Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 654/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 8- 11 , art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 199  , art 201 , art 203 , art 209
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art 3 , art 32 , art 33
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 935 par 3 w zw.  z art 667 par 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi M. T. -Kuratora Spadku po G. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...].[...] z 22 lutego 2019 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestora M. T., działającego jako ustanowiony przez Sąd Rejonowy dla K.-Ś., Wydział l Cywilny kurator spadku po [...] zamężnej R., dla inwestycji pn. Remont konserwatorski elewacji budynku Bożnicy "W." przy ul. [...] w K. - dz. nr [...] obr[...] (elewacje frontowe i tylne/podwórzowe).

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał w punktach podstawowe informacje dotyczące inwestycji, w tym informację o obowiązywaniu w rejonie inwestycji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" i zgodności z nim przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Organ stwierdził, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. pozwoleniem nr [...] z 11 października 2018 r. zezwolił na przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych w zakresie remontu elewacji, a budynek Synagogi W. przy ul. [...] w K. jest wpisany jest do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z 24 stycznia 1936 r., jednocześnie położony jest na terenie układu urbanistycznego K. ze S., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z 23 listopada 1934 r. oraz na obszarze uznanym za pomnik historii "K. – historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta RP z 8 września 1994 r.

Gmina Wyznaniowa [...] w K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie zarzucając naruszenie art. 4 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej "P.b.", oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.", poprzez poczynienie sprzecznego z rzeczywistym stanem rzeczy ustalenia, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że odwołująca nie wyraża zgody na wykonanie remontu elewacji budynku. Zarzuciła przyjęcie przez organ I instancji bezkrytycznie oświadczenia inwestora o posiadaniu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez analizy przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1145), dalej "K.c.", o współwłasności (w tym art. 199 i art. 201).

Wskazała, że inwestor nie posiada większości udziałów w przedmiotowej nieruchomości, nie uzgodnił z Gminą Wyznaniową [...] w K. kwestii remontu i nawet jej nie poinformował o zamiarze wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

Odwołująca podniosła ogólny zły stan techniczny budynku i potrzebę wykonania stosownych ekspertyz dotyczących m.in. fundamentów budynku i działania wód gruntowych na konstrukcję budynku, a także kwestię dużego prawdopodobieństwa zniszczenia planowanych obecnie robót remontowych elewacji w razie przystąpienia do usuwania przyczyn złego stanu technicznego budynku.

W tym stanie rzeczy, zdaniem odwołującej, remont elewacji ma charakter przedwczesny i czysto estetyczny, a przy tym nie wyeliminuje zagrożeń dla stanu obiektu.

Wojewoda decyzją z 24 kwietnia 2019 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 82 ust. 3 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawę zainicjował wniosek inwestora z 31 października 2018 r..

Organ II instancji stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji ograniczył się do podania w sposób bardzo ogólnikowy podstawowych informacji dotyczących inwestycji. Tak zredagowane uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., brak w nim bowiem informacji na temat faktów, które organ uznał za udowodnione. Poza informacją o obowiązywaniu w rejonie inwestycji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" - nie wskazano dowodów, na których organ się oparł orzekając w sprawie, a także nie podano wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Organ l instancji nie odniósł się w ogóle do uwag zgłaszanych w toku postępowania przez współwłaściciela większości budynku przewidzianego do remontu, o nieprawidłowym zakresie przewidzianych do wykonania prac i o tym, że kurator posiada uprawnienie do działania ograniczające się do pomieszczeń piwnicy i parteru budynku (pismo Gminy z 5 lutego 2019 r.).

Organ odwoławczy wskazał, że powyżej opisane wady i uchybienia decyzji i postępowania mogłyby uzasadnić konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego i wyjaśniającego przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Zastosowanie tej procedury jest celowe wyłącznie w przypadku, gdy usunięcie wad może doprowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Organ odwoławczy ocenił jednak, że w świetle treści odwołania, z którego jednoznacznie wynika brak zgody współwłaściciela budynku na taki zakres prac budowlanych, a także zgromadzone w aktach sprawy dowody, niecelowym byłoby prowadzenie postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego.

Organ II instancji przywołał art. 32 i art. 3 pkt 11 P.b. wyjaśniając, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto między innymi złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadaniu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej wskazał, że jeśli posiadanie prawa na cele budowlane do nieruchomości jest kwestionowane, organ administracji jest zobligowany do zbadania tego zagadnienia i ustalenia czy rzeczywiście inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Wówczas niedopuszczalne jest oparcie się wyłącznie na treści złożonego przez inwestora oświadczenia.

Badając zagadnienie posiadania przez inwestora prawa do wykonania zamierzonych robót budowlanych organ odwoławczy ustalił, że inwestor wywodzi posiadanie tego prawa z faktu ustanowienia go kuratorem spadku po zmarłej właścicielce. Potwierdzeniem faktu posiadania prawa do wykonania robót budowlanych miałyby być postanowienia: Sądu Rejonowego dla K. - Ś. w sprawie [...] z 7 września 2017 r.; Sądu Okręgowego w K. w sprawie [...] z 28 grudnia 2017 r. oraz Sądu Rejonowego dla K.-Ś. w K. w sprawie [...] z 27 lipca 2018 r.

Postanowienia te wydano w sprawach o wyznaczenie zarządcy w przedmiocie wniosku o zabezpieczenie w trybie art. 730 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r., nr 43, poz. 296 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1460), dalej "K.p.c.", zgodnie z którym udzielenia zabezpieczenia może żądać każda strona postępowania, jeżeli uprawdopodobni roszczenie oraz interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia, który istnieje wówczas gdy brak zabezpieczenia uniemożliwi lub poważnie utrudni wykonanie zapadłego w sprawie orzeczenia lub osiągnięcie celu postępowania. W postanowieniach tych sądy wskazały, że czynności kwalifikowane jako zachowawcze, kurator spadku może podejmować samodzielnie. Sąd wyjaśnił, że prawa i obowiązki kuratora spadku są analogiczne do praw i obowiązków zarządcy w toku egzekucji z nieruchomości. Zobowiązany jest on więc wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki spadkiem, w tym pobierania pożytków z majątku spadkowego, spieniężania ich w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzenia wszelkich spraw, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne.

W opisanych powyżej okolicznościach organ II instancji poddał ocenie, czy zakres robót budowlanych wskazany w treści projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, można uznać za "czynności zachowawcze". Zdaniem organu odwoławczego odwoływanie się przez sądy do pojęć zwykłego zarządu nieruchomością a także czynności zachowawczych, w odniesieniu do pojęć stosowanych w P.b. należy utożsamić z pojęciem bieżącej konserwacji. Wskazany w projekcie zakres prac przewidzianych do wykonania, wykracza jednak poza ramy bieżącej konserwacji i stanowi remont - jak słusznie wskazał projektant już na stronie tytułowej projektu budowlanego i na co wskazuje opis zawarty na str. 11 do 17 tego projektu. Jeśli zatem roboty budowane nie są bieżącą konserwacją obiektu a remontem - niezbędne jest spełnienie wymagań określonych w P.b. i w przypadku remontu budynku wpisanego do rejestru zabytków, uzyskanie pozwolenia na budowę. Mają zatem zastosowanie przepisy K.c. odnoszące się do dysponowania nieruchomością wspólną, czyli aby wykonać roboty budowlane inwestor winien posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli lub wyrażoną przez sąd zgodę zastępczą.

Zdaniem organu II instancji złożone przez inwestora oświadczenie o posiadaniu prawa do nieruchomości na cele budowlane, jakkolwiek w przekonaniu inwestora prawidłowe, nie znajduje potwierdzenia w przedłożonych dokumentach mających świadczyć o prawdziwości oświadczenia. Ponieważ nie został spełniony warunek, od spełnienia którego uzależnione jest udzielenie pozwolenia na budowę, a także ponieważ z akt sprawy wynika obecnie brak możliwości złożenia przez inwestora prawidłowego oświadczenia, organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do argumentacji odwołania organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko odwołującej, że wykonanie remontu elewacji winno być poprzedzone wykonaniem prac mających na celu usunięcie przyczyn powstałych uszkodzeń budynku. Wskazał przy tym jednak, że określenie zakresu robót, planowanie ekonomiki prac oraz środków i metod wykonania, to wyłączna kompetencja inwestora i te zagadnienia nie są brane pod uwagę podczas prowadzenia postępowań w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę.

M. T., działając jako ustanowiony przez Sąd Rejonowy dla K.-Ś., Wydział l Cywilny kurator spadku po [...] zamężnej R., wniósł na powyższą decyzję Wojewody z 24 kwietnia 2019 r. znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 32 w zw. z art. 3 pkt. 11 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący złożył do wniosku o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę - nieskuteczne oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne, zatem koniecznym było uchylenie decyzji I instancji, w sytuacji, w której skarżący jest kuratorem spadku po zmarłej współwłaścicielce przedmiotowej nieruchomości, zatem ma możliwość samodzielnie wykonywać czynności zachowawcze zmierzające do zachowania substancji nieruchomości, a obowiązek wykonania czynności polegającej na wykonaniu remontu konserwatorskiego elewacji wraz z konserwacją portalu w przedmiotowym budynku został na niego nałożony przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. w zaleceniach pokontrolnych z 8 czerwca 2018r. w terminie do 31 lipca 2019r., tym samym skarżący przedłożył prawidłowy tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2. art. 35 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wykonanie remontu elewacji budynku przy ul. [...] w K. powinno być poprzedzone wykonaniem prac mających na celu usunięcie przyczyn powstałych uszkodzeń budynku w sytuacji, w której organ administracji architektoniczno-budowalnej nie posiada prawnej możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, a tym bardziej nie ma uprawnienia do ingerencji w planowanie prac budowalnych, zakres planowanych prac i dokonywania oceny o słuszności podejmowanych decyzji;

II. postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a to:

1. art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia słusznego interesu odwołującego i z naruszeniem zasady zaufania do organów państwa a w szczególności poprzez:

a. pominięcie przez organ II instancji zaleceń pokontrolnych z 8 czerwca 2018 r., na mocy których zobowiązano Gminę Wyznaniową [...] w K. oraz M. T. - kuratora spadku, do przeprowadzenia do 31 lipca 2019 r. remontu konserwatorskiego elewacji wraz z konserwacją portalu w budynku przy ul. [...] w K. pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości od 500 do 50.000 zł,

b. nieuwzględnienie okoliczności, iż kurator spadku wystąpił do Sądu Rejonowego dla K.-Ś. w K. Wydziału I Cywilnego z wnioskiem o wyznaczenie zarządcy nieruchomości przy ul. [...] w K. i ramach tego postępowania dwukrotnie zwracał się z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia wniosku poprzez ustanowienie na czas postępowania zarządcy sądowego i upoważnienie zarządcy sądowego w szczególności do zlecenia dokumentacji budowlanej i administracyjnej niezbędnej do wszczęcia postępowania związanego z remontem budynku w świetle wydanych zaleceń z 8 czerwca 2018 i dwukrotnie zarówno w I jak i w II Instancji jego wnioski były oddalane ze względu na uznanie istnienia samodzielnego uprawnienia kuratora spadku do wykonywania czynności zachowawczych,

2. art. 7 w zw. art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego i jego błędną ocenę,

3. art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w następstwie przeprowadzenia pobieżnego, cechującego się dowolnością, nieposzanowaniem interesu strony postępowania, w żaden sposób nie przyczyniającego się do realizacji zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organu administracji publicznej,

4. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 667 K.p.c. w zw. z art. 207 K.c. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, a w szczególności pominięcia okoliczności, iż kurator spadku ustanowiony przez sąd jest uprawniony do prowadzenia prawidłowej gospodarki spadkiem, a w przypadku konieczności podjęcia czynności kwalifikowanych jako zachowawcze ma on uprawnienie do podejmowania się ich samodzielnie, tym samym podjęcie działań zmierzających do realizacji zaleceń pokontrolnych z 8 czerwca 2018 r. stanowiło czynność zachowawczą, zatem kurator spadku mógł wykonać tę czynność samodzielnie.

Dodatkowo, na podstawie art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów - postanowień:

- Sądu Rejonowego dla K.-Ś. w K. Wydział I Cywilny z 27 lipca 2018 r. (sygn. akt I [...]

- Sądu Okręgowego w K. Wydział II Cywilny Odwoławczy z 25 marca 2019 r. (sygn[...]

- Sądu Rejonowego dla K. - Ś. w K. Wydział I Cywilny z 7 września 2017 roku (Sygn. [...] [...]);

na okoliczność treści i charakteru czynności podejmowanej przez skarżącego.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji I instancji; o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kurator spadku wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla opisanego na wstępie zamierzenia budowlanego ze względu na zalecenia pokontrolne z 8 czerwca 2018 r.

W dniu 11 października 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał pozwolenie o nr [...] na wykonanie wyżej wspomnianych prac. Konsekwencją powyższego było wydanie przez Prezydenta Miasta K. opisanej na wstępie decyzji.

Dalej skarżący podniósł, powołując się na treść art. 32 P.b., że organ dysponując oświadczeniem inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składanym pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie, co do zasady nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia, bowiem nie ma w tym zakresie kompetencji. Organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić, czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Podobnie organ ma ograniczone kompetencje co do przeprowadzenia w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postępowania, które zweryfikuje czy dokumenty potwierdzające złożone oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieją i są prawnie skuteczne.

W zaistniałym stanie faktycznym skarżący został ustanowiony na podstawie postanowienia z 22 czerwca 2016 r. wydanego przez Sąd Rejonowy dla K.-Ś. w K. (sygn. akt [...]) kuratorem spadku po G. A. recte F. zamężnej R.. Zgodnie z art. 667 K.p.c. kurator spadku zarządza majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu spadku. Do sprawowania zarządu stosuje się odpowiednio przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości. Tym samym kurator spadku jest zobowiązany wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki spadkiem a tym pobierania pożytków z majątku spadkowego, spieniężania ich w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzenia wszelkich spraw, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne. Kurator może również zaciągać gospodarczo uzasadnione zobowiązania, za zgodą sądu. Wyjątkiem są czynności, które można zakwalifikować jako zachowawcze bowiem te można podejmować samodzielnie.

Kluczowym jest zatem wyjaśnienie pojęcia czynności zachowawczych zgodnie z art. 209 K.c. W pierwszej kolejności każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Czynność zachowawcza ma na celu utrzymanie prawa w stanie niepogorszonym. W wyroku Sądu Najwyższego z 25 czerwca 1971 r., sygn. III CRN 137/71 stwierdzono, że na podstawie art. 209 K.c. jeden ze współwłaścicieli może dochodzić roszczeń wymienionych w tym przepisie nie tylko przeciwko osobom trzecim, lecz także przeciwko współwłaścicielom.

Czynność zachowawcza może być dokonana nie tylko wobec osoby trzeciej, ale także wobec jednego ze współwłaścicieli. Czynności zachowawcze charakteryzują się dwiema cechami. Po pierwsze, mają na celu "zachowanie wspólnego prawa", a więc ochronę interesu wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko jednego czy kilku z nich. Czynnością zachowawczą może być także wszczęcie odpowiedniego postępowania lub dokonanie odpowiedniej czynności faktycznej. Drugą cechą czynności zachowawczych jest to, że dochodzone roszczenie może być realizowane tylko w całości, a więc niepodzielnie.

W zaistniałym stanie faktycznym zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że wykonanie remontu elewacji na podstawie "Projektu remontu konserwatorskiego elewacji budynku Bożnicy "W." przy ul. [...] w K." stanowi czynność zachowawczą. Za taką kwalifikacją przedmiotowej czynności przemawia zwłaszcza nakaz Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z 8 czerwca 2018 r. Dodatkowo udokumentowany brak współpracy ze skarżącym ze strony współwłaściciela budynku, tj. Gminy, wskazuje na konieczność zainicjowania odpowiedniego postępowania administracyjnego samodzielnie przez skarżącego.

Następnie skarżący przedstawił argumentację dotyczącą naruszenia przez organ II instancji art. 35 P.b., bowiem organ nie ograniczył się do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub warunkami wskazanymi w decyzji o warunkach zabudowy a także zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowalnymi sprawdzenia kompletność projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

Zdaniem skarżącego organ dokonał niedopuszczalnej ingerencji w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Badanie przez organ II instancji kolejności planowanych do wykonania prac remontowych w budynku a także dokonywanie oceny pojętych w tym zakresie decyzji inwestycyjnych jest nieuprawnione. Określenie zakresu robót, planowanie ekonomiki prac oraz środków i metod wykonania, to wyłączna kompetencja inwestora i te zagadnienia nie mogą być brane pod uwagę w sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę.

Uzasadniając zarzut błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 7 i art. 8 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego wskazał on, że brak współpracy ze strony Gminy spowodował po stronie skarżącego konieczność samodzielnej realizacji zaleceń pokontrolnych i konieczność wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Niewykonanie ww. zaleceń pokontrolnych będzie miało niekorzystne skutki ekonomiczne dla nieruchomości, bowiem zostanie nałożona na współwłaścicieli kara administracyjna, którą będą zobligowani uiścić.

Dalej skarżący podniósł, że w przywołanych postanowieniach sądów cywilnych uzasadnienie rozstrzygnięć jest bardzo podobne i wskazuje, że czynności kwalifikowane jako zachowawcze, kurator spadku może podejmować samodzielnie.

Zarzucił, że organ II instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., bezkrytycznie podzielając stanowisko Gminy i nie zważając na obowiązki nałożone na współwłaścicieli nieruchomości przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K.. Pominął także okoliczność, że współwłaściciele nieruchomości powinni ze sobą współpracować celem zachowania substancji budynku w jak najlepszym stanie i uniknięcia stopniowej jego degradacji. Gmina nie dość ze nie współpracuje ze skarżącym, to jeszcze neguje wszystkie jego działania i utrudnia zarządzanie nieruchomością. Gmina pozostaje bierna w zakresie dokonywania jakichkolwiek konserwacji budynku i wykonywania niezbędnych remontów.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak podstaw do uwzględnienia podniesionych w niej zarzutów.

Pełnomocnik uczestnika Gminy Wyznaniowej [...] w K. na rozprawie 4 października 2019 r. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że z dołączonych przez skarżącego orzeczeń sądowych nie wynika, by sądy cywilne potraktowały remont przedmiotowej nieruchomości jako czynności zachowawcze. Konserwator zabytków nie wydał żadnego orzeczenia na podstawie art. 40 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2067), dalej "ustawa o ochronie zabytków". Nadto podniósł, że skarżący złożył do sądu cywilnego kolejny wniosek [...] o wyrażenie zgody na wykonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu mających polegać na remoncie Bożnicy na podstawie decyzji I instancji co wskazuje, że sam skarżący różnie ocenia prawny charakter planowanych robót budowlanych. Pełnomocnik uczestnika wniósł o dopuszczenie dowodu z powyższych akt sądu cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie 4 października 2019 r. postanowił oddalić wnioski dowodowe skarżącego i uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu.

Na wstępie należy wskazać, że bezsporne w sprawie było, iż przedmiotowa nieruchomość jest przedmiotem współwłasności. Większościowym właścicielem jest Gmina Wyznaniowa [...] w K., a w mniejszościowym zakresie - piwnicy i parteru - uprawnienia właścicielskie reprezentuje kurator spadku (odpis księgi wieczystej – k. 6 akt odwoławczych).

Ogólny stan techniczny budynku jest zły, wymaga działań remontowych, co wynika zarówno ze stanowiska Konserwatora Zabytków (w tym zaleceń pokontrolnych z 8 czerwca 2018 r.), jak również stanowiska organu nadzoru budowlanego (s. 84, 85 projektu budowlanego).

Współwłaściciele nie są zgodni co do kierunków i szczegółowej realizacji koniecznych robót budowlanych.

Zakres robót zamierzonych przez inwestora należy określić jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b.

Określenie zakresu robót, planowanie ekonomiki prac oraz środków i metod wykonania, to wyłączna kompetencja inwestora i te zagadnienia nie są i nie mogą być brane pod uwagę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i sądy administracyjne podczas prowadzenia postępowań w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę.

[...] Konserwator Zabytków w K. zobowiązał inwestora i Gminę Wyznaniową [...] w K. do remontu bożnicy "W.", polegającego m.in. na wymianie i uzupełnieniu skorodowanych rynien i rur spustowych, wymianie zbutwiałego deskowania w strefie okapowej dachu, wykonanie izolacji pionowej i zagospodarowanie podwórka w sposób zabezpieczający przed spływem opadów w kierunku południowym (...) do 31 grudnia 2018r., a ponadto do remontu konserwatorskiego elewacji wraz z konserwacją portalu w terminie do 31 lipca 2019r. Złożone przez Gminę Wyznaniową [...] w K. zastrzeżenia (uwagi) do zaleceń pokontrolnych nie zostały uwzględnione. Brak zastosowania się do zaleceń obwarowano sankcją kary pieniężnej, zgodnie z art. 107e ustawy o ochronie zabytków.

Żadna ze stron nie kwestionowała, że kurator spadku ustanowiony przez sąd jest uprawniony do prowadzenia prawidłowej gospodarki spadkiem, a w przypadku konieczności podjęcia czynności kwalifikowanych jako zachowawcze, ma on uprawnienie do podejmowania ich samodzielnie.

Istotą sporu w sprawie, rozstrzygającą w zasadzie kwestię zasadności skargi i prawidłowości zaskarżonej decyzji było, czy realizacja stwierdzonych przez Konserwatora Zabytków obowiązków obejmujących remont konserwatorski elewacji budynku mieści się w zakresie czynności zachowawczych, o których mowa w art. 209 K.c.; innymi słowy, czy kurator spadku - reprezentujący mniejszościowego współwłaściciela - może samodzielnie wykazać się w takiej sprawie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też winien uzyskać zgodę sądu spadku, o której mowa w art. 935 § 3 w zw. z art. 667 § 2 K.p.c., rozstrzygnięcia sądu cywilnego (art. 199 lub art. 202 K.c.) czy upoważnienia sądu (art. 201 K.c.), ewentualnie doprowadzić do wyznaczenia przez sąd zarządcy (art. 203 K.c.).

Niewątpliwie ważną osią sporu w niniejszej sprawie jest krzyżująca się problematyka regulowana prawem administracyjnym - z jednej strony P.b., z drugiej ustawa o ochronie zabytków, z problemami typowo cywilistycznymi – dotyczącymi zagadnień regulujących zarząd nieruchomością wspólną i wykonywanie co do niej prawa własności, a także zakresu i sposobu działania kuratora spadku.

Powyższe ma też konsekwencje w postaci podlegania ww. spraw kognicji z jednej strony sądów administracyjnych, a z drugiej powszechnych.

W niniejszej sprawie jeden ze zobowiązanych do dbania o należyty stan techniczny zabytku – skarżący inwestor, a także organ I instancji, prezentują stanowisko o możliwości samodzielnej realizacji przez inwestora w ramach procesu inwestycyjnego obowiązków nałożonych przez konserwatora zabytków, jako czynności zachowawczej.

Powyższe stało się w zasadzie głównym argumentem skargi, motywującym zarówno zarzuty natury procesowej, jak i materialnoprawnej.

Z kolei uczestnik Gmina Wyznaniowa [...] w K. i organ II instancji stoją na stanowisku, że zgodnie z przepisami P.b. realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego wymaga zgody większościowego właściciela nieruchomości, co Gmina Wyznaniowa [...] w K. podnosiła już w adresowanym do organu I instancji piśmie z 5 lutego 2019 r.

Należy tu zauważyć, że - wbrew stanowisku skarżącego inwestora - sąd cywilny rejonowy i okręgowy, stwierdzając brak przesłanki do udzielenia zabezpieczenia przez ustanowienie zarządcy tymczasowego, nie przesądziły ww. problemu, wskazując tylko na uprawnienie kuratora spadku do wystąpienia do sądu spadku o udzielenie zgody na ewentualną czynność wykraczającą poza czynności zachowawcze.

Jednocześnie należy wskazać, że – wbrew stanowisku uczestnika - zalecenia pokontrolne Konserwatora Zabytków z 8 czerwca 2018 r. są orzeczone na podstawie art. 40 ustawy o ochronie zabytków.

Zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy stwierdził uchybienia uzasadniające uchylenie decyzji I instancji, to jest enigmatyczne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji I instancji, w sposób naruszający art. 107 § 3, a także art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a. Słusznie organ II instancji wytknął też brak w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej odniesienia się do argumentacji Gminy Wyznaniowej [...] w K., sformułowanej w piśmie z 5 lutego 2019 r. (k. 44 akt adm.), w tym dotyczącej kluczowej w sprawie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei w myśl art. 3 pkt 11 P.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że co do zasady organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bada prawdziwości złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ architektoniczno-budowlany nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 345/11 – powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi jednak wątpliwości w orzecznictwie i literaturze, że jeśli posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestionowane (jak w niniejszej sprawie przez współwłaściciela Gminę Wyznaniową [...] w K. w piśmie z 5 lutego 2019 r. i odwołaniu) organ administracji jest zobowiązany do zbadania i oceny tego zagadnienia. Wówczas niedopuszczalne jest oparcie się wyłącznie na treści złożonego przez inwestora oświadczenia.

Stosownie do art. 667 K.p.c. kurator spadku zarządza majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu spadku. Do sprawowania zarządu stosuje się odpowiednio przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości. Tym samym kurator spadku jest zobowiązany wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki spadkiem, a tym pobierania pożytków z majątku spadkowego, spieniężania ich w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzenia wszelkich spraw, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne. Kurator może również zaciągać gospodarczo uzasadnione zobowiązania, za zgodą sądu. Wyjątkiem są czynności, które można zakwalifikować jako zachowawcze, bowiem te kurator może podejmować samodzielnie.

W przypadku kiedy część spadku pod zarządem kuratora jest elementem współwłasności nieruchomości, kurator taki może wykonywać bez zgody sądu cywilnego wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa (art. 209 K.c.).

W niniejszej sprawie, mimo jawnego i jednoznacznego sprzeciwu współwłaściciela większościowego nieruchomości, a to Gminy Wyznaniowej [...] w K., będący inwestorem skarżący kurator spadku nie uzyskał wymaganej dla celów inwestycji budowlanej zgody odpowiedniego sądu cywilnego. Dlatego też prawidłowo organ odwoławczy zrezygnował z prowadzenia postępowania uzupełniającego i wyjaśniającego, bowiem usunięcie wyżej wskazanych uchybień organu I instancji nie mogło doprowadzić w niniejszej sprawie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Powyższe nie jest przy tym przeszkodą do ponownego złożenia przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, po porozumieniu z Gminą Wyznaniową [...] w K. bądź po uzyskaniu właściwego rozstrzygnięcia sądu cywilnego.

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazuje, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, stwierdzając błędne przyjęcie przez organ I instancji, że inwestor złożył wiarygodne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd, mając na uwadze przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe skarżącego i uczestnika, bowiem z zawnioskowanych dowodów nie wynikają żadne fakty mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie każdy dowód może zatem zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem – co nie ma miejsca w niniejszym przypadku.

Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie do udziału w rozprawie 4 października 2019 r. aplikanta radcowskiego. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 44 § 1 P.p.s.a. Sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa. W niniejszej sytuacji wniosek o tymczasowe dopuszczenie nie był podyktowany potrzebą podjęcia przez stającego aplikanta naglącej czynności, bowiem – jak sam wskazał – odnośnie skargi chciałby tylko podtrzymać stanowisko w niej zawarte. Ponadto w niniejszej sprawie skarżący, nawet jeśli jest radcą prawnym, działa jako inwestor i ustanowiony przez sąd cywilny kurator spadku, a nie jako pełnomocnik. Wniosek o dopuszczenie do udziału aplikanta radcowskiego (upoważnienie dla aplikanta k. 54 akt podpisane przez skarżącego, a nie przez jego pełnomocnika, dla którego pełnomocnictwo k. 8 akt) nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy dokonał trafnego rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo uzasadnił swoją decyzję, a zarzuty skargi były bezzasadne. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził wad i uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.