Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1190/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 12 pkt 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. na uchwałę Rady Powiatu O. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2017 r. Rada Powiatu O. (dalej też jako "Rada Powiatu") – wskazując w podstawie prawnej na art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; dalej w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260; dalej w skrócie "p.r.d.") – podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżony oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi (zwaną też dalej "Uchwałą"). W uchwale tej ustalono: wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi w odniesieniu do wyszczególnionych kategorii pojazdów (§ 1 ust. 1 ), dla tych pojazdów także wysokość opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę (§ 1 ust. 2), a także koszty związane z usunięciem pojazdów z drogi (§ 2). Wykonanie Uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 5). Ponadto postanowiono o utracie mocy poprzednio obowiązującej uchwały Rady Powiatu w tej sprawie – z [...] listopada 2016 r. nr [...] (§ 4), a także o czasie obowiązywania Uchwały – mianowicie, że "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r." (§ 6).

W obejmującym jedną stronę uzasadnieniu Uchwały (k. 13 akt sąd.) przywołano wyłącznie treść obowiązujących przepisów prawa, tj.: art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz art. 130a ust. 6a p.r.d. i nie wyjaśniając w żaden sposób wskazano, że "opłaty ustala się na poziomie 90% stawek maksymalnych obowiązujących w 2018 r. wynikających z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłaszania obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie".

Pismem z [...] listopada 2018 r. Prokurator Okręgowy w O. (dalej też jako Administracyjnego w Poznaniu. Z powołaniem się na zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. oraz Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym – polegającego na ustaleniu w Uchwale stawek za usuwanie pojazdów w wysokości przekraczającej faktycznie ponoszone przez Powiat O. koszty usuwania pojazdów – wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.

Do skargi Prokurator załączył umowę [...] zawartą w dniu [...] maja 2018 r. w O. (k.14 akt sąd.).

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że art. 130a ust. 6 p.r.d. określa przesłanki materialnoprawne, którymi winny kierować się organy samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w zakresie wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i przechowywaniem tego pojazdu na parkingu strzeżonym, a są to konieczność realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu

W ocenie skarżącego, Rada Powiatu O., wydając zaskarżoną uchwałę naruszyła wymieniony przepis, gdyż w rolą organu podejmującego Uchwałę było wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów. Prokurator podkreślił, że prawidłowe wykonanie tego obowiązku nie może stanowić dla powiatu dodatkowego źródła dochodu, a taki wniosek w ocenie Prokuratora można wysnuć na podstawie zestawienia stawek za holowanie i parkowanie pojazdów ustalonych w zaskarżonej Uchwale z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi we wskazanym zakresie wynikającymi z obowiązującej w 2018 r. na terenie powiatu umowy.

Prokurator, w oparciu o treść umowy z dnia [...] maja 2018 r. zawartej między Powiatem O. a K. T. Zakładem Usługowo-Handlowym "A" ul. [...],[...] O., przywołał wysokość wynagrodzenia wykonawcy za usługę usunięcia oraz przechowywania pojazdów (ustalonego osobno dla każdego rodzaju pojazdu) i zauważył, że zestawienie wysokości opłat ustalonych w uchwale i umowach zawartych przez Powiat O. wskazuje na znaczne różnice. Prokurator zaznaczył, że pobierane opłaty są znacznie wyższe aniżeli faktyczne koszty holowania pojazdów określonej kategorii, a różnice te są jeszcze bardziej widoczne w odniesieniu do opłat za przechowywanie pojazdów.

Dodatkowo Prokurator wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie odniesiono się do rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów, wynikających wprost z umów, w wyniku czego trudno ustalić, czy i jakie inne okoliczności były brane pod uwagę przez organ samorządu przy ustalaniu stawek przyjętych w uchwale.

Z powyższych względów, w ocenie Prokuratora, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu O. wykroczyła poza delegację ustawową zakreśloną przepisem art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu O. (dalej też jako "Starosta"), wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W jego ocenie nie można zgodzić się z zarzutem, że postanowienia Uchwały zostały wydane z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 p.r.d. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że uchwalone stawki opłat nie przekraczają dopuszczalnych w 2018 r. stawek maksymalnych. Powołując się na treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazano, że podejmując Uchwałę rada powiatu musiała kierować się dwoma kryteriami, tj.: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokością kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W dalszej kolejności wskazano, że Rada Powiatu uwzględniła rzeczywisty poziom kosztów usuwania pojazdów i ich przechowywania mając na uwadze specyfikę powiatu, tj. stosunkowo duży obszar oraz stawki maksymalne. Ustalenie wyższych stawek przechowywania usuwania i przechowywania pojazdów podyktowane było wolą zdyscyplinowania właścicieli pojazdów i przekładać miało się na sprawną realizację zadań oraz wzrost ogólnego poziomu bezpieczeństwa. Wskazano też, że wzięto pod uwagę potencjalny wzrost kosztów usuwania i przechowywania pojazdów wobec stawek wynikających z umowy obowiązującej w chwili podejmowania Uchwały. Do odpowiedzi na skargę załączono umowę zawartą między Powiatem O. a K. T. Zakładem Usługowo-Handlowym "A" ul. [...],[...] O. w dniu [...] maja 2017 r. (k. 25 akt sąd.).

Końcowo nadmieniono, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały nie można było zapoznać się z cenami wskazanymi w przedłożonej przez Prokuratora umowie z [...] maja 2018 r., bowiem umowa ta została zawarta już po podjęciu Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zasady kontroli sądowej

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Ponieważ w dniu [...] października 2018 r. uchwała Rady Powiatu O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalania wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w wyniku wydawania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia ([...]) na mocy § 4 której postanowiono o utracie mocy Uchwały, podkreślić należy, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Taka sytuacja w ocenie Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Uchwałą ustalono wysokości opłat, których egzekucja może aktualnie trwać pomimo, że nastąpiła już utrata mocy przez ten akt.

2. Przedmiot kontroli sądowej

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr [...] Rady Powiatu z [...] października 2017 r. w sprawie w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżony oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi.

2. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] listopada 2017 r. ([...]).

3. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; w skrócie "p.r.d.").

3. Charakter prawny Uchwały i związane z tym wymagania

1. Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") – dokonywanej, jak to już wyżej wskazano, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu – należy wyjść od stwierdzenia, że choć ustawodawca tego expressis verbis nie przesądził, to jednak nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., III SA/Wr 856/17, CBOSA).

2. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 130a ust. 6a p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

3. Należy jeszcze podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

4. W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.p. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

5. W ocenie Sądu regułą legislacyjną – o ile nie "rudymentarną", to z pewnością bardzo istotną – jest, statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

4. Wymagania dla zaskarżonej Uchwały

1. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny, w szczególności, z jednej strony, wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w Uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

2. Wypada zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, iż wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób "zdeterminowana" przez powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1–2 p.r.d., oraz

2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek "wziąć pod uwagę" powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA z 01.02.2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA).

3. Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA z 13.12.2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA).

5. Ocena zaskarżonej Uchwały

1. W ocenie Sądu, Rada Powiatu podejmując zaskarżoną Uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d. przez nieuwzględnienie – a przynajmniej: niewykazanie należytego uwzględnienia – wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w Uchwale.

2. Lektura Uchwały oraz umowy z 2017 r. przedłożonych Sądowi przez Radę Powiatu sprawia, że trudno odmówić racji autorowi skargi, gdy twierdzi, iż wydając przedmiotową uchwałę Rada nie uwzględniła właściwie kryteriów określonych w art. 130a ust.6 p.r.d. Przede wszystkim lakoniczne uzasadnienie Uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań określonych w Uchwale. Takiej kalkulacji nie zawiera także odpowiedź na skargę. W konsekwencji twierdzenia autora odpowiedzi na skargę, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Powiatu uwzględniła rzeczywisty poziom kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu O., jest całkowicie gołosłowne i nieudokumentowane. W przedłożonych materiałach brak choćby śladu dokonania takich analiz. Istotnie, zgodzić się trzeba, że Rada Powiatu nie mogła w 2017 r. podejmując zaskarżoną uchwałę znać cen, na które powołuje się prokurator, a które wynikają z umowy z 2018 r. Jednak należy też zauważyć, że z przedstawionej przez Radę Powiatu umowy z dnia [...] maja 2017 r. wynikają kwoty jeszcze niższe od wynikających z umowy z 2018 r. Rada Powiatu nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących wpływ na przyjętą w Uchwale wysokość opłat za usuwanie z drogi pojazdów i ich przechowywanie.

4. W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, że koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu, wynikające z zawartej umowy, są niższe – i to w wielu przypadkach: znacząco – od tych uchwalonych przez Radę. Obrazuje to poniższe zestawienie (wg porządku: dane z Uchwały / dane z oferty przedłożonej przez Radę/ dane z oferty przedłożonej przez Prokuratora):

1) wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi:

• za rower lub motorower – [...] zł / [...] zł/ [...] zł,

• za motocykl – [...] zł / [...] zł/ [...]zł,

• za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – [...] zł / [...] zł/ [...] zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – [...] zł / [...] zł/ [...] zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – [...] zł / [...] zł/ [...] zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – [...] zł / [...] zł/ [...] zł,

• za pojazdy przewożące materiały niebezpieczne – [...] zł / [...] zł/ [...] zł;

2) wysokości opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu:

• za rower lub motorower – [...] zł / [...] zł/ [...] zł,

• za motocykl – [...] zł / [...] zł/ [...] zł,

• za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – [...] zł / [...]zł/ [...]zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – [...] zł / [...]zł/ [...]zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – [...] zł / [...]zł/ [...]zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – [...] zł / [...]zł/ [...]zł,

• za pojazdy przewożące materiały niebezpieczne – [...]zł / - / -

5. Powyższe zestawienie dowodzi niezbicie, że Rada Powiatu nie uwzględniła należycie (verba legis: nie "wzięła pod uwagę") kryteriów, którymi powinna kierować się przy podejmowaniu Uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., a zwłaszcza drugiego z tych kryteriów, w postaci rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.

Dokonując analizy powyższego zestawienia, przy uwzględnieniu dokumentacji (umowa z 2017 r.) oraz argumentacji zawartej - w odpowiedzi na skargę - należy zauważyć, że w żaden sposób nie wykazano, aby wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu zaskarżoną Uchwałą ustalono z uwzględnieniem ustawowych kryteriów.

Odnosząc się do argumentacji – odpowiedzi na skargę (ponieważ uzasadnienie Uchwały w żaden sposób nie wyjaśnia motywacji Rady Powiatu) – co do tego, że Rada Powiatu uwzględniła rzeczywiste koszty usuwania pojazdów na obszarze Powiatu O., należy zauważyć, że twierdzeniu temu przeczą obydwie przedłożone do akt umowy (zarówno z 2017 , jak i z 2018 r.), bowiem stawki przyjęte w zaskarżonej Uchwale są znacząco wyższe od stawek ofertowych funkcjonujących na obszarze powiatu o. zarówno w 2018 r., jak i w 2017 r. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja – odpowiedzi na skargę – jakoby przyjęcie zaskarżoną Uchwałą stawek wyższych niż ofertowe uzasadniać miała specyfika powiatu, powodowana jego znacznym obszarem, skoro okoliczność tą niewątpliwie uwzględniać musi również przedsiębiorca prowadzący Zakład Usługowo-Handlowy "A" i świadczący te same usługi, właśnie na terenie Powiatu O. (na co wprost wskazuje się w § 1 umowy z 2017 r. – k. 25 oraz § 1 umowy z 2018 r. – k. 14 akt sąd.). Obszar powiatu nie mógł zatem uzasadniać stwierdzonej przez Prokuratora rozbieżności pomiędzy stawkami ofertowymi a uchwalonymi. Tą samą specyfikę powiatu musi, bowiem wkalkulować w koszty świadczonych usług każdy przedsiębiorca świadczący wskazane usługi na terenie Powiatu O.

Również drugi argument zawarty – w odpowiedzi na skargę – jakoby wysokość stawek przyjętych zaskarżoną Uchwałą zdeterminowana była faktem uwzględnienia potencjalnego wzrostu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów nie znajduje potwierdzenia w przedłożonej dokumentacji. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że potencjalny wzrost kosztów świadczenia tego rodzaju usług musiał wziąć pod uwagę, przedsiębiorca, świadczący te usługi komercyjnie (a więc w celach zarobkowych). Tymczasem, zestawienie cen w umowie zawartej w 2017 i 2018 r. wskazuje, że przyjęte zaskarżoną Uchwałą stawki są wyższe nawet od stawek ofertowych z 2018 r. (a więc uwzględniających również prognozowany w stosunku do roku poprzedniego wzrost kosztów świadczenia wskazanych usług).

Reasumując, argumentacja – odpowiedzi na skargę - jak i treść przekazanej z nią umowy z 2017 r. nie potwierdzają twierdzenia jakoby wysokość stawek przyjętych Uchwałą zdeterminowana była rzeczywistymi kosztami świadczenia tego rodzaju usług w Powiecie O.

Analiza akt sprawy nie potwierdza również twierdzenia – odpowiedzi na skargę – jakoby wysokość opłat ustalonych w zaskarżonej Uchwale zdeterminowana była koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania. Przede wszystkim, bowiem należy zauważyć, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która powinna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W okolicznościach badanej sprawy twierdzenie organu nie zostało poparte żadnymi kalkulacjami. Z dokumentacji akt sprawy nie wynika na jakiej ewentualnie podstawie ustalono, że przyjęte stawki przełożą się na sprawność realizacji zadań. Nie wyjaśniono również na jakiej podstawie ustalono, że oczekiwanej sprawności realizacji zadań nie gwarantują stawki ofertowe. Nie przedstawiono też żadnych analiz potwierdzających, że sprawność tę ewentualnie zagwarantuje przyjęcie stawek w takiej konkretnie wysokości, jaka została przyjęta zaskarżoną Uchwałą.

Podkreślić trzeba, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności (tu: Uchwały Rady Powiatu) "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). Analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie daje żadnej odpowiedzi na pytanie o zasadność wysokości przyjętych opłat. Tymczasem, brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 3043/18). Uzasadnienie uchwały może stanowić dowód dotyczący oceny legalności danej uchwały. Dlatego skoro w okolicznościach niniejszej sprawy ani w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej Uchwały, ani na podstawie przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia Uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia jej nieważności.

6. Wszystko to prowadzi bowiem do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona Uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w całości.