Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 542/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: arrt. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Gminy T. (dalej także jako "Rada" lub "organ") na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr XXIV/98/2016 z 10 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy T..

Pismem z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej "Prokurator", "skarżący") zaskarżył ww. uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów § 115, § 118, § 135, § 137, § 146 i § 147 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. nr 100, poz. 908 – dalej: ZTP) w zw. z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w niżej wymienionych przepisach uchwały uregulowań wykraczających poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów aktów normatywnych w szczególności:

- w § 3 regulaminu powtórzono treść art. 4 przepisów ustawy upoważniającej u.c.p.g., z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy;

- w § 4 ust. 1 nałożono na mieszkańców obowiązek selektywnego zbierania odpadów i przyłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej, z wyjątkiem nieruchomości posiadającej przydomową oczyszczalnię ścieków, usuwania niezwłocznie z budynków i ich części sopli i nawisów śniegu stwarzających zagrożenie dla przechodniów, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 5 ust. 1 regulaminu ponownie nałożono obowiązek selektywnego zbierania odpadów, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 6 ust. 4 regulaminu stwierdzono, iż odpady nadające się do odzysku takie jak metale, makulatura, szkło, tworzywo sztuczne itp. Właściciela mogą dostarczyć samodzielnie, na własny koszt do punktów skupu zorganizowanych przez podmioty gospodarcze oraz do gminnego punktu selektywnej zbiórki, z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 6 ust. 7 regulaminu nałożono na mieszkańców obowiązek gromadzenia odpadów niebezpiecznych, a także przygotowania ich do odbioru w taki sposób, aby ograniczyć do nich dostęp osobom trzecim z przekroczeniem delegacji ustawowej;

- w § 8 ust. 1 regulaminu ograniczono zakres napraw pojazdów samochodowych jedynie do drobnych napraw na terenie nieruchomości z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;

- w § 11 ust. 2-5 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników w należytym stanie czystości oraz odpowiednim stanie technicznym co stanowi częściowe powtórzenie regulacji art. 5 ust. 1 u.c.p.g. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

- w § 16 regulaminu wprowadzono obowiązki jakie ma przedsiębiorca odbierający odpady komunalne, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2;

- w § 18 regulaminu wprowadzono obowiązki jakie mają właściciele utrzymujący zwierzęta domowe tj. zapewnienie im opieki weterynaryjnej oraz zobowiązanie właścicieli psów do opłacania podatku, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

- w § 17 regulaminu określono obowiązki osób posiadających zwierzęta domowe, co stanowi powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 23 ust. 5 regulaminu wprowadzono wymagania wobec właścicieli pszczół, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 29 i 30 regulaminu wprowadzono zapis nakładający odpowiedzialność karną za wykroczenia polegające na niestosowaniu się do obowiązków wynikających z regulaminu, a także zapis odsyłający do przepisów kodeksu postepowania w sprawie wykroczeń, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Pismem procesowym z 22 października 2019 r. Prokurator uzupełnił zarzuty skargi wskazując, iż zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, przekraczając granicę delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. także w zakresie innych zawartych w niej uregulowań, w tym poprzez :

1) nałożenie w § 7 ust. 2 lit. a regulaminu obowiązku zapewnienia odpowiedniej liczby koszy na śmiecie na właścicieli nieruchomości na której prowadzona jest działalność handlowa, usługowa, gastronomiczna lub inna działalność;

2) zobowiązanie w § 7 ust. 7 właścicieli nieruchomości do systematycznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń nie tylko z części nieruchomości służących do użytku publicznego ale również z dojazdów, dojść do nieruchomości i obiektów zlokalizowanych na jej terenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. VIII SA/Wa 67/18);

3) zobowiązanie w § 7 ust. 8 właścicieli nieruchomości do bezzwłocznego usuwania sopli lodu i nawisów śniegu z budynków stanowiących zagrożenie dla przechodniów;

4) nałożenie w § 9 ust. 1 pkt 2 na właścicieli nieruchomości zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, co nie mieści się w materii regulaminu i jest uregulowane w przepisach ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j.:Dz.U.2017.668); 5) dopuszczenie w § 9 ust. 2 możliwości spalania w instalacjach grzewczych budynków odpadów z drewna, papieru, tektury, niezawierających niebezpiecznych substancji, impregnatów, folii itp., co również nie mieści się w materii regulaminu i jest uregulowane w przepisach ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), wyrok WSA w Poznaniu , IV SA/Po 692/15;

6) powtórzenie w § 10 ust. 1 regulaminu obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na odbieranie nieczystości ciekłych, zawartego w art. 6 ust. 1 u.c.p.g.;

7) wskazanie w § 10 ust. 3, że zbiornik bezodpływowy musi być zlokalizowany w sposób umożliwiający dojazd pojazdu asenizacyjnego w celu jego opróżnienia;

8) zobowiązanie w § 15 właściciela nieruchomości nie mającego możliwości przyłączenia jej do systemu kanalizacji sanitarnej, do dostosowania wielkości wybudowanego zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających, w taki sposób, by jego opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w miesiącu, bez dopuszczenia do przepełniania zbiornika nieczystościami ciekłymi i wylewania się ich na powierzchnie gruntu oraz określenie wskaźników wytwarzania nieczystości ciekłych (wyrok WSA w Krakowie , II SA/Kr 1459/14);

9) określenie w § 19 i 20 regulaminu, że padłe zwierzęta muszą być niezwłocznie usunięte z nieruchomości i przekazane do zakładu utylizacji z zachowaniem należnych wymogów sanitarnych a obowiązek ten ciąży na właścicielu zwierzęcia a w przypadku jego braku na gminie, podczas gdy materia postępowania z padłymi zwierzętami uregulowana jest ustawą z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.);

10) wskazanie w § 21, że właściciele nieruchomości obowiązani są do utrzymania zwierząt gospodarskich we właściwych warunkach sanitarnych i zoohigienicznych, w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i właścicieli nieruchomości sąsiednich, szczególnie w zakresie hałasu i przykrych zapachów, czym wkroczono w materię uregulowaną w art. 144 kc;

11) określenie w § 23 ust. 1-4 warunków dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenie wyłączonym z produkcji rolnej w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika, przeprowadzania deratyzacji pomieszczeń;

12) nałożenie w § 24 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na terenie nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie, VIII SA/Wa 25/18).

Skarżący dodatkowo podniósł, że w zaskarżonej uchwale zaistniało pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazania terminów przeprowadzania deratyzacji, gdyż przepis § 24-26 zamiast wymaganego terminu wykonania deratyzacji wskazuje na częstotliwość jej przeprowadzenia a nie termin o którym w przyszłości ma dopiero zadecydować Wójt Gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości ewentualnie powinno zostać stwierdzone wydanie uchwały z naruszeniem prawa. Organ odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że stwierdzenie nieważności uchwały zależy od wagi uchybienia. Za uchybienie uzasadniające stwierdzenie nieważności nie można uznać okoliczności powtórzenia w niej przepisów ustawy, zwłaszcza że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego, a przytaczanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego często wpływa na przejrzystość i czytelność uchwały. Wskazano też, że w regulaminie można wprowadzić zgodnie z art. 4 ust. 2a ustawy obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a, można też było nałożyć określone obowiązki na właścicieli pszczół oraz posiadaczy zwierząt domowych. Wskazano też, że znaczna część zarzutów do uchwały sformułowana została bardzo ogólne, co uniemożliwia poznanie motywów skarżącego i odniesienie się do nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12).

Zatem zauważyć należy, że przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w zw. z § 143 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.

Art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie nieruchomości. Rada, podejmującej uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazanie warunków, by czynności te były dopuszczalne, w tym zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Organ nie może ograniczać możliwości wykonywania drobnych napraw technicznych pojazdów (np. wymiany kół, czy świec zapłonowych) poza warsztatami samochodowymi. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu mechanicznego zawiera modyfikację regulacji ustawowej. Z kolei uzależnienie możliwości napraw pojazdów od gromadzenia i usuwania odpadów w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, wprowadza warunek zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować. Z tych przyczyn zapis § 8 ust. 2 regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Również w ocenie sądu obowiązki określone w § 4 ust. 1 pkt 2-4, § 5 ust. 1 dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych, przyłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej, chyba że nieruchomość jest przyłączona do przydomowej oczyszczalni ścieków, usuwania z budynków i ich części oraz urządzeń użyteczności publicznej sopli i nawisów śniegu stwarzających zagrożenie dla przechodniów zostały nałożone z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. I tak, o tym czy odpady zbierane będą w sposób selektywny, decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości. Regulamin powinien określać jedynie wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, co wynika wprost z art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zatem nałożenie obowiązków w tym zakresie jest możliwe o ile ogranicza się on do części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem w § 7ust. 1 pkt 7 nakazano właścicielom nieruchomości uprzątnięcie błota, lodu, śniegu i innych nieczystości z dojazdów, dojść do nieruchomości i obiektów zlokalizowanych na jej terenie, co wykracza poza delegację ustawową. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło też w uregulowaniach zawartych w § 9 ust. 1 pkt 2 w którym nakłada się na właścicieli nieruchomości zakaz odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, co nie mieści się w materii regulaminu i jest uregulowane w przepisach ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j.:Dz.U.2017.668), vide: wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd618/11, wyrok WSA w Poznaniu IV SA/po 692/15 oraz w § 9 ust. 2 poprzez dopuszczenie możliwości spalania w instalacjach grzewczych budynków odpadów z drewna, papieru, tektury, niezawierających niebezpiecznych substancji, impregnatów, folii. Kwestie te są uregulowane w przepisach ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) - vide wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 692/15. Nałożony w § 6 ust. 7 unormowania dotyczące postępowania z odpadami niebezpiecznymi uregulowano aktem rangi ustawowej ustawą z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

W ocenie sądu Rada nie była także uprawniona do normowania w regulaminie miejsca usytuowania zbiornika bezodpływowego ( § 10 ust. 3), czy wskazywania jego wielkości (§ 15) – vide wyrok WSA w Krakowie , II SA/Kr 1459/14. Ta sama uwaga dotyczy unormowania w regulaminie obowiązków przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne (§ 16 regulaminu), materii postępowania ze zwierzętami padłymi (§ 19 i 20), która uregulowana jest w ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Wskazanie (§ 21), że właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania zwierząt gospodarskich we właściwych warunkach sanitarnych i zoohigienicznych, w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i właścicieli nieruchomości sąsiednich, szczególnie w zakresie hałasu i przykrych zapachów bez wątpienia wkracza w materię przepisu kodeksu cywilnego – art. 144, w myśl którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłóciłyby korzystanie z nieruchomości sąsiedzkich ponad miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada nie posiada uprawnień do doprecyzowania zasady wynikającej z w/w przepisu kodeksu.

Również wprowadzenie w § 18 obowiązków jakie mają właściciele utrzymujący zwierzęta domowe tj. zapewnienie im opieki weterynaryjnej oraz zobowiązanie właścicieli psów do opłacania podatku nastąpiło z przekroczeniem istniejącej delegacji ustawowej. Zapisy dotyczące rejestracji psa, opłacania podatku uregulowane są w ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm.), ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. Regulacje zawarte w tym zakresie w zaskarżonym regulaminie w znacznym zakresie powtarzają delegację ustawową oraz wkraczają w materię uregulowaną w art. 431 k.c. Zauważyć należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady Gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości na terenie których przebywają psy zwolnione z uwięzi (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16) - § 18 ust. 2 pkt 2. Uregulowanie takie narusza także zasadę proporcjonalności zobowiązując właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego czy zwolniony pies z uwięzi stanowi z uwagi na swoją wielkość i cechy jakiekolwiek zagrożenie.

Uregulowanie w § 23 dla prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej (ust. 1- 2, 5) zostało sformułowane przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów orz z odwołaniem się do materii unormowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np.: w zakresie gromadzenia czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego).

Podzielić należy też stanowisko skarżącego odnośnie wadliwości zapisów § 29 i 30 regulaminu wprowadzających odpowiedzialność karną za wykroczenia polegające na niestosowaniu się do obowiązków wynikających z regulaminu, a także zapis odsyłający do przepisów kodeksu postępowania w sprawie wykroczeń. Ta regulacja wydana została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nadto wskazać należy, ze w uchwale nie zamieszcza się przepisów karnych i tych o karach pieniężnych. Nie powtarza się również przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych. Takie powtórzenia zawierają zapisy: § 11 ust. 2-5 (powtórzenie art. 5 ust. 1 u.cp.g.), § 10 ust. 1 (powtórzenie art. 6 ust. 1 u.c.p.g.).

Sąd zaaprobował stanowisko Prokuratora, że w zaskarżonej uchwale zaistniało pominięcie uchwałodawcze. Polega ono na zaniechaniu wskazania terminów przeprowadzania deratyzacji, gdyż zapisy § 24-26 regulaminu zamiast wymaganego terminu wykonania deratyzacji wskazują na częstotliwość jej przeprowadzenia a nie termin jej przeprowadzenia, co nie odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

W ocenie Sądu stanowisko organu w żadnym stopniu nie podważa podniesionych zarzutów przez skarżącego. Regulacja regulaminu winna być precyzyjna i przedmiotem regulacji winny być tylko kwestie przekazane do kompetencji samorządu. Zapisy regulaminu winny zostać sformułowane tak, aby odpowiadały zasadom techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu, a zatem bez zbędnych powtórzeń, czy modyfikacji.

Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy T. z dnia 10 czerwca 2016 r., narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego były niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Reasumując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.