Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 796/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 art 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 157 § 2, art 28 art 7 art 77§ 1 art 80, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 365§ 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Anna Fyda – Kawula, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi J.T., M.K., I.T., G.T., M.T., A.T. i T.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 marca 2021 r. nr DAP-WN-727-72/2020/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję

tego samego organu z dnia 10 listopada 2020 r. nr DAP-WPK-727-130-64/2017/Kpu

w przedmiocie umorzenia postępowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 31 sierpnia 2001 r.,

nr GN.VI-7722/47/2001, działając na podstawie art. 64 ustawy

z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie terytorialnym, przekazał Gminie [...] własność nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka

nr [...] o pow. 1,6409 ha, wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] oraz w protokole zdawczo-odbiorczym z przekazania mienia z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, sporządzonym w dniu 28 czerwca 2001 r., stanowiącymi załącznik do decyzji.

Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna z dniem 9 października 2001 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Podkarpackiego wystąpili: J. A. T., M. Z. K.,

P. Z. T., G. K. T., M. T.,

A. J. T. i T. T.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 10 listopada 2020 r., nr DAP-WPK-727-130-64/2017/KPu umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 sierpnia 2001 r., nr GN.VI-7722/47/2001, przekazującej Gminie [...] własność nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka

nr [...] o pow. 1,6409 ha, wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] oraz w protokole zdawczo-odbiorczym z przekazania mienia z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa sporządzonym w dniu 28 czerwca 2001 r., stanowiącymi załącznik do decyzji.

J. A. T., M. Z. K., l. T., G. K. T., M. T., A. J. T. i T. T. wystąpili

z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister podniósł, że zgodnie z art. 64 ustawy

z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego

niż określone w art. 60 ust. 1 i 4 tej ustawy, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody.

Decyzja administracyjna Wojewody wydana w trybie art. 64 wskazanej ustawy

z dnia 13 października 1998 r. ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że przekazanie mienia w tym trybie nie następuje z mocy prawa, ani nie jest też przekazaniem obligatoryjnym. Przepis ten bowiem pozostawia do uznania organu czy dane mienie powinno być przekazane powiatowi, czy też nie.

Z kolei wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis

art. 28 Kpa. W jego świetle, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu

ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie

- w niniejszym przypadku w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie organu, w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący wykazali się tytułem prawnorzeczowym do mienia objętego komunalizacją.

Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, iż dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. jw., prowadzona była księga wieczysta

KW [...]. Z działu II księgi wieczystej KW [...] wynika,

że prawo własności Skarbu Państwa na datę komunalizacji wpisane zostało

na podstawie: umowy sprzedaży z [...] lipca 1970 r., Rep. [...], umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1969 r., Rep. [...], umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1969 r., Rep. [...] (dalsza część nieczytelna), kontraktu kupna sprzedaży

z dnia [...] maja 1933 r., L. [...], umowy sprzedaży z dnia 20 sierpnia 1969r.,

Rep. [...], umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1965 r., Rep. [...] (dalsza część nieczytelna), decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]

z dnia 12 listopada 1970 r., L.U.S.W.III.900/32/70.

Minister wskazał, że ostateczna decyzja Wojewody [...]

z dnia 30 sierpnia 2013 r., którą w pkt I ppkt 8 orzeczono, że nieruchomość zabudowana budynkami mieszkalno - użytkowymi, położona przy ul. [...]

(naprzeciwko browaru), obejmująca parcele budowalne nr [...] i [...] oraz gruntowe

nr [...] i [...], gm. kat. [...], opowiadające aktualnie częściom działek ewidencyjnych nr [...], (...), nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, owszem wskazuje, że nieruchomości w niej wymienione nie przeszły

na własność Skarbu Państwa, jednakże nie jest dokumentem potwierdzającym

tytuł prawny do nieruchomości w niej wymienionych, szczególnie w dacie komunalizacji. Nie można bowiem zapominać, że to wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dowodem wskazującym na prawo własności.

Jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji Ministra SWiA z dnia 10 listopada 2020 r., zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się,

że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, dla organów administracji publicznej wpis w księdze wieczystej jest wiążący oraz muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą

go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Domniemanie wynikające

z ksiąg wieczystych jest wzruszalne, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (w oparciu o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c.,

czy w postępowaniu o zasiedzenie). Podsumowując zatem: wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, zaś jego treść wiąże wszystkie inne sądy

oraz organy. Wobec tego w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji państwowej, jakie przed nim się toczy, nie ma on możliwości

aby dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.

Mając zatem na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny,

Minister stwierdził, że skoro w dacie komunalizacji działka nr [...] zgodnie z wpisem w księdze wieczystej KW [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, to brak jest podstaw do przyjęcia rażącej niezgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej. Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone

przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. Wojewody [...]

z dnia 31 sierpnia 2001 r.

Organ nadzoru podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym znaczenie prawne ma stan na dzień komunalizacji. Z posiadanej dokumentacji wyraźnie wynika, że na ten dzień jako właściciel skomunalizowanej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, a nie osoby fizyczne. Wobec powyższych ustaleń zasadnym jest stwierdzenie, że skarżącym nie przysługuje (ani obecnie, ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej nr działki [...] powstałej z podziału działki nr [...] legitymujący do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 sierpnia 2001 r.

Reasumując, Minister SWiA miał podstawy do uznania, iż skarżący

nie legitymując się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, nie posiadają też przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 sierpnia 2001 r. W świetle zaś orzecznictwa sądów administracyjnych, wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 Kpa, co do istoty, ale odmiennie.

W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste,

czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a Kpa - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 Kpa - decyzja o umorzeniu postępowania.

Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji

o umorzeniu postępowania.

Skarżący, wskazując we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zarzucają organowi błędne wyjaśnienie sprawy polegające na nieuwzględnieniu faktu funkcjonowania

w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...]

z dnia 30 sierpnia 2013 r. Nie można jednak w tym miejscu pominąć faktu,

że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ podejmując rozstrzygnięcie,

wnikliwie zbadał stan faktyczny sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Obowiązek wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, który ciąży na organach administracji publicznej w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu szczególnej wagi nabiera przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu nadzorczym. Wobec tego,

nie sposób zgodzić się z tezą, iż odmienna od prezentowanej przez skarżących ocena stanu faktycznego lub stanu prawnego jest równoznaczna z naruszeniem obowiązku wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów (np. w postaci prawomocnego orzeczenia sądu) podważających ustalenia zawarte w KW [...].

W ocenie Ministra, prawidłowo zatem umorzono na podstawie art. 105 § 1 Kpa wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 sierpnia 2001 r., nr GN.VI-7722/47/2001.

Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli: J. T., M. K., I. T.,

G. T., M. T., A. T. i T. T., zarzucając jej naruszenie:

art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegający na:

nierzetelnym przenalizowaniu skutków prawnych wydanej w sprawie skarżących decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr N.VII.7716/2/09, stwierdzającej w pkt I ppkt 8, że nieruchomość zabudowana budynkami

mieszkalno - użytkowymi, położona przy ul. [...] (naprzeciwko [...]), obejmująca parcele budowlane nr [...] i [...] oraz gruntowe nr [...] i [...],

gm. kat. [...], odpowiadające aktualnie częściom działek ewid. Nr [...] (...), nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, p. 51 ze zm.);

niedopuszczalnym pominięciu przez organ II instancji bezspornego

i stwierdzonego ostateczną decyzją faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej

z 31 sierpnia 2001 r. (por. wydany w sprawie skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r., I SA/Wa 487/17, wyrok WSA

w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., I SA/Wa 2040/17, wyrok NSA

z dnia 11 lipca 2018 r., I OSK 2264/17);

oczywiście błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego

w zakresie dowodów powołanych przez skarżących w sprawie (w szczególności

w pkt 3 lit. a) i b) na str. 3 i 4 wniosku z dnia 1.12.2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy), które mają istotne znaczenie oraz błędnej ocenie dowodów zgromadzonych

w postępowania administracyjnym, a zwłaszcza wpisów widniejących w księdze wieczystej nr [...], tylko i wyłącznie w oparciu o nieprecyzyjne (wadliwe) pismo

Sądu Rejonowego w [...] z dnia 13 marca 2020 r., [...]. [...]

wraz z opisami;

art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającego niezbędnych elementów umożliwiających

jej kontrolę (brak odniesienia się do dowodów zaoferowanych w sprawie

przez skarżących), jak również zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]odpowiadającą w części dawnym parcelom katastralnym pgr [...], pgr [...], pb [...] ujawnionym w dawnym wykazie hipotecznym lwh nr [...] dawnej gminy katastralnej [...], oraz parceli katastralnej pb [...] ujawnionej natomiast

w dawnym wykazie hipotecznym lwh [...] byłej gm. kat. [...], które po scaleniu m.in. z nowoutworzoną działką nr [...] utworzyły (weszły w skład) działki nr [...],

która następnie uległa podziałowi na działkę nr [...] i nr [...], a działka nr [...] została ujawniona w księdze wieczystej nr [...], tj. błędnego wyjaśnienia sprawy polegającego na tym, iż pomimo istnienia ostatecznej decyzji

Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr N.VII.7716/2/09, stwierdzającej w pkt I ppkt 8, że nieruchomość zabudowana budynkami mieszkalno - użytkowymi, położona przy ul. [...] (naprzeciwko [...]) obejmująca

parcele budowlane nr [...] i [...] oraz gruntowe nr [...] i [...], gm. kat. [...], odpowiadające aktualnie częściom działki ewidencyjnej [...] (...) nie podpadała

pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego

z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, p. 51 ze zm.), która była organowi znana i nie była kwestionowana, organ umorzył postępowanie

i przyjął, iż doszło do komunalizacji nieruchomości decyzją z 31 sierpnia 2001 r., pomimo, iż wiedział, że w tym dniu Skarb Państwa nie był właścicielem

spornej nieruchomości, a zatem z rażącym naruszeniem art. 64 ustawy

z dnia 13 października 1999 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1988 r., Nr 133, poz. 872), albowiem w dniu

31 grudnia 1999 r./ 1 stycznia 2000 r. działka nr [...]) nie mogła być skomunalizowana, bowiem stanowiła własność ich poprzedniczki prawnej

R. T.;

art. 105 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.

poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie mają interesu prawnego, a tym samym legitymacji do zainicjowania niniejszego postępowania administracyjnego, podczas gdy są oni następcami prawnymi właściciela spornej nieruchomości (części działki

nr [...], odpowiadającej parcelom budowlanym nr [...] oraz gruntowym nr [...]

i [...]), a w sprawie wykazano, iż nieruchomość ta nigdy nie została przejęta

na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, a zatem nie mogła być skomunalizowana;

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności

decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę Podkarpackiego, a stwierdzającej przekazanie na własność Gminie [...] nieruchomości - działki nr [...]

o pow. 1.6409 ha, która to działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa;

art. 28 K.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie,

iż skarżącym w niniejszej sprawie nie przysługuje przymiot strony

w postępowaniu administracyjnym;

art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r.

(Dz. U. nr 19 poz. 147) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, iż wpis

w księdze wieczystej jest dla organu administracyjnego wiążący i nie może go oceniać

i samodzielnie dokonywać innych ustaleń w sytuacji, gdy skarżący przeprowadzili dowód obalający domniemanie wynikające z powołanej wyżej normy.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji

i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W pismach procesowych z dnia 22 sierpnia 2022 r. i z dnia 29 sierpnia 2022 r. Skarżący, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymali stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi

ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów,

Sąd uznał skargę za niezasadną.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego

z 31 sierpnia 2001 r. przekazującej Gminie [...] m.in. własność nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka

nr [...] o pow. 1,6409 ha, wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] oraz w protokole zdawczo-odbiorczym z przekazania mienia z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa sporządzonym w dniu 28 czerwca 2001 r., stanowiącymi załącznik do decyzji.

Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie

przez organ nadzoru, że skarżący nie posiadają w sprawie przymiotu strony,

a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej zwanej "K.p.a.",

jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego.

O tym zaś, kto jest stroną postępowania, rozstrzyga art. 28 K.p.a.,

z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi

tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.

W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W kwestii istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się

orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są

jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność,

natomiast jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192).

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną objętej wnioskiem

o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 31 sierpnia 2001 r. stanowił art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się,

że stronami postępowania komunalizacyjnego są, co do zasady, wyłącznie

Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości.

Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt

I OSK 1178/09, LEX nr 594943). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy

(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt

I OSK 1181/15, LEX nr 2348965 oraz 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11,

LEX nr 1218892).

Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Skarżący obecnie nie posiadają bowiem żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, nie byli również ani oni, ani ich poprzednicy prawni, stronami postępowania komunalizacyjnego. Dlatego za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi

dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten

nie wystarczy natomiast do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi.

O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym

z urzędu. Jak wyżej wskazano, źródłem interesu prawnego o którym mowa

w art. 28 K.p.a., jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 K.p.a.

nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku

z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia

interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r.,

sygn. akt I OSK 2218/18).

W orzecznictwie przyjmuje się, że wnioskodawcy, którzy wykażą, że w okresie poprzedzającym komunalizację byli właścicielami komunalizowanej nieruchomości, mają interes prawny w sprawie, choć nie przesądza on automatycznie o nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie

z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/20). Wyrażany był także pogląd,

że samo wykazanie, że poprzednicy prawni wnioskodawcy legitymowali się prawem własności, nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom.

Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty i powinien mieć związek

z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie,

i na podstawie określonego stanu prawnego. Dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne

jest bowiem wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie

samej komunalizacji (vide wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2021 r.,

sygn. akt I SA/Wa 2045/20 i z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/19

oraz przywołane w nich orzecznictwo).

Decyzja Wojewody Podkarpackiego z 31 sierpnia 2001 r. objęta wnioskiem

o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy

z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 64 powołanej ustawy, z którego wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie Skarbu Państwa. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie miał więc stan prawny nieruchomości istniejący

w dacie komunalizacji.

Jak wyżej wskazano, stroną prowadzonego postępowania administracyjnego

o przekazaniu gminie własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest więc, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawnorzeczowy.

Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej

w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże,

iż w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej tym postępowaniem komunalizacyjnym.

W aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu,

że w dacie komunalizacji skarżącym, czy też ich poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł własności do spornych działek. Skarżący nie przedstawili również żadnego dokumentu potwierdzającego, aby w powołanej dacie lub obecnie przysługiwało im

lub ich poprzednikom prawnym prawo własności spornej nieruchomości.

Przeprowadzone postępowanie nadzorcze (będące obecnie przedmiotem kontroli sądowej) nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w przypadku ewentualnego uregulowania przed właściwym organem lub sądem w sposób odmienny od istniejącego (czyli po myśli skarżących) stanu prawnego spornej nieruchomości.

Jak prawidłowo bowiem ustalił organ, zgodnie z zapisami księgi wieczystej

nr [...], w dacie komunalizacji sporna nieruchomość stanowiła własność

Skarbu Państwa.

Dlatego nie mogło odnieść w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oczekiwanego przez skarżących skutku powoływanie się na decyzję

Wojewody Podkarpackiego z 30 sierpnia 2013 r., z której m.in. wynika,

że sporna działka nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu

Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.

o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

W ocenie Sądu, zasadnie w tej sytuacji organ nadzoru odwołał się

do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie

z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, zgodnie z art. 5 tej ustawy,

w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność

lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Obalenie tego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi

art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie niezgodności

między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej

a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia,

może żądać usunięcia niezgodności. Oznacza to, że widniejący w wyżej powołanej księdze wieczystej spornej nieruchomości wpis prawa własności na rzecz

Skarbu Państwa na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej.

Zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności

z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa wpisanego do księgi wieczystej

wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 729/16). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu

z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98, zgodnie z którym zasada

wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności

w tychże księgach.

Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03 (opubl. w: OTK ZU 7A/2004, poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to jednak

w istotny sposób ją uzupełnia, składając się wraz z nią na spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu

z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do tego, że odwrócone zostają reguły dowodowe, bowiem jego wprowadzenie oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny,

ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

Sąd w pełni podziela powyższe poglądy.

Jak powyżej zostało wyjaśnione, ani organ administracji publicznej,

ani Sąd kontrolujący obecnie wydane w tej sprawie decyzje, nie może wbrew treści wpisów w księdze wieczystej, samodzielnie podważać i odmiennie oceniać faktów znajdujących potwierdzenie w zapisach wieczystoksięgowych. Raz jeszcze

należy podkreślić, że rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości nastąpić może jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Na obecnym etapie postępowania nie można zatem uznać, że skarżącym przysługuje przymiot strony

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.

Reasumując, w ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej, a także nie mając możliwości dokonywania w toku postępowania administracyjnego odmiennych ustaleń prawnych

od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji prawo własności spornej działki należało do skarżących, lub jego poprzedników prawnych,

a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnieniu, czy skarżącym służy tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.

Dlatego, wbrew zarzutowi skargi, wydane w sprawie decyzje nie naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ nie zaniechał zatem podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Skarżący żądając wszczęcia postępowania nadzorczego powinni wykazać,

że legitymują się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości obecnie

lub w dacie komunalizacji. Nie można bowiem uznać, że to organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku środków takich

nie przedstawia. Oznacza to, że obowiązkiem skarżących w tej sprawie było,

zanim wystąpili z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego, staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości, że posiadają tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości obecnie lub posiadali go ich poprzednicy prawni w dacie komunalizacji. (por. pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z 14 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2119/20).

Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji przeprowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze w sposób prawidłowy, właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej,

jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z wymogiem określonym

w art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie

art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,

innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).