Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1040/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60-61, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: par. 8 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 217 poz 1837
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta R (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwana dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł: w pkt 1 - stwierdził, że M K (dalej: "skarżąca", "strona") jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt ojca W M (dalej: "ojciec", "pensjonariusz") w domu pomocy społecznej (dalej: "DPS"); w pkt 2 - ustalił skarżącej opłatę za pobyt ojca w DPS

w okresach: od 3 listopada 2007 r. do 30 listopada 2007 r. w kwocie 901,28 zł, od

1 grudnia 2007 r do 31 grudnia 2007 r. w kwocie 965,66 zł, od 1 stycznia 2008 r. do

31 grudnia 2008 r. w kwocie 1.221,34 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2009 r. do 28 lutego 2009 r. w kwocie 1.467,80 zł miesięcznie, od 1 marca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r.

w kwocie 1.711,84 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2010 r. w kwocie 1.996,57 zł miesięcznie, od 1 kwietnia 2010 r. do 31 stycznia 2011 r. w kwocie 2.098,19 zł miesięcznie, od 1 lutego 2011 r. do 31 marca 2011 r. w kwocie 2.055,97 zł miesięcznie, od 1 kwietnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w kwocie 2.236,36 zł miesięcznie. Łączna kwota ustalonej opłaty wynosi 87.787,81 zł.

W uzasadnieniu decyzji, powołując treść przepisu art. 60 ust. 1 u.p.s., organ

I instancji wywiódł, iż pobyt w DPS jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym, który to koszt ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w S wynosił w okresie: od maja 2006 r. do maja 2007 r. - 1.612,52 zł, od czerwca 2007 r. do lutego 2008 r. – 1.868,19 zł, od marca 2008 r. do lutego 2009 r. -2.045,13 zł, od marca 2009 r. do marca 2010 r. - 2.289,17 zł, od kwietnia 2010 r. do marca 2011 r. – 2.390,79 zł, od kwietnia 2011 r. do grudnia 2011 r. – 2.571,18 zł.

Prezydent ustalił, iż ojciec skarżącej skierowany został do DPS

w S decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. (znak ...), gdzie przebywał od 27 maja 2006 r. (decyzja o umieszczeniu w DPS z dnia [...] maja 2006 r. – przypis Sądu) do 30 maja 2012 r. Od 31 maja 2012 r. został natomiast umieszczony w DPS w R (decyzja o umieszczeniu w DPS z dnia [...] maja 2012 r. – przypis Sądu). W okresie pobytu w DPS w S pensjonariusz ponosił opłatę za pobyt w wysokości 70% emerytury. Kwota ta wynosiła 292,60 zł miesięcznie w okresie od maja 2006 r. do stycznia 2011 r. oraz 334,82 miesięcznie w okresie od lutego do grudnia 2011 r. Kwota ta nie pokrywała w całości kosztów pobytu pensjonariusza w DPS, dlatego pozostałą kwotę zastępczo wnosiła Gmina Miasta R (dalej: "Gmina"). Podał następnie, iż osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są: córka B B, córka U R, córka A M oraz córka M K (skarżąca). Organ I instancji ocenił sytuację dochodową ww. osób i uznał, że kryterium dochodowe kwalifikujące do ponoszenia odpłatności w ww. okresie przekroczyła skarżąca i A M, zaś pozostałe osoby nie kwalifikują się do ponoszenia tej odpowiedzialności.

Organ I instancji wskazał, iż pismami z dnia: 24 maja 2006 r., 4 lipca 2006 r.

i 6 lutego 2009 r. poinformował stronę o zasadach odpłatności za pobyt jej ojca w DPS. Ponadto w dniu 4 września 2007 r. złożył przeciwko stronie pozew do sądu powszechnego o wydanie nakazu zapłaty kwoty należnej gminie za pobyt ojca w DPS. Sąd Rejonowy w R I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I C 480/07, oddalił powództwo. Postanowieniem z dnia 2 marca 2010 r. Sąd Okręgowy w R IV Wydział Cywilny Odwoławczy, po rozpoznaniu apelacji organu, uchylił zaskarżony wyrok w całości i odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej.

Decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji ustalił odpłatność skarżącej za pobyt ojca w DPS w okresie od 27 maja 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. na kwotę 36.948,43 zł i nałożył obowiązek zwrotu powyższej kwoty. Na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent po raz wtóry ustalił odpłatność skarżącej za pobyt ojca

w DPS w okresie od maja 2006 r. do grudnia 2011 r. na kwotę 97.109,62 zł. Stwierdził jednocześnie, iż w październiku 2006 r. strona nie kwalifikowała się do ponoszenia ww. odpłatności. W wyniku złożonego odwołania Kolegium decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2013 r. ustalono opłatę strony za pobyt ojca w DPS

za okres od maja 2006 r. do grudnia 2011 r. w kwocie 97.109,62 zł. Ustalono także, iż

w październiku 2006 r. nie kwalifikowała się ona do ponoszenia ww. odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Na skutek złożonego odwołania Kolegium decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. ponownie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przyjął, że momentem, od kiedy skarżąca uzyskała wiedzę i miała świadomość, iż organ administracyjny domaga się zwrotu kosztów pobytu ojca w DPS jest data doręczenia nakazu zapłaty, tj. 3 listopada 2007 r. (zgodnie z uwierzytelnionym wydrukiem fotografii zwrotnego potwierdzenia doręczenia przesyłki znajdującego się w aktach sądowych). Za zasadne uznał zatem ustalenie zobowiązania skarżącej za pobyt ojca w DPS począwszy od tej daty.

Do obliczenia dochodu strony za 2007 r. przyjęto jej dochody wykazane

w zaświadczeniu z urzędu skarbowego z dnia 29 lipca 2008 r., uzyskując po stosownych obliczeniach kwotę [...] zł jako miesięczny dochód

w okresie od stycznia do grudnia, przy czym opłatę obliczono poczynając od dnia 3 listopada 2007 r. Do obliczenia dochodu strony za 2008 r. przyjęto dochody wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego z dnia 26 listopada 2010 r., ustalając miesięczny dochód za ten rok w wysokości [...] zł. Do obliczenia dochodu strony za 2009 r. przyjęto dochody wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego z dnia 1 lipca 2010 r., ustalając miesięczny dochód za ten rok w wysokości [...] zł. Do obliczenia dochodu strony za 2010 r. przyjęto dochody wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego z dnia 4 sierpnia 2011 r., ustalając miesięczny dochód za ten rok

w wysokości [...] zł. Do obliczenia dochodu strony za 2011 r. przyjęto dochody wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego z dnia 10 lipca 2012 r., ustalając miesięczny dochód za ten rok w wysokości [...] zł.

Wysokość opłaty skarżącej za pobyt ojca w DPS w okresach miesięcznych od listopada 2007 r. do grudnia 2011 r. przedstawiona została w decyzji w formie tabeli (str. 9). Prezydent ustalił, iż w ww. okresie (od listopada 2007 r. do grudnia 2011 r.) dochody rodziny skarżącej przekraczały kryterium dochodowe ustalone dla dwuosobowego gospodarstwa domowego (2.736,00 zł), stąd też zobowiązanie strony

z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS za te okresy ustalone zostało na łączną kwotę 87.787,81 zł.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o zwolnienie od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów u.p.s. Skarżąca oświadczyła, że utrzymuje się

z dzieckiem z jednego świadczenia, jest w rozdzielności majątkowej z mężem od 17 sierpnia 2006 r., ma na utrzymaniu małoletniego syna, na którego łoży wspólnie

z mężem. Podała, że ponosi koszty utrzymania mieszkania przy ul. H

w W, ponadto opłaca kredyt, opłaty publicznoprawne za najem i koszty opłat. Jej mąż opłaca natomiast koszty mieszkania w M, gdzie wraz z rodziną zamieszkują. Za istotny na gruncie niniejszej sprawy strona uznała fakt, iż pomiędzy nią i jej ojcem brak jest więzi od ponad 20 lat.

Wskazała, iż podnoszone w decyzji tezy o braku współpracy są niezasadne, bowiem organ nie występował do niej z inicjatywą zawarcia jakiejkolwiek umowy. Posiłkując się wybranymi orzeczeniami sądów administracyjnych, podniosła w tym zakresie, iż wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku

z art. 61 ust. 3 u.p.s., określającej wysokość zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt w DPS, jest nieprawidłowe, ponieważ ustalenie przedmiotowej opłaty jest obligatoryjne w drodze umowy. W związku z tym, dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty.

Skarżąca podniosła również (wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych), że z art. 61 u.p.s. wynika tylko obowiązek wnoszenia opłaty, który może przekształcić się w zobowiązanie poprzez zawarcie umowy lub wydanie decyzji ustalającej. Zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej do ponoszenia opłat przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Propozycja zawarcia umowy powinna być skierowana do adresata w czasie pobytu pensjonariusza w DPS. Decyzja może być wydana dopiero wówczas, gdy osoba zobowiązana odmówi podpisania umowy, a skarżąca podkreśliła, że nigdy nie odmówiła zawarcia umowy. Zwróciła także uwagę na okoliczność, że zgodnie z art. 59 u.p.s., obie decyzje (ustalająca odpłatność i o umieszczeniu w DPS) powinny być wydawane jednocześnie, albo przynajmniej postępowanie w tej sprawie powinno toczyć się jednocześnie. W przedmiotowej sprawie postępowanie o ustalenie kręgu osób zobowiązanych rozpoczęło się dużo później niż umieszczenie jej ojca

w DPS. Poza tym zaskarżoną decyzją organy nie ustaliły terminu zwrotu należności, zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s.

Strona zakwestionowała sposób wyliczenia ustalonej opłaty, wnioskując w tym zakresie o wskazanie podstawy prawnej jej wyliczenia. Podniosła również, że ojciec bez jej wiedzy i udziału został przeniesiony z DPS w S do DPS w R, gdzie opłata jest znacznie wyższa, co w sytuacji, gdy zobowiązaną do ponoszenia tej opłaty jest tylko skarżąca generuje wyższe zobowiązanie.

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy oraz przepisów regulujących sporną materię, organ odwoławczy wskazał, iż ojciec skarżącej przebywał w DPS w S w okresie od 27 maja 2006 r. do 30 maja 2012 r. Zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS są jego córki: [...] i skarżąca, przy czym kryterium dochodowe kwalifikujące do ponoszenia tej odpłatności spełniają wyłącznie A M i strona. W odniesieniu do A M odpłatność w łącznej kwocie 5.248,52 zł za okres od 18 czerwca 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. została ustalona decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. Decyzją tą ustalono również, że A M w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. nie kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Odpłatność skarżącej została ustalona zaskarżoną decyzją, którą objęto okres od 3 listopada 2007 r. do 31 grudnia 2011 r.

Kolegium podało, że decyzją znak [...] z dnia [...]września 2013 r., uchylając po raz trzeci decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. (znak [...]) poddało pod rozwagę organowi I instancji możliwość obciążenia skarżącej kosztami pobytu ojca w DPS od daty doręczenia jej odpisu pozwu do sądu powszechnego o wydanie nakazu zapłaty należnej gminie kwoty. Przychylając się do ww. stanowiska organ I instancji ustalił odpłatność skarżącej od dnia 3 listopada 2007 r., a więc od daty, kiedy to sąd skutecznie doręczył stronie nakaz zapłaty z dnia 18 października 2007 r.

Wskazało, iż jak wynika z materiału dowodowego sprawy, strona zamieszkuje

w M i prowadzi wspólne gospodarstwo z synem S. Z mężem I K od dnia 17 sierpnia 2006 r. pozostaje w rozdzielności majątkowej. Skarżąca utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę; w [...]. zatrudniona była na stanowisku księgowej od 15 czerwca 1998 r., zaś od 16 kwietnia 2007 r. zatrudniona jest w firmie [...].

Ponadto z zaświadczeń urzędu skarbowego wynika, że dochód miesięczny netto skarżącej wynosił: [...] przekraczał kryterium dochodowe dla dwóch osób, określone

w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., wynoszące 2.736,00 zł (456 zł x 300% x 2 osoby = 2.736 zł). Organ I instancji obowiązany był zatem do ustalenia stronie odpłatności za pobyt ojca w DPS, która uzależniona jest wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej i kwalifikującej się do ponoszenia takiej opłaty.

Wysokość zobowiązania skarżącej ustalono odejmując od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS w S opłatę wnoszoną przez pensjonariusza i opłatę ustaloną dla A M. Otrzymana różnica jest kwotą jaką może domagać się od skarżącej Gmina. Jednak opłata jaką może ona ponosić zależna jest od uzyskiwanego dochodu, a w szczególności nadwyżki tego dochodu ponad 300% kryterium dochodowego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Tak więc od dochodu skarżącej odjęto kwotę kryterium dochodowego i różnicę porównano z kwotą, której może domagać się Gmina. Jeżeli różnica jest niższa od kwoty jaką należy uiścić do pokrycia pełnego kosztu utrzymania w DPS, to różnica ta jest kwotą jaką strona obowiązana jest wnieść za pobyt ojca w placówce. Jeżeli natomiast różnica ta jest wyższa, to kwota jaką należy uiścić do pełnego utrzymania

w DPS stanowi jednocześnie kwotę odpłatności skarżącej. Ostatecznie Kolegium stwierdziło, że ustalona przez organ I instancji opłata jest prawidłowa,

a przeprowadzone postępowanie zgodne z przepisami procedury administracyjnej.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, że przepisy u.p.s. nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w DPS z uwagi na nieutrzymywanie więzi emocjonalnych z umieszczonym w domu pomocy społecznej. Przepisy te jednoznacznie określają kto, w jakiej kolejności, na jakich zasadach

i w jakiej wysokości partycypuje w kosztach utrzymania osoby bliskiej w takiej placówce. Kolegium podało nadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien wynikać z decyzji o ustaleniu tej opłaty. Dopiero po tym, jak decyzja ustalająca wysokość tej opłaty stanie się ostateczna można rozpoznać wniosek o zwolnienie z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty, na podstawie art.64 u.p.s.

Poza tym organ odwoławczy wskazał, że okoliczność braku więzi z ojcem nie stanowi negatywnej przesłanki orzeczenia o jej obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej. Podstawę orzeczenia w tym zakresie stanowi bowiem ustalenie, iż środki wpłacane przez pensjonariusza na poczet powyższej opłaty były niewystarczające i wynikająca z tego tytułu różnica w opłacie została zastępczo wniesiona przez Gminę, a dochód małżonka, wstępnego lub zstępnego przekracza kryterium dochodowe kwalifikujące do nałożenia nań obowiązku partycypowania

w kosztach tej opłaty.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 59, art. 64, art. 103, art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 k.p.a. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia strona przytoczyła argumenty tożsame

z tymi, jakie prezentowała w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Istota niniejszej sprawy tkwi w ustaleniu prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących sposób ustalania opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 60 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu powiatowym ustala starosta, o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa, a informacje o powyższym są ogłaszane

w dziennikach urzędowych ww. podmiotów. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane.

W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona

w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: - mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu,

- małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. – w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium - w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

- gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez wymienione wyżej osoby.

W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z obowiązku tego nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, że zgodnie z art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty.

Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej,

w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1u.p.s.). Decyzja

o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby.

Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s., doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnie zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r.

w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1837, zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie domów pomocy społecznej"), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych.

Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., I OSK 204/10, publ. cbois). Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z tych osób. Kreuje go nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ww. ustawy, ale decyzja administracyjna

o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2726/12, wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 653/12, publ. cbois).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do domu pomocy społecznej należy określić wysokość opłaty za pobyt,

a następnie w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. dążyć do określenia obowiązków osób bliskich pensjonariuszowi. Zawarcie takiej umowy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższej opłaty, aniżeli przewidują to przepisy o minimalnych obciążeniach, o których mowa

w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s. (por. W. Maciejko i P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2012 r., II SA/Rz 861/12, publ. cbois). Nie tylko pensjonariusz, ale i jego bliscy zobowiązani muszą mieć pełną świadomość co do tego, kto i jakie opłaty będzie ponosił w związku ze skierowaniem krewnego do domu pomocy społecznej, aby dokonać świadomego wyboru, czy umieścić tam taką osobę, czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 czerwca 2012 r., II SA/Go 395/12, publ. cbois).

Dla ustalenia tej odpłatności nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu

z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.

Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s., może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Aby mówić o opłacie zastępczej musi być uprzednio ustalona opłata podstawowa (wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r.,

I OSK 653/12, publ. cbois). Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się więc zobowiązanemu na przyszłość, a nie w sytuacji, kiedy gmina ubiega się o zwrot należności uiszczonych za ten pobyt.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż pierwsza decyzja o skierowaniu ojca skarżącej do DPS

w S została wydana w dniu 28 kwietnia 2006 r., natomiast umieszczenie w tym DPS nastąpiło w dniu 27 maja 2006 r. na podstawie decyzji z dnia 25 maja 2006 r. Z ww. decyzji nie wynika, aby oprócz pensjonariusza ktoś inny był zobowiązany do ponoszenia opłat za jego pobyt w DPS, mimo iż organ wiedział o niewystarczającej wysokości jego zasiłku stałego na ten cel. W DPS w S pensjonariusz przebywał do dnia 30 maja 2012 r., a następnie decyzją z dnia 24 maja 2012 r. został skierowany do DPS [...].

Organ I instancji posiadał informacje o osobach zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, tak przy wydawaniu decyzji z dnia 28 kwietnia 2006 r., jak i decyzji z dnia 24 maja 2012 r. Jednak decyzje o skierowaniu i umieszczeniu ojca w DPS doręczone zostały jedynie pensjonariuszowi, natomiast nie doręczono ich jego zstępnym, którzy jako potencjalni zobowiązani mieliby partycypować w kosztach jego pobytu w DPS. Już w pierwszym wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym z pensjonariuszem w dniu 1 marca 2006 r. (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w DPS) organ I instancji ustalił, że ma on cztery córki, z czego utrzymuje kontakt tylko

z jedną z nich - U R. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego ze skarżącą w dniu 12 maja 2006 r. udzieliła ona informacji dotyczącej jej sytuacji dochodowej i rodzinnej oraz odmówiła ponoszenia opłat z tytułu pobytu ojca w DPS z uwagi na brak relacji z nim. Kolejny wywiad środowiskowy, obrazujący sytuację rodzinną i dochodową strony, przeprowadzono w dniu 18 grudnia 2008 r.,

a następny w dniu 26 października 2011 r. Kolejne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w 2013 r. nie były skuteczne. Strona przedstawiła także organowi informację dotyczącą jej wynagrodzeń za okres od 1 maja do 31 grudnia 2006 r. i za 2007 r., wynagrodzenia jej męża za lata 2006 r. - 2010 r. (k. 61 akt administracyjnych, t. I) oraz dokument w postaci aktu notarialnego nr Repertorium A 17543/2006 z dnia 17 sierpnia 2006 r., potwierdzającego rozdzielność ustawową majątkową małżonków (k. 57 akt administracyjnych, t. I). Ponadto organ podjął próbę zobowiązania skarżącej do uregulowania opłaty za DPS w postępowaniu o zapłatę prowadzonym przed sądem powszechnym, jednak droga sądowa w tym zakresie okazała się niedopuszczalna, co skutkowało odrzuceniem pozwu (postanowienie Sądu Okręgowego w R IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt IV Ca 243/09).

Analizując prowadzone przez organ I instancji postępowanie w zakresie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt ojca w DPS należy wskazać, że formalnie postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt ojca w DPS zostało wszczęte dopiero w dniu 16 kwietnia 2010 r. (k. 33 akt administracyjnych, t. I), a więc po upływie czterech lat od wydania decyzji o skierowaniu i umieszczeniu pensjonariusza w DPS, bez określenia okresu ewentualnego zobowiązania. Pierwszy raz organ I instancji ustalił skarżącej zobowiązanie z tytułu pobytu ojca w DPS w okresie od 27 maja 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. na kwotę 36.948,43 zł decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r, uchyloną decyzją Kolegium z dnia 1 lipca 2011 r. z uwagi na objęcie sentencją decyzji rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu ww. kwoty. Następnie decyzją z dnia 28 listopada 2012 r. Prezydent ustalił skarżącej zobowiązanie z tytułu pobytu ojca w DPS w okresie od maja do września 2006 r. oraz od listopada 2006 r. do grudnia 2011 r.

w kwocie 97.109,62 zł. Decyzja ta ze względów formalnych została również uchylona decyzją Kolegium z dnia 6 lutego 2013 r. Kolejną decyzją ustalającą skarżącej zobowiązanie z tytułu pobytu ojca w DPS w okresie od maja do września 2006 r. oraz od listopada 2006 r. do grudnia 2011 r. w kwocie 97.109,62 zł r. była decyzja z dnia [...] maja 2013 r. Również to rozstrzygnięcie zostało na skutek odwołania skarżącej uchylone decyzją Kolegium z dnia 26 września 2013 r. Organ odwoławczy uznał wówczas, iż nie ma możliwości obciążenia skarżącej odpłatnością za pobyt ojca w DPS od momentu umieszczenia w tej placówce i zalecił w tym zakresie rozważenie, czy moment wystąpienia na drogę sądową w trybie powództwa o zapłatę (z dnia 4 września 2007 r.) nie stanowił o wezwaniu skarżącej do zapłaty kosztów pobytu jej ojca w DPS.

W przedmiotowej sprawie organy, stosując się do powyższego zalecenia, ustaliły skarżącej obowiązek partycypowania w kosztach pobytu jej ojca w DPS w okresie od 3 listopada 2007 r. (data skutecznego doręczenia skarżącej nakazu zapłaty z dnia 18 października w sprawie cywilnej) do 31 grudnia 2011 r. Jednak w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, skoro Gmina nie ustaliła w decyzji dotyczącej zasad odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS zobowiązania skarżącej do ponoszenia części opłaty, to nie może ona wstecznie ustalać tego obowiązku w powiązaniu

z realizacją prawa Gminy do dochodzenia zwrotu uiszczonej należności w trybie art. 61 ust. 3 u.p.s. Należy przypomnieć, że co do zasady organ administracji może określić obowiązek skarżącej pomimo braku jej zgody. W takim wypadku muszą być jednak zachowane zasady postępowania administracyjnego, gdyż na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie przepisów prawa cywilnego następuje orzekanie w tym przypadku. Dlatego wskazanie przez organ daty 3 listopada 2007 r. jako początek jej skonkretyzowanego obowiązku partycypowania w kosztach ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS nie znajduje oparcia w przepisach prawa administracyjnego. Data doręczenia odpisu nakazu zapłaty w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym wywołuje skutki prawne dla strony tylko w tym postępowaniu, a nie

w odrębnym, prowadzonym na podstawie prawa administracyjnego.

Podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 526/14,

w którym uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję dotyczącą ustalenia skarżącej opłaty za pobyt ojca w DPS w okresie od 1 stycznia 2012 r. do czerwca 2013 r. (za wyjątkiem marca 2013 r.) w łącznej kwocie 43.409,27 zł. Sąd wówczas uznał, że

w stanie faktycznym sprawy nie ma możliwości obciążenia skarżącej odpłatnością za pobyt ojca w DPS od momentu umieszczenia w placówce (tj. od maja 2006 r. do nadal). Okoliczność, że skarżąca posiadała wiedzę o pobycie ojca w DPS nie jest dla sprawy istotna. Istotną jest natomiast kwestia, iż stronie nie została doręczona zarówno pierwsza, jak i kolejna wydana w sprawie decyzja o umieszczeniu ojca w DPS oraz

o ustaleniu odpłatności z tego tytułu.

Oceniając działania organu I instancji oraz podjęte w sprawie decyzje Sąd stwierdza, iż prowadzone przez organy administracji postępowanie było nieprawidłowe na etapie wydawania decyzji o umieszczeniu ojca skarżącej w DPS, ustaleniu odpłatności za pobyt w tej placówce oraz kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów z tego tytułu. Postępowanie było prowadzone nieefektywnie, nie dołożono należytej staranności przy ustaleniu sytuacji dochodowej skarżącej, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej i nie podjęto skutecznych działań w celu zobowiązania skarżącej do partycypowania w kosztach opłaty za pobyt ojca w DPS, zanim doszło do jego faktycznego umieszczenia. Podnieść należy, iż dopiero w piśmie z dnia 24 listopada 2008 r., doręczonym w dniu 8 grudnia 2008 r. (po upływie ponad 2,5 roku od umieszczenia ojca w DPS), skarżąca została wezwana do organu celem zawarcia umowy z art. 103 ust. 2 u.p.s., jednak - jak wynika z treści tej korespondencji - umowa taka nie została jej przedstawiona. Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności wobec skarżącej w formie decyzji zostało formalnie wszczęte w dniu 16 kwietnia 2010 r.

W konsekwencji pierwsza decyzja ustalająca zobowiązanie skarżącej do ponoszenia przedmiotowej opłaty wydana została dopiero w dniu 21 kwietnia 2011 r. (obejmująca okres wstecz od daty umieszczenia pensjonariusza w DPS), tj. pięć lat od umieszczenia pensjonariusza w DPS, zaś zaskarżona decyzja po ponad dziewięciu latach od tej daty. Niezależnie od powyższego przy kolejnym skierowaniu

i umieszczeniu pensjonariusza w DPS, tym razem w R, organ I instancji po raz wtóry powielił swój istotny błąd przez brak ich doręczenia skarżącej oraz innym osobom, które mogą być na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. zobowiązane do ponoszenia kosztów pobytu ojca w DPS. Takim postępowaniem organ naruszył przepisy prawa materialnego, wynikające z u.p.s. (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.).

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw prawnych do zobowiązania skarżącej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS za okres od 3 listopada 2007 r. do 31 grudnia 2011 r. (podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 526/14), bowiem nie została jej doręczona pierwsza decyzja o umieszczeniu ojca w DPS oraz o ustaleniu odpłatności z tego tytułu. W tej sprawie organy, wbrew określonemu w u.p.s. porządkowi, najpierw rozstrzygnęły o skierowaniu i umieszczeniu ojca skarżącej w DPS, ustaliły odpłatność tylko wobec pensjonariusza, a pozostałe koszty ponosiła Gmina (bez ustalenia, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s., czy są inne osoby do tego zobowiązane na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy). Dopiero

w dalszej kolejności zostało wszczęte postępowanie mające na celu ustalenie ewentualnych osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt w DPS ojca skarżącej.

Tymczasem jak wynika z w.cyt. przepisów u.p.s. oraz rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej, wydanie decyzji o skierowaniu danej osoby do DPS winno być poprzedzone postępowaniem, w ramach którego następuje ustalenie osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu w DPS. Natomiast Gmina pokrywa koszty pobytu pensjonariusza w sytuacji, gdy nie ma osób zobowiązanych lub nie można ich obciążyć tymi kosztami z uwagi na sytuację materialną (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Drugi obowiązek Gminy to zastępczy za osoby, które przestały się wywiązywać z ustalonego obowiązku lub nie zaczęły się w ogóle wywiązywać (art. 61 ust. 3 zd. 2 u.p.s.). W tej drugiej sytuacji obowiązek małżonka i krewnego ponoszenia części kosztów opłaty za umieszczenie pensjonariusza w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany w postaci umowy lub decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącej

o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt ojca w DPS, Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Z ugruntowanego już w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie

z nieustalonej jeszcze opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 801/10, publ.cbosa).

Sąd nie podzielił także stanowiska strony, iż okoliczność braku więzi z ojcem stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o jej obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w DPS, bowiem taka przesłanka nie występuje w art. 61 ust. 2 pkt 1

i 2 u.p.s., który statuuje ogólny obowiązek ponoszenia takich kosztów przez małżonka

i krewnych pensjonariusza.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i merytoryczne wskazówki Sądu oraz podjąć stosowne rozstrzygnięcie.