Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1783/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 111/06 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lipca 2007 r., II SA/Gl 111/06 oddalił skargę Gminy Mikołów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2005 r. [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustalenie przez organ gminy wysokości oraz pobranie należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renty planistycznej) należy do sfery zadań publicznych gminy, w obrębie której działa ona wobec jednostek w sposób władczy, tradycyjnie określany mianem imperium. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Dotyczyć to będzie spraw wynikłych na tle realizacji przez gminę drugiej ze sfer jej działalności, a mianowicie występowania w obrocie cywilnoprawnym jako podmiotu przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych (dominium). W sytuacjach zaś, w których wspomniane przepisy prawa pozytywnego (w tym przypadku Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wyznaczają organowi gminy rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., organ ten występuje oraz broni interesu jednostki samorządu terytorialnego - w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, tj. w drodze stanowienia aktów administracyjnych władczo i jednostronnie rozstrzygających sprawę indywidualnych adresatów. Tak rozumiany interes nie jest jednakże w żadnym wypadku tożsamy z pojęciem interesu prawnego występującym na gruncie art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.), które warunkują uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu ogólnym oraz legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Innymi słowy, w sprawach, w których organ gminy porusza się w sferze imperium, nie występuje on jako nosiciel tegoż interesu, lecz jako organ realizujący przyznane mu kompetencje z zakresu administracji publicznej. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takich zatem przypadkach jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 50 p.p.s.a. w postaci legitymowania się interesem prawnym we wniesieniu skargi. Dzieje się tak albowiem przedmiot sprawy (zapłata renty planistycznej) rozstrzyganej zaskarżoną przez organ decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Aby stwierdzić, że dany podmiot ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. Pojęcie interesu prawnego ma przy tym charakter obiektywny; istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W niniejszej sprawie takiego przepisu brak. Tylko pozornie wydawać by się mogło, iż jest nim art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), jednakże przepis ten nie dotyczy interesu prawnego gminy, albowiem nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej, nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w rozumieniu k.p.a. oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Organ działał w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić więc należy, że organ który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie może on być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Jego rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Wymaga podkreślenia, iż analogiczną ocenę w szeregu orzeczeń wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, wśród których jedynie tytułem przykładu wymienić można: wyrok z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 (niepubl.), wyrok z 7 grudnia 2005 r, I OSK 521/05, postanowienie z 2 marca 2006 r., II GSK 387/05, wyrok z 15 lutego 2006 r, I OSK 460/05, postanowienie z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05. Ewentualna legitymacja do wniesienia skargi przysługiwałaby gminie tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji występowałaby ona jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., wykonując przysługujące jej prawa i obowiązki nie związane z realizacją władztwa administracyjnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednakże nie miała miejsca.

Od tego wyroku Gmina Mikołów złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 170 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na oddaleniu skargi Gminy Mikołów z powodu braku w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. interesu prawnego Gminy do jej wniesienia, podczas gdy w poprzednim, prawomocnym wyroku z 17.03.2005 r. wydanym w przedmiotowej sprawie WSA w Gliwicach dokonał odmiennej oceny i nie kwestionował interesu prawnego Gminy Mikołów, wskazując na brak podstaw do pozbawienia gminy uprawnień dochodzenia roszczeń na drodze postępowania sądowoadministracyjnego przez domaganie się kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego.

Wskazując na powyższą podstawę wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie na rzecz Gminy Mikołów kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu podniesiono, że w kwestii ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mikołów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął już stanowisko w wyroku z 17 marca 2005 roku, sygn. akt II S.A./Ka 947/03. Wyrok ten został wydany na skutek skargi Gminy Mikołów wniesionej do tegoż Sądu na decyzję SKO z [...] marca 2003 roku, Nr [...] uchylającą decyzję Burmistrza Miasta Mikołowa nr [...] z [...].12.2002 roku. Decyzja ta, ustalająca opłatę planistyczną w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mikołów obejmowała również i te działki i dotyczyła tego samego planu, które były przedmiotem wydania decyzji uchylonej zaskarżoną decyzją SKO w Katowicach w niniejszej sprawie. Podstawą wydania tej decyzji był przepis art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś podstawą decyzji Burmistrza Miasta Mikołowa z [...].10.2005 r. był przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże zbieżność treści tych przepisów uzasadnia zdaniem Skarżącej stanowisko, iż przedmiotowe wyroki WSA zostały wydane w tożsamym stanie prawnym. Zatem oba wskazane wyżej wyroki WSA w Gliwicach zostały wydane w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

Wprawdzie wyrokiem Sądu z 17 marca 2005 roku WSA w Gliwicach również oddalił skargę Gminy Mikołów na decyzję SKO z [...] marca 2003 roku, jednak w wyroku tym Sąd nie kwestionował interesu prawnego Gminy w rozumieniu art. 50 p.p.s.a do wniesienia skargi na decyzję Kolegium, skoro uznał, że brak jest podstaw do pozbawienia gminy uprawnień dochodzenia roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na drodze postępowania sądowoadministracyjnego przez domaganie się kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego tylko na skutek tej okoliczności, że przedmiotowe roszczenie jest wymagalne w trybie publicznoprawnym. W wyroku tym WSA dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia skargi Gminy Mikołów uznając legitymację i interes prawny Gminy do jej wniesienia. Wyrok WSA z 17 marca 2005 roku nie był kwestionowany i się uprawomocnił. Skarżąca nie kwestionowała powyższego wyroku, ponieważ podzieliła stanowisko Sądu co do braku przeszkód prawnych, dla obciążenia opłatą planistyczną obdarowanych, którzy następnie zbywają przedmiotową nieruchomość, jeżeli do zbycia takiego dochodzi w okresie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Burmistrz Miasta Mikołowa uwzględnił to stanowisko Sądu podejmując decyzję w dniu 10.10.2005 r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości działek.

Przepis art. 170 ustawy p.p.s.a stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd orzekając w sprawie skargi Gminy Mikołów na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2005 roku był związany swoim poglądem zawartym w pierwszym orzeczeniu tj. w prawomocnym wyroku z 17 marca 2005 roku, w którym nie kwestionował interesu prawnego Gminy Mikołów w zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, gdy przedmiotem sprawy było ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. WSA w Gliwicach oddalając wyrokiem z 26 lipca 2007 roku skargę Gminy Mikołów z powodu braku interesu prawnego Gminy do jej wniesienia naruszył przepis art. 170 p.p.s.a, gdyż był związany swoją oceną, co do interesu prawnego Gminy do wniesienia skargi, zawartą w pierwszym orzeczeniu, które w dacie wydania zaskarżonego wyroku było prawomocne. Naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło merytoryczną kontrolę prawidłowości wydania decyzji przez organ odwoławczy. W tym miejscu Skarżąca również podnosi, iż w wyroku wydanym w sprawie I FSK 1358/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 170 p.p.s.a uznał, że oceny zawarte w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wiążą nie tylko sąd, który wydał wyrok, lecz również związany jest nimi Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, powołując się szeroko na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w kwestii legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego, których organy wydały decyzję administracyjną w I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie jest trafny.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie był związany swym wyrokiem z 17 marca 2005 roku, sygn. akt II S.A./Ka 947/03, ponieważ zapadł on w innej sprawie. Jak słusznie zauważa się w literaturze przedmiotu stan powagi rzeczy osądzonej "powstaje na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny zgodności z prawem określonego przejawu działania lub bezczynności organu administracji publicznej, jednakże wyłącznie między tymi samymi stronami" - M. Bogusz: Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2004, nr 6, s. 98. Nie ulega więc wątpliwości, że między tymi sprawami nie ma tożsamości podmiotowej, ponieważ decyzja Burmistrza Miasta Mikołowa nr [...] z [...].12.2002 r. obciążała opłatą planistyczną J. K. i M. P., natomiast decyzja Burmistrza Miasta Mikołowa z [...].10.2005 r. była adresowana do M. K. i T. P.. W rezultacie zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. jest chybiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Na marginesie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jeszcze zasygnalizować, że stanowisko Sądu I instancji, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie NSA. Dlatego też skarga Gminy Mikołów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2005 r. [...] winna ulec odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu braku legitymacji skargowej na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To uchybienie Sądu I instancji pozostaje jednak poza granicami rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ zarzutu tego nie podniesiono w skardze kasacyjnej.