Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 93/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. [...] IV SAB/Po 93/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

sygn. akt IV SAB/Po [...]

Uzasadnienie

S. W. (zwany dalej również "Skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny

w wysokości określonej w art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm; zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie, które postanowieniem [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Ponadto Skarżący zaznaczył, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania także po jego zakończeniu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że Skarżący w dniu 20 marca 2013 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowo - usługowo - magazynowo - produkcyjnych z funkcją produkcji, nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie

z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. na terenie działki

nr [...] w T. P. .

W dniu 29.03.2013 r. Wójt [...] zawiadomił strony o wszczęciu postepowania. W dniu 09 kwietnia 2013 r. organ zawiesił postepowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie dłużej niż do 20 grudnia 2013 r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył S. W..

W dniu 18.04.2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały przekazane akta sprawy w związku z powyższymi zażaleniami. SKO postanowieniem nr [...] z dnia 08.07.2013 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W dniu 26.11.2013 r. SKO zwróciło po wykorzystaniu akta sprawy wraz z kopią prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8.10.2013 r. sygn. akt IV SA/Po 814/13.

W dniu 20.12.2013 r. Wójt Gminy wystosował do strony postępowania zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w związku z prowadzonym postępowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym w zw. ze skargami S. W. na orzeczenia SKO oraz prośbą Wójta Gminy o zwrot akt sprawy.

W dniu 23.12.2013 r. Wójt Gminy podjął zawieszone postępowanie.

W dniu 15.01.2014 r. został przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy przez urbanistkę M. K. wpisaną na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod nr [...] W dniu 28.02.2014 r. Wójt Gminy, wystąpił do odpowiednich organów z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 12 marca 2014 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia oraz do zmiany podania w zakresie faktycznego stanu prawnego wnioskowanych nieruchomości oraz przedłożenia mapy spełniającą wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W dniu 14.04.2014 r. organ wystosował do strony postępowania zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

W dniu 30.07.2014 r. wnioskodawca zmienił podanie w zakresie wnioskowanych działek. W dniu 6.08.2014 r. wnioskodawca zmienił podanie w zakresie procentu zabudowy działki wnioskowanej oraz wysokości planowanego budynku.

W dniu 18.08.2014 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania o ponownym wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie po zmianie wniosku- data odbioru przez stronę skarżącą 21.08.2014 r.

Pismem z dnia 06.10.2014 r. strona postępowania została zawiadomiona o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję administracyjną w przedmiotowej sprawie oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 28.11.2014 r.

W dniu 06.11.2014 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy. Od decyzji odwołał się S. W. w dniu 20.11.2014 r.

Organ zaznaczył dodatkowo, że Skarżący w 2012 r. i 2013 r. złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie AO. Zdaniem organu były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego,

by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując

się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia

i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postepowania przez Wójta [...] organy administracji publicznej obowiązane

są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie

z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ

(art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu

(art. 35 § 5 k.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Wskazać należy, że w dniu 20 marca 2013 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowo - usługowo - magazynowo - produkcyjnych na terenie działki nr [...] w T. P..

W dniu 29.03.2013 r. Wójt [...] wszczął postepowanie, a 09 kwietnia 2013 r. zawiesił postepowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie dłużej niż do 20 grudnia 2013 r.

Postepowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r.

W dniu 15.01.2014 r. został przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy przez urbanistkę M. K. wpisaną na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod nr [...] W dniu 14.02.2014 r. Wójt Gminy, wystąpił do odpowiednich organów z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zwrócić należy uwagę, że od momentu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (15.01.2014 r.), do momentu zwrócenia się do odpowiednich organów o uzgodnienie warunków zabudowy (14.02.2014 r.) minął miesiąc.

Z akt sprawy nie wynika aby w tym okresie organ podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Ponadto pomimo uzyskania stosownych uzgodnień i posiadania projektu decyzji organ w dniu 28 lutego 2014 r. przedłużył postepowanie o kolejne 3 miesiące. Co prawda Skarżący modyfikował później swój wniosek (29.07.2014 r. oraz 06.08.2014 r.), jednak nie tłumaczy to bierności organu w okresie od 12 marca 2014 r. (wezwanie do uzupełnienia braków) do 29 lipca 2014 r. (modyfikacja wniosku Skarżącego). Kolejny projekt decyzji o warunkach zabudowy wydano w dniu 29 września 2014 r., a decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy wydano 06 listopada 2014 r. Ostatecznie zatem decyzja została wydana po prawie 20 miesiącach od dnia złożenia pierwotnego wniosku. Przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sekwencja czynności podejmowanych przez organ w toku rozpoznawania wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a poszczególne czynności były podejmowane przez organ w znacznych odstępach czasu. Takie działanie organu musi zostać ocenione jako niesprawne, co w konsekwencji doprowadziło do jego zakończenia po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Wprawdzie Sąd zauważa, że Skarżący modyfikował złożony przez siebie wniosek, jednak nie powinno mieć to wpływu na tak znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy.

Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że nie miała ona charakteru rażącego. Na tą ocenę wpływ miały wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę. O ile wskazana przez Wójta [...] przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie spowodowana złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy nie może stanowić obiektywnej okoliczności, która uzasadniała prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, to w ocenie Sądu okoliczność ta ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na tryb długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postepowania nie miała charakteru rażącego.

Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia Skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Wniosek Skarżącego nie został w żaden sposób uzasadniony, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega również podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny,

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku), na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) (pkt 4 wyroku).