Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 614/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1;  art. 134;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 211 ust. 1, 4 ;
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu dla projektu pt. "[...]" oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. R. N. zawarł z D. Instytucją Pośredniczącą (dalej: DIP) umowę nr [...] o dofinansowanie punktu pn. "[...]". Umowa o dofinansowanie projektu została zmieniona aneksem nr [...] z dnia [...] r., aneksem nr [...] z dnia [...] r. oraz aneksem nr [...] z dnia [...] r. (na mocy którego prawa i obowiązki z umowy o dofinansowanie przeszły na spółkę A sp. z o.o.)

Na podstawie umowy na realizację ww. projektu przyznano dofinansowanie w formie dotacji rozwojowej, stanowiącej pomoc publiczną, w kwocie nieprzekraczającej [...] zł, co stanowiło 60,00% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, w tym środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego tj.: EFRR) w kwocie nieprzekraczającej [...] zł (stanowiącej 85,00% dofinansowania) oraz w części z Budżetu Państwa w kwocie nieprzekraczającej [...] zł (stanowiącej nie więcej niż 15,00% dofinansowania).

DIP przekazała pierwotnemu Beneficjentowi w ramach realizacji projektu dofinansowanie w formie refundacji poniesionych wydatków:

a) na podstawie wniosku o płatność nr [...] w dniu [...] r. (ze środków budżetu państwa i środków EFRR) w kwocie [...] zł,

b) na podstawie wniosku o płatność nr [...] w dniu [...] r. (środków EFRR) i w dniu [...] r. (ze środków budżetu państwa) w kwocie [...] zł,

c) na podstawie wniosku o płatność nr [...] w dniu [...] r. (środków EFRR) i w dniu [...] r. (ze środków budżetu państwa) w kwocie [...] zł,

d) na podstawie wniosku o płatność nr [...] w dniu [...] r. (środków EFRR) i w dniu [...] r. (ze środków budżetu państwa) w kwocie [...] zł.

Zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie złożonego w DIP, na podstawie którego została zawarta umowa o dofinansowanie projektu, pierwotny Beneficjent miał podpisać kolejne umowy z klientami począwszy od 2009 r. a skończywszy na 2012 r. Łącznie beneficjent przewidział osiągnięcie wskaźnika rezultatu w postaci podpisanych umów z 6324 klientami, zatrudnienia 4 pracowników oraz oferowanie 4 nowych usług (pakiety: podstawowy, rozszerzony, EKG

i Alzheimer).

W czerwcu 2010 r. przedstawiono dokumenty potwierdzające podpisanie 46 umów z klientami i zatrudnienie 4 pracowników, potwierdzając tym samym osiągnięcie wskaźników zaplanowanych do realizacji w 2009 r. DIP uznała, że cel projektu oraz zaplanowane do realizacji w 2009 r. wskaźniki rezultatu zostały osiągnięte. W związku z tym dokonała rozliczenia końcowego wniosku o płatność (termin zakończenia realizacji projektu upłynął w dniu [...] r.). Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie działalność przedsiębiorstwa miała zostać rozszerzona poprzez pozyskiwanie kolejnych klientów i zatrudnienie kolejnych pracowników.

W dniu [...] r. pierwotny Beneficjent – R.N.,

z uwagi na brak środków finansowych na kontynuację projektu, złożył wniosek do DIP o przeniesieniu wszelkich praw i obowiązków na nowo utworzoną spółkę,

w której miał zostać jednym ze wspólników.

W dniu [...] r. zawarto aneks nr [...], na mocy którego prawa i obowiązki z umowy o dofinansowanie przeszły na nowo utworzoną spółkę A Sp. z o. o. (zwaną w dalszej części "Beneficjentem", "stroną skarżącą").

Na podstawie pisma Beneficjenta z dnia [...] r. oraz złożonych wyjaśnień, DIP stwierdziła, że zachodzą podejrzenia, że Beneficjent prawdopodobnie nie utrzyma realizacji projektu na poziomie, jaki został osiągnięty przez poprzedniego Beneficjenta oraz nie zrealizuje wskaźników projektu, do czego był zobowiązany na podstawie umowy o dofinansowanie. Uznano to za przesłanki umożliwiające przeprowadzenie na miejscu kontroli doraźnej rzeczowo - finansowej realizacji projektu, która miała miejsce w dniach od [...] r. do [...] r. Kontrola objęła zakres postępu rzeczowo-finansowego projektu, w tym weryfikację uzasadnienia wszczęcia kontroli doraźnej, tj. sprawdzenie, czy beneficjent zrealizował cele projektu, weryfikację stopnia realizacji wskaźników zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie oraz sprawdzenie utrzymania stanu ilościowego środków trwałych zakupionych w ramach projektu.

W wyniku kontroli stwierdzono, że projekt nie jest realizowany zgodnie

z założeniami umowy o dofinansowanie oraz (na podstawie wyjaśnień Beneficjenta złożonych w trakcie kontroli), że nie są świadczone usługi, brak jest świadczeniobiorców, nie zatrudniono pracowników, a cele projektu nie są utrzymane. Z tym wiąże się brak realizacji przez Beneficjenta wskaźników rezultatu projektu "Liczba nowych produktów/usług powstałych w wyniku realizacji projektu", "Liczba nowych produktów/usług świadczonych przez przedsiębiorstwo z wykorzystaniem technologii informatycznych/informacyjnych", "Liczba utworzonych miejsc pracy

w MŚP (brutto)" oraz "Liczba utworzonych miejsc pracy dla kobiet w MŚP (brutto)".

Beneficjent wyjaśnił, że w związku ze zmianą formy działalności, współwłaścicieli i strategii zarządzania przedsiębiorstwem prowadzi intensywne działania mające na celu nawiązanie współpracy podmiotami świadczącymi masowe usługi dla klientów, których efektem miało być podpisanie umów z ogólnopolskim operatorem telefonicznym w okresie wrzesień - październik 2011 r.

Kontrolujący zobowiązali Beneficjenta do przedstawienia w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] r. dokumentacji potwierdzającej świadczenie usług zgodnie z założeniami celu projektu oraz potwierdzających realizację ww. wskaźników, ze szczególnym odniesieniem się do planowanych we wniosku o dofinansowanie czterech nowych usług (pakiet: podstawowy, rozszerzony, EKG, Alzheimer) oraz zaplanowanej docelowej liczby klientów (odbiorców końcowych). W dniu [...] r. Informacja pokontrolna został podpisana przez członka rządu strony skarżącej.

Wskazane ustalenia znalazły odzwierciedlenie w "Informacji pokontrolnej z kontroli rzeczowo-finansowej realizacji projektu z dnia [...] r. Ustosunkowując się do poczynionych ustaleń, Beneficjent w piśmie z dnia [...] r. przedstawił działania zmierzające pozyskania klientów - podopiecznych A oraz dołączył dokumenty potwierdzające podjęte przez niego działania oraz odbyte spotkania z różnymi firmami i instytucjami gotowymi podjąć współpracę (w postaci wydruków elektronicznych z korespondencji, wydruków ze strony internetowej Beneficjenta, ulotek oraz listy uczestników targów senioralnych). Jednocześnie wskazał, że pomimo podjętych akcji reklamowych i marketingowych nie udało mu się pozyskać klientów (podpisać umów). W związku z tym nie zatrudnił pracowników. Oświadczył, że firma A Sp. z o.o. nadal prowadzi działalność faktyczną jak i faktyczno - prawną i nie jest w stanie likwidacji i upadłości.

Pismem z dnia [...] r., na podstawie art. 61 § 1 i § 4 kpa, w związku z wykrytymi nieprawidłowościami, tj. wykorzystaniem środków finansowych na realizację projektu niezgodnie z przeznaczeniem (art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), D. Instytucja Pośrednicząca wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do wydania względem beneficjenta decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu.

Po zebraniu i przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego

w sprawie, w dniu [...] r., na podstawie m.in. art. 211 ust. 1 pkt 1 oraz art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 05 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) w związku z art. 113 t. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.), DIP wydała względem Beneficjenta decyzję nr [...] (nr [...]), określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...] pn. "[...]", w której poinformowano stronę skarżącą o obowiązku zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami określonymi dla tej kwoty jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania tych środków o dnia ich zwrotu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przekazane Beneficjentowi środki finansowe wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, o których mowa w art. 211 ust 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zdaniem DIP podstawowym celem projektu, na realizację którego Beneficjent otrzymał dofinansowanie było uruchomienie A i świadczenie przez nie specjalistycznych usług. Według organu przesłanką wydania przedmiotowej decyzji był brak świadczenia usług, brak podopiecznych usługi - czyli cel, na które przeznaczone były środki unijne, nie został osiągnięty. Beneficjent otrzymał dotację "na uruchomienie centrum, które miało świadczyć usługi" - charakter operacji określony w umowie o dofinansowanie, a nie na "uruchomienie centrum" - faktyczny osiągnięty charakter operacji. DIP stwierdziła, że cele projektu nie są utrzymane, a Beneficjent nie realizuje ww. wskaźników rezultatu wskazanych we wniosku o dofinansowanie projektu (podczas gdy projekt znajduje się w okresie trwałości).

W dniu [...] r. Beneficjent złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ponieważ nie zaszła żadna z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o zwrocie środków. Wskazał na szereg nieprawidłowości po stronie organu, skutkujących wydaniem błędnej decyzji.

Dnia [...] r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D., w obecności Dyrektora i Pracowników Wydziału Zarządzania RPO odbyło się spotkanie, na którym przedstawiciele Beneficjenta przedstawili swoje stanowisko względem decyzji Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej, podtrzymując wszystkie argumenty zawarte w odwołaniu i nie przedstawiając żadnych nowych dowodów. Przedstawiciele Beneficjenta dodatkowo omówili działania promocyjne, medialne i marketingowe, podejmowane przez Spółkę, celem zdobycia klientów, aby osiągnąć wskazane we wniosku o dofinansowanie wskaźniki oraz poinformowali o planach podpisania umowy agencyjnej z operatorem telefonicznym B S.A. Przedstawiciele spółki stwierdzili, że przekazane środki na realizację projektu zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Firma A Sp. z o.o. istnieje, działa i na bieżąco świadczy usługi objęte projektem dla 4 klientów. Pomimo znikomego, na chwilę obecną, sukcesu, Spółka zamierza, dzięki podpisaniu umowy (pod koniec lipca 2012 r.) z B S.A. pozyskać około 15 tys. nowych klientów. Zdaniem przedstawicieli strony cel projektu został osiągnięty - czyli stworzono Centrum Alarmowe i oferowane są przez nie usługi. Jest to zgodne z wnioskiem o dofinansowanie.

Przedstawiciele organu odnieśli się do obowiązków Beneficjenta wynikających z zasad i warunków przygotowania i realizacji projektu, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i umową o dofinansowanie. Przedstawili stanowisko, zgodnie z którym nie tylko cel projektu jest istotny, ale także wymierne efekty i skutki) dofinansowanego projektu, które mierzy się stopniem osiągnięcia wskaźników rezultatu, założonych przez Beneficjenta, zawartych we wniosku i w umowie o dofinansowanie. Podkreślono także, że wbrew opinii przedstawiciela strony - nie można osiągnąć celu projektu w sytuacji, gdy nie osiągnięto wskaźników projektu (rezultatu).

W dniu [...] r. do Wydziału Zarządzania RPO – wpłynęło pismo – uzupełnienie odwołania, do którego Beneficjent dołączył dodatkowe dokumenty potwierdzające podejmowane działania mające na celu pozyskanie odbiorców usługi oraz odniósł się do kwestii prawnych, wykładni oraz stanu faktycznego.

W dniu [...] r. odwołujący się przesłał na służbową skrzynkę pocztową pracownika Działu Procedr i Odwołań Wydziału Zarządzania RPO (w wersji elektronicznej) projekt umowy agencyjnej "[...]". Zgodnie z art. 2 i art. 3 projektu ww. umowy agencyjnej, operator telekomunikacyjny zobowiązał się do podjęcia działań reklamowych, marketingowych i sprzedażowych na rzecz A. Zdaniem Beneficjenta, dzięki współpracy z B, A miało uzyskać dostęp do kilkunastu tysięcy klientów, którzy zostaną poinformowani o usłudze A i którym ta usługa zostanie zaoferowana.

W kolejnym piśmie uzupełniającym z dnia [...] r. Beneficjent oświadczył, że podtrzymuje w całości dotychczasowe stanowisko. Wskazując na pomijanie dotychczasowego orzecznictwa i wykładni prawa nie zgadzał się z marginalizacją przedstawionych przez niego dowodów. Odnosząc się do współpracy z operatorem B, wskazał, że firma ta nie skorzystała z korzystnej oferty A Sp. z o o. Od momentu powstania projektu, oferta cenowa 24 godzinnej opieki została obniżona, jak podkreślał Beneficjent o ok. 50 %, jednak bez większego wpływu na zainteresowanie rynku. Na potwierdzenie powyższego Beneficjent dołączył wydruki z elektronicznej poczty mailowej. Dodatkowo przytoczył główne działania, jakie były i są kierowane zarówno do bezpośredniego, potencjalnego klienta oraz do instytucji, które mogłyby być zainteresowane podjęciem współpracy. Zapewniał także, że wszystkie podejmowane przez Niego działania są nadal realizowane i rozwijane, z uwzględnieniem dotychczasowego doświadczenia.

W dniu [...] r. Zarząd Województwa D. zaskarżoną decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję D. Instytucji Pośredniczącej.

Na podstawie zebranego w sprawie całokształtu materiału dowodowego, organ odwoławczy ustalił, że Beneficjent naruszył zapisy umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] r. (z późn. zm.), zapisy Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO WD 2007-2013 oraz Wytyczne dla Wnioskodawców w ramach RPO WD 2007- 2013 dotyczące procedur i zasad ponoszenia wydatków w projekcie, poprzez nieosiągnięcie wskaźników rezultatu "Liczba nowych produktów/usług powstałych w wyniku realizacji projektu", "Liczba nowych produktów/usług świadczonych przez przedsiębiorstwo z wykorzystaniem technologii informatycznych/informacyjnych", "Liczba utworzonych miejsc pracy w MŚP (brutto)" oraz "Liczba utworzonych miejsc pracy dla kobiet w MŚP (brutto)". Wyczerpuje to dyspozycję art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, na wskazany rachunek bankowy. Spowodowało to konieczność zwrotu środków w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia ich otrzymania do dnia ich zwrotu.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść umowy o dofinansowanie, zgodnie z którą Beneficjent zobowiązał się m.in. do realizacji projektu z należytą starannością, ponosząc wydatki zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zgodnie z przepisami rozporządzeń wskazanych we wstępie do umowy, a także z procedurami i wytycznymi obowiązującymi w ramach RPO WD oraz w sposób zapewniający prawidłową realizację projektu (§ 4 ust 3 umowy). Zgodnie z § 9 ust. 8 umowy, strona skarżąca zobowiązała się w szczególności do osiągnięcia założonych celów i wskaźników projektu i rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie projektu oraz utrzymania projektu w okresie trwałości projektu, tj. 3 lata od zakończenia jego finansowej realizacji.

W tym zakresie organ wskazał na wstępne ustalenie, jakim była Informacja pokontrolna z dnia [...] r. Wykazała ona, że projekt Beneficjenta nie jest realizowany zgodnie z założeniami umowy o dofinansowanie, ponieważ określone we wniosku wskaźniki rezultatu nie zostały osiągnięte. Zdaniem organu odwoławczego celem projektu było uruchomienie A (Centrum Alarmowego) i świadczenie przez nie 4 specjalistycznych usług. Miało to podnieść poziom bezpieczeństwa u osób chorych i niepełnosprawnych, osób starszych czasowo lub na stale samotnych, przebywających stale lub czasowo w domu. Celem świadczonych usług było zapewnienie opieki, pomocy oraz niezbędnych świadczeń w miejscu zamieszkania pacjenta.

Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Beneficjent miał podpisać umowy z klientami usługi (począwszy od 2009 r., a skończywszy na 2012 r.), których przewidziano w sumie 6324 oraz miał zatrudniać 4 pracowników Centrum Alarmowego. Cel projektu miał być utrzymany w okresie jego trwałości. Natomiast konsekwencją realizacji projektu i utrzymania celu projektu powinno być osiągnięcie określonych wskaźników produktów i rezultatów. W tym kontekście - zdaniem organu - aby cel projektu został osiągnięty i utrzymany przez Beneficjenta - nie wystarczy, by Centrum Alarmowe było gotowe do podjęcia działań. Istotne jest faktyczne świadczenie usług. W przedmiotowej sprawie - jak ustalił organ – to nie nastąpiło. Przesłanką uznającą świadczenie usług przez Centrum Alarmowe, jest bowiem bezsprzecznie podpisanie umów z zainteresowanymi usługą klientami. Jak twierdzi Beneficjent, usługi są świadczone, ale tylko dla 4 podopiecznych, a nie jak stanowią zapisy wniosku o dofinansowanie dla 6324 klientów. Dodatkowo organ wskazał, że nie może odnieść się do kwestii świadczenia usług [...] dla 4 podopiecznych, ponieważ ani w odwołaniu, ani w jego uzupełnieniu strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających podpisanie tych umów.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem DIP, że sam byt formalno - prawny przedsiębiorstwa oraz jego działania podejmowane przez Zarząd spółki w celu świadczenia usług nie przesądza o tym, że cel projektu, zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie, został utrzymany, a tym samym, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.

Powołując się na art. 57 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, organ wskazał, że Państwa członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, że operacja zachowuje wkład funduszy, wyłącznie jeżeli operacja ta w terminie trzech lat od zakończenia operacji w państwach członkowskich które skorzystały z możliwości skrócenia tego terminu w celu utrzymania inwestycji lub miejsc pracy stworzonych przez MŚP, nie zostaje poddana zasadniczym modyfikacjom:

a) mającym wpływ na jej charakter lub warunki jej realizacji lub powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny oraz

b) wynikającym ze zmian charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej.

Powołany przepis rozporządzenia Rady (WE) wskazuje na dwie przesłanki związane z utrzymaniem trwałości projektu. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka zaprzestania działalności produkcyjnej, przez którą należy rozumieć działalność, w wyniku której produkowane są dobra lub świadczone usługi. Mając na uwadze trwałość projektu, zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do nieświadczenia usług przez A, świadczonych na rzecz podopiecznych. Poprzedni Beneficjent podpisał z określoną liczbą podopiecznych (umowy na świadczenie usług [...]), które jednak po zmianie Beneficjenta zostały rozwiązane, a nowe umowy nie zostały podpisane w liczbie 6324 zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie. W ocenie organu odwoławczego, zaprzestanie działalności produkcyjnej ma w przedmiotowej sprawie wpływ na charakter operacji. Wyjaśniono, iż przez charakter operacji rozumie się właściwości ogólne, to jest właściwy zespół cech, odróżniających ją od innych operacji tego samego rodzaju. Zmiana charakteru operacji może być oceniana przez pryzmat stopnia osiągania zakładanych wskaźników realizacji projektu.

Badając faktycznie zrealizowane działania stwierdzono, że za pomocą dofinansowania ze środków europejskich powstało centrum alarmowe, które nie świadczy usług przewidzianych we wniosku o dofinansowanie. Podkreślono, że do oceny wykorzystania dofinansowania niezgodnego z przeznaczeniem nie ma znaczenia zamiar, jakim kierował się Beneficjent w trakcie wykorzystywania środków pochodzących z dofinansowania. W każdym bowiem przypadku wykorzystania środków pochodzących z dofinansowania niezgodnego z przeznaczeniem Beneficjent zobowiązany będzie do ich zwrotu.

Odnosząc się do powoływanych przez stronę skarżącą okoliczności dotyczących trudności i przeszkód w pozyskaniu klientów usługi [...] oraz braku zainteresowania klientów usługą, organ wskazał, że elementem każdej działalności gospodarczej jest ryzyko gospodarcze. Dlatego brak zainteresowania potencjalnych odbiorców usługą [...] czy prowadzenie przez Beneficjenta niewystarczających działań biznesowych, nie usprawiedliwia faktu nieosiągnięcia wymaganych wskaźników, do których był on zobowiązany oraz nieutrzymania celu projektu dofinansowanego z funduszy Unii Europejskiej. W wielu zapisach wniosku o dofinansowanie projektu Beneficjent gwarantował duży popyt na usługi świadczone przez niego oraz zapewniał o konieczności współpracy z innymi firmami i instytucjami, warunkującej szybkie i sprawne pozyskanie klientów usługi [...]. Ponadto Beneficjent wskazywał, iż gwarancją instytucjonalnej trwałości projektu jest jego wieloletnie doświadczenie, że z analizy finansowej widać wysoką zyskowność przedsięwzięcia, analiza rynkowa wskazuje na zerowy poziom konkurencji ze strony podobnych firm na rynku dolnośląskim, a struktura klientów nie stwarza zagrożenia z niewywiązywania się ich ze zobowiązań finansowych wynikających z podpisanej umowy z A.

Organ podkreślił, że Spółka, która stała się Beneficjentem (na podstawie aneksu z dnia [...] r. do umowy o dofinansowanie), powinna była rozważyć ryzyko związane z projektem opisanym we wniosku o dofinansowanie. Zmiana koncepcji pozyskiwania klientów dokonana przez Spółkę nie przyniosła oczekiwanych rezultatów. Ponadto wskazano na możliwość zmiany wartości wskaźników w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od Beneficjenta w trakcie realizacji projektu, z której jednak strona skarżąca nie skorzystała.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że naruszenie zasad określonych w umowie o dofinansowanie przy realizacji projektu współfinansowanego ze środków wspólnotowych jest nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L 312 z 23.12.1995, s.1) z chwilą wyrządzenia szkody. Taka szkoda powstaje z chwilą przekazania nienależnych środków z budżetu do Benefincjeta.

Organ wskazał, że ze względu na przedmiot, umowa o dofinansowanie projektu (przyznania dotacji na ściśle określony cel określony we wniosku o dofinansowanie) jest szczególnym typem umowy cywilnoprawnej przyznającej znaczne korzyści majątkowe podmiotom ubiegającym się o dofinansowanie. Z tego względu, aby zapewnić wymagane bezpieczeństwo środkom publicznym (art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4 ww. ustawy o finansach publicznych), strona skarżąca jest zobowiązana spełnić wszelkie kryteria i poddać się wszelkim procedurom jakie są wymagane przez przepisy prawa oraz instytucję zarządzającą jako zarządzającą programem operacyjnym oraz instytucję pośredniczącą jako stronę tej umowy.

Dlatego też - zdaniem organu - trudno jest przyjąć, że niewypełnienie postanowień umowy o dofinansowanie nie może mieć wpływu na realizację przez instytucję zarządzającą/pośredniczącą kompetencji do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. postawione zostały następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 6 k.p.a. - zasady praworządnego działania organów, w szczególności poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie oczywiście nieprawidłowej wykładni zastosowanych przepisów,

2. art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez brak dokonania ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkiem czego było nieprawidłowe, niepełne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie prawa materialnego,

3. art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie sprzecznych ze sobą i zasadami logicznego rozumowania ustaleń faktycznych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. wadliwa interpretacja zapisów umowy o dofinansowanie w zakresie obowiązków Beneficjenta, polegający na przyjęcie bezwzględnego obowiązku zwrotu dotacji w przypadku nieosiągnięcia wskaźników rezultatu w okresie trwałości projektu,

2. art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej u.f.p. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak osiągnięcia wskaźników rezultatu w okresie trwałości projektu stanowi niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji,

3. art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 - poprzez uznanie że w niniejszej sprawie spełniono przesłankę zaprzestania działalności produkcyjnej poprzez nieświadczenie usług, skutkiem czego uznane zostało, że trwałość projektu nie została zachowana,

4. art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 - poprzez wadliwe jego zastosowanie polegające na błędnej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej, a w szczególności niewykazanie, że w sprawie zaistniały zasadnicze modyfikacje oraz czy te ewentualne modyfikacje miały wpływ na charakter lub warunki operacji,

5. art. 98 ust 1 i 2 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu do zwrotu otrzymanych środków, pomimo braku naruszenia prawa wspólnotowego, braku osiągnięcia korzyści przez Beneficjenta oraz bez uwzględnienia wagi i charakteru ewentualnych nieprawidłowości.

Wskazując na te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Uzasadniając zarzuty Beneficjent podniósł, że celem projektu "A" było podniesienie poczucia bezpieczeństwa osób chorych

i niepełnosprawnych, osób starszych czasowo lub stale samotnych, przebywających stale lub czasowo w domu, a cel ten miał być osiągnięty dzięki fizycznemu stworzeniu Centrum Alarmowego. Zdaniem Beneficjenta dofinansowanie miało służyć stworzeniu Centrum Alarmowego, poprzez adaptację pomieszczeń biurowych - call center, socjalnych, serwerowni, zakup specjalistycznego sprzętu do A, serwerów, oprogramowania i wyposażanie itp. (zgodnie z wydatkami zawartymi we wniosku o dofinansowanie).

Strona skarżąca wskazała na nierzetelne, a w niektórych wypadkach nieprawdziwe przedstawienie w decyzji DIP określającej środki przypadające do zwrotu stanu faktyczno-prawnego A. Nie było pogorszenia sytuacji. Nie miało miejsca wyzerowanie wskaźników po przejęciu projektu przez nowego beneficjenta. Strona skarżąca od początku bowiem udowadniała, że Centrum od chwili powstania działa w sposób zorganizowany i ciągły. Istnieje zarówno pod względem prawnym, fizycznym i operacyjnym. Prowadzi intensywną współpracę z kontrahentami biznesowymi oraz szeroko zakrojone działania na rzecz samodzielnego pozyskania podopiecznych, które udokumentowano na wiele sposobów, m.in. poprzez formularze zamówień, faktury oraz potwierdzenia przelewów z rachunku spółki. Mimo pochłonięcia ogromu czasu pracy i środków finansowych, nie przyniosły one jednak spodziewanych efektów. Strona zapewniła, że mimo to Centrum Alarmowe jest przez cały czas w pełni wyposażone oraz czynne i w każdej chwili jest gotowe do przyjęcia nowych podopiecznych. Jest na bieżąco serwisowane, wykonywane są stosowne modyfikacje systemowe i programowe.

Zdaniem Beneficjenta, jednym "zarzutem" jest brak odpowiedniej liczby podopiecznych. Dla organu jest to równoznaczne z zaprzestaniem prowadzenia działalności i zaniechaniem. W konsekwencji przy braku innych podstaw do żądania zwrotu środków, ten fakt jest traktowany jako wydatkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie strony z treści umowy o dofinansowanie nie wynika uprawnienie DIP czy Zarządu Województwa D. do jej rozwiązania, czy odstąpienia od niej lub też do żądania zwrotu świadczenia w przypadku nieosiągnięcia wskaźników rezultatu – z przyczyn od niego niezależnych. Obie instytucje, wydając decyzje nakazujące zwrot pobranych środków, zobligowane były wykazać, jakie obowiązki Beneficjent naruszył, czy nie wykazał należytej staranności, a także jakie przyczyny jego obciążające doprowadziły do nie zrealizowania celów umowy. Takich konstatacji, zdaniem strony skarżącej w obu skarżonych decyzjach brakuje.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 Beneficjent podniósł, że po jego stronie nie występują, a przede wszystkim nie udowodniono w toku postępowania tzw. "nieprawidłowości" w rozumieniu przepisów Rozporządzenia. W szczególności nie wskazano, jakie prawo wspólnotowe zostało naruszone. Nie ustalono i nie udowodnione przesłanek zastosowania zwrotu środków, czyli charakteru i wagi ewentualnych nieprawidłowości. Wreszcie instytucje nie wzięły pod uwagę, iż w sprawie, z uwagi na innowacyjność projektu i niewielką świadomość społeczną co do usługi teleopieki, spełnienie wskaźników rezultatu może wymagać dłuższego niż przeciętny okres czasu.

W dalszej części skargi zarzucono organom błędną wykładnię prawa (zarówno krajowego jak i wspólnotowego), co skutkowało zastosowaniem przepisów, które nie powinny być stosowane. Strona podkreśliła, że uzyskane dotacje zostały wydane w całości zgodnie z umową o dofinansowanie. Zakupione z tych środków sprzęty i usługi są wykorzystywane tylko i wyłącznie do świadczenia usług z zakresu [...]. Nie może być zatem mowy o "wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem", lub o "zaniechaniu działalności produkcyjnej". Spółka bowiem funkcjonuje i udziela pomocy, ratuje życie i prowadzi [...] . Żądanie zwrotu jest zatem bezzasadne.

Strona wskazała, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce typowa sytuacja, w której urząd wydaje niekorzystną dla przedsiębiorcy decyzję, po to tylko, aby uniknąć ewentualnych zarzutów bierności.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca podtrzymała dotychczasowe stanowisko wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego jest art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie.

Regulacje te określają podstawową funkcję sądu administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Zarządu Województwa D. (pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej RPO WD) z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] r. określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu pt. "[...]".

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 10 i 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.) do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

Należy podkreślić, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania. Powołany przepis wskazuje jedynie instytucję zarządzającą jako organ właściwy między innymi do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, której mowa w przepisach o finansach publicznych.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm., zwanej dalej jako "u.f.p."), która obowiązywała w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Jej przepisy stanowią, że środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, w tym środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa, są środkami publicznymi (art. 5 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust.1 pkt 2). Zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy wydatki związane z realizacją programów finansowanych z tych środków, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zgodnie z art. 211 ust. 1 u.f.p., gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4 ustawy, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

W art. 211 ust. 4 u.f.p. wskazano, iż w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych została uchylona na mocy art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241) - zasadniczo z dniem 31 grudnia 2009 r. Jednocześnie z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240).

W ramach przepisów przejściowych i dostosowujących w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, w art. 111 ustawodawca zastrzegł, iż do rozliczenia środków przekazanych do dnia 31 grudnia 2009 r. na realizację programów, projektów i zadań finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o której mowa w art. 1 (czyli ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozliczenie tych środków powinno nastąpić nie później niż do dnia [...] r. Zgodnie natomiast z art. 113 ust. 1 ustawy wprowadzającej, na który powołuje się Instytucja Zarządzająca, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.

Zatem jak wynika z powołanych przepisów prawa, instytucja zarządzająca programem operacyjnym została wyposażona w kompetencje i zobowiązana przez ustawodawcę do podejmowania szeregu czynności faktycznych i prawnych zmierzających do kontrolowania, stwierdzania zaistnienia nieprawidłowości w wydatkowaniu funduszy unijnych, i w konsekwencji sprawnego i skutecznego odzyskiwania wydatkowanych nienależycie środków wydatkowanych z budżetu Unii Europejskiej.

Przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kontroli sądu podlegać musi zatem zgodność z przepisami prawa unijnego oraz krajowego całokształtu podejmowanych przez Instytucję Pośredniczącą oraz Instytucję Zarządzającą czynności zmierzających bezpośrednio do wydania przedmiotowej decyzji, nakładającej na Beneficjenta obowiązek zwrotu środków publicznych uzyskanych uprzednio, na podstawie umowy o dofinansowanie.

Rozważania w rozpoznawanej sprawie należy rozpocząć od tego, że zdarzeniem kreującym stosunek prawny pomiędzy D. Instytucją Pośredniczącą a Beneficjentem – jest umowa z dnia [...] r. (z aneksami), przyznająca stronie skarżącej dofinansowanie na realizację projektu noszącego nazwę "[...]". Zgodnie z jej zapisami Beneficjent zobowiązał się m.in. do realizacji projektu z należytą starannością, ponosząc wydatki zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zgodnie z przepisami rozporządzeń wskazanych we wstępie do umowy, a także z procedurami i wytycznymi obowiązującymi w ramach RPO WD oraz w sposób zapewniający prawidłową realizację projektu (§ 4 ust 3 umowy). Ponadto, na mocy § 9 ust. 8 umowy, Beneficjent zobowiązał się w szczególności do osiągnięcia założonych celów i wskaźników projektu i rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie projektu oraz utrzymania projektu w okresie trwałości projektu, tj. 3 lat od zakończenia jego finansowej realizacji. W postanowieniach końcowych umowy o dofinansowanie strony postanowiły, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają w szczególności odpowiednie przepisy pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego, właściwe przepisy prawa polskiego rangi ustawowej wraz z rozporządzeniami wykonawczymi do nich oraz obowiązujące odpowiednie reguły, zasady i postanowienia wynikające z RPO WD, uszczegółowienia RPO WD, procedur, wytycznych, zasad i informacji krajowych oraz ustanowionych przez Instytucję Zarządzającą RPO WD i Instytucję Pośredniczącą RPO WD.

Jak wynika z akt sprawy, celem projektu - określonym we wniosku o dofinansowanie - było uruchomienie A (Centrum Alarmowego) i świadczenie przez nie 4 specjalistycznych usług. Miało to spowodować podniesienie poziomu bezpieczeństwa u osób chorych i niepełnosprawnych, osób starszych czasowo lub na stale samotnych, przebywających stale lub czasowo w domu. Celem świadczonych usług było zapewnienie opieki, pomocy oraz niezbędnych świadczeń w miejscu zamieszkania pacjenta. Z tego wynika zatem, że przedsięwzięciem będącym przedmiotem umowy, na które przeznaczone zostały środki unijne było niewątpliwie uruchomienie centrum alarmowego, które świadczyć miało usługi. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Beneficjent miał podpisać umowy z klientami usługi (począwszy od 2009 r., a skończywszy na 2012 r.), których przewidziano w sumie 6324 oraz miał zatrudniać 4 pracowników Centrum Alarmowego. Cel projektu miał być utrzymany w okresie jego trwałości.

W dniach [...] - [...] r. przeprowadzono przez Zespół Kontrolujący DIP kontrolę projektu, której celem była weryfikacja uzasadnienia wszczęcia kontroli doraźnej, czy Beneficjent zrealizował cele projektu, weryfikacja stopnia realizacji wskaźników zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie oraz sprawdzenie utrzymania stanu ilościowego środków trwałych zakupionych w ramach projektu.

Ustalenia kontroli zostały zawarte w Informacji pokontrolnej z dnia [...] r. , w której wykazano, że projekt nie jest realizowany zgodnie z założeniami umowy o dofinansowanie. W toku kontroli doraźnej stwierdzono, że "nie są świadczone usługi, brak jest świadczeniobiorców, nie zatrudniono pracowników, cele projektu nie są utrzymane". Beneficjent nie realizuje następujących wskaźników rezultatu projektu: "Liczba nowych produktów/usług powstałych w wyniku realizacji projektu", "Liczba nowych produktów/usług świadczonych przez przedsiębiorstwo

z wykorzystaniem technologii informatycznych/informacyjnych", "Liczba utworzonych miejsc pracy w MŚP (brutto)" oraz "Liczba utworzonych miejsc pracy dla kobiet w MŚP (brutto)".

Należy wskazać na charakter wskaźników realizacji celów projektu, które obrazują, jakie zmiany zaszły w przedsiębiorstwie w związku z realizowanym projektem. Wskazują one zarówno bezpośrednie efekty, jak i oddziaływanie na najbliższe otoczenie. Wskaźniki powinny być logicznie powiązane z charakterem projektu oraz jego celami, ponieważ są one narzędziami pomiaru efektywności i skuteczności realizacji projektu. Wskaźnikami rezultatu są natomiast wskaźniki odpowiadające bezpośrednim efektom następującym w trakcie lub po realizacji projektu. Są one logicznie powiązane ze wskaźnikami produktu, które z kolei obrazują bezpośredni materialny efekt realizacji przedsięwzięcia, mierzony konkretnymi wielkościami.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wskaźnik rezultatu musi dać się obiektywnie zweryfikować, a także powinien odzwierciedlać cele projektu, jakie Beneficjent określił we wniosku o dofinansowanie. Pomiędzy wskaźnikiem rezultatu a celem projektu musi istnieć spójność. Osiągnięcie celu projektu następuje bowiem poprzez osiągnięcie planowanych wskaźników produktu oraz rezultatów. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że owe wskaźniki rezultatu nie zostały Beneficjentowi narzucone. To Beneficjent na etapie tworzenia projektu

i wypełniania wniosku o dofinansowanie określił, że deklaruje i konstruuje wskaźniki, które zamierza osiągnąć realizując cel projektu. Umowa o dofinansowanie dawała stronie uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zmianę wartości wskaźników.

Zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało zatem ustalenie, czy zachodziła podstawa do zwrotu przez stronę skarżącą dofinansowania w związku z naruszeniem zapisów umowy o dofinansowanie (poprzez nieosiągnięcie wskaźników rezultatu), co stanowiło wykorzystanie dotacji niezgodne z przeznaczeniem. W tym celu konieczne jest dokonanie analizy przepisów zarówno prawa krajowego i prawa unijnego stanowiących materialno-prawną i proceduralną podstawę wydanego przez zaskarżony organ rozstrzygnięcia.

Jak słusznie zauważył organ, ustawa o finansach publicznych nie wymienia kazuistycznie naruszeń powodujących konieczność zwrotu środków, jak np. niezrealizowanie wskaźników, lecz ogólnie wskazuje na przesłanki zwrotu środków, w tym między innymi wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem. Wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem należy ocenić zarówno w świetle zapisów samej umowy o dofinansowanie, jak i programu, w ramach którego projekty są realizowane. Celem polityki rozwoju, w ramach której realizowany jest Regionalny Program Operacyjny dla Województwa D. na lata 2007-2013, jest m.in. zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, podnoszenie konkurencyjności gospodarki oraz tworzenie nowych miejsc pracy. W przypadku Beneficjenta zamierzony efekt projektu w postaci wprowadzenia na rynek specjalistycznej usługi [...] i jej świadczenie na rzecz klientów nie został osiągnięty. Tym samym środki z funduszy europejskich przekazane stronie skarżącej w ramach RPO WD nie spełniły swojej funkcji. Wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem musi być bowiem rozumiane jako wykorzystanie ich niezgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie.

Ponadto, przez wykorzystanie niezgodnie z procedurami (art. 211 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych) należy rozumieć zaprzestanie realizacji projektu, oraz wcześniejsze realizowanie go w sposób niezgodny z umową, a także nieusunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie określonym przez instytucję zarządzającą. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu (por. L. Lipiec, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, Komentarz. Wyd. ABC 2011 r.).

W doktrynie przyjmuje się zatem, że przez niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji rozumie się wydatkowanie całej lub części kwoty niezgodnie z celem, na który została udzielona.

Prawo unijne w zakresie obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo oraz korekt finansowych w przepisie art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., który należy stosować bezpośrednio w krajowym porządku prawnym, stanowi, że państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Według art. 2 pkt 7 rozporządzenia nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Nieprawidłowość występuje także w przypadku naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa krajowego. Dotyczy to również przypadków, gdy przepisy prawa krajowego są bardziej restrykcyjne niż przepisy prawa unijnego. Operacją według art. 2 pkt 3 tego rozporządzenia jest projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Należy zatem uznać, iż wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 skutkuje powstaniem obowiązków ustanowionych prawem unijnym, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98) itd.

Aby więc mieć do czynienia z nieprawidłowością muszą zatem wystąpić łącznie trzy podstawowe elementy: naruszenie prawa, działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego oraz szkoda w budżecie ogólnym UE. W przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości państwo członkowskie musi dokonać oceny i miarkowania jej charakteru, znaczenia i szkody jaką wywołała lub mogłaby wywołać w okolicznościach danej operacji lub programu.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia przez Beneficjenta przepisów prawa (w ww. rozumieniu) poprzez wydatkowanie środków (zrefundowanego wydatku) niezgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie o dofinansowanie projektu. Zostało także wykazane zaniechanie strony skarżącej w postaci nieosiągnięcia wskaźników rezultatu (umowa o dofinansowanie zobowiązała Beneficjenta w szczególności do osiągnięcia założonych celów i wskaźników projektu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie projektu i utrzymania projektu w okresie trwałości projektu). Natomiast szkoda powstała w chwilą przekazania nienależnych środków z budżetu do Beneficjenta. Jak słusznie wskazał organ, naruszenie prawa krajowego lub wspólnotowego mające skutek finansowy powstaje więc wtedy, gdy w wyniku naruszenia środki UE zostały lub mogły zostać nieprawidłowo wypłacone.

Odnosząc się do natomiast do zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 57 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) wskazać należy, że przepis ten formułuje tzw. zasadę trwałości operacji (projektu) oraz wskazuje na dwie przesłanki związane z utrzymaniem trwałości projektu. Jak ustalił organ na podstawie materiału dowodowego, w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka zaprzestania działalności produkcyjnej, przez którą należy rozumieć działalność, w wyniku której produkowane są dobra lub świadczone usługi. Mając na uwadze trwałość projektu, zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do nieświadczenia usług przez Beneficjenta na rzecz określonej grupy osób. Jednocześnie ma to wpływ na charakter operacji, który jest oceniony przez pryzmat stopnia osiągania zakładanych wskaźników realizacji projektu. Beneficjent powołując się na fragmenty dokumentu pn.: "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich" wskazuje, że zmniejszenie wskaźników nie musi automatycznie oznaczać znaczącej modyfikacji wpływającej na zachowanie zasady trwałości. Jednakże należy mieć na uwadze, iż w tym dokumencie stwierdzono, że warunkiem, by zmniejszenie wskaźników nie było przesłanką uznania zasadniczej modyfikacji, jest zachowanie celów projektu. Tymczasem, jak ustalił organ, cele projektu nie zostały zachowane. Zakupiony został wysoce specjalistyczny sprzęt. Projekt zakładał świadczenie szczególnego rodzaju usługi i określony poziom zatrudnienia. Przedsięwzięcie strony skarżącej spotkało się z brakiem zainteresowania usługą na rynku, a wydatkowane środki nie znajdują odzwierciedlenia w skonkretyzowanym rezultacie gospodarczym.

Na marginesie należy zauważyć, że strona skarżąca wielokrotnie w swoich pismach oraz w skardze wykazuje, że podejmowała i nadal podejmuje szerokie działania marketingowe, reklamowe i sprzedażowe - nastawione na uzyskanie podopiecznych. Prowadzi także wiele intensywnych działań z podmiotami biznesowymi i wiele aktywnych rozmów celem podjęcia współpracy. W tym miejscu trzeba się jednak w pełni zgodzić z poglądem prezentowanym przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. (V SA/Wa 1788/12), że "umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. Instytucja Wdrażająca przekazuje środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Nieosiągnięcie celu oznacza nieprawidłowe wykonanie umowy."

W rozpoznawanej sprawie zamierzony efekt projektu dofinansowanego na podstawie umowy o dofinansowanie polegać miał bowiem na wprowadzeniu na rynek specjalistycznej usługi [...] i jej świadczenie na rzecz klientów (podopiecznych Centrum Alarmowego) na podstawie zawartych umów za pomocą zatrudnionych pracowników, a więc tym samym na osiągnięciu określonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników. Warunki te nie zostały spełnione. Stąd środki były wydatkowane w ostatecznym rozrachunku niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że sam byt formalno-prawny przedsiębiorstwa oraz jego działania podejmowane przez Zarząd spółki w celu świadczenia usług nie przesądza o tym, że został utrzymany cel projektu, zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie.

Przechodząc wreszcie do zarzutu natury procesowej, tj. naruszenia art. 6 k.p.a. należy wskazać, iż organ administracji podjął działanie na podstawie przepisów prawa oraz zastosował je w sposób prawidłowy, stosując obowiązujące zasady wykładni, kierując się poglądami doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. również nie zasługują na uwzględnienie. Organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz zebrały

i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Zapewniły stronie skarżącej czynny udział

w postępowaniu, w tym możliwość składania wniosków dowodowych oraz formułowania twierdzeń. Dokonały ustaleń faktycznych i na tej podstawie zastosowały właściwe przepisy prawa.

W zaskarżonej decyzji organ - w ramach analizy stanu faktycznego – opisał, na podstawie informacji i dowodów złożonych przez stronę skarżącą, podejmowane przez nią działania w celu pozyskania klientów zainteresowanych świadczonymi usługami. Tym samym organ słusznie ocenił, że został wykazany zamiar i gotowość do świadczenia usług [...]. Natomiast co do ich faktycznego świadczenia, organ prawidłowo stwierdził, że ani w toku postępowania ani w odwołaniu Beneficjent nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o podpisaniu umów z podopiecznymi. W rozpoznawanej sprawie poczynione zostały także właściwe ustalenia co do obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie, w szczególności w zakresie osiągnięcia celu projektu poprzez osiągnięcie zakładanych wskaźników rezultatu.

W ocenie Sądu nie została naruszona swobodna ocena dowodów, której dotyczy art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się bowiem dowolnej i jednostronnej interpretacji materiału dowodowego przez organy obu instancji, jak również sprzeczności w istotnych dla sprawy ustaleniach stanu faktycznego.

Podsumowując uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.