Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 705/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust 5 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r. (nr [...]) Burmistrz Gminy Ż. – działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b pkt 1, ust. 3, ust. 3a-3d, ust. 4, ust. 5, art. 20, art. 23 ust.1-4, ust. 1-4, art. 32 ust.1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako "k.p.a.") - orzekł o odmowie przyznania M. W. (dalej zwanej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem – C. W.

W uzasadnieniu decyzji organ – po przywołaniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. - wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 grudnia 2020 r. stwierdzono, iż C. W. zamieszkuje wspólne z żoną; jest osobą wymagającą opieki w związku z chorobą, w wyniku której karmiony jest dojelitowo przez PEG. M. W. sprawuje opiekę nad mężem przez całą dobę, przygotowując płynne posiłki i nadzorując ich podawanie; załatwia wszelkie sprawy związane ze stanem zdrowia; wspiera męża w codziennych zabiegach pielęgnacyjnych i toalecie całego ciała.

Na podstawie treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 22 października 2020 (nr[...] ) wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. stwierdzono, że osoba niepełnosprawna - C. W. (ur. [...] 1961 r.), legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie informacji zawartych w ww. orzeczeniu stwierdzono, że znaczny stopień niepełnosprawności przyznany został do dnia 31 października 2023 r. i datuje się od 8 września 2017 r., a niepełnosprawność istnieje od 2 sierpnia 2017 r., gdy C. W. miał 55 lat, czyli powstała po ukończeniu przez niego 25. roku życia.

Z informacji będących w aktach sprawy wynika, że M. W. ma ustalone prawo do renty w związku z częściową niezdolnością do pracy od 2011 r. i legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o częściowej niezdolności do pracy. W związku z powyższym – jak stwierdził organ - nie można jednoznacznie stwierdzić, że niepodejmowanie zatrudnienia przez M. W. było spowodowane niepełnosprawnością męża, lecz - jak wynika z wywiadu środowiskowego - na chwilę obecną taką zależność można dostrzec.

W związku z powyższym na podstawie art. 17 ust. 1b pkt 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. organ orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyjaśniając jednocześnie, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 orzeczono niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Mimo tego orzeczenia ustawodawca nie zmienił stanu prawnego, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal obowiązuje. Stanowisko MRPiPS w opisywanej kwestii jest jednoznaczne i potwierdza konieczność zróżnicowanego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, póki działania legislacyjne zmierzające do przywrócenia równości wśród tej kategorii świadczeniobiorców wciąż trwają. Stanowisko resortu zamieszczono na stronie internetowej: https: www.mrpips.gov.pl (obecnie https://archiwum.mpips.gov.pl) w zakładce Wsparcie dla rodzin z dziećmi/Świadczenia rodzinne/Komunikaty dotyczące świadczeń rodzinnych.

W wyniku rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że uzyskał informację, iż osoba wymagająca opieki - C. W. zmarł w dniu [...] 2021 r., co wynika z przedłożonego odpisu skróconego aktu zgonu.

Organ stwierdził, że małżonek jest osobą, na której, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka, dlatego strona występując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na męża spełniała powyższą przesłankę.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż mąż strony - C. W. (ur. [...] 1961 r.) legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 22 października 2020 r. wydanym do 31 października 2023 r. ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 2 sierpnia 2017 r. oraz ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 8 września 2017 r.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji orzekając w sprawie odmówił stronie przyznania świadczenia w oparciu o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17 i z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16).

W rozpoznawanej sprawie pomimo, że niepełnosprawność męża strony istniała od dnia 2 sierpnia 2017 r., to okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. biorąc pod uwagę treści i skutki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stąd błędne jest stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie jest spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Organ odwoławczy stwierdził, że śmierć osoby wymagającej opieki w trakcie postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie skutkuje niemożnością przyznania świadczenia za okres od złożenia wniosku do dnia śmierci pozostającego pod opieką. Świadczenie pielęgnacyjne może być jednak przyznane po łącznym spełnieniu wskazanych w art. 17 ust. 1-1b u.ś.r. przesłanek, lecz w rozpatrywanej sprawie przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. nie została spełniona. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia j 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym; b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Oceniając niniejszą sprawę w zakresie powyższej przesłanki z uwagi na to, że wnioskodawczyni pobiera rentę z ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy, organ odwoławczy zauważył, że w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), z dnia 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19), z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), z dnia 27 maja 2021r. (sygn. akt I OSK 303/21) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wyłącza do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Jednak w nowych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, w którym nie podzielono przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19) stwierdził, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20) oraz z dnia 24 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 650/20) podzielił to stanowisko stwierdzając, że "w ocenie sądu zaprezentowano tam zasługujący na pełną aprobatę pogląd, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mową w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty". Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2511/20) istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej "określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. (...). Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r, zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach". Za takim stanowiskiem sądów przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) stanowiącego w pkt I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r. Odnośnie skutków powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, warunkiem niezbędnym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania renty w niższej wysokości, w tym renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (lub innego świadczenia emerytalno-rentowego), jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do renty, czy emerytury (por. wyroki: NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 303/21 oraz WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 958/20).

Kolegium stwierdziło, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy, prowadząc postępowanie odwoławcze wystąpiło pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem, co pozwoliłoby na rozpoczęcie procedury związanej z wyborem przez stronę jednego ze świadczeń poprzez ewentualną rezygnację z pobierania renty i wydaniem decyzji ZUS o zawieszeniu wypłaty renty. Kontynowanie jednak powyższego postępowania, w sytuacji, gdy mąż wnioskodawczyni zmarł w dniu [...] 2021 r. jest nieuzasadnione, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W świetle powyższego, skoro wnioskodawczyni pobierała rentę do dnia śmierci męża, to z tego powodu nie można przyznać stronie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma możliwości zawieszenia pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wstecz. W tym stanie rzeczy Kolegium nie mając podstaw prawnych do zmiany zaskarżonej decyzji orzekło o jej utrzymaniu.

M. W. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Ż. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo renty, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia rezygnacji z prawa do renty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii praw zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19) zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z dnia 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i podkreślając, że skoro skarżąca do chwili śmierci męża nie przedłożyła, ani nie dysponowała decyzją o wstrzymaniu wypłaty jej renty, to Kolegium nie miało podstawy zarówno do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, ani różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym i wysokością renty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi , tj. przesłanki pozytywne i negatywne, od spełnienia których uzależnione jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką wnioskujący opiekun sprawuje nad osobą niepełnosprawną.

Pośród przesłanek negatywnych, tj. takich których zaistnienie wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wymienił fakt legitymowania się opiekuna prawem do świadczenia rentowego. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W tym miejscu należy w pełni podzielić stanowisko przedstawione przez Kolegium w zaskarżonej decyzji co do potrzeby uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, dochodząc tym samym do takiego wniosku, że sam fakt uzyskania przez opiekuna osoby niepełnosprawnej uprawnień emerytalnych czy rentowych nie jest wystarczający do pozbawienia tej osoby prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Całkowite zatem wyłączenie opiekunów – emerytów czy rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które byliby w stanie i mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W konsekwencji, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury czy renty (przy czym należy podkreślić, że chodzi o rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy), należy zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do świadczenia emerytalno-rentowego, pobiera emeryturę lub rentę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.

Wiąże się to z kolei z koniecznością rozstrzygnięcia w jaki sposób świadczenie pielęgnacyjne w analizowanej sytuacji winno być realizowane (wypłacane).

Poglądy wyrażane w tym zakresie w orzecznictwie nie były co prawda jednolite, jednakże należy dostrzec, że w ostatnim okresie gruntuje się linia orzecznicza, która nie warunkuje możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19), a wręcz przeciwnie, w której stwierdza się, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe (por. wyroki NSA: z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 707/21 i I OSK 690/21; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20). W powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego - które to akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie - wskazano natomiast, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm. - dalej w skrócie "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (np. renty). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować zaś będzie wstrzymaniem wypłaty renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty tego świadczenia. Skoro zatem zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty.

Jak wynika z akt sprawy niepełnosprawny w stopniu znacznym mąż skarżącej – C. W., na którego skarżąca wnioskowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zmarł w dniu [...] 2021 r., zaś skarżąca – co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego – nie doprowadziła do tego dnia do wstrzymania wypłaty należnej jej renty. Stwierdzić tym samym należy, że brak było zatem możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na występowanie w całym okresie, pomiędzy dniem złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne a dniem śmierci męża skarżącej, negatywnej przesłanki warunkującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego polegającej na posiadaniu przez skarżącą w tym okresie ustalonego prawa do renty i jednoczesnego pobierania świadczenia rentowego. Zgodzić należy się zatem z organem odwoławczym, że śmierć męża skarżącej w dniu [...] 2021 r. czyniła bezzasadnym rozpoczęcie procedury związanej z wyborem przez stronę jednego ze świadczeń poprzez ewentualną rezygnację z pobierania renty i wydanie decyzji ZUS o zawieszeniu wypłaty renty, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W świetle zaś powyższego, skoro skarżąca pobierała rentę do dnia śmierci męża, to z tego powodu nie można przyznać stronie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma możliwości zawieszenia pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wstecz.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 8 czerwca 2021 r. jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, jak w sentencji.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).