Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 248/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Kijewo Królewskie z dnia 29 marca 2017 r. nr XVIII/146/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca 2017r., nr [...], Rada Gminy, c na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm. – dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm. – dalej "u.o.z."), przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy K. K.. Zgodnie z § 3 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty.

Prokurator Okręgowy w T., pismem z [...] lutego 2018r., zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa w postaci art. 40 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 296 ze zm. – dalej "ustawa ogłoszeniowa") oraz naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997r., nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jej nieogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w przepisie §3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i warunkiem wywołania przezeń skutków prawnych jest ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym, oraz że zaniechanie przez organ uchwałodawczy obowiązku ogłoszenia aktu prawnego określonej kategorii skutkuje istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, nieważnością aktu w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że jednolita linia orzecznicza dotycząca kwalifikacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wykształciła się po uchwaleniu przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały, a ponadto Wojewodę [...] w trybie nadzoru nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Organ podkreślił, że zgodnie z wytycznymi wojewody wystosowanymi do wójtów, burmistrzów i prezydentów pismem z [...] stycznia 2018r. uchwalane w przyszłości programy będą publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie organu, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie można dopatrzeć się błędu rady gminy i naruszenia przez nią prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wskazać jednak należy, że o ile zarzut podniesiony w skardze okazał się trafny, to podniesiona nieprawidłowość nie była jedyną, stanowiącą istotne naruszenie prawa, wadą dotykającą zaskarżoną uchwałę.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. W związku z tym uchwała w powyższym przedmiocie, dla skutecznego wywarcia skutków prawnych, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej. Każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym Wyjątkiem są tu akty zawierające przepisy porządkowe, które w świetle art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy ogłoszeniowej wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, z którymi jednak nie mamy do czynienia w przypadku regularnie, corocznie uchwalonych programów.

Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi jako aktów prawa miejscowego, mimo wcześniejszych rozbieżności, dominował już w dacie podjęcia skarżonej uchwały oraz aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia z 11 lipca 2017r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018r., sygn. akt 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Kr 173/18, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1574/18; z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uchwała taka ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - jako określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu oraz powszechność obowiązywania NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co Sąd w pełni popiera.

Dodatkowo podzielić w tym miejscu należy pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Bd 1002/17 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w ww. orzeczeniach NSA, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż kierowane do indywidualnego wykonawcy, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną (§ 7 rozdziału 5 załącznika do zaskarżonej uchwały).

Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które, jak podkreślono wyżej, odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszeniowej, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08; z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada Gminy nie zaliczyła przedmiotowej uchwały z [...] marca 2017r. do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego - jak wykazano - była zobowiązana, a co istotnie narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zasadnie zarzucił prokurator, że stanowiło to przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Niezależnie zatem od zarzutów skargi Sąd zważył, że zaskarżona uchwała, w poszczególnych jej zapisach, nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej w art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W art. 11a ust. 3, 3a i 4 u.o.z. ustawodawca wskazał nadto, że program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3), plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (ust. 3a), oraz że realizacja zadań wymienionych ust. 2 pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowy prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). W art. 11a ust. 5 zawarto obowiązek zawarcia w planie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację planu oraz określenia sposobu ich wydatkowania.

Analizując powyższe przepisy stwierdzić należy, że wskazują one elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi (art. 11a ust. 2 i ust. 5), elementy fakultatywne programu (art. 11a ust. 3 i 3a), a ponadto klauzulę pozostawiającą prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (na co wskazuje zwrot "w szczególności:" w art. 11a ust. 2 u.o.z.), jednak - zgodnie z zasadą związania organu lokalnego upoważnieniem ustawowym - wynikających z nadanych mu uprawnień. Jako że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego (aktem normatywnym), prawodawca lokalny ma obowiązek unormować ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszym postępowaniu uchwały, stwierdzić po pierwsze należy, że przedmiotowy program nie określił elementu obligatoryjnego wskazanego w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., tj. nie wskazał gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W § 6 zaskarżonej uchwały ustalono tylko, że bezdomne, zaniedbane zwierzęta gospodarskie przewożone są do "gospodarstwa rolnego znajdującego się w K. K. " (ust. 1), zaś jednocześnie z umieszczeniem zwierząt w gospodarstwie, gmina podejmuje starania w zakresie znalezienia nowego właściciela tych zwierząt (ust. 2). Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" zawarty w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zagubione lub porzucone czy odebrane zwierzęta gospodarskie. Zapis zaskarżonej uchwały odsyła zaś do bliżej nieokreślonego gospodarstwa, przy czym nawet gdyby w gminie K. K. znajdowało się tylko jedno gospodarstwo rolne, a co jest wielce nieprawdopodobne, to i tak wypełnienie ustawowego obowiązku "wskazania gospodarstwa rolnego" musiałoby polegać na określeniu w treści uchwały jego cech indywidualizujących (tj. przede wszystkim jego adresu).

Podobne w odniesieniu do wymogu zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 8 u.o.z., tj. określenia właściwego w wykonywaniu przedmiotowych zadań schroniska dla zwierząt oraz placówki weterynaryjnej. W tych przypadkach uchwałodawca ograniczył się do wskazania nazwy schroniska oraz wskazania bliżej nieokreślonej przychodni weterynaryjnej w K. K. (§2 ust. 1 oraz §5 ust. 1 i § 7 załącznika do uchwały). Jak wcześniej podkreślono, należy pamiętać o aspekcie informacyjnym uchwały rady gminy, zwłaszcza w przypadku programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności. Konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. W przypadku schroniska dla zwierząt oraz placówki weterynaryjnej realizujących zadania określone w programie konkretyzacja dopełniłaby się poprzez wskazanie, obok nazwy, adresu tych podmiotów. Nie ma tu znaczenia, że dostrzeżona nieprawidłowość, zwłaszcza w przypadku wskazania placówki weterynaryjnej, wydaje się mieć charakter redakcyjny, a to ze względu na to, iż w gminie K. K. tylko jeden podmiot świadczy takie usługi. Nie można bowiem wykluczyć zmiany takiego stanu rzeczy w trakcie obowiązywania programu, co w istocie czyniłoby przedmiotowe zapisy martwymi – odnoszącymi się do niewiadomego podmiotu. Należy uznać, że brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza delegację z art. 11 ust. 2 u.o.z. i naruszenia takiego nie sposób uznać za nieistotne (vide: powołany wyrok NSA sygn. akt II OSK 37/13, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1001/17).

Sąd stwierdził także, że w zaskarżonej uchwale doszło do zawężenia zakresu regulowanej materii poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 załącznika uchwały, iż "gmina zapewnia bezdomnym zwierzętom domowym (...) miejsca w schronisku dla zwierząt (...)". Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć w ustawie mowa jest o "zwierzętach bezdomnych" rozumie się przez to zwierzęta domowe i gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta domowe, w myśl art. 4 pkt 17 u.o.z. to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub w innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, zaś zwierzęta gospodarskie to zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (art. 4 pkt 18 u.o.z.). Skoro art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nakłada na gminę obowiązek określenia warunków zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, to za niedozwolone ograniczenie zakresu regulacji uznać należy zapis ograniczający wykonanie powyższego obowiązku tylko do bezdomnych zwierząt domowych (psów, kotów), z wyłączeniem zwierząt gospodarskich.

Analizując zapis § 2 ust. 4 załącznika zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić zawężenie zakresu regulacji obligatoryjnie uwzględnianej w programie opieki nad zwierzętami, wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Powyższy przepis statuuje konieczność ustalenia w programie warunków obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W § 2 ust. 4 uchwały zawarto zaś wskazanie, że wszystkie psy trafiające do schroniska poddawane będą 14-dniowej kwarantannie, szczepieniom ochronnym oraz zabiegowi sterylizacji lub kastracji, o ile wcześniej nie zostały poddane takiemu zabiegowi. Uchwałodawca ograniczył zatem zakres stosowania wskazań zawartych w przedmiotowym przepisie tylko do psów, podczas gdy, co oczywiste, kategoria zwierząt bezdomnych jest znacznie szersza (pominięto chociażby koty, których nadpopulacja wywiera znaczny wpływ na obłożenie miejsc w schroniskach dla zwierząt). Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być rozszerzany lub zawężany. Modyfikacja, powtórzenie lub uzupełnienie przez przepisy gminne przepisów ustawy jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi istotne naruszenie prawa.

Wreszcie stwierdzić należy, że niezgodny z delegacją ustawową zawartą w art. 11a ust. 5 u.o.z. okazał się § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, ponieważ nie określa on sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. W paragrafie tym wskazano, że koszty realizacji zadań określonych w niniejszym programie ponosi gmina (ust. 1), oraz że na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt w 2017r. zabezpieczone są w budżecie gminy K. K. środki finansowe w wysokości 7 000 zł (ust. 2). W zakwestionowanej uchwale pominięto kwestię sposobu ich wykorzystania, przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami Jak wskazano już wcześniej, i co wynika ze sposobu redakcji art. 11az ust. 5 u.o.z. ("program zawiera"), zamieszczenie wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu jest obligatoryjne. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego w zakresie odnoszącym się do wydatków związanych z realizacją programu (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1001/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Go 485/18 i powołane tam orzeczenia; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że powzięcie przez organ lokalnie prawodawczy nieobowiązującej już uchwały z istotnym naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa, chociażby znajdującej oparcie w ówczesnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie zwalnia Sądu orzekającego w sprawie niniejszej z obowiązku poddania jej merytorycznej kontroli i ewentualnego zastosowania środków, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie ustała potrzeba weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały, albowiem od dnia [...] marca 2017 r. do dnia utraty przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej uchwała ta mogła stanowić podstawę władczych działań podjętych wobec adresatów. Aktom normatywnym powszechnie obowiązującym przysługuje wszak domniemanie legalności. Nieistotne przy tym jest, czy rzeczywiście do takich władczych działań doszło. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza, że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Stwierdzenie powyższego zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Dostrzegając problem właściwej interpretacji przepisów prawa oraz roli, jaką w tej kwestii odgrywa judykatura, stwierdzić należy, że zmiana poglądu orzecznictwa, czy też – jak w niniejszej sprawie – wyklarowanie się jednolitego poglądu po wydaniu zaskarżonego aktu, nie może uzasadniać zastosowania swoistej ulgi w postaci orzeczenia o zgodności takiego aktu z prawem. Powyższe doprowadziłoby do uznania prawidłowości aktu sprzecznego z wolą ustawodawcy, wyniakjacej z treści przepisu prawa, poddawanego regułom wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej, oraz dekodowanej utrwaloną praktyką sądową. Praktyka ta, zwłaszcza gdy jest dość jednoznaczna, wskazuje na treść stosowanego prawa, a więc na wolę ustawodawcy. Utrwaloną w praktyce treść prawa należy zatem traktować jako odpowiadającą woli ustawodawcy. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt P 3/01, publ. OTK 2001/6/163). W kwestii charakteru uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktu prawa miejscowego praktyka sądowa osiągnęła jednolitość i dlatego zasadnym jest rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem stanowiska wynikającego z tej praktyki, popieranej zresztą, jak wynika z uzasadnienia, przez orzekający Sąd.

Z tych powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej, a także art. 11a ust. 2 pkt 1, 4, 7 i pkt 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Z uwagi na powyższe, na podstawie 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.