Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 930/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Aleksandra Borowiec – Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] o nałożeniu na w/w spółkę kary pieniężnej w wysokości 8.000,- złotych - uchylił decyzję organu I instancji w całości (pkt 1 decyzji organu odwoławczego) i nałożył karę pieniężną w wysokości 6.000,- zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (pkt 2 decyzji).

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] czerwca 2003 r., w K., na Os. [...] inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. przeprowadził kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...], należącego do M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Kontrolowany autobus linii nr [...] wykonywał przewóz osób w ramach linii regularnej na trasie Os. [...]-[...] w K. W toku kontroli kierowca w/w pojazdu nie okazał kontrolującemu aktualnego rozkładu jazdy oraz zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i oświadczył, że nie posiada w pojeździe tych dokumentów. Kontroler zatrzymał dowód rejestracyjny pojazdu. Protokół kontroli został podpisany przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń.

W dniu [...] czerwca 2003 r., w siedzibie przedsiębiorstwa okazano kontrolującemu: zezwolenie nr [...], wydane bezterminowo w dniu [...] września 1998 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy regularne na linię komunikacyjną nr [...]na w/w trasie, wystawione na firmę M. z siedzibą w K. oraz decyzję Zarządu miasta K. wydaną na wniosek skarżącego M. Spółka z o.o. w K. w dniu [...] sierpnia 2002 r., znak [...], w sprawie koordynacji rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej nr [...], z której wynika, że rozkład jazdy obowiązywał do dnia [...] czerwca 2003 roku. Ponadto przedłożono licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób (autobusem) wydaną dla skarżącego M. Sp. o.o. w dniu [...] października 2002 r., z datą ważności do dnia [...] października 2052 r.

W trakcie dalszych czynności wyjaśniających ustalono ponadto, że w dniu [...] grudnia 2000 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę numer [...] w sprawie likwidacji komunalnego zakładu budżetowego pod nazwą M. w K. (dalej: M.) w celu zawiązania jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą M. w K. (dalej: M. Sp. z o.o.). Akt założycielski spółki został zawarty notarialnie w dniu [...] grudnia 2001 r.

W konsekwencji stwierdzonych w toku kontroli drogowej uchybień [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], na podstawie której nałożył na M. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 8.000,- złotych, wymierzoną na podstawie art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w zw. z lp. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. z 2002 r. Nr 115, poz. 999 ze zm.) - za naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, tj. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia z wyłączeniem przewozu kabotażowego. Powołując się w uzasadnieniu decyzji na ustalenia zawarte w powołanym wyżej protokole kontroli, organ pierwszej instancji – uzasadniając wymierzenie kary w wysokości 8.000,- zł - przyjął, że wobec likwidacji przedsiębiorcy, któremu zezwolenie zostało udzielone (tj. M. w K.) - zezwolenie to wygasło (w myśl art. 12 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób ), a ponieważ nowopowstałe M. Sp. z o.o. nie skorzystało z możliwości złożenia wniosku o przeniesienie uprawnień wynikających z zezwolenia nr [...] wydanego na rzecz M. ( na podstawie art. 12a ust 1 pkt 2 w/w ustawy ), dlatego też spółka skarżąca nie nabyła praw wynikających z okazanego w trakcie postępowania wyjaśniającego zezwolenia nr [...]. Podniesiono ponadto, że skarżąca nie okazała w trakcie kontroli aktualnego, wydanego na jej rzecz, zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób wydanego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r o transporcie drogowym, do udzielonej temu przedsiębiorstwu licencji z dnia [...] października 2002 r. Na tej podstawie stwierdzono wykonywanie przewozu osób na linii regularnej nr [...] bez wymaganego zezwolenia. Dodatkowo uzasadniono, iż termin ważności okazanego do kontroli rozkładu jazdy stanowiącego integralną część zezwolenia nr [...] upłynął w dniu [...] czerwca 2003 r., a zezwolenie ważne jest tylko wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, co wynika z treści wzoru zezwolenia określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz.U. z 1998 r. Nr 34, poz. 193 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób.

Skarżąca spółka w piśmie z dnia 14 lipca 2003 r. odwołała się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podnosząc w uzasadnieniu, iż M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jest kontynuatorem działalności gospodarczej zakładu budżetowego, tj. M. w K. Spółka stwierdziła, iż jest następcą prawnym M. w K., albowiem przekształcenie nastąpiło na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ze zm.). Odwołująca się wywodziła ponadto, że w przypadku przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę przedmiot działalności przedsiębiorstwa (tu spółki) jest tożsamy z przedmiotem zakładu budżetowego, prawa zaś i obowiązki związane z taką działalnością są prawami i obowiązkami powstałej spółki. W konkluzji stwierdzono, że skoro M. Spółka z o.o. w K. wstąpiło z mocy prawa we wszelkie prawa i obowiązki M. w K. to także wstąpiło w prawa wynikające z zezwolenia wydanego na rzecz M. w K. i spółka w dobrej wierze korzystała z przedmiotowego zezwolenia Jednocześnie odwołująca się podniosła, że w dniu 26 lutego 2003 r. złożyła do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w K. niezbędne dokumenty do wydania zezwolenia dla M. Spółka z o.o. w K. Odwołująca się spółka argumentowała ponadto, że wykonując na dużą skalę działalność o charakterze użyteczności publicznej, nie mogła zawiesić jej prowadzenia przede wszystkim ze względów społecznych, gdyż nie zapewniając kursowania regularnej komunikacji miejskiej naraziłaby zarówno mieszkańców K., jak i samą spółkę na trudne do przewidzenia straty. Wskazała, że łączna suma kar nałożona na 26 autobusów wyniosła 212.800,- złotych. W odwołaniu podkreślono również, że na dzień 9 lipca 2003 r. M. Sp. z o.o. dopełniła wszystkich wymogów zawartych w ustawie o transporcie drogowym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. Sp. z o.o. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] - uchylił decyzję organu I instancji w całości (pkt 1 decyzji organu odwoławczego) i nałożył karę pieniężną w wysokości 6.000,- zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie przyjął, iż M. w K. został zlikwidowany, a w jego miejsce powstał odrębny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, albowiem - zdaniem organu odwoławczego - doszło do przekształcenia zakładu budżetowego (M. w K.) w M. spółkę z o.o. Doszło zatem - w ocenie organu II instancji - jedynie do zmiany formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wywiódł, że istotą przekształcenia jest to, że podmiot przekształcony jest tym samym podmiotem tyle, że działa w innej formie. Zdaniem organu odwoławczego podmiot przekształcony (w sprawie niniejszej M. spółka z o.o.) nie wstępuje w jakiekolwiek prawa i obowiązki podmiotu przekształcanego, lecz są to jego własne prawa przysługujące mu w całości bez jakichkolwiek zmian, a fakt przekształcenia nie wpływa również co do zasady na dalsze przysługiwanie uprawnień ze sfery administracyjno-prawnej, w tym zezwoleń na przewozy regularne. Świadczy o tym - zdaniem organu - treść art. 23 ust 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał także, że skarżąca spółka została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 6 marca 2002 r., a więc jest to data przekształcenia spółki. W tej sytuacji, przekształcenie nastąpiło w chwili obowiązywania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która to ustawa na mocy art. 109 ust. 1 pkt 2 uchyliła ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r., a zatem skarżąca spółka nie mogła – wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji - wystąpić z wnioskiem o przeniesienie uprawnień wynikających z zezwolenia wydanego na rzecz M. na podstawie nie obowiązujących przepisów. Z dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wynika, że zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, pomimo błędnego uzasadnienia - rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. odpowiada prawu, albowiem podczas przejazdu kierowca wykonywał przewozy na podstawie zezwolenia, nie legitymując się ważnym rozkładem jazdy, co należy traktować jako wykonywanie przewozu bez zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy powołał się przy tym na przepisy art. 18 ust. 1, art. 97 ust. 1, oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia oraz treści i wzoru zezwolenia, a także na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2003 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 189 poz.1859), według których, wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia. Zezwolenia, które zdaniem organu, jest ważne jedynie w przypadku legitymowania się obowiązującym rozkładem jazdy, gdy tymczasem termin okazanego do kontroli rozkładu jazdy upłynął w dniu 14 czerwca 2003 r. (kontrola miała miejsce w dniu [...] czerwca 2003 r.). Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do wysokości kary organ odwoławczy miał na uwadze, że w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji obowiązywał taryfikator kar określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r., natomiast w chwili orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał załącznik do ustawy o transporcie drogowym, który przewidywał za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia karę w wysokości 6.000,- zł. Organ wskazał w związku z tym, iż do nałożenia kary w niższej wysokości był zobligowany dyspozycją przepisu art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych ustaw, który stanowi iż do postępowań administracyjnych wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy zmienione.

Skarżąca spółka wniosła w dniu 4 maja 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Strona skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 § 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej - przez przyjęcie, że spółka nie wstąpiła w prawa wynikające z uzyskanych przez M. w K. zezwoleń i koncesji, oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. - przez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu tej i kilkunastu innych spraw dotyczącej jednej kontroli treści art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiącej, że przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego przewozu osób mogą nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie na podstawie posiadanych uprawnień przez okres 2 lat od wejścia w życie ustawy. Ponadto skarżąca zarzuciła Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego niezastosowanie wprowadzonego przez art. 1 ust. 46 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym ustępu 2 podpunkt 2 artykułu 92 o limicie kar pieniężnych. Uzasadniając skargę odnośnie zarzutu pierwszego i drugiego skarżący wywodził, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że w przypadku przekształcenia komunalnego zakładu budżetowego w spółkę na podstawie powołanych przepisów, nowopowstała spółka wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z taką działalnością, co oznacza, że przedmiot działania spółki jest tożsamy z przedmiotem działalności zakładu budżetowego prawa zaś i obowiązki związane z taką działalnością są prawami i obowiązkami powstałej spółki, co wynika z istoty przekształcenia (sukcesja generalna) a zatem na spółkę przechodzą prawa i obowiązki publiczno –prawne w tym zezwolenia i koncesje. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej spółki organ odwoławczy (GITD) nie uwzględnił przepisów przejściowych z art. 103 ust. 2 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym na podstawie których - zdaniem strony skarżącej – M. Sp. z o.o. mogła w okresie unormowanym przepisem art. 103 w/w ustawy prowadzić działalność na dotychczasowych warunkach, a zatem nie było podstaw do nałożenia na nią kar pieniężnych. Uzasadniając skargę odnośnie zarzutu trzeciego, skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, choć powołał się w uzasadnieniu decyzji na art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, nie zastosował w sprawie art. 1 ust. 46 tejże ustawy, tj. ograniczenia wynikającego z art. 92 ust 2 ustawy, choć - zdaniem skarżącej - powinien był to uczynić, albowiem została przeprowadzona jednorazowo kontrola drogowa 26 autobusów M. Sp. z o.o., a następnie w odstępie kilku dni kontrola w przedsiębiorstwie. Zdaniem strony skarżącej wymierzone w toku kontroli kary pieniężne w łącznej wysokości 212.800,- zł (zmniejszone następnie przez organ odwoławczy) powinny być objęte limitem 15.000,- zł jako maksymalne kary, które mogły być wymierzone w toku kontroli drogowej, lub 30.000,- zł przy przyjęciu, że miała miejsce kontrola w przedsiębiorstwie. Skarżąca spółka wywiodła ponadto, że w uzasadnieniu projektu do ustawy o zmianie ustawy o ruchu drogowym zawarto stwierdzenie, iż celem wprowadzenia limitu w/w kar było założenie, aby przez rygorystyczne stosowanie kar pieniężnych nie doprowadzić przedsiębiorstwa do upadłości. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Ponadto, powołując się na art. 101 § 2 k.p.a., skarżąca wniosła o połączenie niniejszej sprawy z 39 sprawami wymienionymi w skardze (39 skarg), które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, uzasadniając wniosek tym, że zaskarżone w tych sprawach decyzje zapadły w czasie jednej kompleksowej kontroli w M. Sp. z o.o., a ich przedmiot jest tożsamy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o oddalenie przedmiotowej skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Organ odwoławczy – ustosunkowując się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie ograniczenia (limitu kar) wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym - stwierdził, że przepis ten nie znajduje zastosowania, ponieważ kary nie były sumowane, albowiem nałożone zostały w wyniku osobnych postępowań administracyjnych.

W piśmie przygotowawczym z dnia 8 marca 2005 r. organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, szerzej rozwodząc się nad argumentami dotyczącymi nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Ustosunkowując się do kwestii zastosowania w przedmiotowej sprawie ograniczenia (limitu kar), o którym mowa w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy podniósł m.in., iż to, że postępowania administracyjne dotyczą tego samego przedsiębiorcy oraz że opierają się na stwierdzeniu naruszenia takich samych przepisów prawa, wcale nie oznacza, że taki sam jest ich przedmiot, "rozproszony" jedynie w prowadzonych postępowaniach kontrolnych, których suma dopiero tworzy jakieś jedno "wspólne" postępowanie administracyjne. W ocenie organu prowadzonych było w istocie tyle postępowań administracyjnych, ile przeprowadzono kontroli drogowych względem skarżącej spółki, w trakcie których stwierdzono naruszenie prawa. O autonomiczności tych postępowań względem siebie decydowały – zdaniem organu – nie względy normatywne, ale faktyczne, tj. że każdą kontrolą objęty był konkretny przewóz drogowy wykonywany przez skarżącego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji – jak podkreślił Główny Inspektor Transportu Drogowego – należy uznać, iż nakładając na skarżącą spółkę szereg kar pieniężnych nie naruszono norm gwarancyjnych zawartych w art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż każda z nałożonych kar pieniężnych była wynikiem odrębnej kontroli drogowej (przewozu drogowego osób), o której mowa w w/w przepisie.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, i wniósł o oddalenie skargi, dodatkowo podnosząc, że w świetle przepisu art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym skarżąca spółka mogła wykonywać transport drogowy na podstawie dotychczasowego zezwolenia jedynie do czasu uzyskania licencji.

Pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i dodatkowo – już po zamknięciu rozprawy – w dniu 18 marca 2005 r. – złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kserokopię pisma [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia 30 czerwca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa.

Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 kpa, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 139 k.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania należy uznać, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, iż skarżąca spółka została prawidłowo ukarana karą za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób.

Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Sąd uznał, iż argumenty użyte przez skarżącą spółkę zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przedstawione w skardze do sądu administracyjnego, nie mogą być uwzględnione.

Jeśli chodzi o kwestię ważności zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym osób, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Sąd nie podziela stanowiska organu, że zezwolenie uzyskane przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, tj. od dnia 1 stycznia 2002 r. traci moc z chwilą uzyskania przez przedsiębiorcę licencji, a więc w przedmiotowej sprawie z dniem [...] października 2002 r.

Przepis art. 104 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc. Zdaniem Sądu, przepis ten należy interpretować łącznie z przepisem art. 103 ust. 2 w/w ustawy, który zezwalał przedsiębiorcom, prowadzącym do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób (a tak było w niniejszej sprawie), na dalsze wykonywanie w/w działalności w dotychczasowym zakresie na podstawie posiadanych uprawnień przez okres 2 lat od wejścia w życie ustawy.

Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w treści przepisów powołanej ustawy, a w szczególności art. 21 ust. 2, który stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia m.in. na wykonywanie przewozów regularnych dołącza się kserokopię licencji oraz dokumenty, o których mowa w art. 22 ustawy.

Jak z powyższego wynika, wniosek o wydanie zezwolenia musi być poprzedzony uzyskaniem licencji, a zatem gdyby przyjąć, jak twierdzi organ odwoławczy, że zezwolenie przestaje być ważne z chwilą uzyskania licencji, ustawodawca zakładałby, iż każdy przedsiębiorca prowadzący przed wejściem w życie działalność w zakresie przewozów regularnych, a który chce spełnić warunki wynikające z ustawy, musi na pewien czas (do momentu uzyskania nowego zezwolenia) zaprzestać prowadzenia działalności. Takiemu założeniu nie można nadać przymiotu racjonalności.

W sprawie niniejszej organ uznał, że okazane w toku kontroli zezwolenie nie jest ważne, ponieważ rozkład jazdy na linię dotyczącą tego zezwolenia wyekspirował w dniu 14 czerwca 2003 r. Przy czym fakt utraty ważności rozkładu jazdy jest okolicznością niesporną.

W ocenie Sądu, ocena stanu faktycznego dokonana przez organ odwoławczy była prawidłowa a wymierzenie kary we wskazanej wyżej wysokości było zgodne z obowiązującymi przepisami.

Zezwolenie nr [...] na wykonywanie transportu drogowego zostało wydane w dniu [...] września 1998 roku, a zatem pod rządami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.). W myśl przepisu art. 11 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r., przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne był obowiązany przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia projekt rozkładu jazdy uzgodniony na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego.

Zgodnie z ust. 5 w/w przepisu Minister Transportu i Gospodarki Morskiej określał w drodze rozporządzenia, dokumenty niezbędne do udzielenia zezwolenia oraz treść i wzór zezwolenia na wykonanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami.

W sprawie niniejszej powołanym wyżej aktem wykonawczym było Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 roku (Dz. U. Nr 34, poz.193, Nr 76, poz. 504). Jak z powyższego wynika warunkiem koniecznym uzyskania zezwolenia było przedstawienie projektu skoordynowanego rozkładu jazdy.

W zezwoleniu, jakim dysponowała skarżąca spółka zawarty był m.in. warunek ważności tego zezwolenia w postaci posiadania ważnego rozkładu jazdy. Sąd podziela stanowisko organu, że zezwolenie nr [...] jest decyzją administracyjną, którą strona zaakceptowała w całości, a zatem obowiązana była wypełniać jej postanowienia.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż brak aktualnego rozkładu jazdy, stanowiącego integralną część zezwolenia skutkowało koniecznością uznania, że drogowy przewóz osób odbywał się bez wymaganego zezwolenia.

Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt OPK 8/01, zajmował się kwestią rozkładu jazdy wyrażając stanowisko, że rozkład jazdy jest integralną częścią zezwolenia (vide: uchwała 5 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., ONSA 2001/4/1570).

Należy zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca nie wprowadził do załącznika do ustawy o transporcie drogowym odrębnej kategorii naruszenia przepisów w postaci wykonywania transportu drogowego bez ważnego rozkładu jazdy, a jedynie wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia. Jest to logiczne, albowiem z analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że przyjęcie założenia, iż transport drogowy osób może odbywać się bez posiadania ważnego rozkładu jazdy, niweczyłoby cel kontroli drogowych przeprowadzanych na podstawie tej ustawy. Celem tym jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa zarówno użytkownikom dróg, a przede wszystkim pasażerom. Cel ten nie mógłby zostać osiągnięty przy przyjęciu możliwości wykonywania transportu bez ważnego rozkładu jazdy albowiem uniemożliwiałoby to przeprowadzenie kontroli np. w zakresie czasu pracy kierowcy.

Cytowane rozporządzenie z dnia 5 marca 1998 r. zostało z dniem wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym zastąpione wydanym na podstawie art. 20 ustawy o transporcie drogowym, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób.

Przepis art. 20 ustawy o transporcie drogowym, na dzień kontroli oraz wydawania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stanowił, że w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Natomiast ust. 2 art. 20 stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 18. Do wniosku o wydanie zezwolenia zgodnie z art. 22 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy należało obligatoryjnie dołączyć m.in. proponowany rozkład jazdy.

Jak wynika z analizy przepisów, w dniu orzekania przez organ odwoławczy art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym miał takie samo brzmienie jak cytowane wyżej, natomiast zmieniła się treść ust. 2 tego przepisu, który stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określa w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 19a, oraz wzór zezwolenia i wypisu z zezwolenia, o którym mowa w art. 18, uwzględniając zakres niezbędnych danych.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że w całym rozpatrywanym okresie działalności prowadzonej - najpierw przez M. w K., a następnie przez jego sukcesora, tj. skarżącą spółkę M. Sp. z o.o. - aktualne pozostaje stwierdzenie, iż przedsiębiorca musiał legitymować się aktualnym rozkładem jazdy, aby uznać, że posiada odpowiednie zezwolenie, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela również stanowiska skarżącej spółki, co do kwestii wadliwości niezastosowania przez organ limitu kary wynikającego z przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zaprezentowany w skardze pogląd, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce jednorazowa kompleksowa kontrola obejmująca 26 autobusów nie znajduje – zdaniem Sądu - uzasadnienia i potwierdzenia w żadnym ze złożonych do akt sprawy dokumentów, a przede wszystkim w zapisach protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2003 r., podpisanego przez kontrolowanego kierowcę bez zastrzeżeń. Jak wynika z akt spraw sądowoadministracyjnych połączonych do wspólnego rozpoznania, w każdej z nich znajdują się protokoły kontroli wskazujące na to, że za każdym razem odbywała się pojedyncza kontrola drogowa poszczególnych pojazdów wykonujących przewóz regularny na różnych trasach. Kontrola ta odbywała się na drodze w dniach [...] i [...] czerwca 2003 r.

Należy zwrócić uwagę, iż w jednej ze spraw, która zawisła przed tutejszym Sądem pod sygnaturą akt VI SA/Wa 950/04, poza protokołem z kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2003 r., znajduje się protokół przesłuchania Kierownika Działu Ruchu skarżącej spółki, sporządzony w siedzibie przedsiębiorstwa w dniu [...] czerwca 2003 roku, na okoliczność posiadania zezwoleń na poszczególne linie komunikacyjne. W ocenie Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego - poza sporem jest, że przeprowadzona została pojedyncza kontrola drogowa, a sposób działania kontrolerów był zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. Nr 120, poz.1025 ze zm.). Wobec nie posiadania przez kierowców M. Sp. z o.o. (a zatem i nie okazania) podczas kontroli zezwoleń na wykonywanie transportu regularnego do posiadania, których obligował kierowców przepis art. 87 §1 pkt 1 a) cytowanej ustawy, koniecznym było ustalenie, czy kontrolowany przedsiębiorca w ogóle nie posiada zezwolenia, czy też posiada zezwolenie, ale nie wyposażył kierowców w stosowne wypisy. Od powyższego ustalenia zależała bowiem wysokość ewentualnej kary, ponieważ w zależności od naruszenia wynosiła ona (na dzień kontroli i wydania decyzji dnia [...] czerwca 2003r.) odpowiednio: 8.000,- złotych (lp.2. taryfikatora zawartego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz.999 ze zm.) lub 200,- zł ( lp.12.5 w/w taryfikatora). Zgodnie z metodyką kontroli zawartą w przepisach cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. oraz przepisami ustawy o transporcie drogowym (art. 84-86), inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego dokonują ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów, którymi w szczególności są dokumenty, pisemne wyjaśnienia kontrolowanego, wyniki oględzin (§ 4 ust 1, 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2002 r.). Warto jedynie – zdaniem Sądu – zauważyć, iż odpis protokołu przesłuchania Kierownika Działu Ruchu M. Sp. z o.o., niewątpliwie powinien być dołączony do każdych akt administracyjnych, lub w każdych aktach powinno być jednoznacznie wskazane źródło informacji, na które powołuje się organ, podając w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że "(...) w dniu [...] czerwca 2003 r. okazano w siedzibie przedsiębiorstwa zezwolenie numer [...]", co sugerowałoby przeprowadzenie na terenie przedsiębiorstwa innej lub dodatkowej kontroli. Jednakże to uchybienie nie ma wpływu na przedstawioną wyżej ocenę Sądu, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pojedynczą kontrolą drogową, a nie kontrolą w przedsiębiorstwie. W ocenie Sądu, inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. prawidłowo przeprowadzili przedmiotowe kontrole drogowe, a oceny tej nie może zmienić również złożony przez pełnomocnika skarżącej spółki w dniu 18 marca 2005 r. dokument w postaci pisma z dnia 30 czerwca 2003 r. skierowanego przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do M. Sp. z o.o., albowiem dokument ten nie przedstawia ani protokołu kontroli, ani tym bardziej decyzji administracyjnej, a jedynie listę stwierdzonych usterek technicznych w pojazdach należących do strony skarżącej wraz z prośbą o pilne ich usunięcie. W konsekwencji – zdaniem Sądu – należy uznać, iż nakładając na skarżącą spółkę M. Sp. z o.o. szereg kar pieniężnych nie naruszono norm gwarancyjnych zawartych w art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, gdyż każda z nałożonych kar pieniężnych była wynikiem odrębnej kontroli drogowej, o której mowa w w/w przepisie ustawy.

Sąd nie uznał również za słuszne argumentów strony skarżącej odwołujących się do istoty działalności M. Sp. z o.o., jako spółki komunalnej działającej na zasadach non profit, albowiem bez znaczenia w niniejszej sprawie jest to, iż skarżąca spółka nastawiona jest wyłącznie na zaspokajanie potrzeb mieszkańców oraz to, że jej wyłącznym udziałowcem jest miasto K. Kwestia statusu prawnego (komunalna spółka prawa handlowego) i charakteru prowadzonej przez stronę skarżącą działalności (zaspokajanie potrzeb zbiorowych miejscowej ludności) nie może mieć jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla organów dokonujących kontroli przestrzegania przepisów prawa, albowiem - zdaniem Sądu - każdy podmiot, zajmujący się profesjonalnie transportem po drogach publicznych, powinien z należytą starannością respektować wszelkie normy prawa drogowego, w tym postanowienia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarga M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie zasługuje na uwzględnienie - orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Sędziego Stanisława Gronowskiego

Wydany w sprawie wyrok uzasadnia, moim zdaniem, postawienie mu zarzutu naruszenia:

• przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 24 ust. 3 i 4, art. 92 ust. 1, art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U Nr 125, poz. 1371 ze zm.), art. 11 ust. 3 pkt 1 i art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.), zał. nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz. U. Nr 34, poz. 193 ze zm.) oraz zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów osób (Dz. U. Nr 152, poz. 1731)

• przepisu art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwane p.p.s.a., (naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, według redakcji z daty kontroli, a także art. 92 ust. 2 ustawy z daty wydania zaskarżonej decyzji, oraz art. 7 k.p.a.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego wyrażono stanowisko, że skoro z dniem 14 czerwca 2003 r. upłynął termin ważności rozkładu jazdy, tym samym z tym dniem straciło moc zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego, którego brak uzasadniał nałożenie kary pieniężnej. Jako uzasadnienie dla przyjęcia tego stanowiska powołano się na odnośny załącznik do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz. U. Nr 34, poz. 193 ze zm.). Sąd zaś powołał się tutaj również na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów osób (Dz. U. Nr 152, poz. 1731). Tymczasem wysoce dyskusyjne jest przyjęcie takiego swoiście rozumianego automatyzmu dla utraty bytu prawnego zezwolenia w związku z wyekspirowaniem terminu ważności rozkładu jazdy. Istotne znaczenie w zakresie regulacji tej właśnie kwestii mają przepisy art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym, które zostały naruszone przez organ i Sąd w następstwie ich niezastosowania. I tak wśród wskazanych w tych przepisach przesłankach, w których następuje wygaśnięcie zezwolenia z mocy prawa (art. 24 ust. 3 ustawy) lub jego cofnięcie mocą decyzji (art. 24 ust. 4), ustawodawca nie przewidział sytuacji, aby zezwolenie traciło moc prawną w wyniku upływu terminu ważności rozkładu jazdy. Katalog zaś wspomnianych wyżej przesłanek nie jest wskazany w sposób przykładowy, lecz wyczerpujący. Wątpliwe jest przy tym powołanie, na poparcie odmiennego w tej mierze stanowiska, na odpowiednie załączniki do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz. U. Nr 34, poz. 193 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów osób (Dz. U. Nr 152, poz. 1731). W szczególności rozporządzenie z dnia 5 marca 1998 r. utraciło moc prawną z dniem 1 stycznia 2001 r., a więc nie obowiązywało już w dacie kontroli ([...] czerwca 2003 r.). W ogóle zaś, na mocy art. 109 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób nie mogły obowiązywać dłużej niż do dnia 31 grudnia 2002 r. Natomiast rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów osób nie posiadało delegacji dla odmiennego, niż to wskazano w art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym, określenia przypadków, kiedy zezwolenie wygasa lub może być cofnięte. Ponadto zał. nr 1 do powyższego rozporządzenia, określający urzędowy wzór zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, nie zawiera zapisu o treści "zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy". Taki zapis zawarty jest w pouczeniu na odwrotnej stronie. Jednakże takie objaśnienie nie może mieć waloru normatywnego w omawianej kwestii. Tym samym, skoro nie wygasło zezwolenie, zarówno organ jak i Sąd, naruszyli przepis art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, uznając iż w sprawie istniały podstawy do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie przewozu osób bez wymaganego zezwolenia.

Niezależnie od wątpliwości materialnoprawnych, jakie rodzi zaskarżona decyzja oraz wyrok Sądu sprawa, z naruszeniem art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie została przez Sąd dostatecznie wyjaśniona. W pierwszej kolejności nie zostało dostatecznie zbadane i wyjaśnione dlaczego, w następstwie zmasowanych kontroli w dniach [...] i [...] czerwca 2003 r., organ nałożył na stronę skarżącą kary pieniężne w łącznej kwocie około 250.000 zł, podczas gdy w świetle przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, według ówczesnej redakcji, kara pieniężna nie mogła przekroczyć kwoty 15.000 zł. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała nowa redakcja art. 92 ust. 2 cytowanej ustawy, gdzie w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie kara pieniężna nie może przekroczyć kwoty 30.000 zł (art. 92 ust. 2 pkt 2). Taka zaś kontrola miała miejsce również w przedsiębiorstwie przewoźnika, na co wskazuje treść decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. Niewątpliwie w świetle przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy intencją ustawodawcy nie jest nakładanie na przewoźnika nadmiernie wysokich kar pieniężnych. Stąd dokonywanie kontroli również w siedzibie przedsiębiorstwa strony skarżącej nie może być całkiem bez znaczenia dla wysokości nałożonej kary pieniężnej. Zatem organ odwoławczy, orzekający już w dacie obowiązywania powołanego wyżej przepisu, jak i Sąd, powinni wyjaśnić, czy istniały podstawy do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej, znacznie przekraczającej limit kwoty 30.000 zł.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie rozważył również, czy organ prowadził postępowanie administracyjne w zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. I tak, przepis art. 7 k.p.a., stosownie do którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wyraża m.in. zasadę ogólną uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Aczkolwiek w zaskarżonych decyzjach, jak i wyroku Sądu, nie ma niczego na ten temat, surowość zastosowanej sankcji zdaje się wskazywać na danie przez organ zdecydowanego prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony skarżącej. Natomiast nie zostało w sprawie wyjaśnione, czy dla właściwej realizacji ustawowych zadań organu konieczne było nałożenie na stronę skarżącą tak wysoce dolegliwych kar pieniężnych. Być może istniałoby takie uzasadnienie, jednakże wymagałoby to uprzedniego zbadania i wyjaśnienia, zarówno przez organ jak i Sąd, czego zaniechano. Przykładowo mogłoby to mieć miejsce w sytuacji, gdyby można było przypisać stronie skarżącej kwalifikowaną winę w naruszeniu prawa albo gdyby takie zachowanie stanowiło istotne zagrożenie interesu społecznego. Nie przesądzając, czy stronie skarżącej można przypisać kwalifikowaną winę w braku wspomnianych rozkładów jazdy, nie sposób jednakże nie zauważyć, że kwestia posiadania tych dokumentów nie zależała, przynajmniej w pierwszej kolejności od skarżącej, lecz od właściwego organu do wydania tych zezwoleń, którym jest prezydent miasta (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy). Odpowiednie wnioski w tej mierze skarżąca złożyła zresztą jeszcze w miesiącu lutym 2004 r. W aktach sprawy brak jest dowodów i nie było zresztą prowadzone postępowanie dowodowe na okoliczność, co było powodem tak znacznego przekroczenia ustawowych terminów dla wydania skarżącej wspomnianych zezwoleń, a co skutkowało nałożenie wysokich kar pieniężnych.

Natomiast dla oceny, czy wykonywanie przez stronę skarżącą przewozów bez wymaganych zezwoleń stanowiło istotne zagrożenie interesu społecznego, organ winien uprzednio zbadać, a Sąd skontrolować, czego nie dokonano, czy wspomniane uchybienie skarżącej miało przykładowo wpływ na brak zaspokojenia potrzeb przewozowych znaczącego kręgu podróżnych lub czy ten stan rzeczy ograniczał w znacznej mierze konkurencję na lokalnym rynku przewozów komunikacji miejskiej. Dla kwestii uzasadnienia tak drastycznych działań organu wobec skarżącej nie bez znaczenia jest także potencjalna reakcja rynkowa, jakiej można by oczekiwać, gdyby kontrole takie były ponawiane. Jeżeli tym sposobem mogłoby dojść, z dnia na dzień, do zaprzestania przez skarżącą wykonywania przewozów komunikacji miejskiej, zaś jej konkurenci nie byliby w stanie wypełnić wynikającej stąd luki, zwłaszcza w odniesieniu do tych tras, które są mało atrakcyjne pod względem komercyjnym, wspomnianych działań organu, jako mogących wywołać paraliż komunikacyjny, nie sposób byłoby zaakceptować.

Te wszystkie istotne dla sprawy kwestie procesowe nie były analizowane przez organ i Sąd, zaś mogły mieć one wpływ na wynik sprawy.