Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3087/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 34
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 870/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 870/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi [...] Sp. z o.o. z/s w Krakowie, M.B. i Z.B. oraz W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 34 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), nakazał R.T. - likwidatorowi [...] (Kraków) sp. z o.o. w Krakowie usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych z terenu działek nr A i B obr. 63 jedn. ew. Podgórze, zlokalizowanych w Krakowie przy ul. K., zaś Syndykowi masy upadłościowej Firmy Inwestycyjnej "[...]" S.A. w upadłości likwidacyjnej nakazał usunięcie odpadów w postaci gruzu budowlanego z terenu działek nr C i D obr. 63 jedn. ew. Podgórze, zlokalizowanych w Krakowie przy ul. K. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że o wszczęciu przedmiotowego postępowania powiadomieni zostali: W.C. - jako właścicielka działki nr B obr. 63 jednostka ewidencyjna Podgórze, M.B. i Z.B. - jako współwłaściciele działki nr A obr. 63 jednostka ewidencyjna Podgórze oraz Firma Inwestycyjna "[...]" S.A. w upadłości likwidacyjnej - jako właściciel dziatek C, D obr. 63 jednostka ewidencyjna Podgórze. Organ I instancji ustalił, że na terenie działek nr C, D został zdeponowany gruz budowlany zalegający w formie pryzm, a na terenie działek nr A i B zostały zdeponowane masy ziemne zalegające w formie pryzmy o wysokości do 10 m. Gruz został podrzucony na działki nr C i D przez nieznanych sprawców, natomiast ziemia zalegająca na działkach nr A i B w formie pryzmy o wysokości do 10 m pochodzi z wykopów pod budynki w ramach prowadzonej przez [...] (Kraków) Spółkę z o.o. inwestycji w Krakowie przy ul. T. Inwestycja ta była następnie od 2005r. kontynuowana przez [...] Sp. z o.o. Dlatego też pismem z dnia 26 lipca 2010 r. organ uznał [...] Sp. z o.o. za stronę postępowania, jako posiadacza odpadów w postaci mas ziemnych zdeponowanych na działkach A i B, a pochodzących z inwestycji prowadzonej przez [...] Sp. z o.o., a następnie pismem z dnia 29 grudnia 2010r. organ uznał [...] (Kraków) Spółkę z o.o. w likwidacji za stronę postępowania jako posiadacza odpadów w postaci mas ziemnych zdeponowanych na działkach A i B, które pochodziły z wykopów pod budynki w ramach prowadzonej przez [...] (Kraków) Spółkę z o.o. inwestycji w Krakowie przy ul. T. Prezydent wyjaśnił, że gruz budowlany stanowi odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach (art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach, przepisy tejże ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 1 tego przepisu: przepisów ustawy nie stosuje się do: mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie powoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Organ I instancji ustalił, że dla działek nr: A, B, C, D nie została wydana żadna z decyzji spośród wymienionych w ustawie o odpadach. Nie przyjęto również zgłoszenia robót budowlanych określających warunki i sposób zagospodarowania mas ziemnych. Na obszarze, na którym położone są działki nr: A, B, C, D, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Również w dokumentach dotyczących pozwolenia na budowę dla inwestycji prowadzonej przez [...] (Kraków) Spółkę z o.o., a następnie przez [...] Sp. z o.o. w rejonie ul. T. w Krakowie, z której pochodziła ziemia nie określono warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych pochodzących z tej inwestycji poprzez ich wykorzystanie lub zdeponowanie na terenie działek nr A, B przy ul. K. w Krakowie. Dlatego zdaniem organu I instancji w odniesieniu do mas ziemnych przywiezionych na działki A, B mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach i nie zachodzą przesłanki określone w powyżej przywoływanym art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach. Organ I instancji stwierdził, że masy ziemne i gruz przywiezione na teren działek nr: A, B, C, D i tam pozostawione, podlegają składowaniu, działki te nie są miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, gdyż miejscem składowania odpadów może być jedynie - zgodnie z przepisami ustawy o odpadach – składowisko odpadów, którego realizacja (jako budowli) może nastąpić jedynie w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo budowlane i innych, szczególnych przepisów. Przedmiotowa nieruchomość nie jest też miejscem magazynowania odpadów. Określenie miejsca magazynowania odpadów może nastąpić w decyzji administracyjnej lub w informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, tj. w jednym z dokumentów wymienianych w art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach. Prezydent Miasta Krakowa nie wydał żadnej decyzji, która określałaby miejsce magazynowania odpadów na terenie przedmiotowych działek, jak również nie przyjął informacji o wytwarzanych odpadach

wskazującej jako miejsca magazynowania odpadów ww. działki. Dlatego należało uznać, że masy ziemne zdeponowane na terenie działek A, B znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, ani też do magazynowania, co zobowiązuje organ do nakazania posiadaczowi tych odpadów ich usunięcie na podstawie art. 34 ustawy o odpadach. Prezydent przytoczył treść z art. 3 ust. 3 pkt. 13 i 44 ustawy o odpadach, a także art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach i stwierdził, że posiadaczem odpadów w postaci mas ziemnych zdeponowanych na działkach nr A, B jest zgodnie z art. 282 i art. 283 Kodeksu spółek handlowych - likwidator [...] (Kraków) Spółki z o.o. w likwidacji. Wytwórcą tych odpadów była bowiem [...] (Kraków) Spółka z o.o. w likwidacji i to na niej spoczywał obowiązek zagospodarowania mas ziemnych zgodnie z przepisami o odpadach. Właściciele działek nr A, B nie legitymują się bowiem żadnym z dokumentów wymienianych w wyżej przywołanym przepisie art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, który pozwoliłby na zdjęcie odpowiedzialności za gospodarowanie ww. odpadami z [...] (Kraków) Spółki z o.o. w likwidacji, tj. z wytwórcy tych odpadów (mas ziemnych). Natomiast w toku przeprowadzonego postępowania nie ustalono sprawcy zdeponowania odpadów w postaci gruzu budowlanego na terenie działek nr: C, D. Sprawca nie został również wskazany przez właściciela tych działek, zaś działki nr C, D wchodzą w skład masy upadłości Firmy Inwestycyjnej "[...]" S.A. w upadłości likwidacyjnej, więc rozporządza nimi Syndyk Masy Upadłości Firmy Inwestycyjnej "[...]" S.A. w upadłości likwidacyjnej, który jest więc posiadaczem przedmiotowych odpadów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R.T., likwidator Spółki "[...]" oraz Syndyk masy upadłości Firmy Inwestycyjnej "[...]" M.T. - Z. W odwołaniu R.T. i później dosłanym piśmie pełnomocnika Spółki A.G. wskazano, że przedmiotowa spółka przestała istnieć w dniu 13 grudnia 2011r. W wyniku zakończenia postępowania likwidacyjnego Spółka [...] (Kraków) Sp. z o.o. została w dniu 13 grudnia 2011r. wykreślona z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. W odwołaniu Firmy "[...]" zwrócono uwagę na fakt, że zalegające na działce odpady w postaci gruzu budowlanego pochodzą z tego samego źródła, co masy ziemi na działkach sąsiednich, dla których został ustalony posiadacz w osobie Spółki [...] w likwidacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy o odpadach, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium bezsporny jest fakt, iż na działkach będących własnością M.B., Z.B., W.C. (działki o numerach: A i B) oraz Firmy Inwestycyjnej "[...]" S.A. (działki o numerach: C i D) zgromadzone są odpady w postaci przemieszanej (gruz budowlany i masy ziemne). Fakt ten nie jest kwestionowany przez odwołujących się i potwierdza go dokumentacja fotograficzna. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było wszczęcie postępowania z urzędu i wydanie kwestionowanej decyzji zobowiązującej do usunięcia zalegających na gruntach odpadów. Kolegium wskazało na regulację ustawy w myśl której posiadaczem odpadów jest, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 13, każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna); z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, zaś domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, za wytwórcę odpadów uważa się każdego, kto faktycznie odpadami włada (może być to zarówno ich wytwórca jak i każdy inny podmiot). Pojęcie władania odnosi się generalnie do stanu faktycznego. W ustawie założono, iż posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi, przy czym, pod pojęciem tym należy rozumieć właściciela (art. 3 pkt 44 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów, (por. J. Jerzmański, (w:) Ustawa o odpadach. Komentarz..., s. 101.). Kolegium wyjaśniło, że domniemanie, iż posiadaczem odpadów jest władający nieruchomością, wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Tym samym domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie nie został ustalony wytwórca odpadów ani inna osoba, która nimi faktycznie włada. W tej sytuacji organy zgodnie z prawem przyjęły, iż domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach przemawia za tym, że posiadaczem odpadów jest władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone, czyli jej właściciel. Zatem a contrario w sytuacji, gdy wytwórca odpadów jest ustalony, władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności. Niesporne zatem jest przy wykładni ww. przepisu, iż wyłącznie w sytuacji nieustalenia podmiotu, który zdeponował odpady na gruncie domniemywa się, że posiadaczem spornych odpadów jest właściciel gruntu mimo, iż subiektywnie nie ma woli ich posiadania. Innymi słowy przepis ustawy przyjmuje, że właściciel posiada faktyczne władztwo nad odpadami i ma wolę ich posiadania, chyba, że ustalony będzie sprawca składowania odpadów. W ocenie Kolegium organ I instancji zaniechał wyczerpujących ustaleń w powyższym kierunku. Wydano decyzję w sprawie przedwcześnie bez pozyskania całości materiału dowodowego sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Ponadto Kolegium wytknęło organowi I instancji niczym nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów odpowiedzialnych za odpady. W jednym przypadku jest to właściciel działek, zaś w drugim przypadku jest to sprawca (wytwórca) składowania odpadów. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ I instancji ([...] grudnia 2011r.) wskazany w niej sprawca (wytwórca) składowania odpadów na dwóch, z czterech przedmiotowych działek, przestał istnieć, gdyż wykreślony został w dniu 13 grudnia 2011 r. z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania nie stało się bezprzedmiotowe, istnieje bowiem przedmiot tego postępowania, a odwołująca się Spółka "[...]" jak i pozostali współwłaściciele działek mają nadal interes prawny w braniu udziału w tym postępowaniu, a więc brak jest postaw do jego umorzenia. Niemniej przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest zweryfikowanie kręgu stron, a zwłaszcza ustalenie prawidłowego adresata obowiązku wynikającego z art. 34 ust. 1 ustawy w świetle definicji posiadacza odpadów i ustalenie, czy następca prawny zlikwidowanej Spółki [...] - Firma "[...]" może być uznana za wytwórcę czy sprawcę składowanych odpadów w rozumieniu tej definicji. Wówczas będzie możliwe wszczęcie postępowania z urzędu wobec prawidłowo ustalonego posiadacza (wytwórcy) odpadów względnie skierowania obowiązku usunięcia odpadów do ustalonych posiadaczy, właścicieli nieruchomości, na których zmagazynowano odpady. Nałożenie natomiast obowiązku usunięcia odpadów na nieistniejącą w chwili wydawania decyzji Spółkę nakłada na organ II instancji obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargi na powyższą decyzję złożyli [...] sp. z o.o. w Krakowie oraz M.i Z.B., a także W.C.

[...] sp. z o.o. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77, art. 15, art. 11, art. 9, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu powyższej skargi wskazano, że odwołanie R.T. nie zostało przez niego podpisane. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania jakich materiałów nie pozyskał organ I instancji i jakich ustaleń nie poczynił, a także jakich czynności nie podjął, co dotyczy także konieczności zweryfikowania kręgu stron a szczególności adresatów decyzji. Dalsze wywody skargi dotyczą stanu prawnego nieruchomości ze wskazaniem, że to poprzedni właściciel [...] sp. z o.o. dokonał w całości wykopów i w związku z tym ponosi odpowiedzialność za składowanie mas ziemnych. Powyższe oznacza w ocenie skarżącej, że R.T. jako były prezes zarządu [...] sp. z o.o. może ponieść za to odpowiedzialność i może być adresatem decyzji. Skarżąca wskazała, że nie miała możliwości udziału w prowadzonym postępowaniu, ponieważ nie zawiadomiono jej o zebraniu materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Z kolei skarżący M. i Z.B. oraz W.C. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 3 pkt 13 o odpadach poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne zróżnicowane ustalanie podmiotów odpowiedzialnych za odpady poprzez przyjęcie, że nie można na różnych nieruchomościach sąsiadujących ze sobą ustalić dwóch różnych podmiotów odpowiedzialnych za odpady;

- naruszenie art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach poprzez nie przyjęcie, że adresatem obowiązku usunięcia odpadów winien być następca prawny zlikwidowanego podmiotu będącego wytwórcą odpadów;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ II instancji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez brak wyjaśnienia przyjęcia podstawy prawnej decyzji,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. oddalił skargi. W ocenie Sądu I instancji wszystkie złożone skargi są niezasadne, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa w stopniu mogącym prowadzić do jej uchylenia. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dotyczyło to tak istotnej okoliczności jakim jest ustalenie adresata decyzji. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a więc jeszcze w dniu 13 grudnia 2011r., przestał istnieć wskazany w niej sprawca (wytwórca) składowania odpadów na dwóch z czterech przedmiotowych działek, to jest Spółka [...] (Kraków) sp. z o.o., gdyż została wykreślona z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Zatem organ I instancji nałożył obowiązek usunięcia odpadów na nieistniejącą, w chwili wydawania decyzji, spółkę. W związku z tym, organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż konieczne jest zweryfikowanie kręgu stron przy założeniu, iż stroną nie może być podmiot nieistniejący. Ustalenie prawidłowego adresata obowiązku wynikającego z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, w świetle definicji posiadacza odpadów, wymagać będzie zbadania kto przejął przedmiotowe nieruchomości po zlikwidowanej spółce [...]. Konieczne zatem będzie, stosownie do definicji z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, ustalenie posiadacza (wytwórcy) odpadów, względnie skierowania obowiązku usunięcia odpadów do ustalonych posiadaczy, właścicieli nieruchomości, na których zmagazynowano odpady. W tym względzie skarżona decyzja jest jasna i niezasadny jest zarzut skarżącej spółki "[...]" dotyczący niewystarczającego lub nieprzejrzystego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia przy uchyleniu decyzji organu I instancji, w świetle art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., w świetle którego organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Niezasadne jest również powoływanie się przez skarżącą spółkę "[...]" na naruszenie art. 6 i 7 w zw. z art. 77, a także art. 9 i art. 15 k.p.a., ponieważ, w ocenie Sądu, nie można organowi odwoławczemu czynić zarzutu, iż nieprawidłowo ustalił i wyjaśnił przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji. Dokonanie przez organ II instancji ustalenia prowadzą bowiem do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego w świetle art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach z udziałem wszystkich prawidłowo ustalonych stron postępowania, w tym również skarżącej spółki "[...]", ponieważ to właśnie bez jej udziału w całym postępowaniu, a więc również w postępowaniu przed organem I instancji, zostałaby naruszona zasada prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji wyjaśnił, iż w związku z tym podniesione w uzasadnieniu skargi spółki "[...]" dalsze argumenty odnoszące się do stanu prawnego nieruchomości ze wskazaniem podmiotu, który w jej ocenie dokonał w całości wykopów i w związku z tym ponosi odpowiedzialność za składowanie mas ziemnych, będą poddane ocenie przy ponownym badaniu sprawy z udziałem wszystkich prawidłowo ustalonych stron postępowania. W tym kontekście na obecnym etapie badania skargi i decyzji organu II instancji, nie można przesądzić jaki podmiot taką odpowiedzialność ponosi. W ocenie Sądu I instancji również zarzut w zakresie rozpatrzenia niepodpisanego odwołania R.T. (prezesa zarządu nieistniejącej spółki [...] (Kraków) sp. z o.o.) czy też naruszenia art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi, ponieważ uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Z racji bowiem skutecznego wniesienia odwołania przez inną stronę postępowania tj. syndyka masy upadłości Firmy Inwestycyjnej "[...]", były prawne podstawy do przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego, a okoliczność likwidacji spółki [...] (Kraków) sp. z o.o. musiała zostać ustalona i wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy niejako z urzędu, ponieważ jak wyżej wskazano stanowiła istotną okoliczność sprawy (ustalenie prawidłowego adresata decyzji).

Również zarzuty skarżących M. i Z.B. oraz W.C. zostały uznane przez Sąd I instancji za niezasadne. Sąd wskazał, że zarzuty w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach poprzez ustalenie różnych podmiotów odpowiedzialnych za przedmiotowe odpady są na obecnym etapie postępowania przedwczesne. Bowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej prawidłowo uznał, iż konieczne jest zweryfikowanie kręgu stron, w tym podmiotów zobowiązanych do usunięcia odpadów, przy założeniu, iż stroną nie może być podmiot nieistniejący. Zatem dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich prawidłowo ustalonych stron, możliwa będzie ocena kto ponosi odpowiedzialność w kontekście przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Nie można w związku z tym czynić organowi odwoławczemu zarzutu, że po ustaleniu tak istotnej okoliczności jakim było uchybienie organu I instancji w zakresie ustalenia kręgu stron, nie podjął niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" sp. z o.o. w Krakowie reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie sprawy w zakresie przyjęcia, iż zaskarżona decyzja ostateczna została wydana przedwcześnie, tj. bez uprzedniego należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie:

a) ustalenia faktycznego adresata wydanej decyzji, albowiem jeszcze przed wydaniem tej decyzji (13 grudnia 2011 r.) przestał istnieć wskazany w niej sprawca (wytwórca) odpadów, tj. [...] spółka z o.o. w Krakowie,

b) ustalenia, czy doszło do "przejęcia" nieruchomości po zlikwidowanej spółce [...] sp. z o.o., tj. ustalenia posiadacza (wytwórcy) odpadów i następnie stosownie do okoliczności skierowania obowiązku usunięcia odpadów do ustalonych posiadaczy, właścicieli nieruchomości, na których zmagazynowano odpady;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z:

a) art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż rozpatrzenie niepodpisanego odwołania R.T. (prezesa zarządu nieistniejącej spółki [...] sp. z o.o.) nie miało, wpływu na wynik sprawy, albowiem "były prawne podstawy przeprowadzenia postępowania odwoławczego", w związku z czym stwierdzone przez Sąd I Instancji naruszenie, tychże przepisów nie miało wpływu na wynik spraw),

b) art. 6 i art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepisy te nie zostały naruszone przez organ odwoławczy,

c) art. 9, art. 11 i art. 15 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepisy te nie zostały naruszone przez organ odwoławczy,

d) art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepis, ten nie został naruszony przez organ odwoławczy,

e) art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepis ten nie został naruszony przez organ

odwoławczy, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w następstwie wadliwego przyjęcia, iż przepisy te nie zostały naruszone doszło do oddalenia skargi jako zdaniem Sądu niezasadnej, podczas gdy prawidłowa ocena akt sprawy prowadzi do wniosku, iż wskazane przepisy zostały naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co czyniło skargę zasadną;

- art. 134 ust. 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnej i prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi mimo braku podstaw faktycznych i prawnych dla takiego postąpienia, tj. w sytuacji, gdy skarga nie była bezzasadna i w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

oraz naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 3 ust. 3 pkt 13 i art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach przez odmowę zastosowania tych przepisów, a to w następstwie wadliwego przyjęcia (dokonanego w następstwie naruszenia przepisów postępowania – art. 134 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., iż na obecnym etanie badania skargi i decyzji organu II Instancji nie można przesądzić, jaki konkretnie podmiot ponosi odpowiedzialność z tytułu składowania odpadów i tym samym jaki podmiot może stać się adresatem stosownej decyzji nakazującej ich usunięcie, a ustalenie to może zostać dokonane dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich prawidłowo ustalonych stron.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w ww. zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd oddalił skargę. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia, by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ocenami prawnymi Sądu, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie.

Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, jeżeli rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli stanu faktycznego ustalonego przez organ II instancji, pod kątem właściwego zastosowania przez ten organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie ustalenia tych okoliczności jak i oczywiście ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ I instancji wydał decyzję bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego w zakresie prawidłowego określenia adresata decyzji. Organ I instancji w sposób nieuzasadniony dokonał zróżnicowania podmiotów odpowiedzialnych za odpady, gdyż w przypadku działek będących własnością M.B., Z.B. i W.C. nr A i B wskazano wytwórcę odpadów tj. [...] (Kraków) sp. z o.o., natomiast w przypadku działek C i D wskazano spółkę "[...]" S.A. jako właściciela tych działek. Jednakże uszło uwadze organu I instancji, iż podmiot na który został nałożony obowiązek usunięcia odpadów [...] (Kraków) sp. z o.o. został wykreślony z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 13 grudnia 2001 r., zatem obowiązek wynikający z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2011r. dotyczył podmiotu nieistniejącego. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo nakazał organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zweryfikowanie kręgu stron poprzez ustalenie czy następca prawny zlikwidowanej spółki [...] (Kraków) sp. z o.o. tj. "[...]" może być uznany za wytwórcę składowanych odpadów w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o odpadach. Bowiem w sytuacji, gdy nie istnieje wytwórca odpadów i brak będzie dowodów, że jest nim "[...]" to obowiązek wynikający z art. 34 ustawy o odpadach powinien być nałożony na wspówłaścicieli działek o nr ewiden. A i B. A więc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego są całkowicie chybione.

Zatem dopiero prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w tej sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o odpadach, stawianie więc zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest całkowicie nieuprawnione, Dopiero bowiem, prawidłowe ustalenia faktyczne w sprawie pozwolą na odpowiednią subsumcję stanu faktycznego do właściwej normy prawa materialnego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.