Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2880/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 523/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla Miasta [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 360 zł (słownie trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 523/17, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej w skrócie "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta [...] (dalej: "uchwała").

Zaskarżając uchwałę w całości Wojewoda zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 i 9 oraz art. 2 pkt 16b, 16c i 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - dalej w skrócie "u.p.z.p." oraz art. 32 ust. 1 i art. 94 Konstytucji poprzez uchybienie przepisom kompetencyjnym, zasadzie równego traktowania w granicach danego obszaru, zasadom techniki prawodawczej, zasadzie pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, braku określenia warunków dostosowania do zakazów i zasad określonych w uchwale, a także

2) procedury uchwalenia, tj. art. 37b w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p.

Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda [...] wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione były prawidłowe.

Kontrolując legalność uchwały reklamowej Sąd meriti podzielił w całości argumentację Wojewody [...] o naruszeniu przez Radę Miejską w [...] przy podjęciu zaskarżonej uchwały zasad kompetencyjnych wynikających z art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisy art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. upoważniały radę gminy do sprecyzowania w akcie prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a w przypadku szyldów do sprecyzowania zasad i warunków ich sytuowania, gabarytów, liczby szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Ustanowienie owych zasad i warunków powinno nastąpić z uwzględnieniem legalnych definicji pojęć ustawowych takich jak "tablica reklamowa", "urządzenie reklamowe", "szyld", uregulowanych w przepisach art. 2 pkt 16b, 16c i 16d u.p.z.p., rozumianych przez ustawodawcę stricte jako przedmioty materialne. Rada natomiast w treści zaskarżonej uchwały, nie zważając na powyższe definicje ustawowe, wprowadziła zasady i warunki szeroko pojętej reklamy obejmującej także efekty wizualne, holograficzne, audiowizualne, dźwiękowe, projekcje holograficzne, tak jak ma to miejsce np. w § 2 ust. 1 pkt 6,10, 26, 31 uchwały, naruszając tym samym w istotnym zakresie delegację ustawową.

Za trafne Sąd Wojewódzki uznał zarzuty organu nadzoru sformułowane w stosunku do przepisów zawartych w § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały mówiących, jakie informacje i dzieła artystyczne (bez bliższego sprecyzowania tego pojęcia) w postaci aranżacji witryn lokalizowanych od wewnętrznej strony witryny lokalu użytkowego i ekspozycji witryn, nie są uznawane za tablice reklamowe, czy urządzenia reklamowe. Wyznacznikiem decydującym o nieuznaniu informacji i dzieł artystycznych za tablice reklamowe czy urządzenia reklamowe jest odpowiednio nieprzekraczanie 50% bądź 70% powierzchni otworu okiennego i zachowanie odpowiedniej odległości od szyby okna witryny. Powyższe pozwala stwierdzić, że większe powierzchnie i ekspozycje, aniżeli określone w § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały mogą być już uznane za tablice reklamowe bądź urządzenia reklamowe, co pozostaje jednak w jawnej sprzeczności z brzmieniem ustawowych definicji tychże pojęć zawartych w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. (tablice reklamowe) i art. 2 pkt 16c u.p.z.p. (urządzenie reklamowe), z których treści nie wynika, by jakiekolwiek informacje i dzieła artystyczne mogły być tablicami czy urządzeniami reklamowymi.

W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadniony jest także zarzut Wojewody [...] o braku podstaw prawnych do ustalenia w uchwale reklamowej zasad umieszczania reklam na "pojazdach komunikacji publicznej" oraz wprowadzenia regulacji dotyczących "reklamy mobilnej". Wprawdzie pojęcie "pojazdy komunikacji publicznej", którym posługuje się § 5 ust. 2 pkt 1 lit. e, nie zostało zdefiniowane w uchwale, a w świetle brzmienia jej § 2 ust. 2 stanowiącego, że określenia użyte w uchwale, a niezdefiniowane w ust. 1, dotyczące pojęć przewidzianych ustawą lub przepisami odrębnymi przywołanymi w treści uchwały należy rozumieć zgodnie z ich znaczeniem przyjętym na gruncie ustawy, a w przypadku braku definicji - w rozumieniu powszechnym zdefiniowanym przez słownik języka polskiego, niemniej jednak pojęcie "pojazdów komunikacji publicznej" budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Skoro bowiem z woli ustawodawcy uchwała reklamowa posiada rangę aktu prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na obszarze działania rady gminy, to logicznym jest, że może ona regulować, zgodnie z art. 37a ust. 1 i 2 w zw. z art. 37a ust. 4 u.p.z.p., zasady i warunki (...) dla obiektów małej architektury, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, ogrodzeń czy szyldów wyłącznie na terenie i w granicach miasta [...], nie zaś poza tym terenem, co ma miejsce w każdym przypadku, gdy pojazdy komunikacji publicznej (autobusy, busy, PKS) przemieszczają się poza granicami miasta. Analogiczne argumenty dotyczą ponadto uregulowań dotyczących reklamy mobilnej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego o przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej świadczy również brzmienie § 5 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, który ustala zakaz przesłaniania elementów istotnych krajobrazowo, architektonicznie oraz o znaczeniu społeczno-kulturowym, przy czym w punkcie a) zakaz ten dotyczy okien i witryn, w punkcie c) - elementów oznakowania SIM oraz znaków drogowych, w punkcie d) - pola widoczności kamer wizyjnych i monitoringu miejskiego, które - w ocenie Sądu meriti - nie sposób uznać za elementy istotne krajobrazowo, architektonicznie, czy o znaczeniu społeczno-kulturowym.

Brak jest w ocenie Sądu pierwszej instancji podstaw prawnych, w świetle brzmienia art. 37a u.p.z.p., do ustalania odległości reklamy, jak uczyniła to Rada Miejska w [...] w dyspozycji np. § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d czy § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały, w sytuacji gdy powyższe zagadnienia zostały jasno unormowane w art. 42a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). Nie podzielił Sąd stanowiska organu, że ustawa ta reguluje jedynie sytuowanie reklam poza obszarami zabudowanymi, o których mówi art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż brzmienie art. 42a ust. 1 i 3 temu przeczy. Wynika z nich, że: "widoczna z jezdni reklama emitująca światło, umieszczona w pasie drogowym lub w odległości od zewnętrznej jezdni, o której mowa w art. 43 ust. 1, musi spełniać wymagania określone w ust. 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie ust. 3. Ten z kolei wskazuje, że minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, maksymalną luminację powierzchni informacji wizualnej umieszczonej na reklamie emitującej światło, w ciągu dnia i w ciągu nocy, w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy, mając na względzie zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Analiza treści zaskarżonej uchwały pozwoliła dodatkowo Sądowi Wojewódzkiemu stwierdzić, iż doszło do istotnego naruszenia art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. Uchwała krajobrazowa może bowiem przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, z tym że granice tych obszarów muszą być określone w sposób jednoznaczny (ust. 6). Stosownie natomiast do ust. 7 tegoż przepisu uchwała może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice. Użyty w art. 37a ust. 7 u.p.z.p. zwrot "może zawierać" prowadzi do wniosku, że o ile załącznik graficzny ma charakter fakultatywny, to precyzyjne określenie granic różnych obszarów gminy powinno mieć miejsce właśnie w części tekstowej uchwały reklamowej.

Wspomnianym warunkom bezspornie nie odpowiada przepis § 3 ust. 1 uchwały, wprowadzający podział miasta [...] na 3 obszary: pkt 1) Obszar Parku Kulturowego ulicy [...], pkt 2) Obszar I i pkt 3) Obszar II, bez sprecyzowania konkretnych wytycznych co do granic każdego z tych obszarów, wprowadzający przy tym w § 3 ust. 2 dla granic obszarów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, odesłanie jedynie do załącznika graficznego do Zasad.

Uzasadniony jest również, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut Wojewody [...] dotyczący istotnego naruszeniu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w rozumieniu którego uchwała powinna określać warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

W ocenie Sądu meriti postanowienia przedmiotowej uchwały, a konkretnie jej § 4 ust. 2 oraz § 10 dowodzą, że poza terminami dostosowania nie reguluje ona żadnych warunków dostosowania istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Ponadto § 4 ust. 2 uchwały stanowi: "określa się następujące warunki dostosowania (...) do zasad i warunków określonych w uchwale", a jego pkt 1 brzmi: "dostosowanie ma nastąpić najpóźniej pierwszego dnia roboczego następującego po upływie terminu określonego w ust. 1", nie wskazując, na czym ma ono polegać.

Zarzut ten, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ma doniosłe znaczenie także z tego względu, że skoro uchwała wprowadza regulacje związane z sytuowaniem tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, czy szyldów, a nie określa warunków ich dostosowania, to brak unormowania w tym zakresie może powodować w istocie brak możliwości wyegzekwowania obowiązku, na przykład w sytuacji dwóch różnych podmiotów posiadających dotychczas legalnie usytuowane tablice reklamowe na terenie jednego obiektu mogą pojawić się wątpliwości, który z nich ma się dostosować do treści uchwały.

Sąd pierwszej instancji podzielił również zarzut skargi dotyczący naruszenia zasad techniki prawodawczej, pomimo unormowania zawartego w § 146 ust. 1 czy w § 155 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...], zaskarżając go w całości. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj.:

a) normy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w związku z m.in. § 2 pkt 6, 10, 26 i 31 załącznika nr 1 do uchwały poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w uchwale zostały wprowadzone zasady i warunki szeroko pojętej reklamy, a nie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, podczas gdy przedmiotem materialnym zgodnie z wolą ustawodawcy jest każdy przedmiot przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy;

b) normy art. 2 pkt 16a i 16b u.p.z.p. w związku z § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że z treści ww. postanowień uchwały wynika, że na jej gruncie informacje i dzieła artystyczne o gabarytach innych niż wskazane w uchwale są traktowane jako tablice reklamowe albo urządzenia reklamowe, podczas gdy jest oczywistym, że jeżeli dany przedmiot materialny nie jest przeznaczony lub nie służy ekspozycji reklamy, wówczas nie podlega regulacjom zawartym w uchwale;

c) normy art. 37a ust. 5 u.p.z.p. w związku z § 2 ust. 1 pkt 32, § 2 ust. 2 oraz § 5 ust. 2 pkt 1 lit. e załącznika nr 1 do uchwały poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że pojęcie "pojazd komunikacji publicznej" budzi istotne wątpliwości interpretacyjne oraz że wprowadzenie regulacji dotyczącej reklamy mobilnej wykracza poza obszar miasta [...] w każdym przypadku, gdy pojazdy komunikacji publicznej przemieszczają się poza granicami miasta, powodując tym samym, że regulacja uchwały wykracza poza obszar miasta [...], podczas gdy z treści uchwały jednoznacznie wynika, że dotyczy ona wyłącznie obszaru miasta [...] a poza jego obszarem nie obowiązuje, co ponadto jednoznacznie wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej jedynie na obszarze działania organów, które je ustanowiły;

d) normy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 lit., a, c i d załącznika nr 1 do uchwały poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że regulacja zawarta w ww. postanowieniu uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe w postaci ustalenia zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, podczas gdy warunkiem ich usytuowania jest nieprzesłanianie elementów istotnych krajobrazowo, architektonicznie oraz o znaczeniu społeczno-kulturowym, a niewątpliwie sytuacje wskazane w lit. a, c i d mają znaczenie społeczne;

e) normy art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d, § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a załącznika nr 1 do uchwały oraz w związku z art. 42a ust. 1 fi art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że uchwała nie może zawierać dalej idących ograniczeń niż wynikające z ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, podczas gdy dalej idące ograniczenia wprowadzane z punktu widzenia ładu przestrzennego nie pozostają w sprzeczności z ustawą o drogach publicznych, której regulacje mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego;

f) normy art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wprowadzone w uchwale odesłanie jedynie do załącznika graficznego do zasad, narusza ww. przepisy, podczas gdy w sytuacji skorzystania przez Radę Miejską w [...] z możliwości wprowadzenia załącznika graficznego wówczas w jego obligatoryjnym elemencie, jakim jest opis, ma być zawarte jednoznaczne określenie granic obszarów, jeżeli takiego załącznika graficznego w uchwale nie ma, wówczas zastosowanie znajduje art 37a ust. 6 ww. ustawy. Podział gminy na obszary z obowiązkiem jednoznacznego określenia granic tych obszarów jest dokładnie tym samym, co w sytuacji skorzystania z możliwości zawarcia w uchwale załącznika graficznego z opisem jednoznacznie określającym granice obszarów. Przepisy te nie nakładają obowiązku powtórzenia tej samej materii w uchwale, bowiem ich zastosowanie jest alternatywne w sytuacji skorzystania z możliwości załącznika graficznego, nie stosuje się wówczas ust. 6;

g) normy art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 2 oraz § 10 załącznika nr 1 do uchwały poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że uchwała nie zawiera warunków dostosowania, podczas gdy warunki dostosowania wyznaczają postanowienia całej uchwały a mianowicie wszystkie obiekty małej architektury, ogrodzenia, tablice reklamowy i urządzenia reklamowy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały muszą być zgodne z jej postanowieniami a w pojęciu warunków dostosowania nie można dopatrywać się szczególnie istotnego znaczenia ponad to, że chodzi o doprowadzenia do stanu zgodnego z uchwałą;

h) normy § 146 ust. 1 i § 155 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Redy Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z posłużeniem się w treści uchwały określeniami nieostrymi i niejednoznacznymi: "należyty stan estetyczny’, "odpowiednie proporcje", "właściwa ekspozycja", "kompozycja plastyczna", czy "dostosowanie do kompozycji i charakteru elewacji danego budynku" poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że posłużenie się w treści uchwały takimi pojęciami może spowodować dowolną interpretację i doprowadzić do niemożności wyegzekwowania obowiązku, czy odmiennego stosowania zasad i warunków unormowanych w uchwale w stosunku do podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej, podczas gdy regulowana uchwałą materia wymaga zapewnienia elastyczności tekstu normatywnego z uwagi na złożony charakter pojęcia ładu przestrzennego i jego dynamizm, który właśnie powoduje, że niemalże nigdy nie zdarzy się sytuacja identycznego stanu faktycznego, na który składać się przecież będzie konkretna tablica reklamowa, urządzenie reklamowe, obiekt małej architektury czy ogrodzenia, których różnorodność form jest nie do określenia i cały czas rośnie, ale również ich lokalizacja w przestrzeni, którą kształtują obiekty budowlane aktualnie istniejące, które niewątpliwie będą ulegać modyfikacjom (rozbudowa, nadbudowa, zmiana elewacji etc.), ale również te, które dopiero zostaną "wpisane" w przestrzeń (nowo wybudowane), jak również krajobraz naturalny (przyroda);

i) normy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. h załącznika nr 1 do uchwały poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wątpliwości interpretacyjne może budzić sugestia, że wiaty przystankowe zaliczane są do obiektów małej architektury, w sytuacji gdy uzależnione to jest od ich gabarytów, a zatem zdaniem organu jednoznacznie świadczy to o tym, że jeżeli wiata przystankowa z uwagi na swoje gabaryty nie jest obiektem małej architektury, to wówczas nie podlega regulacjom uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ww. zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a Sąd pierwszej instancji słusznie orzekł, że przepis art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. kompleksowo określa kompetencje rady gminy w zakresie uchwalania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a w odniesieniu do szyldów zasad i warunków ich sytuowania, gabarytów oraz ich liczby. Interpretacja rozszerzająca ww. regulacji ustawowych jest zdaniem organu sprzeczna z art. 94 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Na wstępie trzeba wskazać, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Analiza treści normatywnej całego przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem kwalifikowanego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił bowiem rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; zob. też wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Rezultatem działania organu nadzoru (sądu administracyjnego) powinno być ustalenie znaczenia przepisów kwestionowanej uchwały w sposób dostateczny do oceny, czy są one sprzeczne, czy zgodne z prawem, czyli czy doszło do realnej sprzeczności norm, którą można usunąć jedynie w drodze działań prawotwórczych lub poprzez sądowe judykaty.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta [...], wykracza poza delegację ustawową. Poza sporem w sprawie są konsekwencje wynikające ze zmiany u.p.z.p., jaka została wprowadzona ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 tejże ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Przywołane regulacje wskazują jednoznacznie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co istotne w tym zakresie rada co do zasady nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, powinna to uczynić w odrębnej, niż plan miejscowy, uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że uchwała istotnie naruszyła przepisy u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie legalnych definicji: "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego" i "szyldu" i wprowadziła zasady i warunki szeroko pojętej reklamy, przez co przekroczyła upoważnienie ustawowe. Zaznaczyć należy, że uchwała podjęta na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. może regulować jedynie kwestie reklamy w jej ujęciu materialnym, tzn. zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ustawa zawiera definicje legalne tablicy reklamowej oraz urządzenia reklamowego, pod pojęciem których należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy (w tej części definicje te są tożsame), zaś reklama to upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promujących osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Podkreślenia wymaga, że niezwykle zróżnicowane są zarówno formy jak i sposób prezentacji reklamy. Wizualną formą upowszechnienia jest nie tylko statyczne umieszczenie na przedmiocie materialnym danej treści, lecz również prezentacja tej treści za pomocą urządzeń dynamicznych, takich jak ekrany, czy rzutniki, które wówczas spełniają funkcję urządzenia reklamowego, jak również wyświetlając obraz na jakiejś powierzchni czynią tę powierzchnię i obiekt, do którego przynależy tablicą reklamową albo urządzeniem reklamowym. Sam ustawodawca wprowadzając w ww. definicjach wyłączenie w zakresie drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem wskazał, że umieszczanie reklam może mieć miejsce również na tego rodzaju przedmiotach materialnych i nie chcąc objąć ich regulacją ustawową dokonał jednoznacznego wyłączenia w tym zakresie. Zgodzić się więc trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że celowym zabiegiem ustawodawcy było wprowadzenie szerokiej definicji tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, co pozwala uwzględnić różnorodność form i sposobów prezentacji reklamy już istniejących na rynku, ale również tych, które powstaną w przyszłości, bowiem reklama, tak jak rynek, podlega przecież niezwykle dynamicznemu rozwojowi. Z definicji tablicy reklamowej wynika, że jest to "przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy (...) o płaskiej powierzchni". Natomiast z definicji urządzenia reklamowego wynika, że jest to inny przedmiot materialny, nie płaski. Taka definicja pozwala na nieograniczony rozwój nośników reklamy, którym można nadać takie miano. Każda niepłaska powierzchnia, czy to budynków, czy pojazdów, czy urządzeń itp. nadaje się praktycznie do tego, aby nanieść na nią zaskakującą w formie, budzącą zaciekawienie i zainteresowanie reklamę. Reklama może jednak w ten sposób również burzyć ład przestrzenny. Należy stwierdzić, że reklama wyświetlana na elementach zabudowy, czyli regulowany w uchwale rodzaj reklamy, zostaje ukazana w wizualnej formie np. na obiektach budowlanych, czyniąc te obiekty: "służącymi ekspozycji reklamy", a zatem w zależności od formy tych obiektów stają się one odpowiednio tablicą reklamową albo urządzeniem reklamowym zgodnie z definicją ustawy - jak również samo urządzenie wyświetlające reklamę - służy jej ekspozycji. W przypadku reklamy wyświetlanej "sytuowane" jest światło zawierające treści reklamowe, które podlega percepcji wzroku. Dlatego postanowienia zakazujące tego typu reklam należy wywodzić z faktu, że reklama wyświetlana czyni elementy zagospodarowania, na które emituje światło, jak i samo urządzenie ją emitujące "służącymi jej ekspozycji", a zakaz dotyczy wykorzystywania tych elementów/obiektów, (czyli przedmiotów materialnych służących w konkretnej sytuacji ekspozycji reklamy), do celów reklamowych. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego mieści się to zatem w zakresie regulacji ustawowej.

Oceniając treść regulacji zawartej w § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika Nr 1 do uchwały Sąd Wojewódzki przyjął, że większe powierzchnie i ekspozycje niż określone w ww. postanowieniach uchwały mogą być już uznane za tablice reklamowe bądź urządzenia reklamowe, co pozostaje w sprzeczności z brzmieniem ustawowych definicji, z których treści nie wynika, żeby jakiekolwiek informacje i dzieła artystyczne mogły być tablicami czy urządzeniami reklamowymi. Jak wskazano powyżej reklama to upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, a zatem jeśli dana "informacja lub dzieło artystyczne" spełnia taką funkcję, to jest reklamą, a jeśli jest sytuowane na materialnym przedmiocie, to jest albo tablicą reklamową, albo urządzeniem reklamowym. Jeśli natomiast nie spełnia tych warunków, wówczas nie będzie podlegało regulacji przedmiotowej uchwały.

W przypadku reklam umieszczanych na bocznych powierzchniach pojazdów komunikacji publicznej, których zasadniczym przeznaczeniem jest przewóz osób, ale niewątpliwie, w sytuacji gdy powierzchnie te są wykorzystywane do ekspozycji reklamy, to stanowią one także przedmiot materialny mogący służyć ekspozycji reklamy. W kwestii braku definicji pojęcia "pojazdy komunikacji publicznej", które jak stwierdził Sąd: "budzi istotne wątpliwości interpretacyjne", stwierdzić jedynie można, że pojęcia oczywiste nie wymagają wprowadzania definicji i trudno dopatrzeć się tych istotnych wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie, a ustawodawca w żadnym wypadku nie wykluczył - tak jak zrobił to w odniesieniu do drobnych przedmiotów codziennego użytku - możliwości objęcia regulacją uchwały przedmiotów materialnych w postaci pojazdów, które mogą służyć ekspozycji reklamy. Nie można zgodzić się także z argumentacją Sądu, że kwestie dotyczące reklamy mobilnej powodują, że regulacja uchwały wykracza poza obszar miasta [...], podczas gdy jednoznacznie wynika z jej treści, że uchwała dotyczy wyłącznie tego obszaru a poza jego obszarem nie obowiązuje.

Nie sposób również zgodzić się z argumentacją Sądu, że zakres regulacji zawarty w § 5 ust. 1 pkt 2 lit., a, c i d załącznika nr 1 do uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe, podczas gdy regulacje te stanowią warunek usytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w taki sposób, aby nie przesłaniały one elementów istotnych krajobrazowo, architektonicznie oraz o znaczeniu społeczno-kulturowym. Zakazy dotyczące okien i witryn, elementów oznakowania SIM oraz znaków drogowych oraz pola widoczności kamer wizyjnych i monitoringu mają bowiem znaczenie społeczne. Okna i witryny są nie tylko głęboko zakorzenione w kulturze budowlanej, ale są też niezbędne do codziennego funkcjonowania ludzi. System Informacji miejskiej ma znaczenie dla społeczności, gdyż informuje o ważnych miejscach, nazwach ulic, kierunkuje miejsca istotne kulturowo. Kamery wizyjne używane są w celu zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców, ich znaczenie społeczne jest tu również oczywiste.

Nietrafna jest również argumentacja Sądu dotycząca braku podstaw prawnych do ustalenia odległości reklamy zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d oraz § 5 ust. 2 pkt 2 lit. e załącznika nr 1 do uchwały. Sąd wskazuje, że kwestie te reguluje ustawa o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 określa, w jakich odległościach, od zewnętrznej krawędzi jezdni, powinny być usytuowane obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi. To oznacza, że "reklamy umieszczone przy drogach w obszarach zabudowanych" i równocześnie "nie będące obiektami budowlanymi" nie są regulowane ustawą. Dlatego uchwała mogła uregulować to zagadnienie. W § 4. ust. 2. pkt 4 lit. a stanowi, że: "3 m od krawędzi jezdni, liczone prostopadle od krawędzi jezdni z uwzględnieniem wymogów widoczności wynikających z przepisów odrębnych". Dodatkowo potwierdza to postanowienie zawarte w § 2 ust. 3 załącznika nr 1, który stanowi, że uchwała nie narusza w szczególności przepisów (...) przepisów dotyczących dróg publicznych. Ponadto podkreślenia wymaga, że uchwała nie stoi w sprzeczności z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych (podobnie w przypadku reklamy emitującej zmienną treść), a jedynie wprowadza dalej idące ograniczenia z punktu widzenia celu, jakiemu służy uchwała "krajobrazowa".

Nie można także podzielić ustaleń Sądu Wojewódzkiego w zakresie istotnego naruszenia uchwałą postanowień art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. Zgodnie z art. 37a ust. 6 i 7 ustawy uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W takim przypadku uchwała może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). W sytuacji skorzystania przez Radę Miejską w [...] z możliwości wprowadzenia załącznika graficznego, to wówczas w jego obligatoryjnym elemencie, jakim jest opis, ma być zawarte jednoznaczne określenie granic obszarów. Jeżeli takiego załącznika graficznego w uchwale nie ma, wówczas stosujemy ust. 6. Podział gminy na obszary, z obowiązkiem jednoznacznego określenia granic tych obszarów, jest dokładnie tym samym, co w sytuacji skorzystania z możliwości zawarcia w uchwale załącznika graficznego wraz z opisem jednoznacznie określającym granice obszarów. Przepisy te nie nakładają obowiązku powtórzenia tej samej materii w uchwale, bowiem ich zastosowanie jest alternatywne. W sytuacji skorzystania z możliwości załącznika graficznego nie stosuje się wówczas ust. 6. Ponadto w załączniku graficznym zostały określone, na podkładzie zawierającym obrysy budynków i granice działek geodezyjnych w skali 1:5000, granice obszarów (narysowane linie graniczne), wypełnione kolorem obszary (zawierające się w tych granicach), uproszczony schemat wyznaczania obszaru I oraz legenda zawierająca szczegółowy opis granic w oparciu o zasadę "Granica obszaru przebiega: północną granicą nazwa ulicy (na odcinku między ulicami 1 i 2), wschodnią granicą nazwa ulicy (na odcinku między ulicami 3 i 4)" itd. Nie można zatem podzielić oceny Sądu Wojewódzkiego w kwestii braku jednoznacznego określenia w uchwale, granic obszarów.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia normy art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 2 oraz § 10 załącznika nr 1 do uchwały poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że uchwała nie zawiera warunków dostosowania, podczas gdy, w ocenie skarżącej, warunki dostosowania wyznaczają postanowienia całej uchwały, a mianowicie wszystkie obiekty małej architektury, ogrodzenia, tablice reklamowy i urządzenia reklamowy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały muszą być zgodne z jej postanowieniami, a w pojęciu warunków dostosowania nie można dopatrywać się szczególnie istotnego znaczenia ponad to, że chodzi o doprowadzenia do stanu zgodnego z uchwałą. Skarżące Miasto trafnie zawraca uwagę, że uchwała nie tylko określa zasady i warunki dla nowych reklam, ale musi obejmować istniejące w dniu wejścia w życie reklamy. Miasto wskazuje, że w § 4 ust 2 załącznika nr 1 do Uchwały określone zostały dwa dodatkowe warunki dostosowania, a mianowicie, że dostosowanie ma nastąpić najpóźniej pierwszego dnia roboczego następującego po upływie terminu określonego w ust. 1 oraz że w przypadku konieczności usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego po zakończeniu prac demontażowych należy niezwłocznie doprowadzić teren lub obiekt do stanu poprzedniego zapewniając jego należyty stan estetyczny i techniczny, które dotyczą wyłącznie reklam istniejących.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca przy tym uwagę, że w kwestii warunków dostosowania wszelkich istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej ustalonych, bez względu na ich status prawny, tj. bez względu na to, czy takie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wzniesiono legalnie, czy też nielegalnie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 166/18, postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)". Zdaniem Sądu pytającego wątpliwości konstytucyjne budzi nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art.1 i art. 5 Konstytucji RP oraz unormowań Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Przedmiotem wątpliwości jest brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Nie ma bowiem, w świetle tego przepisu, możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Konieczne jest zatem dokonanie oceny przez Trybunał Konstytucyjny, czy taki kształt regulacji jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu pytającego regulacja art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sposób oczywisty odbiega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej u.p.z.p., w przypadku wyrządzenia szkody planistycznej, czy dokonania wywłaszczenia planistycznego (art. 36 i 37), jak również odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają przesłanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczna jest ocena przez Trybunał wskazanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw słusznie nabytych.

Zasadny jest zarzut skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem normy § 146 ust. 1 i § 155 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Redy Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z posłużeniem się w treści uchwały określeniami nieostrymi i niejednoznacznymi. Nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie naruszenia zasad techniki prawodawczej w związku z posłużeniem się w treści uchwały określeniami nieostrymi i niejednoznacznymi, tj. np.: "należyty stan estetyczny", "odpowiednie proporcje", "właściwa ekspozycja", "kompozycja plastyczna", czy "dostosowanie do kompozycji i charakteru elewacji danego budynku", co może spowodować dowolną interpretację postanowień Uchwały i doprowadzić do niemożności wyegzekwowania obowiązku, czy do odmiennego stosowania zasad i warunków unormowanych w uchwale w stosunku do podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu (wyrok TK z 18 marca 2010 r., sygn. K 8/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 23).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Trafnie argumentuje strona skarżąca kasacyjnie, że regulacja kwestii dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i ogrodzeń, wymaga zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego z uwagi na złożony charakter pojęcia ładu przestrzennego, który jest dynamiczny, kształtowany przez nowe inwestycje budowlane, szeroko pojętą rewitalizację, zmiany w infrastrukturze drogowej, jak również przez zmieniający się kontekst społeczny i gospodarczy. W tego rodzaju materii koniecznym jest zapewnienie pewnego stopnia uznaniowości, która nakazuje poruszanie się w granicach prawa i nieprawidłowe jest przyjęcie przez Sąd z góry założenia dowolności interpretowania postanowień uchwały, a zatem działania bez podstawy prawnej. Konieczność posłużenia się pojęciami nieostrymi wynika np. z faktu konieczności dokonywania oceny stanu estetycznego w konkretnej sprawie, tzn. przy uwzględnieniu rodzaju obiektu budowlanego, jego lokalizacji, zaś dostosowanie do kompozycji i charakteru elewacji uwzględnia fakt, że elewacja nie jest stała, zmieniają się jej kolory, struktura tynku, a także kompozycja poprzez np. zastosowanie boniowania, czy dołożenie nowego detalu architektonicznego. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że posługiwanie się pojęciami nieostrymi w uzasadnionych przypadkach jest konieczne i nawet ustawodawca np. w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane posługuje się pojęciami "nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego", czy "wygląd obiektu budowlanego powodujący oszpecenie otoczenia". Wynika z tego jasno, że nawet ustawodawca widzi potrzebę posługiwania się takimi pojęciami, które otwierają możliwość szerokiej interpretacji.

Odnosząc się do wątpliwości interpretacyjnych Sądu w zakresie zawartej w uchwale sugestii, że wiaty przystankowe należą do obiektów małej architektury, podczas gdy w istocie zależy to od ich gabarytów podkreślić należy, że jeżeli ze względu na swoje gabaryty wiata przystankowa nie będzie obiektem małej architektury, wówczas nie będą miały do niej zastosowania postanowienia Uchwały. Podkreślenia wymaga, że ustawa Prawo budowlane nie zalicza wiat przystankowych do budowli ani obiektów małej architektury. Taka kwalifikacja nie wynika z jej treści, a na pewno nie przesądza o tym odrębne wyliczenie w art. 29 ust. 1 pkt 5 (wiaty przystankowe) i pkt 22 (obiekty małej architektury).

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę stanowisko i ocenę zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Rozpoznając skargę Wojewody [...] dokona oceny, czy Rada Miejska podejmując w dniu [...] listopada 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta [...], istotnie naruszyła prawo. Przede wszystkim dokona oceny, na podstawie zgromadzonego materiału aktowego, czy lokalny prawodawca wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 i przez to naruszył konstytucyjną zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i praworządności (art. 7 Konstytucji). Natomiast w zakresie oceny naruszenia art. 37a ust. 9 Sąd Wojewódzki dokona oceny postanowień § 4 ust. 2 oraz § 10 załącznika Nr 1 do uchwały w kontekście treści pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. II OSK 166/18.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

-----------------------

MIASTA ŁODZI