Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 394/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia dyskotek 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz P. Sp. z o.o. [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. W. decyzją z [...].11.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1854, dalej jako u.z.o.z.) w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 1758 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) wymierzył spółce P. K. w O. W. (dalej jako skarżąca) karę pieniężną w kwocie [...]zł za naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek (imprez tanecznych) w klubie M. , ul. [...] we W. gm. O. W..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 491 z późn. zm.). Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r. poz. 1758 z późn. zm.) do odwołania ustanawiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Na podstawie informacji przekazanych przez osoby wnoszące o podjęcie działań dotyczących działalności Klubu M. we W. i sprowadzania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz na podstawie przeprowadzonej przez pracowników PPIS w O. W. przy współudziale funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji kontroli wskazanego wyżej obiektu z dnia [...].09.2020r. stwierdzono, że skarżąca - pomimo wcześniejszych informacji przekazywanych w protokołach kontroli oraz nakładanych grzywien - permanentnie nie stosuje się do obowiązujących przepisów, tj. narusza postanowienia § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Podstawą prawną decyzji jest art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.o.z. Zgodnie z art. 48a ust. 1 u.z.o.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 2, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 złotych. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.o.z., kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2020r. zostało wydane na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.o.z.

Administracyjna kara pieniężna o której mowa w art. 48a, ust. 1 pkt 2 może być nałożona w wysokości od 10 000 zł do 30 000 złotych. Przepisy ww. ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w takim przypadku zastosowano regulacje kodeksu postępowania administracyjnego.

Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. Organ wymierzając skarżącej karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę fakt organizowania imprez muzyczno – tanecznych, tj. dyskotekowych w okresie epidemii SARS-CoV-2 przy udziale dużej ilości osób pomimo obowiązującego zakazu, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii do odwołania ustanawiającego zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., ponieważ waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania nie jest znikoma. Skarżąca swoim działaniem bowiem stworzyła potencjalne ryzyko rozprzestrzeniania się COVID-19.

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, kara w wysokości [...] zł jest adekwatna do sposobu oraz okoliczności naruszenia obowiązku.

Wymierzając wysokość administracyjnej kary pieniężnej PPIS w O. W. uwzględnił oświadczenie właściciela firmy o sytuacji finansowej, a także fakt notorycznego naruszania ustanowionego zakazu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie P. K. z siedzibą w O. W. domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia w tym zakresie postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie :

I. przepisów postępowania:

1. art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

2. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i przyjęcie, że skarżąca prowadzi dyskotekę wobec braku legalnej definicji jak również pozbawienie odwołującej prawa uczestniczenia w postępowaniu

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.o.z. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, ze mają one zastosowanie w tej sprawie zarówno co do zasady jak i w stosunku do skarżącej w związku z zarzuconym naruszeniem

2. § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez błędne i uznaniowe uznanie, ze odwołująca podlega temu zakazowi i jego zastosowanie

3. i art.2, 20, 22, 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich naruszenie.

W uzasadnieniu odwołania m.in. zarzucono, że pomimo zawarcia zakazu dotyczącego dyskotek i klubów nocnych, w żadnym z przepisów nie została zawarta definicja "dyskoteki" i "klubu nocnego". Skoro nie ma legalnej definicji dyskoteki, to organ wadliwie nie przyjął, że skoro uczestnicy tańczą, to nie robią tego w ramach sali tanecznej, a co do tego rodzaju działalności nie było zakazu.

Podniesiono, że ściśle przestrzegane były wszelkie zasady dotyczące limitu osób, realizowania obowiązku zakrywania ust i nosa przez uczestników, dezynfekcji. Zbadaniem przestrzegania limitu osób organ nawet się nie zajął, bowiem ograniczył się do stwierdzenia, że była "duża ilość osób", przyjmując, że skarżąca prowadziła dyskotekę (lub klub nocny).

Zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ogólne zasady rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie określa art. 92 ust. 1. Szczególne wymogi w tym zakresie przewiduje art. 31 ust. 3 oraz inne przepisy określające przesłanki ograniczania konstytucyjnych wolności i praw, w tym art. 22. Ustawodawca nie może przekazać do regulowania w drodze rozporządzenia istotnych materii związanych z ograniczeniem wolności działalności gospodarczej (TK-Kp 1/09).

Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W przepisie tym mowa o ograniczeniach, które winny wynikać z ustaw.

W art. 46b u.z.o.z. wskazane zostało upoważnienie do ustanawiania w drodze rozporządzenia przez Radę Ministrów ograniczeń, obowiązków i nakazów, o których mowa w art. 46 ust. 4. Wskazany przez organ I instancji przepis art. 46 ust. 4 pkt 4 dotyczy jednak zakazu, a zatem "wychodzi" ona poza możliwe wprowadzenie rozporządzeniem ograniczeń, obowiązków i nakazów o których mowa w art. 46 ust. 4. A przepis ten dotyczy wprowadzania zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności. Z kolei przepis art. 46 ust. 4 pkt 3 dotyczy możliwości czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji i zakładów pracy.

O ile ustawodawca udzielił ustawowego upoważnienia Radzie Ministrów do wprowadzania ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, to nie ma tam upoważnienia do wprowadzania zakazu, zatem pkt 4 nie może mieć zastosowania. Z drugiej strony, nawet gdyby miał, to nie może być podstawą przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2020 roku, bowiem w przepisie art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.o.z. mowa jest o zakazie organizowania widowisk i zgromadzeń. Zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych, zdarzenie przed publicznością, często o charakterze sztuki. Zatem, jakakolwiek impreza muzyczno - taneczna nie podlega pod te pojęcia. Co do ograniczenia zawartego w art. 46 ust. 4 pkt 3, to dotyczy ono czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. I o ile można by uznać kluby za instytucje (choć jest to wątpliwe), to przepis ten mówi o czasowych ograniczeniach. Paragraf 6 ust. 1 pkt 2 wprowadza zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych do odwołania.

Zaskarżona decyzja, niezależnie od jej wskazanej powyżej wadliwości, narusza także art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca nie może przekazać do regulowania w drodze rozporządzenia istotnych materii związanych z ograniczeniem wolności działalności gospodarczej (TK - Kp 1/09). Artykuł 2 Konstytucji stanowi, ze Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zarzucono, że wprowadzenie zakazu z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii przy braku legalnej definicji "dyskoteki" i "klubu nocnego" pozostawia dużą swobodę interpretacyjną.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja, jak i rozporządzenie pozostawiające swobodną ocenę w zakresie stosowania zakazu prowadzenia działalności gospodarczej stanowi również naruszenie zasady równego traktowania przez władze publiczne, zawartej w art. 32 Konstytucji. Do zasady tej nawiązuje art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 650 z późn. zm.) stanowiący, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Zasada równości działalności gospodarczej oznacza zakaz uchwalania w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa postanowień lub klauzul o charakterze dyskryminacyjnym w zakresie dostępu do rzeczowych, kapitałowych czy osobowych czynników działalności gospodarczej. Z zasady równości działalności gospodarczej wynika także niedopuszczalność wypierania pewnych podmiotów z dostępu do działalności gospodarczej, (por. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wyd. LexisNexis, wydanie 7, Warszawa 2013 r.s. 63 i powołane tam orzecznictwo).

O ile zdrowie i życie ludzkie jest wartością nadrzędną, to jednak w jego ochronie nie może dochodzić do nadmiernego ograniczania wolności, a przede wszystkim wydawania takich przepisów, które przy całkowitym pozbawieniu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej zawierają lukę, która pozostawia ocenność urzędnikom.

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że ograniczenia prawa i wolności na gruncie art. 22 Konstytucji w płaszczyźnie materialnej muszą znajdować uzasadnienie w "ważnym interesie publicznym", zaś w płaszczyźnie formalnej powinny być wprowadzone w drodze ustawy (por. np. wyrok TK z dnia 3 lipca 2012 r., K 22/09. Artykuł 22 Konstytucji zawęża zatem możliwość przekazania takiej regulacji aktowi podwykonawczemu - rozporządzeniu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2001 r. U 7/00,"(...) zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 Konstytucji. W przeciwnym bowiem razie wprowadzenie przez Konstytucję dodatkowego wymagania, iż pewne materie mogą być regulowane «tylko w drodze ustawy» byłoby pozbawione znaczenia prawnego. Innymi słowy, ustawowe odesłanie unormowania pewnych kwestii do rozporządzenia może być wprawdzie zgodne z ogólnymi wymaganiami wynikającymi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ale - jeżeli kwestie te dotyczą praw i wolności jednostki - może okazać się niezgodne z art. 22 (a także art. 31 ust. 3 bądź art. 64 ust. 3), bo te przepisy silniej akcentują konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej i zawężają pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia" (por. także wyrok TK z dnia 13 października 2010 r" Kp 1/09, oraz wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., II GSK 212/07, LEX nr 460723).

Na gruncie art. 22 Konstytucji jest możliwość wprowadzania w drodze ustawy jedynie ograniczeń wolności działalności gospodarczej, a nie jej całkowitego zakazania i wyłączenia możliwości jej prowadzenia. Artykuł 22 Konstytucji RP posługuje się, podobnie jak art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3, pojęciem "ograniczenia" prawa.

W wyroku z 12 stycznia 1999 r., P 2/98 TK podkreślił, że "Naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji z 1997 r." Ograniczenie prawa nie może zmierzać do naruszenia samej istoty tego prawa. Jak trafnie wskazano w doktrynie "Istota prawa lub wolności zostaje naruszona, gdy regulacje prawne - nie znosząc danego prawa (lub wolności) - w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego." (B. Banaszak. Prawo człowieka i obywatela w nowej Konstytucji RP, "Przegląd sejmowy 1995, nr 5, s. 57, cyt. za R. Pessel Rekompensowanie skutków naruszeń prawa własności wynikających z aktów nacjonalizacyjnych. Warszawa 2003, s. 106-107).

Jeśli zatem przepisy Konstytucji RP dopuszczają wyłącznie możliwość ograniczenia prawa wolności gospodarczej, to całkowite wyłączenie możliwości jej prowadzenia - uniemożliwienie korzystania z niej przez określony czas, zbliża się de facto do "wywłaszczenia" z określonego prawa. Przedsiębiorca traci prawo do prowadzenia działalności, pomimo że formalnie odebranie tego prawa nie przejawia się w indywidualnej decyzji organu publicznego.

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...].02.2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że reagując na zgłoszenia ludności w lipcu i sierpniu 2020 r. przeprowadzone zostały kontrole interwencyjne w przedmiotowym klubie, które potwierdziły fakt organizowania imprez dyskotekowych.

Z [...] na [...] września 2020 r. (od godz. [...] do [...]) upoważnieni przez PPIS w O. W.. pracownicy przeprowadzili kolejną kontrolę w klubie M. (ul. S. , W. ), przy współudziale przedstawicieli Komendy Powiatowej Policji w O. W.. W trakcie kontroli pracownicy PSSE w O. W.. ustalili, iż pomimo ogłoszenia dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów oraz mimo wcześniejszych kontroli (lipiec, sierpień 2020 r.), właściciel klubu organizuje imprezy dyskotekowo-taneczne. Liczba uczestników imprezy na godzinę [...], na podstawie sprzedanych biletów ([...]) oraz darmowych wejściówek (ok. [...]) wynosiła ok. [...], co potwierdził przedstawiciel kontrolowanego obiektu.

Impreza dyskotekowa odbywała się na zewnątrz budynku, na wydzielonej ogrodzeniem części parkingu, a uczestnikom imprezy udostępniono pomieszczenia wewnątrz budynku: sale ze stolikami, bary i toalety.

Przy wejściu na imprezę uczestnicy otrzymywali maseczki, lecz stwierdzono, że zgromadzona na imprezie młodzież nie stosowała się do obowiązku zakrywania ust i nosa. Stwierdzono, że personel stosował maseczki. Pomimo informacji ze strony organizatora o dezynfekcji stolików, podczas kontroli brak było preparatu do dezynfekcji powierzchni.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 46a u.z.o.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego oraz rodzaj stosowanych rozwiązań w zakresie określonym w art. 46 b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 46 b pkt 2 u.z.o.z. stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46 a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zgodnie zaś z art. 48 a ust. 1 pkt 1 u.z.o.z. kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46 b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46 b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa wyżej, na mocy art. 48 a ust. 1 pkt 1 wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż PPIS w O. W.. prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca zarzuca, że organ I-instancji błędnie zakwalifikował imprezę organizowaną w dniu [...] września 2020 r. w Klubie M. we W. jako dyskotekę, a wydane wcześniej decyzje nakładające kary na stronę za imprezy organizowane w lipcu sierpniu zostały uchylone.

Według WPWIS zarzut ten jest chybiony. Poprzednie decyzje, wydane w sierpniu i wrześniu 2020 r. przez organ I-instancji zostały uchylone i przekazane do ponownego rozpatrzenia ze względu na błędy formalne. Kwestie merytoryczne nałożenia kar finansowych nie były w postępowaniach odwoławczych poddane ocenie.

Zarzuty oparte na braku definicji "dyskotek" oraz "klubu nocnego", działalności zakazuje powoływany w podstawie prawnej decyzji przepis oraz błędnego zakwalifikowania imprezy przez PPIS w O. W.. są nieuzasadnione. Rozporządzenie w sprawie ograniczeń (...) nie zawiera słownika pojęć. Przyjmując interpretację skarżącej, należałoby zakwestionować wszystkie przepisy ww. rozporządzenia, z uwagi na brak definicji użytych w nim pojęć. Trudno oczekiwać od ustawodawcy, aby definiował każde sformułowanie zawarte w akcie prawnym. Brak definicji nie zwalnia organu administracji publicznej od właściwej interpretacji pojęć użytych w przepisach.

Zgodnie z definicją zawartą w e-Słowniku języka polskiego PWN dyskoteka to "zabawa młodzieżowa, na której tańczy się przy muzyce disco; też: lokal, w którym odbywają się takie zabawy Natomiast klub nocny to "lokal rozrywkowy czynny w nocy".

Materiał dowodowy zebrany przez organ I-instancji (protokół kontroli oraz zapis dźwięku i obrazu sporządzony przez przedstawicieli Komendy Powiatowej Policji w O. W..) pozwolił na uznanie, że w Klubie M. we W. , w dniu [...] września 2020 r. odbyła się zabawa dyskotekowa, w której uczestniczyło ok. [...] osób. Organ wskazał, iż w protokole podpisanym przez osobę upoważnioną, kilkakrotnie określono działalność prowadzoną w obiekcie jako dyskotekę. Protokół został podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentowania skarżącej, która nie wniosła uwag i zastrzeżeń do treści protokołu i opisanego w nim stanu faktycznego.

W kwestii środków zapobiegawczych, PPIS w O. W.. wykazał ich brak w protokole kontroli: uczestnicząca młodzież, mimo zapewnienia maseczek, nie zakrywała ust i nosa oraz nie stwierdzono w obiekcie płynów do dezynfekcji powierzchni, mimo informacji organizatora o dezynfekcji stolików.

Wobec powyższego organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, iż naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W dniu [...] września 2020 r., gdy odbywała się impreza w Klubie M. we W. - na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogły odbywać się imprezy, spotkania i zebrania do 150 osób (z wyłączeniem obsługi) (§ 25 ust. 9 Rozporządzenie w sprawie ograniczeń (...)). W imprezie dyskotekowej w Klubie Magnes uczestniczyło ok. [...] osób.

W związku z powyższym, oraz biorąc pod uwagę, że mimo zakazu i wcześniejszych kontroli, w których informowano przedsiębiorcę o zakazie prowadzenia działalności, organ I - instancji nałożył na organizatora imprezy karę administracyjną. Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189 d k.p.a. i organ wymierzając stronie karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę fakt organizowania imprez muzyczno-tanecznych, tj. dyskotekowych, w okresie epidemii SARS-CoV-2 przy udziale dużej liczby osób pomimo obowiązującego zakazu określonego w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których organ wydał zaskarżoną decyzję wskazano, iż argumentacja skarżącej jest błędna, gdyż w przypadku ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, w art. 46a i 46b u.z.o.z. znajduje się upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia stosownych ograniczeń dotyczących sposobu prowadzenia przez przedsiębiorców ich działalności. Zatem zastosowany przez organ I-instancji przy wydaniu decyzji przepis art. 6 ust. 1 rozporządzenie w sprawie ograniczeń (...) ma swoje umocowanie w ustawie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie P. K. z siedzibą w O. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. W. z dnia [...] listopada 2020 roku i umorzenie w tym zakresie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów :

1. postępowania:

a) art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego;

b) art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i przyjęcie, że odwołująca prowadzi dyskotekę wobec braku legalnej definicji jak również brak rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego szczególnie w zakresie ustalenia gdzie uczestnicy tańczyli, ile osób i gdzie przebywało w poszczególnych miejscach, w tym na zewnątrz, w jaki sposób kontrolowalany był przepływ uczestników pomiędzy lokalem, a przestrzenią otwartą, itp

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art, 46b pkt 2 u.z.o.z. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, ze mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie zarówno co do zasady jaki i w stosunku do odwołującej w związku z zarzuconym naruszeniem,

b) § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez błędne i uznaniowe uznanie, ze odwołująca podlega temu zakazowi i jego zastosowanie,

c) art.2, 20, 22, 31 ust. 3, 92 Konstytucji poprzez ich naruszenie.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania. Ponadto zarzucono, że nie organy nie ustaliły dokładnie w jakim miejscu tańczyły zgromadzone tam osoby, choć stwierdzono za protokołem, że imprezy dyskotekowe zostały przeniesione na zewnątrz. Jest to bardzo istotne, gdyż w pomieszczeniach ani nie była odtwarzana muzyka, ani też nikt nie tańczył.

Podkreślono, że § 6 ust. 1 pkt 2 wprowadza zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych do odwołania. Pomijając naruszenie upoważnienia ustawowego, bowiem określenie "do odwołania" nie spełnia kryteriów "czasowości", o której mówi ustawa, bowiem "czasowo" oznacza na określony czas, który daje stabilność i pewność kiedy się skończy, to decyzja w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego organ II instancji uznał, że organizowana przez skarżącą impreza na zewnątrz podlega pod działalność, która została zakazana.

Wskazano, że dopiero od 10 października 2020 roku zostały wprowadzone przepisy obejmujące zakaz działania dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. Zatem, nawet udostępnienie miejsca do tańczenia na przestrzeni otwartej nie byłoby naruszeniem tego zakazu. A stwierdzone tańce miały miejsce na przestrzeni otwartej, poza budynkiem.

Dalej skarżąca powołała się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 roku, II SA/Op 219/20, szeroko je cytując i m.in. wskazując, że "z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.".

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 07 maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021, poz. 195 – dalej jako: "ustawa o Inspekcji.") w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Powołany przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego bezpośrednie zagrożenie dla tych wartości (por. wyrok NSA z 4.03.2014 r., II OSK 2366/12, LEX nr 1495271).

Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej u.z.o.z.), kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł.

Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 u.z.o.z. Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Na tej też podstawie został wydany § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2020, poz. ....) ustanawiający zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 06 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz.1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz.424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.o.z. wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 u.z.o.z.

Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.).

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ( § 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.)

W rozpoznawanej sprawie istotne jest rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą. Problem ten, w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie jest zróżnicowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 17.11.2020 r. o sygn. II SA/Bd 834/20 (publ. CBOiS) w sprawie dotyczącej kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców wymierzonej decyzją z 14.04.2020 r. i otworzenie solarium wyraził pogląd, że stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Abstrahując od powszechnie znanych niedociągnięć prawodawcy związanych z prawidłową regulacją należy, biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. Sąd ten wskazał, że podstawa do nałożenia kary ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Dodatkowo Sąd ten odwołał się do treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. W tym kontekście zacytowano art. 68 ust. 4 Konstytucji, stosownie do którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (...). Zauważono, że do tej pory w najnowszej historii Polski nie wystąpiło tak powszechne i poważne zagrożenie epidemiczne, co skutkowało tym, że system prawny nie był dostosowany do jego skutecznego zwalczania. Podkreślono konieczność zastosowania wszystkich środków w celu podjęcia walki z epidemią, co też władze publiczne, często w niedoskonały z prawnego punktu widzenia sposób, próbowały uczynić.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie aprobuje powyższej wykładni i wskazuje, że ewentualnie można ją było stosować na początkowym etapie pandemii, gdy władze publiczne zaskoczone zostały faktem oraz skalą pandemii, choć nawet w świetle ówcześnie powszechnie dostępnej wiedzy fakt ryzyka nadejścia pandemii był znany i zgodnie z zasadą należytej staranności obligował organy państwa do wcześniejszego przygotowania projektów odpowiednich regulacji prawnych.

Odmienny pogląd wyrażono w wyroku WSA w Opolu z dnia 27.10.2020 r. o sygn. II SA/Op 219/20 w którym m.in. wskazano, że na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. Dlatego do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje powyższe stanowisko.

Jak wskazał WSA w Opolu w myśl art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej ograniczenia, o których mowa w art. 20, mogą polegać na nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju.

Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W ocenie WSA w Opolu z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS - CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne jedynie w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Zamiast tego prawodawca wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa, po to aby ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Ograniczenia, nakazy i zakazy ustanowione na mocy art.46 pkt 4, art.46a i art.46b u.z.o.z. stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Wywołuje to jednak te konsekwencje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku.

Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 u.z.o.z. nie zawierają jakichkolwiek wytycznych.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. (istotne dla sprawy WSA w Opolu), wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.o.z. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w tym rozporządzeniu.

Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy.

W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Wprowadzone zostały czasowe ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców określonej w tych przepisach działalności sprowadzające się w istocie do zakazu tej działalności. Taką regulację zawiera rozporządzenie z dnia 07 sierpnia 2020 r. i zawierały także poprzedzające je rozporządzenia Rady Ministrów, którymi także wprowadzano ograniczenia działalności gospodarczej, jednocześnie ustalając, że ograniczenia polegają na całkowitym zakazie prowadzenia określonej tam szczegółowo działalności gospodarczej.

W kontekście tych ograniczeń i zakazów wskazano, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 u.z.o.z. zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 u.z.o.z.) na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.o.z. wprowadzić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Jednak oba te upoważnienia ustawowe pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, nie pozwalają one natomiast na przyjęcie zastosowanej w rozporządzeniach konstrukcji prawnej polegającej na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).

Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b u.z.o.z. nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części opisane rozporządzenie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.

Treść rozporządzenia wkracza także w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że ograniczenie takie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 u.z.o.z.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, użyte sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji RP formuła "w drodze ustawy".

Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P11/98, część 6.B).

Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), WSA w Opolu odmówił zastosowania kontrolowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r., czego nie mogły uczynić – przy orzekaniu - skarżone organy administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w podobnych wyrokach z 12.01. 2021 r. o sygn. III SA/Gl 420/20 (od którego oddalono skargę kasacyjną wyrokiem NSA z 08.09.2021 r. o sygn. II GSK 1010/21), III SA/Gl 421/20 (od którego oddalono skargę kasacyjną wyrokiem NSA z 08.09.2021 r. o sygn. II GSK 781/21) i III SA/Gl 625/20 dotyczących kary pieniężnej wskutek nieprzestrzegania kwarantanny podzielił stanowisko WSA w Opolu zawarte w wyroku II SA/Op 219/20.

WSA w Gliwicach także nie zanegował, że zakazy, nakazy i ograniczenia, z uwagi na szerzącą się pandemię wirusa Sars-CoV-2 merytorycznie byłyby uzasadnione. Jednak tryb ich wprowadzenie był niekonstytucyjny. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd ten odmówił zastosowania kontrolowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r., czego nie mogły uczynić – przy orzekaniu - organy administracji publicznej.

Także WSA w Gdańsku w wyroku z 15.07.2021 r. o sygn. III SA/Gd 424/21 (publ. CBOSA) dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności usługowej (solarium) ustanowionego w stanie epidemii na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielił w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20). Sąd ten stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), również odmówił zastosowania regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r., czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 26.05.2021 r. o sygn. II SA/Bd 779/20 dotyczącym kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku ograniczenia funkcjonowania zakładu fryzjerskiego podkreślił, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03, z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06, z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W kontekście odwołania się rozstrzygających organów do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielono stanowisko wyrażone w wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20).

Opisana konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.o.z. przesądza, w ocenie tego Sądu o tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie tych przepisów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Powyższy pogląd dominuje w bieżącym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: powołany wyrok II SA/Op 219/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 732/20, WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Sz 765/20, WSA w Warszawie z 12 stycznia 2021, sygn. VII SA/Wa 1614/20, WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2021 r., sygn. III SA/Gl 421/20). Taka działalność prawotwórcza doprowadziła zaś do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Wreszcie WSA w Gdańsku w wyroku z 18 marca 2021 r. (sygn. III SA/Gd 1043/20) przyjął, że wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadza się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawiera rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jak i rozporządzenia w tym przedmiocie je poprzedzające oraz następujące po nim, którymi wprowadzano tożsame "ograniczenia". Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 u.z.o.z. zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 u.z.o.z.) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.o.z. wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają "ograniczyć" prowadzenie działalności gospodarczej, i to czasowo. Nie pozwalają natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). W kontekście art. 22 Konstytucji RP stwierdzono, że o ile niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, to dopuszczalne jest ono przy zastosowaniu omówionych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 u.z.o.z. Wskazano, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji akcentujących konieczność, z uwagi na istniejący stan epidemii, wprowadzenia i egzekwowania wynikających z rozporządzenia rozwiązań, stwierdzono, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia są merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd ten odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r, czego przy rozstrzyganiu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Z kolei w wyroku WSA w Poznaniu z 08.07.2021 r. o sygn. IV SA/Po 425/21 dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej nałożonej za otwarcie i prowadzenie wbrew zakazowi restauracji podzielono pogląd wyrażony w doktrynie (zob. S. Trociuk "Prawa i wolności w stanie epidemii" Wolters Kluwer, Warszawa 2021, str. 84), że konieczność zwalczania epidemii mieści się w "kategorii ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Takie ograniczenie jest możliwe z zastosowaniem upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 u.z.o.z., chociaż upoważnienia te w istocie mają charakter blankietowy.

Sąd orzekający w tej sprawie podzielił pogląd, że w rozporządzeniach wydawanych na podstawie art. 46, art. 46a oraz art. 46b u.z.o.z. dopuszczalne jest wprowadzanie ograniczeń określonych rodzajów działalności gospodarczej, a nie ustanawianie zakazu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej.

Podzielił też stanowisko, zgodnie z którym istotna wadliwość upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, polegająca na niespełnieniu przez to upoważnienie (w całości lub w części) wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, przekłada się na wadliwość wydanego na jego podstawie rozporządzenia, odpowiednio: w całości lub w części (B. Skwara, Rozdział IV pkt 2. Rola wytycznych dotyczących treści rozporządzenia [w:] Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010) – którego to rozporządzenia prawidłowość (tj. zgodność z aktami normatywnymi hierarchicznie wyższego rzędu) podlega, jak to już wyżej wskazano, ocenie sądu administracyjnego.

Zauważył także, że przepisy art. 46a i 46b pkt 2-13 u.z.o.z. nie zawierają wymaganych wytycznych, rozumianych jako merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Użyta w art. 46a u.z.o.z. formuła, w myśl której Rada Ministrów wydając przedmiotowe rozporządzenie powinna mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" stanowi pozór wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wytycznych (tak trafnie S. Trociuk "Prawa i wolności w stanie epidemii" Wolters Kluwer, Warszawa 2021, str. 21-22).

Wskazał jednak, że - jak zauważył M. Wiącek - "Względy poprawności legislacyjnej przemawiają za tym, aby wytyczne były zamieszczone w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia. Jest to standard preferowany przez ustrojodawcę, jednak jego naruszenie nie oznacza niekonstytucyjności przepisu upoważniającego. W orzecznictwie dominuje pogląd, że autor rozporządzenia może poszukiwać wytycznych nie tylko w przepisie upoważniającym, lecz w treści całej ustawy zawierającej upoważnienie (zob. np. wyr. TK z 10.9.2010 r., P 44/09, OTK-A 2010, Nr 7, poz. 68)" [M. Wiącek [w:] Konstytucja RP. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, art. 92 Nb 45].

Taka właśnie sytuacja zdaniem tego Sądu występowała w analizowanym przezeń przypadku. W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić w szczególności ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4, a także czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 1 i 2 u.z.o.z.). Przepis art. 46 ust. 4 u.z.o.z. odnosi się wprost do rozporządzenia, o którym mowa w art. 46 ust. 2 u.z.o.z. W myśl tego ostatniego przepisu: "Jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego".

We wskazanym powyżej rozporządzeniu należy ustanawiać czasowe ograniczenia, nakazy, zakazy i obowiązki uwzględniając "drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii" (art. 46 ust. 4 in fine u.z.o.z.).

W ocenie tego Sądu, uwzględniając przedstawione odesłania wewnątrzustawowe, wytyczne z art. 46 ust. 4 in fine u.z.o.z., można i należy odpowiednio odnieść także do treści rozporządzenia, o jakim mowa w art. 46a u.z.o.z.

Z powyższych względów Sąd ten nie znalazł uzasadnionych podstaw do tego, aby przyjąć, że w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma wytycznych dla ustanawianych rozporządzeniami ograniczeń, obowiązków i nakazów, oraz że treść § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020, poz. 2316 ze zm.) nie zachowuje niezbędnego związku z celem i tematyką ustawy, a przez to stała się regulacją samoistną treściowo, w szczególności dlatego, że nie uwzględnia drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Wskazać należy, że stan faktyczny w powyższej sprawie odróżniał się od stanów faktycznych występujących w poprzednich wyżej omówionych wyrokach tym, że w tym przypadku wskutek decyzji organu administracji faktycznie nie wprowadzono zakazu prowadzenia działalności, lecz tylko jego ograniczenie, gdyż przedmiotowa restauracja mogła sprzedawać swe dania na wynos.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd orzekający w niniejszej sprawie przypomina, że nie podziela toku rozumowania przedstawionego stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 17.11.2020 r. o sygn. II SA/Bd 834/20. Natomiast zasadniczo akceptuje przedstawione stanowiska sądów administracyjnych w pozostałych przytoczonych wyżej wyrokach z pewnymi modyfikacjami. Przy czym wskazuje, że w stanie faktycznym na kanwie którego wydano wyrok WSA w Poznaniu z 08.07.2021 r. o sygn. IV SA/Po 425/21 miało miejsce w istocie rzeczy ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, a nie jej zakaz.

Sąd orzekający wskazuje, że zarówno organ I instancji omyłkowo powoływał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r. poz. 1758 z późn. zm.) – które nie mogło znaleźć zastosowania skoro oceniane zdarzenie miało miejsce w nocy z [...] na [...] września 2020 r. Skarżąca nie mogła naruszyć rozporządzenia z 9 października 2020 r., jak na początku decyzji wskazuje organ I instancji, ponieważ zdarzenie dotyczy [...] września 2020 r. Akt późniejszy nie może być jednak podstawą wymierzenia kary w związku z naruszeniem wskazanych tam ograniczeń. Organ II instancji, jak i skarżąca, powoływali się wadliwie na rozporządzenie z 19 czerwca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zm.), jednak to rozporządzenie zostało uchylone z dniem [...] sierpnia 2020 r., więc też nie mogło być w niniejszej sprawie wykorzystane jako podstawa prawna.

W kontrolowanej sprawie znajdował natomiast zastosowanie obowiązujący w dniach [...] września 2020 r. § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2020, poz. ....) ustanawiający do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 06 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz.1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz.424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Wadliwe powoływanie się przez skarżącą i organy na nieobowiązujące w dniach [...] września 2020 r. rozporządzenia nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż brzmienie istotnych zapisów w/w rozporządzeń było identyczne lub zbliżone. Przede wszystkim wszystkie te normy prawne stanowiły o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców dyskotek oraz klubów nocnych.

W świetle argumentacji, którą Sąd przedstawi w dalszej części niniejszego uzasadnienia, nieistotne były zarzuty skarżącej w zakresie braku definicji "dyskoteki" i "klubu nocnego". W tym zakresie Sąd także zasadniczo podziela argumentację organu odwoławczego. Należy zgodzić się z oceną, że materiał dowodowy zebrany przez organ I-instancji (protokół kontroli oraz zapis dźwięku i obrazu sporządzony przez przedstawicieli Komendy Powiatowej Policji w O. W..) pozwolił na uznanie, że w Klubie M. we W. , w dniu [...] września 2020 r. w istocie odbyła się zabawa dyskotekowa, w której uczestniczyło [...] osób. W protokole kilkakrotnie określono działalność prowadzoną w obiekcie jako dyskotekę. Protokół został podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentowania skarżącej, która nie wniosła uwag i zastrzeżeń do treści protokołu i opisanego w nim stanu faktycznego. Bezspornie ustalono, że w nocy [...] września 2020 r. w przedmiotowym klubie odbywała się impreza taneczna, której okoliczności (tańczący ludzie, muzyka) pozwalają bez żadnych wątpliwości i przy przeprowadzeniu prostej wykładni językowej sklasyfikować taką imprezę, wydarzenie jako dyskotekę.

W dniu [...] września 2020 r., gdy odbywała się impreza w Klubie Magnes we Wtorku, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogły odbywać się imprezy, spotkania i zebrania do 150 osób (z wyłączeniem obsługi) - § 25 ust. 9 Rozporządzenia w sprawie ograniczeń (...). Niespornym jest, że w imprezie dyskotekowej w Klubie M. uczestniczyło przynajmniej [...] osób (co wynika z informacji dotyczącej liczby sprzedanych biletów oraz wejściówek podanej w protokole). Tańce, w momencie przeprowadzania działań kontrolnych, odbywały się na zewnątrz, jednak uczestnicząca w imprezie młodzież gromadziła się w różnych pomieszczeniach klubu, przy barach, w salach przy stolikach, na korytarzach, nie zachowując dystansu społecznego, bez maseczek ochronnych.

Odnośnie zarzutów dotyczących wadliwości ustalenia stanu faktycznego Sąd ponownie podkreśla, że ustalenia te zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...] września 2020 r. nr [...] i potwierdzone podpisem w protokole kontroli przez osobę upoważnioną do reprezentowania kontrolowanego podmiotu. Ustalenia te nie były kwestionowane. W ocenie Sądu istnieją pewne braki dotyczące ustalenia tego w jakim zakresie uczestnicy dyskoteki bawili się na zewnątrz, a w jakiej skali korzystali z pomieszczeń wewnątrz budynku. Kwestie te mogłyby być istotne dla wymiaru wymierzonej kary. Jednak te braki nie są istotne z uwagi na argumenty, które Sąd przedstawi w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Sąd orzekający podziela pogląd, że z racjonalnego punktu widzenia, a także mając na uwadze dobro w postaci ochrony zdrowia i życia obywateli oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, a nawet pożądane. Z tego punktu widzenia organizowanie dyskoteki było niemądre i nieakceptowalne. Jednocześnie jednak Sąd administracyjny jest sądem prawa i dlatego Sąd orzekający podkreśla, że w sytuacji, gdy sam racjonalny ustawodawca nie skorzystał z możliwości wprowadzenia - wydaje się zasadnego – stanu klęski żywiołowej dającego mu konstytucyjną i ustawową możliwość wprowadzenia różnorodnych ograniczeń, a więc w sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej z naruszeniem Konstytucji.

Skoro Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, to tym samym uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. Dlatego do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie "normalnie" obowiązujące konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. Władza publiczna sama bowiem uznała (wbrew realnym okolicznościom faktycznym), że w rozumieniu prawa nie zaistniały żadne szczególne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne. Tak więc o ile w zaistniałym stanie faktycznym ograniczenia wolności i praw człowieka były zasadne, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej.

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje i czyni podstawą swych rozważań prawnych w niniejszej sprawie stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z 15.07.2021 r. o sygn. IV SA/Po 481/21 wydanym na podstawie podobnego stanu faktycznego, gdyż dotyczącym nakazu zaprzestania działalności w klubie muzycznym. Trafnie Sąd wskazał w tym wyroku, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim przez to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Dzięki temu, sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą.

Sąd orzekający odwołuje się również do argumentacji wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. IV KK 238/21, podzielając ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu tego orzeczenia i przyjmując ją za swoją, w zakresie dotyczącym działania organów na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przekroczenia granic delegacji ustawowej i ujemnych konsekwencji za naruszenie przepisów rangi podstawowej.

Sądy, stosując przepis aktu rangi podustawowej, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podstawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast dany przepis normuje sprawy nie przekazane do unormowania w akcie podustawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do wymierzenia sankcji na jego podstawie. Zaakcentowano, że sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te, są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom szczegółowości podmiotowej (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowej (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i treściowej (wskazanie podstawowych treści tego uregulowania); a nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę do uznania niekonstytucyjności (więc – uchylenia) przepisu upoważniającego, a niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP 2011, Nr 4, s. 49 i n.), wyr. TK z 9.3.2011 r., P 15/10, OTK-A 2011, Nr 2, poz. 9. [za:] L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, s.(Legalis wyd/El). Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Sąd orzekający, mając na uwadze ustalony stan faktyczny i prawny, dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w tej sprawie przepisów prawnych przez pryzmat regulacji konstytucyjnych uznał, że obowiązujący w dniach [...] września 2020 r. § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, którego w istocie rzeczy naruszenie zarzucono skarżącej - konstytucyjnym standardom nie odpowiada.

Zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji zostało uzasadnione naruszeniem przez skarżącą wymagań higienicznych i zdrowotnych - polegających na prowadzeniu zarejestrowanej działalności gospodarczej - czym miała spowodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego. Zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych został ustanowiony aktem rangi podustawowej, tj. obowiązującym w dniach [...] września 2020 r. § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Przepis § 7 ust. 1 w/w/ rozporządzenia został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.o.z. Obydwa te przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w marcu 2020 r. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 u.z.o.z., Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Rozporządzenie z dnia 07 sierpnia 2020 r. oparto na regulacji art. 46a u.z.o.z., zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 u.z.o.z. zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 u.z.o.z.) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.o.z. wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniu, a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. W ocenie Sądu skoro - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art.46b pkt 2 u.z.o.z.), czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). - to a contrario nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów w tym zakresie. Stanowisko Sądu, potwierdza przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych wykładnia, znajdujących w sprawie przepisów. Należy także podkreślić, że zarówno w art. 46, jak i w art. 46b u.z.o.z. ustawodawca posługuje się zarówno terminem "ograniczenia", jak i "zakazu" – rozróżniając te dwa terminy (por. art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art. 46b pkt 10 i 11 u.z.o.z.). Tym samym, co istotne, ustawodawca nie tylko co do zasady, ale także na gruncie tej ustawy rozróżnia te pojęcia. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Sądowi znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 673/21). Jednak Sąd stoi na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skoro, bowiem w § 7 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia bez upoważnienia ustawowego ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to jego naruszenie nie mogło pociągać za sobą sankcji.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że wprawdzie w każdym z rozporządzeń ustanawiających określone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii wprowadzano je albo na krótkie okresy czasu albo "do odwołania", a więc do chwili wydania kolejnego rozporządzenia, jednak w ten sposób wprowadzono permanentne ograniczenia, nakazy i zakazy od marca 2020 r. do chwili obecnej i teoretycznie mogą one być przedłużane w nieskończoność.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735, dalej k.p.a.). Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).

W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, gdyż jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.).