Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 700/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2 w zw. z art. 12 ust.2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust 2 pkt 2, art. 42
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr NPII.4131.1.375.2020 w przedmiocie skargi organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie zmiany statutu środowiskowego domu samopomocy 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.375.2020 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr XIX/350/2020 Rady Miejskiej (dalej Rada) w Dąbrowie Górniczej z 11 marca 2020 r. w sprawie zmiany Statutu Środowiskowego Domu Samopomocy w Dąbrowie Górniczej, w części określonej w:

- § 1 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim zmienia § 2 uchwały zmienianej w zakresie zwrotu: a w szczególności,

- § 1 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim zmienia § 2 pkt 10 uchwały zmienianej,

- § 1 pkt 2 oraz § 1 pkt 8 uchwały

- jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz.483) w związku z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.869, ufp). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej usg).

Uzasadniając rozstrzygniecie wskazał, że sporna uchwała została podjęta na sesji Rady Miejskiej 11 marca 2020 r. a doręczona 16 marca 2010 r. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada wskazała art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 42 usg oraz art. 12 ust. 2 ufp, a także § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy, Płacy i Polityki Społecznej z 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U., nr 238, poz.1586). Organ przywołał brzmienie art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ufp i podkreślił, że jednostka budżetowa dział na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Tworzą je jednostki samorządu terytorialnego, które nadają im statut. Jednocześnie podkreślił, że Konstytucja nakazuje aby przepisy prawa konstruowane były poprawnie pod względem językowym i logicznym, w sposób jasny i jednoznaczny dla adresata. Rada musi też działać na podstawie prawa i w jego granicach. Ponieważ statut jednostki budżetowej jest podstawą jej działania musi zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 11 ust. 2 ufp, jako niezbędne minimum (w szczególności). Rolą rady gminy jest jednak przyjęcie statutu rozumianego jako zbiór zasad regulujących w sposób kompleksowy i wyczerpujący zakres działalności środowiskowego domu samopomocy (ŚDS). Tymczasem Rada uchwaliła, że § 2 będzie brzmiał: "Środowiskowy Dom działa na podstawie przepisów prawa, a w szczególności: pkt.1. ustawy z dnia (...), pkt 9. niniejszego Statutu, 10. innych aktów prawnych." W ocenie Wojewody oznacza to, że otwarła katalog aktów prawnych stanowiących podstawę jego działania oraz zadań, które jednostka ta realizuje. Użycie wyrażenia "w szczególności" oraz "innych aktów prawnych" może prowadzić do powiększenia katalogu zadań Domu w inny sposób niż przez zmianę Statutu i budzić wątpliwości jakie zadania w istocie będzie realizował. Zapis taki może prowadzić tym samym do rozszerzenia katalogu zadań ŚDS i domniemania przekazania kompetencji w zakresie ustalania podstaw działania Domu innemu, bliżej nieokreślonemu organowi wykonującemu uchwałę, do czego Rada nie została upoważniona.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że wprowadzenie nieprecyzyjnych, zbyt ogólnikowych zapisów w § 2 Statutu, który jest aktem prawa miejscowego narusza zasadę przyzwoitej legislacji określoną w art. 2 Konstytucji oraz nie spełnia wymogów art. 11 ust. 2 ufp. Natomiast nadanie nowego brzmienia § 5 Statutu nie należy do materii statutowej określonej w art. 11 ust. 2 ufp. Przepis określający wzór pieczęci używanej przez ŚDS ma wyłącznie walor informacyjny a umieszczenie go w tym akcie należy potraktować jako sprzeczne z prawem, gdyż zawiera on wyłącznie przepisy o charakterze normatywnym.

Za niezgodny z prawem Wojewoda uznał także zapis § 1 pkt 8 nadający nowe brzmienie § 12 Statutu przez wyszczególnienie w 4 pozycjach osób, które mogą korzystać z ŚDS, gdyż osoby te wskazane zostały w art. 106 ust. 2 ups oraz § 7 ust. 5 i § 2 pkt 5 rozporządzeniu w sprawie środowiskowych domów samopomocy. Wskazanie zakresu podmiotowego w Statucie stanowi wyjście poza umocowanie z art. 12 ust.2 ufp.

W ocenie Wojewody uchybienia te mają charakter istotnych naruszeń prawa stwierdzenie nieważności uchwały nowelizującej we wskazanym zakresie było uzasadnione i znajduje umocowanie w art. 92 ust. 1 usg.

Gmina zaskarżyła powyższe rozstrzygniecie nadzorcze z 15 kwietnia 2020 r. wnosząc 15 maja 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uznała, że zostało wydane z naruszeniem prawa i miało na celu ograniczenie samorządności gminy. Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zarzuciła Wojewodzie naruszenie:

1) art. art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., nr 374 ze zm., ustawa COVID-19), poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie;

2) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 usg poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu a to poprzez udzielnie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień;

3) art. 91 ust. 1 usg a to przez stwierdzenie nieważności uchwały z 11 marca 2020 r. we wskazanym zakresie, w sytuacji braku istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi Gmina podkreśliła, że wyznaczony jej termin na złożenie wyjaśnień był nierealny, co skutkowało w istocie niemożnością ich złożenia przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda powiadomił Gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego 14 kwietnia 2020 r. o godz. 11.38 z terminem zakończenia postępowania 15 kwietnia. Faktycznie w tej dacie o godz. 18.36 rozstrzygnięcie nadzorcze zostało Gminie doręczone. Powyższe dowodzi, że organ wyznaczając nierealny w dobie pandemii termin nie oczekiwał żadnych wyjaśnień lub uznał je za nieistotne dla sprawy.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów organu nadzoru Gmina wyjaśniła, że należy rozróżnić rozszerzenie zadań zakładu od określenia podstaw prawnych na jakich są one realizowane. W § 3 uchwały Rada nie określała zadań a jedynie akty prawne na jakich ŚDS opiera swoje zadania określone w Rozdziale 2 Statutu. Nie sposób bowiem stworzyć zamkniętego katalogu aktów prawnych na podstawie, których on funkcjonuje. W katalogu tym pominięto np. kodeks pracy czy kodeks cywilny, które również są stosowane w jego działalności, co dowodzi, że nie doszło do naruszenia art. 11 ust. 2 ufp.

Podobnie w przypadku określenia pieczęci jaką posługuje się jednostka. Jest to jej znak identyfikacyjny i określenie go w Statucie, jest że wszech miar zasadne. Tym bardziej, że ustawodawca dla zagadnień regulowanych w statucie stworzył katalog otwarty, określając tylko jego minimum. Powyższe powoduje, że określenie wzoru i treści pieczęci nie wykracza poza umocowanie ustawy i nie narusza art. 7 Konstytucji.

Nie stanowi również istotnego naruszenia prawa określenie w uchwale zakresu podmiotowego (osób, których dotyczy), a określonego w innych aktach prawnych, zwłaszcza gdy nie jest z nimi sprzeczny lub rozbieżny. Powtórzenie w akcie niższego rzędu przepisu ustawowego nie stanowi samo w sobie istotnego naruszenia prawa, co potwierdzają liczne wyroki sądów administracyjnych. Wprowadzone zmiany Statutu miały na celu zachowanie komplementarności jego regulacji i ułatwić mieszkańcom oraz wskazać możliwości skorzystania z ŚDS i jego oferty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Podkreślił, że zawieszenie biegu terminów wprowadzone ustawą COVID-19 dotyczyło wyłącznie terminów procesowych, a termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem materialnym. Również odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 usg) stanowi o konieczności uwzględnienia celu i charakteru postępowania, co nie oznacza, że zastosowanie art. 10 kpa nie jest bezwzględne, gdy nie miało wpływu na wydane rozstrzygniecie. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześni źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej gminy i musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu. Musi być podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a te w ocenie Wojewody zostały przez Gminę przekroczone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; w skrócie "ppsa") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej "Konstytucja") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Jeżeli sąd uwzględnia skargę jednostki samorządu to stosownie do art. 148 ppsa uchyla zaskarżony akt nadzoru, w przeciwnym razie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddala.

Skarga Gminy Dąbrowa Górnicza została wniesiona na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały.

Stwierdzić należy, że Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady Gminy z 11 marca 2020 r., co miało miejsce 16 marca 2020 r. Termin upływał bowiem 16 kwietnia 2020 r. a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 15 kwietnia.

Organ nadzoru nie skorzystał z możliwości zaskarżenia uchwały bezpośrednio do sądu, czym pobawił gminę możliwości aktywnego udziału w postępowaniu nadzorczym i prawa z art. 10 § 1 kpa, gdyż w takim przypadku nie jest ograniczony terminem 30 dni. W świetle wniesionej skargi i braku jej uwzględnienia w trybie autokontrolo oznacza to, że przedstawione wyjaśnienia i zawarte w nich argumenty uznał za nieprzekonujące.

Natomiast Rada Gminy podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 usg, czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego – uchwała na XX/408/2020 Rady Miejskiej z 27 maja 2020 r. Dodać też należy, iż skargę wniesiono 15 maja 2020 r. czyli z zachowaniem terminu do jej wniesienia liczonego od daty doręczenia aktu, co miało miejsce 16 kwietnia, gdyż dokument wysłano 15 kwietnia o godz. 18.36.

Te wszystkie okoliczności pozwoliły na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 15 kwietnia 2020 r. stwierdzającego nieważność opisanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej we wskazanym zakresie, jako niezgodnej z art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 ufp w związku z art. 2 i 7 Konstytucji.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały było uznanie, że narusza ona w sposób istotny wskazane wyżej przepisy przez wyjście poza granice umocowania ustawowego działalności Domu określonej Statutem przyjętym uchwałą i mającym walor prawa miejscowego.

Z brzmienia art. 11 ufp wynika, ze jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1 ). Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności (ust. 2). Tworząc jednostkę budżetową organ nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd (art. 12 ust. 2 ufp).

Istota sporu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy przy nowelizacji Statutu ŚDS do naruszenia wskazanych przepisów doszło i czy było to istotne naruszenie. W tym celu należy rozważyć czemu służy statut jednostki budżetowej, co musi zawierać i do kogo jako prawo miejscowe jest adresowany.

Jak wynika z treści uchwały nr XIX/350/2020 z 11 marca 2020 r. stanowi ona nowelizację uchwały z 30 marca 2011 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej pomocy społecznej pod nazwą Środowiskowy Dom Samopomocy w Dąbrowie Górniczej i nadania jednostce Statutu (tj. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2.07.2019 r., poz. 4866). Uchwała obowiązuje zatem 9 lat i aby ocenić nowelizację jako naruszającą w sposób istotny wskazane przepisy prawa należało ją czytać w całości z uchwałą nowelizowaną.

Należy zauważyć, że w części wstępnej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2 i art.42 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 ust. 2 ufp oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie środowiskowych domów samopomocy. Wskazano również, że została podjęta po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi i wskazanym w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie

Uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany statutu jednostce organizacyjnej pomocy społecznej gminy – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 usg – jest aktem prawa miejscowego regulującym organizację urzędu i instytucji gminnych. W tym miejscu należy wskazać, że w ust. 1 wskazano na prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 usg).

Rozstrzygniecie nadzorcze wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 usg podlega kontroli sądowej, gdyż zostały spełnione przesłanki formalne do jej merytorycznego rozpatrzenia.

Na wstępie należy wskazać, że Wojewoda nie neguje uprawnienia gminy nadania Statutu ŚDS i możliwości jego nowelizacji, ale kwestionuje wyłącznie wskazane punkty uchwały nowelizującej, które uznał za istotnie naruszające prawo.

Podkreślić należy, że statut ŚDS jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) uchwalanym przez radę gminy, na podstawie umocowania ustawowego (art. 12 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 usg), znajdującego zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 usg gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, ale ŚDS ma formę jednostki budżetowej regulowanej ustawą o finansach publicznych. Zatem ustawa ta określa minimum regulacji objętej statutem, gdyż w praktyce działalność ŚDS reguluje ustaw pomocy społecznej i wydane do niej przepisy wykonawcze, jak wskazane rozporządzenie.

Sąd orzekający podziela pogląd, że w statucie mogą zostać uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej jednostki gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne i wynika z zadań jakie gmina realizuje w ramach działań własnych i zleconych przez państwo innymi ustawami, np. ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z innymi ustawami, w tym Konstytucją. Innym słowy, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji uchwalania statutu prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie, z 28.11.2018 r., II SA/Go 779/18, wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, CBOSA). W ocenie Sądu regulacja art. 11 ust. 2 ufp jest jeszcze węższa niż art. 35 ust. 3 usg, gdzie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Sprzeczność z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – czyli "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Nie zawsze naruszenie ZTE, będzie miało przymiot istotnego (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Tylko sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206) naruszenie jest istotne. W § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), co koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W przypadku statutów owe "granice" zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny). Natomiast z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP wynika, że nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Są to jednak wyłącznie zalecenia czy wskazówki. Co do zasady, unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazanie katalogu osób mogących korzystać z ŚDS ma charakter informacyjny i ułatwiający dostę do tych świadczeń mieszkańcom gminy.

Istotne znaczenie ma również § 6 ZTP stanowiący generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. I ten obowiązek nowelizowana uchwała spełnia.

Sąd nie dopatrzył się w spornej uchwale naruszeń ZTP, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności we wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym zakresie. Nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa, które można by dodatkowo uznać za istotne. Nie wskazał ich też organ nadzoru. W szczególności w kontekście zarzutu dotyczącego zmiany § 2, § 5 i § 12 Statutu.

Odnosząc się do przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że w przypadku nowelizacji § 5 Statutu przez wskazanie używanej przez ŚDS pieczęci, to Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia prawa, którego nawet sam organ nadzorczy nie wskazał. Należy zgodzić się z Gminą, że regulacja w tym zakresie ma cel porządkowy, a wręcz informacyjny i ułatwiający weryfikację dokumentów wydawanych przez tą jednostkę czy pism informacyjnych kierowanych do innych podmiotów a związanych z jego działalnością, np. wezwania/prośby o wsparcie finansowe czy rzeczowe. Jeżeli chodzi o powtórzenie zakresu podmiotowego działalności ŚDS, to z racji adresatów tej pomocy i ich rodzin wprowadzenie nowego brzmienia § 12, które porządkuje i całościowo obejmuje osoby mogące korzystać ze wsparcia i działalności tego konkretnego ŚPS ma również charakter porządkujący i informacyjny. Adresaci tej pomocy nie muszą bowiem szukać informacji w tym zakresie w różnych aktach prawnych, na co wskazuje sam Wojewoda (ustawa i rozporządzenie). Musieli by wiedzieć, gdzie takiej informacji szukać, znaleźć konkretny akt, przeczytać go, zrozumieć i jeszcze zweryfikować jego treść w kontekście własnej sytuacji faktycznej. Zapoznając się natomiast ze Statutem otrzymują pełną informację o możliwości uzyskania pomocy czy wsparcia dla siebie lub innych osób lub możliwości uzyskania tejże w konkretnym przypadku i stanie faktycznym. Powtórzenie w akcie niższego rzędu zapisów ustawowych zwłaszcza w zakresie uprawnień dla konkretnych osób, wydaje się wręcz zasadne, zwłaszcza że zapisy te nie pozostają w sprzeczności i nie zmieniają in plus ani in minus zapisów ustawowych. Nie można zatem mówić o istotnym naruszeniu prawa czy zasad techniki prawodawcze, zwłaszcza, że te w głównej mierze odnoszą się do tworzenia prawa na poziomie ustawy. na tym poziomie powtarzanie zapisów jednej ustawy w treści drugiej wydaje się niecelowe a nawet mylące, gdyż może wskazywać na jej rozszerzenie lub ograniczenie, czy też odmienną regulację. W akcie niższej rangi taka obawa nie występuje. Nie można też zgodzić się z Wojewodą, że nowe brzmienie § 2 Statutu wprowadzone w § 2 uchwały nowelizującej stanowi istotne naruszenie prawa. Może zestawienie sformułowania "w szczególności" z "innych aktów prawnych" nie jest zbyt szczęśliwe, ale nie stanowi naruszenia prawa. Gmina bowiem nie wskazała żadnego aktu prawnego, który w sprawie nie ma zastosowania, część z nich jako oczywistych w obrocie prawnym pominęła (prawo pracy, kodeks cywilny) a części stosowanie nie mogła przewidzieć, gdyż nie były jeszcze uchwalone, jak ustawa covidowa, czy nie miały zastosowania bez wprowadzenia stanu epidemii.

Nie znajdując zasadności zarzutów organu nadzoru skargę należało uwzględnić i uchylić zaskarżony akt nadzoru na podstawie art. 148 ppsa.

O kosztach postępowania sądowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).