Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 582/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 568/06 w sprawie ze skargi A. W.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A. W.-K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku A. W.-K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa budynku mieszkalnego - jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w Krakowie obr. [...] K. przy ul. P. w K.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 163 poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.). Organ stwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego toku ustalono, że w obszarze analizowanym nie ma działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (od ul. Podłużnej), która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak podano, najbliższe zabudowane działki nr [...] i [...] są usytuowane przy innej drodze publicznej to jest przy ul. [...], a działki nr [...] i [...] dostępne z ul. P. usytuowane są w odległości 240 m od granicy północnej. W świetle tych ustaleń organ uznał, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkujący wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Od decyzji odwołanie złożyła A. W.-K. podnosząc, że działka przeznaczona pod zabudowę powstała w drodze scalenia i podziału zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2001 r. - celem lokalizacji zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa na tym terenie jest zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, w którym teren przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną niskiej intensywności. W odległości ok. 100 m przy ul. [...] i ok. 240 m przy skrzyżowaniu ul. P. i P. znajdują się działki zabudowane domami jednorodzinnymi, które można uznać za "sąsiednie" i dostępne z tej samej drogi publicznej, co oznacza, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie jest uzasadniona.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż warunkiem koniecznym do ustalenia warunków zabudowy jest istnienie w sąsiedztwie przynajmniej jednej, zabudowanej w określony sposób działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej (co działka inwestycyjna) drogi publicznej. Tak rozumiana zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego to jest ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość. Organ stwierdził także, że w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej - ul. P., która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy na działce nr [...] w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeznaczona pod inwestycję działka nr [...] jest usytuowana po wschodniej stronie ul. Podłużnej, w głębi obszaru, przy sięgaczu drogowym, wytyczonym na działce nr [...], a najbliższe zabudowane działki nr [...] i [...] znajdują się przy innej drodze publicznej - ul. [...]. Działki nr [...] i [...], położone w odległości 240 m od północnej granicy działki, są natomiast dostępne z ul. P.. Nie jest zatem spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalający na ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa nie stanowi podstawy do wydawania decyzji. Obowiązujące przy ustalaniu warunków zabudowy przepisy nakazują dostosowanie nowej zabudowy do istniejącego w danym miejscu stanu i rodzaju dotychczasowej zabudowy. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nie można było także uznać za "sąsiednie" działek zlokalizowanych w odległości 240 m przy skrzyżowaniu ul. P. i P.. Kolegium wskazało, iż pojęcie działki sąsiedniej należy (w szerokim znaczeniu) rozumieć jako znajdującej się w pewnym obszarze tworzącym harmonijny układ i urbanistyczną całość. Całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem "sąsiedztwo", ustawodawca narzuca pewną bliskość.

Skargę na decyzję złożyła A. W.-K. żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji poprzedzającej ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, a ponadto zakwestionowała pojęcie sąsiedztwa przyjęte przez organ odwoławczy. Zwróciła uwagę na krótki okres czasu, który upłynął od dnia uprawomocnienia decyzji o podziale i scaleniu z dnia 12 września 2001 r., na podstawie której zarówno działka skarżącej, jak i działki sąsiednie zyskały status działek przeznaczonych pod zabudowę do dnia 31 grudnia 2002 r. kiedy to obowiązujący ówcześnie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa stracił ważność. Skarżąca podniosła, że planowany przez nią sposób zagospodarowania działki jest kontynuacją istniejącej w tym rejonie miasta zabudowy i jedynym właściwym sposobem zagospodarowania terenu zgodnym z jego przeznaczeniem po przeprowadzeniu scalenia i podziału; jest również zgodny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa. Decyzja odmowna narusza zasady ładu przestrzennego, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymusza, by skarżąca poszerzyła elewację frontową działki tak, aby zabudowa istniejąca przy ul. P. mogła być potraktowana jako "sąsiednia". Ponadto skarżąca podniosła, że dla działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie (nr ewid. [...] - [...],[...]) trwa postępowanie o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 568/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) w art. 1 ust. 1 określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy nakazuje uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. prawo własności, które uprawnia właściciela, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierania z niej pożytków i innych dochodów z rzeczy. Granice prawa własności określa m.in. tzw. władztwo planistyczne, czyli ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaznaczył, że plany nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawo właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Sąd wyjaśnił również, że własność należy zaliczać do katalogu konstytucyjnych praw podstawowych, które podlegają ochronie prawnej. Może być ona ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stąd uznał, że konfrontacja między własnością a ładem przestrzennym musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe. W podobny sposób należałoby ocenić konflikty, które występowałyby z innymi wartościami, o których stanowi art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu na ochronę konstytucyjnego prawa własności zważać należy przede wszystkim w sprawach planistycznych załatwianych w drodze decyzji. Można w ten sposób ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy podstawą decyzji jest ustawa, a nie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie. Sąd podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym akcentuje konstytucyjne prawo własności. Ustawodawca dał temu wyraz w art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1. Wśród tych warunków, pkt 1 mówi o tym iż "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Zdaniem Sądu, ustawodawca stanowiąc o "kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników" nawiązał do określonego w art. 2 pkt 1 pojęcia "ładu przestrzennego" czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzyć ma harmonijną całość z uwzględnianiem rozmaitych wymagań, w tym m.in. kompozycyjno-estetycznych. W sytuacji braku jakiejkolwiek zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która ma zostać zabudowana, "ład przestrzenny" może być kształtowany w sposób dowolny, gdyż nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy. Nie można natomiast akceptować stanowiska przeciwnego, zakładającego odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy w braku zabudowy sąsiedniej, do której można by nawiązać. Takie stanowisko - zdaniem Sądu - byłoby sprzeczne z art. 64 ust. 2 ustawy. Właściciel działki budowlanej ma bowiem prawo zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. To uregulowanie jest zgodne z treścią prawa własności przewidzianą w art. 140 K.c. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, wspominając o możliwych granicach prawa własności podkreśla, iż nie mogą one naruszać istoty prawa własności. Niemożność korzystania z nabytej działki budowlanej z uwagi na wyłączenie jej zabudowy, narusza istotę prawa własności. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej nie ma żadnej innej zabudowy nie może być przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wyjaśnił też, że w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono jedynie granicę minimalną obszaru analizowanego (50 m). Oznacza to, iż w szczególnych przypadkach można rozszerzyć obszar zabudowy. Co więcej, § 4 pkt 4 rozporządzenia dopuszcza inne niż standardowe wyznaczanie linii zabudowy; podobnie jest w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 pkt 2), szerokości elewacji frontowej (§ 6 pkt 2 ) czy też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ( § 7 pkt 4). Sąd dostrzegł także naruszenia przepisów postępowania w zakresie uzgodnień decyzji. Postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 sierpnia 2005 r. dotyczyło bowiem wniosku, podczas gdy uzgodnienie powinno dotyczyć projektu decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie (ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania). Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na błędnym ustaleniu znaczenia użytego w art. 61 ustawy określenia "działka sąsiednia" oraz dokonanie wykładni art. 61 contra legem przez przyjęcie, iż w przypadku braku zabudowy na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, umożliwiającej określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, nowa zabudowa (ład przestrzenny) może być kształtowana w sposób dowolny. Kolegium zarzuciło również naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu organ zakwestionował wyrażony przez Sąd pogląd, w myśl którego "w sytuacji braku jakiejkolwiek zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która ma zostać zabudowana, ład przestrzenny może być kształtowany w sposób dowolny, gdyż z oczywistych względów nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy". Kolegium zgodziło się, że prawo własności jest prawem podstawowym, znajdującym ochronę w Konstytucji RP, przy czym wskazało na jego granice. Nie jest to prawo bezwzględne, gdyż sama Konstytucja przewiduje ograniczenie tego prawa w drodze ustawy. Ograniczenie korzystania z prawa własności wprowadza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1. Z przepisu tego wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków. Przepis ten nie został uznany za niezgodny z Konstytucją, a zatem twierdzenie, iż możliwe jest ustalenie warunków zabudowy, jeżeli nie został spełniony którykolwiek z warunków określonych w tym przepisie, a w szczególności warunek określony w punkcie istnienia zabudowy stanowiącej punkt odniesienia (art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy), w sposób rażący narusza przyjęte zasady interpretacji prawa. W ocenie Kolegium zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji pogląd w istocie sprowadza się do odmowy zastosowania art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co narusza art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W myśl tego przepisu sędziowie podlegają ustawom, co oznacza, iż nie mogą odmówić stosowania przepisów ustawy, które nie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją. Niezależnie od powyższego Kolegium podkreśliło, że - wbrew twierdzeniom Sądu - nie zawęziło pojęcia "działki sąsiedniej" do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Badając przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy oparły się na dorobku judykatury i doktryny w tym zakresie. W szczególności Kolegium uwzględniło, iż pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć tylko działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie tzn. działki graniczącej z terenem inwestycji, ale także działkę znajdującą się w obszarze tworzącym całość urbanistyczną oraz, że pojęcia dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu j zagospodarowaniu przestrzennym, nie można ograniczyć do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych, lecz należy je używać w znaczeniu zdefiniowanym w art. 2 pkt 14 ustawy. Jednocześnie Kolegium miało na względzie, że użycie przez ustawodawcę określenia "sąsiednia" nakazuje przyjęcie, że działka ta musi się znajdować w pewnej bliskości w stosunku do działki inwestora. Ten kierunek rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" został potwierdzony orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny. Organ stwierdził też, że przy badaniu spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób pominąć przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, skoro stanowi ono w świetle Konstytucji źródło prawa powszechnie obowiązującego, i skoro nie ma podstaw do przyjęcia, iż rozporządzenie to zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Określony w rozporządzeniu, w szczególności w § 3 - 8 sposób kształtowania nowej zabudowy, musi mieć zatem wpływ na dokonanie wykładni pojęcia "działka sąsiednia." Mając na uwadze sposób, w jaki należy ustalać poszczególne wskaźniki i parametry dla nowej zabudowy, a także wyżej wskazaną wykładnię pojęcia "działki sąsiedniej" Kolegium uznało, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo (czego Sąd nie kwestionował) oraz, że w obszarze tym brak jest działki sąsiedniej spełniającej warunki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ubocznie organ wyjaśnił też, że dostrzeżony przez Sąd zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny, gdyż naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Stanowisko organu współdziałającego nie miało w sprawie znaczenia, jeżeli chodzi o jej istotę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W.-K. stwierdziła, że niezrozumiałe są dla niej przyczyny konsekwentnego uniemożliwiania jej dysponowania własnością. Zaznaczyła, że nieruchomości wydzielono w wyniku przeprowadzonego scalania gruntów w latach 1996-2001. Miała ona wówczas (w dniu zakupu) przeznaczenie budowlane typu M3. Przeznaczenia tego nie kwestionował ani Urząd Skarbowy ani notariusz sporządzający akt sprzedaży. Co więcej fakt ten potwierdził w Wydział Architektury i Urbanistyki UMK. Obszar, na którym znajduje się działka od października 2004 r., jest objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po nazwą "Obszar scaleń Pylna" przewidującego na tym terenie zabudowę typu MN3 . Planu tego do dnia dzisiejszego nie uchwalono, pomimo ustawowego obowiązku nałożonego na gminy limitującego czas uchwalenia na okres roku od dnia wejścia w życie ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem treść zaskarżonego wyroku, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadała prawu (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.).

W świetle art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80. poz. 717 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. W szczególności, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza niewątpliwie ograniczenie prawa własności; stanowi również zasadniczą regulację wyznaczającą minimalne - ustawowe wymagania nowej zabudowy w zakresie utrzymania ładu przestrzennego na terenach, dla których gminy nie zdecydowały się zaprowadzić tego ładu w ramach swego władztwa planistycznego (przez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Ograniczenie prawa własności nieruchomości przez wyznaczenie dopuszczalnego kierunku rozwoju inwestycji (warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) w ramach uporządkowanych kryteriów przestrzennych znajduje umocowanie w Konstytucji. Jest to jedno z ustawowych ograniczeń, jakie ustrojodawca przewidział wprost w art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej. Rzecz jasna, ograniczenia fundamentalnych praw obywatelskich (w tym między innymi prawa własności) nie mogą być interpretowane rozszerzająco, nawet jeżeli wprowadzane są przez ustawodawcę w ramach konstytucyjnego upoważnienia i w formie ustawy. Nie mogą też wypaczać istoty chronionego konstytucyjnie prawa (por. art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji). Przyjęcie takiego kierunku interpretacji, zresztą powszechnie akceptowanego na tle unormowań Konstytucji z 1997 r., nie upoważnia jednak organów i sądów stosujących prawo do zupełnego pomijania ustawowych ograniczeń korzystania z prawa własności.

W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca jednoznacznie wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy "jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia" wymienionych w tym przepisie warunków. Konieczność ich spełnienia została zaakcentowana ("jedynie w przypadku"), gdyż chodzi o minimalne wymagania ładu przestrzennego, traktowanego przez ustawodawcę priorytetowo (art. 1 ust. 1 in fine, art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Mając to na względzie, nie sposób podzielić prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, iż "w braku jakiejkolwiek zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która ma zostać zabudowana «ład przestrzenny» może być kształtowany w sposób dowolny, gdyż z oczywistych względów nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy". Jest to pogląd zdecydowanie zbyt daleko idący i nie mający umocowania w przepisach. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej , która spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przy braku takiej działki sąsiedniej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2008, s. 492).

Przyjęcie powyższego stanowiska, zbieżnego z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie mogło jednak stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, wydał bowiem wyrok zgodny z prawem. Abstrahując od ww. poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, którego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, zgodzić należało się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż tak poważne ograniczenie korzystania z prawa własności, jakim jest odmowa ustalenia warunków zabudowy w ogóle, wymaga odniesienia decyzji do unormowań Konstytucyjnych, a także uwzględnienia treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu nie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy może nastąpić tylko wtedy, gdy w "sąsiedztwie" nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej. "Sąsiedztwo" należy rozumieć szeroko - to jest tak dalece jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć, że pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy (w zw. z art. 1 i ust. 2 pkt 1). Możliwość określenia tych relacji (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) jest wystarczającą gwarancją zachowania ładu przestrzennego. Dopóki są one czytelne i pozwalają na wyznaczenie kierunku "kontynuacji" zabudowy (z uwzględnieniem możliwości doprecyzowania go na podstawie przepisów wykonawczych - na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji), a zasada ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju nie doznają uszczerbku - dopóty nie można wydać decyzji odmownej z powodu "braku" zabudowy sąsiedniej.

Trafnie zauważa Z. Niewiadomski (op. cit., s. 492), iż celem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a w konsekwencji należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Pojęcie sąsiedztwa odnosi się natomiast do obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Takie, szerokie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku. Należałoby to zrobić opierając się na wiedzy urbanistycznej i faktycznym stanie zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Autor zauważa też, że szerokie ujęcie sąsiedztwa tworzy z niego pojęcie niedookreślone, czyli niedające się ostatecznie zdefiniować na poziomie normy prawnej. Nadanie treści temu pojęciu wymaga odniesienia do konkretnego przypadku oraz sięgnięcia do wiedzy pozaprawnej. Tego typu rozwiązanie daje organowi stosującemu prawo pewien luz interpretacyjny, ale z drugiej strony uwalnia interpretatora prawa od wielu wątpliwości, związanych z zastosowaniem sąsiedztwa w znaczeniu wąskim. Ujęcie wąskie oznacza bowiem konieczność bezpośredniego sąsiedztwa, opartego na wspólnej granicy pomiędzy działkami (działką sąsiednią oraz tą, na której powstanie inwestycja). Samo ustalenie takiego sąsiedztwa nie rodzi trudności praktycznych, tak jak ustalenie sąsiedztwa w rozumieniu szerokim. Wiąże też w sposób ścisły organ rozstrzygający sprawę. Wąskie rozumienie sąsiedztwa prowadzi jednak do znacznego rygoryzmu odnośnie do możliwości zagospodarowywania terenów pozbawionych planu miejscowego. Jeżeli obie działki przecinałaby droga publiczna, albo wąski pas lasu czy łąki, to sąsiedztwo już by nie istniało. Blokowałoby to możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że najczęściej ład przestrzenny nie byłby zagrożony lokowaną inwestycją, np. polegającą na budowie domu jednorodzinnego w okolicy, gdzie kilka podobnych domów już stoi. Zdaniem Z. Niewiadomskiego, a jego pogląd w tym zakresie w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny, należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 znaczenia szerokiego. Oznacza ono okolicę tworzącą pewną urbanistyczną całość, przy czym wymaga ona dla każdego przypadku indywidualnej oceny. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle; trzeba pamiętać, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną.

W tej sprawie zabudowania potencjalnie mogące stanowić odniesienie dla ustalenia warunków inwestycji A. W.-K. faktycznie znajdują się w znacznej odległości od jej działki. Nie oznacza to jednak, że a priori nie mogą posłużyć wyznaczeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy jako należące do obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Organ kwestii tej nie rozważył ograniczając się do wskazania, że działki dotychczas zabudowane dostępne są z innych dróg publicznych i z tego powodu nie mogą być brane pod uwagę. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzeczywiście wynika taki wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak nie spełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej. Decyzja odmowna tylko z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tytułem przykładu można wskazać sytuację, w której ustala się warunki zabudowy dla ciągu sąsiadujących działek znajdujących się na obszarze pomiędzy dwoma równoległymi drogami publicznymi. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo, że pozostałe, zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do drogi równoległej - mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (w kontekście art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Uchybienia nie mające lub nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy, co prawda, nie mogą być wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), co jednak nie oznacza, że Sąd nie może na nie zwracać uwagi - tym bardziej, jeżeli uwzględnia skargę z powodu innego - istotnego naruszenia prawa (por. art. 141 § 4 in fine P.p.s.a.). Jedynie na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w tym postępowaniu nie było podstawy do wydania postanowienia z dnia 17 sierpnia 2005 r., ponieważ uzgodnienia nie może dokonywać ten sam organ, który wydaje decyzję główną (art. 106 K.p.a. dotyczy tylko uzgodnień z innymi organami). Postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 sierpnia 2005 r. należało zatem traktować jedynie jako materiał dowodowy na potrzeby sprawy głównej o ustalenie warunków zabudowy (tak: wyrok z dnia 8 listopada 2006 r. II SA/Gd 719/095, publ. ONSAiWSA 2008/3/48).

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.