Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1874/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. W. i K. W. oraz [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 760/18 w sprawie ze skarg T. W. i K. W. oraz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 6 lipca 2018 r. nr ZOA-V.7721.20.2018 w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 760/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi T. W. i K. W. oraz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 6 lipca 2018 r. nr ZOA-V.7721.20.2018, w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wstrzymania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W skardze z dnia 6 maja 2016 r. [...] Sp. z o.o. w N., dalej także: "Spółka", domagała się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, dalej także: "PINB", nakazania rozbiórki obiektów stacji paliw, zlokalizowanej na działce o nr A, położonej w B., przy ul. P. oraz wymierzenia kary za ich nielegalne użytkowanie. Zdaniem Spółki, bez stosownych zezwoleń przebudowano obiekt usługowy oraz wiatę stalową, w pasie drogowym wykonano fundamenty żelbetowe, wykonano remont zbiorników paliwa oraz utwardzono plac kostką i asfaltem. Spółka stwierdziła, że zmiana przeznaczenia zakupionego obiektu usługowego na stację paliw jest także niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie przewiduje ujęcie wody. Wskazała, że działająca wcześniej na tym terenie stacja paliw zakończyła działalność w 2003 r. Zaznaczyła, że część robót została wykonana na nieruchomości stanowiącej jej własność.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie odmówił wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym obiekcie budowlanym, określonym jako obiekt usługowy – stacja paliw.

Po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, dalej także: "LWINB", "organ odwoławczy", uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy potwierdził, że inwestorzy dokonali przebudowy budynku stacji, polegającej na likwidacji otworów okiennych z luksferów w jego wschodniej ścianie i wstawieniu jednego okna stalowego w miejsce luksferów co musiało powodować zwiększenie otworu okiennego. Budowa zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr A, wykonana została natomiast na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia robót w Starostwie Powiatowym w Lublinie z dnia 30 grudnia 2016 r. Przed zgłoszeniem inwestor uzyskał decyzję lokalizacyjną zjazdu wydaną przez Zarząd Dróg Powiatowych w Lublinie z/s w B. z dnia 15 września 2015 r. Zgodnie z wpisami w protokole odbioru, zjazd został wykonany zgodnie z warunkami decyzji. Nie ulega też wątpliwości, że roboty budowlane zostały zakończone. Mimo to, zdaniem organu, odmowa wstrzymania robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego obiektu była bezpodstawna.

Organ wskazał, że przepis art. 50 ust. 1 powinien mieć zastosowanie w sytuacjach określonych w pkt 1 - 4 ust. 1, jednak tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowanego, z mocy art. 51 ust. 7 zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego PINB w Lublinie winien przeprowadzić postępowanie w sprawie przebudowy i rozbudowy stacji paliw oraz odrębne postępowanie w sprawie zjazdu z ww. działki na drogę powiatową nr 2246L ul. Przemysłowa.

Skargi na Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła [...] Sp. z o.o. oraz inwestorzy T. i K. W.

Na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. Sąd zarządził połączeniu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o ich oddalenie.

Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącej Spółki, według której, organ wadliwie zastosował tryb wynikający z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), dalej także: "Prawo budowlane", zamiast art. 48 i 49b. Sąd wskazał, że przepis art. 50 łącznie z art. 51 ustawy ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenie, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6. Art. 48 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do takich robót budowlanych, które polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dotyczącego budowy o której mowa w art. 29 ust.1 pkt. 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do takiego zgłoszenia. Analogiczne rozwiązanie przyjęte w art. 49b odnosi się natomiast do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Pojęcie budowy jako formy robót budowlanych definiuje z kolei art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (budowa), a także odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa obiektu budowlanego. Przeprowadzone w sprawie oględziny jednoznacznie wykazały, że nie miała miejsce odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa budynku stacji. Bezspornym jest natomiast, że inwestorzy w dniu 23 stycznia 2014 r. zgłosili Staroście Lubelskiemu zamiar wykonania remontu istniejącego budynku pawilonu stacji paliw oraz remontu powierzchni utwardzonych na działce nr A. Jako przewidywany zakres robót przy budynku wskazano wymianę i obsadzenie okien elewacyjnych i drzwi wejściowych do budynku zgodnie z dotychczasową architekturą, odnowienie i docieplenie elewacji budynku w dotychczasowej kolorystyce z naprawą ubytków i uszkodzeń ścian i cokołów, wykonanie naprawy systemowej i malowaniem farbą silikonową w kolorze dotychczasowym. Wewnątrz budynku przewidziano odnowienie wewnętrznych powłok malarskich ścian i sufitów, wymianę wytartych posadzek z płytek terakotowych, oczyszczenie i uzupełnienie fug w posadzkach terakotowych, wymianę miski ustępowej i wymianę opraw oświetleniowych ze zwiększeniem natężenia oświetlenia przy zmniejszonym poborze mocy. Remont nawierzchni miał polegać na wymianie uszkodzonych krawężników i uzupełnieniu brakujących elementów wraz z podbudową, rozebraniu uszkodzonych i zapadniętych elementów nawierzchni, rekonstrukcję podbudowy i uzupełnieniu warstwy konstrukcyjnej oraz wymianę uszkodzonych elementów nawierzchni. Zgłoszenie zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu w dniu 27 stycznia 2014 r.

Zgłoszeniem z dnia 12 grudnia 2016 r. inwestorzy zgłosili wykonanie robót polegających na budowie zjazdu z drogi powiatowej ul. P. - działka nr B na działkę A. Również to zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 30 grudnia 2016 r. Nie mają racji skarżący inwestorzy wskazując, że wszystkie wskazane w zgłoszeniach roboty należało uznać za remont. Jeśli zwrócić uwagę, że jego istotną cechą wynikająca z definicji zwartej w art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego jest odtworzenie stanu pierwotnego, z wykluczeniem bieżącej konserwacji, przez którą należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu w dobrym stanie w celu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, a więc nawiązanie do już wcześniej istniejącej stanu, to nie można za takowy uznać zamiany okna z luksfer na okno metalowe wypełnione szkłem, z jednoczesnym powiększeniem samego otworu w ścianie budynku. Wbrew przekonaniu inwestorów wykonanie nowego otworu okiennego w ścianie wschodniej potwierdza dokumentacja fotograficzna. Na zdjęciu z dnia 30 lipca 2013 r., jak wynika z opisu wykonanym przed remontem (str. 70 akt I instancji), widoczne są jeszcze trzy okna z luksferami, podczas, gdy na kolejnym zdjęciu (str. 72) wykonanym 18 czerwca 2016r., już po remoncie, widać jedno okno o wymiarach, jak podano podczas oględzin 2 czerwca 2016 r. 2,33 m wysokości i 2,95 m szerokości. Istnienie luksferów potwierdza także operat szacunkowy budynku sporządzony 24 czerwca 2013 r. Zdaniem Sądu, słusznie w tej sytuacji organ doszedł do wniosku, że w istocie dokonano przebudowy budynku rozumianego zgodnie z art. 2 pkt. 7a Prawa budowlanego jako zmiana jego parametrów technicznych bez zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji. W tej sytuacji, organ miał pełne uzasadnienie dla zastosowania trybu art. 50 ustawy Prawo budowlane.

Przepis ten ma zastosowanie także w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Wobec zgłaszanego zarzutu dotyczącego również wykonania części zjazdu na nieruchomości Spółki organ powinien także zastosować powyższy tryb postępowania, skoro wykonanie w tej sytuacji robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. Sąd zaznaczył, że w uchwale 7 sędziów z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 2/10, Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość stosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4, a także art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Sąd uznał, że rację ma organ odwoławczy wskazując, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane sprowadza się do przerwania robót wykonywanych. Wstrzymanie robót budowlanych może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 (wyroki NSA z 4 czerwca 2007 r. II OSK 861/06 i z 12 października 2007 r. II OSK 629/07).

W sprawie nie jest kwestionowane, że roboty budowlane stanowiące przedmiot sporu, opisane w zgłoszeniach z dnia 23 stycznia 2014 r. i 12 grudnia 2016r. w dacie wydania postanowienia były już wykonane. Stan ten potwierdzają oględziny dokonane 14 grudnia 2017 r. oraz protokół odbioru pasa drogowego w obrębie wykonanego zjazdu z dnia 6 lipca 2017 r. sporządzony przez przedstawiciela Zarządu Dróg Powiatowych w Lublinie. W tej sytuacji, nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, ani też, jak uznał organ I instancji, postanowienia o odmowie ich wstrzymania, którego art. 50 ust. 1 nie przewiduje.

Zdaniem Sądu, wadliwość postanowienia organu I instancji nie wynika jednak tylko z powyższego uchybienia. Zawiadomienie z dnia 22 listopada 2017 r. o wszczęciu postępowania nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy wniosku [...] Spółki z o. o w sprawie wstrzymania robót budowlanych w obiekcie usługowym stacji paliw oraz budowy zjazdu. Tymczasem przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, której przedmiotem byłoby jedynie wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Tego rodzaju postanowienie zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności i zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych oraz weryfikacja konieczności ingerencji organu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że Spółka w piśmie z 6 maja 2016 r. domagała się nakazania rozbiórki obiektów stacji paliw oraz wymierzenia kary za ich nielegalne użytkowanie. Organ na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, że w istocie doszło do przebudowy budynku stacji paliw, co czyniło zasadnym wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie ma jednak wątpliwości, że wydane postanowienie o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w istocie kończyło tak określone postępowanie naprawcze. W jego uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawiając wyniki postępowania jednoznacznie bowiem stwierdził, że czynności kontrolne i oględziny nie ujawniły żadnych nieprawidłowości przy ich wykonaniu, wobec czego w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania nakazów w trybie art. 51 ust. 1 i 2, nie stwierdzono także zagrożeń o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego. W takim stanie sprawy, mimo nadania podjętemu rozstrzygnięciu formy postanowienia, organ odwoławczy uprawniony był do potraktowania tego orzeczenia jako kończącego sprawę, a więc jako decyzji, która stosownie do art. 104 K.p.a. jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Skoro, wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego służy kontroli legalności określonych robót budowlanych oraz ewentualnemu zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie może się kończyć postanowieniem o odmowie wstrzymania robót budowlanych (tak NSA w wyroku z dnia 24 marca 2016 r. II OSK 1840/14).

Przepis art. 51 przewiduje trzy wzajemnie się wykluczające sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust.1 pkt 1) – niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) – doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy nie zachodzi istotne odstąpienie od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust.3 omawianego artykułu. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust.1 pkt 3), o którym mowa w art.36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane jest wówczas, gdy zaistnieją przesłanki do ingerencji organu nadzoru budowlanego związanej z ustaleniem realizacji robót budowlanych niezgodnie z prawem. Zdaniem Sądu, w razie stwierdzenia, że nie zachodzą przewidziane w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego okoliczności warunkujące wstrzymanie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie decyzją o jego umorzeniu.

Skoro postanowienie organu I instancji kończyło postępowanie naprawcze organ odwoławczy uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonego orzeczenia nazwanego formalnie postanowieniem, przyjmując, że w rzeczywistości rozpoznał odwołanie od decyzji. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, na taką ocenę nie mogło wpłynąć to, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy, zażalenie przysługiwało tylko na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Uchylenie postanowienia umożliwiało bowiem zakończenie postępowania we właściwej formie decyzji. W szczególności organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. uchylając zaskarżone postanowienie. Wadliwości rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji były bowiem tej wagi, że nie było możliwe ich naprawienie w postępowaniu toczącym się przed organem odwoławczym. Za powyższą oceną przemawia także niewyjaśnienie podnoszonej w toku postępowania, a następnie powielonej w skardze Spółki kwestii wykonania zjazdu na działkę inwestorów częściowo na działce skarżącej nr C, co wiąże się z wykazaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd za niezasadny uznał zarzut inwestorów dotyczący uznania skarżącej Spółki za stronę postępowania. Wywodzi się on bowiem z błędnego przekonania skarżących o konieczności zbadania jej interesu prawnego w oparciu o treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że przepis ten nie ma zastosowania do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

W postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zastosowanie ma pojęcie strony określone w art. 28 K.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością na której były wykonywane roboty budowlane w stosunku do których prowadzono postępowanie naprawcze, organy słusznie uznały ją za stronę tego postępowania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli T. W. i K. W. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w N.

T. W. i K. W. zaskarżyli wyrok w części oddalającej ich skargę i zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 w związku z art. 28 K.p.a. poprzez przyznanie [...] Sp. z o.o. przymiotu strony postępowania pomimo; braku u ww. Spółki interesu prawnego w wydaniu żądanego rozstrzygnięcia organu, a w konsekwencji nieumorzenie postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości, wynikającej z braku przymiotu strony u podmiotu żądającego czynności organu,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że roboty budowlane przeprowadzone w budynku pawilonu stacji paliw na działce A w B., polegające na zamianie wypełnienia otworu okiennego luksferami na okno stalowe, stanowią przebudowę obiektu budowlanego,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L. z 2011 r. Nr 88, p o z . 5) w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1570 z późn.

zm.) poprzez ich niezastosowanie do robót budowlanych przeprowadzonych w budynku pawilonu stacji paliw na działce A w B., polegających na zamianie wypełnienia otworu okiennego luksferami na okno stalowe i w konsekwencji niezasadne niezakwalifikowanie przeprowadzonych robót budowlanych jako remontu,

4. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności, że w ramach robót budowlanych prowadzonych na stacji paliw na działce A w B. zmieniono układ otworów okiennych w elewacji od strony ulicy P., pomimo braku dostatecznych dowodów uzasadniających tę okoliczność.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

[...] Sp. z o.o. w N. wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

A) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 6) Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 28 Prawa budowlanego (ten przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.), gdy do samowoli skarżących polegającej na budowie m.in. wiaty stalowej i separatora koalecencyjnego, winno się zastosować ten przepis, gdyż wybudowano te obiekty budowlane na nowo bez stosowanego pozwolenia na budowę;

2. art. 48 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6) i 7a) Prawa budowlanego, gdyż inwestorzy T. i K. W. dokonali rozbudowy i przebudowy obiektu budowlanego jakim jest stacja paliw - kat. XX obiektu budowlanego, przez prowadzenie szeregu prac, w których nastąpiła zmiana technicznych i użytkowych parametrów obiektu budowlanego, bez stosowanego pozwolenia na budowę, w tym powstały nowe obiekty budowlane np. separator koalescencyjny, co powinno spowodować wszczęcie postępowania w myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

3. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. i art. 144 k.c. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego, przez niewywiedzenie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie [...] Sp. z .o. o., z faktu zajęcia części nieruchomości skarżącego kasacyjnie [...] Sp. z o. o. pod samowolę budowlaną T. i K. małż. W., taką jak budowa separatora koalescencyjnego (separator substancji ropopochodnych), urządzeń do dystrybucji paliw płynnych, ogrodzenia z siatki stalowej z podmurówką, utwardzenia terenu kostką typu behaton, grysem i asfaltem, zamontowania krawężników typu ciężkiego, budowa zjazdu publicznego z drogi powiatowej;

4. art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081) - zwana dalej u.i.ś. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1) i ust. 1a u.i.ś. w zw. z § 35 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r, nr 213, poz. 1397 ze zm.), gdyż samowola budowlana T. i K. małż. W. nie posiadała wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

5. Art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wybudowanie części obiektów budowlanych odbyło się na działce skarżącego kasacyjnie bez wymaganego prawem zgłoszenia - zgłoszenie inwestorów dotyczyło bowiem jak wynika z załączonej do zgłoszenia mapki działki Inwestorów nr A a nie C, będącej własnością skarżącej kasacyjnie, stąd do samowoli budowlanej na działce nr C winien znaleźć zastosowanie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego;

B) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez:

- pominięcie w całości w uzasadnieniu kwestii budowy wiaty stalowej w latach 2000-2005 r., w tym dowodów wskazujących na budowę jej w ramach samowoli budowlanej oraz separatora koalescencyjnego i konieczności zastosowania do samowoli budowlanej art. 48 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego;

- nieodniesienie się w ogóle w uzasadnieniu do zarzutów skarżącego kasacyjnie dotyczących faktu konieczności zastosowania różnych przepisów ustawy Prawo budowlane, poza art. 50 ust. 1 .Prawa budowlanego, do konkretnych samowoli T. i K. małż. W., bowiem po pierwsze do samowoli dotyczącej budowy na gruncie skarżącego kasacyjnie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 pkt. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż w ogóle nie dokonano zgłoszenia dokonania tych robót i powstały obiekty budowlane, po drugie do samowoli dotyczącej wiaty stalowej dokonanej w latach 2000-2005 oraz separatora koalescencyjnego musi znaleźć zastosowanie tryb z art. 48 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, bowiem na ich budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a takiego nigdy nie uzyskano;

2. art. 1 § 1 P.u.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a., oraz art. 3 § 2 pkt 1) i 2) P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 123 § 1 K.p.a., przez oddalenie skargi i niedokonanie prawidłowej kontroli aktu administracyjnego, gdyż:

- organ w całości pominął twierdzenia i dowody wskazujące na budowę wiaty w latach 2000-2005 przez firmę [...] w ramach samowoli budowlanej, prawidłowe dokonanie ustaleń powinno skutkować zastosowaniem art, 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

- organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, co do konieczności zastosowania odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane, do konkretnych samowoli budowlanych, dokonanych w różnym czasie, w tym na gruncie skarżącej kasacyjnie oraz co do zmiany parametrów użytkowych i technicznych stacji paliw jako obiektu budowlanego kat. XX - stacje paliw;

3. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 245 K.p.c. (złożono zastrzeżenie naruszenia przepisów do protokołu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r.) przez dopuszczenie uzupełaniającego dowodu z dokumentu z pisemnego oświadczenia osoby mogącej dysponować wiedzą na temat sprawy Zbigniewa Bednarczyka, gdy taki dowód jest niedopuszczalny.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

3. zasądzenie od organu skarżącego i skarżących T. W. i K. W., na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, wedle norm prawem przepisanych;

4. Względnie wobec oddalenia skargi, stwierdzenie w uzasadnieniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dokonał naruszenia przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. i K. W. skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o oddalenie tej skargi kasacyjnej; wniosła o zasądzenie na rzecz uczestnika [...] Sp. z o. o. kosztów postępowania, wedle norm prawem przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej T. i K. małż. W. na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 21 marca 2022 r. pełnomocnik skarżących T. W. i K. W. oświadczył, że na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 21 marca 2022 r. Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Dodał, że ani [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N., ani jej pełnomocnik nie mają technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 5 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Od razu jednak należy stwierdzić, że zarzuty mogą być skuteczne tylko w zakresie w jakim odnoszą się do przedmiotu postępowania, a więc kontroli aktu eliminującego z obrotu prawnego postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania robót budowlanych.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, opowiadając się za poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie może się kończyć postanowieniem o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Wszczęcie i prowadzenie tzw. postępowania naprawczego służy kontroli legalności określonych robót budowlanych oraz ewentualnemu zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1840/14).

PINB odmówił wstrzymania robot budowlanych z uwagi na to, że roboty zostały już wykonane. Rzeczywiście, wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe.

Utrwalony jest pogląd, że wówczas powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 861/06, ONSA i wsa 2008/5/84; wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1106/10).

Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według brzmienia obowiązującego w dacie wydania postanowienia odmawiającego wstrzymania robót budowlanych, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Oczywiste jest spostrzeżenie, że organ pierwszej instancji wydał postanowienie kończące postępowanie naprawcze bez uruchomienia trybu określonego w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i przeprowadzenia, stosownego do przesłanek określonych w przepisach materialnych, postępowania naprawczego. Jednocześnie zawarł w uzasadnieniu ocenę materialnoprawną. Wskazał, że nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, nie ma podstaw do wydania nakazu zaniechania dalszych robót, a także nie ma podstaw do nałożenia obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2.

W takiej sytuacji, organ odwoławczy był uprawniony, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia, które nie jest przewidziane w procesie naprawczym jako kończące to postępowanie. Jakkolwiek bowiem, co do zasady, na postanowienie o odmowie wstrzymania robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie służyło zażalenie, akt kończący (w wadliwiej formie) postępowanie naprawcze co do istoty, podlegał weryfikacji organu wyższego stopnia (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1840/14).

Z tego powodu Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był uprawniony i zobowiązany do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skoro przedmiotem postępowania było jedynie postanowienie uchylające postanowienie wydane w trybie incydentalnym, przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów merytorycznych obu skarg kasacyjnych. Postępowanie główne w tej sprawie, na skutek uchylenia postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych powinno toczyć się od początku. W tym postępowaniu rozstrzygnięty zostanie zakres robót będących przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego, legalność wykonanych robot, tryb postępowania w razie przyjęcia, że doszło do naruszenia norm prawa budowlanego.

Odnosząc się do kontrowersji związanej z posiadaniem przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N., przymiotu strony, można odnotować, że zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2017 r. zostało wszczęte, na żądanie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N., przez PINB w Lublinie, postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robot budowlanych w obiekcie usługowym – stacji paliw, zlokalizowanym na działce o nr ew. A w B., przy ul. P. w zakresie przebudowy i rozbudowy w/w obiektu oraz budowy zjazdu z w/w działki na drogę powiatową nr 2246L, ul. Przemysłowa. Jest bezsporne, że Spółka jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której były wykonywane roboty budowlane. W postępowaniu organów nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności robót budowlanych przymiot strony postępowania określa się na podstawie art. 28 K.p.a.

Zakres przedmiotowy wszczętego postępowania, a także tytuł prawny Spółki do nieruchomości sąsiedniej nie uprawniały organu do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z przyczyn podmiotowych. Również ta kwestia może być ustalona w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy też postępowaniach, w zależności od ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego, którego zakres będzie uwarunkowany normami stosowanego prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne. Oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia to, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a.