Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 391/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku 1. stwierdza bezczynność Ministra Środowiska; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Środowiska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Środowiska do rozpatrzenia wniosku Gminy [...] z [...] 2016 r.; 4. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina [...], powołując się art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., wywiodła skargę na bezczynność Ministra Środowiska w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o udostępnienie informacji o środowisku, zarzucając organowi nieudzielanie informacji oraz niewydanie odmownej decyzji administracyjnej i naruszenie art. 8, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji.

W skardze Gmina [...] wniosła o:

1) zobowiązanie Ministra Środowiska do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji o środowisku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie od organu - Ministra Środowiska na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Gmina wyjaśniła, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] skarżąca wystąpiła do organu o udostępnienie informacji w postaci załączników mapowych do Dodatku nr 5 do Projektu Zagospodarowania [...] na lata [...] – [...]. We wniosku Gmina powołała się na przepisy ustawy o udostępnianiu informacji, jak również przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, z póź. zm.).

Gmina kierując wniosek nawiązała do swojego wcześniejszego wniosku nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym wystąpiła o udostępnienie Dodatku nr [...] do Projektu Zagospodarowania [...] na lata [...] – [...] i otrzymała go, jednak bez załączników. Ze względu na wielkość ich formatów organ zaproponował wówczas udostępnienie do wglądu.

We wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. Gmina zwróciła się o udzielenie informacji w postaci załączników mapowych za odpłatnością. We wniosku wskazano na potrzebę znajomości zapisów projektu zagospodarowania złoża przy wykonywaniu opracowania ekofizjograficznego dla potrzeb sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych.

Gmina wyjaśniła, że dodatek nr [...] do Projektu Zagospodarowania [...] na lata [...] – [...] jest w posiadaniu organu, podobnie jak załączniki mapowe. W 2014 r. udostępniono skarżącej w/w dodatek bez załączników, w formie kserokopii. Ponadto wskazała, że posiadanie tego dokumentu przez skarżony organ wynika z obowiązku stosowania przepisu art. 107 ust. 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którymi jeżeli nie sprzeciwia się to warunkom określonym w koncesji, przedsiębiorca może dokonać zmiany projektu zagospodarowania złoża, a zmian takich dokonuje się w formie dodatku do projektu. Przedsiębiorca przedkłada dodatek do projektu zagospodarowania złoża organowi koncesyjnemu na co najmniej 30 dni przed terminem realizacji zamierzonych zmian. Stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. z 2012 r., poz. 511), część graficzna projektów zagospodarowania złoża, stosownie do zamierzonego sposobu eksploatacji i rodzaju kopaliny, zawiera m.in. mapę lub mapy sytuacyjno-wysokościowe powierzchni z oznaczeniem przewidywanych zmian powstałych na skutek eksploatacji, oznaczeniem stref i wielkości przewidywanych deformacji terenu, jego przydatności do zabudowy i zagospodarowania oraz mapy przedstawiające sposób korzystania ze środowiska, jego przekształceń i ochrony.

W odpowiedzi na wniosek, skarżący otrzymał pismo z Ministerstwa Środowiska nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym udzielono odpowiedzi na trzy wnioski gminy:

1/ z dnia [...] lipca 2016 r., w którym skarżąca wystąpiła do organu o udostępnienie informacji w postaci załączników mapowych do Dodatku nr [...] Projektu Zagospodarowania [...] na lata [...] – [...],

2/ z dnia [...] lipca 2016 r., w którym skarżąca wnosiła o udostępnienie informacji w postaci załączników mapowych do Dodatku nr [..] Projektu Zagospodarowania [...] na lata [...] – [...], sporządzonego przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], przedłożonego w lutym 2013 r. wraz z wnioskiem o zmianę koncesji,

3/ z dnia [...] lipca 2016 r., w którym skarżąca wystąpiła o udostępnienie kserokopii dokumentacji będącej w posiadaniu Ministerstwa Środowiska dotyczącej: zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. wydanej na wydobywanie [...] i [...] jako kopaliny towarzyszącej, przez wydłużenie jej obowiązywania o okres 5 lat, tj. do 2025 r., w tym wniosek w powyższej sprawie złożony w lipcu 2014 r. przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Gmina wystąpiła z odrębnymi wnioskami 1/ i 2/ po powzięciu informacji o istnieniu dwóch dodatków o tym samym numerze (dodatek nr [...]), dotyczących różnych okresów.

Odpowiadając łącznie na trzy wnioski organ nie udzielił żądanych informacji i poinformował, że w sprawie nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie powołał się na art. 2 tej ustawy i zaprezentował wykładnię słowa "każdy" użytego w art. 2 tego aktu konkludując, że przywołany przepis nie przewiduje i nie nadaje uprawnienia organom administracji publicznej do występowania do innego podmiotu o udzielenie informacji, a organy w celu zapewnienia sprawnego współdziałania powinny stosować przepisy ustaw szczególnych". Następnie Gmina drogą telefoniczną otrzymała informację, że organ nie ma prawa udostępnić żądanych informacji, ponieważ może udostępniać tylko te, które sam wytworzył.

Gmina podniosła, że przytoczone stanowisko Ministra nie znajduje oparcia w przepisach, a ponadto jest rozbieżne z wcześniejszą praktyką skarżonego organu, który udostępniał skarżącej dodatki do projektu zagospodarowania złoża (bez załączników).

W odpowiedzi na wnioski, skarżony organ powołał się na to, że w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353, z póź. zm.) krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jest również określony za pomocą pojęcia "każdy", co oznacza każdą osobę fizyczną i prawną oraz jednostkę bez osobowości prawnej. Zauważyła, że termin "każdy" nie może odnosić się do organów administracji. Stwierdziła, że gmina nie ma możliwości uzyskania pożądanych informacji podkreślając, że wnioskodawcą w sprawie była Gmina [...], posiadająca osobowość prawną, działająca przez swój organ uprawniony do jej reprezentowania, tj. Wójta Gminy, a więc wpisywała się we wskazany krąg podmiotów uprawnionych. Ponadto skarżąca wywodziła, że nie można się zgodzić z powyższą wykładnią terminu "każdy" prowadzącą do wyłączenia z niego Gminy jako osoby prawnej lub wyłączenia wójta jako organu wykonawczego gminy.

Dalej Gmina wywodziła, że przepis art. 4 środowiskowej ustawy o udostępnianiu informacji stanowi, iż każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Zgodnie z art. 8 ustawy o udostępnianiu informacji "organy administracji są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone." Stosownie do art. 9 ust. 1 tego aktu udostępnieniu, o którym mowa w art. 8 tej ustawy, podlegają informacje dotyczące m.in. stanu elementów środowiska, takich jak: woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz. Z załączników mapowych stanowiących integralną część Dodatków do Projektu Zagospodarowania [...], ukazujących wpływy eksploatacji na powierzchnię ziemi można odczytać te elementy, zwłaszcza w zakresie zmian osiadań powierzchni ziemi. Gmina argumentowała, iż mając na uwadze definicję informacji znajdującej się w posiadaniu organu administracji zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy, przyjmującą że rozumie się przez nią informację znajdującą się w posiadaniu organu administracji, wytworzoną przez ten organ lub otrzymaną przez organ od osoby trzeciej należy dojść do wniosku, że załączniki mapowe do Dodatku nr [...] Projektu Zagospodarowania [...] na lata [...] – [...], które od przedsiębiorcy górniczego otrzymał organ są informacją w posiadaniu organu, która podlega udostępnieniu.

Pomimo upływu miesięcznego terminu określonego w art. 14 ustawy organ nie udostępnił żądanych informacji. Poinformował o tym pismem, tymczasem zgodnie z art. 20 ustawy odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji, której organ nie wydał.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o umorzenie postępowania wskazując, iż decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] Minister, w trybie autokontroli uznał przedmiotową skargą na bezczynność za zasadną oraz orzekł co do istoty, odmawiając udostępnienia informacji, w związku z czym nastąpiła pozytywna przesłanka do uznania, że postępowanie sądowe w sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Gmina [...] wniosła o nieuwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania z powodu braku przymiotu bezprzedmiotowości. Gmina wskazała, że [...] listopada 2016 r. złożyła skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r., a ponadto sformułowano wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

II. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma określenie przedmiotu zaskarżenia, określonego w skardze skarżącej z dnia [...] października 2016 r. (k – [...]). Zgodnie z jej treścią skargę wniesiono na nieudostępnienie przez Ministra Środowiska informacji o środowisku i jego ochronie w terminie przewidzianym w ww. ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przy jednoczesnym niewydaniu w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji ani postanowienia o zwrocie wniosku ze względu na brak uiszczenia naliczonej opłaty (art. 261 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.). Zatem przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu przejawiająca się nieudostępnieniu informacji o środowisku w przewidzianym do tego terminie.

III. Wyjaśnić trzeba, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Należy jednak mieć na względzie specyfikę postępowania w sprawie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w formie czynności materialno-technicznej, której formę zewnętrzną reguluje art. 15 ustawy o dostępie (zgodna z formą określoną we wniosku chyba, że zachodzą okoliczności to uniemożliwiające). Jeśli zatem organ nie dokonał tej czynności materialno - technicznej, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku (art. 20 ust. 1 tej ustawy) a sama ustawa nie określa środków zaskarżenia w sytuacji bezczynności organu, to zasadnym jest przyjęcie, że zastosowanie będą miały zasady ogólne. Z pewnością więc wnioskodawcy będzie przysługiwać skarga na bezczynność do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Rozstrzygnięcia wymaga, czy skarga taka będzie musiała (czy też: czy będzie mogła) być poprzedzona przewidzianym w art. 37 § 2 K.p.a. zażaleniem na bezczynność organów administracji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym ustawy o dostępie do informacji publicznej – w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej złożenie takiego zażalenia nie jest wymagane przed złożeniem skargi do sądu (np. orzeczenie przywołane w skardze kasacyjnej). W środowiskowej ustawie o dostępie znajduje się odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w zakresie informowania o przedłużeniu terminu przewidzianego do udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie), wydania decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 tego aktu). Natomiast w art. 20 ust. 2 ustawy o dostępie ustawodawca wskazał, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że:

1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi;

2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA (por. postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1391/16, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA), który wskazał, że nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji o środowisku i jego ochronie jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że uprzednie złożenie zażalenia na bezczynność nie jest warunkiem koniecznym do wniesienia skargi do sądu. Tym samym zasadne jest stanowisko, że wymóg złożenia zażalenia z art. 37 § 2 K.p.a. w sytuacji skargi na bezczynność organu związanej z udostępnieniem informacji o środowisku i jego ochronie nie ma zastosowania. Składając zatem skargę w tym przedmiocie skarżąca nie musiała poprzedzać ją zażaleniem do organu wyższego stopnia w myśl art. 37 § 2 K.p.a. Nie miała także obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa bowiem art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. dotyczy skargi na akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz skargi na inny akt co do którego ustawa, której przedmiot skargi dotyczy nie określa środków zaskarżenia. Wobec tego skarżąc bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie nie ma konieczności poprzedzania jej zażaleniem z art. 37 § 2 K.p.a. czy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z P.p.s.a. (tamże).

NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1391/16 zauważył ponadto, że w doktrynie postawiono tezę, że niezgodne z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/WE z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG, którą wdraża ustawa o dostępie, byłoby jednak przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do złożenia takiego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy, wnioskodawcy należy zapewnić dostęp do procedury odwoławczej zarówno na drodze administracyjnej, jak i sądowej – przy czym dotyczy to i odmowy udostępnienia informacji i zignorowania wniosku (to jest milczenia organu). Z tego wynika, że skarżący bezczynność ma prawo złożyć zażalenie z art. 37 § 2 K.p.a., które jednak nie jest warunkiem koniecznym skargi na bezczynność organu w sprawie z zakresu udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Złożenie takiego zażalenia na tej podstawie prawnej należałoby rozpatrywać jedynie w kategorii uprawnienia co nie rodziłoby żadnych skutków prawnych dla wniesionej skargi na bezczynność.

Reasumując należy wskazać, że zasadą jest, iż skargi na bezczynność (przewlekłość) poprzedza zażalenie złożone w trybie art. 37 K.p.a. Nie dotyczy to jednak bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje stosowanie przepisów K.p.a. w sytuacjach wyjątkowych i wymienionych w tej ustawie. Skoro zaś skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12, CBOSA). W ocenie NSA, pogląd ten można odnieść do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie uregulowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji, bowiem rozwiązania prawne i cel tej instytucji jest zbliżony do udostępniania informacji publicznej.

Z uwagi na przedstawione stanowisko w rozpatrywanej sprawie Sąd nie odrzucił skargi, z powodu niewniesienia zażalenia przez skarżącą.

IV. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić wypada, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Nadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] została wydana po wniesieniu przedmiotowej skargi, z powołaniem się na art. 54 § 3 P.p.s.a. i na przewidziany w tym przepisie tryb tzw. autokontroli. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie sądu, treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości i wynika z niego jednoznacznie, że organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 P.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze. W konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 P.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego.

Rozstrzygnięcie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do takiej sytuacji i czy decyzja Ministra Środowiska jest prawidłowa nie może być jednak przedmiotem tego postępowania, bowiem jest to akt administracyjny, który podlega odrębnemu zaskarżeniu. Efektywność funkcji kontrolnej sądownictwa administracyjnego (art. 1 § 1 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że wyłączona jest konkurencyjność (poza wskazanym w art. 54 § 3 P.p.s.a. przypadkiem) kompetencji sądu i organu, jak również rozstrzyganie o prawidłowości decyzji i nie może być tutaj mowy o dwutorowości w rozstrzyganiu zagadnień prawnych, które są przedmiotem sprawy zgodności z prawem decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] przed sądem, w niniejszym postępowaniu sądowym.

Z drugiej jednak strony wydanie decyzji uwzględniającej skargę w całości w trybie autokontroli prowadziłoby do umorzenia postępowania sadowego w sprawie bezczynności, gdyby przed jej wydaniem nie istniała bezczynność. Należy w związku z tym zauważyć (biorąc pod uwagę ograniczony zakres niniejszego postępowania sądowego, o czym była wcześniej mowa), że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, czyli uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Stanowisko organu musi się pokrywać ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę do sądu. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1804/02 (ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9) wskazał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Stanowisko to zasadniczo zachowało aktualność na gruncie postanowień P.p.s.a. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że uwzględnienie przez organ administracji publicznej, w ramach autokontroli, "skargi w całości" nie może polegać na "zastępowaniu sądu". Uprawnienie organu do "uwzględnienia skargi" nie mieści się w zakresie uprawnień sądu administracyjnego, kontrolującego legalność aktu lub czynności (bezczynności), określonych w art. 145-150 P.p.s.a. Z ustrojowego punktu widzenia jest istotna różnica miedzy "uwzględnieniem skargi" przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a ponownym rozpatrzeniu sprawy, zawisłej przed sądem, przez organ administracji publicznej. Uprawnienia autokontrole organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym są jakościowo różne od uprawnień sądu, gdyż organ stosuje inne reguły postępowania aniżeli sąd. W orzecznictwie wskazuje się, że wymóg uwzględnienia, w trybie autokontroli, skargi w całości, nakłada na sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności takiego aktu, obowiązek analizy wniesionej skargi tak w zakresie zarzutów, wniosków w niej zawartych jak i podstawy prawnej żądania. Oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty wnioski, jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli zaś nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. winien natomiast podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1859/12, LEX nr 12406).

W rozpatrywanej sprawie decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nie uwzględniała żądania skarżącej o udostępnienie żądanych informacji (co podkreślała skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r. – karta 19 akt sądowych), zatem wydanie tego aktu nie mogło prowadzić do umorzenia postępowania sądowego w sprawie bezczynności, o co wnosił Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę.

V. Z uwagi jednak na wydanie decyzji przez Ministra Środowiska dnia [...] października 2016 r., odnoszącej się do wniosku skarżącej o udzielnie informacji nie jest potrzebne zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia. Uznanie zaś ww. decyzji za wadliwą nie może nastąpić w tym postępowaniu, o czym mowa była wyżej, a tym samym brak jest podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w przedmiocie udzielenia informacji. Skutkowało to jedynie umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania Ministra Środowiska do rozpatrzenia wniosku Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. (pkt [..] sentencji wyroku).

VI. Przed wydaniem decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nastąpiła bezczynność, bowiem do wniosku Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. Minister Środowiska odniósł się w sposób przewidziany przez ustawę o dostępie (tj. w formie decyzji dopiero dnia [...] października 2016 r.), po uprzednim poinformowaniu na piśmie skarżącej o braku podstaw do udzielenia informacji pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. Bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, ze względu na nieznaczne przekroczenie terminów przewidzianych w powoływanym wcześniej art. 35 K.p.a.

VII. O kosztach, w związku z wnioskiem o ich zasądzenie, zawartym w skardze z dnia [...] października 2016 r. Sąd orzekł (pkt 4 wyroku) na podstawie art. 200, art. 205 § 2, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), przewidującego stawkę 480 zł, uwzględniając przy tym, że skarżąca uiściła wpis z wysokości 100 zł.