Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1021/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] września 2020 r., działając na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 219 ze zm. - zwanej dalej "specustawą mieszkaniową" lub "specustawą"), oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 713 - dalej "u.s.g."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z mieszkaniem przystosowanym do prowadzenia punktu przedszkolnego, z garażem podziemnym oraz wewnętrznymi instalacjami centralnego ogrzewania, elektryczną, wodociągowo-kanalizacyjną i wentylacji oraz zewnętrznymi instalacjami wodociągowo-kanalizacyjnymi i elektrycznymi w granicach działki nr [...], położonej w B. przy ulicy [...] obręb [...]. Rozstrzygnięcie którym odmówiono D. M. ustalenia lokalizacji ww. inwestycji zawarto w § 1 uchwały. W § 2 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Uchwała zawiera uzasadnienie, w którym organ wskazał na powody podjęcia uchwały negatywnej. W tym zakresie organ wyjaśnił, że:

- wnioskodawca nie wskazał wymaganych specustawą mieszkaniową terenów wypoczynku oraz wskazał ogrodzony teren szkoły wykorzystywany dla celów dydaktycznych jako tereny rekreacji i sportu – tym samym wniosek inwestycyjny nie spełnił wymogów określonych w § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta z [...] grudnia 2018r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta B. w zw. z art. 17 ust. 4 specustawy,

- koncepcja inwestora pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta z [...] lipca 2009r., z którego wynika, że działka inwestycyjna położona jest w obszarze zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym,

- wyniki analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz istniejące rezerwy terenowe dla potrzeb rozwoju funkcji mieszkaniowej na terenie miasta B. pozwalają przyjąć, ze nie ma potrzeby wkraczania z zabudową mieszkaniową na tereny przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zieleń publiczną (co wiązałoby się z realizacją planowanej inwestycji).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł D. M., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika - podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2. błędne zastosowanie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że w gminie zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

3. niezastosowanie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej (przy założeniu, że wniosek nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 7 ust. 7 pkt 9) specustawy mieszkaniowej i art. 7 ust. 7 pkt 13) w zw. z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 2.2 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych poprzez niewezwanie do usunięcia rzekomych braków formalnych wniosku;

4. niezastosowanie art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców w sytuacji, w której przedmiotem postępowania przed organem było ograniczenie lub odebranie uprawnienia (uniemożliwienie zabudowy działki w trybie specustawy mieszkaniowej), a w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te należało rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy – Skarżącego;

5. art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady równego traktowania – w ten sposób, że innemu wnioskodawcy na takich samych terenach pozwolono na realizację inwestycji, a Skarżącemu nie.

W oparciu o te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie jej w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zobowiązanie organu do wydania uchwały ustalającej lokalizację planowanej inwestycji mieszkaniowej.

Odnośnie punktu 1 Skarżący podniósł, że przewidywana w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej przesłanka braku "sprzeczności" planowanej inwestycji mieszkaniowej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – to nie to samo co "zgodność". W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z zastąpieniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego poprzez studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, że nałożony przez ustawodawcę obowiązek braku "sprzeczności" jest określeniem słabszym niż "spójność" lub "zgodność" ze Studium. Skarżący wyraził przekonanie, że w przedmiotowym przypadku nie tylko nie ma braku sprzeczności, ale zachodzi zgodność pomiędzy planowaną inwestycją mieszkaniową a Studium.

Odnośnie punktu 2 skargi - Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że w gminie zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący podniósł, że w świetle powszechnie znanych faktów mieszkań w B., jak i w całym kraju jest za mało, a organ kierując się wyłącznie zapisami Studium nie miał w tej sytuacji podstaw do podjęcia negatywnej uchwały.

Odnośnie punktu 3 Skarżący podniósł kwestię wskazania urządzonych terenów wypoczynków oraz rekreacji lub sportu, zarzucając organowi dokonanie błędnej interpretacji i przyjęcia w sposób nieuzasadniony, że tereny wypoczynku oraz rekreacji lub sportu to dwie odrębne grupy: wypoczynku (grupa pierwsza), rekreacji lub sportu (grupa druga). Skarżący podkreślił, że specustawa mieszkaniowa w żadnym miejscu nie definiuje, co należy rozumieć poprzez urządzone tereny wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. Skarżący podkreślił też, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się bardzo dużo urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. Ponadto gdyby nawet interpretacja organu była prawdziwa to organ powinien był wezwać stronę do wskazania tych terenów i uzupełnienia wniosku.

Odnośnie punktu 4 skargi - Skarżący podniósł, że ograniczenie uprawnień (a jest nim zakaz zabudowy prywatnej działki) winno być intepretowane zgodnie z tymi przepisami. A więc nawet gdyby faktycznie były jakieś rzeczywiste wątpliwości (a takowych nie ma - wszystkie są wyłącznie wynikiem nieprzychylnej, a wręcz nieprawdziwej interpretacji) to i tak winny one być rozważone na korzyść wnioskodawcy. Przyjęta przez organ interpretacja art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w kwestii wskazania urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu jest również sprzeczna z ww. art. 11 ust. 1 ustawy prawo przedsiębiorców. W przedmiotowej sytuacji ewentualne wątpliwości interpretacyjne, które ograniczają przedsiębiorcy uprawnienia wynikające ze specustawy mieszkaniowej, należało rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy – Skarżącego.

Odnośnie punktu 5 skargi – Skarżący powołał się na podjęcie przez Radę Miasta pozytywnej uchwały nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w granicach działki [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w B..

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z powyższym z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie – na podstawie zarządzenia przewodniczącego Wydziału z 26 lutego 2021r.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Co do zasady sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, bowiem o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym – zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z powyższego przepisu jasno wynika, że Sąd nie ma prawnej możliwości, aby w wyroku rozstrzygającym skargę na uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej orzekać o "przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania" czy "zobowiązaniu organu do wydania uchwały ustalającej lokalizację Inwestycji mieszkaniowej". Wnioski skargi zostały błędnie sformułowane. Należy też podkreślić, że odnośnie rozstrzygania skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w przepisach p.p.s.a. brak jest odpowiednika art. 145a § 1 p.p.s.a. - zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.

Podstawę wniesienia skarga w niniejszej sprawie stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest inwestorem, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji dla inwestycji mieszkaniowej, zaś Rada Miasta zaskarżoną uchwałą odmówiła ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Tym samym interes prawny Skarżącego został naruszony w związku z uniemożliwieniem realizacji planowanej inwestycji.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zatem z treścią ww. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny.

Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej uchwały, przede wszystkim należy zwrócić uwagę na jej uznaniowy charakter.

Art. 7 ust. 3 i 4 specustawy stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W tych okolicznościach obowiązkiem organu było przeprowadzenie oceny zasadności ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy podejmując uchwałę o lokalizacji lub o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podkreślenia wymaga, że wskazane w tym przepisie przesłanki mają bardzo ogólny charakter, a ich zastosowanie ma zasadniczo charakter uznaniowy. Tak sformułowany przepis pozwala bowiem radzie gminy odmówić zgody na lokalizację inwestycji w trybie specustawy, nawet, gdy - tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - wniosek jest prawidłowy pod względem formalnym, tj. art. 7 ust. 7 i 8 specustawy oraz spełnione zostały pozostałe warunki, w tym określone w art. 7 ust. 1-3, 6 i 9-19 oraz w art. 17 specustawy. Inaczej mówiąc, także w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy rada gminy nie ma obowiązku podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Warto też przywołać uzasadnienie rządowego projektu "specustawy" (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s. 1-2, www.sejm.gov.pl), w którym podkreślono poszanowanie zasady, że "władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy". Z uzasadnienia projektu wynika też, że rada zachowując autonomię gminy podejmuje stosowną uchwałę kierując się stanowiskiem mieszkańców (pozytywnym i negatywnym) jak i wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonują przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach, czy skutkach realizacji inwestycji. Należy zatem zauważyć, że przyjęte w specustawie rozwiązanie, pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami specustawy. Z uwagi na taki właśnie charakter wspomnianego uregulowania (art. 5 ust. 3), stwierdzić należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest - na terenie gminy - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne - w ocenie rady gminy - w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy).

Zdaniem Sądu, z uwagi na szczególny charakter przepisów specustawy, konieczne było w okolicznościach niniejszej sprawy przywołanie treści uzasadnienia projektu specustawy. Ma ono znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej przepisów specustawy oraz istoty podejmowania uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej i zajęcia stanowiska w sprawie wniosku Skarżącego jako inwestora.

Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona na powyższych zasadach, doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu odparcia wymagają zarzuty skargi – w tym dotyczące naruszeń art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 5 ust. 3 specustawy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy zaprezentowane w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1119/19 ze skargi tego samego Skarżącego na uchwałę Rady Miasta z [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2661/20). Zaskarżona uchwała różni się od poprzedniej tym, że inwestor zmienił we wniosku (w odniesieniu do poprzedniego wniosku z 2019r.) jedynie sposób podłączenia planowanego budynku do sieci infrastruktury technicznej i wyznaczył jedno mieszkanie przystosowane do prowadzenia punktu przedszkolnego. Z uwagi na tożsamość zarzutu, skład orzekający akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw wymienionego wyżej wyroku WSA, posłuży się argumentacją już wyrażoną przez tut. Sąd w tej sprawie oraz zaprezentowaną przez NSA w wyroku z [...] grudnia 2020r.

Przede wszystkim nie sposób podzielić stanowiska Skarżącego co do odczytania samej treści Studium w zakresie odnoszącym się do terenu, na którym zlokalizowana jest działka inwestycyjna nr [...].

Zgodnie z rysunkiem Studium wskazany teren oznaczony jest kolorem brązowym, będącym tłem dla pionowych, zielonych kresek ("zielonych szraf"). Według opisu (legendy) rysunku Studium teren koloru brązowego to "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym", natomiast teren z zielonymi szrafami to "obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym". Oznaczenie takie nie może być odczytywane w sposób sugerowany przez Skarżącego – tj. że funkcja tego terenu ma charakter mieszany - rozumiany w ten sposób, że obejmuje ona zarówno "obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym" jak też "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym" i jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe będzie doprecyzowanie funkcji. Na terenie "zaszrafowanym" pionowymi zielonymi kreskami obowiązuje inne przeznaczenie aniżeli na pozostałym terenie oznaczonym dla obszaru M 8 kolorem brązowym i nie można mieć wątpliwości (jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z [...] grudnia 2020r.), że "zabudowa obszaru przeznaczonego na zieleń towarzyszącą terenom zainwestowanym" (w rozpoznawanej sprawie obszaru stanowiącego naturalny ciąg przyrodniczy między ul. [...] z Ł. i C.) "zgodnie z przedłożoną przez inwestora koncepcją, spowoduje że nie będzie to już teren zieleni, a stanie się terenem o wysokim stopniu intensywności zabudowy".

Przy odczytaniu treści Studium należało też w sprawie odwołać się do jego części tekstowej. W tekście Studium (str. 94 - 96) dla terenów "obszarów zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym" wśród "kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu" ustalono w szczególności "zachowanie oraz ochronę istniejących i projektowanych terenów (...) zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym". Słusznie też w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (str. 19) wskazano na zapis w Studium odnoszący się do "obszaru mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym" (obszar ten należy do "obszarów mieszkaniowych"), w którym to zapisie wśród "kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu" ustalono w szczególności "kształtowanie osiedlowych ciągów przyrodniczych (...) stanowiących elementy miejskiego systemu przyrodniczego, poprzez zachowanie, ochronę i rozwój: istniejących, wydzielonych terenów zieleni osiedlowej: (...) zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym".

Z zapisów Studium wynika zatem, że tam, gdzie oznaczony na brązowo obszar mieszkaniowy zostaje "zaszrafowany" zielonymi szrafami – obowiązuje inne przeznaczenie terenu, niż tam, gdzie brak owych szraf. Obszar ten nie jest już obszarem, gdzie dopuszczalna jest intensywna zabudowa mieszkaniowa, ale jest to obszar, w którym występuje zieleń towarzysząca owej zabudowie mieszkaniowej, która według zapisów Studium ma być zachowana.

W tej sytuacji organ uchwałodawczy zasadnie przyjął, że realizacja planowanej inwestycji mieszkaniowej jest sprzeczna ze Studium, gdyż jej realizacja wykluczy możliwość zrealizowania zamierzenia określonego w Studium dla przedmiotowego terenu tj. zachowania ochrony i rozwoju zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym - co potwierdziła dodatkowo Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w B., która skorzystała z możliwości przedstawienia opinii (art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy). Zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy Sąd uznał zatem za bezzasadny.

Sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami Studium uprawniało organ do podjęcia zaskarżonej uchwały. Niezależnie od tego organ ocenił także stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju wynikające z ustaleń Studium. Zarzut dokonania błędnej oceny i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 7 ust. 4 specustawy również Sąd uznał za nietrafny.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono wyczerpująco kwestie trendów demograficznych i migracyjnych w B. (tendencja spadkowa co do liczby mieszkańców miasta), wpływ tego zjawiska na zapotrzebowanie na nową zabudowę, oczekiwania społeczności lokalnej co do przeciętnej powierzchni użytkowej mieszkań. Następnie dokonano analizy zapisów Studium z odwołaniem się też do aktualnych danych statystycznych Głównego Urzędu Statystycznego (z uwagi na brak w dacie uchwalania Studium ustawowych regulacji w zakresie określania potrzeb i możliwości rozwoju gminy). Organ wskazał na m.in. na liczbę mieszkań oddawanych do użytku w B. w latach 2000 – 2017, dokonał określenia istniejącego zapotrzebowania na zabudowę mieszkaniową oraz miejsc jej koncentracji ([...]) oraz przedstawił analizy chłonności terenów nowej zabudowy. Organ wyjaśnił nadto, że na terenie miasta wyznaczono ok. 550 ha rezerw pod zabudowę mieszkaniową – z czego ok. 400 ha stanowi strategiczne obszary perspektywicznej zabudowy mieszkaniowej koncentrujące się na terenie [...], [...] oraz na terenie [...] Analizy te doprowadziły organ do wniosku, że B. dysponuje nadwyżką rezerw terenowych dla potrzeb rozwoju funkcji mieszkaniowej o podwyższonych standardach (co do powierzchni mieszkania) i w takiej sytuacji nie ma potrzeby wkraczania z zabudową mieszkaniową na tereny przeznaczone pod zieleń i funkcje z nią związane.

Sąd pragnie wskazać, że przywołał jedynie pokrótce argumentację organu obszernie przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie polemizując z nią - jak czyni to Skarżący, albowiem rolą Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności zaskarżonej uchwały, a nie jej celowość, czy słuszność. Organ w uzasadnieniu uchwały dał wyraz temu, że podejmując uchwałę miał na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd nie znalazł zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi (formułowanych w tym zakresie) wskazać należy, że faktycznie stanowią one polemikę z dokonaną przez organ szczegółową analizą stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Skarżący poza gołosłownym kwestionowaniem poszczególnych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu uchwały i przytaczaniem ich obszernych fragmentów nie przedstawił żadnej merytorycznej argumentacji. Ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że "w świetle powszechnie znanych faktów, że mieszkań w B. jak i w całym kraju jest za mało (...) nie ma możliwości przyjęcia uchwały odmownej". W sytuacji zatem, gdy Rada M. rozważyła powyższe elementy (zasoby i standardy mieszkaniowe, zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową, chłonność terenów nowej zabudowy, bilans terenów nowej zabudowy jedno- i wielorodzinnej) z uwzględnieniem aktualnych danych, nie jest rolą Sądu polemika z organem na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców B., ani potrzeb i możliwości rozwoju miasta określonych w Studium.

Mając na względzie powyższe Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdził, że Rada M. odmawiając Skarżącemu ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej nie działała w sposób arbitralny, bowiem - jak wykazano powyżej - samodzielnie, w sposób wszechstronny, wieloaspektowy i wyczerpujący przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały motywy, z powodu których nie widzi możliwości lokalizacji inwestycji na terenie wskazanym we wniosku, uwzględniwszy stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń obowiązującego Studium. Wbrew zarzutom skargi zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Sąd nie uwzględnił też zarzutu niezastosowania przepisu art. 7 ust. 9 specustawy w zw. z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 2.2 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych. Skarżący zakwestionował ocenę organu, zgodnie z którą planowana inwestycja mieszkaniowa, w zakresie dotyczącym urządzonych terenów wypoczynków oraz rekreacji lub sportu nie spełnia wymogów uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie brak było przesłanek do zastosowania w sprawie określonego w art. 7 ust. 9 specustawy trybu wezwania do usunięcia braków formalnych. Złożony przez Skarżącego wniosek zawiera bowiem stwierdzenie, że inwestycja mieszkaniowa zlokalizowana jest na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji i sportu o powierzchni większej niż iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2. W punkcie tym dokonano także wyliczenia uzasadniającego to twierdzenie oraz wskazano na teren Szkoły Podstawowej nr [...]. Tak więc skoro Skarżący we wniosku wypowiedział się zarówno w tej kwestii – to wniosek spełniał wymogi formalne. Nie było zatem podstaw, aby zgodnie z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej wzywać Skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku.

Odnośnie zaś kwestii oceny merytorycznej spełnienia lokalnych standardów urbanistycznych to Skarżący podniósł przede wszystkim, że w sposób nieuprawniony organ potraktował teren wypoczynku oraz rekreacji i sportu jako odrębne kategorie.

Zgodnie z art. 17 ust. 4 specustawy "Inwestycję mieszkaniową wielorodzinną lokalizuje się na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu o powierzchni stanowiącej co najmniej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2. Zapewnienie dostępu następuje poprzez lokalizację w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców, 1500 m."

Podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 – 3 specustawy mieszkaniowej uchwała Rady Miasta z [...] grudnia 2018r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta B. w § 2 ust. 2 zawiera regulację zgodnie z którą "Inwestycję mieszkaniową wielorodzinną lokalizuje się na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu, o powierzchni stanowiącej co najmniej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2. Zapewnienie dostępu następuje poprzez lokalizację inwestycji mieszkaniowej w odległości nie większej niż 750 metrów od tych terenów."

Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej słowo "oraz" zostało użyte jako słowo rozdzielające wyliczane przez ustawodawcę "urządzone tereny wypoczynku" i "urządzone tereny rekreacji lub sportu" w stosunku do których (odrębnie do każdego z nich) ustawodawca postawił wymóg zachowania minimalnej powierzchni. Skarżący winien był zatem wykazać zarówno zachowanie wymogu powierzchni odnośnie terenów wypoczynku jak też zachowanie wymogu powierzchni odnośnie terenów "rekreacji lub sportu". Słusznie wobec tego stwierdził organ, że skoro Skarżący dla spełnienia ww. wymogów wskazał wyłącznie ogrodzony teren placówki oświatowej (z urządzonym boiskiem sportowym, placem zabaw i miasteczkiem ruchu rowerowego) to należy przyjąć, że w ogóle nie wskazał "terenów wypoczynku" – który powinien być rozumiany (jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2661/20) jako teren zapewniający mieszkańcom inwestycji zaspokojenie potrzeb w zakresie odpoczynku biernego. Takich potrzeb z pewnością nie zapewnia teren boiska sportowego, czy plac zabaw – tj. teren wypoczynku połączonego z aktywnością fizyczną i uprawianiem sportu.

Niezasadny jest, w ocenie Sądu, także zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców, jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy. W art. 11 ust. 1 ww. ustawy sformułowano zaś zasadę przyjaznej interpretacji przepisów, zgodnie z którą w przypadku, gdy przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy.

Wskazany wyżej przepisy wyrażają zasadę rozstrzygania wątpliwości organu co do stanu faktycznego i co treści normy prawnej na korzyść strony postępowania.

Powyższe przepisy nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie z przede wszystkim z jednego zasadniczego powodu. Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania przed organem nie było nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku, ograniczenie lub odebranie uprawnienia. Organ niewątpliwe nie nakładał na Skarżącego obowiązku. Przedmiotem postępowania nie było także ograniczenie lub odebranie posiadanego przez niego uprawnienia. Ograniczenie lub odebranie uprawnienia może nastąpić jedynie w sytuacji gdy przedsiębiorcy uprawnienie takie przysługuje. Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją przeciwną, w której przedsiębiorca (Skarżący) wystąpił o przyznanie mu uprawnienia, którego nie posiada – wystąpił o umożliwienie jemu realizacji inwestycji mieszkaniowej poprzez żądanie ustalenia jej lokalizacji.

Co więcej - zasada wyrażona w art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy organ rozpoznający sprawę nie będzie w stanie przy użyciu dostępnych środków dowodowych rozstrzygnąć wątpliwości w zakresie stanu faktycznego. Sytuacja taka nie zaistniała w sprawie. Skarżący zresztą nie wyjaśnia jakie to ustalenia faktyczne (a nie wyjaśnione przez organ) miałyby znaczenie dla podjęcia pozytywnej dla niego uchwały. Wskazuje jedynie na wątpliwości interpretacyjne przy "wskazaniu urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji i sporu" - nie wskazuje jednak normy prawnej, której "odkodowanie" pozostawiałoby w sprawie wątpliwości interpretacyjne.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady równości przewidzianej w art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców z tego względu, że każda z inwestycji, na które wskazuje Skarżący, jest realizowana w odmiennych okolicznościach faktycznych (na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do poszczególnych zamierzeń inwestycyjnych i podjętych w tym zakresie uchwał) – na innym terenie, w innych uwarunkowaniach przestrzennych, a te mają istotne znaczenie dla podejmowania tego rodzaju aktów.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Sąd wyjaśnia również, że nie znalazł podstaw uwzględnienia wniosku organu sformułowanego w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., który nakazuje odrzucenie skargi, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że stan rzeczy osądzonej zachodzi wówczas, gdy wystąpi tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotowa (tożsamość stron). Dalej, przyjmuje się, że badając czy wskazana zasada została naruszona, sąd administracyjny analizuje co jest przedmiotem sprawy i jakie występują strony. W rozpoznawanym przez Sąd przypadku pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą o sygn. akt II SA/Bd 1119/19 nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Przedmiotem postępowania sądowego w ww. sprawie była uchwała Rady Miasta z [...] października 2019r. nr [...] – a zatem inna uchwała podjęta w rozpoznaniu kolejnego wniosku tego samego inwestora.