Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2841/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 646/14 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A.K. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pismem z dnia 22 listopada 2013 r. nr [...] Wójt Gminy S. [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie, obejmującym działki nr [...] i [...], położone w obrębie S. [...], gmina S. [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji, stwierdzając niedopuszczalność realizacji inwestycji w świetle postanowień §2 ust.1 pkt 8 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Woj. [..]).

A.K. wniosła do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymał postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. w mocy wskazując w szczególności, na to, że teren inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...], objętego postanowieniami uchwały Sejmiku z dnia 21 marca 2011 r. § 2 ust.1 pkt 1 – 8 uchwały Sejmiku przewidziano różnego rodzaju zakazy, obowiązujące na terenie Obszaru. 2. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że teren inwestycji położony jest w pasie o szerokości 100 metrów od linii brzegu rzeki L. objętym generalnym zakazem lokalizowania obiektów budowlanych, wyrażonym w § 2 ust.1 pkt 8 uchwały, w którym to przepisie przewidziano również ściśle określone wyjątki od tego zakazu. Wyjątki te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (przedmiotem planowanej inwestycji nie jest bowiem budowa urządzeń wodnych, czy też obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej). Brak też podstaw do uznania, że w sprawie może znaleźć zastosowanie odstępstwo od zakazu ustanowionego w § 2 ust.1 pkt 8 uchwały, przewidziane w § 2 ust.6 tego aktu. Stosownie do tego przepisu zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty.

Zdaniem GDOŚ w sprawie nie wystąpiła żadna z pięciu alternatywnych, wymienionych w przywołanym przepisie przesłanek, upoważniających do zastosowania wspomnianego wyżej odstępstwa. Wynika to z faktu, że: po pierwsze, rzeka, w której pasie ochronnym miałaby być realizowana inwestycja nie jest ani zbiornikiem antropogenicznym o powierzchni do 1 ha, ani też ciekiem wodnym, stanowiącym budowlę lub urządzenie melioracyjne (przesłanka pierwsza i druga), po drugie, teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyznaczającym szerokość strefy zabudowy (tylko obowiązywanie takiego planu i wyznaczonej tam strefy umożliwiałoby dopuszczenie odstępstwa od zakazu zabudowy w trzech wskazanych w przepisie przypadkach). Planowana inwestycja nie spełnia również kryteriów zwolnienia z zakazu zabudowy, przewidzianych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Na powyższe postanowienie A.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że postanowienie GDOŚ, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ wydano z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (tj. §2 ust.6 uchwały Sejmiku), jak i przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (tj. art.7, 77 § 1 k.p.a.).

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu", decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku – obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przesłanką do dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...] ("Obszaru"). Zasady dotyczące funkcjonowania tej formy przyrody, w tym obowiązujące na jej terenie zakazy, reguluje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu ("uchwała Sejmiku"), wydana na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 z późn. zm.). Na mocy §2 ust.1 pkt 8 uchwały Sejmiku na terenach Obszaru ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie do §2 ust.6 uchwały zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 8 nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty.

Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prawidłowo oceniono, że co do zasady realizacja planowanej inwestycji naruszałaby zakaz zabudowy pasa ochronnego, ustanowiony w §2 ust.1 pkt 8 uchwały Sejmiku, zasadnie wykluczając przy tym występowanie wymienionych w tym przepisie przesłanek, uchylających obowiązywanie przedmiotowego zakazu. Nie można jednakże uznać, że w postępowaniu administracyjnym doszło do prawidłowego wyjaśnienia, czy realizacja planowanej inwestycji byłaby możliwa na zasadzie §2 ust.6 uchwały. Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni przywołanego przepisu prawa materialnego, w rezultacie czego przedwcześnie, co do zasady wykluczyły możliwość zastosowania tego przepisu w sprawie. Niewątpliwie trafnie przyjęły orzekające w sprawie organy, że cytowany przepis §2 ust.6 uchwały przewiduje katalog kilku różnych przesłanek, z których spełnienie się co najmniej jednej upoważnia do uznania danej inwestycji za zwolnioną z zakazu zabudowy pasa ochronnego. Nie budzi zastrzeżeń zarówno wykładnia przywołanego przepisu, jak i ocena w świetle tej wykładni stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do trzech pierwszych, przewidzianych w przywołanym przepisie dopuszczalnych przesłanek stosowania odstępstwa, tj.: odnośnie niestosowania zakazu zabudowy do: realizacji inwestycji w pobliżu zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha (zbiornik taki nie występuje w sprawie), realizacji inwestycji w pobliżu cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne (ciek tego rodzaju nie występuje w sprawie), terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (rozważanie w sprawie tej przesłanki do odstępstwa od zakazu zabudowy jest bezprzedmiotowe z racji tego, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty tego rodzaju planem).

W ocenie Sądu uzasadnione zastrzeżenia budzi natomiast dokonana przez organy wykładnia pozostałej części analizowanego przepisu, stanowiącej że zakaz zabudowy, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały nie dotyczy "przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty". Orzekające w sprawie organy stanęły na stanowisku, że użyte w tej części przepisu sformułowanie "w wyznaczonej strefie" należy wykładać jako równoznaczne ze sformułowaniem "w strefie zakazu zabudowy, wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", konkludując tym samym, że odstępstwo od zakazu zabudowy, mające łączyć się z realizacją zabudowy uzupełniającej zabudowę już istniejącą na danym terenie lub realizacją zabudowy przylegającej do takiej, istniejącej już zabudowy, możliwe jest tylko na terenie objętym strefą zakazu zabudowy, wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem, generalnie rzecz ujmując, tylko na terenie objętym planem miejscowym. Z tej przyczyny rozpatrywanie dopuszczalności takiego odstępstwa w niniejszej sprawie jest w ocenie organów bezprzedmiotowe, albowiem teren inwestycji nie jest objęte tego rodzaju planem.

Tak dokonanej wykładni przepisu sprzeciwia się skarga, podnosząc że powyższe w niezasadny sposób nie uwzględnia dopuszczalności realizowania zabudowy uzupełniającej lub przylegającej na obszarze, który wprawdzie znajduje się w pasie ochronnym, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały, niemniej nie jest objęty postanowieniami planu miejscowego. W ocenie skargi, skoro wykładnia dokonana przez organ co do zasady dopuszcza na zasadzie wyjątku od zasady realizację zabudowy uzupełniającej i przylegającej na takim terenie, który znajduje się w pasie ochronnym, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały, objętym zakazem zabudowy, to zastrzeganie warunku, że teren ten ma być równocześnie objęty strefą zakazu zabudowy, ustanowioną w planie miejscowym, nie znajduje żadnego merytorycznego uzasadnienia. Powyższe rozumowanie prowadzi skarżącą do wniosku, że użyte w przepisie §2 ust.6 uchwały sformułowanie "w wyznaczonej strefie" należy wykładać jako równoznaczne ze sformułowaniem "w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały" nie zaś jako "w strefie zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Zdaniem Sądu jakkolwiek czysto literalne brzmienie §2 ust. 6 uchwały, operujące dwukrotnie terminem "wyznaczona strefa", a nie operujące użytym w przepisie §2 ust.1 pkt 8 terminem "pas o szerokości ...", mogłoby w pewien sposób sugerować istnienie podstaw do formułowania wykładni zgodnej ze stanowiskiem organu, niemniej w ocenie Sądu powyższe nie znajdowałoby dostatecznego uzasadnienia w logicznym aspekcie jego wykładni. Co do zasady przepis §2 ust.6 uchwały ustanawia w sposób generalny pierwszeństwo postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustanawiania obszaru objętego zakazem zabudowy przed postanowieniami rozporządzenia ("zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 8 nie dotyczy ... terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego"). Wynika z powyższego, że rozporządzenie dopuszcza przyjęcie w planie miejscowym innych obostrzeń co do obszaru objętego zakazem zabudowy, aniżeli przewidziane w §2 ust.1 pkt 8 (założyć należy, że zarówno obostrzeń bardziej rygorystycznych w stosunku do wynikających z rozporządzenia, jak i mniej rygorystycznych, tj. obszar ochronny mógłby być postanowieniami planu rozszerzany, ewentualnie zwężany w stosunku do linii 100 metrów od brzegów stosownych cieków lub zbiorników wodnych). Z racji tak daleko idącego przekazania przepisami rozporządzenia umocowania w zakresie określania granic obszaru objętego zakazem zabudowy organowi gminy, uchwalającemu plan miejscowy (w tym w szczególności w świetle niezastrzeżenia w tej kwestii minimalnych, czy też maksymalnych parametrów), niezrozumiałym w ocenie Sądu byłoby jednoczesne kazuistyczne wkraczanie w tak przekazaną kompetencję poprzez automatyczne dopuszczenie zabudowy (niezależnie od postanowień planu odnośnie granic obszarowych, czy też zakresu przedmiotowego zakazu zabudowy) w formie uzupełnienia (czy też realizacji jako zabudowy przylegającej) zespołu zabudowy istniejącej w strefie zakazu zabudowy, wyznaczonej w planie.

O ile jednakże sytuacja, w której z jednej strony rozporządzenie upoważnia organ gminy uchwalający plan miejscowy do swobodnego określenia granic strefy objętej zakazem zabudowy (z czego wywodzić należy również upoważnienie do objęcia zakazem także powiększanie zabudowy już istniejącej na terenie już zabudowanym), a z drugiej dokonuje ograniczenia tego umocowania poprzez dopuszczenie zabudowy uzupełniającej lub przylegającej do zabudowy już istniejącej w strefie objętej w planie zakazem zabudowy, zgodna byłaby z intencją uchwałodawcy, o tyle niezrozumiałym byłoby zawężenie dopuszczalności realizacji takiej zabudowy tylko do obszarów objętych zakazem zabudowy, ustanowionych w planie, z pominięciem możliwości dopuszczenia realizacji zabudowy uzupełniającej lub przylegającej do takiej już istniejącej zabudowy, która występuje na obszarze nie objętym planem, natomiast znajdującym się w pasie ochronnym, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały.

O ile bowiem zasadniczą przesłanką dopuszczenia możliwości realizacji zabudowy uzupełniającej lub przylegającej do zabudowy już istniejącej na danym obszarze, generalnie objętym zakazem zabudowy, jest wniosek, że stworzenie tego rodzaju możliwości jest jedynie nieznacznym odstępstwem od tego zakazu, nie niweczącym celu ustanowienia zakazu, a jednocześnie uzasadnionym z punktu widzenia interesu właściciela nieruchomości, o tyle nie znajdowałoby w tej sytuacji uzasadnienia różnicowanie, czy wskazany wyżej zakaz zabudowy wynika z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (w wypadku terenu inwestycji, objętego takim planem), czy też wprost z rozporządzenia (w wypadku terenu inwestycji nie objętego planem, znajdującego się w pasie ochronnym, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały).

W ocenie Sądu wskazane wyżej przesłanki prowadzą do wniosku, że zawarty w §2 ust.6 uchwały zapis "zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 8 nie dotyczy ... przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty" należy interpretować w ten sposób, że: 1) w przypadku objęcia terenu danej inwestycji planem miejscowym, ustanawiającym strefę zakazu zabudowy – użyte w przepisie sformułowanie "wyznaczona strefa" winno być rozumiane zgodnie ze stanowiskiem organów, 2) w przypadku nieobjęcia terenu inwestycji planem miejscowym - użyte w przepisie sformułowanie "wyznaczona strefa" winno być rozumiane jako równoznaczne ze sformułowaniem "pas szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8".

Sąd podkreślił, że w wyniku wadliwej interpretacji §2 ust.6 uchwały, a priori wykluczającej możliwość skorzystania przez skarżącego z dobrodziejstw tego przepisu, w postępowaniu administracyjnym doszło do wadliwego odstąpienia przez orzekające w sprawie organy od wyjaśnienia, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki do objęcia jej odstępstwem do zakazu zabudowy, wynikającym z §2 ust. 6 uchwały stosownie do prawidłowej wykładni tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł spółka Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni § 2 ust. 6 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [....] z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj.[...]) poprzez przyjęcie, że zapis "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy (...) przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespól istniejącej zabudowy,które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty" należy interpretować w ten sposób, że:

• w przypadku objęcia terenu danej inwestycji planem miejscowym, ustanawiającym strefę zakazu zabudowy - użyte w przepisie sformułowanie "wyznaczona strefa" winno być rozumiane zgodnie ze stanowiskiem organów;

• w przypadku nieobjęcia teren inwestycji planem miejscowym - użyte w przepisie sformułowanie "wyznaczona strefa" winno być rozumiane jako równoznaczne ze sformułowaniem "pas szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 8";

- podczas gdy, aby mogło zaistnieć odstępstwo od zakazu wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 8, zgodnie z § 2 ust. 6 in fine, strefa zakazu zabudowy w której znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty - musi być wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym postanowienia GDOŚ i RDOŚ zgodne były z prawem a Sąd I instancji powinien skargę oddalić przez co naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie;

b) niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP jako wzorca kontroli, ponieważ przepis § 2 ust. 6 Uchwały jest wyjątkowo nieprecyzyjnie sformułowany, a przez to niejasny w stopniu powodującym jego niezgodność z zasadą określoności przepisów prawa, dlatego Sąd instancji, jako związany tylko Konstytucją i ustawami zwykłymi, powinien był odmówić zastosowania tego przepisu zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), dalej jako: "p.u.s.a.", w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji i tym samym dojść do wniosku, że postanowienia organów administracji odpowiadały prawu i nie powinny zostać uchylone;

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis § 2 ust. 6 Uchwały jest wyjątkowo nieprecyzyjnie sformułowany, a przez to niejasny w stopniu powodującym jego niezgodność z zasadą określoności przepisów prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji, dlatego Sąd I instancji, jako związany tylko Konstytucją i ustawami zwykłymi, powinien był odmówić zastosowania tego przepisu zgodnie z art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji, natomiast Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej oceny, a jako nie związany zarzutami skargi winien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem;

b. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 2 ust. 6 Uchwały z zasadą określoności przepisów prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji, podczas gdy stopień niejasności tego przepisu uzasadniał odmowę jego zastosowania przez Sąd I instancji na podstawie art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji, a tym samym postanowienia organów administracji odpowiadały prawu.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Odnosi się to zarówno do zarzutu błędnej wykładni § 2 ust. 6 uchwały Nr [...] Sejmiku [...] z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz.Woj. [...] jak i do niezastosowania art. 2 Konstytucji RP jako wzorca kontroli. W uchylonych zaskarżonym wyrokiem postanowieniach Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] zasadnie przyjęto, że – co do zasady- realizacja planowanej przez A.K. inwestycji naruszałaby zakaz zabudowy pasa ochronnego, ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 8 pow. uchwały Sejmiku i że nie występują określone w tym przepisie przesłanki uchylające ten zakaz. Słusznie uznały organy orzekające w tej sprawie, że przepis § 2 ust.6 uchwały zawiera katalog kilku przesłanek, z których spełnienie co najmniej jednej upoważnia do uznania danej inwestycji za zwolnioną z zakazu zabudowy pasa ochronnego. Spór dotyczy wykładni jednej z tych przesłanek, stanowiącej że zakaz zabudowy , o którym mowa w § 2 ust.1 pkt 8 nie dotyczy "przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź co do których będą przylegać nowo planowane obiekty."Nie miał racji Sąd I instancji , stwierdzając, że dokonana przez organy administracji literalna wykładnia zwrotu "w wyznaczonej strefie" musi być uznawana za równoznaczną ze sformułowaniem "w strefie zakazu zabudowy wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" jest prawidłowa co do zasady ale niewystarczająca. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując interpretacji niejasnego w istocie przepisu § 2 ust. 6 uchwały uznał, że pojęcie "wyznaczonej strefy" powinno być rozumiane dwojako, w zależności od tego czy inwestycja jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy nie. Jeśli na danym terenie obowiązuje plan miejscowy ustanawiający strefę zakazu zabudowy to przez "wyznaczoną strefę" należy rozumieć strefę tak jak rozumiały to organy w przedmiotowej sprawie a jeśli planowana inwestycja nie jest objęta planem to zwrot "wyznaczona strefa" winien być rozumiany jako równoznaczny ze sformułowaniem "pas szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych," o którym mowa w § 2 ust.1 pkt 8 uchwały. Taka wykładnia, zakładająca, w ramach jednego aktu, różne rozumienie tego samego terminu nie może być uznana za prawidłową. Poprzez taką wykładnię wadliwie sformułowanego przepisu doszło do rozszerzenia katalogu wyjątków od zakazu zabudowy. Należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, że aby mogło zaistnieć odstępstwo od zakazu zabudowy z art.§ 2 ust. 1 pkt 8 , zgodnie z § 2 ust.6 in fine, strefa zakazu zabudowy w której znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których mogą przylegać nowo planowane obiekty – musi być wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Za uzasadniony należy uznać także zarzut niezastosowania art. 2 Konstytucji RP i wyprowadzanej z niego zasady dobrej legislacji, w tym przypadku naruszonej poprzez uznanie za prawidłowe postanowienie przepisu § 2 ust. 6, nieodpowiadającego zasadzie określoności. Niejasność tego przepisu, wynikająca z nieprecyzyjności sformułowań, skutkująca zasadniczo różnymi interpretacjami, prowadzić powinna do uznania zasadności zaskarżonej decyzji, odmawiającej uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na przyjętą wykładnię literalną lub do odmowy zastosowania wskazanego przepisu na podstawie art. 178 Konstytucji RP i w konsekwencji także do oddalenia skargi A.K.. W tej sytuacji za uzasadnione należało uznać także zarzuty procesowe.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.Dz.U. z 2016 r.,poz.778) orzeczono jak w sentencji. Od zasądzenia kosztów odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 pow.ustawy.