Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 680/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A w O. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o wznowienie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 marca 2006 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał Gminie Opole, będącej właścicielem obiektów budowlanych przy ul. [...] i ul. [...] w O., usunięcie zagrożenia życia, zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia poprzez rozbiórkę budynków tzw. [...] wchodzących w skład targowiska. Termin wykonania decyzji organ wyznaczył na dzień 30 czerwca 2006 r.

Postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z udziałem właściciela nieruchomości Gminy Opole oraz B spółka z o.o. z siedzibą w O., będącego zarządcą przedmiotowej nieruchomości, którym w niniejszym postępowaniu przyznany został przymiot strony.

Podstawę materialnoprawną wydania decyzji stanowił art. 66 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu organ podniósł, iż na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lutego 2006 r. nakazał wykonanie ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego obiektów "[...]". Przedłożona ekspertyza wykazała, iż zużycie techniczne budynków waha się od 70 do 90 procent, a w przypadku nadmiernego obciążenia np: śniegiem może nastąpić katastrofa budowlana. Jednocześnie jej autor zasugerował rozbiórkę obiektów ze względu na to, że remont rozumiany jako doprowadzenie do prawidłowego stanu technicznego i estetycznego, jest ekonomicznie nieuzasadniony. Organ wskazał ponadto, iż w dniu 6 marca 2006 r. przedstawiciele Gminy Opole oraz dzierżawcy terenu po zapoznaniu się z zebranymi w sprawie dowodami oświadczyli, iż w związku z pogarszającym się stanem technicznym przedmiotowych obiektów, wyłączyli je z użytkowania i opracowują dokumentację ich rozbiórki. Decyzja ta nie została zaskarżona przez strony, za które – jak wyżej zaznaczono - organ I instancji przyjął Gminę Opole jako właściciela nieruchomości i B Spółka z o.o. w O. jako zarządcę nieruchomości.

Pismem z dnia 19 lipca 2006 r. A w O., reprezentowane przez Radcę Prawnego H. B., wniosło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu podanie o wznowienie postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją ostateczną z dnia 8 marca 2006 r.

W tym miejscu podnieść należy, że Sąd przy określaniu nazwy A nie używa słowa [...] gdyż z przedłożonego w toku postępowania sądowego wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że nazwa tego podmiotu nie obejmuje tego członu.

Pismo zostało sporządzone i wniesione przez pełnomocnika w oparciu o udzielone mu 12 czerwca 2006 r., przez Prezesa Zarządu A, pełnomocnictwo do " występowania w imieniu Zarządu A i Członków A w sprawie: zagospodarowania terenu targowiska, rozbiórki obiektów zlokalizowanych na targowisku oraz w sprawach związanych z bieżącym funkcjonowaniem A", upoważniające jednocześnie do "stawania i składania oświadczeń woli przed osobami fizycznymi, prawnymi, jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, urzędami, sądami oraz wszędzie tam gdzie zajdzie tego potrzeba", jak również "upoważniające do odbioru korespondencji kierowanej do mocodawcy". We wniosku o wznowienie postępowania wskazano, iż decyzja z dnia 8 marca 2006 r. doręczona została A w dniu 27 czerwca 2006 r., na skutek wniosku, w którym powołano się na przepisy o dostępie do informacji publicznej. Wtedy też dopiero wnioskodawca mógł zapoznać się z treścią decyzji. Wcześniej strony tamtego postępowania odmówiły mu zapoznania się z decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z tym, iż wnioskodawca, jako strona postępowania bez własnej winy, nie brał udziału w postępowaniu. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono w tym zakresie, iż A przysługuje przymiot strony stosownie do art. 28 K.p.a. Na potwierdzenie istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wskazano, iż członkowie A od wielu lat prowadzą na terenie targowiska w O. działalność gospodarczo - handlową. Ponadto, właściciel terenu, na którym zlokalizowane są obiekty przewidziane do rozbiórki, uznał A jako współinwestora planowanej w przyszłości przebudowy targowiska. Wnioskodawca wyjaśnił, iż z faktu tego ewidentnie wynika, że jako adresat konkretnych praw oraz obowiązków ma on obiektywny i konkretny interes prawny. Wskazał przy tym, iż spełnione zostały także, pozostałe przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnioskodawca dodatkowo podniósł, iż ekspertyza stanowiąca podstawę wydania decyzji z dnia 8 marca 2006 r., winna zostać zweryfikowana przez innego rzeczoznawcę w celu wykazania w sposób obiektywny i nie budzący żadnej wątpliwości, czy przedmiotowe obiekty winny podlegać rozbiórce, czy też należałoby dokonać w niezbędnym zakresie ich remontu, bądź przebudowy z uwzględnieniem zasad racjonalnej gospodarki zasobami budowlanymi gminy. Stwierdził przy tym, iż decyzja o rozbiórce jest przedwczesna, a ocena rzeczoznawcy budowlanego o zużyciu substancji budowlanej w 70 - 90% niezgodna ze stanem faktycznym. Dodatkowo, stwierdzając iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a wykonanie decyzji wywołałoby nieodwracalne skutki prawne i poważną szkodę dla interesu społecznego, wnioskodawca wniósł również o wstrzymanie wykonania decyzji, stosownie do art. 152 § 1 K.p.a.

Wezwaniem z dnia 28 lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zobowiązał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienie wniosku, przez wskazanie postępowania jakiego on dotyczy, przedstawienie dokumentów określających sposób reprezentacji A w O. oraz wyjaśnienie, czy Prezes Zarządu D. S. jest uprawniona do reprezentacji A przed organami administracji publicznej, w tym udzielenia pełnomocnictw procesowych oraz przedłożenie dokumentów odnoszących się do formy organizacyjno - prawnej w jakiej działa A.

W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśniła, iż wniosek dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 8 marca 2006 r. nakazującej rozbiórkę obiektów "[...]", wchodzących w skład targowiska przy ul. [...] i [...] a w O. Jednocześnie załączając Protokół z Walnego Zgromadzenia A z dnia 28 marca 2006 r., wskazała, iż uchwałą Walnego Zgromadzenia powołano zarząd, w skład którego wchodzi D. S., pełniąca funkcję prezesa. Na podstawie postanowienia z 10 maja 2002 r. o dokonaniu wpisu do KRS, wykazano, że do składania oświadczeń woli w imieniu A, w tym w zakresie praw i obowiązków majątkowych oraz udzielenia pełnomocnictw, wymagane jest łączne działanie 3 członków zarządu, w tym Prezesa i jego zastępcy. W nawiązaniu do tego zapisu pełnomocnik strony oświadczył, że Zarząd A konwalidował czynność udzielenia jej pełnomocnictwa i załączył pełnomocnictwo podpisane przez 3 uprawnionych członków zarządu a to: D. S., A. M. i A. Z.

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, wznowił na żądanie strony postępowanie zakończone własną decyzją z dnia 8 marca 2006 r., w sprawie stanu technicznego obiektów [...], zlokalizowanych na targowisku przy ul. [...] i [...] w O. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 149 § 1 K.p.a.

Decyzją z dnia 13 września 2006 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 8 marca 2006 r. W uzasadnieniu, odnosząc się do przepisów regulujących wznowienie postępowania administracyjnego oraz badając zasadność żądania wznowienia postępowania organ uznał, iż A w O. nie posiada przymiotu strony w zakończonym postępowaniu. Powołując treść art. 28 K.p.a. oraz stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż cechami interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., są bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny oraz jego realność. Na tej też podstawie stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie istnieje przepis prawa materialnego, który wiązałby stan techniczny obiektów [...] z jakimkolwiek interesem prawnym A. Organ wskazał, iż w przypadku kupców dzierżawiących od Gminy Opole lokale i pomieszczenia na terenie targowiska, którzy mają rzekomo partycypować w jego przyszłej przebudowie, może zachodzić jedynie interes faktyczny związany ze stanem technicznym obiektów targowiska. Jak zaznaczył, w postępowaniu w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego stroną jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 61 Prawa budowlanego). Przymiot strony może ewentualnie jeszcze przysługiwać właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego w złym stanie technicznym. W konsekwencji organ podniósł, że A nie jest stroną postępowania objętego wnioskiem, co wyklucza wystąpienie przesłanki wznowieniowej określonej w 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a skoro w sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki wznowienia postępowania podanie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Odwołaniem z dnia 29 września 2006 r., A w O., wniosło o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podniesiono, iż w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2006 r. o wznowieniu postępowania, organ wskazał, iż postępowanie wznowione zostało na wniosek strony. Odwołujący zauważył, iż już na podstawie tego zapisu można było wnioskować, iż został mu przyznany przymiot strony postępowania. Stwierdzając, iż organ bezpodstawnie pozbawił stowarzyszenia przymiotu strony. Zrzeszenie ponownie, podniosło, że spełnia wszystkie przesłanki do bycia stroną postępowania o rozbiórkę, w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Pismem z dnia 13 października 2006 r. organ odwoławczy wezwał pełnomocnika A, do uzupełnienia odwołania "o brakujące pełnomocnictwo do występowania w imieniu A w O., w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania."

W odpowiedzi na wezwanie, Radca Prawny H. B. przesłała identyczne do złożonego wyżej organowi I instancji "pełnomocnictwo z dnia 12 czerwca 2006 r., do występowania w imieniu Zarządu A i Członków A w sprawie: zagospodarowania terenu targowiska, rozbiórki obiektów zlokalizowanych na targowisku oraz w sprawach związanych z bieżącym funkcjonowaniem A, upoważniające jednocześnie do stawania i składania oświadczeń woli przed osobami fizycznymi, prawnymi, jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, urzędami, sądami oraz wszędzie tam gdzie zajdzie tego potrzeba, jak również odbioru korespondencji kierowanej do mocodawcy, które podpisane zostało przez D. S., działająca jako Prezes Zarządu A w O. oraz A. Z. i A. M.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż H. B. nie posiadała odpowiedniego umocowania do działania w postępowaniu odwoławczym, jako przedstawiciel A. Wyjaśnił, iż pełnomocnictwo z dnia 12 czerwca 2006 r., nie dotyczy spraw związanych ze wznowieniem postępowania lub wniesieniem w takim postępowaniu odwołania. Przedmiotem postępowania w którym odwołanie zostało wniesione było natomiast badanie, czy A posiada przymiot strony we wcześniej zakończonym postępowaniu w sprawie rozbiórki hali targowej. Postępowanie to nie dotyczyło zatem samej istoty wcześniej zakończonej sprawy tj. nakazu rozbiórki. Jedynie zaś w tej sprawie H. B. uprawniona była do występowania w imieniu A. Stwierdzając, iż "przedłożone pełnomocnictwo nie zawierało upoważnienia do wnoszenia odwołań w sprawach z zakresu wznowienia postępowania" organ uznał, iż H. B. nie była uprawniona do skutecznego dokonania takiej czynności, gdyż nie posiadając odpowiedniego umocowania, nie mogła występować w postępowaniu odwoławczym, jako jego strona. Ponadto podniesiono, że "skuteczne odwołanie w sprawie mogło wnieść wyłącznie A".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A w O., podnosząc zarzut naruszenia art. 33 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., wniosło o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 marca 2006 r., nakazującej Gminie Opole rozbiórkę obiektów "[...]" zlokalizowanych na targowisku w O. Wskazując na okoliczności zaistniałe w sprawie, strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, iż w wezwaniu z dnia 13 października 2006 r., nie wskazał on, że pełnomocnik zobowiązany jest do przedłożenia pełnomocnictwa szczególnego. To z kolei spowodowało, iż przedłożone zostało kolejne pełnomocnictwo z dnia 12 czerwca 2006 r. W ocenie strony skarżącej organ winien ponadto wezwać stronę wnoszącą odwołanie do uzupełnienia braku formalnego stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. W szczególności, należało stronę postępowania odwoławczego wezwać do podpisania odwołania przez osoby umocowane do działania w imieniu A, bądź wezwać stronę do doręczenia pełnomocnictwa szczególnego. Uzasadniając przedstawione stanowisko strona skarżąca przytoczyła twierdzenia prezentowane w literaturze przedmiotu, iż wezwanie do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika winno być skierowane nie do pełnomocnika, a do strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie, powołując się na orzeczenie NSA zaznaczyła, iż niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia, winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 K.p.a.), w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 K.p.a. W zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o rozbiórce wskazała z kolei, iż ekspertyza stanowiąca podstawę jej wydania zakwestionowana została w innej opinii uprawnionego konstruktora, a wykonanie decyzji wywołałoby nieodwracalne skutki prawne i poważną szkodę społeczną.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż pełnomocnik strony wnosząc odwołanie nie tylko nie dołączyła pełnomocnictwa, lecz nawet nie powołała się na upoważnienie z dnia 12 czerwca 2006 r., znajdujące się w aktach sprawy. Okoliczność ta zdaniem organu, stanowiła wystarczającą podstawę do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a., w myśl którego do usunięcia braków należy wezwać wnoszącego podanie. Organ zaznaczył, iż w "niniejszej sprawie wnoszącym odwołanie była bez wątpienia H. B., stąd też ją jako wskazaną w treści odwołania, podpisie i pieczęci nagłówkowej należało wezwać do uzupełnienia odwołania" a nie A. Przeciwstawiając poglądom literatury przytoczonym przez stronę skarżącą, poglądy przedstawione w innym opracowaniu, organ stwierdził, iż to właśnie osoba, która wnosi podanie, podpisane, ze wskazaniem adresu do doręczeń, winna (po uprzednim wezwaniu) uprawdopodobnić, że jest uprawniona do działania w imieniu osób, które de facto mogą odwołanie wnieść osobiście.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć także z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.

Zaznaczyć przy tym trzeba, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa.

Rozpocząć także trzeba od poczynienia uwag ogólnych, gdyż w sprawie występuje szereg zagadnień procesowych, w szczególności dotyczących legitymacji procesowej strony skarżącej i jej przedstawicielstwa. Chodzi o organizację społeczną, w szczególności zrzeszenie działające na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców (Dz. U. 1989 Nr 35 poz. 194 ze zm.), do których z mocy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. 2001 Nr 79 poz. 855 ze zm.) stosuje się tę ustawę. Przy tym odmienna jest sytuacja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. A skoro materialnoprawną podstawą decyzji z 8 marca 2006 r. jest art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego to zwrócić należy też uwagę na zróżnicowanie legitymacji czynnej według K.p.a. i ustawy Prawo budowlane.

Z tych względów przypomnienia wymaga zakres uregulowań odnoszących się do pojęcia strony i jej legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Wymienić trzeba zatem art. art. 28,29 i 31 K.p.a., art. 28 Prawa budowlanego oraz art. art. 32, 33 i 50 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Kryterium interesu prawnego na którym oparto legitymację do wniesienia skargi oznacza, że akt (czynność, bezczynność ) organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który winien być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego.

W orzecznictwie przyjmuje się że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z żądaniem ściśle określonym wobec organu administracji publicznej. Jednakże tak jak w postępowaniu administracyjnym interes musi być wywodzony z przepisów prawa materialnego, tak w postępowaniu sądowoadministracyjnym może on być oparty także o przepisy procesowe a nawet ustrojowe. Do szczególnej sytuacji dochodzi bowiem wtedy, gdy zaskarżony akt nie rozstrzyga o sferze materialnoprawnej, ale o zakresie praw procesowych podmiotu uważającego się za stronę postępowania administracyjnego. Pozbawienie takiego podmiotu możliwości wniesienia skargi na decyzję odmawiającą statusu strony w postępowaniu administracyjnym ograniczyłoby kontrolę sądową do zagadnień materialnoprawnych. Tak jednak nie jest.

W postępowaniu administracyjnym udział organizacji społecznej przejawia się w różnych formach. Najistotniejszy jest podział odróżniający udział na prawach strony od udziału w charakterze strony. Udział na prawach strony występuje w sytuacji, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i, gdy przemawia za tym interes społeczny a postępowanie dotyczy osoby trzeciej. Udział na prawach strony przewidziany w art. 31 § 1 K.p.a. w Prawie budowlanym został wyłączony przez przepis art. 28 ust. 3. Wyłączenie to dotyczy spraw o pozwolenie na budowę. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Z tego względu musi być interpretowany ściśle. Nie można go stosować w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W szczególności zatem nie może być stosowany do ustalenia kręgu osób będących stronami w postępowaniu w przedmiocie utrzymania obiektów budowlanych (art. 61 i następne Prawa budowlanego). To ostatnie nie jest objęte wyłączeniem o jakim mowa w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyłączenie stosowania definicji strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. przepisem art. 28 ust 2 Prawa budowlanego odnosi się tylko do pozwolenia na budowę (por. "Prawo budowlane komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, W - wa 2006 r., str. 332).

Skoro skargę wniosła organizacja społeczna, A w O., to należy rozważyć jej legitymację, jej uprawnienie do wniesienia skargi. Oznacza to zbadanie legitymacji skargowej organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministrayjnym. Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. posługuje się kategorią interesu prawnego we wniesieniu skargi. Legitymacji skargowej nie można utożsamiać z legitymacją podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego. Z art. 28 K.p.a. wynika, że legitymacja czynna w postępowaniu administracyjnym oparta jest o interes prawny lub obowiązek dotyczący postępowania administracyjnego. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stawi w art. 9, że organizacja społeczna w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w ustawie.

Według art. 25 § 4 P.p.s.a. zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne choćby nie posiadały osobowości prawnej w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Przepis ten przyznaje organizacjom społecznym zdolność sądową w sprawach dotyczących interesów innych osób a art. 33 § 2 P.p.s.a. określa uprawnienia procesowe w granicach tej zdolności. Można zatem ogólnie stwierdzić że udział organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwienie tym organizacjom prezentowania własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony której interesu sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie.

Zagadnienie legitymacji czynnej organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym jest jeszcze bardziej złożone. Zróżnicowanie sytuacji organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym wynika stąd, że może ona być:

a) stroną postępowania adminstarcyjnego (art. 28 i 29 K.p.a.),

b) organ organizacji może być organem, przed którym toczy się postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 2 K.p.a.), albo organem zajmującym stanowisko w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 106 K.p.a.),

c) podmiotem uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 i 3 K.p.a.),

d) podmiotem nie uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, który - za zgodą organu administracji publicznej - przedstawia temu organowi swój pogląd w sprawie wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 30 § 5 K.p.a.).

Ta różnorodność ma ważkie znaczenie dla prawidłowego udziału organizacji społecznej w postępowaniu. Nakłada to na organ administracji publicznej obowiązek starannego rozważenia przesłanek udziału w postępowaniu, przy uwzględnieniu zasady, że wskazane formy udziału organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu powinny być ściśle rozgraniczone. Łączenie ich w jednym i tym samym postępowaniu jest niedopuszczalne (por. też A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego komentarz" wyd. Zakamycze 2000 r., str. 283 i następne).

Na innych jeszcze przesłankach oparta jest legitymacja skargowa organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przesłanki legitymacji procesowej czynnej organizacji społecznej doznają tu ograniczeń. Pierwsze wyznaczają powołane wyżej przepisy na jakich organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym. Drugie ograniczenie wiąże się z tym, że żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu domagać się może tylko wówczas organizacja społeczna, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Art. 50 § 1 P.p.s.a. nie wymienia przesłanki interesu społecznego jako kryterium legitymacji procesowej czynnej organizacji społecznej. Nie może on być jednak pominięty bo zgodnie z powołanym artykułem skargę do sądu administracyjnego może złożyć tylko organizacja, która faktycznie brała udział w postępowaniu administracyjnym. Dlatego istnienie lub brak - po stronie organizacji społecznej - interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym bezpośrednio wpływa na możliwość złożenia przez nią skargi do sądu administracyjnego w danej sprawie administracyjnej. Tylko dla porządku trzeba jeszcze wskazać na przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., który umożliwia organizacji społecznej ubieganie się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania. W tej ostatniej sytuacji wykazanie interesu społecznego nie jest konieczne (por. też "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" T. Woś, wyd. C.H. Beck Wa - wa 2005r., str. 226 i następne).

Jak już wspomniano wyżej, poza uregulowaniem art. 28 w zw. z art. 29 K.p.a., organizacji społecznej w granicach art. 31 § 1 K.p.a. przysługują dwa uprawnienia, które mogą być realizowane odrębnie tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna zawsze przy tym musi wykazać, że jest to uzasadnione jej celami statutowymi, i że przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione jednocześnie. Określenie " cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój tej organizacji. Interes społeczny to interes ogólny, wykraczający poza jednostkowe interesy członków organizacji.

Oceny tych przesłanek dokonuje organ prowadzący postępowanie. Zobowiązany on jest także poddać badaniu, czy żądanie wniesione zostało w imieniu organizacji społecznej przez należycie umocowany organ. Temu służy złożenie odpowiedniego wyciągu z właściwego rejestru wykazującego skład statutowy organu organizacji.

Do tych wszystkich uwag dodać trzeba, że w sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie wznowienia postępowania. Tryb ten - poza kontrolą instancyjną - umożliwia weryfikacje rozstrzygnięć organów administracji posiadających przymiot ostateczności. Służy sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem .Tryb taki może być uruchomiony w przypadkach określonych w art. 145 i 145a K.p.a. Przy tym zasady określone w art. 28 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. obowiązują także w tym nadzwyczajnym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 w zw. z art. 29 kpa stroną obok osób fizycznych i prawnych, mogą być także organizacje społeczne. Organizacje takie w myśl definicji z art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. obejmują także organizacje zawodowe przedsiębiorców.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął ostatecznie, że stroną wnoszącą odwołanie jest H. B. Potraktował zatem radcę prawnego umocowanego przez zarząd A w O., jako podmiot wnoszący odwołanie, mimo że treść odwołania wskazuje jako stronę organizację zawodową kupców. Co do zasady organ mógł zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Taka decyzja była jednak co najmniej przedwczesna. Naruszała przy tym przepis art. 7 i 77 § 1 K.p.a., bo wydając orzeczenie bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy nie wykazano w konsekwencji legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego najpierw podanie o wznowienie postępowania a następnie odwołanie (por. też uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r., sygn, OPS 16/98,opubl. ONSA 1999/4/119). Celem uzasadnienia tego zarzutu pod adresem zaskarżonej decyzji należy kilka uwag poświęcić instytucji pełnomocnictwa, w szczególności udzieleniu umocowania i jego zakresowi w postępowaniu administracyjnym.

Pełnomocnictwo jako instytucję prawa cywilnego (w szczególności jego ustanowienie, zakres i wygaśnięcie) należy oceniać w ramach przepisów tego prawa, z koniecznymi odrębnościami typowymi dla prawa administracyjnego (np. art. 33 § 4 K.p.a.).

Wystąpić zatem może pełnomocnictwo procesowe ogólne, obejmujące wszystkie lub kilka spraw mocodawcy, albo szczególnie udzielone do prowadzenia danej sprawy.

Nadto rozróżnić należy pełnomocnictwo do niektórych tylko czynności procesowych. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie uregulowano też ustawowego zakresu umocowania pełnomocnika, tak jak ma to miejsce w art. 91 K.p.c.

Dlatego pierwsza konstatacja to taka, że o zakresie umocowania decyduje wola mocodawcy. Do istoty pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu administracyjnym należy sprecyzowanie jego zakresu. Jeśli ma ono charakter ogólny ze wskazaniem osoby pełnomocnika i uprawnienia do reprezentowania "w sprawie (w sprawach)", to z pewnością obejmuje takie odpowiedniki czynności przewidzianych w art. 91 K.p.c. jak:

- wszystkie łączące się ze sprawą czynności procesowe np. oświadczenia wiedzy,

- wszelkie czynności dotyczące zawieszenia postępowania lub wstrzymania aktu,

- udzielenie dalszego pełnomocnictwa,

- składanie środków odwoławczych.

Pełnomocnik ma z pewnością prawo do składania w imieniu strony zwyczajnych środków prawnych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym jakim jest odwołanie czy zażalenie. Inny zakres umocowania musiałby takie czynności wyraźnie wyłączać.

Pełnomocnictwo do reprezentowania A "w sprawie rozbiórki obiektów na targowisku" i "przed urzędami" z pewnością obejmuje umocowanie do reprezentowania organizacji i wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej temu podmiotowi wznowienia postępowania w przedmiocie rozbiórki. Jeśli pełnomocnictwo sformułowano ogólnie, to obejmuje ono z pewnością podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nakazująca rozbiórkę. Instytucje wznowienia postępowania tak w postępowaniu cywilnym jak i administracyjnym, odpowiadają sobie pojęciowo. Są nadzwyczajnymi środkami odwoławczymi. Ich uruchomienie przez pełnomocnika strony wchodzi w zakres umocowania wynikającego z pełnomocnictwa ogólnego. Podobnie należy ocenić żądanie wstrzymania wykonania decyzji.

Zupełnie innym zagadnieniem jest uprawnienie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym do złożenia skargi sądowej, lecz wobec treści pełnomocnictwa przedłożonego sądowi na rozprawie, a datowanego 12 lutego 2007 r., nie budziło żadnych wątpliwości uprawnienie zgłaszającego się pełnomocnika do reprezentacji zawieszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skoro z mocy udzielonego pełnomocnictwa ogólnego pełnomocnik strony skarżącej uprawniony był do wniesienia odwołania organ bezzasadnie przyjął w decyzji opartej na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., że odwołania nie wniósł podmiot będący stroną (por. też wyrok NSA dnia 28 kwietnia 2003r., II SA 2427/01 Lex 149505).

Nie sposób zresztą jednoznacznie wskazać toku rozumowania organu odwoławczego, bo najpierw uznaje za stronę A, a potem występującą jako jego pełnomocnik osobę fizyczną.

Jeżeli dołączone do odwołania pełnomocnictwo organ uważał za niewłaściwe winien powiadomić o tym stronę i wezwać ją do podpisania odwołania. Brak tej czynności narusza art. 64 § 2 K.p.a. i art. 9 K.p.a. Skoro bowiem nie traktuje organ zgłaszającego się radcy prawnego za umocowanego do działania za A winien je pouczyć, jak każdą stroną działającą bez pełnomocnika, o okolicznościach prawnych i faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Warto tu wskazać na orzecznictwo NSA z dnia 20 sierpnia 1999 roku, sygn. IV SA 848/98 opubl. Lex 47870, z 19 czerwca 1998 sygn. I SA/Lu 641/97, opubl. Lex 33427, z dnia 7 grudnia 1999r. sygn. I SA 95/99 opubl. 47280 z 8 marca 2001r. sygn. IV SA 41/99 opubl. Wspólnota 2001/13/52).

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ odwoławczy zamiast kwestionować zakres umocowania pełnomocnika A winien rozstrzygnąć legitymację czynną tej organizacji społecznej do zgłoszenia podania o wznowienie postępowania, co w konsekwencji oznacza też ocenę, czy zrzeszenie ma własny interes prawny w rozumieniu art. 28 i 29 K.p.a., czy też występuje w jednej z form udziału w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w art. 31 K.p.a.

Z tych względów i z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględnił skargę stwierdzając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 P.p.s.a. określił, że decyzja organu odwoławczego z dnia [...] nie podlega wykonaniu w całości. Dodać ubocznie też należy, że wobec wyznaczenia sprawy na rozprawę, sąd nie orzekał co do incydentalnego wniosku zgłoszonego w pkt 2 skargi w trybie art. 61 § 1 i 3 P.p.s.a., gdyż doprowadziłoby to do przedłużenia postępowania sądowadministracyjnego a w konsekwencji niekorzystnie wpływałoby na interes skarżącego, jeżeli się zważy na przepis art. 61 § 6 P.p.s.a. zgodnie z którym wstrzymanie wykonania aktu upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Dążył zatem Sąd do możliwie szybkiego rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem kończącym postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie.

Zupełnie inny walor miałoby natomiast rozstrzygnięcie wniosku zgłoszonego w trybie art. 152 § 1 kpa w toku postępowania administracyjnego, do czego jednak organ nie doprowadził.