Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 612/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej  decyzji
stwierdzono że zaskarżona decyzja i poprzedzająca decyzja I instancji narusza prawo

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2010 r. wniosku strony skarżącej "R" sp. z o.o. w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg M. L. i "R" sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sygn. akt II SA/Kr 612/10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2010 r. sprawy ze skarg M. L. i "R" sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. L. kwotę 500 zł (pięćset złotych ) a na rzecz strony skarżącej "R" spółka z o.o. w K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Strona skarżąca "A. " Spółka z o.o. z siedzibą w K. w skardze wniesionej na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn: "Rozbudowa ul. [...] i budowa przedłużenia ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do zakresu węzła z trasą [...] w K. - jako drogi powiatowej o parametrach drogi głównej wraz ze skrzyżowaniami z istniejącymi drogami oraz odwodnieniem, oświetleniem ulicznym, sygnalizacją świetlną, zabezpieczeniami antyhałasowymi, kanałami przełazowymi, budową i przebudową kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolidujących sieci uzbrojenia, domagała się wstrzymania jej wykonania.

W uzasadnieniu wniosku podniosła, że skutkiem zaskarżonej decyzji jest wywłaszczenie nieruchomości strony skarżącej oraz realizacja na nich inwestycji drogowej. Ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji prowadzone było z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a skutkiem wykonania decyzji będzie wybudowanie drogi na nieruchomościach skarżącej, a następnie skierowanie na nią ruchu samochodowego, w sprawie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonalności w postaci trudnych do odwrócenia skutków i ryzyka poniesienia znacznej szkody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z przyjętą w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zasadą, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich

postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego opiera się na zasadzie skargowości. Zasada ta może jednakże w określonych sytuacjach doznać ograniczeń polegających na uwzględnieniu z urzędu okoliczności decydujących o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu. Rozpoznając bowiem wniosek o wstrzymanie wykonania, sąd powinien dokonać analizy sytuacji strony i ocenić konieczność udzielenia ochrony tymczasowej, z uwzględnieniem całości akt sprawy (postanowienie NSA z dnia 21.01.2010 r. sygn. II OZ 1200/09, Wspólnota 2010/7/44). W ramach tej oceny Sąd musi rozstrzygnąć, czy w konkretnym przypadku zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli przed rozpoznaniem skargi zostanie wykonana decyzja, która w wyniku rozpoznania skargi może być uchylona albo może być stwierdzona jej nieważność ( por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn.ll OZ 1368/08, LEX nr 519751). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8.08.2008 r. sygn. II OZ 800/08 , LEX nr 527773) stwierdzając, że przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Należy jednak zaznaczyć, że rozstrzygając w przedmiocie wniosku o wstrzymanie sąd nie dokonuje wstępnej merytorycznej oceny legalności zaskarżonego aktu, ponieważ celem instytucji wstrzymania wykonania jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2005 r., II OZ 513/05, niepubl.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że w świetle stanu faktycznego sprawy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może być uwzględniony. Zauważyć bowiem należy, że - jak wynika z

pisma znajdującego się na karcie [...] akt administracyjnych - inwestycja została rozpoczęta w dniu 11 grudnia 2009 r. Okoliczność ta została potwierdzona na rozprawie przez pełnomocnika Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.

Podnieść nadto należy, że stosownie do treści art.31 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn.zm.), w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dlatego też uznać należy, że skoro po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, realizowanej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r.. Nr 193. poz. 1194 z późn.zm.), której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Sad administracyjny nie jest władny do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust.1, art. 11i ust. 1, art.12 ust. 1-4, 4c, art.17 ust. 1 i 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn.zm.), art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn.

zm.) po rozpatrzeniu wniosku: Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2009r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn: "Rozbudowa ul. [...] i budowa przedłużenia ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do zakresu węzła z trasą [...] w K. - jako drogi powiatowej o parametrach drogi głównej wraz ze skrzyżowaniami z istniejącymi drogami oraz odwodnieniem, oświetleniem ulicznym, sygnalizacją świetlną, zabezpieczeniami antyhałasowymi, kanałami przełazowymi, budową i przebudową kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolidujących sieci uzbrojenia: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazowej, elektroenergetycznej i teletechnicznej", na działkach ewidencyjnych wskazanych w decyzji.

Jednocześnie organ zatwierdził podział nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję oraz zobowiązał inwestora do niezwłocznego wydania wskazanych nieruchomości.

Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Integralną część decyzji stanowiły: załączniki Nr [...] oraz Nr [...], załącznik Nr [...] - projekt budowlany.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek inwestora zawiera wymagane przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dokumenty i opinie. Został złożony przez zarządcę drogi tj. Prezydenta Miasta K. Projekt budowlany spełnia wymogi obowiązującej ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2003, Nr 120 poz. 1133 z późn. zm.), został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia oraz uzyskał pozytywne opinie Zespołu Koordynującego Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu z dnia 12 maja 2009 r. i 9 lipca 2009 r. W ocenie organu, wniosek inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej nieruchomości jest uzasadniony. Po zweryfikowaniu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy uznano, że za niezwłocznym wdrożeniem w życie rozstrzygnięcia przemawia ranga interesu społecznego i interesu gospodarczego. Przedmiotowa inwestycja stanowi kluczowy element docelowego układu komunikacyjnego. Nadto realizacja inwestycji umożliwi poprawę sieci dróg, a tym samym poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Umożliwienie szybkiego przystąpienia do realizacji w/w przedsięwzięcia pozwoli na uniknięcie negatywnych skutków ekonomicznych oraz prawno-organizacyjnych, z uwagi na konieczność skoordynowania robót budowlanych z zamierzeniem inwestycyjnym objętym oddzielnym postępowaniem administracyjnym dotyczącym budowy drogi ekspresowej [...]. Budowa przedmiotowej drogi, która obsłuży zarówno ruch tranzytowy jak i lokalny, poprawi płynność ruchu w przedmiotowym terenie, co spowoduje obniżenie negatywnych skutków dla środowiska naturalnego tj. zmniejszenie emisji spalin i poziomu hałasu a tym samym poprawi walory użytkowe w przedmiotowym terenie. Ponadto nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności umożliwi pozyskanie środków z Unii Europejskiej. W związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności odstąpiono od określenia w niniejszej decyzji terminu o którym mowa w art. 16 ust. 1 w/w ustawy.

O wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta K. , zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiadomił wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydaniu decyzji oraz zawiadomił pozostałe strony w drodze obwieszczenia.

Następnie organ odniósł się do uwag i zastrzeżeń podniesionych w toku postępowania. W kwestii rozwiązania problemu dojazdu do działek nr 1, 2 i 3 stanowiących własność K. i W.G. organ wskazał, że zgodnie z informacją Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zawartą w piśmie z dnia 20 lipca 2009r., inwestor zobowiązał się do spełnienia żądań państwa G. przez budowę drogi serwisowej obsługującej tereny po południowej stronie przedłużenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do rejonu węzła [...]. Firma B. Sp. z o.o. Biuro Projektów Transport w K. , autor projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji opracowuje dokumentację projektową w/w drogi serwisowej i jest zobowiązany do pozyskania kompletu decyzji administracyjnych zezwalających na jej realizację. Odnośnie zastrzeżeń firmy C. Sp. z o.o. w K. w zakresie zagwarantowania bezpośredniego wjazdu na działkę 4 zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy organ podał, że w/w działka nie wchodzi w zakres linii rozgraniczających przedmiotową inwestycję. Zgodnie z informacją uzyskaną w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , w piśmie z dnia 20 lipca 2009r., realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego, nie zmienia obsługi komunikacyjnej istniejącej stacji paliw zlokalizowanej na działce nr 4 obręb [...] w rejonie skrzyżowania ul. [...]. W przypadku podjęcia przez właściciela stacji paliw decyzji o budowie włączenia istniejącej drogi obsługującej stację do ul. [...], Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu podtrzymał warunek zawarty w piśmie [...] Zarządu Dróg z dnia 25 maja 2007r., mówiący o tym, że opracowanie dokumentacji projektowej drogi dojazdowej (włącznie ze zmianami opracowanego projektu ul. [...]), związanej z inwestycją nie drogową, a następnie jej budowa leży w gestii inwestora tego przedsięwzięcia i nie może być objęta przedmiotową decyzją. Takie same warunki zostały nałożone na Firmę C. w postanowieniu Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...] czerwca 2005r. znak: [...] uzgadniającym zamierzenie budowlane (dotyczące "dojazdu do stacji paliw zlokalizowanej na działce nr 4 obręb [...] "), objęte decyzją o warunkach zabudowy z dnia 30 sierpnia 2005r.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli: "A. " Spółka z o.o. z siedzibą w K. , J.F. i M.P. , C. Spółka z o.o. z siedzibą w K. , M.L. i K.F.

"A. " Spółka z o.o. z siedzibą w K. , wniosła o uchylenie decyzji oraz wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. Zarzuciła naruszenie:

- art. 24 §1 pkt 1 i 4 kpa z uwagi na wydanie decyzji przez organ który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie

- art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) poprzez nierozpoznanie wniosku inwestora o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zawartego we wniosku z 18 maja 2009 r. o wydanie decyzji, w tym w szczególności niezawieszenie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

- art. 107 § 1 kpa w związku z art. 11 f. ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niezamieszczenie w kwestionowanej decyzji jej adresatów i stron postępowania,

- art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne zastosowanie i nadanie ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że zdaniem odwołującego się, nie zachodziły przesłanki jego nadania,

- art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak ustalenia w treści zaskarżonej decyzji terminu wydania nieruchomości, których ta decyzja dotyczy,

- art. 107 § 1 i 3 kpa z uwagi na sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli zasadności zaskarżonej decyzji w toku kontroli instancyjnej,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 § 4 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

J.F. i M.P. wniosły zastrzeżenia dotyczące zabezpieczenia antyhałasowego domów, które znajdują się w bezpośredniej bliskości rozbudowywanej ulicy [...] tj. budynków położonych przy ul. [...] ponieważ działki i znajdujące się na nich budynki mieszkalne leżą w pasie przekraczającym dopuszczalny poziom dźwięku, zarówno w dzień, jak i w nocy. Wskazały, że zaprojektowane zabezpieczenia przed hałasem nie są wystarczające (ekrany akustyczne są zbyt niskie i krótkie). Ponadto podały, że na etapie budowy drogi powinny powstać zabezpieczenia przed wstrząsami.

C. Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. w części odnoszącej się do zatwierdzonych rozwiązań projektowych, nieuwzględniających bezpośredniego wjazdu z ulicy [...] na działkę nr 4 (ustalonego decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy) oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 kpa oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

M.L. wniosła o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji oraz uchylenie w całości przedmiotowej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa zawartych Kodeksie postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP, w szczególności art. 2 i 34 Konstytucji z uwagi na niedokonanie zamiany posiadanego przez nią udziału we własności działki nr 5 wchodzącej w zakres inwestycji na inną stanowiącą własność Gminy Miejskiej K.

K.F. w złożonym odwołaniu również wniósł o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz uchylenie przedmiotowej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Wskazał, że od 2 września 2008 r. trwa wszczęte na wniosek inwestora postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla tej samej inwestycji. Według znowelizowanej specustawy drogowej, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji (czyli przed 10 września 2009 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. przepisów specustawy drogowej oraz zasad określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Nie została przeprowadzona powtórna ocena oddziaływania inwestycji na środowisko przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Od września 2007 r. trwa w Wydziale Skarbu Urzędu Miasta K. postępowanie w sprawie wykupu działki nr 5 o pow. 3076 m2, położonej w K. przy ul.[...], obręb [...], której jest współwłaścicielem. Nadto podał, że nieuzasadniony przepisami techniczno - budowlanymi jest przebieg linii rozgraniczającej w rejonie działki nr 5 ,. a także brak powiadomienia właścicieli w trakcie procedury rozgraniczania nieruchomości na etapie przygotowywania dokumentacji geodezyjno – prawnej stanowi naruszenie prawa.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy po uzupełnieniu przez organ I instancji materiału dowodowego stwierdził, że wydana decyzja jest prawidłowa. Wskazał, że wniosek inwestora o wydanie decyzji jest kompletny, dołączono do niego również decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko pn.: Rozbudowa ul. [...] i budowa przedłużenia ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do zakresu węzła z trasą [...] w K. oraz decyzję Wojewody z [...] lutego 2008 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa linii [...] Szybkiego Tramwaju [...] etap IIA na odcinku od [...] wraz z pętlą przy ul. [...](przebiegającego m. in. przez teren zamknięty [...]). W ocenie organu odwoławczego decyzja czyni zadość wymogom wynikającym z art. 11 f. ust. 1 cyt. ustawy, bowiem zawiera stosowne rozstrzygnięcia oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione przy realizacji przedmiotowej inwestycji.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Ustosunkowując się do odwołania A. " Spółka z o.o. w K. organ wskazał, że:

- prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa w sprawie, której stroną postępowania jest miasto. Na poparcie powyższego stanowiska przytoczył bogate orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny;

- nie zaistniały przesłanki do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, określone przepisami art. 88 ustawy o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż pełnomocnik Prezydenta Miasta K. pismem z 23 czerwca 2009 r. zwrócił się do organu I instancji o anulowanie punktu 9 we wniosku z 19 maja 2009 r. dotyczącego ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- decyzja została wydana na wniosek Prezydenta Miasta K. i to on prawidłowo został wskazany jako adresat decyzji, niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa w związku z art. 7 pkt 1 cyt. ustawy;

- w analizowanym przypadku wystąpił interes społeczny i gospodarczy dla nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Właściwie też organ I instancji wskazał, że decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali lub innych pomieszczeń, zatem, w takiej decyzji nie określa się terminu wydania nieruchomości, na podstawie art. 16 ust. 2 ww. ustawy;

- organ prowadzący postępowanie posiadał niezbędny materiał dowodowy, w oparciu o który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wskazał fakty, które uznał za udowodnione.

Ustosunkowując się do odwołania J.F. oraz M.P. , Wojewoda wyjaśnił, że ustalenia decyzji z [...] grudnia 2006 r. Prezydenta Miasta K. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, dotyczące zabezpieczeń antyhałasowych w ciągu ul. [...] przy posesjach nr [...] w postaci ekranów akustycznych D i E mają odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji. Stosownie do wyjaśnień projektanta, lokalizacja ekranów oraz ich wysokość i długość została ustalona na podstawie obliczeń akustycznych. Obliczenia wykazały, iż przy zastosowaniu ekranu o wysokości określonej w projekcie budowlanym poziom natężenia dźwięku mierzony w narożach budynku mieszkalnego nie przekracza wartości dopuszczalnych. W obliczeniach została uwzględniona nieciągłość ekranów wynikająca z lokalizacji wjazdów do posesji. Odległość projektowanego ekranu od najbliższego budynku, zlokalizowanego na działce 6 wynosi ok. 24 m, stąd projektowany ekran nie ogranicza naturalnego oświetlenia istniejącego budynku mieszkalnego. Lokalizacja ekranu pozostaje w zgodzie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Nadto w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wykonanym w lipcu 2006 r. będącym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji zostały zawarte zalecenia dotyczące rozważenia konieczności przeprowadzenia monitoringu powykonawczego. Również w piśmie z 7 września 2009 r. adresowanym do J.F. i M.P. , Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu zobowiązał się, iż w terminie do roku od oddania inwestycji do użytkowania, zostanie wykonany monitoring hałasu w sąsiedztwie rozbudowywanych ulic. W przypadku stwierdzenia niedostatecznej ochrony akustycznej przyległej zabudowy, ekrany zostaną rozbudowane.

Odnośnie zarzutów odwołania wniesionego przez C. Spółkę z o.o. w K. Wojewoda przytoczył wyjaśnienia zawarte w decyzji organu I instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów K.F. i częściowo M.L. organ odwoławczy podał, że:

- wniosek inwestora dotyczy wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

- postępowanie wyjaśniające w celu wykupu (zamiany) nieruchomości 5 obręb [...] prowadzone przez Wydział Skarbu Miasta na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi odrębne postępowanie administracyjne, nie może więc stanowić przedmiotu rozstrzygnięć przedmiotowej decyzji;

- organy orzekające w sprawie nie mają uprawnień aby ingerować w przebieg inwestycji przedstawiony przez wnioskodawcę, nie można zatem weryfikować przebiegu linii rozgraniczających w rejonie działki nr 5 obręb [...].

Skargi na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M.L. i "A. " Spółka z o.o. z siedzibą w K.

M.L. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 24, art. 13, art. 11, art. 6 i art. 7 , art. 107 § 3 i art. 138, a także działu II kpa, art. 11g ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazała, że postępowanie w przedmiocie zamiany działki nr 5 której jest współwłaścicielką jest w toku. W tej sytuacji wydanie decyzji z nałożonym rygorem natychmiastowej wykonalności godzi w zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż w stosunku do właścicieli pozostałych działek takie postępowania zostały już zakończone. Nadto, w ocenie skarżącej, nie zaistniały przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powtórzyła, że Prezydent Miasta K. winien zostać wyłączony od udziału w sprawie na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Zarzuciła przewłokę postępowania odwoławczego, niezasadne nakazanie uzupełnienia materiału dowodowego (zamiast uchylenia decyzji) oraz nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniach.

"A, " Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. względnie stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zarzuciła naruszenie:

- art. 24 §1 pkt 1 i 4 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta pomimo, iż ta została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu;

- art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 11c oraz art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji jej adresatów i stron postępowania oraz utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta dotkniętej tą samą wadą;

- art. 10 § 1 kpa i art. 73 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie Spółce sporządzenia odpisów z akt sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji ograniczenie udziału Spółki w postępowaniu oraz uniemożliwienie jej pełnego wypowiedzenia się co do materiałów zgromadzonych w czasie jego trwania;

- art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w zw. z art. 135 kpa poprzez uznanie, iż zostały spełnione przesłanki uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta oraz odmowę jej wstrzymania, pomimo wystąpienia uzasadnionego przypadku do wydania stosownego postanowienia w tym zakresie;

- art. 16 ust 2 ustawy poprzez brak ustalenia w treści zaskarżonej decyzji terminu wydania nieruchomości, których decyzja ta dotyczy;

- art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4 cyt. ustawy poprzez brak ustaleń co do warunków wynikających z potrzeby ochrony środowiska oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 § 4 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli zasadności zaskarżonej decyzji w toku kontroli instancyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa organ odwoławczy wyjaśnił skarżący uzyskał ostatecznie wgląd w pełne akta sprawy, w tym wgląd do treści odwołań innych stron postępowania. Nadto wskazał, że warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska zostały szczegółowo opisane w punkcie 3 decyzji Prezydenta Miasta K. a wymagania odnośnie interesów osób trzecich w punkcie 5 decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art.11 f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn.zm.). Podkreślić należy, że ustawa ta ma charakter szczególny, jej celem jest stworzenie warunków prawnych zabezpieczających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu procedur administracyjnych, stosowania do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniami wynikającymi z przepisów specustawy oraz ograniczeniu kognicji Sądu administracyjnego. Jak bowiem wynika z przepisu art. 31 ust.2 specustawy, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargi podlegają uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.

Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte z wniosku Prezydenta Miasta K. i decyzję w I instancji wydał Prezydent Miasta K.

Rozważenia wymaga zatem, w kontekście dopuszczalności wydawania przez prezydenta miasta decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dróg gminnych w obszarze miasta na prawach powiatu, właściwość organu w sytuacji, gdy wnioskodawcą wydania tej decyzji jest ten sam organ jako zarządca dróg gminnych. Ponadto, z uwagi na to, iż projektowanie przebiegu zamierzonej do zrealizowania drogi publicznej w określonym miejscu nie wynika bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa, to interes gminy może mieć wpływ na wybór miejsca budowy drogi publicznej przez prezydenta miasta jako prawnego wnioskodawcę wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (tak: M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2009).

Stosownie do treści art.11 a ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.08.193.1194 j.t. z późn.zm.), "wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie z przepisem art.12 ust.4 ustawy, zawartym w jej rozdziale czwartym "Nabywanie nieruchomości pod drogi", nieruchomości lub ich części, oznaczone w decyzji jako przechodzące na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ust. 4 a).

W myśl art.23 ustawy w sprawach nieuregulowanych w jej rozdziale czwartym stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn). Stosownie do art.112 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (t.j.: Dz.U. z 2004 r, Nr 261, poz.2603 z późn.zm.) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei według przepisu art. 124 ust.8 tej ustawy, dodanym przez art.1 pkt 45 ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 (Dz.U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218), który wszedł w życie z dniem 22 października 2007 r., w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (art.24 – 27 kpa).Nadto, stosownie do treści art.142 ust.2 ugn. Również nowelą obowiązującą od dnia 22 października 2007 r. (art.1 pkt 46 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. – Dz.U. z 2007 r., Nr 173, poz. 1218), wprowadzono w art.142 ugn ustęp drugi, stanowiący, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Prezydent miasta na prawach powiatu stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) pełni funkcję organu powiatu.

Inaczej rzecz się przedstawia w powiecie jako typowej jednostce samorządu terytorialnego. W myśl art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, co do zasady w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta. Nie jest on przy tym organem powiatu, gdyż zgodnie z art.8 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym, organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Stosownie natomiast do regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych (art.19 ust.2 pkt 3) - Dz.U.07.19.115 j.t. z późn.zm.) to zarząd powiatu jest zarządcą dla drogi powiatowej. Podkreślenia nadto wymaga, że prezydent miasta na prawach powiatu, nie został wskazany w art. 2 ust. 1 specustawy drogowej jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Skoro zatem wydanie decyzji o realizacji drogi publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wywołuje m.in. skutek w postaci odjęcia prawa własności nieruchomości objętych tą decyzją, które przechodzą na własność miasta na prawach powiatu reprezentowanego przez jego prezydenta, prezydent miasta na prawach powiatu powinien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa od rozstrzygania sprawy o realizację drogi gminnej. Stanowisko takie prezentowane jest już w literaturze przedmiotu (por. M. Wolanin. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - materiały na naradę sędziów Izby Ogólnoadmiostracyjnej NSA i sędziów WSA, Olsztyn - Pluski 2009.). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. mają także zastosowanie do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach realizacji dróg gminnych, wydawanych na podstawie specustawy drogowej, gdyż w postępowaniu tym prezydent miasta na prawach powiatu występuje w dwóch rolach, tj. jako organ i jako ubiegający się o wywłaszczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28.08.2009 r. sygn. II SA/Gl 123/09, LEX nr 553011; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.10.2009 r., sygn. VII SA/Wa 1258/09, LEX nr 574337; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6.10.2009 r., sygn.II SA/Bk 378/09, LEX nr 573667; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2.10.2009 r., sygn. II SA/Po 171/09, LEX nr 573822; wyrok NSA z dnia 11.03.2008 r., sygn. I OSK 339/07, LEX nr 505398).

Powyższe przesądza już o spełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 kpa.

Stosownie do przepisu art.11 d ust.5 specustawy drogowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez pojęcie "kataster nieruchomości" rozumie się tę ewidencję (art.224 ugn). W myśl art.11 d ust. 7 i 8 specustawy w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zawiadomienie wysyłane jest jedynie wnioskodawcy. Przepis ten stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. W ten sam sposób, w przepisie art.11 f ust.3, została uregulowana kwestia zawiadamiania dotychczasowego właściciela lub użytkownikowi wieczystego o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W związku z tą regulacją wskazać należy, że przy wysyłaniu powyższych zawiadomień pominięci zostali dotychczasowi właściciele działek, figurujący w ewidencji gruntów : M.K. (dz. 7 obr.[...], dz. 8 obr.[...]), E.G. (dz.9 obr.[...], dz.8 obr [...] , J.W. , Z.W. (dz. 10 obr.[...] , dz. 11 obr.[...]- wypis z rejestru gruntów z dnia 30.06.2009 r.), A.W. , J.W. , L.W. , M.W. , M.W. (dz.12 obr.[...]), A.W. , R.W. (dz.13 obr.[...]), J.J. (dz. 14 obr. [...]), J.W. (dz.15 obr.[...] – wypis z rejestru gruntów z dnia 30.06.2009 r), M.F. (16 obr. [...] – wypis z rejestru gruntów z dnia 30.06.2009 r., innej treści wypis skrócony z dnia 22.04.2009 r.- k[...]).

Powyższe przesądza o spełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Kolejnym naruszeniem, jakiego dopuściły się organy rozstrzygające kontrolowaną sprawę administracyjną jest to, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione w jaki sposób zakończyło się postępowanie o ustalenie lokalizacji drogi, wszczęte z wniosku tego samego inwestora. Zarzut ten podniesiony został w odwołaniu od decyzji organu I instancji przez K.F. . Twierdził on, że postępowanie to zostało wszczęte w dniu 2.09.2008 r. i dotyczyło tej samej inwestycji, a w jego toku wydana została decyzja [...] nr [...] uchylona następnie przez Wojewodę . Ustosunkowanie się organu odwoławczego do tego zarzutu nie jest wystarczające. Na wstępie podkreślić należy, że zasadnicza zmiana ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nastąpiła od dnia 10 września 2008 r., kiedy to (na mocy art. 1 pkt 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 154, poz. 958) uchylono rozdział drugi ustawy "Lokalizacja dróg" , zawierający regulację o wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. W miejsce uchylonego rozdziału 2 zmieniającej wprowadzono do specustawy drogowej rozdział 2a regulujący w sposób odmienny postępowanie poprzedzające rozpoczęcie drogowych robót budowlanych (art.1pkt 3). Na mocy tej nowelizacji w miejsce dotychczasowych decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, przewidziano wydawanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tą samą nowelą (art. 1 pkt 13 i pkt 14) uchylone zostały także przepisy art. 24 i art. 28 - art. 30 zamieszczone w rozdziale 4 specustawy, które regulowały kwestie dotyczące pozwoleń na budowę dróg i przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury drogowej. Skutkiem tej zmiany jest to, że w aktualnie nie wydaje się już decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a następnie decyzji o pozwoleniu na jej budowę, a w miejsce tych dwóch decyzji wydawana jest tylko decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednocześnie jednak zgodnie z art. 43 ust. 1 specustawy drogowej decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi i decyzje o pozwoleniu na budowę drogi wydane na podstawie tej ustawy pozostają w mocy.

Nadto, na podstawie art.6 ust.1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.08.154.958), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy należało stosować przepisy dotychczasowe.

Brak dokonania przez organy stosownych ustaleń uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z tym przepisem.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza również przepis art. 16 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., stanowiący, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń.

W decyzji organu I instancji terminu tego nie określono, poprzestając na sformułowaniu, że decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności i zobowiązuje się do niezwłocznego wydania nieruchomości. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy. Pogląd organów, że decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali lub innych pomieszczeń, a zatem w decyzji takiej nie określa się terminu wydania nieruchomości, jest wadliwy. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli rygor ten jest nadawany w chwili wydania decyzji, stanowi składnik tej decyzji. Rozstrzygnięcie takie jednakże może nastąpić już po wydaniu decyzji i wówczas ma formę postanowienia, na które służy zażalenie (art.108 kpa). Musi więc to być rozstrzygnięcie odrębne od określenia terminu w decyzji.

Analiza przepisów art.16, art.17 i art.31 ustawy wskazuje, że decyzji wydanej na podstawie art.11 f ustawy nie musi być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Nadto, skoro w art.17 ust.1 zawarta została tylko taka regulacja, że organ "nadaje decyzji" o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności, bez określenia formy takiego rozstrzygnięcia, oznacza to, że brak jest przeszkód, by rygor taki został nadany w trybie art.108 kpa. W takim zaś przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Przesądza to o konieczności określenia w decyzji terminu o jakim mowa w art.16 ust.2 ustawy. Wreszcie, zauważyć należy, że przedmiotem odwołania od decyzji może być jedynie rozstrzygnięcie w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 209). Zdarzyć się zatem mogą takie sytuacje (art.139 kpa), gdy zakres kognicji organu odwoławczego ograniczony będzie tylko do kontroli rozstrzygnięcia o rygorze. Dlatego też zastosowanie tej instytucji jest niezależne i nie zwalnia organu od określenia w decyzji terminu.

Zgodzić się należy z zarzutem strony skarżącej, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 11c oraz art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji jej adresatów i stron postępowania oraz utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta dotkniętej tą samą wadą. Zwrócić wszakże należy uwagę na fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art.11 f ust.1 pkt 5 i 6) ustawy). Skutkiem ostatecznej decyzji jest przejście własności nieruchomości lub ich części, oznaczonych w decyzji, na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Niewątpliwie zatem były właściciel takiej nieruchomości jest adresatem decyzji i jako strona postępowania powinien być oznaczony w decyzji. Przepis art.107 § 1 kpa nakazuje organowi administracji publicznej oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. Dlatego też zaskarzona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie zawierająca oznaczenia wszystkich stron postępowania, jest decyzją wadliwą.

Zaskarżone decyzje naruszają również przepis art. 11f ust. 1. ustawy, stanowiący, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna w szczególności zawierać warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a razie potrzeby warunki wymienione w punkcie 8. Organ I instancji określając w sentencji decyzji warunki dotyczące prowadzenia robót stwierdził, że należy zastosować się do warunków zawartych w pismach, wymieniając następnie 56 pism). Na stronie [...] decyzji określił, że przedsięwzięcie wymagać będzie spełnienia wymagań wymienionych w decyzji w punkcie [l...] (Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska) oraz określonych szczegółowo w raporcie oddziaływania. Nadto, że inwestycję należy realizować z uwzględnieniem wymagań określonych w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.200 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody i w decyzji Wojewody z dnia [...].12.2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody.

W ocenie organu odwoławczego decyzja czyni zadość wymogom wynikającym z art. 11 f. ust. 1 cyt. ustawy, bowiem wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione przy realizacji przedmiotowej inwestycji.

Z poglądem takim nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze, niedopuszczalnym jest, zamiast określenia konkretnych warunków prowadzenia robót, zawarcie w decyzji odesłania do znacznej ilości innych dokumentów je określających. Tylko bowiem w decyzji można nałożyć na inwestora określone obowiązki.

To samo odnieść należy do sposobu określenia w decyzji warunków wynikających z ochrony środowiska. Ogólne odesłanie do warunków wynikających z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.200 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody i w decyzji Wojewody z dnia [...].12.2008 r., a zwłaszcza z raportu oddziaływania – jest wadliwe.

Po drugie, określenie warunków w punktach [...] decyzji nie obejmuje wszystkich warunków wynikających z dokumentów, do których organ ogólnie odsyłał.

Analizując tę kwestię wskazać należy, że zakres inwestycji, której dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.2006 r. nie jest tożsamy z inwestycją objętą zaskarżoną decyzją. Decyzja Wojewody z dnia [...].02.2008 r. dotyczyła zaś inwestycji o nazwie "Szybki Tramwaj" i tylko jedna działka nią objęta (dz.17 obr.[...]) pokrywa się z zakresem inwestycji objętym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Działki 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 w obr. [...]; 37 w obr.[...]; 38, 39, 40 w obr.[...]; 41, 42 , 11 w obr.[...] objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie były wymienione w decyzji środowiskowej z dnia 1.12.2006 r.

W zaskarżonej decyzji nie ujęto warunków wymienionych w decyzji środowiskowej o konieczności przyjęcia rozwiązań technologicznych chroniących przed nadmierną emisją zanieczyszczeń do powietrza, o nakazie wykluczenia zanieczyszczeń wód gruntowych, o konieczności podczyszczania wód opadowych, o konieczności wystąpienia o zezwolenie na usunięcie drzew.

W decyzji środowiskowej Wojewody z dnia [...].02.2008 r. (dotyczącej jedynie działki 43 i 44 zawarto warunek o wykonaniu analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony akustycznej. W zaskarżonej decyzji warunek taki nie został określony.

Kwestii tej nie rozwiązuje stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, że inwestor w piśmie zobowiązał się do wykonania monitoringu hałasu w terminie 1 roku od oddania inwestycji do użytkowania. To rzeczą organu jest określenie odpowiednich warunków w decyzji. Obowiązek ten nie może być zastąpiony przez dobrowolne zobowiązanie się inwestora do spełnienia jakiegoś warunku.

Te same uwagi odnieść należy do sposobu określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ I instancji, w kwestii rozwiązania problemu dojazdu do działek nr 1, 2 i 3 stanowiących własność K. i W.G. , stwierdził w decyzji, że w piśmie z dnia 20 lipca 2009r., inwestor zobowiązał się do spełnienia żądań państwa G. przez budowę drogi serwisowej obsługującej tereny po południowej stronie przedłużenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do rejonu węzła [...]. Jeszcze raz należy zatem powtórzyć, że określenie odpowiednich wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, i to w decyzji, jest rzeczą organu. Obowiązek ten nie może być zastąpiony przez dobrowolne zobowiązanie się inwestora do wykonania określonych czynności.

Ten sam błąd organy popełniły ustosunkowując się do żądań C. sp. z o.o.

Obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie zarzutu, a nie powtarzanie treści informacji uzyskanych od Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu.

Za zasadny uznać należy zarzut strony skarżącej "A. " Spółka z o.o. z siedzibą w K. dotyczący uniemożliwienia spółce sporządzenia odpisów z akt sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji ograniczenie udziału spółki w postępowaniu. Przepis art. 73 § 1 zobowiązuje bowiem organ prowadzący postępowanie do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w każdym przypadku, jeżeli strona tego zażąda, chyba że żądanie dotyczy akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej lub akt wyłączonych przez ten organ ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1). Organ może zatem odmówić stronie wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów tylko wówczas, gdy żądanie dotyczy akt, o których mowa w art. 74 § 1. Prawo dostępu do akt, gwarantowane w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, "jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r., K 51/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 87).

Natomiast zarzut dotyczący naruszenia przepisu art.17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezasadny. Jak już wyżej wskazano ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter szczególny, a jej celem jest stworzenie warunków prawnych zabezpieczających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Organy w sposób dostateczny uzasadniły istnienie przesłanek do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Za niezasadny uznano również zarzut skarżącej M.L. dotyczący kwestii niezakończenia postępowania w przedmiocie zamiany działki nr 5 , której jest współwłaścicielką. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i przepisy specustawy nie uzależniają wydania decyzji o zezwoleniu na realizację drogi od zakończenia postępowania w sprawie zamiany nieruchomości.

Wreszcie, stwierdzić pozostaje, że - jak wynika z pisma znajdującego się na karcie [...] akt administracyjnych - inwestycja została rozpoczęta w dniu 11 grudnia 2009 r. Okoliczność ta została potwierdzona na rozprawie przez pełnomocnika Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , który nadto oświadczył, że realizacja inwestycji jest "na ukończeniu". Pozostałe strony obecne na rozprawie nie miały informacji w tym przedmiocie.

Stosownie do treści art.31 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn.zm.), w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 kodeksu postępowania administracyjnego.

Skoro w rozpatrywanej sprawie decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a jak wyżej wyjaśniono zaskarżone decyzji wydano z naruszeniem art.145 § 1 pkt 3) i 4) kpa , Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł jedynie stwierdzić wydanie przedmiotowych decyzji z naruszeniem prawa.

Powyższe oznacza, że decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego będzie nadal obowiązywała. Stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania takiej decyzji przysługują roszczenia odszkodowawcze.

Orzeczenie z punktu wyroku wydano na podstawie art.145 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w związku z art.31 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn.zm.) w związku z art.135 p.p.s.a.

Na marginesie zaznaczyć należy, że Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia z art. 152 p.p.s.a., stanowiącego, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Skoro Sąd, uwzględniając skargę, może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo, przepis art.31 ust.2 specustawy wyłącza obowiązek określenia w wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

.