Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1780/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. XII par. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 15 kwietnia 2003 r. nr V/36/03 w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nowym Wiśniczu podjęła w dniu 15 kwietnia 2003 r. uchwałę Nr V/36/03 w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych. Uchwałę podjęto na podstawie art.18 ust.1, art.40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 oraz z 2002 r. Nr 23, poz.220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz.984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 213, poz.1806) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142 oraz z 1990 r. Nr 34, poz.198).

W § 1 uchwały ustalono dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie Gminy Nowy Wiśnicz w następujący sposób:

1) placówki handlu detalicznego w dni powszednie, niedziele i święta: w godzinach nie wcześniej niż od godziny 6-tej, nie później, niż do godziny 22-giej,

2) zakłady gastronomiczne w dni powszednie, niedziele i święta: a) restauracje, bary, kawiarnie itp. w godzinach nie wcześniej niż od godziny 7-mej, nie później niż do godziny 22-giej, b) lokale gastronomiczne prowadzące działalność rozrywkową od godziny 10-tej do godziny 24-tej - z zastrzeżeniem § 2,

3) zakłady prowadzące wyłącznie działalność rozrywkową (dyskoteki) od godziny 10-tej do godziny 24-tej – z zastrzeżeniem § 2,

4) zakłady usługowe dla ludności w dni powszednie w godzinach nie wcześniej niż od godziny 7-mej, nie później niż do godziny 22-giej.

W § 2 wskazano, że ustalone godziny zamykania zakładów, o których mowa w § 1 pkt 2 i 3, nie obowiązują w dniach, w których w zakładach tych organizowane są wesela i zabawy sylwestrowe. Z kolei zgodnie z § 3 uchwały, przedsiębiorcy zobowiązani są do zamieszczenia w widocznym miejscu informacji o godzinach otwarcia i zamknięcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 15 kwietnia 2003 r., Nr V/36/03 złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Bochni zarzucając naruszenie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, polegające na określenie maksymalnych godzin granicznych otwierania i zamykania placówek handlowych i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy generalne skierowane do mieszkańców gminy i innych osób, które mogą korzystać z działalności placówek, jakich uchwała dotyczy. Jest jednocześnie przepisem wykonawczym, może zatem jedynie uzupełniać ustawę. W przyjętym kształcie uchwała ta ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, narusza też zasadę równości wobec prawa.

Prokurator wskazał, że akty prawa miejscowego winny być wydawane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu określonych. Nie jest możliwe aby przepisy prawa miejscowego, które są aktami niższego rzędu (podustawowymi) wykraczały poza unormowania ustawowe. Gminie zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym służy prawo ustanawiania aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego, a jednym z nich jest art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku - przepisy wprowadzające kodeks pracy. Przepis ten upoważnia do ustalania przez gminę godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych oraz zakładów gastronomicznych, unormowania te dotyczyć mogą jedynie praw i obowiązków pracowników i pracodawców.

Przepis art. XII § sformułowany jest ogólnie, takie sformułowanie art. XII nie upoważnia jednak gminy do stosowania pełnej swobody prawotwórczej. Taka bowiem interpretacja prowadziłaby wprost do stosowania przez gminę dowolnych ograniczeń i prowadziłaby do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Ograniczenie tej zasady dopuszczalne jest tylko w drodze ustawowej i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Przepis wykonawczy, jakim jest uchwala Rady Gminy może jedynie wykonywać ustawę w granicach udzielonej do tego Iegitymacji, a nie uzupełniać ją poza wyznaczone ramy, czy też zmieniać.

Prokurator podniósł, że ograniczając czas działania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na podstawie tego przepisu rada gminy powinna uwzględniać prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników tych placówek, a nie np. potrzebę zapewnienia porządku publicznego, gdyż taki cel nie wynika z przepisów odnoszących się do godzin ich otwarcia i zamknięcia. Akty prawa miejscowego wydawane na podstawie art. XII ustawy przepisy wprowadzające kodeks pracy mogą dotyczyć jedynie praw i obowiązków pracowników i pracodawców. Akty te nie mogą również wprowadzać unormowań objętych innymi przepisami jak ograniczenie czasu placówek ze względu na potrzebę zapewnienia porządku publicznego, czy ograniczenie dostępu do alkoholu - czym uzasadniano potrzebę wprowadzenia regulacji na obradach poszczególnych Komisji Gminnych przy podejmowaniu skarżonej uchwały - tym celom służą bowiem inne przepisy. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała została zatem uchwalona bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nowego Wiśnicza wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem mimo że jednym z celów jej podjęcia była potrzeba zapewnienia porządku publicznego, a w szczególności zapobieganie naruszeniom ciszy nocnej i przypadkom dewastacji mienia. Zwrócono uwagę, że art. XII § 1 ustawy przepisy wprowadzające kodeks pracy nie określa żadnych zasad, jakimi ma się kierować gmina ustalając dni i godziny otwierania placówek w nim wymienionych. Systemowe usytuowania tego przepisu wskazuje jednak, że jego celem jest dokonanie harmonizacji interesów nie tyle pracowników i pracodawców, co osób korzystających z placówek handlowo-usługowych oraz podmiotów je prowadzących. Świadczyć ma o tym jednolita linia orzecznicza obowiązująca w czasie podejmowania uchwały i długo po jej podjęciu, która nie wykluczała podejmowania tego rodzaju uchwał ze względu na porządek publiczny. Zmiana interpretacji przepisu dokonana w aktualnych orzecznictwie sądów administracyjnych nie może oznaczać, że podjęcie zaskarżonej uchwały w 2003 r. miało miejsce z istotnym naruszeniem prawa. Podniesiono również, że wprawdzie swoboda podejmowania działalności gospodarczej może zostać ograniczona w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, to jednak gdy istnieje taki przepis – którym jest art. XII § 1 ustawy przepisy wprowadzające kodeks pracy – nie można mówić o naruszeniu przez gminę zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej i zasady równości wobec prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych ma wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby nazwane w uchwale "przedsiębiorcami" (§ 4) i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek dostosowania czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych do regulacji zawartej w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 15 kwietnia 2003 r., Nr V/36/03 została podjęta na podstawie art.18 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 198). Na wezwanie Sądu o przedłożenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały Burmistrz Nowego Wiśnicza oświadczył w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r., że w archiwalnej dokumentacji Rady Miejskiej brak pisemnego uzasadnienia uchwały. Z doręczonego protokołu obrad Rady nie wynikają motywy podjęcia zaskarżonej uchwały. Motywy te jednak wynikają z protokołów posiedzeń komisji stałych Rady Miejskiej z dnia 11 i 14 kwietnia 2003 r. (k. 15, k. 18, k. 21). Z protokołów tych wynika, że w procesie przygotowywania uchwały jej uchwalenie i treść zdeterminowane były skargami mieszkańców miasta na zakłócanie ciszy nocnej i dewastację na terenie miasta oraz brakiem możliwości kontroli punktów sprzedających alkohol.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Nowym Wiśniczu w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w przepisie tym wyrażona została norma kompetencyjna, z której wynika upoważnienie skierowane do gminy do określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Z przepisu tego, jak i z pozostałych przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, a w konsekwencji i z przepisów Kodeksu pracy wynika również norma zadaniowa wskazująca na sposób realizowania powyższej kompetencji. Wobec lapidarności art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy wykładnia systemowa tej normy jest w tym przypadku konieczna i uzasadniona, gdy się uwzględni fakt, że uchwała w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych niewątpliwie dotyczy chronionej konstytucyjnie wolności gospodarczej. Stwierdzenie zatem, że kompetencja do określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności została zrealizowana w sposób nie znajdujący uzasadnienia w normie zadaniowej oznacza przekroczenie upoważnienia zawartego w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała wydana w oparciu o obowiązującą normę kompetencyjną z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej poprzez wadliwe zrealizowanie kompetencji, a tym samym w sposób istotny narusza prawo.

Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy, upoważniający do ustalenia przez gminę godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych. Przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie, a ustawodawca posługuje się w nim niezwykle pojemnymi sformułowaniami "placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie wskazuje żadnych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie "dni i godzin otwierania i zamykania" tych placówek. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. XII § 1 cyt. ustawy. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę z orzecznictwie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt: III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006 r., str. 150). Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII § 1 cyt. ustawy uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Już z samego tytułu tej ustawy wynika, że miała ona regulować kwestie związane z wejściem w życie kodeksu pracy, określono w niej bowiem datę wejścia w życie Kodeksu pracy i przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym w przedmiotowej ustawie dokonano zmian niektórych przepisów i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz.U. nr 13, poz. 56). W tej ustawie były między innymi zawarte przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy) oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych godzin (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Te przepisy nie zostały przeniesione do kodeksu pracy, ustawodawca wypełniając powstałą lukę wprowadził więc art. XII upoważniający początkowo terenowe organy administracji państwowej do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji tej ustawy w roku 1990 (Dz.U. nr 34, poz. 198), upoważniający do tego gminę. Należy zatem uznać, że przepis art. XII miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać kodeks pracy. Kodeks pracy, jak wynika z jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. W kodeksie pracy zawarta jest między innymi regulacja czasu pracy (dział VI), normująca oczywisty konflikt pracodawcy i pracowników w tym zakresie. Mając to na uwadze należy uznać, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy godziny otwarcia i zamknięcia tych placówek, każdorazowo winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu podstawowemu celowi ma służyć regulacja zawarta w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. XII § 1 cyt. ustawy. Taka jest zatem treść normy zadaniowej określającej sposób czynienia użytku przez organ gminy z kompetencji wynikającej z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

Przepisy stanowiące podstawę do wydania omawianych aktów prawa miejscowego, a więc przepisy Kodeksu pracy i przepisy ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy dotyczą praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc zagadnień z zakresu prawa pracy. Należy nadto podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe na podstawie art. XII § 1 cyt. ustawy organy gminy uwzględniać też muszą każdorazowo podstawowe zasady konstytucyjne, które z istoty rzeczy determinują sposób działania wszystkich organów tworzących i stosujących prawo w ramach przyznanych im kompetencji. Prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią Konstytucji. Jedną z podstawowych zasad obecnej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. jest zasada wolności gospodarczej (art. 20 i 22 oraz art. 64 § 1 i art. 65 § 1). Przepis art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy powstał w odmiennych uwarunkowaniach prawnych rangi konstytucyjnej i w związku z tym należy go obecnie interpretować w zgodzie z aktualnie obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi. Samo istnienie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy nie oznacza zatem – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę – że nie można mówić o naruszeniu przez gminę zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej i zasady równości wobec prawa. Zakres reglamentacji administracyjnoprawnej prawa o charakterze wolnościowym, zwłaszcza gdy reglamentacja ta następuje z woli ustawodawcy w drodze aktu podustawowego, nie może być rozszerzany w wyniku działań interpretacyjnych. W tym kontekście należy rozważyć stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym systemowe usytuowanie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy wskazuje, że jego celem jest dokonanie harmonizacji interesów osób korzystających z placówek handlowo-usługowych oraz podmiotów je prowadzących. Stanowisko to nie zostało przez organ uargumentowane, a zwłaszcza jego uzasadnieniem nie może być twierdzenie o jednolitej linii orzeczniczej, która nie wykluczała podejmowania tego rodzaju uchwał ze względu na porządek publiczny. W ocenie Sądu przytaczane przez organ orzeczenia nie eksponując zaprezentowanej wyżej wykładni nie stoją jednocześnie w opozycji do powyższego stanowiska. Niewątpliwie dodatkowe realizowanie szeregu wartości uzasadniających działanie w ramach interesu publicznego nie może być oceniane negatywnie, o ile zrealizowany jest zasadniczy cel upoważnienia z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje stanowiska, zgodnie z którym rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, powinna uwzględniać interesy i potrzeby różnych podmiotów, w tym osób prowadzących zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej, pracowników w nich zatrudnionych oraz konsumentów i klientów, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., II GSK 207/2009). Stanowisko to jednak nie wskazuje, że wyłącznym uzasadnieniem uchwały podejmowanej na podstawie art. XII § 1 przepisów wprowadzających Kodeks pracy jest wzgląd na interesy osób korzystających z placówek handlowo-usługowych, czy też szeroko rozumiana potrzeba ochrony porządku publicznego. Tego rodzaju wartości mogą być brane pod uwagę przy jednoczesnym uwzględnieniu interesów i potrzeb osób prowadzących zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej oraz pracowników w nich zatrudnionych.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy dotyczące celu regulacji ustawowej zawartej w ustawie Przepisy wprowadzające kodeks pracy, za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Do projektu zaskarżonej uchwały, jak i samej uchwały nie sporządzono uzasadnienia (a przynajmniej uzasadnieniami takimi gmina nie dysponuje). Z dyskusji nad projektem uchwały na sesji Rady, jak i z protokołów posiedzeń komisji stałych Rady Miejskiej z dnia 11 kwietnia 2003 r. należy wysnuć wniosek, że motywem podjęcia zaskarżonej uchwały były skargi mieszkańców miasta na zakłócanie ciszy nocnej i dewastację na terenie miasta oraz brak możliwości kontroli punktów sprzedających alkohol. Nie wynika z tych dokumentów, aby radni podejmując zaskarżoną uchwałę rozważali przesłanki i cele wynikające z kodeksu pracy. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z relacjami pracownik-pracodawca, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Powołanie się wyłącznie na szeroko rozumianą potrzebę ochrony porządku publicznego (potrzeba przeciwdziałania zakłócaniu ciszy nocnej i dewastacji na terenie miasta oraz zapewnienie możliwości kontroli punktów sprzedających alkohol) nie jest wystarczającym uzasadnieniem mogącym wskazywać na prawidłowe zrealizowanie kompetencji określonej w art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W ocenie Sądu wydanie w tym stanie rzeczy przez Radę Miejską w Nowym Wiśniczu aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała nie może być rozpatrywane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Niezależnie od powyżej wskazanych naruszeń prawa materialnego, zastrzeżenia co do zgodności z prawem budzi również procedura podejmowania zaskarżonej uchwały. Projekt zaskarżonej uchwały nie zawierał uzasadnienia. Także w protokole sesji uzasadnienia tego, o ile w ogóle istniało, nie odzwierciedlono.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.