Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 818/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1, art. 136 ust. 3, ust. 5, art. 137, art. 142a, art. 216
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 15, art. 136 par. 2, par. 3, par. 4, art. 138 par. 2, par. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64e, ar. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu własności nieruchomości oddala sprzeciw. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Ł. K., S. C., J. K., J. W., J.K.-L. od decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...] o odmowie zwrotu prawa własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr 263/4 o powierzchni 0,0144 ha i nr 263/6 o powierzchni 0,0272 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. – [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że na wniosek J. W., S. C., Ł. K. oraz J. K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr 263/4 i 263/6 (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 21 listopada 2019 r.).

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia sprawy.

Decyzją z [...] r. Starosta [...] na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", orzekł o odmowie zwrotu prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 2004 r. (akt notarialny Rep. [...] nr [...]) Gmina Miasto Ł. nabyła od J.K., S. C. oraz A.K., działającego w imieniu i na rzecz J. R., Ł.K. i J.W. jako ich pełnomocnika, nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 48, oznaczoną jako działka nr 263 o powierzchni 5 arów 12 m2. J. R. obecnie nosi nazwisko K.-L. (odpisy skrócone aktów małżeństwa z [...] czerwca 2020 r. nr [...] i nr [...]). Nieruchomość została nabyta przez Gminę Miasto Ł. na cel publiczny, tj. pod przebudowę skrzyżowania ulic A – B. Nieruchomości gruntowe, położone w Ł. przy ul. A, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr 263/4 o powierzchni 0,0144 ha i nr 263/6 o powierzchni 0,0272 ha stanowią część dawnej działki nr 263 o powierzchni 0,0512 ha z obrębu ewidencyjnego [...] (zaświadczenie [...] Ośrodka Geodezji z 15 czerwca 2020 r.). Obecnie działki nr 263/4 i 263/6 objęte są księgą wieczystą nr [...], a w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina Miasto Ł. W ocenie organu pierwszej instancji, przepisy określające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przewidują możliwości ubiegania się jej zwrot, jeśli nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej po 1 stycznia 1998 r. Stan prawny nieruchomości powoduje, że nie może być uznana za nieruchomość wywłaszczoną albo przejętą w oparciu o przepisy art. 216 u.g.n., co powoduje, że występują negatywne przesłanki jej zwrotu.

W odwołaniu od tej decyzji Ł.K., S.C., J.K., J. W., J.K.-L. wnieśli o jej uchylenie oraz o orzeczenie o zwrocie prawa własności nieruchomości.

Decyzji organu pierwszej instancji zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 i art. 216 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niekompletnie ustalonym stanie faktycznym oraz z pominięciem art. 142a u.g.n.;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec nieuwzględnienia przez organ okoliczności poprzedzających zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości przez skarżących wskazujących na konieczność a nie dobrowolność zbycia nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny w wyniku braku analizy zgromadzonych dokumentów.

Organ drugiej instancji uznając, że zasadnym jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ drugiej instancji wskazał, że na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych, a więc takich, w stosunku do których doszło do wydania aktu administracyjnego orzekającego o wywłaszczeniu albo w stosunku do których doszło do innych aktów lub czynności stanowiących przymusowe odjęcie prawa rzeczowego, kwalifikowane w przepisach prawa za równoznaczne w skutkach z wywłaszczeniem. Stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zostało w szczególności rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Zarówno treść art. 136 ust. 3, jak i art. 216 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., nie nasuwa większych wątpliwości interpretacyjnych. Wprowadzony ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801) przepis art. 142a u.g.n. dopuszczający odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych na podstawie umowy, o które mowa w art. 114 ust. 1, stanowi rozszerzenie wskazanych uregulowań i jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie 1 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny za decydujące uznał, czy w świetle postanowień Konstytucji przejście prawa do nieruchomości z osoby prywatnej na podmiot publiczny następuje z uwagi na cel publiczny. Uwzględniając istotę mechanizmu wywłaszczenia charakter wtórny ma forma pozyskania prawa do nieruchomości, czy to na podstawie jednostronnej decyzji organu władzy publicznej, czy w drodze umowy zawartej z właścicielem, w sytuacji gdy wie on, że nie zawarcie tej umowy doprowadzi do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Organ drugiej instancji wskazał następnie, że odpowiedniość stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości nakazuje rozważyć w każdej sytuacji, w jakim zakresie będą miały zastosowanie poszczególne przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych wobec nieruchomości nabytych w drodze umowy określnej w art. 114 ust. 1 u.g.n. Odpowiedniość stosowania prawa może bowiem przejawiać się w stosowaniu danego przepisu wprost, tylko w części albo brakiem takiego zastosowania ze względu na brak spełnienia przez daną sytuację hipotezy danego przepisu. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności zatem organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające "decyzję" o wywłaszczeniu. Nie wyklucza to jednak przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie "wywłaszczenia". Dotyczy to zwłaszcza, sytuacji gdy z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze ustalenia w tym przedmiocie. Należy również rozważyć i wyjaśnić czy w decyzji "wywłaszczeniowej" cel mógł zostać przedstawiony w sposób ogólny, bowiem ze względu na dalszy proces realizacji tego celu winien on zostać, jeżeli pozwala na to zgromadzony materiał dowodowy, poddany wnikliwej analizie. Drugą kwestią konieczną do ustalenia jest zbadanie "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, której definicja legalna zawarta jest w art. 137 u.g.n. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił obowiązującego w momencie orzekania art. 142a u.g.n., skutkiem czego było naruszenie zawartej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odpowiedniość stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości, o której mowa w art. 142a u.g.n. nakazuje rozważyć w każdej indywidualnej sytuacji, w jakim zakresie będą miały zastosowanie poszczególne przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wobec nieruchomości nabytej w drodze umowy określonej w art. 114 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji obowiązku tego nie dopełnił.

W sprzeciwie od tej decyzji Miasto Ł. wniosło o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że organ pierwszej instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Starosta [...] wskazał, że przepisy art. 136 i art. 216 u.g.n. określające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przewidują możliwości ubiegania się o jej zwrot, jeśli nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej po 1 stycznia 1998 r. Z tej przyczyny brak było podstaw do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie. Twierdzenia zatem organu drugiej instancji o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 142a u.g.n. nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", o ile ustawa nie stanowi inaczej, sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, a na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, przy czym przepis ten nie wskazuje, że rozpoznanie tego środka na posiedzeniu niejawnym może odbyć się w składzie innym niż jednoosobowy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2595/18). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie zatem sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20).

W niniejszej sprawie sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a. Dodać należy, że w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, mając na względzie zalecenia właściwych organów sanitarno-epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, wstrzymano przyjmowanie interesantów przez pracowników Wydziału Informacji Sądowej i wstrzymano przyjmowanie interesantów w Czytelni Akt.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Przy czym należy mieć na uwadze, że naruszenie przepisów procesowych polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego może wynikać z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przesądzających o potrzebie przeprowadzenia takiego postępowania. W przypadku, gdy organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, aby zapobiec ponownej błędnej wykładni tych przepisów, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, na co wskazuje przepis art. 138 § 2a k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 935/20).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy(art. 136 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu w przedmiocie zwrotu prawa własności nieruchomości nabytej przez Miasto Ł. na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 2004 r. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek J. W., S.C., Ł. K. oraz J. K.. Złożenie wniosków przez wnioskodawców zostało poprzedzone ich zawiadomieniem z 2 sierpnia 2019 r. przez Prezydenta Miasta Ł. o zamiarze zbycia nieruchomości oraz o możliwości ubieganie się o jej zwrot. W podstawie tego zawiadomienia wskazano art. "36 ust. 2" w związku z art. 137 u.g.n., a więc przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ pierwszej instancji w decyzji z [...] r. ocenił, że nieruchomość została nabyta przez Miasto Ł. na cel publiczny, tj. pod przebudowę skrzyżowania ulic A – B. Według organu pierwszej instancji, stan prawny nieruchomości powoduje, że nie może być uznana za wywłaszczoną albo przejętą w oparciu o art. 216 u.g.n., co powoduje, że występują negatywne przesłanki do jej zwrotu.

Zdaniem sądu, wyniki postępowania wyjaśniającego oraz ustalony na tej podstawie stan faktyczny i prawny sprawy na obecnym etapie postępowania prowadzą do wniosku, że Wojewoda [...] zasadnie zwrócił uwagę na fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 39/15, Dz. U. z 2017 r. poz. 2375, orzekł, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Trybunał nie derogował art. 136 ust. 3 u.g.n. z porządku prawnego. Wskazał natomiast, jak należy go intepretować, aby zrekonstruowana na jego podstawie norma była zgodna z Konstytucją. Trybunał wyszedł z założenia, że skoro postępowanie zwrotowe, na mocy art. 216 u.g.n., obejmuje nie tylko te nieruchomości, które przed wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.) zostały przejęte w drodze decyzji administracyjnej, ale także i te które nabyto w drodze umowy, to ograniczenie możliwości zwrotu nieruchomości przejętych po wejściu w życie u.g.n. wyłącznie do tych, względem których wydano decyzję wywłaszczeniową, a więc z wyłączeniem nieruchomości nabytych w oparciu o umowę, o której mowa art. 114 u.g.n., narusza konstytucyjnie wyznaczony paradygmat ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz klauzulę limitacyjną wyartykułowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konsekwencją powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była nowelizacja u.g.n. dokonana ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), którą na mocy art. 1 pkt 3 dodano art. 142a u.g.n., zgodnie z którym przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. e ustawy zmieniającej z 4 kwietnia 2019 r. art. 136 ust. 5 u.g.n. otrzymał natomiast następującą treść: "W przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa". Z kolei w myśl reguły międzyczasowej wyrażonej art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej z 4 kwietnia 2019 r. w przypadku gdy w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, ze względu na nabycie nieruchomości w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części: 1) nie zostało zgłoszone w terminie, o którym mowa w art. 136 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, albo 2) nie zostało uwzględnione – poprzedni właściciel albo jego spadkobierca może złożyć żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa nowelizująca, a zatem i art. 142a u.g.n. weszła w życie 14 maja 2019 r. Wojewoda [...] trafnie zwrócił uwagę na powyższą nowelizację u.g.n. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie z 2 sierpnia 2019 r. doręczono J. W., Ł.K. i J. K. 14 sierpnia 2019 r., S. C. 16 września 2019 r., J. K.-L. 27 września 2019 r. Wnioski o zwrot nieruchomości zostały natomiast złożone przez: J. W. 14 października 2019 r. i 6 grudnia 2019 r., J.K. 16 października 2019 r., Ł. K. 5 listopada 2019 r., S. C. 12 listopada 2019 r., J.K.-L. 27 listopada 2019 r., a zatem zarówno z zachowaniem terminu wskazanego w znowelizowanym art. 136 ust. 5 u.g.n., jak i wskazanego w art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej z 4 kwietnia 2019 r. Obowiązkiem organu pierwszej instancji, było więc rozważenie możliwości zwrotu wnioskodawcom nieruchomości w oparciu o art. 136 i art. 137 w związku z art. 142a i art. 114 ust. 1 u.g.n. Błędna wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji tego błędne ich zastosowanie przez organ pierwszej instancji skutkowało jednak zaniechaniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do celu zawarcia 29 grudnia 2004 r. umowy sprzedaży w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n. oraz zbędności nieruchomości na ten cel i przedwczesnym wydaniem decyzji o odmowie zwrotu jej prawa własności.

W ocenie sądu, organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie zatem wskazał na konieczność doprecyzowania celu wywłaszczenia na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, jak również z uwzględnieniem dokumentów, które powstały później. Prawidłowo również wskazał na konieczność zbadania "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, której definicja legalna zawarta jest w art. 137 u.g.n. Organ drugiej instancji zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł wytyczne w zakresie wykładni art. 142a u.g.n. Przekonująco wyjaśnił, dlaczego konieczne jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy wydanie przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji byłoby nieprawidłowe i istotnie naruszałoby art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisy u.g.n. regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w tym 142a. Wydanie przez organ drugiej instancji decyzji z ewentualnym wykorzystaniem możliwości wskazanych w art. 136 k.p.a., z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, naruszałoby natomiast określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Na skutek uchylenia zaskarżoną decyzją decyzji z [...] r. sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie i wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji, który zobowiązany będzie kontynuować to postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym przez organ drugiej instancji zakresie, materiał ten będzie stanowił podstawę do jego wszechstronnej oceny i w dalszej kolejności rozstrzygnięcia, mając na względzie przedmiot prowadzonego postępowania oraz wytycznych w zakresie mających w sprawie zastosowanie przepisów u.g.n., w tym art. 142a.

W konsekwencji, dopiero w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego oraz oceny uzupełnionego materiału dowodowego organ pierwszej instancji będzie miał możliwość wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie.

Z tych względów sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w sprzeciwie, co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Nie doszło bowiem do naruszenia art 138 § 2 k.p.a., skoro organ drugiej instancji dokonał odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Przy czym wykładnia dokonana przez organ drugiej instancji, w ocenie sądu jest prawidłowa. Zasadnie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i prawidłowo wskazał kwestie wymagające wyjaśnienia, które są jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie art 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie pozwalało na skorzystanie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 64e w związku z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

dc