Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 819/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15gga, art. 15ggb
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Asesor WSA Grzegorz Potiopa, Protokolant st. asystent sędziego Marta Aftowicz-Korlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca) w dniu 30 czerwca 2021 r. zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. (dalej: organ) o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 18.000 zł, dotyczący 3 pracowników na okres 3 miesięcy od czerwca 2021 r.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. organ odmówił skarżącej przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Jako podstawę prawną podano art. 15 ggb ust. 1, art. 15gga ust. 11 i 23 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa Covid) w zw. z § 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii COVID-19 (Dz. U. 2021, poz. 371). W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca nie spełnia warunku wskazanego w treści §1a ww. rozporządzenia, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, oznaczonej wskazanymi w tym przepisie kodami według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007. Organ dokonał oceny spełnienia warunku na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

W skardze na ww. akt skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej odmowy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając:

← naruszenie §1a rozporządzenia w zw. z art. 15gga ust. 1 ustawy o Covid poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia warunku uzyskania świadczenia, polegającego na prowadzeniu jako przeważającej działalności gospodarczej działalności oznaczonej wskazanymi w tym przepisie kodami zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD) 2007 według rejestru REGON, podczas gdy wykazała, że jej faktyczna, przeważająca działalność objęta jest kodem PKD 47.71.Z wskazanym w tym przepisie;

← naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, 7, 8, 11, 77 §1, 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowisk stron co do charakteru zaskarżonej formy działania administracji. Skarżąca bowiem uważała, że odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy jest decyzją administracyjną, która została wydana z naruszeniem postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność faktycznie (rzeczywiście) wykonywanej przez skarżącą przeważającej działalności, co stanowi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (s. 7 skargi) – i dlatego domagała się jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. c) p.p.s.a., natomiast organ uważał, że odmowa nie mieści się w katalogu form poddanych sądowej kontroli – i dlatego domagał się odrzucenia skargi (a dopiero w razie nieuwzględnienia tego stanowiska – oddalenia skargi).

Sąd stwierdza, że zaskarżona odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy (pismo WUP z dnia 26 sierpnia 2021 r.) podlega sądowej kontroli, bowiem – wbrew stanowisku organu – mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.), nie jest jednak decyzją administracyjną – jak twierdziła skarżąca – lecz innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stanowisko takie zostało przyjęte w orzecznictwie NSA, który w postanowieniach uchylających postanowienia sądu I instancji o odrzuceniu skarg w tych sprawach (postanowienia z dnia 17 listopada 2021 r. I GSK 1414/21 i I GSK 1413/21, czy z dnia 19 listopada 2021 r. I GSK 1415/21, a także wcześniejsze postanowienie z dnia 18 czerwca 2021 r., I GSK 474/21 – CBOSA) podkreślił, że "w przepisie art. 15gga ust. 9 ustawy o COVID wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia". Zdaniem NSA, "nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.".

Wzgląd na kwalifikację tej formy działania administracji przesądza o charakterze i zakresie dopuszczonych przez prawo czynności organu poprzedzających jej podjęcie. Skoro odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy nie jest decyzją ani postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 1-2 p.p.s.a.), lecz jest "innym niż decyzja lub postanowienie" aktem (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), to jego wydanie nie może być poprzedzone postępowaniem dowodowym prowadzonym na podstawie k.p.a. Kodeks nie ma tu w ogóle zastosowania, bowiem stosuje się go w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, postanowienia lub załatwienia sprawy milcząco (art. 1 k.p.a.). Wszystkie te formy mieszczą się w katalogu form działania administracji poddanych sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. i w ramach skargi na te akty sąd może i powinien poddać ocenie zastosowanie przepisów k.p.a. przed ich wydaniem, a ewentualne naruszenie przepisów kodeksu może uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Nie jest to możliwe ani dopuszczalne w sprawie ze skargi na akt, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ten bowiem nie ma charakteru orzeczniczego (zob. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 67-97 i powołana tam literatura i orzecznictwo). Innymi słowy, czynności organu poprzedzające odmowę zawarcia umowy nie mieszczą się (bo mieścić się nie mogą) w ramach czynności "postępowania dowodowego" w rozumieniu k.p.a., lecz polegają na prostym porównaniu danych zawartych we wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i danych zawartych w rejestrze REGON (w brzmieniu na określony dzień). Do oceny wyniku tego porównania (w razie negatywnego jego skutku) sprowadza się sądowa kontrola aktu odmowy, który w razie błędów w tym zakresie podlega uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 może mieć tu tylko "odpowiednie" zastosowanie, co w przypadku kontroli aktów takich, jak zaskarżona odmowa oznacza dopuszczalność zastosowania wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 i 3 p.p.s.a – i uchylenia zaskarżonego aktu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo w razie zajścia niektórych ku podstaw nieważności, odnoszonych w typowym przypadku do decyzji (np. wydania aktu przez niewłaściwy organ lub bez podstawy prawnej).

O tym, w jaki sposób dochodzi do oceny spełnienia warunków dopuszczalności zawarcia umowy przesądza więc nie treść ustaleń faktycznych dokonywanych na podstawie k.p.a., lecz czynności określone w prawie materialnym – art. 15gga ustawy o Covid. Zgodnie z jego treścią (wg stanu na dzień złożenia wniosku przez skarżącą), przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. (ust. 1). Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. (ust. 2).

Z przepisów tych wynika jasno, że ocena spełnienia warunku dopuszczalności zawarcia umowy jest wynikiem prostego zestawienia danych REGON i danych wniosku. Takie ujęcie jest zresztą spójne z celem poddanej analizie konstrukcji, która zakłada szybkie udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji z przyczyn od siebie niezależnych.

Zgodnie art. 15ggb ustawy, Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, przyznać ponowną wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o których mowa w art. 15gga ust. 1, dla wszystkich albo niektórych przedsiębiorców, którzy otrzymali to świadczenie na podstawie art. 15gga ust. 1, lub przyznać to świadczenie innym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19 (ust. 1). Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może ustalać krąg przedsiębiorców, którym przysługują świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, poprzez określenie: 1) innych niż wskazane w przepisie art. 15gga ust. 1 warunków przyznawania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy w zakresie obniżenia przychodu z działalności i okresu porównawczego; 2) kodów, którymi oznaczona była, na wskazany dzień przypadający nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, działalność gospodarcza przedsiębiorcy (ust. 2). Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może także określać: 1) inną niż wskazana w przepisie art. 15gga ust. 6 pkt 2 i 3 treść oświadczeń; 2) inny niż wskazany w przepisie art. 15gga ust. 26 termin składania wniosków o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy (ust. 3).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. Dz.U. poz. 371 ze zm.) wskazano, że przyznaje się świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 49.39.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662 oraz z 2021 r. poz. 36 i 97), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.02.Z, 96.04.Z, 96.09.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu po-przednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Przepis art. 15gga ustawy o COVID-19 stosuje się, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału (§ 1a ust. 1). Ustawodawca powtórzył tu to, co już wcześniej przesądzono w ustawie, a mianowicie, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. (ust. 2).

W zaskarżonym akcie odmowy organ stwierdził, że zgodnie z aktualnymi informacjami ujawnionymi w Bazie Internetowej REGON przeważająca działalność gospodarcza skarżącej na dzień 31 marca 2021 r, to działalność gospodarcza oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem: 78.30.Z, a kod ten nie jest wymieniony w art. 15gga ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że Dyrektor WUP jest związany danymi zawartymi w rejestrze Regon i nie ma możliwości wywiedzenia inaczej niż to nakazuje wprost § 1a ust. 2 rozporządzenia.

Sąd w pełni podziela ten pogląd i w związku z tym za niezasadne uznaje zarzuty skargi wskazujące na naruszenie rozporządzenia i ustawy przez nieuwzględnienie przez organ faktycznej, a nieobjętej wpisem w REGON, przeważającej działalności skarżącej, a zamiast tego uznanie za wiążące danych z bazy REGON. Z przyczyn wyżej wskazanych, organ nie mógł dopuścić się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 11, 77 §1, 80 k.p.a., bo przepisy te nie miały w sprawie zastosowania.

Z tych samych powodów Sąd nie podziela przywołanej w skardze argumentacji dotyczącej charakteru wpisu w rejestrze REGON. Zdaniem Sądu skutki nieujawnienia w tym rejestrze rzeczywistej i aktualnej przeważającej działalności przedsiębiorcy obciążają wyłącznie stronę skarżącą.

Oceny Sądu nie zmienia fakt użycia w innych przepisach ustawy (jak w art. 31zo, który dotyczy zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne) analogicznego, jak w art. 15gga ust. 2 sformułowania (oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.), którego znaczenie w orzecznictwie sądowym jest rozumiane inaczej, niż to przyjęto w niniejszym wyroku. Różnica ta wynika bowiem z faktu, że odmowa w innych sprawach dotyczy zwolnień z płatności należności publicznoprawnych (a nie przyznania pomocy przez zawarcie umowy o przyznanie świadczeń) oraz nieprzypadkowego w związku z tym nadania odmowie w tych sprawach formy decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 31zq ustawy, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, że w tych sprawach stosuje się k.p.a., a więc organ może i powinien dokonywać faktycznych ustaleń co do przedmiotu przeważającej działalności. Stąd bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem odmowy w sprawie rozpoznanej są orzeczenia wydane na tle art. 31zo-zq, w których podkreśla się, że "nie dane statystyczne zawarte w GUS (REGON), ale ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na określony dzień, powinny determinować udzielenie zwolnienia" (zob. np wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2021 r. III SA/Gl 575/21, z dnia 17 listopada 2021 r. III SA/Łd 659/21, CBOSA).

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd nie zasądził na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, mimo zawartego w tym względzie wniosku w odpowiedzi na skargę, bo p.p.s.a. nie przewiduje takiej możliwości w postępowaniu przed sądem I instancji, dopuszczając na tym etapie wyłącznie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.)

P.C.