Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1518/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 744/16 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy W. kwotę 5000 (pięć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 744/16 oddalił skargę Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 22 czerwca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek M. D. o ustalenie odszkodowania w kwocie 133 500 zł za działki [...] i [...] o powierzchni 1335 m2, które wydzielone zostały pod drogi. Wydzielenie to nastąpiło na podstawie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2002 r., mocą której zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w gminie W., obręb B. m.in. na działki nr [...] i [...]. We wniosku wskazano, że obligatoryjne negocjacje w sprawie ustalenia odszkodowania z uwagi na to, że zostały przeprowadzone w dniu 30 sierpnia 2002 r., tj. jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, nie miały mocy prawnej.

Starosta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1 a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, dalej jako u.g.n.), ustalił na rzecz M. D. odszkodowanie w łącznej wysokości 107 160 zł za nieruchomości położone w B., gmina W., zajęte pod drogi gminne a oznaczone ewidencyjnie jako działki nr: [...], o pow. 657 m2 oraz [...] o pow. 678 m2 (punkt 1 decyzji) a do wypłaty tego odszkodowania zobowiązał Wójta Gminy W. (punkt 2 decyzji). Starosta uwzględnił, że przedmiotowe działki, zgodnie z zapisami planu, położone były w terenie oznaczonym jako mieszkalnictwo jednorodzinne a decyzja z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału stała się ostateczna dnia 20 września 2002 r. Wysokość odszkodowania, jak wynika z uzasadnienia decyzji, Starosta ustalił zaś na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokonując jego oceny Starosta stwierdził, że oszacowana wartość odpowiada wartości rynkowej nieruchomości i odzwierciedla poziom cen kształtujących się na rynku lokalnym a oszacowana wartość gruntu mieści się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną jakie na nim zanotowano. Starosta wskazał przy tym, że w operacie rzeczoznawca oszacowała wartość rynkową nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Starosta podkreślił, że: działki, będące przedmiotem niniejszego postępowania, posiadają wydłużony kształt i płaską konfigurację terenu; stanowią one nieurządzone drogi o nawierzchni gruntowej - ul. P. (działka nr [...]) i ul. J. (działka nr [...]); najbliższe sąsiedztwo działek stanowią tereny niezabudowane a także pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa; zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. przedmiotowe działki znajdowały się w terenie oznaczonym jako mieszkalnictwo jednorodzinne. Starosta zaznaczył, że dla potrzeb wyceny tych działek rzeczoznawca przeanalizowała 17 transakcji sprzedaży (zawartych w drodze aktów notarialnych) nieruchomości gruntowych niezabudowanych na terenie Gminy Wiejskiej W., w miejscowościach B., O. i G., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową zawartych w okresie od października 2013 r. do października 2015 r. Na podstawie badania trendu zmiany cen w czasie na analizowanym rynku nieruchomości rzeczoznawca stwierdziła, że na obszarze większości rynków nastąpiła stagnacja cen, w związku z czym do wyceny przyjęła trend zerowy. Rzeczoznawca oceniła, iż aktualne ceny nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na badanym terenie, kształtują się najczęściej w przedziale od 68,61 do 94,88 zł/m2, przy czym cena średnia utrzymuje się na poziomie 81,74 zł/m2. Starosta zaznaczył również, że pełnomocnik wnioskującego, pismem z dnia 27 listopada 2015 r., poinformował, iż nie wnosi uwag do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Od decyzji Starosty W. odwołanie wniosła Gmina W..

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. Stwierdził także, że rokowania pomiędzy M. D. a Gminą W. co do wysokości odszkodowania za przejęte działki zakończyły się wynikiem negatywnym. Zdaniem organu, nie można bowiem uznać, aby na mocy protokołu z dnia 30 sierpnia 2002 r. M. D. uzgodnił z Wójtem Gminy W. wysokość odszkodowania za działki nr [...] i [...], o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Decyzja podziałowa, na mocy której przedmiotowe działki przeszły na własność Gminy W. została wydana dopiero [...] dni później tj. [...] września 2002 r. i po tej dacie stała się ostateczna. Dopiero zaś z dniem jej ostateczności po stronie M. D. powstało prawo do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gdyż negocjacje dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. mogą być prowadzone dopiero, gdy decyzja podziałowa jest ostateczna.

Z uwagi na powyższe Wojewoda stwierdził, że Starosta W. prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości a sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód w sprawie i został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z analizy uwarunkowań planistycznych dokonanych przez biegłego w operacie szacunkowym wynika, iż przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na dzień wydania decyzji podziałowej, było odmienne od alternatywnego przeznaczenia, wynikającego z tej decyzji. W związku z tym rzeczoznawca przeprowadziła analizę rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową a w piśmie uzupełniającym z dnia 26 września 2016 r. przedstawiła analizę rynku nieruchomości drogowych. Po zbadaniu kształtujących się cen obu rynków rzeczoznawca stwierdziła, że w niniejszej wycenie nie ma zastosowania zasada korzyści, gdyż ceny transakcyjne działek o przeznaczeniu drogowym osiągają zdecydowanie niższe ceny na rynku niż działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Rzeczoznawca przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych na terenie Gminy Wiejskiej W., w miejscowościach B., O. i G., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową, przyjmując do analizy szczegółowej transakcje zawarte w okresie od października 2013 r. do października 2015 r. Ostatecznie biegła przyjęła do porównań 17 transakcji nieruchomościami oraz określiła procentowy wpływ atrybutów cenotwórczych na wartość rynkową przedmiotu wyceny. Na podstawie powyższego biegła ustaliła, że na rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową we wskazanym powyżej okresie ceny nieruchomości podobnych przyjętych do porównań kształtowały się na poziomie od 60,00 zł do 110,57 zł za 1m2. Uwzględniając średnią cenę nieruchomości podobnych oraz obliczony w toku porównania z nimi działek wycenianych współczynnik korygujący ustalono, że wartość 1 m2 prawa własności działek nr [...] i [...] wynosi 80,27 zł/m2. Tym samym wartość rynkowa prawa własności działki nr: [...] o pow. 657 m2 wyniosła 52 737,39 zł i zgodnie z § 56 ust. 2 rozporządzenia dokonano zaokrąglenia wartości całej nieruchomości do 52 737,00 zł; [...] o pow. 678 m2 wyniosła 54 423,06 zł i zgodnie z § 56 ust. 2 rozporządzenia dokonano zaokrąglenia wartości całej nieruchomości do 54 423,00 zł. W związku z powyższym łączna wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości wyniosła 107 160,00 zł. Wojewoda podkreślił ponadto, że na stronach 8 i 9 przedmiotowego operatu szacunkowego zamieszczona została tabela z nieruchomościami uwzględnionymi podczas analizy rynku, która posiada kolumny o nazwie "gmina", "obręb" i "ulica", co jednoznacznie wskazuje na lokalizację poszczególnych nieruchomości. Wojewoda wskazał także, że § 36 rozporządzenia dopuszcza analizę rynku jaka została dokonana w przedmiotowej wycenie, bowiem B., O. i G. znajdują się w granicach gminy W. tj. rynku lokalnego, a zatem wymóg przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie został zachowany.

W skardze na decyzję organu odwoławczego do WSA w Gdańsku Gmina W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd I instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że pomiędzy byłym właścicielem działek - M. D. a Gminą W. nie doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki nr [...] i [...] w drodze rokowań, gdyż znajdujący się w aktach sprawy protokół uzgodnień nr [...] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość pomiędzy Gminą W. a M. D. sporządzony został w dniu 30 sierpnia 2002 r. a decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. stała się ostateczna dopiero w dniu 20 września 2002 r. Uzgodnienia w sprawie odszkodowania mogą być zaś skutecznie prowadzone dopiero po tym, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanie się ostateczna, ponieważ dopiero wtedy pojawia się przedmiot uzgodnień w postaci przysługiwania uprawnienia odszkodowawczego. Z uwagi na powyższe, wypłacenie przez Gminę W. M. D. w dniu 30 września 2002 r. ustalonej w protokole z dnia 30 sierpnia 2002 r. kwoty 1678 zł tytułem odszkodowania za przejęcie na własność przez gminę prawa własności działki nr [...] i [...], nie miało znaczenia w sprawie, a w szczególności zaś brak było podstaw do dokonania zaliczenia na poczet ustalonego decyzją odszkodowania. Dopiero bowiem po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział powstaje również ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania Uzyskanie świadczenia bez podstawy prawnej upoważnia zaś podmiot, którego kosztem się to odbyło do żądania zwrotu tego świadczenia. Co więcej, Wójt Gminy W., w reakcji na pismo M. D. z dnia 20 marca 2015 r. wnioskujące o ustalenie wysokości odszkodowania, pismem z dnia 25 maja 2015 r., wskazał, że Gmina nie widzi podstaw do podejmowania kolejnych rokowań, co do spraw uprzednio rozstrzygniętych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się zaś, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia wskazana w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd I instancji uznał, że powyższe, uprawniało Starostę W. do rozpoznania wniosku M. D., złożonego w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r., o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...], przejęte na rzecz Gminy W. pod drogi publiczne. Wysokość przyznanego odszkodowania Starosta W. ustalił po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Orzekające w sprawie organy prawidłowo przy tym oceniły wartość dowodową tego operatu a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Operat sporządzony został w dniu 26 października 2015 r., po uprzednim przeprowadzeniu w dniu 23 października 2015 r. oględzin wycenianych nieruchomości. W operacie rzeczoznawca dokonał szczegółowego opisu nieruchomości wycenianych z uwzględnieniem ich stanu prawnego a jako cel wyceny wskazał: określenie wartości rynkowej przedmiotu wyceny w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Rzeczoznawca uwzględnił w operacie, że teren wycenianych działek nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a na dzień [...] września 2002 r. działki te objęte były Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W., który przewidywał dla nich przeznaczenie jako mieszkalnictwo jednorodzinne. Rzeczoznawca uwzględnił także, że zgodnie ze Studium uwórunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., wyceniane działki leżą na obszarze terenów predysponowanych do rozwoju funkcji mieszkaniowych i usługowych. Stosując się do treści art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania rzeczoznawca ustalił według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy podstawą ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca uczynił wartość rynkową nieruchomości, którą określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Sąd I instancji uznał, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca przeanalizował bowiem 17 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych zlokalizowanych na terenie Gminy Wiejskiej W. w miejscowościach B., O. i G., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo - usługowa, zgodnie z zapisami planu miejscowego, studium bądź decyzji WZ, w ograniczeniu do terenów zbliżonych lokalizacyjnie i stopniem zurbanizowania do obiektu wycenianego, przeprowadzonych w okresie od października 2013 r. do października 2015 r. Rzeczoznawca do wyceny przyjął trend zerowy, gdyż, jak wskazał, analizując kształtowanie się cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości gruntowych stwierdził, iż trend czasowy w rozpoznawanych okresie wskazywał niewielki spadek na poziomie - 1,49 % a w obszarze większości rynków nastąpiła stagnacja cen. Na podstawie analizy przeprowadzonych transakcji rzeczoznawca określił następujące cechy mające wpływ na wartość nieruchomości: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, stopień uzbrojenia w media, plan miejscowy/decyzja wz/studium, popyt ze względu na obszar gruntu, popyt ze względu na stan zagospodarowania/możliwości inwestycyjne. Na podstawie tych cech rzeczoznawca ustalił współczynniki korygujące ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej a następnie dokonał wyceny działki nr [...] i [...] w oparciu o tak ustalone współczynniki korygujące. W rezultacie, rzeczoznawca ustalił wartość rynkową działki gruntu nr [...] na kwotę 52 737 zł a działki gruntu nr [...] na kwotę 54 423 zł, co w sumie daje kwotę ustaloną w decyzji Starosty W. tj. 107 160 zł.

Sąd I instancji wyjaśnił, że samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina W. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez naruszenie prawa materialnego t.j.:

1) art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez:

a) bezpodstawne, bo nie oparte na obowiązującym prawie, przyjęcie, że negocjacje na temat prawa odszkodowania z właścicielem gruntu, dzielonego na skutek jego wniosku m. in. pod drogę publiczną, muszą się toczyć po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w sytuacji, gdy tymczasem należy w tej sytuacji przyjąć, że strony prowadziły negocjacje i doszedłszy do konsensusu, zawarły umowę dotyczącą przyszłej wierzytelności. Odszkodowanie zostało wypłacone i przyjęte przez stronę już po nabraniu cech ostateczności przez decyzję o podziale nieruchomości, a tym samym strony potwierdziły zawartą wcześniej umowę w sytuacji, gdy były właściciel nabył już prawo do odszkodowania;

b) prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy doszło do zgodnego ustalenia odszkodowania na drodze cywilnej w trakcie negocjacji prowadzonych przez skarżącą z właścicielem nieruchomości oraz jego wypłacenia i przyjęcia przez stronę;

c) uznanie przez Sąd, że kwota odszkodowania wypłaconego stronie w 2003 r. jest bez znaczenia dla określenia obecnie wysokości odszkodowania przysługującego stronie na podstawie przedmiotowej decyzji Starosty W., gdy tymczasem winno ono zostać zaliczone na poczet odszkodowania określonego w decyzji;

2) naruszenie art. 3531 K.c. przez jego błędną wykładnię, polegającą na ograniczeniu swobody zawierania umów między stronami, gdy tymczasem umowa, będąca wynikiem negocjacji między stronami, nie była sprzeczna z właściwością (naturą) stosunku, gdyż dozwolone prawnie jest zawieranie umów dotyczących wierzytelności przyszłych, nie była też sprzeczna z żadną ustawą ani zasadami współżycia społecznego.

3) art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez sąd prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy, przy wycenie metodą porównawczą, wybrał do porównania nieruchomości opisując je w taki sposób, co do ich położenia, że uniemożliwił skarżącej ocenę czy wzięte do porównania nieruchomości spełniają kryteria "nieruchomości podobnych" do wycenianej, co pozbawiło stronę możliwości odniesienia się do tego dowodu w sprawie;

4) § 4 ust. 1 w zw. z § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez wzięcie do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości, których sposób opisu ich położenia nie pozwala na ocenę, czy odpowiadają podobieństwem nieruchomościom wycenianym oraz sformułowanie operatu tak enigmatycznie, iż nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że do porównania wzięte zostały nieruchomości podobne, w myśl ustawy.

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez:

1) uznanie operatu szacunkowego za wykonany prawidłowo i zgodnie z przepisami, bez uwzględnienia zarzutu strony, iż operat jest nieczytelny dla strony pod względem szczegółowości opisu danych nieruchomości, co do ich przybliżonych lokalizacji w obrębie danej wsi, niezbędnych do oceny przez stronę i organ czy nieruchomości przyjęte do porównania są rzeczywiście podobne do ocenianych w myśl przepisów ustawy; brak precyzji spowodował, że strona nie mogła odnieść się do tego dowodu, co stanowi naruszenie art. 81 K.p.a. i oznacza, iż nie można było uznać wartości nieruchomości ustalonej w ten sposób, za prawidłową, a tym samym tej okoliczności za udowodnioną; zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia w tym zakresie powinny skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności i mocy dowodowej temu dowodowi, a ponieważ dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym, który jest niedopuszczalny, gdy strony uprzednio doszły do porozumienia w trybie cywilnoprawnym i zawarły umowę dotyczącą wierzytelności przyszłej, jaką jest odszkodowanie za przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, co winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W przedmiotowej sprawie zbadania wymagało, czy skarżącemu przysługuje odszkodowanie, jeśli tak jaka winna być jego prawidłowa wysokość. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkuje się do zarzutów odnoszących się do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Do zbadania operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego innym dowodem w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest przy tym również wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 K.p.a., w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania treści sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 K.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.). Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 u.g.n. ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe. Wskazany sposób oceniania operatów szacunkowych i wykładni art. 157 u.g.n. przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 481/09. Nie jest to przy tym pogląd odosobniony, gdyż w wyroku z 6 października 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1497/08, Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, że formalna ocena operatu szacunkowego przewidziana w art. 157 u.g.n. w żadnym wypadku nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Z treści operatu sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze - metodę krygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego znajduje odzwierciedlenie w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - dalej zwanego jako "rozporządzenie". W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach.

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Dla określenia wartości nieruchomości przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i z przepisów rozporządzenia nie wynika, aby rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do szczegółowego przedstawienia danych pozwalających zidentyfikować nieruchomości uznane za podobne do nieruchomości wycenianej. Taki obowiązek odnosi się jedynie do opisu cech wpływających na poziom cen nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotowej wyceny, co wynika z przepisu § 4 ust.1 rozporządzenia. Jednak wbrew jego unormowaniom, w spornym operacie rzeczoznawca ograniczył się jedynie do wskazania nieruchomości podobnych poprzez podanie miejscowości, w której są położone, w trzech przypadkach lokalizacja obejmuje ulicę, oznaczenie obrębu, wielkości zajmowanego przez działki obszaru, ceny uzyskanej w wyniku transakcji. Tymczasem o stopniu podobieństwa decydują także inne właściwości np. stopień uzbrojenia w media, dostępność do drogi publicznej, konfiguracje i ukształtowanie terenu, odnośnie których rozważań brak w kontrolowanym operacie i to w sytuacji gdy charakteryzując wyceniane działki rzeczoznawca wskazał niektóre z nich jako właściwości, mające wpływ na cenę.

Ma również rację skarżący kasacyjnie, że zawarty w operacie opis sposobu przeznaczenia porównywanych nieruchomości na stronie 8-9 jest nadmiernie enigmatyczny, rzeczoznawca wywody w tym względzie poczynił w sposób ogólny, nie odniósł ich bezpośrednio do działek wskazywanych jako podobne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola prawidłowości zastosowanego podejścia porównawczego jest w takim wypadku niemożliwa. Zgodzić zatem należało się ze skarżącym kasacyjnie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez wzięcie do porównania nieruchomości, których sposób opisu nie pozwala na ustalenie, a w konsekwencji na sprawdzenie, że bezspornie mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie relewantne dla końcowego wyniku.

Z tego też względu dokonana przez Sąd I instancji ocena operatu szacunkowego pozostaje w sprzeczności z art. 81 K.p.a. w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z kolei za niezasadne uznać należało stanowisko kasacji, że dopuszczalne było czynienie uzgodnień odnośnie odszkodowania za wywłaszczoną w wyniku decyzji o podziale nieruchomość przed jej wydaniem i uzyskaniem przymiotu ostateczności. Rację przyznać należało sądowi I instancji, który wywiódł, że uzgodnienia w tej kwestii mogą być skutecznie prowadzone dopiero po tym jak decyzja o podziale stanie się ostateczna, wtedy pojawia się przedmiot uzgodnień w postaci uprawnienia odszkodowawczego. Zgodzić należało się również z wyrażonym w kontrolowanym uzasadnieniu stanowiskiem, że odszkodowanie wypłacone w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonych uzgodnień dochodzone być może wyłącznie w trybie świadczeń nienależnych z art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego. Brak podstaw by można je było zaliczyć na poczet ustalanego odszkodowania. Z tego względu nieskuteczne okazały się także zarzuty naruszenia w ten sposób art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 3531 Kodeksu cywilnego i art. 105 § 1 K.p.a.

Niezasadność tych zarzutów nie miała jednak wpływu na wcześniejszą ocenę operatu, co czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu II instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie miał na względzie wskazówki sądu II instancji co do koniecznych elementów opinii rzeczoznawcy.

Mając na względzie powyższe rozważania orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku na zasadzie art. 188 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 206 i 207 § 1 P.p.s.a.