Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 924/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. art. 1, 22, 11, 34
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
article: Par. 5, 28
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner SO del. Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. G. Firma Produkcyjno-Handlowa ‘’A’’ w K na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 10 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego J. G. Firma Produkcyjno-Handlowa ‘’A’’ kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2012r. Państwowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 11 pkt 1, 2, 3, 6, 6a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), wydał nakaz nr [...], którym nakazał J. G. prowadzącemu działalność pn. Firma Produkcyjno - Handlowa "A" w K:

1. Dokonać w terminie do 30 marca 2012r. uzupełniającej oceny ryzyka zawodowego występującego na stanowisku "Pracownicy szwalni" formie pisemnej z uwzględnieniem szczegółowych zagrożeń wynikających z niebezpiecznych i szkodliwych czynników fizycznych i chemicznych (podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 226 pkt 1, art. 2374 § 3 Kodeksu pracy, § 39 ust. 1 -3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy) - zdaniem PIP ocena ryzyka zawodowego na stanowisku "Pracownicy szwalni" podaje tylko podstawowe zagrożenia, tj. prąd elektryczny, upadek, wymuszona pozycja, urazy mechaniczne, hałas i monotypie, natomiast nie podaje szczegółowych zagrożeń na tym stanowisku wynikających z niebezpiecznych i szkodliwych czynników fizycznych i chemicznych.

2. Określić w terminie do 30 marca 2012r. - po porozumieniu z pracownikami lub ich przedstawicielami w trybie i na zasadach określonych w art. 23711a i art. 23713a Kodeksu pracy - w zakładowej tabeli norm przydziału środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego zasady dostarczania pracownikom środków ochrony indywidualnej wymaganych na poszczególnych stanowiskach pracy (m. in. na stanowisku mechanika maszyn), a także zasady przydziału obuwia roboczego (profilaktycznego) na stanowiskach pracownika szwalni, mechanika maszyn, magazyniera i kierowcy (podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 2378 § 1 w związku z art. 23711a § 1 pkt 4, art. 23713a Kodeksu pracy).

3. Ustalić i wprowadzić w terminie do 15 marca 2012r. dla pracowników szwalni dodatkowe przerwy w pracy wliczane do czasu pracy (podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 145 § 1 Kodeksu pracy) -zdaniem PIP w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku "Pracownicy szwalni" pracodawca zapisał, że na takim stanowisku występuje "praca w wymuszonej pozycji ciała", "obciążenie statyczne" i "monotypia". W związku z powyższym stosownie do wymogów art. 145 § 1 Kodeksu pracy pracodawca obowiązany jest wprowadzić dla pracowników zatrudnionych w szwalni dodatkowe przerwy w pracy wliczane do czasu pracy.

4. Przydzielić w terminie do 15 marca 2012r. pracownikom zatrudnionym na stanowiskach robotniczych (m. in. na stanowisku pracownika szwalni, mechanika maszyn, magazyniera i kierowcy) obuwie robocze (profilaktyczne) - podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 2377 § 1-3 Kodeksu pracy.

5. Przydzielić w trybie natychmiastowym pracownikom zatrudnionym na stanowiskach mechanika maszyn, magazyniera i kierowcy środki ochrony indywidualnej wymagane na takich stanowiskach - podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 2376 Kodeksu pracy.

6. Zapewnić w terminie do 15 marca 2012r. w pomieszczeniu jadalni dla każdego pracownika spożywającego posiłek w indywidualne miejsce siedzące przy stole - podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, § 111 w związku z § 34 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

7. Wyposażyć w siedzibie pracodawcy wszystkie drzwi prowadzące do pomieszczeń izolujących ustępy oraz wszystkie drzwi łączące je z dalszą częścią ustępu w urządzenia do ich samoczynnego zamykania w terminie do 30 marca 2012r. - podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 233 Kodeksu pracy, § 111 w związku z § 26 ust. 3 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

8. Wyposażyć w terminie do 30 marca 2012r. w siedzibie pracodawcy drzwi prowadzące do ustępów w otwory wentylacyjne o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m kwadratowego - podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 233 Kodeksu pracy, § 111 w związku z § 27 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

9. Opracować i udostępnić w terminie do 30 marca 2012r. pracownikom do stałego korzystania instrukcję bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącą ręcznego transportu ciężarów przez pracowników - podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 2373 § 1 , art. 2374 § 1 i 2 Kodeksu pracy, § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 marca 2000r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy ręcznych pracach transportowych (Dz. U. nr 26, poz. 313 ze zm.), § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

10. Oznaczyć w terminie do 15 marca 2012r. w szwalni nr 1 regał w informacje o dopuszczalnym obciążeniu - podstawa prawna: art. 11 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 2 Kodeksu pracy, § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Pracodawca odwołał się od nakazu wydanego przez organ l instancji w zakresie obowiązków nałożonych w punktach 2 oraz od 4 do 10. W odwołaniu podniesiono, że:

- w firmie obowiązuje tabela norm przydziału środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego, która została okazana inspektorowi pracy w trakcie kontroli i stanowi załącznik do protokołu, jak również pracownicy otrzymują środki ochrony indywidualnej;

- przydział obuwia roboczego dla pracowników na stanowiskach robotniczych -pracownik szwalni i magazynier nie jest konieczny, gdyż na tych stanowiskach nie ma czynników powodujących zniszczenie lub znaczne zabrudzenie, jak również nie przemawiają za tym wymagania technologiczne, sanitarne lub bezpieczeństwa i higieny pracy; odnośnie mechanika maszyn taki przydział wynika z obowiązującej u pracodawcy tabeli norm przydziału środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego; w przypadku kierowcy, pracodawca nie zatrudnia pracowników na takim stanowisku;

- otwory wentylacyjne w drzwiach do ustępów zostały wykonane w trakcie kontroli na polecenie ustne inspektora pracy, jak również pomieszczenia są wyposażone w urządzenia wentylacyjne mechaniczne i elektryczne wentylatory;

- samozamykacze nie są zainstalowane z uwagi na osoby niepełnosprawne;

- instrukcja dotycząca ręcznego transportu ciężarów została okazana inspektorowi pracy w trakcie kontroli;

- regał został oznaczony informacją o dopuszczalnym obciążeniu w trakcie kontroli, przy czym regał ten nie służy do składowania materiałów, tylko jest wykorzystywany jako podręczna półka dla brygadzisty.

Ponadto strona w odwołaniu zarzuciła, że w dniu 16 stycznia 2012r. złożyła zastrzeżenia do protokołu, które nie zostały przez inspektora pracy rozpatrzone.

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 10 maja 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, w zakresie decyzji zawartych w nakazie pod numerami 2-10 uchylił decyzje nr 2-6 i umorzył w tym zakresie postępowanie organu l instancji oraz utrzymał w mocy decyzje zawarte w nakazie w punktach 7-10.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z uwagi na fakt, Iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności protokół kontroli z dnia [...] 2012r. nie stanowił wystarczającej podstawy do rozstrzygnięcia wniesionego odwołania, postanowieniem Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2012r. zlecone zostało uzupełniające postępowanie dowodowe. Kontrola uzupełniająca została zakończona protokołem kontroli z dnia [...] 2012r. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia kontroli zostały odzwierciedlone w protokołach kontroli z dnia [...] 2012r. oraz z dnia [...] 2012r. Z zapisów protokołu z dnia [...] 2012r. wynika, że pracodawca miał prawo złożenia zastrzeżeń do zawartych w nim ustaleń do dnia 9 stycznia 2012r. i w przewidzianym terminie nie skorzystał z przysługującego mu prawa. W dniu [...] 2012r. protokół został przez pracodawcę podpisany bez zastrzeżeń. Zastrzeżenia, o których pracodawca wspomina w odwołaniu, zawarte są w piśmie z dnia 16 stycznia 2012r. złożonym do PIP w tym samym dniu, a zatem po fakcie podpisania protokołu. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że wyjaśnienia pracodawcy zawarte w tym piśmie nie dotyczą zagadnień objętych nakazem, tylko zagadnień stanowiących przedmiot wniosków wystąpienia.

Odnosząc się do decyzji nr 2, 4 i 5 nakazu, organ odwoławczy stwierdził, że z zapisów protokołu z dnia [...] 2012r. wynika, że u pracodawcy obowiązuje tabela norm przydziału środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego, która stanowi załącznik nr 5 do protokołu. Potwierdziła to też kontrola uzupełniająca. Tabela wskazuje, że .obuwie robocze przewidziane jest tylko dla mechanika i pracownika gospodarczego, a rękawice gumowe jako środek ochrony indywidualnej tylko dla pielęgniarki. Określenie zatem zasad przydziału obuwia roboczego dla mechanika, którego dotyczy decyzja nr 2 nakazu jest zbędne, bo jest to już przewidziane w obowiązującej u pracodawcy tabeli. W protokole z dnia [...] 2012r. znajduje się zapis, że pracownicy nie otrzymują obuwia roboczego, przy czym brak sprecyzowania, na czym inspektor pracy opiera takie stwierdzenie. Kontrola uzupełniająca wykazała natomiast, że pracownicy gospodarczy otrzymują obuwie robocze, co znajduje odzwierciedlenie w indywidualnych kartach ewidencji wydanych środków, odzieży i obuwia roboczego. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] 2012r. wynika ponadto, że pracownicy szwalni wykonują prace w obuwiu własnym, obuwie przebierane jest przez nich z uwagi na wygodę i komfort pracy i nie stwierdzono wymagań technologicznych, sanitarnych lub bhp dla stosowania obuwia roboczego przez tę grupę pracowników. Decyzje nr 2 i 4 dotyczą również stanowiska kierowcy, podczas gdy pełnomocnik pracodawcy oświadczył, że pracodawca nie zatrudnia żadnych osób w tym charakterze. Kontrola uzupełniająca wykazała ponadto, że obowiązująca u pracodawcy tabela norm przydziału środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego nie uwzględnia wszystkich środków, które są przydzielane pracownikom np. kurtek i spodni dla pracowników gospodarczych, rękawic dielektrycznych i okularów ochronnych dla elektryka -mechanika. Poza tym brak dokumentu potwierdzającego uzgodnienie tabeli z przedstawicielami załogi. Organ odwoławczy uznał, że decyzje nr 2, 4 i 5 nie znajdują oparcia W ustaleniach dokonanych podczas kontroli i dlatego należało je uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Odnośnie decyzji nr 3 organ odwoławczy uznał, że w świetle przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy brak jest podstaw prawnych do wydania w tym przedmiocie decyzji, ponieważ zagadnienie ustalenia i wprowadzenia dodatkowych przerw w pracy, o których mowa w przepisie art. 145 Kodeksu pracy, nie mieści się w zakresie przedmiotowym decyzji wymienionych w art. 11 pkt 1-7 ustawy o PIP.

Odnośnie decyzji nr 6 organ odwoławczy powołał się na ustalenia kontroli uzupełniającej, podczas której ustalono, że w jadalni ustawiono 14 taboretów i 3 ławki wolnostojące. Z kolei z aneksu do regulaminu pracy z dnia 24 lutego 2012r, stanowiącego załącznik nr 5 do protokołu kontroli z dnia [...] 2012r. wynika, że pracodawca dla poszczególnych grup pracowniczych ustalił zróżnicowane godziny korzystania z przerw w pracy, podczas których mogą korzystać ze stołówki. Ustalenie godzin przerw w pracy dla pracowników poszczególnych działów w ten sposób stwarza możliwość zapewnienia indywidualnych miejsc siedzących przy stole dla pracowników korzystających w danym czasie ze stołówki. Wobec powyższego decyzję nr 6 należało uchylić i umorzyć postępowanie organu l instancji.

Odnośnie decyzji nr 7 organ odwoławczy wskazał, że z zapisów protokołu z dnia [...] 2012r. bezspornie wynika fakt brak samozamykaczy drzwi prowadzących do pomieszczeń izolujących ustępy oraz wszystkich drzwi łączących je z dalszą częścią ustępu, co potwierdza sam pracodawca w złożonym odwołaniu. Poza tym protokół kontroli z dnia [...] 2012r. obejmujący takie stwierdzenie został podpisany przez pracodawcę bez zastrzeżeń. Zatem w ocenie organu odwoławczego decyzja nr 7 jako prawidłowa podlegała utrzymaniu w mocy.

Odnośnie decyzji nr 8 organ odwoławczy wskazał, że w protokole kontroli z dnia [...] 2012r., podpisanym przez pracodawcę bez zastrzeżeń, znajduje się zapis o braku otworów w drzwiach prowadzących do ustępów. Przeprowadzona kontrola uzupełniająca potwierdziła, że drzwi do wskazanych pomieszczeń posiadają nawiewniki, co świadczy o realizacji decyzji, lecz niemożliwym jest bezsporne ustalenie, kiedy otwory te zostały wykonane. Zdaniem organu odwoławczego wykonanie otworów wentylacyjnych stanowi wykonanie kwestionowanej decyzji, co nie wpływa jednak na prawidłowość decyzji nr 8, która podlegała utrzymaniu w mocy.

Odnośnie decyzji nr 9 organ odwoławczy wskazał, że z zapisów protokołu kontroli z dnia [...] 2012 wynika, że pracodawca nie posiadał (nie opracował) instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącej ręcznego transportu ciężarów przez pracowników. W trakcie kontroli uzupełniającej przedstawiona została instrukcja bhp przy pracach transportowych. Jednakże pracodawca podpisał protokół kontroli z dnia [...] 2012r. bez zastrzeżeń, a brak jest możliwości zweryfikowania daty opracowania instrukcji i faktu jej okazania w trakcie kontroli. Dlatego organ odwoławczy uznał, że decyzję nr 9 należało utrzymać w mocy, a informację zawartą w odwołaniu potraktować jako informację o realizacji decyzji.

Odnośnie decyzji nr 10 organ odwoławczy wskazał, że protokół kontroli z dnia [...] 2012r. zawiera zapis dotyczący braku oznakowania regału znajdującego się w pomieszczeniu szwalni (szwalnia nr 1) w informację o dopuszczalnym obciążeniu. Protokół z takim ustaleniem został przez pracodawcę podpisany bez zastrzeżeń. Kontrola uzupełniająca wykazała, że regały w pomieszczeniu produkcji spodni opisano wartością dopuszczalnego obciążenia regałów. Nie uwzględniono natomiast dopuszczalnego obciążenia półek. Brak jednak możliwości zweryfikowania informacji pracodawcy o oznaczeniu regału wymaganą informacją w trakcie pierwszej kontroli, co skutkowało utrzymaniem decyzji nr 10 utrzymaniu w mocy.

Skargę na decyzje Okręgowego Inspektora Pracy wniósł J. G., który podniósł, że w zaskarżonej decyzji Okręgowy Inspektor Pracy powołał się kilka razy na fakt podpisania protokołu kontrolnego przez pracodawcę. Tymczasem pracodawca J. G. nie brał osobiście udziału w kontroli przeprowadzanej przez inspektora T. S., natomiast podpisał protokół po informacji otrzymanej przez inspektora wprowadzającej go w błąd, że protokół kontroli musi podpisać, a odwoływać się od tego może dopiero po wystawieniu nakazu i decyzji. Zgłoszone przez dyrektora personalnego A. K. przed podpisaniem zastrzeżenia do protokołu na piśmie, kontrolujący zignorował i nie odniósł się do nich. Wobec powyższego faktu A. K. udał się do siedziby Inspekcji pracy [...] ze skargą na postępowanie kontrolera i celowe wprowadzenie w błąd pracodawcy uniemożliwiające prawidłowe odniesienie się do zaistniałej sytuacji. Po wysłuchaniu przez zastępcę Okręgowego Inspektora E. S. został poinformowany, że skarga została przyjęta i całościowe sprawdzenie nastąpi w trakcie ponownej kontroli.

Skarżący zakwestionował utrzymanie w mocy decyzji nr 7, twierdząc, że organ nie wziął pod uwagę skargi osób niepełnosprawnych, które nie są w stanie po założeniu samozamykaczy na drzwiach prowadzących do ciągów sanitarnych samodzielnie korzystać z tych pomieszczeń. Zatem wydany nakaz jest nie zgodny z art. 9 ustawy o rehabilitacji i kartą osób niepełnosprawnych (uchwała Sejmu RP z dnia 1 sierpnia 1997r. Karta Praw Osób Niepełnosprawnych - M.P. nr 50, poz. 475). Zdaniem skarżącego decyzja w sprawie wykonania otworów wentylacyjnych nie powinna zostać wydana, ponieważ wcześniej została wykonana na polecenie ustane kontrolującego, który 29 grudnia 2011 r. sprawdził jej wykonanie. Odnośnie decyzji nr 9 skarżący podniósł ,że pracodawca przedmiotową instrukcję przedstawił kontrolującemu w dniu 29 grudnia 2011 r. Natomiast odnośnie decyzji nr 10 skarżący wskazał, że oznaczenie regału zostało już wykonane w dniu 27 grudnia 2011 r. na ustne polecenie kontrolującego i już w tym dniu kontrolujący potwierdził, prawidłowość wykonania polecenia ustnego.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 27 lipca 2012r. oddalił wniosek skarżącego o zwolnienie od kosztów sądowych, a po wniesieniu przez skarżącego sprzeciwu WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 25 września oddalił wniosek skarżącego o zwolnienie od kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do regulacji przewidzianej art. 145 § 1 p.p.s.a. wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania dającego podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez sąd zgodnie ze wskazanymi kryteriami prowadzi do uznania, że skargę należało uwzględnić, częściowo z powodu podnoszonych w niej zarzutów.

Jak wynika z treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2007r., Nr 89, poz. 589 ze zm.), zwanej dalej ustawą, Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Organami Państwowej Inspekcji Pracy są Główny Inspektor Pracy, okręgowi inspektorzy pracy, oraz inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy (art. 17 ustawy). Z art. 22 ustawy wynika, że kontrole w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów bhp, oraz przepisów dotyczących legalności zatrudnienia przeprowadzają inspektorzy pracy. W wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli inspektorzy pracy są uprawnieni między innymi do wydawania decyzji, o których mowa w art. 11 pkt. 1-4 i pkt. 6-7 oraz art. 11a ustawy (art. 33 ust. 1 pkt. 1 ustawy). Zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy, od decyzji inspektora pracy wydanej w formie pisemnej lub stanowiącej wpis do dziennika budowy, podmiotowi kontrolowanemu przysługuje odwołanie do okręgowego inspektora pracy, które wnosi się w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji. Kompetencja okręgowego inspektora pracy do rozpatrywania odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy wynika z regulacji zawartej w art. 19 ust. 1 pkt. 5 ustawy. Przepis art. 12 ustawy stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź w przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Regulacja ta oznacza, że kpa ma zastosowanie wówczas, gdy określona forma działalności PIP nie została objęta regulacją przepisów ustawy, bądź innych wymienionych w tym przepisie. Przepisy kpa stosuje się więc w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego, która nie doznaje żadnych ograniczeń w postępowaniu prowadzonym przez organy Państwowej Inspekcji Pracy jest wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z ta zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu l instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego a nie tylko wydanie rozstrzygnięć przez dwa organy różnych stopni. Podzielić należy w całości stanowisko WSA w Gdańsku, który w wyroku z dnia 12 czerwca 2012r, l SA/Gd 357/12 stwierdził: "Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną sprawę - rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji" (LEX nr 1230493). Aczkolwiek postępowanie kontrolne przeprowadzane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w oparciu o przepisy rozdziału 4 ustawy nie jest sensu stricte postępowaniem administracyjnym, to zważyć należy, iż zasada dwuinstancyjności nie doznaje z tego powodu żadnych ograniczeń. W wyniku bowiem tego postępowania organ inspekcji pracy wydaje decyzję, od której przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji, którego obowiązkiem jest rozpatrzenie sprawy ponownie, w jej całokształcie. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji ani do rozpatrzenia zarzutów odwołania. Sprawa jest zatem ostatecznie rozstrzygnięta przez wydanie decyzji przez organ odwoławczy, który bierze pod uwagę stan prawny i stan faktyczny sprawy z chwili wydawania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania.(B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, 9 wydanie, kom. do art. 138). Stanowisko, iż organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji jest utrwalone orzecznictwie. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 21. 06. 1988r. SA/Lu 151/88 (teza nr 2): "organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym" (ONSA 2/1988, poz. 72). Podobnie w wyroku z 9. 08. 1988, SA/Ka 378/88 (niepubl) NSA stwierdził: "Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia l instancji a orzeczeniem II instancji".

Nadto, pomimo odrębności wynikających ze szczególnych uprawnień przysługujących inspektorom przeprowadzającym kontrole, oraz szczegółowej regulacji przepisów art. 21-37a ustawy o PIP, w zakresie nieuregulowanym, w postępowaniach kontrolnych obowiązują zasady wynikające z reguł określonych w art. 6,7, 11,77 i 80 kpa.

W rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji nakazał skarżącemu usunięcie dziesięciu stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń przepisów i zasad bhp. Akt ten - nakaz - wydany na podstawie przepisów art. 11 ust. 1,2,3,6,6a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt. 1 ustawy o PIP stanowi jedną decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, pomimo użytego przez organy nazewnictwa odnoszącego pojęcie "decyzji" do każdego z nałożonych nakazem obowiązków.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o PIP częścią składową nakazu z wyjątkiem decyzji ustnych, które podlegają wykonaniu już w czasie kontroli, jest (m. in.) określenie terminu, w jakim pracodawca jest zobowiązany go wykonać. Decyzja z dnia [...] 2012r. organ pierwszej instancji określił terminy wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków - w pkt. 1, 2, 7, 8 i 9 na dzień 30 marca 2012r, w pkt. 3, 4, 6, i 10 na dzień 15 marca 2012r. w pkt. 5 nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia 10 maja 2012r,. organ odwoławczy utrzymał w mocy nałożone na skarżącego obowiązki w punktach 7, 8, 9 i 10 decyzji organu pierwszej instancji. Utrzymanie mocy nakazu we wskazanych punktach oznacza utrzymanie mocy całego rozstrzygnięcia,. Oznacza to, że organ odwoławczy utrzymał w mocy także rozstrzygnięcie co do terminu, w jakim skarżący miał wykonać nałożone na niego obowiązki. Takie rozstrzygnięcie w zakresie obowiązków nałożonych w pkt. 7, 8, 9 i 10 nakazu w sposób oczywisty narusza przepis art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, oraz art. 34 ust. 2 ustawy o PIP, ponieważ zobowiązuje skarżącego do wykonania nakazu w tym zakresie w terminie, który już upłynął a więc jest w tym zakresie oczywiście niemożliwe do zrealizowania. Powoduje to, że w istocie organ wbrew treści art. 34 ust. 2 ustawy nie określił terminu wykonania obowiązków. Stawia to skarżącego sytuacji, w której niemożliwe jest wykonanie przez skarżącego obowiązku wynikającego z art. 35 ustawy, zgodnie z którym podmiot kontrolowany, do którego została skierowana decyzja, o której mowa w art. 11 pkt. 1-7 oraz art. 11a ma obowiązek informowania odpowiedniego organu PIP o jej realizacji z upływem terminów określonych w decyzji. Podkreślić należy, że obowiązek oznaczenia terminu usunięcia stwierdzonych uchybień, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy jest obowiązkiem organu odwoławczego, jeżeli w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia upłynął już termin ten wyznaczony przez organ l instancji już upłynął, względnie, jeżeli z treści utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia w sposób oczywisty wynika, że usunięcie przez podmiot kontrolowany stwierdzonych uchybień jest niewykonalne. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak kompletnej treści art. 34 ust. 2 ustawy. Decyzja utrzymująca w mocy nakazy, o których mowa w art. 11 ustawy, jest ostateczną decyzją nakładającą nakazy i jej rozstrzygnięcie musi zawierać składniki, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy. Dlatego utrzymując w mocy obowiązki wynikające z pkt. 7-10, w zakresie terminu usunięcia stwierdzonych uchybień organ odwoławczy powinien był wydać decyzję merytoryczno-reformatoryjną.

W pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji nakazano skarżącemu dokonać uzupełniającej oceny ryzyka zawodowego występującego na stanowisku "pracownicy szwalni". Skarżący nie kwestionował w odwołaniu nałożonego w tym punkcie obowiązku. Jednak zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ odwoławczy nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął ponownie w przedmiocie, co oznacza, że nie rozpatrzył sprawy ponownie w całości, naruszając tym samym przepis art. 138 § 1 kpa., oraz art. 15 kpa. Z treści zaskarżonej decyzji ani z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy uczynił kwestię nałożenia obowiązku z pkt. 1 przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej. Okoliczność natomiast, iż skarżący nie odwoływał się od nałożonego w pkt. 1 obowiązku nie oznacza, że organ odwoławczy zwolniony był z obowiązku ponownego rozpatrzenia tej kwestii. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 8 maja 2007r. l OSK 1859/06 (LEX nr 338621) :"Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji (...) Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny (...)".

Odnośnie do podstaw faktycznych utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] 2012r. sąd zważył : jak wynika z przedstawionych wyżej uwag dotyczących istoty zasady dwuinstancyjności, rozstrzygnięcie sprawy następuje w wyniku wydania decyzji ostatecznej, zatem w przypadku wniesienia odwołania sprawa rozstrzygana jest ostatecznie przez organ odwoławczy. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że zasada ta została przez organ odwoławczy naruszona w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, działając na podstawie art. 136 kpa zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół kontroli z dnia [...] 2012r. nie jest wystarczający do "rozstrzygnięcia wniesionego przez stronę odwołania". Zauważyć należy ubocznie, że czynność procesowa organu odwoławczego polegająca na zleceniu przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie organowi, który wydał decyzję (art. 136 kpa), nie wymaga wydania przez organ odwoławczy postanowienia. W kontrolowanej sprawie jednak nadanie przez organ odwoławczy tej czynności formy postanowienia nie było uchybieniem mającym wpływ na treść wydanego przez sąd rozstrzygnięcia. Z treści postanowienia o uzupełnieniu postępowania dowodowego nie wynika jednak zakres uzupełnienia ani rodzaj dowodów, o jakie organ odwoławczy uznał za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego. Nadto, uzupełnienie postępowania dowodowego odbywa się w celu realizacji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zaś jak wskazał organ "w celu umożliwienia rozstrzygnięcia odwołania". W rezultacie tak skierowanego zlecenia, o którym mowa w art. 136 kpa, organ pierwszej instancji przeprowadził u skarżącego w dniach 17, 23 i 25. 04. 2012r. kontrolę, której przebieg i wyniki zawarto w protokole z dnia [...] 2012r. Protokół ten stał się dodatkowym dowodem, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja. Z jego treści wynika, że w dniu zakończenia kontroli uzupełniającej, uchybienia, o których mowa w pkt. 7-10 decyzji organu pierwszej instancji zostały usunięte, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy czym co do uchybienia opisanego w pkt. 7 decyzji organu I inst. organ wskazał, że samozamykacze zostały zainstalowane w trakcie kontroli uzupełniającej, natomiast co do uchybień opisanych w pkt. 8, 9 i 10 tej decyzji wskazał organ, że niemożliwe jest bezsporne ustalenie daty wykonania kwestionowanej decyzji, a wykonanie to "nie zmienia sytuacji", względnie "stanowi wykonanie decyzji, która podlega utrzymaniu mocy. Twierdzenie organu odwoławczego, iż usunięcie uchybień stanowi wykonanie decyzji, zatem nakazy powyższe należy utrzymać w mocy stoi w sprzeczności tak z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i z treści a art. 35 ustawy o PIP. Nie wymaga szerszego uzasadnienia okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a jego wniesienie wstrzymuje jej wykonanie (art. 130 § 1 i § 2 kpa). Decyzja nieostateczna podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach uregulowanych art. 130 § 3 i § 4 kpa. Obowiązek podmiotu kontrolowanego nałożony przepisem art. 35 ustawy o PIP dotyczy tylko decyzji ostatecznej, od której nie wniesiono odwołania. Wniesienie przez skarżącego odwołania spowodowało, że decyzja organu l instancji nie podlegała wykonaniu, dlatego też organ odwoławczy niezasadnie uznał brak uchybień w zakresie objętym pkt. 7-10 decyzji organu l instancji za jej wykonanie przez podmiot kontrolowany. Organ odwoławczy pominął tym samym okoliczność, iż w sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, co doprowadziło do nakazania skarżącemu usunięcia nieistniejących w dacie wydania zaskarżonej decyzji uchybień. W przedmiocie natomiast podstawy prawnej nałożenia obowiązku zainstalowania urządzeń samozamykających w drzwiach toalet, nie można uznać argumentacji organu za wystarczającą. Istotnie, jak wskazał organ, zgodnie z przepisem § 26 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09. 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), drzwi prowadzące do pomieszczenia izolującego oraz drzwi łączące je z dalszą częścią ustępu powinny zamykać się samoczynnie. Jednakże § 5 tego samego rozporządzenia stanowi, że pracodawca zatrudniający pracowników niepełnosprawnych powinien zapewnić dostosowanie urządzeń higienicznosanitarnych oraz dojść do nich- do potrzeb i możliwości tych pracowników wynikających ze zmniejszonej sprawności, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. W zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wskazać należy, że obowiązującym aktem zawierającym przepisy techniczno-budowlane, jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 .04. 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które w § 86 przewiduje, jakim warunkom winny odpowiadać pomieszczenia higienicznosanitarne w budynku, na kondygnacjach dostępnych dla osób niepełnosprawnych, l tak pomieszczenie takie powinno zapewniać stosowną przestrzeń manewrową, posiadać drzwi bez progów, odpowiednio dostosowane miskę ustępową, umywalkę i ew. jeden natrysk, oraz uchwyty ułatwiające korzystanie z urządzeń higienicznosanitarnych. W ust. 2 § 86 dopuszczono stosowanie pojedynczego ustępu dla osób niepełnosprawnych bez przedsionka oddzielającego od komunikacji ogólnej. Istotnie, rację ma organ twierdząc, że z przepisu § 5 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp, ani z przepisów techniczno-budowlanych nie wynika zwolnienie pracodawcy z obowiązku zamontowania urządzeń samozamykających. Jednak organ pominął istotną dla sprawy okoliczność, iż skarżący jest pracodawcą prowadzącym zakład pracy chronionej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt. 2) lit. b) Ustawy z dnia 27. 08. 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), obiekty i pomieszczenia użytkowane przez taki zakład winny uwzględniać potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniać wymagania dostępności do nich. Okoliczność, na którą powołuje się organ, iż w czasie kontroli w zakładzie nie było osób poruszających się na wózkach inwalidzkich, nie powoduje utraty przez skarżącego statusu zakładu pracy chronionej, zaś pojęcie niepełnosprawności nie ogranicza się do ułomności powodującej konieczność poruszania się na wózku inwalidzkim. Status zakładu pracy chronionej posiada bowiem pracodawca spełniający warunki, o których mowa w przepisie art. 28 ustawy. Przepis powyższy, tj. art. 28 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy o rehabilitacji (....) nie może zatem ustępować przed przepisem niższej rangi, jakim jest § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp, które to rozporządzenie nie zawiera w ogóle - oprócz wspomnianego wyżej § 5 żadnych regulacji szczegółowych dotyczących warunków, jakim powinien odpowiadać dostęp do pomieszczeń higienicznosanitarnych przez osoby niepełnosprawne. Dostęp ten, to nie tylko - jak przewiduje § 86 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zastosowanie drzwi bez progów, ale taki, który nie stwarza jakichkolwiek innych barier w korzystaniu z takich pomieszczeń. Przepis art. 28 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy o rehabilitacji (....) nie ogranicza pojęcia "przystosowania pomieszczeń higienicznosanitarnych" i "dostępności do nich" do warunku zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie jest jednak możliwe - z oczywistych względów - stworzenie szczegółowego katalogu potrzeb osób niepełnosprawnych, jeżeli chodzi o korzystanie z pomieszczeń w zakładzie pracy, a co za tym idzie odpowiadającego tym potrzebom katalogu konkretnych barier, które winny ulegać likwidacji w przypadku zatrudniania osób niepełnosprawnych. Należy podkreślić, że jednym z celów regulacji przewidującej istnienie zakładów pracy chronionej jest realizacja prawa osób niepełnosprawnych do pracy w warunkach dostosowanych do potrzeb tych osób. Prawo osób niepełnosprawnych do pracy w warunkach dostosowanych do ich potrzeb, musi pozostać nienaruszone także w przypadkach, gdy brak w akcie niższej rangi, jakim jest rozporządzenie, konkretnej regulacji mającej na celu znoszenie barier w dostępie do pomieszczeń zakładu pracy, w którym osoby te są zatrudniane. Zwrócenia uwagi wymaga nadto, że problemem osób niepełnosprawnych w zakładzie skarżącego była trudna dostępność pomieszczenia higienicznosanitarnego po zamontowaniu urządzenia samozamykającego, nie zaś sam tylko fakt, że urządzenie to powoduje samozamykanie się drzwi. Z powyższego wynika, że organ nie wziął pod uwagę regulacji przewidzianej w art. 28 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...) i orzekł o konieczności zamontowania urządzeń samozamykających. Tym samym zdaniem sądu nieprawidłowo uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji, stanowią przede wszystkim naruszenie przepisów art. 104 § 1, art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez orzeczenie częściowo w innym przedmiocie aniżeli orzekał organ pierwszej instancji, rozstrzygnięcie sprawy według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej i brak ustalenia tego stanu na datę wydania decyzji ostatecznej, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 34 ust. 2 i art. 35 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez brak pokreślenia terminu wykonania obowiązków przez podmiot kontrolowany, oraz uznanie, że wykonanie nałożonych obowiązków było wykonaniem decyzji, o którym mowa w art. 35 ustawy, § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09. 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, mające wpływ na wynik sprawy. Wady te skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego organ odwoławczy winien dokonać stosownych ustaleń mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko i interpretację przepisów prawa, które zostały naruszone.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.