Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 519/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K.W. na rozporządzenie Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego skargę oddala. [pic]


UZASADNIENIE

Pismami z daty 6 marca 2014r. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi na rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, różniące się w istotnym zakresie wskazaniem organu administracji publicznej będącego stroną postępowania.

Pierwsze z pism, wniesione za pośrednictwem Wojewody [...], zostało zarejestrowane do sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 519/14, natomiast drugie – wniesione za pośrednictwem Sejmiku Województwa [...], zarejestrowano do sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 521/14.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 kwietnia 2014. sygn. akt II SA/Kr 521/14, sprawa o tej sygnaturze została wykreślona z repertorium, zaś znajdujące się w niej dokumenty dołączono do sprawy sygn. akt SA/Kr 519/14.

W obu pismach z daty 6 marca 2014 r. K. W. domagał się stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał, że rozporządzenie w zaskarżonym zakresie narusza przepisy prawa administracyjnego materialnego i procesowego, a to:

- art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 7 zakazu wykraczającego poza katalog zakazów określonych w przepisie ustawowym, który dopuszcza wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, podczas gdy w rozporządzeniu zakaz ten wprowadzono również w pasie szerokości 100 m od terenu starorzecza [...], które nie stanowi obecnie zbiornika wodnego;

- art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez wykroczenie poza granice delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie ustawy o ochronie przyrody,

- art. 140 ustawy - Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skarg K. W. wyjaśniał, że jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] przy ul. T. w K.. Nieruchomość ta znajduje się na terenie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego w sąsiedztwie dawnego starorzecza rzeki [...] – [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, na terenie Parku wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek [...] i [...] oraz zbiorników wodnych - starorzecza [...] i starego wyrobiska w rejonie J., starorzeczy [...] w pobliżu T. ([...] i [...]), stawu przy ul. J. w K. i zbiornika w starym kamieniołomie na Z.. Powołany przepis w sposób rażący narusza interes prawny skarżącego poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, w szczególności poprzez wyłączenie możliwości jej zabudowy.

W tym stanie rzeczy skarżący wystąpił w dniu 14 stycznia 2014 r. do Wojewody [...] (jako autora przedmiotowego rozporządzenia) oraz do Sejmiku Województwa [...] (jako organu obecnie uprawnionego do zmiany przedmiotowego rozporządzenia) z wezwaniem o usunięcie naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie Wojewoda [...] pismem z dnia 6 lutego 2014 r. wskazał na to, że w obecnym stanie prawnym nie jest on niewłaściwy rzeczowo do rozpatrzenia wezwania, natomiast Przewodniczący Sejmiku Województwa [...] pismem z dnia 5 lutego 2014 r. przekazał skarżącemu pisemne stanowisko Wicemarszałka Województwa [...], w którym uznano wniosek o zmianę treści § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] za bezzasadny.

Skarżący ma świadomość, że kwestionowane rozporządzenie Wojewody [...] było już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, niemniej jego zdaniem w okolicznościach danej sprawy nie stanowi to przeszkody do rozpatrzenia niniejszej skargi. Instytucja związania sądu poprzednio wydanymi wyrokami w sprawie skarg na ten sam akt administracyjny powinna być bowiem stosowana w sposób bardzo ostrożny albowiem akty prawa miejscowego regulują sytuację prawną wielu podmiotów i co do zasady mogą zostać wielokrotnie poddane weryfikacji sądowej. W tego rodzaju sprawach zakres związania sądu wcześniejszym rozstrzygnięciem należy oceniać m.in. przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy oraz indywidualnego interesu prawnego podmiotu skarżącego, nie zaś wyłącznie przez pryzmat ogólnych tez sformułowanych w poprzednim orzeczeniu na tle innego stanu faktycznego oraz odmiennego interesu prawnego przysługującego podmiotowi skarżącemu. Ma to szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdzie okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę do żądania stwierdzenia nieważności przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] nie były brane pod uwagę, a nawet nie były znane sądom rozpatrującym złożoną przez inny podmiot skargę. Zarówno bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1054/10, skargę na przedmiotowe rozporządzenie Wojewody [...], jak i Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku (wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 665/11), nie miały wiedzy o tym, że starorzecze [...] nie stanowi zbiornika wodnego, która to okoliczność miałaby przecież decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości kwestionowanego zakazu.

W uwagi na powyższe wniesienie w tym zakresie skargi na rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego należy uznać za w pełni dopuszczalne. Przyjęcie stanowiska odmiennego skutkowałoby niedopuszczalną w ocenie skarżącego sytuacją, w której jego uprawnienia do zagospodarowania własnej nieruchomości zostałyby bezpodstawnie ograniczone na podstawie uregulowań pozostających w oczywistej sprzeczności z przepisami rangi ustawowej.

K. W. wskazywał, że w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ swoich kompetencji został naruszony jego interes prawny wynikający z art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a także podkreślał iż kwestionowany przepis rozporządzenia Wojewody [...] stanowił podstawę wydawania szeregu niekorzystnych dla skarżącego decyzji administracyjnych, na dowód czego K. W. przedstawił kopię decyzji Wojewody [...] z dnia 22 stycznia 2014 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Do skargi dołączono również kserokopie wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] wydanego 15 lipca 2013 r.

W dalszej części uzasadnienia skargi K. W. podał szczegółowe motywy podnoszonych na wstępie zarzutów.

W ocenie skarżącego § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] jest niezgodny z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który dopuszcza na terenie parku krajobrazowego wprowadzenie zakazu lokalizacji nowej zabudowy wyłącznie w sąsiedztwie rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Tymczasem teren starorzecza "[...]" nie stanowi zbiornika wodnego w rozumieniu tej ustawy, co potwierdza Ekspertyza Hydrotechniczna dotyczącą Starorzecza [...] "[...]" autorstwa prof. dr hab. inż. J. R. oraz dr inż. J. S.. W końcowych wnioskach przedmiotowej ekspertyzy czytamy bowiem: "Koryto starorzecza odciętego od zasilania wodami płynącymi w rzece [...], ze swobodnym odpływem wód opadowych i roztopowych, w żadnym okresie hydrologicznym, nie może być uważane za zbiornik wody". Ponadto w przywołanej ekspertyzie w pkt. 4.4. (str. 12) wskazano, iż starorzecze, na którym jest planowana inwestycja "E" na pewno nie jest stałym zbiornikiem wodnym, nie jest także zbiornikiem okresowym. Powyższe znajduje potwierdzenie również w uzasadnieniu załączonej do niniejszej skargi kopii decyzji Wojewody [...] z dnia 22 stycznia 2014 r., gdzie organ ten uzasadniając wniesienie sprzeciwu wobec planowanej przez skarżącego inwestycji jednoznacznie stwierdził, że w odległości 100 m od planowanego usytuowania budynku gospodarczego nie znajduje się jakikolwiek zbiornik wodny ani też woda płynąca (z określoną linią brzegową), natomiast znajduje się tam starorzecze [...].

Skarżący wskazywał następnie, że zgodnie z przepisem art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (obowiązującej w dniu wydania kwestionowanego rozporządzenia), wojewoda może stanowić akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części, ale wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Uwzględniając iż upoważnienie zawarte w art. 17 ustawy o ochronie przyrody nie dawało podstaw do wprowadzenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w otoczeniu obszarów, które nie stanowią zbiorników wodnych, w tym w otoczeniu starorzeczy, kwestionowany zakaz został wprowadzony również z naruszeniem przywołanego powyżej przepisu ustawy o administracji rządowej w województwie, co dodatkowo przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia Wojewody [...] we wskazanym w skardze zakresie.

Na koniec K. W. wyjaśniał, że w ocenie skarżącego organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Sejmik Województwa [...], co wynika z nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, na skutek której organem kompetentnym w kwestii utworzenia parku krajobrazowego, powiększenia jego obszaru, likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego przestał być wojewoda, a stał się sejmik województwa. Niemniej z ostrożności procesowej przedmiotowa skarga została złożona zarówno za pośrednictwem Sejmiku Województwa [...], jak i Wojewody [...]. Do obu tych organów było również skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] domagał się jej oddalenia.

Uzasadniając ten wniosek podawał, że w odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa wyjaśniono, iż w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania kwestionowanego skargą rozporządzenia kompetencję wojewody do wydania rozporządzenia określał przepis art. 16 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody w brzmieniu wprowadzonym i obowiązujący na dzień wydania rozporządzenia (Dz.U. Nr 92, poz.880 oraz Dz. U z 2005 r. Nr 113,poz 954 i Nr 130, po.1087). Powyższą właściwość i kompetencję istniejącą na dzień wydawania kwestionowanego rozporządzenia, odróżnić należy od właściwości i kompetencji organu wynikającą z obecnie obowiązującej treści zapisu art.16 ustawy - tj. na dzień wniesienia zarówno wezwania do usunięcia naruszenia prawa i jak skargi, jednoznacznie wskazujących na aktualną właściwość i kompetencje Sejmiku Województwa [...], jako organu właściwego do stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących parków krajobrazowych.

Powyższe zatem w pełni uzasadnia przyjęcie, że po stronie Wojewody [...] występuje brak legitymacji biernej do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony przeciwnej do skarżącej.

Dodatkowym argumentem uzasadniającym prawidłowość powyższego stanowiska w przedmiocie braku właściwości Wojewody w niniejszej sprawie stanowi ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 665/11 ( LEX nr 950523), oddalającym skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/10) na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego.

Niezależnie od tego Wojewoda [...] poddawał w wątpliwość, aby w istocie skarżący kwestionował prawidłowość samych zapisów rozporządzenia albowiem mając na uwadze charakter zarzutów oraz cel jaki przy ich użyciu chce osiągnąć, należy przychylić się do stanowiska, że podłożem ich zgłoszenia i przedmiotem nie jest samo rozporządzenie i jego zapisy, lecz ich stosowanie w obrocie prawnym w aspekcie samych twierdzeń skarżącego utrzymującego, że wskazane skargą starorzecze nie posiada w chwili obecnej cech zbiornika wodnego. Dlatego też zarzut nieważności zgłoszony w skardze uznać należy za całkowicie chybiony i nie zasługujący na podzielenie albowiem został wywiedziony w oparciu o aktualny stan faktyczny przedstawiany przez skarżącego z pominięciem i zapewne w oderwaniu od stanu istniejącego na dzień stanowienia przywołanego aktu w 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Na wstępie organ wyjaśniał, że wystąpienie ze skargą było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 stycznia 2014 r., na które Sejmik Województwa [...] odpowiedział pismem Przewodniczącego Sejmiku w dniu 17 lutego 2014 r. Następnie przedstawiał rys historyczny dotyczący statusu prawnego Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, który został utworzony już na mocy uchwały Nr 65 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 1981 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parko w Krajobrazowych w województwie miejskim krakowskim (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 14, poz. 76) podkreślając, że wydania zaskarżonego rozporządzenia nie jest równoznaczne z utworzeniem tej formy ochrony przyrody.

Sejmik Województwa [...] wskazywał, że wbrew twierdzeniom skarżącego zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt. SA/Kr 1054/10, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 665/11 dokonywały oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia również w zakresie zarzutów naruszenia art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1, 5, 6, i 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sądy administracyjne obu instancji badając skarżony akt nie ograniczały się tylko i wyłącznie do badania zarzutów skargi, lecz wydając stosowne rozstrzygnięcia odniosły się do nich ze szczegółową uwagą i analizą.

Sejmik Województwa [...] zacytował mający dowodzić takiej kontroli fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 665/11, zaś w dalszej części odpowiedzi na skargę podał obszernie liczne argumenty mające wskazywać na istnienie podstaw oraz celowość wprowadzenia kwestionowanego zapisów § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...], zarówno w świetle dokumentacji poprzedzającej wydanie rozporządzenia, jak i późniejszych oraz obecnych opracowań, nie wykluczając opinii powoływanej przez skarżącego, przedstawionej wraz z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa.

W polemice z zasadnością zarzutów skargi zwracał też uwagę, że dyspozycja art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody mówi wyraźnie o innych zbiornikach wodnych, a Wojewoda [...] wydając rozporządzenie [...] z dnia 17 października 2006 r. również odniósł się do zakazu zabudowy w obrębie 100 m od zbiorników wodnych - starorzecza [...]. Akt prawa miejscowego nie stwarza stanu faktycznego istnienia zbiornika wodnego na danym terenie, zaś organ ten wprowadzając zakaz zabudowy wokół zbiornika wodnego starorzecza [...] działał w oparciu o materiały i informacje przekazane w okresie w którym rozporządzenie było tworzone. Przedmiotowe fakty i podstawy merytoryczne i prawne były już weryfikowane w postępowaniach sadowych. Jeżeli obecnie w zbiorniku, ze względu na trwający od kilku lat spadek ilości opadów i obniżanie się poziomu wód w rzekach, poziom wody uległ obniżeniu a nawet jak sugeruje skarżący zanikowi to nie przesadza to jednoznacznie, że zanik wody ma charakter permanentny i doszło do zaniku zbiornika wodnego. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego przedstawione badania hydrologicznyme opracowane w 2014 r. nie stwierdzają, iż zbiornika tego nie było w dacie tworzenia aktu prawa miejscowego czyli w 2006 r. Nie ma żadnych przesłanek merytorycznych do stwierdzenia, iż rozporządzenie Wojewody [...] dotyczyło nieistniejącego zbiornika wodnego, a zarzuty w zakresie braku obecnie dużej ilości wody na tym nie powodują skutku nieważności aktu prawa miejscowego. Obecny problem dotyczy interpretacji zapisów zaskarżonego rozporządzenia a nie istnienia, lub nieistnienia zbiornika wodnego w roku 2006 r. Przedstawiona przez skarżącego opinia z dnia 14 stycznia 2014 r., skierowana do Sejmiku Województwa [...], nie wyjaśnia w pełni przyczyn różnic poziomu wody w okresie od 2006 r. do dnia dzisiejszego oraz ubytku wody na tym terenie. Nie stwierdza również czy poziom wody starorzecza był znacząco wyższy niż obecnie. Z wieloletnich obserwacji pracowników ZPKWM wynika, "że poziom wody zależy zarówno od ilości rocznych opadów jak również poziomu rzeki Wisły i jest on constans gdy te parametry utrzymują się w normie. Specyficzna budowa geologiczna tych obszarów, opisana w ekspertyzie, rzutuje na znaczące zmiany poziomu wód gruntowych, a co za tym idzie stan omawianego starorzecza. Sprawdzenie słuszności tezy postawionej w ekspertyzie przez prof. dr hab. inż. J. R. i dr inż. J. S., wymaga dłuższych obserwacji, a nie oparcia się na stanie aktualnym będącym skutkiem sekwencji kilku wyjątkowo suchych lat.

Wykreślenie obecnie starorzecza "[...]" z listy zbiorników chronionych 100 metrową strefą bez zabudowy, może okazać się krokiem pochopnym i nieuzasadnionym.

Wojewoda ustanawiając i wydając rozporządzenie nie przekroczył delegacji ustawowej z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, co zostało potwierdzone analizą i wyrokami sądów administracyjnych.

Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, [...] i [...] oraz zbiorników wodnych - Starorzeczą [...] i starego wyrobiska w rejonie J., Starorzeczy [...] w pobliżu [...] ( [...] i [...] mieści się w wyżej wskazanej dyspozycji ustawowej.

Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 519/14, zwolniono z udziału w sprawie Wojewodę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrolując działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Do takich aktów prawa miejscowego należy zaskarżone rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, które ma charakter normatywny. Zawiera ono normy generalne i abstrakcyjne, o zasięgu lokalnym. Ówcześnie obowiązujący art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872) stanowił, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Ustawową postawę wydanie tego aktu stawi zaś art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087 – dalej także w skrócie u.o.p.) . Rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dnia 20 października 2006 r., Nr 654, poz. 3997.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonego rozporządzenia, poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, wyczerpanie trybu przesądowego i terminowość złożenia skargi.

W przypadku rozpoznawanej skargi przesłanki, o których wyżej mowa spełnione. Terminowość złożenia skargi pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego przewidzianego w ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednol. Dz.U.2013 poz.596 z późn. zm. – dalej w skrócie u.s.w. ) poprzez skierowanie przez skarżącego do Sejmiku Województwa [...] wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 stycznia 2014 r., na które Sejmik Województwa [...] odpowiedział negatywnie pismem Przewodniczącego Sejmiku w dniu 17 lutego 2014 r. Nie wywiera natomiast skutków prawnych fakt skierowania takiego wezwania do Wojewody [...], który aktualnie nie jest organem właściwym w sprawach wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., co zostało poddane szczegółowej analizie w wyrokach, którymi dokonano uprzednio kontroli zaskarżonego obecnie aktu prawa miejscowego.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów stron, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W szczególności, w tym zakresie nie kwestionowano prawidłowości i wiążącego charakteru wykładni prawa przyjętej w kwestii właściwości Sejmiku Województwa [...] a nie Wojewody [...], jako strony postępowania i z tym związanych zasad wyczerpania trybu przedsądowego, prezentowanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r, sygn. II SA/Kr 1054/10, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 665/11. Na przedmiotowe wyroki powoływano się w skardze i odpowiedziach na skargi, zas stan prawny w tym zakresie nie uległ zamianie.

Stosownie do art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W myśl regulacji zawartej w art. 90 ust. 3 u.s.w.,

przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Z powyższych regulacji wynika po pierwsze obowiązek zbadania legitymacji skargowej w niniejszej sprawie K. W., zaś w przypadku jej istnienia nadto rozważenie, czy jest możliwe dalej idącej merytoryczne rozpoznanie skargi, pod kątem zasadności jej zarzutów, z uwagi na dokonaną już uprzednio kontrolę sądową legalności rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego.

W szczególności, art. 90 ust. 1 u.s.w. przyznaje legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu praw miejscowego, przy czym w tym zakresie należy mieć nadto na uwadze art. 25 p.p.s.a., normujący kwestię zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

Skarżący jako osoba fizyczna posiada zdolność sądową ( art. 25 § 1 p.p.s.a.). Kwestia wykazania przez K. W. naruszenia interesu prawnego nie jest przedmiotem zarzutów organu. W tym zakresie szersze rozważania są zatem zbędne, przy czy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że skarżący wykazał zarówno okoliczność posiadania interesu prawnego do zaskarżenie kwestionowanego rozporządzenia, jak również fakt jego naruszenia z następujących powodów.

Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego w § 3 ust. 1 pkt 7 stanowi, że zakazuje się na terenie Parku budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek [...] i [...] oraz zbiorników wodnych - starorzecza [...] i starego wyrobiska w rejonie J., starorzeczy [...] w pobliżu [...] ([...] i [...]), stawu przy ul. J. w K. i zbiornika w starym kamieniołomie na Z., z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej i rybackiej. Bezspornym było w sprawie, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], obr. [...], przy ul. T. w K., która znajduje się na terenie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego w sąsiedztwie dawnego starorzecza rzeki [...] – [...], w pasie 100m objętym ograniczeniami w zabudowie. Z uwagi na treść art. 140 k.c. skarżący posiada zatem wywodzony z norm prawa materialnego, obiektywny i konkretny interes prawny w zaskarżeniu rozporządzenia, które wprowadzając zasadnicze ograniczenia w zabudowie nieruchomości K. W. interes ten narusza. Naruszenie interesu prawnego skarżący wykazał dodatkowo poprzez załączenie do skargi kserokopii decyzji Wojewody [...] z dnia 22 stycznia 2014 r., zank [...], z której wynika, że kwestionowane ograniczenie było powodem wniesienie sprzeciwu przez organy administracji publicznej wobec zamiaru budowy przez K. W. na działce nr [...] budynku gospodarczego o pow. 25m2, mającego służyć przechowywaniu sprzętu i narzędzi rolniczych.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie przedstawia również okoliczność wskazana w art. 90 ust. 3 u.s.w. albowiem - co również jest bezsporne - zaskarżone obecnie w części rozporządzenie było już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1054/10, oddalił skargę na skargę na rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 665/11, oddalił skargę kasacyjną od tegoż wyroku.

Zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Pojęcie orzeczenia sądowego obejmuje wyroki i postanowienia. W powołanym przepisie ustawodawca w posługuje się bowiem pojęciem orzeczeń prawomocnych - a nie tylko wyroków, jak to czyni w treści art. 171 - zatem konieczne jest przyjęcie, iż skutki prawne, o jakich mowa w art. 170 p.p.s.a dotyczą wszystkich prawomocnych orzeczeń niezależnie od ich formy. W piśmiennictwie dotyczącym procedury sądowoadministracyjnej prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok składa się z sentencji i uzasadnienia (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 - Komentarz do art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.02.153.1270), J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 195), co w konsekwencji prowadzi do zasadnego wniosku, iż w przypadkach, gdy sporządzone zostało uzasadnienie wyroku, nie można utożsamiać pojęcia wyroku wyłącznie z samą jego sentencją.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się trafnie, że ratio legis regulacji z art. 170 p.p.s.a. stanowi gwarancję zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.).

Należy nadto mieć na uwadze akcentowane już na wstępie rozważań zasady orzekania przez sądy administracyjne pierwszej instancji, które dokonują kompleksowej kontroli legalności zaskarżonych, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oddalenie skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej - o ile powodem oddalenia nie był brak legitymacji procesowej skarżącego - jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ.: LEX nr 250245).

Zasadne jest zatem stanowisko, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki: Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Przepisy obowiązującego prawa dają podstawy do składania w różnym czasie przez szeroki katalog legitymowanych podmiotów skarg na te same akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wynika to choćby z regulacji zawartej w art. 90 ust. 1 u.s.w., w którym wprowadzono jednak w ust. 3 cytowane uprzednio ograniczenie.

Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00, LEX nr 74492, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2011). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., I GSK 1071/08, LEX nr 594362). Analogiczna moc wiążąca, w świetle tego przepisu dotyczy także organów administracji publicznej i innych osób.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę zobowiązany jest uznać, że zagadnienie legalności zaskarżonego rozporządzenia kształtuje się tak, jak stwierdzono to prawomocnie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r, sygn. II SA/Kr 1054/10, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 665/11, w których dokonano całościowej oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia Wojewody [...]. Kontrola ta była dokonywana pod kątem legalności rozporządzenia, a nie celowości przyjętych w nim rozwiązań albowiem ten ostatni aspekt pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych.

Z powołanych wyżej orzeczeń wynika, że rozpoznawana ówcześnie skarga zawierała wniosek o stwierdzenie nieważności rozporządzenia w całości, zaś wniesiona została przez podmiot będący właścicielem działek nr [...] i [...], obr. [...] w K., znajdujących się na obszarze Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego, który upatrywał naruszenia jego interesu prawnego w niemożności zagospodarowania nieruchomości w zamierzony sposób, tj. pod zabudowę zadaszonych kortów tenisowych z zapleczem.

Stan powyższy decyduje o podobieństwie skargi niniejszej z uprzednio rozpatrywaną.

W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wskazano m.in. - "Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia", przy czym w dalszej jego części powołano określone przepisy Konstytucji RP, ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1054/10, podano także, że "Sąd nie dopatrzył się niezgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia, a zwłaszcza nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze." Cytowane zdanie dowodzi dokonania kompleksowej kontroli legalności zaskarżonego rozporządzenia, czego nie zmienia fakt wyeksponowania w rozważaniach Sądu pierwszej instancji tych zagadnień, do których bezpośrednio nawiązywały zarzuty skargi.

Niezależnie od tego uzasadnienie wyroku zawiera wątki świadczące wprost o kontroli legalności zapisów rozporządzenia w zaskarżonej obecnie części, na co wskazują poparte wielowątkową ocena prawną, czynione w różnych fragmentach stwierdzenia o bezzasadności stanowiska co do wydania rozporządzenia z obrazą zakresu delegacji ustawowej ( względnie z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego).

W przedmiotowym wyroku jest także fragment, który świadczy wprost o przeprowadzeniu kontroli tego zapisu, który kwestionuje obecnie skarżący. Jak wyjaśnił bowiem Sąd pierwszej instancji " Z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika też, że w kompetencji organu leżało wybranie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Powielenie zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 nie było zatem wykluczone przez ustawodawcę. Sąd nie dopatrzył się w katalogu zakazów wskazanych w § 3 rozporządzenia takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że któryś z tych zakazów jest zbędny w Bielańsko - Tynieckim Parku Krajobrazowym. Analiza uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia wykazuje, że dokonany wybór nie jest dowolny i mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, stanowi przy tym rezultat prac powołanego przez Wojewodę [...] zespołu zadaniowego, służb ochrony przyrody, specjalistów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, architektów krajobrazu, i przedstawicieli samorządów."

Wskazane wyżej stwierdzenie, odwołujące się do § 3 rozporządzenia, obejmuje zatem również zakaz przewidziany § 3 ust. 1 pkt 7 tego aktu.

Do wniosku o dokonania całościowej kontroli zaskarżonego rozporządzenia przez Sąd pierwszej instancji prowadzą także stwierdzenia zawarte w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 665/11 , w którym wskazano m.in., że " wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego przez właściwy organ stanu faktycznego w tej sprawie." Nadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za bezzasadne nie tylko zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania ( art. 32, art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 134 §1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a), ale również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 153 u.o.p. , art. 16 ust 3 u.o.p. art. 16 ust 4 u.o.p. oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. oraz art.16 ust. 3 i art.17 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, oraz art. 16 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 u.o.p.

Nadto w ocenie prawnej poza już cytowanym stwierdzeniem o prawidłowości ustaleń, znajduje się także fragment nawiązujący wprost do kwestionowanych przez skarżącego aktualnie aspektów legalności zakazów zawartych w § 3 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podał bowiem, że :

- " Wbrew zarzutom skarżącego Organ nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego również w zakresie określenia w zaskarżonym rozporządzeniu szczególnych celów ochrony właściwych dla Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. "

- "Należy także podkreślić, że chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1, 5, 6, i 7 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jak i art. 64 w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności."

- "W obecnym stanie prawnym tj. po wejściu w życie u.o.p. z 2004 r., zgodnie właśnie z linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zakazy dotyczące poszczególnych form ochrony przyrody określa tylko ustawodawca. Natomiast, biorąc pod uwagę występujący na terenie danej formy ochrony przyrody stan faktyczny, wymagający ochrony prawnej (w przypadku parku krajobrazowego są to wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz jego walory krajobrazowe), oczywistym jest, że odpowiedniego wyboru tych zakazów musi dokonać właściwy organ kompetentny do jej utworzenia. W dacie wydania przedmiotowego rozporządzenia czyli w dniu 17 października 2006 r. był to Wojewoda [...]. Stąd powyższy organ dokonał ich wyboru spośród katalogu zakazów ujętych w art. 17 u.o.p. biorąc oczywiście pod uwagę opisane wyżej wartości (...) Ponadto o prawidłowości wyboru zakazów dokonanego przez wojewodę - co należy jeszcze raz podkreślić, w ramach ustawowego upoważnienia - świadczy również podjęcie stosownej analizy w tym zakresie przez przedmiotowy zespół zadaniowy, który poddał ocenie prawnej i faktycznej poprzedni katalog zakazów wprowadzony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia 29 grudnia 2005 r. Należy również zaznaczyć, że brak jest przesłanek, które potwierdzałyby zbędność któregokolwiek z zakazów obowiązujących obecnie na terenie parku krajobrazowego, w świetle dyspozycji § 1 jak i § 3 cytowanego rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. jak i uzasadnienia tego aktu."

Powyższe wskazania, mimo iż poparte szerszą analizą przepisów wymienionych wprost w skardze kasacyjnej nie oznaczają, że kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego następowała w oderwaniu całokształtu regulacji zawartych w powoływanych ustawach i innych aktach prawnych.

Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącego, że uprawnienia do zagospodarowania własnej nieruchomości zostały bezpodstawnie ograniczone na podstawie uregulowań pozostających w oczywistej sprzeczności z przepisami rangi ustawowej. Interes prawny K. W. w sprawie niniejszej jest analogiczny do powoływanego ówcześnie przez skarżącego przy pierwszej kontroli legalności rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a poprzednie wyroki nie zawierając jedynie ogólnych tez, lecz są wyrazem przeprowadzonej kompleksowo kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Zawarte w skardze twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1054/10, skargę na przedmiotowe rozporządzenie Wojewody [...], jak i Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku (wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 665/11), nie miały wiedzy o tym, że starorzecze [...] nie stanowi zbiornika wodnego, należy uznać za dowolne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., w związku z art. 90 ust. 3 (tekst jednolity Dz.U.2013.596 z późn. zm.