Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2668/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A S na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A S kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...]decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] na wniosek [...] i [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem na dz. [...] i [...] , obr. [...] , przy ul. [...] w [...]

Organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] uchwalonego, [...] października 2006, przez Radę Miasta [...] , Uchwałą Nr [...] , opublikowaną [...] listopada 2006 w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...], kompletny, zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia.

Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdzone na podstawie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z - [...] sierpnia 2014.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Miasto st. [...] jako właściciel działki [...] które uważa, że posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu i powinno mieć przymiot strony. Natomiast w ww. decyzji nie uznano [...] jako strony postępowania.

Jak wynika z danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych: nr [...] i nr [...], działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] stanowi własność m. [...] i oddana jest w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] i [...] , natomiast działka ewidencyjna nr [...]w obrębie [...] , stanowi własność m[...] i znajduje się obecnie jedynie w dzierżawie krótkoterminowej (do dn. 31.05.2018 r.) Państwa [...] na podstawie umowy Nr [...] z dn. [...].06.2015 r.

Zgodnie § 9 pkt 7 ww. umowy dzierżawy "Dzierżawca zobowiązany jest do uzyskania pisemnej zgody Wydzierżawiającego na rozbudowę lub przebudowę istniejącego obiektu i na wzniesienie na nieruchomości jakichkolwiek budynków, budowli i innych urządzeń, również o charakterze tymczasowym". Z dokonanych ustaleń wynika, że dzierżawca - [...] i [...][...] - do chwili obecnej nie występował do m[...] o wydanie stosownej zgody na zadysponowanie powołaną działką na cele budowlane.

Z uwagi na powyższe Miasto stwierdza, że Inwestor nigdy nie posiadał i w dalszym ciągu nie posiada prawa do dysponowania działką ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] (będącą własnością m. [...] ) na cele budowlane. Zatem przedmiotowa Decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dn. 07 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 j.t.).

Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., Nr 267 z późn. zm.), dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 późn. zm.) dalej Prawo budowlane , po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] (reprezentowanego przez p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...] - [...] , na podstawie pełnomocnictwa Nr [...]z dnia [...] września 2009 r., udzielonego przez Prezydenta [...]),decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił ww. decyzję Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z następujących powodów:

- organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem na dz. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] , pomijając działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] wskazaną we wniosku jako działka inwestycyjna. Zdaniem strony odwołującej się nie jest możliwe, aby organ sam (bez uprzedniej korekty wniosku przez inwestora) zmienił zakres inwestycji, tak jak to miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu,

- projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji (str. 129 projektu) został sporządzony na mapie która nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Zgodnie zaś z § 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U z 1995 r., Nr 25, poz. 133) projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. W razie braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, projekt sporządza się na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapy te muszą być jednak aktualne, co oznacza, że zostały sprawdzone w terenie pod kątem zaistniałych zmian w obszarze wskazanym przez inwestora (projektanta).

- umowa - Nr [...] , na jaką powołuję się skarżące Miasto, dotycząca również działki ew. nr [...], została zawarta w dniu [...] czerwca 2015 r. Wniosek o pozwolenie na budowę ww. inwestycji został złożony w dniu [...] marca 2015 r., zaś decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (obejmująca m. in. ta działkę nr [...] ) została wydana w dniu [...] maja 2015 r., a zatem ww. umowa nie obowiązywała jeszcze w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewoda podniósł, że w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...] oraz dz. ew. nr [...] z obr. [...] wynikające ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonania robót i obiektów budowlanych wynikające z aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz umowy dzierżawy nr [...]. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji powinien ocenić, biorąc pod uwagę podnoszone powyżej kwestie w świetle przedstawionych przez skarżących okoliczności, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowane dotyczącą dz. ew. nr [...]oraz dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Przypomniał, iż co prawda, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej inwestora, jednakże organ w przypadku powziętych wątpliwości powinien ww. kwestie wyjaśnić.

Odnosząc się natomiast do wniosku inwestora (określonego w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r.), o stwierdzenie niedopuszczalności przedmiotowego odwołania wyjaśnił, iż miasto na prawach powiatu jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowo prawnej. Z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role miasta na prawach są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym korzystanie z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role miasta na prawach powiatu są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie.

Wojewoda wskazał, że stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego miasta na prawach powiatu w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego miasto na prawach powiatu w mienie komunalne, którym miasto ma racjonalnie gospodarować, miasta winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r. II OSK 460/08). W świetle powyższych rozważań, zdaniem Wojewody, brak jest podstaw do uznania zasadności stwierdzenia przez Wojewodę [...] niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Miasto [...] od ww. decyzji Prezydenta [...].

W związku z powyższym Wojewoda wyjaśnił również, że dla ustalenia czy odwołanie zostało wniesione w terminie, przez podmiot odwołujący, istotna jest data doręczenia mu tej decyzji. Z akt sprawy wynika, iż datą otrzymania zaskarżonej decyzji przez Delegaturę Biura Gospodarki Nieruchomościami jest dzień 11 czerwca 2015 r. Przedmiotowe odwołanie wpłynęło do Urzędu m. [...] w dniu 23 czerwca 2015 r., zatem uznać należy, iż zostało złożone w terminie.

Mając na uwadze powyżej dokonane ustalenia, w ocenie Wojewody [...] , dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ I instancji powinien w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na adres zamierzenia inwestycyjnego oraz wezwać inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego o projekt zagospodarowania terenu opracowany na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i dopiero potem dokonać sprawdzeń określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowane.

[...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podst. art. 145a §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.

[...] podniosła, że w toku postępowania administracyjnego trwającego prawie dwa miesiące, z Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] nie wpłynęły żadne uwagi, ani zastrzeżenia do sprawy. W dniu [...] maja 2015 r. Prezydent m. [...] wydał decyzję Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w powyższej sprawie, którą odebrała osobiście w dniu 26 maja 2015 r. W dniu 23 czerwca 2015 r. Prezydent m. [...] złożył do sprawy pismo zatytułowane "odwołanie", które zostało przekazane Wojewodzie [...] do rozpatrzenia.

Skarżąca podniosła również, że w pismach procesowych skierowanych do organu II instancji, wskazywała na zasadność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego przez Prezydenta [...] od decyzji własnej tego organu, a ponadto wniesionego ze znacznym przekroczeniem terminu, ponieważ Prezydent m. [...] podpisał decyzję w dniu [...] maja 2015 r., a "odwołanie" Prezydenta m. [...] od tej decyzji wpłynęło dopiero dnia [...] czerwca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.

Skarga jako uzasadniona został przez sąd uwzględniona.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] , który po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] (reprezentowanego przez p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. [...] ale działającego z upoważnienia Prezydenta uchylił decyzję Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak[...] .

Przedmiot sporu w sprawie niniejszej sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy Miastu [...] reprezentowanemu przez Prezydenta służy status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zakończonego decyzją wydaną przez tegoż Prezydenta.

Zdaniem Sądu, w takim przypadku Prezydent nie może występować w podwójnej roli. Nie jest niedopuszczalne by organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji mógł reprezentować Miasto w tej samej sprawie jako strona postępowania administracyjnego. Role strony i sędziego w konkretnym przypadku są niepołączalne (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1311/11, niepublikowany). To, że przepisy obowiązującego prawa przypisują temu samemu organowi gminy kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania gminy w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowania może występować w roli strony postępowania." Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2014-01-16,1 OSK 1387/12 Opubl: Legalis.

Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Zdaniem Sadu, obowiązek zachowania bezstronności uniemożliwia Prezydentowi równoczesne występowanie w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla Miasta oraz w charakterze organu którego celem jest bezstronne i obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/10, postanowienie NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. I OZ 1646/06 i inne liczne orzeczenia sądów administracyjnych, a także wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 - por. też B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, Warszawa 2011, s. 190).

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że w sprawach, w których występuje interes prawny gminy, wynikający np. z prawa własności nieruchomości, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że ochrona tego interesu prawnego jest jedynie dopuszczalna na etapie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. W sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji.

W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot - nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

Okoliczność wykonywania poszczególnych zadań Prezydenta m. [...] przez różne wydziały lub delegatury Urzędu m. [...] ma charakter organizacyjno-techniczny, a korespondencja między jednostkami tego samego urzędu nie wpływa na bieg terminów ustawowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu Gmina [...] wnosząca w niniejszej sprawie , a obecnie [miasto] nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, bowiem organem orzekającym w I instancji w postępowaniu zwykłym był Prezydent.

Sąd oparł swoje stanowisko na uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w Warszawie OPS 1/03, a także na poglądach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w postanowieniach tego Sądu z dnia 15 października 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90 (ONSA 1990, z. 4, poz. 7), z dnia 13 listopada 2007r., II OSK 1602/07, z dnia 25 listopada 2009, IOSK 1551/09, z 20 stycznia 2009 r. II GSK 675/08.

W ww. orzecznictwie wskazuje się, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Sądu administracyjnego.

Z tych względów Sąd uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a także prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – tekst jednolity) orzekł jak w sentencji.