Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 563/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1997/15 w sprawie ze skargi I.T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W decyzji z 31 maja 1975 r. nr [...] Prezydent Miasta Lublina orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w Lublinie, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność [...].

W piśmie z 10 marca 2011 r. skarżąca (następca prawny po byłych współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie z [...]) wystąpiła z wnioskiem do Wojewody Lubelskiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 31 maja 1975 r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Lublina z 31 maja 1975 r. została wydana bez przeprowadzenia negocjacji ze współwłaścicielami o dobrowolne odstąpienie nieruchomości określonych treścią przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. 1974 r. poz. 10.64, dalej: ustawa z 12 marca 1958 r.).

Skarżąca zarzuciła, że z decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 31 maja 1975 r. nie wynika czy rozprawa administracyjna została przeprowadzona w sposób prawidłowy - po poprawnym wezwaniu na nią wszystkich uczestników.

W decyzji z 22 grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Lubelski odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 31 maja 1975 r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...].

W piśmie z 11 stycznia 2012 r. skarżąca złożyła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z 22 grudnia 2011r. nr [...].

W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego naruszenie przepisów prawa materialnego przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone obowiązkowe rokowania o dobrowolne odstąpienie wywłaszczonej nieruchomości określone treścią art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. przez przyjęcie, że organ ustalający odszkodowanie nie miał obowiązku wysłuchania biegłego na rozprawie, podczas gdy gramatyczna wykładnia ww. przepisu nakazywała przeprowadzenie takiego wysłuchania.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że niezależnie od powyższych zarzutów nie udowodniono podstaw do zastosowania przy ustalaniu odszkodowania art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r.

Decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju (organ II instancji, organ odwoławczy, Minister) z 22 kwietnia 2015 r. znak: [...] wydaną na utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: organ I instancji, Wojewoda) z dnia 22 grudnia 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Za rażące naruszenie prawa uznać należy takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlegała decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], a zatem Wojewoda Lubelski winien był ocenić zgodność powołanej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy. Organ II instancji powołał się na treść art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. i wskazał, że w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych dla Akademii Rolniczej w Lublinie, zgodnie z lokalizacją budowy ww. obiektów ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych miasta Lublina. Tym samym w ocenie Ministra, przesłanki określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. zostały spełnione.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Minister wyjaśnił, że w piśmie z 15 maja 1974 r. l.dz. [...] Zarząd Inwestycji Szkół Wyższych w Lublinie wystąpił do [...] z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. W aktach archiwalnych nie zachowała się odpowiedź na ww. ofertę, niemniej jednak rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Organ II instancji uznał, że rokowania zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r.

Wobec niepowodzenia rokowań, w piśmie z 29 stycznia 1975 r. 1. dz: [...] Zarząd Inwestycji Szkół Wyższych w Lublinie wystąpił do Prezydenta Miasta Lublina z wnioskiem o wywłaszczenie m.in. działki nr [...] m2. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone.

Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zawiadomieniem z 2 marca 1975 r. nr [....] organ wywłaszczeniowy zawiadomił [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości oraz o wyznaczeniu na dzień 3 kwietnia 1975 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że Wojewoda Lubelski prawidłowo ocenił, że ww. decyzja Prezydenta Miasta Lublina z 31 maja 1975 r. nr [...] w części wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy z 22 marca 1958 r. tj. braku biegłych na rozprawie oraz braku wezwania wszystkich uczestników rozprawy przeprowadzonej w 3 kwietnia 1975 r. organ odwoławczy podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych z treści art. 22 powołanej wyżej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy z 22 marca 1958 r., jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż jak wynika z treści zawiadomienia z 31 maja 1975 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do m. in. przedmiotowej nieruchomości, rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień 3 kwietnia 1975 r. Według organu II instancji, odwołująca się od decyzji Wojewody Lubelskiego z 22 grudnia 2011 r. kwestionuje wyłącznie prawidłowość jej przeprowadzenia wskazując na brak wezwania wszystkich uczestników rozprawy przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 1975 r., a także nieprzesłuchanie biegłego na rozprawie, nie kwestionując zarazem faktu jej przeprowadzenia. Organ odwoławczy wskazał należy, że protokół z niniejszej rozprawy nie zachował się natomiast brak jest dowodów na to, że rozprawa w wyznaczonym dniu nie odbyła się.

Minister stwierdził, że Wojewoda Lubelski prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek przeprowadzenia rozprawy określony w art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. Zdaniem organu II instancji, z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że podstawą obliczenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz § 2 pkt 3 zarządzenia Nr 7 Prezydenta Miasta Lublina z 28 stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty na terenie miasta Lublina. Zarządzeniem z 28 stycznia 1974 r., Prezydent Miasta Lublina ustalił stawki odszkodowania za 1 m2 wywłaszczanego gruntu w mieście w wysokości 16 zł/m2 w strefie pośredniej i peryferyjnej miasta (§2 pkt 3 zarządzenia).

Według Ministra, w oparciu o powyższe przepisy w dniu 10 maja 1974 r. biegły z listy Wojewody Lubelskiego mgr inż. J.F. sporządził rejestr szacunkowy i ustalił, że wartość wywłaszczonego gruntu na kwotę 33 216 zł. Organ II instancji wskazał, że biegły obliczył odszkodowanie w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki określonej w obowiązujących tabelach, tj. wywłaszczoną powierzchnię działki nr [...] przemnożono przez ww. stawkę 16 zł ([...]m2 x 16 zł = 33.216 zł). Odszkodowanie obliczone przez biegłego zostało następnie przyznane w decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia 31 maja 1975 r. nr [...]. W ocenie organu II instancji, ustalenie odszkodowania nastąpiło z udziałem biegłych, którzy sporządzili pisemne opinie szacunkowe, a przyznana kwota została ustalona w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Według Ministra, Wojewoda Lubelski również w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 31 maja 1975r. nr [...].

W skardze do WSA w Warszawie I.T. zaskarżyła decyzję w całości.

Według skarżącej, organ w uzasadnieniu nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów wynikających z treści odwołania z 11 stycznia 2012 r. W ocenie skarżącej, organ częściowo błędnie odczytał zarzut odnośnie opinii biegłego. W rzeczywistości zarzut dotyczył nie tylko nie przesłuchania biegłego na rozprawie, ale także pochodzenia rejestru szacunkowego z 10 maja 1974 r. od podmiotu ubiegającego się o uwłaszczenie. Organ przeoczył fakt, wynikający wprost z treści rejestru szacunkowego wykonanego przez mgr. inż. J.F., w postaci wykonania tegoż rejestru na zlecenie Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w Lublinie (pismo z 16 marca 1974 r. znak: [...]). Według skarżącej, z uwagi prywatny charakter tegoż dokumentu, nie mógł on stanowić podstawy do ustalenia przez organ odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zdaniem skarżącej, nie sposób twierdzić, że przywołany rejestr szacunkowy zawiera szczegółowe uzasadnienie - wymagane stosownie do treści art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. W skardze podniesiono, że Minister Infrastruktury, jak i Wojewoda Lubelski, orzekający jako organ I instancji, pominęli ocenę faktu, że powyższy rejestr szacunkowy, jako sporządzony 10 maja 1974 r., został sporządzony przed datą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (czyli poza postępowaniem wywłaszczeniowym), które zostało wszczęte 2 marca 1975 r.

Zdaniem skarżącej, ustalenie wysokości odszkodowania (nawet przez osobę posiadającą niezbędne uprawnienia) przed rozprawą wywłaszczeniową stanowi rażące naruszenie bezwzględnie obowiązującego w tym zakresie przepisu. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja zawiera w swojej streści sprzeczność wewnętrzną, istotną dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (a zatem także dla wyniku sprawy). Sprzeczność owa polega na wskazaniu przez organ dwóch zupełnie odmiennych dat zawiadomienia [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (raz organ wskazuje datę zawiadomienia na dzień 2 marca 1975 r. następnie na dzień 31 maja 1975 r.). Niniejsza sprzeczność ma tym większe znaczenie, że jedna z dat, którą organ wskazuje jako data zawiadomienia [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego jest datą późniejszą niż data wyznaczonej rozprawy wywłaszczeniowej. Według skarżącej, organ błędnie interpretuje przytoczone przez siebie uzasadnienie wyroku NSA z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09.

Zdaniem skarżącej, organ nie udowodnił faktu przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. Dowodem jej przeprowadzenia nie jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie wyznaczonej na konkretny dzień. Okoliczność przeprowadzenia rozprawy, nie może być objęta domniemaniem. Musi istnieć w tym zakresie konkretny dowód.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1997/15 oddalił skargę.

Zdaniem tego Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obydwu instancji, że decyzja wywłaszczeniowa z 31 maja 1975 r., znak: [...] będąca przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić co następuje. Wbrew zarzutowi skargi, w ocenie Sądu organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z 22 kwietnia 2014 r. ustosunkował się do zarzutów skarżącej wynikających z treści odwołania z 11 stycznia 2012 r.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu dotyczącego wydania decyzji wywłaszczeniowej bez przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka zdaniem tego Sądu, nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści zawiadomienia z 2 marca 1975 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień 3 kwietnia 1975 r. WSA w Warszawie odnotował, że protokół z tej rozprawy nie zachował się, natomiast brak jest dowodów na to, że rozprawa w wyznaczonym dniu nie odbyła się.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił, według którego "Jeżeli zatem o istnieniu prawnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...). Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić" (zob. wyrok NSA z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01, LEX nr 149467).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w decyzji z 31 maja 1975 r. brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. Jak wskazał, wbrew pozostałym twierdzeniom skargi kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Lublina z 31 maja 1975 r., znak: [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Z treści art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. wynika norma nakazująca ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po uprzednim wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ administracji. Ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ww. ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem NSA, "Sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową".

Również analiza przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, Lex nr 1217356).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu z 31 maja 1975 r., odszkodowania. Sąd ten podkreślił, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r., polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Zdaniem tego Sądu, biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że brak jego udziału w rozprawie, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, wprawdzie stanowi naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., to naruszenie takie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ częściowo błędnie odczytał zarzut skarżącej odnośnie opinii biegłego, WSA w Warszawie wskazał, iż organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z 22 kwietnia 2015 r. wyjaśnił, że podstawą obliczenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz § 2 pkt 3 zarządzenia Nr 7 prezydenta Miasta Lublina z 28 stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty na terenie miasta Lublina.

W zarządzeniu z 28 stycznia 1974 r, Prezydent Miasta Lublina ustalił stawki odszkodowania za 1 m2 wywłaszczanego gruntu w mieście w wysokości 16 zł/m2 w strefie pośredniej i peryferyjnej miasta (§ 2 pkt 3 zarządzenia). Na tej podstawie w dniu 10 maja 1974 r. biegły z listy Wojewody Lubelskiego mgr inż. J.F. sporządził rejestr szacunkowy i ustalił, że wartość wywłaszczonego gruntu na kwotę 33 216 zł. Biegły obliczył odszkodowanie w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki określonej w obowiązujących tabelach, tj. wywłaszczoną powierzchnię działki nr 192 wynoszącą 2076m2 przemnożono przez ww. stawkę 16 zł ([...] m2 x 16 zł = 33.216 zł). Odszkodowanie obliczone przez biegłego zostało następnie przyznane w decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia 31 maja 1975 r. nr GK-IV-6602/6/75.

Według Sądu pierwszej instancji, ustalenie odszkodowania nastąpiło z udziałem biegłego, który sporządził pisemną opinię szacunkową, a przyznana kwota została ustalona w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na podstawie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., biegli mogli złożyć opinię szacunkową na piśmie lub ustnie do protokołu rozprawy. Jeżeli w sprawie występuje dwóch lub więcej biegłych, mogą oni złożyć opinię łączną lub opinie oddzielne (zob. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz. Według stanu prawnego na dzień 31 maja 1975 r., Warszawa 1975, s. 187).

Wbrew argumentacji skargi, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzuty, że rejestr szacunkowy wykonany przez mgr. inż. J.F. na zlecenie Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w Lublinie z uwagi na prywatny charakter tegoż dokumentu nie mógł stanowić podstawy do ustalenia przez organ odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz to, że rejestr ten został sporządzony przed datą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Skarżąca bowiem nie wskazuje w jaki sposób te uchybienia miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało zawsze w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Biegli z listy wojewody, bez względu na podmiot zlecający sporządzenie opinii szacunkowych, byli niezależni tak od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. Decyzja wydana na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego z listy wojewody w oparciu o obowiązujące wówczas przeliczniki wynikające z treści zarządzenia Nr 7 Prezydenta Miasta Lublina z 28 stycznia 1974 r. - nie narusza w ocenie Sądu pierwszej instancji prawa. Pewne elementy podlegały wprawdzie swobodnej ocenie biegłego, ale ocena ta była dokonywana w oparciu o jego doświadczenie zawodowe i kwalifikacje specjalne. W literaturze wyrażono pogląd, według którego art. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. potwierdza jedną z istotnych cech instytucji wywłaszczenia, a mianowicie odpłatność w formie odszkodowania. Ponieważ wywłaszczenie może polegać nie tylko na całkowitym odjęciu prawa własności, ale również na ograniczeniu tego prawa lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, każde takie ograniczenie pociąga za sobą obowiązek odszkodowania, jakkolwiek mogą być trudności z ustaleniem wysokości odszkodowania w wypadku ograniczenia niektórych praw rzeczowych na nieruchomości. Ustawa wywłaszczeniowa nie zawiera w tym zakresie żadnych zasad odszkodowawczych, a przepisy wykonawcze (§ 7 rozporządzenia rady Ministrów z 27 września 1974 w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212) uznają za decydującą w tej mierze opinię biegłego. (zob. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe..., s. 71).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w decyzji z 22 kwietnia organ II instancji w sposób prawidłowy wykazał, że odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i na podstawie opinii biegłego.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I.T., podnosząc w niej trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64):

- przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 31 maja 1975 r. nr [...] pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

- orzeczenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta Lublin z dnia 31 maja 1975 r. nr [...], bez sporządzenia w trakcie postępowania wywłaszczeniowego opinii przez biegłych wyznaczonych przez organ właściwy według art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, a wyłącznie na podstawie rejestru szacunkowego sporządzonego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przez mgr inż. Jana Frąka na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie – Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w Lublinie, a więc dokumentu o charakterze prywatnym.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu, iż odszkodowanie orzeczone decyzją wywłaszczeniową Prezydenta Miasta Lublin z dnia 31 maja 1975 r. nr [...] ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu – jak wymagały tego przepisy obowiązującej wówczas ustawy.

Po trzecie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyczerpującego umotywowania zajętego stanowiska dotyczącego uznania przez Sąd za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisamia ustalenia przez mgr. inż. J.F. wysokości kwoty odszkodowania, zwłaszcza w zakresie przyjętych przez niego wielkości mieszczących się w pewnych granicach stosownie do art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w kontekście tego zarzutu, w pisemnych motywach zaskarżonego orzeczenia brak jest szczegółowego uzasadnienia oceny zgodności z prawem tych elementów określanego odszkodowania, które podlegały swobodnej ocenie biegłego, w którym konieczne było operowanie nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach, np. art. 8 pkt 1 lit. b) ustawy wywłaszczeniowej "do pięciokrotnej wysokości stawek".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14).

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Kluczowe w sprawie jest to, że dotyczy ono postępowania w administracyjnej sprawie nieważnościowej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w orzecznictwie wskazano, że wady postępowania administracyjnego stanowić mogą ewentualnie przesłanki wznowieniowe, nie zaś stwierdzenia nieważności, gdyż przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 k.p.a. odnoszą się do wad decyzji, a nie postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., I OSK 237/13).

Art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) stanowił, że "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie." Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w wadliwości dowodów, na których się oparł organ wydający decyzję z dnia 31 maja 1975 r. nr [...]. Należy zatem wskazać, że wady dowodowe, a zatem postępowania wyjaśniającego, które umożliwiają wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym, w sposób wyczerpujący ustawodawca uregulował w instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się zaś do rażącego naruszenia prawa przez decyzję. Idzie tu zatem nie o naruszenie przepisów określających postępowanie, w tym, jak przywołany wyżej, przeprowadzanie dowodów, lecz przepisów materialnych stanowiących podstawę wydania decyzji. Stąd to, czy nastąpiło czy też nie naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej – nie rzutuje na ocenę decyzji z 1975 r. z perspektywy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż art. 22 określa właściwe postępowanie dowodowe, a nie odnosi się do samej decyzji (jej podstaw materialnoprawnych). Nie doszło zatem także do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., okoliczności bowiem, których błędne wyjaśnienie miało świadczyć w ocenie skarżącej kasacyjnie o wadliwym postępowaniu wyjaśniającym, nie były istotne z perspektywy stosowanej w sprawie administracyjnej normy materialnoprawnej tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie doszło wreszcie do naruszenia też art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyrok zawiera wymagane elementy, zaś skarżący kasacyjnie nie wykazał obowiązku Sądu odnoszenia się do podniesionych do kwestii związanych ze swobodną oceną biegłego, wszak nie ich dotyczyło postępowanie w sprawie w świetle stosowanego w nim przez organy przepisu materialnego. Należy zauważyć też, że zarzutu wadliwego rozumienia przepisów zakresowych nie można zwalczać zarzutem procesowym. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła niezbędności oceny zgodności z prawem tych elementów określanego odszkodowania, które podlegały swobodnej ocenie biegłego, w którym konieczne było operowanie nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach, np. art. 8 pkt 1 lit. b) ustawy wywłaszczeniowej "do pięciokrotnej wysokości stawek" – z perspektywy rozpoznawanej sprawy, a tylko mające istotny wpływ na wynik sprawy uchybienie procesowe może prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Z uwagi na powyższe, stosując art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.