Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 208/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 marca 2018 r. skargę oddala.


UZASADNIENIE

A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 marca 2018 r., domagając się zobowiązania organu do merytorycznego rozpoznania sprawy w trybie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Skarżąca w sprawie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a., z powodu uznania złożonego ponaglenia za nieuzasadnione i nierozpoznania sprawy merytorycznie, podczas gdy regulacje zawarte w przepisach k.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywały na zasadność uznania, że skarżąca została pominięta w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy T. trzech decyzji ustalających warunki zabudowy na działce numer [...] w W. R. :

a) nr [...] z dnia 26 lipca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy pylonu reklamowego,

b) nr [...] z dnia 26 lipca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy myjni samochodowej bezdotykowej,

c) nr [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku handlowo-usługowo-biurowego;

- naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 104 k.p.a. oraz art. 222 k.p.a., poprzez brak poinformowania skarżącej o prawidłowych przesłankach służących wyjaśnieniu sprawy, braku wezwania skarżącej do sprecyzowania pisma z dnia 14 marca 2018 r. wszczynającego postępowanie w sprawie, w tym braku podjęcia wobec skarżącej jakichkolwiek czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z jej wola, intencją, która jasno wynika z uzasadnienia wniosku skarżącej, ostatecznie poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organ I instancji skutkujący pozbawieniem skarżącej praw strony w postępowaniu przed Wójtem Gminy T., gdzie bez własnej winy nie wzięła udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania trzech ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że początkiem roku mając podejrzenie prowadzenia postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiednich nieruchomości względem nieruchomości skarżącej położonej w W. R. 458a, podjęła starania i próby uzyskania informacji o toczących się postępowaniach w trybie dostępu do informacji publicznej. Skarżąca wyjaśniła, że w następstwie powyższych działań udało jej się uzyskać z Urzędu Gminy T. kopie ww. decyzji o warunkach zabudowy, a po ich otrzymaniu niezwłocznie złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo z dnia 14 marca 2018 r. celem ochrony swoich praw przed bezprawnym pozbawieniem jej statusu strony w postępowaniach. Skarżąca podkreśliła przy tym, że w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. jasno i wyraźnie uzasadniła dlaczego czuje się pokrzywdzona i dlaczego takie pismo złożyła. Podniosła ona bowiem, że jej zamiarem było wszczęcie postępowania administracyjnego celem ochrony jej praw poprzez przywrócenie skarżącej statusu strony i podjęciu na nowo postępowań przed Wójtem Gminy T. zakończonych wydaniem trzech decyzji ustalających warunki zabudowy na dz. nr [...] w W. R. : nr [...] z dnia 26 lipca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy pylonu reklamowego; nr [...] z dnia 26 lipca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy myjni samochodowej bezdotykowej oraz nr [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku handlowo-usługowo-biurowego.

W dalszej kolejności skarżąca podała, że w odpowiedzi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze skierowało do niej pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r. (po miesiącu), które było dla niej zupełnie niezrozumiałe, niebędące ani decyzją ani postanowieniem. Wskutek powyższego, skarżąca wyjaśniła, że wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wobec braku wydania orzeczenia w trybie przepisów k.p.a., której jednak nie poprzedziła ponagleniem i dlatego też skarga została oddalona. Mając na uwadze powyższe, skarżąca podała, że pismem z dnia 1 października 2018 r. złożyła ponaglanie do sprawy o znaku [...] skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w następstwie którego organ ten wydał postanowienie z dnia 4 października 2018 r. (znak: [...]) o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione, co – jak zaznaczyła skarżąca – stało się powodem wystąpienia z przedmiotową skargą.

Jednocześnie odnosząc się do złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 14 marca 2018 r. wyjaśniła ona, że pismo to w sprawie wydania z urzędu decyzji o nieważności zostało przez nią źle zatytułowane. Skarżąca podniosła przy tym, iż nie miała świadomości, że tytuł pisma – wniosek o stwierdzenie nieważności z urzędu – spowoduje szereg niekorzystnych i niezrozumiałych dla niej skutków prawnych w sprawie. Zdaniem skarżącej, istotne było wyłącznie to, że jej żądania zostały odpowiednio uzasadnione, tj. żądała ona wszczęcia postępowania administracyjnego i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jako strony. Zwrócono również uwagę, że o rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. złożonym do organu administracji publicznej nie decydował i nie mógł decydować jego tytuł nadany przez stronę, ale rzeczywista treść pisma, w którym jasno i konkretnie skarżąca zgłosiła żądanie wszczęcia postępowania. Skarżąca podała przy tym, że jedynie z niewiedzy żądała jego wszczęcia z urzędu i w trybie nieważności, a nie wznowienia postępowania. Ponadto skarżąca wskazała, że skoro powyższa rozbieżność dla organu była widoczna na "pierwszy rzut oka", to w jej ocenie przesłanie do niej pisma, niebędącego postanowieniem ani decyzją, bez wcześniejszego wyjaśnienia motywów takiego działania było mylące. Według skarżącej, wobec rozbieżności tytułu i treści pisma, powinna była ona zostać wezwana do wyjaśnienia swojego żądania. Skarżąca powołując się na wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu podniosła także, że została ona pozbawiona możności obrony swoich interesów, gdyż jej intencje były proste, natomiast realnie nie była ona w stanie z uwagi na skomplikowany dla niej tryb procesowy przełożyć ich na grunt postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, Wójt Gminy T. jako organ administracji publicznej powinien był zawiadomić ją o wszczęciu postępowania z uwagi na argumenty jakie przytoczyła w piśmie z dnia 14 marca 2018 r.

Tym samym w ocenie skarżącej, mając na uwadze powołaną przez nią w treści skargi argumentację, postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z dnia 14 marca 2018 r. nie zostało do dnia wniesienia skargi zakończone, wobec braku rozpoznania go zgodnie z wolą, intencją skarżącej, z równoczesnym naruszeniem powołanych przepisów. Ponadto skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania i uniemożliwienie im, tym samym, możności wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału jest naruszeniem prawa, będącym wadą postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą jego wznowieniem. Jednocześnie zaś przywołując treść art. 61 § 4 k.p.a., skarżąca podniosła, że przyczyna wznowienia postępowania wynika w tym przypadku z tego, że obowiązek organu zawiadamiania o toczącym się postępowaniu wszystkich jego stron wynika z zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że wnioskiem z dnia 14 marca 2018 r., przesłanym za pośrednictwem Wójta Gminy T. w dniu 23 marca 2018 r., A. M. wystąpiła o stwierdzenie z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Wójta Gminy T. ustalających warunki zabudowy na działce numer [...] w W. R. , tj.:

- decyzji nr [...] z dnia 26 lipca 2017 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla budowy pylonu reklamowego;

- decyzji nr [...] z dnia 26 lipca 2017 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla budowy myjni samochodowej bezdotykowej;

- decyzji nr [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla budynku handlowo-usługowo-biurowego,

- "z powodu rażącego naruszenia prawa oraz istniejącej wady powodującej nieważność z mocy prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7".

Następnie podano, że w rozpatrzeniu powyższego wniosku pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) A. M. poinformowana została, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji". W piśmie tym wyjaśniono również formę podjętego rozstrzygnięcia wskazując, że z uwagi na brak przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji oraz w związku z tym, że k.p.a., jak i ustawy szczególne nie przewidują formy postanowienia dla informacji, iż nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru, powyższą informację sformułowano w formie pisma".

W dalszej kolejności podano, że po doręczeniu powyższej odpowiedzi A. M. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "działanie i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) nie zajęło stanowiska na wniosek skarżącej z dnia 14 marca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. o warunkach zabudowy na dz. nr [...] w W. R. . Organ podkreślił, że w uzasadnieniu skarżąca wskazała, że złożony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek dotyczył podjęcia postępowania z urzędu w celu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z uwagi na nieuprawnione wykluczenie jej z uczestniczenia w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dz. nr [...] na prawach strony tych postępowań. Podano przy tym, że zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło stanowiska w tej sprawie i nie rozstrzygnęło sprawy, tj. jej uczestnictwa w postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na sąsiadującej działce na prawach strony, przez co naruszono art. 104 i art. 105 k.p.a. Organ dodał zarazem, że w ocenie skarżącej, postępowanie takie budziło wątpliwości odnośnie dokonanej czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w formie pisma, które nie rozstrzygało o stanie sprawy zawartej w jej wniosku, co nosiło znamiona unikania dokonania odpowiednich czynności oraz bezczynność organu, który wydał pismo bez rozstrzygnięcia. Podkreślono również, że w odpowiedzi na ww. skargę organ wyjaśnił, że kwestionowane pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) stanowiło przejaw działań faktycznych administracji publicznej o charakterze informacyjnym, w którym to piśmie wskazano powody odstąpienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. ustalających warunki zabudowy na dz. nr [...] w W. R. . W tym zakresie organ powołując się na treść art. 157 § 2 k.p.a. zaznaczył również, że przepisy k.p.a. nie przewidują formy decyzji lub postanowienia w przypadku, gdy organ nie zamierza podjąć żadnych działań z urzędu, w sprawie która może być zainicjowana przez złożenie wniosku. Wyjaśniono też, że jeżeli strona, której służy prawo żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności poprzez złożenie podania w imieniu własnym, takiego wniosku nie składa, jednoznacznie domagając się podjęcia przez organ działań z urzędu i stwierdzenia nieważności decyzji ("z powodu rażącego naruszenia prawa oraz istniejącej wady powodującej nieważność z mocy prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7"), to nie ma uzasadnienia nadawanie takiemu pismu odmiennego znaczenia, tj. traktowania go jako wniosku o wszczęcie postępowania. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w pierwszym zdaniu złożonej poprzednio skargi A. M. potwierdziła zresztą, iż jej wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczył podjęcia postępowania z urzędu w celu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z uwagi na nieuprawnione wykluczenie jej z uczestniczenia w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dz. nr [...] na prawach strony tych postępowań. Podniesiono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 85/18) odrzucił skargę A. M. na bezczynność organu stwierdzając, że skarga nie została poprzedzona ponagleniem.

Następnie wskazano, że w dniu 2 października 2018 r. A. M. przesłała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie, w którym zarzuciła, że postępowanie wszczęte na skutek jej wniosku z dnia 14 marca 2018 r. nie zostało zakończone w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a., gdyż do dnia wniesienia ponaglenia nie zostało wydane postanowienie w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy, tj. zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania określone w art. 61a § 1 k.p.a. Podano też, że zdaniem skarżącej przepis ten nie różnicuje żądania złożonego w trybie nadzoru lub w trybie bezpośredniego wniosku o wszczęcie postępowania, a w całości odnosi się do treści art. 61 k.p.a. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że w rozpatrzeniu powyższego ponaglenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 4 października 2018 r (znak: [...]) uznało wniesione ponaglenia za nieuzasadnione. Podniesiono zarazem, że w uzasadnieniu postanowienia organ wskazał m.in., że wniosek A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. "z urzędu" należało traktować jako zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej wadliwości wymienionych we wniosku ostatecznych decyzji, a w takiej sytuacji – wbrew twierdzeniom skarżącej – stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie zaskarżalnego postanowienia określonego w art. 61a k.p.a. Wyjaśniono bowiem, że wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania nie powoduje jego wszczęcia, gdyż w takiej sytuacji o wszczęciu postępowania z urzędu zawiadamia organ, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego przesyła informację o tym adresowaną do wnoszącego podanie. Tym samym, zdaniem organu, z uwagi na fakt, iż złożony w sprawie wniosek A. M. z dnia 14 marca 2018 r. o stwierdzenie z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Wójta Gminy T. ustalających warunki zabudowy na dz. nr [...] w W. R. został rozpatrzony w przewidzianym treścią art. 35 § 1 k.p.a. terminie i przewidzianej prawem formie – wniesione w sprawie przez A. M. ponaglenie z dnia 1 października 2018 r. należało uznać za nieuzasadnione.

W dalszej kolejności organ podał, że w odpowiedzi na powyższe A. M., z powołaniem się na treść art. 52 § 1, art. 53 § 2b oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przedmiotową skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na sformułowane obecnie w skardze na bezczynność organu zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia wskazując, że w postępowaniu administracyjnym o treści wniosku decyduje podmiot wnoszący pismo, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane, natomiast w sprawie bezspornym było, iż wnioskiem z dnia 14 marca 2018 r. A. M. wystąpiła o stwierdzenie z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności wymienionych w złożonym wniosku trzech decyzji Wójta Gminy T. ustalających warunki zabudowy na dz. nr [...] w W. R. "z powodu rażącego naruszenia prawa oraz istniejącej wady powodującej nieważność z mocy prawa, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7". Tym samym, w ocenie organu, skarżąca nie tylko jednoznacznie sprecyzowała złożone żądanie, ale i precyzyjnie wskazała jego podstawę prawną. Wyjaśniono przy tym, że w uzasadnieniu powyższego wniosku z dnia 14 marca 2018 r. A. M. zarzuciła, iż w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami ustalono błędnie strony postępowania, niezgodnie z obowiązującym prawem oraz wyrokami NSA, zaś sztuczny i celowy podział działki inwestora o nr [...] na dwie działki, tj. [...] i [...] został dokonany, aby wykluczyć skarżącą z przysługującego prawnie uczestnictwa w poprzednio toczących się postępowaniach związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji na prawach strony, a w konsekwencji doprowadziło również do błędnej interpretacji obowiązujących przepisów związanych z określeniem stron postępowania o wydanie warunków zabudowy. Podano też, że dz. nr [...], której podziału dokonano, wydzielając sztucznie wąski pasek gruntu (nadano nr [...]) graniczyła z dz. nr [...] i [...] i [...], których skarżąca była właścicielką, a wobec powyższego postępowanie takie – zdaniem skarżącej – doprowadziło do rażącego naruszenia obowiązującego prawa i dlatego też wniosła ona o wszczęcie postępowania doprowadzającego do unieważnienia przedmiotowych decyzji. Organ wskazał przy tym, że w przedmiotowym wniosku skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a, jak również art. 7a i art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa własności i posiadania (art. 144 Kodeksu cywilnego) i przepisów prawa budowlanego, tj. art. 28 ust. 2. Podano także, że skarżąca w treści ww. wniosku zaznaczyła, iż o wydanych decyzjach dowiedziała się poprzez skierowane do Urzędu Gminy T. zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej uzyskując informację o wydanych trzech decyzjach o warunkach zabudowy na dz. nr [...]. Organ wskazał, że skarżąca wniosła również o sprawdzenie prawidłowości ww. decyzji o warunkach zabudowy na dz. nr [...], jak też innych, o których być może nie miała ona wiedzy, wydawanych w odstępie kilku dni i dotyczących praktycznie jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Mają na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jednocześnie wskazało, iż podnoszone przez A. M. okoliczności związane z nieprawidłowym pozbawieniem jej przez Wójta Gminy T. przymiotu strony postępowań zakończonych kwestionowanymi decyzjami w istocie wskazują na zaistnienie przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podkreślił przy tym, że ustawodawca zdecydował zatem w jakim trybie może być wzruszona decyzja ostateczna w sytuacji niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu, wprowadzając nadto dodatkowe obwarowania wzruszenia decyzji w tym trybie, czyli warunek, iż wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony oraz konieczność wniesienia takiego żądania w terminie miesiąca od dnia dowiedzenie się o decyzji. Wyjaśniono przy tym, że strona nie może decydować w jakim trybie powinna być kontrolowana decyzja ostateczna w sytuacji, gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, lecz musi dostosować się do obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie zaznaczono, że system weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych oparty został na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, iż poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Organ podniósł również, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi w konsekwencji rażące naruszenie prawa, a w związku z tym za niedopuszczalne należało uznać przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ zwrócił również uwagę, że pomimo powyższego, jednoznacznego wyjaśnienia, że w złożonym wniosku z dnia 14 marca 2018 r. o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., A. M. wskazała "na zaistnienie przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." oraz wyjaśnienia warunków wszczęcia takiego postępowania (konieczności złożenia wniosku o wznowienie) oraz "wniesienia takiego żądania w terminie miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji" – w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze na "działanie i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz we wniesionym następnie ponagleniu – skarżąca nie wskazywała, by jej intencją było wznowienie postępowania oraz że żądanie z dnia 14 marca 2018 r. traktować należy jako wniosek o wznowienie postępowania (w oparciu o wskazywaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W takiej zaś sytuacji zdaniem organu, nie można Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucić, że pomimo rozpatrzenia pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r., sformułowanego przez skarżącą żądania (stwierdzenia z urzędu nieważności wymienionych w złożonym wniosku decyzji Wójta Gminy T. ustalających warunki zabudowy na dz. nr [...] w W. R. "z powodu rażącego naruszenia prawa oraz istniejącej wady powodującej nieważność z mocy prawa, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7"), organ pozostaje w bezczynności. Podkreślono bowiem, że dopiero w obecnie sformułowanej skardze A. M. stwierdziła, iż jej pismo z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie wydania z urzędu decyzji o nieważności zostało "źle zatytułowane" i w istocie stanowiło wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc w trybie, na którego istnienie i możliwość zastosowania wskazywało w ww. piśmie Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07, LEX nr 451159).

Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez A. M. jest ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2018 r.

Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na swój przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Z kolei w myśl art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy będąca przedmiotem rozpoznania skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego została poprzedzona ponagleniem złożonym przez skarżącą w dniu 2 października 2018 r., a w związku z tym uznać należało, że jest ona dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu

Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, iż w ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu okazał się nieuzasadniony. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżąca A. M. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy T. z wnioskiem datowanym na dzień 14 marca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. nr [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r., nr [...] z dnia 26 lipca 2017 r., nr [...] z dnia 26 lipca 2017 r. o warunkach zabudowy na działce [...] w W. R. , znak: [...], [...], [...] i "podjęcie postępowania z urzędu w celu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-biurowego, pylonu reklamowego, myjni samochodowej z powodu rażącego naruszenia prawa oraz istniejącej wady powodującej jej nieważność z mocy prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7". Wniosek ten został przekazany przez Wójta Gminy T. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu 23 marca 2018 r., w następstwie czego organ ten skierował do strony pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r., w którym po dokonaniu szczegółowej analizy podnoszonych przez wnioskodawczynię przesłanek mających – w jej ocenie – stanowić podstawę do wszczęcia "z urzędu" postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy T., poinformował skarżącą o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, wobec niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, podjęte przez organ działanie – w postaci skierowania do skarżącej pisma z dnia 16 kwietnia 2018 r. – zostało dokonane w przewidzianym w art. 35 k.p.a. terminie oraz w prawidłowej do tego formie, po przeprowadzeniu przez ten organ stosownych ustaleń w zakresie określonym wnioskiem skarżącej z dnia 14 marca 2018 r. Działanie to wyczerpało prawem wymagana aktywność organu w realiach kontrolowanej sprawy i w związku z tym bezczynność kontrolowanego organu na wniosek jak wyżej nie miała miejsca.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, zgodnie z którym w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a., z powodu uznania złożonego ponaglenia za nieuzasadnione i nierozpoznania sprawy merytorycznie, wskazać należy, iż – wbrew temu co obecnie twierdzi skarżąca – w treści złożonego przez nią wniosku z dnia 14 marca 2018 r. nie było zawarte żądanie wszczęcia postępowania w trybie wznowienia postępowań zakończonych ww. decyzjami Wójta Gminy T., ale we wniosku tym sformułowano wyraźne i jednoznaczne żądanie (ze wskazaniem podstawy prawnej) o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia "z urzędu" przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności wymienionych trzech decyzji Wójta Gminy T. ustalających warunki zabudowy na dz. nr [...] w W. R. "z powodu rażącego naruszenia prawa oraz istniejącej wady powodującej nieważność z mocy prawa, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7". Tym samym w ocenie Sądu, wobec uznania przez organ, iż w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., dających podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z urzędu, organ ten zasadnie poinformował stronę – w formie zwykłego pisma – o wyniku dokonanych ustaleń, w następstwie których nie znalazł podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Wymaga bowiem podkreślenia, na co trafnie zwróciło również uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a co znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepisy k.p.a. nie przewidują formy postanowienia dla informacji, iż nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 408/97, LEX nr 35555).

Podobnie też w ocenie Sądu za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania. W szczególności nie została w przedmiotowej sprawie naruszona zasada informowania stron wyrażona w art. 9 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa zawarta w art. 2 Konstytucji RP i odpowiednio w art. 8 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że skierowane do skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r. zawierało zarazem wyczerpujące i jasne wyjaśnienie przedstawionego w jego treści stanowiska organu o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu dotyczącego sformułowanego we wniosku z dnia 14 marca 2018 r. żądania skarżącej. Jednocześnie zaś organ, czyniąc zadość obowiązkowi informowania stron wynikającemu z art. 9 k.p.a., poinformował wnioskodawczynię, że podnoszone przez nią w uzasadnieniu ww. wniosku okoliczności dotyczące pozbawienia jej przez Wójta Gminy T. przymiotu strony ww. postępowań zakończonych kwestionowanymi decyzjami wskazują na zaistnienie przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznych, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc w trybie wznowienia postępowania, a nie jak domagała się tego skarżąca w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wszczętego przez organ "z urzędu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło przy tym jednoznacznie, że postępowanie w trybie wznowienia postępowania na podstawie ww. przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie na wyraźny wniosek strony, przy zachowaniu miesięcznego terminu do jego wniesienia, liczonego od dnia, w którym strona niebiorąca bez własnej winy udziału w postępowaniu dowiedziała się o decyzji, a w związku z tym nie ulegało wątpliwości, iż organ poinformował stronę o możliwości zainicjowania stosownego postępowania we właściwym do tego trybie.

Mając zatem na uwadze wskazane powyżej okoliczności, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się w przedmiotowej sprawie bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2018 r., a w konsekwencji wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.