Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2068/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 5/22 oddalającego sprzeciw B. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 5/22, oddalił sprzeciw B. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 25 listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza B. R. przez Zastępcę Burmistrza z dnia 29 września 2021 r. – umarzającą postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie – działce o nr ewid. [...], obręb F., gm. B. R. – oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium, powołując art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 310) – dalej: "ustawa Prawo wodne" wskazało, że sprawa jest po raz kolejny rozpatrywana przez ten organ. Poprzednia decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. R. została przez Kolegium uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po rozpatrzeniu sprzeciwu na ww. decyzję, prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 724/20 WSA w Łodzi oddalił sprzeciw. Kolegium przywołało, że w swoim wyroku WSA w Łodzi wskazał, ze konieczne jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego na okoliczność podwyższenia terenu działki nr [...], wpływu zarzucanego podwyższenia gruntu oraz wykonania stawu na zmianę stosunków wodnych na spornych działkach oraz sprawności funkcjonowania melioracji, w tym samowolnie wykonanego drenowania na działce nr [...] i nr [...] oraz ich aktualnego zagospodarowania, tj. wpływu sadu na stosunki wodne i drenowanie terenu, a ostatecznie na okoliczność przyczyn zalewania spornych działek wodami opadowymi. Kolegium dokonując oceny decyzji organu pierwszej instancji ustaliło, że w sprawie w dalszym ciągu nasuwają się wątpliwości mogące mieć wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Wskazało przy tym na rozbieżności występujące w zgromadzonych w sprawie dokumentach i opiniach oraz brak ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie legalizacji zbiornika retencyjnego na działce [...] w postępowaniu prowadzonym przez PGW Wody Polskie. W świetle zebranego materiału nadal nie rozstrzygnięto jednoznacznie kwestii podwyższenia terenu, prawidłowego funkcjonowania melioracji, wpływu stawu, uszkodzenia sieci drenarskiej oraz aktualnego zagospodarowania spornych działek na stosunki wodne. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien uwzględnić wnioski zawarte w decyzji, przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, rozważyć przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych i stron postępowania, ewentualnie powołać kolejnego biegłego. Kolegium wyjaśniło, że brak było możliwości zastosowania art. 136 K.p.a., ponieważ przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione i wykraczałoby poza zakres postępowania uzupełniającego.

Sprzeciw od tej decyzji wniósł B. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo że brak było przesłanek do zastosowania ww. przepisu albowiem decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami skutkującymi jej uchyleniem. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a." skarżący w sprzeciwie wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów sporządzonych na potrzeby postępowania przed Sądem Okręgowym w Ł. pod sygn. [...] w sprawie z powództwa J. i U. P. przeciwko B. B. o zapłatę odszkodowania za zalewanie działek nr [...] i [...] z obrębu F.:

- opinii biegłego ds. hydrologii dr hab. R. T. z 28 sierpnia 2020 r.,

- odpowiedzi biegłego ds. hydrologii dr hab. R. T. z dnia 12 lutego 2021 r.

- odpowiedzi biegłego ds. hydrologii dr hab. R. T. 22 maja 2021 r.,

- opinii biegłego ds. rolnictwa i ogrodnictwa mgr inż. S. S. z dnia 7 czerwca 2021 r.

- opinii biegłego ds. rolnictwa i ogrodnictwa mgr inż. S. S. uzupełniającej z dnia 26 sierpnia 2021 r.

Wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu, który wydał orzeczenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że ocenie organu prowadzącego sprawę powinny podlegać tylko 3 okoliczności: czy właściciel działki [...] zmienił kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód, czy zmiana powyższa dotyczy wód opadowych lub roztopowych, czy wskutek ww. zmiany wystąpiła szkoda dla gruntów sąsiednich: [...] i [...]. Bez znaczenia zdaniem skarżącego pozostają okoliczności aktualnego zagospodarowania działek [...] i [...], wykonania stawu na działce [...], sprawności funkcjonowania melioracji w obszarze spornych działek, w tym samowolnie wykonanego drenowania na działce nr [...] i [...]. Powołując się na treść zgromadzonych w sprawie opinii skarżący wywodził, że postępowanie jakie toczyło się po wydaniu poprzedniej decyzji SKO z dnia 24 sierpnia 2020 r. nie doprowadziło do ustalenia by właściciel działki [...] zmienił kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał sprzeciw za niezasadny. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że stosownie do treści art. 64e P.p.s.a., który określa zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym kontrola sądowa ma charakter formalny, tj. służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a., natomiast nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Dalej wskazano, że w niniejszej sprawie organ II instancji orzekał w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania (art. 153 P.p.s.a.), dokonanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 724/20. Zatem wobec treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020 r., II SA/Łd 724/20 nie może zdaniem Sądu meriti ostać się podnoszony w sprzeciwie zarzut, że bez znaczenia pozostają okoliczności aktualnego zagospodarowania działek [...] i [...], wykonania stawu na działce [...], sprawności funkcjonowania melioracji w obszarze spornych działek, w tym samowolnie wykonanego drenowania na działce nr [...] i [...]. W wyroku z dnia 28 października 2020 r. Sąd wprost stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w ogóle nie dawał podstaw do rozpoznania sprawy i wypowiadania się co do naruszenia stosunków wodnych oraz rzeczywistych przyczyn zalewania działek. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie nadal nie została w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona okoliczność podniesienia terenu na działce [...] oraz związku przyczynowego ewentualnego podwyższenia z zalewaniem działek [...] i [...], zgromadzone w sprawie opinie zawierają rozbieżności i nie prowadzą do jednoznacznych wniosków. Biegły S. J. w piśmie z dnia 26 listopada 2020 r. wskazuje, że występowanie gruntów nasypowych (antropogenicznych) stwierdzono zarówno w opinii geotechnicznej opracowanej przez W. M. jak również T. S. a wnioski wskazanych opinii potwierdzają fakt sztucznego podniesienia terenu działki nr [...] o grubości nasypu od 30 cm do 80 cm. Prokurator Rejonowy w R. M. podnosi w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że oględziny wykonane w toku postępowania karnego [...] wykazały podniesienie gruntu na działce [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach dokonując oceny postępowania wyjaśniającego i dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji ustaliło, że organ nadal nie ustalił w sposób bezsporny czy do podwyższenia gruntu doszło czy też nie. Nadal istnieją rozbieżne opinie w tym zakresie. Burmistrz B. R. w decyzji z dnia 29 września 2021 r. stwierdza kategorycznie, że nie doszło do podwyższenia nieruchomości [...], w tym na obszarze bezpośrednio przylegającym do nieruchomości wnioskodawców, jednakże w świetle zgromadzonych dowodów tak jednoznaczna konkluzja jest przedwczesna.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium zasadnie ustaliło, że kwestia prawidłowości funkcjonowania melioracji nie została nadal jednoznacznie wyjaśniona. Treść odwołania Prokuratora Rejonowego w R. M. od decyzji Burmistrza B. R., według którego, co do drożności melioracji oględziny dokonane w toku postępowania karnego potwierdziły jedynie fakt jej istnienia, nie zaś to, że jest drożna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. M. w piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r. nie stwierdza natomiast, że melioracja funkcjonuje prawidłowo lecz, że podlega bieżącej konserwacji polegającej na udrożnieniu rur ceramicznych według oświadczenia właściciela działki nr [...]. PINB w R. M. podkreślił przy tym, że nie prowadzi postępowania w zakresie funkcjonowania urządzeń melioracyjnych na działce [...] oraz nie jest właściwym kompetentnym organem do rozpatrywania spraw związanych z naruszeniem stosunków wodnych. W opinii dot. warunków gruntowo-wodnych w obrębie terenu upraw jabłoni na działce o nr ewid. [...] w miejscowości F., gmina B. R. w związku z wykonaniem zbiornika wodnego (stawu), autorstwa Z. K., sporządzonej na zlecenie B. B., właściciela działki [...], stwierdza się likwidację fragmentów sieci drenarskiej oraz przerwanie drenażu na działce [...] przy jednoczesnych wnioskach, że nie zakłóca to odpływu z terenów meliorowanych powyżej jego przerwania. W dokumencie zatytułowanym: "Uszczegółowienie zapisów do opinii z sierpnia 2019 r. wykonanej przez Akademicki [...] Z. K., E. S. sp. j.", biegły Z. K. stwierdza, że brak jest możliwości jakiegokolwiek oddziaływania wody retencjonowanej w zbiorniku na uprawy prowadzone na działce nr [...]. Jednocześnie ten sam biegły decyzję co do odbudowy uszkodzonego systemu drenarskiego pozostawia właściwemu organowi ds. gospodarki wodnej tj. Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, Zarząd Zlewni w Ł. Biegły S. J. wskazał natomiast, że sieć drenarska na działce [...] uległa zniszczeniu w wyniku budowy zbiornika retencyjnego a sam zbiornik nie został zalegalizowany przez PGW Wody Polskie. Biegły wyraża opinię, że po wypełnieniu zbiornika i podtopieniu wylotów drenarskich wytwarza się podciśnienie, które powoduje wypełnienie sieci drenarskiej wodami gruntowymi oraz wodami ze zbiornika (cofka), co z kolei powoduje podniesienie poziomu wód gruntowych i tworzenie zastoisk wodnych. Kolegium zważyło uwagi i konkluzje wyrażane w opiniach zebranych przez organ pierwszej instancji, dostrzegając, że tak zgromadzony materiał dowodowy nie daje jednoznacznych odpowiedzi w zakresie oznaczonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 724/20.

Odnośnie wniosku dowodowego Sąd meriti wskazał, że analiza treści dokumentów złożonych przez wnoszącego sprzeciw wskazuje, iż nie wyjaśniają one jednoznacznie kwestii podwyższenia działki [...] oraz jego wpływu na działki sąsiednie. Biegły ds. hydrologii dr hab. R. T., w opinii z dnia 28 sierpnia 2020 r. na stronie 13 wskazuje, że doszło do zmiany ukształtowania części działki [...] i miało to bezpośredni wpływ na zmianę stosunków wodnych na części działki [...] o maksymalnej powierzchni około 2360 m2, natomiast podwyższenie działki [...] nie wpłynęło na zmianę w stanie wód na obszarze działki [...]. Także w pozostałym zakresie opinie i odpowiedzi obu biegłych, złożone przez skarżącego jako dowody uzupełniające, w ocenie Sądu nie wskazują, aby Samorządowe Kolegium odwoławcze w Skierniewicach dopuściło się naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów zdaniem Sądu Wojewódzkiego nadal konieczne jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego celem jednoznacznego ustalenia czy doszło do podwyższenia terenu działki [...], jeżeli tak – to jaki wpływ miało podwyższenie gruntu na zmianę stosunków wodnych na działkach nr [...] i nr [...], sprawności funkcjonowania melioracji w obszarze spornych działek, w tym samowolnie wykonanego drenowania na działce nr [...] i nr [...], wpływu aktualnego zagospodarowania tych działek oraz wykonania stawu na działce [...] na zalewanie spornych gruntów, rzeczywistych przyczyn zalewania gruntów. Ze względu na szeroki zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy byłoby nadmiernie utrudnione, wobec czego brak było możliwości zastosowania art. 136 § 2 i 3 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie także wskazało Kolegium na brak podstaw do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Burmistrz B. R. jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony powinna być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzucił:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu skarżącego od decyzji z dnia 25 listopada 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, pomimo to, iż nie istniały przesłanki do uchylenia przez SKO decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. R. z dnia 29 września 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie zachodziła konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a materiał zgromadzony w sprawie pozostawiał wątpliwości co do tego czy B. B. dopuścił się ze szkodą dla działek [...] i [...] zmiany stanu wód opadowych i roztopowych na działce o nr ewid. [...] w skutek jej podwyższenia,

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu skarżącego od decyzji z dnia 25 listopada 2021 r. (znak [...]), pomimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. a polegającego na:

a) pominięciu przy ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego załączonego do odwołania B. B. z dnia 13 lipca 2020 r. decyzji z dnia 24 czerwca 2020 r. Burmistrza Miasta i Gminy B. R. "Sprawozdania z rozpoznania warunków gruntowo - wodnych fragmentu działki nr [...] położonej w miejscowości F.", sporządzonego przez mgr T. S. po zbadaniu gruntu w 30 odwiertach geotechnicznych na całym obszarze działki [...], z którego wynika, że do żadnego podwyższenia działki [...] nie doszło. W następstwie tego uchybienia SKO a w ślad za nim WSA w Łodzi przyjęły, że Burmistrz Miasta i Gminy B. R. nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości czy doszło do podwyższenia działki [...] mimo, że organ administracji oparł się na dowodzie naukowym sporządzonym po zbadaniu gruntu w 30 odwiertach geotechnicznych na całym obszarze działki [...] i którego to dowodu ani uczestnicy ani prokurator nie zdołali podważyć,

b) oparciu ustaleń co do podwyższenia działki [...] na niczym nie popartych wywodach odwołania prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. M. o rzekomym ustaleniu faktu podwyższenia działki [...] w trakcie jej oględzin w sprawie [...]. W następstwie tego uchybienia SKO a w ślad za nim WSA w Łodzi przyjęły, że Burmistrz Miasta i Gminy B. R. nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości czy doszło do podwyższenia działki [...] bo oparł się na dowodzie naukowym sporządzonym po zbadaniu gruntu w 30 odwiertach geotechnicznych na całym obszarze działki [...] i którego to dowodu ani uczestnicy ani prokurator nie zdołali podważyć a nie na rzekomych oględzinach działki, na które powołuje się prokurator;

c) oparciu ustaleń co do podwyższenia działki [...] i jego szkodliwego oddziaływania na działki [...] i [...] na wywodach odwołań pełnomocnika U. i J. P., z których miałoby wynikać, że w opinii sporządzonej w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w Ł. pod sygn. [...], na podstawie skaningu laserowego terenu biegły ds. hydrologii dr hab. R. T. miał ustalić, że doszło do podwyższenia działki [...] i zmiany stanu wód szkodzącego działkom [...] i [...]. W następstwie tego uchybienia SKO a w ślad za nim WSA w Łodzi przyjęły, że Burmistrz Miasta i Gminy B. R. nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości czy doszło do podwyższenia działki [...] bo oparł się na dowodzie naukowym sporządzonym po zbadaniu gruntu w 30 odwiertach geotechnicznych na całym obszarze działki [...] i którego to dowodu ani uczestnicy ani prokurator nie zdołali podważyć w sytuacji gdy z opinii biegłego ds. hydrologii dr hab. R. T. wynika, że nie doszło do szkodzącej działkom [...] i [...] zmiany stanu wód na działce [...].

Nadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu:

a) protokołu oględzin działki [...] z obrębu F., Gmina B. R. w sprawie prowadzonej przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. M. pod sygn. [...], na który powołał się on w swoim odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. R. z dnia 29.09.2021 r., znak: [...], w szczególności na okoliczność nieprawdziwości twierdzenia prokuratora o podwyższenia działki [...] z obrębu F., Gmina B. R.,

b) pozwu złożonego w sprawie [...] oraz wyroku z dnia 21 czerwca 2022 r. Sądu Okręgowego w Ł., którym oddalone zostało powództwo J. i U. P. przeciwko B. B. o zapłatę odszkodowania za zalewanie działek nr [...] i [...] z obrębu F., w szczególności na okoliczność braku szkód na działkach [...] i [...] jakie miałyby powstać w skutek rzekomej zmiany stanu wód na działce [...] w skutek podwyższenia jej terenu.

Dodatkowo na podstawie art. 48 P.p.s.a skarżący kasacyjnie wniósł o zobowiązanie K. B., prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. M. do złożenia do akt sprawy dokumentu tj. protokołu oględzin działki [...] z obrębu F., Gmina B. R. w sprawie o sygn. [...], na który powołuje się w odwołaniu do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. R. z dnia 29 września 2021 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji z dnia 25 listopada 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 13 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie tego środka zaskarżenia na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy mieć bowiem na uwadze, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu uprzednio zapadłego w sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 724/2, wskazano wprost, że w okolicznościach niniejszej sprawy: "konieczne jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego na okoliczność podwyższenia terenu działki nr [...], wpływu zarzucanego podwyższenia gruntu oraz wykonania stawu na zmianę stosunków wodnych na spornych działkach oraz sprawności funkcjonowania melioracji w obszarze spornych działek, w tym samowolnie wykonanego drenowania na działce nr [...] i nr [...] oraz ich aktualnego zagospodarowania, tj. wpływu sadu na stosunki wodne i drenowanie terenu, a ostatecznie na okoliczność przyczyn zalewania spornych działek wodami opadowymi. W tym celu organ pierwszej instancji dysponuje szerokim wachlarzem różnorodnych środków dowodowych, bowiem K.p.a. zawiera otwarty katalog dowodów."

W zaskarżonej decyzji SKO wskazano natomiast na rozbieżności występujące w zgromadzonych w sprawie dokumentach i opiniach oraz brak ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie legalizacji zbiornika retencyjnego na działce [...] w postępowaniu prowadzonym przez PGW Wody Polskie. W świetle zebranego materiału nadal nie rozstrzygnięto jednoznacznie kwestii podwyższenia terenu, prawidłowego funkcjonowania melioracji, wpływu stawu, uszkodzenia sieci drenarskiej oraz aktualnego zagospodarowania spornych działek na stosunki wodne. Nadto Kolegium wyjaśniło, że brak było możliwości zastosowania art. 136 K.p.a., ponieważ przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione i wykraczałoby poza zakres postępowania uzupełniającego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, LEX nr 1277944). Omawiany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 P.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, LEX nr 1404601).

Oddziaływaniem art. 153 P.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W świetle wyżej poczynionych wywodów wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja organu II instancji spełnia wymagania wskazane przez Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 28 października 2020r., a co za tym idzie prawidłowa jest również ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w kontrolowanej decyzji organ wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części oraz sprecyzował, jakie okoliczności faktyczne wymagają dowodu i w jakim zakresie.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż z uwagi na specyfikę postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu II instancji, sąd dokonuje oceny kontrolowanych decyzji jedynie w zakresie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Stąd też w ramach postępowania sądowoadministracyjnego sąd nie dokonywał oceny materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji, które wykraczałyby poza zakres narzucony treścią art. 138 § 2 K.p.a. Badał on jedynie sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego nie zaś merytoryczną poprawność oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która to może być przedmiotem rozważań sądu, dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego w toku instancji.

Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o zobowiązanie Prokuratora do złożenia do akt sprawy protokołu oględzin działki nr [...] wskazać należy, że przepis art. 48 § 1 i 2 P.p.s.a. dotyczy obowiązku złożenia przez stronę oryginału dokumentu jeszcze przed rozprawą. Jednakże przepis ten nie może być uznawany za podstawę prowadzenia postępowania dowodowego, jeżeli skarżącemu zależało na uzupełnieniu materiału dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kwestię uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym reguluje art. 106 § 3 P.p.s.a., który pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego dowodu tylko z dokumentu i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym decyzji, zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a., a nie prowadzenie pełnego postępowania dowodowego, jak to ma miejsce przed sądem powszechnym.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu ze wskazanych w petitum skargi kasacyjnej dokumentów. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy bowiem postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.