Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 25/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art 35 par. 3, art. 37 par. 1 i 2, art. 36 par. 2, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 3 w zw. z art 6 pkt 8, art. 14, art. 16
journal: Dz.U. 2011 nr 34 poz 173
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa
article: art. 72 ust. 1 pkt 3, ust. 3, art. 153, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 7, pkt 53 lit. b, pkt 56
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na przewlekłość Prezydenta Miasta P. w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 27 listopada 2003 r. "A." Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Inwestor", lub "Skarżąca") wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla jednorodzinnych domów mieszkalnych wolnostojących na działce nr [...] obręb U., położonej przy ul. Z. w P..

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 13 stycznia 2004 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia planu "M. - R. - U.", w związku z podjęciem uchwały w dniu [...] 2003 r. (Uchwała nr [...] ) przez Radę Miasta P. w sprawie przystąpienia do sporządzenia wyżej wskazanego planu. W dniu 3 czerwca 2005 r. podjęto postępowanie, po czym ponownie je zawieszono postanowieniem z dnia 7 lipca 2005 r. na wniosek Inwestora.

W dniu [...] 2008 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...] , o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana przez organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (decyzja z [...] 2009 r.).

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. o sygn. akt IV SA/Po 295/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obie wyżej wymienione decyzje. Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonych decyzji była wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej główny środek dowodowy w sprawie polegająca na ograniczeniu tej analizy jedynie do niektórych fragmenty wymaganego prawem obszaru analizowanego rozciągającego się wokół działki.

Nadto w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że nie podziela wywodów zaskarżonej decyzji, że zamiar inwestora budowy przedmiotowego osiedla domów jednorodzinnych wymaga uprzedniego opracowania planu zagospodarowania przestrzennego terenu oraz że nie podziela również stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że warunki zabudowy muszą dotyczyć jednego obiektu budowlanego. W ocenie orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu takie ograniczenie, jak i powoływanie się przez organ pierwszej instancji na "Studium", czy wreszcie uzależnianie pozytywnej decyzji od przyszłego – nieokreślonego w czasie planu zagospodarowania terenu stanowi ze strony organu administracji publicznej nadużycie prawa nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Wyrok powyższy uzyskał przymiot prawomocności wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.

Akta sprawy wraz z wyżej wskazanym wyrokiem zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 2 listopada 2009 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta P. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 7 lipca 2011 r. akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] ponownie odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 58 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], ark. [...], obręb U., położonej przy ul. Z. w P..

W skutek wniesienia odwołania przez Inwestora powyższa decyzja Prezydenta Miasta P., została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r., nr [...] , a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 2 sierpnia 2012 r.

Po uzupełnieniu przez Inwestora dokumentacji dotyczącej zapewnienia uzbrojenia terenu inwestycji, po przeprowadzeniu kolejnej analizy urbanistycznej oraz po uzyskaniu opinii i uzgodnień dotyczących planowanej zabudowy, decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...]Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Inwestor wniósł odwołanie, a Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] uchyliło decyzję organu z dnia 5 czerwca 2013 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z 20 sierpnia 2014 r. organ I instancji wezwał inwestora o nadesłanie aktualnej mapy zasadniczej i podania powierzchni zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą w celu kwalifikacji przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor wykonał wezwanie w dniu 4 września 2014 r. wyjaśniając jednocześnie, iż w jego opinii planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta P. kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Akta sprawy zwrócono do organu I instancji w dniu 27 sierpnia 2015 r.

Pismem z 3 września 2015 r. Prezydent Miasta P. wezwał inwestora m.in. do:

1. Przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania wnioskowanego terenu wraz ze wskazaniem jego granic oraz podaniem parametrów (gabarytów) planowanej zabudowy (tj. liczby i rodzaju budynków, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji, wysokości budynków i liczby kondygnacji, rodzaju dachów, itp.) i powierzchni terenu podlegającej przekształceniu (opisowo i graficznie);

2. Przedłożenia opinii właściwych gestorów sieci informujących o możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w gaz i wodę. Wyjaśnienia, czy umowa z 16 września 2018 r. zawarta z Korporacją Budowlaną "B" S.A., a dotycząca uzbrojenia terenu w szamba bezodpływowe oraz umowa z dnia 14 maja 2008 r. zawarta z "C" sp. z o.o. i dotycząca uzbrojenia terenu w sieć elektroenergetyczną są nadal aktualne i obowiązujące. Wyjaśnienia sposobu (miejsca) odprowadzania wód opadowych - w przypadku odprowadzana do kanalizacji deszczowej należy przedłożyć opinie właściwego gestora sieci informującej o takiej możliwości. Organ wskazał, iż w przypadku, gdyby istniejące uzbrojenie dla planowanej inwestycji byłoby niewystarczające należy przedłożyć umowy gwarantującej wykonanie niezbędnego uzbrojenia terenu.

3. Przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem planowana inwestycja może być zaliczane do inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - m.in. do wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 53 tego rozporządzenia.

Organ zakreślił termin 7 dni na dokonanie powyższych czynności.

Pismem z dnia 15 września 2015 r. pełnomocnik inwestora poinformował, iż poczyniono już kroki zmierzające do wykonania wezwania z dnia 3 września 2015 r., w tym np. do przedłożenia opinii podmio9tów trzecich dotyczących zaopatrzenia w gaz i wodę, lecz wypełnienie wszystkich zobowiązań wymaga dodatkowego miesiąca. W tym samym piśmie inwestor powołując się na § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazał, że w jego ocenie to konkretne przedsięwzięcie nie oddziałuje znacząco na środowisko.

Pismami z dnia 9 października 2015 r. pełnomocnik inwestora oraz Prezes Zarządu "A." Sp z o.o. w K. wnieśli o przedłużenie wyznaczonego do wykonania wezwania terminu o kolejny miesiąc z uwagi na konieczność zaktualizowania dokumentacji.

W dniu 12 listopada 2015 r. organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W dniu 16 listopada 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wpłynęło zażalenie pełnomocnika "A." Sp. z o.o. w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie.

W dniu 8 grudnia 2015 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek pełnomocnika Inwestora opatrzony datą 4 grudnia 2015 r. o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentów do dnia 15 marca 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione.

Pismem opatrzonym datą 17 lutego 2016 r. "A." Sp. z o.o. w K. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. w sprawie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych - jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb U., położonej przy ul. Z. w P..

Strona skarżąca wniosła o:

zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie;

orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), iż w przedmiotowej sprawie skarżąca jest uprawniona do otrzymania warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem, z uwagi na spełnienie okoliczności przez przedmiotowy wniosek w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2015 , poz. 199 ze zm.) (dalej jako u.p.z.p.);

orzeczenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a., w związku z licznymi istotnymi naruszeniami prawa w toku postępowania;

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej działania Prezydenta Miasta P. charakteryzują się znaczną przewlekłością, na którą należy patrzeć nie tylko przez pryzmat działań w obecnej instancji, ale szerzej, poprzez całą perspektywę postępowania toczącego się od 27 listopada 2003 r. i w ujęciu wszelkich instancji jakie w sprawie miały miejsce.

Według skarżącej kolejne decyzje wydawane przez Prezydenta Miasta P., które nie realizowały zaleceń organu odwoławczego czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, należy uznać za czynności pozorne i powodujące, iż postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły.

Podkreślono, iż w toku postępowania, organ kilkukrotnie zmieniał swoje stanowisko w zakresie spełnienia przez skarżącą poszczególnych przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zależności od czasu rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Mając wyłącznie na uwadze dwie ostatnio zapadłe decyzje z 2013 r. i 2014 r. organ zaprzecza w nich sam sobie. W pierwszej z tych decyzji organ uznał, iż planowana inwestycja kontynuowałaby średnią szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego, natomiast w decyzji z 2014 r. organ uznał, iż planowane zamierzenie nie kontynuuje wszystkich parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu sąsiedniej zabudowy w tym: linii zabudowy oraz szerokości elewacji.

Według skarżącej organ ponownie zmierza do wydania decyzji odmownej co wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej. Wnioski analizy są niezgodne z stanowiskiem wyrażony w decyzjach organu II instancji oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ponadto strona skarżąca wskazała, iż postępowanie jest prowadzone w sposób nieprawidłowy i przewlekły, z uwagi na żądanie przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyrażającej zgodę na realizację przedsięwzięcia, kiedy przy wcześniejszym rozpatrywaniu sprawy, na kanwie niezmienionych od tego czasu przepisów w przedmiotowym zakresie (decyzja z 2014), organ uznał, iż decyzja środowiskowa nie jest wymagana.

Zdaniem strony organ I instancji nie ma woli wydania pozytywnej dla niej decyzji mimo spełnienia przez Inwestora wymaganych prawem przesłanek.

Z tych też przyczyn przewlekłe prowadzanie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prezydenta Miasta P. posiada wystarczającą ilość instrumentów prawnych, aby zgodnie z prawem utrzymać jak największą część obszarów w formie terenów zielonych. Niemniej do czasu podjęcia odpowiednich rozstrzygnięć prawnoprzyrodniczych, organ jest zobowiązany do stosowania prawa obecnie obowiązującego. Tym samym wniosek Skarżącej o postanowienie sygnalizacyjne w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. jest uzasadniony prawnie.

Przytoczone okoliczności uzasadniają również, zdaniem skarżącej, orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., iż skarżąca jest uprawniona do otrzymania warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem, z uwagi na spełnienie okoliczności przez przedmiotowy wniosek w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Materiał zgromadzony w toku postępowania pozwala przyjąć, iż stan faktyczny został w sposób niebudzący wątpliwości ustalony, podobnie jak stan prawny.

Pismem z 1 marca 2016 r. adresowanym do Prezydenta Miasta P., pełnomocnik inwestora wniósł o przedłużenie terminu do złożenia dokumentacji do dnia 15 sierpnia 2016 r.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż jest poza sporem, że przedmiotowe postępowanie toczy się od dłuższego czasu. Należy jednak podkreślić, że okres prowadzenia postępowania w ww. sprawie wynikał ze zmienianych kilkukrotnie przez inwestora koncepcji zagospodarowania działki oraz dokonywanych korekt, konieczności uzupełnienia wniosku i przedstawienia wymaganych przepisami prawa wyjaśnień oraz dokumentów (m.in. umów i opinii gestorów sieci potwierdzających możliwość zaopatrzenia inwestycji w media, właściwych map przedstawiających aktualne zagospodarowanie terenu) oraz okresów zawieszeń również na wniosek inwestora (np. obejmujące lata 2005 - 2008) i licznych próśb wnioskodawcy o przedłużenie postępowania.

Zdaniem organu dokonywane przez wnioskodawcę korekty inwestycji spowodowały, że nie sposób ustalić obecnie jaki jest faktycznie przedmiot wniosku. Inne parametry inwestycji (m.in. liczba i funkcje budynków, powierzchnia zabudowy itd.) wynikają z załączników graficznych przedstawiających zamierzenie, a inne w pisemnych wyjaśnień i korekt wniosku.

Nieprawdziwe jest według organu twierdzenie, iż w decyzji nr [...] z dnia [...] 2014 r. i postępowaniu poprzedzającym jej wydanie Prezydent Miasta P. uznał, iż decyzja środowiskowa nie jest wymagana. Skarżąca spółka nie udokumentowała tego twierdzenia.

Uzupełnienie braków o których mowa w wezwaniu z dnia 3 września 2015 r. jest konieczne do rozpatrzenia wniosku strony, a pomimo znacznego upływu czasu, wnioskodawca nadal ich nie uzupełnił. Stąd, zdziwienie budzą zarzuty skargi, że zarzucana przewlekłość postępowania jest całkowicie zawinione przez organ.

Obecny na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, iż skarżąca nie wystąpiła do tej pory o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji oczekując na rozstrzygniecie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dotyczącej innej inwestycji, planowanej na tej samej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., II S.A./Gd 3920/01, LEX nr 76109, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 K.p.a., czego dowodem jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 r., nr [...].

Jak wynika z treści skargi "A." Spółka z o.o. z siedzibą w K. zarzuciła Prezydentowi Miasta P. przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zainicjowanego podaniem skarżącej Spółki z dnia 27 listopada 2003 r. Tym samym skarżący określili granice sprawy, która jest przedmiotem kontroli Sądu.

W pierwszym rzędzie odnieść się należy do dopuszczalności badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaistnienia przewlekłości w całym prowadzonym dotąd postępowaniu administracyjnym, to jest od daty złożenia wniosku z dnia 27 listopada 2003 r. o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz jak sformułowała to w skardze strona (k. 2 skargi) w ujęciu wszelkich instancji jakie w sprawie miały miejsce.

Odnosząc się do żądania zbadania sprawy przewlekłości postępowania cyt. "w ujęciu wszelkich instancji jakie w sprawie miały miejsce" zauważyć należy, iż nie jest dopuszczalne prawnie dokonywanie przez sąd administracyjny w ramach skargi na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta P. oceny sposobu prowadzenia postępowania w sprawie przez orzekający w niej organ II instancji, to jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Powyższe wynika wprost z konstrukcji art. 149 P.p.s.a., gdzie wyraźnie wskazuje się, iż sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje do określonych działań organ (§ 1 pkt 1 i 2), stwierdza że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3) oraz może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2). W świetle powyższej regulacji oczywistym jawi się, że sąd nie jest władny do nakładania jakichkolwiek obowiązków i wymierzenia grzywny organowi innemu niż ten który jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego i którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Skoro zaś Sąd w ramach postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. nie może orzekać o nałożeniu obowiązków bądź grzywny na inny organ, to oczywistym jawi się, iż nie może w toku tegoż postępowania badać czy organ ten (w niniejszej sprawie organ II instancji) dopuścił się w swoim działaniu bezczynności lub przewlekłości postępowania, albowiem w świetle jednoznacznego brzmienia art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. nie miałby możliwości odzwierciedlenia w sentencji orzeczenia wyników tej kontroli, a gdyby tak uczynił dopuściłby się naruszenia zarówno przpeosu wskazanego powyżej, jak i naruszenia prawa strony (w tym przypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego), do udziału w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym bezpośrednio dotyczącym jej interesu prawnego.

Powyższe oznacza, iż kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie objęte jest wyłącznie badanie zaistnienia przewlekłości w postępowaniu Prezydenta Miasta P., zaś poza zakresem rozważań Sądu pozostaje terminowość działań organu odwoławczego.

Szczegółowe rozważenie zakresu kognicji Sądu w kontekście zaistnienia przewlekłości w całym prowadzonym dotąd postępowaniu administracyjnym, to jest od daty złożenia wniosku z dnia 27 listopada 2003 r. uzasadnione jest faktem, iż instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wprowadzona została do systemu prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18), a więc ponad 8 lat od wszczęcia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy zauważyć, iż w orzecznictwie wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (por. uchwała NSA składu pięciu sędziów z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok TK z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, P. 2000, s. 62). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z 20 października 1997 r., FPK 11/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Należy zatem stwierdzić, że w rozważanym przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z 31 marca 1998 r., K 24/97). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04).

Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwała w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. i trwa w momencie orzekania przez sąd. Pogląd, w świetle którego sąd administracyjny uprawniony jest do uznania prawnej relewantności przewlekłości postępowania istniejącej przed 11 kwietnia 2011 r. pod warunkiem, że przewlekłość ta utrzymywała się także na gruncie obowiązującego prawa do dnia wyrokowania, prezentowany jest także w piśmiennictwie (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562).

W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy, iż na dzień 11 kwietnia 2011 r. nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie przed Prezydentem Miasta P. albowiem postępowanie pierwszoinstancyjne zostało zakończone decyzją z dnia [...] 2010 r. odmawiające ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja ta została wprawdzie następnie uchylona przez SKO w P. decyzją z dnia [...] 2011 r., jednakże nie zmienia to faktu, że objęcie badaniem zaistnienia przewlekłości postępowania również postępowań prowadzonych i zakończonych przez organ I instancji przed dniem 11 kwietnia 2011 r. stanowiłoby niedopuszczalne stosowanie przepisów późniejszych do stanów faktycznych zaistniałych i zakończonych przed ich wejściem w życie, a więc byłoby niedopuszczalnym retroaktywnym stosowaniem prawa.

Inaczej rzecz ujmując dopuszczalnym byłoby badanie przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd czy nie doszło do przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta P. w kontrolowanej sprawie w okresie wpłynięcia podania inicjującego postępowanie do dnia 11 kwietnia 2011 r. o ile postępowanie to w okresie tym cały czas by się toczyło, zaś na przeszkodzie dla objęcia kognicją Sądu orzekającego w niniejszej sprawie także tego okresu stoi zakończenie tegoż postępowania decyzją z dnia 11 grudnia 2008 r. (utrzymaną następnie w mocy przez ostateczna decyzję SKO w P. i wyeliminowaną z obrotu prawnego dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku tut. Sądu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. IV S.A./Po 295/09) oraz nieostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r.

W ramach tych wstępnych rozważań i odnosząc się do wniosku skargi o orzeczenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zauważyć nadto trzeba, iż obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), modyfikującą w art. 14 regulacje zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., a która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

Wskazany wyżej art. 14 nie zawiera wprawdzie jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych, to jednak zauważyć należy, iż w art. 16 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa ustawodawca wskazał, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy.

Powyższe w połączeniu z faktem, iż rażące naruszenie prawa stwierdzone przez sąd administracyjny stanowi w myśl art. 5 pkt 3 w zw. z art. 6 pkt 8 tej samej ustawy przesłankę dla poniesienia przez funkcjonariusza publicznego odpowiedzialności majątkowej na podstawie przepisów tejże ustawy pozwala na stwierdzenie, iż kognicją sądu administracyjnego orzekającego w sprawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania administracyjnego objęte jest badanie czy miała charakter rażącego naruszenia prawa bezczynność lub przewlekłość zaistniała po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, to jest po dniu 17 maja 2011 r.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji, a więc wyłącznie w odniesieniu do przewlekłości w postępowaniu Prezydenta Miasta P. jako organu i instancji i co do postępowań prowadzonych po [...] 2011 r., kiedy to do organu I instancji zwrócone zostały akta sprawy po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r., uznać należy, iż skarga zasługiwała ma uwzględnienie aczkolwiek nie tylko z powodów w niej podniesionych i nie odnośnie wszystkich zgłoszonych w niej wniosków.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu ustawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30).

Podkreślić przy tym należy, iż nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż kluczowe znaczenie dla oceny przedmiotowego postępowania jako prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. w sposób przewlekły mają okoliczności związane z wzywaniem strony przez organ do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ze względu na to, iż zdaniem organu planowana inwestycja może być zaliczana do inwestycji wymienionych w w § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zauważyć bowiem należy, iż w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej w tekście ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku).

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu. Natomiast stosownie do art. 72 ust. 3 tej ustawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym, poza wyjątkami określonymi w ust. 4 i 4b, złożenie takiego wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy terenu dla inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli inwestor nie legitymuje się taką ostateczną decyzją środowiskową. Przyjąć zatem należy, że sama dopuszczalność rozpoznania wniosku, a przez to też wszczęcia na jego postawie postępowania w sprawie warunków zabudowy możliwa jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Oznacza to z kolei, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzależnione jest od istnienia takiej ostatecznej decyzji. Brak ostatecznej decyzji środowiskowej w znaczeniu formalnym, przejawiający się w nie dołączeniu istniejącej decyzji do wniosku, może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jednak brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z przepisu art. 72 ust. 3 ustawy wynika bowiem, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna.

W aktualnym stanie prawnym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma zatem cech zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy.

Rozważania powyższe dotyczą jednakże jedynie postępowań w przedmiocie warunków zabudowy zainicjowanych już po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, a nie znajdą zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed tą datą, w tym w szczególności w niniejszym postępowaniu, które zostało zainicjowane wnioskiem z listopada 2003 r.

Wymóg posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał bowiem w dacie złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie, jednakże w trakcie toczącego się postępowania weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. nowa ustawa, która wymóg takowy zdaniem organu wprowadziła między innymi dla inwestycji takich jak objęta wnioskiem, to jest mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, co do zasady to przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego. Przepis art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienionej w art. 144 (czyli na podstawie prawa ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest prowadzone na podstawie prawa ochrony środowiska, stąd reguła ustanowiona przepisem art. 153 nie znajduje tu zastosowania. Dalej wskazać należy na art. 154 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zgodnie z którym w przypadku postępowań w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia może złożyć wniosek, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 88 ust. 2 i 4 oraz art. 89-95. Również ten przepis przejściowy nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem postępowanie w sprawie warunków zabudowy wskazane jest w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Wobec braku przepisów przejściowych w sprawie znaleźć musi zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co oznacza, że organy prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winny uwzględnić nową regulację prawną wprowadzoną przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i rozważyć czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Bezpośrednie stosowanie ustawy nowej nie może jednakże dotyczyć zdarzeń zaistniałych "w całości" przed jej wejściem w życie, w tym samego złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skoro bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy na datę jego składania był kompletny i nie zachodziła konieczność dołączenia do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to późniejsze wprowadzenie wymogu dołączania do wniosku takowej decyzji nie może skutkować oceną, iż podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, albowiem stanowiłoby to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego działanie prawa wstecz.

Powyższe oznacza, iż w takiej sytuacji procesowej jak zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdy organy administracji orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy muszą uwzględnić treść art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu, wydanie tej decyzji stanowić będzie zagadnienie wstępne od rozstrzygnięcia, którego zależeć będzie rozpatrzenie sprawy warunków zabudowy.

W takiej sytuacji procesowej uznać należy, iż w sprawie zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej działający z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dalej wskazać trzeba, iż swoją ocenę, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organ opiera - jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - przede wszystkim na regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (wezwanie z k. 173 akt administracyjnych), a nadto na regulacjach zawartych w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b i pkt 7 tego samego rozporządzenia (213-214 akt administracyjnych).

Nie oceniając prawidłowości tego stanowiska organów, albowiem dotyczy ono zagadnień związanych z zastosowaniem w sprawie przepisów prawa materialnego, które nie mogą być przedmiotem badania Sądu w toku postępowania w sprawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zauważyć jednakże należy, iż powoływane w tych pismach przez organ rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. weszło w życie z dniem 15 listopada 2010 r., a nadto było poprzedzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które w § 3 ust. 1 pkt 7 i pkt 53, zawierało regulacje będące funkcjonalnymi odpowiednikami § 3 ust. 1 pkt 7 i pkt 56 aktualnie obowiązującego rozporządzenia. Jednocześnie uprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. nie zawierało odpowiednika § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż objęte formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Regulacja ta – zgodnie ze stanowiskiem Prezydenta Miasta P. wyrażonym w wezwaniu z dnia 3 września 2015 r. – będąca podstawową przesłanką żądania przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wprowadzona została do polskiego systemu prawnego z dniem 15 listopada 2011 r.

Powyższe oznacza, że z dniem 15 listopada 2011 r. zaktualizował się po stronie organu obowiązek wezwania strony do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (czego organ jednakże nie uczynił, aż do 3 września 2015 r.) oraz obowiązek będącego następstwem konieczności oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, od którego zależeć będzie rozpatrzenie sprawy warunków zabudowy obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czego organ jednakże nie uczynił do chwili wyrokowania w sprawie.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wobec negowania przez stronę konieczności uzyskania dla planowanej inwestycji orzeczenia o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, to waśnie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dałoby stronie możliwość procesowego zakwestionowania stanowiska organu w tym zakresie, poprzez wywiedzenie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania i ewentualnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, co dałoby temu sądowi możliwość merytorycznego wypowiedzenia się co do konieczności uzyskania w niniejszej sprawie przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy orzeczenia w przedmiocie środowiskowych uwarunkować przedsięwzięcia, z czym wiązałaby się ocena czy przedsięwzięcie to zalicza się – jak twierdzi organ – do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., czy też prawidłowe jest w tym zakresie stanowisko strony, która taką kwalifikację swojego zamierzenia inwestycyjnego kwestionuje.

Zauważyć dalej należy, iż w przypadku jednoznacznej odmowy przez wnioskodawcę zainicjowania postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przed wydaniem przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i przy jednoczesnym podtrzymaniu przez organ oceny, iż przedmiotowa inwestycja wymaga zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu powinnością organu byłoby wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie ze względu na niemożność ustalenia warunków zabudowy. Poprzez zaskarżenie takiej decyzji strona mogłaby bowiem także doprowadzić do procesowego zweryfikowania stanowiska organu co do istnienia wymogu uzyskania dla danej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przyjęty przez Prezydenta Miasta P. sposób procedowania w sprawie, który polegał na początkowym przemilczeniu powyższej istotnej kwestii prawnej, a następnie kierowaniu do strony wezwania podanie powierzchni zabudowy wraz z infrastrukturą celem oceny czy planowane przedsięwzięcie nie zalicza się przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i czy nie wymaga przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pismo z dnia 20 sierpnia 2014 r.) oraz wezwania o przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pismo z dnia 3 września 2015 r.), bez jednoczesnego zawieszenia postępowania, względnie bez procesowej reakcji na stanowisko strony co do niezasadności tegoż wezwania i bez ustalenia czy strona zamierza się do tego wezwania zastosować, pozbawiał stronę możliwości poddania poglądu prawnego organu merytorycznej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Jednocześnie taki sposób procedowania prowadził do zbędnego przewlekania postępowania, poprzez realizowanie czynności, które w przypadku uznania stanowiska Prezydenta Miasta P. co do istnienia wymogu przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach za prawidłowe i braku przedłożenia takowej decyzji przez stronę i tak nie miałyby jakiegokolwiek wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy.

Znamiennym jest tutaj przykład decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 9 grudnia 2014 r., gdzie organ pomimo zasygnalizowania opisywanego wyżej problemu prawnego w skierowanym do strony piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r., do zagadnienia tego żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy ograniczając uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia do braku możliwości ustalenia linii zabudowy w głębi działki oraz określenia szerokości elewacji frontowej budynków położonych w głębi działki objętej wnioskiem.

Reasumując wskazać należy, iż już tylko powyższe okoliczności wyrażające się w braku procesowego rozstrzygnięcia przez ponad 5 lat występującego w sprawie kluczowego problemu prawnego warunkującego sposób załatwienia sprawy uzasadniały stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta ze względu na swoją długotrwałość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Za uznaniem przewlekłości w prowadzeniu postępowania za mającą charakter rażącego naruszenia prawa przemawia nadto okoliczność, że organ nie podjął koniecznych działań procesowych w sprawie pomimo wydania w tym czasie trzech negatywnych dla inwestora, a uchylonych następnie przez organ II instancji, decyzji kończących postępowanie. Taki sposób procedowania wzbudza bowiem u obywateli uzasadnione wątpliwości co do rzetelności postępowania i nie wpływa na pogłębienie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Zdaje się bowiem sugerować, iż organowi nie zależy na szybkim i zgodnym z prawem załatwieniu sprawy, lecz jedynie na mnożeniu przeszkód oraz przedłużaniu postępowania.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż Prezydent Miasta P. postępowanie w kontrolowanym okresie prowadził:

- od 7 lipca do 8 grudnia 2011 r.,

- od 2 sierpnia 2012 r. do 5 czerwca 2013 r.,

- od 12 sierpnia do 9 grudnia 2014 r.

-- od 27 sierpnia 2015 r. do chwili wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie.

Tak długie okresy procedowania w sprawie wynoszące odpowiednio 5 miesięcy, 10 miesięcy, 4 miesiące i aktualnie około 9 miesięcy w sposób drastyczny odbiegają od wymogów określonych przepisami k.p.a., a jednocześnie nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, która nie ma charakteru szczególnie skomplikowanego, a nadto była już wielokrotnie przedmiotem rozpoznawania przez organ I instancji, do którego powracała w następstwie uchylania jego decyzji w trybie instancyjnym.

Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż postępowanie w sprawie wszczęte zostało w roku 2003 r., co również uzasadnia oczekiwanie, że organ administracji kierując się zasadą szybkości postępowania dołoży szczególnych starań dla szybkiego rozpoznania sprawy.

Wymogom powyższym Prezydent Miasta P. niewątpliwie nie sprostał, a procedowanie przez niego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nad stosunkowo nieskomplikowanym wnioskiem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez wielomiesięczne okresy także musi być oceniane jako przewlekłe prowadzenie postępowania i to o charakterze rażącym. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż także strona skarżącą kilkukrotnie wnosiła o przedłużenie jej terminu do uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie, albowiem konieczność tego rodzaju uzupełnień w zakresie zapewnienia wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego uzbrojenia terenu wynikła w znacznej mierze z uprzedniej długotrwałej przewlekłości w postępowaniu organu. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż to na organie ciąży obowiązek takiego prowadzenia postępowania, w tym dyscyplinowania stron, by zapewnić możliwość rozpoznania sprawy w prawem przewidzianym terminie, co jest szczególnie widoczne w takiej sprawie jak niniejsza, gdzie cały czas w toku jest postępowanie zainicjowane wnioskiem sprzed blisko 13 lat.

Zauważyć wreszcie trzeba, iż poszczególne decyzje Prezydenta Miasta P. niemal w każdym przypadku uchylane były na tożsamej podstawie prawnej, a organ wielokrotnie powielał te same błędy. Nie sposób zatem zakwestionować poglądu strony skarżącej co do pozorności postępowania określanej przez nią jako cyt. "ping pong międzyinstancyjny". Skoro zatem od blisko 5 lat (to jest w okresie kontrolowanym przez Sąd) organ I instancji nie jest w stanie wydać poprawnej decyzji, to niewątpliwie narusza wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania, a naruszenie to ma charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. I OSK 2341/15, dostępny w CBOSA)

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze zauważyć natomiast należy, iż w postępowaniu w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta P. sąd administracyjny nie jest władny badać merytorycznej poprawności poszczególnych wydawanych przez niego decyzji.

Powyższe uniemożliwia sądowi orzekanie o tym czy skarżąca jest uprawniona do otrzymania warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem, z uwagi na spełnienie przez przedmiotowy wniosek wymogów w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2015 , poz. 199 ze zm.). W realiach niniejszej sprawy, gdzie aktualnie brak jest w obiegu prawnym decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a postępowanie toczy się przed organem I instancji, takie orzeczenie prowadziłoby do zastąpienia przez sąd organów administracji w rozpoznaniu sprawy administracyjnej, podczas gdy sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę działalności tych organów pod względem zgodności z prawem, a nie stanowią kolejnej (III) instancji w rozpoznaniu sprawy administracyjnej, ani tym bardziej spraw administracyjnych nie rozstrzygają.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać w tym miejscu należy, iż jeżeli w ocenie strony materiał dowodowy sprawy jest kompletny i pozwala na jej merytoryczne rozpatrzenie, to strona może zaskarżyć do sądu administracyjnego decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czego jednakże w ramach niniejszego szeroko rozumianego postępowania administracyjnego skarżąca Spółka ani razu nie uczyniła.

Sąd pomimo ustalenia, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji kończącej postępowanie, albowiem jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań, na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne, w sytuacji gdy nie jest procesowo rozstrzygnięte zagadnienie istnienia bądź braku obowiązku uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Wykonując niniejszy wyrok Prezydent Miasta P. winien w pierwszym rzędzie uzyskać od strony skarżącej informację czy zainicjowała ona postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jeżeli nie to czy zamierza takowe postępowanie zainicjować, czy też podtrzymuje stanowisko co do braku podstaw prawnych dla uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, względnie wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie ze względu na odmowę przedłożenia - zdaniem organu prawem wymaganej - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie każdego z wyżej wskazanych orzeczeń umożliwi stronie postępowania poddanie procesowej weryfikacji stanowiska Prezydenta Miasta P. co do konieczności uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Nadto Prezydent Miasta P. po przedłożeniu przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, względnie procesowym stwierdzeniu braku podstaw dla żądania przedłożenia tej decyzji oraz przedłożeniu przez inwestora pozostałych dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 3 września 2015 r. winien rozpoznać sprawę i wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie w I instancji w terminie jednego miesiąca.

Sąd nie wystąpił z postulowaną przez stronę skarżącą sygnalizacją w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. oceniając, iż nie miałoby to istotnego wpływu na zapewnienie terminowego załatwienia sprawy w sytuacji gdy adresatem postanowienia sygnalizacyjnego byłby Prezydent Miasta P., a więc organ będący stroną niniejszego postępowania i zobowiązany do wykonania niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którymi, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw obejmujących koszty wpisu oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych, na którą składał się zwrot kosztów wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa dla adwokata w kwocie 17 zł.