Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 474/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1050/18 w sprawie ze skargi S. J. na uchwałę Rady Gminy [...]. z dnia 29 marca 2017 r. nr XXI/131/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości [...]. gmina [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1050/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi S. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 marca 2017 r. nr XXI/131/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości [...] gmina [...], stwierdził nieważność: a) "§ 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim stanowi on, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 2RU; b) § 18 co do obszaru oznaczonego symbolem 2RU; c) załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały - w części, w której na rysunku planu oznaczono obszar symbolem 2RU" (pkt 1) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) oraz uchwały nr XIV/59/2012 Rady Gminy [...] z dnia 19 stycznia 2012 r. podjęła 29 marca 2017 r. uchwałę nr XXI/131/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości [...], gmina [...].

A. K., K. K., R. M., K. M., K. K.1., G. K. i i S. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. uchwałę. Jednakże skargi A. K., K. K., R. M. i K. M. oraz K. K.1. i G. K. zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 5 lutego 2019 r. (zob. postanowienie NSA z 24.05.2019 r. II OZ 384/19).

Zaś S. J. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXI/131/2017 w następującej części: § 1, w którym Rada stwierdza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], gminy [...] nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], § 18 ust. 1 i 2 pkt 6 oraz załącznika do uchwały nr 2a i 2b, w których uchwalono, że dla terenu oznaczonego na rys. symbolem 2RU (działka nr [...]) ograniczono rozbudowę istniejących budynków gospodarczych do obsady 240 DJP zakazując lokalizacji nowych budynków inwentarskich.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 27 i art. 28 ust. 1 tej ustawy, a także art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że argumenty skargi nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. skarżący sprecyzował uzasadnienie skargi, wskazując na załączonym do akt wyrysie planu swoją nieruchomość, która graniczy z nieruchomością nr [...], której przeznaczenie w planie skarżący kwestionuje.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę stwierdzenia nieważności części kwestionowanego planu stanowił art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż skarżący wywodzi, że zaskarżona uchwała w powołanej w skardze regulacji narusza jego prawo własności, dopuszczając w bezpośrednim sąsiedztwie rozwój produkcji zwierzęcej, co spowoduje nadmierne immisje na jego nieruchomość. Tym samym dojdzie do naruszenia normy art. 144 Kodeksu cywilnego, który zakazuje ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze immisji. Kwestionowane unormowanie zaskarżonej uchwały jest sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przyznając skarżącemu legitymację skargową Sąd uznał, że naruszenie obiektywnego porządku prawnego w skarżonej uchwale doprowadziło do naruszenia jego interesu prawnego.

Dalej Sąd wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości we [...] [...] nr [...], objętej ustaleniami kwestionowanego planu. Nieruchomość ta położona jest wg kwestionowanego planu w jednostce urbanistycznej MN – zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego, potwierdzonych na rozprawie na okazanym rysunku planu, jego nieruchomość oddzielona jest jedynie drogą od nieruchomości (dz. ewid. [...]), którą w planie oznaczono jednostką urbanistyczną 2RU. Zgodnie z § 18 ust. 1 jako funkcję podstawową dla tego terenu określa się zabudowę obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych wraz z obiektami towarzyszącymi (pkt 1), jako funkcję uzupełniającą zabudowę zagrodową, usługową w zakresie usług nieuciążliwych, związanych z obsługą rolnictwa, urządzenia i obiekty związane z funkcją podstawową (pkt 2). W ust. 2. tego przepisu, normującego szczegółowe zasady zagospodarowania w punkcie 6) na terenie 2RU ogranicza się rozbudowę istniejących budynków inwentarskich do obsady 240 DJP oraz zakaz lokalizacji nowych budynków inwentarskich.

W ocenie Sądu, jak słusznie zauważył skarżący, dopuszczenie hodowli [...] do 240 DJP oznacza zezwolenie na hodowlę [...]. Taka hodowla oznacza instalację mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (pkt 6 ppkt 8a załącznika p pt "Rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości" do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne pogorszenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, Dz.U. z 2014 r., poz. 1169). Taka działalność dopuszczona na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem 2RU, oznacza uciążliwości związane m.in. z odorami i hałasem. Okoliczność, iż ustawodawca nie zdecydował się na unormowanie norm odorowych pozostaje bez wpływu na wniosek, że odory należące do uciążliwych immisji mogą znacząco zakłócać i ograniczać swobodne korzystanie z nieruchomości sąsiednich.

Nadto Sąd zaznaczył, że unormowanie § 18 narusza jego uzasadniony interes prawny. Unormowanie to – dotyczące terenu oznaczonego symbolem 2RU (z rysunku planu wynika, że jest to tylko teren działki nr [...]) narusza obiektywny porządek prawny. Jest ono bowiem sprzeczne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Jak wynika z rysunku Studium pt. "Kierunki zagospodarowania", obydwie nieruchomości, zarówno należąca do skarżącego, jak i nieruchomość o nr ewid. [...] znajdują się na obszarze MNU. Jest to teren zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej.

W ocenie Sądu, z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju wyraźnie wynika, że na spornym obszarze (działki nr [...]), określając kierunki rozwoju Studium przewiduje zabudowę mieszkaniowo-usługową. Dopuszczenie na tym terenie produkcji [...], czy też jej rozwoju, zwłaszcza w dozwolonym planem wymiarze należy uznać za sprzeczne z zapisami Studium. Taki zapis planu nie stanowi uszczegółowienia zapisów Studium, a pozwala na rozwój tego typu działalności, która z założonymi kierunkami rozwoju jest diametralnie różna. Na rysunku Studium, określającym uwarunkowania, uwzględniono sporny teren (działka nr [...]) jako teren produkcji rolnej, zgodnie z faktycznym zagospodarowaniem terenu. Jednakże dla oceny planu istotne znaczenie ma zgodność jego zapisów z postanowieniami Studium, wytyczającymi kierunki rozwoju. Z tymi zaś plan w unormowaniach § 18 odnośnie terenu 2RU jest sprzeczny.

Sprzeczność zapisów planu z postanowieniami Studium oznacza istotne naruszenie zasad uchwalania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie odpowiada prawdzie wobec tego stwierdzenie w § 1 uchwały, że jej postanowienia nie naruszają postanowień Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności unormowania § 18 w takim zakresie, w jakim normują one byt tej jednostki urbanistycznej 2RU, tak aby po wyeliminowaniu sprzeczności ze Studium zawierały one kompleksowe rozwiązania dotyczące tej jednostki. Stwierdzenia nieważności wymaga wobec powyższego również załącznik do zaskarżonej uchwały - rysunek planu oznaczający sporny teren jako 2RU. Takie oznaczenie jest również sprzeczne z ustaleniami Studium dla tego terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina[...], zaskarżając go w całości.

Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie nieważności części uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 marca 2017 r. nr XXI/131/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości [...] gmina [...] w zakresie, w jakim dopuszcza ona możliwość rozwoju hodowli [...] do 240 DJP na terenie oznaczonym w planie miejscowym jednostką urbanistyczną 2RU z powodu potencjalnych uciążliwości związanych z odorami i hałasem wbrew postanowieniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w sytuacji gdy Studium nie zawiera szczegółowych i niewątpliwych ustaleń co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów wchodzących w skład danego obszaru osadniczego, które organ administracji miałby naruszyć uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nadto brak jest podstaw dowodowych do kategorycznego stwierdzenia, jakoby rozbudowa istniejących już na ww. działce budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu drobiu przy jednoczesnym zakazie lokalizacji nowych budynków inwentarskich spowodowała przekroczenie obowiązujących standardów w zakresie odoru i hałasu czy też uciążliwości immisji mogącą ponad miarę zakłócać i ograniczać swobodne korzystanie z nieruchomości sąsiednich;

2/ przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia przez organ interesu prawnego skarżącego, a tym samym przyznanie prymatu interesowi prywatnemu skarżącego uchwałę z pominięciem prawa organu administracji do kształtowania polityki przestrzennej w sytuacji, gdy ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, albowiem nie każde wynikające z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie indywidualnego interesu prawnego jest tożsame z przekroczeniem władztwa planistycznego, a więc z istotnym naruszeniem zasad uchwalenia planu miejscowego;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na błędnej wykładni i przyjęciu, że skarżący organ dopuścił się naruszenia zasad uchwalaniu planu miejscowego poprzez sprzeczność zapisu § 1 uchwały dotyczącego terenu oznaczonego symbolem 2RU z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - załącznik nr 1 do uchwały nr VI/25/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie organ kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na terenie gminy dokonał uszczegółowienia ogólnych zapisów zawartych w Studium, zachowując jednocześnie aktualnie istniejący układ osadniczy, którego dotyczy zaskarżony zakres uchwały, bez istotnej zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, co mieści się w granicach przyznanego mu przez ustawodawcę władztwa planistycznego, a nadto regulacja planu miejscowego odnosząca się do ww. jednostki urbanistycznej nie prowadzi do zaburzenia dominującej funkcji całego obszaru osadniczego określonego w przedmiotowym Studium symbolem MNU.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Nadto Gmina wniosła o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie:

- decyzji Wójta Gminy [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji przedsięwzięcia z dnia 4 marca 2013 r.,

- decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego Marszałka Województwa [...] z dnia 2 lutego 2012 r.,

- analizy akustycznej oddziaływania na środowisko w związku z rozbudową budynku inwentarskiego przeznaczonego do chowu [...] na działce nr ewid. [...],

wszystkie ww. na okoliczność, iż zasięg oddziaływania na środowisko rozbudowanego budynku inwentarskiego znajdującego się na działce nr [...] zgodnie z zapisami zaskarżonej części uchwały nie spowoduje przekroczeń w zakresie norm i standardów jakości środowiska na terenach leżącej w sąsiedztwie zakładu istniejącej zabudowy mieszkaniowej stanowiącej zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz mieszkaniową jednorodzinną;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej, gdyż dokumenty te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia swojego stanowiska na piśmie.

Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. S. J. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. pełnomocnik Gminy poparł wywiedzioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony skargą kasacyjną wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż podstawowe znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie ma przede wszystkim kwestia zgodności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości [...] gmina [...] ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – załącznik nr 1 do uchwały nr VI/25/2015 Rady Gminy z dnia 26 marca 2015 r. w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 2RU.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie.

Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, zaznaczył, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium.

W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak gmina nie może wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.

Sporną kwestią w tej sprawie, co już wyżej zaznaczono, jest zgodność (niesprzeczność) ocenianego planu Rady Gminy [...] z dnia 29 marca 2017 r. ze Studium w części dot. terenu oznaczonego symbolem 2RU.

Tereny oznaczone w planie symbolem RU przeznaczono pod tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych (§ 5 ust. 1 pkt 3). Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 2RU ustalono funkcję podstawową – zabudowę obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych wraz z obiektami towarzyszącymi (§ 18 ust. 1 pkt 1). Jako funkcję uzupełniającą na tym terenie dopuszczono zabudowę zagrodową, usługową w zakresie usług nieuciążliwych związanych z obsługą rolnictwa, urządzenia i obiekty związane z funkcją podstawową (§ 18 ust. 1 pkt 2). W § 18 ust. 2 omawianego prawa miejscowego zamieszczono zasady zagospodarowania terenu. W szczególności w pkt 6 tego uregulowania zapisano, iż na terenie 2RU ogranicza się rozbudowę istniejących budynków inwentarskich do obsady 240 DJP, zakaz lokalizowania nowych budynków inwentarskich.

Nie jest sporne, co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji, iż taka wielkość obsady jak wyżej przywołana oznacza zezwolenie na hodowlę [...] . Natomiast, w chwili uchwalania planu, chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych, stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zaliczany był do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 1 ppkt 51). Nadto instalacja do hodowli [...] o więcej niż 40 000 stanowisk dla [...], była instalacją mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (pkt 6 ppkt 8a załącznika do tego aktu). Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż taka działalność dopuszczona na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2RU oznacza uciążliwości związane m.in. z odorami i hałasem. Okoliczność, iż ustawodawca nie zdecydował się na unormowanie norm odorowych pozostaje bez wpływu na wniosek, że odory należące do uciążliwych immisji mogą znacząco zakłócać i ograniczać swobodne korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Generalnie jednak uznać należy, iż są to realne i obiektywne zagrożenia, a nie jak wskazuje skarga kasacyjna potencjalne uciążliwości związane z odorem i hałasem. Takie inwestycje zawsze negatywnie wpływają na środowisko i zdrowie, zaś obligatoryjne uzyskiwanie dla takich inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji pozwala w takim rozstrzygnięciu wskazać jedynie sposób wykonania inwestycji, aby jak najmniej pogorszyć środowisko, co nie oznacza mimo wszystko zupełnego wyeliminowania zagrożenia dla środowiska i zdrowia.

Analiza rysunku planu wskazuje, że teren oznaczony symbolem 2RU obejmuje swym zasięgiem tylko teren jednej działki nr [...] we [...].

Natomiast odnosząc powyższe do ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – załącznik nr 1 do uchwały Nr VI/25/2015 Rady Gminy [...] z dnia 26 marca 2015 r. przyznać należy, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z rysunku Studium pt. "Kierunki zagospodarowania" (zatem określające kierunki rozwoju przestrzennego i zasady polityki przestrzennej, czyli podstawowe reguły działania w przestrzeni przyjęte przez samorządy lokalne), wynika, iż działka nr [...], jak i działka skarżącego we [...] [...] nr [...] znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem MNU - jest to wyraźnie zaznaczone. A jest to teren zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej. W części opisowej pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w jej punkcie III. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. 1. Strefa kształtowania osadniczego:, - tereny adaptacji, przekształceń, intensyfikacji istniejącego układu osadniczego o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MNU), - tereny potencjalnego rozwoju funkcji mieszkaniowo-usługowej (MNU) skupione m.in. we [...] [...]; koncentracja usług w obszarach zurbanizowanych wykluczająca usługi uciążliwe dla otoczenia (szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogące pogorszyć stan środowiska), zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem celu publicznego (podkreślenie NSA).

Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż z powyższych uregulowań Studium wynika, że na spornym obszarze (działka nr [...] we [...] [...]), określając kierunki zagospodarowania Studium przewiduje strefę kształtowania układu osadniczego, a to zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zapisanie w planie na tym terenie produkcji [...], jak też jej rozwoju i do tego w dozwolonym planem wymiarze (do 240 DJP) należy uznać za sprzeczne z powołanym wyżej Studium. Trafnie wyjaśniono, że taki zapis planu nie stanowi uszczegółowienia rozwiązań nawet ogólnych Studium, a pozwala na rozwój tego typu działalności.

Bezspornym faktem jest również i to, że rysunek Studium określający uwarunkowania (związane ze stanem istniejącym) uwzględnia teren działki nr [...] we [...] [...], jako teren produkcji rolnej, bo takie jest faktyczne wykorzystanie terenu. Niemniej należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dla przedmiotowej oceny istotne znaczenie ma zgodność jego uregulowań z postanowieniami Studium, ale wytyczającymi kierunki rozwoju. Przy takiej ocenie, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie trafnie ujawniono istotne naruszenie zasad uchwalania planu, albowiem unormowanie § 18 planu w odniesieniu do terenu 2RU jest sprzeczne ze Studium. Dopuszczenie możliwości rozwoju [...] do obsady 240 DJP jest oczywistym naruszeniem rozwiązań zamieszczonych w Studium. Przecież z zacytowanych wyżej zapisów Studium jednoznacznie wynika, że na spornym terenie jest zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem celu publicznego. Hodowla [...] do obsady 240 DJP nie jest inwestycją celu publicznego, natomiast jak już wyżej wykazano przedsięwzięcie w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych, stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zaliczane jest (w chwili uchwalania planu) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 1 ppkt 51). Poza tym instalacja taka może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości.

W okolicznościach tej sprawy mając na uwadze fakt zapisania w Studium kategorycznego zakazu lokalizacji na spornym terenie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem celu publicznego, stopień związania, w tym przypadku planu, ustaleniami Studium jest silniejszy i musiał w powyższym zakresie bezwzględnie wiązać.

Zatem zaistnienie sprzeczności pomiędzy planem miejscowym, a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego. Wiąże się to bowiem z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, o czym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08). Okoliczności tej sprawy wobec wykazanej sprzeczności uchwalonego planu w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w planie symbolem 2RU (działka nr [...]) ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – załącznik nr 1 do uchwały Nr VI/25/2015 Rady Gminy [...] z dnia 26 marca 2015 r. zobowiązywały zatem Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 2RU, zarówno w treści samej uchwały, jak i załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, a to rysunku planu.

Określone obszary gminy mogą mieć zatem oznaczone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15). Natomiast przyjęcie w planie ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu w całości lub części. Tak też prawidłowo postąpiono w tej sprawie w oznaczonym wyżej zakresie. Zatem, wbrew stanowisku skarżącej Gminny, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 u.p.z.p. Przede wszystkim z wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt administracyjnych, a badając legalność zaskarżonej decyzji dokonuje oceny na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Jednak takiej okoliczności nie wykazała skarżąca kasacyjnie Gmina. Natomiast stwierdzenie, iż działalność dopuszczona na terenie oznaczonym symbolem 2RU oznacza uciążliwości związane z odorem i hałasem z działki nr [...], Sąd pierwszej instancji wyprowadził z przepisów prawa na które się powoływał w sprawie - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (pkt 6 ppkt 8a załącznika do tego aktu). Niemniej jednak nie jest to okoliczność uzasadniająca przyjęcie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Powyższe rozważania wskazują, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że gmina dopuściła się naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego poprzez sprzeczność zapisu § 1 uchwały dotyczącego terenu oznaczonego symbolem 2RU z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – załącznik nr 1 do uchwały nr VI/25/2015 Rady Gminy z dnia 26 marca 2015 r., w sytuacji gdy organ kształtując i prowadząc politykę przestrzenną dokonał uszczegółowienia ogólnych zapisów w Studium, zachowując aktualny układ osadniczy, bez istotnej zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, a nadto regulacja planu miejscowego nie prowadzi do zaburzenia dominującej funkcji całego obszaru osadniczego określonym w przedmiotowym studium symbolem MNU.

W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Takiej zbieżności jednak, co powyżej ujawniono, nie ma w zaskarżonym planie w odniesieniu do terenu oznaczonym symbolem 2RU.

Skarżąca Gmina zawnioskował w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dopuszczenie dowodów uzupełniających z wydanych na rzecz A. S. (działka nr [...]) decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 4 marca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji związanej z rozbudową budynku inwentarskiego przeznaczonego do [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, decyzji o pozwoleniu zintegrowanym Marszałka Województwa [...] z dnia 2 lutego 2012 r. oraz analizy akustycznej oddziaływania na środowisko w związku z rozbudową budynku inwentarskiego na działce nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił tych wniosków, gdyż uznał że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania w sprawie. Należy zauważyć, że zgodnie z powołanym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów (uprawnienie Sądu), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Natomiast przedstawione decyzje i analiza akustyczna nie pozostają w związku z oceną legalności jaka dokonywana jest w tej sprawie, a ta odnosi się bowiem do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś przedstawione materiały dotyczą innego postępowania.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako 2. Sprowadza się on do tego, że przyjęto w tej sprawie prymat interesu prywatnego skarżącego, z pominięciem prawa organu administracji do kształtowania polityki przestrzennej, zaś ochrona interesu indywidualnego nie może mieć charakteru bezwzględnego.

Co do zasady należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi - jest on właścicielem nieruchomości we [...] [...] i nr [...] objętej ustaleniami kwestionowanego planu. Posiada nieruchomość - [...] w jednostce urbanistycznej MN - zabudowa mieszkaniowa. Nieruchomość skarżącego oddziela od działki oznaczonej jednostką urbanistyczną 2RU (dz. nr [...]) jedynie droga. Właściwie zaznaczono w motywach zaskarżonego wyroku, iż przyznając legitymację skargową Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie obiektywnego porządku prawnego w skarżonej uchwale doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Należy zaznaczyć, iż wskazana wyżej norma z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotycząca nieważności aktu planistycznego nie może być odczytywana w oderwaniu od art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmioty indywidualne. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą. W postępowaniu ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wywodzą swój interes prawny najczęściej z prawa własności nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem (art. 140 i 144 k.c.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zatem pogląd, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (m.in. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1961/14; z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt II OSK 37/14; z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 773/13; z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08). Naruszenie interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawsze jednak wynika z ustaleń planu odnoszących się wyłącznie do jego nieruchomości, lecz często również z ustaleń dotyczących nieruchomości sąsiednich - patrz: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2770/14. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania w miejscowości [...] gmina [...] w części obszaru oznaczonego symbolem 2RU narusza interes prawny skarżącego wynikający z prawa własności, gdyż może mieć negatywny wpływ na korzystanie z jego nieruchomości [...] i jej wartość. Istotny jest też przepis art. 144 k.c. wskazywany przez Sąd pierwszej instancji, który zakazuje ujemnego odziaływania na cudzą nieruchomość w drodze immisji. Należy bowiem zauważyć, że przyjmuje się przy wykładni art. 144 k.c., iż kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. Sąd Najwyższy w wyroku z 8 stycznia 2009r. sygn. akt I CNP 82/08). W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść.

Zgodnie z przywołanym w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p., z którego wyprowadzona jest koncepcja władztwa planistycznego, nie wprowadza jednak nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Władztwo planistyczne gminy stanowi zatem uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczeń m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Niemniej jednak, co należy wyraźnie podkreślić, brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki - patrz: NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 76/18. Twierdzenie, zawarte we wniesionym środku odwoławczym, że Sąd pierwszej instancji nadał prymat interesowi prywatnemu skarżącego w realiach tej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy, przed Sądem pierwszej instancji, prawidłowo wyważono ten interes w zaskarżonym wyroku uznając prawo skarżącego do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Dotychczasowe rozważania uzasadniają twierdzenie, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.