Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 410/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 65
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 8 , art 11 , art 107 , art 162 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 listopada 2015 r. Nr [...] z urzędu stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 25 października 2010 r. Nr [...] ustalającej na wniosek M. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi na części działki nr [...] obr. [...], budowa odcinka wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr [...] i [...] obr. [...], budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...], budowa drogi na działce nr [...] obr. [...]) na odcinku od działki nr [...] do działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K." (sprawa nr [...]).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że od dnia 23 marca 2014 r. na terenie objętym ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", przyjęty uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 8 maja 2014 r. poz. [...]

W toku postępowania ustalono, że na podstawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Ponadto teren działki ewidencyjnej nr [...], objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy, podzielił się, w efekcie czego powstały dwie działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], których obszar pokrywa się z terenem inwestycji przeznaczonym pod zabudowę kubaturową oraz działka [...], która przewidziana była w decyzji o warunkach zabudowy na drogę wewnętrzną.

Ustalono też, że cały obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy jest położony na obszarze, na którym w ww. planie miejscowym wyznaczono tereny R.5 - tereny rolnicze z zakazem wznoszenia nowej zabudowy, a w decyzji Nr [...] z dnia 25.10.2010 r. określono warunki zabudowy dla budowy dwóch, nowych budynków mieszkalnych. Nie ulega wątpliwości, że warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...], które przed podziałem stanowiły część działki nr [...], są inne aniżeli warunki zabudowy dla ww. działek określone w planie miejscowym.

Odwołanie od decyzji wniósł M. K., zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów:

- art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, iż w sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo, że rozpatrzenie sprawy zależało od wyniku postępowania sądowego dotyczącego skargi na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]",

- art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie jest przedwczesne. W szczególności bowiem, wbrew stanowisku organu I instancji, w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" jest bowiem przedmiotem postępowania sądowego przed sądami administracyjnymi. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. do sygn.. akt: II SA/Kr 1277/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził w części nieważność tej uchwały w zakresie nieruchomości M. K.. Co prawda od wyroku tego Gmina K. złożyła skargę kasacyjną, jednak wyrok ten powinien mieć istotne znaczenie w sprawie, co uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie administracyjnej. Odwołujący złożył również wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o odmowie zawieszenia na wniosek M. K. postępowania odwoławczego prowadzonego przez Kolegium od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 27 listopada 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 stycznia 2018 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia lub zmiany.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie w przypadkach, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym z kolei stanowi art. 65 ust. 3 powyższej ustawy.

W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stwierdzenie jej wygaśnięcia oznacza koniec możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji.

Problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do ustaleń decyzji. "Inne", nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej, jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej - wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Podnosi się w piśmiennictwie, że pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie) jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są tożsame z tymi, które wynikają z planu (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527).

W świetle przepisu art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2, przewidującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w razie wejścia w życie obejmującego ten sam teren miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W związku z tym w razie ustalenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wprawdzie wydana, ale nie zyskała jeszcze waloru ostateczności, brak jest podstaw, aby uznać, że przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w obrocie prawnym aktualnie funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2010 r. (Nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Obowiązuje również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", który wszedł w życie w dniu 23 maja 2014 r., a którym objęty jest teren przedmiotowej inwestycji.

Organ dodał, że istotnie przedmiotowa uchwała planistyczna była objęta skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie m.in. przez M. K., co wynika z kserokopii wyroku tego Sądu wydanego w dniu 16 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Kr 1277/14 (załączonego do akt sprawy przez odwołującego). Sąd ten w punkcie I wyroku, w uwzględnieniu skargi M. K. stwierdził nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K., w punkcie II wyroku oddalił skargę M. K. w pozostałym zakresie, w punkcie III wyroku oddalił skargi innych skarżących i w punkcie IV zasądził od Rady Miasta K. na rzecz M. K. kwotę [...]zł tytułem kosztów postępowania.

Jednakże skargi kasacyjne od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt: II OSK 1558/15, mocą którego w punkcie I w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. Sąd uchylił pkt I i IV zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddalił skargę M. K., w punkcie II zasądził od M. K. na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę [...](czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w punkcie III oddalił skargi kasacyjne pozostałych skarżących kasacyjnie. W konsekwencji powyższych ustaleń niewątpliwym jest, że nadal obowiązuje ww. plan miejscowy obszaru "[...]".

Z kolei weryfikacji wymaga, czy ustalenia przedmiotowego planu miejscowego są inne niż warunki zabudowy ustalone w decyzji z dnia 25 października 2010 r. (Nr [...]).

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" większość terenu objęta przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy położona jest w obszarze, dla którego w ww. planie miejscowym ustalono przeznaczenie terenów rolnych z zakazem wznoszenia zabudowy o symbolu w planie R.5. Powyższego ustalenia nie zanegował odwołujący.

Dla terenów o symbolu w planie R.5 w zapisie § 20 ust. 1 planu zostało ustalone przeznaczenie terenów rolniczych. Zgodnie z zapisem § 20 ust. 2 planu w wyznaczonych terenach utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących budynków, a po myśli § 20 ust. 3 w terenach R.1 do R.5 dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej. Tymczasem przedmiotową decyzją ustalono warunki zabudowy dla realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi, odcinka drogi wewnętrznej dojazdowej, zjazdu i budowy drogi. Z porównania wyżej wskazanych ustaleń obowiązującego planu miejscowego obszaru "[...]" z warunkami zabudowy ustalonymi w przedmiotowej decyzji z dnia 25 października 2010 r. z wymogami wynikającymi z ustaleń obowiązującego planu bezsprzecznie wynika sprzeczność ustaleń decyzji z zapisami planu miejscowego. Przedmiotowa decyzja musi zatem ulec wygaszeniu.

Organ podkreślił, że dla wygaszenia decyzji wystarczające jest już wykazanie, że ustalone decyzją warunki są inne od ustanowionych w planie. Nie musi to oznaczać, że stoją one z postanowieniami planu w sprzeczności, a taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie w zakresie przeznaczenia terenu objętego decyzją.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy - wbrew przeciwnemu stanowisku odwołującego - musi ulec wygaszeniu w całości. Ustalenia decyzji w zakresie możliwości zabudowy terenu są inne niż ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", a zakres wykazanych rozbieżności jest taki, że po wyeliminowaniu postanowień odmiennych niemożliwe jest zrealizowanie inwestycji jedynie w pozostałym zakresie.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut sformułowany w odwołaniu dotyczący zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki zawieszenia postępowania, Kolegium wskazało, że kwestia ta nie należy do zakresu niniejszego postępowania. Wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego złożony w odwołaniu został rozpatrzony odrębnym postanowieniem.

Opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia 9 stycznia 2018 r., znak [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717) - poprzez błędne uznanie iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzez stwierdzenie wygaszenia decyzji pomimo wydania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji pominęły całkowicie okoliczność wydania, na podstawie wygaszanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na rzecz skarżącego ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący - inwestor legitymuje się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 25 maja 2012 roku, znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: budowa odcinka drogi wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...] i [...] obr[...], budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] - Etap 1 – dla inwestycji wskazanej w dalszej części przedmiotowej decyzji. Na stronie 2 przedmiotowej decyzji organ przywołał między innymi decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, której dotyczy niniejsze postępowanie. Kopia decyzji pozwolenia na budowę została dołączona do skargi.

Zdaniem skarżącego z powyższego wynika zatem, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wygaszona bezzasadnie, pomimo wydania w oparciu o nią ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na brak zaistnienia przesłanek, od których ustawodawca uzależnił wygaszenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ponadto treść uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa.

W omawianej sytuacji rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera wszystkich z wymienionych powyżej elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, pozwalające na ustalenie motywów, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W szczególności skarżący zauważył, że organ pominął całkowicie okoliczność wydania na rzecz skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie wyjaśnił przy tym dlaczego nie uwzględnił przedmiotowej okoliczności, która w ocenie skarżącego ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Takie działanie jest niezgodne szczególnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym - art. 6, 7, 8, 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a więc zasadę praworządności, nakazującą działanie na podstawie prawa, zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi się kierował, czy też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wobec zarzutu skargi istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 25.05.2012 r., znak: [...] Kolegium zauważyło, że decyzją tą został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę wyłącznie dla budowy odcinka wewnętrznej drogi dojazdowej i budowy zjazdu na ww. działkach bez budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi. Zatem wygaszenie przedmiotowej decyzji WZ nie było bezpodstawne.

W ocenie Kolegium okolicznością istotną pozostaje fakt, że decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 25.05.2012 r. udziela pozwolenia na budowę ww. drogi i zjazdu jako etapu 1 dla inwestycji kubaturowej obejmującej realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych opisanych tą decyzją. W sytuacji zatem, gdy realizacja tej zabudowy jednorodzinnej, w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia 25 października 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie będzie możliwa, zbędne stało się pozostawienie w obrocie prawnym ostatnio wskazanej decyzji w jej części dotyczącej infrastruktury drogowej. Ta bowiem ma charakter uzupełniający dla projektowanej części kubaturowej, która nie będzie mogła być zrealizowana w oparciu o wygaszaną decyzję WZ. W konsekwencji zaistniały przesłanki do wygaszenia wyżej wskazanej decyzji WZ w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że prawidłowe było wydanie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. orzekającą o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi na części działki nr [...] obr. [...], budowa odcinka wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr [...] i [...] obr. [...], budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...], budowa drogi na działce nr [...] obr. [...]) na odcinku od działki nr [...] do działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.".

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, została wydana na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Stosownie do treści art. 65 ust. 2 u.p.z.p., przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Należy wskazać, iż art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pozostaje w związku z treścią art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak planu miejscowego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zasadą jest więc pierwszeństwo w tym zakresie ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zestawienie obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że przepis art. 65 u.p.z.p. ma przede wszystkim zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy jej ustalenia są inne, niż ustalenia planu miejscowego. Zasadną jest teza, że nawet w przypadku nieuchwalenia tego przepisu przez ustawodawcę, w przypadku wejścia w życie planu miejscowego po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy podkreślić, iż plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, a więc w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. daje możliwość wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie w każdej sytuacji, gdy po jej wydaniu dla terenu objętego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale tylko w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne, niż w wydanej decyzji.

Prowadzi to do wniosku, że organ stwierdzający wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenów, na których zmieniono sposób zagospodarowania w planie miejscowym jest obowiązany stwierdzić "inność" warunków zabudowy od ustaleń planu miejscowego, ponieważ wtedy dopiero powstaje obowiązek orzeczenia o wygaśnięciu decyzji, o którym mowa w art. 65 ust. 1 u.p.z.p.. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie "inne ustalenia" jest szersze, niż "sprzeczne", czy nawet "niezgodne". Pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie stanowi wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne W-wa 2011 s.545).

Negatywną przesłankę dla wygaszenia decyzji stanowi uzyskanie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że jeśli w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to inwestor może przystąpić do jej wykonania, nawet jeżeli ustalenia miejscowego planu, który stał się obowiązujący po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, byłyby "inne". Ustawodawca dopuszcza zatem współistnienie, jako podstawę procesu inwestycyjnego, decyzji o warunkach zabudowy i planu miejscowego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne z tymi, które wynikają z planu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2011 r., sygn. II SA/Kr 899/11). "Inność" ustaleń oznacza wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu wyżej wymienionych źródeł pogodzić (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 117/11).

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy odmiennie niż treść planu miejscowego następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy w okresie, w którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z chwilą wejścia w życie planu miejscowego staje się bezprzedmiotowa, jeżeli ustalenia zagospodarowania terenu zawarte w tej decyzji są odmienne od ustaleń dla tego samego obszaru wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uchwalonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r., a obowiązującego od dnia 23 maja 2014 r., wynika, że cały obszar objęty decyzją z dnia 25 października 2010 r. Nr [...] o warunkach zabudowy (sprawa nr [...]) jest położony na obszarze, na którym w ww. planie miejscowym wyznaczono tereny R.5 - tereny rolnicze z zakazem wznoszenia nowej zabudowy.

Podjęta przez skarżącego próba doprowadzenia do stwierdzenia nieważności tego planu miejscowego skończyła się niepowodzeniem, bowiem prawomocnym wyrokiem (Wyrok NSA o sygn. II OSK 1558/15) skarga M. K. została oddalona.

W toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że teren działki ewidencyjnej nr [...], objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy, podzielił się, w efekcie czego powstały dwie działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], których obszar pokrywa się z terenem inwestycji przeznaczonym pod zabudowę kubaturową oraz działka [...], która przewidziana była w decyzji o warunkach zabudowy na drogę wewnętrzną.

Wygaszoną decyzją WZ ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi, budowy odcinka wewnętrznej drogi dojazdowej, budowy zjazdu, budowy drogi.

Z powyższego jednoznacznie wynika zakaz nowej zabudowy. Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że widać sprzeczność ustaleń planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy z dnia 25 października 2010 r. Nr [...] Budowa budynków mieszkalnych – jako zasadniczy przedmiot ww. decyzji WZ - jest bowiem niewątpliwie sprzeczna z zakazem wznoszenia nowych budynków na terenach R.5 - tereny rolnicze z zakazem wznoszenia nowej zabudowy.

W tych okolicznościach zarzuty skarżącego odnoszące się do naruszenia przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie mogą zostać uznane za zasadne, ponieważ została spełniona pozytywna przesłanka określona w tym przepisie. Organy prawidłowo stwierdziły, że należało wygasić ww. decyzję ustalającą warunki zabudowy, jako że zawierała ona ustalenia inne, niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Do rozważania pozostała kwestia przesłanki do zastosowania normy z art. 65 ust. 2 u.p.z.p..

Należy w tym miejscu zaakcentować, że w toku postępowania administracyjnego już przed organem I instancji skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W aktach administracyjnych brak jest decyzji pozwolenia na budowę wydanej na podstawie przedmiotowej decyzji WZ.

W zaskarżonych decyzjach organy obu instancji stwierdziły, że na podstawie wygaszonej decyzji WZ nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Skarżący – aż do wniesienia rozpoznawanej skargi do sądu administracyjnego – nie podnosił okoliczności przeciwnej, a to, jakoby na podstawie wygaszonej decyzji WZ została jednak wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Okoliczności takiej nie wskazywał także w odwołaniu od decyzji I instancji, sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika. Dlatego organ odwoławczy nie miał podstaw do poczynienia odmiennego ustalenia w tym przedmiocie.

Dopiero w uzasadnieniu do przedmiotowej skargi wniesionej do Sądu skarżący podniósł, że organy obu instancji pominęły całkowicie okoliczność wydania, na podstawie wygaszanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na rzecz skarżącego ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący dołączył do skargi kopię ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 25 maja 2012 roku, znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: budowa odcinka drogi wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...] i [...] obr.[...], budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] - Etap 1 – dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi (szczegółowo opisanej w dalszej części decyzji pozwolenia na budowę).

Skarżący wskazał w skardze, że na stronie 2 przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę organ przywołał między innymi decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, której dotyczy niniejsze postępowanie. Kopia decyzji pozwolenia na budowę została dołączona do skargi.

Takie postępowanie skarżącego jest dla Sądu niezrozumiałe.

Sąd ma w niniejszej sprawie na uwadze, że co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, jednakże strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Powyższe stanowisko dobrze ilustruje wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1291/12, LEX nr 1421792, w którym sąd stwierdził, że "organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy."

Należy zatem uznać, że "obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., II GSK 273/10, LEX nr 992347; por. też wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., II OSK 1677/10, LEX nr 746724).

Dysponując zatem zgromadzonymi dowodami organy nie miały podstaw do wydania decyzji odmiennych, niż zaskarżone w tej sprawie.

Niezależnie od powyższego Sąd stoi na stanowisku, że nawet ujawnienie w skardze z dnia 19 lutego 2018 r. faktu istnienia ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 25 maja 2012 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę odcinka drogi wewnętrznej drogi dojazdowej i budowy zjazdu – jako Etap 1, nie powoduje potrzeby usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji.

Należy bowiem zaakcentować, że decyzja nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 25 maja 2012 r., zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: budowa odcinka drogi wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...] i [...] obr.[...], budowa zjazdu z działki nr [...] obr[...] - Etap 1 dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi.

Jak wskazał organ w jej uzasadnieniu, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności pięciu decyzji o warunkach zabudowy:

Nr [...] z 25 października 2010 r. znak [...],

Nr [...] z 25 października 2010 r. znak [...],

Nr [...] z 25 października 2012 r. znak [...],

Nr [...] z 25 października 2010 r. znak [...],

Nr [...] z 28 października 2010 r. znak [...]

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli jest decyzja wygaszająca drugą z wyżej wymienionych.

Z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wystarcza zatem pozostająca ważną jedna decyzja o warunkach zabudowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro z pięciu decyzji o warunkach zabudowy dotyczących budowy: odcinka drogi wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...] i [...] obr.[...], budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] - Etap 1 – dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi, zostały wygaszone dwie z nich (Sądowi jest bowiem wiadomym z urzędu, że w sprawie zakończonej nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 409/18 przedmiotem kontroli była decyzja wygaszająca piątą z wyżej wymienionych. Skarga M. K. została oddalona.), to oznacza, że trzy pozostałe decyzje WZ dla ww. zamierzenia pozostają w obrocie prawnym (profesjonalnie reprezentowany skarżący nie wskazywał, jakoby było inaczej), zatem wygaszenie przedmiotowej decyzji było w pełni uzasadnione i nie naruszało prawa skarżącego M. K. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na podkreślenie zasługuje też fakt, że ostateczną decyzją pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 25 maja 2012 r., znak: [...] został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę wyłącznie dla budowy odcinka wewnętrznej drogi dojazdowej i budowy zjazdu na ww. działkach bez budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi. Zatem wygaszenie przedmiotowej decyzji WZ nie było bezpodstawne. Słusznie wskazało SKO w odpowiedzi na skargę, że decyzja Nr [...] udzieliła pozwolenia na budowę ww. drogi i zjazdu jako Etapu 1 dla inwestycji kubaturowej obejmującej realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych opisanych tą decyzją. W sytuacji zatem, gdy realizacja tej zabudowy jednorodzinnej, w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia 25 października 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie będzie możliwa, zbędne stało się pozostawienie w obrocie prawnym ostatnio wskazanej decyzji w jej części dotyczącej infrastruktury drogowej. Ta bowiem ma charakter uzupełniający dla projektowanej części kubaturowej, która nie będzie mogła być zrealizowana w oparciu o wygaszoną decyzję WZ.

Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje dwie odrębne sytuacje. Po pierwsze, organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Po wtóre, organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub w interesie strony. Pierwszy przepis odsyła do przepisów szczególnych (tu art. 65 ust. 1 u.p.z.p.), nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

W przypadku, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, przyjmuje się, że norma prawa zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający, co oznacza, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie prawa. Badania tych przesłanek dokonały organy administracji i wydały stosowne decyzje.

Zdaniem Sądu niezasadne są również zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie bowiem został zebrany wystarczający materiał dowodowy, a obie decyzje, zarówno decyzja zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I Instancji, są jasno uzasadnione. Rozważania organów są wystarczające i adekwatne do ustalonego przez nie stanu faktycznego.

Sąd przy tym wskazuje, że skarżący w skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika nie podnosił zarzutu naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p., a w zasadzie ograniczył się do sformułowania ogólnych zarzutów opartych na przytoczeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący nie zaprezentował też argumentacji nakierowanej na wykazanie, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie są inne, niż ustalenia planu miejscowego. Zarzuty skrótowego i zbyt ogólnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie były zasadne i nie mogły przynieść skutku zgodnego z żądaniem skargi.

Reasumując, zarzuty podniesione przez skarżącego okazały się bezzasadne.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził wad i uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.