Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 408/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.  7 d ust. 3 , art. 7 d ust. 2, art. 7 d ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...].06.2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył karę pieniężną na przedsiębiorcę M. S. (zwanego dalej: "Skarżącym") za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem bez aktualnego badania technicznego. Pojazdem kierował A. B.. Strona nie złożyła odwołania a kara została ściągnięta.

Następnie [...].12.2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4.500 zł m.in. za: posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą, naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu, przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godziny, skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego.

Zawiadomieniem z dnia 14 lipca poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu w zakresie spełnienia wymogu dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego M. S. z uwagi na ww. naruszenia.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) stwierdził utratę dobrej reputacji przewoźnika drogowego pod firmą Usługi Transportowe S. M.. W uzasadnieniu wskazano, iż wobec Skarżącego wymierzono dwie kary za najpoważniejsze naruszenie (NN) wymienione w grupie 5 pod nr 1 w załączniku I rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) nr 2016/403"). Przytoczono stan faktyczny ustalony w sprawie i treść mających zastosowanie przepisów prawa.

W terminie do zgłoszenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący złożył pismo zatytułowane "Prośba" w którym wskazał, iż uprawomocnienie wydanej decyzji oznaczać będzie dla niego koniec działalności a dla jego pracowników koniec zatrudnienia. Wskazał przy tym, iż podjął odpowiednie starania aby w przyszłości nie miały miejsca podobne nieprawidłowości jakich dopuścili się jego kierowcy (wyciągnięto konsekwencje wobec kierowcę który dopuścił się przewinienia, wyznaczono osobę odpowiedzialną w firmie za przeglądy, przeprowadzono szkolenia). Wskazano również, iż skarżący dołoży wszelkich starań aby w przyszłości nie miały miejsca podobne nieprawidłowości.

Decyzja z [...].12.2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając sprawę jako organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz dotychczasowy przebieg postępowania. Podkreślono, iż pierwsze z naruszeń najpoważniejszych nie może zostać uznane za niebyłe, w powiecie sochaczewskim zawód kierowcy jest deficytowy a podjęte działania naprawcze nie są adekwatne do rodzaju popełnionych naruszeń i niewystarczające do uznania, że w przyszłości nie dojdzie do popełnienia przez przedsiębiorcę podobnych naruszeń. Podkreślono, iż skarżąca mimo wezwania nie przedstawiła dokumentów i nie udowodniła powoływanych procesów naprawczych. W ocenie organu interes społeczny nie stałby na przeszkodzie zawieszeniu lub cofnięcia stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika a odebranie dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenia.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania 7, 8, 9, 77 i 107 § 3 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania i nie uwzględniający słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wymierzona kara będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję na popełnione naruszenia. Skarżący wskazał, iż prowadzi przedsiębiorstwo od wielu lat i podjął działania poprawiające sytuację w jego przedsiębiorstwie po dokonaniu wykrytych w czasie jednej kontroli naruszeń. Wskazał, także, iż organ nie wziął pod uwagę iż wykryte naruszenia w zestawieniu z liczbą kierowców i podejmowanych kursów nie jest znaczna a w związku z tym przyjęta kara jest nieproporcjonalnie dotkliwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenia skargi oraz odniósł się do zarzutów skargi wskazując na ich bezzasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 dalej ,,Ppsa") Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 Ppsa).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu organ administracyjny dokonał wybiórczych ustaleń faktycznych w kontekście informacji zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nieprawidłowo uzasadniono zaskarżoną decyzję. Przedmiotowe naruszenia podjęte zostały przede wszystkim w zakresie oceny dobrej reputacji w szczególności poprzez niewystarczające zbadanie czy istnieje powoływana przez skarżącego możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy lub procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W niniejszej sprawie organ stwierdził utratę dobrej reputacji przez Stronę prowadzącą działalność gospodarczą, ze względu na popełnienie przez zatrudnianych przez Skarżącego kierowców najpoważniejszych naruszeń polegających w najcięższym przypadku na posługiwaniu się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą (uznawane za prowadzenie pojazdu bez karty kierowcy), oraz brak aktualnego badania technicznego.

Kwestią istotną w ocenie Sądu są okoliczności dotyczące poprawy sytuacji w firmie skarżącego po wymierzeniu i opłaceniu ustalonych kar.

Zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm., dalej: "u.t.d."), organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie.

Jak wynika z art. 7d ust. 3 u.t.d., po wszczęciu postępowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego. Art. 7d ust. 4 u.t.d., natomiast stanowi, że przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, bierze pod uwagę w szczególności: 1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych; 2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie; 4) pinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem.

Jak wynika z art. 7d ust. 5 u.t.d., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2: 1) wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo 2) wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia.

W przedmiotowej sprawie bezspornymi są jak i nie budzą wątpliwości okoliczności popełnienia przez zatrudnianych przez Skarżącego kierowców powoływanych w decyzji naruszeń najpoważniejszego naruszenie wymienionego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403. W toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji po wezwaniu organu z 14 lipca 2021 r. Skarżący nie przedłożył organowi żadnych dokumentów oraz wyjaśnień w sprawie. Jednakże we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł istotne okoliczności dotyczące przeprowadzonych szkoleń kierowców w zakresie czasu pracy, oraz warunków jazdy. Skarżący wskazał liczbę kierowców oraz przeciętnie wykonywanych tygodniowo kursów. Do pisma dołączono listy płac jak i trzy listy referencyjne wykazujące pozytywny i profesjonalny obraz przedsiębiorstwa skarżącego.

Organ w związku z tym przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji w zakresie przesłanki z art. 7d ust. 2 pkt2 u.d.p., wziął pod uwagę te okoliczności jednakże uznał, je za niewystarczające i nieadekwatne do popełnionych naruszeń. Ta okoliczność, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stanowiła podstawę negatywnej oceny dobrej reputacji Skarżącej w zakresie wskazanej wyżej przesłanki.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że katalog okoliczności, które organ bierze pod uwagę dokonując oceny dobrej reputacji na podstawie art. 7d ust. 4 u.d.p., ma charakter otwarty. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ realnie w ogóle nie zbadał powoływanych okoliczności co do podjętych działań naprawczych. Mimo obszernego uzasadnienia zawierającego treść wszystkich zastosowanych przepisów prawa jedyna analiza powoływanych przez skarżącego okoliczności zamyka się de facto w jednym ocennym zdaniu, iż podjęte działania nie są wystarczające dla zapewnienia właściwej organizacji pracy. Sąd zgadza się tutaj, iż co do zasady ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto wywodzi dla siebie skutki prawne a odpowiedzialność za zatrudnionych kierowców obciąża właściciela przedsiębiorstwa, jednakże zbyt rygorystyczne traktowanie stron (a takie w ocenie Sądu miało miejsce w tej sprawie) spowoduje w zasadzie iluzoryczność oceny dobrej reputacji w oparciu o art. 7d ust. 4 u.d.p. doprowadzając do sytuacji wydawania tzw. decyzji związanych z pominięciem obowiązku rzetelnego rozpoznania sprawy w oparci o zgodną z przepisami i zasadami prawa uznaniowość decyzji.

W ocenie Sądu, w sytuacji ujawnienia się okoliczności podejmowania czynności naprawczych, na etapie postępowania przed organem II instancji organ administracyjny nie dający wiary powoływanym okolicznościom winien ponownie wezwać stronę skarżącą do wykazania dopuszczalnym środkiem dowodowym powoływanych istotnych okoliczności naprawczych. Dopiero w sytuacji ponownego "przemilczenia" takiego wezwania przez stronę skarżącą organ ma prawo do powołania się na brak inicjatywy dowodowej i odmowę uwzględnienia powoływanych okoliczności.

W przedmiotowej sprawie Organ II instancji uznał powoływane twierdzenia za nieadekwatne wskazując przy tym, iż nie zostały one udowodnione i nie powiadomił o fakcie odmowy wiarygodności przed wydaniem zaskarżonej decyzji a zatem w ocenie Sądu przedwcześnie dokonał oceny, czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia.

W ocenie Sądu uchybienie to stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem pominął przy ocenie utraty dobrej reputacji w kontekście proporcjonalnej reakcji za popełnione naruszenia, działania zmierzające do faktycznych ustaleń jakie konkretnie działania naprawcze podjęto w sprawie (co warto też dodać w okresie pandemii i związanych z tym ograniczeń w zakresie szkoleń) i jak też należy ocenić te działania w przypadku niedużego przedsiębiorcy (7 kierowców). Organ winien mieć tutaj na uwadze przy dokonywaniu przedmiotowej oceny nie tylko to jakie działania podjęto w przypadku jakich naruszeń ale także jakie przedsiębiorstwo stanowi przedmiot oceny (np. małe firmy charakteryzuję się bowiem mniejszą potrzebą sformalizowanych działań jako opierające się na bardzo dobrym kontakcie pracodawcy z pracownikiem, duże podmioty posiadające kilkaset jednostek z racji faktycznego braku kontaktu bezpośredniego osoby zarządzającej z pracodawcą opierają się na szczegółowych procedurach i systemach kontrolnych). Z uzasadnienia decyzji nie sposób dowiedzieć się dlaczego podjęte przez Skarżącego działania naprawcze są niewystarczające.

Organ rozpatrując ponownie sprawę, dokona oceny czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie faktycznych czynności naprawczych podjętych przez skarżącego (po wezwaniu do wskazania jakie konkretnie działania podjęto oraz w oparciu o jakie czynności).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.