Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 306/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 148, art. 132, art. 200, art 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Makowa Mazowieckiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. (bez numeru) w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście Makowie Mazowieckim z Hanki Sawickiej na Anny Walentynowicz 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Maków Mazowiecki kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w mieście Maków Mazowiecki z Hanki Sawickiej na Anny Walentynowicz (§ 1) i wykonanie zarządzenia powierzył Burmistrzowi Miasta Maków Mazowiecki (§ 2) określając, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3). W uzasadnieniu wskazał, że ustawa o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, weszła w życie w dniu 2 września 2016 r., a następnie została zmieniona ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389). Dalej powołał treść art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy i podniósł, że Rada Miejska w Makowie Mazowieckim nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy Hanki Sawickiej. W tej sytuacji zwrócił się w trybie art. 6 ust. 3 ustawy do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 (pismo z dnia 24 listopada 2017 r.) i wskazał, że opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 6 grudnia 2017 r. (pismo z dnia 6 grudnia 2017 r. nr BUW-940-229(4)/17) według której, nazwa ulicy Hanki Sawickiej wypełnia normę art. 1 ustawy. W dalszej części podał, że " zgodnie ze stanowiskiem Instytutu Pamięci Narodowej, należy stwierdzić, że Hanna Krystyna Szapiro (ps. "Hanka"'), znana powszechnie pod fałszywym nazwiskiem jako Hanka Sawicka (1917 – 1943), działaczka komunistyczna, od 1943 r. formalnie pierwsza przewodnicząca tzw. Związku Walki Młodych – grupy działaczy komunistycznych propagandowo wykorzystywanych w roli młodzieżowej przybudówki PPR. Urodziła się 21 grudnia 1917 r. w Krakowie. Ukończyła gimnazjum im. Juliusza Słowackiego w Warszawie w 1935 r. Szapiro rozpoczęła studia prawnicze na Uniwersytecie Warszawskim. Od 1937 r. pobierała też naukę w prywatnej szkole wyższej Wolnej Wszechnicy Polskiej, na wydziale noszącym nazwę Studium Pracy Społeczno – Oświatowej. W 1935 r. została aktywistką Organizacji Młodzieży Socjalistycznej "Życie", pozostającej wówczas pod silnymi wpływami nielegalnego Komunistycznego Związku Młodzieży Polski i Komunistycznej Partii Polski. We wrześniu 1939 r. działała w tzw. Robotniczym Komitecie Pomocy Społecznej. W okresie współpracy niemiecko – sowieckiej w latach 1939 – 1941 związana była z luźnymi stalinowskimi grupkami komunistycznymi w Generalnym Gubernatorstwie, gromadzącymi się wokół konspiracyjnie wydawanych pisemek. Środowiska te nie tworzyły partii, stosując się do decyzji Stalina zakazujących odbudowy rozwiązanej w 1938 r. partii komunistycznej w Polsce. Zgodnie z wytycznymi Komitetu Wykonawczego Międzynarodówki Komunistycznej (Kominternu) działające na terenie GG środowiska komunistyczne uznawały rozpoczętą w 1939 r. wojnę za "obustronnie imperialistyczną". Afirmowały włączenie do ZSRS polskich ziem wschodnich z Wilnem, Lwowem i Białymstokiem i likwidację państwa polskiego, uznając to za pierwszy krok na drodze rozszerzenia Związku Sowieckiego i budowy polskiej republiki sowieckiej. Sfałszowane wybory do tzw. Zgromadzeń Ludowych Zachodniej Białorusi i Zachodniej Ukrainy z października 1939 r. i uchwalone przez te ciała akty przystąpienia do republik sowieckich uznawali za ostateczne potwierdzenie przynależności obszarów sięgających po Przemyśl, Brześć, Ostrołękę i Łomżę do sowieckiej Ukrainy i Białorusi. Nie godzili się na krytykę polityki Stalina wobec obywateli Rzeczpospolitej Polskiej na ziemiach wschodnich. W tym czasie otwarcie zwalczali władze RP na Obczyźnie oraz konspiracyjne niepodległościowe partie polityczne w podziemiu. Zgodnie z ówczesną linią polityki stalinowskiej wzywali do tworzenia frontów ludowych, które miały doprowadzić do rewolucji komunistycznej ("proletariackiej") i obalenia "reakcyjnych rządów" w poszczególnych krajach europejskich. W ramach konspiracji komunistycznej Hanna Szapiro była najpierw związana z organizacją młodzieżową "Spartakus" (założoną przed wojną organizacją radykalnych socjalistów; od 1938 r. przejmowaną przez komunistów). Latem 1940 r. "Spartakus" został rozwiązany. Szapiro przeszła ostatecznie wraz z częścią działaczy "Spartakusa" do innego środowiska komunistycznej konspiracji – tzw. grupy akademickiej. Po ataku Niemiec na Związek Sowiecki te i wszystkie inne środowiska komunistyczne, chcąc aktywnie wspomóc ZSRS, wezwano do natychmiastowej walki przeciw Niemcom. Szapiro współtworzyła wówczas redakcję komunistycznego "Biuletynu Radiowego", od 24 czerwca 1941 r. drukującego komunikaty stalinowskiej propagandy, pochodzące z nasłuchu radia moskiewskiego. Od tego czasu środowisko to nazywane było "Biuletynowcami". Szapiro kierowała kolportażem "Biuletynu Radiowego". "Biuletynowcy" podjęli wówczas współpracę i rozmowy z innymi rozdrobnionymi środowiskami stalinowskiej konspiracji, przede wszystkim z Rewolucyjnymi Radami Robotniczo – Chłopskimi (znanymi też jako organizacja "Sierp i Młot") i Stowarzyszeniem Przyjaciół ZSRR oraz grupą wydającą pisemko "Sztandar Wolności". Finalnie udało się stworzyć nową strukturę organizacyjną pod ostateczną nazwą Związek Walki Wyzwoleńczej ZWW, w którego szeregach znalazła się również Szapiro. W ZWW była także kierownikiem kolportażu pisma "Zwyciężymy". Zamieszczano tam teksty przede wszystkim gloryfikujące Stalina i walkę Armii Czerwonej o wolność "wszystkich narodów podbitych przez Hitlera" i nawołujące – zgodnie z ówczesnymi hasłami sowieckimi – do natychmiastowej walki zbrojnej. Podobnie jak inni członkowie ZWW, w styczniu 1942 r. Szapiro formalnie znalazła się w Polskiej Partii Robotniczej, tworzonej w myśl instrukcji Stalina przez przysłaną z Moskwy drogą lotniczą specjalną grupę Marcelego Nowotki. Od jesieni 1942 r. Szapiro była członkiem i kierownikiem "techniki" Komitetu Warszawskiego PPR. W lutym 1943 r. została redaktorem nowego konspiracyjnego pisemka komunistycznego "Walka Młodych", co później wylansowano jako tożsame z funkcją przewodniczącej w Związku Walki Młodych (ZWM). Powstanie Związku Walki Młodych PPR ogłosiła w lipcu 1943 r. W latach okupacji niemieckiej ZWM był przede wszystkim formułą propagandową – w gruncie rzeczy nieformalną i nieliczną grupką redagującą od lutego 1943 r. pismo konspiracyjne "Walka Młodych", skupiającą ludzi jedynie z Warszawy i okolic. Za członków ZWM awansem uznawano część młodszych wiekiem członków bojówek i oddziałów PPR – Gwardii Ludowej i – po zmianie formuł organizacyjnych – Armii Ludowej. Dopiero po zajęciu Polski przez Armię Czerwoną tworzono rzeczywiste struktury ZWM jako organizacji młodzieżowej skupiającej większą liczbę członków, wówczas też ex – post wielu działaczy uznawało się także za członków ZWM już od 1943 r. Szapiro została śmiertelnie ranna 18 marca 1943 r. w czasie strzelaniny, oczekując na ściganego przez żandarmerię niemiecką członka PPR Jana Strzeszewskiego "Wiktora". Zmarła dzień później. Po wojnie ZWM stał się organizacją masową, aktywnie włączając się w budowę systemu stalinowskiego jako polski odpowiednik sowieckiego Komsomołu. W PRL Hanna Szapiro (Sawicka) została wykreowana na "pierwszą przewodniczącą ZWM" i – zgodnie z komunistyczną formułą propagandową – bohaterkę walk "o wyzwolenie narodowe i społeczne". Opisując jej działalność w konspiracji pomijano stalinowską ideologię komunistycznego podziemia. Uczyniono z niej jedną z propagandowych ikon komunistycznego ruchu młodzieżowego". Następnie Wojewoda wskazał, że stosownie do brzmienia art. 1 i 6 ust. 1 ustawy, podstawowym jej założeniem było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Przedsięwzięcie zmiany nazw jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii historii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej oraz wzmocnieniu publicznego dyskursu o przeszłości w kierunku pielęgnowania więzi narodowych niezależnie od bieżącej polityki państwa. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 2 i 3 ustawy, organ zobligowany jest do wydania zarządzenia zastępczego dokonującego zmiany nazwy z ulicy Hanki Sawickiej na ulicę Anny Walentynowicz. Następnie organ podał, że "Anna Walentynowicz (1929 – 2010) – urodzona w ukraińskiej rodzinie, polska działaczka społeczna, opozycjonistka w PRL, działaczka Wolnych Związków Zawodowych, współzałożycielka NSZZ "Solidarność". Dama Orderu Orła Białego. Podczas robotniczego protestu w grudniu 1970 r. Anna Walentynowicz przygotowywała strajkującym posiłki. W 1978 r. została jedną ze współzałożycieli Wolnych Związków Zawodowych. W stanie wojennym w PRL internowana, po rozbiciu siłą strajku w Stoczni Gdańskiej. Była inicjatorką protestu głodowego po zabójstwie ks. Jerzego Popiełuszki. Anna Walentynowicz zginęła w katastrofie polskiego samolotu w Smoleńsku". Na zakończenie zaś organ podał, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Termin wejścia w życie zarządzenia, ze względu na ważny interes państwa i przytoczoną wyżej argumentację, dotyczącą podstawowych założeń ustawy oraz z uwagi na bezczynność Miasta w zakresie zmiany nazwy, czyni w ocenie organu zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Miasto Maków Mazowiecki wniosło o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając:

– naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki poprzez błędną wykładnię i nie uwzględnienie zdania mieszkańców, aby zmienić nazwę ulicy z Hanki Sawickiej na Anny Walentynowicz zamiast na ul. Pierwszą, co miało wpływ na wynik sprawy;

– naruszenie przepisu postępowania tj. art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki poprzez błędną wykładnię i nie wykazanie, iż termin 3 miesięcy na wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego został zachowany oraz, iż nie poddano pod zaopiniowanie IPN propozycję mieszkańców, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Ponadto wniesiono o zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do przedstawienia Sądowi potwierdzenia doręczenia pisma Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2017 r. nr WNP-I.40.659.2017.KS do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz doręczenia Pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz przeprowadzenia z nich dowodów na okoliczność, czy został dochowany termin ustawowy 3 miesięcy na wydanie zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r., zatem rada miejska miała 12 miesięcy, to jest do 2 września 2017 r. włącznie, prawo do zmiany nazwy ulicy. Natomiast wojewoda miał 3 miesiące od 3 września 2017 r. na wydanie zarządzenia zastępczego, czyli do 2 grudnia 2017 r. włącznie. Po tym terminie uprawnienie do wydania zarządzenia zastępczego odpada. Jednakże zgodnie z art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 tej ustawy, oczekiwanie na opinię Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego. W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki uważa, że miał czas do 13 grudnia 2017 r. na wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego nie jest wskazane jednak, czy termin ten z całą pewnością został zachowany. Podniesiono podejrzenie, iż termin ten wyznaczono biorąc okres przerwy pomiędzy pismem z 24 listopada 2017 r. do IPN, a pismem IPN z 6 grudnia 2017 r. Natomiast art. 2 ust. 3 tej ustawy sugeruje, iż termin ten należy liczyć od dnia doręczenia pisma do IPN, a nie od dnia jego wysłania czy podpisania. Data ta nie została jednak zawarta w treści zarządzenia zastępczego. Zarzucono niekonstytucyjność art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki i podnosząc, że Wojewoda nadał nazwę ulicom bez uwzględnienia wniosków gmin, które znajdowały oparcie w przeprowadzonych konsultacjach z mieszkańcami, co świadczy o naruszeniu art. 16 Konstytucji RP. Zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza również konstytucyjną zasadę pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot, wyrażoną we wstępie do Konstytucji RP. Nie kwestionując roli oraz zasług Anny Walentynowicz oraz konieczności zmiany nazwy ulicy Hanki Sawickiej, jednakże przy wydawaniu zarządzenia zastępczego nie uwzględniono woli mieszkańców tej ulicy, którzy zdecydowali, aby nazwa ulicy brzmiała Pierwsza. Pominięcie zdania mieszkańców, świadczy o automatyzmie i braku prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie zarządzenia narusza art. 7, 77 oraz 107 k.p.a., zaś Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego ulicy nie nadał nazwy, o którą wnosili mieszkańcy. Wskazano też, że Rada Miejska w Makowie Mazowieckim nie podjęła w terminie uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy z uwagi na konieczność prowadzenia konsultacji społecznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi w całości. Motywując zaś wniosek o odrzucenie skargi wskazał na art. 6c ustawy. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, skarżący nie wykazał w treści skargi zaistnienia przyczyn, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to tym samym, że w stosunku do zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Stwierdzono jednocześnie, że stanowisko skarżącego dotyczące niekonstytucyjności art. 6c jest jedynie jego osobistą opinią, w żaden sposób nie wpływającą na zakres obowiązywania niniejszego artykułu. Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podniesiono, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stawiania zarzutu Wojewodzie Mazowieckiemu o nieuwzględnienie zdania mieszkańców, dotyczącego nazw ulic. Z uwagi na fakt, że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r., dwunastomiesięczny termin na dokonanie zmian przez samorząd terytorialny upłynął z dniem 2 września 2017 r. Ten stosunkowo długi, bo aż roczny okres ustanowiony przez ustawodawcę, był czasem na przeprowadzenie wszelkich czynności i procedur (w tym konsultacyjnych) oraz uchwalenie wymaganych ustawą zmian. Samorząd terytorialny (w tym samorząd gminny) dysponował swobodą w wyborze nowych nazw ulic i placów. Pełnomocnik podniósł m.in., że Rada Miejska Makowa Mazowieckiego mogła w tym okresie nadać wszelkie nazwy zgodne z jej wolą lub wolą mieszkańców (o ile byłyby zgodne z prawem powszechnie obowiązującym), w tym nazwy o jakich mowa w piśmie Burmistrza nr WG.6625.5.2017 z dnia 2 września 2017 r. (data wpływu do Wojewody Mazowieckiego 6 października 2017 r.). Ponadto w normach rangi ustawowej nie istnieje przepis, który zobowiązywałby organy gminy do obligatoryjnego konsultowania nazewnictwa ulic i placów z mieszkańcami gminy. Niezależnie od powyższego jako niezasadnie wniesiono zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a., bowiem żaden z przepisów ustawy nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania k.p.a. Wojewoda Mazowiecki miał zatem pełną swobodę w nadaniu nazwy i nie miał obowiązku uwzględnienia propozycji nazw przedstawionych przez Burmistrza Miasta Maków Mazowiecki. Tym samym nadanie ulicy nazwy Anny Walentynowicz w pełni odpowiada prawu. Stwierdzono ponadto, że nie znajdują podstaw zarzuty dotyczące naruszenia zasady pomocniczości, bowiem zasada ta chroni przed nadmierną ingerencją państwa i innych struktur w funkcjonowanie niższych szczebli władz i społeczeństwa. Z drugiej jednak strony uprawnia do podjęcia działań przez wyższe instytucje państwa, gdy niższe instytucje nie mogą lub nie chcą spełnić określonych zadań i z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku kompetencji wojewody ujętych w ustawie. Wskazano również, że pismo nr WNP-1.40.659.2017.KS z dnia 24 listopada 2017r. w sprawie wydania opinii zostało złożone osobiście w Instytucie Pamięci Narodowej w dniu 24 listopada 2017 r., co potwierdza widniejąca w aktach sprawy prezentata na ww. piśmie. Ponadto Wojewoda Mazowiecki w zarządzeniu zastępczym wyraźnie wskazał, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 6 grudnia 2017 r. nr BUW-940-229(4)/17, wpłynęła do Wojewody Mazowieckiego w dniu 6 grudnia 2017 r., co potwierdza prezentata na tym piśmie. Oznacza to tym samym, że Wojewoda Mazowiecki, wydając w dniu 13 grudnia 2017r. zarządzenie zastępcze, dochował ustawowego trzymiesięcznego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Na samym wstępie stwierdzić należy, że Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową, a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej. Z samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności. Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy należy stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem, jest sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Nie może zatem zostać zaakceptowany pogląd Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy – wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej – stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowi rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz. W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z tego już tylko powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania.

Dokonując w dalszej kolejności kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż w niej podniesione.

W sprawie tej Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 i art. 6. ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie. Nie jest ona wprawdzie absolutna, ale wkroczenie, ingerencja organu nadzoru w wyłączne uprawnienie rady gminy do nadawania i zmiany nazw ulic, może mieć miejsce jedynie po spełnieniu przesłanek ściśle określonych w ustawie o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Zgodnie z art. 1 ust. ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 – 1989. Zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania tego ustroju.

Regulacje ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie rady gminy do nadawania i zmian nazw ulic (art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawodawca za dopuszczalne uznał wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, w sytuacji gdy zaszły przesłanki z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, a zatem, gdy nazwa m.in. ulicy upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób, a właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nie zmienił jej nazwy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Skoro tak daleko idąca ingerencja organu nadzoru dotyczy tak istotnych kompetencji samorządu gminnego, to przepisy ustawy muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy. Oznacza to, że tylko wtedy można mówić o zgodności z prawem zarządzenia zastępczego, gdy wykazane zostanie spełnienie przesłanek z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wymogi te nie zostały spełnione, albowiem w aktach sprawy brak jest opinii IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy, nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 (art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze).

Zatem jednym z warunków wkroczenia przez wojewodę w sferę uprawnień zastrzeżonych dla rady gminy jest dysponowanie przed wydaniem zarządzenia zastępczego opinią IPN potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1.

Opinia IPN, choć nie jest wiążąca dla organu nadzoru, stanowi podstawowy materiał dowodowy w sprawach, w których organ nadzoru podejmuje działania wkraczające w sferę wyłącznych uprawnień organu jednostki samorządu terytorialnego. IPN – co do zasady – jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako uprawnioną do potwierdzania niezgodności dotychczasowych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej z ustawą. Instytucja ta jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zatem potwierdzenie wyrażone w opinii IPN winno mieć charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji.

W postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę, IPN-owi można przypisać rolę quasi-biegłego. Na instytucji tej spoczywa zatem odpowiedzialność za bezstronną, rzeczową i fachową ocenę historii, kształtującą świadomość obywateli naszego Państwa.

Choć ustawodawca nie wskazał, jakie wymogi spełniać powinna opinia IPN, nie może budzić wątpliwości, że opinia – zdaniem Sądu – powinna zawierać uzasadnienie. Opiniujący winien zatem wskazać przesłanki, jakimi kierował się i które doprowadziły do określonego wniosku. Opinia winna też wskazywać źródła, z których korzystano przy jej opracowaniu. Opinia powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób, powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Analizując daną opinię, nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny. Pamiętać przy tym należy, że przepis art. 1 ustawy składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Opinia IPN powinna mieć zindywidualizowany charakter zarówno co do podstawy prawnej, jak i uzasadnienia zawierającego wyczerpującą ocenę historyczną.

Tymczasem – w ocenie Sądu – pismo IPN z dnia 6 grudnia 2017 r., które, jako opinię IPN, przywołał w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda, w istocie opinii nie zawiera. W piśmie tym nie ma nawet jednego zdania na temat tego, kogo dotyczy nazwa Hanki Sawickiej. Nie ma wskazania działań, które poddane zostały ocenie i doprowadziły do przyjęcia, że nazwa ta symbolizuje komunizm. Pismo to nie przywołuje żadnych faktów z życia patrona ulicy, które doprowadziły Instytut Pamięci Narodowej do stwierdzenia niezgodności nazwy z art. 1 ustawy. Choć zatem formalnie jest stanowisko IPN, to nie stanowi ono opinii, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy. Zawarte bowiem w piśmie IPN z dnia 6 grudnia 2017 r. zdanie (generalnie odniesione do wszystkich wskazanych przez wojewodę w tabeli 38 ulic – w rubryce – nazwa wymagająca zmiany), że wymienione nazwy "jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń, dat symbolizujących komunizm – są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy" – w żaden sposób nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydający "opinię", a które doprowadziły do uznania, że nazwa Hanka Sawicka symbolizuje komunizm. Z pisma IPN w żaden sposób nie można wywnioskować, z jakich powodów i w oparciu o jakie przesłanki IPN uznał, że konkretna nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy.

Zadania nałożone na IPN zobowiązują tę jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W niniejszej sprawie, w sytuacji braku jakiejkolwiek argumentacji na poparcie stanowiska IPN, że konkretna nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, tej staranności – zdaniem Sądu – zabrakło.

Pamiętać należy przy tym, że dopiero w następstwie uzyskania opinii IPN, która stanowi materiał dowodowy, organ nadzoru wydaje zarządzenie zastępcze. Rolą i ustawowym zadaniem IPN nie jest opiniowanie projektów zarządzeń zastępczych Wojewody (pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2017 r., przy którym przesłano do Prezesa IPN projekty zarządzeń zastępczych).

Jednocześnie wskazania wymaga, że także Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego nie wykazał w sposób wymagany prawem konieczności zastosowanej ingerencji w sferę wyłącznych uprawnień rady gminy. Zarządzenie zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Organ przywołał w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym fakty z życia patrona ulicy. Wojewoda nie wskazał źródła, z którego dane te zostały pozyskane, a przypomnieć należy, że pismo IPN z dnia 6 grudnia 2017 r. nie przywoływało żadnych faktów z życia patrona. Wojewoda nie stwierdził w zarządzeniu zastępczym, że według niego nazwa ulicy symbolizuje komunizm, inny ustrój totalitarny lub też propaguje taki ustrój w inny sposób. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego stwierdzeń takich co do nazwy Hanny Sawickiej brak. Pamiętać należy przy tym, że pojęcia zawarte w przepisach ustawy muszą być interpretowane ściśle i precyzyjnie. Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "symbolu". Nie stanowi oceny organu nadzoru samo powołanie przepisu art. 1 ust. 2 ustawy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Ciężar wykazania konieczności zastosowania art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 spoczywa na Wojewodzie. Jeśli zatem w ocenie organu nadzoru jego ingerencja – mająca na celu realizację celu ustawy o zakazie propagowania komunizmu – jest konieczna, obowiązany jest to jednoznacznie stwierdzić i wykazać w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, po wcześniejszym uzyskaniu opinii IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy. Samo powołanie faktów z życia patrona nie stanowi podstawy do zastosowania przez organ nadzoru art. 6 ust. 2 ustawy. Organ nadzoru powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę dokonanych ustaleń i wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej tego zabrakło. Organ nie dokonał oceny przytoczonych informacji na temat patrona. Nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że nazwa ta spełnia przesłanki z art. 1, a w konsekwencji, że wymaga zmiany w trybie art. 6 ust. 2 ustawy.

Zawarcie w zarządzeniu zastępczym prawidłowo sporządzonego i wyczerpującego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości oceny tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności. Podkreślenia wymaga, że nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie zarządzenia zastępczego o niezbędne rozważania lub oceny. Sąd nie dokonuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocen historycznych lub historyczno – ideologicznych. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie odnosił się także do kwestii nadania w zarządzeniu nowej nazwy ulicy, gdyż nazwy te (dotychczasowa i zmieniona) nie są względem siebie konkurencyjne, bowiem upamiętnienie nazwy ulicy nazwiskiem osoby zasłużonej nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Zarzuty skargi w tym zakresie pozostały zatem bez wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii potwierdzeń doręczenia pisma Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2017 r. nr WNP-I.40.659.2017.KS do IPN oraz pisma IPN z dnia 6 grudnia 2017 r. nr BUW-940-229(4)/17 do Wojewody Mazowieckiego wskazania wymaga, że powyższe dowody, w postaci prezentaty organów widniejącej na pismach, znajdują się w aktach sprawy. Sąd bierze je pod uwagę z urzędu. Wynika z nich jednoznacznie, że pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2017 r. złożone zostało osobiście w IPN w dniu 24 listopada 2017 r., zaś pismo IPN z dnia 6 grudnia 2017 r. złożone zostało osobiście u Wojewody Mazowieckiego w dniu 6 grudnia 2017 r.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.