Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1185/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 64d
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu:

1. odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę /rozbiórkę/ [...] ,stacji paliw płynnych i dystrybucji gazu LPG nr [...] [...].A. zawierającej elementy: pawilon handlowy stacji paliw, wiatę z dystrybutorami, podziemne zbiorniki na paliwo o sumarycznej pojemności 100 m3, podziemny zbiornik na gaz LPG 10 m3, śmietnik, pylon cenowy, drogi wewnętrzne z miejscami postojowymi, stanowiskiem obsługowym z kompresorem, odkurzaczem i chodnikami, zewnętrzne linie energetyczne zasilające, monitoringu oświetlenia, zewnętrzne instalacje: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, instalacji teletechnicznych, przyłącza: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, telefoniczne, przebudowę 2 zjazdów i chodników oraz rozbiórkę istniejących obiektów stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą w C. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie nr [...] (obiekt kategorii XX) oraz wydanego w sprawie postanowienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, dalej jako "rozporządzenie w/s baz i stacji paliw";

2. odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę /rozbiórkę/ [...].A. stacji paliw płynnych i dystrybucji gazu LPG nr [...] [...].A. zawierającej elementy: pawilon handlowy stacji paliw, wiatę z dystrybutorami, podziemne zbiorniki na paliwo o sumarycznej pojemności 100 m3, podziemny zbiornik na gaz LPG 10 m3, śmietnik, pylon cenowy, drogi wewnętrzne z miejscami postojowymi, stanowiskiem obsługowym z kompresorem, odkurzaczem i chodnikami, zewnętrzne linie energetyczne zasilające, monitoringu oświetlenia, zewnętrzne instalacje: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, instalacji teletechnicznych, przyłącza: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, telefoniczne, przebudowę 2 zjazdów i chodników oraz rozbiórkę istniejących obiektów stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą w C. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie nr [...] (obiekt kategorii XX) oraz wydanego w sprawie postanowienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] r. udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt rozporządzenia w/s baz i stacji paliw" oraz postanowienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie w/s warunków technicznych";

- działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "p.b."

I. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2014 r. znak: GPA. 6740.206.2013 nr [...] i postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] udzielające zgody na odstępstwo od "warunków technicznych"

II. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...].04.2015 r. Nr [...] znak: [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], udzielające zgody na odstępstwo od "warunków technicznych"

- i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Po rozpatrzeniu wniosku [...].A. z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...].A. pozwolenia na budowę opisanej w pkt I zaskarżonej decyzji, inwestycji.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy uchylił tę decyzję.

W wyniku tej decyzji, organ I instancji ponownie rozpatrywał sprawę, którą zakończył wydając w dniu [...] kwietnia 2015 r. kolejną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na budowę (opisaną w pkt II zaskarżonej decyzji).

Wskazana wyżej kasatoryjna decyzja organu odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r. została natomiast zaskarżona przez [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2015 r., II SA/Lu 619/14 oddalił skargę na tę decyzję.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd potwierdził ustalenia organu odwoławczego, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie spełniał wymogów określonych w § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w/s paliw i gazu płynnego, dlatego Prezydent Miasta C. uzyskał od Ministra Gospodarki upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od powyższych przepisów w zakresie umożliwiającym uwzględnienie wniosku inwestora. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. udzielił zgody na odstępstwo od tych przepisów w zakresie usytuowania: odmierzaczy paliw płynnych od granicy lasu, przyłącza spustowego od granicy lasu, króćców pomiarowych od granicy lasu, przewodów oddechowych od granicy lasu. W konsekwencji organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził, że decyzja ta, jak też poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. są wadliwe: postanowienie nie uwzględnia bowiem pełnego zakresu upoważnienia, jakie zostało udzielone organowi I instancji przez Ministra Gospodarki w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Upoważnienie to, poza zakresem uwzględnionym w tym postanowieniu, obejmowało bowiem również zgodę na zmniejszenie odległości odmierzacza gazu płynnego PLG od granicy lasu z wymaganej 20 m (§ 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia) na nie mniejszą niż 9 m. Postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. nie udzieliło inwestorowi zgody na odstępstwo w tym zakresie. Mimo to, przedłożony przez inwestora projekt budowlany, zakładający umiejscowienie odmierzacza gazu płynnego LPG w odległości mniejszej niż 20 m, został przez organ I instancji zatwierdzony. Oznacza to, że decyzja tego organu akceptowała odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wykraczające poza zakres zgody udzielonej postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

W ocenie tego Sądu, już tylko z tego powodu podlegała uchyleniu decyzja organu I instancji.

Sąd stwierdził ponadto, że także pozostałe uchybienia organu I instancji stwierdzone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej są trafne, ale z uwagi na to, że nie budzi to sporu strony skarżącej, Sąd odstąpił od rozważań w tym zakresie. Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. były bliżej nieokreślone fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ramach których część z zarzutów podniesionych w odwołaniu, została przez Wojewodę - bez uzasadnienia swojego stanowiska – uznana ze bezzasadne. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zarzuty strony skarżącej – pomimo tego, że nie są pozbawione podstaw – nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji (w jakiejkolwiek części).

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r., I OSK 2436/15 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji.

NSA stwierdził, że nawet, gdy strona kwestionuje w skardze samo uzasadnienie decyzji, a zgadza się z jej rozstrzygnięciem, to przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest cała zaskarżona decyzja. Sąd powinien więc odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, czego nie uczynił. Dla efektywności prowadzonego postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma właśnie to, aby organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do wszystkich istotnych kwestii dotyczących stanu prawnego i faktycznego danej sprawy. Dlatego tak ważna jest prawidłowa weryfikacja decyzji kasacyjnej przez sąd administracyjny, nawet wówczas gdy strona skarżąca nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpatrzeniu skargi z uwzględnieniem wytycznych NSA, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017 r., II SA/Lu 381/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na szereg braków postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji, ale nie wykazano, że zgromadzone w sprawie dowody są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, innymi słowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że kolejnym kluczowym elementem uzasadnienia decyzji kasacyjnej są wskazania dla organu pierwszej instancji co do okoliczności, które mają być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tego elementu zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co już samo w sobie czyni tę decyzję w sposób istotny wadliwą.

Ponadto organ drugiej instancji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia większości zarzutów zawartych w odwołaniu mimo, że zostały jednoznacznie i jasno sformułowane.

Niezależnie od opisanego wyżej postępowania toczącego się przed sądami administracyjnymi dotyczącego legalności kasatoryjnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wydanej na skutek odwołania Spółki [...] Sp. z o.o. od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. udzielającej [...] pozwolenia na budowę, Spółka [...] wniosła także odwołanie od kolejnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. (wydanej na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji z dnia [...] marca 2014 r.) udzielającej [...].A. pozwolenia na realizację inwestycji określonej w pkt II zaskarżonej decyzji, wskazanej na wstępie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ odwoławczy zawiesił jednak na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...], dotyczącej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. uchylającej wcześniejsze pozwolenie na budowę.

Następnie po wydaniu przez WSA w Lublinie wyżej opisanego prawomocnego wyroku z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 381/17, uchylającego decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, Wojewoda podjął zawieszone postępowanie i wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, którą rozpoznał oba odwołania [...] Sp. z o.o., uchylając zarówno decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r., jak i decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo zarzuty odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. tj. brak zachowania minimalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] - ul. [...]; wykonanie projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji na nieaktualnej mapie do celów projektowych; brak zgody na zajęcie strefą ochronną podziemnego zbiornika LPG terenu działki nr [...], będącej w użytkowaniu [...] sp. z o. o.; brak dokumentacji hydrologicznej i decyzji właściwego organu administracji geologicznej, zatwierdzającej tą dokumentację; brak dokumentacji geologiczno - inżynierskiej i decyzji właściwego organu administracji geologicznej, zatwierdzającej tę dokumentację; zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji w sytuacji, gdy przedmiotowy projekt przewiduje tylko jeden piezometr w okolicach wjazdu na planowaną stację; brak opinii ornitologicznej i chiropterologicznej; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, 107 § 1 i 3, 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 8, 40 § 2 kpa; naruszenie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych tj. § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w/s paliw i gazu płynnego w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony; nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność możliwości spełnienia przez inwestora warunku zainstalowania w ramach rozwiązań zamiennych hydrantu zewnętrznego (...) określonego w opinii L. Komendanta Wojewódzkiego PSP w L., prowadzące do braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy przez organ I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo stanowisko inwestora odnoszące się do powyższych zarzutów.

Następnie organ stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2014r. i postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. udzielające zgody są wadliwe i wymagają uchylenia.

Organ I instancji nie dokonał bowiem dokładnego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wadliwości zdaniem organu odwoławczego dotyczą linii zabudowy i braku zgody na usytuowanie przewodów oddechowych od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 9 m, a więc naruszenia warunków technicznych.

Reasumując, organ odwoławczy uchylając decyzję z dnia [...] marca 2014 r. wskazał, że w toku ponownego badania sprawy organ I instancji powinien:

- wyegzekwować od inwestora wykonanie projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie mogącej służyć do celów projektowych, zawierającej prawidłowo naniesione linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu i linię zabudowy dla istniejącej stacji, uwzględniającej m.in. istniejące obiekty na działkach sąsiednich w tym m.in. na działce nr [...] (opisane obecnie jako obiekt w budowie "[...]"). Projekt zagospodarowania powinien wskazywać: odległości projektowanych obiektów od obiektów usytuowanych na działkach sąsiednich, w tym m.in. budynku mini-baru (działka nr [...]); odległości mini baru od projektowanego zbiornika gazu i odmierzacza gazu; miejsca parkingowe oraz ich wymiary;

- dokonać ponownej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym wskazanymi m.in. w § 11 ust. 7 pkt 1 lit. "b", zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

- dokonać ponownej oceny kręgu stron postępowania w tym m.in. władającego działką nr [...];

- wyegzekwować od inwestora przedłożenie projektu zawierającego usytuowanie budynku pawilonu sklepowego (ozn. na projekcie zagospodarowania nr [...]) zgodnie z przepisami § 12 ust. 1 oraz § 271 ust. 8 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bądź dołączyć zgodę na odstępstwo od ww. przepisów wydane z udziałem wszystkich stron postępowania (zawierające m.in. uzasadnienie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony do wydania odstępstwa);

- dokonać sprawdzenia aktualności wszystkich wymaganych opinii i uzgodnień, decyzji, w tym m.in. decyzji na wycinkę drzew.

- wykazać możliwość spełnienia przez inwestora warunku zainstalowania w ramach rozwiązań zamiennych hydrantu zewnętrznego o średnicy nominalnej DN 100 i wydajności nie mniejszej niż 15 dm3/s przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa na istniejącej sieci wodociągowej zawartego w opinii L. Komendanta Wojewódzkiego PSP w L. z dnia [...] grudnia 2013 r., bowiem z przedłożonej dokumentacji wynika, że zaprojektowany zostanie hydrant o ww. parametrach - brak natomiast informacji, czy istnieje możliwość zachowania wskazanych wyżej parametrów na przedmiotowej sieci, znajdującej się na działce nr [...].

- wyeliminować niezgodności występujące w wydanym postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych z upoważnieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2014 r. szczegółowo uzasadnić konieczność wprowadzenia odstępstwa. Wskazać w uzasadnieniu postanowienia na czym polega szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego;

- w przypadku ustanowienia nowego pełnomocnika doręczyć decyzję pełnomocnikowi;

- zapewnić udział wszystkim stronom postępowania na wszystkich jego etapach w tym przed wydaniem decyzji końcowej i umożliwić wniesienie ewentualnych zastrzeżeń i wniosków.

Dodatkowo - zdaniem Wojewody - oceny wymaga to, czy projektowana inwestycja (budowa - rozbiórka stacji paliw) nie wpłynie negatywnie na wody podziemne i nie spowoduje ich zanieczyszczenia, a więc inwestor winien przedłożyć m.in. dokumentację geologiczno-inżynierską, decyzję zatwierdzającą dokumentację warunków geologiczno- inżynierskich dla budowy stacji paliw płynnych, decyzję zatwierdzającą dokumentacje określającą warunki hydrogeologiczne w rejonie projektowanej stacji paliw płynnych bądź przedłożyć stanowisko właściwego organu administracji geologicznej rozstrzygające w sposób nie budzący wątpliwości, że dokumentacja taka nie jest wymagana.

Zdaniem organu odwoławczego nie ma natomiast podstaw do żądania dokumentacji ornitologicznej i chiropterologicznej; projekt zgodny jest również z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która przewiduje dla przedmiotowej inwestycji 1 piezometr. Organ wskazał również, że zakres robót objętych projektem budowlanym nie obejmuje terenu działki nr [...], będącej w użytkowaniu [...] sp. z o. o., a więc zgoda tej Spółki na wykonanie robót na tej działce nie była wymagana.

Powyższe argumenty przemawiały – zdaniem organu odwoławczego – za uchyleniem decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. i postanowienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2014 r. udzielającego zgody na odstępstwo od warunków technicznych.

Zaskarżoną decyzją organ uchylił także (w pkt II) decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydaną na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę Spółce [...] tj. decyzji z dnia [...] marca 2014 r.

Organ stwierdził, że skoro na skutek wyroków sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, uchylających kasatoryjną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r., w obiegu prawnym znajdują się dwie decyzje dotyczące tej samej inwestycji tj. decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2014 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r., konieczne jest podjęcie działań celem usunięcia z obrotu prawnego nowej decyzji to jest decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organ odwoławczy podniósł, że nie jest możliwe równoległe prowadzenie postępowania administracyjnego w wyniku wniesienia nadzwyczajnego środka odwoławczego oraz postępowania sądowoadministracyjnego w stosunku do tej samej decyzji administracyjnej, a wszczęte wcześniej postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, co wynika z rozszerzonej skuteczności wyroku sądowego. Natomiast w przypadku uchylenia decyzji organu odwoławczego już po wydaniu decyzji organu I instancji powstaje konieczność uchylenia decyzji tego organu w zależności od etapu postępowania administracyjnego w ramach zwyczajnego bądź nadzwyczajnego środka odwoławczego. Z uwagi na powyższe, wydaną w sprawie drugą decyzję administracyjną i postanowienie należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewoda podkreślił, że związany jest wyrokiem WSA w Lublinie z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 381/17 uchylającym jego decyzję kasatoryjną z dnia [...] maja 2014 r., a zatem pomimo tego, że wydana została w sprawie druga decyzja zatwierdzająca w pewnej części poprawiony projekt budowlany, a do akt dołączone jest nowe postanowienie w sprawie odstępstwa od "warunków technicznych" – Wojewoda nie dokonał obecnie oceny akt tej sprawy - bowiem jak wyżej wskazano ww. decyzja jako druga znajdująca się w obrocie prawnym oraz wydane w tej samej sprawie postanowienie muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z powyższym Wojewoda wyjaśnił, że nie odniósł się również do zarzutów odwołania Spółki [...] z dnia [...] maja 2015 r. dotyczących decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarzuty powyższe mogą być - zdaniem Wojewody - podnoszone na etapie ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie od wskazanej na wstępie decyzji Wojewody, Spółka [...].A. domagała się jej uchylenia.

Skarżąca podniosła, że w związku z kasatoryjną decyzją Wojewody z [...] maja 2014 r. dokonała zgodnie z zawartymi w niej zaleceniami poprawek w dokumentacji projektowej oraz uzyskała dodatkowe pozwolenia i uzgodnienia, a następnie złożyła w Urzędzie Miasta C. nowy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę SP C. ul. [...]. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zdaniem skarżącej nie można więc mówić o funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch decyzji w sytuacji, kiedy żadna z nich nie jest prawomocna i nie wywołała skutków prawnych dla stron biorących udział w postępowaniach. Decyzje Prezydenta Miasta C. z [...] marca 2014 r. i [...] kwietnia 2015 r. nie są takie same – wprawdzie dotyczą tego samego przedmiotu, jednak decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydana została w oparciu o dodatkowe dokumenty i uzgodnienia. Dodatkowo Spółka podniosła, że rozpatrywanie sprawy od początku wiązałoby się z koniecznością aktualizacji uzyskanych wcześniej pozwoleń i uzgodnień, ponoszeniem dodatkowych, znacznych kosztów oraz niemożliwością budowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast stosownie do art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W świetle przytoczonych przepisów, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Jest to szczególna cecha odróżniająca sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując sprzeciw sąd bada tylko i wyłącznie to, czy były podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzja kasacyjna może zapaść tylko wtedy, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17).

Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w powyższym zakresie, stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem tego przepisu.

Decyzją tą organ uchylił bowiem dwie różne decyzje organu I instancji (wraz z poprzedzającymi je postanowieniami) na skutek dwóch różnych odwołań spółki [...] Sp. z o.o., jednak organ odniósł się wyłącznie do zarzutów odwołania dotyczących tylko jednej z decyzji (z dnia [...] marca 2014 r.), pomijając całkowicie drugie odwołanie (od decyzji późniejszej z dnia [...] kwietnia 2015 r.).

Stanowisko swoje organ uzasadnił tym, że nie jest dopuszczalna dwutorowość postępowań tj. nadzwyczajnego postępowania administracyjnego i postępowania sądowego dotyczących tej samej decyzji.

W sprawie niniejszej nie zachodziła taka sytuacja.

Druga z decyzji tj. decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2015r., została wydana po ponownym przeprowadzeniu wyjaśniającego postępowania przez ten organ na skutek uchylenia przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wcześniejszej decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. Wprawdzie decyzja kasatoryjna z dnia [...] maja 2014 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego, to jednak organ I instancji miał obowiązek prowadzić postępowanie w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje pogląd, że w takim przypadku organ I instancji nie ma nawet podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tezę taką sformułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., II SA/Bd 142/13: "Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne zmierzające do oceny prawidłowości decyzji administracyjnej nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, w którym doszło do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego i dlatego brak jest przesłanek do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa". Sąd ten w uzasadnieniu tego wyroku obszernie wyjaśnił, że pojęcie "zagadnienia wstępnego", nie może być utożsamiane z występującym w sprawie zasadniczym, głównym zagadnieniem prawnym. W konsekwencji należy uznać, że ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył możliwość zawieszenia postępowania przez wzgląd na potrzebę rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na podjęte rozstrzygnięcie organu administracji, innymi słowy przez wzgląd na sądowe rozstrzygnięcie zagadnienia głównego. Takie też stanowisko wprost wyraża doktryna (vide: Andrzej Wróbel, Komentarz zaktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 5, LEX), jak też wynika ono z wyszczególnionych wyżej cech, którymi charakteryzuje się "zagadnienie wstępne", wypracowanych przez piśmiennictwo, jak i orzecznictwo. Trzeba szczególnie podkreślić, że do tychże cech zalicza się m.in. właściwość jego rozstrzygnięcia przez inny organu lub sąd; wyłonienie się tego zagadnienia w toku postępowania administracyjnego; oraz "uprzedniość" rozstrzygnięcia tego zagadnienia, tzn. musi ono poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (vide: Andrzej Wróbel, Komentarz zaktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 5, LEX; - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2012 Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Legalis - System Informacji Prawnej; - Grzegorz Łaszczyca, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Konieczność rozpoznania skargi przez sąd administracyjny nie spełnia natomiast żadnego z powyższych warunków. Jest to zdarzenie, po pierwsze – nie wstępne - lecz główne, kontrolne dla sprawy administracyjnej, zasadniczo ją rozstrzygające. Po wtóre, nie jest zdarzeniem uprzednim, lecz – przeciwnie – następczym. Po trzecie, jest zdarzeniem, które nie wyłania się w trakcie postępowania administracyjnego, lecz po jego zakończeniu. Ponadto wreszcie, chodzi o inny organ, a także o inny sąd, niż ten, który rozpoznaje skargę na decyzję w ramach tego samego postępowania administracyjnego ("sądem" w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną." – A. Wróbel, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX; - Kodeks postępowania administracyjnego).

Należy podkreślić, że sąd ten trafnie również wskazał w cyt. wyroku, że "zagadnienie wpływu zapadłego rozstrzygnięcia sądu na ostateczny wynik sprawy administracyjnej, jest zupełnie innego rodzaju zagadnieniem, do którego nie ma zastosowania instytucja zawieszenia postępowania, unormowana w omawianym przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z problematyką znaczenia orzeczenia sądu, wiąże się bowiem stosowanie przepisu art.153 p.p.s.a., który wyraża zasadę związania organu oceną prawną sądu, która dotyczy jednak takiego postępowania administracyjnego, które prowadzone jest na skutek obalenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu lub czynności".

Pogląd ten Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Oznacza to, że Prezydent Miasta C. po wydaniu decyzji kasatoryjnej Wojewody z dnia [...] maja 2014 r. miał obowiązek prowadzić postępowanie, w konsekwencji którego wydał kolejną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wbrew stanowisku Wojewody, decyzja ta nie została zatem wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności), lecz jest decyzją w tym samym postępowaniu, wszczętym na wniosek [...].A. z dnia [...] sierpnia 2013 r. (3 września 2013 r. data wpływu).

W związku z powyższym Wojewoda rozpatrując odwołania [...] Sp. z o.o. powinien - w ramach kompetencji przysługujących organowi II instancji zgodnie z zasadą określoną w art. 15 k.p.a. - rozpoznać wniosek inwestora [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, mając na uwadze całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentację projektową, kolejne uzgodnienia oraz orzeczenia organów zgromadzone w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Prezydenta Miasta C. tj. po wydaniu decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2014 r., a przed wydaniem kolejnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Rację ma Wojewoda, że w tej samej sprawie nie mogą być prowadzone dwa różne postępowania, gdyż mogą się one zakończyć różnymi, odmiennymi orzeczeniami. Wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną dotknięte jest wadą nieważności, co wynika z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten dotyczy więc sytuacji, gdy toczyły się dwie sprawy administracyjne w tym samym przedmiocie, a więc sytuacji, do której nie odnosi się zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. Tylko bowiem w przypadku, gdyby decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. została wydana w odrębnym postępowaniu, na skutek innego, późniejszego wniosku inwestora, to ta decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności. Takich okoliczności w niniejszej sprawie jednak nie stwierdzono. Nawet jednak, gdyby obie decyzje Prezydenta Miasta L. uchylone zaskarżoną decyzją, zostały wydane w odrębnych postępowaniach, a więc gdyby dotyczyły różnych spraw administracyjnych, toczących się na skutek odrębnych wniosków inwestora [...], to i tak niedopuszczalne byłoby ich uchylenie jedną decyzją. W takim przypadku konieczne byłoby załatwienie każdego z odwołań [...] Sp. z o.o. odrębnymi decyzjami.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Obowiązkiem Wojewody było rozpatrzeć wniosek inwestora odnosząc się do całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału oraz do zarzutów [...] Sp. z o.o. podniesionych w obu odwołaniach.

Podkreślić należy, że ocena Sądu nie przesądza tego czy pozwolenie na budowę powinno być udzielone, gdyż inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów. Jak wyjaśniono na wstępie – Sąd rozpatrując sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bada wyłącznie to, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Dokonana przez Sąd w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że decyzja ta jest wadliwa, gdyż organ odwoławczy nie odniósł się do całości zgromadzonego materiału dowodowego, nie uwzględnił, jak wskazał "częściowo poprawionego projektu budowlanego:", a w konsekwencji nie można przyjąć, że zasadnie uznał, że zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nie pozwalające temu organowi na wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Ponadto bez odniesienia się do zarzutów obu odwołań Spółki [...] i wszystkich dowodów w sprawie nie można ocenić, czy organ zrealizował wytyczne wyroków sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, którymi organ jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a., w szczególności nie można przyjąć, że wskazania dla organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji są uzasadnione w świetle całego materiału dowodowego.

W konsekwencji, o ile zgodzić się należy z Wojewodą, ze w obrocie prawnym nie mogą pozostawać dwie decyzje udzielające pozwolenia na budowę dotyczącej tej samej inwestycji dla tego samego inwestora, a więc konieczne jest ich uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak nie pociąga to automatycznie konieczności przekazywania sprawy organowi I instancji – organ odwoławczy ma bowiem możliwości uchylenia decyzji organu I instancji i rozpatrzenia we własnym zakresie sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania.