Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt II SA/Ka 888/98
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 2000-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1-2, art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 48, art. 81 ust. 1 pkt 1-2, art. 84 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 36
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Teza: 1. Ustawy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie stosuje się jedynie do wyrobisk górniczych /art. 2 ust. 1/, a przepisy tej ustawy nie naruszają uregulowań zawartych w przepisach odrębnych, a w szczególności: prawa geologicznego i górniczego - w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych, prawa wodnego - w odniesieniu do budowli hydrotechnicznych, o ochronie dóbr kultury - w odniesieniu do obiektów zabytkowych i obszarów objętych kontrolą konserwatorską /art. 2 ust. 2/. Użyty w powołanej ostatnio normie zwrot "w szczególności" oznacza, że wskazane przepisy odrębne nie stanowią wyliczenia wyczerpującego, a zatem Prawo budowlane nie narusza również przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, przede wszystkim zaś normy art. 36 tej ustawy upoważniającej właściwy zarząd drogi do orzeczenia, w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, o przywróceniu ich do stanu poprzedniego.

2. Właściwy zarząd drogi w prowadzonym postępowaniu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych władny jest orzec na podstawie art. 36 tej ustawy o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu dla drogi publicznej w razie samowolnego ich naruszenia polegającego na zlokalizowaniu jakiejkolwiek zabudowy niezgodnie z przepisami bądź w razie innych samowolnych naruszeń.

Analiza dyspozycji art. 36 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że materia regulowana tą normą jest szersza aniżeli wynikająca z art. 48 Prawa budowlanego.

Nie znajduje więc uzasadnienia prawnego pogląd, że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do zlikwidowania skutków samowoli budowlanej dokonanej w pasie drogowym lub zarezerwowanym dla drogi publicznej pasie terenu.

3. Stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są budowlą, a zatem obiektem budowlanym. Roboty budowlane polegające na instalacji takich urządzeń podlegają reglamentacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, ich podjęcie wymaga bądź pozwolenia na budowę /reklamy świetlne i podświetlane poza terenem zabudowanym/, bądź zgłoszenia - art. 29 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

TEZY

1. Ustawy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie stosuje się jedynie do wyrobisk górniczych /art. 2 ust. 1/, a przepisy tej ustawy nie naruszają uregulowań zawartych w przepisach odrębnych, a w szczególności: prawa geologicznego i górniczego - w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych, prawa wodnego - w odniesieniu do budowli hydrotechnicznych, o ochronie dóbr kultury - w odniesieniu do obiektów zabytkowych i obszarów objętych kontrolą konserwatorską /art. 2 ust. 2/. Użyty w powołanej ostatnio normie zwrot "w szczególności" oznacza, że wskazane przepisy odrębne nie stanowią wyliczenia wyczerpującego, a zatem Prawo budowlane nie narusza również przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, przede wszystkim zaś normy art. 36 tej ustawy upoważniającej właściwy zarząd drogi do orzeczenia, w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, o przywróceniu ich do stanu poprzedniego.

2. Właściwy zarząd drogi w prowadzonym postępowaniu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych władny jest orzec na podstawie art. 36 tej ustawy o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu dla drogi publicznej w razie samowolnego ich naruszenia polegającego na zlokalizowaniu jakiejkolwiek zabudowy niezgodnie z przepisami bądź w razie innych samowolnych naruszeń.

Analiza dyspozycji art. 36 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że materia regulowana tą normą jest szersza aniżeli wynikająca z art. 48 Prawa budowlanego.

Nie znajduje więc uzasadnienia prawnego pogląd, że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do zlikwidowania skutków samowoli budowlanej dokonanej w pasie drogowym lub zarezerwowanym dla drogi publicznej pasie terenu.

3. Stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są budowlą, a zatem obiektem budowlanym. Roboty budowlane polegające na instalacji takich urządzeń podlegają reglamentacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, ich podjęcie wymaga bądź pozwolenia na budowę /reklamy świetlne i podświetlane poza terenem zabudowanym/, bądź zgłoszenia - art. 29 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. na decyzję Wojewody K. z dnia 27 marca 1998 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki urządzenia reklamowego - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 stycznia 1998 r. (...), wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, Burmistrz W. powołując się dodatkowo na porozumienie kompetencyjne zawarte z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w O. nakazał rozbiórkę samowolnie ustawionej reklamy w ciągu drogi krajowej nr 783 w miejscowości Z., w odległości 7 m od krawędzi jezdni w terenie zabudowanym po lewej stronie o treści: "Okna drewniane typu Euro, Producent ZPH K. B. Z. 35a, tel. 035 442 444" - w terminie do 16 lutego 1998 r. Powyższą decyzję Burmistrz W. zaadresował do Krzysztofa B. zamieszkałego w Z. 35a. W uzasadnieniu zaś stwierdził., że urządzenie reklamowe zostało ustawione samowolnie, gdyż bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest to bowiem budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z ustawą o drogach publicznych /art. 43 pkt 1 tej ustawy/ obiekty budowlane przy drogach krajowych winny być sytuowane w terenie niezabudowanym co najmniej 25 m od krawędzi jezdni, a w terenie zabudowanym - co najmniej 10 m. Tymczasem urządzenie reklamowe, wolno stojące zostało usytuowane bez pozwolenia na budowę w odległości 7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Krzysztof B. podnosząc, że reklamę postawił w 1997 r. i była to ostatnia reklama przy tej drodze. Wcześniej w Zarządzie Dróg Publicznych w O. uzyskał ustną zgodę na postawienie reklamy wolno stojącej, nie związanej trwale z gruntem. Odwołujący za niezrozumiałe uznał postępowanie organu, iż tylko jemu nakazuje się rozbiórkę reklamy z pozostawieniem innych, usytuowanych bliżej drogi.

Wojewoda K. decyzją z dnia 27 marca 1998 r. (...) na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 2 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w tej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że art. 36 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu właściwy zarząd drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. Oznacza to, że decyzję o rozbiórce reklamy w powyższym trybie winien wydać zarząd drogi, przy której samowola została dokonana. W ocenie więc organu odwoławczego zaskarżoną decyzję należało uchylić jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości i umorzyć postępowanie w tym przedmiocie.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody K. jako naruszającej prawo. Strona skarżąca przyznała, że posiada uprawnienia do orzeczenia o przywróceniu do stanu poprzedniego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa drogowego /art. 36 ustawy o drogach publicznych. Jednakże usytuowanie przez Krzysztofa B. reklamy wolno stojącej w ciągu drogi krajowej nr 783 w odległości 7 m od krawędzi jezdni nie nastąpiło w pasie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 34 ustawy odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu nasypu, rowu lub od innych urządzeń powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. W tej sytuacji w ocenie strony skarżącej, Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K. jako zarządca drogi krajowej nie może wydać decyzji, a Wojewoda z naruszeniem powołanych przepisów uchylił prawidłowo decyzję Burmistrza W.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo stwierdził, że definicję użytego w ustawie o drogach publicznych określenia droga lub pas drogowy zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla drogi o symbolu 42 Go przebiegającej na terenie Z. przewiduje szerokość linii rozgraniczających 50 m, przy założonej szerokości pasa ruchu 3,50 m. W takiej sytuacji usytuowanie w odległości 7,0 m od krawędzi jezdni urządzenia reklamowego nastąpiło w pasie drogowym i jednocześnie zarezerwowanym pasie terenu. Decyzję o przywróceniu do stanu poprzedniego winien więc wydać właściwy zarząd drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z powodów innych niż wyartykułowane w skardze. Nie można bowiem uznać za poprawną pod względem jurydycznym kasacyjnej decyzji Wojewody z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszej instancji prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzję tę Wojewoda podjął przy przyjęciu założenia, że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu obiektu niezgodnie z przepisami w granicach pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu dla drogi publicznej.

Zauważyć więc przyjdzie, że w myśl przepisu art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Strzeżenie porządku prawnego w budownictwie należy do podstawowych obowiązków tych organów, które upoważnione zostały do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych tą ustawą /art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2/. Ustawy Prawo budowlane nie stosuje się jedynie do wyrobisk górniczych /art. 2 ust. 1/, a przepisy tej ustawy nie naruszają uregulowań zawartych w przepisach odrębnych, a w szczególności: prawa geologicznego i górniczego - w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych, prawa wodnego - w odniesieniu do budowli hydrotechnicznych, o ochronie dóbr kultury - w odniesieniu do obiektów zabytkowych i obszarów objętych kontrolą konserwatorską /art. 2 ust. 2/. Użyty w powołanej ostatnio normie zwrot "w szczególności" oznacza, że wskazane przepisy odrębne nie stanowią wyliczenia wyczerpującego, a zatem ustawa Prawo budowlane nie narusza również przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, przede wszystkim zaś normy art. 36 tej ustawy upoważniającej właściwy zarząd drogi do orzeczenia, w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, o przywróceniu ich do stanu poprzedniego.

W razie więc stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu na podstawie przepisów Prawa budowlanego, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu w oparciu o art. 48 i to także w sytuacji, gdy obiekt budowlany usytuowany jest w pasie drogowym lub zarezerwowanym pasie terenu pod przyszłą budowę lub modernizację drogi publicznej wraz z infrastrukturą.

Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie wyłącza w takiej sytuacji możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Nie czynią tego ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani przepisy Prawa budowlanego. Mając powyższe rozważania na uwadze konsekwentnie przyjąć trzeba, że także właściwy zarząd drogi w prowadzonym postępowaniu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych władny byłby orzec w oparciu o art. 36 tej ustawy o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu w razie samowolnego ich naruszenia polegającego na zlokalizowaniu jakiejkolwiek zabudowy niezgodnie z przepisami bądź w razie innych samowolnych naruszeń. Zresztą analiza dyspozycji art. 36 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że materia regulowana tą normą jest szersza aniżeli wynikająca z art. 48 Prawa budowlanego.

Nie znajduje więc uzasadnienia prawnego pogląd Wojewody, że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do zlikwidowania skutków samowoli budowlanej dokonanej w pasie drogowym lub zarezerwowanym dla drogi publicznej pasie terenu.

W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, że Krzysztof B. w 1997 r., a zatem w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r., zainstalował na działce w odległości 7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni - drogi krajowej nr 783, wolno stojące urządzenie reklamowe. Stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są budowlą, a zatem obiektem budowlanym. Roboty budowlane polegające na instalacji takich urządzeń podlegają reglamentacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, ich podjęcie wymaga bądź pozwolenia na budowę /reklamy świetlne i podświetlane poza terenem zabudowanym/, bądź zgłoszenia - art. 29 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Poza sporem jest zaś, iż Krzysztof B. dokonał instalacji urządzenia reklamowego samowolnie.

Wobec wniesienia przez inwestora odwołania od decyzji, wydanej w pierwszej instancji przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo, nakazującej rozbiórkę urządzenia reklamowego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, rzeczą Wojewody było rozpatrzyć przedmiotową sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie ustosunkowując się do podniesionych w, odwołaniu zarzutów. Kasacyjna decyzja organu odwoławczego z umorzeniem postępowania pierwszej instancji z tego powodu, iż decyzję w pierwszej instancji podjął organ niewłaściwy narusza przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w sposób wywierający wpływ na finalny wynik sprawy. Stanowi to podstawę do uchylenia kontrolowanego aktu w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./

Ponownie rozpoznając sprawę ustosunkuje się organ odwoławczy do podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż zainstalowane urządzenie reklamowe nie jest obiektem budowlanym /budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego/, skoro nie zostało trwale związane z gruntem. Zwróci również uwagę organ odwoławczy na sposób zredagowania decyzji nakazującej rozbiórkę, do kogo skierowany został zawarty w rozstrzygnięciu nakaz. Należy także mieć w polu widzenia, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do określenia w decyzji podjętej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego terminu orzeczonej rozbiórki.