Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 585/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skarg: Parku Krajobrazowego i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w wyniku wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Parku Krajobrazowego kwotę 200 zł (dwieście złotych) oraz W. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 15 marca 2010r. M.N. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...], położonej w miejscowości Z., obręb geodezyjny K., gmina P. dla inwestycji służącej turystyce wodnej polegającej na budowie: budynku biurowo-sanitarno-socjalnego, budynku magazynowego na sprzęt wodny oraz budynku wiaty z zadaszeniem na sprzęt wodny.

Wójt Gminy wystąpił m.in. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji dla ww. inwestycji, który postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnieni warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej inwestycji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Następnie Wójt Gminy, wobec braku uzgodnienia projektu decyzji przez organy wyspecjalizowane w zakresie ochrony przyrody, ostateczną decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia M.N. warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez M.N. na postanowienie uzgodnieniowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/11 uchylił skarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2013r., sygn. akt II OSK 169/12 oddalił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od ww. wyroku WSA w Warszawie.

Na skutek wniosku inwestora wszczęto postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...], a następnie po przeprowadzeniu postepowania wznowieniowego Wójt Gminy decyzją z dnia [...] orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz ustalił warunki zabudowy działki nr [...], położonej w obrębie K. dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-sanitarno-socjalnego, budynku magazynowego na sprzęt wodny oraz budynku wiaty z zadaszeniem na sprzęt wodny. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013r. poz. 267) zwanej dalej: k.p.a., art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] została wydana w oparciu o postanowienie RDOŚ z dnia [...] oraz postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...], które to rozstrzygnięcia zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/11. W ocenie organu, zaistniała zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uzasadniająca uchylenie decyzji z dnia [...] Organ stwierdził również, że po przeprowadzeniu postępowania wyniki analizy wykonanej na podstawie przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r., wykazały zgodność wnioskowanej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i na tej podstawie uwzględnił organ wniosek strony oraz ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K.

Od decyzji tej odwołanie wniósł Park Krajobrazowy (dalej jako: PK) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Odwołujący się stwierdził, że w świetle rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 20, poz. 506) dalej jako: rozporządzenie Nr 9, ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w obrębie K., bez uwzględnienia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i jest to rażące naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazano również, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze Natura 2000 [...]. Konieczne było zatem ponowne uzgodnienie projektu decyzji z RDOŚ na podstawie art. 106 § 1, art. 136, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 k.p.a. z uwagi na obszar Natura 2000, który w decyzji organu został pominięty. Podniesiono, że chociaż wieś K. i jego przysiółek Z. posiadają sieć kanalizacyjną w zaskarżonej decyzji ustalono, iż odprowadzenie ścieków bytowych odbywać się będzie do szczelnego zbiornika bezodpływowego, co jest niezgodne z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Wyrażono również wątpliwość, czy wszystkie strony postępowania brały udział w tym postępowaniu, skoro w postępowaniu tym nie brali udziału właściciele nieruchomości sąsiednich.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa uzasadniająca wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Organ wyjaśnił, że decyzja ostateczna z dnia [...] w momencie jej wydania oparta została na ustaleniu, iż organy właściwe w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony przyrody, czyli RDOŚ i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie uzgodniły projektu takiej decyzji. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/11 uchylił zarówno skarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w zakresie odmowy uzgodnienia wnioskowanych warunków zabudowy. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 21 maja 2013r., sygn. akt II OSK 169/12 stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 53 ust. 5c u.p.z.p. nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń, stąd NSA uznał ją za własną. W myśl art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W tej sytuacji za bezpodstawny zarzut organ odwoławczy uznał wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wobec milczącego uzgodnienia projektu decyzji, jakie miało miejsce w tej sprawie, za bezpodstawny uznano też zarzut, że przy wydaniu decyzji nie uwzględniono zakazu budowania nowych obiektów w pasie o szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9. W ocenie Kolegium, nie zachodzi konieczność ponownego uzgadniania projektu decyzji z RDOŚ z uwagi na obszar Natura 2000, skoro organy uzgadniające w swoich postanowieniach uwzględniały fakt lokalizacji działki nr [...] obręb K. w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...], jednak przedmiotowe postanowienie i postanowienie organu II instancji zostało w postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylone. Nie miało miejsce rażące naruszenie prawa, skoro strona we wniosku zadeklarowała przeznaczenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego jako: funkcjonalnie związanego z turystyką wodną. W niniejszej sprawie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, po uchyleniu dotychczasowej decyzji ostatecznej. Wyjaśniono, że zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. ponieważ z mocy prawa, tj. na podstawie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. doszło w tej sprawie do "milczącego" uzgodnienia projektu decyzji.

Na tę decyzję Park Krajobrazowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 2-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 627) dalej jako: u.o.p., w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji przepisów u.o.p. oraz uznanie, że budowane przez wnioskodawcę obiekty nie naruszają zakazu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9, a także poprzez ograniczenie badania zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi wyłącznie do uzyskania milczącego uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ;

2. § 3, § 5-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji granic obszaru analizowanego w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz niewskazanie kryteriów, jakimi kierował się organ wyznaczając te granice;

3. art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wpływu inwestycji na zabytkowy zespół młyna na działce nr [...] oraz nie rozpatrzenie zarzutu dotyczącego braku powiadomienia o toczącym się postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenie warunków zabudowy dla działki

nr [...] obr. K., bez uwzględnienia zakazu wynikające go z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest to naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa działka nie ma dostępu do brzegu rzeki, zatem projektowana inwestycja jako całość nie będzie służyła turystyce wodnej. Zarzucono, że w kwestii zgodności z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska, oraz wpływu inwestycji na obszary Natura 2000 decyzja o warunkach zabudowy jest niespójna i ogólnikowa, jak również jest sprzeczna z zakazami obowiązującymi na terenie Parku Krajobrazowego. Podniesiono, że organ nie przedstawił w decyzji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie jest wymagane zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., jak również nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznano, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Naruszony został § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyznaczenie wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zarzucono również naruszenie § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 3 i 4, § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w związku z wyznaczaniem szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalaniem kierunku głównej kalenicy dachu. W ocenie skarżącego Parku, organ zaniechał wnikliwego, wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i nie dokonał pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano nadto, że lokalizacja nowych obiektów budowlanych o charakterze usługowym na działce nr [...] będzie miała wpływ na zabytkowy zespół młyna znajdujący się na działce nr [...], z powodu zwiększenia natężenia ruchu drogowego, a w szczególności na most drogowy i młyn zaliczany do kompleksu zabytkowego zespołu młyna. Zarzucono, że organ nie powiadomił o prowadzonym postępowaniu właścicieli sąsiednich działek, na których nieruchomości planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać.

Na decyzję Kolegium skargę wniosła również W.W. - właścicielka sąsiednich działek o nr: [...] obr. K., domagając się uznania jej za stronę i wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ani ona, ani poprzednia właścicielka tych działek nie brała udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. O wydanych w tej sprawie decyzjach dowiedziała się przypadkowo od pracowników PK w dniu 1 kwietnia 2016r. Zarzuciła, że organy obu instancji nie rozważyły kwestii naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dopuszczenie na działce nr [...] funkcji usługowej negatywnie wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości należącej do skarżącej, m.in. ze względu na wzmożenie ruchu samochodowego i podwyższenie poziomu hałasu.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyjaśniając, że W.W. może zwrócić się do organu administracji z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W pismach procesowych z dnia 9 czerwca 2016r. pełnomocnik M.N. wniosła o odrzucenie skarg, ewentualnie o ich oddalenie. Podkreśliła, że PK nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Kolegium. Także W.W. nie posiada interesu prawnego, a ponadto nie brała ona udziału w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutów skargi PK wskazano, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2-4 u.o.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., skoro kwestia zgodności z przepisami prawa planowanej inwestycji była już przedmiotem uzgodnienia z RDOŚ i w sposób milczący doszło do uzgodnienia tej inwestycji. Wyjaśniono obszernie, że planowana inwestycja ma służyć turystyce wodnej, nie wpłynie negatywnie na młyn wodny oraz most drogowy, gdyż nie dojdzie do zwiększenia natężenia ruchu drogowego.

Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy p.p.s.a., postanowił połączyć sprawę ze skargi Parku Krajobrazowego i skargi W.W. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod sygn. akt II SA/Ol 585/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

W niniejszej sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą uchylono własną decyzję z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i ustalono warunki zabudowy działki nr [...], położonej w obrębie K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-sanitarno-socjalnego, budynku magazynowego na sprzęt wodny oraz budynku wiaty z zadaszeniem na sprzęt wodny wniósł Park Krajobrazowy oraz właścicielka sąsiednich działek – W.W.

Przed przystąpieniem do merytorycznego zbadania zarzutów skargi, w odniesieniu do skargi wniesionej przez PK, Sąd zobligowany był w pierwszej kolejności rozważyć kwestię legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonej decyzji. Brak legitymacji skarżących prowadzi zaś musi do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 marca 2010r., sygn. I OSK 704/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Stosownie do art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. legitymację do wniesienia skargi ma każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W stosunku do pierwszej kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, a więc innych niż prokurator, Rzecznicy oraz organizacja społeczna, o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II OSK 461/06, CBOSA). Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują zatem przesłanki w znacznej mierze zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2002, s. 129-130).

Podkreśla się nadto w orzecznictwie, że skierowanie decyzji przez organ administracji do podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, w żadnej mierze nie przesądza o posiadaniu przezeń interesu uprawniającego do wniesienia skargi. Jedynie formalnie czyni bowiem z tego podmiotu stronę w postępowaniu przed sądem administracyjnym co powoduje, że sąd administracyjny nie może skargi wniesionej przez taki podmiot odrzucić. Nie zwalnia to jednak sądu administracyjnego od obowiązku badania na etapie rozpoznawania skargi, czy podmiot wnoszący skargę ma interes prawny do jej wniesienia, a nie tylko interes formalny. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd administracyjny braku skarżącego interesu prawnego sąd ten oddala skargę z tego właśnie powodu (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011r., sygn. II OSK 419/10, CBOSA).

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia z dnia 30 sierpnia 2012r., sygn. II OSK 1588/12, CBOSA).

Wskazać pozostaje, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Z uwagi na zakres oddziaływania inwestycji za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji, a w przypadku szerszego zakresu oddziaływania inwestycji także właściciele innych nieruchomości, nie tylko sąsiednich. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest konsekwentnie pogląd, który podziela skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie, że stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2012r., sygn. II OSK 135/11; z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. II OSK 2105/10; z dnia 8 września 2004r., sygn. OSK 394/04, dostępne CBOSA). O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, lecz ocena interesu prawnego tego podmiotu dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014r., sygn. II OSK 1809/12, CBOSA).

Oceniając w tych kategoriach uprawnienie Parku Krajobrazowego do wniesienia skargi w rzeczonej sprawie, Sąd powziął wątpliwość co do istnienia w tej sprawie podstaw uzasadniających legitymację skargową PK w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. PK był traktowany jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie wniósł skargę do sądu administracyjnego. Jednakże z faktycznego traktowania przez organy orzekające w sprawie jako strony postępowania administracyjnego nie może wynikać status Parku Krajobrazowego jako strony tego postępowania. Należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status PK jako strony postępowania. Kolegium przyjęło, że PK jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], nie dysponując żadnymi dowodami potwierdzającymi ten status prawny tej strony. Podobnie PK nie powołał żadnych przepisów, z których wywodzi swój interes prawny legitymujący go do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez M.N. inwestycji na działce nr [...], obręb K.

W tych okolicznościach istnieje wątpliwość co do legitymowania się Parku Krajobrazowego interesem prawnym w rzeczonej sprawie, bowiem jak już wcześniej wskazano, stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji. Dlatego w niniejszej sprawie należało wpierw ustalić, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Tymczasem Kolegium nie rozważając kwestii posiadania w tej sprawie interesu prawnego przez Park Krajobrazowy bez dokonania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie rozpatrzyło merytorycznie odwołanie wniesione przez tego skarżącego. Mając zatem na uwadze obowiązek wynikający z treści art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu skarżonej decyzji winno wynikać jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy uznając tego skarżącego za stronę w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...], bowiem jedynie w sytuacji posiadania takiego statusu strony postępowania organ odwoławczy uprawniony był do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania.

Bez dokonania takich ustaleń i oceny przez organ odwoławczy także Sąd orzekający w tej sprawie nie miał możliwości skontrolowania czy skarżący Park posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie zwłaszcza, że sądy administracyjne nie posiadają uprawnienia do dokonywania własnych ustaleń faktycznych, poza możliwością przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, w oparciu o treść art 106 § 3 ustawy ppsa.

Organy powinny również zbadać, czy stroną postępowania wznowieniowego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] jest W.W. We wniesionej skardze podniosła ona, że jest właścicielką sąsiednich nieruchomości, lecz nie brała dotychczas udziału w prowadzonym wcześniej postępowaniu administracyjnym, gdyż nie została poinformowana o jego wszczęciu, jednakże planowana inwestycja, w jej ocenie, będzie oddziaływała na należącą do niej nieruchomość z uwagi na zwiększone uciążliwości oraz hałas.

Ponownie rozpoznając tę sprawę Kolegium powinno dokonać zatem oceny istnienia interesu prawnego zarówno Parku Krajobrazowego, jak i W.W., uwzględniając ocenę prawną dotyczącą interesu prawnego jako przesłanki legitymującej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jak i postępowania wznowieniowego w tym przedmiocie. Dopiero po ustaleniu tej istotnej okoliczności możliwe będzie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i b ustawy p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekając o zwrocie poniesionych niezbędnych kosztów obejmujących zwrot wpisu od skarg.