Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 871/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł.W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Ł.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 871/20

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256) - dalej: k.p.a. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Ł.W. o przyznanie płatności na rok 2017.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. Ł.W. wystąpił o przyznanie płatności na rok 2017 - płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w tym przyznania kosztów transakcyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. zawiesił z urzędu postępowanie zainicjowane w/w wnioskiem skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. o przyznanie płatności na rok 2017. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał na treść pisma Naczelnika Wydziału do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia 11 kwietnia 2018 r., informującego o prowadzonym pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w [...] śledztwie o sygn. akt [...], obejmującym między innymi osobę Ł.W. Śledztwo dotyczy uzyskiwania od Agencji nienależnych dotacji w postaci dopłat poprzez przedłożenie poświadczających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, to jest o czyn z art. 297 § 1 k.k. Powyższa kwestia w ocenie organu stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania. Ponadto organ wskazał, że po zakończeniu śledztwa prowadzonego pod sygn. akt [...] postępowanie w niniejszej sprawie zostanie wszczęte z urzędu lub na żądanie strony.

Wnioskiem z dnia 25 marca 2020 r. Ł.W. wystąpił do kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2017. Uzasadniając zgłoszone żądanie stwierdził, iż wskazana w postanowieniu z dnia [...] r. przesłanka zawieszenia przedmiotowego postępowania ustała, gdyż prowadzone pod sygn. akt [...] śledztwo Prokuratury Krajowej [...] Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji zostało zakończone skierowaniem do sądu aktu oskarżenia. Sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...]. Wobec powyższego w sprawie zaistniała przesłanka podjęcia zawieszonego postępowania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności na rok 2017. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wskazał na pismo Prokuratury Krajowej [...] Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji z dnia 26 maja 2020 r., z którego wynika, że śledztwo prowadzone pod sygn. akt [...] jest kontynuowane. W piśmie wskazano ponadto zgromadzony materiał dowodowy dotyczący wniosków o przyznanie płatności w okresie do 2017 r., składanych między innymi przez Ł.W., został wyłączony do odrębnego postępowania prowadzonego pod sygn. akt [...], które zakończyło się skierowaniem aktu oskarżenia do Sądu Okręgowego w [...], zarejestrowanego pod sygn. akt [...]. Powyższe w ocenie organu I instancji oznacza, iż prowadzone przez Prokuraturę Krajową śledztwo, między innymi wobec Ł.W. nie zostało zakończone i pozostaje w toku. Dalej, odwołując się do charakteru pojęcia "zagadnienia wstępnego" stanowiącego podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ wskazał, iż postępowanie karne ma charakter prejudycjalny względem postępowania administracyjnego zarówno wtedy, gdy sąd musi się wiążąco wypowiedzieć o zakwalifikowaniu jakiegoś zdarzenia jako przestępstwa, jak również wtedy, gdy ma wypowiedzieć się o przypisaniu sprawcy odpowiedzialności za nie z uwagi na przesłanki decydujące o tej odpowiedzialności. Tym samym w ocenie organu, rozstrzygnięcie kwestii autentyczności dokumentów złożonych do wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, jak również kwestii możliwości przypisania skarżącemu winy popełnienia czynu z art. 297 § 1 k.k. stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyznanie płatności, o które wnioskuje skarżący jest bowiem uzależnione od prawdziwości złożonych wraz z wnioskiem dokumentów. Natomiast rozstrzygnięcie wniosku strony z dnia 31 maja 2017 r. bez uprzedniego wyjaśnienia powyższych kwestii stanowiłoby naruszenie podstawowych zasad k.p.a. skutkujących wadliwością wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Natomiast, co do podniesionego przez skarżącego argumentu zakończenia prowadzonego śledztwa, a tym samym bezprzedmiotowości postanowienia z dnia [...] r. organ I instancji wskazał, iż postępowanie karne dzieli się na fazę postępowania przygotowawczego, jak i na fazę postępowania sądowego. Obie te fazy są nierozłączne, co oznacza, że skierowanie do sądu aktu oskarżenia nie kończy postępowania, a powoduje jedynie przejście prowadzonego postępowania karnego w kolejną fazę.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia Ł.W. wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiot sprawy karnej może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu przedmiotowego przepisu, co skutkowało odmową podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2017;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że przedmiot sprawy karnej może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 107 § 1 w zw. z art. 144, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania;

- art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz zasady szybkości postępowania.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia, to jest rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie płatności.

Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu i instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, w tym na podstawę zawieszenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2017, jak również na etap na jakim znajduje prowadzone się wobec osoby skarżącego postępowanie karne. Odwołując się do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż jedną z przesłanek zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania administracyjnego jest istnienie zależności pomiędzy rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy do innego organu, niż ten przed którym toczy się postępowaniu, lub też sądu. Zdaniem organu odwoławczego, na gruncie przedmiotowej sprawy dotyczącej wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, rozstrzygnięciem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest kwestia czy dokumenty, które przedstawił skarżący wnosząc o przyznanie tej płatności są dokumentami fałszywymi. Stwierdzenie orzeczeniem właściwego sądu faktu posługiwania się przez skarżącego fałszywymi dokumentami niewątpliwie będzie miało wpływ na rozpoznanie złożonego przez stronę w dniu 31 maja 2017 r. wniosku. Wobec powyższego, jak również mając na uwadze pozyskane przez organ informacje, co do etapu na jakim znajduje się prowadzone wobec skarżącego postępowanie karne, którego przedmiotem jest zarzucane skarżącemu popełnienie czynu z art. 297 § 1 k.k. organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane rozstrzygnięcie z dnia [...] r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2017 uznać należy za prawidłowe.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Ł.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, zarzucił naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiot sprawy karnej może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu przedmiotowego przepisu, co skutkowało odmową podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2017;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że przedmiot sprawy karnej może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 107 § 1 w zw. z art. 144, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania;

- art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz zasady szybkości postępowania.

Uzasadniając strona wskazała, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwego organu albo sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem. Tym samym samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Zdaniem skarżącego w kwestionowanym postanowieniu nie zostało wykazane istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym wobec jego osoby postępowaniem karnym, a postępowaniem administracyjnym zainicjowanym jego wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. Poza lakonicznym stwierdzeniem faktu wniesienia aktu oskarżenia do sądu, nie wskazano na żadne konkretne dokumenty, objęte prowadzonym postępowaniem karnym, złożone przez skarżącego do wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich zostały podrobione, sfałszowane lub poświadczają nieprawdę. Co więcej, na tle innych wydawanych postanowień o odmowie podjęcia zawieszonych postępowań organ posługuje się tą samą argumentacja, nie indywidualizując i nie konkretyzując związku każdej ze spraw z prowadzonym postępowaniem karnym. Zdaniem skarżącego w prowadzonym wobec jego osoby postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, której rozstrzygnięcie będzie umożliwiało rozpatrzenie jego wniosku o przyznanie płatności na rok 2017. Wręcz przeciwnie organ administracyjny jest w posiadaniu wszelkich danych umożliwiających przeprowadzenie oceny, czy wnioskowana przez stronę płatność jest jej należna, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm) - dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Ł.W. o przyznanie płatności na rok 2017- płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w tym przyznania kosztów transakcyjnych.

Kontrolując zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Sąd stwierdził naruszenie przepisów w stopniu, który obligował do wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie, jest toczące się postępowanie karne wobec skarżącego. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2017- płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w tym przyznania kosztów transakcyjnych.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kp.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07).

Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013).

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14).

Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15).

Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o którym mowa w § 1 pkt 1- 4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z przepisu tego wynika zatem, że podjęcie postępowania jest możliwe, gdy właściwy organ zna okoliczność powodującą ustanie przyczyny zawieszenia postępowania czy to z urzędu, czy z wniosku bądź informacji strony.

W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania organ winien ocenić, czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia (uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia"). Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu, pośrednio, weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania. Jeżeli więc w dniu zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. Nie jest to kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedynie wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie nie istnieje. Drugą okolicznością uzasadnienia podjęcia postępowania jest ustanie przyczyny zawieszenia.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Ł.W. z dnia 31 maja 2017 r. o przyznanie płatności na rok 2017. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że Komenda Wojewódzka Policji w [...] w piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. poinformowała, że Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w [...] prowadzi śledztwo o sygnaturze akt [...] w sprawie uzyskiwania m.in. przez Ł.W. od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nienależnych dotacji w postaci dopłat w wyniku przedłożenia potwierdzających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. i inne. Ponadto organ I instancji wskazał, że postępowanie podlega zawieszeniu do czasu zakończenia śledztwa prowadzonego przez Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w [...], sygn. akt [...], oraz że podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa.

Z akt sprawy wynika także, że w następstwie złożonego przez Ł.W. w dniu 25 marca 2020 r. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, z uwagi na ustanie przesłanki jego zawieszenia, organ wystąpił do Prokuratury Krajowej [...] Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji z zapytaniem m.in., czy postępowanie o przyznanie Ł.W. płatności powinno być zawieszone.

W odpowiedzi na powyższe Prokurator [...] Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [...] w piśmie z dnia 26 maja 2020 r. poinformował, że kontynuuje śledztwo [...], jednak materiał dowodowy dotyczący skarżącego w zakresie składanych przez niego w okresie od 2017 r. wniosków o przyznanie płatności na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego został wyłączony do odrębnego postępowania (sygn. akt [...]), które zakończyło się skierowaniem aktu oskarżenia do Sądu Okręgowego w [...]. Zgromadzona w tym zakresie dokumentacja stanowi materiał dowodowy w sprawie o sygn. akt[...]. Jednocześnie wskazał, że ustalenia odnośnie istnienia przesłanek do dalszego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności winny być czynione przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie.

W niniejszej sprawie organ, po złożeniu przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, winien zatem przeanalizować, czy informacje udzielone przez Prokuratora [...] Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [...] uzasadniają dalsze utrzymywanie stanu zawieszenia postępowania, skoro organ dysponuje nowymi danymi w sprawie, pozwalającymi mu na ocenę czy podstawa zawieszenia odpadła.

Sąd zwraca uwagę, że skoro z treści powołanego wyżej art. 97 § 2 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniającego zawieszenie postępowania lub gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono uznając, iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, to organ odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania powinien ponownie dokonać analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, także po dacie zawieszenia postępowania, aby ocenić czy istnieje nadal podstawa zawieszenia postępowania, czy też może podstawa odpadła lub nie istniała. Istotą zawieszenia postępowania jest bowiem zaistnienie przeszkody uniemożliwiającej jego kontynuowanie i gdy przeszkoda przestaje istnieć, to organ ma obowiązek podjąć postępowanie.

Podkreślenia wymaga też, że jeżeli w dniu zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. I nie jest to, co należy podkreślić, kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedyne wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istnieje (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 404/18, Lex nr 2523795).

W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe i oceniając w tym kontekście wskazaną w postanowieniu z dnia [...] r. podstawę zawieszenia (do czasu zakończenia śledztwa, które to śledztwo zostało zamknięte - art. 321 k.p.k., a Prokurator sporządził akt oskarżenia - art. 331 k.p.k.), należy stwierdzić, że wynik postępowania karnego, które to postępowanie toczy się przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...], nie stanowi prejudykatu dla prowadzonego przez organy postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Dowody zebrane w tym zakresie w toku śledztwa mogą oczywiście zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego, nie oznacza to jednak, że spełnienia przesłanek do przyznania skarżącemu płatności organy nie mogą i nie powinny ustalić we własnym zakresie. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sądu karnego w tym zakresie nie determinuje sposobu zakończenia postępowania administracyjnego.

W tym miejscu wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14 stwierdził, że z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za nieuzasadnione uznać należało stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można było uznać – tak jak w rozpatrywanej sprawie – równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania.

NSA stwierdził też, że postępowanie karne "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a., to jest innymi słowy nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego. Postępowanie to, nie rozstrzyga bowiem zagadnienia prawnego w znaczeniu, o jakim mowa była powyżej. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne, a tym samym, aby za zasadną można było uznać odmowę podjęcia tak zawieszonego postępowania. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania, a w konsekwencji, za samoistną przesłankę i podstawę odmowy jego podjęcia.

Zdaniem Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, w tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to w sytuacji gdy śledztwo zostało zamknięte organ miał obowiązek podjąć zawieszone postępowanie. Tym bardziej miał taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia. W sprawie tej nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ. Tym samym nie było też podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 119 pkt 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

d.cz.