Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1853/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 76, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 187 § 2, art. 145 § 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2315/11 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; 2) zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz K. Z. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2315/11, po rozpoznaniu skargi K. Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, oddalił skargę.

2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2008 r. K. Z. wystąpiła do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu postawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego przez B. A.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Organ wskazał, że stosownie do zaświadczenia Komitetu Wykonawczego Gminnej Rady Narodowej w H., powiat P., obwód M. z dnia 27 lipca 1947 r. B. A. posiadała w miejscowości M. mienie składające się z 90 dziesięcin lasu, 5-izbowego mieszkalnego domu-leśniczówki z mieszkalnym poddaszem, zbudowanego w 1937 roku z drewna i cegły, oraz domu z zabudowaniami gospodarczymi, położonego w miejscowości I. w Puszczy [...], które przejęło Ministerstwo – Zarząd Lasów BSRR. Natomiast w miejscowości M. B. A. posiadała gospodarstwo rolne, składające się z 30 hektarów ziemi ornej wysokiej klasy z 10 izbowym domem mieszkalnym, zbudowanym w 1926 r. z drewna i cegły, a ponadto posiadała 4 izbowy domek dla służby pomocniczej z zabudowaniami gospodarczymi – 4 stodołami, 2 stajniami, spichlerzem i stajnią. Powyższe mienie zostało przejęte przez Zarząd Kołchozów im. [...] na mocy dekretu o kolektywizacji. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że B. A. powracając z Kresów Wschodnich w 1958 r. nie dysponowała już prawem własności ww. nieruchomości. W konsekwencji Wojewoda [...] przyjął, że nie została spełniona przesłanka "pozostawienia mienia", o której mowa w art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej: "ustawa o realizacji prawa do rekompensaty").

Wojewoda wskazał również, że K. Z. przedłożyła do akt sprawy oświadczenia świadków M. K. (z dnia 28 listopada 2007 r. i z dnia 20 sierpnia 2008 r.), M. M. (z dnia 21 września 2007 r.) oraz H. K. (z dnia 4 listopada 2008 r.), jednak – zdaniem organu – oświadczenia te nie spełniają warunków wynikających z art. 6 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

Od powyższej decyzji K. Z. wniosła odwołanie do Ministra Skarbu Państwa. Zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie: art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty; art. 6 ww. ustawy w związku z art. 76a § 1 ust. 2 K.p.a.; art. 6 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty i art. 77 § 1 K.p.a.; art. 6 ust. 6 ww. ustawy oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że podstawą dla ustalenia mienia pozostawionego przez B. A. poza granicami RP jest poświadczone notarialnie za zgodność z oryginałem tłumaczenie zaświadczenia Komitetu Gminnej Rady Narodowej w H., powiat P., obwód M. z dnia 27 lipca 1947 r. Dokument ten potwierdza, że opisane w nim mienie zostało przejęte przez Zarząd Kołchozów im. [...] na mocy dekretu o kolektywizacji.

Następstwo prawne po B. A. organ odwoławczy ustalił na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt [...] (w którym jako spadkobierców ustawowych B. A. wskazano dzieci: J. A., A. A. i K. A.) oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 1 marca 2008 r., sygn. akt [...] (o stwierdzeniu nabycia spadku po J. A., w którym jako spadkobierców testamentowych wskazano X. A.). Ponadto do akt sprawy dołączono oświadczenia A. A. (z dnia 27 lutego 2008 r.), C. A. (z dnia 27 lutego 2008 r.) oraz X. A. (z dnia 29 sierpnia 2008 r.).

Minister Skarbu Państwa uznał, że kserokopia zaświadczenia Komitetu Wykonawczego Gminnej Rady Narodowej w H. jest dowodem w sprawie. Zaświadczenie to zostało przetłumaczone przez tłumacza przysięgłego i następnie potwierdzone za zgodność z oryginałem przez notariusza – stosownie do treści art. 76a § 2 K.p.a., który przewiduje, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć jego odpis jeśli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie ustalił, że nieruchomości pozostawione przez B. A. poza obecnymi granicami RP zostały przejęte do kołchozu przed jej repatriacją. Oznacza to, że B. A. nie przysługiwało prawo do rekompensaty, bowiem nie wykazała tytułu własności opuszczonej nieruchomości na dzień jej opuszczenia. Minister Skarbu Państwa uznał, że składniki mienia objęte kolektywizacją przed datą repatriacji nie są "nieruchomościami pozostawionymi" w rozumieniu art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji oświadczeń świadków, dotyczących powierzchni pozostawionych nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, że jeśli oświadczenia nie zawierały wystarczających danych co do rodzaju i powierzchni nieruchomości, a także danych potwierdzających warunki określone w art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy, to braki takie mogły być usunięte w toku postępowania administracyjnego w ramach wyznaczonej w tym celu rozprawy lub przesłuchania świadków. Niemniej jednak, skoro nie została spełniona podstawowa przesłanka dotycząca prawa własności do pozostawionych nieruchomości, to konwalidacja oświadczeń świadków nie zmieniłaby rozstrzygnięcia w sprawie.

Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa K. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż prawo do rekompensaty przysługuje jedynie osobie, która była właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP zarówno w dniu 1 września 1939 r., jak i w dniu opuszczenia tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, żaden przepis nie przewiduje, że warunkiem przyznania rekompensaty jest fakt bycia właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP w dniu opuszczenia byłego terytorium RP. Ustawodawca uzależnia przyznanie prawa do rekompensaty od spełnienia łącznie warunków bycia w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwania w tym dniu na byłym terytorium RP oraz opuszczenia jej z przyczyn o których mowa w art. 1 ustawy;

- art. 6 ustawy w związku z art. 76a § 2 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie utraty mienia przez B. A., w oparciu jedynie o kserokopie dokumentu tłumaczenia zaświadczenia Komitetu Wykonawczego Gminnej Rady Narodowej w H., pomimo iż kserokopia dokumentu nie jest dowodem i nie może stanowić podstawy dokonania ustaleń faktycznych, tym bardziej, że uwierzytelnienie notarialne również stanowiło kserokopie;

- art. 6 ustawy i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie oświadczeń świadków przedłożonych w sprawie, pomimo braku jednoznacznego ustalenia prawidłowości pouczenia świadków o rygorze odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń oraz z uwagi na okoliczność, że zeznania złożone przez świadka nie mogą być pominięte w postępowaniu administracyjnym jako dowód, albowiem samo uprzedzenie o odpowiedzialności karnej stanowi jedynie warunek pociągnięcia świadka do odpowiedzialności karnej nie eliminując zeznań jako dowodu w sprawie,

- art. 6 ust. 6 ustawy oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak podjęcia działań zmierzających do uzyskania oryginału lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem odpisu zaświadczenia Komitetu Wykonawczego Gminnej Rady Narodowej z dnia 27 lipca 1947 r. oraz wezwania strony do przedłożenia oświadczenia świadków z których będzie wynikać, że ich zeznania zostały złożone pod rygorem pociągnięcia do odpowiedzialności karnej bądź dopuszczenia dowodu z zeznań świadków przed organem prowadzącym przedmiotowe postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a.") – oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 2 ustawy realizacji prawa do rekompensaty.

Sąd za bezsporne uznał, że B. A. repatriowała się na terytorium RP w 1958 r. Zdaniem WSA, tak późna data repatriacji powoduje, że B. A. nie przybyła na obecne terytorium RP na podstawie umów wskazanych w art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Dlatego w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie jedynie przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezsporna jest również okoliczność, że B. A. była w dniu 1 września 1939 roku obywatelką polską, zamieszkałą w tym dniu na byłym terytorium RP.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, B. A. była członkiem kołchozu. Na podstawie kserokopii tłumaczenia zaświadczenia - notarialnie poświadczonej za zgodność z oryginałem - Komitetu Wykonawczego Gminnej Rady Narodowej w H., powiat P., obwód M. z dnia 27 lipca 1947 r. ustalono, że nieruchomość należąca do B. A. została przejęta na własność kołchozu przez władze radzieckie. Natomiast mienie, na które składało się 90 dziesięcin lasu, dom, leśniczówka i zabudowania gospodarcze, zostało przejęte przez Ministerstwo - Zarząd lasów BSRR. Nie może - zdaniem Sądu - budzić wątpliwości, że organy mogły, wobec treści przepisu art. 76a § 2 K.p.a., za wiarygodną uznać prawidłowo potwierdzoną za zgodność kserokopię dokumentu. Majątek ten został opisany we wniosku i jego skład nie był kwestionowany. B. A. powracając z Kresów w 1958 r. nie dysponowała już prawem własności opisanych nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, sam fakt włączenia mienia do kołchozu wyklucza potwierdzenie prawa do rekompensaty. Skład orzekający powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że "naturalnym warunkiem dla powstania (...) uprawnień było przysługiwanie zabużanom praw własności lub innych praw majątkowych (...) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski. Istnienie tego wymogu mieści się immanentnie w pojęciu <>. W tym kontekście trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za <> (...). Zachowuje tu swe znaczenie wspomniane już ratio legis unormowań kompensacyjnych, a zwłaszcza - ich <> (...) charakter" (wyrok TK z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04). Niespełnienie warunku pozostawienia mienia poza granicami RP powoduje, że – zdaniem WSA – badanie pozostałych przesłanek jest nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę K. Z.

3. Od powyższego wyroku WSA w Warszawie K. Z. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i opierając ją na następujących podstawach kasacyjnych:

1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegającą na bezzasadnym uznaniu, że prawo do rekompensaty przysługuje jedynie osobie, która była właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, zarówno w dniu 1 września 1939 r. jak i w dniu opuszczania tej nieruchomości, podczas, gdy żaden przepis ustawy nie przewiduje, iż warunkiem sine qua non przyznania prawa do przedmiotowej rekompensaty jest fakt bycia właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP "w momencie opuszczania byłego terytorium RP", a jedynie uzależnia przyznanie prawa do rekompensaty od spełnienia łącznie warunków tj. bycia w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwania w tym dniu na byłym terytorium RP oraz opuszczenie go z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy,

2) naruszenia przepisów postępowania, tj. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, polegających na ustaleniu, czy przejęcie nieruchomości stanowiących własność B. A. przez Ministerstwo – Zarząd Lasów BSRR oraz Zarząd Kołchozów im. [...] skutkowało pozbawieniem B. A. prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że fakt włączenia nieruchomości do kołchozu bądź przejęcia mienia przez Ministerstwo – Zarząd Lasów BSRR, przesądza o utracie własności przez spadkobierczynię skarżącej i wyklucza potwierdzenia prawa do rekompensaty,

3) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na bezzasadnym pominięciu oświadczeń świadków, tj. M. K., H. K. i M. M., jako niespełniajacych ustawowych przesłanek, m.in. brak informacji o pouczeniu świadków o rygorze odpowiedzialności karnej, pomimo możliwości uzupełnienia tych braków w toku postępowania administracyjnego w ramach wyznaczonej w tym celu rozprawy administracyjnej bądź przesłuchania świadków.

W konkluzji skargi kasacyjnej K. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 188 P.p.s.a. – wniosła o merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez potwierdzenie, że spadkobiercom B. A. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Postanowieniem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1853/12, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynikające z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przysługuje w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości z przyczyn, o których mowa w art. 1 powyższej ustawy, nieruchomość została włączona do kołchozu lub podlegała nacjonalizacji z innych przyczyn?"

W uzasadnieniu ww. postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powstała rozbieżność dotycząca możliwości przyznania rekompensaty zabużańskiej w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium RP przez właściciela nieruchomości władze radzieckie znacjonalizowały jego nieruchomość, w szczególności w ramach kolektywizacji rolnictwa, poprzez włączenie jej w obręb kołchozu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wątpliwości budzą przede wszystkim dwie kwestie: po pierwsze – czy włączenie nieruchomości do kołchozu prowadziło do pozbawienia własności nieruchomości i – po drugie – czy art. 2 w związku z art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty powinien być rozumiany w ten sposób, że do przesłanek prawa do rekompensaty należy wymóg, aby przedwojenny właściciel nieruchomości był jej właścicielem również w chwili opuszczenia byłego terytorium RP. Chodzi więc o ustalenie, czy nacjonalizacja nieruchomości, przed opuszczeniem przez byłego właściciela Kresów Wschodnich, jest okolicznością wyłączającą możliwość ustalenia prawa do rekompensaty.

5. W dniu 16 grudnia 2013 r., po rozpoznaniu wskazanego wyżej zagadnienia prawnego, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął następującą uchwałę: "Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy" (sygn. akt I OPS 11/13).

6. Dnia 7 marca 2014 r., podczas rozprawy, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie K. Z. poparł skargę kasacyjną w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. w pkt 1, natomiast cofnął skargę kasacyjną w zakresie podstaw kasacyjnych związanych z naruszeniem prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna K. Z. zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przytoczone podstawy kasacyjne okazały się usprawiedliwione.

8. Jak wskazano wyżej, postanowieniem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1853/12, skład orzekający w niniejszej sprawie zwrócił się do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. – o podjęcie uchwały wyjaśniającej, czy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, wynikające z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, przysługuje w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium RP przez właściciela nieruchomość została włączona do kołchozu lub podlegała nacjonalizacji z innych przyczyn.

Zgodnie z uchwałą z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, wydaną po rozpoznaniu ww. zagadnienia prawnego: "Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy" (sygn. akt I OPS 11/13).

W tym stanie rzeczy należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. jeżeli skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wystąpił do składu siedmiu sędziów tego Sądu o podjęcie uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne, to uchwała składu siedmiu sędziów jest w danej sprawie wiążąca. W konsekwencji, interpretacja, jakiej dokonał skład powiększony NSA w uchwale o sygn. akt I OPS 11/13, przesądza o tym, że nieprawidłowa okazała się wykładnia art. 2 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, na której został oparty wyrok Sądu pierwszej instancji.

9. Należy w tym miejscu przytoczyć zasadnicze argumenty z uzasadnienia powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak wskazał skład siedmiu sędziów, obowiązujące na obszarze republik radzieckich zasady funkcjonowania kołchozów były uregulowane w art. 5, 7 i 8 Konstytucji ZSRR z 1936 r. i w tzw. Wzorcowym Statucie Artelu Rolnego (Kołchozu) z dnia 18 lutego 1935 r. W odróżnieniu od sowchozu, którego cały majątek stanowił własność państwową, ziemia, którą dysponował kołchoz, oddawana była do niego nie na własność, lecz "do użytkowania bezpłatnego i bezterminowego, czyli na wieczne czasy" (art. 8 Konstytucji ZSRR). Poza tym, zgodnie z art. 7 zd. 2 Konstytucji ZSRR, każda zagroda kołchozowa miała "w osobistym użytkowaniu" tzw. przyzagrodową działkę ziemi, zaś "na własność osobistą" – gospodarstwo pomocnicze, położone na działce przyzagrodowej i dom mieszkalny. Analogiczne przepisy były zawarte w konstytucjach poszczególnych republik radzieckich.

Z powyższego wynika, że włączenie nieruchomości do kołchozu nie pozbawiało dotychczasowego właściciela wszystkich do praw do takiej nieruchomości. Członek kołchozu stawał się stroną kilku stosunków prawnych – pozostawał właścicielem gruntu, choć grunt ten był obciążony swoistym, bezterminowym i przymusowym prawem "użytkowania" na rzecz kołchozu. Oznacza to, że pogląd, iż włączenie nieruchomości zabużańskiej do kołchozu skutkowało pozbawieniem własności w stosunku do całego mienia, co w konsekwencji wykluczało możliwość przyznania rekompensaty, jest oczywiście nieuzasadniony.

W uchwale o sygn. akt I OPS 11/13 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na szersze pytanie – czy nacjonalizacja mienia przed opuszczeniem przez byłego właściciela Kresów Wschodnich, jest okolicznością wyłączającą prawo do rekompensaty zabużańskiej.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podkreślił, że z art. 2 i 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wynika, iż prawo to przysługuje właścicielowi nieruchomości "pozostawionej" poza obecnymi granicami RP i jego spadkobiercom. Ustawa nie zawiera jednak definicji takich pojęć jak "pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" i "prawo przysługujące właścicielowi nieruchomości, która została pozostawiona". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. mówiąc o nieruchomościach "pozostawionych" nie zawiera warunku, aby były to nieruchomości "stanowiące własność repatriantów w chwili ich pozostawienia".

Ponadto, skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że biorąc pod uwagę treść umów republikańskich z 1944 r., z których wywodzi się dzisiejsze prawo do rekompensaty, należy przyjąć, iż podstawowym ich celem było udzielenie pomocy repatriantom, tak by mogli oni zagospodarować się w nowym miejscu, w którym przyjdzie im się osiedlić. Przyznawane świadczenie zawierało pewien element odszkodowania z powodu utraty mienia, ale miał on charakter wtórny w stosunku do elementu socjalnego. Zasadnicze znaczenie miała bowiem konieczność udzielenia repatriantom pomocy. Dopiero określając wielkość udzielanej pomocy opierano się na wartości pozostawionego mienia, stosując tzw. oceny ubezpieczeniowe. Skoro zatem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, celem ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest wywiązanie się przez państwo polskie ze zobowiązania dotyczącego zrekompensowania obywatelom strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczeń związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej, to wykładnia przepisów tej ustawy musi być zgodna z założeniami, jakie leżały

u podstaw układów republikańskich. Zobowiązanie zawarte w tych układach sprowadzało się zaś do zapewnienia Zabużanom pomocy – niezależnie od tego, czy w dacie repatriacji byli oni jeszcze właścicielami pozostawionego majątku. Nawet bowiem, gdy nie posiadali oni ziemi w chwili ewakuacji, na życzenie mieli otrzymać "przydział ziemi na zasadach ogólnych".

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podkreślił również, że rekompensata zabużańska jest prawem majątkowym i w konsekwencji jest objęta ochroną konstytucyjną. Wykładnia art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty musi więc uwzględniać zasady konstytucyjne, takie jak zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasada równej ochrony praw majątkowych (art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji).

Skład powiększony NSA uznał, że brak jest powodu, uzasadnionego koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, by wykładnię art. 2 ustawy

o realizacji prawa do rekompensaty zawężać w sposób niekorzystny dla jednostki – przyjmując, że pod pojęciem "nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP" mieszczą się wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których repatriantowi przysługiwało, w momencie ich pozostawiania, prawo własności.

Za przyjęciem prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty przemawia zasada równej ochrony praw majątkowych. W uchwale wyjaśniono, że nacjonalizacja gruntów, którą wprowadził ZSRR, rozpoczęła się już w momencie zajęcia Kresów Wschodnich i początkowo obejmowała większych posiadaczy ziemskich i osadników polskich. Osoby te z reguły już w czasie wojny nie mogły legitymować się tytułem własności nieruchomości. Ponadto, właściciele nieruchomości nie mieli żadnego wpływu na moment włączania ich majątków do kołchozów lub sowchozów, ani też dokonywania nacjonalizacji ich mienia na innej zasadzie. Jak uznał Naczelny Sad Administracyjny, skutkiem zastosowania wykładni zwężającej stosowanie wskazanego przepisu ustawy do osób, którym w momencie ewakuowania przysługiwał tytuł własności do pozostawianego mienia, byłoby to, że o prawie do rekompensaty decydowałby przypadek. Zaakceptowanie takiej wykładni stałoby zaś w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych.

Dodatkowo w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, przywołując wcześniejsze orzecznictwo tego Sądu, że umowa z dnia 25 marca 1957 r. zawarta pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji

z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222) była kontynuacją akcji repatriacyjnej, zapoczątkowanej przez układy republikańskie. W konsekwencji, repatriacja dokonana w oparciu o umowę z 1957 r. może stanowić podstawę do przyznawania rekompensaty zabużańskiej. Wprawdzie umowa z 1957 r. nie jest wymieniona w art. 1 ust. 1 ani ust. 1a ustawy zabużańskiej, ale repatriacja na podstawie tej umowy może być traktowana jako "inna okoliczność związaną z wojną rozpoczętą w 1939 r.", o której mowa w art. 1 ust. 2 ww. ustawy. Repatriacja ta stanowiła bowiem konsekwencję zmiany granic państwowych, a ta była następstwem II Wojny Światowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dostrzegł ponadto, że argumentem powoływanym niekiedy na rzecz zwężającej wykładni art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04, w którym Trybunał stwierdził, że "(...) trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za >>nieruchomości pozostawione<< (...)". Ustosunkowując się do powyższego argumentu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że wykładnia zawarta w uzasadnieniach orzeczeń TK nie jest wiążąca dla sądów (zob. uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10) – zwłaszcza gdy dotyczy ustawy już nieobowiązującej. Ponadto, w tym samym wyroku Trybunał stwierdził, że "naturalnym warunkiem" dla powstania uprawnień dla Zabużan było przysługiwanie im nie tylko praw własności, lecz również "innych praw majątkowych (...) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski". Zatem – jak wskazał skład powiększony NSA – z treści przedstawionej wyżej wypowiedzi Trybunału nie wynika teza, jakoby warunkiem uznania nieruchomości za "pozostawioną" było legitymowanie się w stosunku do niej wyłącznie tytułem własności. Trybunał wiązał uprawnienia zabużańskie przede wszystkim z faktem przemieszczenia się ludności.

Kolejną kwestią, do której odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny

w składzie siedmiu sędziów, jest stanowisko – oparte również na orzecznictwie TK – że zakres ograniczeń prawa podmiotowego (w tym przypadku prawa do rekompensaty) nie może powodować zniweczenia podstawowych składników prawa podmiotowego i przekształcenia go w "pozór prawa". W sytuacji zaś, gdy część Zabużan – bez własnej winy, z powodu działań władzy radzieckiej – nie mogła wylegitymować się w dacie repatriacji tytułem własności do pozostawianego mienia, twierdzenie, że rekompensata osobom takim nie przysługuje byłoby sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Zasady te wymagają bowiem, by uprawnienie przysługujące jednostce było przyznawane na jednakowych, zobiektywizowanych i opartych na z góry ustalonych kryteriach. O powstaniu uprawnienia nie może przesądzać przypadek, powodując zróżnicowanie danej grupy obywateli w sposób całkowicie nieuzasadniony.

Prawo do rekompensaty powinno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność, który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. Wymaganie, by przedwojenny właściciel nieruchomości położonej na Kresach w celu otrzymania rekompensaty legitymował się w stosunku do niej tytułem własności, w dacie repatriacji, stanowi niczym nieuzasadnioną nadinterpretację przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

Z drugiej strony, w uchwale o sygn. akt I OPS 11/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można pomijać okoliczności, iż upływ czasu od zakończenia wojny mógł doprowadzić do zerwania związku między wojną a opuszczeniem byłego terytorium RP i pozostawieniem nieruchomości przez byłych właścicieli nieruchomości, na skutek zdarzeń związanych z osobą właściciela i jego majątkiem. Zdarzenia te mogły w niektórych przypadkach prowadzić do takiego zerwania więzi z wojną, iż nie można już mówić o pozostawieniu nieruchomości w rozumieniu ustawy. Okoliczności dotyczące tych zdarzeń wymagają jednak ustalania i oceny w konkretnej sprawie.

10. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że podstawa kasacyjna sformułowana w skardze kasacyjnej K. Z. – wywodzona z art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty – jest usprawiedliwiona. Mając na uwadze omówioną wyżej uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13 – którą skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany stosownie do treści art. 187 § 2 P.p.s.a. – należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni ww. przepisów prawa materialnego, która polegała na bezzasadnym uznaniu, iż prawo do rekompensaty przysługuje jedynie osobie, która była właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP zarówno w dniu 1 września 1939 r., jak i w dniu opuszczenia tej nieruchomości.

Jak wskazano, skarga kasacyjna K. Z. znajduje usprawiedliwione podstawy, przy czym podstawy te zostały oparte na naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej sformułowano również podstawy wywodzone z przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jednak podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie cofnął skargę kasacyjną w tym zakresie, a więc podstawy te nie wymagają omówienia.

Skoro w badanej sprawie doszło wyłącznie do naruszenia prawa materialnego, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty – uzasadnione stało się wydanie wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uznał, że wyrok sądu pierwszej instancji powinien zostać uchylony, a skarga powinna być uwzględniona przez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. A. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższa decyzja Ministra Skarbu Państwa została bowiem oparta na wykładni art. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty zakładającej, że nieruchomości objęte kolektywizacją lub nacjonalizacją przed datą repatriacji nie są "nieruchomościami pozostawionymi" w rozumieniu powyższej ustawy.

W konsekwencji, Minister Skarbu Państwa uznał, że nie została spełniona podstawowa przesłanka potwierdzenia prawa do rekompensaty. Taka wykładnia, jak wykazano wyżej, jest błędna. Okoliczność, że nieruchomości zabużańskie, do których odnosił się wniosek K. Z. o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zostały, przed opuszczeniem Kresów przez ich byłą właścicielkę, częściowo włączone do kołchozu, a częściowo poddane nacjonalizacji przez władze ZSRR – nie miała przesądzającego znaczenia dla oceny zasadności tego wniosku. W toku ponownego rozpatrzenia odwołania Minister Skarbu Państwa powinien natomiast ustalić pozostałe okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – w szczególności kolejne materialne przesłanki, takie jak kwestia, czy była właścicielka przedmiotowych nieruchomości została zmuszona do ich opuszczenia w związku z II Wojną Światową.

11. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 oraz w zw. z art. 187 § 2 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

– orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.