Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2093/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 61 pkt 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 507/13 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 507/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcy obiektu budowlanego, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu drogi krajowej nr 11 na odcinku Kluczbork – granica województwa [...] we właściwym stanie technicznym przez wykonanie wzmocnienia istniejącej podbudowy oraz ułożenie nowych warstw nawierzchni jezdni na odcinku drogi krajowej od km 482+828 do km 487+800 (m. [...]) w terminie do 30 lipca 2014 r.

Powyższy nakaz WINB wydał po przeprowadzeniu w dniach 9 i 10 października 2012 r. kontroli. W jej trakcie organ I instancji ustalił m.in., że jezdnia na wskazanym powyżej odcinku jest mocno wyeksploatowana, a jej stan techniczny jest zły (widoczne skoleinowania, spękania siatkowe i podłużne oraz nierówności nawierzchni). Na jezdni uwidocznione są liczne ślady napraw cząstkowych (w dniu kontroli nie stwierdzono ubytków w nawierzchni jezdni). Naprawy cząstkowe są jednak jedynie działaniami doraźnymi gdyż nie są one w stanie powstrzymać dalszej degradacji konstrukcji nawierzchni jezdni oraz powstania nowych uszkodzeń.

W ocenie WINB stan taki może wpływać na pogorszenie stanu bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego na tym odcinku drogi.

Ponadto zły stan ww. odcinka drogi wynika także z treści książki drogi (nr ew. K0000111600004), w której znajdują się odpowiednie wpisy z okresowych kontroli stanu technicznego. Wpisy te wskazują okoliczność, że zachodzi konieczność wykonania przebudowy ww. odcinka drogi polegającej na wzmocnieniu istniejącej konstrukcji nawierzchni oraz częściowego jej poszerzeniu. Zalecenia te nie były jednak wykonywane. Z ostatniego wpisu wynika, że GDDKiA Oddział w O. posiada już dokumentację na przebudowę odcinka drogi; zaś zarządca drogi wyjaśnił, że konieczność przebudowy drogi była wielokrotnie sygnalizowana, jednak nie uzyskano dotąd z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad środków finansowych na ten cel ani w roku 2011, ani też w roku 2012.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania w całości.

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Opolskiego WINB.

Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wyjaśnił na czym polega istota i charakter tego przepisu (decyzja związana; przepis o charakterze restrykcyjnym). W konsekwencji GINB stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy (zły stan techniczny drogi) WINB miał obowiązek podjęcia działań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co wynika wprost z art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 70 ust. 2 (zdanie końcowe) Prawa budowlanego, tym bardziej, że z art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika obowiązek utrzymania obiektu budowlanego m.in. w należytym stanie technicznym, który spoczywa na właścicielu lub zarządcy; zaś art. 66 Prawa budowlanego ma właśnie zastosowanie do przypadków zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 66 Prawa budowlanego przez rozszerzenie przez organ swoich kompetencji ponad ustawę, w odniesieniu do rozstrzygnięcia co do technologii i rodzaju interwencji budowlanej, jaką zarządca drogi miałby zastosować na przedmiotowym odcinku drogi. Organ nadzoru budowlanego nie może, zdaniem skarżącego, rozstrzygać o rodzaju i technologii robót nie mając ku temu ani kompetencji ani wystarczających informacji oraz nie będąc bezpośrednio odpowiedzialny za celowość wydatkowania środków publicznych;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a przez organ odwoławczy dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 66 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy obliguje właściwy organ do pełnych ustaleń określonych nieprawidłowości co następnie powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sama decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany.

W ocenie skarżącego, prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie było bezprzedmiotowe, a oparcie decyzji na art. 66 Prawa budowlanego niewłaściwe, gdyż przepis ten nie powinien być stosowany wobec podmiotów wskazanych w art. 70 tej ustawy. Ponadto GDDKiA wykonuje nałożone na niego obowiązki w zakresie utrzymania dróg zgodnie z wieloletnim programem Robót Utrzymaniowych oraz systemem oceny stanu nawierzchni SOSM.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 507/13, oddalając skargę wskazał, że art. 66 Prawa budowlanego obliguje organ do działania, w sytuacji gdy zaistnieje jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jednak przepis ten nie określa precyzyjnie treści decyzji, co oznacza, że granice merytorycznego rozstrzygnięcia zależą od celu jaki ten przepis ma spełnić, tj. utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Dlatego decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać.

Sąd wskazał, że z analizy materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wynika, że jezdnia jest mocno wyeksploatowana, a jej stan techniczny jest zły: widoczne skoleinowania, spękania siatkowe i podłużne oraz nierówności nawierzchni. Na jezdni uwidocznione są liczne ślady napraw cząstkowych, które są jednak jedynie działaniami doraźnymi gdyż nie są one w stanie powstrzymać dalszej degradacji konstrukcji nawierzchni jezdni oraz powstania nowych uszkodzeń. Stan taki może wpływać na pogorszenie stanu bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego na tym odcinku drogi. Te ustalenia Sąd uznał za prawidłowe oraz zgodził się z twierdzeniem organu, że w tej sytuacji uzasadnione było zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W ocenie Sądu, zakres zastosowanego nakazu jest zgodny z dyspozycją przepisu art. 66 Prawa budowlanego i jest adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 tej ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W przypadku złego stanu obiektu budowlanego art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu.

Odnosząc się do podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy został przez organy administracji publicznej w sposób dostateczny wyjaśniony i ustalony. Ponadto kwestia braku środków finansowych nie ma znaczenia, ponieważ nie jest rzeczą organu wskazywanie lub ustalanie źródła finansowania nałożonych obowiązków. Sprawy ewentualnego źródeł finansowania i rozliczenia robót budowlanych nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne.

Reasumując Sąd stwierdził, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z określonymi wymaganiami, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa nie tylko w art. 66 lecz również w art. 5 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jego uchylenie i przekazania do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej "p.u.s.a.", oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez niedokonanie przez WSA prawidłowej kontroli działalności organów administracji i nieuwzględnienie skargi pomimo, że organy nadzoru budowlanego w wydanych decyzjach naruszyły art. 7, art. 77, art. 80, art. 104 oraz art. 107 § 3 K.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 133 p.p.s.a przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, w którym sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz zarzutów podniesionych na rozprawie. W uzasadnieniu skarżonego orzeczenia Sąd w niewystarczający sposób wyjaśnił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. art. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, że przepis art. 66 może być zastosowany do likwidacji przyczyn powstawania ewentualnego złego stanu obiektu, a nie do eliminacji rzeczywistego niezgodnego z przepisami stanu obiektu budowlanego, stanowiącego zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na wykonanie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakaz jaki został nałożony przez organy nadzoru budowlanego mieści się w treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ponieważ zakres postępowania koniecznego do wyjaśnienia sprawy zależy od treści normy prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznania wymaga zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Czy zatem zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest uzależnione od przedstawienia stosownej ekspertyzy, czego domagała się w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie taki wymóg nie wynika z obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Oczywiście nie można wykluczać, że na użytek tej sprawy mogła być sporządzona ekspertyza, co jednak nie oznacza, że jej brak świadczy o wadliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Elementem tego postępowania jest bowiem ustalenie czy droga znajdowała się w nieodpowiednim stanie technicznym. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie wyjaśniające zostało prawidłowo przeprowadzone, ponieważ zły stan drogi wynikał nie tylko z ustaleń organu przeprowadzonych podczas kontroli, ale również z książki obiektu budowlanego prowadzonej przez samego zarządcę drogi, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który w związku z tym zdawał sobie sprawę, że droga ta wymaga remontu. Z protokołów kontroli okresowej wprost wynika, że droga na przedmiotowym odcinku pomimo bieżących remontów jest w złym stanie technicznym, który wymaga pilnej przebudowy, polegającej m.in. na wzmocnieniu istniejącej konstrukcji nawierzchni. Zarządca drogi wiedzę o powyższych nieprawidłowościach i koniecznym zakresie prac remontowych posiadał już w 2009 r., a kolejne kontrole jedynie stan nieprawidłowości potwierdzały. Okoliczności te uwzględnił w swoim protokole organ I instancji. W tej sytuacji brak było podstaw do żądania przez organ przedstawienia przez zarządcę drogi stosownej ekspertyzy. Określone okoliczności, które były podstawą wydania stosownego nakazu wynikały bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego, który również potwierdzał, że zarządca drogi miał wiedzę o złym stanie technicznym drogi oraz o koniecznym zakresie prac remontowych. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zaistniała realna możliwość wykonania nakazu polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu drogi krajowej nr 11 na odcinku K. – granica województwa O. we właściwym stanie technicznym przez wykonanie wzmocnienia istniejącej podbudowy oraz ułożenie nowych warstw nawierzchni jezdni na odcinku drogi krajowej od km 482+828 do km 487+800 (m. [...]) w terminie do 30 lipca 2014 r.

Skoro organ posiadał wiedzę nie tylko o złym stanie technicznym drogi, ale również co do sposobu w jaki miało nastąpić usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, nie można było uznać, że decyzja nie mogła odnosić się do likwidacji przyczyn powstania złego stanu drogi. Poza tym kwestia likwidacji przyczyn zawiera się w problematyce "utrzymania i użytkowania obiektu w należytym stanie technicznym", o jakiej mowa w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego. Użytkowanie obiektu w sposób zgodny z prawem w świetle art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wiąże się bowiem ze spełnieniem wymagań podstawowych dotyczących także bezpieczeństwa konstrukcji. Orzeczony przez organy nadzoru ww. nakaz mieści się zatem w problematyce utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Nakaz likwidacji przyczyn skoleinowania drogi mieści się tym samym w dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, o ile pozwala na realną możliwość wykonania obowiązku. Wymóg ten został spełniony w niniejszej sprawie, ponieważ zakres ww. nakazu wynikał z informacji zgromadzonych przez zarządcę drogi, które stanowiły materiał dowodowy w sprawie, a poza tym nakaz ten w konsekwencji został wykonany, na co wskazał pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Sąd I instancji prawidłowo zatem ocenił, że zakres zastosowanego nakazu jest zgodny z dyspozycją przepisu art. 66 Prawa budowlanego i jest adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości (por. także wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1980/09, II OSK 137/10).

Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższego wywodu wynika, że również pozostałe zarzuty a dotyczące naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ekspertyza techniczna w okolicznościach niniejszej sprawy nie była konieczna do wydania przedmiotowego nakazu, a strona skarżąca kasacyjnie w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie, że zakres przedmiotowego nakazu został wadliwie sformułowany przez organy administracyjne. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie twierdziła, że ustalanie zakresu takiego nakazu zależy od pomiarów ugięć, konstrukcji oraz wykonania odwiertów drogi, to na potwierdzenia swojego stanowiska powinna taki dowód przedstawić, czego jednak nie uczyniła. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie jest gołosłowne, bo nie poparte żadnymi dowodami.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku art. 7, art. 77, art. 80, art. 104 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto nie można się dopatrzeć by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 133 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że ocena prawna Sądu I instancji opierała się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który o czym wyżej była mowa, stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że została spełniona hipoteza art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uprawniająca do zastosowania dyspozycji tego przepisu, która w wyniku skonkretyzowania przez organy stosownego nakazu, odpowiadała obowiązującym przepisom Prawa budowlanego.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na wykonanie zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego był wyrok Sądu I instancji, zaś kwestia wykonania decyzji nie ma wpływu na zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego co do legalności ww. wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Poza tym wykonanie decyzji administracyjnej co do zasady nie ma wpływu na możliwą jej kontrolę przed sądem administracyjnym, ponieważ sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, który bada legalności decyzji na datę jej wydania.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.