Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 189/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 f  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi J.K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] działając w oparciu o przepis art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wezwał Radę Miejską w B. do podjęcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania - uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w B. – J. K., który na dzień 1 października 2007 r. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B., czym naruszył zakaz zawarty w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w oparciu o przedstawione przez Burmistrza B. dokumenty oraz wyjaśnienia J. K. stwierdzono, że prowadził on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B. Organ ustalił, że w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza B. pod nr[...] jest wpisana jednoosobowa działalność gospodarcza pod nazwą Centrum A, [...] B., ul. [...] prowadzona przez J. K. Jak wskazał organ nadzoru przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą między innymi organizując i prowadząc zajęcia językowe i taneczne w przedszkolach publicznych na terenie B. oraz w Ł.. Wojewoda uznał więc, że działalność ta jest wykonywana z wykorzystaniem mienia gminnego, czym naruszony został zakaz zawarty w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na wezwanie Gmina B. pismem z dnia [...] poinformowała organ nadzoru, że Rada Miejska w B. na sesji w dniu 16 grudnia 2009 r. nie zmieniła swojego stanowiska przyjętego na sesji, która odbyła się w dniu 13 maja 2009 r., gdzie podjęta została uchwała nr [...] stwierdzająca niewygaśnięcie mandatu radnego J. K. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta i Gminy B.

Następnie pismem datowanym na dzień [...] Wojewoda [...] zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że zamierza wydać zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w B. – J. K.

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego J. K. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., nr 159, poz. 1547 ze zm.) jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego jest naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności. Zgodnie natomiast z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Organ nadzoru wyjaśnił, że radny J. K. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Centrum A, wpisaną do ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...]. Działalność ta została zarejestrowana w [...], a ostania zmiana we wpisie nastąpiła w dniu [...] Organ ustalił, że na podstawie umów zawartych przez przedsiębiorcę J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Centrum A w B.:

- Radą Rodziców przy Publicznym Przedszkolu nr [...] w B., lecz podpisaną przez Dyrektora wskazanego Przedszkola przedsiębiorca zobowiązał się organizować i prowadzić zajęcia językowe dla dzieci przedszkolnych w roku szkolnym 2007/2008 w terminie od 1 października 2007 r. do 20 czerwca 2008 r. Umowa zawarta została w dniu [...];

- Radą Rodziców przy Przedszkolu Publicznym nr [...] w B. przedsiębiorca zobowiązał się do organizacji i prowadzenia zajęć językowych dla dzieci przedszkolnych w roku szkolnym 2007/2008 w terminie od 1 października 2007 r. do 20 czerwca 2010 r. Umowa zawarta w dniu [...];

- Radą Rodziców przy Publicznym Przedszkolu w Ł., przedsiębiorca zobowiązał się zorganizować i prowadzić zajęcia językowe dla dzieci przedszkolnych w roku szkolnym 2007/2008. Umowa zawarta w dniu [...];

- Przedszkolem Publicznym nr [...] w ZSP B. oraz Rada Rodziców przedsiębiorca zobowiązał się do zorganizowania i prowadzenia zajęć językowych dla dzieci przedszkolnych w roku szkolnym 2008/2009. Umowa zawarta w dniu [...];

- Radą Rodziców przy Przedszkolu Publicznym nr [...] w B. przedsiębiorca zobowiązał się do organizowania i prowadzenia zajęć językowych dla dzieci przedszkolnych w roku szkolnym 2008/2009. Umowa zawarta w dniu [...];

- Radą Rodziców przy Publicznym Przedszkolu w Ł., przedsiębiorca zobowiązał się do organizacji i prowadzenia zajęć językowych dla dzieci przedszkolnych w roku szkolnym 2008/2009. Umowa zawarta w dniu [...];

- Przedszkolem Publicznym ZSP B. oraz Radą Rodziców, przedsiębiorca zobowiązał się zorganizować oraz prowadzić zajęcia taneczne dla dzieci przedszkolnych w roku szkolnym 2008/2009. Umowa zawarta w dniu [...]

Organ nadzoru zaznaczył, że zajęcia, które odbywały się na podstawie wyżej wskazanych umów prowadzone były w pomieszczeniach należących do przedszkoli w B. i Ł.. Zgodnie natomiast z informacją przesłaną przez Burmistrza B. z dnia [...] nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] położona w B. przy ul. [...] zabudowana budynkiem Przedszkola nr [...] w B., nr [...] położona w B. przy ul. [...] zabudowana budynkiem Przedszkola nr [...] w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w B. oraz nr [...] położona w Ł. przy ul. [...] zabudowana budynkiem Przedszkola w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w Ł. na podstawie decyzji komunalizacyjnych stanowią własność Gminy B.. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ uznał, iż został naruszony zakaz wynikający z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wskazał, iż jego działanie miało na celu dobro społeczności lokalnej bowiem zadaniem jego przedsiębiorstwa była pomoc w nabyciu i rozwijaniu podstawowych umiejętności językowych u dzieci. Zaznaczył ponadto, iż faktyczną stroną umowy była każdorazowo Rada Rodziców przy danym przedszkolu, a nie organ podlegający gminie. Umowy te stanowiły inicjatywę rodziców dzieci przedszkolnych, a dyrektorzy placówek nie sprzeciwili się prowadzeniu zajęć w ich placówkach. Wywiódł również, że konieczne było prowadzenie zajęć w przedszkolach bowiem jest to środowisko znane dzieciom, w którym czują się bezpieczne oraz mają zapewnioną stałą opiekę, dostęp do pomocy naukowych czy zabawek. Zaznaczył ponadto, iż organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji terminu "z wykorzystaniem mienia komunalnego" bowiem radny nie prowadził działalności gospodarczej na terenie przedszkola ponieważ podczas prowadzenia zajęć językowych przebywał jedynie na terenie przedszkola "jakby przy okazji", nie władał nim faktycznie oraz nie miał tam siedziby ani podpisanej umowy najmu lokalu na prowadzenie tej działalności. Dlatego skarżący uznał za absurd twierdzenie, iż prowadzi on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł ponadto, iż do prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego konieczne jest przekazanie przez gminę tego mienia do władania. W niniejszej sprawie istotnie radny nie zawarł umów najmu lokali w przedszkolach, ale miał możliwość wyłącznego nimi dysponowania w celu prowadzenia zajęć z dziećmi. Organ nadzoru wywiódł ponadto, że § 4 tiret 1 umów organizacji i prowadzenia zajęć stanowi, iż zleceniodawcy zobowiązują się umożliwić wykonawcy korzystanie z pomieszczeń przedszkoli. O prowadzeniu natomiast działalności z wykorzystaniem mienia gminnego można mówić w przypadku korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to, czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, czy jest ono stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne lub nieodpłatne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt.7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia zastępczego Wojewody w pierwszej kolejności należy ustalić, czy doszło do naruszenia zakazów i ograniczeń znajdujących zastosowanie do osób pełniących mandat radnego. W tym miejscu przytoczyć należy regulację art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zakaz ten służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny, w związku z tym, że pełni tą funkcję, uzyskuje nieuprawnione korzyści dla siebie lub swoich bliskich.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że radny J. K. jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.), zgodnie z którym przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Skarżący jest wpisany do ewidencji działalności gospodarczej prowadząc działalność pod nazwą Centrum A. Miejscem wykonywania tejże działalności jest B., ul. [...]. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej radny J. K. zawarł szereg umów organizacji i prowadzenia zajęć językowych oraz tanecznych w przedszkolach publicznych mieszczących się na terenie gminy B. Umowy te określały częstotliwość prowadzonych zajęć, ich odpłatność, co jednak istotne w § 4 tychże umów zaznaczono, że w zakresie ich realizacji zleceniodawca, a więc w większości przypadków Rada Rodziców przy Przedszkolu, zobowiązała się między innymi do "umożliwienia korzystania z pomieszczeń placówki". Zapis ten obligował więc do zapewnienia dostępu do pomieszczeń przedszkoli w celu prowadzenia zajęć językowych lub tanecznych. Palcówki z którymi wiązały Radnego umowy oraz ich pomieszczenia stanowiły własność gminy B. Warunkiem skuteczności tego stosunku zobowiązaniowego było umożliwienie korzystania z pomieszczeń placówek tak więc gdyby rady rodziców nie wywiązały się z tego zobowiązania wówczas umowa nie zostałaby zrealizowana. Jednym więc z warunków realizacji umów organizacji i prowadzenia zajęć w przedszkolach było w istocie umożliwienie korzystania z mienia gminnego.

Zgodnie bowiem z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Budynki Przedszkola nr [...] w B., Przedszkola nr [...] w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w B. oraz Przedszkola w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w Ł. stanowiły własność gminy B. Okoliczności powyższe podważają argumentację skarżącego, że nie zawierał on umów najmu lokali gminnych, a jedynie zobowiązał się do prowadzenia zajęć w Przedszkolach. Z samej bowiem istoty stosunku obligacyjnego łączącego strony umów o organizację i prowadzenie zajęć w Przedszkolach wynika, że korzystanie z pomieszczeń Przedszkoli, należących do Gminy B., stanowiło warunek konieczny realizacji tych zobowiązań. Nie ma przy tym znaczenia, że sam przedsiębiorca nie zawierał umów najmu lokali. Wykonanie umowy łączyło się bowiem nierozerwalnie z korzystaniem z mienia komunalnego.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy z wykonaniem umowy wiąże się korzystanie z pomieszczeń będących własnością gminy niezależnie, czy przedsiębiorca w tym zakresie jest związany z gminą stosunkiem obligacyjnym oznacza, że prowadzi się działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie zaznaczyć należy, że z umów zawartych pomiędzy skarżącym a Radami Rodziców wynika, że zajęcia prowadzone będą odpłatnie natomiast wykonawca umów nie ponosi kosztów związanych wykorzystaniem pomieszczeń gminy. W istocie dochodzi więc do "użyczenia" tych pomieszczeń przez ich dysponentów w celu prowadzenia w nich działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu i prowadzeniu zajęć językowych i tanecznych. W rzeczywistości przy prowadzeniu działalności gospodarczej następowało wykorzystanie mienia komunalnego gminy pod tytułem darmym.

Sankcje złamania zakazu z art. 24 f wyżej powołanej ustawy określają przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a tejże ustawy mandat radnego wygasa w skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykorzystaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W myśl natomiast art. 190 ust. 2 ustawy, wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w trzy miesiące od wystąpienia przyczyn wygaśnięcia mandatu. Termin ten ma charakter terminu instrukcyjnego, a jego przekroczenie uprawnia organ nadzoru do podjęcia przewidzianych przepisami działań.

Stosownie natomiast do treści art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu między innymi z przepisu art. 190 Ordynacji wyborczej, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia stosownego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Tryb ten w rozpoznawanej sprawie został zachowany.

Na marginesie jedynie wspomnieć należy, że w związku z ustaleniem wykonywania przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy bez znaczenia pozostają również argumenty natury słusznościowej podnoszone przez skarżącego, iż działał dla dobra społeczności lokalnej prowadząc zajęcia dla dzieci w wieku przedszkolnym.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Oprawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.