Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 107/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Starosta odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu nr "[...]" miasta B. na działce budowlanej nr "[...]" o pow. ogólnej 959 m2, stanowiącej własność I. i W. S., wynikającej z dostarczonego wykazu zmian gruntowych z dnia 16 maja 2005 r., w którym jako użytek "B" zaliczono część działki o powierzchni 500 m2 zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, pozostawiając powierzchnię 459 m2 jako "BpRIIIb". W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowa działka położona jest w obszarze gruntów przeznaczonych w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Teren ten uzyskał zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na wyłączenie z produkcji rolnej (pismo z dnia "[...]" marca 1995 r., nr "[...]") i po podziałach geodezyjnych oraz wykonaniu sieci wodno - kanalizacyjnej i burzowej, w ewidencji gruntów został oznaczony symbolem Bp-RIIIb jako teren zurbanizowany niezabudowany. Przed wydaniem pozwolenia na budowę decyzją Starosty z dnia "[...]", nr "[...]" 500 m2 przedmiotowej działki wyłączono z produkcji rolnej. Po wybudowaniu budynku i wykonaniu pomiarów powykonawczych sporządzono kartę ewidencyjną budynku oraz wykaz zmian gruntowych, w którym powierzchnię 500 m2 zaliczono do kategorii "B", pozostawiając 495 m2 jako Bp-RIIIb. Starosta ocenił, że jest to niezgodne z § 68 ust 3 pkt l rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz pkt 3 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia. Przedmiotowa nieruchomość jest bowiem typową działką budowlaną skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego i niezależnie od decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, jej powierzchnia powinna być oznaczona w ewidencji gruntów w całości jako "B" — tereny mieszkaniowe.

W złożonym odwołaniu I. S. zarzucił sprzeczność treści decyzji Starosty z dnia "[...]", nr "[...]" i z dnia "[...]", nr "[...]". Podniósł również naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wskazując na uchybienie przepisom art. 10§ l, art. 36 § 4 i art. 61 § l Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że opieszałość w działaniu organu naraża go na dodatkowe straty finansowe i utrudnia zamieszkanie w nowo wybudowanym budynku jednorodzinnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nieruchomość odwołującego się o nr geodezyjnym "[...]" została wydzielona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako jedna z wielu w konturze "MN - na cel budownictwa jednorodzinnego". Przedmiotowa działka o powierzchni 0,0959 ha jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a pozostały grunt zaspokaja potrzeby zakresu funkcjonalności wybudowanego budynku. Sporządzony wykaz zmian gruntowych dołączony do zgłoszenia zmian w danych ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny z § 68 ust. 3 pkt l załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454). Organ odwoławczy stwierdził, że niezgodność oznaczenia użytku gruntowego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. w działce nr "[...]" z obowiązującymi przepisami prawa nastąpi w odrębnym postępowaniu. Zauważył ponadto, że przedmiotowa decyzja dotyczy oznaczenia użytku gruntowego, nie jest zatem możliwe uwzględnienie zarzutów odwołującego się dotyczących nieterminowego jej wydania przez organ pierwszej instancji.

W złożonej na powyższą decyzję skardze I. S. zarzucił sprzeczność decyzji Starosty odmawiającej uwzględnienia zmian w danych w ewidencji gruntów z decyzją tego organu z dnia "[...]", nr "[...]". Podniósł, że zgłaszając zmiany w ewidencji gruntów i budynków, wykazał brak konieczności całkowitego wyłączenia działki Nr "[...]" z produkcji rolnej. Zarzucił wydanie decyzji przez Starostę z naruszeniem przepisów art. 10 § l, art. 36 § 4 i art. 61 § l Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził również, że opieszałość w działaniu tego organu naraża go na dodatkowe straty finansowe i utrudnia zamieszkanie w nowo wybudowanym budynku jednorodzinnym, zmiana interpretacji lub przepisów także nie powinna skutkować dodatkowymi obciążeniami.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia.

Kwestią sporną jest okoliczność, czy prawidłowo organy administracji odmówiły skarżącemu wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu nr "[...]" miasta B. odnośnie do działki budowlanej nr "[...]" o pow. ogólnej 959 m2, we wnioskowany sposób, tj. wpisanie powierzchni 500 m2 działki zabudowanej budynkiem jednorodzinnym jako tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem "B", natomiast powierzchni 459 m2 jako zurbanizowane tereny niezabudowane oznaczone symbolem "BpRIIIb".

Do prowadzenia i aktualizowania ewidencji gruntów i budynków zobowiązany jest starosta. Ten obowiązek wynika z przepisów art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, póz. 2027) oraz § 44 i następnych rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454).

Zgodnie z § 45 ust. l tego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Natomiast art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przewiduje, że dokumentami, które stanowią podstawę wpisów w tej ewidencji są odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków przesłane staroście przez właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne. Ponadto, stosownie do § 46 ust. 2 pkt 2-4 powołanego wyżej rozporządzenia, starosta z urzędu uwzględnia zmiany wynikające również z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej oraz ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Należy zauważyć, że dopuszczenie przez prawodawcę prowadzenia i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie wielu różnorodnych źródeł danych nie jest równoznaczne z możliwością dokumentowania danych i ich zmiany przy użyciu dowolnego źródła. Za niedopuszczalne trzeba zatem uznać, np. zastępowanie odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, o których mowa w art. 23 cytowanej ustawy, danymi opracowanymi na podstawie innych dokumentów w tym danymi wynikającymi z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Dopuszczenie takiej możliwości oznaczałoby bowiem naruszenie właściwości zastrzeżonej dla organów administracji publicznej, sądów i notariuszy w sprawach określonego rodzaju przez nieuzasadnione dokumentowanie danych należących do kompetencji tych podmiotów przez inne organy lub podmioty, (por. wyrok WSA we Wrocławiu dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt. 311 SA/Wr 1996/03, niepubl.)

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji na podstawie karty ewidencyjnej budynku i wykazu zmian gruntowych sporządzonych przez geodetę orzekły, że cała nieruchomość skarżącego powinna być oznaczona symbolem "B" jako tereny mieszkaniowe. Tego stanowiska nie można podzielić.

Jak już wyżej wykazano, aby dokonać wpisu w ewidencji gruntów lub jego zmiany, zmiany muszą być udokumentowane w sposób określony w powołanych wyżej przepisach. Żadna ze wskazanych regulacji prawnych nie przewiduje jednakże możliwości wprowadzenia zmian do bazy danych ewidencyjnych tylko na podstawie sporządzonych przez uprawnionego geodetę dokumentów w postaci karty ewidencyjnej budynku i wykazu zmian gruntowych. W rozpatrywanej sprawie brak jest zatem dokumentu, z którego wynikałoby, że rzeczywiście cała nieruchomość skarżącego została wyłączona z produkcji rolnej.

Podnieść należy również, że legalne wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej następuje w drodze decyzji właściwego miejscowo starosty zezwalającej na takie wyłączenie, wydanej w trybie przewidzianym w art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266, z późn. zm.) jeszcze przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę oraz przed faktycznym wyłączeniem. Stwierdzenie natomiast przez właściwy organ, że dany grunt został faktycznie wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami tej ustawy lub bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, stosownie do art. 28 ust. l i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych skutkuje obowiązkiem wydania takiej decyzji z urzędu z jednoczesnym ustaleniem opłat z tytułu wyłączenia w wyższej wysokości. Ze wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych wynika decyzyjny tryb wyłączenia gruntów rolnych z produkcji zarówno w przypadku wyłączenia legalnego, jak i wyłączenia faktycznego wbrew przepisom tej ustawy. Powyższe powoduje, że w przypadku ustalenia faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, organy administracji właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych zobligowane są do rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie natomiast organy obu instancji przyjęły, że skarżący faktycznie wyłączył całą działkę nr "[...]" z produkcji rolniczej mimo posiadania decyzji zezwalającej na wyłączenie tylko 500 m2 gruntów rolnych.

Oparcie się w powyższym zakresie wyłącznie na dokumentacji geodezyjne - kartograficznej, zawierającej wykaz zmian gruntowych, stanowi naruszenie ustawy o ochronie gruntów rolnych, a w szczególności art. 28 ust. l lub ust. 2. Stwierdzenie, że w stanie faktycznym sprawy miało miejsce faktyczne, nielegalne w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych, wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, należy do kompetencji starosty. Wydanej we właściwym trybie przez ten organ decyzji nie można zastąpić czynnością geodety o charakterze materialnotechnicznym. Pozbawiłoby to stronę możliwości obrony jej stanowiska w trybie instancyjnym postępowania administracyjnego.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo udokumentowane jest wyłącznie z produkcji rolniczej 500 m2 działki nr "[...]". Natomiast ustalenie, że wyłączona z produkcji rolniczej jest również pozostała powierzchnia tej nieruchomości powinno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, w toku którego należało wyjaśnić czy rzeczywiście i w jakim zakresie nastąpiło zajęcie na cele zabudowy mieszkaniowej większej powierzchni. Niewątpliwie jednak nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie w tym kierunku.

Rozstrzygnięcie sprawy w powyższym zakresie wyłącznie w oparciu o dokumentację geodezyjną narusza przepisy art. 22 i art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 44 i następnych rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 11 i art. 28 ust. l i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.