Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2737/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust 2 pkt 1, 80 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 8 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 260/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia pod nazwą "Koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża węgla kamiennego w obszarze górniczym". Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła "B." S.A. (poprzednio: C. S.A.; dalej: inwestor). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa).

Odwołania od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie oraz T.W..

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przedsięwzięcie polega na wydobywaniu kopaliny ze złoża węgla kamiennego "[...] 1" w granicach Obszaru Górniczego [...] I metodą podziemną, w ilości powyżej 100 000 m³/rok. Eksploatowane będą dwa pokłady węgla, tj. 301 i 304/2. Inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ przedstawił szczegółowo odniesienie się do zarzutów odwołań, w tym rozważania dotyczące zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującymi na tym terenie miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił wniosek organu w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z treścią miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętych uchwałami Rady Miasta Mysłowice Nr LIV/559/05 z 24 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kosztowy" w Mysłowicach (Dz.Urz. Woj. Śląsk. Nr 151, poz. 4456), Nr LXV/659/06 z 30 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...] Południowa" w Mysłowicach (Dz.Urz. Woj, Śląsk. Nr 54, poz. 1511 ze zm.) oraz Nr XXIV/259/2004 z 26 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Dziećkowice" w Mysłowicach (Dz.Urz. Woj. Śląsk. Nr 33, poz. 1072).

Sąd I instancji odniósł się do przywołanych przez Stowarzyszenie § 8 pkt 9 (faktycznie jest to pkt 7) miejscowego planu "[...] Południowa" oraz § 8 pkt 12 miejscowego planu "Dziećkowice", zgodnie z którymi lokalizacja obiektów uciążliwych dla wód podziemnych może być realizowana z uwzględnieniem ustaleń zawartych w dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne wykonanej zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) i przyjętej bez zastrzeżeń przez Prezydenta Mysłowic. Sąd I instancji zauważył, że brak takiej dokumentacji na etapie wydawania decyzji środowiskowej nie oznacza, że przedsięwzięcie będzie realizowane bez uwzględnienia ustaleń zawartych w takiej dokumentacji, bowiem dokumentacja ta może być sporządzona na późniejszym etapie realizacji przedsięwzięcia. Żaden z przepisów ustawy nie nakłada na inwestora obowiązku przedłożenia z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dokumentacji, o której mowa wyżej, przez co wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być uzależnione od jej sporządzenia i przedłożenia. Brak takiej dokumentacji także nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, dokumentacja hydrologiczna, określająca warunki hydrologiczne dla wydobywania węgla kamiennego ze złoża "[...]" została sporządzona decyzją z [...] lutego 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie.

Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 80 ust. 2 i 3 ustawy środowiskowej oraz w związku z § 8 pkt 9 uchwały Nr LXV/659/06 Rady Miasta Mysłowice z 30 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...] Południowa" w Mysłowicach oraz § 8 pkt 12 uchwały Nr XXIV/259/2004 Rady Miasta Mysłowice z 26 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Dziećkowice" w Mysłowicach. Polegało to na oddaleniu skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że inwestycja jest zgodna z planami miejscowymi, bowiem warunki, od których zależy zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie muszą zostać spełnione już na etapie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji błędnie przyjęto, że na tym etapie postępowania nie jest wymagane przyjęcie przez Prezydenta Mysłowic bez zastrzeżeń dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne dla eksploatacji górniczej na terenie "MPZP [...] Południowca" i "MPZP Dziewkowice", pomimo że oba plany miejscowe bezwzględnie wymagają, żeby lokalizacja obiektów uciążliwych dla wód podziemnych na ich terenie była poprzedzona akceptacją przez Prezydenta Mysłowic.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej odrzucenie (ze względu na brak legitymacji Stowarzyszenia, które nie działało przez ponad 12 miesięcy w momencie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu), ewentualnie oddalenie jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Po pierwsze, należy podkreślić, że nie ma zarzutu w skardze kasacyjnej dotyczącego braku legitymacji skargowej Stowarzyszenia z tego powodu, że nie prowadziło działalności w zakresie ochrony środowiska przez okres ponad 12 miesięcy od dnia dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu z udziałem społeczeństwa w rozumieniu art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zarzut ten podniesiono dopiero w odpowiedzi inwestora na skargę kasacyjną Stowarzyszenia. Dlatego też brak jest przesłanek do odrzucenia z tej przyczyny skargi kasacyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a. Ewentualne braki w tym zakresie nie wyczerpują przesłanek nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., a więc Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości uwzględnienia tej okoliczności z urzędu. Natomiast tego rodzaju brak mógłby ewentualnie stanowić podstawę do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji rozpatrujący skargę niezależnie od podniesionych w niej zarzutów. Na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego zarzut ten jest zatem spóźniony i nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Stowarzyszenie było brało udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony i w związku z tym było uprawnione do wniesienia skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r., a następnie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę na tę decyzję.

Po drugie, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 i 3 ustawy środowiskowej jak i w związku z § 8 pkt 9 uchwały Nr LXV/659/06 Rady Miasta Mysłowice z 30 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...] Południowa" w Mysłowicach oraz § 8 pkt 12 uchwały Nr XXIV/259/2004 Rady Miasta Mysłowice z 26 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Dziećkowice" w Mysłowicach.

Wbrew bowiem powyższemu zarzutowi kasacyjnemu nie zachodzi brak zgodności przedmiotowej decyzji środowiskowej z ustaleniami obowiązujących na ich terenie powyższych planów miejscowych, o którym stanowi art. 80 ust. 2 i ust. 3 ustawy środowiskowej. Należy także zaznaczyć, że nie obowiązuje powołany w skardze kasacyjnej przepis § 8 pkt 9 uchwały w sprawie cyt. wyżej planu miejscowego "[...] Południowa". W istocie chodzi tu o jednobrzmiące w treści w obu powyższych planach miejscowych przepisy § 8 pkt 12 uchwały Rady Miasta Mysłowice w sprawie planu miejscowego dzielnicy "Dziećkowice" jak i § 8 pkt 7 uchwały Rady Miasta Mysłowice dzielnicy "[...] Południowa". Powyższe przepisy stanowią, że "Lokalizacja obiektów uciążliwych dla wód podziemnych może być realizowana z uwzględnieniem ustaleń zawartych w dokumentacji określającej warunki hydrologiczne wykonanej zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27 poz. 96 ze zm.) i przyjętej bez zastrzeżeń przez Prezydenta Mysłowic".

Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak takiej dokumentacji na etapie wydawania decyzji środowiskowej nie powoduje, że dane przedsięwzięcie będzie realizowane bez uwzględnienia ustaleń zawartych w takiej dokumentacji, ponieważ może być ona sporządzona na późniejszym etapie realizacji takiego przedsięwzięcia. Ponadto ustawodawca nie nakłada na inwestora obowiązku przedłożenia razem z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej powyższej dokumentacji. Oznacza to, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być zależne od jej sporządzenia i przedłożenia, jako tzw. konieczna klauzula dodatkowa aktu administracyjnego. Dlatego też brak takiej dokumentacji nie może być przesłanką do stwierdzenia niezgodności lokalizacji danego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast dokumentacja hydrologiczna, określającą warunki hydrologiczne dla wydobywania węgla kamiennego została opracowana zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2012 r. Dlatego tez Minister Środowiska decyzją z dnia 22 lutego 2016 r. (Nr DGK-1147/31.84.2015.AV) zatwierdził dokumentację hydrologiczną określającą warunki hydrologiczne w związku z zamierzonym wykonywaniem odwodnień do wydobywania węgla kamiennego ze złoża "[...] I". Ponadto w świetle obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 596), przedmiotem powyższej decyzji była także identyfikacja, jak i opis projektowanych wpływów zamierzonej działalności na środowisko. Dlatego też słusznie Sąd I instancji orzekł, że projektowana działalność gospodarcza inwestora nie narusza przeznaczenia nieruchomości ustalonych w powołanych wyżej ustaleniach planów miejscowych. Ponadto inwestor uzyskał decyzję środowiskową dotyczącą przedsięwzięcia w zakresie wydobywania węgla kamiennego ze złoża zalegającego na głębokości kilkuset metrów poniżej powierzchni terenu, czyli z przestrzeni znajdującej się poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych (art. 46 w związku z art. 143 k.c.), stąd nie jest ona objęta władztwem planistycznym gminy.

Po trzecie, od 1 stycznia 2012 r. obowiązuje już ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, która nie wprowadziła tożsamego obowiązku opracowania dokumentacji hydrogeologicznej na potrzeby "lokalizacji obiektów uciążliwych dla wód podziemnych". Dlatego też chociaż art. 90 ust. 2 pkt d) tejże ustawy wyodrębnia dokumentację hydrogeologiczną określającą warunki hydrogeologiczne związane z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodujących ich zanieczyszczenie (art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. d), jest to jednak inny rodzaj dokumentacji niż ten, który regulował art. 42 ust. 1 pkt 2 lit. d) uchylonej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Należy bowiem zaznaczyć, że przepisy § 8 pkt 7 i § 8 pkt 12 powołanych wyżej uchwał Rady Miasta Mysłowice w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic "[...] Południowa" i Dziećkowice" odwołują się do uchylonej ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Ponadto w dalszym ciągu, po wejściu w życie ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ustawodawca nie wprowadził obowiązku jej opracowania przed wydaniem decyzji środowiskowej.

Po czwarte, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi, że ustalenia w tym zakresie planów miejscowych uzależniają lokalizację "obiektów szkodliwych dla wód podziemnych" od zgody Prezydenta Miasta. Jeżeli obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jego ustalenia określają dopuszczalną lokalizację przedsięwzięcia. Ponadto nie jest dopuszczalne ich uzależnianie od innych tego rodzaju wymagań, takich jak np. sporządzenie dokumentacji hydrogeologicznej i to nawet której nie reguluje już nowa obowiązująca w tym zakresie ustawa, ponieważ ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uzależniają przedmiotową lokalizację "obiektów uciążliwych" od sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.