Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4431/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 270 ust. 2, art. 271 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 323/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę w całości, 2. zasądza od Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo S. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 323/20, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez Skarb Państwa- Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych.

Powyższy wyrok został oparty o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310; dalej Prawo wodne z 2017 r.), poinformował Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. o tym, że wysokość opłaty stałej za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. za pobór wód podziemnych dla potrzeb sanitarno- gospodarczych leśniczówki, znajdującej się na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina W., wynosi [...] zł. Dyrektor wskazał, że opłatę tę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech ratach kwartalnych płatnych w określonych terminach. Pismo to zostało doręczone stronie skarżącej [...] marca 2020 r.

Dnia [...] marca 2020 r. (data nadania) strona skarżąca z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. złożyła reklamację, nie zgadzając się z wysokością opłaty stałej za pobór wód, ustalonej w powołanej informacji podnosząc, że ta opłata nie powinna w ogóle zostać naliczona, gdyż zgodnie z art. 33 Prawa wodnego z 2017 r., właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność i z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Jednocześnie zwykłe korzystanie z wód służy zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego w sposób obejmujący pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznej nie przekraczającej [...] m3 na dobę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni, działając na podstawie art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 oraz art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 300 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej k.p.a.) orzekł o określeniu stronie skarżącej opłaty stałej za okres [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych dla potrzeb sanitarno-gospodarczych opisanej wyżej leśniczówki.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w B. wskazał, że przepisy obowiązującego Prawa wodnego nie przewidują podstawy zwolnienia z opłat za usługi wodne podmiotów realizujących pobór wód w ilości nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, na potrzeby działalności gospodarczej, co zawierały wcześniej obowiązujące przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Obecne regulacje nie pozwalają na rozszerzenie tego zwolnienia na inne osoby prawne oraz na działalność gospodarczą, nawet jeżeli pobór wody nie przekracza [...] m3 na dobę, co znajduje odzwierciedlenie w art. 17 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., który stanowi, że przepisy tej ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych, a w przypadku eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) do prowadzącego instalację. Zwykłe korzystanie z wód stanowi specyficzny rodzaj tego korzystania, podlegający nadzorowi władzy wodnej w bardzo ograniczonym zakresie, w związku z czym rozszerzająca interpretacja uprawnienia, które przysługuje wyłącznie właścicielowi wód czy gruntów, a nie posiadaczom zależnym, jest nieuprawniona. Prawo cywilne i sformułowane w nim zasady "obrotu uprawnieniami" przez właściciela nie mają pierwszeństwa przed regulacjami Prawa wodnego odnośnie prawa do korzystania z zasobów wodnych. Organ podniósł, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty W. z [...] listopada 2017 r., znak: [...], pobór wód podziemnych z ujęcia składającego się ze studni głębinowej o głębokości [...] m na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina W., jest realizowany dla potrzeb sanitarno-gospodarczych leśniczówki w ilości: Q d. śr. = [...] m3/d., Q h. max. = [...] m3/sek., Q r. max. = [...] m3/rok, Z treści tej decyzji wynika, że pobór wód podziemnych z przedmiotowego ujęcia może być realizowany w ilości znacznie przekraczającej średnioroczny pobór dobowy określony w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., co nie pozwala zgodzić się z twierdzeniem, że jest to zwykłe korzystanie z wód. Podstawą ustalenia wysokości opłaty stałej są maksymalne ilości wody możliwej do pobrania określone w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie rzeczywista ilości pobieranej wody. Ponadto pkt II sentencji tej decyzji wprost kwalifikuje sposób korzystania z wód jako szczególny. Zdaniem organu, nie bez znaczenia jest również to, że opisana wyżej leśniczówka stanowi część infrastruktury Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i jest miejscem wykonywania obowiązków służbowych służących realizacji zadań tego podmiotu, gdyż jest użytkowana przez jego pracowników. Dlatego nie można uznać, że leśniczówka ta stanowi niezależne gospodarstwo domowe.

W skardze do Sądu na ww. decyzję, strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez zaniechanie poczynienia ustaleń co do wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania przez stronę z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody, składającego się ze studni głębinowej o głębokości [...] m na działce nr [...] w miejscowości Z., pod kątem zbadania, czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody,

- art. 33 ust. 1-4, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r, przez przyjęcie, że pobór wód podziemnych przez stronę realizowany do celów sanitarno-gospodarczych leśniczówki nie stanowi zwykłego korzystania z wód, a w konsekwencji ustalenie opłaty stałej za pobór wód z opisanego ujęcia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyrokiem z dnia 21 października 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego stanowiska organu i strony skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ocena, czy pobór wód podziemnych przez stronę z ujęcia składającego się ze studni głębinowej o głębokości [...] m na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., realizowany do celów sanitarno-gospodarczych leśniczówki znajdującej się na tej działce, stanowi zwykłe korzystanie z wód, a w konsekwencji uzasadnia ustalenie opłaty stałej za pobór wód z opisanego ujęcia. Organ uznał bowiem, że w opisanej sytuacji pobór wód może być realizowany w ilości znacznie przekraczającej średnioroczny pobór dobowy określony w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., a tym samym uznał, że nie jest to zwykłe korzystanie z wód. W ocenie Sądu I instancji, powyższe stanowisko organu jest prawnie wadliwe. Opłaty za usługi wodne stanowią instrument prawny, który za pomocą ekonomicznego (finansowego) obciążenia podmiotów korzystających z usług wodnych (lub innych podmiotów, o których mowa w art. 298 Prawa wodnego) zmierza do zapewnienia racjonalnego gospodarowania wodami (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego). Opłaty te mają charakter publicznoprawny i stanowią rodzaj należności publicznej za możliwość korzystania z wód (zob. art. 268-269 powołanej ustawy). Tym samym organy właściwe do określania jej wysokości muszą zachować reguły ścisłego i precyzyjnego ustalania treści regulacji prawnej będącej podstawą wydawania decyzji wymiarowych. Następnie, przytaczając treść art. 33 ust. 1-2 Prawa wodnego z 2017 r., Sąd I instancji wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem zwykłego korzystania z wód - między innymi pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej [...] m3 na dobę na zaspokojenie potrzeb własnego gospodarstwa domowego. W myśl natomiast art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, usługami wodnymi, które co do zasady podlegają opłacie stałej i zmiennej są usługi polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od korzystania stanowiącego usługę wodną jest w świetle art. 33 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. ilość pobieranych wód podziemnych przez gospodarstwo domowe, która średniorocznie nie może przekroczyć łącznie [...] m3 wody na dobę. W świetle cytowanego art. 33 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Zatem zwrot ustawowy "potrzeby własnego gospodarstwa domowego", określony w art. 33 ust. 3 ustawy, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 ustawy. Wynika to także z treści ustawowej definicji zwykłego korzystania ze środowiska, jaką zawiera art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Dokonując analizy przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1463 ze zm.), w tym zapisów art. 4 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1, Sąd I instancji stwierdził, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości stanowiących Lasy Państwowe, a zarząd tym mieniem wykonuje specjalistyczna jednostka organizacyjna jaką jest Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe". Skarżące Nadleśnictwo działa więc w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa. W konsekwencji działania tej jednostki organizacyjnej, są działaniami ww. osoby prawnej. Przepisy ustawy o lasach powierzając Lasom Państwowym zarząd składnikami mienia państwowego decydują o możliwości wykonywania przez tą jednostkę organizacyjną uprawnień właścicielskich, w tym korzystania z uprawnień określonych w przepisach Prawa wodnego w zakresie zwykłego korzystania z wód. Oczywiste jest, że w myśl odrębnych przepisów Skarbowi Państwa przysługują te uprawnienia, które w jego imieniu wykonują podmioty publiczne, jakimi są jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, zasadnie strona skarżąca podnosiła brak prawnej możliwości wyłączenia z zarządu lasami państwowymi prawa do zwykłego korzystania z wód. Organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych.

Z powyższego wynikało, że błędne było dokonane przez organ a priori założenie, że skarżące Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami korzystania zwykłego z wód. Oczywiste jest bowiem, że skarżące Nadleśnictwo, stanowiące jednostkę organizacyjną "Lasów Państwowych" nie jest podmiotem, którego działalność ogranicza się do zarobkowania. Z tego względu obowiązkiem organu było dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej oraz ilość pobieranej wody. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych nie można było bezkrytycznie założyć, jak to uczynił Dyrektor Zarządu Zlewni, że strona skarżąca wykorzystuje pobierane wody podziemne dla celów prowadzonej działalności gospodarczej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2019 r., sygn. akt ll SA/Rz 1388/18).

Dalej Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, czego organ skutecznie nie zakwestionował, pobór wody dotyczy leśniczówki, w której prowadzone jest gospodarstwo domowe pracownika jednostki Lasów Państwowych i wybudowana ona została wyłącznie na potrzeby zamieszkania i prowadzenia tam gospodarstwa domowego pracowników jednostki organizacyjnej, realizującej zarząd majątkiem Skarbu Państwa i będącej jednocześnie statio fisci Skarbu Państwa. To prowadzi do wniosku, że odbyło się to za wiedzą i zgodą właściciela gruntu oraz, że możliwe jest w tym wypadku zwykłe korzystanie z wód, o ile spełnione zostały pozostałe warunki takiego korzystania. W konsekwencji przyjęcia wadliwej wykładni cytowanych przepisów, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód w B. nie ustalił, jaki jest rzeczywisty pobór wód przez Nadleśnictwo z opisanego wyżej ujęcia wody.

Wskutek tego, jako co najmniej przedwczesne, zdaniem Sądu I instancji ocenić należało stanowisko organu, że w sprawie nie można było mówić o zwykłym korzystaniu z wód przez stronę skarżącą. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia cytowanych przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. przemawiała za koniecznością dokonania przez organ jednoznacznych ustaleń w zakresie wielkości poboru wody oraz sposobu korzystania przez stronę z wody podziemnej pobieranej z opisanego ujęcia wody - w celu stwierdzenia, czy w sprawie nie miało miejsca zwykłe korzystanie z wód w myśl art. 33 ust. 4 tej ustawy. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że organ bezzasadnie uchylił się od obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powyższej, spornej kwestii. Tym samym organ naruszył powołane przepisy art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co bezsprzecznie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Doprowadziło to bowiem do ustalenia zawyżonej opłaty stałej, w związku z największą możliwą ilością wód do pobrania. Wobec niewyjaśnienia wszystkich opisanych wyżej okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, co najmniej przedwczesne było stanowisko organu, iż stan sprawy uzasadniał wydanie decyzji określającej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi skarżącego i jej oddalenie jako nieuzasadnionej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 176 § 2 skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a ) p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ wydając decyzję naruszył przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. naliczając opłatę za usługę wodną w wysokości potencjalnie możliwej do wykorzystania przez stronę, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż opłata jest należna za maksymalną ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być, nie zaś jest pobrana przez stronę na cel niezwolniony,

b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że charakter korzystania z wód zakładu ma wpływ na wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, podczas gdy opłata ta jest należna za maksymalną ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być, nie zaś jest pobrana przez stronę na cel niezwolniony, a zatem charakter i zakres korzystania z wody nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty stałej.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ wydając decyzję dopuścił się naruszenia tych przepisów k.p.a., nie ustalając charakteru i zakresu korzystania z wód pomimo tego, że ustalił wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych zgodnie z kryteriami wskazanymi przepisami materialnymi, a w sprawie nie zaszła konieczność ustalania zakresu oraz charakteru korzystania z wód przez stronę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że reforma gospodarki wodnej wprowadzona z dniem 1 stycznia 2018 r. stanowiła realizację obowiązku implementacji Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (DzUrz WE L 327 z 22.12.2000). Dyrektywa ta wymusiła na państwach członkowskich wprowadzenie zrównoważonego gospodarowania wodami wskutek oparcia systemu usług wodnych na zasadzie zwrotu kosztów takich usług- z uwzględnieniem faktu iż "korzystający i zanieczyszczający płaci". Taką też formułę uiszczania opłat za usługi wodne przyjął polski ustawodawca. Jednym z elementów konstytuujących opłatę stałą jest maksymalna ilość wody podziemnej wyrażona w m3/s, która może być pobrana, a nie która faktycznie jest pobierana. Podkreślono, że strona dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym, które określa, że woda podziemna może być pobierana w ilościach odpowiadającym usługom wodnym, a nie zwykłemu korzystaniu z wód. Gdyby zakład korzystał z wód jedynie w zakresie zwykłego korzystania, posiadanie pozwolenia wodnoprawnego nie byłoby wymagane. Zakład pozwolenie wodnoprawne na pobór wód jednak posiada, a więc niejako rezerwuje zasoby wodne w ilości w tym akcie wskazanym. W takiej sytuacji Sąd I instancji błędnie przyjął, że na organie administracji państwowej spoczywa obowiązek badania jaki jest zakres lub nawet charakter korzystania z wód przez zakład, w celu obliczenia opłaty stałej innej niż wynikająca z parametrów określonych w pozwoleniu.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną strona – Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. wnosiła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przed oceną podniesionych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że zakwestionowana skargą opłata stała została ustalona na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej podyktowaną implementacją do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1). Zgodnie z art. 9 Dyrektywy wodnej prawo wodne wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. - są opłaty za usługi wodne. Państwa członkowskie zostały zobligowane do uwzględnia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną oraz w szczególności zgodnie z zasadą "korzystający płaci / zanieczyszczający płaci".

Przywołana regulacja znalazła odzwierciedlenie m.in. w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Ich celem jest zapewnienie środków na efektywne i sprawne gospodarowania zasobami wodnymi oraz środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Stosownie do treści art. 267 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami zaliczane są m.in. opłaty za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Zgodnie natomiast z treścią art. 270 ust. 1 tej ustawy opłata za usługi wodne za pobór wody składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Sposób obliczania wysokości opłaty stałej został określony przez ustawodawcę w art. 271, a opłat zmiennej w art. 272 i następne powołanej ustawy. O ile wysokość opłaty zmiennej związana jest co do zasady z rzeczywistym poborem na dany cel wody przez beneficjenta usługi, o tyle opłaty stałej nie jest ustalana na podstawie rzeczywistego zakresu korzystania z wód przez dany podmiot. Zasadnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że opłata stała za usługi wodne ma charakter niezmiennej, ryczałtowej kwoty o ustalonej wysokości. Wynika ona z możliwej do realizacji presji na środowisko, powstającej podczas korzystania z wód, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. W przypadku poboru wód podziemnych wynika ona z maksymalnej możliwej do pobrania ilości wód podziemnych wyrażonej w m3/s, w związku z czym jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych w ciągu roku. Wprowadzenie tego typu opłaty służy uzyskaniu zwrotu kosztów ponoszonych w związku z dostępnością i ochroną zasobów wodnych oraz rozwijaniem, zarzadzaniem i utrzymywaniem wód i urządzeń wodnych służących realizacji usług wodnych. Rację ma zatem organ, że jest to opłata za potencjalną możliwość poboru wody. Stanowi ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Nie jest związana tak jak opłata zmienna z rzeczywistym korzystaniem z wód, z rzeczywistą wielkością ich poboru. Powyższe założenie ma istotne znaczenie przy wykładni przepisów prawa wodnego dotyczących naliczania i obciążania opłatami podmiotów korzystających z usług wodnych.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym za zasadny należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 2 oraz w zw. art. 33 Prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m/3, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zarówno organy w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty stałej, jak i Sąd rozpoznając skargę na wydaną w takim postępowaniu decyzję nie weryfikuje celowości, zasadności wydania i prawidłowości pozwolenia wodnoprawnego, które na dzień wydania takiej decyzji pozostaje w obrocie prawnym. Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. rezerwuje możliwość skorzystania z zasobów wód podziemnych na wskazany cel w ilości w tym akcie wskazanym, a z tym związany jest obowiązek ponoszenia opłaty stałej w oparciu o art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. W sytuacji, gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika usługa wodna podlegająca obowiązkowi uiszczenia opłaty stałej, to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia takiej opłaty. Tym samym rozważania Sądu I instancji w ustalonym stanie faktycznym sprawy, wskazujące na potrzebę badania przez organ charakteru korzystania z wód przez zakład, a w szczególności czy jest to zwykłe korzystanie z wód w rozumieniu art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podnieść należy, że zwykłe korzystanie z wód nie jest usługą wodną w rozumieniu art. 35 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. i nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że zwykłe korzystanie z wód, które służy zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., jeżeli chodzi o pobór wód podziemnych, zostało ograniczone do poboru w ilości średniorocznej, nieprzekraczającej [...] m3 na dobę. Tym samym pobór wód w większym zakresie takiego charakteru już nie posiada, mimo że będzie związany z zaspokajaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub rolnego. Z ustaleń poczynionych przez organ, a nie kwestionowanych przez zakład wynika, że pobór wód podziemnych przez stronę w oparciu o udzielone mu pozwolenie wodnoprawne z 2017 roku może być realizowany w ilości znacznie przekraczającej średnioroczny pobór dobowy określony w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., co nie pozwala się zgodzić z twierdzeniem, że jest to zwykłe korzystanie z wód. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym pobór wód podziemnych z ujęcia będącego studnią głębinową może być realizowany w ilościach : Q d. śr.= [...] m/d, Q h. max= [...]m3/sek, Q r. max = [...]m3/rok. Strona jako beneficjent usługi wodnej ma swobodę kształtowania swoich uprawnień i związanych z tym obowiązków i w tym zakresie możliwość składania wniosków o wydanie określonej treści pozwolenia wodnoprawnego. Skoro posiada pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego może pobierać wody podziemne na niezwolniony cel gospodarczy w wysokości w nim określonej, to tym samym obowiązana jest uiszczać opłatę stałą. Nadmienić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego z 2017 r. obowiązującego od dnia 23 listopada 2019 r., opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne lub pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę (Ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy- Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw – art. 1 pk5 51 – Dz.U. z 2019 r., poz. 2170). Przepis ten stosuje się do pozwoleń wodnoprawnych wydanych również przed tą datą. Instytucja wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy ww. pozwoleń została uregulowana przez ustawodawcę w art. 414 i następne ustawy Prawo wodne. Strona ma możliwość skorzystania z powyższych instytucji również w odniesieniu do udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego z 2017 roku. Natomiast przyjęta w niniejszej sprawie przez stronę wnoszącą skargę wykładnia przepisów prawa materialnego w oparciu, o którą jej zdaniem nie jest obowiązana uiszczać opłaty stałej, nie uwzględnia przed wszystkim faktu pozostawania na dzień wydania zaskarżonej decyzji pozwolenia wodnoprawnego oraz przepisów dotyczących wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy takiego pozwolenia.

Z powyższych powodów zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 2 i art. 33 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. należy uznać za uzasadnione prawnie.

Powyższa wykładnia przepisów prawa materialnego tj. art. 270 ust. 2 i art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. determinuje istotne okoliczności, jakie winny zostać ustalone przez organ przed wydaniem decyzji ustalającej wysokości opłaty stałej. Nie jest istotne w niniejszej sprawie, mając na uwadze jej przedmiot ustalanie, jaki jest rzeczywisty pobór wód przez Nadleśnictwo, dokonywanie ustaleń w jakim celu, jaka ilość wody jest pobierana, a w szczególności czy nie została przekroczona ilość określona w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną organ, że opłata jest opłatą za potencjalną możliwość poboru wody, tj. stanowi ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Tym samym również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za uzasadniony. Przyjęta przez Sąd I instancji błędna wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiła bowiem podstawę do uznania za istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które takimi nie są. Zbędnym było więc dokonywanie przez organ w sprawie o wymierzenie opłaty stałej związanej z potencjalną możliwością poboru wody, ustaleń wskazanych przez Sąd I instancji, a dotyczących rzeczywistej wielkości poboru wody oraz sposobu korzystania przez stronę z wody podziemnej, a to wszystko w celu sprawdzenia czy nie miało miejsce zwykłe korzystanie z wód w myśl art. 33 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Nadmienić nadto należy, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu w czym upatrywał naruszenia przez organ art. 7a, art. 8 k.p.a. czy też art. 107 § 3 k.p.a.

Podnieść również należy, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. został wadliwie sformułowany. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów (ustępów), punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu bądź paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013). Strona tego wymogu nie spełniła. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w czym organ upatruje naruszenie tego przepisu. Te same uwagi należy podnieść odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 k.p.a.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. W świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Z treści pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wynika, że pobór wód podziemnych z ujęcia wody w nim określonego może być realizowany w ilości znacznie przekraczającej średnioroczny pobór dobowy określony w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., co nie pozwala zgodzić się z twierdzeniem wnoszącego skargę, że jest to zwykłe korzystanie z wód.

Nadmienić należy, że leśniczówki służą nie tylko do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych pracowników i ich rodzin, ale także są miejscem wykonywania zadań Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Sposób obliczenia opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. Stanowi on, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W myśl art. 552a powołanej ustawy, w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne, albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód m3/s, ustalenie wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5 , dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do poboru wód podziemnych. Określenie wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni w B. dokonał w oparciu o powołane przepisy oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2505 ze zm.).

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa S. jest niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzono od Skarbu Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego gospodarstwa Wodnego Wody Polskie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kwotę [...] zł. Na kwotę tę składa się [...] zł jako wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym, [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz [...] zł opłaty od skargi kasacyjnej.