Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 109/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 i  art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 78 poz 684
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poddębicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 695/08 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poddębicach na decyzję Minister Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 29 i art. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 78, poz. 684 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poddębicach, z siedzibą w Poddębicach przy ul. Mickiewicza 16, wszczętego postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zapadła ona w wyniku niespełnienia w terminie 24 miesięcy warunków wskazanych w decyzji o warunkach restrukturyzacji z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] oraz w wyniku niespełnienia warunków wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Warunkami tymi były: uregulowanie zobowiązań publicznoprawnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, emerytalne, społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę; zrealizowanie ugody restrukturyzacyjnej zawartej z wierzycielami; zaspokojenie indywidualnych roszczeń pracowników wynikających z przepisów o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz złożenie zaświadczeń i oświadczeń potwierdzających spełnienie warunków restrukturyzacji.

Organ pierwszej instancji wskazał, że organ restrukturyzacyjny pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. zwrócił się do Dyrektora SPZOZ w Poddębicach o złożenie wyjaśnień w tej sprawie, w odpowiedzi na które Dyrektor ww. Zakładu wskazał, iż Zakład nie spełnił warunków określonych w pkt 1 decyzji o warunkach restrukturyzacji dotyczących uregulowania zobowiązań wobec ZUS w kwocie 7 866 668,89 zł. Ponadto Zakład nie spełnił warunku określonego w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy bowiem posiada zaległości wobec ZUS powstałe po dniu 31 grudnia 2004 r., jak wynika z przedłożonej informacji, w kwocie 11 154 116, 49 zł.

Organ podał, iż wobec niespełnienia przez SPZOZ ww. warunków organ umorzył postępowanie restrukturyzacyjne SPZOZ w Poddębicach, przekazując powyższą decyzję organom będącym wierzycielami należności publicznoprawnych SPZOZ i na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy wystąpił z wnioskiem o likwidację SPZOZ w Poddębicach pozostawiając jednocześnie decyzję w sprawie dalszego funkcjonowania Zakładu do rozstrzygnięcia organu założycielskiego, tj. Powiatu Poddębickiego.

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 78, poz. 684 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ restrukturyzacyjny wydał decyzję o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego wobec SPZOZ w Poddębicach z uwagi na brak przedłożenia przez Zakład ustawowo wymaganych dokumentów. Podkreślił, że zgodnie z art. 28 i 29 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej organ restrukturyzacyjny wydaje decyzję o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego, jeżeli zostały spełnione warunki określone w art. 6 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu, że Zakład w Poddębicach nie przedłożył wymaganych dokumentów w ustawowym terminie, a więc nie spełnił warunków, organ I instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego, do czego obligowały go przepisy art. 29 ustawy.

Organ odwoławczy podał, że interpretacja powołanych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości, co do ich stosowania. Procedura zakończenia lub umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego została określona w sposób jednoznaczny i zrozumiały, a termin i warunki, jakie zakład musi spełnić, aby uzyskać pozytywną decyzję, co do przeprowadzonego procesu restrukturyzacji określono ustawowo. Niespełnienie zatem wskazanych warunków pociąga za sobą oczywisty obowiązek organu restrukturyzacyjnego, tj. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że zarówno Zakład, jak również organ założycielski zakładu opieki zdrowotnej w Poddębicach systematycznie informowane były o zagrożeniach realizacji przez Zakład warunków określonych w decyzji o warunkach restrukturyzacji i ewentualnych skutkach niewywiązania się z nich, a następnie o niewywiązaniu się z warunków i że zostanie wystosowany wniosek do podmiotu, który utworzył Zakład, o jego likwidację.

Odnosząc się do kolejnych argumentów odwołania organ odwoławczy wskazał, że skierowany do Rady Powiatu, jako podmiotu założycielskiego wniosek o likwidację był wykonaniem dyspozycji art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji.

Nadto organ odwoławczy podał, że żądanie strony o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenie o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia musi się spotkać z odmową z uwagi na fakt, że termin zakończenia procesu restrukturyzacji jest terminem prekluzyjnym, co oznacza, że po upływie określonego ustawowo terminu do wykonania danego uprawnienia następuje wygaśnięcie uprawnienia przysługującego określonemu podmiotowi, co jest bezwzględnie wiążące dla organów administracji. Zakład miał termin na dostarczenie niezbędnych dokumentów do [...] listopada 2007 r. - jakiekolwiek zaś dokumenty przekazane przez Zakład wpłynęły do organu restrukturyzacyjnego dopiero w dniu [...] grudnia 2007 r., a i tak niekompletne. Z uwagi na fakt, że Zakład nadal nie dysponuje brakującymi zaświadczeniami, czyli nie spełnia ustawowych warunków, zatem zarówno organ restrukturyzacyjny, jak również Minister Zdrowia działając zgodnie z literą prawa mógł jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 695/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poddębicach na decyzję Ministra Zdrowia z [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 27 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej - organ restrukturyzacyjny wydaje, w terminie 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego, decyzję o warunkach restrukturyzacji. Decyzja o warunkach, jak sama nazwa wskazuje, zawiera konieczne do spełnienia warunki, aby można było pozytywnie zakończyć postępowanie restrukturyzacyjne, tj. m.in. zatwierdzenie projektu programu, warunki restrukturyzacji i termin zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego. W oparciu o przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy organ restrukturyzacyjny, w terminie do 24 miesięcy od dnia wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji, wydaje decyzję o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego tylko w sytuacji, jeżeli spełnione zostały warunki określone w decyzji o warunkach restrukturyzacji. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 powołanej ustawy - organ restrukturyzacyjny, w drodze decyzji, umarza postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli warunki określone w decyzji o warunkach restrukturyzacji nie zostały spełnione w terminie 24 miesięcy od dnia wydania tej decyzji.

Do obowiązku organu restrukturyzacyjnego należy więc, zgodnie z przepisami art. 28 i 29 powołanej ustawy w zależności od spełnienia bądź nie warunków procesu restrukturyzacji (w ustawowo określonym terminie), wydanie decyzji o zakończeniu bądź o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że procedura zakończenia lub umorzenia procesu restrukturyzacji została przez ustawodawcę określona w sposób jasny, jednoznaczny i zrozumiały. Ustawodawca określił termin (24 miesiące) i warunki, jakie Zakład musi spełnić, aby uzyskać pozytywną decyzję w tej kwestii. Termin wskazany ustawą jest terminem prekluzyjnym (zawitym, ostatecznym), stanowiącym zakończenie prekluzji - wyznaczonego czasookresu czynności prawnej. Termin prekluzyjny jest nieprzekraczalny, a czynność spełniona po jego upływie jest nieważna; tzn. jej dokonanie jest pozbawione skutków prawnych. Ustawodawca nie przewidział odstępstw w przypadku niespełnienia warunków. Niespełnienie warunków postępowania restrukturyzacyjnego obliguje zatem organ do wydania, jedynej zgodnej z literą prawa decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego.

Sąd podkreślił, że niespełnienie któregokolwiek warunku zawartego w decyzji o warunkach restrukturyzacji - powoduje wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego. A więc zarówno warunek merytoryczny, jak i formalny będzie powodował taki skutek, a w niniejszej sprawie zaistniały oba warunki do wydania decyzji o takiej treści.

W sprawie Wojewoda Łódzki wydał decyzję o warunkach restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poddębicach w dniu [...] listopada 2005 r. Zgodnie z tą decyzją Zakład miał spłacić zobowiązania publicznoprawne, zrealizować ugodę restrukturyzacyjną z wierzycielami oraz zaspokoić indywidualne roszczenia pracowników, nadto zrealizować program restrukturyzacyjny i dokonać wszystkiego w terminie do dnia [...] listopada 2007 r. Do organu, do dnia [...] listopada 2007 r., czyli po upływie ustawowych 24 miesięcy nie wpłynęły żadne dokumenty potwierdzające spełnienie warunków wskazanych w decyzji o warunkach, ani też żadne wyjaśnienia w tej sprawie. Dopiero w dniu [...] grudnia 2007 r., (z inicjatywy organu restrukturyzacyjnego, który pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. zwrócił się do Zakładu o złożenie stosownych wyjaśnień) Dyrektor Zakładu przesłał do organu dokumenty.

Sąd stwierdził, że bezsporny jest fakt, że Zakład nie dochował terminu spełnienia warunków. Przez 24 miesiące nie podjął się żadnej dyskusji z organem w kwestii spełnienia warunków. Sąd nadto zauważył, że przesłana po terminie dokumentacja była niekompletna, nie zawierała bowiem zaświadczenia z ZUS i z PFRON. Z późniejszych wyjaśnień złożonych przez Dyrektora Zakładu wynikało, iż Zakład nie posiada już wprawdzie zobowiązań wobec PFRON, nadal natomiast posiada zobowiązania wobec ZUS. Nadal więc, nawet gdyby nie brać pod uwagę uchybienia terminu, Zakład nie spełnia warunków określonych decyzją o warunkach restrukturyzacji.

Wobec zaś niespełnienia warunków koniecznych do pozytywnego zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego Wojewoda Łódzki będąc zobowiązanym do nadzoru nad procedurą restrukturyzacji był ustawowo zobligowany do wydania jedynej słusznej w tej sytuacji decyzji, tj. decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego.

Ze wszystkich powyżej wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że organy obu instancji, dbając o prawidłowe przeprowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego właściwie zastosowały przepisy prawa, a wydając decyzje zastosowały taką sankcję, korzystając z nadanych im przez przepisy ustaw, jak i Konstytucję RP uprawnień i obowiązków.

Sąd podkreślił, że organ restrukturyzacyjny monitorując przez cały okres 24 miesięcy proces restrukturyzacji Zakładu w Poddębicach (tj. proces spłaty zobowiązań objętych decyzją o warunkach), pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. dał wyraz swoim niepokojom informując Zakład, iż w ocenie organu restrukturyzacyjnego realizacja warunków restrukturyzacji przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Poddębicach jest zagrożona. Nie można więc zarzucić organom orzekającym w sprawie, że nie brały pod uwagę stanu faktycznego, ani interesu społecznego. Nie było też konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny sprawy, w dniu wydawania decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego, nie budził bowiem wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Poddębicach wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił w skardze kasacyjnej:

- naruszenie przepisów art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że rola organu restrukturyzacyjnego sprowadza się do wyboru przepisu art. 28 lub art. 29 ww. ustawy bez uznania priorytetu art. 28 oraz bez dokonania tego wyboru w aspekcie obowiązków wynikających z zasady praworządności.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, który ustanawia zasadę praworządności wynika dla organu obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wywodzono o negatywnych skutkach decyzji dla mieszkańców, pracowników oraz nie podejmowaniu przez organ pomocy Zakładowi w zakresie spełnienia ustawowych wymogów. Umorzenie postępowania na podstawie art. 29 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji może nastąpić po wyczerpaniu możliwości wydania decyzji o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 28 i art. 29 ustawy z 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rola organu restrukturyzacyjnego sprowadza się do wyboru przepisu art. 28 lub art. 29 powołanej ustawy bez uznania priorytetu art. 28 oraz bez dokonania tego wyboru w aspekcie obowiązków wynikających z zasady praworządności. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 28 i art. 29 powołanej ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 28 expressis verbis reguluje przesłanki wydania decyzji o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego, art. 29 ust. 1 expressis verbis reguluje przesłanki umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego. Zarówno art. 28 ust. 1, jak i art. 29 ust. 1 stanowią, że organ restrukturyzacyjny wydaje decyzję, a nie że organ może wydać decyzję. Organ restrukturyzacyjny nie ma pozostawionej swobody wyboru, a związany jest jednoznacznie brzmiącą normą prawną, do której nie może wprowadzać wartości w niej nieprzewidzianych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.