Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 133/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 184 w zw. z art. 197 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 917/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu handlowego postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

M. G. (dalej jako skarżący) wniósł skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu handlowego. W skardze tej zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ a w razie jego nieuwzględnienia przez sąd w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.).

We wniosku tym podkreślono, że zaskarżona decyzja posiada liczne rażące uchybienia i istnieje wysokie prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi. W razie dokonania rozbiórki przed rozpatrzeniem skargi skarżący nie będzie mógł przywrócić budynku do stanu poprzedniego. Budynek istnieje 20 lat, nie zagraża bezpieczeństwu i jest w dobrym stanie technicznym. Rozbiórka na tym etapie postępowania byłaby sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. W jej wyniku skarżący poniesie znaczną szkodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 917/17 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2017 r., nakazującą M. G. rozbiórkę pawilonu handlowego o wymiarach 6,16 m x 6,60 m zlokalizowanego przy R. w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb W.), w sposób przedstawiony na załączniku nr 1 tej decyzji.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze art. 61 § 3 P.p.s.a. wskazał, iż przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji jest skonkretyzowane niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Niezbędnym warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy więc samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne.

Sąd przyjął, że rozbiórka obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty może wiązać się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jednakże analizą Sądu objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, więc powinny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych dowodów, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2014 r. o sygn. akt II OZ 1099/14 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd podziela tym samym stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest uznanie, iż każdy przypadek nałożenia na stronę obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, uzasadnia, niejako automatycznie wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Dlatego też strona skarżąca powinna wykazać, że w konkretnym stanie faktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zobowiązany jest dokonać oceny wniosku uwzględniając okoliczności sprawy. To, że nakaz rozbiórki z reguły wywołuje trudne do odwrócenia skutki, nie oznacza, że wywołuje takie skutki w każdym przypadku (patrz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2016 r. o sygn. akt II OZ 100/16 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według Sądu, zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenie, iż wykonanie zaskarżonej decyzji powodowałoby znaczne szkody nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami lub chociażby wyjaśnieniami wskazującymi na faktyczny rozmiar takiej szkody. Wnioskodawca nie wskazał chociażby wysokości kosztów rozbiórki i ewentualnej odbudowy przedmiotowego budynku, czy też koniecznego do wykonania zakresu prac, który świadczyłby o trudnych do odwrócenia, m.in. z uwagi na czas i nakłady, skutkach wykonania decyzji rozbiórkowej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiotowy pawilon jest stosunkowo prostą i niewielką konstrukcją, o powierzchni 6,16 m x 6,60 m, wykonaną z płyt warstwowych i falistych oraz nie jest trwale połączony z gruntem, a zatem bez wątpienia rozbiórka jak też ewentualne odbudowanie tego typu obiektu, co do zasady nie wymaga takich nakładów i wysiłków jak rozbiórka i odbudowa chociażby domu jednorodzinnego o przeciętnych parametrach.

Sąd stwierdził, że oczywiście rozbiórka tego obiektu pociągnie ze sobą określone koszty ale nie doprowadzi do powstania znacznej szkody po stronie zobowiązanego. Skarżący lakonicznie uzasadnił wniosek, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że poniesie znaczną szkodę, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie definiowanego pojęcia znacznej szkody. W uzasadnieniu wniosku nie wskazano też na ewentualne straty z tytułu zaprzestania lub przeniesienia działalności handlowej, o ile taka działalność jest nadal prowadzona w przedmiotowym pawilonie.

Brak uzasadnienia przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwia jego uwzględnienie.

Zaskarżając powyższe postanowienie w całości skarżący wniósł o jego uchylenie oraz uwzględnienie kosztów postępowania zażaleniowego w kosztach postępowania wywołanego skargą.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niezasadne odmówienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, będące wynikiem niewłaściwego uznania przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji w postaci wyrządzenia znacznej szkody oraz wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków.

Wskazując na trudne do odwrócenia skutki, które zasadniczo wywołuje nakaz rozbiórki podzielono pogląd, że skutki takie nie występują w każdym przypadku. Przykładem gdy te skutki nie występują jest sytuacja, gdy będący przedmiotem rozbiórki obiekt jest w złym stanie technicznym i brak jest obiektywnej możliwości zagospodarowania go w jakikolwiek sposób, a jedynym racjonalnym działaniem będzie jego wyburzenie, zdemontowanie.

Odnosząc się do wskazanej w uzasadnieniu postanowienia konieczności uzasadnienia przedmiotowego wniosku poprzez posłużenie się dowodami wskazującymi rozmiar szkody, czy wysokość kosztów rozbiórki lub odbudowy, skarżący wskazuje, że nie posiada wiedzy i umiejętności, by we własnym zakresie oszacować takie koszty. Nie posiada też jakichkolwiek dokumentów określających wartość przedmiotowego pawilonu, czy potencjalnych kosztów prac rozbiórkowych lub odtworzeniowych. Z uwagi na czas niezbędny do opracowania takich dokumentów nie był w stanie przedstawić ich wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności. Z uwagi na fakt, iż dokumenty takie miałyby być wykorzystane na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego, winny być sporządzone przez osobę posiadającą wiadomości specjalne - biegłego, co generowałoby dodatkowe i jego zdaniem nieuzasadnione wydatki. Podnosi, że udzielenie mu przez Sąd ochrony w przypadku zaskarżenia ostatecznej decyzji nie powinno być uzależnione od podejmowania przez stronę dodatkowych czynności, w postaci przedłożenia opinii biegłych, czy też innych dokumentów, wymagających poniesienia kosztów. W skrajnych sytuacjach mogłoby to spowodować nierówny dostęp skarżących do takiej ochrony.

W ocenie skarżącego, sąd winien opierać się przy udzielaniu ochrony tymczasowej przede wszystkim na doświadczeniu życiowym, a ono jednoznacznie wskazuje, że rozbiórka jakiegokolwiek obiektu, co do zasady łączy się z trudnymi do odwrócenia skutkami.

Skarżący wskazuje, że ustawa charakteryzując te skutki posługuje się terminem "trudne", a nie niemożliwe do odwrócenia. Zgodnie z językową wykładnią, wyraz "trudny" oznacza: niełatwy, ciężki, mozolny, męczący, kłopotliwy. W orzecznictwie wskazuje się, że: trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z uwagi na konstrukcję i wielkość przedmiotowego obiektu, jego wartość, opierając się na doświadczeniu życiowym, będzie proporcjonalna do posiadanych przez niego parametrów, a zatem z pewnością nie dorówna on wartością jednorodzinnemu budynkowi murowanemu. Tym samym można stwierdzić ze znacznym prawdopodobieństwem, że koszty jego rozbiórki i ewentualnej późniejszej odbudowy mogą być wyższe aniżeli jego całkowita wartość, co powinno mieć znaczenie przy ocenie skutków wykonania decyzji.

Z uwagi na fakt, że ochrona przez wykonaniem decyzji o rozbiórce ma charakter tymczasowy, wydaje się, że restrykcyjność co do oceny uzasadnienia wniosku winna być zdecydowanie mniejsza niż zastosowana przez Sąd I Instancji w niniejszej sprawie. Za mniej kategorycznym stanowiskiem w tej kwestii opowiada się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 4 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2943/12, II OZ 1133/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to by adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności.

Należy zaznaczyć, że wniosek o wstrzymanie musi zawierać stosowne uzasadnienie tj. argumentację, która pozwoli uznać rozpatrującemu go sądowi, że spełnione są przesłanki do jego uwzględnienia. Należy wskazać takie okoliczności czy zdarzenia, których wystąpienie jest związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji i które mogą spowodować dla sytuacji wnioskodawcy znaczną szkodę czy też trudne do odwrócenia skutki.

Sąd I instancji słusznie uznał, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie nie zawiera argumentacji, która uzasadniałaby twierdzenie, iż skarżący poniesie znaczną szkodę czy wystąpią trudne do odwrócenia skutki. Samo enigmatyczne stwierdzenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki czy wyrządzi skarżącemu znaczną szkodę nie potwierdza, że w istocie zachodzi wskazane zagrożenie. Skarżący poza twierdzeniem, że takie okoliczności mogą wystąpić, gdy dokonana zostanie rozbiórka pawilonu handlowego nie wskazał, w czym konkretnie upatruje tych zagrożeń. Nie wiadomo, jakie okoliczności uprawdopodabniają tezę skarżącego, gdyż ich nie przedstawił. Sąd nie może sam poszukiwać argumentacji dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie. Obowiązek wykazania przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a zasadniczo spoczywa na wnioskodawcy. Skoro uchyla się on od wykazania takich okoliczności, to uniemożliwia sądowi uznanie, że przesłanki wstrzymania mogły wystąpić w jego sprawie. Powoływane okoliczności mają przekonać sąd, że może wystąpić zagrożenie z art. 61 § 3 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że we wniosku skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które świadczyłyby, że rozbiórka pawilonu handlowego doprowadzi w jego sytuacji do zagrożenia powstaniem znacznej szkody czy też zagrożenia wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nie miał zatem możliwości ocenić czy przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. wystąpiły w sprawie i w tym stanie sprawy należało odmówić wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Oczywiście Sąd rozpatrując wniosek ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy wynikające z akt sprawy, które mogłyby świadczyć o zasadności wniosku, jednak nie może to prowadzić do wyręczenia wnioskodawcy co do wskazania przesłanek wstrzymania.

Sąd I instancji wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja dotyczy rozbiórki pawilonu handlowego o wymiarach 6,16 m x 6,60 m. Prawidłowo wskazał, że pawilon ten jest prostą i niewielką konstrukcją, której rozbiórka nie generuje takich nakładów i wysiłków jak rozbiórka i odbudowa domu jednorodzinnego o przeciętnych rozmiarach.

Z akt sprawy wynika, że zasadnicza część jest zbudowana z płyt warstwowych, natomiast zadaszenie w części frontowej wykonano z płyt falistych z tworzywa sztucznego (dach) i ścian wypełnionych przeźroczystymi płytami z tworzywa sztucznego. Obiekt posiada podłogę z desek mocowanych do konstrukcji stalowej i nie jest trwale połączony z gruntem - ustawiony jest na betonowych bloczkach. Służył prowadzeniu działalności handlowej polegającej na sprzedaży produktów chemii gospodarczej.

Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zachodzą trudne do odwrócenia skutki bowiem w razie uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na konstrukcję pawilonu możliwe będzie przywrócenie go do stanu poprzedniego niedużym kosztem i nakładem sił. Użycie płyt warstwowych i płyt falistych opartych na stalowej konstrukcji do budowy pawilonu, brak powiązania z gruntem nie generuje trudności i znacznych kosztów jego rozbiórki, zwłaszcza że jak słusznie uznał Sąd I instancji, w porównaniu do rozbiórki domu jednorodzinnego o przeciętnych parametrach.

Analizowany przez Sąd wniosek nie zawierał argumentacji pozwalającej na stwierdzenie, że rozbiórka takiego pawilonu spowoduje dla skarżącego zagrożenie w postaci wystąpienia znacznej szkody. Samo twierdzenie, że taki skutek może wystąpić jest niewystarczające. Skarżący powinien wskazać dowody lub przedstawić wyjaśnienia, z których wynika rozmiar szkody związanej z przedmiotową rozbiórką.

Wbrew twierdzeniom zażalenia Sąd dokonał analizy sprawy pod kątem doświadczenia życiowego. Wskazał bowiem jak zbudowany jest pawilon i doszedł do wniosku, że jego rozbiórka nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków czy znacznej szkody. Sąd właściwie uznał, że nie wykazano we wniosku aby wykonanie rozbiórki zagrażało wystąpieniem znacznej szkody w sytuacji skarżącego. Sąd nie wiedział nic o sytuacji majątkowej, w jakiej znajduje się skarżący. Nie wiadomo było jakie koszty generuje przedmiotowa rozbiórka bo nie przedstawiono na tę okoliczność choćby szacunkowych kosztów. Nie wymaga się by koszty takie znalazły odzwierciedlenie np. w pracochłonnej, czasochłonnej i drogiej opinii biegłego. Wystarczyło przedstawić choćby szacunkowy koszt wykonania rozbiórki tegoż pawilonu.

Oczywiście zasadniczo rozbiórka generuje określone nawet wysokie koszty wyburzenia czy demontażu obiektu i powrót do stanu poprzedniego z uwagi na zniszczenie elementów użytych do jego budowy jest trudny. W niniejszej sprawie nie było jednak odstaw do formułowania takich wniosków. Zdemontowanie tej konstrukcji pawilonu nie generuje kosztów większych ani nawet porównywalnych do rozbiórki domu jednorodzinnego. Przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego z uwagi na jego cechy umożliwia przywrócenie do stanu poprzedniego bez potrzeby angażowania znacznych sił i środków.

Podnoszone w zażaleniu kwestie zasadności poniesienia kosztów wyceny rozbiórki np. przez biegłego czy brak wiedzy i umiejętności co do oszacowania kosztów rozbiórki we własnym zakresie przez skarżącego nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak już była mowa należało przedstawić choćby szacunkowe koszty wykonania zaskarżonej decyzji co nie wymagało wiadomości specjalnych.

Jak wskazał skarżący wartość pawilonu z uwagi na jego wielkość i konstrukcję nie dorównuje wartości domu jednorodzinnego. Z tego jednak nie wynika, że koszty rozbiórki będą wyższe niż jego wartość. Aby formułować tego typu wnioski trzeba dokonać wyceny obiektu i kosztów rozbiórki czego we wniosku zabrakło. Zatem twierdzenie w tym zakresie należy uznać za gołosłowne.

Ponownie należy podkreślić, że dla rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie decydujące znaczenie ma jego uzasadnienie poprzez wykazanie okoliczności świadczących o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji z uwagi na zagrożenie powstaniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków jest w sytuacji wnioskodawcy uzasadnione. Skarżący we wniosku nie wskazał żadnych okoliczności dających podstawę do wstrzymania zaskarżonej decyzji. Słusznie uznał Sąd I instancji, że podstaw do wstrzymania rozbiórki nie było nawet gdyby oprzeć się wyłącznie na materiale zgromadzonym w aktach sprawy.

Okoliczność, że pawilon handlowy pomimo 20 lat użytkowania jest w dobrym stanie technicznym nie powoduje, że wystąpią trudne do odwrócenia skutki, jak widzi to skarżący twierdząc, iż tylko obiekt w złym stanie technicznym, nie uzasadnia powstania takich skutków. Z tego wynika, że elementy użyte do jego budowy będą mogły być ponownie wykorzystane a zatem ewentualne koszty odbudowy będą niższe niż gdyby powstała konieczność odbudowy pawilonu przy uzyciu nowych elementów. Jest to dodatkowy argument by uznać, że trudne do odwrócenia skutki w tym przypadku nie wystąpią.

Zdaniem NSA, rozpatrywane zażalenie podlegało oddaleniu albowiem skarżący nie wskazał argumentów, które świadczyłyby o wadach zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji słusznie uznał, że wniosek nie zawierał argumentacji przemawiającej za jego uwzględnieniem stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł w sentencji.