Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 902/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 89 pkt 1, art. 90
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1769/12 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Gastronomicznej z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1769/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] maja 2012 r., wydanym po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Gastronomicznej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z [...] października 2011 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1971 r., wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...]kamienicę przy ul. [...] w [...] wraz z wyposażeniem i wystrojem wnętrz, w części dotyczącej wpisania do rejestru wyposażenia i wystroju wnętrz - działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postępowanie zostało zainicjowane pismem z [...] grudnia 2010 r., w którym [...] Spółdzielnia Gastronomiczna w [...] zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wynika to z niewskazania w treści decyzji, które z rzeczy ruchomych stanowiących wyposażenie i wystrój wnętrz kamienicy przy ul. [...] w [...] zostały wpisane do rejestru zabytków decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1971 r..

Minister odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że wnioskodawczyni nie legitymuje się interesem prawnym, który dawałby jej możliwość skutecznego domagania się wszczęcia przedmiotowego postępowania. Wskazał, że [...] Spółdzielnia Gastronomiczna w [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, o której stwierdzenie nieważności występuje. W tych okolicznościach powinna wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego naruszenie przez kwestionowaną decyzję wpływa na jej uprawnienia. Jedynie wówczas będzie możliwe stwierdzenie posiadania przez skarżącą interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego. Minister podniósł, że [...] Spółdzielnia Gastronomiczna w [...] wywodzi swój interes prawny do wystąpienia z wnioskiem z toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] postępowania cywilnego o ustalenie właściciela zabytkowych ruchomości stanowiących wyposażenie kawiarni "[...]", znajdującej się w budynku objętym niniejszą decyzją.

Wskazano, że Sąd Okręgowy w [...] Wydział I Cywilny wyrokiem z [...] listopada 2010 r., w sprawie sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa Skarbu Państwa - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przeciwko [...] Spółdzielni Gastronomicznej w [...] ustalił, że Skarb Państwa jest właścicielem zabytkowego wyposażenia kawiarni "[...]", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].[...] Spółdzielnia Gastronomiczna w [...] od tego wyroku wniosła apelację, która wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] lutego 2011 r., wydanego w sprawie sygn. akt [...], została oddalona.

W tych okolicznościach, w ocenie Ministra, należało stwierdzić, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem postanowienia z [...] października 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1971 r..

[...] Spółdzielnia Gastronomiczna w [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że jej legitymacja procesowa istnieje i jest niezaprzeczalna, jest bowiem sukcesorem Gastronomiczno - Turystycznej Spółdzielni Spożywców (uprzednia nazwa: "Społem" Gastronomiczno - Turystyczna Spółdzielnia Spożywców w [...]), która była użytkownikiem zabytkowego wyposażenia kawiarni "[...]" w kamienicy przy ul. [...]. Wskazano jednocześnie, że poprzednicy prawni skarżącej, w wyniku realizacji uchwały Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] maja 1976 r., nr [...] przejęli własność ruchomości, w tym zabytków znajdujących się w Kawiarni "[...]'' i prowadzili kawiarnię do lat 90-tych XX wieku. Z uwagi na późniejsze nieporozumienia zmuszeni zostali do wystąpienia na drogę sądową w celu potwierdzenia swojego prawa własności. Stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1971 r. ma dla niej fundamentalne znaczenie jako podmiotu będącego stroną sprawy o ustalenie prawa własności zabytkowych ruchomości. W ocenie skarżącej ma ona interes prawny, aby wystąpić o nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1971 r..

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 61 a k.p.a., podniósł, że w niniejszej sprawie krąg stron określa przedmiot badanej decyzji, to jest wpis do rejestru zabytków wyposażenia i wystroju wnętrz. Ustawa o ochronie dóbr kultury z 15 lutego 1962 r., jak też ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają przepisu określającego krąg stron postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków zabytku ruchomego, w sprawie ma zatem zastosowanie art. 28 k.p.a.. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Minister wskazał, że niewątpliwie stroną w niniejszej sprawie jest właściciel zabytku. Powołując się na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2011 r. w sprawie [...], w którym ustalono, że Skarb Państwa jest właścicielem zabytkowego wyposażenia kawiarni "[...]" Minister wskazał, że skarżąca nie będąc właścicielem zabytkowego wyposażenia nie posiada przymiotu strony. Dodał ponadto, że przedmiotowa decyzja w żaden sposób nie wkracza w sferę interesu prawnego [...] Spółdzielni Gastronomicznej w [...]. Wpis do rejestru zabytków nie nakłada bowiem na Spółdzielnię żadnych praw ani obowiązków na gruncie prawa materialnego. Tym samym brak jest przepisów, z których wynikałby interes prawny skarżącej, jako podmiotu, który nie ma tytułu prawno-rzeczowego ani zobowiązaniowego do wskazanych w decyzji ruchomości, co do ich objęcia wpisem do rejestru.

[...] Spółdzielnia Gastronomiczna w [...] wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, wskazując art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że [...] Spółdzielnia Gastronomiczna w [...] nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1971 r., podczas gdy skarżąca w sposób niewątpliwy wykazała, że taki interes posiada, a rozstrzygnięcie dotyczy bezpośrednio jej praw i obowiązków. W skardze wskazano także na naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie kompleksowego zebrania i oceny materiału dowodowego, niedopuszczenie jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i nie podjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało poczynieniem błędnych i niepełnych ustaleń odmawiających skarżącej interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Wskazując powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1971 r., wpisującej do rejestru zabytków kamienicę przy ul. [...] w [...] wraz z wyposażeniem i wystrojem wnętrz - w części dotyczącej wpisania do rejestru wyposażenia i wystroju wnętrz.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do argumentacji skarżącej wykazującej jej interes prawny do wystąpienia z powyższym żądaniem. W szczególności nie wziął pod uwagę, że skarżąca - [...] Spółdzielnia Gastronomiczna w [...] - wstąpiła w prawa poprzedniczki to jest Gastronomiczno – Turystycznej Spółdzielni Spożywców w [...] (poprzednia nazwa: "Społem" Gastronomiczno-Turystyczna Spółdzielnia Spożywców w [...]), która użytkowała zabytkowe wyposażenie kawiarni "[...]" przy ul. [...] i przejęła na własność zabytkowe ruchomości znajdujące się w kawiarni w 1976 r., a także była stroną decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytkowego wyposażenia tej kawiarni.

Skarżąca wskazała na swoją legitymację procesową, która wynika z faktu, że stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] ma dla skarżącej indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie charakter. Podkreśliła, że jest bezpośrednio zainteresowana wynikiem postępowania, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1971 r. dotyczy jej interesu prawnego. Wskazała, że w dacie złożenia wniosku przed Sądem Okręgowym w [...] toczyło się postępowanie cywilne o ustalenie właściciela zabytkowych ruchomości stanowiących wyposażenie Kawiarni "[...]", znajdującej się w budynku objętym przedmiotową decyzją. Postępowanie cywilne zostało prawomocnie zakończone, jednak może zostać wznowione w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa, albowiem Sąd rozpoznający sprawę oparł swoje rozstrzygnięcie o decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1971 r., oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1983 r.. Sąd cywilny uznał, że decyzja z dnia [...] lipca 1971 r. obejmowała swoim zakresem również sporne ruchomości, co przesądziło o ustaleniu prawa własności Skarbu Państwa z uwagi na brak wyrażenia zgody przez właściwego Ministra Kultury na przeniesienie w 1976 roku własności tych ruchomości, wymaganego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10 poz. 48).

W ocenie skarżącej potwierdzeniem posiadania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu jest także wystąpienie do Sądu Rejonowego w [...] - [...] Wydział I Cywilny z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia rzeczy ruchomych w postaci zabytkowego wystroju kawiarni "[...]", z związku z tym, że była ona ich posiadaczką nieprzerwanie w dobrej wierze przez okres co najmniej trzech lat tj. co najmniej od wydania prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. (sygn. [...]) zobowiązującego Gminę Miejską [...] do przeniesienia posiadania ruchomego wyposażenia na rzecz poprzednika skarżącej.

Spółdzielnia podniosła jednocześnie, że przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się w sprawie [...] postępowanie z powództwa [...] Spółdzielni Gastronomicznej przeciwko S. K. - właścicielowi kamienicy przy ul. [...] oraz kawiarni "[...]", o zapłatę za bezumowne korzystanie z zabytkowego wyposażenia kawiarni. We wcześniejszym okresie skarżąca wnosiła już sprawy o zapłatę przez korzystającego z zabytkowego wyposażenia kawiarni jej właściciela S. K., uzyskując korzystne rozstrzygnięcia. W każdym z tych orzeczeń Sąd ustalał, że właścicielem przedmiotowych ruchomości jest [...] Spółdzielnia Gastronomiczna (lub jej poprzednik prawny).

Skarżąca Spółdzielnia podniosła także, że organ nie odniósł się do wskazanej przez skarżącą decyzji Urzędu Miasta [...] - Wydziału Ochrony zabytków z [...] marca 1983 r., która szczegółowo wymienia, które elementy wystroju wnętrza kawiarni "[...]" zostają wpisane do rejestru zabytków ruchomych, a której wydanie spowodowała swoim wnioskiem skarżąca - pod poprzednią nazwą tj. Gastronomiczno - Turystyczna Spółdzielnia Spożywców "Społem", która zwróciła się do UMK Wydział Kultury i Sztuki z informacją, że w kawiarni "[...]" przy ul. [...] w [...] znajdują się zabytkowe obrazy będące własnością Skarbu Państwa, z prośbą o ich zabezpieczenie. Decyzją z dnia 17 marca 1983 r. wpisano do rejestru zabytków ruchomych miasta [...] wystrój kawiarni "[...]" wraz ze szczegółowym wykazem obiektów. W decyzji jako użytkownik została ujęta WSS "Społem" w [...], a decyzja została doręczona na jej adres. Tym samym organ administracji publicznej nie dokonał wnikliwej i samodzielnej oceny materiału dowodowego, co spowodowało wydanie postanowienia w oparciu o dowolną ocenę tego materiału.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopatrzył się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał na przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Przepis art. 145 k.p.a. stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...] października 2011 r., wydane po rozpatrzeniu wniosku z [...] grudnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1971 r., zostało podpisane przez Sekretarza Stanu Generalnego Konserwatora Zabytków - P. Ż., działającego z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Postanowienie z [...] maja 2012 r., wydane po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Gastronomicznej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało podpisane także przez Sekretarza Stanu Generalnego Konserwatora Zabytków - P. Ż., działającego z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W przekonaniu Sądu I instancji zaskarżone postanowienie, wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostało wydane przez osobę podlegającą wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tym samym z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.. Powyższe naruszenie prawa stanowi natomiast samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Wobec stwierdzenia, że sprawa winna zostać ponownie rozpoznana w składzie odpowiadającym przepisom prawa, Sąd I instancji uznał, że dokonywanie na obecnym etapie postępowania oceny merytorycznej i odnoszenie się do zarzutów skargi jest przedwczesne.

Zauważył jednak WSA, że organ dokonując oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie odniósł się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności nie dokonał ustaleń dotyczących następstwa prawnego "Społem" Gastronomiczno-Turystycznej Spółdzielni Spożywców w [...]. Przyjmując brak interesu prawnego we wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie nie odniósł się do okoliczności, że w decyzji w sprawie wpisania do rejestru zabytków Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1983 r. wskazano jako użytkownika przedmiotu decyzji WSS "Społem" [...]. Wprawdzie z treści decyzji wynika, że jej przedmiotem jest wystrój Kawiarni "[...]", należy jednak wobec takiej treści zapisu ustalić i odnieść się do tego, czy użytkowanie dotyczyło jedynie ruchomości czy też nieruchomości i jaka była podstawa tego stosunku prawnego. O ile stosunek zobowiązaniowy nie ma wpływu na istnienie interesu prawnego we wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, inaczej przedmiotową okoliczność należy ocenić w przypadku użytkowania wieczystego, uregulowanego przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 . Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Sąd I instancji stwierdził, że w świetle dotychczasowych ustaleń nie da się wykluczyć, że poprzednik prawny skarżącej mimo, iż jak ustalono nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji, powinien być jego uczestnikiem. Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga ustalenia tej okoliczności i rozważenia jej wpływu na jego treść przedmiotowej decyzji mimo, że zgodnie z wnioskiem dotyczy ona wyposażenia i wystroju wnętrz zabytkowej kamienicy, a przedmiotem decyzji z dnia [...] lipca 1971 r. jest także nieruchomość. W tych okolicznościach uznał Sąd I instancji, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane także z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, iż Sekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, podlega wyłączeniu jako pracownik urzędu obsługującego Ministra, od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na fakt brania udziału w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie ustalił, czy następca prawny skarżącej powinien być stroną decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1971 r. w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy w tym zakresie, a organ odniósł się do powyższej kwestii w uzasadnieniu postanowienia z [...] maja 2012 r..

Skarżący kasacyjnie Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, nie jest pracownikiem organu upoważnionym do działania w imieniu Ministra, tylko w tej funkcji samodzielnym organem administracji publicznej, który powinien być traktowany z punktu widzenia przepisów art. 24 i 25 k.p.a. jak Minister. Istotą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09), jest stanowisko, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję piastuna takiego organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1987/11 dostępne na stronach cbois/nsa/gov/pl).

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 961/08, które organ uznaje za w pełni trafne, i którymi się kieruje. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję organu (a takim jest Generalny Konserwator Zabytków) w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.. Podkreślił skarżący kasacyjnie, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się odnośnie przedstawionego powyżej zagadnienia w kierunku zgodnym z rozumowaniem zawartym w niniejszej skardze kasacyjnej, ponadto w wyrokach NSA o sygnaturach: II OSK 961/08, II OSK 1980/11, II OSK 1987/11 (wszystkie dostępne na stronach cbois/nsa/gov/pl).

Uzasadniając drugi zarzut kasacyjny wskazano, że w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...] , w którym Sąd ten wskazuje, iż poprzednik prawny skarżącej - Gastronomiczno-Turystyczna Spółdzielnia Spożywców "Społem" - przejęła kawiarnię [...] (w tym wyposażenie) w dniu [...] czerwca 1976 r.. Okoliczność tę potwierdza sama skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2011 r., wskazując, że jej poprzednicy prawni w wyniku realizacji uchwały Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] maja 1976 roku nr [...], przejęli własność ruchomości, w tym zabytków znajdujących się w Kawiarni "[...]". Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż poprzednik prawny skarżącej objął w użytkowanie ruchomości, w tym zabytki znajdujące się w Kawiarni "[...]" dopiero w roku 1976 r., zatem w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie miał żadnych praw do tych ruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej, która w rozpoznawanej sprawie ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się w szczególności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568) polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, iż Sekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, podlega wyłączeniu jako pracownik urzędu obsługującego Ministra, od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na fakt brania udziału w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie.

W świetle przepisów art. 89 pkt 1 i 90 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ustawy z 23 lipca 2003 r.). Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego P. Ż. pełni bowiem funkcję Głównego Konserwatora Zabytków. Wyłączenie organu w osobie Głównego Konserwatora Zabytków prowadziłoby do braku organu mającego kompetencje do orzekania w drugiej instancji, nie jest zatem prawnie dopuszczalne. Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może bowiem pozbawić tego organu możliwości rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a..

W niniejszej sprawie sądy administracyjne nie są związane (w rozumieniu art. 269 § 1 p.p.s.a.) uchwałą składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, ponieważ dotyczy ona innego stanu faktycznego (wyłączenie Głównego Geodety Kraju jako ministra w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), aczkolwiek argumenty z tego orzeczenia są istotne dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Podkreślenia wymaga, że istotą przywołanej uchwały jest stanowisko, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję piastuna takiego organu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rysuje się od dłuższego czasu jednoznaczna linia orzecznicza, prezentowana w kilkunastu wyrokach, z której wynika stanowisko, że w przedstawionym wyżej układzie procesowym brak jest podstaw do uznania, że osoba pełniąca funkcje Generalnego Konserwatora Zabytków podlega wyłączeniu, a tym samym, że decyzja lub postanowienie wydane przez te osobę po zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.. Przywołać tu można wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 577/13, II OSK 202/13, II OSK 1119/12, II OSK 1054/12, II OSK 1062/12, II OSK 1980/11, i II OSK 1987/11 (wszystkie dostępne na stronach cbois/nsa/gov/pl). Tym samym zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest uzasadniony, a motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji wadliwe.

Rozpatrując natomiast zarzut dotyczący wyjścia przez Sąd pierwszej instancji poza zakres sprawy i błędne przyjęcie, że kwestia istnienia po stronie skarżącej Spółdzielni interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego wymaga dokonania dodatkowych ustaleń związanych z następstwem prawnym należy stwierdzić, że także i ten zarzut jest zasadny.

Błędnie odkodował Sąd I instancji z akt sprawy, jakoby nieruchomość przy ul. [...] w [...] oddana była w użytkowanie wieczyste, gdyż jednoznacznie na podstawie akt sprawy ustalić można, że nieruchomość ta stanowiła własność osoby prywatnej zarówno w momencie objęcia jej ochroną konserwatorską, jak również w dacie sporu o własność ruchomości objętych decyzją z [...] lipca 1971 r.. Także wobec wystroju wnętrz zabytkowej kamienicy i jej wyposażenia [...] Spółdzielnia Gastronomiczna nigdy nie posiadała tytułu prawnego, co zostało ustalone w prawomocnym wyroku sądu cywilnego. Ponadto wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył jedynie zabytkowego wyposażenia, a nie budynku przy ul. [...] w [...]. Niezasadnie zatem uznane zostało w zaskarżonym wyroku, że organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a..

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest przepis art. 207 § 2 p.p.s.a.. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie miał obowiązek odniesienia się do merytorycznych zarzutów skargi [...] Spółdzielni Gastronomicznej w [...].