Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2606/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1,  art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 96/14 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz M.D. kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 96/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi M.D. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Burmistrz Z. po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez G [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowi rolniczej o mocy od 0,999 MW do docelowej mocy 1 ,9 MW, przewidzianej do realizacji na działce o nr geod. [...] położnej w obrębie F. W., gm. Z..

Od decyzji tej odwołanie złożył M.D. i zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 59 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez zawężenie zakresu oceny w przypadku kwalifikacji inwestycji jako potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, w tym na obszary chronione NATURA 2000;

- art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. § 3 ust. 1 pkt 33, 36, 37, 52b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie i zawężenie zakresu oceny do § 3 ust. 1 pkt 45 i 80 tego rozporządzenia;

- art. 68 ust. 2 w zw. z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez jego niezastosowanie;

- art. 82 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na nienałożeniu przez organ w decyzji o ustaleniu środowiskowych warunków przedmiotowego przedsięwzięcia, obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej pomimo, że okoliczności sprawy wskazują iż nałożenie takiego obowiązku na inwestora było uzasadnione;

- art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez niezastosowanie i pominięcie w toku postępowania wyników postępowania z udziałem społeczeństwa;

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6, 7, 8, 10, 35 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez brak należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, naruszenie zasady działania w granicach i na podstawie prawa, błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz naruszenie zasady podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszenie zasady postępowania w sposób prowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i wydanie decyzji nie odpowiadającej prawu;

- naruszenie zasady rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85, art. 86 i art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko a także na podstawie § 3 ust. 1 pkt 45 i pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono regulację prawną dotyczącą postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy podał, że z materiału dowodowego wynika, iż na wniosek G. [...] Sp. z o.o z siedzibą w W., zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2012 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie biogazowi rolniczej o mocy od 0,999 MW do docelowej mocy 1,9 MW, przewidzianej do realizacji na działce o nr geod. [...] położnej w obrębie F.W., gm. Z..

Organ I instancji, stosownie do art. 64 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zasięgnął opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...], który to w opinii z dnia [...] sierpnia 2012 r. - nie stwierdził obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu opiniującego analiza materiału dowodowego wykazała, że realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie stanowi zagrożenia dla środowiska. Natomiast w opinii z dnia [...] września 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił wykonanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na życie i zdrowie ludzi. Organ odwoławczy podniósł, że co do zasady organ nie jest związany tą opinią i ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, niemniej jednak pomimo możliwości wyboru, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określił jego zakres. Wnioskodawca w dniu [...] stycznia 2013 r. przedłożył "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Wniosek wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożono Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska celem uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia oraz Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu celem zasięgnięcia jego opinii, zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] w opinii z dnia [...] lutego 2013 r. uzgodnili warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz określili warunki, jakie ma spełnić wnioskodawca w trakcie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. W toku postępowania zapewniono udział społeczeństwa, poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji o przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W związku z protestami mieszkańców przeprowadzono także rozprawę administracyjną. Na rozprawę stawili się przedstawiciele inwestora oraz mieszkańcy okolicznych terenów (44 osoby zgodnie z listą obecności). W ocenie Kolegium sporządzony w sprawie raport został poddany przez organ I instancji wnikliwej analizie. Realizacja przedsięwzięcia została pozytywnie uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Zdaniem Kolegium organ I instancji zapewnił w sposób prawidłowy udział społeczeństwa na każdym etapie postępowania. W sprawie przeprowadzono również rozprawę administracyjną.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M.D.. Powtórzył w niej zarzuty i uzasadnienie odwołania. Jedynie dodatkowo zarzucił naruszenie:

- art. 138 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ I instancji;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie treści decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu dotyczącym dodatkowych zarzutów podano, że pomimo szeregu zarzutów ze strony skarżącego, organ II instancji nie uznał złożonego odwołania za zasadne, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i zastosowania właściwych przepisów prawa. Skarżący podkreślił, że SKO dokonując powielenia stanowiska organu I instancji, bez dokonywania własnych ustaleń w sprawie, naruszyło art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W obu przypadkach konsekwencją było naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że w świetle zebranego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa są one zupełnie nieuzasadnione. Z motywów zaskarżonej decyzji wynika, że jest ona niewątpliwie rezultatem ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W ocenie Kolegium wbrew zarzutom skargi uzgodnienie warunków realizacji inwestycji dokonane zostało prawidłowo w oparciu o raport przedłożony przez inwestora.

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na kwestie proceduralne ocena merytoryczna sprawy stała się bezprzedmiotowa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy, do czego był zobowiązany na mocy art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy ograniczył się do przedstawienia regulacji prawnej dotyczącej postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedstawienia stanu faktycznego sprawy w którym powielono opis inwestycji zawarty w treści wniosku inwestora i odtwórczo przytoczono ustalenia raportu. Natomiast brak jest konkretnego merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny jako przykład takiego działania organu podał następujące ogólnikowe zwroty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. "W ocenie Kolegium sporządzony w sprawie raport został poddany przez organ I instancji wnikliwej analizie", "realizacja przedsięwzięcia została pozytywnie uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym", "W ocenie Kolegium organ I instancji zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dokonał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego", "Organ prawidłowo ocenił raport przedstawiony w sprawie przez inwestora", "Zdaniem Kolegium raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia (...)", "W ocenie Kolegium treść kwestionowanej decyzji pozostaje w zgodzie z wymogami art. 82 ust. 1 ustawy i jest kompatybilna z wymogami zaleconymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] (...)", "W ocenie Kolegium materiał dowodowy został zebrany w sprawie zgodnie z obowiązkiem ciążącym na organie, a polegającym na gromadzeniu wszelkich dowodów z urzędu. Zgromadzony materiał dowodowy ma charakter kompletny, a składa się na niego w szczególności raport. Organ dokonał prawidłowej weryfikacji raportu".

Sąd I instancji stwierdził, że w odwołaniu wskazano konkretne kwestie, które miały w ocenie odwołującego istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji środowiskowej. Wskazywano m.in. na kwestie: prawidłowości zakwalifikowania rodzaju inwestycji, jakości środowiska (problematyka emisji hałasu, zanieczyszczeń, nieprzyjemnych zapachów, spalin, sposobu magazynowania odpadów i paliw, częstotliwości i uciążliwości dostaw, wpływu na wody gruntowe oraz sąsiadujący z terenem inwestycji ciek wodny).

Wobec podniesionych zarzutów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rolą organu administracji była analiza, na postawie zgromadzonego materiału dowodowego, następujących kwestii:

- czy prawidłowo zakwalifikowano planowaną inwestycję w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

- czy wywodzone przez skarżącego potencjalne oddziaływania przedsięwzięcia na wskazane elementy środowiska były przedmiotem rozważań, w szczególności w raporcie, ewentualnie innych dokumentach;

- czy zidentyfikowano je, jako faktyczne oddziaływania, a jeżeli nie - to czy wskazano, czemu nie mają takiego charakteru, ewentualnie czy organ odwoławczy z urzędu - nie dysponując wiedzą ekspercką, ale mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania - może wywieść, że domniemane oddziaływania nie mogą mieć znaczenia,

- o ile z etapu uprzedniego wynikałaby konkluzja o istnieniu potencjalnych oddziaływań dla środowiska - czy zaproponowano stosownie konkretne rozwiązania minimalizujące oddziaływanie w Raporcie, a następnie w decyzji środowiskowej.

Według Sądu I instancji analiza kwestii zakresu dopuszczalnych oddziaływań jak i zasadności doboru środków ograniczających oddziaływanie powinna zostać dokona w odniesieniu do obowiązujących w konkretnych zakresach regulacji normatywnych, zakreślających materialne wymagania ustanowione przez prawodawcę (na szczeblu krajowym, bądź bezpośrednio wspólnotowym, a także wynikające z ratyfikowanych umów międzynarodowych, o ile są wystarczająco skonkretyzowane).W rozpoznawanym przypadku w sposób oczywisty nie uczyniono zadość temu wymaganiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że samo wskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na uwzględnienie w decyzji środowiskowej stanowisk organów wyspecjalizowanych, jakie zajęły one w ramach uzgodnienia bądź opiniowania, nie może być argumentem kluczowym przy ocenie merytorycznej tego aktu, bowiem nie sposób wyciągać wniosku o takim znaczeniu treści art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zauważono, że z uwagi na niezaskarżalność aktów organów współdziałających (art. 77 ust. 7 ustawy) to na organie odwoławczym spoczywa także obowiązek oceny, czy akty te nie są także wadliwe (w myśl art. 142 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.), należy do organu administracji. Wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 k.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka G. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, nieznajdujące uzasadnienia w świetle stanu sprawy, stojące u podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia, iż organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez uchybienie przez Sąd I instancji, wobec uwzględnienia skargi M.D., obowiązkowi zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że organ odwoławczy nie naruszył art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ analiza merytoryczna decyzji SKO dowodzi, że organ skwalifikował zarzuty podniesione przez uczestnika postępowania. Ponadto decyzja SKO wskazywała uczestnikowi postępowania, kwestionującemu akt administracyjny wydany przez Burmistrza Z. na to, iż część podnoszonych przez niego zarzutów stanowi materię niewłaściwą dla obecnego etapu procesu inwestycyjnego. Skarżący kasacyjnie stwierdził, iż warstwa merytoryczna decyzji wydanej przez SKO wskazuje, iż organ odwoławczy powołał takie ustalenia, dotyczące stanu faktycznego i prawnego sprawy, które wykluczały możliwość wydania decyzji oczekiwanej przez uczestnika postępowania.

Podkreślono, że decyzja SKO nie obejmuje jednej, wyodrębnionej części uzasadnienia, która byłaby wyraźnie poświęcona zarzutom zawartym w odwołaniu, w ocenie skarżącej kasacyjnie nie jest to element warunkujący jej legalność. Decyzja bowiem tworzy logiczną całość i wskazuje na przyczyny, dla których organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, przedstawiając zarzuty uczestnika wobec raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, iż ustalenia nim objęte nie były w istocie kwestionowane. W odniesieniu do emisji substancji zapachowych zarzut odwołania został sformułowany bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Wobec tego – w ocenie skarżącej kasacyjnie – nie sposób przypisać organowi odwoławczemu odpowiedzialności za to, iż nie podjął się kwalifikowania nieznanego prawu krajowemu zagadnienia zapachowej jakości powietrza.

Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że organ odwoławczy nie miał podstaw do merytorycznego zakwestionowania decyzji Burmistrza Z.. Uczestnik postępowania nie kwestionował bowiem ani trybu wydania, ani treści postanowień wydanych w toku postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, mimo, iż taki obowiązek wynika wprost z art.141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik M.D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od G. [...] Spółki z.o.o w W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej powoływanej również jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Niezasadny jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. O naruszeniu wskazanego przepisu można byłoby zatem mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego. Jednakże w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. przez organ odwoławczy w wyniku uchylenia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] od ponownego rozpoznania sprawy. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpatrywanej sprawy.

Wywodzenie przez skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 15 k.p.a. nie znajduje oparcia w zaistniałym stanie faktycznym sprawy.

Zauważyć należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną zawartą w art. 78 Konstytucji RP, oraz posiada rangę zasady ogólnej uregulowanej w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i nie wyjaśniło zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

Zasadnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wydając decyzję ograniczyło się jedynie do przytoczenia stanu faktycznego i przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Organ nie dokonał oceny materiału dowodowego i nie rozważył, jakiej treści decyzja w kontekście przepisów dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia powinna zostać wydana w rozpoznawanej sprawie. Nie można przyjąć za autorem skargi kasacyjnej, że skoro w jego ocenie, zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, to organ odwoławczy zwolniony był z obowiązku rozważenia i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Stwierdzić należy, że zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była ocena legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy, a nie merytoryczne rozpoznanie zarzutów odwołania.

Merytoryczne rozpoznanie sprawy i ustosunkowanie się do zarzutów odwołania było obowiązkiem organu II instancji. Uchylenie się organu odwoławczego od powyższych czynności stanowiło podstawę do stwierdzenia, że w sprawie został naruszony art. 15 k.pa. Powyższy brak nie może zostać konwalidowany wywodami skargi kasacyjnej zawierającymi argumenty zmierzające do zdyskredytowania stanowiska uczestnika zwartego w odwołaniu od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] lipca 2013 r.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Na stronie 13 i 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał konkretne okoliczności, które winny być poddane analizie przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się konkluzje dotyczące między innymi tego:

- czy prawidłowo zakwalifikowano planowaną inwestycję w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

- czy wywodzone przez skarżącego potencjalne oddziaływania przedsięwzięcia na wskazane elementy środowiska były przedmiotem rozważań, w szczególności w raporcie, ewentualnie innych dokumentach;

- czy zidentyfikowano je, jako faktyczne oddziaływania, a jeżeli nie - to czy wskazano, czemu nie mają takiego charakteru, ewentualnie czy organ odwoławczy z urzędu - nie dysponując wiedzą ekspercką, ale mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania - może wywieść, że domniemane oddziaływania nie mogą mieć znaczenia,

- o ile z etapu uprzedniego wynikałaby konkluzja o istnieniu potencjalnych oddziaływań dla środowiska - czy zaproponowano stosownie konkretne rozwiązania minimalizujące oddziaływanie w Raporcie, a następnie w decyzji środowiskowej.

Nie ulega także wątpliwości, że w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku obowiązkiem organu będzie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i ustosunkowanie się do zarzutów odwołania.

Takiego stanowiska Sądu I instancji, nie można zakwalifikować, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, jedynie jako opinii Sądu, a nie wskazań co do dalszego postępowania.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o 203 pkt 2 p.p.s.a.