Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 36/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
659
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na przewlekłość postępowania administracyjnego [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie choroby zawodowej 1. stwierdza przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w sprawie choroby zawodowej A. J., której następcą prawnym jest B. W.; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy opisanej w pkt 1 w terminie 30 dni.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] B.W. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę na – jak to określiła - bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: "[...]PWIS" lub "organ odwoławczy"), zarzucając naruszenie art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 i §*2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", przez niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie [...]PWIS do bezzwłocznego zakończenia postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca omówiła tok postępowania, w związku z którym wniosła niniejszą skargę. Jako przesłankę dopuszczalności skargi wskazała, że w związku z opieszale prowadzonym postępowaniem [...]PWIS w sprawie choroby zawodowej jej zmarłej matki, A.J., złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, ale Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS") uznał przedstawione w nim zarzuty za bezzasadne. W ten sposób skarga stała się dopuszczalna wobec wyczerpania środków zaskarżenia. Skarżąca wskazała, że mylił się Główny Inspektor Sanitarny datując wszczęcie tego postępowania na [...] r., bowiem jest ono prowadzone od [...], na dowód czego skarżąca załączyła zawiadomienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPIS" lub "organ pierwszej instancji") w R. z dnia [...] o wszczęciu postępowania (k. 4). Podniosła, że postępowanie toczy się już szósty rok, a organy inspekcji sanitarnej próbują stwarzać wrażenie, że jest to niezwykle skomplikowana sprawa. W rzeczywistości, choroba została bezspornie zdiagnozowana, a do ustalenia pozostało jedynie, czy mogły ją wywołać leki cytostatyczne, które przygotowywała i podawała A.J.

Skarżąca zwróciła uwagę, że po wydaniu dwóch prawomocnych wyroków przez tut. Sąd (z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 284/12 i z 17 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 735/14) do dnia [...] (akta administracyjne zwrócono w [...]) organ odwoławczy nie zawiadamiał jej o niemożliwości zakończenia prowadzonego postępowania i nie wyznaczał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Dopiero [...] wskazał, że decyzja zostanie wydana do dnia [...].

Skarżąca podniosła, że dotychczas postępowanie było prowadzone nieudolnie i przewlekle, w sposób bardzo asekurancki (co wytknął w ostatnim wyroku Sąd). W szczególności organ nie reagował na postępowanie biegłych z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (dalej: "WOMP"), mimo zwracania uwagi na to przez skarżącą, a także przez Sąd w wyroku z 17 marca 2015 r. W konsekwencji skarżąca wskazała, że w jej ocenie organ nie korzystał z własnych kompetencji jako gospodarza postępowania, które przysługiwały mu w stosunku do WOMP jako biegłego.

Rozważając argument Głównego Inspektora Sanitarnego przedstawiony w związku z odmową uznania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, polegający na wytknięciu, że to sama skarżąca wydłużała postępowanie dostarczając nowe dowody, skarżąca podniosła, że wobec bierności organu w jej postępowanie było jedynym możliwym, aby ustalić stan faktyczny w sposób jak najbardziej obiektywny. Nadto dodała, że argument ten jest nietrafiony z tego powodu, że najczęściej składane wnioski dowodowe nie były analizowane, lecz odmawiano przeprowadzenia dowodu.

W odpowiedzi na skargę z [...] [...]PWIS wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przedmiotowa sprawa jest prowadzona od [...] r., a obecnie sprawa jest prowadzona ponownie w związku z wyrokiem tut. Sądu z 17 marca 2015*r. uchylającym decyzję [...]PWIS z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję PPIS w R. z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia u zmarłej A.J. choroby zawodowej. Organ omówił tok poszczególnych czynności przedsiębranych w sprawie, a także czynności które należy jeszcze wykonać. Ze względu na te ostatnie termin wydania decyzji został wydłużony do [...]. Organ wskazał, że skarżąca jest na bieżąco informowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym i jako strona miała zapewniony w nim czynny udział na każdym etapie. Nadto organ odwołał się do poglądów prezentowanych w judykaturze w celu wykazania, że postawiony zarzut przewlekłości postępowania jest chybiony. Akcentował też okoliczność, że dąży do rzetelnego rozstrzygnięcia w sprawie, poprzez uwzględnienie wynikającego z prawa UE i aktualnie już akceptowanego w prawie krajowym, szerszego rozumienia pojęcia substancji rakotwórczych. Nadto stwierdzi, że okoliczności i czas trwania czynności diagnostyczno-orzeczniczych pozostają poza sferą jego oddziaływania.

Pismem z dnia [...] skarżąca wniosła o rozszerzenie skargi o stwierdzenie bezczynności [...]PWIS oraz złożyła duplikę. W piśmie tym skarżąca poruszyła ponownie kwestię postawy biegłych w niniejszym postępowaniu – w tym względzie powołała wyroki sądów administracyjnych, z których wynika, że bezczynności organu nie usprawiedliwia opieszałość medycznych jednostek orzeczniczych oraz że organy inspekcji sanitarnej mogą nakładać kary grzywny na biegłych, nie zasłaniając się ich niezależnością.

W związku z wnioskiem skarżącej zawartym w piśmie z [...] o stwierdzenie bezczynności wniosek ten został przyjęty do rozpoznania w odrębnym postępowaniu pod sygn. akt IV SAB/Gl 68/16, natomiast w niniejszym postępowaniu Sąd rozpoznał skargę na przewlekłość postępowania.

Powyższe wymaga przedstawienia toku postępowania w celu ustalenia, czy przewlekłość w sprawie nastąpiła, czy też zarzut jest chybiony, pomimo długotrwałości postępowania. W analizowanym postępowaniu wystąpiła następująca sekwencja zdarzeń i zostały kolejno podjęte następujące czynności:

1) [...] – zawiadomienie o wszczęciu postępowania,

2) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], ze względu na konieczność uzyskania orzeczenia uprawnionej jednostki orzeczniczej,

3) [...] – orzeczenie lekarskie,

4) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], ponieważ strona nie zgodziła się z orzeczeniem lekarskim i konieczne było uzyskanie orzeczenia jednostki orzeczniczej drugiego stopnia,

5) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], ze względu na niewydanie ww. orzeczenia,

6) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], z uzasadnieniem jak wyżej,

7) [...] – zażalenia na przewlekłość (bezczynność),

8) [...] – pismo organu odwoławczego stwierdzające przewlekłość ze względu na brak ponagleń w stosunku do lekarzy orzeczników,

9) [...] – orzeczenie jednostki orzeczniczej drugiego stopnia,

10) [...] – decyzja organu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej,

11) [...] – wpływ odwołania,

12) [...] – decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję opisana w punkcie 10,

13) [...] – wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji,

14) [...] – odpowiedź organu odwoławczego,

15) zażalenie do GIS,

16) [...] – skarga do Sądu na bezczynność organu odwoławczego w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji,

17) 10 stycznia 2013 r. – wyrok WSA w Gliwicach oddalający skargę,

18) [...] – zwrot akt do organu odwoławczego,

19) – brak danych co do daty – skarga na decyzję opisaną w punkcie 12,

20) 7 luty 2013 r. – wyrok WSA w Gliwicach uchylający decyzję z dnia [...],

21) [...] - zwrot akt do organu odwoławczego,

22) [...] – decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję opisaną w punkcie 10,

23) [...] – karta oceny narażenia zawodowego,

24) [...] – pismo organu pierwszej instancji do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o opinię w przedmiocie wpływu leków cytostatycznych na powstanie nowotworu układu krwiotwórczego,

25) [...] – pismo do jednostki orzeczniczej pierwszego i drugiego stopnia o uzupełnienie orzeczenia,

26) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...] w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego,

27) [...] – odpowiedź WOMP,

28) [...] – ponaglenie skierowane do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia (Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, dalej też: "IMP"),

29) [...] – opinia Instytutu w Ł.,

30) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], ze względu na brak odpowiedzi jednostki orzeczniczej drugiego stopnia,

31) [...] – ponaglenie skierowane do IMP,

32) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], z uzasadnieniem jw.,

33) [...] – postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu,

34) [...] – postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu,

35) [...] – ponaglenie skierowane do IMP,

36) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], z uzasadnieniem jw.,

37) [...] – pismo do Instytutu w Ł. przekazujące pytania strony sformułowane w trybie dowodu z opinii biegłego,

38) [...] – odmowa odpowiedzi na te pytania, gdyż opinia została wydana wyłącznie w trybie grzecznościowym,

39) [...] – orzeczenie uzupełniające IMP,

40) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], ze względu na wystąpienie do IMP o opinię w przedmiocie wpływu leków cytostatycznych na powstanie nowotworu układu krwiotwórczego, w związku z odmową odpowiedzi przez Instytut z Ł.,

41) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], z powodu oczekiwania na ww. opinię,

42) [...] – ponaglenie skierowane do IMP,

43) [...] - zażalenie na przewlekłość,

44) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], z uzasadnieniem jw.,

45) [...] – ogólnikowa odpowiedź IMP,

46) [...] – poinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 k.p.a.,

47) [...] – zapoznanie strony i postanowienie o zmianie terminu na [...], ze względu na prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu,

48) [...] – decyzja organu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej,

49) [...] – odwołanie,

50) [...] - poinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 k.p.a.,

51) [...] – organ odwoławczy, w związku z wnioskiem strony, zwrócił się do organu inspekcji sanitarnej w B. o udzielenie informacji na temat stwierdzonych przypadków choroby zawodowej w analogicznej sytuacji, a pismem z dnia [...] otrzymuje odpowiedź,

52) [...] – decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji,

53) 17 marca 2015 r. – wyrok WSA w Gliwicach uchylający tę decyzję,

54) [...] – zwrot akt,

55) [...] – organ odwoławczy zwrócił się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie oceny narażenia zawodowego i ustalenie, jakie inne leki – oprócz cytostatyków – przygotowywała i podawała podczas pracy zmarła A.J.,

56) [...] – [...]PWIS przekazał PPIS uwagi skarżącej,

57) [...] - organ pierwszej instancji zwrócił się do Szpitala Rejonowego w R. o podanie, jakie leki przygotowywała i podawała zmarła,

58) [...] – PPIS przesłał do [...]PWIS uzupełnienie oceny narażenia zawodowego i wykaz leków,

59) [...] – organ odwoławczy zwrócił się do WOMP o wydanie opinii uzupełniającej, zgodnie z zaleceniami Sądu,

60) [...] - organ odwoławczy przesłał do WOMP przedłożony przez stronę dowód na okoliczność rakotwórczego działania cytostatyków,

61) [...] – WOMP wyznaczył zmarłej termin badania,

62) [...] – wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów kontroli przeprowadzonej przez PPIS w B. w Szpitalu w B.,

63) [...] – organ odwoławczy zwrócił się do PPIS w B. o udostępnienie ww. dokumentacji oraz do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie aktualnej oceny narażenia zawodowego z uwzględnieniem obowiązującego stanu prawnego, tj. stosownego rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2012 r.,

64) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego – również w zakresie wskazanym przez skarżącą,

65) [...] – do organu odwoławczego wpłynęły, przesłane przez PPIS w B., dokumenty – które zostały dopuszczone jako dowód w dniu [...],

66) [...] – zażalenie do GIS na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenie sprawy,

67) [...] – organ odwoławczy otrzymał od organu pierwszej instancji uzupełnienie do oceny narażenia zawodowego i dostępne charakterystyki cytostatyków,

68) [...] – organ pierwszej instancji przekazał dodatkowe informacje dotyczące cytostatyków,

69) [...] – organ odwoławczy zwrócił się do WOMP z ponagleniem w kwestii wydania opinii uzupełniającej,

70) [...] – pismo GIS uznające za bezzasadne zażalenie na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenie sprawy,

71) [...] – zwrot akt z WOMP w celu umożliwienia organowi odwoławczemu odpowiedzenia na skargę do Sądu,

72) [...] – organ odwoławczy zwrócił akta WOMP,

73) [...] – postanowienie o zmianie terminu – do końca [...], ze względu na konieczność uzyskania opinii uzupełniającej,

74) [...] – opinia uzupełniająca WOMP,

75) [...] – organ odwoławczy, w celu wykonania zaleceń Sądu, zwrócił się do IMP o wydanie opinii uzupełniającej,

76) [...] - IMP zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o wydanie pośmiertnego orzeczenia o chorobie zawodowej, w związku z kwestionowaniem przez Sąd orzeczeń WOMP i IMP,

77) [...] – postanowienie organu odwoławczego o zmianie terminu – do końca [...], ze względu na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.), to jest wówczas, gdy organy administracyjne maja obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach).

Zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Jak stanowi art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ ( por. postanowienie NSA z 8.11. 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. )

Analiza akt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, upoważnia do stwierdzenia, że skarga na przewlekłość postępowania organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej jest dopuszczalna, bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu, w dniu [...] skarżąca wniosła do GIS zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania w tej sprawie. GIS pismem z dnia [...] uznał to zażalenie za bezzasadne.

Przechodząc do rozważań dotyczących zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. naczelną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. A załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.( § 2 i 3 art. 35 k.p.a.) Jednocześnie podkreślić należy, że z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przewlekłość postępowania zachodzi zaś wtedy, gdy organowi można postawić zarzut braku koncentracji materiału, przeprowadzania dowodów nie mających znaczenia dla przedmiotu postępowania, bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych usprawiedliwionych okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ. Ocena postępowania w aspekcie jego przewlekłości dotyczy całego postępowania, a nie tylko jego ostatniego etapu, w czasie którego zarzut został sformułowany.

W rozpatrywanej sprawie ocena zasadności wniesionej skargi wiąże się więc z koniecznością dokonania oceny, czy organowi można postawić zarzut braku koncentracji materiału dowodowego, bezzasadnego przedłużania terminów, przeprowadzania dowodów nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, zwłoki w załatwieniu sprawy – w kontekście wykazanej okoliczności, że postępowanie toczy się od [...].

W części historycznej wyroku zostały opisane kolejne działania podejmowane w sprawie stwierdzenia u aktualnie już zmarłej matki skarżącej, choroby zawodowej. Opisana sekwencja zdarzeń – która w tym miejscu nie będzie już powtarzana - wskazuje, że postępowanie w tej sprawie jest prowadzone przewlekle i koniecznym było zobowiązanie organu do załatwienia wskazanej sprawy administracyjnej w terminie 30 dni. Sąd stwierdza, że w sprawie nie było prowadzone zbędne dla jej rozstrzygnięcia postępowanie wyjaśniające, gdyż organ dążył do wykonania zaleceń Sądu, ale sposób działania – w kontekście zasady szybkości postępowania – jest nieprawidłowy. Organ nie korzystał z przysługujących mu możliwości zdyscyplinowania innych podmiotów, których działania (zaniechania) skutkowały brakiem możliwości prowadzenia postępowania nie tylko wnikliwie, ale i z poszanowaniem dla terminów ustawowych. Sąd nie podziela bowiem przekonania organu odwoławczego, że okoliczności i czas trwania czynności diagnostyczno-orzeczniczych pozostają poza sferą oddziaływania organów inspekcji sanitarnej. Konsekwencją zaniechań jednostek orzeczniczych i długotrwałości postępowań diagnostycznych była przewlekłość postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do przywoływanej już sekwencji zdarzeń zaakcentować przyjdzie, że od [...] organ pierwszej instancji wydawał trzy kolejne postanowienia przesuwające termin załatwienia sprawy ze względu na brak orzeczenia jednostki orzeczniczej drugiego stopnia. Organ podjął interwencję dopiero po wniesieniu przez stronę zażalenia na bezczynność ([...]) i w obrocie pojawiło się żądane orzeczenia z dnia [...]. Natomiast po wyroku Sądu z dnia 7 lutego 2013 r. (zwrot akt: [...]) w dniu [...] organ pierwszej instancji zwrócił się do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o uzupełnienie orzeczenia. Orzeczenie uzupełniające zostało wydane w dniu [...]. W tym okresie organ czterokrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy, trzykrotnie występując z prośbą o załatwienie sprawy przez IMP. Od [...] do [...] ten organ oczekiwał natomiast na opinię IMP w przedmiocie wpływu cytostatyków na powstanie nowotworu układu krwiotwórczego, trzykrotnie zmieniając termin załatwienia sprawy - jeden raz ponaglając jednostkę orzeczniczą. Natomiast organ odwoławczy, wykonując zalecenia sformułowane w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., w dniu [...] zwrócił się do WOMP o wydanie opinii uzupełniającej, którą otrzymał w dniu [...]. W trakcie tego okresu jednostka orzecznicza wezwała zmarłą na badania, o czym organ został powiadomiony. Dopiero w dniu [...] organ odwoławczy zwrócił się do WOMP z ponagleniem, nota bene głównie z powodu skierowania przez skarżącą do GIS zażalenia na bezczynność organu odwoławczego. Natomiast [...] organ odwoławczy, wykonując zalecenia Sądu, zwrócił się do IMP o wydanie opinii uzupełniającej. Sprawa nie została zakończona do dnia wyrokowania przez Sąd, a z treści postanowienia o zmianie terminu z dnia [...] wynika, że tym razem organ ma zamiar ją zakończyć do końca [...].

Sąd wskazuje, że wbrew przekonaniu organu, nie jest on bezsilny w przypadku przedłużających się czynności diagnostyczno-orzeczniczych. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż orzeczenia lekarskie wydawane przez jednostki orzecznicze w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej mają status opinii biegłego. Tym samym nie ma żadnych przeszkód, aby organ prowadzący takie postępowanie stosował art. 88 § 1 k.p.a. w celu zdyscyplinowania lekarzy orzeczników i wyegzekwowania w odpowiednim czasie niezbędnych orzeczeń.

Stosownie bowiem do regulacji zawartej w tym przepisie prawnym kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.

Jak wynika z przytoczonego przepisu zastosowanie tej procedury sankcyjnej wymaga wystosowania wezwania, zawierającego termin wykonania i zaopatrzonego w rygor. Bezzasadną odmową wydania opinii jest również niewydawanie jej przez dłuższy okres czasu, pomimo wezwania zakreślającego termin; co wywołuje skutek w postaci przewlekłości postępowania administracyjnego. Koniecznym bowiem warunkiem stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze. Zaniechania tych jednostek nie stanowią usprawiedliwienia przewlekłości postępowania w sytuacji, gdy organ nie podjął stanowczych kroków w celu wyegzekwowania od jednostek orzeczniczych niezbędnych orzeczeń lekarskich. W niniejszej sprawie takich kroków nie podjęto. Nie stanowią ich prośby czy ponaglenia. Ze względu na wyżej szczegółowo opisaną długotrwałość procedur medycznych obowiązkiem organu było zastosowanie wskazanej procedury sankcyjnej, co jednak w sprawie nie miało miejsca. Tym samym zarzut przewlekłości postępowania Sąd ocenia jako zasadny, co skutkowało również wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy – która na dzień wyrokowania załatwiona nie była.

Natomiast Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej o rażącym charakterze owej przewlekłości, pomimo trwającego już szósty rok postępowania. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdza, że jakkolwiek przewlekłość jest znaczna, to opóźnienie zostało w dominującym zakresie spowodowane trybem działania jednostek orzeczniczych, a nie złą wolą czy podejmowaniem bezsensownych działań przez skarżony organ. Jak Sąd wyżej wskazał, organ był obowiązany stosować przysługujące mu uprawnienia "gospodarza postępowania" i dyscyplinować inne podmioty tamujące możliwość sprawnego przeprowadzenia postępowania - czego nie uczynił. Jednakże nie sposób pominąć faktu, iż organ dąży do zgodnego z prawem zakończenia postępowania, rzetelnie zmierzając do pełnego i wyczerpującego wypełnienia zaleceń Sądu, a także do uwzględnienia najnowszej wiedzy medycznej dotyczącej wpływu cytostatyków na powstanie nowotworu układu krwiotwórczego. W tych realiach sprawy, nieporadności organu w egzekwowaniu uprawnień w stosunku do jednostek orzeczniczych, Sąd nie kwalifikuje jako rażącego naruszenia prawa.

Tym samym Sąd nie znalazł również podstaw do zastosowania grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.

Pomimo zamieszczonego w skardze wniosku, Sąd nie orzekł o kosztach postępowania ze względu na służące skarżącej ustawowe zwolnienie, osobiste jej działanie w sprawie, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.