Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1382/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw dyrektorów szkół uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i określa, że nie może być ono wykonane.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 sierpnia 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. w sprawie odwołania z dniem [...] r. L.W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w J. – jako sprzecznego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Prezydent Miasta J. przedmiotowym zarządzeniem, działając m.in. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty, odwołał bez wypowiedzenia z dniem [...] roku L.W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w J. Organ nadzoru podniósł, że z przedłożonych mu w dniu 7 lipca 2011 r. przez Prezydenta Miasta dokumentów wynika, iż podstawą wydania przedmiotowego zarządzenia były nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli doraźnych przeprowadzonych przez Kuratorium Oświaty w K. w Zespole Szkół Nr [...] w dniach [...]r., [...] i [...]r. przedstawione Prezydentowi Miasta pismem z dnia [...]r. oraz pozytywna opinia z [...]r. dotycząca zamiaru odwołania w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia L.W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w J. Organ podkreślił, iż z wyżej wymienionych pism Kuratorium Oświaty w K. wynika, że przeprowadzona w dniu [...]r. rekontrola realizacji zaleceń wydanych w dniach [...]r. (po rozpatrzeniu skargi), [...]r. ( po rozpatrzeniu skargi) i [...]r. (po kontroli w dniu [...]r.) wykazała, iż Dyrektor Zespołu Szkół Nr [...] w J. nie wykonała tylko wydanego w dniu [...]r. zalecenia dotyczącego nadzoru pedagogicznego nad realizacją podstawy programowej przez nauczycieli oraz zalecenia organizacji zajęć wychowania do życia w rodzinie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podniósł, że z powyższego wynika, iż w dniu [...]r. tj. w dniu wydania przedmiotowego zarządzenia i pisma [...]. WG odwołującego L.W. z dniem [...]r. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...], zarzuty od nr 3 do 12 przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia, były bezpodstawne. Podkreślił, iż z pism Kuratorium Oświaty w K. oraz uzasadnienia zarządzenia wynika, iż w okresie od czerwca 2009 r. do lutego 2011 r. do Kuratorium Oświaty w K. wpłynęło 9 skarg dotyczących funkcjonowania szkoły, z których dwie przekazano zgodnie z właściwością do organu prowadzącego, dwie zakończyły się wydaniem zaleceń, dwie uwagami dotyczącymi dokumentowania nadzoru przez dyrektora szkoły, a dwie dotyczyły już wcześniej rozpatrywanych spraw. Jedna skarga rozpatrywana przez Kuratorium Oświaty była bezzasadna. Organ nadzoru podniósł, że z przedłożonych mu przez Prezydenta Miasta akt sprawy nie wynika, aby skargi te zawierały zarzuty uzasadniające zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz aby w sprawach skarg przekazanych organowi prowadzącemu szkołę przeprowadzono stosowne postępowanie wyjaśniające. Podniósł, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiącym materialnoprawną podstawę przedmiotowego zarządzenia - organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub w placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, podzielany przez organ nadzoru, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinno być rozumiane wąsko. "Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę" (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00, Prawo Pracy 2001, nr 9, str. 41). Organ nadzoru wskazał, że przypadki szczególnie uzasadnione muszą obejmować konkretne i poważne przyczyny odwołania ze stanowiska oraz znajdować jednoznaczne oparcie w materiale dowodowym sprawy. Przypadki szczególnie uzasadnione należy odnosić do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie placówką stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia.

W związku z tym organ podniósł, że omawiane sformułowanie należy odnosić do takich sytuacji, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności. Podkreślił, że uznanie organu w przedmiocie odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Okoliczności te muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia oraz uargumentowane w jego uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1530/10, publikowany w bazie orzeczeń, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 933/10, publikowany w bazie orzeczeń, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 831/09, publikowany w bazie orzeczeń, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, publikowany w bazie orzeczeń). Organ nadzoru podniósł, że z powyższych względów Prezydent Miasta J. powinien wskazać konkretne i przede wszystkim istotne naruszenia przepisów przez L.W. Powinny one być na tyle poważne, aby uniemożliwiały dalsze sprawowanie przez w/w funkcji dyrektora. Podkreślił, że w jego ocenie wskazane przez Prezydenta zarzuty nie noszą takich znamion zwłaszcza, iż 10 z 12 zarzutów przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia było w dniu jego wydania bezzasadnych. Ponadto podniósł, że postawienie zarzutów i wyciągnięcie na ich podstawie konsekwencji powinno zostać poprzedzone rzetelnym postępowaniem wyjaśniającym z udziałem osoby, której te zarzuty się stawia. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby takie postępowanie zostało przeprowadzone. Dodał, że L.W. w piśmie z [...]r., skierowanym do Wojewody [...] wskazała, iż jako motywy odwołania Prezydent "przeczytał uwagi pokontrolne przedstawione przez wizytatorów Delegatury Kuratorium Oświaty w R." oraz że "sposób przeprowadzenia kontroli oraz jej wyniki były dla niej krzywdzące i zostały przez nią zakwestionowane w odrębnym piśmie do Kuratorium Oświaty i do tej pory są procesowane". Organ nadzoru podniósł, że Prezydent Miasta J. nie przedstawił mu materiałów, które mogłyby świadczyć o tym, iż L.W. brała udział w postępowaniu poprzedzającym jej odwołanie. Podkreślił, iż według orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nieprawidłowość wykonywanych przez dyrektora placówki zadań nie jest kwalifikowana jako przyczyna powodująca natychmiastowe odwołanie z funkcji kierowniczej. Dodał, iż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przypadków szczególnie uzasadnionych, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie stanowią (...) uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły. Pojęcie to nie dotyczy też negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez dyrektora" (wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05 - publikowany w bazie orzeczeń). W podsumowaniu organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowe zarządzenie nie wypełnia przesłanek zawartych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i wobec tego jego wydanie było niedopuszczalne.

W skardze wniesionej od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Prezydent Miasta J. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, t.j. art. 9 i 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następnego dnia po doręczeniu skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co pozbawiło go możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia stosownych wyjaśnień. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez organ nadzoru przepisów postępowania, t.j. art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niezgodne z treścią tego przepisu uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że nie zaistniały "szczególnie uzasadnione" przyczyny uprawniające do odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska, pomimo, iż przyczyny, na podstawie których odwołano dyrektora miały szczególnie uzasadnione podstawy oraz poprzez przyjęcie przez organ, że postawienie zarzutów dyrektorowi i wyciągnięcie na ich podstawie konsekwencji powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym z udziałem osoby, której zarzuty się stawia, pomimo, iż obowiązek taki nie wynika z treści przepisów. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i stwierdzenie, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że zawiadomieniem z dnia 1 września 2011 r. (data podana zgodnie z treścią pisma), doręczonym w dniu 4 sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] poinformował go o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. w sprawie odwołania L.W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w J. Jednocześnie w piśmie tym Wojewoda zawarł pouczenie o możliwości złożenia stosownych wyjaśnień. Następnego dnia po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Wojewoda [...] wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność przedmiotowego zarządzenia. W związku z tym skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 9 i 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.). Wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało następnego dnia (tj. 5 sierpnia 2011 r.) po tym, jak skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z pouczeniem o prawie do złożenia wyjaśnień (4 sierpnia 2011 r.). Podniósł, że porównanie tych dat pozwala na stwierdzenie, iż organ nadzoru nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Podkreślił, iż nie sposób uznać, że skarżący jeszcze tego samego dnia, kiedy otrzymał pismo informujące go o wszczęciu postępowania miał zapoznać się z aktami postępowania znajdującymi się w K. i złożyć stosowne wyjaśnienia. Dodał, że zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie stosownych wyjaśnień miało istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza wobec włączonego w poczet materiału dowodowego pisma L.W., która przedstawiła swoją wersję odwołania jej ze stanowiska, nie dając skarżącemu możliwości odniesienia się do jego treści. Podkreślił, iż powyższe uchybienie jest tym bardziej rażące, że organ nadzoru zapoznał się z treścią zarządzenia Prezydenta Miasta J. w dniu 7 lipca 2011 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania sporządził dopiero w dniu 1 sierpnia 2011 r., doręczając je dopiero w dniu 4 sierpnia 2011 r. Skarżący zarzucił, że nic nie uzasadnia opieszałości organu nadzoru, który w obliczu zbliżającego się upływu terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. zaczął podejmować następujące po sobie czynności postępowania z szybkością pozbawiającą skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia stosownych wyjaśnień. Podkreślił, że przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Podniósł, że w orzecznictwie sądowym sformułowano pogląd, iż to odpowiednie stosowanie k.p.a. powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 § 4 kpa, z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu (art. 9 i 10 kpa). Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2000 r., sygn. II SA/Ka 1013/98, niepubl.). Ponadto skarżący zarzucił, że błędne jest również przyjęcie przez organ nadzoru, iż przyczyny, z powodu których odwołano L. W., nie noszą znamion szczególnie uzasadnionych w myśl art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (zwanej dalej u.s.o.), oraz że większość zarzutów (od 3 do 12) było bezpodstawnych. Podniósł, że wszystkie zarzuty, które legły u podstaw odwołania L.W., były rzeczywistymi uchybieniami, jakie zostały stwierdzone wskutek kontroli Kuratorium Oświaty. Na powyższe uchybienia zwracał już uwagę kurator oświaty w piśmie z dnia [...]r., wskazując rozważenie możliwości wyciągnięcia konsekwencji służbowych wobec L.W., włącznie z odwołaniem jej ze stanowiska kierowniczego. Uchybienia te następnie zostały potwierdzone w opinii Kuratora Oświaty z dnia [...]r., wydanej w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. Skarżący wskazał, że zwłaszcza dwa pierwsze uchybienia, a to: brak nadzoru pedagogicznego dyrektora nad realizacją podstawy programowej przez nauczycieli oraz brak organizacji zajęć wychowania do życia w rodzinie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, stanowiły najcięższe nieprawidłowości, jakie dotyczą pracy dyrektora szkoły i których nieusunięcie zagrażało dalszemu funkcjonowaniu placówki i realizacji zadań w zakresie nauczania i wychowania. Podkreślił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt. 2 u.s.o., do podstawowych obowiązków dyrektora szkoły należy w szczególności sprawowanie nadzoru pedagogicznego, a według art. 22a ust. 2 tej ustawy, dyrektor szkoły jest odpowiedzialny za uwzględnienie w szkolnym zestawie programów nauczania, całości podstawy programowej, co w powiązaniu z treścią rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1999 r. w sprawie sposobu nauczania szkolnego oraz zakresu treści dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego i odpowiedzialnego rodzicielstwa, o wartości rodziny, życia w fazie prenatalnej oraz metodach i środkach świadomej prokreacji zawartych w podstawie programowej kształcenia ogólnego (Dz. U. Nr 67, poz. 756 z późn. zm.), nakładało na dyrektora szkoły obowiązek organizacji zajęć wychowania do życia w rodzinie. Skarżący podniósł, iż uchybienia, jakie zarzucono dyrektorowi szkoły są tak poważne, że stanowiły istotne zagrożenie dla istotnych interesów uczącej się młodzieży, a w konsekwencji doprowadziły do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły - harmonijnego, zgodnego z podstawą programową kształcenia i kształtowania młodzieży. Podkreślił, że w niniejszym przypadku dyrektor nie wykonywał swoich podstawowych obowiązków, a zatem zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionej" podstawy odwołania go z zajmowanego stanowiska. Skarżący podniósł również, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu nadzoru, iż postawienie zarzutów dyrektorowi i wyciągnięcie na ich podstawie konsekwencji, powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym z udziałem osoby, której zarzuty są stawiane. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej oraz, że mając taki charakter nie jest to sprawa indywidualna, rozstrzygana decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. I OSK 1285/06). Podniósł, że oznacza to, iż nie mają tu zastosowania przepisy k.p.a., a skarżący, poza warunkami wymienionymi w art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o., nie miał obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego z udziałem osoby zainteresowanej, tym bardziej, że dysponował dokumentacją z Kuratorium Oświaty wskazującą na zaistniałe uchybienia. Skarżący dodał ponadto, że poprzedził wydanie zarządzenia, uzyskaniem pozytywnej opinii Kuratora Oświaty, akceptującego przyczyny odwołania i jego podstawę prawną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 10 K.p.a. podniósł, że w ramach postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy badany akt jest zgodny z przepisami prawa, może żądać wyjaśnień od organu, który wydał akt, a także przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do dokonania odpowiednich ustaleń. Podkreślił, że na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio do postępowania nadzorczego, a więc z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania. Dodał, że z uwagi na stosunkowo krótki termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ nadzoru pełnego postępowania dowodowego z zachowaniem wszelkich zasad postępowania przewidzianych w Kpa. Wskazał, że uznał doręczoną przez Prezydenta Miasta J. dokumentację dotyczącą odwołania L.W. ze stanowiska dyrektora, za wyczerpującą i kompletną, wystarczającą do dokonania właściwych ustaleń faktycznych, oceny prawnej i subsumcji. Dodał, że oceniając dokumentację, nie odmówił jej prawdziwości, nie zaprzeczył też żadnym twierdzeniom i faktom z niej wynikającym, a rozstrzygnięcie nadzorcze i jego uzasadnienie zostało oparte głównie na niej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. organ nadzoru podniósł, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają, jakie czynności procesowe obowiązany jest podjąć organ nadzoru. Podkreślił, że z art. 91 ust. 2 ustawy gminnej wynika obowiązek wszczęcia postępowania i w tym przypadku odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. polega na obowiązku powiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu. Następnie wskazał, że formalne wszczęcie postępowania nadzorczego, ze względu na jego specyfikę, następuje dopiero po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności aktu organu gminy z prawem, czyli po przeprowadzeniu wszelkich czynności wyjaśniających. Podkreślił, że sprawy dotyczące odwołania osób ze stanowisk kierowniczych, z uwagi na ich specyfikę i skutki, wymagają wnikliwego rozpoznania, zgromadzenia odpowiedniej dokumentacji, rozważenia całego materiału dowodowego i wszczęcia postępowaniu po uzyskaniu pewności co do oceny prawnej stanu faktycznego. W związku z tym podniósł, że zarzut strony skarżącej co do opieszałości działań organu nadzoru jest nietrafny i nieuzasadniony. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone w dniu 4 sierpnia 2011 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze – wydane w dniu 5 sierpnia 2011 r. – zostało doręczone w dniu 8 sierpnia 2011 r. W związku z tym organ podniósł, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, poprzedzone było, wymaganym powiadomieniem Prezydenta Miasta. Wskazał, że w ciągu trzech dni od daty doręczenia zawiadomienia – do dnia doręczenia w dniu 8 sierpnia 2011 r. rozstrzygnięcia, skarżący, odpowiednio pouczony, nie skorzystał ze swoich uprawnień, nie wniósł żadnych wyjaśnień – ani w formie pisemnej, ani też telefonicznej czy elektronicznej, chociaż nie miał przecież wiedzy, że rozstrzygnięcie było wydane w dniu 5 sierpnia 2011 r. Organ nadzoru podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 października 2002 r. stwierdził, że sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowo ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia (sygn. akt OPS 9/02, ONSA 2003/2/43). W związku z tym organ podniósł, że ewentualne wyjaśnienia złożone w przedmiotowej sprawie przez organ gminy pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru. Wskazał, iż z treści skargi wynika, że spór dotyczy interpretacji przepisu prawnego i nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia spornych faktów. Wywody skarżącego sprowadzają się do zarzutów wobec organu nadzoru co do interpretacji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie zostały przez skarżącego zakwestionowane.

Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić należało, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają - w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 sierpnia 2011 r., Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. w sprawie odwołania z dniem [...]r. L.W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w J. – uznając, że przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.).

W przedmiotowej sprawie niekwestionowane pomiędzy stronami postępowania było, że zawiadomieniem doręczonym w dniu 4 sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] poinformował Prezydenta Miasta J. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. w sprawie odwołania L.W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w J. Jednocześnie – jak podkreślił w skardze Prezydent Miasta J., w piśmie tym Wojewoda zawarł pouczenie o możliwości złożenia stosownych wyjaśnień.

Jednakże – jak wynika z akt sprawy - następnego dnia po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Wojewoda [...] wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność przedmiotowego zarządzenia.

W związku z tym trafny jest zarzut skargi, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 10 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Podkreślenia bowiem wymaga, że na podstawie wyżej wymienionego art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie do postępowania nadzorczego.

Wobec tego zasługiwało na uwzględnienie twierdzenie skargi, że odpowiednie stosowanie k.p.a. powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 § 4 kpa, z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu, tj. art. 9 i 10 kpa.

Zgodnie zaś z art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto przepis art. 10 § 2 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Natomiast w przedmiotowej sprawie – jak już była o tym mowa wyżej - zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało następnego dnia (tj. 5 sierpnia 2011 r.) po tym, jak skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z pouczeniem o prawie do złożenia wyjaśnień.

Wobec tego zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, że porównanie tych dat pozwala na stwierdzenie, iż organ nadzoru nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym.

Zasadnie bowiem skarżący podkreślił, iż nie sposób uznać, że mógł jeszcze tego samego dnia, kiedy otrzymał pismo informujące go o wszczęciu postępowania zapoznać się z aktami postępowania znajdującymi się w dyspozycji organu nadzoru w K. i złożyć stosowne wyjaśnienia.

Podzielić również należało stwierdzenia skargi, że zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie stosownych wyjaśnień miało istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza wobec włączenia – jak podkreślił skarżący - w poczet materiału dowodowego, pisma L.W., w którym przedstawiła swoją wersję trybu odwołania jej ze stanowiska.

W tym zakresie podkreślenia bowiem wymagało, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ nadzoru wręcz przytoczył fragmenty pisma L.W. z dnia [...]r. skierowanego do organu nadzoru. Wobec tego zatem, że stwierdzenia zawarte w tym piśmie zostały przez organ nadzoru zamieszczone w motywach jego rozstrzygnięcia, nie ulega kwestii, że powyższe pismo stanowiło część istotnego dla wydanego rozstrzygnięcia, materiału zgromadzonego podczas postępowania organu nadzoru.

W związku z tym nie ulega wątpliwości, że zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie stosownych wyjaśnień przez skarżącego, mogło mieć znaczenie dla wyniku sprawy, a uniemożliwienie mu odniesienia się do treści wszystkich dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania.

Natomiast tezę organu nadzoru, że ewentualne wyjaśnienia złożone w przedmiotowej sprawie przez organ gminy, pozostałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru, potraktować należało jako nieuzasadnione dywagacje. Nie do przyjęcia jest bowiem wyrażanie przez organ apriorycznej oceny, według której skorzystanie przez skarżącego z uprawnień do złożenia wyjaśnień i tak nie mogłoby mieć wpływu na stanowisko organu nadzoru. Tym bardziej, że z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż szczególnie istotna dla wyniku postępowania była ocena organu nadzoru, że przyczyny odwołania L.W. ze stanowiska dyrektora szkoły, nie mają cech "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z tej zatem przyczyny, że postępowanie nadzorcze dotyczyło prawidłowości zastosowania przez skarżącego wymienionego kryterium ocennego, nie ulega wątpliwości, że umożliwienie mu złożenia oświadczeń w tym zakresie, miało istotne znaczenie w sprawie.

Całkowice pozbawione podstaw było również stwierdzenie organu nadzoru w odpowiedzi na skargę, że skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącemu 4 sierpnia 2011 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze – wydane w dniu 5 sierpnia 2011 r. – zostało doręczone 8 sierpnia 2011 r. to wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzone było wymaganym powiadomieniem Prezydenta Miasta. Nie może być bowiem uznane za prawidłowe, wydanie rozstrzygnięcia, w następnym dniu po doręczeniu stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i to niezależnie od tego, w jakiej dacie zostało następnie doręczone przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Nie sposób uznać zatem także trafności dalszego wywodu organu nadzoru zawierającego zarzut, iż w ciągu trzech dni od daty doręczenia zawiadomienia – do dnia doręczenia rozstrzygnięcia, skarżący, odpowiednio pouczony, nie skorzystał ze swoich uprawnień i nie wniósł żadnych wyjaśnień – ani w formie pisemnej, ani też telefonicznej czy elektronicznej, chociaż – jak podniósł organ - nie miał wiedzy, że rozstrzygnięcie było wydane w dniu 5 sierpnia 2011 r.

Podkreślenia przy tym wymaga, że - jak wynika z akt sprawy - zarządzenie Prezydenta Miasta J., będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 7 lipca 2011 r. Nie uzasadniało to zatem wydania przez ten organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania dopiero w dniu 1 sierpnia 2011 r. i zaskarżonego rozstrzygnięcia w dniu 5 sierpnia 2011 r.

W związku z tym trafny jest wniosek skargi, że organ nadzoru, wobec zbliżającego się upływu terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaczął podejmować następujące po sobie czynności postępowania z szybkością pozbawiającą skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia stosownych wyjaśnień.

Zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący pozbawienia gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, które stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Z uwagi na powyższy skutek stwierdzonego naruszenia prawa, ocenę zasadności pozostałych zarzutów skargi uznać należało za przedwczesną.

W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać więc należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylić zaskarżony akt nadzoru.

Z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd, zgodnie z art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.

SW