Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 707/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Skarbu Państwa na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [..], którą organ ten, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2016 r., nr [..], w części dotyczącej nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości (pkt 1) oraz uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2017 r. (pkt 2).

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku gospodarczego (stodoły) położonego na działkach nr [..] i [..] w miejscowości P., gmina U., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 8 października 2015 r. oględziny przedmiotowych nieruchomości, na podstawie których stwierdził, że znajdujący się na nich obiekt jest w złym stanie technicznym, który uniemożliwia jego dalsze użytkowanie. W trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 17 listopada 2015 r., C.D. – właściciel działki nr [..] – oświadczył, że ze względu na nieodpowiedni stan techniczny obiektu zamierza go rozebrać w terminie do 30 czerwca 2016 r. Z kolei pełnomocnik Starosty oświadczył, że w dniu 10 grudnia 2015 r. w Sądzie Rejonowym zostanie rozpatrzony wniosek L. i S. G. - użytkowników działki nr [..] będącej własnością Skarbu Państwa w administrowaniu Starosty - o przejęcie przez zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości.

Na podstawie tak zebranego materiału organ pierwszej instancji ocenił, że choć budynek gospodarczy kwalifikuje się do rozbiórki, to z uwagi na obecny stan prawny i faktyczny oraz deklaracje użytkowników obiektu o chęci jego remontu, należy odstąpić od wydania nakazu rozbiórki i decyzją z dnia 4 grudnia 2015 r. nakazał Staroście oraz C. D. usunięcie wskazanych nieprawidłowości do dnia 31 stycznia 2016 r. Decyzją z dnia 5 lutego Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze od powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia 21 lipca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 4 grudnia 2015r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 2 sierpnia 2016 r. przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości, podczas których stwierdził, że właściciel działki nr [..] C. D., na podstawie decyzji Starosty Powiatu z dnia 30 maja 2016 r., dokonał rozbiórki znajdującej się na tej działce części obiektu gospodarczego. Pozostała jego część, znajdująca się na działce nr [..], została czasowo zabezpieczona przed zawaleniem, ale jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

W konsekwencji powyższych ustaleń decyzją z dnia 4 sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ pierwszej instancji nakazał Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę, w terminie do dnia 31 października 2016 r. usunięcie nieprawidłowości (wyszczególnionych w sentencji decyzji) oraz pod rygorem natychmiastowej wykonalności zakazał użytkowania części budynku gospodarczego do czasu usunięcia tych nieprawidłowości i nakazał ponowne zabezpieczenie konstrukcji nierozebranej części budynku zlokalizowanej na działce nr [..] w miejscowości P., gmina U.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Starostę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin na dzień 31 listopada 2017 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z uwagi na rozebranie części budynku znajdującej się na działce nr [..], przedmiotem postępowania jest tylko część budynku zlokalizowana na działce nr [..], której właścicielem jest Skarb Państwa i wskazał, że stan przedmiotowej części budynku, ustalony na podstawie oględzin nieruchomości, jest katastrofalny. Podkreślił, że po wykazaniu nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, organ zobligowany jest do zastoswoania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i nałożenia obowiązków celem doprowadzenia obiektu do stanu umożliwiającego bezpieczne użytkowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego Starosta podtrzymał swoje stanowisko dotyczące tego, że S. i L. G. są użytkownikami obiektu, i że obecnie w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie sądowe o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Natomiast organ pierwszej instancji potwierdził, że stronami postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę, i C. D. Z kolei z decyzji Naczelnika Gminy z dnia 10 maja 1976 r., nr [..], wynika, że Skarb Państwa przejął na własność gospodarstwo rolne J. D. bez budynków, a wyłączone z gospodarstwa budynki, tj. dom mieszkalny, obora, stodoła, miały stanowić odrębny przedmiot własności, zaś na podstawie decyzji Wojewody z dnia 4 sierpnia 1976 r., nr [..], o scaleniu gruntów we wsi P., gmina U., działki nr [..] i [..] należą do Skarbu Państwa. Natomiast księga wieczysta nr [..] po wpisaniu w niej zmian, dotyczy działki nr [..] i określona jest dla gruntów rolnych zabudowanych. Z powyższego wynika, że mimo, iż w pierwotnej decyzji zabudowania miały stanowić odrębny przedmiot własności to nie założono dla nich oddzielnej księgi wieczystej natomiast obecna swoim zakresem obejmuje całą nieruchomość. Z materiału dowodowego nie wynika, aby budynki były objęte oddzielną księgą wieczystą. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że skoro Skarb Państwa jest właścicielem gruntu, to jest też właścicielem budynków, a w konsekwencji, jako aktualny właściciel działki nr [...] (łącznie z częścią zabudowaną), jest adresatem nałożonego obowiązku, nie zaś użytkownicy wskazani przez Starostę.

W skardze Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę, zarzucił naruszenie art. 7-10, art. 24 § 1 pkt 7, art. 28, art. 61 § 1 i art. 77-80 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz uchylenie tych decyzji w zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności, a co za tym idzie uchylenie terminu wykonania nałożonego obowiązku.

W uzasadnieniu skargi Starosta wskazał, że w sprawie błędnie ustalono strony postępowania, w szczególności przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji nie ustalono właściciela przedmiotowego budynku gospodarczego. Organ nie sprawdził zapisów co do prawa własności tej części budynku, która znajduje się na działce nr [..] w księdze wieczystej KW nr [..], gdzie w dziale II jako właściciel budynku wpisany jest C. J. D., a nie Skarb Państwa. W ocenie skarżącego, adresatem nałożonego obowiązku nie może być zatem Skarb Państwa. Dalej wskazał, że choć w toku postępowania Skarb Państwa informował organ o toczącym się postępowaniu o zasiedzenie nieruchomości, to ani z wydanych decyzji, ani z akt sprawy nie wynika, aby organy obu instancji zwracały się w tej sprawie do sądu, przed którym toczyło się to postępowanie, jak również nie rozważano zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Ponadto, w odniesieniu do powyższej kwestii organ nie zebrał dodatkowego materiału, np. w postaci oświadczeń Państwa G., co do posiadania i zarządzania przez nich przedmiotowym budynkiem, pomimo że miało to znaczenie dla sprawy w celu ustalenia ich zamierzeń i obowiązków. Natomiast postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2017 r. Sąd Rejonowy stwierdził, że S. i L. G. w dniu 2 października 2005r. nabyli na własność przez zasiedzenie nieruchomość stanowiącą działkę nr [..], co potwierdza, że od początku tej sprawy winni być uznani za jedyną stronę toczącego się postępowania, gdyż do tej pory byli samoistnymi posiadaczami m.in. tego budynku przez okres co najmniej 30 lat. Starosta oświadczył, że na dzień składania skargi wyrok Sądu Rejonowego nie był jeszcze ostateczny, ale Skarb Państwa nie przewiduje w tym zakresie składania środków zaskarżenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. skarżący wskazał, że rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji winien rozważyć, czy decyzja pierwszej instancji nie została wydana przez pracownika lub organ administracji, który podlega wyłączeniu, zaś wydanie decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Starosta zarzucił, że w sprawie nie zapewniono wszystkim stronom czynnego udziału na każdym stadium postępowania wskazując, że strona skarżąca nie była powiadomiona o przeprowadzeniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. kontroli stanu obiektu i tym samym nie mogła ustosunkować się do zawartych w protokole twierdzeń, zaś przed wydaniem decyzji organ nie umożliwił stronie wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2016r. przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, decyzja nakazująca Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę, jako właścicielowi działki nr [..] w miejscowości P., na której zlokalizowany jest częściowo nierozebrany budynek gospodarczy znajdujący się w nieodpowiednim stanie technicznym, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że stan nierozebranej części budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [..] jest bardzo zły i wymagał podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W trakcie przeprowadzonych na działce kontroli ustalono bowiem, że obiekt nie ma stabilności konstrukcyjnej i stwarza zagrożenie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Stwierdzono, że taki stan techniczny obiektu uniemożliwia dalsze korzystanie z niego.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się natomiast do oceny prawidłowości obciążenia obowiązkami z art. 66 Prawa budowlanego Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę, jako właściciela działki nr [..] ujawnionego w księdze wieczystej.

Przepis art. 66 Prawa budowlanego umieszczony jest w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W przepisie art. 61 Prawa budowlanego, który otwiera regulacje wskazanego rozdziału, określono obowiązki właścicieli i zarządców obiektów budowlanych, wskazując, są zobowiązani do:

1) utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2,

2) zapewnienia, dochowując należytej staranności, bezpiecznego użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Niezastosowanie się przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, uprawnia właściwy organ do ingerencji zmierzającej do ich wyegzekwowania. Jak zauważył NSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 listopada 2003 r., II SA/Wr 2725/00, LEX nr 656267, przepis art. 66 nie tworzy dla właściciela obiektu lub jego zarządcy nowych obowiązków, tylko precyzuje ustawowe obowiązki i umożliwia egzekwowanie ich wykonalności.

Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego adresatem takiej decyzji może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Sytuacja faktyczna i prawna działki nr [..] przedstawia się natomiast w ten sposób, że z księgi wieczystej Kw Nr [..], która obejmuje wskazaną działkę, o sposobie korzystania B – grunty rolne zabudowane, wynika, że jej właścicielem jest Skarb Państwa. Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, według zaś art. 11a u.g.n. dokonuje on także czynności prawnych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. To dla organów orzekających w niniejszej sprawie zadecydowało o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości na właściciela.

Z okoliczności niniejszej sprawy, które ujawniono w toku postępowania administracyjnego, wynikało natomiast, że działka o nr [..] znajduje się w faktycznym posiadaniu L. G. i S.G., którzy władają tą nieruchomością oraz położonym na jej obszarze budynkiem gospodarczym, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, jak właściciele. Okoliczności te w trakcie postępowania konsekwentnie i wielokrotnie podnosił Starosta informując jednocześnie rozpoznające sprawę organy o zainicjowanym przez Państwa G.postępowaniu przed sądem powszechnym o stwierdzenie na swoją rzecz zasiedzenia działki nr [..].

Starosta już podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2015r. zwrócił uwagę na faktyczny status użytkowników działki nr [..] – Państwa G. oraz na podejmowane przez nich kroki sądowe celem uregulowania stanu prawnego działki, którą faktycznie od lat użytkują. Starosta wskazał wówczas organowi administracji dokładne oznaczenie sygnatury sprawy o zasiedzenie. W kolejnych pismach procesowych Starosta podkreślał konieczność uwzględniania powyższych okoliczności i prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Tymczasem organy orzekające w sprawie przy ustaleniu podmiotu zobowiązanego do usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego w budynku gospodarczym na działce nr [..] kierowały się wyłącznie zapisami w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, całkowicie pomijając toczące się w tle postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [..] oraz faktyczny status jej użytkowników – Państwa G. W przeddzień wydania decyzji przez organ odwoławczy Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2017r. stwierdził nabycie przez zasiedzenie z dniem 2 października 2005r. przez Państwa L. i S. G. działki nr [..].

W ocenie Sądu kwestia własności działki nr [..] stanowiła w niniejszej sprawie zagadnienie kluczowe, od którego wyjaśnienia zależało podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Sprawa własności działki bowiem przesądza o tym, kto może być adresatem decyzji z art. 66 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego błędnie prowadziły postępowanie i podjęły rozstrzygnięcie co do istoty sprawy pomimo tego, że istniała podstawa do jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy pominęły kwestię własności działki nr [...], której przesądzenie w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia warunkowało możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinowało tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Organy nieprawidłowo pominęły kwestię toczącego się postępowania o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości jako zagadnienia wstępnego dla wydania decyzji określającej obowiązki z art. 66 Prawa budowlanego i prowadziły postępowanie rozstrzygając ostatecznie sprawę pomimo istnienia przeszkody procesowej.

Okoliczność, że posiadaczami samoistnymi działki nr [..] są Państwo G. oraz, że równolegle z postępowaniem administracyjnym toczy się postępowanie sądowe o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [..], była, organom nadzoru budowlanego orzekającym w niniejszej sprawie, znana w toku postępowania. Organy miały pełną wiedzę o okolicznościach świadczących o możliwości powodzenia wniosku Państwa G. o stwierdzenie zasiedzenia. Starosta bowiem nie sprzeciwiał się dążeniom użytkowników, a wręcz przeciwnie deklarował, że popiera ich starania i nie będzie kwestionował rozstrzygnięcia w sprawie zasiedzenia.

Podkreślić należy, że postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia ma charakter deklaratywny, rejestrujący stan prawny istniejący obiektywnie z mocy ustawowych przesłanek. Tymi przesłankami są: samoistne posiadanie oraz określony upływ czasu (art. 172 k.c.). Tym samym stwierdzenie nabycia przez oznaczoną osobę własności nieruchomości przez zasiedzenie ustala stan prawny, który zaistniał w "przeszłości". Orzeczenie takie nie ma charakteru konstytutywnego i nie tworzy określonego prawa po stronie wnioskodawcy, a jedynie potwierdza jego istnienie. Nabycie prawa do nieruchomości następuje zatem w takich przypadkach ex lege, po spełnieniu warunków określonych w art. 172 i n. k.c. Postanowienie sądu w tym przedmiocie stanowi jedynie ułatwienie w dowodzeniu nabycia prawa. W niniejszej sprawie Sąd Rejonowy postanowieniem stwierdził nabycie przez Państwa G. przez zasiedzenie własności działki nr [..] w dniu 2 października 2005r.

Data nabycia nieruchomości ma przesądzające znaczenie dla możliwości skonkretyzowania obowiązków z zakresu prawa budowlanego i zastosowania dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego wobec konkretnego podmiotu.

Organy obu instancji wskazanych okoliczności nie uwzględniły i nie zawiesiły postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii prawa własności nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. W ocenie Sądu takie działanie organów stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a także wskazuje na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uchybienia proceduralne doprowadziły w efekcie do błędnych ustaleń faktycznych i nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 66 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku na niewłaściwy podmiot.

Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi odnoszących się do uchybień procesowych skutkujących ograniczeniem skarżącego w możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Sąd uznał, że brak pouczenia stron o ich uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi uchybienie procesowe, które jednak w tej konkretnej sprawie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Wadliwości prowadzonego przez organy postępowania, o których mowa wyżej, są bowiem daleko poważniejsze i to one przesądziły o konieczności wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.

Sąd nie potwierdził również zastrzeżeń Starosty co do okoliczności wynikających z księgi wieczystej obejmującej działkę sąsiednią o nr [..], której ujawnionym właścicielem jest C. J.D. Z treści księgi wieczystej o Nr [..], obejmującej działkę nr [..], wynika, że jest to nieruchomość gruntowa (rubryce 0.1. w pkt 3), a wpis dotyczący budynku stanowiącego odrębną nieruchomość jest wpisem wykreślonym. Wbrew twierdzeniom Starosty księga ta nie obejmuje nieruchomości budynkowej, ale gruntową. W ocenie Sądu zapisy ksiąg wieczystych prowadzonych zarówno dla działki nr [..], jaki i nr [..], są jasne i nie rodzą żadnych wątpliwości, a przy tym nie potwierdzają tezy, że budynki zlokalizowane na tych działkach mają urządzone odrębne księgi wieczyste.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez brak wyłączenia od orzekania w niniejszej sprawie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec jego podległości Staroście, Sąd zajął odmienne stanowisko od prezentowanego przez skarżącego. W tym zakresie Sąd odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010r., I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010/5/82). W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny rozważył instytucję wyłączenia w kodeksie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadza instytucję wyłączenia w postaci: 1) wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 k.p.a.), 2) wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 k.p.a.), 3) wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 k.p.a.). Instytucja wyłączenia jest klasyczną instytucją procesową, której funkcją jest stworzenie gwarancji bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wystąpienie przesłanki wyłączenia może prowadzić do utraty zdolności do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem kompetencji do załatwienia danej sprawy. Rozwiązania przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Nie można z przepisów ustaw, np. ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.), wyprowadzać wniosku, że organ administracji publicznej jest pracownikiem organu. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, a w konsekwencji prowadzi do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej, działając z urzędu lub na wniosek strony, nie nabywa statusu strony tego postępowania, lecz wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organu administracji publicznej podjęcie działania). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 37/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Organ administracji publicznej traci zdolność do prowadzenia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy stroną jest: osoba fizyczna będąca obsadą personalną organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania, osoba zajmująca stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia albo osoby pozostające z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W innych przypadkach rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej obowiązany był przeprowadzić organ administracji publicznej, któremu przepisy prawa przyznały kompetencję w sprawie.

Stanowisko to podzielił również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. SK 3/11, w którego uzasadnieniu odwołał się uchwały NSA I OPS 13/09 stwierdzając, że Trybunał Konstytucyjny przychyla się do poglądu wyrażonego w uchwale o sygn. akt I OPS 13/09, że osoba sprawująca funkcję monokratycznego centralnego organu administracji rządowej, w toku postępowania administracyjnego, ma pozycję organu, a nie pracownika. O zdolności do prowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego (kompetencji w ujęciu procesowym) organu rozstrzygają łącznie: właściwość rzeczowa, właściwość miejscowa, właściwość instancyjna oraz negatywne przesłanki procesowe, w tym wyłączenie organu lub jego pracownika od udziału w postępowaniu. W odniesieniu do ostatniego z wymienionych elementów prawo procesowe wprowadza rozgraniczenie między wyłączeniem pracownika organu i wyłączeniem organu. Art. 24 § 1 k.p.a. oraz art. 25 § 1 k.p.a. obejmują zakres różnych spraw, w których ustawa wymaga wyłączenia, oraz wywołują różne skutki prawne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, opowiada się za poglądem, że strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchyli zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2016r.

W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego posadowionego na działce nr [..], oceni ustalone okoliczności faktyczne sprawy i rozpozna sprawę co do jej istoty, biorąc pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ uwzględni przy tym ewentualne zmiany stanu faktycznego sprawy i podejmie adekwatne do nich rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.