Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 217/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 21 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007- 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. K., jest decyzja Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 21 lutego 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu z dnia 28 października 2016 r., nr [...], nakazującą skarżącemu zwrot dofinansowania przyznanego na realizację projektu z wykorzystaniem środków unijnych.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym, ustalonym przez organ odwoławczy przebiegu:

Instytucją Zarządzającą RPO WO 2007-2013 (dalej też: "IZ", "organ odwoławczy") jest Zarząd Województwa Opolskiego, natomiast Instytucją Pośredniczącą II stopnia (wdrażającą) RPO WO 2007-2013 jest Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej: "IP II"), któremu Zarząd Województwa w drodze podpisanego w dniu 18 września 2007 r. Porozumienia przekazał zadania z zakresu Osi Priorytetowej 1 Wzmocnienie atrakcyjności gospodarczej regionu RPO WO 2007-2013, w tym zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 Porozumienia upoważnił do zawierania umów o dofinansowanie projektów, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 9 Porozumienia do wykonywania wszelkich czynności związanych z odzyskiwaniem środków finansowych od beneficjentów, a zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 9a do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazywanych na realizację projektów, o której mowa w ustawie o finansach publicznych.

W dniu 12 października 2009 r. IP II zawarła ze skarżącym, prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A w [...], umowę o dofinansowanie w formie refundacji projektu nr [...] pn. [...]. Całkowita wartość projektu wynosiła 3.103.448,08 zł, z czego wartość dofinansowania 1.269.361,14 zł (49,90% dofinansowania kwoty wydatków kwalifikowanych). Zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie przedmiotem projektu miał być kompleksowy remont obiektów użytkowych o powierzchni 762 m2, prowadzący do powstania w miejscowości [...] nowoczesnego, o wysokim standardzie, prywatnego ośrodka pomocy, oferującego fachową opiekę osobom starszym, połączoną z kompleksowymi usługami rehabilitacyjnymi. Ponadto projekt przewidywał zakupienie sprzętu i wyposażenia obejmującego: wyposażenie 21 pokoi w meble oraz sprzęt audiowizualny (odbiorniki TV), wyposażenie kuchni w odpowiednie ciągi technologiczne, zabudowę markizy nad tarasem hotelu, wyposażenie recepcji oraz biura w odpowiedni sprzęt i meble oraz wyposażenie sali rekreacyjnej w odpowiednie meble i sprzęt audiowizualny. Zakupionych miało zostać 15 środków trwałych. Zaplanowano również osiągnięcie następujących wskaźników rezultatu: całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych miejsc pracy - 20 szt./EPC, liczba nowych produktów/usług (typ projektu 1 i 2) - 1 szt., dodatkowo wprowadzone inwestycje – 1.274.448,76 PLN. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy rozpoczęcie realizacji projektu określono na dzień 30 września 2008 r., natomiast zakończenie rzeczowe i finansowe realizacji projektu na dzień 30 marca 2010 r.

W trakcie realizacji projektu na wniosek beneficjenta trzykrotnie przesuwano termin zakończenia realizacji projektu, ostatnio do 30 czerwca 2013 r. (Aneks nr [...]). W trakcie realizacji projektu Dział Kontroli IP II dwukrotnie przeprowadził kontrolę doraźną na miejscu realizacji przedsięwzięcia, tj.:

- w dniu 2 czerwca 2009 r. - jej celem było sprawdzenie posiadanej przez beneficjenta dokumentacji technicznej, jej zgodności z przepisami prawa polskiego i wspólnotowego oraz zapisami wniosku o dofinansowanie;

- w dniu 2 września 2011 r., gdyż w dniu 25 lipca 2011 r. Dział Kontroli IP II powziął informację dotyczącą zamieszczenia ogłoszenia o sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem umowy. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- niespójność dokumentacji dotyczącej postępu rzeczowego przebudowy budynku rekreacji "[...]" w [...], w tym Dziennika budowy nr [...] z dnia 8 września 2009 r., zestawień wykonanych robót załączonych do Dziennika budowy oraz dokumentów finansowych przedstawionych do rozliczenia, ze stanem faktycznym stwierdzonym podczas kontroli doraźnej projektu z dnia 2 czerwca 2009 r. W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono nieznaczny postęp rzeczowy projektu od czasu kontroli doraźnej. Beneficjent podpisał umowę z dnia 8 września 2008 r., w której termin rozpoczęcia prac remontowych ustalono na dzień 10 września 2008 r., tym samym projekt nie spełniał definicji "nowej inwestycji" określonej w § 12.1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11.10.2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, który stanowi, iż: "Prace związane z realizacją nowej inwestycji mogą się rozpocząć po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku, o którym mowa w § 11 ust. 1".

Skarżący odmówił podpisania informacji pokontrolnej. Po przeanalizowaniu pisma wyjaśniającego złożonego w dniu 21 października 2011 r. sporządzono informację pokontrolną datowaną na dzień 4 listopada 2011 r., której podpisania ponownie odmówił. W następstwie dokonania porównawczego zestawienia wyników postępowania kontrolnego, w związku z podejrzeniem wyłudzenia dofinansowania w formie refundacji poniesionych wydatków, IP II złożyła wniosek o wszczęcie postępowania sprawdzającego do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...]. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. Prokuratura Rejonowa w [...] odmówiła wszczęcia śledztwa wobec stwierdzenia braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Wobec tego zawarto ze skarżącym aneks wydłużający okres realizacji projektu do dnia 30 czerwca 2013 r.

Po upływie powyższego terminu, w związku z nieprzedłożeniem przez skarżącego wniosku o płatność końcową w terminie wynikającym z zapisów Vademecum dla Beneficjentów Tom III, pismem z dnia 31 lipca 2013 r. wezwano go do złożenia przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi złożył w siedzibie IP II pismo z dnia 12 sierpnia 2013 r. wraz z wnioskiem o płatność końcową, zawierający jedynie część sprawozdawczą. W piśmie przewodnim do końcowego wniosku wskazał, że nie została wykorzystana cała kwota dofinansowania oraz wydatków projektowych z powodu wydłużenia okresów pozyskiwania kolejnych transz środków oraz wstrzymania realizacji projektu w momencie zawieszenia weryfikacji wniosków o płatność. W ocenie skarżącego, prowadzone czynności kontrolne oraz nieuzasadnione wydłużanie okresów weryfikacji dokumentacji i wniosków spowodowały utracenie płynności finansowej i aprobaty banku na dalsze finansowanie inwestycji. Doprowadzenie do końca inwestycji w zakładanym zakresie jest w chwili obecnej nieefektywne ekonomicznie, co związane jest też z kryzysem gospodarczym, który w znacznym stopniu przyczynił się do ograniczenia możliwości zbytu usług zakładanych pierwotnie we wniosku o dofinansowanie. Z końcowego wniosku o płatność wynikało, że w ramach realizowanego projektu beneficjent rozliczył wydatki kwalifikowalne w kwocie 1.278.517,81 zł, otrzymując refundację w wysokości 637.980,39 zł (co stanowi ok. 50% przyznanego dofinansowania).

Następstwem powyższego było przeprowadzenie w dniu 6 września 2013 r. wizyty monitorującej w celu sprawdzenia faktycznego postępu rzeczowo - finansowego projektu. W jej trakcie Zespół Kontrolujący na podstawie udzielonych przez beneficjenta odpowiedzi stwierdził, iż strona nie posiada decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odnawianego obiektu i nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza jako ośrodka pomocy społecznej połączonego z usługami rehabilitacyjnymi dla osób starszych. Skarżący oświadczył też, że budynek główny jest finansowany ze środków własnych i będzie oddany do użytku do końca września 2013 r., natomiast budynki gospodarcze w późniejszym okresie, przy czym wszelkie pozostałe prace będą wykonywane ze środków własnych systemem gospodarczym z pominięciem środków UE. Cel projektu nie będzie osiągnięty z uwagi na sytuację na rynku i brak zainteresowania docelową usługą, co potwierdza korespondencja z potencjalnymi zainteresowanymi podmiotami państwowymi i prywatnymi. Świadczenie usług będących celem projektu mogłoby spowodować upadłość jego firmy.

Pismem z dnia 27 września 2013 r. poinformowano beneficjenta o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia oraz o konieczności dokonania zwrotu środków. Jego późniejsze pisma dotyczące bezzasadności wypowiedzenia nie zostały uwzględnione. W związku z tym w dniu 16 grudnia 2013 r. Zespół Kontrolujący IZ przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że beneficjent nadal nie świadczy w nim usług objętych projektem. Nie posiadał zezwolenia Wojewody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, w tym dokumentów potwierdzających, że budynek, w którym ma być prowadzony dom opieki, spełnia wymagania określone przepisami przeciwpożarowymi, sanitarnymi i budowlanymi. W toku kontroli skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie wszystkie prace remontowe zostały ukończone, budynki posiadają odbiory elektryczne, kominiarskie, p.poż. i zostały oddane do użytkowania. Aktualny stan budynków umożliwia prowadzenie w nich działalności w zakresie opieki dziennej i zajęć rehabilitacyjnych przy współpracy z ośrodkami pomocy społecznej bądź urzędami gmin, jak również organizowania turnusów rehabilitacyjnych dla osób pełnosprawnych. Wyjaśnił, że jak tylko sytuacja finansowa mu na to pozwoli, zamontowanie windy lub innego środka komunikacji wewnętrznej będzie sprawą priorytetową. W ocenie kontrolujących, prace remontowo-wykończeniowe i adaptacyjne nie zostały całkowicie zakończone, gdyż budynek w dalszym ciągu nie posiada urządzenia umożliwiającego osobom starszym/ niepełnosprawnym komunikację pomiędzy poszczególnymi kondygnacjami. Obiekt nie został również w pełni doposażony w sprzęt i wyposażenie zgodnie ze specyfikacją załączoną do wniosku o dofinansowanie. Stwierdzono brak m.in. komputerów do obsługi recepcji i księgowości, sprzętu RTV do wyposażenia pokoi dla korzystających z usług ośrodka oraz pełnego wyposażenia kuchni. Ponadto, podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że faktycznie ukazało się ogłoszenie o chęci sprzedaży Ośrodka Wypoczynkowego [...] położonego w [...]. Beneficjent stwierdził, że zlecił wystawienie Ośrodka na sprzedaż jedynie w celu zbadania zainteresowania tego rodzaju obiektem i na chwilę obecną nie zamierza go sprzedawać. W trakcie czynności kontrolnych przedłożył kontrolującym dokumenty potwierdzające - w jego ocenie - chęć prowadzenia zadeklarowanej działalności, tj. kopię pisma złożonego w Wydziale Polityki Społecznej i Zdrowia Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o wpis prywatnego domu pomocy społecznej położonego w [...] do stosownej ewidencji, kopię wniosku o wpis do rejestru ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne dla osób niepełnosprawnych korzystających z dofinansowania PFRON, złożonego w dniu 16 stycznia 2014 r. w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej w Opolu oraz kopię wniosku o wpis do rejestru organizatorów turnusów rehabilitacyjnych, w których uczestniczą osoby niepełnosprawne korzystające z dofinansowania ze środków PFRON, złożonego w dniu 20 stycznia 2014 r. w Wydziale Polityki Społecznej i Zdrowia Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Już po kontroli przedłożył zawiadomienie o wpisie do rejestru organizatorów nr [...] z dnia 30 stycznia 2014 r., wydane przez Wojewodę Opolskiego. W dalszej korespondencji skarżący deklarował, że zamierza kontynuować realizację projektu. Podkreślał, że pomimo trudności udało się doprowadzić obiekt ośrodka do takiego stanu, aby mogły być w nim wykonywane usługi przewidziane w projekcie. Wiele prac zostało wykonanych we własnym zakresie, zakupiono też urządzenia i wyposażenie ze środków własnych m.in. piece elektryczne, monitoring obiektu, wyposażenie aneksu kuchennego, wyposażenie pokoi. Wykonał także prace wokół obiektu, zasadził nowe drzewa i inne rośliny, zamontował oświetlenie wzdłuż drogi i chodnika. Wiele przedmiotów znajdujących się na jego wyposażeniu zostało zakupionych na giełdach bądź przez internet, a należą do nich m.in. wyposażenie pokojów oraz sprzęt rehabilitacyjny. Metodą gospodarczą została wykonana sauna dwufunkcyjna mokro-sucha oraz kwietnik. W trakcie urządzania jest kuchnia, przygotowany został projekt technologiczny, zakupiono też niektóre urządzenia, np. zmywarkę, stoły ze zlewozmywakami. Jednocześnie rozważana jest opcja wyżywienia w formie cateringu. Oświadczył też, że uruchomienie domu pomocy społecznej w obecnych realiach rynkowych, gdzie ZUS, NFZ, OPS-y, ani szpitale rehabilitacyjne czy też zakłady opieki społecznej nie są zainteresowane współpracą, jest niemożliwe. Udało mu się jedynie nawiązać kontakt z Fundacją [...], która wyraziła zainteresowanie organizacją turnusów rehabilitacyjnych w ośrodku.

Kolejna wizyta monitorująca została przeprowadzona w dniu 5 lutego 2016 r., jednak podczas kontroli nie zastano beneficjenta ani osób mogących udzielić informacji i wyjaśnień zespołowi kontrolującemu. Podczas wizyty stwierdzono, że w miejscu lokalizacji projektu swoją siedzibę ma Fundacja [...], której celem działania jest prowadzenie działań związanych z ochroną zdrowia, promocją zdrowego stylu życia oraz prowadzenie badań naukowych związanych z ochroną i promocją zdrowia. Prezes fundacji Y. B. poinformował, że działalność Fundacji w tym miejscu prowadzona jest na podstawie umowy najmu i współpracy. W wynajmowanym przez Fundację budynku nie jest świadczona usługa oferująca fachową opiekę osobom starszym, w połączeniu z kompleksowymi usługami rehabilitacyjnymi, która to usługa stanowiła cel przedmiotowego projektu. Jednocześnie Prezes Fundacji wskazał, iż na remont budynku poniesione zostały przez nią nakłady w wysokości ok. 450.000 zł.

Po przeprowadzeniu tej kontroli Zarząd Województwa Opolskiego na posiedzeniu w dniu 29 lutego 2016 r. podtrzymał decyzję o rozwiązaniu za wypowiedzeniem umowy. W związku z powyższym IP II pismem z dnia 24 marca 2016 r., powołując się na § 7 ust. 2 oraz § 8 ust. 2 umowy o dofinansowanie wezwała A. K. do zwrotu środków w wysokości 637.980,39 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni. Następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 października 2016 r. zobowiązano stronę do zwrotu dofinansowania we wskazanej wyżej kwocie. W decyzji szczegółowo wskazano, w odniesieniu do poszczególnych wniosków płatnościowych, wysokość wypłaconych środków z EFRR i środków budżetu Państwa oraz daty, od których należało liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W odwołaniu skarżący podniósł następujące zarzuty:

- w wyniku długiego okresu, który upłynął od momentu złożenia wniosku o dofinansowanie do chwili podpisania umowy o dofinansowanie (392 dni), promesa przyznania kredytu przez bank utraciła swoją ważność, co przyczyniło się do zachwiania płynności finansowej strony;

- długie okresy oczekiwania na refundację środków wydatkowanych na rzecz inwestycji objętej umową o dofinansowanie (ponad 120 dni) miały wpływ na ograniczenie możliwości wywiązywania się z realizacji podjętej inwestycji i poważnie zachwiały płynnością finansową strony, co przełożyło się na niemożność dochowania terminów zakończenia poszczególnych prac;

- w dniu 29 kwietnia 2013 r. miało miejsce niezależne od strony nieprzewidywalne zdarzenie losowe, polegające na awarii instalacji wodnej, w wyniku której poważnemu zalaniu uległ jeden z remontowanych budynków, wchodzących w skład stanowiącej przedmiot inwestycji nieruchomości;

- w wyniku ograniczenia w latach 2010-2013 środków na dofinansowanie opieki dla osób starszych w niepublicznych ośrodkach opieki (załamanie się polityki senioralnej państwa), instytucje państwowe nie były zdolne podjąć współpracy w tym zakresie z ośrodkiem tworzonym przez stronę. Bez takiego dofinansowania, potencjalni pensjonariusze ośrodka nie są w stanie samodzielnie pokryć kosztów swojego utrzymania. Wobec powyższego podjęto starania rozszerzenia pierwotnie zakładanego zakresu działalności również jako ośrodka świadczącego usługi rehabilitacyjne i terapeutyczne dla osób z chorobami psychicznymi i schorzeniami psychosomatycznymi, w tym także dla osób niepełnosprawnych. O powyższej zmianie poinformowano IP II, która nie zakwestionowała powyższych działań.

Wobec powyższego - zdaniem odwołującego się - nie można było postawić mu zarzutu niezrealizowania objętego umową o dofinansowanie projektu, bądź też wykorzystania przyznanego mu dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem. Pozostaje on gotowy do świadczenia opieki dla osób starszych w ramach utworzonego ośrodka, a wszystkie okoliczności zaistniałe na przestrzeni lat 2009-2016, powinny być potraktowane jako konsekwencja wystąpienia siły wyższej.

W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Zarząd Województwa Opolskiego podniósł, że ocena formalna i merytoryczna wniosku skarżącego przeprowadzona została w ciągu 4 miesięcy, co jest zgodne z zapisami Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013. Tom II - Przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007-2013 (wersja nr 3- obowiązująca przy I naborze 1.3.2), pkt 1.2.4 - Etapy oceny projektów, który przewidywał, że ocena formalna wniosku powinna być przeprowadzona w terminie 30 dni od upłynięcia wyznaczonego terminu składania wniosków, zaś ocena merytoryczna I stopnia przeprowadzana jest w terminie 60 dni od daty zakończenia naboru wniosków. Ocena merytoryczna II stopnia przeprowadzana jest w terminie 30 dni roboczych od daty zakończenia oceny merytorycznej I stopnia wszystkich złożonych w naborze wniosków. Przyczyna podpisania z odwołującym się umowy o dofinansowanie dopiero w dniu 12 października 2009 r. nie leżała po stronie IP II, a wynikała z niezgodności dokumentacji technicznej z założeniami zawartymi we wniosku o dofinansowanie (wiązało się to z koniecznością przeprowadzenia kontroli doraźnej w tym zakresie), wprowadzonych zmian w zakresie rzeczowym projektu dokonanych przez beneficjenta, co wymagało również korekty dokumentacji oraz ponownej analizy przez IP II, konieczności dokonania korekt/uzupełnień załączników dostarczonych w celu podpisania umowy. W okresie od kwietnia do października 2009 r. skarżący dokonywał licznych zmian w projekcie, uzupełniał i wyjaśniał niezgodności w zakresie dokumentacji projektowej, przedkładał załączniki niezbędne do zawarcia umowy. Wszystkie te czynności miały istotny wpływ na termin jej podpisania, a to beneficjent wnioskował o zmiany w zakresie rzeczowym projektu, a następnie nie dochowywał wystarczającej staranności, aby wszelkie dołączane dokumenty niezbędne do podpisania umowy były ze sobą spójne i wolne od błędów.

Co do zarzutu, że okresy oczekiwania na refundację środków wydatkowanych na rzecz inwestycji objętych umową, licząc od dnia złożenia wniosku o płatność do dnia wypłaty środków, niemal zawsze przekraczały 120 dni, organ odwoławczy przywołał § 1 pkt 20 umowy o dofinansowanie odsyłający do Vademecum i podniósł, że środki w ramach refundacji są przekazywane beneficjentowi w terminie do 40 dni od dnia złożenia przez beneficjenta prawidłowego wniosku o płatność pośrednią lub końcową oraz pod warunkiem dostępności środków na rachunku IZ/IP II. Termin ten może zostać wydłużony o czas niezbędny do zakończenia czynności kontrolnych i wdrożenia przez beneficjenta zaleceń wynikających z przeprowadzonej kontroli przez IZ/IP II. Terminy te w kolejnych wersjach Vademecum uległy skróceniu do 34 dni od 19 stycznia 2010 r. oraz do 25 dni roboczych od 1 kwietnia 2010 r. Dalej omówiono poszczególne wnioski wskazując, że:

- we wniosku nr [...], złożonym w dniu 30 października 2009 r., beneficjent zwrócił się o zmianę harmonogramu składania wniosków o płatność, co wymagało zawarcia Aneksu nr 2, do czego doszło w dniu 24 listopada 2009 r. Dopiero wówczas można było przystąpić do jego weryfikacji, podczas której pismem z dnia 15 grudnia 2009 r. poinformowano stronę, że w ramach tego wniosku wydatki poniesiono z innego rachunku, aniżeli wskazany w umowie o dofinansowanie. Powyższe również wymagało zawarcia Aneksu nr 3, do czego doszło w dniu 7 stycznia 2010 r. W dniu 19 stycznia 2010 r. beneficjent złożył prośbę o wydłużenie terminu realizacji projektu, na co IP II wyraziła zgodę i w dniu 1 kwietnia 2010 r. zawarto Aneks nr 4. Oprócz tego wpływ na wydłużenie terminu wypłaty środków miało to, że wniosek został złożony z błędami, co wymagało jego korekty oraz wyjaśnień. Środki zostały przekazane na rachunek beneficjenta w dniu 9 kwietnia 2010 r., tj. w ciągu 40 dni od dnia złożenia poprawnego wniosku;

- wniosek nr [...], złożony w dniu 6 kwietnia 2010 r., nie był prawidłowy i w dniu 20 lipca 2010 r. beneficjent złożył korektę z własnej inicjatywy. W międzyczasie w dniu 14 czerwca 2010 r. złożył prośbę o zmiany w projekcie, na które IP II nie wyraziła zgody. W dniu 2 sierpnia 2010 r. dostarczono kolejną korektę wniosku o płatność, co pozwoliło na jego zatwierdzenie, a środki przekazano w dniu 10 sierpnia 2010 r. W tym przypadku IP II nie dotrzymała obowiązującego ją terminu 25 dni roboczych;

- wniosek nr [...] złożony w dniu 18 maja 2010 r. IP II mogła weryfikować dopiero po zatwierdzeniu poprzedniego wniosku o płatność. Biorąc pod uwagę, że wniosek nr 2 zatwierdzono na początku sierpnia 2010 r., a prośbę o korektę / uzupełnienie wniosku nr 3 wysłano w dniu 10 września 2010 r., nie można w tym zakresie dopatrywać się uchybień co do terminowości przekazania refundacji, gdyż środki wypłacono w dniu 24 września 2010 r.;

- wniosek nr [...] złożony został w dniu 15 października 2010 r., prośbę o korektę / uzupełnienie wniosku nr 4 wysłano w dniu 18 listopada 2010 r., a wypłata środków nastąpiła 23 grudnia 2010 r., czyli w terminie.

- wniosek nr [..] złożony został w dniu 3 lutego 2011 r., w trakcie rozpatrywania prośby beneficjenta w sprawie przedłużenie terminu rzeczowej i finansowej realizacji projektu. W związku z powyższym konieczna była zmiana zapisów we wniosku o dofinansowanie w celu zawarcia kolejnego Aneksu. Przedłożona dokumentacja nie została poprawnie skorygowana, dlatego w dniu 9 lutego 2011 r. ponownie wystąpiono do beneficjenta o dokonanie korekty. Beneficjent w dniu 21 marca 2011 r. złożył ponadto kolejne pismo z prośbą o wydłużenie terminu realizacji. W wyniku tego w dniu 20 maja 2011 r. zawarto Aneks nr 5 i po tej dacie IP II mogła przystąpić do weryfikacji wniosku o płatność, a w dniu 3 czerwca 2011 r. skierowano do strony pismo z uwagami. Skorygowany wniosek wpłynął w dniu 14 czerwca 2011 r., jednak nie był on poprawny. W dniu 29 czerwca 2011 r. beneficjent z własnej inicjatywy przekazał kolejną korektę, która w dniu 11 lipca 2011 r. została zatwierdzona, zaś środki przekazano 19 lipca 2011 r. W ocenie organu odwoławczego, w tym przypadku dotrzymano obowiązującego terminu;

- wniosek nr [...] złożony w dniu 12 maja 2011 r., zawierał wyłącznie część sprawozdawczą i nie miał wpływu na wypłatę refundacji;

- wniosek nr [...] został złożony w dniu 1 września 2011 r. Procedura oceny została wstrzymana z uwagi na kontrolę doraźną przeprowadzoną w dniu 2 września 2011 r. Informacji pokontrolnej z 4 listopada 2011 r. beneficjent nie podpisał. W następstwie dokonania porównawczego zestawienia wyników postępowań kontrolnych przeprowadzonych w dniach 2 czerwca 2009 r. oraz 2 września 2011 r. IP II złożyła wniosek do Prokuratury Rejonowej w [...], a postanowienie Prokuratury o odmowie wszczęcia postępowania wpłynęło do IP II w dniu 23 listopada 2012 r. Zatem czynności kontrolne oraz przed Prokuraturą trwały ponad rok. O ten czas, zgodnie z zapisami Vademecum, IP II mogła zawiesić procedurę rozpatrywania wniosku o płatność. W międzyczasie beneficjent złożył kolejny wniosek o przedłużenie terminu rzeczowej i finansowej realizacji projektu, na co IP II wyraziła zgodę w dniu 28 stycznia 2013 r. Konieczne zatem było złożenie skorygowanych załączników oraz zawarcie Aneksu. Dokumentacja dostarczona została w dniu 1 marca 2013 r. W związku z uwagami na prośbę beneficjenta IP II wydłużyła termin do wniesienia uzupełnień do 25 marca 2013 r., a przekazanie środków nastąpiło w dniu 17 kwietnia 2013 r.;

- wnioski nr [...], złożony w dniu 29 maja 2013 r. oraz nr [...], złożony w dniu 12 sierpnia 2013 r., zawierały wyłącznie część sprawozdawczą i nie miały wpływu na wypłatę refundacji.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, IP II nie dopuściła się rażących zaniedbań co do terminów rozpatrywania wniosków o płatność.

Dalej organ nie podzielił poglądu strony, że kryzys gospodarczy z 2008 r. oraz wystąpienie awarii instalacji wodnej w nieruchomości stanowiącej przedmiot umowy o dofinansowanie, powinny być potraktowane jako wystąpienie "siły wyższej", w rozumieniu § 1 pkt 23 umowy. Podkreślił, że wystąpienie awarii instalacji wodnej miało miejsce w kwietniu 2013 r., a poinformowano o tym fakcie IP II dopiero w dniu 7 października 2013 r. Tymczasem pierwotny termin zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu określony został na 30 marca 2010 r., zaś ostateczny termin zakończenia projektu wyznaczono na 30 czerwca 2013 r. Ponadto w grudniu 2015 r. inwestor przedstawił umowę zawartą z Fundacją [...], z której wynikało, że Fundacja wynajmuje ośrodek od strony na cele niezwiązane z celami umowy oraz bez zgody IP lI. Za nieuzasadnioną i błędną organ uznał tezę o dopuszczalności zmian dokonanych w ramach projektu oraz rzekomej zgody IP II na te zmiany. Beneficjent nie wypełnił zobowiązania wynikającego z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Istotny w sprawie jest § 23 ust. 4 umowy, który wskazuje wyraźnie, iż w przypadku stwierdzenia przez IP II wykorzystania środków w sposób określony w § 7 ust. 1, skutkującego koniecznością zwrotu przez beneficjenta dofinansowania, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870, ze zm.), zwanej dalej: u.f.p. Zgodnie z art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przepis ten wskazuje bezpośrednio na środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, czyli chodzi tu o środki przyznane beneficjentowi w ramach dofinansowania projektu. Wydatki związane z realizacją projektu finansowanego z tych środków muszą być zatem dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie o dofinansowanie wraz z załącznikami. I tak § 2 ust. 3 umowy stwierdza, iż beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu w oparciu o wniosek, który jak określa ust. 5 jest załącznikiem do umowy i stanowi jej integralną część. Według § 3 ust. 4 umowy beneficjent jest zobowiązany do zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i umową, a § 3 ust. 5 stanowi, że zakres rzeczowy jest określony w szczególności w harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu, będącym załącznikiem do wniosku. Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach programu, oraz w sposób, który zapewni prawidłową oraz terminową realizację projektu i osiągnięcie celów i wskaźników projektu założonych we wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 4 umowy). Według § 20 ust. 1 pkt 2 umowy, IP II może ją rozwiązać za wypowiedzeniem, z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia, jeżeli beneficjent zaprzestał realizacji projektu lub realizuje go niezgodnie z umową, przepisami prawa lub procedurami właściwymi dla Programu. W takim wypadku beneficjent jest zobowiązany do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia przekazania dofinansowania, a ponadto nie ma prawa do dofinansowania tej części wydatków, która odpowiada prawidłowo zrealizowanej części projektu. Z art. 207 u.f.p. wynika, że IP II oraz IZ zostały wyposażone w kompetencje i zobowiązane przez ustawodawcę do podejmowania szeregu czynności faktycznych i prawnych zmierzających do kontrolowania, stwierdzania zaistnienia nieprawidłowości w wydatkowaniu funduszy unijnych, i w konsekwencji sprawnego i skutecznego odzyskiwania wydatkowanych nienależycie środków pochodzących z budżetu UE. Strona natomiast podpisując Umowę o dofinansowanie projektu, przyjęła na siebie określone obowiązki w zakresie stosowania się do przyjętych zasad dotyczących zakresu rzeczowego i celu projektu. IP II dokonała wszelkich czynności zmierzających do wydania decyzji w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa, począwszy od wyczerpującego procesu wyjaśniającego stanowisko prezentowane przez beneficjenta oraz stan faktyczny na poszczególnych etapach kontroli / wizyt monitorujących, poprzez właściwe w tej sprawie wezwanie do dokonania zwrotu dofinansowania, czy też wszczęcie postępowania administracyjnego. W ocenie IŻ, beneficjent nie zrealizował w terminie określonym umową całości ani rzeczowego, ani też finansowego zakresu projektu. Beneficjent złożył końcowy wniosek o płatność jedynie z częścią sprawozdawczą, nie przedstawiając do rozliczenia wydatków założonych do realizacji w ramach projektu.

W ramach projektu beneficjent zaplanował sześć kategorii wydatków kwalifikowanych:

- remont budynku w wysokości 1.044.377,39 zł,

- remont budynku w wysokości 67.1172,46 zł,

- remont pomieszczeń gospodarczych wraz z otoczeniem budynku w wysokości 50,46 zł,

- remont pomieszczeń gospodarczych wraz z otoczeniem budynku w wysokości 514.951,96 zł,

- zakup sprzętu i wyposażenia w wysokości 22.200,00 zł,

- zakup sprzętu i wyposażenia w wysokości 291.057,63 zł.

Razem wydatki kwalifikowane w projekcie wynosiły 2.543.809,90 zł.

W projekcie zaplanowano również następujące wydatki niekwalifikowalne:

1. Podatek od towarów i usług następujących kategorii wydatków kwalifikowanych:

- Remont budynku (22% VAT) w wysokości 229.763,03 zł,

- Remont budynku (23% VAT) w wysokości 154.369,67 zł,

- Remont pomieszczeń gospodarczych wraz z otoczeniem budynku (22% VAT) w wysokości 11,10 zł,

- Remont pomieszczeń gospodarczych wraz z otoczeniem budynku (23% VAT) w wysokości 118.438,95 zł,

- Zakup sprzętu i wyposażenia (22% VAT) w wysokości 4.884 zł,

- Zakup sprzętu i wyposażenia (23% VAT) w wysokości 86.943,25 zł.

2. Koszty niekwalifikowane projektu wyodrębnione z następujących kategorii wydatków kwalifikowanych:

- Zakup sprzętu i wyposażenia w wysokości 25,69 zł,

- Zakup urządzenia do komunikacji pomiędzy poszczególnymi kondygnacjami w wysokości 36.000 zł.

Razem wydatki niekwalifikowane w projekcie wynosiły 610.435,69 zł.

Z wniosków o płatność wynika, że w 100% nie zrealizowano żadnych wydatków, a w szczególności nie zrealizowano w całości wydatków dotyczących remontu budynku, zakupu sprzętu i wyposażenia, a także urządzenia do komunikacji pomiędzy poszczególnymi piętrami i kondygnacjami. Poziom realizacji projektu stanowi zaledwie 50,26%. Ponadto, pomimo deklaracji ze strony beneficjenta o chęci kontynuacji realizacji projektu zgodnie z umową, do chwili wydania decyzji odwoławczej do tego nie doszło. Strona od momentu zakończenia inwestycji, nie świadczyła żadnych usług, które byłyby zgodnie z celem projektu, tj. prowadzenia opieki nad osobami starszymi, połączonej z kompleksowymi usługami towarzyszącymi. Analiza zgromadzonego materiału - w ocenie IZ - wskazuje na niezrealizowanie nie tylko pełnego zakresu rzeczowego i finansowego, wskaźników, ale przede wszystkim celu projektu, i to pomimo kilkakrotnego przedłużania terminu zakończenia jego realizacji.

W związku z powyższym Zarząd Województwa Opolskiego zobowiązał A. K. do zwrotu Instytucji Pośredniczącej II stopnia RPO WO 2007-2013 dofinansowania w kwocie 637.980,39 zł. wraz z należnymi odsetkami.

W skardze na powyższą decyzję A. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy na skutek wybiórczego i niewszechstronnego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego sprawy, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz niewzięcia pod uwagę słusznego interesu skarżącego.

Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej i o zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że o sensie podjęcia się utworzenia ośrodka, a także o potencjalnej opłacalności tegoż przedsięwzięcia przekonały go pozytywne wyniki wykonanego przez niego rekonesansu rynku, a przede wszystkim założenia państwowej polityki społecznej w odniesieniu do osób starszych, zwłaszcza w kontekście finansowania oraz dofinansowywania opieki dla seniorów w prywatnych placówkach opiekuńczych. W okresie tym, mimo dochodzących pierwszych sygnałów o światowym kryzysie ekonomicznym, można było założyć, że kryzys ten nie dotknie tak ważnego elementu polityki społecznej państwa jak zapewnienie godnej opieki osobom starszym. Rozmiar i skutki tego kryzysu były nieprzewidywalne nawet dla ekonomistów. Skarżący poczynił też działania zmierzające do zapewnienia własnych środków na jego realizację, uzyskał on między innymi od banku [...] S.A. promesę otrzymania kredytu w wysokości 1.000.000 zł. Promesa ta została udzielona na okres jednego roku, licząc od daty złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Z przyczyn niezależnych i zarazem nieleżących po jego stronie, a wynikających z niespiesznego sposobu działania IP II, czas, który upłynął od momentu złożenia wniosku do chwili podpisania umowy o dofinansowanie, wyniósł 392 dni. Ten stan rzeczy spowodował, iż udzielona skarżącemu promesa przyznania kredytu utraciła swoją ważność, a on sam już na początku realizacji inwestycji został pozbawiony znaczących środków finansowych, co zachwiało jego płynnością finansową. Ponadto okresy oczekiwania na refundację środków wydatkowanych na rzecz inwestycji objętej umową o dofinansowanie, licząc od dnia złożenia wniosku o płatność, niemal zawsze przekraczały 120 dni, a w jednym przypadku okres ten wyniósł nawet 594 dni. Sama procedura weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność do chwili ewentualnego wezwania przez IP II do dokonania uzupełnień, przeciętnie trwała trzy bądź cztery miesiące. Uprawnione jest w jego ocenie twierdzenie, że źródło przyczyn wydłużania wzmiankowanych terminów leżało w niewydolności organizacji i funkcjonowania IP II. Dodatkowo, w końcowym etapie realizacji objętej umową o dofinansowanie inwestycji, w dniu 29 kwietnia 2013 r., miało miejsce nieprzewidywalne zdarzenie losowe, polegające na awarii instalacji wodnej, w wyniku której poważnemu zalaniu uległ jeden z już wyremontowanych budynków, wchodzących w skład stanowiącej przedmiot inwestycji nieruchomości. O zdarzeniu tym poinformował IP II, przedstawiając stosowne dowody i tym samym wyjaśnił przyczyny niedotrzymania terminu zakończenia inwestycji do 30 czerwca 2013 r. Roboty naprawcze oraz dalsze prace skarżący był zmuszony wykonać systemem gospodarczym. Pomimo tego złożył on wniosek o płatność końcową w dniu 12 sierpnia 2013 r., a ostatecznie zdołał doprowadzić do zakończenia remontu nieruchomości objętej umową o dofinansowanie, w listopadzie 2013 r., czego potwierdzeniem są zapisy w dziennikach budowy. Odbiory wchodzących w skład objętej inwestycją budynków, w zakresie elektryki, przewodów kominowych, zabezpieczenia przeciwpożarowego były dokonywane znacznie wcześniej, na przełomie 2011 r. i 2012 r. W wyniku znacznego ograniczenia w latach 2010 - 2013 środków na dofinansowanie opieki dla osób starszych w niepublicznych ośrodkach opieki, instytucje państwowe odpowiedzialne za jej realizowanie nie były zdolne podjąć współpracy w zakresie dofinansowania opieki osobom starszym, świadczonej przez takie ośrodki jak ten stworzony przez skarżącego. Bez takiego dofinansowania zdecydowana większość osób starszych nie jest w stanie samodzielnie pokrywać kosztów swojego utrzymania w tego typu ośrodku. W tej sytuacji skarżący podjął starania rozszerzenia pierwotnie zakładanego zakresu działalności, jako ośrodka świadczącego usługi rehabilitacyjne i terapeutyczne dla osób z chorobami psychicznymi i schorzeniami psychosomatycznymi, w tym także dla osób niepełnosprawnych. O podjęciu kroków w tym kierunku poinformował IP II, która nie zakwestionowała tych działań, co należało uznać za akceptację takowego rozszerzenia. Tę dodatkową działalność podjął przy współpracy ze specjalizującą się w organizowaniu kursów terapeutycznych dla osób z chorobami psychicznymi i schorzeniami psychosomatycznymi fundacją [...], od dnia 1 maja 2016 r. Skarżący do chwili obecnej zatrudnił na umowę o pracę 14 pracowników a nieruchomość objęta projektem przeznaczona jest do prowadzenia działalności leczniczej. W ocenie skarżącego, ostatecznie doprowadził on do zrealizowania objętej umową o dofinansowanie inwestycji, a prace zmierzające do jego realizacji prowadził w sposób nieprzerwany. Posiada on wszelkie niezbędne zezwolenia i wpisy do właściwych rejestrów, upoważniające go do prowadzenia działalności związanej z oferowaniem opieki osobom starszym połączonej z rehabilitacją. Brak jest wobec tego podstaw do zastosowania restrykcji w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., gdyż przepis ten należy rozumieć jako zapłata za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki przyznano, czyli sfinansowanie zadania będącego poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki przekazano, wydatki niezwiązane bezpośrednio z jego realizacją, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Skarżący był kilkakrotnie poddany kontroli w zakresie realizacji celu umowy o dofinansowanie i tym samym sposobu wydatkowania pozyskanych w ramach dofinansowania środków. Żadna z tych kontroli nie ujawniła okoliczności pozwalających przyjąć domniemanie niewłaściwego wykorzystania otrzymywanego dofinansowania, co potwierdziła Prokuratura Rejonowa w [...] wydając postanowienie z dnia 8 sierpnia 2012 r. o odmowie wszczęcia śledztwa przeciwko niemu, wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Zastrzeżenia budzi kontrola z dnia 5 lutego 2016 r. (wizyta monitorująca), gdzie Zespół Kontrolujący oparł swoje wnioski pokontrolne jedynie na podstawie rozmowy z przedstawicielem Fundacji [...], bez pozyskania informacji i wyjaśnień od strony. Faktów tych podmiot wydający zaskarżoną decyzję nie zauważył, jak również milczeniem pominął to, że w żadnym z protokołów pokontrolnych nie została zawarta uwaga o wykorzystaniu przez skarżącego pochodzących z dofinansowania środków niezgodnie z ich przeznaczeniem, co uzasadnia zarzut wybiórczej i nierzetelnej analizy materiału dowodowego. Zdarzenia opóźniające zakończenie inwestycji winne być potraktowane jako konsekwencja wystąpienia siły wyższej, przed wystąpieniem której nie mógł się uchronić, nawet przy zachowaniu szczególnej staranności. Powołał w tej mierze orzeczenia sądów administracyjnych wskazujących, że tylko takie naruszenie procedury związanej z wykorzystaniem środków budżetowych powoduje obowiązek zwrotowy, jeżeli w jej następstwie doszło do stosownego uszczuplenia środków publicznych, a samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków. Końcowo skarżący podkreślił, że nakazanie zwrotu otrzymanych w ramach dofinansowania środków pieniężnych jest skrajnie nieracjonalne, krzywdzące i stanie się powodem upadku całej inwestycji. Decyzja taka kłóci się z zasadą rozpatrywania sprawy przez organ administracji z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Skarżący 51% wartości projektu pokrył z własnych środków, wykorzystując jedynie część przyznanej mu dotacji (637.980,39 zł), a resztę kosztów w wysokości 786.789,44 zł poniósł on we własnym zakresie. Brak popytu na oferowaną przez skarżącego ofertę opieki dla osób starszych nie oznacza automatycznie, że nie jest on gotowy takowej usługi świadczyć, a tym samym, nie można zarzucić mu na tej podstawie, że nie realizuje celów dofinansowanego projektu.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wynikającą z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zatem, zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji lub postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie, analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji publicznej ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.

Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest wydana przez instytucję zarządzającą (Zarząd Województwa) decyzja, utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję IP II, zobowiązującą skarżącego do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami. Była to decyzja wydana w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczegółowymi przepisami cytowanej wyżej ustawy o finansach publicznych a także przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.). Zastosowanie miały także wskazane w decyzji przepisy unijnych aktów prawnych.

Skarżący podnieśli w skardze m.in. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. błędnych ustaleń faktycznych i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przedstawionymi unormowaniami proceduralnymi, a przy jej wydaniu nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom, zawierając prawidłowo ustalony stan faktyczny, obszerną ocenę prawną przyjętych ustaleń, odniesienie się do zarzutów strony (beneficjenta). W szczególności zauważenia wymaga przy tym, że skarżący mieli możliwość wypowiadania się i przedstawiania swego stanowiska, co znajdowało wyraz m.in. w prowadzonej korespondencji. Stwierdzenie to dotyczy zarówno etapu poprzedzającego wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu wypłaconych dotacji, a więc etapu zakończonego rozwiązaniem umowy, jak i etapu po wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Wszczęcie postępowania administracyjnego poprzedzone było wezwaniem skarżących do zwrotu wypłaconych środków, czego wymaga uregulowanie w art. 207 ust. 9 u.f.p. Skarga nie wskazała bliżej okoliczności, które świadczyłyby o naruszeniu w postępowaniu zasady czynnego udziału (art. 10 § 1 K.p.a), a Sąd nie stwierdził uchybień w tym zakresie. Okoliczność, że w kontroli z dnia 5 lutego 2016 r. nie brał udziału skarżący, którego nie zastano na miejscu prowadzonej inwestycji, nie oznacza możliwości automatycznego podważenia jej wyników, skoro skarżący miał możliwość zapoznania się z tymi wynikami i wnioskami wyciągniętymi przez zespól kontrolujący oraz wypowiedzenia się w tym zakresie. Z uprawnienia tego zresztą skorzystał, nie podważając żadnego z zasadniczych wniosków pokontrolnych.

Jak już wspomniano, skarga dotyczy decyzji instytucji zarządzającej w przedmiocie określenia kwoty przypadających do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu zgłoszonego przez skarżącego. Środki te wypłacane były ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego 2006-2013. Przeznaczone miały być na realizację, zgłoszonego i zakwalifikowanego do dofinansowania przez IZ projektu pod nazwą: [...]. Umowa na realizację dofinansowania zawarta została z IP II, w dniu 12 października 209 r. i była następnie wielokrotnie aneksowana co do zakresu robót oraz daty ich ukończenia.

W umowie określono szczegółowo zasady realizacji, prawa i obowiązki stron, konsekwencje naruszeń i nieprawidłowości. Umowa ta została skutecznie rozwiązana za wypowiedzeniem przez instytucję pośredniczącą na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 umowy. Te postanowienia umowy dawały podstawę do rozwiązania umowy za jednomiesięcznym wypowiedzeniem, jeżeli beneficjent "zaprzestał realizacji projektu lub realizuje go niezgodnie z umową o dofinansowanie, przepisami prawa lub procedurami właściwymi dla programu". Wypowiadając umowę IP II stwierdziła, że beneficjent nie dotrzymał warunków zapisanych w § 2 ust. 2 umowy, tj. realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz w oparciu o harmonogram rzeczowo-finansowy przedłożony IP II przed podpisaniem umowy, a nadto, że nie zachował wymogów § 4 ust. 3 umowy, tj. realizacji projektu z należytą starannością, ponoszenie wydatków celowo, rzetelnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami programu oraz w sposób zapewniający prawidłową i terminową realizację projektu i osiągnięcie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie. W § 18 ust. 3 umowy przewidziano natomiast skutek rozwiązania umowy, tj. obowiązek zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. IP II ustaliła, że złamanie postanowień umowy polegało na realizowaniu projektu niezgodnie z wnioskiem i umową, co przejawiało się w niedotrzymaniu terminu zakończenia inwestycji, niezrealizowaniu wszystkich prac objętych harmonogramem, niedokonaniu zakupu planowanych maszyn i urządzeń wyposażenia placówki, które miały służyć potrzebom przyszłych klientów ośrodka, a co w konsekwencji skutkowało niezrealizowaniem w założonym terminie zasadniczego celu projektu, jakim miało być uruchomienie ośrodka pomocy dla osób starszych. Te okoliczności – wbrew twierdzeniom skarżącego - dawały podstawę ustalenia, że cele projektu nie są realizowane. W szczególności nie świadczy o tym wynajęcie części obiektów fundacji, która prowadzi działalność leczniczo-rehabilitacyjną.

Przedstawienie powyższych okoliczności, związanych z treścią umowy i faktem jej rozwiązania, ma w sprawie znaczenie tylko w zakresie związanym z ustaleniami faktycznymi, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wskutek rozwiązania umowy skarżący przestał bowiem być osobą uprawnioną do otrzymywania dofinansowania ze środków Programu Operacyjnego, a więc utracił status beneficjenta Programu. Fakt ten stanowi element stanu faktycznego zaskarżonej decyzji, która jest przedmiotem kontroli sądowej. Przedmiotem tej kontroli nie jest i nie może być rozwiązanie umowy i towarzyszące temu rozwiązaniu okoliczności (vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, publ. na stronie internetowej: www.orzeczeniansa.gov.pl, dalej: CBOSA). Przepisy ustawy o finansach publicznych nie uzależniają ani wszczęcia, ani też wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu środków od rozwiązania umowy o dofinansowanie. Bez znaczenia jest wobec tego okoliczność, że skarżący jeszcze przed wypowiedzeniem umowy złożył wniosek o płatność końcową.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy na unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. Aktem prawa wspólnotowego, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ze względu na czas, w którym obowiązywała sporna umowa, jest w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L z dnia 31 lipca 2006 r., dalej przywoływane jako: "rozporządzenie nr 1083"). Z treści uregulowań tego rozporządzenia wynika, że za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę odpowiedzialne są państwa członkowskie. Do tych państw należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności (art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1083). Skuteczność realizacji przez państwa procedur odzyskiwania środków finansowych, które zostały wypłacone beneficjentom ma znaczenie dla konsekwencji, które obciążają to państwo. Szczegółowe zadania instytucji zarządzającej określa art. 60 rozporządzenia nr 1083, który stanowi, że instytucja ta m.in. "odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a/ zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji; b/ weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz, że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi".

Przepisy unijne nie definiują pojęć "kwota nienależna" czy "kwota podlegająca zwrotowi". Posługują się pojęciem "nieprawidłowości", wprowadzonym rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995.312.1). Zgodnie z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniedbania za strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. W świetle tego przepisu, do uznania, że wystąpiła nieprawidłowość nie jest konieczne faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego w budżecie Unii, a wystarczy sama możliwość jego wystąpienia. Nie ma przy tym wątpliwości, że - w świetle orzecznictwa TSUE- pojęcie "nieprawidłowość" odnosi się do naruszenia zarówno prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 18 grudnia 1995 r., każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych nienależnie lub bezprawnie uzyskanych.

Z zacytowanych unormowań obu rozporządzeń unijnych wynika zatem, że istotą nieprawidłowości jest niezależna od winy bezprawność, polegająca na naruszeniu norm praw unijnego lub krajowego. Do organu krajowego należy przy tym określenie normatywnego wzorca zachowania i ocena, czy zachowania podmiotu gospodarczego stanowiły jego naruszenie oraz czy i jakie zastosować sankcje. Jedną z możliwych konsekwencji nieprawidłowości jest odpowiedzialność administracyjna.

We wskazanym wyżej orzeczeniu NSA podkreślono, że ustawodawcy w art. 207 ust. 1 u.f.p. nie chodziło wyłącznie o procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 u.f.p. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych, zawartych w art. 207 ust. 2-3 u.f.p. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 207", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja tego pojęcia musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Pod tym pojęciem należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem, reguluje on również procedurę realizacji projektu. Racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 207 ust. 1 u.f.p. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu unijnych środków finansowych, musiał uwzględnić przepisy regulujące omawianą kwestię.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. "W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy".

Zacytowany przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. W ramach sprawowanej przez sąd kontroli badaniu podlega więc, czy prawidłowo ustalone zostały wymienione w przepisie przesłanki zwrotu dofinansowania i czy ustalone przez organ okoliczności dawały podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

W związku z tym należy zauważyć, że istotne naruszenie przez skarżącego procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w umowie, a polegające na niepełnym zrealizowaniu projektu i zaniechaniu podjęcia realizacji celu umowy, stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

W ocenie Sądu, IZ prawidłowo ustaliła, że skarżący przy realizacji projektu naruszył procedury określone w art. 184 u.f.p. Zebrany materiał dowodowy, w tym wyniki kontroli IP II i IZ wskazują jednoznacznie, że zaniechał on realizacji tej części projektu, która miała zapewnić osiągnięcie celu polegającego na wybudowaniu ośrodka zapewniającego całodobową opiekę osobom starszym. Okoliczność ta została przyznana nie tylko w pismach wyjaśniających oraz innej korespondencji kierowanej do organów obu instancji, ale także w skardze.

Zdaniem Sądu, trafnie organy te przyjęły, że wskazywane przez skarżącego okoliczności ekskulpujące czy usprawiedliwiające niezrealizowanie projektu, nie mogą być traktowane w kategoriach siły wyższej, ani też nie są wyłącznie wynikiem wadliwego czy opieszałego działania IP II. I tak, jak już wyżej wskazano, zawarcie umowy o dofinansowanie jest aktem swobodnego wyboru przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą związaną z ryzykiem wynikającym z gospodarki rynkowej. Punktem odniesienia być musi w tym względzie data zawarcia umowy, a nie data złożenia wniosku o dofinansowanie. Nie może być wobec tego usprawiedliwieniem dla opóźnień w realizacji projektu, wynikająca z długotrwałości rozpatrywania przez instytucję pośredniczącą wniosku o dofinansowanie, utrata (wygaśnięcie) promesy kredytowej w banku, skoro w dacie zawarcia umowy z dnia 12 października 2009 r., okoliczność ta była skarżącemu znana i powinna być elementem kalkulacji możliwości realizacji projektu. Ryzyko związane z zawarciem umowy w takich uwarunkowaniach, przy braku zapewnienia sobie innych źródeł finansowania zewnętrznego, obciąża wyłącznie skarżącego.

W dacie zawarcia umowy to wyłącznie na skarżącym spoczywał ciężar prawidłowej oceny opłacalności i wykonalności projektu, z uwzględnieniem czynników obiektywnych, takich jak uwarunkowania makroekonomiczne czy popyt na usługi stanowiące cel inwestycji, a związane z tym ryzyko wadliwej oceny tych okoliczności mieści się w ryzyku prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z pojęciem siły wyższej, o której mowa jest w umowie.

W pojęciu ryzyka przedsiębiorcy mieści się także możliwość wystąpienia awarii, a zalania remontowanego obiektu przez wodę z uszkodzonej instalacji nie można utożsamiać z zalaniem w wyniku powodzi, co rzeczywiście mogłoby stanowić podstawę do formułowania twierdzeń o wystąpieniu siły wyższej.

Jeśli chodzi o zarzut opóźnionego rozpatrywania wniosków refundacyjnych, to okoliczności z tym związane zostały trafnie ustalone i przedstawione obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Szczegóły tych ustaleń nie są kwestionowane przez skarżących także w skardze. Należy przy tym podkreślić, że w ocenie Sądu stanowisko zajęte przez IP co do tych zarzutów skarżących było trafne, a kolejne ich przywoływanie stanowi wyłącznie niczym niepopartą polemikę. Podkreślić jednak należy, że w trakcie realizacji programu doszło do zawarcia kilku Aneksów do umowy z 2009 r., przesuwających termin zakończenia inwestycji, przy czym Aneksy te stanowiły również, podobnie jak sama umowa, wyraz swobodnego wyrażenia woli przez jej strony, w tym skarżącego, mające na celu urealnienie wynikających z umowy terminów. Po podpisaniu ostatniego Aneksu skarżący, poza wnioskiem końcowym z sierpnia 2013 r., nie składał żadnych wniosków płatnościowych, a zatem nie mogło też dojść do opóźnień w ich realizacji przez instytucję pośredniczącą.

Z kolei uwzględnienie propozycji zmiany zakresu rzeczowego projektu na cel zbieżny z celem działalności Fundacji [...], prowadziłoby do istotnego odstąpienia od pierwotnych założeń projektu, który był zakwalifikowany do dofinansowania. Przyjęcie proponowanej zmiany byłoby przyjęciem realizacji zupełnie innego projektu niż ten, który został zgłoszony i zakwalifikowany do dofinansowania.

Niezachowanie wymaganych przy wykorzystywaniu dofinansowania procedur miało także postać przekroczenia terminu na złożenie wniosku o płatność końcową, który zgodnie z umową upływał 30 czerwca 2013 r. Beneficjent nie dochował tego terminu i został upomniany przez IP pismem z dnia 31 lipca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi złożył wniosek, który nie spełniał wymogu co do umownej kwoty dofinansowania i zawierał jedyne część sprawozdawczą. Po tej dacie skarżący nie wykazał poniesienia wydatków. Okoliczność ta dodatkowo wskazuje na przerwanie realizacji projektu w zakresie dotyczącym m.in. zakupu wyposażenia ośrodka, budowy windy czy zakończenia innych objętych umową prac budowlanych.

Organ w ramach swego postępowania, mając na względzie zapisy umowy oraz obowiązki w zakresie kontroli prawidłowości wykorzystywania przyznanego dofinansowania, uprawniony był do oceny działań skarżącej jako uzasadniających żądanie zwrotu środków. Jak już podnoszono wyżej, przesłanką zwrotu środków jest bowiem ich wykorzystanie z naruszeniem procedur, które określone zostały w art. 184 ust. 1 u.f.p. (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12 zam. w CBOSA). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 28 października 2016 r. szczegółowo wskazują, które z postanowień umowy zostały przez beneficjentów naruszone i brak stosownego powołania odpowiednich podpunktów umowy w osnowie decyzji nie świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie obowiązku powołania właściwej podstawy prawnej.

Mając na względzie powyższe Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzec więc należało jak w sentencji wyroku.