Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 941/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 53 ust. 3 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 854/14 w sprawie ze skargi W. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. II SA/Ke 854/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym dla zamierzenia polegającego na budowie wodociągu zasilającego ø 225mm (długości ok. 90 mb), ø 160 mm (długości ok. 410 mb) oraz tłocznego ø 160 mm w rejonie ul. [...] i ul. [...] z włączeniem do istniejącej magistrali ø 400 mm w ul. [...] oraz połączeniem z projektowanym wodociągiem ø 160 mm (wg odrębnego opracowania) w ul. [...] w [...] wraz z przekroczeniem rzeki [...] w miejscowości [...], budynku hydroforni wraz z zestawem hydroforowym na działce nr ewid. [...] (obręb 47, arkusz 1), położonej przy ul. [...] w [...] oraz zjazdu z drogi gminnej ulicy [...] działka nr ewid. [...] (obręb 47, arkusz 1) na działkę nr ewid. [...] (obręb 47, arkusz 1) w [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). W wyniku rozpoznania odwołania W. i J. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymało decyzję Prezydenta Miasta [...] w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że do sporządzonego w niniejszej sprawie projektu rozstrzygnięcia uzyskano wszystkie wymagane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia, jak również dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Spełnienie tej ostatniej przesłanki potwierdza uzyskanie przez organ I instancji pisemnych wyjaśnień inwestora z dnia 19 marca 2014 r., w których w wystarczający sposób uzasadniono przebieg wnioskowanej trasy wodociągu. Analizując całokształt sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z prawem materialnym oraz zasadami postępowania administracyjnego, nie naruszając przepisów i norm procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę W. W. i J. W., wskazał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności i prawidłowości ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowane przedsięwzięcie ma polegać na realizacji wyszczególnionych przez organ I instancji wodociągów w rejonie ul. [...] w [...], w tym na należącej do skarżących działce nr ewid. [...], budowie hydroforni wraz z zestawem hydroforowym oraz zjazdu z drogi gminnej. Analizując zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób zgodny z regulacjami postępowania administracyjnego, zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braków wniosku w zakresie charakterystyki zagospodarowania terenu, w tym powierzchni terenu podlegającej przekształceniu Sąd I instancji uznał go za niezasadny. Odwołując się do treści art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt b cyt. wyżej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że inwestor w treści wniosku opisał: charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu – jako budowę wodociągu zasilającego ø 225mm, ø 160 mm oraz tłocznego ø 160 mm w rejonie ul. [...] wraz z budynkiem hydroforowni oraz budową zjazdu publicznego z ul. [...] działka nr [...] na działkę [...].; przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych – które będą służyć budownictwu mieszkaniowemu, jednorodzinnemu w obrębie prowadzenia inwestycji, przy czym budowa hydroforowni zapewni prawidłowe parametry sieci wodociągowej dla górnej części ul. [...]; szczegółowe gabaryty projektowanych obiektów budowlanych. Co się tyczy powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, to za wystarczającą w tym zakresie informację Sąd uznał wskazanie przez wnioskodawcę, że w przypadku budynku o powierzchni 25 m², planowana powierzchnia do przekształcenia (utwardzenie dojścia do budynku) to 52 m². W decyzji organu I instancji zawarto jednocześnie następujące parametry techniczne, dotyczące zjazdu z drogi gminnej o wymiarach: szerokość – 0,5 m, długość – 3 m, wykonanego z kostki brukowej, wodociągów – o średnicy ø 225mm o długości ok. 90 mb, ø 160 mm o długości ok. 410 mb), przy czym głębokość projektowanego wodociągu to 1,5 – 1,8 m. Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w załączniku graficznym do wniosku, w którym zaznaczono przebieg wodociągu, budynek hydroforowni oraz zjazd z drogi gminnej.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku, według Sądu, również zarzut, dotyczący m. in. braku analizy możliwości zaplanowania inwestycji w innym miejscu bez potrzeby naruszania i obciążania własności prywatnej skarżących. Skoro organ jest związany wnioskiem inwestora, nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. Nie może również oceniać celowości i zasadności projektowanej inwestycji. Ustalanie inwestycji celu publicznego nie polega także na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania niebędących inwestorami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 370/14). Sąd podkreślił przy tym, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać. W piśmie z dnia 19 marca 2014 r., nadesłanym w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, inwestor szczegółowo uzasadnił przyjęcie wskazanej we wniosku trasy przebiegu wodociągu. W tym zakresie wskazano, że "przebieg wnioskowanej inwestycji został ustalony w oparciu o opracowaną w 2010r. koncepcję dostawy wody w rejon ul. [...] oraz tereny przyległe do ww. ulicy z istniejącej sieci wodociągowej. Koncepcja obejmuje analizę pracy istniejącej sieci wodociągowej pod względem doboru najkorzystniejszego miejsca włączenia projektowanego wodociągu, zgodnie z bilansem potrzeb wodnych rejonu ul. [...] (...). Wariant pierwszy obejmował doprowadzenie wody od ronda przy ul. [...] przez ul. [...] i ul. [...] do ul. [...] przy uwzględnieniu konieczności wymiany istniejących średnic na większe oraz przełączeniu istniejących na tej trasie nieruchomości. Wariant drugi obejmował doprowadzenie wody od ul. [...] przez działkę [...] (sad) lub ul. [...] do ul. [...] i dalej do ul. [...] z zabudową nowej sieci. Zgodnie z podsumowaną koncepcją przyjęto do wdrożenia wariant drugi z następujących powodów. Wariant z lokalizacją wodociągu w pasie drogowym ul. [...] nie został przyjęty do realizacji z uwagi na istniejące zagospodarowanie pasa drogowego. W 2009r. gmina dokonała remontu drogi ul. [...] zaś istniejące uzbrojenie nadziemne i podziemne nie pozwala na lokalizację kolejnego przewodu z uwagi na brak zachowania odpowiednich odległości pomiędzy przewodami. Ponadto przebieg ten nie stanowi najkrótszej drogi wodociągu oraz wymusiłby zlokalizowanie wodociągu w znacznej części pasa drogowego gminy [...] (...). Trasa została ustalona ze współwłaścicielem (działki nr [...] – J. W.), przy uwzględnieniu jego wymagań co do lokalizacji (...). Przebiega ona w obecnych drogach komunikacyjnych sadu, gdzie nie koliduje z istniejącym zagospodarowaniem działki oraz nie narusza systemu korzeniowego drzew. Ponadto, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], teren działki nr [...] to teren o funkcji: produkcji ogrodniczej i sadownictwa, tereny przemysłu, składów, hurtowni oraz główna planowana ulica". Wskazano przy tym, że podczas spotkania w dniu 19 marca 2014r. w siedzibie Spółki ustalono z J. W., że trasa wodociągu pozostanie bez zmian, natomiast zostanie dokonana korekta w załączniku graficznym do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie zmniejszenia szerokości pasa oddziaływania inwestycji.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że inwestor wystarczająco uzasadnił przeprowadzenie inwestycji w sposób wskazany we wniosku. Zawartość akt administracyjnych dowodzi zarazem, że w niniejszej sprawie dokonano prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji – zgodnie z wymogami art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadny był także zarzut dotyczący błędnego – w ocenie strony skarżącej – wskazania przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem odnośnie do zaniechania określenia w decyzji organu I instancji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Jak wskazał Sąd, z pozycji 2 lit. d decyzji z dnia 17 kwietnia 2014 r. wynika, że Prezydent Miasta [...], rozstrzygając w ww. przedmiocie wskazał na konieczność zapewnienia ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne. Dodatkowo obciążono inwestora obowiązkami uzgodnienia z zainteresowanymi właścicielami nieruchomości warunków budowy w zakresie związanym z ewentualnym zajęciem terenu, a także uporządkowania terenu po zakończeniu prac.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi o naruszeniu art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podyktowane jest interesem publicznym. W niniejszej sprawie jest to zapewnienie bieżącej wody budownictwu mieszkaniowemu i jednorodzinnemu w obrębie prowadzenia przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec kolizji interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela (art. 7 k.p.a.) prymat należało przyznać interesowi społecznemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. W. i J. W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i pominięcie interesu prawnego i prawa własności skarżących, uwzględniając jedynie jednostronnie interes inwestora z pominięciem interesu prywatnego skarżących, podczas gdy realizacja inwestycji celu publicznego możliwa jest w innej lokalizacji bez naruszania własności prywatnej skarżących;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo tego, że organy rozpoznające sprawę naruszyły art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji, pomimo że wniosek inwestora nie zawierał charakterystyki zagospodarowania terenu, w tym powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, które winny być przedstawione w formie opisowej i graficznej, a co najwyżej zawierał określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji;

-- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie obu decyzji pomimo tego, że organy rozpoznające sprawę naruszyły art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, iż zaniechały przeprowadzenia analizy skutków, jakie inwestycja przyniesie dla skarżących oraz zaniechały przeprowadzenia analizy możliwości zaplanowania inwestycji w innym miejscu bez potrzeby naruszania i obciążania własności prywatnej skarżących;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie obu decyzji pomimo tego, że organy rozpoznające sprawę naruszyły art. 54 pkt 2 ppkt d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, tj. skarżących;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności, które nie wynikały ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. uznanie w oparciu o niepoparte żadnymi dowodami twierdzenie [...] Sp. z o.o., że "Trasa [przebiegu wodociągu] została, ustalona ze współwłaścicielem (działki nr [...] – J. W.), przy uwzględnieniu jego wymagań co do lokalizacji (...)" w sytuacji, gdy skarżący J. W. zaprzeczył okoliczności, jakoby wyrażał zgodę na lokalizację budowy wodociągu przez jego działkę;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu obu decyzji, podczas gdy decyzje te zostały wydane przy naruszeniu przepisu art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez pobieżne i mało wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organy obu instancji oraz brak ustosunkowania się do twierdzeń dotyczących lokalizacji inwestycji prezentowanych w ramach postępowania przez skarżących, które doprowadziło do wydania wadliwych decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu obu decyzji, podczas gdy decyzje te zostały wydane przy naruszeniu art. 107 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego, wskazujących na rzekome ustalenie lokalizacji inwestycji z współwłaścicielem nieruchomości oraz na rzekome wyrażenie zgody przez skarżącego J. W. na lokalizację inwestycji, podczas gdy żadne uzgodnienia w tym zakresie nie zostały dokonane pomiędzy skarżącymi a inwestorem;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących możliwości przeprowadzenia inwestycji w innej lokalizacji bez naruszania własności prywatnej skarżących, tj. przez ulicę [...] i [...] oraz dotyczących rzekomego braku możliwości przeprowadzenia inwestycji przez ulicę [...].

Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów pisemnych uzasadniających stawiane Sądowi I instancji zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2017 r. skarżący uzupełnili uzasadnienie podniesionych przez siebie zarzutów skargi kasacyjnej, dodatkowo podnosząc, że planowana inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji (art. 2 i art. 7). To, iż Sąd uznał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie wodociągu za zgodną z prawem nie oznacza, że kwestia przysługującego skarżącym interesu prawnego została pominięta, a kwestia chronionego przepisami Konstytucji prawa własności prywatnej uznana za irrelewantną. W swojej skardze skarżący wskazali na problem nadmiernej ingerencji w przysługujące im prawo własności do nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, podnosząc, że nie zgadzają się na zrealizowanie inwestycji w oparciu o rozwiązania optymalne dla inwestora, pomimo że inwestycja mogłaby zostać wykonana na terenie stanowiącym własność publiczną, bez naruszania interesu prywatnego. Nie można przyjąć, by odnosząc się do zauważonej problematyki Sąd I instancji uchybił art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim przepis ten przewiduje, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 1 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy wymienia szereg przesłanek, które powinny być wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w dziewięciu równorzędnych punktach. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 1487/06, wyrok NSA z 6 lutego 2009 r. sygn. II OSK 374/09). Oczywiście w sprawie dotyczących inwestycji celu publicznego organ administracji musi mieć na uwadze przyszłe skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, co decyduje o konieczności oceny, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2015 r., II OSK 1577/15). Nie oznacza to jednak, że wzgląd na interes prywatny właściciela powinien mieć charakter decydujący w procesie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawo własności, czego nie dostrzegają wnoszący skargę kasacyjną, nie jest bowiem prawem absolutnym, a na jego treść składają się również obowiązki właściciela wynikające z nakazów interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 29 czerwca 2005 r., SK 34/04, OTK-A 2005, nr 6, poz. 69). Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Stwierdzenie to nie sięga jednak tak daleko, by obejmowało obowiązek badania przez organ słuszności czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przedstawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może modyfikować wniosku inwestora, korygując lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi bowiem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2437/14).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nietrafnie podnoszą argument, iż o ile realizacja inwestycji celu publicznego może zostać zrealizowana na terenie stanowiącym własność publiczną, to organ powinien się sprzeciwić żądaniu inwestora, który wystąpił o zezwolenie na zrealizowanie inwestycji na terenie częściowo prywatnym. Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanego stanowiska nie podziela, albowiem dopuszczalność lokalizacji inwestycji na terenie stanowiącym własność prywatną opiera się na całościowej ocenie znaczenia projektowanego zamierzenia, warunków realizacji danej inwestycji oraz skutków, jakie ona pociąga. W tym zakresie organ powinien rozważyć, czy ingerencja w prawa właścicielskie przysługujące podmiotowi prywatnemu, jeżeli do niej w konkretnym przypadku dochodzi, pozostaje w proporcji do celu, któremu inwestycja służy. Mając na uwadze powyższe, akcentowane przez skarżących twierdzenie, że technicznie możliwa jest alternatywna, korzystna dla skarżących lokalizacja inwestycji (trasa poprowadzenia projektowanego wodociągu) nie może być wyłączną przesłanką wydania decyzji odmownej, albowiem opiera się na uproszczonym postrzeganiu kryteriów legalności realizowania inwestycji celu publicznego. Wskazywana przez skarżących okoliczność miała charakter relewantny, niemniej podlegała rozważeniu w łączności z pozostałymi kryteriami, które organ powinien wziąć pod uwagę, oceniając wnioskowane zamierzenie. Należy odnosić je zasadniczo do powodów, jakie stały za wyborem przez inwestora wnioskowanej lokalizacji, jak również do rodzaju dolegliwości, jaką powoduje dla skarżących wydana przez organ decyzja. Wbrew formułowanemu w skardze kasacyjnej i piśmie z dnia 8 marca 2017 r. twierdzeniu, nie można mówić w rozpoznawanej sprawie o nadmiernej ingerencji w uprawniania właścicielskie skarżących, gdy w świetle obiektywnych kryteriów racjonalności prakseologicznej zaproponowany wariant przebiegu wodociągu, jak zauważył Sąd, był rozwiązaniem najkorzystniejszym. Dotyczyło to powodów odstąpienia od lokalizacji wodociągu trasą przez ul. [...] i ul. [...], jak też w pasie drogowym ul. [...]. Wiązałoby się to, jak to zostało szczegółowo wyjaśnione, nie tylko z wydłużeniem przebiegu wodociągu, ale również prowadziłoby albo do konieczności przeprowadzenia dodatkowych, kosztownych prac instalacyjnych (wymiana średnic, przełączanie wszystkich istniejących na tym terenie nieruchomości), albo do istotnej kolizji z istniejącym zagospodarowaniem pasa drogowego w związku ze zlokalizowaniem w pasie ul. [...] uzbrojenia nadziemnego i podziemnego. W tym stanie rzeczy nie można mówić o tym, by skarżący, sprzeciwiając się decyzji ingerującej w przysługujące im prawo własności działki nr [...], względem wnioskowanej lokalizacji inwestycji, poza uwagami polemicznymi, wskazali rzeczywistą i realną alternatywę lokalizacji wodociągu. Podnoszone na tym etapie postępowania wątpliwości pod kątem rzetelności analizy kosztowej poszczególnych wariantów realizacji inwestycji są spóźnione także z tego względu, że opierają się przede wszystkim na własnym postrzeganiu kosztów ekonomicznych wymaganych w konkretnym przypadku do poniesienia przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Sądowi I instancji nie można przypisać naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także z tego względu, że w procesie kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. Sąd miał na uwadze analizę skutków, z jakimi będzie się wiązać realizacja inwestycji w wybranym wariancie poprowadzenia trasy wodociągu. W tym zakresie Sąd nie naruszył wskazanego przepisu, jak też nie uchybił przepisom kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Czynnikiem usprawiedliwiającym ingerencję w prawa właścicielskie skarżących było umotywowane uznanie, że szerokość pasa oddziaływania inwestycji na działce nr [...] jest niewielka. Wodociąg może przebiegać po obecnych trasach komunikacyjnych sadu, nie kolidując z zagospodarowaniem działki w stopniu powodującym zaistnienie szkód dla systemu korzeniowego zasadzonych tam drzew. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący podważyli tę ocenę, jednakże wskazując na jej bezzasadność, nie wyjaśnili na czym opierają takie twierdzenie. Z przedstawionego opisu zagospodarowania działki obejmującego przyjętą formę nasadzeń (szpalery drzew owocowych) nie wynika, by realizacja inwestycji musiała wiązać się z niedającym się uniknąć zagrożeniem poniesienia przez skarżących znacznej szkody materialnej. W tym zakresie nie można tym samym podzielić powoływanego argumentu, że skarżący prowadzą działalność zarobkową dotyczącą uprawy drzew owocowych, która dozna istotnego uszczerbku wskutek realizacji inwestycji. W kontekście stawianego zaskarżonemu wyrokowi zarzutu mieć na uwadze trzeba to, że decyzja w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie dopuszczalność realizacji danej inwestycji na danym obszarze w zgodzie z obowiązującym prawem. Na etapie tego postępowania nie jest zatem rozstrzygany sposób realizacji danej inwestycji, a więc nie ustala się konkretnej lokalizacji inwestycji na danej działce. Twierdzenie, że decyzja z dnia [...] 2014 r. przesądza o budowie wodociągu w sposób kolidujący z nasadzeniami oraz zainstalowaną infrastrukturą techniczną (zintegrowanym systemem nawadniania drzewek) jest tym samym nieuprawnione. Ocenę tę należy tym bardziej wzmocnić, jeżeli się zauważy, że analogiczna opinia została sformułowana już w treści decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z tym zapatrywaniem, którego ważność Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowo podkreśliło graficznym wyodrębnieniem od pozostałych fragmentów decyzji, wydane rozstrzygnięcie nie konkretyzuje lokalizacji inwestycji w rozumieniu szczegółowego ustalenia przebiegu trasy wodociągu na działce nr [...]. Zostanie on określony dopiero w projekcie budowlanym, który będzie uwzględniać wszystkie uwagi i zastrzeżenia formułowane przez właścicieli działki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, jako nieuzasadnione, nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, odnoszące się do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2014 r. tenże obowiązek realizowała, mając na uwadze, że organ w punkcie 2 lit. d szczegółowo wskazał zalecenia, które przyszła inwestycja powinna spełniać. Z uwagi na etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym także zauważone wcześniej zastrzeżenie, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 cyt. ustawy), przyjęty przez organ zakres szczegółowości opisu wymagania, o którym mowa w art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznać należało za wystarczający.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego spełniał warunek opisany w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji poprawnie wskazał, które elementy wniosku należy uznać za podanie charakterystyki zagospodarowania terenu oraz określenie powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw uzasadniających potrzebę powtórzenia tej części wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jeżeli uznaje ją za trafną.

Pozbawione jakiejkolwiek skuteczności są zarzuty skargi kasacyjnej mające związek z kwestią nieprawdziwego, jak to określają skarżący, twierdzenia o wyrażeniu przez J. W. zgody na lokalizację inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, by zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji w tym zakresie przepisów procesowych (art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a.) zawierały, zgodnie z nałożonym na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązkiem, wyjaśnienie w jaki sposób wskazane uchybienie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Należy założyć, że skarżący powyższego wymogu dotyczącego właściwego sformułowania zarzutu kasacyjnego nie dochowali, albowiem nie dało się go w rozpoznawanej sprawie spełnić, uwzględniając treść zaskarżonego wyroku. Wbrew odmiennemu poglądowi sformułowanemu w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, by dokonane zostały jakiekolwiek ustalenia pomiędzy inwestorem a skarżącym. Podał jedynie (s. 11 uzasadnienia wyroku), że taka informacja wynikała z pisma inwestora z dnia 19 marca 2014 r. Okoliczność wskazywaną w tymże piśmie, nie odnosząc się do jej prawdziwości lub fałszywości, Sąd uznał jednak za niemającą istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w ustalonym stanie prawnym od zgody właściciela nie jest uzależnione ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze sposób odniesienia się przez Sąd do kwestii prowadzonych przez skarżącego z inwestorem uzgodnień, musi budzić zasadnicze wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, w jakim kontekście prowadzone uzgodnienia, a w szczególności rzekomy brak zgody właściciela na przebieg trasy wodociągu miałby podlegać rozważeniu, skoro nawet skarżący w całości zamieszczonych w skardze kasacyjnej wywodów nie zawarli nigdzie tezy, zgodnie z którą lokalizacja inwestycji celu publicznego wymaga zgody właściciela działki. Hipotetycznie, dopuszczalne byłoby ocenienie omawianej kwestii ewentualnie pod kątem wprowadzenia do treści decyzji administracyjnej wadliwego ustalenia, tak jak ujęli to skarżący w złożonej skardze kasacyjnej (art. 107 k.p.a.). Niezbędnym warunkiem do rozważenia tak ujętego problemu prawnego jest jednak ustalenie, że w treści zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. organ powołał się na udzielenie przez J. W. zgody na wnioskowaną lokalizację inwestycji. Tego rodzaju ustalenia poczynić jednak nie sposób, albowiem w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego akcentowany jest sprzeciw skarżącego względem rozważanej lokalizacji. Treść spornego pisma z dnia 19 marca 2014 r. została przywołana jedynie w treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2014 r. jako argument uzasadniający wybór trasy przebiegu wodociągu, niemniej wynikało to z faktu, że po wniesieniu tego pisma, w którym Prezes [...] Sp. z o.o. w [...] powołał się na wyniki odbytego w dniu 19 marca 2014 r. spotkania z J. W., skarżącym w dniu 25 marca 2014 r. została doręczona kopia tego pisma (k. 31-32 akt administracyjnych) i nie wnieśli oni względem wniosków w nim zawartych żadnych uwag. Prezydent Miasta [...] miał tym samym uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że przedstawione w tym piśmie informacje pozostają zgodne z postrzeganiem wyniku prowadzonych negocjacji także przez skarżących. Podważenie tego ustalenia w toku postępowania odwoławczego nie mogło prowadzić do przypisania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchybienia art. 107 k.p.a., skoro w decyzji tej organ odwoławczy zweryfikował kwestię udzielonej przez J. W. zgody, opierając się na treści oświadczenia procesowego (zaprzeczenia), które w tym zakresie tenże złożył.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili Sądowi I instancji również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających dotyczących możliwości zrealizowania inwestycji w innej lokalizacji. Wymaga jednakże wyjaśnienia, że przewidziane art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku i pozostawione jest do uznania sądu. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw wnoszącemu skargę kasacyjną, by w sytuacji, gdy sam nie wystąpił o przeprowadzenie określonego dowodu przed sądem, ani sąd z urzędu nie dostrzegł takiej potrzeby, celem zwalczania ustaleń faktycznych mógł on skierować względem wyroku sądu I instancji zarzut opierający się na uchybieniu przez sąd wskazywanej normie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zamieszczone w piśmie procesowym z dnia 8 marca 2017 r. stanowisko wskazujące, że planowana inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego nie może być traktowane jako uzupełnienie uzasadnienia zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej w znaczeniu, jakie tej konstrukcji procesowej przypisuje art. 183 § 1 in fine p.p.s.a. Uwzględniając treść skargi kasacyjnej w zakresie przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych, należy stwierdzić, że skarżący nie objęli zarzutem tych przepisów, które mają charakter kierunkowy dla uznania, iż wnioskowana inwestycja ma za zadanie realizować cel publiczny. Chodzi w tym przypadku o przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) określający katalog celów publicznych oraz art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiujący warunki umożliwiające przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Z tego powodu odwołanie się do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 53 ust. 3 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było niewystarczające, by materią sporną uczynić charakter prawny realizacji zamierzenia polegającego na budowie wodociągu na terenie [...].

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.