Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1714/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 4 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 148/19 oddalającego sprzeciw T. B. od decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz T. B. 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 148/19, oddalił sprzeciw T. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 30 czerwca 2016 r. skarżący T. B. (skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, obejmujący swym zakresem m.in. płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013. Skarżący zadeklarował do wsparcia realizację wariantu 2.1 na działce rolnej AF1 o powierzchni 5,45 ha, zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb M., gmina P. Grunty te miały zostać 20 maja 2016 r. przejęte przez skarżącego od S. R.

Następnie, w dniu 1 lipca 2016 r. skarżący zmienił powyższych wniosek, zgłaszając do wsparcia realizację wariantu 4.1 na działkach rolnych AA1, AB1 i AC1 o powierzchni łącznie 60,20 ha, zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...], na [...] i nr [...] obręb P., gmina R.. Grunty te miały zostać 25 maja 2016 r. przejęte przez skarżącego od A. F.

W dniu 4 lipca 2016 r. skarżący, złożył kolejną zmianę do wniosku, zgłaszając dodatkowo do wsparcia: realizację wariantu 2.9 na działce rolnej o powierzchni 4,70 ha, realizację wariantu 4.1 na działce rolnej powierzchni 10 ha, realizację wariantu 5.1 na działce rolnej o powierzchni 10 ha. W dniu 13 lipca 2016 r. skarżący złożył wniosek na rok 2016 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w związku z przeniesieniem posiadania gruntów, zadeklarowanych przez J. M. do płatności na rok 2016, które to przeniesienie miało nastąpić w dniu 28 maja 2016 r.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2016: w wariancie 4.1 w zakresie zobowiązania i gruntów, jakie skarżący miał przejąć od A. F. w ramach postępowania w sprawie płatności na rok 2015, w wariantach 2.9, 4.1 i 5.1 w zakresie zobowiązań i gruntów, jakie skarżący miał przejąć od J. M., oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2016 w wariancie 2.1 w zakresie zobowiązania i gruntów, jakie skarżący miał przejąć od Pana S. R. w ramach postępowania w sprawie płatności na rok 2015.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania wyższej płatności przez S. R. nie mógł on skutecznie przenieść zobowiązania rolnośrodowiskowego na skarżącego, w związku z czym skarżący się nie mógł skutecznie wstąpić w miejsce S. R. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności na rok 2015, a co za tym idzie nie mógł kontynuować realizacji tego zobowiązania w roku 2016 (brak zobowiązania). W odniesieniu do gruntów przejętych od A. F. oraz J. M. organ I instancji nie sformułował podobnych zarzutów, uznając ten transfer zobowiązania za skuteczny.

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji, wyjaśnił, że odwołanie nie zawierało sprecyzowanych zarzutów pod adresem decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej w kolejnym roku jest uprzednie podjęcie bądź przejęcie przez wnioskodawcę zobowiązania tego rodzaju. Do roku 2015 skarżący nie realizował programu tego rodzaju. Wnioskodawcą w tym zakresie stał się składając - w odniesieniu do roku 2015 - wnioski o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007- 2013) w związku z przeniesieniem posiadania gruntów, złożone w odniesieniu do gruntów objętych zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi, podjętymi przez S. R. i A. F. Analiza uprawnienia przysługującego skarżącemu do skutecznego ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2016 uzależniona jest więc od oceny skuteczności przeprowadzonych w ramach wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 transferów zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych przez wskazane powyżej osoby.

Organ odwoławczy, powołując się na § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), wskazał, że warunkiem, od spełnienia którego uzależniona jest możliwość skutecznego ubiegania się przez rolnika o płatności w ramach istniejącego już zobowiązania podjętego przez innego rolnika, jest przeniesienie posiadania gruntów lub stada zwierząt w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy.

Organ odwoławczy zauważył, że powyższy warunek został w sprawie formalnie spełniony, albowiem - w odniesieniu do gruntów "przejętych" zarówno w toku obsługi wniosków na rok 2015 od A. F. i S. R., jak i w toku obsługi wniosku na rok 2016 od J. M. - do wszystkich trzech wniosków o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w związku z przeniesieniem posiadania gruntów załączone zostały "Umowy wydania z przeniesieniem posiadania nieruchomości w celu przekazania programu rolnośrodowiskowego". W ocenie organu odwoławczego, analiza ww. umów prowadzi jednakże do wniosku, że poważne wątpliwości budzi to, czy można je uznać za umowy w rozumieniu ww. § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Organ odwoławczy zauważył, że decyzja z [...] stycznia 2017 r., na mocy której organ I instancji odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej S. R., została uchylona, w związku z czym odpadło jej znaczenie dla postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej skarżącemu.

W ocenie organu odwoławczego, powyższe zastrzeżenia mają na tyle istotny charakter, że mogą wpłynąć na wysokość pomocy należnej skarżącemu z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na rok 2016. Organ podkreślił, że część materiału dowodowego o istotnym znaczeniu dla sprawy wpłynęła do organu I instancji po wydaniu decyzji, w związku z czym nie mogła zostać uwzględniona przy orzekaniu. Mając na względzie powyższe oraz konieczność zapewnienia instancyjnej kontroli orzeczeń administracyjnych, organ odwoławczy uchylił więc decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z zaleceniem, by ten rozstrzygając ponownie odniósł się do wątpliwości, jakie zostały sformułowane powyżej oraz przeanalizował wyjaśnienia i dokumenty, złożone w toku przesłuchania.

Organ odwoławczy zastrzegł przy tym, że wątpliwości te nie przesądzają o bezwzględnej wadliwości rozstrzygnięcia przyjętego w przedmiotowej decyzji organu I instancji. Jeśli jednak organ I instancji miałby wydać powtórnie decyzję o zbliżonej istocie, powinien ją wyczerpująco uzasadnić. Uzasadnienie zawarte w dotychczasowej decyzji organu I instancji jest bowiem pod tym względem niewystarczające, ponieważ uniemożliwia stwierdzenie, czy kwestia budząca wątpliwości organu odwoławczego jest postrzegana przez organ I instancji jako wolna od zastrzeżeń, czy też organ I instancji przez przeoczenie w ogóle nie uwzględnił tych okoliczności w swojej analizie istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw skarżącego od powyższej decyzji.

Zdaniem WSA, organ odwoławczy prawidłowo orzekł, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii tytułu prawnego jakimi dysponowali A. F. S. R. do użytkowania działek "przejętych" przez skarżącego i zgłoszonych przez niego do płatności rolnośrodowiskowych na 2015 r. a następnie na 2016 r., a w przypadku działek "przejętych" od J. M. jednie na 2016 r., wskazane okoliczności mogą wpłynąć na wysokość pomocy należnej skarżącemu z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na rok 2016. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, by ten przeprowadził postępowanie dowodowe w tej kwestii. W decyzji nie wskazano, jakie dowody przeprowadził organ I instancji na tę okoliczność, jakim dał wiarę, a jakim odmówił wiarygodności.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wydanej wobec S. R., stanowiącej podstawę odmowy przyznania skarżącemu płatności co do działek od niego "przejętych".

Zdaniem Sądu I instancji, wskazany przez organ odwoławczy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwe istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a., który miał zastosowanie w sprawie w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ww. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, co wynika z treści art. 16 tej ustawy, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a.), w brzmieniu dotychczasowym (...).

Sąd podzielił przy tym koncepcję, zgodnie z którą odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a zatem instytucją procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Istotą odwołania jest zatem żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie zaś żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest więc obowiązany ustosunkować się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie zaś ponownie rozpoznać sprawę administracyjną tak, jakby decyzja nie istniała i nie zostało wniesione odwołanie.

Zdaniem WSA, postępowanie odwoławcze ma więc w pierwszym rzędzie charakter kontrolny, bowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej.

Tym samym, choć na organie odwoławczym ciążą te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), to w sytuacji gdy organ odwoławczy ustali, że gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ ten nie może konwalidować istotnych wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, lecz obowiązany jest orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W konsekwencji zasadnie więc organ odwoławczy, mając na względzie m.in. konieczność zapewnienia instancyjnej kontroli orzeczeń administracyjnych, uchylił decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Dla stwierdzenia, że zasada dwuinstancyjności została prawidłowo zrealizowana w postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem wystarczająca konstatacja, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów, różnych stopni. Konieczne jest jeszcze, by rozstrzygnięcia zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postępowanie było prowadzone.

WSA podkreślił, że rozpoznając sprzeciw, sąd nie może weryfikować, czy organ odwoławczy trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie.

W konsekwencji, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu w zakresie naruszenia zasady szybkości postępowania, bowiem pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprzeciwu, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przejawiające się w dokonaniu wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji na skutek pominięcia przez Sąd I instancji faktu, że decyzja organu i instancji została zaskarżona przez skarżącego do organu II instancji wyłącznie w części, w konsekwencji czego niezgodne z prawem było uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji w całości tj. w zakresie wykraczającym poza zakres zaskarżenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwość zaskarżonej sprzeciwem decyzji organu II instancji powinna skutkować uwzględnieniem, a nie oddaleniem sprzeciwu;

2. art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przejawiające się w dokonaniu wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji na skutek uznania przez Sąd I instancji, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcie, co miało uprawniać organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy tymczasem okoliczności, które zdaniem organu II instancji należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie wykraczają poza dopuszczalny zakres uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym wyznaczony przez normę art. 136 § 1 k.p.a., a w istocie okoliczności, na które powołuje się organ II instancji świadczą wyłącznie o odmiennej ocenie materiału dowodowego sprawy niż ta, której dokonał organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że w rozpoznanej sprawie kontroli instancyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, którym oddalono sprzeciw T. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2018 r. o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] października 2017 r. oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Podkreślić należy, że sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uruchamia postępowanie sądowe, jednak jest to postępowanie szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy ograniczony został do jednej kategorii ostatecznych w toku instancji decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przejawiające się w dokonaniu wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że wadliwość wyroku Sądu I instancji skarżący upatruje w dwóch aspektach. Po pierwsze, jego zdaniem, organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wynikający z zaskarżonej decyzji zakres koniecznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego nie wykracza poza kompetencje organu orzekającego w II instancji, co z kolei wyłącza dopuszczalność wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej. Po drugie zaś, skarżący kasacyjnie twierdzi, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona także z tego powodu, że odwołanie od decyzji organu I instancji strona wniosła jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania płatności, wobec czego uchylenie tej decyzji w całości oznacza rażące naruszenie prawa poprzez wyjście poza granice zaskarżenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej, w ocenie NSA, okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że jedyny przepis, którego naruszenie przez organ I instancji wprost stwierdził organ odwoławczy, to art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zestawiając ten przepis z cytowanym wcześniej art. 138 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., nie mogą stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie może bowiem oznaczać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie sformułował wobec decyzji organu I instancji innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania – ani k.p.a., ani ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie tyle wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (czego wymaga przepis art. 138 § 2 k.p.a.), co uznał, że ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności umów przekazania gruntów, wymaga powtórnego przeanalizowania pod kątem wątpliwości, jakie powziął organ w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie NSA, Sąd I instancji błędne zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istocie nie wykazał, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przekraczał kompetencje organu odwoławczego, co uniemożliwiałoby zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. należy interpretować łącznie z przepisem art. 136 § 1 k.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r. I OSK 3785/19). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie jest bowiem tak, jak to przyjął Sąd I instancji, że organ orzekający w I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie tytułu prawnego, jakimi dysponowali A. F. oraz S. R., do użytkowania działek "przejętych" przez skarżącego i zgłoszonych przez niego do płatności rolnośrodowiskowych na 2015 i następnie na 2016 rok w przypadku działek "przejętych" od J. M.. W aktach sprawy dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r. znajdują się umowy skarżącego z ww. osobami. W odniesieniu do gruntów, które skarżący zadeklarował jako przejęte od S. R., organ I instancji stwierdził, że ich przejęcie było nieskuteczne, co skutkowało nieuwzględnieniem tych gruntów do przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Natomiast co do gruntów zadeklarowanych jako przejęte od A. F. oraz J. M., organ, przyznając płatność, wprost się nie wypowiedział w takim kontekście, jak to uczynił organ odwoławczy, tzn. nie przeprowadził wywodu, czy grunty te zostały skutecznie przez skarżącego przejęte, czy też nie. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, kwestia ta wymagała pogłębionej analizy. Mianowicie, organ ten podał w wątpliwość, czy umowy z ww. osobami można uznać za umowy w rozumieniu § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał, o jakie dowody należałoby rozszerzyć postępowanie wyjaśniające, a jedynie przedstawił odmienną ocenę zgromadzonych już w sprawie dowodów, przede wszystkim ww. umów oraz wyjaśnień złożonych podczas przesłuchania strony w dniu 21 września 2016 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew przepisowi art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie tylko przekazał do ponownego rozpatrzenia sprawę, co do której uchybienie organu I instancji sprowadzało się – jak sam stwierdził – do niedostatków uzasadnienia decyzji, tj. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., lecz także, formułując wskazania co do dalszego postępowania, w istocie przesądził kierunek rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wprost bowiem stwierdził, że tytuł prawny do użytkowania "przejętych" działek przysługiwał stronie, zaś A. F., S. R. i J. M. nie mieli tytułu prawnego do dzierżenia "przekazanych" działek, jako że użytkowali je bezumownie. Dalej wskazał, że "jak się zdaje, istotna tych umów sprowadza się do tego, że zwracają oni odwołującemu się jego własne (prawnie dzierżawione, bądź stanowiące własność) grunty" oraz że "zawarcie opisanych powyżej umów mogło mieć na celu obejście prawa, ograniczającego krąg uprawnionych do ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe (i szereg innych) do tych użytkowników gruntów wchodzących w skład zasobu ziemi rolnej Skarbu Państwa, którzy mają do zgłoszonego gruntu tytuł prawny". W ocenie NSA, tak kategoryczne stwierdzenia, pomimo użycia sformułowań "zdaje się", poważne wątpliwości budzi", w istocie nie pozostawiają wątpliwości, jakie rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno zapaść przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, co również świadczy o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, organ nie wyjaśnił, dlaczego niemożliwe było w tej sprawie zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. Kwestia ta nie była także przedmiotem refleksji orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Słusznie zatem skarżący kasacyjnie zarzuca mu naruszenie art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości, w sytuacji gdy strona odwołała się od niej jedynie w części, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że również i ten zarzut okazał się zasadny.

Wskazać w tym miejscu należy na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Przyjmuje się zatem, że w sytuacji, gdy odwołujący się kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to podważa jedynie zaskarżoną część rozstrzygnięcia, a nie całe orzeczenie organu I instancji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika bowiem, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. W sytuacji zaś, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest zatem zaskarżenie i wzruszenie decyzji w części, ale – co należy podkreślić – odnosi się to do sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym. Jeżeli zatem strona postępowania administracyjnego nie akceptuje wyodrębnionej części decyzji, i jedynie w tym zakresie wnosi odwołanie, to należy przyjmować, że decyzja ta w pozostałej (tj. niezaskarżonej części) staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. W takim zaś przypadku, organ odwoławczy będzie związany zakreślonym przez stronę zakresem odwołania. Jak wskazano wyżej, istotne jest to, że przesłanką zastosowania powyższego mechanizmu będzie możliwość wyodrębnienia poszczególnych części decyzji organu I instancji, które jako samodzielne rozstrzygnięcia będą mogły funkcjonować w obrocie prawnym. Przy zaistnieniu powyższego ograniczenia, rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy należy uznać za istotną wadliwość prowadzonego przez ten organ postępowania. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 27/10, z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2180/16, z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1234/15 oraz z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 184/16).

Zdaniem NSA, w sytuacji gdy odwołanie od decyzji organu I instancji strona wniosła jedynie w części, organ odwoławczy, orzekając o uchyleniu decyzji w całości, powinien wyjaśnić przyczynę, dla której wyszedł poza granice odwołania, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczynił. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji składała się z dwóch części: przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wariantach: 2.9, 4.1, i 5.1; oraz odmowy przyznania płatności w wariancie 2.1. Tymczasem zarówno w rozważaniach Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego zabrakło wyjaśnienia, czy zakwestionowana przez skarżącego odwołaniem jedynie część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, stanowiła samodzielne rozstrzygnięcie, które nie miało wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji w całości, tj. w zakresie nieobjętym odwołaniem.

Wobec zajętego w sprawie stanowiska, aktualne będzie rozpoznanie przez Dyrektora Zachodniopomorskiego OR ARiMR odwołania od decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu, że zostało ono wniesione jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. art. 182 § 2a i 3 oraz art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.