Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 309/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 135, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1 i 4, art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 6, par. 7 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: par. 12 ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi J. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 29 l.p. 40, dotyczącym ulicy A oznaczonej na rysunku planu symbolem 38KDD; 2. zasądza od Rady Gminy L. solidarnie na rzecz J. i J. małżonków K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w zakresie opisanym w pkt. 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] uchwałą Nr [...] Rada Gminy L., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142 poz.1591 ze zm.), a także art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L. (zwany w skrócie Planem).

W dniu 19 stycznia 2011 r. J.K. i J.K. wezwali Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zakwalifikowaniu działek [...] i [...] (tj. ulica A) oraz przyległych do nich fragmentów działek [...] i [...] w B., jako gminne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L..

W ocenie J.K. i J.K. przekwalifikowanie ulicy A na drogę gminną i poszerzenie kosztem przyległych nieruchomości należy traktować jako nieuzasadnione pokrzywdzenie mieszkańców tej ulicy. Ponadto zdaniem stron Plan w obecnym kształcie jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., przyjętym uchwałą nr [...] Rady z dnia [...] (powoływane w skrócie jako Studium), a Rada uchwalając go złamała art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uchwalony Plan nie honoruje bowiem wcześniejszych decyzji, według których zostały zagospodarowane działki skarżących, ani samego zagospodarowania. W szczególności nie są honorowane wyznaczone wcześniej linie, w których należało realizować ogrodzenia. Pociąga to w konsekwencji również niezgodność z podstawową zasadą planowania przestrzennego, podaną w art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, jaką jest ład przestrzenny. Przy poszerzanych drogach, w

l

szczególności przy A, nowe ogrodzenia będą cofnięte względem starych o

2 m.

Według wzywających do usunięcia naruszenia prawa sprzeczna ze Studium jest też likwidacja dróg wewnętrznych, w szczególności ulicy A. W rozdziale III.5.2 Studium zapisano bowiem, że "W stosunku do układu komunikacyjnego pozostawia się dotychczasową siatkę układu drogowego z możliwością rozbudowy o drogi niższego rzędu, w tym drogi publiczne dojazdowe i wewnętrzne oraz niepubliczne drogi wewnętrzne.", przy czym "drogi wewnętrzne należy kształtować jako jednojezdniowe o szerokości drogi 6,0-7,0 m". Poza tym w Planie błędnie narysowano, że ulica A łączy się z nieistniejącą drogą oznaczoną jako "KDD". Ulica A jest drogą nieprzelotową (ślepą), kończącą się na działce leśnej o numerze ewidencyjnym 334/2, leżącej w innej gminie (tj. A.) i innym powiecie. W planie zagospodarowania Gminy A. nie ma tam, tj. na skraju lasu, żadnej drogi. Zatem jedynym uzasadnieniem poszerzenia ulicy A mogłoby być tylko ułatwienie dojazdu do przyległych do niej posesji (media są już doprowadzone), jednakże jak zgodnie stwierdzili wszyscy mieszkańcy i właściciele nieruchomości przy ulicy A w uwagach złożonych do projektów Planu w dniach 21 czerwca i 30 listopada 2010 roku nie ma takiej potrzeby, gdyż ulica A może pełnić funkcje komunikacyjne będąc drogą wewnętrzną, gdyż wszyscy jej aktualni i przyszli mieszkańcy są równocześnie jej współwłaścicielami.

Zdaniem J.K. i J.K. przeciwko przekwalifikowaniu na drogę gminną i poszerzeniu ulicy A przemawiają też względy ekonomiczne, gdyż ewentualna realizacja poszerzenia ulicy A wiązałaby się z irracjonalnymi kosztami, które Gmina L. musiałaby ponieść na wykup drogi (utwardzonej przez dotychczasowych właścicieli), wykup fragmentów przyległych działek budowlanych (o które miałaby być poszerzona droga), koszty odtworzenia urządzeń (ogrodzeń, budynków, przyłączy, instalacji domofonowych itp., podjazdów) i nasadzeń w dwumetrowym pasie przylegającym do aktualnej drogi. Do tego doliczyć należy koszty rozbiórki aktualnych urządzeń (np. murowanych i stalowych ogrodzeń na głębokich fundamentach) oraz odszkodowania z tytułu utraty przez działki budowlane dotychczasowych walorów użytkowych i funkcjonalnych (np. likwidacja oczyszczalni ścieków na działce 24/14, zmniejszenie parkingów). Strony stwierdziły, iż nawet gdyby do realizacji poszerzenia ulicy A w najbliższym czasie nie doszło, to już samo przeznaczenie pod drogę, czyli planowana likwidacja części

zagospodarowanej działki - tj. przyłączy, nasadzeń, ogrodzeń itp., skutkowałoby oczywistym obniżeniem atrakcyjności i wartości działki, co byłoby podstawą do dochodzenia od Gminy odszkodowania, o którym mowa w art. 36 i 37 u.p.z.p.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy L. poinformowała J.K. i J.K., iż wezwanie jest przedwczesne bowiem plan nie jest jeszcze prawomocny. Organ wyjaśnił, że Wójt Gminy L. zobowiązany był w ciągu 7 dni od dnia podjęcia uchwały do przedłożenia wojewodzie dokumentacji prac planistycznych w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi. O nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały zgodnie z przepisami art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Biorąc pod uwagę powyższe, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego będzie mogło być rozpatrzone po rozstrzygnięciu organu nadzorczego.

Skargę na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L. wnieśli do sądu administracyjnego J.K. i J.K. żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej ulicy A oraz działek do niej przylegających.

W uzasadnieniu skargi skarżący odwołali się do argumentacji podniesionej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 19 stycznia 2011 r. Ponadto odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oświadczyli, że organ administracji odmówił im rozpatrzenia wezwania z dnia 19 stycznia 2011 r. przed upływem 60- dniowego terminu od jego wniesienia, to należy uznać wezwanie za bezskuteczne. W ocenie skarżących zarówno wezwanie jak i skarga wniesione w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przed wejściem w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie przekreślają dopuszczalności skargi, bowiem sam fakt podjęcia przez organ gminy danej uchwały, jeszcze przed jej opublikowaniem, rodzi dla strony określoną sytuację prawną, która może naruszać jej interesy prawne, zatem wezwanie może być dokonane przed

opublikowaniem kwestionowanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wyjaśniła, iż uchwała z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 61, poz. 541 dnia 12 marca 2011 r. Organ nadzoru nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Następnie organ gminy oświadczył, iż plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L. sporządzony został w następstwie podjęcia uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L.. Plan został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a procedura planu została przeprowadzona zgodnie z art. 17 u.p.z.p.

Dalej organ gminy zauważył, iż po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wpłynęło 11 wniosków formalnych, zgłoszonych przez osoby fizyczne i prawne, które zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy L..

W ocenie organu gminy plan posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Sporządzona na potrzeby planu miejscowego prognoza oddziaływania na środowisko posiada uzgodnienia z zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie i opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie, w dniach od 19 maja 2010 r. do 17 czerwca 2010 r. i od 20 października 2010 r. do 19 listopada 2010 r. W trakcie wyłożeń zostały przeprowadzone dyskusje publiczne. Zgodnie z art. 18 u.p.z.p., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można było wnosić uwagi. W wyniku pierwszego wyłożenia do projektu planu wpłynęło w terminie 25 uwag (1 została rozpatrzona przez Wójta Gminy pozytywnie, 4 częściowo pozytywnie, 20

negatywnie), w wyniku drugiego wyłożenia wpłynęło 46 uwag, z których 45 zostało rozpatrzone przez Wójta Gminy negatywnie lub częściowo negatywnie (2 uwagi w części i 1 w całości zostały rozpatrzone pozytywnie bez konieczności zmiany zapisów planu) i stanowi wraz z negatywnie rozpatrzonymi uwagami z pierwszego wyłożenia oraz ze sposobem rozpatrzenia załącznik nr 3 do uchwały w sprawie uchwalenia ww. planu. Do projektu planu, zgodnie z ustawowym wymogiem, została również sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia planu.

Następnie organ gminy stwierdził, iż plan miejscowy jest zgodny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...]. Natomiast w odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze organ uznał, że są one bezprzedmiotowe. W planie obsługę komunikacyjną zaprojektowano z dróg publicznych. Dla dróg oznaczonych symbolem D (dojazdowych) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających o przekroju jednojezdniowym ustalono na 10m zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). Działki nr ewid. [...] i [...] zostały zakwalifikowane jako droga dojazdowa oznaczona symbolem 38 KDD o szerokości 10m. Biorąc pod uwagę § 6 powołanego rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczania elementów drogi urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Przeznaczenie w planie miejscowym ulicy A jako drogi publicznej nie stanowi uzasadnienia zarzutu o niezgodności planu z prawem.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności planu miejscowego ze Studium organ gminy stwierdził, że tekst Studium, dotyczący układu drogowego, jest jedynie wskazaniem, które zostało rozpatrzone podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis zaproponowany w tekście planu uwzględnia wskazania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dotyczące układu drogowego oraz obowiązujące przepisy odrębne i uzyskane podczas procedury sporządzania ww. planu wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Dalej organ wyjaśnił, iż w dniu 21 czerwca 2010 r. oraz w dniu 30 listopada 2010 r. J.K. złożył uwagę dotyczącą protestu przeciwko zakwalifikowaniu działek, stanowiących dojazd do poszczególnych posesji, jako drogi

dojazdowej o szerokości 10 m, żądając oznaczenia kategorii ul. A jako drogi wewnętrznej i ograniczenia jej szerokości do 6 m. Niniejsze uwagi nie zostały uwzględnione ze względu na konieczność zapewnienia dostępu poprzez drogę publiczną do każdej działki budowlanej oraz zachowania minimalnych parametrów dróg publicznych. Stosownie bowiem do art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej. Powyższy przepis wskazuje na konieczność określenia zasad obsługi komunikacyjnej działek budowlanych. Przy ustalaniu rozwiązań komunikacyjnych w projektach planów miejscowych należy zwrócić uwagę na kategorie wyznaczanych dróg. Oparcie obsługi komunikacyjnej w projektach planów na drogach wewnętrznych, co wynika z treści skargi skarżącego, stoi w ocenie organu w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i nie sprzyja prawidłowym rozwiązaniom komunikacyjnym, zatem w planie istnieje konieczność zapewnienia dostępu do każdej działki budowlanej poprzez drogę publiczną z zachowaniem minimalnych parametrów dróg publicznych.

Dalej organ gminy zauważył, iż poza obszarem opracowania planu, czyli na terenie Gminy A., znajduje się istniejąca droga leśna, która nie stanowi odrębnego numeru geodezyjnego bowiem jest to "wyjeżdżona" droga leśna, która znajduje się w działce nr ewid. [...] będącej własnością Lasów Państwowych. W planie zagospodarowania dla obrębu geodezyjnego B. ww. droga została oznaczona symbolem KDD o przebiegu wskazanym jako informacja na rysunku planu dla obrębu geodezyjnego B.. Nieprawdziwym stwierdzeniem jest, że "zaprojektowano specjalne połączenie (narożne ścięcia linii rozgraniczających) ulicy A z tą imaginowaną drogą". W związku faktem, że na terenie Gminy A. znajduje się istniejąca "wyjeżdżona" droga leśna, na końcu ulicy A umieszczono trójkąty widoczności zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który stanowi, że rozmiary terenu potrzebnego na węzeł, skrzyżowanie ulicy klasy Z lub ulic wyższych klas z ulicą klasy Z, G lub GP oraz na plac i parking powinny być określone indywidualnie. Na skrzyżowaniu ulicy klasy L lub D z ulicą klasy L lub D, a także na skrzyżowaniu ulicy klasy Z z ulicą klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5m x 5m i ma to swoje odzwierciedlenie w planie. Z kolei zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a w szczególności z § 12 ust. 9 droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10.

Następnie organ gminy uznał zarzut, że Wójt Gminy L. naraża Gminę L. na wymierne straty finansowe, za stwierdzenie bezprzedmiotowe i nieprawdziwe. Organ wyjaśnił, iż proces realizacji ustaleń planu jest procesem wieloletnim o nieokreślonym horyzoncie czasowym, szeroko uwarunkowanym. Zarówno wydatki jak również wpływy do budżetu mogą rozkładać się na przestrzeni wielu lat. Inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, ujęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L., należące do zadań własnych gminy, zostały oszacowane w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i obejmują: wydzielenie i wykup terenu pod nowe drogi gminne, bądź poszerzenie istniejących; budowę nawierzchni jezdni, chodników na drogach gminnych; uzbrojenie terenu w sieć wodociągową, gazową, kanalizację deszczową i sanitarną, sieć oświetlenia ulicznego. Środki finansowe na te cele będą pochodzić ze środków własnych gminy ustalanych w poszczególnych budżetach na dany rok oraz z funduszy pomocowych Unii Europejskiej. Omawiane nakłady inwestycyjne równoważone będą w części poprzez wzrost wpływów do budżetu w wyniku realizacji planu. Finansowanie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy jest uzależnione od zdolności finansowej gminy i będzie określone w wieloletnich planach inwestycyjnych, stanowiących załączniki do uchwał budżetowych w kolejnych okresach czasowych.

Mając powyższe na uwadze organ gminy wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. skarżący J.K. oświadczył, iż jest właścicielem działki nr [...] i [...]. Działka [...] w rysunku Planu oznaczona jest błędnym nr [...]. Ulica A składa się z dwóch działek drogowych o nr [...] i [...], których jest współwłaścicielem wraz z żoną i pozostałymi właścicielami działek przylegających do ulicy A. Skarżący wyjaśnił, iż wnosi o stwierdzenie nieważności Planu w części dotyczącej ulicy A tj. § 29 pkt 40 części opisowej Planu oraz przyległych do niej działek nr [...] i [...] (na planie oznaczona nr [...]), których jest współwłaścicielem. Skarżący podniósł także, iż Plan w

7

zaskarżonej części jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., a ponadto gmina połączyła ulicę A z nieistniejącą drogę leśną, znajdującą się poza obszarem objętym planem. Skarżący oświadczył następnie, że ulica A jest drogą gruntową częściowo utwardzoną. Utrzymaniem drogi (np. odśnieżaniem) zajmują się współwłaściciele działek do niej przylegających. Wszystkie instalacje takie jak woda, gaz, energia elektryczna zostały przeprowadzone w pasie 6 metrów ulicy A. Jego ogrodzenie postawione jest w linii uwzględniającej drogę 6 metrów. Wszystkie elementy przyłączy np. skrzynki gazowe znajdują się w tej linii. Dotyczy to również nasadzeń na działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mając na względzie regulację art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej w skrócie jako p.p.s.a.), stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5

i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważność (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591 ze zm., w skrócie u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie J. i J. K. wezwali bezskutecznie organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, przez co wyczerpali tryb zaskarżenia przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g., a następnie wnieśli skargę w przewidzianym ustawowo terminie, określonym w art. 53 §2 p.p.s.a.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zaskarżona przez J. i J. K. część Planu narusza interes prawny skarżących, bowiem swym obszarem obejmuje teren, na którym znajdują się działki będące ich współwłasnością i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z tych nieruchomości. Spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności skargi.

Wobec oświadczenia skarżącego, iż przedmiotem skargi jest żądanie stwierdzenia nieważności Planu w części dotyczącej przekwalifikowania ulicy A (działki nr [...] i [...]), stanowiącej drogę dojazdową do poszczególnych nieruchomości do niej przylegających oraz zmiany szerokości tej drogi z 6 do 10 metrów (§ 29 Ip. 40 części opisowej Planu), a także przeznaczeniu pod planowaną drogę gminną części przyległych do niej działek należących do skarżących o nr [...] i [...] (na planie oznaczona nr [...]), kontroli sądowoadministracyjnej poddana została tylko zaskarżona część Planu.

Skoro zatem ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega kwestia dopuszczalności wprowadzenia w zaskarżonym Planie przekształcenia ulicy A, będącą drogą wewnętrzną, stanowiącą dojazd do nieruchomości do niej przylegających, w drogę gminną oraz zmiany szerokości tej drogi, powodującej zajęcie pod planowaną drogę gminną części działek należących do skarżących, to w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżących odnośnie niezgodności Planu ze Studium w zakresie istniejącego i planowanego układu

komunikacyjnego.

W punkcie III.5.2 Studium, określającym układ drogowy - w oznaczeniu "KD" na rysunku "Studium - kierunki..." znajduje się zapis, że "W stosunku do układu komunikacyjnego pozostawia się dotychczasową siatkę układu drogowego z możliwością rozbudowy o drogi niższego rzędu, w tym drogi publiczne dojazdowe i wewnętrzne oraz niepubliczne drogi wewnętrzne. W ocenie skarżących zapis ten oznacza, iż każda zmiana dotychczasowego układu drogowego jest niedopuszczalna, a co za tym idzie przekształcenie w Planie ulicy A w drogę gminną jest sprzeczne z ustaleniami Studium. W ocenie Sądu z tym argumentem nie można się zgodzi, bowiem ww. zapis wprowadza możliwość rozbudowy istniejącego układu drogowego m.in. poprzez przekształcanie niepublicznych dróg wewnętrznych w drogi publiczne dojazdowe i wewnętrzne. Natomiast zapis o pozostawieniu dotychczasowej siatki układu drogowego należy zdaniem Sądu rozumieć w ten sposób, że nie ulega zmianie istniejący układ dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska, iż Studium wyklucza jakąkolwiek rozbudowę dotychczasowego układu komunikacyjnego sprzeciwiałoby się istocie planowania miejscowego, czyli określenia sposobu przyszłego zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, w tym umożliwienia rozwoju dotychczasowej komunikacji publicznej. Na etapie uchwalania planu miejscowego nie można bowiem przewidzieć wszystkich okoliczności, z których może wyniknąć potrzeba rozbudowy istniejącego układu komunikacyjnego w przyszłości. Według składu orzekającego w niniejszej sprawie Plan, w części zaskarżonej przez J. i J. K., nie sprzeciwia się ustaleniom wynikającym ze studium. Poza tym należy stwierdzić, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 15 i następnych u.p.z.p., a Plan uchwalony został z poszanowaniem zasad i trybu jego sporządzenia. Czym innym jest natomiast ustalenie, czy rozbudowa aktualnego układu drogowego przez przekształcenie niepublicznej drogi wewnętrznej w drogę gminną, była podyktowana uzasadnioną potrzebą rozwoju dotychczasowej komunikacji publicznej.

Zanim jednak ta kwestia będzie analizowana, to należy wyjaśnić, iż Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei według art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko

10

wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Co do zasady należy zatem przyjąć, że władztwo planistyczne, przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy względy komunikacji czynią to koniecznym. Jednakże wprowadzenie takich ograniczeń wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby osiągnąć pożądany efekt, przy możliwie najmniej dotkliwych dla zainteresowanych, skutkach.

Zgodnie z § 29 Planu pod pozycją 40 ulica A stanowiąca działki nr ewid. [...] i [...] została zakwalifikowana jako droga dojazdowa oznaczona symbolem 38 KDD o szerokości 10m. Mając na względzie powyższe rozważania należy zatem rozstrzygnąć dwie kwestie. Po pierwsze trzeba wyjaśnić, czy organ w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnił, że zaistniała konieczność przekształcenia ulicy A w drogę gminną. Po drugie należy poddać analizie, czy dokonując powyższego przekształcenia organ podjął się wnikliwego wyjaśnienia sprawy i rozważenia zastrzeżeń skarżących, zgłaszanych w toku procedury planistycznej,

11

dotyczących szerokości planowanej drogi gminnej, w taki sposób, by ustalenia Planu były jak najmniej dolegliwe dla osób, których prawo własności zostało ograniczone.

Zdaniem Sądu organ nie uzasadnił należycie, by przekształcenie ulicy A w drogę gminną było konieczne dla poprawy istniejącego układu komunikacyjnego. Organ gminy stwierdził bowiem, że przekształcenie było podyktowane ze względu na konieczność zapewnienia dostępu poprzez drogę publiczną do każdej działki budowlanej oraz zachowania minimalnych parametrów dróg publicznych. Organ powołał się przy tym na art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej. W ocenie organu powyższy przepis wskazuje na konieczność określenia zasad obsługi komunikacyjnej działek budowlanych. Dalej organ stwierdził, iż przy ustalaniu rozwiązań komunikacyjnych w projektach planów miejscowych należy zwrócić uwagę na kategorie wyznaczanych dróg, zaś oparcie obsługi komunikacyjnej na drogach wewnętrznych, stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i nie sprzyja prawidłowym rozwiązaniom komunikacyjnym. Zdaniem organu w Planie istnieje zatem konieczność zapewnienia dostępu do każdej działki budowlanej poprzez drogę publiczną z zachowaniem minimalnych parametrów dróg publicznych.

Stanowisko organu nie jest jednak przekonujące, m.in. z uwagi na brzmienie art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W omawianej sprawie wszystkie działki, w tym działki skarżących, przylegające do ulicy A, stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową do poszczególnych posesji, miały dostęp przez tę ulicę do drogi publicznej tj. ulicy B, stanowiącej drogę powiatową, oznaczoną symbolem 02KDL Tymczasem organ, w nieuzasadniony prawnie sposób, usilnie dążył do tego, by każda z nieruchomości przyległych do ulicy A miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, pomijając zupełnie okoliczność, iż skarżący oraz żaden z mieszkańców posesji przy ulicy A, będący jednocześnie współwłaścicielami działek przeznaczonych pod tą ulicę, domagali się zachowania dotychczasowej funkcji komunikacyjnej ulicy A, jako prywatnej drogi wewnętrznej. Należy zatem stwierdzić, iż organ nie uzasadnił, jakimi potrzebami zagospodarowania przestrzennego kierował się przy przekształceniu ulicy A w drogę gminną, albo z czego taka konieczność wynikała, skoro

12

wewnętrzna droga dojazdowa spełniała dotychczasową funkcję komunikacyjną, zapewniając dostęp do drogi publicznej. Tym bardziej, że do tej pory za utrzymanie ulicy A, np. jej odśnieżanie, odpowiadali wszyscy współwłaściciele działek, na których ta ulica przebiega. We własnym zakresie dokonali również jej częściowego utwardzenia. Pamiętać należy, że co prawda przeznaczenie określonych gruntów pod drogę publiczną służy porządkowi publicznemu, a realizacja tego celu często nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw, jednakże dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą ochrona interesu publicznego nie może odbywać się nieuzasadnioną ingerencją w sferę praw i wolności jednostki.

Drugą kwestią, która była poddana analizie Sądu jest szerokość planowanej drogi gminnej. Jak oświadczył skarżący dotychczas ulica A miała szerokość 6 metrów. Wszystkie instalacje takie jak woda, gaz, energia elektryczna zostały przeprowadzone w pasie 6 metrów ulicy A. Jego ogrodzenie postawione jest w linii uwzględniającej drogę 6 metrów. Wszystkie elementy przyłączy np. skrzynki gazowe znajdują się w tej linii. Dotyczy to również nasadzeń na działkach. Natomiast w powołanym wcześniej § 29 Planu (Ip. 40) ulica A, oznaczona symbolem 38KDD, stać się ma docelowo drogą gminną o szerokości 10 metrów. W uzasadnieniu takiego ustalenia organ wskazał, iż w Planie istnieje konieczność zapewnienia dostępu do każdej działki budowlanej poprzez drogę publiczną z zachowaniem minimalnych parametrów dróg publicznych. Dla dróg oznaczonych symbolem D (dojazdowych) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających o przekroju jednojezdniowym ustalono na 10m zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r, Nr 43, poz. 430 ze zm.). Działki o nr ewid. [...] i [...] zostały zakwalifikowane jako droga dojazdowa oznaczona symbolem 38KDD o szerokości 10m. Biorąc pod uwagę § 6 powołanego rozporządzenia organ stwierdził, iż szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczania elementów drogi urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Natomiast na końcu ulicy A umieszczono trójkąty widoczności zgodnie z § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że rozmiary terenu potrzebnego na węzeł, skrzyżowanie ulicy klasy Z lub ulic wyższych klas z ulicą klasy Z, G lub GP oraz na

13

plac i parking powinny być określone indywidualnie. Na skrzyżowaniu ulicy klasy L lub D z ulicą klasy L lub D, a także na skrzyżowaniu ulicy klasy Z z ulicą klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5m x 5m i ma to swoje odzwierciedlenie w planie. Z kolei zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), a w szczególności z § 12 ust. 9 droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10.

Wobec takiego uzasadnienia planowanego poszerzenia ulicy A należy w pierwszej kolejności powołać się na § 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r, zgodnie z którym szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż 10 metrów - dla dróg dojazdowych oznaczonych symbolem "D". Jednakże ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, iż w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak po spełnieniu wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia odpowiedniej analizy. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie zachodzą okoliczności, które uzasadniają rozważenie przyjęcia mniejszej szerokości planowanej drogi gminnej, o czym świadczy istniejące zagospodarowanie. Pomimo podnoszonych zastrzeżeń względem ustalenia 10 metrowej szerokości ulicy A organ nie dokonał szczegółowej analizy, która w oparciu o powołane przepisy wykluczałaby przyjęcie mniejszej szerokości planowanej drogi, o co wnosili skarżący. Dlatego w ocenie Sądu również w tym wypadku zabrakło należytego uzasadnienia, na podstawie jakich okoliczności organ odmówił uwzględnienia pozostawienia ulicy A o dotychczasowej szerokości. Warto w tym miejscu zauważyć, że Studium w punkcie III.5.2 stwierdza, iż "drogi wewnętrzne należy kształtować jako jednojezdniowe o szerokości drogi 6,0-7,0 m". Skoro zatem w Studium przyjęto, jako zasadę, iż szerokość dróg wewnętrznych powinna wynosić 6,0-7,0 m, to oznacza, że odstąpienie w Planie od tych ustaleń może wynikać z przepisów szczególnych, takich jak rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. Aby uzasadnić powyższe odstępstwo nie wystarczy zdaniem Sądu przytoczyć

14

jedynie treści przepisów, na podstawie których organ dokonał ustaleń, lecz należy dokładnie wyjaśnić, dlaczego w określonych okolicznościach dany przepis ma zastosowanie. Należy także zwrócić uwagę na błędne stanowisko organu planistycznego odnośnie zgodności Planu ze Studium. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to zatem bezwzględny obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym ustaleń określonych w studium. Nie można się tym samym zgodzić ze stanowiskiem organu, według którego tekst Studium, dotyczący układu drogowego, jest jedynie wskazaniem, które zostało rozpatrzone podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać także należy, iż § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. mówi m.in. o skrzyżowaniu ulic L lub D z ulicą klasy L lub D, natomiast, jak wynika z Planu ulica A oznaczona symbolem 38KDD z jednej strony krzyżuje się ulicą Klonową, oznaczoną symbolem 02KDD, zaś z drugiej strony krzyżuje się z nieustaloną drogą, którą organ planistyczny, przyjął jako oznaczoną symbolem KDD. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż droga oznaczona symbolem KDD znajduje się poza obszarem opracowania planu, czyli na terenie Gminy A.. Jest to droga, która nie stanowi odrębnego numeru geodezyjnego bowiem jest to "wyjeżdżona" droga leśna, która znajduje się w działce nr ewid. [...] będącej własnością Lasów Państwowych. W planie zagospodarowania dla obrębu geodezyjnego B. ww. droga została oznaczona symbolem KDD o przebiegu wskazanym, jako informacja na rysunku planu dla obrębu geodezyjnego B.. W ocenie Sądu takie stanowisko jest nieracjonalne, bowiem organ planistyczny nie może, nawet informacyjnie oznaczać dowolnie dróg wedle własnego uznania, które w dodatku znajdują poza terenem objętym Planem. Skoro zatem ulica A dochodzi z jednej strony do nieustalonej, określonej przez organ jako "wyjeżdżonej" drogi leśnej, to należy jednoznacznie stwierdzić, że w tym zakresie przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania.

Wyjaśniając kwestie szerokości drogi organ planistyczny powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030) również nie uzasadnił dokładnie, jakie przepisy nie pozwalają na przyjęcie szerokości drogi mniejszej niż 10 metrów.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie §

15

29 l.p. 40, dotyczącym ulicy A oznaczonej na rysunku planu symbolem 38KDD narusza istotę prawa własności przysługującego skarżącym, a przez to zaistniałe naruszenie nosi znamiona wadliwości opisanej w art. 28 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tych względów zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała w opisanej powyżej części nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Z mocy art. 200 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie skarżącym kosztów postępowania.

lf

16