Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 892/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 49b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 30 par. 4, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 roku sprawy ze skargi B. W. i P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących B. W. i P. W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...]., nr[...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – w związku z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – powoływanej także jako: "ustawa" lub "PB", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia[...], nr[...], którą nakazano B. i P. W. rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia z siatki stalowej o wys. 1,5m i długości 14,00m wraz z furtką metalową o szer. 1,10m i bramą stalową o szer. 4,10m, znajdującego się wzdłuż drogi publicznej – działki nr ewid. 605/11, w miejscowości W., na działce nr ewidencyjny gruntów 1628/1, stanowiącej własność ww. osób.

Postępowanie zostało wszczęte z inicjatywy Prokuratora Rejonowego w W. w związku z ustaleniem, że na ww nieruchomości w W., stanowiącej własność B. i P. W., Gmina W. w 2012r. wykonała obiekty w postaci altany, budynku gospodarczego, studni i ogrodzenia działki, bez uzyskania stosownych decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia zamiaru ich wykonania we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ I instancji ustalił też, że obecnie na działce nr 1628/1 o od strony frontowej działki zamontowane jest ogrodzenie z siatki metalowej o wysokości ok. 1,5m z bramą i furtką stalową (brama o szer. 4,10m, furtka o szer. ok. 1,10m). Organ wskazał, że na wykonanie ww. robót budowlanych właściciel przedstawił zgłoszenie znak: [...] przyjęte w Starostwie Powiatowym w W. w dniu 21 maja 2013r. Natomiast roboty zostały wykonane w kwietniu 2012 roku przez Gminę W. Organ stwierdził, że o dacie wykonania ogrodzenia świadczy pismo Prokuratury Rejonowej w W. i faktury przedstawione przez Komendę Powiatową Policji w W. Zobowiązanie Gminy do wykonania tych robót wynikało z zawarcia prze ten organ ze skarżącymi "aktu notarialnego".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...]z dnia [...] lutego 2014r. nakazał B. i P. W. przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy w terminie 30 dni. Termin upłynął bezskutecznie.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu[...] przytoczoną na wstępie decyzję Nr[...], którą w oparciu o normę art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał B. i P. małż. W. rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia z siatki stalowej o wys. 1,5m i długości 14,00m wraz z furtką metalową o szer. 1,10m i bramą stalową o szer. 4,10m, znajdującego się wzdłuż drogi publicznej – działki nr ewid. 605/11, w miejscowości W., na działce nr ewidencyjny gruntów 1628/1, stanowiącej własność ww. osób.

W odwołaniu od powyższej decyzji wskazano, że obowiązkiem rozbiórki powinna być obciążona Gmina W., w związku z łączącym odwołujących i gminę stosunkiem zobowiązaniowym. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem informacji o zgłoszeniu dokonanym bezpośrednio przez osobę Burmistrza Gminy B. N. w odniesieniu do naniesień na działce 1628/1, co zdaniem odwołujących przesądza, że inkryminowana decyzja nie uwzględnia całości dostępnego w sprawie materiału dowodowego. Dodatkowo powołano się na treść łączącego B. i P. małż. W. i Gminę W. stosunku zobowiązaniowego podkreślając, że wszelkie naniesienia zostały wykonywane na zlecenie Gminy W., nie zaś obecnych właścicieli, a tym samym poważne wątpliwości budzi więc orzeczenie w decyzji, iż obowiązkiem rozbiórki (a tym samym kosztami z nią związanymi) mają być obciążeni małż. W., a więc osoby, które zostały przez Gminę W. wprowadzone w błąd przy zawieraniu powoływanej umowy zamiany nieruchomości. Nadto wskazano, że skarżący mają status pokrzywdzonych w postępowaniu karnym prowadzonym przez Sąd Rejonowy w W. pod sygnaturą II K 207/14, co zdaniem odwołujących przesądza, że organ I instancji powinien był zawiesić postępowanie do momentu zakończenia postępowania karnego zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję z dnia[...]., nr[...], którą utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie organ I instancji prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, gdyż adresaci obowiązku nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2 ustawy.

Następnie organ II instancji podkreślił, że adresatem rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z przepisem art. 52 ustawy są inwestor, właściciel lub zarządca. Użycie alternatywy łącznej oznacza możliwość nałożenia obowiązków alternatywnie na jeden z trzech podmiotów objętych hipotezą omawianej normy. Jednakże wybór adresata obowiązków ograniczony jest w sytuacji kiedy inwestor nie będący właścicielem nieruchomości nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma w takiej sytuacji możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wyłącznie inwestorowi, skoro w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem, które pozwoliłyby na wykonanie nakazu. Nie ma przy tym możliwości prawnych kierowania się w omawianej sytuacji kryteriami pozaprawnymi, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dopuszczalności tego rodzaju modyfikacji powinnego adresata rozstrzygnięcia. Współwłaściciele mają możliwość w tej sytuacji dochodzenia roszczeń z tego tytułu wyłącznie przed sądami powszechnymi. Tym samym zdaniem organu odwoławczego organ szczebla powiatowego prawidłowo określił jako adresata rozstrzygnięcia obecnych współwłaścicieli nieruchomości.

Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że aktem notarialnym Rep. A nr [...]sporządzonym w dniu [...] grudnia 2011r. Gmina W. zawarła z B. W. i P. W. umowy zamiany nieruchomości. Według § 5 pkt 2 lit. b Umowy zamiany, Gmina W. zobowiązała się w terminie do dnia 15 kwietnia 2012r. w ramach odtworzenia zagospodarowania działki nr ewid. 1606 na działce nr ewid. 1628/1, do wykonania na rzecz B. i P. małż. W. ogrodzenia w części z płyt betonowych o wysokości 1,80-2,00m (80mb), pozostała część ogrodzenia z siatki metalowej o średnicy drutu min. 2,8mm na słupkach metalowych bez podmurówki na wysokość 1,50 metra, wraz z dwiema bramami wjazdowymi: jedna od frontu działki, przy drodze gminnej publicznej nr 118172E, druga od strony drogi gminnej prowadzącej do B. (dz. nr ewid. 1633) w części betonowej ogrodzenia wraz z furtką usytuowaną od frontu działki.

Od dnia 1 stycznia 2004r. do dnia 14 stycznia 2013r. Gmina W. nie posiadała obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...]z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W., w rejonie wzdłuż torów kolejowych oraz strugi B. i ulicy A cz. II (Dz. Urz. Woj. [...]z dnia 31.12.2012r., poz. 4746), działka o numerze ewid. 1628/1 oznaczona symbolem [...] przeznaczona jest pod zabudowę usług rzemiosła jako podstawowe przeznaczenie terenu, usług o uciążliwości nie przekraczających granic działki, jako podstawowe dopuszczalne przeznaczenie terenu, urządzenia obsługi technicznej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Jednocześnie poinformowano, że dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ II instancji dodał również, że chociaż ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy, to jednak ze statusem zarządcy łączy wiele obowiązków, nie sprowadzając się jedynie do prawa wybudowania konkretnie określonych w umowie obiektów budowlanych. Obowiązku zarządcy są przykładowo wymienione w Rozdziale 6 ustawy, a takich uprawnień, czy obowiązków nie przyznawała umowa zamiany nieruchomości zawarta między B. i P. małż. W. a Gminą W. Z tego zatem wynika, że Gmina nie jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a więc nie przysługuje jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co wyklucza wskazania Gminy jako adresata obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wnieśli B. i P. małż. W., zarzucając zaskarżonej decyzji przede wszystkim naruszenie art. 52 w zw. z art. 3 ust 11 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Gmina W., która była zarządcą nieruchomości skarżących (działki nr ewidencyjny gruntów 1628/1) w W. i podmiotem odpowiedzialnym za posadowienie na ww. nieruchomości budynków w tym ogrodzenia, nie jest podmiotem na który może i powinna być nałożona decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 Prawa Budowlanego w sytuacji, gdy zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego decyzja ta powinna dotyczyć Gminy.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności powierzenia przez skarżących Gminie zarządu nad ich nieruchomością poprzez wyrażenie takiej woli przy zawarciu umowy zamiany (m.in. brak przesłuchania na tę okoliczność skarżących oraz reprezentantów Gminy), zgodnie z którą Gmina miała odtworzyć na nieruchomości skarżących naniesienia oraz uzyskać wszelkie wymagane prawem pozwolenia w tym zakresie.

Na tej podstawie skarżący zażądali uchylenia w całości zaskarżonej.

W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Stosownie do treści powołanego przepisu sąd administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego oraz bada, czy organy dokonały właściwej subsumcji, a także, czy prawidłowo zinterpretowały zostały zastosowane przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi ani przytoczoną podstawą prawną.

Kontroli sądu poddana została decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia z płyt betonowych. Inwestycja została zrealizowane przez Gminę W., która w dacie budowy nie była właścicielem nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej prawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię normy zawartej w art. 52 PB. Przyznać też należy rację skarżącym, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W skardze ten zarzut sprecyzowano jako naruszenie zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 k.p.a. Przy tym zarzut ten dotyczy nie tylko okoliczności wskazanych w uzasadnieniu skargi.

Już na tym etapie rozważań nie sposób nie zauważyć pewnej nieścisłości w ustaleniach organów. Otóż organ I instancji, a za nim organ odwoławczy stwierdzają, ze sporne ogrodzenie z siatki zbudowane zostało w części frontowej, od strony ulicy, działki nr 605/11. Z załączonego do akt postępowania administracyjnego rysunku wynika jednak, ze działka skarżących o nr 1628/1 nie graniczy z działką 605/11 a z działką nr 1631. Nie zmienia to zasadności wniosku, że sporne ogrodzenie zbudowane zostało od strony miejsca publicznego, drogi, o ile odpowiada prawdzie zapis na mapie załączonej do zgłoszenia - działka 1631 oznaczona została symbolem "dr". W przeciwnym razie wyjaśnienia wymagałby status tej działki w kontekście regulacji art. 30 ust.1 pkt 3 PB.

Budowa ogrodzenia od strony ulicy i innych miejsc publicznie dostępnych wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno budowlanemu, stosownie do dyspozycji art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Realizację inwestycji można rozpocząć, o ile w terminie 30. dni od doręczenia zgłoszenia organ nie wyda decyzji zawierającej sprzeciw. Bezspornie ani inwestor ani właściciele nieruchomości nie dokonali takiego zgłoszenia przed przystąpieniem do budowy spornych obiektów budowlanych.

Ustawodawca w przepisie art. 49b Prawa budowlanego zobowiązał organ nadzoru budowlanego do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego zgłoszenia jest zgodna z przepisami, w szczególności z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiekt może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym, że legalizacja samowoli nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem strony (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lipca 2013r. II SA/Op 206/13, LEX nr 1348379, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Legalizacja obiektu budowlanego łączy się bowiem z koniecznością spełnienia przez stronę określonych przesłanek.

Przepis ten w ust. 2 zobowiązuje inwestora do przedłożenia dokumentów pozwalających na ocenę zgodności wykonanych prac z prawem. Skarżący, którzy zostali zobowiązani do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2, obowiązku tego nie wykonali, co zapewne jest wyrazem ich konsekwentnego przekonania, iż skoro nie byli inwestorami, to nie oni winni być adresatami tego obowiązku, tym bardziej, że i powołany przepis wskazuje inwestora jako adresata nakazu.

Należało jednak, przed zastosowaniem sankcji nakazu rozbiórki, rozważyć, czy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w art. 49 ust.2 PB, zwłaszcza, ze załączono do akt dokumentację zgłoszenia owych robót, a organ odpowiedzialny za weryfikację zgłoszenia przyjął je bez zastrzeżeń. Niezbędne wydaje się w takiej sytuacji rozważenie, czy po pierwsze organ nadzoru budowlanego nie powinien skierować wezwania do uzupełnienia dokumentacji do gminy jako inwestora (nie ustalono nawet, czy skarżący są w ich posiadaniu) po drugie zaś rozważenie, czy dostarczone przez prokuraturę, śledczych, gminę dokumenty nie pozwalają na ocenę w trybie art. 49b ust.2 PB zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi przepisami. Umknęło uwadze organów, że w niniejszej sprawie inwestor czyli Gmina Miasta W. dokonała zgłoszenia

W przypadku zatem, gdy strona nie wykona nałożonych obowiązków związanych z doprowadzeniem samowoli do stanu zgodnego z prawem, bądź, gdy wykonane prace budowlane są niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust.1 PB

Jak wynika z bezspornych ustaleń organów, sporne ogrodzenie postawiono w warunkach samowoli budowlanej. Powołane wcześniej zgłoszenie jest o tyle bezskuteczne, że zostało zgłoszone po zrealizowaniu inwestycji. Skoro jednak zgłoszenie to zostało pozytywnie zweryfikowane przez Starostę [...], należało rozważyć, czy inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania i z obowiązującymi normami technicznymi.

Zatem orzeczenie nakazu rozbiórki ogrodzenia z siatki należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Słusznie również skarżący kwestionują skierowanie nakazu rozbiórki do nich. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego do rozbiórki zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten ustala kolejność adresatów nakazu rozbiórki i nie jest to kolejność przypadkowa. Przyjmuje się, że nakaz ten winien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora. Warunkiem skierowania nakazu do inwestora jest, co do zasady, dysponowanie przez niego nieruchomością w dacie orzekania. Chodzi bowiem o to, aby adresat nakazu był go w stanie wykonać, innymi słowy, aby decyzja nakazująca rozbiórkę była wykonalna. Uwagi organu co do zasady były trafne gdyby nie fakt, że nie uwzględniają wyjątkowości stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Sąd podziela nieodosobnione głosy judykatury przyjmujące, że w pewnych sytuacjach należy wydać nakaz rozbiórki wobec inwestora nawet wówczas, gdy nie dysponuje on prawem władania nieruchomością. W orzeczeniach pogląd ten prezentujących podkreśla się, że dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane bez zgody właściciela (tak NSA wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08, LEX nr 552842, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. VII SA/Wa 1613/07, LEX nr 508444, NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2001r., SA/Rz 597/00, LEXpolonica 354876). W orzeczeniach tych podkreśla się, że nie ma uzasadnienia do specjalnej ochrony sprawcy samowoli budowalnej, jak również, że to inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, a usunięcie jej skutków wiąże się z kosztami. Z tego też powodu nakazy rozbiórki powinny być w pierwszym rzędzie kierowane do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, gdyż to on naruszył swoim postępowaniem określony zakaz bądź nakaz, wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Dopiero w przypadku, kiedy nie jest możliwe nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora adresatami nakazu powinni być jego następcy prawni zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 § 4 k.p.a., a w dalszej kolejności właściciel (wyrok NSA z dnia z dnia 2 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 899/08 LEX nr 561984, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2011r. sygn. akt I SA/Gd I 652/11, LEX nr 1152486).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednomyślnie stanowisko, zgodnie z którym nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2011r. sygn. akt II S/Wr 359/10, Lex nr 755572, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/07, Lex nr 508434; Z. Niewiadomski: Ustawa - Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006).

Bez wątpienia w niniejszej sprawie gmina nie dysponowała zgodą właścicieli nieruchomości.

Z powyższych względów uzasadniony jest zarzut skarżących, że nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do Gminy W. Bezspornym jest bowiem, że to Gmina jest sprawcą samowoli budowlanej. Wykonanie spornych naniesień na nieruchomości stanowiło realizację zobowiązań wynikających z umowy zamiany nieruchomości, zawartej przez Gminę i skarżących w dniu 29 listopada 2011 roku. Zgodnie z postanowieniami umowy, to Gmina obciążona została obowiązkiem uzyskania niezbędnych pozwoleń i dokonania zgłoszeń wymaganych Prawem budowalnym (§ 4 umowy). Tak więc zgoda na korzystanie z nieruchomości skarżących nie dotyczyła działań gminy.

Należy zwrócić uwagę, że w dacie podpisania umowy zamiany nieruchomości nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Istotne jest i to, że gmina dopuściła się samowoli budowlanej już po zawarciu umowy zamiany. Skarżący nie mieli zatem możliwości zweryfikowania stanu nieruchomości i legalności naniesień w dacie zawierania umowy, bo ich nie było. Nie sposób byłoby im zarzucić, że powinni byli znać stan nieruchomości podpisując umowę zamiany, bo wówczas stan ten był inny.

Trafnie skarżący podkreślają, że oczywista była po stronie Gminy świadomość bezprawności działania w sposobie wykonania inwestycji. Zaniechanie uzyskania niezbędnych pozwoleń przez inwestora, który jest organem administracji samorządowej zasługuje na absolutną dezaprobatę. Takie zachowanie stanowi oczywistą obrazę zasady praworządności. W takiej sytuacji nałożenie obowiązku usunięcia samowoli budowlanej na obecnych właścicieli nieruchomości jaskrawo narusza zasadę budowania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Budowanie zaufania obywatela do Państwa stanowi zaś jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i zasługuje na szczególną ochronę.

Możliwość późniejszego uzyskania przez aktualnych właścicieli odszkodowania czy zwrotu kosztów, związanych z usunięciem samowoli nie usprawiedliwia w tej szczególnej sytuacji skierowania nakazu rozbiórki do skarżących z pominięciem inwestora. Do takiego trybu postępowania odwołuje się organ odwoławczy. Jest to stanowisko w tej sprawie nietrafne. Byłaby to dla skarżących niewspółmierna do okoliczności uciążliwość, związana z dodatkowymi kosztami i być może koniecznością odzyskania poniesionych w związku z rozbiórką kosztów na drodze czasochłonnego postępowania sądowego. Uciążliwość ta w dodatku w żaden sposób ich zachowaniem nie została wywołana. Innymi słowy oznaczałoby to przerzucenie kosztów i ciężaru przywrócenia stanu zgodnego z prawem wywołanego świadomym naruszeniem prawa przez organ to prawo stosujący i egzekwujący na osoby, które w najmniejszym stopniu nie przyczyniły się do stanu bezprawności. Działanie takie nie uwzględnia nie tylko słusznego interesu obywatela, ale także nie jest działaniem w imię interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Nie stanowi bowiem elementu dobrze pojętego interesu społecznego podejmowanie takich decyzji, w wyniku których to obywatel zmuszony jest do usunięcia skutków samowoli organu administracji publicznej. Od organów Państwa należy oczekiwać praworządności, a więc respektowania obowiązującego porządku prawnego, ale i zachowania przyzwoitego. Państwo obowiązane jest chronić obywateli przed skutkami bezprawnych działań organów administracji publicznej, a zwłaszcza przeciwdziałać takim działaniom organów, w wyniku których to obywatel zobowiązany jest w pierwszej kolejności do usuwania skutków bezprawnego zachowania organu administracji. Uwzględniając okoliczności, w jakich doszło do powstania samowoli, przy rozstrzyganiu o sposobie przywrócenia stanu zgodnego z prawem (w tym o rozbiórce) organy nadzoru budowalnego winny dołożyć starań, aby uczynić to w sposób jak najmniej dolegliwy dla skarżących. Obowiązek naprawienie tak rażących zaniedbań winien zostać skierowany przede wszystkim do ich sprawcy. W ocenie sądu treść art. 52 PB takiemu rozwiązaniu się nie sprzeciwia.

Zarówno Powiatowy, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego zwracają uwagę w uzasadnieniach decyzji na konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia, które nie zostanie pozbawione waloru wykonalności z powodu skierowania nakazu rozbiórki do podmiotu, nie dysponującego prawem do nieruchomości. Jednakże okoliczność, iż Gmina nie dysponuje obecnie tytułem prawnym do nieruchomości nie przesądza o niemożności skierowania do niej nakazu rozbiórki. Również bowiem w dacie realizacji inwestycji inwestor nie posiadał już tytułu prawnego do nieruchomości. Przeniesienie własności działki nr 1628/1 nastąpiło z dniem 29 listopada 2011 roku, w dacie podpisania umowy o zamianie, sporne naniesienia wykonano w połowie roku 2012. Ponadto uprawnienie Gminy do dysponowana nieruchomością dotyczyło wykonania robót budowlanych w sposób legalny. Należy zatem przyjąć, że dopuszczając się samowoli budowlanej, gmina nie dysponowała pozwoleniem na wejście na nieruchomość. Wprawdzie brak obecnie podstaw do przyjęcia, że Gmina W. – jak tłumaczą skarżący – była zarządcą ich nieruchomości na czas realizowania inwestycji, ale okoliczności związane z uprawnieniem gminy do wejścia na nieruchomość skarżących w celu wykonania jednych prac budowalnych może być przydatna dla ustalenia, w jaki sposób należy określić tę możliwość na etapie orzekania rozbiórki obiektu, tak aby decyzja była wykonalna. Skarżący w toku postępowania konsekwentnie wskazują na Gminę W. jako podmiot, który winien zostać obciążony obowiązkiem usunięcia własnej samowoli budowlanej. Mają też świadomość, że sporne ogrodzenie nie może pozostać na ich nieruchomości. Z tego można wywieźć, że są gotowi udostępnić nieruchomość w celu realizacji zobowiązań wynikających z decyzji. Wydaje się zatem wystarczające, że złożą stosowne oświadczenie o wyrażeniu zgody na wejście inwestora - gminy na nieruchomość, czyli o udostępnieniu jej w celu usunięcia samowoli, co winno stanowić dostateczną gwarancję wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę.

Tak więc obawa, że decyzja skierowana do sprawcy samowoli (Gminy W.) byłaby niewykonalna jest bezzasadna, a co najmniej przedwczesna. Brak tytułu prawnego do nieruchomości nie zawsze musi oznaczać brak możliwości wykonania decyzji. Wystarczające jest bowiem, jeśli Gmina uzyska prawo wejścia na nieruchomość tak, jak uzyskała je w momencie realizacji inwestycji. Dodatkowo, biorąc pod uwagę rodzaj wykonanych robót – budowę ogrodzenia – nie można wykluczyć, że dokonanie rozbiórki jest możliwe bez wejścia na nieruchomość skarżących., a więc gmina mogłaby usunąć skutecznie własną samowolę bez uzyskiwania prawa do wejścia na nieruchomość.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie z udziałem inwestora – Gminy W., uzupełnić postępowanie wyjaśniające o oświadczenie skarżących o zgodzie na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli, rozważyć możliwość legalizacji z udziałem Gminy jako inwestora odpowiedzialnego za stan samowoli budowlanej, ewentualnie orzec nakaz rozbiórki przy prawidłowym zastosować normy art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wskazaniami.. Wspomniana wcześniej konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Powyższa wada postępowania wyjaśniającego jest prostą konsekwencją naruszenia dyspozycji art. 52 ustawy Prawo budowlane polegającego na skierowaniu nakazu rozbiórki do niewłaściwego adresata. Jest to naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię, mającą oczywisty wpływ na wynik postępowania, co stanowi przesłankę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. Z uwagi na to, że w ocenie sądu zachodzi konieczność prowadzenia postępowania także – obok właścicieli – z udziałem sprawcy samowoli, w celu zachowania zasady dwuinstancyjności należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu I instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a., aby i gmina mogła uczestniczyć w postepowaniu. Z akt postępowania nie wynika bowiem, aby Gmina brała udział w czynnościach postępowania.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pk 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a należało orzec, jak w punkcie 1. wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono z mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

k.ż.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie zdania odrębnego Sędziego NSA Grzegorza Szkudlarka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2014r.

Nie można się zgodzić z tym, że obowiązek rozbiórki spornego ogrodzenia powinien być skierowany do Gminy W., jako jego inwestora. Stosownie bowiem do art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że kolejność adresatów tego obowiązku nie jest przypadkowa, a więc w pierwszej kolejności nakazem rozbiórki powinien być obciążony inwestor, jako bezpośredni sprawca samowoli. Stanowisko to uzasadnione jest przede wszystkim tym, że w większości przypadków inwestor jest również właścicielem nieruchomości i samodzielnie nią zarządza. W takiej sytuacji decyzja o nakazie rozbiórki jest wykonalna, a jej wykonanie może być wyegzekwowane w drodze przymusu państwowego. Jeżeli jednak inwestorowi przysługują ograniczone prawa do nieruchomości, np. z tytułu najmu czy dzierżawy, albo nie przysługują mu już żadne prawa, np. na skutek zbycia nieruchomości, to obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony kolejny adresat wymieniony w art. 52 ustawy Prawo budowlane, a więc aktualny właściciel albo zarządca nieruchomości. Natomiast nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora, który nie ma żadnych praw do nieruchomości, na której dopuszczono się samowoli budowlanej oznacza, że na wykonanie tej rozbiórki inwestor będzie musiał uzyskać zgodę właściciela nieruchomości. W tym momencie wykonalność decyzji uzależniona jest od woli osoby trzeciej, a skoro tak, to w razie odmowy wejścia na teren nieruchomości celem wykonania rozbiórki, decyzja o jej nakazie będzie niewykonalna, gdyż nie można zastosować w stosunku do jej adresata środków przymusu. Innymi słowy nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 czy art. 49b ust. 1 ustawy, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale przede wszystkim od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Takie stanowisko ugruntowane jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sądów administracyjnych (por. wyrok z dnia 15 maja 2012r., sygn. akt II OSK 338/11; wyrok z dnia 4 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 247/10; wyrok z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 158/07; wyrok z dnia 27 marca 2007r.; sygn. akt II OSK 522/06), jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1146/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Sz 307/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Op 206/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Wr 167/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 82/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Łd 809/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1087/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011r., sygn. akt II SA/Rz 589/11; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 717/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 listopada 2010r., sygn. II SA/Lu 448/10) – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są pod w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Pomimo tego, że to gmina była sprawcą samowoli budowlanej, wszelkie skutki wynikające z tej samowoli obciążają jej obecnych współwłaścicieli. Natomiast ewentualne roszczenia do inwestora z tytułu poniesionych kosztów rozbiórki będą mogły być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Z tego wniosek, że decyzja o nałożeniu nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia na małżonków W. jest prawidłowa, a skarga winna być oddalona. Tym bardziej, że jak oświadczył na rozprawie pełnomocnik skarżących sprawa o odszkodowanie zawisła przed sądem powszechnym, gdyż negocjacje między stronami w przedmiocie wejścia na grunt skarżących nie przyniosły rezultatu.

A. P.