Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2680/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2088/17 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m. St. Warszawa ze Stanisława Tołwińskiego na Ppłk. Macieja Kalenkiewicza "Kotwicza" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 9 listopada 2017 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. poz. 744 ze zm.), zwanej dalej jako "ustawą o zakazie propagowania komunizmu", zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w m.st. Warszawa ze Stanisława Tołwińskiego na ppłk. Macieja Kalenkiewicza "Kotwicza" (§ 1). Wykonanie zarządzenia powierzył Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2). Określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3).

Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 2088/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi m.st. Warszawy na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawa ze Stanisława Tołwińskiego na ppłk. Macieja Kalenkiewicza "Kotwicza", uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podstawę prawną orzeczenia stanowił przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając ten wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1/ art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 8 ust. 1 w powiązaniu z art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1575), poprzez uznanie, że:

- opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest niewiążąca, a przez to wskazanie, że organ powinien samodzielnie wykazać, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, podczas gdy jest to uprawnienie IPN i brak jest podstaw prawnych do przeniesienia tych kompetencji na inny organ;

- obowiązkiem wojewody jest dokonanie oceny historycznej nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, podczas gdy jedynym obowiązkiem wojewody jest dokonanie zmiany nazwy, którą IPN uznał za niezgodną z art. 1 ust. 1;

2/ art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez uznanie, że:

- opinia IPN jest niewiążąca, podczas gdy jej charakter wskazuje, że opinia ta wiąże tak organ nadzoru jak i sąd administracyjny;

- opinia IPN jest opinią quasi biegłego i jako taka powinna odpowiadać wymogom dla dokumentu wydawanego przez biegłego, podczas gdy opinia IPN jest opinią innego organu administracji, która wiąże ten organ;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

1/ art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy po stronie skarżącego oznaczonego w skardze jako Rada m.st. Warszawy, istniał pierwotny i nieusuwalny brak zdolności sądowej, co powinno skutkować odrzuceniem skargi,

2/ art. 49 § 1 p.p.s.a. i art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w miejsce art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 46 § 1 pkt 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. - poprzez wezwanie pełnomocnika strony skarżącej do usunięcia braku formalnego skargi, pomimo że brak taki nie występował, tj. do przedłożenia pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu m.st. Warszawy pomimo, że skarga została złożona przez Radę m.st. Warszawy działającą przez pełnomocnika przedkładającego wraz ze skargą pełnomocnictwo do reprezentowania wyłącznie tejże Rady m.st. Warszawy, co doprowadziło do zmiany przez Sąd pierwszej instancji strony skarżącej z Rady m.st. Warszawy (organu gminy) na m.st. Warszawa (gminę), pomimo braku tożsamości tych stron - zamiast do odrzucenia skargi z uwagi na brak zdolności sądowej skarżącej Rady m.st. Warszawy, co w konsekwencji naruszyło zasadę skargowości,

3/ art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy złożenie (potwierdzenie) skargi przez m.st. Warszawa nastąpiło po upływie terminu przeznaczonego na jej złożenie, co powinno skutkować odrzuceniem skargi m.st. Warszawy,

4/ art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę ustawy o zakazie propagowania komunizmu i art. 2 Konstytucji RP - poprzez zanegowanie przez Sąd pierwszej instancji literalnej wykładni art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, pomimo braku przeprowadzenia w to miejsce jakiejkolwiek wykładni wskazanego przepisu, co doprowadziło do niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji normy wynikającej z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, w tym także z uwagi na wydanie zarządzenia zastępczego, czyli zakończenie sprawy przed Wojewodą Mazowieckim, podczas gdy sprawa nie miała charakteru zakończonego, gdyż zarządzenie zastępcze pozostawało nieprawomocne i nie wywoływało skutku prawnego w postaci włączenia do obrotu prawnego normy określonej treści,

5/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez wskazanie, że IPN dokonał zaopiniowania projektów zarządzeń zastępczych, podczas gdy organ ten opiniował nazwy ulic;

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w konsekwencji zniesienie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną m.st. Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki wniósł o podjęcie przez Sąd postanowienia w sprawie przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA z przedstawieniem pytań:

1/ czy – na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 4 i art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz art. 25 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. – rada gminy jest uprawniona do zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz posiada zdolność sądową do występowania jako strona w postępowaniu wszczętym tą skargą,

a dodatkowo w przypadku odpowiedzi negatywnej:

2/ czy w postępowaniu sądowym wszczętym skargą rady gminy na zarządzenie zastępcze wojewody, potwierdzenie, na wezwanie Sądu, przez gminę czynności złożenia skargi stanowi o "naprawieniu" legitymacji i o uzupełnieniu braku zdolności sądowej tej gminy w rozumieniu art. 58 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a i zarzuty wniesionego środka odwoławczego pozostają nieusprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż przedmiotowa skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, dlatego też w takiej sytuacji w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom postępowania jako dalej idącym. Skarga kasacyjna sformułowała w powyższym zakresie zarzuty oparte na tezie o braku zdolności sądowej strony skarżącej w pierwszej instancji. Brak ten skutkowałby zaistnieniem przesłanki nieważności postępowania, określonej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga na zarządzenie zastępcze została wniesiona do Sądu pierwszej instancji przez pełnomocnika będącego adwokatem, upoważnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz reprezentowania Rady m.st. Warszawy przed sądami administracyjnymi, na podstawie uchwały Rady Miasta w przedmiocie wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego. Będące przedmiotem skargi zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, zgodnie z którym w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 6 ust. 4 tej ustawy, przepisy art. 3 ust. 4 oraz art. 5 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że również do zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Niewątpliwie zatem, uprawnione do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego było m.st. Warszawa. Nie ma jednak podstaw do kwestionowania w niniejszej sprawie upoważnienia pełnomocnika do wniesienia skargi, a także do przyjęcia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było dotknięte nieważnością z powodu okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Gmina jako osoba prawna (art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) działa poprzez swoje organy stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, art. 11, 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2, art. 31, art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 1-5, art. 46 ust. 1, ust. 3-4 ustawy o samorządzie gminnym). Uprawnienie dla organów gminy do działania w imieniu gminy wynika z przepisów kompetencyjnych oraz norm prawa materialnego regulujących określoną działalność gminną. Podejmowanie czynności w postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieści się w pojęciu reprezentacji gminy w sferze publicznoprawnej (patrz: Andrzej Szewc [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2012, pkt 4 do art. 31). W myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym "wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz".

Przechodząc na grunt postępowania sądowoadministracyjnego, odnotować najpierw trzeba przepis art. 28 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Jeśli skarga do sądu administracyjnego zostanie wniesiona przez organ, który nie jest uprawniony do działania, w imieniu gminy, polegającego na reprezentacji gminy, zachodzi brak formalny skargi. Tryb uzupełnienia braków formalnych skargi unormowany jest w art. 49 § 1-4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przy czym w odniesieniu do braku polegającego na braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego, sąd odrzuca skargę dopiero wówczas gdy brak nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s.a.) – por. m.in. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 3154/15. Uzupełnienie braku skargi polegające na tym, że pełnomocnik, który pierwotnie wniósł skargę w imieniu Rady m.st. Warszawy oraz przedłożył pełnomocnictwo udzielone przez Zastępcę Prezydenta m.st. Warszawy, a następnie w terminie zakreślonym przez Sąd przedłożył pełnomocnictwo do reprezentowania m.st. Warszawa, udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy, uprawnia do przyjęcia, że skarga została wniesiona przez m.st. Warszawa działające poprzez prawidłowo umocowanego pełnomocnika. W konsekwencji także i drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 49 § 1 i art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 46 § 1 pkt 1 w zw. z art. 57 § 1 i art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a., nie zasługiwał na uwzględnienie.

Ponadto wskazać należy, iż jak wynika z odpowiedniego stosowania art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, podstawą wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jest uchwała właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Tym organem jest niewątpliwie Rada m.st. Warszawy. W tym zakresie Rada jest więc nie tylko zobowiązana do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, ale nadto, podejmuje uchwałę o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. O tym, że rada gminy jest organem, który w niektórych przypadkach może wnieść do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie zastępcze, świadczy unormowanie art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym (jakkolwiek od razu wskazać trzeba, że przepis ten nie odnosi się wprost do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie). Przepis ten stanowi przecież, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Sytuacji, w której rada gminy może wnieść skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie wykluczono także w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 (publ. ONSAiWSA 2013/2/21). Zwrócić także należy uwagę na obecne, wprowadzone nowelą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., brzmienie art. 25 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, także organ administracji publicznej ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Pamiętając więc, że co do zasady wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), szczególne unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w powiązaniu z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym pozwala na przyjęcie, że nie stanowi, w razie braku sporu co do reprezentacji gminy między organami gminy, naruszenia prawa sytuacja, w której rada gminy wnosi skargę na zarządzenie zastępcze, wydane w trybie art. 6 ust. 2 ustawy, do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w sprawie nie mamy także do czynienia z wniesieniem skargi po terminie, a zatem również i zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zatem za uzasadnione przedstawienie przez skład orzekający w tej sprawie składowi siedmiu sędziów NSA., w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, poważne wątpliwości w zakresie pytań zawartych w piśmie z dnia 6 grudnia 2018 r.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę o zakazie propagowania komunizmu i art. 2 Konstytucji RP. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie miał zastosowania. Według art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej: "skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego oraz związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Artykuł 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 9 grudnia 2017 r. stanowi: "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Sprawy wszczęte i niezakończone należy wiązać z przedmiotem regulacji ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Ustawa zawiera regulację materialnoprawną zakazu propagowania komunizmu i tryb wprowadzenia tej regulacji normując właściwość jednostek samorządu terytorialnego i środki nadzoru przyznane wojewodzie. Nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego. Artykuł 4 ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., a zatem do spraw wszczętych przed organami jednostek samorządu terytorialnego, a w zakresie stosowania środków nadzoru do postępowania wszczętego przed organem nadzoru i niezakończonego zarządzeniem zastępczym. Zakończenie postępowania nadzorczego następuje z dniem doręczenia zarządzenia zastępczego. Nie jest kwestionowane, że zarządzenie zastępcze zostało doręczone, jak wskazuje m.st. Warszawa, 10 listopada 2017 r. Postępowanie nadzorcze zostało zakończone, co wyłączyło stosowanie do postępowania nadzorczego art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., która weszła w życie 7 stycznia 2018 r. Artykuł 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 4 tej ustawy nie miał zastosowania w sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zobacz: wyrok NSA z 13.11.2018 r. II OSK 1827/18).

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zdaniem Wojewody Sąd naruszył ww. przepisy, gdyż uznał, że IPN dokonał zaopiniowania projektów zarządzeń zastępczych, a nie nazw ulic. Stanowiska tego nie sposób podzielić, gdyż wyrażona przez Sąd wątpliwość, czy stanowisko IPN odnosi się do wymienionych nazw ulic, czy do treści projektów zarządzeń zastępczych Wojewody, nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Ocena Sądu w tym zakresie wyrażona została na marginesie obszernych rozważań dotyczących zawartej w aktach opinii IPN. Faktem jest – co wynika z treści pisma z dnia 7 listopada 2017 r. – iż Wojewoda przesłał Instytutowi Pamięci Narodowej projekty zarządzeń zastępczych z prośbą o wydanie opinii.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do podzielenia zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 8 ust. 1 w powiązaniu z art. 1 ustawy o Instytucje Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz zarzut naruszenia art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu dotyczą charakteru opinii IPN, w szczególności czy organ nadzoru jest nią związany, a w konsekwencji zakresu rozpoznania sprawy przez ten organ. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że opinia IPN, chociaż stanowiąca formalny warunek wydania zarządzenia zastępczego, nie ma charakteru wiążącego. W orzecznictwie wskazuje się, iż dokonując w tym zakresie wykładni przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu należy się odwołać do Konstytucji RP, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przyjęcie w drodze wykładni, że opinia IPN jest wiążąca dla wojewody prowadziłoby do tego, że to IPN byłby w istocie organem nadzoru nad działalnością samorządu, gdyż wojewoda, związany opinią tego podmiotu, nie posiadałby żadnych istotnych kompetencji w zakresie nadzoru (porównaj np.: wyroki NSA: z 17.04.2018 r. II OSK 658/18; z 7.12.2018 r. II OSK 2426/18).

Dodatkowo podnieść należy, iż najluźniejszą formą współdziałania podmiotów administracji państwowej jest współdziałanie polegające na konsultacjach zainteresowanych podmiotów, zasięganiu opinii, rad itp. Współdziałanie w tej postaci jest niekiedy przewidziane przez przepisy prawa jako warunek skuteczności prawnej określonych czynności. Należy uznać, że podmioty "konsultujące się" czy "zasięgające opinii" nie są prawnie związane stanowiskiem podmiotów współdziałających. Celem tych form współdziałania jest poszerzenie wiedzy danego podmiotu o problemie, wzbogacenie obrazu sprawy dzięki innemu spojrzeniu podmiotu opiniującego, konsultującego czy doradczego. Można co najwyżej wymagać, aby podmiot właściwy do załatwienia sprawy uzasadnił swoje stanowisko odbiegające od opinii. Ściślejszą znacznie formą współdziałania podmiotów administracji państwowej jest działanie jednego podmiotu "w porozumieniu", "w uzgodnieniu", "po porozumieniu", "po uzgodnieniu" z innym podmiotem. Chodzi tu o rozszerzenie kręgu podmiotów uczestniczących we współdecydowaniu o określonym problemie (tak: SN w uchwale 7 sędziów z dnia 6.02.1996 r. III AZP 26/95). Powyższe orzeczenia wskazują kierunek rozumienia pojęcia "opinia" w języku prawniczym. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi, iż "wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio". Z treści tego przepisu nie wynika wprost, by ustawodawca nadał opinii IPN moc wiążącą. W tej sytuacji nadanie innego znaczenia pojęciu "opinia" użytego w zacytowanym wyżej przepisie, niż przyjętego w orzecznictwie, nie znajduje usprawiedliwienia. Zaś argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie przekonuje. Analiza treści art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w powiązaniu z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że w swojej opinii IPN winien zająć stanowisko co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy nazwa jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z przedstawionego ukształtowania przez ustawodawcę opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, w związku z tym, że nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ nadzoru jest zobowiązany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Inaczej mówiąc organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z tym opinia musi być uzasadniona. Brak uzasadnienia wykluczałby lub co najmniej istotnie utrudniałby odniesienie się do wniosków opinii. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie stanowiska zawartego w opinii ma istotne znaczenie. Instytut Pamięci Narodowej ma potwierdzić, czy obowiązująca nazwa jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W powołanym przepisie stanowi się, po pierwsze, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować; po drugie, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W przepisie tym dwukrotnie używa się nieostrego określenia "symbolizuje". Pierwszy raz w odniesieniu do nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Drugi raz w odniesieniu do nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń i dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Użycie przez ustawodawcę nieostrego określenia "symbolizuje" wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu opinii, dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zrównać symbolizowanie komunizmu oraz innego ustroju totalitarnego z pewnymi obiektywnymi faktami historycznymi, np. przynależnością do określonych organizacji, to stwierdziłby to w przepisie wprost, stanowiąc np. że członkowie tych organizacji nie mogą być patronami ulic. Jednakże zamiast takich jednoznacznych kryteriów ustawodawca użył nieostrego określenia "symbolizuje". Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Przepis art. 2 ust. 3 tej ustawy, który ma zastosowanie także do zarządzeń zastępczych (art. 6 ust. 3 zdanie ostatnie ww. ustawy), przewiduje, że opinia IPN co do zasady powinna być przedstawiona w terminie jednego miesiąca, zaś w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w terminie dwóch miesięcy. Potwierdza to tezę o tym, że opinia IPN powinna być uzasadniona, przy czym w sprawach skomplikowanych uzasadnienie powinno być odpowiednio pogłębione. W sprawach prostych czy wręcz oczywistych może się ono ograniczać do stwierdzenia, że z obiektywnych faktów historycznych, niekiedy będących faktami notoryjnymi, wynika w sposób oczywisty, że określona nazwa podpada pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, gdyż upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1) albo odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu powinna być uzasadniona, przy czym uzasadnienie winno się składać co najmniej z przedstawienia faktów historycznych dotyczących osoby, organizacji, wydarzenia lub daty upamiętnianej nazwą jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej oraz wyjaśnienia dlaczego symbolizuje ona komunizm lub represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.Tymczasem w sprawie niniejszej załączona do akt sprawy opinia IPN składa się z pięciu zdań, przy czym istoty dotyka tylko jedno (trzecie) zdanie, stanowiąc iż "w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej – KŚZpNP wymienione nazwy – jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm – są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy". Dwa pierwsze zdania mają charakter sprawozdawczy, a dwa końcowe nieistotne zwroty i stwierdzenia. Podkreślenia wymaga, że opinia ta nie odnosi się konkretnej nazwy ulicy (w niniejszej sprawie ul. Stanisława Tołwińskiego), ale do zbiorczego zestawienia 47 nazw ulic m.st. Warszawy, zawierającego nazwy ulic dotychczasowe i proponowane. Opinia ta nie zawiera żadnych informacji faktograficznych, ani też żadnej oceny tych faktów w kontekście spełnienia ustawowej przesłanki symbolizowania komunizmu albo represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ocena ta była zaś konieczna (porównaj: wyrok NSA z 7.12.2018 r. II OSK 2426/18).

Jak już wyżej wykazano, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru powinien, uwzględniając opinię IPN zawierającą przedstawienie faktów historycznych dotyczących opiniowanej nazwy i wyjaśnienie, dlaczego nazwa ta symbolizuje komunizm lub wspomniany w ustawie o zakazie propagowania komunizmu system władzy, ocenić prawidłowość opinii pod kątem tego, czy nazwa ta jest niezgodna z art. 1 powołanej ustawy. Przedstawiona w sprawie opinia Instytutu nie wskazuje na żadne fakty historyczne, które dawałyby podstawę do oceny, że nazwa ulicy Stanisława Tołwińskiego jest nazwą związaną z propagowaniem komunizmu. W takim przypadku wskazanie za opinią, że omawiana nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, bez jej oceny, stanowi o wadliwości zarządzenia zastępczego. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego, że organ nadzoru nie ma kompetencji do samodzielnego wykazania zajścia przesłanek uzasadniających wydanie zarządzenia zastępczego, nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie znajduje usprawiedliwienia. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.