Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 489/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 140 ust. 1, art. 217 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki jawnej w G.oraz J.B. na decyzję Wojewody z dnia 6 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. i J. B.-Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 czerwca 2019 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję częściową Prezydenta Miasta z dnia 9 października 2018 r., nr [..] i umorzono postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 września 1970 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomość położonej w G. przy ul. K., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 4 061 m², KW nr [..], stanowiącej własność M. Ł., za odszkodowaniem w kwocie 74 926,00 zł, w tym 41 260,00 zł za grunt i 33 666,00 zł za kultury wieloletnie. Wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy Bulwaru [..].

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 30 listopada 1995 r., sygn. akt [..], spadek po zmarłej w dniu 15 września 1987 r. M. Ł. nabyli E. K. i M. Ł. - każde w 1/2 części.

Działka nr [..] o pow. 4 061 m² uległa podziałowi na działki: nr [..] o pow. 28 m², nr [..] o pow. 2 018 m² i nr [..] o pow. 2015 m².

Decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r., nr [..], Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku E. K. i M. Ł., orzekł m.in. o odmowie zwrotu działek nr [..] i [..] oraz o zwrocie działki nr [..].

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt [...], spadkobiercami zmarłej w dniu 8 sierpnia 2001 r. E. K., zostali J. K. i J. R. – każde w 1/2 części spadku.

Na skutek wznowienia postępowania, decyzją z dnia 7 sierpnia 2002 r., nr [..], Prezydent Miasta uchylił ostateczną decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 1998 r. i orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz M. Ł., J. K., J. R.

Po rozpatrzeniu wniosku M. Ł., J. K. i J. R., decyzją z dnia 28 lipca 2008 r., nr [..], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 30 września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania i odmówił stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2010 r., nr [..], Minister Infrastruktury uchylił swoją decyzję z dnia 28 lipca 2008 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i w tym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności oraz utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 28 lipca 2008 r. w pozostałym zakresie.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 378/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 5 stycznia 2010 r. w części dotyczącej odszkodowania.

Decyzją z dnia 7 marca 2011 r., nr [..], Minister Infrastruktury uchylił swoją decyzję z dnia 28 lipca 2008 r. i umorzył postępowanie.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 936/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2011 r., a wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 672/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia 13 listopada 2013 r., nr [..], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uchylił swoją decyzję z dnia 28 lipca 2008 r., stwierdził, że decyzja z dnia 30 września 1970 r. w części wywłaszczenia działki oznaczonej aktualnie jako nr [..] została wydana z naruszeniem prawa i stwierdził nieważność decyzji z dnia 30 września 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych aktualnie jako nr [..] i [..] oraz w części dotyczącej odszkodowania.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 157/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1004/15, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 17 grudnia 2014 r. w części oddalającej skargi na decyzję z dnia 13 listopada 2014 r., w zakresie, w jakim decyzja ta stwierdziła nieważność decyzji z dnia 30 września 1970 r. w odniesieniu do działki nr [..], uchylił decyzję z dnia 13 listopada 2013 r. w części dotyczącej działki nr [..] oraz oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

Decyzją z dnia 16 marca 2018 r., nr [..], Minister Inwestycji i Rozwoju umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 28 lipca 2008 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 września 1970 r. w zakresie obecnej działki nr [..].

W międzyczasie, decyzją z dnia 24 października 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu działki nr [..].

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 21 października 2013 r., nr [..], Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 953/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 października 2013 r.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1698/14, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej od ww. wyroku.

Decyzją z dnia 10 lutego 2017 r., nr [..], Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [..] (poprzednio nr [..]).

Pismem z dnia 30 marca 2018 r. J. B.-Z., działając w imieniu własnym oraz A., wystąpił do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej o "wydanie (...) nowej decyzji o odszkodowaniu (uzupełniającym) za wywłaszczoną parcelę nr [...]". Do wniosku zostały dołączone: umowa z dnia 24 kwietnia 2017 r., zawarta pomiędzy A. jako kupującym oraz M. Ł., J. K. i J. R., jako sprzedającymi, dotycząca sprzedaży roszczenia o "uzupełniające" odszkodowania za wywłaszczenie parceli nr [..] oraz umowa z dnia 16 sierpnia 2017 r., zawarta pomiędzy A. jako sprzedającym i J. B.-Z. jako kupującym, dotycząca sprzedaży 1/6 części ww. roszczenia.

Prezydent Miasta, wykonując zadania starosty z zakresu administracji rządowej, po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, częściową decyzją z dnia 9 października 2018 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wywłaszczoną na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1970 r. położoną w G. przy ul. K., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..], w zakresie dotyczącym części ww. nieruchomości, tj. obecnej działki nr [..] o pow. 2 018 m², zapisanej w księdze wieczystej nr [..] oraz działki nr [..] o pow. 2 015 m², zapisanej w księdze wieczystej nr [..], obręb [..].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w zakresie obecnej działki nr [..] nie można przyjąć, jak wskazują wnioskodawcy, że na podstawie decyzji o wywłaszczeniu z 1970 r. nastąpiło pozbawienie stron praw do tej nieruchomości, wobec czego organ z mocy prawa zobowiązany jest nadal do ustalenia "uzupełniającego odszkodowania". Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1970 r. w zakresie obecnej działki nr [...] nie wywołała skutków prawnych, albowiem jak stwierdził Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia 13 listopada 2013 r. dotknięta była od początku kwalifikowaną wadą prawną.

Część wywłaszczonej w 1970 r. nieruchomości położonej w G. przy ul. K., tj. obecna działka nr [..] została zwrócona spadkobiercom M. Ł. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 sierpnia 2002 r. Tym samym, w ocenie organu, nie można uznać, że obecnie spadkobiercy w dalszym ciągu pozostają zubożeni w zakresie ww. części przedmiotowej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie zatem nie będzie miał zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ zaznaczył, że z uwagi na fakt, że decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 listopada 2013 r., stwierdzona została nieważność decyzji z dnia 30 września 1970 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz dalszym obowiązywaniem tego orzeczenia w zakresie wywłaszczenia obecnej działki nr [...], Prezydent Miasta przeprowadzi postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za tę część wywłaszczonej nieruchomość, rozstrzygając przedmiotową kwestię w odrębnej decyzji administracyjnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. B.-Z., działając w imieniu własnym oraz A., zarzucili m.in. naruszenie prawa materialnego przez błędne niezastosowanie art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odmowę ustalenia odszkodowania za działkę, mimo że wywłaszczenia dokonano przed 1990 r., co w świetle tego przepisu, w razie zwrotu nieruchomości byłym właścicielowi (jego następcom prawnym), nakazuje zwrot odszkodowania w części nie większej niż 50% aktualnej wartości nieruchomości.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 6 czerwca 2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania. Po stronie wnioskodawców, którzy swoje prawa wywodzą z umowy cesji zawartej z następcami prawnymi wywłaszczonego właściciela nieruchomości, nie istnieje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. W ocenie organu II instancji uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z przytoczonego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku. Na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło ma w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego lecz publicznoprawny i skoro, zgodnie z orzecznictwem, nie mają do niego zastosowania terminy przedawnienia roszczeń majątkowych w postępowaniach administracyjnych, to niedopuszczalne jest również dokonanie przelewu wierzytelności roszczeń odszkodowawczych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając decyzji Wojewody naruszenie art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez błędne zakwestionowanie, wbrew utrwalonemu orzecznictwu NSA, zbywalności wierzytelności o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne umorzenie postępowania w I instancji jako bezprzedmiotowego podmiotowo, ze względu na rzekomy brak interesu prawnego skarżących, jako nabywców wierzytelności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w europejskich systemach prawnych generalną zasadą jest zbywalność praw majątkowych. W szczególności dotyczy to wierzytelności pieniężnych (art. 509 Kodeku cywilnego). Wyłączenie zbywalności prawa majątkowego pozbawia osobę uprawnioną możliwości rozporządzenia prawem majątkowym, co stanowi poważne ograniczenie konstytucyjnej ochrony praw majątkowych. Wojewoda, odmawiając spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości prawa do skutecznego zbycia wierzytelności o odszkodowanie za nieruchomość, nie wskazał żadnej wartości konstytucyjnej, której ochronie miałaby służyć taka wykładnia przepisów (ratio legis).

Według skarżących praktyka obrotu gospodarczego i utrwalone orzecznictwo sądów powszechnych uznają za zbywalne roszczenia odszkodowawcze (vide np. uchwała SN, sygn. III CZP 65/06, dotycząca odszkodowań komunikacyjnych). Również utrwalone orzecznictwo NSA uznaje za zbywalne roszczenie o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną (vide np. wyroki NSA o sygn. akt.: I OSK 274/17, I OSK 461/16, I OSK 1195/11, I OSK 1485/06).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd w szczególności bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy i przepisów postępowania, w stopniu, które mógłby mieć istotny wpływa na ten wynik.

Stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Wojewody, którą uchylono decyzję w całości i orzeczono o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Treść wydanego przez Wojewodę orzeczenia opiera się na stwierdzeniu bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza w świetle powyższych uwag, że pozytywne stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w każdym wypadku przesądza o oddaleniu skargi. Bez względu bowiem na przyczynę stanu bezprzedmiotowości postępowania, wynik sprawy pozostaje niezmieniony, albowiem prowadzi w każdym wypadku do umorzenia postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. wynika z uprzedniego lub następczego braku jego przedmiotu, czyli sprawy, w której organ władzy państwowej ma kompetencje do orzekania na podstawie administracyjnego prawa materialnego o konkretnych prawach lub obowiązkach określonego, indywidualnego podmiotu. Istotą stosowania prawa administracyjnego w sprawie administracyjnej jest indywidualizacja i konkretyzacja sytuacji prawnej określonego podmiotu poprzez przyznanie (względnie stwierdzenie) uprawnień albo obowiązków, czyli ukształtowanie konkretnego stosunku prawa administracyjnego. Stosunek taki obejmuje stronę podmiotową jak i przedmiotową, ale możliwość jego powstania zależy od normy prawa materialnego, która zawsze stanowi podstawę prawną żądania przez określony krąg podmiotów od organu administracyjnego skonkretyzowania stosunku prawnego, którego treścią są wskazane w normie prawa i obowiązki. W sytuacji braku któregokolwiek z dwóch komponentów stosunku prawnego, czy to podmiotowego, czy to przedmiotowego, postępowanie administracyjne nie ma przedmiotu i co do zasady, jeżeli zostało wszczęte powinno zostać zakończone umorzeniem, które stanowi wynik sprawy.

Dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia Wojewody Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy w istocie zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania.

J. B.-Z., działając w imieniu własnym oraz A., wystąpili do Prezydenta Miasta o "wydanie (...) nowej decyzji o odszkodowaniu (uzupełniającym) za wywłaszczoną parcelę nr [...]". Żądanie ukształtowania sytuacji prawnej obu podmiotów w postępowaniu administracyjnym obejmuje kwestię odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej wówczas działkę nr [..], dokonanego decyzją z dnia 30 września 1970 r., nr [..]. Aktualnie działka stanowiąca przedmiot wywłaszczenia obejmuje trzy działki: nr [..] o pow. 28 m², nr [..] (obecnie nr [..]) o pow. 2 018 m² i nr [..] (obecnie nr [..]) o pow. 2015 m². Decyzja o wywłaszczeniu, wskutek przytoczonych wyżej orzeczeń organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, pozostała w obrocie prawnym tylko w części dotyczącej wywłaszczenia działek nr [..] i nr [..], przy czym w zakresie dotyczącym wywłaszczenia działki nr [..] stwierdzono jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Żądanie w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie działki [..] stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego i pozostaje poza zakresem sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu.

Podsumowując, żądanie dotyczy zatem przyznania odszkodowania za wywłaszczenie tej części działki nr [..], która obejmuje obecnie dwie działki ewidencyjne gruntu (nr [..] i nr [..]), przy czym w obu wypadkach skutki wywłaszczenia dokonanego na podstawie dotkniętej kwalifikowaną wadliwością decyzji z 1970 roku zostały usunięte. W wypadku działki nr [..] r. - wskutek decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 sierpnia 2002 r., nr [..], orzekającej o zwrocie działki nr [..] na rzecz M. Ł., J. K., J. R., a w wypadku działki [..] – wskutek stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Na wstępie należy zauważyć, że obowiązujące przepisy prawa materialnego nie dają podstawy do orzekania w trybie administracyjnym o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji, w której decyzja wywłaszczeniowa została usunięta z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności, a skutki tego nieważnego aktu administracyjnego zostały usunięte poprzez przywrócenie władztwa nieruchomości uprawnionym podmiotom. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznawane stosowanie do art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. w trybie postępowania administracyjnego stanowi odszkodowanie będące w istocie ekwiwalentem, wynagrodzeniem za pozbawienie w sposób władczy, właściwy dla stosunków administracyjnoprawnych, własności (użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego). Nie chodzi tutaj przy tym o wyrównanie szkody za działania nielegalne, ale wyrównanie uszczerbku majątkowego związanego z mającym podstawy prawne działaniem administracji publicznej. Odszkodowanie oparte na przepisach prawa publicznego nie stanowi realizacji roszczenia cywilnoprawnego związanego ze szkodą wyrządzoną nielegalnym pozbawieniem prawa, ale jest świadczeniem ekwiwalentnym, akcesoryjnym wobec władczego odebrania własności. Odszkodowanie to pełni funkcje analogiczne do ceny nabycia nieruchomości, ustalanej w formie konsensu w wypadku powodzenia rokowań opartych na podstawie art. 114 u.g.n. W tej sytuacji w przypadku, gdy decyzja wywłaszczeniowa została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności, a własność nieruchomości będącej przedmiotem nieważnej decyzji przywrócona właścicielom lub następcom prawnym, nie ma podstaw do orzekania o odszkodowaniu o charakterze publicznoprawnym będącym ekwiwalentem za władcze odebranie tej własności. W tej sytuacji w ogóle bowiem nie można mówić o stanie wywłaszczenia, skoro sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że po wydaniu decyzji o nieważności decyzji wywłaszczeniowej organy administracji publicznej nie mają prawa do przyjęcia, że istniał lub istnieje stan wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust 2 u.g,n., co stanowi przesłankę orzekania o odszkodowaniu na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n. Nie ma podstaw prawnych do swoistego osłabienia restrykcyjności sankcji nieważności decyzji administracyjnej poprzez przyjmowanie, że pozbawienie władztwa nieruchomości w związku z nieważną decyzją wywłaszczeniową stanowi jednak formę wywłaszczenia dającą podstawę do przyznania odszkodowania w trybie administracyjnym. W tej sytuacji nie można sięgać do instytucji właściwych prawu cywilnemu, a odnoszących się do konwersji nieważnych czynności prawnych, jako narzędzia utrzymania w mocy woli dokonującego czynności prawnej.

Należy odróżnić instytucje odszkodowania publicznoprawnego za wywłaszczenie od roszczeń o odszkodowanie za szkody związane z niezgodnym z prawem wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Realizację tych ostatnich pozostawiono poza kognicją organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, albowiem należą one do roszczeń cywilnoprawnych rozpoznawanych przez sądy powszechne (por.: art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego, art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

W orzecznictwie NSA trafnie wskazuje się, że powstanie przesłanek odpowiedzialności cywilnoprawnej za działanie władzy publicznej, w tym wskutek wydania władczych aktów indywidualnych, na podstawie art. 417 k.c., nie stanowi podstawy legitymowania się interesem prawnym w sprawach administracyjnoprawnych (por. wyroki NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 967/17, i z dnia 8 września 2009 r., I GSK 22/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo należy zauważy, że zarówno art. 128 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który jest w istocie przepisem proceduralnym, jak i przywoływany w postępowaniu administracyjnym przez skarżących art. 217 ust. 2 u.g.n., nie stanowi podstawy materialnoprawnej orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości. Przedmiotem regulacji prawnej tego ostatniego przepisu prawa materialnego, szczególnego w stosunku do art. 140 ust. 1 u.g.n., jest określenie górnej granicy wartości zwracanego odszkodowania przez osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., a którym zwrócono nieruchomość. Regulacja ta nie tworzy prawa do ukształtowania sytuacji prawnej wnioskodawców poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i nie ma w okolicznościach sprawy w ogóle zastosowania.

Podsumowując, ze wskazanych wyżej powodów żądanie w zakresie, w jakim dotyczy odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...], jest bezpodstawne.

Podobnie jako nie mające podstawy prawnej należy oceniać żądanie dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w zakresie dotyczącym działki nr [..], która była przedmiotem zwrotu wskutek decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 sierpnia 2002 r., nr [..].

W tym wypadku, odmiennie niż ma to miejsce w zakresie dotyczącym działki nr [..], decyzja o wywłaszczeniu nie została usunięta z obrotu prawnego, pomimo kwalifikowanej wadliwości decyzji skutkującej jej nieważnością. Nie można zatem mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z uwagi na restrykcyjność sankcji nieważności decyzji wywłaszczeniowej, albowiem sama wadliwość decyzji wywłaszczeniowej i stwierdzenie jej wydania z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wywołanie przez decyzję wywłaszczeniową nieodwracalnych skutków prawnych, nie sprzeciwia się samo w sobie przyznaniu odszkodowania w trybie administracyjnym stosowanie do art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania opiera się na uprzednim zwrocie przedmiotowej działki uprawnionym osobom – M. Ł., J. K., J. R.

Wskutek dokonanego zwrotu doszło do restytucji własności nieruchomości na rzecz następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że w istocie nie można trafnie mówić o istnieniu stanu wywłaszczenia w chwili rozstrzygania sprawy o odszkodowanie podjętej wskutek pisma z 30 marca 2018 r. Jak wyżej wskazano odszkodowanie przyznawane stosowanie do art. 128 ust. 1 u.g.n. w trybie postępowania administracyjnego stanowi świadczenie będące w istocie ekwiwalentem, wynagrodzeniem za pozbawienie własności (użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego), stanowiąc odpowiednik ceny nabycia tego prawa, a nie wyrównanie szkody wyrządzonej nielegalnym działaniem organów władzy.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca ustalone w decyzji odszkodowanie. Powyższa regulacja opiera się na założeniu co do akcesoryjnego charakteru odszkodowania z art. 128 ust. 1 u.g.n. jako ekwiwalentu za odjęcie własności. Zwrot nieruchomości ma zatem analogiczne skutki w zakresie zwrotu wzajemnych świadczeń związanych z wywłaszczeniem, co rozwiązanie umowy wzajemnej (por.: art. 494 i art. 497 k.c.), a realizacja tego obowiązku następuje niezależnie od tego czy decyzja o odszkodowaniu została wydana w samej decyzji wywłaszczeniowej, czy też zgodnie z art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. Należy zauważyć przy tym, że przedmiotem zwrotu jest, co do zasady, całość odszkodowania, a limity określone w art. 140 ust. 2 i art. 217 ust. 2 u.g.n. nie ograniczają obowiązku zwrotu całości odszkodowania, co przewidują pułap jego waloryzacji.

Powyższe oznacza, że przyznanie odszkodowania po zwrocie wywłaszczonej nieruchomości musiałoby być jednocześnie przedmiotem decyzji o jego zwrocie, co z uwagi na względy celowościowe wydaje się nietrafne. Na marginesie należy wskazać, że zaakceptowanie wykładni proponowanej przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, że z przepisu art. 217 ust 2 u.g.n. wynika prawo do żądania odszkodowania pomimo zwrotu nieruchomości, w części stanowiącej 50% wartości nieruchomości, jest niemożliwe z uwagi na to, że taka wykładnia prowadziłaby do dyskryminacji osób, zobowiązanych do zwrotu nieruchomości zamiennych. W takim wypadku byliby oni zobowiązani do zwrotu całości nieruchomości zamiennej i nie mogliby korzystać z przywileju zatrzymania części ekwiwalentu, który otrzymali za wywłaszczane nieruchomości.

Oczywiście należy pamiętać o konieczności, również w tym wypadku, odróżnienia instytucji odszkodowania publicznoprawnego za wywłaszczenie od roszczeń o odszkodowanie za szkody związane z niezgodnym z prawem wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Realizację tych ostatnich, jak już wyżej wskazano, pozostawiono poza kognicją organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, albowiem należą one do roszczeń cywilnoprawnych rozpoznawanych przez sądy powszechne (por.: art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego, art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy wskazać, że zarówno w zakresie żądania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej działki nr [..] nie ma podstawy materialnoprawnej i z tego względu zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania.

W tym stanie rzeczy wobec bezprzedmiotowości postępowania w zakresie elementu przedmiotowego stosunku administracyjnoprawnego, nie ma dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy potrzeby ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii - nadal, wbrew twierdzeniom skargi, wysoce spornej w doktrynie i orzecznictwie - dotyczącej charakteru prawnego roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie i w konsekwencji równie dyskusyjnej kwestii dopuszczalności przelewu i jego skuteczności w sferze stosunków administracyjnych.

Skuteczność przelewu określonego prawa podmiotowego (bez względu na jego charakter) jako czynności prawej o charakterze rozporządzającym uzależniona jest przede wszystkim od istnienia określonego prawa. Zasada, sięgająca najstarszych źródeł naszej kultury prawnej wrażana paremią "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet" oznacza, że w następstwie przelewu nie może zatem zmienić się zakres obowiązków obciążających dłużnika ani nie mogą powiększyć się uprawnienia cesjonariusza. Bez względu zatem na ostateczny wynik dyskusji dotyczącej charakteru prawnego prawa do odszkodowania i stosowalności do niego instytucji prawa prywatnego, w okolicznościach sprawy przelewu dokonano długo po zwrocie nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] i stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie wywłaszczenia działki nr [..]. Powyższe oznacza, że przedmiotem czynności przelewu były nieistniejące w tym czasie prawa do odszkodowania publicznoprawnego.

Skoro nie było substratu przedmiotowego tej czynności prawnej, a postępowanie o odszkodowanie jest bezprzedmiotowe, to teoretyczne roztrząsanie kwestii legitymacji i interesu prawnego skarżących jest zbędne dla rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy zarzuty podnoszone w skardze i przytoczone przez skarżących orzecznictwo, bez względu na ocenę ich trafności, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.