Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1131/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 3, art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku strony do rozpoznania organowi właściwemu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 154 § 1 kpa, przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] wniosek W. G. o uchylenie decyzji administracyjnej Zastępcy Kierownika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] lutego 1982 r. znak: [...] o ustaleniu wysokości kosztów remontu nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawniej S.) w K.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzja której uchylenia domaga się wnioskodawczyni wydana została w oparciu o art. 6, art. 8 oraz art. 13 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968, Nr 26, poz. 249). Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Prezydentowi Miasta jako Staroście przysługuje status strony w postępowaniu zainicjowanym powyższym wnioskiem. Tym samym orzekanie przez niego w sprawie winno być kwalifikowane jako naruszenie art. 156 kpa i skutkować może nieważnością postępowania. Mimo uchylenia art. 27 a kpa względy celowościowe przemawiają za wyłączeniem organu gminy od załatwienia sprawy. Podkreślił, że Prezydent Miasta jako Starosta, na podstawie art. 11 § 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r., Nr 115, poz. 741), jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Starosta reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami występuje jako stacio fisci Skarbu Państwa. Interes prawny Prezydenta Miasta powodujący, że przysługuje mu status strony, wynika również z twierdzeń wnioskodawczyni zawartych we wniosku, że decyzja z dnia [...] lutego 1982 r. stanowiła pozorną podstawę prawną wydania decyzji wywłaszczeniowej. Ewentualne uchylenie decyzji o ustaleniu wysokości kosztów remontu nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. spowoduje bezpośrednią ingerencję w sferę własności Skarbu Państwa.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła W. G., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, ze w świetle norm zawartych w przepisach art. 65 w zw. z art. 154 § 1 kpa jak i innych kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. Wskazała, że Prezydent Miasta jest jedynym organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Wynika to z treści art. 154 § 3 kpa oraz z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., Nr 34, poz. 198). Przepis art.1 ustawy pozwala na przyjęcie, że następcą prawnym Kierownika Urzędu Dzielnicowego K. działającego z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy K. jest Prezydent Miasta jako organ jednostki samorządu terytorialnego wykonujący w tym zakresie jej zadanie własne.

Wskazała, że Prezydent Miasta jako starosta grodzki nie jest stroną tego postępowania, ponieważ decyzja, której dotyczy wniosek, ma charakter deklaratoryjny i nie konkretyzuje po stronie Skarbu Państwa żadnego uprawnienia. Możliwość dokonania wpisu hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu Państwa nie wynika z treści decyzji o ustaleniu wysokości kosztów remontu, lecz z przepisu art. 13 ustawy remontowej.

W dniu 13.02.2008r. W. G. poinformowała Kolegium Odwoławcze, iż w dniu [...] grudnia 2007 r. Sąd Rejonowy w K., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych wpisał W. G. w miejsce Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej nr [...], jako właścicielkę w całości nieruchomości objętej tą księgą wieczystą. Na dowód powyższej okoliczności przedłożone zostało także zawiadomienie Sądu o dokonanym wpisie.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2008 r. (znak: [...], [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 65 kpa w zw. z art. 154 i 155 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu podniosło, że organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). W sytuacji, gdy właściwość organów administracji publicznej uprawnionych do załatwienia określonej sprawy w formie decyzji administracyjnej jest jednoznacznie określona przepisami prawa, a składający podanie wniósł je do organu niewłaściwego, organ obowiązany jest przekazać sprawę do organu właściwego na podstawie art. 65 kpa. Wniosek W. G. dotyczył uchylenia, w oparciu o art. 154 kpa, ostatecznej decyzji b. Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] lutego 1982. Właściwość organów administracji publicznej przewidziana w tym przepisie została określona w sposób alternatywny, co w istocie oznacza, że swego rodzaju "wybór" organu właściwego należy do wnioskodawcy, a w konsekwencji nie można przyjąć, że "w sytuacji, gdy podanie zostało wniesione przez wnioskodawcę do jednego z dwóch organów uprawnionych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, zostało ono złożone do organu niewłaściwego, co rodzi konieczność przekazania wniosku na zasadzie art. 65 § 1 kpa". Jako nietrafny organ odwoławczy ocenił argument, iż Prezydentowi Miasta, jako Staroście Grodzkiemu reprezentującemu interesy Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami, przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Sąd Rejonowy w K., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych dokonał bowiem wpisu W. G., jako właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...], w miejsce Skarbu Państwa, co "również oznacza, iż wyrok Sądu Okręgowego w [...] ustalający prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni, jest już prawomocny". Nawet w sytuacji, gdyby stan własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. nie uległ zmianie, to i tak - w świetle przedstawionych rozważań, nie byłoby podstaw do zastosowania art. 65 § 1 k.p.a., zaś Prezydent Miasta mógłby podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu, o ile zostałyby spełnione przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 24 kpa i art. 25 kpa, jednakże w tym przypadku nie byłoby podstaw do podejmowania postanowienia o przekazaniu podania na zasadzie art. 65 § 1 kpa, ponieważ podanie zostało wniesione - co do zasady - do organu właściwego. Wystarczające byłoby przekazanie akt sprawy do organu wyższego stopnia w formie zwykłego pisma, celem rozpatrzenia lub wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł "Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta". Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 kpa, 65 § 1 kpa, nadto naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 kpa) oraz nie doręczenie Prezydentowi Miasta pisma pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 13 lutego 2008 r. informującego o wykreśleniu prawa własności Skarbu Państwa z księgi wieczystej [...], co skutkowało błędną interpretacją stanu prawnego nieruchomości oraz ustaleniami organu co do braku istnienia interesu prawnego Skarbu Państwa w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu podniósł, że w całości podtrzymuje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchylonego własnego postanowienia, wskazujące na istnienie po stronie Skarbu Państwa przymiotu strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem W. G. W jego ocenie, Kolegium przeprowadziło błędną wykładnię przepisów art. 28 i 65 kpa. Skarżący powtórzył, że Prezydent Miasta działający jako Starosta Grodzki posiada interes prawny w podejmowaniu wszelkich czynności zmierzających do ochrony uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o ustaleniu wysokości kosztów remontu nieruchomości przy ul. [...], której właścicielem jest Skarb Państwa w oczywisty sposób dotyczy więc jego interesu prawnego. Wskazał, że bezspornym jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 6 czerwca 2006 r. (sygn. II SA/Kr 2348/02), po rozpoznaniu skargi W. G. na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz określił, że decyzja nie może być wykonywana. Przyznał, że istotnie w dniu [...] grudnia 2007 r. Sąd Rejonowy w K. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dokonał wpisu prawa własności na rzecz W. G. w księdze wieczystej [...], jednakże wpis ten nie jest prawomocny, albowiem pełnomocnik Skarbu Państwa złożył w dniu 9 stycznia 2008 r. apelację. Postępowanie apelacyjne zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestii skuteczności doręczenia pełnomocnikowi wnioskodawczyni decyzji [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy K., a orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w K. Z tej samej przyczyny zostało zawieszone postępowanie apelacyjne od wyroku Sądu Okręgowego w K. do sygn. akt [...], ustalającego prawo własności na rzecz wnioskodawczyni. Zatem wyrok ten również nie jest prawomocny. Przedstawione okoliczności przemawiają za uznaniem, że Kolegium dokonało błędnych ustaleń stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 kpa. W konsekwencji Kolegium dokonało błędnej interpretacji stanu prawnego nieruchomości oraz uznało, że brak jest interesu prawnego po stronie Skarbu Państwa. Wskazał, że wpis wnioskodawczyni jako właścicielki nieruchomości nie nastąpił, jak wywodził w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy, na podstawie powoływanego wyroku Sądu Okręgowego, ale w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w ocenie skarżącego został wadliwie zinterpretowany przez sąd wieczystoksięgowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie skargi, w razie zaś uznania, że nie ma do tego podstaw o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2008 r. uczestniczka W. G. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała między innymi, że wyrokiem z dnia [...] czerwca 2008 r. (sygn. [...]) Sąd Apelacyjny w K. uchylił wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] lutego 2006 r. i oddalił powództwo na tej podstawie, że W. G. przysługuje prawo własności nieruchomości, nie ma więc interesu prawnego w żądaniu ustalenia, że prawo to jej przysługuje.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca w sprawie do sygn. II SA/Kr 521/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie "po rozpoznaniu (...) sprawy ze skargi Prezydenta Miasta " odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) – dalej ppsa. Sąd uznał, że "organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy".

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej na powyższe postanowienie przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta, postanowieniem z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie do sygn. II OSK 1610/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyżej opisane postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6 ppsa.

Podniósł, że sąd I instancji nieprawidłowo ustalił stronę wnoszącą skargę, gdyż w skardze jako stronę skarżącą wskazano: Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta. Z uzasadnienia skargi wynika, że podmiotem skarżącym jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta – Starostę Grodzkiego.

Starosta, reprezentując Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami powinien być traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa i dlatego z tej perspektywy powinna być dokonywana ocena istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do przyjęcia, że skarga została wniesiona przez organ gminy, który wydał orzeczenie w I instancji.

Podniósł również, że "odnośnie stosowania art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy wskazać, że bez wątpienia sąd administracyjny jest zobligowany do badania posiadania przez podmiot wnoszący skargę interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.. Jednakże, jeżeli ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi." Brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem. Odrzucenie skargi uznać należy tylko wtedy za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniósł organ wydający orzeczenie w pierwszej instancji (co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca)."

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w niniejszej sprawie obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy , po właściwym określeniu podmiotu skarżącego, merytoryczne odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Stosownie do treści art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).

Na wstępie podnieść należy, że w myśl przepisu art.190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest związany wyżej przedstawioną wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 listopada 2008r. sygn. II OSK 1610/08.

Dlatego też, rozpoznając ponownie skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany był poglądem, że "brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem," "odrzucenie skargi uznać należy tylko wtedy za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniósł organ wydający orzeczenie w pierwszej instancji (co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca)" oraz, że " obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po właściwym określeniu podmiotu skarżącego, merytoryczne odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów."

Polecenie merytorycznego odniesienia się do stawianych w skardze zarzutów oznacza w istocie, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził istnienie legitymacji skargowej po stronie skarżącego.

W sprawie administracyjnej, w której wydane zostało zaskarżone postanowienie, W. G. domagała się uchylenia decyzji Zastępcy Kierownika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] lutego 1982 r. znak: [...] o ustaleniu wysokości kosztów remontu nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawniej S.) w K.

Stosownie do przepisu art.13 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r Nr 26 poz.249), będącego podstawą prawną decyzji z dnia [...] lutego 1982r, państwowe środki finansowe, wydatkowane na roboty wymienione w art. 2 ustawy, stanowią wierzytelność Państwa, podlegającą hipotecznemu zabezpieczeniu na nieruchomości. Podstawą wpisu jest ostateczna decyzja tego organu ustalająca wysokość kosztu wykonanych robót w określonym budynku.

Zgodnie z art.16 ust.1 tej ustawy, który był podstawą decyzji z dnia [...] czerwca 1983r o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej domem przy ul. [...] w K., jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekracza 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa.

W myśl ustępu 4 tego przepisu w razie przejęcia budynku na własność Państwa za odszkodowaniem nie dokonuje się wpisów hipoteki dla zabezpieczenia środków finansowych wydatkowanych na roboty wymienione w art. 2 i art. 6 ust. 1.

Z akt sprawy II SA/Kr 2348/02 wynika, że prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2006r uchylono decyzje SKO w [...] z dnia [...].03.2002r i [...].07.2002r stwierdzające nieważność decyzji z dnia [...].09.1993r.

Tą ostatnią decyzją Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa, w wyniku rozpoznania odwołania, uchyliło decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] czerwca 1983r o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej domem przy ul. [...] w K.

Skutkiem opisanego wyżej wyroku było to, że "odżyła" ostateczna decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa z dnia [...].09.1993r., co oznacza, że wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja z dnia [...].06.1983r o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej domem przy ul. [...] w K.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika (k.26), że w dniu 17 grudnia 2007r W. G. została wpisana w księdze wieczystej Nr [...] obejmującej przedmiotową nieruchomość jako jej właściciel w miejsce wykreślonego Skarbu Państwa.

Podstawą wpisu nr [...] była decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa z dnia [...].09.1993., którą uchylono decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].06.1983r i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podstawą wpisu Nr [...] był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6.06.2006r sygn. II SA/Kr 2348/02, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].07.2002r i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...].03.2002r., orzekające o stwierdzeniu nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa z dnia [...].09.1993r.,

Wpisy te nie były prawomocne.

Jeżeli zatem przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie miasta na prawach powiatu, jakim jest K., (na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów - Dz. U. Nr 103, poz. 652 - poz. 6 części VI - województwo małopolskie załącznika rozporządzenia), to Prezydent Miasta, pełniąc funkcję starosty, jest tym samym właściwym w sprawach gospodarowania nieruchomościami na obszarze Miasta.

Nadto, skoro wyeliminowana została decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, to Skarb Państwa ma interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia wydanego w sprawie administracyjnej, w której strona domaga się uchylenia decyzji o ustaleniu kosztów remontu poniesionych przez Skarb Państwa, gdyż decyzja ta stanowiła podstawę dokonania wpisu hipoteki na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej.

Nie jest zasadny pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skoro W. G. została wpisana w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, to Prezydentowi Miasta jako Staroście Grodzkiemu reprezentującemu interesy Skarbu Państwa w gospodarowaniu nieruchomościami nie przysługuje przymiot strony, gdyż wpis ten nie jest prawomocny.

Zgodnie z treścią art.154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże, stosownie do treści § 3 tego przepisu, w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155, właściwe są organy tych jednostek.

W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej wymaga to najpierw ustalenia, na jaki organ przeszła właściwość w tej sprawie z organu przekształconego. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do wydania decyzji w trybie art. 154 kpa powinna być oceniona według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji.

Ustalenia tego można dokonać po dokonaniu analizy przepisów zmieniających zasady funkcjonowania organów administracji.

Stosownie do przepisu art. 62 ust.1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r o radach narodowych (Dz.U.73.47.277), zmienionym przez art. 8 pkt 9 ustawy z dnia 28 maja 1975r o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U.75.16.91) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydawał w I instancji:

1) naczelnik gminy (miasta i gminy) - na terenie gminy (miasta i gminy),

2) prezydent lub naczelnik miasta - na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice, a na terenie dzielnicy naczelnik dzielnicy, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej.

Decyzję z dnia [...].06.1982r wydał Naczelnik Dzielnicy.

W dniu 17.06.1984r weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 1983 r., o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U.88.19.130 - t.j.), stanowiąca w przepisie art. 24 ust. 1 , iż do rad narodowych i ich organów należą wszystkie sprawy dotyczące rozwoju terenu, zaspokajania potrzeb ludności, a także inne sprawy z zakresu władzy i administracji państwowej nie zastrzeżone ustawowo na rzecz innych organów. W art. 27 stanowiła ona, że do właściwości miejskich rad narodowych należą w szczególności sprawy: gospodarki mieszkaniowej, w tym budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury społecznej, wytyczania kierunków ich rozwoju, programowania i stwarzania warunków ich realizacji, utrzymania i eksploatacji zasobów mieszkaniowych, czynszów najmu za lokale, szczególnego trybu najmu lokali i budynków, napraw i remontów budynków oraz zarządu budynkami mieszkalnymi pozostającymi w gestii rad narodowych, jak i zbiorowego ogrzewania budynków (pkt 1).

Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U.90.32.191), ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( Dz.U.90.16.95) oraz ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U 90.34.198), które weszły w życie 27.05.1990r.

W art. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ustanowiona została zasada, iż ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Administracja samorządowa stała się zatem wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej.

Przepis art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U.90.16.95) stanowił, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy.

Z kolei przepis art.1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U 90.34.198) stanowił , że do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Skoro na podstawie art. 67 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1994r Nr 105 poz.509) ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 i z 1990 r. Nr 34, poz. 198) utraciła moc z dniem 12.11.1994r., to - zgodnie z wymienioną wyżej zasadą - do właściwości organów gminy przeszły jako zadania własne, określone w ustawie remontowej zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Rozważyć zatem należy, czy były wówczas przepisy szczególne, które przewidywały, że do właściwości gminy nie przeszły jakieś kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zwłaszcza z zakresu wydawania decyzji o ustaleniu kosztów remontu w trybie ustawy remontowej.

Analiza przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w szczególności art.3 ust.1, art.13 ust 1 oraz art. 95 prowadzi do wniosku, że przepisy tej ustawy nie były przepisami szczególnymi w rozumieniu art.1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie kompetencji do wydawania decyzji w trybie ustawy remontowej.

Sprawa ustalenia wysokości remontów w trybie ustawy remontowej nie była również sprawą, która należała do kompetencji starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Starosta, na mocy art. 137 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) przejął dotychczasowe kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa .

Stosownie do art.36 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej kierownicy urzędów rejonowych wykonywali określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej. (Dz.U.98.32.176)

W myśl art.53 ust.2 ustawy z dnia 22 marca 1990r o terenowych organach rządowej administracji ogólnej kierownicy urzędów rejonowych przejęli zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej i ogólnej stopnia podstawowego, wykonywane z mocy ustaw szczególnych przez rejonowe organy administracji państwowej (przy czym rejonem administracyjnym była pomocnicza jednostka podziału terytorialnego dla wykonywania administracji rządowej - wg art.49 ust.2 ustawy), jeżeli nie zostały one przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom.

Stosownie do przepisu art.4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym art.137 pkt 2 lit.c/ ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa , ilekroć w ustawie mowa jest o właściwym organie - należy przez to rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz zarząd gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa.

Starosta, w zakresie kompetencji do wydawania decyzji w trybie ustawy remontowej, nie jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej.

Powyższe prowadzi do konstatacji, że kompetencja Naczelnika Dzielnicy wydającego decyzję w trybie art.13 ustawy remontowej przeszła na organ gminy – Prezydenta Miasta.

Skoro w przepisie art.154 §. 3 kpa użyto sformułowania "do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155, właściwe są organy tych jednostek", przyjąć należy, że organami tych jednostek są jednoosobowe organy jednostek samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent) - w sprawach należących do zadań własnych gminy; starosta - w sprawach należących do zadań własnych powiatu; marszałek województwa - w sprawach należących do zadań własnych województwa samorządowego.

Z wykładni gramatycznej komentowanego przepisu wynika, że nie jest zatem dopuszczalne uchylenie lub zmiana takiej decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze, które jest wprawdzie organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6, ale jedynie w znaczeniu procesowym. W znaczeniu ustrojowym samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Nadto, samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem "tej" konkretnej jednostki samorządu terytorialnego, tzn. nie jest organem gminy, powiatu albo województwa samorządowego.

Prowadzi to do wniosku, że stronie nie przysługiwało prawo wyboru organu właściwego do wydania decyzji w trybie art.154 kpa. Organem właściwym w sprawie był Prezydent Miasta. Dlatego też pogląd organu odwoławczego, że wnioskodawczyni przysługiwał wybór organu właściwego do wydania decyzji w trybie art.154 kpa jest błędny.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji jest przepis art.65 § 1 kpa. Stanowi on, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Jak wcześniej przedstawiono Prezydent Miasta, do którego wpłynęło podanie strony, był organem właściwym do jego rozpatrzenia.

Tak więc nie jest zasadny podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 65 kpa.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 28 kpa, stwierdzić należy, że jest on również niezasadny. Podnieść bowiem należy, że prezydent, pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań. W przedmiotowym postępowaniu Prezydent Miasta nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się ponadto, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 386/05 i I OSK 931/07, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/19995 ONSA 1997/4/179, uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ONSA 2003//4/15).

W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o posiadaniu przez stronę skarżącą legitymacji w rozumieniu art.50 § 1 p.p.s.a. z tego powodu, że skarga wniesiona została nie przez organ, ale przez Skarb Państwa.

Zasadny jest natomiast zarzut, iż SKO błędnie przyjęło, że podstawą wpisu w księdze wieczystej z dnia 27.12.2007r był prawomocny wyrok Sądu Okręgowego wydany w sprawie [...] ustalający prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni.

Uchybienie to nie miało jednakże żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji - Prezydenta Miasta - z dnia 19.09.2007r, powodem jego wydania nie było uznanie, że Prezydent Miasta jest organem niewłaściwym w sprawie, ale dokonanie oceny, że podlega on wyłączeniu.

W związku z tym zauważyć należy, że przekazanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. podania strony do organu właściwego nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem istnienia podstaw do wyłączenia organu (26 § 2 kpa) czy też pracownika (24 § 1 kpa).

Dopiero wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyniłoby organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej stałby się on niezdolny do załatwienia sprawy, a sprawa podlegałaby załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta, przy czym organ ten mógłby wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.