Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3116/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 195 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Środowiska oraz A. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1544/17 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w N. (dalej: Spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2016 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego cofnął bez odszkodowania decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2007 r., którą udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...], o nazwie: "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 Mg odpadów na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest" oraz "Zakład Recyklingu Odpadów; odzysk odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę" wraz z decyzją zmieniającą Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] czerwca 2010 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672).

Odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] września 2016 r. wniosła Spółka.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przedstawił w 74 punktach dokumentację włączoną do akt sprawy przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że o nagminnym, stałym, trwałym charakterze naruszeń świadczy, że Spółka na przestrzeni lat nie zabezpieczyła terenu instalacji przed dostępem osób postronnych skutkujących pożarami (i kradzieżami). Ponadto z treści przedstawionej przez Spółkę polemiki wynika, że nie zamierza podejmować żadnych konkretnych działań w tym zakresie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego udzielała Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji, a jej zmiana dokonana decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego wprowadzała do tego pozwolenia zmiany jedynie w kwestiach merytorycznych, a więc takie, które nie stanowiły zmiany istotnej w postaci wprowadzenia do niej nowej instalacji lub też istotnych zmian w jej funkcjonowaniu. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, w tym okoliczności dotyczących przekroczenia warunków pozwolenia zintegrowanego, naruszenia ustawy p.o.ś. i ustawy o odpadach.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i kompetencjami organu odwoławczego (art. 138 k.p.a.) Minister Środowiska zobowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji i do oceny części argumentów przedstawionych w odwołaniu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie art. 195 p.o.ś., który przewiduje kompetencję organu ochrony środowiska o charakterze fakultatywnym (organ ma możliwość), cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w art. 195 ust. 1 p.o.ś. Pierwsza z okoliczności, której stwierdzenie daje podstawę do "rozważania potrzeby wydania decyzji cofającej lub ograniczającej pozwolenie", ma charakter deliktowy i polega na naruszeniach prawa w trakcie wykonywania pozwolenia, zarówno przez naruszenie aktu administracyjnego (pozwolenia), jak i norm ogólnych wynikających z ustawy p.o.ś. lub ustawy o odpadach. Niezbędnym elementem do cofnięcia pozwolenia jest wezwanie do usunięcia naruszeń w wyznaczonym przez organ terminie.

Sąd I instancji podkreślił, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego organ powinien wykazać spełnienie wymogów art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. oraz precyzyjnie wykazać, jakie postanowienia pozwolenia, ustawy p.o.ś. albo ustawy o odpadach zostały naruszone przez podmiot korzystający ze środowiska. Norma z art. 195 p.o.ś. ma charakter fakultatywny, a zatem decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Zdaniem Sądu I instancji, w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powinien zbadać, ustalić i rozważyć stan faktyczny sprawy w celu wykazania, jakie względy przemawiają za cofnięciem Spółce pozwolenia zintegrowanego.

Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji (na stronach 9–17), w 74 punktach wyszczególnił, jakie dokumenty organ I instancji włączył do akt sprawy. W ramach tej dokumentacji znalazły się zarówno uchylone decyzje administracyjne, jak i uchylone wyroki sądu administracyjnego I instancji, które jako materiał dowodowy w sprawie są "mało przydatne merytorycznie". Natomiast w sprawie brak jest zasadniczych dokumentów, tj. decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2007 r., którą udzielono pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji zmieniającej Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] czerwca 2010 r. Sąd I instancji wskazał, że brak tych decyzji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli w zakresie przesłanek cofnięcia pozwolenia zintegrowanego.

Sąd I instancji nie podziela zarzutu Spółki dotyczącego cofnięcia jedną decyzją dwóch decyzji – decyzji udzielającej pozwolenia i decyzji zmieniającej. Postępowanie dotyczy cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, które zostało udzielone decyzją Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2007 r. Decyzja ta została zmieniona decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] czerwca 2010 r. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest w stanie ocenić zakresu zmiany, ponieważ brak jest tych decyzji w aktach sprawy. Decyzja zmieniająca modyfikuje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwotnej, ale jej nie eliminuje z porządku prawnego. W konsekwencji nadal mamy do czynienia z jednym pozwoleniem zintegrowanym, którego treść wynika z dwóch decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli organ oraz Spółka.

W swojej skardze kasacyjnej organ zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania:

Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu, naruszenie tych przepisów polegało na niezrozumiałym i nie podającym się kontroli przyjęciu, że organ ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji i oceny części argumentów przedstawionych w odwołaniu. Sąd I instancji nie wskazał natomiast, których argumentów i dowodów Minister Środowiska nie rozpatrzył i nie przeprowadził w trakcie postępowania administracyjnego, a przede wszystkim jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 54 § 2, art. 55 § 1 i 2, art. 91 § 1 i 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Polegało to na błędnym ustaleniu, że decyzja z 11 czerwca 2010 r. oraz decyzja z 27 lipca 2007 r. nie były częścią akt postępowania w trakcie orzekania przez Ministra Środowiska. Ponadto organ zarzucił, że doszło do wyznaczenia posiedzenia przez Sąd I instancji i tym samym uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną oraz wydania wyroku na podstawie niekompletnych akt postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że wskazane wyżej decyzje były częścią akt postępowania administracyjnego, a jedynie na skutek omyłki nie zostały przesłane Sądowi przy piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę.

Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 i art. 195 ust. 2 p.o.ś. Organ wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie rozważył, w jakim zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Ministra Środowiska mogły mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 1 i art. 195 ust. 2 p.o.ś. już tylko samo prowadzenie instalacji z naruszeniem przepisów p.o.ś. lub ustawy o odpadach, nawet jeżeli nie następuje to z naruszeniem warunków pozwolenia, uzasadnia cofnięcie pozwolenia. W sprawie ustalono zarówno eksploatację instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia, jak i innych przepisów p.o.ś. oraz ustawy o odpadach, co nawet w przypadku braku możliwości oceny przez Sąd naruszenia warunków pozwolenia z powodu braku w aktach postępowania decyzji z [...] czerwca 2010 r. oraz decyzji z [...] lipca 2007 r., wystarczało do zbadania przez Sąd czy cofnięcie pozwolenia uzasadniało samo prowadzenie eksploatacji instalacji z naruszeniem innych przepisów p.o.ś. lub ustawy o odpadach.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Po pierwsze, art. 195 ust. 1 pkt 1 i art. 195 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że Minister Środowiska jako organ odwoławczy miał obowiązek ponownie wzywać Spółkę do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie, przed wydaniem przez decyzji utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie cofnięcia pozwolenia. Wezwania takiego dokonał Marszałek Województwa Dolnośląskiego, a Spółka nie wskazała, że po wezwaniu usunęła naruszenia.

Po drugie, art. 195 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 195 ust. 2 p.o.ś. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że korzystając z uznania administracyjnego organ powinien rozważyć, czy cofnięcie pozwolenia było uzasadnione oraz że organ mógł nie cofnąć pozwolenia nawet w sytuacji, gdy Spółka nie zaprzestała eksploatacji instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia, przepisów p.o.ś. oraz ustawy o odpadach. W ocenie organu, prawidłowa wykładnia art. 195 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 195 ust. 2 p.o.ś., wymaga przyjęcia, że organ ochrony środowiska musi cofnąć pozwolenie i doprowadzić do zaprzestania naruszania prawa i pozwolenia oraz przepisów prawa europejskiego, w sytuacji gdy po wezwaniu do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie prowadzący instalację nadal eksploatuje instalację z naruszeniem warunków pozwolenia, przepisów p.o.ś. lub ustawy o odpadach. Wynika to także z obowiązku prawidłowego wdrożenia do prawa polskiego art. 1, art. 2 ust. 4, art. 3 pkt 9, art. 13, art. 38 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE. L Nr 312, str. 3) oraz dyrektywy Rady 1999/31/WE z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów. Oznacza to, że jest to jedyna okoliczność, która musi być wzięta pod uwagę przy cofnięciu pozwolenia i żadne inne okoliczności nie mogą uzasadniać pozostawienia stanu niezgodności z prawem i pozwoleniem. Doprowadziło to Sąd I instancji do błędnego przypisania Ministrowi Środowiska naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W swojej skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie mogło zostać dokonane w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku odrębnych przedmiotowo postępowań. W ocenie Spółki, charakter i przedmiot postępowania wymagały przeprowadzenia przez organ dowodów bezpośrednich, niezbędnych do prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że dopuszczalne jest cofnięcie jedną decyzją zarówno decyzji pierwotnej, jak i decyzji zmieniającej. W ocenie Spółki, jest to nieprawidłowe ze względu na brak tożsamości postępowań i konieczność wydania dwóch odrębnych decyzji.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rzecznik Praw Obywatelskich, który zgłosił udział w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie w całości obu wniesionych skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Obie wniesione skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne sformułowane przez organ, które podnoszą naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 54 § 2, art. 55 § 1 i 2, art. 91 § 1 i 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Należy bowiem podkreślić, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że przedmiotowa decyzja z [...] lipca 2007 r. jak i decyzja z [...] czerwca 2010 r. nie były częścią akt postępowania podczas postępowania prowadzonego przez Ministra Środowiska. Wynika to z tego, że Minister Środowiska jako organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2017 r. na stronach od 9 do 17 w 74 punktach przedstawił, które dokumenty organ I instancji włączył do akt danej sprawy, a więc w istocie włączył do materiału dowodowego sprawy. W zakresie tej dokumentacji znalazły się m.in. nawet uchylone decyzje administracyjne, jak i uchylone wyroki Sądu I instancji, jako materiał dowodowy niezbędny do załatwienia tej sprawy.

Oznacza to, że w wyżej powołanym materiale dowodowym nie było podstawowych wyżej wymienionych dokumentów, biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy danej sprawy. Dotyczy to decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2007 r., znak: [...], Nr [...], którą udzielono Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w Wałbrzychu przy ul. [...], o nazwie: "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 Mg odpadów na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest" oraz "Zakład Recyklingu Odpadów; odzysk odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę" jak i także decyzji zmieniającej tę decyzję, tj. decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] czerwca 2010 r. znak: [...], Nr [...]. Dlatego też brak w nadesłanych do Sądu I instancji aktach administracyjnych przedmiotowych decyzji w istocie uniemożliwił przeprowadzenie prawidłowej kontroli, na jakiej podstawie właściwe organy w tej sprawie orzekły, że Spółka podczas wykonywania pozwolenia zintegrowanego naruszyła warunki tego pozwolenia określone w jego osnowie.

Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że z powyższej przyczyny, czyli braku dołączenia powyższych decyzji do materiału dowodowego nie jest możliwe właściwe przeprowadzenie sądowej kontroli w zakresie przesłanek cofnięcia danego pozwolenia zintegrowanego. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko przyjęte w skardze kasacyjnej, że powyższe dwie decyzje były w istocie częścią akt administracyjnych, a tylko na skutek "omyłki" nie zostały przesłane Sądowi I instancji przy piśmie będącym odpowiedzią na skargę. Ustalenia postępowania dowodowego poddane prawidłowej kontroli Sądu I instancji jednoznacznie przeczą temu stwierdzeniu.

Ponadto w świetle jednoznacznych powyższych ustaleń z postępowania dowodowego chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera bowiem wszystkie wymagane przez ten przepis elementy, a w szczególności prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia jak i jej wyjaśnienie oraz właściwe wskazania dotyczące dalszego postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Minister Środowiska jako organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego nie poddając analizie i ocenie wyżej wymienionych dwóch kluczowych decyzji administracyjnych. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało prawidłowym zastosowaniem w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., biorąc także pod uwagę zasadę dwuinstancyjności postępowania w świetle art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a.

Należy podkreślić, że nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 i art. 195 ust. 2 p.o.ś. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko organu podniesione w tym zarzucie kasacyjnym, że właściwy organ może prawidłowo rozstrzygnąć sprawę nawet w przypadku braku możliwości oceny naruszenia również danego pozwolenia nawet w przypadku braku w aktach postępowania decyzji z [...] lipca 2007 r., jak i decyzji z [...] czerwca 2010 r. ponieważ wystarcza do kontroli przez Sąd I instancji ocena przesłanek cofnięcia pozwolenia jeżeli już sama eksploatacja instalacji mogła nastąpić z naruszeniem innych przepisów p.o.ś. lub ustawy o odpadach.

Ponadto Sąd I instancji słusznie zauważył, że dane postępowanie było prowadzone na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., który stanowi, że właściwy organ może cofnąć lub ograniczyć pozwolenie bez odszkodowania jeżeli eksploatacja danej instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów p.o.ś. lub ustawy o odpadach. Dlatego też właściwy organ prowadzący takie postępowanie powinien jednoznacznie i precyzyjnie ustalić, które ustalenia treści osnowy pozwolenia zintegrowanego lub przepisów p.o.ś. czy też ustawy o odpadach zostały naruszone przez dany podmiot korzystający ze środowiska. Jest to szczególnie istotne, ponieważ unormowanie z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. stanowi, że na tej podstawie prawnej decyzje są wydawane w ramach uznania administracyjnego.

Oznacza to, że w uzasadnieniu prawnym i faktycznym organ odwoławczy powinien poddać analizie i ocenie cały materiał dowodowy konieczny dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego pod kątem przesłanek przemawiających za cofnięciem Spółce danego pozwolenia zintegrowanego, co oczywiście nie jest możliwe bez analizy i oceny obu przedmiotowych decyzji z [...] lipca 2007 r. jak i decyzji z [...] czerwca 2010 r.

Po drugie, należy zauważyć, że biorąc pod uwagę nieprawidłowo ustalony stan faktyczny w tej sprawie – przedwczesne są wszystkie zarzuty kasacyjne organu, które podnoszą naruszenie przepisów praw materialnego z powodu błędniej wykładni lub niewłaściwego ich zastosowania. Ponadto trzeba podkreślić, że Sąd I instancji orzekł w tej sprawie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Należy zaznaczyć, że chybione są także zarzuty kasacyjne podniesione przez Spółkę w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu ustalenia stanu faktycznego sprawy nie tylko za pomocą dowodów bezpośrednich lecz także pośrednich. Należy bowiem zauważyć, że w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy tez opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu np. z oględzin danej instalacji. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a.

Także chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. z powodu przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że możliwe jest cofniecie jedną decyzją zarówno decyzji pierwotnej jak i zmieniającej. Należy przypomnieć, że w świetle dyspozycji art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. właściwy organ może cofnąć lub ograniczyć udzielone pozwolenie, a nie decyzję. Oznacza to, że zmianie podlega zawiązany stosunek administracyjnoprawny, czyli uprawnienie podmiotu korzystającego ze środowiska do wprowadzenia do niego substancji lub energii w rozumieniu art. 3 pkt 29 p.o.ś., które wynika z eksploatacji danej instalacji, o której stanowi przepis art. 180 p.o.ś. Dlatego też właściwy organ cofając pozwolenie zintegrowane na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w istocie pozbawia podmiot korzystający ze środowiska danego uprawnienia. Z kolei jeżeli takie uprawnienie wynika z wielu zewnętrznych aktów administracyjnych czyli np. decyzji pierwotnej, a następnie kolejnych decyzji zmieniających zakres takiego uprawnienia, to skutkiem cofnięcia pozwolenia zintegrowanego jest także "wygaśnięcie" wszystkich decyzji zmieniających decyzję pierwotną. Oznacza to więc utratę uprawnień, które wynikają z wszystkich aktów administracyjnych kształtujących treść osnowy danego pozwolenia zintegrowanego.

Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił nie uwzględniać złożonego na rozprawie wniosku pełnomocnika organu o załączenie do akt sprawy i przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2007 r. oraz decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] czerwca 2010 r. (art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.