Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 653/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciwy
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 79a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu G. K., R. G., M. S., H. R., J. O., J. H., D. K., J.a S. i R. G. oraz sprzeciwu P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 listopada 2022 r., znak: SKO.PZ-71/4807/345/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 653/22

Uzasadnienie

Decyzją z 14 listopada 2022 r., znak: SKO.PZ-71/4807/345/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 181/2022 z 21 czerwca 2022 r. znak: UZ-II.6730.1.164.2021.KZW, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami, na działkach nr ewid. [...] obręb [...], przy ul. W. w Kielcach, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGH-A, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też jako Kolegium, SKO) przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku K. K. Prezydent Miasta Kielce decyzją z 21 czerwca 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując, że uwzględnienie wniosku inwestora naruszyłoby w istotny sposób istniejące ukształtowanie przestrzeni, które obecnie tworzy harmonijna całość, burząc tym samym uporządkowane relacje funkcjonalne oraz ład przestrzenny tego obszaru, który uwzględnia uwarunkowania kompozycyjne – estetyczne.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. K. zarzuciła:

wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki, czyli mniejszej niż 96 m, w kierunku wschodnim i w konsekwencji nieuwzględnienie w obszarze analizowanym budynku mieszkaniowego wielorodzinnego przy ul. W. [...], który znajduje się na działce w odległości 92,6 m od terenu inwestycji;

wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż 3- krotność szerokości frontu działki, czyli mniejszej niż 96 m, w kierunku północnym, z powodu pominięcia punktu wyjścia tej części terenu inwestycji, która została oznaczona literami AIGH-A - w konsekwencji nieuwzględnienie w obszarze analizowanym budynku mieszkaniowego wielorodzinnego przy ul. W. [...], który znajduje się na działce w odległości 76 m od terenu inwestycji;

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na określeniu funkcji budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ przy ul. P. [...] jako budynku jednorodzinnego, chociaż obiekt ten stanowi budynek wielomieszkaniowy z wyodrębnionymi 8 lokalami mieszkalnymi, nr księgi wieczystej KII [...], dla których zostały założone księgi wieczyste, a także błąd polegający na pominięciu, że budynki mieszkalne przy ul. W. [...], nr księgi wieczystej KI [...], oraz przy ul. W. [...], mają wyodrębnione po 3 lokale, dla których zostały założone księgi wieczyste;

zbyt wąskie określenie obszaru analizowanego w kierunku północnym przez ograniczenie się organu do minimum wynikającego z przepisu o co najmniej 3- krotności szerokości frontu działki, czyli 96 m, mimo że przyjęcie odległości np. około 200 m pozwoliłoby uwzględnić budynki mieszkaniowe wielorodzinne przy tej samej ulicy W., oznaczone nr [...] i nr [...], mając na względzie teren wielkomiejski, tożsamość ulicy i zróżnicowany charakter zabudowy w bliskim sąsiedztwie,

- co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zgodne z tym przepisem.

Rozpatrując odwołanie SKO wskazało, że badany wniosek wymaga uzupełnienia poprzez określenie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, gaz, co powoduje naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Oceniając zasadność wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium podniosło, że w analizie urbanistycznej przyjęto trzykrotność szerokości frontu działki, za który uznano pas o szerokości ok. 32 m tj. część terenu, od strony ul. W., oznaczonego literami DEFGI, na którym inwestor planuje inwestycję. Kierując się dyspozycją § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), dalej zwanego rozporządzeniem, granice obszaru analizowanego wyznaczono od granic terenu inwestycji oznaczonego literami IBCDEFG-I, w odległościach ok. 96,0 do 120,0 m wokół tego terenu. Kolegium przyznało rację odwołującemu, że z uwagi na sposób wyznaczenia, obszar analizowany powinien obejmować budynek przy ul. W. nr [...], gdyż część działek, na których znajduje się ten budynek, znajduje się w zasięgu 96 m od granic terenu inwestycji, oznaczonego lit. HA, co do budynku przy ul. W. nr [...] organ w oparciu o załączoną do analizy mapę stwierdził, że budynek ten znajduje się w odległości ponad 96,0 m. Kolegium odniosło się do pojęcia "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 u.p.z.p., akcentując potrzebę ochrony ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Za prawidłowe przyjęło określenie szerokości elewacji frontowej na 32 m, z uwagi na długość działki, co pozwala na zobrazowanie ukształtowanego ładu przestrzennego w tym rejonie miasta, jednakże z zastrzeżeniem, że obszar analizowany powinien rozciągać się w kierunku północnym od punktów oznaczonych lit. HA.

Zgodnie ze stanowiskiem SKO, organ I instancji nie wykazał dostatecznie podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która tylko wówczas może nastąpić, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z analizy sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy wynika, że nie spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczący kontynuacji przez wnioskowany budynek wielorodzinny parametrów. W swej argumentacji Prezydent Miasta Kielce podkreśla, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który kształtowała się zabudowa przy ul. W., a z której obecnie ma odbywać się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji, dopuszczał dla tego obszaru zabudowę wyłącznie jednorodzinną, a z kolei teren inwestycji położony był na obszarze przeznaczonym pod zieleń parkową o charakterze publicznym. Jednak zdaniem Kolegium, plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., natomiast badając możliwość ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji organ I instancji powinien ustalać je w oparciu o zabudowę znajdującą się w całym obszarze analizowanym. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to może ona stanowić odniesienie dla ustalania wskaźników dla planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji nie zastosowanie się do obowiązków wynikających z art. 79a k.p.a. Nie wezwano bowiem inwestora do zmiany wniosku w zakresie planowanych parametrów inwestycji, nie sprecyzowano też, które konkretnie wyniki analizy uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy. Taki sposób postępowania stanowi naruszenie art. 79a §1 k.p.a. Niewłaściwe ukierunkowanie, spowodowało, że inwestor został pozbawiony ewentualnej możliwości zmiany swojego wniosku, tak aby dostosować wskaźniki planowanej zabudowy do parametrów sąsiedniej zabudowy objętej analizą urbanistyczną i umożliwić organowi dokonanie analizy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podsumowując, w ocenie Kolegium, wyjaśnienie przedstawionych w decyzji kwestii na etapie postępowania przed organem drugiej instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności.

Od powyższego rozstrzygnięcia: G. K., R. G., M. S., H. R., J. O., J. H., D. K., J. S., R. G. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego M. R. wnieśli sprzeciw (zarejestrowany pod sygn. akt II SA/Ke 653/22) oraz P. K. reprezentowany przez adwokata A. A. (sprzeciw zarejestrowany pod sygn. akt II SA/Ke 688/22).

Działający przez pełnomocnika radcę prawnego M. R. zarzucili

naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 138 § 2 k.p.a poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Kielce i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo niewystąpienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. upoważniających do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 7, art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na niewłaściwym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się zwłaszcza w uznaniu, że decyzja odmawiająca wydania warunków zabudowy wydana została po niewłaściwym i niepełnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a naruszenie to skutkuje uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta Kielce,

3. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 61 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że planowana inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego obok budynków jednorodzinnych jest możliwa, gdyż kontynuowałby funkcję występującą w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich tj. funkcję mieszkaniową niezależnie od formy, oraz

4. § 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie iż obszar analizowany został wyznaczony błędnie.

W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący sprzeciw wnieśli o jego uwzględnienie w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Reprezentujący wnoszącego sprzeciw P. K. pełnomocnik adwokat A. A. zarzucił organowi wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pierwszego z ww. sprzeciwów podniesiono, że z prawidłowo sporządzonej przez organ I instancji analizy wynika, że realizacja planowanej inwestycji naruszałaby ład przestrzenny ukształtowany w analizowanym terenie, poprzez wprowadzenie budynków, które gabarytami dominowałyby nad sąsiednimi. Tym samym wbrew stanowisku SKO przy wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Kielce nie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, gdyż zarzuty stawiane analizie urbanistycznej mają skierować organ I instancji na wzięcie pod uwagę szerszego terenu wyłącznie w celu poszukiwania podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, z pominięciem nadrzędnego celu jaki organowi stawia ustawodawca tj. określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzając do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Przepisy postępowania narusza zaskarżona decyzja Kolegium, a naruszenie to polega na niewłaściwym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się zwłaszcza w uznaniu, że decyzja organu I instancji została wydana o niewłaściwie sporządzoną analizę urbanistyczną, z której jednoznacznie wynika, że inwestor nie spełnił warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu podkreślono, że organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem sposób, tj. przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m, co musiałby uczynić jedynie, gdyby granice określił, przyjmując do analizy obszar większy, ponadto z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stanowisko SKO prowadzi do konieczności przyjęcia przez organ I instancji w obszarze analizowanym działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi tak aby wypełnić znamiona tezy, że planowana inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego obok budynków jednorodzinnych jest możliwa, gdyż kontynuowałby funkcję występującą w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich tj. funkcję mieszkaniową, niezależnie od formy. W świetle powyższego należy uznać, iż obszar analizowany został określony w prawidłowy sposób, a co za tym idzie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem SKO wskazującym, że analiza funkcji cech zabudowy nie spełnia funkcji ustawowych.

Zgodnie ze stanowiskiem wnoszących sprzeciw, jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodnie z funkcją dominującą, zaś planowana przez inwestora zabudowa takiej cechy nie spełnia. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu. Ważnym jest, by nowa zabudowa nie kolidowała w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie naruszała szeroko rozumianego ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie występuje oczywista sprzeczność planowanej inwestycji z zabudową istniejącą i organ II instancji powinien to założenie respektować. Dlatego też wobec nie spełnienia się warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie było podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie było też podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej.

Pełnomocnik P. K. stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał za front terenu inwestycji część terenu od strony ul. W., oznaczony literami DEFGI tj. teren o szerokości 32 m, gdyż północna część działki nr ewid. [...] o szerokości ok. 6 m oznaczona literami AIGH-A będzie służyć jedynie jako obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji. Przyjmując takie założenie organ I instancji zasadnie nie uwzględnił budynku położonego przy ul. W. [...], gdyż znajduje się on dalej niż 96 m od frontu działki wyznaczonego literami DEFGI. Kolegium nietrafnie natomiast przyjęło, że obszar analizowany należy wyznaczyć w odległości ok. 96 m od punktów oznaczonych literami HA. W konsekwencji nie sposób się zgodzić, że niezbędne jest uzupełnienie analizy.

Zdaniem pełnomocnika, charakter budynków (zabudowa jednorodzinna czy wielorodzinna) powinien zostać określony zgodnie z formalnoprawnymi podstawami ich wybudowania. Budynki zlokalizowane na działkach są budynkami jednorodzinnymi. Działki objęte wnioskiem znajdują się w obszarze stanowiącym enklawę zabudowy jednorodzinnej zatem organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy wielorodzinnej, gdyż nie stanowiłaby ona kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi. W tym kontekście stosowanie art. 79a § 1 k.p.a. nie znajdowało uzasadnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi.

Dokonując kontroli objętej sprzeciwami decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Kielce o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach tej sprawy Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w sprzeciwach, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zaistniałe w sprawie okoliczności nie dawały podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Przesłanki, po spełnieniu których możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podstawę do ustaleń stanowi analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-budowlaną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z uwagi na jej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jest ona jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Stosownie do § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Przyjęcie, że obszar analizowany powinien wynosić trzykrotność szerokości frontu działki – 32 m licząc od punktów oznaczonych literami HA, przy uwzględnieniu granic terenu inwestycji (ABCDEFGH-A), Kolegium uzasadniło wydłużonym kształtem działki inwestora. Stwierdziło, że tylko taki sposób wyznaczenia tego obszaru pozwoli na zobrazowanie ukształtowanego ładu przestrzennego w tym rejonie miasta. Powyższego stanowiska nie akceptują wnoszący sprzeciw, wywodząc, że organ I instancji prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia określił obszar analizowany, który tym samym nie obejmuje wskazanego przez organ II instancji budynku przy ul. W. nr [...]. Skarżący P. K. wyraźnie formułuje zarzut, że w przypadku, gdy zabudowa kubaturowa ma znaleźć się w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, a wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z drogi wewnętrznej, jako front działki należy traktować tę część nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej, czyli w analizowanej sprawie nie zgadza się z twierdzeniami Kolegium, że obszar analizowany należy wyznaczyć w odległości ok. 96,0 m od punktów oznaczonych literami HA.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii w ramach kontroli decyzji kasacyjnej musi sprowadzać się do oceny, czy przyjęte przez organ odwoławczy założenia co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę, pozwalają na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odmienną i otwartą kwestią jest natomiast to, czy przyjęte założenia są trafne. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20 CBOSA). Trzeba bowiem zauważyć, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu. Tym samym kreowanie determinanty w zakresie materialnoprawnych aspektów przyszłego rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów (np. inwestora), których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami porządku prawnego i wymogami sprawiedliwości proceduralnej (wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 872/21).

Mając zatem na uwadze, że Kolegium za prawidłowe uznało wyznaczenie obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji i swoje stanowisko uzasadniło, zaś ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenia nie formułują kategorycznie sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, brak jest podstaw do kwestionowania konieczności przeprowadzenia ponownej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy stwierdził, że występująca w obszarze analizowanym zabudowa jednorodzinna może stanowić odniesienie dla ustalenia wskaźników dla planowanej inwestycji, w związku z tym uznał, że sporządzona analiza nie zawiera parametrów określonych w § 4 – 8 rozporządzenia dotyczących zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Brak jest ich zestawienia z parametrami nowej zabudowy postulowanymi we wniosku, nie wskazano, które z nich i w jaki konkretnie sposób przewyższają skalę istniejącej zabudowy oraz czy dopuszczalne jest inne wyznaczenie tych parametrów w trybie, o jakim mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Powyższe oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez ten organ, przy czym organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy, do czego byłby w istocie zmuszony, nie uchylając zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast jak już wyżej podniesiono, analiza jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. Mając na uwadze fakt, że Prezydent Miasta Kielce poinformował pełnomocnika inwestora o okolicznościach uniemożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku (dowód: k. nr 246 akt adm.), rację miał organ odwoławczy wskazując, że stosownie do postanowień tego przepisu na tym organie spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania jakie konkretne zmiany wniosku mogłyby doprowadzić do jego uwzględnienia, a takiego działania organ I instancji nie podjął.

W konsekwencji Kolegium prawidłowo uznało, że niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co zostało wyjaśnione w jej uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.