Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3558/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A. i K. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę drogi. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., po rozpatrzeniu wniosku A. i K. Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm)

utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2003r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 2002r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę drogi krajowej Nr [...] na odcinku ul. [...] od ul. [...] do granicy miasta [...] od km 0+000 do km 1+ 034 w części obejmującej działkę nr [...], oraz stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa w/w decyzji w części dotyczącej działki nr [...] jednocześnie odmawiającą stwierdzenia jej nieważności w tej części a w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu stopnia wojewódzkiego.

Organ odwoławczy w obydwu wydanych przez siebie decyzjach z dnia [...] sierpnia 2003r. i [...] czerwca 2003r., wskazał, iż analiza materiału dowodowego przeprowadzona w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego pozwoliła ustalić, iż organ stopnia podstawowego orzekając w niniejszej sprawie rażąco naruszył art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r.,Nr 106,poz. 1126 z późn.zm.), albowiem nie odniósł się do faktu braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Znajdujący się w aktach sprawy protokół z rokowań nie stanowi w świetle obowiązujących przepisów wymaganego dowodu, który określa art. 33 cyt. ustawy.

W trakcie prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania inwestor przedstawił dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane. Świadczyła o tym m.in. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r., znak: [...] r.. w sprawie wywłaszczenia z urzędu nieruchomości i ustalenia wysokości odszkodowania.

Powyższe fakty uzasadniały, w opinii organu odwoławczego stwierdzenie, iż decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2002r. zatwierdzająca projekt budowlany, została wydana z naruszeniem prawa w części obejmującej nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], jednocześnie "ze względu na przytoczone okoliczności sanujące w istocie naruszony porządek prawny oraz zasadę ekonomii procesowej" należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. W stosunku do decyzji Wojewody [...] w części obejmującej działkę o nr ewid. [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa należało zaś orzec o stwierdzeniu jej nieważności, a w pozostałej części odmówić stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003r. złożyli A. i K. Ł. wnosząc o jej uchylenie.

W opinii skarżących, przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Strona skarżąca podniosła, iż w toku postępowania administracyjnego przedstawiła przy piśmie z dnia [...] lipca 2003r. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003r, nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r., znak: [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej działką o numerze ew. [...] położonej [...] przy ul. [...]. Wobec przytoczonych okoliczności stwierdzić należy, iż inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

Skarga A. i K. Ł. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja naruszyła prawo ze względu na błędne rozstrzygnięcie organu II instancji, a stosownie do treści art. 16 § 2 kpa i art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r nr 153 poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa.

Jedną z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku orzekania stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym 387/13 została wydana z naruszeniem prawa, odmawiając jednocześnie stwierdzenia jej nieważności. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie nie podziela opinii organu administracji. Wskazać należy, iż nie jest możliwe zastosowanie rozszerzającej wykładni art. 156 § 2 kpa, który jak wszystkie normy o charakterze wyjątkowym musi być wykładany ściśle. Przepis ten wymienia wyczerpująco przypadki, w których pomimo wystąpienia "pozytywnych przesłanek" wskazanych w par § 1 powołanego artykułu nie stwierdza się nieważności decyzji. Stanowi więc o odstępstwach w zakresie stosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Do "przesłanek negatywnych" zaliczono wystąpienie "nieodwracalnych skutków prawnych" oraz upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż nieodwracalnymi skutkami prawnymi są tylko takie, których nie można znieść w drodze postępowania administracyjnego. Jest to niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego przez organy administracji państwowej, w formach prawnych właściwych tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Inaczej mówiąc, decyzja wywoła nieodwracalny skutek, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (zob. wyrok NSA , 13.10.1999, IV SA 1038/97, LEX nr 48680). W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaistniały przedmiotowe przesłanki. Organ administracji orzekając w trybie nadzoru winien wskazać okoliczności na podstawie, których zastosował art. 158 kpa, jednocześnie stwierdzając brak możliwości orzeczenia o nieważności decyzji. Z lakonicznego uzasadnienia decyzji wynika, iż konieczność stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa organ administracji wiąże z zasadą ekonomii procesowej oraz okolicznościami snującymi naruszony porządek prawny: mianowicie inwestor przedstawił w trakcie postępowania prowadzonego przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dowód posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na gruncie niniejszej sprawy w przypadku gdy brak jest negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności organ winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 156 kpa wobec rażącego naruszenia art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. Zgodnie bowiem z brzmieniem cytowanego przepisu do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przez nie rozumieć tytuł wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Analiza akt sprawy pozwala ustalić, iż inwestor na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę nie legitymował się prawem do terenu, na którym ma być realizowana inwestycja w odniesieniu do obu działek. Okoliczność ta nie została należycie oceniona w postępowaniu nieważnosciowym przez co doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 kpa.

Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w powołanych przepisach kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Organ winien z urzędu określić jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie te dowody przeprowadzić. Naczelny Sad Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, iż organ jest w szczególności zobowiązany dokonywać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26.05.1981r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1 poz.45).

Zauważyć również trzeba iż, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe w części odnoszącej się do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i uznał, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 23 stycznia 2002r. Wykazał jednak zupełny brak konsekwencji w odniesieniu do działki nr [...] mimo, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji inwestor nie dysponował nią na cele budowlane, a wada ta nie może być konwalidowana w postępowaniu nieważnościowym.

Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).