Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1119/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Podstawy prawne i powoływane dokumenty

. Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2108 r. poz. 1496 ze zm., zwana w skrócie "specustawą mieszkaniową");

. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, zwana w skrócie "u.p.z.p.");

. Uchwała nr V/31/18 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych (publ. Dz. Urz. Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 2018 r. poz. 6849, zwana w skrócie "uchwałą w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych" lub "uchwałą LSU");

. Uchwała Nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy zwana dalej "Studium" ;

Studium opublikowano na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Bydgoszczy https://bip.um.bydgoszcz; poszczególne części Studium po adresami: https://bip.um.bydgoszcz.pl/binary/I_tcm30-63026.pdf

https://bip.um.bydgoszcz.pl/binary/II_tcm30-63030.pdf

https://bip.um.bydgoszcz.pl/binary/III_tcm30-63032.pdf

oraz na stronie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Bydgoszczy http://mpu.bydgoszcz.pl/ w zakładce "Studium" (podzakładki "uchwała" i "załączniki").

Skarga

Pismem z [...] listopada 2019 r. D. M. (zwany dalej Skarżącym) wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2019 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w granicach działki nr [...] obręb 393 położonej w B. przy ul. [...].

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zobowiązanie organu do wydania uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej w granicach działki nr [...] obręb 393 w B. przy ul. [...].

Skarżonej uchwale zarzucono:

1) błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze Studium;

2) błędne zastosowanie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że w gminie zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

3) niezastosowanie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej (przy założeniu, że wniosek nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 7 ust. 7 pkt 9) specustawy mieszkaniowej i art. 7 ust. 7 pkt 13) w zw. z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 2.2 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych poprzez niewezwanie do usunięcia rzekomych braków formalnych wniosku;

4) niezastosowanie art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców w sytuacji, w której przedmiotem postępowania przed organem było ograniczenie lub odebranie uprawnienia (uniemożliwienie zabudowy działki w trybie specustawy mieszkaniowej), a w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te należało rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy – Skarżącego.

Skarżący wskazał, że [...] sierpnia 2019 r. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Prezydent M. B., stosownie do art. 7 ust. 10 specustawy mieszkaniowej, po stwierdzeniu, że wniosek spełnia wymagania formalne, [...] sierpnia 2019 r. zamieścił go wraz z dołączonymi dokumentami w Biuletynie Informacji Publicznej M. B..

W dniu [...] października 2019 r. podjęta została uchwała odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Uchwała ta wskazała, zdaniem Skarżącego niezasadnie, 4 przesłanki, na podstawie których niemożliwym było podjęcie uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Skarżący odniósł się do tych przesłanek w czterech punktach:

I. sprzeczność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

II. sprzeczność dotyczącą stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy,

III. niezastosowanie przepisów art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej,

IV. niezastosowanie art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Odnośnie punktu I Skarżący podniósł, że przewidywana w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej przesłanka braku "sprzeczności" planowanej inwestycji mieszkaniowej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – to nie to samo co "zgodność". W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z zastąpieniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego poprzez studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, że nałożony przez ustawodawcę obowiązek braku "sprzeczności" jest określeniem słabszym niż "spójność" lub "zgodność" ze Studium.

Zdaniem Skarżącego w przedmiotowym przypadku nie tylko nie ma braku sprzeczności, ale zachodzi zgodność pomiędzy planowaną inwestycją mieszkaniową a Studium.

Skarżący wskazał, że zgodność ze Studium potwierdza opinia dotycząca braku sprzeczności ze Studium stanowiąca załącznik nr [...] do wniosku oraz opinia uzupełniająca dotycząca braku sprzeczności z tym Studium stanowiąca załącznik nr 4A do wniosku. Obie opinie są autorstwa osoby posiadającej zgodnie z obowiązującymi przepisami stosowne uprawnienia - mgr. inż. arch. B. K..

Skarżący podniósł, że zgodnie ze Studium działka nr [...], na której planowana jest inwestycja mieszkaniowa, położona jest na obszarze o mieszanym charakterze funkcjonalnym: obszarze mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym oraz obszarze zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym. Skarżący wskazał, że przedmiotowy teren na rysunku Studium oznaczony jest poprzez użycie zielonych, skośnych kresek tzw. szraf, które oznaczają, że teren ten ma mieszany charakter funkcjonalny. Gdyby teren ten przeznaczony był wyłącznie pod planowane tereny zielone, nie byłby zaszrafowany lecz cały zaznaczony na zielono, tak jak ma to miejsce w innych miejscach Studium. W tym względzie Skarżący zwrócił uwagę, że w projekcie przyszłego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., jaki w lato 2019 r, ukazał się na stronach Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, proponuje się zmianę przeznaczenia przedmiotowego terenu na tereny zielone. Wówczas faktycznie teren ten będzie obszarem, które nie będzie mógł zostać zainwestowany ani zabudowany.

Zdaniem Skarżącego błędne jest stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale, że obecne oznakowanie terenu w Studium uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę. Zdaniem Skarżącego na takowych terenach dopuszcza się zarówno zabudowę wielorodzinną jak i tereny zielone - w zależności od tego jak zostanie to uszczegółowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwrócił uwagę, że przy uchwalaniu innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego takie samo przeznaczenie terenu w Studium (obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym – "zaszrafowane") jak w planowanej inwestycji mieszkaniowej, zostało

uznane za podlegające zabudowie – zainwestowaniu. Zapisy takie są przez Radę M. uważane za w pełni zgodne ze Studium. Zdaniem skarżącego powodowałoby to nieważność wcześniej uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Jako przykłady miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których takie samo przeznaczenie terenu w Studium (obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym) jak w planowanej inwestycji mieszkaniowej, zostało uznane za podlegające zabudowie – zainwestowaniu, Skarżący wskazał:

- uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P. - P. z Ł." w B. (tereny 4MN, 5 MN przeznaczone po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – położone w tym samym mieszanym obszarze Studium, co planowana inwestycja Skarżącego),

- uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "F. - Centrum Onkologii" w B.,

- uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,,Bocianowo - Chodkiewicza" w B. (teren 9 US),

- uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "F. – P. A."

Zdaniem Skarżącego tego rodzaju planów zagospodarowania przestrzennego w B. jest kilkanaście.

Skarżący zwrócił uwagę na erystykę uzasadnienia zaskarżonej uchwały: w uchwale wytknięto, że w przedłożonej przez Skarżącego opinii wskazano na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. i 2007 r. to, znaczy sprzed uchwalenia aktualnie obowiązującego Studium dla miasta B. z 2009 r. – wobec czego Studium nie może mieć bezpośredniego związku z oceną ww. planów miejscowych. Skarżący podkreślił, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pochodzi z 2003 r. to uchwały z 2006 r i 2007 r. winny być z nią zgodne. Co więcej, również we wcześniejszych przepisach kwestia zgodności uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania ze studium kierunków uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy były wymagana. Erystyka wypowiedzi Gminy sprowadza się do tego, że organ pomija milczeniem fakt, że we wcześniej obowiązującym studium wskazane przez architekta tereny, w szczególności tereny MPZP "P. - P. z Ł.", miały identyczne oznaczenie jak obecnie - tzn. były zaszrafowane.

Skarżący zauważył także, że wskazanie przez organ, że w żadnym z ww. planów zagospodarowania przestrzennego nie powstał budynek taki jak planuje Skarżący, nie oznacza, że na terenach zielonej szrafury nie powstały inne budynki. Skarżący podkreślił, że w planowaniu nie chodzi o to czy budynek już powstał tylko o to czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza aby budynek powstał.

Skarżący wskazał, że nad działką będącą przedmiotem wniosku MPZP ,,P. z Ł." pozwala na wybudowanie na zaszrafowanych terenach budynków. Co więcej, budynki te, zgodnie z MPZP, mogą mieć 10 m wysokości do kalenicy. Projektowany budynek ma 12,5 m wysokości. Przy uwzględnieniu jednak nachylenia terenu (teren charakteryzuje się około 3 m spadkiem w kierunku południowym), różnica w wysokości projektowanego budynku nad owymi budynkami wynosi zaledwie około 0,5 m. Dodatkowo teren powyżej objęty MPZP przewiduje 30 % powierzchni biologicznie czynnej, to jest mniej niż 37,4 % powierzchni biologicznie czynnej przewidzianej dla inwestycji mieszkaniowej we wniosku.

Skarżący wskazał ponadto, że teren objęty wnioskiem jest, wbrew uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, obszarem w którym nie brak terenów zielonych. Około 150 m w kierunku północnym znajduje się kilkadziesiąt hektarów terenów zielonych, lasów. W Studium są one oznaczone jako - obszary zieleni parkowej, krajobrazowej, ochronnej. Dodatkowo, do prywatnej działki objętej wnioskiem, [...] działka należąca do Gminy B., która jest terenem zielonym. Na terenie tym nie ma przeszkód aby zachować proporcje pomiędzy interesem prywatnym i publicznym i przeznaczyć go w całości na tereny zielone.

Odnośnie punktu II tj. sprzeczności dotyczącej stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że w gminie zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10 lipca 2019 r. (sygn. II SA/Bd 372/19) podniósł, że w świetle powszechnie znanych faktów, tj. że mieszkań w B. jak i w całym kraju jest za mało, zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej – jedynym kryterium dla Rady M. są zapisy Studium. Skarżący podniósł także, że w punkcie 3.4.2.2 Studium pod tytułem: Zapotrzebowanie na mieszkania (str. 88) wskazano na potrzebę corocznego wzrostu liczby nowych lokali o co najmniej 1,5 tys.. Tymczasem nawet w rekordowym roku 2017 oddano do użytku 1431 nowych lokali (Raport przygotowany przez Miejską Pracownie Urbanistyczną - Perspektywy budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego na terenie miasta B.); w roku 2016 oddano do użytkowania 864 mieszkania. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na wnioski płynące z Syntezy ustaleń studium i uzasadnienia przyjętych

rozwiązań. Na str. 5 Syntezy w punkcie 5 Rozwój mieszkalnictwa wskazano na:

- modernizację i intensy?kację istniejących osiedli z wielorodzinną zabudową wielkoblokową otaczających strefę śródmiejską, zlokalizowanych na Skarpie Południowej i na Dolnym Tarasie w F. ,

- realizację nowych zespołów mieszkaniowych: o wysokiej intensywności zabudowy oraz zróżnicowanej strukturze w F..

Ideą przewodnią Studium jest zachęcenie ludzi do mieszkania w B.. Wskazano, że tereny w mieście powinny stać się konkurencją dla cieszących się dużym zainteresowaniem terenów mieszkaniowych w strefie podmiejskiej (str. 10 Syntezy).

Zdaniem Skarżącego argumentacja organu w uzasadnieniu uchwały, jakoby stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy są zaspokojone i nie ma potrzeby uwzględnienia wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej – nie zasługuje na uwzględnienie. Jest to argumentacja nieprawdziwa w świetle potocznie znanych faktów (na które Skarżący wskazywał), że mieszkań buduje się za mało i jeszcze co najmniej przez dekadę stan taki będzie trwać. Ponadto jest sprzeczna z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, który stanowi jednoznacznie, że: "Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".

Zdaniem Skarżącego tylko dane wynikające ze Studium są danymi miarodajnymi i mającymi znaczenie prawne. Wszystkie inne dane, w tym dane GUS i opracowania własne MPU, są bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Ustawodawca celowo odwołał się do Studium albowiem tylko te dane są jednoznaczne i nie pozwalają na wybiórczą ich interpretację, żonglowanie danymi statystycznymi aby udowodnić każdą z góry powziętą tezę.

Odnośnie punktu III tj. niezastosowania przepisów art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej Skarżący podniósł dwie kwestie:

- podłączenia projektowanego budynku do sieci ciepłowniczej Komunalnego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej (KPEC)

- wskazania urządzonych terenów wypoczynków oraz rekreacji lub sportu.

Odnośnie podłączenie do sieci ciepłowniczej (c.o.) Skarżący podniósł, że Organ przyjął, bez pytania wnioskodawcy ani projektanta inwestycji, dwie alternatywne trasy podłączenia projektowanego budynku do sieci ciepłowniczej. Każda z nich jest odmienna od zakładanej przez skarżącego i projektanta. W ten sposób doszedł do wniosku, że sieci uzbrojenia terenu nie znajdują się w pasie drogowym bezpośrednio przylegającym do działki objętej planowaną inwestycją. Skarżący stwierdził, że nie jest to prawda i wynika to wprost z rysunków technicznych załączonych do wniosku. Skarżący podkreślił, że gdyby nawet zdanie organu było prawdziwe, to wówczas zobowiązany był, na podstawie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych. Organ tego nie uczynił lecz dopiero w uzasadnieniu uchwały odmownej wskazał na owe rzekome braki formalne wniosku.

Odnośnie wskazania urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu Skarżący zauważył, że na stronie 14 uzasadnienia organ dopuścił się interpretacji, według której tereny wypoczynku oraz rekreacji lub sportu to dwie odrębne grupy: wypoczynku (grupa pierwsza), rekreacji lub sportu (grupa druga). Skarżący podkreślił, że specustawa mieszkaniowa w żadnym miejscu nie definiuje, co należy rozumieć poprzez urządzone tereny wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. Należy to zatem rozumieć z zastosowaniem języka polskiego. W języku polskim spójnik "oraz" jest spójnikiem współrzędnym łącznym, w przeciwieństwie np. do spójnika albo, który jest spójnikiem rozłącznym. Również uchwała w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych w jakimkolwiek miejscu nie wskazuje aby były to pojęcia rozłączne.

Skarżący podkreślił, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się bardzo dużo urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. Ponadto Gdyby nawet interpretacja organu była prawdziwa i wezwałby stronę do wskazania owych terenów to zostałoby to uczynione. Podobnie jak w przypadku kwestii podłączenia do sieci ciepłowniczej, organ był do tego zobowiązany, na podstawie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej – jednak tego nie uczynił; dopiero w uzasadnieniu uchwały odmownej wskazał na owe rzekome braki formalne wniosku.

Skarżący zarzucił, że twierdzenie Organu, że przypada zaledwie 0,79 m2 terenów rekreacji lub sportu na mieszkańca (strona 15 uzasadnienia uchwały) jest wyrazem nadinterpretacji specustawy mieszkaniowej przez organ. Ustawa w żadnym miejscu nie wskazuje maksymalnego ani minimalnego współczynnika takowych terenów. Nie nakazuje też aby tereny rekreacji lub wypoczynku były terenami nowymi. Nie wskazuje też aby były to tereny bezpłatne, państwowe, prywatne czy samorządowe. Jedynym kryterium jakim ustawa się posługuje jest tylko i wyłącznie wielkość owych terenów i ich odległość od inwestycji. Jakiekolwiek inne wymogi lub ograniczenia nie są przez specustawę mieszkaniową wskazane.

Odnośnie punktu IV tj. niezastosowania art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców, Skarżący podniósł, że ograniczenie uprawnień (a jest nim zakaz zabudowy prywatnej działki) winno być intepretowane zgodnie z tymi przepisami. A więc nawet gdyby faktycznie byłyby jakieś rzeczywiste wątpliwości (a takowych nie ma - wszystkie są wyłącznie wynikiem nieprzychylnej, a wręcz nieprawdziwej interpretacji) to i tak winny one być rozważone na korzyść wnioskodawcy. Przyjęta przez organ interpretacja art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w kwestii dotyczącej podłączenia do sieci ciepłowniczej oraz wskazania urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu jest również sprzeczna z ww. art. 11 ust. 1 ustawy prawo przedsiębiorców. W przedmiotowej sytuacji ewentualne wątpliwości interpretacyjne, które ograniczają przedsiębiorcy uprawnienia wynikające ze specustawy mieszkaniowej, należało rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy – Skarżącego.

Odpowiedź na skargę

W odpowiedzi na skargę Rada M. (zwana dalej "Organem") wniosła o oddalenie skargi w całości.

Organ podniósł, że zgłaszane przez Skarżącego żądania w zakresie, w jakim żąda nie tylko uchylenia uchwały, ale ponadto przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zobowiązania organu do wydania uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej w granicach działki nr [...] przy ul. [...] – wykraczają poza kontrolę działalności administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne w zakresie orzekania w sprawach skarg na uchwały rady gminy. Żądanie to nie znajduje bowiem podstawy ani w art. 147 p.p.s.a. ani w przepisach specustawy mieszkaniowej. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 14 specustawy mieszkaniowej do spraw procedowanych zgodnie z tą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Odnośnie zarzutu Skarżącego z pkt I - Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom Skarżącego jakoby specustawa mieszkaniowa w art. 5 ust. 3 stanowiła, że rada gminy jest zobowiązana do ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (dającej zgodę na realizację inwestycji), jeżeli wniosek w tej sprawie spełnia warunki formalne – rada gminy ma możliwość (prawo) a nie obowiązek przyjęcia pozytywnej uchwały. Zdaniem Organu uchwała rady gminy o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest związana jedynie wymogiem zapisanym w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej (wzięcie pod uwagę stanu zaspakajania potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium).

Organ podkreślił także, że procedura określona specustawą mieszkaniową nie jest procedurą administracyjną, jak to ma miejsce w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy terenu w trybie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. gdzie wydanie takowej decyzji nie jest uznaniowe i poddane dowolności organu. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 września 2019 r. sygn. II SA/Sz 643/19 oraz WSA w Lublinie z 6 września 2019 r. sygn. II Lu 403/19) Organ podniósł, że w trybie specustawy mieszkaniowej rada gminy, nawet po spełnieniu przez wnioskodawcę określonych w ustawie wymogów, może podjąć swoją niezależną uchwałę ważąc argumenty, uwarunkowania oraz przedłożone dokumenty.

Organ za bezzasadny uznał zarzut, że błędnie zastosował art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej stwierdzając, że planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze Studium. Organ podkreślił, że wymóg niesprzeczności ze Studium musi dotyczyć zarówno części tekstowej jak też graficznej tego dokumentu.

Organ wskazał, że wskazana we wniosku Skarżącego działka nr [...] znajduje się w granicach strefy mieszkaniowej M8, na obszarze zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym, którymi są obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym. Przedmiotowa działka jest położona w obszarze "zielonego szrafu", czyli zgodnie z oznaczeniami - legendą, umieszczonymi na rysunku Studium, na obszarze zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym (zielony szraf), którymi są obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym (brązowe tło).

Organ zauważył, że Skarżący, w swoim wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wskazywał jednak że ww. działka "położona jest w obszarze mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym". (wniosek - pkt 12 str. 6).

Organ wskazał, że badanie braku sprzeczności inwestycji mieszkaniowej, dotyczyło także badania części tekstowej Studium.

Stosownie do zapisów Studium (tom ll str. 94, punkt 2, wyróżnienie obszaru nr [...]), w granicach obszarów zieleni towarzyszące] terenom zainwestowanym (zielony szraf), ustala się :

- zachowanie oraz ochrona istniejących i projektowanych terenów zieleni parkowej i krajobrazowej oraz zieleni towarzyszące] terenom zainwestowanym,

- utrzymanie ciągłości i zwartości systemu przyrodniczego,

- obowiązuje zachowanie istniejącej i wprowadzanie nowej zieleni urządzonej i krajobrazowej na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z towarzyszącym: terenowymi urządzeniami sportu i rekreacji, zwłaszcza jako przedłużenie układu naturalnych dolinek i rozcięć erozyjnych Skarpy Północnej, np. w rejonie (...) Pawła z Ł. - C. (...),

- kształtowanie osiedlowych ciągów przyrodniczych, pieszych i rowerowych, stanowiących elementy miejskiego systemu przyrodniczego, w tym połączeń relacji skarpa - rzeka.

Ponadto Studium określa wymóg kształtowania miejskiego systemu przyrodniczego (tom ll str. 35, punkt 3.2 wyróżnienie nr [...]) w formie zapewniającej ciągłość przestrzenno - funkcjonalną obszarów środowiska naturalnego i zieleni w strefach zurbanizowanych, w tym poprzez:

- powiększanie powierzchni czynnych biologicznie,

- realizację ciągów zieleni (korytarzy ekologicznych) o kierunku prostopadłym do istniejących form naturalnych: zieleni krajobrazowej na Skarpie Północnej i Południowej, zieleni przybrzeżne] rzek oraz otaczających lasów podmiejskich, według zasad określonych na rysunku Studium.

Organ wskazał ponadto, że w zapisach Studium dotyczących obszaru mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym (brązowe tło - tom ll str. 93, punkt 2, wyróżnienie obszaru nr [...], akapit 22), zapisano kierunki kształtowania osiedlowych ciągów przyrodniczych, pieszych i rowerowych, stanowiących elementy miejskiego systemu przyrodniczego, poprzez zachowanie, ochronę i rozwój istniejących, wydzielonych terenów zieleni osiedlowej np. parków o charakterze leśnym z terenowymi urządzeniami sportu i rekreacji, kompleksów leśnych, zieleni wzdłuż Skarpy Północnej wraz z ciągami pieszymi (promenada podskarpowa), ścieżkami rowerowym oraz boiskami i urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi, zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym, stanowiącej ciągi przyrodniczo-rekreacyjne zwłaszcza te prostopadłe do Skarpy Północnej i do koryta rzeki W..

Zdaniem organu, planowana inwestycja mieszkaniowa, realizowana w formie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 4 kondygnacji nadziemnych i intensywności zabudowy 1,42 (znacząco wyższej niż intensywność na terenach otaczającej zabudowy wielorodzinnej) w granicach terenów zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym, nieodwracalnie przekształci je w tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pozostając w ten sposób w ewidentnej sprzeczności z kierunkami zagospodarowania przestrzennego, określonymi w Studium, które ustalają wymóg zachowania oraz ochrony istniejących i projektowanych terenów zieleni parkowej i krajobrazowej oraz zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym. Zgodnie ze Studium działkę nr [...] obejmują kierunki przypisane do obszarów zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym. Obszary tej zieleni mają towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej o wysokiej intensywności, a nie być taką zabudową.

Za nieuprawnione uznał Organ odnoszenie do przedmiotowej sprawy tj. badania braku sprzeczności inwestycji mieszkaniowej realizowanej w trybie specustawy mieszkaniowej – procedury badania relacji pomiędzy Studium a planem miejscowym i powoływanie przykładów uchwał Organu odnoszących się do terenów zielonych towarzyszących terenom zainwestowanym. Nie jest uprawnione zdaniem Organu wyciąganie wniosków o nieważności planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie prostego nałożenia rysunku planu na rysunek Studium. Organ podkreślił, że zmieniały się przepisy prawne wskazujące na relacje pomiędzy Studium a mpzp. Były regulacje ustawowe, które nie zawierały żadnego zapisu dotyczącego zgodności mpzp ze Studium; był okres, gdy wymagano "badania spójności rozwiązań planu z polityką przestrzenną określoną w Studium"; był okres kiedy ustalenia Studium były wiążące; w innym okresie istniał wymóg badania zgodności (ale nie identyczności) postanowień planu miejscowego z ustaleniami Studium. Obecnie istnieje wymóg stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium.

Odnośnie zarzutu Skarżącego z pkt II (błędne zastosowanie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej) Organ podkreślił, że zgodnie z brzmieniem przepisu wziął pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze Studium. Wbrew twierdzeniom skarżącego Organ nie stwierdził, że w gminie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy.

Zdaniem Organu błędne jest stanowisko Skarżącego, że "stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" jest elementem, który wprost powinien wynikać z zapisów Studium. Organ zwrócił uwagę na interpunkcję zdania drugiego w art. 7 ust. 4 tj. na brak przecinka po słowach "rozwoju gminy", skutkującym brakiem powiązania zarówno "stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" oraz "potrzeb i możliwości rozwoju gminy" z "ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Zdaniem Organu ponieważ ustawodawca nie połączył tych elementów (korzystając ze znaków interpunkcji), stan zaspakajania potrzeb mieszkaniowych nie musi być powiązany wyłącznie z treścią Studium, jak to sugeruje Skarżący.

Organ podkreślił, że w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., który określa zakres merytoryczny Studium, ustawodawca nie wprowadził konieczności dokonywania, na etapie Studium, analizy "stanu zaspakajania potrzeb mieszkaniowych".

Organ zwrócił ponadto uwagę, że obowiązujące Studium B. z 2009 r., chociaż zawiera analizę sytuacji mieszkaniowej, to została ona sporządzona według stanu na [...] stycznia 2009 r. tj. ponad 10 lat temu. Nielogicznym jest, aby rada gminy, przy podejmowaniu w 2019 r. zaskarżonej uchwały, brała pod uwagę stan zaspakajania potrzeb mieszkaniowych w roku 2009. W celu przeprowadzenia rzetelnych analiz w zakresie zaspakajania potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy trzeba dysponować aktualnymi danymi w tej kwestii. Zasadne było zatem korzystanie przez radę gminy z różnych dokumentów i źródeł, a nie tylko z zapisów Studium.

Organ podniósł, że w momencie uchwalania Studium B. tj. w roku 2009 art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. nakazujący w treści studium uwzględnić uwarunkowania, w tym "potrzeby i możliwości rozwoju gminy" - nie określał szczegółowo zawartości tego elementu studium. Uszczegółowienie nastąpiło później (obecny art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a) – d) u.p.z.p.)

Mając powyższe na uwadze w przedmiotowej sprawie Rada M. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wzięła pod uwagę "potrzeby i możliwości rozwoju gminy" wynikające z ustaleń Studium oraz dokonała ich analiz, włączając dodatkowo do tego zagadnienia aktualne dane i wskazania, w ujęciu przewidzianym w obecnym brzmieniu u.p.z.p. Organ stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę stwierdził, że konieczności wkraczania na tereny przewidziane w planach miejscowych pod zieleń i funkcje z nią związane (wypoczynek, sport, rekreacja) nie potwierdza demografia, która wskazuje na trend spadkowy w zakresie liczby ludności w mieście, a z kolei analizowane dane i wskaźniki dotyczące zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, także w zakresie potrzeb i możliwości rozwoju miast, wskazują systematyczną poprawę poszczególnych parametrów wpływających na podnoszenie standardu zamieszkania, przy jednoczesnym znaczącym zasobie rezerw terenowych wskazywanych dla rozwoju poszczególnych funkcji miasta, w tym terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.

Odnośnie zarzutu Skarżącego z pkt III (niezastosowanie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej poprzez niewezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku) – Organ uznał go za nieuzasadniony.

Organ podniósł, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku jest możliwe jedynie przed zamieszczeniem wniosku inwestora w BIP urzędu gminy, przy czym wezwanie dotyczy wyłącznie braków formalnych. Pod względem formalnym wniosek Skarżącego z [...] sierpnia 2019 r. spełniał wymagania ustawowe, nie było zatem podstaw do wzywania do jego uzupełnienia.

Organ podkreślił, że przyjmując wniosek bada go pod względem formalnym, a nie merytorycznym. Za treść merytoryczną wniosku odpowiada wnioskodawca. Specustawa mieszkaniowa daje organowi 60 do 90 dni na analizy merytoryczne – ale dopiero po zamieszczeniu treści wniosku na stronie BIP. Zdaniem Organu ustawa nie upoważnia organu do stosowania art. 7 ust. 9 po fakcie zamieszczenia wniosku w BIP. Ponadto ustawodawca nie przewidział procedury wzywania inwestora do składania stosownych wyjaśnień, uzupełniania braków czy korygowania uchybień o charakterze merytorycznym, na tym etapie procedowanie wniosku.

Organ podkreślił, że o brakach i uchybieniach merytorycznych wniosku Skarżący dowiedział się jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Skarżący został zaproszony na posiedzenie Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej w B. [...] września 2019 r. oraz Komisji Gospodarki Przestrzennej Rady Miasta [...] października 2019 r. Skarżący uczestniczył w ww. posiedzeniach, na których omawiano złożony wniosek wskazując m.in. na jego braki i uchybienia.

Kwestia podłączenia projektowanego budynku do sieci ciepłowniczej Komunalnego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej (KPEC).

Odnośnie twierdzenia Skarżącego, że organ przyjął, bez pytania wnioskodawcy ani projektanta inwestycji, dwie alternatywne trasy podłączenia projektowanego budynku do sieci ciepłowniczej, odmienne od tras we wniosku – Organ wskazał, że to na wnioskodawcy spoczywa ustawowy obowiązek dokonania analizy powiązania inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu (art. 7 ust. 7 pkt 6 specustawy mieszkaniowej) oraz określenie zmian w uzbrojeniu terenu (art. 7 ust. 7 pkt 5 specustawy mieszkaniowej). Ponieważ treść wniosku i dołączonej do niego koncepcji architektoniczno – urbanistycznej różniły się między sobą, a tym samym nie wykazywały, że planowana inwestycja wypełnia lokalne standardy urbanistyczne określone w uchwale LSU, stąd na stronie 12 i 13 zaskarżonej uchwały opisano działania organu związane z tymi kwestiami.

Organ podniósł, że Skarżący w treści wniosku (pkt 6) stwierdził, że niezbędna do realizacji planowanej inwestycji sieć cieplna znajduje się w ciągu ul. [...] oraz że możliwe jest bezpośrednie przejście z sieciami i przyłączami z działek drogowych do działki, na której znajduje się projektowany budynek. Z kolei z koncepcji urbanistyczno – architektonicznej oraz z analizy przebiegu sieci ciepłowniczej dokonanej przez Organ w oparciu o aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową, jednoznacznie wynikało, że sieci centralnego ogrzewania (c.o.), na wysokości działki [...], będącej przedmiotem wniosku, nie przebiegają w pasie drogowym. Tak więc aby przyłączyć projektowany budynek do sieci c.o., konieczne będzie prowadzenie przewodów ciepłowniczych z wykorzystaniem także innych działek (niedrogowych), których Wnioskodawca nie wskazał w części opisowej wniosku. Z kolei wyrysowując przewody ciepłownicze w koncepcji architektoniczno-urbanistycznej, projektant poprowadził je od magistrali ciepłowniczej 2cx700 do planowanego budynku, ewidentnie umieszczając je m.in. w granicach działki nr [...] obręb 393, pozostającej w wieczystym użytkowaniu F. Spółdzielni Mieszkaniowej oraz nr [...] obręb 337, będącej w wieczystym użytkowaniu osób prywatnych, które nie są działkami położonymi w pasie drogowym ul. [...], a których nie ujawniono w części opisowej wniosku.

Tym samym poddano pod wątpliwość powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu (z siecią c.o.).

P. we wniosku zabrakło prawidłowo wykonanej analizy powiązania inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu, Organ dokonał badania także innych możliwych powiązań inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu, którym była sieć ciepłownicza. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z § 5 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla realizacji inwestycji mieszkaniowej ustalono obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej, a w treści wniosku i przedłożonej koncepcji urbanistyczno – architektonicznej odnotowano w tym zakresie istotne rozbieżności/luki. Badania dokonano z zachowaniem warunków przedstawionych przez KPEC w piśmie z dnia [...] grudnia 2018r. (znak [...]), co dodatkowo potwierdza, że uzbrojenie c.o. może być prowadzone w różny sposób. Jednak to właśnie Inwestor musi wskazać określone rozwiązanie, które umożliwi faktyczne powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu. Analiza dotycząca innego powiązania planowanego budynku z siecią ciepłowniczą wykazała, że jego zastosowanie, jak w analizowanym wcześniej przypadku (tj. od sieci magistralnej 2cx700 poprzez działkę nr [...] obr. 393 i 28/3 obr. 337), wymagałoby prowadzenia przewodów ciepłowniczych poza pasem drogowym, także z wykorzystaniem działki, której Wnioskodawca nie wskazał w treści wniosku i nie jest właścicielem. Dotyczy to np. sytuacji włączenia planowanego budynku do sieci ciepłowniczej z najbliższej komory ciepłowniczej, co spowoduje konieczność prowadzenia przewodów c.o. poprzez działkę 111 obręb 392, która pozostaje w wieczystym użytkowaniu F. Spółdzielni Mieszkaniowej i nie jest działką drogową.

Organ stwierdził, że gdyby oparł się wyłącznie na stwierdzeniu Inwestora (pkt 6 wniosku), że do obsługi planowanego budynku w granicach działki [...] obr. 393, wystarczające jest prowadzenie przewodów, w tym ciepłowniczych, wyłącznie w granicach pasa drogowego (dz. nr [...]), co zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 7 specustawy mieszkaniowej zostałoby zawarte w ewentualnej uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, powyższa regulacja w zakresie powiązania inwestycji mieszkaniowej z siecią ciepłowniczą wiązałoby organ wydający pozwolenie na budowę (art. 25 ust. 1 ustawy), a Inwestor docelowo znalazłby się w sytuacji, w której zostałby zobowiązany do podłączenia do sieci ciepłowniczej (na swój wniosek) wyłącznie w granicach działki drogowej 73 obr. 393, w sytuacji gdy w rzeczywistości ww. połączenie wymagałoby wykorzystania także działek znajdujących się poza pasem drogowym (np. dz. nr [...] albo np. dz. 111).

W tym zakresie analizowany wniosek nie wypełnia wymogu określonego w art. 7 ust. 7 pkt 9 specustawy mieszkaniowej. Pominięcie przez Inwestora określonych nieruchomości, może mieć także zasadnicze znaczenie dla określenia faktycznych granic lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub lokalizacji inwestycji towarzyszącej, granic obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, a tym samym wskazania nieruchomości objętych ewentualną uchwały rady gminy w tej sprawie, dającej możliwość na korzystania z tych nieruchomości poprzez udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie uzbrojenia terenu niezbędnych do korzystania z inwestycji mieszkaniowej, o ile właściciel lub użytkownik wieczysty ww. nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wyłączenie nieruchomości niezbędnych dla prowadzenia sieci uzbrojenia terenu, wyklucza aby właściwy organ w decyzji o pozwoleniu na budowę ograniczył sposób korzystania z takich nieruchomości, w oparciu o przepisy specustawy mieszkaniowej.

Kwestia wskazania urządzonych terenów wypoczynków oraz rekreacji lub sportu.

Organ podniósł, że stosownie do art. 19 ust. 1 – 3 specustawy mieszkaniowej Rada M. w uchwale w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych zmieniła wymóg ustawowy dotyczący zapewnienia dostępu do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. W specustawie mieszkaniowej (art. 17 ust. 4) wymagany jest dostęp do powierzchni ww. terenów stanowiącej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2, przy czym w miastach w których liczba mieszkańców przekracza 100.000 mieszkańców – w odległości nie większej niż 1500 m. Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały LSU odległość tą zmniejszono do 750 m.

Zdaniem organu zgodnie ze specustawą i uchwałą LSU w kwestii badania spełnienia standardów urbanistycznych w omawianym zakresie mamy do czynienia z dwoma kategoriami terenów: "wypoczynku" oraz "rekreacji lub sportu". We wniosku wskazano tereny "rekreacji oraz sportu", do których zaliczono: boisko do gier zespołowych, boisko do piłki nożnej, plac zabaw i miasteczko ruchu rowerowego. Nie wskazano natomiast "terenów wypoczynku", którymi mogą być np. tereny zagospodarowane zielenią o charakterze parkowym. Zdaniem Organu brak wskazania terenów wypoczynku, w stosownej odległości od terenu inwestycji mieszkaniowej – jest niewypełnieniem obligatoryjnej treści wniosku wymaganej przepisami specustawy mieszkaniowej i uchwały LSU.

Organ podniósł, że nie jest także spełniony wymóg zapewnienia dostępu planowanej liczby mieszkańców (z działki nr [...]) do wskazanych terenów rekreacji lub sportu. Zdaniem organu zapewnienie dostępu oznacza możliwość dotarcia i korzystania bez ograniczeń czasowych, funkcjonalnych i przestrzennych. Tymczasem w ocenie organu, tereny rekreacji i sportu wskazane we wniosku, nie spełniają warunku dostępności, o którym mowa w specustawie mieszkaniowej i uchwale LSU. Jako tereny rekreacji lub sportu, we wniosku wskazano: boisko do gier zespołowych, boisko do piłki nożnej, plac zabaw i miasteczko ruchu rowerowego, znajdujące się na ogrodzonym terenie Szkoły Podstawowej nr [...], położonej przy ul. [...] F. ,,[...]". Powyższe obiekty od lat są wykorzystywane w procesie dydaktycznym dzieci i młodzieży, w tym dla potrzeb klas sportowych. Oznacza to że przy ok. 816 uczniach Szkoły Podstawowej nr [...], zaczynających naukę od godziny 8.00 i kończących ok. godziny 15.00 lub 17.00 (klasy sportowe), wskazane tereny rekreacji i sportu, nie są powszechnie dostępne.

Organ podkreślił, że w odległości 750 m dojścia pieszego do terenów położonych przy Szkole Podstawowej nr [...], jest zameldowanych 8786 osób. Oznacza to, że biorąc pod uwagę tereny rekreacji i sportu położone przy Szkole Podstawowej nr [...] (o pow. 5400 m2), oraz inne tego typu (o pow. 1500 m2) położone w omawianej strefie – na jednego mieszkańca aktualnie zameldowanego na tym obszarze osiedla, przypada zaledwie 0,79 m2 terenów rekreacji lub sportu. W konsekwencji Organ stwierdził, że wskazane we wniosku 316 m2 terenów rekreacji lub sportu, rzekomo dla nowych mieszkańców, jest już wykorzystywane przez obecnych mieszkańców osiedla [...]. Nie można więc wykazać, jako spełniający wskaźnik 4 m2 terenu sportu lub rekreacji, na nowego mieszkańca planowanego zgodnie z wnioskiem, skoro w obecnym stanie, na jednego mieszkańca przypada niespełna 1 m2.

Zdaniem organu tereny sportu i rekreacji wskazane we wniosku, już użytkowane przez mieszkańców osiedla P. , nie mogą stanowić terenu bilansowanego na potrzeby planowanej inwestycji mieszkaniowej w trybie ,,specustawy mieszkaniowej".

Organ podkreślił, że w art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowe ustawodawca posłużył się pojęciem wskaźnika czyli liczby wyrażającej wzajemną zależność dwóch kategorii czy wartości liczbowych. Ustawodawca wskazał, że ma to być teren ,,o powierzchni stanowiącej co najmniej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2". Zdaniem Organu zwrot "co najmniej' przesadza, że otrzymana wartość jest wartością minimalną, a iloczyn osób/mieszkańców oraz powierzchni 4 m2, daje wskaźnik 4 m2/osobę.

Organ wskazał, że specustawa mieszkaniowa przewidziała możliwość wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości osób trzecich (Rozdział 6 ustawy), ale tylko w zakresie udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie sieci uzbrojenia terenu, niezbędnych do korzystania z inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, o ile właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Nie ma natomiast w ustawie żadnej regulacji uprawniającej inwestora, do wskazywania i użytkowania terenów wypoczynku oraz rekreacji i sportu, usytuowanych w granicach np. nieruchomości prywatnych, czy innych, nie będących terenami publicznymi, czy gruntem inwestora. Skoro ww. ustawa takich uprawnień nie nadała, należy więc przyjąć, że obowiązują w tym zakresie przepisy ogólne, a więc tereny wypoczynku oraz rekreacji i sportu muszą znajdować się na gruntach należących do inwestora albo na gruntach publicznych.

Zdaniem Organu wymóg wskazania przez inwestora terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu służy temu, aby owe tereny trwale i zgodnie z przyjętymi standardami służyły określonej inwestycji mieszkaniowej.

Odnośnie zarzutu Skarżącego z pkt IV (niezastosowanie art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców) – Organ uznał, że jest on całkowicie chybiony.

Organ podniósł, że określona w art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców zasada rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, i w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.

Oznacza to, że organ zobowiązany jest rozstrzygnąć wątpliwości co do stanu faktycznego w danej sprawie na korzyść przedsiębiorcy wówczas, gdy stwierdzi, że nadal pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, mimo zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem organu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budził wątpliwości. Ponadto prowadzone postępowanie nie dotyczyło nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania uprawnień. Skarżący nigdy nie uzyskał uprawnień, które dawałyby mu prawo do zabudowy działki nr [...], a postępowanie w trybie specustawy mieszkaniowej nie dotyczyło nałożenia obowiązku bądź ograniczenia na przedsiębiorcę - wręcz przeciwnie, było postępowaniem, w którym rada gminy mogłaby zadecydować o odstąpieniu od stosowania obowiązującego prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, zmieniając ewentualnie ograniczenia wynikające z tego prawa.

Zdaniem Organu w sprawie nie miał zastosowania także art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Określona w ww. regulacji prawnej zasada przyjaznej interpretacji przepisów, zgodnie z którą wątpliwość co do normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony, nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej jest jasny, nie powoduje trudności w ustaleniu jego znaczenia, a więc nie skutkuje powstaniem wątpliwości interpretacyjnych.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego związanego z przyłączeniem do sieci ciepłowniczej. Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu Skarżącego we wniosku sieć ciepłownicza nie znajduje się pasie drogowym. Przyłączenie planowanej inwestycji do sieci ciepłowniczej wymaga prowadzenia przewodów c.o. przez działkę nr [...] pozostającą wieczystym użytkowaniu F. Spółdzielni Mieszkaniowej oraz nr [...], będącą w wieczystym użytkowaniu osób prywatnych, czego wnioskodawca nie uwzględnił. Z kolei w sytuacji w której KPEC wskaże jako miejsce włączenia do sieci ciepłowniczej najbliższą komorę ciepłowniczą, pojawi się konieczność prowadzenia przyłącza c.o. poprzez działkę 111, która pozostaje w wieczystym użytkowaniu F. Spółdzielni Mieszkaniowej, czego Wnioskodawca również nie poddał analizie wymaganej specustawą mieszkaniową (art. 7 ust. 7 pkt 6 specustawy mieszkaniowej). Wobec tego w zakresie możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci c.o., z wykorzystaniem specjalnego trybu realizacji sieci uzbrojenia terenu prowadzonych przez grunty, które nie należą do Inwestora, analizowany wniosek nie wypełniał wymogu określonego w art. 7 ust. 7 pkt 9 specustawy mieszkaniowej.

Zdaniem Organu powyższych braków w treści przedłożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w sytuacji gdy treść normy prawnej nie pozostawiała wątpliwości (art. 7 ust. 7 pkt 5 i 6 specustawy mieszkaniowej), nie można było kwali?kować jako wątpliwości, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy - skarżącego.

Tak samo nie można było kwalifikować jako wątpliwości, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy - skarżącego braku w postaci braku wskazania, w stosownej odległości od terenu planowanej inwestycji - "terenów wypoczynku", o których mowa w art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Co do zasady sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, bowiem o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nieistotne w sprawie). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie rozstrzygania skargi na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w przepisach p.p.s.a. brak odpowiednika art. 145a § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.

Z powyższego wynika, że zasadnie Organ wskazuje, że nie ma prawnej możliwości, aby sąd w wyroku rozstrzygającym skargę na uchwalę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej orzekł o "przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania" czy "zobowiązał organ do wydania uchwały ustalającej lokalizację Inwestycji mieszkaniowej".

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej – "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepis ten stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a więc – zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa – polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona na powyższych zasadach, doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2019 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze Studium.

Rozpatrując ten zarzut należy na wstępie zaznaczyć, że Sąd nie może w przedmiotowej sprawie wypowiadać się w kwestii zgodności lub braku zgodności wskazywanych przykładowo przez Skarżącego miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze Studium. Oznaczałoby to w istocie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem owych planów. Taką kontrolę sąd administracyjny może przeprowadzić w przypadku, jeżeli zostanie wniesiona skarga na konkretną uchwałę – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie wskazywanej przez Skarżącego opinii mgr. inż. arch B. K. o braku planowanej inwestycji ze Studium – należy zauważyć, że żaden przepis specustawy mieszkaniowej nie przewiduje wydawania tego rodzaju opinii oraz nie określa, aby rada gminy miałaby być w jakikolwiek sposób związana taką opinią. Można by co najwyżej uznać tego rodzaj opinię za opinię amicus curiae – gdyby nie okoliczność, że autor tej opinii był także projektantem koncepcji urbanistyczno – architektonicznej przedłożonej przez Skarżącego. Opinię tę należy zatem traktować jako przedstawienie prywatnej opinii wzmacniającej argumentację Skarżącego.

Przesądzenie czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium wymaga w pierwszej kolejności określenia treści tegoż Studium w zakresie odnoszącym się do terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka nr [...].

Zgodnie z rysunkiem Studium wskazany teren oznaczony jest kolorem brązowym (nazywanym też przez Strony na rozprawie "łososiowym"), będącym tłem dla pionowych, zielonych kresek ("zielonych szraf"). Według opisu (legendy) rysunku Studium teren koloru brązowego to ""obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym", natomiast teren z zielonymi szrafami to "obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym". Trzeba przy tym zaznaczyć, że wzór oznaczania za pomocą szraf w legendzie rysunku Studium ma tło białe – a jak wynika ze Studium (i co przyznano w uchwale), tło szraf może być różnego koloru – w zależności jakiego rodzaju "terenom zainwestowanym" mają "towarzyszyć" "obszary zieleni" (np. zieleń może także "towarzyszyć" zabudowie usługowej).

Przy odczytywaniu treści Studium odnośnie tak oznaczonego terenu Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, że oznaczenie to powinno być odczytywane w ten sposób, że funkcja tego terenu to zarówno "obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym" jak też "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym". Nawet gdyby oprzeć się wyłącznie na treści rysunku Studium (co zdaniem Sądu jest niedopuszczalne), to należy stwierdzić, że realizacja w pełni przeznaczenia terenu opisanego jako "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym" jest sprzeczne z możliwością realizacji funkcji "obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym". Trudno uznać, że nawet obszar mieszkalnictwa o wysokiej intensywności ma być pozbawiony jakiejkolwiek zieleni, ma być w całości zajęty pod zabudowę i tereny utwardzone. Należałoby zatem przyjąć, że nawet na takich obszarach przy zabudowie będą istnieć pewne obszary zieleni – będą "towarzyszyć" zabudowie. Przy takim rozumieniu sposobu zagospodarowania "obszaru mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym" zbędnym byłoby wprowadzanie – jako odrębnego typu obszaru – "obszaru zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym". Jeżeli zatem wprowadzono takie oznaczenie – to znaczy że teren ten winien być inaczej zainwestowany niż teren oznaczony jako "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym". Skoro tak, skoro są to obszary o różnym sposobie zagospodarowania, z których zrealizowanie w pełni jednego wyklucza możliwość zrealizowania drugiego – to są one ze sobą sprzeczne.

Choćby z tego powodu słuszne jest stanowisko Organu, że przy odczytaniu treści Studium należy odwoływać się nie tylko do rysunku Studium, ale też do jego części tekstowej. To, że Studium obejmuje nie tylko część graficzną, ale także tekstową wynika także z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 9 ust. 2 u.p.z.p. stwierdzający, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzający, że studium uchwala rada gminy oraz że tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium).

Słusznie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Organ, określając jaką treść należy przypisać oznaczeniu terenu, na którym znajduje się planowana inwestycja (działka nr [...]) dokonał także analizy zapisów części tekstowej Studium (str. 16 – 26 uzasadnienia uchwały). Z analizy tej wynika, że w tekście Studium (tom II od str. 94, punkt 2; wyróżnienie obszaru 4 – na str. 96) dla terenów "obszarów zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym" wśród "kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu" ustalono w szczególności "zachowanie oraz ochronę istniejących i projektowanych terenów (...) zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym". Tak jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (str. 18 – 19) zgodny z tym zapisem jest zapis w Studium odnoszący się do "obszaru mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym" (obszar ten należy do "obszarów mieszkaniowych"), w którym to zapisie wśród "kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu" ustalono w szczególności "kształtowanie osiedlowych ciągów przyrodniczych (...) stanowiących elementy miejskiego systemu przyrodniczego, poprzez zachowanie, ochronę i rozwój: istniejących, wydzielonych terenów zieleni osiedlowej: (...) zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym" (tom II, str. 93 - 95, pkt 2 na str. 94, akapit 22 - przedostatni na str. 95).

Z zapisów Studium wynika zatem, że tam, gdzie oznaczony na brązowo (łososiowo) obszar mieszkaniowy zostaje "zaszrafowany" zielonymi szrafami – obowiązuje inne przeznaczenie terenu, niż tam, gdzie brak owych szraf. Obszar ten nie jest już obszarem, gdzie dopuszczalna jest intensywna zabudowa mieszkaniowa, ale jest to obszar, w którym występuje zieleń towarzysząca owej zabudowie mieszkaniowej. Zieleń - która ma być zachowana, zieleń - która ma być chroniona, zieleń - której "należy zapewnić rozwój". Słusznie wskazano w uzasadnieniu uchwały, że uwzględniając wyliczony w dla planowanej inwestycji wskaźnik intensywności zabudowy (1,42 – wyższy niż wskaźnik dla już istniejącej w sąsiedztwie już zabudowy wielorodzinnej) zrealizowanie planowanej przez Skarżacego inwestycji nieodwracalnie przekształci "tereny zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym" w teren intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Zaistnienie tego rodzaju zmiany wykazano w uzasadnieniu uchwały także poprzez odniesienie innych parametrów planowanej inwestycji mieszkaniowej (powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, powierzchnia dojść, dojazdów i parkingów – por. str. 23 – 24 uzasadnienia zaskarżonej uchwały)

Należy zauważyć, że w przepisach specustawy mieszkaniowej, w szczególności w art. 5 ust. 3 ustawy, nie zostało zdefiniowane pojęcie "sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Słownik języka polskiego (https://sjp.pwn.pl/sjp/) pojęcie "sprzeczność" definiuje jako:

1. stosunek zachodzący między zjawiskami, myślami, poglądami, interesami sprzecznymi względem siebie,

2. rzecz sprzeczna z czymś,

3. log. stosunek między dwoma zdaniami lub nazwami, z których jedno jest negacją drugiego.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zatem przyjąć, że według literalnego znaczenia sprzeczność to sytuacja, kiedy zrealizowanie jednego zamierzenia neguje (wyklucza) możliwość zrealizowania innego zamierzenia.

Słusznie zatem przyjęto w zaskarżonej uchwale, że realizacja planowanej inwestycji mieszkaniowej jest sprzeczna ze Studium, gdyż jej realizacja wykluczy możliwość zrealizowania zamierzenia określonego w Studium dla przedmiotowego terenu tj. zachowanie, ochronę i rozwój zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym.

Stwierdzenie, że planowana przez Skarżąca inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze Studium powoduje, że niezależnie od innych kwestii rozważanych w zaskarżonej uchwale i podnoszonych w skardze – nie było możliwe podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jak wynika bowiem z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej realizacji inwestycji mieszkaniowej możliwa jest tylko wówczas, gdy nie jest ona sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy.

Zarzut błędnego zastosowania art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej (ocena zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych).

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że w gminie zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym zakresie przede wszystkim niezasadne jest stanowisko Skarżącego, że rada gminy powinna przeprowadzić analizę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy wyłącznie w oparciu o treść Studium. Podstawy do sformułowania takiego stanowiska nie daje sama treść art. 7 ust. 4. Zgodnie z tym przepisem "Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Zasadnie podnosi Organ, że stanowisko Skarżącego byłoby słuszne, gdyby w cytowanym przepisie przecinek został umieszczony po słowach "rozwoju gminy". Wówczas przepis miałby brzmienie: "Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" Oznaczałoby to, że zarówno "stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" jak też "potrzeby i możliwości rozwoju gminy" powinny być oceniana na podstawie treści studium. W obecnym brzemieniu przepisu słowo "oraz" rozdziela dwie różne kwestie, które ustawodawca nakazał radzie gminy brać pod uwagę. Przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej należy odczytywać w ten sposób, że rada gminy, podejmując uchwałę bierze pod uwagę:

- stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych

oraz

- potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Przyjęcie wykładni wskazanej przez Skarżącego oznaczałoby w istocie, że wykonywanie przez radę gminy art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej byłby kolejną formą badania, jaki jest stosunek planowanej inwestycji do treści Studium. Art. 7 ust. 4 byłby zatem w pewnym zakresie powtórzeniem treści art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej.

Ze względu na powyższe Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale Organ słusznie dokonał analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych odwołując się do aktualnych danych statystycznych Głównego Urzędu Statystycznego, wskazując m.in. na wynikający z aktualnych danych spadek liczby mieszkańców B. oraz prognozy wskazujące na dalszy spadek tej liczby jak też wskazując na liczbę mieszkań oddawanych do użytku w B. w latach 2000 – 2017. Zasadnie Organ na podstawie aktualnych danych dokonał określenia istniejącego zapotrzebowania na zabudowę mieszkaniową. Zasadnie także Rada M. na podstawie treści Studium dokonała analizy chłonności terenów nowej zabudowy. Analizy te doprowadziły Organ do wniosku, że M. dysponuje nadwyżką rezerw terenowych dla potrzeb rozwoju funkcji mieszkaniowej o podwyższonych standardach (co do powierzchni mieszkania) i w takiej sytuacji nie ma potrzeby wkraczania z zabudową mieszkaniową na tereny przeznaczone pod zieleń i funkcje z nią związane. Zdaniem Sądu dojście do takiego wniosku nastąpiło bez naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Zarzut niezastosowanie przepisów art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej (przy założeniu, że wniosek nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 7 ust. 7 pkt 9) w zw. z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 2.2 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych.

Powyższy zarzut jest częściowo zasadny, aczkolwiek stwierdzone przez Sąd uchybienia nie mają charakteru istotnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podnosząc powyższy zarzut skarżący w istocie zarzucił organowi naruszenie prawa odnośnie 3 kwestii:

- stosowanie procedury usunięcia braków formalnych wniosku (art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej)

- prawidłowość oceny Organu, że Skarżący, w zakresie dotyczącym przyłączenia inwestycji do sieci centralnego ogrzewania, błędnie uznał, że nie ma potrzeby wskazania nieruchomości w stosunku do której powinno być wydane rozstrzygnięcie o ograniczeniu korzystania z nieruchomości (art. 7 ust. 7 pkt 9 w związku z art. 35 ust. 1 specustawy mieszkaniowej),

- prawidłowość oceny Organu, że planowana inwestycja mieszkaniowa, w zakresie dotyczącym urządzonych terenów wypoczynków oraz rekreacji lub sportu nie spełnia wymogów uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych (art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej w związku z § 2 ust. 2 uchwały LSU).

W pierwszej ze wskazanych kwestii Sąd podziela stanowisko organu, że brak było przesłanek do zastosowania w sprawie określonego w art. 7 ust. 9 trybu wezwania do usunięcia braków formalnych. Złożony przez skarżącego wniosek zawierał wypowiedź odnośnie wskazania nieruchomości w stosunku do której powinno być wydane rozstrzygnięcie o ograniczeniu korzystania z nieruchomości: punkt 9 wniosku, po zacytowaniu treści art. 7 ust. 7 pkt 9 specustawy mieszkaniowej stwierdza " – nie dotyczy". Złożony przez skarżącego wniosek zawierał także wypowiedź odnośnie określenia lokalnych standardów urbanistycznych: pkt 13 wniosku stwierdza, że inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom, o których mowa w art. 17 Ustawy oraz Standardom Urbanistycznym. Dodatkowo w pkt 18 wniosku Skarżący, powołując się na § 2 ust. 2 uchwały LSU stwierdził, że inwestycja mieszkaniowa zlokalizowana jest na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji i sportu o powierzchni większej niż iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2. W punkcie tym dokonano także wyliczenia uzasadniającego to twierdzenie oraz wskazano na mapę (stanowiącą załącznik nr 8 do wniosku) obrazującą twierdzenia Skarżącego.

Tak więc skoro Skarżący we wniosku wypowiedział się zarówno odnośnie kwestii wskazanej w art. 7 ust. 7 pkt 9 jak też wskazanej w art. 7 ust. 7 pkt 13 ("wykazując" swoje twierdzenie) – to wniosek spełniał wymogi formalne. Nie było zatem podstaw, aby zgodnie z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej wzywać Skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku w tym zakresie.

Odrębną kwestią jest natomiast ocena poprawności merytorycznej (tj. zgodności z prawem) powyższych wypowiedzi Skarżącego oraz ocena zgodności z prawem postępowania Organu i dokonywanej przez niego oceny merytorycznej.

Podkreślić należy, że procedura związana z uchwaleniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest procedurą odrębną od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku uchwalania przez radę gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów u.p.z.p., dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w specustawie mieszkaniowej, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania z wnioskiem, projektowania i uchwalania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz specustawy mieszkaniowej, co podkreślił nadto ustawodawca wprost w art. 14 tej ustawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 lipca 2019 r. sygn. II SA/Bd 372/19).

Nie oznacza to jednak, że organy władzy publicznej działające w trybach opisanych w rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej, zwolnione zostały z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć w tak istotnych sprawach zarówno z uwagi na interes indywidualny (inwestora) jak i publiczny (społeczności lokalnej, właścicieli sąsiednich nieruchomości). W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo – tak jak w niniejszej sprawie) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2018r., sygn. II OSK 3007/18, por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 lipca 2019 r. sygn. II SA/Bd 372/19).

Zdaniem Sądu w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadnienia uchwały mieści się także obowiązek włączenia do dokumentacji towarzyszącej procedurze uchwalania uchwały wszelkich dokumentów, które były podstawą twierdzeń zawartych w uzasadnieniu uchwały.

W przedmiotowej sprawie Organ na str. 12 i 13 uzasadnienia uchwały wypowiedział się wprawdzie szczegółowo odnośnie tego, że nie jest możliwe wykonanie do planowanej inwestycji przyłączenia do sieci c.o. w sposób wskazany przez Skarżącego, wskazując na konieczność wykonania przyłączenia przez grunty osób prawnych i fizycznych, a nie tylko z wykorzystaniem nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego. W uzasadnieniu zabrakło jednakże dostatecznie precyzyjnego wskazania, że działki nr [...] i nr [...], wbrew mniemaniu wnioskodawcy, nie są częścią pasa drogowego. Brak także w aktach sprawy dokumentów uzasadniających taką ocenę tj. wskazujących, gdzie są granice pasa drogowego oraz wskazujących, kto jest właścicielem poszczególnych nieruchomości wymienianych przez Organ.

Trzeba podkreślić, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Brak zatem w aktach sprawy dokumentów potwierdzających stanowisko organu z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie skutecznej kontroli zaskarżonego aktu, a z drugiej strony może stanowić podstawę do stwierdzenia przez Sąd, że organ dokonał rozstrzygnięcia nie dysponując stosownymi dokumentami, a tym samym jego stanowisko jest gołosłowne.

W aktach sprawy brak również dokumentów, z których wynikałyby okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę tj. że Skarżący wiedział o ocenie Organu w ww. kwestii jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Wskazane uchybienie obowiązkowi odpowiedniego uzasadnienia uchwały nie miało jednakże zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie istotnego charakteru. Jak bowiem wcześniej wskazano – już zaistniała w sprawie sprzeczność planowanej inwestycji mieszkaniowej ze Studium wykluczała możliwość podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zgodnej z wnioskiem Skarżącego.

Odnośnie kwestii spełnienia lokalnych standardów urbanistycznych w pewnym zakresie zarówno Skarżący jak też Organ błędnie interpretują art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Zgodnie z ww. przepisem "Inwestycję mieszkaniową wielorodzinną lokalizuje się na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu o powierzchni stanowiącej co najmniej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2. Zapewnienie dostępu następuje poprzez lokalizację w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców, 1500 m."

Podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 – 3 specustawy mieszkaniowej uchwała Rady M. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych w § 2 ust. 2 zawiera regulację zgodnie z którą "Inwestycję mieszkaniową wielorodzinną lokalizuje się na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu, o powierzchni stanowiącej co najmniej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2. Zapewnienie dostępu następuje poprzez lokalizację inwestycji mieszkaniowej w odległości nie większej niż 750 metrów od tych terenów."

Błędne jest stanowisko Skarżącego, jakoby z cytowanego przepisu ustawy wynikało, że dostęp spełniający wymóg "powierzchnia nie mniejsza niż liczba mieszkańców razy 4 m2" dotyczył zsumowanej powierzchni terenów: 1) wypoczynku, 2) rekreacji, 3) sportu. Sąd podziela stanowisko Organu, że w art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej słowo "oraz" zostało użyte jako słowo rozdzielające wyliczane przez ustawodawcę "urządzone tereny wypoczynku" i "urządzone tereny rekreacji lub sportu" w stosunku do których (odrębnie do każdego z nich) ustawodawca postawił wymóg zachowania minimalnej powierzchni. Z praktyki użycia języka polskiego wynika, że w przypadku jeżeli ustawodawca chciałby osiągnąć efekt wyliczenia trzech (a nie dwóch) równoważnych elementów co do których stanowiłby jeden wspólny wymóg odnośnie ich łącznej powierzchni - wykorzystałby w wyliczeniu przecinek oraz słowo "lub" ("urządzonych terenów wypoczynku, rekreacji lub sportu"). Wobec braku użycia takiej konstrukcji językowej należało przyjąć, że Skarżący winien wykazać zarówno zachowanie wymogu powierzchni odnośnie terenów wypoczynku jak też zachowanie wymogu powierzchni odnośnie terenów "rekreacji lub sportu". Słusznie wobec tego stwierdził organ, że skoro Skarżący w ogóle nie wskazał "terenów wypoczynku" – to nie spełnił wymogu z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Błędne jest natomiast stanowisko Organu, jakoby minimalny wymóg powierzchni terenów wymienionych w art. 17 ust. 4 należało obliczyć uwzględniając wszystkie osoby zamieszkałe w strefie wyznaczonej zgonie z wymogiem w zdaniu 2 ww. przepisu (lub jak w przedmiotowej sprawie – wyznaczonej przez przepis § 2 ust. 2 zdanie 2 uchwały LSU), a ponadto – że przy badaniu spełniania wymogu powierzchni do "urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu" można zaliczyć tylko takie tereny, które są ogólnodostępne.

Odnośnie mieszkańców, którzy powinni być uwzględniani przy wyliczeniu opisanym w art. 17 ust. 4 zdanie 1 – przepis ten wyraźnie wskazuje, że w iloczynie ma być uwzględniona "planowana" liczba mieszkańców, a nie "planowana i istniejąca". Co więcej w art. 17 ust. 5 specustawy mieszkaniowej ustawodawca wskazał, że m.in. wymóg o którym mowa w art. 17 ust. 4 "można spełnić zarówno w oparciu o infrastrukturę istniejącą w dniu składnia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak i w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji". Trudno przyjąć, że ustawodawca zakładał, iż już istniejąca infrastruktura jest taką infrastrukturą, która nie może być z jakichś względów wykorzystywana przez dotychczasowych mieszkańców, a pomimo to może być wykorzystana przez planowanych mieszkańców. Trzeba także zauważyć, że upoważnienie ustawowe do określenia lokalnych standardów urbanistycznych (art. 19 specustawy mieszkaniowej) dotyczy możliwości określania standardów, o których mowa m.in. w art. 17 ust. 4. Nie chodzi zatem o określenie lokalnie obowiązujących standardów urbanistycznych dla danego terenu, ale standardów które mają odnosić się do nowej (planowanej) inwestycji mieszkaniowej.

Odnośnie zaliczenia do terenów, o których mowa w art. 17 ust. 4 tylko tych terenów które są ogólnodostępne – Organ w uchwale argumentował, że ww. przepis wprowadza wymóg "zapewnienia dostępu" planowanej liczby mieszkańców do wskazanych terenów. Sugeruje to, że "ktoś" ma zapewnić dostęp do określonych terenów. Z brzmienia przepisu wynika jednakże, że wymóg "zapewnienia dostępu" nie odnosi się do podmiotów dysponujących terenami wypoczynku oraz rekreacji lub sportu, ale do samego terenu. To "teren" ma być tak urządzony, że "zapewnia dostęp do urządzonych terenów" wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. Organ nie wskazało ponadto z jakich to "przepisów ogólnych" wynika, że teren musi być ogólnodostępny.

Wskazane uchybienie Organu w wykładni art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej miało jednakże zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie istotnego charakteru. Jak bowiem wcześniej wskazano – już zaistniała w sprawie sprzeczność planowanej inwestycji mieszkaniowej ze Studium wykluczała możliwość podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zgodnej z wnioskiem Skarżącego.

Zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców.

Sąd podziela stanowisko Organu, że art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców nie miały w sprawie zastosowania.

Zarówno odnośnie zastosowania art. 10 ust. 2 jak też art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców – pierwszą przesłanką ich zastosowania jest istnienie sytuacji, w której przedmiotem postępowania jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku lub ograniczenie lub odebranie uprawnienia. W przedmiotowej sprawie teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja, jest terenem objętym zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P. - P. z Ł." w B. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – P. z 2006 r. Nr [...] poz. 1231) Nie jest sporne w sprawie, że działka Skarżącego (nr [...]) znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie jako 8ZP (por. str. 25 uzasadnienia zaskarżonej uchwały). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 10 lit. d) uchwały z dnia [...] kwietnia 2006 roku teren oznaczony jako ZP to "teren zieleni publicznej, urządzonej". Szczegółowy sposób zagospodarowania tego terenu określa § 10 uchwały, zgodnie z którym na tym terenie obowiązuje zagospodarowanie terenu zielenią urządzoną wysoką i niską (§ 10 pkt 2 lit. a), a dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury, stanowiących uzupełnienie podstawowego przeznaczenia, w tym założeń wodnych, lamp oświetleniowych, placów zabaw itp. (§ 10 pkt 2 lit. b). Uwzględniając zatem zapisy obowiązującego prawa miejscowego słuszne jest stanowisko Organu, że w przedmiotowej procedurze Skarżący ubiega się o przyznanie uprawnienia – skoro obowiązujące przepisy w ogóle wykluczają zabudowę mieszkaniową przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji nie zachodzi zatem podstawowa przesłanka zastosowania art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, a badanie pozostałych przesłanek stosowania tych przepisów (warunkowanych zaistnieniem ww. przesłanki) - jest zbędne.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.