Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1213/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], znak: [...]Wojewoda [...]działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku M. S. i J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1997r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany rozbiórki i zezwalającej na rozbiórkę budynku przy ul. [...]w [...] -odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1997r. znak: [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w świetle art 157 § 2 kpa, organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, tj. osoby, która posiada legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa.

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2011 r., wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w postępowaniu poprzez przedłożenie dokumentu z którego wynika posiadanie przez wnioskodawców prawa do nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w stosunku do której wydano zaskarżoną decyzję, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz do wskazania skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego skarżący wywodzą swój interes prawny w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, wnioskodawcy przy pismach z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. poinformowali Wojewodę [...], iż są następcami prawnymi przedwojennych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Dekret z dnia [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), który był podstawą pozbawienia własności, dotyczył gruntu, a nie budynku. Sporna decyzja dotyczy budynku (przedwojennego), który nie był objęty działaniem dekretu. Poprzednicy prawni wnioskodawców nie utracili tytułu własności do budynku. W zaskarżonej decyzji organ I instancji zezwolił na rozbiórkę i zatwierdził projekt rozbiórki istniejącego przedwojennego budynku. W załączeniu do powyższych pism M. S. dołączył kopię decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz kopie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku wykazujące ciąg dziedziczenia. Wnioskodawcy wskazali, że swój interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1997r. znak: [...] wywodzą z następujących przepisów prawa materialnego: art. 5 Dekretu z dnia [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w związku z art. 28 ust.2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa.

Odmawiając wszczęcie postępowania organ I instancji wskazał, iż wnioskodawcy nie posiadają czynnej legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1997r. zatwierdzającej projekt budowlany rozbiórki i zezwalającej na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w [...] - albowiem nie wykazali oni, iż są właścicielami, użytkownikami wieczystymi, czy też zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji związanej ze wskazaną decyzją. Skarżący nie wykazali posiadania tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją, której jak twierdzą są współużytkownikami wieczystymi.

Organ podkreślił, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów (stan na dzień [...] stycznia 2011r.), właścicielem działki nr ew. [...] jest Prezydent [...], a użytkownikiem Agencja Ochrony [...].

W opinii organu I instancji na podstawie dokumentów załączonych przez wnioskodawców organ nie może ustalić, czy M. S. i J. S. przysługuje przymiot strony tj. czy posiadają legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kpa. do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1997 r.

Na powyższe postanowienie M. S. i J. S. wnieśli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy pokrótce opisał instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, pojęcie strony postępowania i interesu prawnego. Wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie i obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Skarżący podnoszą, że są następcami prawnymi przedwojennych właścicieli nieruchomości, gdyż dekret z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) pozbawiał właścicieli nieruchomości jedynie własności gruntów, nie zaś budynków. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, m. in. zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] lutego 1980 r. Nr [...], postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 1980 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku, map ewidencyjnych oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...], wynika, że skarżący są następcami prawnymi F. S. — współwłaściciela (przed dniem wejścia w życie ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], tj. dniem [...] listopada 1945 r.) nieruchomości, na której znajdował się budynek noszący obecnie oznaczenie ul. [...]. Ponadto ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta [...] orzekł na podstawie art. 7 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] (dawniej [...]) na rzecz wskazanych w decyzji osób, w tym M. S. i J.S..

Zgodnie z art. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] z dniem jego wejścia w życie grunty na obszarze [...] przeszły na własność gminy [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy. Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...], F.S. złożył wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z zachowaniem powyższego terminu. Stosownie zaś do przepisu art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Z brzmienia ww. przepisów dekretu wynika zatem, że na jego mocy na własność gminy przeszły jedynie same grunty, natomiast własność znajdujących się na nich budynków przeszła na własność gminy dopiero wówczas, jeżeli na skutek wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu, dotychczasowym właścicielom gruntu nie przyznano "prawa wieczystej dzierżawy".

W rozpatrywanej sprawie w dniu [...] stycznia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1970 r., znak: [...], odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego, a następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku F. S. z dnia [...] lutego 1949 r., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] (dawniej [...]) na rzecz wskazanych w decyzji osób, w tym M. S. i J. S..

Tym samym skarżący, będący współwłaścicielami części spornego budynku objętej częściowo planowaną rozbiórką, posiadają interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r., Nr [...], znak: [...].

W przedmiotowej sprawie winien mieć bowiem zastosowanie art. 28 K.p.a. (obowiązujący w dniu [...] maja 1997 r.) a nie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 16.02.2007 r" sygn. akt II OSK 339/06).

W opinii organu odwoławczego Wojewoda [...] odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego naruszył przepis art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., jak również art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w zaskarżonym postanowieniu do kwestii własności samego budynku.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania a zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 28 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowania i bezzasadne przyjęcie, iż M. S. i J. S. przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r. znak: [...] w sytuacji, gdy nie zostało w toku postępowania wykazane, aby konkretny przepis prawa materialnego przyznawał im uprawnienia w związku z wydaniem ww. decyzji,

- art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia czy w przedmiotowej spawie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 5 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...],

- art. 5 i art. 6 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie w okolicznościach faktycznych sprawy, iż budynki, których dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r. znak: [...]stanowią współwłasność M. S. i J. S..

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś jest zasadna choć nie z przyczyn w niej podniesionych.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności.

W sprawie niniejszej kwestią zasadniczą było ustalenie przez organy czy wnioskodawcy M. S.i J. S. posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa a tym samym legitymację czynną do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż postanowienie organu odwoławczego zapadło z naruszeniem art. 7, 77 i 61a kpa w związku z art. 28 kpa, a stwierdzenia ,które znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia są przedwczesne i nie poprzedzone rzetelnie przeprowadzonym postepowaniem wyjaśniającym w zakresie interesu prawnego wnioskodawców.

Przede wszystkim organ odwoławczy nie wyjaśnił czy wnioskodawcom przysługuje prawo współużytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]).

Z akt postępowania administracyjnego wynika ,iż skarżący są następcami prawnymi przedwojennych właścicieli nieruchomości, którzy na podstawie Dekretu z dnia [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zostali pozbawieni własności gruntu i którzy w zakreślonym terminie złożyli wniosek o ustanowienie własności czasowej. Decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1970r odmówiono dotychczasowym właścicielom ustanowienia własności czasowej do gruntu zaś budynek posadowiony na powyższym gruncie przeszedł na własność Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2001r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lutego 1970r.

Ostatecznie decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta [...] orzekł na podstawie art. 7 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] (dawniej [...]) na rzecz wskazanych w decyzji osób, w tym M. S. i J. S..

Powyższa decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego budynku, bowiem jak wynika z treści jej uzasadnienia aktualnie działka nr ew. [...] zbudowana jest budynkiem wzniesionym na fundamentach przedwojennego budynku , a więc nie jest budynkiem dekretowym.

Jednak utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje, iż ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu w razie uwzględnienia wniosku złożonego przez dotychczasowego właściciela na podstawie art. 7 ust 1 dekretu z dnia [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz zawarcia na jej podstawie umowy ( art. 234 w zw. z art. 158 kc)( vide postanowienie SN z 30 listopada 2006r., I CSK 293/06). Należy także pamiętać, iż decyzja z dnia [...] maja 2009 r., sama w sobie nie powoduje powstania prawa użytkowania wieczystego, ponieważ jego istnienie zależy od zawarcia umowy a skutki w rozumieniu kodeksu cywilnego( w tym dotychczasowych dzierżawców i najemców) wywołuje dopiero wpis użytkowania wieczystego do Księgi Wieczystej .Kwestie powyższe powinny być przedmiotem analizy organu.

W świetle przepisów omawianego dekretu gmina [...] uzyskiwała własność gruntów z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu ([...] listopada 1945 r.). W odniesieniu jednak do gruntów zabudowanych stabilizacja statusu prawnorzeczowego wymagała spełnienia się dalszych warunków prawnych tj. objęcia gruntu przez nowego właściciela w posiadanie i upływu terminu sześciu miesięcy na zgłoszenie przez uprawnione osoby wniosku o przyznanie praw do gruntu. Pamiętać przy tym należy, że od chwili wejścia w życie dekretu, budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela, dekret wprowadził bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Status prawny utrwalał się w razie uwzględnienia wniosku. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa. (por. Zbigniew Strus, Grunty [...]. Przegląd Sądowy, październik 2007 r., str. 7-8)

Mając powyższe na względzie zadaniem organu będzie ustalenie czy na datę [...] maja 1997r. tj. wydania decyzji Nr [...] istniał na nieruchomości przy ul. [...], budynek objęty działaniem dekretu z dnia [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), oraz czy w sprawie miał zastosowanie art. 5 i 6 dekretu stanowiący podstawę do przejścia na własność gminy budynku zniszczonego. Organ weźmie przy tym pod uwagę fakt, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. Prezydenta [...] zatwierdzono projekt podziału działki nr ew. [...] o pow. 754m 2 z obrębu [...], na skutek którego powstały działki [...], [...]. Należy więc bezspornie ustalić czy i na której działce posadowiony był budynek objęty rozstrzygnięciem decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 1997r.

Jednocześnie organ II instancji rozważy czy realizacja powyższych zaleceń możliwa będzie na wstępnym etapie, a więc przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych wszystkich względów, , Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.