Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 887/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
uchylono postanowienie SW
Powołane przepisy: article: art.35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 , art. 107 par 3  , art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 10 kwietnia 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. uchyla postanowienie Starosty W. z dnia 14 listopada 2011 r. nr [....] . III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego [....] . z o.o. z siedzibą w W. kwotę 760 / siedemset sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeni [...] wraz ze zjazdem na działkach nr [...] ,[...] w miejscowości C.

W uzasadnieniu wskazano, że A. Sp. z o.o. W. wystąpiła z wnioskiem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] wraz ze zjazdem w miejscowości C. na działkach nr [...] ,[...] . . Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzono naruszenie obowiązujących przepisów, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do dnia 12 grudnia 2011 r. Stwierdzono, że inwestor nie wykonał w pełnym zakresie obowiązków wynikających z powyższego postanowienia, a mianowicie:

1) nie uzupełnił części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu m.in. wymiar stacji bazowej od granicy południowo-wschodniej działki, czytelny układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej i czytelny układ przewodów elektrycznych oraz związanych z nimi urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi;

2) nie przedłożył dokumentu zawierającego stanowisko Wójta Burmistrza W. w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia rozstrzygającego o konieczności lub jej braku, uzyskania decyzji środowiskowej i ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji

3) nie naprawił niespójności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę w zakresie przedmiotu wniosku i numeru działki inwestycyjnej (nie uwzględniono w części opisowej projektu zagospodarowania terenu zjazdu i działki na którym ma on być zrealizowany).

Od decyzji tej wniósł w terminie odwołanie J.K. - pełnomocnik inwestora – A. Sp. z o.o. z siedzibą w W . W odwołaniu zaskarżył postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz zakwestionował ustalenia organu I instancji zawarte w decyzji i zwrócił się o uchylenie tej decyzji i wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...].

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności określone w tym przepisie.

Wyjaśniono, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do dnia 12 grudnia 2011 r. Podano, że analiza akt sprawy wskazuje, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. było uzasadnione i miało oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a zarzuty przedstawione w decyzji rozstrzygającej sprawę są słuszne, za wyjątkiem żądania przedłożenia dokumentu, zawierającego stanowisko Burmistrza W. w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia, rozstrzygającego o konieczności lub jej braku uzyskania decyzji środowiskowej i ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie wyjaśniono, że brak jest podstawy prawnej do takiego żądania. W przepisach prawa brak jest formalnego wymogu uzyskania stanowiska organu środowiskowego, gdyż w myśl art. 73 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, póz. 1227), postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia; a zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy podniósł, że wbrew dyspozycji pkt. 1.2. postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r., rysunek projektu zagospodarowania terenu (k.[...]) nie określa odległości projektowanej stacji bazowej od granicy południowo-wschodniej działki, nie przedstawia czytelnego układu komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, oraz nie obrazuje w jaki sposób ma być rozwiązany układ linii lub przewodów elektrycznych oraz związanych z nimi urządzeń technicznych, w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, zgodnie z warunkami przyłączenia, określonymi przez [...] SA Oddział w B. - Rejon Dystrybucji W. , w piśmie znak: [...] z dnia 17 stycznia 2011 r. W szczególności, w legendzie i na rysunku projektu zagospodarowania terenu należało oznaczyć miejsce przyłączenia, oraz trasę przebiegu projektowanego przyłącza kablowego YAKXS 4x35 o długości ok. 47 m.

Organ II instancji wskazał, że obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w opisanym zakresie wynikał z przepisów § 8 ust. 3 pkt 2 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, póz. 1133 ze zm.).

Dalej podniesiono, że wbrew dyspozycji punktu VIII postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r., inwestor nie doprowadził do spójności treści projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 12 października 2011 r. w zakresie przedmiotu wniosku i numeru działki inwestycyjnej. W szczególności zauważono, że we wniosku wskazano zjazd na działkę nr [...], który w ogóle nie został uwzględniony w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (k. [...]. Ponadto, we wniosku o pozwolenie na budowę wskazano, cyt.: Zespól anten sektorowych (system [...]) oraz anten radioliniowych, natomiast dołączona do wniosku Kwalifikacja przedsięwzięcia zawarta w aktach (k. [...]) dotyczy tylko anten systemu GSM, co może oznaczać, że kwalifikacja inwestycji nie została przeprowadzona prawidłowo przez inwestora. W tym zakresie także zwrócono uwagę, że we wniosku o pozwolenie na budowę nie wskazano liczby i parametrów anten, a w projekcie budowlanym występują poważne rozbieżności w tym zakresie skoro na rysunku projektu (k.[...]) w tabelce oznaczono 6 anten sektorowych natomiast w części opisowej projektu (k. [...]) podano tylko 3 anteny sektorowe. Ponadto, w opracowanej Kwalifikacji przedsięwzięcia nie określono wedle jakiej metody (oraz jej zgodności z normą) dokonano obliczeń, nie poinformowano że wyniki obliczeń zostaną zweryfikowane pomiarami, a stosowane metody pomiarów czyli weryfikacji prognoz muszą być zgodne z podanymi w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, póz. 1883). Zauważono, że skoro na rysunku nr 1 Kwalifikacji przedsięwzięcia (w rzucie poziomym) naniesiono zamknięte obszary (elipsy) rozkładów pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wielkościach to należało również przedstawić jako przewidywane rozkłady pól elektromagnetycznych, wynikające z obliczeń i charakterystyki anteny, w przekrojach pionowych, w odpowiednich azymutach anten i zobrazować zamknięte obszary rozkładów pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wielkościach, w odniesieniu do istniejącej zabudowy, umożliwiając tym samym organowi dokonanie oceny, czy w strefie tej znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W Kwalifikacji przedsięwzięcia nie zbadano także wpływu pól elektromagnetycznych z anten projektowanej stacji bazowej na projektowaną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem: [...].

Wreszcie wskazano, że wbrew dyspozycji punktu I postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. nie doprowadzono do zgodności projektu budowlanego z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany nie jest bowiem oprawiony w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu, wbrew dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 5 tego Rozporządzenia na stronie tytułowej projektu brak jest zamieszczenia wykazu załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto, niezgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, póz. 133), na mapie na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu brak jest naniesienia przez uprawnionego geodetę oznaczeń graficznych z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zastrzegł, że pełna merytoryczna ocena planowanej inwestycji może nastąpić dopiero po uzupełnieniu projektu budowlanego w wymaganym zakresie.

W związku z zaskarżeniem w odwołaniu postanowienia Starosty W. z dnia [...] listopada 2011 r., wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, organ stwierdził, że postanowienie to było w pełni słuszne i uzasadnione i miało oparcie w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego.

Organ uznał, że analiza sprawy wskazuje, że wbrew stwierdzeniom i zarzutom zawartym w odwołaniu, w zakreślonym terminie nie dokonano uzupełnienia projektu budowlanego w wymaganym zakresie. Skoro zatem inwestor nie naprawił w terminie nieprawidłowości wskazanych w projekcie budowlanym, to słusznie organ I instancji, działając zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak:[...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Spółka z o.o. z siedzibą w W.

Zakwestionowanej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji merytorycznej,

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak właściwego wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniałyby utrzymanie decyzji organu I instancji, w tym nie odniesienie się do części zarzutów odwołania np. dotyczących postanowienia Starosty W. z dnia [...] listopada 2011 r. wydanego w niniejszym postępowaniu,

- art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w tym m.in. nie zbadanie i nie dokonanie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym nie działanie przez organ II instancji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.), poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, co do których nie stwierdzono naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego,

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie, pomimo że Spółka spełniła wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego,

- art. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty W. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi streszczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano na brak podstaw do nałożenia na inwestora przez Starostę W. obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r., a także na okoliczność oparcia zaskarżonej decyzji na niewykonaniu obowiązków, które nie wynikają z powyższego postanowienia lub zostały określone w nim nieprecyzyjnie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wobec podniesienia w skardze zarzutów tożsamych z podniesionymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest wskazanie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczenie [...]wraz ze zjazdem na działkach nr [...] ,[...] w miejscowości C. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) określa zakres obowiązków organu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ zobowiązany jest dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego.

I tak przed wydaniem decyzji w niniejszym postępowaniu organ administracyjny, zgodnie z art. 35 ust.1 w/w ustawy miał obowiązek sprawdzić:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uregulowano procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków (w zakresie określonym w ust. 1). Na postanowienie, w którym nakłada się obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin, w jakim powinno to być dokonane, nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie – tj. z decyzją o pozwoleniu na budowę lub odmową udzielenia pozwolenia. W przypadku nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślenia wymaga, że obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym także poprzez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje. Jeżeli inwestor, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na poparcie swoich racji prezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien dokładnie wyjaśnić zgłoszone zarzuty, zanim wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2004 r., IV SA 2770/02, Legalis). Zauważyć również należy, że dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego). W razie niedokładnego zbadania tego projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do jego treści, zgodności z przepisami prawa (decyzjami lokalizacyjnymi) posiadanych uzgodnień, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem (wyrok NSA z 16 maja 2005 r., OSK 1569/04, niepubl.). Z powyższych względów zatwierdzenie projektu w decyzji musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Uwzględniając powyższe regulacje trzeba podkreślić, że postanowienie, którym nakłada się na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, winno być jednoznaczne i czytelne, tak by nie pozostawiało wątpliwości co do przyczyn wydania takiego orzeczenia oraz sposobu wykonania obowiązku. Zważyć należy także na treść art. 9 k.p.a., który stanowi, że – "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt l OSK 6/06, LEX nr 293175). Także z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz przewidzianej w art. 11 k.p.a. zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się organu administracji publicznej przy załatwianiu sprawy wynika nakaz, takiego wezwania o uzupełnienie zgłoszenia, by przyczyny wydania postanowienia były jasne, wskazywały na dostrzegane istotne okoliczności faktyczne i prawne, dostrzegane wadliwości w złożonych dokumentach, zaś sposób wykonania obowiązków nie budził wątpliwości i mógł nastąpić w adekwatnie wyznaczonym do ich rodzaju terminie. W orzecznictwie NSA podkreśla się także, że istotnym elementem postanowienia, wskazanego w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek uzasadnienia stwierdzonych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 42/06, LEX nr 319173).

Decyzja organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w trybie cyt. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że decyzja ta mogła zapaść w wyniku oceny zrealizowania przez inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. i stwierdzenia, że termin ich realizacji bezskutecznie upłynął. Podkreślić należy, że postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest postanowieniem zaskarżalnym, tym bardziej więc organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. Nie jest zatem niewątpliwie dopuszczalne nakładanie tym postanowieniem nie tylko takich obowiązków, które pozostają poza zakresem określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest też dopuszczalne takie kształtowanie sposobu i terminu wykonania obowiązków zmierzających do usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, które faktycznie czynią niemożliwe zrealizowanie tych obowiązków. Tymczasem postanowienie Starosty W. z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] w znacznym zakresie nie spełnia powyższych wymogów.

Jak wynika z postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. organy nie wzięły pod uwagę treści art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na obowiązki w zakresie uzupełniania projektu zagospodarowania terenu nałożone postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., ponieważ organy stwierdziły, że wbrew dyspozycji pkt. 1.2. postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r., rysunek projektu zagospodarowania terenu (k. [...]) nie określa odległości projektowanej stacji bazowej od granicy południowo-wschodniej działki, nie przedstawia czytelnego układu komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, oraz nie obrazuje w jaki sposób ma być rozwiązany układ linii lub przewodów elektrycznych oraz związanych z nimi urządzeń technicznych, w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, zgodnie z warunkami przyłączenia, określonymi przez [...] SA Oddział w B. - Rejon Dystrybucji W. w piśmie znak: [...] z dnia 17 stycznia 2011 r. W szczególności, w legendzie i na rysunku projektu zagospodarowania terenu należało oznaczyć miejsce przyłączenia, oraz trasę przebiegu projektowanego przyłącza kablowego [...] o długości ok. 47 m. Organ II instancji wskazał, że obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w opisanym zakresie wynikał z przepisów § 8 ust. 3 pkt 2 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, póz. 1133 ze zm.).

Z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że projekt budowlany powinien zawierać m.in.: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Uszczegółowieniem powyższego przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 były przepisy obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133). Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10. W § 8 ust. 3 pkt 2 wprowadzono wymóg, aby część rysunkowa, o której mowa w ust. 1 określała: granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary.

Słuszne jest zatem w kontekście powyższej regulacji stanowisko strony skarżącej o braku podstaw do żądania podania wymiarów projektowanej inwestycji. Zasadne jest również twierdzenie, że część rysunkowa projektu (k.[...] zawiera orientację położenia działki w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, jak i zaznaczono na nim granice działki budowlanej, usytuowanie, obrys i układ istniejących obiektów budowlanych. Wezwanie o uzupełnienie projektu o podanie odległości stacji bazowej od granicy południowo-wschodniej działki nie miało umocowania w przepisach prawa, a ponadto informacje te można odczytać z treści projektu zagospodarowania terenu. Jak wskazano powyżej zgodnie z wymogami § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna określać: układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów. Na stronie [...] na rysunku zatytułowanym "Projekt zagospodarowania terenu. Dojazd do terenu inwestycji" wskazano precyzyjnie dojazd od przedmiotowej inwestycji, wskazano układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych. spółka wskazała sposób dostępu do drogi publicznej w części rysunkowej planu zagospodarowania terenu (strona [...] znaczono na mapie zbiorczej do celów projektowych projektowany zjazd z drogi publicznej, nie opisując szczegółowo układu komunikacji). Zgodzić należy się z inwestorem, że planowana budowa ma, co do zasady charakter bezobsługowy zatem nie było konieczności szczegółowego opisywania układu komunikacji w kontekście specyfiki i charakteru tego obiektu, zgodnie z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać także należy, że w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (k. [...]) oznaczono skrzynkę elektryczną TBSB (nr[...] , projektowaną wewnętrzną linię zasilającą (nr [...]), projektowane złącze pomiarowe (nr [...]), a w prawym dolnym rogu przedstawiono lokalizację tych urządzeń. Niezależnie od tego projekt budowlany obejmuje również projekt elektryczny przedstawiający układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz urządzeń technicznych przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi z oznaczeniami przyłączenia do sieci zewnętrznych.

W dalszej kolejności organy powołały się na niewykonanie przez inwestora obowiązku określonego w punkcie VIII postanowienia z dnia 14 listopada 2011 r. Zgodnie z treścią tego punktu, "należy doprowadzić do spójności treści projektu budowlanego, wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w zakresie: przedmiotu wniosku i numeru działki inwestycyjnej". Obowiązek ten został określony w sposób bardzo ogólny i przez to nieprecyzyjny. Dopiero z decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę można wywnioskować, jakie uchybienia organ obejmował treścią punktu VIII postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. Organ podnosi bowiem, że wbrew dyspozycji punktu VIII postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r., inwestor nie doprowadził do spójności treści projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 12 października 2011 r. w zakresie przedmiotu wniosku i numeru działki inwestycyjnej ponieważ we wniosku wskazano zjazd na działkę nr [...] który w ogóle nie został uwzględniony w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (k. [...]). Ponadto, we wniosku o pozwolenie na budowę wskazano na "zespół anten sektorowych (system GSM i UMTS) oraz anten radioliniowych", natomiast dołączona do wniosku Kwalifikacja przedsięwzięcia zawarta w aktach (k. [...]) dotyczy tylko anten systemu GSM, co może oznaczać, że kwalifikacja inwestycji nie została przeprowadzona prawidłowo przez inwestora. W tym zakresie także zwrócono uwagę, że "we wniosku o pozwolenie na budowę nie wskazano liczby i parametrów anten, a w projekcie budowlanym występują poważne rozbieżności w tym zakresie skoro na rysunku projektu (k. [...] w tabelce oznaczono 6 anten sektorowych natomiast w części opisowej projektu (k. [...]) podano tylko 3 anteny sektorowe". Ponadto w opracowanej Kwalifikacji przedsięwzięcia nie określono wedle jakiej metody (oraz jej zgodności z normą) dokonano obliczeń, nie poinformowano że wyniki obliczeń zostaną zweryfikowane pomiarami, a stosowane metody pomiarów czyli weryfikacji prognoz muszą być zgodne z podanymi w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, póz. 1883). Organ w zaskarżonej decyzji stwierdził też, skoro na rysunku nr 1 Kwalifikacji przedsięwzięcia (w rzucie poziomym) naniesiono zamknięte obszary (elipsy) rozkładów pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wielkościach to należało również przedstawić jako przewidywane rozkłady pól elektromagnetycznych, wynikające z obliczeń i charakterystyki anteny, w przekrojach pionowych, w odpowiednich azymutach anten i zobrazować zamknięte obszary rozkładów pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wielkościach, w odniesieniu do istniejącej zabudowy, umożliwiając tym samym organowi dokonanie oceny, czy w strefie tej znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W Kwalifikacji przedsięwzięcia nie zbadano także wpływu pól elektromagnetycznych z anten projektowanej stacji bazowej na projektowaną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem: [...].

Skarżący mógł odnieść się do stanowiska organu w istocie dopiero wtedy, gdy zapoznał się z treścią decyzji wydanej w sprawie, gdyż dopiero wtedy mógł odczytać na jaki obowiązek określony w punkcie VIII postanowienia z dnia 14 listopada 2011 r. wskazywał organ pierwszej instancji. Skarżący przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie w skardze złożonej do sądu administracyjnego zasadnie podnosząc – w nawiązaniu do orzecznictwa sądowego – że nieprawidłowości, do których usunięcia organ nie wzywał, nie mogą być podstawą do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mimo że mieszczą się w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2010 r., II SA/Gd 180/10). Nie budzi wątpliwości, że o zastrzeżeniach organu co do rzeczywistej ilości anten sektorowych objętych wnioskiem inwestora oraz ich rodzaju (GSM i UMTS) skarżący dowidział się dopiero z decyzji negatywnie rozstrzygającej sprawę z jego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od tego, że już sama ta okoliczność wskazuje na istotną wadę postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że gdy chodzi o kwestie zjazdu, to wymogi w tym zakresie zostały przez inwestora spełnione w całości przedłożonej dokumentacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z treści części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (str. [...]) wynika, że w zakres inwestycji wchodzi wykonanie zjazdu, a na stronach od 143 do 156 projektu budowlanego zamieszczono projekt zjazdu, mimo że nie został on uwzględniony w części opisowej projektu zagospodarowania terenu. Nie zachodzi zatem taka niespójność w tym zakresie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, która obligowałyby do wydania decyzji negatywnej.

Wreszcie organy powołały się na niewykonanie przez inwestora obowiązku określonego w punkcie I postanowienia z dnia 14 listopada 2011 r. poprzez nie doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Należy jednak stwierdzić, że i w tym zakresie obowiązek został określony w sposób, z którego nie wynikała wprost konieczność oprawienia projektu w sposób uniemożliwiający jego dekompletację oraz zamieszczenia na stronie tytułowej projektu wykazu załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Niewątpliwie również nie było podstaw do żądania od inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przedstawienia "dokumentu zawierającego stanowisko Burmistrza W. w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia rozstrzygające o konieczności lub jej braku uzyskania decyzji środowiskowej i ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji". W istocie bowiem Starosta W. tak formułując powyższy obowiązek obciążył inwestora koniecznością poczynienia kroków w zakresie kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, mimo że obowiązek ten spoczywał na tym właśnie organie. Wskazać należy na art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a to: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 powołanej ustawy. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza – jak wynika z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle tego uregulowania organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przywołany przepis upoważnia bowiem do tego organ wskazany w art. 75 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (w przypadku budowy stacji bazowej mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organem takim jest wójt gminy na którego obszarze właściwości przedsięwzięcie jest realizowane). Zatem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dojdzie do przekonania, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest on uprawniony do domagania się od inwestora przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Na możliwość zastosowania obu tych rozwiązań wskazuje unormowanie zawarte w art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego. Przy czym postanowienia, o jakich jest mowa w art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydawane są na wniosek inwestora. Natomiast, jeżeli w ocenie organu planowana inwestycja spełnia kryteria przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko może on nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu zarówno pierwszy, jak i drugi obowiązek może zostać nałożony na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. nie nałożono jednakże takiego obowiązku lecz zobowiązano inwestora do przedstawienia "dokumentu zawierającego stanowisko Burmistrza W. w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia...", co w świetle cytowanych przepisów nie znajduje podstaw prawnych.

W konsekwencji należy stwierdzić, że powinnością organu było wskazanie konkretnych nieprawidłowości projektu budowlanego w taki sposób, aby fakt ich usunięcia lub nieusunięcia nie tylko poddawał się kontroli, ale przede wszystkim, aby inwestor nie miał wątpliwości co do zakresu obowiązków, jakie zostały na niego nałożone. Nałożenie obowiązków w wyżej wskazany sposób nie może być ocenione jako prawidłowe działanie organu w ramach art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że wadliwość postanowienia Starosty z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] nie dawała podstaw do ustaleń w zakresie wykonania bądź niewykonania obowiązków nałożonych tym postanowieniem, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Okoliczności powyższe sprawiają, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wyciągnięcie negatywnych dla inwestora konsekwencji z faktu niezrealizowania nałożonych na niego obowiązków w sytuacji, gdy sposób sformułowania tych obowiązków był niejasny, a co za tym idzie nie jest również możliwe stwierdzenie, jaki termin byłby właściwy dla ich realizacji.

Należy także wskazać, że zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego powinien zweryfikować również prawidłowość postanowienia Starosty W. z dnia [... listopada 2011 r., znak: [...] Jak wynika z wyżej przeprowadzonej analizy ocena organu drugiej instancji co prawidłowości postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] yła nietrafna. Nie dostrzegając uchybień w zakresie określenia obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia listopada 2011 r. oraz wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty, Wojewoda nie wypełnił należycie zarówno obowiązków kontrolnych, jak i odnoszących się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, które nastąpiło z naruszeniem prawa. Orzeczenie organu drugiej instancji, podobnie jak decyzja organu I instancji, także nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego, bowiem nie wyjaśnia tych wszystkich okoliczności, które budzą wątpliwości, a były kwestionowane w odwołaniu.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji, jak postanowienie Starosty z dnia [..]listopada 2011 r. wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Organy obydwu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania (art. 7, art. 107 § 3 k.p.a.) w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w nawiązaniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść decyzji organów obydwu instancji oraz postanowienia z dnia 14 listopada 2011 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie organ pierwszej instancji dokona ponownej analizy wniosku inwestora i załączonej do niego dokumentacji, a w sytuacji gdy dostrzeże naruszenia w zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wyda postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego precyzyjnie wskazując nieprawidłowości podlegające usunięciu przez inwestora.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Starosty z dnia listopada 2011 r.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazanego wyżej postanowienia Starosty , przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.