Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 50/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 74, art. 78, art. 79
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: Art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 11, art. 104, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Par. 2, par. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 241 poz 2034
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na  uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekł:

1) o utracie przez mł.asp. G. P., zatrudnionego w Komendzie Miejskiej PSP w K – Jednostce [...], dalej "JRG", prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 15 lipca 2012 r.;

2) obciążył go zwrotem nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 15 lipca 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. (48 dni x 10,39 zł) w kwocie 498,72 zł.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 11a, art. 74, art. 75, art. 78, art. 79 i art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r., nr 12, poz. 68 ze zm.), dalej "ustawa o PSP", rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005 r., nr 241, poz. 2033), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że pismem nr [...] z dnia 12 lipca 2012 r. Komendant Miejski PSP od dnia 15 lipca 2012 r. zmienił miejsce pełnienia służby skarżącego z JRG w S na JRG nr [...] w K.

W złożonym w Komendzie Miejskiej PSP w K w dniu 7 września 2012 r. oświadczeniu mieszkaniowym skarżący podał, że zajmuje lokal mieszkalny - dom w miejscowości M, ul. K, którego właścicielem jest jego żona. Dom znajduje się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu z art. 74 ust. 3 ustawy o PSP. W związku z powyższym od dnia 15 lipca 2012 r. nie są spełnione warunki niezbędne do dalszej wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Utrata uprawnienia nastąpiła w dniu 14 lipca 2012 r.

Stosownie do art. 79 ust. 5 ustawy o PSP zwrot nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w pełnej wysokości.

G. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Podniósł, że miejsce zamieszkania skarżącego nie spełnia definicji miejscowości pobliskiej, gdyż czas dojazdu zgodnie z aktualnym rozkładem jazdy przekracza w obie strony 2 godziny (czas dojazdu + czas powrotu).

Nadto przywołując treść art. 79 ust. 3 ustawy o PSP skarżący wskazał, że informację o przeniesieniu do pełnienia służby w innej miejscowości z dniem 15 lipca otrzymał telefonicznie w dniu 13 lipca 2012 r. od zastępcy dowódcy JRG S. Dopiero w dniu 3 września 2012 r. na jego prośbę wydano mu dokument informujący o zmianie miejsca pełnienia służby oraz wezwanie do stawienia się w Komendzie Miejskiej PSP w K w celu złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Niezwłocznie w dniu 7 września zgłosił się w KM PSP w K w celu dopełnienia formalności. Polecono mu wypełnić jedynie część l oświadczenia mieszkaniowego, dotyczącą równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, natomiast część II dotyczącą równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pozostawić bez wypełnienia.

Nie otrzymał decyzji o przeniesieniu do pełnienia służby w innej miejscowości, a jedynie informację, w której nie wskazano innej poza kompetencją do wydania decyzji podstawy prawnej do zmiany miejsca pełnienia służby, nie podano uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie pouczono o możliwości złożenia odwołania zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o PSP przy jednoczesnym powołaniu się na art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o PSP, nie określono rygoru natychmiastowej wykonalności, faktycznie dokonując zmiany miejsca pełnienia służby w trybie natychmiastowym - w ciągu 2 dni. Wobec tego brak jest prawomocnej decyzji o przeniesieniu skarżącego do pełnienia służby w innej miejscowości.

W sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 79 ust. 4 ustawy o PSP uzasadniających zwrot kwoty pobranego równoważnika. W oświadczeniu mieszkaniowym skarżący podał prawdziwe informacje, a oświadczenie mieszkaniowe złożył niezwłocznie po uzyskaniu i potwierdzeniu informacji na piśmie o zmianie miejsca pełnienia służby. Zarówno ustawa o PSP jak i przepisy wykonawcze nie określają innych przypadków, w których występowałby obowiązek zwrotu pobranego równoważnika, ani innych okoliczności, które uzasadniałyby uznanie pobrania równoważnika za nienależne.

Z art. 79 ust. 5 ustawy o PSP wynika obowiązek zwrotu nienależnie pobranych równoważników za remont lub za brak lokalu mieszkalnego w pełnej wysokości.

W decyzji wskazano kwotę 498,72 zł niezgodnie z wysokością świadczenia faktycznie pobranego. Na konto skarżącego wpływała kwota netto. Z kwoty brutto została, bowiem pobrana i odprowadzona zaliczka na rzecz podatku dochodowego od osób fizycznych. W zakresie różnicy pomiędzy kwotą brutto i netto powinna zostać dokonana korekta pobranego podatku, ale to pozostaje do realizacji przez komórkę organizacyjną KM PSP, która dokonała potrącenia i odprowadzenia podatku.

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 11 a ust.2 pkt 1, art. 78 ust. 1 w związku z art. 74 ust. 3 i art. 79 ust. 1 ustawy o PSP, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 78 ust. 1 ustawy o PSP i stwierdził, że w sprawie skarżący wskazał w oświadczeniu mieszkaniowym, iż posiada lokal mieszkalny w miejscowości M. Analiza art. 74 ust. 3 ustawy o PSP wskazuje, iż za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidzianymi w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Organ I instancji ustalił na podstawie rozkładu jazdy wydanego przez Zakład Infrastruktury Komunalnej i Transportu, iż czas dojazdu z miejscowości M (miejsce zamieszkania), do miejsca pełnienia służby tj. do K na ul. [...] wynosi 28 minut. Dodatkowa analiza dokonana przez organ II instancji innych publicznych środków transportu (MPK - linia [...]) pomiędzy miejscem zamieszkania funkcjonariusza a miejscem pełnienia służby potwierdziła, że czas dojazdu łącznie z przesiadkami nie przekracza dwóch godzin w obie strony, co oznacza, że niespełnione są przesłanki warunkujące przyznanie równoważnika za brak lokalu.

Ponadto w oświadczeniu mieszkaniowym złożonym 11.09.2012 r. skarżący podał, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego pobiera jego żona, która jest funkcjonariuszem straży pożarnej. W kolejnym oświadczeniu złożonym 9.10.2012 r. podał natomiast, ze żona pobiera równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od 7.09.2012 r. Zgodnie z telefoniczną informacją uzyskaną z jednostki organizacyjnej tj. Szkoły Aspirantów Państwowej Straży Pożarnej A. P. pobiera powyższe świadczenie od 13.09.2012 r. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o PSP w razie zbiegu uprawnień strażaka i jego małżonka do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden, wybrany przez strażaka.

Organ odwoławczy podkreślił, że z chwilą przeniesienia z JRG S do JRG Nr [...] K skrócił się czas dojazdu do miejsca pełnienia służby skarżącego. S jest miejscowością położoną w odległości 38 km od miejsca zamieszkania, gdzie czas dojazdu łącznie z przesiadkami przekracza 2 godziny w obie strony, a więc nie spełnia definicji miejscowości pobliskiej zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o PSP. Biorąc pod uwagę okoliczność przeniesienia skarżącego do służby na teren K, czas dojazdu znacznie się skrócił.

Organ odwoławczy nie może brać pod uwagę sposobu, w jaki Komendant Miejski PSP w K dokonał przeniesienia skarżącego a jedynie miejsce pełnienia służby w okresie od 15 lipca 2012 r.

Kwota przyznanego równoważnika za brak lokalu jest zgodna z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie trybu przyznawania strażakom równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego. Organ naliczając kwotę niesłusznie pobranego równoważnika naliczył ją zgodnie z tym rozporządzeniem.

Biorąc pod uwagę fakt, iż, zarówno w trakcie postępowania przed organem I jak i II instancji ustalono, iż miejscowość M jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 74 ust. 3 ustawy o PSP organ odwoławczy uznał, że Komendant Miejski PSP słusznie uznał, iż z chwilą przeniesienia do JRG [...] w K nie należy się skarżącemu równoważnik za brak lokalu, a przyznaną kwotę za okres od 15 lipca do 31 sierpnia 2012 r. należy zwrócić.

G. P. wniósł na powyższą decyzję skargę Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając:

- naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej, polegający na braku zapewnienia stronie jakiegokolwiek udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak uzasadnienia wskazującego na ustalenia faktyczne, które stały się podstawą decyzji, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn i powodu, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- naruszenie art. 79 ust. 1, 4 i 5, art. 33 i 37c ustawy o PSP, przez wydanie decyzji bez podstawy merytorycznej, tj. z pominięciem podstaw konstytuujących stosunek administracyjnoprawny, na jakich można oprzeć żądanie zwrotu wypłaconych kwot równoważnika za brak lokalu, oraz wysokości żądania.

W uzasadnieniu skargi powtarzając argumentację zawartą w treści odwołania poza kwestią dotyczącą "miejscowości pobliskiej" podniósł, że decyzją personalną nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej K znak [...] z dnia [...] 2011 r. został mianowany od dnia 1 grudnia 2011 r. na stanowisko dowódcy zastępu w Komendzie Miejskiej PSP w K, JRG w S.

Do dnia 31 lipca przebywał na urlopie wypoczynkowym. Zgodnie z telefonicznym poleceniem służbowym bezpośredniego przełożonego z JRG [...] w S, służbę w miesiącu sierpniu pełnił w JRG [...] w K. Przez miesiąc nie otrzymał żadnego dokumentu potwierdzającego wydane polecenie.

Dopiero w dniu 3 września 2012 r. na prośbę skarżącego wydano mu dokument informujący go o zmianie miejsca pełnienia służby, oraz wezwanie do stawienia się w Komendzie Miejskiej PSP w K w celu złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W dniu 7 września zgłosił się w KM PSP w K w celu dopełnienia formalności. Polecono mu wypełnić jedynie część I oświadczenia mieszkaniowego, dotyczącą równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, natomiast część II dotyczącą równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pozostawić bez wypełnienia.

Następnie otrzymał decyzję organu I instancji o utracie praw do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jeszcze przed otrzymaniem decyzji odebrał telefon z Wydziału Kwatermistrzowskiego KM PSP w K, a w trakcie rozmowy polecono mu powstrzymanie się od zwrotu równoważnika, gdyż powstały wątpliwości, co do kwoty, jaka podlega zwrotowi. Po otrzymaniu decyzji oczekiwał na informację, co do wysokości kwoty, jednak nie otrzymał już żadnej informacji w tej sprawie i złożył odwołanie od decyzji. Do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymał decyzji o przeniesieniu do pełnienia służby w innej miejscowości.

Decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie dopuszczono skarżącego do udziału w żadnym z obydwu postępowań. Uzasadnienia decyzji budzą wątpliwości, ze względu na brak omówienia dowodów, na podstawie których wydano orzeczenie sprawie, przy czym treść rozstrzygnięcia merytorycznego jest także nieprawidłowa.

Skarżący zarzucił naruszenia art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a.

W postępowaniu, w szczególności w odniesieniu do decyzji organu I instancji, o którym skarżący dowiedział się dopiero z treści decyzji, trudno mówić o zachowaniu wymogu z art. 8 i art. 11 K.p.a.

Skarżący pismem do oświadczenia mieszkaniowego z dnia 9.10.2012 r. poinformował o błędach w oświadczeniu, wywołanych działaniem pracownika Wydziału Kwatermistrzowskiego KM PSP w K, złożył nowe oświadczenie, a w odwołaniu zwracał uwagę na kwestie, które prawdopodobnie stały się podstawą wydania tej decyzji (kwestia miejsca pełnienia służby pod względem formalnym), nie otrzymując konkretnych wyjaśnień i interpretacji.

Podczas postępowania w II instancji nie dopuszczono strony do udziału w postępowaniu, natomiast organ II instancji uzyskał informacje od innego organu, na temat żony skarżącego, w sposób sprzeczny z przepisami prawa w zakresie ochrony danych osobowych.

Obydwa postępowania w sprawie odbyły się bez jakiegokolwiek udziału skarżącego. Z art. 9 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany do udzielania pełnej informacji (o okolicznościach faktycznych i prawnych) stronom postępowania. W ocenie skarżącego doszło, zatem do rażącego naruszenia tego przepisu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu, w którym nie brał udziału.

Powyższa sytuacja doprowadziła również do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., tj. pozbawienia odwołującego możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który nie został mu udostępniony nawet po wydaniu decyzji.

Skarżący zarzucił naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Najpoważniejszym uchybieniem decyzji organu I i II instancji jest uzasadnienie decyzji. Stwierdzenia w uzasadnieniu zwłaszcza w decyzji organu II instancji, nie zawierają wymaganych przez art. 107 § 3 K.p.a. elementów.

Zarzucił również naruszenie w szczególności art. 79 ust. 1, 4 i 5, oraz art. 33 i 37c ustawy o PSP.

Podniósł, że podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmujących, że decyzja konstytutywna może zmieniać zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty, gdy stała się ostateczna.

Wobec złożenia oświadczenia w dniu 7.09.2012 r. dopełnił skarżący wszystkich obowiązków określonych ustawą, pomimo, że nie został w sposób formalny przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości.

Zgodnie z art. 79 ust. 5 wynika obowiązek zwrotu nienależnie pobranych równoważników za remont lub za brak lokalu mieszkalnego w pełnej wysokości. Naliczenie zostało, co prawda dokonane poprawnie, jednak organ II instancji może żądać, co najwyżej faktycznie wypłaconego świadczenia, a więc kwoty netto. Kwotą, jaka ewentualnie podlegałaby zwrotowi powinna być kwota faktycznie pobranego świadczenia.

Z racji tego, że skarżący nie zamierzał wnioskować o ustalenie prawa do równoważnika za remont lokalu, w dniu 9 października 2012 r. wycofał złożone w dniu 7 września 2012 r. błędnie wypełnione oświadczenie. W to miejsce zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o PSP złożono poprawnie wypełnione oświadczenie mieszkaniowe, w związku z zaistnieniem okoliczności, które miały wpływ na ustalenie prawa do równoważnika. Od dnia 7 września 2012 r. równoważnik miała, bowiem pobierać jego żona, w związku z tym z dniem 7 września 2012 r., bez względu na miejsce pełnienia służby, z jego strony nastąpiła wówczas utrata tego uprawnienia.

Dodatkowo organ II instancji powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy o PSP, błędnie interpretował sytuację faktyczną. W sytuacji, gdy do dnia 7 września 2012 r. równoważnik pobierał skarżący, a dopiero od dnia 13 września 2012 r. równoważnik pobrała żona, nie doszło do zbiegu uprawnień. Skarżący złożył, bowiem w dniu 7 września oświadczenie mieszkaniowe, nie składając jednocześnie wniosku o dalszą jego wypłatę. Również w złożonym w miejsce wycofanego pismem z dnia 9 października br. oświadczeniu, nie wnosił roszczenia o jego naliczenie, ani o wypłatę.

Trudno jest uznać, aby ustawodawca przyjmował, że miejsce pełnienia służby może być inne niż określone w akcie mianowania wydanym na podstawie art. 33 ustawy o PSP. Wynika to choćby z umiejscowienia przepisów w ustawie. W przeciwnym razie, nawet w przypadku wykonywania obowiązków służbowych na podstawie polecenia wyjazdu służbowego, strażak byłby zobowiązany każdorazowo składać oświadczenie mieszkaniowe.

Zgodnie z obowiązującym na dzień 7 września 2012 r. aktem mianowania, miejscem pełnienia służby skarżącego jest JRG w S. W odwołaniu nie zarzucał organowi I instancji nieprawidłowego przyjęcia definicji miejscowości pobliskiej, lecz nieprawidłowe ustalenie miejsca pełnienia służby, które przekłada się na ustalenie, czy miejsce zamieszkania jest miejscowością pobliską, czy też nie.

Na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o PSP strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, przez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Skarżący dopełnił tego obowiązku w dniu 7 września, niezwłocznie po odebraniu wszystkich pism w tej sprawie, pomimo, że do dnia dzisiejszego zgodnie z aktem mianowania z dnia 24 listopada 2011 r. pełni służbę w JRG S. Zmiana miejsca pełnienia służby wymaga takiej samej formy jak w przypadku pierwszego mianowania w danej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Tymczasem w dniu 3 września br., dopiero po kilkukrotnych prośbach o wydanie zmienionego angażu otrzymał jedynie pismo polecające wykonywanie obowiązków służbowych w innej miejscowości. Do tego dnia, wobec braku jakiegokolwiek dokumentu, który regulowałby miejsce pełnienia służby, służba pełniona była wyłącznie na podstawie ustnego polecenia.

Zgodnie z art. 37c ust. 1 ustawy o PSP strażak może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości na własny wniosek lub za jego zgodą. Nawet w sytuacji, gdy strażak zostaje przeniesiony do innej jednostki organizacyjnej innej miejscowości musi na to wyrazić zgodę. W sprawie nie powołano się, ani nie wykazano potrzeby służby, jako uzasadnienia przeniesienia, dlatego też do zmiany miejsca pełnienia służby wymagane było wydanie nowego aktu mianowania, w formie decyzji administracyjnej, która zapewniałaby skarżącemu możliwość odniesienia się do aktu na nowo konstytuującego stosunek służbowy strażaka.

Niewydanie decyzji w sprawie zmiany miejsca pełnienia służby odebrało skarżącemu prawo do wyrażenia albo odmowy wyrażenia zgody, co więcej wprowadziło sytuację, gdzie pod względem formalnym miejscem pełnienia służby jest inna miejscowość niż obecnie, na podstawie polecenia odbywania służby.

Pomimo, że sam sposób "dokonania" przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości nie jest przedmiotem tego postępowania, to jednak ma istotne znaczenie dla jego merytorycznego rozstrzygnięcia, w kwestii ustalenia miejscowości pobliskiej, oraz spełnienia przesłanek określonych w art. 79 ust. 3 i ust. 4 ustawy o PSP.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Komendant stwierdził, że skarżący (w odróżnieniu od wcześniej złożonego odwołania) nie kwestionuje faktu, iż M jest miejscowością pobliską do jego aktualnego miejsca pełnienia służby tj. K, fakt ten uznać, więc należy za bezsporny.

Zarzut naruszenia art. 33 i 37c ustawy o PSP przez brak wydania decyzji o przeniesieniu do pełnienia służby w innej miejscowości jest bezzasadny. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o PSP jednostkami organizacyjnymi PSP są: Komenda Główna, komendy wojewódzkie, komendy powiatowe (miejskie) Szkoła Główna Służby Pożarniczej oraz pozostałe szkoły, jednostki badawczo rozwojowe i Centralne Muzeum Pożarnictwa. Katalog z art. 8 ust. 1 ustawy o PSP jest katalogiem zamkniętym. Jednostki ratowniczo-gaśnicze (JRG) wchodzą w skład komendy powiatowej, nie stanowią odrębnej jednostki organizacyjnej PSP. W ocenie organu art. 37c ustawy dotyczy przenoszenia czy to w ramach jednej czy w ramach różnych miejscowości pomiędzy różnymi jednostkami organizacyjnymi. Nie zaś jak miało to miejsce w rozważanym przypadku przenoszenia w ramach tej samej jednostki organizacyjnej.

Potwierdzeniem słuszności takiego stanowiska jest art. 37d ustawy przewidujący organy właściwe do wydania decyzji w sprawie przeniesienia lub delegowania do innej jednostki organizacyjnej. W ustawie brak uregulowań stanowiących podstawę do wydania przez komendanta miejskiego decyzji administracyjnej w przypadku przenoszenia strażaka do pełnienia służby w ramach tej samej jednostki organizacyjnej. Stąd pismo Komendanta Miejskiego PSP w K z dnia 12 lipca 2012 r. informujące o zmianie miejsca pełnienia służby należy uznać za wystarczające.

Niezależnie od faktycznego odebrania tego pisma w dniu 3 września 2012 r., skarżący informację o przeniesieniu uzyskał w drodze telefonicznej w dniu 13 lipca 2012 r., po zakończeniu urlopu stawił się do służby w nowej JRG tym samym potwierdzając wiedzę na temat przeniesienia do nowego miejsca służby.

Zarzuty dotyczące bezpodstawnego uzyskiwania informacji na temat pobierania równoważnika przez żonę skarżącego także są bezzasadne. Podstawą do wydania decyzji przez organ I instancji było oświadczenie złożone przez skarżącego w dniu 11.09.2012 r. związane z jego przeniesieniem do JRG w K w związku z pismem Zastępcy Komendanta Miejskiego z dnia 18 lipca 2012 r. nr [...], w którym poproszono skarżącego o stawienie się w Wydziale Kwatermistrzowskim Komendy celem złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie z dnia 9.10.2012 r., w którym skarżący poinformował, że od 7.09.2012 r. równoważnik pobiera jego żona (wcześniej zgodnie z jego oświadczeniem pobierająca równoważnik za remont) zostało złożone już po wydaniu decyzji o utracie prawa do równoważnika przez Komendanta Miejskiego PSP z dnia 17.09.2012 (otrzymanej przez skarżącego w dniu 27.09.2012 r.) i nie miało wpływu na wydaną wcześniej decyzję.

Organ odwoławczy potwierdził jedynie fakt, że żona skarżącego taki równoważnik pobiera od dnia 13.09.2012 r. Potwierdzenie tego faktu w sposób "nieformalny" w związku z tym, że podstawą do odebrania prawa do równoważnika za brak lokalu skarżącemu było pełnienie przez niego służby w miejscowości pobliskiej nie zaś zbieg uprawnień z żoną, a okres, za który skarżący ma obowiązek zwrócić równoważnik, w żaden sposób nie pokrywa się z okresem, od którego jego żona pobiera równoważnik za brak lokalu, ustalenie faktu pobierania równoważnika przez żonę, nie miało wpływu na zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 ustawy o PSP Komendant wskazał, że skarżący mimo posiadanej wiedzy o przeniesieniu do JRG [...] w K stosowne oświadczenie złożył dopiero po upływie półtora miesiąca od przeniesienia. Uprawnienie do pobierania równoważnika za brak lokalu wiąże się ściśle z istniejącymi okolicznościami faktycznymi w przypadku zmiany takich okoliczności brak jest podstaw do pobierania takiego równoważnika. Zgodnie z art. 79 ust. 5 zwrot nienależnie pobranego równoważnika następuje w pełnej wysokości. Dlatego zasadnym jest żądanie zwrotu pobranego równoważnika w pełnej wysokości. Ewentualne korekty w deklaracji podatkowej powinny być dokonane już po wpłaceniu żądanej kwoty.

Na rozprawie pełnomocnik organu przedłożył decyzję personalną nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 listopada 2011 r. o mianowaniu mł. asp. G. P. z dniem 2011 r. na stanowisko dowódcy zastępu w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K (JRG w S) w służbie stałej w systemie zmianowym.

Przedłożył również decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] 2012 r. nr [...] przyznającą mł. asp. G. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 10,39 zł dziennie o dnia 11 grudnia 2011 r. W treści również przedłożonego oświadczenia mieszkaniowego G. P. z dnia 8.02.2012 r. wskazane zostało w części II, że skarżący od dnia 9.11.1975 r. nie posiada lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej, że od dnia 20.12.2010 r. zamieszkuje w M przy ulicy [...] w lokalu, do którego tytuł prawny posiada A. P. - żona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sąd – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – badał, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP: strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego (...). Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia (art. 78 ust. 3 ustawy o PSP). Uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego (art. 79 ust. 2 ustawy o PSP).

Przepisy wykonawcze dotyczące równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny za remont albo brak lokalu mieszkalnego przyznaje się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego, które strażak składa nie rzadziej niż raz w roku (§ 2 rozporządzenia). Wypłata równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje do dnia 10 każdego miesiąca za miesiąc poprzedni (§ 4 pkt 2 rozporządzenia).

Niewątpliwie decyzja przyznająca równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu nabytych praw inną decyzją. Z treści powyżej przytoczonych przepisów wynika, iż określony w nim równoważnik przysługuje wyłącznie strażakowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Strażak traci uprawnienie do przedmiotowego równoważnika z chwilą, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika (art. 78 ust. 3 ustawy o PSP).

Zgodnie z art. 79 ust. 4 ustawy o PSP: kwoty wypłaconych równoważników za remont i za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania będącego skutkiem:

1) podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość;

2) niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 3.

Zwrot nienależnie pobranych równoważników za remont lub za brak lokalu mieszkalnego następuje w pełnej wysokości, przy czym zwrot równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, może nastąpić w ratach (art. 79 ust. 5 ustawy o PSP).

Utrata uprawnień przez strażaka do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powoduje automatycznie z mocy prawa wstrzymania tego świadczenia. Decyzja jest tym aktem, który stwierdza, że strażak utracił uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i nie może go otrzymywać. O ile, więc organ orzekający w sprawie ustali w sposób niebudzący wątpliwości, że strażak utracił uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika, to winien w rozstrzygnięciu decyzji dać temu wyraz i jednocześnie orzec o wstrzymaniu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją (wyrok NSA z dnia 30.08.2001 r., sygn. I SA 600/00, LEX nr 54544).

Wprawdzie przywołany wyrok odnosił się do wówczas obowiązujących przepisów, ale podzielając to stanowisko, co do zasady należy przyjąć, że powyższa regulacja wskazuje zdaniem Sądu, iż rozstrzygnięcie o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowią dwa odrębne przedmioty postępowania administracyjnego. Decyzja o zwrocie wypłaconego skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powinna być następstwem funkcjonującej w obrocie prawnym, ostatecznej decyzji orzekającej o utracie przez skarżącego uprawnień do tego świadczenia, a zatem wadliwym jest zawarcie tych rozstrzygnięć w jednej decyzji. Taka decyzja w sprawie poddanej kontroli Sądu z naruszeniem art. 104 K.p.a. została wydana przez organ I instancji, a wadliwości tej nie zauważył organ odwoławczy, pomimo, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 K.p.a. miał obowiązek powtórnego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem Sądu, to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik postępowania skoro w decyzji organ I instancji rozstrzygnął w pkt 1 o utracie przez skarżącego, prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 15 lipca 2012 r., natomiast w punkcie 2) obciążył skarżącego zwrotem nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 15 lipca 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. (48 dni x 10,39 zł) w kwocie 498,72 zł.

Ponadto należy wskazać, że poza sporem w sprawie pozostaje to, że:

- skarżący pobierał przedmiotowy równoważnik, ponieważ Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K decyzją z dnia [...] 2012 r. [...] przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 10,39 zł dziennie od dnia 11 grudnia 2011 r.

- pismem nr [...] z dnia 12 lipca 2012 r. Komendant Miejski PSP w K od dnia 15 lipca 2012 r. zmienił miejsce pełnienia służby skarżącego z JRG w S na JRG nr [...] w K;

- w złożonym w Komendzie Miejskiej PSP w K w dniu 7 września 2012 r. oświadczeniu mieszkaniowym skarżący podał, że zajmuje lokal mieszkalny - dom w miejscowości M, ul. [...] którego właścicielem jest jego żona;

- dom znajduje się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu z art. 74 ust. 3 ustawy o PSP do nowo określonego od dnia 15 lipca 2012 r. miejsca pełnienia służby w JRG nr [...] w K.

W związku z tym od dnia 15 lipca 2012 r. nie są spełnione warunki niezbędne do dalszej wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak już wskazano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Utrata uprawnienia nastąpiła w dniu 14 lipca 2012 r., o czym powinien rozstrzygnąć organ w decyzji w tym przedmiocie, wstrzymując wypłatę tego świadczenia. Taka decyzja zapadła dopiero w dniu 17 września 2012 r., a skarżącemu wypłacono równoważnik za okres od 15 lipca do 31 sierpnia 2012 r.

W tych okolicznościach nawet, jeżeli przyjąć, że pobrany przez skarżącego równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od 15 lipca 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. był nienależnie pobranym w rozumieniu art. 79 ustawy o PSP, należy zauważyć, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego norma zawarta w treści art. 79 ust. 4 ustawy o PSP uzależnia od tego, aby został on pobrany skutkiem:

1) podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość;

2) niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, tj. niezłożenia oświadczenia mieszkaniowego o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika.

Skoro, zatem rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uzależnione jest od zaistnienia przesłanek wskazanych art. 79 ust. 4 ustawy o PSP, możliwa jest sytuacja, w której pomimo oczywistej utraty uprawnienia do pobierania przedmiotowego równoważnika, pobrania równoważnika, jako nienależnego, nie będzie dopuszczalne rozstrzygnięcie o obowiązku jego zwrotu w trybie art. 79 ust. 4 ustawy o PSP.

Trafnie zdaniem Sądu, skarżący zarzucił, że w sprawie wobec złożenia oświadczenia w dniu 7.09.2012 r. dopełnił wszystkich obowiązków określonych ustawą, a zatem nie zaistniała żadna z powyższych przesłanek uzasadniających zwrot kwoty pobranego równoważnika. W oświadczeniu mieszkaniowym skarżący podał prawdziwe informacje, a oświadczenie mieszkaniowe złożył niezwłocznie po uzyskaniu i potwierdzeniu informacji na piśmie o zmianie miejsca pełnienia służby.

Niewątpliwie jak już wskazano, zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o PSP strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, przez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do jego otrzymania. Niewątpliwie skarżący mimo posiadanej wiedzy o przeniesieniu do JRG 3 w Krakowie stosowne oświadczenie złożył dopiero po upływie półtora miesiąca od przeniesienia.

Z niekwestionowanych przez organy twierdzeń skarżącego znajdujących zresztą w części potwierdzenie w dokumentacji przedstawionej z aktami sprawy wynika, że informację o przeniesieniu do pełnienia służby w innej miejscowości z dniem 15 lipca otrzymał telefonicznie w dniu 13 lipca 2012 r., że w tym okresie przebywał na urlopie do 31 lipca 2012 r. i do nowo określonego miejsca pełnienia służby w JRG nr w K stawił się w dniu 1 sierpnia 2012 r. Jednakże dopiero w dniu 3 września 2012 r. na prośbę skarżącego wydano mu dokument informujący go o zmianie miejsca pełnienia służby, oraz wezwanie do stawienia się w Komendzie Miejskiej PSP w K w celu złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W dniu 7 września 2012 r. zgłosił się w KM PSP w K w celu dopełnienia formalności. Polecono mu wypełnić jedynie część I oświadczenia mieszkaniowego, dotyczącą równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, natomiast część II dotyczącą równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pozostawić bez wypełnienia.

W tych okolicznościach skoro Komendant Miejski PSP w K pismem z dnia 12 lipca 2012 r. nr [...] od dnia 15 lipca 2012 r. zmienił miejsce pełnienia służby skarżącego z JRG w S na JRG nr [...] w K., a pomimo tego nadal wypłacał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od 15 lipca 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. (48 dni x 10,39 zł) w kwocie 498,72 zł, to wypłata nastąpiła skutkiem przede wszystkim z przyczyn leżących po stronie odpowiednich służb Komendy Miejskiej PSP w K. Zdaniem Sądu, w szczególności było to skutkiem braku przekazania niezwłocznie informacji o przeniesieniu skarżącego służb odpowiedzialnych za sprawy osobowe do Wydziału Kwatermistrzowskiego Komendy zajmującego się oświadczeniami mieszkaniowymi i wynikającymi z nich uprawnieniami do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżący nie wykonał niezwłocznie obowiązku, o którym mowa w art. 79 ust. 3, ustawy o PSP tj. złożenia oświadczenia mieszkaniowego o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Jednakże skarżący uczynił to w dniu 7 września 2012 r., zatem w tym dniu wypełnił swój ustawowy obowiązek, potwierdzając w oświadczeniu w odniesieniu do miejsca pełnienia służby to, co odpowiednie służby Komendy Miejskiej PSP w K winny uwzględnić już od dnia 12 lipca 2012 r. tj. od dnia wydania przez Komendanta Miejskiego PSP w K pisma nr [...] z dnia 12 lipca 2012 r. zmianie miejsce pełnienia służby skarżącego z JRG w S na JRG nr [...] w K od dnia 15 lipca 2012 r.

Należy podkreślić, że prawidłowość dokonania zmiany miejsca pełnienia służby skarżącego wskazanym pismem pozostaje poza kontrolą Sądu, poza wynikającymi z tego pisma skutkami w odniesieniu do utraty uprawnienia do równoważnika i pobrania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, skoro skarżący pomimo wątpliwości podjął służbę we wskazanym w piśmie miejscu.

W konsekwencji nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu pobranego równoważnika zostało dokonane z naruszeniem art. 79 ust. 4 ustawy o PSP.

Niewątpliwie trafnie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej, polegający na braku zapewnienia stronie jakiegokolwiek udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasad wynikających ze wskazanych przepisów należy przestrzegać, pomimo tego, że jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie stosunek łączący strażaka z organem nie jest cywilnoprawnym stosunkiem pracy. Strażak jest funkcjonariuszem, nie świadczy pracy, lecz służy. Jego stosunek służbowy cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Stąd w ramach tego stosunku przełożony służbowy może władczo kształtować, w ramach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka, ale z zachowaniem także przepisów postępowania.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.