Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 516/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 112a ust. 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 100c, art. 33 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. H. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, 3) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Pismem z 7 listopada 2022 r. skarżący P.H. na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.) wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego zarzucając mu naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty wniósł o:

1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualne wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że 12 listopada 2021r. złożyła za pośrednictwem platformy e-puap wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, który został następnie uzupełniony pocztą. Wywiodła z tego, że organ pozostaje w bezczynności od 13 grudnia 2021r., albowiem mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania w tym terminie.

Doszło w związku z tym do rażącego naruszenia prawa, gdyż przekroczenie ustawowego i zarazem maksymalnego terminu załatwienia sprawy jest znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, że które nie można uznać twierdzeń o brakach kadrowych, powtarzanych od 2014r. Nie jest to bowiem przyczyna niezależna od organu.

Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej uzasadniła tym, że tak długie oczekiwanie skarżącej na rozstrzygnięcie narusza reguły demokratycznego państwa prawa i podważa zaufanie jednostki do organów. Przyznanie tej sumy jest zadośćuczynieniem dla skarżącego.

Natomiast wymierzona kara – grzywna - winna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego zorganizowania czasu pracy, aby strony nie oczekiwały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy.

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń:

23 listopada 2021r. do Śląskiego urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami. Był on jednak niekompletny, gdyż nie zawierał odcisków linii papilarnych ani oryginału dokumentu podróży.

31 stycznia 2022r. strona złożyła ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, które uznane zostało za nieuzasadnione.

14 czerwca 2022r. wpłynął do Urzędu wniosek o przyśpieszenie wezwania do złożenia odcisków linii papilarnych.

W odpowiedzi, 6 lipca 2022r, organ wystosował do strony wezwanie do stawiennictwa celem złożenia odcisków wyznaczając termin na 8 sierpnia 2022r.

Pismem z 7 listopada 2022r. strona wniosła wskazaną na wstępie skargę do WSA w Gliwicach.

5 grudnia 2022r. Wojewoda wydał decyzję o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Organ odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że w okresie od 16 marca 2020r. do 20 maja 2020r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii zawieszona został obsługa petentów w Urzędzie. Z uwagi na ustawowy wymóg osobistego stawiennictwa cudzoziemców, postępowania nie mogły być wszczęte, co spowodowało narastanie zaległości. Przypomniał, że w celu usprawnienia procesu wydawania zezwoleń pobytowych, w Urzędzie została uruchomiona tzw. szybka ścieżka. Mimo, że strona była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, któremu jej zasady winny być znane, cudzoziemiec nie skorzystał z tej możliwości. Organ powołał się lawinowy wzrost wpływu wniosków, który – porównując rok 2014 i 2021 – wzrósł aż o 1.535%. Przytoczył art. 105 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach, zgodnie z którym wojewoda wzywa cudzoziemca do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni oraz na art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w myśl którego w okresie do 31 grudnia 2022r. bieg terminów na załatwianie takich spraw, jak niniejsza nie rozpoczyna się, a rozpoczęty– ulega zawieszeniu na ten okres. Nadto w tym czasie przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, podobnie jak nie wymierza się grzywny ani nie zasądza sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Stanowi on, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność).

Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Natomiast stosownie do art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Z powyższego wynika, że do bezczynności dochodzi wówczas, gdy – w zależności od stanu faktycznego - organ nie załatwił sprawy w terminie jednego lub dwóch miesięcy albo w terminie przedłużonym na podstawie art. 36 § 1 Kpa.

Z akt sprawy wynika, że – wbrew twierdzeniu skarżącego – podanie o wydanie zezwolenia zostało wniesione nie 12 a 21 listopada 2021r. i wpłynęło do organu 23 listopada 2021r. Daty te widnieją na kopercie, w której wniosek został nadany w placówce pocztowej, natomiast daty nadania oznaczonej przez skarżącego na 12 listopada 2021r. strona w żaden sposób nie udowodniła. Zatem to 23 listopada 2021r. był datą wszczęcia postępowania w sprawie.

Sprawa wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt niewątpliwie jest sprawą "szczególnie skomplikowaną" w rozumieniu art. 35 § 3 Kpa, gdyż wymaga zgromadzenia wielu różnych dokumentów, zasięgnięcia informacji od Szefa ABW, Komendanta Oddziału Straży Granicznej i Komendanta Wojewódzkiego Policji, a także osobistego stawiennictwa cudzoziemca celem pobrania odcisków linii papilarnych. Oznacza to, że w myśl zasady z art. 35 § 3 Kpa termin jej załatwienia przypadał na 23 stycznia 2022r. Natomiast pierwsze czynności w sprawie polegające na wezwaniu do uzupełnienia wniosku organ podjął 6 lipca 2022r., a więc ponad pięć miesięcy po upływie terminu do jego załatwienia, co wyczerpuje znamiona bezczynności, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Rozważając to Sąd wziął pod uwagę czasowe ograniczenie funkcjonowania organu wywołane przez epidemię Covid-19, które spowodowały kumulację nierozpatrzonych spraw podobnie jak zwiększony napływ wniosków w związku z wojną na Ukrainie. Dlatego – zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Oceniając zasadność wniosku o wymierzenie organowi grzywny Sąd wyważył dwa elementy: trudności niezależne od organu, wynikające z absencji pracowników wynikającej z epidemii COVID-19 i lawinowego napływu wniosków w wyniku wojny oraz od niego zależne – organizację pracy i stwierdził, że nałożenie na organ grzywny byłoby działaniem nieproporcjonalnym do powstałego naruszenia prawa i w tym zakresie skargę oddalił. Rozstrzygnięcie to jest tym bardziej uzasadnione, że w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, jakie działania organizacyjne podjął, łącznie z wdrożeniem tzw. szybkiej ścieżki dla obsługi wniosków oraz zwiększeniem obsady kadrowej dla usprawnienia i przyśpieszenia prowadzonych przezeń postępowań. Oznacza to, że organ dostrzega problem i go nie lekceważy, a przeciwnie –podejmuje kroki zaradcze w celu jego rozwiązania. Dlatego oceniając przedstawiony powyżej całokształt działań Wojewody oraz mając na względzie, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie dawał podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Sąd oddalił skargę także w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej, gdyż skarżący nie wykazał na czym konkretnie polegała krzywda, jakiej doznał poprzez fakt tak długiego procedowania jego wniosku. Sam fakt, że może to potencjalnie podważać zaufanie strony do organu administracji publicznej nie jest ku temu wystarczającym uzasadnieniem.

Co do wniosku o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, w punkcie 2. wyroku Sąd umorzył postępowanie, gdyż 5 grudnia 2022r. organ wydał decyzję administracyjną o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium RP.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, Sąd informuje, że poddał ocenie jego stanowisko dot. nowelizacji przepisów ustawy o cudzoziemcach i ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ..., ale doszedł do wniosku, że nie znajdują one zastosowania w badanej sprawie.

Jak już wyżej wspomniano, termin załatwienia sprawy przypadał na 23 stycznia 2022r.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 2354)

1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa (...).

Przepis ten wszedł w życie 29 stycznia 2022r., a więc już po upływie terminu załatwienia sprawy, wnikającego z Kpa.

Faktem jest, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 91) w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o cudzoziemcach - przyp. Sądu), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do 29 stycznia 2022r. – przyp. Sądu) mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zauważyć jednak należy, że cytowane przepisy weszły w życie wówczas, gdy skutek w postaci bezczynności wobec niezałatwienia sprawy w terminach określonych w Kpa już nastąpił. Nie mógł on zatem być zniesiony przez fakt wejścia w życie nowych przepisów, które – zgodnie z zasadą lex retro non agit – nie mogły wywrzeć skutku retroaktywnego.

W ocenie Sądu prowadzi to do wniosku, że nowe przepisy - w tym art. 112a ustawy o cudzoziemcach - znajdują zastosowanie do stanów, które w dniu 29 stycznia 2022r. nie zostały jeszcze w pełni ukształtowane pod rządami prawa poprzednio obowiązującego. Przepisy te mogą zatem prowadzić do wydłużenia terminów załatwienia sprawy, ale terminów wówczas jeszcze biegnących. Innymi słowy, gdyby do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o cudzoziemcach tj. do 29 stycznia 2022r. nie upłynął jeszcze dwumiesięczny termin do załatwienia wniosku, to art. 112a tej ustawy znalazłby w sprawie zastosowanie; tak jednak się nie stało.

Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do zmiany już powstałych skutków prawnych (w postaci możliwości żądania przez stronę stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości i związanych z nimi wniosków o zobowiązanie do załatwienia sprawy, wypłatę sumy pieniężnej etc.) na niekorzyść strony poprzez wyeliminowanie tych jej uprawnień.

Z tego samego powodu nie miał wpływu na wynik sprawy art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j. Dz. U. z 2023r., poz.103).

Zgodnie z jego treścią:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany:

a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,

b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Przepis ten wszedł w życie 15 kwietnia 2022r. stosownie do art. 33 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ... (Dz. U. 2022, poz. 830), zatem także po dniu, kiedy organ popadł już w bezczynność.

Podsumowując, w dacie wypływu wniosku nie obowiązywały żadne regulacje szczególne, takie jak art. 112a ustawy o cudzoziemcach czy art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wobec czego wiosek skarżącego winien być procedowany w trybie Kpa. Skoro organ nie załatwił go w terminie wynikającym z art. 35 Kpa ani terminie przedłużonym z art. 36 Kpa (gdyż nie poinformował strony o przedłużeniu terminu), to z dniem 24 stycznia 2022r. popadł już w bezczynność i późniejsza zmiana przepisów prawa skutku tego nie mogła znieść. Dlatego Sąd stwierdził, że działanie organu narusza art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 Kpa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.