Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 161/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 pkt 4 art. 53 ust. 5 art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 4 par. 3 par. 5 ust. 1 ust. 2 par. 7 ust. 3 par. 9 ust. 2 ust. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...].; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej, samoobsługowej stacji odkurzania pojazdów, ekranów akustycznych, urządzeń budowlanych oraz zjazdu, planowanej do realizacji w Ł. przy ul. A 25/25A, na działkach nr [...] i [...] oraz dla potrzeb budowy urządzeń budowlanych i zjazdu z ulicy A na działkach nr [...] i [...] oraz fragmentach działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Podstawę prawną decyzji organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071, ze zm.) oraz art.59 ust. 1 i art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

Kolegium wskazało, że w/w decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A Spółkę jawną J. Z. & J. M., T. Z. z siedzibą w Z. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa B z siedzibą w Ł. - użytkownik wieczysty działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Spółdzielnia wskazała, iż postanowienia decyzji mogą budzić wątpliwości, co do zasadności jej wydania w zakresie warunków określających:

- ilość możliwych miejsc w myjni samoobsługowej oraz braku monitoringu określonej ilości miejsc;

- wysokości zabudowy dla budynku projektowanego,

- określenia linii zabudowy dla nowego budynku;

- określenia spadku połaci dachowych;

- oraz realizacji wyznaczonych zasad w zakresie wjazdu i zjazdu na teren inwestycji.

Odwołująca się wskazała, iż pomiędzy granicą obszaru analizowanego wskazanego na rysunku, a wykazem działek wskazanych w tabelarycznym zestawieniu działek budowlanych w analizie obszaru zachodzi niespójność, bowiem wykaz obejmuje w całości działki zainwestowane zarówno zabudową usługową jak i jednorodzinną, a załącznik graficzny do analizy wskazuje, iż jedynie fragmenty tych działek leżą w obszarze analizowanym. Zdaniem Spółdzielni, ma to istotny wpływ na określanie wskaźnika intensywności zabudowy terenu analizowanego, gdzie powierzchnia każdej działki budowlanej, w zasięgu obszaru analizowanego ma istotne znaczenie.

Nadto, zdaniem strony, w zaskarżanej decyzji ustalono na załączniku graficznym oraz w tekście decyzji - nieprzekraczalną linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, co może być odczytane jako przyzwolenie na lokalizowanie nowej zabudowy w głębi działek budowlanych, objętych obszarem decyzji (nie ma w decyzji uzasadnienia dla przyjęcia takiego rozwiązania). Dla zachowania ładu przestrzennego obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa, jest ustalenie obowiązującej linii zabudowy. Jest to możliwe w przypadku omawianej decyzji, ponieważ na działkach budowlanych zlokalizowanych po obu stronach działek, na których ma być realizowana inwestycja - zlokalizowane są budynki, pozwalające na określenie jednoznacznej linii zabudowy obowiązującej.

Nadto Spółdzielnia wskazała, że sporna decyzja narusza zapis § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia, bowiem dla wnioskowanej inwestycji wyznaczono maksymalną wysokość elewacji - jedna kondygnacja nadziemna (ok. 5,1 m), zgodnie z wnioskiem inwestora, zaś na działkach zlokalizowanych od strony wschodniej od obszaru objętego wydaną decyzją (na terenie U) - zlokalizowane są budynki usługowe o wysokości dwóch kondygnacji nadziemnych (wysokość do kalenicy nie mniej niż 9,0m) o dachach dwuspadowych, o kalenicach w przeważającej części prostopadłych do linii rozgraniczającej ulicę; na działkach zlokalizowanych od strony północnej (na terenie MN) zlokalizowane są budynki dwukondygnacyjne z dodatkowym poddaszem użytkowym (wysokość do kalenicy nie mniej niż 10,0m) o kalenicy równoległej do linii rozgraniczającej drogi; na zachód (na działce nr [...] na terenie MN) zlokalizowany jest budynek jednorodzinny dwukondygnacyjny o dachu wielospadowym z niewielkim stopniem nachylenia połaci dachowych.

Zdaniem strony, skoro na obszarze analizowany jest różnorodność kształtu dachów, to powinno się wyznaczyć kształt dachu na podstawie zabudowy zlokalizowanej najbliżej wnioskowanej inwestycji, bowiem tylko takie działanie dawałby możliwość wpisania się nowym budynkiem w otoczenie sąsiednie i zachowanie ładu przestrzennego (na działkach bezpośrednich zlokalizowane są budynki o dachach dwuspadowych i wielospadowych) lub na podstawie chociażby średniej z obszaru analizowanego.

Wątpliwości strony budzi również okoliczność, że decyzja dopuszcza w projektowanej myjni obsługę maksymalnie 64 pojazdów samochodowych na 16 godzin w porze dziennej i 8 pojazdów na 8 godzin w porze nocnej. Przeliczając matematycznie daje to możliwość mycia 4 pojazdów na godzinę w ciągu dnia i 1 pojazdu na godzinę w ciągu nocy. W ocenie strony, winien być wprowadzony nakaz monitoringu realizacji tych ograniczeń, bowiem od przestrzegania obostrzeń ilości pojazdów na godziną uzależnione jest przestrzeganie odpowiedniej akustyki na terenach sąsiednich (a tym samym przestrzeganie zgodności z "rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29.lipca 2004 r. w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu" w tym również hałasu oddziaływującego na zabudowę mieszkaniową).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] wyjaśniło, że sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna jest prawidłowa pod względem formalnym oraz została sporządzona zgodnie z wymaganiami prawa. Wbrew zarzutom odwołania, obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo. Jego granicami objęto pas 204m wokół terenu inwestycji, co stanowi trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem i odpowiada dyspozycji § 3 ust.2 powołanego wyżej rozporządzenia. W tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził, wymaganą przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, określonych w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mając zaś na uwadze wyniki sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej Kolegium podniosło, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz cech, istniejącej w obszarze analizowanym, zabudowy. Jak wskazuje bowiem zarówno część opisowa jak i graficzna, przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa, czyli taka jak wnioskowana, przy czym zabudowa o takiej funkcji występuje także na działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia dla nowej zabudowy parametrów wymienionych treści § 4 - § 8 rozporządzenia. Dotyczy to również kwestionowanych odwołaniem parametrów takich jak: linia zabudowy, wysokość i kąt nachylenia połaci dachowych. Załącznik graficzny nr 1 do kwestionowanej decyzji zawiera bowiem linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linie zabudowy, określone jako nieprzekraczalne, wyznaczone zarówno od strony ul. B jak i ul. A. Ustalone dla nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego linie zabudowy, stanowią przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich od strony obu w/w ulic.

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, niż wynika to z ust. 1 tegoż paragrafu (zasada przedłużenia górnej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza wskazuje, iż zabudowa z obszaru analizowanego posiada wysokość od I do V kondygnacji nadziemnych, przy czym średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi II kondygnacje. W świetle powyższego ustalenie w spornej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji projektowanego obiektu na I kondygnację (maksymalnie do 5,10 m), mieści się w przedziale wysokości w analizowanym obszarze, przy czym jest ona niższa niż średnia wysokość obiektów z obszaru. Odstępstwo od zasad wynikających z przepisu § 7 ust. 1 uzasadnia, zdaniem Kolegium w tym przypadku, charakter projektowanej inwestycji i jej narożnikowe położenie.

Stosownie zaś do brzmienia § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów, występujących na obszarze analizowanym. Jak wykazała analiza, w obszarze analizowanym występują dachy jedno i dwuspadowe oraz płaskie o kącie nachylenia od 5° do 45°, Kąt nachylenia połaci dachu, ustalony dla planowanego budynku, z uwagi na jego technologię (zadaszona wiata) na maksymalnie do 5°, z kalenicą główną usytuowaną równolegle lub prostopadle do al. C, odpowiada zatem, w ocenie organu odwoławczego, parametrom dachów w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do w pozostałych zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że ilość miejsc w planowanej myjni wynika z wniosku inwestora, a organ jest tym wnioskiem związany i nie może go w sposób dowolny modyfikować, zatem nie mógł nałożyć na inwestora obowiązku monitoringu ilości obsługiwanych przez myjnię pojazdów. Nadto Kolegium wskazało, że hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, tylko w sytuacji, gdy sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego, zaś w przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło ponadto, iż obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji w sposób ostateczny kształtuje postanowienie zarządcy drogi nr [...] z dnia [...], uzgadniające projekt decyzji dla planowanego zamierzenia. W jego treści zawarte są również ustalenia co do możliwości zjazdu z nieruchomości, objętej wnioskiem inwestora. Na samą lokalizację zjazdu niezbędne jest zaś uzyskanie przez inwestora zgody zarządcy drogi. Zgoda taka ma formę decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19.marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. nr 19 z 2007r., poz.115 ze zm.).

Powyższą decyzję, Spółdzielnia Mieszkaniowa B z siedzibą w Ł., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu i zarzucając kwestionowanym rozstrzygnięciom nieważność, obrazę przepisów prawa materialnego, mającą wpływ na ich treść oraz obrazę przepisów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano ponadto, iż w toku postępowania organy administracji niezasadnie odmówiły przymiotu strony osobom, legitymującym się własnościowym spółdzielczym prawem do domów jednorodzinnych, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W ocenie skarżącej, legitymacja procesowa w niniejszej sprawie przysługuje nie tylko skarżącej Spółdzielni lecz także jej członkom, dysponującym ograniczonym prawem rzeczowym do domów jednorodzinnych, znajdujących się w jej zasobach. Okoliczność wspomniana uzasadnia, zdaniem skarżącej, zarzut nieważności postępowania. Ponadto, w ocenie Spółdzielni, w toku postępowania naruszono zasadę powagi rzeczy osądzonej a przynajmniej zawisłości sporu, skoro organ uzgadniający decyzję (Zarząd Dróg i Transportu) orzekał w tym samym przedmiocie – pismem z dnia 15.września 2009r., uznanym przez organ odwoławczy za postanowienie oraz postanowieniem z dnia [...]. Przy czym to ostatnie wydane zostało po zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co pozbawiło strony postępowania inne niż inwestor prawa do złożenia zażalenie na to postanowienie. Przyjęcie zaś, iż doręczeniu stronom powinno podlegać pierwotnie wydane postanowienie z dnia [...], umożliwiłoby im, w ocenie skarżącej, skuteczne zaskarżenie dokonanego uzgodnienia. Skarżąca ponownie zakwestionowała konkluzje organów o spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, iż przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna sporządzona została wadliwie, zaś projektowana inwestycja nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa, dostępu do drogi publicznej, ponadto została negatywnie zaopiniowana przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. Istotną okolicznością pozostaje też, w ocenie skarżącej, podnoszona w toku postępowania, kwestia intensywności hałasu, który będzie skutkiem ewentualnej budowy myjni. Ustalenia w tym zakresie wymagają, zdaniem skarżącej, wiadomości specjalnych. W związku z tym ich dokonanie w toku postępowania wymagało powołania biegłego. Niedopuszczalne było zaś oparci ustaleń w tym zakresie o prywatną opinię przedłożoną przez wnioskodawcę, która dodatkowo opiera się na obliczeniach właściwych dla "bliźniaczej myjni położonej w Z.". W ocenie skarżącej, nie do zaakceptowania jest ponadto pogląd, że projektowana inwestycja nie powoduje przekroczenia norm hałasowych, bowiem z uwagi na jej usytuowanie (w pobliżu alei C) normy te są już przekroczone w związku z ruchem ulicznym. Sytuacja "chronicznego" przekroczenia tych norm przemawia raczej za szczególnie rygorystycznym traktowaniem ochrony przed hałasem i niedopuszczenie do jego dalszego znacznego zwiększenia. Zaskarżona decyzja możliwa budowę stacji posiadającej 8 stanowisk obsługi pojazdów. Dopuszczalna zabudowa pozwoli na obsługę średnio 30 pojazdów na godzinę (obsługa jednego samochodu trwa około 15 minut); przy pracy całodobowej i maksymalnym wykorzystaniu byłoby to zatem około 700 pojazdów w ciągu doby. Dopuszczenie zatem do budowy takiej stacji w obszarze budownictwa mieszkaniowego pozostaje, w ocenie skarżącej, w oczywistym konflikcie. Jest też oczywiste, że realizacja wymogu ograniczonej ilości obsługiwanych pojazdów pozostaje w sprzeczności z charakterystyką mającej powstać stacji. Po jej wybudowaniu nie da się bowiem w żaden sposób wyegzekwować ograniczenia, którego konieczność przewidziano w decyzji. Jedynym logicznym rozwiązaniem na etapie ustalania warunków zabudowy, którego skutkiem byłoby zapewnienie realizacji ograniczenia, uznanego za konieczne, byłoby zmniejszenie ilości stanowisk projektowanej stacji. Nie można natomiast, w ocenie strony skarżącej, uznać za zgodne z wymaganiami państwa prawa, funkcjonowanie decyzji, która w swej treści, zawiera ograniczenia, mające chronić interes publiczny, przy oczywistym braku prawdopodobieństwa do egzekwowania ich w praktyce.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosło, iż spółdzielcze własnościowe prawo do domów jednorodzinnych nie daje członkom Spółdzielni żadnych praw do nieruchomości gruntowych, na których domy te są posadowione. Przymiot strony postępowania przysługuje zatem tylko Spółdzielni nie zaś jej członkom. Postanowienie uzgadniające zarządcy drogi zostało zaś wydane w dniu [...], pismo z dnia [...] było zaś jedynie opinią o niewiążącym charakterze, zatem brak jest ich tożsamości. Jak wskazano, postanowienie określające możliwość obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji z al. C, przeczy zarzutom skargi o braku spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej.

Postanowieniami z dnia [...] odmówiono T. R. i L. W. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze pełnomocników skarżącej Spółdzielni oraz oddalono wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] natomiast odmówiono T. R. i L. W. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4.października 2011r., wydanym w sprawie o sygn.akt II OZ 872/11 oddalił zażalenia obojga wnioskodawców na powyższe postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż poza sporem jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki, objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż czyniąc analizę powyższych przesłanek, organy dokonały wyznaczenia obszaru analizowanego, jak tego wymaga przepis § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wykreślenie to sporządzone zostało prawidłowo. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna przy tym być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2, 3 i 4 powołanego rozporządzenia).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, co do zasady, spełnia przepisane prawem wymogi. Wykonana została bowiem na kopii mapy w skali 1:500, zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł.; zawiera prawidłowo wykreślony obszar analizowany (trzykrotna szerokość frontu działki). Nie są więc trafne te spośród zarzutów skargi, które dotyczą rozumienia "sąsiedztwa" oraz kontynuacji funkcji, ustalanej na potrzeby oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych – wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym, uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu cytowanego przepisu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.października 2010r, sygn.akt II OSK 1701/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 746738, z dnia 4.lipca 2007r., sygn.akt II OSK 997/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 355295).

Pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba natomiast traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 9.listopada 2010r., sygn.akt II SA/Łd 1024/10 oraz w Poznaniu z dnia 6.października 2010r., sygn.akt II SA/Po 426/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 394807, z dnia 21.lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25.lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21.stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, Lex nr 486227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, Lex nr 528351, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, publ. Lex nr 284499, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30.czerwca 2010 r., sygn. II SA/Po 151/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503)

W tym też znaczeniu, tożsamość funkcjonalna dla projektowanej myjni nie musi oznaczać istnienia podobnej w obszarze analizowanym. Powyższe uregulowanie nie może bowiem służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Wystarczające jest ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o podobnej funkcji. W niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie - dokonując analizy wyznaczonego obszaru - prawidłowo ustaliły, że działki inwestora są położone w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie można przyjąć, jak chce skarżąca, iż w istniejącym stanie faktycznym jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej bądź uzupełniającej co najwyżej usługowej) można nadać priorytetowe znaczenie. W konsekwencji - wbrew twierdzeniom skargi - niepodobna przyjąć, iż tylko zabudowa o charakterze mieszkaniowym z uzupełniającymi funkcjami usługowymi winna zdeterminować ustalenie warunków zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji usługowej sensu stricto, niewątpliwie również występującej na analizowanym terenie (usługi krawieckie, gastronomiczne, parking etc).

Jednakże, co trafnie podniesiono w skardze, dla ustalenia poszczególnych wskaźników zabudowy (np. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu) nie wzięto pod uwagę wszystkich działek, położonych w obszarze analizowanym (np. działki nr [...] o funkcji usługowej, położonej przy al. C w zachodniej części obszaru analizowanego). Zgodnie natomiast z treścią § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wydaje się zatem, że pominięcie w analizie tekstowej zabudowy na niektórych działkach (np. na działce nr [...]), płożonych w obszarze analizowanym (dodatkowo o funkcji usługowej) może mieć wpływ na ustalenie wspomnianego parametru. Jakkolwiek bowiem przepis ust.2 § 5 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, nie zmienia to jednak faktu, iż wielkość średnia winna być w części tekstowej wyliczona prawidłowo, wraz z odpowiednio uzasadnionym, ewentualnym odstępstwem.

Nieprawidłowo (nienormatywnie) wyznaczono również wysokość sytuowanego obiektu. W § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarto regulację, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy powinna określać m.in. "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Wysokość o której mowa, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 3 powołanego rozporządzenia). W zaskarżonej decyzji mowa jest natomiast o "wysokości zabudowy – jedna kondygnacja naziemna (do 5,10 m z wniosku)". Oznacza to wprowadzenie do decyzji zapisu nienormatywnego, pozostającego poza regulacją, określoną wspomnianym wyżej rozporządzeniem.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem wadliwego określenia linii zabudowy, w związku z wyznaczeniem linii nieprzekraczalnej nie zaś obowiązującej. Pomijając bowiem kwestię nazewnictwa, linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.września 2010r., sygn.akt II OSK 111/09, z dnia 8.sierpnia 2008r., sygn.akt II OSK 967/07, z dnia 8.lipca 2008r., sygn.akt II OSK 789/07, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niezasadny jest również zarzut niespełnienia przesłanki, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na nieskomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. W świetle uzgodnienia dokonanego z zarządcą drogi nie budzi bowiem wątpliwości, iż działki, objęte wnioskiem mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (al. C), przy czym potrzeba zmiany skomunikowania ich z drogą publiczną (dotychczas dostęp ten zapewniała ulica B – mająca status drogi wewnętrznej) wynikała z negatywnego stanowiska skarżącej Spółdzielni, będącej jednocześnie zarządcą drogi wewnętrznej (odmowy udostępnienia jej na potrzeby inwestora).

Nie można również zgodzić się z zarzutem nieważności postępowania uzgodnieniowego z uwagi na naruszenie zasady res iudicata. Podkreślić bowiem należy, iż uzgodnieniu podlegał projekt decyzji o warunkach zabudowy, tenże sporządzony został natomiast w dniu [...]. Uzgodnienie, dokonane postanowieniem z dnia [...] nie było więc tożsame z udzielonym dla projektu z dnia 4.wrześniu 2009r. Z uwagi natomiast na fakt jego dokonania pod rządami przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmienionego ustawą z dnia 7.maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (D.U. nr 106, poz. 675 ze zm.) zasadne było ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do jego zaskarżenia wyłącznie do inwestora, wobec braku jego wniosku o stosowanie przepisów dotychczasowych (art. 80 ustawy z dnia 7.maja 2010r.)

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, związanych z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec przekroczenia norm dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku podnieść należy, iż hałas związany z planowaną inwestycją może być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego. Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 27.kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. nr 25 z 2008r., poz. 150 ze zm.) eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, bez względu na to, ile akurat podmiotów na nie oddziałuje. Na podstawie art. 144 ust. 4 ustawy z obowiązku tego nie zwalnia zastosowanie technologii spełniających wymagania w zakresie oddziaływania na środowisko. (por. Krzysztof Gruszecki Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Lex 2008, wyd. II) Eksploatacja instalacji powodująca m.in. emisję hałasu nie powinna również powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (art. 144 ust.2) . W rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie znalazła się w sferze zainteresowania organów, choć zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że normy hałasowe w obszarze, na którym lokalizowana ma być projektowana inwestycja, już są przekroczone (por.mapa akustyczna Ł.). Rozważenia i należytej oceny wymagała zatem nie tyko kwestia emisji hałasu z projektowanej instalacji, lecz również jej oddziaływania na środowisko w połączeniu z oddziaływaniem hałasowym innych instalacji w tym obszarze (np. drogi ekspresowej). Tymczasem organy obu instancji skupiły się wyłącznie na hipotetycznych ustaleniach emisji z instalacji objętej wnioskiem, wyprowadzając z tychże ustaleń wytyczne dla inwestor,a nie znajdujące żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Jakkolwiek bowiem, zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 w zw.. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi (lit. b) oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (lit.d), odnosić się one mogą wyłącznie do zagospodarowania terenu i jego zabudowy, nie zaś prowadzenia działalności gospodarczej przez inwestora. Pomijając już bowiem iluzoryczną zupełnie możliwość wyegzekwowania nałożonych obowiązków w zakresie maksymalnej ilości obsługiwanych pojazdów (mycie 64 pojazdów oraz odkurzanie 72 na 16 godzin w porze dziennej i 8 w porze nocnej przy zakazie ich odkurzania), obowiązki w tym zakresie nie odnoszą się do materii, regulowanej decyzją o warunkach zabudowy.

Wszelkie zatem rozważania, dotyczące emisji hałasu z projektowanej inwestycji z uwagi na ich oderwanie od instalacji generujących hałas w otoczeniu, nadto zaś, wobec, wskazanego wyżej, powiązania tychże z ograniczeniem działalności inwestora, uznać należy za wadliwe.

Kwestia natomiast odmowy przyznania statusu strony postępowania administracyjnego T. R. i L. W. przesądzona została przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4.października 2011r., wydanym w niniejszej sprawie. Nie było zatem uchybieniem organów niedopuszczenie ich do udziału w postępowaniu, z uwagi na nielegitymowanie się przezeń interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając ich zwrot na rzecz skarżącej w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu od skargi (500,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002 r. w sprawie opłaty za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,00-zł.

Z uwagi zaś na charakter prawny zaskarżonej decyzji (nienadającej się do wykonania i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 p.p.s.a.

Prowadząc ponownie postępowanie, organy dostosują się do wyżej sformułowanych poglądów prawnych oraz wskazań co do dalszego procedowania.

m.o.