Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2481/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Powołane przepisy: article: art. 7-9;  art. 11;  art. 77 par. 1;  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

G. N. wnioskiem z dnia 13 stycznia 2006 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") Oddział w Zielonej Górze o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskuje na czysto około 500 zł, które przeznacza na wyżywienie. Zaznaczyła, iż mąż posiada rentę w kwocie 881 zł brutto i jest niezdolny do pracy. Skarżąca przedstawiła wyliczenie bieżących wydatków, które miesięcznie stanowią kwotę 2.002 zł. Stwierdziła, iż do zrównoważenia wydatków z dochodami brakuje miesięcznie kwoty 700 zł. Z tego powodu wnioskodawczyni nie wykupuje wszystkich leków (chociaż jest po poważnych operacjach i czeka na kolejną) i korzysta z kredytów oraz z pomocy i wsparcia najbliższej rodziny i znajomych.

Zakład decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 28 u.s.u.s. stwierdzono, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności zaległości. Wskazano, iż skarżąca nadal prowadzi działalność pozarolniczą, z której osiąga dochody, dochody osiąga również współmałżonek z tytułu świadczenia rentowego. Ponadto, wnioskodawczy posiada nieruchomość, która może stanowić zabezpieczenie nieuregulowanych należności składkowych.

Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] postanowił nie umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Powyższą decyzję G. N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2049/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ II instancji wydał decyzję o rozstrzygnięciu zastrzeżonym dla organu I instancji, pomijając dodatkowo część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Zakładu. Sąd zaznaczył ponadto, iż organy nie rozpatrzyły wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy, a więc wadliwie oceniły sytuację faktyczną, w jakiej znajduje się skarżąca.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności w łącznej kwocie 46.327,16 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż nie stwierdzono okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej i jej rodziny, gdyż nadal wnioskodawczyni prowadzi działalność, która przynosi większe lub mniejsze dochody, mąż skarżącej pobiera świadczenie rentowe, a ponadto zobowiązana nie ma na utrzymaniu innych osób, mimo zamieszkiwania z 23-letnim dzieckiem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, iż płatnik osiąga dochody z tytułu prowadzenia działalności, współmałżonek pobiera świadczenie rentowe, dłużnik nie posiada zobowiązań wobec innych instytucji, a jedynym zobowiązaniem jest kwota 5.000 zł u osoby fizycznej. Prezes Zakładu widzi także możliwość odzyskania zaległości z majątku nieruchomego, skarżąca jest bowiem współwłaścicielem domu jednorodzinnego o wartości 80.000 zł oraz działki o wartości 6.000 zł, na których może zostać zabezpieczona zaległość z tytułu niezapłaconych składek.

W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismami procesowymi z dnia 1 października 2007 r. oraz z dnia 6 lutego 2008 r., G. N. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Oddziału Zakładu w Z., w celu uwzględnienia wniosku o umorzenie zaległości, ewentualnie o dokonanie kompensaty zaległości w zapłacie składek z nadpłatą - ulgą w podatku dochodowym, co spowoduje umorzenie należności. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów o umorzeniu zaległości w zapłacie składek poprzez przyjęcie, że skarżąca nie opłacała składek i poprzez przyjęcie, że nie stwierdzono po stronie skarżącej stanu nieściągalności zaległych składek. G. N. wniosła ponadto o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Sąd Okręgowy w Z. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o bezczynność organu i do czasu wydania decyzji przez Urząd Skarbowy w Z. w sprawie dokonania kompensaty zaległości z nadpłatą. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, iż opłata należności z tytułu składek pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Licytacja domu spowoduje bezdomność, bezrobocie i konieczność utrzymania skarżącej przez Państwo. Zaznaczyła, iż zlikwiduje działalność, która prowadzona jest w domu, który zostanie zlicytowany i zwolni z pracy kilka osób (pracownica i uczennice). Podkreśliła, iż jest nieuleczalnie chora i nie będzie w stanie leczyć się po wykonaniu egzekucji z nieruchomości - w stanie bezdomności.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zważyć należy, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 25 kwietnia 2007 r. wnosiła o umorzenie należności z tytułu składek ze względu na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. G. N. wskazała, iż uzyskuje dochody minimalne, nie pokrywające podstawowych potrzeb jej i rodziny. Zaznaczyła, iż leczy się systematycznie i wydaje dużą część dochodu na leki. Podkreśliła, iż korzysta z pomocy i wsparcia dalszej rodziny i znajomych. Podniosła również, iż egzekucja z nieruchomości - domu, spowoduje bezdomność jej rodziny oraz likwidację prowadzonej działalności gospodarczej.

Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu powinien był ustalić wysokość aktualnie osiąganych przez skarżącą dochodów oraz wysokość ponoszonych przez nią wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreśl. Sądu). W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. zabrakło analizy tych okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne. W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącą organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy dochodów rodziny skarżącej oraz wydatków, jakie są oni zmuszeni ponosić. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Pominięte w postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, niepubl.). Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia o umarzaniu składek, na które powołuje się skarżąca. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.