Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1183/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 5, § 15 ust. 1, § 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 36b, art. 32 pkt 2, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 36a-36h, art. 36j ust. 1, art. 36j ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
article: art. 81a § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 81 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Y. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Y. S.A. z siedzibą w O. kwotę 4217 zł (cztery tysiące dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ") z [...] marca 2020 r. znak: [...]. Skarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "strona", "producent" lub "spółka"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] listopada 2019 r., znak: [...], nakładającą karę pieniężną na spółkę w wysokości 20 000 zł za umieszczenie oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, nieposiadającym właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 13 lutego 2019 r. [...]WINB pobrał do badań u sprzedawcy, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "sprzedawca"), miejsce kontroli: [...] w [...] próbkę wyrobu budowlanego producenta: płyty styropianowe [...] , gr. 100 mm (dalej: "płyty styropianowe").

Badanie próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego zlecono akredytowanemu laboratorium - Polskiemu Centrum Badań i Certyfikacji S.A. z siedzibą w [...] Oddział Badań i Certyfikacji w [...], Laboratorium Wyrobów Budowlanych (dalej: "PCBiC"), które po ich przeprowadzeniu sporządziło sprawozdanie z badań nr [...] wydanie 1 z 28 lutego 2019 r.

W związku z negatywnymi wynikami badań, w dniu [...] kwietnia 2019 r. [...]WINB przeprowadził kontrolę wyrobów budowlanych u powyżej wymienionego sprzedawcy. Kontroli podlegał powyższy wyrób budowlany, tj. płyty styropianowe. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli, podpisanym [...] kwietnia 2019 r. W protokole kontroli wskazano, że ten wyrób budowlany nie spełnia deklarowanej przez producenta właściwości użytkowe w zakresie oporu cieplnego.

[...]WINB postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 22c ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (w wersji na dzień wydania tego postanowienia nadanej jej tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 266, natomiast na dzień wydania skarżonej decyzji w wersji nadanej jej przez tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 215, dalej jako "uwb") zabezpieczył powyższe płyty styropianowe w ilości 24 paczek przed dalszym przekazywaniem.

[...]WINB w dniu 23 kwietnia 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego płyty styropianowe [...] , gr. 100 mm, wyprodukowanego przez stronę, o czym pismem z tego samego dnia zawiadomił kontrolowanego sprzedawcę i producenta.

Producent pismem z 3 czerwca 2019 r. zwrócił się do [...]WINB z prośbą o wystąpienie do laboratorium i wyjaśnienie, czy uwzględnienie w interpretacji wyników badań niepewności rozszerzonej podanej w części B sprawozdania z badań nr [...] może mieć wpływ na ocenę zgodności badanej próbki wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...] z deklarowaną przez producenta właściwością użytkową - oporem cieplnym dla grubości nominalnej. Ponadto strona wskazała, iż różnica w wynikach badań w odniesieniu do zadeklarowanych parametrów jest bardzo mała, a mając na uwadze pkt 5.2.8. normy PN-EN 12667:2002, należy zauważyć, że urządzenie służące do pomiaru właściwości cieplnych wyrobów o dużym i średnim oporze cieplnym, umożliwiają ten pomiar z dokładnością do ± 2%, co oznacza, że nie jest możliwe dokładne określenie wartości oporu cieplnego dla badanej próbki, wobec czego zasadne jest zastosowanie niepewności rozszerzonej do interpretacji uzyskanych wyników badań.

W związku z powyższym [...]WINB pismem z 7 czerwca 2019 r. wystąpił do PCBiC o przedstawienie stanowiska w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi PCBiC w piśmie z 12 czerwca 2019 r. wskazała, iż w przedmiotowej sprawie nie zastosowano wytycznych dokumentów ILAC-G8:03/2009 (dokumentu opisującego interpretacje wyników uwzględniającą niepewność pomiaru) w ocenie wyników badań, ponieważ taki sposób oceny nie został ujęty w zleceniu nr [...]. PCBiC wyjaśniła, iż dokument ILAC- G8:03/2009 nie jest dokumentem obowiązkowym do stosowania, a sprawozdania z badań są sporządzane zgodnie z wytycznymi zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu i udostępnianych na rynku krajowym. PCBiC wskazała również, iż procedury postępowania przyjęte przez organy nadzoru rynku pozwalają na formułowanie ocen jedynie w postaci: wyrób zgodny lub wyrób niezgodny z deklaracją właściwości użytkowych. W przypadku wzięcia pod uwagę niepewności, wynik oporu cieplnego dla grubości nominalnej był przedział od 2,41 do 2,55 [m2/KW], nie zaś wartość średnia 2,48, co zgodnie z dokumentem ILAC- G8:03/2009 interpretuje się jako wynik wątpliwy i nie daje się stwierdzić zgodności/niezgodności.

[...]WINB pismem z 19 czerwca 2019 r. poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.

Strona w piśmie z 5 lipca 2019 r. wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu ILAC-G8:03/2009, na okoliczność ustalenia właściwego sposobu dokonywania interpretacji wyników badań. Producent wskazał także, iż wytyczne, którymi powinno się kierować laboratorium, zawarte są w dokumencie ILAC-G8:03/2009. W opinii strony, brak ujęcia sposobu interpretacji wyników badań w zleceniu badań nr 8/2019 czy też nieuregulowana prawnie praktyka, nie może stanowić dla laboratorium przeszkody w przestrzeganiu wymogów akredytacyjnych. PCBiC jako jednostka notyfikowana, zgodnie z art. 43 ust. 5 Rozporządzenia nr 305/2011 zobowiązana jest wykonywać swoje zadania w sposób wolny od wszelkich nacisków i bodźców, mogących mieć wpływ na jej opinię lub wyniki badań, w szczególności ze strony zainteresowanych podmiotów, takich jak organy nadzoru rynku producenci. Strona podniosła również, że laboratorium nie ma obowiązku formułowania jednoznacznych ocen wyników w postaci wyrób zgodny lub wyrób niezgodny z deklaracją właściwości użytkowych, z uwagi na wytyczne zawarte w dokumencie ILAC-G8:03/2009. W związku z tym, zdaniem producenta, brak jest podstaw do wydania przez organ rozstrzygnięcia nakładającego na producenta jakikolwiek obowiązek określony w rozdziale 5 uwb. Strona wniosła o umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie art. 32 pkt 1 uwb.

[...]WINB pismem z 15 lipca 2019 r. wezwał sprzedawcę do wskazania, czy zamierza wystąpić o przebadanie próbki kontrolnej powyższego wyrobu budowlanego.

Natomiast w piśmie z 18 lipca 2019 r. [...]WINB zawarł swoje stanowisko w sprawie, wskazując, iż nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika producenta, oraz wyjaśniając, że podziela stanowisko laboratorium zawarte w piśmie z 12 czerwca 2019 r. Ponadto [...]WINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego w zakresie: pobierania próbek, zlecania badań i interpretacji ich wyników działają na podstawie uwb. Natomiast w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. zawarty jest m.in. wzór sprawozdania z badań, gdzie wskazano, w jaki sposób ocenia i interpretować wyniki zleconych badań. [...]WINB wyjaśnił, iż mając na uwadze negatywne wynik badań, nie jest możliwe umorzenie postępowania, zaś brak działań producenta zmierzających do wycofania z obrotu wyrobów budowlanych będzie skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 uwb.

Pismem z 24 lipca 2019 r. sprzedawca wniósł o przebadanie próbki kontrolnej.

W odpowiedzi na powyższe [...]WINB pismem z 31 lipca 2019 r. poinformował o tym, iż zleci przeprowadzenie badanie próbki kontrolnej znajdującej się u sprzedawcy.

Następnie [...]WINB w piśmie z 6 sierpnia 2019 r. poinformował, że po dokonaniu oględzin zabezpieczonej próbki kontrolnej odstąpiono od planowanych czynności z uwagi na widoczne uszkodzenie płyty zewnętrznej na obszarze 50 x 20 x 10 cm. Płyta nosiła ślady stopienia na skutek działania wysokiej temperatury i istnieje prawdopodobieństwo, iż zmianie uległy parametry wszystkich płyt. W ocenie organu próbka nie kwalifikuje się do badań.

W związku z powyższym sprzedawca oświadczył, iż rezygnuje z badania próbki kontrolnej.

Następnie sprzedawca poinformował, że w dniu 23 sierpnia 2019 r. wyrób budowlany: płyty styropianowe [...], gr. 100 mm został zwrócony do producenta w ilości 24 szt. Załączono kopię dowodu wyjścia nr 00008844 DN 23/08/2019.

Pełnomocnik producenta pismem z 2 września 2019 r. również poinformował o wycofaniu z obrotu powyższego wyrobu budowlanego, na dowód czego załączył formularz wycofania z obrotu oraz fakturę korygującą VAT nr: [...].

Decyzją nr [...] z [...] września 2019 r" znak: [...], [...]WINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...], gr. 100 mm, kontrolowanego u sprzedawcy, miejsce kontroli: [...], ul. [...],[...]. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, wyrób został wycofany z obrotu.

Strony nie wniosły odwołania od ww. decyzji.

Następnie [...]WINB pismem z 14 października 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, dotyczącej wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...], gr. 100 mm, wprowadzonego do obrotu przez producenta, kontrolowanego u sprzedawcy, miejsce kontroli: [...] , ul. [...],[...]. Jako podstawę zawiadomienia [...]WINB przywołał art. 36b uwb. Jednocześnie [...]WINB poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń.

Producent pismem z 30 października 2019 r. wystąpił o odstąpienie od nałożenia na producenta kary pieniężnej, argumentując to tym, iż różnica pomiędzy wynikiem badania a wartością deklarowaną jest bardzo mała i wynosi zaledwie 0,02 m2K/W. Strona zwróciła również uwagę na fakt, iż z uwagi na uszkodzenie próbki kontrolnej strona nie miała możliwości zweryfikowania i odniesienia się do wyników badań zawartych w sprawozdaniu nr [...] z 28 lutego 2019 r. Ponadto producent wskazał, iż wycofał z obrotu ten wyrób budowlany.

[...]WINB pismem z 28 października 2019 r., znak: jw., wezwał producenta do przesłania informacji, w jakiej ilości wyprodukował ww. wyrób budowlany - pochodzący z partii produkcyjnej z 30 października 2018 r. (wyprodukowany w Zakładzie Produkcyjnym w [...]).

Natomiast pismem z 6 listopada 2019 r. [...]WINB udzielił odpowiedzi na pismo pełnomocnika producenta z 30 października 2019 r., wskazując, że nie znajduje podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Jednocześnie [...]WINB wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie wprowadzono do obrotu wyrób budowlany oznakowany CE, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Mając zaś na uwadze, iż charakter stwierdzonych niezgodności jest nieodwracalny, nie może mieć zastosowania art. 36j ust. 4 uwb. [...]WINB wskazał również, iż badanie próbki kontrolnej nie jest elementem obligatoryjnym w procedurze badań wyrobów budowlanych zlecanych przez organy nadzoru budowlanego.

Producent pismem z 7 listopada 2019 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie, wskazując, iż w dniu 30 października 2018 r. wyprodukowano 12 paczek, tj. 3,6 m3 wyrobu budowlanego i taka też ilość została wprowadzona do obrotu. Do pisma załączono raport sprzedaży z 30 października 2018 r. oraz raport kontrolny procesu cięcia bloków z 30 października 2018 r.

Postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej zostało zakończone decyzją [...]WINB z [...] listopada 2019 r., wydaną na podstawie art. 36b uwb, nakładającą na producenta karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, za umieszczenie oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Od decyzji tej strona wywiodła odwołanie do GINB.

GINB pismem z 14 stycznia 2020 r. zwrócił się do producenta o przesłanie stosownych dowodów świadczących o tym, iż wyrób budowlany: płyty styropianowe [...] , gr. 100 mm (data produkcji: 30 października 2018 r.) został wyprodukowany w ilości 12 paczek, tj. 3,6 m3 (jak wskazał producent w piśmie skierowanym do [...]WINB z 7 listopada 2019 r.) oraz o przedstawienie dokumentacji handlowej stwierdzającej ilość ww. wyrobu budowlanego niezgodnego z wymaganiami ustawy dostarczonego przez stronę w celu dystrybucji lub zastosowania w ramach działalności handlowej odpłatnie lub nieodpłatnie.

Producent udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z 27 stycznia 2020 r., w którym poinformował, że w dniu 30 października 2018 r., wyprodukowano 12 paczek (tj. 3,6 m3), ww. wyrobu budowlanego. Gotowy wyrób natomiast został sprzedany do [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Do pisma załączono: raport kontrolny procesu cięcia bloków z 30 października 2018 r., zmiana I, raport sprzedaży, partia z 30 października 2018 r., I zmiana, [...]grubość 100 mm, fakturę nr: [...]z 22 stycznia 2019 r. oraz dokument wydania zewnętrznego nr [...]z dnia 21 stycznia 2019 r. Strona wskazała również, iż producent odebrał od sprzedawcy wszystkie znajdujące się u niego na stanie magazynowym wyroby budowlane: [...] o grubości 100 mm, bez względu na oznaczenie partii, z których pochodziły.

Ponadto GINB w związku z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, w sprawie nałożenia kary na producenta, zwrócił się do wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego o wskazanie kontroli przeprowadzonych, począwszy od 1 stycznia 2017 r., które wykazały nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych.

Wszyscy wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego przekazali żądane informacje.

Jak wskazano powyżej, decyzją z [...] marca 2020 r. GINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] listopada 2019 r.

Organ wyjaśnił, że kary pieniężne mają przede wszystkim charakter prewencyjny. Mają one motywować producentów, importerów oraz sprzedawców do przestrzegania przepisów ustawy, a jednocześnie wzmacniać poczucie praworządności tych, którzy przestrzegają przepisów.

W związku z powyższym GINB wskazał, powołując się na art. 36b uwb, że producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł. W myśl zaś art. 36j ust. 1 uwb kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h tej ustawy, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie.

Organ wskazał, powołując się na art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm., dalej jako: "Rozporządzenie Nr 305/2011"), że zawiera on definicję producenta. W świetle tego przepisu "producent" oznacza osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym.

Organ, mając na uwadze powyższą definicję, stwierdził, że spółka posiada status producenta.

GINB podał, że 25 września 2018 r. strona wystawiła dla ww. wyrobu budowlanego deklarację właściwości użytkowych nr [...]. W deklaracji tej, jak również wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE jako producenta wskazano stronę.

GINB zwrócił uwagę, że w myśl art. 4 uwb wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i przeznaczeniu, to jest ma właściwości użytkowe umożliwiające prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma być zastosowany w sposób trwały, spełnienie wymagań podstawowych.

Nadto organ wskazał, że w myśl zaś art. 5 ust. 1 uwb wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z Rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Nr 305/2011, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania.

GINB stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną EN 13163:2012+A1:2015 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Wyroby ze styropianu (EPS) produkowane fabrycznie - Specyfikacja, wprowadzoną do zbioru Polskich Norm normą PN-EN 13163+A1:2015-03 o tym samym tytule, powinien on zatem spełniać wymagania określone powyższą specyfikacją techniczną.

GINB podniósł, że producent wystawił 25 września 2018 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych nr [...], w której wskazał zastosowaną do oceny zasadniczych charakterystyk normę: EN 13163:2012+A1:2015. Producent zadeklarował m.in. opór cieplny RD 2,50 m2K/W (dla gr. 100 mm), współczynnik przewodzenia ciepła λD 0,040 W/mK, wytrzymałość na zginanie na poziomie BS80, tj. ≥ 80 kPa, wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych na poziomie TR80 (≥80 kPa) i reakcję na ogień w klasie E.

Wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium - PCBiC, na zlecenie GINB, zgodnie z procedurą badawczą, potwierdziły deklarowane przez producenta właściwości użytkowe:

- wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych (według normy PN-EN 1607:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie wytrzymałości na rozciąganie prostopadle do powierzchni czołowych),

- wytrzymałość na zginanie (według metody B PN-EN 12089:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy zginaniu) oraz

- współczynnik przewodzenia ciepła (według normy PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego - Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym).

Natomiast badanie nie potwierdziło deklarowanego przez producenta poziomu oporu cieplnego (przeprowadzone według normy PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego - Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym). Wyrób nie spełnia wymagań w zakresie oporu cieplnego, gdy RD > RMEAN - 0,44 x SR. Natomiast badanie wykazało wynik RMEAN - 0,44 x SR = 2,48, podczas gdy deklarowany poziom (RD) był wyższy (2,50 m2K/W) (por. sprawozdanie z badań nr[...] wydanie 1, z 28 lutego 2018 r.).

Dlatego GINB skonkludował, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych uwb.

W ocenie GINB, powyżej opisane działanie producenta wypełnia dyspozycję przepisu art. 36b uwb.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 36j ust. 3 uwb, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Nadto organ wyjaśnił, że w celu prawidłowego (proporcjonalnego, sprawiedliwego) nakładania kar pieniężnych ustawodawca stworzył katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy nakładaniu kary pieniężnej. Ustalając wysokość kary, należy więc wziąć pod uwagę wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 uwb, czyli stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

GINB zwrócił uwagę, że w myśl art. 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. U. L 218 z 13.8.2008, s. 30), dalej "Rozporządzenie Nr 765/2008", który wskazuje funkcje, jakie powinny spełniać kary w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia, kary te powinny być skuteczne, współmierne i odstraszające oraz mogą być zaostrzone w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny sposób przepisy przedmiotowego rozporządzenia.

Zdaniem organu istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. Im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy.

Organ podał, że producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu system 3, zgodnie z Tabl. ZA.2 normy zharmonizowanej EN 13163:2012+A1:2015 (por. deklarację właściwości użytkowych Nr 08-DoP-2018), będący jednym z niższych systemów.

Ponadto GINB zwrócił uwagę, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia jednej z czterech przebadanych i z deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, gdyż wynosi 0,8 % (opór cieplny).

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że stopień naruszenia przepisów uwb jest w badanej sprawie niski.

GINB zasygnalizował, że przy wymierzaniu kary pieniężnej należy także wziąć pod uwagę liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy. Niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem wysokości kary pieniężnej. Natomiast znaczna lub duża ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych niezgodnie z przepisami prawa może stanowić okoliczność obciążająca i skutkować podwyższeniem kary pieniężnej.

Jak ustalił organ odwoławczy, producent wprowadził do obrotu wyprodukowano 3,6 m3 (tj. 12 paczek) przedmiotowego wyrobu budowlanego, niezgodnego z wymaganiami ustawy.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę niewielką ilość wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, niezgodnego z wymaganiami ustawy, wysokość kary pieniężnej powinna zostać, zdaniem GINB, obniżona.

Następnie organ wskazał, że kolejną dyrektywą wymiaru kary jest uprzednie naruszenie przepisów ustawy.

W związku z powyższym GINB wyjaśnił, że stosując tę dyrektywę, należy określić, czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów uwb. Należy tutaj rozróżnić sytuacje, w których zastrzeżenia organu dotyczą takich samych wyrobów, już uprzednio kontrolowanych, jak również innych wyrobów, ale tego samego przedsiębiorcy. W przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany i kontrole te wykazały nieprawidłowości, zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej.

Jak ustalił organ, począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("WINB") stwierdził dotychczas nieprzestrzeganie przez producenta przepisów uwb w zakresie takich samych wyrobów (płyty styropianowe [...] 100 mm). Pobrano próbkę ww. wyrobu u sprzedawcy: [...] Sp. z o.o. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła i oporu cieplnego).

Ponadto organ stwierdził nieprzestrzeganie przez producenta przepisów uwb w zakresie innych wyrobów.

- [...] WINB stwierdził dotychczas nieprzestrzeganie przez producenta przepisów uwb w zakresie innych wyrobów (płyty styropianowe [...] o gr. 50 mm). W dniu 15 marca 2018 r., na podstawie art. 16 ust. 2a uwb pobrano próbkę ww. wyrobu budowlanego. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego, współczynnika przewodzenia ciepła oraz naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu).

- [...] WINB - w toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: [...],[...][...], w dniach 14 Iistopada — 18 grudnia 2017 r., nr akt: [...], stwierdzono nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...],

- [...] WINB - w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...] , gr. 30 mm. Zlecone badania wykazały, że wyrób posiada zadeklarowane właściwości użytkowe. [...]WlNB w wyniku prowadzonego postępowania wydał następnie decyzję, która to nie została przez producenta zaskarżona,

- [...] WINB - na podstawie art. 16 ust. 2a uwb pobrał próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...], u sprzedawcy: [...] Sp. z o.o., [...]. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego oraz współczynnika przewodzenia ciepła),

- GINB - w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 20-24 lutego 2017 r. u przedsiębiorcy: K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Firma "[...]" K. P. z siedzibą w [...] stwierdzono nieprawidłowości formalne w zakresie deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...], o gr. 150 mm. Ponadto w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 4 - 21 czerwca 2018 r., u sprzedawcy [...] Sp. z o. o., [...] w m. [...], pobrano próbkę wyrobu budowlanego: [...], o gr. 30mm. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu). Ponadto na podstawie art. 16 ust. 2s uwb pobrano próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...] o gr. 50 mm u sprzedawcy [...] Sp. z o. o., [...] w m. [...]. Zlecone badania wykazały, że wyroby nie posiadały zadeklarowanych właściwości użytkowych.

Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia, organ stwierdził, że wyroby producenta były wielokrotnie kontrolowane i badane. W toku kontroli stwierdzano nieprawidłowości formalne oraz badania wykazywały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości.

W ocenie organu ww. stwierdzone naruszenia przepisów uwb, dają podstawę do zwiększenia wysokości kary pieniężnej.

Zdaniem GINB, miarkując wysokość kary pieniężnej, należy także wziąć pod uwagę fakt, iż producent po uzyskaniu informacji o niezgodności w zakresie właściwości użytkowych podjął kroki zmierzające do wycofania zakwestionowanego wyrobu budowlanego z obrotu, co pozwoliło na sprawne przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie kontrolowanego wyrobu budowlanego. Ponadto producent brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Takie zachowanie może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem kary przewidzianej za dane naruszenie.

Jednocześnie organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego producent udzielał odpowiedzi na wezwania organu.

Zdaniem organu stanowi to okoliczność łagodzącą.

GINB stwierdził, mając na uwadze stopień naruszenia przepisów ustawy (niski), okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy), jak również okoliczności łagodzące (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy i współpracę z organami prowadzącymi postępowanie), że nałożona kara pieniężna jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.

Organ wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa, dlatego – w myśl art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - utrzymał ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postepowania, tj.

a) art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa w zw. z art. 140 Kpa polegające na:

- dokonaniu przez organ dowolnej oceny zgromadzonych dowodów oraz braku wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego w postępowaniu;

- nierozważeniu wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy w zakresie istnienia podstaw nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu rzekomego uchybienia przepisom uwb, jak również ustalenia wysokości kary pieniężnej, skutkujące nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej pomimo braku naruszenia przepisów uwb, a także wymierzeniem wobec skarżącej kary rażąco niewspółmiernej do wagi rzekomego naruszenia,

- nieuzasadnionym przerzuceniu na skarżącą ciężaru prowadzenia postępowania i wyjaśnienia przedmiotowej sprawy odnośnie kwestii zawinienia kontrolowanego sprzedawcy w zakresie niespełnienia przez wyrób deklarowanych właściwości wskutek jego nieprawidłowego przechowywania,

b) art. 81a § 1 Kpa w zw. z art. 140 Kpa polegające na niewyjaśnieniu na korzyść skarżącego wątpliwości organu co do stanu faktycznego sprawy w zakresie właściwego sposobu dokonywania interpretacji wyników badań wyrobu budowlanego: płyty styropianowej [...], gr. 100 mm, w zakresie zgodności tego wyrobu z deklarowanymi właściwościami użytkowymi w sytuacji, gdy powyższy wyrób został wycofany z obrotu i nie istnieje możliwość ponownego przeprowadzenia badania,

c) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 8 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji [...]WINB, zapadłej w stosunku do skarżącej z uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego i prawa materialnego, a nakładającej na skarżącą karę pieniężną w sytuacji braku przekroczenia przez wyrób budowlany: płytę styropianową [...], gr. 100 mm dopuszczalnych norm, przy uwzględnieniu tzw. niepewności rozszerzonej w zakresie interpretacji wyników badań,

d) art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 Kpa oraz art: 8 § 1 Kpa poprzez brak uchylenia wadliwej decyzji [...]WINB skutkujący podtrzymaniem kary pieniężnej nałożonej na skarżącą w sytuacji, gdy wyrób budowlany: płyta styropianowa [...], gr. 100 mm, przy uwzględnieniu tzw. niepewności rozszerzonej w zakresie interpretacji wyników badań, spełnia deklarowane właściwości użytkowe,

e) art. 8 § 1 Kpa, art. 11 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw wymiaru kary pieniężnej w stosunku do skarżącej, w szczególności w zakresie dyrektywy uprzedniego naruszenia przepisów uwb, skutkujące uchybieniem przez organ obowiązkowi należytego uzasadnienia decyzji oraz zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 22 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 544 ze zm., dalej "ustawa o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku") poprzez jego niezastosowanie w zakresie ustalenia wymagań dotyczących właściwego sposobu interpretacji wyników badań wyrobu budowlanego: płyty styropianowej [...], gr. 100 mm, co skutkowało błędnym ustaleniem, że badane wyroby budowlane przekroczyły dopuszczalne normy i nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej z tytułu rzekomego braku posiadania właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych,

b) art. 36j ust. 1 w zw. z art. 36b uwb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżącego jako producenta kary pieniężnej w sytuacji, gdy oznakowanie CE umieszczono na wyrobie budowlanym: płycie styropianowej [...], gr. 100 mm, która przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w dokumencie ILAC-G8:03/2009 posiadała właściwości użytkowe określone w deklaracji właściwości użytkowych,

c) art. 36j ust. 3 uwb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie ustalenia wysokości kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania CE na wyrobie budowlanym: płycie styropianowej [...], gr. 100 mm, która w ocenie organu nie posiadała właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, gdyż zarówno skarżąca, jak i organ zgłosili wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Stąd stosownie do art. 120 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Następnie Sąd podnosi, iż dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302), zwaną dalej: "P.p.s.a."). Biorąc powyższe pod uwagę, WSA stwierdza, że w działaniu organu dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja GINB w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej na spółkę w wysokości 20 000 zł za umieszczenie oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, nieposiadającym właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Skarżona decyzja GINB została wydana na podstawie art. 36b uwb, zgodnie z którym "Producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł".

W sprawie nie jest sporne, że strona jest producentem oraz że umieściła oznakowanie CE na przedmiotowym wyrobie budowlanym. Bezsporne jest też, iż producent wycofał z obrotu kwestionowany wyrób. Zgodnie z art. 32 pkt 2 uwb "Właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli: (...) niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu (...)". Wobec strony została wydana przez [...]WINB decyzja z [...] września 2019 r. o umorzeniu postępowania na podstawie przytoczonego powyżej art. 32 pkt 2 uwb.

Skarżąca kwestionuje zatem ustalenia organu w zakresie stwierdzonych naruszeń, podnosząc okoliczności dotyczące tzw. niepewności rozszerzonej badań, która nie została uwzględniona przez organ. Skarżąca podnosi także zarzuty związane z wysokością nałożonej kary, podnosząc, iż jest ona niewspółmierna do wagi naruszenia i powinna zostać obniżona.

Sąd podziela powyższy zarzut strony dotyczący naruszeń prawa procesowego w zakresie braku ustaleń i wyjaśnień organu odnośnie tzw. niepewności rozszerzonej badań.

Zgodnie z art. 4 uwb wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i zamierzonemu zastosowaniu co oznacza, że jego właściwości użytkowe umożliwiają prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma on być zastosowany w sposób trwały, spełnienie podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W myśl art. 5 ust. 1 uwb wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z Rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu.

Jak wspomniano powyżej, zgodnie z art. 36b uwb, producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł.

Kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie (art. 36j ust. 1 uwb).

W pierwszym rzędzie zatem podlegały kontroli Sądu ustalenia organu w zakresie, czy kwestionowany wyrób budowlany, tj. płyty styropianowe nie posiadały właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji.

W ocenie Sądu przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe przez [...]WINB, jak i GINB, są niepełne i nie pozwalają na jednoznaczne określenie, czy doszło do naruszenia prawa, a jeżeli doszło, to w jakim zakresie. Sąd podziela w tej części zarzuty podniesione w skardze przez producenta.

Skarżąca podnosiła, zarówno w skardze, jak i odwołaniu, a także w postępowaniu dotyczącym wycofania z obrotu kwestionowanego wyrobu budowlanego, że w dniu dokonywania przedmiotowego badania wyrobów budowlanych istniał obowiązek uwzględniania przez PCBiC tzw. niepewności rozszerzonej, który wynika z normy zawartej w dokumencie ILAC-G8:03/2009 wydanego przez ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation), tj. międzynarodową organizację, zrzeszającą jednostki akredytujące (takie jak Polskie Centrum Akredytacji), prowadzące akredytację laboratoriów badawczych, takich jak, np. PCBiC. W związku z powyższym, przy badaniu właściwości wyrobów należy brać pod uwagę m.in. niepewność pomiarów, co przy tak nieznacznym przekroczeniu winno być uwzględnione, zwłaszcza że poddano temu badaniu jedynie 1 paczka wyrobu budowlanego. Mając to na uwadze, spółka wskazała, że nie sposób uznać, że ocena i interpretacja wyników badań pod względem zgodności bądź niezgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobów budowlanych przeprowadzona przez PCBiC są wiarygodne i zgodne ze standardami akredytacyjnymi, gdyż przy tak nieznacznych odstępstwach współczynnika oporu ciepła bez uwzględnienia niepewności rozszerzonej nie można przyjąć, że doszło do naruszenia przepisów Unii Europejskiej. Tym samym, z powodu wycofania wyrobu z obrotu i braku możliwości przeprowadzenia jego ponownych badań, w niniejszej sprawie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które zgodnie z art. 81a § 1 Kpa, należy rozstrzygnąć na korzyść strony.

Sąd wskazuje, iż bezsprzecznie niepewność rozszerzona jest pojęciem funkcjonującym realnie w sferze nauki i badań pomiarowych. "Niepewność rozszerzona określa przedział ufności, jaki przypisujemy wynikowi pomiaru wielkości mierzonej. Przedział ten powinien odpowiadać określonemu poziomowi ufności. Na ogół przyjmuje się standardowo poziom ufności 95 %, szczególnie w pomiarach związanych z wzorcowaniem" (P. Fotowicz "Obliczanie niepewności rozszerzonej metodą analityczną opartą na splocie rozkładów wielkości wejściowych" w: "Pomiary Automatyka Robotyka 1/2005" s. 5).

Z kolei A. Kubiaczyk w "OKREŚLANIE NIEPEWNOŚCI POMIARÓW" (źródło: http://www.if.pw.edu.pl/

labfiz1p/cmsimple2_4/1instrukcje_pdf/ONP%20-%20poradnik.pdf) podnosił, że: "Niepewność rozszerzona (expanded uncertainty) U(x) lub Uc(x) – wielkość określająca przedział wokół wyniku pomiaru, od którego oczekuje się, że obejmuje dużą część wartości, które w uzasadniony sposób można przypisać wielkości mierzonej. Należy podkreślić, że niepewność standardowa jednoznacznie określa wynik pomiaru, jednak Przewodnik wprowadza niepewność rozszerzoną, która służy do wnioskowania o zgodności wyniku pomiaru z wynikami uzyskanymi w innych warunkach lub z wartościami tablicowymi oraz do celów komercyjnych i do ustalania norm przemysłowych, zdrowotnych, bezpieczeństwa, itd.".

Wskazać także należy, iż niepewność rozszerzona opisywana jest w oficjalnych publikacjach organu państwa odpowiedzialnego za miary (tj. GUM) – por. "Wyrażanie Niepewności Pomiaru. Przewodnik", Główny Urząd Miar, 1999. Niepewność rozszerzona jest zatem pojęciem funkcjonującym realnie w sferze nauki i praktyki.

Co więcej, zawarte w aktach sprawy sprawozdanie z badań płyt styropianowych z 28 lutego 2019 r. (tom III akt) także zawiera wskazanie "Niepewność rozszerzona przy poziomie ufności 95% i współczynniku rozszerzenia k=1,96" (s. 2 badania, tabela nr 1). Natomiast w zastrzeżeniu nr 1 na s. 3 powyższego sprawozdania pod tabelą z "Oceną i interpretacją wyników badań" wskazano, że "Niniejsza ocena nie uwzględnia niepewności wyników, którą podano w punkcie B. sprawozdania".

Z uwagi na fakt, iż sam organ w decyzji przyznaje, że zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, gdyż wynosi dla oporu cieplnego RMEAN - 0,44 x SR = 2,48, podczas gdy deklarowany poziom (RD) był o zaledwie 0,02 m2/KW wyższy (2,50 m2/KW), może zaistnieć sytuacja, w której uwzględnienie niepewności rozszerzonej (o ile należy ją uwzględnić) może skutkować tym, że albo odstępstw w ogóle nie będzie albo będą one jeszcze mniejsze niż ustalone przez organ.

Sąd wskazuje, iż nie może zastępować organu w ustaleniach faktycznych. Sąd jedynie sprawuje kontrolę nad działalnością organów, natomiast ich nie zastępuje.

W niniejszej sprawie producent już w toku postępowania w przedmiocie wycofania wyrobu z rynku podnosił kwestię związaną z nieuwzględnieniem w wynikach badań niepewności rozszerzonej.

W związku z powyższym [...]WINB pismem z 7 czerwca 2019 r. wystąpił do PCBiC o przedstawienie stanowiska w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi PCBiC w piśmie z 12 czerwca 2019 r. wskazała, iż w przedmiotowej sprawie nie zastosowano wytycznych dokumentów ILAC-G8:03/2009 (dokumentu opisującego interpretacje wyników uwzględniającą niepewność pomiaru) w ocenie wyników badań, ponieważ taki sposób oceny nie został ujęty w zleceniu nr [...]. PCBiC wyjaśniła, iż dokument ILAC- G8:03/2009 nie jest dokumentem obowiązkowym do stosowania, a sprawozdania z badań są sporządzane zgodnie z wytycznymi zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu i udostępnianych na rynku krajowym. PCBiC wskazała również, iż procedury postępowania przyjęte przez organy nadzoru rynku pozwalają na formułowanie ocen jedynie w postaci: wyrób zgodny lub wyrób niezgodny z deklaracją właściwości użytkowych. W przypadku wzięcia pod uwagę niepewności, wynik oporu cieplnego dla grubości nominalnej był przedział od 2,41 do 2,55 [m2/KW], nie zaś wartość średnia 2,48, co zgodnie z dokumentem ILAC- G8:03/2009 interpretuje się jako wynik wątpliwy i nie daje się stwierdzić zgodności/niezgodności.

Zarówno [...]WINB, jak i GINB uznały w całości za wystarczające te wyjaśnienia PCBiC i przepisały je de facto do swoich decyzji, nie poddając ich szczegółowej analizie, zarówno pod względem mocy dowodowej w ramach tzw. swobodnej (ale nie dowolnej) oceny dowodów, jak i nie dokonały analizy tych twierdzeń, konfrontując je z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Takie działanie organu narusza, zdaniem Sądu, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa.

Skoro strona podnosi, iż istniał obowiązek uwzględniania przez PCBiC tzw. niepewności rozszerzonej, który wynika z normy zawartej w dokumencie ILAC-G8:03/2009 wydanego przez ILAC, tj. międzynarodową organizację, zrzeszającą jednostki akredytujące (takie jak Polskie Centrum Akredytacji), prowadzące akredytację laboratoriów badawczych, takich jak, np. PCBiC, to organ winien do tej argumentacji skarżącej merytorycznie się ustosunkować w skarżonej decyzji, przeprowadzając w tym zakresie stosowne postępowanie dowodowe. W sprawie zakończonej decyzją [...]WINB umarzającą postępowanie z [...] września 2019 r. znajduje się dokument ILAC-G8:03/2009, dostarczony przez stronę, która wnosiła o przeprowadzenie dowodu z jego treści, brak natomiast jest tego dokumentu w przedmiotowym postępowaniu, tj. dotyczącym nałożenia kary pieniężnej. Nawet jeśli przyjąć, że organy dokument ten posiadały i miały o nim wiedzę z urzędu, to nie zawiadomiły o tym fakcie strony, co stanowi naruszenia art. 77 § 1 Kpa, jednak niemające wpływu na wynik sprawy. Brak natomiast jest w uzasadnieniu skarżonej decyzji całkowitej analizy, czym jest dokument ILAC-G8:03/2009 i czy wiąże on (także pośrednio) PCBiC oraz czy wyniki otrzymane w sprawozdaniu tego laboratorium sporządzonym przed 1 sierpnia 2019 r. należy odczytywać, biorąc pod uwagę także niepewność rozszerzoną, zalecaną do stosowania przez powyższą normę.

Organ powinien przy tym wnikliwie odnieść się do twierdzeń PCBiC podniesionych w sprawie i dokonać ich oceny, a nie je bezkrytycznie przyjmować za swoje, bez dokonania własnej analizy.

Sąd pragnie powołać w tym kontekście przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym. W myśl § 4 tego Rozporządzenia "Próbkę do badań dostarcza się do laboratorium niezwłocznie po jej pobraniu lub po złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy, z zachowaniem warunków uniemożliwiających zmianę cech i jakości próbki". § 5 Rozporządzenia stanowi, że:

"1. Kierownik laboratorium lub osoba przez niego upoważniona dokumentuje przyjęcie próbki do badań poprzez sporządzenie protokołu zawierającego opis stanu dostarczonej próbki.

2. Protokół sporządza się w dwóch egzemplarzach, z których jeden przekazuje się za pokwitowaniem organowi zlecającemu badanie, a drugi pozostawia się w laboratorium. Za zgodą organu, który zlecił badanie, protokół może być sporządzony w postaci elektronicznej".

§ 6 Rozporządzenia dotyczy zaś sposobu przeprowadzenia badań, zgodnie z nim: "Badanie próbki przeprowadza się stosując procedury i metody badawcze wynikające ze specyfikacji technicznej zastosowanej przez producenta badanego wyrobu budowlanego przy jego wprowadzaniu do obrotu lub udostępnianiu na rynku krajowym".

W myśl § 7 Rozporządzenia:

"1. Po przeprowadzeniu badań sporządza się sprawozdanie z badań.

2. Sprawozdanie z badań sporządza się w trzech egzemplarzach, z których dwa przekazuje się organowi, który zlecił przeprowadzenie badań, a trzeci pozostawia się w laboratorium. Za zgodą organu, który zlecił badanie, sprawozdanie z badań może być sporządzone w postaci elektronicznej.

3. Wzór sprawozdania z badań określa załącznik nr 2 do rozporządzenia".

Powyższe przepisy Rozporządzenia nie uległy zmianie.

Natomiast podniesiona powyżej data 1 sierpnia 2019 r. jest o tyle istotna, iż z dniem tym weszło w życie Rozporządzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 lipca 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 1337). Powyższe rozporządzenie zmieniało m.in. załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym (Dz. U. poz. 2332), nadając mu nową treść. Załącznik ten dotyczył zaś wzoru sprawozdania z badań wyrobu budowlanego.

W wersji obowiązującej do 31 lipca 2019 r. (czyli w dniu dokonywania przedmiotowego badania) pkt B wzoru brzmiał następująco:

"Wyniki zleconych badań oraz identyfikacja zastosowanych metod badań

Oględziny:..........

Badania fizyczno-chemiczne:................

Inne badania:..................................

Ocena i interpretacja wyników badań na zgodność z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobu budowlanego określonymi w pkt 4 "Protokołu pobrania próbki wyrobu budowlanego/próbki kontrolnej wyrobu budowlanego": Uwagi:............". Wzór sprawozdania nie zawierał przy tym kolejnych punktów.

Natomiast w wersji obowiązującej od 1 sierpnia 2019 r. pkt B i C wzoru brzmi następująco:

"B. Wyniki zleconych badań oraz identyfikacja zastosowanych metod badań

Oględziny:........................

Badania fizyczno-chemiczne:................................

Inne badania:....................................

Powyższe wyniki dotyczą wyłącznie badanych próbek.

C. Stwierdzenie zgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobu budowlanego określonymi w pkt 4 "Protokołu pobrania próbki wyrobu budowlanego/ i próbki kontrolnej wyrobu budowlanego".......................

Powyższe stwierdzenie nie uwzględnia wartości niepewności wyników, jeżeli zostały podane w części B sprawozdania".

Jak się zatem wynika z powyższych przepisów, w związku z ostatnim zdaniem zawartym w literze C załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym, od 1 sierpnia 2019 r. stwierdzenie właściwego laboratorium odnośnie zgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobu budowlanego nie może uwzględniać wartości niepewności wyników, jeżeli te zostały podane w części B sprawozdania, gdyż taka jest konstrukcja wzoru sprawozdania. Natomiast w sprawie sporne jest, czy do 31 lipca 2019 r. wobec braku szczegółowych przepisów w tym względzie stwierdzenie właściwego laboratorium odnośnie zgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobu budowlanego powinno było uwzględniać wartości niepewności wyników, jeżeli te zostały podane w części B sprawozdania. Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych własnych ustaleń, nie dokonał własnej wykładni tych przepisów i dlatego skarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej.

GINB winien dokonać analizy oświadczenia PCBiC przede wszystkim w kontekście brzmienia § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym, który dotyczy sposobu przeprowadzenia badań. Zgodnie z nim: "Badanie próbki przeprowadza się stosując procedury i metody badawcze wynikające ze specyfikacji technicznej zastosowanej przez producenta badanego wyrobu budowlanego przy jego wprowadzaniu do obrotu lub udostępnianiu na rynku krajowym".

Następnie GINB winien poddać stan faktyczny w kontekście treści ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, w szczególności jej art. 22 ust. 3 i 4. W myśl tych przepisów:

"3. Warunkiem udzielenia akredytacji jest spełnienie przez jednostkę oceniającą zgodność wymagań określonych w ust. 4. Jednostka oceniająca zgodność powinna spełniać te wymagania przez cały okres ważności akredytacji.

4. Jednostka oceniająca zgodność jest obowiązana spełniać wymagania określone:

1) we właściwej normie zharmonizowanej;

2) w dokumentach potwierdzających spełnienie dodatkowych wymagań, w tym wymagań wynikających z art. 13 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 765/2008, o ile mają zastosowanie;

3) w dokumentach właściwych dla akredytacji danego rodzaju jednostek oceniających zgodność, które zostały przyjęte przez jednostkę uznaną na podstawie art. 14 rozporządzenia (WE) nr 765/2008".

Organ winien zatem ustalić, czy PCBiC było m.in. na podstawie powyższych przepisów zobligowane stosować dokument ILAC-G8:03/2009 "Wytyczne dotyczące przedstawienia zgodności ze specyfikacją" i nie może się w tym zakresie opierać wyłącznie na oświadczeniu samego PCBiC, które strona kwestionuje. GINB może w tym zakresie w szczególności zwrócić się z prośbą o zajęcie stanowiska przez jednostkę akredytującą PCBiC.

Sąd wskazuje, że PCBiC w piśmie z 12 czerwca 2019 r. wskazała, iż w przedmiotowej sprawie nie zastosowano wytycznych dokumentów ILAC-G8:03/2009 (dokumentu opisującego interpretacje wyników uwzględniającą niepewność pomiaru) w ocenie wyników badań, ponieważ taki sposób oceny nie został ujęty w zleceniu nr [...]. W ocenie Sądu, ewentualny brak w zleceniu [...]WINB nie stanowi argumentu dla zasadności niestosowania wytycznych dokumentów ILAC-G8:03/2009, jeżeli spoczywał na PCBiC prawny obowiązek dla zastosowania tych wytycznych.

PCBiC wskazała również, iż procedury postępowania przyjęte przez organy nadzoru rynku pozwalają na formułowanie ocen jedynie w postaci: wyrób zgodny lub wyrób niezgodny z deklaracją właściwości użytkowych, natomiast w przypadku wzięcia pod uwagę niepewności, wynik oporu cieplnego dla grubości nominalnej był przedział od 2,41 do 2,55 [m2/KW], nie zaś wartość średnia 2,48, co zgodnie z dokumentem ILAC-G8:03/2009 interpretuje się jako wynik wątpliwy i nie daje się stwierdzić zgodności/niezgodności. Zdaniem Sądu, organ winien w tym kontekście wyjaśnić, jaka jest podstawa powszechnie obowiązującego prawa, by w sprawozdaniu były jedynie sformułowane oceny w postaci wyrób zgodny lub wyrób niezgodny z deklaracją właściwości użytkowych, a nie oceny tak jak wynikają np. z punktu 3.2 lit. b wytycznych ILAC-G8:03/2009 ("Nie jest możliwe stwierdzenie zgodności ze specyfikacją dla niektórych zmierzonych wartości. Obejmuje to sytuacje, w których nie można wykazać ani zgodności, ani niezgodności ze specyfikacją"). Podkreślić należy, iż inne organy (np. Główny Inspektor Transportu Drogowego), wykonując swoje ustawowe kompetencje w zakresie kontroli również uwzględniają w badaniach różnego typu błędy pomiaru (np. tolerancja 2%), przez co nie można stwierdzić jednoznacznie, że np. dany pojazd ma wysokość zgodną z przepisami, w sytuacji, gdy przekracza dopuszczalną wysokość, ale o taką wartość, która mieściłaby się w błędzie pomiaru.

W tym kontekście Sąd pragnie podkreślić, że organ nie może powoływać się na wewnętrzne procedury (PCBiC wskazała bowiem, że "procedury postępowania przyjęte przez organy nadzoru rynku pozwalają na formułowanie ocen jedynie w postaci: wyrób zgodny lub wyrób niezgodny z deklaracją właściwości użytkowych"), które nie są powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jeżeli ma to być na niekorzyść strony. W tym kontekście Sąd pragnie powołać wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. II GSK 2881/14. Zgodnie z nim: "Chybiony jest również zarzut 2 skargi kasacyjnej wskazujący na niewłaściwe przyjęcie, że zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa i mogą zostać wykorzystane jako podstawa decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego został określony ściśle w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie ma wśród nich zarządzeń organów władzy publicznej, co oznacza, iż nie mogą one stanowić podstawy nakładania na obywateli obowiązków, bądź być podstawą nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie oznacza to jednak, iż norm zawartych w aktach prawnych mieszczących się poza katalogiem źródeł powszechnie obowiązującego prawa (w tym przypadku norm wewnętrznych danej instytucji) nie można użyć na korzyść kontrolowanych podmiotów, zwłaszcza wtedy, gdy wykorzystywane są w ramach procedury technicznej (ważenie) od wyników której zależy odpowiedzialność danego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny, na tle niniejszej sprawy nie postrzega jako niedopuszczalnej praktyki pomniejszenia przez ITD wyników uzyskanych pomiarów nacisków osi i masy całkowitej pojazdu, jeżeli w jej efekcie zmniejszeniu ulegają wskazania wagi, od których może zależeć odpowiedzialność za delikt administracyjny. Jest to działanie, de facto w interesie podmiotu kontrolowanego, zmniejsza bowiem wymiar kary".

Sąd wskazuje także, iż art. 7 Kpa ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tym przepisem: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Z kolei w myśl art. 80 Kpa: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona".

Art. 81 § 1 Kpa z kolei stanowi, że: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony". W obecnym stanie postępowania organ, zdaniem Sądu, nie podjął próby usunięcia wątpliwości w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie i dokonaniu stosowej analizy prawnej, te wątpliwości nadal będą istniały, organ winien zastosować powyższą normę prawną.

Wobec braków w postępowaniu dowodowym, normy prawne wynikające z powyższych przepisów zostały, w ocenie Sądu, naruszone.

Oprócz wskazanych braków w postępowaniu dowodowym, zaskarżona decyzja nie zawiera - wbrew dyspozycji art. 107 § 3 Kpa - uzasadnienia faktycznego i prawnego, opartego na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, które uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu. GINB, wobec niepełnego ustosunkowania się do opisywanego zarzutu strony dotyczącego niepewności rozszerzonej, nie spełnił wymagania normy prawnej ustanawiającej zasadę przekonywania, wyrażonej w art. 11 Kpa. Takie zachowanie organu naruszyło także normę z art. 8 § 1 Kpa, zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".

W sprawie nie ma natomiast znaczenia to, że sprzedawca w tej sprawie uszkodził próbkę kontrolną – jest to bowiem kwestia ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy producentem a sprzedawcą. W tym zakresie zarzuty strony uznać należy za bezzasadne.

Sąd nie podziela także zarzuty strony, iż badana próbka uległa wcześniej z winy sprzedawcy uszkodzeniu (przed badaniem). W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów na to twierdzenie. W aktach sprawy w przedmiocie wycofania z obrotu wyrobu budowlanego są zdjęcia, z których nie wynika uszkodzenie pobranej próbki. W aktach tych znajduje się także protokół kontroli z [...] kwietnia 2019 r. (będący dokumentem urzędowym), z którego również nie wynika uszkodzenie płyt styropianowych. Także ze sprawozdania PCBiC nie wynika stan uszkodzenia pobranej do badania próbki. Zarzuty spółki są w tym zakresie bezzasadne.

W sprawie nie ma znaczenia wyciąg z Dziennika Badań Producenta z 30 października 2018 r., bowiem wynika jedynie z niego, że takie badanie było przeprowadzone przez spółkę, natomiast nie to, że wyrób posiadał deklarowane właściwości w momencie wprowadzenia go do obrotu. Sąd stwierdza, że badanie PCBiC jako certyfikowanego laboratorium (pod warunkiem przeprowadzenia go zgodnie z przepisami prawa i wynikającymi z nich pośrednio normami technicznymi, co do którego faktu Sąd ma wątpliwości w niniejszej sprawie) ma w niniejszym postępowaniu walor podobny do opinii biegłego. Dlatego też badanie to posiada (pod powołanymi powyżej warunkami) silniejszą moc dowodową niż badania przeprowadzone przez stronę. Należy podkreślić, że producent nie udowodnił w niniejszym postępowaniu, że to na skutek działań sprzedawcy wyrób utracił swoje deklarowane właściwości w momencie pobrania próbki do badań.

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, zasadniczo przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się przez Sąd do zarzucanych decyzji przez stronę naruszeń prawa materialnego.

Sąd w tym kontekście jedynie podnosi, iż nawet gdyby uznać, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa przez spółkę (co jest na tym etapie wątpliwe), to wymierzona kara pieniężna przekracza granice uznania administracyjnego i jest karą zbyt wysoką. Ustalenia dowodowe organu w tym zakresie również budzą wątpliwości. Przedmiotowa kara została bowiem nałożona w wysokości 20.000 zł. Odnosząc się do wysokości kary, GINB stwierdził, mając na uwadze stopień naruszenia przepisów ustawy (niski), okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy), jak również okoliczności łagodzące (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy i współpracę z organami prowadzącymi postępowanie), że nałożona kara pieniężna jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta. Jako uprzednie naruszenie przepisów uwb organ wymienił postępowania kontrolne lub negatywne wyniki próbek badań.

W związku z powyższym Sąd podkreśla, że nie zgadza się z zawężającą interpretacją przepisów prawa, przedstawioną przez skarżącą, iż okolicznością obciążającą stronę winny w rozumieniu art. 36j ust. 3 uwb winny być "tylko te naruszenia, które miały podobny charakter do naruszenia zarzucanego spółce, a w szczególności dotyczące niespełnienia przez badaną próbkę tej samej właściwości użytkowej, co próbka wyrobu badanego w ramach postępowania prowadzonego przez [...]WINB" (s. 9 skargi). Powyższe oznaczałoby w praktyce brak dodatkowej sankcji w przypadku powtarzających się nieprawidłowości u producenta, o ile nie byłyby one identyczne (tj. dotyczyły tej samej właściwości użytkowej).

Strona podniosła zarzuty związane z art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008. W myśl tego przepisu: "Państwa członkowskie określają zasady dotyczące odpowiedzialności karnej podmiotów gospodarczych, w tym sankcje karne w odniesieniu do poważnych wykroczeń, mające zastosowanie w przypadku wystąpienia naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia, i podejmują wszelkie środki niezbędne do zagwarantowania, że są one stosowane. Przewidziane kary są skuteczne, współmierne i odstraszające oraz mogą zostać zaostrzone w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny sposób przepisy niniejszego rozporządzenia. Państwa członkowskie notyfikują Komisji te przepisy do dnia 1 stycznia 2010 r. oraz niezwłocznie notyfikują wszelkie kolejne zmiany wprowadzane w tych przepisach".

Strona wskazała również, iż zgodnie z motywem 46 preambuły do Rozporządzenia Nr 305/2011, przepis art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 winno się stosować także do kar nakładanych na podstawie uwb.

W myśl motywu 46 preambuły do Rozporządzenia Nr 305/2011 "Dla zapewnienia równoważności i spójności we wdrażaniu prawodawstwa harmonizacyjnego Unii państwa członkowskie powinny sprawować skuteczny nadzór rynku. Rozporządzenie (WE) nr 765/2008 określa podstawowe warunki funkcjonowania takiego nadzoru rynku, w szczególności w odniesieniu do programów, finansowania i kar".

Sąd stwierdza, że rzeczywiście przepis art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 dotyczy przede wszystkim kar w przypadku naruszenia przepisów tego rozporządzenia, a nie przepisów uwb. Ponadto przepis art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 dotyczy odpowiedzialności karnej. Jest co najmniej sporne, czy przepis ten dotyczy kar pieniężnych, które są sankcją prawną w ramach odpowiedzialności administracyjnej. Nawet jeśli przyjąć, iż przepis art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 dotyczy także kar administracyjnych, stwierdzić należy, że dotyczy on wyłącznie naruszeń przepisów tego rozporządzenia, na co literalnie wskazuje jego treść.

W niniejszej sprawie strona naruszyła m.in. normę prawną wynikającą z art. 36b w związku z art. 5 ust. 1 uwb, która odsyła do Rozporządzenia Nr 305/2011. W ocenie Sądu nie można uznać, iż w sprawie nastąpiło tym samym naruszenie przepisów Rozporządzenia Nr 765/2008, dlatego też art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 nie znajduje zastosowania w sprawie. Strona zwróciła uwagę, iż motyw 46 preambuły do Rozporządzenia Nr 305/2011 odsyła z kolei do Rozporządzenia Nr 765/2008, tym samym art. 41 znajduje zastosowanie w sprawie. Sąd wskazuje jednak, iż w motywie 46 preambuły do Rozporządzenia Nr 305/2011 jest nie tyle odesłanie, co postulat (który nie jest kwestionowany w sprawie), iż "(...) państwa członkowskie powinny sprawować skuteczny nadzór rynku". Z kolei zdanie 2 zawarte w tym motywie opisuje jedynie treść Rozporządzenia Nr 765/2008, natomiast w żadnym stopniu nie zmienia ani tym samym nie rozszerza jego treści normatywnej, w tym normy z art. 41. Podkreślić przy tym należy, iż w ogóle preambuły do aktów prawa unijnego nie mają mocy prawnie wiążącej, a jedynie opisują otoczenie prawne, w którym została wydany dany akt oraz ewentualnie dają wskazówki do jego interpretacji (por. wyrok ETS z 19 listopada 1998 r w sprawie 162/97, pkt 54).

Sąd ponadto zauważa, iż motyw 46 preambuły do Rozporządzenia Nr 305/2011 wskazuje jedynie, iż Rozporządzenie Nr 765/2008 określa podstawowe warunki funkcjonowania nadzoru rynku. "Podstawowe warunki" nie oznacza w żaden sposób warunków kompletnych czy całkowitych. "Podstawowe warunki" to zaledwie zręb przepisów prawa, na bazie którego powinny być ustalone szczegółowe zasady karania przedsiębiorców. Państwo członkowskie może tym samym ustalić własny, szczegółowy system karania producentów naruszających uwb wraz z przepisami Rozporządzenia Nr 305/2011.

Tylko dodatkowo Sąd wskazuje, iż art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 stanowi o wcześniejszym naruszeniu prawa w sposób "podobny". W skardze strona nie zauważa, iż "podobny" nie znaczy "tożsamy" czy "identyczny". W ocenie Sądu wszystkie wymienione przez GINB w decyzji naruszenia prawa dokonane przez spółkę są co najmniej podobne.

W sprawie nie ma także znaczenia, że powyższe naruszenia w niektórych przypadkach dotyczyły niewielkich partii wyrobu, niewielkiego zakresu naruszeń czy ówczesnego zachowania spółki (polegającego na wycofaniu produktu z rynku). Zupełnie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie to, że sprzedawca w tej sprawie uszkodził próbkę kontrolną – jest to bowiem kwestia ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy producentem a sprzedawcą. Nieistotne jest także to, że zakwestionowane partie wyrobu zawsze dostarczane były tylko do jednego sklepu – już bowiem wprowadzenie do jednego sklepu jest wprowadzeniem do obrotu. Organ nie ma obowiązku na gruncie niniejszej sprawy badać szczegółowo okoliczności poprzednich naruszeń prawa – o ile one tylko zaistniały. Dla przesłanki z art. 36j ust. 3 uwb istotne jest bowiem to, iż uprzednio zaistniało naruszenie przepisów uwb, a podmiot nadal narusza prawo, czyli działa w sytuacji "karno-administracyjnej recydywy".

GINB nie ma także obowiązku w niniejszym postępowaniu badać, ile kosztuje zakwestionowany wyrób budowlany oraz czy i jakie spółka odniosłaby z jego tytułu zyski. Zważyć bowiem należy, iż potencjalne szkody związane z wykorzystaniem wadliwego wyrobu budowlanego przez nieświadomego klienta mogą wielokrotnie przekraczać koszt samego wyrobu. Wymiana wadliwych płyt styropianowych użytych np. do docieplenia jest znacząco droższa niż same płyty, obejmuje także demontaż elementów położonych na płytach (np. elewacji czy podłogi), robociznę, ułożenie nowych płyt, rekonstrukcję ułożenia np. elewacji. Płyty styropianowe niespełniające wymagań dotyczących oporu cieplnego mogą z kolei generować ogromne koszty w użytkowaniu obiektu zbudowanego z ich użyciem, szczególnie w sezonie cieplnym.

Zasadny jest natomiast pośrednio formułowany przez stronę zarzut odnośnie braku stwierdzenia uprzednich naruszeń prawa w decyzji administracyjnej. Wskazać należy, iż organ w ogóle w decyzji nie sprecyzował, które z postępowań zaliczanych przez GINB do wcześniejszych naruszeń uwb przez stronę zostały zakończone decyzjami administracyjnymi, nie wspominając o specyfikacji, które z tych decyzji są ostateczne, a które prawomocne.

Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż niniejsza sprawa jest kolejną rozpoznawaną przez tutejszy Sąd ze skargi producenta, Sąd częściowo ze skargi złożonej w niniejszej sprawie, a częściowo z urzędu posiada wiedzę, iż zarzut ten dotyczyć może przede wszystkim postępowań prowadzonych przez [...] WINB (postępowanie dotyczące nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE) i [...] WINB (postępowanie dotyczące właściwości użytkowych wyrobu). Sąd podnosi, iż podziela w tym zakresie twierdzenia strony, iż poprzednie naruszenia prawa winny wynikać z ostatecznych decyzji administracyjnych, a nie z protokołów kontroli czy sprawozdań z badań (tak m.in. WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 14 maja 2020 r. sygn. VI SA/Wa 107/20, także ten Sąd w nieprawomocnym wyroku z 27 sierpnia 2020 r. sygn. VI SA/Wa 106/20). Dopiero bowiem po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ stwierdza naruszenie prawa przez stronę w decyzji. Organ nie powinien uwzględniać powyżej wskazanych "naruszeń" (tj. niestwierdzonych decyzjami) przy wymierzaniu kary stronie. Ustalenia organu w tym zakresie są wadliwe i mogą mieć wpływ na wysokość nałożonej kary.

Odnosząc się z kolei do przesłanki stopnia naruszenia przepisów uwb, Sąd podkreśla przy tym, iż organ nie uwzględnił nawet w zakresie tej przesłanki standardowego odchylenia (wynikającego z tabeli nr 1 na s. 2 sprawozdania z badań) w wysokości 0,01 m2/KW, co przy przekroczeniu deklarowanej właściwości o 0,02 m2/KW wynosi połowę tego przekroczenia. Organ nie uwzględnił też, iż wyrób nie spełniał 1 z 5 deklarowanych właściwości, a nie tylko 1 z 4 badanych przez PCBiC. Słuszna w tym kontekście może jedynie ewentualnie okazać się konkluzja organu, iż stopień naruszenia ustawy był niski (o ile w ogóle był), ale przy uwzględnieniu powyższych uwag podkreślić należy, iż stopień ten był jeszcze niższy niż ustalił organ w skarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zastosuje się do powyższych wytycznych. W pierwszym rzędzie organ ustali, czy strona rzeczywiście naruszyła prawo. GINB ustali przede wszystkim to, czy PCBiC miał obowiązek stosowania normy wynikającej z dokumentu ILAC- G8:03/2009, obejmującej w szczególności tzw. niepewność rozszerzoną. Jeżeli po przeprowadzeniu dowodów w tym zakresie organ ustali, że producent naruszył prawo, organ wymierzy mu karę, z uwzględnieniem przesłanek z art. 36j ust. 3 uwb. Przy uwzględnianiu wcześniejszych naruszeń uwb, organ winien uwzględnić jedynie te stwierdzone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, a stopień naruszenia uwb winien być uznany przez GINB za jeszcze niższy niż wskazano to w skarżonej decyzji.

W rezultacie stwierdzonych naruszeń Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O kosztach postępowania (na które złożyły się: 600 zł - wpis sądowy, 3600 zł - koszty zastępstwa procesowego oraz 17 zł - opłata od pełnomocnictwa) Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 i § 15 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).