Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1848/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. M. i K. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "GDDKiA") decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku K.M. i K.M.(dalej łącznie: "skarżący") odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego i zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] [...] w Ł. (gmina [...]) na wysokości działki nr ewid [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z 14 sierpnia 2017 r. (uzupełnionym pismami z 27 listopada 2017 r. i 22 grudnia 2017 r.) skarżący jako właściciele działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. (Gmina [...]) wystąpili z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego względnie zjazdu publicznego do ww. nieruchomości. Działka objęta wnioskiem jako niezabudowana przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (dalej "DK [...]"). W chwili składania wniosku wskazana działka była wykorzystywana jako grunt rolny. Skarżący przewidywali jednak, że po wykonaniu zjazdu przedmiotowa nieruchomość zostanie przeznaczona na cele działalności handlowo usługowej.

Skarżący wyjaśnili, że w latach 2007-2009 występowali z wnioskami o zgodę zarządcy drogi na zorganizowanie zjazdu z ww. działki nr ewid. [...] na DK [...]. Zgoda taka nie została im udzielona z uwagi na fakt, że DK [...] stanowiła główną drogę tranzytową między [...] a [...]. Sytuacja zmieniła się po wybudowaniu i oddaniu do użytku autostrady A4.

3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] sierpnia 2020 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zarówno zjazdu publicznego, jak i zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w Ł. (Gmina [...]) na wysokości działki nr ewid [...].

GDDKiA wydał powyższą decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zarówno przepisy techniczne, jak i fakt, że działka należąca do skarżących ma już zapewniony dojazd od innej drogi publicznej, skutkowały odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację dojazdu.

W przypadku zjazdu do wnioskowanej działki, na której skarżący planują prowadzić tam działalność gospodarczą, projektowany zjazd byłby zjazdem publicznym (§ 55 pkt 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Zjazd publiczny powinien być zatem usytuowany zgodnie z wymagania określonym w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, a przez to nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zgodnie z zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, DK [...] została zakwalifikowana do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych droga GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas. Jednocześnie stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Organ ustalił, że teren działki skarżących oraz działek przyległych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy [...] jest oznaczony jako teren rolny R1 oraz w części jako teren zabudowy usługowej komercyjnej UU1. Do działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] należących do skarżących zapewniony jest dostęp do drogi KDD zapewniającej połączenie komunikacyjne z drogą KDL. To ważne dla rozstrzygnięcia wniosku, gdyż działka nr ewid. [...] powinna być skomunikowana z drogą publiczną za pomocą przedmiotowej drogi, co zostało uwzględnione w miejscowym planie.

Ponadto zlokalizowaniu wnioskowanego zjazdu stały na przeszkodzie dwie okoliczności faktyczne. Pierwsza to położenie działki w obszarze oddziaływania skrzyżowania DK [...] z drogą wojewódzką w miejscu oznaczonym jako km [...]. Zezwolenie na lokalizacje zjazdu w tym przypadku byłoby sprzeczne z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Po drugie, lokalizacja zjazdu była niemożliwa z uwagi na istnienie jezdni dodatkowej w pasie drogowym, która biegnie równolegle wzdłuż granicy przedmiotowej działki. Zjazd przecinałby wskazaną drogę dodatkową.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że z uwagi na konieczność zapewnienia płynności i bezpiecznych warunków ruchu na drodze krajowej klasy GP, o tak dużym natężeniu ruchu pojazdów wynoszącym według danych Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. na przedmiotowym odcinku [...] poj./dobę, każdy nowy zjazd indywidualny lub publiczny spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Natężenie ruchu pojazdów zmniejszyło się w stosunku do stanu z GPR w roku 2005, na co niewątpliwie miało wpływ oddanie do użytkowania autostrady [...]. Ruch ten może ulec dalszej zmianie po wprowadzeniu opłat za przejazd autostradą [...].

Skarżący swój wniosek sformułowali alternatywnie, wskazując na lokalizację zjazdu publicznego, względnie indywidualnego. Zdaniem organu stan faktyczny sprawy nie wskazuje, aby istniały szczególne (wyjątkowe) okoliczności, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie lokalizacji zjazdu indywidualnego na drogę klasy GP.

W ocenie organu takie wyjątkowe okoliczności nie zachodzą, bowiem dla obsługi komunikacyjnej nieruchomości jest przewidziana zarówno nowa projektowana droga, jak i istniejący zjazd indywidulany zlokalizowany w km [...] na wysokości działki nr ewid. [...]. Zjazd ten został wykonany do drogi dojazdowej pozostającej w pasie drogowym, mającej obsługiwać tę i inne przyległe działki bez konieczności urządzania zjazdu na drogę krajową.

4. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący nie wystąpili w trybie art.127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale pismem z [...] sierpnia 2020 r. złożyli skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie wskazówek, jakie zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1954/19, tj. brak rozpoznania merytorycznego sprawy przy uwzględnieniu zmiany natężenia ruchu, jaka nastąpiła od czasu rozpoznawania poprzedniego wniosku;

2) art. 75 § 1 i art. 78 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku strony co do uzupełnienia materiału dowodowego o dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wniosku o przeprowadzenie aktualnych pomiarów natężenia ruchu i dokonanie analizy zmiany natężenia ruchu, jaka nastąpiła od 2015 r.;

3) art. 7, art. 77 i 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, a w szczególności poprzez brak przeprowadzenia analizy natężenia ruchu drogowego, brak dokonania analizy, jaki status i przebieg ma dodatkowa droga dojazdowa z jej przebiegiem równoległym do drogi głównej oraz czy na tej dodatkowej jezdni występuje natężenie ruchu, a jeśli tak, to o jakim nasileniu, brak zbadania rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania DK [...] z drogą wojewódzką w km [...];

4) art. 8 i art. 9 k.p.a., a to naruszenie zasady zaufania, zgodnie z którą w toku postępowania administracyjnego organy mają prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas kiedy w przedmiotowej sprawie organy tego nie uczyniły;

5) art. 6, art. 7 oraz art. 77 k.p.a., tj. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne uznanie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, a tym samym nie zachodzi słuszny interes strony, przy jednoczesnym stwierdzeniu, ze natężenie ruchu pojazdów zmniejszyło się w stosunku do stanu z GPR w roku 2005, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby takie zagrożenie bezpieczeństwa powstało;

6) art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym, a w szczególności poprzez brak przekonywującego uzasadnienia co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji i postawienie wewnętrznie sprzecznych wniosków;

7) niepodjęcie żadnych czynności w celu wyjaśnienia, czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny w sytuacji, w której prowadzić ma on do działalności handlowo- usługowej;

8) nierozpoznanie sprawy co do istoty tj.:

z pominięciem analizy planowanej na nieruchomościach skarżących działalności handlowo usługowej,

z pominięciem analizy, jaki charakter na status i przebieg ma dodatkowa droga dojazdowa z jej przebiegiem równoległym do drogi głównej oraz czy na tej dodatkowej jezdni występuje natężenie ruchu, a jeśli tak to o jakim nasileniu,

z pominięciem analizy i rozróżnienia dlaczego organ odmawia zezwolenia na lokalizację zarówno zjazdu publicznego, jak i indywidualnego;

9) brak wykazania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na DK [...] w przypadku lokalizacji wnioskowanego zjazdu;

10) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania;

11) naruszenie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, jak i zjazdu indywidulanego z DK [...] [...] do działki nr ewid. [...];

12) naruszenie § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 20 i art. 29 u.d.p. poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego zjazdu publicznego z powołaniem się na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i lokalizację zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania przy jednoczesnym braku przeprowadzenia niezbędnych wyjaśnień i postępowania w przedmiocie oceny stopnia zagrożenia ruchu w sytuacji wydawania orzeczenia mającego wpływ na bezpieczeństwo ruchu.

5. Odpowiadając w dniu 9 października 2020 r. na ww. skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

6. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

7. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

8. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi z 27 sierpnia 2020 r. Sąd zobowiązany jest odnieść się do kilku wcześniejszych wyroków sądów administracyjnych, których przedmiotem były podobne żądania skarżących i podobne okoliczności faktyczne, choć zarządca drogi wydawał różne rozstrzygnięcia.

Jak wskazano w pierwszej części uzasadnienia skarżący w latach 2007-2009 podejmowali próby uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub indywidualnego do działki nr ewid. [...] w miejscowości Ł.. Starania te nie zakończyły się pomyślnie dla skarżących, gdyż droga krajowa nr [...], mająca status drogi klasy GP, była wówczas głównym szlakiem komunikacyjnym o przebiegu wschód-zachód w południowej części kraju.

Po uruchomieniu autostrady [...] rola komunikacyjna DK [...] zdawała się ulec zmianie, a spadek natężenia ruchu znaczący. Dlatego też w marcu 2017 skarżący złożyli do GDDKiA wniosek o udzielenie zezwolenia na urządzenie zjazdu z DK [...] do działki nr ewid. [...]. Decyzja organu o odmowie udzielenia zezwolenia z czerwca 2017 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który jednak wyrokiem z 16 maja 2018 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 1817/17 oddalił skargę skarżących. Sąd uznał za zasadne argumenty organu, zarówno te odnoszące się do stanu faktycznego sprawy (m.in. nadal znaczące natężenie ruchu drogowego oraz dostęp ww. działki do drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg), jak również argumenty prawne (m.in. dyskrecjonalny charakter decyzji zarządcy drogi na podstawie art. 29 u.d.p.).

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od ww. wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1817/17. Po rozpatrzeniu wskazanego środka zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 3380/18 oddalił skargę kasacyjną.

Z uwagi na długotrwałość postępowań sądowoadministracyjnych, skarżący nie chcieli czekać na rozstrzygnięcie NSA i powołując się na zmianę istotnych okoliczności faktycznych i dlatego ponawiali wnioski w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z DK [...] do działki nr ewid. [...]. Między innymi, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. GDDKiA odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, że jego zdaniem nie zostały zakończone inne postępowania toczące się w tej samej sprawie. W wyniku zaskarżenia ww. postanowienia do sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 919/18 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r., znak: [...].

Po wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 919/18 organ ponownie rozpatrzył wniosek skarżących jeszcze z 14 sierpnia 2017 r. o zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub indywidualnego z DK [...] i ponownie postanowieniem wydanym w 25 czerwca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie to zostało również zaskarżone przez skarżących do sądu administracyjnego. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1954/19, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu wydane w pierwszej instancji.

Wyroki w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 919/18 oraz VII SA/Wa 1954/19 nie były skarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wymienione wyroki nie są wiążące dla Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a., gdyż formalnie były wydane w odrębnych sprawach, tj. sprawach zakończonych odrębnymi rozstrzygnięciami organu administracji. Sprawa rozpatrywana obecnie przez Sąd odnosi się do decyzji GDDKiA z [...] sierpnia 2020 r., którą organ odniósł się do istoty sprawy i odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego jak również indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] na wysokości działki o nr. ewid. [...].

9. Rozstrzygając sprawę ze skargi wniesionej przez skarżących do Sądu w dniu 14 września 2020 r. (data skargi: 27 sierpnia 2020 r.), Sąd uznał, że należy oddalić skargę gdyż zarzuty naruszenia prawa przy wydania decyzji GDDKiA z [...] sierpnia 2020 r. nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Oceniając zarzuty skarżących, ale i stanowisko organu Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości obowiązek uzyskania zgody (zezwolenia) zarządcy drogi jeśli właściciel nieruchomości ma zamiar urządzenia zjazdu z drogi publicznej do własnej posesji. Nie oznacza to wszak, że zarządca drogi ma obowiązek prawny zapewnienia takiego dostępu w każdym przypadku, gdy właściciel nieruchomości tego zażąda. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnoszące się do lokalizacji zjazdów wyraźnie przesądzają, że organ administracji rozstrzygający w przedmiocie wniosku o zezwolenie na urządzenie zjazdu z drogi publicznej do indywidualnej nieruchomości powinien kierować się przede wszystkim dwiema zasadami:

a) koniecznością zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego na wskazanym odcinku drogi publicznej, a także

b) istnieniem bądź nie, możliwości zapewnienia sobie przez właściciela nieruchomości dostępu do drogi publicznej poprzez uzyskanie prawa służebności gruntowej (przejazdu i przechodu) na działce lub działkach sąsiednich, oddzielających nieruchomość wskazaną przez wnioskodawcę-inwestora od drogi publicznej.

Wymienione zasady znajdują rozwinięcie w szczegółowych regułach prawnych rozstrzygania w takich sprawach. Generalnie, zapewnienie dostępu nieruchomości budowlanej do drogi publicznej jest warunkiem zabudowy nieruchomości, a więc odpowiedzialność za spełnienie wskazanego warunku spoczywa na właścicielu nieruchomości. Powinien on zbudować lub przebudować na własny koszt zjazd do drogi, jeśli nieruchomość mająca być przedmiotem inwestycji przylega do drogi, a właściciel uzyskał zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 u.d.p.).

Z kolei na zarządcy drogi publicznej obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej ciąży tylko wówczas, gdy spełnione są warunki przewidziane w przepisach prawa, to jest warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Reguła taka wynika z przepisu ustawowego bowiem art. 29 ust. 4 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące ww. przepisy o warunkach technicznych. Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takich przypadkach organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (patrz m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1422/13).

Jak wskazano, kluczowym kryterium oceny wniosku o zezwolenie na urządzenie zjazdu jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym (art. 19 ust. 4 u.d.p. w związku z m.in. § 9 oraz § 113 ust. 1-7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepisy ww. rozporządzenia uznaje się przy tym za rygorystyczne: zgoda na lokalizację zjazdu w przypadku określonych rodzajów dróg, zwłaszcza dróg klasy GP, mogą być udzielane wyjątkowo. W tym stanie prawnym zasadą (normą ogólną) jest to, że gdy warunki techniczne nie są w pełni przekonująco spełnione powinna nastąpić odmowa udzielenia zgody (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2936/13 oddalający skargę kasacyjną inwestora).

Drugim kryterium oceny wniosków o przedmiotowe zezwolenia jest możliwość zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Jeśli istnieją drogi do który określona nieruchomość ma już dostęp, choćby drogi lokalne, to właściciel takiej nieruchomości powinien z niej korzystać, nawet w jego ocenie bezpośredni dostęp do drogi wyższej klasy byłby dla niego wygodniejszy, krótszy lub z innych względów korzystniejszy. Zarządca drogi publicznej nie ma też obowiązku brać pod uwagę planów inwestycyjnych właściciela nieruchomości, w tym na przykład zamiaru podjęcia na wskazanej działce działalności gospodarczej, która wymagałaby lokalizacji zjazdu publicznego. Takie ograniczenie wynika wprost z jednoznacznego sformułowania przepisów prawa, zwłaszcza art. 29 ust. 1 u.d.p.

Gdyby natomiast określona działka nie miała istniejącego dostępu do drogi publicznej, wówczas właściciel-inwestor powinien zapewnić sobie służebność gruntową – prawo przejazdu przez nieruchomość lub nieruchomości przylegające do drogi publicznej tj. działki sąsiednie. Wymaga to zawarcia odpowiednich umów, albo gdy właściciele nieruchomości sąsiednich nie dojdą do zgody – wystąpienia do sądu powszechnego (wydział cywilny) z wnioskiem o ustanowienie za wynagrodzeniem odpowiedniej służebności gruntowej (art. 285 § 1 w zw. z art. 64 kodeksu cywilnego). Alternatywa: albo dostęp poprzez sąsiednie działki, albo za pośrednictwem zjazdu wynika z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Podobne rozwiązanie przewidziano w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.). Patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4108/18.

W rezultacie przyjęta jest wyraźna prawna preferencja: względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy rzeczywiście nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych, w tym również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18.

10. Odnosząc powyższe zasady wyrażone w przepisach prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych do okoliczności sprawy wszczętej z wniosku skarżących należy uznać, że GDDKiA zasadnie odmówił udzielenia zgody na urządzenie zjazdu z DK [...] na działkę nr ewid. [...].

W zaskarżonej decyzji organ wyraźnie skazał, że przedmiotowa droga krajowa nr [...] jest nadal drogą klasy GP, co oznacza znaczne obciążenie ruchem drogowym i w związku z tym podwyższenie wymogów bezpieczeństwa ruchu. Co więcej, obciążenie DK [...] na przedmiotowym odcinku wynosiło w 2015 r. 9.403 pojazdów na dobę, co uważa się za wysokie. Nie zmienia tego faktu powstanie i publiczne udostępnienie autostrady [...] zarówno ze względu na połączenia z ośrodkami leżącymi na północ i południe od autostrady, jak i ruch lokalny, który w rozwijającym się rejonie kraju nadal jest intensywny. Dodatkowe okoliczności, takie jak niepewność organu i kierowców co do zasad odpłatności za korzystanie z autostrady [...], co zwykle kieruje część ruchu drogowego, zwłaszcza towarowego, na równoległe drogi krajowe, podważa argumentacje skarżących, którzy twierdzą, że po uruchomieniu autostrady [...] natężenie ruchu drogowego na DK [...] radykalnie spadło.

Sąd uznał argument skarżących o znacznym spadku natężeniu ruchu za nieprzekonujący. Nawet jeśli spadek ten wynosił w 2015 r. (w stosunku do 2005 r.) kilkanaście procent, to liczba 9.400 pojazdów na dobę wciąż oznacza wysokie natężenie ruchu (patrz też dane na temat wpływu budowy autostrad na zmniejszenie się ruchu na drogach lokalnych: dokument pt. Synteza wyników GPR 2015 na zamiejskiej sieci dróg krajowych, k.[[...] akt admin., strona 14-15 dokumentu).

Sąd podziela też stanowisko organu, że zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego, jak również zjazdu indywidualnego, zgodnie z wnioskiem skarżących, wyklucza faktyczny dostęp działki nr ewid. [...] do drogi publicznej innej niż DK [...] Na wysokości nieruchomości skarżących, wzdłuż drogi krajowej przebiega bowiem istniejąca jezdnia dodatkowa (droga dojazdowa o nawierzchni żwirowo - gruntowej pozostająca w pasie drogowym DK [...]). Jezdnia ta prowadzi bezpośrednio i w niedalekiej odległości, tj. na wysokości działki nr ewid. [...], do DK [...] (patrz zdjęcie (zrzut z ekranu Geoportalu – załącznik do pisma GDDKiA z[...] grudnia 2016 r. do pełnomocnika skarżących, trzy strony przed k. 76 akt adm.). w tym kontekście należy zgodzić się a organem, że nie można wyrazić zgody na lokalizację zjazdu publicznego lub indywidualnego po myśli wnioskodawców, ponieważ taka lokalizacja zjazdu przecinałaby dodatkową jezdnię DK [...], a tym samym dodatkowa jezdnia straciłaby swój charakter dla jakiego został zrealizowana tzn. zminimalizować ilość zjazdów bezpośrednich z jezdni drogi głównej.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że od północy do działki nr ewid. [...] przylega zaplanowana działka drogowa oznaczona symbolem KDD, prowadząca do innej drogi publicznej (patrz: kopia Załącznika graficznego do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectw gminy [...], k. 394 akt admin.; patrz także: plan działek [...] obręb [...], k. 29 akt adm. tom II). Z akt administracyjnych nie wynika jednoznacznie, czy taka droga dojazdowa (KDD) jest już zbudowana, czy dopiero przewiduje się jej budowę. W połączeniu jednak ze wskazaną powyżej dodatkową jezdnią w pasie drogowy DK [...], istniejące rozwiązania uchylają argument skarżących o konieczności zapewnienia im bezpośredniego zjazdu do DK [...].

Można oczywiście rozumieć determinację skarżących w żądaniu udzielenia im zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu do działki nr ewid. [...]. Istniejące i planowane rozwiązania połączenia ich nieruchomości z drogami publicznymi nie są z pewnością tak atrakcyjne z punktu widzenia przewidywanej działalności handlowo-usługowej, jak bezpośredni zjazd z DK [...]. Racje stojące za żądaniami skarżących nie mogą jednak podważyć wartości chronionych przez organ w rozpatrywanej sprawie.

W sytuacji gdy względy bezpieczeństwa przemawiają za jak największym ograniczeniem liczby zjazdów publicznych i indywidualnych do drogi klasy GP o znacznym obciążeniem ruchem drogowym, Sąd uznał że zarzuty skarżących wobec decyzji GDDKiA z [...] sierpnia 2020 r. nie zasługują na uwzględnienie.

11. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.