Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 666/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi A. P. i J. P. na czynność Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności polegającej na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym - Polana [...] - dawna wieś letnia w W. w Gminie K.; II. zasądza od Wójta Gminy K. solidarnie na rzecz skarżących A. P. i J. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy obwieszczeniem z dnia 6.05.2020 r. (znak [...]) zawiadomił o włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym – P. – dawna wieś letnia w W. w Gminie K.. Obwieszczenie to, w dacie sporządzenia, zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej.

Powyżej opisaną czynność Wójta Gminy zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P. i J. P.. Skarga ta opatrzona została datą 10.09.2020 r. W treści skargi podano m.in., że skarżący zaskarżyli także wpis przedmiotowego obszaru do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 11.08.2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 637/20) – doręczonym skarżącym w dniu 4.09.2020 r. – stwierdził bezskuteczność tej czynności.

W skardze zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

1. art. 3 pkt 2 i 12 w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2020, poz. 282, dalej jako u.o.z.) w zw. z § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. 2011, Nr 113, poz. 661 ze zm., dalej jako Rozporządzenie) zmienionego Rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. 2019 r., poz. 1886), poprzez uznanie P. za zabytek nieruchomy - historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny i włączenie karty ewidencyjnej tegoż do gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające dokonanie czynności materialnotechnicznej polegającej na wpisie P. do gminnej ewidencji zabytków, w szczególności naprowadzony obszar nie cechuje się wartościami historycznymi, artystycznymi lub naukowymi, jak również nie stanowi historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego, a nadto brak podstawy do wpisu przedmiotowego obszaru do gminnej ewidencji zabytków w oparciu o art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. (P. nie jest ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków),

2. § 17 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez brak wskazania w karcie ewidencyjnej przesłanek warunkujących uznanie P. za zabytek nieruchomy - historyczny układ ruralistyczny, jak również brak określenia zakresu oraz form ochrony konserwatorskiej, jak również brak danych dotyczących stanu zachowania obszaru i brak załączenia fotografii z opisem wskazującym orientację w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata, podczas gdy karta ewidencyjna powinna wskazywać także sposób realizacji ochrony konserwatorskiej w odniesieniu do precyzyjnie skonkretyzowanego obszaru, a także umożliwiać odkodowanie przesłanek uznania danej rzeczy za zabytek.

Wobec powyższego skarżący, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., wnieśli o: stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności; ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki ewd. nr [...], [...] obr. W. , gm. K.; o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów powstępowania według norm przepisanych.

W pisemnym uzasadnieniu skargi skarżący obszernie rozwinęli ww. zarzuty, w wskazując między innymi, że nie ulega wątpliwości, iż interes prawny skarżących został naruszony. Skarżący zwrócili uwagę na § 18 ust. 1 Rozporządzenia, który nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek zweryfikowania, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. Oznacza to, że czynność włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków nie powinna być prostym przekopiowaniem treści karty ewidencyjnej zabytku do karty adresowej, bowiem konieczne jest poddanie analizie danych uzasadniających dokonanie omawianej czynności. Tymczasem Wójt nie wykonał naprowadzonego obowiązku - co potwierdza załączenie do karty adresowej części karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego, której wadliwość potwierdził tut. Sąd w wyroku z dnia 11.08.2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 637/20). Oznacza to, że nie można uznać za prawidłową dokonanej przez Wójta czynności. Ocena ta powinna zostać dokonana z puntu widzenia możliwości zakwalifikowania danej nieruchomości (obszaru) jako zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z., co także nie miało miejsca. Z definicji legalnej zabytku z art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że wprawdzie organ dokonuje oceny wartości zabytkowej rzeczy, ale pojęcia takie jak "wartość historyczna, artystyczna lub naukowa" - choć mają charakter ocenny - podlegają wyjaśnieniu w procesie stosowania prawa. Nie wystarczy więc opisać wygląd obiektu, mającego być uznanym za zabytek i stwierdzić, że taki właśnie opis przesądza o wartości artystycznej. Organ powinien podać bowiem nie ogólnikowe, ale obiektywnie sprawdzalne kryteria artyzmu konkretnego dzieła, gdyż po to właśnie organ konserwatorski jest wyposażony w wiedzę i doświadczenie, aby wykazywać obiektywne walory zabytkowe. To, że organ ma należytą wiedzę nie jest równoznaczne z uzasadnieniem jasnym dla strony, dlaczego rzecz jest zabytkiem. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2498/19). Tymczasem w niniejszej sprawie nie sposób odkodować jakichkolwiek przyczyn uznania P. za zabytek nieruchomy, co stanowi fundamentalne naruszenie przepisów prawa.

Ponadto - w myśl § 18a ust. 1 Rozporządzenia - Wójt ma obowiązek zweryfikowania poprawności danych zawartych w karcie adresowej zabytku, co należy rozumieć w ten sposób, że ocenie powinna podlegać także zasadność włączenia tejże do gminnej ewidencji zabytków — do dokonania czego Wójt został wezwany pismem skarżących z dnia 2 września 2020 r. i czego do dnia dzisiejszego nie uczynił. W niniejszej sprawie - z uwagi na odpadnięcie przesłanki z art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. i wcześniej wskazany wyrok tut. Sądu - konieczne jest więc wyeliminowanie wadliwej czynności Wójta.

Pierwszą czynnością powinno być precyzyjne ustalenie, czy dana nieruchomość (zespół nieruchomości) może zostać zakwalifikowana jako zabytek nieruchomy - a więc, czy jest związana z działalnością człowieka (bądź jest jego działem) oraz posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową i zachowanie tej wartości leży w interesie społecznym. Pozytywne rozstrzygnięcie naprowadzonych kwestii daje podstawę do sporządzenia karty adresowej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków - stosownie do wymogów § 18 Rozporządzenia, zaś dalszym działaniem organu wykonawczego gminy (jako organu kompetentnego - art. 22 ust. 4 u.o.z.) powinno być włączenie ww. karty do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. Oznacza to, że naprowadzona czynność materialnotechniczna powinna być poprzedzona dodatkowym postępowaniem mającym na celu sprawdzenie poprawności i aktualności danych zawartych w karcie adresowej, a więc ponowne zweryfikowanie merytorycznych podstaw (w tym ich zgodności ze stanem faktycznym). Finalnie, prawidłowa karta adresowa może zostać umieszczona we wskazanej ewidencji.

Skarżący zaakcentowali, że konsekwencją włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości zabytkowej.

Treść przedmiotowej karty adresowej nie odpowiada wymogom § 17 ust. 1 Rozporządzenia — w szczególności nie zawiera wyjaśnienia podstaw uznania P. za zabytek nieruchomy, nie sposób odnaleźć w jej treści przyczyn uznania występowania tamże historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego, a nadto nie ma tam jakichkolwiek odniesień do zakresu i formy ochrony konserwatorskiej rozumianej też jako kompleksowe określenie działań zmierzających do ochrony zabytku, czego skutkiem jest niemożność precyzyjnego oznaczenia ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącym.

Omawiana karta jest także niekompletna – nie zawiera chociażby fotografii z opisem wskazującym orientację w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata P. a więc danych istotnych z punktu widzenia identyfikacji danej rzeczy. Powyższe potwierdza brak jakiejkolwiek weryfikacji stanu faktycznego (ergo doszło także do naruszenia obowiązku dokładnego ustalenia okoliczności sprawy). Nie można w konsekwencji przyjąć, iżby wadliwa karta adresowa mogła stanowić podstawę do jej umieszczenia (wpisu) w gminnej ewidencji zabytków.

Z uwagi na fakt, że jedynymi dostępnymi dla skarżących dokumentami są wskazane wyżej obwieszczenia oraz karta adresowa w oparciu o ich treść należy ocenić przedmiotowy wpis. I tak, w karcie adresowej wskazano jedynie na walory krajobrazowe i przyrodnicze P. , jak również powołano się na elementy związane z mającym tamże niegdyś wypasem zwierząt. Całkowicie brak jest w powołanym dokumencie jakichkolwiek odniesień do wartości historycznych, naukowych lub artystycznych - niezbędnych do uznania danej nieruchomości (zespołu nieruchomości) za zabytek. Za takie wartości z całą pewnością nie sposób uznać wypasu zwierząt, który jest elementem niezwiązanym z samym zespołem nieruchomości – czego skutkiem jest niemożność jego uwzględnienia przy ocenie, czy dana rzecz stanowi zabytek. Innymi słowy - wskazana czynność jest całkowicie uzależniona od sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnego z wolą ich właścicieli, nie może zaś wynikać z kwalifikacji tychże jako zabytku nieruchomego, gdyż nie należy co cechy immamentnej tejże rzeczy. Nie można również mówić o istnieniu histerycznego układu ruralistycznego na obszarze B. . W karcie adresowej nie zostały przywołane jakiekolwiek dowody mające potwierdzać konieczność dokonania przedmiotowego wpisu, jak również Wójt nie przeanalizował wszelkich okoliczności, ustalając w rezultacie stan faktyczny w sposób błędny.

Ponad powyższe Wójt całkowicie pominął, że wskazany przedmiot ochrony nie należy do jego kompetencji, jak również P. jest terenem objętym szczególną ochroną - tj. znajduje się przy obszarze Natura 2000. Przedmiotowy obszar jest częścią Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego, dla którego zasady ochrony zostały przewidziane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz.U. 2016, poz. 1911). Konsekwencją tegoż jest oczywista konstatacja, że powoływane przez Wójta w karcie adresowej cele związane z ochroną środowiska należy uznać za podlegające ochronie w związku z istnieniem ww. formy ochrony przyrody, a nadto kwestie związane z zapobieganiem szkodom w środowisku nie należą do kompetencji Wójta i nie mogą stanowić podstawy do zakwalifikowania jakiejkolwiek rzeczy (ruchomej lub nieruchomej) jako zabytku. Jednocześnie powyższe wydaje się stać w sprzeczności z ochroną mającego tam istnieć układu ruralistycznego, który związany jest z działalnością ludzką (o czym nawet wprost stanowi art. 3 pkt 12 u.o.z., wskazując nie na naturalne formy zieleni, ale odnosząc się do konieczności ochrony zaprojektowanych form tejże). Innymi słowy - ochrona zabytków związana jest z ochroną działalności ludzkiej, nie zaś ochroną przyrody (środowiska) - dlatego nie sposób uznać za historyczny układ ruralistyczny naturalnie ukształtowanego obszaru P. (tj. obszaru, na którym nie znajduje się zabudowa).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Rozwinął swoje stanowisko, wskazując między innymi, że stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem: Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku". Wobec powyższego, czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. W sytuacji gdy Wojewódzki Konserwator Zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. Czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji nie ma w istocie charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem wójt nie ma prawa kwestionować ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zdecydowały o umieszczeniu zabytku w ewidencji wojewódzkiej. Wójt nie ma również prawa oceniać treści karty ewidencyjnej sporządzonej przez konserwatora, a obowiązki wójta związane z przeniesieniem wpisu z wojewódzkiej ewidencji zabytków do ewidencji gminnej, ograniczone są do zweryfikowania, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. Wójt nie ma też kompetencji do badania prawidłowości przebiegu procedury włączenia karty ewidencyjnej zabytku do ewidencji wojewódzkiej i nie ma prawa uzależniać dokonania własnego wpisu od tego typu ocen.

W przedmiotowej sprawie Wójt nie posiada informacji o tym, aby włączenie karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym P. dawna "wieś letnia" w W. w gminie K. do ewidencji wojewódzkiej zostało skutecznie podważone lub unieważnione na drodze formalnej. Powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 11.08.2020 r. sygn. akt II SA/Kr 637/20 nie jest prawomocny, a [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie poinformował Wójta Gminy o zmianach w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wobec powyższego, w tym stanie prawnym, wezwanie i skargę uznać można za przedwczesne, a tym samym za bezzasadne.

W opinii Wójta Gminy, dopóki karta ewidencyjna zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym P. - dawna "wieś letnia" w W. w gminie K. figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, to musi mieć ona odpowiednie odwzorowanie w postaci karty adresowej tego zabytku w ewidencji gminnej.

Opisano procedurę włączenia przedmiotowego zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym P. - dawna "wieś letnia" w W. w gminie K. i wskazano, że została ona przeprowadzona prawidłowo, z zachowaniem stosownych terminów. W sytuacji kiedy wojewódzkie służby konserwatorskie poinformują o zmianach w wojewódzkiej ewidencji zabytków, Wójt Gminy przeprowadzi stosowne zmiany w zakresie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków, uwzględniając nowy stan prawny.

W piśmie z 31 maja 2021 r. skarżący wskazali, że wadliwości włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym P. — dawna "wieś letnia" z uwagi na stwierdzenie ze skutkiem ex tunc bezskuteczności czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 637/20) - a to ubezskutecznienia ex tunc czynności będącej podstawą wpisu P. do gminnej ewidencji zabytków (sytuację tą można porównać - przez analogię - do przypadku, w którym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - wyrok NSA z 6.07.2017 r., II OSK 2766/15, LEX nr 2322788) powoduje, że przedmiotowa czynność Wójta Gminy jest ze swojej istoty wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na 14 września 2021 r.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wyrokowania, nie wymagało zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w WSA w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego ani uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest więc uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Nie było podstaw do odrzucenia skargi ze względów podanych przez organ, tj. przekroczenia terminu do jej wniesienia, co wynika z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. II OZ 218/21), gdzie Sąd II instancji potwierdził stanowisko skarżących wskazujące, iż ewentualne uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżących.

Skarżący posiadają, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, gdyż włączenie ich nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy K. stanowi ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego skarżącym prawa własności do nieruchomości, wobec powstania obowiązków obciążających właściciela i posiadacza w zakresie opieki nad zabytkiem czy obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) oraz innych obowiązków informacyjnych z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2020 r. poz. 282).

Skarga podległa zatem merytorycznemu rozpoznaniu i zarzuty w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie.

Przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm. (dalej: u.o.z. lub ustawa) pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661). Akt ten wskazuje m.in., jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz określa jej wzór (§ 10 ust. 1 i 2). Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia.

Stosownie do § 14 ust. 1 tego rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. § 14a stanowi zaś, że w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie ewidencyjnej zabytku włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wojewódzki konserwator zabytków sporządza nową kartę ewidencyjną zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Pierwotną kartę ewidencyjną zabytku pozostawia się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, łącząc ją trwale z nową kartą ewidencyjną zabytku.

Z kolei § 17 określa co winna zwierać karta adresowa zabytku nieruchomego: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony; 7) fotografia z opisem wskazującym orientację w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym; 8) historia, opis i wartości; 9) stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji; 10) wykonanie karty; 11) zatwierdzenie karty.

Podobnie w zakresie włączenia przez Wójta (burmistrza, prezydenta miasta) karty adresowej zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków w § 18 ust. 1 zawarto warunek zweryfikowania, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. Ust. 2 zaś stanowi, że w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich.

§ 18a określa, iż w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza nową kartę adresową zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Pierwotną kartę adresową zabytku pozostawia się w gminnej ewidencji zabytków, łącząc ją trwale z nową kartą adresową zabytku. Z kolei § 18b wskazuje, iż o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem.

Zauważyć też należy, iż co do zasady włączenie karty adresowej zabytku do ewidencji z nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych, czy adresowych, traktować należy zatem jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, na co wskazano wyżej w kontekście interesu prawnego skarżących.

Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r., sygn. II SA/Bk 569/19, czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.

Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie.

Jest oczywiste, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. II OSK 2225/18, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie po pierwsze wadliwość włączenia przez Wójta Gminy do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym P. — dawna "wieś letnia" wynika z faktu stwierdzenia ze skutkiem ex tunc bezskuteczności czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, co nastąpiło prawomocnym już wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 637/20, czyli ubezskutecznienia ex tunc czynności będącej podstawą wpisu P. do gminnej ewidencji zabytków, co powoduje, że przedmiotowa czynność Wójta Gminy jest ze swojej istoty wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a.

Nadto skarżący trafnie zarzucili, że czynność dokonana przez organ, tj. włączenie karty adresowej przedmiotowego zabytku do gminnej ewidencji zabytków, dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie nieruchomość skarżących nosi cechy, które uprawniają organ uznania ją za obiekt zabytkowy.

W ocenie Sądu zarzut ten jest zasadny. Znamiennym jest, iż nawet w odpowiedzi na skargę organ nie podał, jakie to cechy tej nieruchomości decydują o jej zabytkowym charakterze. Okoliczności tych nie opisuje też żaden z załączonych do sprawy dokumentów.

W kontrolowanej sprawie brak dokonania przez organ ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia nieruchomości skarżących w ewidencji zabytków, co sprawia, że czynność ta nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji. Powyższe także przesądza o uznaniu skargi za zasadną. To organ powinien wykazać, że nieruchomość charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie jej szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego jednak organ poniechał. W ocenie Sądu dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowa nieruchomość ma zabytkowy charakter. Zasadność zakwalifikowania jej winna wynikać z dokumentów zgromadzonych przez organ (a takowych organ nie przedłożył w niniejszej sprawie), które z kolei winny znaleźć odzwierciedlenie w treści samej karty adresowej czy ewidencyjnej.

Skoro zaskarżona czynność skutkuje tak daleko idącymi ograniczeniami prawa własności, to uznać należy, że omawiana ingerencja może nastąpić jednie na podstawie jednoznacznych wyczerpujących ustaleń i wykazanych okoliczności uzasadniających dokonanie czynności.

Właściciel obiektu uznanego za zabytek musi mieć możliwość zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ, decydując się na zamieszczenie obiektu w ewidencji zabytków.

W konkluzji stwierdzić należy, że organ nie wykazał, że przed włączeniem karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków dokonał sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem art. 22 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 18 w zw. z § 17 cytowanego wyżej rozporządzenia. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, o czym sąd orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu (200 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.