Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 717/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. XII
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na uchwałę Rady Gminy Zbiczno z dnia 10 czerwca 2009 r. nr XXXVI/155/2009 w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 ("1.3."), § 2 ust. 2 ("2.2.") oraz § 3-6 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") i art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1990 r., Nr 24, poz. 142 ze zm., zwanej dalej "Przepisami wprowadzającymi k.p.") Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr XXXVI/155/2009 z dnia 10 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności.

Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności części uchwały tj. § 1 ust. 3, § 2 ust. 2 oraz § 3 – 6.

Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. XII Przepisów wprowadzających k.p. w związku z § 137, § 147 ust. 1 i § 149 i w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez:

1. określenie w § 1 ust. 3 i w § 5 uchwały nieprzewidzianych w ustawie upoważniającej obowiązków ciążących na właścicielach placówek handlu detalicznego, zakładu gastronomicznego oraz zakładu usług dla ludności,

2. unormowanie w § 2 ust. 2, § 3 i § 4 dodatkowych warunków funkcjonowania placówek handlu detalicznego, placówek gastronomicznych oraz przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na organizacji przyjęć,

3. ustanowienie w § 6 uchwały zasad odpowiedzialności za naruszenie jej postanowień.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że prawodawca lokalny przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających k.p.

Odnośnie § 1 ust. 3 i § 5 uchwały skarżący wskazał, że istotny błąd prawodawcy lokalnego polega na nałożeniu na właścicieli placówek handlu detalicznego, zakładu gastronomicznego oraz zakładu usług dla ludności obowiązków nieprzewidzianych w ustawie upoważniającej. Jak wskazuje orzecznictwo - kompetencje rad gmin określone w art. XII Przepisów wprowadzających do k.p. są ograniczone jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładu gastronomicznego oraz zakładu usług dla ludności. Nie obejmują nakładania na właścicieli tych placówek dodatkowego obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki. Ustawa upoważniająca nie przewiduje nakładania na adresatów norm także innych obowiązków, w tym konieczności umieszczania w widocznym miejscu informacji o planowanym zamknięciu placówki z powodu urlopu lub remontu, w dodatku w określonym terminie i z uwzględnieniem czasu zamknięcia.

W § 2 ust. 2, § 3 i § 4 Rada uzależniła możliwość funkcjonowania placówek handlu detalicznego, placówek gastronomicznych oraz przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na organizacji przyjęć od zapewnienia "profesjonalnej ochrony zapewniającej zachowanie ładu i porządku publicznego w lokalu i jego okolicy" w rozumieniu stosownych przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, posiadania aktualnej opinii dotyczącej nieszkodliwego oddziaływania obiektu w zakresie akustycznym na obszar najbliższej zabudowy wydaną przez uprawnionego rzeczoznawcę z zakresu akustyki bądź też legitymowania się zezwoleniem zarządcy obiektu określającym warunki imprez rozrywkowych w godzinach nocnych na zorganizowanie dyskoteki, zabawy czy festynu. Unormowanie takich warunków zdaniem Prokuratora nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, a nadto jest w istocie ograniczeniem funkcjonowania placówek, a w konsekwencji wolności gospodarczej, nie mówiąc o posługiwaniu się niejasnym terminem "profesjonalna ochrona". Nałożenie nowych, nieprzewidzianych w ustawie ograniczeń co do funkcjonowania placówek narusza porządek konstytucyjny – zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadę swobody działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP).

Zdaniem skarżącego wadliwy jest także § 6 uchwały, przewidujący za naruszenie postanowień uchwały karę określoną w art. XII § 2 Przepisów wprowadzających k.p. Organy gminy mogą nakładać karę grzywny tylko w tzw. przepisach porządkowych wydawanych na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. Kwestionowana uchwała ma natomiast charakter tzw. wykonawczego aktu prawa miejscowego, stanowionego na podstawie przepisów szczególnych, do których odsyła art. 40 ust. 1 u.s.g. Rada gminy nie mogła zatem samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej w kwestionowanej uchwale. Ponadto § 6 zaskarżonej uchwały stanowi w istocie powtórzenie art. XII § 2 Przepisów wprowadzających k.p., swoim zakresem zaś rozszerza katalog zachowań zabronionych. Zgodnie z kwestionowanym przepisem wykroczeniem jest nie tylko naruszenie przepisów gminnych o czasie pracy placówek handlu detalicznego i usług, lecz również naruszenie obowiązków wskazanych w § 1 ust. 3 i w § 5 uchwały oraz niedopełnienie warunków prowadzenia działalności określonych w § 2 ust. 2, § 3 i § 4.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt I Osk 411/07) organ podkreślił, że wykonanie dyspozycji art. XII § 2 Przepisów wprowadzających k.p. oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. w formie określenia godzin otwarcia sklepów i placówek gastronomicznych poprzez umieszczenie w widocznym miejscu informacji o godzinach pracy placówki mieści się w zakresie spraw pozostających w zakresie działania gminy i stanowi funkcję informacyjną i regulacyjną w stosunku do mieszkańców i turystów niezorientowanych czy wręcz zdezorientowanych co do godzin pracy placówek.

W ocenie Rady § 2 ust. 2 § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały nie wprowadzają ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości i nie naruszają proporcji pomiędzy stopniem naruszenia wolności działalności gospodarczej a rangą interesu publicznego (przejawiającego się w ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa), który w ten sposób podlega ochronie.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP Rada podkreśliła, że zgodnie z art. 166 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Przepis ten zawiera domniemanie traktowania jako zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego tych zadań, które będąc zadaniami publicznymi służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. W przedmiotowej sprawie o naruszeniu tego artykułu przez Radę można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby organ ten nie wykonywał zadań własnych, nałożonych na gminy w drodze ustawy – tymczasem taka sytuacja w sprawie nie występuje.

Rada wskazała ponadto, że nietrafny jest zarzut co do wadliwości § 6 uchwały, oczywistym jest bowiem, że intencją uchwałodawcy było określenie odpowiedzialności karnej na zasadach określonych w ustawie - Przepisy wprowadzające k.p., nie było natomiast intencją Rady tworzenie nowego katalogu zachowań zabronionych.

Rada wskazała ponadto (powołując się na "wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego rok 1995, Nr 3, poz. 115), że terminu "określa" użyty w art. XII Przepisów wprowadzających k.p. nie da się zawęzić wyłącznie do ustalenia sztywnych godzin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy uznać należało, iż badana uchwała Rady Gminy w [...] podlegała częściowemu wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na fakt, iż - w zaskarżonej skargą części - podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, nie może tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego nie mogą przy tym regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe.

Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera art. 40 u.s.g. Ustęp 1 tego przepisu stanowi podstawę kompetencyjną do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w licznych i rozproszonych ustawach szczegółowych o charakterze materialnoprawnym. Akty podjęte na takiej podstawie mają charakter aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie l PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156). Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

Zgodnie z art. XII § 1 Przepisów wprowadzających k.p. dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina, zaś w myśl § 2 tego samego artykułu, winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Wymieniony przepis zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Wydana na tej podstawie uchwała ma zatem charakter wykonawczy.

Trafnie podniósł skarżący, że kompetencje rad gmin określone we wskazanym wyżej przepisie art. XII § 1 wymienionej ustawy są ograniczone jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, nie obejmują natomiast nakładania na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności innych obowiązków.

Zasadny jest tym samym zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez zobowiązanie właścicieli placówek handlu detalicznego, zakładu gastronomicznego oraz zakładu usług dla ludności są zobowiązani do umieszczenia na drzwiach wejściowych informacji o czasie pracy placówki (§ 1 ust. 3 uchwały – oznaczony w treści uchwały "1.3.").

Cytowany przepis art. XII § 1 Przepisów wprowadzających k.p. nie zawiera upoważnienia do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności – w zależności od spełniania przez te placówki i zakłady dodatkowych warunków określanych przez lokalnego prawodawcę.

Tymczasem § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały (oznaczonym jako "2.2.") stanowi, że "Całodobowo mogą też funkcjonować placówki handlu detalicznego, które prowadzą w pełnym asortymencie sprzedaż artykułów spożywczych po spełnieniu następujących warunków:

1) wszystkie artykuły winny sprzedawane wewnątrz placówki handlowej - na sali sprzedażnej;

2) właściciel placówki handlowej jest obowiązany w godzinach nocnych tj. od 2200 do 600 do zapewnienia profesjonalnej ochrony obiektu, w którym jest usytuowana placówka handlowa oraz jego najbliższej okolicy w rozumieniu art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 z późn. zm.)."

Z kolei zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały:

"§ 3 Palcówki gastronomiczne mogą funkcjonować całodobowo po spełnieniu poniższych warunków:

1) placówki usytuowane w budynkach czynszowych lub zabudowie osiedlowej winny zapewnić w godzinach nocnych tj. od 22ºº do 6ºº profesjonalną ochronę zapewniającą zachowanie ładu i porządku publicznego w lokalu i jego najbliższej okolicy w rozumieniu art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 z późn. zm.);

2) placówki usytuowane w budynkach czynszowych lub zabudowie osiedlowej wykorzystujące urządzenia nagłaśniające lub zatrudniające zespoły muzyczne winny posiadać aktualną opinię dotyczącą nieszkodliwego oddziaływania ich obiektu w zakresie akustycznym na obszar najbliższej zabudowy mieszkaniowej wydaną przez uprawnionego rzeczoznawcę z zakresu akustyki;

3) placówki usytuowane na terenach rekreacyjnych, które organizują dyskoteki, zabawy, festyny mogą działać tylko w oparciu o zezwolenie zarządcy obiektu, określające warunki imprez rozrywkowych w godzinach nocnych."

W cytowanych przepisach Rada nie poprzestaje zatem na określaniu godzin otwierania i zamykania placówek ("całodobowo"), ale uzależnia możliwość prowadzenia działalności w wyznaczonym czasie od spełnienia dodatkowych warunków. Jak wyżej wskazano – delegacja ustawowa nie daje radzie gminy upoważnienia do stanowienia prawa w takim zakresie.

Z istotnym przekroczeniem prawa tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej, ustanowiony został także § 4 zaskarżonej uchwały. Stosownie do tego przepisu warunki określone w § 3 pkt 1 i 2 uchwały dotyczą również "przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą polegająca na organizacji przyjęć". Należy zwrócić uwagę, że w cytowanym przepisie, naruszenie upoważnienia ustawowego polega nie tylko na wskazaniu dodatkowych warunków prowadzenia działalności w określonym czasie (poprzez odwołanie się do treści wcześniej cytowanego § 3 uchwały), ale także wskazanie adresatów uchwały tj. "przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą polegająca na organizacji przyjęć", o których nie ma mowy w art. XII Przepisów wprowadzających k.p.

Zaskarżony przepis § 5 uchwały przewiduje, że "zamykanie placówek z powodu urlopu lub remontu może nastąpić wyłącznie po umieszczeniu w widocznym miejscu stosownej informacji na 7 dni przed planowanym zamknięciem z uwzględnieniem czasu zamknięcia.". Także w tym przypadku na osoby prowadzące placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i usługowe dla ludności został nałożony dodatkowy obowiązek, którego możliwości nałożenia delegacja ustawowego zawarta w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających k.p. nie przewiduje.

Porównując treść art. XII § 2 Przepisów wprowadzających k.p. z § 6 zaskarżonej uchwały należało stwierdzić, że Rada bez jakiejkolwiek podstawy prawnej rozszerzyła zakres penalizacji na osoby, które będąc właścicielami placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych nie wykonają dodatkowych obowiązków zawartych w § 1 ust. 3 i § 5 bądź nie spełnią dodatkowych warunków otwarcia placówek (§ 2 ust. 2, § 3 i § 4 uchwały). Według wskazanego przepisu ustawy penalizacji podlega jedynie samo nieprzestrzeganie ustanowionych w formie uchwały godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, tymczasem w § 6 zaskarżonej uchwały Rada stwierdziła, że "Naruszenie postanowień niniejszej uchwały" (a więc także cytowanych postanowień zawierających dodatkowe obowiązki i warunki) "podlega karze określonej w art. XII § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - przepisy wprowadzające Kodeks pracy".

Ponadto w treści omawianego § 6 uchwały zawarto powtórzenie zapisu ustawy (tj. art. XII § 2), stanowiącego o karze grzywny za naruszenie ustanowionych w formie uchwały godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Słusznie więc powołano się w skardze na ugruntowany w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji. Wprawdzie dopuszcza się wyjątki od tej zasady podnosząc, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Jednak myśli tej nie można utożsamić ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzaniem lub uzupełnianiem zapisów ustawowych (por. wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91).

Chybiona jest argumentacja Rady odwołująca się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pierwszy z powołanych przez Radę wyroków tj. z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 411/07) w ogóle nie wypowiada się w kwestii obowiązku w postaci umieszczenia w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki, ale dotyczy problemu, czy wprowadzone ograniczenie czasu otwarcia zakładu gastronomicznego w formie dyskoteki dokonało się z naruszeniem konstytucyjnego prawa wolności działalności gospodarczej. W tej sprawie NSA uznał, że rada gminy, ograniczając czas otwarcia tego rodzaju zakładu "prawidłowo wyważyła proporcje pomiędzy prowadzeniem działalności gospodarczej, a ochroną ważnego interesu publicznego" – tj. nie dopuściła się naruszenie art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z treści wskazanego wyroku wynika, że owym "ważnym interesem publicznym" może być także porządek publiczny na terenie danej miejscowości. Kierując się zatem treścią art. 22 Konstytucji RP prawodawca lokalny może określić czas pracy mając na względzie także m.in. bezpieczeństwo publiczne (np. istniejące w rzeczywistości standardy zapewnienia porządku w placówkach prowadzących działalność w godzinach nocnych). Ustawodawca natomiast w treści delegacji nie upoważnił prawodawcy lokalnego do kreacji zasad prowadzenia działalności placówek w godzinach pracy, które mają być przez lokalnego prawodawcę określone. Innymi słowy – ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa (na które to wartości powołuje się Rada) mogą być motywem podjęcia na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających k.p. uchwały określającej czas pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności, natomiast nie mogą stanowić podstawy dla ujęcia w takiej uchwale warunku, od którego spełnienia zależeć ma możliwość pracy placówki w określonych godzinach

Z kolei w orzeczeniu określanym przez Radę jako "rok 1995, Nr 3 poz. 115" tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 1130/94 (opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" z 1995 r. Nr 3 poz. 115) Sąd rozważał znaczenie terminu "określa" użytego w art. XII Przepisów wprowadzających k.p. w związku z sytuacją posłużenia się przez prawodawcę lokalnego określeniem "widełkowym" czasu pracy placówek (od – do) zamiast sztywnym wskazaniem konkretnych godzin otwierania i zamykania placówek. We wskazanym wyroku NSA nie wypowiadał się natomiast co do rozumienia powyższego zwrotu w ten sposób, że dopuszcza on nakładanie dodatkowych obowiązków czy warunków – tak jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale.

Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały, określonej w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.