Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1993/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 54 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1261/10 w sprawie ze skargi M. K., R. P. i [...] S.A. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1261/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2011 r. (w trybie uproszczonym) sprawy ze skarg [...] S.A. w Warszawie, M.K. i R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...]; w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej [...] S.A. w Warszawie kwotę 7.200 (siedem tysięcy dwieście) złotych oraz na rzecz skarżących M.K. i R.P. solidarnie kwotę 7.200 (siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta Bielska – Białej ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na kwotę 3 358 350,00 zł i zobowiązał M.K., R.P. i W.Ś., jako właścicieli nieruchomości do wpłaty po jednej trzeciej ustalonej opłaty. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z § 4 uchwały, zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wysokość jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości ustalono na 30%. Natomiast według operatu szacunkowego sporządzonego dla działek na zlecenie Urzędu Miejskiego przez rzeczoznawcę majątkowego T.J., wzrost wartości nieruchomości wyniósł ogółem 11 194 500,00 zł.

Na decyzję tę odwołania wnieśli M.K, R.P. oraz [...] S.A. podnosząc, iż zaskarżona decyzja oparta została na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, gdyż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego w rzeczywistości nie spowodowała zwiększenia wartości zbytej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło przekonanie odwołujących się, że zaskarżona decyzja oparta została na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Zdaniem SKO pomimo jednoznacznego stwierdzenia, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy ustalił kwotę wzrostu wartości dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty. Nadto, Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji błędnie nałożyła obowiązek wniesienia renty planistycznej m.in. na W.Ś., podczas gdy właścicielami nieruchomości byli w istocie R.P., M.K. oraz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie.

Pismem z dnia 10 lutego 2006 r. Prokurator Okręgowy w Bielsku – Białej wniósł sprzeciw w stosunku do powyższej ostatecznej decyzji SKO zarzucając, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo bowiem nierozstrzygnięcia wątpliwości związanych z treścią operatu szacunkowego, Kolegium zanegowało jego prawidłowość i wadliwie oraz bezzasadnie uznało bezprzedmiotowość postępowania organu I instancji.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż umarzając wówczas postępowanie pierwszej instancji nie wyjaśniono wątpliwości związanych z treścią przedłożonego operatu szacunkowego, a tym samym nie było podstaw, by uznać, iż postępowanie w sprawie jednorazowej opłaty było istotnie bezprzedmiotowe. Wydana w dniu [...] marca 2003 r. nr [...] decyzja rażąco naruszała zatem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a.").

[...] S.A., M.K. i R.P. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z uznaniem, że decyzja SKO z [...] marca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W swym piśmie M.K. i R.P. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska – Białej z dnia [...] października 2002 r. natomiast pełnomocnik [...] S.A. wskazując wady, jakimi jego zdaniem obarczona jest decyzja SKO z [...] maja 2006 r. podniósł, iż nie zawiera ona oznaczenia adresatów, do których jest kierowana. Zdaniem pełnomocnika Spółki, oznaczenie takie nie może bowiem mieścić się w rozdzielniku, nie może też wskazywać jako strony jej pełnomocnika.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu Kolegium ponownie wskazało, iż na podstawie niespójnego i nierzetelnie sporządzonego operatu nie można było jednoznacznie stwierdzić, iż nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu miejscowego, a tym samym Kolegium nie miało podstaw do umorzenia postępowania organu I instancji w przedmiocie opłaty planistycznej.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt II SA/GL 785/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli [...] S.A. w Warszawie oraz M.K.

W wyniku ich rozpatrzenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1418/07 uchylił wyrok wydany przez Sąd I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Następnie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 253/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie prawa polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ kolegialny w składzie, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07 ( Dz. U. Nr 229, poz. 1539). Tym samym zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej winno rozpoznać ponownie wnioski M.K., R.P. oraz obecnie skarżącej [...]S.A. z siedzibą w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy w składzie innym, aniżeli skład wydający decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i wydać rozstrzygnięcie, które podlegać będzie zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach ogólnych. Ponadto zwrócono uwagę, że organ będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. nie tylko odnośnie obowiązku wyłączenia członków Kolegium, którzy wcześniej brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r., ale także w zakresie oceny pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2009 r. orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] maja 2006 r., zaś uprzednio rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Bielska – Białej z dnia [...] sierpnia 2002 r. kolejną decyzją z dnia [...] października 2006 r. Kolegium orzekło o uchyleniu tej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent Miasta Bielska – Białej decyzją z dnia [...] września 2008 r. ponownie orzekł o ustaleniu opłaty planistycznej. Jednakże w wyniku odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Nadto, decyzją z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku M.K. i R.P. orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska – Białej z dnia [...] października 2002 r., zaś po ponownym rozpatrzeniu sprawy, kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy tej decyzji. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Kolegium wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., zaś decyzją z dnia [...] marca 2007 r. w wyniku wznowienia postępowania Kolegium uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska – Białej z dnia [...] października 2002 r.

Jednakże uwzględniając skargę do sądu administracyjnego kolejną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Kolegium orzekło o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Wreszcie, decyzją z dnia [...] października 2007 r. Kolegium stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, Prezydent Miasta Bielsko – Biała, w dniu [...] czerwca 2010 r., wydał decyzję nr [...], mocą której ustalił dla M.K., R.P. oraz [...] S.A. jednorazową opłatę w łącznej wysokości 3.156.900,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o numerach A, B, C, D nakazując wniesienie tej opłaty w terminie 14 dni od ostateczności decyzji z pouczeniem, że po tym terminie będą naliczone odsetki ustawowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") w sytuacji, gdy wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości a jej właściciel zbył ją, organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie miejscowym, w wysokości określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Nieruchomości oznaczone wskazanymi wyżej numerami, przed zmianą planu były częściowo przeznaczone pod zieleń ekologiczną ( symbol ZE ). Natomiast po przyjęciu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło się ich przeznaczenie – usługi handlu i obsługa podróżnych (jednostka 29-1 UH, UTD), co spowodowało wzrost ich wartości. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła w 2002 r., natomiast zmiana przeznaczenia nieruchomości dokonana została uchwałą Rady Miasta Bielsko – Biała z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] ( Dz. Urzęd. Woj. Śl. [...] z dnia 15 lutego 2000 r. co stwarzało podstawy do ustalenia wspomnianej opłaty.

Odwołania od tej decyzji złożyli zarówno M.K. oraz R.P. jak i [...] S.A. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielsko – Biała z dnia [...] czerwca 2010 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, iż na mocy uchwały Rady Miasta Bielsko – Biała z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] zmianie uległo przeznaczenie terenu usytuowanego pomiędzy ulicami B.M.C., W., O. oraz Ośrodkiem Badawczo – Rozwojowym Samochodów małolitrażowych "[...]". Umową sprzedaży z dnia 5 czerwca 2002 r. R.P., M.K. oraz [...] S.A. zbyli nieruchomości oznaczone numerami działek A, B, C, D, E oraz F o łącznej powierzchni 13,63 ha. Ze względu na sprzedaż nieruchomości oznaczonych jako działki o nr A, B, C, D, Prezydent Miasta Bielsko – Biała ustalił jednorazową opłatę wynoszącą 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przeznaczenie wskazanych wyżej nieruchomości uległo bowiem zmianie, co spowodowało obowiązek naliczenia opłaty w wysokości 3.156.900,00 zł. Okoliczność ta została potwierdzona w opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego J.K. z dnia 15 października 2007 r. Wzrost wartości nastąpił na obszarze 4,3544 ha i wyniósł 10.523.000, 00 zł. Zmianie nie uległa natomiast wartość nieruchomości oznaczona numerami działek E oraz F. Prawidłowość ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego została poddana ocenie Komisji Opiniującej Małopolskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Krakowie, która w opinii z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdziła, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a wobec tego może stanowić podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika [...] S.A. organ wskazał, że chybiony jest zarzut niewłaściwego prowadzenia postępowania dowodowego, a także braku należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera bowiem wyjaśnienie stanu faktycznego oraz powołanie istotnych dla sprawy okoliczności. Za chybiony uznany został również zarzut, że organ jako dowód przyjął wadliwie sporządzony operat szacunkowy. Tezie tej przeczy bowiem wspomniana wyżej opinia Komisji Opiniującej Małopolskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r. W konsekwencji oczekiwanie, że organ zleci sporządzenie operatu innemu rzeczoznawcy było niczym nieuzasadnione. Argument, że organ nie uwzględnił operatu sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę – T.J. również nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w toku postępowania organ ustalił, że opinia ta była obarczona wadami dyskwalifikującymi ją jako tego rodzaju środek dowodowy.

Odnosząc się z kolei do zarzutów pełnomocnika M.K. i R.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej stwierdziło, że brak jest podstaw do stosowania w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie renty planistycznej przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata planistyczna niewątpliwie jest świadczeniem publicznoprawnym, jednakże nie jest podatkiem ani też nie została uregulowana w ustawie podatkowej. Do kwestii tej, jako że była już wcześniej podnoszona, ustosunkował się organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu. Również zarzut, dotyczący nieuwzględnienia w operacie szacunkowym wartości drzew i krzewów nie zasługiwał na aprobatę, a to z tego powodu, że zgodnie z treścią § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, a taką częścią jest drzewostan. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut wskazujący, że w operacie szacunkowym nie wyjaśniono, czy na analizowanym obszarze znajdują się drogi. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał oględzin nieruchomości i sporządził jej szczegółowy opis. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości znajdują się drogi, natomiast na samej nieruchomości usytuowana jest linia wysokiego napięcia oraz gazociąg i wodociąg. Nadto, Kolegium wyjaśniło, że brak było podstaw do uwzględnienia decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na termin jej ważności, ustalony do dnia 31 grudnia 1997 r. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym organ uznał, że zachodzą podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a wobec tego decyzja Prezydenta Miasta Bielsko – Biała zasługiwała na utrzymanie w mocy.

Skargi na tę decyzję złożyli pełnomocnicy [...] S.A. oraz M.K. i R.P.

Pełnomocnik [...] S.A. zarzucił decyzji organu odwoławczego rażące naruszenie :

- art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 104 § 2 i art. 16 k.p.a. polegające na odstąpieniu od wydania decyzji umarzającej postępowanie pomimo wystąpienia trwałych i nieusuwalnych przeszkód w jego prowadzeniu;

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo;

- naruszenie art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej u.p.z.p), polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej może być wszczęte po upływie pięciu lat od dnia wejścia w życie uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu na czas wydania decyzji i uzyskania przez nią cech ostateczności;

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 156 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które polegało na ustaleniu wysokości opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony w 2007 r., którego aktualność nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Ze względu na powyższe pełnomocnik zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielsko – Biała; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym ze względu na wadę nieważności, którą dotknięta jest zaskarżona decyzja oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik M.K. oraz R.P., w odrębnej skardze zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielsko – Biała z dnia [...] czerwca 2010 r. wnosząc o ich uchylenie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dopuszczenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Bielsko – Biała z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 36 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym są zgodne z art. 84, art. 217 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz czy art. 2 § 1 pkt 1 oraz art. 3 pkt 1, pkt 3 lit. c oraz pkt 9 a także art. 5 i art. 6 ustawy Ordynacja podatkowa są zgodne z art. 84, art. 217 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Ze względu na tożsamy przedmiot obydwu skarg, zarządzeniem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/GL 1265/10 zostały one połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej wniosło o ich oddalenie.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skargi musiały odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w nich podniesionych. Działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd dopatrzył się podstawy prawnej do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji z powodu obciążenia opłatą planistyczną wszystkich współwłaścicieli zbytej nieruchomości bez określenia, w jakiej wysokości każdy z nich zobligowany jest do jej poniesienia. W ocenie Sądu I instancji takie rozstrzygnięcie prowadzi do wniosku, że w istocie organy obydwu instancji przyjęły, że zobowiązanie ma charakter solidarny, co oznacza, że w toku postępowania egzekucyjnego możliwy byłby wybór dłużnika i wyegzekwowanie całości opłaty jedynie od jednego podmiotu. Tymczasem żaden przepis prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia zasady solidarnej odpowiedzialności z tytułu opłaty planistycznej w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych. Sąd I instancji wskazał, iż z treści aktu notarialnego z dnia 5 czerwca 2002 r. wynika niezbicie, że skarżący byli współwłaścicielami zbytych działek po 1/3 części. Sąd I instancji wskazując na treść art. 207 kodeksu cywilnego wyjaśnił, iż współwłaściciele nieruchomości w częściach ułamkowych zobowiązani są do ponoszenia opłaty planistycznej w częściach, odpowiadających ich udziałowi, co winno wynikać z decyzji administracyjnej, podlegającej wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Nadto Sąd I instancji zauważył, iż bez podstawy prawnej określono termin zapłaty należności z tytułu opłaty planistycznej i pouczono o obowiązku ponoszenia odsetek po upływie wskazanego terminu (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1965/06).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów obydwu skarg Sąd uznał, iż są one chybione. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej z powodu wzrostu wartości części zbytej nieruchomości w wyniku zmiany planu miejscowego dla zbytych działek nr A, B, C i D o łącznej pow. 4,3544 ha. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki [...], brak było bowiem przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a., skutkujących umorzeniem postępowania. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 8 lipca 2002 r. ( k. 6 akt adm.), o czym strony powiadomiono, a więc przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stała się obowiązująca ( plan wszedł w życie z dniem 1 marca 2000 r.). Sąd I instancji uznał, iż późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2003 r., nie mogło zniweczyć skutków prawnych zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 8 lipca 2002 r. Zawiadomienie to miało bowiem cechy prawne wniesienia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a bez znaczenia prawnego jest data wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności rodzi zaś jedynie obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, tak jakby nigdy sprawa nie została rozstrzygnięta. W niniejszej sprawie dotyczy to zaś decyzji odwoławczej, której stwierdzenie nieważności musi skutkować ponownym rozpoznaniem odwołania. Sąd I instancji zaznaczył, iż idąc tokiem rozumowania skarżącej Spółki, należałoby zaś dojść do wniosku, że w obrocie prawnym winna pozostać decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2002 r., skoro bezskuteczne okazały się próby jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Sąd I instancji rozważając kwestię, czy postępowanie administracyjne wszczęte pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), kiedy to skarżący zbyli nieruchomość, winno być prowadzone na podstawie tej ustawy, w sytuacji utraty jej mocy prawnej z dniem 11 lipca 2003 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 712 ze zm.) uznał, iż z uwagi na treść art. 85 ust. 1 ustawy z 2003r., nakazującego stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy przepisów dotychczasowych wynika wniosek, że w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Kolegium z dniem [...] marca 2003 r., rozpatrzenie sprawy winno nastąpić na podstawie ustawy obecnie obowiązującej (vide: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, C.H. Beck, W-wa 2005, str. 573 ). Jednakże Sąd zaznaczył, że zarówno ustawa z 2003 r., jak i poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 r., zawierały identyczną regulację prawną w przedmiocie opłaty planistycznej. Już pod rządami ustawy z 1994 r. w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że dla możliwości ustalenia opłaty planistycznej miarodajna jest data wszczęcia postępowania administracyjnego i w takiej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04). Sąd I instancji wskazał, że taki też pogląd jest ugruntowany w aktualnym orzecznictwie na gruncie ustawy z 2003 r. u.p.z.p. (vide : m.in. postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OZ 287/08 oraz wyroki NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 207/10, LEX nr 753419 i z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 151/07, LEX nr 573373). Sąd I instancji nie dopatrzył się podstawy prawnej do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, o co wnioskował pełnomocnik M.K. i R.P. W istocie spór dotyczy bowiem wykładni prawa, a mianowicie kwestii zastosowania Ordynacji podatkowej do postępowania w sprawie opłaty planistycznej. Zdaniem sądu, brak zaś podstaw do ferowania zarzutu o niezgodności regulacji ustawy z art. 84, art. 217 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu I instancji chybiony jest też zarzut braku uwzględnienia decyzji Prezydenta Miasta Bielsko – Biała z dnia [...] listopada 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy decyzja ta utraciła ważność z dniem 1 stycznia 1998 r., a więc przed zmianą planu miejscowego i zbyciem nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wobec ciągłości planów w tym terenie brak jest też podstaw prawnych do uwzględnienia takiej decyzji dla ustalenia przeznaczenia terenu, co wynika jednoznacznie z treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tej regulacji, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartościami określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu wynikającego z obowiązującego planu miejscowego. Regulacja ta koreluje też z treścią art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd I instancji podkreślił, iż w poprzednio obowiązującym planie miejscowym ( uchwała Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia [...] maja 1994 r. nr [...], Dz. Urzęd. Woj. Biel. Nr [...] z dnia 9 czerwca 1994 r.) działki objęte opłatą planistyczną położone były na terenach:

- działka C: G VII 63 UH, UT, UG, G VII 64 UT ([...]), G VII 66 ZE

( Zespół zwartej zieleni starodrzewu wzdłuż cieków wodnych)

- działka nr A : G VII 63 UH, UG, GIZE ( tereny istniejących zespołów zieleni w systemie ekologicznym miasta )

- działka nr B : j. w.

- działka nr D : G VII 63 UH, UT, UU, G VII 66 ZE ( zespół zwartej zieleni starodrzewu wzdłuż cieków wodnych G VII 67 UH (tereny usług i handlu ) i G VII 70 UH, UT, UG ( tereny strefy handlowej ).

Natomiast po zmianie planu miejscowego dokonanej przywołaną wyżej uchwałą z dnia [...] grudnia 1999 r., działki te położone są w jednostce 29 – 1 UH, UTD – usług handlu i obsługi podróżnych. Wyliczenia powierzchni działek, których przeznaczenie uległo zmianie wskutek zaliczenia do terenów usług i handlu nastąpiło zaś na podstawie dokumentacji sprowadzonej przez Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w Bielsku – Białej znak GK – 0717/60/2002 ( obliczenie powierzchni konturów jednostek PZP). Na tej podstawie przyjęto, że wzrost wartości zbytej nieruchomości dotyczył powierzchni 4 ha 35 a 44 m2. W tym względzie Sąd podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze mogła nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w zmienionym planie urządzenia lasu. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, uznając za bezzasadne zarzuty obu skarg pod adresem rzeczoznawcy majątkowego J.K. W sytuacji, gdy operat ten był przedmiotem opinii Komisji Opiniującej Małopolskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, przeprowadzonej w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brak podstaw prawnych co do ferowania zarzutu dowolności działania organów administracji, które podzieliły pogląd o prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości. Kolejne opinie uzupełniające rzeczoznawcy miały zaś na celu wyjaśnienie wątpliwości i zarzutów stron. Sąd zaznaczył, że rzeczoznawca w dniu 30 kwietnia 2010 r. podtrzymał operat z dnia 15 października 2007 r., zaś dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej miarodajna jest wartość nieruchomości z daty jej zbycia. Stąd też uznał, że późniejsza zmiana cen na rynku nieruchomości nie ma wpływu na ustalenie opłaty planistycznej. Sąd wskazał, iż skarżący nie przedłożyli też żadnych dowodów podważających stanowisko rzeczoznawcy, że na przedmiotowym terenie nie ma dróg, zwłaszcza publicznych, co w świetle zapisów planu miejscowego nie powinno budzić wątpliwości. Rzeczoznawca dysponował też danymi w zakresie obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zieleń z okresu od kwietnia 1999 r. do grudnia 2002 r. z terenu Bielska – Białej ( 18 transakcji ), co uprawniało do odstąpienia od metody wskazanej w § 45 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Różnice powierzchni działek skorygowano zaś przy użyciu współczynników (vide : opinia uzupełniająca z dnia 30 kwietnia 2010 r.). W konsekwencji, Sąd stwierdził, brak podstaw do ferowania zarzutów naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. z uwagi na oparcie się przez organy administracji na wycenie nieruchomości i sporządzonej przez rzeczoznawcę J.K. W toku długotrwałego postępowania strony miały też możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zatem brak było podstaw do podzielenia zarzutów obydwu skarg.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż z przyczyn branych pod uwagę z urzędu skargi te musiały odnieść skutek, jako że decyzje organów obydwu instancji z rażącym naruszeniem prawa ustalając opłatę planistyczną nie określiły, w jakiej wysokości współwłaściciele zbytej nieruchomości w częściach ułamkowych zobligowani są do jej poniesienia i bez podstawy prawnej ustalono termin wniesienia opłaty pod rygorem naliczenia odsetek ustawowych ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ). Stąd też zachodziła podstawa prawna do stwierdzenia nieważności obydwu decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, iż rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na wniosek skarżącej Spółki [...], a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy ( art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustalając opłatę planistyczną winien zatem określić, w jakiej wysokości każdy ze współwłaścicieli zbytej nieruchomości jest zobowiązany do jej poniesienia – przy braku podstaw do wskazania terminu płatności opłaty. Wykorzystanie operatu szacunkowego z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, wymaga zaś potwierdzenia aktualności przez rzeczoznawcę przez umieszczenie stosownej klauzuli zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.K. i R.P. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w związku z brakiem możliwości zaskarżenia jedynie uzasadnienia wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. (tu: także w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a.) w związku z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej (lub art. 105 § 1 k.p.a.) w związku z przepisami działu III Ordynacji podatkowej (art. 68 lub art. 70), w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z ustaleniem, że przy wydaniu skarżonych decyzji obu instancji przepisy nie mogły znaleźć zastosowania przepisy o przedawnieniu wierzytelności publicznoprawnych (tu: w zakresie orzekania i w zakresie wygaśnięcia takich wierzytelności, o ile w danym wypadku w ogóle one powstały), mimo wykazania przez skarżących, że w sprawie pozostającej w bezpośrednim związku z powstaniem ewentualnego zobowiązania publicznoprawnego z tytułu tzw. renty planistycznej w następstwie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 05 czerwca 2002 r. przed upływem pięciu lat od wejścia w życie uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tu: uchwały Rady Miasta Bielska-Białej nr [...] z dnia [...].12.1999 r.), tzw. renta planistyczna była i jest:

a) źródłem dochodu własnego gminy (miasta) (rzecz bezsporna dawniej m.in. w świetle komentarza do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, s. 90, a obecnie wprost z mocy art. 36 ust. 4 zd. 2 ww. u.p.z.p.),

b) należnością wynikającą ze stosunku publicznoprawnego powstającego w okolicznościach określonych dawniej zasadniczo w art. 36 ust. 3 ww. u.p.z.p. (bezdyskusyjne między innymi w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2001 r., III CZP 30/01, OSNC 2002/2/16, a także, jeżeli chodzi o nowsze orzecznictwo sądów administracyjnych w świetle uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 18.03.205 r, LEX nr 176138),

c) niepodatkową należnością budżetową (budżetu miasta - gminy) w takim znaczeniu, jakie pojęciu niepodatkowej należności budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadaje się w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej (dalej jako Ord. pod)., a więc w przepisie stanowiącym, że: "Ilekroć w ustawie mowa jest o: (...) niepodatkowych należnościach budżetowych -rozumie się przez to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych", a w konsekwencji, że:

d) jest podatkiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 lit. c Ord. pod. i art. 6 tej ustawy, z których wynika, że ilekroć w tej ustawie mowa jest o: (...) podatkach - rozumie się przez to również: a) zaliczki na podatki, b) raty podatków, jeżeli przepisy prawa podatkowego przewidują płatność podatku w ratach, c) opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe przy czym "podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej,

e) jest należnością wynikającą z ustawy podatkowej w takim znaczeniu, jakie pojęciu ustawy podatkowej nadaje się w art. 3 pkt 1 Ord. pod., a więc w przepisie stanowiącym, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o ustawach podatkowych – rozumie się przez to ustawy dotyczące podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określające podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, stawki podatkowe oraz regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich, albowiem dawniej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, a obecnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wraz z przepisami uchwał rad miast i gmin w tej części, w jakiej zawierają przepisy pozwalające na określenie zobowiązania z tytułu tzw. renty planistycznej, stanowią fragment tego typu uregulowań, o jakich mowa w ostatnio powołanym przepisie Ordynacji podatkowej, i samodzielnie - bez odpowiednich uregulowań natury ogólnej, w tym materialnoprawnej - nie mogą być stosowane.

f) jest należnością ustalaną w I instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w granicach właściwości tego organu jako organu podatkowego w rozumieniu art. 13 § 1 Ord. pod. i art. 2 § 1 pkt 1 Ord. pod. (także w kontekście art. 2 § 2 i § 3 Ord. pod.),

g) jest należnością, do której, jeżeli chodzi o powstanie, wygaśnięcie, terminy przedawnienia, początek biegu, przerwanie i zawieszenie biegu terminów przedawnienia, upływ terminu przedawnienia i jego konsekwencje, mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej w połączeniu z odpowiednimi przepisami dawniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (oczywiste jest, że roszczenie o zapłatę renty planistycznej, podobnie jak każde roszczenie o charakterze majątkowym, podlega przedawnieniu, a przepisami dotyczącymi przedawnienia, które w tym wypadku nie mogą znaleźć zastosowania, nie są ani przepisy kodeksu cywilnego, ani przepisy kodeksu karnego), albowiem przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego nie zawierają własnych rozwiązań co do "przedawnień" i odsyłają, jeżeli chodzi o roszczenia właścicieli nieruchomości związane z negatywnymi dla nich następstwami wejścia w życie planu miejscowego do uregulowań zawartych w części ogólnej kodeksu cywilnego, a jeżeli chodzi o roszczenia publicznoprawne gmin do uregulowań zawartych dawniej w ustawie o zobowiązaniach podatkowych, a obecnie zasadniczo w dziale III Ordynacji podatkowej (niedopuszczalna - między innymi z punktu widzenia zasady zaufania, zasady równości - byłaby ewentualna interpretacja, która prowadziłaby do ustalenia, że w danym wypadku występuje luka w prawie),

h) jest należnością inną niż te, o których mowa w art. 2 § 4 Ord. pod., który stanowi, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach.

a bezsporne jest, że od zawarcia ww. umowy sprzedaży nieruchomości minęło ponad 5 (pięć) lat, a wynikający z powołanych przepisów Ordynacji podatkowej termin przedawnienia nie uległ przerwaniu, ani też nie doszło do zawieszenia biegu tego terminu.

2) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (tu: także w związku z prawem sądu do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego) w stopniu rzutującym na wynik sprawy:

a) w związku z usuwaniem poważnych braków uzasadnień zaskarżonych decyzji obu instancji, (tu: w szczególności w zakresie oceny prawnej operatu szacunkowego) przez przedstawianie własnych wyjaśnień,

b) w związku z dowolnym ustaleniem, że złożony do akt sprawy z licznymi "uzupełnieniami", także po wydaniu decyzji I instancji, operat szacunkowy w pełni odpowiada obowiązującemu prawu, a jednocześnie, że w toku dalszego postępowania może on wymagać jedynie potwierdzenia swojej aktualności (por. końcowy fragment uzasadnienia skarżonego wyroku),

c) w związku z brakiem właściwego ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi, a przede wszystkim do argumentacji stron występujących obecnie ze skargą kasacyjną, wskazującej na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ze względu na upływ terminu przedawnienia w zakresie ustalenia zobowiązania publicznoprawnego (tu: z tytułu tzw. renty planistycznej) przy jednoczesnym braku przedstawienia takiego orzecznictwa sadów administracyjnych, w jakim podjęta byłaby polemika z taka argumentacją, jak wyżej przedstawiona, a która powinna przemawiać o "stosowalności" - co najmniej - działu III Ordynacji podatkowej w sprawach dotyczących określenia ewentualnego zobowiązania publicznoprawnego z tytułu tzw. renty planistycznej, a w szczególności w związku z brakiem wyjaśnienia, dlaczego była ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, i obecna ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim zawierają przepisy stanowiące element podstawy materialno-prawnej do określania zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym, wespół z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w tej części, w jakiej te ostatnie określają stawkę opłaty, nie są ustawami podatkowymi w rozumieniu cytowanego wyżej art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej,

d) a w konsekwencji także w związku z brakiem właściwego ustosunkowania się do podtrzymywanego obecnie, szeroko uzasadnionego, wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej przynajmniej z jednym spośród przedstawionych wyżej pytań, od odpowiedzi na które rzeczywiście zależała i zależy kompleksowa ocena legalności zaskarżonych decyzji obu instancji,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., jak również § 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz § 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), mających w tej sprawie zastosowanie poprzez art. 159 u.g.n., w związku z art. 36 ust. 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. lub w związku z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w powiązaniu ze wskazanymi w punkcie drugim zarzutów skargi kasacyjnej przepisami o charakterze procesowym, a także art. 191 i art. 192 Ord. podatkowej (lub art. 80 i 81 k.p.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy (tu: na uzasadnienie skarżonego wyroku) w następstwie braku ustalenia, że organy administracji obu instancji nie przedstawiły jakiejkolwiek własnej interpretacji przepisów prawa materialnego, na podstawie których mogły, jeżeli mogły wydać decyzję merytoryczną, a zarazem ocenić złożony do akt operat szacunkowy, a także całkowicie bezkrytycznej oceny przez organy złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego mimo wykazania przez stronę skarżącą, że:

a) w przedłożonym obecnie operacie szacunkowym brak jest stwierdzeń wyraźnie nawiązujących do § 26 tego rozporządzenia, z którego wynika, że "przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości", a także

2. W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości.

3. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych."

w sytuacji, gdy sam rzeczoznawca przyznaje, że tak duże nieruchomości na terenach miast (o obszarze ok. 13 ha), o tak zróżnicowanym przeznaczeniu, nie były w analizowanym przez niego okresie przedmiotem sprzedaży co najmniej na rynku lokalnym/regionalnym, i nie podaje, czy tego rodzaju nieruchomości w ogóle były przedmiotem sprzedaży na rynku krajowym, lub zagranicznym,

b) w przedłożonym operacie szacunkowym nie są dość czytelne stwierdzenia, jakie można by uznać za nawiązujące do treści § 45 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, z którego wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy ochronne, w razie braku transakcji rynkowych przyjmuje się, że wartość tych nieruchomości stanowi suma wartości gruntu oraz wartości drzew, krzewów i innych roślin znajdujących się na tym gruncie, przy czym:

1) dla określenia wartości gruntu przyjmuje się, że wartość 1 m² tych gruntów jest równa 50% wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych;

2) dla określenia wartości drzew, krzewów i innych roślin ustala się koszt ich nasadzenia oraz pielęgnacji do dnia określenia ich wartości, mimo, że oczywiste jest, że niemałą część przedmiotu sprzedaży stanowiły tereny stanowiące lasy ochrony położone w strefie zainwestowania miejskiego, jakie w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przed jego zmianą, i po jego zmianie miały i mają pozostać nienaruszone,

c) w przedłożonym operacie szacunkowym brak jest dostatecznych wyjaśnień, czy na terenie będącym przedmiotem ww. umowy sprzedaży nie znajdują się drogi, a w szczególności drogi publiczne, których obszary podlegają odrębnej wycenie, mimo, że na mapie, jaka powinna znajdować się w aktach sprawy, w tym na załączniku graficznym do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, takie drogi są uwidocznione, co może oznaczać, że mają na danym terenie pozostać,

d) w przedłożonym operacie szacunkowym brak jest dostatecznych wyjaśnień co do obszarów nie będących ani lasami ochronnymi, ani drogami, które także nie mogą być przedmiotem jakiegokolwiek zainwestowania ze względu na usytuowanie na nich różnych urządzeń infrastruktury miejskiej, które mają na swych miejscach pozostać,

e) w przedłożonym operacie szacunkowym, a także w kwestionowanych decyzjach obu instancji, zignorowano treść decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała o warunkach zabudowy nr [...], która korzystała z domniemania zgodności z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej stanowiącym załącznik do uchwały Rady tego Miasta z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Biel. Z 9 czerwca 1994 r. Nr [...]), czy szerzej zgodności z prawem, i która to decyzja obowiązywała do dnia 31 grudnia 1997 r. i z tym dniem, ze względu na upływ czasu, wygasła, a która stanowiła wiążącą interpretację tego planu ogólnego, formalnie zmienionego uchwałą Rady Miasta Bielsko-Biała nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., ale tylko w zakresie obszaru o powierzchni około 1 ha, co oznacza, że obowiązkiem organu I instancji, a także rzeczoznawcy majątkowego, było dokonanie interpretacji miejscowego planu ogólnego przed jego zmianą w dniu 21 grudnia 1999 r. z uwzględnieniem tej właśnie decyzji o warunkach zabudowy i porównanie treści tego planu przed jego zmiana przez pryzmat owej decyzji ze zmiana tego planu wprowadzoną ww. uchwała z dnia [...] grudnia 1999 r. w celu wykazania rzeczywistego zakresu zmian w przeznaczeniu nieruchomości objętych dana umowa kupna-sprzedaży, tj. zmian, które - wyraźnie - dotyczą maksymalnie obszaru 1,3 ha, a nie 4,92 ha, jak przyjęto w operacie, ale tylko takich zmian w przeznaczeniu nieruchomości, które można wiązać z daną zmianą planu, a nie także z innymi czynnikami, w tym, takimi, które miały miejsce przed uchwaleniem określonej zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, albo też w wyniku ustalenia, że decyzja, która ma znajdować oparcie w powołanych przepisach prawa materialnego, może także wskazywać na przyrost wartości danych nieruchomości spowodowanych innymi okolicznościami niż związane z wejściem w życie (tu:) zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w danym wypadku w związku z przedstawiona na etapie postępowania odwoławczego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 1999 r. o zmianie przeznaczenia na cele nierolne obszaru o powierzchni 3,62 ha, w sytuacji gdy z samej zmiany planu wynika jedynie, że na cele nierolnicze przeznaczono grunty rolne o łącznej powierzchni 1,3 ha obejmujące pastwiska IV klasy bonitacyjnej w 4 obszarach nie przekraczających powierzchni 1 (jednego) hektara, a w konsekwencji w wyniku dowolnego ustalenia, że złożony do akt sprawy, wielokrotnie "uzupełniany", w tym po wydaniu decyzji przez organ I instancji, operat szacunkowy odpowiada obowiązującemu prawu, a ponadto:

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. (ewentualnie w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a.) w związku z art. 91 Ord. pod. lub art. 80 k.p.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy wobec braku ustalenia, że mogło wpływać na wynik postępowania administracyjnego powołanie się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji I instancji na dane, do których nie miały możliwości ustosunkowania się strony przed wydaniem tej decyzji, a mianowicie, jakoby przed uchwaleniem w dniu [...] grudnia 1999 r. ww. zmiany miejscowego planu ogólnego, w toku prac planistycznych, doszło do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne o powierzchni 3,62 ha, co miało nie znaleźć odzwierciedlenia w samej zmianie planu, a która to zmiana, wynikająca z przedstawionej dopiero na etapie postępowania odwoławczego decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 1999 r., zdaniem organu I instancji, formalnie objęła jeszcze inny obszar byłych gruntów rolnych niż wskazany wprost w zmianie planu obszar o powierzchni 1,3 ha, co łącznie obejmuje obszar 4,92 ha gruntów o innym przeznaczeniu niż przed zmianą planu, a tą ostatnią powierzchnię rzeczoznawca majątkowy mógł uczynić i uczynił punktem odniesienia dla obliczenia wysokości tzw. renty planistycznej,

a w wypadku oceny decyzji organu II instancji, także naruszenie:

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p. p. s. a. (ewentualnie w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a.), w związku art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. albo art. 120, art. 121 §1, art.124, art. 127 Ordynacji podatkowej w związku z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 31 ust.3, art. 32 ust.1, art. 84, art. 87 i art. 217 Konstytucji RP, a także art. 157 ust. 1 u. g. n. w związku z art. 38 k.c., wobec braku ustalenia, że przy wydaniu decyzji organu odwoławczego miały miejsce:

a) uchylenie się od próby dokonania wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego w sposób zgodny z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji RP,

b) brak rzetelnego zreferowania zarzutów odwołania wniesionego w imieniu M.K. i R.P., w istocie zignorowania argumentacji tego odwołania, a zarazem braku przedstawienia własnego - odpowiadającego treści art. 8 i art. 11 k.p.a. - uzasadnienia mogącego stanowić przeciwwagę dla argumentacji tego odwołania, a w szczególności wobec zignorowania znaczenia dla interpretacji miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej, stanowiącego załącznik do uchwały Rady tego Miasta z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Biel. Z 9 czerwca 1994 r. Nr [...]). wydanej przed jego zmianą dokonaną uchwała Rady Miasta Bielsko-Biała nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...], która korzystała z domniemania zgodności z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej, czy szerzej zgodności z prawem, i która to decyzja obowiązywała do dnia [...] grudnia 1997 r. mimo, że obowiązek uwzględniania także tej decyzji, mimo utraty jej mocy obowiązującej, wydawał się wynikać wprost z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2010 r. II SA/G I 161/10, LEX nr 577040, którego teza brzmi:

"Tożsamość przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym i tym, którego moc wygasła wyklucza możliwość ustalenia opłaty planistycznej:"

a także późniejszego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 09 czerwca 2010 r., II SA/Gd 174/10, Wspólnota 2010/30/27, LEX nr 585060, którego teza brzmi:

"W przypadku określenia przeznaczenia gruntu przy naliczaniu opłaty planistycznej, w sytuacji gdy wygasł plan miejscowy, należy określić czy nowy plan, po którego uchwaleniu nastąpiło jego zbycie, zmienił jej przeznaczenie."

a więc wyroków sądów administracyjnych wydanych w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P/58/08, w którym stwierdzono, że przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił mocz powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

c) - w istocie - ustalenie, że:

ca) tożsama z dopuszczoną treścią art. 157 ust. 1 u.g.n. opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (tu: stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych) jest opinia powołanej przez daną organizację komisji opiniującej (zespołu opiniującego) bez sprawdzenia aktu powołania danej komisji, a także bez istnienia co najmniej zapewnienia, że członkowie danej komisji opiniującej nie są osobami, o których mowa w art. 24 k.p.a., w sytuacji, gdy z obowiązujących przepisów jednoznacznie wynika, że stowarzyszenie, w szczególności jako osobę prawną, reprezentuje osoba, lub reprezentują osoby wchodzącego w skład właściwego organu statutowego stowarzyszenia (np. zarządu), co może oznaczać, że w imieniu stowarzyszenia oświadczenie o stwierdzeniu o prawidłowości określonego operatu szacunkowego może być składane nie tyle przez powołaną przez stowarzyszenie komisję, którą trudno uznać za organ statutowy danego stowarzyszenia, lecz przez właściwy organ statutowy stowarzyszenia, tj. organ w rozumieniu art. 38 k.c.,

cb) istnienie ww. opinii z dnia [...].12.2009 r. w sprawie nr [...] sporządzonej przez Komisję Opiniującą Małopolskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Krakowie zwalnia organ administracji publicznej od własnej oceny danego operatu jako dowodu w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy autor danego operatu szacunkowego wnosił do niego poprawki już po sporządzeniu pozytywnej dla niego opinii, albo też, by dana opinia, przy bardzo dużym stopniu jej ogólności, miała wskazywać na bezpodstawność konkretnych zarzutów stawianych określonemu operatowi przez strony,

d) uchylenia się od dokonania własnej oceny złożonej do akt opinii stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych (komisji opiniującej danego stowarzyszenia) w przedmiocie prawidłowości danego operatu szacunkowego:

- mimo braku przedstawienia regulaminu przyjętego przez stowarzyszenie, którym miała kierować się powołana przez owe stowarzyszenie komisja opiniująca, a w konsekwencji w związku z brakiem poznania zasad, którymi miała kierować się dana komisja przy sporządzaniu swojej opinii,

- mimo bardzo dużego stopnia ogólności danej opinii pozostającego w związku z zakresem zlecenia o jej sporządzenie ze strony organu I instancji, w którym ten organ, nie wystąpił o ustosunkowanie się przez określone stowarzyszenie do konkretnych i poważnych zarzutów stawianych danemu operatowi przez strony postępowania administracyjnego, co - w konsekwencji - mogło sprawić, iż w danej opinii zabrakło wypowiedzi co do tych zarzutów, (odmienne stwierdzenie w tej mierze na str. 8 skarżonej decyzji organu odwoławczego nie znajduje oparcia w samej opinii),

- mimo braku potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności sporządzonego przez niego operatu szacunkowego (tu: operatu z dnia [...].10.2007 r.) w sposób wymagany treścią art. 156 ust. 4 u.g.n. w związku z upływem terminu o którym mowa w art. 156 ust. 3 tej ustawy,

e) przedstawienie uzupełnienia uzasadnienia decyzji organu I instancji o własną, wysoce dyskusyjną, argumentację w szczególności bez nawiązania do orzecznictwa i piśmiennictwa na tle art. 56 u.g.n. i innych przepisów regulujących kwestie sporządzania operatów szacunkowych i stosowania ich w sprawach, w których może dojść do ustalenia zobowiązania publicznoprawnego z tytułu tzw. renty planistycznej,

f) zignorowania faktu, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego zostały przedstawione przez organ I instancji rzutujące na wynik sprawy takie dokumenty, jak:

- umowa między organem I instancji a Małopolskim Stowarzyszeniem Rzeczoznawców Majątkowych w Krakowie z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] o sporządzenie opinii w przedmiocie prawidłowości mającego stanowić kluczowy dowód w sprawie operatu szacunkowego pana J.K.,

- decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...].11.1999 r. nr [...] zawierająca zgodę na przeznaczenie na cele nierolne określonych nieruchomości (ich części),

- opinia uzupełniająca nr 7 p. J.K. z dnia 04.06.2010 r., wysłana pocztą na adres organu I instancji 11.06.2010 r., która wpłynęła do tego organu 14 czerwca 2010 r., a w konsekwencji, że strony nie mogły ustosunkować się do tych dokumentów w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, mimo że dwa z pierwszych dokumentów znajdowały się w dyspozycji organu I instancji przed wydaniem "jednocześnie skarżonej" decyzji z dnia [...].06.2010 r. i nie było żadnych przeszkód, żeby mogły być odpowiednio wcześniej udostępnione stronom, a zatem wobec zignorowania faktu istotnego w świetle wyroku WSA w Warszawie z dnia 09.10.2009 r., IV SA/Wa 760/09, LEX nr 574173, którego teza brzmi: "W sytuacji, gdy dopiero po wpłynięciu odwołania organ pierwszej instancji kompletuje materiał dowodowy i przekazuje go organowi odwoławczemu, dochodzi do stanu, w którym pełnym materiałem dowodowym dysponuje tylko organ II instancji, co w oczywisty sposób prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozumianej, jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został zbadany przez organy obu instancji".

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1) oddalenie niniejszej skargi kasacyjnej w połączeniu ze zmianą uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uwzględniający co najmniej część podtrzymywanych zarzutów stawianych ww. decyzjom organów obu instancji, tj. w taki sposób, który docelowo może prowadzić albo całkowitej eliminacji, albo do znacznego zmniejszenia potencjalnego zobowiązania skarżących i współskarżącej "[...]" S.A. z/s w Warszawie z tytułu przedmiotowej "renty planistycznej" lub o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w połączeniu z przekazaniem temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zwolnienie skarżących z obowiązku wpisu od niniejszej skargi kasacyjnej z tych samych przyczyn, które przemawiały za uwzględnieniem analogicznego wniosku w dotychczasowym postępowaniu,

3) o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym obejmującym jedną lub dwie następujące kwestie:

"Czy art. 36 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9, ust. 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako nie dotyczące wierzytelności publicznoprawnych, do których mogłyby mieć zastosowanie co najmniej przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 6, poz. 80 ze zm.),

a) jako nie dotyczące wierzytelności publicznoprawnych, do których mogłyby mieć zastosowanie co najmniej przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 6, poz. 80 ze zm.), jeżeli nie wszystkie przepisy tej ustawy,

b) a także jako - same - nie określające jakiegokolwiek terminu, w którym organ gminy może orzekać w przedmiocie zobowiązania z tytułu tzw. renty planistycznej, są zgodne z art. 84, art. 217 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 tej Konstytucji, w związku z brakiem wyraźnego odesłania w przepisach regulujących powstanie zobowiązania w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości (sprzedanej) nieruchomości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmiany takiego planu (dawniej) do przepisów ogólnych o zobowiązaniach podatkowych, a obecnie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, przy istnieniu wątpliwości co do istnienia domniemania stosowalności co najmniej działu III Ordynacji podatkowej - przy braku przepisów ogólnych prawa administracyjnego - do wszystkich świadczeń pieniężnych, których źródłem są stosunki publicznoprawne, tj. świadczeń stanowiących dochód budżetu Państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy do ustalenia lub określenia tego typu należności uprawniony byłby organ podatkowy w rozumieniu ww. ustawy - Ordynacja podatkowa ?"

"Czy art. 2 § 1 pkt 1) lub art. 2 § 2 oraz art. 3 pkt 1), pkt 3) lit. c) oraz pkt 9), a także art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 6, poz. 80 ze zm.), jako nie dotyczące takich należności publicznoprawnych, jakimi są opłaty z tytułu wzrostu wartości (sprzedanej) nieruchomości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmiany takiego planu, są zgodne z art. 84, art. 217 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 tej Konstytucji, w związku z brakiem pewności co do istnienia domniemania stosowalności co najmniej działu III ww. ustawy - Ordynacja podatkowa, przy braku przepisów ogólnych prawa administracyjnego, do wszystkich świadczeń pieniężnych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, których źródłem są stosunki publicznoprawne, tj. świadczeń stanowiących dochód budżetu Państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy do ustalenia lub określenia tego typu należności uprawniony byłby organ podatkowy w rozumieniu ww. ustawy - Ordynacja podatkowa?",

4) a w wypadku uwzględnienia tej skargi kasacyjnej przez uchylenie kwestionowanego wyroku Sądu I instancji w połączeniu z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem stosownych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację zawartą we wskazanych wyżej zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., chociaż bez ich wyodrębnienia, natomiast, sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku.

Pierwsza z kwestii powtarzająca się w kilku zarzutach to problem, czy do ustalenia opłaty planistycznej powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Kwestię tę jednoznacznie i prawidłowo rozstrzygnął Sąd I instancji, iż w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej znaczenie ma data wszczęcia postępowania administracyjnego i w związku z tym przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania. Kwestia ta została jednoznacznie rozstrzygnięta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie nasuwa wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt II OSK 520/02 Naczelny Sąd Administracyjny (publik. LEX 152190) stwierdził, że: "opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo cech upodobniających ją do podatku cechują różnice. I niezależnie od tego jak dalece one idą, to fakt ich występowania nie mógł umknąć uwadze racjonalnego ustawodawcy, który chcąc nadać ww. opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił, to faktu tego nie można domniemywać. Obowiązki podatkowe, wkraczając w sferę praw i obowiązków obywateli, winny być - jak już podkreślono - stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Jest to wymóg demokratycznego państwa prawa, a takim z mocy art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska". Natomiast odnośnie kwestii przedawnienia to w tezie tegoż orzeczenia stwierdzono: "Wszczęcie postępowania o ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące". Istotną wiec kwestią jest moment wszczęcia postępowania, a nie data wydania decyzji, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 8 lipca 2002 r., natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie z dniem 1 marca 2000 r. Termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej. Stanowią o systemie wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela (użytkownika wieczystego) z tytułu zmiany wartości nieruchomości. Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak nie stracił nic na swojej aktualności, gdyż w nowej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kwestia opłaty planistycznej jest uregulowana identycznie. Potwierdza to także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 826/08 (publik. http://cbois.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że: "do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Opłata ta na rzecz gminy jest szczególnego rodzaju dochodem gminy mieszczącym się pośród innych - obok m.in. podatków i opłat - dochodów gminy, o których mowa w art. 54 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 563/05; analogicznie: wyrok NSA z dnia 7 października 2005 r., II OSK 93/05, LEX nr 201349; wyrok WSA z dnia 18 marca 2005 r., IV SA/Wa 40/05, LEX nr 176138; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP 2005, nr 7-8, poz.91)". Mając powyższe na uwadze brak jest jakichkolwiek podstaw do wystąpienia w tej kwestii z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku jakiegokolwiek wpływu na ustalenie opłaty planistycznej decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż straciła ona swoją ważność z dniem 1 stycznia 1998 r., a więc przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości, nie mogła więc wywierać w tym zakresie jakichkolwiek skutków prawnych. Także prawidłowo przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ze zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nastąpiła wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ta kwestia została wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Bielska – Białej z dnia [...] czerwca 2010 r. i nie nasuwa żadnych wątpliwości. Nie można również mieć zastrzeżeń co do zawartości merytorycznej operatu będącego podstawą ustalenia opłaty planistycznej, został on poddany ocenie Komisji Opiniującej Małopolskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, przeprowadzonych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i trudno zarówno organom administracyjnym jak i oceniającemu decyzje pod względem legalności Sądowi I instancji postawić zarzut dowolności, tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie przedstawili dowodów, któryby mogły podważać zawartość merytoryczną operatu.

Powyższe wyczerpuje podstawowe problemy przedstawione w nadmiernie rozbudowanych oraz wzajemnie się powtarzających zarzutach skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.