Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 836/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5,5c, 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 206/17 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 206/17 oddalił skargę J. R. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. udzielił Gminie [...] od dnia 1 stycznia 2015 r. nowego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu ścieków komunalnych pochodzących z gminnej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], do wód powierzchniowych rzeki [...] wylotem na działce nr [...] w [...].

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, który decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego do uczestnictwa w tym postępowaniu.

Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3010/15 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd, dostrzegając uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, stwierdził, że organ nie przeanalizował, czy zachodzi przewidziana w art. 127 ust. 7 pkt 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm., ostatni tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 dalej zwanej ustawą) przesłanka nabycia statusu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, zamykająca się w pytaniu o to, czy skarżący jest władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Uznał, że organ nie rozważył, czy wykonanie robót budowlanych przy oczyszczalni może mieć wpływ na sposób korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości, chociażby w aspekcie konieczności znoszenia ewentualnych immisji. Dlatego też zobowiązał organ, aby podczas ponownego rozpatrywania sprawy poczynił ustalenia w zakresie odległości oczyszczalni ścieków od działki skarżącego.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze, odmawiając skarżącemu przymiotu strony postępowania.

W uzasadnieniu zwrócił uwagę na wyniki zleconych organowi pierwszej instancji oględzin, przeprowadzonych w dniach 14 i 16 września 2016 r., w trakcie których ustalono, że odległość od należącej do skarżącego działki nr [...] do reaktora ścieków na działce nr [...] wynosi około 133,5 m, odległość od zbiornika ścieków dowożonych - około 120 m, a najkrótsza odległość mierzona w linii prostej na mapie do celów projektowych od punktu ścieków dowożonych na działce nr [...] do granicy działki nr [...] - około 111 m; ponadto podczas oględzin nie stwierdzono przykrych zapachów na terenie oczyszczalni ścieków i zbadano stan oczyszczonych ścieków odprowadzanych do wód oraz stan tych wód po zmieszaniu ze ściekami. W tym kontekście podkreślił, że zasięg zamierzonego korzystania z wód ograniczy się do koryta rzeki [...], do miejsca całkowitego wymieszania się ścieków odprowadzanych z oczyszczalni z wodami rzeki, tj. odległości 44 m od wylotu ścieków do odbiornika.

W związku z tym organ odwoławczy skonstatował, że Starosta [...] błędnie ustalił krąg stron postępowania, zaliczając do niego właścicieli nieruchomości przyległych do działki nr [...], którą stanowią wody powierzchniowe rzeki [...] i do której ogranicza się zasięg oddziaływania szczególnego korzystania z wód. Ta ostatnia okoliczność w świetle z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy oznacza natomiast, że skarżącemu nie przysługuje taki status.

Organ zauważył, że według operatu wodnoprawnego szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu ścieków z oczyszczalni ogranicza się do odbiornika – rzeki [...], na działce należącej do Skarbu Państwa w zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Zaznaczył, że wniosek o udzielenie Gminie pozwolenia wodnoprawnego dotyczy odprowadzania ścieków istniejącym wylotem do rzeki i nie przewiduje wykonywania robót budowlanych przy oczyszczalni ścieków. Dlatego też jego zdaniem nie można mówić o wpływie robót budowlanych na sposób korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości. Tym samym nieruchomość ta znajduje się poza zasięgiem oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, co wyklucza uznanie skarżącego za stronę postępowania.

Skarżący złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując ten ostatni pogląd.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. na wstępie zaznaczył, że zaskarżona decyzja jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu poprzedniej decyzji wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3010/15 oraz że w efekcie, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Sąd omówił wywody zawarte w uzasadnieniu wspomnianego wyroku, uznając, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej zwanej K.p.a.) i zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze.

Rozwijając tę myśl Sąd stwierdził, że dla oceny, czy danej osobie przysługuje przymiot strony w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, znaczenie ma treść art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy, wedle której konieczne jest ustalenie nie tylko władania powierzchnią ziemi, ale i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Odwołał się do dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności protokołu oględzin przeprowadzonych, jego zdaniem prawidłowo, podczas ponownego rozpatrywania sprawy, w trakcie których wykonano dokładne pomiary zgodnie ze wskazaniem zawartym w wyroku z dnia 22 marca 2016 r., i do operatu wodnoprawnego załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Podzielił pogląd, że działka nr [...], którą włada skarżący, nie jest położona w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, ponieważ zasięg ten ogranicza się do odbiornika - rzeki [...], czyli działki nr [...] należącej do Skarbu Państwa. Działka ta położona jest nadto w odległości ok. 133,5 m od reaktora ścieków zlokalizowanego na działce nr [...].

Sąd zaakcentował, że skoro wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dotyczył szczególnego korzystania z wód w zakresie odprowadzania ścieków istniejącym wylotem do rzeki, to zakres stron postępowania został przeanalizowany w odniesieniu do niniejszego korzystania. Zasięg oddziaływania spowodowanego takim korzystaniem nie obejmuje nieruchomości graniczących z rzeką [...], w tym tej należącej do skarżącego.

Sąd odniósł się też do zarzutów skargi. Uznał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje załączenie do operatu wodnoprawnego informacji z rejestru gruntów. Informacje te były bowiem traktowane przez wnioskodawcę jako dane o gruntach sąsiednich znajdujących się w otoczeniu oczyszczalni ścieków, nie zaś o gruntach zlokalizowanych w granicach oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W jego ocenie w sprawie ustalono odległości m.in. od granicy działki skarżącego do oczyszczalni i do zbiornika ścieków dowożonych, lecz zarzuty skarżącego w tym zakresie, a także fakt graniczenia jego działki z działką nr [...] na długości 44,80 m, nie miały w sprawie znaczenia, gdyż zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód słusznie określono jako ograniczający się do koryta rzeki.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 listopada 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, oraz zarzuty procesowe.

Zarzut materialny podniósł błędną wykładnię art. 127 ust. 7 pkt 5 w związku z art. 131 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy, a mianowicie:

– pojęcia "powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych" poprzez jego zawężenie "w związku z mylnym rozumieniem, że dotyczy ono powierzchni ziemi położonej w zakresie zamierzonego korzystania", podczas gdy jest to pojęcie szersze i obejmuje powierzchnię ziemi w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania, a nie tylko w zakresie zamierzonego korzystania;

– pojęcia "w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych" poprzez jego ograniczenie wyłącznie do bezpośredniego zamierzonego korzystania, podczas gdy przepis ten obejmuje wszelkie formy oddziaływania, tj. zarówno oddziaływanie bezpośrednie, jak i oddziaływanie pośrednie;

a także niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w związku z wadliwym przyjęciem, że powierzchnia ziemi należąca do skarżącego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, mimo że w operacie wodnoprawnym przedstawionym przez samego wnioskodawcę nieruchomość skarżącego została wskazana jako powierzchnia ziemi w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 153 P.p.s.a. W tym kontekście pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji zignorował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w poprzednim orzeczeniu sądu wydanym w sprawie i w istocie doprowadził do jego podważenia.

Następnie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 127 ust. 7 pkt 5, art. 131 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, mimo że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skarżącemu odmówiono przymiotu strony postępowania.

Kolejny zarzut pełnomocnik odniósł do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zaznaczył, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości, mimo że doszło do naruszenia wymienionych przepisów postępowania, sprowadzającego się do dowolnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bez wnikliwej analizy i bez jej dokładnego wyjaśnienia, a w szczególności bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, w tym profesjonalnych pomiarów, które powinno cechować postępowanie w drugiej instancji, oraz wydanie decyzji w sposób, który uniemożliwia jej kontrolę sądową.

Pełnomocnik zarzucił też naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia bez odniesienia się do argumentacji przedstawionej w skardze, w szczególności zignorowanie podniesionych w skardze zarzutów co do sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego i niewyjaśnienia wątpliwości w stanie faktycznym sprawy, co do którego skarżący od początku zgłaszał swoje zastrzeżenia. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji nie poddał zaskarżonej decyzji wszechstronnej kontroli.

Ostatni zarzut pełnomocnik odniósł do art. 134 § 1 P.p.s.a. W tym zakresie wskazał, że Sąd pierwszej instancji zignorował naruszenia prawa, których dopuścił się organ, a mianowicie przepisów art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., pomimo obowiązku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, gdy zarzut nie został podniesiony przez skarżącego.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w trybie art. 185 §1 P.p.s.a. lub o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. Wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik w pierwszej kolejności stwierdził, że Sąd pierwszej instancji utożsamił "zasięg oddziaływania" wyłącznie z bezpośrednim oddziaływaniem, w istocie wadliwe sprowadzając to pojęcie do "zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych" z pominięciem powierzchni ziemi, na które to korzystanie w zamierzeniu wnioskodawcy ma oddziaływać (bezpośrednio lub pośrednio). Zasięg oddziaływania jest zaś pojęciem szerszym niż zasięg zamierzonego korzystania z wód. Zasięg zamierzonego korzystania wystąpi do miejsca całkowitego wymieszania się ścieków odprowadzanych z oczyszczalni z wodami rzeki [...], tj. w odległości 44 m od wylotu ścieków do odbiornika, lecz zasięg oddziaływania tego zamierzonego korzystania jest szerszy i obejmuje grunty sąsiadujące z obszarem, które mogą być zagrożone sanitarnie (jako otoczenie oczyszczalni) w przypadku niekontrolowanego wycieku ścieków z uszkodzonego reaktora.

Pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że z treści operatu wodnoprawnego wynika, iż zasięg oddziaływania spowodowany zamierzonym korzystaniem z wód zamknie się w granicach działki nr [...]. W jego ocenie ten fragment operatu odnosi się literalnie tylko do tzw. "bezpośredniego oddziaływania", natomiast zgodnie z operatem, również otoczenie oczyszczalni wskazane przez Gminę, w tym nieruchomość należąca do skarżącego, znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania.

Uzasadniając zasadność podniesionych zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej podniósł, że zaskarżony wyrok przeczy ocenie prawnej i wskazaniom uprzednio wyrażonym przez ten Sąd. Należało bowiem zwrócić uwagę, że organ ograniczył się do powierzchownej analizy sprawy i nie zebrał materiału dowodowego niezbędnego do poczynienia ustaleń faktycznych wskazanych jako istotne w poprzednim wyroku Sądu, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Zignorowano równocześnie fakt, że organ za pośrednictwem osób nieposiadających wiadomości specjalnych i bez użycia specjalistycznych urządzeń pomiarowych (tylko za pomocą taśmy mierniczej i linijki) dokonał czynności, które tylko pozorują zbieranie dowodów i nie mają nic wspólnego z rzetelnym postępowaniem dowodowym.

Nawiązując do protokołu oględzin pełnomocnik podkreślił, że nie zostały dokonane pomiary rzeczywiste, ale orientacyjne. Stwierdził, że działka skarżącego znajduje się w zasięgu bezpośredniego oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, który wedle operatu wystąpi "w odległości 44 m od wylotu ścieków do odbiornika". Nie można było zatem przyjąć, że nastąpiło właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, który nadal budzi istotne wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o jej oddalenie, przychylając się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Do rozpoznania zarzutów w niej zawartych należy przystąpić w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej je sformułowano, czyli odnosząc się najpierw do zarzutów proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Spośród zarzutów procesowych najpierw nawiązać trzeba do tego podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów kasacyjnych. Przepis ten określa mianowicie wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji przeprowadził swój wywód jasno, przywołując wszechstronną argumentację, którą można prześledzić i zweryfikować. Również pełnomocnik skarżącego nie miał problemów z odtworzeniem motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia i podjęciem z nimi polemiki w skardze kasacyjnej. Zakwestionował pogląd, że pomiary odległości działki skarżącego od urządzeń wodnych zostały dokonane prawidłowo i że ich wyniki są drugorzędne ze względu na ograniczenie do wód rzeki [...] zasięgu zamierzonego korzystania z wód, polegającego na odprowadzeniu za pomocą tych urządzeń oczyszczonych ścieków do wód tej rzeki. Jego zdaniem Sąd nie odniósł się przez to do zarzutów skarżącego, które jednocześnie podważają te pomiary i eksponują ich rozstrzygającą wagę dla sprawy. W efekcie treść rozpatrywanego zarzutu stanowi jednak nie tyle pominięcie tych zarzutów, co zajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska innego od tego, jakie z nich wynika. Z punktu widzenia art. 141 § 4 P.p.s.a. istotne jest natomiast to, czy stanowisko to zostało wyrażone precyzyjnie, nie to, czy może ono być uznane za właściwe. Rozważenie tej ostatniej kwestii może nastąpić jedynie w ramach pozostałych zarzutów kasacyjnych, wskazujących błędy, jakie miał popełnić Sąd podczas formułowania wniosków zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Najpoważniejszy z tych zarzutów to ten odniesiony do art. 153 P.p.s.a. U jego podstaw legło bowiem przekonanie o zignorowaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych we wcześniej wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2010/15, zgodnie zaś z powołanym przepisem mają one moc wiążącą zarówno dla organu, jak i dla sądów, w tym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie na jej obecnym etapie. Stąd podporządkowanie się wiążącej ocenie prawnej i dokładność w realizacji wskazań wyrażonych w poprzednim wyroku powinny być przyjęte jako zasadnicze i wstępne kryteria sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnej podjętej w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zastosował jednak to kryterium, skoro już w punkcie wyjścia przywołał treść art. 153 P.p.s.a. i zwrócił uwagę na konsekwencje, jakie z niej wynikają.

Wypada podzielić też konkluzje Sądu, że organy w niczym nie uchybiły ocenie prawnej wypowiedzianej w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. i zastosowały się do jego wskazań. W uzasadnieniu tego wyroku zauważono, że organ odwoławczy w uchylonej nim decyzji, którą po raz pierwszy umorzył postępowanie z odwołania skarżącego, nie wyjaśnił należycie powodów, jakie miały to uzasadniać. W związku z tym było oczywiste, że po uchyleniu wspomnianej decyzji organ musi to zagadnienie zbadać za pomocą przysługujących mu środków procesowych, przy czym wprost zobowiązany został wyłącznie do zebrania dowodów na okoliczność odległości oczyszczalni ścieków od działki skarżącego. Wbrew przekonaniu wypowiedzianemu w skardze kasacyjnej w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. nie podkreślono wszelako, że ustalenia te będą miały znaczenie przesądzające dla odpowiedzi na pytanie o to, czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania. Niemniej w ówczesnym stanie sprawy nie dało się tego wykluczyć, zwłaszcza jeżeli zważyć na orzecznictwo, w którym samo znaczne oddalenie nieruchomości od urządzeń wodnych stanowiło wystarczającą przesłankę wniosku, że korzystanie z urządzenia nie oddziałuje na tę nieruchomość, toteż jej właściciel nie może brać udziału jako strona w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 516/17, LEX nr 2426875). Innymi słowy, w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. pozostawiono to zagadnienie otwarte, toteż spostrzeżenie poczynione po dokonaniu pomiarów, że odległości te okazały się dla sprawy drugorzędne, nie pozostaje z tym wyrokiem w sprzeczności.

Całkowicie chybiony jest zarazem zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. podważający rzetelność wspomnianych pomiarów. Trudno przecież zgodzić się z poglądem, że pracownicy wyspecjalizowanego organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego nie mają dostatecznych kompetencji do wykonania pomiarów w terenie i by konieczny był do tego bardziej profesjonalny sprzęt niż taśma miernicza. Niewątpliwie czynność ta nie wymagała powołania biegłego dysponującego wiadomościami czy raczej w omawianym przypadku - umiejętnościami specjalnymi, pełnomocnik skarżącego nie wskazał też, jakie urządzenia pomiarowe powinny być użyte i dlaczego. W zaskarżonej decyzji podano także powód, dla których w niektórych przypadkach posłużono się mapą dla celów projektowych, tj. niemożność zmierzenia odległości w linii prostej ze względu na rosnące drzewa. Niepodobna jednocześnie utrzymywać, że odległości wynikłe z takiej mapy, uzupełniające pomiary dokonane taśmą po łuku, odbiegały rażąco od rzeczywistych odległości w terenie.

Uszło natomiast uwadze pełnomocnika skarżącego, że w ponownie prowadzonym postępowaniu nie ograniczono się do wykonania jedynego wskazania, jakie zostało wyrażone wprost w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. Podczas dwukrotnych oględzin w dniach 14 i 16 września 2016 r. poza pomiarami odnotowano np. brak uciążliwości zapachowych, badano także stan ścieków odprowadzonych do wód i stan tych wód. Kluczowe znaczenie miała wszelako dokładna analiza operatu wodnoprawnego załączonego do wniosku o wydanie zwalczanego przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego. W jej wyniku organ odwoławczy skonstatował wszak, że zasięg oddziaływania planowanego korzystania z wód, którego to pozwolenie dotyczy, czyli odprowadzenie oczyszczonych ścieków do wód, ogranicza się do rzeki [...], będącej w świetle operatu odbiornikiem ścieków. W efekcie zasięg ten nie obejmuje nieruchomości skarżącego.

Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł i podzielił tę ocenę. Według operatu wodnoprawnego planowane przedsięwzięcie wymagało zmiany warunków określonych dotychczasowym pozwoleniem, które skądinąd nie zostało doręczone ani skarżącemu, ani właścicielom innych sąsiednich działek w związku z planowanym zwiększeniem ilości odprowadzanych ścieków. Do odprowadzania ścieków miały być wykorzystane te same urządzenia co wcześniej, mianowicie istniejący kanał kryty oraz wylot na działce należącej do Skarbu Państwa i znajdującej się po stronie rzeki przeciwnej do tej, na której zlokalizowana jest działka skarżącego. W operacie zastrzeżono, że warunki eksploatacji oczyszczalni się nie zmienią, ponieważ wzrośnie tylko ilość odprowadzanych ścieków, choć przy zastosowaniu nowoczesnej, równie skutecznej jak dotychczas technologii oczyszczania. Wykluczono bezpośredni wpływ gospodarki wodnej oczyszczalni na wody powierzchniowe oraz niebezpieczeństwo przenikania wód do gruntu z uwagi na szczelność wszystkich projektowanych urządzeń i instalacji, akcentując, że zasięg zamierzonego korzystania z wód wystąpi do miejsca całkowitego wymieszania się ścieków z wodami rzeki, tj. w odległości około 44 m od wylotu ścieków do odbiornika.

Pełnomocnik skarżącego nie podważył w rozpatrywanym zakresie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, w szczególności nie wykazał, by zamierzone korzystanie z wód w jakikolwiek sposób oddziaływało na nieruchomość skarżącego. Poprzestał na postawieniu hipotez co do niebezpieczeństw, jakie mogą powstać w razie zdarzeń nadzwyczajnych, powodujących uszkodzenie oczyszczalni, nie zważając, że są one mało prawdopodobne w świetle operatu wodnoprawnego, do które w tej materii się odwołał. Otóż w operacie przyznano, że niekontrolowany wyciek ścieków z uszkodzonego reaktora może być przyczyną zagrożenia sanitarnego w otoczeniu oczyszczalni, lecz podniesiono, że reaktor musi przejść próby szczelności zbiornika przed uruchomieniem oczyszczalni oraz że nie występuje ryzyko poważnej awarii z innych przyczyn ze względu na ilość i skład substancji składowanych i użytkowanych na terenie oczyszczalni. Ewentualność takiego niekontrolowanego wycieku, jaka może wejść w rachubę wyłącznie wtedy, gdy, np. wskutek siły wyższej, zawiodą wszystkie zabezpieczenia techniczne, jakie mają temu zapobiec, w tym te przewidziane w pozwoleniu wodnoprawnym, nie jest na tyle realna, by konieczna była ochrona interesów władających nieruchomościami sąsiednimi poprzez udział w postępowaniu administracyjnym, w którym pozwolenie ma być wydane.

Nietrafne są inne argumenty pełnomocnika, nawiązujące do treści operatu wodnoprawnego. Dokument ten nie daje bowiem żadnych podstaw do tego, by uznać, że nieruchomość skarżącego znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Zasięg ten jednoznacznie zawężono w nim do rzeki [...], będącej odbiornikiem ścieków. Tylko w tym przypadku mowa jest o oddziaływaniu. Wprawdzie rzeczywiście zastrzeżono, że jest to oddziaływanie bezpośrednie, ale nie rozwinięto tego dookreślenia, zwłaszcza nie posłużono się w operacie pojęciem oddziaływania pośredniego, którego zasięg miałby być szerszy, wykraczać poza koryto rzeki [...] i obejmować nieruchomości graniczące z tym ciekiem wodnym. Przeciwnie, nieruchomości te nazwano w operacie jedynie otoczeniem, podkreślając, że korzystanie z wody nie wywrze na nie wpływu, ponieważ oczyszczone ścieki wprowadzone do odbiornika ulegną całkowitemu zmieszaniu z wodami rzeki i nie przenikną ani do wód gruntowych, ani na nieruchomości sąsiednie. Odmienne wnioski, sformułowane na podstawie operatu przez pełnomocnika skarżącego, stanowią nadinterpretację tego dokumentu, nieznajdującą żadnego potwierdzenia w jego treści.

Podzielić wypada pogląd Sądu pierwszej instancji, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje zamieszczenie w operacie wodnoprawnym danych dotyczących wspomnianych nieruchomości znajdujących się w otoczeniu, w tym nieruchomości skarżącego. Operat nie wyznacza kręgu stron postępowania, ponieważ należy to do organu prowadzącego postępowanie, który – tak jak to było w trakcie ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy – powinien w tej materii poczynić niezbędne ustalenia, m.in. zweryfikować prawidłowość operatu będącego załącznikiem do wniosku.

W tym kontekście przywołania wymaga stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2201/16 (LEX nr 2526676), uwzględniające zresztą wcześniejsze, utrwalone już orzecznictwo, które jest tam cytowane. W wyroku tym zauważono najpierw, że organy uprawnione są do dokonania samodzielnej oceny operatu, tj. bez powoływania biegłego, gdyż są wyspecjalizowanymi organami administracji publicznej, właściwymi w sprawach gospodarowania wodami, i z tego względu także dysponującymi w istotnym zakresie wiedzą fachową z tej dziedziny. Zaznaczono, że nie są one związane treścią operatu także co do wskazania zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Jak podkreślono wszak, "choć operat wodnoprawny załączany do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest niewątpliwie dokumentem sformalizowanym (...), bazującym na wiedzy fachowej, to w sensie formalnym ma on status dokumentu prywatnego".

Sąd pierwszej instancji w ślad za organem odwoławczym mógł zatem uznać, że w operacie w sposób prawidłowy i odpowiadający specjalistycznej wiedzy wykazano, iż zamierzone korzystanie z wody nie wpłynie na nieruchomości sąsiednie, ograniczając się do rzeki będącej odbiornikiem ścieków, i wyciągnąć następnie właściwy w takim stanie rzeczy wniosek co do zasięgu tego zamierzonego korzystania i co za tym idzie także kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Jak już wspomniano, w skardze kasacyjnej nie dowiedziono, że wnioski te są błędne, nie podważając przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Poza hipotezami na temat skutków ewentualnej awarii oczyszczalni nie dowiedziono przecież, że ścieki odprowadzone do rzeki [...] przenikną na graniczącą z tą rzeką nieruchomość skarżącego, a zwłaszcza że spowodują zmianę stanu gleby czy wód gruntowych, stworzą zagrożenie dla życia lub zdrowia przebywających tam osób lub pogorszą warunki korzystania z nieruchomości. Nie wynika to zaś w jakimkolwiek stopniu ze zgromadzonego materiału dowodowego, co więcej operat wodnoprawny wręcz wyklucza taką możliwość.

W efekcie niewątpliwie chybiony jest też zarzut naruszenia m.in. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie jakiś innych, bliżej niesprecyzowanych w skardze kasacyjnej uchybień, które nie były objęte zarzutami skargi.

Oznacza to bezzasadność zarzutu odniesionego do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu (w ramach zarzutu procesowego) z przepisami prawa materialnego, które w przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym, niepodważonym przez skargę kasacyjną, nie mogły być naruszone. Skoro bowiem ustalono, że zamierzone korzystanie z wód nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, to skarżącemu nie przysługiwał status strony pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy. W myśl tego przepisu stroną taką jest przecież właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub – co w niniejszej sprawie, w której chodzi wyłącznie o zwiększenie ilości ścieków odprowadzanych do wód za pośrednictwem istniejących już urządzeń wodnych, można pozostawić na uboczu – planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Wykładnia art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy stanowi więc w sprawie kwestię drugorzędną, ponieważ przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Jeżeli bowiem pełnomocnik skarżącego nie wykazał ani nawet nie uprawdopodobnił, że zamierzone korzystanie z wód wywrze jakieś skutki dla nieruchomości skarżącego, to sposób rozumienia występującej w rozpatrywanym przepisie formuły "powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód" nie może przełożyć się na wynik sprawy.

Niemniej kasacyjne zarzuty materialnoprawne nie są w analizowanym zakresie trafne. Otóż nie zwalczają one w istocie wykładni przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji w tym sensie, że nie polemizują z dokonaną przez Sąd interpretacją art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy, lecz nawiązują do tych fragmentów jego wywodu, jakie jedynie przywołują spostrzeżenia zawarte w operacie, które są bądź nieprecyzyjne, bądź odbiegają od terminologii ustawowej. Sąd nie zawęża przecież zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód do zasięgu samego korzystania z wód, nie wyróżnia też bezpośredniego zamierzonego korzystania od jakiegoś bliżej nieokreślonego korzystania o szerszym, pośrednim zasięgu, ale jedynie przytacza konkluzje zawarte w operacie. Ważne jest natomiast to, że na ich podstawie wyciąga samodzielne i prawidłowe wnioski o braku oddziaływań na nieruchomość skarżącego, czyli o nieziszczeniu się przesłanek zastosowania art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy. Pełnomocnik z kolei poprzestał na wyeksponowaniu tych nieścisłości językowych, których dopuścił się autor operatu wodnoprawnego, nie Sąd, nie wskazując, dlaczego, jego zdaniem, ich następstwem miałaby być niezgodność zaskarżonego wyroku z prawem. Nie wyjaśnił, dlaczego zakres pojęcia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy miałby być szerszy od zakresu pojęcia zasięgu zamierzonego korzystania, o którym mowa w operacie. Nie dowiódł też, że wzmianka o bezpośredniości korzystania mogła mieć znaczenie dla skarżącego, w szczególności po pierwsze że jest ona równoznaczna z pominięciem jakiej większej strefy korzystania pośredniego oraz – po drugie – że ta pominięta strefa obejmuje nieruchomość skarżącego, podczas gdy tylko koniunkcja obu tych warunków uzasadniałaby przyznanie skarżącemu statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Zarzut materialnoprawny pozostaje z kolei w ewidentnej sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy w części, w której podnosi, że nieruchomość skarżącego została zakwalifikowana w operacie wodnoprawnym jako powierzchnia ziemi w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Jak wspomniano, według operatu nieruchomość skarżącego znajduje się nie w tym zasięgu, lecz jedynie w otoczeniu przedsięwzięcia.

Nie wiadomo, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miał dopuścić się błędnej wykładni art. 131 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż ich treść ogranicza się do zastrzeżenia, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, do którego dołącza się operat wodnoprawny. Przywołanie w ramach zarzutu materialnoprawnego art. 131 ust. 3 pkt 1 ustawy musiało zaś nastąpić przez pomyłkę, ponieważ ustawa w ogóle nie zawierała takiego przepisu.

Mając na względzie wszystkie powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują natomiast zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną; odpowiedź taka złożona w niniejszej sprawie nie zawierała zresztą wniosku w tym zakresie.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 16 października 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznanie sprawy uznano za konieczne, a w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.