Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 830/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] lutego 2015 r. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani B. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającej stwierdzenia, na wniosek Pani B. Ka., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Państwu I. i A. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z wewnętrzną linią energetyczną zalicznikową oraz utwardzeniem dojazdu i dojścia do budynku na działkach nr ew. [...] i [...], w miejscowości [...] gmina [...] –uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek Pani B. K., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Państwu I. i A. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z wewnętrzną linią energetyczną zalicznikową oraz utwardzeniem dojazdu i dojścia do budynku na działkach nr ew. [...]i [...], w miejscowości [...] gmina [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego Pani B. K., reprezentowana przez adw. M. W., wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl unormowania art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak zaś podkreśla orzecznictwo sądowo-administracyjne, wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 657/11).

Stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej arf. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar - oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego (zob. WSA w Warszawie z dnia 30 września 20101 r" sygn. akt VII SA/Wa 588/10; wyr. WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 940/09;), jak i poglądem nauki prawa (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s. 326), sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie GINB wskazał, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną wobec art. 28 k.p.a.

Dalej organ zauważa, że z akt sprawy wynika, iż Pani B. K. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Odwołująca się wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności działek nr ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], co potwierdza księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...].

Jak wynika z dokumentacji projektowej, przedmiotowe przedsięwzięcie obejmuje realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego, miejsca postojowego, miejsca gromadzenia odpadów stałych, zbiornika szczelnego oraz utwardzenia dojścia i dojazdu do działki inwestycyjnej nr ew. [...] poprzez działkę nr ew. [...].

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek o nr ew. [...], [...] [...] (należących do Pani B. K.). Położenie wskazanych działek projektowanych obiektów wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do odwołującej się, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

W szczególności wskazano, że planowany budynek o wysokości w kalenicy 7,25 m (zob. Projekt Budowlany - Przekrój A-A - nr rys. 11) jest oddalony od granicy działek skarżącej nr ew. 236/1, 275/2 i 275/3 - odpowiednio o: ok. 60 m, ok. 67,5 m oraz ok. 90 m (zob. projekt zagospodarowania terenu, s.53). Nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), jak również o przepis § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), przepis § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 1700), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Podkreślono, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach o nr ew. [...], [...] i [...].

Dodatkowo podkreślono, iż należące do skarżącej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 36 ww. rozporządzenia. Zgodnie treścią tego przepisu, w zabudowie jednorodzinnej zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, oraz 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Sporna inwestycja przewiduje natomiast w drugim etapie usytuowanie zbiornika szczelnego w odległości ok. 7,5 m od granicy działki nr ew. [...] oraz ok. 15 m od granicy działki nr ew. [...]. Wobec tego trzeba stwierdzić, że skarżąca nie będzie z tego powodu w żaden sposób ograniczona w zagospodarowaniu ww. działek.

Oprócz powyższego wskazano, że, dokumentacja projektowa świadczy o tym, że sporna inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Ponadto stwierdzono, że kwestie podnoszone przez Panią B. K. nie dają podstaw do przyznania skarżącej przymiotu strony do udziału ww. postępowaniu. Zarzuty dotyczące rzekomego spływu wód opadowych z projektowanego utwardzonego dojazdu na działce nr ew. [...] na działki należące do skarżącej, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Jak wynika z porównania dokumentacji obrazującej stan zagospodarowania terenu przed zaprojektowaniem inwestycji (zob. projekt budowlany - mapa sytuacyjno-wysokościowa, datowana na 4 grudnia 2012 r., s.40) z projektem zagospodarowania terenu, sporna inwestycja w żaden sposób nie zmienia ukształtowania terenu (tj. nie zmieniają się jego rzędne). Przedmiotowa inwestycja z całą pewnością nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych związanych z odprowadzaniem wód powierzchniowych na działki sąsiednie, w szczególności dotyczących przepustów pod działką drogową nr ew. [...]. Jak wprost wynika z ww. mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 4 grudnia 2012 r., wspomniane przepusty istniały już w dniu jej sporządzenia, zaś projekt budowlany spornego przedsięwzięcia nie przewiduje żadnych prac, które by ich dotyczyły.

W rezultacie powyższych rozważań organ odwoławczy wskazuje, że skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Pani B. K. - stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. K.

Wskazanemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 157 § 2 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej w skrócie "kpa") w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej w skrócie "prbud") w zw. z § 28 ust. 2, § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 140, art. 144 i art. 222 Kodeksu cywilnego - poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, której dotyczyła kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja o pozwoleniu na budowę i tym samym, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją;

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 kpa - poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego na okoliczność weryfikacji, czy nieruchomości stanowiące własność skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji objętej kwestionowanym nadzorczo pozwoleniem na budowę, a to wskutek rażąco dowolnej oceny dowodów, opartej na pobieżnej i wybiórczej analizie materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do ustalenia, czy z uwagi na podniesione przez skarżącą warunki gruntowo - wodne terenu inwestycji realizacja robót budowlanych w oparciu o kwestionowane nadzorczo pozwolenie na budowę w zakresie utwardzenia dojazdu i dojścia do projektowanego budynku nie może spowodować jakichkolwiek uciążliwości lub ograniczeń ze strony spornej inwestycji; nieuprawnione odstąpienie od wyjaśnienia, czy realizacja robót związanych z utwardzeniem dojazdu do projektowanego budynku nie prowadzi do powstania związanych z realizacją tych robót ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, stanowiącego własność skarżącej i nie wymaga w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jakichkolwiek rozwiązań, które zapewnią odprowadzenie wód opadowych z tego dojazdu na teren własnej nieruchomości inwestorów;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa - poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym; odstąpienie od wykazania, na jakiej podstawie organ odwoławczy zajął przeciwstawne stanowisko niż organ I instancji w przedmiocie oceny legitymacji procesowej skarżącej do zainicjowania postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie; niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ odwoławczy odmówił zasadności wskazanym w decyzji organu I instancji przesłankom świadczącym o legitymowaniu się przez skarżącą interesem prawnym podlegającym ochronie w niniejszej sprawie; wskazane wadliwości w warstwie motywacyjnej zaskarżonej decyzji łącznie uniemożliwiają stronie weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego i utrudniają zwalczanie wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny prawnej sprawy;

4. art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 140 kpa - poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej, a to wskutek faktycznego pozbawienia skarżącej możliwości wykazania w postępowaniu odwoławczym, że legitymuje się ona interesem prawnym do udziału w postępowaniu nadzorczym w sytuacji, w której organ odwoławczy powziął w tym zakresie wątpliwości, które ostatecznie doprowadziły go do odmiennych ustaleń niż poczynione wcześniej przez organ I instancji.

Podnosząc powyższe uchybienia, Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Problem, który należało rozstrzygnąć w przedmiotowej sprawie dotyczył kwestii interesu prawnego Skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Podzielając uwagi wstępne organu odwoławczego odnoszące się do przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę ewentualnie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, należy jednak tę argumentację uzupełnić.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż źródło interesu prawnego do bycia stroną postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. można oprzeć na prawie własności nieruchomości. Rozważając jednak problem interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. samo bycie właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie jest wystarczające. Konieczna jest analiza, czy inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość, tak by można było uznać, że właścicielowi działki przysługuje (bądź nie przysługuje) interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, iż przepisy Pr. bud., a w szczególności art. 28 oraz powstałe na jego tle orzecznictwo (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK1613/11; z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13; z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1899/13; z 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 176/12, wszystkie opubl. na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości.

W powołanym powyżej wyroku z 22 stycznia 2015 r. NSA orzekł, iż "w system ochrony prawa własności wpisuje się bowiem wyrażona w Prawie budowlanym zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie Prawa budowlanego nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich."

Mając na uwadze definicję obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Pr. bud.), która odgrywa kluczową rolę w ustalaniu kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud., należy przyjąć, że do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe, ale również przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, opubl. na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Nie można przyjąć, tak jak to zrobił w swojej decyzji organ II instancji, iż sama zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi jak również brak ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Nie ma przy tym ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować inne, dalej położone tereny.

Jak już wyżej wskazano, przedmiotowego obszaru oddziaływania nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza przecież, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż umorzenie postępowania odwoławczego przez GINB było wadliwe, a odmowa przyznania Skarżącej statusu strony nastąpiła z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud., ponieważ organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Przepis art. 3 pkt 20 cyt. ustawy zawiera odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy z analizy funkcji przedmiotowego obiektu i sposobu zagospodarowania terenu inwestycji pod kątem ww. regulacji wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, a jej właściciel jest stroną postępowania.

Aby właściwie ocenić, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] organ odwoławczy powinien był również przeanalizować zarzuty dotyczące utwardzenia kostką brukową w zasadzie całej działki nr [...]. W sprawie nie wzięto pod uwagę, iż na działce znajdującej się w bezpośrednim otoczeniu z nieruchomościami Skarżącej zaprojektowano utwardzenie ok. 800 m² terenu, którego naturalny spływ odbywa się na działkę Skarżącej. Analiza załączonych do akt opracowań geodezyjnych przedstawiających ukształtowanie terenu przeznaczonego pod sporną inwestycję prowadzi do wniosku, że działki Skarżącej znajdują się na terenie położonym niżej niż sporny dojazd na działce nr [...], objęty robotami przewidzianymi w kwestionowanym pozwoleniu na budowę. Z uwagi na takie ukształtowanie terenu, nie ulega wątpliwości, że działki Skarżącej, w tym przede wszystkim nr [...] i nr [...] - jako położone poniżej terenu spornej inwestycji – będą dodatkowo eksponowane na wody opadowe z powierzchni obejmującej utwardzenie dojścia i dojazdu na działce nr [...].

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne, należy uznać, że organ odwoławczy przy dokonywaniu oceny ewentualnego wpływu przewidzianych w kwestionowanym pozwoleniu na budowę robót związanych z utwardzeniem dojazdu i dojścia po działce nr [...] do projektowanego budynku pominął możliwość negatywnego oddziaływania tej części spornej inwestycji na położone w otoczeniu nieruchomości B. K.. Za niewystarczające w tym względzie należy uznać ustalenie przez organ odwoławczy, że w zaplanowanych w projekcie spornej inwestycji robotach na działce nr [...] nie zmieniły się rzędne terenu. Bezspornym jest, że parametry spływającej wody z terenu nawet jednakowo nachylonej drogi mogą się znacząco różnić w zależności od tego, z jakiego materiału wykonano jej utwardzenie. We wszystkich przypadkach zmiany w ilości i kierunku spływu wód opadowych rzutować mogą na możliwość użytkowania terenów położonych niżej.

Zgodnie z § 28 ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, a odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji winno następować na własny teren inwestora. Istotą regulacji zawartej w przepisach § 28 i § 29 powołanego rozporządzenia jest więc ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym wskazać, że czym innym jest naturalny, zgodny z ukształtowaniem terenu, swobodny spływ wód opadowych na tereny sąsiednie (położone niżej), a czym innym spływ wód z drogi dojazdowej wskutek robót polegających na jej utwardzeniu.

W analizowanym aspekcie sprawy organ odwoławczy w ogóle nie objął swoją uwagą kwestii, czy przewidziane w pozwoleniu na budowę roboty budowlane na działce nr [...], związane z utwardzeniem dojścia i dojazdu do budynku wymagają w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jakichkolwiek rozwiązań, które zapewnią odprowadzenie wód opadowych z tego dojazdu na teren własnej nieruchomości inwestorów. Nie rozważył, czy mimo zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę utwardzenia dojazdu na działce nr [...] naturalny spadek tego terenu nie powoduje odprowadzania wód opadowych z terenu działki inwestorów na teren działek Skarżącej z uwagi na zastosowane w projekcie rozwiązania. Należy podkreślić, że zarzucane m. in. w efekcie przeprowadzenia prac objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę odprowadzanie wód z terenu inwestycji obejmującego działkę nr [...] (droga dojazdowa) na działki sąsiednie oraz zmiana kierunku i prędkości odpływu wody opadowej, uzasadnia ochronę przewidzianą w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Biorąc powyższe pod uwagę, zatwierdzone w kwestionowanym pozwoleniu na budowę wykonanie dalszego utwardzenia drogi dojazdowej rzutuje na odprowadzanie wód opadowych na grunty sąsiednie z powierzchni utwardzonych na skutek ograniczenia powierzchni gruntu rodzimego, w którą woda opadowa po dalszym utwardzeniu nie mogłaby już wnikać w sposób naturalny.

W przedmiotowej sprawie błędnie organ odwoławczy uznał, że sposób odprowadzenia wód opadowych z terenu dojazdu na działce nr [...] na teren działek skarżącej odpowiada wymogom wynikającym z § 28 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W rezultacie należy uznać, że działki B. K. znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie stosunków gruntowo - wodnych, a Skarżąca jako właścicielka tych działek powinna mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane.

Ponadto, mając na uwadze wykładnię pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przyjętą przez Sąd oraz powyższe rozważania, należało w niniejszej sprawie stwierdzić, że organ odwoławczy, ograniczając badanie czy nieruchomość Skarżącej mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji do ustaleń dotyczących jedynie przepisów techniczno – budowlanych i dotyczących emisji pól elektromagnetychnych, naruszył również przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., statuujący ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek organów przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Z uwagi na powyżej wskazane uchybienia w zakresie podstaw badania legitymacji strony, koniecznym będzie dokonanie przez organ II instancji ponownej analizy posiadanego przez stronę skarżącą interesu prawnego oraz merytoryczne odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Na marginesie wskazać należy, iż Sąd nie odnosi się do kwestii zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...].

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.