Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 273/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2005-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2004r. decyzją nr [...] Burmistrz ustalił opłatę adiacencką w wysokości 9735.00 zł którą do zapłaty został zobowiązany J.G.. Opłata została ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi [...] oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr geod. [...].

W uzasadnieniu decyzji podano iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącego przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren usług turystyki i wypoczynku.

Ostateczną decyzją z [...] listopada 2002r. wydaną przez Burmistrza zatwierdzony został podział w/w nieruchomości na pięć nowo utworzonych działek gruntu przeznaczone pod usługi, turystykę i wypoczynek o nr geodezyjnym [...] o łącznej powierzchni 0,5190 ha.

Wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 56.880,00 zł a po podziale na pięć działek wartość nieruchomości wynosiła 76.350,00 zł co stanowi różnicę w wysokości 19.470,00 zł.

Niniejsze zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego.

Na podstawie uchwały Rady Gminy i Miasta nr [...] dotyczącej ustanowienia stawki w wysokości 50% różnicy wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału w dniu [...] listopada 2003r. wydano decyzję.

W decyzji tej ustalono kwotę opłaty adiacenckiej również wysokości 9735,00 zł.

Skarżący jednak złożył odwołanie od decyzji, w którym podniósł że decyzja o naliczeniu opłaty została wydana po okresie rocznym od podziału działki, gmina nie posiada informacji o opłatach adiacenckich na stronie internetowej, a skarżący nie zapoznał się z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, a jedna z podzielonych działek jest przeznaczona na drogę wewnętrzną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. uchyliło zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nie wyjaśnienie w jaki sposób została ustalona wysokość opłaty adiacenckiej oraz wartość nieruchomości przed i po podziale.

W wyniku ponownie podjętych przez organ I instancji czynności, powiadomiono zainteresowanych o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia w terminie w nim wskazanych uwag.

W dniu 16 lutego 2004r. skarżący wniósł o odrzucenie operaty szacunkowego, ponieważ ustalenia w operacie są niezgodne ze stanem faktycznym.

Zdaniem organu I instancji w myśl art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka jest należna gminie z tytułu podziału nieruchomości bez względu na opisane przez zainteresowanych okoliczności. Podano również, że na wniosek właściciela nieruchomości opłata adiacencka może być rozłożona na raty roczne płatne w okresie 10 lat. Decyzja została doręczona 14 maja 2004r.

Od decyzji Burmistrza skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o rzetelne rozpatrzenie sprawy wobec pominięcia zarzutów podnoszonych przez skarżącego w piśmie z [...] lutego 2004r., podano również, że decyzja jest dla skarżącego krzywdząca.

W uzasadnieniu odwołania podano, że decyzja nie zawiera żadnych wyjaśnień, a że stwierdzenia "w myśl art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać, że opłata adiacencka należna jest gminie z tytułu podziału nieruchomości bez względu na opisane przez zainteresowanego okoliczności" – zdaniem skarżącego wynika że obywatel nie powinien interesować się jaką metodą została wyliczona opłata, w jakiej wysokości, czy określenie wartości nieruchomości nastąpiło z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, standardów zawodowych dla rzeczoznawców majątkowych, lecz obywatel powinien uiścić opłatę bez żadnych uwag, bez żadnej dyskusji na ten temat. Zdaniem skarżącego można domniemywać, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy, nawet nie widział przedmiotowej nieruchomości i dlatego nie trafnie określił jej wartość przed podziałem i po podziale.

Zdaniem skarżącego przyjęcie bazy danych przez rzeczoznawcę oraz brak wiedzy na temat wycenionej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, znacznie zaniżyło wartość nieruchomości przed podziałem. W dalszym etapie wpłynęło to na wystąpienie bardzo dużej różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale i ustaleniu opłaty adiacenckiej od tej różnicy, niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Pomimo wskazania przez skarżącego wyraźnych błędów w sztuce określenie wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę, nie otrzymał odpowiedzi na żaden zarzut, a od określenia tej wartości zależy wysokość opłaty.

W dniu [...] lipca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję, w której utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli wartość nieruchomości wzrośnie w wyniku podziału Burmistrz może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę tej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty może nastąpić 3 lat od dnia podziału nieruchomości – art. 145 ust. 2 w zw. z art. 98 ust.4 zdanie trzecie. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi, według stawki i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W operacie szacunkowym ustalono wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę korygowanej ceny średniej. Operatu wynika, iż wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 10,96 zł/m², a wartość nieruchomości po podziale wyniosła 14,71 zł/m².

Organ I instancji zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

W ocenie organu II instancji brak jest podstaw do kwestionowania wyceny, będącej podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zapoznał się z wyceną, stanowiącą podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale i w sytuacji uzasadnionych zastrzeżeń, co do ustaleń tam zawartych mógł przedstawić własną wycenę, czego nie uczynił. Decyzję skarżący otrzymał 13 lipca 2004r.

W dniu 11 sierpnia 2004r. ( data nadania ) złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenia prawa przez błędnie i niedopuszczalne zastosowanie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do nieruchomości położonej we wsi [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działkę o numerze [...].

W uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji jak i II instancji. Wskazał również, iż operat szacunkowy pomija całkowicie fakt, iż przedmiotowa nieruchomość, której dotyczy opłata adiacencka jest wyposażona w kolektor ściekowy doprowadzający ścieki do oczyszczalni, w instalację wodociągową z własnego ujęcia wody. Oczyszczalnia oraz studnia głębinowa stanowi własność skarżącego. Ponadto skarżący podał, że wobec braku rzetelności i profesjonalizmu w zakresie opracowanego operaty szacunkowego skarżący skierował skargę na autorów opracowania do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych.

Zdaniem skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stoi na wyraźnej sprzeczności nie tylko z operatem szacunkowym, który nie zawiera istotnych elementów, lecz także stanowi naruszenie prawa poprzez błędną interpretację ( rozszerzającą) art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Podano, że zarzut dotyczy błędnego zastosowania w sprawie przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kwestionowanie zapisów operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnioną osobę bez przedłożenia dowodu przeciwnego jest nieuzasadnione.

W dniu [...] października 2004r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym załączył odpowiedź Ministerstwa Infrastruktury przy którym działa Komisja Odpowiedzialności Zawodowej dla Rzeczoznawców Majątkowych. Poinformowano również, iż skierował zlecenie wydania opinii o spornym operacie do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

W dniu [...] września 2005r. skarżący przesłał informację, iż nie złożył zlecenia dotyczącego oceny merytorycznej operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego – M.S.. Powodem tego była likwidacja Komisji Odpowiedzialności Zawodowej dla Rzeczoznawców Majątkowych przez Urząd Mieszkalnictwa działający w ramach Mnisterstwa Infrastruktury. M.S. jest jednym z 7-miu rzeczoznawców zrzeszonych w oddziale Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Zdaniem skarżącego istniało prawdopodobieństwo, że postępowanie opiniodawcze oraz ocena w/w operatu szacunkowego nie będzie rzetelna i bezstronna. Ponadto przedłożono również pismo poprzedniego właściciela nieruchomości PZL H z którego wynika, że Gmina nie poniosła żadnych nakładów oraz nie partycypowała w żadnym stopniu w zakresie uzbrojenia terenu – czego zdaniem skarżącego nie zauważył rzeczoznawca jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja zaskarżona nie uchybia prawu.

Zgodnie z treścią art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami- w brzmieniu obowiązującym z dnia wydania decyzji - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W wyniku podziału nieruchomości może nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym, i technicznym. Wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość lepszego jej wykorzystania. Każdy wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami. Udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki poprzez podjęcie decyzji o podziale stwarzającym korzystniejszą ich konfigurację stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela jak i na organy administracji publicznej. Sprowadza się to do obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową. Tym działaniem w przedmiotowej sprawie jest wydanie przez Burmistrza decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z dnia [...] listopada 2002r.

Oczywistym jest, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Sąd nie ma więc żadnych wątpliwości co do okoliczności iż wartość nieruchomości wzrosła w wyniku jej podziału.

Zgodnie z treścią art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność w sprawie została udowodniona. W przedmiotowej sprawie okolicznością która podlegała wyjaśnieniu było określenie różnicy wartości rynkowej nieruchomości po i przed jej podziałem.

Na powyższą okoliczność organ I instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego który został sporządzony na powyższą okoliczność. Skarżący zarzucił iż operat ten został sporządzony w sposób nieprawidłowy. W odniesieniu do tego operatu podniósł wiele zarzutów- nie poparł ich żadnymi dowodami. Organ I instancji natomiast nie odniósł się do złożonych zarzutów, lakonicznie stwierdzając iż nie mają one znaczenia.

Należy zwrócić uwagę, że organ zobowiązany jest w ramach prowadzonego postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędnego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W postępowaniu organ posłużył się do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności- operatem szacunkowym, nie odnosząc się jednak w decyzji szczegółowo do zarzutów które strona podniosła. Takie działanie organu jest naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art.107§ 3 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej .

Sąd dokonując oceny legalności decyzji i w ramach swoich uprawnień uchyla decyzję organu gdy stwierdzi naruszenie przepisów, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (145 § 1 pkt 1 lit.c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powyższego wynika, że nie każde stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania skutkować będzie uchyleniem decyzji. Tylko takie stwierdzenie naruszenia przepisów które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy daje podstawę do uchylenia decyzji.

Pomimo zarzutów jakie skarżąc podniósł w odniesieniu do sporządzonego operatu – nie określił o jaką wartość jego zdaniem wzrosła nieruchomość w wyniku podziału, stwierdził nawet, że wartość nieruchomości zmalała. Skarżący bezskutecznie podejmował wiele czynności mających na celu wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego. Nie przedłożył jednak żadnego dowodu, ani nie wniósł o jego przeprowadzenie - na okoliczność błędnej wyceny nieruchomości. Ponadto na rozprawie podał, że "nie zlecał takiej wyceny bo wycena kosztuje i w zasadzie wyszłoby na to samo gdyby zapłacił opłatę adiacencką". Ponadto podał, że część działek została sprzedana przez niego jednak nie pamięta za jaką cenę. Nie przedłożył również dokumentu z którego wynikałoby, że wartość nieruchomości przed jej podziałem została w znaczny sposób zaniżona.

Należy zwrócić uwagę, że skarżący kwestionując ustalenia wynikające z operatu szacunkowego, na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również w skardze, nie podnosi żadnych merytorycznych okoliczności, które mogłyby ewentualnie podważyć prawidłowość tegoż operatu szacunkowego. Podważając prawidłowość operatu szacunkowego skarżący powinien przedstawić dowód o tej samej mocy dowodowej, z którego jednoznacznie wynikałoby, że przyjęty przez organ administracyjny dowód będący podstawą wydania orzeczenia jest nieprawidłowy. Skarżący tego dowodu nie przedstawił.

W ustaleniu opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia fakt, że gmina nie poniosła żadnych nakładów oraz nie partycypowała w żadnym stopniu w zakresie uzbrojenia terenu. Jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego to właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich- zgodnie z art. 143-145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego też względu budowa takich urządzeń jest odrębną podstawą do obciążenia właściciela nieruchomości kolejną opłatą adiacencką.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z operatu wynika, że na terenie na którym położona jest nieruchomość nie ma wymienionych urządzeń infrastruktury, za wyjątkiem urządzeń elektrycznych. Nieruchomość która podlegała wycenie wyposażona jest w instalacje indywidualne zarówno w odniesieniu do wody jak i ścieków.

Operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w niniejszej sprawie odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 154 tejże ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych.

Z analizy przedmiotowego operatu wynika, że wszystkie elementy, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie zostały w przedmiotowym operacie uwzględnione.

Zgodnie z art.157 wyżej wymienionej ustawy w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych poprzez rzeczoznawców majątkowych, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił opinii w istotny sposób rozbieżnej z opinii w istotny sposób rozbieżnej z opinią sporządzoną na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, nie powołał również innych dowodów na okoliczność nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem jak i po podziale.

Decyzja o ustaleniu i wysokości opłaty powinna być wydana w terminie do 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest ustalenie stawki procentowej w uchwale rady gminy. Brak uchwały wyłącza możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Powyższe warunki w przedmiotowej sprawie zostały wykonane. Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna [...] grudnia 2002r. Stawka opłaty została uchwalona uchwałą Rady Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2000r., a decyzja o ustaleniu opłaty wydana została [...] maja 2004r.

Z uwagi też na powyższe ustalenia brak jest podstaw do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i wcześniej organ I instancji naruszyli prawo poprzez błędną interpretację art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., pomimo wystąpienia naruszeń przepisów postępowania przez organ I instancji, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).