Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2730/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego P. W. - reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1635/13 w sprawie ze skargi małoletniego P. W. – reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego P. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej, jako: "WSA w Warszawie") wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1635/13 oddalił skargę P. W. (dalej także, jako: "skarżący") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej, jako: "Prezes ZUS") z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2013 r. P. W., działając w imieniu małoletnich dzieci skarżącego (ur. [...] września 2001 r.) i M. W. (ur. [...] marca 1995 r.), wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce na rzecz małoletnich. Podniósł, że znajdują się obecnie z synami w bardzo trudnej sytuacji życiowej oraz materialnej. Po rozwodzie z matką dzieci zarówno on, jak i synowie, zostali wymeldowani przez nią oraz przez teściową ze stałego miejsca zamieszkania i w tej chwili mają jedynie meldunek czasowy, oczekując na przydział lokalu socjalnego. Do tej pory ich źródłem utrzymania były dochody uzyskiwane przez niego z tytułu umowy zlecenia, wypłaty z funduszu alimentacyjnego oraz zasiłki rodzinne. W dniu 29 października 2012 r. zmarła jednak matka małoletnich i w związku z tym zaprzestano wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a niedługo później firma, dla której wykonywał usługi na podstawie umowy zlecenia, zakończyła współpracę z nim. W tej chwili, po opłaceniu wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania, wydatków szkolnych oraz na leki, pozostają praktycznie bez środków do życia. Wnioskodawca wskazał też, że zarówno on, jak i dzieci, mają problemy zdrowotne, a schorzenia, na które cierpi ograniczają jego możliwości na rynku pracy.

Prezes ZUS decyzją z [...] marca 2013 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., dalej także, jako: "ustawa"), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci M. i P. W.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy, organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Podkreślił jednocześnie, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej.

Organ wskazał, iż z dokumentacji, znajdującej się w aktach rentowych, wynika, że wnioskodawca udokumentował 7 lat, 10 miesięcy okresów składkowych i 2 lata, 7 miesięcy i 10 dni okresów nieskładkowych matki małoletnich A. W., która zmarła w wieku 40 lat. Przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 3 lata 8 miesięcy i 22 dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 2005-2007 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia matki małoletnich lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ponadto z dniem 7 lipca 2008 r. A. W. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej i do śmierci w dniu 29 października 2012 r., tj. przez ponad 4 lata, nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec matki małoletnich nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały, zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ zaznaczył jednocześnie, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. W., ojciec skarżącego, podniósł, że renta specjalna powinna być świadczeniem, które wypłaca się w warunkach specjalnych, niezależnie od obowiązujących przepisów prawa, na podstawie których przyznawane jest świadczenie w trybie zwykłym. Ustosunkowując się do kwestii przerw w zatrudnieniu zmarłej, wskazał, że w latach 2005-2007 nie było potrzeby, aby żona podejmowała pracę, gdyż on pracował i dobrze zarabiał. Składki, które odprowadzali w tym okresie jego pracodawcy znacznie przekraczały te, które mogłyby wpływać do ZUS przy możliwościach zmarłej na rynku pracy. ZUS mógł natomiast zaoszczędzić w tym okresie na zasiłkach chorobowych na opiekę nad dziećmi, które musiałby wypłacać żonie. Do powstania przerw w zatrudnieniu zmarłej przyczyniło się także to, że po urodzeniu w 2001 r. syna P. zapadła na depresję poporodową. Na skutek braku właściwej diagnozy lekarskiej schorzenie to w latach 2003-2004 przekształciło się w głęboką depresję, która była leczona w szpitalu psychiatrycznym. Matka małoletnich była wielokrotnie hospitalizowana, a także leczona ambulatoryjnie. Ponadto na jej depresję nałożyła się choroba alkoholowa. Zmarła była pacjentką poradni odwykowych w [...] oraz w [...], a także leczyła się prywatnie u psychiatry. Okoliczności te miały miejsce w latach 2003-2007 i były szczególnymi okolicznościami, które spowodowały przerwy w zatrudnieniu zmarłej, a które można sprawdzić w oparciu o dokumentację medyczną.

W związku z podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okolicznościami dotyczącymi stanu zdrowia zmarłej, Prezes ZUS polecił zwrócić się do wskazanych we wniosku placówek o przesłanie dokumentacji medycznej dotyczącej zmarłej, a następnie skierował sprawę do lekarza orzecznika ZUS. Lekarz orzecznik ZUS, w oparciu o zgromadzoną dokumentację medyczną, wydał w dniu 5 czerwca 2013 r. orzeczenie, w którym stwierdził, że w okresie od 8 grudnia 2003 r. do 23 kwietnia 2010 r. istniała u zmarłej A. W. częściowa niezdolność do pracy oraz, że brak podstaw do stwierdzenia niezdolności do pracy po 23 kwietnia 2010 r.

Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Podkreślił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest, więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Muszą to być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Organ wskazał, iż po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których matka skarżącego nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazano, bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczona nie miała wpływu. Jak wynika z akt sprawy, matka wnioskodawcy na przestrzeni 40 lat życia posiada udokumentowany okres składkowy wynoszący 7 lat i 10 miesięcy oraz okres nieskładkowy wynoszący 3 lata, 9 miesięcy i 13 dni. Po uwzględnieniu okresów nieskładkowych w wymiarze jednej trzeciej udowodnionych okresów składkowych, staż pracy, który może być uwzględniony wynosi, zatem łącznie jedynie 10 lat, 5 miesięcy i 10 dni. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem śmierci - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, zostało udowodnione 3 lata, 8 miesięcy i 22 dni tych okresów. Ponadto w okresach od 10 września 2005 r. do 31 sierpnia 2007 r. oraz od 8 lipca 2008 r. do 29 października 2012 r., tj. przez łączny okres wynoszący ponad 6 lat, matka skarżącego nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W sprawie nie zostały natomiast wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wykazanych przerwach wobec matki skarżącego nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

Odnosząc się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności dotyczących stanu zdrowia zmarłej, organ zaznaczył, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Ponadto, ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. W oparciu o dowody dotyczące leczenia, które zostały przedstawione, lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalił natomiast wobec zmarłej, że w okresie od 8 grudnia 2003 r. do 23 kwietnia 2010 r. istniała częściowa niezdolność do pracy oraz brak podstaw do stwierdzenia niezdolności do pracy po 23 kwietnia 2010 r. Organ zaznaczył przy tym, że częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, natomiast nie uniemożliwiała całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, o czym może świadczyć fakt prowadzenia przez zmarłą działalności gospodarczej w tym okresie. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią natomiast wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy, nie jest, bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet, gdy potrzeby te są uzasadnione.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego stwierdził, iż nie zgadza się z decyzją Prezesa ZUS i prosi o rozstrzygnięcie sprawy przez sąd.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z art. 83 ustawy, wynikają trzy przesłanki, warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Sąd I instancji wskazał dalej, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Wnioskowana na rzecz skarżącego renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia, jakie przysługiwałoby jego zmarłej matce. Organ był, zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłą matkę wnioskodawcy, a następnie przez samego wnioskodawcę.

W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy.

Po pierwsze w przypadku matki skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym.

Kwestią decydującą o braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym były przerwy, jakie wystąpiły w okresie ubezpieczenia zmarłej w okresie od 10 września 2005 r. do 31 sierpnia 2007 r. oraz od 8 lipca 2008 r. do 29 października 2012 r., tj. do dnia śmierci. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach matka skarżącego nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności. Do takich zdarzeń nie należy, co do zasady, rezygnacja z zatrudnienia na rzecz wychowywania dzieci. Taka decyzja jest, bowiem wyborem każdego rodzica i nie jest okolicznością niezależną od ich woli, w związku, z czym nie stanowi szczególnej okoliczności. Dalej WSA w Warszawie wskazał, że oceny o niezdolności do pracy dokonuje zgodnie z przepisami powołanej ustawy, lekarz orzecznik ZUS. Zatem same zapewnienia ojca skarżącego, że problemy zdrowotne, z jakimi borykała się zmarła w latach 2003-2007, nie pozwoliły jej na wypracowanie wymaganego stażu ubezpieczeniowego są dla organu niewystarczające. Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. W. przerwę zmarłej w zatrudnieniu w latach 2005-2007 uzasadnił tym, iż nie było potrzeby, aby żona podejmowała w tym okresie pracę, gdyż on pracował i dobrze zarabiał. Sąd I instancji zauważył, że częściowa niezdolność do pracy orzeczona przez uprawniony organ w toku postępowania odwoławczego, jedynie ograniczała, natomiast nie uniemożliwiała całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi przez zmarłą, czego potwierdzeniem jest fakt prowadzenia przez nią w tym okresie działalności gospodarczej. Brak natomiast jakichkolwiek dowodów na to, że zmarła w okresach przerw w ubezpieczeniu w latach 2005-2007 oraz 2008-2012 podejmowała jakiekolwiek próby znalezienia zatrudnienia. Brak ponadto jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla przerwy, jaka wystąpiła w zatrudnieniu zmarłej po 23 kwietnia 2010 r., kiedy to lekarz orzecznik ZUS nie znalazł podstaw do stwierdzenia u niej nawet częściowej niezdolności do pracy. Jeżeli przerwa w zatrudnieniu zmarłej, jaka wystąpiła od roku 2010, związana była z problemami alkoholowymi, z jakimi zmagała się, to okoliczność ta nie może być kwalifikowana jako spełniająca przesłankę ustawową "szczególnej okoliczności".

Konkludując Sąd I instancji podkreślił, że skarżący oraz jego rodzina znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej. Trudna sytuacja materialna nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy. Nie jest to, bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet, gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej, przewidzianej dla młodzieży uczącej się z niezamożnych rodzin.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł P. W. reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") polegające na zaniechaniu przez WSA w Warszawie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, wyrażające się w błędnym ustaleniu przez Sąd I instancji, że Prezes ZUS nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a także polegające na dokonaniu własnych ustaleń faktycznych dotyczących sprawy administracyjnej, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, doprowadziło, bowiem do fragmentarycznej oceny przedmiotu sprawy i pominięciu jej istotnych elementów, a w konsekwencji do bezpodstawnego oddalenia skargi;

2. naruszenie art. 134 P.p.s.a. polegające na niewywiązaniu się przez Sąd I instancji z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadziło, bowiem do fragmentarycznej oceny przedmiotu sprawy i pominięciu jej istotnych elementów, a w konsekwencji do bezpodstawnego oddalenia skargi;

3. naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku jest uzależnione od stażu ubezpieczeniowego oraz długości przerwy, jaka zaistniała między ustaniem zatrudnienia, a powstaniem niezdolności do pracy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten nie został prawidłowo wykonany przez Prezesa ZUS, co zostało, zdaniem skarżącego kasacyjnie, całkowicie pominięte przez Sąd I instancji. Orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, organ powinien był ustalić czy w sprawie występują łącznie wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia. Tymczasem w tej sprawie organ ograniczył się tylko do rozważenia części przesłanek z ww. przepisu, bezpodstawnie wskazując w decyzji, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności, uzasadniające niespełnienie wymagań dających prawo do świadczeń. Organ nie przeanalizował tego, czy matka skarżącego nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności. Sąd zaś powtórzył ustalenia faktyczne i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dalej wskazano, że przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie jest uzależnione od stażu ubezpieczonego, czy długości przerwy, jaka istniała między ustaniem zatrudnienia, a powstaniem niezdolności do pracy. Sąd I instancji fakt nieuzyskania przez zmarłą wymaganych okresów składkowego i nieskładkowego oraz okoliczność niepodejmowania przez nią zatrudnienia, postawił ponad przyczyny zaistnienia takiej sytuacji. Jednocześnie orzeczenie lekarskie orzecznika ZUS, wydane po śmierci matki skarżącego nie przesądza o rzeczywistym braku występowania w sprawie szczególnych okoliczności, Niemal 7-letni okres niezdolności do pracy matki skarżącego powinien być poddany szerszej analizie przez organ. Nadto brak podstaw do stwierdzenia niezdolności do pracy po 23 kwietnia 2010 r. nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że po tej dacie nie występowały szczególne okoliczności. Organ całkowicie przemilczał, że matka skarżącego po urodzeniu syna w 2001 r. zapadła na depresję poporodowa i była leczona psychiatrycznie. Przyjmowała dużą liczbę leków antydepresyjnych, a choroba uniemożliwiała jej normalne funkcjonowanie, zarówno w społeczeństwie jak i w rodzinie. Organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia dokładnie powyższej okoliczności. Sąd I instancji nie zauważył powyższych uchybień, a nadto oddalając skargę powołał się na chorobę alkoholową matki skarżącego, co zostało pominięte w zaskarżonej decyzji przez organ. Świadczy to o tym, że WSA w Warszawie dokonał własnych ustaleń faktycznych, co stanowi naruszenie przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania jak również przepisów prawa materialnego, wobec czego w pierwszej kolejności wymaga odniesienie się do zarzutu procesowego, który sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), albowiem nie dostrzegł, że organ administracji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w ten sposób, że nie zbadał w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy, nie przeanalizował czy matka skarżącego nie spełniała warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności.

Z tym zarzutem nie sposób się zgodzić. Z akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji jednoznacznie wynika, że Prezes ZUS przeanalizował wszystkie aspekty rozpoznawanej sprawy i wyjaśnił w sposób należyty, dlaczego należało wydać decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W szczególności opierając się na wyjaśnieniach ojca skarżącego, który w tej sprawie występuje jako jego przedstawiciel ustawowy, organ uzupełnił materiał dowodowy na etapie postępowania odwoławczego o dokumentację medyczną, która zdaniem strony skarżącej miała wykazać, że jednak te "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tej sprawie wystąpiły. Co więcej organ zlecił wydanie orzeczenia przez lekarza orzecznika dotyczącego zdolności do pracy matki skarżącego w badanym okresie. Bezspornym, bowiem jest, że organ administracji publicznej, stosownie do treści art. 7 K.p.a. zobowiązany jest podejmować działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Organ nie może przy tym wydać rozstrzygnięcia, dopóki nie wyjaśni wszelkich istotnych dla tego rozstrzygnięcia okoliczności. Mając na względzie całość uzyskanego materiału dowodowego, Prezes ZUS rozpoznał sprawę, a wydając decyzje w sprawie w sposób szczegółowy wyjaśnił i przedstawił stan faktyczny sprawy. Organ ustalił, że matka wnioskodawcy na przestrzeni 40 lat życia posiada udokumentowany okres składkowy wynoszący 7 lat i 10 miesięcy oraz okres nieskładkowy wynoszący 3 lata, 9 miesięcy i 13 dni. Po uwzględnieniu okresów nieskładkowych w wymiarze jednej trzeciej udowodnionych okresów składkowych, staż pracy, który może być uwzględniony wynosi, zatem łącznie jedynie 10 lat, 5 miesięcy i 10 dni. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem śmierci - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, zostało udowodnione 3 lata, 8 miesięcy i 22 dni tych okresów. Ponadto w okresach od 10 września 2005 r. do 31 sierpnia 2007 r. oraz od 8 lipca 2008 r. do 29 października 2012 r., tj. przez łączny okres wynoszący ponad 6 lat, matka skarżącego nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Myli się skarżący kasacyjnie wskazują, że organ skupił się jedynie na wyliczeniu okresów składowych i nieskładkowych i na tej podstawie rozstrzygnął sprawę. Organ musiał dokonać wyliczenia tych okresów, aby stwierdzić czy matka skarżącego spełniała przesłanki do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Dochodząc do wniosku, że uprawnień takich nie nabyła, organ ocenił czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie ubezpieczenia i nabycie uprawnień w trybie zwykłym. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i wyjaśnienia strony skarżącej, składane w toku postępowania administracyjnego, słusznie Prezes ZUS doszedł do przekonania, iż w tej sprawie okoliczności takie nie występują.

Z kolei Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zobligowany był wszechstronnie zbadać stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, w szczególności stanowisko organu administracji na tle obowiązujących przepisów prawa, a także twierdzeń strony skarżącej i jej zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie prawidłowo wykonał tę powinność. Zasadnie uznał, że kontrolowane przez niego postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Prezes ZUS – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – zrealizował obowiązki wynikające z ww. przepisów postępowania, pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Skoro w sprawie stan faktyczny został ustalony i oceniony prawidłowo, to jego kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest niezasadne.

Również za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku jest uzależnione od stażu ubezpieczonego oraz długości przerwy, jaka zaistniała między ustaniem zatrudnienia, a powstaniem niezdolności do pracy.

Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, myli się strona skarżąca stawiając taką tezę, albowiem samo wyliczenie stażu ubezpieczonego nie stało się podstawą do wydania decyzji odmownej. Wyliczenie okresów składkowych i nieskładkowych było niezbędne dla prawidłowego ustalenia czy niespełnianie przez matkę skarżącego przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym było spowodowane szczególnymi okolicznościami. Stosownie, bowiem do art. 83 ust. 1 ustawy, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia o wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Regulacja ta ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się, bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać" je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza bynajmniej, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość.

W rozpoznawanej sprawie przywołany przepis ustawy nie mógł być zastosowany gdyż niespełnienie przez matkę skarżącego warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. W aktach sprawy nie ma dowodów mogących wskazywać chociażby pośrednio, że zmarła nie podejmowała zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów zasługujących na uznanie ich za szczególne i uniemożliwiające takie zatrudnienie i pracę. W tym miejscy należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje trudnej sytuacji rodziny skarżącego, trudnych okoliczności życiowych zmarłej i licznych problemów, z którymi się borykała. W rozumieniu potocznym mogą być one rozumiane jako "szczególne okoliczności" jednakże nie są takimi w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Chodzi tu, bowiem o takie zdarzenia, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.