Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1245/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, 77, i 80 oraz art. 7a par. 1 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy S kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Nowosądecki decyzją z 5 czerwca 2018 r., znak: [...] wniósł sprzeciw w przedmiocie zgłoszenia przez Gminę Stary Sącz przystąpienia do robót budowlanych polegających na budowie sieci wodociągowej wraz z odcinkami sieci kanalizacji sanitarnej na dz. nr 36/32,36/54, 36/57, 38/7, 39/6, 44/6, 45/6, 47/5, 48/3, 51/3, 52/3, 97/2, 245/6, 246, 248/2, 250/4, 251/2, 253/2, 255/6, 256/5, 257/5, 258/8, 1161, 3927/4 położonych w obr. ewid. Stary Sącz, gm. Stary Sącz.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że inwestor, mimo wezwania zawartego w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2018 r. nie doprowadził przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z § 140 ust. 8 wymienionego rozporządzenia.

Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej:

- naruszenie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, gdyż uzupełnił braki wskazane w postanowieniu

- naruszenie § 140 ust. 8 powyżej wskazanego rozporządzenia, ponieważ należy go czytać łącznie z ust. 4-6 tego przepisu,

- naruszenie przepisów art. 7, 77, 80,107 § 3 k.p.a..

Ponadto odwołujący zarzuca Staroście Nowosądeckiemu, że nie wyjaśnił dokładnie punktu 5 wskazanego w postanowieniu z 19 kwietnia 2018 r., ponieważ nakazano w nim doprowadzić do zgodności z przepisami technicznymi jw. w zakresie lokalizacji sieci w pasie drogowym, natomiast powołany przepis dotyczy lokalizacji urządzeń pod jezdnią. Dodatkowo organ pierwszej instancji pominął decyzję Burmistrza Gminy Stary Sącz z 23 lutego 2018 r., znak: [...] sprostowaną postanowieniem z 10 maja 2018 r., która to zezwala na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym dróg gminnych.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Jedynym powodem sprzeciwu w stosunku do przedmiotowej inwestycji był brak doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z obowiązującymi przepisami zawartymi w § 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz. U. z 2016 poz. 124 – dalej "rozporządzenie"). Inwestor wprawdzie uzyskał wobec lokalizacji przedmiotowej sieci wodociągowej decyzję Burmistrza Gminy Stary Sącz z 23 lutego 2018 r., znak: [...] sprostowaną postanowieniem z 10 maja 2018 r., zezwalającą na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym dróg gminnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że przedmiotowe zamierzenie budowlane, jakim jest m.in. budowa sieci wodociągowej, zlokalizowane jest pod istniejącą jezdnią, które obejmuje działki nr 36/57 oraz 1161.

Strona skarżąca twierdzi, że wymienione decyzja z 23 lutego 2018 r. daje podstawę do zlokalizowania przedmiotowej infrastruktury pod jezdnią. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Jest ona jednak decyzją o charakterze uznaniowym, nie tworzy więc bezwzględnego warunku do przyjęcia zgłoszenia przez Starostę Nowosądeckiego. Stanowi ona bowiem warunkową decyzję, która nie zwalnia inwestora z obowiązku przestrzegania § 140 ust. 8 powyżej wskazanego rozporządzenia. Powołane rozporządzenie jest aktem prawnym wyższej rangi od powołanej decyzji Burmistrza Starego Sącza. Przywołany przepis jest jasny i czytelny. Jego treść nie powoduje wątpliwości, co do jego interpretacji i stosowania. Według oceny organu odwoławczego cały § 140 odnosi się do sposobu umieszczania infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, tak by nie powodowały negatywnych skutków.

Odnosząc się do zarzutu, że § 140 ust. 8 powyższego rozporządzenia tj. należy czytać go łącznie z ust. 4-7 tego przepisu, gdyż zezwalają one na lokalizację infrastruktury w drodze, organ odwoławczy stwierdził, że pojęcia drogi i jezdni zawarte w tych przepisach znajdują się w ustawie o drogach publicznych. Według oceny organu odwoławczego nie można traktować ich równorzędnie. Przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym natomiast jezdnia to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Zatem jezdnia jest pojęciem węższym niż droga, dlatego ust. 6 tego przepisu nie może znaleźć zastosowania w analizowanej sprawie, ponieważ planowana sieć wodociągowa zlokalizowana jest pod jezdnią. Ponadto ust. 6 dotyczy sposobu wykonania budowli liniowej pod drogą natomiast, ust. 8 stanowi o możliwości wykonania takich robót. Z kolei ust. 4 tego przepisu wskazuje o poprzecznej lokalizacji budowli liniowej.

W tej sprawie zastosowanie ma § 140 ust. 8 rozporządzenia, który brzmi: "Usytuowanie infrastruktury w ulicy powinno uwzględniać planowaną docelową realizację ulicy. Nowa infrastruktura podziemna nie powinna być usytuowana pod jezdnią istniejącą i docelową".

Z analizy akt sprawy wynika, że planowana sieć wodociągowa zlokalizowana jest m.in. pod jezdnią (na dz. nr ewid. 36/57, 1161). W związku z tym Starosta Nowosądecki stosownie wezwał inwestora o doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z powyższym przepisem. Powołanie się inwestora na pozytywną decyzję Burmistrza Starego Sącza na lokalizację urządzeń obcych w pasie drogowym jest błędne. Ponieważ nie zwalnia ona inwestora z obowiązku przestrzegania przepisów technicznych wskazanych wyżej. Należy zatem uznać, że inwestor nie przedłożył projektu budowlanego doprowadzonego do zgodności z pkt 5 postanowienia Starosty Nowosądeckiego z dnia 19 kwietnia 2018 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane.

Odwołujący zarzuca, że w postanowieniu z 19 kwietnia 2018 r., organ pierwszej instancji niejednoznacznie określił obowiązek zawarty w punkcie 5. Według organu odwoławczego zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Starosta Nowosądecki wprost przytoczył przepis, a ten z kolei jasno określał, w jaki sposób należy doprowadzić projekt budowlany do zgodności.

Inwestor w uzupełnieniu odwołania za pismem z dnia 19 czerwca 2018 r., zarzuca naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. gdyż Starosta Brzeski w przypadku analogicznych zgłoszeń orzekł niejednolicie. Na dowód tego przedłożył zaświadczenia z 30 marca 2018 r., znak: [...] o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem (...) polegających na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej (...) wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej oraz budową przyłącza kanalizacji deszczowej (...). Organ odwoławczy zaznaczył, że dołączone zaświadczenie Starosty Nowosądeckiego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ponieważ zakres prac jest inny od tych objętych przedmiotowych zgłoszeniem.

Wojewoda Małopolski nie dopatrzył się naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. Starosta Nowosądecki prawidłowo i jednoznaczne ustalił stan faktyczny, ze wskazaniem dowodów, na których się oparł i przyczyn, dla których odmówił przyjęcia przedmiotowego zgłoszenia.

Na podsumowanie organ stwierdził, że naruszenie przepisów technicznych tj. § 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016.124 tekst jednolity) skutkowało wydaniem sprzeciwu. W związku z taką lokalizacją dla projektowanych rozwiązań technicznych należało uzyskać odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych jak to miało miejsce w 2016 r. dla budowy sieci kanalizacji sanitarnej lokalizowanej, podobnie jak w niniejszej sprawie pod jezdnią drogi powiatowej w Moszczenicy Niżnej.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Stary Sącz, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa:

— art. 30 ust. 5c prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżąca została prawidłowo wezwana do uzupełnienia braków zgłoszenia, których nie uzupełniła, podczas gdy z treści postanowienia nie wynikało dostatecznie, jakich dokładnie zmian w projekcie domagał się organ,

— §140 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez przyjęcie, że przepis ten stanowi przeszkodę w umieszczeniu urządzeń infrastruktury pod jezdnią drogi publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu oraz łączne uwzględnienie treści § 140 ust. 4-7 nie stanowi przeszkody w umieszczeniu sieci wodociągowej pod jezdnią drogi,

— art. 7, 77, 80 k.p.a. przez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, że decyzja zarządcy zezwalająca na lokalizację sieci wodociągowej bezpośrednio pod jezdnią nie nakładała na Starostę obowiązku przyjęcia zgłoszenia, podczas gdy decyzja ostateczna w tym przedmiocie przesądzała o dopuszczalności umieszczenia urządzeń pod jezdnią.

— art. 7a § 1, 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz niezbadanie i nieuwzględnienie praktyki Starosty Nowosądeckiego, który w takim samym stanie faktycznym i prawny nie wyrażał dotychczas sprzeciwu.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 30 ust. 5c prawa budowlanego. Wadliwie organ odwoławczy przyjął, że strona została prawidłowo wezwana do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie punktu 5 postanowienia z dnia 19.04.2018 r. oraz, że w zgłoszenie było niekompletne. Zgodnie z powołanym przepisem wydanie sprzeciwu z powodu niekompletnego zgłoszenia musi być poprzedzone wezwaniem do uzupełnienia braków. Tymczasem Starosta nie wskazał w sposób jednoznaczny, w jakim zakresie domaga się uzupełnienia zgłoszenia. Nie można przyjąć, jak czyni to organ odwoławczy, że wystarczające było zacytowanie przez organ I instancji przepisu § 140 ust 8 rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Treść wezwania była, bowiem niespójna z treścią cytowanej normy. Organ I instancji wskazał, że zmiany są konieczne w związku z usytuowaniem sieci w pasie drogi gminnej. Sugerowało to , że organ za niedopuszczalne uznaje lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym. Przywołany zaś przepis § 140 ust 8 rozporządzenia dotyczył lokalizacji urządzeń pod jezdnią drogi. To z kolei wskazywało, że być może organ domagał się zmian polegających na umieszczeniu urządzeń nie poza pasem drogowym, ale poza jezdnią. Ponadto organ nie zawarł w wezwaniu żadnych informacji, które mogłyby wyjaśniać faktyczny zakres zmian, do których stronę zobowiązano. Nie podano ani numerów działek, których dotyczyły zastrzeżenia, ani nie oznaczono w inny sposób odcinków, na których projekt miałby być wadliwy, co pozwoliłoby odczytać faktyczną intencję organu. Strona nie wiedziała, więc, czy wykonanie wezwania polegać ma na zmianach projektowych wynoszących sieć poza pas drogowy, czy poza jezdnię. Postanowienie nakłada na stronę określone obowiązki i rzeczą organu jest formułować je precyzyjnie, ze wskazaniem zakresu oczekiwanych zmian projektowych. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji niedostatecznie sprecyzowanego wezwania.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że § 140 ust 8 rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie zezwala na umieszczenie urządzeń pod jezdnią drogi publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten nie stanowi bezwzględnej przeszkody w umieszczeniu urządzeń pod drogą, co potwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z 21.06.2017 r. sygn. akt II SA/Gl 380/17.

Wojewoda naruszył także art. 7, 77, 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, że decyzja zarządcy drogi z 10.05.2018 r. zezwalająca na lokalizację sieci wodociągowej bezpośrednio pod jezdnią nie nakładała na Starostę obowiązku przyjęcia zgłoszenia. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i rodzi określone skutki prawne. Przedmiotową decyzją zezwolono skarżącemu na ułożenie sieci bezpośrednio pod jezdnią drogi publicznej wprowadzając szereg obostrzeń i zabezpieczeń chroniących wartość użytkową drogi i zapewniających warunki bezpieczeństwa. Okoliczność, że zarządca drogi publicznej wydając decyzję opartą na art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych kieruje się uznaniem administracyjnym nie oznacza, że już po wydaniu decyzji i uzyskaniu przez nią waloru ostateczności, organy mogą nie uwzględnić skutków zezwolenia przy zgłoszeniu robót.

Organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia art. 7a § 1 i 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz niezbadanie i nieuwzględnienie praktyki Starosty Nowosądeckiego, który w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie wyrażał dotychczas sprzeciwu wobec zgłoszenia robót. Organ II instancji ograniczył się do zdawkowego stwierdzenia, że zakres prac w sprawie powoływanej przez skarżącego był inny. Tymczasem na organie II instancji ciążył obowiązek zbadania praktyki stosowanej przez Starostę w tym zakresie. Okoliczności tych Wojewoda w ogóle nie wyjaśnił. Następnie zauważono, że takie rozumienie przepisu art. 8 ust. 2 jak prezentuje organ II instancji czyniłoby go nieprzydatnym - w praktyce, bowiem sprawy całkowicie identyczne właściwie nie występują. Dotychczasowy kierunek rozstrzygnięć Starosty oraz powołane orzecznictwo zdaniem strony skarżącej wskazuje na wątpliwości interpretacyjne przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, które to wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że nie jest rolą organów administracji wskazywanie inwestorowi, jakie konkretnie zmiany projektowe mają być dokonane celem dostosowania inwestycji do zgodności z przepisami. Wyrzeczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji było wystarczająco precyzyjne i dokładne. Ponadto stwierdzono, że organy administracji publicznej nie są zwolnione z określonego w art. 6 k.p.a. obowiązku działania na podstawie przepisów prawa nawet wówczas, gdy inny organ w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach (Burmistrz Starego Sącza w decyzji z dnia 23 lutego 2018 r., znak [...]) prezentuje odmienne stanowisko w sprawie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do jej uchylenia. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się uzasadnione i skutecznie podważyły prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Małopolskiego.

Przede wszystkim zaskarżona decyzja opiera się na wadliwej wykładni § 140 ust. 8 rozporządzenia, który stanowi: "Usytuowanie infrastruktury w ulicy powinno uwzględniać planowaną docelową realizację ulicy. Nowa infrastruktura podziemna nie powinna być usytuowana pod jezdnią istniejącą i docelową". Organy obu instancji w niniejszej sprawie wyprowadzają z tego bezwzględny zakaz umieszczania infrastruktury podziemnej pod jezdnią. W zaskarżonej decyzji wprost stwierdzono, że zakaz ten może zostać "ominięty" wyłącznie poprzez "odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych".

Wniosek taki nie jest jednak prawidłowy. Strona skarżąca słusznie powołuje się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Gl 380/17: "W ocenie Sądu, z § 140 ust. 8, odczytanego w związku z innymi postanowieniami tej części aktu, a zwłaszcza ust. 5, 7 rozporządzenia nie wynika jakakolwiek przeszkoda do umieszczenia podziemnej sieci energetycznej w pasie drogowym, skoro wskazane postanowienia stanowią wyraźnie o zasadach lokalizacji tego rodzaju inwestycji (ust. 5 - podziemna budowla dla infrastruktury, ust. 7 - infrastruktura liniowa napowietrzna i podziemna). Warunki techniczne, jak wynika z systemowej analizy § 140, niewątpliwie dopuszczają umieszczenie takiego urządzenia w pasie drogowym, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 1. Umieszczenie w pasie drogowym takich urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z drogą, nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym".

Wojewoda Małopolski podkreśla różnicę między pojęciami jezdni i pasa drogowego. Należy oczywiście zgodzić się, że pojęcia te nie są tożsame – zostały, bowiem odrębnie zdefiniowanej w pkt 1 i 5 art. 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z nimi jezdnią jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei pkt 2 omawianego przepisu definiuje pojęcie drogi, jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Na tle tych definicji można stwierdzić, że jezdnia jest częścią drogi, która z kolei wchodzi w skład pasa drogowego.

Z rozważań tych w dalszym ciągu nie wynika jednak prawidłowość przyjętego przez Wojewodę stanowiska. Należy, bowiem zwrócić uwagę na treść § 140 ust. ust. 4 i 6 rozporządzenia. W pierwszym z tych przepisów mowa jest o "podziemnej budowli liniowej przebiegającej poprzecznie przez drogę", w drugim – o "budowli liniowej przecinającej poprzecznie drogę". Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej definicje - jeżeli budowla przebiega poprzecznie przez drogę lub pod drogą, to jednocześnie przecina również jezdnię, stanowiącą część tejże drogi. W tym kontekście zupełnie nieprzekonujące są zawarte w zaskarżonej decyzji rozważania, iż "ust. 6 dotyczy sposobu wykonania budowli liniowej pod drogą natomiast, ust. 8 stanowi o możliwości wykonania takich robót. Z kolei ust. 4 tego przepisu wskazuje o poprzecznej lokalizacji budowli liniowej". Jeżeli ust. 4 i ust. 6 określają szczególne warunki, w jakich można prowadzić inwestycje w poprzek drogi albo pod drogą (obejmującą również jezdnię), to nie sposób przyjąć, że ust. 8 kategorycznie zakazuje lokalizacji takich robót pod jezdnią. Gdyby faktycznie ust. 8 zakazywał lokalizacji infrastruktury podziemnej pod jezdnią, to wprowadzenie ust. 4 byłoby pozbawione sensu, skoro nie jest możliwe takie przeprowadzenie podziemnej budowli poprzecznie pod drogą by nie obejmowało jezdni.

O ile, więc dla organu odwoławczego treść § 140 ust. 8 rozporządzenia była jasna i niebudząca wątpliwości interpretacyjnych, to należy stwierdzić, że przyjęta przez organ interpretacja tego przepisu była błędna.

Nieprzekonująca i sprzeczna z zasadami logicznego rozumowania jest ta część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Wojewoda odniósł się do decyzji Burmistrza Starego Sącza z dnia 23 lutego 2018 r., zezwalającej w trybie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi publicznej w zakresie działek ewidencyjnych nr 1161 oraz 36/57 w Starym Sączu. Fakt, że decyzja ta jest decyzją uznaniową nie czyni jej mniej wiążącą, niż decyzje związane, – co zdaje się sugerować organ odwoławczy. Trudno również mówić o hierarchii pomiędzy powszechnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia a indywidualnym aktem administracyjnym, jakim jest wymieniona decyzja administracyjna.

Na uwzględnienie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jak słusznie podnosi strona skarżąca brzmienie pkt 5 postanowienia z dnia 19 kwietnia 2018 r. nie było wystarczająco jasne i jednoznaczne, przez co naruszono zasadę zaufania określoną w art. 8 k.p.a. Skarżąca słusznie podnosi, że w omawianym punkcie postanowienia powołano się na § 140 ust. 8 rozporządzenia, w którym mowa jest o jezdni, jednocześnie pisząc o "lokalizacji projektowanej sieci w pasie drogi gminnej" – tymczasem do przedłożonych dokumentów załączono wymienioną wcześniej decyzję zezwalającą na przeprowadzenie inwestycji w pasie drogowym na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Takie też wyjaśnienie znalazło się w piśmie inwestora z dnia 11 maja 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie zawarte w postanowieniu. Dodatkowo również podkreślić trzeba, że inwestycja ma być zlokalizowana na 24 działkach, zatem zasadne było wskazanie w postanowieniu numerów działek, w zakresie których należy doprowadzić projekt do stanu zgodnego z powołanym przepisem. Nie można, więc zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż wyrzeczenie zawarte w postanowieniu było wystarczająco precyzyjne i dokładne.

W sposób niewystarczający odniesiono się w zaskarżonej decyzji do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, iż w innych analogicznych sprawach organ I instancji nie wnosił sprzeciwu. Na dowód tego strona skarżąca dołączyła zaświadczenie Starosty Nowosądeckiego z dnia 30 marca 2018 r., znak [...]. Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W sytuacji, gdy strona powołuje się na konkretne rozstrzygnięcie tego samego organu I instancji, wskazując przy tym numery działek, w odniesieniu do których rozbudowa sieci kanalizacyjnej również miała przebiegać pod jezdnią i organ ten nie znalazł podstaw do wniesienia sprzeciwu, okoliczność ta wymaga dokładnego wyjaśnienia. Tymczasem organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "dołączone zaświadczenie Starosty Nowosądeckiego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ponieważ zakres prac jest inny od tych objętych przedmiotowych zgłoszeniem". Rację ma strona skarżąca, że w przypadku każdej inwestycji zakres prac jest odmienny, jednakże nie zwalnia to organów administracji od obowiązku zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. Należało zbadać, czy przed organem I instancji istnieje "utrwalona praktyka rozstrzygania spraw", w których zgłoszeniem objęte są sieci przebiegające pod drogą, a zatem również pod jezdnią. Trzeba przy tym również pamiętać o treści art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania.

Biorąc pod uwagę wszystkie opisane wyżej okoliczności należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego (§ 140 ust. 8 rozporządzenia), jak również przepisy postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 7a § 1 i 8 k.p.a.), a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpis od skargi (500 zł) oraz kwotę 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, ustaloną jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).