Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1318/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 183 par. 1, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

TEZY

Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 41/06 w sprawie ze skargi J. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 41/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - po rozpoznaniu skargi J. i S. K. – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd pierwszej instancji podał, że po stwierdzeniu, że J. i S. K. na działce nr [...] w R. wybudowali w 1994 r. bez wymaganego pozwolenia, drewniany, trwale związany z gruntem, parterowy domek kempingowy wyposażony w instalację elektryczną i wodno - kanalizacyjną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. P. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., wydaną na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016), nakazał J. i S. K. rozbiórkę domku kempingowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. i S. K. wnieśli o jej uchylenie i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w trybie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Odwołujący się podnieśli, że wybudowali w 1994 r. domek typu [...] dla celów rekreacyjnych. Obecnie działka, na której stoi przedmiotowy domek znajduje się na terenie, który zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy K. P. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki z dnia [...] marca 2005 r. przeznaczony jest pod zabudowę letniskową. Domek został wybudowany zgodnie z obowiązującymi w okresie jego realizacji warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać obiekty realizowane na działkach pracowniczych oraz innymi przepisami techniczno - budowlanymi.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż z informacji Burmistrza K. P. zawartej w piśmie z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] wynika, że teren na którym znajduje się działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. P., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 1982 r. Rady Miejskiej w K. P., opublikowaną w Dz. Urz. [...] w S. Nr [...], poz. [...] z 1983 r., jest oznaczony symbolem [...] - teren użytków rolnych. Przedmiotowy domek kempingowy, jako obiekt rekreacyjny, trwale związany z gruntem i wyposażony w instalację elektryczną i wodno - kanalizacyjną, wybudowany został niezgodnie z obowiązującymi przepisami w okresie jego budowy i na terenie, który nie był przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju. W takim przypadku zastosowanie ma przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który stanowi, iż obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Organ zaznaczył, że prośba o zalegalizowanie samowoli budowlanej nie może zostać uwzględniona, gdyż wydanie w dniu [...] marca 2005 r. warunków zabudowy dla działki nr [...] nie zmienia faktu wybudowania w 1994 r. obiektu rekreacyjnego niezgodnie z planem zagospodarowania, obowiązującym w czasie budowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. i S. K. zarzucili, iż powyższa decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 11 k.p.a. w związku z art. 29 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu bez dokładnego wyjaśnienia, czy wybudowany obiekt wymaga pozwolenia na budowę oraz bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności bez wezwania strony do złożenia wyjaśnień, podczas gdy zgodnie z przepisami tej ustawy budowa niektórych obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane przez nieuwzględnienie faktu, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP, które to przepisy gwarantują urzeczywistnienie zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa - przez wydanie nakazu rozbiórki, która w świetle obecnie obowiązującego prawa nie jest bezwzględnie konieczna. Nadto zdaniem skarżących decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. została wydana z uchybieniem terminu, gdyż winna być wydana do dnia [...] listopada, a została wydana dnia [...] listopada 2005 r.

J. i S. K. podali, iż początkowo nie byli właścicielami działki, lecz dzierżawili ten teren od pracodawcy i miał on charakter działki pracowniczej. W umowie dzierżawy (§ 3 pkt 2) skarżący mieli pozwolenie na wybudowanie domku rekreacyjnego. Skarżący stwierdzili, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, budowa niektórych obiektów, w tym m.in. altan na działkach pracowniczych, nie wymaga pozwolenia na budowę. Trudno było przewidzieć, nawet przy dołożeniu należytej staranności, że zgoda wyrażona przez zarządcę terenu tj. Przedsiębiorstwo Lasy Państwowe może nie zostać uznana przez administrację budowlaną, zwłaszcza że domek został zinwentaryzowany przez uprawnionego geodetę, figuruje na mapie zasadniczej gminy K. P. obręb W. działka [...] i od tego obiektu płacą podatek do gminy. Zdaniem skarżących, jeśli Przedsiębiorstwo Lasy Państwowe nieprawidłowo dało pozwolenie na postawienie obiektu, to obywatele nie powinni ponosić skutków wadliwej decyzji.

J. i S. K. podkreślili również, że organy obu instancji nie uwzględniły faktu, iż w dniu wszczęcia postępowania skarżący posiadali ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. W świetle przepisów o planowaniu przestrzennym zmieniło to przeznaczenie terenu na rekreacyjno - mieszkaniowy i wskazuje, że skarżący wcześniej podjęli staranie o uregulowanie stanu prawnego. W sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie jest do końca wyjaśniony, nakaz rozbiórki - który jest sankcją najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego – narusza względy społeczne i gospodarcze. Podniesiono, iż rozbiórka domku niczemu nie służy, przekracza możliwości finansowe skarżących, którzy są emerytami i nie jest też w interesie gminy, która utraci regularnie płacony podatek. Wydanie nakazu rozbiórki, które w świetle obowiązujących przepisów prawa niej jest bezwzględnie konieczne, narusza zasady państwa prawa, a także zasadę zaufania obywateli do obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę uznając za trafny zarzut naruszenia przez organ art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Sąd stwierdził, że określona w tym przepisie przesłanka, iż wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju winna zachodzić w dacie wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995 r. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do interpretacji tego przepisu przyjętej przez organ, że decyduje przeznaczenie terenu w dacie budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia, w sytuacji, gdy w dacie wszczęcia postępowania w sprawie takiej budowy plan ten już nie obowiązywał. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w dacie wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej budowy domku letniskowego skarżący dysponowali już ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. P. z dnia [...] marca 2005 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzającą, że na terenie tym dopuszczalna jest zabudowa letniskowa. Decyzja ta jednoznacznie wskazuje, iż na terenie tym dopuszczalna jest obecnie zabudowa tego rodzaju, a zatem wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przesłanka, iż będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany znajduje się na terenie nie przeznaczonym pod tego typu zabudowę, nie została spełniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S., reprezentowany przez radcę prawnego F. P.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w jej brzmieniu według tekstu jednolitego (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718, ze zm.), to jest stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ drugiej instancji, w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z 1994 r. stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z tym zastrzeżeniem, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z 1974 r. Podkreślono, iż art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. nakazuje przepisy dotychczasowe stosować wprost. Natomiast przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie stanowi, iż podlegają przymusowej rozbiórce obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy (...) gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1, jakoby przymusowej rozbiórce podlegały obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi, lecz obowiązującymi nie w okresie ich budowy, ale w dacie wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Podniesiono, że Sąd wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczył, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym wyrażono również pogląd przeciwny do przedstawionego, ale jako uzasadnienie swojego stanowiska wskazał tylko brak podstaw do interpretacji tego przepisu przyjętej przez organ, tj. że decyduje przeznaczenie terenu w dacie budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia, także w sytuacji, gdy w dacie wszczęcia postępowania w sprawie takiej budowy plan ten już nie obowiązywał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. i S. K. wnieśli o jej oddalenie. Zdaniem skarżących, sformułowanie użyte w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r.- Prawo budowlane "znajduje się" pozwala domniemywać, że przymusowej rozbiórce nie powinny podlegać obiekty, które w dacie wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej znajdują się na terenie przeznaczonym pod tego typu zabudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przez błędną wykładnię.

Z dniem 1 stycznia 1995 roku weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Z tym dniem straciła moc ustawa z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Jak stanowi art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, zamieszczony w Rozdziale 11 Przepisy przejściowe i końcowe, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Takimi przepisami dotychczasowymi – w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 38 – 42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w tym przepisie jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek:

- po pierwsze, obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia,

- po drugie, obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nie przewidzianym – w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym - pod zabudowę albo przeznaczonym jest pod zabudowę innego rodzaju. Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje.

Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami jak i obowiązującym prawem lokalnym. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenie w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Nie można jednak nie zauważyć, że zarówno pod rządem Prawa budowlanego z 1974 roku jak i Prawa budowlanego z 1994 roku rozważenia wymaga zagadnienie dotyczące zmian prawa lokalnego jak też braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ta kwestia wiąże się z wykładnią przepisów Prawa budowlanego w aspekcie odpowiednich przepisów o planowaniu przestrzennym tj. wzajemnej zależności Prawa budowlanego i przepisów o planowaniu przestrzennym, zawartych w kolejnych ustawach. Na tle tego zagadnienia uwidacznia się kolizja pomiędzy uprawnieniami właściciela, wynikającymi z prawa własności, a ograniczeniami związanymi z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego bądź niepewności i ograniczeń w korzystaniu z prawa własności w przypadku braku planu.

Celem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Pamiętać należy, iż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny – karzący.

Rozważając kwestie rozbiórki obiektu budowlanego zauważyć należy, iż ustawodawca odstępuje od nadmiernie restrykcyjnego prawa, co podnosi się w orzecznictwie i doktrynie.

Podkreślić należy, iż stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w przypadkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w zamierzeniu ustawodawcy miało być "odstępstwem" od obligatoryjnego nakazu rozbiórki z art. 48 nowego Prawa budowlanego przez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej – niedopuszczalnej w świetle nowej ustawy. Można zatem powiedzieć, iż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku mieli być z woli ustawodawcy w korzystniejszej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządem nowego Prawa budowlanego.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2002 roku, sygn. akt SK 2/01, (OTK-A 2002/2/15) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) był niewątpliwie rygorystyczny, przez to, iż nie dopuszczał łagodniejszych niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną. Ta represyjna metoda zapewniania porządku prawnego w budownictwie kolidowała, zdaniem niektórych autorów, na tle polskiego prawa z zasadą państwa prawnego (por. L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany, Warszawa 1995, Wyd. Prawnicze, s. 87-88; St. Jędrzejewski, Glosa do wyroku NSA we Wrocławiu z 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96, OSP 1997 z. 11, poz. 202). Wyrażano również opinię, że uciążliwość związana z zastosowaniem tego środka w celu ochrony porządku prawnego jest nieadekwatna do skali uszczerbku w konstytucyjnie chronionym prawie jednostki (por. St. Jędrzejewski, D.R. Kijowski, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. P. 2/98, PiP z. 3/2001 r. s. 102 i n. oraz D.R. Kijowski, Pozwolenie w administracji publicznej, Białystok 2000, Temida 2, s. 273-282).

Przepis ten wywołał wiele kontrowersji, był częstokroć krytykowany za nadmierną restrykcyjność oraz automatyzm. Z tych względów kolejnymi nowelizacjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) ustawodawca zdecydował się na złagodzenie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej. Wprowadzone zostały do Prawa budowlanego z 1994 roku mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i zalegalizowanie samowoli budowlanej. U podstaw tych zmian legło m.in. dostrzeżenie faktu, że możliwe były przypadki, gdy w miejsce przymusowo rozebranego obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej możliwe było wybudowanie takiego samego obiektu, ale już na podstawie pozwolenia na budowę.

Celem wprowadzonych zmian jest stworzenie prawnych podstaw, umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do określonych w przepisach kategorii obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych.

Aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). A zatem, na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

W przypadku przyjęcia zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 roku zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 roku. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku w pierwotnej wersji tej ustawy.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Wprawdzie w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym.

Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

W tym miejscu podkreślić należy, iż inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

A zatem, organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

W tej sytuacji, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji - odnoszenie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje - nie jest zasadne.

Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym.

Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.

Przy interpretacji powyższego przepisu należy mieć na uwadze tak wykładnię celowościową jak i wykładnię funkcjonalną a nadto przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujące konstytucyjną ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w zasadach racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystywania terenów. Nadmienić należy, iż ochronę, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, zapewniają przepisy prawa budowlanego i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, w tym techniczno - budowlane.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) przewidywał, iż obszary, dla których plan miejscowy ustalał inne przeznaczenie, mogły być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Na obszarach takich mogły być budowane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa była niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów, lub obiekty, które będą mogły być adaptowane do przyszłego, zgodnego z planem miejscowym, sposobu użytkowania - art. 35 ust. 2. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, iż kolizja z zamierzeniami planu nie zachodzi nie tylko w razie wzniesienia obiektów tymczasowych, które będą zgodne z planem w przyszłości, lecz także w razie wzniesienia budowli, które po likwidacji nie stworzą jakichkolwiek przeszkód w zagospodarowaniu gruntów według przeznaczenia wynikającego z planu. Przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm.) zezwalał na wznoszenie obiektów tymczasowych także na terenach nie przeznaczonych pod budownictwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1992r., IV SA 1240/91, ONSA 1992/2/32 ).

Podobne uregulowania zawierał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 roku - dopuszczając wykorzystywanie terenów w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania.

Także art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Wprawdzie stosownie do art. 4 ust. 1 tejże ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustęp 2 art. 4 jednoznacznie stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Powyższą zasadę potwierdza treść przepisu art. 6 ustawy. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Przedstawione wyżej regulacje prawne prowadzą do wniosku, iż kolejne ustawy normujące planowanie przestrzenne dopuszczały możliwość innego zagospodarowania obszarów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Powyższe unormowania przemawiają też za możliwością dopuszczenia legalizacji samowoli budowlanej, jeśli budowa znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę także wówczas, gdy w okresie budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał zabudowy lub zabudowę innego rodzaju.

Z tych też względów nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ drugiej instancji, w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego 1974 roku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nadto wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu także z innych względów, przedstawionych poniżej.

Organy administracji publicznej ustaliły, iż J. i S. K. przedmiotowy domek kempingowy wybudowali bez wymaganego pozwolenia w 1994 roku (bez bliższego określenia czasu budowy) i powołały się na plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. P., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K. P. Nr [...] z dnia [...] października 1982 r. Plan ten został zatem uchwalony pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), obowiązującej także w dacie budowy domku kempingowego.

Przepis art. 34 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zobowiązywał właściwy organ do dokonywania okresowej, nie rzadziej niż co pięć lat, oceny skutków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, wynikających z realizacji planu miejscowego i oceny aktualność tego planu. Postanowienie planu niezaktualizowanego w terminach określonych w ustawie nie mogły być interpretowane na niekorzyść właścicieli nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1989 r., IV SA 20/89, OSP 1991/9/215 ). W niniejszej sprawie brak informacji w zakresie aktualizacji powyższego planu.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że podstawą kontroli przez Sąd zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst. Tymczasem w rozważanej sprawie organy obu instancji powołały się jedynie na informację Burmistrza K. P. zawartą w piśmie z dnia [...] października 2003 r., znak: [...]. Powyższa informacja nie mogła zastąpić tekstu planu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.