Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 603/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 4  pkt 21,  art. 11a  ust. 2 pkt 1 i 3,  art. 11a ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 marca 2014 r. Nr XXXIV.281.2014 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Twardogóra w roku 2014 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej w Twardogórze na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 marca 2014 r. Nr XXXIV.281.2014 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Twardogóra w 2014 r. Przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

- art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuregulowanie wszystkich elementów obligatoryjnych programu a zatem niewypełnienie kompetencji ustawowej określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu,

- art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza zakres udzielonego Radzie upoważnienia i nieuprawnioną modyfikację art. 11a ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy,

- art. 4 pkt 21 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza zakres udzielonego Radzie upoważnienia i nieuprawnioną modyfikację art. 4 pkt 21 powołanej ustawy.

Wobec wskazanych zarzutów Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ocenie Wojewody analiza przedmiotowej uchwały wskazuje, że Rada nie określiła w Programie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu. Oznacza to, że Program nie wypełnia w sposób kompleksowy zakresu regulacji określonego w upoważnieniu ustawowym, co stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Według Organu Nadzoru sposobu wydatkowania środków nie zawiera ani § 9 ust. 1 ani też § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W ust. 1 Rada wskazała tylko wysokość środków przeznaczonych na realizację programu, zaś w ust. 2 określono, że "Środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. z 2013 r., poz. 907 ze zm.)." W ocenie Organu Nadzoru zapis ten stanowi o trybie wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, a nie o sposobie ich wydatkowania.

Skoro prawodawca uznał kwestię określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań objętych programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi (...) za obligatoryjny element tego programu, to Rada nie może ograniczyć się jedynie do wskazania w jakim trybie nastąpi wydatkowanie środków. Rada powinna ustalić szczegółowy "plan" wydatkowania tych środków z uwzględnieniem wszystkich poszczególnych zadań mieszczących się w zakresie przedmiotowym programu. Tym samym, ogólnikowe wskazanie zawarte w § 9 ust. 2 programu nie czyni zadość obowiązkowi wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu.

Niezależnie od powyższego Wojewoda podkreślił, że przepisy ustawy o zamówieniach publicznych nie będą miały zastosowania w tym przypadku, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o zamówieniach publicznych – ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. Tymczasem kwota przeznaczona na realizację Programu wynosi 10 000 zł.

Skoro Rada nie zrealizowała w całości obowiązku ustawowego uchwalając Program (brak określenia sposobu wydatkowania środków finansowych), to skutkuje istotnym naruszeniem prawa i przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały całości.

Niezależnie od powyższego, z istotnym naruszeniem prawa - według Wojewody - podjęto postanowienia § 1 pkt 7 , § 4 ust. 1 pkt 1 , § 4 ust. 2 pkt 2 Programu.

W przepisie § 1 pkt 7 Rada zdefiniowała pojęcie kotów wolno żyjących wskazując, że należy przez to rozumieć "koty urodzone lub żyjące na wolności w stanie dzikim, w otoczeniu człowieka". W ocenie Wojewody, Rada zamieszczając w uchwale przywołaną definicję, działała z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Organ nadzoru podkreślił, że koty wolno żyjące są elementem ekosystemu (przede wszystkim miejskiego) a ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni. Zwierząt tych nie należy zatem traktować jako bezdomnych ( a tym samym nie należy ich wyłapywać i wywozić, lecz stwarzać im warunki bytowania w miejscach ich dotychczasowego schronienia). Mając powyższe na uwadze, należy zaliczyć koty wolno żyjące do "zwierząt wolno żyjących(dzikich)", a pojęcie to zostało zdefiniowane wprost w ustawie o ochronie zwierząt. Jak podkreślił Wojewoda, powyższe zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 504/12 i w wyroku z 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 478/13.

Natomiast stosownie do przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 Programu "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizowane jest poprzez: odławianie z tereny miasta i gminy Twardogóra zwierząt bezdomnych, w pierwszej kolejności takich, które stanowią zagrożenie dla zdrowia mieszkańców". W § 4 ust. 2 pkt 2 postanowiono natomiast, że "odławianiu podlegać będą zwierzęta bezdomne, tj. zwierzęta domowe, w szczególności groźne, które uciekły, zabłąkały się, zostały porzucone lub nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką zwierzę dotychczas pozostawało".

Zgodnie z art. 11a us. 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi obejmuje m.in. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (pkt 1) oraz odławianie bezdomnych zwierząt (pkt 3). Pojęcie zwierząt bezdomnych zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.o.z., do których zalicza się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd przebywały.

Z powyższego wynika, że obowiązek odławiania bezdomnych zwierząt obejmuje wszystkie zwierzęta bezdomne, a nie tylko te, które stanowią zagrożenie dla mieszkańców gminy lub są dla nich groźne. Odłowienie ma bowiem służyć zapewnieniu schronienia zwierzętom bezdomnym. Bezdomność zwierzęcia jest jedynym kryterium uzasadniającym jego odłowienie i przekazanie go do schroniska dla zwierząt bezdomnych celem zapewnienia mu opieki i schronienia.

Powyższe zakwestionowane przez organ nadzoru regulacje Programu, świadczą o o tym, że rada w sposób nieuprawniony zmodyfikowała postanowienia art. 11a ust, 2 pkt 3 u.o.z.

Niezależnie od powyższego organ nadzoru "sygnalizuje" Sądowi, że dla prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w przedmiotowej uchwale powinny znaleźć się konkretne regulacje dotyczące spełnienia wymogów art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. poprzez wskazanie konkretnego schroniska, w którym zapewni się miejsce dla bezdomnych zwierząt oraz art. 11a ust. 2 pkt 8 tej ustawy poprzez wskazanie konkretnego podmiotu, który zapewni całodobową opiekę weterynaryjną , w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. .

W akcie tym nie zrealizowano poprawnie norm wyznaczonych przepisami art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 8, bowiem nie wskazano konkretnego schroniska zapewniającego zwierzętom bezdomnym schronienia i nie wskazano konkretnego podmiotu zapewniającego opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program zawiera w tym zakresie ogólnikowe stwierdzenia poprzez wskazanie, że będą zawarte odpowiednie umowy do realizacji tych celów. Według Wojewody takie określenie sposobu realizacji wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. zadań gminy, nie pozwala na ich pełna realizację.

Jednakże z uwagi na fakt, że Gmina Twardogóra zawarła stosowne umowy ze schroniskiem oraz podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, organ nadzoru uznał, że mimo braku konkretnych wskazań w tym zakresie w treści Programu, w istocie Gmina zapewniła realizację tego zadania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Twardogórze wniosła o oddalenie skargi w całości.

Rada nie zgadza się przede wszystkim z zarzutem, że w sposób istotny naruszyła art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z ar. 7 Konstytucji RP. Poprzez nieuregulowanie wszystkich obligatoryjnych elementów Programu, tj. nieokreślenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, co powoduje nieważność całej zaskarżonej uchwały.

W ocenie Gminy zawarcie w treści Programu postanowienia, że zadania będą finansowane poprzez zlecenie świadczenia usług i dostaw jest właśnie określeniem sposobu wydatkowania środków wskazanych w ogólnej kwocie, na realizację poszczególnych zadań, w trybie wynikającym z ustawy Prawo zamówień publicznych. Taki zapis oznacza, że wydatkowanie środków na poszczególne zadania określone w Programie będzie następowało z budżetu Gminy na podstawie zleceń/umów cywilnoprawnych, a nie np. bezpośrednie wykonywanie zadań przez wewnętrzne służby Urzędu Miasta i Gminy w Twardogórze. Taki zapis oznacza również, że wobec kwoty przeznaczonej na realizację zadań poniżej 30 000 Euro, wydatki będą odbywały się w trybie wynikającym z art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. w sposób ustalony w Regulaminie zamówień do 30 000 Euro obowiązującym w Urzędzie Miasta i Gminy Twardogóra.

Ani ustawa o ochronie zwierząt ani też ustawa o finansach publicznych nie definiują pojęcia "sposób wydatkowania środków publicznych", co oznacza, że przedstawiona przez organ nadzoru definicja tego pojęcia jest tylko jego interpretacją. W ocenie Rady pojęcie to należy interpretować szeroko, zarówno w kontekście całego ust. 5 art. 11a, jak i w kontekście definicji słownikowych oraz celów ustawowych jakie mają być realizowane, zasad związanych z wydatkowaniem środków publicznych zawartych w ustawie o finansach publicznych.

Powołując się na słownik synonimów języka polskiego dotyczącego pojęcia "sposób" (aparat, droga, instrument, metoda, metodyka, narzędzie procedura, recepta, system, taktyka, technika, technologia, tryb, warsztat). W tym kontekście zadaniem Gminy "sposób wydatkowania środków", to zarówno, zasady jakimi kieruje się organ gminy wydając środki, to cele na jakie zamierza je wydatkować, to określenie kto będzie je realizował, czy też określenie sposobu rozliczeń (np. na podstawie dowodów księgowych), to również tryb zlecania zdań. W tym kontekście zapisy § 9 ust. 2 Programu stanowią określenie procedury, trybu wydatkowania środków. Rada podnosi, że można by polemizować, czy tak określony sposób wydatkowania środków jest wystarczający, natomiast nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że Rada w ogóle tego sposobu nie określiła. Prezentowane przez organ nadzoru stanowisko, że Program powinien zawierać szczegółowy plan wydatków, jest sprzeczne z przepisami ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym, gdyż narusza kompetencje organu wykonawczego gminy na rzecz organu stanowiącego. Zgodnie z art. 212 ustawy o finansach publicznych, Rada posiada jedynie kompetencje do uchwalenia w uchwale budżetowej łącznej kwoty planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W planie zaś wydatków budżetu Gminy kwota na realizację Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Twardogóra w 2014r. została ujęta w łącznej wysokości 10 000 zł. Wydatkowanie tych środków na Program jest niczym innym jak wydatkowaniem budżetu, zaś organem wykonującym budżet jest wyłącznie Burmistrz jako organ wykonawczy Gminy (art. 247 u.f.p. i u.s.g.).

W ocenie Rady ustawodawca w art. 11a ust. 5 u.o.z. nie miał z pewnością na celu dokonanie zmiany zasad kompetencji stanowiących i wykonawczych organów gminy, poprzez przypisanie Radzie kompetencji związanych z określeniem szczegółowych kwot na poszczególne zamierzenia wynikające z Programu. Przypisanie na tym etapie konkretnych kwot godzi nie tylko w podstawowe zasady gospodarowania środkami publicznymi (art. 44 ust. 3 u.f.p.) ale również w podstawowe i zasadnicze cele ustawy o ochronie zwierząt.

Nadrzędnym celem ustawy o ochronie zwierząt jest zapewnienie ochrony zwierzętom w Polsce. W procesie uchwalania Programu , jego projekt przekazuje się do zaopiniowania określonym podmiotom. Taki też tryb ma zastosowanie w przypadku zmiany uchwały Rady, co konieczne byłoby w przypadku gdyby zaistniała nagła konieczność wydatkowania środków na któryś ze wskazanych w Programie celów, w wysokości większej niż kwota określona szczegółowo w Programie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów , Rada podniosła, że wprowadzenie definicji "kotów wolno żyjących", miało jedynie na celu wprowadzenie przejrzystości posługiwania się tym pojęciem w Programie, jednakże nieważność tego zapisu nie wywołuje skutku nieważności całej uchwały.

Rada nie zgadza się z zarzutem organu nadzoru co do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Programu. Zapis powyższego paragrafu stanowi jedynie, że w pierwszej kolejności będą odławiane zwierzęta stwarzające zagrożenie dla ludzi i innych zwierząt, co jednak w żaden sposób nie narusza art. 11a ust. 2 u.o.z., a wręcz art. 11 ust. 3 pozwalana w pierwszej kolejności na takie odławianie. Zatem zapis ten nie wskazuje, że pozostałe bezdomne zwierzęta nie będą odławiane.

Nie jest słuszny, w ocenie Rady, także zarzut odnoszący się do § 4 ust. 2 Programu, jakoby jego zapisy ograniczały się tylko do odławiania zwierząt domowych z pominięciem zwierząt gospodarskich. Z tytułu tego ustępu wynika, że odławianie dotyczy zwierząt bezdomnych, co oznacza zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 4 pkt 16, iż odławianie dotyczy zwierząt zarówno domowych jak i gospodarskich. Zapisy całego § 4 ust. 2 ( za wyjątkiem pkt 2) odnoszą się do zwierząt bezdomnych. Ponadto o odławianiu zwierząt gospodarskich stanowią i inne przepisy Programu, np. § 8 dotyczący zapewnienia miejsc dla odławianych zwierząt gospodarskich.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody dotyczących nie wskazania w Programie konkretnego schroniska oraz konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną, w ocenie Rady organ nadzoru dokonał nadinterpretacji przepisów art. 11a ust. 2 pkt 1 i 8 u.o.z. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wskazanie konkretnych podmiotów, to zapisy ustawowe tych punktów skonstruowane byłyby tak samo jak przepis pkt 7 ust. 2 art. 11a. poprzez unormowanie "wskazanie gospodarstwa rolnego(...)", a nie poprzez zapis "zapewnienie miejsca w schronisku" czy też "zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej (...)". O ile na etapie uchwalania Programu można wskazać, spośród gospodarstw rolnych położonych na terenie gminy, takie gospodarstwo, w którym umieszczane będą odławiane zwierzęta gospodarskie, to wybór i wskazanie przez Radę schroniska i podmiotu weterynaryjnego jest przekroczeniem kompetencji rady i naruszeniem kompetencji organu wykonawczego gminy. Wybór tych podmiotów ma, zdaniem Rady, czynności wykonawcze, zarządzającego organu wykonawczego jakim jest Burmistrz.

Interpretacja organu nadzoru doprowadza do odwrócenia ról organów Gminy oraz narusza kompetencje tych organów i wymusza działania organu wykonawczego gminy niezgodne z prawem.

Program jest aktem wewnętrznym Gminy, nie jest zatem prawem miejscowym, co przyznaje organ nadzoru.

Gmina Twardogóra nie podziela więc stanowiska organu nadzoru i orzecznictwa sądowo administracyjnego w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, trzeba wspomnieć, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowo administracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

Należy wskazać, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały Nr XXXIV.281./14 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Twardogóra w 2014 roku jest art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856; dalej: u.o.z.), który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z., program obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z ust. 3 cytowanego przepisu, program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Natomiast obligatoryjne program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium i wymienione przepisy materialnoprawne Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił zarzut Wojewody Dolnośląskiego co do naruszenia zaskarżonym aktem art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez brak określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu. Wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej w Twardogórze za takie nie można uznać określonych w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały postanowień. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów Programu ("zlecanie świadczenia usług i dostaw"), a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami Programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów Programu. Pod pojęciem tym, tj. sposobem wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, należy także rozumieć wyraźne ustalenie na co środki takie zostaną wydatkowane, a więc oznacza to nic innego jak planowanie wydatków. Tego w niniejszej sprawie (Programie) zabrakło, co oznacza, że Rada nie wyczerpała przedmiotowego zakresu przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w niniejszej uchwale. Przy czym nie ulega wątpliwości, że wydatkowanie środków finansowych zabezpieczonych na realizację Programu musi odbywać się z uwzględnieniem reżimów związanych z finansami publicznymi, a ostatecznie znajdzie swoje odzwierciedlenie w sprawozdaniu finansowym z wykonanych zadań, tj. na co i w jakiej wysokości wydatkowano zaplanowane wcześniej środki finansowe. Zatem "odesłanie" zastosowane w § 9 ust. 2 Programu do ustawy - Prawo zamówień publicznych (zlecenie świadczenia usług i dostaw), nie spełnia wymogów art. 11a ust. 5 w zakresie określenia przez Radę "sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na program", gdyż wymieniona ustawa określa tylko i wyłącznie procedurę związaną z wydatkowaniem każdych środków publicznych, co jest oczywiste.

W ocenie Sądu powyższe wywody dowodzą, że w zaskarżonej uchwale nie zawarto jednego z obligatoryjnych elementów programu, co jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w Twardogórze.

Niemniej jednak należało się odnieść również do pozostałych naruszeń prawa.

Odnosząc się do zaskarżonego przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisu § 1 pkt 7 Programu zawierającego definicję "kotów wolno żyjących", uznać należy, że zarzut ten jest również w pełni zasadny, albowiem narusza on przepis art. 4 pkt 21 u.o.z. zawierający definicję "zwierząt wolno żyjących(dzikich)". Według Sądu orzekającego w niniejszym składzie, kotów wolno żyjących – w rozumieniu u.o.z. - nie można zaliczać do zwierząt bezdomnych z podanych niżej przyczyn (podobnie wyr. WSA, sygn. akt II SA/Wr 504/12 i wyrok II SA/Wr 478/13; odmiennie natomiast wyrok WSA II SA/Wr 394/14).

Pod pojęciem "zwierzęta wolno żyjące (dzikie) rozumie się zwierzęta nieudomowione, żyjące w warunkach niezależnych od człowieka (art.4 pkt 21 ustawy). Podkreślić należy, że zwierzę wolno żyjące uznane zostało w ustawie o ochronie zwierząt i na potrzeby tej ustawy jako "dzikie", bez nawiązania do tego pojęcia w zoologii. Celem tej ustawy jest bowiem ochrona zwierząt, którą to opiekę na terenie gminy ma zapewnić samorząd lokalny (gmina). W literaturze przedmiotu podaje się, że przeważająca liczba kotów wolno żyjących w miastach urodziła się już w warunkach wolnościowych, poza jakąkolwiek ingerencją człowieka, są to osobniki nieudomowione. Z kolei osobnik bezdomny, według art. 4 pkt 16, był wcześniej zwierzęciem domowym lub gospodarskim, którego los związany był z człowiekiem, natomiast kot wolno żyjący już takiego związku nie ma, gdyż przyszedł na świat poza domem lub pomieszczeniami należącymi do człowieka i nie był przez niego utrzymywany. Koty wolno żyjące w mieście należy zatem zaliczyć do kategorii "zwierząt wolno żyjących (dzikich"), a nie "zwierząt bezdomnych", chociaż nie można wykluczyć, że i takie osobniki mogą występować na terenach zurbanizowanych. Na pewno zwierzęta dzikie (a więc i koty w mieście) żyją w warunkach niezależnych od człowieka, jeśli nie całkowicie, to w przeważającej mierze. Kot wolno żyjący na terenie zurbanizowanym, nie traci swojego przymiotu zwierzęcia dzikiego w rozumieniu art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt pomimo, że jest on okazjonalnie lub stale dokarmiany przez człowieka (często też sam chroni się także w piwnicach i innych pomieszczeniach), ponieważ w gruncie rzeczy żyje w warunkach już niezależnych od człowieka, a fakt korzystania z dokarmiania nie powoduje, iż stał się on przez to zwierzęciem udomowionym. Oznacza to m.in. konieczność zaprzestania posługiwania się w odniesieniu do wolno żyjących w miastach kotów terminem "bezdomne", chyba ze bezspornie zostanie ustalone, iż konkretny osobnik jest zwierzęciem domowym lub gospodarskim , które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka.

Zatem nie jest dopuszczalne w ocenie Sądu, w ramach udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego, tworzenie nowych definicji lub modyfikowanie pojęć już funkcjonujących w ustawie.

Nie jest natomiast słuszny zarzut kwalifikowanego naruszenia art. 11a ust.2 pkt 3 u.o.z., poprzez jego modyfikację w przepisie § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Programu. W § 4 ust. 1 pkt 1 Programu mowa jest bowiem o odławianiu wszystkich zwierząt bezdomnych, z tym, że ze względu na bezpieczeństwo zdrowia ludzi jako dobra najwyższego, w pierwszej kolejności zastrzeżono odławianie zwierząt zagrażających właśnie temu dobru. Taki zapis nie świadczy o pominięciu przy odławianiu pozostałych zwierząt, ale o kolejności w ich odławianiu właśnie ze względu na dobro szczególnie chronione przepisem art. 11 ust. 3 u.o.z. Również nieprecyzyjność zapisu § 4 ust. 2 pkt 2, co do braku zamieszczenia wśród zwierząt bezdomnych zwierząt gospodarskich, w kontekście jednoznacznego brzmienia § 8 pkt 1 Programu, w którym mówi się wyraźnie o odławianiu także zwierząt gospodarskich, nie świadczy o naruszeniu w sposób istotny art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., ale raczej oznacza nieprecyzyjność redakcji samego przepisu § 4 ust. 2 pkt 2.

Ponadto podkreślenia wymaga to, że pomimo, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak – jak słusznie wskazał na to WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12.09.2014r., sygn. akt II SA/Po 593/14 - jako akt planowania, będący prawem wewnętrznym zawiera w sobie zarówno postanowienia o charakterze generalno-abstracyjnyjnym jak i indywidualno-konkretnym, adresowane do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy. Celem programu jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełniania obowiązków wskazanych w ustawie. Zważywszy na krótki okres obowiązywania planu, winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań po uchwaleniu Programu mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu( np. poszukiwania schroniska dla odłowionych bezdomnych zwierząt, czy też lekarza weterynarii dla zwierząt z udziałem zwierząt).

Zatem celem zapewnienia wdrożenia natychmiastowych działań już po uchwaleniu Programu, należy w treści Programu zawrzeć zarówno nazwę schroniska dla bezdomnych zwierząt jak i określić co do tożsamości podmiot sprawujący całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie do przyjęcia jest taka sytuacja, że dopiero po uchwaleniu Programu ( w terminie do 31 marca każdego roku) organ wykonawczy gminy będzie poszukiwał schroniska lub poszukiwał podmiotu mogącego sprawować opiekę weterynaryjną dla zwierząt w przypadku zdarzeń drogowych z ich udziałem. Czas obowiązywania Programu jest zbyt krótki aby przez znaczną część roku nie była zapewniona realizacja obowiązków gminy wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 8 u.o.z. Dlatego też do interpretacji wskazanych przepisów u.o.z. należy zastosować wykładnię celowościową a nie tylko wykładnię gramatyczną. W badanej sprawie naruszenie wskazanych przepisów miało miejsce, lecz nie miało ono charakteru istotnego, gdyż z akt sprawy wynika, że już w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały umowy na realizację przedmiotowych obowiązków obowiązywały. Oznacza to, że gmina Twardogóra w tym zakresie faktycznie zagwarantowała realizację wskazanych zadań.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).