nie wykazał, z jakich względów odmówił wiarygodności ustaleniom dokonanym w ramach wywiadu środowiskowego, w tym wnioskom poczynionym przez pracownika socjalnego przeprowadzającego ten wywiad.

Prawidłowe rozpoznanie sprawy wymaga nie tylko dokonania jednoznacznych ustaleń dotyczących istnienia lub braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem pracy przez skarżącą a zakresem sprawowanej przez nią opieki, ale także prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W zaistniałej sytuacji nie można uznać, aby w tym zakresie sprawa została dwukrotnie rozpoznana. Skarżąca dowiedziała się dopiero z decyzji organu drugiej instancji o istnieniu innych przeszkód w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia. Okoliczność ta przełożyła się bezpośrednio na niemożliwość odniesienia się przez skarżącą do kwestii dotyczących związku przyczynowo - skutkowego i zakresu opieki w toku instancji lecz dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba pamiętać, że kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie, gdyż ustaleń tych dokonuje organ i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a zwłaszcza w przywołanych dowodach.

Istniejący stan rzeczy należy uznać za budzący wątpliwości, a zarazem niedostateczne wyjaśnienie sprawy, skutkujący przyjęciem, że doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Powoduje to, że decyzja została wydana nie tylko z naruszeniem przepisów prawa materialnego w przypadku organu pierwszej instancji, ale także z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W konsekwencji też, ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni powyższą wykładnię przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Organ dokona oceny wniosku skarżącej badając, czy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy podkreślić że pomimo prawidłowej wykładni organu odwoławczego ww. przepisu ustawy, organ pierwszej instancji dwukrotnie odmówił przyznania świadczenia tylko z powodu istnienia przesłanki negatywnej - momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ dokona również nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z niepodejmowaniem pracy przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad matką oraz zakresu tej opieki, stosownie do poczynionych powyżej uwag. Następnie, organ dokona oceny istnienia lub braku związku przyczynowo - skutkowego, wskazując na konkretne okoliczności, które legły u podstaw zajętego stanowiska.

Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).