Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 256/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 8, 9, 11, 35, 36, 104, 106, 77 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149, 154 par. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 15 i pkt 16, art. 13,, art. 16, art. 17 a
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 5, art. 11, art. 13 ust. 1, art. 16, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. T. na przewlekłość postępowania Marszałka Województwa D. w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 (nr [...]) I. zobowiązuje Marszałka Województwa D. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2016 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Marszałek Województwa D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Marszałka Województwa D. na rzecz skarżącego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. T. (zwany w dalszej części uzasadnienia stroną lub skarżącym) pismem z dnia 12 lipca 2017 r., za pośrednictwem Marszałka Województwa D. (zwanego dalej organem lub Marszałkiem) wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w sprawie o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od dnia 10 listopada 2010 r., a także świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r., zarzucając przy tym naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niezałatwieniu sprawy na podstawie ustalonego stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz jego małoletnich dzieci,

2) art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek,

3) art. 12 k.p.a. poprzez przewlekłe i niewnikliwe prowadzenie postępowania ze szkodą dla skarżącego oraz jego małoletnich dzieci, polegające na nieustaleniu w wyznaczonym terminie prawa do świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego,

4) art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym,

5) art. 104 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz jej niezałatwienie w drodze decyzji administracyjnej,

6) art. 106 k.p.a. poprzez bezzasadne uzależnienie wydania decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez n. organ socjalny, co skutkowało niezałatwieniem sprawy w wyznaczonym terminie, a tym samym przyczyniło się do przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie jako u.p.p.s.a.) wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

2) zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia wydania wyroku, w przedmiocie:

a) prawa skarżącego do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, począwszy od dnia złożenia przez niego pierwszego wniosku o ustalenie tego prawa, tj. od dnia 10 listopada 2010 r.,

b) prawa skarżącego do świadczenia wychowawczego, począwszy od dnia złożenia przez niego wniosku o ustalenie tego prawa, tj. od dnia 1 kwietnia 2016 r.,

ewentualnie, na podstawie art. 149 § 1b u.p.p.s.a., o:

c) stwierdzenie istnienia po stronie skarżącego prawa do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, począwszy od dnia złożenia przez niego pierwszego wniosku o ustalenie tego prawa, tj. od dnia 10 listopada 2010 r.,

d) stwierdzenie istnienia po stronie skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego, począwszy od dnia złożenia przez niego wniosku o ustalenie tego prawa, tj. od dnia 1 kwietnia 2016 r.,

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a.,

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest ojcem trójki małoletnich dzieci, zaś na podstawie wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w J. Wydział I Cywilny z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt [...], wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi, powierzono skarżącemu, ograniczając jednocześnie jej wykonywanie przez matkę małoletnich- M. P.- T. (dalej jako M.P.T. lub matka) do ogólnego wglądu w wychowanie, wykształcenie i sposób leczenia dzieci. Matkę obciążono obowiązkiem utrzymywania małoletnich dzieci poprzez zapłatę alimentów w łącznej kwocie 1.200 złotych, płatnych do rąk skarżącego. Ze względu na powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi, skarżący w dniu 10 listopada 2010 r. złożył w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w L. (dalej w skrócie MGOPS) pierwszy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Następne wnioski zostały przez niego złożone kolejno w dniach: 26 września 2011 r., 31 października 2012 r. oraz 10 września 2013r. Wszystkie wnioski zostały jednak przekazane przez MGOPS do Działu Świadczeń Rodzinnych D. Ośrodka Polityki Społecznej (dalej jako Dział Świadczeń Rodzinnych DOPS), działającego z upoważnienia Marszałka, a to ze względu na weryfikację czy w sprawie zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tożsame czynności podjęto w związku ze złożonym przez skarżącego w dniu 25 maja 2016 r. wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Pomimo złożonych przez niego wyjaśnień, a także dokumentów (w tym przede wszystkim wyroku rozwodowego), uzasadniających przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku rodzinnego oraz stosownych dodatków na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak i prawa do świadczenia wychowawczego, organ po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym wykonstatował, że w sprawie skarżącego zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a to ze względu na fakt, iż matka dzieci zamieszkuje na terenie N. od dnia 1 lutego 2011 r. oraz podlega ona ustawodawstwu n. Organ jednocześnie wskazał, że w okresie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, sprawa będzie rozpatrywana przez Marszałka. Pomimo upływu ponad 6 lat od złożenia pierwszego wniosku i 11 miesięcy od momentu wydania ostatniego postanowienia o zastosowaniu w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Marszałek w dalszym ciągu nie wydał żadnej decyzji co do istoty sprawy. Skarżący do dnia dzisiejszego nie posiada w związku z tym decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okresy zasiłkowe 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2014/2015 oraz 2015/2016, jak też ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017.

Strona zarzuciła, że Marszałek, jako organ realizujący zadania z zakresu świadczeń rodzinnych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, podobnie jak wcześniej MGOPS, w sposób niewłaściwy dokonali subsumcji przepisów odnoszących się do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych i wychowawczych, kwalifikując wnioski złożone przez skarżącego jako podlegające rygorom koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Dalej podniesiono, że w związku z nierozpoznaniem w ustawowym terminie istoty sprawy w sposób prawem przewidziany, skarżący za pośrednictwem swojego pełnomocnika, w dniu 9 lutego 2017 r. złożył, do organu nadrzędnego nad Marszałkiem, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając w nim m.in. przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, a także niewłaściwe zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na skutek złożonego zażalenia, postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej zwane Kolegium) uznało zażalenie skarżącego za nieuzasadnione wskazując, że organ nie rozpatruje aktualnie wniosków skarżącego o ustalenie prawa do świadczeń, w związku z czym nie pozostaje on w bezczynności. Ponadto Kolegium uznało, że skoro organ nie prowadzi aktualnie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków skarżącego, to nie może być mowy o przewlekłym prowadzeniu przez niego postępowania.

Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Kolegium, gdyż uważa, iż bez wątpienia dotychczasowe nierozpoznanie istoty sprawy oraz jej niezałatwienie w drodze decyzji administracyjnej, jawią się jako powstanie stanu bezczynności po stronie organu. Ponadto samo postępowanie prowadzone jest od ponad 6 lat w sposób rażąco przewlekły, gdyż niezachowany został ustawowym termin do załatwienia sprawy. Zaznaczono przy tym, że skarżący oraz pozostające pod jego opieką małoletnie dzieci, pozbawieni zostali pomocy socjalnej ze strony Państwa, a także prawa do godnego życia.

Strona w związku z faktem, że dotychczas przeprowadzone przez organ postępowanie w żaden sposób nie przyczyniło się do załatwienia sprawy co do jej istoty, a także w związku z tym, że postępowanie prowadzone jest w sposób rażąco przewlekły, zarzuciła w skardze zarówno bezczynność, jak i przewlekłość prowadzonego postępowania. Uzasadniając możliwość zarzucenia w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania strona podniosła, iż jej zdaniem nie stanowi to skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 sierpnia 2017 r. zarejestrowano w repertorium SAB powyższą skargę jako skargę na bezczynność Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oraz jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku oraz dodatków do zasiłku rodzinnego.

Następnie zarządzeniami sędziego sprawozdawcy z dnia 4 października 2017r. uzupełniono w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 143/17 opis przedmiotu skargi z dnia 12 lipca 2017 r. na bezczynność Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego przez dodanie "na okres zasiłkowy 2014/2015 ([...]) oraz w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 144/17 opis przedmiotu skargi z dnia 12 lipca 2017 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego przez dodanie "na okres zasiłkowy 2014/2015 ([...]), a także zarejestrowano kolejne sprawy o sygn. akt: IV SAB/Wr 253/17 na bezczynność Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2015/2016 ([...]), IV SAB/Wr 254/17 na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2015/2016 ([...]), IV SAB/Wr 255/17 na bezczynność Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 ([...]) i IV SAB/Wr 256/17 na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 ([...]).

W odpowiedzi na skargę na przewlekłość postępowania Marszałka w sprawie wniosku skarżącego w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 z dnia 4 kwietnia 2016 r. organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek wskazał, iż w przedmiotowej sprawie działa na podstawie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1 z dnia 2004.04.30, dalej jako rozporządzenie nr 883/2004), Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.,UE.L.2009.284.1 z dnia 2009.10.30, dalej jako rozporządzenie nr 987/2009), ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, dalej w skrócie u.ś.r.) oraz ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, dalej w skrócie u.p.p.w.d.).

W tym kontekście organ podał, że podstawowym zagadnieniem dla stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest określenie ustawodawstwa, któremu podlega dana osoba. Zasadą jest, że osoba, do której stosuje się przepisy rozporządzenia 883/2004 podlega ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Na podstawie art. 68 ust. 3 lit. a) i lit. b) rozporządzenia nr 883/2004, jeżeli w instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa, to instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa. Instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, rozpatruje ten wniosek, tak jak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej, a dzień, w którym wniosek taki został złożony w pierwszej instytucji, uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo. Powyższy przepis obliguje instytucję właściwą z tytułu pierwszeństwa, w tym przypadku, instytucję n., do rozpatrzenia wniosków skarżącego przesłanych przez instytucję polską.

Odnosząc się z kolei do zarzutu zawartego w skardze wskazano, że określenie "członek rodziny" w myśl rozporządzenia nr 883/2004 oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Na podstawie zaś art. 3 pkt 16 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Organ uważa zatem, iż ponieważ dziecko posiada dwoje rodziców, z których każde może mieszkać w innym państwie członkowskim, to w celu przyznania świadczeń rodzinnych zostały ustanowione zasady szczególne. Zasady te mają na uwadze to, by niezależnie od tego co robią i gdzie mieszkają rodzice, dziecko nie zostało pokrzywdzone i mogło otrzymać pomoc od państwa w postaci zasiłków rodzinnych. Uznaje się, że świadczenia rodzinne są zabezpieczeniem finansowym dziecka, zatem nie ma znaczenia sytuacja rodzinna jego rodziców, tzn. czy tworzą oni wspólne gospodarstwo domowe, są małżeństwem czy też żyją w konkubinacie. Dodano także, że zgodnie z orzeczeniem TSUE z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie C-255/99 (Humer) - osoba (dziecko), która mieszka ze sprawującym nad nim opiekę rodzicem w państwie członkowskim, innym niż państwo właściwe, i którego rodzic, zobowiązany do wypłaty alimentów, pracuje lub jest bezrobotny w państwie właściwym, wchodzi do podmiotowego zakresu zastosowania rozporządzenia, jako członek rodziny pracownika. Tym samym zdaniem Marszałka należy uznać M.P.T. jako członka rodziny względem dzieci: W. T. (dalej jako W.T.), S. T. (dalej jako S.T.) oraz J. T. (dalej jako J.T.) mimo, iż nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego.

Podniesiono również, iż sprawy skarżącego organ prowadzi od dnia 2 marca 2012r. tj. od dnia wpływu zapytania instytucji n. dot. sytuacji skarżącego w związku z ubieganiem się M.P.T. o świadczenia rodzinne w N. na rzecz dziecka- N. T. W związku z powyższym organ zobligowany był również ustalić w porozumieniu z instytucją n. sytuację zawodową M.P.T. w celu zweryfikowania uprawnień do świadczeń na terenie Polski względem dzieci: W.T., S.T. i J.T.

Na marginesie, odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w skardze, Marszałek wskazał, że skarżący pobierał świadczenia rodzinne w okresie od 1 listopada 2009 r. do 30 września 2013 r.

W ocenie Marszałka powyższe sprawy należy uznać za szczególnie skomplikowane, ponieważ organ w celu ustalenia stanu faktycznego wielokrotnie występował do instytucji n. z zapytaniem dotyczącej sytuacji zawodowej M.P.T. oraz informacji dotyczącej przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci: W.T., S.T. oraz J.T. (w aktach sprawy znajduje się 13 pism wystosowanych do instytucji n.). Zauważono w tym miejscu, że przepisy unijne nie nakładają na instytucje właściwe terminów, w czasie których powinna zostać udzielona odpowiedź na zapytanie instytucji innego państwa Unii Europejskiej, gdyż umownie przyjmuje się, że okres ten nie powinien przekroczyć 3 miesięcy od daty otrzymania zapytania.

Podano dalej, że na podstawie uzyskanych informacji Marszałek ustalił, iż w sprawie wniosku z dnia 28 października 2015 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2015/2016 mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 listopada 2015 r., ponieważ M.P.T. (matka dzieci) zamieszkuje, jest aktywna zawodowo na terenie N. oraz podlega ustawodawstwu n. W związku z powyższym przekazano wniosek skarżącego na okres zasiłkowy 2015/2016 do instytucji zagranicznej w celu rozpatrzenia, co oznacza, że Marszałek nie rozpatrywał wniosku o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/2016.

Na zakończenie wyjaśniono, że wejście w życie w dniu 1 kwietnia 2016 r. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nałożyło na organ dodatkowe zadania. Samorząd Województwa nie otrzymał w odpowiednim czasie środków finansowych koniecznych do terminowej realizacji zadania, w efekcie czego doszło do znacznego przeciążenia pracowników pracą. W krótkim czasie wpłynęło kilka tysięcy wniosków, stąd dotychczasowa obsługa organizacyjno-kadrowa okazała się absolutnie niewystarczająca. Trudna sytuacja trwa, a wniosków przybywa. Od dnia 1 kwietnia 2016 r. odnotowano wpływ ponad 9 tysięcy wniosków dotyczących ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, do tego należy dodać wnioski o świadczenia przysługujące na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz formularze serii E400 i dokumenty SED - to kolejnych kilkanaście tysięcy. Sprawy z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wymagają większego niż przeciętne zaangażowania pracownika w ich prowadzenie albowiem konieczne jest pozyskiwanie informacji o sytuacji strony z instytucji polskich i zagranicznych, a dokumenty przekazywane przez ośrodki pomocy społecznej bywają niekompletne. Toteż sprawy tego rodzaju należy zaliczyć do spraw szczególnie skomplikowanych.

O braku wystarczających środków finansowych wielokrotnie informowano Wojewodę D., wnioskując jednocześnie wieloma pismami o przyznanie bądź zwiększenie dotacji celowej na obsługę zadania w zakresie świadczeń wychowawczych. W dniach 13-14 czerwca 2017 r. w D. Ośrodku Polityki Społecznej przeprowadzono kontrolę, w wyniku której pozytywnie oceniono organizację rozpatrywania wniosków w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (sprawozdanie z kontroli nr ZP-KNPS.431.8.9.2017.EZ z dnia 19 czerwca 2017r.). W latach 2016 i 2017 na bieżąco podejmowano działania zaradcze, mające usprawnić obsługę zadań, mimo niewystarczającej liczby pracowników.

Wskazano również, iż w dniu 20 października 2017 r. do organu wpłynął odrębny wniosek skarżącego o tymczasowe przyznanie świadczeń i po ponownej analizie dokumentów przyznał tymczasowo świadczenia na mocy decyzji z dnia 23 października 2017 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania odnosi się w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a.) do przypadków określonych w pkt 1-4a, natomiast art. 3 § 2 pkt 9 u.p.p.s.a. odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale brak jest przeszkód do zaskarżenia do tego sądu opieszałości w wydaniu takiego aktu lub w dokonaniu czynności.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

W myśl natomiast art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kierując się tym wskazaniem niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2017r.

Zanim Sąd przejdzie do rozważań istotnych do rozstrzygnięcia sprawy zasadnym jest wyjaśnienie przyczyn, które legły u podstaw oznaczenia przedmiotu badanej sprawy w węższym zakresie niż to zostało określone w tytule skargi. Po pierwsze to należy mieć na uwadze, iż skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy zawsze jednostkowej sprawy administracyjnej, nie zaś zespołu czy grupy takich spraw prowadzonych przez organy administracji publicznej. W tym przypadku wniosek skarżącego z dnia 4 kwietnia 2016 r. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 określał granice postępowania administracyjnego, a wnioski o przyznanie zasiłku rodzinnego na inne okresy zasiłkowe bądź też innych świadczeń rodzinnych lub wychowawczych za ten albo inny okres zasiłkowy inicjowały kolejne odrębne postępowania administracyjne. Po drugie, pomimo większej liczby okresów zasiłkowych wskazanych w piśmie z dnia 12 lipca 2017 r., tj. 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2014/2015 i 2015/2016 w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz 2016/2017 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, skarżący w rzeczywistości podniósł zarzuty do trzech toczących się postępowań administracyjnych, gdyż tylko w tym zakresie podał numery tych spraw, tj. [...], [...] i [...], oraz tylko w tym zakresie wskazywał, że wyczerpał tryb zażaleniowy przed wniesieniem skarg. Po trzecie zaś, tut. Sądu nie podziela stanowiska skarżącego o dopuszczalności objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu co jednocześnie miałoby inicjować jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd miałby obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Zdaniem Sądu ustawowe wyodrębnienie skargi na przewlekłość postępowania i skargi na bezczynność wskazuje, że dotyczą one odmiennych sytuacji, co powoduje w istocie, iż w tym samym stanie faktycznym konkurują one ze sobą w ten sposób, że stwierdzenie wystąpienia jednej z nich eliminuje możliwość istnienia drugiej.

Z tych też powodów do repertorium SAB ostatecznie wpisano trzy skargi na bezczynność oraz trzy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka, pomimo wniesienia tych skarg w jednym piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2017 r.

Celem niniejszego postępowania jest ocena zasadności skargi strony na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017, oznaczonego numerem sprawy [...].

W ocenie Sądu skarga ta okazała się zasadna.

W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., tj. do czasu wejścia w życie zmian dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania.

W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżący wystąpił do Kolegium z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017. Z dołączonego do akt administracyjnych postanowienia z dnia 5 kwietnia 2017 r., Nr [...], wynika, że Kolegium, na podstawie art. 123 w zw. z art. 37 § 1 i § 2 k.p.a., uznało zażalenie za nieuzasadnione, gdyż przedmiotowy wniosek o przyznanie świadczenia został przekazany do właściwej instytucji n., co powoduje że Marszałek w ogóle nie prowadzi aktualnie postępowania w sprawie rozpatrzenia tego wniosku, a tym samym nie pozostaje w tej sprawie w bezczynności.

W drugiej kolejności zasadnym jest przybliżenie pojęcia przewlekłości postępowania. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.

W orzecznictwie wskazuje się, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1– § 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2014r., sygn. akt IV SAB/Po 125/13, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 88/13). NSA w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 NSA stwierdził natomiast, iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

W orzecznictwie podnosi się także, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11).

Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania.

W sprawie przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia wychowawczego problematycznym zagadnieniem pozostawało określenie zależności pomiędzy świadczeniami wychowawczymi pobieranymi na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a świadczeniem pracy przez byłą małżonkę skarżącego w N. i tym samym podleganiu n. ustawodawstwu w zakresie świadczeń socjalnych. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przy czym, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 2 pkt 15 u.p.p.w.d., ilekroć jest w niej mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oznacza to rozporządzenie Nr 883/2004 oraz rozporządzenie Nr 987/2009. Zawarte w tych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania odmiennym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianą miejsca pobytu lub zamieszkania.

Jak wyżej była o tym mowa, podstawą materialnoprawną oraz procesową kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego są przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W myśl art. 11 u.p.p.w.d. marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze: 1) pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego; 2) wydaje decyzje w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 1). Marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora, jego zastępcę lub innego pracownika regionalnego ośrodka polityki społecznej albo innego pracownika urzędu marszałkowskiego do załatwiania w jego imieniu spraw dotyczących realizacji świadczenia wychowawczego w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i wydawania w tych sprawach decyzji (ust. 2).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.p.w.d. ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka lub opiekuna prawnego dziecka. Stosownie natomiast do 16 ust. 1 u.p.p.w.d.u. w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa. W tym przypadku marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.). W przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11 u.p.p.w.d. (art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d.). Natomiast gdy marszałek województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku, o którym mowa w ust. 1 wówczas przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, który ustala prawo do świadczenia wychowawczego od miesiąca złożenia wniosku (art. 16 ust. 8 pkt 1 i ust. 9 u.p.p.w.d.).

Z przeprowadzonych rozważań wynika, że w sprawie, która została przekazana marszałkowi województwa z uwagi na zamieszkiwanie członka rodziny wnioskodawcy za granicą, to marszałek województwa uprawniony jest samodzielnie ustalić, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w zależności od dokonanej oceny dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia lub zwrotu wniosku organowi, który sprawę przekazał.

Powołane przepisy art. 11 i art. 16 u.p.p.w.d. nie określają szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie mają ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy to w szczególności terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., co wynika wprost z art. 28 u.p.p.w.d.

Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.)

W trzeciej i ostatniej kolejności zadaniem Sądu, mając na względzie ratio legis zmian legislacyjnych, u podstaw których legło dążenie do rozszerzenia środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, było ustalenie czy rzeczywiście, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym doszło do przewlekłości tego postępowania.

Z przedstawionych wraz ze skargą akt sprawy administracyjnej oraz oświadczenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że w dniu 4 kwietnia 2016 r. strona złożyła w MGOPS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 na dzieci: W.T., S.T. oraz J.T. Wniosek ten MGOPS, powołując się na art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., przekazał pismem z dnia 24 maja 2016 r. D. Ośrodkowi Polityki Społecznej (dalej w skrócie DPOS), gdzie w dniu 9 czerwca 2016 r. trafił do Działu Świadczeń Rodzinnych.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r., nr [...], organ przekazał [...]dokument F001 z zapytaniem czy M.P.T. zamieszkuje bądź jest zatrudniona na terenie N. od 1 lutego 2015 r. do chwili obecnej.

Pismem z tego samego dnia organ wezwał stronę do złożenia w terminie 30 dni wyjaśnienia w celu ustalenia prawa do dodatku dyferencyjnego z tytułu świadczeń rodzinnych na podstawie wniosków złożonych dnia 10 listopada 2010 r., 26 września 2011 r., 31 października 2012 r. oraz 10 września 2013 r. na okresy zasiłkowe 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013 i 2013/2014.

Organ postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 4, art. 28 u.p.p.w.d. oraz art. 123 § 1 k.p.a., ustalił, że w sprawie skarżącego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (członek rodziny podlega ustawodawstwu innego państwa UE w zakresie świadczeń rodzinnych) od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017. W uzasadnieniu wskazano, że M.P.T. (matka dzieci) zamieszkuje na terenie N. od dnia 1 lutego 2011 r. oraz podlega ustawodawstwu n. Podano także, iż w okresie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego sprawa będzie rozpatrywana przez marszałka województwa. Pouczono również, iż na to postanowienie nie służy zażalenie.

W dniu 27 lutego 2017 r. do wiadomości organu wpłynęło pismo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego informujące o przekazaniu zażalenia strony do Kolegium na niezałatwienie sprawy w terminie przez Marszałka i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Pismem z dnia 2 marca 2017 r., które wpłynęło do Działu Świadczeń Rodzinnych DOPS w dniu 9 marca 2017 r., Kolegium wystąpiło z prośbą o przekazanie akt strony w związku z wniesionym zażaleniem na bezczynność. Żądane akta zostały przekazane wraz z pismem z dnia 13 marca 2017 r., w którym wyjaśniono regulacje rozporządzenia nr 883/2004 oraz podano, że wszystkie wnioski skarżącego przekazano do instytucji n. w dniach 18 marca 2014 r., 19 marca 2014 r. i 23 sierpnia 2016 r., natomiast w dniach 18 września 2014 r., 5 lutego 2015 r., 6 czerwca 2015 r., 19 stycznia 2016 r. oraz 17 maja 2016 r. zostały wysłane dodatkowe zapytania w celu uzyskania informacji o wysokości przyznanych świadczeń rodzinnych na dzieci strony na terenie N.

Z uwagi na brak odpowiedzi z instytucji n. na wcześniej wysłane zapytania organ wielokrotnie występował do [...] z zapytaniami dotyczącymi sytuacji zawodowej i miejsca zamieszkania M.P.T., przekazując jednocześnie dokument F026, począwszy od pisma z dnia 8 marca 2017 r., poprzez pismo z dnia 13 czerwca 2017 r., a zakończywszy na piśmie z dnia 30 sierpnia 2017r. (w tym ostatnim przypadku w piśmie przewodnim omyłkowo wskazano na dane dotyczące skarżącego, a nie jego byłej małżonki).

W dniu 20 lipca 2017 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga strony z dnia 12 lipca 2017 r. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka. Organ wadliwie przekazał tę skargę Kolegium, zamiast do tut. Sądu. Ostatecznie skarga trafiła do Sądu w dniu 14 sierpnia 2017 r.

W dniu 20 października 2017 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o tymczasowe przyznanie świadczeń dotyczących zasiłku rodzinnego oraz świadczenia wychowawczego w oparciu o art. 6 ust. 2 oraz art. 7 rozporządzenia nr 987/2009. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ wydał w dniu 23 października 2017 r. trzy decyzje o przyznaniu skarżącemu tymczasowych świadczeń na troje dzieci w formie: zasiłku rodzinnego na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. wraz z dodatkami (nr [...]), zasiłku rodzinnego na okres od 1 marca 2015 r. do 31 października 2015 r. wraz z dodatkami (nr [...]), świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2017 r. oraz na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. (nr [...]) oraz decyzję o przyznaniu na troje dzieci świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. (nr [...]).

Przedstawienie powyższych czynności było konieczne, gdyż stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13).

Co równie istotne, w orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (tak zwłaszcza NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

Można wnieść skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania także po wydaniu decyzji, w tym również decyzji ostatecznej i prawomocnej, gdyż przewlekłość, w odróżnieniu od bezczynności, jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Innym słowem nie można usunąć lub zniwelować stanu przewlekłości, jeżeli wcześniej się on już ujawnił (zrealizował).

Prowadzona kontrola pod kątem badania czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania nie mogła nie objąć również kwestii czy prawidłowo organ obrał kierunek procedowania uznając M.P.T. za członka rodziny względem dzieci: W.T., S.T. i J.T., mimo że nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, a tym samym stwierdzając, iż mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji przekazując wnioski skarżącego do rozpoznania instytucjom innego państwa. Nie ulega bowiem żadnym wątpliwościom, iż uruchomienie wadliwej ścieżki procedowania w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przekłada się automatycznie na ocenę sprawności i jakości prowadzonego postępowania. Ocena taka wynika z oczywistej konstatacji, iż gdyby Marszałek ustalił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego to wówczas przekazałby z powrotem sprawę MGOPS, który ustaliłby zdecydowanie szybciej prawo skarżącego do świadczenia wychowawczego.

Zdaniem orzekającego Sądu organ nie przeprowadził prawidłowej wykładni pojęcia członka rodziny (art. 3 pkt 15 u.p.p.w.d.) w świetle definicji legalnej pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" (art. 3 pkt 13 u.p.p.w.d.). Wykładnia ta jest nieodzowna w świetle treści art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., który uzależnia aktualizację właściwości marszałka województwa od stwierdzenia, że osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponieważ w sprawie będącej przedmiotem skargi tego rodzaju "członkiem rodziny" jest była żona skarżącego, dlatego obowiązkiem Marszałka było dokonanie prawidłowej oceny prawnej, czy osoba ta żyjąca ze skarżącym w separacji od końca 2009 r., a następnie rozwiedziona prawomocnym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. i przebywająca od 2011 r. w N. zachowywała w okresie uwzględnianym przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego status członka rodziny. W ocenie Sądu warunkiem uznania osoby rozwiedzionej oraz niemającej przyznanego prawa do opieki nad dziećmi, gdyż jej władzę rodzicielską ograniczono do ogólnego wglądu w wychowanie, wykształcenie i sposób leczenia dzieci, za członka rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.p.p.w.d. jest bezsporne wykazanie, że osoba ta wspólnie z drugim rodzicem wychowywała dzieci oraz prowadziła razem z tym rodzicem i dziećmi wspólne gospodarstwo domowe. Ponieważ definicyjnie te pojęcia są tożsamo ujęte w ustawie o świadczeniach rodzinnych i w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci to przy ich interpretacji wskazanym jest posłużyć się dorobkiem doktryny i orzecznictwa ukształtowanym na bazie starszej regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym kontekście taka wykładnia powyższego przepisu, jak to trafnie podniósł WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Rz 163/16, jest uzasadniona włączeniem w proces interpretacji argumentów systemowych wynikających z zestawienia art. 3 pkt 16 u.ś.r. z art. 3 pkt 17a u.ś.r. [tutaj odpowiednio art. 3 pkt 16 u.p.p.w.d. z art. 3 pkt 13 u.p.p.w.d.]. Również NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2361/14, stwierdził, że zastosowanie wykładni systemowej przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r. zapobiega niezasadnemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu tego przepisu. Rodzic samotnie wychowujący dziecko w takich okolicznościach spełnia bowiem przesłanki do uznania go za osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art. 3 pkt 17 lit. a u.ś.r., co winno oznaczać wyłączenie drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka z pojęcia rodziny. Organ tymczasem przyjął, że rodzice dzieci w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności, tworzą rodzinę.

Gdyby nawet przyjąć korzystną dla organu interpretację, iż w sprawie mamy do czynienia z okolicznościami świadczącymi o prawidłowości zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego to wówczas również pojawia się szereg zastrzeżeń co do przyjętego sposobu procedowania. Postawić bowiem trzeba pytanie czy instytucje n. były właściwe do rozpatrywania wniosków skarżącego w sytuacji, gdy oboje rodzice małoletnich dzieci w okresie zasiłkowym, jak też w latach go poprzedzających, nie byli zatrudnieni ani nie prowadzili własnej działalności gospodarczej (praca na własny rachunek). Z wcześniejszych wyjaśnień [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. wynika niezbicie, że co do M.P.T. to "aktualnie nie pozostaje ona zatrudniona, otrzymuje dodatek z tytułu opieki (świadczenia socjalne) na dzieci O. i A. urodzone 28 lutego 2014 r. [t.j. w N.]". Czy w takiej sytuacji normy kolizyjne nie określają właściwości krajowej poprzez pryzmat praw uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania. Nie przesądzając ostatecznie tej kwestii zwrócić należy uwagę, iż organ w rzeczywistości nie zweryfikował tych okoliczności i poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż matka dzieci zamieszkuje na terenie N. od 1 lutego 2011 r. i podlega ustawodawstwu n.

Przyjmując jednak w dalszym ciągu korzystną dla organu argumentację, iż w sprawie mieliśmy do czynienia z przypadkiem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i że do rozpatrzenia wniosków skarżącego właściwym była instytucja n., to również i tutaj rzucają się jaskrawe dowody świadczące o przewlekłości tego postępowania.

Przywoływane wielokrotnie regulacje ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowią, iż w sytuacji, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego to wówczas organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa (etap pierwszy). W naszym przypadku wniosek skarżącego z dnia 4 kwietnia 2016 r., po przekazaniu go przez MGOPS, wpłynął fizycznie do Działu Świadczeń Rodzinnych DPOS w dniu 9 czerwca 2016 r.

W drugim etapie marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Postępowanie wyjaśniające w tej materii nie jest uregulowane w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zatem poprzez odesłanie z art. 28 u.p.p.w.d. należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dniem 9 czerwca 2016 r. rozpoczynają więc bieg terminy wyznaczone w art. 35 k.p.a. do rozpoznania sprawy, w tym także co do sprawy szczególnie skomplikowanej, zważywszy na element zagraniczny warunkujący konieczność wymiany informacji z instytucjami n. W badanej sprawie organ zwracał się do [...] w C. z zapytaniami dotyczącymi podania informacji o sytuacji zawodowej i miejsca zamieszkania M.P.T., co nastąpiło pismami z dnia: 23 sierpnia 2016 r., 8 marca 2017 r., 13 czerwca 2017 r. i 30 sierpnia 2017 r. Na powyższe pisma organ nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Na wcześniejsze zapytania z lat ubiegłych odpowiedzi wpłynęły do Działu Świadczeń Rodzinnych DOPS w dniu 29 grudnia 2013 r., 22 sierpnia 2014 r., 31 grudnia 2014 r. oraz 16 maja 2016 r.

Etap ten zakończyło wydanie postanowienia z dnia 31 sierpnia 2016 r., którym ustalono, że w sprawie skarżącego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 z uwagi na fakt, że członek rodziny podlega ustawodawstwu innego państwa UE w zakresie świadczeń rodzinnych. Z prostego przeliczenia wynika, iż organ potrzebował prawie trzech miesięcy, aby rozstrzygnąć wstępne zagadnienie co do zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Trzeci etap obejmuje okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tym okresie sprawa jest rozpatrywana przez marszałka województwa, który w myśl art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d. wydaje decyzję zgodnie z art. 11 u.p.p.w.d. Jak można sądzić taką decyzją może być zarówno decyzja odmawiająca przyznania świadczenia, w przypadku ustalenia, że pobierane jest na te same osoby i w tym samym czasie świadczenie wychowawcze w kraju zatrudnienia lub miejsca zamieszkania, jak i decyzja przyznająca świadczenie, jeśli nie jest ono pobierane w innym państwie członkowskim lub pobierane w mniejszym rozmiarze (decyzja dotycząca tzw. dodatku dyferencyjnego). Zdaniem Sądu w tej sytuacji nie do obrony jest twierdzenie organu, iż postępowanie na tym etapie kończy się z chwilą przekazania wniosku do instytucji zagranicznej w celu jego rozpatrzenia. Powtórzyć zatem należy, iż okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego kończy się dopiero w momencie wydania przez marszałka województwa decyzji zgodnie z art. 11 u.p.p.w.d. W badanej sprawie do dnia orzekania nie została wydana żadna decyzja odpowiadająca dyspozycji art. 11 u.p.p.w.d., którą by rozpoznano wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia.

Na marginesie rozważań Sąd zwraca uwagę, iż wbrew stanowisku organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego fakt przekazania w dniu 23 sierpnia 2016 r. wniosku skarżącego do [...], gdyż w piśmie z tego dnia mowa jest wyłącznie o przekazaniu dokumentu F001 z zapytaniem dotyczącym M.P.T., tj. prośby potwierdzenia, czy zamieszkuje ona, bądź jest zatrudniona na terenie N. od 1 lutego 2015 r. do chwili obecnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzań zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że zarówno w drugim, jak i w trzecim, etapie, w którym wyłącznym "gospodarzem" i dysponentem postępowania był Marszałek, zastępowany przez Dział Świadczeń Rodzinnych DOPS, doszło do przewlekłości tego postępowania, gdyż było ono prowadzone w sposób nieefektywny, a wykonywane w tym czasie działania były nieskuteczne i podejmowane w znacznych odstępach czasowych, co było nieusprawiedliwione potrzebami tego postępowania.

Zważywszy na linie obrony, przyjętą przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazać trzeba nie może stać się przeszkodą do terminowego załatwienia sprawy kwestia niedoborów kadrowych w organie czy inne trudności personalno-organizacyjne, ponieważ jako przeszkody o charakterze faktycznym, a nie prawnym, nie stanowią okoliczności uwalniających organ od zarzutu przewlekłości. W tym kontekście zgodzić się należy z teza zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, że organ nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności (zdaniem Sądu orzekającego dotyczy to także przewlekłości) powołując się na fakt, że liczba pracowników organu nie jest wystarczająca do załatwiania spraw w terminie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, świadczące o przewlekłości postępowania, Sąd w pkt I sentencji wyroku zobowiązał Marszałka, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2016 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (art. 286 § 2 u.p.p.s.a.), uznając go za adekwatny do charakteru sprawy i stopnia zaawansowania postępowania administracyjnego.

Stwierdzając, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), Sąd ocenił jego charakter i uznał, na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a., że nie miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a u.p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

W ocenie składu orzekającego w tym postępowaniu, w odróżnieniu od postępowań dotyczących przyznania świadczeń rodzinnych za wcześniejsze okresy zasiłkowe, stwierdzonej przewlekłości nie można przypisać rażącego charakteru, gdyż brak wywiązania się z terminu określonego w art. 35 k.p.a. nie jest na tyle znaczny co w innych postępowaniach, a samo świadczenie wychowawcze jest nowym rozwiązaniem polityki społecznej, które wymagało pewnego czasu do jego wdrożenia w aspekcie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej w oparciu o przepis art. 149 § 2 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 u.p.p.s.a., orzeczono w pkt V sentencji wyroku, przyjmując, że zasadnym jest miarkowanie o połowę wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego z uwagi, iż sporządził on tylko jedną skargę, którą rozdzielono na etapie sądowym na kilka odrębnych spraw.