Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 865/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. K., J. K., M. K. i E. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -"przybudówki mieszkalnej" dobudowanej do budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r.pr. K. S. – L. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) w tym 23% VAT.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – podając w podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołania K. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] nakazującą J. K., M. K., D. K. i K. K. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego - "przybudówki mieszkalnej" na działce nr 48, AM-[...] obręb R., przy ul. C. [...] we W. oraz częściowo na działce nr 57, AM-[...], obręb R. przy ul. J. [...] we W., dobudowanej do budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. C. [...] we W..

Na uzasadnienie tego rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 01.03.2010 r. organ nadzoru budowlanego dla miasta W. otrzymał podanie W. K., zawierające informację, iż na działce przy ul. J. [...] we W. posadowiona została część obiektu budowlanego - "przybudówki mieszkalnej" wybudowanej na nieruchomości sąsiadującej, stanowiąca prawdopodobnie samowolę budowlaną. Organ I instancji pismem z dnia 30.03.2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie oraz przeprowadzeniu w dniu 23.04.2010 r. dowodu z oględzin. Po oględzinach, pismami dnia 22.06.2010 r. organ nadzoru zwrócił się do Prezydenta W. z prośbą przekazanie informacji, czy dz. nr 48, AM-[...], obręb R. przy ul. C. [...] znajduje się na obszarze, dla którego istnieje obowiązujący miejscowy zagospodarowania przestrzennego oraz czy wydano dla niej decyzję ustalającą warunki zabudowy, jak również z pytaniem, czy Prezydent W. wydał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości oraz decyzję/decyzje udzielające pozwolenia na jego rozbudowę bądź dobudowanie do niego obiektów gospodarczych, inwentarskich lub innych, a ponadto

czy otrzymał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z budową obiektów budowlanych na przedmiotowej działce. Dodatkowo, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wezwano współwłaścicieli nieruchomości przy ul. C. [...] we W. do dostarczenia informacji lub dokumentów związanych z wybudowaniem na należącej do nich działce obiektu budowlanego - "przybudówki mieszkalnej" (od strony granicy z nieruchomościami przy ul. J. [...] i ul. J. [...] we W.), wybudowanego w części na działce przy ul. J. [...].

W odpowiedzi na powyższe wezwanie przedłożono wniosek (wraz z załączoną dokumentacją) "o legalizację samowoli budowlanej" - "części budynku mieszkalnego i gospodarczego, powstałego w latach osiemdziesiątych i na początku lat dziewięćdziesiątych na działce nr 48, AM-[...], obręb R.", wskazując jednocześnie, że inwestycja została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz bez dokumentacji projektowej. Pismami z dnia 08.07.2010 r. oraz 12.07.2010 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. przesłał organowi nadzoru budowlanego akta archiwalne dotyczące przedmiotowej nieruchomości oraz poinformował, że jest ona położona na obszarze nie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również, że nie została dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy. Po przeanalizowaniu zgromadzonych materiałów przeprowadzono ponownie dowód z oględzin. W toku oględzin stwierdzono, że na nieruchomości przy ul. C. [...] we W. istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Budynek posiada trzy kondygnacje, murowaną konstrukcję, zadaszony jest dachem stromym dwuspadowym. Ponadto ustalono, że budynek został rozbudowany w kierunku nieruchomości przy ul. J. [...]. Dobudowana część posiada trzy kondygnacje, konstrukcję murowaną, zadaszona jest dachem stromym, dwuspadowym. Na poziom drugiej kondygnacji, od strony wejścia do dobudowanej części budynku prowadzą schody konstrukcji stalowej, zabezpieczone balustradą, stopnie wykonano z płyt betonowych. Dobudowana część budynku posiada odrębne wejście - zarówno na poziomie parteru jak i drugiej kondygnacji. Opisywana dobudowana część budynku mieszkalnego jest połączona z istniejącym - opisanym na wstępie - budynkiem mieszkalnym, zatem stanowi jego niezależną część, która może być użytkowana niezależnie od istniejącego budynku mieszkalnego. Dobudowana część budynku posiada w rzucie następujące wymiary: 5,13x9,80m i wysokość 10m. Do opisanej, dobudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. C. [...] we W. dobudowano jeszcze jedną "przybudówkę mieszkalną", posiadającą również odrębne wejście oraz następujące wymiary w rzucie: 10,7x7,5x9,5x7m i wysokość 2,6m. Opisywana, druga dobudowana część budynku mieszkalnego (parterowa) również posiada odrębne wejście, pełni funkcje mieszkania i stanowi niezależną część rozbudowywanego budynku (posiada odrębny aneks kuchenny, odrębne węzły sanitarne). Od strony nieruchomości przy ul. J. [...] dobudowana część w ścianie zewnętrznej posiada dwa otwory okienne o wymiarach 70x95cm. Opisane powyżej, dobudowane części mieszkalne mogą być samodzielnie użytkowane, o czym świadczą odrębne wejścia, odrębne węzły sanitarne, kuchnie, łazienki. Dobudowane części połączone są z istniejącym wcześniej na przedmiotowej działce budynkiem gospodarczym. Obecny w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin J. K. oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, że roboty budowlane związane z dobudowaniem pierwszej z opisanych powyżej przybudówek mieszkalnych zakończono w 1986 r., natomiast roboty budowlane, związane z wykonaniem drugiej z opisanych przybudówek zakończono w 1997 roku.

W związku z powyższym pismem z dnia 24.03.2011 r. PINB dookreślił, iż przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego są roboty budowlane związane z wykonaniem drugiej z przybudówek mieszkalnych zlokalizowanej na działce nr 48, AM-[...], obręb R., przy ul. C. [...] we W. oraz częściowo na działce nr 57, AM-[...], obręb R. przy ul. J. [...] we W.. Jeśli chodzi o pierwszą z opisanych przybudówek - została ona objęta wnioskiem J., M., D. i K. K. z dnia 24.05.2010 r. o legalizację i dlatego też PINB prowadzi w odniesieniu do niej odrębne postępowanie administracyjne.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż roboty budowlane, związane z wybudowaniem obiektu budowlanego - "przybudówki mieszkalnej" na działce nr 48, AM-[...], obręb R., przy ul. C. [...] we W. oraz częściowo na działce nr 57, AM-[...], obręb R., przy ul. J. [...] we W., zakończono w roku 1997, PINB słusznie wdrożył procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB dla miasta W. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na współwłaścicieli nieruchomości przy ul. C. [...] we W. tj. J. K., M. K., D. K. i K. K. obowiązek przedłożenia, w terminie 60 dni od otrzymania postanowienia, określonych dokumentów.

Dalej organ podał, że pismem z dnia 25.05.2011 r. K. K. zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w związku z wystąpieniem do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym PINB dla miasta W. wystąpił do Prezydenta W. z zapytaniem czy prowadzone jest postępowania w sprawie wydania rzeczonej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na powyższe zapytanie, pismem z dnia 04.07.2011 r., poinformowano organ nadzoru budowlanego, że do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego nie wpłynął wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. C. [...] i ul. J. [...] we W.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W związku z faktem, iż nie wykonano obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] r., organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał J. K., M. K., D. K. i K. K. dokonać rozbiórki spornego obiektu budowlanego.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. K., na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśniono bowiem, że analiza akt sprawy wskazuje w ocenie organu odwoławczego, iż stan faktyczny stwierdzony w sprawie niewątpliwie odpowiada dyspozycji przepisu zastosowanego przez organ l instancji. Realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie przedłożył wymaganych postanowieniem organu l instancji z dnia [...] r. nr [...] dokumentów, co bezsprzecznie stanowiło podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazują iż w sytuacji gdy Inwestor nie przedłoży wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, co wynika wprost z art. 48 ust. 4 przywołanej ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2081/08). Zaznaczyć przy tym należy, że w przedstawionej wyżej sytuacji organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego, nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką.

Odnosząc się do argumentu odwołania organ II instancji wskazał, iż oczywiste jest, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. W ocenie organu strona, której umożliwiono legalizację samowoli budowlanej winna dołożyć wszelkich starań, aby doprowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej, tym bardziej, że wyraża ona wolę takiej legalizacji poprzez złożenie wniosku. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie właściciele inwestycji nie dochowali należytej staranności przy wypełnieniu obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru tego postanowienia zostało ono odebrane przez państwa K. dnia 04.04.2011 r., i od tego dnia biegł termin 60 dni na przedłożenie stosownej dokumentacji, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który upływał dnia 03.06.2011 r. Natomiast z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w tym terminie strony nie dokonały żadnej czynności celem uzyskania decyzji - nie wystąpiono z wnioskiem do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jakkolwiek pismem z dnia 25.05.2011 r. K. K. zawnioskował o zawieszenie postępowania w związku z wystąpieniem do urzędu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla rzeczonej inwestycji, to organ stopnia powiatowego bezsprzecznie wykazał, że w określonym terminie żadna z uprawnionych stron nie wystąpiła z takim wnioskiem. Powyższe potwierdza pismo Urzędu Miejskiego W. z dnia 04.07.2011 r., w którym wskazano, że do Wydziału Architektury i Budownictwa nie wpłynął wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej nieruchomości. Ponadto zauważono, iż organ l instancji powstrzymał się z wydaniem zaskarżonej decyzji do dnia [...] grudnia 2011 r. Oznacza to iż inwestorzy po upływie terminu wyznaczonego do przedłożenia stosownej dokumentacji mieli ponad 6 miesięcy na dostarczenie tej dokumentacji, niemniej jednak zaniechali tej czynności, a tym samym zamknęli sobie drogę do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję D. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnieśli K. K., D. K., J. K. i M. K.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżone decyzji zarzucili błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, przedwczesne i niezasadne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy skarżący byli w toku przygotowywania niezbędnej dokumentacji, określonej w przepisach ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku, a termin wyznaczony przez organ był bardzo krótki, a także postawili zarzut pozbawienia stron prawa czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.

Na uzasadnienie skargi podano, że skarżący dołożyli wszelkich starań, aby doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej. Przeszkodą w tym zakresie okazały się jednak poważne choroby z jakimi zmagał się K.K. oraz D. K.. K. K. jest chory na nowotwór, jest obecnie po zabiegu operacyjnym. Bardzo chora jest także D. K., która kilka miesięcy temu została poddana przeszczepowi. W załączeniu przedłożono dokumentację medyczną potwierdzającą opisane okoliczności. Zdaniem skarżących w opisanej sytuacji nie sposób uznać, iż strony ze swej winy nie dopełniły wymaganych formalności. Skarżący zarzucili zatem błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę uczenia i przedwczesne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Dodatkowo skarżący podnieśli, że zostali pozbawieni prawa czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dniu 17 maja 2012 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania A. S., w którym zawarto oświadczenie, że nie zgadza się ona na legalizację samowolnie wybudowanego obiektu, zarzuca, iż wyrys z ewidencji gruntów nieprawidłowo oddaje faktyczne położeniu budynków, ponieważ nielegalnie wybudowana "dobudówka" znajduje się częściowo również na jej nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżących ustanowiony z urzędu podtrzymując wniesioną skargę, wniosła o przyznanie jej kosztów pomocy udzielonej z urzędu i oświadczyła, że koszty te nie zostały opłacone. Nawiązując do treści wniesionej skargi podtrzymała zarzut odnoszący się do przedwczesności decyzji nakazującej rozbiórkę i naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pełnomocnik skarżących podkreśliła, że wbrew stanowisku organu, stan faktyczny sprawy w chwili podejmowania w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu obligował organ do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazała, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji został przez stronę skarżącą złożony w dniu 13 lipca 2011 r. Od tego dnia postępowanie było więc w toku. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego winien był zawiesić postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki obiektu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa UM W. z dnia 4 lipca 2011 r. przesłanego do PINB wynikało, że stosowny wniosek nie został złożony, jednak w dacie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę, tj. w dniu [...] grudnia 2011 r. postępowanie to było już w toku. Zdaniem skarżących organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę opisanego obiektu winien był jeszcze raz skierować zapytanie do Urzędu Miejskiego W. czy strony podjęły czynności zmierzające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej podkreślono, że skoro organ nadzoru budowlanego podejmował decyzję nakazującą rozbiórkę po upływie aż sześciu miesięcy od upływu terminu wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] i aż pięciu miesięcy po otrzymaniu pisma Urzędu Miejskiego W. z dnia 4 lipca 2011 r., to uznać należy, że decyzję nakazującą rozbiórkę organ wydał bez zbadania aktualnego stanu faktycznego, bazując łącznie na stanie faktycznym ustalonym na dzień 4 lipca 2011 r. W konsekwencji decyzje organów nadzoru budowlanego obarczone są wadą w postaci naruszenia prawa materialnego uzasadniającą ich uchylenie. Ustalając bowiem w niewłaściwy sposób stan faktyczny leżący u iw rozstrzygnięcia, organ błędnie zastosował przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazując rozbiórkę obiektu w sytuacji, gdy istniała możliwość jego legalizacji. Na uzasadnienie tej argumentacji przytoczono tezy orzeczeń sądów administracyjnych.

Następnie wskazano, że w dniu 20 kwietnia 2012 r. strona skarżąca uzyskała decyzję ustalającą warunki zabudowy nr [...]. Rozstrzygnięcie to nie jest jeszcze ostateczne, bowiem toczy się postępowanie odwoławcze przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. na skutek odwołania wniesionego przez A. S.. Skarżący zarzucili, również, że w okresie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego do wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r., tj. od 4 kwietnia 2011 r. do 3 czerwca 2011 r. nie mieli faktycznej możliwości złożenia podania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z zaświadczeń o stanie zdrowia oraz wypisów z pobytów szpitalnych znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że D. K. w okresie od 31 maja 2011 r. do 17 czerwca 2011 r. przebywała w szpitalu, gdzie przechodziła zabieg przeszczepu. W tym czasie również K. K. zmagał się z chorobą nowotworową, natomiast hospitalizowany był w okresie od 7 stycznia 2011 r. do 17 lutego 2011 r. oraz od 29 listopada 2011 do 8 grudnia 2011 r. Z uwagi na bardzo zły stan zdrowia, zarówno D. K., jak i K. K. nie byli fizycznie w stanie złożyć stosownego podania w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., ani skompletować potrzebnych dokumentów. Nie mieli również możliwości ustanowienia pełnomocnika procesowego. Z kolei J. K. oraz M. K. są osobami starszymi (76 i 71 lat), nie posiadającymi wiedzy prawniczej czy też znajomości przepisów Prawa budowlanego oraz procedury administracyjnej. Nie wiedzieli zatem, jakie konsekwencje wiążą się z niezłożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Co więcej podkreślić należy, że z doświadczenia życiowego i zasad logiki wynika, że w takich niezwykle trudnych sytuacjach życiowych całą swoją uwagę koncentruje się na ratowaniu zdrowia najbliższych, będących pod stałą kontrolą lekarską po przeszczepie czy chemioterapii, nie zaś na sprawach urzędowych.

Poza zarzutem naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 skarżący zarzucili również naruszenie przez organy obu instancji zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Organ nie informował bowiem w należyty sposób stron działających bez profesjonalnego pełnomocnika o negatywnych skutkach uchybienia terminowi wyznaczonemu w postanowieniu z dnia [...] r. Podsumowując dodano, że skarżący uczynili wszystko, by doprowadzić do legalizacji obiektu budowlanego przy ul. C. [...]. Organ natomiast zaniechał należytego ustalenia stanu faktycznego wydając w konsekwencji decyzję nakazującą rozbiórkę, gdy toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Do pisma procesowego dołączono kopię decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, wydanej na wniosek K. K..

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 11 lipca 2012 r. odczytano pismo pełnomocnika skarżących zawiadamiające o śmierci skarżącego K. K.. Sąd postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 240/12) orzekł o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego.

Następnie na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżących pismami z dnia 29 listopada 2012 r. i z dnia 14 grudnia 2012 r. zawiadomiła, iż następcami prawnymi K. K. są D. K. oraz E. K. (syn zmarłego). Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. WSA we Wrocławiu orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 22 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a decyzje organów obu instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wyjaśniając motywy podjętego wyroku należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., nakazującą rozbiórkę przybudówki mieszkalnej.

Należy wskazać, że materialną podstawą działań organów nadzoru budowlanego był przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który przewiduje, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zgodnie zaś z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją było obarczone wadą, a mianowicie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy przed organem lokalizacyjnym toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie wybudowanego obiektu. W takiej sytuacji brak jest podstaw dla zakończenia sprawy administracyjnej decyzją, co oznacza, iż nie może mieć zastosowania art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w czasie trwania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji stanowi naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a zatem uzasadnione jest uchylenie obu decyzji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Dalej należy powiedzieć, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wyznaczając inwestorom samowoli budowlanej termin 60 dni na dostarczenie wymaganych dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, naruszył art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu wyznaczenie tak krótkiego terminu na realizację obowiązków nakładanych w toku postępowania legalizacyjnego w realiach niniejszej sprawy naruszyło zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej. Powszechnie znaną okolicznością jest przecież fakt, że organy lokalizacyjne często nie są w stanie wydać decyzji w terminie 30 dni, a często zabiera to więcej czasu niż dwa-trzy miesiące. Jeśli do tego dodać postępowanie odwoławcze przed samorządowym kolegium odwoławczym, nie trudno dostrzec, iż wyznaczony skarżącym termin 60 dni na przedstawienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy był już na wstępie nierealny do zachowania.

Niezależnie od tego, że skarżący w związku ze złym i pogarszającym się stanem zdrowia mieli z pewnością trudności z podołaniem nałożonym na nich obowiązkom, trzeba dalej powiedzieć, że skarżący K. K. przed upływem wyznaczonego terminu 60-dniowego, pismem z dnia 30 maja 2011 r. (k. 26 akt administracyjnych I instancji) zwrócił się do organu z prośbą "o wstrzymanie biegu sprawie w związku z wystąpieniem (...) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy", co organy obu instancji zakwalifikowały jako wniosek o zawieszenie postępowania, który to wniosek został załatwiony odmownie (postanowienie PINB z dnia [...] r. nr [...]). Zdaniem Sądu działanie organu w tym zakresie było nieprawidłowe, albowiem organ winien był wezwać wnoszącego podanie do wyjaśnienia, czy istotnie jego intencją jest złożenie wniosku o zawieszenie postępowania, czy też intencją strony było wnioskowanie o przedłużenie terminu 60-dniowego do przedłożenia wymaganych dokumentów. Zaniechanie, którego w tym zakresie dopuścił się organ nadzoru budowlanego stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto pociągnęło za sobą dalsze negatywne skutki dla skarżących.

Następnie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego organ wydając decyzję administracyjną kończy postępowanie w danej sprawie. Oznacza to, iż stan faktyczny i prawny danej sprawy musi być przez organ ustalony na dzień wydawania decyzji. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r., ale organ pominął zasadniczą okoliczność faktyczną, a mianowicie, że od dnia 13 lipca 2011 r. Prezydent W. prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – decyzja organu I instancji i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ wskutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (trwanie postępowania lokalizacyjnego) wydano decyzję o zakończeniu postępowania legalizacyjnego.

Sąd rozpoznający skargę stwierdził, że co do zasady słuszne są argumenty organu administracji, że przepis art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie nakazu rozbiórki, jeśli strona w narzuconym jej terminie nie wypełni stosownych obowiązków. Jednakże jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., z zasadą państwa prawnego nie da się pogodzić taka wykładnia art. 48 Prawa budowlanego i, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Taka konstatacja jest możliwa przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w tym również korzystania w razie potrzeby z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (sygn. akt II OSK 945/06, opubl. "Nieruchomości" z 2008 r. nr 6). Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie pogląd zaprezentowany przez NSA przyjmuje aprobująco, albowiem nie można przyjąć, że prawidłowa jest decyzja o rozbiórce samowoli wydana w czasie trwania postępowania lokalizacyjnego, niezależnie od tego, czy upłynął wyznaczony stronie termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia dotknęły w równym stopniu decyzje organów obu instancji, co obligowało Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę organy obu instancji wezmą pod uwagę aktualny i należycie udowodniony stan faktyczny sprawy i ocenią, czy strony postępowania legalizacyjnego są w stanie wypełnić przesłanki pozwalające na zalegalizowanie samowoli budowlanej. W związku ze śmiercią jednego ze skarżących należy również poinformować jego następcę prawnego o aktualnym stanie sprawy. Nadto wskazać należy stronom realny termin na dokonanie czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2. Wówczas możliwe będzie dokonanie oceny stanu faktycznego przez pryzmat art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

W tym stanie rzeczy należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku.

Kwota wynagrodzenia radcy prawnego działającego jako pełnomocnik skarżących z urzędu ustalona została stosownie do przepisu § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).