Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 931/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 4a, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a, art. 6k ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Masłów z dnia 28 lipca 2016 r. nr XXIV/222/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 10 lit. a, d, § 15 ust. 5, § 16 ust. 1 i ust. 2 oraz § 19 ust. 2 i ust. 3; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 28 lipca 2016 r. nr XXIV/222/2016, podjętą m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej też jako "ustawa", "u.c.p.g."), Rada Gminy Masłów uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Masłów stanowiący załącznik do uchwały zgodnie z jej § 1 (dalej też jako "regulamin").

Stosownie do § 5 ust. 1 regulaminu, mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest dozwolone na terenie nieruchomości pod warunkiem, że wykonywanie tej czynności nie spowoduje zanieczyszczenia otoczenia i nie spowoduje zagrożeń dla środowiska. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 regulaminu, naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jest dozwolona na terenie nieruchomości, gdy wykonywanie napraw związane jest z bieżącą eksploatacją pojazdu i pod warunkiem, że wykonywanie tej czynności nie spowoduje zanieczyszczenia otoczenia i nie spowoduje zagrożeń dla środowiska.

Z kolei w § 10 załącznika do ww. uchwały postanowiono, że zabrania się:

a) spalania zgromadzonych odpadów zielonych i plastiku,

b) gromadzenia w pojemnikach w tym workach przeznaczonych do selektywnej zbiórki odpadów, innych niż te na jakie przeznaczone są pojemniki,

c) gromadzenia w pojemnikach na odpady zmieszane gruzu budowlanego i rozbiórkowego, popiołu oraz odpadów zielonych,

d) umieszczania w pojemnikach w tym w workach na odpady komunalne, odpadów pochodzących z działalności gospodarczej, w tym odpadów niebezpiecznych,

e) zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodników na jezdnię.

Stosownie do § 16 regulaminu, na terenach nieruchomości służących do użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Psy należące do rasy psów dużych, mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu (ust. 1); nie należy wprowadzać zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice. Postanowienie nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów – przewodników (ust. 2); zakazuje się wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw i piaskownic dla dzieci (ust. 3).

Zgodnie zaś z § 19 ust. 2 i 3 regulaminu, do zwalczania gryzoni należy używać preparatów ogólnodostępnych posiadających wymagane certyfikaty. Wykonanie deratyzacji powinno być powierzane wyspecjalizowanym podmiotom. Koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 1 i ust. 2, § 10 lit. a-e, § 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz § 19 ust. 2 i ust. 3, zarzucając uchwale:

- istotne naruszenie przepisów prawa tj.: art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie zakazów w § 5 ust. 1 i ust. 2 regulaminu, posługując się zwrotem "jest dozwolone", co oznacza, że postępowanie odmienne od opisanego jest niedozwolone;

- istotne naruszenie przepisów prawa tj.: art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie na właściciela nieruchomości w § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały obowiązku utrzymania w należytym stanie sanitarnym pojemników, co nie znajduje oparcia w regulacji art. 4 ust 2 u.c.p.g.;

- istotne naruszenie przepisów prawa tj.: art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie zakazów w § 10 lit. a) do e) regulaminu, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- istotne naruszenie przepisów prawa tj.: art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 5 regulaminu obowiązku ponoszenia przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe kosztów związanych z ich schwytaniem w razie ucieczki, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;

- istotne naruszenie przepisów prawa tj.: art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez: wprowadzenie w § 16 ust. 1 regulaminu obowiązku wyprowadzania na terenach nieruchomości służących do użytku publicznego, psów ras dużych w kagańcu, podczas gdy prawidłowy zapis powinien dotyczyć psów ras agresywnych;

- istotne naruszenie przepisów prawa tj.: art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 2 i 3 regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt do określonych miejsc i na określone tereny, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;

- istotne naruszenie przepisów prawa tj.: art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez błędne określenie w § 19 ust 2 i 3 regulaminu zaleceń preparatów i obowiązku ponoszenia kosztów deratyzacji, podczas gdy upoważnienie ustawowe stanowi o wyznaczeniu obszarów i terminów deratyzacji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł między innymi, że podstawą dla podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w treści regulaminu muszą znaleźć się uregulowania odnoszące się do wszystkich ośmiu punktów art. 4 ww. ustawy.

Odnośnie zarzutu w zakresie § 5 ust. 1 i ust. 2 regulaminu skarżący zarzucił, że art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów. Ustawa zatem nakazuje opracowanie zasad a nie zakazów. Sformułowanie ustanawiające zakaz (użycie zwrotu "jest dozwolone") stanowi nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej, zgodnie z którą rada gminy upoważniona jest jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości.

W zakresie § 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały autor skargi wskazał, że obowiązki właściciela nieruchomości uregulowanie § 8 ust. 2 uchwały określa art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji zapis ten nie powinien znaleźć się w regulaminie.

Zdaniem Prokuratora, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło także do wprowadzenia w § 10 lit. a) - e) regulaminu zakazów poprzez użycie zwrotu "zabrania się", przez co doszło do niedozwolonej modyfikacji art. 5 ustawy oraz przekroczenia delegacji ustawowej z art 4 ust. 2 ustawy. Zapis ten nie powinien znaleźć się w regulaminie, bowiem na wprowadzanie bezwzględnych zakazów regulacja art. 4 ust. 2 ustawy nie zezwala.

W zakresie § 15 ust. 5 regulaminu, skarżący podniósł, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje podstaw do wydania aktu prawa miejscowego obejmującego swą regulacją również kwestie dotyczące kosztów związanych ze schwytaniem zwierząt w razie ucieczki, dowozu do schroniska, utrzymaniem i ewentualnym leczeniem w schronisku. Organ stanowiący samorządu podejmuje odrębną uchwałę na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Jednakże ponoszenie kosztów z tym związanych także przekracza delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Odnosząc się do postanowień zawartych w § 16 ust. 1 - ust. 3 regulaminu Prokurator podniósł, że w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu niewątpliwe nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie.

Zdaniem Prokuratora, także treść § 19 ust. 2 i ust. 3 regulaminu określająca zalecenia co do stosowania preparatów i dotycząca kosztów deratyzacji nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, co następuje.

Użyty w regulaminie - § 5 ust. 1 i ust. 2 - zwrot "jest dozwolone" odnosi się nie tyle do mycia i naprawy pojazdów ale do wymogu, aby tymi czynnościami nie powodować zagrożenia dla środowiska. W związku z tym, że postanowienie regulaminu nie pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

W § 8 ust. 2 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek mycia i dezynfekcji pojemników oraz wymiany pojemnika lub kosza w razie ich uszkodzenia, a postanowienia te stanowią wykonanie upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Ustalając zasadę mycia i dezynfekcji pojemnika w miarę potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz w roku oraz obowiązek wymiany pojemnika i kosza w razie ich uszkodzenia, Rada Gminy dokonała konkretyzacji sposobu realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z ustawy.

W § 10 regulaminu ustalono zasady postępowania z odpadami. Zwrot "zabrania się" został użyty w celu wskazania znaczenia postępowania z odpadami w zakresie pozbywania się ich z terenu nieruchomości. W związku z tym, że postanowienie regulaminu nie pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

Postanowienie § 15 ust. 5 regulaminu, uznając, że stanowi ono element konieczny do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz dla terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy daje możliwość ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz aby nie zagrażał przebywającym tam osobom. Postanowienia regulaminu - § 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 - spełniają taki cel.

W zakresie zarzutu skargi dotyczącego § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały organ podniósł, że Rada Gminy nie jest w stanie przewidzieć terenów na których mogą wystąpić gryzonie. Dlatego w uchwale posłużono się pojęciem "obiektu" jako pojęcia maksymalnie szerokiego. Rada postanowiła też, że deratyzacji należy dokonywać w każdym czasie, w którym stwierdzono wystąpienie gryzoni. Taki sposób określenia obowiązków w zakresie deratyzacji stwarza podstawy do bieżącego egzekwowania właściwych czynności przez właścicieli nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem

§ 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej jako "u.c.p.g").

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., regulamin określa także szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Nadto na mocy art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3); innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (pkt 5); obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6); wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7), a także wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8).

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulamin i przepisach wydanych na podstawie art. 4a;

3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5) realizację innych obowiązków określonych w regulamin.

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 10 lit. a, d, § 15 ust. 5, § 16 ust. 1 i ust. 2 oraz § 19 ust. 2 i ust. 3 regulaminu. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 5 ust. 1 i ust. 2, § 8 ust. 2, § 10 lit. b, c i e oraz § 16 ust. 3 regulaminu.

Odnośnie § 10 lit. a regulaminu, Sąd ocenił, że regulacja ta została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej. Dotyczy ona bowiem zakazu spalania zgromadzonych odpadów zielonych i plastiku. Tymczasem kwestie związane ze spalaniem odpadów, w tym zielonych i plastiku, na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, reguluje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). W szczególności należy wskazać na art. 16 pkt 1-3 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 155 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Pod pojęciem gospodarki odpadami rozumie się wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami. Termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy wydawane jest zezwolenie na spalanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Analizowane postanowienia regulaminu wkraczają zatem w materię uregulowaną ustawą o odpadach. Upoważnienie zawarte w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach - w art. 4 ust. 2 - dotyczy natomiast kwestii związanych z prowadzeniem selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania (zapewnienia przyjmowania) odpadów, nie zaś kwestii związanych z ich unieszkodliwianiem, w tym spalaniem.

Sąd uwzględnił także skargę w części dotyczącej zakazu umieszczania w pojemnikach, w tym workach na odpady komunalne, odpadów pochodzących z działalności gospodarczej, w tym odpadów niebezpiecznych - § 10 lit. d regulaminu. Otóż regulacja ta również w sposób istotny narusza prawo, skoro ustawa o odpadach i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie regulują materię związaną z odpadami niebezpiecznymi. Artykuł 3 ust. 4 ustawy o odpadach stanowi, że odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych. Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określa załącznik nr 3 do ustawy. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, zakazuje się mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, a także mieszania odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczania substancji niebezpiecznych. Dopuszcza się mieszanie odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, a także mieszanie odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, jeżeli ich zmieszanie służy poprawie bezpieczeństwa procesów przetwarzania odpadów powstałych po zmieszaniu i jeżeli w wyniku prowadzenia tych procesów nie nastąpi wzrost zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska. Z kolei co się tyczy odpadów pochodzących z działalności gospodarczej, o których mowa w analizowanym zapisie załącznika do uchwały, stwierdzić należy, że pojęciem tym nie posługuje się ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani ustawa o odpadach. Trudno zatem jednoznacznie stwierdzić, jakie odpady będą odpadami pochodzącymi z działalność gospodarczej. W regulaminie lokalny prawodawca - w

§ 2 ust. 7 - posługuje się ponadto pojęciem odpadów powstających w wyniku prowadzonej działalności (gospodarczej), zatem w samej uchwale brak jest jednorodnej terminologii dotyczącej takiego rodzaju odpadów. Opisany zabieg legislacyjny wprowadza niejasność i nieprecyzyjność w wykładni zapisów regulaminu i ich stosowaniu.

Przechodząc do oceny zasadności skargi co do § 15 ust. 5 regulaminu, stwierdzić trzeba, że w tej części skarga także zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 856 ze zm. dalej też jako "u.o.z."– brzmienie na datę podjęcia uchwały), zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a (art. 11 ust. 3 tej ustawy). Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 u.o.z). Koszty realizacji programu ponosi gmina (art.11a ust. 5 zd. 2 u.o.z.). Zatem brak jest delegacji ustawowej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe kosztów związanych z ich schwytaniem, dowozem do schroniska, leczeniem czy utrzymaniem w schronisku.

Skarga okazała się zasadna także w części dotyczącej § 16 ust. 1 regulaminu z następujących powodów. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie nakaz wyprowadzania psów na smyczy na terenach nieruchomości służących do użytku publicznego służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy (czy w kagańcu), nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy (w kagańcu), narusza powyższą zasadę. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 nr 127 poz. 721 ze zm. – w brzmieniu na datę podajecie uchwały), zgodnie z którą osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa w tym o randze ustawowej są zachowaniami legalnymi. Ponadto w analizowanym § 16 ust. 1 regulaminu lokalny prawodawca posługuje się pojęciem "rasy psów dużych", które to pojęcie nie znajduje swojego wyjaśnienia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podzielił więc stanowisko Prokuratora, że § 16 ust. 1 regulaminu narusza w stopniu istotnym prawo.

Podobnie z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku

§ 16 ust. 2 regulaminu. Przepis § 16 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczy niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (z wyjątkami). Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwala lokalnemu uchwałodawcy na uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulują inne akty prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stąd regulacja zawarta w kwestionowanym postanowieniu regulaminu dotycząca zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Odnośnie § 19 ust. 2 i ust. 3 regulaminu, Sąd podzielił zarzut skargi i argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi na jego poparcie, że uprawnienia gminy wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Brak jest delegacji ustawowej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w tym w art. 4 ust. 2 pkt 8 tej ustawy) do wprowadzenia regulacji związanych z tym, jakie podmioty mają taką deratyzację przeprowadzać, z użyciem jakich preparatów i kto ma ponosić koszy z tym związane.

Sąd oddalił jednak skargę w zakresie § 5 ust. 1 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, nie podzielając argumentacji skarżącego, u podstaw której leży przekonanie autora skargi, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie można używać zwrotu "jest dozwolone", gdyż w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. ustawa nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia zakazów obejmujących mycie i naprawę pojazdów, ale jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości. Należy bowiem wyjaśnić, że sformułowanie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi w taki sposób, że lokalny prawodawca stanowi o tym, co jest dozwolone (jakie zachowania są dozwolone) w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, jest zabiegiem legislacyjnym zasługującym na aprobatę. W żadnym razie jednak taka regulacja nie narusza w stopniu istotnym prawa. Prokurator w skardze wskazuje, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. ma być podstawą regulowania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości. Kwestionowane sformułowanie aktu prawa miejscowego wypełnia upoważnienie ustawowe, stanowiąc o tym, co jest dopuszczalne w razie mycia pojazdu samochodowego poza myjnią czy jego naprawy poza warsztatem naprawczym. Słowo "dozwolić", zgodnie ze słownikiem języka polskiego, to "pozwolić na coś". Zatem zwrot "jest dozwolone" użyty w § 5 ust. 1 i ust. 2 regulaminu w żadnym razie nie wprowadza zakazu określonego zachowania.

Również odnośnie § 8 ust. 2 regulaminu Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia jego nieważności, albowiem zapis ten nie wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada gminy na podstawie tej ustawy ma określić m.in. szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Regulamin w kwestionowanym § 8 ust. 2 stanowi o następujących zasadach dotyczących tych pojemników: mycie i dezynfekcję pojemników ma wykonywać właściciel nieruchomości, że odbywać się to ma w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz do roku, na koszt tego właściciela oraz że w razie uszkodzenia pojemnika czy kosza właściciel zobowiązany jest go jego wymiany. W ocenie Sądu, lokalny prawodawca wypełnił należycie delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

Sąd nie dopatrzył się także istotnego naruszenia prawa w sformułowaniu w regulaminie zakazów, o których mowa w § 10 lit. b, c i e załącznika do zaskarżonej uchwały. Zakaz gromadzenia w pojemnikach (w tym w workach) przeznaczonych do selektywnej zbiórki odpadów innych niż te odpady, do jakich zbierania przeznaczone są pojemniki, w istocie stanowi o nakazie (zasadzie) niegromadzenia odpadów w pojemnikach (workach) nieprzeznaczonych do zbiórki tych odpadów. Zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady mieszane gruzu budowlanego i rozbiórkowego, popiołu i odpadów zielonych oznacza nakaz niegromadzenia takiego rodzaju odpadów z odpadami mieszanymi. Podobnie zakaz zgarniania zanieczyszczeń z chodników na jezdnię oznacza wymóg niezgarniania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń na jezdnię. Analizowane postanowienia § 10 lit. b, c i e regulaminu zostały ustanowione bez przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. skoro regulują sposób postępowania z odpadami i zanieczyszczeniami pochodzącymi z nieruchomości, których dotyczy regulamin.

Sąd nie uwzględnił skargi także w części dotyczącej § 16 ust. 3 regulaminu. Zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw i piaskownic dla dzieci realizuje cel ustawowy zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadza regulację, która ma chronić przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony zwierząt domowych w miejscach, gdzie należy szczególnie dbać o bezpieczeństwo dzieci. Zarówno zachowanie zwierząt, jak również powodowane przez nich zanieczyszczenia zagrażają zdrowiu dzieci. Place zabaw i piaskownice stanowią niewielki ułamek terenów przeznaczonych na użytek publiczny, dlatego zakaz obowiązujący w tym zakresie nie jest nadmiernym ograniczeniem praw osób utrzymujących zwierzęta domowe, zwłaszcza, że na przykład psy nie zawsze musiałyby przebywać w tych miejscach na smyczy (zob. uwagi do § 16 ust. 1 regulaminu).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 10 lit. a i d, § 15 ust. 5, § 16 ust. 1 i ust. 2 oraz § 19 ust. 2 i ust. 3 (pkt I wyroku), a na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).