Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 417/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w G. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie nr [...] z dnia 12 marca 2021 r. Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Garbowie negatywnie opiniujące wniosek skarżącego R. S. o wydanie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5%.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem bez daty, który wpłynął do organu w dniu 29 października 2020 r., R. S. zwrócił się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa w punkcie sprzedaży: [...] w G. .

Postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r. Gminna Komisja Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Grabowie zaopiniowała negatywnie powyższy wniosek z uwagi na to, że odległość opiniowanego punktu od obiektu chronionego – [...] – domu zakonnego [...] i prowadzonego w nim przedszkola, jest mniejsza niż określona w uchwale nr XXXIII/227/18 Rady Gminy Garbów z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Garbów oraz odstępstw od zakazów (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r. poz. 4125 – dalej jako "uchwała").

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 – dalej jako "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"), rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3.

W § 2 pkt 1 powołanej uchwały ustalono, że na terenie Gminy Garbów miejsca sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od:

a) przedszkoli i szkół podstawowych oraz innych placówek opiekuńczych i oświatowo-wychowawczych,

b) kościołów, kaplic i domów zakonnych.

W § 2 pkt 2 uchwały wskazano natomiast, że pomiaru odległości, o której mowa w pkt 1 dokonuje się:

a) w przypadku gdy obiekty wymienione w pkt 1 a i b nie są ogrodzone, w linii prostej od drzwi wejściowych do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do drzwi wejściowych obiektów określonych w pkt 1 a i b;

b) w przypadku, gdy obiekty wymienione w pkt 1 a i b są ogrodzone, w linii prostej od drzwi wejściowych do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do usytuowanej najbliżej od tych miejsc bramy lub bramki wejściowej na teren posesji obiektów wymienionych w pkt 1 a i b.

Organ stwierdził, że niewątpliwie położony przy ul. [...] w G. [...] jest obiektem chronionym w rozumieniu § 2 uchwały. Z protokołu pomiaru odległości przeprowadzonego w dniu 12 marca 2021 r. wynika, że został on dokonany kołem pomiarowym z homologacją, a całkowita odległość od wejścia do Stacji Paliw (progu drzwi wejściowych stacji do bramy wejściowej domu zakonnego) wynosi 92 m.

Zdaniem Kolegium brzmienie uchwały jest precyzyjne. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że pomiar mógłby być dokonywany z wykorzystaniem tzw. ciągu komunikacyjnego. Uchwała wprost stanowi, że w przypadku gdy obiekty wymienione w pkt 1 a i b (np. przedszkola czy dom zakonny) są ogrodzone, pomiaru odległości dokonuje się w linii prostej od drzwi wejściowych do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do usytuowanej najbliżej od tych miejsc bramy lub bramki wejściowej na teren posesji obiektów wymienionych w pkt 1 a i b. Tak więc Gminna Komisja Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Garbowie odpowiednio zastosowała przepis uchwały i dokonała pomiaru stosownie do wynikających z niej zasad.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący R. S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 3b w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez:

. niewłaściwą wykładnię ww. przepisów, co skutkowało przyjęciem "wykładni literalnej" § 2 uchwały Rady Gminy Garbów nr XXXIII/227/18, w oderwaniu od wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przedmiotowa odległość powinna być mierzona z wykorzystaniem tzw. ciągu komunikacyjnego, przez który rozumieć należy najkrótszy z możliwych dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa (teza z wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 275/17);

. niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, co polegało na nieprawidłowym zastosowaniu art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości do stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez:

. nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy,

. brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w niniejszej sprawie jest diametralnie odmiennie od stanowiska tego organu wyrażonego w postanowieniach z dnia 22 września 2020 r. (nr [...]), z dnia 2 stycznia 2020 r. (nr [...]) i z dnia 27 sierpnia 2019 r. (nr [...]). W orzeczeniach tych organ nie miał wątpliwości, że "literalna wykładnia" Gminnej Komisji jest błędna, zaś odległość wskazana w uchwale (100 m) powinna być mierzona w tzw. ciągu komunikacyjnym, przez który należy rozumieć najkrótszy z możliwych dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego. Od daty wydania wskazanych orzeczeń do daty wydania obecnie zaskarżonego postanowienia, nie zmienił się ani stan prawny, ani faktyczny. W orzeczeniu w sprawie skarżącego z dnia 22 września 2020 r. Kolegium stwierdziło, że wymóg odległości od wejścia na posesję domu zakonnego do wejścia do sklepu z alkoholem jest spełniony, gdyż odległość ta wynosi 104,35 m i jest mierzona z wykorzystaniem tzw. ciągu komunikacyjnego, przez który należy rozumieć najkrótszy z możliwych dystans, jaki należy pokonać zgodnie z prawem od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego. W orzeczeniu tym, na poparcie swojego stanowisko organ powołał wprost brzmienie art. 18 ust. 3b ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który posługuje się sformułowaniem, że odległość ma być mierzona "najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych". Jest to logiczne i zgodne z wykładnią systemową oraz funkcjonalną przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest usprawiedliwiona, dlatego podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że złożona w przedmiotowej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ administracji w odpowiedzi na skargę (k. 7-9), a skarżący nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie utrzymujące w mocy postanowienie Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Garbowie negatywnie opiniujące wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% na prowadzonej przez niego stacji paliw.

Materialnoprawną podstawę zarówno zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:

1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3;

2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;

3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Według art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy, zaś stosowanie do art. 12 ust. 3 ustawy, ustala również w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy). Według zaś art. 18 ust. 3 ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:

1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo;

2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);

3) powyżej 18% zawartości alkoholu.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że współdziałanie organu zezwalającego z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych jest obligatoryjne. Właściwa komisja rozwiązywania problemów alkoholowych powinna bowiem ustalić między innymi, czy punkt sprzedaży spełnia wymogi odnośnie do zasad jego usytuowania. Współdziałanie to realizuje się w jednym postępowaniu głównym, wszczętym wnioskiem o wydanie zezwolenia, a kończącym się decyzją wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) w przedmiocie zezwolenia. Powiązanie procesowe obu takich orzeczeń (postanowienia opiniującego i decyzji w przedmiocie zezwolenia) oznacza, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest jednym z materiałów postępowania wyjaśniającego, który musi być rozważony przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Tylko zaś opinia pozytywna może stanowić podstawę do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Co do zasady, organ opiniujący wydaje pozytywną opinię wtedy, gdy miejsce sprzedaży napojów alkoholowych odpowiada zasadom usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalonym przez radę gminy na danym terenie. Szczególnymi przesłankami wiążącymi gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych są unormowania obowiązujące na terenie gminy związane z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, struktury ich spożywania (art. 1 ust. 1 ustawy) oraz ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy) – por. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 265/18 oraz powołane tam orzecznictwo.

W rozpoznawanej sprawie takim przepisem prawa miejscowego wydanym w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 12 ust. 1-3 ustawy – jest uchwała nr XXXIII/227/18 Rady Gminy Garbów z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Garbów oraz odstępstw od zakazów (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r. poz. 4125). Jak wynika z § 2 pkt 1 uchwały, miejsca sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od następujących obiektów:

a) przedszkoli i szkół podstawowych oraz innych placówek opiekuńczych i oświatowo-wychowawczych,

b) kościołów, kaplic i domów zakonnych.

Zgodnie zaś z § 2 pkt 2 uchwały, pomiaru odległości, o której mowa w ust. 1 dokonuje się:

a) w przypadku gdy obiekty wymienione w pkt 1 a i b nie są ogrodzone, w linii prostej od drzwi wejściowych do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do drzwi wejściowych obiektów określonych w pkt 1 a i b;

b) w przypadku, gdy obiekty wymienione w pkt 1 a i b są ogrodzone, w linii prostej od drzwi wejściowych do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do usytuowanej najbliżej od tych miejsc bramy lub bramki wejściowej na teren posesji obiektów wymienionych w pkt 1 a i b.

Zaznaczenia wymaga również w tym miejscu, że opiniowanie wniosków przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych pod kątem zgodności z zasadami usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalonymi przez radę gminy na danym terenie odbywa się na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, przybiera formę postanowienia wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), to zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Co istotne, wydając tego rodzaju opinię gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych działa w trybie uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając zaś na podstawie uznania organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Podstawę dla ustaleń organu może bowiem stanowić tylko postępowanie przeprowadzone w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Organ opiniujący obowiązany jest zatem zachować zasady wynikające w szczególności z art. 7 k.p.a., nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 k.p.a., wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązującego organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a., przyjmującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą prawidłowo ocenić, czy dana okoliczność została należycie wyjaśniona i udowodniona.

Ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz prowadząca do tych ustaleń ocena zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) – winny natomiast znaleźć swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jego integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie motywów podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Nakłada to na organ obowiązek należytego uzasadniania wydanego rozstrzygnięcia, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności i z tego względu winno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym, a nie innym rozstrzygnięciem.

Następstwem charakteru wydanej opinii negatywnej, która była przedmiotem zaskarżenia jest dopuszczalność kwestionowania prawidłowości ustaleń stanu faktycznego lub naruszenia zasady równości wobec prawa. Cechą szczególną opinii, wynikającą z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest to, że organ zezwalający wydaje zezwolenia po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, zaś negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie sprostały wskazanym wyżej standardom procesowym, czym przekroczyły granice uznania administracyjnego. Kluczowym dla oceny zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy konieczne jest bowiem w pierwszej kolejności należyte ustalenie przez organ opiniujący wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Okolicznością taką będzie w tego rodzaju sprawie ustalenie prawidłowej i nie budzącej wątpliwości odległości między punktem chronionym a punktem sprzedaży alkoholu. Tymczasem ustalenia organu w tym zakresie budzą istotne wątpliwości co do ich prawidłowości, a przez to nie są wystarczające do przesądzenia tej spornej w niniejszej sprawie kwestii.

W rozpoznawanej sprawie pomiar odległości między [...] przy ul. [...] w Garbowie a [...] – domem zakonnym [...] i prowadzonego w nim przedszkola (obiektem chronionym w myśl § 2 pkt 1 uchwały Rady Gminy), przeprowadzono w dniu 12 marca 2021 r. Jak wynika z lakonicznego protokołu oględzin (k. 13 akt adm.), pomiaru odległości dokonano za pomocą koła pomiarowego z homologacją, które zostało wyzerowane przed przystąpieniem do pomiaru. Mierzenie zostało przeprowadzone od wejścia do stacji paliw (od progu drzwi wejściowych) w linii prostej do bramy wjazdowej domu zakonnego. W protokole wskazano jednocześnie, że w odległości 29,9 m od drzwi w kierunku wejścia znajduje się dystrybutor, który ominięto po lewej stronie. Całkowita odległość wynikająca z przeprowadzonego pomiaru wyniosła 92 m. Jednocześnie odnotowano, że zdaniem skarżącego odległość powinna być mierzona ciągiem komunikacyjnym, to jest wzdłuż chodnika, do bramy państwa Wójcików i w linii prostej do drzwi wejściowych stacji.

Wymaga w tym miejscu zaakcentowania, że z powyższego protokołu nie wynika jednak dokładny sposób pomiaru ustalonej odległości. Wprawdzie wskazano, że mierzenie zostało przeprowadzone od wejścia do stacji paliw (od progu drzwi wejściowych) w linii prostej do bramy wjazdowej domu zakonnego, to jednak nie sposób ustalić, czy przeprowadzenie pomiaru odbywało się z zachowaniem ciągu komunikacyjnego, wzdłuż chodnika oraz w którym miejscu przekroczona została jezdnia. Jedyną informacją dodatkową dotyczącą przebiegu linii pomiaru był zapis dotyczący usytuowania dystrybutora względem drzwi do stacji paliw i sposób jego ominięcia, co wskazywałoby na złamanie linii prostej pomiaru, która była dla organu wymogiem bezwzględnym wynikającym z prawa miejscowego. Tymczasem zapisy protokołu nie dają jednak pełnego obrazu rzeczywistej linii pomiaru, gdyż oględziny nie zostały powiązane ani z mapą przebiegu rzeczywistego pomiaru w terenie, na której linia ta zostałaby naniesiona, ani też z ewentualnym wykonaniem w tym celu dokumentacji fotograficznej. Jest to o tyle istotne, że stwierdzona odległość między stacją paliw a obiektem chronionym wyniosła 92 m, a więc zaledwie 8 m mniej niż wymagana prawem miejscowym (uchwałą Rady Gminy) odległość 100 m. Jak wynika natomiast ze skargi, w latach poprzednich (na podstawie postanowień z dnia 22 września 2020 r. (nr [...]), z dnia 2 stycznia 2020 r. (nr [...]) i z dnia 27 sierpnia 2019 r. (nr [...]) organy ustalały wówczas, że odległość między tymi samymi obiektami była z prawem miejscowym zgodna i wynosiła 104,35 m. W aktach sprawy brak jest wskazanych orzeczeń, co w kontekście przytoczonych wyżej niedociągnięć zawartych w protokole oględzin obejmującym pomiar wykonany w tej sprawie budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustaleń w zakresie sposobu ustalenia odległości między przedmiotowymi obiektami.

Podkreślenia wymaga jednocześnie, że protokół z oględzin stanowi dokument urzędowy, który, o ile jest prawidłowo sporządzony, korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Prawidłowo sporządzony protokół powinien odpowiadać zasadom wynikającym z przepisów art. 67 i 68 k.p.a., co oznacza, że powinno z niego jasno wynikać, kto, gdzie i kiedy jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny oraz co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Będąc w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach dotyczących opiniowania wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, w zakresie jego treści nie może zawierać żadnych wątpliwości co do rzeczywistych (faktycznych) okoliczności sprawy. Protokół oględzin, tak jak każdy inny dowód polega ocenie organów administracji, które są zobowiązane do oceny mocy dowodowej tego dokumentu, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślenia wymaga także to, że jakkolwiek przesłankami wiążącymi gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych są unormowania obowiązujące na terenie gminy, przyjęte przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego w stosownej uchwale, a więc prawo miejscowe, to jednak pomiarów odległości między omawianymi obiektami nie można dokonywać w oderwaniu od zasad logiki i doświadczenia życiowego. Każdorazowe ustalenie odległości między potencjalnym punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym wymienionym w stosownej uchwale, wymaga indywidualnego podejścia w kontekście okoliczności konkretnego stanu faktycznego. Wskazany w omawianej uchwale Rady Gminy Garbów (nr XXXIII/227/18) sposób pomiaru odległości ("w linii prostej") niejednokrotnie nie jest możliwy do wykonania w sposób bezwzględny, z powodu istnienia na tej linii różnego rodzaju trwałych przeszkód – budynków, drzew, ogrodzeń, itp. Z tego względu zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 275/17, że odległości między punktem sprzedaży a obiektami chronionymi, powinny być mierzone z wykorzystaniem tzw. ciągów komunikacyjnych, przez które należy rozumieć najkrótszy możliwy dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w sytuacji gdy omawiane obiekty znajdują się po przeciwnych stronach ulicy, zaś najbliższe przejście dla pieszych znajduje się w odległości powyżej 100 m od obiektów, szczególną uwagę należy zwrócić na treść art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, z późn. zm.), według którego przechodzenie przez jezdnię poza przejściem dla pieszych jest dozwolone, gdy odległość od przejścia przekracza 100 m. Jeżeli jednak skrzyżowanie znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od wyznaczonego przejścia, przechodzenie jest dozwolone również na tym skrzyżowaniu. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu, przechodzenie przez jezdnię poza przejściem dla pieszych, o którym mowa w ust. 2, jest dozwolone tylko pod warunkiem, że nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lub utrudnienia ruchu pojazdów. Pieszy jest obowiązany ustąpić pierwszeństwa pojazdom i do przeciwległej krawędzi jezdni iść drogą najkrótszą, prostopadle do osi jezdni. Mierzenie odległości pomiędzy obiektami, nawet jeśli w myśl prawa miejscowego ma odbywać się w linii prostej, nie może zatem ignorować otoczenia i ciągów komunikacyjnych wykorzystywanych przez potencjalną osobę, poruszającą się najkrótszym możliwym dystansem pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym bez przeszkód i narażania się na naruszanie prawa.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, to jest w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości nie ustalił – w sposób prawidłowy i dający się zweryfikować – rzeczywistej odległości miedzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym, nie wskazał bowiem sposobu (linii) pomiaru odległości w tym konkretnym terenie między stacją paliw a obiektem chronionym, co jest istotne z uwagi na niewielką różnicę między odległością wymaganą prawem miejscowym a stwierdzoną w wyniku oględzin, która jest znikoma, wynosi bowiem zaledwie 8 m. W kontekście zaś twierdzeń strony o wcześniejszym spełnieniu wymogów uchwały w przypadku tego samego punktu sprzedaży alkoholu w zakresie wymaganej odległości od obiektów chronionych, organ obowiązany będzie odnieść się do tego zagadnienia, a w szczególności wykazać, czy zaistniały jakiekolwiek zmiany, które w tej sprawie skutkują innym wynikiem pomiaru odległości niż w przypadkach wcześniejszych, kiedy strona uzyskiwała na podstawie swoich wniosków pozytywne opinie właściwej komisji. Protokół oględzin jest niejasny w tym zakresie, nie zawiera również jakiegokolwiek załącznika, chociażby w postaci mapy z zaznaczoną trasą (linią) pomiaru odległości, która pozwalałaby w sposób bezsporny ustalić jej przebieg oraz prawidłowość samego pomiaru. Wskazane uchybienia postępowania wyjaśniającego stanowią naruszenie omówionych wyżej zasad wyrażonych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organ dokonał także nieprawidłowej wykładni przepisów uchwały Rady Gminy, jako rzekomo mających w omówionym zakresie sposobu pomiaru odległości charakter bezwzględny, gdyż tak nie jest, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe uwagi na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. obowiązany był uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i rozstrzygnięcie organu I instancji, omówione bowiem naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy odnoszą się także do rozstrzygnięcia wydanego w I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy kierując się powyższymi uwagami przeprowadzą postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, a następnie rozstrzygną sprawę, mając na względzie również przedstawioną powyżej wykładnię właściwych przepisów prawa materialnego, jakie znajdują w omówionych okolicznościach zastosowanie.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.