Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 692/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 2.,  art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 5, 6,
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 -3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 15,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 27 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi A. J. – S. i L. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2009 r. Starosta D., działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118, ze zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie budowy przez L.S. wiaty o powierzchni zabudowy do 24 m², usytuowanej na działce "[...]", bezpośrednio na granicy z działką "[...]", stanowiącej własność D.G. oraz na granicy z działką "[...]" będącej własnością B.J. W uzasadnieniu Starosta podał, inwestor zgłosił budowę przedmiotowej wiaty w dniu 30 marca 2009 r. Z uwagi na fakt, że Gmina L. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie ma decyzji o warunkach zabudowy, organ uznał za niewykonalny obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, że w sprawie naruszono art. 7 K.p.a. i art. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że D.G. uzyskał na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ostateczną decyzję zezwalającą na wejście na teren działek nr "[...]", w celu wykonania remontu ściany północnej budynku mieszkalnego. W decyzji określono granice niezbędnej potrzeby, warunki korzystania z tej nieruchomości oraz termin wykonania określonych robót, tj. w ciągu 30 dni kolejno następujących po sobie od poniedziałku do piątku, w godz. 8 00 - 1500 , w okresie od dnia 15 marca 2009 r. do dnia 15 listopada 2009 r., z wyłączeniem okresu letniego. Wybudowanie zatem wiaty bezpośrednio na granicy ze ścianą budynku, która ma być remontowana, narusza uzasadniony interes osób trzecich i zasady ogólne postępowania administracyjnego. Wybudowanie wiaty latem, jak to określono w zgłoszeniu, skutkować będzie niewykonalnością ostatecznej decyzji w terminie jesiennym.

W złożonym odwołaniu L.S. i A.J-S. podnieśli, że tylko rażące naruszenie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane zezwala na wniesienie sprzeciwu, jeżeli wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś Gmina L. nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można naruszyć jego postanowień. Zarzucili dodatkowo, że zgłaszając sprzeciw Starosta D. rażąco naruszył art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w ten sposób ograniczył wykonywanie prawa własności. Poinformowali też, że zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję zezwalającą na wejście na teren ich nieruchomości oraz wystąpili w dniu 23 kwietnia 2009 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewoda W. decyzją dnia 15 czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podał w uzasadnieniu, że w obrocie prawnym jest decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana w mocy w trybie odwoławczym decyzją Wojewody W. z dnia 6 marca 2009 r., uprawniająca D.G. do wejścia na teren nieruchomości odwołujących się, w celu wykonania niezbędnych robót budowlanych. Podzielił stanowisko, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji przedmiotowego zgłoszenia, w świetle znanych temu organowi faktów, byłoby naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego oraz zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 9 i art. 77 § 1. Realizacja wiaty określonej w zgłoszeniu, wzdłuż północnej ściany, w okresie podanym w zgłoszeniu (czerwiec-lipiec 2009 r.), pozbawiłaby D.G. możliwości wykonania remontu na warunkach określonych ostateczną decyzją. Zauważył ponadto, że fakt złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania tej decyzji.

W złożonej skardze L.S. i A. J-S. powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo zauważyli, że wzniesienie wiaty jest zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ich nieruchomości. Stwierdzili też, że organy obu instancji przedkładają interes właściciela sąsiedniej działki nad prawem chroniony interes skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że niedopuszczalne byłoby milczące przyjęcie zgłoszenia budowy wiaty w terminie podanym w zgłoszeniu, skoro zgodnie z art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Dodał, że po wykonaniu decyzji zezwalającej na wejście na nieruchomość skarżących i ponownym zgłoszeniu zamiaru budowy wiaty, o ile zamiar ten będzie aktualny, nie ma przeciwwskazań, aby zgłoszenie to zostało przyjęte. Zaznaczył też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 507/09) oddalił skargę na decyzję Wojewody w przedmiocie wyrażenia zgody na wejście na teren skarżących.

Uczestnik postępowania D.G. w piśmie procesowym z dnia 21 września 2009 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie podnosząc m.in., że skarżący nie posiadają ważnej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie uczestnika postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy zgłoszenie sprzeciwu przez Starostę D. było zasadne już tylko z tego względu, że zgodnie z przepisami budowlanymi wiata jest budowlą o przeznaczeniu gospodarczym wobec której stosuje się przepisy dotyczące zachowania odpowiednich odległości od granicy z sąsiednimi działkami. Na rozprawie D.G. wniósł o oddalenie skargi wniesionej przez A.J – S. i L.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż postępowanie przed sądem administracyjnym, inicjowane skargą legitymowanego podmiotu na ostateczne postanowienie, nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sądy te nie rozpoznają zatem ponownie sprawy administracyjnej jako trzecia instancja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zatem zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, m.in. w przypadku gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por.

A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej wyżej ustawy, co skutkowało uwzględnieniem wniesionej skargi, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty można uznać za zasadne.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji architektoniczno – budowanej wniósł sprzeciw w sprawie budowy przez skarżącego wiaty o powierzchni zabudowy do 24 m², usytuowanej bezpośrednio na granicy z działką stanowiącą własność D.G. W stanie faktycznym sprawy organ uznał za niemożliwy do wykonania obowiązek dostarczenie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz stwierdził, że ochrona interesów osób trzecich uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu. Sąsiad skarżących posiada bowiem wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ostateczną decyzję zezwalającą na wejście na teren działek skarżących w celu wykonania remontu usytuowanej na granicy z nieruchomością skarżących ściany budynku mieszkalnego, przy której skarżący zamierzają wybudować sporną wiatę. Brak sprzeciwu spowodowałby, że decyzja ta byłaby niewykonalna.

Przede wszystkim należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Powyższe stanowi naruszenie art. 15 K.p.a., przewidującego, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna załatwiona nieostateczną decyzją administracyjną może być, po wniesieniu odwołania, ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu pierwszej instancji, zaś działanie organu odwoławczego jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Działanie organu drugiej instancji nie ma bowiem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Zatem, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 15 K.p.a., została zrealizowana, niezbędne jest nie tylko wydanie rozstrzygnięć przez dwa organy administracji różnego stopnia, ale także poprzedzenie każdego z tych rozstrzygnięć przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 218/08, niepublikowany i wyrok WSA w Warszawie

z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 7/08, LEX nr 480495). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji i kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., to jest po dokonaniu merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

Brak pełnej kontroli postępowania administracyjnego spowodował, że Wojewoda zaniechał oceny spełnienia wymogów formalnych zgłoszenia i w konsekwencji nie wypowiedział się w kwestii realizacji obowiązku załączenia decyzji o warunkach zabudowy przez skarżących.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych)

o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy budowa tych obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (ust. 2 art. 30 Prawa budowlanego).

Ustawodawca przewidział, że zgłoszenia tego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5). Stosownie do art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy lub zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1

pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Z treści cytowanych przepisów wynika, że zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, w którym organ administracji architektoniczno – budowanej obowiązany jest zbadać treść i formę zgłoszenia, sprawdzić załączniki, ewentualnie wyjaśnić inne prawnie istotne fakty. Zaznaczyć przy tym należy, że specyfika tego postępowania powoduje, że mają w nim zastosowanie tylko niektóre regulacje K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05 LEX nr 196647).

Jeżeli zgłoszenie jest zgodne z prawem, organ przemilcza je, a po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia inwestor może rozpocząć roboty budowlane. Milczenie organu uprawnia bowiem inwestora do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych.

W przypadku zaś stwierdzenia, że dostarczona dokumentacja nie jest kompletna, organ administracji architektoniczno – budowanej w drodze postanowienia nakłada na zgłaszającego obowiązek brakujących dokumentów w określonym terminie. Podkreślić należy, że wydanie takiego postanowienia przerywa bieg 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu i termin ten biegnie na nowo od dnia, w którym upłynął termin do uzupełnienia braków zgłoszenia. Może się bowiem okazać na skutek uzupełnienia, że będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem niż pierwotnie złożone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 956/05, ONSAiWSA nr 1/2007, poz. 12, wyrok z dnia 24 lutego 2006 r., sygn., akt II OSK 593/05, LEX nr 194032, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 512/08, LEX nr 485376 oraz Z. Niewiadomski [red.], Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, str. 379). Zaznaczyć też należy, że art. 30 ust. 2 zdanie trzecie Prawa budowlanego nie określa terminu, w jaki może zgodnie z tym przepisem wyznaczyć organ nakładając na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów. Może to być termin przekraczający 30 dni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt SZ/Sz 705/02, publikowany w: A. Gliniecki [red.] Prawo budowlane, Warszawa 2007, teza 45 do art. 30).

Niewykonanie przez zgłaszającego obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów skutkuje wydaniem decyzji o sprzeciwie, natomiast w przypadku jego wykonania organ ponownie bada zgłoszenie.

Organ obowiązany jest wnieść sprzeciw także w przypadku, jeżeli w wyniku rozpatrywania zgłoszenia stwierdzi, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowy lub naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź inne przepisy oraz budowy tymczasowego obiektu budowlanego (tj. m.in. obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki – art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Dodać należy, że jako początkowy dzień biegu terminu 30-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego

w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Termin 30-dniowy na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia budowy jest przez organ zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, LEX nr 319177).

Jak już wyżej wskazano, do zgłoszenia należy dołączyć określone załączniki.

Do każdego zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozostałych załączników nie można z góry określić, gdyż ustawodawca obowiązek ich dołączenia uzależnił od potrzeb konkretnego przypadku. Niekiedy ten obowiązek będzie wynikał z przepisów odrębnych, w innych przypadkach jest to pozostawione organowi. Przy czym należy mieć na uwadze, że ocena w tym przedmiocie wymaga odwołania się do wiedzy technicznej, co wyklucza swobodne uznanie administracyjne (por. Z Niewiadomski [red.] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, str. 374). Tymi załącznikami mogą być szkice lub rysunki, które wobec braku ustawowego wymogu sporządzenia ich przez osoby uprawnione - mogą być sporządzone przez inwestora - oraz pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, np. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 46 ust. 4a Prawa ochrony środowiska).

Koniecznym załącznikiem może być też decyzja o warunkach zabudowy. Wprawdzie w art. 30 Prawa budowlanego nie zawarto wprost takiego warunku, należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Powyższe stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, co wynika wprost z treści ust. 2 tego artykułu. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3 art. 59). W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana

o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 r., II OSK 1069/06, LEX nr 355485, z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1826/06, LEX nr 466373, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 74/07, LEX nr 325247 oraz Z. Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 464 i nast.).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że

z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego odstąpiono od nałożenia na inwestora obowiązku załączenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie wykazano bowiem, że sporna wiata ma być budynkiem tymczasowym, natomiast bezspornie gmina L. nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może budzić wątpliwości, że jeśli naruszono warunki formalne związane ze złożeniem zgłoszenia nie dołączając do niego wymaganych dokumentów, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia wzywającego do usunięcia tych braków i nakładającego przez to na zgłaszającego obowiązek podjęcia odpowiednich czynności (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2096/07, LEX nr 485799).

Na marginesie należy zauważyć, że organ pierwszej instancji uważał za konieczne załączenie do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, jednakże z obawy

o przekroczenie trzydziestodniowego terminu, odstąpił od wyegzekwowania tego wymogu. Jak już wyżej wskazano, nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu, którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który rozpoczyna bieg dopiero po uzupełnieniu zgłoszenia. Do uznania organu administracji architektoniczno – budowanej ustawodawca pozostawił decyzję, w jakim okresie inwestor ma wykonać nałożony postanowieniem obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów.

Dodać też należy, że z treści przedmiotowego zgłoszenia i załączonego szkicu nie wynika, jaka jest planowana przez inwestora wysokość spornej wiaty, a także czy ma być ona posadowiona w ostrej granicy z działką nr "[...]". Jest to okoliczność istotna w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy organ powołuje się na naruszenie interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W zaskarżonej decyzji brak jest przekonującego uzasadnienia, że zgłoszenie sprzeciwu było rzeczywiście niezbędne z uwagi na ochronę interesów osób trzecich. Nie wykazano bowiem jednoznacznie, że treść decyzji Starosty D. z dnia 23 stycznia 2009 r., zezwalającej na wejście D.G. na teren nieruchomości skarżących, obligowała organ pierwszej instancji do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Wniesienie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza, że wykonanie robót budowlanych nie jest możliwe z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W ocenie organu odwoławczego, w stanie faktycznym sprawy zgłoszenie sprzeciwu nakazywały normy prawne zawarte w art. 5 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 9 i art. 77 §1 K.p.a., z których wywiedziono obowiązek poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – D.G.

Podnieść należy, że art. 4 ustawy Prawo budowlane zapewnia możliwość realizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami każdemu, kto posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Ta norma prawna jest realizacją wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji zasady, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zatem, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym wybranym przez nich czasie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2006 r. II OSK 634/05 LEX nr 198327).

Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym m.in. przepisów ustawy - Prawo budowlane. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Zasady postępowania administracyjnego nakazują bowiem równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów, jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej lub obu tych nieruchomości.

Wobec powyższego, organ administracji powołując się na zasadę ochrony interesów osób trzecich, jako argument przemawiający za ograniczeniem uprawnienia do zabudowy nieruchomości, musi szczególnie starannie uzasadnić swoje stanowisko. Musi bowiem przekonać, że rozstrzygnięcie zapadło po wyważeniu uzasadnionych interesów wszystkich stron postępowania administracyjnego i nie faworyzuje żadnej z nich. Nie jest zaś wystarczające odwołanie się do "znanych organowi faktów" bez ich bliższego określenia i ogólnikowe tylko stwierdzenie, że przyjęcie zgłoszenia w świetle tych faktów naruszałoby określone przepisy prawa. Takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 K.p.a. tym bardziej, że organ odwoławczy nie wykazał, że sposób posadowienia wiaty rzeczywiście uniemożliwi wykonanie remontu budynku sąsiada.

Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w celu oceny czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 436/07, LEX nr 468755, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

24 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 558/99, LEX nr 77640). Wskazać należy, że budowa przy granicy nieruchomości jest dopuszczalna tylko, gdy zaistnieją szczególnie uzasadnione przyczyny, które to inwestor ma obowiązek podać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 786/04, ONSAiWSA nr 4/2005, poz. 86 i z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 500/05, LEX 194050).

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów postępowania, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie

z art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto organ winien wypowiedzieć się czy przedmiotowa wiata jest obiektem budowlanym podlegającym przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.).

Uznając, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o uchyleniu tej decyzji na podstawie

art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania z uwagi na brak wniosku profesjonalnego pełnomocnika skarżących w tym zakresie, zgłoszonego najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie, co wynikało z art. 210 § 1 zd. pierwsze powołanej ustawy.