Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 532/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. O. oraz W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 956/13 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. S. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od P. S. na rzecz M. O. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 956/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi P. S. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego znak: [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Starosta Wadowicki działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla M. O. na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] a położonego na działce nr [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy na terenie miasta Kalwaria Zebrzydowska określone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego zapisami przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MNU8 – zabudowa mieszkaniowo – usługowa. Przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w związku z powyższym należy orzec o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera między innymi projekt zagospodarowania terenu opracowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2003 r. Budynek będący przedmiotem rozbudowy oraz przebudowy zlokalizowany jest w granicy z działką nr [...]. Przyjęte rozwiązania projektowe są zgodne z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli współwłaściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to jest R. P. i E. P. oraz P. S. Wskazano, że we wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. nie pozwolono na nadbudowę garaży. Właściciel działki nr [...] stwierdził, że przedmiotowa inwestycja utrudni, a nawet uniemożliwi zabudowę jego działki, a ponadto na nieruchomości znajduje się drewniany budynek, zaś lokalizacja inwestycji może naruszać przepisy przeciwpożarowe.

Wojewoda Małopolski decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ocena decyzji wydanej w 1980 r., która dotyczyła określonej inwestycji w odmiennym stanie prawnym, nie jest przedmiotem obecnego postępowania, dlatego nie może rzutować na obecne rozstrzygnięcie. Ściana północna budynku podlegającego przebudowie, która jest usytuowana w granicy, nie jest od zewnątrz ocieplona, tym samym nie zmienią się wymiary budynku i odległość od granicy. W odniesieniu do pozostałych ścian budynku, zdaniem organu, można uznać, że nie zmieni się ich odległość od granicy. Zgodnie bowiem z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków, okładzin zewnętrznych (...). Nie mogą być również uwzględnione zarzuty dotyczące lokalizacji budynku na działce, bowiem inwestycja dotyczy przebudowy i rozbudowy obiektu już istniejącego. Uznać ponadto należy, że istniejąca lokalizacja budynku, który po przebudowie i rozbudowie będzie budynkiem jednorodzinnym, nie narusza przepisów techniczno – budowlanych w zakresie usytuowania budynku, bowiem dopuszczalna jest lokalizacja budynku jednorodzinnego w granicy w sytuacji, gdy działka ma szerokość – jak w niniejszej sprawie – mniejszą aniżeli 16 m. Działka nr [...] jest już zabudowana w drugiej linii zabudowy. Odwołujący się nie wskazał jakie są jego plany inwestycyjne i w tej sytuacji brak jest możliwości odniesienia się do możliwości realizacji konkretnej inwestycji. Organ II instancji wskazał, że projekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na objęcie ochroną konserwatorską B2, wynikającą z ustaleń planu zagospodarowania terenu, gdzie realizowana jest inwestycja, inwestor uzyskał pozwolenie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie rozbudowy, przebudowy i nadbudowy.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. S., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art.7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, z pominięciem słusznego interesu skarżącego, a także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia decyzji do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji, a także nieodniesienie się do wszystkich okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy przy ponownym jej rozpoznawaniu.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że organ nie zbadał wystarczająco wnikliwie kwestii oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego (działki nr [...]). Organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących kwestii tego, iż inwestycja objęta postępowaniem w sposób istotny utrudni lub wręcz uniemożliwi zagospodarowanie działki będącej własnością skarżącego. Nieruchomość skarżącego jest stosunkowo wąska, ma niespełna 10 m szerokości, tak więc usytuowanie w jej bezpośrednim sąsiedztwie budynku ze ścianą z otworami okiennymi zwróconą w stronę granicy z działką nr [...] praktycznie uniemożliwi jej zabudowę i w konsekwencji naruszy prawo skarżącego do zabudowania własnej działki zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 956/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego znak: [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody Małopolskiego który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Wadowickiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku jednorodzinnego. Zdaniem sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Ww. przepis ten zakreśla kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, które przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwoleń na budowę mają prawo i obowiązek dokonywania pełnej kontroli, w zakres której wchodzi badanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, badanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe, w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy uprawnienia budowlane. Organ ma więc obowiązek dokonania pełnej kontroli we wskazanym wyżej zakresie, a ustalenia organu winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji.

Oceniając postępowanie Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania, które wyjaśniłoby, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany wymagania, o których mowa wyżej spełnia i nie przeprowadziły kontroli w zakresie, o jakim mowa w wyżej przytoczonym przepisie. Organy nie wyjaśniły przede wszystkim jak posadowiony jest przedmiotowy budynek względem działek sąsiednich. Jest to uchybienie bardzo istotne, gdyż obiekt ten zlokalizowany jest na bardzo wąskiej działce a badanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi jest obowiązkiem organów administracji architektoniczno - budowalnej. W konsekwencji organy te nie ustaliły, czy planowa inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami § 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75 poz. 690) (dalej rozporządzenie). Przepis ten stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1. 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2. 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust 1),

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust 2).

W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1. sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,

2. sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,

3. rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych,

4. sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych (ust 3).

5. odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż:

• 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa,

• 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej (ust 5).

Określając sytuowanie budynku, który podlega rozbudowie i nadbudowie (przez budowę należy rozumieć także rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 ustawy) należy mieć na względzie, iż rozbudowa (w sensie zmian rozmiarów budynku – zwiększenia jego obrysu) nie może naruszać przepisów, o których mowa wyżej a określających dopuszczalne położenie obiektu względem działek sąsiednich. Okoliczności te nie zostały przez organy zbadanie. Jak wynika z materiału znajdującego się w aktach sprawy (który jednak nie został przez organy należycie przeanalizowany i zweryfikowany) północna ściana budynku inwestora jest sytuowana w granicy z działką [...] i [...]. Wynika to z pisma złożonego przez autora projektu budowlanego A. M. – na żądanie organu I instancji (k. [...] akta administracyjnych organu I instancji). W tym samym piśmie wskazano, iż granica pomiędzy działkami [...] (działka inwestora) a działką [...] przebiega wzdłuż zewnętrznej strony istniejącego ogrodzenia siatkowego zlokalizowanego na działce [...]. Jak zatem faktycznie zlokalizowany jest przedmiotowy budynek względem działki [...]. Czy granica tej działki ([...]) przebiega wzdłuż ogrodzenia siatkowego z działką inwestora ([...]) czy stanowi ją częściowo ściana posadowionego już budynku. Jest to okoliczność niezmiernie istotna, gdyż projekt budowlany zakłada docieplenie budynku. Sąd zwrócił uwagę, iż w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi byłoby ono możliwe (od strony północnej) jedynie w sytuacji, kiedy na skutek tego docieplenia nie została by przekroczona granica działki sąsiedniej tj. [...]. Jak wynika bowiem z przytoczonych wyżej przepisów, w zabudowie jednorodzinnej jest możliwa rozbudowa budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych (§ 12 ust 3 pkt 3 rozporządzenia). Przepisy jednak nie przewidują przekroczenia granicy działki sąsiedniej. Przepis na który powołuje się organ II instancji tj. § 9 pkt 4 rozporządzenia został przez ten organ w sposób niedopuszczalny przeinaczony. Faktycznie ma on brzmienie, iż wymagane w rozporządzeniu wymiary należy rozumieć jako uzyskane z uwzględnieniem wykończenia powierzchni elementów budynku, a w odniesieniu do szerokości drzwi - jako wymiary w świetle ościeżnicy (ust 1). Dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki (ust 2). Docieplenie budynku jest dopuszczalne zatem ale do granicy działki która inwertor dysponuje na cele budowlane.

Organy nie rozważyły także zupełnie jak w sposób kompleksowy przebudowa, nadbudowa i rozbudowa może wpłynąć na zagospodarowanie działek sąsiednich a więc także działki skarżącego. Przepisy, które dopuszczają większe niż standardowe zbliżenie obiektów budowlanych do działek sąsiednich, jako wyjątek od reguły należy traktować z ostrożnością. Zgoda na budowę obiektu lub jego rozbudowę, nadbudowę musi być poprzedzona analizą, czy nie wpłynie ona negatywnie na zagospodarowanie działek sąsiednich. Zgoda ta nie może być wydawana automatycznie, z uwzględnianiem interesów jedynie inwestora i całkowitym pominięciem uzasadnionych zastrzeżeń właścicieli działek sąsiednich. Zgoda na zbliżenie musi z jednej strony służyć optymalizacji wykorzystania działki inwestora ale z drugiej nie może nadmiernie ograniczać możliwości przyszłego zagospodarowania działek sąsiednich. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r. II OSK 1955/06 organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości, lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę stosownie do art. 9 K.p.a. pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy (3 m od granicy budynku bez otworów), z możliwością stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. Nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora) z podaniem, że jej wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie tego wniosku. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje na konieczność zachowania zasady konstytucyjnej równego traktowania obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), podkreślając konieczność szczegółowego wyjaśniania spraw administracyjnych pod względem zachowania tej zasady. Wyrazem tej zasady jest też art. 7 K.p.a. wymagający badania każdej sprawy administracyjnej w aspekcie zachowania słusznego interesu obywateli, przez co należy rozumieć w szczególności, iż obywatele muszą być wobec prawa traktowani na zasadzie równości. Istotne znaczenie ma ta zasada przy ocenianiu interesów właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, czyli że w prawie sąsiedzkim musi być zachowane równoważenie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością (dotyczy to także zbliżenia obiektu do granicy), właściwy organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania obywateli wobec prawa oraz przepisy Konstytucji RP o ochronie własności.

Także w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. OSK 786/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.). W uzasadnieniu tego wyroku powołano się także na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 wyrażony został pogląd, że właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy będzie stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

Sąd stwierdził, że stanowisko wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ ustali jakie jest faktycznie położenie działki inwestora względem działek sąsiednich i rozważy, czy zamierzona przebudowa rozbudowa i nadbudowa może wpłynąć na zagospodarowanie działek sąsiednich a jeżeli tak to czy ograniczenia jakie pojawią się na działkach nie jest nadmierne (z uwzględnieniem stanu dotychczasowego) i znajduje usprawiedliwienie w optymalizacji zagospodarowania działki inwestora a także czy ocielenie budynku od strony północnej nie naruszy granicy z działką sąsiednią.

Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga także projekt zagospodarowania działki. Kolorem czerwonym oznaczono na nim projektowaną przebudowę. Są nim oznaczone dwa obiekty. Tymczasem z opisu wynika, iż wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy jednego obiektu. Po drugie oznaczenie budynków istniejących jest na tym projekcie co najmniej wątpliwe. W szczególności budynek podlegający rozbudowie (oznaczenie w kształcie odwróconej litery L) rozmiarem i kształtem znacznie odbiega od znajdujących się w projekcie budowlanym przekrojów inwentaryzacyjnych.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wnieśli Wojewoda Małopolski oraz M. O.

Wojewoda Małopolski we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie sprawdził zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi i zatwierdził projekt budowlany przewidujący usytuowanie obiektu, które nie spełnia wymogów określonych ww. przepisem, z uwagi na ocieplenie ściany północnej budynku przekraczające granice działki lub naruszające wymaganą przepisami odległość 3 m, w sytuacji gdy usytuowanie budynku jest zgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 bowiem ocieplenie zaprojektowane jest od wewnątrz budynku i nie powoduje przekroczenia granicy ani nie wpływa na odległość ściany północnej od granicy w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

2) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w zw. z § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie sprawdził zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi i zatwierdził projekt budowlany, w którym przyjęta odległość budynku od granicy nie uwzględniała warstwy izolacji termicznej ściany budynku, chociaż budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, w sytuacji gdy organ zatwierdził projekt budowlany, w którym nie uwzględniono warstwy izolacji termicznej ściany północnej będącej w granicy, bowiem ocieplenie zostało zaprojektowane od wewnątrz budynku, a nieuwzględnienie warstwy izolacji termicznej przy obliczaniu odległości budynku od granicy odnosiło się jedynie do pozostałych ścian budynku, nieusytuowanych bezpośrednio przy granicy działki w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamierzona inwestycja wpływa na zagospodarowanie działek sąsiednich w sposób nadmierny i nie jest usprawiedliwiona optymalizacją zagospodarowania działki w sytuacji, gdy zarówno działka objęta zakresem inwestycji jak i działki sąsiednie są już zabudowane, a planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia zagospodarowania działek sąsiednich w stosunku do ograniczenia już istniejącego, a z uwagi na szerokość działki dopuszczalne jest sytuowanie budynku w sposób przewidziany w projekcie w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), art. 3 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnych, które doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji na skutek błędnego przyjęcia, że organy te nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i prawa materialnego, w sytuacji gdy materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony był wystarczający bowiem wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zawiera wszystkie wymagane dokumenty, projekt budowlany jest kompletny i spełniający wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem w toku postępowania organ nie naruszył przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Małgorzata Olszewska we wniesionej skardze kasacyjnej podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 j.t.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji oceny projektu budowlanego skutkującej stwierdzeniem, że organy administracji publicznej wydające w przedmiotowej sprawie decyzję o pozwoleniu na budowę nie przeprowadziły kontroli w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podczas gdy postępowanie w zakresie określonym w tym przepisie zostało przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadzone, a dokonana przez Sąd I instancji ocena przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie znajduje podstaw w zakresie dopuszczalnej przez przepisy prawa budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej,

2) art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy w przedmiotowej sprawie spełnione są wymagania określone w przepisach prawa, to jest w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy co obligowało organy administracji do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a dokonana przez Sąd I instancji ocena spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa w zakresie kompletności projektu budowlanego nadbudowy, przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego nr [...] w K. autorstwa mgr inż. A. M. wykracza poza granice określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa w zakresie kontroli projektu budowlanego,

3) art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uniemożliwieniu skarżącej realizacji prawa zabudowy nieruchomości w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i spełnione są pozostałe warunki wymagane przez przepisy do realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy wydające decyzję w przedmiotowej sprawie nie przeprowadziły postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 K.p.a. podczas gdy postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone zgodnie z dyrektywami określonymi w przepisach powszechnie obowiązującego prawa w tym z art. 7 K.p.a. oraz zachowaniem konstytucyjnej zasady równości stron,

5) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wydana przez Wojewodę Małopolskiego decyzja z dnia 16 maja 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] w K. przy ul. [...] odpowiada prawu, a zatem skarga na ww. decyzję winna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Małopolskiego oraz skarga kasacyjna wniesiona przez M. O. mają usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez Wojewodę zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz analogiczny zarzut podniesiony przez M. O.

Analiza treści decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego nie daje podstaw do przyjęcia, że organ administracji niezasadnie uznał, iż projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd I instancji uznał, że naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez to, że projekt budowlany przewiduje ocieplenie ściany budynku znajdującej się w granicy z działką sąsiednią co spowodować miało przekroczenie tej granicy do czego inwestor nie był uprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął jednak pod uwagę, że nastąpiła korekta projektu budowlanego. Korekta ta przewiduje, iż wykonanie ocieplenia ściany znajdującej się w granicy nastąpi od wewnątrz budynku nie zaś po jego zewnętrznej stronie. Ocieplenie ściany nie spowoduje tym samym przekroczenia granicy z sąsiednią działką.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że nie wiadomo jak przebiegają granice działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. Przebieg granic jest uwidoczniony na mapie stanowiącej integralną część projektu budowlanego. To jak usytuowany jest budynek jest wskazane na tej mapie i to ma rozstrzygające znaczenie nie zaś informacje zawarte w piśmie autora projektu budowlanego skierowanego do organu administracji.

Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazania Sądu I instancji odnośnie do dokonania oceny możliwości wpływu inwestycji na zagospodarowanie działek sąsiednich są ogólnikowe nie wskazują natomiast na możliwość wystąpienia realnej niemożności zrealizowania konkretnych zamierzeń inwestycyjnych. Także skarżący P. S. właściciel jednej z sąsiednich działek nie wskazuje na konkretne zamierzenia inwestycyjne, które mogłyby zostać zniweczone na skutek realizacji inwestycji, o której mowa w pozwoleniu na budowę.

Wymienione wyżej zarzuty same w sobie były wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności pozostałych podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów jest zbędne.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, daje podstawy do przyjęcia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz podstawy do oddalenia wniesionej przez P. S. do Sądu I instancji skargi.

Stwierdzić należy, że podnoszony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut, iż w ścianie znajdującej się w granicy z działką skarżącego przewidziano otwory okienne nie znajduje uzasadnienia. Z załączonego do pozwolenia na budowę projektu budowlanego wynika, iż w ścianie usytuowanej w granicy z działką skarżącego nie przewidziano wykonania otworów okiennych.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że została wyjaśniona kwestia związana z ustaleniem właściciela działki o nr ew. [...]. Jak wynika z akt sprawy działka ta należała do Z. M. i J. M. J. M. złożyła oświadczenie, że jest jedynym spadkobiercą po Z. M. oraz że zna sprawę rozbudowy budynku na sąsiedniej działce i nie wnosi co do niej żadnych zastrzeżeń ( k - [...] akt administracyjnych).

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.