Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 723/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art, 170, art. 171
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P., W. M., A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2659/14 w sprawie ze skargi Z. P., W. M., A. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2659/14 oddalił skargę Z. P., W. M. i A. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 13 marca 2012 r., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1957 r., o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] 21, ozn. nr hip. [...]. Minister zawiesił postępowanie w sprawie mając na uwadze konieczność ustalenia spadkobierców czterech osób będących stronami w sprawie. Jednocześnie wezwał prawdopodobnych spadkobierców oraz następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości do przeprowadzenia stosownych postępowań spadkowych.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał to postanowienie w mocy.

Skargę na wskazane postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. wniósł Skarb Państwa – Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w Warszawie. Skarga ta została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1743/12. Sąd oddalając skargę stwierdził, co następuje: "Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców P. B., który zmarł w dniu 1 marca 2006 r., W. G. zmarłego w dniu 8 marca 2009 r., M. G. zmarłego w dniu 17 lutego 2010 r. oraz C. S. zmarłej w dniu 6 maja 1992 r. Następstwo prawne po wymienionych osobach powinno być wykazane stosownym dokumentem, w przypadku śmierci byłego właściciela nieruchomości powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 k.c.). Wobec powyższego dla potrzeb postępowania w niniejszej sprawie, wykazanie omawianego spadkobrania jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a."

Z. P., W. M. i A. S. pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o podjęcie zawieszonego postępowania w zakresie części działki ewidencyjnej nr 28 obręb 50617. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że podstawą zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie był brak ustalenia następców prawnych właścicieli lokali do innej działki ewidencyjnej, w zakresie której następcy prawni nie są stronami co do działki ew. nr [...] obręb [...], KW [...], gdzie obecnie jedynym właścicielem nieruchomości jest Województwo Mazowieckie. W ocenie wnioskodawców nie ma zatem przeszkód prawnych dla podjęcia postępowania i wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności w zakresie działki ewidencyjnej nr 28 obręb 50617.

Minister Infrastruktury i Rozwoju ww. postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2014 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń dekretowych dotyczy gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i w takim zakresie zostało zawieszone. Bez znaczenia zatem, w ocenie Ministra, pozostaje kwestia, czy i w jakich częściach geodezyjnie i prawnie obecnie wyodrębnionych nieruchomości istniałaby możliwość jego prowadzenia, skoro organ jest związany wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1743/12, oddalającym skargę na postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawili rozbudowaną argumentację, która w ich ocenie przemawia za ich wnioskiem. Podkreślili, że występują o podjęcie postępowania jedynie w części dotyczącej nieruchomości działki ew. nr [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...]. W ocenie skarżących jest prawnie dopuszczalne dokonanie podziału przedmiotowej sprawy administracyjnej, ponieważ można w tej sprawie wyodrębnić fragmenty nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia i wydać decyzję częściową. Według skarżących każda obecna nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości warszawskiej może stanowić odrębny przedmiot postępowania, a to kreuje odrębną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., co nie wyklucza jednak łącznego prowadzenia spraw w trybie określonym w art. 62 k.p.a. Skarżący ponadto wskazali, że ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r. nie stanowi przeszkody dla podjęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do tej części działki nr 28, zapisanej w księdze wieczystej KW [...], w stosunku do której są ustalone wszystkie strony postępowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 16 kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania i nie ma podstaw prawnych do podjęcia postępowania w sprawie. Ponadto Minister stwierdził, że przedmiotem postępowania nie są obecne działki ewidencyjne wchodzące w skład danej nieruchomości, lecz dawna nieruchomość warszawska oznaczona nr hip. [...] o powierzchni 3455 m2. Bez znaczenia dla sprawy pozostają dokonane podziały geodezyjne nieruchomości.

Z. P., W. M. i A. S. w skardze na powyższe postanowienie zarzucili naruszenie:

a) art. 28, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 62 k.p.a. – przez niepodjęcie zawieszonego postępowania przy braku przeszkód prawnych do wydania decyzji częściowej w sprawie;

b) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez nieuznanie podziałów geodezyjnych nieruchomości I zaniechanie podjęcia postępowania administracyjnego mimo braku przeszkód prawnych;

c) art. 8 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. – przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia;

d) art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. – przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 kwietnia 2014 r.

Skarżący przywołali również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2013 r., I SA/Wa 1695/12, w którym zawarto pogląd prawny, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej powinny być jedynie osoby (ich następcy prawni), do których decyzję te skierowano, czyli spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Organ prowadzący postępowanie w sposób nieuzasadniony, w ocenie skarżących, rozszerzył krąg stron postępowania o podmioty, które obecnie są współużytkownikami wieczystymi gruntu, którego dotyczy decyzja dekretowa, oraz bezzasadnie zawiesił postępowanie wzywając strony postępowania do przeprowadzenia postępowań spadkowych po współużytkownikach wieczystych gruntu.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Zagadnienie dopuszczalności zawieszenia przedmiotowego postępowania ze względu na śmierć czterech współużytkowników wieczystych gruntu wchodzącego obecnie w skład nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] zostało rozstrzygnięte wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1743/12. Skoro sąd uznał, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i organ nie może kontynuować postępowania, dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, to nie jest prawnie dopuszczalne badanie tej kwestii w późniejszym postępowaniu zarówno przez organy administracji, jak i przez sądy administracyjne.

Sąd zaznaczył, że zdaniem skarżących pogląd prawny wyrażony w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., nie stoi na przeszkodzie podjęciu postępowania w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Wskazali oni, że istotę problemu stanowi podzielność sprawy administracyjnej oraz zakres związania organu orzeczeniem sądu administracyjnego. Według skarżących możliwe jest podzielenie sprawy i podjęcie postępowania w tym zakresie, w jakim zostały ustalone wszystkie strony postępowania.

Zdaniem Sądu powyższy pogląd jest bezzasadny, ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa. Celem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, ale wyłącznie dokonanie oceny prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Tak rozumiany przedmiot postępowania nie jest podzielny. Organ nie może dokonać częściowej oceny prawidłowości decyzji, ale powinien dokonać oceny całości rozstrzygnięcia. Jeżeli organ stwierdzi kwalifikowaną wadę prawną kontrolowanej decyzji, to obowiązkiem organu jest stwierdzenie nieważności decyzji. Należy odróżnić instytucję decyzji częściowej (art. 104 § 2 k.p.a.) oraz instytucję współuczestnictwa formalnego (art. 62 k.p.a.). Decyzja częściowa jest wydawana w jednej sprawie i zawiera rozstrzygnięcie co do części tej sprawy. Adresatami decyzji częściowej są zatem wszystkie strony danego postępowania, a nie wyłącznie te strony, których interesu prawnego bezpośrednio dotyczy wydawana decyzja częściowa. Instytucja współuczestnictwa formalnego jest natomiast wykorzystywana do prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których jest właściwy ten sam organ administracji publicznej. Skoro współuczestnictwo ma charakter formalny, co oznacza, że polega ono na połączeniu czynności prowadzących do wydania decyzji, to w każdej połączonej sprawie w ujęciu materialnoprawnym ma zostać wydana odrębna decyzja i jej adresatami mają być wyłącznie strony danej sprawy w ujęciu materialnoprawnym.

Sąd stwierdził dalej, że w przedmiotowej sprawie nie występuje współuczestnictwo formalne. Przedmiotem postępowania jest sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1957 r. W sprawie tej występuje wiele stron. Wielość stron postępowania nie świadczy o współuczestnictwie formalnym, a jedynie o tym, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wielu podmiotów. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do wydania kilku odrębnych decyzji, zaadresowanych do poszczególnych stron, ale powinna być wydana jedna decyzja zaadresowana do wszystkich stron.

Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zróżnicowania uprawnień stron postępowania. Nie można odmówić stronie prawa brania udziału w określonych czynnościach postępowania stwierdzając, że czynności te lub ich skutki nie oddziaływają na interes prawny lub obowiązki strony. Kodeks nie przewiduje również możliwości pozbawienia strony w toku postępowania statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być zatem skierowane do wszystkich stron w sprawie, nawet jeżeli jest to decyzja rozstrzygająca sprawę w części. Nieustalenie spadkobierców niektórych stron postępowania stanowi przeszkodę także dla wydania decyzji częściowej w sprawie – rozstrzygającej zagadnienia, które nie dotyczą interesu prawnego lub obowiązku tych spadkobierców. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zawieszenia postępowania w części. Nie można zatem podjąć postępowania w określonej części, a w pozostałym zakresie utrzymać stan zawieszenia postępowania.

Podsumowując rozważania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1743/12, przesądził o tym, że wykazanie spadkobrania po czterech osobach będących stronami w sprawie jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak więc zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, organ nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia umożliwi dalsze postępowanie w sprawie. Skoro taki dokument nie został przedłożony organowi, to nie było podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z. P., W. M. i A. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 28, art. 97 § 1 pkt 4, art. 97 § 2, art. 100 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 62 k.p.a. polegające na niepodjęciu zawieszonego postępowania w odniesieniu do nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej numer [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr 28 z obrębu 50617, mimo ustalenia wszystkich stron postępowania w zakresie ww. nieruchomości, w sytuacji braku przeszkód prawnych do wyodrębnienia przedmiotowej nieruchomości do odrębnego postępowania i wydania decyzji w zakresie ww. księgi wieczystej;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze – nieuznanie podziałów geodezyjnych dawnej nieruchomości warszawskiej oraz niewyjaśnienie dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne orzeczenia w analogicznych sytuacjach jak w niniejszej, gdyż powszechnie wiadomo, że w obrocie prawnym występują decyzje odnoszące się do części nieruchomości dekretowych obecnie wyodrębnionych geodezyjnie i prawnie w różnych księgach wieczystych oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia postanowienia;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w art. 9, art. 11 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, poprzez podjęcie postępowania w zakresie nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej numer [...], wyłączenie jej do odrębnego postępowania i wydanie decyzji w zakresie ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wbrew stanowisku Sądu, możliwość podjęcia postępowania i wydanie decyzji w odniesieniu do wskazanej nieruchomości (cześć działki ewidencyjnej nr 28 z obrębu 50617 objętej księgą wieczystą o numerze [...]) wynika z faktu, że orzeczenie nadzorcze stwierdzające nieważność decyzji powinno jednoznacznie wskazywać, których istniejących obecnie działek ewidencyjnych dotyczy – niezbędne jest zatem ustalenie obecnego stanu prawnego i geodezyjnego nieruchomości. Z powyższego wynika możliwość podziału sprawy administracyjnej, gdyż w przedmiotowej sprawie można wyodrębnić fragmenty nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia.

Dawni właściciele lub ich następcy prawni mogą ograniczyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej do jednej lub kilku obecnych nieruchomości stanowiących cześć dawnej nieruchomości warszawskiej. Każda obecna nieruchomość wchodzącą w skład dawnej nieruchomości warszawskiej, może stanowić odrębny przedmiot postępowania, a to kreuje odrębną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. wyłącznie dla nieruchomości obecnej co nie wyklucza jednak łącznego prowadzenia spraw w trybie określonym wart. 62 k.p.a. Z powyższego wynika, że jeżeli skarżący złożyliby siedem wniosków w stosunku do wszystkich obecnych nieruchomości wchodzących w skład dawnej nieruchomości warszawskiej, to organ mógłby zawiesić postępowanie w odniesieniu tylko do trzech z siedmiu postępowań.

W wyroku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające, zawieszone postępowanie, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia. Niedopełnienie obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie, w orzecznictwie sądów administracyjnych kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej współużytkownicy wieczyści gruntu będący właścicielami lokali nie zostaną pozbawieni statusu strony, gdyż są oni stroną z uwagi na aktualne nieruchomości, aktualny stan prawny, aktualny podział geodezyjny, a nie z uwagi na całą nieruchomość warszawską. Jeżeli strona wnioskowałaby o stwierdzenie nieważności w odniesieniu do nieruchomości objętej księgą wieczystą numer [...] w zakresie części działki ewidencyjnej nr 28 obręb 50617, stanowiącej cześć ww. nieruchomości warszawskiej, to ww. współużytkownicy wieczyści gruntu będący właścicielami poszczególnych lokali nie byliby stronami postępowania.

Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazano, że jeżeli skarżący, mogli złożyć wniosek tylko w odniesieniu do nieruchomości objętej księgą wieczystą o numerze WA4M/00234796/0, to mogli również w tym zakresie skutecznie wnioskować o podjęcie postępowania. Zakaz podjęcia zawieszonego postępowania w zakresie obecnej nieruchomości byłby rażąco niesprawiedliwy i nie do pogodzenia z zasada państwa prawa. Jednocześnie powstałaby niewytłumaczalna różnica w sytuacji prawnej strony w zależności od tego czy składa odrębne wnioski odnoszące się do poszczególnych obecnych nieruchomości czy składa jeden wniosek odnoszący się do wszystkich obecnych nieruchomości wchodzących w skład dawnej nieruchomości.

Zdaniem skarżących nie można zgodzić się z twierdzeniem organu i Sądu, że bez znaczenia jest kwestia, czy i w jakich częściach geodezyjnie i prawnie obecnie wyodrębnionych nieruchomości istniałaby możliwość jego prowadzenia. Przy tym organ stwierdza, że związany jest rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2012 r., co do którego oddalono skargę Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1743/12, w którym stwierdzono, że "zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, organ nie może kontynuować postępowania". O ile przedmiotowa przeszkoda występuje w przypadku łącznego rozpoznania sprawy w odniesieniu do całej dawnej nieruchomości warszawskiej z uwagi na potrzebę ustalenia stron postępowania do cz. dz. nr [...], dz. nr [...] i dz. nr [...] w związku z księgami lokalowymi (właściciele lokali i współużytkownicy wieczyści gruntu) w powiązaniu z ww. księgami gruntowymi (macierzystymi), to już ta przeszkoda nie występuje w przypadku cz. dz. nr 28, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. w stosunku do której ustalone są wszystkie strony postępowania. Należy zaznaczyć, że organ w zakresie księgi wieczystej KW nr [...] nie jest związany rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2012 r., co do którego oddalono skargę Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, gdyż dotyczyła ona innych obecnych nieruchomości znajdujących się w rożnych księgach wieczystych obejmujących dawną nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...] 21, ozn. nr hip. [...]. Nawet zobowiązany jest do podjęcia postępowania w odniesieniu do nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako część cz. dz. nr 28, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], gdyż w tym przypadku ustalone są wszystkie strony postępowania i winien w tym zakresie podjąć postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że uzasadnienie postanowienia Ministra jest wewnętrznie sprzeczne, a wywody zawarte w uzasadnieniu postanowienia są bardzo ogólne, niekompletne i wadliwie. Oprócz nienależytego uzasadnienie postanowienia (art. 11 k.p.a. w zw. z 107 § 2 i 3 k.p.a w zw. z 126 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.) organ niedostatecznie wnikliwie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz dokonał błędnej oceny zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), czego nie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Uzasadniając zarzut nr 3 strona skarżąca zarzuciła, że Sąd powielił błędne przekonanie organu, który bezzasadnie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w zakresie cz. dz. nr 28, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], czym rażąco naruszył podstawowe zasady postępowania, zwłaszcza wynikające z art. 7, art. 8. art. 9 i art. 12 k.p.a. W odniesieniu do ww. nieruchomości nie istnieje zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4), gdyż ustalone są wszystkie strony postępowania (art. 28 k.p.a.) Realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko. Dosługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 k.p.a. a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych zmierzających do zakończenia sprawy w odniesieniu do poszczególnych obecnych nieruchomości wyodrębnionych zarówno prawnie jak i geodezyjnie.

Dlatego w niniejszej sprawie również jest możliwość podjęcia postępowania w odniesieniu do gruntu objętego księgą wieczystą o numerze [...] w zakresie części działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], stanowiącej część ww. nieruchomości warszawskiej, gdyż orzeczenie nadzorcze stwierdzające nieważność decyzji wskazuje, których istniejących obecnie działek ewidencyjnych czy nieruchomości dotyczy – niezbędne jest zatem ustalenie obecnego stanu prawnego i geodezyjnego nieruchomości (por. M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012, s. 90). Z powyższego wynika możliwość podziału sprawy administracyjnej, gdyż w przedmiotowej sprawie można wyodrębnić fragmenty nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, jeżeli więc można było złożyć wniosek w odniesieniu do tej części gruntu, o którego podjęcie postępowania Skarżący wnioskują, to również nie ma przeszkód prawnych do podjęcia w tym zakresie postępowania w celu wydania decyzji odnoszącej się do nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej numer [...] w zakresie części działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], stanowiącej część ww. nieruchomości warszawskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W zaskarżanym wyroku Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu administracji, który odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń w przedmiocie odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Organ orzekający w sprawie wyszedł z założenia, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania skoro nie doszło do ustalenia w wymaganym trybie następców prawnych po zmarłych współużytkownikach wieczystych gruntu wchodzącego aktualnie w skład dawnej nieruchomości warszawskiej. Zdaniem organu, w sytuacji gdy zawieszenie nastąpiło w sprawie nieważności orzeczeń dekretowych dotyczących całego gruntu przedmiotowej nieruchomości, to bez znaczenia jest kwestia możliwości prowadzenia postępowania tylko co do części nieruchomości wyodrębnionej geodezyjnie i prawnie. Zarówno organ administracji, jak też Sąd Wojewódzki wskazali na związanie wyrokiem z 19 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1743/12, w którym Sąd Wojewódzki, oddalając skargę Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na postanowienie o zawieszeniu postępowania, stwierdził, że skoro postępowanie nadzorcze dotyczy nieruchomości, do której zmarłe osoby posiadały prawo rzeczowe, to udział w tym postępowaniu powinni wziąć ich następcy prawni. Dopóki nie nastąpi ich ustalenie w wymaganym trybie, to organ nie może kontynuować postępowania. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, odwołując się do art. 170 p.p.s.a. zaznaczył, że jest związany stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku co do istnienia przeszkody w prowadzeniu przedmiotowego postępowania.

Zgadzając się z oceną w powyższym zakresie zaznaczyć należy, że w istocie organ administracji oraz Sąd Wojewódzki orzekając w sprawie zainicjowanej wnioskiem o podjęcie postępowania w części co do jednej z działek gruntowych – związani byli wcześniejszym wyrokiem, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., art. 171 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a.

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe oraz sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających.

Dodać należy, że przewidzianą w art. 171 p.p.s.a. powagą rzeczy osądzonej obejmuje się nie tylko sentencję orzeczenia, ale też jego uzasadnienie, a konkretnie motywy wydania wyroku o określonej treści. Z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wymieniony przepis dotyczy również wyroku oddalającego skargę w zakresie, w jakim sąd wyjaśnił istotną treść przepisów oraz sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, a także przyczyny, z powodu których kontrolowany akt uznany został za zgodny z prawem.

Konsekwencją związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, iż przy kolejnym rozpoznawaniu danej sprawy sąd administracyjny nie może formułować odmiennego stanowiska w zakresie wcześniej rozstrzygniętym.

Jeżeli w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki poprzednim wyrokiem przesądził o prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz wskazał, jakie warunki muszą być spełnione do jego podjęcia, to wyrażona ocena była wiążąca dla organu w dalszym toku sprawy. W rezultacie Sąd Wojewódzki nie mógł w zaskarżonym wyroku na nowo oceniać przesłanek warunkujących zawieszenie i podjęcie postępowania.

Ten aspekt sprawy został pominięty w zarzutach kasacyjnych, których istotna treść jest zasadniczo nieadekwatna do stanu prawnego przedmiotowej sprawy.

Zauważyć bowiem należy, że wprawdzie twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są w dużej mierze prawidłowe, to jednak nie uwzględniają uwarunkowań konkretnej sprawy.

Mianowicie zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej w zakresie uwag dotyczących wykładni art. 97 § 2 k.p.a., normującego przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

W istocie w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było podstaw do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 19 marca 2009 r., II OSK 1375/08 oraz inne wymienione w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 389; G. Łaszczyca, Komentarz do art. 97 k.p.a., SIP Lex Omega).

Podzielając powyższy pogląd należało jednocześnie zauważyć, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zasadność zawieszenia w całości postępowania prowadzonego przez organ administracji została przesądzona prawomocnym wyrokiem WSA z 19 kwietnia 2013 r.

Nie ma przy tym racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, iż stanowisko Sądu wyrażone w powołanym wyroku nie stoi na przeszkodzie podjęciu postępowania w części dotyczącej tylko jednej działki gruntowej stanowiącej odrębną nieruchomość.

Według skarżących skoro dawna nieruchomość warszawska obejmuje aktualnie siedem odrębnych nieruchomości (w całości lub części) i w przypadku jednej z nich (cz. działki nr 28 zapisanej w oznaczonej księdze wieczystej) aktualny właściciel jest ustalony (województwo mazowieckie), to nie ma przeszkód aby postępowanie w części dotyczącej tej nieruchomości było podjęte celem jej wyłączenia do odrębnego rozpoznania. Możliwość taką skarżący łączą zasadniczo z konstrukcją podzielności sprawy administracyjnej.

Ponadto w zarzucie kasacyjnym podniesiono, że w obrocie prawnym występują decyzje odnoszące się do części nieruchomości dekretowych obecnie wyodrębnionych geodezyjnie i prawnie w różnych księgach wieczystych.

Odnosząc się do powyższych kwestii wskazać należy, że w sprawach rozpoznawanych przez sądy administracyjne w przedmiocie gruntów warszawskich występują decyzje, których rozstrzygnięcia potwierdzają podzielność spraw w tym znaczeniu, że organy administracji podejmują różne orzeczenia co do wyodrębnionych nieruchomości wchodzących w skład oznaczonej, dawnej nieruchomości przejętej w trybie dekretowym.

Przede wszystkim nie budzi wątpliwości dopuszczalność wydania w konkretnej sprawie decyzji, w której nieważność orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej stwierdzona jest tylko w części co do oznaczonej działki gruntu. Zaznaczyć jednak należy, że w takich przypadkach rozstrzygnięciem nadzorczym objęte jest całe orzeczenie kontrolowane w trybie nadzwyczajnym, z tym że z różnym wynikiem co do określonych części danej nieruchomości (por. wyroki WSA w Warszawie: z 4 grudnia 2014 r., I SA/Wa 1439/14, z 29 stycznia 2014 r., I SA/Wa 1212/13, z 27 sierpnia 2014 r., I SA/Wa 2391/13, I SA/Wa 109/08).

W niniejszej sprawie sytuacja, która zaistniałaby w razie uwzględnienia wniosku skarżących byłaby odmienna, gdyż wskutek podjęcia postępowania tylko w części co do jednej działki gruntowej wydana zostałaby decyzja, która nie odnosiłaby się do całego kwestionowanego orzeczenia o odmowie ustanowienia własności czasowej. W rezultacie takie rozwiązanie pozostawałoby w sprzeczności z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 19 kwietnia 2013 r.

Nieadekwatna do niniejszej sprawy jest też argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na dopuszczalność złożenia wniosków z ograniczeniem żądania do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej do jednej lub kilku wybranych działek gruntowych stanowiących część dawnych nieruchomości warszawskich. W rozpoznawanej bowiem sprawie złożone przez wnioskodawców żądanie wyznaczyło zakres przedmiotowy sprawy, skutkiem czego dokonane zawieszenie postępowania rozciąga się na całą dawną nieruchomość warszawską.

W rezultacie rozpatrywany przypadek jest odmienny w sensie procesowym od takich spraw, które zostały zainicjowane wnioskami z żądaniami ograniczonymi tylko do części dawnych nieruchomości warszawskich. Skoro skarżący nie podważyli skutecznie postanowienia o zawieszeniu postępowania, to wobec prawomocnego wyroku wydanego 19 kwietnia 2013 r. nie mogą teraz podnosić, że odmowa podjęcia postępowania jest rażąco niesprawiedliwa i nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa. Nie stanowi naruszenia prawa to, że w sprawach o różnym stanie faktycznym i procesowym sposób procedowania przez organ administracji wyznacza odmienny tok prowadzonych postępowań.

Przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej koncepcja podzielności sprawy nie mogła znaleźć zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy w związku z omówionymi na wstępie skutkami prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Zasadniczo w sprawach o takim charakterze, który dopuszcza podzielność żądania może dojść do podziału przedmiotowego skutkującego np. wydaniem decyzji częściowej lub częściowym umorzeniem postępowania, bądź wydzieleniem części żądania do odrębnego rozpoznania (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., I OSK 1976/13).

W praktyce orzeczniczej akceptowane są również takie przypadki, gdy zawieszone postępowanie administracyjne jest podejmowane w części celem wyłączenia określonego żądania do odrębnego rozpoznania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 listopada 2007 r., II SA/GL 599/07; wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1334/13; wyrok NSA z 19 maja 2015 r., I OSK 2315/13).

Zauważyć jednak trzeba, że dopuszczalność takich rozwiązań musi być oceniana w każdej sprawie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych przesłanek warunkujących merytoryczne rozstrzyganie.

Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku przyjąć należy, że chociaż kodeks postępowania administracyjnego w art. 97 § 2 nie przewiduje wyraźnie możliwości podjęcia zawieszonego postępowania w części, to taka ewentualność nie jest wykluczona w sprawach, w których żądanie jest podzielne, a cechy regulacji materialnoprawnej pozwalają na wyodrębnienie części sprawy do jej samodzielnego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie taka konstrukcja procesowa stanowi dopełnienie unormować zawartych w art. 104 § 2 i 105 § 1 k.p.a.

Powyższe uwagi pozostają jednak bez wpływu na końcowy wynik sprawy, albowiem z przyczyn przedstawionych na wstępie rozważań, akceptacji podlegało orzeczenie podjęte przez Sąd Wojewódzki.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.