Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2609/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 133, 134, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174,183,184,189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.15,28,113 par. 1, 128 par. 1, 138,144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 7, art. 59 ust. 7, art. 59f
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 916/15 w sprawie ze skargi A. M. i W. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Gl 916/15, oddalił skargę A. M. i W. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił B. s.c. A. i W. M. pozwolenia na budowę budynku warsztatowo-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym wraz z przebudową zjazdu na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. [...][...] w [...] (kat. obiektu: IV, XVIII), pouczając inwestorów o obowiązku uzyskania pozwolenia w przypadku przystąpienia do użytkowania przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych.

Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2014r. inwestorzy wystąpili o udzielenie pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku warsztatowo-magazynowego z zapleczem socjalnym. W dniu 3 lutego 2015r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę obowiązkową obiektu budowlanego, w której uczestniczył skarżący W. M.. Z kontroli tej sporządzono protokół, w którym podano, że nie wykonano obiektu hali montażowej, brak warstwy docieplenia i otynkowania obiektu socjalno-biurowego, dokonano zmian wysokości obiektu i sposobu użytkowania budynku warsztatowo-magazynowego, a oba obiekty nie nadają się do użytkowania. Nadto stwierdzono, że obiekt socjalno-biurowy jest użytkowany (na parterze – pomieszczenia magazynowe, na piętrze – pomieszczenia socjalne oraz kotłownia). Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] pismem z dnia 23 lutego 2015r. powiadomił inwestorów o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego użytkowania części obiektu – budynku warsztatowo-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r., działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1, 2 i 3 i art. 59 g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymierzył B. s.c. A. i W. M. karę z tego tytułu w wysokości 50.000 zł, wyliczoną zgodnie z przedstawionym wzorem (10 x 500 zł x 10 x 1,0). W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia protokołu kontroli, w trakcie której inwestor potwierdził użytkowanie pomieszczeń socjalnych, magazynu, kotłowni i zaplecza socjalnego, mieszczących się w budynku murowanym (o kubaturze mniejszej niż 2500 m³).

[...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia, zaskarżonym postanowieniem orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji i nałożył na A. M. i W. M. jako wspólników spółki cywilnej B. karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego w kwocie 50.000 zł. Jako podstawę prawną organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 i art. 58 f ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć jako korzystanie z niego niezależnie od zgodności z przeznaczeniem, wynikającym z udzielonego pozwolenia na budowę. Taki stan rzeczy wystąpił w niniejszej sprawie, co obligowało do wymierzenia kary, niezależnie od faktu późniejszego udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu, nie ma prawnego znaczenia fakt prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Brak bowiem podstaw prawnych do odstąpienia od wymierzenia kary. Prawidłowo też określono kategorię obiektu jako kat. XVIII – budynek przemysłowy, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz wyliczono wysokość kary. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, należało jednoznacznie określić podmiot zobowiązany do jej poniesienia, bowiem spółka cywilna nie może być adresatem obowiązków na gruncie ustawy - Prawo budowlane. Stąd też karę należało nałożyć na osoby fizyczne będące wspólnikami takiej spółki.

Postanowieniem z dnia 15 września 2015 r. organ odwoławczy w trybie art. 113 § 1 k.p.a., sprostował z urzędu błąd pisarski na str. 1 powyższego postanowienia w zakresie podstawy prawnej poprzez wpisanie: "w zw. z art. 57 ust. 7 i 59 f ustawy Prawo budowlane".

W skardze na postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. A. M. i W. M. zarzucili naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a.; art. 15 k.p.a.; art. 59 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżących, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania oraz kompetencji reformatoryjnych, organ odwoławczy wymierzył karę innym podmiotom niż wskazanym w postanowieniu organu I instancji, opierając się na jego ustaleniach faktycznych, podczas gdy powinien sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Ponadto postanowienie organu odwoławczego zapadło w oparciu o nieprawidłowe przepisy prawa materialnego. Z powołanej podstawy prawnej wynika bowiem wymierzenie kary w kwocie 5.000 zł, a nie 50.000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd podkreślił, że o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych skarżący zostali pouczeni w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, której jako inwestorów wskazano B. s.c. A. i W. M.. Nie jest kwestionowany fakt, że przed uzyskaniem takiego pozwolenia przystąpili do użytkowania obiektów (ich wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem), co stwierdził organ I instancji w toku obowiązkowej kontroli, z której sporządzono protokół i materiał fotograficzny. Późniejsze zaprzestanie użytkowania obiektów nie ma już znaczenia prawnego. Nie może bowiem stanowić podstawy ani do odstąpienia od wymierzenia kary, ani jej miarkowania. Zdaniem Sądu zostały zatem spełnione ustawowe przesłanki do wymierzenia kary i prawidłowo określono jej wysokość (50.000 zł), przedstawiając sposób obliczenia. Organ odwoławczy nie naruszył też kompetencji, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania, uchylając postanowienie organu I instancji o nałożeniu kary na skarżących z powodu nieprecyzyjnego wskazania podmiotu zobowiązanego do jej poniesienia. Określenie inwestora jako spółkę cywilną z podaniem imion i nazwisk wspólników, mogło rodzić wątpliwości na etapie ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Stąd też prawidłowo organ odwoławczy zmodyfikował oznaczenie inwestorów jako osoby fizyczne, tworzące taką spółkę. Taki zabieg nie może być jednak kwalifikowany jako zmiana kręgu stron, a to w sytuacji, gdy organ I instancji doręczył postanowienie odrębnie obojgu skarżącym jako osobom fizycznym. Było to prawdopodobnie wynikiem wadliwości samej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak nie podlega kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jako akt podjęty poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Nie sposób zatem w okolicznościach niniejszej sprawy ferować zarzutu o braku tożsamości podmiotowej, wynikającej z braku możliwości nałożenia kary administracyjnej na spółkę cywilną jako podmiot nie mający osobowości prawnej. Nie stanowi naruszenia prawa materialnego, jako mającego wpływ na wynik sprawy, fakt błędnego powołania w sentencji (osnowie postanowienia organu odwoławczego) przepisów art. 59 ust. 7 i art. 59 f Prawa budowlanego. Postanowienie organu I instancji zapadło na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59 f tej ustawy, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy omówił treść tych właśnie przepisów, wskazując jednoznacznie na przypadek nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Bez znaczenia prawnego jest fakt wniesienia kolejnej skargi do sądu na postanowienie organu odwoławczego o sprostowaniu podstawy prawnej postanowienia jako oczywistej omyłki pisarskiej. Nawet wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu odwoławczego o sprostowaniu omyłki pisarskiej w wyniku odrębnej skargi, nie zmienia tej zasady i nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Skargą kasacyjną A. M. i W. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zastosowanie oraz niewłaściwą wykładnię w przedmiocie wymierzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kary w kwocie 50.000,00 zł z tytułu stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, realizowanego w zakresie "budowy budynku warsztatowo- magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym przy ul. [...]".

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 28 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (tj. nie uwzględnił skargi), mimo naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 28 k.p.a. polegającego na tym, że organ administracji publicznej I instancji prowadził postępowanie w stosunku do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej, konsekwencją czego było skierowanie do spółki cywilnej, a więc podmiotu nie będącego stroną w sprawie postanowienia wymierzającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 144 k.p.a. i art. 15 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (tj. nie uwzględnił skargi), mimo naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. zmierzającego do ograniczenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji dokonał reformacji postanowienia twierdząc, iż organ pierwszej instancji nałożył karę na spółkę cywilną, która nie może być podmiotem prowadzonego postępowania. Realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy powinien na nowo rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Zaistniał w niniejszej sprawie brak tożsamości podmiotowej pomiędzy wydanymi postanowieniami organów pierwszej i drugiej instancji i naruszenie tym samym zasady dwuinstancyjności. Organ drugiej instancji powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, który powinien wydać prawidłowe postanowienie skierowane do wspólników tworzących spółkę cywilną;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (tj. nie uwzględnił skargi), mimo naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 113 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie sprostowania podstawy prawnej wydanego postanowienia. Sąd wskazał, iż bez znaczenia jest fakt wniesienia kolejnej skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o sprostowaniu podstawy prawnej postanowienia i w konsekwencji uznał, iż błędne było zawieszenie niniejszego postępowania sądowego. Sąd pierwotnie uznał, iż rozstrzygnięcie postępowania w sprawie sprostowania podstawy prawnej (sygn. VII SA/Wa 156/16) jest dla bytu niniejszego postępowania istotne, czego wyrazem było zawieszenie postępowania. Obecnie, pomimo nieustania przyczyny zawieszenia, tj. braku prawomocnego rozstrzygnięcia, Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie i wydał wyrok.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2015 r. oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie skarżący zarzucił naruszenie art. 59 ust. 7 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłową wykładnię, przy czym nie wskazał jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanych przez Sąd pierwszej instancji. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Przed wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie przypisać naruszenia powyższych przepisów przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy zastosował w niniejszej sprawie przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane i na ich podstawie wydał zaskarżone postanowienie. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na treść uzasadnienia tego postanowienia. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia jednoznacznie powołał art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przytoczył treść tego przepisu, omówił szczegółowo przesłanki stosowania tego przepisu, przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie i wyjaśnił zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. W tej sytuacji nie można mieć żadnych w wątpliwości, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a wskazanie w podstawie prawnej postanowienia art. 59 ust. 7 tej ustawy było oczywistą omyłką.

Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. Skoro z postanowienia organu odwoławczego jednoznacznie wynika, jakie przepisy stanowiły podstawę prawną wydania tego postanowienia, to kwestie dotyczące sprostowania tegoż postanowienia nie mają żadnego wpływu na wynik tej sprawy. Na marginesie zaznaczyć należy, iż wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. VII SA/Wa 156/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. i W. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprostowaniu błędu pisarskiego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018r. oddalił skargę kasacyjną A. M. i W. M. od powyższego wyroku WSA w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. tak w zw. art. 28 k.p.a. jak i w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 144 k.p.a. i art. 15 k.p.a.

Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. I tak też postąpił w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej oceny legalności zaskarżonego postanowienia, w tym prawidłowo ocenił kwestie dotyczące zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Rację ma też Sąd pierwszej instancji, że organ II instancji nie naruszył art. 28 k.p.a.

Z faktu, iż organ II instancji jako adresata postanowienia wskazał inwestorów A. M. i W. M. jako wspólników spółki cywilnej B. - podczas gdy organ I instancji określił adresata - inwestora jako B. s.c. A. i W. M. - organowi odwoławczemu nie można skutecznie zarzucić zmiany podmiotu będącego adresatem postanowienia i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rodzaje decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy określa art. 138 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną, jeśli zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie. A mianowicie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, iż organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. I tak też postąpił organ odwoławczy w niniejszej sprawie.

Dokonana przez organ odwoławczy zmiana w określeniu podmiotu będącego adresatem postanowienia o wymierzeniu inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego nie stanowi zmiany podmiotu – adresata postanowienia, ale doprecyzowanie nie mające żadnego wpływu na wynik sprawy. Tak adresatem postanowienia organu I instancji jak i adresatem postanowienia organu II instancji jest inwestor – A. M. i W. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B. spółka cywilna. Organ I instancji wyraźnie wskazał w rozstrzygnięciu postanowienia nazwę spółki cywilnej i wspólników tej spółki. Organ odwoławczy wskazał jako adresatów postanowienia A. M. i W. M. – wspólników spółki cywilnej B.. W tej sytuacji w niniejszej sprawie stroną postępowania i adresatem postanowienia o wymierzeniu kary ( postanowienia organu I instancji i postanowienia organu II instancji) byli A. M. i W. M. – inwestorzy i wspólnicy spółki cywilnej B.. Postępowanie administracyjne, tak w I instancji jak i w II instancji, toczyło się w stosunku do A. M. i W. M. – inwestorów i wspólników spółki cywilnej B..

Powyższe okoliczności nie uzasadniały – jak wskazują skarżący - uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji i konieczności ponownego prowadzenia postępowania przez ten organ. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżących o braku tożsamości podmiotowej i prowadzeniu przez organ I instancji postępowania w stosunku do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.