Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1268/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 170, art. 145 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy D. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...]nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną we wsi D., gmina D. o pow. 0,2404 ha, działka nr ewid. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wspomniana wyżej decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...]nr [...]Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 24.600 zł za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy D. nieruchomość położoną we wsi D., gm. D., nr ewid. [...]o pow. 0,2400 ha, oraz o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz M. C.

Powyższa decyzja po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Wójta G. i M. C. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...]z dnia [...]nr[...].

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodz, rozpatrując skargi M. C. i Wójta Gminy D. na decyzję Wojewody[...], wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 526/05 uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji, argumentując, że decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o nieobowiązujący akt prawny, a mianowicie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924). Nadto błędnie – zdaniem Sądu - określono powierzchnię nieruchomości.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Starosta[...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...]nr[...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 261 z 2004 r, poz. 2603 ze zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]o pow. 2404m2 w kwocie 27.478,00 zł i przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz M. C. oraz zobowiązał Gminę D. do wypłacenia ustalonego odszkodowania.

Od tej decyzji odwołał się M. C. zarzucając, że opiera się ona na operacie szacunkowym, który został sporządzony niezgodnie z rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż winien być wykonany "metodą podejścia porównawczego oraz z zastosowaniem mnożnika 50%, gdyż w trakcie wydzielania gruntu na drogę z przyległych działek, grunt traci na wartości".

Wojewoda[...] decyzją z dnia [...]nr [...]uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednakże nie z uwagi na zarzuty podniesione w odwołaniu, lecz ze względu na konieczność ustalenia kwoty należnej do wypłacenia przez Gminę D. na rzecz wnioskodawcy, bowiem część odszkodowania została już wypłacona.

Starosta[...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...]nr [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 29.569,00 zł za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy D. nieruchomość położoną we wsi D. (pkt 1), przyznał wspomniane wyżej odszkodowanie na rzecz M. C. (pkt 2), zobowiązał M. C. do zwrotu na rzecz Gminy D. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 12.193,00 zł (pkt 3) oraz zobowiązał Gminę D. do wypłaty różnicy wynoszącej 17.376,00 zł (pkt 4).

Rozpatrując odwołanie M. C., w którym wyraził on między innymi sprzeciw wobec zwrotu na rzecz Gminy D. określonej w decyzji kwoty, Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] nr [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W związku z uwzględnieniem skargi M.C. na decyzję Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 370/08 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymywała ona w mocy poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia 26 października 2007 r. w punktach: 2, 3, 4, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...]nr [...] Starosta[...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1964r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a.- ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w kwocie 55.653,00 zł (pkt 1), przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz P. M., spadkobiercy M. C. (pkt 2), zaliczył na poczet ustalonego odszkodowania kwotę 11.834,00 zł, która została już wypłacona przez Gminę D. na rzecz M. C. na podstawie uchylonej decyzji Starosty [...]z dnia [...] (pkt 3) oraz zobowiązał Gminę D. do wypłaty pozostałej części odszkodowania w kwocie 43.818,40 zł (pkt 4).

W odwołaniu od wspomnianej decyzji Wójt Gminy D. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według strony ustalona wysokość odszkodowania jest znacznie zawyżona, bowiem upływ czasu i aktualne zagospodarowanie terenu nie dają podstaw do przyjęcia, że wartość odszkodowania odzwierciedla wartość przedmiotowej nieruchomości z chwili, kiedy decyzja o przejęciu na własność z mocy prawa nieruchomości stała się ostateczna. Ponadto w odwołaniu podniesiono zarzut przedawnienia roszczeń do dochodzenia odszkodowania, argumentując, że wnioskodawca z żądaniem ustalenia odszkodowania wystąpił po upływie 10 lat od uprawomocnienia się decyzji podziałowej.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 19 września 2011 r. nr [...]Wojewoda [...] w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...]nr [...]zatwierdzono, na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74 ze zm.) podział nieruchomości stanowiącej własność M. C., położonej we wsi D., oznaczonej jako działka nr[...]. Jak podano w osnowie decyzji, zgodnie z art. 12 ust. 5 cytowanej ustawy, z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna działka nr [...]o pow. ogólnej 0,2404ha przechodzi jako droga na rzecz Gminy w D. za odszkodowaniem wypłaconym przez Wójta tej gminy w odrębnym postępowaniu. Niniejsza decyzja uzyskała przymiot ostateczności z dniem [...].

Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, spadek po zmarłym M. C. nabył P. M. na podstawie testamentu z dnia 14 kwietnia 2009 r. otwartego i ogłoszonego w Sądzie Rejonowym G.-P. w G. w dniu 15 czerwca 2010 r. sygn. akt XIII Ns 1258/10, czego potwierdzenie stanowi postanowienie Sądu Okręgowego w Gdańsku III Wydziału Cywilnego Odwoławczego z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt III Ca 925/10.

Według organu II instancji w niniejszej sprawie poza sporem jest fakt, że działka nr [...]z dniem 26 marca 1991 r. stała się własnością Gminy D., a byłemu właścicielowi należy się z tego tytułu odszkodowanie, niezależnie od tego, czy droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Strony nie kwestionują także, że przed wszczęciem postępowania należne odszkodowanie nie zostało wypłacone. Stosownie do obowiązującego w dacie orzekania o podziale nieruchomości przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na dzień złożenia wniosku w sprawie rzeczona ustawa już nie obowiązywała, utraciła bowiem swą moc z dniem 1 stycznia 1998 r.

Zgodnie z dyspozycją art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa, lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za ww. działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Właściwym do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2).

W przedmiotowej sprawie – jak zauważył Wojewoda - podstawę do ustalenia przez organ I instancji odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną stanowiła wartość rynkowa ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 7 kwietnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. H.-T. Wartość rzeczonej działki określono w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), a w szczególności na podstawie § 36 ust. 1, który stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 1), bądź wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2). Jednakże, do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1, z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (§ 36 ust. 3).

Istotną rzeczą dla niniejszej sprawy jest jednak fakt, że z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 165, poz. 985), gdzie na mocy § 1 pkt 11 zmieniono brzmienie dotychczasowego przepisu § 36 rozporządzenia, będącego podstawą orzekania przez organ I instancji.

Zgodnie z brzmieniem znowelizowanego § 36 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 6 pkt 2).

Jak wyjaśnił Wojewoda, rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Kierując się wobec tego orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jak też nauką prawa administracyjnego organ uznał, że w sytuacji, gdy w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania nastąpi zmiana przepisów prawa materialnego, wówczas organ odwoławczy zobligowany jest do uwzględnienia zmiany przepisów prawnych i wydania decyzji w oparciu o zmienione regulacje. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości fakt, że organ nie może wydać orzeczenia w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na podstawie nieobowiązujących przepisów. Zdaniem Wojewody, w zaistniałej sytuacji, nie można powołać się na przepis art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzależniający aktualność operatu od braku zmian uwarunkowań prawnych, które w realiach niniejszej sprawie właśnie nastąpiły. Zajęcie przez biegłego stanowiska o aktualności sporządzonego operatu szacunkowego nie byłoby wiążące dla organu orzekającego, zwłaszcza że zmieniły się zasady szacowania nieruchomości określone w § 36 rozporządzenia.

Na marginesie organ dodał, że rzeczoznawca sporządzając wycenę pominął dyspozycję przepisów § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie uwzględnił stanu nieruchomości z dnia pozbawienia prawa własności. Na wezwanie organu odwoławczego rzeczoznawca wprawdzie uzupełnił treść operatu o zapisy dotyczące stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale, jednak stwierdził, że brak uwzględnienia stanu na ten dzień pozostaje bez wpływu na określoną w operacie wartość nieruchomość. Co istotne, szacunek przeprowadzono jedynie w oparciu o stan obecny. Według Wojewody trudno przystać na taką interpretację, skoro niewątpliwie mamy tu do czynienia z nieruchomością będącą w dacie wydania decyzji z 1991 r. działką wprawdzie drogową, ale powstałą z podziału działki rolnej o pow. 1,5200 ha, położonej pośród terenów rolnych, a zabudowa i to jedynie siedliskowa była po przeciwnej stronie ulicy. Obecnie zaś jest to działka drogowa, ul. Jarzębinowa, leżąca pośród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowiąca drogę dojazdową do budynków mieszalnych jednorodzinnych. Czynniki te, występujące obecnie, a nieistotne w świetle ww. przepisów dla szacunku, bezspornie mogą w sposób istotny wpływać na wartość nieruchomości. Koniecznym jest zatem w obliczu zaistniałej sytuacji sporządzenie nowej opinii określającej wartość przedmiotowej nieruchomości. Biorąc jednak pod uwagę obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania Wojewoda uznał, że w toku postępowania odwoławczego nie jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy, co - jego zdaniem - uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie uchylenie decyzji Starost [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wojewoda odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu Wójta Gminy D. o przedawnieniu roszczeń odszkodowawczych, wskazał, że ani przepisy ustawy obowiązującej w dniu wydawania decyzji o podziale, ani obecne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące ustalenia i wypłacenia odszkodowania nie przewidują instytucji przedawnienia tego roszczenia. Co więcej art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obliguje organ do wydania decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązuje przepisy - art. 98 ustawy przewidują jego ustalenie. Obowiązek ustalenia odszkodowania jest wobec tego oczywisty i pozostaje poza sporem.

Nadto Wojewoda wskazał, że organ I instancji oparł swe orzeczenie, ustalając prawa strony do odszkodowania na podstawie kserokopii postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. C. Nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów nie mogą stanowić dowodu na to, co zostało w nich zapisane, powstaje zatem konieczność uzupełnienia materiału dowodowego także w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. M. nie zgodził się z argumentacją Wojewody [...]dotyczącą konieczności uwzględnienia w przez organ I instancji brzmienia znowelizowanego § 36 rozporządzenia Rady Ministrów, podnosząc, iż – w jego ocenie – operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. H.-T. jest prawidłowy i wiarygodny, wobec czego sporne odszkodowanie winno zostać wypłacone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów, wskazanych w jej treści.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu skutkującym stwierdzenie jego nieważności.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, iż była ona już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny, który dwukrotnie prawomocnie wyrokował, rozpoznając skargi stron postępowania. Przy czym wyrokiem z dnia 2 października 2008r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 370 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody[...] z dnia[...], nr [...]jedynie w części, dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz M. C., zobowiązania tegoż do zwrotu wypłaconego już zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy D. oraz Gminy D. do wypłaty M. C. różnicy pomiędzy ustalonym odszkodowaniem a kwotą zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi. W pozostałej części skarga M. C. została oddalona, co dotyczyło rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenie odszkodowania (pkt 1 decyzji Starosty [...]z dnia[...], nr [...]utrzymanej w mocy zaskarżoną wówczas decyzją Wojewody [...]z dnia[...]). Stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzeczenie w zakresie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jest przeto ostateczne i prawomocne. Ponowne rozstrzyganie w tym przedmiocie jako niedopuszczalne, stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a., Uchylenie poprzednio wydanego w sprawie rozstrzygnięcia obejmowało, jak wyżej wskazano, jedynie określenie osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania (pkt 2 opisanej wyżej decyzji Starosty, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia[...].), zarachowania wypłaconego odszkodowania (pkt 3 powyższej decyzji) oraz zobowiązania do wypłaty jego pozostałej części (pkt 4). W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż odszkodowanie ustalone zostało w sposób prawidłowy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zaś jedynie dokonać zaliczenia wypłaconej skarżącemu części na poczet należnego odszkodowania i precyzyjnie określić kwotę do wypłaty, wskazując zarówno uprawnionego jak i zobowiązanego. Organ bowiem wadliwie zobowiązał M. C. do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, podczas gdy obowiązany był jedynie zaliczyć na poczet należnego odszkodowania wypłaconą już kwotę 11.834 zł.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie ocena prawna rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna może przy tym dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania, immanentnie związane z oceną prawną, określają natomiast sposób postępowania organów w przyszłości.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] z niezrozumiałych względów uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...]w całości, po czym wbrew wytycznym oraz częściowo z naruszeniem zasady res iudicata organy obu instancji raz jeszcze zajęły się kwestią ustalenia wysokości należnego M. C. (obecnie zaś jego następcy prawnemu) odszkodowania. W konsekwencji, Starosta [...]decyzją z dnia[...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (m.in. sporządzeniu kolejnego operatu szacunkowego), raz jeszcze ustalił odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, położoną we wsi D., przyznając je spadkobiercy M. C. – P. M. oraz dokonując zarachowania na jego poczet kwoty wypłaconej uprzednio. Wojewoda[...], po rozpoznaniu odwołania Gminy D., uchylił zaś wspomnianą decyzję w całości, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania z powołaniem się na zmianę regulacji prawnej, dotyczącej zasad sporządzania operatów szacunkowych. Tego rodzaju rozstrzygnięcie w sposób oczywisty i rażący narusza zaś cytowane wyżej przepisy: art. 170 p.p.s.a, w zakresie w jakim dotyczy prawomocności materialnej decyzji Wojewody [...]z dnia [...] (w części w której skarga na tę decyzję została oddalona) oraz art. 153 p.p.s.a. wobec rażącego naruszenia zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 2 października 2008r., wydanym w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Starosty[...] z dnia [...]oraz decyzji Wojewody [...]z dnia[...]., uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy winien w sposób prawidłowy zrealizować wytyczne, zawarte w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 2 października 2008r., uwzględniając nadto fakt, iż zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego wypłaty.