Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 201/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/18 w sprawie ze skargi W. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od W. G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/18, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego: 1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego W. G. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku pismem z 15 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej "p.w. KAS"), złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku od dnia 1 czerwca 2017 r., którą przyjął.

Pismem z 14 czerwca 2017 r. skarżący wniósł do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby.

Pismem z 4 stycznia 2018 r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku i niezałatwienie jego sprawy w terminie.

W tych okolicznościach W. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, wyrażającą się brakiem realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w. KAS – przedstawienia mu pisemnej propozycji pełnienia służby pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności

i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uwzględnieniem posiadanych przez niego kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania.

W uzasadnieniu skargi podał, że z brzmienia art. 165 ust. 7 p.w. KAS wynika, że określony w nim organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Potwierdza to także treść art. 170 ust. 1 tej ustawy, który wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby.

Zdaniem skarżącego, nieprzedstawienie mu propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, gdyż na gruncie powoływanych przepisów złożenie takiej propozycji ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku było jedynym słusznym i zarazem możliwym działaniem. Powyższe, w ocenie W. G., należy wywodzić z interpretacji art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 p.w. KAS, w świetle których użyte przez ustawodawcę zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądzą o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Ponadto skarżący podniósł, że ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek poza wyjątkiem z art. 144 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm. - dalej jako: "ustawa o KAS"), upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 p.w. KAS regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie. W uzasadnieniu podał, że w związku z tym że ustawa o KAS weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r., a zgodnie z art. 159 p.w. KAS utraciły moc przepisy ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych, ustawy o Służbie Celnej oraz ustawy o administracji podatkowej, to ustawodawca zapewnił pracownikom oraz funkcjonariuszom na ten dzień przejście do świadczenia pracy i pełnienia służby u nowego pracodawcy tj. w izbie administracji skarbowej. Jednocześnie organ zastrzegł, że kwestia dalszego zatrudnienia bądź pełnienia służby jest uregulowana w art. 170 tej ustawy. Wskazał, że składana funkcjonariuszowi na podstawie przepisów p.w. KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ani innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego.

W ocenie Dyrektora, aby dany akt lub czynność zakwalifikować jako przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") powinien mieć charakter decyzji administracyjnej lub aktu o charakterze władczym. Tymczasem przedkładane funkcjonariuszom propozycje nie mają cech władczego (administracyjnego) uregulowania sytuacji prawnej adresata. Konstrukcja oparta o złożenie propozycji i jej przyjęcie przez pracownika, stanowi raczej rodzaj ukształtowania stosunku pracy za porozumieniem stron. Również art. 3 § 3 ww. ustawy nie może stanowić podstawy do rozpoznania skargi przez Sąd.

W stanie prawnym obowiązującym do końca lutego 2017 r. ustawa o Służbie Celnej przewidywała dla funkcjonariuszy drogę postępowania sądowoadministracyjnego - a i to tylko w ściśle wymienionych przypadkach. Aktualnie brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w ustawie p.w. KAS w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałyby kontroli sądów administracyjnych. Podstawą taką nie może być też art. 276 ustawy o KAS, gdyż ten przepis mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo przepisy p.w. KAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo też gdyby w stosunku do skarżącemu miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie zawiera przypadku skarżącemu.

Brzmienie art. 165 ust. 7 powołanej ustawy wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom określonych jednostek organizacyjnych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi.

Stosownie do treści art. 165 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 37 ustawy o KAS, z dniem 1 marca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku stał się pracodawcą funkcjonariuszy zatrudnionych dotychczas w Izbie Celnej w Gdyni (tak jak od 2015 r. był już pracodawcą pracowników wykonujących swoje obowiązki w urzędach skarbowych województwa pomorskiego). Konsekwencją tego faktu jest treść art. 170 ust. 1 p.w. KAS, gdyż w okresie po 1 marca 2017 r. zarówno odnośnie funkcjonariuszy pełniących służbę w urzędzie celno-skarbowym (art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS), jak i pracowników urzędów skarbowych (art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS) pracodawcami nie są odpowiednio naczelnicy urzędu celno-skarbowego czy urzędu skarbowego, ale Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku. Tym samym w art. 170 ust. 1 p.w. KAS pominięto te jednostki organizacyjne KAS jako jednostki zatrudniające pracowników/funkcjonariuszy KAS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności powołał treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta niniejszą skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego W. G.. Stwierdził, że Sąd nie był związany sprecyzowanym finalnie żądaniem skargi, w której skarżący domagał się wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby.

Następnie wyjaśnił, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4);

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2);

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2).

Ustalając okoliczności związane ze stosunkiem służbowym W. G. podał, że na mocy art. 165 ust. 3 cyt. ustawy z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachował ciągłość służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku pismem z 15 maja 2017 r. przedstawił skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku. W piśmie tym organ nie poinformował skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem jego działań. Skarżący przedstawioną mu propozycję zatrudnienia przyjął, podejmując działania w celu otrzymania propozycji służby.

Sąd pierwszej instancji, powołał treść art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i wskazał formułowane przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego na tle powyższych regulacji konstytucyjnych elementy prawa do sądu. Wskazał, że między tymi przepisami występują wzajemne relacje. Przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Podał również treść art. 60 Konstytucji RP oraz przedstawił stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK 2000/4/109. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym narusza konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 169 ust. 4 p.w. KAS, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, która ostatecznie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei z art. 171 ust. 1 tej ustawy wynika, że skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. W aktach prawnych pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania – zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia zdarzeń określonych w ustawie. Sąd ten uznał, że na treść pojęcia "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" składają się dwa odrębne, choć związane ze sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze – wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie – nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi, wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego, zaś nawiązanie stosunku pracy dotyczy sfery prawa cywilnego – prawa pracy. Następnie Sąd przedstawił i podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zaaprobowanie twierdzenia organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei art. 276 ust. 2 ustawy o KAS stanowi, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach tej sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącemu) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.

Skoro ustawodawca dla zwolnienia funkcjonariusza przewiduje formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, gdyż tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął złożoną mu przez organ propozycję zatrudnienia. Podstawą prawną do wydania decyzji w takim przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – p.w. KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS – interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy – p.w. KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Sąd pierwszej instancji, reasumując powyższą część rozważań, stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej w zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (por. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.). Jednocześnie dokonując szczegółowej analizy form działania organu administracji przyjął, że składana funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy też decyzji administracyjnej. Zauważył także, iż dopuszczenie zaskarżalności propozycji zatrudnienia mogłoby prowadzić, w przypadku uwzględnienia skargi – uznania przez sąd propozycji zatrudnienia za bezskuteczną – do rezultatu sprowadzającego się do ustania stosunku pracy nawiązanego przez dotychczasowego funkcjonariusza i pozostawienia go w niejasnej sytuacji prawnej, łączącej się z pozbawieniem środków utrzymania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił argumentacji W. G., że organ dotychczasowym funkcjonariuszom mógł jedynie zaproponować dalsze pełnienie służby. Z treści regulacji zawartych w ustawie p.w. KAS wynika, że kierownicy określonych jednostek mogą złożyć funkcjonariuszom celnym zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4), jak też propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która – jak już podano – nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższa konstatacja w sposób bezpośredni wynika z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 p.w. KAS. Brzmienie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy również wskazuje, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego.

Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić zarówno z art. 165 ust. 3, jak i z art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Istotną jest bowiem okoliczność, że skarżący z dniem 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachowała ciągłość służby. Przepis art. 165 ust. 3 tej ustawy dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie tego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 omawianej ustawy musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 w/w ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja służby w Służbie Celno – Skarbowej, organ byłby zobligowany do wydania decyzji stosownie do art. 169 ust. 4 p.w. KAS.

Z drugiej strony, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez niego propozycji zatrudnienia, obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie – jak już wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno – skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej rozważania stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego W. G. – funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w. KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

W konsekwencji przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego W. G., co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącemu.

Wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku będzie zobowiązany uwzględnić przedstawiony wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy – a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jej stosunku służbowego, poprzez wydanie stosownej decyzji. W związku z tym podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku ma możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, zdaniem Sądu, wykluczone, aby w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby – taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia – zgodnym z wolą strony skarżącej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z zastrzeżeniem wskazującym na wolę zachowania statusu funkcjonariusza), nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno – skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Podał, iż aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącemu w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, to w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego – będąca elementem konstytuującym przekształcenie tego stosunku w stosunek pracy, równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.

Orzekając jak w punkcie 2 wyroku, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie p.w. KAS, jak i ich konstytucyjności. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm, jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS przez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny;

b. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor IAS w Gdańsku nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny, nie wydając żądnej przez skarżącego decyzji;

c. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS oraz zobowiązanie Dyrektora IAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora IAS do wydania takiego rozstrzygnięcia;

d. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna być odrzucona;

e. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjnego, które w konsekwencji winno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 170 ust. 1 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podał m.in. że w zaistniałym stanie faktycznym nie ma przepisów prawa, które zobowiązywały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego i brak drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń zgłoszonych przez skarżącą w skardze.

Odnosząc się do przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku wykładni art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stwierdził, że jest ona błędna. Powołując treść art. 170 ust. 3 omawianej ustawy wskazał, że nie istnieje potrzeba potwierdzania przez organ stanu prawnego, gdyż wynika on wprost z ustawy. W świetle art. 170 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przedmiotowa ustawa przewiduje zatem szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych. Wykładnia przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wykładnią rozszerzającą, opartą na przekonaniu Sądu o niesprawiedliwości interpretowanych przepisów prawa. Natomiast nie wynika ona z ich literalnego brzmienia, czy też z reguł wykładni celowościowej, czy systemowej.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że błędne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Ustawa p.w. KAS w części regulującej zagadnienie składania propozycji zatrudnienia/pełnienia służby funkcjonariuszom, nie przewidują poddania tego rodzaju spraw kontroli sądów administracyjnych. Przypadki zobowiązania organu do wydania wobec funkcjonariuszy decyzji zostały wskazane w ustawie i przypadek skarżącego do nich nie należy.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organ Krajowej Administracji Skarbowej, w tym przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, nie został przez ustawodawcę zobligowany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, gdyż doszło do przekształcenia stosunku służbowego z mocy prawa wskutek spełnienia przesłanek ustawowych. W przypadku zaistnienia skutków prawnych wprost na podstawie ustawy żaden organ nie jest uprawniony, a tym bardziej zobowiązany, do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia administracyjnego. Doszło także do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem błędnie przyjął, że w sprawie toczyło się postępowania administracyjne, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie odnoszą się do podobnie ukształtowanych regulacji prawnych jak te, które są przedmiotem sporu oraz interpretacji w niniejszej sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarządzeniem z 7 czerwca 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony nie złożyły w zakreślonym terminie pisma procesowego zawierającego dodatkowe argumenty na poparcie swojego stanowiska w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sposób nieuprawniony przyjął, iż W. G. przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie uczynił bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, co doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że organ powinien zakończyć stosunek służbowy skarżącego poprzez wydanie aktu administracyjnego (decyzji). Tymczasem ze skargi wynika, że skarżący wyraźnie i jednoznacznie określił przedmiot tej sprawy jako bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

w Gdańsku, wyrażającą się w braku realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 pwKAS – przedstawienia mu pisemnej propozycji pełnienia służby, pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r., w związku z czym wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia mu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych przez niego kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania. W tym przypadku treść żądania skargi determinowała sposób rozstrzygnięcia Sądu – czym innym jest bowiem zarzucanie organowi bezczynności i żądanie zobowiązania go do złożenia skarżącemu propozycji służby od żądania wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.

Wobec powyższego, odnosząc się do określonego przez skarżącego w skardze do Sądu pierwszej instancji przedmiotu zaskarżenia, wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że sąd skargę odrzuca, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie nieprzedstawienia skarżącemu – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Rozważając charakter prawny pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, podać należy, iż z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie pracownikom i funkcjonariuszom dwóch rodzajów propozycji. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Nie wykluczył zatem prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w powołanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków pełnienia służby. Nie rozstrzygając o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków pełnienia służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, iż dopiero w przypadku przyjęcia przez pracownika lub funkcjonariusza propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – w art. 169 ust. 4 p.w.KAS, przewidziano formę decyzji, od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym przedmiocie, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w art. 169 ust. 5 p.w.KAS stwierdzono, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy k.p.a. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby.

Analiza przepisów p.w.KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej:

1) kontynuację stosunku służbowego (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1);

2) przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1);

3) wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2).

Pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby składana funkcjonariuszowi albo pracownikowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie k.p.a. lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. To jednak z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie jest wydawana decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., publ. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., publ. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54).

Natomiast pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby nie rozstrzyga niczego w sposób władczy. Jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby. Organ, przedstawiając taką propozycję, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Złożenie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie zaproponowaniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a przede wszystkim od treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dalsze działania organu. W konsekwencji – ustalenie nowych warunków pełnienia służby następuje dopiero wskutek ich przyjęcia przez funkcjonariusza lub pracownika. Dochodzi wówczas do wydania przez organ decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy p.w.KAS).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nieprzedstawienie skarżącemu – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (niebędącej decyzją administracyjną) i przedstawienie mu pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia, która została przez niego przyjęta – stanowiło jedno z podanych wyżej możliwych rozwiązań prawnych. Brak złożenia wyżej wymienionej pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może być zatem oceniany w kategoriach bezczynności organu. W związku z tym skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie niezłożeni skarżącemu podanej wyżej pisemnej propozycji – jest niedopuszczalna. Trafność tej oceny potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.

Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.