Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1113/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 12, art. 33 § 1, art. 57 § 1 pkt 1, art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Zielonej Góry od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1079/12 w sprawie ze skargi L.A. na czynność Prezydenta Miasta Zielonej Góry z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia naboru na stanowisko dyrektora Żłobka Miejskiego Nr [...] w Zielonej Górze i zatwierdzenia wyniku naboru 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpatrzenia; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2013 r., II SA/Go 1079/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. A. na czynność Prezydenta Miasta Zielonej Góry z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia naboru na stanowisko dyrektora [...] i zatwierdzenia wyniku naboru, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W piśmie z 30 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Zielona Góra, na podstawie art. 23¹ Kodeksu pracy w zw. z art. 76 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat (Dz. U. Nr 45, poz. 235; dalej: "ustawa o opiece nad dziećmi") zaproponował L. A., piastującej stanowisko dyrektora [...], nowe warunki płacy na stanowisku starszej pielęgniarki na czas nieokreślony w ww. żłobku. Jednocześnie poinformował ją, że po przyjęciu oferty zostanie jej zaproponowane pełnienie obowiązków dyrektora tego żłobka do czasu rozstrzygnięcia konkursu na to stanowisko. Po wymianie korespondencji L. A. przyjęła zaproponowane jej warunki pracy i płacy. Zarządzeniem z [...] marca 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta Zielonej Górze powierzył L. A. pełnienie obowiązków dyrektora [...].

Zarządzeniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta Zielona Góra, działając na podstawie art. 2, art. 4 i art. 7 pkt 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458; dalej: "Ups"), ustalił regulamin naboru na wolne stanowiska kierowników miejskich jednostek organizacyjnych (dalej: "regulamin"), zaś 10 lipca 2012 r. ogłosił nabór m. in. na stanowisko dyrektora [...]. Z protokołu komisji konkursowej z 29 sierpnia 2012 r. z przeprowadzonego naboru wynikało, że na stanowisko dyrektora [...] zgłosiły się dwie osoby: L. A. i D. L. (protokół obejmuje także czynności konkursowe na stanowiska dyrektorów dwóch innych żłobków). W wyniku przeprowadzonego postępowania sprawdzającego L. A. otrzymała 38 na 45 pkt, a D. L. 41 na 45 pkt. W tym też dniu sporządzono informację o wynikach naboru, w której podano, że na stanowisko to wybrano D. L. Informację tę [...] września 2012 r. ogłoszono w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Zielona Góra.

W piśmie z 17 września 2012 r. L. A. wezwała Prezydenta Miasta Zielona Góra do usunięcia naruszenie prawa poprzez unieważnienie wyników naboru na stanowisko dyrektora [...]. Podała, że w jej ocenie postępowanie to przeprowadzono z naruszeniem prawa, jak i wewnętrznej procedury, określających tryb naboru na stanowiska urzędnicze, tj. przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i regulaminu. Nie przeprowadzono go również z zachowaniem zasady równości szans oraz w sposób ograniczający ryzyko korupcji, naruszono obowiązek obsadzania stanowiska urzędniczego w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, nierzetelnie wykonywano czynności kancelaryjne dotyczące naboru oraz brak było określenia czytelnych i niezmiennych kryteriów oceniania kandydatów. Przede wszystkim, nie było dla niej wiadome, kto - w nawiązaniu do § 3 regulaminu, zgłosił zapotrzebowanie na zatrudnienie na wolnym stanowisku i jaki był skład komisji rekrutacyjnej. Ogłoszenie o naborze nie określało terminu powołania komisji i jej posiedzeń oraz otwarcia i sprawdzenia ofert, jak też kiedy odbyło się posiedzenie mające na celu przygotowanie propozycji pytań do testu kwalifikacyjnego oraz zagadnień do rozmowy kwalifikacyjnej, wymaganych w § 17 regulaminu. Nie wiadomo było także, ile osób uczestniczyło w tych czynnościach, jak i to, kto w tych pracach uczestniczył, ponieważ regulamin przewidywał quorum na poziomie połowy liczby członków komisji. Wbrew dyspozycji § 16 regulaminu nie powołano także sekretarza komisji, a dokumenty aplikacyjne składano w Kancelarii Urzędu Miasta w Zielonej Górze. Dodatkowo, przepisy nie przewidywały uzupełniania złożonych ofert, podczas gdy w toku procedury wzywano kandydatów do uzupełnianiu dokumentów aplikacyjnych. Naruszono także określoną w art. 11 ust. 1 Ups zasadę jawności, ponieważ informację o wynikach konkursu ogłoszono dopiero po 10 dniach od ustalenia wyników naboru. Pomimo zgłoszonego żądania nie udostępniono jej również protokołu z przeprowadzonego naboru, który stanowił informację publiczną. To zaś w ocenie strony świadczyło o tym, że konkurs przeprowadzono bez zapewnienia wszystkim kandydatom równych szans.

W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta Zielona Góra odmówił jego uwzględnienia uznając, że postępowanie konkursowe przeprowadzono zgodnie z obowiązującym prawem i konkurs spełniał wymogi otwartości i konkurencyjności.

W skardze wniesionej do WSA w Gorzowie Wielkopolskim L. A. ponowiła zarzuty, co do nieprawidłowości procedury konkursowej podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenie prawa. Wskazała także na naruszenie:

1. art. 76 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w zw. z art. 23¹ Kodeksu pracy przez nieprawidłowe zastosowanie podstawy prawnej przeprowadzonego naboru w sytuacji, gdy art. 76 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi umożliwiał pełnienie funkcji dyrektora przez osoby dotychczas zatrudnione,

2. art. 11 i art. 12 Ups przez ich nieprawidłowe zastosowanie, ponieważ procedurę konkursową można było przeprowadzić jedynie w sytuacji, kiedy stanowisko urzędnicze jest wolne, co nie miało miejsca w rozpatrywanym przypadku,

3. art. 53 Ups przez jego niezastosowanie do oceny sytuacji prawnej dyrektora żłobka, ponieważ z dniem wejścia w życie ustawy o opiece nad dziećmi jej stosunek pracy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, a odwołanie z dotychczasowego stanowiska nie nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi,

4. art. 14 i 15 Ups w zw. z § 7, § 12 pkt 3, § 14, § 16 i § 17 regulaminu przez niezastosowanie wskazanych w nich kryteriów w procedurze naboru,

5. art. 18 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi przez niezastosowanie w procedurze naboru określonego w nim kryterium "rękojmi należytego sprawowania opieki nad dziećmi",

6. art. 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie wynikającej z niego zasady ochrony praw nabytych co doprowadziło do sytuacji, że jej sytuacja prawna jako osoby pełniącej funkcję dyrektora żłobka pozostaje niejednoznaczna.

Skarżąca podała, że z mocy art. 76 ustawy o opiece nad dziećmi w dniu 4 kwietnia 2011 r. stała się pracownikiem żłobka i następnie ustalono jej wynagrodzenie w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, po czym 30 stycznia 2012 r. otrzymała i zaakceptowała wypowiedzenie zmieniające, wskutek czego powierzono jej stanowisko dyrektora żłobka, z którego nie została nigdy odwołana. Pomimo tego, Prezydent Miasta Zielona Góra – z naruszeniem art. 11 ust. 1 Ups, przeprowadził nabór na to stanowisko, które ostatecznie zaproponowano innemu kandydatowi, pomimo że ona sama spełniała wszystkie wymagania. Stanowisko to nie było jednak wolne w rozumieniu powołanego przepisu, ponieważ zostało obsadzone w trybie art. 76 ust. 1 ustawy o opiece na dziećmi. Podkreśliła, że dokonane przez Prezydenta Miasta Zielona Góra wypowiedzenie jej warunków pracy i płacy było bezpodstawne i bezskuteczne, ponieważ przepisy Kodeksu pracy nie przewidują takiej możliwości w przypadku stosunku pracy na podstawie powołania, a na tej podstawie dotychczas – od 1991 r., pełniła funkcję dyrektora żłobka. Zatem, miało być niedopuszczalne, ponieważ dotychczasowy dyrektor nie został nigdy skutecznie odwołany. To zaś wyłączało możliwość przeprowadzenia naboru na to stanowisko. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że przedmiotowa kwestia została uregulowana przez organ dopiero po upływie 10 miesięcy od wejścia w życie ustawy o opiece nad dziećmi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Zielona Góra wniósł o jej odrzucenie uznając, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała trybu skargowego określonego w art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "Ppsa"), ponieważ nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku niepodzielenia tego zarzutu organ wniósł o oddalenie skargi podając, że w poprzednim stanie prawnym żłobki traktowane były jako publiczne zakłady opieki zdrowotnej, a umocowanie do zatrudnienia dyrektora żłobka na podstawie powołania wynikało z ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89). Sytuacja ta uległa zmianie z dniem wejścia w życie ustawy o opiece nad dziećmi, kiedy żłobki utraciły status zakładów opieki zdrowotnej, stając się gminną jednostką budżetową. Wobec tego do stosunku pracy dyrektora żłobka przestały mieć zastosowanie przepisy dotyczące zatrudnienia na podstawie powołania, zaś w myśl art. 76 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi pracownicy żłobków, działający na podstawie przepisów dotychczasowych, stali się pracownikami żłobków w rozumieniu tej ustawy, przy czym zastosowanie znajdował art. 231 Kodeksu pracy. Od tego czasu do pracowników tych stosuje się przepisy Ups, a zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy pracownicy inni, niż wójt i jego zastępca, skarbnik gminy, powiatu i województwa są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. Niemożliwe zatem było utrzymanie stosunku pracy z dyrektorem żłobka na podstawie powołania i wymagało to zmiany treści stosunku pracy w trybie art. 231 § 5 Kodeksu pracy. Z art. 76 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi nie wynikało bowiem, że wszyscy dotychczasowi pracownicy żłobków stali się z mocy prawa pracownikami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę. W stosunku do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania niezbędne było zaproponowanie im nowych warunków pracy i płacy, co też uczyniono względem skarżącej. Art. 23¹ § 5 Kodeksu pracy nie wskazuje natomiast, w jakim terminie powinno nastąpić przedstawienie pracownikowi nowych warunków płacy i pracy, w tym że musi to nastąpić w dacie przejęcia zakładu pracy. Zatem do czasu dokonania tej czynności, tj. do 31 stycznia 2012 r., skarżąca traktowana była jako zatrudniona w charakterze dyrektora w ramach powołania, zgodnie z dotychczasową treścią stosunku pracy. To zaś oznaczało, że w dniu ogłoszenia naboru na stanowisko dyrektora [...] stanowisko to było wolne. Z kolei przeprowadzając tę procedurę zachowano wszelkie wymogi wynikające z ustawy o pracownikach samorządowych i regulaminu.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdzając – na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, bezskuteczność zaskarżonej czynności w pierwszej kolejności wyjaśnił, że skarga była dopuszczalna i wniesiona po wyczerpaniu trybu przewidzianego w Ppsa. W kwestii dopuszczalności skargi podano, że rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu konkursowym stanowią akty lub czynności dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a tryb ich zaskarżania określa art. 52 § 3 i 4 Ppsa wymagający przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skierowania na piśmie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżąca wszystkie te wymogi, w ocenie sądu a quo spełniła.

Przechodząc zaś do merytorycznej oceny zaskarżonej czynności sąd I instancji podzielił zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowości związanych z przeprowadzeniem konkursu. Zwrócono uwagę na wadliwość powołania komisji rekrutacyjnej, która to czynność powinna przybrać formę zarządzenia prezydenta miasta, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "Usg") w zw. z przepisami Usp. Zgodnie zaś z § 12 ust. 3 regulaminu, skład komisji powinien ustalić prezydent na wniosku o przeprowadzenie konkursu, gdy tymczasem akt powołania był ułomny, ponieważ nie zawierał daty, podania podstawy prawnej, a nazwiska członków komisji nie obejmowały imion. W skład komisji wchodziło jednak 3 członków i skład taki był dopuszczalny w myśl § 12 ust. 1 regulaminu. Tymczasem z akt sprawy wynikało, że postępowanie konkursowe przeprowadziła komisja rekrutacyjna w składzie czteroosobowym, ponieważ na ostatniej stronie protokołu z 29 sierpnia 2012 r. z przeprowadzenia naboru w rubryce oznaczonej – Komisja Rekrutacyjna, zamieszczono cztery nieczytelne podpisy. Skład ten różnił się od tego wyznaczonego przez prezydenta miasta. Nie było także wiadome, kto wchodził w jej skład, ponieważ podpisy były nieczytelne. Tym samym WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że doszło do naruszenia art. 14 ust. 2 pkt 5 Ups, który wymagał określenia w protokole składu komisji przeprowadzającej nabór. Jednocześnie zdaniem Sądu nie można było zidentyfikować tego składu.

Natomiast w kwestii pozostałych zarzutów skargi sąd I instancji uznał, że odnoszenie się do nich byłoby przedwczesne, ponieważ w pierwszej kolejności niezbędne będzie ponowne przeprowadzenie procedury konkursowej przez należycie obsadzoną komisją. Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącej co do braku podstaw dla przeprowadzenia naboru wskazując, że zgodziła się ona na wypowiedzenie zmieniające i nie starała się go kwestionować przed sądem pracy w postępowaniu wszczętym odwołaniem pracownika od wypowiedzenia w oparciu o art. 264 § 1 Kodeksu pracy. Dlatego też nie mogła ona w obecnym postępowaniu przed sądem administracyjnym powoływać się na niezgodność wypowiedzenia z prawem i jego niezasadność. Niezasadnie zarzucono również, że jej status pracowniczy uregulowano po upływie 10 miesięcy od wejścia w życie ustawy o opiece nad dziećmi, ponieważ akt ten nie określał żadnego terminu w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od wyroku z 6 lutego 2013 r. wniósł Prezydent Miasta Zielona Góra, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa wyrokowi temu organ zarzucił naruszenie:

1. art. 58 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa przez uznanie, że zaskarżona czynność podlega kontroli sądu administracyjnego,

2. art. 146 § 1 Ppsa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 Usg oraz § 12 ust. 3 regulaminu przez przyjęcie, że skład komisji rekrutacyjnej powinien być ustalony w formie zarządzenia Prezydenta Miasta Zielona Góra,

3. art. 146 § 1 Ppsa w zw. z art. 14 ust. 2 pkt 5 Ups oraz § 12 ust. 3 regulaminu przez ustalenie, że postępowanie konkursowe przeprowadziła komisja w innym składzie niż ustalił prezydent i przyjęcie, że skoro członkowie komisji konkursowej złożyli nieczytelne podpisy, to nie wiadomo, kto wchodził w jej skład.

W ocenie skarżącego kasacyjnie przeprowadzenie naboru na stanowisko dyrektora żłobka i zatwierdzenie jego wyników nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Nabór przeprowadziła komisja konkursowa, której skład i zakres kognicji ustalił prezydent miasta w regulaminie. Komisja ta nie jest organem administracji publicznej, a jedynie organem pomocniczym prezydenta miasta, któremu przedstawia efekt podjętych czynności stanowiących rekomendację do nawiązania określonego stosunku pracy z daną osobą. Jednak decyzja w przedmiocie zatrudnienia należy do pracodawcy samorządowego. Dlatego też rozstrzygnięcie konkursu nie stanowi aktu administracyjnego, przez co nie mogło być poddane kontroli sądu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z tym, że wybór komisji konkursowej powinien przybrać formę zarządzenia, ponieważ nakaz taki nie wynika z przepisów prawa, a czynność ta stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Zwrócono też uwagę, że komisja rekrutacyjna procedowała w składzie czteroosobowym, ponieważ taki został ustalony przez prezydenta miasta na wniosku o przeprowadzenie naboru. Dlatego nieczytelne podpisy w protokole nie powinny być traktowane, jako uniemożliwiające identyfikację członków komisji. Ponadto, w jej składzie zasiadały osoby znane prezydentowi miasta, tj. jego współpracownicy, dlatego złożone na tym dokumencie podpisy były dla niego nadające się do identyfikacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podała, że w pełni podziela stanowisko wyrażone przez sąd I instancji, w tym że zaskarżona czynność podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. Z naruszeniem prawa dokonano wyboru komisji konkursowej oraz wadliwie sporządzono protokół z jej posiedzenia. Określenie zaś składu komisji w tym dokumencie stanowiło obligatoryjny element.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Prezydenta Miasta Zielonej Góry podtrzymując argumentację i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej wyjaśnił, że już po wydaniu wyroku przez WSA w Gorzowie Wlkp. rozpoznając powództwo L. A. sąd pracy stwierdzić miał, że pełniła ona obowiązki Dyrektora [...], ale do momentu rozstrzygnięcia naboru na to stanowisko. Wyjaśnił ponadto, że stanowisko to zostało powierzone D. L.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Zdaniem Sądu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, dopatrzyć należy się w przedmiotowej sprawie jednej z przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania. Punktem wyjścia do takiego stwierdzenia jest ocena trafności przyjętej przez sąd wojewódzki kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp. skargą objęta była czynność organu – Prezydenta Miasta Zielonej Góry z [...] sierpnia 20012 r. w przedmiocie przeprowadzenia naboru na stanowisko dyrektora [...] i zatwierdzenia wyniku naboru. Sąd wojewódzki przywołując oznaczone orzeczenia sądów administracyjnych doszedł do przekonania, że przedmiot zaskarżenia wyczerpuje pojęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa i przez to skarga L. A. jest dopuszczalna. Wnosząc skargę L. A. wskazała, że zaskarża "w całości wyniki naboru na stanowisko Dyrektora [...]". Z art. 57 § 1 pkt 1 Ppsa wynika, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Niesporne jest, że sąd I instancji nie wzywał skarżącą do sprecyzowania przedmiotu skargi, w szczególności poprzez wskazanie np. daty dokonania tej czynności. W zawiadomieniu o terminie rozprawy WSA w Gorzowie określił, że przedmiotem skargi L. A. jest "czynność Prezydenta Miasta Zielona Góra w przedmiocie naboru na stanowisko dyrektora miejskiej jednostki organizacyjnej [...]". Niesporne także jest, że o terminie rozprawy zawiadomiono wyłącznie L. A. oraz pełnomocnika Prezydenta Miasta Zielonej Góry, którzy nie stawili się, prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy. W tych okolicznościach sąd I instancji przyjął, że skarga dotyczy czynności Prezydenta Miasta Zielona Góra z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie naboru na stanowisko dyrektora miejskiej jednostki organizacyjnej [...]. W konsekwencji w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku sąd a quo stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Z akt administracyjnych wynika, że datą [...] sierpnia 2012 r. oraz numerem "[...]" opatrzony jest wyłącznie "Protokół z przeprowadzonego naboru na stanowisko dyrektora miejskiej jednostki organizacyjnej – [...]". W protokole tym opatrzonym inskrypcją Prezydenta Miasta Zielona Góra znajduje się podstawa przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego przez komisję rekrutacyjną, opis przebiegu czynności rekrutacyjnych, do których przystąpiło 5 kandydatów zakwalifikowanych do czynności sprawdzających, stwierdzenie że wszyscy kandydaci zakończyli postępowanie sprawdzające z wynikiem pozytywnym, punktowe wyniki rozmowy kwalifikacyjnej przypisane poszczególnym kandydatom, kryteria uzasadnienia wyboru kandydata, stanowisko komisji w kwestii wyboru kandydatów na stanowiska dyrektorów [...] Nr [...],[...] i [...], podpisy członków komisji rekrutacyjnej oraz stwierdzenie następującej treści: "Zatwierdzam" opatrzone pieczęcią osobistą Prezydenta Miasta Zielona Góra - mgr inż. J. K. oraz jego podpisem. Z treści powyższego protokołu wynika m. in., że w ocenie komisji rekrutacyjnej należało dokonać wyboru D. L. na stanowisko dyrektora [...]. Skoro sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, i w tym aspekcie uznał dopuszczalność skargi L. A., która była kandydatem na stanowisko dyrektora [...], to winien z urzędu zawiadomić o toczącym się postępowaniu D. L. Z mocy art. 33 § 1 Ppsa "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Z mocy art. 12 Ppsa ilekroć w tej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Nie zawiadamiając o toczącym się postępowaniu osoby, której interesu prawnego niewątpliwe dotyczył wynik postępowania sądowego, skoro wyrokiem stwierdzono bezskuteczność czynności w postaci wyniku naboru na stanowisko dyrektora żłobka, a osoba ta została wybrana jako kandydat na to stanowisko, sąd wojewódzki dopuścił się nieważności postępowania, albowiem strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa). Z wyjaśnień pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu wynika ponadto, że D. L. powierzono stanowisko dyrektora [...]. Już ta okoliczność nakazuje Sądowi uchylić zaskarżony wyrok, niezależnie od zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Sprawa wymaga ponownego jej rozpatrzenia przez WSA w Gorzowie Wlkp., to zaś przesądza o tym, że przedwczesne byłoby rozpoznawanie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji winien przede wszystkim jednoznacznie ustalić przy udziale skarżącej przedmiot jej skargi, uwzględniając przy tym, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2010 r., I OSK 1523/10, LEX nr 741558). W szczególności odnosi się to do ograniczenia jej zakresu przedmiotowego wyłącznie do naboru na stanowisko dyrektora [...]. Sąd I instancji uwzględni ponadto, że nieprawomocnym wyrokiem z 7 marca 2012 r., II SA/Go 1098/12 stwierdzono bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Zielonej Góry z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia naboru na stanowisko dyrektora [...] i zatwierdzenia wyniku naboru.

Prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu zaskarżenia, w aspekcie rozstrzygnięcia w kwestii kognicji sądu administracyjnego, wymaga rzeczowej analizy i odniesienia do tych regulacji normatywnych, na podstawie których dokonać miał Prezydenta Miasta Zielonej Góry w dniu [...] sierpnia 2012 r. czynności, której bezskuteczność stwierdził WSA w Gorzowie Wlkp. Sąd I instancji przywołał w swej argumentacji orzeczenia afirmujące dopuszczalność skargi na rozstrzygnięcia wyników konkursów w służbie cywilnej. Powołano się także na wyrok WSA w Lublinie z 6 grudnia 2007 r. oznaczony jako "SA/Lu 516/07", z którego wedle w Gorzowie Wlkp. ma wynikać, że skoro "stosunki prawne w związku z prowadzeniem konkursu na stanowiska dyrektora żłobka nie są oparte na zasadzie równorzędności podmiotów, zaś komisja konkursowa i organ ją powołujący dokonując oceny kandydatów na to stanowisko, jednostronnie dokonują władczych rozstrzygnięć aktami stosowania prawa przez organ administracji, rozstrzygnięcia te podlegają kognicji sądów administracyjnych". Po pierwsze, prawidłowa sygnatura tego wyroku to "III SA/Lu 516/07", a po drugie w rzeczonym wyroku WSA w Lublinie nie orzekał w kwestii konkursu na stanowisko dyrektora żłobka, ale w sprawie dotyczącej unieważnienia konkursu na dyrektora zespołu szkół. Po trzecie przedmiotem skargi w powyższej sprawie było zarządzenie wójta gminy dotyczącej unieważnienia konkursu na dyrektora zespołu szkół – liceum ogólnokształcącego i gimnazjum. W tej sprawie zresztą orzekał kasacyjnie NSA wyrokiem z 9 grudnia 2008 r., I OSK 746/08 (por. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można dla uzasadnienia tezy odnośnie charakteru prawnego przedmiotu zaskarżenia, czynić to bezrefleksyjnie i bez odniesienia się do przepisów prawa ściśle dotyczących skarżonej czynności lub aktu poprzez daleko idącą analogię, a także oczywiście niedopuszczalne przeinaczanie uzasadnień orzeczeń sądów wydanych w innych sprawach pod względem prawnym i faktycznym. Za konieczne należy uznać sięgnięcie do uregulowań zawartych w ustawie o opiece nad dziećmi oraz w Ups. Aby zakwalifikować przedmiot zaskarżenia, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa), sąd I instancji powinien wskazać te uprawnienia lub obowiązki skarżącej oraz zidentyfikować ich źródło, tj. przepisy prawa.

Z powyższych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić w całości, a sprawę przekazać WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. Uznając, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.