Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1723/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 78/15 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 78/15, po rozpatrzeniu skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w udostępnieniu informacji publicznej w punkcie I umorzył postępowanie co do bezczynności organu, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w punkcie III zasądził od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. J. P. w dniu 17 lipca 2015 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] o udzielenie drogą elektroniczną informacji publicznej poprzez podanie odrębnie za każdy miesiąc za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia udzielenia odpowiedzi imion i nazwisk pracowników Urzędu Miejskiego w [...] oraz dyrektorów wszystkich jednostek podległych, którzy otrzymali nagrody pieniężne oraz wysokości przyznanej nagrody (brutto) wraz z uzasadnieniem przyznania nagrody.

Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. J. P. wniósł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zawarł żądanie zobowiązania Burmistrza Miasta [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zaznaczył, że Urząd Miasta [...] pismem z dnia 31 lipca 2015 r. poinformował go, że premie kwartalne przyznawane były wszystkim pracownikom na podstawie Regulaminu Wynagradzania Pracowników Urzędu Miejskiego w [...] i przedstawił tabelę zestawiającą premie, które otrzymali pracownicy w latach 2012-2015. Jednocześnie, organ podkreślił, że udostępnienie wnioskowanych informacji w formie zgodnej z żądaniem wymaga ich przetworzenia, polegającego na pozyskaniu listy płac z archiwum, wyciągnięciu informacji, szczegółowej analizie danych, sporządzeniu zestawienia i wezwał skarżącego do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący dodał też, że poinformował organ w piśmie z dnia 31 lipca 2015 r., przekazanym drogą elektroniczną, że wnioskowane przez niego informacje stanowią informację prostą, a odpowiedź urzędu nie była związana z zadanym pytaniem. W dniu 2 listopada 2015 r., z powodu braku reakcji organu, skarżący zwrócił się ponownie z wezwaniem do wykonania złożonego wniosku przez Urząd Miejski w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że żądana przez wnioskodawcę informacja w chwili złożenia wniosku w organie nie istniała w formie wskazanej we wniosku. Na potrzeby wniosku organ musiałby ją wytworzyć w oparciu o posiadane dane cząstkowe, znajdujące się w poszczególnych zestawieniach i listach, także archiwalnych.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2016 r. skarżący poinformował, że w dniu 7 grudnia 2015 r. została mu doręczona decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] listopada 2015 r. W związku z powyższym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o umorzenie postępowania, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Do akt dołączono wspomnianą decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 78/15 umorzył postępowanie co do bezczynności organu, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł co do zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji przywołał treść art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), zgodnie z którą udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia udostępnienia informacji, to obowiązany jest tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z tych form zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności.

Sąd wyjaśnił, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczył, że przepis art. 149 § 1a powołanej ustawy w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Dokonanie zatem żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do przywołanego wyżej art. 149 § 1a, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12).

Sąd wyjaśnił, że na gruncie rozpatrywanej sprawy udzielenie żądanej informacji nastąpiło z opóźnieniem, z uchybieniem 14-dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy. Wniosek strony został jednak rozpatrzony, a postępowanie przed organem zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu.

W ocenie Sądu zaistniała bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Samo uchybienie terminowi z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do udzielenia informacji publicznej, jednak ostatecznie rozpoznał wniosek strony. Jego działanie, zdaniem Sądu, nie cechowało się niechęcią do rozpoznania wniosku, a wynikało z faktu, że czekał na wyjaśnienia strony, uznając, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej jego punktu II do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. P.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1 - naruszenie prawa materialnego, czyli:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie doniosłości konstytucyjnego prawa do informacji publicznej i uznanie, że nie wymaga ono ochrony prewencyjnej w przypadku ewentualnych kolejnych zawinionych działań w tym zakresie organu,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że organ mógł dowolnie zwlekać z wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na niewykazanie interesu publicznego,

2 - naruszenie przepisów procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że kilkumiesięczna zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa,

- art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zasadności wymierzenia organowi grzywny,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia przyjęcia przez sąd, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu II oraz rozpoznanie skargi w tej części na mocy art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie z ostrożności procesowej uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu II i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy bez rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Skarżący kasacyjnie postawił Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że kilkumiesięczna zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz nieuwzględnienie przez Sąd zasadności wymierzenia organowi grzywny. Zarzuty te uznać należy za niezasadne. Zgodnie z treścią art. 149 § 1, § 1a i § 2 powołanej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy (§ 2).

Przypomnieć przy tym należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13, Lex 1421789).

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia 17 lipca 2015 r. Decyzję odmawiająca udostępnienia żądanej informacji publicznej organ wydał bowiem dopiero w dniu [...] listopada 2015 r., co jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, stanowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1764). Ustanie bezczynności organu w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołane przepisy prawa nie zawierają definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać jednak dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, pub. pod adresem internetowym - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, nie wystarcza proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Znaczenie będą miały także okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania. Rację natomiast należy przyznać stanowisku Sądu I instancji, że wniosek strony, choć z kilkumiesięcznym opóźnieniem, został jednak rozpatrzony, a postępowanie przed organem zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Z analizy okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że organ co prawda naruszył przepisy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jednakże naruszeniu temu, jak zasadnie wywiódł to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, nie można przypisać charakteru rażącego.

Co do zarzutu niewymierzenia przez Sąd I instancji grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przede wszystkim wyjaśnić należy, że złożona skarga takiego wniosku nie zawierała. Co prawda Sąd mógł orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny, gdyby uznał to za zasadne. Podkreślić jednak należy, że ustawodawca pozostawił kwestię stwierdzenia istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny uznaniu Sądu. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji, wobec uznania, że bezczynność organu w rozpatrzeniu złożonego przez skarżącego wniosku nie miała rażącego charakteru, uznał, że brak było podstaw do orzekania przez Sąd z urzędu o wymierzeniu temu organowi grzywny. Z poglądem tym należy się zgodzić, zwłaszcza że przewidziana w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywna (jak wynika z jego treści) ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że w nie każdym przypadku zaistnienia bezczynności bądź przewlekłości postępowania, nawet jeśli jest ona rażąca, Sąd zobowiązany jest grzywnę wymierzyć. Podstawowym bowiem celem grzywny jest przymuszenie organu do wydania decyzji merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie. Taka zaś decyzja została przez organ w tym przypadku wydana i ta okoliczność uzasadniała odstąpienie w rozpatrywanej sprawie od zastosowania art. 149 § 2 powołanej ustawy i wymierzenia grzywny.

Również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia przyjęcia przez Sąd, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa nie jest zasadny. Artykuł 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem o charakterze formalnym. Określa on jedynie wymogi konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, wskazując, że pisemne motywy takiego orzeczenia winny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie wtedy, gdy w uzasadnieniu orzeczenia brak ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Żadna z takich sytuacji nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Analiza zaskarżonego orzeczenia dowodzi, że zawiera ono wszystkie prawem przewidziane elementy. Z rozważań Sądu I instancji jasno wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny rozpatrywanej sprawy niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnić też należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie doniosłości konstytucyjnego prawa do informacji publicznej i uznanie, że nie wymaga ono ochrony prewencyjnej w przypadku ewentualnych kolejnych zawinionych działań w tym zakresie organu oraz zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że organ mógł dowolnie zwlekać z wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na niewykazanie przez skarżącego interesu publicznego.

Oba te zarzuty uznać należy za niezasadne. Ustawa o dostępie informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z kolei ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3 art. 61 Konstytucji). Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej przyznaje prawo dostępu do takiej informacji każdemu (art. 2 ust. 1 powołanej ustawy). Celem tej regulacji jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żadnym momencie nie wynika, by Sąd I instancji nie uwzględniał "doniosłości konstytucyjnego prawa do informacji publicznej". Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji. Raz jeszcze należy zatem podkreślić, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może zaś być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

Ponadto zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Powołany art. 3 ust. 1 określa zakres przedmiotowy prawa do informacji jako zespół uprawnień do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej. Przy czym prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12). W razie niewykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie i dopiero w razie ustalenia jego braku wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, a następnie szczegółowo wyjaśnić tę kwestię w uzasadnieniu wydanej decyzji. Także w sytuacji, gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy istnieje, czy też nie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11). Jak wynika z akt sprawy, rozpoznając złożony wniosek, organ uznał, że dotyczy on informacji przetworzonej i pismem z dnia 31 lipca 2015 r. skarżący kasacyjnie został wezwany do wykazania, że wnioskowana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wezwanie to organ ponowił w piśmie z dnia 6 listopada 2015 r. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie udzielił żądanych przez organ wyjaśnień, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ odmówił udostępnienia żądanej informacji. Ocena prawidłowości i zasadności wydanej decyzji nie może być jednak przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu. Skarżącemu kasacyjnie przysługiwały przewidziane przepisami prawa środki odwoławcze, o których został poinformowany, które w odrębnym postępowaniu mogły umożliwić poddanie kontroli instancyjnej prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast w sprawie o bezczynność organu Sąd I instancji orzeka na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.), które to postępowanie ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżący kwestionuje stanowisko Sądu, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zarzucając Sądowi I instancji, że orzekając w ten sposób uznał, że "organ mógł dowolnie zwlekać z wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej". Taki zarzut jest całkowicie nieuzasadniony, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie zawarł takiego poglądu. Jeśli nawet Sąd nie uznał, że w konkretnej sprawie stwierdzona bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, nie oznacza to, że Sąd takie działanie organu aprobuje albo usprawiedliwia. Raz jeszcze podkreślenia przy tym wymaga, że w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej nie miało żadnego znaczenia, czy żądana informacja jest informacją prostą czy złożoną, stąd spór w tym zakresie nie podlegał badaniu i ocenie Sądu. Ocenie Sądu podlegało jedynie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy została udostępniona bądź czy została wydana decyzja odmowna. Tylko takie czynności bowiem uwalniały organ od zarzutu bezczynności w sprawie.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ocena działań organu w zakresie objętym skargą na bezczynność w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.