Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1805/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 8, art. 20, art. 27 ust. 1, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1912
law: ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek – Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg A. O. i J. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. skargi oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego W. R. kwotę 1 104 zł 28/100 /słownie: jeden tysiąc sto cztery złote dwadzieścia osiem groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/, tytułem należnego od tej kwoty 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy/ oraz tytułem zwrotu poniesionych wydatków kwotę 513 zł 88/100 /słownie: pięćset trzynaście złotych osiemdziesiąt osiem groszy/.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1805/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A.O. i J.O. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 27 października 2021 r. nr GK-II.7213.23.2021 dotycząca zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, postanowieniem Starosty [...] z 23 grudnia 2018 r. nr G.III.6822.13.2015, na wniosek ponad 50% właścicieli gruntów o powierzchni wynoszącej 87 % ogólnej powierzchni projektowanego obszaru scalenia, wszczęte zostało postępowanie scaleniowe, którym objęto wszystkie działki w granicach administracyjnych obrębu [...], część gruntów obrębu [...] i obrębu [...], położone w gminie [...], o łącznej pow. 360,9888 ha.

3 lutego 2019 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia na którym dokonano wyboru 12-osobowej rady uczestników scalenia. Na zebraniu 26 maja 2019 r. określono zasady szacunku gruntów, zaś na kolejnym 25 sierpnia 2019 r. ogłoszono uczestnikom wyniki przeprowadzonego oszacowania. Z szacunkiem gruntów zapoznało się 8 uczestników scalenia, nie wnosząc zastrzeżeń. Na zebraniu uczestników scalenia 8 września 2019 r. podjęto uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów. W dniach 16 – 31 października 2019 r. nastąpiło zapoznanie uczestników scalenia z porównawczą wartością szacunkową ich gruntów i wartością części składowych, a także zebranie życzeń dotyczących lokalizacji nowo projektowanych gruntów oraz wniosków na pomniejszenie lub powiększenie gospodarstw i zniesienie współwłasności.

Geodeta - projektant scalenia przy udziale Komisji doradczej (powołanej przez Starostę postanowieniem z 11 marca 2019 r.) opracował wstępny projekt rozmieszczenia działek poszczególnych uczestników scalenia tzw. "ustawkę", który został okazany zainteresowanym. Zastrzeżenia do tego projektu rozpatrywane były przez komisję pełniącą funkcje doradcze. W dniach 4 – 14 lutego 2020 r. odbyło się indywidualne okazanie zainteresowanym uczestnikom wstępnego projektu scalenia. W oparciu o wstępny projekt, poprawiony o zgłoszone uwagi uczestników scalenia, wykonano projekt szczegółowy, wykazany na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. Sporządzone zostały również szkice wyznaczenia projektu scalenia na gruncie.

Opracowany przez upoważnionego geodetę - projektanta scalenia przy udziale Komisji doradczej projekt scalenia gruntów wsi [...], po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu przez wykonawcę prac, został wyznaczony i zastabilizowany na gruncie, a następnie indywidualnie okazany zainteresowanym uczestnikom scalenia w dniach 21 września - 29 października 2020 r.

Zgodnie z danymi zawartymi w "Kartach uczestników scalenia", uczestnicy scalenia w 164 przypadkach spośród ogólnej liczby wszystkich 198 pozycji rejestrowych wyrazili zgodę na wydzielony w wyniku scalenia gruntów ekwiwalent oraz rozlicznie ustalonej kwoty pieniężnej, potwierdzając ten fakt własnoręcznym podpisem. 3 uczestników zgłosiło zastrzeżenia do projektu scalenia; w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń A.O. i J.O. Komisja uznała prawidłowe wydzielenie ekwiwalentu w wyniku scalenia, opiniując utrzymanie projektu scalenia bez zmian.

Decyzją z 8 czerwca 2021 r. nr G.III.6822.13.2015 Starosta [...] zatwierdził opracowany projekt scalenia gruntów położonych w obszarze obrębu [...] oraz części gruntów obrębu [...] i [...], gm. [...], o pow. 362,3970 ha, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (w pkt XX tej decyzji Starosta – w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń uczestników scalenia – pozostawił projekt scalenia bez zmian).

Od decyzji tej odwołało się dwóch uczestników scalenia: A.O. i J.O.

A.O. zarzucił błędne dokonanie pomiaru posiadanych przed scaleniem działek nr [...], a w konsekwencji błędne wytyczenia granicy między nimi, co spowodowało niezgodność ich powierzchni w dokumentach ze stanem rzeczywistym. Podtrzymał swoje zastrzeżenia dotyczące wyliczenia powierzchni działki nr [...] która przed modernizacją miała powierzchnię 0,11 ha a po modernizacji 0,08 ha, nr 306 której powierzchnia przed modernizacją wynosiła 0,28 ha a po modernizacji 0,26 ha i nr [...], która przed modernizacją miała powierzchnię 1,38 ha a po modernizacji 1,49 ha. Zażądał ustalenia granic i powierzchni tych działek zgodnie z księgą wieczystą sprzed modernizacji.

J.O. podtrzymał zaś swoje zastrzeżenia dotyczące działek sprzed scalenia w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] (wyznaczonej przez punkty graniczne nr [...]), nr [...], a także przebiegu granicy między działką nr [...] a działką nr [...] i między działką nr [...] a działką nr [...] oraz błędne dokonanie pomiaru działek nr [...] i w konsekwencji błędne wytyczenie granicy między nimi, co spowodowało niezgodność ich powierzchni w dokumentach z rzeczywistym stanem nieruchomości. Zawnioskował o ustalenie granic działek nr [...] "bez zabierania mu powierzchni działek i granic".

Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z 27 października 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2021 r., poz. 1912, dalej: u.s.w.g.) - utrzymał w mocy decyzję Starosty z 8 czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu przytoczył regulacje prawne stanowiące podstawę prowadzenia postępowania scaleniowego i wyjaśnił, że w myśl art. 1 u.s.w.g., scalenie gruntów jest zabiegiem urządzeniowo - rolnym mającym na celu tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Oceniając przeprowadzone postępowanie scaleniowe organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone zostało z zachowaniem przepisów prawa, bez przekroczenia granic uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. Projekt scalenia gruntów na nowo utworzonych działkach stworzył bardziej dogodne warunki gospodarowania wszystkim uczestnikom scalenia, poprawił strukturę obszarową gospodarstw, poprawił ich rozłóg, jak również zmniejszył liczbę działek w gospodarstwie.

Uczestnicy przedmiotowego scalenia na mocy decyzji Starosty z 8 czerwca 2021 r. zostali wprowadzeni w posiadanie nowowydzielonych gruntów na zebraniu 6 lipca 2021 r. Ponieważ decyzji tej na podstawie art. 108 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stan wykazany w projekcie scalenia gruntów stał się stanem prawnie obowiązującym, a zmiany skutkowały aktualizacją informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych.

W odniesieniu do odwołania A.O. Wojewoda wyjaśnił, że przed scaleniem posiadał gospodarstwo rolne w działkach nr [...] o łącznej pow. 1,83 ha oszacowane na wartość 221,40 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2 % na drogi 216,97 punktów szacunkowych). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach nr [...] o łącznej pow. 1,7812 ha i wartości 213,48 punktów. Odchyłka wynosi -3,49 punktów szacunkowych (przy dopuszczalnej +/- 6,51 punktów). Z tytułu dokonania potrącenia na drogi przydzielono dopłatę pieniężną w kwocie 1107,50 zł. W odpowiedzi na żądanie ustalenia granic i powierzchni działek [...] zgodnie z księgą wieczystą sprzed modernizacji organ wyjaśnił, że powierzchnia przedmiotowych działek ustalona została zgodnie z art. 20 ustawy scaleniowej na podstawie operatu ewidencji gruntów i budynków.

Z materiału dowodowego wynika, że działki nr [...] pozostały w dotychczasowym miejscu. W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działce nr [...]. Z akt sprawy wynika, że zaprojektowana droga (wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...]) zapewniająca dostęp do gruntów uczestników scalenia spowodowała wydzielenie mniejszej powierzchni w działce A.O., a także w działkach innych właścicieli gruntów przyległych do nowo zaprojektowanej drogi (działka nr [...]), co nie pogorszyło warunków korzystania z nieruchomości skarżącego jak i innych uczestników scalenia. Ponadto na podstawie protokołu z ustalenia (projektowania) granic działek w terenach budowlanych wsi [...] w ramach opracowania projektu scalenia oraz okazania tych działek zainteresowanym uczestnikom scalenia ustalono, że A.O. 12 kwietnia 2019 r. potwierdził własnoręcznym podpisem fakt zaprojektowania i utrwalenia granic działki nr [...] w obecności wykonawcy i do ich przebiegu przedstawionego na szkicu polowym nie zgłosił zastrzeżeń. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika również, iż stan nowo projektowanej działki nr [...] (działka nr [...] - stan stary) pozostał taki sam, dokonano jedynie nieznacznych korekt przebiegu granic. Na podstawie "Szkicu wyznaczenia projektowanych działek" ustalono, że zaprojektowana działka nr [...] umożliwi nowo zaprojektowanej działce nr [...] dostęp do drogi gminnej, dzięki czemu zostaną zapewnione dla niej optymalne warunki gospodarowania. Zatem zmiana nie pogorszyła warunków gospodarowania. Brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji w wyżej opisanym zakresie, ponieważ zgłoszone przez odwołującego się zastrzeżenia nie znajdują uzasadnienia.

Odnośnie odwołania J.O. organ odwoławczy wskazał, że ww. na terenie wsi Zalesie przed scaleniem posiadał gospodarstwo rolne w działkach nr [...] o łącznej pow. 1,8190 ha oszacowane na wartość 205,35 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi 201,24 punktów szacunkowych). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach nr [...] o łącznej pow. 1,8285 ha oraz wartości 204,76 punktów. Odchyłka wynosi 3,52 punktów szacunkowych (przy dopuszczalnej +/- 6,04 punktów). Z tytułu dokonania potrącenia na drogi przydzielono dopłatę pieniężną w kwocie 1107,50 zł. Z tytułu wydzielenia ekwiwalentu gruntowego o większej wartości niż posiadał sprzed scaleniem, po uwzględnieniu przydzielonej dopłaty z tytułu potrącenia na drogi, zobowiązano do dopłaty pieniężnej w kwocie 147,50 zł.

Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż nowozaprojektowane działki nr [...], [...], [...] pozostały w rejonie dotychczasowych działek nr [...], [...] i [...], a dokonano jedynie nieznacznych korekt przebiegu granic, co nie spowodowało pogorszenia warunków gospodarowania. Na podstawie materiału dowodowego ustalono również, iż nowoprojektowana działka nr [...] pozostała w rejonie dotychczasowej działki nr [...]. Powierzchnia przedmiotowych działek objętych scaleniem, stanowiących własność J.O. przyjęta była z operatu ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 20 ustawy scaleniowej. Zatem brak jest podstaw do uwzględnienia jego odwołania.

W skardze do WSA w Rzeszowie na decyzję Wojewody z 27 października 2021 r. A.O., zaskarżając ją w całości, zarzucił nieodniesienie się do zarzutów odwołania, a nadto błędne przyjęcie, że ustalenie przez Starostę w wyniku postępowania scaleniowego powierzchni i granic jego działek odpowiada celom i zasadom scalenia uregulowanym w ustawie scaleniowej i zostało dokonane w granicach uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy w rzeczywistości granice tego uznania zostały przekroczone w zakresie godzącym w istotny sposób w jego interes.

W oparciu o powyższe wniósł o zmianę decyzji organów obu instancji poprzez ustalenie powierzchni i przebiegu granic działek [...], [...] i [...] zgodnie z treścią odwołania (wg ksiąg wieczystych sprzed modernizacji), ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie skarżącego, organ wydając zaskarżoną decyzję uchybił zasadzie zaufania do władzy publicznej – art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasadzie informowania stron – art. 9 k.p.a. z uwagi na bardzo ogólnikowe odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, bez wyjaśnienia odwołującemu, z jakich powodów uznał, że w realiach sprawy dokonując korekt w powierzchniach i granicach jego działek działał w granicach uznania administracyjnego. W przypadku gruntów skarżącego jedyna zmiana polega na zmianie numeracji działek, niewielkiej korekcie przebiegu ich granic i pewnej modyfikacji ich powierzchni. Zmiana ta jednak w żaden sposób nie wpłynęła na warunki gospodarowania na tych działkach, a tym samym nie wypełniła celu postępowania scaleniowego, podobnie jak w przypadku gruntów sąsiednich. Jednocześnie wskazana wyżej korekta powierzchni jego działek jest dla niego całkowicie niezrozumiała. W toku postępowania był bowiem informowany, że w wyniku scalenia powierzchnia jego działek uległa zwiększeniu o 11 arów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powierzchnia ta przed scaleniem wynosiła 1,83 ha, a po scaleniu już tylko 1,78 ha, a nadto strona miała uzyskać ekwiwalent pieniężny z tytułu potrącenia na drogi. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, czy ta mniejsza powierzchnia gospodarstwa skarżącego wynika wyłącznie z tytułu wydzielenia tych dróg, czy też z innych korekt przebiegu granicy jej działek, które zostały dokonane. Tym samym organ w żaden sposób nie wskazał, w jakim celu konkretnie - poza drogami dojazdowymi - dokonano korekty tych granic i w jaki sposób ma to poprawić gospodarowanie strony na gruntach. Strona stoi także na stanowisku, że decyzja Starosty została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Korekty przebiegu granic działek, jak i w ich powierzchni dokonywane bowiem bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia i nie mogą być traktowane jako działanie w granicach uznania administracyjnego.

Decyzję Wojewody z 27 października 2021 r. zaskarżył także w całości J.O. reprezentowany przez pełnomocnika (radcę prawnego), wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu I instancji; przeprowadzenie dowodu z wydruków z portalu geodezyjnego działek skarżącego na okoliczność istnienia znacznych rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a ujawnionym w ewidencji przed i po scaleniu oraz przyznanie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu wg norm przepisanych, w tym poniesionych niezbędnych wydatków wg spisu kosztów.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

a) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącego oraz niewskazanie przyczyn dla których zarzuty te nie zostały uwzględnione; wyodrębnienie ze sprawy scaleniowej fragmentu obszaru scalenia składającego się z nieruchomości, wskazanych jako nieprawidłowe i dotyczące osób które złożyły odwołania od decyzji organu I instancji, doprowadzając do dezintegracji przedmiotu rozpoznania i tym samym nierozpoznanie sprawy co do istoty,

b) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, w wyniku czego organ nie uwzględnił zastrzeżeń dotyczących różnicy (braków) w powierzchni działek pomiędzy stanem uwidocznionym w ewidencji a stanem na gruncie,

c) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania obywatela do Państwa i zaniechanie uwzględnienia zasady proporcjonalności i równego traktowania, poprzez wydzielenie skarżącemu działek których faktyczna powierzchnia jest znacząco mniejsza niż przyjęta w decyzji scaleniowej;

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 8 ust. 2 u.s.w.g. przez obciążenie skarżącego dopłatą, mimo że oba organy uznały, iż otrzymany ekwiwalent jest równy wartości szacunkowej posiadanych nieruchomości,

b) art. 7 ust. 2 pkt 1 u.s.w.g. przez wprowadzenie i niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy obszarem objętym postępowaniem scaleniowym (360,9888 ha) na podstawie postanowienia Starosty z 23 grudnia 2018 r. nr G.III.6822.13.15 a obszarem scaleniowym objętym skarżoną decyzją (362,3970 ha).

Skarżący zwrócił uwagę na sprzeczność pomiędzy uznaniem przez organy, że otrzymał on równowartość dotychczasowych gruntów przy jednoczesnym zobowiązaniu go do dopłaty pieniężnej w kwocie 147,50 zł z tytułu wydzielenia ekwiwalentu gruntowego o większej wartości niż posiadał przed scaleniem. Powyższe oznacza, że organy z jednej strony uznają równowartość jeżeli przydzielone grunty mieszczą się w granicy 3% ale są mniejsze niż dotychczas posiadane i z tego tytułu nie przyznają dopłat, natomiast obciążają dopłatami gdy przyznana powierzchnia jest większa od dotychczasowej chociaż mieści się w ustawowych 3%. Takie postępowanie stanowi o naruszeniu art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej. W tym przedmiocie Wojewoda poprzestał na cytowaniu części decyzji Starosty nie czyniąc żadnych własnych ustaleń, co stanowi również o naruszeniu zasad postępowania określonych przez k.p.a.

Skarżący zarzucił Wojewodzie nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności do głównego z nich, iż otrzymane w wyniku scalenia działki są znacznie mniejsze niż ich powierzchnia określona zarówno w księgach wieczystych jak i w ewidencji gruntów przed scaleniem i mimo znacznych rozbieżności nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie (np. przez dokonanie dodatkowego pomiaru przez biegłego geodetę wszystkich działek skarżącego). Potwierdzeniem, że oparcie się wyłącznie na ewidencji było niewystarczające, są dowody w postaci wnioskowanych wydruków map z portalu geodezyjnego działek sprzed scalenia, zgodnie z którymi ich łączna powierzchnia różni się od ewidencyjnej o 0,1255 ha. Skoro w postępowaniu scaleniowym dopuszczalna staje się zmiana powierzchni działek wynikająca z ich pomiarów, to pominięcie zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń skutkuje wadliwością całej decyzji, a nie tylko części co do której złożono odwołania.

Skarżący wskazał, że drugi z odwołujących A.O. w toku postępowania scaleniowego był informowany, iż powierzchnia jego działek ulega zwiększeniu o 11 arów. Biorąc pod uwagę, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z działki [...] a różnica w powierzchni odpowiada w przybliżeniu wyżej wskazanej, jest wysoce prawdopodobne, że co do tych działek lub działek z nimi sąsiadujących organy nie poczyniły żadnych istotnych ustaleń, a w zasadzie poczyniły błędne ustalenia. Potwierdza to, że przedmiotem rozstrzygnięcia i badania przez organ powinna być całość scalenia, a nie tylko zarzuty do konkretnych działek co do których może zachodzić pomyłka ze strony odwołujących. Aby wyjaśnić tą kwestię niezbędnym jest wiedza specjalistyczna (opinia lub czynności z udziałem biegłego geodety), którego to dowodu organy nie powołały. Stąd należy uznać, że uzasadnienie sporządzone przez organ pozostaje niepełne, a organy naruszyły wskazane na wstępie art. 7 i art. 77 k.p.a.

W ocenie skarżącego ograniczenie się do przytoczenia i wyliczenia obszaru oraz wartości gruntów sprzed scalenia i po scaleniu, do czego sprowadza się uzasadnienie skażonej decyzji, świadczy o nierozpoznaniu odwołania przez Wojewodę i naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto z uwagi na fakt, że sytuacja prawna każdego z uczestników wpływa na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników scalenia, obowiązkiem organu była ocena całego postępowania, również w sytuacji, gdy odwołanie złożyli tylko niektórzy uczestnicy scalenia. Organ odwoławczy tymczasem ograniczył zakres rozpoznania sprawy do rozpatrzenia odwołań, bez rozpoznania sprawy scaleniowej w całości, a w konsekwencji nie rozpoznał sprawy co do jej istoty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiot sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Wojewody Podkarpackiego z 27 października 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 8 czerwca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu [...] gm. [...] o ogólnym obszarze 362,3970 ha,

W zakreślonych powyżej granicach kontroli Sąd nie stwierdził naruszeń podniesionych w skargach jak i uchybień które zobowiązany byłby wziąć pod uwagę z urzędu, a które z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego uzasadniałyby wyeliminowanie tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia stanowiących materialnoprawną podstawę wydanych decyzji przepisów normujących instytucję scalenia, jak też przepisów proceduralnych związanych z prowadzeniem tego postępowania; uczestnicy postępowania scaleniowego – w tym skarżący - byli na każdym jego etapie prawidłowo powiadamiani o wszystkich podejmowanych w sprawie czynnościach urzędowych i przysługujących im w związku z tym uprawnieniach, co w pełni zabezpieczało ich prawa do czynnego udziału w sprawie.

Naczelną zasadą postępowania scaleniowego jest stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ust. 1 u.s.w.g.). Zasada ta odnosi się jednak przede wszystkim do obszaru scalenia ujmowanego jako całość, a dopiero w dalszej kolejności do jednostkowych rozstrzygnięć wydawanych względem podmiotów, których nieruchomości na tym obszarze są położone.

Ze wskazanej regulacji oraz pozostałych przepisów u.s.w.g. wynika, że scalenie ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo - rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - w danych warunkach rozwiązania, przy uwzględnieniu w miarę możliwości interesów i życzeń wszystkich uczestników scalenia.

W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r. II OSK 2062/14 - LEX nr 2111141 i z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 2805/14 - LEX nr 2002183).

Ponieważ proces scalenia z reguły obejmuje duży obszar gruntów oraz ingeruje w prawo własności znacznej liczby osób (w niniejszej sprawie odpowiednio 362,3970 ha i 198 pozycji rejestrowych uczestników scalenia), nie jest wykluczone, a w praktyce pozostaje wręcz bardzo prawdopodobne, że otrzymane przez część uczestników scalenia ekwiwalenty nie będą spełniały ich oczekiwań. Sytuację taką normuje sama u.s.w.g., która w art. 27 ust. 1 przewiduje możliwość zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosi do niego zastrzeżeń. W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia takie zgłosiły 3 osoby – w tym skarżący, co samo w sobie generalnie świadczy o "wysokiej jakości" sporządzonego projektu scalenia i powszechnej akceptacji dla przewidzianych w nim rozwiązań, nie uzasadniając jednocześnie w ramach administracyjnego postępowania odwoławczego ponownej całościowej weryfikacji dokonanego scalenia. W pełni koresponduje to z przedstawioną przez organ I i II instancji argumentacją co do zasadności nadania decyzji scaleniowej rygoru natychmiastowej wykonalności, co Sąd w pełni akceptuje, nie podzielając podniesionych w tym względzie w skardze zarzutów.

Podkreślenia wymaga, że koniecznym warunkiem dokonania czynności o jakiej mowa w art. 27 ust. 1 jest jednak to, aby każdy z uczestników scalenia – zgodnie z art. 8 u.s.w.g. - otrzymał w jego wyniku w zamian za grunty dotychczas posiadane grunty o równej wartości szacunkowej (z zastrzeżeniem dopuszczalnej różnicy nieprzekraczającej 3% tej wartości), z uwzględnieniem możliwości zastosowania dopłat pieniężnych oraz by – stosownie do art. 14 ust. 2 – przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody danego uczestnika, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie przekraczała (co do zasady) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem.

Warunki te w sprawie zostały zachowane, co z przyczyn przedstawionych szczegółowo w uzasadnianiach decyzji organu I i II instancji dotyczyło także skarżących. Sposób rozliczenia należnego im ekwiwalentu przytoczony został w części faktycznej niniejszego uzasadnienia; Sąd w pełni go akceptuje, uznając za zbędne jego ponowne przytaczanie i analizowanie, tym bardziej, że w istocie nie jest to kwestionowane przez skarżących, którzy zgodnie ze zgłoszonymi oczekiwaniami praktycznie otrzymali te same grunty co przed scaleniem, gdyż oprócz zmiany numeracji działek dokonano jedynie nieznacznych korekt przebiegu części ich granic (m.in. w związku z wydzieleniem drogi dojazdowej), co tym samym skutkowało również minimalnymi zmianami co do ich powierzchni, odpowiednio rozliczonych w ramach ekwiwalentów.

Podnoszone przez skarżących zarzuty – zbieżne z zarzutami odwołań - generalnie sprowadzają się do braku akceptacji powierzchni posiadanych przez nich działek oraz przebiegu ich granic, w jakich zostały przyjęte do postępowania scaleniowego. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organów, że punktu odniesienia do tego nie mogły stanowić powierzchnie działek sprzed przeprowadzonej na terenie scalenia w 2018 r. modernizacji ewidencji gruntów, w toku której rzeczywiście miała miejsce korekta powierzchni działek skarżących. Wątpliwości z tym związane eliminuje wskazany w sprawie przez organy art. 20 u.s.w.g., zgodnie z którym dla celów scalenia stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W związku z tym wszelkie podniesione na tym tle zarzuty skarg nie mogą wywrzeć oczekiwanych przez skarżących skutków w postaci podważenia prawidłowości wydanych w sprawie decyzji.

Reasumując, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z pełnym poszanowaniem przepisów u.s.w.g. oraz w granicach przysługującego im uznania administracyjnego, któremu nie można przypisać cech dowolności. Przyjęte rozwiązania jawią się jako optymalne z punktu widzenia realizacji celów scalenia, w należyty sposób wyważając interes społeczny i poszczególnych uczestników scalenia, nawet jeżeli w danym przypadku nie wiążą się obiektywnie z poprawą warunków zagospodarowania na warunkach wynikających z u.s.w.g.

Przyznać należy, że z uwagi na znaczny obszar scalenia i ilość jego uczestników, realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, gdyż niemożliwe jest uwzględnienie wszystkich zgłaszanych przez strony postulatów. Osiągnięcie celu tego postępowania w postaci stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania nieuchronnie wiąże się w przypadku większości uczestników z koniecznością zmiany położenia należących do nich gruntów, co do czego ich zgoda – jakkolwiek pożądana – nie jest jednak niezbędna. W tym zakresie organy w zakreślonych ustawowo granicach – które w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone – korzystają z przysługującego władztwa administracyjnego, pozwalającego im w sposób wiążący na nowo ukształtować przedmiot własności uczestników postępowania scaleniowego.

W myśl wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. II OSK 635/16 (LEX nr 2450637), istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy z 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

W ocenie Sądu brak jest więc podstaw do uznania zasadności podniesionych w skargach zarzutów, gdyż zasady procedury scaleniowej i przyznawania ekwiwalentów nie zostały naruszone, a organy swoimi rozstrzygnięciami w kontekście przepisów u.s.w.g. - mając na uwadze ogólny cel w postaci stworzenia optymalnych warunków gospodarowania - dokonały należytego wyważenia praw poszczególnych uczestników postępowania.

Powyższe – tak w odniesieniu do zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji - znalazło pełne odzwierciedlenie w sporządzonym (spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a.) uzasadnieniu faktycznym i prawnym, w których organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły stronom motywy jakimi kierowały się przy podejmowaniu zawartych w nich rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcia te znajdują potwierdzenie w prawidłowo zebranym i ocenionym - stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. - materiale dowodowym.

W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z podanych wyżej względów skarga podlegała zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.