Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 343/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.

1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. K. - utrzymał w mocy decyzję

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]

sierpnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych,

prowadzonych przy budynku mieszkalnym na działkach nr ew. [...],[...] w

[...], gm. [...].

Organ odwoławczy podniósł, że sprawa ta była już kilkakrotnie rozpatrywana,

w tym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie, który wyrokiem z 28 stycznia

2010r. (VII SA/Wa 2143/09) uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] września 2009r., jak i

poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]sierpnia 2009r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy, w oparciu o art. 51 ust. 4

Prawa budowlanego, decyzją z dnia 29 lipca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany

zamienny dobudowy ganku do ww. budynku i zezwolił na wznowienie robót

budowlanych. Decyzją z dnia [...] października 2010r. [...]WINB uchylił tą decyzję i

przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie organ powiatowy decyzją z [...] marca 2011r. umorzył postępowanie

w ww. sprawie. Również i tą decyzję uchylił organ II instancji decyzją z dnia [...] maja

2011 r. a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał ww. decyzję z

dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne w celu

ustalenia, czy fundamenty przy w/w budynku są pozostałością po starym drewnianym

ganku, czy stanowią część rozebranego na przełomie lipca i sierpnia 2011 r. ganku

murowanego.

Organ II instancji uznał, że zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy.

Powołując art 105 § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo wyjaśnił pojęcie bezprzedmiotowości

postępowania administracyjnego.

Następnie wskazał, ze organ powiatowy umorzył postępowanie ze względu na

brak przedmiotu postępowania tj. ganku, wobec oświadczenia H. D. z dnia

[...] sierpnia 2011 r. o zakończeniu rozbiórki ganku. Organ stwierdził, że po rozbiórce

ganku pozostał jedynie fundament, który wg oświadczeń inwestorów stanowi

pozostałość po starym drewnianym ganku, rozebranym, a następnie wybudowanym

w jego miejsce nowym jednak z innych materiałów. Przy odbudowie powierzchnia

zabudowy drewnianego ganku powiększyła się z 12,2 m2, na 17,2 m2.

Organ odwoławczy podniósł, że z protokołu z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, iż

fundamenty są pozostałością po starym ganku. Częściowo z boku widać stary

podest, który w obrysie 3,57 m2 x 1,27 m2 jest pozostałością utwardzonego terenu.

Ponadto, ze szkicu sytuacyjnego wynika, że powierzchnia fundamentów nie wynosi

17,2 m2 jaką posiadał ganek nowowybudowany. Według organu, skoro powierzchnia

fundamentów obliczona na podstawie szkicu sytuacyjnego jest zbliżona do

powierzchni zabudowy drewnianego ganku przed rozpoczęciem robót budowlanych

(zgodnie z inwentaryzacją architektomczno- budowlaną wynosiła 12,2 m2) należało

podzielić stanowisko, że fundamenty są częścią starego ganku. Organ zaznaczył, że

pomiar w terenie może odbiegać od rzeczywistych wymiarów ganku, to pomiar

dokonany [...] listopada 2011 r. jest zbliżony do fundamentu starego ganku, a

nieścisłość mieści się w granicy błędu pomiarowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie wnoszą one

elementów skutkujących uchyleniem decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D. K. i wnosząc o jej uchylenie

zarzuciła naruszenie: art. 6, 7, 10, 77, 80, 86, 105 i 107 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie możliwe

było by jedynie w przypadku, gdyby skutki samowoli budowlanej zostały przez

inwestorów w całości usunięte, a nie zostały usunięte.

Następnie podniosła, że decyzja powinna opierać się na wszechstronnej

analizie materiału dowodowego, dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności

faktycznych sprawy (art. 7 k.p.a.) i zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału

dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy takiego postępowania nie przeprowadziły,

dlatego umorzenie postępowania rażąco narusza art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu

decyzji powinny być wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na

podstawie których uznał określone fakty za udowodnione, jakich dowodów nie uznał

za wiarygodne lub odmówił im mocy dowodowej i dlaczego (art. 107 § 3 k.p a.).

Według skarżącej w sprawie istotne było ustalenie, czy rozbiórka ścian i dachu panku, bez fundamentów, daje podstawę do przyjęcia, iż skutki samowoli budowlanej

usunięto w całości.

Organy błędnie przyjęły, iż fundamenty ganku istniały, bo są pozostałością po

istniejącym wcześniej drewnianym ganku. Skarżąca przedstawiła bowiem dokumenty

urzędowe tj. opinię biegłego sądowego B. M. wraz z dokumentacją

zdjęciową sporządzoną na zlecenie Sądu Rejonowego w [...]., z

której wynika, że sporny budynek nie miał drewnianego ganku na fundamentach.

Przy wyjściu z budynku istniał tylko daszek z eternitu i dwustopniowe schody.

Skarżąca podkreśliła, że do akt złożyła również mapę sporządzoną przez

biegłego geodetę, z której także wynika, iż zaznaczony na niej budynek ganku nie

miał, pismo Dyrektora [...] Parku Narodowego będącego odpowiedzią na

wystąpienie H. D. w sprawie rozbudowy domu polegającej na dobudowaniu

ganku, która ubiegała się o dobudowanie ganku, a zatem żadnego ganku nie było.

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby te istotne dowody

poddano jakiejkolwiek analizie, czy skonfrontowano je z innymi dowodami (a

zwłaszcza zeznaniami H. D. i E. G. i zgłoszonych przez nich świadków),

aby w ogóle oceniono ich wiarygodność i moc dowodową. Organy zatem z

naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. pominęły ww. dokumenty, jakby w ogóle nie istniały i

nie były przez skarżącą zgłaszane. Uchybienie to uniemożliwia ocenę prawidłowości

rozumowania organów obu instancji, co do ustaleń faktycznych.

Daniela Kania podniosła, że w aktach znajduje się dokumentacja fotograficzna

pozostałości po częściowo rozebranym ganku. Tylko porównanie zdjęć budynku z

chwili obecnej i zdjęć sporządzonych przez biegłego sądowego B. M.

pozwala stwierdzić, iż samowola obejmuje także pozostałe fundamenty ganku.

Dokumentacja fotograficzna ujawnia także, iż inwestorzy nie rozebrali

dobudowanego do ściany budynku komina, którego także wcześniej nie było. Już

tylko to nie pozwalało na umorzenie postępowania.

Według skarżącej przyjęcie przez organ odwoławczy jak własnych ustaleń z

protokołu z dnia [...] listopada 2011 r. świadczyło o niepoważnym podejściu organu,

gdyż wystarczył rzut oka na zdjęcia, aby każdy kto widzi i logicznie rozumuje

skonstatował, iż rzekomo stary podest, rzekoma pozostałość po starym ganku nie

znajduje się na poziomie gruntu lecz powyżej o jeden bloczek betonowy,a

konfrontacja ze zdjęciami biegłego B. M. jasno wskazuje, iż wcześniej nie tylko żadnego ganku (nawet drewnianego), ale utwardzonego podestu

nie było.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad

w przeprowadzonym postępowaniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...]

Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymująca w mocy

decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie

legalności robót budowlanych, prowadzonych przy budynku mieszkalnym na

działkach nr ew. [...],[...] w [...], gm. [...].

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kwestionowane decyzje wydano z

istotnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w

szczególności art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem

art. 105 § 1 k.p.a.

Organy winny mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. postępowanie

administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organy

obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego

danej sprawy, a ponadto przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Obowiązek

rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany z przyjętą w art. 80 k.p.a.

zasadą swobodnej oceny dowodów.

W konsekwencji obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest również

stosunkowanie się do wszystkich zarzutów i dowodów wskazywanych przez stronę w

toku postępowania oraz ich całościowa ocena, czego odzwierciedleniem winno być

uzasadnienie decyzji sporządzone zgodnie z wymogami określonym w art. 107 § 3

k.p.a. Braki w powyższym zakresie, w każdym przypadku stanowią o naruszeniu

przez organ prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, że ocena dowodów jest procesem myślowym i jak

każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia (W. Berutowicz, Postępowanie cywilne..., s. 192), nie powinna uchybiać zasadom

logiki (E. Iserzon Komentarz IV, 1970, s. 156).

Na gruncie niniejszej sprawy wyjaśnienia również wymaga, że

bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi tylko w

sytuacji, gdy przestał istnieć jeden z konstytutywnych elementów sprawy

administracyjnej. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest

orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego

rozstrzygnięcia i wynikać może z przyczyn zarówno podmiotowych, jak i

przedmiotowych takich jak np. brak przedmiotu, którego sprawa dotyczy. Sprawa

administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa jedynie wówczas, gdy organ nie ma

materialnoprawnych podstaw do jej władczego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji warunkiem uznania postępowania za bezprzedmiotowe jest

jednoznaczne ustalenie przez organ administracyjny braku podstaw do wydania

merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Postępowanie administracyjne nie zostało w niniejszej sprawie

przeprowadzone z zachowaniem wyżej przedstawionych zasad.

Nie ustalono bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, czy zgłoszona w

dniu [...] sierpnia 2011 r. przez H. D. rozbiórka ganku bez fundamentów,

dawała podstawę do umorzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Organ II instancji, wprawdzie zlecił przeprowadzenie czynności

uzupełniających w celu ustalenia, czy fundamenty są pozostałością po starym ganku

oraz zwymiarowanie i ustalenie jego powierzchni, jednak ograniczył się do oceny

przesłanego przez organ powiatowy w dniu [...] listopada 2011 r. protokołu z czynności

kontrolnych. Jedynie na postawie ww. protokołu i dokumentacji fotograficznej przyjął,

że częściowo z boku widać stary podest, który w obrysie części fundamentów 3,57

m2 x 1,27 m2 jest pozostałością utwardzonego terenu. Organ odwoławczy stwierdził,

że powierzchnia fundamentów nie ma 17,2 m2 jakie miał nowowybudowany ganek,

jest ona zbliżona do powierzchni, która zgodnie z inwentaryzacją wynosiła 12,2 m2 i

na tej podstawie ustalił, że są one częścią starego ganku, przyjmując że nieścisłość

wymiarów mieści się w granicy błędu pomiarowego.

Zarzuty przedstawione w odwołaniu organ ocenił jako nie wnoszące do

sprawy elementów skutkujących uchyleniem decyzji organu I instancji.

W związku z powyższym zauważyć należy, że na etapie postępowania

administracyjnego skarżąca złożyła do akt sprawy kserokopię str. 8 dokumentu opatrzonego pieczęcią biegłego sądowego inż. B. M.,

przedstawiającego dwa zdjęcia spornego budynku, który zarówno od strony

frontowej, jak i od strony elewacji tylnej nie posiada ganku. W elewacji tylnej widnieją

jedynie dwustopniowe schody przykryte nad drzwiami daszkiem.

Nadto, skarżąca załączyła kserokopię pisma z dnia [...] kwietnia 2008r., w

którym Dyrektor [...] Parku Narodowego zawiadamia H. D. o

pozytywnym zaopiniowaniu przedstawionej w piśmie z dnia [...] marca 2008r.

planowanej rozbudowy domu, polegającej między innymi na dobudowaniu ganku

wraz z piwnicą, informując jednocześnie, że przed przystąpieniem do realizacji

przedsięwzięcia należy wystąpić o pozwolenie na budowę

W aktach administracyjnych znajduje się również kserokopia mapy sytuacyjnej

z projektowanym podziałem - wykonana na potrzeby Sądu Rejonowego w [...], w sprawie sygn. akt I Ns 196/95, która przedstawia

rozbudowany budynek bez ganku.

Jednak żaden z opisanych wyżej dowodów nie został poddany ocenie organu

odwoławczego, pomimo iż na konieczność ich zbadania skarżąca zwracała uwagę w

odwołaniu. Doszło zatem do naruszenia wymienionych na wstępie przepisów

postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy

rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem jej

wnikliwa ocena z uwzględnieniem dowodów złożonych przez skarżącą, w tym przez

porównanie dokumentacji fotograficznej przedstawiającej wejście do budynku przed

samowolną dobudową ganku i stanu obecnego, po rozbiórce.

Organ winien mieć przy tym na uwadze, że przy piśmie z dnia [...] maja 2012 r.

skarżąca złożyła do akt sądowych kserokopię "elaboratu szacunkowego" biegłego

sądowego inż. B. M. z dnia [...] października 1996r. (którego część

stanowi opisana wyżej strona 8 przedstawiająca zdjęcia spornego budynku), w

którym biegły na stronach 4 (pkt 2.2) i 5 w opisie budynku mieszkalnego wymienia

jedynie "schody zewnętrzne betonowe, wylewane na miejscu z zadaszeniem

wykonanym z blachy ocynkowanej

Na koniec wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy było umorzenie

postępowania prowadzonego w zakresie ganku, bez wpływu na rozstrzygnięcie

pozostawała zatem kwestia dotycząca komina dobudowanego do ściany budynku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.),

orzekł jak w sentencji.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.