Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1038/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5 pkt. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. i I. T.-D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 857/13 w sprawie ze skargi P. T. i I. T.-D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. T. i I. T.-D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął następujące okoliczności faktyczne i stan prawny sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia, że zespół dworsko-parkowy o powierzchni [...] ha, położony we wsi S. (gm. B.) na działkach o nr ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...], stanowiący byłą własność J. I. S. z domu Ł.-M., zapisany obecnie w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).

Postępowanie to dotyczyło zespołu dworsko-parkowego pochodzącego z nieruchomości ziemskiej "[...]" o pow. [...] ha, stanowiącej byłą własność J. I. S. Organ, na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności przesłuchania świadków (S. P. i B. A.) oraz odebrania wyjaśnień od strony (P. T.), a także uwzględniając dokumentację konserwatorską uznał, iż zespół dworsko-parkowy w S. nie był wydzielony w sposób, który pozwoliłby uznać go za odrębną część nienadającą się na cele reformy rolnej. Natomiast zarządzanie majątkiem ziemskim z budynku dworku świadczy o funkcjonalnym powiązaniu zespołu z rolniczą częścią majątku.

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi P. T., A. T. i I. T.-D. zarzucili: naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 roku, Nr 10, poz. 51, z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, że zespół dworsko-parkowy S. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy zespół ten był fizycznie i funkcjonalnie wydzielony od części gospodarczej majątku i nie mógł być wykorzystany na cele rolne; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2013 roku, poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego zmarła A. T., a spadek po niej nabyli P. T. i I. T.-D.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. T. i I. T.-D.

Sąd I instancji uznał, że zespół dworsko-parkowy nie był wykorzystywany bezpośrednio do prowadzenia produkcji rolnej i przeprowadził rozważania odnośnie zależności pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a resztą majątku przeznaczoną na cele ściśle rolnicze w kontekście istnienia związku funkcjonalnego.

Sąd zwrócił uwagę, że zeznający w sprawie świadkowie S. P. i B. A. podali, że właścicielka majątku w S. mieszkała na stałe w W. Natomiast w budynku dworu mieszkał administrator majątku i księgowy. Tam też mieściło się biuro, z którego administrowano majątek. Nie było odrębnego budynku, w który mieściła się kancelaria.

Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenia organu, który dał wiarę zeznaniom tych świadków i głównie na podstawie tych dowodów uznał, że zespół dworsko-parkowy pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałym majątkiem i wobec tego podpadał pod działanie przepisów o reformie rolnej. Sąd zwrócił uwagę, że powołani świadkowie od urodzenia mieszkają w S. Urodzili się: świadek S. P. w [...] r. a świadek B. A. w [...] r. Znali więc dobrze zarówno majątek S. jak i jej właścicielkę. Zorientowani są również w funkcjonowaniu tego folwarku. Pamiętają nazwiska pracowników, rozkład pomieszczeń w budynku dworu, usytuowanie innych budynków oraz ich przeznaczenie.

Zdaniem Sądu I instancji zeznania tych świadków wprost wskazują, że dwór pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą majątku. Służył on bowiem nie tylko jako obiekt rezydencjalny właścicielki, która w nim się zatrzymywała w czasie wakacyjnych pobytów w majątku, ale w pomieszczeniach dworu prowadzona była także kancelaria, w której urzędował administrator majątku i księgowy. Dwór był więc integralną częścią nieruchomości ziemskiej. Był bowiem niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania całej nieruchomości ziemskiej "[...]". Sąd podkreślił, że zeznania świadków znajdują potwierdzenie w dokumentacji konserwatorskiej. Wynika z nich, że dwór posiada odrębne wejścia przez alkierz,

co wskazuje, że mógł być wykorzystywany nie tylko na cele mieszkalne. Brak jest także dowodów, które potwierdzałyby, że w majątku znajdował się odrębny budynek tzw. "rządcówka" lub kancelaria, w których urzędowałby administrator i księgowy, gdzie gromadzono dokumentację i przyjmowano interesantów.

Sąd I instancji uznał, iż w świetle tych dowodów zasadnie organ nie podzielił stanowiska skarżącego P. T., który twierdził, że zarządzanie majątkiem nie odbywało się w pomieszczeniach dworu, ale w odrębnym budynku, położonym poza terenem dworu. Zdaniem Sądu słusznie organ ocenił, że jako wnioskodawca jest on zainteresowany korzystnym dla siebie wynikiem sprawy, aby obdarzyć wiarą jego twierdzenia to musiałyby one być poparte obiektywnymi dowodami a takich dowodów nie przedstawił. Nadto urodził się on w [...] r. zatem funkcjonowanie dworu jest mu znane tylko z przekazów, a poza tym powołując się na to, że kancelaria znajdowała się poza dworem nie potrafił wskazać budynku, w którym by się znajdowała. Istnienia takiego budynku zaś nie potwierdza ani dokumentacja konserwatorska ani zeznania świadków.

P. T. i I. T.-D. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa zespołu dworsko-parkowego stanowiącego rezydencję właściciela spełniało cele reformy rolnej zawarte w art. 1 ust. 2 dekretu - podczas gdy obiekty takie jak zespoły dworsko-parkowe już z uwagi na sam sposób zagospodarowania (park, ścieżki spacerowe, dwór mieszkalny) nie mogły być wykorzystane do działalności wytwórczej w rolnictwie i nie stanowiły one gospodarczej całości z gospodarstwem rolnym,

- zastosowanie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni przepisów dekretu, wbrew jednolitemu i utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, iż przepisy pozbawiające prawa własności, ograniczające w jakikolwiek sposób prawa podmiotowe przysługujące na podstawie Konstytucji i ustaw, nie podlegają wykładni rozszerzającej;

- zastosowanie sprzecznej z judykaturą rozszerzającej wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska", pogłębiającej skutki nacjonalizacyjne dekretu poprzez uznanie zespołu dworsko-parkowego przeznaczonego na cele mieszkalno-rekreacyjne za nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, podlegającą przejęciu na własność Skarbu Państwa; podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na cele reformy rolnej mogły być przejmowane wyłącznie nieruchomości ziemskie wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, które to wyliczenie jest pełne a nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej a nie rozszerzającej;

- błędną wykładnię pojęcia "związku funkcjonalnego" między zespołem dworsko-parkowym a gospodarstwem rolnym polegającą w szczególności na uznaniu, że fakt zamieszkiwania w budynku dworu zarządcy i księgowego świadczy o związku funkcjonalnym między zespołem dworsko-parkowym a gospodarstwem rolnym - podczas gdy zgodnie z orzecznictwem istnienie związku funkcjonalnego nie oznacza istnienia jakiegokolwiek związku organizacyjnego, lecz związku, w którym nie jest możliwe niezależne od siebie prawidłowe funkcjonowanie zespołu dworsko-parkowego oraz gospodarstwa rolnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z przepisami powołanymi w punkcie I — poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej z naruszeniami prawa materialnego opisanymi w pkt 1 mającymi wpływ na wynik sprawy, jak również z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. polegającym na uznaniu okoliczności, że część rezydencjalna majątku nie jest ogrodzona, a dziedziniec gospodarczy jest położony w odległości ok. 40 metrów od dworu i że dla całego majątku założona jest jedna karta ewidencyjna zabytku, za okoliczności świadczące o związku funkcjonalnym między zespołem dworsko-parkowym a gospodarstwem rolnym, co stanowi rozszerzającą wykładnię pojęcia związku funkcjonalnego sprzeczną z utrwalonym orzecznictwem, zgodnie z którym powiązania terytorialne nie mogą przesądzać o związku funkcjonalnym;

ewentualnie:

art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej z naruszeniami prawa materialnego opisanymi w pkt I i w pkt II a;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z wymienionymi poniżej przepisami k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej z naruszeniami przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne, sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz utrwaloną linią orzeczniczą ustalenie, że zespół dworsko-parkowy położny we wsi S. pozostawał w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym oraz zaniechanie wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy i dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy i tendencyjny co stanowi naruszenie obowiązku dokonywania ustaleń w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności:

- błędną i wybiórczą ocenę zeznań świadków S. P. i B. A. i ustalenie na ich podstawie, że administrowanie i zarządzanie majątkiem ziemskim odbywało się z budynku dworu - podczas gdy z przedmiotowych zeznań okoliczność taka nie wynika;

- błędne uznanie, że okoliczność, iż z akt sprawy nie wynika, ażeby w części folwarcznej znajdował się budynek wykorzystywany do zarządzania majątkiem (kancelaria) prowadzi do konkluzji, że zarządzanie majątkiem odbywało się z budynku dworu – podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy przeczy takiej konkluzji;

- błędne uznanie, że na terenie dworu znajdowało się pomieszczenie o charakterze kancelarii służącej zarządzaniu gospodarstwem rolnym, podczas gdy okoliczność taka nie wynika z materiału dowodowego sprawy;

- błędne uznanie, że dwór ze względu na układ pomieszczeń (odrębne wejścia poprzez alkierze) mógł być przystosowany do pełnienia nie tylko funkcji mieszkalnej - podczas gdy ilość wejść do budynku dworu nie ma żadnego związku z jego przeznaczeniem i całkowicie niezrozumiałe jest z jakich przyczyn istnienie odrębnych wejść do budynku dworu poprzez alkierze miałoby świadczyć o niemieszkalnym przeznaczeniu tego budynku;

- błędne uznanie okoliczności, że część rezydencjalna nie jest ogrodzona za przemawiającą za brakiem odrębności części rezydencjalnej od części gospodarczej majątku, w sytuacji gdy część rezydencjalna była faktycznie wydzielona od części gospodarczej przebiegiem ścieżek i dróżek oraz posiadała odrębne drogi wjazdowe i bramy wjazdowe,

- błędne uznanie, że dokumentacja konserwatorska traktuje część dworsko-parkową i podwórze gospodarcze jako jedno założenie, podczas gdy dokumentacja ta wprowadza wyraźne rozróżnienie na "część gospodarczą", "podwórze gospodarczo-folwarczne" oraz część rezydencjalną (dwór, park, stawy);

- błędne ustalenie, że na północ od dworu znajdował się budynek gospodarczy, opisywany jako chlew bądź budynek inwentarski - podczas gdy z dokumentacji konserwatorskiej wynika, że budynek ten został zbudowany w latach powojennych, a zatem nie istniał w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

- odmowę dania wiary zeznaniom P. T., że dwór składał się z pomieszczeń mieszkalnych i uznanie, że zeznania te jako złożone przez osobę zainteresowaną uzyskaniem korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia nie są wiarygodne - podczas gdy informację tę P. T. uzyskał bezpośrednio od byłej właścicielki majątku I. M.;

- pominięcie treści zeznań strony P. T., że fakt okresowego zamieszkiwania zarządcy we dworze był podyktowany brakiem możliwości wynajęcia mieszkania w najbliższej okolicy,

- pominięcie licznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności przemawiających za brakiem związku funkcjonalnego zespołu dworsko-parkowego z gospodarstwem rolnym, m.in. że zespół dworsko-parkowy był faktycznie wydzielony od części folwarcznej majątku poprzez naturalny przebieg ścieżek i dróżek i funkcjonowanie odrębnej bramy i drogi dojazdowej do części folwarcznej i dworsko-parkowej, że na terenie zespołu dworsko-parkowego nie byli przyjmowani interesanci zainteresowani nabyciem produktów rolnych gospodarstwa, że właścicielka majątku i zarządca mieszkali na stałe w W., że część gospodarcza majątku była całkowicie niezależna finansowo od części gospodarczej, gdyż zespół dworsko-parkowy był utrzymywany z innych źródeł niż dochody z gospodarstwa pochodzących od byłej właścicielki i jej męża, że karta ewidencyjna zabytku wyraźnie wyodrębnia "część gospodarczą", "podwórze gospodarczo-folwarczne" oraz część rezydencjalną (dwór, park stawy), że na terenie zespołu nie mieszkali pracownicy zajmujący się uprawą roślin i hodowlą zwierząt w gospodarstwie rolnym;

2. art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania odwoławczego do powielenia argumentacji organu pierwszej instancji, bez wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, bez dokonania wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy i bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność granic i powierzchni zespołu dworsko-parkowego co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. zgodnie z którą dwuinstancyjność postępowania sprowadza się do dwukrotnego zbadania całości sprawy, niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów odwołania;

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania;

4. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za uzasadnioną odmowę dopuszczenia przez organ pierwszej instancji dowodu z opinii biegłego na okoliczność granic i powierzchni zespołu dworsko-parkowego na dzień przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, jak również nieprzeprowadzenie tego dowodu przez organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy wskazany dowód dotyczy jednej z kluczowych okoliczności sprawy;

ewentualnie:

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami k.p.a. wskazanymi w pkt II lit. b 1-4, poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej z naruszeniami przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, opisanymi w pkt II lit. b 1-4.:

c. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na niepełnej i dowolnej analizie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło do ustalenia przez Sąd stanu sprawy oderwanego od treści materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych i do powielenia przez Sąd błędnego wniosku organu administracji, że zespół dworsko-parkowy pozostawał w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą majątku;

d. art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do licznych argumentów podniesionych w skardze (m.in. że zespół dworsko-parkowy był faktycznie wydzielony od części folwarcznej majątku, że na terenie zespołu dworsko-parkowego nie byli przyjmowani interesanci zainteresowani nabyciem produktów rolnych gospodarstwa, że część rezydencjonalna majątku była całkowicie niezależna finansowo od części gospodarczej, że karta ewidencyjna zabytku wyraźnie wyodrębnia część gospodarczą i część rezydencjalną majątku, że na terenie zespołu dworsko-parkowego brak było obiektów przeznaczonych do produkcji rolnej, że pracownicy gospodarstwa mieszkali poza zespołem pałacowo-parkowym); jak również poprzez schematyczne i szczątkowe uzasadnienie wyroku, sprowadzające się do ogólnikowego powołania się na treść zeznań świadków B. P. i S. A. z całkowitym pominięciem wszelkich innych okoliczności wskazywanych przez skarżących w skardze; a ponadto poprzez niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów administracyjnych, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy;

Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi

pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Następnie w piśmie uzupełniającym uzasadnienie podstaw kasacyjnych podnieśli, iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organ administracji, dokonując wykładni prawa materialnego i stosując przepisy postępowania, winne były uwzględnić istotną okoliczność, wynikającą wprost z materiału dowodowego sprawy, że zespół dworsko-parkowy, jako całość obejmująca park wraz z posadowionymi na jego terenie budynkami stanowił zabytek objęty ochroną. Zdaniem strony fakt, iż zespół dworsko-parkowy w S. podlega ochronie jako dobro kultury wyłącza wprost możliwość zastosowania do tego zespołu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej; zaś pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego wyroku, i tym samym również wadliwej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywoła ten skutek, że nastąpi dalsza dewastacja historycznego założenia dworsko-parkowego stanowiącego spójną kompozycję przestrzenną, wpisaną do rejestru zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego wyroku z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprowadzają się do obrazy prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez rozszerzającą wykładnię pojęcia "nieruchomość ziemska" i błędne rozumienie pojęcia "związku funkcjonalnego" między zespołem dworsko-parkowym a gospodarstwem rolnym.

Na wstępie wspomnieć należy, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 13 września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Z tym też dniem wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego odszkodowania na własność Skarbu Państwa.

Ówczesny prawodawca przewidział jednak możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Istotne jest więc szczegółowe zbadanie, czy obecnie zgłaszane roszczenia spadkobierców byłych właścicieli ziemskich są słuszne w świetle postanowień dekretu

Przepis art. 2 ust. 1 lit. e wyżej wskazanego dekretu stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale.

Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu odwoływało się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr, 3 poz. 9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 - zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 45 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym".

Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył więc wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich.

Dla ustalenia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu niezbędne jest zatem wyjaśnienie pojęcia "nieruchomość ziemska", bowiem dekret ani rozporządzenie nie zawiera takiej definicji. Rozumienie tego pojęcia w momencie wydania i realizacji dekretu o reformie rolnej zdaje się być odmienne od tego jakie zostało wypracowane w późniejszym okresie w orzecznictwie. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż definicja prawna nieruchomości ziemskiej z lat 1944-1950 przyjęta przez Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych traktowała majątek ziemski jako całość gruntu i zabudowań właściciela, w tym również parku i budynków mieszkalnych.

Podnoszono, że nieruchomość ziemska nieposiadająca charakteru rolniczego mogła przejść na własność Państwa dopiero po ukazaniu się noweli z 17 stycznia 1945 r., skreślającej w art. 2 ust. dekretu wyrazy: "o charakterze rolniczym". Według powszechnie przyjętej zasady prawo wstecz nie działa, o ile nie ma wyraźnego odmiennego postanowienia ustawodawcy. Takiego postanowienia wyżej wymieniona nowela nie zawierała, w związku z tym przy stosowaniu znowelizowanego dekretu należało uwzględnić stan faktyczny jaki miał miejsce w chwili wejścia w życie noweli, 19 lutego 1945 r. Czyli nieruchomości ziemskie, które nie przeszły na własność Państwa na podstawie pierwotnego brzmienia dekretu, mogły przejść na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e znowelizowanego brzmienia dekretu, jeżeli należały do właściciela, którego łączny stan posiadania w chwili wejścia w życie noweli przekraczał ustalone normy obszarowe (patrz: Mirosław Kłusek "Nieruchomości ziemskie i ich właściciele w postępowaniu administracyjnym z lat 1944-1950 wywołanych realizacją dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej" Kraków 2014, s. 8 i 21).

W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż zmiana dekretu o reformie rolnej w 1945 r. nie mogła wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazanych w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Zatem dekret o reformie rolnej dotyczył pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r., I OSK 824/08, LEX nr 563298 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, dostępna na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na takie rozumienie "nieruchomości ziemskich" jako obiektów mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy wskazał już wcześniej Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), a następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjmując, że reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Mimo, że uchwały Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą, stosownie do art. 239 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jak wynika z dalszego dorobku orzeczniczego, zachowały swoją wartość i znaczenie interpretacyjne.

Taki też kierunek rozumienia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (publikowana w: ONSAiWSA 2006/5/123, Prok.iPr.-wkł. 2006/10/33), który następnie został zaaprobowany w orzecznictwie sądowym. Podkreślono, iż skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej systemy prawne i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia "nieruchomość ziemska", to pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej (zobacz: wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., I OSK 532/07 oraz z dnia 3 czerwca 2009 r., I OSK 824/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza pojęcia "nieruchomości ziemskiej" i jej stosowania po II wojnie światowej w ramach realizacji przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w świetle materiałów źródłowych wskazywała, że pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" używanym w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej rozumiano wszystkie nieruchomości znajdujące się poza granicami miast, a nie wyłącznie nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym; jeżeli tylko powierzchnia nieruchomości ziemskiej przekraczała normy obszarowe, to dekret dawał podstawę do wywłaszczenia całości gruntu i zabudowań właściciela, w tym również parku i budynków mieszkalnych.

Wskazywano, iż pojęcia nieruchomości ziemskiej nie można ograniczyć jedynie do użytków lub gruntów rolnych, lecz obejmuje ono również i grunty, które nie są wprawdzie bezpośrednio wykorzystywane do produkcji rolnej, ale bez nich produkcja ta nie byłaby możliwa: grunty pod budynkami, podwórza, okólniki, drogi wewnętrzne. Podnoszono też, że nieruchomość ziemska odnosiła się do nieruchomości obejmującej grunty o różnym charakterze, wśród których w przypadku wielkiej własności ziemskiej dość często nie przeważały użytki rolne. (cyt. wcześniej Mirosław Kłusek "Nieruchomości ziemskie ..." s. 15-16 i 33).

Dostrzegając jednak ewolucję w poglądach dotyczących rozumienia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" należało rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnić dorobek orzeczniczy wypracowany w tej materii. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej należy więc zbadać, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar. Ponadto powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie.

Wobec powyższego przeprowadzenie rozważań o "nierozerwalnym związku funkcjonalnym", w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, służy dokonaniu wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, uwzględniającej powołaną wyżej linię orzeczniczą.

Należało więc przeprowadzić analizę czy pomiędzy funkcjonowaniem zespołu dworsko-parkowego a częścią gospodarczą majątku istniała tego typu zależność, iż jej rozerwanie skutkowałoby niemożliwością lub znaczną uciążliwością w prowadzeniu działalności rolniczej bez nieruchomości zabudowanej dworem (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. I OSK 2230/12; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 1813/14; wyrok NSA z 2 września 2015r. sygn. I OSK 3077/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji zweryfikował działanie organu i trafnie ocenił istnienie związku funkcjonalnego między częścią gospodarczą a zespołem dworsko-parkowym rozumianego jako wzajemną zależność niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania całego majątku ziemskiego. Niemożliwe byłoby bowiem prowadzenie działalności rolniczej (produkcyjnej) bez dobrej organizacji pracy (planowania, nadzorowania, zbytu). Funkcjonowanie zaplecza administracyjno-księgowego, które było skoncentrowane we dworze również nie miałoby racji bytu bez tej części nieruchomości, która służyła wytwarzaniu produktów rolnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż właścicielka majątku i zarządca na co dzień mieszkali w oddaleniu od S. i tylko okresowo tam przebywali, a folwark działał nieprzerwanie świadczy o tym, iż to nie obecność zarządcy lub właściciela warunkowała prawidłową gospodarkę rolną. W tym względzie należy się zgodzić z argumentacją skargi kasacyjnej. Jednak we dworze – jak wynika ze zgodnych zeznań świadków – mieszkał, oprócz księgowego, także kierownik i tam też były pomieszczenia biurowe. Wywieść stąd można, że czynności nadzorcze na co dzień sprawował kierownik, mieszkający we dworze i to głównie jemu i księgowemu służyły pomieszczenia biurowe. Wynika z tego, że dwór oprócz funkcji rezydencji miał również wyraźne powiązania z folwarkiem, który – pod nieobecność zarządcy – wymagał nadzoru. Tej konkluzji o powiązaniu funkcjonalnym dworu z częścią gospodarczą nie zmienia argumentacja skarżącego kasacyjnie, iż konserwator zabytków w karcie ewidencji zabytków odrębnie opisał składniki majątku, albowiem sporny obiekt objęto ochroną konserwatorską dopiero w latach 50 XX w., a więc po dokonaniu reformy rolnej zmieniającej charakter miejsca. Poza tym objęcie zespołu dworsko-parkowego ochroną konserwatorską (w późniejszym okresie wpisanie do rejestru zabytków) nie miało wpływu na możliwość jego przejęcie na cele reformy rolnej. Obie te instytucje (reforma rolna i ochrona konserwatorska) wynikają z odmiennych przesłanek i są niezależne od siebie.

Niezasadny jest więc zarzut naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e i art. 1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. Prawidłowo Sąd I instancji zastosował normę wynikową z art. 151 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. odnosi się do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wniosków zeń wyprowadzonych. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje na braki w materiale dowodowym, czy niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, lecz mówi o innym rozumieniu ich znaczenia w sprawie i wpływie na treść rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej powołuje się też na okoliczności (czy ustalenia), które nie wynikają ze zgromadzonego materiału, czy są z nim sprzeczne, np. odnośnie budynku inwentarskiego (chlewni) znajdującego się na północ od dworu. Twierdzi, że budynek ten zbudowano w latach powojennych w sytuacji, gdy z zeznań świadków i wyjaśnień strony – P. T., jak też badań konserwatora zabytków wynika, że w tym miejscu przed wojną był budynek inwentarski służący hodowli zwierząt na potrzeby własne dworu. Skarżący kasacyjnie gołosłownie podnosi też, że zebrany materiał dowodowy przeczy, by zarządzanie majątkiem odbywało się z budynku dworu nie wskazując tych dowodów, a jedynie oceniając, że wyprowadzono błędny wniosek, aby brak odrębnego budynku w części folwarcznej wykorzystywanego do zarządzenia majątkiem wpływał na konkluzję, że zarząd był sprawowany we dworze. Oczywistym jest, że na ocenę istnienia związku funkcjonalnego między częścią dworsko-parkową a folwarczną nie miało wpływu istnienie związku podmiotowego, finansowego, terytorialnego, brak fizycznego wydzielenia, odgrodzenia czy też prawnego wydzielenia części dworsko-parkowej (i urządzenia odrębnej księgi wieczystej) i na takie zależności nie wskazywał ani organ, ani Sąd.

Brak też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania – art. 15 k.p.a., jako niedostrzeżonego przez Sad I instancji. To, że argumentacja prawna i faktyczna organów była tożsama nie wskazuje, że doszło do zaniechania dwukrotnego zbadania całości sprawy. Zasadności tego zarzutu nie można wywieść też z odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego na okoliczność granic i powierzchni zespołu dworsko-parkowego. Prawidłowa w tym względzie była ocena Sądu o braku zasadności zarzutu skargi naruszenia art. 78 § 1 i 2 w związku z art. 84 § 1 k.p.a., gdyż dowód ten nie miał znaczenia dla sprawy i odmowa jego przeprowadzenia przez organ nie naruszała wskazanych w skardze przepisów.

Sąd I instancji miał więc podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie naruszała art. 138 § 1 pkt 2 czy art. 138 § 2 k.p.a. i zarzut w tym względzie jest chybiony. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi nie wykraczając poza granice rozpoznawanej sprawy, a więc zgodnie z wymogiem zawartym w tym przepisie.

Z rozważań Sądu Wojewódzkiego wynika, że uwzględnił cały materiał zgromadzony w aktach sprawy, nie pominął żadnego z dowodów tam zawartych, ani też nie oparł się na dowodach, których nie było w aktach. Takowych też nie wskazuje skarżący kasacyjnie, a tylko w takiej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby odnieść skutek. Natomiast przepis art. 133 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji, której strona nie podziela.

Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Na jego podstawie możliwe jest zarówno prześledzenie toku rozumowania jak i zrekonstruowanie podstawy rozstrzygnięcia, a więc da się ustalić przesłanki, którymi kierował się Sąd przy rozstrzyganiu, a co za tym idzie możliwa jest kontrola instancyjna sprawy. Odmienne stanowisko co do oceny stanu faktycznego w sprawie zaproponowane przez autora skargi kasacyjnej nie może stanowić uzasadnienia dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie stwierdzając naruszenia prawa nie miał też podstaw do stosowania środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. w stosunku do aktów podjętych w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.