Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1159/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi C. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących C. W. i K. W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) i art. 104 kpa Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu do ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr. [...] ,[...] obr. [...] oraz drogi dojazdowej wraz ze zjazdem na działkach nr: [...] ,[...] ,[...],obr. [...] ,[...] obr. [...] [...] w K .

Organ I instancji podał co następuje:

W dniu 25 czerwca 2008 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek K.W. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji gdy nie jest spełniony którykolwiek z wymienionych w warunków ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe. Natomiast zgodnie z art. 60 pkt 1 ww. ustawy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami o których mowa wart. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska -- w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego odnoszą się również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrom Środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25. poz. 150 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. Teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach[...] Parku Krajobrazowego. Działki nr: [...] ,[...] obr. [...] obr. [...] są położone w pasie 100 m od S. W myśl przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 ww. Rozporządzenia Wojewody w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek W. i S. oraz zbiorników wodnych - m. in. starorzeczy W. w pobliżu T. ([...] ) z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

W trakcie postępowania uzyskano negatywną opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 1 września 2008 r. [...] ) uzasadnioną okolicznością, że realizacja przedmiotowej inwestycji stanowiłaby naruszenie (szeroko cytowanych) przepisów Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r. ([...] ) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił przedłożony projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia 15 października 2012 r. ([...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r. [...] ) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie wyraził zgody na realizacje inwestycji, której częścią jest budowa drogi w strefie objętej zakazem budowania nowych obiektów budowlanych. Podał, że dokument założenia sadu jabłoniowego pochodzący z lutego 1968 r. (przedłożony przez inwestora) świadczy o ustanowieniu odcinka drogi, przebiegającego poprzez działką o numerze [...] fragment działki[...] , przed utworzeniem [...] Parku Krajobrazowego. Budowy tego odcinka drogi nie można więc analizować pod kątem naruszenia zakazu. Jednak istniejąca droga o długości ok. 85 m jest tylko częścią drogi, którą Inwestor planuje zbudować i w oparciu o ten istniejący odcinek drogi nie jest możliwy dojazd do działek, na których planowane są budynki. Inwestor będzie więc musiał wykonać pozostały odcinek drogi jako kontynuację istniejącej drogi przez działki nr[...] ,[...] ,[...] obr. [...] . Planowana do realizacji część nowej drogi znajduje się jednak w strefie objętej zakazem wynikającym z ww. Rozporządzenia.

Projektowana inwestycja nie spełnia warunków przewidzianych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie badając więc pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy orzeczono jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli. I K.W., zarzucając naruszenie przepisów art. 77 § 1 i 80 kpa, art. 61 ust. 1pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

Wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci mapy zasadniczej Prezydenta Miasta K. Grodzki Ośrodek Dokumentacji z dnia 14 maja 2013 r. , [...] ; mapy uzupełniającej zmiany użytków gruntowych działka nr [...] wydana przez Prezydenta Miasta K. GODGiK z dnia 10 maja 2013 r.; opisu działek [...] ,[...] ,[...] obr. [...] ,[...] ,[...] Obr[...] z dnia 15 maja 2013 r.; ortofotomapy ze strony internetetowej, wizji terenowej.

Podnieśli, że na opisanych działkach istnieje droga ziemna utwardzona; przedmiotowa inwestycja posiada więc dostęp do drogi publicznej prowadzący przez dz. nr [...] . Na przedmiotowych terenach nie ma jakichkolwiek cieków wodnych i innych wód stojących. Regionalny Dyrektor ochrony Środowiska, powołując się na koncepcję ochrony różnorodności Biotycznej Miasta K. opracowanej przez Instytut Nauk o Środowisku UJ oraz ewidencję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, uznał że teren inwestycji stanowi ostoję i siedlisko chronionych gatunków grzybów, roślin i zwierząt i w związku z tym podlega on ochronie przed zniszczeniem. Jednakże organ nie wykazał, że na tym terenie faktycznie występują jakiekolwiek chronione gatunki roślin, zwierząt czy grzybów. Co więcej w postanowieniu z dnia 5 marca 2013 r. stwierdził, iż ,,w trakcie przeprowadzonej wizji terenowej nie było możliwe potwierdzenie występowania chronionych gatunków roślin oraz zwierząt ani też nor, legowisk i innych schronień oraz miejsc rozrodu dziko występujących gatunków roślin oraz zwierząt".

Wedle odwołujących się organ nie wykazał nadto, że projektowana inwestycja wiązać się będzie z naruszeniem zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Sama budowa fundamentów pod budynki mieszkalne jednorodzinne nie narusza jeszcze tego zakazu, bowiem rzeźba terenu pozostaje niezmieniona. Nadto organ nie wykazał, że zakaz ten zostałby naruszony w trakcie realizacji inwestycji.

Niezrozumiały dla odwołujących się jest również argument, iż realizacja inwestycji wymagałaby min. zasypania starorzecza W. oraz likwidacji terenów łąkowych położonych na północ od starorzecza W. i starego wyrobiska w rejonie J. starorzeczy W. w pobliżu[...] ). Nieudokumentowane jest bowiem twierdzenia jakoby planowana inwestycja znajdowała się w pasie szerokości 100 m od brzegów rzek W. i S. oraz zbiorników wodnych - starorzecza W. oraz starorzeczy W. w pobliżu T. W odległości 100 m od terenu inwestycji nie znajduje się żaden zbiornik wodny jak i również planowana budowa nie znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów [...] i [...] .

Podnieśli, że organ błędnie ustalił, że przedmiotem inwestycji będzie również budowa drogi dojazdowej, bowiem droga dojazdowa istnieje i zawsze istniała. Oznaczona jest na mapie uzupełniającej z dnia 10 maja 2013 r. pod nr dz [...], pod symbolem ,,dr", a jej pow. wynosi 0,1055 ha. Droga ta stanowi dojazd do dz. nr[...] , [...] i [...] obr.[...] , a także do budynku mieszkalnego nr [...] i nr [...] ( w decyzji błędnie oznaczono ją nr [...] . Stan ten potwierdzają również przedłożone dokumenty "projekt założenia sadu jabłoniowego w gospodarstwie ob. T.W. w K. umowa wraz z aneksem zawarta pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią w T. T.W. ntująca mu odpłatną możliwość korzystania z przedmiotowej drogi dojazdowej prowadzącej do własnej nieruchomości oraz mapa uzupełniająca zmiany użytków gruntowych wydana w dniu 10 maja 2013 r. Planowana inwestycja będzie więc miała dostęp do drogi publicznej.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r. ([...] odstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 , art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U . z 2012 r., nr 647 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podał co następuje:

Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 tej ustawy. Organ winien także zastosować się do dalszych wymogów zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym do zapisu art. 53 ust. 4, który stanowi, iż decyzje o których mowa w art. 51 ust. 1 wydaje się po uzgodnieniu z wymienionymi w tymże artykule organami.

Zasadniczym powodem odmówienia wydania pozytywnej decyzji był fakt, iż teren wskazany do zabudowy leży w granicach Parku Krajobrazowego, co do zabudowy którego wydane zostały zakazy i liczne obostrzenia. Kwestie związane z ochroną przyrody podlegają procedurze uzgodnieniowej określonej w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8. Z treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że przy wydawaniu decyzji wzizt uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody, oraz ich otulin. Kwestie te podlegają badaniu i są przedmiotem oceny przed organem uzgadniającym.

W niniejszej sprawie negatywny projekt decyzji został przesłany w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, celem wypowiedzenia się w kwestii ochrony środowiska. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji ustalającej warunki zabudowy, to jest decyzji pozytywnych (por. IV SA/Wa 1515/09). Niemniej jednak w sytuacji, gdy jak w niniejszej w sprawie, istnieje ostateczne postanowienie uzgodnieniowe DRDOŚ, wydane w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 , w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska oraz art. 106 kpa, stanowisko to jest wiążące. Kasacja decyzji pierwszoinstancyjnej, która wydana została na podstawie uzgodnienia sporządzonego po otrzymaniu projektu decyzji negatywnej, nie byłoby wskazane z punktu widzenia ekonomiki procesowej. Gdyby bowiem organ I Instancji sporządził pozytywny projekt decyzji i następnie przesłał ją do uzgodnienia, otrzymałby stanowisko organu uzgadniającego, które byłoby negatywne dla owej pozytywnej decyzji. Dlatego też mimo dostrzeżonej nieprawidłowości co do przekazania organowi uzgodnieniowego projektu decyzji negatywnej, ma miejsce sytuacja specyfiki rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 upzp. Pomimo bowiem, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwycząjnych. (por. II OSK 922/06, II OSK 764/06).

Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu głównym .

Skoro w sprawie niniejszej zostało wydane przez właściwy organ uzgadniający ostateczne stanowisko, które stwierdza, iż w oparciu o merytorycznie właściwe przepisy - art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, jak i rozporządzenie nr [...]wojewody, brak jest możliwości dla realizacji wskazanej inwestycji na działkach nr ew. [...] [...], w sprawie mogła zapaść jedynie decyzja negatywna, czyli odmawiająca ustalenia żądanych warunków zabudowy. Do takiego rozstrzygnięcia prowadzi także zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp. warunek, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Już bowiem w toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ I Instancji konsultował wniosek Inwestora z Wydziałem Kształtowania Środowiska UMK i otrzymał z tej jednostki negatywną opinię z uwagi na ochronę tego terenu wynikająca z art. 4 art. 5, art. 74 ustawy Prawo Ochrony Środowiska.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, a w szczególności do zarzutu, iż ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko poprzez ograniczenia wynikające z przepisów rangi ustawowej a nie poprzez realizacje postanowień Rozporządzenia Wojewody wskazać należy, że przepisami które uniemożliwiły realizację wnioskowanej inwestycji były przepisy rangi ustawowej. W niniejszej sprawie realizowano bowiem zapisy ustawy Prawo Ochrony Środowiska, ustawy Ochrona Przyrody i aktów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartych w tych ustawach. Natomiast pozostałe zarzuty dotyczą postępowania prowadzonego przez organ uzgadniający, w związku z tym winny były być podniesione w zażaleniu na postanowienie RDOŚ. Z analizy akt wynika natomiast, że Inwestor nie kwestionował otrzymanego negatywnego uzgodnienia zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Także chybiony jest zarzut, iż organ prowadzący sprawę główną błędnie ustalił, że przedmiotem inwestycji będzie również budowa drogi dojazdowej. Zakres inwestycji obejmujący także budowę drogi, wynika bowiem z wniosku Inwestora z dnia 10 czerwca 2008r. (K- akt sprawy).

Na powyższe rozstrzygnięcie C.W K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa; art. 136 kpa i art. 140 kpa w zw. z art. 77 § 2 i art. 78 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów zgłoszonych przez pełnomocnika skarżących w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji; art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co spowodowało przyjęcie przez organ II instancji dowolnych ustaleń faktycznych; art. 140 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika skarżących w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji oraz powodów nieprzeprowadzenia tych dowodów; art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że realizacja inwestycji byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi - § 3 ust. 1 pkt 2, pkt 5, pkt 7, pkt 8 rozporządzenia nr Wojewody z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego.

Podnieśli skarżący, że nieruchomość stanowiąca działkę o nr ewidencyjnym [...]sąsiaduje z ulicą , która położona jest m.in. na działce o nr ew. [...]. Prawo własności w/w działki przysługuje Skarbowi Państwa, zaś władającym w/w działką jest Gmina Miejska K. Działka o nr [...] przylega do działki o nr ewidencyjnym [...]prezydent Miasta K. pełni w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa położonych w granicach administracyjnych K jako miasta na prawach powiatu funkcję starosty - zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym [...]stanowiącej drogę publiczną funkcja ta sprawowana jest przy pomocy Wydziału Skarbu Urzędu Miasta K. oraz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Powyższe prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta K występował w niniejszej sprawie jako organ postępowania właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przedstawiciel ustawowy strony (Skarbu Państwa) - zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Łączenie w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K. funkcji organu oraz strony postępowania było niedopuszczalne; nie mógł on z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa rozstrzygać sprawy, w której jako pełniący funkcję starosty był przedstawicielem strony postępowania. Organ I instancji winien był wyłączyć się od rozpoznania sprawy, której rozstrzygnięcie winno zostać wydane w I instancji - zgodnie z art. 26 § 2 kpa - bądź przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. bądź przez organ wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Zaś utrzymując decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 138 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa.

Podnieśli nadto, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w formie postanowienia - zgodnie z art. 77 § 2 kpa - do zgłoszonych w odwołaniu od decyzji wniosków dowodowych.

Zdaniem skarżących, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wydanie w toku postępowania przed organem I instancji uzgodnienia na podstawie art. 106 kpa nie może uniemożliwiać organowi odwoławczemu w uzasadnionych sytuacjach możliwości ponownego wystąpienia do właściwego organu o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji w toku postępowania odwoławczego. Przeciwny pogląd prowadziłby do wniosku, że związanie uzgodnieniem wydanym na podstawie art. 106 kpa w trakcie postępowania przed organem I instancji uniemożliwia - mimo dokonania własnej oceny stanu faktycznego - organowi odwoławczemu zmianę wydanego rozstrzygnięcia.

Wedle skarżących skutkiem braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy było dopuszczenie się przez organ II instancji do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2, 5, 7, 8 rozporządzenia nr 81/06 Wojewody z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego. W toku postępowania administracyjnego nie zostało bowiem wykazane, że obszar przedmiotowego przedsięwzięcia stanowi ostoję i siedlisko chronionych gatunków grzybów, roślin i zwierząt i w związku z tym podlega on ochronie przed zniszczeniem. Organ postępowania II instancji nie wykazał również, że projektowana inwestycja wiązać się będzie z naruszeniem zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciw osuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem tub naprawą urządzeń wodnych. Nie zostało również wykazane, że realizacja inwestycji wymagałaby min. zasypania starorzecza W oraz likwidacji terenów łąkowych położonych na północ od starorzecza W i starego wyrobiska w rejonie J, starorzeczy W. pobliżu T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie odniosło się do bezzasadnego stanowiska organu I instancji, a kwestionowanego już w odwołaniu przez skarżących, w myśl którego planowana inwestycja znajdowałaby się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek oraz zbiorników wodnych - starorzecza W. oraz starorzeczy W. w pobliżu T. Nadto organy administracji pominęły okoliczność, że na działkach [...] , [...] obr. [...] droga ziemna utwardzana, skarpy porośnięte krzewami i drzewami, występują nieużytki porośnięte krzakami, pałkami wodnymi i trzciną – teren podmokły. Co więcej na opisanym terenie nie stwierdzono cieków wodnych i innych stojących wód.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Dodał, że Prezydent Miasta K. jest organem administracji, powołanym m. in. do wydawania decyzji administracyjnych, a nie pracownikiem aparatu pomocniczego, co powoduje, że już z tego powodu nie ma zastosowania art. 24 § 1 kpa. Nadto działka ewidencyjna stanowiąca drogę publiczną dojazdową do nieruchomości stanowiących teren inwestycji, jest własnością Skarbu Państwa i nie powoduje, że z tej racji Prezydent Miasta K. staje się stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy na działce sąsiedniej. W sprawie uczestniczy zarządca terenem drogi - ul. [...] Zarząd Inwestycji Komunalnych i Transportu. Natomiast organ administracji publicznej podlega wyłączeniu w sprawie dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 oraz osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających w nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa.

Co się zaś tyczy zarzutu braku uwzględnienia nowych dowodów, to w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał charakter prawny i moc wiążącą rozstrzygnięć uzgodnieniowych wydawanych w danej sprawie w myśl art. 53 ust. 4 upzp. To właśnie ostateczne postanowienie wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 5 marca 2013 r. rozstrzyga kwestie istnienia drogi dojazdowej do terenów mających być zabudowanymi obiektami kubaturowymi i wskazuje, że jedynie część drogi została zrealizowana w czasie, gdy nie istniał zakaz zabudowy tego terenu. W oparciu o istniejący odcinek drogi nie jest jednak możliwy dojazd do przedmiotowego terenu, zaś Inwestor będzie musiał dobudować brakujący odcinek drogi na działkach nr[...] ,[...] ,[...]a części nowej drogi znajduje się w terenie objętym zakazem. Brak jest możliwości po stronie organu głównego wydającego w sprawie decyzje, do weryfikacji ustaleń organu uzgodnieniowego i negowanie jego treści. Dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczne postanowienie wydane w trybie art. 106 kpa w zw., z art. 53 ust. 4 uzpz, jest ono wiążące dla organu administracji.

Zarzut skarżących, że w toku sprawy nie wykazano, że na terenie inwestycji znajduje się ostoja chronionych roślin i zwierząt, jak i okoliczność, że inwestycja nie wiąże się z naruszeniem zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie ma znaczenia, skoro dla wydania negatywnego stanowiska w sprawie realizacji zabudowy na wskazanym terenie wystarczy naruszenie jednego z zakazów tam obowiązujących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty należy podzielić. Zasadniczym powodem negatywnej oceny zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest istotne naruszenie przepisów o postępowaniu.

Tak jak wskazały to organy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska -- w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Rację ma przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmowa uzgodnienia projektu decyzji przez organ do tego powołany stanowi powód do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak wymaganego uzgodnienia przesądza zatem o losie inwestycji, a więc i o prawie do swobodnego korzystania a nieruchomości. Tak istotny zatem element postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi podlegać ścisłym rygorom procedury.

Uzgodnienie – to wynik współdziałania organów: organu prowadzącego postępowanie główne i organu uzgadniającego. Dla każdego z tych organów przepisy prawa zastrzegają odrębne pola działania w ramach danego postępowania. Rolą organu prowadzącego postępowanie główne jest zgromadzenie materiału faktograficznego, przygotowanie projektu rozstrzygnięcia opartego na tym materiale i zaprezentowanie go organowi uzgadniającemu do wyrażenia stanowiska w kwestiach specjalistycznych tj. takich, których ocena leży poza kompetencjami organu głównego. Skoro ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do parków krajobrazowych (jako obszarów chronionych) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu z RDOŚ, to organ główny winien był przedstawić do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzję negatywną organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydaje samodzielnie wówczas, kiedy stwierdza istnienie przesłanki negatywnej podlegającej jego samodzielnej ocenie np. wtedy, kiedy teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Jest oczywiste, że taka decyzja nie wymagałaby żadnych uzgodnień. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji zaprojektował negatywne rozstrzygnięcie tylko i wyłącznie dlatego, że samodzielnie uznał zamierzoną inwestycję za sprzeczną z poszczególnymi zapisami rozporządzenia o ustanowieniu

Parku Krajobrazowego. Stąd zresztą w projekcie jego decyzji (a potem w samej decyzji) znalazły się obszerne cytaty z w/w rozporządzenia dotyczące zakazów, nakazów i zagrożeń, które dla organu uzgadniającego nie miały znaczenia, lub nie były badane. Tak więc organ prowadzący postępowanie główne, nie mając ku temu kompetencji, wypowiedział się o sprzeczności inwestycji z zapisami rozporządzenia o ustanowieniu Parku i to swoje stanowisko poddał weryfikacji organu uzgadniającego – właśnie w zakresie zapisów dotyczących tego obszaru chronionego.

Wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego to "odwrócenie procedury" mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze "pozytywne uzgodnienie dla negatywnej decyzji" nie jest tym samym co "negatywne uzgodnienie dla pozytywnej decyzji". Nie jest dopuszczalne akceptowanie negatywnej dla strony decyzji (mogącej ograniczać jej prawa właścicielskie) w oparciu o domniemanie, że także w prawidłowo prowadzonej procedurze byłby wydany akt odmawiający uzgodnienia. Po wtóre odwrócenie kolejności czynności i ról procesowych doprowadziło do sytuacji, w której organ główny nie wykonał prawidłowo własnego zadania tj. należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy . Stwierdzenie, że teren inwestycji czy też jego część (i która) leży w granicach Parku nie zostało udokumentowane, a z uwagi na brak dostatecznego materiału odniesienie szczegółowych zastrzeżeń RDOŚ do rzeczywistości nie jest możliwe. W szczególności dotyczy to granic terenu podlegającego zakazowi zabudowy (pas 100) i sposobu liczenia jego szerokości i umiejscowienia w nim zamierzonej inwestycji (jej części). Po trzecie wreszcie opisany sposób działania organów mógł wprowadzić w błąd strony, a to pozostaje w sprzeczności z zasada wyrażoną w art. 9 kpa.

W opisanym znaczeniu podzielić należy zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 7, art. 77 i 107 kpa., a także art. 106 kpa.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest w zupełności prawidłowe. Zgodnie z w/w przepisami kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, albo w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. Żadna z w/w przesłanek w sprawie nie zachodzi. Postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy prowadzi starosta. W rozpatrywanej sprawie starostą jest Prezydent Miasta K. – miasta na prawach powiatu. To, że droga publiczna przylegająca do terenu inwestycji stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Gminy Miejskiej K. z przesłankami z art. 24 kpa nie ma nic wspólnego. Przywołana przez skarżących uchwała NSA OPS 1/03 dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego i innego przedmiotu rozstrzygnięcia. Odnoszenie jej do wszystkich spraw, w których organem I instancji jest prezydent miasta na prawach powiatu nie ma uzasadnienia. W szczególności zaś jest to oczywiste w tych sprawach, w których "interes prawny" mający uzasadniać udział w charakterze strony prezydenta miasta na prawach powiatu (a w konsekwencji jego wyłączenie) wywodzony jest z własności przynależnej Skarbowi Państwa, a nie Gminy.

Nie podziela też Sąd poglądu skarżących co do dopuszczalności weryfikowania przez organ prowadzący postępowanie treści uzgodnienia organu współdziałającego. Takiej bowiem możliwości przepisy kpa nie dopuszczają.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy