Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2702/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Danuta Dopierała ( spr.), Sędzia NSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Barbara Zielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 4 lipca 2007 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez panią A.L. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2007 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 14 marca 2006 r. (data wpływu do organu - 16 marca 2006 r.) pani A.L. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w S. o umorzenie części należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek oraz rozłożenie na raty należności głównej. We wniosku wyjaśniła, iż zmiany na rynku mające miejsce w 2000 r., skutkowały znacznym spadkiem otrzymywanych przez nią zleceń oraz zachwianiem płynności finansowej prowadzonej działalności gospodarczej. W rezultacie Zainteresowana miała trudności ze spłatą bieżących zobowiązań, co spowodowało narastanie zadłużenia. Wyjaśniła, że w 2002 r. próbowała "zrestrukturyzować dług wobec ZUS" zaś w 2005 r. dokonała wpłat na poczet zadłużenia w wysokości ponad [...] zł. Jednocześnie podkreśliła, że przy obecnie prowadzonej działalności jest w stanie zadeklarować równomierność spłat w układzie ratalnym.

Decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Zaległość z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne powstała w toku prowadzonej działalności gospodarczej i dotyczy okresu maj 2000 r. - maj 2006 r. W stosunku do Dłużniczki prowadzona był egzekucja administracyjna, która okazała się nieskuteczna. Wnioski o rozłożenie na raty składane kilkakrotnie przez Zobowiązaną w latach 2001 - 2005 zostały załatwione przez Zakład odmowie z powodu niespełnienia warunków umów ratalnych.

Organ zauważył, iż w art. 28 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano możliwość umarzania należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jednocześnie wyjaśnił, iż wyjątek od powyższej zasady wskazany został w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zakład może bowiem umorzyć należności z tytułu składek w przypadku braku całkowitej nieściągalności jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Jednocześnie, powołując treść art. 28 ust. 4 u.s.u.s. organ zauważył, że umorzenie składek powoduje także obligatoryjnie umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, co oznacza, że Zakład jest zobowiązany do umorzenia odsetek tylko w przypadku, gdy umorzeniu podlega należność główna.

W ocenie Zakładu okoliczności przedmiotowej sprawy nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu odsetek. Organ wskazał, iż zaległość z tytułu nieopłaconych odsetek dotyczy okresu [...] i jest objęta dziesięcioletnim terminem przedawnienia. Jednocześnie podkreślił, iż prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale również z ryzykiem ponoszenia strat. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają zaspokojeniu (z wyłączeniem należności alimentacyjnych i z wynagrodzenia za pracę) przed innymi należnościami. Zakład zaś jest obowiązany, w przypadku braku dobrowolnej spłaty zobowiązań, dokonać przewidzianych prawem czynności, zmierzających do ściągnięcia należności z postępowaniem egzekucyjnym włącznie.

Pismem z 14 lipca 2006 r. Strona, działając przez pełnomocnika, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że organ nie dokonał analizy jej sytuacji finansowej, na co wskazuje całkowity brak odniesień w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji ZUS z [...] czerwca 2006 r. Ponadto organ nie wykazał, w jaki sposób dokonano obliczenia zaległości z tytułu odsetek. Brak przedstawienia analizy stanu konta uniemożliwia Zainteresowanej merytoryczne odniesienie się do wskazanej w decyzji kwoty zaległości z tytułu odsetek za zwłokę. Ponadto zaznaczyła, iż jakkolwiek w rozpatrywanej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności, to zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Podkreśliła, iż wykazana we wniosku z 16 marca 2006 r. sytuacja finansowa, uzasadnia umorzenie należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 3 cyt. rozporządzenia.

Decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r.

Powołując treść art. 28 ust. 2, ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ zaznaczył, iż decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy i może być podjęta w sytuacji wyjątkowej, mieszczącej się w granicach przesłanek ustawowych. Jednak nawet w przypadku wystąpienia ww. przesłanek, organ nie ma obowiązku umorzenia wnioskowanej należności. Decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia przysługuje bowiem każdorazowo organowi rentowemu, który może, ale nie musi umorzyć należności.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ powołał treść art. 23 ust. 1 oraz art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wyjaśnił, iż decyzja odmowna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r. dotyczyła należności odsetkowej w wysokości [...] zł, określonej na dzień 16 marca 2006 r. (dzień złożenia wniosku). Należność ta, powstała z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] w związku z prowadzeniem przez Zobowiązaną działalności gospodarczej. Jednocześnie organ wskazał, że składki na ubezpieczenia społeczne rozliczane są według zasad wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, wypłaconych zasiłków z ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze (Dz. U. nr 165, poz. 1197 ze zm.). Z uwagi na fakt, iż Zainteresowana wniosła o umorzenie całości odsetek, ich wysokość, podana w decyzji z [...] czerwca 2006 r., została wyliczona według zasad wynikających z ww. rozporządzenia, tj. na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności. Wyliczenie obejmuje wpłaty dokonane po terminie i powstałe z tego tytułu odsetki liczone jak od zobowiązań podatkowych.

Następnie zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności pomimo nieskutecznej egzekucji administracyjnej. Dłużniczka nadal bowiem prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu określony dochód. Za umorzeniem należności składkowej nie przemawia również ważny interes Zobowiązanej, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zainteresowana nie wykazała bowiem, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Obowiązek wykazania ww. okoliczności - jak podkreślił organ - spoczywa właśnie na dłużniku. Tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oprócz oświadczenia pełnomocnika Strony, nie przedstawiono żadnych dowodów wskazujących na występowanie ważnego interesu osoby zobowiązanej.

Organ zauważył także, iż w myśl art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umorzenie odsetek obligatoryjnie dotyczy tylko sytuacji umorzenia składek, natomiast umorzenie samych odsetek nie jest zasadne i, w ocenie Zakładu, nie zasługuje na uwzględnienie w niniejszej sprawie.

Końcowo organ zwrócił uwagę na możliwość rozłożenia całej należności na raty i jej spłatę w ramach zawartego z Zakładem układu ratalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2007 r. pani A.L., działając przez pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) wyrażonej w art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,

2) wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady "przekonywania",

3) art. 35 k.p.a. w zakresie związanym z terminami załatwiania spraw przez organy administracji publicznej,

4) art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia

a nadto naruszenie prawa materialnego:

1) art. 34 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,

2) art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W motywach skargi podniosła w pierwszej kolejności, iż od momentu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do czasu wydania decyzji Prezesa ZUS upłynęło 11 miesięcy. W związku z powyższym naruszona została zasada wyrażona w art. 35 k.p.a. dotycząca działania organu administracji publicznej "bez zbędnej zwłoki".

Podnosząc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) wskazała, że organ - pomimo składanych kilkakrotnie wniosków o rozliczenie konta Skarżącej - nie rozliczył zadłużenia obciążającego jej konto. Tym samym uniemożliwił jej zapoznanie się z motywami wydania zaskarżonej decyzji i rzeczowego odniesienia się do wskazanej w decyzji kwoty zaległości.

Uzasadniając naruszenie art. 11 k.p.a. podniosła, iż organ nie wyjaśnił przesłanek, jakimi kierował się przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Co prawda decyzja z [...] maja 2007 r. zawiera wyjaśnienia dotyczące zasad związanych z umorzeniem należności, jednakże nie wskazuje sposobu wyliczenia kwoty, której umorzenia odmówiono.

Ponadto, w ocenie Wnioskodawczyni, organ nie wskazał w sentencji zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powołany przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczy uprawnienia skarżącej w zakresie możliwości zawnioskowania do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie stanowi natomiast podstawy rozstrzygnięcia i nie odnosi się w żaden sposób do meritum sprawy. Brak wskazania podstawy prawej stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. bowiem organ ma obowiązek powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Następnie podniosła, iż zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych zapewnia rzetelność i kompletność informacji gromadzonych na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek. Brak jednoznacznego stanowiska Zakładu co do "wysokości stanu rozliczenia konta" narusza uregulowania zawarte w ww. przepisie i wskazuje, że odmowa umorzenia należności dotyczyła "enigmatycznej i nieustalonej konkretnie kwoty.".

Ponadto zarzuciła, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ dokonał jakiejkolwiek analizy sytuacji finansowej Zobowiązanej. Podkreśliła, że w sprawie nie miała miejsca całkowita nieściągalność należności, jednak spełnione zostały przesłanki sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to z wniosku Skarżącej o umorzenie należności z 16 marca 2006 r., gdzie szczegółowo opisana została jej sytuacji finansowa.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ zaznaczył w szczególności, iż sposób rozliczenia konta nie miał żadnego znaczenia dla oceny przesłanek warunkujących umorzenie należności w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca nie kwestionuje bowiem faktu istnienia na jej koncie zadłużenia, a składając wniosek o jego umorzenie niejako potwierdza ten fakt. Jeśli zaś, w ocenie Skarżącej, podana w treści przedmiotowej decyzji kwota była nieprawidłowa, Skarżąca powinna złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia o braku zaległości wobec ZUS. Wówczas organ wydałby decyzję o wysokości zadłużenia. Ponadto organ podkreślił, iż nie mógł dokonać oceny sytuacji finansowej Skarżącej z perspektywy art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., ponieważ Skarżąca nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić wnioskowanych należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] maja 2007 r., w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku pani A.L. z [...] marca 2006 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w S.), którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą pod firmą [...].

Zatem przedmiotem postępowania, w którym wydana została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja organu rentowego z [...] maja 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] czerwca 2006 r., było umorzenie należności (odsetek za zwłokę) z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych w związku z wykonywaniem przez Skarżącą działalności gospodarczej. Wobec powyższego, bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostają powołane w skardze, jak również uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumenty sprowadzające się do kwestionowania zasadności rozstrzygnięcia organu w zakresie prawidłowości wyliczenia kwoty odsetek od nieopłaconych składek w okresie [...]., w wysokości wskazanej w sentencji decyzji z [...] czerwca 2006 r. Zarzuty te, jak słusznie zauważył organ orzekający w odpowiedzi na skargę (k. 26 i 27 akt sądowych), wykraczają bowiem poza granice rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem jest kwestia odmowy umorzenia należności w trybie art. 28 u.s.u.s. W przypadku, gdy - jak w sprawie niniejszej - płatnik kwestionuje stan należności na koncie ZUS, sposób rozliczenia konta, czy też zarzuca naruszenie zasady rzetelności i kompletności informacji gromadzonych na koncie płatnika, o której mowa w art. 34 u.s.u.s., winien zwrócić się do organu rentowego z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość zadłużenia oraz wskazującej okresy i tytuły z jakich ono powstało (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Zatem w kwestii oceny ustaleń organu odnośnie wymiaru zaległości składkowych oraz ewentualnych nieprawidłowości wynikających ze sposobu ich wyliczenia, właściwe są Sądy Powszechne rozpatrujące odwołania od decyzji podjętych w tym przedmiocie przez organ rentowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak już wskazano powyżej, dokonuje oceny legalności decyzji organu wydanej w następstwie złożenia wniosku o umorzenie należności w trybie art. 28 u.s.u.s. przez osobę zobowiązaną, która wnosi o zastosowanie przedmiotowej ulgi w stosunku do uprzednio określonej (nie kwestionowanej) kwoty zadłużenia.

Na marginesie już tylko Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się sumaryczna informacja rozliczeniowa - "Stany należności dla płatnika" - A.L. z dnia 20 czerwca 2006 r. wykazująca istnienie zaległości na koncie Skarżącej w wysokości [...] zł (niepokryte należności) oraz [...] zł (odsetki nieopłacone); (k. 4 - 7 akt admin.). Jednocześnie podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ orzekający, ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał podstawę prawną (art. 23 ust. 1 u.s.u.s.) oraz sposób naliczenia odsetek od nieopłaconych składek ubezpieczeniowych.

Mając na względzie powyższe oraz treść wniosku Skarżącej z 16 marca 2006 r., sprawę należało rozpoznać w oparciu o przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, w związku z art. 32 u.s.u.s. w myśl którego, do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) - powołanej również przez organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Mając na względzie okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu orzekającego co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jak bowiem słusznie zauważył Prezes ZUS, Skarżąca czynnie prowadzi działalność gospodarczą, a osiągane wyniki finansowe pozwalają jej na spłatę należności głównej w układzie ratalnym, zgodnie z deklaracją zawartą we wniosku z 16 marca 2006 r. Przyjętego stanowiska nie kwestionuje również sama Skarżąca, wskazując zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze, iż "w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności".

Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również w tym przypadku zastosowanie znajduje instytucja uznania administracyjnego - prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje bowiem Zakładowi, który może - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia). Do tej właśnie przesłanki odwołała się Skarżąca, stwierdzając, iż jej sytuacja finansowa uzasadnia umorzenie należności, nie przedstawiła jednak żadnych dowodów na poparcie tego twierdzenia pomimo wezwania organu do złożenia m.in. dowodów (dokumentów) wykazujących jej aktualną sytuację finansową oraz majątkową (księgi wieczyste, polisy ubezpieczeniowe, ruchomości); (pismo z 9 maja 2006 r. - k. 2 akt admin.). W aktach administracyjnych sprawy, poza oświadczeniem samej Zobowiązanej dotyczących trudności finansowych firmy, brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących wyników finansowych prowadzonej działalności gospodarczej oraz dowodów wskazujących na trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną Skarżącej. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącej zawartym w skardze, również we wniosku z 16 marca 2006 r., nie wykazano, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniają zastosowanie przepisów cyt. wyżej rozporządzenia z uwagi na szczególnie trudną sytuację materialną Zobowiązanej, uniemożliwiającą spłatę zobowiązań bez uszczerbku dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej oraz członków jej rodziny. Ogólnikowe stwierdzenie dotyczące trudności na rynku w 2000 r. skutkujących zachwianiem płynności finansowej firmy, utrzymującym się przez kolejne lata, nie jest wystarczające z punktu widzenia oceny sytuacji materialnej Skarżącej z perspektywy przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, jak to słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, iż ciężar udowodnienia wskazanych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy.

Mając na względzie powyższe, uzasadnione jest stanowisko Prezes ZUS, iż wobec braku jakichkolwiek dowodów na okoliczności przytoczone (nota bene bardzo ogólnikowo) przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego, brak jest podstaw do umorzenia należności w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów cyt. rozporządzenia, co czyni nieuzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie. Powołane w skardze orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 14 października 2004 r. (sygn. akt III AUa 1581/03) oraz Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 14 stycznia 2004 r. (sygn. akt 1607/03) nie prezentują w tym zakresie stanowiska odmiennego.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje pogląd wyrażony przez organ orzekający, iż zgodnie z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. "umorzenie odsetek obligatoryjnie dotyczy tylko sytuacji umorzenia składek". Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki, to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Podkreślić jednak należy, iż błędna interpretacja art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie miała wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Organ bowiem - jak powyżej wykazano - dokonał merytorycznej oceny wniosku o umorzenie należności w trybie art. 28 ust. 2 - 3a u.s.u.s. biorąc pod uwagę ważny interes Zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zważywszy jednak, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności należności, a Skarżąca nie wykazała okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, wydał decyzję negatywną.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 10 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż pismem z 9 maja 2006 r., doręczonym prawidłowo 24 maja 2006 r., organ zwrócił się do Skarżącej o przedłożenie dokumentów wykazujących okoliczności uzasadniające umorzenie należności (k. 2 i 3 akt admin.), natomiast przed wydaniem zaskarżonej decyzji, pismem z 15 maja 2007 r., doręczonym pełnomocnikowi Skarżącej 23 maja 2007 r. (k. 25 i 26 akt admin.), poinformowano Skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uprawnienia tego jednak Skarżąca nie skorzystała.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w ww. przepisie bowiem organ orzekający prawidłowo wyjaśnił Skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy akcentując brak podstaw do umorzenia wnioskowanej należności wobec oceny okoliczności sprawy z perspektywy przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 - 3a u.s.u.s.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Utrzymując w mocy decyzję z [...] czerwca 2006 r. organ bowiem prawidłowo wskazał w sentencji zaskarżonej decyzji art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w uzasadnieniu powołał treść art. 28 ust. 2 - 3a oraz przepisy rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Podkreślić przy tym należy, co również zaznaczono w motywach skargi, iż o braku podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok WSA z 8 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2548/2005). W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. W tej sytuacji można mówić o uchybieniu formy aktu administracyjnego (art. 107 § 1 k.p.a.), ale nie można mówić o braku podstawy prawnej do wydania tego aktu stanowiącego podstawę do stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rację ma natomiast Skarżąca, że w sprawie niniejszej Prezes ZUS dopuścił się naruszenia art. 35 k.p.a. określającego terminy załatwiania spraw, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w dniu [...] maja 2007 r. wobec złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 18 lipca 2006 r. (data wpływu do organu). Uchybienie to, jakkolwiek ważkie z punktu widzenia przestrzegania jednej z kardynalnych zasad procedury administracyjnej - zasady szybkości i prostoty postępowania - nie mogło mieć istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, a tylko takie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Na marginesie należy zaznaczyć, iż o opóźnieniu w rozpatrywaniu sprawy Skarżąca została poinformowana pismem z 18 kwietnia 2007 r. (k. 13 akt admin). Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż w celu ochrony przed negatywnymi skutkami przewlekłości postępowania Strona może stosować przewidziane w obowiązującym ustawodawstwie środki zwalczania bezczynności organu.

Końcowo Sąd zauważa, iż biorąc pod uwagę treść wniosku z 16 marca 2006 r. organ orzekający wskazał możliwość rozłożenia należności na raty w trybie art. 29 u.s.u.s. W związku z powyższym zaznaczyć należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne.

Na marginesie Sąd zaznacza, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości (ew. z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 29 u.su.s.), bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99, LEX nr 40399 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.