Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1722/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. W. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania B. W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2015 r., znak: [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], znak: [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W., pozwolenia na budowę publicznego zjazdu z drogi powiatowej dz. nr [...]obr. [...] na działkę nr [...] i [...]obr. [...] wraz z budową ciągu pieszego wzdłuż ul. [...] w [...], dz. nr [...] obr. [...], w części dotyczącej zjazdu, oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], znak: [...], w pozostałej części.

Organ odwoławczy dokonał oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2015 r., znak: [...], jedynie w zakresie zaskarżonym przez B.W. tj. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany inwestycji obejmującej wykonanie publicznego zjazdu z drogi powiatowej dz. nr [...]obr. [...] na działkę nr [...]i [...]obr. [...] wraz z budową ciągu pieszego wzdłuż ul. [...]w [...]. Jak wynika z akt sprawy na przedmiotowym terenie w dniu [...].06.2014 r. obowiązywała Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].04.2008 r.. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] w kwartale terenu położonego pomiędzy ulicami [...] . [...]. Placem [...],[...]oraz [...]w [...]. Zapis przedmiotowego planu miejscowego w Rozdziale IV § 22 ust. 1 Działu II wskazuje, iż zjazdy na działki budowlane (czyli m.in. na teren U-6, którego dotyczy inwestycja) należy realizować wyłącznie z terenów oznaczonych symbolami KD-3, KD-4, KD-5, KD-6, KD-7, CPJ-1, CPJ-2, CPJ-3. Teren U-6 zgodnie z § 53 ust. 3 Rozdziału IV Działu III Planu Miejscowego powinien być przeznaczony na realizację i utrzymanie usług nieuciążliwych. Przedmiotowy zjazd w projekcie budowlanym zaznaczony kolorem zielonym stanowi połączenie działek nr [...],[...] (teren ozn. symb. U-6 ) z ulicą [...] (teren ozn. symb. KD-2 ), co stoi w sprzeczności z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].04.2008 r., w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

Zdaniem organów obu instancji, Starosta [...] nie zbadał zgodności projektowanego obiektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie wezwał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym - wydając ww. decyzję z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], znak: [...], naruszył w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane. Stwierdziły ponadto, że, organ wydający pozwolenie na budowę na podstawie posiadanych dokumentów (projekt zagospodarowania terenu i wyrys z miejscowego planu) w toku postępowania zwykłego winien powziąć wątpliwość, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniły jednocześnie, że usytuowanie przedmiotowego zjazdu w sytuacji gdy miejscowy plan nie przewiduje tego typu zabudowy na przedmiotowym obszarze stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a zaniechanie wyjaśnienia powyższej kwestii stanowi również rażące naruszenie art. 7 k.p.a. stanowiącego że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe naruszenie doprowadziło w konsekwencji do wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2014 r.. Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej zjazdu z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego decyzja o pozwolenia na budowę wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Sporna inwestycja narusza bowiem istniejący ład architektoniczny, dla którego mpzp przewidział konkretne przeznaczenie, a z którym projektowany obiekt jest niezgodny. Organ odwoławczy stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są poważne, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...].12.2013 r., znak: [...] dotycząca wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej Nr [...] ( działka nr [...]) na działki nr [...]i nr [...]położone w [...]przy ulicy [...]nie może mieć wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia bowiem przepisy prawa nie przewidują sytuacji w której taka zgoda upoważnia do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z postanowieniami miejscowego planu.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. skargę wniósł B.W. zarzucając:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Starosta [...] nie zbadał zgodności projektowanego obiektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Starosta [...] dokonał takiego sprawdzenia;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione niezbędne przesłanki rażącego naruszenia prawa;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji polegające na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia, omówienia i uzasadnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie w szczególności w kontekście skutków społeczno-ekonomicznych jakie wywołuje decyzja, której nieważność stwierdzono;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.71 w zw. art. 8 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez podważenie trwałości decyzji ostatecznej pomimo braku ku temu podstaw i w konsekwencji obciążenie skarżącego skutkami błędów proceduralnych Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podjęte zostały wszelkie niezbędne czynności, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, niezbędny z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania, a uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia zawiera ocenę zebranego materiału dowodowego, wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych regulacji prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2015 r., znak: [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], znak: [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W., pozwolenia na budowę publicznego zjazdu z drogi powiatowej dz. nr [...]obr. [...] na działkę nr [...]i [...]obr. [...] wraz z budową ciągu pieszego wzdłuż ul. [...] w [...], dz. nr [...] obr. [...], w części dotyczącej zjazdu, oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], znak: [...], w pozostałej części.

Na wstępie j trzeba jednak zauważyć, co uczynił to również organ odwoławczy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

Biorąc więc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana, instytucja ta, będąca w opozycji od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa, może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się również trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r.,sygn.akt IOSK 1729/07, niepubl.).

W takim zatem kontekście Sąd dokonał oceny decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dochodząc do wniosku, że nie może podzielić oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rażącej wadliwości decyzji Starosty [...]z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W., pozwolenia na budowę publicznego zjazdu z drogi powiatowej dz. nr [...]obr. [...] na działkę nr [...]i [...]obr. [...] wraz z budową ciągu pieszego wzdłuż ul. [...] w [...], dz. nr [...] obr. [...], w części dotyczącej zjazdu, ponieważ stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w konsekwencji czego organ nie uzasadnił, zgodnie z wymogami kpa swojego rozstrzygnięcia.

Jak już stwierdzono wyżej, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji stwierdzenia nieważności wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane.

Niewątpliwie decyzja Starosty [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi - PUPH "[...]" B.W.. [...].[...], pozwolenia na budowę publicznego zjazdu z drogi powiatowej dz. Nr [...]obr [...] na działkę nr [...]i [...]obr. [...] wraz z budową ciągu pieszego wzdłuż ul. [...], dz. Nr [...] obr. [...], w części dotyczącej zjazdu narusza ustalenia obowiązuje Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] w kwartale terenu położonego pomiędzy ulicami [...],[...], Placem [...],[...]oraz [...]w [...].

Oczywistość naruszenia prawa nie jest jednak wystarczającą podstawą do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą."(por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013, sygn. akt II GSK 1941/11).

W ocenie organu odwoławczego decyzja o pozwolenia na budowę wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze ponieważ sporna inwestycja narusza istniejący ład architektoniczny, dla którego mpzp przewidział konkretne przeznaczenie, a z którym projektowany obiekt jest niezgodny. Organ odwoławczy stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są poważne, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one optymalny ład przestrzenny.

Organ nie pochylił się jednak nad szczególnym charakterem inwestycji i nie zwrócił uwagi nawet na fakt. że przedmiotowy wyjazd adresowany jest jedynie do karetek pogotowia ratunkowego i zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją będzie funkcjonował jedynie "jako wyjazd z możliwością skrętu w prawo". Nie stanowi on zjazdu na działki budowlane powszechnie dostępnego. Jednokierunkowe korzystanie z przedmiotowego wyjazdu przez karetki pogotowia nie może być uznane za uciążliwe.

Oceniając decyzję, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał , że naruszenie prawa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa lecz ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "Sporna inwestycja narusza (...) istniejący ład architektoniczny" co w konsekwencji wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Nie dokonał, przy tym żadnej pogłębionej analizy owych skutków, nie wskazał jakie skutki miał na myśli. Organ pominął twierdzenia i zarzuty Skarżącego podnoszone w toku postępowania administracyjnego, a wskazujące na znaczenie spornego wyjazdu. Tymczasem, podkreślić należy, że wyjazd ten zrealizowany został z uwagi, na wniosek Rady [...] w [...], wynikający z oczekiwań samych mieszkańców [...]. Zwrócono bowiem uwagę, że umiejscowienie parkingu karetek pogotowia ratunkowego w sąsiedztwie sklepu, do którego tą samą drogą, którą stanowił wcześniej już istniejący wyjazd dla karetek, przeprowadzane są dostawy towaru, skutkuje znacznym utrudnieniem wyjazdu karetek w momencie dostawy towaru. Samochody dostawcze blokowały wtedy jedyny wyjazd, a zdecydowanie wydłużało czas dojazdu do poszkodowanego, a w efekcie uniemożliwiali niezwłoczne przeprowadzenie akcji ratunkowej, co zagrażało zdrowiu, a nawet życiu osób potrzebujących nagłej pomocy specjalistów. Pod tym względem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził żadnej analizy. Prawidłowa ocena powyższyck okoliczności może prowadzić do uznania, że skutki jakie wywołuje decyzja Starosty [...] nie wskazują na uznanie, że doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym. W tym kontekście nie bez znaczenia jest fakt , że poza budową samego wyjazdu inwestycja dotyczyła budowy ciągu pieszego i finansowana była przez Skarżącego.

Sąd nie może się również zgodzić z poglądem organu, że bez znaczenia pozostaje znajdujące się w aktach sprawy decyzja Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...].12.2013 r., znak: [...] dotycząca wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej Nr [...] ( działka nr [...]) na działki nr [...]i nr [...]położone w [...] przy ulicy [...]nie może mieć wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji. Oczywiście, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych brak było podstawy prawnej do wyrażania takiej zgody na budowę zjazdu, lecz ma to jednak znaczenie w kontekście przesłanki jaką jest niemożliwość zaakceptowania decyzji z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno- gospodarczych naruszenia prawa.

Nie bez znaczenia dla oceny żądania skarżącego jest również zasada trwałości decyzji ostatecznej.

Reasumując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne decyzji , a istnienie korzystnych dla społeczeństwa skutków powoduje, że jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Z tych względów Sąd uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a także prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – tekst jednolity) orzekł jak w sentencji.