Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 38/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 3, 4, 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. w S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 247/10 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w S. N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w B.P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. P. na rzecz "B." Spółki z o.o. w S. N. 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę "B." Sp. z o.o. w S. N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] listopada 2009 r. "B." Sp. z o.o. w S. N. (dalej skarżąca) zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w L. o zmianę decyzji ostatecznej z [...] września 2007 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa l. Wniosek dotyczył zmiany lokalizacji punktu gier wskazanego w pozycji 23 Załącznika nr 1 do decyzji z 2007 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. odmówił zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] września 2007 r. w zakresie wnioskowanej zmiany lokalizacji punktu gier.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2010 r. Organ wskazał, iż stosownie do przepisu art. 135 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540 ze zm.; dalej ustawa o grach hazardowych lub u.g.h.), która obowiązuje od 1 stycznia 2010 r., nie można zmieniać decyzji uprzednio wydanej w trybie art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej o.p.). W ocenie organu w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 253a o.p. – zmianie decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne (art. 135 ust. 2 u.g.h.), a ponadto brak jest interesu publicznego, a także ważnego interesu strony, który uzasadniałby dokonanie zmiany.

Odnosząc się do zarzutów niezgodności przepisów ustawy o grach hazardowych (w szczególności art. 135) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej organ stwierdził, że ustawa nie odbiera podmiotom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych możliwości dalszego prowadzenia tej działalności, lecz jedynie zakazuje zmiany lokalizacji punktu gier. Skoro przedsiębiorca może prowadzić działalność na podstawie posiadanego zezwolenia w miejscach, o których wyznaczenie sam wnioskował, nie można mówić o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych.

Organ nie zgodził się również z zarzutami naruszenia konstytucyjnych zasad wolności działalności gospodarczej i proporcjonalności w zakresie wprowadzania ograniczeń praw i wolności gwarantowanych Konstytucją. Ograniczenia związane z prowadzeniem gier na automatach wprowadzone zostały w drodze ustawy. Jej celem była ochrona interesu publicznego, w szczególności ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu. W związku z powyższym działalność gospodarcza w tym zakresie powinna być w znacznym stopniu ograniczona i prowadzona w miejscach, gdzie jest możliwość ciągłego sprawowania nadzoru i kontroli nad tą działalnością. Organ podkreślił, że pełna swoboda działalności gospodarczej w tak wrażliwych dziedzinach jak hazard mogłaby zagrażać nie tylko bezpieczeństwu państwa i obywateli, ale także porządkowi publicznemu. W ocenie organu dzięki regulowanej ofercie gier losowych i miejsc ich urządzania udział w tych grach odbywać się będzie na dużo mniejszą skalę i ochroni konsumentów przed nadmiernymi wydatkami związanymi z grą, a przede wszystkim ułatwi kontrolę wieku uczestnika gry.

Zdaniem organu ustawa o grach hazardowych nie podlegała procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych. Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, stosownie do wymogów dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L Nr 204 ze zm.; dalej dyrektywa 98/34/WE), przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu – ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych i niektórych innych ustaw. Wskazane wyłączenie umożliwiło przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych bez obowiązku notyfikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu nienotyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, a w konsekwencji ich bezskuteczności, Sąd I instancji przypomniał, że kluczowym obowiązkiem spoczywającym na Państwach Członkowskich w świetle dyrektywy jest notyfikacja, czyli przedkładanie Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, które to pojęcie WSA szczegółowo wyjaśnił. Sąd I instancji w pełni podzielił prezentowany już przez polskie sądy administracyjne pogląd, że ustawa o grach hazardowych nie narusza obowiązku notyfikacji ustanowionego w dyrektywie nr 98/34/WE, a co za tym idzie przepisy te nie są w tym zakresie sprzeczne z prawem Unii Europejskiej.

WSA uznał za chybione zarzuty zmierzające do wykazania, iż przepisy ustawa o grach hazardowych w zakresie dotyczącym zmiany ostatecznych zezwoleń na urządzanie gier na automatach naruszają zasady ochrony praw nabytych oraz zasady ochrony zaufania do państwa i prawa poprzez wprowadzenie unormowania stanowiącego, iż zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają ważne do czasu upływu terminu, na które zostały wydane. Zgodnie z art. 135 ust. 2 u.g.h. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (udzielone przed wejściem w życie u.g.h.), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Sąd uznał, że argumentacja spółki upatrująca w tym ograniczeniu naruszenia zasad konstytucyjnych jest zdecydowanie zbyt daleko idąca. Ograniczenie możliwości zmian już istniejących zezwoleń nie może być traktowane jako naruszenie ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do państwa i prawa, tym bardziej, że jest uzasadnione względami interesu publicznego – konieczności zapewnienia należytej kontroli nad działalnością w tym sektorze.

Przypomniawszy warunki stosowania zasady ochrony praw nabytych i ochrony zaufania, Sąd wskazał, że trudno uznać, aby ograniczenia potencjalnej możliwości zmiany zezwolenia udzielonego na gruncie poprzedniego stanu prawnego stanowiło naruszenie jakiegoś prawa nabytego lub przynajmniej chronionej ekspektatywy. W ocenie WSA, stanowisko skarżącej prowadziłoby do wniosku, że żadna niekorzystna dla przedsiębiorcy zmiana stanu prawnego nie jest dopuszczalna, gdyż godzi w prawa nabyte. Wniosek taki zakładałaby istnienie niedającego się pogodzić z wymogami państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawa przedsiębiorcy do prowadzenia działalności w niezmienionych na przestrzeni lat uwarunkowaniach prawnych.

W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, we wnioskowanym przez skarżącą zakresie.

Odnosząc się do zarzutu bezprawnej przewlekłości postępowania WSA stwierdził, że zarzut ten nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, gdyż nie wpłynąłby na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, a tylko takie wady postępowania mogłyby stanowić podstawę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Bezprawne przedłużanie postępowania mogłoby podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność organu.

Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji gdy przyczyną odmowy zmiany zezwolenia zgodnie z żądaniem skarżącej był art. 135 ust. 2 u.g.h., wprowadzający ograniczenie o charakterze lex specialis w stosunku do warunków zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 253a o.p., bezcelowe jest rozważanie zarzutów, co do tego, czy organ prawidłowo ocenił interes publiczny i słuszny interes strony przy wydawaniu decyzji. Żądanie strony wychodziło poza zakres dopuszczalnej zmiany, a zatem wydanie decyzji zgodnie z tym żądaniem nie było możliwe z uwagi na przywołane ograniczenie.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego (1) uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L., ewentualnie o (2) uchylenie wskazanego orzeczenia w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji (i) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby celnej w B. P. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego, (ii) ewentualnie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. P. oraz (iii) o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, (3) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, tj.:

- art. 1 pkt. 11 dyrektywy nr 98/34/WE, zmienionej Dyrektywą nr 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. w związku z § 2 pkt la, pkt 3 i pkt 5 lit. b, lit. d i lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 39, poz. 2039 ze zm.) przez błędna wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż cytowane przepisy nie odnoszą się do stosowania "produktu" jakim jest "automat do gry o niskich wygranych" oraz, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie podlegają obowiązkowi notyfikacji;

- art. 34, art. 36, art. 49 oraz art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przepisy ustawy o grach hazardowych określające zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich miejscach publicznych i prywatnych, za wyjątkiem kasyn, stanowią środek o skutkach równoważnych do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 34 TFUE, a powołany zakaz chociażby motywowany względami porządku publicznego, ochrony zdrowia ludzi i przeciwdziałaniu hazardowi stanowi ukryte ograniczenie w handlu między państwami członkowskimi, podczas gdy wskazane cele są możliwe do osiągnięcia bez stosowania aż tak drastycznymi środkami (naruszenie art. 36 TFUE) oraz w sytuacji, gdy wprowadzony przepisami ustawy o grach hazardowych zakaz prowadzenia na terenie Polski działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (poza kasynami), stanowi przeszkodę w świadczeniu usług oraz swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 oraz art. 56 TFUE

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 ust. 1 lit a) i c) p.p.s.a. polegające na dokonaniu błędnego ustalenia, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1) zarzutów oraz z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) i art. 139 § li 2 o.p. oraz art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. i art. 247 § 1 pkt 2) o.p.;

- art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. oraz art. 247 § 1 pkt 2) o.p. polegające na niezastosowaniu wskazanego artykułu p.p.s.a., pomimo że ziściła się przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. oraz w art. 247 § 1 pkt 2) o.p., tj. zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana bez podstawy prawnej;

- art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd oddalił skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości.

Ponadto, wniosła o zwrócenie się rzez NSA na podstawie art. 267 TFUE do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni:

I. art. 34 i art. 36 TFUE w sytuacji, w której przepisy ustawy o grach hazardowych określające zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich miejscach publicznych i prywatnych, za wyjątkiem kasyn, stanowią środek o skutkach równoważnych do ograniczeń ilościowych (art. 34 TFUE), a powołany zakaz chociażby motywowany względami porządku publicznego, ochrony zdrowia ludzi i przeciwdziałaniu hazardowi stanowi ukryte ograniczenie w handlu między państwami członkowskimi, podczas gdy wskazane cele są możliwe do osiągnięcia bez stosowania aż tak drastycznymi środkami (art. 36 TFUE);

II. art. 49 i art. 56 TFUE w sytuacji, w której przepisy ustawy o grach hazardowych przewidujące zakaz prowadzenia na terenie Polski działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (poza kasynami), stanowi przeszkodę świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości.

III. dyrektywy nr 98/34/WE, zmienionej Dyrektywą nr 98/48/WE w sytuacji braku poddania ustawy o grach hazardowych procedurze notyfikacji do Komisji Europejskiej i w sytuacji gdy przepis art. 135 ust. 2 wspomnianej ustawy uznać należy za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, zmienionej Dyrektywą nr 98/48/WE.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez WSA w P. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10 oraz rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego zadanego przez WSA w G. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 261/10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bezprzedmiotowy okazał się wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11 orzekł, że art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucyjny RP.

Z kolei w kwestii pytań prejudycjalnych zadanych przez WSA w G. w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 261/10 wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyrokach z dnia 19 lipca 2012 r. wydanych w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11.

W stanie sprawy przedmiotem kontroli była decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. P. utrzymująca w mocy decyzję tego organu wydanego na podstawie art. 135 ust. 2 u.g.h.

Sąd I instancji rozpoznając skargę wyraził pogląd, że będące podstawą rozstrzygnięcia przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mają technicznego charakteru w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.

Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia z oczywistych względów nie uwzględniła ww. wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt C – 213/11, C-214/11, C-217/11) , w którym Trybunał wypowiadał się w kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1, w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej.

W myśl stanowiska Trybunału Sprawiedliwości przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie ":przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy sądu krajowego.

Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35- 36).

W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 – 39).

Stanowisko Sądu I instancji, według którego ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie podlegała obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej, nie może być uznane za miarodajne w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., a w każdym razie jest przedwczesne. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny z oczywistych względów nie tylko Sąd I instancji, ale przede wszystkim także organy nie analizowali kwestii technicznego charakteru zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie wskazanym przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Wprawdzie w myśl omawianego wyroku rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu, pod kątem czy jest to przepis techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego. Tym niemniej, należy jednak pamiętać o obowiązującej w prawie unijnym zasadzie autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zważywszy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, dlatego ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien w pierwszej kolejności poczynić organ. Na te kwestie szczegółowo zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt I GSK 463/11 (CBOIS - baza orzeczeń.nsa.gov.pl)

Uwzględniając powyższe, w tym mając również na uwadze wyrażoną w art. 120 Ordynacji podatkowej zasadę legalizmu, w sytuacji, gdy wymieniony wyrok Trybunału Sprawiedliwości należałoby uznać za element porządku prawnego, zachodzi potrzeba rozważenia przede wszystkim przez organ, konsekwencji prawnych wynikających z tego wyroku. A zatem, pod tym kątem, niejako od początku sprawa wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W kontekście omawianego wyroku Trybunału Sprawiedliwości, nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznał skargę, a uznając ją w świetle przedstawionych argumentów za zasadną, uchylił wydane w sprawie decyzje organu z powodu naruszenia prawa.

Organ administracji, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, w pierwszej kolejności odniesie się do powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając wskazaną tam wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w tym wyroku, gdyż, jak była o tym mowa, omawiany wyrok jest elementem porządku prawnego w świetle art. 120 Ordynacji podatkowej, a zatem jest wiążący dla organu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego, dla wszechstronnego zbadania sprawy, organ nie powinien pominąć rozważenia kwestii, czy zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mogłyby być zwolnione od wymogu podlegania przepisom dyrektywy 98/34/WE, z powołaniem się na pkt 4 preambuły tej dyrektywy. W myśl powołanego pkt. 4 dyrektywy 98/34/WE, bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję.

W tym stanie rzeczy odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.