Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 128/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 58 § 1 pkt. 5 a, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu dnia 2 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1488/16 o odrzuceniu skargi A.S. na Uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.S. na Uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009, w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miast stołecznego Warszawy oraz zwrócił na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego wpisu sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał: A.S. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na Uchwałę, bowiem nie posiada w tym zakresie interesu prawnego, którego nie można wywodzić z powoływanych Uchwał Zarządu Dzielnicy Mokotów, wydawanych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zakwalifikowanie do najmu lokalu. Uchwała z 9 lipca 2009 r. reguluje ogólne zasady kwalifikowania osób do najmu lokali i nie można przyjąć, że narusza prawo skarżącej, jako mieszkańca wspólnoty samorządowej, do otrzymania lokalu będącego w zasobie mieszkaniowym gminy. Strona posiada interes prawny (na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) do zaskarżenia indywidualnej uchwały wydanej w przedmiocie wniosku o zakwalifikowanie do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, nie można jednak uznać, że ma taki sam interes jeśli idzie o uchwałę regulującą ogólne zasady kwalifikowania do najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Nie istnieje żaden przepis prawa, z którego wynikałby interes prawny skarżącej do kwestionowania takiej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa z zakresu prawa administracyjnego publicznego.

Skargę kasacyjną, mylnie nazwaną zażaleniem, od powyższego postanowienia wniosła A.S., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając Sądowi naruszenie art. 58 § 1 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez odmowę uznania jej interesu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, iż istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sytuacją prawną skarżącej, a zaskarżoną Uchwałą z 9 lipca 2009 r., gdyż to na podstawie tej Uchwały Zarząd Dzielnicy Mokotów odmówił jej uznania prawa do kontynuowania najmu po jej dziadku oraz odmówił jej przyznania lokalu na zasadach ogólnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 194 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "ppsa", zażalenie przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, których przedmiotem jest odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2 – 4 oraz art. 220 § 3. W niniejszej sprawie odrzucenie skargi nastąpiło na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, zatem środkiem zaskarżenia, jaki przysługiwał stronie, była skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 ppsa. Pełnomocnik A.S. wystąpił z zażaleniem na postanowienie z dnia 11 października 2016 r., odrzucające skargę, jednakże pismo to spełniało wszystkie wymogi, jakie stawiane są skardze kasacyjnej, w związku z tym wniesiony środek zaskarżenia zakwalifikowany został jako skarga kasacyjna. Taka kwalifikacja wniesionego pisma powoduje, iż, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ppsa, należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty postawione w skardze kasacyjnej należało uznać, iż znajdują one usprawiedliwione uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę A.S. odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, który dodany został do tej ustawy nowelizacją dokonaną ustawą z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Przepis ten pozwala sądowi na odrzucenie skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie nie miał zatem zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, nakazujący odrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, na naruszenie którego wskazywał autor skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował tego przepisu, nie negował bowiem administracyjnego charakteru zaskarżonej Uchwały, uznał jedynie, iż w sprawie niniejszej nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącej w świetle unormowań zaskarżonej przez nią Uchwały. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ppsa nie mógł być uznany zatem za skuteczny.

Zasadny natomiast jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej jako "ustawa", zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą bądź zarządzeniem. Z tego przepisu wynika, że interes prawny wnoszącego skargę musi mieć podstawę w normie prawa materialnego, która kształtuje jego sytuację prawną. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany; musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć go bezpośrednio tego podmiotu.

Z akt sprawy wynika, iż A.S. zwracała się do Zarządu Dzielnicy Mokotów z dwoma wnioskami – pierwotnie o kontynuowanie najmu lokalu po jej zmarłym dziadku, a następnie o zawarcie z nią umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta, na zasadach ogólnych. Zarząd Dzielnicy, Uchwałami z dnia [...] sierpnia 2015 r. i [...] marca 2016 r., rozpoznał oba wnioski skarżącej negatywnie, powołując się w obu rozstrzygnięciach na zapisy Uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazała, iż jej intencją było stwierdzenie nieważności Uchwały z 9 lipca 2009 r., w zakresie w jakim zawarte w niej kryteria wpływały na rozpoznanie jej wniosków o najem lokalu i determinowały możliwość uznania jej za osobę, wobec której istnieje lub nie istnieje możliwość zakwalifikowania do kręgu podmiotów, z którymi zawarta może zostać umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta. W takim ujęciu bez wątpienia przyjąć można, iż Uchwała z dnia 9 lipca 2009 r. wpływała na interes prawny skarżącej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był dokonać merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

Wprawdzie Sąd I instancji zasadnie wskazuje na to, iż w sytuacji, kiedy strona neguje rozstrzygnięcia podjęte w zakresie zakwalifikowania jej do kręgu osób oczekujących na najem, co do zasady zaskarżeniu winny podlegać już konkretne uchwały wydane w tym przedmiocie, jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególną sytuacją. Negatywne załatwienie wniosków A.S. o zawarcie umowy najmu lokalu Uchwałami Zarządu Dzielnicy miało za podstawę przepisy Uchwały będącej aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym. Jest to sytuacja, w której należy uznać, że ma ona prawo do zbadania legalności Uchwały – aktu prawa miejscowego, stanowiącego podstawę Uchwał odmawiających zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu. Gdyby przyjąć, że nie ma ona do tego prawa, wystąpiłaby sytuacja, w której akty prawa miejscowego nie mogłyby być kwestionowane, co zaprzeczałoby sensowi regulacji art. 101 ust. 1 ustawy.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy uznać zatem trzeba, iż skarżąca wykazała, że ma interes prawny w zaskarżeniu Uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., a co za tym idzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był rozpoznać jej skargę merytorycznie, odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów. Odrzucenie skargi w przedmiotowej sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, bowiem art. 203 ppsa przewiduje możliwość dokonania zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego jedynie wówczas, gdy w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej uchylony zostanie wyrok sądu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej, uchylone zostało postanowienie odrzucające skargę, zatem art. 203 ppsa nie mógł znaleźć zastosowania.