Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 805/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. L., A. L., J. L. i R. P. na decyzję [ Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] lutego 2021r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R.P. J, L. J, L. i A. L. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. (PINB) z [...] sierpnia 2020r., Nr [...] nakazującą wyżej wymienionym doprowadzenie robót budowlanych wykonanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. E. w W. do stanu poprzedniego poprzez nasypanie ziemi do rzędnych terenu do 81 m n.p.m.

Organ wskazał, że podczas kontroli w dniu 7 sierpnia 2019r. - dokonanej na wniosek A. . – PINB ustalił, że na nieruchomości sąsiedniej prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Od działki nr [...] z obr. [...] wzniesiono ogrodzenie z podmurówki betonowej. Wysokość terenu do wierzchu podmurówki od strony budowy wynosi od [...] cm - przy terenie niewykończonym i ok. 27 cm przy terenie zasypanym humusem. Podmurówka od działki o nr ew. [...] ma wysokość ok. [...]cm. Kierownik budowy – A. K. poinformował, że w wyniku robót ziemnych na działce nr [...] jej właściciele obniżyli teren o ok. [...] cm. PINB stwierdził, że stan ten stwarza duże prawdopodobieństwo przechylenia ogrodzenia na działkę nr [...]. Tego dnia dokonano też kontroli na działce sąsiedniej nr [...]na której znajdowały się dwie hałdy ziemi i humusu o różnej wielkości i wysokości nie stwarzające zagrożenia.

PINB decyzją z [...] sierpnia 2019r. nr [...] nałożył na R. P. J. , J. i A. L. , - właścicieli działki nr ew. [...] - obowiązek doprowadzenia robót wykonanych na działce nr ew. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez nasypanie ziemi do rzędnych 81 n.p.m., zgodnie z operatem technicznym przyjętym 26 lipca 2018r. do ewidencji materiałów zasobu Prezydenta W. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Podczas oględzin przeprowadzonych[...] października 2019r. i [...] listopada 2019r. ustalono, że obowiązek nie został wykonany. Podobnie podczas kontroli [...] sierpnia 2020r. Nadmieniono, że działka nr [...] wizualnie jest na takim samym poziomie jak działki sąsiadujące tj. [...], [...] [...], [...] oraz [...]. Różnica poziomu działek [...] i [...] mierząc w narożu działek [...], [...] [...] wynosi ok. 1 m.

W konsekwencji PINB wydał ww. decyzję z [...] sierpnia 2020r.

[...]WINB zaznaczył, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2019r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, w oparciu o powyższe ustalenia organu powiatowego. Ponadto, organ powiatowy oparł ustalenia na analizie projektu budowlanego załączonego do decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2017r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. M. zgodnie z którym teren po obu stronach ogrodzenia miał być na takim samym poziomie. W aktach znajduje się również operat techniczny (z 27.06.2019r.), z którego wynika, że rzędna po stronie działki o nr ew. [...] przy granicy z działką nr ew. [...] wynosiła wówczas 80,9 m i 81,3 m n.p.m., a po stronie działki [...] odpowiednio 81 m n.p.m., [...] m n.p.m. oraz 81,3 m n.p.m. Takie rzędne terenu obu ujawnione także na mapie do celów projektowych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26.07.2018r. W związku z powyższym, rzędne obu terenów wynikają z dokumentów urzędowych i geodezyjnych stanowiących niepodważalny materiał dowodowy.

Organ przytoczył art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego i wskazał, że stwierdzając wykonanie robót budowlanych z naruszeniem ww. przepisu zasadnie PINB nałożył obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane. Na poparcie powyższego stanowiska [...] przytoczył orzecznictwo podkreślając, że celem postępowania naprawczego jest m.in. doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zagwarantowanie bezpieczeństwa.

Dalej wskazał, że niewykonanie obowiązków potwierdziły oględziny dokonane 1.10.2019r. i 20.11.2019r., co obligowało PINB do wydania decyzji na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja wydawana w tym trybie nie jest bowiem decyzją uznaniową. [...] stwierdził przy tym, że organ powiatowy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania - powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 marca 2017r. sygn. II SA/Go 484/16 – organ wyjaśnił, że na etapie wydawania decyzji, określonej w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, nie można już podnosić zarzutów do decyzji wydanej na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, od której służyły odrębne środki zaskarżenia (odwołanie, skarga do WSA). Decyzja z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego jest wydawana, gdy decyzja określona w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności). Organ zaznaczył, że skarżący nie kwestionowali decyzji nr [...], która jest prawomocna i wykonalna., a więc w skutek jej niewykonania PINB był zobowiązany był do zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2.

Skargę na powyższą decyzję złożyli R. P., J. L. J. L. i A. L. zarzucając naruszenie przepisów:

- prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 2 przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący prowadzili w dacie wydania zaskarżonej decyzji i rok wcześniej prace budowlane skutkujące koniecznością zastosowania ww. przepisów;

- prawa procesowego - art. 7, 75, 77 § 1, 78, 80, 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, celowe nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów: zeznań R.G. na okoliczności, że poziom działek skarżących odpowiada rzędnym 81 m n.p.m., a niezgodne z tymi rzędnymi jest położenie działek nr [...], [...] [...], [...][...],[...] i to nie skarżący, a deweloper zmienił wysokość gruntu; opinii biegłego geodety - na okoliczność czy poziom działek ([...] [...], [...], [...] [...],[...],[...] ) odpowiada czy rzędnej terenu - 81 m n.p.m. i czy wobec tego położenie działki nr [...] odpowiada prawu, a budynek i budowla (ogrodzenie dewelopera w granicy z działką nr [...] są usytuowane niezgodnie z projektem, a w konsekwencji przyjęcie, że to skarżący winni podnieść poziom terenu, a nie deweloper obniżyć swój wzniesiony sprzecznie z projektem budowlanym.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że z okoliczności faktycznych wynika, że nie podejmowali oni na swoim terenie żadnej aktywności budowlanej, ani w dacie rzekomych "oględzin" PINB, ani wcześniej, ani w dacie wydawania decyzji. Stąd bezzasadne było podejmowanie przez PINB ww. czynności.

Jedynym prowadzącym prace budowlane na terenie sąsiednim była firma deweloperska, na którą wielokrotnie skarżący składali doniesienia do PINB o zbadanie samowoli budowlanej, wykonywanie robót niezgodnie z projektem, bezprawne wysypywanie na ich nieruchomości ziemi z wykopów (stąd stwierdzone w toku rzekomych "oględzin" hałdy ziemi i humusu), zaśmiecanie, składowanie materiałów i urządzeń budowlanych. Na wszystkie doniesienia PINB nie reagował albo reagował ze znacznym opóźnieniem, dając deweloperowi czas na usunięcie naruszeń, bądź tak prowadząc postępowanie wyjaśniające (jak w tej sprawie), aby winy dewelopera nie dostrzec. Trudno zatem oprzeć się wrażeniu, że deweloper jest traktowany w uprzywilejowany sposób przez organy, co winno być przedmiotem innego postępowania. Organy obu instancji nie zbadały na jakiej wysokości rzędnych obiektywnie usytuowane są działki skarżących i dewelopera opierając się na kwestionowanych przez skarżących notatkach z rzekomych "oględzin", w których oparto się na wzrokowym porównaniu terenów obu działek uznając, że różnica wysokości jest wynikiem usunięcia ziemi przez skarżących ze swojej nieruchomości a nie nadsypania jej przez dewelopera na swojej nieruchomości (zmuszonego wcześniejszymi skargami skarżących do przemieszczenia ziemi, którą składował bezprawnie na ich terenie). Do dziś PINB opieszale prowadzi postępowanie w sprawie bezprawnego wybudowania przez dewelopera ogrodzenia dzielącego sporne działki częściowo na gruncie należącym do skarżących.

Zdaniem stron,[...] nie zbadał należycie żadnego z zarzutów. Nie wyjaśnił podstawowej kwestii, która z nieruchomości nie ma wysokości zgodnej z rzędnymi. Skarżący złożyli do akt zdjęcia pokazujące ich działkę i działki sąsiednie, wykazujące, że nie prowadzono prac ani, że nie ingerowali w jej ukształtowanie. Ma ona zachowany naturalny charakter i poziom równy z sąsiednimi działkami, a działka nr [...] (dewelopera) "wystaje" ponad poziom innych działek.

Skarżący wskazali, że zleciliśmy biegłemu geodecie wykonanie mapy działki nr [...] i działek sąsiednich, w tym – [...] obrazującej wysokość rzędnych ich położenia oraz zbadanie i zobrazowanie, czy są one spełnione w terenie. Mapa została w organie, ale nikt jej nawet nie obejrzał. Według mapy działka skarżących odpowiada rzędnym wysokości terenu i jest prawidłowo ukształtowana. Jej wysokość jest zgodna z wysokością działek nr [...][...],[...][...],[...], co przyznała osoba wizytująca działkę, stwierdzając, że wysokość działki "wizualnie" odpowiada wysokości w/w działek. Przy czym działki o nr [...] [...], [...] (a także stanowiące ich kontynuację działki nr [...] [...], [...] itd. celowo pominięte w protokole) leżą po jednej stronie działki nr [...] i mają tę samą (prawidłową) wysokość, natomiast działki nr [...] i [...]leżą po drugiej (przeciwnej) stronie działki nr [...] i zostały (zwłaszcza działka [...]) przez dewelopera zmienione (a także wysokość gruntu) na skutek wykopów pod budynki mieszkalne. Skoro naroże działek nr [...] [...] [...] ma wysokość zgodną z rzędnymi, to niezgodność wysokości działek o nr [...] i [...] w narożu działek [...],[...],[...] musi być wynikiem podniesienia działki nr [...] o 1 m w stosunku do działki nr [...] na skutek wykopów, a nie celowego jej pogłębienia przez skarżących, co byłoby działaniem absurdalnym i kosztownym. Sporządzona na zlecenie stron mapa wskazuje, że wysokość działki nr [...] odpowiada geodezyjnym rzędnym terenu i nie nasza została sztucznie obniżona. Wymuszanie "dopasowania" wysokości ww. działki do nieprawidłowej wysokości działki nr [...] po to, aby deweloper mógł usankcjonować niezgodne z prawem zabudowanie swojej nieruchomości, jest zatem nadużyciem, którego rzeczywiste powody winny być zbadane przez organy. [...]nie przeprowadził wnioskowanych dowodów na ww. okoliczności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodując tym samym konieczność uchylenia rozstrzygnięcia objętego skargą.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że każde opisane w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego działanie inwestora prowadzi do stanu niezgodnego z prawem i wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego. Są to przypadki polegające na prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo niezgodnie ze zgłoszeniem lub z przepisami, jak też w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.

Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest kolejnym etapem tego postępowania i jest ściśle związana z wykonaniem lub niewykonaniem obowiązków nałożonych na inwestora. W przypadku ustalenia, że inwestor nałożonego obowiązku nie wypełnił organ zobowiązany jest wydać, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W niniejszej sprawie kluczową kwestią było zatem wyłącznie dokonanie oceny, czy nałożony uprzednio decyzją z [...] sierpnia 2019r. – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - nakaz doprowadzenia robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr ew. [...] do stanu poprzedniego został przez skarżących wykonany. Decyzja, której podstawę prawną stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie może z tego względu podlegać kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej, której zakres pokrywałby się z zakresem badania prawidłowości decyzji ją poprzedzającej. Decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowi bowiem sankcję wymierzaną inwestorowi, który nie wykonał dobrowolnie obowiązku nałożonego decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wynika to wprost z treści art. 51 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z uwagi na tak zakreślone granice niniejszej sprawy, przedmiotem oceny organów i Sądu nie mogła być ani decyzja PINB z [...] sierpnia 2019r. wydana na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ani podnoszone w skardze zarzuty materialnoprawne i procesowe – w tym wynikające z opinii geodety - dotyczące prawidłowości nakazu decyzją tą nałożonego. Słusznie zatem argumentował WINB, że decyzja z [...] sierpnia 2019r. została wydana w innym postępowaniu administracyjnym i niezakwestionowana przez skarżących - w związku z art. 16 § 3 k.p.a. - stała się ostateczna i prawomocna. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co pozostaje przedmiotem rozstrzygnięcia w tejże sprawie. Nie mogą zatem w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu podnosić zarzutów, których istota wskazuje na kwestionowanie decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, od której służyły stronie odrębne środki zaskarżenia (por. A. Gliniecki (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 686). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienie to jest ujmowane podobnie. Podkreśla się w nim bowiem, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy zostały one wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest związany wydaną przez siebie decyzją ostateczną, wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawcą samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 15 maja 2019 r. sygn. II OSK 1607/17; wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1679/17; wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2740/15; wyrok NSA z 19 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1499/14).

Z podanych przyczyn na badanym w tej sprawie, końcowym etapie postępowania naprawczego WINB nie miał obowiązku weryfikować twierdzeń skarżących skierowanych do decyzji z [...] sierpnia 2019r. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku zarówno zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący prowadzili prace budowlane skutkujące koniecznością zastosowania ww. przepisów, jak również prawa procesowego tj. art. 7, 75, 77 § 1, 78, 80, 107 k.p.a., skoro tych naruszeń skarżący upatrywali m.in. w celowym nieprzeprowadzeniu dowodów z zeznań R.G. na okoliczność, że poziom działek skarżących odpowiada rzędnym 81 m n.p.m., a niezgodne z tymi rzędnymi jest położenie działek [...], [...], [...], [...],[...],[...]Te zarzuty skarżący mogli formułować wyłącznie w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z [...] sierpnia 2019r.

Skoro z niepodważonych skutecznie ustaleń organów wynika, że skarżący nie doprowadzili robót budowlanych wykonanych na działce nr ew. [...] do stanu poprzedniego poprzez nasypanie ziemi do rzędnych terenu do 81 m n.p.m., to organy zobligowane były do wydania nakazu określonego w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z podanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.