Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1925/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 367/11 w sprawie ze skargi Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. na rzecz Zarządu Województwa [...] 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu – stwierdził, że ocena projektu na etapie oceny formalnej przeprowadzona została w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...], oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, z następującym uzasadnieniem.

Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w K. złożył w Departamencie Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. w ramach konkursu Osi Priorytetowej 7 Infrastruktura ochrony środowiska, Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 wniosek o przyznanie pomocy finansowej na [...].

Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. organ (Zarząd Województwa [...]) wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku z uwagi na stwierdzenie we wniosku braków formalnych, wobec którego wezwania Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w K. ustosunkował się pismem z dnia 26 lipca 2010 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich, działający z upoważnienia Zarządu Województwa [...] poinformował wnioskodawcę, iż jego wniosek nie spełnia kryteriów wyboru projektów określonych w załączniku Nr 4 do uszczegółowienia [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, a mianowicie wniosek nie spełnił kryterium kompletności i poprawności załączników, gdyż nie został dołączony obligatoryjny załącznik tj. wyciąg z dokumentacji technicznej jak też pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Organ stwierdził, że w wezwaniu o uzupełnienie wniosku wskazano skarżącemu wyraźnie, że dostarczenie wyciągu z dokumentacji technicznej, zawierającego spis tomów oraz autorów, a także krótki opis przyjętych dla zadania rozwiązań technicznych i technologicznych jest obligatoryjne. Co prawda wnioskodawca złożył w dniu [...] sierpnia 2010 r. poprawiony wniosek o dofinansowanie z wyjaśnieniami, niemniej jednak nie dostarczył obligatoryjnego załącznika, jakim jest wyciąg z dokumentacji technicznej. W pkt D.8.5.1.2. "Projekt posiada opracowaną dokumentację techniczną", który wykazuje stopień zaawansowania prac nad projektem, odznaczono opcje "nie", deklarując zgodnie ze stanem faktycznym brak posiadania projektu budowlanego, który stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Co do drugiego braku organ zauważył, że skarżący załączył wstępną akceptację Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. – Delegatura w T., uzależnioną od przedstawienia projektu modernizacji gospodarki cieplnej. Sposobem poprawy miało być dostarczenie ostatecznego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Wnioskodawca w poprawionym wniosku nie dostarczył tego rodzaju pozwolenia. Zastosowanie znajduje tu § 24 pkt 8 regulaminu konkursu, który stanowi, że projekt będzie podlegać odrzuceniu, jeżeli dopuszczalne uzupełnienia formularza wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji, jak również dodatkowe wyjaśnienia – pomimo uzupełnienia, formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja nadal zawierać będzie błędy lub uchybienia lub jeżeli dodatkowe wyjaśnienia na piśmie okażą się niewystarczające.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. Okręgowy Inspektor Służby Więziennej wniósł protest wobec odrzucenia wniosku o dofinansowanie, zarzucając organowi naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) w zw. z § 24 ust. 8 lit. c regulaminu konkursu dla Osi Priorytetowej 7 Infrastruktura ochrony środowiska Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 przez błąd w ocenie polegający na naruszeniu kryteriów wyboru projektu tj. przepisu określającego przesłanki odrzucenia projektu i odrzucenie projektu.

Organ pismem z dnia [...] września 2010 r. poinformował Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej, że protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawowymi dokumentami, w oparciu o które weryfikowany jest wniosek o dofinansowanie są Regulamin Konkursu dla Osi Priorytetowej 7 Infrastruktura ochrony środowiska Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 i kryteria wyboru projektów, będące załącznikiem nr 4 do Uszczegółowienia [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Ocena formalna polega na sprawdzeniu poprawności wniosku oraz załączników w ramach danego konkursu pod kątem spełniania wymogów formalnych zawartych w załączniku nr 4 do Uszczegółowienia MRPO. Niespełnienie choćby jednego ze wskazanych wymogów formalnych przez projekt – każda odpowiedź "nie" – skutkuje jego odrzuceniem. W przedmiotowej sprawie jedynym kryterium, którego nie spełnił Wnioskodawca w ocenie IOK to kryterium "Kompletność i poprawność załączników". Zgodnie z zapisami załącznika nr 4 do UMRPO w ramach powyższego kryterium, sprawdzeniu podlega kompletność załączników, w tym w szczególności czy przedstawiono wszystkie wymagane załączniki, w tym załączniki specyficzne określone dla danego Działania/Schematu oraz czy zostały one sporządzone zgodnie z wymogami formalnymi zawartymi w Regulaminie konkursu. Zapisy Regulaminu konkursu uzupełnione są przez załączniki, w tym Instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej: Instrukcja).

Zgodnie z zapisami Instrukcji punkt D.8.5 wniosku o dofinansowanie "Stan przygotowania projektu do realizacji" ma na celu opisanie stanu zaawansowania prac nad projektem. Podzielony został na trzy części, z których każda odnosi się do innego – ze względu na charakter – rodzaju planowanego do realizacji projektu. W zależności od charakteru danego projektu wymagane są dla uzupełnienia/potwierdzenia zawartych w formularzu wniosku o dofinansowanie informacji odmienne załączniki.

Zgodnie z zapisami Instrukcji w przypadku projektów inwestycyjnych, które wymagają pozwolenia na budowę/zgłoszenia prac budowlanych lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – do której to grupy należy Wnioskodawca – obowiązkowo należy dostarczyć kopię prawomocnego pozwolenia na budowę (posiadającego pieczęć prawomocności). Projekty takie winny dysponować prawomocnym pozwoleniem na budowę na etapie oceny formalnej dokonywanej na pełnej dokumentacji projektowej, jednak dopuszcza się dostarczenie pozwolenia na budowę w terminie późniejszym, nie dłuższym jednak niż 6 miesięcy od zakończenia procedury wyboru danego projektu. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie dysponuje na moment oceny formalnej pozwoleniem na budowę, zobowiązany jest dostarczyć kopie dokumentów dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć wyciąg z dokumentacji technicznej, zawierający spis tomów i autorów, a także krótki opis przyjętych dla zadania rozwiązań technicznych i technologicznych. Można również dostarczyć kosztorys inwestorski zadania. Wnioskodawca powinien dysponować opracowaną dokumentacją techniczną na etapie oceny formalnej. Analiza dokumentacji projektowej skarżącego wskazuje, iż rzeczywiście w chwili dokonywania oceny wniosku nie posiadał opracowanej dokumentacji technicznej, co potwierdzają zapisy zawarte w punkcie D.8.5.1 wniosku o dofinansowanie Projekty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych, gdzie wskazał, iż projekt nie posiada opracowanej dokumentacji technicznej zaznaczając jednocześnie, iż projekt posiada dokumentację w trakcie opracowywania. Również w części H wniosku o dofinansowanie "LISTA ZAŁĄCZNIKÓW" przy pozycji nr 4 Wyciąg z dokumentacji technicznej oraz kosztorys inwestorski skarżący zaznaczył opcję "NIE". Zgodnie z zapisem Instrukcji opcja "NIE" oznacza, iż załącznik, w związku z charakterem projektu powinien zostać dostarczony, jednak z przyczyn obiektywnych Beneficjent nie mógł go dostarczyć.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego o nieprecyzyjności pojęcia "dokumentacja techniczna" organ zaznaczył, iż z samego faktu niezdefiniowania w regulacjach konkursowych pojęcia "dokumentacja techniczna" nie można wywodzić dowolnego rozumienia tego terminu. Biorąc pod uwagę fakt, iż wyżej wskazany załącznik jest obligatoryjny dla projektów wymagających pozwolenia na budowę, pojęcie "dokumentacji technicznej" należy interpretować właśnie w kontekście postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które zostało unormowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.). Przez "dokumentację techniczną" w tym przypadku należy zatem rozumieć dokumentację, której opracowanie jest wymagane w trakcie ubiegania się o uzyskanie interesującego nas pozwolenia.

Organ stwierdził, iż dostarczony przez skarżącego Wyciąg z dokumentacji technicznej, który zawiera spis opracowanych audytów energetycznych dla poszczególnych obiektów wraz z autorem i datą ich opracowania nie spełnia wymogów obligatoryjnego załącznika w postaci wyciągu z dokumentacji technicznej, ponieważ nie zawiera zasadniczego elementu jakim jest projekt budowlany. Drugim brakującym załącznikiem, którego pomimo obowiązku nie przedstawił skarżący jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z zapisami Instrukcji zawartymi w pkt. 16 Inne wymagane regulaminem konkursu oraz obowiązującym prawem dokumenty – pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków stanowi obligatoryjny załącznik. Ponieważ obiekt z zakresu projektu jest wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] maja 1947 r. skarżący był zobowiązany do przedstawienia ww. dokumentu. Skarżący dostarczył jedynie pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2010 r. zawierające wstępną akceptację ze stanowiska konserwatorskiego planowanej inwestycji wraz z informacją, iż w celu uzyskania zezwolenia konserwatorskiego na realizację inwestycji należy przedłożyć projekt modernizacji gospodarki cieplnej.

Organ wskazał, że wymóg dostarczenia powyższego dokumentu ma za zadanie zagwarantować, że dofinansowanie ze środków UE zostanie przyznane tym projektom, które mogą wykazać się pewnym stanem przygotowania do realizacji, w którym istnieją podstawy by sądzić, że planowana inwestycja zostanie rozpoczęta i w konsekwencji zrealizowana. Stan taki miały potwierdzać obydwa z wymaganych załączników. Niedostarczenie przez Wnioskodawcę w wymaganym terminie obligatoryjnych załączników tj. wyciągu z dokumentacji technicznej oraz pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków skutkować musiało w świetle regulacji konkursowej odrzuceniem wniosku z dalszej procedury wyboru.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona zasadna, choć nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się do odmiennej oceny poprawności złożonego wniosku wraz załącznikami. Zdaniem Sądu zagadnieniem pierwszoplanowym i podstawowym jest ustalenie jak na podstawie dokumentów dotyczących tego konkursu zostały określone, na etapie oceny formalnej wymagane kryteria dla wyboru projektów, czy sposób określenia tych kryteriów jest precyzyjny i jednoznaczny.

Podstawowymi dokumentami będącymi przedmiotem analizy były: Regulamin konkursu dla Osi Priorytetowej 7 Infrastruktura ochrony środowiska Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (zwany dalej regulaminem), stanowiący załącznik do Uchwały Nr 346/10 Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r., wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach MRPO na lata 2007-2013, stanowiący załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu (zwany dalej wnioskiem), instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach MRPO na lata 2007-2013, stanowiąca załącznik nr 2 do Regulaminu Konkursu (zwana dalej instrukcją).

Analiza wskazanych wyżej trzech dokumentów, prowadzona w celu ustalenia i sprecyzowania przypadków, w których możliwe jest złożenie wniosku bez posiadania pozwolenia na budowę, a także wskazania przesłanek które w takim przypadku muszą być spełnione – w ocenie Sądu – prowadzi do wniosku, że zagadnienie to nie zostało precyzyjnie i jednoznacznie uregulowane. Wskazując na treść wniosku pkt D.8.5.1 Sąd stwierdził, że nie tylko możliwe jest złożenie projektu co do którego beneficjent nie posiada jeszcze pozwolenia na budowę, ale może również nie posiadać opracowanej dokumentacji technicznej, czy też może to być projekt w fazie analiz, studiów koncepcji. W takiej sytuacji zgodnie z instrukcją w części dotyczącej pkt D.8.5.1 należy podać planowaną datę uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią instrukcji dotyczącej załączników pkt 3, jeżeli wnioskodawca nie dysponuje pozwoleniem na budowę, zobowiązany jest dostarczyć dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego, takie jak kopia decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku jej braku wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że również część H wniosku zawierająca listę załączników, w tym pkt 4 wyciąg z dokumentacji technicznej oraz kosztorys inwestorski, powinien być interpretowany zgodnie z tym co wskazano wyżej. Obowiązek dołączenia wyciągu z dokumentacji technicznej oraz kosztorysu inwestorskiego powinien powstawać wówczas gdy dokumenty te zostały już sporządzone. Natomiast w instrukcji odnośnie załącznika z pkt 4 podano, że należy obligatoryjnie dostarczyć wyciąg z dokumentacji technicznej, zawierający spis tomów oraz autorów, a także krótki opis przyjętych dla zadania rozwiązań technicznych i technologicznych. Można również dostarczyć kosztorys inwestorski zadania.

W ocenie Sądu zapis instrukcji wprowadzający obligatoryjny wymóg dostarczenia wyciągu z dokumentacji technicznej pozostaje w sprzeczności zarówno z innymi zapisami instrukcji, jak i treścią wniosku zawartą w pkt D.8.5.1. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mając na uwadze treść wskazanych wyżej dokumentów, a także przedstawione uwagi dotyczące poszczególnych zapisów w tych dokumentach należy stwierdzić, że nie został jednoznacznie i precyzyjnie uregulowany przypadek w którym wniosek beneficjenta może być poddany ocenie formalnej pomimo, że zgłaszany przez niego projekt nie posiada jeszcze wymaganego docelowo pozwolenia na budowę. Stąd też nie można jednoznacznie rozstrzygnąć jakie przesłanki, kryteria muszą być spełnione, aby wniosek o dofinansowanie takiego projektu mógł być poddany ocenie formalnej.

Z jednej strony zasadny jest podnoszony w skardze zarzut dotyczący braku definicji występującego w dokumentach konkursowych pojęcia "dokumentacja techniczna", z drugiej zaś strony w opracowanym studium wykonalności w pkt 8.1.2 zatytułowanym Szacunkowe całkowite koszty projektu, skarżący określa koszty przygotowawcze dokumentacji technicznej (bez dokumentacji źródła ciepła) podając konkretne kwoty, co może wskazywać, że w praktyce ze zdefiniowaniem tego pojęcia nie występowały trudności. Wątpliwości dotyczące pojęcia "dokumentacja techniczna" stały się istotne właśnie z uwagi na nieuregulowany przypadek w którym wniosek beneficjenta może być poddany ocenie formalnej pomimo, że zgłaszany przez niego projekt nie posiada jeszcze wymaganego docelowo pozwolenia na budowę. To przyjęcie w instrukcji kontrowersyjnego zapisu odnośnie załącznika z pkt 4 w którym sformułowano wymóg obligatoryjnego dostarczenia wyciągu z dokumentacji technicznej powoduje, że w zależności od treści pojęcia dokumentacja techniczna obligatoryjny wymóg będzie lub nie będzie zachowany. Tak więc m.in. połączenie tych dwóch okoliczności, tj. zapisu w instrukcji dotyczącej załącznika z pkt 4, który wprowadza wymóg obligatoryjnego dostarczenia wyciągu z dokumentacji technicznej mimo, że wzór wniosku dopuszcza możliwość złożenia projektu, który posiada dokumentacje dopiero w trakcie opracowania lub projekt jest w fazie analiz, studiów, koncepcji oraz niesprecyzowanego pojęcia dokumentacja techniczna prowadzi do powstawania sporów.

Zdaniem Sądu zarzuty podniesione w skardze dotyczące obowiązku przedłożenia pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków są zasadne. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 39 ust. 1 stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z przepisu tego wynika, że to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, aby takie pozwolenie uzyskać inwestor ma obowiązek przedstawienia organowi ochrony zabytków projektu budowlanego. Z przepisu art. 39 ust. 1 prawa budowlanego wynika istotna zasada, wyrażająca się w tym, że wydanie decyzji pozwolenia na budowę, które dotyczyć ma prowadzenia robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W niniejszej sprawie oznacza to że, skarżący chcąc uzyskać pozwolenie na budowę będzie musiał takie pozwolenie konserwatora zabytków uzyskać. Jeżeli zatem w ramach niniejszego konkursu wskazane wyżej dokumenty (regulamin, wniosek, instrukcja) regulujące zasady tego konkursu dopuszczają możliwość złożenia wniosku i poddanie go ocenie formalnej mimo, że w dacie złożenia wniosku wnioskodawca nie posiada jeszcze pozwolenia na budowę, to konsekwentnie nie można na tym etapie żądać przedłożenia pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W rozpoznawanej sprawie uzyskanie w przyszłości pozwolenia na budowę będzie musiało być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W konkluzji należy stwierdzić, że wskazana przez Instytucję Zarządzającą podstawa żądania przedłożenia pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków tj. wniosek część H lista załączników pkt 16, który brzmi inne wymagane regulaminem konkursu oraz obowiązującym prawem dokumenty oraz zapis instrukcji dotyczący tego pkt 16, który w pkt 16.2 stanowi, pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków (jeśli dotyczy) nie może być rozumiana w sposób niedający się pogodzić z pozostałymi zapisami tych dokumentów i powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym.

Sąd stwierdził, że źródłem sporu, który powstał w rozpoznawanej sprawie pomiędzy skarżącym, a Instytucją Zarządzającą jest nieprecyzyjność i niejasność regulacji dotyczących tego konkursu w przypadku gdy składający wniosek dotyczący projektu inwestycyjnego nie posiada w chwili składania wniosku pozwolenia na budowę. Wykładania jaką zastosowała w takich okolicznościach Instytucja Zarządzająca nie mogła się ostać, albowiem pozostawała ona w sprzeczności z innymi zapisami zawartymi w regulacji dotyczącej tego konkursu jak również z powszechnie obowiązującym prawem.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, akceptując w tej kwestii stanowisko Instytucji Zarządzającej zawarte w odpowiedzi na skargę.

Zarząd Województwa [...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegające na stwierdzeniu, że ocena formalna projektu pn. "[...]", nr projektu: [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] – Instytucję Zarządzającą [...] Regionalnym Programem Operacyjnym, w sytuacji gdy przy ocenie projektu i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych przepisów prawa, w szczególności zaś wskazanego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegające na przyjęciu braku przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu w sytuacji, gdy cała dokumentacja konkursowa w sposób wyraźny wskazywała, jakie dokumenty należy przedłożyć wraz z wnioskiem, a zapisy dokumentacji konkursowej w tym zakresie były jasne i przejrzyste.

Organ wskazał, że to do Instytucji Zarządzającej MRPO należy określenie w systemie realizacji zakresu dokumentów, jakie wnioskodawca zobowiązany jest złożyć w procedurze ubiegania się o dofinansowanie, przy czym formułując ww. katalog dokumentów instytucja zarządzająca powinna uwzględniać konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji programu rozumianej nie tylko jako zgodność z prawem (np. poprzez realizację inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę), ale także jako rzetelne, prawidłowe i celowe wydatkowanie środków (np. wyłącznie w okresie kwalifikowania wydatków, co przekłada się na zapewnienie wyboru wyłącznie tych projektów, które mogą zostać zrealizowane w ww. okresie).

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do uznania zarówno przez Instytucję Organizującą Konkurs, jak i przez Instytucję Rozpatrującą Protest, że przedłożony przez Wnioskodawcę wniosek nie spełnia kryterium "Kompletność i poprawność załączników", albowiem nie zawiera załączonego do wniosku wyciągu z dokumentacji technicznej (1) i pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (2), przy czym już odrębne wystąpienie któregokolwiek z ww. braków skutkowałoby odrzuceniem wniosku na etapie oceny formalnej. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostaje w całkowitym oderwaniu od istniejącej w niniejszej sprawie dokumentacji konkursowej, w tym kryteriów wyboru projektów do dofinansowania, a wśród nich kryterium: "Kompletność i poprawność załączników", albowiem to właśnie w oparciu o powołane kryterium przedmiotowy wniosek został odrzucony. Nie budzi zaś wątpliwości, że wykaz załączników, w tym załączników obligatoryjnych, zawiera część H wniosku o dofinansowanie, a zatem analizując przedmiotowe kryterium należy się odnieść wyłącznie do tej części dokumentacji konkursu, która odnosi się właśnie do załączników.

Sąd I instancji myli możliwość złożenia wniosku o dofinansowanie z jego pozytywną oceną formalną. Niezwykle istotnym jest rozróżnienie możliwości złożenia wniosku w ramach danego konkursu od możliwości jego pozytywnej oceny, bowiem nie każdy złożony wniosek zostanie pozytywnie oceniony, a właśnie etap oceny formalnej służy eliminacji projektów, które z oczywistych względów nie kwalifikują się do możliwości uzyskania wsparcia. W świetle dokumentacji konkursowej nie budzi wątpliwości, że punkt D.8.5.1 wniosku służy wyłącznie określeniu, na jakim etapie przygotowania inwestycji znajduje się potencjalny beneficjent, natomiast o tym, jakie dokument musi on przedłożyć wraz z wnioskiem decyduje część H wniosku i właśnie ocena formalna w ramach ww. kryterium "Kompletność i poprawność załączników" polega na weryfikacji zgodności przedłożonych załączników z ww. wykazem, co zostało uczynione w niniejszej sprawie. W oparciu o tak zdefiniowane kryterium ocena formalna złożonego w niniejszej sprawie wniosku została dokonana poprawnie, gdyż projekt beneficjenta nieposiadający pozwolenia na budowę podlegał, wbrew sformułowaniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ocenie formalnej i w jej efekcie został odrzucony jako niespełniający ww. kryterium. Z faktu, że w pkt. D.8.5.1 wniosku wynika, że wnioskodawca może zaznaczyć nim także opcję "projekt w fazie analiz, studiów, koncepcji" nie można wysnuwać wniosku, jak czyni to Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w takim przypadku wnioskodawca nie jest zobligowany do załączenia do wniosku wymaganych załączników, gdyż zapisy we wszystkich częściach wniosku należy czytać łącznie, co powoduje, że w opisanej wyżej hipotetycznej sytuacji brak możliwości przedłożenia obligatoryjnych załączników skutkować będzie właśnie odrzuceniem projektu (podobnie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Jak zatem wynika z całej dokumentacji konkursowej, istotnie projekt, o którego dofinansowanie ubiega się Wnioskodawca, może nie posiadać "prawomocnego" pozwolenia na budowę, jednakże w celu spełnienia kryterium "Kompletność i poprawność załączników" musi posiadać dokumentację techniczną, z której wyciąg stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku (część H wniosku).

Drugą ze wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanką uwzględnienia skargi jest, jak się wydaje, wskazanie przez Instytucję Zarządzającą MRPO jako obligatoryjnego załącznika do wniosku pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, przy czym w ocenie Sądu podstawa takiego żądania, na którą powołuje się Instytucja Zarządzająca RPO "nie może być rozumiana w sposób nie dający się pogodzić z pozostałymi zapisami tych dokumentów i powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym". Również w tym zakresie, w ocenie organu, Sąd błędnie przyjął, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa, albowiem po pierwsze, nie wskazał, z naruszeniem jakich przepisów "powszechnie obowiązującego porządku prawnego" mamy tutaj do czynienia, a po drugie – w przypadku przyjęcia, że uzasadnieniem ww. rozstrzygnięcia jest naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który to jako jedyny powołany jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, trudno wskazać, na czym ww. naruszenie miałoby polegać. Organ wskazał, że sam Sąd w uzasadnieniu wyroku podał, iż przedmiotowe pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wymagane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), przy czym art. 39 ust. 1 tejże ustawy wyraźnie wymaga, aby ww. pozwolenie zostało uzyskane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazana w ww. przepisie chronologia uzyskiwania pozwoleń nie pozostawia wątpliwości co do faktu, że możliwą do zaistnienia jest sytuacja, w której uzyskane zostanie przez potencjalnego beneficjenta ww. pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, a nie będzie on dysponował jeszcze pozwoleniem na budowę. Biorąc pod uwagę tak określone brzmienie powołanego przepisu, nie budzi wątpliwości zgodność z prawem określonego przez Instytucję Zarządzającą MRPO wymagania w zakresie przedłożenia ww. pozwolenia konserwatora także w odniesieniu do tych projektów, dla których wnioskodawcy nie posiadają jeszcze pozwoleń na budowę. Podkreślenia wymaga, że to na Instytucji Zarządzającej MRPO spoczywa obowiązek zapewnienia prawidłowości realizacji programu operacyjnego, w tym także zapewnienia, że projekty wybrane do dofinansowania spełniają wszystkie wymagania przewidziane w prawie wspólnotowym i krajowym w tym również w ww. zakresie dotyczącym obiektów zabytkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie – mimo, iż stanowisko zaprezentowane przez organ nie w całości możne zostać zaaprobowane.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną odrzucenia projektu na etapie oceny formalnej – na podstawie § 28-29 Regulaminu konkursu dla Osi priorytetowej 7, Działanie 7.2 w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013 oraz Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia ww. [...] Programu Operacyjnego, zawierającego kryteria wyboru projektów – było niespełnienie dwóch kryteriów "Kompletności i poprawności załączników" tj. brak dokumentacji technicznej oraz pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków.

Nie ulega kwestii, że regulacje dotyczące konkursu, zawarte w ww. dokumentach, nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego, wiążą jednak zarówno organy organizujące konkurs i winny być przez nie bezwzględnie stosowane oraz uczestników konkursu w tym sensie, że zgłaszając akces wzięcia udziału w konkursie godzą się na te zasady. Sądowa kontrola legalności oceny projektów obejmuje zaś zbadanie czy reguły konkursowe stosowane przy ocenie projektów i sposób ich realizacji nie naruszają obowiązującego prawa (v. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1578/11).

W świetle podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, istotą sporu jest czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - w stopniu uzasadniającym uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na negatywną ocenę projektu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla czytelności rozważań zasadne jest przytoczenie uregulowań znajdujących zastosowanie w sprawie.

Poza sporem zgodnie z § 29 Regulaminu konkursu dla Osi priorytetowej 7, Działanie 7.2 w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013 ocenie formalnej podlegają wnioski oraz pełna dokumentacja techniczna (pkt 1), projekty, które nie spełniają wymogów formalnych określonych w Załączniku nr 4 do Uszczegółowienia [...] Programu Operacyjnego zostają odrzucone.

Zgodnie z § 24 pkt 8 c ww. Regulaminu Projekt podlegać będzie odrzuceniu jeżeli dopuszczalne uzupełnienia formularza wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji, jak również dodatkowe wyjaśnienia: pomimo uzupełnienia, formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja nadal zawierać będzie błędy lub uchybienia lub jeżeli dodatkowe wyjaśnienia na piśmie okażą się niewystarczające.

Jednym z kryteriów formalnych – określonych w Załączniku nr 4 do Uszczegółowienia [...] Regionalnego Programu Operacyjnego jest (pkt 8) Kompletność i poprawność załączników. W uzasadnieniu tego kryterium wskazano, że podczas jego kontroli Sprawdzeniu podlegać będzie kompletności załączników /.../.

Według Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 Oś priorytetowa 7, Działanie 7.2 – stanowiącej Załącznik nr 2 do Regulaminu – punkt.8.5 w części D wniosku dotyczy stanu przygotowania projektu do realizacji i ma na celu opisanie stanu zaawansowania prac nad projektem.

Punkt 8.5.1. części D odnosi się do projektów inwestycyjnych, które wymagają pozwolenia na budowę/zgłoszenia robót budowlanych lub decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (ZRID).

W przypadku, gdy projekt uzyskał pozwolenia na budowę/zgłoszenia robót budowlanych lub decyzji ZRID należy podać informacje z tym związane (m.in. takie jak data uzyskania, organ wydający).

Z ww. Instrukcji wynika też, że w przypadku, jeśli projekt nie posiada na moment aplikowania prawomocnego pozwolenia na budowę/zgłoszenia robót budowlanych lub decyzji ZRID – beneficjent zobowiązany jest do przedstawienia /.../ informacji w zakresie planowanej daty uzyskania ww. dokumentów.

Formularz wniosku w części D pkt D.8.5.1 dotyczy projektów wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych i przewiduje następujące sytuacje: 1. Projekt posiada pozwolenie na budowę/zgłoszenie robót budowlanych na całość inwestycji lub projekt jest w trakcie realizacji, 2. Projekt posiada opracowaną dokumentacje techniczną, 3. Projekt posiada dokumentację w trakcie opracowania (posiadane koncepcje, założenia wymagane prawem polskim np. koncepcja architektoniczna), 4. Projekt posiada uregulowany status prawny gruntu, 5. Projekt w fazie analiz, studiów, koncepcji.

Część H wskazanej instrukcji dotyczy listy załączników. Wyjaśniono tam, że w tabeli przy poszczególnych załącznikach opcja "NIE" (zakreślona przez wnioskodawcę) oznacza, iż załącznik powinien być dostarczony, ale z przyczyn obiektywnych Beneficjent nie mógł go dostarczyć (np. pozwolenie na budowę dla projektów budowlanych).

Instrukcja wśród załączników wymienia m.in. kopie pozwolenia na budowę (pkt 3), wyciąg z dokumentacji technicznej (pkt 4), pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków (pkt 16.2).

Odnośnie pozwolenia na budowę (pkt 3) w Instrukcji wyjaśniono, że niezbędnym załącznikiem jest kopia prawomocnego pozwolenia na budowę. W przypadku, jeśli Wnioskodawca nie dysponuje na moment oceny formalnej pozwoleniem na budowę, zobowiązany jest dostarczyć kopie dokumentów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, takie jak kopia decyzji o warunkach zabudowy lub kopia decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego lub też – w przypadku ich braku – wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W punkcie 4-tym Instrukcja stanowi, że obligatoryjnie należy dostarczyć wyciąg z dokumentacji technicznej, zawierający spis tomów i autorów, a także krótki opis przyjętych dla zadania rozwiązań technicznych i technologicznych. Pełna dokumentacja będzie wypożyczana przez Wnioskodawcę na potrzeby oceny merytorycznej.

Odnośnie prawomocnego pozwolenia na budowę Regulamin w § 31 pkt 10 stanowi, że w przypadku projektów, w stosunku do których Instytucja zarządzająca dopuściła możliwość wyboru do dofinansowania na podstawie oceny pełnej dokumentacji bez prawomocnego pozwolenia na budowę – podpisanie umowy o dofinansowanie następuje po przedłożeniu prawomocnego pozwolenia na budowę /.../ nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia podjęcia przez zarząd Województwa uchwały /.../

Całokształt przedstawionej regulacji wskazuje, że – wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej – nie został jednoznacznie i precyzyjnie uregulowany przypadek, w którym wniosek Beneficjenta może pozytywnie przejść ocenę formalną, mimo że projekt nie posiada pozwolenia na budowę a dokumentacja jest w trakcie opracowywania.

Odnośnie kryterium formalnego dotyczącego obowiązku złożenia wyciągu z dokumentacji technicznej doszło zatem do naruszenia zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, przewidzianej art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że WSA wadliwie z wyjątku od konieczności dysponowania przez Wnioskodawcę prawomocnym pozwoleniem na budowę wysnuł wniosek, że nie można jednoznacznie rozstrzygnąć jakie kryteria muszą być spełnione aby wniosek mógł być poddany ocenie formalnej.

WSA jednoznacznie powołał się w tym zakresie na zasady opisane w części D 8.5.1. wniosku, w którym przewidziano, że projekt może posiadać dokumentację w trakcie opracowania (posiadane koncepcje, założenia wymagane prawem polskim np. koncepcja architektoniczna) a projekt może być w fazie analiz, studiów, koncepcji.

Powołane regulacje popierają stanowisko Sądu, co do braku precyzyjnego i jednoznacznego uregulowania spornej kwestii.

Twierdzenie organu – że analizując omawiane kryterium należy odnieść się wyłącznie do tej części dokumentacji konkursowej, która dotyczy załączników, a z której wynika (część H wniosku), że obligatoryjnym załącznikiem jest wyciąg z dokumentacji technicznej – jest o tyle wadliwe, że istota sporu dotyczy właśnie interpretacji pojęcia "dokumentacja techniczna". Brak jednoznacznej definicji jak najbardziej uzasadnia próbę odkodowanie znaczenia tego pojęcia w oparciu o całokształt regulacji, która powinien tworzyć spójny system. Brak w tym zakresie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie formalnej wniosku dotyczy właśnie tego, że nie jest jednoznaczne, jaką dokumentację strona musi – składając wniosek z posiadać a w konsekwencji wyciąg jakiej dokumentacji zobligowana jest dołączyć do wniosku aby nie został odrzucony.

Nie można też przychylić się do zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska, że należy odróżnić możliwość złożenia wniosku w ramach danego konkursu od możliwości jego pozytywnej oceny formalnej. Oczywiste wydaje się bowiem, że regulacje co do możliwość złożenia wniosku rozumieć należy jako unormowanie zasad skutecznego jego złożenia.

Wprawdzie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy strona nie kwestionowała, że wezwanie do uzupełnienia było nieprecyzyjne. Nie można jednak nie zauważyć, że wobec niejednoznacznych regulacji celowe wydaje się, aby dokonując wezwań organ wskazywał o jaką konkretnie – w danym przypadku – dokumentację chodzi.

Skład orzekający NSA za trafne uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do drugiego ze spornych kryteriów.

Przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w konsekwencji niejednoznacznych regulacji, co do wymogu posiadania na etapie składania wniosków dokumentacji technicznej, nie tylko nie ma podstaw prawnych do żądania przedłożenia pozwolenia konserwatora zabytków ale i żądanie takie pozostaje w sprzeczności z obowiązujących porządkiem prawem – jest zbyt daleko idące.

Przede wszystkim zapis dotyczący omawianego kryterium jest jasny. Zgodnie z pkt 16.2 Instrukcji wypełniania wniosku poza sporem – jak już wyżej wskazano – wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć do wniosku o dofinansowanie projektu pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków (jeśli dotyczy). Strona znając ww. jednoznaczne kryterium formalne winna stosownym pozwoleniem dysponować w chwili składania wniosku. Nie ma podstaw by przyjąć, że powyższa regulacja nie jest przejrzysta. Istotnie, zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków /.../ wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wymóg dołączenia do wniosku ww. pozwolenia konserwatora zabytków nie pozostaje zatem w sprzeczności z uregulowaniami, które dopuszczają sytuację, że wnioskodawca w chwili zgłaszania projektu do konkursu nie dysponuje pozwoleniem na budowę, w szczególności prawomocnym. Konieczność posiadania stosownego pozwolenia konserwatora zabytków nie pozostaje tez w oczywistej sprzeczności z tym, ze dokumentacja może być na etapie opracowywania. Istotne jest by posiadana dokumentacja umożliwiała uzyskanie ww. pozwolenia. W świetle powyższego przyjąć można, że w sytuacji, gdy projekt dotyczy obiektów historycznych strona musi dysponować taką dokumentacją, która pozwoli uzyskać pozwolenie konserwatora zabytków (co nie podważa przedstawionego wyżej stanowiska, że regulacja dotycząca kryterium formalnego opisanego w części H pkt 4 Instrukcji wypełniania wniosku przejrzyste nie są). Nie bez znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest i to, że z akt wynika, iż konserwator zabytków – wstępnie akceptując planowaną inwestycję – w piśmie z dnia 2 marca 2010 r. wskazał jaką dokumentację należy przedłożyć celem uzyskania zezwolenia.

Przypomnieć należy, iż w myśl § 24 pkt 8 c powołanego wyżej Regulaminu konkursu projekt podlega odrzuceniu, jeżeli pomimo uzupełnienia, formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja nadal zawierać będzie błędy lub uchybienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jedno niespełnione kryterium formalne wystarczy do zastosowania tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest więc usprawiedliwione.

Nie ulega wątpliwości, że ww. przepis jest przepisem prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego jednakże przychylić należy się do poglądu, że uprawnienie reformatoryjne NSA zachodzi także wówczas, gdy uchybienia proceduralne są tego typu, że nie zachodzi konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego – a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie (T. Woś i in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 575, teza 1).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 i 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.