Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1469/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 190, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 232
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 492 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1577
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz [...] Spółki [...] S.A. w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Minister Przedsiębiorczości i Technologii wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wnioskiem z [...] stycznia 2010 r. spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], przekształcona w spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności: orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r., w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] przy ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] stycznia 1960 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "[...] przy ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej we [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze hipotecznej nr [...].

Wniosek powyższy, w zakresie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r., został przekazany na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Ministrowi Gospodarki, postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r.

Decyzją z [...] marca 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Minister Gospodarki, na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 107 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] - [...] ul. [...]. Organ nadzoru uznał, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2010 r., IV SA/Wa 1326/10, oddalił skargę na decyzję Ministra Gospodarki z [...] maja 2010 r. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki [...] sp. z o.o. w [...], wyrokiem z 8 maja 2012 r., I OSK 672/11, uchylił wyrok WSA z 8 października 2010 r. oraz decyzję Ministra Gospodarki z [...] maja 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z [...] marca 2010 r. NSA stwierdził, że [...] sp. z o.o. w toku całego postępowania podnosiła, że w dacie wydania spornej decyzji była właścicielem nieruchomości, na której znajdowały się budynki, w których urządzone zostało przedsiębiorstwo [...]. W tym zakresie powoływano się na zasadę superficies solo cedit, wskazując, że składniki Przedsiębiorstwa związane trwale z gruntem należącym do [...] sp. z o.o., stanowiły w istocie rzeczy własność właściciela gruntu. [...] sp. z o.o. podkreślała również, że Przedsiębiorstwo, jako pobudowane na gruncie polskiego właściciela nie mogło stanowić mienia poniemieckiego, jak błędnie przyjął to Minister Gospodarki. Kwestią bezsporną bowiem pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że Przedsiębiorstwo zostało utworzone podczas okupacji przez Niemca W.M. w budynkach znajdujących się na nieruchomości skarżącej Spółki. Zasadnicze znaczenie w kwestii statusu skarżącej Spółki w kontekście zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej miały zatem ustalenia, co do sposobu zawładnięcia i charakteru nieruchomości, na której posadowione są budynki, w których urządzone zostało przedsiębiorstwo [...]. Jak wynika ze sporządzonego [...] sierpnia 1946 r. we [...], kwestionariusza dotyczącego opuszczonego lub poniemieckiego przedsiębiorstwa przemysłowego, sporne Przedsiębiorstwo przed wojną nie istniało, a założone zostało przez okupanta w 1942 r. Jednocześnie wskazano, że [...] mieści się w pięciu zabudowaniach położonych na nieruchomości firmy [...] z [...]. Ustalenia te znajdują również potwierdzenie: w postanowieniu Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w [...] z [...] marca 1947 r. oraz w piśmie z [...] listopada 1947 r. "Do sprawy przedsiębiorstwa [...], ul. [...]", jak również w protokole zdawczo-odbiorczym przedsiębiorstwa pod nazwą "[...]".

NSA wskazał ponadto, że w myśl art. 40 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz.U. 1934 Nr 57, poz. 502 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nacjonalizacyjnej) zbycie przedsiębiorstwa obejmowało wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości. A zatem przejęcie Przedsiębiorstwa decyzją z dna [...] lutego 1948 r., w trybie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, obejmowało również budynki, w których przedsiębiorstwo to prowadzono, a więc budynki posadowione na gruncie należącym do skarżącej Spółki. Wchodzące w skład Przedsiębiorstwa budynki stanowiły zatem własność skarżącej Spółki. Również ze zgromadzonego materiału w sposób jednoznaczny wynika, że objęte decyzją z [...] lutego 1948 r. Przedsiębiorstwo stanowiło w tej dacie własność skarżącej Spółki, a mienie to jedynie zostało zagrabione przez niemieckiego okupanta. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w sytuacji gdy na skutek działań niedozwolonych doszło do zagrabienia mienia Spółki przez okupanta niemieckiego, Spółka ta ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji nacjonalizacyjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z [...] lutego 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lipca 2013 r., Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki [...] Sp. z o.o. w [...], wyrokiem z 27 maja 2014 r., I SA/Wa 2478/13, uchylił decyzje Ministra Gospodarki z [...] lipca 2013 r. oraz z [...] lutego 2013 r. stwierdzając, że dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała ocena prawna zaprezentowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2012 r., I OSK 672/11, którą – na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. – związany był Minister Gospodarki, jak również WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie. Z powyższego wyroku NSA wynika, że orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu Nr [...] z dnia [...] lutego 1948 r. wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 7 ustawy, mimo, że orzeka o przejściu na własność Państwa mienia należącego do polskiego właściciela. Z kwestionowanego orzeczenia w sposób bezsporny wynika, że przejście mienia spółki [...] Sp. z o. o. nastąpiło bez odszkodowania, a więc organ w rozstrzygnięciu nacjonalizacyjnym odwołał się do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy. Orzeczenie o przejściu mienia Spółki [...] Sp. z o. o. na własność Państwa wydano na podstawie postanowienia Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w [...] z [...] marca 1947 r., nr [...], które orzekało o przedstawieniu właściwemu ministrowi wniosku o wydanie orzeczenia o przejęciu [...] na własność Państwa, w trybie art. 2 ustawy (§ 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa - Dz. U. Nr 16, poz. 62). Postanowienie to stało się ostateczne (pismo Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w [...] z [...] listopada 1947 r., L.dz. [...]). Wobec tego – zdaniem WSA – orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu Nr [...] z [...] lutego 1948 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 7 ustawy, skoro potwierdza nacjonalizację bez odszkodowania mienia niestanowiącego majątku osób, o których mowa w art. 2 ust. 1, lecz polskiej osoby prawnej.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie rolą organu nadzoru orzekającego w postępowaniu nieważnościowym była ocena legalności orzeczenia nacjonalizacyjnego, w tym zgodności z prawem zastosowanej przez Ministra Przemysłu i Handlu podstawy materialnoprawnej orzeczenia na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu tym organ nadzoru nie był uprawniony do orzekania o zmianie podstawy prawnej kwestionowanego orzeczenia i prowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia podstawy materialnoprawnej, która pasowałaby do kontrolowanego orzeczenia i wyjaśniania, czy przesłanki wynikające z tej innej podstawy zostały w sprawie spełnione. "Nie sposób przyjąć, że Minister Przemysłu i Handlu orzekał w sprawie nacjonalizacyjnej w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 lit. B ustawy. Jak wynika z treści kwestionowanego orzeczenia organ ten w ogóle nie ustalał i nie oceniał przesłanki zdolności [...] do zatrudnienia na jednązmianę więcej, niż 50 pracowników. Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 lit B obejmują zupełnie inne przypadki nacjonalizacji przedsiębiorstw przemysłowych, oparte na innych przesłankach". W związku z powyższym Sąd uznał, że decyzje Ministra Gospodarki zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2016 r., I OSK 2370/14, oddalił skargę kasacyjną Ministra Gospodarki od wyroku WSA w Warszawie z 27 maja 2014 r., podkreślając, że "w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, iż przepis art. 2 ustawy - przywołany jako podstawa prawna orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r.- podstawy tej stanowić nie mógł, bowiem [...] położona we [...] przy ul. [...] nie stanowiła przedsiębiorstwa opisanego w tym przepisie, lecz była własnością polskiego podmiotu prawa handlowego - [...] Spółki z o.o., którego mienie zostało jedynie zagrabione przez niemieckiego okupanta. Tym samym orzeczenie nacjonalizacyjne w takim kształcie (..) dotknięte jest ciężką wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."

Mając na uwadze powyższe Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] kwietnia 2017 r. stwierdził nieważność orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] - [...], ul. [...].

Minister Rozwoju i Finansów wyjaśnił, że był związany oceną prawną wyrażoną w ww. wyrokach sądów administracyjnych, które przesądziły, że przedsiębiorstwo pn. [...] - [...], ul. [...], stanowiące przedmiot orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r. stanowiło własność polskiego podmiotu prawa handlowego - wnioskodawczyni, a zatem art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej nie mógł stanowić podstawy prawnej upaństwowienia. Jak wskazał NSA w wyroku z 7 lipca 2016 r., I OSK 2370/14, "wydane orzeczenie, pomimo, że odnosiło się do polskiego przedsiębiorcy wskazywało na wywłaszczenie bez odszkodowania, na co pozwalał jedynie art. 2 ustawy. Zasadnie w takiej sytuacji Sąd I instancji dostrzegł, iż stan faktyczny i prawny sprawy pozostawał w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią owego przepisu, zaś charakter tego naruszenia uniemożliwiał zaakceptowanie wydanego orzeczenia jako aktu organu praworządnego państwa". Powyższe stanowiło podstawę do stwierdzenia, że orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...] naruszało rażąco prawo, w szczególności art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dalszej kolejności, dokonując oceny skutków prawnych wywołanych przez orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r., Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że w odniesieniu do znacjonalizowanej nieruchomości - orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

[...] S.A. z siedzibą w [...] złożyła, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Zakwestionowała między innymi ocenę organu nadzoru dotyczącą skutków prawnych decyzji nacjonalizacyjnej. Odwołująca się Spółka wskazała na czynności cywilnoprawne poprzedzające nabycie przez [...] Sp. z o.o., a następnie przez [...] S.A., prawa użytkowania wieczystego wraz z prawem własności budynków i budowli znajdujących się na znacjonalizowanej nieruchomości. W dodatkowym piśmie wskazano także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja 2015 r., [...], mocą którego art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z konstytucją.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2018 r.) Minister Przedsiębiorczości i Technologii stwierdził, że podtrzymuje stanowisko Ministra Rozwoju i Finansów wyrażone w skarżonej decyzji z [...] kwietnia 2017 r., że orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...] – naruszało rażąco prawo, w szczególności art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzenie zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. ustalenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oznacza, że dla stwierdzenia jej nieważności należy ocenić skutki prawne, jakie ona wywołała. Stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zarzuty odwołującej się Spółki dotyczą dokonanej przez Ministra Rozwoju i Finansów oceny nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnych.

Na podstawie akt postępowania oraz wyjaśnień udzielonych przez odwołującą się oraz Urząd Miasta [...] i spółkę [...] Sp. z o.o. w [...] ustalono, że po przejęciu na własność Państwa wraz z przedsiębiorstwem pn. [...], ul. [...] - działki Nr [...] o pow. [...] m2, parcela ta została przyznana, na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w [...] - Wydział Zamiejscowy we [...] z [...] sierpnia 1948 r., Nr [...], w posiadanie Zakładom [...] we [...] (dowód: protokół zdawczo- odbiorczy z dnia [...] czerwca 1950 r. oraz załącznik Nr [...] do tego protokołu). Zarządzeniem Ministra Handlu Wewnętrznego z [...] kwietnia 1950 r., przedmiotowa nieruchomość została objęta w zarząd przez [...] w [...]. Następcą prawnym [...] w [...] były [...] we [...] (dowód: orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego z [...] stycznia 1960 r.).

W dniu [...] października 1970 r. na wniosek [...] we [...] - Państwowe Biuro Notarialne we [...] dokonało odłączenia z księgi hipotecznej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości Nr [...] i przyłączenia do księgi wieczystej Nr [...] działki nr [...] (gruntu i zabudowań), stanowiącej dawne działki Nr [...] i Nr [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...], która wraz z już wcześniej wpisanymi do tej księgi działkami Nr [...] i Nr [...]- utworzyła nieruchomość o pow. [...] m2. W dziale drugim księgi wieczystej Nr [...], dokonano jednocześnie wpisu Skarbu Państwa - [...] we [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1995 r., na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) stwierdził nabycie, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] we [...], na 99 lat, prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we [...], przy ul. [...],[...] i [...], ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], o łącznej powierzchni [...] m2 oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

W 1995 r. powierzchnia nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej nr [...] uległa (w wyniku nowych pomiarów) kolejnej zmianie, tj. z [...] m2 na [...] m2, w tym uległa zmianie powierzchnia działki nr [...] z [...] m2 na [...] m2.

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1995 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na karcie mapy [...], na działki Nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 - łączna powierzchnia działek wynosi [...] m2. W dniu [...] stycznia 1996 r. z księgi wieczystej Nr [...] została odłączona działka Nr [...] o pow. [...] m2 i dla nieruchomości stanowiącej tę działkę została założona księga wieczysta Nr [...]. W księdze wieczystej Nr [...], pozostawiono natomiast pozostałą część nieruchomości o pow. [...] m2, w skład której wchodzą m.in. działki Nr [...] i Nr [...] o łącznej pow. [...] m2.

Następnie, aktem notarialnym z [...] stycznia 1999 r., Rep. Nr [...], zawarto umowę przeniesienia przedsiębiorstwa [...] we [...], w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych do spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz w dniu [...] listopada 2011 r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie połączenia Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ze spółką [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...], w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h.

W treści skarżonej decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów, mając na względzie informacje zawarte w piśmie Urzędu Miasta [...] z [...] marca 2017 r., stwierdził, że aktualnym właścicielem nieruchomości położonych we [...], przy ul. [...], dla których Sąd Rejonowy we [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] (działki nr [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha) i nr [...] (działka nr [...] o pow. [...] ha) jest nadal Skarb Państwa, natomiast ich użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynków i urządzeń znajdujących się na tych nieruchomościach jest spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], której ww. prawa zostały nabyte na podstawie czynności cywilnoprawnej i ujawnione we wskazanych księgach wieczystych.

Odnośnie powyższych ustaleń organu zarzuty zgłosiła [...] S.A. podnosząc m.in., że z dniem [...] kwietnia 2017 r. przestała istnieć spółka [...] Sp. z o.o., gdyż [...] kwietnia 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] wydał postanowienie o wpisie do rejestru połączenia [...] S.A z siedzibą w [...] z [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...]. Połączenie nastąpiło w trybie przejęcia przez [...] S.A. spółki [...] Sp. z o.o. na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych, tj. poprzez przeniesienie całego majątku [...] Sp. z o.o. na [...] S.A. Jednocześnie Sąd dokonał wpisu utworzenia nowego Oddziału [...] S.A. "[...]" we [...], powstałego na bazie majątku inkorporowanej spółki. Z dniem połączenia [...] S.A. wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, która została rozwiązana, bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego, zgodnie z art. 493 § 1 k.s.h. Tym samym [...] S.A. stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych przy ul. [...] we [...] wraz z prawem własności budynków, budowli i urządzeń posadowionych na nieruchomościach.

Z informacji Urzędu Miasta [...] zawartych w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. wynika, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] położone przy ul. [...], obręb [...][...] uległy podziałowi.

Z działki nr [...] o pow. [...] ha powstały działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miasto [...]. Z kolei działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w [...], dla której Sąd Rejonowy we [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Z działki nr [...] o pow. [...] ha powstały działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miasto [...]. Z kolei działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w [...]. Podział nie został ujawniony w księdze wieczystej nr [...]. Z działki nr [...] o pow. [...] ha powstały działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. działka [...] przeszła na własność Gminy Miasto [...]. Z kolei działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w [...], dla której Sąd Rejonowy we [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Na tle powyższego Minister stwierdził, że uprzednio znacjonalizowana nieruchomość położona we [...] przy ul. [...], oznaczona nr [...] o pow. [...] m2 KW nr [...], odpowiada aktualnie działkom nr: [...],[...] i [...] - własność Gmina Miasto [...] oraz działkom nr: [...],[...] i [...] - własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w [...].

W kontekście oceny skutków prawnych orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r., w zakresie dotyczącym przejęcia na własność Państwa ww. nieruchomości Minister wskazał, że w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu tejże uchwały przywołany został pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z [...] maja 1992 r., [...], gdzie zwraca się uwagę, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Zdarzenia te nie są bezpośrednimi skutkami wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzonymi lub nieprzewidzianymi następstwami tego, że decyzja administracyjna, choć obarczona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konkluzji Sąd ten stwierdził, że sam fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, często o charakterze deklaratoryjnym, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo. Kwestia nieodwracalnych skutków prawnych silnie wiąże się z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi, w drodze indywidualnego aktu prawnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2005 r., OSK 1176/04, Sąd ten stwierdził, iż jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o nacjonalizacji. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2008 r., I OSK 327/07, stwierdzając w uzasadnieniu, że "przedmiotem niniejszej sprawy były decyzje nacjonalizacyjne, a nie późniejsze decyzje uwłaszczeniowe bądź komunalizacyjne. Późniejsze zdarzenia prawne takie jak obrót cywilnoprawny nie mają bezpośredniego związku z omawianymi decyzjami nacjonalizacyjnymi (...)" (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2300/15 i z 24 marca 2017 r., I OSK 1501/15).

W niniejszej sprawie, w odniesieniu do nieruchomości objętej postępowaniem należało odróżnić skutki prawne wywołane wyżej wymienioną deklaratoryjną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. od skutków prawnych wywołanych wymienioną w sentencji decyzją, na podstawie której Skarb Państwa nabył na własność przedmiotową nieruchomość. Jak wskazano wyżej, przedmiotem niniejszego postępowania jest orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r., a nie późniejsza decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...], która również może być oceniana pod kątem swej legalności i wywołanych przez nią skutków, lecz w innym postępowaniu przed właściwym organem (Ministrem Inwestycji i Rozwoju).

Niezależnie od powyższego, odwołująca się podnosi, że nieodwracalne skutki prawne w niniejszej sprawie zostały wywołane przez nakłady finansowe ponoszone przez [...] S.A., w celu zapewnienia należytej produkcji i uzyskania przychodów ze sprzedaży produktów z Oddziału "[...]", zawarte umowy z tego tytułu obejmują koszt ok. 11.000.000,00 zł. Spółka planuje dokonać kolejnych nakładów. Ponadto [...] S.A. Oddział "[...]" zatrudnia obecnie [...] pracowników. Odnosząc się do powyższego Minister wskazał, że interpretacja treści tych zarzutów prowadzi do wniosku, że mają one charakter pozaprawny, dotykający sfery społecznej, ekonomicznej lub też związane są z nakładami dokonanymi na przedmiotowej nieruchomości, stąd są one w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe i nie mają jakiegokolwiek wpływu na istotę postępowania. Ponadto instytucję nieodwracalnych skutków prawnych rozpatruje się wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w którym sformułowano zasadę, że wszelkie nakłady poczynione na mieniu ww. przedsiębiorstwa przez aktualnych jego użytkowników podlegają rozliczeniu pomiędzy stronami lub mogą stanowić przedmiot roszczenia sądowego, nie wywołują jednak zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2538/14). Jest rzeczą oczywistą, że zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu przedmiotowej decyzji nacjonalizacyjnej, w tym i dokonane nakłady, nie będąc bezpośrednim skutkiem tej decyzji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej przeszkody do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że organ nie dokonał, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja 2015 r., [...] - oceny, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiła druga z przesłanek negatywnych, określonych w art. 156 § 2 k.p.a., tj. znaczny upływ czasu, która to przesłanka w zdaniem odwołującej się w niniejszej sprawie bezspornie występuje oraz, że "już ta okoliczność [zaistnienie ww. przesłanki negatywnej] samoistnie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia organu", Minister zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził jednoznacznie, że jest to wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym. W wyroku stwierdzono: "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał również, że nie przesądza, w jaki sposób ustawodawca winien uzupełnić wskazane pominięcie prawodawcze. Wskazano wprost, że "z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Minister Przedsiębiorczości i Technologii stanął na stanowisku, że treść tego wyroku przede wszystkim jest skierowana do ustawodawcy. Jego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał Konstytucyjny uznał za niepełną (art. 156 § 2 k.p.a.). Sam wyrok nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie spowodował nałożenie na ustawodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanej luki prawnej. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności ma charakter niekonstytucyjny. Rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o tym, jaki konkretnie okres musi minąć od daty wydania decyzji, aby nie można było już stwierdzić jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa nie byłoby zresztą możliwe - określenie takiego terminu jest bowiem wyłącznie domeną ustawodawcy. Właśnie z uwagi na powyższe nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie o tym, czy czas, który upłynął pomiędzy wydaniem przez Ministra Przemysłu i Handlu orzeczenia z dnia [...] lutego 1948 r. a stwierdzeniem nieważności tego orzeczenia przez Ministra Rozwoju i Finansów decyzją z [...] kwietnia 2017 r., jest na tyle długi, aby mógł zostać zakwalifikowany jako znaczny w rozumieniu użytym przez TK w sentencji wyroku z [...] maja 2015 r. Oznaczałoby to bowiem wejście organu administracji publicznej (w tym wypadku Ministra Przedsiębiorczości i Technologii oraz jego poprzednika prawnego) będącego częścią systemu władzy wykonawczej w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy. Nie ma poza tym przepisu mogącego stanowić podstawę prawną rozstrzygania o tym, jaki czas jest okresem znacznym, uniemożliwiającym wyeliminowanie ostatecznej decyzji rażąco naruszającej prawo z obrotu prawnego. Organy administracji publicznej zobowiązane są do orzekania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), nie mogą zatem orzekać bez podstawy prawnej (por. min. wyroki NSA z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2230/15, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15).

Skargę na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych;

2. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji, w której decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wystąpienie przesłanki znacznego upływu czasu nie może doprowadzić do niestwierdzenia nieważności takiej decyzji – podczas gdy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja 2015 r., [...], wykładnia prokonstytucyjna art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nastąpił znaczny upływ czasu.

W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu.

Zauważyć na początku należy, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w warunkach związania, wynikającego z art. 190 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. Dwie kwestie zostały już bowiem przesądzone we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, przesądzona została już legitymacja wnioskodawcy postępowania nadzorczego, spółki [...] sp. z o.o. w [...] (zob. wyrok NSA z 8 maja 2012 r., I OSK 672/11). Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2016 r., I OSK 2370/14, oddalając skargę kasacyjną Ministra Gospodarki od wyroku WSA w Warszawie z 27 maja 2014 r., I SA/Wa 2478/13, przesądził, że orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r., w zaskarżonej części, rażąco narusza art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej. W ocenie NSA przepis ten przywołany jako podstawa prawna orzeczenia nacjonalizacyjnego podstawy tej stanowić nie mógł, bowiem [...] położona we [...] przy ul. [...] nie stanowiła przedsiębiorstwa opisanego w tym przepisie, lecz była własnością polskiego podmiotu prawa handlowego - [...] Spółki z o.o., którego mienie zostało jedynie zagrabione przez niemieckiego okupanta. Tym samym orzeczenie to "dotknięte jest ciężką wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."

Do rozstrzygnięcia pozostaje więc jedynie to, czy stwierdzając nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r. w części dotyczącej [...] we [...], organ nadzoru właściwie ocenił skutki prawne, jakie ono wywołało.

Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jest często skomplikowane, i tak też jest w tej sprawie. W ocenie sądu, mimo wielu możliwych punktów widzenia, w okolicznościach tej sprawy organ nadzoru owe skutki kontrolowanej w nadzorze decyzji ocenił jednak niewłaściwie.

Skarżąca [...] S.A. w [...] swój interes prawny w tej sprawie wywodzi z tego, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu oraz właścicielem budynku posadowionego na gruncie, który wchodził w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, objętym księgą wieczystą [...], a właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, co zanalizował organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 22-23. Pierwotnie użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa (co potwierdza deklaratoryjna decyzja z [...] lipca 1995 r. uwłaszczająca w trybie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przedsiębiorstwo państwowe [...] we [...]), a następnie było ono przedmiotem aportu, a także następowało łączenie spółek w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. Jednak w 2014 r. (aktem notarialnym z [...] stycznia 2014 r.) [...] sp. z o.o. sprzedała spółce [...] sp. z o.o. przedmiotową nieruchomość, czyli nastąpił klasyczny obrót cywilnoprawny. Ta ostatnia spółka połączyła się następnie ze spółką skarżącą. W takiej sytuacji, kiedy po uwłaszczeniu z mocy prawa i łączeniu spółek, nastąpił także obrót cywilnoprawny przedmiotem uwłaszczenia, organ administracji nie jest władny we własnym zakresie ocenić ani przesądzić, czy nabywca jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, czy też nie (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Nawet jeśli zbycie użytkowania wieczystego nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania nadzorczego, to o działaniu lub nie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych może przesądzić tylko sąd powszechny, a działania organu administracji nie mogą prowadzić do świadomego podważania zasad systemu prawnego.

Zauważyć w związku z tym należy, że – jak słusznie podniesiono w skardze – "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości" (zob. uchwałę 7 sędziów SN z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/76). W warunkach tej sprawy chodzi o to, że ochrona z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nabywcy użytkowania wieczystego wymaga, aby własność nieruchomości pozostała w rękach podmiotu publicznego, zgodnie z regułą określoną w art. 232 k.c. "Rękojmia powinna chronić osobę trzecią (nabywcę prawa) działającego w zaufaniu do treści wpisu do księgi wieczystej. W odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego ochrona udzielona osobie trzeciej powinna prowadzić nie tylko do nabycia prawa użytkowania wieczystego od osoby nieuprawnionej (podstawowy skutek konstytutywnego działania rękojmi). Należy jeszcze przyjąć, że nabycie to ma nastąpić w takim kształcie jurydycznym i konfiguracji podmiotowej (użytkownik - Skarb Państwa), w jakim prawo użytkowania wieczystego występuje w obrocie prawnym de lege lata (dalszy skutek konstytutywnego działania rękojmi). Uzyskanie własności przez Skarb Państwa stanowi zatem wtórny i niesamodzielny, bo pochodny skutek służący zapewnieniu jak najpełniejszej ochrony prawnej osobie trzeciej (nabywcy użytkowania wieczystego), działającej w zaufaniu do treści wpisu do księgi wieczystej" (fragment uzasadnienia powyższej uchwały SN).

Tak więc nieodwracalny skutek prawny wywołała (oprócz decyzji uwłaszczeniowej i późniejszego obrotu cywilnoprawnego) również decyzja nacjonalizacyjna z [...] lutego 1948 r., gdyż jej dalsze istnienie jest nieodzownym elementem ochrony aktualnych nabywców użytkowania wieczystego. Bez publicznej własności Skarbu Państwa, zgodnie z art. 232 k.c., użytkowanie wieczyste nie mogłoby istnieć. W tym znaczeniu jest to nieodwracalny skutek decyzji nacjonalizacyjnej. Jak podniesiono dalej w powoływanej wyżej uchwale SN, III CZP 90/10, "Zgodnie z tą interpretacją art. 5 u.k.w.h., przyjęcie nabycia własności gruntu przez Skarb Państwa stanowi jedynie wtórny skutek prawny działania zasady rękojmi przy założeniu jednak potrzeby stworzenia właściwej ochrony prawnej dla użytkownika wieczystego. Ochrona taka aktualizuje się nie tylko w płaszczyźnie samego nabycia prawa użytkowania wieczystego, ale także w sferze odpowiednio ukształtowanej konfiguracji stosunku prawnorzeczowego między użytkownikiem wieczystym i aktualnym - w chwili nabycia prawa w dobrej wierze - właścicielem gruntu. W konsekwencji taka interpretacja art. 5 u.k.w.h., przewidująca dwa skutki prawne, determinuje także sposób ochrony byłego właściciela gruntu, pozostaje mu bowiem roszczenie odszkodowawcze przeciwko Skarbowi Państwa (jednostce samorządu terytorialnego) z racji definitywnej utraty prawa własności gruntu w odpowiednim czasie, tj. w chwili uzyskania przez te podmioty statusu właścicieli gruntu; skutek wtórny działania zasady rękojmi nie eliminuje stanu bezprawności działania Skarbu Państwa w związku z przejęciem gruntu byłego właściciela."

W powyższych okolicznościach organ nadzoru błędnie ocenił zatem nieodwracalność skutków prawnych decyzji nacjonalizacyjnej z [...] lutego 1948 r., czym naruszył art. 156 § 2 k.p.a. Nie mając bowiem kompetencji do podważenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, doprowadził do dekonstrukcji (na gruncie art. 232 k.c.) prawa użytkowania wieczystego.

Nie jest za to zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. z powodu wystąpienia przesłanki znacznego upływu czasu, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja 2015 r., [...]. W wyroku tym TK orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć należy, że powyższy wyrok TK jest zakresowy. Orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza także dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej w systemie prawa i w zasadach konstytucyjnych, tyle tylko, że nie zawsze jest to możliwe.

W ocenie sądu, w przypadku tego wyroku TK, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, rekonstrukcji takiej nie może dokonać za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej.

Argumentacja skargi zmierza do rekonstrukcji normy w procesie stosowania prawa, odwołując się do przesłanki upływu czasu. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z [...] maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku TK). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o czym była mowa wyżej), nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Z powyższych powodów, w ocenie sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z [...] maja 2015 r., [...], nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok TK nie jest odczytywany w jednolity sposób. Część orzeczeń stoi na stanowisku, że dowodzi on większego niż dotychczas przyjmowano w orzecznictwie znaczenia zasady stabilności stosunków administracyjnych i pewności obrotu prawnego (pewności prawa). I choć pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy (zob. np. wyrok NSA z 7.04.2016 r., I OSK 2463/14; wyrok NSA z 13.04.2016 r., I OSK 1550/14). Inna linia orzecznicza, którą należy uznać za dominującą, stoi jednak na stanowisku, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (zob. np. wyroki NSA: z 16.03.2016 r., I OSK 2230/15; z 30.03.2016 r., I OSK 2486/15; z 23.11.2018 r., I OSK 3/17 i I OSK 2513/16).

Mając jednak na uwadze konieczność ponownej oceny przez organ nadzoru skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), jakie wywołała decyzja nacjonalizacyjna (o czym była mowa wyżej), sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.