Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 774/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 39 ust. 1  i ust. 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 12 marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: "u. d. p."), uchwały Rady Miasta Nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. 2020 r. poz. 1984), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A S.A. w W, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 23 czerwca 2020 r. A S.A. w W (dalej: strona skarżąca) wniosła o wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym Al. P w K na działce nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna N o zmiennej treści reklamowej i wymiarach 5,90 m x 2,90 m - łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 w okresie od 1sierpnia 2020 r. do 31 lipca 2021 r.

Organ I instancji odmawiając wydania ww. zezwolenia, podniósł, że działka wskazana przez stronę skarżącą, objęta jest tzw. "uchwałą krajobrazową, która wchodzi w skład pasa drogowego al. P, która tworzy ciąg ulic wylotowych". W dniu 26 lutego 2020 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 marca 2020 r. poz. 1984. (tzw. "uchwała krajobrazowa"). Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego z mocą obowiązywania od dnia 1 lipca 2020 r. W rozdziale II zatytułowanym.: "Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" w § 11, ust. 1, expressis verbis dopuszcza się sytuowanie billboardu, jako wolnostojącej tablicy reklamowej o wysokości do 10 m w I Strefie z wyłączeniem terenów ulic wylotowych, w odległości, co najmniej 10 m od budynku oraz przy zachowaniu wymogów określonych w § 14.

Organ I instancji podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ma charakter konstytutywny ex tunc, co wynika z treści art. 40 ust. 1, 2, 4 i 11 u.d.p. Zatem, w sytuacji upływu terminu na jaki zostało wydane dane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, strona jeżeli nadal chce zajmować pas drogowy powinna wystąpić z wnioskiem w takim terminie, aby w przypadku uzyskania następnego zezwolenia nastąpiła ciągłość zgody na zajmowanie pasa drogowego. Strona skarżąca złożyła wniosek z odpowiednim wyprzedzeniem, jednak powinna wziąć pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, tj. te obowiązujące od dnia terminu zajęcia pasa drogowego. Skutkuje to koniecznością stosowania nowych obowiązujących przepisów prawa, w tym tzw. "uchwały krajobrazowej". Natomiast okres przejściowy oznaczony w rozdziale III pt. "Warunki dostosowania" w § 25 ust. 2, nakłada obowiązek dostosowania istniejących reklam do przepisów "uchwały krajobrazowej", który w przypadku wyżej powołanego aktu prawa miejscowego wynosi 24 miesiące. Dotyczy to reklam, które posiadają nadal obowiązujące zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a okres ten jest wyznaczony przez uchwałodawcę do dostosowania się do obowiązujących przepisów prawa, czyli dotyczy wyłącznie reklam pozostających w prawie.

Wobec powyższego organ I instancji nie wyraził zgody na umieszczenie urządzenia reklamowego zlokalizowanego w pasie drogowym Al. P w K.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła strona skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie tj.:

1. art.7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację zapisów uchwały krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta prowadzącą do oczywiście niesłusznych wniosków, iż tablice reklamowe znajdujące się w pasie drogowym powinny być inaczej traktowane niż inne tablic reklamowe, pomimo iż uchwała krajobrazowa nie prowadzi takiego rozróżnienia wprowadzając okres dostosowawczy dwóch lat dla wszystkich tablic reklamowych istniejących w dniu 1 lipca 2020 r.

2. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.

poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie umieszczenia nośnika

reklamowego w pasie drogowym al. P w K, pomimo, iż sprawa

dotyczy tablicy reklamowej istniejącej w pasie drogowym od wielu lat przed

wejściem w życie uchwały krajobrazowej i wszystko to na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W dalszej części odwołania strona skarżąca obszernie opisała historię usytuowania reklamy w pasie drogowym al. P. Zdaniem strony skarżącej przepisy intertemporalne zawarte w uchwale nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020 r. odnoszą się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia ww. uchwały w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowalne i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś ustawy o drogach publicznych. Uchwała krajobrazowa została wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wskazane zostały definicje "tablicy reklamowej" i "urządzenia reklamowego" - jako nośnika, na którym dopiero reklama może zostać umieszczona. W przepisach intertemporalnych Rada Miasta wyraźnie wskazała, że istniejące w dniu wejścia uchwały w życie "tablice reklamowe" i "urządzenie reklamowe" mają 24 miesiące na dostosowanie do przepisów uchwały. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje również wspomniana wyżej definicja "reklamy", jednakże Rada Miasta w przepisach intertemporalnych użyła zwrotów "tablica reklamowa" i "urządzenie reklamowe", co przesądza, że chodzi tutaj o obiekt w rozumieniu prawa budowlanego.

Strona skarżąca podkreśliła, że tablica reklamowa, której dotyczy przedmiotowa sprawa istnieje nieprzerwanie od 2007 r. i tablica ta istniała w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej w dniu 1 lipca 2020 r. Tablica ta spełniła zatem jedyny wymóg wskazany w § 25 ust. 2 w/w uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020 r. jakim jest jej istnienie w dniu 1 lipca 2020 r. i na tej podstawie ma prawo istnieć kolejne 24 miesiące w celu umożliwienia jej właścicielowi dostosowania jej do warunków uchwały.

Pogląd jakoby wnioski złożone przed dniem wejścia w życie ww. uchwały, tj. 1 lipca 2020r., winny być rozpatrywane z uwzględnieniem postanowień uchwały, można podzielić jedynie w zakresie, w jakim odnosi się on do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nowopowstających lub przebudowywanych, tzn. takich, które nie istniały przed dniem wejścia w życie uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta lub istniały w innej formie przed przebudową. Zgodnie z § 25 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2020r. zakazy, zasady i warunki opisane w uchwale dotyczą od dnia wejścia w życie uchwały tylko nowopowstających i przebudowywanych tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych, a nieistniejących w dniu wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych.

Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu 8 września 2020 r., zatem w dacie kiedy na terenie miasta K obowiązuje uchwała Rady Miasta Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 marca 2020 r. póz. 1984, a teren na którym zlokalizowane jest wskazane urządzenie reklamowe, objęty jest tzw. "uchwałą krajobrazową" i lokalizacja tablicy reklamowej jest sprzeczna z rozdziałem II pt.: "Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", gdzie w § 11, ust. 1 expressis verbis dopuszcza się sytuowanie billboardu, jako wolnostojącej tablicy reklamowej o wysokości do 10 m w I Strefie z wyłączeniem terenów ulic wylotowych, w odległości co najmniej 10 m od budynku oraz przy zachowaniu wymogów określonych w § 14. Nadto organ podkreślił, że Aleja P w K stanowi ulicę wylotową wg. uchwały krajobrazowej i planowany nośnik reklamowy nie może zostać tam umiejscowiony. Ustaleń faktycznych w tym zakresie strona skarżąca nie kwestionuje.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że w zakresie pojęcia reklamy, ustawa o drogach publicznych odsyła do definicji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaprezentowana w odwołaniu wykładania przepisu § 25 ust. 2 uchwały sprzeciwia się treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, który to przepis wyraźnie wskazuje, że dla legalnego istnienia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymagane jest uzyskanie zarówno decyzji zezwalających przewidzianych w ustawie o drogach publicznych, jak i zgód w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego § 25 ust. 2 uchwały dotyczy tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które były umieszczone w pasie drogowym w dniu 1 lipca 2020 r. (dzień wejścia w życie uchwały) w oparciu o wydane wcześniej zezwolenia. Mogły one pozostawać w pasie drogowym na czas wydanego wcześniej zezwolenia z terminem po 1 lipca 2020 r. nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały. W niniejszej sprawie poprzednie zezwolenie na umieszczenie nośnika reklamowego będącego przedmiotem niniejszej sprawy w pasie drogowym obowiązywało do dnia 31 lipca 2020 r. W takiej sytuacji zgodnie z § 25 ust. 2 uchwały reklama po upływie terminu, na który zostało wydane wcześniejsze zezwolenie powinna zostać dostosowana do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, a dostosowanie to może nastąpić poprzez dokonanie zmiany formy tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego zgodnie z wymaganymi uchwałą parametrami poprzez przycięcie, zmniejszenie, zdjęcie części tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego, wymianę materiału, z którego tablica reklamowa albo urządzenie reklamowe jest wykonane, przemalowanie, zmianę koloru i lub natężenia światła, przesunięciu/przeniesieniu tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego w miejsce zgodne z postanowieniami uchwały, demontaż tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego połączony z wymianą na nową tablicę reklamową albo urządzenie reklamowe, spełniające wymogi określone w uchwale, albo ich usuniecie (§ 25 ust. 2 pkt 1). Zatem dostosowanie o którym mowa w § 25 ust. 2 uchwały w niniejszej sprawie polega na usunięciu wcześniej umieszczonej tam reklamy, albowiem zgodnie z tą uchwałą w terenie ulic wylotowych nie mogą być sytuowane bilbordy.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że każdy nowy wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną, która winna być rozpatrywana w oparciu o istniejący stan prawny na dzień wydania decyzji. Zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres. Jego brak oznacza, że z upływem ostatniego dnia obowiązującego zezwolenia właściciel urządzenia lub obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary. Równoznaczne z uzyskaniem zezwolenia nie jest więc samo złożenie (kolejnego) wniosku o jego wydanie, gdyż nie tworzy ono po stronie wnioskującej żadnego roszczenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego; uprawnienie w tym zakresie strona wnioskująca uzyskuje dopiero w wyniku pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku przez zarządcę drogi i wydaniu kolejnej decyzji określającej okres obowiązywania zezwolenia.

Na powyższą decyzję strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez 1 błędną interpretację zapisów uchwały krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta prowadzącą do oczywiście niesłusznych wniosków, iż tablice reklamowe znajdujące się w pasie drogowym powinny być inaczej traktowane niż inne tablice reklamowe, pomimo iż uchwała krajobrazowa nie prowadzi takiego rozróżnienia wprowadzając okres dostosowawczy dwóch lat dla wszystkich tablic reklamowych istniejących w dniu 1 lipca 2020 r.

2. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym al. P w K, pomimo, iż sprawa dotyczy tablicy reklamowej istniejącej w pasie drogowym od wielu lat przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i wszystko to na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła zarzuty skargi. Obszernie opisała historię usytuowania reklamy w pasie drogowym al. P. Zdaniem strony skarżącej przepisy intertemporalne zawarte w uchwale nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020r. odnoszą się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia ww. uchwały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowalne i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś ustawy o drogach publicznych. Uchwała krajobrazowa została wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wskazane zostały definicje "tablicy reklamowej" i "urządzenia reklamowego" - jako nośnika, na którym dopiero reklama może zostać umieszczona. W przepisach intertemporalnych Rada Miasta wyraźnie wskazała, że istniejące w dniu wejścia uchwały w życie "tablice reklamowe" i "urządzenie reklamowe" mają 24 miesiące na dostosowanie do przepisów uchwały. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje również wspomniana wyżej definicja "reklamy", jednakże Rada Miasta w przepisach intertemporalnych użyła zwrotów "tablica reklamowa" i "urządzenie reklamowe", co przesądza, że chodzi tutaj o obiekt w rozumieniu prawa budowlanego. Strona skarżąca podkreśliła, że tablica reklamowa, której dotyczy przedmiotowa sprawa istnieje nieprzerwanie od 2007 r. i tablica ta istniała w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej w dniu 1 lipca 2020 r. Tablica ta spełniła zatem jedyny wymóg wskazany w § 25 ust. 2 ww. uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020 r. jakim jest jej istnienie w dniu 1 lipca 2020 r. i na tej podstawie ma prawo istnieć kolejne 24 miesiące w celu umożliwienia jej właścicielowi dostosowania jej do warunków uchwały. Pogląd jakoby wnioski złożone przed dniem wejścia w życie ww. uchwały, tj. 1 lipca 2020r., winny być rozpatrywane z uwzględnieniem postanowień uchwały, można podzielić jedynie w zakresie, w jakim odnosi się on do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nowopowstających lub przebudowywanych, tzn. takich, które nie istniały przed dniem wejścia w życie uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta lub istniały w innej formie przed przebudową. Zgodnie z § 25 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2020r. zakazy, zasady i warunki opisane w uchwale dotyczą od dnia wejścia w życie uchwały tylko nowopowstających i przebudowywanych tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych, a nie istniejących w dniu wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przy tym wskazać, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.) Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., zwana dalej u.d.p.) generalnie zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast na podstawie ust. 3 powołanego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

Jak wynika z powyższego przepisu zarządca drogi publicznej zasadniczo wydaje zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Można przyjąć, że jest to reguła pod warunkiem, że ich umieszczenie nie będzie powodować niszczenia lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, ani zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach. W odniesieniu do tak zwanych reklam świetlnych musza one spełniać warunki określone w art. 42a u.d.p.

Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098).

Zgodnie z art. 40 u.d.p. umieszczania w pasie drogowym tak zdefiniowanych reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Tak więc podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne oraz czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 12.06.2019 r., II SA/Bd 285/19, LEX nr 2694719.).

W niniejszej sprawie rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie organ administracyjny jako podstawę rozstrzygnięcia zastosował uchwałę nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 16 lutego 2020r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", która została wydana na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Ta polityka przestrzenna dotyczy również dróg publicznych znajdujących się na terenie danej gminy. Ustawodawca posługując się w art. 37a u.p.z.p. delegacją do wydania aktu prawa miejscowego, dał Radzie Gminy możliwość ustalenia dodatkowych warunków, które musi spełnić tablica reklamowa oraz urządzenie reklamowe, które są sytuowane w pasie drogowym, mających na celu zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Należy przy tym podkreślić, że "ład przestrzenny" jest rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z kolei określenie "zrównoważony rozwoju" należy rozumieć jako rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, 1378, 1565, 2127 i 2338), a więc taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Należy przy tym podkreślić, że pojęcie reklamy w wyżej powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym zostało zdefiniowane jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Można więc przyjąć, że reklama jest określona treść. Z kolei "tablica reklamowa" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Odrębnie zostało zdefiniowane "urządzeniu reklamowym" jako przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Należy więc podkreślić, że delegacja ustawowa z art. 37a u.p.z.p. dotyczy tylko tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych, a nie odnosi się do kwestii regulacji samej reklamy, to jest treści tego co jest umieszczane albo na tablicy reklamowej, albo na urządzeniu reklamowym. Istotne jest również, że tablica reklamowa nie jest częścią urządzenia reklamowego.

W uchwale nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 16 lutego 2020r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" zostało zdefiniowane pojęcie bilboardu, którym jest tablica reklamowa, o wymiarach: 12 m2 albo 18 m2 , z tolerancją +/- 5%, o nie więcej niż dwóch powierzchniach ekspozycji. Na podstawie tak stworzonej definicji należy wskazać, że bilboard w rozumieniu uchwały nie może być urządzeniem reklamowym, skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza taką możliwość, a Rada Miasta sama zdefiniowała bilboard w kontekście tylko tablicy reklamowej, a nie urządzenia reklamowego. Z kolei § 11 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20, stwierdza, że dopuszcza się sytuowanie billboardu, jako wolnostojącej tablicy reklamowej o wysokości do 10 m w I Strefie z wyłączeniem terenów ulic wylotowych, w odległości co najmniej 10 m od budynku oraz przy zachowaniu wymogów określonych w § 14. Sam § 14 uchwały nr XXXVI/908/20, stanowi, że dopuszcza się sytuowanie innej wolnostojącej tablicy reklamowej albo innego wolnostojącego urządzenia reklamowego w I Strefie i w II Strefie: 1) z wyłączeniem terenu w promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych, 2) w odległości pomiędzy wolnostojącymi tablicami reklamowymi lub wolnostojącymi urządzeniami reklamowymi, innymi, niż słup plakatowo-reklamowy ("okrąglak") albo panel reklamowy, nie mniejszej niż 80 m, 3) w odległości co najmniej 15 m od wiaty przystankowej komunikacji miejskiej. Z kolei § 16 uchwały nr XXXVI/908/20 wprowadza regulację, iż w terenach ulic wylotowych, z wyłączeniem sytuowania billboardów, dopuszcza się sytuowanie innych wolnostojących tablic reklamowych albo innych wolnostojących urządzeń reklamowych, z tym że minimalna odległość w tym terenie pomiędzy nimi wynosi 500 m

W niniejszej sprawie spółka A wystąpiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym Al. P w K na działce nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna N o zmiennej treści reklamowej i wymiarach 5,90 m x 2,90 m - łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2. Przedmiotowa reklama spełnia zatem definicję bilboardu przyjętą z uchwały nr XXXVI/908/20. Należy także zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjęto, że nośnik reklamowy, stanowiący tzw. billboard, składający się z jednej, wspólnej, metalowej konstrukcji nośnej (słupa), na szczycie którego zostały umieszczone dwa ekrany ekspozycyjne o płaskich powierzchniach, skierowane w różnych kierunkach, nie może zostać uznany za urządzenie reklamowe (Wyrok NSA z 12.12.2018 r., II FSK 1897/18, ONSAiWSA 2020, nr 3, poz. 26). W powołanym orzeczeniu taki bilboard został uznany natomiast za tablicę reklamową. Należy przy tym zauważyć, że nie ma znaczenia, czy taka tablica reklamowa ma dwa, czy też tylko jeden ekran.

Konkludując należy stwierdzić, że podmiot, który chce umieścić bilboard w pasie drogowym musi z jednej strony spełnić wymagania wynikające z ustawy o drogach publicznych, a z drugiej strony, wynikające z prawa miejscowego wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca spółka spełniła wymagania wynikające z ustawy o drogach publicznych, gdyż z opinii przedłożonej do akt sprawy wynika, że wnioskowany bilboard spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednak nie spełniła ona wymagań określonych w uchwale nr XXXVI/908/20, które przewidują, że nie dopuszcza się lokalizowania bibloardów na terenie ulic wylotowych. Jednocześnie z uchwały tej wynika, że al. P w miejscu, w którym przewidziana jest lokalizacja spornej tablicy reklamowej jest właśnie ulicą wylotową.

W przedmiotowej sprawie spór odnosi się do kwestii przepisów intertemporalnych zawartych w uchwale nr XXXVI/908/20.

Zgodnie z § 25 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. Z kolei ust. 2 tego przepisu przewiduje miedzy innymi, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, przy czym samo dostosowanie może polegać na ich usunięciu.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej spółki o wydanie decyzji administracyjnej na umieszczenie nośnika reklamowego został złożony 23 czerwca 2020r., a uchwała nr XXXVI/908/20 weszła w życie od dnia 1 lipca 2020r., a więc już po złożeniu wniosku przez skarżącą. Stąd zdaniem skarżącej przysługuje jej termin dostosowawczy określony w § 25 ust. 2 uchwały nr XXXVI/908/20 i nie jest dopuszczalne odmówienie zgody na dalsze istnienie tablicy reklamowej w wybranej lokalizacji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tej argumentacji. Trafnie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podkreślono, że termin dostosowawczy ma zastosowanie do tych decyzji administracyjnych, które trwają w momencie wejścia w życie uchwały nr XXXVI/908/20. Z kolei w niniejszej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod tablicę reklamową było wydawane na okres roku i po upływie tego okresu decyzja automatycznie wygasała. Tak więc postępowanie administracyjne dotyczyło wydania nowej decyzji zezwalającej na umieszczenie tablicy reklamowe w wybranej przez skarżącą spółkę lokalizacji. Nie ma przy tym znaczenia, że sam bilboard już się w tym miejscu znajdował. Brak bowiem stosownej decyzji musiał skutkować jego usunięciem w ostatnim dniu ważności poprzednio wydanej decyzji na zajęcie pasa drogowego. Za każdym razem jest więc wydawana nowa decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. W momencie podejmowania decyzji w dniu 8 września 2020r. przez organ administracji I instancji obowiązywała już uchwała nr XXXVI/908/20. Trafnie więc oparto o nią rozstrzygniecie odmawiające zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej. Stąd zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że art. 25 §2 uchwały nr XXXVI/908/20 ma zastosowanie tylko do tych tablic i urządzeń reklamowych, które były umieszczone w pasie drogowym w dniu 1 lipca 2020 w oparciu o wydane wcześniej zezwolenie i mogły one pozostawać w pasie drogowym na czas wydanego zezwolenie, pomimo że były sprzeczne z regulacja przewidzianą w wyżej wymienionej uchwale, przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie przedmiotowej uchwały, jednak nie dłużej nie przez czas obowiązywania zezwolenia. W niniejszej sprawie zezwolenie wydane dla skrzącej spółki obowiązywało do 31 lipca 2020r. i stąd do tego dnia, z uwagi na brak upływu okresu 24 miesięcy licząc od dnia wejścia w życie uchwały nr XXXVI/908/20 bilboard nie podlegał usunięciu, pomimo, że sama uchwała przewidywała zakaz umieszcza bilbordów w pasie drogowym na terenie ulic wylotowych.

Konkludując należy stwierdzić, że aby zająć pas drogowy nie wystarczy, że skarżąca spółka posiadała pozwolenie na budowę i milczącą zgodę organu architektoniczno-budowlanego. Konieczne jest bowiem dysponowanie decyzją lokalizacyjną wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. Jak już było wyżej zaznaczone nakłada się na to także regulacja przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z wydaną na podstawie delegacji ustawowej przez Radę Miasta uchwałą nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Z uwagi na fakt, że przedmiotowy bilboard we wnioskowanej lokalizacji nie spełniał zasad ustalonych w przedmiotowej uchwale organy administracyjne nie naruszyły prawa odmawiając zezwolenia na ich umieszczenie.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.