Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 250/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: § 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1168
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie stosowania do funkcjonariuszy Służby Więziennej przepisów  Kodeksu pracy w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (t. j.)
article: art. 117 ust. 3, art. 96 ust. 2 pkt 6 i pkt 10,
journal: Dz.U. 2021 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.)
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr 21/2022 w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza służby więziennej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia 10 czerwca 2022 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez R. W. (dalej: strona, skarżący, funkcjonariusz) decyzją personalną z 5 sierpnia 2022 r., nr 21/2022, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu (dalej także: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej lub SW), działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: Kpa, oraz art. 96 ust. 2 pkt 6 w związku z art. oraz art. 218 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 2470 ze zm.), dalej: ustawa lub ustawa o służbie więziennej, lub też ustawa o SW – po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji personalnej z 10 czerwca 2022 r., nr [...], wydanej przez Dyrektora AŚ (dalej także: Dyrektor AŚ) w przedmiocie zwolnienia ze służby w służbie więziennej na podst. art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o SW, tj. z powodu nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającej nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że 10 czerwca 2022 r. Dyrektor AŚ wydał decyzję nr [...], zwalniającą funkcjonariusza ze służby w służbie więziennej z dniem 30 czerwca 2022 r. z powodu jego nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającej nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor AŚ wskazał, iż długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie związana z przebywaniem od dnia 28 kwietnia 2021 r. do 21 kwietnia 2022 r. nieprzerwanie na zwolnieniach lekarskich, bez wątpienia obciążała pozostałych funkcjonariuszy pracą oraz dezorganizowała wykonywanie ustawowych zadań. Sytuacja ta wpływa negatywnie na organizację służby ochronnej w jednostce. Organ I instancji wskazał również na treść art. 2 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o służbie więziennej, zgodnie z którym do podstawowych zadań służby więziennej należy m.in. ochrona społeczeństwa przed sprawcami przestępstw lub przestępstw skarbowych osadzonymi w zakładach karnych i aresztach śledczych oraz zapewnienie w zakładach karnych i aresztach śledczych porządku i bezpieczeństwa. Realizacja tych zadań jest możliwa tylko przy odpowiednim doborze kadry i dlatego w interesie społecznym leży to, aby służbę w służbie więziennej pełnili jedynie funkcjonariusze dający rękojmię prawidłowego wykonywania zadań. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał także, że stosownie do treści art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej funkcjonariusza służby więziennej można zwolnić ze służby w przypadku nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającej nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. W świetle § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie stosowania do funkcjonariuszy służby więziennej przepisów Kodeksu pracy w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. nr 145, poz. 979), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 117 ust. 3 ustawy o służbie więziennej - kierownik jednostki organizacyjnej służby więziennej w celu realizacji zadań w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny służby przestrzega przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy określonych w art. 217-2221, art. 228 § 3, art. 229 § 2-7, art. 2373 i art. 2375 Kodeksu pracy.

Zaznaczył organ odwoławczy, że Dyrektor Aresztu Śledczego uwzględniając regulację zawartą w art. 229 § 2 zdanie drugie i § 4 Kodeksu pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1510 z późn. zm.), dalej także: Kp, wskazał, że w przypadku niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą, funkcjonariusz podlega kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania służby na dotychczasowym stanowisku. W myśl powyższych przepisów kierownik jednostki organizacyjnej Służby więziennej nie może dopuścić do służby funkcjonariusza bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do służby na określonym stanowisku. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł również, że samo stawienie się w jednostce funkcjonariusza po długotrwałym chorobowym i skierowanie go przez przełożonego na obligatoryjne badanie do lekarza medycyny pracy, w sytuacji gdy brak jest zaświadczenia lekarskiego o ustaniu przyczyny zaprzestania służby z powodu choroby, nie stanowi podstawy przerwania biegu okresu, o którym mowa w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy. W tym stanie rzeczy, mając na względzie wskazane powyżej okoliczności, jak i potrzebę zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Aresztu Śledczego w [...] jego Dyrektor doszedł do przekonania, że zasadnym jest zwolnienie strony ze służby w służbie więziennej w oparciu o treść art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona wnosząc od niej odwołanie, w którym zanegowała przyjęcie, że w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o SW, tj., że przedmiotowa nieobecność trwała nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. Funkcjonariusz potwierdził, że nieprzerwanie w okresie od dnia 28 kwietnia 2021 r. do dnia 21 kwietnia 2022 r. był nieobecny w służbie z uwagi na zwolnienie lekarskie, jednak w jego ocenie organ I instancji błędnie przyjął, że w tej sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej, tj. że przedmiotowa nieobecność trwała nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. Zdaniem funkcjonariusza datą kończącą tę nieobecność powinna być data 22 kwietnia 2022 r., kiedy to stawił się on do służby, celem odbioru skierowania do lekarza medycyny pracy na badania. Ten fakt według niego świadczył bowiem o tym, że zgłosił on swoją gotowość do służby. Z powyższych względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości.

Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony i przekazał je wraz z aktami sprawy do Dyrektora Okręgowego SW. Zdaniem organu drugoinstancyjnego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaznaczył organ odwoławczy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającą nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. Z powyższego wynika, że podstawą do zwolnienia ze służby, w oparciu o wskazany przepis, jest zaistnienie następujących okoliczności: nieobecność w służbie spowodowana chorobą przez okres 12 miesięcy, nieobecność w tym okresie ma charakter nieprzerwany. Zwolnienie ze służby w tym przypadku ma charakter uznaniowy. W sprawie – jak podkreślił – okolicznością niesporną jest, że funkcjonariusz przebywał na zwolnieniu lekarskim nieprzerwanie od dnia 28 kwietnia 2021 r. do dnia 21 kwietnia 2022 r. (łącznie 359 dni). Zwrócił uwagę, iż gromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pokazuje, że do momentu zwolnienia funkcjonariusza ze służby, tj. do dnia 30 czerwca 2022 r. nie był on w stanie przedstawić odpowiednich dokumentów o stanie zdrowia, które umożliwiałyby powrót do służby.

W opinii organu drugoinstancyjnego z przedstawionych informacji wynika, że nieobecność funkcjonariusza w służbie spowodowana chorobą trwała nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. W związku z tym - wbrew twierdzeniom strony - bieg terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej nie został przerwany. Oznacza to, że podnoszona w odwołaniu kwestia przedwczesnego zwolnienia go nie zasługuje na uwzględnienie.

Nadto zdaniem Dyrektora Okręgowego SW nie zmienia tego faktu nawet to, że 22 kwietnia 2022 r. funkcjonariusz stawił się do służby i zgłosił swoją gotowość do jej pełnienia, co w jego odczuciu przerwało bieg 12-miesiecznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust.2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej. W jego ocenie trafnie zatem stwierdził organ pierwszoinstancyjny, że samo stawienie się w jednostce funkcjonariusza po długotrwałym chorobowym i skierowanie go przez przełożonego na obligatoryjne badanie do lekarza medycyny pracy, w sytuacji gdy brak jest zaświadczenia lekarskiego o ustaniu przyczyny zaprzestania służby z powodu choroby, nie stanowi podstawy przerwania biegu okresu, o którym mowa w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przerwanie biegu tego okresu może nastąpić w przypadku ustalenia zdolności funkcjonariusza służby więziennej do pełnienia służby. Stosownie do art. 96 ust. 2 pkt 6 i art. 117 ustawy o służbie więziennej w zw. z art. 229 § 2 i 4 ustawy Kp oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie stosowania do funkcjonariuszy służby więziennej przepisów Kodeksu pracy w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, w przypadku niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą pracownik podlega kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Przepis ten odnosi się do stanu zdrowia funkcjonariusza, a nie do samego faktu przedłożenia prez niego zwolnienia lekarskiego. Podkreślił organ odwoławczy, że samo stawienie się funkcjonariusza w jednostce po długotrwałym chorobowym - i skierowanie go przez przełożonego na obligatoryjne badania do lekarza medycyny pracy - w sytuacji gdy brak jest zaświadczenia lekarskiego o ustaniu przyczyn zaprzestania służby z powodu choroby, nie stanowi podstawy przerwania biegu okresu, o którym mowa w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej. Stanowisko takie, jak zaznaczył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2019 r. w sprawie sygn. akt I OSK 640/18, który uznał, że "(...) Przerwanie biegu okresu wskazanego w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej może nastąpić w przypadku ustalenia zdolności funkcjonariusza służby więziennej do pełnienia służby. Przepis ten odnosi się do stanu zdrowia funkcjonariusza, nie zaś do samego faktu przedłożenia zwolnienia lekarskiego". Stawienie się w miejscu pracy bez odpowiednich, ważnych badań lekarskich nie oznacza, że przerwaniu uległ okres nieobecności w służbie funkcjonariusza, skoro służby tej funkcjonariusz nie pełnił i pełnić nie mógł bez uprzedniego przedstawienia aktualnych badań profilaktycznych lub orzeczenia właściwej komisji lekarskiej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 299/18).

Tym samym skonstatował organ odwoławczy, że związku z faktem zaprzestania przez funkcjonariusza pełnienia służby z powodu choroby i gdy przez ponad 12 miesięcy służby tej nie pełnił, organ I instancji miał podstawy do zastosowania wobec funkcjonariusza instytucji przewidzianej w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej.

Wskazał przy tym organ odwoławczy, że decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, iż z jednej strony decyzję co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza ustawodawca pozostawia właściwym organom służby więziennej, ale jednocześnie wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione, aby organ mógł w ogóle rozpocząć rozważania w tym przedmiocie. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala organom administracji publicznej na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Ustawodawca, wprowadzając w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o SW, dał możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, ze względu na dobro służby w szerokim znaczeniu, pozostawiając w tym względzie swobodę organom służby więziennej. Powołana regulacja jest wyrazem dostrzegania przez ustawodawcę w tego rodzaju sytuacji potrzeby ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Stwierdzenie nieprzydatności funkcjonariusza do służby nie musi ograniczać się zatem do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem funkcjonariusza w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

Zdaniem organu odwoławczego Dyrektor AŚ wyjaśnił należycie i w sposób niebudzący wątpliwości dlaczego zdecydował się na skorzystanie z takich uprawnień, a w szczególności dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy interes strony nie mógł zyskać przewagi nad interesem służby tożsamym z interesem społecznym. W jego ocenie organ I instancji wskazał zarówno na przesłanki faktyczne powodujące konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jak i przepisy prawa, które były podstawą zwolnienia funkcjonariusza. Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 7 Kpa, w jego opinii organ I instancji uzasadnił pojęcie interesu społecznego, który wynika ze szczególnego charakteru służby w służbie więziennej, jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa oraz osób odbywających karę pozbawienia wolności. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji należycie wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawach dotyczących funkcjonariuszy służb mundurowych (Służby więziennej, Policji) interes społeczny często uznawany jest za tożsamy z interesem danej służby (np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2149/13, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2920/14).

Stwierdził organ II instancji, że Dyrektor AŚ podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby kierował się w pierwszej kolejności ważnym interesem służby, czyli koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki penitencjarnej, zabezpieczenia prawidłowego toku pełnienia służby w Dziale Ochrony AŚ i przez ten pryzmat ocenił interes strony.

Jednocześnie wskazał organ odwoławczy, że dobro służby naruszają takie zachowania (zaniechania), które są nie do pogodzenia z jej zadaniami, etosem lub cechami, jakie musi posiadać funkcjonariusz publiczny. Zbliżony pojęciowo "ważny interes służby" rozumiany jest jako interes społeczny, a pojmowany jako troska o dobro wspólne, tj. zapewnienie prawidłowej realizacji ustawowych zadań nałożonych na służbę więzienną. Powszechnie przyjmuje się, że interes społeczny i indywidualny interes obywatela są równorzędne, ale zasada ta nie ma bezwzględnego charakteru. Argumentując wyjaśnił także organ odwoławczy, że niewątpliwie cechą, którą powinien posiadać każdy funkcjonariusz, jest dyspozycyjność. W sytuacji notorycznie powtarzających się zwolnień lekarskich funkcjonariusz nie wykonuje zadań służbowych, czyli traci tę cechę. Funkcjonariusz przebywający często na zwolnieniach lekarskich nie jest dyspozycyjny, bowiem nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych. Nie może w tej sytuacji skutecznie powoływać się na swój interes, bowiem jego postawa wpływa negatywnie na organizację służby i dobro służby więziennej oceniane przez pryzmat zadań tej formacji (tak E. Wasilewski, Służba a absencja chorobowa, Forum Służby więziennej. Maj 2019).

Zaznaczył przy tym organ II instancji, że szczególny charakter służby publicznej w formacjach mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym również w zakresie jego utraty. Służba w formacjach mundurowych wyróżnia się bowiem zakresem przydzielonych im zadań, które mają charakter wieloaspektowy i ukierunkowane są na utrzymanie szeroko rozumianego porządku i bezpieczeństwa publicznego. Istotne znaczenie ma w praworządnym państwie umożliwienie skutecznego wykonywania przez formacje mundurowe zadań z zakresu bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Z tego właśnie względu wymagania w stosunku do funkcjonariuszy muszą być wysokie. Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają funkcjonariusze, jest zatem, aby osoby pełniące służbę w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. W przedmiotowej sprawie interes funkcjonariusza nie mógł zyskać przewagi nad interesem spłecznym, tzn. dobrem służby więziennej i ta okoliczność nie budzi zdaniem organu II instancji żadnych wątpliwości.

Kontynuując odwołał się organ odwoławczy do motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, akcentujących, że sprawowanie służby publicznej musi być ujmowane nie tylko w kategoriach przywilejów, lecz raczej w kategoriach posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne. Stosunek funkcjonariusza służby więziennej jest administracyjnym stosunkiem służbowym, który cechuje wzmożona ochrona jego trwałości. Zasada trwałości stosunku służbowego nie ma jednak charakteru absolutnego. W przypadku choroby zapewnia się funkcjonariuszowi ochronę przed przedwczesnym zwolnieniem go służby. Ustalone przez ustawodawcę gwarancje dotyczą jednak tylko 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Po upływie tego okresu dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego i to niezależnie od tego czy funkcjonariusz jest nadal chory, czy też deklaruje on chęć powrotu do służby z uwagi na odzyskanie zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zadań służbowych. Następnie za WSA we Wrocławiu podał organ odwoławczy, że każda długotrwała choroba funkcjonariusza negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych służby więziennej i możliwość sprawnego realizowania zadań, jakie zostały przypisane tej formacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 listopada 2019 r., sygn.akt IV SA/Wr 365/19).

Uzasadniając decyzję o zwolnieniu strony ze służby w trybie art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej w ocenie organu II instancji wskazał organ I instancji na przesłanki, które pozwalały mu na podjęcie takiego rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, wszak został przekroczony okres 12 miesięcy nieobecności funkcjonariusza w służbie spowodowany chorobą i taka okoliczność nie budzi żadnych wątpliwości. Wyjaśnił przy tym, że w odniesieniu do funkcjonariusza, który od 12 miesięcy zaprzestał służby z powodu choroby, możliwość pozostawienia go w służbie winna być oceniana z punktu widzenia określonych w ustawie zadań funkcjonariusza służby więziennej, interesu służby a ponadto uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowego działania kierowanych przez nich pionów służby oraz kształtowania składu osobowego podległego im zespołu funkcjonariuszy. Z punktu widzenia interesu służby istotne jest, aby osoby pełniące służbę w służbie więziennej należycie wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem – na co zwrócił uwagę Dyrektor Okręgowy SW – z uwagi na stan zdrowia, funkcjonariusz wykazywał brak dyspozycyjności, co niezależnie od przyczyny takiego stanu rzeczy, w sposób oczywisty było sprzeczne z interesem służby. Długotrwała jego nieobecność w służbie wiązała się z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy dodatkowymi zadaniami, przez co dochodziło do kumulacji obowiązków wykonywanych przez jedną osobę. Budziło to oczywiste niezadowolenie wśród pozostałych funkcjonariuszy działu ochrony i wpływało na atmosferę panującą w dziale.

Organ odwoławczy zaznaczył nadto, że zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych "(...)Długotrwała nieobecność w służbie niewątpliwie obciąża innych funkcjonariuszy ponadwymiarową pracą oraz dezorganizuje wykonywanie ustawowych zadań. Może również, powodować napięcia i konflikty oraz prowadzić do obniżenia poziomu motywacji i zaangażowania w realizacji zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny w samej jednostce", (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 299/18).

Mając na względzie całokształt poczynionych ustaleń stwierdził organ odwoławczy, że żadne istotne fakty nie przemawiają za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes funkcjonariusza był ważniejszy od dobra służby. Długotrwałe, stale powtarzające się absencje chorobowe funkcjonariusza negatywnie wpływały na sprawne zarządzanie kadrami w celu realizacji ustawowych zadań służby więziennej. Podkreślił, że przełożeni funkcjonariusza nie mogą być pozbawieni możliwości takiego doboru kadry, który będzie gwarantował, że służbę będą pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb formacji.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżył funkcjonariusz orzeczenie odwoławcze w całości, zarzucając mu naruszenie art. 96 ust. 2 pkt 6 i art. 218 ust. 1 ustawy o służbie więziennej przez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego ustalenia, że przez ponad 12 miesięcy nie pełnił służby z powodu choroby oraz na skutek przekroczenia uznania administracyjnego odnośnie do zwolnienia go ze służby w sytuacji, gdy orzeczone zostało jego inwalidztwo w związku ze służbą więzienną.

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, a także przeprowadzenie dowodu z orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we W. nr [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. na okoliczność trwałej niezdolności skarżącego do służby więziennej, która pozostaje w związku z tą służbą.

W jej uzasadnianiu autor skargi rozwinął zarzuty przytoczone w jej petitum. W zasadniej kwestii autor skargi powtórzył dotychczas prezentowane, podniesione w odwołaniu zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie. Zaznaczył, że od dnia 28 kwietnia 2021 r. do 21 kwietnia 2022 r. skarżący był bez przerwy nieobecny w służbie z uwagi na zwolnienie lekarskie. Jednak w dniu 22 kwietnia 2022 r., czyli przed upływem 12 miesięcy nieobecności w służbie, stawił się do służby.

Przypomniał, że został skierowany do lekarza medycyny pracy, u którego badanie zostało wyznaczone na dzień 25 kwietnia 2022 r. Lekarz medycyny pracy uznał, że skarżący powinien zostać skierowany na komisję lekarską MSWiA w celu ustalenia stopnia zdolności do służby, ustalenia zdolności do służby na zajmowanym stanowisku, określenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego. Dyrektor AŚ skierował skarżącego na komisję w dniu 28 kwietnia 2022 r. [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we W. orzeczeniem z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr [...], orzekła o trwałej niezdolności skarżącego do służby więziennej, która pozostaje w związku z tą służbą. Orzekając – jak podał skarżący – o inwalidztwie trzeciej grupy w orzeczeniu zostało także wskazane, że inwalidztwo istnieje od 2 sierpnia 2022 r., oraz że skarżący jest zdolny do pracy.

Ponadto zdaniem skarżącego organy odwoławczy błędnie przyjął, że w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej, tj. że nieobecność funkcjonariusza w służbie spowodowana chorobą trwała nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. Zaakcentował, że uwzględniając treść zaświadczenia lekarskiego z dnia 25 kwietnia 2022 r., dla oceny możliwości zastosowania tego przepisu niezbędne było ustalenie przez komisję lekarską MSWiA, czy w okresie od dnia 22 kwietnia 2022 r. do dnia 28 kwietnia 2022 r. był zdolny do służby na zajmowanym stanowisku służbowym oraz ustalenie stopnia zdolności do służby. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska wskazał, że jest ono zbieżne z tym jakie wyraził NSA w wyroku z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3343/18. Konstatując podniósł, że konsekwencją stwierdzenia tej zdolności w okresie do dnia 28 kwietnia 2022 r. byłoby przyjęcie, że okres 12 miesięcy, o którym mowa w powołanym przepisie został przerwany. Na zakończenie wyraził pogląd, że przekroczeniem uznania administracyjnego jest zaakceptowanie jego zwolnienia ze służby w oparciu o art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej, gdy to właśnie warunki służby doprowadziły do jego niezdolności do służby.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia. Nadto organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej: P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptację uznaje, co do zasady, stanowisko skarżącego.

Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pomiędzy organem a skarżącym stała się wykładnia art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej, a następnie jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Istota jego sprowadza się do oceny czy stawienie się do służby przy jednoczesnym braku zaświadczenia o ustaniu przyczyny zaprzestania służby z powodu L4 wypełnia przesłankę nieobecności w służbie spowodowanej chorobą trwającą nieprzerwanie przez okres 12 m-cy, jak twierdzi organ uznający przy tym, że stawienie się do służby przed uzyskaniem zaświadczenia o zdolności do służby nie stanowi przerwania biegu okresu, o którym mowa w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o SW, czy wprost przeciwnie – jak podnosi strona skarżąca. Równocześnie uzasadniając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w trybie art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej organy tak I jak i II instancji wskazały również na przesłanki, które – w ich ocenie – pozwalały na podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Zaakcentowały organy obu instancji, że długotrwała nieobecność w służbie niewątpliwie obciąża innych funkcjonariuszy ponadwymiarową pracą oraz dezorganizuje wykonywanie ustawowych zadań.

Jakkolwiek nie sposób nie zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że uzasadnia zwolnienie ze służby: po pierwsze – nieobecność w służbie spowodowana chorobą, trwającą nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy, jak i po drugie – w odniesieniu do funkcjonariusza, który od 12 miesięcy zaprzestał służby z powodu choroby, możliwość pozostawienia go w służbie winna być oceniana z punktu widzenia określonych w ustawie zadań funkcjonariusza służby więziennej, interesu służby a ponadto uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowego działania kierowanych przez nich pionów służby oraz kształtowania składu osobowego podległego im zespołu funkcjonariuszy – to już nie można uznać, jak czynią to organy, że okoliczności te w pierwszym przypadku ziściły się, a w drugim zostały należycie uzasadnione i wykazane.

Przypomnienia wymaga – co nie jest w sprawie kwestionowane – że długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie związana jest z jego przebywaniem od dnia 28 kwietnia 2021 r. do dnia 21 kwietnia 2022 r. nieprzerwanie na zwolnieniach lekarskich (L4). Niesporne jest także, że:

po pierwsze – w dniu 22 kwietnia 2022 r., zatem przed upływem 12 miesięcy nieobecności w służbie skarżący stawił się do służby i zgłosił swoją gotowość do jej pełnienia;

po drugie – lekarz medycyny, do ktorego został skarżący skierowany na dzień 25 kwietnia 2022 r., uznał, że powinienem on zostać poddany badaniu przez komisję lekarską MSWiA w celu ustalenia stopnia zdolności do służby, ustalenia zdolności do służby na zajmowanym stanowisku, określenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego;

po trzecie – organ pierwszoinstancyjny pomimo skierowania skarżącego na komisję lekarską jeszcze przed uzyskaniem stanowiska komisji lekarskiej wydał w dniu 10 czerwca 2022 r. decyzję personalną utrzymaną w mocy objętą skargą decyzją personalną z 5 sierpnia 2022 r., zatem organ odwoławczy rozstrzygał już po orzeczeniu [...] Rejonowej Komisji Lekarska podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we W. z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr [...], jednakże orzeczenia tego nie ocenił, nie wiadomo przy tym dlaczego.

Zdaniem Sądu dla rozpoznania niniejszej sprawy i właściwej wykładni art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy kwestie te mają kluczowy charakter. Przypomnienia wymaga, że stosownie do treści art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającej nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. Z kolei mocą § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie stosowania do funkcjonariuszy służby więziennej przepisów Kodeksu pracy w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1168 ze zm.), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 117 ust. 3 ustawy o służbie więziennej – kierownik jednostki organizacyjnej służby więziennej w celu realizacji zadań w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny służby przestrzega przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy określonych w art. 217-2221, art. 228 § 3, art. 229 § 2-7, art. 2373 i art. 2375 Kodeksu pracy. W przypadku niezdolności do służby trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą, funkcjonariusz podlega kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania służby na dotychczasowym stanowisku. Kierownik jednostki organizacyjnej służby więziennej nie może dopuścić do służby funkcjonariusza bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do służby na określonym stanowisku. Przy czym okres oczekiwania na badania lekarskie jest istotny zarówno w aspekcie praw pracownika jak i obowiązków pracodawcy. Nie jest zatem prawnie obojętny w ramach stosunku nawiązanego pomiędzy pracodawca a pracownikiem, albowiem okres ten ma znaczenie przy zaliczaniu go czy to do okresu lat pracy, czy dni nieobecności. I o ile nie jest to okres za który przysługuje wynagrodzenia, wszak pracownik nie świadczy pracy z powodu nieobecności usprawiedliwionej, to nie jest to zarazem okres, który stanowiłby dla pracownika podstawy do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Okres nieobecności w przedmiotowej sprawie nie ustał po 21 kwietnia 2022 r., jednakże – co ważne – okres nieobecności po tej dacie nie można utożsamiać z nieprzerwanym okresem spowodowanym chorobą – jak stanowi art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej w sytuacji gdy brak jest w tym przedmiocie stanowiska wyspecjalizowanej lekarskiej jednostki orzeczniczej powołanej do orzekania w sprawach zdolności bądź niezdolności do służby, o czym szerzej poniżej.

Skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym przedmiocie w wyroku NSA z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3343/18, w którym Sąd ten dokonał wykładni art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej. Zdaniem NSA przywołany przepis przewiduje, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającą nieprzerwanie 12 miesięcy. Hipotezą normy – na co zwrócił uwagę NSA – objęto zatem jedynie taki przypadek, gdy doszło do nieobecności funkcjonariusza w służbie z powodu choroby trwającej nieprzerwanie 12 miesięcy. Przy czym przy rozważaniu zagadnienia przerwania biegu okresu wskazanego w tym przepisie istotne jest ustalenie zdolności, a więc stanu zdrowia funkcjonariusza do pełnienia służby, a nie okoliczność, czy został dopuszczony do wykonywania obowiązków służbowych. Jak wskazano powyżej w sprawie jest niesporne, że skarżący był nieobecny w służbie z powodu choroby od dnia 28 kwietnia 2021 r. do dnia 21 kwietnia 2022 r., nieprzerwanie przebywając na zwolnieniach lekarskich. Do służby stawił się w dniu 22 kwietnia 2022 r. Z uwagi na nieobecność w służbie spowodowanej chorobą trwającą powyżej 30 dni, nie mógł zostać do służby dopuszczony na dotychczas zajmowanym stanowisku, co w sposób jednoznaczny wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie stosowania do funkcjonariuszy służby więziennej przepisów Kodeksu pracy w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 117 ust. 3 ustawy o służbie więziennej. W przypadku niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą, pracownik podlega ponadto kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku (§ 4). Z art. 229 § 4a Kodeksu pracy wynika, że wstępne, okresowe i kontrolne badania lekarskie przeprowadza się na podstawie skierowania wydanego przez pracodawcę.

Tym samym podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie organy służby więziennej orzekły albo przedwcześnie, jak organ I instancji, albo bez uwzględniania okoliczności istniejących w dniu orzekania, jak organ II instancji. Wszak orzekały de facto bez uwzględnienia stanowiska [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we W. zawartego w jej orzeczeniu z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr [...]. W konsekwencji nie wyjaśniły w sposób pełny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii spełnienia przesłanki określonej w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o SW, tj. czy nieobecność skarżącego w służbie spowodowana chorobą trwała nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. Jak wyżej wskazano, uwzględniając przede wszystkim treść zaświadczenia lekarskiego z dnia 25 kwietnia 2021 r. (str. 3 akt administracyjnych) dla oceny możliwości zastosowania przez organy w niniejszej sprawie tego przepisu niezbędne było ustalenie przez komisję lekarską MSWiA, tak czy skarżący po zakończeniu zwolnienia lekarskiego, czyli po 21 kwietnia 2022 r. był zdolny do służby na zajmowanym stanowisku służbowym, jak i ustalenie stopnia zdolności do służby, czy też nie – ale – i z jakim wskazaniem. Od stanowiska Komisji uzależnione jest bowiem przyjęcie, że okres 12 miesięcy, o którym mowa w powołanym przepisie został przerwany lub nie został przerwany. Pracodawca ma nie prawo ale obowiązek ustosunkować się do wyników badań kontrolnych i zaleceń lekarza orzecznika. Tak więc, jeżeli stan zdrowia pracownika skierowanego na badania nie pozwala na powrót do pracy na stanowisko zajmowane przed okresem niezdolności do pracy, pracodawca zobligowany jest do jego reorganizacji pracy danej osoby. Pracodawca w takim przypadku powinien odsunąć pracownika od pracy, może on np. przenieść pracownika na inne stanowisko, które nie nadwyręży stanu zdrowia pracownika. Ustalenie chociażby niezdolności w tym przedmiocie skutkowałoby bowiem uznaniem, że okres ten nie został przerwany, a więc zostały spełnione przesłanki do zastosowania w sprawie omawianego przepisu. Wyjaśnić przy tym należy, iż zasadnie wskazuje się w przywoływanych przez organy judykatach, że art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej stanowi instrument kształtowania polityki kadrowej w tej służbie w sposób umożliwiający zwolnienie funkcjonariusza, który jest nieobecny w służbie z powodu choroby nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy, to jednak nie może być on wykładany w sposób umożliwiający jego nadużycie przez organ poprzez niewyjaśnienie, czy funkcjonariusz, który stawi się do służby, poddany badaniu lekarskiemu jest zdolny do jej pełnienia.

W niniejszej sprawie brak prawidłowego ustalenia, czy okres, o którym mowa w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej został nieprzerwany, skutkuje stwierdzeniem, że organy nie ustaliły okoliczności mających wpływ na uznanie, czy ziściły się przesłanki w nim określone. Przepis ten, co wymaga podkreślenia, nie obejmuje sytuacji, w której funkcjonariusz przed upływem 12-miesięcznego okresu, o którym w nim mowa, stawia się do służby w celu jej podjęcia, a następnie przedkłada zaświadczenie lekarskie informujące jedynie o konieczności skierowania na komisję lekarską MSWiA celem ustalenia zdolności do służby, ustalenia zdolności do służby na zajmowanym stanowisku, które organ przyjmuje jako dokument stwierdzający przeciwwskazania do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku.

Równocześnie motywując wydane w przedmiotowej sprawie decyzje personalne orzekające w sprawie organy podniosły, że:

po pierwsze – z uwagi na stan zdrowia funkcjonariusz wykazywał brak dyspozycyjności, co niezależnie od przyczyny takiego stanu rzeczy, w sposób oczywisty było sprzeczne z interesem służby,

po drugie – długotrwała nieobecność w służbie wiązała się z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy dodatkowymi zadaniami, przez co dochodziło do kumulacji obowiązków wykonywanych przez jedną osobę; budziło to oczywiste niezadowolenie wśród pozostałych funkcjonariuszy działu ochrony i wpływało na atmosferę panującą w dziale.

Mając na uwadze stanowisko orzekających w sprawie organów akcentujących dobro służby, a także wskazujących na przesłanki, które pozwalały na podjęcie takiego rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, dostrzeżenia wymaga, że ani organ I instancji ani też II instancji nie wskazały, ani na czym polegały dodatkowe obowiązki, jak zwiększała się liczba nadgodzin w stosunku do konkretnych funkcjonariuszy, ani też nie udokumentowały ewentualnych skarg czy zastrzeżeń wnoszonych, czy to na piśmie raportem, czy ustnie a dokumentowanych zapiskami urzędowymi przełożonych (oddziałowych, dowódców zmiany czy kierowników działów), co nie pozwala na ustosunkowanie się do tych argumentów, mogących wszak z uwagi na ogólnikowość stanowić uzasadnienie każdej innej decyzji. Uwaga ta jest istotna, albowiem wskazały organy na ogólną liczbę godzin (1968). Nie wiadomo także jak przebiegała dotychczasowa służba skarżącego, albowiem organ pierwszoinstancyjny wskazał tylko przy podawanym okresie służby ocenę dobrą lub zadawalającą, nie podał natomiast czy funkcjonariusz był nagradzany, czy były na niego skargi etc. Te indywidualne oceny i opinie winny organy wziąć pod uwagę zważając pomiędzy interesem funkcjonariusza a interesem służby, co z kolei poddawałoby się kontroli sądowej. Brak w aktach administracyjnych dokumentacji z przebiegu służby funkcjonariusza wpływa także na ograniczoną kontrolę podjętych w sprawie decyzji i argumentów przytoczonych na poparcie wyrażonego w nich stanowiska, czego nie można zaakceptować.

Dostrzec przy tym należy, że w pragmatykach służbowych wyróżnia się podział na dwa katalogi przyczyn uzasadniających zwolnienie ze służby, jak przyczyny obligatoryjne oraz przyczyny fakultatywne. Stwierdzenie przyczyn obligatoryjnych, jak np. trwała niezdolność do służby, skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, zrzeczenie się obywatelstwa polskiego lub nabycie innego obywatelstwa, zobowiązują organ do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Natomiast ocena wystąpienia fakultatywnej przesłanki zwolnienia ze służby pozostawiona została przez ustawodawcę uznaniu administracyjnemu organu, którego granice wyznacza przepis art. 7 Kpa. Wynika z niego, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 7 Kpa nie określa hierarchii tych wartości, można więc przyjąć, że interes społeczny oraz interes obywateli są prawnie równorzędne. Oznacza to, że organ powinien załatwić sprawę, realizując w sposób możliwie najpełniejszy oba rodzaje interesów (zob. wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, Legalis nr 28321; W. Witoszko, Ochrona trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych, Białystok 2019, s. 106-107). Uregulowanie przesłanek zwolnienia ze służby o charakterze ogólnym powoduje, że zamknięte katalogi przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby, które enumeratywnie wyliczają rodzaje przyczyn, pozostają w tym zakresie otwarte. Wpływa to na osłabienie trwałości zatrudnienia funkcjonariuszy służb mundurowych co z kolei wymaga od organu starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w aspekcie zindywidualizowanym, poddającym się kontroli. Pojęcie "ważny interes służby" nie jest zdefiniowane, zatem przesłanka ta powinna być w każdej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności ją kreujących, a także kryteriów dokonanej oceny w aspekcie zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1640/14, wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1603/07). W jednym z wyroków NSA stwierdził, że uwzględnieniu podlegają okoliczności merytoryczne, jak też reguły ogólne postępowania, w tym zasady praworządności, a także interes organu oraz interes strony – tak wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1491/14.

Oceniając przesłankę "ważny interes służby" należy uwzględnić okoliczności dotyczące zachowania się funkcjonariusza w służbie i w życiu prywatnym bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby, czego w sprawie nie zrealizowano. Wykazanie ziszczenia się przesłanki "ważny interes służby" należy do organu w kontekście danej sprawy. Oznacza to, że organ musi dokonać analizy stanu faktycznego i ocenić, czy zdarzenia kwalifikowane ujemnie, w aspekcie zasad deontologii zawodu funkcjonariusza służby więziennej i etosu służby, uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego z tym funkcjonariuszem. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że fakultatywna podstawa zwolnienia ze służby związana z ważnym interesem służby występuje wówczas, gdy w ocenie przełożonych, z uwagi na dobro służby, funkcjonariusz nie powinien z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalszej służby, ale nie istnieją przesłanki do zwolnienia go ze służby na innej podstawie ustawowej. Podkreśla się przy tym, że stwierdzenie nieprzydatności funkcjonariusza do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem w służbie lub poza nią, jeżeli uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Jednocześnie do takich zachowań czy okoliczności w orzecznictwie zaliczono m.in. długotrwałe absencje spowodowane korzystaniem ze zwolnień lekarskich, które wymagają podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy, służbę w ponadnormatywnym wymiarze itp.), a także ograniczoną zdolność funkcjonariusza do służby, uniemożliwiającą jej pełnienie bez obciążania dodatkowymi obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy (zob. np. wyrok NSA z 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 445/11; wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 784/13 czy wyrok NSA z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1539/16). Przy czym działania te powinny zostać wykazane w sposób poddający się ocenie, chociażby czy były to sytuacje odosobnione, czy wprost przeciwnie, ilu funkcjonariuszy było zatrudnionych w danym Zakładzie czy dziale w tożsamym czasie, ilu pozostawało w czynnej służbie, ilu z kolei na L4, planowanych urlopach etc.

Kwestie te są istotne, albowiem inna podstawa zwolnienia występuje w omawianych sytuacjach niż stwierdzona przez orzekające w sprawie organy, które powołały się na podstawę ustanowioną w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej, a nie w pkt 10 ust. 2 art. 96 tej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w aspekcie tych przesłanek zwolnienia akcentuje się, że wszystkim funkcjonariuszom przyznano jedynie ochronę czasową, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni w omawianym trybie zwolnieni ze służby. Oznacza to, że dopóki nie upłynie 12-miesięczny okres niepełnienia służby z powodu choroby, z funkcjonariuszem nie można na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej rozwiązać stosunku służbowego. Później, po zakończeniu okresu ochronnego, kwestia pozostawienia tych osób w służbie oraz terminu ewentualnego zwolnienia ze służby, zależy od uznania właściwych przełożonych – tak NSA w wyroku z 15 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2593/21.

W uzasadnieniu wyroku z 27 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 667/18, WSA w Łodzi zasadnie stwierdził, że "(...) Nie wymaga natomiast szczególnego dowodzenia fakt, że każda długotrwała choroba funkcjonariusza negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych służby więziennej i możliwość sprawnego realizowania zadań, jakie zostały przypisane tej formacji. Nadmienić przy tym wypada, że z uwagi na charakter tej służby i miejsce jej pełnienia przez skarżącego, zapewnienie efektywności jej funkcjonowania leży w żywotnym interesie społecznym". Skoro jest prawnie dopuszczalne zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o służbie więziennej, tj. gdy dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie daje się pogodzić z dobrem służby, co jest najdalej idącą konsekwencją długotrwałej absencji chorobowej, to jednakże nie brak dyspozycyjności w wyniku długotrwałych zwolnień lekarskich stanowił podstawę zwolnienia.

Podsumowując należy powtórzyć, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o SW nie wprowadza obligatoryjności zachowania się organu w razie spełnienia się omówionych wyżej przesłanek, lecz ma charakter fakultatywny poprzez użycie sformułowania "może zwolnić". Jest to zatem kwestia wyboru organu, czy przy ziszczeniu się okoliczności prawotwórczych objętych hipotezą normy art. 96 ust. 2 pkt 6 tej ustawy skorzystać z możliwości usunięcia funkcjonariusza ze służby. Kategoria uznania administracyjnego oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru kierunku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wszakże działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 Kpa dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Rozstrzygnięcie podejmowane w ramach tej instytucji nie może cechować się arbitralnością lub być oparte wskutek przyjęcia niedozwolonych kryteriów. Ocena, co należy wyeksponować, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony, czyli wyważenia przez organ obu interesów, przy czym – o czym także powyżej a ustawodawca w art. 7 Kpa nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to znaczy, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie prawotwórcze w sprawie. Kontrola w takich przypadkach dotyczy oceny prawidłowości procesu wydania decyzji, czyli spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, zrealizowania gwarancji procesowych przysługujących stronie postępowania. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W tego typu sprawach sądy administracyjne nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy na kanwie konkretnych okoliczności danej sprawy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy powinnościom tym nie sprostały, albowiem – jak wykazano powyżej – orzekając na podstawie art. art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej organ pierwszoinstancyjny pomimo skierowania skarżącego na komisję lekarską jeszcze przed uzyskaniem stanowiska komisji lekarskiej wydał w dniu 10 czerwca 2022 r. decyzję personalną a organ odwoławczy decyzją personalną z 5 sierpnia 2022 r. utrzymał ją w mocy, przy czym pominął orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we W. z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr [...]. Nadto skupiając wywody na długotrwałej absencji skarżącego w służbie i negatywnych jej skutkach dla służby pominęły, że podstawą rozstrzygnięcia nie jest art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podkreślenia wymaga także, że organ odwoławczy nie uwzględnił istotnych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a dotyczących orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarska podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we W. z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr [...]. Równocześnie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. ab initio - sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Nadto stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wobec stwierdzenia zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzję tę należało uchylić. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., uzasadnione było również uchylenie decyzji organu I instancji, który – jak trafnie wskazał organ odwoławczy – zobowiązany był rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, przemawiające za i przeciw rozstrzygnięciu, biorąc pod uwagę również słuszny interes strony, czego właśnie zdaniem Sądu nie uczynił.