Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 212/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 art. 188 w zw. z art. 151, 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 151 § 2 art. 146 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 267/20 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 267/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sąd wojewódzki wskazał, że decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. D. pozwolenia na budowę dotyczące przebudowy i nadbudowy części budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowana poddasza na funkcję mieszkalną przy ul. [...] w P. (dz. nr [...]).

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. T., której nie uznano za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją, składając równocześnie wniosek o doręczenie jej ww. decyzji i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Postanowieniem z [...] września 2018 r. Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W wyniku skargi J. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 1099/18 uchylił ww. postanowienie Wojewody [...], wskazując, że podanie skarżącej stanowiło wniosek o wznowienie postępowania, oparty na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i powinien zostać przekazany Prezydentowi Miasta P.

Wojewoda przekazał wniosek J. T. z [...] września 2018 r. Prezydentowi Miasta P. z wnioskiem z [...] października 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] lipca 2018 r. i wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenie wniosku o wznowienie.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta P. odmówił wznowienia postępowania oraz przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Na skutek zażalenia J. T., postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Miasta P., postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz o odmowie wznowienia postępowania w ww. sprawie.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Wojewoda – na skutek zażalenia – uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a [...] czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji otrzymał pismo Wojewody, informujące o wyroku WSA w Poznaniu z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1099/18, którym również przekazano według właściwości wniosek J. T. z [...] września 2018 r. o wznowienie postępowania w omawianej sprawie.

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta P. wznowił postępowanie zakończone decyzją tego organu z [...] lipca 2018 r. Następnie zobowiązał autora zatwierdzonego projektu budowlanego do złożenia wyjaśnień w zakresie spełnienia wymogów przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania w odniesieniu do lokali istniejących w przedmiotowym budynku. Po odpowiedzi projektanta organ ponowił wezwanie, wobec którego projektant złożył wyjaśnienia. W rezultacie Prezydent Miasta P. decyzją z [...] września 2019 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] lipca 2019 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła J. T.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję z [...] września 2019 r. oraz stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, odmówił jej uchylenia.

Wojewoda wskazał, że odwołująca jest właścicielką lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku, oraz że w nieruchomości przy ul. [...] istnieje Wspólnota Mieszkaniowa, która reprezentuje właścicieli lokali. Do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową w postępowaniu administracyjnym, co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa. Tylko w wyjątkowych sytuacjach przymiot strony przysługuje właścicielowi lokalu, pod warunkiem wykazania wpływu inwestycji na jego indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem lokalu mieszkalnego, w tym prawa własności. Zdaniem Wojewody skoro odwołująca jest właścicielem lokalu, którego okno znajduje się w bliskiej odległości od nadbudowywanej części budynku, a planowana inwestycja bezpośrednio graniczy z jej lokalem to w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługuje jej przymiot strony. Dlatego Wojewoda uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić i stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewoda wyjaśnił, że budynek przy ul. [...] uformowany jest na regularnym planie w kształcie litery "C", a ściana z oknem J. T. w oficynie bocznej skierowana jest w kierunku północnym. Zgodnie z informacją projektanta taka lokalizacja budynku powoduje, że oficyna jest w całości przesłaniana przez front i tył budynku bez możliwości nasłonecznienia strony północnej. W dniu 21 marca i 21 września, w godz. od 7:00 do 17:00, okna parteru oficyny są zacienione cieniem własnym budynku oficyny bocznej i tylnej, a nadbudowa budynku nie ma wpływu na nasłonecznienie okiennej ściany oficyny budynku (§ 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Inwestycja spełnia też wymagania w zakresie przesłaniania (§ 13 rozporządzenia). Pomiędzy ramionami kąta 60º, wyznaczonego na płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłaniającego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku, ani inny obiekt przesłaniający. Podwyższenie wysokości przesłaniania okna w parterze oficyny bocznej do wysokości 7,8 m spełnia warunki określone w § 13 rozporządzenia.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] J. T. zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 7-9 i art. 7-77 k.p.a. poprzez niezbadanie zagadnienia odpowiedniego nasłonecznienia należącego do niej mieszkania oraz bliskości położenia nadbudowy względem oficyny bocznej, zważywszy na fakt, że wnosiła o przeprowadzenie oględzin w jej lokalu, a organ bezkrytycznie przyjął, że lokalizacja budynku powoduje, że oficyna jest w całości przesłaniana przez front i tył budynku, bez możliwości nasłonecznienia strony północnej,

- art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia, do którego doszło w wyniku powyższych uchybień procesowych.

W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi się kierował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że podziela stanowisko organu odwoławczego w zakresie uznania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, że skarżącej, jako właścicielce lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, który to lokal bezpośrednio sąsiaduje z częścią budynku nadbudowywaną i przebudowywaną, przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd podzielił wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego, ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 6 ustawy o własności lokali. Nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest właścicielem lokalu mieszkalnego, którego okno znajduje się w bliskiej odległości od nadbudowywanej, na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2018 r., części budynku. Planowana inwestycja bezpośrednio graniczy z lokalem będącym własnością skarżącej. Przymiot zaś strony postępowania, ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest zależny od przekroczenia ustalonej normy w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomość, lecz wynika z samego faktu oddziaływania inwestycji na nieruchomość (w tym wypadku lokal) danego podmiotu. Niewątpliwie zaś przedmiotowa inwestycja w zakresie, w jakim obejmuje nadbudowę oficyny tylnej o dodatkowe II piętro, w bezpośrednim sąsiedztwie lokalu skarżącej położonego na II piętrze oficyny bocznej, oddziałuje na jej lokal. W związku z tym rację miał Wojewoda, stwierdzając istnienie podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2018 r., określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pozbawienie skarżącej, bez jej winy, udziału w zakończonym ww. decyzją postępowaniu.

W ocenie Sądu skarżąca trafnie zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie, dlaczego Wojewoda na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. uznał, że nie należało uchylać decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2018 r. o pozwoleniu na budowę z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd wojewódzki przypomniał treść art. 15 k.p.a. oraz zasad k.p.a., którymi powinien kierować się organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, jak też treść art. 35 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymogi określonej w powołanym art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Po pierwsze Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a także z wymaganiami ochrony środowiska. W szczególności nie wypowiedział się w zakresie zapewnienia miejsc postojowych dla nowopowstałych trzech lokali mieszkalnych w kontekście zapisów wydanej dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i § 18 rozporządzenia. W żadnej mierze uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie porusza tych kwestii. Ponadto Wojewoda nierzetelnie zbadał, czy sporządzony projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wojewoda, zdaniem Sądu, ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa i powołania stanowiska projektanta, mgr inż. A. K. zawartego w sporządzonej na wezwanie organu pierwszej instancji "Analizie przesłaniania i nasłonecznienia...". Organ nie dokonał zaś samodzielnej oceny wspomnianego dowodu, do czego zobowiązany był mocą art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, pomimo że wspomniana analiza stała się głównym dowodem, na którym oparł się organ odwoławczy, to przed wydaniem zaskarżonej decyzji (również przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji) stronom nie umożliwiono – na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. – zapoznania się z nią, jak i z pozostałymi aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił skarżącej, właścicielce lokalu mieszkalnego usytuowanego jest na II piętrze oficyny bocznej, dlaczego nadbudowywana i przebudowywana część kamienicy w oficynie tylnej, pomimo że zrównuje obie oficyny co do ich wysokości, jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżąca tymczasem zwróciła uwagę, że jej lokal uprzednio był doświetlony od strony zachodniej, gdyż oficyna tylna posiadała tylko I piętro.

W ocenie Sądu samo przytoczenie przepisów prawa i powołanie się na stanowisko projektanta świadczy o niewyczerpującym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego. Organ odwoławczy, uznając nawet argumentację zawartą w sporządzonej przez autora projektu "Analizie nasłoneczniania i przesłaniania...", powinien był wyjaśnić stronom, dlaczego jego zdaniem wskazuje ona na zgodność z prawem przyjętych rozwiązań projektowych, które skarżąca kwestionuje. Sama zaś aprobata, jako dowodu rozstrzygającego zagadnienie oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych lokalu skarżącej, wniosków sformułowanych przez projektanta jako dowodu z dokumentu prywatnego, w ocenie Sądu, jest niewystarczająca.

Sąd podkreślił, że wprawdzie Wojewoda wskazał, że lokal mieszkalny należący do skarżącej położony jest od strony północnej, co wiąże się z brakiem nasłonecznienia (zacienienie cieniem własnym), to należało, w świetle § 13 i § 60 rozporządzenia, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do sporządzonej analizy i pozostałych dowodów, jak też ocenić, w jaki sposób kształtuje się przesłanianie pomieszczeń lokalu skarżącej przez obiekt przesłaniający – nadbudowywaną część budynku oficyny tylnej. Organ drugiej instancji powinien, zdaniem Sądu, rozważyć ewentualne wystąpienie o uzupełnienie dołączonej do akt sprawy analizy, aby uzupełniona i wyjaśniona w sposób opisowy metoda jej sporządzenia pozwalała organowi i stronom, które nie posiadają wiedzy fachowej, na czytelne wykorzystanie jej wyników podczas aktu stosowania prawa, i kontroli zachowania przy nadbudowie części budynku przepisów technicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. D., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 15, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, a nie oddalenie skargi, w wyniku błędnego uznania, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 15, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, gdy tymczasem zaskarżona decyzja nie została wydana naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy.

Powyższe naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – w przypadku, gdyby sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem oddalającym skargę.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 267/20 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącej J. T. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Pismem z [...] grudnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, J. T. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

Na wstępie wskazać tylko należy, że podniesiony w sprawie zarzut został nieprawidłowo sformułowany. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i wykluczają się wzajemnie. Pierwszy z nich sąd stosuje uwzględniając skargę, drugi – uznając ją za niezasadną. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki uwzględnił skargę, a zatem wystarczającą podstawą było zarzucenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

Mimo wadliwej konstrukcji, ww. zarzut, kwestionujący wskazaną przez sąd wojewódzki podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, okazał się zasadny.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/15, LEX nr 2315648). Zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274).

Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej ustalił, że złożony w sprawie przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2019 r., odnosił się do pominięcia jej jako strony ww. postępowania oraz niezgodności inwestycji (nadbudowy) z przepisami dotyczącymi przesłaniania i zacieniania lokali istniejących w przedmiotowym budynku.

W zakresie posiadania przez skarżącą przymiotu strony w niniejszym postępowaniu organ prawidłowo przyjął, że choć interesy właścicieli lokali, znajdujących się w przedmiotowym budynku, reprezentuje wspólnota mieszkaniowa, to w sprawie miał miejsce wyjątek, zgodnie z którym także właściciel jednego z lokali powinien być uznany za stronę postępowania. Nie budziło bowiem wątpliwości zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, że skarżąca jest właścicielem lokalu, którego okno znajduje się w bliskiej odległości od nadbudowywanej części budynku, a planowana inwestycja bezpośrednio graniczy z jej lokalem. W konsekwencji, w postępowaniu zwykłym doszło do uchybień procesowych – organy nie zapewniły udziału w nim wszystkim stronom postępowania.

W odniesieniu do problemu zacienienia lokalu skarżącej, organ pierwszej instancji dwukrotnie wezwał projektanta do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, tj. spełnienia warunków z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektant przedłożył szczegółową analizę nasłonecznienia i przesłaniania dla lokalu skarżącej, z której wynika, że lokalizacja budynku (ściana z oknem skarżącej skierowana jest w kierunku północnym) powoduje, że lokal skarżącej jest w całości przesłaniany przez front i tył budynku, bez możliwości nasłonecznienia strony północnej. W dniu 21 marca i 21 września, w godzinach od 7:00 do 17:00 okna parteru oficyny są zacienione cieniem własnym budynku oficyny bocznej i tylnej a nadbudowa budynku nie ma wpływu na nasłonecznienie okiennej ściany budynku. Świadczy to o zgodności z § 60 ww. rozporządzenia. Inwestycja spełnia też wymagania dotyczące przesłaniania, wynikające z § 13 ww. rozporządzenia – w efekcie nadbudowy czas nasłonecznienia tego lokalu nie ulegnie zmianie, a więc inwestycja nie będzie miała na to żadnego wpływu. Wyjaśnienia te zostały przyjęte i zaakceptowane jako wystarczające i wiarygodne przez oba organy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 145 § 1 k.p.a., regulując ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego, musi być stosowany łącznie z art. 146 § 2 k.p.a., co oznacza, że tylko takie naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego jest podstawą do uchylenia decyzji, gdy daje podstawę do innego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1478/11, LEX nr 1151899). Powyższe oznacza więc, że organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom sądu wojewódzkiego, prawidłowo uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa (strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu), jednak w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej (w wyniku nadbudowy nasłonecznienie lokalu skarżącej nie ulegnie zmianie, a więc inwestycja jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego).

Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej, w postępowaniu wznowieniowym, miałby przeprowadzić ponowną, pełną ocenę przedmiotowej inwestycji i dokonać jej analizy zarówno z decyzją o warunkach zabudowy, jak też z wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska, skoro ani skarżąca nie kwestionowała decyzji o pozwoleniu na budowę w powyższym zakresie, ani sąd nie dostrzegł takich uchybień. Trzeba podkreślić, że w trybie wznowienia postępowania organ nie może działać w taki sposób, jakby załatwiał daną sprawę merytorycznie po raz pierwszy, a strona nie może domagać się zbadania jej sprawy tak, jakby miałaby ona zostać po raz pierwszy rozpoznana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 761/14, LEX nr 2089898).

Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jest uzasadniona, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

Na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.