Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1111/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant ref. staż. Alberta Dybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1111/18

Uzasadnienie

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: Kpa.) oraz art. 29 ust 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r.. poz. 1131 ze zm.. dalej jako: P.g.g.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2017 r.. znak: [...] odmawiającą udzielenia na rzecz [...] Sp. z o.o., z siedzibą w P., dalej "skarżąca" koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli Kamiennej.

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 26 lutego 2016 r. (data wpływu: 14 marca 2016 r.) skarżąca zwróciła się do Ministra Środowiska o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie B., położonego na terenie gminy B., w powiecie nowosolskim. w województwie [...].

Organ koncesyjny przeprowadził postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] marca 2017 r. odmawiającej udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie B.

Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie:

1. art. 29 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm. dalej jako: P.g.g.) w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2014 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829. ze zm.. dalej jako: u.s.d.g.) poprzez:

a) odmowę udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w sytuacji, gdy zamierzona przez Spółkę działalność nie jest sprzeczna z racjonalną gospodarką złożami kopalin, o której mowa w ww. przepisie,

b) uznanie, że potencjalne plany inwestycyjne Spółki, w tym założenie potencjalnej możliwości wydobywania złóż soli kamiennej w przyszłości, mogą stanowić podstawę do odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej.

c) uznanie, że zbyt duże ryzyko inwestycyjne w danej lokalizacji stanowi podstawę do odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej,

d) odmowę udzielenia koncesji z uwagi na rzekomą sprzeczność poszukiwania i rozpoznawania złoża soli kamiennej z interesem publicznym:

2. art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art, 10 ust, 1 P.g.g. poprzez uznanie, że złoża miedzi stanowią złoża cenniejsze od złóż soli kamiennej, ponieważ mają strategiczne znaczenie dla gospodarki Państwa i w konsekwencji winny być silniej chronione z uwagi na interes społeczny, którego miarą jest zapewnienie dostępności do tych złóż oraz możliwość ich wydobywania w przyszłości, podczas gdy żaden w ww. przepisów nie daje podstaw do dokonywania gradacji ważności tych dwóch typów kopalin, gdyż są one traktowane w sposób jednakowy;

3. § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a Zarządzenia Nr 36 Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Zasobów Kopalin (Dz. Urz. Ministra Środowiska i Głównego inspektora Ochrony Środowiska Nr 2, poz. 35, dalej jako: Zarządzenie nr 36) w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez zwrócenie się do Komisji Zasobów Kopalin o sporządzenie opinii na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji podczas, gdy zgodnie z przepisami Zarządzenia nr 36 może się ona wypowiadać jedynie w przedmiocie merytorycznej i formalnoprawnej oceny prawidłowości sporządzenia projektu prac geologicznych;

4. art. 6 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności, czyli działania organów na podstawie przepisów prawa poprzez:

a) wydanie decyzji o odmowie udzielenia koncesji podczas, gdy nie zachodziły żadne przesłanki do odmowy:

b) błędne uznanie, że celem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej jest wydobywanie soli kamiennej oraz budowa podziemnych magazynów węglowodorów w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w odrębnym przepisie prawa, który przewiduje, że na wydobywanie kopalin ze złóż czy budowy podziemnych magazynów potrzebna jest odrębna koncesja, której udzielenie musi być poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania i jest uwarunkowane odrębnymi przesłankami;

5. art. 7. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz brak wszechstronnej i obiektywnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w toku niniejszego postępowania, a w konsekwencji:

a) pominięcie środków dowodowych przedłożonych przez Spółkę, w tym w szczególności polemiki z opracowaniem dr, S. B. sporządzonej przez eksperta Pana S. B., powołanego przez Spółkę:

b) oparcie decyzji odmownej na opinii dr. S. B. w sytuacji, gdy opinia ta jest bezprzedmiotowa, ponieważ dotyczy oceny zasadności hipotetycznych prac eksploatacyjnych w ujęciu do eksploatacji złóż rud miedzi (hipotetycznych), a nie poszukiwawczo-rozpoznawczych złoża soli kamiennej, których dotyczy wniosek koncesyjny Spółki:

c) nieuwzględnienie opinii Burmistrza B. w przedmiocie wniosku koncesyjnego Spółki;

d) przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego.

6. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ uznał za niewiarygodne dowody przedkładane przez Spółkę, a dal wiarę argumentom przedstawionym w opinii dr. S. B. w sytuacji gdy opinie te zawierają całkowicie odmienne wnioski:

7. art. 8 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania stron postępowania do organów władzy publicznej poprzez prowadzenie postępowania koncesyjnego w taki sposób, by strona nabyła uzasadnione przypuszczenie, iż uzyska koncesję;

8. art. 12 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady szybkości postępowania poprzez kilkukrotne wydłużanie terminu na wydanie rozstrzygnięcia z powołaniem się na "wysoki stopień skomplikowania sprawy".

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie "B.".

Minister Środowiska rozpoznając sprawę na nowo uznał, że zarzuty spółki E. Sp. z o.o. podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Minister Środowiska nie uznał za zasadne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, uznając zgromadzoną dotychczas dokumentację za kompletną i wystarczającą do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 i 1a ustawy P.g.g. w związku z art. 56 ust. 1 u.s.d.g. organ II instancji uznał, że nie zasługują na uwzględnienie. Organ wskazał, że z analizy akt postępowania oraz treści zaskarżonej decyzji wynikało, że podstawowymi przesłankami jakimi kierował się organ koncesyjny rozstrzygając w przedmiocie udzielania wnioskowanej koncesji był interes publiczny oraz racjonalna gospodarka złożem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że planowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne w postaci prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej złoża soli kamiennej w rejonie B. oraz planowane w kolejnych etapach tej inwestycji jej wydobywanie wraz z budową podziemnych magazynów węglowodorów, stoi w sprzeczności z racjonalną gospodarką złożami innych kopalin (miedzi) występującymi w pobliżu obszaru objętego wnioskiem koncesyjnym, gdyż może uniemożliwiać ich ewentualne późniejsze wydobycie. Organ wyjaśnił, że zastosowane w przedmiotowej sprawie przesłanki odmowy udzielenia koncesji wynikają wprost z art. 29 ust. 1 ustawy P.g.g. który stanowi jedną z podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji. Jest przepisem lex specialis w stosunku do przywołanego przez skarżącą przepisu art. 56 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Organ wskazał, że z treści art. 29 ust 1 P.g.g wynika, że w przypadku stwierdzenia, iż planowana działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu w szczególności ze względu na ochronę środowiska i racjonalną gospodarkę złożami kopalin, organ koncesyjny jest zobowiązany wydać decyzję odmawiającą udzielenia koncesji. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust 1 P.g.g sformułowaniem "w szczególności" oznacza, że wyliczenie czynników składających się na interes publiczny nie jest wyczerpujące i nie stanowi zamkniętego katalogu. Możliwe jest zatem naruszenie interesu publicznego polegające na naruszeniu innych dóbr publicznych niż wskazane w tym przepisie.

Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie organ, musiał rozważyć relację pomiędzy interesem przedsiębiorcy a interesem publicznym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 P.g.g. Pojęcie interesu publicznego, o który m mowa w art. 29 ust. 1 P.g.g. jest odpowiednikiem interesu społecznego, do którego odnosi się art. 7 K.p.a i należy do tzw. klauzul generalnych, czyli ma charakter pojęcia nieostrego. Oznacza to, że przy dokonywaniu wykładni tego pojęcia w celu oceny konkretnego stanu faktycznego organ jest uprawniony do brania pod uwagę kryteriów pozaprawnych, które mają istotne znaczenie w realizacji celu publicznego, jakim jest ochrona złóż kopalin. W przypadku gospodarowania kopalinami mamy bowiem do czynienia ze szczególnym przypadkiem ochrony interesu publicznego jakim jest ich racjonalne i kompleksowe wykorzystanie z uwagi na ich ograniczony i nieodnawialny charakter. Warunek racjonalnego i kompleksowego wykorzystania złoża wynika m.in. z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.) i stanowi jedną z form ochrony złóż. Także art. 126 tej ustawy wskazuje, że eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny Postanowienia tej ustawy wytyczają podstawowe kierunki w zakresie gospodarki kopalinami i określają wymagania, przy zachowaniu których pow inna być ona prowadzona. Organ uznał, że kryteria racjonalnej gospodarki złożami nie są określone wprost z przepisach prawa, jednakże za racjonalne można uznać każde działanie zmierzające do osiągnięcia zamierzonego celu przy użyciu najbardziej efektywnych, skutecznych środków. Można je też określić jako osiąganie zamierzonego celu przy możliwie najmniejszym nakładzie sił i środków oraz ograniczeniu niepożądanych skutków podejmowanych działań. Organ wyjaśnił, że złoża kopalin posiadają różną wartość użytkową. Uzasadnia to ich zróżnicowanie z tego punktu widzenia, dla określenia pożądanego i wymaganego zakresu ich ochrony. Podstawą dla takiego zróżnicowania jest waloryzacja złóż z uwagi na ich wielkość (zasób), walory surowcowe (rodzaj i jakość) kopaliny i potencjalne znaczenie gospodarcze.

W przedmiotowej sprawie Minister Środowiska rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ocenił, że rozpoczęcie opisanej we wniosku koncesyjnym inwestycji w proponowanych granicach doprowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania tego terenu pod kątem przyszłej eksploatacji złóż rud miedzi. Biorąc pod uwagę wielkość złoża miedzi, jego znaczenie gospodarcze oraz przesłankę zrównoważonego rozwoju, planowana inwestycja może negatywnie wpłynąć na interes publiczny rozumiany jako zabezpieczenie przyszłych pokoleń. Ponadto, złoże rud miedzi B. posiada najwyższą ocenę uzyskaną w wyniku przeprowadzonej waloryzacji.

Organ koncesyjny wskazał, że przedłożony przez przedsiębiorcę wniosek na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie B. i obejmujący swym zakresem pierwszą część inwestycji, w ramach której planowane jest również wydobywanie soli kamiennej i magazynowanie węglowodorów, w proponowanym obszarze jest obarczony znacznym ryzykiem inwestycyjnym. Udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w momencie, gdy lokalizacja i zakres planowanej inwestycji budzi poważne zastrzeżenia organu koncesyjnego, jest bezzasadne i może narazić przedsiębiorcę na znaczne straty finansowe lub roszczenia, które przy zaprojektowaniu działalności w innej lokalizacji nie miały by miejsca. Proponowana lokalizacja inwestycji, biorąc pod uwagę zwłaszcza obecną i przyszłą działalność wydobywczą w tym regionie, niesie za sobą znaczne ryzyko. Wydobywanie miedzi metodą podziemną jest działalnością ingerencyjną, która powadzi do m. in. powstawania zaburzeń w ośrodku geologicznym, zmiany stosunków hydrogeologicznych, a także generuje aktywność sejsmiczną górotworu (wstrząsy, tąpnięcia).

Odnosząc się do zarzutu, że organ w sposób błędny wyciąga konsekwencje ze zdarzeń hipotecznych, które nie są objęte stanem faktycznym, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3238/14), organ wyjaśnił, że rozpatrując przesłankę odmowy udzielania koncesji jaką jest ochrona interesu publicznego rozumianego m.in. jako racjonalna gospodarka złożami musi ona, ze swej istotny obejmować także analizę ewentualnych zdarzeń przyszłych i wpływu wydanej decyzji koncesyjnej na późniejszą gospodarkę złożami występującymi na danym obszarze. Ochrona kopalin nie ogranicza się jedynie do oceny stanu zaistniałego w chwili wydawania decyzji ale zawiera w sobie również konieczność analizy przyszłego wykorzystania złóż występujących na danym terenie i w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Ponadto przywołane przez stronę orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3238/14) nie możne znaleźć zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy gdyż dotyczy odmiennego stanu faktycznego i innego zagadnienia prawnego. Przedmiotem wydanego orzeczenia było zagadnienie proceduralne a nie wykładnia pojęcia interes publiczny/społeczny. Sąd wypowiadał się w nim odnośnie braku możliwości uwzględnienia zdarzeń przyszłych, które mogą mieć hipotetyczny wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ważność wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r, o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 10 ust. 1 P.g.g., poprzez bezpodstawnie dokonaną gradację ważności złóż oraz arbitralne uznanie, że wydobywanie złóż miedzi z punktu widzenia Skarbu Państwa jest działalnością stanowiącą wyższą wartość ekonomiczną w porównaniu do wydobywania soli kamiennej i magazynowania węglowodorów, organ stwierdził, że powyższa argumentacja nie zasługuje na uznanie. Istotnie jak wskazuje strona ani przepisy ww. ustawy ani ustawy P.g.g. nie dokonują wprost gradacji rodzajów kopalin. Jednakże próby waloryzacji złóż podejmowano w Polsce od dawna, głównie w aspekcie ich atrakcyjności ekonomicznej. Dotyczyły one przede wszystkim rud metali oraz kopalin energetycznych, a przeprowadzano je na podstawie wielkości udokumentowanych zasobów i zasobności kopaliny oraz kosztów wydobycia, wzbogacania i przeróbki kopaliny, w nawiązaniu do aktualnych cen rynkowych i tendencji ich rozwoju. W sytuacji konfliktu pomiędzy interesem strony a interesem publicznym koniecznym jest dokonanie wyboru w zakresie ustalania priorytetów zagospodarowania poszczególnych rodzajów złóż. a co za tym idzie konieczność dokonywania ich wartościowania przez organ koncesyjny dającej podstawę do ochrony zasobów najwartościowszych, ustępstw w zakresie złóż mniej wartościowych, tj. małych i zawierających kopalinę dostępną powszechniej bądź o niższej wartości ekonomicznej i słabszych tendencjach rozwoju Dokonując waloryzacji złóż na użytek niniejszego postępowania organ kierował się dostępną na temat złóż soli kamiennej oraz miedzi wiedzą oraz zasadami logiki i życiowego doświadczenia. Organ koncesyjny wziął pod uwagę obszary występowania, złóż miedzi w Polsce oraz obszary, na których występuje sól kamienna.

Odnosząc się do naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a Zarządzenia Nr 36 Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2011 r, w sprawie powołania Komisji Zasobów Kopalin (Dz. Urz. Ministra Środowiska i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Nr 2, poz. 35. dalej jako: Zarządzenie nr 36) w zw. z art. 84 K.p.a. organ stwierdził, że istotnie wskazane zarządzenie nie daje podstawy formalnoprawnej do występowania do KZK z wnioskiem o ocenę zasadności realizacji planowanej inwestycji. Jednakże organ koncesyjny zauważył, że KZ jest organem doradczym Ministra Środowiska, a opinia (S. B.) uzyskana w toku postępowania miała charakter pomocniczy i nie zastępowała własnych rozważań organu odnośnie zasadności przyznania koncesji. Organ koncesyjny podkreślił, że w przedmiotowej sprawie stanowisko KZK, jak i opinia przedłożona w toku postępowania przez stronę została potraktowana jako głos w sprawie, natomiast okoliczności faktyczne organ ustalił samodzielnie na podstawie zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut naruszenia art. 6 K.p.a wyrażonej w nim zasady praworządności oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ uznał, że z uzasadnienia decyzji I instancji wynikało bowiem, że podstawą jej wydania, była dbałość o dobro publiczne i racjonalną gospodarkę złożami. Podstawą prawną decyzji odmawiającej przyznania koncesji był art. 29 ust. 1 ustawy P.g.g. i wskazana w nim przesłanka konieczności ochrony interesu publicznego do którego odsyła także art. 7 K.p.a. (interes społeczny). Dlatego tez organ uznał, ze skoro uwzględniania interesu publicznego wynika z przepisów prawa to postępowanie w sposób zgodny z tym interesem nie może zostać uznane za kolidujące z zasadą praworządności.

Za bezpodstawny także uznano zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i brak wszechstronnej i obiektywnej oceny materiału dowodowego. Uznano, że organ koncesyjny wnikliwie przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy i stanowisko strony przedstawione w toku postępowania, kierując się wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia opinii Burmistrza B. organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 P.g.g. uzyskanie opinii stanowi wymóg formalny poprzedzający wydanie decyzji koncesyjnej, ale nie ma ona charakteru wiążącego organ koncesyjny. Dlatego tez opinia ta nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji koncesyjnej.

Odnosząc się do naruszenia art. 8 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania stron postępowania do organów władzy publicznej, Minister Środowiska stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ koncesyjny w żaden sposób nic sugerował stronie swoimi działaniami, że koncesja zostanie przyznana. Przeciwnie prowadząc postępowanie dążył do zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i wszechstronnego zbadania wszystkich aspektów sprawy, czego wyrazem jest zwrócenie się o opinię do organów doradczych Ministra Środowiska oraz do strony o szczegółowe wyjaśnienia odnoszące się do planowanych prac geologicznych.

W zakresie naruszenia art. 12 K.p.a. organ uznał, ze zarzut ten jest bezpodstawny, bowiem skomplikowany charakter sprawy wiązał się z koniecznością dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co znajdowało potwierdzenie w aktach przedmiotowego postępowania. Organ musiał w szczególności dokonać analizy obszernego materiału dowodowego i rozstrzygnąć kwestię leżącą na styku interesu publicznego z interesem strony wnioskującej o wydanie koncesji. Ponadto strona była na bieżąco zawiadamiana o przebiegu postępowania koncesyjnego.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Sądu, w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 29 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.— Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2014 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez:

a) odmowę udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w sytuacji, gdy zamierzona przez Spółkę działalność nie jest sprzeczna z racjonalną gospodarką złożami kopalin, o której mowa w normie prawnej,

b) uznanie, że potencjalne plany inwestycyjne Spółki, w tym założenie potencjalnej możliwości wydobywania złóż soli kamiennej w przyszłości, mogą stanowić podstawę do odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej,

c) uznanie, że zbyt duże ryzyko inwestycyjne w danej lokalizacji stanowi podstawę do odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej,

d) odmowę udzielenia koncesji z uwagi na rzekomą sprzeczność poszukiwania i rozpoznawania złoża soli kamiennej z interesem publicznym;

2. art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji poprzez błędne uznanie, że złoża miedzi stanowią złoża cenniejsze od złóż soli kamiennej, ponieważ mają strategiczne znaczenie dla gospodarki Państwa i w konsekwencji winny być silniej chronione z uwagi na interes społeczny, którego miarą jest zapewnienie dostępności do tych złóż oraz możliwość ich wydobywania w przyszłości, podczas gdy żaden w ww. przepisów nie daje podstaw do dokonywania gradacji ważności tych dwóch typów kopalin, gdyż są one traktowane w sposób jednakowy;

3. § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a Zarządzenia Nr 36 Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Zasobów Kopalin w zw. z art. 84 kpa poprzez zastosowanie tego aktu prawnego, w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, a także poprzez zwrócenie się do Komisji Zasobów Kopalin o sporządzenie opinii na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji podczas, gdy zgodnie z przepisami Zarządzenia nr 36 może się ona wypowiadać jedynie w przedmiocie merytorycznej i formalnoprawnej oceny prawidłowości sporządzenia projektu prac geologicznych;

4. art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia koncesji podczas, gdy nie zachodziły żadne przesłanki do odmowy; a także poprzez błędne uznanie, że celem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej jest wydobywanie soli kamiennej oraz budowa podziemnych magazynów węglowodorów w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w odrębnym przepisie prawa, który przewiduje, że na wydobywanie kopalin ze złóż czy budowy podziemnych magazynów potrzebna jest odrębna koncesja, której udzielenie musi być poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania i jest uwarunkowane odrębnymi przesłankami;

5. art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia koncesji podczas, gdy nie zachodziły żadne przesłanki do odmowy; a także poprzez błędne uznanie, że celem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej jest wydobywanie soli kamiennej oraz budowa podziemnych magazynów węglowodorów w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w odrębnym przepisie prawa, który przewiduje, że na wydobywanie kopalin ze złóż czy budowy podziemnych magazynów potrzebna jest odrębna koncesja, której udzielenie musi być poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania i jest uwarunkowane odrębnymi przesłankami; czym naruszył obowiązek pogłębienia zaufania obywatela do państwa

6. art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz brak wszechstronnej i obiektywnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w toku niniejszego postępowania, a w konsekwencji:

a) pominięcie środków dowodowych przedłożonych przez Spółkę, w tym w szczególności polemiki z opracowaniem dr. S. B. sporządzonej przez eksperta Pana S. B., powołanego przez Spółkę;

b) oparcie decyzji odmownej na opinii dr. S. B. w sytuacji, gdy opinia ta jest bezprzedmiotowa, ponieważ dotyczy oceny zasadności hipotetycznych prac eksploatacyjnych w ujęciu do eksploatacji złóż rud miedzi (hipotetycznych), a nie poszukiwawczo-rozpoznawczych złoża soli kamiennej, których dotyczy wniosek koncesyjny Spółki;

c) nieuwzględnienie opinii Burmistrza B. w przedmiocie wniosku koncesyjnego Spółki;

d) przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego.

7. art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepełne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ uznał za niewiarygodne dowody przedkładane przez Spółkę, a dał wiarę argumentom przedstawionym w opinii dr. S. B., w sytuacji gdy opinie te zawierają całkowicie odmienne wnioski.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie Ministrowi Środowiska sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o zasądzenie od Ministra Środowiska na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. p. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd bada zaskarżone decyzje, postanowienia, akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z przepisami postepowania i prawa materialnego, nie kieruje się natomiast przy orzekaniu względami słuszności bądź zasadami współżycia społecznego.

Poza tym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. p. 1302).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, ze skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu wskazującym na ich uchylenie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 P.g.g. Zgodnie z tym artykułem jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu – uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

Według oceny Sądu, organ orzekający w sprawie dokonał prawidłowej wykładni przesłanek wynikających z treści tego przepisu, w tym przesłanki interesu publicznego oraz racjonalnej gospodarki złożem kopaliny. Należy zgodzić się z Ministrem Środowiska, że odmowa udzielenia koncesji obejmującej poszukiwanie i rozpoznanie złoża soli kamiennej na wnioskowanym obszarze wynika z konieczności zapewnienia ochrony oraz późniejszego zagospodarowania złóż miedzi i srebra znajdujących się bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem skarżącej. Planowane przez spółkę prowadzenie działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej złoża soli kamiennej w regionie "[...]", które wiąże się m. in. z budową podziemnych magazynów węglowodorów stoi w sprzeczności z racjonalną gospodarką złożami innych kopalin (miedzi) występującymi w pobliżu obszaru objętego wnioskiem koncesyjnym.

Złoża te zostały wcześniej rozpoznane i są nadal eksploatowane zaś planowane zamierzenie inwestycyjne skarżącej może uniemożliwić ich ewentualne późniejsze wydobycie co byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Podkreślić należy, że wydobywanie rud miedzi metodą podziemną jest działalnością wysoce ingerencyjną, która prowadzi m. in. do powstawania zaburzeń w ośrodku geologicznym, zmiany stosunków hydrologicznych, a także generuje aktywność sejsmiczną górotworu (wstrząsy, tąpnięcia). Jak wskazał organ najbardziej zasobna cechsztyńska formacja solonośna rozciąga się na 2/3 terytorium Polski, obejmując zasoby w wielkości ponad 26 mld ton, co stanowi około 30% krajowych zasobów soli. Pożądane byłoby więc, aby skarżąca wybrała inną lokalizację projektowanego przedsięwzięcia, w rejonie obarczonym mniejszym ryzykiem inwestycyjnym.

Odnosząc się do naruszenia art. 291a P.p.g. należy wskazać, że nie był on podstawą orzekania organu w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy innego stanu faktycznego niż ustalony w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 56 u.s.d.g. Sąd podnosi, że zgodnie z pkt. 4 tego przepisu odmowa wydania koncesji następuje w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przepisy P.g.g. jako lex specialis stanowią samoistną przesłankę odmowy udzielenia koncesji. Tak więc i ten zarzut skargi należy uznać za bezpodstawny.

Formułując zarzut naruszenia art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 10 ust. 1 P.g.g. skarżąca wywodziła, że żaden z w/w przepisów nie daje podstaw do dokonywania gradacji ważności kopalin. Przyznając rację w tym względzie skarżącej należy mieć jednakże na uwadze, że uwzględniając aspekt ekonomiczny, złoża miedzi i srebra są bardziej atrakcyjne niż złoża soli. Ich wydobycie z punktu widzenia Skarbu Państwa przynosi większy pożytek niż wydobycie soli kamiennej.

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 36 Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2011 roku w sprawie powołania Komisji Zasobów Kopalin w zw. z art. 84 k.p.a., zdaniem Sądu, jest również niezasadny.

Komisja Zasobów Kopalin jest organem doradczym Ministra Środowiska a opinia S. B. była jedynie pomocna w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie. Została oceniona przez organ tak jak każdy dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. natomiast okoliczności faktyczne organ ustalił samodzielnie na podstawie zasad logiki i wiedzy merytorycznej.

Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania a to art. 6, 8, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie a w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wykazał racjonalny, logiczny i adekwatny zawiązek przyczynowy pomiędzy dokonanymi w toku rozpatrywania żądania skarżącej ustaleniami a odmową koncesji. Minister Środowiska słusznie uznał, że dokument prywatny jakim jest przedłożona przez stronę opinia S. B. z uwagi na jej ogólnikowość nie podważyła opinii S. B. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia opinii Burmistrza B. należy wskazać, że zgodnie z art. 23 P.g.g. uzyskanie opinii stanowi wymóg formalny poprzedzający wydanie decyzji koncesyjnej.

Opinia ta jest przestawieniem stanowiska w sprawie i nie ma charakteru wiążącego dla organu koncesyjnego. Jej autor nie odnosi się do kwestii interesu publicznego ani racjonalnej gospodarki złożami stąd też nie mogła ona stanowić podstawy do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.