Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2245/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność paragrafu 38 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady W na rzecz skarżącej M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2245/10

UZASADNIENIE

Rada Gminy W. w dniu [...] listopada 1999 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K." w gminie W., obejmującego m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka o nr ew. [...] (przed modernizacją ewid. oznaczoną nr. [...]), wobec której w § 38 planu ustalono, że lokalizacja nowej zabudowy wolnostojącej uwarunkowana jest jej scaleniem z działką nr [...] (dawniej nr [...]), również położoną na terenie oznaczonym w planie symbolem 29 MR.

Skarżąca M. K., będąca od [...].12.2008 r. właścicielką działki o nr. ew. [...] (akt not. Rep. [...]), w piśmie z dnia [...].09.2010 r. wezwała Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego zapisem § 38 powołanej uchwały z dnia [...]11.1999 r. Wezwanie to pozostało bezskuteczne, w wyniku czego w dniu 12.11.2010 r. złożyła na powołaną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) za pośrednictwem organu.

W skardze zarzucono naruszenie interesu prawnego Skarżącej, poprzez uzależnienie możliwości zabudowy jej działki o pow. 1295 m2 budynkiem wolnostojącym od przeprowadzenia owego scalenia z sąsiednią działką, w sytuacji gdy działka sąsiednia o nr. ew. [...], również położona na obszarze oznaczonym symbolem 29 MR - jest już zabudowana, należy do innych (dziesięciu) właścicieli i dla rozbudowy istniejącego na niej budynku takie scalenie wg. zapisów planu nie jest wymagane. Skarżąca zaznaczyła, że należąca do niej działka nr [...] ma ok. 16 m szerokości, co pozwala na wzniesienie budynku wolnostojącego o wystarczającej dla Niej szerokości. Przepisy prawa, w tym zapisy tego planu, nie wprowadziły minimalnej szerokości dla działki budowlanej. Jednocześnie plan ustala 1000 m2 jako min. pow. działki pod zabudowę wolnostojącą. M. K. podkreśliła, że zamierzona przez nią inwestycja spełnia wszystkie pozostałe wymogi planu oraz przepisów prawa. Wyraziła obawę, że współwłaścicielami domu powstałego po scaleniu stałyby się wszystkie osoby, których działki zostałyby scalone. W Jej ocenie, zapis § 38 planu został podjęty z przekroczeniem władztwa planistycznego, narusza

konstytucyjnie chronione prawo własności i wprowadza regulację naruszającą wynikającą z Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzenia ograniczenia zabudowy, poprzez nakaz scalenia z działką nr [...], należącą do innego właściciela, skoro Jej działka nr [...] spełnia wszystkie warunki wymagane do zabudowy. Jednocześnie zapis ten stawia w nierównej sytuacji właścicieli działek [...] oraz [...]. Właściciele działki nr [...] mogą bowiem bez przeszkód prowadzić rozbudowę swego budynku bez przeprowadzonego scalenia, podczas gdy Skarżąca nie może się budować bez przeprowadzenia owego scalenia. Na poparcie swego stanowiska dołączyła decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...].09.2010 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku jednorodzinnego wolnostojącego na jej działce, właśnie z uwagi na niespełnienie wymogu wynikającego z § 38 owego planu miejscowego. Powołując się na art. 91 ustawy o samorządzie gminnym zarzuciła nieważność w skarżonej części uchwały organu gminy jako sprzecznej z prawem.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta W. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że scalenie to winno zostać przeprowadzone w oparciu o art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, że po scaleniu front działki wynosiłby 27 m, podczas gdy obecnie dla działki nr [...] jest to ok. 15 m, a dla działki nr [...] ok. 12 m. Wówczas też nowe parametry działek utworzonych spełniałyby wymogi wynikające z zapisów § 12 ust. 5 planu. W ocenie pełnomocnika Rady obecne parametry tych działek przed scaleniem nie dają możliwości realizacji pełnowartościowej zabudowy. Plan nie pozwala nadto na realizację zabudowy w ostrej granicy działki, front budynku miałby obecnie szer. tylko 6,5 m., przy założeniu że jedna ze ścian nie posiadałaby okien. Pełnomocnik organu nadmienił nadto, że uprzednio właścicielem działki nr [...] był W. W., który został powiadomiony o wyłożeniu planu i nie wniósł do niego zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji

publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż skarga wniesiona została z zachowaniem przewidzianego na to terminu. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r, sygn. akt II OPS 2/07, stosownie do którego, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. (skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa). Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Z powyższego wynika, iż organ gminy ma obowiązek rozpoznać wniosek o usunięcie naruszenia prawa w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia (art. 101 ust. 3 ustawy). Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Poza sporem jest, iż w niniejszej sprawie skarga wniesiona została (12.11.2010 r.), po upływie miesiąca od dnia wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa, a przed upływem sześćdziesięciu dni liczonych od tego dnia, a Rada nie zajęła odnośnie owego wezwania stanowiska.

Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Ustalenie, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dokonywania przez Sąd dalszej kontroli. Nadto naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny winien zaś wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność.

Bezsprzecznie skarżąca posiada interes prawny w tej sprawie, albowiem od 2008 r. jest właścicielką nieruchomości nr [...] obręb [...] (na rys. planu oznaczonej jako nr [...], zgodnie z poprzednią numeracją), położonej na obszarze objętym planem i oznaczonej w nim wraz z działką nr [...] (uprzednio [...]) symbolem "29MR". Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości posiada więc interes w ochronie służącego mu prawa do nieruchomości przed rozmaitymi ograniczeniami wynikającymi z zapisów uchwalonego planu. Nabycie prawa własności działki nr [...] legitymuje Skarżącą, jako jej właścicielkę, do podnoszenia wszystkich okoliczności, które mają wpływ na obecne obowiązywanie ustaleń planu miejscowego, kształtujących sposób wykonywania własności przez skarżącą.

Rozważenia wymagało zatem, czy służący Jej interes prawny został naruszony kwestionowanym zapisem § 38 owego planu i to w sposób nieuprawniony, a wiec z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego przez Radę.

Działka należąca do Skarżącej położona jest w obrębie strefy ekspozycji rejonu nadskarpowego, które to tereny oznaczone są na rysunku planu symbolem MU4. Nie ulega przy tym wątpliwości, że działka nr [...] o łącznej pow. 1295 m2 spełnia wymogi sprecyzowane w § 12 ust. 5 planu, w którym zapisano pod lit. b, że powierzchnia działek powstałych w wyniku podziału wtórnego pod zabudowę wolnostojącą nie będzie mniejsza niż 1000 m2. Zatem, w świetle zapisów przewidzianych w planie dla obszarów MU4, możliwe byłoby zrealizowanie na działce Skarżącej zabudowy wolnostojącej. Stąd zapis § 38 dla terenu 29 MR (obejmującego jedynie działki o numerach [...] oraz [...]) nie jest w stosunku do działki nr [...] konieczny, by umożliwić jej zabudowę. Regulacja zawarta w § 38 nie jest także konieczna w celu zabudowy działki sąsiedniej nr [...], która jest już działką zabudowaną, zwłaszcza w sytuacji gdy plan nie wyklucza możliwości rozbudowy istniejącego domu. Dla terenów oznaczonych symbolem MU4 plan wprowadza jedynie zakaz realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce, o ile jej powierzchnia nie pozwoli na wydzielenie działki budowlanej, spełniającej wymogi planu co do powierzchni. W tej sytuacji zapis nakładający obowiązek przeprowadzenia owego scalenia nie został dostatecznie uzasadniony. Scalenie to

nie jest wymagane także dla realizacji inwestycji celu publicznego, w tym nie jest planowane poszerzenie drogi, wymuszające owo scalenie. Także odpowiedź na skargę oraz wystąpienie pełnomocnika Rady na rozprawie nie dostarczyły takich argumentów, które wskazywałyby na konieczność zamieszczenia w planie zapisu § 38. Nadto Skarżąca zainteresowana jest realizacja w obrębie swej działki domu odpowiadającego gabarytami obowiązującym przepisom prawa.

Należy przy tym podkreślić, iż co do zasady scalenie przewidziane w planie może wystąpić wówczas, gdy wielkość, struktura własnościowa, dostępność do dróg publicznych i infrastruktury utrudnia wykorzystanie działek i ich zagospodarowanie zgodnie z ustaleniami planu. Wówczas właśnie staje się konieczne scalenie i wtórny podział działek nim objętych. W planie zatem wyznacza się granice obszarów wymagających scalenia i podziału, gdy analiza struktury własnościowej, dokonana w trakcie sporządzania planu wskazuje na konieczność takiego scalenia i podziału nieruchomości, w celu umożliwienia zagospodarowania terenu zgodnie z planem. W rozpatrywanej sprawie natomiast zarówno interes społeczny, jak i interes Skarżącej nie przemawiają za koniecznością zamieszczenia w planie kwestionowanej regulacji odnośnie do obszaru oznaczonego symbolem 29MR. W tym stanie rzeczy należy uznać, że tzw. władztwo planistyczne Gminy zostało przekroczone w sposób nieuprawniony przez umieszczenie zapisu § 38 owego planu, nakładającego na właściciela działki nr [...] obowiązek poddania się owemu scaleniu, jako warunkowi koniecznemu dla możliwości jej zabudowy budynkiem wolnostojącym.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że interes prawny Skarżącej został w sposób nieuprawniony naruszony kwestionowanym zapisem planu.

Należy nadto zauważyć, iż art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołał się pełnomocnik Gminy, dopuszcza objęcie uchwałą o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości zabudowanych ich części tylko za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych.

Plan miejscowy, którego zapis zawarty w § 38 Skarżąca kwestionuje został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a tej ustawy, o treści obowiązującej w dniach wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wynikało, że zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o

terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Brak wniesienia przez nich zarzutów nie stał jednakże na przeszkodzie późniejszego zakwestionowania przez nich zapisów tego planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym uprawnienie to przysługiwało także Skarżącej. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego (powołanym ze względu na konieczność oceny legalności uchwały według stanu prawnego na dzień jej podejmowania), nie tylko każde naruszenie właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy, ale i trybu postępowania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym ów tryb postępowania jest pojęciem szerszym niż tryb sporządzania planu sformułowany w owym art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Mieści się w nim również wymóg przestrzegania treści art. 4 tejże ustawy z zw. z jej art. 10. Gmina zobowiązana była zatem wywieść, że konieczność nałożenia kwestionowanego obowiązku na właściciela działki nr [...], a więc uzależnienie zabudowy tej działki od uprzedniego jej scalenia z działką sąsiednią - jest podyktowane istotnością celów, które miały zostać osiągnięte, przy czym w inny sposób nie byłoby to możliwe. Jedynie taka sytuacja pozwalałaby na - akceptowane w świetle prawa - naruszenie interesu prawnego Skarżącej zapisami planu.

W rozpatrywanej sprawie brak jest wystarczających argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wprowadzenia zakwestionowanego warunku, zawartego w § 38 owego planu. Regulacja ta zatem w sposób nieuprawniony godzi w przysługujące Skarżącej prawo własności do działki nr [...] i stanowi o przekroczeniu tzw. władztwa planistycznego przez Gminę, co musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności § 38 tej uchwały w odniesieniu do działki skarżącej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w pkt. 1 i 2 sentencji.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono w pkt. 3 sentencji.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku ponownie winien zostać wyłożony przedmiotowy plan, z pominięciem zapisu jego dotychczasowego § 38.