Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2038/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. W na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2017 r.) T. W. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że 94% jego emerytury związane jest z pracą poza Służbą Bezpieczeństwa, a 2/3 stażu pracy nie dotyczy służby na rzecz państwa totalitarnego, co udowadnia, iż jego służba dla organu państwa totalitarnego miała charakter krótkotrwały. Natomiast pozytywna weryfikacja w 1990 r., wierność treści złożonego ślubowania, dwukrotne awanse na wyższe stopnie służbowe w 1997 r. i w 2004 r. oraz brak postępowań prokuratorskich są potwierdzeniem, iż swoje obowiązki i zadania w ramach służby w Urzędzie Ochrony Państwa, a potem w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego skarżący wykonywał rzetelnie i sumiennie. Ponadto w dniu [...] lutego 2008 r. Biuro Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydało zaświadczenie o okresowym realizowaniu przez niego zadań służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Skarżący dodał również, iż praca w trudnych, stresujących oraz wymagających dużego zaangażowania warunkach w istotny sposób wpłynęła na jego obecny stan zdrowia.

W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Delegaturze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L. [...] czerwca 2006 r. Posiada prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] grudnia 1981 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 8 lat i 8 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 24 lata, 9 miesięcy i 29 dni. Do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres pełnienia zasadniczej służby wojskowej w wymiarze roku, 11 miesięcy i 22 dni (od [...] kwietnia 1979 r. do [...] kwietnia 1981 r.).

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ podniósł, że w sytuacji, w której skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 8 lat i 8 miesięcy, co stanowi około 34,8% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, a tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie została spełniona. Skoro obie przesłanki wymienione w ww. przepisie muszą zaistnieć łącznie, to uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Dlatego zasadnym jest odmówienie wyłączenia zastosowania wobec skarżącego art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał prawomocne wyroki tut. Sądu, w których oddalono skargi na jego decyzje w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższa decyzja organu z [...] sierpnia 2020 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił ww. rozstrzygnięciu obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wymieniona w powołanym przepisie przesłanka krótkotrwałości odnosi się tylko do okresu służby funkcjonariusza i w realiach ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do uwzględnienia wniosku, podczas gdy z uwagi na nieostrość pojęcia krótkotrwałości, każdy przypadek należy traktować indywidualnie i ze względu na kontekst konstytucyjny regulacji ustawy obniżającej świadczenia emerytalne funkcjonariuszy (dotykający również ich uprawnień niezwiązanych ze służbą na rzecz państwa totalitarnego), przy interpretacji tej przesłanki powinna być brana pod uwagę wysokość świadczenia emerytalnego, które zostało wypracowane poprzez pracę w służbach PRL, w stosunku do pozostałej części emerytury oraz że niska wartość świadczenia wypracowana w okresie służby w organach PRL może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Obie strony postępowania, tj. skarżący (w piśmie z [...] grudnia 2020 r.) oraz organ (w piśmie z [...] grudnia 2020 r.) zażądały rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Rozstrzygający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Otóż wymogi, jakim powinna odpowiadać tego rodzaju decyzja, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

W niniejszej sprawie Minister, wypowiadając się lakonicznie w zaskarżonej decyzji wyłącznie w kwestii przesłanki krótkotrwałości, nie dokonał pełnych ustaleń i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, decyzja jako dowolna, nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Jak wskazał NSA w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".

W kontrolowanej decyzji organ nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jednak samo przyjęcie, iż w sprawie nie występuje element krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego, nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19). Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji zabrakło.

W judykaturze NSA podkreśla się, iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, których wykładnia sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (vide wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19).

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził jedynie, że w przypadku, w którym strona pełniła służbę na rzecz państwa totalitarnego przez 8 lat i 8 miesięcy, co stanowi około 34,8% ogółu jej służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym. W wyniku tego ustalenia Minister zaniechał rozważania, czy inne (oprócz krótkotrwałości) przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zostały spełnione. Tym samym organ nie wypowiedział się (m.in.) na temat charakteru i specyfiki zadań skarżącego realizowanych na rzecz totalitarnego państwa, a w świetle powołanych orzeczeń NSA kwestia ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Na gruncie sprawy skarżącego Minister nie poczynił żadnych ustaleń w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku czy rzetelności.

W tym miejscu zaakcentować należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w ww. przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wypowiadając się w tym zakresie, organ powinien przywołać konkretne okoliczności faktyczne dotyczące całej służby skarżącego, w tym jego postawy, ewentualnych odznaczeń/nagród, charakteru służby i warunków jej pełnienia, zajmowanych stanowisk, opinii służbowych, a następnie odnieść te fakty do ustawowej przesłanki. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego, w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 31 lipca 1990 r., powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W zależności od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, Minister podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku skarżącego – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie w inny sposób.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.