Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 603/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. G. – K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 19 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A. nr [...]wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. K. i Z. K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 19 kwietnia 2011 r. o nr [...].

Zaskarżonym orzeczeniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 24 marca 2010 r. nr [...], ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. S. na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-4, obręb W..

Postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżone w sprawie decyzje, zostało wszczęto z wniosku inwestora – A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z 8 czerwca 2007 r. W trakcie postępowania Prezydent W. uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego – postanowienie z dnia 16.02.2010 r., D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - postanowienie z dnia 12.11.2007 r., Marszałkiem Województwa D. - postanowienie z dnia 13.10.2008 r. oraz uzyskał opinię Dowództwa Sił Powietrznych - pismo z dnia 05.02.2010 r., Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody - pismo z dnia 10.09.2007 r., Zarządu Dróg i Komunikacji - pismo z dnia 17.08.2007 r., Biura Rozwoju W.; pismo z dnia 26.07.2007 r.; Wydziału Środowiska i Rolnictwa UM W. – pismo z dnia 02.02.2009 r. W wydanej w dniu 24 marca 2010 r. decyzji organ I instancji określił dane techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmującej budowę wieży rurowej o wysokości ok. 27 m n.p.t., instalację 3 anten sektorowych AS02 ukierunkowanych na azymuty: 0°, 120°, 240°, wysokość zainstalowania: ok. 26,3 m n.p.t. (środek geometryczny anten), pasmo nadawania każdej anteny: 2000 MHz, tilt: 0°-10°, moc promieniowana każdej anteny EIRP = 1489,4 W, 5 anten parabolicznych linii radiowych: RL1, RL2, RL3, RL4, RL5, skierowanych na azymuty: 108°, 136°, 158°, 180°, 205°, wysokość zainstalowania: 25,0 m n.p.t., posadowienie szaf technicznych na gruncie. W zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ przyjął, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.). Organ I instancji ustalił, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza granicami obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, w tym poza obszarami Natura 2000. W związku z powyższym projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego przedsięwzięcia nie wymagał uzgodnienia z Wojewodą (Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody), zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej przyjęto w decyzji, że planowane prace związane z realizacją inwestycji zlokalizowane są na terenie wsi o metryce średniowiecznej, uznanej w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, za zabytek (Dz. U. Nr 162 z 2003 r. poz. 1568 z późniejszymi zmianami, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3). Organ I instancji przyjął uwarunkowania konserwatorskie, zgodnie z pismem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 sierpnia 2007 r. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich organ wydający decyzję, powołując się przez analogię do przepisu art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) przyjął, że inwestor powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, w tym od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej. Określając warunki ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez zakłócenia elektryczne i promieniowanie organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja nie może emitować pól elektromagnetycznych wyższych niż określone w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Odwołanie od tej decyzji złożyli B. K. i Z. K.. Zarzucił, że organ I instancji wydając decyzję nie przeprowadził analizy stanu faktycznego terenu, na którym ma powstać inwestycja celu publicznego, w związku z możliwą kolizją z wysokociśnieniową rurą gazową oraz podziemnym kablem energetycznym, ponadto podnieśli zarzut w postaci braku w uzasadnieniu wyjaśnienia przyczyn zaniechania postępowania środowiskowego, pominięcia oceny warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w aspekcie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 9 oraz art. 2 pkt 1, 2 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zarzucili brak odniesienia się do protestu mieszkańców osiedla W., brak wskazania nazwiska autora projektu decyzji i jego numeru na liście członków Okręgowej Izby Architektów. W terminie późniejszym odwołujący uzupełnili swoje stanowisko o zarzut braku w decyzji elementarnych danych dotyczących parametrów anten.

W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r. o nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Uzasadniając powody rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z dyspozycją z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać - jako obligatoryjny element - zarówno określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, jak i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych - również w skali 1:2.000. Jak wynika z treści wniosku inwestora, planowana inwestycja miałaby być realizowana na części (południowo-zachodni narożnik) nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-4, obręb W.. Przy tym - co istotne - w tym samym wniosku (który został później uzupełniony dokumentem pt. "Szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dn. 21 sierpnia 2007 r."), zostały szczegółowo określone kluczowe parametry inwestycji, tj. konkretne posadowienie anteny, wysokość zamontowania anten sektorowych (26,3 metry), ich liczba (3), azymuty (0°, 120°, 240°) oraz równoważna moc promieniowania izotropowego (EIRP = 1489,4 W). Parametry te następnie zostały określone w kwestionowanej decyzji Prezydenta W.. Na podstawie powyższych danych Kolegium, realizując zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., określiło zasięg oddziaływania zamierzenia na nieruchomości, a tym samym zweryfikowało legitymację procesową odwołujących się osób fizycznych. W tym też celu dokonano szczegółowej analizy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia określa: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. W tym kontekście Kolegium zauważyło, że z przepisu § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) powołanego rozporządzenia wynika, iż sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Bezspornie zatem przy wnioskowanej oraz ustalonej w decyzji mocy anten radioliniowych EIRP = 1489,4 W, planowana inwestycja nie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 7 lit. d) rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1.000 W (a nie więcej niż 1999 W), a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przekładając treść decyzji na grunt analizowanych przepisów Kolegium przyjęło, że przy zakładanej przez spółkę oraz ustalonej w decyzji mocy każdej z trzech anten sektorowych (EIRP=1489,4W), planowana inwestycja nie będzie zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie przedmiotowego raportu byłoby obligatoryjne lub fakultatywne. Wynika to z okoliczności, że – w dacie wydawania decyzji - wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania projektowanych anten, w odległości nie większej niż 70 metrów od środka elektrycznego (czyli od wieży anteny), nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Innymi słowy, oś główna promieniowania nie "przecina" takich miejsc. Planowana inwestycja nie wymagała więc uzyskania - przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy, decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia wymaga wyłącznie realizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 powołanego wyżej rozporządzenia, i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 rozporządzenia (art. 156 i art. 173 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że charakter planowanego zamierzenia, które polega na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej, niewątpliwie pozwala zaliczyć je do kategorii inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obiekty lub urządzenia łączności publicznej). Tym samym, wobec braku obowiązującego na wnioskowanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego lokalizacja - jako inwestycji celu publicznego - podlega trybowi wskazanemu w przepisach art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., OSK 811/05, LEX nr 236 467 oraz wyrok WSA z dnia 9 lutego 2006 r., II SA/Sz 1189/04, ZN SA 2006/4-5/130). Skład orzekający Kolegium podkreślił również, że zasadnicze normatywne kryterium dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznacza przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wyartykułowaną tam regułą nie można odmówić żądaniu inwestora ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wówczas, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Co więcej, w myśl art. 52 ust. 3 ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (nie można zatem np. zobowiązać inwestora do realizowania zamierzenia w innym miejscu albo też uzależniać wydania decyzji od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości). Taka sytuacja tworzy zatem po stronie inwestora (wnioskodawcy) publiczne prawo podmiotowe. Wiąże się to z wyrażoną w art. 6 k.p.a., zasadą legalizmu. Organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną zobligowany jest oprzeć się na wyraźnie wskazanej normie prawnej nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. Skoro regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to inwestor w razie dopełnienia określonych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Jedynie przepisy powszechnie obowiązującego prawa determinują treść decyzji lokalizacyjnej. Nie ma tutaj miejsca na jakiekolwiek uznanie organu - decyzja lokalizacyjna jest aktem administracyjnym związanym. Jeżeli zatem organ administracji publicznej - w wyniku przeprowadzenia wzmiankowanej analizy z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stwierdzi pełną zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, wtedy jest prawnie zobligowany do wydania decyzji ustalającej lokalizację wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Natomiast, jeżeli w wyniku przeprowadzonej analizy, ustali sprzeczność zamierzenia z tymi przepisami - wtedy wyda decyzję odmowną (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s.450 - 455). Podobne zapatrywanie zostało zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. (II OSK 1737/08, niepubl.), wzmiankowany przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie ukształtował prawo podmiotowe strony ubiegającej się o wydanie takiej decyzji oraz odpowiednią kompetencję organu do wydania decyzji stricte deklaratoryjnej, pozbawionej elementów uznaniowości. W kontekście zarzutów odwołujących się Kolegium podkreśliło, że taki związany charakter decyzji lokalizacyjnej został uwypuklony poprzez dodanie do art. 56 ustawy drugiego zdania, zgodnie z którym wskazywany przez odwołujących się przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie prawodawcy, nowela ta - wprowadzona ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106. poz. 675) - jednoznacznie przesądziła, że "niedopuszczalna jest odmowa lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na wymagania wywiedzione z ogólnych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym (np. ład przestrzenny), aby usunąć pojawiające się w praktyce wątpliwości - podstawą odmowy mogą być wyłącznie przepisy odrębne (przepisy materialne), które ustanawiają konkretne wymagania, w szczególności chroniące wartości wymienione w art. 1 ust. 2. W innym przypadku mogłoby pojawić się zagrożenie, iż odmawianoby lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na ogólne kategorie wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym" (w tym zakresie Kolegium powołało się na uzasadnienie projektu ustawy). Mając zatem na uwadze całokształt materiału dowodowego, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W dalszej kolejności Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Wniosek inwestora zawierał wszystkie elementy określone w art. 52 ust. 2 i art. 54 ustawy. Został również sporządzony projekt decyzji przez osobę, która - stosownie do wymogu z 50 ust. 4 ustawy - jest wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów. Nawiązując do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że projekt decyzji został opatrzony personaliami tej osoby. W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie D. Okręgowej Izby Architektów o posiadaniu przez tę osobę stosownych uprawnień w dacie wydania decyzji (zob. k. 69 akt). Projekt decyzji uzyskał również wszystkie wymagane uzgodnienia.

Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. K. i Z. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucili naruszenie: 1) art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne", brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, kształtu wiązki, określenia czy organ przyjął, jako wyznacznik kreskę narysowana na mapie czy też konkretną wartość pola elektromagnetycznego. Przyjęcie stanu faktycznego oraz prawnego w kwestii konieczności wymogu uzyskania lub nie decyzji środowiskowej ustalonego prawdopodobnie przez osobę niebędącą pracownikiem organu administracji publicznej oraz nieuczestniczącą w postępowaniu; 2) art. 7, 8, 9, 11 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ I instancji w kwestii wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wypowiedział się lakonicznie praktycznie nie dokonując uzasadnienia tej kwestii, a organ II instancji zaaprobował takie stanowisko; 3) art. 52 ust 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez nie ustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji albowiem mapa przedłożona przez inwestora nie zawiera superpozycji energii wysokiej częstotliwości i pomimo tego organy nie wyjaśniły czy energia anten sektorowych i radiolinii kumuluje się lub jak udało się dokonać jej separacji; 4) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) - poprzez niewskazanie przepisów, z których wynika, jakie wymogi musi spełniać wniosek inwestora, oraz naruszenia art. 63 ust 1 oraz 63 ust. 2 poprzez niewydanie postanowienia o braku konieczności sporządzenia raportu; 5) art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21, 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokółu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez nie ustalenie czy planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia wysokościowe poza terenem, co, do którego inwestor posiada tytuł prawny; 6) art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez nie wskazanie, jakie przepisy odrębne były objęte analizą i tym samym inwestycja ich nie narusza; 7) art. 5 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku - w związku z art. 63 ust 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nie ustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji. Naruszenie to polega na braku ustaleniu rzeczywistego poziomu pole elektromagnetycznego występującego już w miejscu planowanej inwestycji, zsumowaniu moc anten sektorowych i radioliniowych nakładających się i następnie dokonanie kumulacji pola e-m z uwzględnieniem wszystkich źródeł pola e-m w środowisku.

Uzasadniając zarzuty objęte skargą jej autorzy na wstępie powołali się na prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 446/10, przytaczając znaczne jego fragmenty dotyczące m.in. rozumienia pojęcia ,,wzdłuż osi głównej promieniowania". W dalszej części skargi zwrócili uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (podziela to stanowisko również aktualnie WSA we Wrocławiu II SA/Wr 36/11 z dnia 04.05.2011 roku) ukształtowała się profesjonalna linia orzecznicza w powyższej kwestii podkreślająca, iż czynności dowodowe organów winny zmierzać do ustalenia tego czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, odnosić się do sposobu wyznaczania miejsc dostępnych dla ludzi oraz do kwestii kumulacji pola elektromagnetycznego na danym terenie. Na potwierdzenie przedstawionej tezy skarżący powołali orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dalej uznali, że w świetle przywołanego orzecznictwa bezspornym jest, że organ nie objaśnił sposobu wyznaczania odległości, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, ani użytych tam pojęć "miejsc dostępnych dla ludności", "środka elektrycznego", czy "wzdłuż lub osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", co pozbawia możliwości merytorycznej oceny decyzji. Argumentowali, że organ winien przy tym wyjaśnić, jaki kształt ma wiązka promieniowania anten, czy rozprzestrzenia się wprost proporcjonalnie do odległości od anteny, czy też przekrój wiązki jest zawsze taki sam, bez względu na odległość od anteny. Jednakże najważniejszą kwestią jest ocena czy organ przyjął kreską narysowaną w dokumencie przedłożonym przez inwestora czy też konkretną wartość natężenia pola elektromagnetycznego dokonując kwalifikacji inwestycji. Jeżeli organ faktycznie uznał, iż kreska narysowana w dokumentacji w bliżej nieokreślonym miejscu głównej wiązki promieniowania decyduje braku zagrożenia dla środowiska to winien to precyzyjnie wyjaśnić. Wyjaśniając zarzut zawarty w punkcie 7 skarżący zwrócili uwagę na rezolucję z dnia 13.10.2009 roku polskich naukowców skupionych w KOMISJI ds. Problemów Bioelektromagnetycznych Polskiego Towarzystwa Badań Radiacyjnych im. M. Skłodowskiej-Curie, w której podkreśla się: ,,Należy pamiętać, że anteny stacji bazowych nie są jedynym źródłem PEM występujących w środowisku życia człowieka i oceniając możliwość ich działania na zdrowie nie można tego faktu pomijać. W niektórych miejscach promieniowanie stacji bazowych stanowi nie więcej, niż 10 - 20% całego promieniowania mikrofalowego mierzonego w środowisku. Należy to uwzględniać w praktyce ochrony ludności przed PEM - podczas procedury poprzedzającej budowę nowej stacji bazowej -ocena prognostyczna wpływu jej anten na stan środowiska elektromagnetycznego powinna uwzględniać również istniejący poziom PEM pochodzący od innych, już działających w okolicy źródeł". Zdaniem skarżących powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w najnowszym wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 418/11 z dnia 16.05.2011 r. Ponadto NSA w wyroku z dnia 08.06.2010 roku wskazał na konieczność badania kumulacji pola e-m. Konieczność badania kumulacji potwierdza NSA II OSK 1426/09 w wyroku z dnia 08.10.2010 roku oraz NSA II OSK 70/09 w wyroku z dnia 23.06.2010 r. Powyższe znajduje również potwierdzenie w prawomocnym wyrokach WSA w Poznaniu II SA/Po 13/09 z dnia 25.06.2009 roku, WSA w Gliwicach Sygn. akt II SA/G1 64/ 10 z dnia 25.06.2010 roku. W świetle powyższego, w ocenie skarżących, w sprawie nie ustalono rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji albowiem nie zsumowano energii anten planowanej inwestycji, a następnie nie dokonano wyliczeń w oparciu o istniejący już poziom pola elektromagnetycznego. Powyższe zarzuty potwierdza wprost dokumentacja inwestora oraz wydane decyzje, ponieważ brak w nich jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Podkreślenia wymaga fakt, że właśnie zaniechanie dokonywania kumulacji pola elektromagnetycznego doprowadziło do przekroczeń dopuszczalnych norm w Polsce. W takiej sytuacji bezspornym jest, że nie prawidłowo ustalono obszar oddziaływania inwestycji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 ust 2 pkt. 1 w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21, art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokółu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku autorzy skargi powołali się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 15.10.2009, II OSK 1581/08. W świetle powyższego orzeczenia zdaniem skarżących organ miał obowiązek dokonać analizy terenu z jednoczesnym określeniem czy inwestycja wprowadzi ograniczenia wysokościowe na sąsiednich terenach a jeżeli tak to, jaki przepis to dopuszcza. Zdaniem skarżących wskazane powyżej przepisy są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Powyższa kwestia może być ustalona tylko i wyłącznie po określeniu rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji (uwzględnieniu kumulacji).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 26 września 2011 r. stanowisko w sprawie wyraził uczestnik postępowania - Spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w W.. W piśmie tym uczestnik postępowania w pełni podzielił wyrażone w sprawie stanowisko Kolegium. Uzupełniając argumentację organu II instancji uczestnik postępowania zwrócił uwagę na fakt, że zarówno § 2 ust. 1 pkt 7, jak i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia kwalifikacyjnego posługują się zmodyfikowanym brzmieniem w stosunku do poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2004 r. Zgodnie z nowym brzmieniem powołanych przepisów, odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, będącą istotnym parametrem w kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oblicza się w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie zaś, jak to miało miejsce we wcześniej obowiązującym stanie prawnym "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny". Uczestnik postępowania wskazał, że w odpowiedzi na interpelację posłanki Gabrieli Masłowskiej z dnia 9 lutego 2011 r. (stanowiącej załącznik do przedłożonego pisma), Minister Środowiska wyjaśnił, że zmiana ta, wprowadzona na wniosek Ministra Infrastruktury, miała na celu doprecyzowanie i uniemożliwienie dowolnej interpretacji przepisów rozporządzenia z 2004 r. Minister Środowiska zwrócił również uwagę, że arbitralna i niejednolita interpretacja, nawet pomimo wyjaśnień zamieszczonych na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska (stanowiących załącznik nr 2 do pisma), doprowadziła do wykształcenia się niejednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, czego dowodem są przytaczane przez skarżących fragmenty wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt. II SA/Bd 446/10. W dalszej części wyjaśniono, że przywoływanej odpowiedzi na interpelację, Minister Środowiska stwierdził wprost, iż "odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, czyli od miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny". Wobec powyższego wyjaśnienia, zupełnie bez znaczenia pozostają quasi-naukowe wywody skarżących, dotyczące kształtu głównej wiązki promieniowania anteny. W szczególności za błędną i nieuprawnioną uznać należy interpretację, zgodnie z którą brać pod uwagę należy również miejsca położone równoległe do tej wiązki. Dopuszczalność takiej interpretacji oznaczałaby nieracjonalność twórców rozporządzenia kwalifikacyjnego. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszony zarzut, dotyczący rzekomego braku objaśnienia terminu ,,miejsca dostępne dla ludności", należy z całą mocą stwierdzić, że definicja legalna tego pojęcia, zawarta w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), nie budzi większych wątpliwości interpretacyjnych. Inwestor, podobnie jak organ, stoi na stanowisku, że obowiązujące przepisy nie zawierają podstaw do sumowania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (e.i.r.p.) dla niezależnych anten wchodzących w skład tego samego bądź oddzielnych przedsięwzięć. § 2 ust. 1 pkt 7, jak i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia kwalifikacyjnego stanowią wprost, że inwestycjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczana jest dla pojedynczej anteny. Równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczana jest dla pojedynczej anteny nawet w sytuacjach, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana instalacja. Stanowisko to wyraźnie podziela Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w swej najnowszej, oficjalnej publikacji, poświęconej przedsięwzięciom mogącym znacząco oddziaływać na środowisko (T. Wilżak, Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko — przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów, Warszawa 2011, s. 28). Zdaniem uczestnika postępowania, to obowiązujące przepisy prawa, a nie quasi naukowe dywagacje skarżących, decydują o sposobie kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto uczestnik postępowania wskazał, że protesty mieszkańców obszarów sąsiadujących z inwestycjami telekomunikacyjnymi są zjawiskiem powszechnym i mają miejsce nader często przy okazji planowania inwestycji wiążących się choćby pośrednio z infrastrukturą techniczną. Ich przyczyną są niemal zawsze niski stan wiedzy specjalistycznej z zakresu prowadzonej inwestycji oraz ich skutków i rzeczywistych zagrożeń z nich wynikających.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postawieniem z dnia 9 listopada 2011 r. dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie A.. W złożonym do akt stanowisku Stowarzyszenie podniosło, że kwestionowane przez skarżących zamierzenie wprowadza uciążliwości na sąsiednich działkach albowiem realizacja przez inwestora planowanego przedsięwzięcia spowoduje wprowadzenie (emisję) do powietrza ponadnormatywnego pola magnetycznego. Emisja natomiast ponadnormatywnego pola magnetycznego zmieni istniejące dopuszczalne poziomy substancji i energii, a zatem spowoduje zmianę, jakości standardu środowiska. Zdaniem Stowarzyszenia poza sporem pozostaje fakt, że planowana stacja telefonii komórkowej powoduje ponadnormatywne promieniowanie, które co wynika z projektu budowlanego, będzie występowało także na terenie działek sąsiednich, enumeratywnie wskazanych w projekcie, do których inwestor nie posiada tytułu prawnego, (tak NSA II OSK 1219/10 w wyroku z dnia 26.07.2011 roku). W niniejszej sprawie organy zgodnie stwierdziły, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem wzdłuż głównej wiązki promieniowania nie ma miejsc dostępnych dla ludności, a dokładniej mówiąc - w linii narysowanej w dokumentacji inwestora. Powyższe stanowisko zdaniem Stowarzyszenia jest absolutnie nie do zaakceptowania, albowiem, jak wynika ze stanowiska sekretarza stanu w Ministerstwie Zdrowia Jakuba Szulca działającego z upoważnienia ministra z dnia 25 sierpnia 2011 r. będącego odpowiedzią na interpelację poselską nr 23966, to wyznacznikiem do kwalifikacji inwestycji jest ponadnormatywne pole elektromagnetyczne, a nie bliżej nieskonkretyzowana linia (tzn. kreska na papierze). Stwierdzono zatem, (cyt.): ,,Należy również podkreślić, iż przy ustalaniu w rozporządzeniu odległości środków elektrycznych anten od miejsc dostępnych dla ludności kierowano się następującymi zasadami: dla podanych równoważnych mocy promieniowanych izotropowo określono odległość występowania pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych, zapisanych w rozporządzeniu ministra środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), uzyskane w powyższy sposób odległości powiększono, uwzględniając największy błąd metody obliczeniowej, który, stosując zasadę ostrożności, oszacowano na 50%, uzyskane odległości zwiększono dodatkowo ze względu na możliwość występowania odbić pól od naturalnych i sztucznych przeszkód, takich jak np. ściany budynków". Przyjmując stanowisko organów należałoby przyjąć, że pole ponadnormatywne jest niebezpieczne dla zdrowia i życia tylko wtedy, kiedy inwestor narysuje linię i to jedynie w tej linii znajdą się miejsca dostępne dla ludności. Takie stanowisko nie ma logicznego uzasadnienia, jest wręcz irracjonalne, prowadzi do absurdu polegającego na przyjęciu, iż tylko w osi (tzn. w punktach składających się na linię prostą) pole elektromagnetyczne jest szkodliwe, a poza nią już szkodliwe nie jest - pomimo tego, że wokół osi występuje pole o tych samych ponadnormatywnych wartościach. Powyższe stanowisko wprost przesądza, iż odległości podane w rozporządzeniu to zasięg ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego, co jest tożsame z tym, iż nie chodzi o linię zwaną osią, lecz o konkretne wartości ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego. Przyjmując to stanowisko Stowarzyszenie powołało się na prawomocne stanowisko WSA w Bydgoszczy zawarte w wyrokach: II SA/Bd 446/10 z dnia 4.08.2010 r., II SA/Bd 750/09 z dnia 24.03.2010 r. oraz na wyrok NSA II OSK 1485/10 z dnia 25.10.2011 r., w którym w ustnym uzasadnieniu Sędzia Anna Łuczaj stwierdziła, że: ,,Absurdalnym i nie do przyjęcia jest stanowisko inwestora, iż należy badać tylko i wyłącznie miejsca leżące w osi głównej wiązki promieniowania, albowiem w ustaleniach chodzi o konkretną wartość pola elektromagnetycznego i tym samym uznać trzeba, iż należy brać pod uwagę jej przestrzeń. Nie do przyjęcia jest stanowisko inwestora, iż należy badać na tym samym azymucie moc pojedynczej anteny, albowiem w przypadku, gdy jest ich większa ilość, to stanowią one jedną wiązkę, dlatego należy badać sumaryczną moc wszystkich anten na tym samym kierunku. Należy uwzględnić przy wyznaczaniu miejsc dostępnych dla ludności maksymalną wysokość możliwą do zabudowy w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania terenu lub aktualny wskaźnik zabudowy". Zdaniem Stowarzyszenia w przywołanym orzeczeniu NSA zaakceptował stanowisko dotyczące przestrzenni oddziaływania głównej wiązki promieniowania, albowiem - jak podkreślił w ustnym uzasadnieniu - przyjęcie miejsc leżących tylko i wyłącznie w linii zwanej osią byłoby absurdalne. W niniejszej sprawie niestety nie znamy metody zastosowanej przez organy. Brak w szczególności logicznego uzasadnienia dla linii narysowanej przez inwestora, która to linia na pewno nie jest osią. Z decyzji nawet nie wiemy, na jakiej wysokości wystąpi linia (oś) w odległości do 70 metrów, albowiem organ nie analizował odległości wskazanych w rozporządzeniu. W świetle przywołanego wyżej oficjalnego stanowiska sekretarza stanu w Ministerstwie Zdrowia Jakuba Szulca, zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego wystąpi w odległości nawet do 70 metrów bez uwzględnienia anten radiolinii oraz kumulacji pola elektromagnetycznego. W niniejszej sprawie organy przyjęły bezkrytyczne ustalenia dokonane przez inwestora. Z powyższych względów niestety nie wiemy, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto oraz czy uwzględniono odbicia. W świetle powyższego Stowarzyszenie wniosło, aby Sąd rozpatrując skargę, w której stawką jest zdrowie i życie ludzkie, poddał ocenie: czy organy wyjaśniły, na czym polega istota kwalifikacji inwestycji i tym samym czy faktycznie chodzi o miejsca dostępne dla ludności położone tylko w linii (osi), czy też chodzi o te same wartości ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego położone w głównej wiązce promieniowania. W jaki sposób organy ustaliły zasięg ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego i tym samym czy możliwe jest dokonanie ich weryfikacji poprzez wykazanie, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto oraz czy uwzględniono odbicia, anteny radioliniowe, kumulację pola elektromagnetycznego. Ustalenie tylko dwóch powyżej wskazanych kwestii pozwoli Sądowi na prawidłową ocenę stanowiska organów. Jeżeli w/w kwestie zostały omówione w decyzjach, to Sąd nie będzie miał żadnych problemów z ich kontrolą. Na marginesie Stowarzyszenie wskazało na ukształtowanie się w NSA profesjonalnej linii orzeczniczej w powyższej kwestii podkreślającej, iż czynności dowodowe organów winny zmierzać do ustalenia tego, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, odnosić się do sposobu wyznaczania miejsc dostępnych dla ludzi oraz do kwestii kumulacji pola elektromagnetycznego na danym terenie (tak NSA 845/09 w wyroku z dnia 21.12.2010 r., NSA II OSK 1723/09 w wyroku z dnia 23.11.2010 r., NSA II OSK 602/09 w wyroku z dnia 18.11.2010 r., NSA II OSK 1426/09 w wyroku z dnia 6.10.2010 r., NSA II OSK 925/09 w dniu 8.06.2010 r., NSA II OSK 70/09 z dnia 23.06.2010 r., NSA II OSK 916/09 w dniu 28.05.2010 r., NSA II OSK 988/09 w dniu 30.06.2010 r., NSA II OSK 719/09 w wyroku z dnia 31.05.2010 r. i inne). W powyższych wyrokach NSA przede wszystkim nie mógł ustalić, w jaki sposób wyznaczono odległości, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt. 7 i § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia, ponieważ organy nie podały metody zastosowanej przy dokonywaniu powyższej czynności. Dodatkowo Stowarzyszenie powołało się treść uzasadnienia zawartego w wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 517/11 z dnia 28.06.2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto trzeba podnieść, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł od przekonania, że decyzja ta nie narusza prawa.

Zanim jednak przedstawione zostaną powody, dla których Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, w sposób ogólniejszy odnieść się należy do przedstawionego w skardze oraz w stanowisku Stowarzyszenia sposobu argumentacji. W ocenie Sądu, zarówno przedstawione przez skarżących jaki i Stowarzyszenie stanowisko oraz przywołane na jego poparcie dokumenty, opinie i poglądy konkretnych autorów, mogą co najwyżej stanowić asumpt do dyskusji nad zmianą przez prawodawcę przepisów prawa i wprowadzonych tymi przepisami normatywów. Nie mogły natomiast stanowić przesłanki podjęcia orzeczenia z pominięciem obowiązujących regulacji normatywnych. Organy administracji i sądy administracyjne działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że przy rozstrzyganiu spraw muszą opierać się na przepisach prawa, w tym normach ustalonych przez obowiązujące przepisy prawa. Z tej też przyczyny organy administracji i sądy administracyjne nie mogą przyjmować za podstawę, czy przesłankę rozstrzygnięcia elementów pozaprawnych – ,,stanu wiedzy", jak wnosi o to Stowarzyszenie. Akceptacja takiego stanowiska prowadziłaby bowiem do rozstrzygania na płaszczyźnie jednostkowej sprawy administracyjnej, podstawowych zagadnień techniczno-naukowych - w rozpatrywanym przypadku związanych m.in. z kształtem wiązki promieniowania wytwarzanej przez anteny telekomunikacyjne, sposobu jej rozprzestrzenia się w środowisku, czy też przekrój, a także problemu kumulowania się pół elektromagnetycznych, i w końcu ich wpływu na zdrowie i życie ludzi – których rzetelna ocena wymagałaby długotrwałych i kosztownych badań, do których nie jest powołany organ administracji publicznej, wydający decyzję administracyjną w konkretnej, jednostkowej sprawie. W demokratycznym państwie prawnym przyjąć należy fundamentalne założenie, że tego rodzaju analizy zostają poczynione, nie w procesie stosowania prawa, lecz na etapie jego stanowienia. Jeżeli zatem kwestionuje się przyjęte w procesie tworzenia prawa podejście metodologiczne w kwestii podlegającej regulacji prawnej i posiada się wystarczające dowody na poparcie stawianych tez, to fakt ten powinien być podstawą do zainicjowania odpowiednich zmian w przepisach prawa, korzystając w tym zakresie z uprawnień, której przyznaje Konstytucja – zob. m.in. ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. Nr 62, poz. 688).

Lektura skargi oraz stanowiska przedstawionego przez Stowarzyszenie nasuwa konieczność wyrażania jeszcze jednej uwagi. W ocenie Sądu skarżący oraz dopuszczone do udziału Stowarzyszenie zdają się nie dostrzegać, że przywoływane przez nich orzecznictwo sądowo-administracyjne i poruszane w nim problemy interpretacyjne były aktualne w stanie prawnym, który już jednak nie obowiązywał w momencie wydawania skarżonych obecnie do sądu decyzji administracyjnych. Powtarzając zatem za stanowiskiem Kolegium wyrażonym w odpowiedzi na skargę oraz za uczestnikiem postępowania, podkreślić przyjdzie, że w stanie prawnym, w którym wydane zostały objęte kontrolą sądową decyzje obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), który to akt prawny zastąpił rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Aktualne rozporządzenie weszło w życie 15 listopada 2010 r. Zgodnie z brzmieniem kluczowego z punktu widzenia stawianych zarzutów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, będącą istotnym parametrem w kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oblicza się w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie zaś, jak to miało miejsce we wcześniej obowiązującym stanie prawnym "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny". Skoro w powołanym rozporządzeniu prawodawca posłużył się pojęciem "osi" wiązki, tym samym uznać należy, że w sposób jednoznaczny przesądził, iż chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą prostą linię, a nie obiekt przestrzenny. Brak jest zatem podstaw do tego aby organ uwzględniał kształt wiązki (a konkretnie jej przekrój). Błędna jest także wykładnia pojęcia "wzdłuż" wiązki, która wskazuje, że chodzi tutaj również o miejsca równoległe do tej wiązki. Zgodzić się należy w tym miejscu z organem odwoławczym, że racjonalna wykładnia spornych przepisów rozporządzenia prowadzi do jednej konkluzji, a mianowicie że chodzi tutaj tylko o miejsca, które przecinają "oś" wiązki promieniowania. Nie są również aktualne w świetle analizowanego rozporządzenia argumenty skarżących i przywołane na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych, w które odnoszą się badania ewentualnej kumulacji pól elektromagnetycznych. Należy podkreślić, że jeżeli można było mieć w tym zakresie wątpliwości w stanie prawnym, w którym obowiązywało rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r., to już obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wprost przewiduje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczana jest dla pojedynczej anteny nawet w sytuacjach, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Aktualna regulacja prawna wprost wyłącza zatem konieczność badania kwestii kumulacji pól. To z kolei oznacza, że podnoszona przez skarżących i Stowarzyszenie konieczność jej badania nie ma podstawy w obowiązujących przepisach, a tym samym, żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutów skarżących dotyczących aspektu uwarunkowań środowiskowych zawartych w poddanej kontroli sądowej decyzji lokalizacyjnej, przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor zobowiązany jest podać wszystkie parametry techniczne, które decydują o wpływie inwestycji na środowisko - art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Na podstawie tych parametrów technicznych organ lokalizacyjny dokonuje normatywnej kwalifikacji inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko, a więc ustala, czy zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Nie tylko bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej, ale również organ lokalizacyjny musi zbadać, czy w sprawie istnieje wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 72 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji o środowisku). To z kolei wymaga, aby dane techniczne inwestycji były określone w sposób pozwalający na takie ustalenia już na etapie postępowania lokalizacyjnego. Do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej mogących decydować o jej a pływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania), wysokość zawieszenia anten na maszcie, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej ( § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Skoro zatem organ bada w postępowaniu lokalizacyjnym charakter inwestycji i jej wpływ na środowisko, to już niezależnie od kwalifikacji inwestycji będzie zobligowany ustalenia te zawrzeć w decyzji. Zaniechanie tych ustaleń mogłoby spowodować, że na podstawie danych wniosku inwestycja nie będzie kwalifikowana do inwestycji oddziałujących na środowisko, natomiast ustalenia decyzji lokalizacyjnej pozwoliłyby na realizację stacji bazowej o takich parametrach technicznych, które mogłyby zaliczać ją do inwestycji określonych w art. 71 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacjach, gdy parametry techniczne inwestycji podane we wniosku i ustalenia faktyczne organu wskazują, że inwestycja nie będzie zaliczać się do inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wspomniane rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sposób precyzyjny oraz jednoznaczny określa, jakie czynniki wpływają na konieczność uzyskania - przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (a tym samym warunkują sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko). Są to: 1) równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny (z wyłączeniem radiolinii); 2) posadowienie środka elektrycznego anteny; 3) wysokość i azymut anten; 4) stan zagospodarowania otoczenia w aspekcie występowania tam miejsc dostępnych dla ludności (por. § 2 ust.1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Zaliczenie planowanej stacji bazowej do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymaga zatem wykazania, że w określonej odległości od środka elektrycznego anteny (przy tym odległość ta zależy od mocy danej anteny) wiązka promieniowania "przecina" miejsca dostępne dla ludności. Kluczowe było zatem ustalenie przez organ wydający decyzję lokalizacyjną zarówno konkretnego miejsca posadowienia anteny (a tym samym lokalizację środka elektrycznego anteny), jak również ustalenie w sposób precyzyjny równoważnej mocy promieniowaną izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny (z wyłączeniem radiolinii), a także wysokość zawieszenia, jak i azymuty anten. Oznacza to, że stosownie do art. 55 u.p.z.p., wszystkie te parametry będą bezwzględnie wiązać organ budowlany w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i bez zmiany decyzji lokalizacyjnej nie będą mogły być modyfikowane. Ustalenie powyższych parametrów pozwoli organowi lokalizacyjnemu przy uwzględnieniu stanu zabudowy działek w sąsiedztwie planowanej stacji bazowej, ustalenie czy nie zachodzi sytuacja "przecinania" się osi głównej wiązki promieniowania anteny z miejscami dostępnym dla ludności. Jak zatem wynika ze zgromadzonego materiału aktowego najbliższe zabudowania charakteryzują się wysokością do ok. 12 metrów, natomiast dom skarżących ma wysokość tylko 7 metrów, przy tym oś wiązki w ogóle nie przebiega nad nim. Z kolei wysokość zawieszenia anten to 26,3 m. Biorąc zatem pod uwagę definicję legalną terminu ,,miejsca dostępne dla ludności", zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdzie traktuje się za miejsca dostępne dla ludności wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, zgodzić się należy z Kolegium, że obecnie takie miejsca na osiedlu domów jednorodzinnych charakteryzujących się wysokością do 12 metrów, mogą znajdować się na wysokości ok. 26 metrów. Podzielić także można i to stanowisko Kolegium, w którym wyklucza wystąpienia takich miejsc w przyszłości. Teren objęty wnioskiem inwestycyjnym nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego w takiej sytuacji jest decyzja o warunkach zabudowy. Tym samym, możliwość zainwestowania zabudową mieszkaniową wysoką, czy innymi obiektami przeznaczonymi na pobyt ludzi, ograniczona jest zasadą dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji i gabarytów obiektów istniejących, wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także istniejącym sposobem użytkowania sąsiednich nieruchomości (tj. zabudową niską mieszkaniową). Dlatego z bardzo dużą dozą prawdopodobieństwa można wykluczyć powstanie w sąsiedztwie projektowanej wieży - w najbliższym czasie - obiektów o wysokości odpowiadającej wysokości przebiegu osi wiązki promieniowania (wysokość 26,3 metrów odpowiada bowiem co najmniej 8 - kondygnacyjnemu budynkowi).

Nie znajduje także akceptacji zarzut braku uzyskania przez inwestora przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej odrębnego aktu administracyjnego, w którym właściwy organ dokonałby kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budowlanego oraz przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W konsekwencji więc zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organy lokalizacyjne są zobligowane zbadać wymóg uzyskania decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydaje się także jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej decyzji. Powołany wyżej przepis nie pozwala jednak, z uwagi właśnie na wieloetapowość normatywnego trybu realizacji inwestycji, na pomijanie obowiązku badania wymogów ochrony środowiska przez którykolwiek organ. Innymi słowy rzecz ujmując, niezależnie czy rozpoczęcie robot budowlanych i realizacja inwestycji będzie wymagało jednej czy kilku następujących po sobie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawie udostępnianiu informacji o środowisku, każdy z organów, prowadząc postępowanie administracyjne, jest zobowiązany zbadać wymogi związane z ochroną środowiska i ustalić, czy wnioskodawca jest zobligowany dołączyć do wniosku decyzję środowiskową. To z kolei wymaga, aby dane techniczne inwestycji były określone w sposób pozwalający na takie ustalenia już na etapie postępowania lokalizacyjnego. Potwierdza to art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy takiej konstrukcji normatywnej organy nie mogą przesuwać obowiązku ustalenia wpływu inwestycji na środowisko i jej kwalifikacji na kolejny etap procedury inwestycyjnej. Skoro więc parametry techniczne wskazane we wniosku determinują wymogi związane z kwalifikacją inwestycji, a to z kolei ma wpływ na zakres i przedmiot postępowania lokalizacyjnego, to nie ma wątpliwości, że parametry decydujące o zaliczeniu bądź niezaliczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko muszą być przedmiotem ustaleń decyzji lokalizacyjnej. Nie będzie zatem wystarczające określenie rodzaju inwestycji (np. stacja bazowa telefonii komórkowej) oraz parametrów "urbanistycznych" (np. wysokość masztu), ale konieczne staje się ustalenie parametrów technicznych determinujących wpływ na środowisko, w tym co do liczby anten, ich rodzaju, mocy, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunku emisji (także wysokości montażu anten na maszcie), a nawet ustalenia konkretnych współrzędnych inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Skoro zatem organ bada w postępowaniu lokalizacyjnym charakter inwestycji jej wpływ na środowisko, to już niezależnie od kwalifikacji inwestycji dokonanej przez inwestora będzie zobligowany ustalenia te zweryfikować i zawrzeć w decyzji. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacjach, gdy parametry techniczne inwestycji podane we wniosku i ustalenia faktyczne organu wskazują, że inwestycja nie będzie zaliczać się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takich sytuacjach konieczne staje się ustalenie w decyzji lokalizacyjnej tych parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, które zdecydowały o charakterze inwestycji. Należy zatem stwierdzić, że skoro parametry techniczne podane we wniosku determinują kwalifikację inwestycji, to muszą one znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach decyzji lokalizacyjnej. Jest tak dlatego, ponieważ zaniechanie tych ustaleń mogłoby spowodować, że na podstawie danych wniosku inwestycja nie będzie kwalifikowana do inwestycji oddziałujących na środowisko, natomiast ustalenia decyzji pozwoliłyby na realizację stacji bazowej o takich parametrach technicznych, która mogłaby być zaliczona do inwestycji określonych w art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W rozpatrywanej sprawie inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii została zakwalifikowana przez organ I instancji do inwestycji, która nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji takie ustalenie było poprzedzone wnikliwą analizą parametrów technicznych stacji (liczby anten, ich rodzaju typu, wysokości zawieszenia, azymutów oraz mocy) oraz dokonaniem oceny i ustaleń, czy przy takich parametrach technicznych inwestycja będzie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. W tym miejscu także w pełni przychylić się należy do wyrażonego w piśmiennictwie prawniczym poglądu, w którym za niewłaściwą praktykę uznano wszczynanie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko i wyłącznie w celu wydania decyzji o umorzeniu postępowania, co ma stanowić suis generis potwierdzenie, faktu że decyzja taka nie jest wymagana. Decyzja o umorzeniu postępowania staje się wówczas sformalizowanym sposobem wykładni przepisów prawa. Takie działanie uznać należy za niedopuszczalne (vide. W. Śnieżyński, Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, Laudator, Warszawa 2010, s. 19). Reasumując, to organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej badając wpływ inwestycji na środowisko jest władny do dokonywania samodzielnych w tym zakresie ustaleń i wyłącznie w sytuacji uznania, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. Brak jest natomiast podstaw do wymagania przedłożenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też innego aktu kwalifikujacego przedsięwziecie w takim zakresie.

Nadto, Sąd zaznacza, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego służy określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego (art. 50 ustawy). Zgodnie z regulacją ustawową decyzję tę wydaje się na wniosek zainteresowanego - inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Zawsze też dla odmowy wydania takiej decyzji wymagane jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie uzasadniałoby taką odmowę. Nie można bowiem odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji co do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych przesłanek ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi bowiem typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego. Wnioskujący ma ją otrzymać, jeśli tylko jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Dodatkowo należy z całą mocą podkreślić, iż na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego, uwzględniając wymogi wynikające z przepisów ustawy i rozporządzeń wykonawczych oraz przepisów odrębnych, organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, a zasadę dobrego sąsiedztwa interpretować z uwzględnieniem prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), zaś ograniczenie wykonywania tego prawa powinno być wyraźnie uzasadnione. Tak więc do inwestora należy określenie w jaki sposób chce lokalizować planowaną inwestycję na należącym do niego terenie, a do organu wyznaczenie warunków tej zabudowy w oparciu o istniejącą zabudowę według zasad ustawowych (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Pamiętać należy, że wykładnia przepisów art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP.

W świetle przeprowadzonych wyżej wywodów skarżący kwestionując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 24 marca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powołali żadnej podstawy prawnej uzasadniającej uchylenie skarżonego orzeczenia i - w konsekwencji - wydanie negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia w sprawie.

Wbrew również twierdzeniom strony skarżącej, uzasadnienie decyzji organu I i II instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za istotne z uwagi na kwalifikację środowiskową objętego wnioskiem zamierzenia oraz w sposób prawidłowy wyjaśniono podstawę prawną takiej kwalifikacji z przytoczeniem przepisów prawa oraz ich wnikliwą analizą.

Nie są również uzasadnione na tym etapie postępowania argumenty skarżących dotyczące sytuacji przyszłych i niepewnych (immisje, spadek wartości nieruchomości), czy też dotyczące okoliczności, które badane są dopiero na etapie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego. O ewentualnym roszczeniu z tytułu immisji, jak również o odszkodowaniu za obniżenie wartości nieruchomości władne są orzekać sądy powszechne (nie mieści się w zakresie kompetencji sądu administracyjnego) i to dopiero wtedy gdy faktycznie do takich immisji dojdzie lub też obniżenie wartości nieruchomości rzeczywiście będzie miało miejsce.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.