Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 306/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 roku sprawy ze skargi W.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W.G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 października 2015 r. W.G. złożył na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. wniosek o umorzeniu należności za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r., powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551)

W dniu 16 grudnia 2015 r. skarżący wniósł pismo zatytułowane "doprecyzowanie wniosku", w którego punkcie 1 poprosił o rozłożenie na raty całości zadłużenia niepodlegającego abolicji. Zaproponował spłatę zadłużenia podstawowego w ratach w okresie styczeń – czerwiec 2016 r. po 500 zł, a od czerwca 2016 r. po 1000 zł miesięcznie. W pkt 2 wniosku wniósł o umorzenie odsetek za zwłokę od niezapłaconych składek. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wskazał, że utrata płynności finansowej nastąpiła kilka lat temu, po pożarze domu, utracie rynku zbytu i przeprowadzonej windykacji.

Decyzją z 9 lutego 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę ustalonych na dzień 16 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ, odwołując się do treści art. 28 ust. 3, 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stanowi podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę.

Organ podniósł, że we wniosku z dnia 26 października 2015 r., sprecyzowanym w dniu 16 grudnia 2015 r., W.G. zwrócił się z prośbą o rozłożenie na raty należności z tytułu składek w wysokości po 500 zł miesięcznie przez 6 miesięcy, a następnie w wysokości po 1 000 zł miesięcznie. Wyrażono zgodę na udzielenie ulgi w formie rat, co oznacza, że strona jest w stanie zabezpieczyć środki finansowe na regulowanie zaległości w formie rat, a więc może również część funduszy przeznaczyć na opłacenie odsetek za zwłokę. ZUS wskazał również, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W niniejszej sprawie zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, jednak do chwili obecnej organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Gdyby nawet jednak ustalono, że strona nie dysponuje żadnym majątkiem, to i tak ZUS nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Skarżący posiada majątek ruchomy, na którym zostały zabezpieczone należności z tytułu składek. Zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład może dochodzić należności z przedmiotu zastawu. Uwzględniając powyższe okoliczności ZUS stwierdził brak podstaw do uznania odsetek za zwłokę jako całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu nie zachodzą też szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy (w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.). Strona osiąga bowiem dochody, co oznacza, że nie można uznać, iż jest pozbawiona środków finansowych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący poinformował, że spłaca w ratach inne zobowiązania pieniężne, co potwierdza, że mimo trudności finansowych jest w stanie zabezpieczyć środki finansowe na spłatę innych zaległości. Ponoszenie kosztów z tytułu miesięcznych opłat też nie stanowi podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę. Zdaniem organu, nie można uznać, że opłaty np. za czynsz i energię są to nadzwyczajne, czy nieprzewidziane wydatki. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżący podał, że nie otrzymuje zasiłku z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Gdyby zatem znajdował się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, to zapewne miałby przyznaną pomoc. Wskazana natomiast przez stronę utrata płynności finansowej, która nastąpiła kilka lat temu i miały na nią wpływ m.in. pożar domu, brak rynku zbytu, prowadzona windykacja i brak pomocy ze strony Urzędu Miasta dla prowadzonej przez niego Fundacji, zdaniem organu nie ma także wpływu na umorzenie odsetek za zwłokę.

W dniu 29 lutego 2016 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że zawarta umowa ratalna o rozłożeniu na raty należności niepodlegających umorzeniu na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. obejmuje odsetki, które łącznie wynoszą 107 294,00 zł. Z uwagi na obecną bardzo trudną sytuację ekonomiczną i materialną wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę.

W dniu 17 marca 2016 r. skarżący złożył uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadmienił, że nie wnosi o umorzenie zaległości podstawowej, a jedynie odsetek za zwłokę z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną, materialną i rodzinną, niezmienną od wielu lat. Wyjaśnił, że nie jest w stanie spłacić tak dużej kwoty odsetek od nieopłaconych składek, gdyż pozbawiłoby to jego i chorą żonę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podał, że od wielu lat jego działalność gospodarcza jest zawieszona i nie ma z niej przychodów (dochodów). W związku z powyższym podjął się prowadzenia działalności kulturalnej z nadzieją na uzyskiwanie zleceń i umów o dzieło na organizację i prowadzenie koncertów, festiwali i dużych wydarzeń artystycznych w Polsce i na świecie. Z uwagi na brak zleceń w tym zakresie szuka innych źródeł dochodu. Poinformował, że ponowne uruchomienie własnej działalności i firmy na dużą skalę nie jest obecnie realne z uwagi na utratę urządzeń i rynku zbytu na wyroby, jakimi się zajmował (przetwórstwo papieru). Wskazał, że ze względu stan zdrowia, żona, z którą zaczyna prowadzić wspólne gospodarstwo domowe, wymaga stałej opieki.

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr ...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 9 lutego 2016 r. Organ wskazał, że problemy zdrowotne żony, które mogą być dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji, nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia odsetek. Ponoszenie kosztów związanych z leczeniem nie jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą umorzenie należności. Skarżący nie udowodnił, zdaniem organu że brakuje mu środków finansowych na ten cel, nie przedstawił np. niezrealizowanych recept, a załączona do akt sprawy recepta jest z roku 2001 r. Zakład nie kwestionuje i nie bagatelizuje problemów zdrowotnych członków rodziny wnioskodawcy, jednak opłacenie składek w trakcie prowadzenia działalności i po jej zakończeniu jest ustawowym obowiązkiem płatnika. Z przedstawionych w toku postępowania dokumentów wynika, że żona skarżącego choruje od 30 lat, skarżący opiekę nad żoną sprawuje od stycznia 2016 r., natomiast zadłużenie dotyczy lat 2001-2015. Zatem nie można uznać, w ocenie organu, że choroba żony i związaną z nią opieka miała wpływ na powstanie zadłużenia z tytułu składek. Pomimo sprawowania opieki nad żoną, skarżący poinformował, że zamierza wznowić działalność gospodarczą. Ponadto wskazał, że obecnie uzyskuje dochody z pisania artykułów, opracowywania scenariuszy i reżyserii oraz organizacji koncertów i wystaw. Nie można zatem uznać, że opieka nad żoną pozbawia stronę możliwości zarobkowania. Okoliczność, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza nie przynosiła dochodów, również nie jest przesłanką uzasadniającą umorzenie. Obecne problemy finansowe nie mogą zatem zwalniać strony z obowiązku opłacenia odsetek za zwłokę. Umorzenie odsetek za zwłokę nie może bowiem być sposobem na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, gdyż stawiałoby go to w sposób permanentny na pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów gospodarczych, co stanowiłoby zagrożenie dla uczciwej konkurencji.

Organ wskazał, że skarżący nie korzysta z pomocy MOPS lub innych form pomocy, co pozwala uznać, że posiada wystarczające środki finansowe na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Powołana przez skarżącego okoliczność pożaru domu w 2002 r. również nie jest, zdaniem organu, okolicznością pozwalająca na umorzenie odsetek. Pomimo tego zdarzenia nie można uznać, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych - było bowiem wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący, nie spowodowała likwidacji działalności, ani jej zawieszenia. Skarżący nadmienił, że zawiesił działalność dopiero od 2010 r. i liczy się z możliwością jej ponownego podjęcia.

Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do oceny przesłanek warunkujących umorzenie odsetek. Dokonana analiza okoliczności sprawy jest zgodna z zasadami logiki, a przeprowadzone postępowanie zgodne z przepisami proceduralnymi. Prowadząc działalność gospodarczą skarżący był zobowiązany do opłacania składek na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a ZUS nie jest uprawniony do rezygnacji z dochodzenia należności publicznoprawnych, z uwagi na fakt, że strona ma problemy finansowe, czy też reguluje inne zobowiązania finansowe. Organ wskazał, że w dniu 4 lutego 2016 r. podpisano ze skarżącym umowę o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. We wniosku o udzielenie ulgi skarżący zaproponował spłatę zadłużenia po 500 zł przez okres 6 miesięcy, a następnie od czerwca 2016 r. po 1000 zł. Ulgę udzielono na zaproponowanych przez skarżącego warunkach, a zawarcie umowy ratalnej spowodowało, że odsetki za zwłokę zostały naliczone do dnia wpływu ww. wniosku, a zatem wysokość odsetek za zwłokę przez okres spłaty zadłużenia w ratach nie będzie ulegała zmianie.

Zadłużenie, które figuruje na koncie skarżącego, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze zakończone, a zatem brak jest więc potwierdzenia nieściągalności zobowiązań. Fakt, że komornik sądowy wydał postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego również nie jest przesłanką do umorzenia odsetek, albowiem umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w latach 2005-2006 i dotyczyło innych wierzycieli. Umorzenie należności wobec innych wierzycieli nie uzasadnia umorzenia zobowiązań wobec ZUS.

Organ podkreślił również, że skarżący wystąpił o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. Po spełnieniu określonych warunków umorzenia, część należności z tytułu składek może być umorzona. Umorzenie odsetek byłoby jednak zbyt dużym uprzywilejowaniem w stosunku do płatników, którzy pomimo kłopotów finansowych z jakimi się borykają, wywiązują się z obowiązku opłacana zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę.

W skardze do sądu W.G. podniósł, że nie wnosił o umorzenie całego zadłużenia, tylko odsetek, które wynoszą 107 294 zł. Podał, że z coraz większym trudem spłaca należności z tytułu nieopłaconych składek zgodnie z harmonogramem spłat ustalonym w wyniku zawartego w dniu 4 lutego 2016 r. układu ratalnego. Wskazał, że kwota odsetek i ich raty przewyższają znacznie kwotę zadłużenia głównego, a brak umorzenia odsetek grozi zerwaniem zawartego układu ratalnego.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. III SA/Łd 421/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję ZUS z dnia 21 kwietnia 2016 r. Sąd dokonując oceny ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego i wyprowadzonych z niego konsekwencji prawnych stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał dogłębnej oceny sytuacji majątkowej skarżącej, a argumentacja zaprezentowana przez organu nie jest wystarczająca. ZUS nie wyjaśnił bowiem, czy spłacanie przez zobowiązanego należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek, przy dochodzie jaki osiąga oraz sytuacji zdrowotnej jego i jego żony, umożliwia egzekwowanie odsetek, tj. czy nie jest to sprzeczne z interesem skarżącego, jak i interesem publicznym. W trakcie postępowania stan faktyczny uległ zmianie, bowiem skarżący podał, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która z powodu niezdolności do pracy otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 890 zł miesięcznie, natomiast koszty jej leczenia znacznie przewyższają koszty utrzymania.

Zdaniem WSA, Zakład nie rozważył w pełni interesu strony, bowiem nie uwzględnił i nie wyjaśnił, dlaczego odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżącego, że odczuwa wraz z żoną ubóstwo wynikające z niezapewnienia minimum socjalnego dla dwóch osób, w sytuacji gdy po uiszczeniu zaległych składek wraz z odsetkami za zwłokę - wynikających z harmonogramu umowy ratalnej - nie będzie dysponował środkami finansowymi pozwalającymi na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto organ nie w pełni wyjaśnił, dlaczego pożar zasobów magazynowych i urządzeń, na które wskazuje skarżący, nie był nadzwyczajnym zdarzeniem losowym, mającym wpływ na opłacanie składek.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ analiza sytuacji finansowej skarżącego, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dawała podstaw do przyjęcia, że brak jest spełnienia dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Przyjęcie zaś rozumowania organu, iż bez względu na sytuację majątkową zobowiązanego organ nie ma obowiązku umorzenia należności, prowadziłoby do sytuacji, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek nie miałaby racji bytu, zaś prowadzenie postępowań administracyjnych w tym przedmiocie generowałoby niepotrzebne koszty.

WSA wskazał, że ZUS nie wypowiedział się również, czy przedmiotowe należności z tytułu składek nie przedawniły się i są nadal wymagalne. Organ powołał się w tym względzie tylko na toczące się postępowanie egzekucyjne. Sąd przypomniał, że sprawa dotyczy odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 2000, 2001 r. do 2015 r. Organ zupełnie pominął fakt, że z dniem 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 ustawy systemowej i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. W wyroku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt I UK 613/12 Sąd Najwyższy wskazał, że wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Następnie w powołanym wyroku wskazano, że wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu. Powyższe oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5 -letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od daty wymagalności składki), zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej.

Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zatem rozważenie, czy należności składkowe nie uległy przedawnieniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.

Ponownie prowadząc postępowanie ZUS wskazał, że w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. skarżący wyjaśnił, iż sytuacja materialna jego i żony nie zmieniała się, a nawet jest gorsza. Skarżący nadal nie prowadzi działalności gospodarczej, przyjmuje zlecenia o dzieło i zlecenia cywilno-prawne. Podkreślił, że z powodu trudności finansowych brakuje mu środków na opłacenie wody i została wszczęta wobec niego procedura jej odłączenia. W maju 2016 r. skarżący otrzymał Nagrodę Miasta Ł. w wysokości 25.000 zł, co nieznacznie podratowało domowy budżet.

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy własną decyzją z dnia 9 lutego 2016 r., uznając, że w przypadku skarżącego nie ma podstaw do umorzenia odsetek za zwłokę w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Organ wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, iż prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza obecnie jest zawieszona. Od 2008 r. skarżący osiąga dochody z tytułu umowy zlecenia i umowy o dzieło w wysokości miesięcznie 2000,00 zł netto. Ponadto, posiada dochody z prac dorywczych w wysokości 100,00 zł oraz innych umów zleceń w kwocie 300,00 zł. Organ zauważył, że skarżący w maju 2016 r. otrzymał nagrodę Miasta Ł. w wysokości 25.000 zł, która, jak sam wyjaśnił, poprawiła jego sytuację finansową. Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, chociaż mieszka z chorą żoną, którą się opiekuje i częściowo ponosi koszty jej leczenia. Skarżący poinformował, że uzyskuje dochody z pisania w domu artykułów, opracowywania scenariuszy i reżyserii. Zdaniem organu, nie można zatem uznać, że sprawowana opieka nad żoną pozbawia go możliwości zarobkowania. Skarżący ponosi wydatki z tytułu miesięcznych opłat w wysokości 2900,00 zł, koszty związane z leczeniem w wysokości około 100,00 zł miesięcznie oraz inne wydatki w wysokości 500,00 zł. Skarżący ma zobowiązania z tytułu podatków w łączne kwocie 3600,00zł, które spłacał po 300,00zł miesięcznie, ostateczny termin spłaty wyznaczony został na 15 Listopada 2016 r. oraz posiada zobowiązania u osób fizycznych w kwocie 15000,00 zł, miesięczna rata w kwocie 1250,00zł, termin spłaty do 31 grudnia 2017 r.

Zdaniem ZUS, w decyzji z dnia 9 lutego 2016 r. prawidłowo wyjaśniono, że w przedstawionej przez skarżącego sytuacji nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia odsetek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Odnosząc się do okoliczności pożaru domu w roku 2002 organ wskazał, że fakt ten nie przemawia za możliwością umorzenia odsetek. Nie można bowiem uznać, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, było natomiast wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. ZUS podkreślił, że sytuacja w jakiej się znalazł się skarżący po pożarze, nie spowodowała likwidacji działalności, ani jej zawieszenia. Skarżący zawiesił działalność dopiero od 2010 r.

Analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności, w tym odsetek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, organ wyjaśnił, że należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek w tym odsetek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubranie itp.), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się z zobowiązań wobec ZUS. Zdaniem organu, w przypadku skarżącego sytuacja taka nie zachodzi. Skarżący podał, że od 2016 r. ma kłopoty zdrowotne, jednak do akt sprawy nie zostało i złożone żadne orzeczenie lekarskie stwierdzające niezdolność do pracy bądź przeciwskazanie do zatrudnienia. Fakt, że działalność jest zawieszona, a nie zlikwidowana może oznaczać, zdaniem organu, iż strona planuje jej wznowienie. Organ zauważył, że skarżący oświadczył, że osiąga dochody z tytułu pracy na umowę zlecenie i umowy o dzieło oraz z prac dorywczych. Nie można więc uznać, że stan zdrowia ma wpływ na trudności finansowe.

ZUS wskazał ponadto, że po przeanalizowaniu przedłożonych informacji uznał, że sytuacja zdrowotna żony skarżącego nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania ulgi. Zgodnie z informacjami zawartymi w złożonym w dniu 21 listopada 2016 r. oświadczeniu, skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jednocześnie opiekuje się nieuleczalnie chorą żoną, z którą ma rozdzielność majątkową. Skarżący poinformował również, że ponosi część opłat za leczenie żony. Jak wynika z ustaleń Zakładu, żona z powodu niezdolności do pracy od 17 kwietnia 1999 r. do otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 930,70 zł brutto miesięcznie. Biorąc więc pod uwagę fakt, że żona posiada stały dochód oraz że skarżący ma z żoną rozdzielność majątkową, ZUS uznał, że kłopoty finansowe strony nie powodują, że żona nie ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Dodatkowo organ wskazał, że skarżący nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej lub innych form pomocy, co oznacza, iż pomimo problemów finansowych posiada wystarczające środki finansowe na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

ZUS podkreślił, że skarżący, prowadząc działalność gospodarczą, prowadził ją na własne ryzyko, w związku z czym winien mieć świadomość konieczności ponoszenia wszelkich kosztów i konsekwencji z tym związanych. Nawet jeżeli dochody z prowadzonej działalności nie były wysokie, to nie zwalniało to strony z obowiązku regulowania należności z tytułu składek, bowiem zasadą jest ich opłacanie, a nie umarzanie. Konieczność ich zapłaty nie powinna być uznana za obowiązek, stojący na samym końcu hierarchii wszystkich zobowiązań. Organ podkreślił, że umorzenie odsetek me może być sposobem na prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż stawiałoby to skarżącego pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów gospodarczych, co stanowiłoby zagrożenie dla uczciwej konkurencji.

Także argument skarżącego, że posiada zobowiązania finansowe wobec innych wierzycieli nie stanowi, w ocenie organu, przesłanki do umorzenia odsetek. ZUS nie jest uprawniony do rezygnacji z dochodzenia należności publicznoprawnych, z uwagi na fakt, że dłużnik posiada inne zobowiązania finansowe.

Ponadto organ wyjaśnił, że zadłużenie, które figuruje na koncie skarżącego, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Nawet gdyby organ egzekucyjny ustalił, że skarżący nie posiada majątku to i tak nie oznacza, że należności z tytułu składek muszą być umorzone.

Odnosząc się do sugestii Sądu dotyczącej przedawnienia należności, ZUS w treści zaskarżonej decyzji szczegółowo podał regulacje prawne dotyczące terminów przedawnienia zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ wskazał, że w okresie od 2001 r. do 2007 r. oraz od 2012 r. do 2013 r. w związku z zadłużeniem z tytułu składek, sukcesywnie przekazywał tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w ramach prowadzonego postępowania w roku 2008 i 2009 zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego. Prowadzone postępowanie egzekucyjne było skuteczne - ostatnia wpłata została przekazana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w 23 maja 2012 r., a z rachunku bankowego w dniu 15 grudnia 2009 r. Jednocześnie, z uwagi na wniosek strony o umorzenie należności z dnia 26 października 2015 r. na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U z 2012 r., poz. 1551) prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. ZUS wyjaśnił także, że w dniu 4 lutego 2016 r. podpisał ze skarżącym umowę o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Organ zauważył, że we wniosku o udzielenie ulgi, skarżący zaproponował spłatę zadłużenia po 500 zł przez okres 6 miesięcy, a następnie po 1000 zł. Zakład udzielił ulgi na zaproponowanych przez skarżącego warunkach. W związku z tym, iż wniosek o udzielenie ulgi w spłacie należności z tytułu składek został rozpatrzony pozytywnie, to odsetki za zwlokę zostały naliczone do dnia wpływu ww. wniosku. Zatem zadłużenie z tytułu odsetek za zwłokę przez okres spłaty zadłużenia w ratach nie będzie ulegało zmianie. Ponadto organ wskazał, że obecnie skarżący opłaca raty po 1000 zł miesięcznie, co oznacza, iż jest w stanie zabezpieczyć środki finansowe na ten cel, a więc część z nich powinien przeznaczyć na regulowanie odsetek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. G. wyjaśnił, że nie prosił i nadal nie wnosi o umorzenie całego zadłużenia - tylko odsetek. Rozłożone na raty zadłużenie spłaca wg przyznanego harmonogramu z coraz większym trudem. W styczniu 2017 poprosił o zmniejszenie o połowę miesięcznych rat i układu ratalnego wg umowy nr 73/2016 z 4 lutego 2016. Zdaniem skarżącego brak pilnego umorzenia odsetek grozi zerwaniem zawartego układu ratalnego, w którym odsetki przewyższają dług podstawowy.

Skarżący wyjaśnił, że spłacanie odsetek pozbawiłoby jego i rodzinę (bardzo chora żona wg zał. dowodów w poprzednim wniosku) środków do życia i możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zaznaczył, że przed podpisaniem układu ratalnego podał w prognozach i propozycjach opłacania rat, że poprawa jego sytuacji majątkowej nastąpi po anulowaniu odsetek, co ZUS przyjął do wiadomości, ale odsetek nie anulowano, a raty pozostały niezmienione. Wskazał, że w rozmowie z ZUS o braku środków na opłacanie tak dużych rat uzyskał odpowiedź, aby pożyczał pieniądze na spłaty, co uczynił, ale takie możliwości się skończyły.

Wskazał, że art. 28 ust. 3b pkt 2 u.s.u.s. mówi o stratach wynikłych z klęski żywiołowej, a w jego posesji i magazynach był pożar, co udowodnił w poprzednim wniosku. W punkcie 3 tego przepisu również są przesłanki, które odnoszą się do jego sytuacji - nieuleczalna choroba żony i wykryte choroby skarżącego. Podkreślił, że jeszcze poprzednio przedstawił dowód dotyczący wypadku i urazu, jakiemu uległ kilka lat temu. Co do dokumentacji medycznej skarżący wyjaśnił, że załączył siedem nowych dowodów dotyczących stanu jego zdrowia.

Podkreślił, że argumenty ZUS, iż przedstawił we wnioskach "stare", nieaktualne postanowienia komornicze o braku majątku i niemożności ściągnięcia długu - jest chybiony, bo przecież postępowanie egzekucyjne prowadzone przez ZUS jest od dwóch lat zawieszone w Urzędzie Skarbowym, gdy podjął starania o tzw. abolicję. Zaznaczył, że jego sytuacja majątkowa nie zmieniła się od tamtego czasu, przeciwnie majątek zabezpieczony przed laty w ZUS właściwie dziś nie istnieje. ZUS nie skorzystał bowiem z możliwości sprzedaży zastawionych maszyn i urządzeń, mimo pisemnych próśb skarżącego, co spowodowało brak możliwości pozbycia się tego majątku za dobrą w tamtym czasie cenę i spowodowało straty.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy).

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

W niniejszej sprawie należy dodatkowo mieć na względzie, że była już ona wcześniej rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. III SA/Łd 421/16 uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 9 lutego 2016 r. o odmowie umorzenia skarżącemu odsetek za zwłokę wyliczonych na dzień 16 grudnia 2015 r.

W związku z powyższym, wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lipca 2016 r., którymi organ administracji, a następnie sąd rozpoznający niniejszą skargę miał obowiązek się podporządkować. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 25 marca 2014 r. sygn. II GSK 55/13 (LEX nr 1488128), obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Żadna z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. I GSK 534/12 LEX nr 1488128, wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1762/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ponownie rozpoznając skargę W.G. Sąd uznał, że jest ona zasadna. W rozpoznawanej sprawie organ nie wypełnił bowiem zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. III SA/Łd 421/16. Organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, jak również nie dokonał logicznej analizy zebranych dokumentów źródłowych w zestawieniu z sytuacją osobistą i materialną skarżącego oraz jego rodziny. W ocenie Sądu organ ponownie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. III SA/Łd 421/16, ZUS nie wyjaśnił, czy spłacanie przez zobowiązanego należności z tytułu nieopłaconych składek, przy dochodzie jaki osiąga oraz sytuacji zdrowotnej jego i jego żony, umożliwia egzekwowanie odsetek, tj. czy nie jest sprzeczne z interesem skarżącego jak i interesem publicznym. Ponadto Sąd zalecił również rozważenie, czy należności składkowe nie uległy przedawnieniu na podstawie art. 27 ust. 2 o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 t.j. ze zm., dalej: u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tej ustawy. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane.

W przepisie art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz "(...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Przypadki całkowitej nieściągalności uregulowane zostały wyczerpująco w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji oznacza to zatem, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Zgodnie z treścią § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09).

Podkreślić przy tym należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 "u.s.u.s." lub w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak, nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek, nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem strona w treści złożonego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. Także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania, powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 tej ustawy. Oczywiste jest jednak, że w toku takiego postępowania, to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, świadczy bowiem o tym użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o przeszkodach w spłacie zadłużenia.

Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Stosownie do art. 80 k.p.a., organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza dowolności. Przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego sprawy na podstawie różnych, czasem sprzecznych ze sobą, zebranych w sprawie dowodów, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami, zwłaszcza wskazanymi wyżej, oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego, a więc sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Przedmiotem wniosku skarżącego o umorzenie były odsetki od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od XII/2000 r. do IV/2010 r. oraz za VIII i XI/2015 r. w łącznej wysokości 107 294 zł. Jak wynika bowiem z pisma doprecyzowującego wniosek strony z dnia 16 grudnia 2015 r., skarżący poprosił jednocześnie o rozłożenie na raty całości zadłużenia niepodlegającego abolicji, tj. należności stanowiącej nieopłacone składki na ubezpieczenie. Zaproponował spłatę zadłużenia podstawowego w ratach w okresie styczeń – czerwiec 2016 r. po 500 zł, a od czerwca 2016 r. po 1000 zł miesięcznie. W dniu 4 lutego 2016 r. ZUS podpisał ze skarżącym umowę o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek na zaproponowanych przez niego warunkach. Ze skargi do Sądu wynika ponadto, iż w styczniu 2017 skarżący poprosił organ o zmniejszenie o połowę miesięcznych rat i układu ratalnego wg umowy nr 73/2016 z 4 lutego 2016. Zaznaczył, że przed podpisaniem układu ratalnego podał w prognozach i propozycjach opłacania rat, że poprawa jego sytuacji majątkowej nastąpi po anulowaniu odsetek, co ZUS przyjął do wiadomości, ale odsetek nie anulowano, a raty pozostały niezmienione.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie przeprowadził postępowania zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku o sygn. III SA/Łd 421/16, bowiem nie zebrał całego materiału dowodowego i nie dokonał jego wyczerpującej oceny. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest powierzchowne i ogólnikowe. Organ nie ustalił w sposób wnikliwy i wyczerpujący sytuacji, w której znajduje się skarżący i jego małżonka, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu nadal brak jest rozważań organu odnoszących się do osiąganych przez skarżącego dochodów, posiadanych wydatków związanych z bieżącą egzystencją oraz środków, które i czy w ogóle pozostają skarżącemu na spłatę ewentualnych rat z tytułu zaległych odsetek od niezapłaconych składek. Organ, co prawda wskazał na osiągany przez skarżącego dochód oraz dochód jego małżonki, jednak nie przeprowadził analizy, czy po spłacie zobowiązań z tytułu zawartej z ZUS umowy ratalnej, prywatnych zobowiązań oraz bieżących wydatków, środki jakie skarżącemu pozostają przekraczają chociażby próg minimum socjalnego przewidzianego dla gospodarstwa dwuosobowego. Głównym argumentem organu w zakresie możliwości spłaty przez skarżącego zaległych odsetek jest okoliczność, iż skoro strona spłaca zobowiązanie z tytułu zawartej z ZUS umowy ratalnej, to jest w stanie zabezpieczyć również środki na spłatę odsetek. Takie rozumowanie organu prowadzi do wniosku, że sytuacja skarżącego w zakresie możliwości oceny zasadności wniosku o umorzenie należności odsetkowych byłaby znaczne bardziej korzystna, gdyby w swoim wniosku z 2015 r. zwrócił się z prośbą o umorzenie zarówno należności głównej jak i odsetek. Fakt zadeklarowania przez skarżącego możliwości spłaty zadłużenia głównego w formie ratalnej, organ traktuje bowiem automatycznie jako okoliczność potwierdzającą możliwość spłaty również odsetek od tej należności. W ocenie Sądu, twierdzenie to nie jest poparte żadnych dowodami, których przedstawienia wymaga decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego. Organ pomija przy tym całkowicie fakt, iż konieczność spłaty przez stronę także odsetek od należności głównej, powoduje zwiększenie comiesięcznych zobowiązań finansowych skarżącego.

Do oświadczenia o stanie majątkowym złożonym w organie w dniu 21 listopada 2016 r. skarżący załączył informacje ZWIK sp. z o.o. w Ł. z dnia 29 września 2016 r. o zamiarze odcięcia wody, co potwierdza, że sytuacja finansowa skarżącego, od dnia złożenia wniosku o umorzenie należności nie polepsza się, a wręcz pogarsza. Należy tu podkreślić, że przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek należy zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ administracji powinien rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Zaznaczyć trzeba, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb na przeciętnym uśrednionym poziomie. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg poniżej, którego istnieje obszar niedostatku czy ubóstwa. Według definicji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych powinno ono zapewnić takie warunki, aby umożliwić utrzymanie sił życiowych człowieka, wychowanie potomstwa oraz utrzymanie więzi społecznych w czasie pracy, nauki, wypoczynku. Z kolei, czym innym jest kategoria minimum egzystencji, czyli minimum biologiczne, które oznacza zaspokojenie potrzeb konsumpcyjnych koniecznych do przetrwania biologicznego.

Jak wynika tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał analizy sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego w tym aspekcie. Organ nie rozważał, na jakim poziomie możliwe jest zaspokojenie potrzeb skarżącego i jego rodziny. Organ nie wyjaśnił również, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego względy uznania administracyjnego zadecydowały o odmowie umorzenia zaległości obejmującej odsetki za zwłokę, w sytuacji gdy skarżący, mimo swojej trudnej i niepewnej sytuacji finansowej, stara się wywiązywać terminowo z układu ratalnego, dotyczącego należności głównej. Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, iż w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw do umorzenia stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową wniosku jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego. Przy czym interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela ani też z interesem publicznym. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 745/09, z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 203/11, Baza orzeczeń CBOIS).

Organ nie przeanalizował jakie środki pozostaną skarżącemu do dyspozycji po zapłaceniu stałych opłat, jak również koniecznych wydatków na utrzymanie. W takiej sytuacji organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, miał obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a, wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Aby jednak takie wyważenie było możliwe i aby organ mógł stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, konieczna była ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy z uwzględnieniem dochodu i wydatków oraz ustalenie, że opłacenie składek nie pozbawiłoby strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że skarżący zawiesił jedynie prowadzoną działalność gospodarczą, nie zlikwidował, co może oznaczać, że planuje jej wznowienie. Stanowisko organu, w powyższej kwestii traktować należy wyłącznie jako przypuszczenie, gdyż na obecnym etapie postępowania organ administracji nie może przesądzać, jaka będzie sytuacja zdrowotna, czy też materialna skarżącego w przyszłości. Organ zobowiązany jest do zbadania sytuacji skarżącego na dzień złożenia wniosku i w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zakład nie może w decyzji opierać się na swoich rokowaniach na przyszłość, ponieważ nie znajdują one oparcia w materiale dowodowym, a tylko taki może być podstawą wydania rozstrzygnięcia zgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

W zakresie natomiast stanu zdrowia małżonki skarżącego organ wskazał, że żona z powodu niezdolności do pracy w okresie od 17 kwietnia 1999 r. do nadal otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 930,70 zł brutto miesięcznie. W ocenie organu to, że żona skarżącego posiada stały dochód, a małżonkowie posiadają rozdzielność majątkową, kłopoty finansowe skarżącego nie świadczą o tym, że żona nie ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ nie wziął po uwagę okoliczności, że żona skarżącego wymaga sprawowania nad nią stałej opieki przez skarżącego. Z orzeczenia ZUS z dnia 23 stycznia 2017 r. nr [...] wynika, że J.G. jest nadal całkowicie niezdolna do pracy, leczona jest od wielu lat z powodu reumatoidalnego zapalenia stawów (RZS). Cierpi na bóle m.in. stawów drobnych rąk i stóp, z ograniczeniami sprawności ruchowej rąk i innych stawów, z utrudnionych chodem oraz powikłaniami polekowymi (k. 5). Organ nie wyliczył jaką ilość środków ze swojego budżetu skarżący przekazuje na zakup leków dla żony i jej utrzymanie, biorąc pod uwagę, że żona otrzymuje świadczenie rentowe jedynie w wysokości 930,70 zł brutto. Organ nie wziął również pod uwagę, że żona skarżącego ma problemy z poruszaniem się, co niewątpliwie jest dodatkową przeszkodą dla skarżącego w swobodnym dysponowaniem czasem w pracy. Stwierdzenie organu, iż choroba żony nie ma wpływu na możliwość wykonywania pracy zarobkowej przez skarżącego, gdyż umowy zlecenia polegające na pisaniu tekstów wykonuje on w domu, świadczy o bagatelizowaniu tej okoliczności, jako przesłanki uprawniającej do uzyskania przez skarżącego pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek. Niewątpliwie stan zdrowia żony oraz brak możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia wpływa na ciężką sytuację materialną rodziny skarżącego. Do oświadczenia, które wpłynęło od organu w dniu 21 listopada 2016 r. skarżący załączył m.in. szereg faktur związanych z zakupem leków. W tym zakresie organ nie rozważył przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Argumentując odmowę uwzględnienia wniosku strony, ZUS podniósł także, iż skarżący ma zobowiązania z innych tytułów (kredyt), co nie uprawnia organu do rezygnacji z dochodzenia odsetek od należności składkowych. Składki na ubezpieczenie społeczne korzystają bowiem z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi zobowiązaniami. Należy zgodzić się z tym poglądem. Podnieść jednak należy, iż fakt opłacania przez stronę innych zobowiązań także rzutuje na jej sytuację materialną, a okoliczność ta winna być uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie składek, zwłaszcza, że jak strona podniosła w skardze do Sądu, zaciągniecie kredytu spowodowane było koniecznością zapewnienia terminowej realizacji zobowiązania ratalnego podpisanego z ZUS, a obejmującego nieopłacone składki. Innymi słowy organ rentowy winien wziąć pod uwagę to, czy w świetle sytuacji materialnej strony (po uwzględnieniu spłacanych rat kredytów) opłacenie należności składkowych nie pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie ocena taka dokonana została zbyt automatycznie i pobieżnie.

Ponadto podkreślić trzeba, że zgodnie z zaleceniami WSA zawartymi w sprawie o sygn. III SA/Łd 421/16 organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii przedawnienia należności z tytułu składek. ZUS w tym zakresie przeprowadził jedynie szczegółową analizę przepisów preawnych, które mają zastosowanie w sprawie, jednak nie odniósł tych rozważań do zobowiązań skarżącego za konkretne okresy. Akta administracyjne nie zawierają żadnych dokumentów potwierdzających zasadność twierdzenia organu, że w sprawie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. Organ wskazał jedynie, że w okresie od 2001 do 2007 r. oraz od 2012 r. do 2013 r. ZUS sukcesywnie przekazywał tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w ramach postępowania w 2008 r. i 2009 r. zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego (...). W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych nie ma jednak odpisów tytułów wykonawczych, ani zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego, zatem w tym zakresie nie jest możliwe skontrolowanie twierdzeń organu o braku przedawnienia zobowiązań skarżącego. Organ wskazał także, że postępowanie egzekucyjne z uwagi na wniosek strony o umorzenie należności zostało zawieszone. W tym zakresie akta również nie zawierają postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego.

Wobec powyższego Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia skarżącemu odsetek z tytułu należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego wynikającego z treści art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę zalecenia zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz w uzasadnieniu wyroku sygn. III SA/Łd 421/16. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ rozpoznając sprawę powinien realnie ocenić, czy odmowa umorzenia odsetek nie pozostaje w kolizji z interesem publicznym, na straży którego stoi również ZUS podkreślając publicznoprawny charakter należności. Na konieczność wykazania i należytego umotywowania zaistnienia ważnego interesu publicznego jako przeciwwagi dla odmowy umorzenia zaległości, mimo wystąpienia przesłanek z § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2012 r. w sprawie II GSK 203/11 (publ. Baza orzeczeń CBOIS). Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II GSK 704/12, iż badając zaistnienie przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego istotne jest to, czy odmowa umorzenia należności pociąga za sobą całkowite załamanie finansów, w tym zaprzestanie regulowania stałych należności. Fakt, że strona dotychczas realizuje swoje stałe zobowiązania i nie korzysta z pomocy społecznej, nie przesądza o dobrej sytuacji finansowej, ani nie dyskwalifikuje wniosku o umorzenie. Organ powinien również wziąć pod uwagę, że kwota odsetek przekracza kwotę długu głównego. ZUS uzupełni także akta administracyjne o brakujące dokumenty dotyczące kwestii przedawnienia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

bg