Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1572/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6300 Weryfikacja zgłoszeń celnych co do wartości celnej towaru, pochodzenia, klasyfikacji taryfowej; wymiar należności celny
Hasła tematyczne: Celne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2004 nr 68 poz 623
law: Ustawa z dnia 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne
article: art. 262, art. 265(2) pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 75 poz 802
law: Ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Po 1411/14 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. (sygn. akt III SA/Po 1411/14) oddalił skargę B. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu 20 listopada 2002 r. skarżąca złożyła w Oddziale Celnym w Nowym Tomyślu zgłoszenie celne uzupełniające SAD OBR nr [...] sporządzone na podstawie wpisów do rejestru procedury uproszczonej z dnia 13 listopada 2002 r. pod pozycjami o nr 185, 186 i 187.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Lesznie uznał za nieprawidłowe powyższe zgłoszenie celne w procedurze uproszczonej oraz zgłoszenie celne uzupełniające w części dotyczącej stawki celnej i kwoty długu celnego. Organ wezwał też stronę do uiszczenia uzupełniającej kwoty długu celnego i odsetek wyrównawczych.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej zastosowanej stawki celnej i określenia kwoty cła w zgłoszeniu celnym dokonanym w procedurze uproszczonej, kraju pochodzenia, zastosowanych stawek celnych i określenia kwoty wynikającej z długu celnego w zgłoszeniu celnym uzupełniającym SAD i orzekł w tym zakresie, uchylił decyzję w części dotyczącej wezwania do zapłaty odsetek wyrównawczych i umorzył postępowanie w tym zakresie, uchylił również decyzję w zakresie wezwania do uiszczenia uzupełniającej kwoty długu celnego i orzekł w tym zakresie. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy bez zmian.

B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji, która została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. (sygn. akt III SA/Po 20/08).

Pismem z dnia 12 kwietnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do organu II instancji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia [...] listopada 2007 r.

Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dług celny powstał w dniu 13 listopada 2002 r., natomiast zgodnie z art. 265² pkt 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 z późn. zm.) organ celny nie wszczyna lub odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od daty powstania długu celnego upłynęły 3 lata. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu utrzymał ww. zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając zawarte w niej ustalenia faktyczne i rozważania prawne dotyczące 3-letniego terminu z art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego.

Sąd I instancji rozpoznając skargę wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, jaki charakter prawny ma trzyletni termin, określony w art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego oraz jakie skutki prawne (procesowe) powoduje jego upływ. W ocenie Sądu I instancji przepis ten miał bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Stanowi on, że jeżeli upłynęły trzy lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Na mocy art. 25 obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623 ze zm.) dotychczasowe przepisy celne, czyli m. in. Kodeks celny, utraciły ważność. Z mocy jednak art. 26 tej ustawy przepisy dotychczasowe (procesowe i materialne) stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem akcesji Polski do UE, czyli przed dniem 1 maja 2004 r., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, organ celny zasadnie stwierdził, że w sprawie miały zastosowanie regulacje prawne Kodeksu celnego. W myśl art. 262 tego aktu prawnego do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: "o.p.") z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Pierwszeństwo mają zatem przepisy Kodeksu celnego.

W ocenie WSA twierdzenie skarżącej, iż organ celny powinien zastosować w sprawie przepisy ogólne o.p. regulujące postępowania w sprawach podatkowych (pozwalające na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej) nie jest uzasadnione. W tym przypadku – jak wspomniano powyżej – przepisy kodeksu celnego zawierają normy o charakterze szczególnym, wyłączającym zastosowanie Ordynacji podatkowej. Powyższy 3-letni termin jest terminem nieprzywracalnym, co wynika wprost z treści art. 11 Kodeksu celnego.

W niniejszej sprawie dług celny powstał w dniu 13 listopada 2002 r. Złożenie przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pismem z dnia 12 kwietnia 2014 r., w kontekście powyższych rozważań, w ocenie Sądu, słusznie uznano za spóźnione. Możliwość wszczęcia takiego postępowania istniała wyłącznie do dnia 13 listopada 2005 r.

Sąd podkreślił, że w świetle przytoczonych przepisów upływ omawianego terminu musi powodować wydanie przez organ decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Na tym wstępnym etapie postępowania nie bada się, czy rzeczywiście istniały jakiekolwiek przesłanki merytoryczne do stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem wskazane przez autorkę skargi okoliczności, które w jej ocenie, należało zakwalifikować jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogły być brane pod uwagę także przez Sąd w niniejszym postępowaniu.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Organy celne, po upływie trzyletniego okresu od dnia powstania długu celnego, nie mogły merytorycznie załatwić wniosku skarżącej, a jedynie ograniczyć się do stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia postępowania objętego wnioskiem.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła B. J. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pełnomocnik skarżącej wniósł również o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej w postępowaniu kasacyjnym w niniejszej sprawie z urzędu według norm przepisanych, nieuiszczonych nawet w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 209 § 2 w zw. z art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego, poprzez ich błędne zastosowanie, poprzez uznanie, że momentem powstania długu celnego od którego liczyć należy bieg terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej liczyć należy od momentu przyjęcia zgłoszenia celnego przez organ celny, podczas gdy taka wykładnia w sposób rażący narusza prawo i pozbawia skarżącej możliwości wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności, co prowadzi do wniosku, iż prawidłowa interpretacja pojęcia "powstania długu celnego", od którego należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi winna wskazywać moment wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji jako moment powstania długu oraz początek biegu wskazanego terminu;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy kodeks celny z dnia 9 stycznia 1997 r., w sytuacji gdy z uwagi na powstanie długu celnego w dniu 16 czerwca 2009 r., zastosowanie w niniejszej sprawie winny znaleźć przepisy ustawy Prawo celne z dnia 19 marca 2004 r.;

3) naruszenie prawa procesowego tj. art. 249 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 73 ustawy Prawo celne z dnia 19 marca 2004 r., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zastosowanie 3-letniego terminu przedawnienia dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r., w sytuacji gdy ze wskazanych przepisów wprost wynika, iż w sprawie zastosowanie powinien znaleźć 5-letni termin liczony od dnia powstania długu celnego, a zatem od dnia 16 czerwca 2009 r. (art. 249 § 1 o.p.);

4) naruszenie art. 8 § 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP oraz art. 77 § 2 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 265² Kodeksu celnego z dnia 9 stycznia 1997 r., poprzez błędną wykładnię art. 265² Kodeksu celnego polegającą na przyjęciu, że po upływie 3 lat od powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy wskazany termin, zgodnie z prawidłową wykładnią, liczyć należy dopiero od momentu rzeczywistego zakończenia sporu w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji pozbawienie strony skarżącej prawa sądu i do obrony jej praw;

5) naruszenie art. 8 § 2 w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez błędne i sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami zastosowanie art. 265² Kodeksu celnego z dnia 9 stycznia 1997 r., w sposób uniemożliwiający skarżącej dochodzenie jej praw, a zatem w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zasadami sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa;

6) naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyeliminowania aktu prawnego (decyzji) niezgodnego z Konstytucją RP, podczas gdy jego wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 8 § 2 w zw. z art. 2, art. 45 § 1 oraz art. 77 § 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. okoliczności wymienione w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie występują.

Istota zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania poglądu Sądu I instancji, że w okolicznościach sprawy miał zastosowanie art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623, dalej: "ustawa z dnia 19 marca 2004 r."), a w konsekwencji też art. 265² pkt 1 w zw. z art. 209 § 2 Kodeksu celnego. Przy czym – co wymaga wyraźnego podkreślenia – w żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest kwestionowany przyjęty przez Sąd I instancji jako prawidłowy, a ustalony przez organ celny stan faktyczny co do tego, że skarżąca wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] listopada 2007 r., którą m.in. uchylono decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] stycznia 2005 r. w części dotyczącej uznania za nieprawidłowe zgłoszenia celnego z dnia 13 listopada 2002 r. w zakresie stawki celnej i kwoty długu celnego i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy. Skarżąca kwestionując stanowisko Sądu I instancji zarzucała, że art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. nie miał zastosowania w okolicznościach sprawy z uwagi na powstanie długu celnego w dniu 16 czerwca 2009 r. Jednak tak sformułowany zarzut wraz z jego uzasadnieniem nie może być uznany jako skuteczny prawnie zarzut podważający przyjęty w sprawie stan faktyczny. Po pierwsze wskazać należy, że próba zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12). Tego rodzaju zarzutów kasacyjnych nie sformułowano. Po drugie, analiza zarzutów i ich uzasadnienia dotycząca naruszenia art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. oraz art. 209 § 2 w zw. z art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego dowodzi, że odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do dnia powstania długu celnego jako dnia uprawomocnienia się wyroku sądu rozstrzygającego ostatecznie o zgodności z prawem decyzji uznającej za nieprawidłowe zgłoszenie celne, nie sprowadza się do kwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego, lecz dotyczy błędnej wykładni prawa materialnego, tj. rozumienia użytego w tych przepisach zwrotu: "dnia powstania długu celnego". Nie jest to do końca poprawnie sformułowany zarzut błędnej wykładni prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 575/14; z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05; z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Treść tych zarzutów i uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala jednak określić, że wnoszący skargę kasacyjną w ten sposób sformułował zarzut dotyczący błędnej wykładni prawa materialnego. Kasator interpretuje zakwestionowane przepisy w ten sposób, że uznaje, iż dniem powstania długu celnego nie jest dzień zgłoszenia celnego, lecz dzień uprawomocnienia się rozstrzygnięcia kończącego spór w tej sprawie.

Zatem istota sprawy objęta ocenianymi zarzutami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, kiedy powstał dług celny, gdy przyjęcie zgłoszenia celnego przez organ celny miało miejsce w dniu 13 listopada 2002 r., tj. przed dniem 1 maja 2004 r., a w konsekwencji jakie przepisy należało stosować rozstrzygając o wniosku z dnia 12 kwietnia 2014 r. dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którą uznano za nieprawidłowe przedmiotowe zgłoszenie celne. Ponownie podkreślić należy, że ta okoliczność (tj. ustalenie daty przyjęcia zgłoszenia celnego), stanowiąca istotny element stanu faktycznego ustalonego przez organ celny i przyjętego przez Sąd I instancji, nie została w żaden sposób skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdza, że zgodnie z interpretacją Sądu I instancji dług celny powstał już w dniu 5 grudnia 2002 r., lecz to stwierdzenie w żaden sposób nie odnosi się do stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kasator nie wyjaśnia też skąd wynika tak określona data dotycząca wskazania dnia powstania długu celnego.

Na wstępie zauważyć należy, że przepisy kodeksu celnego utraciły moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 r. na podstawie art. 25 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Zgodnie z art. 26 tej ustawy przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Przepis ten uregulował kwestie intertemporalne w zakresie długów celnych powstałych przed dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Powołany art. 26 ww. ustawy stanowi zasadę rozgraniczającą stosowanie przepisów dotychczasowych oraz obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r. Określone w tym przepisie sformułowanie: "stosuje się przepisy dotychczasowe" oznacza, że do postępowań dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r. stosowane będą obowiązujące przed akcesją zarówno przepisy prawa materialnego, jak i proceduralne. Pojęcie "sprawy dotyczące długu celnego" należy bowiem interpretować w ten sposób, że art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. dotyczy zarówno spraw, które po dniu 1 maja 2004 r. były w toku, jak i spraw, które dopiero zostaną wszczęte, ale odnoszą się do stanów faktycznych (dotyczących długu celnego) zaistniałych przed dniem 1 maja 2004 r. Ogólne sformułowanie "przepisy dotychczasowe" z art. 26 powołanej ustawy należy interpretować poprzez zakres regulacji zawartej w kodeksie celnym.

Zgodnie z art. 1 Kodeksu celnego przedmiotem regulacji zawartej w tym akcie prawnym są zasady i tryb przywozu towarów na polski obszar celny i wywozu towarów z polskiego obszaru celnego, związane z tym prawa i obowiązki osób oraz uprawnienia i obowiązki organów celnych. Stosownie zaś do art. 3 § 1 pkt 2 Kodeksu celnego długiem celnym jest powstałe z mocy prawa zobowiązanie do uiszczenia należności celnych przywozowych lub należności celnych wywozowych odnoszące się do towarów. Powstanie długu celnego regulują przepisy tytułu VII działu II kodeksu celnego (art. 208-225). Przepis art. 208 Kodeksu celnego ustanawia generalną zasadę, zgodnie z którą dług celny powstaje w wypadkach określonych w powołanych wyżej przepisach, w szczególności w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego (art. 209 § 2 Kodeksu celnego). Podkreślić należy, że dla objęcia towaru procedurą celną i określenia długu celnego nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej, bowiem czynności podejmowane przez organ celny określone w art. 65 § 3 Kodeksu celnego mają jedynie charakter materialno-techniczny. Z przepisu art. 65 § 4 Kodeksu celnego wynika wprost, że po przyjęciu zgłoszenia celnego, a zatem już po powstaniu długu celnego, organ celny na wniosek strony, wydaje decyzję lub może z urzędu wydać decyzję, w której m.in. rozstrzygnie o określeniu kwoty wynikającej z długu celnego zgodnie z przepisami prawa celnego (pkt 2 lit. b). Decyzja ta rozstrzyga o kwocie długu celnego, a nie o czasie jego powstania, i jest wydana przez organ pierwszej instancji. Organ celny, orzekając na podstawie powołanego wyżej przepisu, może określić kwotę długu celnego przez jej podwyższenie bądź orzec o zwrocie należności celnych, jeżeli w chwili ich uiszczenia nie wynikały one z obowiązujących przepisów prawnych. Decyzja organu celnego pierwszej instancji, korygująca zgłoszenie celne w trybie art. 65 § 4 Kodeksu celnego, może być wydana, jeżeli nie upłynęły 3 lata od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego (art. 65 § 5 Kodeksu celnego). Powyższe dowodzi, że dzień powstania długu celnego dokładnie określa art. 209 § 2 Kodeksu celnego, wskazując że powstaje on z chwilą przyjęcia zgłoszenia celnego. Identyczne rozwiązanie jak w art. 209 § 2 Kodeksu celnego zawiera art. 201 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/12 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, który stanowi, że dług celny powstaje w chwili przyjęcia odpowiedniego zgłoszenia celnego. Reasumując stwierdzić należy, że wszelkie inne czynności, czy to o charakterze materialno-technicznym, czy też polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o art. 65 § 4 Kodeksu celnego, dokonane po przyjęciu zgłoszenia celnego odnoszą się zawsze do "istniejącego" już długu celnego. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt I GSK 451/05 opubl. ONSAiWSA 2006/1, poz. 30; z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 380/07; z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 60/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Powyższe dowodzi, iż trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że dzień przyjęcia zgłoszenia celnego jest dniem powstania długu celnego.

Skoro w rozpoznawanej sprawie przyjęcie zgłoszenia celnego, z którym należy łączyć datę powstania długu celnego, miało miejsce w dniu 13 listopada 2002 r., tj. przed akcesją Polski do Unii Europejskiej, to z przyczyn wyżej opisanych, na mocy art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu celnego z 1997 r. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji (por. m.in. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 559/06, publ. ONSAiWSA 2008/4/63; z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1381/06; z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I GSK 1752/05; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 548/09; z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt I GSK 9/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pogląd taki został również wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. (sygn. akt SK 25/06, Dz. U. Nr 229, poz. 1675). Trybunał stwierdził, że na mocy przepisu przejściowego art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - utrzymane zostały w mocy przepisy dotychczasowe w stosunku do spraw długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.

Wypada także zauważyć, że zasada stosowania przepisów dotychczasowych jest zgodna z regulacjami Traktatu Akcesyjnego (rozdział 5 pkt 13 Załącznika IV do aktu, Dz. Urz. UE.L Nr 236, 33 z dnia 23 września 2003 r.), zgodnie z którym procedury dotyczące powstania długu celnego, księgowania oraz pokrycia należności wynikających z kontroli, o których mowa w art. 201 do 232 rozporządzenia (EWG) nr 2013/92 oraz art. 859 do 876a rozporządzenia (EWG) nr 2454/93 mają zastosowanie do nowych Państw Członkowskich z zastrzeżeniem sytuacji, gdy odzyskiwanie należności jest przeprowadzane na warunkach określonych w ustawodawstwie wspólnotowym. Jednakże w przypadku, gdy dług celny powstał przed dniem przystąpienia, odzyskanie należności zostanie przeprowadzone zgodnie z warunkami obowiązującymi w nowym Państwie Członkowskim, przez to Państwo oraz na jego rzecz.

Również w rozdziale IX dokumentu informacyjnego nr TA VUD/763/2004 opracowanym przez Komisję Europejską wskazano, że w sprawach dotyczących długu celnego powstałego przed przystąpieniem, zastosowanie mają przepisy, które obowiązywały w nowym Państwie Członkowskim przed przystąpieniem (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I GSK 1005/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 262 Kodeksu celnego do postępowania w sprawach celnych zastosowanie mają odpowiednie przepisy IV działu o.p. z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego.

Z uregulowań zawartych w Kodeksie celnym dotyczących postępowania w sprawach celnych (art. 262-274²) wynika, że przepis art. 265² jest przepisem szczególnym, wyłączającym w zakresie w nim uregulowanym stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Przepis art. 265² Kodeksu celnego jako przepis szczególny, odnosi się do wszelkich decyzji wydanych przez organy celne bez względu na przedmiot rozstrzygnięcia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Cytowany przepis art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego określa negatywną przesłankę ograniczającą termin do stwierdzenia nieważności decyzji. Termin ten jest wyznaczony precyzyjnie przez początek biegu terminu od dnia powstania długu celnego.

Jak już wyżej wskazano, dzień powstania długu celnego dokładnie określa art. 209 § 2 Kodeksu celnego, wskazując, że dług celny powstaje w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego. Z uwagi na treść art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. przepis art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego ma zastosowanie do spraw dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r. Treść powołanego wyżej przepisu wskazuje, że odnosi się on do dnia powstania długu celnego, a nie np. do daty wydania (rozumianej jako skuteczne doręczenie) decyzji w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Innymi słowy, w świetle jasno zredagowanej treści przytoczonego powyżej przepisu istotna jest data powstania długu celnego, od której to zaczyna biec trzyletni termin określony w komentowanej normie prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 27 września 2007 r., sygn. akt I GSK 2244/06 i I GSK 2096/06; z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I GSK 809/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zatem inne zdarzenia, takie jak np. doręczenie decyzji czy wydanie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w przedmiocie takiej decyzji weryfikującej zgłoszenie celne, to okoliczności indyferentne (obojętne, prawnie bezskuteczne) z punktu widzenia sposobu wyznaczenia początku biegu terminu określonego w art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego.

Uwzględniwszy powyższe za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że organ celny, wobec upływu trzyletniego okresu od dnia powstania długu celnego, liczonego od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego, w oparciu o art. 265² pkt 1 w zw. z art. 209 § 2 i art. 262 Kodeksu celnego oraz art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r., mógł wydać wyłącznie decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Tym samym nie są zasadne zarzuty skarżącej kwestionujące powyżej przedstawione stanowisko Sądu I instancji, gdyż nie znajdują one żadnego oparcia w powołanych wyżej przepisach kodeksu celnego. Oznacza to, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji powyższej oceny za niezasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 249 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 73 ustawy Prawo celne z dnia 19 marca 2004 r.

Wadliwość powyższego poglądu skarżącej jest wynikiem błędnej wykładni art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. oraz art. 209 § 2 i art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego. Jak zaś wynika z powyższych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego w zw. z art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. stanowi samodzielną podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej określającej kwotę długu celnego, który powstał przed dniem 1 maja 2004 r. Termin wskazany w art. 265² Kodeksu celnego przez art. 262 tej ustawy wyłącza odpowiednie stosowanie przepisów o.p., gdyż zawiera samodzielne uregulowanie w zakresie w nim unormowanym (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt I GSK 1461/04; z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 683/09; z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt I GSK 7/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Jak już wyżej wskazano, skoro w rozpoznawanej sprawie dług celny powstał przed dniem 1 maja 2004 r., to trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu celnego, iż podstawą prawną wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na upływ 3-letniego terminu od dnia powstania długu celnego był art. 265² pkt 1 w zw. z art. 262 Kodeksu celnego i nie zachodziła konieczność zastosowania wskazanego przez skarżącą art. 249 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 73 ustawy Prawo celne. W tej sytuacji zbędnym jest dokonywanie wykładni art. 249 § 1 pkt 1 o.p. Wobec argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym zarzutu sformułowanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy jedynie zauważyć, iż w skardze kasacyjnej nie sformułowano wprost zarzutu dotyczącego naruszenia art. 249 § 1 pkt 2 o.p. Wręcz przeciwnie, wyraźnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż uwagi w tym zakresie dokonano "na marginesie". Zważywszy powyższe oraz okoliczność, że Sąd I instancji tą kwestią się nie zajmował, a organ w zaskarżonej do WSA decyzji także jedynie "na marginesie" odniósł się do tej kwestii, pozostawała ona poza zakresem kontroli kasacyjnej.

Brak też podstaw do uznania za zasadne zarzutów zawartych w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że przyjęta przez organ celny i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego narusza wskazane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji. Skarżąca zarzuciła, że przez przyjętą interpretację powołanych przepisów, a w szczególności art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. oraz art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego odebrano jej skutecznie prawo do sądu, gdyż 3-letni termin przedawnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji upłynął nie tylko zanim zakończył się spór co do wadliwości tej decyzji, ale zanim jeszcze została wydana decyzja ostateczna w tej sprawie.

Stanowisko powyższe nie zasługuje na aprobatę.

Oczywiście interpretując normy prawne należy mieć na względzie przede wszystkim zasady konstytucyjne. W sytuacji niejednoznacznego brzmienia przepisu, kiedy wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych wniosków, konieczne jest poszukiwanie interpretacji, która pozwoli na uzgodnienie treści przepisu z Konstytucją RP. Jednakże treść przepisu art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego jest jasna, nie budziła nigdy wątpliwości interpretacyjnych. Zawarte w tej normie prawnej pojęcia: "długu celnego" oraz jego "powstanie" zostały jednoznacznie zdefiniowane i określone w odpowiednich przepisach kodeksu celnego. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja RP stanowi inaczej.

Sens art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyraża się bowiem przede wszystkim w stosowaniu jej przepisów w braku regulacji ustawowej. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP występuje też w przypadku, gdy wykładnia przepisu ustawy może iść w rozbieżnych kierunkach (por. P. Granecki, Glosa do wyroku TK z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, "Palestra" 2002/11-12/215).

Żadna z tych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta w rozpoznawanej sprawie wykładnia art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego, zgodna z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądowym, nie narusza zawartej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, ani też zawartych w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej zasad prawa do procesu i prawa do sądu, czyli też wynikającej z art. 32 Konstytucji RP równości obywateli wobec prawa.

Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok TK z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W wyroku z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99 (opobl. OTK ZU nr 4/2000, poz. 110) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 77 ust. 2 Konstytucji RP nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domagania się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych (...). Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi termin dla dochodzenia naruszonych praw. Z kolei w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 (opubl. OTK-A 2015/5/62) Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) jest zasadą pochodną wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Ta zasada uzasadnia regułę trwałości decyzji, która z kolei wynika z domniemania jej zgodności z prawem, a więc – z przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP – zasady praworządności. Potrzeba ustanowienia przedawnienia została wywiedziona z zasady bezpieczeństwa prawnego (por. też wyrok TK z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (wyrok TK z dnia 24 października 2007 r. sygn. SK 7/06).

Także art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie gwarantuje prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy prawomocnie zakończonej (por. M.A. Nowicki "Komentarz do art. 6 Konwencji", lex/el 2015).

Przenosząc powyższe poglądy na grunt rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że wykładnia art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego naruszała wskazane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP i pozbawiła ją prawa do sądu i do obrony jej praw.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny decyzja organu celnego pierwszej instancji, korygująca zgłoszenie celne w trybie art. 65 § 4 Kodeksu celnego, mogła być wydana, jeżeli nie upłynęły 3 lata od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego. Natomiast decyzja wydana przez Dyrektora Izby Celnej (czyli wydana wskutek wniesionego przez stronę odwołania) uznająca zgłoszenie celne za nieprawidłowe, mogła być wydana po upływie okresu dłuższego niż 3 lata od daty zgłoszenia celnego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt GSK 1295/04). Nie jest przy tym tak, jak podnosi skarżąca, że zarzuty w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może strona podnosić wyłącznie wobec decyzji ostatecznej. W orzecznictwie i doktrynie nie jest kwestionowany pogląd, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. III SA 946/91, PS 1993, Nr 7-8, str. 98). Gdy strona z tego trybu nie korzysta, lecz wnosi odwołanie od decyzji, to wydana w ten sposób decyzja ostateczna, bez względu na upływ 3-letniego terminu od dnia powstania długu celnego, może być weryfikowana co do zgodności z prawem przez sąd administracyjny na skutek złożonej przez stronę skargi. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi, co oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonej decyzji. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tej kontroli są także kwestie dotyczące tego, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Potwierdzeniem tego jest uprawnienie sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji może wnieść skargę kasacyjną od takiego wyroku, w której może zarzucić m.in. naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., czy też niezastosowanie przez ten sąd rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skorzystanie przez zainteresowaną stronę z powyższych środków prawnych powoduje, że decyzja uznająca zgłoszenie celne za nieprawidłowe, jeżeli jest niezgodna z prawem, może być wyeliminowana z obrotu prawnego mimo upływu trzyletniego terminu od dnia powstania długu celnego.

Jak wynika z okoliczności sprawy, skarżąca nie tylko skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej, ale także z prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną. Oznacza to, że skarżąca miała możliwość czynnego uczestniczenia w sporze dotyczącym długu celnego i to pomimo upływu 3 lat od dnia jego powstania. Mogła także korzystać z przysługujących jej środków odwoławczych, w tym z prawa wniesienia skargi kasacyjnej (z czego nie skorzystała), podnosząc wszelkiego rodzaju zarzuty w stosunku do wydanej wobec niej decyzji.

Z tych przyczyn nie ma podstaw do uznania za zasadne zarzutów sformułowanych w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej.

Brak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania za zasadny zarzut sformułowany w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej, tj. aktu administracyjnego przewidzianego w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. według kryterium legalności, a więc wypełnił nałożony przez art. 184 Konstytucji RP obowiązek. W ramach przeprowadzonej kontroli nie dopatrzył się też uzasadnionych wątpliwości co do zgodności art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego z Konstytucją RP, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie nie została skutecznie podważona sformułowanymi zarzutami wniesionej skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie Sądu, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, jeżeli Sąd I instancji oddala skargę (por. R. Hauser, M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. C.H. Beck 3, Warszawa 2015, str. 574; wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2784/13; z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3240/14; z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 1424/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę, to zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej jako niezasadne skutkowały jej oddaleniem.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.