Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1211/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 roku sprawy ze skargi T. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Łd 1211 / 05

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku T. K. i J. K., z dnia [...] ., o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy N., z dnia [...], Nr [...], (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku gospodarczego na zakład produkcyjny (zakład odlewniczy klamek aluminiowych) wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi energii elektrycznej, gazu, wody oraz kanalizacji, przewidzianej do realizacji we wsi W. w gminie N., na działce o nr ewidencyjnym 102/4, działając na podstawie przepisu art. 138 par. l pkt l, w związku z art. 156 par. l pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 86 ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], Nr [...]w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N., z dnia [...], Nr [...], (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla powyższej inwestycji przewidzianej do realizacji we wsi W., w gminie N., na działce o nr ewidencyjnym 102/4.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, iż pismem z dnia [...] T. K. i J. K. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...], Nr [...], (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku gospodarczego na zakład produkcyjny (zakład odlewniczy klamek aluminiowych) wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi energii elektrycznej, gazu, wody oraz kanalizacji, przewidzianej do realizacji we wsi W., w gminie N., na działce o nr ewidencyjnym 102/4. W uzasadnieniu swego pisma wnioskodawcy podnieśli argumenty z decyzji z dnia [...], Nr [...] ([...]) dotyczącej Z. K. i M. K. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Nr [...], z dnia [...] – jak to sami określili – w sprawie bardzo podobnej. Wskazali, iż nie zgadzają się przy tym z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. – wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Podnieśli ponadto argumenty dotyczące uniemożliwienia im zajęcia stanowiska w sprawie postanowień: Starostwa Powiatowego znak: [...], z dnia [...] w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na adaptacji budynku gospodarczego na zakład produkcyjny położony we wsi W., na działce o nr 102/4 oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego znak: [...] z dnia [...], w sprawie odstąpienia od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko pod kątem wymagań higieniczno – zdrowotnych dla tegoż przedsięwzięcia. W ocenie wnioskodawców Wójt Gminy N. nie wskazał również przepisów prawa jakie upoważniały go do zastosowani przepisu art. 86 nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ponownie rozpatrując sprawę wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 156 par. l Kodeksu postępowania administracyjnego – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która :

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie do brzmienia przepisu art. 156 par. 2 k.p.a. – nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w par 2 pkt l, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Organ wskazał, iż w literaturze stwierdza, się że "wady decyzji wyliczone wyczerpująco w przepisie art. 156 par. l pkt 1 – 6 oraz wady nieważności decyzji ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialno – prawny". Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady te tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym decyzja została wydana może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny." (vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; CH BECK, Warszawa 2003, s. 698).

Dalej organ wskazał, iż stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość obarczającą decyzję od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Ocena stanu prawnego jest określana samą konstrukcją stwierdzenia nieważności, co następująco ujęto w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28. listopada 1997 roku, w sprawie sygn. akt: II SA 1134/96 (ONSA 1998, Nr 3, poz. 101) – "rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przestanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa".

Dalej organ wskazał, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczynane jest postępowanie w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14. sierpnia 1987 roku w sprawie sygn. akt IV.SA. 393/87, opublikowany w: ONSA 1990, Nr l, poz. 1, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7. marca 1996 roku, w sprawie sygn. akt III ARN 70/95, opublikowany w: OSN 1996, Nr 18, poz. 258).

Organ podniósł również, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w przepisie art. 156 par. l k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7. lipca 1983 roku w sprawie sygn. akt II SA 581/83, opublikowany w: Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26 ).

Następnie organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie T. K. i J. K. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...], Nr [...], (znak: [...]), w zasadzie powielili argumenty wyjaśnione już w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa wyżej. Jak wynika z decyzji będącej przedmiotem postępowania, wydano ją na podstawie przepisu art. 86 ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga także zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisie art. 59 ust. 1 tejże ustawy, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1. stycznia 1995 roku. Przepisu art. 61 ust. l pkt l tejże ustawy nie stosuje się.

Zgodnie z ustaleniami, obowiązującego do dnia 31. grudnia 2003 roku, ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy N. Nr VI/33/94, z dnia 6. grudnia 1994 roku (opublikowanego w: Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 14/94, z dnia 16. grudnia 1994 roku – działka o nr ewidencyjnym 102/4, znajdowała się na terenie oznaczonym: [...]– ciągi zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Preferuje się zabudowę wolnostojącą, zwartą, wysokość zabudowy do 1 ½ kondygnacji (lub dwie kondygnacje bez strychu użytkowego). Zaleca się stosowanie dachu dwuspadowego o kącie nachylenia połaci 45°. Zakaz stosowania dachów płaskich. Dopuszcza się lokalizację usług o uciążliwości nie wykraczającej poza granice dziatki. Ochrona zieleni przydrożnej. Plan dopuszcza realizację wszelkiego rodzaju usług nieuciążliwych na terenach mieszkaniowych poza terenami oznaczonymi w planie symbolem ML i MNL. Ponadto ustalenia dotyczące obiektów produkcyjnych przewidują, że dla terenów otwartych, leżących poza strefą obszarów chronionego krajobrazu – obecnie Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], a działka nr 102/4 leży poza ta strefą – uciążliwość adaptowanych zakładów produkcyjnych nie może wykraczać poza granice własnej działki (vide: s. 13 planu).

Dalej organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się "Informacja ekologiczna dla projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego", z której wynika, iż "oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach terenu Inwestora". Organ podkreślił, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., jak i Starosta [...] odstąpili w przypadku tej inwestycji od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a postanowienia wydane w tym zakresie są ostateczne i wywołały określone skutki prawne. Zatem zarzut wnioskodawców dotyczący nie doręczenia im powyższych postanowień – w przypadku jego potwierdzenia – daje wnioskodawcom uprawnienie do ewentualnego wszczęcia we właściwych organach postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, lecz tylko w zakresie tych postępowań.

Następnie organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że inwestycja, o której mowa w zaskarżonej decyzji, została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...], natomiast na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] jest użytkowana.

W świetle powyższych okoliczności, a także przedstawionych poglądów doktryny jak i orzecznictwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swój pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż nie ma podstaw aby można było uznać, iż decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy obarczona była wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – biorąc pod uwagę zacytowane wyżej przesłanki przepisu art. 156 par. l pkt 1 - 6 k.p.a. – wskazało, iż nie stwierdza aby w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia którejkolwiek z tych przesłanek, bowiem przedmiotowa decyzja została wydana przez organ właściwy, na podstawie obowiązujących przepisów prawa w dniu jej wydania, skierowana została do osób będących stronami w sprawie, została wykonana o czym świadczą decyzje właściwych organów administracji publicznej.

W dniu 26. listopada 2005 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. K. i J. K. wywiedli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zarzucając jej naruszenie prawa polegające na naruszeniu przepisów: art. 156 par. l, a także art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. i domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znalazło podstaw prawnych do stwierdzenia, na podstawie przepisu art. 156 par. 1 k.p.a., nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...], Nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem skarżących organ nie uwzględnił istotnych dla oceny faktów mających miejsce przy wydaniu decyzji Nr [...]. Zdaniem strony skarżącej decyzja ta była niezgodna z obowiązującym wówczas aktem prawnym, jakim był – obowiązujący w dniu wydawania decyzji – plan zagospodarowania przestrzennego, a więc była niezgodna z prawem. Skarżący wskazali, iż szczegółowe uzasadnienie tego twierdzenia jest zawarte we wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Twierdzenia te zostały oparte na treści obowiązującego wówczas planu zagospodarowania terenu oraz decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy Nr [...], z dnia [...], będącej wynikiem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...], z dnia [...]. Obie te decyzje (chociaż nie dotyczące bezpośrednio sprawy będącej przedmiotem skargi) zdaniem strony skarżącej są wykładnią obowiązującego wówczas planu zagospodarowania terenu.

W ocenie skarżących decyzję Nr [...], z dnia [...] Wójt Gminy N. podjął w oparciu o postanowienie Starostwa Powiatowego znak: [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego znak: [...]. Oba te postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 106 par. 5 k.p.a.. Cel i konsekwencje takiego postępowania zostały zawarte we wniosku strony skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., ale nie zostało to w skarżonej decyzji uwzględnione.

Dalej skarżący podnieśli, iż organ w skarżonej decyzji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się informacja ekologiczna dla projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, z której wynika, iż oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestora. Stwierdzenie takie było zdaniem organu wystarczającym argumentem dla oceny prawidłowości wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 23. sierpnia 2004 roku Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. stwierdził przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w godzinach nocnych. O fakcie tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało poinformowane przez stronę skarżącą w pierwszym wniosku z dnia 8. czerwca 2005 roku. Pismo to potwierdza oddziaływanie inwestycji na sąsiednią działkę, w związku z czym dokumenty stwierdzające brak takiego oddziaływania, a będące podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy okazały się niezgodne z prawdą.

Dalej skarżący wskazali, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 436/05, z dnia 17. października 2005 roku stwierdził, iż "dokonując analizy akt sprawy, w zakresie w jakim zostały przedstawione, doszedł do przekonania, iż organy prowadzące sprawę nie ustaliły w sposób niewątpliwy jaki jest zakres oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią. Mimo, że w sposób jednoznaczny, ale w ocenie Sądu, arbitralny wypowiedziały się o braku takiego oddziaływania, bez należytego rozważenia i odniesienia się do zarzutów skarżących i co za tym idzie bez bezspornego wyjaśnienia interesu prawnego w sprawie. Zwłaszcza, że opinia biegłego, na którą się powoływały organy obu instancji, jako podstawę wydania pozwolenia na budowę, nie została w żadnym zakresie poddana ich ocenie wbrew wymogowi art. 80 k.p.a., a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy. Natomiast powszechnie w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy ani w zakresie konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego."

Zdaniem strony skarżącej ta sytuacja zaistniała również przy wydawaniu skarżonej decyzji, jak i decyzji Wójta Gminy N. Nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z oceną poprawności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej odnoszącego się do zgłoszonego przez stronę żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odnosząc się do działań organu w niniejszym postępowaniu wskazać wypada, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 156 par. l k.p.a. stwierdzenie nieważność dotyczy decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa.

Zasadnie również wskazał organ, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jednoznacznie wskazuje na ciężką wadliwość obarczającą decyzję. Przy czym wadliwość ta występuje od dnia wydania decyzji, a więc wywołuje skutek ex tunc. Zatem ocena przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji winna nastąpić według stanu prawa z dnia wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć natomiast wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28. listopada 1997 roku, w sprawie sygn. akt: II SA 1134/96 (ONSA 1998, Nr 3, poz. 101)

Nie może również budzić uwag krytycznych teza organu, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna się postępowanie w nowej sprawie, w której organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji ocenianej z punktu widzenia przesłanek nieważności, lecz orzeka, jako organ kasacyjny. W decyzji wydawanej w trybie stwierdzenia nieważności organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14. sierpnia 1987 roku w sprawie sygn. akt IV.SA. 393/87, opublikowany w: ONSA 1990, Nr l, poz. 1; oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7. marca 1996 roku, w sprawie sygn. akt III ARN 70/95, opublikowany w: OSN 1996, Nr 18, poz. 258).

Mając na uwadze przytoczone powyżej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazać wypada, iż przedmiotem oceny z punktu widzenia tychże kryteriów była decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku gospodarczego na zakład produkcyjny wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi. Decyzja ta ze swej istoty ma ograniczony wpływ na kształt przyszłej inwestycji. Jej rola sprowadza się bowiem do ustalenia okoliczności związanych ze zgodnością planowanych przez inwestora działań z przepisami normującymi ład przestrzenny na danym terenie, a w szczególności, w razie jego uchwalenia dla danego terenu, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższego punktu widzenia należy wskazać, iż zarzuty skarżących, mające swe źródło w aktualnym – uciążliwym dla nich – sposobie funkcjonowania zakładu produkcyjnego nie mogły być wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Postępowanie to bowiem ze swej natury musi się ograniczyć wyłącznie do oceny prawidłowości tej decyzji, która określała, czy planowany przez inwestorów zakład produkcyjny mógł być zlokalizowany na określonym terenie. Istotnym zastrzeżeniem jest tutaj okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła inwestycji o określonym charakterze i co za tym idzie określonej dla środowiska uciążliwości. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy badał bowiem uciążliwość projektowanego zakładu produkcyjnego, a więc opierał się wyłącznie na kryteriach zawartych we wniosku inwestora, gdzie wskazano, iż uciążliwość tejże inwestycji dla środowiska nie będzie przekraczać granic nieruchomości, na której będzie zlokalizowana. Jeżeli zatem wskutek działań inwestorów mających miejsce już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, uciążliwość zaadaptowanego zakładu produkcyjnego jest inna niż w decyzji o warunkach zabudowy i wykracza poza granice nieruchomości inwestorów, na której jest zlokalizowany, to może to wskazywać raczej na pojawienie się okoliczności świadczących o funkcjonowaniu tegoż zakładu w sprzeczności określonymi przepisami z zakresu ochrony środowiska, natomiast wcale nie oznacza to, iż to właśnie decyzja o warunkach zabudowy posiada wady prawne, które by ją dyskredytowały.

Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest poddanie analizie także decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Rozważania w tej sprawie wypada rozpocząć od przywołana treści przepisu art. 87 ust. 3 tejże ustawy stanowiącego, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 11. lipca 2003 roku, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem l stycznia 1995 roku zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku. Powyższe ustalenie zasadnie pozwoliło organowi na konstatację, iż wniosek inwestorów domagających się ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zakładu produkcyjnego winien zostać oceniony w oparciu o regulację prawną przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy N., obowiązującym do dnia 31. grudnia 2003 roku.

Odnosząc się do analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy N. Nr [...], z dnia [...] wskazać wypada, iż niezależnie od szczegółowych określeń odnoszących się do terenu planowanej inwestycji, miejscowy plan przewidywał możliwość lokalizacji adaptowanych i projektowanych zakładów produkcyjnych na terenach otwartych, leżących poza strefą obszarów "chronionego krajobrazu", o ile uciążliwość tych zakładów nie wykracza poza granice działki. (vide: Rozdział II: "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem", pkt 4 B "Ochrona i kształtowanie środowiska" str. 13 tekstu planu). Mając na uwadze, iż działka inwestorów o nr 102/4 położona jest na terenach otwartych, poza strefą "chronionego krajobrazu", a więc aktualnie poza obszarem Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], to nie może być mowy o sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednoznacznie z zapisów planu wynika, iż zakład produkcyjny na tym terenie mógł być zlokalizowany, a jedynym ograniczeniem stawianym przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była konieczność ograniczonej jego uciążliwości, zamykającej się w graniach działki inwestorów. Tak więc nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiał lokalizację przedmiotowego zakładu produkcyjnego na działce inwestorów. Tezy powyższej nie może zmienić zapatrywanie prawne wyrażone w innych sprawach. Zatem zarzuty skarżących w tym zakresie nie mogą zostać uwzględnione.

W świetle tego co zostało już powyżej powiedziane decyzja o warunkach zabudowy ma na celu zbadanie zgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami o planowaniu przestrzennym. Skoro zatem na tym etapie procesu inwestycyjnego adaptacja zakładu produkcyjnego jest jedynie w sferze projektów, to ocenie organu może podlegać wyłącznie ów projekt. W szczególności poza sferą oceny tegoż organu znajduje się sposób, w jaki inwestor będzie w przyszłości prowadził ów zakład produkcyjny i czy w następstwie tego nie naruszy przepisów ograniczających możliwość szkodliwego oddziaływania na środowisko. Zagadnienia te regulowane są przez normy o innym charakterze niż przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu mającym za zadanie ocenę decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia przepisów o nieważności decyzji administracyjnych. Z tego punktu widzenia nie można stawiać organowi zarzutu, że oceniając zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko bazował na wniosku inwestorów, którzy wskazywali, iż uciążliwość dla środowiska zakładu produkcyjnego ograniczy się do terenu należącej do nich nieruchomości oraz na postanowieniach wydanych przez kompetentne organy nie stwierdzających potrzeby sporządzenia dla planowanej inwestycji raportu oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do kwestii nie powiadomienia skarżących o postanowieniach wydawanych w przedmiocie braku konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podnieść wypada, iż organ administracji wskazał skarżącym drogę ewentualnego kwestionowania powyższych rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcie organu ochrony środowiska pełni jednak nie tylko funkcję związaną z umożliwieniem inwestorowi zaniechania sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, ale również uznać należy, iż stanowi uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Powyższy wniosek jest niewątpliwy zważywszy na podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołaną w postanowieniu tegoż organu, to jest na przepis art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 626 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy nie była jednak uzgodniona w oparciu o powyższą normę prawną z organem inspekcji sanitarnej. W tym zakresie wydanemu rozstrzygnięciu ustalającemu warunki zabudowy należy postawić zarzut naruszenia prawa.

Naruszenie prawa w powyższym zakresie nie powoduje jednak automatycznie nieważności decyzji z mocy samego prawa, w rozumieniu przepisu art. 156 par. 1 pkt 7 k.p.a., lecz musi być oceniane na gruncie przesłanki rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 in fine k.p.a.. W tym jednak zakresie nie można uznać, iż zaniechanie dokonania uzgodnienia decyzji z organem inspekcji sanitarnej stanowi rażące, a więc kwalifikowane naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa możemy mówić, gdy w rozstrzygnięciu istnieje wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowy. Naruszenia prawa mają charakter rażący gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz wyrażona w decyzji treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części i w istocie prowadzą do zanegowania treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; CH BECK, Warszawa 2003, s. 722).

Bez wątpienia wadliwość postępowania toczonego przed organem właściwym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie nosiła również cech oczywistego naruszenia prawa. Wszak okoliczności związane z brakiem stosownych uzgodnień nie były przedmiotem jakichkolwiek zarzutów zarówno w postępowaniu przed organem wydającym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Nie można zatem mówić, aby naruszenie prawa w tym zakresie, z uwagi na to, iż było zauważalne na pierwszy rzut oka, od samego początku wydania decyzji powodowało konieczność jej wzruszenia z uwagi na konflikt niemożliwy do pogodzenia z porządkiem prawnym.

Ostatecznie więc wskazać wypada, iż kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy aczkolwiek posiada określone wady, to wskazać wypada, iż nie są one tego rodzaju, który uzasadniałby ustalenie, iż spełniona została którakolwiek z przesłanek przepisu art. 156 par. 1 k.p.a. będąca podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż zasada stabilności decyzji administracyjnych nie powinna zostać przełamana w obliczu tego rodzaju naruszeń prawa, które nie mając charakteru rażącego nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.