Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 586/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1, art. 19
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1290
law: Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz  niektórych innych ustaw.
article: art. 154 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia 12 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu na rzecz skarżącej B. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. K. prowadząca podmiot leczniczy - A prowadzonego w ramach działalności gospodarczej pod firmą B z siedzibą w [...] (zwana: dalej skarżącą) jest decyzja Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 12 września 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 16 sierpnia 2016 r. oddalającą odwołanie ww. od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju: [...] w zakresie [...] na obszarze województwa opolskiego

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 26 listopada 2010 r. Komisja konkursowa w ramach przeprowadzonego na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, z późn. zm. - zwaną dalej ustawą o świadczeniach), postępowania nr [...] w sprawie zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w rodzaju: [...], w zakresie [...] na obszarze województwa opolskiego, wydała rozstrzygnięcie, w którym nie wybrała oferty skarżącej.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, uchylił decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: Dyrektor OOW NFZ) z dnia 15 grudnia 2010 r. oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...].

Dyrektor OOW NFZ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 22 kwietnia 2011 r. oddalił w całości odwołanie skarżącej od przedmiotowego rozstrzygnięcia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezesa NFZ decyzją z dnia 21 lipca 2011 r.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 11948/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia 21 lipca 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora OOW NFZ z dnia 22 kwietnia 2011 r. wskazując, iż pozbawienie skarżącej możliwości wglądu do oferty podmiotów, którzy wygrali przedmiotowy konkurs świadczy o tym, że postępowanie zostało prowadzone z naruszeniem zasady poszanowania i równego traktowania stron.

W dniu 20 stycznia 2014 r. Dyrektor OOW NFZ wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie wniesione przez skarżącą od rozstrzygnięcia postępowania nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą od ww. rozstrzygnięcia Prezes NFZ decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 1 września 2014 r. Dyrektor OOW NFZ wydał decyzję oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...]. Prezes NFZ decyzją z dnia 30 grudnia 2014 r. uchylił decyzję z dnia 1 września 2014 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po raz kolejny Dyrektor OOW NFZ decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r., Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na skutek skargi B. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa2056/15, uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia 9 czerwca 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora OOW NFZ z dnia 1 września 2014 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Prezes NFZ niezgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach uchylał decyzje organu pierwszej instancji zamiast skierować sprawę do ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie art. 144 i 145 ustawy o świadczeniach (postępowanie w trybie rokowań).

Realizując zawarte ww. wyroku zalecenia Dyrektor OOW, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581, z późn. zm.) ogłosił w dniu 29 czerwca 2016 r. postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju [...] w zakresie [...] na obszarze województwa opolskiego na okres 16 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r.

W ogłoszeniu określono wartość zamówienia na kwotę nie wyższą niż 72.420 zł, okres rozliczeniowy i okres obowiązywania umowy od 16 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. Na stronie internetowej OOW NFZ w dniu 29 czerwca 2016 r. podał do publicznej wiadomości cenę oczekiwaną jednostki rozliczeniowej w rozumieniu zarządzenia nr [...] Nadto w ww. ogłoszeniu wskazał na 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia zawierające wymagania określone przez Prezesa NFZ, które oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać oraz powołał się na 27 zarządzeń Prezesa NFZ.

Do rokowań zgodnie z zaleceniami ww. wyroku organ, działając na mocy art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zaprosił skarżącą, która jako jedyna złożyła swoją ofertę.

Postępowanie w trybie rokowań składało się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej postępowania Komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia postępowania prowadzonego w trybie rokowań. Po dokonanej pozytywnej ocenie pod względem spełnienia wymogów określonych zarządzeniem Prezesa NFZ z dnia 16 grudnia 2013 r., jak również warunków lokalowych oraz posiadania deklarowanego w ofercie sprzętu i aparatury medycznej, w protokole z posiedzenia z dnia 19 lipca 2016 r. skarżąca została zakwalifikowana do dalszego postępowania. W części niejawnej Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą, w wyniku których podpisano protokół z negocjacji, a następnie sporządziła ranking końcowy, dokonując wyboru oferenta do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. W dniu 25 lipca 2016 r. Dyrektor OOW NFZ rozstrzygnął postępowanie i zawnioskował o zawarcie ze skarżącą umowy, a informacja o jego rozstrzygnięciu została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz stronie internetowej OOW NFZ.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach oraz niewykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2056/15. Podniosła, że OOW NFZ nie ustosunkował się do jej wniosków dotyczących ustalenia kwot przeznaczonych na kolejne okresy finansowania świadczeń oraz możliwości połączenia umowy zawartej na podstawie przedmiotowego postępowania z drugą umową realizowaną w zakresie tych samych świadczeń. Skarżąca zakwestionowała także kwotę 72.420 zł przeznaczoną przez Fundusz na realizację potencjalnej umowy, domagając się określenia wysokości kontraktu na poziomie pierwotnej oferty. Zarzuciła także płatnikowi naruszenie zasady równego traktowania oferentów w prowadzonym postępowaniu konkursowym.

Dyrektor OOW NFZ decyzję z dnia 16 sierpnia 2016 r., nr [...], oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju [...] w zakresie [...] na obszarze województwa opolskiego na okres 16 sierpnia 2016 r. - 30 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że Komisja konkursowa przeprowadziła przedmiotowe postępowanie zgodne z przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zarządzeniami Prezesa wskazanymi na wstępie oraz regulaminem pracy Komisji konkursowej.

Od tej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie odwołania. Zauważyła, że na świadczenia będące przedmiotem rokowań powinna zostać przeznaczona kwota odpowiadająca jej pierwotnej ofercie, która uzyskała drugą lokatę w pierwotnym postępowaniu. Odnosząc się w dalszym ciągu do pierwotnego rozstrzygnięcia konkursu wskazała na naruszenie zasady równego traktowania oferentów, co miało się przejawiać w zaoferowaniu przez Komisję konkursową większej ilości świadczeń konkurentom, w sytuacji gdy - według oceny Komisji konkursowej - złożyli oni mniej korzystne oferty aniżeli skarżąca. Zarzuciła części niejawnej postępowania złamanie zasady uczciwej konkurencji, omawiając szczegółowo warunki finansowania proponowane przez skarżącą na tle innych oferentów w pierwotnym postępowaniu, które było obarczone wadą niezgodności z przepisami regulującymi zasady przeprowadzania postępowania konkursowego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie w pierwotnym postępowaniu zasady określonej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, albowiem Komisja narzuciła skarżącej daleko gorsze (niekorzystne) warunki od tych jakie w toku negocjacji zostały zaproponowane konkurentom a podział środków miał charakter uznaniowy i arbitralny przy wykorzystaniu przez NFZ pozycji dominującej. W ocenie skarżącej, zajęcie przez nią w konkursie drugiego miejsca nie przełożyło się w żaden sposób na wielkość zaproponowanego kontraktu. Kontrakt - zdaniem skarżącej - miał najniższą wartość wśród kontraktów zawartych w związku z konkursem na okres rozliczeniowy 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Nieracjonalna propozycja finansowa ograniczyła skarżącej dostęp do rynku i miała za zadanie utrudnienie konkurowania z innymi podmiotami.

Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia 12 września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 16 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, przytoczył treści art. 152 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zakresie trybu zaskarżania wydanych decyzji. Podał, że decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu na mocy art. 154 ust. 6 ustawy. Dalej wyjaśnił, że skarżąca prawie w ogóle nie odniosła się do postępowania prowadzonego w trybie rokowań, ograniczając się w zasadzie do powielenia argumentacji przedstawionej we wcześniej składanych odwołaniach. Odnotował, że zarzuty podnoszone w odwołaniu i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczą głównie postępowania konkursowego z roku 2010 z zakończonym już okresem kontraktowania na lata 2011 - 2013. Podał, że zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Argumentował, że realizując zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2056/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, najpierw podjął rozmowy ze świadczeniodawcą, a następnie wszczął postępowanie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań. Dlatego niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez NFZ przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Przepis ten zakłada prowadzenie rokowań w celu ustalenia warunków kontraktu i nie przewiduje automatycznej akceptacji złożonej przez świadczeniodawcę oferty. Zdaniem organu, równie niezasadny jest zarzut nieuwzględnienia przez Fundusz zaleceń WSA w Warszawie, ponieważ właśnie wskazany wyrok stał się podstawą do wszczęcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań, stąd doszło do skonsumowania zaleceń wyroku WSA w Warszawie. Z kolei wysokość finansowania świadczeń każdorazowo wynika z możliwości finansowych oddziału wojewódzkiego NFZ oraz jego planu finansowego. Podał, że zarzuty odnoszące się do kwoty postępowania w trybie rokowań nie są zasadne, bowiem świadczeniodawcy znana była kwota na jaką zostało ogłoszone postępowanie w trybie rokowań. Na taką też wartość została złożona przez niego oferta. Ponadto kwota 72.419,30 zł. na jaką zostało ogłoszone postępowanie w trybie rokowań jest kwotą o 20% wyższą od kwoty zaproponowanej oferentowi podczas negocjacji prowadzonych w postępowaniu konkursowym w trybie konkursu ofert na rok 2011, kod postępowania [...] (60.350,00zł + 20%). Wskazał, że kwota proponowana w trakcie negocjacji prowadzonych w roku 2010 obejmowała okres finansowania roku kalendarzowego (od stycznia do grudnia 2011 roku), natomiast w postępowaniu przeprowadzonym w 2016 r. kwota wskazana w ogłoszeniu w trybie rokowań obejmuje okres finansowania od 16 sierpnia do 31 grudnia 2016 r., czyli 4,5 miesiąca. Poza tym świadczeniodawca ma już zawartą umowę na okres 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. na realizacje świadczeń w zakresie [...], zawartą w wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie konkursu w 2014 r. Realizacja świadczeń objętych umową zawartą w roku 2014, jak również w wyniku obecnego postępowania, odbywać się będzie w tym samym miejscu udzielania świadczeń i w tych samych godzinach pracy komórki organizacyjnej. W zakresie zarzutu braku odniesienia się do określenia zasad ustalania kwot przeznaczonych na kolejne okresy finansowania oraz możliwości połączenia umowy wykonywanej z bieżącą organ zaznaczył, że oferent został poinformowany, iż finansowanie zakontraktowanych świadczeń odbywać się będzie na takich samych warunkach jak w przypadku innych świadczeniodawców udzielających świadczeń w danym zakresie. W szczególności wniosek w sprawie ewentualnego połączenia umów, może zostać rozpatrzony po podpisaniu drugiej z umów, tj. po przystąpieniu do wykonywania umowy będącej wynikiem kwestionowanego postępowania. Nadto argumentował, że w przypadku przedmiotowego postępowania nie można mówić o naruszeniu zasady równego traktowania, ponieważ do postępowania ogłoszonego w trybie rokowań został zaproszony tylko jeden oferent, który otrzymał całość kwoty na świadczenia opieki zdrowotnej ujętej w ogłoszeniu o postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty niedotyczące proponowanej kwoty na świadczenia opieki zdrowotnej odnoszą się do poprzednich postępowań i nie mają związku z nowym postępowaniem ogłoszonym w dniu 29 czerwca 2016 r., w którym skarżąca wystąpiła jako jedyny podmiot postępowania i została wybrana do podpisania umowy, co pozwala na przyjęcie, że jej interes nie doznał jakiegokolwiek uszczerbku w trakcie postępowania prowadzonego w trybie rokowań.

W skardze na powyższą decyzję B. K. przede wszystkim zaakcentowała, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290), w związku z art. 154 ust. 4 i art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, ponieważ w świetle brzmienia przepisów intertemporalnych właściwym do rozpatrzenia odwołania był Prezes NFZ. Podała, że posługuje się określeniem "Ustawa" lub "Ustawa o świadczeniach" to rozumie wyżej wymienioną ustawę o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną powyżej zmianą. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez przeznaczenie na świadczenia objęte rokowaniami kwotę 72.420 zł, a więc kwotę w istocie proponowaną skarżącej w pierwotnym postępowaniu konkursowym, która to kwota została przez skarżącą odrzucona i stała się podstawą pierwotnego odwołania. Zwróciła też uwagę, iż postępowanie w trybie rokowań toczyło się w związku z uwzględnieniem odwołania i uznania racji skarżącej i powinno zmierzać do naprawienia sytuacji związanej z nieprawidłowym rozstrzygnięciem postępowania konkursowego, a nie w istocie do uznania stanowiska organu, które zostało zakwestionowanego w toku postępowania administracyjnego poprzez uznanie odwołania skarżącej.

- § 1 zarządzenia nr 73/20C19/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez nie uwzględnienie tych kryteriów, jak również wyników pierwotnego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego przy ustalaniu kwoty przeznaczonej na zakup świadczeń w postępowaniu w trybie rokowań. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie w całości odwołania skarżącej ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca powieliła argumentacją przedstawioną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od decyzji Dyrektora OW przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 8 sierpnia 2016 r., tj. w dniu doręczenia odwołania, stąd zarzut niewłaściwości organu jest bezzasadny.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej powielił argumentację zaprezentowaną w skardze i w toku postępowania. Podkreślił, że niezrozumiałym jest prowadzenie postępowania według nowych zasad, co stanowi naruszenie art. 5 ustawy o świadczeniach. W ocenie pełnomocnika skarżącej, zaproponowana przez organ w umowie kwota stanowi w istocie o niewykonaniu wyroku WSA w Warszawie.

Pełnomocnik organu wskazał, że jest to nowe postępowanie i zostało wszczęte poprzez złożenie odwołania dotyczącego kontraktowania świadczeń i jest objęte reżimem prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów i prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. lub w innych przepisach. Jednocześnie, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd, z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 P.p.s.a. Skutkiem tego Sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi także z powodu uchybień innych niż te, które zostały przytoczone przez skarżącego, w tym również jest zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu pomimo braku w skardze wniosku w tym zakresie, jeżeli stwierdzi zaistnienie okoliczności określone w art. 156 Kodeksie postępowania administracyjnego.

Przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co prowadzi do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - dalej: K.p.a.), nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie i piśmiennictwie na tle właściwości ustawowej organów rozróżnia się właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. jest naruszenie przez organ administracji każdego rodzaju właściwości, bez względu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ niewłaściwy.

Bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy administracji swojej właściwości w postępowaniu administracyjnym wynika wprost z treści art. 19 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten jest bezpośrednio związany z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i sformułowaną na gruncie postępowania administracyjnego w art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to dla organów konieczność dokonywania kontroli i przestrzegania swojej właściwości na każdym etapie postępowania administracyjnego, zarówno w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, czy w postępowaniach nadzwyczajnych. Przystępując do rozpoznania sprawy każdy z organów jest więc zobligowany w pierwszej kolejności dokonać z urzędu oceny swojej właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w danym przedmiocie (właściwość rzeczowa), do rozstrzygania określonej kategorii spraw na danym obszarze kraju (właściwość miejscowa), a w przypadku rozpoznania środka zaskarżenia - do rozstrzygnięcia danej sprawy w trybie odwoławczym (właściwość instancyjna). Tylko bowiem pozytywna ocena dokonana w powyższym zakresie uprawnia organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwnym razie powinien przekazać sprawę organowi właściwemu, a w przypadku sporu co do właściwości - podjąć działania zmierzające do wszczęcia postępowania w sprawie jego rozstrzygnięcia. Wkroczenie bowiem w zakres właściwości innego organu i rozstrzygnięcie sprawy nienależącej do zakresu swej właściwości stanowi, jak już wyżej wskazano, kwalifikowane naruszenie przez organ prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest to, czy Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: również Dyrektor OOW NFZ) był organem właściwym do rozpatrzenia środka odwoławczego od decyzji własnej z dnia 16 sierpnia 2016 r. oddalającej odwołanie B. K. prowadzącej podmiot leczniczy - A, prowadzonego w ramach działalności gospodarczej pod firmą B z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca), od zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczącego postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju [...] w zakresie [...] na obszarze województwa opolskiego na okres 16 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r.

Rozpatrując sprawę w tym kontekście należy wskazać, że ustawa z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) w art. 1 pkt 7a zmieniła przepis art. 154 ust. 4 - 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, z późn. zm. - dalej ustawa o świadczeniach), z dniem 21 listopada 2013 r.

Nowelizacja ta wprowadziła w art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach zmianę organu odwoławczego z Prezesa NFZ na Dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Jednocześnie jednak w art. 5 ustawy zmieniającej wskazane zostało, że do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W przedmiotowej sprawie zauważenia wymaga, że Dyrektor OOW NFZ, na mocy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) zainicjował postępowanie numer [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w rodzaju: [...], w zakresie: [...] na obszarze województwa opolskiego.

W wyniku zaskarżenia przez skarżącą decyzji Prezesa NFZ z dnia 21 lipca 2011 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Dyrektora OOW NFZ z dnia 22 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1948/11 uchylił obie decyzje.

Następnie, w związku z powyższym wyrokiem, sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez Prezesa NFZ, a wobec zaskarżenia przez skarżącą kolejnej wydanej przez niego decyzji z dnia 27 lutego 2015 r., którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OOW NFZ z dnia 22 kwietnia 2014 r., WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2056/15, ponownie uchylił obie te decyzje. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie zwrócił uwagę, iż w związku z brzmieniem przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach powyższe rozstrzygnięcia organu odwoławczego powinny doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego poprzez skierowanie sprawy do ponownego postępowania. Jednocześnie Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem przepis tej noweli miał zastosowanie do wszystkich postępowań i decyzji wydanych przez Dyrektora Opolskiego Wojewódzkiego Oddziału NFZ oraz do postępowań i decyzji wydanych przez Prezesa Funduszu do dnia 21 lipca 2011 r., a wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tej decyzji, także do decyzji zaskarżonej w sprawie.

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona ww. orzeczeniach Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Wobec zatem dwukrotnego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Prezesa NFZ oraz decyzji Dyrektora OOW NFZ wskazany przepis tej noweli ma zastosowanie także do ponownie przeprowadzonego postępowania nr [...], w sprawie zawarcia przedmiotowej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju [...] w zakresie [...] na obszarze województwa opolskiego na okres 16 sierpnia 2016 r. - 30 czerwca 2017 r., w tym odnosi się również do zaskarżonej ostatecznej decyzji z dnia 12 września 2016 r. Wyjaśnić w tym miejscu bowiem należy, iż przekazanie sprawy do ponownego postępowania na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach powoduje, że sprawa powinna zostać załatwiona na podstawie dotychczasowych przepisów. Przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (por. także wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r. wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 1163/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r. wydany w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 160/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, w rozpoznawanej sprawie mamy zatem cały czas do czynienia z kontynuacją świadczenia zainicjowanego wszczęciem postępowania nr [...] i wyniku przekazania sprawy do ponownego postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 12 września 2016 r., w ramach postępowania nr [...]. W konsekwencji, wobec złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia 16 sierpnia 2016 r. właściwym organem odwoławczym, zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach powinien pozostać Prezes NFZ, a nie Dyrektor OOW NFZ.

W tych okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że zaskarżoną decyzję wydał organ rzeczowo niewłaściwy do rozpatrzenia odwołania. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 19 K.p.a. administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Stąd też w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy regulujące odmiennie niż dotychczas właściwość rzeczową, to organ prowadzący postępowanie powinien się do nich bezwzględnie zastosować, chyba, że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie zmieniając właściwość organów, ustawodawca ustanowił przepisy przejściowe. Niestosowanie się przez organ administracji publicznej do zasady z art. 19 K.p.a., jest kwalifikowaną wadą postępowania, która rodzi konieczność stwierdzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, jakiego rodzaju właściwość została naruszona przy wydawaniu decyzji, ani też okoliczność, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcie jest trafne. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przywołanym powyżej art. 156 K.p.a. Ponieważ zaskarżona ostateczna decyzja z dnia 12 września 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej sankcjonowanej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd stwierdził jej nieważność na postawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, orzeczono na wniosek skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.