Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 616/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1047/10 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2010 r. nr KOC/2223/Go/09 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1047/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia 31 marca 2010 r., nr KOC/2223/Go/09, w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy - po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 lutego 1949 r. złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny (ponowionego w dniu 29 kwietnia 2003 r. przez Z. R.) - decyzją nr 169/GK/DW/2009, z dnia 30 kwietnia 2009 r., odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. B. (obecna O.), oznaczonego Nr hip (...)- Wola – z uwagi na niezłożenie w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, co spowodowało wygaśnięcie uprawnienia do żądania przyznania tego prawa. Prezydent powołał się na przepisy art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ ustalił, że nieruchomość została objęta działaniem dekretu. Wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m. st. Warszawy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnego prawa użytkowania wieczystego). Gmina objęła grunt na podstawie ogłoszenia dokonanego w myśl rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U nr 6 poz. 43) - w dniu 16 sierpnia 1948 r., zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Dawni właściciele nie złożyli wniosku w trybie art. 7 dekretu. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w dniu 11 lutego 1949 r. przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie oraz ponownie w dniu 29 kwietnia 2003 r. przez Z. R. (spadkobierczynię byłych właścicieli), która następnie w dniu 31 lipca 2008 r. złożyła oświadczenie o potwierdzeniu złożenia przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, działający jako negotiorum gestoris, w dniu 11 lutego 1949 r. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Prezydent powołując się na postanowienia dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), regulujący m.in. powstanie, organizację i zakres działania Urzędu Likwidacyjnego stwierdził, że Urząd ten nie był uprawniony do reprezentowania byłych właścicieli gruntów warszawskich w postępowaniu administracyjnym o przyznanie własności czasowej w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Zauważył, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie nie mógł być z mocy prawa pełnomocnikiem strony w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej. Prezydent ocenił, iż wniosek Z. R. z dnia 29 kwietnia 2003 r. został złożony po upływie terminu zawitego, którego nie można przywrócić.

W odwołaniu Z. R. podniosła zarzuty:

- naruszenia art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji poprzez zanegowanie uprawnień Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego do występowania z wnioskiem dekretowym w imieniu byłych właścicieli;

- rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 120 Kodeksu zobowiązań (obecnie art. 756 K.c.);

- naruszenia art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż w niniejszej sprawie Urząd Likwidacyjny działał w imieniu i na rzecz byłych właścicieli nieruchomości oraz za ich zgodą - co wynika z potwierdzenia czynności dokonanego przez Z. R.oświadczeniem z dnia 31 lipca 2008 r.

- naruszenia art. art. 7, 8, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 31 marca 2010 r., nr KOC/2223/Go/09, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zaakceptowało stanowisko i argumentację Prezydenta m. st. Warszawy. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskodawczyni prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wskazało niezłożenie wniosku dekretowego w prekluzyjnym terminie. Zdaniem Kolegium, Urząd Likwidacyjny nie był podmiotem uprawnionym do składania wniosku, o którym jest mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Organ odwoławczy skonstatował, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny złożył wniosek w dniu 11 lutego 1949 r. bez zgody byłych właścicieli i bez porozumienia z nimi. Kolegium uznało, iż przyjęta przez wnioskodawczynię konstrukcja potwierdzenia czynności przez wnioskodawczynię nie znajduje uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie. Potwierdzenie, o którym mowa w art. 756 K.c., skutkuje bowiem przede wszystkim w stosunkach między prowadzącym cudzą sprawę bez zlecenia a osobą, której sprawę prowadzi, zmieniając dotychczas istniejący stosunek prawny w zlecenie. Interpretacja skarżącej jest sprzeczna z przepisami dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 33 § 1 K.p.a. W związku z zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ I instancji – Kolegium stwierdziło, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a przedmiotem sporu nie są braki w zebranym materiale dowodowym, ale ocena, czy oświadczenie wnioskodawczyni może być uznane za wyrażenie zgody. Zdaniem organu , nie ma do tego podstaw prawych.

W skardze Z. R. zarzuciła:

- naruszenie art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 756 K.c. poprzez negowanie obecnie uprawnień Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego lub konkretnej osoby fizycznej będącej pracownikiem OUL do wystąpienia z wnioskiem dekretowym w imieniu byłych właścicieli nieruchomości przy ul. O. (obecnie ul. B.), mimo iż czynność ta została przez ówczesne terenowe organy administracji uznana za prawidłową i w pełni skuteczną, a wnioskodawczyni zatwierdziła te czynności negotiorum gestora, a zatem zgodnie z art. 756 K.c. nadała tym czynnościom charakter zlecenia, a w konsekwencji pełnomocnictwa;

- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341) poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej (art. 7 K.p.a.) odmówienie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Z. R. ze względu na fakt, iż zdaniem organu działanie Urzędu Likwidacyjnego nie było poparte aprobatą byłego właściciela gruntu, gruntu, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności, a zatem ewentualne milczące popieranie wniosku dekretowego przez spadkobiercę dawnego właściciela nieruchomości dekretowej powinno być uznane za aprobatę działania OUL (art. 756 K.c.) zgodnego z interesami tego właściciela, a nie za brak akceptacji, w szczególności jeśli organ zaniechał zadośćuczynieniu obowiązkowi wyznaczenia zastępcy dla osoby nieobecnej (art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym);

- naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej "dekret warszawski") w związku z art. 11 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341) w zw. z art. 756 K.c. (przedtem art. 120 K.z.) poprzez odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Z. R., podczas gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez "osobę reprezentującą prawa dotychczasowego właściciela gruntu" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu tj. Okręgowy Urząd Likwidacyjny lub konkretną osobę fizyczną będącą pracownikiem OUL, którego działanie jako negotiorum gestora potwierdziła następczyni prawna dawnego właściciela nieruchomości, oświadczeniem z dnia 31 lipca 2008 r. Z. R., a zatem którego działanie powinno być traktowane jak działanie pełnomocnika (a to zgodnie z art. 756 K.c., a poprzednio art. 120 Kodeksu zobowiązań);

- naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a pominięcie okoliczności, iż w niniejszej sprawie Urząd Likwidacyjny lub konkretna osoba fizyczna będąca pracownikiem OUL działała w imieniu i na rzecz byłych właścicieli nieruchomości przy ul. O., jako ich pełnomocnik (negotiorum gestor) prawidłowo umocowany zgodnie z art. 756 K.c. i art. 120 Kodeksu zobowiązań;

- naruszenie art. 6 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę biorąc pod uwagę słuszny interes strony i stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji tj. w szczególności przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji (art. 6 K.p.a.), a to poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu wydania skarżonej decyzji złożenie wniosku skutkiem ex tunc przez Z.R., a więc nieprawidłowo organ ustalił, iż Urząd Likwidacyjny w niniejszej sprawie nie działał w porozumieniu z byłym właścicielem nieruchomości;

- naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez niezgodne z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego, a więc dowolne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów ustalenie, iż w niniejszej sprawie wniosek dekretowy złożył Urząd Likwidacyjny, a nie dawny właściciel nieruchomości przy ul. B. działający przez pełnomocnika (negotiorum gestora);

- nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy ustalonej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wskazującej, iż nieuprawnione jest odmawianie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu tylko z tej przyczyny, że wniosek dekretowy pochodził od podmiotu nieuprawnionego, gdyż został złożony przez Urząd Likwidacyjny, lecz konieczne jest zbadanie czy istniała zgoda lub aprobata wyrażona w jakiejkolwiek formie przez byłego właściciela na działanie Urzędu Likwidacyjnego w jego imieniu, a za zgodę taką nie można uznać milczenia byłego właściciela, podczas gdy art. 7 K.p.a. nakazuje organom administracji działać z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a więc milczenie byłego właściciela powinno zostać uznane za aprobatę działania przez Urząd Likwidacyjny w jego słusznym interesie, a nie za brak takiej aprobaty;

- naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 296 § 1 prawa rzeczowego oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy poprzez przyjęcie, że nieruchomość przy ul. O. została objęta w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy z dniem 16 sierpnia 1948 r., podczas gdy oznaczenie w Dzienniku Urzędowym terenów rzekomo obejmowanych w posiadanie przez gminę było skrajnie nieczytelne, a więc nie mogło być uważane za objęcie w posiadanie w rozumieniu ww. przepisów, a zatem sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął się;

- naruszenie art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 roku - Prawo rzeczowe w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu, z którego wynika, że rozporządzenie wykonawcze z 1946 roku (Dz. U. Nr 16, poz. 112), jak i późniejsze rozporządzenie wykonawcze z 27.01.1948 roku (Dz. U. Nr 6, poz. 43) do dekretu o gruntach warszawskich - w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów - zostało wydane z rażącym przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznie z ustawową definicją "posiadania" określoną w art. 296 § 1 Prawa rzeczowego, według której "posiadanie" oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą jak właściciel.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako podstawę materialnoprawną podał przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 7 ust. 1 dekretu, według którego dotychczasowy właściciel lub jego prawni następcy, będący w posiadaniu gruntu, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Termin przewidziany w powyższym przepisie, zdaniem Sądu, jest terminem prawa materialnego. Za bezsporny Sąd uznał fakt, że były właściciel nie złożył w terminie ustawowym wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. Rozważając znaczenie złożenia wniosku w dniu 11 lutego 1949 roku przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, Sąd przypomniał, że urzędy likwidacyjne zostały utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), przy czym przepis art. 7 ust. 1 dekretu określał zakres działania tych urzędów, do których należało między innymi zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd, sporządzenie inwentarza, zabezpieczenie majątków przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. nie przewidywały natomiast dla urzędów likwidacyjnych uprawnień do zabezpieczenia majątku osób fizycznych jak również składania wniosków w ich imieniu. Ustawa z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454) dokonała zmiany art. 7 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. jednakże nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie uprawnień tych urzędów do składania wniosków i zabezpieczenia majątków osób prywatnych. Takich zmian nie wprowadziło również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. stanowiące wykonanie art. 9 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Takie uregulowanie powodowało, że grunty warszawskie nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone), a tym samym do gruntów tych nie miały zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych. Złożony przez urząd likwidacyjny wniosek nie mógł więc odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela i jego następców prawnych.

Nawiązując do stanowiska zajętego w wyroku NSA z 4 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 2448/97, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja, w której Urząd Likwidacyjny złożył wniosek za wiedzą i zgodą właścicieli. Urząd Likwidacyjny złożył wniosek dekretowy, nie tylko nie będąc do tego uprawniony, ale nawet nie wiedząc, kto jest właścicielem tej nieruchomości i w czyim imieniu składa wniosek.

W ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że potwierdzenie przez wnioskodawczynię, w oświadczeniu z dnia 31 lipca 2008 r., zgody na złożenie przez Urząd Likwidacyjny w Warszawie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Potwierdzenie, o którym mowa w art. 756 K.c., skutkuje bowiem przede wszystkim w stosunkach między prowadzącym cudzą sprawę bez zlecenia, a osobą, której sprawę prowadzi, zmieniając dotychczas istniejący stosunek prawny w zlecenie. Poza tym, zgoda ta lub porozumienie, powinny być stwierdzone przy składaniu wniosku, a nie w dowolnym czasie. Za niezasadny Sad uznał zarzut skarżącej, że wniosek złożony przez nią w dniu 29 kwietnia 2003 r. jest wnioskiem złożonym w terminie, gdyż termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął biegu z uwagi na nieprawidłowe objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę. Gmina dokonała objęcia gruntu na podstawie ogłoszenia dokonanego w myśl rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U nr 6 poz. 43) w dniu 16 sierpnia 1948 r. Jedynym warunkiem powodującym prawidłowość objęcia gruntu był fakt zamieszczenia ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Natomiast warunkiem koniecznym nie było zamieszczenie ogłoszenia w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz jego rozplakatowane. Wynika to nie tylko z treści § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., ale też z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ogłoszenie to, zgodnie z § 2 pkt. 2 w/w rozporządzenia, zawierało oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, przy czym przepis nie precyzował, jak dokładne powinno być to oznaczenie obszaru. Zatem stwierdzenie, że Gmina m. st. Warszawy obejmuje w posiadanie grunty położone w obrębie Warszawy ograniczone osiami ulic G., L. ... - jest wystarczająco dokładne i wyraźnie określa granicę objęcia. Żądanie, aby ogłoszenie wymieniało numery ksiąg wieczystych i nazwiska właścicieli nie znajduje uzasadnienia w treści rozporządzenia – nie mówiąc o tym, że w powojennej Warszawie było całkowicie niewykonalne. Tak więc Gmina prawidłowo objęła grunt w posiadanie w dniu 16 sierpnia 1948 r. Zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Wniosek złożony przez Z. R. dnia 29 kwietnia 2003 r. został więc złożony po terminie. Również pozostałe zarzuty skarżącej Sąd uznał za niezasadne. Stwierdził, iż organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje.

Skargę kasacyjną złożyła Z. R.. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 30 kwietnia 2009 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie:

1. nierozpoznanie przez WSA istoty sprawy, poprzez zaniechanie ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej w skardze, a dotyczącej: (i) konieczności zastosowania w niniejszej sprawie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co powinno prowadzić do uznania, że milcząca aprobata złożenia wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny była wyrażeniem zgody na takie działanie, w tym również przez odpowiednie organy państwowe, a zatem wniosek dekretowy został złożony w terminie i był w pełni skuteczny oraz (ii) konieczności uwzględnienia argumentów przedstawionych w wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 roku, I OSK 679/08, a dotyczących braku prawnej skuteczności objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, a co za tym idzie braku rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego;

2. art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, tj. m.in. z art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej "dekret warszawski") oraz art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 roku – Prawo Rzeczowe, a także ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji RP;

3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze, a w szczególności do argumentacji, iż milczenie byłego właściciela nieruchomości warszawskiej odnośnie złożenia wniosku dekretowego przez OUL w imieniu właścicieli powinno – ze względu na konstytucyjną zasadę proporcjonalności – zostać uznane za wyrażenie zgody na taki sposób złożenia wniosku dekretowego, a także argumentację wyrażoną w wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 roku, I OSK 679/08, a dotyczących braku skuteczności objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, a co za tym idzie braku rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego;

4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym do sygn. akt I OSK 249/07 z dnia 23 czerwca 2008 roku: stwierdził, iż: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a nadto podobne stanowisko NSA zawarł w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 roku, I OPS 10/09 (publik. W ONSA z 2010 r., z 1, poz. 1);

5. art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być w całości uwzględniona, albowiem kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2010 roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 30 kwietnia 2009 roku odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej, jest obarczona wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki jej uchylenia, albowiem:

a) organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to pominięcie okoliczności, iż w niniejszej sprawie Urząd Likwidacyjny lub konkretna osoba fizyczna będąca pracownikiem OUL działała w imieniu i na rzecz byłych właścicieli nieruchomości przy ul. O., jako ich pełnomocnik (negotiorum gestor) prawidłowo umocowany zgodnie z art. 756 K.c. i art. 120 kodeksu zobowiązań, a także błędnie ustalił, że dokonane ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie było skuteczne, podczas gdy nie zachowane zostały wymogi § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 roku (Dz. U. Nr 6, poz. 43) w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy, albowiem ogłoszenie nie zostało zamieszczone w poczytnym piśmie, ani rozplakatowane, a także nie zostały zachowane wymogi § 2 pkt 2 tego rozporządzenia, ponieważ oznaczenie w Dzienniku Urzędowym terenów rzekomo obejmowanych w posiadanie przez gminę było skrajnie nieczytelne, a więc nie mogło być uważane za objęcie w posiadanie w rozumieniu w/w przepisów, a zatem 6-miesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął się;

b) organ naruszył art. 7 K.p.a., który nakazuje organom administracji działać z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji ustanawiający zasadę proporcjonalności, a to poprzez uznanie, że milczącej zgody byłego właściciela nieruchomości warszawskiej ani potwierdzenia czynności negotiorum gestora w trybie art. 756 K.c. nie można uznać za aprobatę działania OUL;

c) organ naruszył art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji RP w związku z art. 756 K.c. nie uznając skuteczności działania konkretnej osoby fizycznej – pracownika ówczesnego OUL – za skuteczne działania negotiorum gestora, potwierdzone przez skarżącą, a więc na chwilę orzekania posiadające charakter działania pełnomocnika skarżącej;

d) organ naruszył art. 6 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę biorąc pod uwagę słuszny interes strony i stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, tj. w szczególności przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji (art. 6 K.p.a.), a to poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu wydania skarżonej decyzji złożenie wniosku dekretowego zostało potwierdzone ze skutkiem ex tunc przez Z.R., a więc nieprawidłowo organ ustalił, iż Urząd Likwidacyjny w niniejszej sprawie nie działał za zgodą byłego właściciela nieruchomości;

e) decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 roku, nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 roku w sprawie nr 25701/94 – Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece – dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu – www.echr.coe.int, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia);

II. naruszenie prawa materialnego, które stanowi podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a mianowicie:

1. naruszenie art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji RP w związku z art. 756 K.c. poprzez całkowite negowanie obecnie możliwości złożenia wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny lub konkretną osobę fizyczną będącą pracownikiem OUL w imieniu byłych właścicieli nieruchomości przy ul. O.(obecnie ul. B.), mimo iż orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza takie działanie OUL (por. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA/2449/97 oraz z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04), a nadto czynność ta została przez ówczesne terenowe organy administracji uznana za prawidłową i w pełni skuteczną, a wnioskodawczyni zatwierdziła te czynności negotiorum gestora, a zatem zgodnie z art. 756 K.c. nadała tym czynnościom charakter zlecenia, a w konsekwencji pełnomocnictwa i czynności te ze skutkiem ex tunc wywołują skutki prawne także "na zewnątrz", tak jak to się ma w przypadku potwierdzenia na zasadzie art. 103 K.c. umowy zawartej przez rzekomego pełnomocnika;

2. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej (art. 7 K.p.a.) odmówienie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Z.R. ze względu na fakt, iż zdaniem organu działanie Urzędu Likwidacyjnego nie było poparte aprobatą byłego właściciela gruntu, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności, a zatem ewentualne milczące popieranie wniosku dekretowego przez spadkobiercę dawnego właściciela nieruchomości dekretowej powinno być uznane za aprobatę działania OUL (art. 756 K.c.) zgodnego z interesami tego właściciela, a nie za brak akceptacji, w szczególności jeśli organ zaniechał zadośćuczynieniu obowiązkowi wyznaczenia zastępcy dla osoby nieobecnej (art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym);

3. naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej "dekret warszawski") w związku z art. 11 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w związku z art. 756 K.c. (przedtem art. 120 K.z.) poprzez odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Z. R., podczas gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez "osobę reprezentującą prawa dotychczasowego właściciela gruntu" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, tj. Okręgowy Urząd Likwidacyjny lub konkretną osobę fizyczną będącą pracownikiem OUL, którego działanie jako negotiorum gestora potwierdziła następczyni prawna dawnego właściciela nieruchomości, oświadczeniem z dnia 31 lipca 2008 roku Z.R., a zatem którego działanie powinno być traktowane jak działanie pełnomocnika (a to zgodnie z art. 756 K.c., a poprzednio art. 120 kodeksu zobowiązań);

4. naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 296 § 1 prawa rzeczowego oraz § 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy poprzez przyjęcie, że nieruchomość przy ul. O. została objęta w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy z dniem 16 sierpnia 1948 r., podczas gdy nie zachowany został wymóg ogłoszenia w prasie i rozplakatowania ogłoszenia o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę, a ponadto oznaczenie w Dzienniku Urzędowym terenów rzekomo obejmowanych w posiadanie przez gminę było skrajnie nieczytelne, a więc nie mogło być uważane za objęcie w posiadanie w rozumieniu w/w przepisów, a zatem 6-miesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął się;

5. naruszenie art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo Rzeczowe w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu, z którego wynika, że rozporządzenie wykonawcze z 1946 roku (Dz. U. Nr 16, poz. 112), jak i późniejsze rozporządzenie wykonawcze z 27.01.1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) do dekretu o gruntach warszawskich – w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów – zostało wydane z rażącym przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznie z ustawową definicją "posiadania" określoną w art. 296 § 1 – Prawa Rzeczowego, według której "posiadanie" oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą jak właściciel, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08;

6. nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy ustalonej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wskazującej, iż nieuprawnione jest odmawianie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu tylko z tej przyczyny, że wniosek dekretowy pochodził od podmiotu nieuprawnionego, gdyż został złożony przez Urząd Likwidacyjny, lecz konieczne jest zbadanie czy istniała zgoda lub aprobata wyrażona w jakiejkolwiek formie przez byłego właściciela na działanie Urzędu Likwidacyjnego w jego imieniu, a za zgodę taką powinno być uznane milczenie byłego właściciela, albowiem art. 7 K.p.a i zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji nakazuje organom administracji działać z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a więc milczenie byłego właściciela powinno zostać uznane za aprobatę działania przez Urząd Likwidacyjny w jego słusznym interesie, a nie za brak takiej aprobaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Najpierw należy odnieść się do zarzutów proceduralnej podstawy skargi kasacyjnej. Pierwszy zarzut procesowy nie powołuje żadnego naruszonego przez Sąd pierwszej instancji przepisu związanego z uchybieniem polegającym na: "nierozpoznaniu istoty sprawy poprzez zaniechanie ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej w skardze". Przywołany w zarzucie przepis art. 31 ust.3 Konstytucji RP nie jest normą odnoszącą się do wskazanego sposobu naruszenia – z przepisu tego nie wynika obowiązek ustosunkowania się wojewódzkiego sądu administracyjnego do argumentacji przedstawionej w skardze.

Przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tego powodu art. 1 Pu.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06, LEX nr 347853). O naruszeniu art. 1 § 2 P.u.s.a. można by mówić jedynie wówczas, gdyby kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w oparciu o kryterium inne, niż zgodność tej decyzji z prawem. Takiego zarzutu Sądowi pierwszej instancji w niniejszej sprawie postawić nie można. Przeprowadzenie zaś kontroli w sposób uznany przez skarżącego za wadliwy, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 7 ust.4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe), może być ocenione w ramach materialnej podstawy skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wbrew wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca nie wykazała jakie ustalenia dotyczące sfery faktów są sprzeczne ze stanem rzeczywistym. Odnosząc się do opisu naruszenia zarzucanego w omawianej kwestii (błędne przyjęcie przez Sąd, że milczenie właścicieli nie oznaczało zgody na złożenie wniosku przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny) skonstatować trzeba, że nie można mylić ustaleń faktycznych z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 12 do art. 183). Kwestia rozpoczęcia terminu biegu przedawnienia jest więc zagadnieniem materialnoprawnym. Nadto, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze, przy czym za takie odniesienie się należy uznać skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 634/06, LEX nr 320607). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił kompletne stanowisko w zakresie oceny złożenia wniosku zarówno przez Urząd Likwidacyjny, jak i co do możliwości zatwierdzenia tego wniosku przez skarżącą (na tle art. 756 K.c.) oraz co do niezachowania terminu przez samą skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny co prawda nie przywołał wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08, na którego stanowisko skarżąca powołała się w skardze, a w skardze kasacyjnej zarzuciła brak odniesienia się do argumentacji opartej na tym stanowisku, ale Sąd pierwszej instancji przekonująco wyjaśnił, na czym oparł ustalenie o objęciu gruntu w podsiadanie przez Gminę. Również więc ten zarzut nie odpowiada rzeczywistości. Ponadto, Sąd wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zajmując stanowisko merytoryczne opowiedział się za poglądami wyrażonymi w orzecznictwie. Mógł w tej sytuacji stwierdzić, że zarzuty skargi nie są zasadne. Tak sformułowane uzasadnienie spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z analizowanym zarzutem stwierdzić jeszcze trzeba, że przywołanie przez skarżącą, jako argumentu, uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie ma związku z obowiązkiem Sądu pierwszej instancji w zakresie uzasadnienia wyroku – uchwała odnosi się do postępowania kasacyjnego.

Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Najpierw zauważyć należy, nawiązując do powołania się przez skarżącą na wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 191/08, że wnosząca kasację nie podała, jakie istotne okoliczności faktyczne i prawne poruszone w skardze zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte, z uwagi na to, że nie zostały wyartykułowane jako zarzuty skargi. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, nie ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi. Ustalił istotne z punktu widzenia prawa materialnego okoliczności faktyczne i przeprowadził ocenę prawną tych okoliczności, wyjaśniając podstawę prawną.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd ustalił, że wniosek złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Wyjaśnił przyczyny, dla których przyjął, że Urząd nie był pełnomocnikiem byłych właścicieli. W świetle treści analizowanego przez organy i Sąd pierwszej instancji dokumentu (wniosku OUL), nie można przyjąć, by wniosek złożyła osoba fizyczna (pracownik OUL). Nadto, Sąd ustalił okoliczności ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie. Ustalenia te, w tym także ustalenie o wystarczająco dokładnym oznaczeniu obszaru, nie są ustaleniami błędnymi. Ocena dowodów, na podstawie których tych ustaleń dokonano nie jest dowolna. Ocena prawna ustaleń, w tym skutek niezamieszczenia ogłoszenia w poczytnym piśmie, nie mieści się w ramach proceduralnej podstawy kasacji. Ponadto, wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zasady, według której należy ustalić stan faktyczny i prawny z chwili podejmowania decyzji. Sąd wyraźnie stwierdził, że nie doszło do zatwierdzenia przez Z. R. czynności pełnomocnictwa na rzecz Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego ze skutkiem ex tunc. Ocena prawidłowości tego stanowiska również nie jest zagadnieniem proceduralnym. Wreszcie, teza o naruszeniu art. 151 P.p.s.a. może być zaaprobowana tylko w razie potwierdzenia się zarzutów naruszenia prawa materialnego lub innych norm procesowych. W braku tych naruszeń, zastosowanie art. 151 P.p.s.a. nie tylko nie było uchybieniem, ale było koniecznością. W sytuacji zgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie ma możliwości uwzględnienia skargi z powołaniem się słuszny interes strony (art. 7 K.p.a., czy też zasadę proporcjonalności (art. 31 ust.3 Konstytucji RP) albo normę prawa międzynarodowego (art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.).

Nie ma uzasadnienia dla uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji RP w związku z art. 756 K.c. Po pierwsze, jak to już wyżej wskazano, problem zatwierdzenia czynności pełnomocnictwa nie ma charakteru proceduralnego. Po drugie, przepis art. 8 Konstytucji RP ma dwie jednostki redakcyjne o doniosłych ustrojowo, lecz różnych hipotezach (art. 8 ust. 1 – prymat Konstytucji w systemie źródeł prawa, art. 8 ust. 2 – bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji). Skarżąca nie wskazała, o który z tych przepisów chodzi.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna także w części materialnoprawnej. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował przepisy art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279 ze zm.). Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za utrwalonym poglądem, według którego urzędy likwidacyjne, utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), także po zmianach dokonanych ustawą z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454), nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00, LEX nr 54184; wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04, LEX nr 176106; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 440/05, LEX nr 193974). Sąd trafnie ocenił, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł także występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 12 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pełnomocnikiem mogła być osoba własnowolna, czyli w myśl art. 489 i nast. Kodeku cywilnego Królestwa Polskiego, obowiązującego w chwili wejścia w życie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., osoba pełnoletnia lub małoletnia usamowolniona niepozbawiona własnej woli. Pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.) była to osoba pełnoletnia nieograniczona w zdolności do czynności prawnych (por. Bronisław Graczyk "Postępowanie administracyjne", Wydawnictwo Prawnicze 1953 r., s. 42). W dzisiejszym rozumieniu (art. 33 § 1 K.p.a.) jest to osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Wniosek z dnia 11 lutego 1949 r. nie został złożony przez osobę fizyczną. Jak bowiem wynika z poprzednich uwag, odnoszących się do zarzutów proceduralnych, Sąd trafnie ustalił, że wniosek ten został złożony przez Urząd Likwidacyjny, a nie przez pracownika tego Urzędu, działającego jako osoba fizyczna, niewystępująca w roli reprezentanta Urzędu. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 756 K.c. nie jest zasadny. Termin do złożenia wniosku, określony w art. 7 ust.1 dekretu ma charakter materialnoprawny. Jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku (patrz: uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03, ONSA 2004/1/6). Nawet zatem przyjmując, że wniosek zostałby zgłoszony przez osobę spełniającą wymogi art. 12 ust.1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, to zatwierdzenie tego wniosku przez stronę mogłoby by być skuteczne jedynie do terminu wygaśnięcia uprawnienia. Po upływie terminu i wygaśnięciu uprawnienia, zarówno złożenie wniosku przez stronę, jak i zatwierdzenie przez stronę wniosku złożonego przez pełnomocnika działającego bez upoważnienia strony byłoby bezprzedmiotowe.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w związku z art. 296 § 1 Prawa rzeczowego oraz § 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadania gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) poprzez przyjęcie, że nieruchomość przy ulicy O. została objęta przez Gminę m. st. Warszawy w posiadanie W myśl bowiem § 3 tego rozporządzenia, grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Niezależnie od tego, czy dokonano ogłoszeń w poczytnym piśmie i przez rozplakatowanie, decydujące znaczenie ma ogłoszenie w organie urzędowym (patrz: uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/99, ONSA 2000/4/142; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 3/01, ONSA 2001/4/144).

Wbrew wywodom kasacji, w niniejszej sprawie, odmiennie, niż sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08, na który to wyrok skarżąca powołuje się, stan faktyczny został przez organy wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. Z ustaleń wynika zaś, że objęcie spornej nieruchomości ogłoszeniem nie budzi wątpliwości, mimo niewymienienia w ogłoszeniu nazwy ulicy, przy której nieruchomość była położona. Bezsporne jest także, że pozostałości murów po budynku nie były w posiadaniu dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Nie ma więc żadnej analogii ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie o sygn. akt I OSK 679/08, w którym właściciele dysponowali decyzją o pozwoleniu na odbudowę domu i następnie dopuszczono dom do użytkowania decyzją Zarządu Miejskiego. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie I OSK 679/08, okoliczności te mogły wprowadzić dawnych właścicieli w błąd, iż nie doszło do skutecznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 679/08 nie wyraził oceny, jakoby "rozporządzenie wykonawcze z 1946 r. (Dz. U. Nr 16, poz.112), jak i późniejsze rozporządzenie wykonawcze z 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) do dekretu o gruntach warszawskich – w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów – zostało wydane z rażącym przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznie z ustawowa definicją "posiadania", określoną w art. 296 § 1 Prawa rzeczowego". Skład orzekający w niniejszej sprawie także nie uważa, aby regulacja przewidziana w § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. przekraczała zakres upoważnienia określony w art. 4 dekretu. Stosując przepisy dekretu i rozporządzenia, normujące objęcie gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, organy nie naruszały przepisu art. 296 § 1 Prawa rzeczowego.

W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nastąpiło objęcie spornego gruntu w posiadanie z dniem zamieszczenia ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego. Rozpoczął się więc bieg terminu do złożenia wniosku. Upływ terminu spowodował wygaśnięcie uprawnienia.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia norm konstytucyjnych, tj. art. 2, art. 8 i art. 31 ust.3. Przede wszystkim, zarzuty te powinny opierać się na niewłaściwym zastosowaniu przepisu sprzecznego z unormowaniem konstytucyjnym, chyba ze Sąd wprost zastosował przepis konstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 547/05, LEX nr 187605). Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował zgodności stosowanych w niniejszej sprawie regulacji z normami Konstytucji RP. W ocenie składu orzekającego, nie ma podstaw do postawienia w tej kwestii pytania prawnego. Nie zachodzą także przypadki wtórnej lub oczywistej niekonstytucyjności przepisów art. 7 ust. 1 i 2 stosowanego dekretu (por. R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2010, s. 28). Sąd pierwszej instancji nie stosował wprost przepisów Konstytucji RP. Nie dopuścił się także naruszenia określanego jako zaniechanie prokonstytucyjnego stosowania przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia (patrz: Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/29). To prokonstytucyjne stosowanie przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia wynika z art. 8 ust.2 Konstytucji RP. Wnosząca kasację wskazała art. 8 bez powołania odpowiedniej jednostki redakcyjnej Nie uniemożliwia to odniesienia się do analizowanej kwestii.

Przepis art. 2 Konstytucji RP ustanawia dwie zasady ustrojowe. Bez nazwania jednej z nich, a w ramach zasady demokratycznego państwa prawnego bez powołania bardziej szczegółowej zasady, które to szczegółowe zasady składają się na zasadę demokratycznego państwa prawnego, nie można ustalić treści zarzutu (por. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00, OTK 2001/3/51). Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady proporcjonalności ograniczeń, sformułowanej w art. 31 ust.3 Konstytucji RP, poprzez odmowę przyjęcia, że milcząca zgoda właściciela oznacza zgodę na wniosek, a także poprzez odmowę zaakceptowania zatwierdzenia wniosku w trybie art. 756 K.c. Tego rodzaju prokonstytucyjna wykładnia art. 7 ust. 1 dekretu nie jest jednak możliwa już z tego powodu, że jak w niniejszych rozważaniach wskazano, Urząd Likwidacyjny nie tylko nie miał uprawnień do złożenia wniosku, ale także nie mógł wystąpić w roli pełnomocnika strony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.