Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 35/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] do rozpoznania sprawy o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa we wniosku skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia 30 marca 2011 r., polegającego na wykonywaniu prac pogłębiarskich w celu udrożnienia głównego koryta rzeki dla potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego rzeki [...] oraz na czasowe składanie piasku pochodzącego z prac pogłębiarskich w międzywalu rzeki [...] - w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000; 2. stwierdza, że przy rozpoznaniu sprawy, o której mowa w pkt 1 wyroku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, iż w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] grzywnę w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych; 5. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. spółka [...] (dalej "Skarżąca" albo "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ" albo "organ") w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w trybie art.98 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w dacie wnoszenie skargi - Dz.U. z 2013 r. poz.1238), dalej "ustawy ocenowej" albo "ustawy".

W/w przedsięwzięcie, będące przedmiotem skierowanego do RDOŚ wniosku Spółki z dnia 30 marca 2011 r., dotyczyło przedsięwzięcia polegającego na wykonywaniu [...] w celu udrożnienia głównego koryta rzeki dla potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego rzeki [...] oraz na czasowe składanie piasku pochodzącego z prac pogłębiarskich w międzywalu rzeki [...] na własnej działce na [...] brzegu, tj. pobór kruszywa z koryta rzeki [...] od km 528+450 do km 528+850 oraz składowanie uzyskanego urobku na terenie działki o nr. ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] (dalej "planowane przedsięwzięcie").

W skardze wniesiono o:

1) Zobowiązanie organu do wydania - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi administracji akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność - postanowienia kończącego w I instancji postępowanie o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia.

2) Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) Zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Przed wniesieniem skargi, tj. w dniu 6 marca 2014 r. Skarżąca wniosła do GDOŚ zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez RDOŚ.

II. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 maja 2014 r. RDOŚ wniósł o jej oddalenie.

III. Przebieg postępowania administracyjnego, którego dotuczy skarga Spółki, przedstawia się następująco:

1. Zgodnie z postanowieniem Marszalka Województwa [...] w Warszawie (znak: [...]) z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy ocenowej, Skarżąca wystąpiła w dniu 12 maja 2011 r. do RDOŚ z wnioskiem wydanie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary [...] dla planowanego przedsięwzięcia.

2. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] RDOŚ stwierdził konieczność przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary [...] oraz [...], określając - zgodnie z 97 ust. 1 ustawy ocenowej - zakres raportu.

3. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie RDOŚ z dnia [...] maja 2011 r. w części dotyczącej określenia zakresu raportu w pkt. 3 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w pozostałej części utrzymał je w mocy. W toku procedury odwoławczej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił do udziału na prawach strony [...] (postanowienie znak: [...] z dnia [...] października 2011 r.).

4. W dniu 29 grudnia 2011 r. Spółka przedłożyła raport oddziaływania przedsięwzięcia na w/w obszary [...], wnosząc jednocześnie o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia.

5. Pismem z dnia 20 stycznia 2012 r., znak: [...], RDOŚ wezwał Skarżącą do uzupełnienia raportu.

6. W dniu 8 lutego 2012 r. Skarżąca przedłożyła RDOŚ uzupełnienie do raportu, które wraz z pozostałą dokumentacją sprawy zostało przesłane do Marszałka Województwa [...] w [...] (dalej "Marszałka") celem przeprowadzenia udziału społeczeństwa (pismo z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...]).

7. W dniu 20 kwietnia 2012 r. Marszałek poinformował RDOŚ o dopełnieniu nakreślonego prawem obowiązku i wywieszeniu obwieszczenia informującego o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą omawianej inwestycji w terminie od 28 lutego do 26 marca 2012 r. oraz przekazał złożone w wyniku niniejszej procedury uwagi.

8. Z prawa do wniesienia uwag skorzystał Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], [...], Wspólnota Mieszkańców [...] z ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...] oraz Burmistrz [...].

9. W toku procedury udziału społeczeństwa Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony [...] (postanowienie znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.).

10. W dniu 22 maja 2012 r. pełnomocnik Skarżącej przedstawiła stanowisko w sprawie złożonych uwag.

11. W trakcie trwania procedury udziału społeczeństwa, w dniu [...] lutego 2012 r. Marszałek przesłał do wiadomości RDOŚ pismo znak: [...], skierowane do Skarżącej i informujące, iż w związku z lokalizacją inwestycji położonej w granicach rezerwatu przyrody "[...]" oraz stanowiskiem GDOŚ, Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i jednostek regionalnych (pismo znak: [...] z dnia [...] października 2011 r.), w sprawie realizowania zadań związanych z bezpieczeństwem przeciwpowodziowym przez podmioty prywatne na terenie rezerwatu przyrody, w kontekście przepisów art. 15 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (Dz. U z 2016 r. poz.2134) i art. 125 pkt 3 oraz 126 ustawy Prawo wodne z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.), pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie będzie możliwe. W dniu 16 marca 2012 r. Skarżąca wniosła odwołanie od w/w pisma, które to odwołanie w dniu 23 marca 2012 r. zostało za pośrednictwem Marszałka przekazane do organu II instancji. Następnie, w dniu [...] maja 2012 r., pismem znak: [...], Marszałek skierował pismo do GDOŚ oraz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o reasumpcję stanowiska wyrażonego we w/w piśmie znak: [...] z dnia [...] października r. w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1516/11), w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego nie musi być wyłącznym celem podejmowanych działań, a działania te nie muszą być podejmowane przez organy administracji rządowej".

12. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] RDOŚ, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., poinformował Skarżącą oraz podmioty występujące na prawach strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 lipca 2012 r.

13. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] RDOŚ wystąpił do autora raportu o złożenie stosownych wyjaśnień.

14. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] RDOŚ, zgodnie z art.36 § 1 k.p.a., poinformował Skarżącą oraz podmioty występujące na prawach strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 30 września 2012 r.

15. Pismem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], RDOŚ wystąpił do Skarżącej o ujednolicenie oraz uzupełnienie dokumentacji o kwestie podniesione zarówno w piśmie [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i kwestie podniesione w trakcie udziału społeczeństwa, wyznaczając termin na dzień 31 lipca 2013 r.

16. Pismem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] RDOŚ zawiadomił strony o wydłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 sierpnia 2013 r.

17. W dniu [...] sierpnia 2013 r. pismem znak: [...], na wniosek Skarżącej przedłużono termin na uzupełnienie raportu do dnia 31 sierpnia 2013 r. oraz termin rozpatrzenia sprawy do 30 września 2013 r.

18. W dniu 30 sierpnia 2013 r. Skarżąca przedłożyła raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

19. W dniu [...] września 2013 r, do RDOŚ wpłynęło postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] (dotyczące inwestycji o tożsamym charakterze) stwierdzające, iż przedsięwzięcia polegające na wydobywaniu piasku z rzeki winny być traktowane jako przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w związku z czym postępowanie w niniejszych sprawach winno być prowadzone zgodnie z przepisami rozdziału 1-3 działu V ustawy o cenowej, a nie jak to miało miejsce do zgodnie z zapisami rozdziału 5 ustawy.

20. Pismem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] RDOŚ poinformował strony w trybie uregulowanym w art.36 § 1 k.p.a., iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, postanowienie GDOŚ z dnia [...] września 2013 r. oraz wynikającą z jego treści konieczność wyjaśnienia kwestii prawidłowości trybu, w jakim powinno być prowadzone postępowanie w sprawie Spółki, przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2013 r.

21. Pismem z dnia 1[...] listopada 2013 r. znak: [...], które wpłynęło do RDOŚ w dniu [...] listopada 2013 r., GDOŚ przedstawił stanowisko, iż dla przedsięwzięć polegających na wydobyciu śródlądowych kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów nie mają zastosowania przepisy V rozdziału 5 ustawy ocenowej (art. 96-103). Jednocześnie poinstruował, iż w przypadku otrzymania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] przedsięwzięcia o powyższym zakresie winien wydać postanowienie umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe. Powyższe odnosiło się do nowych postępowań, w związku z czym RDOŚ podjął działania w celu wyjaśnienia zastosowania powyższych wytycznych w kontekście postępowania w sprawie wniosku Skarżącej.

22. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] RDOŚ poinformował strony postępowania o dalszym prowadzeniu procedury w trybie art. 98 ustawy ocenowej oraz wystąpił do Skarżącej z wnioskiem o doprecyzowanie z raportu przedłożonego w dniu 30 sierpnia 2013 r.

23. W dniu [...] stycznia 2014 r. do RDOŚ wpłynęło uzupełnienie do raportu.

24. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] RDOŚ przesłał w/w uzupełnienie raportu wraz z aktami sprawy do Marszałka. Przekazując akta sprawy RDOŚ wniósł o umożliwienie zapoznania się z dokumentacją społeczeństwu, a następnie przesłanie uwag. O powyższych czynnościach zawiadomiono pełnomocniczkę Spółki, która w dniu [...] lutego 2014 r. w siedzibie urzędu zapoznała się z dokumentacją przygotowaną do wysłania.

25. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Marszałek poinformował RDOŚ o dopełnieniu nakreślonego prawem obowiązku i wywieszeniu obwieszczenia informującego o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą omawianej inwestycji w terminie od 19 lutego do 17 marca 2014 r. oraz przekazał złożone w wyniku niniejszej procedury uwagi. Wraz z ww. pismem przesłano uwagi i wnioski złożone w procedurze udziału społeczeństwa. Z prawa do złożenia uwag skorzystało [...] oraz Stowarzyszenie [...].

26. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] RDOŚ wezwał Stowarzyszenie [...] - w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do uzupełnienia wniosku o dopuszczenie do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu ocenowym, złożonego w trakcie procedury udziału społeczeństwa.

27. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] RDOŚ zawiadomił Skarżącą oraz podmioty występujące na prawach strony, iż ze względu na konieczność wyjaśnienia kwestii zasadności uznania stowarzyszenia ekologicznego, o dopuszczenie do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu termin załatwienia sprawy zostaje wydłużony do dnia 31 maja 2014 r.

28. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] RDOŚ zawiadomił Stowarzyszenie [...], iż z uwagi na nieuzupełnienie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony wniosek ten pozostawia bez rozpoznania.

29. W dniu [...] maja 2014 r. do RDOŚ wpłynęło pismo Marszałka znak: [...], przekazujące uzupełnienie braków formalnych wniosku ww. Stowarzyszenia z dnia 13 marca 2014 r.

30. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] RDOŚ dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony.

31. W dniu [...] marca 2014 r. do RDOŚ wpłynęło stanowisko [...] ([...]) z dnia [...] marca 2014 r. w którym zajęto stanowisko co do zasadności:

- zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez organ nadrzędny w zakresie ochrony środowiska, tj. GDOŚ, zagadnienia wstępnego w postaci konieczności rozpatrzenia wniosku [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2011 r. oraz postanowienia GDOŚ z dnia [...] października 2011 r., nakładających na Skarżącą obowiązek sporządzenia raportu, lub

- umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. (w związku z art.126 k.p.a.) ze względu na jego bezprzedmiotowość z uwagi na zapisy § 3 ust. 1 pkt 41 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, póz. 1397 z późn. zm.) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa/2632/13).

32. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] RDOŚ odmówił wszczęcia na wniosek OTOP postępowania w sprawie zawieszenia lub umorzenia postępowania.

33. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], wydanym na skutek rozpatrzenia zażalenie [...] na postanowienie RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2014 r., GDOŚ uchylił w/w postanowienie w zakresie odmowy umorzenia postępowania w sprawie wydania warunków realizacji przedsięwzięcia, w uzasadnieniu wskazując, że nie powinno ono zostać wydane, w związku z czym należało je wyeliminować z obiegu prawnego.

34. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] RDOŚ na podstawie art. 10 § 1 i 73 § 1 k.p.a. powiadomił strony o zakończeniu postępowania ocenowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

35. Z prawa do zapoznania się z dokumentacją skorzystała Skarżąca. Ponadto Skarżąca, podobnie jak i [...] wnieśli uwagi. Z uwagi na braki formalne pisma [...] RDOŚ, pismem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], wystąpił o ich uzupełnienie. Uzupełnienie to wpłynęło w dniu 1 sierpnia 2014 r. W przedłożonych uwagach wniesiono kolejno o: ustalenie zakupu refulera o napędzie elektrycznym nie wcześniej niż w 2017 r., uzgodnienia częstotliwości przejazdu wywożących piasek ze składowiska dopuszczającą od 6 do 10 pojazdów ciężarowych na jedną godzinę, ustalenia prac bagrowniczych w strefie [...] wyłącznie w okresie od 1 kwietnia do 15 lipca, dopuszczenia prowadzenia prac w górnej części strefy [...] w okresie od 1 kwietnia do 15 lipca w pozostałym okresie zaś w dolnej części strefy [...], w granicach strefy [...] oraz strefy [...] w okresach popowodziowych i możliwości wywiezienia zdeponowanego piasku na składowisku poza teren [...] lub zniwelowania go poniżej rzędnej korony wałów, z równoczesnym wywiezieniem budynków socjalnych poza teren [...] w przypadku pojawienia się zagrożenia występowania wód z koryta rzeki. [...] wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia procedury odwoławczej dla postanowienia znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz analizę czy i w jakim zakresie dane dotyczące przeprowadzonych inwentaryzacji przyrodniczych na potrzeby sporządzenia znajdującego się w aktach sprawy raportu, a także dane o warunkach hydrologicznych i hydromofrologicznych strefy korytowej [...] w okolicach [...] km szlaku wodnego, jak również wnioskowanie oparte na wymienionych danych, są i w jakim stopniu nadal aktualne, w warunkach przepływu na [...] środkowej w drugiej połowie maja 2014 r. fali powodziowej i kulminacji przekraczającej istotnie stan alarmowy".

36. W okresie od 23 czerwca 2014 r. do 14 września 2016 r. odrębne wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony zgłosiło niezależnie od siebie dwanaście organizacji społecznych, tj.: 1) Klub [...], 2) Towarzystwo [...], 3) Stowarzyszenie [...], 4) Stowarzyszenie [...], 5) Ogród [...], 6) Stowarzyszenie [...], 7) Grupa [...], 8) Stowarzyszenie [...], 9) Stowarzyszenie [...], 10) Towarzystwo [...], 11) [...], 12) Klub [...].

W/w wnioski składane były sukcesywnie i pojedynczo i każdy z nich został rozpatrzony przez RDOŚ w stosownej formie procesowej.

37. We w/w okresie RDOŚ, realizując obowiązki wynikające z art. 10 § 1 i 73 § 1 Kpa, sukcesywnie umożliwiał stronom zapoznanie się z zebraną w sprawie dokumentacją pismami z dnia: [...] lipca, [...] września i [...] października i [...] grudnia 2014 r., [...] kwietnia 2015 r., dnia [...] marca, [...] sierpnia 2016 r. i [...] października 2016 r.

38. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. RDOŚ rozpatrzył sprawę co do istoty.

IV. Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 107/14, tut. Sąd uwzględnił wniesioną skargę w ten sposób, iż: 1) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 30 marca 2011 r. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4) zasądził od organu na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu w/w wyroku wskazano w szczególności, co następuje:

(i) Z akt sprawy wynika, że zarówno na dzień wniesienia skargi do Sądu, jak i na dzień jej rozpoznania przez Sąd, wniosek skarżącej Spółki z dnia 30 marca 2011 r. o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...], nie został załatwiony w ustawowym terminie;

(ii) W myśl art. 98 ust. 7 ustawy ocenowej RDOŚ winien był wydać postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar [...] w terminie 45 dni od dnia otrzymania od Spółki raportu. Z racji tego, iż przedmiotowy raport został przedłożony organowi w dniu 13 lutego 2012 r., natomiast jego uzupełniona i skorygowana wersja w dniu 13 stycznia 2014 r. ustawowy termin do rozpatrzenia sprawy upływał z dniem 28 lutego 2014 r. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd sprawa nie została jednakże przez RDOŚ rozstrzygnięta;

(iii) W świetle w/w okoliczności stwierdzić należy, iż: (-) wniosek skarżącej Spółki nie został rozpoznany przez ponad 5 lat od daty jego wpływu do organu, (-) w tym czasie organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, ograniczając się do: (-) wyznaczania kolejnych terminów zakończenia postępowania tj. na dzień 31 lipca 2012 r.; 30 września 2012 r., 31 sierpnia 2013 r., (-) zażądania uzupełnienia raportu, (-) przedłużenia terminu rozpoznania sprawy kolejnym pismem z 11 października 2013 r., (-) ponownego przedłużenia terminu, wskazując iż przyczynę przedłużenia stanowi "postanowienie GDOŚ znak: [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz wynikającą z jego treści konieczność wyjaśnienia prawidłowości trybu w jakim powinno być prowadzone niniejsze postępowanie" w sytuacji, w której w/w postanowienie dotyczyło innego postępowania administracyjnego, którego Spółka nie była stroną.

V. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 413/17, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także "NSA"), po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej RDOŚ od w/w wyroku tut. Sądu: 1) uchylił wyrok tut. Sądu, 2) odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadniając wyrok NSA wskazał w szczególności, co następuje:

(i) W piśmie procesowym z 14 września 2017 r. RDOŚ poinformował o zakończeniu przez organ postępowania będącego przedmiotem wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 107/14 i przedłożył odpis postanowienia z dnia 4 stycznia 2017 r., znak: WPN-II.43.1.2015.AA.34, którym organ uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Wydanie rozstrzygnięcia dowodzi zasadności skargi kasacyjnej RDOŚ.

(ii) Uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia przez tut. Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które pomija okoliczność, że wniosek Skarżącej z dnia 30 marca 2011 r. został rozpoznany postanowieniem RDOŚ z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zakresie uznania, że RDOŚ pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia [...] marca 2011 r. o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] dla planowanego przedsięwzięcia.

(iii) Postępowanie zmierzające do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar [...] ma charakter dwuetapowy.

a. W pierwszym etapie, unormowanym w art. art. 97 ust. 1 ustawy ocenowej regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...], w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. W myśl ust. 3 tego samego artykułu w postanowieniu tym regionalny dyrektor ochrony środowiska między innymi określa zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar [...] oraz nakłada obowiązek przedłożenia go, w dwóch egzemplarzach wraz z ich zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych.

Postanowienie powyższe zgodnie z art. 97 ust. 6 ustawy organ wydaje w terminie 14 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3, przy czym przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Skutki nieprzedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar [...] normuje art. 97 ust. 11 ustawy wskazujący, iż w takiej sytuacji, żądanie wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, uważa się za wycofane.

b. Drugi etap postępowania zmierzającego do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar [...] uruchamiany jest z momentem przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar [...].

Postępowanie to uregulowane jest w art. 98 ustawy, stanowiącym w ust.1, że po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar [...], zaś w ust. 7, iż postanowienie, o którym mowa w ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje w terminie 45 dni od dnia otrzymania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar [...]. Przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Powyższe oznacza, iż to przedłożenie przez stronę raportu inicjuje postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar [...] o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ustawy. Co za tym idzie mimo braku w ustawie ocenowej regulacji analogicznej do art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, to właśnie przedłożenie raportu traktowane być musi jako sui generis wniosek o wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar [...].

(iv) W realiach niniejszej sprawy kluczową jest niesporna okoliczności, iż Skarżąca wystąpiła do RDOŚ z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] dla przedsięwzięcia polegającego na wykonywaniu prac pogłębiarskich w celu udrożnienia głównego koryta rzeki dla potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego rzeki [...] oraz na czasowe składanie piasku pochodzącego z prac pogłębiarskich w międzywalu rzeki [...] w dniu [...] marca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. RDOŚ po rozpoznaniu tegoż wniosku nałożył zaś na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar ...] oraz [...], sporządzenia i przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na ww. obszary [...] określając szczegółowy zakres raportu. Orzeczenie to zostało następnie w części zmienione postanowieniem GDOŚ z dnia [...] października 2011 r., którym organ ten uchylił postanowienie RDOŚ w części dotyczącej zakresu raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar [...] i określił zakres raportu.

Powyższe oznacza, iż wniosek Spółki z dnia [...] marca 2011 r. został przez organy ochrony środowiska rozpoznany ostatecznym w administracyjnym toku instancji orzeczeniem GDOŚ z dnia [...] października 2011 r., zaś obowiązek rozstrzygnięcia przez RDOŚ w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar [...] zaktualizował się dopiero w dniu otrzymania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar [...], co jak wynika z akt nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r., kiedy to Skarżąca przedłożyła raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar [...].

(v) Specyfika postępowania wyrażająca się w tym, iż prowadzone jest ono w dwóch odrębnych etapach uregulowanych w art. 97 i 98 ustawy ocenowej, których zainicjowanie zależne jest jedynie od woli strony a nie organów, nie została natomiast uwzględniona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, gdzie Sąd wskazał wprawdzie na terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 98 ust. 7 ustawy i odniósł je do daty przedłożenia przez Skarżącą raportu, następnie na żądanie organu uzupełnionego i skorygowanego, lecz jednocześnie w kolejnym akapicie uzasadnienia wskazał, iż wniosek Skarżącej nie został rozpoznany przez ponad pięć lat od daty jego wpływu, co w sytuacji gdy orzekał w dniu [...] września 2016 r. wyraźnie wskazuje, iż za nierozpoznany uznał wniosek z dnia [...] marca 2011 r., a nie wniosek wynikający z przedłożenia w dniu [...] grudnia 2011 r. przez stronę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar [...].

Powyższe nieścisłe i nieprecyzyjne ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji doprowadziły ten Sąd do wadliwej konstatacji, iż na dzień wniesienia skargi do Sądu, jak i na dzień rozpoznania sprawy przed tym Sądem w dniu [...] września 2016 r., wniosek skarżącej spółki wniesiony do organu w dniu [...] marca 2011 r. o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie został załatwiony w ustawowym terminie określonym w art. 98 ust. 7 ustawy, podczas gdy przepisem ustalającym termin dla wydania postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] był art. 97 ust. 6 tej samej ustawy.

Kolejnym następstwem stwierdzonych uchybień było nałożenie przez Sąd I instancji w pkt I wyroku na organ obowiązku rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia [...] marca 2011 r. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy pomimo, że wniosek ten został już rozpoznany postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 r., zaś przedmiotem skargi była bezczynność RDOŚ w wydaniu postanowienia o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar [...], a nie bezczynność tegoż organu w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...].

Już tylko powyższe uchybienia procesowe samodzielnie uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku, albowiem niewątpliwie mogły mieć one wpływ istotny na treść rozstrzygnięcia zarówno co do treści nakładanego na organ na podstawie art. 149 § pkt 1 obowiązku, jak i oceny czy bezczynność, względnie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należało zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionej podstawie (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

(vi) Niezasadnym okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. polegającego na wadliwym uznaniu, że RDOŚ pozostawał w bezczynności pomimo stosowania przez organ środka prawnego w formie pism wysyłanych do strony w trybie art. 36 k.p.a.

Zauważyć bowiem należy, iż obowiązkiem organu jest załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Jedynie wyjątkowo organ może przedłużyć termin rozpoznania sprawy, dopełniając przy tym wymogów przewidzianych w art. 36 § 1 k.p.a. Jest to dopuszczony przez ustawę wyjątek od obowiązku załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w ustawie i z tego uprawnienia organ może skorzystać tylko w uzasadnionych przypadkach. Nie można jednak utożsamiać przyznanego na rzecz organu przez ustawodawcę uprawnienia do przedłużenia terminu i wiążącego się z nim obowiązku dopełnienia przez organ wymogów formalnych zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, z generalnym uprawnieniem organu do niezałatwiania spraw w terminach ustawowych. Tylko uzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy ekskulpuje zatem organ od zarzutu bezczynności, o ile zachował w tym zakresie wymagane wymogi formalne.

Sąd był zatem uprawniony do dokonania oceny wielokrotnego przedłużania przez organ postępowania zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, jak i dokonania oceny czy organ dochował tak przedłużanego terminu.

Wobec stwierdzonych uchybień dotyczących poczynionych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń co do okresu bezczynności przypisanego organowi i przedmiotu tej bezczynności za przedwczesne uznać natomiast należało odnoszenie się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które kwestionowały przyjęcie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny i wymiar tejże grzywny, albowiem czynienie tego rodzaju rozważań jest możliwe dopiero w przypadku niewadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

(vii) Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie zweryfikowanie czy i w jakim zakresie RDOŚ pozostawał w bezczynności co do wydania postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar [...] o jakim mowa w art. 98 ust.1 ustawy, które to postępowanie zainicjowane zostało złożeniem przez Skarżącą raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.).

Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W stanie prawnym, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu było uzależnione wcześniejszego wniesienia do organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie zażalenia przewidzianego w art.37 § 1 k.p.a. (Skarżąca zażalenie takie wniosła).

Skarga jest zasadna.

VII. Kontrola sprawności postępowania administracyjnego, prowadzonego przez RDOŚ na podstawie art.98 ustawy ocenowej w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia - w zakresie oddziaływania na obszar [...] prowadzi do następujących wniosków:

1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie.

2. Aczkolwiek bezspornym jest, iż w dacie wniesienia przez Spółkę skargi do Sądu (podobnie jak i w dacie wyrokowania przez tut. Sąd po raz pierwszy) kontrolowane postępowanie administracyjne nie było zakończone orzeczeniem RDOŚ, rozstrzygające sprawę co do istoty, o tyle stan ten uległ zmianie w toku postępowania kasacyjnego przed NSA, albowiem w dniu 4 stycznia 2017 r. organ zakończył to postępowanie postanowieniem uzgadniającym warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. Fakt ten wywołuje bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

3. Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków:

Jak to jednoznacznie przesądził NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. ocena działań RDOŚ pod kątem wystąpienia ewentualnej bezczynności tego organu winna dotyczyć wyłącznie tego stadium postępowania, które jest regulowane ściśle przepisem art.98 ustawy ocenowej i którego przedmiotem jest uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia, dokonywane po przeprowadzeniu oceny jego oddziaływania na obszar [...]. Ocena w/w działań RDOŚ koncentruje się zatem na ustaleniu, czy organ dotrzymał terminu przewidzianego w art.98 ust.7 ustawy ocenowej, stanowiącego iż: (-) postanowienie, o którym mowa w ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje w terminie 45 dni od dnia otrzymania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, (-) przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Odnotować należy, iż Skarżąca dokonała de facto dwóch przedłożeń wymaganego w sprawie raportu, tj.: 1) pierwsza wersja tego dokumentu została przedłożona RDOŚ już w dniu 29 grudnia 2011 r. (upływ terminu przewidzianego w art. 98 ust.7 ustawy, liczonego od tej daty następowałby z dniem 13 lutego 2012 r.), 2) ostateczna, uzupełniona i skorygowana na żądanie RDOŚ wersja raportu wpłynęła do organu w dniu 13 stycznia 2014 r. (w/w ustawowy termin na rozpatrzenie sprawy upływałby w tej sytuacji z dniem 28 lutego 2014 r.).

Oceny dochowania przez organ prowadzący postępowanie, o którym mowa w art.98 ustawy, terminu z art.98 ust.7 ustawy należy jednakże dokonywać z uwzględnieniem art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a., których odpowiednie stosowanie przewidziano w zdaniu drugim art.98 ust.7. W szczególności z zestawienia art.98 ust.7 z art.35 § 5 k.p.a. wynika zatem, iż do przedmiotowego 45 – dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

W sposób bezsporny kontrolowane postępowanie administracyjne charakteryzowało się nadzwyczajną długotrwałością, wziąwszy pod uwagę fakt, iż pomiędzy przedłożeniem przez Skarżącą organowi raportu po raz pierwszy (29 grudnia 2011 r.) a wydaniem przez RDOŚ orzeczenia kończącego postępowanie (4 stycznia 2017 r.) upłynęło 6 lat i 7 dni (okres ten, liczony natomiast od dnia przedłożenia organowi przez Skarżącą ostatecznej wersji raportu w dniu 13 stycznia 2014 r. do dnia 4 stycznia 2017 r. wyniósł 2 lata 11 miesięcy i 22 dni).

Odnotować należy, iż w toku postępowania RDOŚ dokonywał licznych czynności procesowych, kierując przy tym do Skarżącej i innych podmiotów sukcesywnie – zgodnie z wymogami art.36 k.p.a. - kolejne zawiadomienia o wyznaczeniu nowych terminów rozpatrzenia sprawy. Niewątpliwą specyfiką kontrolowanego przez Sąd postępowania jest to, iż w okresie od czerwca 2014 r. do niemalże dnia jego zakończenia postanowieniem z dnia 4 stycznia 2017 r. (tj. przez blisko dwa i pół roku) czynności organu siłą rzeczy dotyczyły w znikomym stopniu merytorycznych aspektów sprawy, a w zdecydowanej większości związane były z rozpatrywaniem kolejno zgłaszanych wniosków licznych organizacji społecznych o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Bezspornie:

(-) sytuacja, w której liczne organizacje ekologiczne, zainteresowane udziałem w danym postępowaniu administracyjnym, nie występują o dopuszczenie ich do udziału w sprawie w czasie do siebie zbliżonym a działają w tym zakresie wyłącznie pojedynczo, w regularnie następujących po sobie odstępach czasu, składając niezbędne wnioski dopiero w ostatnich dniach kolejnych terminów, wyznaczanych przez organ podmiotom uczestniczącym już w postępowaniu w zawiadomieniach o prawie do wypowiedzenia się w sprawie, daje podstawy do domniemywania, iż może być to świadoma taktyka w/w organizacji, działających w porozumieniu w celu przedłużenia postępowania (aczkolwiek praktyki takiej nie sposób zakwestionować z punktu widzenia legalności),

(-) złożenie przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nakłada na organ obowiązek jego formalnego rozpatrzenia.

Niezależnie od w/w przyczyny długotrwałości postępowania, nie wynikającej z okoliczności leżących po stronie organu, stwierdzić należy, iż w niektórych okresach kontrolowanego postępowania niezbędne czynności nie były przez RDOŚ podejmowane we właściwym czasie, co łącznie doprowadziło do co najmniej kilkumiesięcznej zwłoki (bezczynności) w zakończeniu postępowania. Wskazać w tym kontekście należy w szczególności na:

(-) nie znajdujące dostatecznego uzasadnienia kolejne przedłużanie terminu rozpatrzenia sprawy (odpowiednio do 31 lipca i 30 września 2012 r.), o czym zawiadomiono strony postępowania pismami z dnia 6 czerwca i 30 lipca 2012 r.), motywowane m.in. koniecznością odbycia konsultacji z przedstawicielami GDOŚ,

(-) nie znajdujące formalnego uzasadnienia wstrzymanie się przez RDOŚ z procedowaniem w sprawie pomiędzy 30 sierpnia 2013 r. (data przedłożenia przez Skarżącą poprawionej wersji raportu) a dniem 19 grudnia 2013 r. (data zwrócenia się przez organ do Skarżącej o doprecyzowanie raportu) – uznać należy, iż powiązanie w/w wstrzymania z wynikiem postępowania odwoławczego, dotyczącego całkowicie odrębnej sprawy administracyjnej, nie znajduje przekonujących podstaw prawnych,

(-) zwłokę RDOŚ w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, wynikającą z konieczności dwukrotnego rozpatrzenia w/w wniosku, będącej następstwem wystąpienia uchybień procesowych przy rozpatrywaniu przez RDOŚ przedmiotowego wniosku po raz pierwszy postanowieniem [...] maja 2015 r. (uchybienia te doprowadziły do uchylenia w/w postanowienia przez GDOŚ w toku kontroli instancyjnej),

Powyższe okoliczności obligują Sąd do stwierdzenia, iż rozpatrując sprawę Skarżącej RDOŚ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku).

4. Jak już wskazano na wstępie przepis art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na bezczynność organu administracji, do stwierdzenia (w razie uznania, iż do bezczynności doszło), czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. I SAB/Wa 415/13, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność RDOŚ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku).

5. W/w charakter bezczynności organu uzasadniał wymierzenie organowi z urzędu - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - grzywny w kwocie 1500 zł (pkt 4 wyroku).

6. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł, na którą składają się: 1) zwrot kwoty uiszczonego wpisu (100 zł), 2) zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), 3) wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł stosownie do §14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. – Dz.U. z 2015 r., poz.1804) – pkt 5 wyroku.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a, art.149 § 2 i art.200 p.p.s.a.