Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 171/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 par. 4 ust. 3 par. 27 par. 28 par. 30 par. 31 par. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 2 pkt 3 pkt 7 pkt 31 pkt 34 pkt 36
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 2 lit. a art. 4 art. 5 art. 6 ust. 1 art. 24 ust. 1 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1  art. 39
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Roln
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15  art. 47 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi L. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2018 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia 29 lipca 2016 roku, adresowaną do L. M., ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 94.239,32 zł.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że L. M. w ramach realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego otrzymał płatność za 2011 roku w kwocie 79.596 zł oraz płatność za 2012 rok w kwocie 70.974 zł.

Wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności za 2013 rok został poddany czynnościom mającym na celu ustalenie obszaru kwalifikującego się do płatności.

W toku kontroli ustalono, że na działkach rolnych A, C, D, na których realizowany jest Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe stwierdzono brak utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów (nieprawidłowość kod E7). Kontrolujący ustalili także, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań w zakresie wszystkich uprawnianych drzew i krzewów na działkach rolnych A, B, C i D (nieprawidłowość kod E2).

Na powierzchni działki rolnej A (25,15 ha) stwierdzono obsadę 1.648 sztuk drzew i krzewów, gdy minimalna obsada dla tego obszaru wynosi 3.1388 sztuk drzew i krzewów. Na działce rolnej C (0,63 ha) stwierdzono 40 sztuk drzew i krzewów, gdy minimalna obsada dla tego obszaru wynosi 71 sztuk. Na działce D (1,43 ha) stwierdzono 98 sztuk drzew i krzewów, gdy minimalna obsada wynosi 179 sztuk. Na działce B nie stwierdzono nieprawidłowości dotyczących obsady drzew.

L. M. nie skorzystał z możliwości zgłoszenia zastrzeżeń, co do wyników ujawnionych w raporcie z kontroli.

Płatność rolnośrodowiskowa za 2013 rok do działek rolnych A, C i D została zmniejszona o 100%. Powierzchnia uwzględniona do naliczania płatności za rok 2013 Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe wyniosła 15,39 ha (powierzchnia zadeklarowana we wniosku na działce rolnej B).

Mają na uwadze powyższe organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieprzestrzegania wymogów dotyczących realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek, na których stwierdzono uchybienia, skutkuje także zwrotem płatności już wypłaconych w latach poprzednich.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczność. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od procedury odzyskania środków pomocowych wypłaconych nienależnie. Strona nie dokonała dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych środków pomocowych.

Organ wyjaśnił, że ocenę spełnienia warunków, co do kwestii przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizację programu Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe, w ramach postępowania o zwrot nienależnie wypłaconych środków pomocowych, należy przeprowadzić według przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Natomiast ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2012 powinno zostać przeprowadzone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła sytuacja braku realizacji podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. W konsekwencji konieczne stało się ustalenie nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012 na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz §39 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, §46, §50 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w związku z brakiem dotrzymania warunków i wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku oraz w załącznikach do tego rozporządzenia, a w szczególności w załączniku nr 7.

Niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich za rok 2011 oraz rok 2012 stwierdzono na powierzchni 27,18 ha. Nienależnie pobrane płatności organ ustalił na kwotę 94.239,32 zł, na którą złożyły się: nienależna płatność za rok 2011 w wysokości 48.924 zł (27,18ha x średnia stawka płatności za ten rok – 1.800zł x zastosowane zmniejszenie – 100%) oraz nienależna płatność za rok 2012 w wysokości 45.315,32 zł (27,18ha x średnia stawka płatności za ten rok – 1.667,230444zł x zastosowane zmniejszenie – 100%).

L. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Strona zażądała uchylenia decyzji organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2016 roku stosowanie sankcji powołanej w §39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku możliwe jest jedynie w odniesieniu do roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego obejmującego niezachowanie wymogów dotyczących danego wariantu. W ocenie odwołującego się w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku zwrotu płatności. Organ nie wykazał, aby w latach 2011 i 2012 beneficjent naruszał przepisy skutkujące zwrotem płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia 18 stycznia 2018 roku, nr 45/11-12/2018, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji. Wskazał przy tym, że uchybienie organu I instancji polegające na niewłaściwym powołaniu się na załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku, zamiast na załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku, nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, albowiem organ prawidłowo, w decyzji z dnia 25 lutego 2014 roku, dokonał zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej do działek A, C i D o 100%.

L. M. podjął się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia 15 marca 2011 roku. Wymogiem koniecznym do spełnienia przez rolnika było utrzymanie w ramach podjętego zobowiązania minimalnej obsady drzew i krzewów określonej w tabeli zawartej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku. Zgodnie z §4 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek użytkowanych rolniczo, jako sady, w których są uprawniane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, wiążącego w całości i bezpośrednio stosowanego we wszystkich państwach członkowskich, w przypadkach programów wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych.

W ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR właściwie przyjął, że w związku z niedopełnieniem wymogów ujawnionych w roku 2013, tj. nieprawidłowości E7 na łącznej powierzchni działek rolnych A, C i D wynoszącej 27,18 ha, L. M. zobowiązany jest do zwrotu pobranych płatności PRŚ za rok 2011 oraz za rok 2012. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do sytuacji, w której beneficjent pomocy nie dotrzymał podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą warunki przedawnienia należności.

L. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając:

- naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,

- naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE)nr 65/2011 poprzez zaniechanie oceny wagi stwierdzonej niezgodności w postaci braku minimalnej obsady, która z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość może być uznana za drobną niezgodność.

Zdaniem skarżącego, pomimo uregulowań zawartych w §27 ust. 1 i 2 w związku z załącznikiem nr 7 rozporządzenia PRŚ 2009, organ powinien rozważyć możliwość niestosowania zmniejszeń płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Organy nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności błędnie uznając, że załącznik nr 3 rozporządzania PRŚ 2009, w którym określono minimalną obsadę jabłoni domowej, nie należy do wymogów podstawowych, o których mowa w §3 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009. Tymczasem odesłanie zawarte w przepisie §32 rozporządzenia PRŚ 2009 do przepisów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest pojęciem bardzo szerokim. Obejmuje wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych. W zakres tego sytemu wchodzi również ustawa z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 173). Zgodnie z treścią art. 28c powołanej ustawy w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, w rozumieniu art. 51 ust. 4 lita rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się.

W ocenie skarżącego prezentowaną wykładnię wspiera zasada proporcjonalności mająca rangę prawa pierwotnego (art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). System zmniejszania płatności oraz wykluczenia powinien, w przypadku kryteriów kwalifikowalności, uwzględniać problemy związane z działaniem siły wyższej oraz wyjątkowych okoliczności. Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia mogą być stosowane w przypadku niedbalstwa lub celowych działań rolnika.

Skarżący wskazał, że podjął szereg działań mających na celu jak najszybsze uzupełnienie niedoborów do minimalnej obsady drzew i krzewów. Uprawa została odtworzona w najbliższym terminie umożliwiającym sadzenie drzewek. Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem organ powinien rozważyć czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy zachodzi przypadek mniejszej wagi, przypadek drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Brak rozważenia tych okoliczności stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na zarzuty skargi organ wskazał, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy art. 24 ust. 2 rozporządzenia unijnego nr 73/2009 nie znajduje zastosowania. Niedobory w obsadzie drzew i krzewów dotyczyły wymogu wykraczającego ponad podstawowe wymagania, o których mowa w §32 rozporządzenia PRŚ 2009. Przyjęcie stanowiska zaproponowanego w skardze prowadziłoby do niezagrożonego słusznymi konsekwencjami nieprzestrzegania przez beneficjentów płatności rolnośrodowiskowych warunków uczestnictwa w programie zgodnego z podjętymi zobowiązaniami wynikającymi z pakietu i wariantu realizowanego programu rolnośrodowiskowego.

Z ostrożności procesowej organ wskazał, że ujawnionych w sprawie ubytków w obsadzie drzew i krzewów nie można traktować jako drobnej niezgodności. Obsada była bowiem zaniżona w stosunku do obsady minimalnej o 48,31% (działka A), 43,66% (działka C) oraz 45,25% (działka D).

Dyrektor ARiMR podkreślił jednocześnie, że skarżącego nie można zwolnić z obowiązku zwrotu nienależnych płatności nawet w przypadku uznania, iż do wskazanych ubytków w obsadzie drzew i krzewów doszło na skutek działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, gdyż L. M. nie powiadomił organu o takich okolicznościach w terminie i formie przewidzianej prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Sąd nie ujawnił naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.).

Organy administracji publicznej dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego, prawidłowo wyznaczyły zakres okoliczności faktycznych istotnych dla załatwienia sprawy, a ponadto bez naruszenia przepisów postępowania przyjęły ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy i prawidłowo zastosowały prawo materialne.

Wbrew zarzutom odwołania organy administracji publicznej zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 roku o sygn. akt III SA/Po 799/15 oraz zrealizowały wskazania Sądu co do dalszego toku postępowania w sprawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że regulacje krajowe, w zgodzie z unijną zasadą proporcjonalności, ustanawiają system sankcji za nieprzestrzeganie warunków objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Nie naruszają tej zasady w szczególności:

- ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 173),

- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013,

- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,

Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze, co do wykładni przepisów prawa materialnego i uznaje, że organ w zgodzie z powołaną zasadą zastosował prawo krajowe.

Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 stanowi, że przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1, są określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 określa zaś, że w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uznawane za drobne.

Należy zauważyć, że §32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 dopuszcza możliwość uznania przypadków za drobną niezgodność jedynie w odniesieniu do podstawowych wymagań wskazanych w §3 pkt 1 tego aktu.

Podstawowymi wymaganiami, o których mowa w §2 ust. 1 pkt 3, są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się natomiast rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Takie zobowiązanie obejmuje wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.

W ustawie z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012, poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach) w art. 2 zdefiniowano "wymóg" (pkt 4) i "normę" (pkt 7). Wymóg w rozumieniu art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1122/2009, w kontekście zasady wzajemnej zgodności, oznacza każdy z wymogów w zakresie zarządzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie.

Przepis art. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach definiuje wzajemną zgodność jako zasadę wzajemnej zgodności w rozumieniu art. 2 pkt 31 rozporządzenia nr 1122/2009, która oznacza wymogi w zakresie zarządzania oraz dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 5 oraz art. 6 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wymogi podstawowe w zakresie zarządzania wymienione zostały w załączniku II w następujących obszarach: a) zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin, b) środowisko, c) dobrostan zwierząt.

Z kolei kwestie definicji dobrej kultury rolnej reguluje art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając szczególne cechy odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Państwa członkowskie nie określają wymogów minimalnych, które nie są przewidziane w tych ramach. Normy wymienione w trzeciej kolumnie załącznika III są dobrowolne z wyjątkiem przypadków gdy: a) państwo członkowskie przed dniem 1 stycznia 2009 roku określiło dla takiej normy wymóg minimalny dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska; lub b) przepisy krajowe dotyczące tej normy są stosowane w państwie członkowskim.

Natomiast pojęcie normy zawarte w art. 2 pkt 7 ustawy o płatnościach odwołuje się do definicji "normy" w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli norm określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załącznikiem III do tego rozporządzenia, jak również zobowiązań odnośnie do trwałych użytków zielonych określonych w art. 4 wymienionego rozporządzenia.

W żadnym z powołanych przepisów: art. 4, art. 5 oraz art. 6 rozporządzenia nr [...] oraz załączników nr II, czy III do tego aktu, nie mówi się o wymogu dotyczącym minimalnej obsady drzew, czyli ten ostatni wymóg nie jest wymaganiem podstawowym w rozumieniu §3 pkt 1 rozporządzenia PRŚ 2009 (wymogiem w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach). Takie stanowisko potwierdza także uregulowanie §4 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2009, które w zakresie wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów odsyła do załącznika nr 3 do tego aktu. W tabeli znajdującej się w tym załączniku wskazano, że dla wariantu 2.10. Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) minimalna obsada jabłoni domowych powinna wynosić 125 sztuk/ha. Wobec tego wymóg co do minimalnej liczby jabłoni jest wymogiem w obrębie wariantów, a nie wymaganiem podstawowym.

Przepis §32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 przypadki drobnej niezgodności odnosi do podstawowych wymagań. Ponadto pojęcie niezgodności według art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich stanowi, że przez niezgodność należy rozumieć niezgodność w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli wszelką niezgodność z wymogami oraz normami.

W świetle powyższego niezasadna jest argumentacja skargi.

Odesłanie w §32 rozporządzenia PRŚ 2009 do przepisów o płatnościach w ramach systemów bezpośredniego wsparcia jest pojęciem bardzo szerokim, obejmującym wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych, w tym ustawę z 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, obejmuje wszystkie wspomniane akty, ale w zakresie, w jakim odnoszą się do wymagań (wymogów i norm) podstawowych.

Z tego względu przepis ten nie może być stosowany w przypadku uchybienia wymogom dla poszczególnych pakietów i wariantów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009. W przypadku wystąpienia tych uchybień zastosowanie ma §27 rozporządzenia PRŚ 2009. Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, a więc jako przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność.

Niezgodności i zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w związku z naruszeniem podstawowych wymagań dotyczą §30 i §31 rozporządzenia PRŚ 2009. Również §24 rozporządzenia nr 73/2009 w ust. 1 stanowi o szczegółowych zasadach dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23. Przepis ten odnosi się do przypadków niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym) oraz o niezgodnościach (ust. 2), co oznacza że odnosi się do przypadków naruszenia podstawowych wymagań (wymogów i norm).

Z powyższych względów nieuprawnione jest stanowisko autora skargi, że w kontrolowanej sprawie organ naruszył prawo poprzez brak rozważenia czy nie zaistniał przypadek drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 w powiązaniu z art. 7 i 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Nie ma podstaw prawnych do traktowania naruszenia w postaci braku utrzymywania minimalnej obsady drzew jako naruszenia podstawowego wymogu (wymagania) stanowiącego niezgodność, a w konsekwencji oceny jej charakteru – czy jest drobna. Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości. Stąd kwestię minimalnej liczby drzew i krzewów na 1ha sadu należy traktować jako mieszczącą się wśród wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, a nie jako kwestię dotyczącą podstawowych wymagań w rozumieniu §30 rozporządzenia PRŚ 2009. W konsekwencji organ prawidłowo przyjął, że zaktualizowały się przesłanki kreujące sprawę administracyjną dotyczącą zwrotu płatności za lata 2011 i 2012, którą należało rozstrzygać z uwzględnieniem stwierdzonej nieprawidłowości, a zatem przy uwzględnieniu treści przepisów §27 i §28 rozporządzenia PRŚ 2009.

Ustalenia organów, co do powierzchni gruntów kwalifikowanych do płatności w roku 2011 oraz w roku 2012, powierzchni działek rolnych, na których stwierdzono brak utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów na 1ha, określenie uśrednionej stawki przyznanej pomocy w roku 2011 oraz w roku 2012 znajdują potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy i nie są kwestionowane przez skarżącego, a zatem Sąd uznaje je za zgodne z prawdą materialną i przyjmuje jako własne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co do tego, że skarżącego nie można zwolnić z obowiązku zwrotu płatności i to nawet wówczas, gdy do ubytków w obsadzie drzew i krzewów doszło na skutek działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Fakt znacznych ubytków w obsadzie drzewek na 1 ha ujawniła bowiem dopiero kontrola na miejscu.

Zatem uprawione jest stanowisko organu, że L. M. nie spełnił warunku przewidzianego w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.15), gdyż nie powiadomił organów administracji publicznej ani o braku wypełnienia wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego, ani o przyczynach takiego stanu rzeczy.

Okolicznością nieistotną prawnie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu płatności za 2011 oraz 2012 rok jest to, że beneficjent dokonał uzupełnienia nasadzeń do minimalnego poziomu w najszybszym możliwym terminie dla sadzenia drzewek.

Skoro prawodawca wspólnotowy określił, że zawiadomienie właściwych organów administracji publicznej o niespełnieniu wymogów dla otrzymania płatności na skutek wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności jest warunkiem koniecznym dla zwolnienia od obowiązku zwrotu płatności, to wyłączenia obowiązku zwrotu płatności nie może powodować dokonanie uzupełnienia nasadzeń do minimalnej obsady drzew lub krzewów z naruszeniem obowiązku określonego w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku.

W ocenie Sądu, uwzględnienie argumentacji skargi dotyczącej uzupełnienia nasadzeń do minimalnego poziomu po ujawnieniu niespełnienia tych wymagań w toku kontroli na miejscu zamiast w zgodzie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku, prowadziłoby do obejścia prawa wspólnotowego, gdyż byłoby równoznaczne z akceptacją sytuacji, że w prawie krajowym nie ma skutecznych środków prawnych wymuszających realizację programu wieloletniego przez cały okres zobowiązania, które beneficjent dobrowolnie podjął się realizować.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.