Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2379/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Asesorzy WSA Sławomir Antoniuk, Piotr Kraczowski, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy B. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy B. W.S. 1. uchyla zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Gminy B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] [...] września 2006 r., na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z 2002 r. Nr 23, poz. 220; Nr 62, poz. 558; Nr 113, poz. 984; Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806, z 2003 r. Nr 80, poz. 717 i Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055; Nr 116, poz. 1203 i Nr 167, poz. 1759, z 2005 r. Nr 172, poz. 1441 i Nr 175, poz. 1457 oraz z 2006 r. Nr 17, poz. 128) wezwał Radę Gminy B. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy B. W.G.

W uzasadnieniu podał, że wpłynęły informacje z których wynika, że osoba pełniąca funkcję wójta gminy B. naruszyła zakaz wynikający z przepisu art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.).

Naruszenie tego zakazu w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127 ze zm.) powoduje wygaśnięcie mandatu wójta.

Wojewoda podkreślił, że z poczynionych ustaleń wynika, że Wójt Gminy B. W.G. był w latach 2002-2003 członkiem Zarządu Stowarzyszenia [...] Powiatu G. i w tym okresie Stowarzyszenie prowadziło działalność gospodarczą, a działalnością tą zarządzał zarząd.

W takiej sytuacji na podstawie art. 98 ust. 2 cyt ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli Rada Gminy, w terminie 30 dni od doręczenia niniejszego wezwania nie podejmie stosownej uchwały, po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostanie zarządzenie zastępcze.

Następnie [...] października 2006 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 98a ust. 2 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, o powyższym poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz wskazał, że mimo upływu trzydziestodniowego terminu wynikającego z ust. 1 wyżej cytowanego artykułu, Rada Gminy nie podjęła stosownej uchwały, wobec czego zamierza wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy B. Pana W.G.

Na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z 2002 r. Nr 23, poz. 220; Nr 62, poz. 558; Nr 113, poz. 984; Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806, z 2003 r. Nr 80, poz. 717 i Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055; Nr 116, poz. 1203 i Nr 167, poz. 1759, z 2005 r. Nr 172, poz. 1441 i Nr 175, poz. 1457 oraz z 2006 r. Nr 17, poz. 128), zarządzeniem zastępczym z [...] października 2006 r. Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy B. W.G.

W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania wyjaśniającego, stwierdzono, że niektóre osoby zajmujące funkcje publiczne i będące jednocześnie członkami zarządu Stowarzyszenia [...] Powiatu G. nie przestrzegały przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.). Ustalono, że jedną z tych osób jest W.G., Wójt Gminy B.

Z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że do Rejestru Stowarzyszeń i Rejestru Przedsiębiorców pod numerem [...], wpisane jest Stowarzyszenie [...] Powiatu G., oraz, że wiceprezesem zarządu tego Stowarzyszenia jest W.G. Na mocy § 38 Statutu Stowarzyszenia Zarząd Stowarzyszenia, zarządzał Stowarzyszeniem i reprezentował je na zewnątrz.

Dalej wskazał, że w okresie kiedy zarząd zarządzał Stowarzyszeniem i członkiem zarządu był W.G., Stowarzyszenie prowadziło działalność gospodarczą polegającą co najmniej na prowadzeniu szkoleń i prowadzeniu targowiska miejskiego "[...]" w G.

Stan kiedy Stowarzyszenie prowadziło działalność gospodarczą i działalnością tą zarządzał W.G. jako członek zarządu – wiceprezes – jest naruszeniem przez Wójta Gminy B., W.G., zakazu wynikającego z przepisu art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806 oraz z 2004 r. Nr 102, poz. 1055) naruszenie to powoduje wygaśnięcie mandatu wójta.

Powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Radę Gminy B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów.

Zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.):

- poprzez bezzasadne uznanie, iż powyższy przepis, obejmuje zakazem zarządzanie działalnością gospodarczą prowadzoną przez stowarzyszenie,

- błędne ustalenie, że sam fakt członkowstwa w zarządzie stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą oznacza zarządzanie tą działalnością pomimo braku faktycznego podejmowania przez zarząd czynności merytorycznych, organizacyjnych oraz wywołujących określone skutki w zakresie działalności gospodarczej,

- naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) polegające na uniemożliwieniu przez Wojewodę [...] Wójtowi Gminy B. złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że zgodnie z orzecznictwem NSA pełnienie funkcji członka zarządu stowarzyszenia oznacza zarządzanie działalnością gospodarczą prowadzoną przez to stowarzyszenie, czyli jeżeli Wójt Gminy B. był członkiem zarządu Stowarzyszenia, które prowadziło działalność gospodarczą to oznacza, że zarządzał taką działalnością gospodarczą. Podkreślił, że niezasadny jest zarzut, że działalnością gospodarczą Stowarzyszenia zarządzało Biuro [...] a nie Zarząd, ponieważ Wójt Gminy B. był członkiem zarządu Stowarzyszenia w czasie, kiedy nie zostały jeszcze dokonane zmiany w statucie Stowarzyszenia.

Podkreślił również, że nietrafny jest zarzut uniemożliwienia Wójtowi złożenia wyjaśnień, gdyż organ przed wydaniem zarządzenia wzywał Radę do podjęcia stosownej uchwały. Wiedząc o zarzutach organu kierowanych do Rady, a związanych z działalnością Wójta, Wójt mógł złożyć stosowne wyjaśnienia. Wskazał, że takie właśnie stanowisko zawarł w wyroku z 15 marca 2005 r. WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 803/04.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygniecie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania.

Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że W.G. od 2002 r. posiadał mandat Wójta Gminy B. i w okresie 2002-2003 r. był wiceprezesem zarządu Stowarzyszenia [...] Powiatu G.

Według twierdzenia organu – Wojewody [...], w tym okresie stowarzyszenie prowadziło działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu szkoleń i targowiska miejskiego "[...]" w G.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.) wynika zakaz, między innymi dla wójtów gmin, prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności z wyłączeniem działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i w zakresie gospodarstwa rodzinnego.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że cytowany przepis zawiera zamknięty katalog zakazów, np. w pkt 3 zawiera zakaz bycia członkiem zarządu, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych, w pkt 4 zakaz bycia członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą, a pkt 6 zawiera zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami a także zarządzania taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, chyba, że dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego – to a contrario zakaz ten nie dotyczy działalności gospodarczej, która polega na działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.

Podkreślić należy, że w cytowanym przepisie ustawodawca wprowadził generalny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że powołany przez Wojewodę [...] wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 787/05 dotyczy działalności radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego, ale w tym miejscu podkreślić również należy, że zakres podmiotowy art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poświęcony ograniczeniom w zakresie różnorakiej aktywności gospodarczej radnych, gdy taka aktywność miałaby związek z gminą lub jej mieniem, ograniczenia zawarte w tym przepisie nie dotyczą natomiast wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, ich zastępców sekretarzy, skarbników (...). Ich bowiem dotyczą osobne, ostrzejsze zakazy zawarte w przepisach ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Osoby te, co już wyżej podkreślano, nie mogą co do zasady uczestniczyć lub wykonywać funkcji w podmiotach gospodarczych niezależnie od tego, czy pomiędzy tymi podmiotami a gminą lub jej mieniem istnieje jakikolwiek związek.

Wobec powyższego organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 cyt ustawy, oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984; Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806 oraz z 2004 r. Nr 102, poz. 1055) naruszenie powyższego zakazu powoduje wygaśnięcie mandatu wójta.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na zysk. Stosownie jednak do art. 34 Prawa o stowarzyszeniach, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału pomiędzy członków.

Wyjaśnić również należy, że skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 787/05 iż działalność prowadzona w stowarzyszeniu jest działalnością gospodarczą także wtedy, gdy dochody z niej są przeznaczone wyłącznie na cele statutowe.

Natomiast zdecydowanie należy zgodzić się ze skarżącym, że wydając zarządzenie zastępcze Wojewoda [...] naruszył art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) poprzez uniemożliwienie Wójtowi Gminy B. złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

Skład orzekający w sprawie niniejszej uważa, że teza (na którą powołuje się Wojewoda [...]) zawarta w wyroku z dnia 15 marca 2005 r. Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku IISA/Bk 803/04 została sformułowana na tle konkretnego stanu prawnego, w sposób istotny różniącego się od przedmiotowej sprawy.

W sprawie IISA/Bk 803/04 podstawą do sformułowania tezy, że "instytucja zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego wójta/burmistrza przed wydaniem takiego zarządzenia", było wygaśnięcie mandatu burmistrza, wobec skazania go prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto rada gminy podjęła uchwalę w sprawie niewygaśnięcia mandatu. W takiej sytuacji, gdy wygaśnięcie mandatu stwierdzała rada gminy, uprawnienie burmistrza do złożenia wyjaśnień stanowi integralną część postępowania i należy domniemywać, że burmistrz złożył wyjaśnienie skoro rada gminy odmówiła wygaśnięcia mandatu.

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie wydała uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, a więc obowiązki i uprawnienia przewidziane w ustawie z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) przeszły na organ nadzoru, który podjął czynności określone w art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda zatem winien umożliwić prezydentowi złożenie wyjaśnień, zaś w razie wątpliwości podjąć stosowne czynności.

Podkreślić należy, iż w art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca zamieścił odesłanie do art. 98, nakazując odpowiednie stosowanie tego przepisu do zarządzenia zastępczego.

Również wskazać należy odnosząc się do przedmiotowej sprawy, że uzasadnienie zarówno wezwania do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta gminy, jak i uzasadnienie zarządzenia zastępczego są niezwykle lakoniczne i nie pozwalają na dokonanie merytorycznej kontroli zarządzenia zastępczego, a więc wyjaśnienie czy naruszone zostały wyżej cytowane przepisy.

Jedynymi powołanymi faktami, uzasadniającymi podjęcie zaskarżonego zarządzenia, jest prowadzenie przez Stowarzyszenie działalności gospodarczej polegającej co najmniej na prowadzeniu szkoleń i prowadzeniu targowiska miejskiego "[...]" w G., a wówczas, według twierdzenia Wojewody [...], Zarząd zarządzał stowarzyszeniem, a członkiem zarządu był W.G.

Do akt zostało dołączone jedno zaproszenie na szkolenie oraz umowa dotycząca prowadzenia targowiska, ale na żadnym z tych dokumentów nie znajduje się podpis W.G., natomiast znajdują się podpisy osób które nie zostały wpisane do KRS. Wyjaśnienie tych okoliczności ma znaczenie wobec twierdzenia skarżącej, że Zarząd Stowarzyszenia nie zarządzał prowadzoną przez Stowarzyszenie działalnością gospodarczą.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 ww. ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.