Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3050/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi P.C. i J. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J.C. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] znak: [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha w skład którego wchodziła nieruchomość rolna oznaczona numerem ewidencyjnym działki [...], położona w A., stanowiąca ówcześnie własność P. C. (s. J.).

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpiła następczyni prawna dawnego właściciela gospodarstwa – J.C. działająca w imieniu własnym oraz jako opiekun prawny P.C. (s. P.).

Legitymację stron do działania w niniejszym postępowaniu ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt I [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po P.C. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...] o ustanowieniu opiekuna dla całkowicie ubezwłasnowolnionego P. C.

Po rozpatrzeniu powyższych wniosków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwany dalej Ministrem decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Naczelnik Miasta w [...] w decyzji z dnia [...] znak: [...] orzekającej o przejęciu od P.C. (s. J.) na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego w [...] podał, iż została ona wydana w trybie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974r.

o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), zwanej dalej jako: ustawa z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych. Minister podkreślił, że powołany przepis nie stanowił jednak podstawy przejęcia na własność Państwa powołanego wyżej gospodarstwa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż pomimo przywołania w nagłówku decyzji ww. przepisu - faktyczną podstawę przejęcia od P.C. na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowił art. 9 ust. 2 tej ustawy - świadczą o tym w szczególności:

1) uzasadnienie decyzji z dnia [...] znak: [...], w którym Naczelnika Miasta w [...] jednoznacznie wskazał, iż przejęcie następuje na podstawie art. 9 i art. 6 omawianej ustawy ("za rentę") z uwagi na niską wydajność uzyskiwanych www. gospodarstwie plonów,

2) pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] znak: [...] kierowane do P.C., w którym wyjaśniono, iż przejęcie gospodarstwa rolnego "na Skarb Państwa" następuje " z urzędu".

Zdaniem Ministra błędne wskazanie podstawy prawnej lub nie wskazanie w ogóle podstawy prawnej, o ile tylko podstawa taka istnieje, nie decyduje jednak

o kwalifikowanej wadliwości wydanego na tej podstawie rozstrzygnięcia. Jeśli zatem Naczelnik Miasta w [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] znak: [...] wskazał, iż przyczyną przejęcia gospodarstwa jest jego niska wydajność produkcyjna - to oznacza to, że w sprawie istniała podstawa prawna przejęcia tyle, że nie wynikała ona z art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, a z art. 9 ust. 2 tej ustawy.

Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby wskazana wada mogła stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu - stanowi ona bowiem tzw. wadę formy decyzji (z racji naruszenia art. 107 § 1 kpa), która mogła zostać naprawiona w trybie rektyfikacji tj. w trybie art. 111 albo art. 113 kpa (ówcześnie odpowiednio art. 103 i art. 105 kpa), który to tryb nie jest konkurencyjny wobec trybów nadzwyczajnych postępowania - oznacza to, że konkretne uchybienie nie może stanowić przesłanki obu tych trybów.

Dalej, organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (stanowiący podstawę prawną przejęcia) przewidywał możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa w przypadku łącznego wystąpienia następujących przesłanek:

1) gospodarstwa posiadało obszar co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych,

2) właściciel tego gospodarstwa osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów oraz,

3) gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Zatem przejęcie gospodarstwa w tym trybie wymagało ustalenia czy gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej oraz czy rolnik spełnia ustawowe warunki pozwalające na przejęcie jego gospodarstwa z urzędu na własność Państwa w zamian za rentę.

Następnie Minister podał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że właścicielem gospodarstwa objętego decyzją Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] znak: [...] był P. C. - świadczą o tym w szczególności dane zawarte w akcie własności ziemi z dnia [...] Nr [...], które potwierdzają prawa ww. osoby do nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. [...] ha. Z ww. aktu własności ziemi wynika ponadto, że właściciel gospodarstwa rolnego ur. [...] na dzień wydania decyzji o przejęciu miał ukończone 64 lata. Powyższe ustalenia pozwalały stwierdzić, że P. C. zarówno pod względem wieku jak i powierzchni posiadanego gospodarstwa spełniał przesłanki, o których mowa w ww. punktach 1 i 2.

Analizując kwestię wystąpienia w sprawie ostatniej z przesłanek przejęcia - tj. przesłanki niskiego poziomu produkcji, w pierwszej kolejności Minister podkreślił, że wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało dookreślone zarówno w przepisach ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne jak i w przepisach wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 31 maja 1974r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125). Wyrażenie to było natomiast sprecyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) dalej zwanej Rozporządzeniem. Zdaniem organu odwoławczego ww. Rozporządzenie mogło być stosowane posiłkowo przez orzekające ówcześnie organu przy realizacji unormowań wynikających z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Minister powołał przepis § 1 ust. 1 ww. Rozporządzenia i wskazał jakie uznawano gospodarstwa rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej. Dalej, Minister podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie Naczelnik Miasta w [...]

w decyzji z dnia [...] znak: [...] wskazał, że gospodarstwo P.C. nie było należycie użytkowane. Właściciel nie stosował odpowiedniego nawożenia oraz należytej uprawy, ponadto częściowo odłogował posiadane grunty. Na skutek powyższego plony z dokonywanych zasiewów były bardzo niskie - w granicach [...] do [...] przeciętnych plonów na podobnych glebach. Każdego roku powiększał się obszar odłogowanych gruntów, aby w roku 1975 dojść do 100%. Obsada bydła była bardzo niska, a w ostatnich latach doszło do zupełnej jego likwidacji. Natomiast trzody chlewnej były właściciel nie hodował wcale. Dodatkowym czynnikiem uzasadniającym przejęcie omawianego gospodarstwa był fakt jego zadłużenia.

W dalszych rozważaniach Minister wskazał, że weryfikacja ustaleń zawartych w ww. decyzji jest znacznie utrudniona. Z uwagi na upływ czasu (ponad 30 lat) nie zachowała się bowiem większość akt prowadzonego ówcześnie postępowania (por. pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] znak: [...],[...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] znak: [...] oraz Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] znak:[...]). Brak zachowania stosownej dokumentacji na podstawie, której ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie pozwala jednak na wysnucie domniemania co do braku legalizmu w działaniu organu administracji. Minister stwierdził, że powyższa okoliczność nie może zatem sama w sobie stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tym bardziej, jeśli ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] znak: [...] jednoznacznie wskazują, że istniały podstawy do przejęcia omawianego gospodarstwa z urzędu w zamian za rentę, zaś dokonane przez Naczelnika ustalenia potwierdzają w sposób pośredni także i inne dowody. Do wspomnianych dowodów należy zaliczyć w szczególności protokół z dnia [...] z przeprowadzanej lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność P.C. Wprawdzie protokół ten został spisany pięć miesięcy po wydaniu kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji, jednak ustalenia w nim zawarte obejmują swoim zakresem lata 1973, 1974 oraz 1975 (tj. 3 ostatnie lata poprzedzające przejęcie ww. gospodarstwa).

Minister dodał, że z ustaleń zawartych w ww. protokole wynika, że wchodzące w skład omawianego gospodarstwa grunty orne (o pow. [...] ha) nie były w całości wykorzystywane rolniczo. W gospodarstwie nie odnawiano materiału siewnego i sadzeniaków, nie stosowano środków ochrony roślin oraz nawożenia mineralnego. Ponadto były właściciel nie przeprowadzał konserwacji urządzeń melioracyjnych na swoich gruntach. W gospodarstwie w latach 1973 - 1974 uprawiano jedynie owies oraz ziemniaki jednak obszar gruntów wykorzystywanych pod ww. uprawy systematycznie malał. Plony owsa oraz ziemniaków uzyskiwane przez P.C. były przy tym około czterokrotnie niższe od przeciętnych plonów uzyskiwanych w [...] na podobnych glebach. Gospodarstwo posiadało również bardzo niską obsadę inwentarza żywego - była w nim tylko jedna sztuka bydła.

Zdaniem Ministra ustalenia zawarte w ww. protokole są spójne z ustaleniami zawartymi w decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] znak: [...], co pozwala stwierdzić, że odzwierciedlają one rzeczywisty stan gospodarstwa P.C. Minister uznał, że brak jest podstaw aby przyjąć, jak wskazują skarżący, iż ocena przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez dniem [...] nie była dokonywana przeczą temu w szczególności ustalenia dotyczące tego gospodarstwa zawarte w wydanej przez Naczelnika Miasta w [...] decyzji znak: [...].

Minister wyjaśnił także, że w toku prowadzonego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] znak: [...] Naczelnik Miasta w A. nie był obowiązany do ścisłego stosowania przepisów ww. rozporządzenia z dnia 26 marca 1968r. Wskazane rozporządzenie zostało bowiem wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, zaś do ustawy z dnia 29 maja 1974r. stosowane było wyłącznie pomocniczo.

Minister podkreślił, iż jeśli zatem przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974r.

o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji od spełniania przez to gospodarstwo szczególnych kryteriów, to uznać należy, że samo ustalenie przez Naczelnika Miasta w [...], że poziom produkcji w gospodarstwie P.C. znacznie odbiegał od średniej w gminie, mogło stanowić podstawę do jego przejęcia na podstawie art. 9 ust. 2 omawianej ustawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] znak: [...].

Dodał, że na rodzaj wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie mogły mieć wpływu zarzuty, w których wnioskodawcy wskazali, że decyzja Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] nie została P.C. doręczona - tego rodzaju zarzuty stanowią bowiem ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie mogą one natomiast stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wnieśli P.C. i J.C. wnosząc o jej uchylenie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, skutkujące dokonaniem całkowicie dowolnej (a nie swobodnej) oceny materiału dowodowego oraz błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie,

a w konsekwencji błędnym stwierdzeniem, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] (znak: [...]) przejmująca na własność Państwa gospodarstwo rolnej nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego (lustracyjnego) kwalifikującego gospodarstwo do wykazującego "niski poziom produkcji rolnej", co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 39 kpa (dawniej art. 36 kpa), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] (znak: [...]) w sytuacji, gdy ww. decyzja nacjonalizacyjna Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] nie została doręczona poprzednikowi prawnemu skarżących P. C., w związku z czym nie mógł on bez własnej winy brać czynnego w postępowaniu oraz złożyć odwołania od nacjonalizacyjnej decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...], co potwierdza brak w aktach sprawy pokwitowania odbioru ww. decyzji, oraz brak informacji na decyzji o jej uprawomocnieniu się, nieuprawomocnienie ww. decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...] spowodowało w konsekwencji, że Naczelnik Miasta [...] w roku [...] ponownie wydał dwie decyzje o przejęciu tegoż samego gospodarstwa rolnego P. C. na rzecz Skarbu Państwa.

- art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób odbiegający od ustawowego wzorca, a to z pominięciem wyjaśnienia dowodów, na których się oparł organ administracji ograniczając wyjaśnienia jedynie do stwierdzenia, iż: "zebrane w sprawie informacje nie pozostawiają wątpliwości, że przedmiotowe gospodarstwo kwalifikowało się, do kategorii wykazującego niski poziom produkcji rolnej" oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji a

w szczególności rachunkom za usługi gospodarskie (w tym nawożenie, kultywacje, orkę i tym podobne), które to wprost wskazują iż w okresie [...] na gospodarstwie były przeprowadzane wszelkie prace związane z jego utrzymaniem,

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik, a to:

- art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych

w zw. z § 1 ust. 1 powołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia

[...] (znak:[...] ) nie narusza rażąco prawa.

W uznaniu skarżących decyzja nacjonalizacyjna z dnia [...] jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i powinna zostać wyeliminowana

z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że aby dokonać stwierdzenia, że gospodarstwo kwalifikowało się do kategorii wykazującego niski poziom produkcji organ powinien był ustalić, jak wyglądało gospodarowanie w tym gospodarstwie w przeciągu trzech ostatnich lat przed jego przejęciem, a takiego ustalenia w niniejszej sprawie zdaniem skarżących nie ma. Protokół sporządzony 5 miesięcy po wydaniu samej decyzji nacjonalizacyjnej o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowi rażące naruszenie przepisów art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. w zw. z § 1 Rozporządzenia. Skarżący podali, że nie ustalono również, jaka konkretnie była obsada bydła i trzody chlewnej i jakie były plony zbóż i ziemniaków. Zdaniem skarżących uzasadnienie, na którym została oparta decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie spełnia wymaganej prawem analizy rentowności gospodarstwa, stanowi ogólny opis. Nie zostają w nim przytoczone, żadne konkretne liczby/dane świadczące o słuszności wydania decyzji. Nie ma żadnej pewności, że decyzja została wydana zgodnie z wytycznymi określonymi przepisami prawa, że przy jej wydaniu zastosowano się do instrukcji postępowania określonych w ustawie i aktach wykonawczych.

W uznaniu skarżących organ administracji naruszył przepis art. 9 ust. 2 ustawy

z dnia 29 maja 1974r. i przekazywaniu gospodarstw rolnych w zw. z § 1 ust.

1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r., albowiem błędnie przyjął, że zakwalifikowanie gospodarstwa rolnego ojca — P.C. przez Naczelnika Gminy [...] dokonane wbrew powołanym powyżej przepisom ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw oraz rozporządzenia, tj. bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego (lustracyjnego) przez odpowiednią komisję gminnej rady narodowej, stanowi wyłącznie "nieudokumentowanie od strony formalnej" i przez to nie narusza rażąco przepisów.

Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem organu administracji, zgodnie, z którym przepisy Rozporządzenia z dnia 26 marca 1968r. — zawierające określenie "wykazuje niski poziom produkcji rolnej" - podlegały stosowaniu wyłącznie posiłkowo w stosunku do ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazaniu gospodarstw rolnych.

Skarżący podkreślili, że zgodnie z § 1 ust. 2 w. Rozporządzenia wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę lub spłaty pieniężne poprzedzało postępowanie lustracyjne kończące się wydaniem opinii. Zaznaczyli, że w niniejszej sprawie na żadnym etapie postępowania nie znaleziono wniosków dotyczących wydania opinii świadczącej o niskim poziomie produkcji rolnej, nie odnaleziono też wymaganego przepisami prawa protokołu ani chociażby zawiadomienia o planowanym terminie lustracji, które byłyby podstawą wydania decyzji Naczelnika Miasta [...], o czym dodatkowo świadczy fakt, iż w uzasadnieniu tej decyzji brak jest wzmianki o postępowaniu lustracyjnym poprzedzającym jej wydanie. Dodali także, iż brak jest jakiejkolwiek informacji o wpisaniu gospodarstwa P.C. do rejestru gospodarstw wykazujących "niski poziom produkcji rolnej".

Skarżący podnieśli, że w przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust.2 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 maja 1974r., konieczne zatem było ustalenie zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 1 ust. 1 Rozporządzenia

i stwierdzenie, że sytuacja taka wystąpiła w wyniku zaniedbania rolnika, a nie innych przyczyn. Jednocześnie przepisy powyższe nałożyły na organy wymóg, aby ustalenia te dotyczyły, co najmniej trzech ostatnich lat poprzedzających wszczęcie postępowania. Zdaniem skarżących okoliczności przejmowania gospodarstw zostały sformułowane w sposób bardzo konkretny, przez co brak jest miejsca na dowolną interpretację przepisów i wydawania decyzji na podstawie dowolnej oceny Naczelnika Gminy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący za niezasadny uważają także argument Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazujący na fakt, że większość ziemi leżała odłogiem. Wskazali, że większość nieruchomości była bowiem przedmiotem dzierżawy, a zatem nie mogła być brana pod uwagę przy obliczaniu produkcji rolnej i zwierzęcej, bo nie stanowiła gruntu ornego. Skarżący ponieśli, że wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa bez przeprowadzenia uprzedniego postępowania dowodowego, które jest przesłanką do przejęcia gospodarstwa stanowi rażące naruszenie prawa. Dodali, że skutkiem błędnej decyzji Naczelnika Miasta [...] jest pozbawienie zagwarantowanego Konstytucją prawa własności.

Dalej, skarżący wskazali, że ustawa regulująca tryb i zasady przejmowania gospodarstw wyraźnie wskazywała na konieczność złożenia wniosku przez rolnika zainteresowanego przekazaniem gospodarstwa na rzecz Państwa (czego ojciec wnioskodawczyni, nigdy nie uczynił), wniosku takiego również nie ma w aktach przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym zdaniem skarżących nie można uznać za prawidłową decyzję, obarczoną poważną wadą mającą charakter materialno-prawny.

Ponadto skarżący podkreślili, że ojciec nigdy nie otrzymał decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] (znak:[...]) orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącą jego własność. Skarżący podali, że P.C. nie wiedząc o tym, że został pozbawiony własności nieruchomości wciąż czynił na jej rzecz nakłady. Świadczą o tym rachunki za nawozy i inne usługi gospodarskie z lat następujących po dacie wydania decyzji nacjonalizacyjnej, tj. po roku [...] (uwierzytelnione rachunku znajdują się w aktach sprawy). W aktach organu brak również zwrotki potwierdzającej doręczenie decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...]. Kopia decyzji przedłożona organowi przez spadkobiercę właściciela - nie świadczy o doręczeniu decyzji nacjonalizacyjnej poprzednikowi prawnemu i właścicielowi znacjonalizowanego gospodarstwa. Wobec powyższego poniesiono, że brak doręczenia decyzji o przejęciu gospodarstwa uniemożliwił dawnemu właścicielowi – P. C. obronę swych praw w ewentualnym postępowaniu odwoławczym.

Skarżący poinformowali, iż w roku [...] Naczelnik Miasta [...] ponownie wydał dwie decyzje nacjonalizacyjne o przejęciu tego samego gospodarstwa należącego do P. C., a to: decyzję z dnia [...] Nr [...] i decyzję z dnia [...] Nr [...]. Obie ww. decyzje zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] (znak:[...]) oraz decyzją z dnia [...] (znak:[...]).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, a zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] zapadły w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena z punktu widzenia pkt 2 art. 156 § 1 kpa przewidującego jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego.

Istotnie znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1987 r., IV SA 926/86, GAP 1989, nr 13, s. 43, z dnia 12 grudnia 1991 r., II SA 1018/91 niepublikowany, z dnia 6 września 1984 r., II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 44, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1998, str. 813).

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa.

Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła.

Przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była decyzja Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha w skład którego wchodziła nieruchomość rolna oznaczona numerem ewidencyjnym działki [...], położona w [...], stanowiąca ówcześnie własność P. C. (s. J.).

Na wstępie należy wyjaśnić, iż kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja wskazuje jako podstawę prawną art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974r.

o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Mając jednak na uwadze powyższe wywody dotyczące nadzwyczajnego trybu niniejszego postępowania należy podzielić pogląd organu, iż przepis ten nie stanowił podstawy przejęcia na własność Państwa powołanego wyżej gospodarstwa. Przede wszystkim bowiem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] wynika, iż faktyczną podstawę przejęcia od P. C. na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowił art. 9 ust. 2 tej ustawy. Sytuacja taka choć świadczy o wadliwości decyzji w rozumieniu naruszenia art. 107 kpa to jednak żadna miarą nie może być zakwalifikowana jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa, skoro samo rozstrzygnięcie wraz z jego uzasadnieniem odnajduje podstawę prawną w istniejącej normie prawnej.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne istniała możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało ono niski poziom produkcji rolnej, a prowadzący je rolnik przekroczył odpowiedni wiek (60 lat - mężczyzna, 55 lat-kobieta) lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Takie rozwiązanie miało służyć w zamierzeniu podnoszeniu poziomu rolnictwa w Polsce oraz zapewnieniu osobom które nie mogły sprostać tym wymaganiom pomocy socjalnej w postaci renty z tytułu przejęcia gospodarstwa. Przejęcie mogło jednakże nastąpić tylko wtedy, gdy gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Nie ulega wątpliwości, iż w dacie wydania kontrolowanej decyzji P. C. spełniał kryterium wieku miał bowiem 64 lata, zaś przejęte gospodarstwo przekraczało normę obszarową (2 ha).

Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze-prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98, publ. Lex nr 41828).

Zgodzić w tym miejscu należy się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że ustawa bliżej nie precyzuje znaczenia wymienionego w art. 9 pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie jest prawdą jednak, że brak było ścisłych kryteriów pozwalających na ocenę poziomu produkcji gospodarstwa rolnego. Wobec tego, że art. 9 ust. 2 nie definiował pojęcia niskiego poziomu produkcji, w praktyce orzeczniczej przyjęto, że dla ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej odpowiednie zastosowanie znajdowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów.

Akt prawny przewidywał przeprowadzenie przez zespół w składzie 3 specjalistów w trybie lustracji gospodarstwa (§ 2 ust. 2 rozporządzenia) oceny tego gospodarstwa. Po przeprowadzeniu lustracji wymagane było sporządzenie protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w tym rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Z powołanego rozporządzenia wynika także, iż niski poziom produkcji musiał dotyczyć trzech lat poprzedzających przejęcie gospodarstwa.

Mając na uwadze nadzwyczajny tryb postępowania w którym wydano zaskarżoną decyzję należy się zgodzić, że stanowiskiem ministra, że naruszenie przepisów wykonawczych wydanych dla potrzeb innej ustawy nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa którym dotknięta jest kontrolowana w trybie nadzoru decyzja.

Tym niemniej jak słusznie podkreślił organ w sprawie niniejszej nie można także mówić o rażącym naruszeniu przepisów przywołanego rozporządzenia.

Pozostaje okolicznością bezsporną iż protokół z przeprowadzanej lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność P. C. nosi datę [...], a więc sporządzony został w pięć miesięcy po wydaniu kontrolowanej decyzji. Jednak ustalenia w nim zawarte obejmują swoim zakresem lata [...] (tj. 3 ostatnie lata poprzedzające przejęcie ww. gospodarstwa).

Z ustaleń zawartych w ww. protokole wynika, że wchodzące w skład omawianego gospodarstwa grunty orne (o pow. [...] ha) nie były w całości wykorzystywane rolniczo. W gospodarstwie nie odnawiano materiału siewnego i sadzeniaków, nie stosowano środków ochrony roślin oraz nawożenia mineralnego. Ponadto były właściciel nie przeprowadzał konserwacji urządzeń melioracyjnych na swoich gruntach. W gospodarstwie w latach [...] uprawiano jedynie owies oraz ziemniaki jednak obszar gruntów wykorzystywanych pod ww. uprawy systematycznie malał (owies [...]-1,5ha, [...] -0,8 ha, [...] - brak uprawy, ziemniaki [...] -0,25ha, [...] -0,15 ha, [...]- brak uprawy). Plony owsa oraz ziemniaków uzyskiwane przez P. C. były przy tym około czterokrotnie niższe od przeciętnych plonów uzyskiwanych w [...] na podobnych glebach. Gospodarstwo posiadało również bardzo niską obsadę inwentarza żywego - była w nim tylko jedna sztuka bydła.

Trzyosobowa komisja wydała więc opinię z której wynika, iż "ze względu na to, iż powyższe gospodarstwo od szeregu lat jest gospodarstwem podupadającym ziemia winna być przejęta na rzecz Skarbu Państwa za rentę "( vide protokół z [...]).

Należy także podkreślić, iż niski poziom produkcji w tym gospodarstwie konsekwentnie potwierdzają kolejne protokoły z lustracji z dnia [...] oraz [...], stanowiące prawdopodobnie część postępowania poprzedzające wydanie decyzji dwu decyzji z dnia [...].

Co prawda jak wskazują skarżący obie ww. decyzje zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] (znak: [...]) oraz decyzją z dnia [...] (znak: [...]) to fakt ten pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygniecie w sprawie niniejszej i nie niweczy również wartości ustaleń zawartych w omawianych protokołach jako dowodów uzupełniających.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 39 kpa (dawniej art. 36 kpa), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] (znak:[...]) w sytuacji, gdy ww. decyzja nacjonalizacyjna Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] nie została doręczona poprzednikowi prawnemu skarżących P.C., w związku z czym nie mógł on bez własnej winy brać czynnego w postępowaniu oraz złożyć odwołania od nacjonalizacyjnej decyzji Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...], co potwierdza brak w aktach sprawy pokwitowania odbioru ww. decyzji – należy wskazać, iż zarzut ten jest nieuzasadniony. Po pierwsze brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z [...] w aktach administracyjnych (zwłaszcza po 37 latach) nie przesądza o facie fatycznego braku doręczenia decyzji (a jedynie o braku zwrotki w aktach). Słusznie także organ podniósł, iż okoliczność doręczenia P. C. kontrolowanej decyzji potwierdza pośrednio fakt, iż to skarżąca nadesłała do organu przy piśmie z dnia [...] oryginał decyzji z [...] wraz z pismem Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].

Po drugie gdyby hipotetycznie przyjąć, iż decyzja z [...] nie została (jak twierdzi skarga) doręczona jedynej stronie postępowania - P.C. to w konsekwencji należałoby uznać, iż nie weszła ona do obrotu prawnego a to z kolei czyni niedopuszczalnym stwierdzenie jej nieważności.

Sąd podziela stanowisko organu, iż przeprowadzone w postępowaniu nadzorczym postępowanie nie daje podstaw do stwierdzenia, iż stan faktyczny przyjęty przez organ wydający decyzję z dnia [...] ustalony został z rażącym naruszeniem prawa co w konsekwencji miałoby doprowadzić do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Podkreślenia wymaga, iż wskazywane w skardze zarzuty mogłyby być rozpatrzone w trybie zwykłym odwoławczym od decyzji z dnia [...] z którego jednak P.C. nie skorzystał, a skarżący rozstrzygnięcia tego przez ponad 30 lat nie kwestionowali.

W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji