Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 680/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Asesor WSA Monika Krywow, Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej ZUS lub organ rentowy), działając na na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300) zwanej dalej "u.s.u.s." - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rentowy wyjaśnił na wstępie, iż decyzją z [...] r. o nr [...] została przeniesiona na J. N. (dalej zobowiązana lub strona skarżąca) oraz jej dzieci: J. i N. N. odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu składek po zmarłym mężu – A. N. W dniu 17 lipca 2018 r. zobowiązana zwróciła się o umorzenie zadłużenia z tytułu składek. Podniosła, że sytuacja finansowa, w której się obecnie znajduje wraz z dziećmi uniemożliwia spłatę tego zadłużenia. Opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dodała, że przyjęła spadek z dobrodziejstwem inwentarza z uwagi na dom, stanowiący miejsce zamieszkania dla niej oraz dzieci. Dom zabezpieczony jest przez bank wpisem do hipoteki i ponadto zobowiązana spłaca kredyt. Jak wskazała, poza domem nie posiada żadnych dóbr materialnych, a jedynym jej dochodem w obecnej chwili jest renta po zmarłym mężu i świadczenia rodzinne z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

ZUS Oddział w R. decyzją z [...] r. nr [...] odmówił zobowiązanej umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ w jego ocenie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Strona nie wykazała też, zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że: ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego, powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń bądź też, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W dniu 24 września 2018 r. do organu wpłynął wniosek zobowiązanej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. We wniosku strona podniosła, że jest osobą samotnie wychowującą dwójkę dzieci, jest także przewlekle chora, co nie ułatwia życia i jest przeszkodą w znalezieniu stałej pracy. Wskazała, że utrzymuje się z zasiłków, a próby podniesienia kwalifikacji stały się dla ZUS argumentem do domowy umorzenia zaległości. Zobowiązana dodała, że odbywane przez nią staże są sporadyczne i nie gwarantują zatrudnienia. Podważyła argument przemawiający za odmową umorzenia składek, jakim jest posiadanie przez nią majątku - bowiem dom obciążony hipoteką trudno nazwać majątkiem.

Rozpoznając sprawę ponownie ZUS dokonał oceny wszystkich uzyskanych i przedłożonych do sprawy dokumentów:

- oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z 12 lipca 2018 r.;

- kserokopii harmonogramu spłaty kredytu w "A S.A.;

- kserokopii odpisu zwykłego księgi wieczystej;

- kserokopii protokołu spisu inwentarza z 23 maja 2016 r.;

-kserokopii postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C.

z [...] r.;

- kserokopii decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] r.;

- kserokopii decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z [...] r.;

- kserokopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2017 - PIT-37;

- kserokopii informacji o odliczeniach od dochodu (przychodu) i od podatku w roku podatkowym 2017 - PIT/0;

- kserokopii urzędowego poświadczenia odbioru dokumentu doręczonego w formie elektronicznej z 17 marca 2018 r.;

- kserokopii zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r.;

- kserokopii zlecenia na badania laboratoryjne z 2 sierpnia 2018 r.;

- kserokopii skierowania na badanie TK [...] z 2 sierpnia 2018 r. do Powiatowego Centrum Zdrowia w K. i skierowania na badanie TK [...] z 2 sierpnia 2018 r. do Powiatowego Centrum Zdrowia w K.;

- kserokopii decyzji Prezydenta Miasta C. Nr [...] z [...] r.;

- kserokopii zawiadomienia Prezydenta Miasta C. z [...] r. w sprawie obowiązywania nowych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

- kserokopii zaświadczenia o uczestnictwie w projekcie z [...] r.; kserokopii umowy uczestnictwa w projekcie nr [...] z [...] r.; umowy uczestnictwa w szkoleniu wraz z skierowaniem na szkolenie z [...] r.; kserokopii umowy uczestnictwa w stażu nr [...] wraz z programem stażu w ramach projektu z [...] r.,

- pisma strony z 31 maja 2017 r.;

- zaświadczenia o stanie zdrowia wydane dla potrzeb Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności;

- wyników badania USG;

- skierowania na rezonans magnetyczny;

- szeregu faktur dotyczących opłat za media.

Z przedłożonego przez stronę oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z 12 lipca 2018 r. wynika, że nie pracuje zarobkowo oraz nie osiąga dochodu z innych źródeł; pobiera świadczenie rentowe po zmarłym mężu w kwocie brutto 1.511,23 zł - netto 1.320,52 zł; pobiera nadto zasiłek z pomocy społecznej w kwocie 645 zł. W skład tej kwoty wchodzą zasiłki rodzinne na dwoje dzieci, dodatki do zasiłków rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Zobowiązana wskazała też, że nie korzysta z innych form pomocy. Gospodarstwo domowe prowadzi wraz z synem ([...] lat) i córką ([...] lat), którzy nie osiągają dochodów. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem zobowiązana określiła na 950 zł miesięcznie. Ponadto strona posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków w kwocie 207,08 zł, z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 443.116,26 zł, które spłaca w formie układu ratalnego w kwocie 1.507,86 zł miesięcznie oraz u osób fizycznych w kwocie 200.000 zł - bez wskazanego okresu oraz miesięcznej raty. Posiada dom o powierzchni [...] m2 położony w C., na którym Zakład dokonał zabezpieczenia hipotecznego oraz ruchomości, nie ma natomiast praw majątkowych ani wierzytelności.

Analizując powyższą dokumentację organ przyjął opisane dokumenty jako dowód w sprawie. Podkreślił, że na domu położonym w C. ul. [...] [...] w gminie/dzielnicy [...] (nr KW [...]), dokonano zabezpieczenia hipotecznego na poczet należności: "A" S.A. na kwotę 425.131,94 zł, "A" S.A. na kwotę 145.651,26 zł, ZUS składki na ubezpieczenia za okres 05/2010-06/2010 na kwotę 2.052,30 zł, wierzytelność wynikającą z umowy pożyczki zawartej w dniu [...] r. na kwotę 200.000 zł, ZUS - wierzytelności wynikające z decyzji [...] za okres 03/2010-06/2013 na kwotę 56.789,13 zł, ZUS - wierzytelności wynikające z decyzji [...] za okres 03/2010-06/2013 na kwotę 56.778,13 zł, ZUS - wierzytelności wynikające z decyzji [...] za okres 03/2010-06/2013 na kwotę 56.789,13 zł. Postępowanie egzekucyjne wobec strony i nie było prowadzone.

Następnie organ rentowy przytoczył treść z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy.

Przytoczone w decyzji przesłanki stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Organ zaznaczył przy tym, że spełnienie którejkolwiek z przesłanek automatycznie nie powoduje podjęcia decyzji o umorzeniu należności, ponieważ przepisy art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy określają jedynie warunki, w których zaległości mogą być umorzone. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 703/08 "nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona została całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa, organ może odmówić ich umorzenia".

ZUS stwierdził, że ww. wymienione przesłanki całkowitej nieściągalności w przypadku zobowiązanej nie zachodzą. Jest ona bowiem właścicielką majątku - nieruchomości, na której ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego oraz uzyskuje dochód z tytułu renty rodzinnej, zatem nie występuje kryterium braku majątku, z którego można egzekwować należności oraz brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak dotychczas nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy, ponieważ nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne.

ZUS odwołał się do orzecznictwa NSA, w świetle którego dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21 czerwca 2000 r., I SA/Ka 14/99).

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r.. Nr 141, poz. 1365 - dalej "rozporządzenie") należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jak podkreślił ZUS, o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2450/06 "nie wystarczy, że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązków, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy".

Powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia. Za zdarzenie ego rodzaju nie może być uznane powstanie odpowiedzialności za długi spadkowe, jak również określenie przez ZUS zakresu odpowiedzialności, gdyż takie działanie organu wynika z przepisów prawa (art. 100 oraz art. 97 § 1, art. 98 § 1 i 2 ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 31 i 32 u.s.u.s.). Jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności przewlekłej choroby zobowiązanej, jak również konieczności sprawowania przez nią opieki nad chorym członkiem rodziny, które pozbawiałyby ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W analizowanym przypadku nie ma również zastosowania przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W szczególności strona nie przedłożyła dokumentów, które stwierdzałyby, że jest niezdolna do podjęcia pracy. Jak zaznaczył ZUS, przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, ma zastosowanie jedynie w sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś z członków rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu. W przedmiotowej sprawie nie została udowodniona całkowita i trwała niezdolność do pracy.

Organ nie zanegował opisanych problemów zdrowotnych strony, wskazał jednak, że przedłożona do sprawy dokumentacja medyczna nie potwierdza jednoznacznie, że jest ona całkowicie i trwale niezdolna do pracy zarobkowej. Zobowiązana oświadczyła bowiem, że jest po operacji [...], ma stwierdzoną [...], stara się o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności, w przyszłości o grupę inwalidzką. Organ nadmienił, że wskazane przez nią schorzenia nie przeszkadzają jej w czynnej aktywizacji zawodowej, uczęszczaniu na szkolenia czy płatne staże. Wobec braku przeciwwskazań zawodowych czy trwałych i całkowitych przeciwwskazań zdrowotnych do pracy zarobkowej po stronie zobowiązanej, możliwa jest poprawa sytuacji finansowej rodziny. Wspomniany stan zdrowia lub fakt pozostawania w stałym leczeniu z powodu przewlekłych schorzeń nie jest samoistną przesłaną do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy, gdyż przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy całkowicie pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu.

ZUS podniósł również, że odpowiedzialność za zobowiązania zmarłego męża powstała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w wyniku przyjęcia spadku. Nie jest to zatem nadzwyczajna okoliczność, mogąca stanowić przesłankę do umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto, korzystając z licznych szkoleń i staży strona podnosi swoje kwalifikacje, zwiększając swoje szanse na znalezienie zatrudnienia. Jednocześnie panujący obecnie w gospodarce trend tzw. "rynku pracy pracownika" sugeruje możliwość poprawy aktualnej sytuacji materialnej. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktualna sytuacja ma charakter trwały. Organ upatruje więc szansę na wyegzekwowanie należności w przyszłości.

Z analizy sytuacji finansowej wynika, że strona uzyskuje dochody z tytułu renty rodzinnej po zmarłym mężu, zasiłków rodzinnych oraz z dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Łączny dochód gospodarstwa domowego wynosi około 2.156 zł. Jak wskazała strona, stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu opłat eksploatacyjnych wynoszą 950 zł. Ponadto, wskazała, że spłaca zobowiązania pieniężne wobec innych wierzycieli w ratach po 1.507,86 zł miesięcznie.

ZUS podkreślił w tym miejscu, że przedstawiona przez stronę sytuacja materialno-bytowa budzi wątpliwości ze względu na deklarowane miesięczne wydatki, które są wyższe od dochodów. Jak podkreślił organ, strona spłaca w ratach cywilnoprawne zobowiązania finansowe. Zatem pomimo deklarowanego braku dochodu posiada środki na regulowanie innych zobowiązań, nie opłacając jednocześnie wymagalnych należności wobec ZUS z tytułu składek.

Organ dodał nadto, że ewentualne umorzenie należności z tytułu składek nie spowoduje znaczącej poprawy sytuacji materialnej zobowiązanej, gdyż pozostali wierzyciele będą w dalszym ciągu dochodzić swoich należności. Przepisy w oparciu, o które ZUS realizuje zadania jako wierzyciel, nie uprawniają do dokonywania działań mogących wpływać na polepszenie sytuacji innych wierzycieli, w szczególności cywilnoprawnych, ponieważ należności z tytułu składek korzystają ze szczególnej ochrony prawnej. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 7 października 2010 r., sygn. akt III SA/Po 447/10 "Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując oceny w konkretnej sprawie musi czynić to w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Wreszcie należy mieć na uwadze i to, że organy administracyjne zasadnie przyjmują, iż istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma i musi mieć zatem charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie".

Zdaniem organu rentowego, nie bez znaczenia dla oceny zasadności umorzenia pozostaje fakt, że zobowiązana nabyła spadek po mężu z dobrodziejstwem inwentarza. Oznacza to, że odpowiada ona jedynie do wysokości czynnej masy spadkowej. Z zebranej dokumentacji wynika, że wartość czynna spadku wynosiła 243.100 zł, natomiast stan bierny masy spadkowej wynosił 558 942,73 zł, w tym należności ZUS na dzień otwarcia spadku wynosiły 40.937,06 zł. W skład spadku wchodziły ruchomości oraz ww. nieruchomość, na której wpisana jest hipoteka przymusowa zwykła na rzecz ZUS. Jak podkreślił organ, w przypadku, gdy długi spadkowe przekraczają wartość stanu czynnego spadku to dłużnik ma obowiązek uwzględnienia interesów wszystkich wierzycieli spadku ale także obowiązujących w tym zakresie przepisów, między innymi dotyczących egzekucji. W związku z tym, wierzytelności objęte przywilejami egzekucyjnymi na podstawie art. 1025 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, do których należą między innymi należności z tytułu składek, podlegają zaspokojeniu w pełnej wysokości w pierwszej kolejności przed innymi wierzycielami. Podjęcie przez ZUS decyzji o umorzeniu należności prowadziłoby do uprzywilejowania wierzycieli cywilnoprawnych przez zwiększenie im kwot należnych do spłaty przez spadkobiercę.

Według organu, ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się bowiem do subiektywnego odczucia zobowiązanego o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi jego lub jego rodziny. Trzeba brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, itp.), czy trudności mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się.

Końcowo organ zauważył, że zobowiązana mogłaby się wywiązać z nałożonego na nią obowiązku spłaty zaległości składkowych chociażby w systemie spłat ratalnych, które zostały dostosowane do jej bieżącej sytuacji. Umorzenie stanowi natomiast wyraz definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania. W niniejszej sprawie umorzenie zaległości w konsekwencji oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. Zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwoliła organowi na wydanie decyzji o umorzeniu należności.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie ZUS do wydania decyzji o umorzeniu zaległości składkowych oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 28 u.s.u.s. i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki opisane w tym przepisie oraz przepisów procedury - art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji ZUS Oddział w R.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że jej jedynym majątkiem jest nieruchomość obciążona hipotekami w łącznej wysokości ponad 770 tys. zł. Strona nie ma innego majątku ani nie uzyskuje dochodu pozwalającego na spłatę zaległości, utrzymuje się jedynie z zasiłków. Skoro zaś jako pierwsze wpisane zostały hipoteki na rzecz Banku i innych wierzycieli to biorąc pod uwagę art. 1025 K.c. (powinno być K.p.c. - uwaga Sądu) określający kolejność zaspokajania (w zw. z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) - nie ma możliwości zaspokojenia roszczeń zakładu. Stąd należy uznać, że występuje przesłanka całkowitej nieściągalności.

W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. stawił się pełnomocnik strony skarżącej, który poparł wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja ZUS z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego i Fundusz Pracy, powstałych na skutek przeniesienia na skarżącą i jej dwoje dzieci (obecnie w wieku [...] i [...] lat) odpowiedzialności z tytułu składek po zmarłym mężu. W toku postępowania skarżąca wskazała, że nie jest w stanie spłacić zaległości wobec ZUS z uwagi na bardzo trudną sytuację finansową i rodzinną. Organy obu instancji przyjęły zaś, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia.

Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przede wszystkim podkreślić należy, że stosownie do treści art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd orzeka o zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, istniejące w chwili jego wydania. Innymi słowy, dokonanie oceny zgodności przedmiotu kontroli z prawem możliwe jest wyłącznie w oparciu o stan faktyczny, który stanowił jego podstawę faktyczną.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie, a odnoszące się do tzw. "całkowitej nieściągalności" należności składkowych jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność składek (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 187/10).

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Według § 3 ust. 1 rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z ww. przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego.

Brzmienie powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek następuje w ramach uznania administracyjnego. Nawet zatem zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi. Podkreślić przy tym wypada, że ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją - ale nie jest jego prawem.

Oznacza to w konsekwencji, iż sądowa kontrola w takich wypadkach sprowadza się do oceny, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania i czy nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż kontroli sądu nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2002 r., sygn. akt III SA 830/00). Uznaniowy charakter decyzji umorzeniowych nie może bowiem oznaczać dowolności działania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stosownie do art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 K.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem Sądu, w badanej sprawie organ nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Jak zostało bowiem ustalone, skarżąca osiąga stały miesięczny dochód w postaci renty po zmarłym mężu w wysokości 1.511,23 zł brutto, otrzymuje też zasiłek rodzinny w kwocie 645 zł. Ponadto strona jest właścicielem domu położonego w C. w dzielnicy [...], na którym dokonano wpisu hipoteki przymusowej na rzecz ZUS w celu zabezpieczenia należności z tytułu składek. Nawet zatem jeśli przyjąć, że suma uzyskana z ewentualnej egzekucji nie pozwoli na zaspokojenie wszystkich wierzycieli i koniecznym będzie dokonanie planu podziału według kolejności określonej w art. 1025 § 1 K.p.c. - to nie można stwierdzić na obecnym etapie, że zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zdaniem Sądu konkluzja organu, że w sytuacji skarżącej nie zaistniała żadna z wymienionych w art. 38 ust. 3 u.s.u.s. przesłanek całkowitej nieściągalności, znajduje zatem oparcie w ustaleniach faktycznych sprawy.

Sąd stwierdził nadto, iż ZUS wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył również przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia. Uwzględnił wszystkie okoliczności podane przez skarżącą oraz okoliczności wynikające z danych będących w posiadaniu organu.

Odwołując się ponownie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego wskazać przyjdzie, iż łączny dochód gospodarstwa domowego skarżącej zamyka się kwotą ok. 2.153 zł w skali miesiąca. Stałe koszty związane z comiesięcznymi opłatami strona określiła na kwotę 950 zł. Nie ulega więc wątpliwości, że przedstawiona przez nią sytuacja finansowa jest trudna. Tym bardziej, że skarżąca nie wskazała w toku postępowania, ile wynoszą miesięczne wydatki np. na wyżywienie trzyosobowej rodziny, ubrania, przybory szkolne, środki czystości, dojazdy, leczenie itp., które z całą pewnością musi ona ponosić. Z tego zaś jasno wynika, że wydatki gospodarstwa domowego znacznie przewyższają osiągane przez zobowiązaną dochody. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że skarżąca regularnie spłaca kredyt bankowy w wysokości ponad 1500 zł miesięcznie. Z materiału dowodowego nie wynika aby posiadała jakiekolwiek zaległości w spłatach miesięcznych rat. Jak trafnie zauważył organ rentowy, oznacza to bezspornie, że strona znajduje dodatkowe środki na spłatę zobowiązań cywilnoprawnych.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie odmowa udzielenia ulgi nie ma charakteru dowolnego. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest bowiem wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. W kwestii tej wypowiadał się wielokrotnie NSA, który akcentował, że ZUS jako dysponent środków publicznych oceniając istnienie przesłanek umorzenia składek zobligowany jest do uwzględnienia interesu publicznego, a nie tylko interesu indywidualnego wnioskodawcy. Przykładowo, w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 181/10 NSA stwierdził, że: "w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych". W szczególności podkreślić trzeba, że ZUS nie może uprzywilejowywać należności cywilnoprawnych kosztem należności z tytułu składek. Nie może zatem przesądzać o istnieniu przesłanki umorzenia należności publicznoprawnych fakt posiadania (i regulowania) przez stronę zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym z tytułu kredytu i zaciągniętej pożyczki.

Dokonana przez ZUS ocena sytuacji rodzinnej i zdrowotnej strony skarżącej również nie nosi cech dowolności. Organ nie negował choroby strony skarżącej. Stwierdził jednakże, że stara się ona podjąć pracę zarobkową, podnosząc w tym celu swoje kwalifikacje poprzez udział w różnego rodzaju szkoleniach i stażach. Uznał, że charakter jej schorzenia nie powoduje całkowitej i trwałej niezdolności do pracy, czego zresztą strona nie podnosiła. Jak dotychczas nie przedłożyła też orzeczenia o niepełnosprawności. Konstatacja organu rentowego jest zdaniem Sądu zasadna, bowiem skarżąca jest osobą stosunkowo młodą (rok urodzenia [...]) i być może będzie mogła podjąć zatrudnienie, na które pozwoli jej stan zdrowia. Tym samym poprawi się jej sytuacja finansowa. Jak słusznie zauważył ZUS, zaległe składki strona mogłaby także spłacać w ramach dogodnego dla niej układu ratalnego, na warunkach nie zagrażających egzystencji rodziny.

Skoro więc organ organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy to z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla strony rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby w tej sytuacji przedwczesne (tak też wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 358/19). Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnej okoliczności, która obligowałaby ZUS do umorzenia należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym organ podjął niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, po czym dokonał prawidłowej oceny prawnej poczynionych ustaleń faktycznych. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono, mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów, jak i prawa materialnego. Organ wywiązał się też z nałożonego nań obowiązku poszanowania art. 11 K.p.a., wyjaśniając stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy.

Sąd nie znalazł podstaw by kwestionować prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Wymaga raz jeszcze zaakcentowania, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. np. wyrok z WSA w Gliwicach dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 472/18). Poza tym, wbrew żądaniu strony skarżącej wyrażonym w skardze, sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania sporu zaistniałego między stroną a organem. Władny jest jedynie do badania legalności wydanego rozstrzygnięcia w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych sprawy i oceny prawidłowość zastosowanych do nich norm prawnych.

Końcowo nadmienić wypada, że w razie wystąpienia nowych okoliczności powodujących istotne pogorszenie się sytuacji rodzinnej i finansowej strony skarżącej, mogą być one podniesione przy ewentualnym kolejnym wniosku w przedmiocie umorzenia wskazanych w decyzji zaległości. Przepisy prawa nie tamują bowiem możliwości wystąpienia do organu z ponownym wnioskiem o umorzenie należności składkowych, jak i przewidują możliwość regulowania należności w systemie ratalnym. W sytuacji, gdy przedstawione w toku postępowania administracyjnego dowody niewątpliwie dokumentują nową, odmienną sytuację finansową strony, wówczas może być ona poddana ocenie, jednak w nowym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym ponownym wnioskiem.

Podsumowując, w ocenie Sądu, ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.