Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 516/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 80, art. 138 par. 1 i 2, art. 8, art. 12, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par.2 pkt 1 lit. a i b, pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 71 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, art. 2 pkt 1, art. 67 ust. 3, art. 60 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011r. nr [...] znak [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta P., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku J. D., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego z dwoma mieszkaniami na budynek o funkcji apartamentów hotelowych z towarzyszącą gastronomią, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz mapy [...], obręb K., położonej przy ul. B. [...] w P..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż w związku z wnioskiem J. D. z dnia 6 października 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, wszczęte zostało postępowanie administracyjne. W jego trakcie ustalono strony postępowania, a następnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obejmując nią obszar w promieniu 60 metrów od granicy działki objętej wnioskiem. Planowana inwestycja została również uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich – pismo z dnia 2 listopada 2011 r.

Następnie organ wskazał, że wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej wskazują, że na terenie analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, wyodrębniają się dwa osobne tereny. Na wschód od ul. B. znajdują się tereny o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast na zachód od niej znajdują się tereny aktywizacji gospodarczej. Istnieje możliwość wyznaczenia parametrów dla wnioskowanej zabudowy, gdyż planowane przedsięwzięcie będzie kontynuowało funkcję aktywizacji gospodarczej obecną na analizowanym obszarze (działki nr [...],[...],[...]). Mając na względzie powyższe ustalenia organ orzekł o ustaleniu warunków zabudowy.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. i J. B. osobiście oraz P. S. reprezentowany przez adw. P. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez niewłaściwe przeprowadzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz naruszenie zasad ogólnych określonych w art. 7, art. 8. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie P. S. charakter zamierzonej inwestycji – zmiana sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego z dwoma mieszkaniami na budynek o funkcji apartamentów hotelowych z towarzyszącą gastronomią – jest nie do pogodzenia z obecnym otoczeniem ul. B., po stronie, na której ma być zlokalizowana inwestycja, a na której występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Teren objęty wnioskiem znajduje się na osiedlu domków jednorodzinnych (funkcja mieszkaniowa), na którym może być dodatkowo przewidziana infrastruktura towarzysząca. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie tylko naruszy istniejący ład przestrzenny, ale również pogorszy bezpieczeństwo w okolicy i przyczyni się do zwiększenia hałasu, natężenia ruchu oraz immisji gazów i zapachów ponad przeciętną normę. Jak wyjaśniono powyższe oddziaływania będą bezpośrednio dotyczyć skarżącego, który jest właścicielem nieruchomości położonej obok terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego podnosząc, że ze sporządzonej analizy nie wynika, aby obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, a sama treść analizy jest lakoniczna i nie pozwala na dokonanie oceny, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna. W ocenie skarżącego powołane powyżej uchybienia wskazywały również na naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2011 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących zagadnienie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie Kolegium podniosło, że w części tekstowej sporządzonej analizy urbanistycznej wskazano, iż obszar analizowany wyznaczono w promieniu około 60 metrów od granicy terenu objętego wnioskiem. Jako podstawę obliczeń wskazano odległość równią 3 x 40 metrów, wskazując równocześnie, że front działki wynosi 20 metrów. Równocześnie na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, wyznaczony wokół działki obszar nie stanowił odległości będącej wynikiem trzykrotności odległości 20 lub 40 metrów. Tym samym w sposób wadliwy ustalono obszar analizowany. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że w decyzji o warunkach zabudowy powinno znaleźć się wyjaśnienie dlaczego przyjęto taki, a nie inny obszar analizowany.

W dalszej kolejności wskazano, że sporządzona analiza w sposób lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy – brak jest w niej bowiem bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich działkach znajdują się określone budynki. Uniemożliwia to weryfikację przedstawionych w niej ustaleń dotyczących parametrów zabudowy i przesądza, że znajdujący się w aktach sprawy dokument należy traktować jako przedstawienie wniosków samej analizy.

W ocenie organu odwoławczego dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełniła ze względu na swą lakoniczność i powierzchowność wymagań prawem przewidzianych, w tym w szczególności nie określono w niej parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołało się również do treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wskazując, że definicje zawarte w powyższym rozporządzeniu wyraźnie rozróżniają funkcję mieszkalną od funkcji zamieszkania zbiorowego, do której zaliczone zostały hotele, przy czym planowana inwestycja sprowadza się do zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na budynek o funkcji apartamentów hotelowych z towarzyszącą gastronomią stanowi w istocie funkcję zamieszkania zbiorowego. Jednakże sporządzona analiza nie daje odpowiedzi na pytanie, czy w obszarze analizowanym znajdują się budynki o powyższej funkcji, to jest funkcji zamieszkania zbiorowego.

Kolegium wskazało wreszcie, powołując się na treść art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowiącego, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, iż organ I instancji zaniechał w sporządzonej przez siebie analizie dokonania ustaleń w zakresie spełnienia wymagań określonych w powyższym przepisie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł inwestor, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie art. 56 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która odpowiada prawu. Jak wyjaśniono Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2011 r. potwierdził legalność zamierzonego nowego sposobu użytkowania przedmiotowych budynków, natomiast Kolegium, w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa uchyliło powyższą decyzję. W ocenie wnoszącego skargę wykładnia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wskazuje, że nawet w przypadku nie spełnienia minimalnych wymogów dotyczących ustalenia granic obszaru analizowanego, organ może wydać decyzję o warunkach zabudowy jeżeli stwierdzi, że nowy sposób użytkowania istniejącego budynku będzie odpowiadać zasadzie dobrego sąsiedztwa. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jedynie potwierdziłoby prawidłowość dokonanych ustaleń.

Zamierzona zmiana sposobu użytkowania wnętrza istniejącego budynku niczego nie zmienia w zagospodarowaniu przestrzennym terenu, przy którym znajduje się budynek, natomiast w samym postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie ma potrzeby odwołania się do treści art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż nie było potrzeby dokonania charakterystyki parametrów zabudowy. Decyzji Kolegium zarzucono również wadliwe odwołanie się do definicji wziętych z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. W szczególności za wadliwe uznano odwołanie się do pojęcia "funkcji zamieszkania zbiorowego", a więc pojęcia nie mającego oparcia w przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Jak wyjaśniono wszystkie obszary: mieszkaniowe, jak i zamieszkania zbiorowego, pełnią tą samą funkcję – mieszkaniową. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji była decyzją prawidłową, która powinna być utrzymana przez Kolegium.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania P. S. wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji konieczne było przeprowadzenie wyczerpującej analizy urbanistycznej, spełniającej wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, przy czym granice powyższej analizy winny obejmować obszar co najmniej 50 metrów. Podtrzymano, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji już istniejącej zabudowy oraz wyjaśniono, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może podejmować rozstrzygnięcia w oderwaniu od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie.

Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż popiera skargę oraz wskazał, iż uchybieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest odwołanie się do przepisów techniczno-budowlanych przy dokonywaniu oceny czy zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, iż w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia ze zmianą funkcji zabudowy w rozumieniu urbanistycznym, lecz tylko ze zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu Prawa budowlanego.

Występujący na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania P. S. wskazał, iż w świetle § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego uzasadnionym jest odwoływanie się przy ocenie funkcji zabudowy do przepisów budowlanych jako przepisów szczególnych oraz wskazał, iż zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na hotelowy jest zmianą funkcji na taką, która nie kontynuuje funkcji dotychczasowej.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne określające prawa i obowiązki stron lub normy procesowe, regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Oznacza to równocześnie, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wynika, iż organ ten przyjął, iż w sprawie o ustalenie warunków zabudowy bezpośrednie zastosowanie znajdą przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Stanowisko takowe uznać należy za obrazę wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech istniejącego zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż ustawodawca nie zawarł w przepisach u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co czyni koniecznym ustalenie treści tegoż pojęcia w drodze wykładni.

Biorąc zaś pod uwagę cele ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz okoliczność, iż słowo funkcja ma w języku polskim wiele znaczeń uznać należy, iż przez funkcję zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów tej ustawy uznać należy właściwości zabudowy i zagospodarowania związane z ich zastosowaniem, przeznaczeniem lub zadaniem obiektu znajdującego się lub planowanego na danym terenie.

Z powyższymi wynikami wykładni w pełni korespondują definicje zawarte w przepisach wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i art. 67 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którymi określenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego oraz określenie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy przekazane zostało do kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

W § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w pkt 2 zdefiniowano zaś funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

W § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wskazano natomiast, iż ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

W tym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przesłanek do odwoływania się w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie celem zdefiniowania pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, skatalogowania poszczególnych możliwych funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz określania wymogów jakim winna odpowiadać przeprowadzona analiza urbanistyczna i treści jakie winna ona zawierać.

Podkreślić przy tym należy, iż już sam § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, iż definicje w nim zawarte formułowane są wyłącznie na potrzeby tegoż rozporządzenia, a jednocześnie definiuje on rodzaje budynków, a nie rodzaje funkcji poprzez te budynki spełnianych.

Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 910/10, (publ. Lex 1081949), gdzie wskazano, że nie można ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu utożsamiać z określeniem rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy). Pamiętać należy, że zgodnie z powołanym powyżej przepisem w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Nie można jednakże utożsamiać ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z określeniem rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń), choćby już z tego względu, że skoro w przepisach tych posłużono się odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" to nie mogło być intencją prawodawcy, by miały one jednakowe znaczenie. Ponadto zważyć należy, iż wśród rodzajów zabudowy w powołanym ostatnio przepisie wymienia się m.in. zabudowę mieszkaniową, w tym: jednorodzinną i wielorodzinną oraz zabudowę usługową (§ 2 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia). W § 2 pkt 2 rozporządzenia ustalenia dotyczące funkcji określa się zaś nie jako rodzaj zabudowy, lecz jako sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu.

Powyższe uchybienie organu odwoławczego miało przy tym istotne znaczenie dla sprawy, albowiem z przyjęcia jako obowiązującej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy klasyfikacji budynków określonej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznania, iż przepis powyższy określa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sposób prawnie wiążący różne funkcje budynków Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyprowadziło nie mający jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego wniosek, iż dla wydania decyzji pozytywnej dla inwestora koniecznym jest ustalenie, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki zamieszkania zbiorowego.

Podkreślić zaś trzeba, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu traktować należy – odmiennie niż sugeruje to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, publ. Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, publ. Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, publ. Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, publ. w Lex nr 486227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, publ. Lex nr 528351, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, publ. Lex nr 284499, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Po 151/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503).

W świetle art. 60 ust. 1 u.p.z.p. określającego ustawowe przesłanki ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz art. 61 ust. 6 u.p.z.p. wprost stanowiącego, iż to minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego i treści tegoż rozporządzenia w sposób wyczerpujący normującego wymagania jakim winna odpowiadać analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu za oczywiście pozbawione podstaw prawnych uznać także należy nakazywanie organowi I instancji weryfikowanie w postępowaniu planistycznym zaistnienia przesłanek uzasadniających uznanie danej inwestycji za zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten znajdzie bowiem zastosowanie nie w postępowaniu prowadzonym przez organy planistyczne, lecz ewentualnie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, bądź nadzoru budowlanego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż konieczności bezpośredniego stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych nie sposób również wyprowadzić, jak czyni to uczestnik postępowania z treści § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, stanowiącego, iż na gruncie rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Pomijając bowiem jako nieistotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestię czy zamieszczenie w rozporządzeniu powyższej definicji legalnej nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, zauważyć należy, iż na gruncie rozporządzenia pojęcie funkcji zabudowy wiąże się wyłącznie z badaniem czy planowane zamierzenie kontynuuje funkcje istniejące w obszarze analizowanym. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Co za tym idzie uznać należy, iż wymóg zgodności z przepisami odrębnymi o jakim mowa § 2 ust. 2 rozporządzenia dotyczy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, funkcje której ma kontynuować planowane zamierzenie inwestycyjne, a nie planowanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu.

Inaczej rzecz ujmując § 2 ust. 2 rozporządzenia przesądza wyłącznie o tym, iż oceniając czy planowana inwestycja kontynuuje funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu nie można inwestycji tej odnosić do zabudowy wprawdzie faktycznie istniejącej w obszarze analizowanym, lecz jednocześnie niezgodnej z przepisami odrębnymi, a więc na przykład takiej co do której we właściwym trybie stwierdzono, iż stanowi ona samowolę budowlaną.

Poza powyższymi naruszeniami przepisów prawa materialnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się także naruszenia przepisów postępowania polegającego na wyprowadzeniu z trafnej (o czym w dalszej części uzasadnienia) konstatacji, iż dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia ze względu na swą lakoniczność i powierzchowność wymagań określonych w przepisach prawa, błędnego wniosku, iż uchybienie to sprowadza się do braku określenia parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz innych cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skoro bowiem przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku jednorodzinnego z dwoma mieszkaniami na budynek o funkcji apartamentów hotelowych z towarzyszącą gastronomią, to okoliczność powyższa przesądza, iż w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, publ. Lex 746393). Pamiętać bowiem należy, że uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od wcześniejszego stwierdzania kontynuacji istniejącej funkcji, ma służyć poszanowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja nie może bowiem odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. Lex nr 322329). Konsekwentnie, jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 (publ. Lex 746705,) przepis art. 61 ust. 1 powołanej powyżej ustawy ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. W pozostałym zakresie zastosowanie tego przepisu jest bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy niezbędne było przeprowadzenie analizy funkcji zabudowy oraz zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza powyższa powinna być jednakże ograniczona wyłącznie do stwierdzenia, czy na terenie nią objętym występuje zabudowa umożliwiająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposoby użytkowania obiektu budowlanego. Innymi słowy konieczne było ustalenie, czy planowana inwestycja jest do pogodzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Inaczej rzecz ujmując w sytuacji gdy postępowanie dotyczy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, którego parametry fizyczne (takie jak wysokość, szerokość elewacji frontowej, linia zabudowy, geometria dachu, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki itp.) nie mają ulec jakiejkolwiek zmianie, zbędnym jest dokonywanie analizy zabudowy występującej w obszarze analizowanym pod kątem tych przesłanek, albowiem niezależnie od jej wyników, brak będzie podstaw prawnych dla nakazania inwestorowi jakichkolwiek zmian w parametrach (wymiarach, kształcie, usytuowaniu na działce) istniejącego, legalnie pobudowanego obiektu.

W powyższym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwe uznało zatem, że analiza powinna również odnosić się do parametrów istniejącej, w obszarze analizowanym zabudowy i określać takie czynniki wartości jak powierzchnia zabudowy, wysokość budynku, geometrii dachu, czy też linii zabudowy.

Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń prawa jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu zaskarżonej decyzji zauważyć jednakże należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego także decyzja organu I instancji nie może być uznana za niewadliwą.

Decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. zapadła bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak już wykazano powyżej w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117).

Organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczynił zaś temu obowiązkowi i recypował do swojej decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie.

W szczególności zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż w sposób zbyt lakoniczny odnosi się ona do funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W analizie brak bowiem jakiejkolwiek bliższej charakterystyki istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich konkretnie działkach, jakie konkretnie budynki się znajdują, jaka jest wielkość tych budynków i przede wszystkim ich funkcja, co uniemożliwia organom administracji dokonanie rzetelnej oceny czy planowana zmiana sposobu użytkowania nieruchomości inwestora spełnia kryteria tzw. dobrego sąsiedztwa o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. .

Pomimo, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budynku o przeznaczeniu hotelowym i gastronomicznym, to w analizie wskazano jedynie na występowanie w obszarze analizowanym terenu zabudowy aktywizacji gospodarczej, bez wskazania jakiego konkretnie rodzaju działalność (usługowa, handlowa, produkcyjna) jest w tych obiektach prowadzona.

Również u podstaw wydania decyzji o warunkach zabudowy spoczywała okoliczność, że planowane przedsięwzięcie będzie kontynuowało funkcję aktywizacji gospodarczej obecną na analizowanym obszarze (działki nr [...],[...],[...]), nie precyzując jednakże jaki dokładnie charakter ma powyższa funkcja zabudowy oraz jakie działania gospodarcze są w niej realizowane.

Powyższe jest przy tym o tyle istotne, że bez ustalenia funkcji i charakteru zabudowy na powyższych działkach niemożliwe jest ustalenie, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występujących na terenie analizowanym, a więc czy jej ewentualne dopuszczenie nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego

Inaczej rzecz ujmując oczywistym jawi się, że występowanie w obszarze analizowanym działalności usługowej w postaci na przykład doradztwa prawnego, czy też punktów drobnych usług o charakterze rzemieślniczym nie musi przesądzać o tym, iż za spełniającą wymóg kontynuacji istniejących funkcji zabudowy uznana zostanie inwestycja polegająca na realizacji budynku hotelowo-gastronomicznego.

Co za tym idzie nie sposób przyjąć, że już samo istnienie w obszarze analizowanym bliżej nieokreślonych terenów aktywizacji gospodarczej pozwala na ustalenie, iż realizacja w tymże obszarze zabudowy o przeznaczeniu hotelowym i gastronomicznym o określonych we wniosku parametrach stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a stanowisko wyrażone w tym zakresie we wskazaniach dla ustalenia warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy (k. 44 akt organu I instancji) i recypowane do decyzji organu I instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Szczegółowe zapoznanie się z dokumentacja urbanistyczną znajdująca się w aktach sprawy pozwala nadto na stwierdzenie, iż z jednej strony nie precyzuje ona jaką konkretnie funkcję realizuje zabudowa istniejąca na znajdujących się w obszarze analizowanym terenach aktywizacji gospodarczej, a z drugiej strony odwołuje się do zabudowy usługowej istniejącej przy ul. B. [...] i [...] (k. 51 akt administracyjnych), a więc zlokalizowanej już poza granicami obszaru zaznaczonego w części graficznej jako obszar objęty analizą.

Podkreślić zaś trzeba, iż skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

W ocenie Sądu dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia ze względu na swą lakoniczność i powierzchowność wskazanych powyżej wymagań i co za tym idzie nie może być uznana za spełniającą wymogi prawa analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Już tylko powyższe uchybienie samodzielnie uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji, albowiem brak w aktach sprawy wymaganej przepisami prawa rzetelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej i zastąpienie jej jedynie lakonicznymi wynikami analizy uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę prawidłowości jej przeprowadzenia.

W tym jedynie kontekście za trafne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, iż sporządzona analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Podzielić również należy pogląd co do nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego polegających w pierwszym rzędzie na wewnętrznej sprzeczności części tekstowej wyników analizy, gdzie wskazano, iż obszar analizowany wyznaczono w promieniu około 60 metrów od granic terenu objętego wnioskiem, co odpowiada minimalnej odległości równej trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu – 3 x 40 metrów, które to niewątpliwie błędne odnośnie szerokości frontu działki objętej wnioskiem zapisy zostały powtórzone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Powyższy oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka błąd (albowiem wynik przywołanego jako uzasadnienie przyjętej wielkości obszaru analizowanego działania matematycznego wynosi 120, a nie 60 metrów) świadczy z jednej strony o niechlujstwie autora analizy, a z drugiej o tym, iż organ I instancji procedując w sprawie jedynie pobieżnie zapoznał się tak z aktami sprawy, jak i samą analizą. Taki zaś sposób prowadzenia postępowania w sprawie stanowił niewątpliwe naruszenie art. 8 i 12 k.p.a., albowiem nie świadczył o wnikliwości organu oraz nie może być uznany za budzący zaufanie stron do władzy publicznej.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż faktyczne wyznaczony w części graficznej analizy obszar analizowany również odbiega od wskazanych w części pisemnej parametrów, albowiem jego promień, w kierunku ul. M. wynosi blisko 80 metrów, zaś w kierunku ul. Z. blisko 70 metrów, czyli przekracza minimalną wielkość wynosząca w niniejszej sprawie 60 metrów.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś ust. 2 stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z treści powyższego przepisu wynika, iż wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny (to jest większym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem) jest dopuszczalne prawnie, jednakże organ winien uzasadnić, dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar, a uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru.

Uzasadnienia takowego w decyzji Prezydenta Miasta P. nie tylko zabrakło, a wręcz zostało ono zastąpione niezgodnym z rzeczywistym stanem rzeczy zapisem o wyznaczeniu tegoż obszaru w minimalnej wymaganej przez prawo wielkości.

Powyższe uchybienie uznać również należy za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem określenie obszaru analizowanego przesądza o tym, które nieruchomości uwzględniane będą przy ustalaniu, czy zachodzi kontynuacja funkcji wymagana przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Gwoli kompleksowego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, iż jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach prawa nie znajduje pogląd uczestnika postępowania jakoby ocena kontynuacji funkcji zabudowy winna być ograniczona wyłącznie do zabudowy występującej po tej samej stronie ulicy. Z treści zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż przesłanką dla oceny spełnienia tego kryterium jest analiza funkcji wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, a dostępnych z tej samej drogi publicznej, a więc także obiektów położonych po przeciwnej stronie ulicy, czy też na tzw. sięgaczach (to jest przy drogach wewnętrznych mających dostęp do tej samej drogi publicznej). Tam bowiem gdzie prawodawca zamierzał powiązać ustalenie parametrów planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w bezpośrednim (bliskim) sąsiedztwie dał temu wyraz, jak chociażby w § 4 ust. 1 i 7 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, gdzie wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, czy też wysokości zabudowy wprost powiązał z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich.

Jednocześnie nie można się zgodzić z poglądem strony skarżącej jakoby w niniejszej sprawie nie miała w ogóle miejsca zmiana funkcji zabudowy.

Z wyprowadzonej powyżej definicji pojęcia funkcji zabudowy wynika bowiem wprost, iż rozróżnić należy funkcję mieszkalną, od funkcji usługowej, do której zaliczyć można zarówno funkcje hotelową, jak i zupełnie pomijaną przez skarżącego w jego wywodach funkcję gastronomiczną.

Wobec stwierdzonych naruszeń wyżej wymienionych przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania dowodowego oraz wyjątkowo dużym nagromadzeniem uchybień proceduralnych w działaniu organu I instancji, uniemożliwiającym konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien uzyskać kompletną analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W kontekście wyrażanych w orzecznictwie, a podzielanych przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądów, że zabudowa kontynuująca funkcje jest to taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (jest z nim niesprzeczna) uznać należy, iż brak w ogóle potrzeby ścisłego katalogowania i rozgraniczania poszczególnych rodzajów funkcji zabudowy i zagospodarowania, a rola organów w postępowaniu winna się ograniczyć do precyzyjnego ustalenia charakteru i funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym i porównania go z planowanym sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu, celem ustalenia czy planowana inwestycja nie będzie kolidować z funkcjami dotąd na tym terenie (rozumianym jako spójna urbanistycznie całość) realizowanymi.

Organ winien także szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez strony, w tym do zupełnie pominiętego argumentu inwestora, iż o kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przez planowaną inwestycję przesądza także okoliczność, iż w budynkach jednorodzinnych w obszarze analizowanym prowadzona jest działalność polegająca na wynajmowaniu ich fragmentów studentom, zbliżona w ocenie skarżącego do działalności do jakiej zamierza on przystosować swój budynek.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.