Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1110/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala-


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1086/12 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]. Decyzją tą utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] orzekającą w pkt I) o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w obr. [...] [...], oznaczonej jako działka nr 1761/30 o pow. 0,0041 oraz część działki nr 1761/32 o pow. 0,0232 obj. KW Nr [...], w pkt II) orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...] [...], oznaczonej jako działka nr 1761/31 o pow. 0,2119 ha, obj. Kw Nr [...] na rzecz S. P. w ½ części nieruchomości oraz T. P. w ½ części nieruchomości oraz w pkt III) o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość łącznie w wysokości 13.212 zł – w terminie 2 miesięcy od dnia wykonalności decyzji.

Z uzasadnienia tego wyroku i akt administracyjnych wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek S. P. i T. P., którzy w odpowiedzi na pismo Biura Gospodarki Mieniem [...] informujące o zamiarze zbycia części działki nr 1761/19 powstałej z części dawnej pgr. 1813 i 1812 gm. kat. [...], wywłaszczonej pod budowę stopnia wodnego na rzece W., .pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wystąpili o zwrot ww. nieruchomości.

Wyznaczony do rozpatrzenia tego wniosku przez Wojewodę [...] (po wyłączeniu od załatwienia sprawy Prezydenta [...]) Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] orzekł jak wskazano na wstępie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1966 r. Rep. [...] S. P. i T. P. zbyli na rzecz Skarbu Państwa pgr. 1813 i 1812, położone w gm. kat. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Nieruchomość ta była niezbędna pod budowę stopnia wodnego, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1962 r. Nr [...], która następnie została uchylona decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1967 r. Nr [...] o lokalizacji szczegółowej na budowę stopnia wodnego i zalewu w R. W toku postępowania organ ustalił, że pgr 1813 i 1812 położone w gm. kat. R. wraz z innymi pgr utworzyły działkę nr 1761/1, która podzieliła się m.in. na działkę nr 1761/4. W wyniku kolejnych podziałów działki nr 1761/4 powstała m.in. działka nr 1761/19, położona w obr. [...] [...].

W dalszej części organ powołując się na art. 136 ust. 3 , art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) – w skrócie u.g.n., wskazał, że podczas przeprowadzonych w dniu [...].03.2012 r. oględzin stwierdzono, że na części działki nr 1761/19 znajduje się chodnik z kostki brukowej o szerokości 1,5 m, a także miejski punkt wypożyczalni rowerów, szafa sterownicza do świateł oraz baner reklamowy. Część działki stanowi fragment trasy rowerowej o szerokości 1,5 m, biegnącej wzdłuż al. [...]. Pozostałą część działki stanowi teren porośnięty trawą.

Starosta podał, że w toku postępowania wnioskodawcy zrzekli się zwrotu części działki nr 1761/19 na której znajdują się obiekty infrastruktury miejskiej, wobec czego dokonano podziału działki nr 1761/19 na działki nr 1761/30, 1761/31 i 1761/32, a w konsekwencji w pkt I decyzji orzeczono o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] [...] oznaczonej jako działka nr 1761/30 i 1761/32.

W odniesieniu do działki nr 1761/31 Starosta wskazał, że według "koncepcji zagospodarowania przestrzennego terenu projektowanego stopnia i zbiornika wodnego" stanowiącego załącznik do zaświadczenia lokalizacyjnego nr 250 z 21.09.1962 r. wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod stworzenie rekreacyjnego terenu zielonego tj. zieleni wysokiej, niskiej oraz skwerów przy stopniu i zbiorniku wodnym na rzece [...]. Organ podał, że analiza stanu nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, która porośnięta jest jedynie trawą oraz fakt upływu 46 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości, prowadzi do wniosku, że działka nr 1761/31 nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. O wysokości zwaloryzowanego odszkodowania orzeczono na podstawie operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasto [...] zarzuciła, że organ orzekł o terminie zwrotu odszkodowania bez postawy prawnej oraz zakwestionowała ustalenia dotyczące zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wskazała, że analiza celu wywłaszczenia, przy tak dużej inwestycji nie powinna ograniczać się tylko do terenu objętego postępowaniem, lecz swym zasięgiem obejmować całość inwestycji. Sąsiedni teren został zagospodarowany zielenią wysoką (drzewostan) i stanowi tereny rekreacyjne pomiędzy istniejącym zbiornikiem wodnym a ul. [...], ul. [...] i al. [...]. Zdaniem Gminy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia podtrzymując dokonane przez Starostę Powiatu [...] ustalenia podniósł, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania.

Wojewoda nie zgodził się z zarzutem błędnego uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zwrócił uwagę na pismo BGM [...] – działającego imieniem Gminy Miasto [...] z [...].08.2011 r., którym poinformowano S. P. o zamiarze zbycia części działki nr 1761/19, powstałej z części dawnej pgr. 1813/1 i 1812/1 oraz o możliwości złożenia wniosku o zwrot ww. nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n. Zmiana celów, bez realizacji celu pierwotnie oznaczonego w decyzji wywłaszczeniowej, stanowić może podstawę do zawiadomienia, zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n., poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu. Zdaniem organu odwoławczego sam zamiar zbycia nieruchomości przez Gminę Miasto [...], potwierdza fakt, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do art. 137 u.g.n. Nie można uznać, że obecny stan zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1761/31, która stanowi teren porośnięty jedynie trawą, świadczy o zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia tj. stworzenia rekreacyjnego terenu zielonego tj. zieleni wysokiej, niskiej, skwerów przy stopniu i zbiorniku wodnym.

Decyzja ta była przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1086/12 WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] października 2012 r.

W ocenie Sądu z lektury akt i zgromadzonych dowodów wynika, że część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości - działki nr 1761/30 i 1761/32 - została zagospodarowana obiektami infrastruktury miejskiej i w stosunku do tej części nieruchomości S. P. i T. P. skutecznie cofnęli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tym stanie rzeczy jako prawidłowe oceniono umorzenie postępowania w tym zakresie. Natomiast pozostała część wywłaszczonej nieruchomości, której zwrotu domagali się wnioskodawcy, obecnie działka oznaczona nr 1761/31 nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, w związku z czym zasadnie orzeczono o jej zwrocie. Takie stanowisko organu zdaniem Sądu uzasadnia zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego ocena na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej Sąd stwierdził, że o zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie może przesądzać ani wykorzystanie sąsiednich działek zgodnie z celem wywłaszczenia, ani też "całość inwestycji" która, nie została zrealizowana.

Nie nasuwał też zastrzeżeń Sądu sposób ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość. Kwota ta została ustalona w oparciu o aktualny operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności niezabudowanej, stanowiącej działkę nr 1761/31 oraz wysokości zwaloryzowanego odszkodowania w związku ze zwrotem tej nieruchomości. Operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, a do kwestii w nim zawartych strony nie wniosły uwag.

Jednakże zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 142 w zw. z art. 9 u.g.n. Z ostatnio wymienionego przepisu wynika, że w sprawach, o których mowa w przepisach Działu Ill, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1 , art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Sąd zaznaczył, że zawarte w art. 9 u.g.n. uregulowanie ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż przepisy art. 136 - 142, a stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji zamieszczone są w Rozdziale 6 Działu III ustawy. Oznacza to, że zgodnie z treścią art. 142 ust. 1 u.g.n. decyzja administracyjna winna orzekać o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zwrocie odszkodowania oraz o terminach zwrotu określonych zgodnie z art. 9 u.g.n. Tego ostatniego wymogu nie spełniała ani zaskarżona decyzja, ani też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ustalając terminy nie znajdujące oparcia w wyżej wskazanych przepisach.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda, decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1086/12 oraz działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) -zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 9a w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141, art. 216 ust. 1 u.g.n., uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części dotyczącej jej pkt III i w tym zakresie orzekł o:

zwrocie na rzecz Gminy zwaloryzowanego odkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 13.460 zł w następujących wysokościach:

- S. P. kwotę 6.730 zł

- T. P. kwotę 6.730 zł,

przy czym kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w całości w terminie wykonalności decyzji na podane w decyzji konto BGM Miasta [...].

W uzasadnieniu organ w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, że działka nr 1761/31 nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. Zaznaczył jednakże, że z uwagi na fakt, że operat szacunkowy stracił aktualność, wystąpił do Starosty o uzupełnienie akt poprzez potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Starosta [...] uzupełnił akta. Wojewoda podał, że zgodnie z dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizacją operatu, kwota zwaloryzowanego odszkodowania na dzień [...].08.2013 r. za zwracaną działkę nr 1761/13 obr. [...] [...] wynosi 13.460 zł. Dlatego też zobowiązano wnioskodawców do zwrotu ww. odszkodowania na rzecz Gminy Miasto [...] odpowiednio w kwocie: S. P. – 6730 zł, T. P. – 6730 zł. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że na uwzględnienie zasługuje zarzut Gminy Miasto [...] dotyczący ustalenia terminu zwrotu wypłacalności odszkodowania. W tym zakresie zaskarżona decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 142 u.g.n. w zw. z art. 130 § 1 K.p.a. i art. 9a u.g.n., bowiem ustalony nią termin zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania nie znajduje oparcia we wskazanych wyżej przepisach.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda [...]wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji własnej z dnia [...] września 2013 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję złożyła Gmina Miasto [...] – zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. N. i wniosła o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy oraz naruszenie art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy winien orzec w takim zakresie w jakim wydana została zaskarżona decyzja. Wojewoda tymczasem orzekł wyłącznie o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. W sprawach o zwrot nieruchomości orzeka się o dwóch nierozerwalnie połączonych kwestiach: zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania. Żadna z tych kwestii nie może być przedmiotem decyzji częściowej. Brak w sentencji decyzji rozstrzygnięcia organu odwoławczego w części nieuchylonej decyzji organu I instancji jest w ogóle brakiem orzeczenia w zakresie, który objęty był postępowaniem administracyjnym. Organ odwoławczy winien uchylić w całości decyzji organu I instancji i orzekać w całości o istocie sprawy. W dalszej części uzasadnienia skargi strona podtrzymała argumentację o realizacji celu wywłaszczenia na działce nr 1761/3, jakim było stworzenie rekreacyjnego terenu zielonego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Dodał, że stosując się do wskazówek zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2013 r. (II SA/Rz 1086/12) wydał decyzję zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia – gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy . Sad stwierdza natomiast nieważność takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wspomnianym wcześniej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1086/12.

W wyroku tym Sąd wypowiedział się w zakresie zgłaszanych również na tamtym etapie postępowania argumentów co do realizacji celu wywłaszczenia

Zdaniem Sądu nie budziło wątpliwości, że działka ta stanowi teren porośnięty trawą, pomimo że od czasu jej wywłaszczenia upłynął znaczny okres, tj. 46 lat. Za zasadne Sąd uznał także stanowisko organów oceniających pismo Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zamiarze zbycia tej nieruchomości i informujące jednocześnie wnioskodawców o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot, jako przyznanie, że nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej Gminy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, gdyż o zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie może przesądzać ani wykorzystanie sąsiednich działek zgodnie z celem wywłaszczenia, ani też "całość inwestycji" która, jak wynika z lektury akt sprawy, nie została zrealizowana. WSA w Rzeszowie w omawianym wyroku odniósł się także do sposobu ustalenia kwoty odszkodowania, stwierdzając, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyrokiem tym z mocy art. 153 P.p.s.a. jest związany i podziela ocenę w nim zawartą, stąd też zarzuty Gminy [...] dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości, w sytuacji, gdy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, podlegały oddaleniu. Nietrafnie też wskazano w skardze, że Sąd nie jest związany poprzednim wyrokiem WSA w Rzeszowie wydanym w niniejszej sprawie.

Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i doktryny utrata mocy wiążącej oceny prawnej może nastąpić wyłącznie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, zmiany stanu faktycznego oraz wzruszenia orzeczenia zawierającego taką ocenę w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002/9-20/199, glosa B. Adamiak do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23.021998 r., III RN 130/97, OSP 1999/3/101, A. Kabat (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). W przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego w ocenianym przez Sąd zakresie, nie miała też miejsca zmiana stanu faktycznego, a zatem pogląd prawny zawarty w wyroku WSA i zawarte tam wytyczne nie straciły mocy wiążącej. Powołany w skardze wyrok NSA z dnia 12.09.2012 r., II OSK 916/11, dotyczy związania oceną prawną przez Naczelny Sąd Administracyjny - sąd II instancji, a nie jak w rozpoznawanej sprawie przez sąd I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia przez organ II instancji co do całości sprawy, Sąd uznał, iż nie znajduje on uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów.

Art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2).

Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści (§ 4).

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten uprawniony jest do wydania decyzji wyłącznie o takiej sentencji jak wymieniona w tym przepisie. Rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji pierwszej instancji bezwzględnie wiążące. Wynika to z jednej z podstawowych zasad działania organów władzy publicznej zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powtórzonej w art. 6 k.p.a., wyrażającej się w obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (tak materialnego, jak i procesowego).

Nie ma również prawnych możliwości orzekania w jednej sprawie z dwóch punktów wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a., gdyż dotyczą one odrębnych stanów faktycznych. Najdobitniej wskazuje na to użycie przez ustawodawcę spójnika "albo", który oznacza alternatywę rozłączną (zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego, PWN, "albo" – to "spójnik wyrażający możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań lub części zdań"). Innymi słowy organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania może wydać decyzję, której sentencja będzie odpowiadała tylko jednemu z trzech wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a. punktów. Pogląd taki wyrażany jest powszechnie w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28.09.2010 r., III SA/Gl 951/10, LEX Nr 756841, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 525/1, LEX Nr 1234401), także przez WSA w Rzeszowie, który swoje stanowisko zaprezentował m. in. w wyrokach z dnia 16 grudnia 2010 r., II SA/Rz 639/10, LEX Nr 754656 oraz z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Rz 1022/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

W przypadku uchylenia decyzji organu I instancji w części, tak jak w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., możliwe jest zatem orzeczenie przez organ odwoławczy wyłącznie w uchylonym zakresie, nie zaś tak jak sugeruje strona, zarówno w uchylonym, jak i nieuchylonym, bowiem de facto oznaczałoby to oparcie decyzji na dwóch różnych punktach art. 138 § 1 k.p.a. i wydanie dwóch rodzajów rozstrzygnięć, która to konstrukcja decyzji jest niedopuszczalna, jako wykraczająca poza ściśle określony katalog przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a.

W kwestii rozstrzygnięcia organu odwoławczego uchylającego decyzję organu I instancji i orzekającego w tym zakresie wypowiada się również doktryna, stwierdzając, że w takiej sytuacji organ odwoławczy nie jest zobowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (tj. nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji, w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W takim przypadku organ odwoławczy w wydawanej decyzji jest obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX Warszawa 2011, s. 792-793).

Decyzja objęta kontrolą Sądu w niniejszej sprawie takich wątpliwości nie budzi, precyzyjnie i wyczerpująco orzeka o zwrocie odszkodowania za zwracaną nieruchomość, a w uzasadnieniu wyjaśnia wszystkie kwestie.

Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.