Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 44/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 par. 1,  art. 12 par. 1,  art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 131 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. zobowiązuje Starostę L. do wydania w terminie 30 dni od doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi aktu administracyjnego w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; II. stwierdza, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty L. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę L. postępowania administracyjnego. Istotą sprawy jest brak wydania decyzji w sprawie złożonego przez spółkę wniosku z dnia 19 grudnia 2000 r., uzupełnionego w wymagane dokumenty w dniu 14 września 2012 r., o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] dla celów energetycznych. Skarżąca spółka wniosła o zobowiązanie Starosty L. do wydania decyzji w zakresie złożonego wniosku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Na uzasadnienie skargi podano, że skarżąca spółka jako następca prawny Małej Elektrowni Wodnej w [...] przed upływem daty obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wystąpiła do starosty, wnioskiem 19 grudnia 2000 r., o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] dla celów energetycznych w zakreślonej ilości jak w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r.

Postępowanie w tym zakresie trwa już 14 rok, a przewlekłość postępowania organu została przerwana z inicjatywy spółki dopiero w dniu 12 maja 2011 r. poprzez podpisanie porozumienia w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji merytorycznych z wniosku z dnia 19 grudnia 2000 r. - jak nakazał organ II Instancji w trakcie postępowania administracyjnego w latach 2002-2005. Postępowanie w tym zakresie do dnia sporządzenia skargi nie zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją, mimo uzupełnienia o wymaganą obecnym stanem prawnym dokumentację: w dniu 31 lipca 2012 r. przekazano operat wodnoprawny, a w dniu 5 października 2012 r. przekazano regulamin gospodarowania wodą. Ponadto spółka w dniu 15 marca 2013 r. przesłała pismo do organu I Instancji będące odpowiedzią spółki na wnioski złożone przez uczestników postępowania, które to pismo kończyło postępowanie.

Starosta mimo upływu 18 miesięcy od ostatniego pisma spółki i upływu 13 lat od przywołanej decyzji Wojewody D. nie wydał decyzji w zakresie przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie wód rzeki [...] dla celów energetycznych w ramach istniejących od 1893 r. budowli i urządzeń hydrotechnicznych w [...]. Wniosek spółki o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód dla celów energetycznych nie został rozpatrzony mimo uzupełnienia go w dokumentację według ustaleń z dnia 22 maja 2012 r. z organem I instancji. Nieskuteczne okazało się też ponowne porozumienie podpisane w dniu 12 maja 2011 r. z organem oraz fakt uzupełnienia dokumentacji przez spółkę.

Dalej podano, że w wyniku braku wydania decyzji w terminach ustawowych spółka w dniu 4 listopada 2013 r. złożyła skargę do Rady Powiatu L. na szczególne zaniedbania i nienależyte wykonywanie zadań przez starostę. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego w dniu 18 lutego 2014 roku Przewodniczący Rady Powiatu L. zawiadomił spółkę, że skarga z dnia 4 listopada 2013 r. została przesłana według właściwości do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., o czym spółka dowiedziała się się w dniu 28 lutego 2014 r., i po tej dacie nie została wydana żadna decyzja.

Zdaniem spółki postępowanie z wniosku z dnia 19 grudnia 2000 r. nadal jest prowadzone nieudolnie i po przesłaniu odpowiedzi spółki na zarzuty uczestników postępowania i braku ich odpowiedzi, postępowanie obecnie prowadzone trwa już 18 miesięcy a organ I Instancji nie wydał żadnej decyzji mimo nałożonego obowiązku przez organ II Instancji w roku 2012.

W ocenie spółki fakty omówione w skardze stanowią o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ, który mimo braku ustawowych przesłanek nadal nie wydaje decyzji. Organy biorące udział w skarżonym postępowaniu ciągle szukają wybiegu aby nie wydać decyzji. Przewodniczący Rady Powiatu L. potrzebował trzech miesięcy, aby skierować postępowanie do właściwego organu, po rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody D.. Natomiast Starosta L. dokonał pomiarów głośności pracy Małej Elektrowni Wodnej w [...] i mimo tych poczynań wydawało by się, że ostatnich możliwych czynności we wznowionym postępowaniu, nie wydał jakiejkolwiek decyzji. W obecnie wznowionym postępowaniu starosta pomija też istniejący stan faktyczny i prawny ustalony w szeregu prawomocnych decyzji administracyjnych.

Zdaniem skarżącej spółki w trakcie prowadzonego postępowania starosta ponownie wydał decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, lecz mimo upływu ustawowych terminów nie wydał pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód.

Odpowiadając na skargę Starosta L. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę podano, że organ nie dysponuje aktami postępowania, gdyż znajdują się one w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej we W. w związku z rozpatrywaniem odwołań wniesionych przez skarżącą spółkę od decyzji Starosty L. z dnia [...] r., znak [...], o odmowie ustalenia linii brzegowej oraz od decyzji Starosty L. z dnia [...] r. , znak [...], stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2001 r. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Urzędu Wojewódzkiego w J. nr [...] z dnia [...] r. na rzecz Spółki Osób Fizycznych [...] na szczególne korzystanie z wód, a w szczególności na pobór wody z rzeki [...] w ilości 6,0 m3/s oraz piętrzenie wody na jazie zlokalizowanym w km 164,8 rzeki [...] na istniejącym poziomie oraz orzekającej o pozostawieniu urządzenia wodnego znajdującego się w obrębie stopnia wodnego w km 164,8 rzeki [...] - budowle piętrzące, upustowe, regulacyjne, obiekty służące do ujmowania wody powierzchniowej oraz obiekty energetyki wodnej.

Starosta wyjaśnił, że ze względu na złożony charakter sprawy, na co miało wpływ także położenie małej elektrowni wodnej w pobliżu miejsca budowy nowego jazu wpustowego w R., bez posiadania dokumentów nie jest możliwe precyzyjne przedstawienie stanowiska w sprawie. Z tego względu starosta przedstawia stanowisko wstępne.

I tak, podano, że pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Urzędu Wojewódzkiego w J. nr [...] z dnia [...] r. miało termin obowiązywania do dnia 30 grudnia 2000 r. W dniu 22 grudnia 2000 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek spółki A. o bezterminowe korzystanie z wód rzeki [...] dla potrzeb Elektrowni Wodnej w [...]. Spółka nie przedłożyła przy tym, wymaganego ówczesnymi przepisami prawa, operatu wodnoprawnego. Wnioskowanie o bezterminowe korzystanie z wód oraz fakt niezłożenia operatu wodnoprawnego było nieuzasadnione, bowiem obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz.230 z późn. zm.) mówiły wyraźnie, iż: 1) pozwolenie wodnoprawne wydaje się na czas oznaczony (art. 21 ust. 1 ustawy), 2) pozwolenie wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego (art. 31 ust 1 ustawy).

Dalej starosta stwierdził, że podobnie kwestię pozwolenia wodnoprawnego reguluje obecnie obowiązująca ustawa Prawo wodne. Ze względu na brak wymaganego przepisami prawa operatu wodnoprawnego (brak merytoryczny) nowe pozwolenie wodnoprawne nie mogło być przez starostę wydane. Przepis art. 20 ust 1 obowiązującej do końca 2001 roku ustawy Prawo wodne stanowił wyraźnie, że korzystanie z wód wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Korzystanie z wód do celów energetycznych wykraczało poza korzystanie powszechne lub zwykłe (art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 tejże ustawy), a więc zgodnie z art. 53 ust. 1 było ono szczególnym korzystaniem z wód i w myśl ust. 2 tego przepisu wymagało pozwolenia wodnoprawnego.

Po wydaniu przez starostę postanowienia nr [...] z dnia [...] r., w którym zobowiązano spółkę do przedłożenia operatu wodnoprawnego, spółka w piśmie z 12 lutego 2001 r. prosiła o podanie, co operat powinien zawierać. Na swoje zapytanie otrzymała odpowiedz pismem z dnia 13 marca 2001 r., w którym wskazano, że będący wcześniej w posiadaniu Starostwa Powiatowego w L. "operat wodnoprawny dotyczący MEW w [...] z marca [...] r." przekazany organowi wraz z pozostałymi aktami z byłego Urzędu Wojewódzkiego w J. zawiera zbyt lakoniczne, a ponadto niezgodne z prawdą, określenie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu szkodliwego oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, czego przykładem może być chociażby działka J. P., która granicząc bezpośrednio z terenem elektrowni wodnej narażona jest na ciągłe, negatywne oddziaływanie. Ponadto w pkt 6 tegoż operatu przedstawiającym charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym, zamieszczone zostały charakterystyczne przepływy rzeki [...] z lat 1957-1977, a wskazane byłoby, żeby ubiegając się o pozwolenie wodnoprawne w roku 2000 przedstawić aktualniejsze dane, gdyż przez tyle lat sytuacja hydrologiczna rzeki mogła ulec zmianie. Zasadne jest podanie okresu obserwacji wodowskazowych prowadzonych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej.

Dalej starosta wskazał, że spółka została wezwana do uzupełnienia wniosku o niezbędną i wymaganą przepisami ustawy Prawo wodne dokumentację, tj. operat wodnoprawny. Podstawy prawne i faktyczne żądania złożenia tego opracowania były oczywiste, wynikały ze stosownych (art. 20) przepisów, sposób sporządzenia operatu również. Do dnia rozprawy wnioskodawca operatu nie złożył, jak również oświadczył, iż nie widzi potrzeby złożenia, ponieważ jego zdaniem wystarczającą podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego na czas nieoznaczony jest dokumentacja sporządzona w [...] r. do decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, która to wygasła w dniu 30 grudnia 2000 r.

Wobec tego postanowieniem Starosty L. z dnia [...] r. nr [...] wniosek spółki A. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na bezterminowe korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych został pozostawiony bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych. Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejno pismem z dnia 4 października 2002 r. spółka została wezwana do uregulowania stanu formalno-prawnego dot. szczególnego korzystania z wód rzeki [...] przez MEW w [...] w terminie do 30 listopada 2002 r. W odpowiedzi z dnia 12 listopada 2002 r. dzierżawca obiektu - Spółka Małe Elektrownie [...] s.c. ze S. poprosiła o zmianę terminu dostarczenia dokumentacji określając go na około 2 miesiące. Starosta pismem z dnia 02 stycznia 2003 r. ustaliło nowy termin przedłożenia niezbędnych do pozwolenia wodnoprawnego dokumentów na dzień 31 marca 2003 r. W dniu 25 marca 2003 r. Spółka [...] ze S. poprosiła o ponowną zmianę terminu bez określenia daty. W dniu 7 października 2004 r. w Wydziale Ochrony Środowiska i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa spisano notatkę służbową ze spotkania z P. Z. , który prosił o podanie firm, które mogłyby zrobić operat wodnoprawny dla podmiotu Małe Elektrownie [...]s.c. Z wypowiedzi rozmówcy wynikało, iż dzierżawca posiada cześć dokumentów, które są potrzebne do sporządzenia dokumentacji - operatu wodnoprawnego.

Dalej starosta podał, że pismem z dnia 23 czerwca 2005 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wody na jazie w miejscowości [...]. Pismem z dnia 19 lipca 2005 r. starosta zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 sierpnia 2005 r. Następnie w dniu [...] r. starosta wydał z urzędu decyzję nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Urzędu Wojewódzkiego w J. nr [...] z dnia [...] r. Od decyzji odwołały się [...]. Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną uchylenia decyzji był brak pieczęci "z up. Starosty", co zostało uznane za podpisanie jej przez osobę nieupoważnioną, mimo tego, że osoba podpisująca miała w tym czasie takie upoważnienie.

Kolejno wskazano, że starosta pismem z dnia 5 grudnia 2005 r. poinformował spółkę, że w związku z przedłożeniem niekompletnego operatu wodnoprawnego sprawa pozostaje bez rozpoznania.

Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. Starosta L., po zaznajomieniu się z wnioskiem z dnia 2 stycznia 2012 r. o niezwłoczne wydanie decyzji w zakresie korzystania z wód, poinformował wnioskodawcę, iż analiza całości dokumentów dotyczących MEW w [...] wykazała, że operat wodnoprawny pozostający w aktach, a złożony w dniu 19 grudnia 2000 r. nie spełnia wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo wodne. W dniu 22 maja 2012 r. w Wydziale Ochrony Środowiska i Gospodarki Nieruchomościami odbyło się spotkanie z prezesem spółki w sprawie ustalenia zakresu operatu wodnoprawnego dla MEW w [...].

W dniu 13 lipca 2012 r. do starosty wpłynął wniosek spółki o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Do wniosku zostały dołączone 2 egzemplarze operatu wodnoprawnego. W odpowiedzi starosta poinformował, iż pozwolenie wodnoprawne może być wydane w oparciu o spełniający wymogi ustawy Prawo wodne operat wodnoprawny oraz instrukcję gospodarowania wodą wykonaną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą. Pismem z dnia 14 września 2012 r. spółka dostarczyła instrukcję gospodarowania wodą. W dniu 7 listopada 2012 r. Starosta L. wszczął postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki [...] dla potrzeb MEW w [...].

W trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły pisma stron. Po pierwsze pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 3 grudnia 2012 r. z szeregiem uwag do dokumentacji oraz z podtrzymaniem stanowiska, iż wykonanie jazu w Rakowicach wraz z elektrownią wodną i zastosowanie rzędnej piętrzenia 203,80 m npm miało swoje techniczne i ekonomiczne uzasadnienie, ale równocześnie wykluczało wznowienie pracy hydrowęzła [...], co wielokrotnie w poprzednich latach było podkreślane. Po drugie, wpłynęło pismo Biura Inżynierii Wodnej i Ochrony Środowiska z dnia 1 lutego 2013 r., działającego w imieniu B. SA, które wniosło uwagi do dokumentacji. Jako trzecie wymieniono pismo G. i J. P., którzy nie wyrazili zgody na wydanie zezwolenia wodnoprawnego dla właściciela MEW [...].

Pismem z dnia 14 lutego 2013 r. Starosta L. zawiadomił strony postępowania, iż mogą zapoznać się z materiałami zebranymi w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Następnie Starosta L. decyzją nr [...] orzekł: 1) o wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2001 r. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Urzędu Wojewódzkiego w J. nr [...] z dnia [...] r. na szczególne korzystanie z wód oraz 2) o pozostawieniu urządzeń wodnych znajdujących się w obrębie stopnia wodnego w km 164,8 rzeki [...] - budowle piętrzące, upustowe, regulacyjne, obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz obiekty energetyki wodnej.

Od decyzji tej w dniu 16 lipca 2013 r. wpłynęło odwołanie RZGW we W.. Od decyzji Starosty L. wpłynęło również odwołanie spółki A.. W dniu 5 sierpnia 2013 r. starosta przesłał odwołania wraz z dokumentami sprawy do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W..

Dalej podano, że w dniu 29 maja 2014 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynęła decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. znak [...], mocą której uchylona została zaskarżona decyzja Starosty L. z dnia [...]r. Jednocześnie organ II instancji umorzył w całości postępowanie organu I instancji podając w uzasadnieniu, iż przepisy ustawy Prawo wodne z 1974 r. nie przewidywały wydawania decyzji stwierdzającej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wobec czego wygasało ono z mocy prawa z upływem terminu, na jaki zostało wydane.

Z tych względów, zdaniem starosty, skarga na przewlekłe prowadzenie przez Starostę L. postępowania administracyjnego zasługuje na oddalenie.

W dniu 8 września 2014 r. do akt sądowych wpłynęło pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., przy którym przekazano akta administracyjne związane z pozwoleniem wodnoprawnym dla skarżącej spółki.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 13 listopada 2014 r. strona skarżąca podtrzymała skargę. Pełnomocnik Starosty L. wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając motywy wyroku trzeba powiedzieć, że w myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę L. w związku z wnioskiem A. sp. z o.o. z dnia 19 grudnia 2000 r. Przypomnieć zatem należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony (art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Celem bezpośrednim tego postępowania jest wiążące ustalenie skutków zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej – przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania administracyjnego należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania) do jego zakończenia w drodze decyzji (lub w innej formie, o ile k.p.a. tak stanowi).

Jeżeli jednak chodzi o terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, to organ nie ma w tym zakresie dowolności, ponieważ zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Po myśli art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przechodząc dalej, sąd wziął pod uwagę, że z przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.; dalej: p.w.) – podobnie jak z przepisów obowiązujących w 2000 roku – wynika, iż postępowanie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego wszczyna się na wniosek strony (art. 131 ust. 1 p.w.). Wniosek strony podlega ocenie organu i jeśli nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Następnie organ bada, czy postępowanie może być prowadzone – stąd gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 k.p.a.). Może również wystąpić sytuacja przeszkód procesowych o charakterze względnym, w której organ postanowi o zawieszeniu postępowania administracyjnego (zob. art. 97 § 1 k.p.a.). Jeśli nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, organ rozpoczyna fazę postępowania dowodowego, która zmierza do ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji merytorycznie kończącej postępowanie. W efekcie organ może: albo wydać pozwolenie, albo odmówić jego wydania w zależności od ustalonych okoliczności sprawy (art. 126 p.w.).

Natomiast odrębnym postępowaniem jest ewentualne procedowanie w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego (art. 136 i art. 137 p.w.). Odmienną instytucją prawa materialnego jest również wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 135 p.w.). Zdaniem sądu, ewentualne prowadzenie przez organ tego rodzaju postępowań oraz postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego sprawia, że zadaniem organu staje się takie ich zorganizowanie, aby urzeczywistnić prawo strony do załatwienia każdej ze spraw w prawem przewidzianej formie i w rozsądnym terminie.

Odnosząc to, co do tej pory powiedziano do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że kontroli sądowoadministracyjnej podlega wyłącznie postępowanie Starosty L. w związku z wnioskiem A. sp. z o.o. z dnia 19 grudnia 2000 r. o "bezterminowe korzystanie z wód rzeki [...] dla potrzeb elektrowni wodnej w [...] – w celu produkcji energii elektrycznej na zasadach i prawach wynikających z pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z [...] r." (poz. 61 w segregatorze nr 1 akt pierwszoinstancyjnych zawierającym akta z lat 1998-2005). Nie podlegają zaś kontroli sądu w niniejszej sprawie inne postępowania prowadzone przez Starostę L. z udziałem skarżącej.

Oceniając przebieg kontrolowanego postępowania oraz biorąc pod uwagę treść odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych Starosty L., sąd stwierdził, że wniosek skarżącej spółki z dnia 19 grudnia 2000 r. nie został rozpatrzony poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ani nie został załatwiony w innej prawem przewidzianej formie. Organ wydał wprawdzie w dniu [...] r. postanowienie o wezwaniu spółki do uzupełnienia wniosku i wyznaczył termin na 15 marca 2001 r., jednak w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że postępowanie zostało zakończone. Wskazano wprawdzie w odpowiedzi na skargę (która w dużej mierze nie dotyczy jednak meritum sprawy), że starosta podjął próbę załatwienia sprawy poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] r. nr [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku spółki. Jednak Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po tym rozstrzygnięciu organu II instancji aktywność Starosty L. w sprawie wniosku z dnia 19 grudnia 2000 r. w zasadzie ustała. Organ powoływał się wprawdzie na "porozumienia" czy "ustalenia", które miano czynić ze skarżącą spółką w związku z jej wnioskiem, jednak działania te – jak wynika z akt sprawy – nie zaowocowały zakończeniem postępowania administracyjnego.

Co więcej, na niezakończenie postępowania niedwuznacznie wskazuje także treść odpowiedzi na skargę. Jak bowiem wynika z akt sprawy i odpowiedzi na skargę, starosta skoncentrował się na postępowaniu w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z [...] r. i wydał decyzję administracyjną w tym przedmiocie (następnie uchyloną przez organ II instancji). Zdaniem sądu to jednak nie zwalniało i nie zwalnia Starosty L. od prowadzenia postępowania w związku z wnioskiem skarżącej spółki z dnia 19 grudnia 2000 r. i nie zwalnia to starosty od zakończenia tego postępowania.

Wobec tego – zdaniem sądu – należało stwierdzić, że Starosta L. prowadzi postępowanie w związku z wnioskiem skarżącej spółki z dnia 19 grudnia 2000 r. w sposób przewlekły, albowiem nie podejmuje czynności zmierzających do rozpatrzenia sprawy. Jest oczywiste, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Przy czym sąd w składzie rozpoznającym skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przyjął, że z przewlekłością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony.

Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Można więc przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając zaprezentowane rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania należy, zdaniem sądu, stwierdzić, że ponad dziesięcioletnia zwłoka organu i jego opieszałość skłaniają do stwierdzenia, iż doszło w sprawie do przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że do rażącego naruszenia prawa w wyniku zaniechania organu dochodzi, jeśli stan faktyczny sprawy oraz jej stan prawny pozwalają na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, natomiast ze względu na zawinioną przez organ bezczynność albo przewlekłość postępowania zawiązanie stosunku nie następuje. Za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa przemawia w niniejszej sprawie to, że organ zlekceważył zupełnie termin załatwienia sprawy. Nadto organ, mimo na przykład treści decyzji z Wojewody D. z dnia 15 kwietnia 2002 r. nie sfinalizował czynności podjętych w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu sprawa wydania pozwolenia wodnoprawnego zawisła przed Starostą L. – jako organem właściwym merytorycznie w sprawie – nie może być uznana za szczególnie zawiłą czy skomplikowaną. Tymczasem wniosek spółki od 2002 roku pozostaje – z winy organu – niezałatwiony w należyty sposób. Z tych właśnie względów stwierdzić należało, że doszło do przewlekłości postępowania mającej charakter rażącego naruszenia prawa, to jest przepisów regulujących wydawanie pozwolenia wodnoprawnego i przepisów k.p.a. kształtujących rodzaje i terminy działań organu administracji publicznej w postępowaniu.

W konsekwencji uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie, w dalszym postępowaniu Starosta L. w terminie 30 dni od doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi wyda akt administracyjny w zakresie wniosku skarżącej spółki z dnia 19 grudnia 2000 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się jeszcze do wniosku pełnomocnika organu o umorzenie postępowania należy powiedzieć, że brak jest podstaw, aby postępowanie sądowe umorzyć, gdyż nie została spełniona żadna z przesłanek ustawowych takiego rozstrzygnięcia (zob. art. 161 § 1 p.p.s.a. oraz art. 54 § 3 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego zapadło po myśli art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).