Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 322/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 70, art. 71, art. 77 ust. 3, art. 84c ust. 1 i 16
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 6c ust. 1, art. 6d ust. 1, art. 9b ust. 1 i 2, art. 9u
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 379, art. 380
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Oczyszczania Terenu "A" A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie sprzeciwu na czynności kontrolne; postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. Wójt Gminy K., powołując się na § 5 ust. 1 pkt a oraz § 5 ust. 3 umowy nr (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. powiadomił A. B. prowadzącego Zakład Oczyszczania Terenu "A", o zaplanowanej na dzień (...) stycznia 2014 r. kontroli sposobu wykonywania przez przedsiębiorstwo postanowień umowy w przedmiocie wywozu nieczystości z terenu gminy. Wyjaśniono, że czynności kontrolne zostaną dokonane przez Straż Miejską i pracowników Urzędu Gminy oraz że mają dotyczyć okoliczności, czy samochody odbierające odpady niesegregowane są przed wyjazdem w teren "puste".

A. B. prowadzący Zakład Oczyszczania Terenu "A", wskazując na przepis art. 84c ust. 1 – 3 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), wniósł pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. sprzeciw od czynności kontrolnych. W ocenie skarżącego, do czynności kontrolnych, do których miał zamiar przystąpić Wójt, należało stosować przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym przepis art. 79 powołanej powyżej ustawy. W konsekwencji, czynności kontrolne mogłyby zostać podjęte po upływie 7 dni od dnia zawiadomienia, a nie, jak miało to mieć miejsce w przedmiotowej sprawie, w terminie 5 dni od dnia zawiadomienia.

Wójt Gminy K. w pismem z (...) stycznia 2014 r., nr (...), uznał zarzuty za nieuzasadnione, podnosząc, ze czynności kontrolne nie dotyczą sfery prowadzonej przez A. B. działalności gospodarczej, a wykonywania przez niego umowy zawartej z Gminą.

Pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. A. B. prowadzący Zakład Oczyszczania Terenu "A" wniósł zażalenie na "postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane przez Urząd Gminy w K., sygn.: (...)", wnosząc równocześnie o ich wstrzymanie i niezwłoczne zakończenie. W uzasadnieniu powyższego pisma podtrzymano zarzuty dotyczące obowiązku stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z (...) stycznia 2014 r., Nr (...), działając w oparciu o przepis art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów regulujących zasady kontroli przedsiębiorców wykonujących działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych. Następnie podniesiono, że A. B. prowadzący Zakład Oczyszczania Terenu "A" zawarł w dniu (...) czerwca 2013 r. umowę z Wójtem Gminy K. na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych z trenu Gminy K. Stosownie do zapisów powyższej umowy Wójt był uprawniony do kontrolowania skarżącego, w zakresie wykonywania przez niego postanowień umowy, w tym do podejmowania czynności bez uprzedniego informowania skarżącego o zamiarze, czasie i miejscu ich dokonywania. W ocenie Kolegium kontrola, o której powiadomiono skarżącego w dniu (...) stycznia 2014 r. stanowiła kontrolę, o jakiej mowa w zawartej z Gminą umowie i nie dotyczyła sfery działalności gospodarczej skarżącego. Stąd w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podniesiono przy tym, że pismo Wójta z dnia (...) stycznia 2014 r. miało jedynie charakter informacyjny i nie przysługiwało na nie prawo wniesienia zażalenia.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. B. prowadzący Zakład Oczyszczania Terenu "A" wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a., jak również naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 4, art. 80b oraz art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowią przepisy bezwzględnie obowiązujące i wszelki czynności kontrolne przedsiębiorcy powinny być podejmowane na ich podstawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo Wójta Gminy K., w którym za nieuzasadnione uznano zarzuty dotyczące podejmowanych przez Wójta czynności kontrolnych.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności rozważyć, jaki charakter miały czynności kontrolne, podejmowane przez Wójta Gminy K., a w szczególności, czy mieściły się one w zakresie przedmiotowym ustawy dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Analiza przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), wskazuje, że w sprawach nią unormowanych Wójt (Burmistrz, Prezydent) występuje w dwóch, niezależnych rolach. Po pierwsze Wójt stanowi podmiot administracji publicznej, realizujący zadania własne gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie. O ile bowiem w art. 6c ust. 1 powołanej powyżej ustawy wyjaśniono, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, to już w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazano, że Wójt jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. To właśnie Wójt, zawiera z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wybranym w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1, umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6f ust. 1 powołanej powyżej ustawy). Niewątpliwie sytuacja powyższa miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż umową z dnia (...) czerwca 2013 r. Wójt Gminy K. zawarł z A. B. prowadzącym Zakład Oczyszczania Terenu "A" umowę na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych z trenu Gminy K.

Równocześnie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że Wójt (Burmistrz, Prezydent) występuje jako organ administracji gospodarczej, w zakresie działalności regulowanej, jaką jest działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Przepis art. 9b ust. 1 przesądza, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a organem właściwym do prowadzenia rejestru jest Wójt, Burmistrz lub Prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. 2 powołanej powyżej ustawy). Stosownie do treści art. 70 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej spełnianie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności, a ich ewentualne naruszenie zagrożone jest sankcją, o jakiej mowa w art. 71 powołanej powyżej ustawy, a więc możliwością wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Zakres kontroli, o jakiej mowa w art. 70 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika zarówno z art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach, jak i z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r., w sprawie w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r., poz. 122), a więc przepisów, które w sposób kompleksowy regulują problematykę warunków, jakie spełniać musi podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Sąd zwraca przy tym uwagę, że stosownie do treści § 4 pkt 5 powołanego powyżej rozporządzenia, podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest zobowiązany do utrzymania odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń w tym poprzez zapewnienie, aby na koniec każdego dnia roboczego pojazdy były opróżnione z odpadów i były parkowane wyłącznie na terenie bazy magazynowo-transportowej.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że stosownie do treści pisma Wójta Gminy K. z dnia (...) stycznia 2014 r. planowane czynności kontrolne miały dotyczyć okoliczności, czy samochody odbierające odpady niesegregowane są przed wyjazdem w teren "puste". Należy zauważyć, że powyższy zakres czynności kontrolnych pokrywał się z zakresem określonym w § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r., w sprawie w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W swojej istocie czynności kontrolne, które miał zamiar podjąć Wójt dotyczyły spełnienia przez skarżącego przedsiębiorcę obowiązku, o charakterze publicznoprawnym, wynikającego wprost z obowiązujących przepisów prawnych. Co więcej, ewentualne stwierdzenie nieprawidłowości oznaczałoby, że skarżący nie spełnia warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, co skutkować mogłoby wykreśleniem go z rejestru prowadzonego przez Wójta i zakazem prowadzenia tego typu działalności. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach nie sposób przyjąć, jak czynią to organy administracji, aby planowane czynności kontrolne miały dotyczyć realizacji obowiązków wynikających z umowy, co wyłączałoby konieczność stosowania zasad kontroli przedsiębiorców. Sąd, dostrzegając konieczność oraz możliwość kontrolowania przedsiębiorcy, z którym Wójt zawiera umowę na wywóz odpadów komunalnych z terenu gminy, podkreśla, że kontrola wynikająca z zapisów umowy nie może wyłączać zastosowanie przepisów ustawy oraz wydanych, na jej podstawie, aktów wykonawczych. Niedopuszczalne jest bowiem modyfikowanie, w drodze postanowień umowy, obowiązków publicznoprawnych, wynikających z powszechnie obowiązujących norm prawnych, do których przestrzegania zobowiązany jest przedsiębiorca.

Uznając, że kontrola, która miała być przeprowadzona przez Wójta, stanowiła kontrolę podejmowaną na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rozważenia wymaga, czy miały do niej zastosowanie przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a w szczególności jej Rozdziału 5 regulującego kontrolę przedsiębiorców.

Stosownie do treści art. 9u ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, przy czym do kontroli tej stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232). W doktrynie nie budzi jednak wątpliwości, że ustawa Prawo ochrony środowiska nie jest jedynym aktem prawnym zawierającym uprawnienia do przeprowadzania kontroli, co powoduje, że w tym zakresie należy stosować rozwiązania wynikających z innych przepisów prawa (por. K. Gruszeczki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz 2011, LEX/el). Uwzględniając fakt, że znaczną część podmiotów korzystających ze środowiska stanowią przedsiębiorcy, najważniejszą rolę wśród nich będą odgrywać rozwiązania zawarte w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, która zawiera rozdział 5 "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy". Biorąc pod uwagę, że stosowanie do treści art. 77 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organy uprawnione do jej przeprowadzania określają odrębne ustawy, należy przyjąć, że kontrola działalności przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania wymagań wynikających z konieczności ochrony środowiska będzie przebiegać na zasadach ustanowionych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd podziela powyższe stanowisko, uznając, że do czynności kontrolnych przedsiębiorcy, podejmowanych na podstawie art. 9u ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zastosowanie znajduje również przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym jej rozdział 5. W powyższym świetle uznać należało, że pismo skarżącego z dnia (...) stycznia 2014 r. stanowiło sprzeciw od czynności kontrolnych, o jakim mowa w art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 3 § 2 powołanej powyżej ustawy, sprecyzowano, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ewentualne wniesienie skargi, nie objętej zakresem kontroli, określonym w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje koniecznością jej odrzucenia. W powyższym świetle obowiązkiem sądu było ustalenie, czy akt będący przedmiotem skargi (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2014 r.) podlega kontroli sądu.

W przedmiotowej sprawie zaskarżonym aktem było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2014 r., które działając w oparciu o przepis art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo Wójta Gminy K. z dnia (...) stycznia 2014 r. Podstawą jego wydania był sprzeciw skarżącego z dnia (...) stycznia 2014 r., który zainicjował postępowanie, o jakim mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w którym to postępowaniu, stosownie do treści art. 84c ust. 16 stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, ONSAiWSA 2014, Nr 4, poz. 55, wskazał, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79 – 79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d powołanej powyżej ustawy. Sam termin i formę rozpatrzenia sprzeciwu reguluje art. 84 c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przy czym stosownie do treści art. 84c ust. 10 powołanej powyżej ustawy, na postanowienie, o którym mowa w art. 84c ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Stosownie do treści art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do postępowań, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że według art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższy przepis przesądza, że zakres właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienie został ograniczony do postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Odwołując się do redakcji art. 1 K.p.a. podniesiono, że regulacja postępowania administracyjnego jest regulacją pełną, wyłączającą możliwość kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały objęte tą regulacją, zgodnie z art. 1 K.p.a., objęte.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Kontrola stanowi bowiem ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 K.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanej w omawianej uchwale, z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79 – 79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, przy czym regulacja zawarta w powyższych przepisach nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Dlatego też ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego – bowiem odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych K.p.a. (postępowania, zażalenia), postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego, a więc nie może być przedmiotem skargi, w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Warto również zauważyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana powyżej wykładnia nie narusza konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Na podstawie przepisów art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej można jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzanej kontroli, a nie konstruować prawa przedsiębiorcy np. do żądania odstąpienia od kontroli. Postanowienie podjęte na podstawie art. 84 c ust. 9 lub 10 powołanej powyżej ustawy wpływają jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Zwrócono uwagę, że według art. 77 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcy, który poniósł szkodę na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, przysługuje odszkodowanie na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wyjaśnić należy, że choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o przepis art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej było uprawnione do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, to jednak fakt wydania rozstrzygnięcia w powyższej formie, nie spowodował aby przedmiotowe postępowanie miało charakter postępowania poddanego sądowej kontroli, gdyż nie rozstrzyga ono o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił.