Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 147/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1187
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 380/13 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2012 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz D. K. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 380/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 roku D. K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1982 r., nr [...], zarzucając jej:

- wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości w sprawach o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości określonych w art. 4 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), poprzez wydanie jej przez terenowy organ administracji państwowej, a nie sąd powszechny;

- wydanie bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 4 w zw. z art. 8 § 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 26 marca 1982 r., poprzez wydanie jej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), która została uchylona z dniem 6 kwietnia 1982 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (SKO) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi objętego wnioskiem.

W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że akt własności ziemi z dnia [...] maja 1982 r. jest ostateczny i został wydany na podstawie art. 2 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. SKO wyjaśniło, że w obecnym stanie prawnym nie ma w postępowaniu administracyjnym możliwości uchylenia aktu własności ziemi, co wynika z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1187 ze zm.) – dalej: u.g.n.r. Celem tej regulacji było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie powyższej regulacji organy administracji nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne należy w związku z tym uznać wnioski dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, czy też uchylenia lub zmiany decyzji. W sprawie zachodzi zatem niedopuszczalność przedmiotowa wszczęcia postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy D. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1982 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła nieprawidłową wykładnię i zastosowanie art. 63 ust. 2 u.g.n.r. w stanie faktycznym objętym wnioskiem skarżącej w sytuacji, gdy hipoteza zawarta w tym przepisie nie znajduje zastosowania oraz błędne uznanie, że zaskarżony akt własności ziemi został wydany na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 3 i art. 61a k.p.a. oraz art. 63 ust. 2 u.g.n.r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi odnosi się do decyzji administracyjnej, co do której – zgodnie z art. 63 ust. 2 u.g.n.r. – nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Przystąpienie do badania istnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek nieważnościowych było zatem niemożliwe, ponieważ w rozumieniu art. 63 ust. 2 u.g.n.r. zaistniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2013 r. D. K. zarzuciła mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść postanowienia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpoznanie przez organ istotnych elementów stanu faktycznego sprawy w postaci wydania aktu administracyjnego nazwanego "aktem własności ziemi" na podstawie nieobowiązujących w chwili jego wydawania przepisów, co skutkowało błędnym przyjęciem, że ów akt administracyjny stanowi akt własności ziemi w rozumieniu ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 u.g.n.r., które miało wpływ na treść orzeczenia, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie do aktu administracyjnego zatytułowanego "akt własności ziemi" w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy jedynie aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co w odniesieniu do wskazanego aktu administracyjnego nie miało miejsca, z uwagi na uprzednie uchylenie przepisów stanowiących rzekomą podstawę jego wydania.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła między innymi, że art. 63 ust. 2 u.g.n.r. zabraniający wzruszania w trybie administracyjnym ostatecznych decyzji stanowiących akty własności ziemi dotyczy wyłącznie aktów wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zdaniem skarżącej podstawa ta musi mieć charakter rzeczywisty, a nie pozorny, jak miało to miejsce w stanie faktycznym sprawy. Przedmiotowy akt własności ziemi został bowiem wydany po uchyleniu przewidujących go przepisów, a zatem w istocie bez podstawy prawnej, którą nie mógł być niewątpliwie nieobowiązujący akt prawny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., II SA/Gd 380/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. SKO prawidłowo uznało, że art. 63 ust. 2 u.g.n.r. wyłącza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1982 r., wydanego na podstawie art. 2 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Z treści art. 12 ust. 1 tej ostatniej ustawy wynikało, że właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdza nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzeka o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego w drodze wydania aktu własności ziemi, zwanego dalej "decyzją". Powyższa ustawa została uchylona z dniem 6 kwietnia 1982 r., zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pozostaje w mocy nabyta na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne określone w art. 5, 6 i 8-11 tej ustawy; rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości przekazuje się sądom.

Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Prezydenta Miasta G. w dniu [...] maja 1982 r. Z adnotacji organu umieszczonej na tym dokumencie wynika, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lipca 1982 r. Z treści tego aktu wynika natomiast, że organ wydał go na podstawie art. 2 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

We wniosku skarżąca twierdziła, że fakt wydania aktu własności ziemi po dacie uchylenia ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych powoduje, że został on wydany z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu I instancji zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może zostać potwierdzone dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kończy się decyzją. Może to być decyzja stwierdzająca nieważność, odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, lub decyzja o umorzeniu postępowania. Wszystkie one mogą jednak zapaść dopiero w toczącym się już postępowaniu nieważnościowym. Przesłanki stwierdzenia nieważności nie pokrywają się z przesłankami wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W świetle art. 61a § 1 k.p.a. do tych przesłanek należy zaliczyć: wniesienie żądania wszczęcia postępowania przez osobę będącą stroną postępowania oraz brak okoliczności wyłączających możność wszczęcia postępowania. Przepisem wyłączającym prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi jest art. 63 ust. 2 u.g.n.r., zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego brak jest podstaw, aby aktu własności ziemi, którego dotyczył wniosek skarżącej, nie traktować jako decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, o której mowa jest w art. 63 ust. 2 u.g.n.r. Niewątpliwie decyzja ta, nazwana "aktem własności ziemi", wskazuje na podstawę prawną jej wydania, tj. art. 2 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a nadto jej treść (przekazanie na własność nieruchomości) odpowiada powołanym w decyzji przepisom. Została ona również wydana przez organ, który był właściwy w sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przepis art. 63 ust. 2 u.g.n.r. znajduje zatem zastosowanie w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji wydanie aktu własności ziemi w dniu [...] maja 1982 r. nie stanowiło istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, koniecznego do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności aktu własności ziemi. Na podstawie tego faktu nie można było przyjąć, że akt, którego dotyczył wniosek skarżącej, nie stanowi aktu własności ziemi w rozumieniu ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Okoliczność ta mogła natomiast stać się istotną na dalszym etapie postępowania, po wszczęciu postępowania nieważnościowego, gdyby było ono dopuszczalne. Wtedy bowiem SKO musiałoby przez pryzmat tego faktu, tj. daty wydania decyzji, ocenić zaistnienie przesłanek stwierdzenia jej nieważności.

Przepis art. 63 ust. 2 u.g.n.r. nie różnicuje przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, których stosowanie wyłączone jest w odniesieniu do aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wyłączeniu podlegają wszystkie przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, w tym również te, które stanowią, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości oraz wydana została bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Na gruncie art. 63 ust. 2 u.g.n.r. nie jest zatem możliwe wyeliminowanie, w żadnym z nadzwyczajnych trybów, aktu własności ziemi wydanego przez terenowy organ administracji państwowej na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, także wówczas, gdy decyzja ta wydana została po dniu 6 kwietnia 1982 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. uchylającej ustawę o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Podnoszona przez skarżącą argumentacja, że przy przyjęciu zaprezentowanej przez organ wykładni art. 63 ust. 2 u.g.n.r., organy administracji publicznej mogłyby w chwili obecnej wydawać akty własności ziemi, jest bezprzedmiotowa dla oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Tego rodzaju sytuacje tj. wydanie aktu własności ziemi przez organ administracji publicznej po dacie uchylenia ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, mogą bowiem obecnie podlegać ocenie wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi, a nie w trybie postępowania administracyjnego.

Prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, dotyczący związania sądu powszechnego aktem własności ziemi wydanym na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (zaprezentowany np. w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r., III CZP 4/13, LEX nr 1312518), w ocenie Sądu I instancji nie może obejmować decyzji bezwzględnie nieważnych. Nieważność bezwzględna zachodzi m.in. wówczas, gdy akt lub orzeczenie administracyjne zostały wydane przez organ całkowicie niepowołany do wydawania aktów tego rodzaju. Decyzje takie nie wywołują skutków w sferze prawnej i nie mogą być uwzględnione przez sąd przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1994 r., III CRN 36/94, OSNC 1995/3/54).

Możliwość kwestionowania aktów własności ziemi wydanych po dacie uchylenia ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w postępowaniu przed sądami powszechnymi potwierdza brzmienie art. 10 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Zgodnie z tym przepisem stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, dokonane przez sąd lub do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokonane przez terenowy organ administracji państwowej, stanowi wyłączny dowód nabycia własności nieruchomości, o których mowa w art. 4 tej ustawy. A contrario uznać należy, że akt własności ziemi, wydany przez terenowy organ administracji państwowej po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r., nie stanowi wyłącznego dowodu nabycia własności nieruchomości. W konsekwencji należy uznać, że zastosowanie art. 63 ust. 2 u.g.n.r. do aktów własności ziemi wydanych po dacie uchylenia ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie zamyka drogi do zakwestionowania takiej decyzji w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wyklucza jedynie możliwość zainicjowania drogi postępowania przed organami administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2013 r., II SA/Gd 380/13, wniosła D. K. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego – art. 63 ust. 2 u.g.n.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie do aktu administracyjnego zatytułowanego "akt własności ziemi" z dnia [...] maja 1982 r. wydanego przez Prezydenta Miasta G., w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy jedynie aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która została uchylona przed dniem wydania decyzji, z dniem 6 kwietnia 1982 r.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że od dnia wejścia w życie art. 63 ust. 2 u.g.n.r. organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, natomiast toczące się w tym dniu lub wszczęte później postępowanie dotyczące wzruszenia takich decyzji musi być umorzone. Pogląd ten skarżący kasacyjnie aprobuje. Niemniej jednak dotychczasowe poglądy judykatury opierają się na założeniu, że kwestionowany akt własności ziemi został wydany w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a zatem przed dniem 6 kwietnia 1982 r., kiedy to ustawa ta utraciła moc obowiązującą. Brak jest natomiast jakichkolwiek poglądów judykatury w zakresie wykładni art. 63 ust. 2 u.g.n.r. w odniesieniu do decyzji nazwanej "aktem własności ziemi", a wydanej po dniu 6 kwietnia 1982 r., tj. po uchyleniu ustawy z 1971 r., co też miało miejsce w stanie faktycznym tej sprawy.

Słusznie podkreśla Sąd I instancji, że regulacja zawarta w art. 63 ust. 2 u.g.n.r. miała charakter wyjątkowy i służyła stabilizacji prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Najistotniejszy w tej mierze wydaje się właśnie ów walor wyjątkowości normy prawnej zawartej w tym przepisie, na który zwracał uwagę już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r., SK 13/98, badając jej konstytucyjność. Dążąc do prawidłowej wykładni wskazanego przepisu należy zatem mieć na uwadze wyjątkowość tejże normy prawnej, w kontekście ogólnej zasady wskazującej na możliwość kwestionowania aktów administracyjnych obciążonych wadą nieważności. Zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami wykładni, przepisy mające charakter wyjątkowy powinny być interpretowane w sposób ścisły, nigdy zaś rozszerzający. Norma zawarta w art. 63 ust. 2 u.g.n.r. ma zastosowanie wyłącznie do aktów własności ziemi wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie o wydaniu decyzji na podstawie danego aktu prawnego można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy jest on w chwili jej wydawania aktem obowiązującym. W stanie faktycznym sprawy natomiast nie budzi wątpliwości, że kwestionowany "akt własności ziemi" został wydany już po utracie mocy obowiązującej przez ustawę z 1971 r., a zatem w warunkach braku podstawy prawnej. Przy czym w zakresie owej podstawy wydania kwestionowanego aktu własności ziemi Sąd Wojewódzki zdaje się dochodzić do wewnętrznie sprzecznych rozumowań. Z jednej strony bowiem Sąd ten wskazuje, iż prawdopodobnym jest zaistnienie w przedmiotowej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania aktu własności ziemi bez podstawy prawnej, z drugiej zaś ustala, iż kwestionowany akt jednak został wydany na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie budzi wątpliwości, że właśnie owa nieprawidłowa wykładnia art. 63 ust. 2 u.g.n.r. była jedyną i wyłączną podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia w takim kształcie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanej podstawy, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1014; treść tego przepisu nie uległa zmianie od chwili orzekania przez organ i Sąd I instancji) – dalej: u.g.n.r. lub ustawa z 19 października 1991 r. – okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.g.n.r. – "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji."

Wyjaśnić na wstępie należy, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stworzyła możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji organu do spraw rolnych przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), a rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W świetle art. 8 § 2 wskazanej ustawy nowelizującej odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przekazuje się właściwym sądom, jako drugiej instancji w tych sprawach. Jeżeli po wejściu w życie niniejszej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi (art. 8 § 4). Zatem od dnia wejścia w życie omawianej ustawy tj. od dnia 6 kwietnia 1982 r. sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości należały do właściwości sądów powszechnych.

Z art. 63 ust. 2 u.g.n.r. wynika, że od dnia wejścia życie tej ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, także wówczas, gdy akty te dotknięte są kwalifikowanymi wadami prawnymi. Jednak dotyczy to tylko aktów własności ziemi "wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r.", czyli wydanych do dnia 6 kwietnia 1982 r. (i które stały się ostateczne), kiedy to ustawa z 26 października 1971 r. utraciła moc prawną. Decyzja administracyjna nazwana aktem własności ziemi, ale wydana po dniu 6 kwietnia 1982 r., nie jest już odjęta normą z art. 63 ust. 2 u.g.n.r., gdyż nie została wydana "na podstawie ustawy z 26 października 1971 r." W niniejszej sprawie objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności akt własności ziemi wydany został przez Prezydenta Miasta G, w dniu [...] maja 1982 r., czyli już po uchyleniu ustawy z 26 października 1971 r.

Słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. zawiera normę szczególną, która wyłącza stosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wyłącza więc stosowanie ogólnych reguł k.p.a., z mocy których dopuszczalne jest usuwanie istotnych wad decyzji administracyjnych lub postępowań zakończonych takimi decyzjami, wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. "Ustawodawca, ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznych, nie wyklucza zarazem możliwości pojawienia się w obrocie prawnym decyzji wadliwych, a więc niespełniających tych warunków (B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 28 i n.). W zależności od stopnia tej wadliwości stosuje się odpowiednie nadzwyczajne środki prawne usuwające te wady czy wręcz eliminujące obarczone nimi decyzje z obrotu prawnego" (zob. Cz. Martysz, komentarz do art. 145 k.p.a., LEX 2010).

W tym sensie, ze względu na wyłączenie stosowania trybów nadzwyczajnych, regulacja zawarta w art. 63 ust. 2 u.g.n.r. jest normą szczególną względem k.p.a., a więc według ogólnych zasad wykładni musi być stosowana ściśle. W przeciwnym razie, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, również w chwili obecnej wydana przez organ administracji publicznej (np. wójta gminy) decyzja nazwana aktem własności ziemi i przywołująca w podstawie prawnej przepisy ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie podlegałaby trybom nadzwyczajnym z k.p.a., co jest tezą nie do przyjęcia.

Sąd I instancji dostrzegając wadliwość decyzji administracyjnych wydanych po dniu 6 kwietnia 1982 r. i odwołujących się do przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a także niekiedy potrzebę weryfikacji skutków prawnych (przynajmniej w sferze stosunków cywilnych) takich decyzji, odwołał się do koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnych. Koncepcja ta znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i zakłada, że decyzja administracyjna nie może wywoływać skutków prawnych, pomimo jej formalnego nieuchylenia, jeśli jest dotknięta wadami, godzącymi w jej istotę jako aktu administracyjnego. Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii oraz niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego (por. uchwały SN z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981/8/142; z dnia 21 września 1984 r., III CZP 53/84, OSNCP 1985/5-6/65; z dnia 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985/8/108 oraz postanowienie SN z dnia 9 listopada 1994 r., III CRN 36/94, OSNCP 1995/3/54 i wyrok SN z dnia 7 kwietnia 1999 r., I CKN 1079/97, OSNC 1999/11/189).

W uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, Sąd Najwyższy podkreślił jednak, że po pierwsze, "kwalifikowanie decyzji administracyjnej w kategoriach nieważności bezwzględnej nie ma oparcia w prawie administracyjnym (art. 156 § 1 k.p.a.)", a po drugie, "możność badania, a ściślej – kwestionowania decyzji administracyjnej wyłącznie w ograniczonym zakresie, w myśl wypracowanej w judykaturze Sądu Najwyższego koncepcji bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji administracyjnej, stanowi jedyne odstępstwo od zasady związania sądu cywilnego decyzją administracyjną" i "że nie prowadzi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, a jedynie do stwierdzenia, iż w sferze cywilnoprawnej w konkretnym przypadku nie powstały żadne skutki" (OSNC 2008/3/30).

Skoro zatem wątpliwe jest normatywne umocowanie koncepcji bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnych, a jak ujęto to w tezie powołanej ostatnio uchwały SN, sąd powszechny związany jest decyzją administracyjną (co wynika z art. 2 § 3 i art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. oraz art. 16 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a pod rządami Konstytucji także w idei podziału władz – art. 10), to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, w okolicznościach tej sprawy nie ma potrzeby odwoływania się do koncepcji bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, jeśli wyraźnego (ścisłego) wyłączenia trybu nadzwyczajnego, z uwagi na datę wydania kwestionowanej decyzji, nie zawiera norma z art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. Tym bardziej, że również na gruncie koncepcji bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, wątpliwe byłoby przypisanie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1982 r. cechy aktu nieistniejącego (pozornego), skoro pochodzi on od organu administracji i powołuje się na podstawę prawną, która na tego typu rozstrzygnięcie organu zezwalała, tyle że już nie w dacie orzekania przez organ.

Za uzasadniony uznać zatem należy zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 u.g.n.r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach tej sprawy. Zakaz stosowania trybów nadzwyczajnych z k.p.a., wynikający z powołanego przepisu, nie obejmuje bowiem decyzji – aktów własności ziemi wydanych po dniu 6 kwietnia 1982 r., czyli po uchyleniu ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jako że nie były to akty własności ziemi wydane "na podstawie" przepisów tej ostatniej ustawy. Ocenę prawną wyrażoną powyżej organ administracji weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.