Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1954/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 § 6, art. 3 § 8, art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 6, 7, 77, 80, 109
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. S. –K. i W. K. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania odbudowy budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. S.–K. i W. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2021 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia D. S. – K. i W. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] maja 2021 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie [...]WINB wyjaśnił, że 28 stycznia 2021 r. do PINB wpłynął wniosek M. W. o sprawdzenie legalności budowy obiektów i urządzeń budowlanych, a także zbadania ich zgodności z przepisami, zlokalizowanych na nieruchomości składającej się z działek nr ewid.: [...] oraz [...], położonych w m. [...], gm. [...], stanowiących własność D. S. – K. i W. K. 10 marca 2021 r. PINB dokonał czynności kontrolnych w sprawie robót budowlanych prowadzonych na ww. nieruchomościach, ustalając, że na nieruchomościach znajduje się m. in. "budynek gospodarczy, parterowy z dachem jednospadowym, ze spadkiem w kierunku posesji własnej, wybudowany w technologii tradycyjnej, ściany częściowo z pustaka oraz drewna. Obiekt o wym. ok. 11,42 m długości, 4,56 m szerokości oraz 3,06m wysokości mierzonej od poziomu gruntu od okapu i 3,86 m do poziomu kalenicy. Dach pokryty blachodachówką. Zgodnie z oświadczeniem państwa K. budynek ten na przełomie roku 2017 i 2018 został wyremontowany z zachowaniem istniejących wymiarów. W ramach robót remontowych: wymieniono wierzchnie, zlasowane częściowo, warstwy pustaków, elementy drewniane (słupy i płatwie poziome i krokwie dachowe), oraz zamontowano nowe pokrycie dachowe z blachodachówki oraz obróbki blacharskie wraz z rynnami dachowymi i rurami spustowymi. Ściany zewnętrzne zostały pokryte deską szalunkową (od strony elewacji), a fundamenty ocieplono styropianem".

Ponadto Państwo K. załączyli do protokołu kserokopię oświadczenia T. J. G., byłej mieszkanki kontrolowanej nieruchomości i właścicielki działki nr ewid. [...], z którego wynika, iż ww. budynek gospodarczy składał się z murowanej obory i drewnianej stajni, krytych wspólnym dachem. Budynek ten wraz z budynkiem mieszkalnym według wiedzy T. G. został wzniesiony na początku lat sześćdziesiątych na podstawie stosownych wówczas pozwoleń i "stał (...) wzdłuż granicy z sąsiadami (...) miał dach jednospadowy w kierunku (...) domu mieszkalnego. Od granicy z sąsiadującą posesją oddzielał go pas ziemi około jednego metra".

Z oświadczenia wynika również, że budynek istniał i był użytkowany przez brata T. G. do 2009 r., a po jego śmierci nieruchomość została sprzedana. T. G. oświadczyła, że "(...) w 2016 r. budynek stał nadal i wymagał remontu - brakowało miejscami pokrycia dachowego, brakowało pustaków, części drewniane wymagały wymiany. Budynek aktualnie został wyremontowany przez obecnych właścicieli. Stoi w tym samym miejscu ma tę samą wysokość".

Zawiadomieniem z 9 kwietnia 2021 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego bezpośrednio przy ogrodzeniu wykonanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej działek ewid. nr.: [...] w m. [...], gm. [...].

Pismami z dnia 22 kwietnia 2021 r. PINB wezwał A. i P. K., którzy jak wynika z umowy sprzedaży byli poprzednimi właścicielami przedmiotowej nieruchomości - do osobistego stawiennictwa w charakterze świadków, w celu złożenia wyjaśnień/zeznań w przedmiocie budynku gospodarczego. Przesłuchanie odbyło się w siedzibie PINB 14 maja 2021 r.

PINB postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2021 r., wstrzymał odbudowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na ww. nieruchomościach, rozpoczętą bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zażalenie na to rozstrzygnięcie wnieśli D. S. – K. i W. K.

[...]WINB omówił kompetencje organu II instancji i uznał, że PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, dlatego też skarżone rozstrzygnięcie powinno zostać utrzymane w mocy. Przypomniał, co ustalono w postępowaniu wyjaśniającym i potwierdził stanowisko PINB, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna odbudowa budynku gospodarczego, zrealizowana bez wymaganej decyzji zezwalającej na budowę.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia argumentacja skarżących, zgodnie z którą wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować, jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr. bud., a nie odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zakres wykonanych robót budowlanych nie pozwalał na zakwalifikowanie ich, jako remontu. Prawo budowlane rozróżnia instytucję remontu i odbudowy obiektu budowlanego. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie prawne, albowiem remont wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a odbudowa uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, co również determinuje ewentualny tryb postępowania legalizacyjnego.

Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia odbudowy, co skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa. Ustawodawca wskazał w art. 3 pkt 8 Pr. bud., iż przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie po wykonaniu prac musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Dokonując ustaleń odnośnie odbudowy i [...]WINB wyjaśnił, że odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych. Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza, iż by nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego. Zarówno roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jak i na odbudowie mają zatem dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i są realizowane przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Odnośnie remontu dopuszczalność użycia wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym wynika wprost z przepisów ustawy, zaś odnośnie odbudowy wyprowadzić ją można z faktu, iż oznacza ona wznoszenie czegoś na nowo, a więc przy użyciu nowych materiałów.

W trakcie prac budowlanych przy przedmiotowym budynku wykorzystywane były nowe materiały budowlane. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana, jako remont. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót, jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane.

Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa, czy też remont obiektu kluczowe znaczenie będzie zatem miała substancja obiektu budowlanego przed ingerencją inwestorów, ta zaś jak wynika z akt administracyjnych uległa częściowej dewastacji nie posiadając dachu, a także częściowo ścian. A. i P. K., którzy jak wynika z umowy sprzedaży byli poprzednimi właścicielami przedmiotowej nieruchomości, [...] maja 2021 r. uprzedzeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczyli: "Potwierdzamy, że byliśmy współwłaścicielami ww. nieruchomości od. ok. 2008 r., z tym, że współwłaścicielami części zabudowanej - od roku ok. 2010. Nie posiadamy dokładnie wiedzy, kiedy obiekt został wzniesiony, jednak sądząc po technologii jego budowy i użytych materiałów, a także stanu technicznego - sądzimy, że były to lata 60 -te XX wieku. Budynek był parterowy z jednospadowym dachem ze spadkiem w stronę podwórka, założony na planie prostokąta o wym. ok. 4 m x 8 m, wys. w kalenicy ok. 3 m od poziomu gruntu, do okapu niewiele ponad 2 m. Obiekt był murowany z pustaka leszowego, nie pamiętamy, jaka była konstrukcja, ani też pokrycie dachu. Od strony frontowej budynku było jedno wejście (pojedyncze drzwi), a od strony bocznej niższe drzwi do wydzielonej komóreczki. Patrząc od strony podwórka na front budynku, z jego prawej strony wylane były fundamenty, porośnięte chwastami. Nie posiadamy żadnej dokumentacji tego budynku, ani też żadnych fotografii. W dacie sprzedaży, budynek posiadał naruszone w partiach szczytowych mury zewnętrzne i zarwany do środka budynku dach po pożarze tego budynku w 2010 lub w 2011 r. i przeprowadzonej akcji gaśniczej. Wydaje nam się, że obecny obiekt jest dłuższy o cześć posiadająca wcześniej tylko fundamenty oraz na pewno wyższy. Poznajemy budynek na zaprezentowanych fotografiach i jego lokalizacje, jednak obecnie jest on zdecydowanie dłuższy i wyższy".

Powyższe oświadczenie jest zbieżne z materiałem zdjęciowym z lipca 2017 r. przedstawiającym stan początkowy przed odbudową i późniejsze jej etapy. Widoczne na tych zdjęciach fundamenty są pozostałością po dawnej drewnianej stajni, a fragmenty ścian z pustaka - pozostałością po murowanej oborze. Niewątpliwie zatem część obiektu została odbudowana po istniejących ścianach, a część odbudowana zaczynając od istniejących tylko fundamentów. Zakres tych robót budowlanych w kontekście przytoczonego orzecznictwa wykracza poza remont. Prawidłowo zatem PINB zakwalifikował wykonane prace, jako odbudowę.

W związku z dokonaniem przez inwestorów odbudowy inwestorzy powinni przed przystąpieniem do inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 Pr. bud. od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, ale z mocy art. 29 ust. 1 Pr. bud warunkiem rozpoczęcia takiej budowy jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1a Pr. bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Z uwagi na powierzchnię zabudowy powyżej 35 m2 (ponad 52 m2), bezspornym jest, że zamierzenie inwestycyjne polegające na odbudowie ww. obiektu powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności zasadne było zatem zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 48 Pr. bud. W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną. Postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2021 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wstrzymano odbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego, rozpoczętą bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Sentencja zaskarżonego postanowienia PINB odpowiada dyspozycji ww. przepisu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powiatowy prawidłowo poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. PINB powinien wskazać w uzasadnieniu postanowienia sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej, ale tego nie uczynił, a więc [...]WINB dokonał tego w tym zakresie w ramach postępowania zażaleniowego.

Należy zaliczyć przedmiotową odbudowę budynku gospodarczego do kategorii III tj. inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. W rozpatrywanym przypadku podstawą do obliczenia wymaganej należności będą następujące wartości: współczynnik kategorii obiektu -1,0 (kategoria III), współczynnik wielkości obiektu -1,00, stawka opłaty - 500,00 zł. W przypadku opłaty legalizacyjnej stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, a więc wysokość opłaty legalizacyjnej powinna wynosić 500,00 zł x 1,0 x 1,00 x 50 = 25 000,00 zł.

Argumenty podnoszone przez skarżących w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co wykazano powyżej.

Z tym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 12 sierpnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucili naruszenie:

"I. przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy, polegające na przyjęciu, że inwestycja zrealizowana na nieruchomościach nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] obejmuje odbudowę budynku gospodarczego w skutek czego na podstawie art. 48 ust 1 pkt 1 Prawa Budowlanego wstrzymano odbudowę budynku gospodarczego rozpoczętego zdaniem organu bez pozwolenia budowlanego, w sytuacji, gdy prawidłowo zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja obejmowała remont budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę siedliskową, o którym mowa w art. 29 ust. 2pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz wybudowanie wiaty spełniającej art. 26 ust 2 p 2. Błędne ustalenie stanu faktycznego doprowadziło do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdy podstawą prawną postępowania PINB w [...] powinien być przepis art. 29 ust 2 pkt la ustawy Prawo budowlane;

- art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na ustaleniu, że budynek gospodarczy ma powierzchnię ponad 52 m 2 a faktycznie nie przekracza 35m 2. Wnioskująca o kontrolę podkreśla w swoim piśmie, że są to dwa budynki a organ zarówno pierwszej, jaki drugiej instancji w sposób mylny dokonał rozpatrzenia stanu faktycznego uznając go za jeden. Drugi budynek to drewniana wiata mająca powierzchnię nieprzekraczającą 14,5 m2. Jest to jedyny taki obiekt na działce ponad 500 m2.

- art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie wyłącznie kontroli działania organu I instancji oraz zaniechanie dokonania własnych wyjaśnień, podczas gdy organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę w całości, co doprowadziło do wydania postanowienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynek gospodarczy został odbudowany a jego powierzchnia wynosi około 52 m2 a tymczasem według stanu faktycznego jego powierzchnia to 35 m2 a więc wskazuje na zastosowanie art. 29 ustęp 2 p 1 ustawy Prawo budowlane".

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia.

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnili, że nieprawidłowa ocena stanu faktycznego dotycząca dwóch obiektów na działce [...] (pierwszego zbudowanego z pustaka, a drugiego nieistniejącego w 2016, a który wybudowany w 2018 jest wiatą konstrukcji drewnianej) spowodowała, że organ podniósł konieczność uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę. Tym niemniej, co wynika z oświadczeń państwa K. i J. G. - budynek gospodarczy murowany już istniał. Opis jego stanu w 2016 pokrywa się w ich zeznaniach. Świadkowie zeznają, że istniały dwa budynki. Jak stwierdzili skarżący, "stoi to w sprzeczności z opisem wnioskującej, która w swoim wniosku określa, że w chwili zakupu swojej nieruchomości w 2001 budynek ten nie istniał. Co biorąc pod uwagę przestawiony przez nią materiał fotograficzny każe zastanowić się czy przedstawia on rzeczywiście budynek gospodarczy będący przedmiotem jej wniosku. Świadkowie Państwo K. twierdzą, że budynek miał wymiary 4 m x 8m wysokość w kalenicy ok 3 metry od poziomu gruntu do okapu niewiele ponad 2 metry. Jest to opis zaskakująco dokładny jak na byłych właścicieli, którzy sprzedali nieruchomość w 2016 roku nigdy później na niej nie byli, jak zeznają nie posiadają zdjęć ani żadnych dokumentów pozwalających określić wymiary budynku. Pominięcie przez organ pierwszej instancji jak i drugiej istotnych ustaleń stanu faktycznego doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnego wstrzymania rozbudowy budynku na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane".

Ponadto, organ drugiej instancji w sposób bezzasadny i niepoparty żadnymi dowodami "na określone przez Państwa K. wymiary budynku określa ich zgodność z materiałem zdjęciowym. Zeznania powyższe nie mogą stanowić dowodu na wymiary budynku, ponadto wnioskująca nie przedstawiła również stosownych wymiarów. Co więcej opis wnioskującej nie pokrywa się z opisem budynku przez Państwa K., którzy zeznają o budynku, jako istniejącym "z zerwanym do środka dachem". W akcie notarialnym Repetytorium A nr [...] załączonym do akt sprawy (zał. str.6/1) stanowiącym dowód nabycia nieruchomości od Państwa K. przez inwestorów budynek gospodarczy jest jego przedmiotem a ponadto przedmiotem zakupu jest gospodarstwo rolne o zabudowie siedliskowej, której składowymi oprócz domu jest budynek gospodarczy. Ponadto leży zaznaczyć, że samo położenie budynku gospodarczego jest zgodne z mapą geodezyjną tzw. zasadniczą z 1993 roku. Położenie budynku o ponad metr od granicy zostało również uwidocznione na mapie, która jest załącznikiem (wspomniana wyżej mapa z 1993) do Decyzji o warunkach zabudowy z 2001 roku wnioskującej o kontrolę nieruchomości inwestorów (załącznik w aktach). Dokładne położenie budynku zostanie określone w procesie rozgraniczeniowym prowadzonym przez Burmistrza miasta i gminy [...] do końca 2021 roku załącznik do akt sprawy. Należy dodać, że wnioskująca o kontrolę przedłożyła do PINB operat geodezyjny numer [...], w którym budynek gospodarczy został umiejscowiony w granicy. Operat niniejszy ze względu na uchybienia został wycofany ze zbioru pzgik".

Zdaniem skarżących, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pr. bud. budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, b) suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2; 2) wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działek.

Jak zeznali świadkowie drewniana stajnia została spalona. W jej miejscu została zbudowana wiata, której powierzchnia nie wymagała zgłoszenia - ok 14,5 m2. Wiata jest drewniana, jej konstrukcja opiera się na słupach, z dwóch stron zasłoniętych drewnianym szalunkiem, z trzeciej strony przylega do ściany budynku gospodarczego. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem co ma miejsce w opisywanej wiacie na działce [...]. Przedmiotowa wiata jest oszalowana z dwóch stron, a trzecią styka się z murowanym budynkiem gospodarczym i jak widać na zdjęciach na czwartej stronie posiada wrota zawieszone na zawiasach, wbitych na bocznych słupach. Ruchome wrota, które w całości wypełniają otwór pomiędzy ścianami a dachem pozwalają na swobodną komunikację w trakcie wykorzystywania jej w pracach gospodarskich.

Kwalifikacja obiektu, jako "wiaty" opiera się nie na sposobie jego wykorzystywania, lecz na jego konstrukcji, która pozbawiona jest co najmniej jednej ze ścian.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy inwestycja stanowi samowolę budowlaną polegającą na odbudowie budynku gospodarczego o powierzchni 52 m2, dokonując złej oceny stanu faktycznego. Budynek ten jest w rzeczywistości budynkiem murowanym o powierzchni 35 m2 (wraz z ociepleniem deską szalunkową posiadający 37 m2) oraz wiatą o konstrukcji słupowej o powierzchni 14,5 m2. Organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji pominął fakt, że budynki są częścią zabudowy siedliskowej gospodarstwa rolnego, w konsekwencji uznając za podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. i uznając, że miała miejsce odbudowa budynku gospodarczego o powierzchni 52 m2. Na załączonej do sprawy zasadniczej mapie geodezyjnej z 1993 r. będącej załącznikiem decyzji o warunkach zabudowy wnioskującej o kontrolę z 2001 przedmiotowy budynek jest położony w tym samym miejscu, ma 35 m2, a obok niego jest drugi o powierzchni około 15 m2. Wnioskująca jak i świadkowie opisują drugi budynek, jako drewnianą stajnię, która spaliła się w 2012 r. Budynki wg. wspomnianej mapy leżą o ponad 1 metr od granicy. Wnioskująca przedstawiła w swoim wniosku operat geodezyjny wykonany na jej zlecenie z [...] grudnia 2020 r., w którym budynek gospodarczy skarżących leży w granicy.

Skarżący stwierdzili, że przez odbudowę rozumieć należy zgodnie ze stanowiskiem doktryny wykonanie obiektu budowlanego w tym samym miejscu i o tych samych gabarytach. Z pojęciem odbudowy wiąże się odtworzenie, obejmujące rozebranie, a następnie odtworzenie właściwe. Roboty budowlane wykonane w istniejącym obiekcie polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Zasadnicza różnica między remontem, a odbudową wynika z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego w stosunku do samego odtworzenia - rozebrania obiektu. W przedmiotowej sprawie wnioskująca o kontrolę PINB, która dokumentowała - jak twierdzi - stan techniczny budynku robiąc zdjęcia, nie złożyła zeznania ani odpowiedniej dokumentacji wskazującego, że wcześniej dokonano rozbiórki budynku.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienia naruszały prawo w sposób opisany poniżej i skarga była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących jakiekolwiek postepowanie administracyjne jest podejmowanie wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Wyłącznie bowiem dokładne wyjaśnienie sprawy, a więc także w zakresie przedstawianych przez stronę twierdzeń i zarzutów, umożliwia prawidłową subsumpcję prawną, czyli działanie na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), budzące zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Niebudzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego umożliwia organowi administracji publicznej wyjaśnienie stronom w sposób obiektywny zasadność przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Dlatego też organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności.

Mające charakter cogentis zasady prowadzenia przez organa postępowania administracyjnego mają na celu umożliwienie organowi wydania sprawiedliwego rozstrzygnięcia, uwzględniającego nie tylko interesy stron postępowania (często sprzeczne), ale również biorącego pod uwagę odmienności stanu faktycznego.

Zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie dokonały prawidłowej oceny dokonanych w trakcie postępowania ustaleń faktycznych, pozwalających na poprawne ustalenie zarówno kwalifikacji wykonanych przy przedmiotowym obiekcie budowlanym robót budowlanych, a w konsekwencji nie miały podstawy do ustalenia właściwego trybu postepowania w sprawie i – w konsekwencji – należytej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Istotą sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest to, czy skarżący rzeczywiście – jak twierdzą organa obu instancji – odbudowali obiekt budowlany, czy też – jak twierdzą skarżący – dokonali remontu tegoż obiektu budowlanego.

W zależności od poprawnej kwalifikacji wykonanych przez skarżących robót budowlanych i tego, czy mieszczą się one w definicji budowy (art. 3 pkt 6 Pr. bud.), jako odbudowa, czy też w definicji robót budowlanych (art. 3 pkt 8 Pr. bud.), jako remont zależy nie tylko sposób postępowania organów nadzoru budowlanego, związany z ich samowolnym wykonaniem, ale przede wszystkim odmienne sposób ustalenia, kiedy mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

1. Jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr. bud. lecz odbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym - w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr. bud. Natomiast, jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, to nie mamy do czynienia z remontem, a inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Pr. bud. zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności.

Jak wynika z powyższego, z definicji remontu i odbudowy wynika, że inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i inny jest przedmiot, którego te roboty dotyczą. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej, jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu (por. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Białymstoku z 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00 – CBOSA).

Z akt sprawy wynika, że skarżący nabyli przedmiotowa nieruchomość, zabudowaną m.in. budynkiem gospodarczym, który był w bardzo złym stanie technicznym (ubytki pustaków w ścianach, częściowo zawalony dach). Z ustaleń poczynionych na gruncie przez PINB w trakcie kontroli w marcu 2021 r. wynikało, że skarżący, w – jak stwierdził sam organ w protokole kontroli - ramach robót remontowych wymienili wierzchnie, zlasowane częściowo warstwy pustaków, elementy drewniane (słupy i płatwie poziome i krokwie dachowe), oraz zamontowali nowe pokrycie dachowe z blachodachówki oraz obróbki blacharskie wraz z rynnami dachowymi i rurami spustowymi. Ściany zewnętrzne pokryli deską szalunkową (od strony elewacji), a fundamenty ocieplili styropianem.

PINB w protokole kontroli uznał, że skarżący wykonali remont budynku gospodarczego, opierając się na ustaleniu, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez skarżących.

Zakres robót budowlanych, potwierdzony oględzinami i sporządzonym protokołem kontroli PINB, nie upoważniał więc do późniejszego, już diametralnie odmiennego przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego I instancji, że skarżący dokonali odbudowy budynku gospodarczego. Nie przemawia za tym ani to, że wymiana pustaków w ścianach była tylko częściowa, ani to, że elementy nośne zostały wymienione na nowe, ani wreszcie to, że skarżący położyli nowy dach. Jak bowiem wynika nie tylko z ww. protokołu PINB, ale również ze zgromadzonych w aktach zdjęć zniszczonego budynku gospodarczego, istniał on w dacie wykonywania tych robót – tym samym roboty te wykonywane były w istniejącym obiekcie budowlanym i zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego tego budynku.

W oparciu o materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy, mało przekonywujące jawi się stwierdzenie organu I (ale i II) instancji, że skarżący wykonali faktycznie nowy obiekt budowlany, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu.

Organ II instancji przeprowadził w uzasadnieniu swego postanowienia szeroki wywód, podbudowany literaturą i orzecznictwem), odnoszący się do kwestii teoretycznych różnic pomiędzy remontem, a odbudową. Tym niemniej, w kontekście tegoż wywodu, nieprzekonywujące było oparcie wniosku prawnego [...]WINB (s. 5 postanowienia), że skarżący dokonali odbudowy obiektu, na zeznaniach świadków A. i P. K. z 14 maja 2021 r. Analiza treści tych zeznań po pierwsze prowadzi do wniosku, że świadkowie nie byli pewni swych twierdzeń i przyjęli początkowo tryb przypuszczający ("wydaje nam się"), by dopiero później stwierdzić, że "obecnie jest on zdecydowanie dłuższy i wyższy". Po drugie, z zeznań tych nie wynika wcale, aby budynek gospodarczy był zniszczony w stopniu powodującym, że jego odtworzenie wymagało odbudowy, a nie remontu. Wręcz przeciwnie, świadkowie zeznali, że "w dacie sprzedaży, budynek posiadał naruszone w partiach szczytowych mury zewnętrzne i zarwany do środka budynku dach po pożarze tego budynku w 2010 lub w 2011 r. i przeprowadzonej akcji gaśniczej". Naprawa naruszonych murów zewnętrznych i naprawa dachu mieści się zaś w definicji remontu, a nie odbudowy.

W ocenie tut. Sądu organ I lub II instancji w tak ustalonym, jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym powinien przynajmniej mieć wątpliwości co do kwalifikacji prawnej robót wykonanych przez skarżących. Wówczas jednak, skoro przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony – art. 81a § 1 k.p.a.

2. Należy zwrócić uwagę, że w wypadku gdyby skarżący dopuścili się samowolnego remontu budynku (budynków), to art. 48 Pr. bud. nie miałby zastosowania, ale art. 50 ust. 1 i n. Pr. bud. W konsekwencji, PINB zobowiązany byłby do postępowania, którego zakres określa art. 51 Pr. bud. i np. nałożenia w decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.).

3. Kolejnym skutkiem nieprawidłowego ustalenia i oceny stanu faktycznego jest to, że organa obu instancji przyjęły bez szczególnego w tym zakresie uzasadnienia, że wykonane przez skarżących roboty budowlane dotyczyły jednego obiektu budowlanego, o powierzchni "powyżej 52 m2". Pomijając fakt, że określenie "powyżej" nie jest precyzyjnym wyliczeniem powierzchni obiektu budowlanego, to – jak wynika z protokołu kontroli z marca 2021 r. skarżący wyraźnie oświadczyli, że robót budowlanych dokonali przy dwóch obiektach istniejących na nieruchomości – murowanej oborze i drewnianej stajni, przedstawiając w tym zakresie kopię oświadczenia T. G.

Organ, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązany był więc ustalić w tym zakresie rzeczywisty stan faktyczny. Zaniechanie tego ustalenia miało natomiast dalsze konsekwencje procesowe w sprawie w postaci oparcia rozstrzygnięcia na stanie nieustalonym, niepozwalającym na należytą subsumpcję prawną i ocenę zgodną z art. 80 k.p.a. Co więcej, nie zostały usunięte istotne wątpliwości w zakresie rzeczywistego stanu faktycznego, a więc organa obu instancji były zobowiązane do zastosowania ww. art. 81a § 1 k.p.a.

Ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie było istotne, gdyż pozwoliłoby na ocenę niezbędności uzyskiwania zgody (lub zgłoszenia) organu administracji architektoniczno budowlanej na budowę (w wypadku odbudowy) lub roboty budowlane (remont) obiektu, którego powierzchnia nie przekraczałaby 35 m kw. Gdyby bowiem w takim wypadku w latach 2017 – 2018 nie było potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a Pr. bud. wg. tekstu jednolitego z Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) lub remont (art. 29 ust. 2 pkt 1 Pr. bud., jak powyżej) lub dokonywania zgłoszenia budowy lub remontu(art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. jak powyżej, a contrario i art. 30 ust. 1 pkt 2a lit a) i b) Pr. bud. jak powyżej, a contrario), to postępowanie w takim zakresie byłoby bezprzedmiotowe i organ nadzoru budowlanego powinien je umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.) już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Definitywne uznanie przez PINB i [...]WINB, że odbudowa lub remont dotyczyły jednego obiektu budowlanego – pomimo odmiennych twierdzeń skarżących – wymagało stosownego uzasadnienia zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Brak takiego uzasadnienia niewątpliwie musi być uznany przez Sąd za mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia organu.

4. Jak wynika z rozstrzygnięcia PINB, wstrzymał on odbudowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na "nieruchomości składającej się z działek nr ewid.: [...] oraz [...], położonych w m. [...], gm. [...]". Wyjaśnić należy, że biorąc pod uwagę wielkość budynku (lub budynków) gospodarczych, których dotyczyło postępowanie organów nadzoru budowlanego, trudno jest uznać, aby był on (one) położone na 9 działkach ewidencyjnych. Obowiązkiem organu (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. było więc ustalenie i należyte określenie tej z działek, wchodzących w skład nieruchomości skarżących, na której posadowiony był budynek (budynki) przez wskazanie jej numeru ewidencyjnego.

5. Obowiązkiem PINB w prowadzonym po wyroku tut. Sądu postępowaniu (art. 153 p.p.s.a.) będzie więc po pierwsze dokonanie należytej i uzasadnionej kwalifikacji prawnej wykonanych przez skarżących robót przy przedmiotowym obiekcie (obiektach) – a więc, czy była to odbudowa, czy remont. Po drugie, organ w sposób wynikający z należycie ustalonego stanu faktycznego ustali, czy roboty te zostały przez skarżących podjęte przy jednym, czy przy dwóch obiektach (stajni i oborze). Po trzecie, w wypadku jeżeli były to dwa obiekty, organ ustali powierzchnię każdego z nich i oceni, czy wykonywane przy nich roboty wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej. Jeżeli – w ocenie organu – takich działań nie wymagały, wówczas PINB rozważy, czy zachodzą przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. Po czwarte, w wypadku ustalenie, że roboty budowlane wykonane były samowolnie, organ – w odniesieniu do poprawnej ich kwalifikacji – zastosuje prawidłowy tryb postępowania. Po piąte, organ weźmie pod uwagę, że jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony – art. 81a § 1 k.p.a.

6. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a., gdyż sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. bez udziału stron.