Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 141/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 lutego 2020 r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących: § 3 ust. 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 i ust. 2 lit. a, § 7 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5 i 7, § 11 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie, § 11 ust. 2, § 12 ust. 3-4, § 13, § 14 ust. 1 - 2, § 16 ust. 2 - 3, § 17 ust. 1.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XX/176/2020 Rady Gminy z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zaskarżając § 3 ust. 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 i ust. 2 lit. a , § 7 ust.2 pkt 2 , 3,4,5 i 7 , § 11 ust.1 pkt 4 zdanie drugie, § 11 ust. 2 , § 12 ust.3-4, § 13 , § 14 ust.1 - 2 , § 16 ust.2 - 3 oraz § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zdaniem skarżącego wskazane przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały (regulamin) naruszają w sposób istotny art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej jako u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), dalej jako u.c.p.g., a także § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej jako "Zasady techniki prawodawczej".

Zdaniem Prokuratora w § 3 ust.3 załącznika do zaskarżonej uchwały ( regulaminu) przekroczono zakres upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie z jednoczesną modyfikacją art. 5 ust.1 pkt 3 u.c.p.g. i zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez zebranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów do pojemników, worków lub kontenerów służących do ich gromadzenia (§ 3 ust.3 lit. a) i zapewnienie podmiotowi uprawnionemu odbierającemu odpady komunalne dostępu do pojemników, worków, kontenerów zgodnie z harmonogramem odbioru odpadów, w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia ( § 3 ust.3 lit. b ).

Prokurator uznał też, że w § 4 ust. 2 regulaminu przekroczono upoważnienie ustawowe poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego w sposób niezanieczyszczający jezdni lub ścieżek rowerowych, a w przypadku usuwania śniegu lub lodu z użyciem środków określonych w ust. 1 lit. b w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych środków do korzeni roślin.

Wprowadzając w § 5 ust. 1 i ust. 2 lit. a regulaminu warunek, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może być dokonywane wyłącznie na własnej posesji i że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko , w tym emisji hałasu i spalin, Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego.

Skarżący zarzucił, że w § 7 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5, 7 załącznika do uchwały Rada naruszyła ponadto § 6 i § 11 Zasad techniki prawodawczej, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego przez określenie pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałych z zastosowaniem kryteriów nie przewidzianych w ustawie.

Skarżący zarzucił następnie, że Rada naruszyła ponadto § 6 Zasad techniki prawodawczej , wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego w § 11 ust.1 pkt 4 zd. 2 oraz § 11 ust.2 Regulaminu, poprzez dopuszczenie prowadzenia kompostowania odpadów na własne potrzeby, pod warunkiem nie powodowania uciążliwości dla użytkowników sąsiedniej nieruchomości oraz poprzez ustalenie, że wystawianie worków lub pojemników z odpadami komunalnymi z miejsca, z których zostaną odebrane przez przedsiębiorcę odbierającego odpady , następuje co najwyżej na jeden dzień przed terminem odbioru określonym w harmonogramie.

Z kolei w § 12 ust. 3- 4 załącznika naruszono dodatkowo § 6 i § 11 Zasad techniki prawodawczej, przekraczając zakres upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie, że nieczystości ciekłe odbierane są przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Wójta Gminy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub przez Zakład Usług Publicznych, a następnie przekazywane są do stacji zlewnej, zobowiązanie właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków bytowych do usuwania osadów ściekowych zgodnie z instrukcją eksploatacji oczyszczalni i przekazania osadów do stacji zlewnej.

Skarżący zarzucił następnie, że Rada naruszyła ponadto § 6 i § 11 Zasad techniki prawodawczej , wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego w § 13 załącznika do uchwały, poprzez określenie działań, jakie "powinni, w miarę możliwości" podejmować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości i zmniejszenia objętości wytwarzanych odpadów.

Odnosząc się do § 14 ust.1 i 2 załącznika Prokurator wskazał na istotne naruszenie wcześniej wymienionych przepisów polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi nadzoru w miejscach publicznych , aby nie powodowały zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i innych zwierząt i poprzez wprowadzenie obowiązku wyprowadzania psów na smyczy , a psów zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu.

Z kolei w § 16 ust. 2 i 3 załącznika Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe wskazując, że zwierzęta gospodarskie powinny być utrzymywane w pomieszczeniach zamkniętych lub na terenie ogrodzonym nieruchomości, skutecznie zabezpieczonych przed ich samodzielnym wydostaniem się poza teren nieruchomości , a także powinny być utrzymywane w sposób niepowodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości w sąsiedztwie.

Prokurator zarzucił także przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 17 ust.1 regulaminu poprzez nałożenie obowiązku deratyzacji na całym obszarze Gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że po wniesieniu skargi przez Prokuratora Rejonowego na wcześniej podjętą przez Radę Gminy uchwałę nr XLI/294/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, przygotowano projekt nowego regulaminu, uwzględniającego dotychczasowe orzecznictwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W związku z tym, że wskazane regulacje nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Rady Gminy nr XX/176/2020 z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Jak wynika z treści tej uchwały, została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tj. Dz.U. z 2019 r. , poz. 2010 ze zm. , dalej jako u.c.p.g.), w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, który - stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - na obszarze działania organów, które je ustanowiły, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP , organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, a zatem każdorazowo w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć więc na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy, zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw, pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przy czym wskazane w przepisie tym elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też gdy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa. Ponadto § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że wskazane postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały ( regulaminu) w sposób istotny naruszają prawo.

W całości zasadne okazały się zarzuty stawiane zapisom § 3 ust. 3 regulaminu. Prokurator trafnie podniósł, że w § 3 ust. 3 lit. a regulaminu doszło do powtórzenia regulacji ustawowej i jej niedopuszczalnej modyfikacji poprzez nałożenie obowiązku zapewnienia przez właścicieli nieruchomości zbierania powstałych na nieruchomości odpadów zmieszanych i segregowanych do pojemników, worków, kontenerów służących do ich gromadzenia. Tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. stanowi wyłącznie, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Rację ma też Prokurator, że ust. 4 lit. b omawianego zapisu wkracza w kwestie unormowane w ustawie Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), gdzie zostały uregulowane wymagania dotyczące miejsc na pojemniki do gromadzenia odpadów. Nadto wymóg zapewnienia dostępu do pojemników w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia wkracza w zakres regulacji objętej przepisami prawa cywilnego dotyczącymi zakazu immisji z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( dalej jako k.c.), bowiem kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Należy zwrócić też uwagę, że obowiązek nienarażania życia, zdrowia, czy mienia wynika kompleksowo z przepisów Kodeksu cywilnego, Kodeksu karnego, czy Kodeksu wykroczeń i nie ma potrzeby wskazywania tego w regulaminie. Powielenie tego typu zapisów naraża tylko właścicieli na dodatkową odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a u.c.p.g., który przewiduje karę grzywny za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie.

Zdaniem Sądu organ uchwałodawczy przekroczył przyznane mu uprawnienia również w § 4 ust. 2 regulaminu. Zauważyć należy, że na mocy art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. stanowi, że w regulaminie określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada nie ma zatem kompetencji do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W związku z tym organ nie był uprawniony do ustalania w regulaminie sposobu realizacji ww. obowiązku poprzez zakaz zanieczyszczania jezdni lub ścieżek rowerowych, tym bardziej, że zapis taki wkracza w dziedzinę regulowaną już w art. 90 lub art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń ( dalej jako "k.w."). Poza delegacją ustawową jest także nakaz używania środków chemicznych do usuwania śniegu lub lodu w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych środków do korzeni roślin. Takie zapisy stanowią rozszerzenie obowiązków i odpowiedzialności właścicieli w stosunku do wymogów ustawowych, a nadto wkraczają w materię uregulowaną w akcie wyższego rzędu – ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r, poz. 1396 ze zm., dalej jako p.o.ś.), która m.in. w art. 6 ust.1 zobowiązuje do zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów skierowanych wobec § 5 ust. 1 regulaminu, dotyczącego mycia pojazdów samochodowych poza myjniami stwierdzić należy, że są one uzasadnione. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, CBOSA). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych do mycia pojazdów przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez detergentów.

Ustanawiając w § 5 ust.2 lit a regulaminu wymóg dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi w sposób "niepowodujący uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" organ uchwałodawczy posłużył się pojęciem niedookreślonym , co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej, nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 Zasad). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne przy stosowaniu omawianego § 5 ust. 2 lit. a regulaminu. Uregulowanie to wkracza ponadto nie tylko w materię ustawową, regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 k.c., lecz wskazuje na zaostrzenie obowiązków osób dokonujących napraw pojazdów. Z art. 144 k.c. wynika bowiem, że zakazane są immisje uciążliwe ponad przeciętną miarę, a z zaskarżonego postanowienia regulaminu wynika, że niedopuszczalne są wszelkie uciążliwości. Nie ulega zaś wątpliwości, że rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c. stanowiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia omawianego przepisu. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 2 lit. a regulaminu.

Zarzuty skierowane wobec § 7 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5 i 7 regulaminu są zasadne. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje, że regulamin winien określać wymogi co do rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Natomiast w kwestionowanych przepisach Rada w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych nakazała dostosowanie i wyliczenie pojemności pojemników lub worków do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych na podstawie tygodniowego wskaźnika wytwarzania odpadów, odnoszącego się do powierzchni użytkowej wskazanych kategorii obiektów oraz określonej objętości pojemnika. Zatem obowiązek wyposażenia nieruchomości niezamieszkałych w pojemniki na zamieszane odpady komunalne ustalony w uchwale jest niezależny od faktycznej ilości produkowanych odpadów, wprowadzając wymóg posiadania na nieruchomości minimalnej pojemności pojemników, np. dla lokali handlowych co najmniej jeden pojemnik 110 l. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że odpady komunalne powstają w związku z bytowaniem człowieka, zaś Rada ustaliła sposób obliczania pojemników na odpady w oderwaniu od tego, czy odpady na nieruchomości faktycznie mogą powstawać. Zdaniem Sądu działanie takie przekracza wskazane upoważnienie ustawowe, bowiem gmina nie była uprawniona do odgórnego narzucania minimalnej ilości odpadów komunalnych na nieruchomościach niezamieszkałych, w oderwaniu od ich rzeczywistego powstawania. Skoro bowiem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nawiązuje bezpośrednio do pojęcia pojemnika lub worka na odpady oraz jego rodzaju i minimalnej pojemności, to nie można bez wyraźnej podstawy prawnej rozciągać tego ujęcia na ilość lub pojemność (objętość) ogółu odpadów komunalnych, wytworzonych na danej nieruchomości niezamieszkałej.

Podzielić też należało zarzuty Prokuratora stawiane zapisom § 11 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie regulaminu, które dotyczą dopuszczenia prowadzenia kompostowania odpadów na własne potrzeby przy braku uciążliwości dla użytkowników sąsiedniej nieruchomości. Możliwość odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne została już uregulowana w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz.U. z 2019 r., poz.701 ze zm.), która w pierwszej kolejności przewiduje poddanie ich przetwarzaniu w miejscu ich powstania ( art. 30 ust. 2 pkt 3). Ponadto omawiana regulacja w zakresie, w jakim nakazuje kompostowanie bioodpadów w sposób nieuciążliwy dla użytkowników nieruchomości sąsiednich wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. i wchodzi w materię objętą przepisami prawa cywilnego, tj. w stosunki sąsiedzkie, regulowane przepisami art. 144 k.c. dotyczącego immisji. Z kolei użycie niejednoznacznego określenia "na potrzeby własne" może rodzić wątpliwości interpretacyjne, co powoduje, że omawiany przepis narusza § 6 i § 115 Zasad techniki prawodawczej. Wobec tego należy podzielić stanowisko Prokuratora, że przepis ten uchwalony został z istotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się natomiast do § 11 ust. 2 regulaminu, który nakłada obowiązek wystawiania worków lub pojemników z odpadami komunalnymi w miejsca, z których zostaną odebrane poprzez przedsiębiorcę odbierającego odpady co najwyżej na jeden dzień przed terminem odbioru określonym w harmonogramie wskazać trzeba, że treść tych postanowień także nie mieści się w granicach przywoływanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., gdyż na jego podstawie rada gminy nie może ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości nakazując im podejmowanie czynności, o których jest mowa w treści kwestionowanego zapisu regulaminu. W szczególności trzeba zauważyć, że właściciel nieruchomości w celu opróżnienia pojemników przez właściwą jednostkę winien w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych uregulować sposób ich wystawienia w konkretnym dniu. Zatem rada gminy nie jest upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku wystawiania pojemników w określonym czasie przed teren nieruchomości. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem jedynie zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 12 regulaminu. Treść ust. 3 tego przepisu stanowiący, że nieczystości ciekłe odbierane są przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Wójta Gminy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub przez Zakład Usług Publicznych, a następnie przekazywane do stacji zlewnej, stanowić może - zdaniem Sądu - wyłącznie informację dla wytwórców nieczystości, albowiem to, do jakiej stacji zlewnej przekazywane są nieczystości i jakie wymagania musi spełnić przedsiębiorca wykonujący te usługi, nie jest od nich zależne.

Natomiast obowiązek usuwania osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków zgodnie z instrukcją eksploatacji tej oczyszczalni, ustanowiony w § 12 ust.4 regulaminu , narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Jak trafnie bowiem zauważył Prokurator, taka regulacja nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Taki przepis jest też nieprecyzyjny ze względu na różnorodność zbiorników przydomowych oczyszczalni, w szczególności ich różną pojemność, od której uzależniona jest częstotliwość ich opróżniania. Ponadto, posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19; WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/20, CBOSA).

W całości zasadny okazał się zarzut skierowany do § 13 regulaminu, którego treścią jest wskazanie działań, które zobowiązani są podejmować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości i objętości wytwarzanych odpadów. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że użycie sformułowania " w miarę możliwości" oznacza, że tego rodzaju zapisy nie tyle nakładają obowiązek, ile zalecają czy postulują sposób działania właścicieli nieruchomości. Postanowienia takie nie mają w tej sytuacji charakteru normatywnego i nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 u.c.p.g. , jak też są sprzeczne z § 11 Zasad techniki prawodawczej, który zakazuje umieszczania apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Jeśli intencją organu było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to wskazać trzeba, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, CBOSA).

Trzeba też zgodzić się z Prokuratorem, że również przepis § 14 ust. 1 i 2 regulaminu narusza prawo w sposób, który uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Nakazy sprawowania nadzoru nad zwierzętami domowymi w miejscach publicznych w taki sposób, aby zwierzęta nie powodowały zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i innych zwierząt (ust. 1) są zbyt ogólne, aby można było uznać, że odpowiadają one delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący obowiązek określenia obowiązków osób utrzymujących takie zwierzęta, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazane przepisy uchwały nie spełniają wymogu jasności i precyzyjności, w istocie bowiem nie wiadomo, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w odniesieniu do nadzoru nad nimi w miejscach publicznych. Ponadto wskazana delegacja ustawowa odnosi się wyłącznie do kwestii zagrożeń, jakie mogą stwarzać zwierzęta na terenie publicznym innym osobom, a nie innym zwierzętom, jak wskazała rada w ust. 1 § 14 regulaminu. W konsekwencji zapis ten został sformułowany z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Odnośnie do regulacji § 14 ust. 2 regulaminu, dotyczących zasad wyprowadzania psów Sąd stoi na stanowisku, że nakaz wyprowadzania psa tylko na smyczy, a psa zachowującego się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu, narusza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Istotą tego upoważnienia jest bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów zachowujących się agresywnie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich tylko na smyczy i w kagańcu zostało sformułowane w sposób wadliwy. Unormowanie to zawiera bowiem zwrot niedookreślony i mogący prowadzić do zabronionego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019, poz. 122 ze zm.) niehumanitarnego traktowania zwierzęcia.

Uchwałodawca lokalny posłużył się zwrotem "psy zachowujące się w sposób agresywny",natomiast zwrotem aktu wyższej rangi, mogącego znaleźć zastosowanie jest wyłącznie zwrot "pies rasy uznawanej za agresywną" - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. nr 77, poz. 687 ze zm.). Na podstawie treści § 14 ust. 2 regulaminu nie jest zatem możliwe ustalenie, jakich psów dotyczy obowiązek stosowania zarówno smyczy jak i kagańca, co może prowadzić do dowolności w stosowaniu tej regulacji i wyciąganiu związanych z nią konsekwencji. Użyty przez Radę termin jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany, przy czym nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tego pojęcia i w jakim trybie. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie. To zaś sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek, jest niepewna.

Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza natomiast po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie (zob. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. II SA/Bk 217/20, CBOSA).

Ponadto omawiany zapis narusza zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań danego zwierzęcia. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może bowiem prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Takich wymogów nie spełnia § 14 ust.2 regulaminu.

Sąd dokonując oceny postanowień § 16 ust. 2 regulaminu uznał, że Prokurator zasadnie je zakwestionował. Nakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w pomieszczeniach zamkniętych lub na terenie ogrodzonym nieruchomości, skutecznie zabezpieczonych przed ich samodzielnym wydostaniem się wykracza poza upoważnienie ustawowe art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., który nakazuje zawarcie w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Podkreślić należy, że nakaz zachowania środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia wynika z art. 77 k.w. który w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia kontrolowanego regulaminu ( Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.) przewidywał karę ograniczenia wolności, karę grzywny do 1000 złotych albo karę nagany za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, także zwierzęcia gospodarskiego.

Również § 16 ust. 3 omawianego regulaminu, w myśl którego utrzymywanie zwierząt gospodarskich w sposób nie powodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości w sąsiedztwie pozostaje w sprzeczności z celem i przedmiotem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego, jednocześnie wkracza w sferę regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego – stosunków sąsiedzkich. Regulacja ta, odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności – a zarazem wkraczająca w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego, uregulowaną w art. 144 k.c. Jak już wskazywano, zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać dodatkowe ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, a tym bardziej je zaostrzać. Z treści art. 144 k.c. wynika bowiem, że niedopuszczalne są immisje zakłócające korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, a zapisy uchwały wskazują, że zakazane są wszelkie uciążliwości. Przy tym pojęcie w sposób "niepowodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości w sąsiedztwie" stanowi pojęcie niedookreślone i przeczy zasadzie pewności i określoności prawa.

Należało też uwzględnić zarzut Prokuratora, dotyczący wadliwości § 17 ust. 1 regulaminu, w którym postanowiono, że obowiązkowej deratyzacji podlega cały obszar Gminy. Jak zasadnie zauważył skarżący, uchwałodawca, wbrew wymogowi art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nie wyznaczył obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Ustawodawca tymczasem umożliwił objęcie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji. Materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Treść kontrolowanego regulaminu dowodzi zaś, że takie obszary na terenie Gminy co do zasady występują, gdyż w § 17 ust. 2 regulaminu organ wyznaczył terminy takiej obowiązkowej deratyzacji. W związku z tym rada gminy była zobligowana do wskazania w regulaminie konkretnych obszarów, na jakich występuje w gminie konieczność prowadzenia deratyzacji, czego jednak nie uczyniła. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, w związku z czym należało stwierdzić nieważność także § 17 ust. 1 regulaminu.

Podkreślić należy, że podobne stanowisko , jak wyżej zaprezentowane, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 371/20, kontrolującym wcześniejszą uchwałę Rady Gminy z dnia 20 września 2017 r., Nr XLI/294/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, która to uchwała zawierała zbliżone uregulowania, jak uchwała kontrolowana w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. , stwierdził nieważność załącznika do uchwały Rady Gminy Nr XX/176/2020 z dnia 27 lutego 2020 r. w częściach obejmujących: § 3 ust. 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 i ust. 2 lit. a , § 7 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5 i 7, § 11 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie , § 11 ust. 2, § 12 ust.3-4, § 13 , § 14 ust. 1- 2, § 16 ust. 2-3 oraz § 17 ust.1.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył Prokurator, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w zakreślonym terminie.