Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 883/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., na podstawie art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (Dz.U. 2017r., poz. 2137, zwanej dalej "ustawa o ARiMR") w związku z:

- art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2017r., poz. 1856),

- art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE L 347 z 20.12.2013r., str. 549 z późn.zm.), dalej "rozporządzenie nr 1306/2013",

- art. 5 ust. 1 i 2, rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, z późn. zm.; dalej "rozporządzenie nr 65/2011"),

- art. 43 i 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE L 181 z 30.06.2014 r. str. 48; dalej "rozporządzenie nr 640/2014"),

- art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE,EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.L Nr 312 z 23.12.1995r., str. 1),

- § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.)

w wyniku wszczętego [...] kwietnia 2018r. postępowania administracyjnego ustalił skarżącej [...] kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2014r. w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał skarżącej decyzją z dnia [...] października 2014r. - na rok 2014 płatność ONW w łącznej kwocie [...]zł. Przyznane środki finansowe na podstawie powyższej decyzji zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącej [...] października 2014r.

W dniach 4-8 maja 2015 r. w ARiMR miała miejsce kontrola w zakresie płatności dokonanych przez Komisję Europejską w ramach EFRROW, tytułem wydatków deklarowanych za okres od 16 października do 31 grudnia 2014r. w ramach działania 214 - Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2014. Kontrolerzy Trybunału Obrachunkowego losowo skontrolowali 12 spółek, zarejestrowanych pod tym samym adresem: ul. [...], [...] R. . Z ustaleń poczynionych podczas kontroli wynikało, że:

- wszystkie wnioski o płatność zostały złożone przez T. K., za wyjątkiem [...] Sp. z o. o. wniosek M. H.);

- przedmiotowe spółki deklarowały działki ewidencyjne położone w trzech województwach: kujawsko - pomorskim, pomorskim i warmińsko - mazurskim, niektóre z nich znajdowały się w tej samej gminie, w tym samym obrębie np. [...] i zostały zadeklarowane przez kilka spółek;

- wspólnikiem większościowym w spółkach: [...]. jest T. K..

Kontrolerzy analizując wnioski o płatność oraz decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. ustalili, że w 18 z 23 płatności zadeklarowano działki w ramach wariantów: 1.1, 2.1, 2.2, 2.3 i 3.1, gdzie stosuje się degresywność płatności dla powierzchni co najmniej 100 ha (pakiety 1 i 3) i 10 ha (wariant 3.1).

Przedmiotowa kontrola została rozszerzona o analizę 12 kolejnych innych podmiotów, w tworzeniu których kontrolerzy również dopatrzyli się tworzenia spółek w celu obejścia zasad degresywności i łączenia pakietów.

W dniu [...] kwietnia 2018r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych skarżącej za 2014 r. Wydano postanowienie dowodowe w dniu [...] maja 2019r. wskazując na dowody dopuszczone w sprawie. Organ stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego oraz wzajemnych powiązań spółek prawa handlowego należących do T. K. i M. H. pozwala na sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek do uznania, że również skarżąca spółka z o.o. [...] z siedzibą w R. znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawa Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa – co zostało potwierdzone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oddalających skargi na decyzje odmawiające przyznania płatności – w tym płatności ONW w postępowaniach dotyczących kampanii 2015r. Organ wskazał między innymi na treść art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 i stwierdził, że wobec podjęcia przez skarżącą działań skierowanych na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (poprzez stworzenie sztucznych warunków) koniecznym stało się wycofanie przyznanych korzyści.

W dalszej części uzasadnienia organ dokonał analizy przepisów pozwalających na odstąpienie od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności – w tym przepisy art. 54 rozporządzenia Nr 1306/2013 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Organ wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że wypłata środków w ramach pomocy z tytułu ONW nastąpiła wskutek pomyłki ARiMR albowiem przeprowadzenie obszernych analiz i zbadanie całokształtu zgromadzonego materiału (dotyczącego wszystkich spółek) było możliwe po otrzymaniu raportu ETO z wizytacji w dniach 4-8 maja 2015 r. Raport został pozyskany w dniu 20 lipca 2015 r.

Organ wyraził ponadto stanowisko, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła:

1. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. – jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności za 2014 r. w sytuacji, gdy rolnik uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego;

2. art. 77 k.p.a. poprzez to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego dotyczącego sprawy oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów i pominął najważniejsze dowody wskazujące na zaniechania organu w czasie, w którym przyznawano stronie płatności.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego złożone przez stronę odwołanie od decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie organu, w świetle istniejących powiązań, utworzone spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w tym skarżąca, stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a odrębność utworzonych osób prawnych (spółek) ma jedynie charakter formalnoprawny (z punktu widzenia przepisów prawa handlowego, każda spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest odrębnym podmiotem prawa, posiadając osobowość prawną). Ustalone wielorodzajowe powiązania dowodzą, że powoływano kolejne spółki w celu obejścia prawa polegającego na stworzeniu systemu optymalizującego wielkość i rodzaj płatności. To zaś wyklucza uznanie, że każda ze spółek prowadziła niezależną, autonomiczną działalność rolniczą. Utworzone przez te same, kolejne spółki zmierzały w ocenie organów ARiMR wyłącznie do stworzenia sztucznych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści. Poszczególnych utworzonych spółek, w tym skarżącej, nie można uznać za rolnika, gdyż nie prowadziły one samodzielnie działalność rolniczej w odrębnych gospodarstwach rolnych, o czym świadczy wykazany przez organ I instancji charakter powiązań pomiędzy spółkami oraz T. K. i M. H.. O samodzielności spółek nie stanowi zaś wpis do ewidencji producentów i nadany numer producenta rolnego. Organ podniósł, że o tym, iż wszystkie spółki tworzą de facto jedno gospodarstwo, decyduje fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez T. K. i M. H., którzy występują w spółkach jako udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) oraz występują/występowali jako członkowie zarządu, co umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. Zarówno T. K., jak i M. H. mieli faktyczny, umocowany prawnie wpływ na działalność tworzenia spółek i dlatego dokonując analizy ustalenia stworzenia sztucznych warunków nie można było ograniczyć się wyłącznie do oceny działań samego beneficjenta. Zdaniem organu za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 77 k.p.a. organ odwoławczy podkreślił fakt wydania w sprawie postanowienia dowodowego i zawiadomienia pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Zauważył, że strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Nie przedłożyła żadnych nowych dowodów w postępowaniu windykacyjnym za 2014 r. (w stosunku do postępowań prowadzonych w odniesieniu do wniosków strony o przyznanie płatności za 2015 r., 2016 r. i 2017 r.) – które to dowody w jakichkolwiek sposób przeczyłyby z przyjętymi przez organ I instancji ustaleniami co do stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności. W realiach sprawy, wobec jednoznacznego wykazania faktu wykreowania sztucznych warunków z zamiarem pozyskania płatności, bezzasadne byłoby uwzględnianie dowodów pozostających bez wpływu na charakter podejmowanego rozstrzygnięcia (ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności)

Ponadto organ wskazał, tak jak organ I instancji, na braku podstaw w sprawie do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w związku z tym, iż wadliwość działania stworzonego systemu miała charakter intencyjny, przemyślany i zorganizowany przez obejście prawa, polegające na sprzeniewierzeniu się celom i zasadom uzyskania pomocy. W tych warunkach nie można mówić o pomyłce, czy błędzie organu w momencie załatwiania konkretnej sprawy. Tworzenie sztucznych warunków odbywało się w dłuższym okresie czasu, na szerokim obszarze terytorialnym w odniesieniu do różnych płatności i tym samym w odniesieniu do wielu wniosków.

Na powyższą decyzję [...], reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz ewentualne również uchylenie w całości decyzji organu I instancji, zarzuciła obrazę art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. – formułując tożsame zastrzeżenia oraz prezentując argumentację jak w odwołaniu skierowanym od decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącej doszło do naruszenia prawa bez winy strony, albowiem to organy obu instancji pominęły fakt, że wydając decyzje o wypłacie środków zaniechano kontroli i dochowania właściwych procedur od początku powstawania kolejnych spółek. Eksponowane przez organy okoliczności jako elementy sztucznych warunków były znane organowi od samego początku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skarżącej za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz.2325, ze zm. dalej "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] lipca 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] maja 2019 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych za 2014 r. płatności ONW oraz zobowiązaniu skarżącej Spółki do ich zwrotu.

Zgodnie z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

O obowiązku zwrotu nienależnie pobranej pomocy stanowi, na gruncie krajowym, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (ustawa o WROW). Stosownie do jego treści pomoc pobrana nienależnie podlega zwrotowi wraz z odsetkami. W ust. 2, ustawodawca określił w jakich okolicznościach dochodzi do nienależnie pobranych środków. W większości przypadków, nienależnie pobrana pomoc powiązana jest z przyczynami leżącymi po stronie rolnika, czyli przypadkami, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Mają one jednak charakter przykładowy na co wskazuje zwrot "w szczególności".

Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95). Nieprawidłowość, stanowiąca podstawę do podjęcia środków chroniących interesy finansowe Wspólnot Europejskich, obejmuje zatem wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego w działaniu lub zaniechaniu rolnika, powodujące lub mogące spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty.

Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, należy zakwalifikować do nieprawidłowości naruszających przepisy prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zawierającego także "klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa", bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wobec zatem treści art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w związku z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, przypadek pozyskania płatności w ramach stworzenia sztucznych warunków skutkuje brakiem podstaw do ich przyznania lub koniecznością wycofania korzyści. Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, mieszczące się w pojęciu nieprawidłowości, pociąga konieczność zwrotu przyznanych płatności, jako płatności nienależnych.

Na gruncie przepisów prawa unijnego zwrot nienależnie pobranych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Stosownie do jego treści:

1. W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki, obliczone zgodnie z ust. 2.

2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Na podstawie art. 43 rozporządzenia nr 640/2014, z dniem 1 stycznia 2015r. utraciło moc rozporządzenie nr 1122/2009 i wymienione rozporządzenie nr 65/2011. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do:

a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.;

b) wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005; oraz

c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.

Zgodnie zaś art. 44 rozporządzenia nr 640/2014: "Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie siódmego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r."

W związku z tym, iż rozpoznawana sprawa dotyczy ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, przyznanych skarżącej na wniosek złożony w 2014 r. - to tym samym w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie art. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Brak przepisów intertemporalnych uzasadnia przyjęcie, że w oparciu o art. 43 i art. 44 rozporządzenia nr 640/2014, do 1 stycznia 2015 r. podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz ich zwrotu na gruncie prawa europejskiego stanowi art. 5 rozporządzenia nr 65/2011.

W świetle powyższych regulacji kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy przyznane i wypłacone skarżącej płatności ONW na 2014 r. miały charakter nienależny, a zatem czy w sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, polegająca na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, pociągająca za sobą konieczność zwrotu pobranych płatności.

Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności (o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013), polegających na utworzeniu przez T. K. wraz z M. H. kilkudziesięciu spółek prawa handlowego (w tym skarżącej) powiązanych ze sobą osobowo, własnościowo, organizacyjnie i ekonomicznie - w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2, a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Dla stwierdzenia, iż w sprawie miało miejsce stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści, konieczne jest ustalenie zaistnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Zweryfikowanie wystąpienia w sprawie obu wymienionych przesłanek wymagało dokonania oceny działań nie tylko samego beneficjenta – skarżącej, ale również osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2014r. w sprawie II GSK 2576/14 – dostępnym na stronie j.w. - CBOSA), co w przedmiotowej sprawie wymagało uwzględnienia działań zarówno skarżącej, jak i T. K., M. H., i innych zawiązanych przez nich spółek z o.o., oraz występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Koniecznym przy tym było dokonanie oceny działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest całościowe zweryfikowanie wszystkich okoliczności istotnych dla oceny stworzenia sztucznych warunków, których istota polegała w sprawie na stworzeniu wadliwego mechanizmu funkcjonowania legalnie powołanych podmiotów. Zdaniem Sądu organy, dokonując takiej całościowej analizy stworzonego przez T. K. z M. H. przedsięwzięcia, prawidłowo stwierdziły wystąpienie w sprawie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i subiektywnej stworzenia sztucznych warunków.

Istotne jest w sprawie to, że tutejszy Sąd weryfikował już kwestię stworzenia przez T. K. sztucznych warunków polegających na utworzeniu 39 powiązanych spółek z o.o., w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych podjętych w ramach kampanii o przyznanie płatności na rok 2015 - 2016, stwierdzając również w odniesieniu do skarżącej (np. wyroku z 27 listopada 2018r. w sprawie II SA/Bd 962/18), że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła. Ustalenia te znalazły akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 16 października 2019r. sygn. I GSK 461/19 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku. Analogicznie tutejszy Sąd stwierdził w prawomocnym wyroku z 12 grudnia 2019r. sygn. II SA/Bd 1254/19, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z 8 stycznia 2020r. sygn. I GSK 1254/19).

Po analizie akt przedmiotowej sprawy, jak i podzielając stanowisko zaprezentowane w/w prawomocnych już rozstrzygnięciach sądów administracyjnych – również w niniejszej sprawie należało przyjąć, iż skarżąca spółka została stworzona wyłącznie w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

Sąd uznał również za prawidłowe stanowisko organów, że w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Zarówno na podstawie mającego zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, jak i art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:

- płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy,

- błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że powyższe przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Wadliwość działania stworzonego systemu miała charakter intencyjny, przemyślany i zorganizowany przez obejście prawa, polegające na sprzeniewierzeniu się celom i zasadom uzyskania pomocy. Skoro źródłem stworzenia sztucznych warunków było zorganizowane i zaplanowane działanie wielu powiązanych ze sobą podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, to nie może być mowy o pomyłce organu w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Przewidziany tym przepisem brak obowiązku zwrotu nienależnej płatności w przypadku błędu właściwego organu odnosi się do konkretnej płatności i konkretnego podmiotu. Można mówić o pomyłce, gdy błąd odnosi się do konkretnej sprawy, bo wówczas jest on wykrywalny. W rozpoznawanej sprawie, sztuczne warunki dotyczą zewnętrznej, zorganizowanej sfery działania wielu podmiotów, w dłuższym okresie czasu, na szerokim obszarze terytorialnym, w odniesieniu do różnych płatności i tym samym w odniesieniu do wielu wniosków. W tych warunkach, nie może być mowy o pomyłce organu w momencie załatwiania konkretnej sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, by stwierdzić i ocenić wadliwość funkcjonowania stworzonego systemu niezbędne było badanie działania spółek w szerszej perspektywie. Kompleksowa analiza funkcjonowania utworzonego przez T. K. wraz z M. H. przedsięwzięcia pod kątem wzajemnych powiązań między zaangażowanymi w jego funkcjonowanie podmiotami, została zaś dokonana przez organ po otrzymaniu od kontrolerów ETO raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, celem weryfikacji i zbadania wiarygodności zarzutów stawianych przez kontrolerów ETO. Analiza ta doprowadziła do oceny przedsięwzięcia jako zaplanowanego, świadomego i zorganizowanego mechanizmu działania wielu podmiotów (formalnie odrębnych) w celu obejścia przepisów prawa. Wyklucza to możliwość rozpatrywania pozyskanych w warunkach tego sztucznie stworzonego przedsięwzięcia płatności w kategoriach pomyki czy błędu organu. Brak jest więc też podstaw do twierdzenia, że niedostrzeżenie przez organ nadużycia prawa w momencie składania wniosków za lata wcześniejsze stanowi pomyłkę właściwego organu, zważywszy że zupełnie inny był zakres kontroli jednostkowych podmiotów w stosunku do kontroli kompleksowej powiązanych ze sobą spółek oraz zakres zebranego materiału dowodowego w ramach poszczególnych postępowań administracyjnych w sprawie przyznania płatności i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W tych okolicznościach Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania w sprawia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 i wyłączenia na jego podstawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, a tym samym uznał zarzuty skarżącego w tym zakresie za całkowicie bezzasadne.

W rozpatrywanej sprawie, co oczywiste, nie wystąpiły też przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o WROW, gdyż ustalona do zwrotu kwota za 2014 r. pobrana przez skarżącą z tytułu ONW przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, od ustalenia której odstępuje kierownik biura powiatowego ARiMR.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że orzekające w sprawia organy zgodnie z prawem i w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy ustaliły, że skarżąca pobrała nienależnie płatności z tytułu ONW za 2014, gdyż uzyskała je w warunkach sztucznie stworzonych, o których mowa art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, co stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, uzasadniającą żądanie zwrotu wypłaconych płatności jako nienależnie pobranych wraz z odsetkami, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o WROW i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Prawidłowo też organy stwierdziły, że w sprawie nie zachodzą warunki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o WROW, że nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu nienależnej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, a także że nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy stan faktyczny potwierdza bowiem, że doszło do naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji. Brak przyznania płatności nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 k.p.a. Prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile, w ustawy o płatnościach, jednoznacznie o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca spółka na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności.

W przedstawionych okolicznościach tej sprawy zarzut dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. należy uznać za nie zasadny i przyznać prymat zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności. Wynika to z faktu, że Skarżąca poprzez swoje działanie, znając zasady przyznawania płatności, uzyskała nienależne jej kwoty dopłat. Uznanie racji Skarżącej prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania przez nią korzyści jej nienależnych, a nie było żadnych obiektywnych okoliczności na uzasadnienie działań podejmowanych przez Skarżącą celem uzyskania wyższych dopłat.

Natomiast, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd. Działanie w sztucznych warunkach obciąża szczególnie skarżącą i nie zwalnia jej z obowiązku zwrotu wypłaconej pomocy.

Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego także należało uznać za niezasadny.

Odmawiając zaś uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w decyzjach organów obu instancji. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dopuściły się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu działania organu były prawidłowe. Wszystkie wnioski o przeprowadzenie dowodów zostały rozpoznane też w prawidłowej formie.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając zarzuty w niej zawarte za bezpodstawne.