Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 575/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi F. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej F. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

F.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2020 r. uchylającą decyzję Burmistrza z dnia 27 sierpnia 2019 r. i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [..] obr. J., położonej przy ul. W.w miejscowości J. w odniesieniu do legalizacji istniejącego budynku gospodarczego – sieciarni, nietrwale związanego z gruntem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

F. R. wystąpiła w dniu 19 marca 2018 r. do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji nietrwale związanego z gruntem budynku gospodarczego (sieciarni) na terenie działki nr [..] przy ul. W. w J., której jest współwłaścicielką. Wskazała m.in., że obiekt ten został wybudowany w 2010 r. w miejscu wcześniej istniejącego obiektu i usytuowany jest na granicy z działkami nr [..] i nr [..], a jego powierzchnia wynosi 19,07 m2.

Burmistrz decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. ustalił warunki zabudowy legalizując istniejący budynek gospodarczy. Granice terenu objętego analizą urbanistyczną określono w odległości ok. 100 m wokół granic przedmiotowej działki, lokalizację obiektu budowlanego przyjęto w granicy z działką nr [..] i nr [..], a intensywność zabudowy działki określono do 48%, w sytuacji intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 33%. Wyznaczony wskaźnik intensywności zabudowy uzasadniono tym, że nie przewyższa on intensywności zabudowy na działkach w niedalekim sąsiedztwie. Organ odstąpił od ustalenia szerokości elewacji frontowej, ponieważ budynek zlokalizowany jest w drugiej linii zabudowy, a dojście i dojazd do działki ustalono z ul. W., w sposób dotychczasowy. Wskazano też, że decyzję uzgodniono z Dyrektorem Urzędu Morskiego, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Powiatowym Konserwatorem Zabytków i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

W administracyjnym toku instancji wskutek rozpoznania odwołania T. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 października 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało, że Burmistrz wyznaczając granice obszaru analizowanego większe, niż trzykrotność frontu działki, nie uzasadnił tego rozstrzygnięcia, czym naruszył § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło też nieprawidłowe ustalenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 48% powierzchni terenu objętego wnioskiem. Kolegium uznało również, że Burmistrz wbrew przepisom odstąpił od ustalenia obowiązującej linii zabudowy oraz, że powinien ustalić minimalną powierzchnię biologicznie czynną przedmiotowej działki. Kolegium wytknęło też organowi, że oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 5 ust. 5 i ust. 9 ustawy Prawo budowlane, który przestał obowiązywać dnia 5 marca 2015 r., a więc przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania decyzji.

Burmistrz decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej działki legalizując istniejący budynek gospodarczy. Ustalenie dojścia i dojazdu do działki z ul. W., w sposób dotychczasowy, uznano za zgodne z prawem. Granice terenu objętego analizą urbanistyczną określono w odległości od 50 m do 100 m wokół granic przedmiotowej działki, obszar analizowany od strony zachodniej zwiększono do 100 m. Organ odstąpił od ustalenia szerokości elewacji frontowej, ponieważ budynek zlokalizowany jest w drugiej linii zabudowy. Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w ten sposób, że wyznaczono ją jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce oraz w granicy z działka nr [..] i [..]. Intensywność zabudowy działki określono w wysokości do 50% w sytuacji zabudowy działek na terenie objętym analizą określonej na 40%. Większy wskaźnik intensywności zabudowy uzasadniono tym, że legalizowana zabudowa gospodarcza wpisuje się w kubaturę istniejących budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych oraz tym, że maksymalny wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 69%.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 marca 2019 r. uchyliło decyzję organu I instancji, a sprawę przekazano temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że nieprawidłowo ustalono wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w wysokości 50% powierzchni terenu objętego wnioskiem oraz linię zabudowy, którą należało wyznaczyć w oparciu o § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało również, że usytuowanie legalizowanego budynku w granicy z działkami nr [..] i nr [..], nie może stanowić podstawy do zatwierdzenia tego faktu poprzez ustalenie linii zabudowy w oparciu o przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Kolegium za niezgodne z prawem uznało też odstąpienie przez organ I instancji od ustalenia szerokości elewacji frontowej umotywowane tym, że legalizowana zabudowa usytuowana jest w drugiej linii zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że z urzędu jest mu wiadomo, że druga współwłaścicielka działki nr [..] złożyła do organu I instancji odrębny wniosek w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla legalizacji innego budynku gospodarczego posadowionego na tej działce. Średnia wielkość istniejącego w obszarze analizowanym wskaźnika zabudowy ustalona przez Burmistrza wynosi 40%, dlatego przyjęcie przez organ 50% wskaźnika łącznej zabudowy, zdaniem Kolegium, jest nieprawidłowe.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [..] położonej przy ul. W. w J. w celu legalizacji istniejącego budynku gospodarczego - sieciami, nietrwale związanego z gruntem. Organ określił następujące warunki: rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; funkcja zabudowy - legalizacja budynku gospodarczego (sieciarnia o wymiarach 2,20 x 2,85 m i 4,00 x 3,20m). Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w ten sposób, że wyznaczono ją jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce. Powierzchnię łącznej zabudowy określono w wielkości do 50% powierzchni terenu objętego inwestycją, a wysokość zabudowy w wysokości 3 m. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na minimum 25%; szerokość elewacji frontowej - 4 m, dach dwuspadowy o kącie nachylenia około 20°, kalenica równoległa i prostopadła do frontu działki. Dojazd i dojście do terenu działki z drogi publicznej przewidziano w sposób dotychczasowy. Organ określił granice terenu objętego analizą urbanistyczną w odległości 60-70 m wokół granic wnioskowanej działki i stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowo-usługowa i towarzysząca im zabudowa gospodarcza. W zakresie kontynuacji funkcji wnioskowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy. Forma architektoniczna obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana - występują budynki z dachami płaskimi oraz z dachami dwu- i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 60°. Wysokość istniejącej zabudowy kształtuje się od 2,5 m do 13,0 m. Wysokość zabudowy gospodarczej występującej w obszarze analizowanym kształtuje się od 2,5 do 3,0 m. Dla zabudowy gospodarczej objętej wnioskiem można wyznaczyć wysokość do górnej krawędzi elewacji (kalenicy) do 3,0 m przy zastosowaniu dachu dwuspadowego o pochyleniu połaci około 20° - zgodnie z wnioskiem. Szerokość frontowej elewacji budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych w obszarze analizowanym kształtuje się od 8 m do 30 m, średnio 16,12 m. Ponieważ budynki gospodarcze są obiektami dodatkowymi, towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej, w analizie urbanistycznej nie zbilansowano średniej szerokości elewacji frontowej zabudową gospodarczą o szerokości elewacji frontowej 2,5 m, 3,5 m, 5,2 m i 7,0 m. Dla wnioskowanej zabudowy ustalono szerokość elewacji frontowej do 4,0 m odnosząc się tylko do zabudowy gospodarczej.

Organ ustalił też, że procentowy wskaźnik zabudowy terenu objętego analizą wynosi od 24% do 69%, średnio 40%. Łącznie dla istniejącej legalnej zabudowy, zabudowy wnioskowanej do legalizacji oraz istniejącej zabudowy planowanej do legalizacji innymi wnioskami można było ustalić wielkość powierzchni zabudowy do 50% powierzchni wnioskowanej działki. Wskazano, że do wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy nie zastosuje się powierzchni użytkowej obiektów zlokalizowanych na działce. Do wyliczenia wskaźnika zabudowy przyjęto łączną powierzchnię zabudowy budynków przeznaczonych do legalizacji wraz z istniejącą legalną zabudową działki (165,88 m2). Iloraz sumy powierzchni zabudowy działki w stosunku do powierzchni działki wyniósł 0,48. Określa on wskaźnik zabudowy działki w wielkości 48%. Organ stwierdził, że na działce znajduje się niewielka część zabudowy wiaty gospodarczej, dla której rezerwuje się około 2% powierzchni działki nr [..]. Dopuszczono większy niż średni (40%), 50% wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym, gdyż legalizowana zabudowa gospodarcza w sposób bezkonfliktowy (przy uwzględnieniu legalizowanej zabudowy inną decyzją o warunkach zabudowy) wpisuje się w kubaturę istniejących budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych nie zakłócając harmonii architektonicznej i ładu przestrzennego sąsiedztwa. Analiza oraz oględziny wykazały, zdaniem organu, całkowity brak konfliktu legalizowanej zabudowy w stosunku do istniejącego zagospodarowania terenu przylegającego do działki. Bryły legalizowanej zabudowy nie dominują w terenie analizowanym, nie powodują zacieniania sąsiadujących obiektów, nie degradują estetyki zabudowy sąsiedztwa. Okoliczności te oraz fakt, że dopuszczony wskaźnik nie przekracza największej jego wartości (69%) w obszarze analizowanym upoważniał, w ocenie organu, do wyznaczenia innego wskaźnika, niż średni w obszarze analizowanym zgodnie z ust. 2 § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa wnioskowana do legalizacji spełnia wymagania pozwalające na określenie dla niej warunków zabudowy, gdyż wpisuje się w kontynuację funkcji i formy zabudowy, występującej w obszarze analizowanym oraz spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa.

Wskazano też, że decyzję uzgodniono z Dyrektorem Urzędu Morskiego, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Powiatowym Konserwatorem Zabytków i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Rozpoznając odwołanie T. K. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 marca 2020 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia 27 sierpnia 2019 r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [..] położonej przy ul. W. w J. w odniesieniu do legalizacji istniejącego budynku gospodarczego-sieciarni, nietrwale związanego z gruntem.

Kolegium uznało, że Burmistrz nieprawidłowo ustalił wielkość powierzchni łącznej zabudowy działki jako 50% powierzchni terenu objętego wnioskiem. Terenem inwestycji dla potrzeb legalizacji jest działka nr [..], zatem powinna być brana pod uwagę łączna powierzchnia posadowionej tylko na tej działce zabudowy mieszkaniowej legalnej i legalizowanej zabudowy gospodarczej przy ustalaniu tego parametru. Kolegium zaznaczyło, że z urzędu wie o fakcie złożenia do organu I instancji odrębnego wniosku drugiej współwłaścicielki działki nr [..] w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla legalizacji innego budynku gospodarczego posadowionego na tej działce.

Średnia wielkość wskaźnika istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy została ustalona przez organ I instancji na 40%. Dlatego ustalenie przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy w wielkości 50%, wykracza znacznie ponad wskazaną wyżej średnią wielkość zabudowy w obszarze analizowanym.

Kolegium ustaliło, że powierzchnia działki wynosi 345m2, a powierzchnia użytkowa budynku jednorodzinnego na niej zlokalizowanego wynosi 193,7m2. Oznacza to, że biorąc tylko pod uwagę powierzchnię legalnie posadowionego na działce nr [..] domu jednorodzinnego, aktualny wskaźnik zabudowy terenu wynosi 56%. Już tylko ta wielkość, liczona bez powierzchni legalizowanej zabudowy, wykracza poza średni wskaźnik zabudowy, o którym mówi przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też poza wskazaną w decyzji maksymalną wielkość 50%.

Kolegium nie przyjęło za uzasadnioną tezy Burmistrza, że można ustalić taką wielkość, gdyż nie wpływa to na negatywnie na ład przestrzenny, ponieważ jest ono niezgodne z treścią rozporządzenia, a zgodnie z analizą średnia wielkość wskaźnika zabudowy wynosi 40%. W konsekwencji aktualna wielkość powierzchni zabudowy działki (bez powierzchni legalizowanych dwóch budynków gospodarczych) wynosi 56%. Oznacza to, że Burmistrz naruszył przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ uzasadnienie organu wyznaczenia wielkości wskaźnika na "do 50%" nie wynika z analizy, a tym samym nie jest wyjątkiem określonym w ust. 2 tego przepisu rozporządzenia. Co więcej taka wskazana w decyzji wielkość wskaźnika zabudowy jest mniejsza niż rzeczywista powierzchnia zabudowy legalnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji.

Kolegium wskazało też, że w sytuacji zalegalizowania wnioskowanych dwóch budynków gospodarczych posadowionych na działce nr [..], ostateczna wielkość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni tej działki (uwzględniając legalnie posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny oraz legalizowane obiekty) wynosiłaby 67%, czyli byłaby zbliżona do ustalonej wielkości maksymalnego wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego - 69% zabudowa działki nr [..] przy ul. S. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie może być mowy o istnieniu dla legalizowanej zabudowy kontynuacji parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Kolegium stwierdziło w konsekwencji, że organ I instancji nie spełnił obowiązku oparcia swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy odrębnie dla każdej zabudowanej nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że nie można analizować przedmiotu niniejszej sprawy w oderwaniu od stanu faktycznego, zgodnie z którym kwestionowana decyzja dotyczy obiektu już istniejącego, będącego samowolą budowlaną i ma umożliwić jego legalizację. Dlatego też, aby wydać dla tej inwestycji decyzję pozytywną, ustalone w analizie urbanistycznej i decyzji parametry i wskaźniki zabudowy muszą dokładnie odpowiadać wartościom ustalonym dla tego konkretnego budynku gospodarczego. W przypadku warunków zabudowy wydawanych dla zrealizowanego już budynku, w celu jego legalizacji, w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie, czy ten konkretny budynek może pozostać na działce objętej wnioskiem, ponieważ spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa, której uszczegółowienie znajduje swój wyraz w parametrach ustalanych na podstawie rozporządzenia. Dlatego też zarówno z analizy, jak i z decyzji wydanej w takiej sprawie powinno po pierwsze wynikać, jakie wymagania powinna spełniać nowa zabudowa na danej działce odnośnie parametrów wskazanych w rozporządzeniu, a po drugie - czy ten konkretny budynek tym parametrom odpowiada. Jedynie spełnienie parametrów wskazanych w rozporządzeniu, określonych w oparciu o zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym, daje podstawę do wydania pozytywnej decyzji określającej warunki zabudowy dla legalizacji już zrealizowanej inwestycji.

Kolegium uznało też, że już tylko istniejąca legalna zabudowa działki nr [..] wykracza nie tylko poza średnią wielkość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, ale też przekracza w sposób znaczny tę średnią wielkość. Ewentualna legalizacja budynku gospodarczego - sieciarni, jeszcze bardziej zwiększy wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. W konsekwencji zasadne jest stwierdzenie niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutkuje to koniecznością odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [..] w J. Kolegium uznało natomiast, że granicę obszaru analizowanego oraz linię nieprzekraczalnej zabudowy Burmistrz wyznaczył prawidłowo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku F. R. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła organowi naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na bezzasadnym uznaniu, że treść innego wniosku, w stosunku do którego toczy się postępowanie administracyjne, powinna mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej, nawet gdyby przyjąć tok rozumowania Kolegium, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został zawyżony, to i tak mieści się on w granicach przywołanych przez Kolegium, skoro maksymalny wskaźnik zabudowy z analizowanego obszaru wynosi 69% (zabudowa działki nr [..] przy ul. S.). Tymczasem wskaźnik dla planowanej inwestycji to 61,8% biorąc pod uwagę dane wynikające z treści księgi wieczystej tj. powierzchnię działki nr [..], powierzchnię budynku jednorodzinnego na tej działce i powierzchnię istniejącego budynku gospodarczego - sieciarni, o której legalizację wnosi skarżąca. Możliwe jest więc w zakresie tego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Skarżąca wskazała, że zabiega o legalizację już istniejącego budynku gospodarczego - sieciarni, nietrwale związanego z gruntem. Budynek ten został wybudowany w 2010 r., w miejscu wcześniej istniejącego budynku. Swoją funkcją i wymiarami wpisuje się w charakterystykę budynków w obszarze analizowanym. Może on zatem stanowić to specyficzne rozstrzygnięcie, o którym mowa powyżej, nie stoi on bowiem w sprzeczności z ładem urbanistycznym okolicy, a jednocześnie harmonijnie wpisuje się w krajobraz, o czym w pełni uzasadnione przeświadczenie miał organ I instancji.

Zdaniem skarżącej, Kolegium bezzasadnie przyjęło za podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy fakt, że inny współwłaściciel działki złożył wniosek o legalizację innego obiektu zlokalizowanego na działce nr [..]. Skoro organ nie ma wiedzy, aby to inne postępowanie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji, to na dzień rozstrzygania wniosku skarżącej fakt ten nie powinien mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ewentualna legalizacja innego pomieszczenia gospodarczego jest tylko hipotetyczna. Skarżąca wyjaśniła też, że złożenie przez nią wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 19 marca 2018 r. zostało wymuszone działaniami zmarłej w trakcie postępowania, a odwołującej się od decyzji Burmistrza z dnia 31 marca 2020 r., T. K., która wszczęła różnego rodzaju postępowania sądowe zmierzające do odcięcia skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości od możliwości dojazdu i dojścia do nieruchomości.

Skarżąca wyjaśniła, że sieciarnia była i jest budynkiem niezbędnym do utrzymania rodziny, nadal zajmującej się rybołówstwem. Brak budynku sieciarni w połączeniu z problemami zainicjowanymi przez zmarłą T. K. co do przejazdu i przechodu przez jej część nieruchomości powoduje aktualnie, że nieruchomość nie dość, że nie może być wykorzystywana zgodnie historycznym przeznaczeniem, to nawet nie zabezpiecza potrzeb mieszkaniowych - chociażby problem z dostępem do drogi publicznej. W tej właśnie sprawie toczy się postępowanie o ustanowienia służebności przechodu przez nieruchomość, która stanowiła własność zmarłej T. K.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania A. K., która na mocy zawartej z T. K. umowy dożywocia oraz wskutek śmierci T. K. wstąpiła w jej miejsce w postępowaniu, w piśmie procesowym z dnia 19 października 2020 r. wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że oprócz niniejszej, toczą się sprawy dotyczące:

- budynku gospodarczego nietrwale związanego z gruntem wybudowanego w latach 60- tych XX w, przed organem I instancji - zawiadomienie z Urzędu Miasta z dnia 29 maja 2019 r. o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku gospodarczego nietrwale związanego z gruntem wybudowanego w latach 60-tych XX w. na terenie działki nr [..] położonej w J. przy ul. W.,

- obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji drewnianej, w odniesieniu do którego zapadł oddalający wyrok Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie ze skargi K. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr [..]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w związku z decyzją SKO sygn. akt [..] w sprawie budowy obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji drewnianej.

Zdaniem uczestniczki postępowania, niewłaściwa organizacja i zagospodarowanie terenu nielegalnie wybudowanymi obiektami na działce [..], które skarżąca lub inni współwłaściciele pobudowali, a obecnie utrudniają F. R. komunikację, nie uprawnia do żądania udostępnienia innej nieruchomości, której skarżąca nie jest współwłaścicielem tj. działki nr [..].

Wskazano też, że sprawa cywilna o sygn. [..] z wniosku skarżącej o ustanowienie służebności drogi koniecznej została zawieszona do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności zabudowy położonej na działce [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2020 r. uchylającą poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 27 sierpnia 2019 r. o warunkach zabudowy i orzekającą co do istoty sprawy o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w celu legalizacji istniejącego na działce nr [..] budynku gospodarczego – sieciarni.

W kontrolowanym stanie faktycznym mamy do czynienia z obiektem zrealizowanym samowolnie, którego zalegalizowanie wymaga potwierdzenia jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego zgodność tą potwierdzić może decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Samowolnie wybudowany obiekt musi bowiem nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczny. Dlatego też orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały do rozpatrzenia wniosku inwestora, który został złożony na potrzeby prowadzonego postępowania legalizacyjnego, dyspozycję art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten służy realizacji normy wynikającej z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Powyższe oznacza dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby przedłożyć ją w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych w ramach postępowania legalizacyjnego.

W takiej sytuacji materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w przypadku legalizacji – zabudowy istniejącej samowolnie, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno-architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka, tak w przypadku nowej zabudowy, jak i w przypadku zabudowy legalizowanej, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy wnioskowanej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Ustalenie warunków zabudowy dla obiektu istniejącego jest zatem dopuszczalne o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją oraz parametrami i wskaźnikami obowiązującymi w obszarze analizowanym.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego nie było przedmiotem zastrzeżeń i nie wzbudziła wątpliwości Sądu. Obszarem analizowanym objęto bowiem teren stanowiący wystarczające sąsiedztwo urbanistyczne i wzorzec dla wnioskowanej zabudowy. Przedmiotowy budynek jest zlokalizowany na obszarze charakteryzującym się dużą intensywnością zabudowy o jednorodnej funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo – usługowej z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi.

Weryfikując możliwość ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego suszarni, organ I instancji, opierając się na sporządzonej w niniejszej sprawie analizie urbanistycznej, w decyzji ustalającej warunki zabudowy zawarł postanowienia wynikające z § 3 do § 8 rozporządzenia (wymagania w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowanej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz geometrii dachu, kąta nachylenia). Potwierdził również, że funkcja gospodarcza budynku sieciarni koresponduje z występującą w tym obszarze zabudową mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo – usługową oraz gospodarczą. Pojęcie "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Treść analizy urbanistycznej nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zabudowania gospodarcze są komplementarne względem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a tym bardziej budynek sieciarni jest komplementarny względem zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej w strefie nadmorskiej.

Na tej podstawie Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla legalizowanego budynku gospodarczego. Natomiast Kolegium rozpoznając sprawę w administracyjnym toku instancji podjęło rozstrzygnięcie merytoryczno – reformacyjne uchylające w całości decyzję ustalającą warunki zabudowy i orzekające o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium legalizowany budynek w zakresie parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki odbiega od cech zagospodarowania działek w obszarze analizowanym i nie spełnia tym samym wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, argumentacja Kolegium w powyższym zakresie nie jest prawidłowa, co miało zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia, którego, jako wadliwego, nie można było zaakceptować.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z tego wynika, że konieczne jest ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest bowiem w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej.

W analizie urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie stwierdzono, że na terenie działki nr [..] zlokalizowany jest legalny budynek mieszkaniowy w zabudowie bliźniaczej o powierzchni zabudowy 128 m2 (jak wynika z ewidencji gruntów) i powierzchni użytkowej 193,7 m2 (jak wynika z księgi wieczystej nieruchomości). Do obliczeń wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ I instancji przyjął wielkość powierzchni działki – 345 m2, wielkość powierzchni zabudowy legalnej – 128 m2, powierzchnię zabudowy legalizowanej sieciarni – 19,07 m2 oraz powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego z lat 60-tych przeznaczonego do legalizacji – 18,81 m2. W ten sposób organ ustalił łączną sumę powierzchni zabudowy działki nr [..] – 165,88 m2, co stanowi wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej 48%. Z analizy zabudowy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 40%. Ustalając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy działki dla legalizowanej sieciarni - 50%, czyli większy niż średni wskaźnik tego parametru w obszarze analizowanym, urbanista, a za nim organ I instancji, wyjaśnił, że budynek wpisuje się w kubaturę istniejących budynków mieszkalnych i mieszkalno – usługowych nie zakłócając harmonii architektonicznej i ładu przestrzennego sąsiedztwa. Analiza i oględziny w terenie wykazały brak konfliktu legalizowanej zabudowy w stosunku do istniejącego zagospodarowania terenu przylegającego do wnioskowanej działki. Bryła legalizowanej zabudowy nie dominuje w terenie analizowanym, nie powoduje zacieniania sąsiadujących obiektów i nie degraduje estetyki zabudowy sąsiedztwa. Ustalony wskaźnik nie przekracza także największej jego wartości w obszarze analizowanym – 69%.

Obliczając wskaźnik powierzchni zabudowy działki w stanie istniejącym w dacie procedowania, organ I instancji uwzględnił powierzchnię zabudowy działki nr [..] legalnym budynkiem mieszkalnym, która wynika z ewidencji gruntów i wynosi 128 m2. Tymczasem Kolegium na potrzebę ustalenia powyższego wskaźnika przyjęło wynikającą z księgi wieczystej nieruchomości powierzchnię użytkową tego budynku wynoszącą 193,7 m2. Przyjęto zatem dwie wyjściowe, kluczowe dla ustalenia dopuszczalnego wskaźnika wielkości zabudowy, różniące się charakterem i sposobem obliczania wielkości, czyli zasadniczo różniące się od siebie.

Różnica pomiędzy pojęciem "powierzchni zabudowy" a pojęciem "powierzchni użytkowej" polega na tym, że powierzchnia zabudowy to obszar zajęty przez budynek, natomiast powierzchnia użytkowa to przestrzeń mieszkalna. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, powierzchnię zabudowy określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Rozporządzenie w tym zakresie odsyła do Polskiej Normy PN-IOS 9836/1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Choć normę tę zastąpiono normą PN-ISO 9836:2015-12, rozporządzenie nadal odsyła do normy PN-IOS 9836/1997, podobnie jak nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1609). Zgodnie z pkt 5.1.2.1. normy PN-IOS 9836/1997 przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Natomiast pkt 5.1.7.1. normy stanowi, że powierzchnia użytkowa to część powierzchni kondygnacji netto, która odpowiada celom i przeznaczeniu budynku. Do powierzchni zabudowy odwołuje się również rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 393), które w § 63 ust. 2 stanowi, że przez pole powierzchni zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1a oraz 1b.

Treść § 5 ust. 1 rozporządzenia odnosi się do intensywności zabudowy na działce lub terenie objętym inwestycją. Chodzi tutaj o stosunek wielkości powierzchni zabudowy, czyli części nieruchomości gruntowej zajętej przez obrys obiektu (budynku) do powierzchni działki lub terenu. Tylko ten stosunek bowiem obrazuje dopuszczalny zakres wykorzystania nieruchomości przez zabudowę i pozwala na określenie intensywności zabudowy. Natomiast wielkość powierzchni użytkowej budynku nie jest parametrem przydatnym do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnie z § 5 rozporządzenia.

W konsekwencji Kolegium błędnie, z naruszeniem wskazanych przepisów rozporządzenia, stwierdziło nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w decyzji organu I instancji. Kolegium weryfikując ustalenia Burmistrza za jeden z czynników składających się na iloczyn wyrażający intensywność zabudowy uznał powierzchnię użytkową legalnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [..], którego wielkość wynosząca 193,7 m2 doprowadziła do ustalenia, zdaniem Kolegium, wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy - 56%, przekraczającej zarówno średni poziom tego parametru w obszarze analizowanym, jak i jego wielkość ustaloną w decyzji.

Skoro wadliwa argumentacja organu odwoławczego przesądziła o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej to decyzja taka jako dotknięta naruszeniami procesowymi (wadliwe ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawnej wynikającej z § 5 rozporządzenia), jak i materialnoprawnymi (mylne rozumienie treści § 5 rozporządzenia i wskutek tego niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Doprowadziło to bowiem do przedwczesnego wniosku o braku możliwości ustalenia wielkości wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla legalizowanej zabudowy w sposób stanowiący kontynuację wielkości tego parametru w obszarze analizowanym.

Kolegium w zaskarżonej decyzji nie zakwestionowało przy tym prawidłowości wyznaczenia pozostałych parametrów wskazanych w rozporządzeniu, ani spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 2 – 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu, Kolegium nie wyjaśniło jednak w sposób niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy kwestii dostępu działki nr [..] do drogi publicznej – ul. W. stanowiącej działkę nr [..]. Kwestia "trudności" w dostępie działki nr [..] do wskazanej drogi publicznej zaawizowana została już w odwołaniu od decyzji Burmistrza, do czego Kolegium nie odniosło się w zaskarżonej decyzji. Motyw ten potwierdzono w treści skargi oraz w piśmie procesowym uczestniczki postępowania sądowego A.K. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca wskazała na dostępność działki nr [..] do ul. W., nie precyzując sposobu tego dostępu. W decyzji ustalającej warunki zabudowy Burmistrz ustalił, że dojście i dojazd do terenu wnioskowanej inwestycji następuje z drogi publicznej w sposób dotychczasowy. Sposób ten nie został jednak szczegółowo opisany w uzasadnieniu decyzji organu I, jak i II instancji. Nie wynika on również z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie. Z akt sprawy, w tym z załączników graficznych do decyzji organu I instancji oraz analizy urbanistycznej wynika, że ze względu na usytuowanie działki nr [..] nie ma ona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, albowiem od ul. W. oddzielają ją dwie nieruchomości w postaci działek nr [..] i nr [..]. Ze zgromadzonych w aktach organu odwoławczego wydruków treści księgi wieczystej wynika, że wskazane wyżej działki nie stanowią własności skarżącej, ale są własnością K. K. i E. K. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej.

Z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku m.in. spełnienia warunku dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności.

Z powyższego wynika, że są trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, co jest wykluczone w niniejszej sprawie, dostęp pośredni – poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi, oraz poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, LEX nr 2431812 oraz powołane w nim orzecznictwo). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019).

Dostęp pośredni, który występuje w niniejszej sprawie, polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innych działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej. W tej sytuacji zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej nastąpić winno poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Kwestii tej nie zweryfikował żaden organ w niniejszej sprawie, pozostawiając ją niewyjaśnioną. Ze względu na treść odwołania Kolegium zobligowane było do jej wyjaśnienia pomimo tego, że stwierdziło brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i z tego powodu odmówiło ustalenia warunków zabudowy.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Kolegium, w ramach przysługujących mu kompetencji, nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czym naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a oparło swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach, które poczynione zostały z naruszeniem przepisów § 5 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że dokonanie prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i uwzględnienie pominiętych okoliczności, doprowadziłoby do wydania decyzji o innej treści. W tych okolicznościach doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku skarżącej z dnia 15 marca 2018 r.

Mając na uwadze uchybienia stwierdzone przez Sąd z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję.

Skutkiem tego ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania odwołania wniesionego przez zmarłą T. K., podtrzymanego w toku postępowania odwoławczego przez A.K. – uprawnioną z tytułu umowy dożywocia z dnia 6 grudnia 2019 r. Niniejsza sprawa stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia Kolegium, które, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będzie uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy ponownie przeprowadzi postępowanie w celu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z zasadami wynikającymi z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz w oparciu o wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej, którą w razie potrzeby, w granicach wyznaczonych przepisem art. 136 k.p.a., można uzupełnić w toku postępowania odwoławczego. Kolegium winno przy tym mieć na uwadze, że przy ustalaniu warunków zabudowy uwzględniać należy wyłącznie obiekty wzniesione legalnie. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego i dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może się na to powoływać. W związku z tym przy rozpoznawaniu sprawy Kolegium winno ustalić stan postępowań legalizacyjnych prowadzonych w stosunku do innych obiektów samowolnie wzniesionych na działce nr [..] (wiata i obiekt budowlany z lat 60-tych) i adekwatnie do tych ustaleń uwzględnić status tych zabudowań oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśni również kwestię dostępu działki zainwestowanej do drogi publicznej w celu stwierdzenia, czy jest on zgodny z przepisami u.p.z.p.

Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, uwzględniające wszystkie okoliczności faktyczne oraz prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, będzie mogło stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie obejmują uiszczony wpis sądowy od skargi.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).