Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1268/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 99
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej PPUH "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 731/08 w sprawie ze skargi PPUH "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1268/09

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 marca 2009r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 731/08 po rozpoznaniu skargi PPHU "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Białymstoku, na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r., nr XXIX/333/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Uchwałą z dnia 19 czerwca 2008 r., nr XXIX/333/08 Rada Miejska Białegostoku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku (odcinek od ujścia do rzeki Supraśl do ulicy Gen. S. Maczka).

W dniu 11 lipca 2008 r. PPUH "[...]" Sp. z o.o z siedzibą w Białymstoku wezwała Radę Miejską Białegostoku do usunięcia naruszenia przedmiotową uchwałą jej interesu prawnego. Powyższe wezwanie uchwałą Rady Miejskiej z dnia 8 września 2008 r., nr XXXI/375/08 zostało uznane za nieuzasadnione.

Następnie w dniu 7 października 2008 r., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Spółka PPUH "[...]" wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W skardze oraz w pismach procesowych z dnia 10 grudnia 2008 r. i 16 lutego 2009 r. stanowiących jej uzupełnienie, zarzucono:

1. naruszenie interesu prawnego spółki, jako właściciela działek o nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych przy ul. [...] w Białymstoku poprzez ograniczenie prawa własności zapisami kwestionowanego planu, to jest:

- działu II, rozdziału 1, § 9 ust. 2 pkt 1 - dotyczącego projektowania budynków niepodpiwniczonych, o wysokości zabudowy maksymalnie do dwóch kondygnacji nadziemnych, lecz nie więcej niż 10 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu budynku (z uwzględnieniem zapisów § 9 ust. 2 pkt. 2);

- działu II, rozdziału 1, § 9 ust. 3 - zawierającego zakaz realizacji inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyłączeniem istniejących i przewidywanych w planie dróg oraz sieci infrastruktury technicznej; gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych i innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody; prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania;

- działu II, rozdziału 3, § 20 ust. 3 pkt 9 - zawierającego terminologię nie mającą odniesienia do ustaw: o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. i Prawa ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r., tj. sformułowań: wysypywanie, zasypywanie i zakopywanie odpadów;

2. rażące naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu, miedzy innymi obszaru 5PU niezgodnie z zapisami pkt 2.6., pkt 3.2.1. oraz pkt 6.1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą z dnia 29 listopada 1999 r., nr XX/256/99 ze zmianami (tekst jednolity uchwała z dnia 8 września 2008 r., nr XXXI/373/08);

3. naruszenie zasad sporządzania planu poprzez pominięcie opracowania ekofizjograficznego z dnia 7 sierpnia 2003 r., w zakresie obszaru 5PU i wprowadzenie do planu zasad i obostrzeń sprzecznych z tym opracowaniem;

4. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości podmiotów w obliczu prawa, a także dyskryminowanie niektórych podmiotów w życiu gospodarczym;

5. naruszenie § 8 pkt 1 oraz § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie błędnych założeń dotyczących wysokości i kondygnacji budynków, o których mowa w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały;

6. niezgodność § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 - 3 uchwały z art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 60 i 79 Prawa wodnego;

7. wewnętrzną sprzeczność zapisów § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały z § 34 ust. 2 i 3 uchwały;

8. naruszenie przepisów prawa poprzez zezwolenie oczyszczalni ścieków w § 10 na inwestycje na terenie 6OŚ;

9. naruszenie zasady równości poprzez pominięcie w planie terenów oczyszczalni ścieków, które to tereny plan okala z trzech stron.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że kwestionowane postanowienia planu, nie mają oparcia w przepisach prawa ani też w studium uwarunkowań, a ponadto naruszają uprawnienia skarżącej jako właściciela działek objętych planem - w szczególności do decydowania o sposobie ich zagospodarowania zgodnie z zakresem prowadzonej działalności gospodarczej.

Ograniczenie wysokości zabudowy maksymalnie do dwóch kondygnacji nie jest uzasadnione wysokością już istniejącej zabudowy. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu istnieją budynki o wysokości trzech kondygnacji. Dokonanie kwestionowanych ustaleń planu, bez uprzedniego sporządzenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i raportu w sprawie oddziaływania na środowisko, brak ustalenia czy planowane przedsięwzięcia mogą mieć wpływ na środowisko.

Podniesiono, iż teren oznaczony symbolem 5PU mimo, że nie został zakwalifikowany jako teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi, jest tak traktowany. Zakazy określone w planie dla tego terenu nie są przewidziane dla innych terenów objętych planem, nawet noszących cechę zalewowych. Wskazano, że terminologia zawarta w rozdziale 3 § 20 ust. 3 pkt 9 planu nie jest precyzyjna.

W dalszej kolejności wywiedziono, że zgodność planu ze studium musi być stwierdzona oddzielną uchwałą podjętą przed uchwaleniem planu. Brak odrębnej uchwały w tym zakresie stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego sprzeczność planu w zakresie obszaru 5PU ze studium i opracowaniem ekofizjograficznym polegała na tym, że w planie przyjęto, iż obszar ten jest narażony na podtopienia i w związku z tym zabroniono wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania robót i innych czynności. Tymczasem ani ze studium ani z opracowania ekofizjograficznego nie wynikało, aby teren ten był zagrożony zalewami powodziowymi oraz, że jest to teren chroniony w zakresie ujęć wodnych.

Skarżący wywodził, że naruszenie art. 32 Konstytucji RP polega na promowaniu tylko jednego rodzaju działalności - spalarni innych paliw, np. odpadów (§ 10 oraz § 34 ust. 2 i 3 planu). Odnośnie naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. podniesiono, że zgodnie z tą regulacją w budynkach o wysokości 10 m mieścić się powinny trzy kondygnacje, a ograniczenie kondygnacji tylko do dwóch jest niedopuszczalne. Naruszenie prawa wodnego przejawiło się tym, że obszar 5PU nie mógł być uznany w planie zagospodarowania przestrzennego za obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią, gdyż obszar ochronny oraz studium ochrony przeciwpowodziowej sporządza dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów wskazał, że teren o symbolu 5PU jest przeznaczony w planie pod realizację zabudowy produkcyjnej i usługowej. Obszar należący do skarżącej położony jest w dolnym odcinku doliny rzeki Białej na skraju miasta, gdzie otwarte tereny pól i łąk zapewniają wyraźną ekspozycję projektowanej zabudowy. Takie położenie terenu oraz szczególne warunki ekofizjograficzne skutkowały koniecznością stworzenia możliwości obudowy tego odcinka rzeki Białej. Szczególny nacisk położono na minimalizowanie negatywnego, zarówno wizualnego jak i przyrodniczego wpływu istniejącej i projektowanej zabudowy. W konsekwencji ograniczono maksymalne parametry nowej zabudowy oraz wprowadzono zakazy inwestycyjne związane z ochroną środowiska.

Organ wskazał, że przedmiotowe ograniczenia dotyczą nie tylko działki skarżącej spółki, ale w równym stopniu innych właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie. Ich sytuacja nie jest w żaden sposób zróżnicowana. Podniesiono również, że plan jest zgodny zarówno ze studium, jak i z opracowaniem ekofizjograficznym. Do obszaru 5PU odnoszą się bowiem zapisy studium zawierające ograniczenia systemu przyrodniczego miasta, w tym odległości zabudowy od rzeki Białej.

Odnośnie opracowania ekofizograficznego wskazano, że obecnie na terenie miasta Białegostoku nie istnieje groźba powodzi spowodowanej czynnikami naturalnymi. Jednakże znajdują się tam grunty narażone na zalewy powodziowe, których przyczyną jest urbanizacja i industrializacja. Zostały one w planie zaznaczone jako tereny o symbolach ZZ. Obszar 5PU jest otoczony takimi terenami, ale wobec zaistniałych nieodwracalnych zmian związanych z urbanizacją nie został zakwalifikowany jako położony na terenach zalewowych. Ze względu na swoje specyficzne położenie jest jednak narażony na niebezpieczeństwo podtopień.

Odnośnie naruszenie prawa wodnego organ podniósł, że istotnie obszar ochronny oraz studium ochrony przeciwpowodziowej sporządza dyrektor regionalnego zarządu gospodarki. Takie dokumenty nie zostały jednak sporządzone i jedyną drogą wprowadzenia ochrony doliny rzeki Białej było uchwalenie planu miejscowego. Wprowadzone w nim zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Podobne zakazy jak dla terenu 5PU ustalone zostały również dla terenów zalewowych (§ 25 ust. 5 uchwały). Reasumując organ podał, że ograniczenia wprowadzone na terenie będącym przedmiotem skargi wynikały z zapisów zawartych w studium i opracowaniu ekofizjograficznym. Do ich wprowadzenia władze miasta były zobligowane na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że skarżąca kwestionowała wprowadzenie, na terenie na którym położona jest jej nieruchomość, zakazy inwestycyjne i budowlane.

Oceniając zarzuty Sąd wskazał, że teren o symbolu 5PU, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej spółki położony jest w dolinie rzeki Białej oraz na głównym zbiorniku wód podziemnych, które stanowią rezerwę wody pitnej. Z uwagi na bliskie sąsiedztwo rzeki jest on narażony na niebezpieczeństwo podtopień.

Te szczególne warunki środowiskowe, geomorfologiczne i fizjograficzne - w ocenie Sądu - uprawniały organ planistyczny do wprowadzenia w planie miejscowym zakazów mających na celu ochronę środowiska naturalnego doliny rzeki Białej, czystości oraz zdatności do spożycia zbiornika wód podziemnych. Obowiązek ochrony wód podziemnych wynika wprost z przepisów art. 98 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Natomiast ochrona doliny rzeki m.in. poprzez ograniczenie zabudowy wynika z decyzji Ministra Ochrony Środowiska z dnia 25 lutego 1997 r., zapisów studium jak i z opracowania ekofizjograficznego.

Plan wbrew temu, co twierdzi skarżąca spółka jest zgodny z zapisami studium. Potwierdza to pkt 2.6 powoływany przez skarżącą. Zapis ten jednak musi być odczytywany w całości, a zatem także z pkt 1 dotyczącym polityki przestrzennej w zakresie ochrony zasobów naturalnych. Są to zapisy odnoszące się do ustalenia warunków ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem oraz przestrzegania zasad zmniejszenia intensywności zabudowy w północnej części miasta przylegającej do wodonośnych terenów doliny Supraśli. W punkcie 6.1 studium "Polityka przestrzenna" zawarte są ograniczenia dotyczące systemu przyrodniczego miasta, w tym odległości zabudowy od rzeki Białej. Ograniczenia te dotyczą również terenu oznaczonego w planie symbolem 5PU. Odstępstwo wprowadzone jest jedynie w przypadku dolin rzecznych w obszarze śródmiejskim oraz terenów rzeki Białej - rejon [...].

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zgodności zapisów planu z opracowaniem ekofizjogrficznym Sąd wskazał, że zgodność taka nie jest wymagana przepisami prawa. Jak stanowi przepis art. 72 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzoną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Opracowanie ekofizjograficzne jest zatem dokumentem o charakterze analityczno - instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych - studium uwarunkowań, czy planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanych w formie uchwał organu stanowiącego gminy. Pełni jedynie funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może jednak zastępować tego aktu.

Sąd stwierdził, że przez wprowadzone ograniczenia nie została naruszona zasada równości, gdyż ograniczenia te dotyczą nie tylko działki skarżącej spółki, ale w równym stopniu innych właścicieli nieruchomości położonych na terenie określonym jako 5PU. Na całym terenie oznaczonym tym symbolem zostały ustalone takie same zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich właścicieli nieruchomości. W uchwalonym planie nie preferowano też jednego rodzaju działalności gospodarczej.

Teren oznaczony w planie symbolem 6OŚ (§ 10 planu) jest to niewielki fragment istniejącej miejskiej oczyszczalni ścieków. Położony jest on w większym oddaleniu od rzeki, za lasem ochronnym, w bezpośrednim sąsiedztwie zainwestowanych terenów produkcyjnych.

Zdaniem Sądu wprowadzone przez organ planistyczny na terenie będącym przedmiotem skargi ograniczenia, wynikały z zapisów studium oraz przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Zakazy te mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Organ z jednej z strony położył nacisk na zminimalizowanie negatywnego wpływu istniejącej i projektowanej budowy, z drugiej zaś strony umożliwił w sposób optymalny wykorzystanie przedmiotowych działek.

Jako bezzasadny Sąd ocenił zarzut dotyczący braku stwierdzenia oddzielną uchwałą, podjętą przed uchwaleniem planu, zgodności projektu planu ze studium. Stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu planu ze studium może bowiem nastąpić zarówno poprzez podjęcie odrębnej uchwały w tym przedmiocie jak i poprzez podjęcie takiej uchwały w części wstępnej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II OSK 1863/06, LEX nr 337467).

Za bezzasadnym ocenił zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie miały one zastosowania do stanu faktycznego sprawy. Wskazane rozporządzenie podaje podział budynków na grupy wysokości w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych. Są to wymogi dla poszczególnych grup budynków, np. odporności ogniowej, ale nie dla celów planowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenów.

Odnośnie naruszenia przepisów Prawa wodnego, Sąd podzielił stanowisko organu, iż przy braku odpowiednich regulacji przewidzianych tymi przepisami jedyną drogą ochrony terenów, takich jak dolina rzeki Białej było uchwalenie planu miejscowego. Również zarzut braku sporządzenia raportu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko został uznany za chybiony. Do projektu planu sporządzono bowiem prognozę oddziaływania na środowisko. Opracowanie takie zostało wyłożone do publicznego wglądu. Przepisy ustawy nie przewidują natomiast sporządzania raportu.

Spółka z o.o. PPUH "[...]" wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 marca 2009 r., sygn. II SA/Bk 731/08.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania przez:

- błędną wykładnię oraz zastosowanie art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa, przejawiające się w dopuszczeniu możliwości prowadzenia inwestycji przez oczyszczalnię ścieków na terenie 6OŚ - § 10 uchwały, przy jednoczesnym całkowitym zakazie prowadzenia inwestycji na terenach 5PU (w najbliższym otoczeniu) oraz pominięcie w planie terenów oczyszczalni ścieków, które w istocie okalają obszar 5PU;

- błędną wykładnię i zastosowanie § 8 pkt 1 oraz § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zaakceptowanie przez Sąd błędnych założeń dotyczących wysokości i kondygnacji budynków, o których mowa w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ;

- błędną wykładnię i zastosowanie art. 40 ust.1 pkt 3 oraz art. 60 i art. 79 Prawa wodnego;

- błędną wykładnię art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaakceptowanie niezgodności opracowanego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku wyrażonego w uchwale nr XX/256/99 z dnia 29 listopada 1999 r. ze zm., w zakresie pkt 2.6, pkt 3.2.1. oraz pkt 6.1. oraz pominięcie w planie opracowania ekofizjograficznego z dnia 7 sierpnia 2003 r. w zakresie obszaru 5PU i wprowadzenie do planu zasad i obostrzeń sprzecznych z tym opracowaniem;

- błędną wykładnię i zastosowanie art. 140 kodeksu cywilnego poprzez dopuszczenie zbyt daleko idącego ograniczenia prawa własności, sprzecznego z zasadami współżycia społecznego i zasadą równości wobec zakazu wznoszenia budynku wyższego niż dwukondygnacyjny na obszarze gdzie w najbliższym otoczeniu znajdują się budynki trzykondygnacyjne;

- błędną interpretację i zastosowanie § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały oraz § 34 ust. 2 i ust. 3 uchwały poprzez dopuszczenie do obrotu prawnego przepisów wewnętrznie sprzecznych ze sobą;

- dopuszczenie przez Sąd sprzecznych zapisów uchwały zawierających tzw. "błąd logiczny" poprzez zakazanie na terenach zalewowych jakichkolwiek inwestycji mogących znacznie oddziaływać na środowisko, a zatem także inwestycji w zakresie ochrony przeciwpowodziowej;

- błędne potwierdzenie przez Sąd możliwości stosowania w aktach prawa miejscowego sformułowań nie istniejących w terminologii prawniczej i ustawowej w zakresie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, przez co przepisy te będą "martwymi";

- błędną interpretację i zastosowanie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez uznanie, że organ administracyjny rozpoznał sprawę wnikliwie i dokładnie mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, a także że organ administracji zebrał i rozpoznał całościowo materiał dowodowy w sprawie;

- naruszenie zasad postępowania poprzez przyjęcie, że organ administracji w istocie nie jest ograniczony normami w zakresie uznania administracyjnego;

- naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie i nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi doprecyzowanych w pismach procesowych.

Skarżąca domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w sposób bardzo powierzchowny i lakoniczny ustosunkował się do zarzutów skargi i w istocie uznał, że skoro organ administracyjny kształtuje ład przestrzenny to może to robić w sposób praktycznie dowolny.

Sąd rozpoznając skargę nie zauważył, iż ewidentnym naruszeniem zasad równości sformułowanych w Konstytucji RP jest § 10 oraz § 34 ust. 2 i ust. 3 uchwały. W myśl § 10 uchwały teren oznaczony symbolem 6OŚ jest częścią terenu oczyszczalni ścieków (do niej należącym). Na terenie tym, położonym w sąsiedztwie terenu oznaczonego jako 5PU, uchwała Rady Miasta dopuszcza lokalizowanie inwestycji, które należy dostosować do warunków fizjograficznych terenu.

Pomimo, iż teren ten sąsiaduje z terenami zalewowymi (ZZ i ZL), uchwała nie zabrania lokalizowania tam inwestycji, na które potrzebna jest "decyzja środowiskowa", natomiast zabrania takich inwestycji na terenie 5PU należącym do strony skarżącej i położonym obok w bezpośrednim sąsiedztwie.

Ponadto w § 34 uchwały na tych terenach dopuszczono lokalizowanie instalacji wytwarzania źródeł ciepła uzyskiwanego w procesie spalania paliw. Zapis ten promuje wyłącznie jeden rodzaj działalności, jaką jest spalarnia. Powyższe zapisy uchwały już przez samo ich wprowadzenie naruszają przepis art. 32 Konstytucji i zostały wprowadzone w celu faworyzowania dwóch funkcjonujących tam firm, związanych z urzędem miasta (np. oczyszczalnia ścieków).

Zapisy te celowo ograniczają możliwość inwestycji przez inne firmy (w tym stronę skarżącą), chroniąc jednocześnie monopolistyczne interesy znajdującej się tam oczyszczalni ścieków. Potwierdza to także brak objęcia przedmiotowym planem terenu należącego do oczyszczalni ścieków, który jest terenem równoznacznym z terenem objętym uchwałą (taka sama rzeźba terenu).

Uchwała dopuszcza projektowanie i wznoszenie budynków do 10 m wysokości i maksymalnie do dwóch kondygnacji. Tymczasem w budynku 10 metrowym mieszczą się 3 kondygnacje, a co za tym idzie nie można ich ograniczać tylko do dwóch.

Przepis art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego dotyczy wyłącznie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, natomiast zgodnie z art. 79 ust. 2 Prawa wodnego studium ochrony przeciwpowodziowej sporządza dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, ustalając granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, co dopiero w świetle art. 84 Prawa wodnego daje podstawę do uwzględniania ich przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dyrektor ustanawia także w drodze aktu prawa miejscowego obszar ochronny, wskazując zakazy, nakazy i ograniczenia (art. 60). W przedmiotowej sprawie takich opracowań nie ma, a zatem nie było podstaw do wprowadzania tak daleko idących obostrzeń. Teren 5PU nie może być zatem uznany za obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Zakaz zawarty w § 9 ust. 3 uchwały, zabraniający realizacji każdej inwestycji zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, nie jest oparty na fachowych przesłankach. Dopiero bowiem raport oddziaływania na środowisko, połączony z decyzjami środowiskowymi i decyzjami wodno-prawnymi w zakresie pozwolenia na budowę może określać jakie jest oddziaływanie danej inwestycji na środowisko. Uchwała przekreśla możliwość dokonywania każdej inwestycji, która jest wpisana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Przy takim rozumieniu, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 61) cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów, nie będzie możliwa realizacja inwestycji polegającej na budowie urządzeń przeciwpowodziowych, a zatem takich które mają chronić tereny przed zalewaniem.

Z opracowania ekofizjograficznego wynika wprost, iż w obszarze 5PU nie występuje zagrożenie powodziowe. Ograniczenia inwestycji (zakazy) zawarte w § 9 ust. 3 planu nie są przewidziane dla innych terenów objętych planem, nawet noszących cechę terenów zalewowych RZ i ZZ. Jest to zatem wyraz, dyskryminującego traktowania różnych terenów.

Istotnym naruszeniem było potwierdzenie przez Sąd możliwości stosowania w aktach prawa miejscowego terminologii "prasowej" nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych.

Przedmiotowa uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obszaru 5PU wydana została na podstawie uchwały nr XX/256/99 z 29 listopada 1999 r. ze zmianami. Zgodnie z brzmieniem punktu 2.6. studium "Obszary chronione na podstawie przepisów Prawa wodnego", dla ujęć wód podziemnych na terenie miasta nie wprowadzono administracyjnie stref ochrony pośredniej. Obowiązują strefy ochrony bezpośredniej wynikające z przepisów szczególnych (8 m od otworu). Zapis ten stanowi poza tym wprost, że główne ujęcia wód dla potrzeb komunalnych znajdują się na terenie gminy Wasilków. Ponadto w punkcie 6.1. Studium zawarto zapis, że ustalenia ograniczające (strefy 50 m i 100 m) nie dotyczą m.in. obszaru 5PU, do którego powinno mieć zastosowanie opracowanie ekofizjograficzne. Zgodnie natomiast z częścią II opracowania ekofizjograficznego "Sozologia - ochrona, zmiany i zagrożenia środowiska", pkt 4.1.2., na rozpatrywanym terenie (5PU) nie istnieje groźba powodzi. Grunty narażone na zalewy powodziowe określono na podstawie ostatniej dużej fali powodziowej z 1979 r. Zapis ten oznacza, że w istocie obecnie takie zagrożenie nie występuje, szczególnie w sytuacji stałego opadania wód zarówno gruntowych jak i powierzchniowych.

Powyższe uwarunkowania studium nie znalazły odzwierciedlenia w uchwale, a nawet pozostają z nią w sprzeczności. Organ bowiem wprost zaznaczył, iż tereny te uznano za narażone na podtopienia i że w związku z obszarem chronionym można na nim zabronić wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania robót i innych czynności.

Wyłączenie możliwości jakiejkolwiek inwestycji powoduje w praktyce wyzucie z prawa własności i nie może być uznane z działaniem w interesie stron lub interesie społecznym, szczególnie w sytuacji, że na terenach przylegających do obszaru 5PU dopuszcza się możliwość inwestowania w szerokim tego słowa znaczeniu.

Gmina Białystok w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wylicza przepis § 2 art. 183 p.p.s.a. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia żadnej przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż jej granice określa sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie jej podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego głównie naruszenie przepisów prawa materialnego ale również przepisów postępowania.

W tej sytuacji rozważyć trzeba najpierw kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania. Dopiero bowiem po ich przesądzeniu, można przejść do oceny przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów procesowych a zwłaszcza odnosił się do wszystkich zarzutów skargi, które były istotne dla oceny ewentualnego naruszenia praw skarżącej Spółki jako właściciela nieruchomości na terenie określonym w planie symbolem 5PU.

Istotą sporu rozstrzygniętego zaskarżonym wyrokiem była ocena wykorzystania władztwa planistycznego Gminy Miasta Białystok przez jej Radę uchwalającą zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca kwestionowała wprowadzenie, na terenie na którym położona jest jej nieruchomość, zakazów inwestycyjnych i budowlanych. Wprowadzone w planie ograniczenia, jej zdaniem naruszają art. 32 Konstytucji RP, a także art. 140 k.c, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku, opracowanie ekofizjograficznego, powołane przepisy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawa wodnego.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także powołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Oceniając te zarzuty stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki zasadnie wywiódł, iż organ planistyczny uprawniony był do wprowadzenia w planie miejscowym w odniesieniu do terenu o symbolu 5PU, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej spółki – zakazów, z uwagi na szczególne warunki środowiskowe, geomorfologiczne i fizjograficzne, w celu ochrony środowiska naturalnego doliny rzeki Białej, czystości oraz zdatności do spożycia wód podziemnych. Obowiązek ochrony wód podziemnych spoczywał na organie planistycznym z mocy art. 98 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Natomiast konieczność ochrony doliny rzeki m.in. poprzez ograniczenie zabudowy wynikała z zapisów studium jak i z opracowania ekofizjograficznego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego teren oznaczony symbolem 5PU (§ 9 planu) nie został określony jako obszar ochrony przeciwpowodziowej. Ograniczenia w możliwości inwestowania na tym obszarze wynikały ze wskazanych wyżej uwarunkowań. Na całym terenie oznaczonym tym symbolem zostały ustalone takie same zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich właścicieli nieruchomości. W uchwalonym planie nie preferowano też żadnego rodzaju działalności gospodarczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej w oparciu o przyjęcie błędnych przesłanek sformułował zarzut naruszenia zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Tym samym zarzut ten był bezzasadny.

Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że dla terenu określonego w planie symbolem 5PU (§ 9 przedmiotowego planu) zostały ustalone takie same zasady zabudowy i zagospodarowania dla wszystkich właścicieli nieruchomości. Z kolei teren oznaczony symbolem 6OŚ (§ 10 planu) jest to niewielki fragment już istniejącej oczyszczalni ścieków, położonej na terenie o odmiennych uwarunkowaniach geologicznych i hydrologicznych, w większym oddaleniu od rzeki, za lasem ochronnym, w bezpośrednim sąsiedztwie zainwestowanych terenów produkcyjnych.

Wbrew twierdzeniom skarżącego zapis § 34 kwestionowanego planu miejscowego nie przewiduje lokalizacji spalarni odpadów, a jedynie określa sposób zaopatrzenie w energię. Ograniczania wprowadzone planem dotyczą potencjalnej emisji zanieczyszczeń powstałych ze spalania paliw. Jak wynika z powyższego przepis ten został błędnie zinterpretowany przez skarżącego.

Plan wbrew temu, co zarzuca skarżąca spółka jest zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku. Potwierdzają to zapisy w zakresie ochrony zasobów naturalnych, odnoszące się do ustalenia warunków ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem oraz przestrzegania zasad zmniejszenia intensywności zabudowy w północnej części miasta przylegającej do wodonośnych terenów doliny Supraśli. W punkcie 6.1 studium "Polityka przestrzenna" zawarte są ograniczenia dotyczące systemu przyrodniczego miasta, w tym odległości zabudowy od rzeki Białej. Ograniczenia te dotyczą również terenu oznaczonego w planie symbolem 5PU.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku zgodności zapisów planu z opracowaniem ekofizjogrficznym potwierdzić należy stanowisko wyrażone przez Sąd Wojewódzki, że opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentem o charakterze analityczno - instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych podejmowanych w formie uchwał organu stanowiącego gminy. Pełni jedynie funkcję informacyjną w toku przygotowania aktu planistycznego, samo w sobie nie jest aktem prawotwórczym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzone przez organ planistyczny, na terenie będącym przedmiotem skargi ograniczenia i zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Uchwalając plan w odniesieniu do przedmiotowego terenu organ z jednej strony uwzględnił konieczność zminimalizowania negatywnego wpływu istniejącej i projektowanej zabudowy, a z drugiej strony umożliwił w sposób optymalny wykorzystanie przedmiotowych działek.

Potwierdzić również należy, że w świetle przywołanego orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II OSK 1863/06, LEX nr 337467) stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu planu ze studium może nastąpić zarówno poprzez podjęcie odrębnej uchwały w tym przedmiocie, jak i poprzez podjęcie takiej uchwały w części wstępnej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie mógł być skuteczny głównie dlatego, gdyż przepisy te nie miały zastosowania do stanu faktycznego sprawy. Uchwała dopuszcza na terenie 5PU projektowanie i wznoszenie budynków do 10 m wysokości i maksymalnie do dwóch kondygnacji.

Wskazane wyżej rozporządzenie podaje podział budynków na grupy wysokości w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych. Podczas projektowania budynku, który zgodnie z uchwałą ma mieć w danym miejscu wysokość do 10 m, należy zachować parametry techniczne jak dla budynku niskiego (ponieważ wysokość musi być mniejsza niż 12 m).

W odniesieniu do wywodów skargi kasacyjnej co do możliwości zaprojektowania 3 kondygnacji, wskazać również trzeba, że zawarte w § 72 ust. 1 w/w rozporządzenia wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi są określone jako minimalne i odnoszą się do wymiarów w świetle pomieszczenia. Dlatego określone w zaskarżonej uchwale gabaryty obiektów (budynków) w żaden sposób nie naruszają wskazanych przez skarżącego norm technicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż przy braku odpowiednich regulacji przewidzianych przepisami Prawa wodnego, ochrona terenów doliny rzeki Białej możliwa była poprzez uchwalenie planu miejscowego. Natomiast zarzut braku sporządzenia raportu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko był niezrozumiały. Do projektu planu sporządzono bowiem prognozę oddziaływania na środowisko, a przepisy ustawy nie przewidują sporządzania raportu.

Podkreślić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na uwadze konstytucyjne gwarancje prawa własność (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym, w niezbędnym zakresie, ochrony prawa własności. Prawo to jednak w określonych sytuacjach doznaje ograniczeń (art. 64 ust. 3 i art. 32 ust. 3 Konstytucji RP).

Sprawowanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznaczało więc z jednej strony obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie zarówno celów i zadań publicznych (lokalnych i ponadlokalnych), jak i interesów indywidualnych, zwłaszcza tych prawem chronionych, a równocześnie konieczność ścisłego przestrzegania ustawowych zasad planowania przestrzennego.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.