Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 177/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80., art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu wniosku E. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2015 r., [...] Wymienione decyzje wydano w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności części decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. (zwanego dalej "Naczelnikiem Miasta") z dnia [...] 1988 r., [...] Ta ostatnia dotyczyła podziału nieruchomości położonej w [...], gmina [...], stanowiącej działkę [...] i będącej własnością Z. M. (poprzedniczki prawnej skarżącej), na działki o numerach od [...] do [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2012 r. E. M. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...] 1988 r., [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia o prawie własności działki [...] i jednocześnie o stwierdzenie, że "działka z mocy prawa stała się własnością G. P., a co za tym idzie, że "gmina ta jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania za tą nieruchomość". Jako podstawę wystąpienia przywołała art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę wniosku tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – uw. Sądu, dalej "K.p.a."). Wskazała zarazem, że decyzję Naczelnika Miasta oparto na art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej "u.g.g."), a nie przywołano art. 12 ust. 5 u.g.g. oraz nie zastosowano normy wynikającej z tego ostatniego przepisu.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2015 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 156 § 1, art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 K.p.a. oraz z powołaniem na art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...] 1988 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki [...]. Wskazało, że do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystarczające wykazanie naruszenia prawa, a koniecznym jest wskazanie, że zostało ono naruszone w sposób rażący (organ odnosił się w ten sposób do powołanej we wniosku postawy nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Kolegium argumentowało, że w świetle orzecznictwa sądowego cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawienie treści decyzji w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja w odniesieniu do weryfikowanej decyzji nie wystąpiła.

Odnosząc się do treści decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...] 1988 r. Kolegium przypomniało, że organ ten – z powołaniem na art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. – zatwierdził projekt podziału działki [...] polegający na wydzieleniu z niej 13 nowych działek oznaczonych od [...] do [...]. W odniesieniu do działki [...] zaznaczono, iż "pozostaje [ona] przy właścicielu i służyć będzie jako dojazd do nowopowstałych działek, do czasu wykupu przez S.P." [Skarb Państwa], a przy pozostałych działkach zaznaczono "na rzecz nowego nabywcy". W uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. przewiduje na tym terenie budownictwo letniskowe, więc podział jest zgodny z planem, a dojazd do nowopowstałych działek jest zapewniony od działki [...] pozostającej przy właścicielu, która przejęta będzie przez Skarb Państwa w terminie późniejszym.

Kolegium wyjaśniło dalej, że według art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z planem miejscowym (ust. 1). Następował on na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). Wskazując na te regulacje Kolegium skonkludowało, że decyzja Naczelnika Miasta była zgodna z przyjętą podstawą prawną.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. M. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą nie uwzględnieniem dowodów potwierdzających istnienie na działce [...] drogi spełniającej kryteria do zastosowania art. 12 ust. 5 u.g.g. Zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 12 ust. 5 u.g.g. wskazała też, że błędnie nie zastosowano w sprawie tego ostatniego przepisu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., [...] Kolegium, działając między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję. Organ jeszcze raz podkreślił, że weryfikowana decyzja Naczelnika Miasta znajduje podstawę w art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g., gdyż wydano ją zgodnie z planem miejscowym, a projekt podziału zatwierdził właściwy terenowy organ administracji państwowej. Odnosząc się do wskazywanego przez E. M. art. 12 ust. 5 u.g.g. Kolegium wyjaśniło, że przepis ten – przewidujący przejście działek wydzielonych pod budowę ulic na własność Państwa – miał zastosowanie w przypadku podziału tylko niektórych nieruchomości.

Organ zaznaczył dalej, że przepisy u.g.g. i innych ustaw [obowiązujące w dacie wydania decyzji z 1988 r. – uw. Sądu] nie wprowadzały definicji podziału nieruchomości, natomiast w zależności od kontekstu konkretnej sprawy pojęcie to należało postrzegać jako: podział administracyjny (inaczej geodezyjny lub ewidencyjny), podział prawny lub podział wieczystoksięgowy. Podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości, bez zmiany właściciela, ale dający możliwość w przyszłości zbycia wydzielonych działek. W wyniku podziału prawnego następuje zmiana własności przynajmniej jednej wyodrębnionej ewidencyjnie części dotychczasowej nieruchomości i wynika on z czynności cywilnoprawnych, albo ze zdarzeń prawnych, lub też orzeczeń sądowych. W ocenie Kolegium uregulowania zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 u.g.g. odnosić należało co do zasady do podziału geodezyjnego, natomiast uregulowanie zawarte w ust. 5 pojawiło się jako konsekwencja tego podziału w przypadku niektórych nieruchomości (wydzielenie nieruchomości pod ulice) i dotyczy ubocznie podziału prawnego, to jest przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod ulice na własność Państwa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna.

Kolegium stwierdziło, że decyzja Naczelnika Miasta z dnia [...] 1988 r. dotyczy wyłącznie podziału geodezyjnego działki [...] i nie pojawia się w niej ubocznie podział prawny w rozumieniu art. 12 ust. 5 u.g.g. dotyczący wydzielonej działki [...]. Z tego powodu nie powołano w jej podstawie prawnej art. 12 ust. 5 u.g.g.

W ocenie organu przy wydzielonej działce [...] zapisano jedynie, że pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek, do czasu wykupu przez Skarb Państwa. Zatem nie doszło do wydzielenia gruntu pod ulicę, ale na potrzeby dojazdu do nowopowstałych działek. Zgodnie z u.g.g. każda wydzielona działka powinna mieć dostęp do drogi publicznej (bezpośredni lub pośredni) i o ile dzielona działka [...] miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to nowo powstałym działkom zapewniono przy podziale dostęp pośredni poprzez działkę [...]. Ponadto w decyzji zaznaczono, że działka ta pozostaje przy właścicielu do czasu wykupu przez Skarb Państwa. Zdaniem Kolegium nie może być więc mowy o przejściu własności działki z mocy prawa, a jedynie o ewentualnym przyszłym zdarzeniu cywilnoprawnym. Na marginesie organ wskazał tylko, że cytowana część zapisu wykracza poza przepisy będące podstawą prawną decyzji, jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W skardze E. M. wystąpiła o uchylenie obu decyzji Kolegium wydanych w sprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła przy tym naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującego pominięciem istotnych okoliczności odnoszących się do rozstrzygnięcia o prawie własności działki [...],

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy ocenie rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję w dniu [...] 1988 r., w której wydano rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazania dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których w całości odmówił zasadności dowodom potwierdzającym istnienie na działce [...] drogi spełniającej kryteria do zastosowania art. 12 ust. 5 u.g.g.

- art. 12 ust. 5 u.g.g poprzez błędną jego wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem w sprawie dla oceny rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję w dniu [...] 1988 r.

W skardze E. M. podkreśliła, że pomimo wyraźne określonych przez nią zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ tworzy własną i niedopuszczalną interpretację art. 12 u.g.g., co prowadzi do wadliwej oceny naruszenia prawa przez organ wydający decyzję w dniu [...] 1988 r. Organ z niezrozumiałych powodów różnicuje status nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki [...] zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta z dnia [...] 1988 r. W decyzji tej między innymi stwierdzono, że wydziela się działkę [...] oraz przy jej wydzieleniu zapisano, że pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek do czasu wykupu przez Skarb Państwa. Z kolei jako podstawę prawną decyzji powołano art. 12 ust 1 i 3 u.g.g. Zdaniem E. M. zachodziła tymczasem konieczność zastosowania art. 12 ust. 5 u.g.g., a to z uwagi na charakter wydzielonej działki [...] i jej przeznaczenie. Kolegium uznało jednak, że art. 12 ust. 5 u.g.g. miałby zastosowanie tylko w przypadku podziału niektórych nieruchomości, a więc potraktowało to uregulowanie jako samodzielną i odrębną podstawę w stosunku do uregulowań zawartych w art. 12 ust. 1 i 3 ustawy. W ocenie skarżącej przepisy art. 12 u.g.g. mają charakter komplementarny i nie należy ich rozpatrywać w oderwaniu od całości. Nie można też nie dostrzegać, że wydzielenie między innymi działki [...] – jako drogi dojazdowej – nastąpiło w jednej decyzji z działki [...]. Wbrew temu Kolegium uznało, iż w decyzji nie doszło do podziału prawnego nieruchomości w rozumieniu art. 12 ust. 5 u.g.g. i z tego względu nie przywołano go w postawie prawnej przedmiotowej decyzji. Z kolei zdaniem E. M. zgodnie z prawidłową wykładnią art. 12 ust. 5 u.g.g., działka [...] powinna być przejęta przez Skarb Państwa po uprawomocnieniu się decyzji. Skutek ten nastąpił z mocy prawa, dlatego wszelkie zapisy zawarte w decyzji Naczelnika Miasta dotyczące własności działki [...] mogą mieć charakter co najwyżej informacyjny, a nie rozstrzygający.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., II SA/Po 844/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd zaznaczył, że istotnym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, czy Naczelnik Miasta wydając decyzję z dnia [...] 1988 r. był uprawniony na podstawie prawnej wskazanej w tej decyzji do rozstrzygania w kwestii własności wydzielonej nieruchomości oraz w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził dalej, że ze względu na dalekosiężne i istotne skutki (co do prawa własności) decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości powinna zawierać precyzyjne, jasne i zrozumiałe rozstrzygnięcie co do podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku II SA/Po 844/15 wskazano dalej, że zawarte w decyzji podziałowej postanowienie "działka [...] o powierzchni 0.0907 ha pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek do czasu wykupu przez S.P.", stoi w sprzeczności z art. 12 ust. 5 u.g.g. Zgodnie w tym przepisem, przy spełnieniu zawartych w nim przesłanek, działka wydzielona pod ulice przechodziła na własność Skarbu Państwa (obecnie gminy) z mocy prawa bez potrzeby wydawania w tym zakresie decyzji.

Sąd stwierdził dalej, że jeżeli organ wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, to w decyzji wydanej na podstawie art. 12 ust. 3 u.g.g. nie może orzekać o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału. Także przepis art. 12 ust. 5 u.g.g. nie daje organowi administracji uprawnień do orzekania w sprawie własności wydzielonych działek; organ powinien w decyzji o podziale nieruchomości jedynie określić działkę, która wydzielona została pod budowę ulicy w rozumieniu omawianego przepisu. W konkluzji Sąd stwierdził, że wskazanie, iż działka [...] "pozostaje przy właścicielu" narusza art. 12 ust. 5 u.g.g. w stopniu rażącym.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Po 844/15 wniosła Gmina P. .

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., I OSK 643/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok II SA/Po 844/15 i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W motywach orzeczenia wyjaśnił, że podziela wyrażony w judykaturze pogląd (zob.: wyrok z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 349/09, ONSAiWSA 2011/2/40), że użycie w art. 10 ust. 5 u.g.g. [w dacie decyzji z 1988 r. – regulacja ta znajdowała się w art. 12 ust. 5 u.g.g. – uw. Sądu] wyłącznie pojęcia "ulic", a nie "dróg publicznych", które także ma swoje odmienne ustawowe znaczenie, wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia do działek pod budowę ulic, spełniających tylko kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił dalej uwagę, że dokonując wykładni art. 12 ust. 5 u.g.g. należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna". Ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji w u.g.g., natomiast ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zawiera zarówno definicję "drogi publicznej", jak i "ulicy". W konsekwencji należy uznać, że w u.g.g. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by "ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości" (por. wyrok NSA w wyroku z 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08).

Naczelny Sąd Administracyjny podsumował, że na potrzeby niniejszej sprawy wymaga zbadania, czy wydzielona droga w postaci działki [...] stanowi jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też ma charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych (niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych). W konsekwencji poddał pod rozwagę, czy spełniona byłaby przesłanka do przejścia tej działki jako ulicy z mocy samego prawa na własność gminy za odszkodowaniem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku II SA/Po 844/15 nie ustalono, czy w świetle zebranych dowodów w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...] 1988 r., wydzielona tą decyzją ulica (dojazd) stanowiła na datę decyzji jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też miała charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego wsi [...] w sieci dróg ogólnodostępnych (niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych).

Po zwrocie akt Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu uczestnik postępowania – Gmina Powidz złożyła pismo procesowe datowane na 7 maja 2018 r. (k. 150-157 akt sądowych) domagając się oddalenie skargi. Zwróciła uwagę między innymi na konieczność przeprowadzenia dowodu z projektu późniejszego podziału nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...] [podział ten zatwierdzono odrębną decyzją z 1992 r. – uw. Sądu]. Zwróciła uwagę, że w 1988 r. teren później dzielonej działki [...] [położonej "w głębi" spornej drogi oznaczonej jako [...] – uw. Sądu] stanowił pole uprawne. Nie było tam zatem drogi, która mogła stanowić kontynuację drogi oznaczonej jako działka [...]. W ocenie Gminy okoliczności te pozwalają wnioskować, że poprzez działkę [...] w 1988 r. nie przebiegała droga ogólnodostępna w układzie komunikacyjnym wsi [...]. Uczestniczka postępowania zaakcentowała też, że dopiero decyzją Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] 1992 r., [...] zatwierdzono podział działki [...], z której wydzielono działkę [...] stanowiącą kolejny odcinek spornej drogi.

Kolejne pismo procesowe datowane na 15 maja 2018 r. złożyła też E. M., która domagając się uchylenia obu wydanych przez Kolegium decyzji, także powołała się na decyzję z dnia [...] 1992 r., [...] Skarżąca zwróciła uwagę jednak na inny, aniżeli Gmina [...], element treściowy tej decyzji. Wskazała, że wedle tej decyzji działka [...], już przed jej wydaniem, działka [...] stanowiła drogę będącą własnością Urzędu Miasta i Gminy P. . E. M. przedstawiła także szereg okoliczności świadczących o niekonsekwencji jednostki samorządu terytorialnego, która począwszy od 1989 r. podejmowała czynności świadczące o tym, że traktuje działkę [...] jako drogę będącą jej własnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Dalszy wywód rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dodać trzeba, że w zależności od okoliczności sprawy związanie to może jednak także rzutować na dalsze rozpoznanie sprawy w nieco szerszym zakresie, aniżeli literalnie wyrażono w orzeczeniu sądu drugiej instancji. W szczególności sytuacja taka zajdzie, gdy określona wykładnia Naczelnego Sądu Administracyjnego ze swej istoty osadzona jest na pewnych założeniach wyjściowych, czy zakłada pewne przyjęte ukierunkowanie sprawy.

Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej sprawy wskazać trzeba, że kontrolowana decyzja Kolegium z dnia 3 lipca 2015 r., [...] została wydana w trybie nadzwyczajnym prowadzonym pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest w kontekście wystąpienia ewentualnego rażącego naruszenia prawa, względnie działania Naczelnika Miasta w decyzji z dnia [...] 1988 r., [...] bez podstawy prawnej (co uwypukla w skardze E. M.). Odnotować należy – co już wcześniej zaznaczono w wyroku II SA/Po 844/15 – że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, iż nie każde, ale tylko kwalifikowane naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji. Tym niemniej w ocenie obecnie orzekającego Sądu w kontekście jednoznacznych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia kwalifikacji ewentualnego (to jest wymagającego identyfikacji w zależności od ustaleń faktycznych – o czym niżej) naruszenia prawa jako rażącego jawi się jako pozostająca poza dyskusją. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 643/16 rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku II SA/Po 844/15 badał zarzuty kasacyjne dotyczące właśnie postępowania nieważnościowego, w tym zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w ramach których Gmina P. wywodziła, że rozstrzygnięciu Naczelnika Miasta z 1988 r. w zakresie dotyczącym działki [...] nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Pomimo takiego kontekstu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nakazał badać – z całą pewnością uznając to za istotne dla sprawy – "czy w świetle zebranych dowodów w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] 1988 r., wydzielona tą decyzją ulica (dojazd) stanowiła na dzień [...] 1988 r. jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też miała charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego wsi [...] w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych". Z uzasadnienia wyroku Sądu drugiej instancji należy więc wyprowadzić wniosek, że w zależności od ustaleń co do charakteru wydzielonej w 1988 r. działki [...] zajdą podstawy do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] 1988 r., [...] alternatywnie:

- albo jest zgodna z prawem (w przypadku ustalenia, że działka [...] miała charakter drogi koniecznej, służącej właścicielom pozostałych wyodrębnionych działek budowlanych), względnie,

- w części dotyczącej przesądzenia o własności działki [...] rażąco narusza prawo (w przypadku ustalenia, że działka [...] w dacie jej wyodrębnienia stanowiła drogę ogólnodostępną, będącą elementem układu komunikacyjnego wsi [...]).

Stosownie do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku I OSK 643/16 Sąd w obecnym składzie dokonał wnikliwej weryfikacji całego zebranego materiału dowodowego poddając go analizie pod kątem ustalenia charakteru działki [...] wydzielonej decyzją Naczelnika Miasta z dnia [...] 1988 r., [...] według stanu na dzień wydania tej decyzji. Analiza ta doprowadziła do wniosku, że zachodzi konieczność uzupełnienia akt przez Kolegium w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że w aktach znajduje się wniosek Wójta Gminy P. z dnia 28 lutego 2013 r., który zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] 1992 r., [...] Żądanie to załatwiono w odrębnym, aniżeli obecnie kontrolowane, postępowaniu nieważnościowym. Jednak jako istotny materiał z punktu widzenia niniejszej sprawy jawi się jeden z załączników do wyżej wymienionego wniosku, a konkretnie przedłożona przez Wójta kopia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i G. W. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i G. W. z dnia 27 czerwca 1991 r., [...] (Dz. Urz. Woj. K. . Nr [...], poz. 54). Uchwała ta rzecz jasna nie obowiązywała w dacie wydania decyzji z dnia [...] 1988 r., [...], niemniej w oparciu o jej treść zawartą w § 3 można wywnioskować, że wcześniej – zapewne od 1987 r. – obowiązywał na terenie miasta i gminy W. poprzedni plan wprowadzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy W. z dnia [...] 1987 r., [...] w sprawie zatwierdzenia "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]". Można zatem stwierdzić, że najprawdopodobniej w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] 1988 r., [...] dzielona działka [...] objęta była planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] 1987 r., [...], a plan ten determinował treść decyzji podziałowej. Ustalenie takie koresponduje zresztą z treścią owej decyzji, gdzie stwierdza się, że "plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. przewiduje na tym terenie [to jest na terenie działki [...] – uw. Sądu] budownictwo letniskowe, a więc w/w podział jest zgodny z planem".

Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu poczynienie ustaleń niezbędnych z punktu widzenia wykładni art. 12 ust. 5 u.g.g. zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wymaga, aby uzupełnić akta administracyjne o archiwalne dokumenty planistyczne, to jest uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy W. z dnia [...] 1987 r., [...] (względnie związaną z nią dokumentację) i na tej podstawie zweryfikować, czy według stanu na datę wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] 1988 r., [...] o wydzielonej działce [...] można było twierdzić, że miała ona pełnić rolę drogi koniecznej dla pozostałych wydzielonych działek, czy wydzielono ją jako ogólnodostępną ulicę będącą elementem układu komunikacyjnego wsi O. w sieci dróg ogólnodostępnych.

Uchwały z dnia [...] 1987 r., [...], wraz z treścią tekstową i graficzną planu, nie ma w aktach administracyjnych, a Kolegium nie poczyniło starań, aby ją pozyskać, czy to z zasobów jednostki samorządu terytorialnego, względnie z archiwów państwowych. Kolegium w toku postępowania wystąpiło jedynie do Dyrektora Archiwum Państwowego w P. o przesłanie akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia [...] 1988 r., [...] (akt tych nie odnaleziono).

Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że Kolegium powinno pozyskać od Gminy P. , względnie z właściwych archiwów, dokumentację w ramach której przygotowano mapę w skali 1:1000 zawierającą wyrys z planu szczegółowego, która została dołączona do wniosku Wójta Gminy P. z dnia 28 lutego 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 1992 r., [...] (dokument oznaczony cyfrą "9"). Wskazany dokument planistyczny łudząco odzwierciedla układ komunikacyjny, w jakim znalazła się działka drogowa [...], a później także dalej stanowiąca jej kontynuację działka [...]. Co istotne, na mapie tej – nie będącej prywatnym projektem podziału, a dokumentem z zasobu gminy – działka [...], o której przedstawiciel Gminy twierdzi, że w 1988 r. stanowiła jedynie pole uprawne, jeszcze przed podziałem z 1992 r. projektowana była przez Gminę i Miasto W. pod drogę o oznaczeniu [...], która miała mieć kształt litery "U" i w dwóch miejscach łączyć się z siecią dróg publicznych oraz w ten sposób obsługiwać znaczące tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej 4 ML, 5 ML oraz 6 ML.

Sąd zarazem odnotował, że sam Wójt we wniosku z dnia 28 lutego 2013 r. zaznaczył, iż opisana wyżej mapa stanowi opracowanie "projektu szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nigdy nie został uchwalony" (zob. str. 2 wniosku). Zdaniem składu orzekającego pomimo to omawiana mapa może mieć znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy. Ujawnia ona bowiem czytelnie zapatrywania Gminy do co charakteru układu komunikacyjnego w granicach działek [...] i [...] (dzielonych w 1988 i 1992 r.). Kolegium powinno więc przede wszystkim zweryfikować, kiedy wskazana mapa została opracowana i czy może ona świadczyć o koncepcji Gminy do co układu komunikacyjnego wsi [...] według stanu na 1988 r. Sąd nadmienia na marginesie, że z opinii ówczesnego Burmistrza [...] W. z dnia 26 października 1992 r. (która to opisania została naniesiona na wniosek Z. M. o podział działki [...] przedstawiony wraz z wyrysem z projektu szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego) zdaje się wynikać, że organ opiniujący pośrednio brał pod uwagę to opracowania planistyczne (w każdym razie go nie kwestionował). Do ustalenia pozostaje, czy omawiane opracowanie planistyczne istniało w 1988 r. i czy mogło mieć ono wpływ na kształt wówczas zatwierdzonego podziału działki [...]. Jeżeli tak, to okoliczności te mogą sugerować, że droga [...] projektowana była jako ogólnodostępna ulica, a nie tylko droga wewnętrzna.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że doszło do zarzucanego naruszenia grupy przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Materiał dowodowy wymaga bowiem uzupełnienia, tak aby należycie rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK [...].

Sąd nie zgodził się natomiast z E. M., że doszło do naruszenia art. 78 K.p.a. Z całokształtu argumentacji skarżącej, w tym z pisma procesowego z dnia 15 maja 2018 r., wynika, że domaga się ona oceny jako dowodów szeregu dokumentów świadczących o traktowaniu przez Gminę działki [...] jako drogi stanowiącej jej własność. Wszystkie przywołane dokumenty tworzą oczywiście określony kontekst sprawy, jednak – jak już wyjaśniono wyżej – zasadnicze znaczenie ma dokumentacja świadcząca o charakterze działki według stanu na datę wydania decyzji z dnia [...] 1988 r., [...]

Sąd nie mógł przesądzić o zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż to od ustaleń co do charakteru działki drogowej [...] zależeć dopiero będzie, czy kwestionowana przez E. M. treść decyzji z dnia [...] 1988 r., [...] (obejmująca stwierdzenie, że działka [...] "pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazd do nowopowstałych działek, do czasu wykupu przez S.P.") zostanie oceniona jako rażąco naruszająca prawo.

Sąd nie podziela natomiast argumentacji skargi, że decyzja z dnia [...] 1988 r., [...] została w kwestionowanej części wydana bez podstawy prawnej. Decyzja ta znajdowała podstawę w art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. Kwestionowane elementy treściowe dotyczące dalszych losów działki [...], które mogły kolidować z art. 12 ust. 5 u.g.g., mogą być natomiast ewentualnie weryfikowane w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa (o czym wyżej).

Zarzut naruszenia art. 12 ust. 5 u.g.g. okazał się zasadny w zakresie w jakim przedstawił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 643/16. W tym kontekście Kolegium nie mogło przyjmować uproszczenia, że zawarta w decyzji z dnia [...] 1988 r., [...] wzmianka dotycząca losów i charakteru działki [...] sama przez się świadczyła o zamierzonym charakterze drogi wydzielonej w jej granicach (jako drogi dojazdowej tylko do pozostałych dzielonych działek). W świetle wyroku I OSK [...] przyjąć należy, że to przede wszystkim cechy działki wydzielonej pod drogę świadczące o możliwości uznania ją za element ogólnodostępnej ulicy w otaczającym układzie komunikacyjnym pozwalają ocenić, czy znajdzie do niej zastosowanie art. 12 ust. 5 u.g.g.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., biorąc pod uwagę, że skarżąca uiściła wpis w wysokości 200 zł (dowód wpłaty – k. 23 akt sądowych).