Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 599/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 65 poz 746
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. K. kwotę [...](dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku L. i V. K. oraz B. O. Wójt Gminy B. B. decyzją z [...] stycznia 2000 r. nr [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej własności Gminy B. B., położonej w B. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 221 m˛ zapisanej w KW 61097 na rzecz L. K. oraz V. T. K. w ustawowej wspólności jako wieczystych użytkowników do ˝ oraz B. O. jako wieczystego użytkownika do ˝ części (pkt 1). Za przekształcenie ww. prawa wyliczono opłatę jednorazową (pkt 2). W pkt 3 decyzji organ wskazał, że decyzja stanowi podstawę ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.

Wnioskiem z [...] lipca 2013 r. L. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy B. B., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że treść decyzji nie była ujawniona w księdze wieczystej, do [...] lutego 2013 r. Decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ Gmina nabyła prawo własności od Skarbu Państwa, lecz z powodu braków formalnych nie miała żadnych uprawnień do dysponowania ww. gruntami w stosunku do osób trzecich. Nabycie gruntów nie zostało potwierdzone decyzją komunalizacyjną wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja w tym przedmiocie stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający element konstytutywny. Wskazano nadto, że kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. B. O. sprzedała swoje prawo w dniu [...] lutego 2013 r. J. K., jednakże sprzedaż następowała w momencie, gdy ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości było prawo użytkowania wieczystego i na podstawie tej czynności J. K. wniósł o wpisanie prawa własności w miejsce użytkowania wieczystego. Wobec powyższego nabywcy nie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w całości nieważność decyzji Wójta Gminy B. B. z [...] stycznia 2000 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że skutki wynikające z ww. decyzji nie zostały ujawnione w treści księgi wieczystej, a wpisy dotyczące użytkowania wieczystego zostały wykreślone dopiero [...] lutego 2013 r. W dniu [...] lutego 2013 r. udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości należący do B. O. nabył, na podstawie umowy sprzedaży J. K.. Organ stwierdził, że nabycie własności przez Gminę B. B. nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy [...] maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jednak zgodnie z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy Wojewoda wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w zakresie unormowanym ustawą. Decyzja wojewody jest aktem deklaratoryjnym, niezbędnym jednak dla skutecznego powoływania się na fakt nabycia prawa własności. Stanowi ona ustawowe poświadczenie, iż gmina nabyła z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawo własności określonego składnika mienia ogólnonarodowego. Kolegium zwróciło uwagę, że dopóki nie zostanie wydana decyzja wojewody na podstawie art. 5 ust. ust. 1-3 w zw. z art. 18 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dopóty gmina nie ma możliwości rozporządzania mieniem Skarbu Państwa, gdyż jedynie właściwym organem działającym w jego imieniu jest stationes fisci. Organ stwierdził, że wskazana przez wnioskodawcę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. ma bardzo nieostry charakter, powołując jej wykładnię prezentowaną w orzecznictwie i doktrynie. W oparciu o glosę do uchwały SN z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93. organ zważył, że jeżeli nieruchomość objęta komunalizacją miała założoną księgę wieczystą, w której jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa, sąd w postępowaniu wieczystoksięgowym o wpis gminy jako nowego właściciela będzie traktował decyzję wojewody, wydaną zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jako dokument stwierdzający następstwo prawne gminy. Jeżeli zaś w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem decyzji wojewody, zamieszczony był wpis osoby fizycznej, to powstaje przeszkoda do ujawnienia gminy jako właściciela, która może być usunięta w trybie art. 48 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Uwzględniając, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), SKO uznało za wystarczająco udowodnione rażące naruszenie prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie brak jest decyzji przewidzianej w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych. Wójt Gminy B. B. nie może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i tym prawem rozporządzać, w związku z powyższym, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli J. K. oraz B. O., wnosząc o uchylenie decyzji z [...] grudnia 2013 r. i umorzenie postępowania. Podnieśli, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ustawy z dnia [...] lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Nie można bowiem stwierdzić nieważności decyzji, która już wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ ponowił stanowisko, że bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest legitymowana do wypowiedzenia się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającemu komunalizacji. Dopiero od chwili wydania decyzji komunalizacyjnej, Gmina może powoływać się na prawo własności i tym prawem rozporządzać. Do czasu wydania ostatecznej decyzji komunalizacyjnej właścicielem nieruchomości pozostaje Skarb Państwa. Dopóki taka decyzja nie zostanie uzyskana, dopóty domniemywa się na podstawie art. 3 ust. 1 u.k.w.h., że właścicielem nieruchomości jest podmiot ujawniony w księdze wieczystej, czyli Skarb Państwa. Organ podał, że po decyzji z [...] stycznia 2000 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, decyzja powyższa nie została ujawniona w treści księgi wieczystej. Zmiany wpisu w księdze wieczystej – wykreślenia Skarbu Państwa dokonano dopiero [...] lutego 2013 r. Gmina nigdy nie była ujawniona w treści księgi wieczystej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia [...] lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Organ stwierdził, że rękojmia ta nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej pod tytułem szczególnym, a więc umowy przenoszące własność nieruchomości, przy czym rękojmia chroni tylko tego nabywcę, którego kontrahentem jest osoba wpisana w księdze wieczystej. Nie ma więc zastosowania w razie rozporządzenia przez gminę prawem własności przysługującym według księgi wieczystej Skarbowi Państwa (orzeczenie SN z dnia 11 września 2003 r., III CKN 471/01). Organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie brak jest decyzji przewidzianej w art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r., Wójt Gminy B. B. nie może zatem skutecznie powoływać się w obrocie prawnym na swoje prawo i tym prawem rozporządzać, w zw. z powyższym, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 544/14 uchylono zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą z [...].12.2013 r.

Sąd stwierdził, że zarówno wnioskodawca postępowania nadzwyczajnego, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając nieważność decyzji Wójta z [...] stycznia 2000r. upatrują jej przesłankę – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyłącznie w tym, że nie została wcześniej wydana w trybie przepisów art. 5 ust. 1 - 3 w zw. z art. 18 ustawy z dnia [...] maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tzw. decyzja komunalizacyjna, stanowiąca niezbędne ustawowe potwierdzenie dla skutecznego powoływania się przez gminę na nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności określonego składnika mienia ogólnonarodowego. Kolegium podkreśliło, że dopóki nie zostanie wydana przez wojewodę stosowna decyzja, gmina nie ma możliwości rozporządzania mieniem Skarbu Państwa, gdyż jedynie właściwym organem działającym w jego imieniu jest stationes fisci. Przy czym, organ jednocześnie w uzasadnieniu obydwu decyzji stwierdził stanowczo, że nabycie własności przez Gminę B. B. nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia [...] maja 1990 r., lecz nie powołuje w tym zakresie żadnych dowodów, a tym bardziej nie wskazuje na własną właściwość do orzekania w tym zakresie.

Kolegium nie przywołało przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę wydania spornej decyzji, ani nie przeprowadziło ich wykładni, nie dokonało również jakiejkolwiek ich analizy celem rozważenia czy sporna decyzja została wydana z naruszeniem tych przepisów, a tym bardziej z naruszeniem kwalifikowanym jako "rażące". Jako wadliwe i przedwczesne należało wobec powyższego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) uznać orzeczenie, że sporna decyzja Wójta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności spornej decyzji Wójta o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, winien w niniejszym postępowaniu poszukiwać i ustalać właściwy organ w świetle norm prawnych ustawy o przekształceniu, czego całkowicie zaniechał. Organ nie ustalił stanu faktycznego niezbędnego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, nie zgromadził dowodów koniecznych chociażby do określenia czy wnioskodawcy spełniali ustawowe przesłanki przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jakie dokumenty załączono do wniosku, jak i kiedy powstało prawo użytkowania wieczystego nabyte od J. N., koniecznego załącznika do wniosku – odpisu księgi wieczystej dla nieruchomości. Organ nadzorczy nie rozważył także, jak się zdaje wobec jego twierdzeń, kardynalnej w sprawie okoliczności, czy decyzja w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, została wydana w okolicznościach tej sprawy przez organ właściwy rzeczowo – w świetle normy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze ugruntowane poglądy orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wydania stosownej decyzji komunalizacyjnej, uniemożliwiał domniemanie przejścia własności na rzecz Gminy B. B., wobec czego właściwość organu do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność należałoby oceniać z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w 2000 r. W sytuacji natomiast gdy użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa decyzję o przekształceniu winien wydać starosta albo prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2). W tym kontekście należałoby również oceniać na rzecz jakiego podmiotu nastąpić winno ustanowienie opłaty i czy nie nastąpiło ewentualnie tym samym naruszenie praw osób trzecich (art. 2 ust. 3 ustawy). Kolegium mimo stawiania tezy o braku możliwości dysponowania nieruchomością przez Wójta Gminy B. Bota (wobec braku decyzji komunalizacyjnej), pominęło obowiązek rozważenia w okolicznościach sprawy nasuwającej się wobec tego kwestii wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, która stanowi odrębną i samodzielną przesłankę nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie wyklucza to oczywiście zaistnienia również wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, która jednakże na obecnym etapie postępowania nie została przez organ nadzorczy rozważona wszechstronnie i wystarczająco dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W tym zakresie organ winien dokonać analizy sprawy w kontekście przepisów ustawy z dnia [...] września 1997 r. o przekształceniu i rozporządzenia wykonawczego. Ustawa ta zawierała przepisy określające negatywne przesłanki wydania decyzji o przekształceniu, których ewentualne naruszenie winno podlegać ocenie przy rozważaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w stopniu określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane zostało do uzupełnienia materiału dowodowego a następnie dokonania analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy na dzień wydania spornej decyzji w zakresie rozważenia zaistnienia przesłanek stwierdzania nieważności decyzji. W przypadku ustalenia zaistnienia pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji organ zobowiązany został do oceny czy nie zaistniały jednocześnie przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 K.p.a., dostosowując ewentualną treść rozstrzygnięcia z uwzględnieniem normy art. 158 § 2 K.p.a.

Sąd zakwestionował stanowisko skarżących o wywołaniu przez decyzję z [...] stycznia 2000 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki, nieodwracalnych skutków prawnych, wobec sprzedaży [...].02.2013 r. ˝ udziału prawa własności nieruchomości na rzecz J. K. przez B. O..

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO wydało [...] stycznia 2016 r. decyzję nr [...] orzekającą, że decyzja Wójta Gminy B. B. z [...] stycznia 2000 r., wydana została z naruszeniem prawa lecz nie stwierdzono jej nieważności, gdyż od daty jej doręczenia upłynęło 10 lat (art. 156 § 2 k.p.a.).

W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania złożono do Wójta [...] mimo, że nieruchomości będące jej przedmiotem stanowiły własność Skarbu Państwa. W tych okolicznościach Wójt wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości.

Art. 19 k.p.a. nakłada na organy obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ podkreślił, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746), użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do:

1) starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa,

2) przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego.

Wniosek został złożony do wójta mimo, że nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa.

W tych okolicznościach, wójt wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej i to stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 156 § 2 Kpa: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Upływ czasu, tj. dziesięć lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie występuje przy wszystkich przesłankach. Wobec decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającej prawo, niewykonalnej i takiej, która może wywołać czyn zagrożony karą, może nastąpić stwierdzenie nieważności nawet po upływie tego okresu. Dlatego tak istotne znaczenie ma prawidłowe wskazywanie przyczyn stwierdzenia nieważności. Przy czym, co podkreśla wyrok NSA w Warszawie z dnia [...] lipca 2001 r., I SA 343/00, LEX nr 55298: "z art. 156 §2 Kpa (...) wynika jednoznaczny wniosek, że dziesięcioletni okres przedawnienia liczy się od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji do daty wydania decyzji w sprawie jej nieważności, a nie do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji."

Wójt Gminy B. B. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr: 7224-3/00 orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położnej w B. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0221 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW 61097, na rzecz L. K. i V. T. K. do 1/2 części oraz B. B. O. do ˝ części. Decyzja została doręczona Stronom postępowania [...] stycznia 2000 roku, zatem minął okres dziesięciu lat wskazany w art. 156 § 2 Kpa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł L. K., kwestionując stanowisko organu, że nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa. Decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 K.p.a.

Decyzja Wójta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bo w dacie umowy sprzedaży ˝ prawa własności nieruchomości przez B. O., w księdze wieczystej nie było ujawnione przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dopiero po nabyciu nieruchomości, J. K. wniósł o wpisanie prawa własności w miejsce użytkowania wieczystego. Nie chroniła go zatem rękojmia wiary ksiąg wieczystych. Wójt nie mógł powołać się na swoje prawo i nim rozporządzać. W ocenie skarżącego jest to rażące naruszenie prawa. Należało więc orzec, że decyzja jest nieważna.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...].01.2016 r. nr [...]

Kolegium ponownie potwierdziło, że decyzja Wójta Gminy B. B. z [...] stycznia 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie da się zaprzeczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746) użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do:

1/ starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa,

2/ przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, a w rozpatrywanej sprawie wniosek został złożony do Wójta Gminy B. B., mimo że nieruchomości będące jego przedmiotem stanowiły własność Skarbu Państwa.

Już ten fakt wystarczy, by uznać, że decyzja Wójta Gminy B. B. z [...] stycznia 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa. Idąc dalej, i odnosząc się do oczekiwań wnioskodawcy, organ podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej nie tylko stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, ale również tej, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisów Kpa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa, stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i nie każde zatem naruszenie prawa jest rażące. W opinii organu orzekającego w przedmiotowym przypadku nie zachodzą przesłanki do uznania naruszenia prawa za rażące.

Kontrola decyzji podjętych w trybie nieważnościowym polega na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Przedmiotem zaś postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest jedynie ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 Kpa.

W rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa., gdyż wydana ona została z naruszeniem przepisów o właściwości. Natomiast zgodnie z art. 156 § 2 Kpa: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzja Wójta została doręczona Stronom postępowania [...] stycznia 2000 r., zatem miął już okres dziesięciu lat wskazany w art. 156 § 2 Kpa.

Mimo zatem zajścia przesłanek nieważności decyzji wskazanych przepisem art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło decyzję stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.

W skardze do Sądu L. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu, skarżący zarzucił, że wydając decyzję organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego decyzja Wójta Gminy B. B. dnia [...] stycznia 2000r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zdaniem skarżącego nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej. Brak decyzji komunalizacyjnej uniemożliwiał wykazanie się tytułem prawnym do nieruchomości i brakiem legitymacji do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji.

Wydanie przez wójta decyzji nie może być uznane za naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej, jest to bowiem rażące naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie brak jest decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych. Gmina B. B. z powodu braków formalnych nie miała żadnych uprawnień do dysponowania przedmiotową nieruchomością, ponieważ nabycie nie zostało potwierdzone decyzją komunalizacyją. Wójt Gminy B. B. nie mógł skutecznie powołać się w obrocie na swoje prawo i jeszcze tym prawem rozporządzać. Wójt wydał decyzję, do czego nie był uprawniony. Stanowczo należy podkreślić, że jest to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku nie może być zastosowany art. 156 § 2 kpa i pomimo upływu ponad dziesięciu lat od doręczenia decyzji, należy orzec, że decyzja Wójta Gminy B. B. jest nieważna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, które stanowi dopuszczony przez ustawodawcę wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej poprzez stwierdzenie jej nieważności, wymaga natomiast stwierdzenia zaistnienia szczególnych kwalifikowanych wad kwestionowanego aktu administracyjnego.

W myśl art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "K.p.a."), organ stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jednocześnie ustawodawca zarówno w K.p.a., jak i w przepisach szczególnych zawarł przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 K.p.a.).

Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 K.p.a. mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady tkwią w samej decyzji a nie prowadzonym postępowaniu i godzą w elementy stosunku prawnego- podmiotowe, jego przedmiot lub też podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.

Decyzja Wójta Gminy B. B. z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746). Ustawa ta określała zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi (art. 1 ust. 1). Przepisy te miały zastosowanie między innymi do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem [...] października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi, którzy złożą wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia 31 grudnia 2000 r. (art. 1 ust. 2). W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do:

1) starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa,

2) przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego.

Decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje organ, o którym mowa w ust. 1. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 2 ww. ustawy, decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich.

W myśl art. 3 ustawy, organ o którym mowa w art. 2 ust. 1, odmawia wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

Z tego przepisu wyraźnie zatem wynika, że organ jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej pomimo, iż mogłoby się okazać, że wystąpiły nieprawidłowości w nabyciu nieruchomości a własność bezpośrednio rzutuje na właściwość organu.

Przedmiotem sporu są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i skutki naruszenia prawa w związku z brakiem decyzji wydawanej w trybie przepisów art. 5 ust. 1 - 3 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tzw. decyzji komunalizacyjnej, stanowiącej niezbędne ustawowe potwierdzenie dla skutecznego powoływania się przez gminę na nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności określonego składnika mienia ogólnonarodowego.

Organ wyeksponował tę wadę jako wadę określoną w art. 156 § 1 pkp 1 K.p.a.

Wnioskodawca zaś upatruje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 19 stycznia 2000 r.– jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

Kwestionowana decyzja Wójta z dnia [...] stycznia 2000 r. rozstrzyga indywidualną sprawę administracyjną, przyznając uprawnienie związane z obowiązkiem opłaty administracyjnej.

Niewątpliwie dopóki nie zostanie wydana przez wojewodę stosowna decyzja, gmina nie ma możliwości rozporządzania mieniem Skarbu Państwa, gdyż jedynie właściwym organem działającym w jego imieniu jest stationes fisci. Nie zmienia to jednak faktu nabycia własności nieruchomości przez Gminę B. B. z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia [...] maja 1990r.

Oceniając brak decyzji komunalizacyjnej z punktu widzenia spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, należy mieć na uwadze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 września 2012 r., I OSK 1107/11, Lex 1228463; 4 kwietnia 2012 r., II OSK 2565/10, Lex 1219119; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10, Lex 1219108; 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, Lex nr 1145109; 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, Lex 1145613; 19 października 2011 r., II OSK 1192/10). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury) mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Orzekający w niniejszej sprawie organ nadzorczy uznał, że niewydanie w sprawie decyzji wojewody na podstawie art. 5 ust. 1-3 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stanowi o wydaniu spornej decyzji Wójta z naruszeniem przepisów o właściwości, nie zaś na rażącym naruszeniu prawa. Organ nie poddał jednak bliższej analizie przesłanki rażącego naruszenia prawa w kontekście zaistniałego stanu faktycznego i prawnego.

Wprawdzie w poprzednim wyroku Sąd stwierdził, że Organ nadzorczy nie rozważył, kardynalnej w sprawie okoliczności, czy decyzja w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, została wydana w okolicznościach tej sprawy przez organ właściwy rzeczowo – w świetle normy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu ale i też nie przesądził oceny z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa.

Spór w niniejszej sprawie, w zasadniczej mierze sprowadza się do oceny charakteru prawnego i skutków prawnych braku decyzji komunalizacyjnej wojewody.

Ustawa wprowadzająca nałożyła na gminy obowiązek regulowania swoich spraw właścicielskich o czym świadczy dobitnie przepis art. 17a ustawy wprowadzającej dodany na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492), po to właśnie, aby gminy skłonić do uregulowania kwestii właścicielskich mienia, o którym mowa w art. 5 ustawy wprowadzającej, upoważniając wojewodów do podjęcia z urzędu postępowań w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności tego mienia, na wypadek gdy gmina swoich obowiązków w tym zakresie nie wykonuje.

Nabycie prawa następowało nieodpłatnie. Przewidziana przez art. 17 i art. 18 ustawy wprowadzającej procedura komunalizacyjna służyła jedynie stwierdzeniu stanu zaistniałego z mocy prawa i polegała na tym, że nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa podlegały umieszczeniu w spisach inwentaryzacyjnych, które miały być sporządzane i wykładane do publicznego wglądu przez gminne komisje inwentaryzacyjne w terminie trzech miesięcy od daty powołania tych komisji przez rady gmin. Na podstawie tych spisów właściwi wojewodowie wydawali decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia, w tym nabycia własności nieruchomości, z mocy prawa, ze skutkiem na dzień 27 maja 1990 r.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu 7 sędziów z 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 6/01, ONSA 2002, nr 3, poz. 94), nabycie mienia przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej następuje z mocy prawa, jednakże bez decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy gmina nie ma tytułu do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia objętego komunalizacją, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się właściwym do rozpoznania sprawy o uwłaszczenie.

Nie można jednakże zapominać, że o przejściu prawa własności stanowi ustawa a nie decyzja komunalizacyjna wojewody. Decyzja wojewody jest konieczna do wykazania w obrocie prawnym faktu przejścia własności na nowego właściciela oraz do ewentualnego uruchomienia kontroli instancyjnej w celu sprawdzenia prawidłowości działania organów w poszczególnych sprawach. Nie można jednak traktować tej decyzji o deklaratoryjnym charakterze, jako decyzji prawotwórczej i przyznawać jej moc w powodowaniu skutku w postaci przenoszenia własności – skutek ten nastąpił niewątpliwie z mocy prawa, a sama decyzja ma za zadanie jedynie go potwierdzić, umożliwiając dalszą kontrolę instancyjną oraz ewentualny obrót nieruchomością.

Zgodnie z deklaratoryjnym charakterem decyzji wojewody, skutki jej następują ex tunc, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. [...] maja 1990 r. (por. też T. Woś, Glosa do uchwały SN z dnia [...] lutego 1991 r., III CZP 3/91, publ. PiP 1992 Nr [...] s.111-117).

Faktyczne ograniczenie w wykonywaniu uprawnień właścicielskich, do którego w sposób oczywisty dojdzie gdy właściciel nie będzie w stanie wykazać przysługującego mu prawa - nie jest tożsame z kwestią przysługiwania mu prawa. Dlatego też z faktu istnienia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nie można wywodzić skutków w zakresie istnienia samego prawa.

Należy podkreślić też wagę mocy wstecznej decyzji komunalizacyjnej wojewody, powodującą niepewność co do rzeczywistego stanu prawego nieruchomości do czasu ostatecznego zakończenia postępowania komunalizacyjnego. Skoro przejście prawa własności wynika z mocy prawa, tj. z brzmienia powszechnie obowiązującego przepisu prawa, a jednocześnie może toczyć się postępowanie mające na celu formalne potwierdzenie tego stanu prawnego oraz uwidocznienie go w odpowiednich rejestrach –ustalenia w zakresie własności poczynione do czasu zakończenia postępowań komunalizacyjnych zniweczyć może moc wsteczna wydanej następnie decyzji komunalizacyjnej.

Kluczowe dla kwestii ostatecznego rozstrzygnięcia uprawnień właścicielskich jest uzyskanie ostatecznej decyzji wojewody. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że decyzja wojewody jest deklaratoryjna, jednakże stanowi ona jedyny miarodajny dokument świadczący o tym, że w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zostały spełnione przesłanki skutkujące nabyciem jej własności przez gminę. W tym sensie decyzja ta zawiera też element konstytutywny, ponieważ do czasu jej wydania gmina nie może ujawnić przysługujących jej praw w księdze wieczystej, jak również nie może skutecznie powoływać się na te prawa wobec osób trzecich ( por. uchwała SN z 2 sierpnia 1994 r., sygn. akt III CZP 94/94, OSNC 1995, nr 1, poz. 9). Podobny pogląd, często cytowany w doktrynie i w orzecznictwie, wyraził Sąd Najwyższy już w uchwale składu 7 sędziów z 29 lipca 1993 r. sygn. akt III CZP 64/93, publ. OSNCP 1993, nr 12, poz. 209, w której orzekł, że gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które w wyniku komunalizacji stały się z mocy prawa jej własnością, dopiero gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy stwierdził, że "aczkolwiek przepis art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności), następujące z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy wprowadzającej. Zgodnie też z art. 20 ust. 1 ustawy wprowadzającej dopiero prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa lub przekazania stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej. Zatem dopóki nie zostanie zakończone postępowanie komunalizacyjne prawomocną decyzją wojewody nie ma możliwości dokonania zmiany wpisu w księdze wieczystej.

Reasumując, decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa, jednak dopiero ta decyzja otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do swobodnego dysponowania mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich ale skutek ex tunc decyzji komunalizacyjnej usuwa niepewność co do istnienia prawa z mocą wsteczną.

Nieuzyskanie decyzji komunalizacyjnej uniemożliwia Gminie skuteczne powoływanie się na nabycie mienia. W postanowieniu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. III CSK 144/09 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, wojewoda wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, która jest wiążąca także w postępowaniu sądowym (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30). Decyzja ta ma deklaratoryjny charakter, ale stanowi jedyny dowód nabycia mienia. Wynika stąd, że nieuzyskanie decyzji uniemożliwia skuteczne powoływanie się na nabycie".

Dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, w księdze wieczystej powinno być ujawnione prawo własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jednocześnie nabycie własności nieruchomości z mocy samego prawa wyłącza skuteczność powoływania się na domniemanie wynikające z wpisu w księdze wieczystej. Nabycie takie kształtuje bowiem nowy stan prawny niezależnie od wpisów widniejących w księdze wieczystej, przez co taki wpis staje się już niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Ujawniony w niej stan prawny ma charakter jedynie formalny. Domniemanie zgodności tego stanu z rzeczywistym stanem prawnym określone w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece bazuje na założeniu, że o ile nic innego nie wynika z przepisów obowiązującego prawa lub nie ma zastosowania rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy), to właśnie stan prawny nieruchomości jest taki, jaki jest ujawniony w księdze wieczystej. Jeżeli jednak obowiązujące prawo wskazuje, kto jest właścicielem określonej nieruchomości z mocy samego prawa – tak jest w przypadku art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – to wpis w księdze wieczystej nie może przeczyć temu, co wynika z mocy samego prawa.

Jeśli zmiana stanu prawnego nieruchomości (własności) nastąpiła z mocy prawa, to wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratywny i taki stan prawny nie prowadzi do domniemania wynikającego z powyższego przepisu, iż prawo nie wpisane do księgi nie istnieje.

Nabycie prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa powoduje, że Gmina jest już jej właścicielem od dnia 27 maja 1990 r., jednakże dla zadysponowania tą nieruchomością w obrocie cywilnoprawnym wymagane jest potwierdzenie tego nabycia deklaratoryjną decyzją wojewody wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Nie można utożsamić pojęcia tytułu prawnego z dokumentem stwierdzającym istnienie tego tytułu. Tytułem prawnym nie jest bowiem dokument – w tym przypadku decyzja komunalizacyjna wojewody, lecz prawo o określonej treści dające się zidentyfikować wobec danej nieruchomości. Sposób nabycia prawa własności z mocy prawa wyklucza zaś skuteczność powoływania się przez Skarb Państwa na domniemanie z wpisu w księdze wieczystej wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które to domniemanie może być obalone w każdym postępowaniu w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt I CSK 371/07 (Lex nr 457845), postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1024/00 (Lex nr 271657), wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt III CKN 179/99 (Lex nr 51805), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1999 r. sygn. akt I SA 1125/98 (Lex nr 47352).

I tak jak wcześniej wskazano, jeśli zmiana stanu prawnego nieruchomości (własności) nastąpiła z mocy prawa, to wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratywny i taki stan prawny nie prowadzi do domniemania wynikającego z powyższego przepisu, iż prawo nie wpisane do księgi nie istnieje.

Warto też zauważyć, że zgodnie z art. 228 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa nie ewidencjonuje się nieruchomości, które na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stały się, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane ostateczne decyzje potwierdzające nabycie własności. Również więc z tego przepisu wynika, iż pomimo braku deklaratoryjnej decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nieruchomości nabytych z mocy prawa przez gminy w dniu 27 maja 1990 r. nie traktuje się jako mogących być przedmiotem czynności dokonywanych przez organy Skarbu Państwa.

Występuje jednak rozbieżność poglądów w orzecznictwie w kwestii, czy można mówić o istnieniu sporu o właściwość w sprawie o uwłaszczenie zanim postępowanie komunalizacyjne zostanie zakończone ostateczną decyzją. Prezentowane jest stanowisko, że o tym, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o uwłaszczenie nieruchomością będzie wiadomo dopiero po zakończeniu postępowania komunalizacyjnego dotyczącego tej nieruchomości. W takiej sytuacji wniosek o rozpatrzenie sporu o właściwość należy uznać za niezasadny. Skoro bowiem nie jest pewne, kto jest właścicielem nieruchomości, a własność nieruchomości jest wyznacznikiem organu uprawnionego do wydania decyzji uwłaszczeniowej, to nie można mówić o istnieniu sporu w rozumieniu art. 22 § 2 Kpa. Prezentowany jest także pogląd odmienny, że dopóki nie zostanie wydana decyzja komunalizacyjna na rzecz gminy, w razie sporu o właściwość należy wskazać jako organ właściwy wojewodę.

Pojęcie sporu o właściwość zostało poddane obszernej analizie w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r., OSA 1/01 /ONSA 2001 Nr 3 poz. 95/. Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego postanowienia, że jakkolwiek przepisy prawne nie definiują sporu o właściwość, to cechy tej instytucji prawnej są już ukształtowane przez doktrynę i orzecznictwo. Istotą sporu o właściwość jest to, że dwa organy mają rozbieżne zapatrywania na kwestię swojej właściwości, a nie to, jakie są motywy tych zapatrywań. Spór polega na powstaniu takiej sytuacji prawnej, w której co do zakresu działania organów występuje rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta w wyniku podjętych w tym kierunku środków prawnych. Dla powstania sporu w sensie formalnym wystarcza zatem taka właśnie rozbieżność poglądów i wniesienie środka prawnego, uruchamiającego postępowanie w sprawie sporu.

W rozpoznawanej sprawie nie było sporu o właściwość. Rozstrzygające więc będzie ustalenie czy ostatecznie wydano decyzję komunalizacyjną. Jeśli taka decyzja pojawiła się w obrocie, to z uwagi na jej skutek ex tunc- ( potwierdzenie nabycia własności z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.) nie można byłoby stwierdzić, że pomimo późniejszego wydania decyzji komunalizacyjnej, organ orzekający o przekształceniu wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. To własność decyduje o organie właściwym. Jeśli taka decyzja nigdy nie była wydana, wójt nie mógł orzec o przekształceniu.

Skutek ex tunc decyzji komunalizacyjnej usuwa wadliwość braku właściwości do rozpoznania sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co należy interpretować w ten sposób, że od momentu przejścia własności z mocy prawa na rzecz gminy, jej organ był właściwy do rozpoznania sprawy. Gdyby decyzja komunalizacyjna nie wywołała skutku ex tunc niewątpliwie wójt nie byłby właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne jest zatem ustalenie czy w obrocie funkcjonuje decyzja komunalizacyjna.

Zadaniem organu jest też rozważenie czy brak decyzji komunalizacyjnej w chwili przekształcenia prawa wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 na co wskazuje skarżący. Organ nie zawarł analizy w tym przedmiocie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni również, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 702).

Oceniając kwestię związania poprzednim wyrokiem (art. 153 p.p.s.a.) należy wskazać, że Sąd poprzednio nie przesądził wiążąco trafności wyrażonego przez organ stanowiska w zakresie oceny prawnej wadliwości decyzji z [...] stycznia 2000r. zwartej w poprzedniej decyzji organu, zatem pełna ocena przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest nadal aktualna.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 P.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.