Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 677/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] października 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2850 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. nakładającą na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 288 ze zm.).

Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane w dniu [...] września 2006 r. w W. podczas kontroli samochodu marki [...] o nr rej. [...], będącego w użytkowaniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kierowanego przez kierowcę J. B. W toku kontroli stwierdzono, że pojazd wyposażony jest w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego szyldu zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis [...] i [...], na tylnych błotnikach umieszczony był napis [...], a na drzwiach przednich i tylnych mieszczony nr telefonu [...]. w środku pojazdu zamontowany był zaś taksometr fiskalny marki "[...]" o numerze fabrycznym [...]. W toku kontroli kierowca okazał świadectwo legalizacji ponownej taksometru, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla przedsiębiorcy [...] oraz zaświadczenie potwierdzające spełnienie przez niego wymagań określonych w art. 39a ust. 1 pkt 1-5 ustawy o transporcie drogowym podpisane przez D. Ś. Stwierdzono ponadto, że na wydrukach z taksometru widnieje A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Komendant Rejonowy Policji [...] pismem z dnia [...] września 2006 r. zawiadomił A. Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą wzywając ją do złożenia wyjaśnień oraz kopii wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego.

W dniu [...] października 2006 r. organ przesłuchał w charakterze świadka kierowcę J B. J. B. zeznał, że w dniu [...] września 2006 r. rozpoczął działalność gospodarczą Transport lądowy pasażerski i świadczy usługi dla D. Ś. Umowę z dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej podpisał z firmą A. Sp. z o.o. na rzecz świadczenia usług dla D. Ś. Pojazd udostępniła mu Spółka A. W dniu kontroli nie wykonywał zaś żadnych czynności zarobkowych.

Komendant Rejonowy Policji W. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nałożył na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kary pieniężne w łącznej wysokości 23 000 zł, (ograniczając ich wysokość na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym do kwoty 15 000 zł), w tym:

- karę pieniężną 5 000 zł na podstawie lp. 2.9. załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru;

- karę pieniężną 5 000 zł na podstawie lp. 2.9. załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy;

- karę pieniężną 5 000 zł na podstawie lp. 2.9. załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych;

- karę pieniężną 8 000 zł na podstawie lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek.

W odwołaniu z dnia [...] października 2006 r. strona zarzuciła Komendantowi Rejonowemu Policji W., że zaskarżona decyzja, nakładająca karę w kwocie 15 000 zł, obejmuje niedozwolone przez ustawę wymierzenie kar administracyjnych w wysokości aż 23 000 zł. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne.

W jej ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Zarzuciła, że z przedstawionych dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem na podstawie tzw. umowy nienazwanej. Według skarżącej jest ona tylko współpracownikiem użyczającym pojazd i wykonuje nim przewozy na rzecz innego podmiotu korzystając z powiernictwa w zakresie licencji udzielonej stronie. Podkreśliła, iż to właśnie konieczność wzajemnych rozliczeń w ramach współpracy uzasadniała obecność w pojeździe urządzenia nazwanego taksometrem.

Skarżąca podniosła ponadto, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w cyt. przepisach ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym, bo stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podniosła też, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Komendant Policji rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] października 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podkreślając, iż z zebranego materiału wynika, że kierowca J. B. działał na rzecz Spółki A. o czym świadczy zabezpieczony wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w okazanym podczas kontroli zaświadczeniu, podpisanym przez D. Ś., brak jest oznaczenia przedsiębiorcy. Nie przedstawiono też stosownej umowy o pracę zawartej z kierowcą. Jednocześnie ksero zgłoszenia rejestracyjnego dokonanego przez J. B. i zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON wskazują na realizację prowadzonej działalności w zakresie "Transport lądowy pasażerski, pozostały". Okoliczności te dają podstawę do stwierdzenia, że naruszony został art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z naruszeniem określonym w lp. 1.1. załącznika do tej ustawy. Organ odwoławczy podtrzymał także ocenę prawną co do wykonywania przez stronę transportu drogowego z naruszeniem zakazów objętych art. 18 ust. 5 lit. a), b), c) ustawy o transporcie drogowym, nie podzielając argumentów odwołania. W konsekwencji uznał za prawidłowe nałożenie także kary pieniężnej na podstawie lp. 2.9.1., lp. 2.9.2. i lp. 2.9.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W obszernej skardze na powyższą decyzję A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład skarżąca wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b ustawy zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającego licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 ustawy o transporcie drogowym wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy te budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą one także zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzję oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez to, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być, w ocenie skarżącej, jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż nie jest konieczne stosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisu art. 18 ustawy o transporcie drogowym, skoro nie pozostaje ona w sprzeczności z wykładnią gramatyczną tego przepisu. Norma ta zakazuje przewoźnikom wykonującym przewóz okazjonalny posługiwanie się oznaczeniami, które wprowadzałyby konsumentów w błąd. Klient korzystający z samochodu oznaczonego jako taksówka działa bowiem w zaufaniu do przedsiębiorcy, że przewóz powierza profesjonaliście zawodowo trudniącemu się przewozem osób. Organ podkreślił obowiązek organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa, nawet jeśli naruszałoby ono normy konstytucyjne. Jako bezpodstawne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazując, iż strona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania została wezwana do składania wyjaśnień, a organ rozstrzygnął sprawę w oparciu o wszystkie przedstawione przez stronę dokumenty.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2008 r. skarżąca zarzuciła:

1. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną;

2. nieważność decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. poprzez nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie;

3. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji W., wydanej bez podstawy prawnej;

4. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji nieznanego ustawie;

5. nałożenie kary pieniężnej z tytułu naruszeń przy wykonywaniu transportu drogowego w oparciu o licencję, z jednoczesnym nałożeniem kary pieniężnej za brak licencji.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca wskazała, iż stroną postępowania (adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej) winna być osoba kierująca pojazdem – przedsiębiorca, który został wpisany do Ewidencji Działalności Gospodarczej, a nie firma, z którą związany jest on umową współpracy. Decyzja organu I instancji została więc błędnie skierowana do A. Sp. z o.o., zamiast do J. B., a w konsekwencji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkująca nieważnością tej decyzji. Decyzja Komendanta Policji utrzymująca w mocy tę decyzję jest również obarczona wadą nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przywołując treść art. 92 ustawy o transporcie drogowym skarżąca wskazała, iż w petitum decyzji organ administracji publicznej winien zawrzeć precyzyjne wskazanie naruszenia oraz nałożonej za owo naruszenie kary pieniężnej, zgodnie i w granicach normy prawa obowiązującej w tym zakresie. Dopiero precyzyjne wskazanie naruszeń przepisów ustawy oraz nałożenie w konsekwencji kar za każde naruszenie pozwala na zastosowanie przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który obliguje organ do ograniczenia sumy kar nałożonych za naruszenie przepisów ustawy do kwoty określonej maksymalnie. W ocenie skarżącej rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu I instancji stoi w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6 k.p.a. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Brak przepisu pozwalającego organowi na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 15 000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ sprecyzował bowiem jakie naruszenia przepisów ustawy zarzucił skarżącej dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może jednak rozstrzygać o prawach i obowiązkach strony, gdyż jego celem jest jedynie wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej, z brzmienia przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Kontrola drogowa w niniejszej sprawie zakończyła się tylko sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Skoro zatem nie nałożono kary podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następstwie wszczętego postępowania jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Skarżąca podniosła też, że organem właściwym do wydania decyzji w I instancji był Komendant Rejonowy Policji, zaś decyzję wydała "Komenda Rejonowa Policji", czyli organ, który nie był władny do nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem skarżącej, ukarano ją ponadto na podstawie wzajemnie wykluczających się przepisów, gdyż uznanie, że przedsiębiorca wykonuje transport bez licencji konsumuje wszystkie inne naruszenia i skutkuje niemożliwością ukarania z tytułu naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Art. 107 k.p.a. stanowi, iż decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno więc dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest podkreślenie, iż dla każdego postępowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, albowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może dojść do skutku jedynie w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego - zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienia decyzji.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. Organ nie ustalił bowiem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a zatem nie można uznać, iż dokonał prawidłowej subsumcji tego stanu pod określoną normę prawną.

Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, iż w momencie zatrzymania do kontroli kierowca J. B. poruszał się pojazdem będącym w prawnej dyspozycji "A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i nazwa tej Spółki widniała na wydrukach z taksometru zainstalowanego w pojeździe. Kierowca okazał natomiast do kontroli wypis z licencji wydanej dla przedsiębiorcy D. Ś. oraz zaświadczenie potwierdzające spełnienie przez niego wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym wystawione przez tego przedsiębiorcę. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał zaś, że świadczy usługi dla przedsiębiorcy D. Ś., a umowę z dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej podpisał z firmą A. Sp. z o.o. na rzecz świadczenia usług dla D. Ś. oraz, że pojazd udostępniła mu Spółka A.

W świetle powyższych faktów obowiązkiem organu, niezbędnym dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, było wyjaśnienie charakteru wzajemnych powiązań łączących A. Sp. z o.o., kierowcę J. B. oraz przedsiębiorcę D. Ś. Organ powinien w tym celu poddać analizie treść umowy zawartej pomiędzy A. Sp. z o.o. i kierowcą J. B., a także poddać ocenie stosunek prawny łączący Spółkę A. z przedsiębiorcą D. Ś., przeprowadzając ewentualnie na tę okoliczność dowód z przesłuchania D. Ś. oraz osób upoważnionych do reprezentowania spółki A. Pomimo braku spójności pomiędzy treścią dokumentów okazanych w trakcie kontroli oraz zeznaniami kierowcy J. B. organ nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia tych rozbieżności uznając, iż wystarczającym dowodem przesądzającym o tym, że transport drogowy osób wykonuje A. Sp. z o.o. jest wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe. Organ nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie kierowca J. B. w czasie kontroli posługiwał się wypisem z licencji wydanej dla przedsiębiorcy D. Ś. oraz zaświadczeniem wystawionym przez tego przedsiębiorcę, a także jaka była treść umowy zawartej pomiędzy kierowcą, a Spółką A. Wyjaśnienie tych wzajemnych relacji było w ocenie Sądu niezbędne do ustalenia, kto w stanie faktycznym niniejszej sprawy był przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy osób, a w związku z tym powinien być stroną postępowania administracyjnego wszczętego przez organ na skutek przeprowadzonej kontroli.

Niewyjaśnienie przez organy administracji obu instancji wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] października 2006 r.

Niewyjaśnienie przez organ obu instancji okoliczności faktycznych sprawy uniemożliwia bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.

W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z uwagi na przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Wprawdzie w decyzji I instancji, w części tzw. nagłówkowej decyzji, zamiast prawidłowego oznaczenia organu wskazany został jego aparat pomocniczy tj. Komenda Rejonowa Policji W., jednak wadliwość ta nie miała w ocenie Sądu wpływu na ważność wydanej decyzji. Podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został bowiem opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą właściwy organ administracji I instancji tj. Komendanta Rejonowego Policji W. (vide: komentarz do art. 107 k.p.a. – M. Jaśkowska, A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, 2005, wyd. II; G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, LEX 2007).

Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącej, że decyzja organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej wydana została bez podstawy prawnej. Wbrew twierdzeniom strony organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204, poz, 2088 z 2004 r.) oraz załącznik do ustawy w pozycji lp. 2.9. Wynika to wprost z decyzji.

O braku podstawy prawnej możemy mówić wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zaistniała. Z decyzji jasno wynika, za jakie przewinienia i karą, w jakiej wysokości skarżąca została ukarana.

Bezpodstawnym jest również zarzut nieważności decyzji z powodu wydania jej po zakończeniu kontroli. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym z brzmienia ust. 8 wynika konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy. Postępowanie to powinno przy tym spełniać wymogi k.p.a., między innymi odnośnie zebrania materiału dowodowego, poinformowania stron, umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a jego podstawą faktyczną są właśnie ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Za błędny należy uznać więc wniosek strony skarżącej, iż z brzmienia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, ograniczającego sumę kar nakładanych w wyniku jednej kontroli, wynika obowiązek wydania decyzji z pominięciem powyższych wymogów dotyczących procedury administracyjnej. Przepis ten określa jedynie maksymalną kwotę jakiej nie może przekroczyć suma kar nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej oraz podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie. Kara pieniężna może być nałożona za każde stwierdzone w czasie kontroli naruszenie obowiązków lub warunków określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. W świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącej, że nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji konsumuje inne naruszenia i uniemożliwia tym samym nałożenie kary za naruszenie zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Sąd chce jednocześnie zaznaczyć, odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, że przepis art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym zabrania, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. Zakaz ten, należy w ocenie Sądu rozumieć w ten sposób, że dotyczy on umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym, a nie oznaczeń jakiegokolwiek przedsiębiorcy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.