Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 125/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], w części zobowiązującej Zarząd Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) zł. tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) w pozostałej części skargę oddala, 4) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, w której w pkt 1 niniejszego wyroku stwierdzono jej nieważność.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność J. K., położoną w Z., oznaczoną jako działki nr a, b, c i d, o łącznym obszarze 0,6017 ha, objętą księgą wieczystą Kw nr A, prowadzoną w Sądzie Rejonowym w O. Starosta ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie w kwocie 31048 zł i przyznał to odszkodowanie dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Zarząd Miasta [...]. Organ powołał się na przepisy art. 112 ust.2 - 4, art. 118 ust.1 - 2, art. 119 ust.1, art. 121 ust.1, art. 129 ust.1, art. 130, art. 132 ust.1 - 3 i art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115. poz.741 ze zm.). Wskazał, że sporna nieruchomość przeznaczona została na pas drogowy Obwodnicy Północnej miasta [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...], z dnia 21 października 1996 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wystąpiło A Spółka z o.o., jako inwestor zastępczy Zarządu Miasta [...]. Pismem z dnia 18 października 1999 r., A poinformowało Starostę, że nabycie nieruchomości jest niemożliwe, gdyż właściciel nie wyraził zgody na sprzedaż nieruchomości za proponowaną cenę. Także w trakcie rokowań właściciel nie zgodził się na sprzedaż nieruchomości, mimo wyznaczenia dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy. Podczas postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której właściciele przedłożyli operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A. C. Organ ustalił odszkodowanie w oparciu o wycenę zawartą w operacie szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego H. W. Ustalone odszkodowanie stanowi przewidywaną cenę rynkową nieruchomości wywłaszczanej, możliwą do uzyskania w ramach transakcji wolnorynkowej. Za podstawę określenia wartości przyjęto ceny transakcyjne podobnych nieruchomości użytkowanych rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy. Starosta wywodził, iż zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się dla aktualnego sposobu użytkowania, albo alternatywnego sposobu użytkowania, jeżeli jej przeznaczenie w planie miejscowym powoduje zwiększenie jej wartości. Sporne grunty, o niskiej wartości bonitacyjnej, są obecnie wykorzystywane na cele produkcji rolnej. Ich wartość, według aktualnego sposobu użytkowania, kształtuje się znacznie poniżej przyszłego sposobu użytkowania. Przyszły sposób użytkowania to zajęcie gruntów pod budowę drogi i tylko ta okoliczność skutkuje znaczne zwiększenie wartości gruntów, ale tylko do poziomu cen rynkowych gruntów zajmowanych pod drogi publiczne. Starosta nie wziął pod uwagę operatu rzeczoznawcy A. C. uznając, że twierdzenie o położeniu działek w pobliżu terenów zabudowanych zabudową mieszkaniową i potencjalnym przeznaczeniu działek pod rozszerzenie istniejącej zabudowy budownictwa mieszkaniowego rozmija się z ustaleniami planu zagospodarowania.

W odwołaniu J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzucił, że wywłaszczenie dokonane zostało za zbyt niskim odszkodowaniem, ustalonym w sposób naruszający przepisy postępowania, przepisy prawa materialnego oraz słuszny interes strony. Wskazał, iż między operatem rzeczoznawcy H. W., który ustalił cenę 1 m2 wywłaszczanego gruntu na 5,16 zł, a operatem rzeczoznawcy A. C., który ustalił cenę 1 m2 wywłaszczanego gruntu na 9,70 zł, zachodziła poważna rozbieżność. W tej sytuacji, zgodnie z bezwzględnym brzmieniem przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości tych wycen obligatoryjnie powinna dokonać organizacja rzeczoznawców majątkowych. Odwołujący podniósł nadto, że operat sporządzony przez A. C. w pełni odpowiadał wymogom art. 134 ust.2 ustawy, podczas gdy operat H. W. w ogóle nie odniósł się do elementów określonych w tym przepisie. Zaakcentował, iż operat rzeczoznawcy A. C. uwzględnił położenie nieruchomości blisko terenów zabudowanych oraz zagospodarowanie i sposób zorganizowania gospodarstwa. Oparcie się wyłącznie na przesłance przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że zaskarżona decyzja narusza przepis prawa materialnego, jakim jest art. 134 ust.2 w/w ustawy.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na przepisy art. 112 ust.1 - 4 , art. 113 ust.1, art. 128 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543). W postępowaniu odwoławczym przeprowadził dowód z oceny rzeczoznawcy Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w O. Zgodnie z tą oceną operat rzeczoznawcy H. W., który posłużył organowi I instancji jako dowód w sprawie, był prawidłowy. Operat ten wymagał jedynie uzupełnienia pod względem formalnym, co nie miało wpływu na ustalone odszkodowanie. Operat został w postępowaniu odwoławczym uzupełniony. Rzeczoznawca uwzględnił warunki wynikające z przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W operacie przyjętym jako dowód w sprawie, rzeczoznawca za podstawę do określenia wartości przyjął ceny transakcyjne podobnych nieruchomości użytkowanych rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy. Nie ma więc, zdaniem Wojewody, podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów art. 130 pkt 2, art. 134 pkt 1 i 2, art. 151 i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie dowodu z oceny Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców w postępowaniu odwoławczym naruszyło przepis art. 136 kpa. Nadto, w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono przesłanek, którymi kierowano się przy ustalaniu ceny, tj. nie wyjaśniono dlaczego odrzucono operat ustalający cenę wyższą. W konsekwencji stanowiło to naruszenie przepisów art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi argumentował, ze opinia Stowarzyszenia Rzeczoznawców nie stanowiła dowodu w sprawie, ale zawierała ocenę prawidłowości operatów. Zaakcentował, iż wartość ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, działającego na zlecenie skarżącego, opierała się na założeniu o potencjalnym przeznaczeniu spornego terenu pod budownictwo mieszkaniowe. Twierdzenie takie rozmija się zaś z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Grunty te nie są i nigdy nie były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Na rozprawie w dniu 11 marca 2004 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na brzmienie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz dyrektywy nr 558 Traktatu Akcesyjnego podpisanego przez organy Rzeczypospolitej Polskiej w zeszłym roku w Atenach.

Pismem z dnia 25 marca 2004 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, iż nie powołuje się na dyrektywy Komisji Europejskiej, ale art. 87 konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz Konwencję o prawie traktatów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie chodzi po pierwsze o zgodność z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.). Kontrola sądowa ujawniła, że część zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji dotknięta jest wadą skutkującą nieważność. Co prawda nie podniesiono tego w skardze, ale zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W takiej sytuacji nie obowiązuje także, z mocy art. 134 § 2 cyt. ustawy, zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Zasygnalizowane uchybienie polega na wskazaniu Zarządu Miasta [...], jako zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Elementy decyzji wywłaszczeniowej zostały enumeratywnie wyliczone w art. 119 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O kompletności tego wyliczenia świadczy nie tylko aktualna treść przepisu art. 119 ust.1, ale także porównanie tej treści z brzmieniem art. 53 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.), tzn. rezygnacja w przepisie art. 119 ust.1 ze zwrotu "w szczególności", poprzednio użytego w przepisie zawierającym wyliczenie elementów decyzji wywłaszczeniowej. W wyliczeniu zawartym w art. 119 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma wskazania organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. O tym, jaki podmiot zobowiązany jest do zapłaty ustalonego odszkodowania decyduje to, na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Reguluje tę kwestię przepis art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, w rezultacie odjęcia prawa własności podmiotowi wywłaszczonemu. Sam ten fakt rodzi obowiązek naprawienia szkody. Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony przepisem art. 132 ust.5 i nie wymaga ustalenia ex post (patrz: Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1998 str. 116-117). Tak więc rozstrzygnięcie w decyzji o organie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania nastąpiło bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej ma miejsce m.in. wtedy, gdy obowiązek powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., str. 658). Taki charakter ma obowiązek zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Jeżeli dłużnik, tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie, nie wywiązywał się z obowiązku zapłaty odszkodowania, wierzyciel - podmiot wywłaszczony, mógł, według stanu prawnego obowiązującego w okresie wydania zaskarżonej decyzji, egzekwować należność na podstawie art. 112 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Anna Łukaszewska w: J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2003, str.362). Obecnie, po nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która dokonana została ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 125, poz.1368), wykonanie omawianego obowiązku reguluje art. 69 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezależnie od braku podstawy prawnej do decyzyjnego zobowiązania organu do zapłaty odszkodowania, nie sposób nie zauważyć, iż organ ten, w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, został określony w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 132 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, to do zapłaty odszkodowania obowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wskazując, jako organ zobowiązany, Zarząd Miasta [...], organ I instancji i organ odwoławczy rażąco naruszyli przywołany przepis art. 132 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to jest określone w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa.

Należało zatem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej Zarząd Miasta [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania. Stwierdzenie nieważności części decyzji I instancji oparto o art. 135 cyt. ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, iż ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości odbyło się w zgodzie z przepisami materialnymi i proceduralnymi normującymi to zagadnienie. Dochowany został wymóg art. 130 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ocena wiarygodności opinii rzeczoznawcy H. W. nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa) oraz wyrażona została zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 kpa. W tym zakresie zaakcentować należy przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dodatkowego dowodu z oceny rzeczoznawcy Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości - inż. A. Ś. Nie można zatem organowi odwoławczemu zarzucić dowolności w ocenie materiału dowodowego. Odnotować wreszcie trzeba, że po uzupełnieniu operatu przez rzeczoznawcę H. W., jego opinia jest zgodna z regułami określonymi w art. 134 ust.1 i art. 150 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz.612), obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji. Opierając się na operacie rzeczoznawcy H. W. organy administracyjne nie naruszyły także norm materialnoprawnych sformułowanych w art. 134 ust.1 - 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności zauważyć warto, iż wartość rynkową spornej nieruchomości określono według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z ustaleń planu miejscowego, powodującego zwiększenie wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 136 kpa zgodzić się trzeba z poglądem, że z przepisu tego nie wynika zakaz uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności (por. B. Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. str. 531). Uzyskanie, na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości wycen, stanowi uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie. Mieści się w granicach, postępowania dowodowego możliwego do przeprowadzenia w trakcie postępowania odwoławczego, zakreślonych przepisem art. 136 kpa. Nie potwierdził się zarzut bezpodstawnego "odrzucenia" operatu rzeczoznawcy A. C. Trafne jest stanowisko, iż operat ten nie był oparty o przeznaczenie spornej nieruchomości w planie miejscowym. Już z tego powodu organy administracyjne mogły odmówić wiarygodności temu operatowi. Z planu nie wynika bowiem, co założył w swoim operacie rzeczoznawca A. C., aby wywłaszczona nieruchomość stanowiła "potencjalne tereny pod rozszerzenie istniejącej zabudowy budownictwa mieszkaniowego". O tym zaś, że przedstawione w oferowanym przez wnioskodawcę operacie transakcje nie mogą być podstawą do wyceny wywłaszczonej nieruchomości, przekonuje konstatacja rzeczoznawcy dodatkowo powołanego w postępowaniu odwoławczym, o uśrednieniu przez A. C. wartości z dwóch obrębów (miejskiego i wiejskiego) oraz doborze niewłaściwych obiektów do porównania. Podobnego zarzutu, Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców nie postawiło operatowi H. W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono zaś, że do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca H. W. przyjął ceny transakcyjne podobnych nieruchomości użytkowanych rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy. Zauważyć można, iż stwierdzenie to organ oparł na treści punktu VI operatu szacunkowego H. W. Nie sposób zresztą nie zaakcentować, że ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości jest, w świetle art. 134 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działaniem zindywidualizowanym, a aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami są jednym z czynników wpływających na wartość rynkową.

Zaskarżona decyzja nie narusza także innych, nieomówionych dotychczas norm materialnych i przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju nieistotnym uchybieniem było niedoręczenie skarżącemu oceny prawidłowości wycen, wykonanej przez Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców. Z akt sprawy wynika jednak, że o zleceniu takiej oceny powiadomiono skarżącego. Skarżący brał więc czynny udział w każdym stadium postępowania. Nie doszło zatem do istotnego uchybienia wymogom przepisów art. 8, art. 9, art.10 i art. 11 kpa. Zarzuty samego skarżącego w tym zakresie nie zostały zresztą doprecyzowane. Jeśli uchybienia zasadom określonym we wspomnianych przepisach polegały na odmowie wiarygodności operatu oferowanego przez skarżącego bez uzasadnienia tej odmowy (co zdaje twierdzić skarżący w zakończeniu skargi), to po pierwsze odnotować przyjdzie, iż jest to zarzut niezgodny z rzeczywistą treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie można zapominać o tym, że zaskarżona decyzja wprost wyraża pogląd o tym, który z operatów jest prawidłowy i wskazuje okoliczności uzasadniające to stanowisko oraz ocenę Stowarzyszenia Rzeczoznawców. W sposób pośredni wskazuje to na powody dla których nie zaakceptowano operatu rzeczoznawcy A. C. Warto także zwrócić uwagę na charakter zaskarżonej decyzji, która utrzymała w mocy akt I instancji i zaakceptowała ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu decyzji I instancji. Organ I instancji wyraźnie określił główną przyczynę odmowy wiarygodności operatowi oferowanemu przez skarżącego. Po drugie zaś skarżący nie wykazał, aby kwestia odmowy wiarygodności dowodu miała, w niniejszej sprawie, wpływ na przestrzeganie zasad określonych w art. 8 - 11 kpa. Rozważając zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z unormowaniami Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Traktatu Akcesyjnego), podpisanego 16 kwietnia 2003 r. w Atenach, w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz.284), przywołać należy katalog aktów prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. Według przepisu art. 87 ust.1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia. Przepis art. 87 ust.2 wskazuje jeszcze na akty prawa miejscowego. Jest poza sporem, że odniesienie się do omawianego zarzutu wymaga skupienia się na umowach międzynarodowych. Zgodnie z art. 91 ust.1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. W świetle tego przepisu, można stwierdzić, iż przewidziane w art. 91 ust.3 Konstytucji RP pierwszeństwo prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, przed ustawami (w razie kolizji norm), dotyczy tych norm konstytuujących organizację międzynarodową, które stanowią część krajowego porządku prawnego. Traktat Akcesyjny nie został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie od tego nie ma podstaw do przyjęcia obowiązywania postanowień Traktatu Akcesyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w chwili orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd, w treści Traktatu. Preambuła do Traktatu nawiązuje do formalnych wymogów uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej, określonych w art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej zawartego w Maastricht, obowiązującego od 1993 r. Stosownie zaś do ostatniego zdania art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej, Traktat akcesyjny "podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się Państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi". Traktat akcesyjny wchodzi w życie w określonym w traktacie dniu pod warunkiem złożenia w terminie dokumentów ratyfikacyjnych. Z tym dniem państwa przystępujące uzyskują członkostwo w Unii Europejskiej (por. "Polska w Unii Europejskiej. Wybór dokumentów. Traktat Akcesyjny. Traktaty stanowiące podstawę Unii. Prawo polskie-dokumenty", Wstęp, wybór i opracowanie dokumentów: Jan Barcz i Arkadiusz Michoński, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, 2003 r., str. 20 i 27). W art. 2 Traktatu Akcesyjnego, podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach, ustanawia się dzień jego wejścia w życie na dzień 1 maja 2004 r. ("Polska...", op.cit. str. 28 i 159). W związku z tym, przed dniem wejścia w życie Traktatu akcesyjnego, dyrektywy Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej, (na dyrektywy powoływał się skarżący), nie należą do źródeł prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo europejskie (prawo wspólnotowe) będzie obowiązywało na terenie Rzeczypospolitej Polskiej po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej (por. Piotr Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r", Wyd. LIBER, Warszawa 2000 r., str. 118). Zauważyć przy tym warto, iż dyrektywy są źródłem prawa szczególnego rodzaju, wymagającym implementowania przez państwo członkowskie. Skutki zaniedbania transponowania dyrektywy do prawa krajowego państwa członkowskiego, regulują przepisy Traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, zawartego w Rzymie w 1957 r. (por. "Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe", pod red. J. Barcza, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, str. 186 - 187). W okresie przedakcesyjnym badaniu podlega natomiast zgodność zaskarżonej decyzji z normami Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzonego w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz. U. z 1994 r. nr 11, poz.38 ze zm.). Badanie to nie pozwala na podważenie legalności zaskarżonej decyzji. Abstrahując od, jak wskazano wyżej, nieobowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dyrektyw organów Unii Europejskiej, ocenić należało, czy będące przedmiotem postępowania akty administracyjne odpowiadają wymogom Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W szczególności chodzi o przepis art. 6 tej Konwencji. Nawiązując do wymagań tego przepisu ocenić przyjdzie, iż skarżącemu zapewniono prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy, przez niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony ustawą, przy rozstrzyganiu o jego prawie do odszkodowania, które ma charakter cywilny. Sądową kontrolę działań organów administracji publicznej, ustalających wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zapewniała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.), a także zapewnia ją ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Stanowisko to nie jest sprzeczne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nie do zakwestionowania jest pogląd, że postępowanie o ustalenie odszkodowania z powodu wywłaszczenia dotyczy rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach cywilnych (decyzja Spółka X. v. Austria, 13. 12. 1979, skarga nr 7987/77, DR 18/31 - za opracowaniem: Marek Antoni Nowicki "Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1999 r., poz.558). Z przepisu art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wynika obowiązek zapewnienia każdemu, aby przy rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym, decyzje podejmowane przez organy administracji, które same nie spełniają wymogu tego przepisu, były poddane późniejszej kontroli organu sądowego posiadającego pełną jurysdykcję. Zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, trybunał administracyjny (w tym przypadku Trybunał Administracyjny Austrii), sprawujący kontrolę prawidłowości decyzji organów administracyjnych, oceniający merytorycznie argumenty prawne i faktyczne strony skarżącej, spełnia wymogi art. 6 ust.1 Konwencji (Fischer przeciwko Austrii - orzeczenie z dnia 26 kwietnia 1995 r., A. 312; raport Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 9 września 1993 r., skarga nr 16922/90 - za opracowaniem: Marek Antoni Nowicki "Europejski Trybunał Praw Człowieka, orzecznictwo. Tom 1. Prawo do rzetelnego procesu sądowego", Kantor Wydawniczy Zakamycze 2001 r., str. 179 - 182). W czasie wydania zaskarżonej decyzji brzmienie art. 21 oraz art. 22 ust.1 - 3 ustawy o NSA, a obecnie treść art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazują na kompetencję sądów administracyjnych (poprzednio Naczelnego Sądu Administracyjnego) do pełnej oceny merytorycznej argumentów prawnych i faktycznych strony skarżącej rozstrzygnięcie organu administracyjnego, włącznie z wyeliminowaniem zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. W rezultacie ocenić przyjdzie, że dotychczasowy właściciel wywłaszczonej nieruchomości, co której wysokość odszkodowania ustalił, zgodnie z art. 129 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który to właściciel miał możliwość zaskarżenia ostatecznej decyzji, w tym przedmiocie, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skarga została rozpoznana na rozprawie przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), miał zapewnione prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd, w rozumieniu art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz.284 ze zm.).

W zakresie, w którym Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji należało zatem, na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji w części, w której stwierdzono jej nieważność, oparto na przepisie art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania na przepisie art. 206 tejże ustawy.