Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3020/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant referent stażysta Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej jako: "Minister" lub "organ") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą, wydaną po rozpoznaniu wniosku I. M. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w dawnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 15297 m², nr gosp. [...], stanowiącej własność J. i M. małż. L. – Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2015 r.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1952 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w dawnej [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 15297 m2, nr gosp. [...], stanowiącą przed wywłaszczeniem własność J. i M. małż. L. (pkt 11 orzeczenia). Celem wywłaszczenia była budowa koszar dla celów Jednostki Wojskowej nr [...] w [...], która wchodziła w skład struktur Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego (MBP nadzorowało zarówno działalność m.in. Milicji Obywatelskiej, Korpusu Bezpieczeństwa Publicznego, Wojsk Ochrony Pogranicza oraz Służby Więziennej, jak również zapewniało środki niezbędne do funkcjonowania ww. instytucji).

II.2. Pismem z 17 grudnia 2008 r. I. M. oraz A. L. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] listopada 1952r. Nr [...] w części dot. działki nr [...].

II.3. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r., Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. (I SA/Wa 1390/10) oddalił skargę I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. (I OSK 1057/11) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1390/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. (I SA/Wa 408/12) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż prowadząc postępowanie organ administracji powinien ocenić czy postępowanie prowadzone było w stosunku do orzeczenia mającego walor ostateczności, w szczególności powinien odnieść się do znajdującego się w aktach sprawy odwołania J. i W. L. z 11 grudnia 1953 r. Ponadto obowiązkiem organu jest odniesienie się do zarzutu podnoszonego przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego, a dotyczącego przyznania nieruchomości zamiennej.

II.4. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalił w szczególności, że wywłaszczona nieruchomość położona w dawnej [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 15297m², nr gosp. [...], wchodzi obecnie w skład dziełek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w gminie [...]. Właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa - Wojskowa Agencja Mieszkaniowa.

II.5. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazaną wyżej decyzją z [...] września 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w dawnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 15297 m2, nr gosp. [...], stanowiącej własność J. i M. małż. L. Na wstępie organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym oceny legalności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2012 r. (I SA/Wa 408/12). Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem również objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Celem uzupełnienia materiału dowodowego oraz ustalenia czy badane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952r. Nr [...] posiadało walor ostateczności, organ nadzoru wystąpił do szeregu instytucji (Archiwum Państwowego w [...], Instytutu Pamięci Narodowej, [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Urzędu Miasta w [...], Sądu Rejonowego w [...] oraz wnioskodawców) z wnioskami o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem tego orzeczenia przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, iż w wyniku podjętych działań zgromadził wszelki możliwy do uzyskania materiał dowodowy po przeszło 60 latach od dnia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Zatem skoro przeprowadzone poszukiwania nie przyniosły spodziewanego rezultatu i nie doprowadziły do uzyskania wszystkich dokumentów archiwalnych organ nadzoru jest zobowiązany orzekać w oparciu o dotychczas odnaleziony materiał dowodowy. Następnie organ I instancji wskazał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952 r. Nr [...] weszło do obrotu prawnego, albowiem było podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [...] oraz zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] grudnia 1952 r. do dnia [...] grudnia 1952 r. co wynika z treści pisma PMRN w [...] z dnia [...] grudnia 1952r. nr [...] oraz z adnotacji na jednym z egzemplarzy orzeczenia znajdującego się w aktach sprawy. Przedmiotowe orzeczenie stało się również ostateczne, bowiem nie zostało zaskarżone w terminie (14 dniowym) przewidzianym w art. 24 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31; dalej: "dekret z 1949 r."). Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952 r. Nr [...] zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu 3 grudnia 1952 r. Zatem 14 dniowy termin do złożenia odwołania upływał w dniu 17 grudnia 1952 r. Tymczasem pismo W. L. i J. L. z 11 grudnia 1953 r. wpłynęło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w dniu 14 grudnia 1953 r. - prawie rok po upływie terminu do wniesienia skutecznego odwołania od ww. orzeczenia. Ponadto Minister wskazał, że treść przedmiotowego pisma wskazuje, iż jest to odwołanie od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. Nr [...] nieruchomość, bowiem skarżący powołują w jego treści numer ([...]) i datę ([...] listopada 1953 r.) zaskarżonego orzeczenia. Ponadto wskazują, iż nie zgadzają się na przyznanie odszkodowania w kwocie 6.938,70 zł i domagają się przyznania odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. W treści odwołania nie kwestionują zasadności wywłaszczenia. Skoro strony wskazują orzeczenie, które podlega zaskarżeniu oraz ich argumentacja dotyczy jedynie odszkodowania to niezasadne w ocenie organu nadzoru jest twierdzenie, iż pismem z dnia 11 grudnia 1953 r. zaskarżone zostało również orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] listopada 1952 r. Nr [...]. Ponadto w ocenie organu nadzoru fakt, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952r. Nr [...] było podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [...] potwierdza w istocie, iż kwestionowane orzeczenie było ostateczne, a zatem może być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 i następne k.p.a. Nieruchomość położona w Wsi Tatary, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 15297 m², nr gosp. [...], została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., poz. 31), a zatem według przepisów tego dekretu oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać legalność kwestionowanego orzeczenia. Organ nadzoru wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają reguły intertemporalne przy stosowaniu przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., bowiem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w czasie obowiązywania dekretu wywłaszczeniowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 maja 1949r., nadanym przez dekret z dnia 26 października 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949r., poz. 438). Tymczasem kwestionowane orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r. zostało wydane po dniu 31 stycznia 1952 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz.U. z 1952r., poz. 25) zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Art. 4 tej ustawy wskazywał, iż postępowania wywłaszczeniowe będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., będą nadal prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. Tym samym czynności dokonane do dnia 31 stycznia 1952 r. zachowywały moc, a dalsze postępowanie prowadzone po dniu 31 stycznia 1952 r. musiało być zgodne z nowymi uregulowaniami dekretowymi. Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a, organ nadzoru wskazał, że w kontrolowanym orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952 r. Nr [...] nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- orzeczenie z dnia [...] listopada 1952r. Nr [...] wydane zostało przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] czyli organ, który zgodnie z art. 10 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. z 1952r. nr 4 poz. 31), był właściwy do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w [...];

- brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygało sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie innym orzeczeniem lub decyzją;

- kwestionowane orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie;

- wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości;

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub było dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Przedmiotowe orzeczenie z 29 listopada 1952 r. zostało wydane na podstawie przepisów (art. 1, 10, 21, 24, i 40) dekretu z 1949 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził zatem, że w dniu wydania decyzji istniała podstawa prawna do wprowadzenia jego do obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o nabycie nieruchomości z przeznaczeniem dla realizacji narodowych planów gospodarczych (budowy koszar wojskowych dla jednostki wojskowej nr [...]), wystąpiło Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego - organ władzy państwowej, jako wykonawca narodowych planów gospodarczych wskazany w art. 2 pkt. 1 dekretu. Tak więc podjęcie starań celem nabycia przedmiotowej nieruchomości, a następnie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostały zainicjowane przez uprawniony organ władzy państwowej, występujący jako wykonawca narodowych planów gospodarczych. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949r., Nr 47, poz. 354), określenie "wykonawca" oznaczało tego spośród wymienionych w art. 2 wykonawców narodowych planów gospodarczych, który wystąpi z wnioskiem o przekazanie mu nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowego planu gospodarczego. Zgodnie z treścią art. 5 dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uznał, że nieruchomość lub prawa są niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego oraz że przewidziane będą środki na ich nabycie. Z treści wniosku Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego z dnia 7 sierpnia 1950 r. przedmiotowa inwestycja, tj. budowa koszar dla Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...], została zatwierdzona w planie budownictwa na lata 1950- 52 r. Ponadto, z treści pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] lipca 1950 r. nr [...] wynika, iż ze względu na brak odpowiednich nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa na terenie [...] oraz w najbliższym jego sąsiedztwie, Wydział Budownictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] przeznaczył pod lokalizację Jednostki Wojskowej Nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego miasta teren będący własnością osób prywatnych znajdujący się przy [...] i projektowanej arterii komunikacyjnej [...] - [...]. Zezwoleniem z [...] sierpnia 1950 r. znak: [...] Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wyraził zgodę na nabycie, w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, przez Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego placów położonych w granicach miasta [...] i pow. [...] Nr hip. "[...]" majątek [...] oraz gruntów ukazowych wsi [...] - przy ul. [...], o łącznej pow. 31 ha 1642 m2, wskazując jednocześnie, że ostateczna wielkość przeznaczonych na realizację narodowego planu gospodarczego gruntów zostanie określona w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Ponadto zezwoleniem z [...] sierpnia 1951 r. nr [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli ww. nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. z 1949 r., nr A-89, poz.1084) w kształcie nadanym zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 1950 r. (M.P. z 1950r., nr A-53, poz. 609). W powyższym zakresie organ nadzoru nie stwierdził naruszenia prawa. W aktach archiwalnych poprzedzających wydanie zezwolenia z [...] sierpnia 1950r. znajduje się zezwolenie Ministra Bezpieczeństwa Publicznego z [...] lipca 1950r. (nr [...]) na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości w którym wskazano, iż przedmiotowe nieruchomości są niezbędne dla zrealizowania budowy koszar dla Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] oraz zaświadczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] lipca 1950 r. L.dz. [...] w którym potwierdzono konieczność lokalizacji Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] na zawnioskowanym do wywłaszczenia terenie. Organ I instancji stwierdził, że zebrany materiał dowodowy bezspornie wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła warsztatu rzemieślniczego. Z protokołu z komisyjnego opisu nieruchomości z [...] czerwca 1952 r. L.Dz. [...] wynika, iż na części parceli nr [...] zajętej pod drogę przez wnioskodawcę wywłaszczenia stwierdzono zniszczenie 132 m² owsa. Z zeznań złożonych przez J. L. do protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej i odszkodowawczej w zakresie zasiewów z 7 października 1952r. wynika, iż zniszczeniu poza 132 m² owsa zajętego pod drogę uległo również 132 m² ziemniaków i buraków w wyniku mijania się przyczep. Z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] października 1953r. nr [...] wynika, iż biegły L. M. ustalił, iż wszystkie grunty objęte wnioskiem wywłaszczeniowym stanowią grunty rolne kl. I. Z treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1953r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt rolny i jedynie za niego przyznano odszkodowanie. Na przedmiotowej nieruchomości zatem nie stwierdzono budynków co bezspornie wskazuje, że przedmiotowa działka w dacie wywłaszczenia nie stanowiła działki z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym. Z powyższych informacji dodatkowo wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła działki budowlanej, co oznacza, że nie mogła być wykorzystana pod budowę domu jednorodzinnego lub dwurodzinnego. Natomiast nieruchomość zamienna przysługiwała jedynie za utratę całego gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego nie zaś za utratę jego części. Brak zabudowań gospodarskich na przedmiotowej nieruchomości wskazuję, iż nieruchomość ta nie stanowiła całego gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego J. i M. L. W niekompletnych aktach archiwalnych brak jednak informacji o całkowitej powierzchni gruntów rolnych należących do J. i M. L. Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w [...] (organ władzy państwowej podległy Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego), powołując się na zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] sierpnia 1950r. znak: [...], zwrócił się, przy piśmie z 18 lutego 1952 r. do właścicieli nieruchomości niezbędnych dla realizacji planu, w tym również do J. i W. L., z ofertą odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i zatwierdzoną przez Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego lub, na wniosek właścicieli, przejęcia nieruchomości w zamian za odpowiednią zamienną. Ponadto poinformowano współwłaścicieli, iż zgodnie z art. 7 ust 4 dekretu umowa powinna być zawarta w terminie 15 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma. W przypadku nie zawarcia umowy w powyższym terminie nastąpi wywłaszczenie nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Organ nadzoru wyjaśnił, iż powyższy sposób wezwania zgodny był z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. z 1949 r., nr A-89, poz.1084) w kształcie nadanym zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 1950 r. (M.P. z 1950r., nr A-53, poz. 609). W szczególności, należy wskazać, iż Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w [...] zastosował się do wzoru wezwania właściciela nieruchomości do zawarcia umowy określonej w § 2 ust. 1, który był załącznikiem do w/w zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał też, że niepodanie konkretnie oznaczonej ceny w wezwaniu, a jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie może być podstawą do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Powyższe wezwanie do odstąpienia nieruchomości zostało skutecznie doręczone stronom postępowania poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach 23 lutego 1952 r. – 10 marca 1952 r., Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w dniach 19 lutego 1952 r. – 18 marca 1952 r. oraz Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] w dniach 22 lutego 1952 r. – 10 marca 1952 r. Na zastosowanie formy zbiorowego wezwania właścicieli wszystkich nieruchomości wyraził zgodę Przewodniczący Państwowej komisji Planowania Gospodarczego w piśmie z [...] sierpnia 1951 r. Nr [...] stanowiącym uzupełnienie zezwolenia z dnia [...] sierpnia 1950 r., co było zgodne z art. 7 ust. 3 dekretu z 1948 r. Natomiast w dacie skierowania oferty do właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia obowiązywał od 18 dni tekst jednolity znowelizowanych przepisów dekretu (Dz. U. z 1952r., Nr 4 poz. 31), w którym przepis art. 8 ust. 3 odpowiadał przepisowi art. 7 ust. 3 dekretu sprzed ujednolicenia. Zatem nie można, zdaniem organu nadzorczego mówić o błędnej podstawie prawnej twierdzeń organu, bowiem jedynie naruszenie przepisów wpływające na treść rozstrzygnięcia może być uznane za rażące naruszenie prawa. Pismem z [...] marca 1952 r. znak: L.dz.: [...] Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w [...] zwrócił się do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości położonych na terenie miasta [...] i powiatu [...] o łącznej powierzchni 31 ha 73 arów 44 m². W uzasadnieniu wniosku wykonawca narodowych planów gospodarczych wskazał, iż powyższe nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego - budowy obiektu wojskowego zgodnie z zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] sierpnia 1950 r. znak: [...]. Do wniosku wywłaszczeniowego załączony został rejestr pomiarowy na rok 1952 r., w którym wskazano w części "[...]" m.in. przeznaczoną do wywłaszczenia działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni łącznej 1 ha 5297 m², której jako właściciele wskazani byli J. i W. L., zamieszkali w [...] przy ul. [...]. Do wniosku załączono ww. rejestr pomiarowy, wezwania właścicieli nieruchomości do zawarcia umów sprzedaży lub zamiany, odpis zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] sierpnia 1950 r., egzemplarze planu sytuacyjnego nieruchomości z zaznaczeniem granic wywłaszczenia, odpis pisma PMRN w [...] z [...] lipca 1950 r. L.dz. [...] oraz odpis zaświadczenia lokalizacyjnego Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] lipca 1950 r. L.dz. [...]. W przedmiotowej sprawie wezwanie do odstąpienia nieruchomości zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu 23 lutego 1952 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu 22 lutego 1952 r., zaś na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu 19 lutego 1952 r., a zatem Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego mógł wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości najwcześniej w dniu 9 marca 1952 r. Organ nadzoru stwierdził więc, iż Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego, występując z wnioskiem z 22 marca 1952 r. o wywłaszczenie nieruchomości zachował dekretowy termin dla stron postępowania, do zawarcia umów sprzedaży bądź zamiany nieruchomości, zatem wniosek o wywłaszczenie Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w [...] został złożony z zachowaniem terminu przewidzianego § 6 ww. zarządzenia. We wniosku wywłaszczeniowym wystąpiono o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne objęcie wnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w związku z koniecznością realizacji inwestycji w ramach narodowego planu gospodarczego. W uzasadnieniu wskazano, iż za zgodą właścicieli na wnioskowanych nieruchomościach przystąpiono w 1950 r. do budowy obiektu wojskowego i inwestycja będzie kontynuowana, a zatem, wobec niemożności nabycia przedmiotowych nieruchomości w drodze dobrowolnych umów sprzedaży lub zamiany, konieczne było prawne objęcie nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych celem kontynuacji prac. Powyższe bynajmniej nie dowodzi, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co podnoszą wnioskodawcy. Jak wynika z zebranych dokumentów w sprawie decyzja o niezwłocznym zajęciu została wydana w 1952 r. i w tym samym roku przeprowadzono oględziny w celu podjęcia ustaleń co do stanu faktycznego nieruchomości, tj. ustalenia co się na niej znajduje. Natomiast z planu orientacyjnego z [...] lipca 1950 r. wynika, że wnioskowany teren sąsiadował z parcelami zajętymi już przez wojsko. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 dekretu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] czerwca 1952 r. L.dz. [...] zezwoliło Wojewódzkiemu Urzędowi Bezpieczeństwa Publicznego na niezwłoczne objęcie zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości po uprzednim dokonaniu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Z protokołu komisyjnego opisu nieruchomości przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 1952 r., z udziałem Kierownika Oddziału Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, przedstawiciela Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, przedstawiciela Wydziału Geodezyjnego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej jako biegłego i kierownika Działu Produkcji M.P.O. również jako biegłego wynika, że zawnioskowana do wywłaszczenia parcela nr [...] stanowiąca własność J. i W. L., była obsiana 132m owsa i została zajęta pod drogę. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], obwieszczeniem z [...] czerwca 1952 r. L.dz. [...] zawiadomiło J. i W. L. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 15297 m². Ponadto poinformowano zainteresowanych o możliwości przeglądania wniosku wywłaszczeniowego wraz z załącznikami oraz o możliwości składania wniosków i sprzeciwów w terminie 14 dni do dnia wywieszenia zawiadomienia. Odpis zawiadomienia wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] (w dniach 18 lipca 1952r. – 31 lipca 1952r.), na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] (w dniach 15 lipca 1952 r. – 31 lipca 1952 r.), na tablicy ogłoszeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (w dniach 12 lipca 1952r. – 10 sierpnia 1952 r.) oraz na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] (w dniach 16 lipca 1952r. – 31 lipca 1952 r.). Organ nadzoru uznał więc, że zawiadomienie z [...] czerwca 1952 r. L.dz. [...] zostało skutecznie doręczone stronom postępowania, zgodnie z powołanym art. 18 dekretu z 1949 r., który w ust. 2 stanowił, iż w przypadku wywłaszczania większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. Wezwaniem z dnia (data dzienna nieczytelna prawdopodobnie [...]) sierpnia 1952 r. W. i J. L. zostali wezwani na rozprawę wywłaszczeniową, której termin wyznaczono na dzień [...] października 1952 r. Wezwanie zostało odebrane przez J. i W. L. w dniu 18 września 1952 r. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] października 1952 r., wynika, że J. L. wziął w niej czynny udział, bowiem oprócz zgłoszenia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, wniósł o przyznanie odszkodowania za zniszczone ziemniaki i buraki cukrowe na skutek mijania się przyczep. Powyższe okoliczności wskazują, iż rozprawa wywłaszczeniowa w niniejszej sprawie została zorganizowana i przeprowadzona prawidłowo. W przedmiotowej sprawie orzeczeniem z [...] listopada 1952 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomości położonej w dawnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 15297 m2, nr gosp. [...], stanowiącej własność J. i W. małż. L. (pkt 11 orzeczenia). W orzeczeniu wskazano, iż wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności nieruchomości dotychczasowym właścicielom ujawnionym w wykazie stanowiącym integralną część decyzji, z przeznaczeniem na cele inwestycji realizowanej przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w [...]. Ponadto organ wywłaszczeniowy, zgodnie z art. 24 ust. 2 dekretu wywłaszczeniowego, poinformował strony o możliwości złożenia odwołania od przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub dokonania obwieszczenia. W ocenie organu nadzorczego, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w trakcie prowadzonego postępowania nie naruszyło ówcześnie obowiązujących przepisów, a tym bardziej nie naruszyło prawa w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania przedmiotowego orzeczenia z obrotu prawnego. Organ nadzoru podniósł również, że przedmiotem niniejszego postępowania było orzeczenie dotyczące wyłącznie kwestii wywłaszczenia, a zatem zarzuty dotyczące działki zamiennej jako rekompensaty za wywłaszczenie były rozpatrywane w toku postępowania odszkodowawczego zakończonego odrębnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1953r. nr [...]. Pismem z 12 października 2015 r. I. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...].

II.6. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] listopada 1952 r. nr [...] w części dotyczącej ww. nieruchomości, został złożony przez podmioty legitymowane, a kontrolowane orzeczenie weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawno-rzeczowe. Od przedmiotowego orzeczenia nie wniesiono odwołania, albowiem odwołanie J. i M. L. z 11 grudnia 1953 r. w sposób jednoznaczny dotyczyło tylko orzeczenia odszkodowawczego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1953 r. Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają reguły intertemporalne dotyczące stosowania przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., albowiem oceniane postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem 31 stycznia 1952 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 25), zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Minister podkreślił, że z akt archiwalnych wynika, że zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] sierpnia 1950 r. nr [...] na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości zostało wydane w oparciu o:

- pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1950 r. nr [...], z którego wynika, że m.in. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę Jednostki Wojskowej Nr [...] i brak było nieruchomości państwowych lub miejskich odpowiednich do realizacji tego celu;

- zezwolenie Ministra Bezpieczeństwa Publicznego z [...] lipca 1950 r. nr [...]. na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości;

- zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] lipca 1950 r. L.dz. [...].

Minister zaznaczył, że w dacie wydania zezwolenia z [...] sierpnia1950 r. brak było w przepisie art. 5 dekretu wymogu uzyskania opinii właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej, stwierdzającej, że nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie zaś z przepisem art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 25), zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, czynności podjęte przed nowelizacją dekretu pozostawały w mocy. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 5 dekretu. Inwestor uzyskał następnie odrębne zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] na zbiorowe wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w [...] skierował do właściciela wezwanie z [...] lutego 1952 r. nr [...] wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Wezwanie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach 23 lutego 1952 r. – 10 marca 1952 r., Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w dniach 19 lutego 1952 r. – 18 marca 1952 r. oraz Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] w dniach 22 lutego 1952 r. – 10 marca 1952 r. Minister stwierdził, że z akt archiwalnych przedmiotowej sprawy nie wynika, aby wywłaszczona nieruchomość (działka nr [...]) o powierzchni 15.297 m² stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy, jedyną działkę wywłaszczonych z domem jednorodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu. Z protokołu z komisyjnego opisu nieruchomości z 7 czerwca 1952 r. wynika, że na części parceli nr [...] zajętej przez inwestora pod drogę stwierdzono zniszczenie 132 m² owsa. Z kolei, z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] października 1953 r. wynika, iż biegły L. M. ustalił, iż całość gruntu objętego wnioskiem wywłaszczeniowym stanowią użytki rolne kl. I. Z treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt rolny niezabudowany. Na przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono budynków. Według Ministra, nie sposób zatem uznać, aby przedmiotowa nieruchomość stanowiła całość gospodarstwa rolnego skoro nie stwierdzono na jej terenie ani siedliska ani budynków gospodarczych niezbędnych do prowadzenia produkcji rolnej, zbioru dokumentów nr [...], prowadzonego dawniej przez Sąd Grodzki w [...]. Z treści postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] grudnia 1948 r., wchodzącego w skład prowadzonego ówcześnie przez ten sąd zbioru dokumentów nr [...], wynika, że gospodarstwo rolne J. i M. L. miało powierzchnię co najmniej 3,0420 ha, a wchodził w jego skład m.in. grunt nabyty od J. B. w 1947 r. o powierzchni 1,3810 ha. Tym samym nie można uznać, aby kontrolowanym orzeczeniem z [...] listopada 1952 r. wywłaszczono całość gospodarstwa rolnego J. i M. L. Nawet sami zainteresowani nie twierdzili, że wywłaszczono im całość gospodarstwa rolnego. W odwołaniu od orzeczenia z [...] listopada 1953 r. o przyznaniu im odszkodowania w formie pieniężnej małż. L. wskazali, że wywłaszczono im całą "działkę" a zatem - ich zdaniem - w takim przypadku przysługiwała im nieruchomość zamienna. Przepis art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r. nie przewiduje nieruchomości zamiennej w przypadku wywłaszczenia całości działki. W rozważanym przypadku wywłaszczono całość działki, lecz nie wywłaszczono całości gospodarstwa rolnego. Nie doszło zatem, zdaniem Ministra, do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 dekretu. Nie można też, według Ministra stwierdzić, aby doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu. Z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika, że obwieszczeniem z [...] czerwca 1952 r. nr L.dz. [...] organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Obwieszczenie to było wywieszone na tablicach ogłoszeń: Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...]. Odrębnym zawiadomieniem z sierpnia 1952 r. (data dzienna zawiadomienia nieczytelna) organ wezwał J. i W. L. na rozprawę wywłaszczeniową w dniu [...] października 1952 r. Zawiadomienie to zostało doręczone byłym właścicielom w dniu 17 września 1952 r. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu. Zdaniem Ministra, nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe orzeczenie z [...] listopada 1952 r. nr [...] w zaskarżonej części zawiera wszystkie wymagane elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele inwestycji realizowanej przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w [...]. Celem wywłaszczenia była budowa koszar dla celów Jednostki Wojskowej nr [...] w [...], która wchodziła w skład struktur Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, a budowa ta była ujęta w planie inwestycyjnym na lata 1950 - 1952. Organ wskazał również, że orzeczenie z [...] listopada 1952 r. zapadło po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem J. L. - z protokołu rozprawy wynika, że brał on czynny udział w sprawie, gdzie oprócz zgłoszenia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, wniósł o przyznanie odszkodowania. Podsumowując rozważania w kwestii legalności przedmiotowego orzeczenia z [...] listopada 1952 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w dawnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 15297 m2, nr gosp. [...], stanowiącej własność J. i M. małż. L., Minister podkreślił, iż nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części. Oceniając legalność przedmiotowego orzeczenia Minister zaznaczył, że organ naczelny uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2014 r. sygn. akt l OSK 2479/12. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał organowi m.in. ustosunkować się do kwestii wykonania obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej M. i J. małż. L. na podstawie art. 30 ust. 1 dekretu. Organ w tym celu zgromadził dodatkowy materiał dowodowy, w tym m.in. dokumenty ze zbioru dokumentów nr [...], prowadzonego dawniej przez Sąd Grodzki w [...]. Z treści postanowienia tego Sądu z dnia [...] grudnia 1948 r. wynika, że gospodarstwo rolne J. i M. L. miało powierzchnię co najmniej 3,0420 ha, a wchodził w jego skład m.in. grunt nabyty od J. B. w 1947 r. o obszarze 1,3810 ha). Tym samym Minister stwierdził, że nie można uznać, aby kontrolowanym orzeczeniem z [...] listopada 1952 r. wywłaszczono całość gospodarstwa rolnego J. i M. L. Powyższe dowody nie były dotychczas znane organowi ani sądom administracyjnym orzekającym w sprawie. Biorąc pod uwagę ujawnienie nowych faktów Minister podniósł, że nie można uznać, aby w zamian za wywłaszczoną nieruchomość przysługiwała nieruchomość zamienna. Tym samym również nie było wadliwe objęcie nieruchomości we władanie przez inwestora na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952r. L.dz. [...] zezwalającego na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu co do doręczenia decyzji z [...] września 2015 r. nr [...] bezpośrednio stronie, nie zaś pełnomocnikowi strony organ wskazał, że w sytuacji, kiedy strona po otrzymaniu decyzji wniosła w ustawowym terminie środek zaskarżenia, należy przyjąć, że doręczenie decyzji skarżącej zamiast pełnomocnikowi było skuteczne, a więc w ustawowym terminie wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie Minister podkreślił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych brak jest możliwości zastosowania w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Brak jest zatem możliwości uchylenia decyzji organu naczelnego w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku stwierdzenia uchybień natury procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym właściwą reakcją organu naczelnego na powyższy zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji wydanej "w pierwszej instancji" jest prawidłowe doręczenie decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

III.1. Z zaskarżoną decyzją Ministra nie zgodziła się I. M. W skardze do tutejszego Sądu zarzuciła naruszenie:

- art. 1 i 2 w zw. z art. 6, 14-16 i 19 dekretu z 1949 r. w sytuacji, gdy wobec wcześniejszego zajęcia nieruchomości i zrealizowania inwestycji odjęcie własności nie mogło nastąpić w trybie wywłaszczenia, tylko powinno nastąpić w drodze zastosowania przepisów ówcześnie obowiązującego prawa cywilnego;

- art. 2 dekretu poprzez przeprowadzenie wywłaszczenia na wniosek i na rzecz Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w [...], a zatem podmiotu, który nie może być uznany za wykonawcę narodowych planów gospodarczych, ponieważ do zakresu jego kompetencji nie należała realizacja planów gospodarczych, lecz walka z organizacjami niepodległościowymi i ochrona ówczesnego ustroju "ludowo-demokratycznego";

- art. 8 ust. 1 w zw. z art. 28 dekretu poprzez zaniechanie wskazania w ofercie konkretnej ceny nabycia a jedynie odesłanie do art. 28 dekretu, a ponadto brak zatwierdzenia takiej ceny przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej;

- art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 dekretu poprzez zaniechanie zaproponowania wywłaszczanym nieruchomości zamiennej mimo istnienia w tym zakresie wniosku jak i przesłanek do zastosowania takiej formy odszkodowania;

- art. 75 § 1 k.p.a. , art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a pośrednio art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych;

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych (w szczególności dotyczących przepisów powołanych wyżej) z naruszeniem zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952 r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości położonej w dawnej [...], oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. 15297 m2, Nr gosp. [...], stanowiącej przed wywłaszczeniem własność J. i M. małż. L. (pkt 11 orzeczenia) mimo istnienia przesłanek wskazujących na rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła w szczególności, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dwa lata przed wydaniem orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952 r. rozstrzygającego w przedmiocie wywłaszczenia tych samych gruntów, które już znajdowały się w posiadaniu Skarbu Państwa i na których zrealizowano inwestycję. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej ex post przeczy istocie wywłaszczenia, bowiem to wywłaszczenie ma służyć realizacji celu publicznego. W zaistniałej sytuacji faktycznej, abstrahując od kwestii dobrowolności "zgody" właścicieli na zajęcie nieruchomości, na którą powołuje się we wniosku wnioskodawca wywłaszczenia (a której to rzekomej dobrowolności skarżąca zaprzecza), uregulowanie stosunków własnościowych powstałych po wybudowaniu obiektów należało do drogi cywilnej, a nie administracyjnej. Mimo konsekwentnego powoływania się na wskazaną okoliczność w każdym piśmie skarżącej, kwestia ta nie została wyjaśniona ani w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., ani w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżąca zaznaczyła, że z wnioskiem o wywłaszczenie mógł wystąpić jedynie taki podmiot, którego zakres kompetencji obejmował realizację narodowych planów gospodarczych. Minister Inwestycji i Rozwoju nie poddał analizie kwestii, czy Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w [...] posiadał kompetencje do działania w zakresie wykonywania narodowych planów gospodarczych. W szczególności Minister nie skomentował w żaden sposób powołanego przez skarżącą poglądu wyrażonego w orzecznictwie. Według skarżącej, powyższe uwagi uprawniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w [...] nie był uprawniony do złożenia wniosku o nabycie przedmiotowej nieruchomości i jej wywłaszczenie. Zdaniem skarżącej oferta odstąpienia nieruchomości z 18 lutego 1952 r. nie spełniała wymagań stawianych przez przepisy dekretu. Oferta ta nie określała bowiem wysokości odszkodowania pieniężnego za wywłaszczoną nieruchomość, a jedynie, w tej kwestii, odsyłała do art. 28 dekretu. Ponadto skarżąca podkreśliła, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła przed jej zajęciem gospodarstwo rolne. W takim wypadku art. 30 dekretu nakładał na wywłaszczającego obowiązek zaoferowania tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o dopełnieniu przez wywłaszczającego tego obowiązku. Niezachowanie właściwego trybu uprawdopodabnia znajdująca się w aktach sprawy kopia odwołania W. i J. L. z dnia 11 grudnia 1953 r., zawierająca wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej oraz brak jakiejkolwiek odpowiedzi wywłaszczającego na ten wniosek. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

III.3. W odpowiedzi na skargę Agencja Mienia Wojskowego wniosła o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie powołanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...], ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Ta uwaga o ogólnym charakterze ma też znaczenie w aspekcie zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia przez Ministra stanu faktycznego. Otóż w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie ustala co do zasady ponownie stanu faktycznego, a orzeka w oparciu o ustalenia poczynione przez organ administracji w postępowaniu zwyczajnym (szerzej na ten temat będzie mowa w dalszej części uzasadnienia).

IV.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego w warunkach nieważności, w tym z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu oraz ochrona interesów innych osób niż wnioskodawca (m. in. tych podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie lub w związku z kwestionowaną decyzją ostateczną) wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne, a tym samym aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentujące wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale i do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w oczywistym związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. oczywisty wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62 oraz wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., I OSK 2463/14, CBOSA). Należy mieć również na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane odpowiednie roszczenia wobec Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem za restrykcyjną wykładnią przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności wydanie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego może pozbawiać ją bazy materialnej wykorzystywanej od wielu lat do świadczenia usług publicznych (np. edukacyjnych lub zdrowotnych), zaś wspomniane odszkodowania wypłacane są kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o decyzje wywłaszczeniowe lub odszkodowawcze organów administracji publicznej wydane przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA oraz wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., I OSK 1824/18, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3.1. Bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 i 2 w zw. z art. 6, 14-16 i 19 dekretu z 1949 r. mający polegać na wcześniejszym zajęciu nieruchomości i zrealizowaniu inwestycji. Zdaniem skarżącej, odjęcie własności nie mogło nastąpić w trybie wywłaszczenia, tylko powinno nastąpić w drodze zastosowania przepisów ówcześnie obowiązującego prawa cywilnego. Przede wszystkim, nietrafności tego zarzutu skargi dowodzi już to, że jak wynika z zachowanych akt archiwalnych sprawy, podmiot ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił o wydanie zezwolenia na natychmiastowe objęcie w użytkowanie nieruchomości objętych wnioskiem, a nadto, że inwestor takie zezwolenie uzyskał (zob. m. in. obwieszczenie o wszczęciu postępowania z 6 czerwca 1952 r. – tom 3/4 akt administracyjnych). Dekret z 1949 r. przewidywał instytucję zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości (art. 19) i instytucję te zastosowano w niniejszej sprawie. Celem takiego zezwolenia było uzyskanie zgodnego z prawem cywilnym władztwa nad rzeczą (tj. uzyskanie uprawnienia do władania rzeczą skutecznego wobec właściciela w aspekcie roszczeń windykacyjnych i negatoryjnych) oraz możliwość uzyskania pozwolenia na budowę jeszcze przed nabyciem własności nieruchomości na mocy orzeczenia wywłaszczeniowego. W takim stanie sprawy, tj. istnienia danych archiwalnych wskazujących na uzyskanie przez inwestora zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości, nie ma w rzeczywistości istotnego znaczenia dla sprawy kwestia, czy samo faktyczne zajęcie nieruchomości, bez uzyskania tytułu własności, powodowało wygaśniecie przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Warto w tym miejscu odnotować, że NSA w wyroku z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 zwrócił uwagę, że władanie rzeczą przez beneficjenta wywłaszczenia, chociażby w oparciu o tytuł obligacyjny, nie przekreśla przesłanki niezbędności tej nieruchomości na cele publiczne w postępowaniu wywłaszczeniowym (w sprawie chodziło o umowę najmu). Pogląd sformułowany w sprawie I OSK 1252/14 został podzielony przez NSA w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., I OSK 1893/16, CBOSA. Zdaniem Sądu, z żadnego z przepisów dekretu z 1949 r. nie wynika, przynajmniej w sposób jednoznaczny, zakaz wywłaszczenia nieruchomości, która wcześniej znalazła się w posiadaniu organu władzy publicznej, chociażby bez tytułu prawnego. Posiadanie takie nie tworzyło przecież właścicielskiego tytułu prawnego do nieruchomości po stronie Państwa, a uzyskanie takiego właśnie tytułu jest istotą wywłaszczenia. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1832/16, CBOSA). Dodatkowo, dla stwierdzenia nieważności nie wystarczy sama oczywistość naruszenia prawa (której to oczywistości Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził), ale również muszą wystąpić skutki niemożliwe do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawa. Wywłaszczenie nieruchomości, na której uprzednio zrealizowano cel publiczny lub zajętej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na cel publiczny bez tytułu prawnego, takich skutków nie wywołuje. Sytuacja taka nie narusza w szczególności istoty instytucji wywłaszczenia (czyli przymusowego odebrania nieruchomości w celu realizowania na tej nieruchomości celu publicznego), jak również nie pogarsza praw osoby wywłaszczonej w porównaniu z sytuacją wywłaszczenia nieruchomości przed realizacją celu publicznego (osobie tej należało się w szczególności odszkodowanie). Nieracjonalność z punktu widzenia skutków społecznych i gospodarczych tezy o niemożności wywłaszczenia nieruchomości z tego tylko powodu, że cel publiczny został zrealizowany przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, dostrzegł współczesny ustawodawca, przyjmując art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej: "u.g.n."). Przepis ten przewiduje możliwość przymusowego nabycia takiej nieruchomości w drodze decyzji, która to procedura mieści się w autonomicznej definicji wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W świetle art. 122a u.g.n., przyjętego przez parlament demokratycznego państwa prawnego i korzystającego z domniemania zgodności z Konstytucją RP, trudno przyjąć, że w realiach prawnych i ustrojowych Polski Ludowej, sam fakt wywłaszczenia nieruchomości, którą uprzednio zajęto na cel publiczny, uznać należy za pociągający za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym porządku prawnym.

IV.3.2. Bezzasadny jest zarzut skargi, jakoby wywłaszczenie na gruncie dekretu z 1949 r. nie mogło się toczyć na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego. Po pierwsze, oczywiste jest, że mamy tu do czynienia "z władzą i urzędem państwowym", czyli podmiotem wskazanym wprost w art. 2 dekretu z 1949 r. jako wykonawca narodowych planów gospodarczych. Przypomnieć przy tym należy, że na gruncie dekretu z 1949 r. kwestia niezbędności danej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych miała charakter przesłanki formalnej, a rozstrzygające znaczenie miało tu uzyskanie zgody Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wywłaszczenie (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 979/14, CBOSA). Po drugie, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są rozważania skargi na temat oceny zachowania funkcjonariuszy Urzędu Bezpieczeństwa, w tym odwoływanie się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r. poz. 276). Pomijając już okoliczność, że przedmiotowe wywłaszczenie miało na celu budowę koszar dla jednostki wojskowej, to trzeba przypomnieć, że jest kwestią fundamentalną z punktu widzenia oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, iż ocenie podlega zgodność kwestionowanej decyzji ze stanem prawnym obowiązującym na dzień wydania tej decyzji. Ubocznie w tym aspekcie można tylko dodać, że ustawodawca w 1990 r., likwidując Służbę Bezpieczeństwa oraz Milicję Obywatelską, nie zdecydował się na zwrot nieruchomości zajmowanych przez te podmioty na rzecz poprzednich właścicieli (mienie należące do tych podmiotów przekazano natomiast nowo utworzonym organom centralnym, zgodnie z ich kompetencjami zob. art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51).

IV.3.3. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 8 dekretu z 1949 r. (tj. niezaproponowanie w wezwaniu konkretnej ceny, a tylko odwołanie się do podstawy ustalenia tej ceny), to problem ten został rozstrzygnięty przez NSA w uchwale składu 7 sędziów z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76. Zgodnie z tą uchwałą, wiążącą Sąd w niniejszym składzie (art. 269 § 1 p.p.s.a.), określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r., poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu (a więc bez podania konkretnej ceny nabycia), nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Można tylko dodać, że Sąd nie znajduje podstaw do podjęcia działań zmierzających do ponownego rozstrzygnięcia wspomnianego zagadnienia prawnego przez skład powiększony NSA. Pogląd wyrażony w sprawie I OPS 2/08 koresponduje zresztą z powołanym wyżej najnowszym orzecznictwem NSA, gdzie akcentuje się materialny, a nie procesowy charakter uchybień mogących skutkować nieważnością, a także z poglądem, że wady nieważności to wady tkwiące w samej decyzji, a nie poprzedzającym ją postępowaniu.

IV.3.4. Bezzasadny jest również zarzut art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 dekretu z 1949 r. poprzez zaniechanie zaproponowania wywłaszczanym nieruchomości zamiennej mimo istnienia w tym zakresie wniosku jak i przesłanek do zastosowania takiej formy odszkodowania. Zgodnie z art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r., jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Przede wszystkim należy wskazać, że na gruncie tego przepisu w orzecznictwie i piśmiennictwie wyrażono pogląd, że obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej nie powstawał, jeżeli wywłaszczeniu podlegała tylko część gospodarstwa rolnego, a nie całość tego gospodarstwa. Przy czym gospodarstwo rolne, jako pewna zorganizowana całość, nie mogło być utożsamiane z nieruchomością wykorzystywaną na cele rolne (por. np. wyrok NSA z 17 października 2000 r., IV SA 1770/98 wyrok NSA z 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11; M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczeniowych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., "Palestra" 2003, nr 9-10, s. 40). W świetle zachowanych akt archiwalnych brak jest dowodów na to, że będąca przedmiotem wywłaszczenia działka nr [...] stanowiła gospodarstwo rolne. Z akt tych wynika natomiast, co szczegółowo opisano w decyzji Ministra, że działka ta była niezbudowana (czyli nie znajdowało się na niej siedlisko). Przypomnieć w tym miejscu należy o tym, że tylko stwierdzone, a nie domniemane uchybienia, mogą być rozważane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, w razie braku jednoznacznych dowodów, że przedmiotem wywłaszczenia dokonanego wobec poprzedników prawnych skarżącej było gospodarstwo rolne, nie można przyjmować domniemania, że taka sytuacja miała miejsce. Co więcej, z ustaleń poczynionych przez Ministra już przy ponownym rozpoznaniu sprawy jednoznacznie wynika, że gospodarstwo rolne J. i M. L. miało powierzchnię co najmniej 3,0420 ha. (zob. dokumentację nadesłaną 21 lipca 2014 r. przez Sąd Rejonowy [...] - tom 1/4 akt administracyjnych). Tym samym nie można uznać, aby kwestionowanym orzeczeniem z [...] listopada 1952 r. wywłaszczono całość gospodarstwa rolnego J. i M. L. Ergo, brak było podstaw do przyjęcia, że istniał obowiązek zaoferowania tym osobom nieruchomości zamiennej.

IV.3.5. Bezzasadne są sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny dowodów, to należy przypomnieć, że postępowanie nieważnościowe służy wyłącznie zbadaniu, czy decyzja zapadła w postępowaniu zwyczajnym nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a oceny tej organ dokonuje co do zasady przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Organ nadzoru nie czyni więc co do zasady ustaleń faktycznych, a opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję (por. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2429/14 oraz wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., II OSK 2513/15 - CBOSA). Wnioskując a fortiori należy przyjąć, że nie jest również przedmiotem postępowania nieważnościowego dokonywanie ponownej oceny, zwłaszcza zebranego przed wieloma laty, materiału dowodowego. Ocena dowodów to zresztą kwestia proceduralna, a nie materialna i jako taka nie może być w ogóle rozważana jako przesłanka stwierdzenia nieważności. Pamiętać przy tym należy, że im więcej czasu upłynęło od wydania decyzji ostatecznej, tym trudniej jest formułować oceny co do rzeczywistego stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy, zachowane akta administracyjne nie pozwalały na przyjęcie, że orzeczenie wywłaszczeniowe zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, dodatkowe postępowanie dowodowe potwierdziło tylko trafność takiej konkluzji. Bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżącą do art. 7a § 1 k.p.a. Po pierwsze, przepis ten nie ma w sprawie w ogóle zastosowania, albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed 1 czerwca 2017 r. (art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017, poz. 935). Po drugie, w niniejszej prawie nie chodzi o nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a wyłącznie o ocenę wydania orzeczenia w warunkach nieważności. Po trzecie, w sprawie tej występują strony o sprzecznych interesach, tj. między innymi skarżąca i Agencja Mienia Wojskowego. Po czwarte, w sprawach dotyczących oceny wystąpienia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zasada z art. 7a § 1 k.p.a. nie ma w ogóle zastosowania z uwagi na naturę tej przesłanki nieważności, szeroko opisaną w części IV.2 uzasadnienia. Otóż na gruncie tej przesłanki wątpliwości interpretacyjne są rozstrzygane na rzecz utrzymania w mocy decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.), a nie na rzecz wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.