Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 39/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku V. S. z dnia [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dnia od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz V. S. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

V. S. wniósł 16 lipca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielania zezwolenia na pobyt czasowy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 18 maja 2021 r. V. S. złożył do Wojewody [...] wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy, przy użyciu platformy EPUAP. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał świadczenie usług jako pracownik prac dorywczych na rzecz zleceniodawcy działającego pod firmą ,,A’’ D. M. . Cudzoziemiec do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy nie załączył żadnych załączników.

26 maja 2021 r. strona za pośrednictwem pełnomocnika dołączyła: pełnomocnictwo wraz z potwierdzeniem opłaty skarbowej, uwierzytelniony dokument podróży, oświadczenie o posiadaniu przez cudzoziemca zapewnionego miejsca zamieszkania, oświadczenia dotyczące niezalegania przez stronę w podatkach, oświadczenie o liczbie osób pozostających na utrzymaniu zainteresowanego, wyciąg danych rejestrowych zleceniodawcy strony, dokument poświadczający umocowanie w postępowaniu pełnomocnika przedsiębiorcy działającego pod firmą ,,A’’ D. M. .

Ponadto do akt sprawy dołączono korektę przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy.

19 czerwca 2021 r. Wojewoda [...] zarejestrował wniosek w systemie teleinformatycznym POBYT v2.

29 czerwca 2021 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na działanie organu l instancji, zarzucając Wojewodzie [...] dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie .

21 lipca 2021 r. pełnomocnik strony dołączył do akt sprawy informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania przez cudzoziemca pracy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy na stanowisku wskazanym we wniosku.

Następnie, pełnomocnik strony 21 lipca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i

1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

3) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pomimo upływu ustawowego terminu na rozpatrzenie sprawy od złożenia wniosku organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku. Skarżący podniósł, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Następnie pismem z 28 lipca 2021 r. na podstawie art. 64 § 2 p.p.s.a. organ wezwał cudzoziemca za pośrednictwem pełnomocnika do osobistego stawiennictwa 1 września 2021 r. celem uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. dokonania korekty złożonego wniosku, przedłożenia dowodu wniesienia opłaty skarbowej w kwocie 440 zł z tytułu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, dołączenia 4 fotografii wizerunku twarzy. Ponadto organ w treści pisma wezwał stronę do osobistego stawiennictwa celem okazania ważnego dokumentu podróży oraz złożenia odcisków linii papilarnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że w momencie złożenia przez skarżącego przedmiotowego wniosku na pobyt czasów Wojewoda procedował już ponad 17 165 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy (ww. dane ustalono na podstawie danych zawartych w Hurtowni Danych Cudzoziemiec), co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu. Organ wskazał również, że sprawa procedowana jest w okresie trwania prowadzonego na terytorium RP stanu epidemii. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc do zarzutu działania przez Wojewodę [...] z rażącym naruszeniem prawa organ wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie ma podstaw do uznania, że działał z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że ocena "szybkości postępowania" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie oraz okres czasu potrzebny na ich usunięcie.

W ocenie organu w omawianej sprawie wystąpiły zależne od strony okoliczności mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności w sprawie, tj.: niedołączenie do akt sprawy prawidłowej opłaty skarbowej, brak zdjęć wizerunku twarzy i złożenie niewypełnionego w pełni formularza wniosku, w tym braku złożenia czytelnego podpisu pod wnioskiem. Organ wskazał, że w piśmie z 28 lipca 2021 r. wyznaczył stronie termin do uzupełnienia ww. braków formalnych wniosku. Wobec powyższego zdaniem organu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 12, art. 35 oraz art. 36 k.p.a.

Za niezasadne również organ uznał żądnie zapłaty sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Przeprowadzona ocena legalności wykazała, że skarga jest zasadna co do zarzutu bezczynności organu.

Odpowiednio do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu.

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje być w bezczynności.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, złożonego 18 maja 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując kontroli zarzucanej przez skarżącego bezczynności w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana. Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.).

Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 05.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, publ. jak wyżej). Dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy stan ten był zawiniony przez organ, czy też nie.

W ocenie Sądu, Wojewoda [...] nie załatwił w terminie sprawy z wniosku strony skarżącego, dopuszczając się w tym zakresie bezczynności. Stan ten trwał do dnia wydania wyroku.

Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że skarżący 18 maja 2021 r. za pośrednictwem ePUAP złożył do Wojewody [...] wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej.

W dniu 21 czerwca 2021 r. wniesione zostało ponaglenie. W odpowiedzi na ponaglenie organ pismem z 28 lipca 2021 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez uiszczenie opłaty skarbowej w kwocie 440 zł, 4 aktualnych fotografii, uzupełnienia wniosku w częściach A,B,C, D oraz podpisu na stronie 8 wniosku i okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży oraz przedłożenia kserokopii wszystkich jego stron na dzień 1 września 2021 r. o godz. 9:35. Organ powołał się na zmiany organizacyjne związane ze stanem epidemii oraz braki kadrowe, oraz że na skutek tych okoliczności termin postępowania może być znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Zauważyć należy, że od chwili wpływu wniosku do organu, tj. od 18 maja 2021 r., a także mimo ponaglenia skarżącego z 21 czerwca 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, dopiero 28 lipca 2021 r. wystosował wezwanie do uzupełnienia braków wniosku.

W powyższych okolicznościach faktycznych sprawy uznać należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. Należy bowiem wskazać, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a.

Sprawa o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, mających na celu stwierdzenie spełnienia licznych warunków, aby uzyskać powyższe zezwolenie. W postępowaniu tym weryfikowane między innymi, czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co związane jest z koniecznością uzyskania informacji od komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa ABW (art. 109 u.c.), na co organy te mają termin 30 dniowy na udzielenie odpowiedzi z możliwością jego przedłużenia do 60 dni. Powoduje to, iż niewątpliwie załatwienie sprawy o zezwolenie na pobyt cudzoziemca nie jest możliwe niezwłocznie, czy też w terminie jednego miesiąca. Podkreślić należy, że zakwalifikowanie sprawy jako wymagającej dłuższego postępowania wyjaśniającego należy uznać za dyskrecjonalne uprawnie organu, a ponadto nie jest wymagane dokonanie jakiejkolwiek czynności formalnej związanej z przedłużeniem podstawowego miesięcznego terminu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), K.p.a. C.H. Beck 2014, t. 7 do art. 35). Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku niespełniającego wszystkich wymogów formalnych, konieczność wystąpienia z zapytaniem do ABW. KWP i KO SG i oczekiwania na odpowiedź, załatwienie sprawy nie powinno nastąpić później niż w terminie 2 miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). Trzeba bowiem pamiętać, że wniosek skarżącego dotknięty był brakami formalnymi (m.in. konieczność złożenia odcisków linii papilarnych oraz złożenia własnoręcznego podpisu), a także nie została uiszczona opłata skarbowa (wymóg z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.s. w zw. pkt III. załącznika do u.o.s).

Postępowanie trwało ponad 2 miesiące, a zatem bezspornie doszło do przekroczenia terminu, o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie wydając decyzji w sprawie nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie informuje o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony.

Sąd nie znalazł żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opisane wyżej nieprawidłowości w działaniu organu. Trzeba także wskazać, że Sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z ilością wpływających spraw i trudnościami kadrowymi. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że bez znaczenia dla uznania, że organ działał przewlekle są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki, choć oczywiście znaczący wzrost ilości wpływających wniosków przy zbyt małej obsadzie urzędników może powodować opóźnienia w rozpoznaniu wniosków i rejestrowaniu wydanych decyzji. Rzeczą organu jest jednak takie zorganizowanie pracy w podległym urzędzie, aby wiążące organ terminy z k.p.a. były dotrzymywane (np. wyrok z 16 stycznia 2019 w sprawie III SAB/Po 22/18 LEX nr 2617144). Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w sprawie III SAB/Wr 90/2018 (LEX nr 2579192) właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19 (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 sierpnia 2021 r., III SAB/Wr 215/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje zatem, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia nas pobyt czasowy nie został przez organ rozpoznany do dnia wydania wyroku, czego organ sam nie kwestionował. Tym samym przekroczony został termin przewidziany dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, wynoszący dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego (pkt 2 wyroku).

Stwierdzona bezczynność skutkowała obowiązkiem zobowiązania organu administracji publicznej do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego, dlatego Sąd zakreśla ten termin na 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem trwał stosunkowo krótko. Działanie organu nie było zamierzone. Po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku, nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku ani zła wola organu w rozpoznaniu wniosku. Nierozpoznanie wniosku strony wynikało z ilości wpływających spraw i trudnościami kadrowymi i choć okoliczności te nie mają wpływu dla oceny przekroczenia terminów określonych w k.p.a. i nie stanowią okoliczności wyłączających stwierdzenie bezczynności, czy przewlekłości w załatwieniu sprawy, to dla oceny, czy stan bezczynności miał charakter rażącego naruszenia prawa nie pozostają bez znaczenia. Zdaniem Sądu brak podjęcia działania w zakresie wniosku strony nie świadczy o złej woli organu, poważnym zaniedbaniu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał przy tym, że z myślą o przyspieszeniu rozpatrywania spraw klientów, w dniu 31 maja 2021r. ruszyła bezpośrednia obsługa klienta. Za pośrednictwem zapisów elektronicznych przez stronę internetową http://www.rezerwacie.lodzkie.eu można z dnia na dzień umówić się na uzupełnienie braków formalnych złożonych już wniosków, jak i bezpośrednio złożyć wnioski wraz z uzupełnieniem braków formalnych i merytorycznych. Z tych też względów uznać należało, że nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej to stwierdzić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniający przyznanie sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie.

Wskazać należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. W ocenie Sądu, skarżący nie uzasadnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej, jak zaznaczono wyżej, obok funkcji prewencyjnej pełni funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez stronę skarżącą w treści wnoszonej skargi (wyroki NSA z: 19.12.2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, 03.07.2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, publ. CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z 29.04.2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 (publ. CBOSA), "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją." Skarżący, nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania. Zdaniem Sądu, żądaniu sumy pieniężnej, winno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania podanej w skardze sumy pieniężnej.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W judykaturze podkreśla się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej - nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r., III SAB/Gd 58/19; wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 października 2019 r., II SAB/Bk 75/19, z dnia 11 października 2018 r., II SAB/Bk 97/18). Zdaniem NSA, uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., I OSK 153/19).

W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu i stosowania środków represyjnych w postaci grzywny.

Tym samym Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny organowi i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł – wynagrodzenie radcy prawnego oraz 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w myśl, którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

E.G.