Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1192/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1 - 7, art. 107 ust. 5 pkt 8; art, 142 ust. 5 pkt 1 i ust. 6; art. 148; art. 149; art 151 ust. 5; art. 152; art. 144
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73-74, art. 77; art. 8; art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej H. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej także "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. W. prowadzącą działalność leczniczą jako Indywidualna Praktyka Lekarska z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], oddalającej odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, na obszarze: [...] - [...], o kodzie postępowania numer [...], utrzymał powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, na obszarze: [...] – [...], w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęło 14 ofert, w tym złożona w terminie oferta skarżącej.

Oferta strony skarżącej otrzymała w rankingu otwarcia następującą punktację: jakość (8,333 pkt), dostępność (5,000 pkt), ciągłość (10,000 pkt), cena (4,806 pkt).

Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz stosownych zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu.

Z protokołu z posiedzenia komisji konkursowej w części niejawnej oraz z ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że oferta skarżącej nie została wybrana (znalazła się "pod kreską"). W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Od rozstrzygnięcia wydanego przez komisję konkursową strona skarżąca, działając na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach - wniosła w dniu [...] grudnia 2010 r. odwołanie.

Skarżąca zarzuciła, że w wyniku rozstrzygnięcia komisji konkursowej doszło do naruszenia przepisów art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 cyt. ustawy).

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ - działając na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 i art. 142 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach - decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oddalił odwołanie strony skarżącej.

Od powyższej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca złożyła odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, nie podzielając większości zarzutów strony skarżącej - zauważył jednak, że w niniejszej sprawie miało miejsce niewystarczające rozpoznanie stanu sprawy. Zdaniem Prezesa NFZ, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w niewystarczającym stopniu zbadał, czy propozycja Funduszu co do ceny, ilości i wartości świadczeń przedstawiona skarżącej w protokole końcowym z negocjacji wpłynęła na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, a także, czy wskutek tego mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącej. W ocenie Prezesa NFZ, organ I instancji powinien poczynić dodatkowe ustalenia faktyczne dla potrzeb dokonania oceny, czy zaproponowane przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji wartości "0" (zero) wywarło wpływ na rozstrzygnięcie postępowania, a także, czy wskutek tego mogło dojść do uszczerbku w interesie prawnym skarżącej, czy też zachowanie takie nie miało i nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie oraz takiego uszczerbku interesu prawnego skarżącej nie wywołało.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 3, art. 107 ust. 5 pkt 8, w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia spornego konkursu ofert.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że komisja konkursowa, zgodnie z przyjętą procedurą, podejmowała wszelkie próby osiągnięcia porozumienia ze skarżącą w przedmiocie prowadzonych negocjacji. W ocenie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, komisja konkursowa wykazywała maksimum dobrej woli w celu wypracowania zbieżnych stanowisk, jednakże osoby reprezentujące skarżącą nie były skłonne do wyrażenia stanowiska w zakresie ceny oraz liczby świadczeń. Zdaniem organu, osoby reprezentujące skarżącą nie złożyły żadnej propozycji cenowej, wobec czego komisja konkursowa zmuszona była sporządzić protokół końcowy z negocjacji wyrażający stanowiska rozbieżne w zakresie ceny oraz liczby świadczeń, czyli elementów, które kształtują treść przyszłej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ stwierdził, że skarżąca nie chciała zaakceptować propozycji cenowej złożonej przez komisję konkursową. Zaproponowanie natomiast przez komisję konkursową ceny jednostkowej wyższej niż 1,03 zł, czego oczekiwał oferent, nie było możliwe. Organ przypomniał, ze w trakcie negocjacji strony nie wypracowały zbieżnego stanowiska, co więcej komisja zmuszona była podpisać protokół końcowy z negocjacji jednostronnie.

Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy stanął na stanowisku, że nie przedstawienie przez oferenta propozycji cenowej i wynikająca z tego ostateczna rozbieżność stron co do ceny świadczeń, czyniła w istocie bezcelowym i uniemożliwiała podjęcie wiążących uzgodnień odnośnie liczby świadczeń, bowiem nie ustalono ceny, za którą świadczenia miałyby być udzielane. Okoliczność ta spowodowała, zdaniem organu, wpisanie w rubryce "liczba świadczeń" cyfry "0,00" oraz wpisanie do protokołu wartości "0" ("zero"). Organ wyjaśnił, że wpisanie przez członków komisji konkursowej cyfry "0,00" w kolumnie odnoszącej się do ilości świadczeń było jedynie konsekwencją rozbieżności w zakresie ceny świadczeń. W ocenie organu, nie spowodowało to uszczerbku w interesie prawnym strony skarżącej oraz uszczerbku takiego nie mogło spowodować. Organ podkreślił także, że nie dokonanie zbieżnych ustaleń w zakresie ceny świadczeń nie mogło mieć wpływu i nie miało wpływu na naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy w niniejszej sprawie. Organ zauważył, że brak jest przepisu prawa statuującego obowiązek dokonania zbieżnych ustaleń i przyjmowania wszystkich propozycji każdego świadczeniodawcy przez komisją konkursową w toku negocjacji. Nie ma także przepisu prawa, który określałby obligatoryjną treść stanowisk stron formułowanych podczas negocjacji.

Organ stwierdził, że na tle przepisu art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach - należy uznać, że nie dokonanie zbieżnych ustaleń w zakresie ceny świadczeń nie mogło mieć wpływu i nie miało wpływu na naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy w niniejszej sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że wskutek przyjętego przez komisję konkursową sposobu prowadzenia negocjacji nie doszło również do naruszenia żadnej zasady postępowania wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązujących, lub wypływającej z Zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie stwierdził w postępowaniu komisji konkursowej naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub innych zasad postępowania, które mogłoby - bezpośrednio lub choćby pośrednio - skutkować innym rozstrzygnięciem konkursu ofert, w szczególności zaś - wyborem oferty odwołującego się.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, rozpatrując ponownie sprawę i biorąc pod uwagę wytyczne Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia - ustalił, że zaproponowanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji w zakresie liczby świadczeń cyfry "0", oraz odnośnie wartości "0" ("zero") nie wywarło wpływu na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, a także, nie wywołało skutku w postaci naruszenia interesu prawnego odwołującego się oferenta. Wpisanie w protokole końcowym wartości "0" było efektem braku porozumienia w zakresie ceny świadczeń. Organ wskazał także, że wyrażona przez strony w trakcie negocjacji rozbieżność stanowisk w zakresie ceny świadczeń (brak porozumienia w tym zakresie) nie spowodowała naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy, ani też nie mogła wpłynąć na naruszenie tego interesu prawnego.

Od powyższej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, skarżąca wniosła w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wnosząc o uchylenie w całości spornej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ skarżąca zarzuciła organowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 134, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 oraz art. 149 ustawy o świadczeniach - poprzez:

- odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji jej oferty w rankingu w stosunku do innych ofert,

- podział negocjacji na dwa niezależne etapy,

- odmowę oceny i klasyfikacji oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącej uzyskała dla ceny określonej w jej ofercie pisemnej,

- uniemożliwienie stronie skarżącej złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji,

- naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji oraz dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych,

- umieszczenie oferty strony skarżącej na miejscu w rankingu niezgodnym z liczbą punktów uzyskaną przez ofertę skarżącej,

- wprowadzenie przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

- powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreśloną procedurę, w tym prowadzenia negocjacji,

- wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty strony skarżącej z powodu: przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą niż cena oczekiwana przez Oddział Wojewódzki NFZ albo spisanie protokołu rozbieżnego z negocjacji,

2) naruszenie przepisów postępowaniu administracyjnym, a w szczególności: art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez:

- nierozpoznanie istoty sprawy i zawężenie badania sprawy oraz postępowania dowodowego wyłącznie do kwestii wytycznych określonych w decyzji Prezesa NFZ,

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych w sprawie materiałów przedmiotowego konkursu,

- nieudostępnienie stronie skarżącej wszystkich akt postępowania,

- objęcie akt sprawy klauzulą tajności albo wyłączenie wglądu do akt,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ograniczył badanie sprawy wyłącznie do czynności podjętych w odniesieniu do skarżącej oraz wyłącznie w stosunku do oferty skarżącej, co w konsekwencji uniemożliwiło ustalenie prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. organ odwoławczy poinformował stronę skarżącą o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Funduszu z zapytaniem, czy udostępnione zostaną jej pełne akta przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na organ odwoławczy pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. poinformował stronę skarżącą, że nie podlegają wglądowi akta postępowania obejmujące oferty wszystkich oferentów uczestniczących w przedmiotowym postępowaniu i wszystkie dokumenty sporządzone przez komisję konkursową przeprowadzającą ww. konkurs ofert.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezesa NFZ, odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego ograniczenia przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ badania przedmiotowej sprawy wyłącznie w stosunku do oferty strony skarżącej, podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się), do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Zdaniem Prezesa NFZ, oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę o świadczeniach dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu odmowy podania pozycji zajmowanej przez ofertę strony skarżącej w rankingu, w tym w szczególności w odniesieniu do ofert pozostałych oferentów oraz pozostałych zarzutów strony odnoszących się do prowadzenia negocjacji, Prezes NFZ wskazał, że komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ nr [...] oraz przepisami ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 148 tej ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że wszyscy oferenci byli w jednakowy sposób informowani przez komisję konkursową o przysługujących im prawach. Prezes NFZ uznał również, że warunki prowadzenia postępowań konkursowych, wbrew sugestiom strony skarżącej, nie uległy zmianie w trakcie trwania postępowań konkursowych prowadzonych przez komisje konkursowe powołane w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia licytacji oferentów w miejsce wymaganych negocjacji, organ odwoławczy stwierdził, że w stosunkach cywilno-prawnych, a taki charakter miały negocjacje prowadzone w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, strony na początku negocjacji mogą ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia, których charakter musi być oceniany wobec szczególnego reżimu prawnego wynikającego z ustawy o świadczeniach. Organ wskazał, że strona skarżąca znała powyższe zasady i oświadczyła o ich respektowaniu w trakcie negocjacji. W sytuacji, gdy Prezes Funduszu ustalił, że w protokole z negocjacji cenowych zawarta została klauzula stwierdzająca, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru i przyrzeczenia zawarcia umowy, jednocześnie zaś, rozbieżność stanowisk wyklucza ofertę z dalszego postępowania, oferenci uczestniczyli w spotkaniach negocjacyjnych z komisja konkursową, które nie miały charakteru licytacji, wobec zachowania poufności oceny ofert konkurentów.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu umieszczenia oferty skarżącego oferenta w rankingu na miejscu niezgodnym z liczbą punktów uzyskanych przez ofertę skarżącej oraz zarzutu, że organ nie wskazuje, na podstawie jakich przepisów prawa możliwe jest ocenienie oferty, umieszczenie jej w rankingu, a następnie nieuwzględnienie przy dokonywaniu wyboru – Prezes NFZ stwierdził, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty strony skarżącej, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Prezes NFZ stwierdził, że w wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru 8 ofert (10 miejsc udzielania świadczeń). Ostatnie z wybranych ofert uzyskały 51,658 punktów. Organ odwoławczy wskazał, że pod linią odcięcia znalazła się oferta świadczeniodawcy oceniona na 45,639 punktów, w tym za ofertę cenową: 4,806 pkt. Oferty, które uzyskały większą liczbę punktów znalazły się powyżej miejsca oferty strony skarżącej. Prezes NFZ nadmienił, że komisja konkursowa po ustaleniu kolejności ofert w rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno skarżącej, jak i pozostałych oferentów, wpłyną na uplasowanie się ofert w rankingu końcowym. Zdaniem Prezesa NFZ, komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji odwołujący się oferent i inni oferenci. Wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej prowadzonego postępowania zostały ujęte w rankingu końcowym ofert. Zdaniem organu odwoławczego, o miejscu oferty w rankingu ofert decydowała punktacja oferty za kryteria cenowe i niecenowe z uwzględnieniem wyników negocjacji. Oferta skarżącej została umieszczona w rankingu ofert na pozycji zgodnej z uzyskaną liczbą punktów oceny oferty z uwzględnieniem wyników negocjacji, podczas których strona skarżąca nie przedstawiła pozycji zmiany pierwotnej ceny za ww. świadczenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu wprowadzenia przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, Prezes NFZ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06, z którego wynika, iż "(...) kwestionując warunki wymagane od świadczeniodawców ustalone przez Prezesa Funduszu, skarżący wyszedł poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu. (...)". Tak więc, zdaniem organu odwoławczego, w przypadku przystąpienia skarżącej do przedmiotowego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się wiążące dla tegoż świadczeniodawcy.

Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej o powołaniu się przez organ w zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreśloną procedurę, w tym prowadzenia negocjacji, a także do zarzutu niewskazania, na jakiej podstawie komisja konkursowa dokonała podziału negocjacji na dwa etapy, Prezes NFZ zauważył, że komisja konkursowa działała na podstawie przepisów wyszczególnionych w ogłoszeniu o konkursie ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w oparciu o ,,Procedurę konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", która jest dokumentem wewnętrznym NFZ.

Prezes NFZ odniósł się ponadto do zarzutów dotyczących przebiegu negocjacji i ich wyniku udokumentowanego w protokole negocjacyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, iż negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie, parametr ceny stanowi tu istotny element oceny oferty i niejednokrotnie istnieje konieczność przeprowadzania negocjacji kilkakrotnie. Organ podniósł jednak, że fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi gwarancji zawarcia umowy. Organ wskazał, że w trakcie negocjacji cena świadczeń, tj. cena proponowana w toku negocjacji przez skarżącego oferenta zgodna z ceną proponowaną przez komisję konkursową, stanowiła istotny element treści przyszłej umowy. Łączne uzgodnienie dwóch elementów: ceny świadczeń i liczby świadczeń, kształtuje treść przyszłej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei występująca podczas negocjacji ostateczna rozbieżność cenowa, wynikająca z dobrowolnych oświadczeń woli składanych przez każdą ze stron w trakcie prowadzonych negocjacji, uniemożliwia zawarcie umowy, ale nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej. Zdaniem Prezesa NFZ, w przypadku niedokonania zbieżnych ustaleń w zakresie ceny świadczeń nie można uznać, że strony w jakikolwiek sposób ustaliły treść przyszłej umowy, ani nawet nie sposób przyjąć, że ustaliły istotne postanowienia takiej umowy. Brak porozumienia co do liczby łub ceny świadczeń powoduje też, że brak jest możliwości wybrania do zawarcia umowy oferenta, z którym nie nastąpiło porozumienie odnośnie ceny i liczby świadczeń. Organ wskazał, że skarżąca nie zmieniła oferowanej przez siebie propozycji cenowej, jednocześnie wyrażając przy tym brak akceptacji dla propozycji cenowej komisji konkursowej. Zdaniem organu, propozycja cenowa złożona przez skarżącego oferenta nie była możliwa do zaakceptowania przez komisję konkursową, bowiem jej uwzględnienie w ówczesnej sytuacji finansowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ spowodowałoby zmniejszenie liczby zakontraktowanych świadczeń, a to rzutowałoby na brak zabezpieczenia dostępności do świadczeń, bądź znaczne ograniczenie dostępności do świadczeń dla świadczeniobiorców na rzecz, których działa Fundusz. Zgodnie bowiem z przepisem art. 97 ust. 2 ustawy o świadczeniach, w zakresie środków pochodzących ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz działa w imieniu własnym, lecz na rzecz ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do tych świadczeń na podstawie przepisów o koordynacji. Prezes NFZ uznał, że ranking końcowy uwzględnił punktację po przeprowadzonych negocjacjach. Przeprowadzenie negocjacji było uzasadnione i zgodne z procedurą konkursu ofert i rokowań oraz obowiązującymi przepisami prawa. Według organu odwoławczego, komisja konkursowa po dokonaniu rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno odwołującego się oferenta jak i pozostałych oferentów uplasują się w rankingu ofert. Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji Oferent i inni oferenci.

Ustosunkowując się ponadto do zarzutów naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., Prezes NFZ stwierdził, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ przed wydaniem spornej decyzji powiadomił stronę skarżącą o przysługujących jej prawach, w tym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postępowaniu oraz zgłaszania żądań dotyczących przedmiotowego odwołania zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu.

Odnosząc się z kolei do ponownie podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu dotyczącego dostępności do akt sprawy, Prezes NFZ powołał się zarówno na komunikat umieszczony w dniu 3 lutego 2011 r. na stronie internetowej Centrali NFZ, jak również na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10), z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 554/10), czy też z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1458/10), w których NSA wyraził pogląd dotyczący kwestii ograniczenia udostępniania akt innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie ofert. Prezes NFZ uznał, że aktami sprawy w/w postępowania administracyjnego, które - na podstawie art. 10 k.p.a - podlegają wglądowi strony odwołującej się są: oferta odwołującego się, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników.

Prezes NFZ nie zgodził się również z zarzutem skarżącej, jakoby komisja konkursowa wprowadziła nieznaną ustawie nową przyczynę odrzucenia oferty skarżącej. Zdaniem organu, zarzut ten jest bezpodstawny, gdyż oferta strony skarżącej nie została odrzucona w trakcie przedmiotowego konkursu ofert, lecz w wyniku rozstrzygnięcia spornego postępowania konkursowego oferta ta nie została wybrana do podpisania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany był do poczynienia dodatkowych, uzupełniających ustaleń faktycznych dla potrzeb dokonania oceny, czy zaproponowanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji wartości "0" ("zero") wywarło wpływ na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, a także, czy wskutek tego mogło dojść do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego. Zdaniem Prezesa NFZ, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w spornej decyzji przedstawił szczegółową analizę wpływu wpisania w protokole końcowym z negocjacji wartości "0" ("zero") w odniesieniu do skarżącej. Zdaniem Prezesa Funduszu, należy uznać, że brak propozycji kontraktu ("0" w protokole) nie stanowiło o naruszeniu interesu prawnego strony odwołującej się, gdyż w przedmiotowym postępowaniu wybrani zostali oferenci, z wyższą końcową punktacją ofert w rankingu. Zdaniem organu odwoławczego, celem postępowania konkursowego nie był wybór wszystkich oferentów, ale jedynie tych, którzy plasują się najwyżej w rankingu ofert, a zatem tych, których oferty zostały ocenione najwyżej. Stąd też, zdaniem Prezesa NFZ, bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania pozostał fakt, że komisja konkursowa zawarła w protokole końcowym z negocjacji wartość "0" (zero) w przypadku uplasowana się oferty strony skarżącej w rankingu końcowym poniżej ofert wybranych do zawarcia umowy. W przedmiotowych negocjacjach przeprowadzonych ze świadczeniodawcą strony nie uzyskały zbieżności stanowisk.

W świetle przedstawionych okoliczności Prezes NFZ stwierdził, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, Prezes NFZ nie stwierdził naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. skarżąca H. W., reprezentowana przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca zarzuciła organom obu instancji:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu; zdaniem strony, powołany przepis art. 154 ust. 1 cyt. ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów),

b) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 oraz § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy - poprzez:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

- nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz nie poinformowanie skarżącej o prawie do przejrzenie tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę skarżącą do zawartych w nich informacji; strona wskazała, że zarzut ten dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

- bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., a w konsekwencji niedopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,

- bezpodstawne nieuwzględnienie żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawię,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą;

c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach dotyczących: oceny ofert (art. 148), podstaw odrzucania ofert (art. 149 ust. 1), wyboru ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), prowadzenia negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenia określonej w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

poprzez:

- odmowę udzielenia informacji o miejscu oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert,

- odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty strony skarżącej w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji,

- podział negocjacji na dwa niezależne etapy, rodzące - w opinii organu - różne skutki prawne,

- odmówienie skarżącej prawa do dalszych negocjacji, co do ceny i ilości świadczeń, w sytuacji zapewnienia tego prawa innym oferentom,

- odmówienie oceny i klasyfikacji oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącej uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej,

- uniemożliwienie skarżącej uczestnictwa w konkursie ofert, pomimo tego, że jej oferta nie podlegała odrzuceniu,

- umieszczenie oferty strony skarżącej na miejscu w rankingu ofert niezgodnym z liczbą punktów uzyskaną przez ofertę skarżącej,

- uniemożliwienie skarżącej złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji,

- naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

- naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej),

- wprowadzenie przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

- wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącej z powodu przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą, niż cena oczekiwana przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ albo spisanie protokołu rozbieżnego z negocjacji.

Skarżąca zarzuciła w konsekwencji, że działanie zarówno Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, uniemożliwiło stronie:

- udział jej oferty w postępowaniu konkursowym na zasadach określonych w ustawie,

- uczestniczenie w negocjacjach na zasadach równych dla wszystkich pozostałych w oferentów,

- dokonanie należytej oceny prawidłowości wszystkich czynności komisji konkursowej, a co za tym idzie,

- zawarcie z Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem konkursowym.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym katem skarga H. W., prowadzącej działalność leczniczą jako Indywidualna Praktyka Lekarska z siedzibą w [...], zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] - naruszają przepisy prawa.

Otóż, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Niemniej należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że Sąd, rozstrzygając niniejszą sprawę - uznał, że organy obu instancji dopuściły się przede wszystkim istotnej obrazy przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dotyczących uprawnień decyzyjnych organów w sprawach administracyjnych wszczętych na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy.

Należy zauważyć, że kontrolą sądowoadministarcyjną objęto postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej o kodzie postępowania numer [...].

Na podkreślenie zasługuje, że ww. decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. była wydana po uchyleniu przez Prezesa NFZ w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 138 § 2 k.p.a., pierwszej decyzji, tj. decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2011 r., zapadłej w wyniku odwołania strony skarżącej od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert (vide: decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]).

Wprawdzie decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. nie była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, tym niemniej przeprowadzając w niniejszym postępowaniu kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r., koniecznym stało się odniesienie do unormowań dotyczących uprawnień decyzyjnych organów w sprawach administracyjnych wszczętych na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Zbadanie powyższej kwestii miało istotne znaczenie, albowiem kontrolując prawidłowość zaskarżonego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie sposób pominąć rozważenia kwestii właściwego bądź niewłaściwego ponownego procedowania w tej sprawie przez organ I instancji.

Należy zauważyć, że według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zdanie pierwsze).

Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach).

Świadczeniodawca wnosi odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 5).

Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6).

Jak stanowi przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145.

Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).

Między innymi w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1054/11, Naczelny Sąd administracyjny wskazał, że specyfika regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach sprawia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 154 ust. 1 tej ustawy następuje poprzez złożenie odwołania. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. O rozstrzygnięciu postępowania stanowi natomiast art. 151 ustawy o świadczeniach. Ust. 1 tego przepisu stanowi o tym, że komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Przepis art. 151 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, określa miejsce i termin ogłoszenia o rozstrzygnięciu. W art. 151 ust. 4 określono elementy ogłoszenia, a zgodnie z art. 151 ust. 5 z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Komisja, o której mowa w zacytowanym przepisie, jest powoływana w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (vide: art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach).

Innymi słowy, zakończenie działań komisji konkursowej otwiera możliwość uruchomienia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ.

"Odwołanie", o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie jest zatem "odwołaniem", w rozumieniu art. 127 § 1 i 2 k.p.a., albowiem jest ono w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.

Z kolei, w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, momentem tym jest data doręczenia żądania organowi (art. 67 § 3 k.p.a.). Od tej daty "powstają" zatem akta sprawy, które w tym momencie obejmują wniosek strony, którym jest na gruncie rozpatrywanej sprawy odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania i ewentualnie dołączone do niego załączniki. W przywołanym powyżej wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd administracyjny stwierdził także, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to nie akta przyszłej sprawy administracyjnej. Nie stają się także nimi automatycznie na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Oczywiście mogą być przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do postępowania administracyjnego, stosownie dla potrzeb tego postępowania w trybie określonym w art. 75 § 1 k.p.a. i wówczas będą aktami sprawy, do których odnosi się art. 73 § 1 k.p.a.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, prowadząc postępowanie na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązany jest kierować się regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, a także uwzględniać reguły płynące z postanowień ustawy o świadczeniach, zawartych w szczególności w przepisach art. 134 i 152 cyt. ustawy.

W wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, Naczelny Sąd Administracyjny w sposób obszerny zaprezentował stanowisko w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W wyroku tym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż "Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie, jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności ż regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 cyt. ustawy, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają.

Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. (...).

(...) Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 ustawy o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 cyt. ustawy, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy) nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc, określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) (...).

(...) Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, mówiące, że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem".

Przeprowadzając analizę przepisów ustawy o świadczeniach w aspekcie uprawnień decyzyjnych dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ należy wskazać, że z treści art. 154 ust. 3 cyt. ustawy wynika, iż dyrektor oddziału może podjąć tylko jedno z dwóch rozstrzygnięć: zaakceptować rozstrzygnięcie komisji (w decyzji oddalającej odwołania), albo je zanegować (w decyzji uwzględniającej odwołanie).

Zdaniem Sądu, mając na uwadze, że komisja konkursowa uległa rozwiązaniu (vide: art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach), w związku z czym nie mogłaby naprawić swojego błędu, przykładowo: w obliczeniach matematycznych podczas sumowania punktacji w rankingach dyrektor oddziału ma prawo skorygować stwierdzony błąd poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, zmieniającego rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu konkursowym. Innymi słowy, istotą uwzględnienia odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ musiało być nie tylko uchylenie rozstrzygnięcia komisji konkursowej, ale także orzeczenie co do istoty poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego ( wolnego od błędu).

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko znajduje oparcie w przepisach art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Należy również podkreślić, że powyższy pogląd jest zbieżny z wykładnią wskazanych przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II 121/12.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tym orzeczeniu m.in. to, iż ustawa o świadczeniach wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałoby sensu przepis art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach, stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie byłby też zrozumiały w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy - przez uchylenie tego rozstrzygnięcia.

Przechodząc z kolei do uprawnień decyzyjnych Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w kontekście art. 154 ustawy o świadczeniach, podkreślenia na wstępie wymaga, że obowiązujący w analizowanych sprawach tryb postępowania ma charakter dwuinstancyjny. Wniesienie odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do Prezesa Funduszu następuje za pośrednictwem organu I instancji, który to organ przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z autoweryfikacji własnej decyzji stosownie do treści art. 132 k.p.a.

Przytoczone na wstępie rozważań przepisy art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach określają uprawnienia Prezesa NFZ, jako organu II instancji, choć nie czynią tego wprost. Zdaniem Sądu, analiza powyższych przepisów pozwala na postawienie tezy, że sformułowanie zawarte w pierwszym z przywołanych przepisów "wydaje decyzję administracyjną w sprawie" nie może być rozumiane, jako konieczność wydania przez organ odwoławczy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "przeprowadza się ponownie" (vide: art. 154 ust. 7 ustawy). Oznacza to, że Prezes Funduszu nie ma uprawnień reformatoryjnych, lecz wyłącznie kasacyjne. Tym samym, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, Prezes NFZ może albo: oddalić odwołanie (i tym samym utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji); albo uwzględnić odwołanie (i tym samym uchylić decyzję dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ). Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd administracyjny w cyt. wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r.

NSA stwierdził w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], która była w istocie decyzją "uwzględniającą odwołanie", w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, organ I instancji, tj. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, nie mógł powtórnie rozpatrywać zasadności odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. Należało bowiem, zgodnie z regulacją zawartą w art. 154 ust. 7 cyt. ustawy, postępowanie w sprawie zawarcia umowy przeprowadzić ponownie w trybie rokowań. Nie jest przy tym pozbawione wątpliwości rozumienie treści tego przepisu, w szczególności, gdy chodzi o podmioty, wobec których uruchamia się procedurę rokowań.

Sąd stoi na stanowisku, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przychyla się do stanowiska, że uwzględnienie odwołania uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział powinni przystąpić do nowego postępowania, prowadziłoby bowiem do wniosków zmierzających do zablokowania realizacji dyspozycji przepisu art. 144 pkt 1 omawianej ustawy, co w konsekwencji mogłoby w wielu przypadkach utrudnić realizację świadczeń zdrowotnych z ewidentną szkodą dla pacjentów. Obecnie rozpatrywanie przez Prezesa NFZ odwołania nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu, będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów.

Uwzględniając powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie w sposób istotny naruszono art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, co w konsekwencji musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe zasadnicze uchybienie, którego dopuściły się organy obu instancji, przyjąć należy, że pozostałe zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 73 § 1, art. 74 § 1 i 2 oraz art. 75 § 1 k.p.a., choć niewątpliwie zasadne, należy uznać za drugorzędne dla niniejszego rozstrzygnięcia.

Tym niemniej, przechodząc do oceny powyższych zarzutów strony skarżącej, które Sąd uznał za słuszne i dające dodatkową podstawę do uchylenia obu spornych decyzji, należy wskazać, że zasadny jest przede wszystkim zarzut obrazy przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, w oparciu o opinie właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Należy, zdaniem Sądu, zauważyć, że w obu spornych decyzjach wydanych w rozpatrywanej sprawie, organy ograniczyły się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej sumy punktów.

Działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, albowiem - jak przyjmuje się w orzecznictwie - dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne - szczegółowo wskazane - iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Skoro, zdaniem Sądu, ocena złożonych ofert dokonana została w oparciu o cyt. Zarządzenie Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r., to organy obu instancji, rozstrzygając zarzuty strony skarżącej, winny szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach.

Z całą pewnością organy nie mogą ograniczyć się, przedstawiając zasady punktacji, do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny, nie próbując swojej oceny zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy w istocie przedstawiły wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. W rezultacie należy stwierdzić, że Prezes NFZ, wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania, szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, podczas, gdy stronę skarżącą nie zapoznano w ogóle ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również strona nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło jej jakąkolwiek sensowną polemikę z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją.

W tej sytuacji należy podkreślić, iż Prezes NFZ, jak również Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając swoje decyzje, nie odnieśli się w ich uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej, które strona podniosła w swoich środkach zaskarżenia składanych w toku całego postępowania.

Prawidłowość działania komisji konkursowej, a następnie organów obu instancji budzi w tej sytuacji wątpliwości w kontekście przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, albowiem brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów, w sytuacji żądania tej prezentacji przez stronę skarżącą, świadczyć może o naruszeniu zasad rządzących postępowaniem konkursowym, w tym przede wszystkim zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, o których mowa w art. 134 cyt. ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje, organy dopuściły się obrazy w/w norm postępowania administracyjnego, albowiem nie odniosły się w uzasadnieniu swych decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, a także, ignorując wyraźne żądania strony - nie wyjaśniły, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach na tle innych oferentów biorących udział w konkursie.

W ocenie Sądu, brak pełnego odniesienia się przez organy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości zarówno w zakresie braku przestrzegania zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, jak i w zakresie prawidłowości interpretacji kryteriów obowiązujących przy dokonaniu oceny ofert, a więc w zakresie okoliczności istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść strony skarżącej.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia te nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy ponadto zwrócić uwagę, że uzasadnione wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie budzi również stanowisko Prezesa NFZ, zgodnie z którym odmowa udostępnienia stronie skarżącej dokumentacji ofertowej złożonej przez konkurencyjnych świadczeniodawców, biorących udział w postępowaniu konkursowym, wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających zarówno z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jak również ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Niemniej ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Owszem, z całą pewnością uznać trzeba, że nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, które objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

Warto zauważyć w tym miejscu, że przywołane przez Prezesa NFZ w uzasadnieniu spornej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 i II GSK 265/10, nie zapadły jednogłośnie. Zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, że sędzia NSA składający zdanie odrębne do tych orzeczeń, nie bez racji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia tego wyroku nie wskazał, które przepisy z wyżej powołanych ustaw zostały naruszone, aby uzasadniały taką odmowę. Ponadto - zdaniem sędziego NSA zgłaszającego votum separatum - NSA nie odniósł się również do treści przepisu art. 73 k.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, regulując prawo strony wglądu do akt w każdym stadium postępowania. Dalej sędzia NSA wskazał, że postępowanie toczące się przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ jest postępowaniem administracyjnym, gdyż wniesione odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. Zdaniem sędziego NSA, o ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zdaniem sędziego NSA, odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy, pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sędzia NSA zwrócił również uwagę na fakt, iż akta, których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), co oznacza, że nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Konkludując, zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne do w/w wyroków, wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczynił NSA w analizowanej sprawie, w powiązaniu z ogólnymi zasadami wynikającymi z zacytowanych ustaw w kontekście powyższych wywodów i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, co oznacza, że stronę bezpodstawnie pozbawiono prawa do obrony, skoro nie miała prawa wglądu do całości akt, aby przedstawić i uzasadnić stawiane zarzuty.

Ponadto, warto zauważyć dodatkowo, że również w przywołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, NSA po przedstawieniu stanowiska w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w pełni zaakceptował pogląd Sądu I instancji, że zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego. NSA wskazał również, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. NSA stwierdził, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Na uwagę zasługuje również fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy w kontekście powyższych wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę ponownie, winien również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez stronę skarżącą dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść tej strony.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że zarówno Prezes NFZ, jak i organ I instancji, z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważyli należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie sporne decyzje administracyjne nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).