Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1967/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 94  ust. 1,  art. 41  ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2007r. nr [...] w sprawie ustalenia diet dla radnych, przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Rady Miasta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Rada Miasta [...] (zwana dalej: "Radą") podjęła [...] grudnia 2019r. uchwałę nr Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia diet dla radnych, przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Rady z [...] kwietnia 2007r. uchwałę nr [...]. W podstawie prawnej wskazano art. 25 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."). Rada uchwaliła:

§ 1 W uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2007r. w sprawie ustalenia diet dla radnych, przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...] w § 3 dodaje się ust. 3 w brzmieniu: "3. Jeśli radny jest nieobecny na posiedzeniu Rady, a podczas przerwy w tym posiedzeniu, mającej miejsce tego samego dnia, odbywa się posiedzenie komisji, to nieobecność na posiedzeniu Rady i posiedzeniu komisji jest traktowana jako jednorazowa."

§ 2 Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta.

§ 3 Uchwała wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2020r. i podlega ogłoszeniu na tablic ogłoszeń Urzędu Miasta [...].

2. Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewodą") pismem z 28 maja 2020r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. Uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. przez ich błędne zastosowanie oraz wniósł o: - orzeczenie niezgodności z prawem ww. uchwały i zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda odwołał się do treści art. 25 ust. 4, 6 u.s.g. oraz wskazał, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w art. 25 ust. 6 u.s.g. oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 u.s.g.). Przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy jest zobligowana wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000r. w sprawie maksymalnej wysokość diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61, poz. 710, zwane dalej: "Rozporządzeniem") radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety, których wysokość uzależniona jest od liczby mieszkańców danej gminy: 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tysięcy mieszkańców; 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tysięcy do 100 tysięcy mieszkańców; 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tysięcy mieszkańców.

Z ww. przepisów wynika, że Rada przy ustalaniu wysokości diet radnych gminy, ma obowiązek wzięcia pod uwagę, zarówno liczby mieszkańców danej gminy, a także funkcji pełnionych przez radnego, które związane są z nakładem jego pracy, przy sprawowanej funkcji. Wysokość diet nie może przekroczyć limitów wskazanych w § 3 Rozporządzenia. Dieta, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego, wiąże się zawsze z ponoszeniem przez zainteresowanych kosztów związanych z pełnieniem mandatu radnego, m.in. kosztów związanych z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu rady np. sesji oraz komisji. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem uchwały, podjętej na podstawie ww. delegacji ustawowej, winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

Zdaniem Wojewody tak sformułowany przepis zaskarżonej uchwały powoduje utratę kompensacyjnego charakteru diety, a zbliża ją do formy wynagrodzenia za pracę. Skoro dieta ma w założeniu stanowić rekompensatę za utracone zarobki związane z pełnieniem funkcji radnego, sformułowanie zawarte w kwestionowanym przepisie spowoduje, że w przypadku nieobecności na części posiedzeń w miesiącu, dieta będzie wypłacona w pełnej wysokości, albo obniżenie diety dokonuje się wyłącznie w przypadku braku usprawiedliwienia nieobecności na sesji lub posiedzeniu komisji, gdy dotyczy więcej niż jednej nieobecności.

W ocenie Wojewody dieta winna zostać określona w uchwale przez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień nie wykonywania funkcji określonej w uchwale. Dieta nie może też przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensaty utraconego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Z wyroku NSA z 7 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 2794/16 wynika, że do zasad, na jakich przysługuje radnemu dieta należy określenie wysokości diety, przy tym przyjmuje się, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. z tytułu przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej, utraty wynagrodzenia za pracę). Do zasad należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nie uczestnictwa w pracach rady. Rada ma swobodę w ustaleniu zasad, na jakich radnemu przysługuje dieta. Radny ma zatem prawo do diety, o czym przesądza expressis verbis art. 25 ust. 4 u.s.g., ale co do zasad, na jakich przysługuje dieta wiążące są zasady określone przez Radę.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w zaskarżonej uchwale przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda podkreślił, że uchwały w sprawie ustalenia diet radnym wywierają skutki prawne w stosunku do radnych nawet kilku kadencji, co oznacza, że nie mają charakteru epizodycznego. Wprawdzie krąg adresatów uchwały jest ograniczony, gdyż dotyczy ona radnych, ale ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ma zatem charakter generalny, adresatów określono przez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019r., poz. 1461, zwana dalej: "u.o.a.n.") wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uchwała powinna mieć charakter aktu prawa miejscowego.

3. Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, nadmieniając, że większość poglądów formułowanych w skardze nie odnosi się do zaskarżonej uchwały, gdyż ustalony w niej stan prawny jest inny od opisywanego przez Skarżącego. W skardze nie wskazano, w jaki sposób poszczególne przepisy uchwały miałyby naruszać określone przepisy u.s.g., względnie Rozporządzenia.

W uchwale nie przyjęto rozwiązań pozwalających na wypłatę diety przewodniczącemu rady (radnemu) z tytułu samego faktu bycia taką osobą, lecz przeciwnie przewidziano sukcesywne zmniejszanie diety (§ 3 ust. 2) lub nawet jej niewypłacanie (§ 4), gdy radny jest mniej aktywny bądź w ogóle nie uczestniczy w posiedzeniach i komisjach Rady. W przypadku nieobecności radnego na części posiedzeń w miesiącu dieta wcale nie będzie wypłacona w pełnej wysokości, ponieważ § 3 ust. 2 uchwały zakłada jej odpowiednie obniżenie. W uchwale nie mówi się też o możliwości usprawiedliwienia nieobecności radnego na sesji lub posiedzeniach komisji Rady, co miałoby skutkować zachowaniem prawa do diety. W uchwale przyjęto model przeciwny, tzn., jeśli radny nie uczestniczy w pracach rady, wtedy nie ma znaczenia, czy jego absencja jest usprawiedliwiona, czy nie. W obydwu przypadkach dieta jest odpowiednio pomniejszana.

Rada - odnosząc się do twierdzenia Wojewody, że zakresem uchwały powinna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji - wskazała, że w art. 25 u.s.g. brak takiej wytycznej. Prawodawca zostawił gminom dosyć dużą swobodę, jeśli chodzi o regulowanie materii diet radnych, zatem organ nadzoru nie powinien wymagać zamieszczania w uchwale elementów, które nie wynikają z norm u.s.g. Gdyby nawet zgodzić się z wykładnią Wojewody, to postulat ten zrealizowano w § 4 uchwały z 2007r., który przewiduje, że przewodniczącemu Rady i innym radnym nie przysługuje dieta, jeżeli byli nieobecni na wszystkich posiedzeniach Rady oraz komisji w ciągu danego miesiąca kalendarzowego. Dodatkowo w uchwale tej nie ustalono diet przekraczających wysokość określoną w Rozporządzeniu.

Rada - odnosząc się do poglądu, że dietę należało określić przez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu, czy komisji, ewentualnie w kwocie, która podlega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień nie wykonywania funkcji określonej w uchwale - stwierdziła, że jest to jeden z możliwych modeli wypłacania radnym diet, ale nie ma odbicia w wykładni językowej art. 25 u.s.g. Postulat ten nie może być podstawą zgłaszania zarzutu niezgodności uchwały z u.s.g. Dodatkowo postulat ten jest zrealizowany w ww. uchwale, gdyż w § 2 ust. 2 podano wysokość diet, wprawdzie nie w złotych, ale w procentach od kwoty ustalanej przez ustawodawcę, czyli według parametrów powszechnie znanych, pewnych pod względem prawnym oraz precyzyjnie przeliczalnych na konkretne kwoty w złotych.

Skarga jest więc niezasadna, bo uchwała mieści się w zakresie upoważnienia z art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. i uwzględnia art. 25 ust. 6 u.s.g. Uchwała nie narusza prawa i odpowiada aktualnemu orzecznictwu sądów administracyjnych. Diety wypłacane radnym nie mają charakteru wynagrodzenia za pracę. Nieuprawnione jest stanowisko, że diety mają wyłącznie charakter rekompensacyjny za utracone zarobki, bowiem w art. 25 u.s.g. nie zamieszczony normy określającej zakres świadczenia należnego radnemu od gminy. Dieta oprócz funkcji rekompensaty, może spełniać także inne funkcje. Wynika to z wiążącego Polskę art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985r. (Dz.U. z 1994r., poz. 607, ze zm.), gdzie jest mowa, że status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu, a także zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę. Przepisy konwencyjne nie ograniczają zatem świadczeń na rzecz radnych - jak akcentuje Wojewoda - do zapłaty za utracone zarobki (dochody), lecz również dopuszczają, aby - w Polsce w ramach diety - wynagradzano pracę przedstawiciela (radnego) na rzecz reprezentowanego przezeń samorządu.

Dodatkowo w u.s.g. brak jest legalnej definicji diety, a według znaczenia słownikowego – stanowi ona wynagrodzenie za pełnienie szczególnych funkcji (Mały słownik języka polskiego, pod redakcją S. Skorupki, H. Auderskiej i Z. Łempickiej, Warszawa 1968). Ujęcie słownikowe dobrze odpowiada stanowi faktycznemu, jeśli chodzi o pełnienie mandatu radnego, bo radni pracują na rzecz gminy nie tylko na sesjach i komisjach rad gmin, ale także np. przygotowując projekty uchwał i innych dokumentów oraz uczestnicząc w kontrolach.

Rada stwierdziła też, że ingerencja organu nadzoru w lokalną działalność prawotwórczą, w sposób przedstawiony w skardze, jest niedopuszczalna w świetle art. 94 Konstytucji RP. Konstytucyjna koncepcja samorządu terytorialnego, w szczególności oparcie jej na zasadach samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażająca się w powierzeniu samorządowi istotnej części zadań publicznych, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej swobody. Przyjęta przez Wojewodę wykładnia przepisów u.s.g. jest niewłaściwa i prowadzi do takiej ich interpretacji, której zastosowanie narzuca organom gminy wprowadzenie rozwiązań niewymaganych przez ustawodawcę.

Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy, ale ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia, więc jego zakres jest kształtowany przez praktykę, a nierzadko budzi wątpliwości, czy wywołuje rozbieżności. Zmienne i ciągle niejednolite jest kwalifikowanie uchwał regulujących zasady wypłacania diet radnym do aktów prawa miejscowego. Dopiero od 2017r. zaczęto na szerszą skalę publikować uchwały dotyczące diet radnych w wojewódzkich dziennikach urzędowych, i dotyczy to wyłącznie trzech województw: mazowieckiego, opolskiego i podlaskiego. W innych województwach większość takich uchwał nie jest publikowana (od 1999r. do pierwszego kwartału 2020r. ogłoszono w nich od kilku do kilkunastu uchwał, a w Lubelskiem - żadnej; źródło - System Informacji Prawnej Lex). Stan ten dowodzi zmienności poglądów organów nadzoru, w tym Wojewody, który przed 2017r. ogłosił jedynie 7 uchwał. Tym bardziej nie powinno się po latach stosować zmienionej opinii Skarżącego do uchwały, co do której uważał on, że nie wymaga publikacji, a obecnie - przy tak samo brzmiących przepisach u.s.g. - uważa inaczej. Takie postępowanie pozbawia gminy, działające z należytą starannością i w dobrej wierze, elementarnej pewności w zakresie legalności działania, niezbędnej przy wykonywaniu zadań samorządu terytorialnego.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga jest zasadna.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z 12 lutego 2021r. Zgodnie bowiem z art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Sąd w tych sprawach orzeka na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Sąd stwierdza ponadto, że w dniu wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II miasto stołeczne Warszawa było objęte obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758 ze zm.), zaś Prezes WSA w Warszawie na podstawie zarządzenia z 16 października 2020r. nr 21 w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 podjął stosowne działania.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, ze zm.) Sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu wydawanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd wskazuje też, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie rozpoznawanej zastosowania.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji, a contrario do art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym - wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa" - wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa, jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Ponadto art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Z ww. przepisami u.s.g. koresponduje art. 147 § 1 P.p.s.a., który przewiduje, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

3. Sąd w związku z tym stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało zatem ocenić charakter prawny zaskarżonej do Sądu ww. uchwały Rady i ustalić, czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też akt organu gminy niestanowiący aktu prawa miejscowego, podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.

W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że o kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z: 11 września 2012r. sygn. akt II OSK 1818/12; 25 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1572/14; 20 września 2018r., sygn. akt II OSK 2353/16; 19 czerwca 2019r. sygn. akt II OSK 2048/17 – wszystkie dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd stanowisko to w pełni akceptuje i uznaje za własne.

Sąd podziela ponadto pogląd wyrażony w judykaturze, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (m.in.: w wyrokach NSA z: 28 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 570/19; 7 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 2794/16; w wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15 – wszystkie dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdza ponadto, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy zawarte w ww. uchwale mają też charakter generalny, gdyż ich adresatami nie jest konkretne osoby, ale każda osoba, która pełniłby funkcję radnego w Radzie. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy ww. uchwały mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diety. Ponadto zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy.

Dodać też należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Zaskarżony akt nie jest związany z kadencyjnością Rady, co oznacza, że uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego - Rady, która ją uchwaliła, co jest kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.

4. Sąd wskazuje ponadto, że zakwalifikowanie danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Sąd, biorąc zatem pod uwagę charakter prawny zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego zbadał czy uchwałę tę opublikowano i czy uczyniono to zgodnie z przepisami prawa. Sąd wziął ponadto pod rozwagę skutki wynikające z braku jej odpowiedniej promulgacji.

W związku z tym Sąd podkreśla, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie – jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. W aktualnym stanie prawnym jest to u.o.a.n., na którą powoływali się zarówno Wojewoda w skardze, jak również Rada w odpowiedzi na skargę.

Analogicznie rozwiązania do zawartych w art. 88 Konstytucji RP przewiduje ponadto art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa u.o.a.n. Przepisy te obowiązywały w chwili wydawania zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazuje ponadto, że zakwalifikowanie danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).

Skoro zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, należało ją opublikować w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z § 3 zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2020r. i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta.

Tym samym zaskarżonej uchwały nie ogłoszono w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a powoływanie się przez Radę w odpowiedzi na skargę na obowiązującą w chwili podejmowania uchwały praktykę, która nie miała odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa nie mogło być skuteczne. Niespełnienie bowiem wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Analogiczne stanowisko było prezentowane w judykaturze wielokrotnie (por. np. wyrok z NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu 14 października 1999r. sygn. akt II SA/Wr 1113/98, opubl. OwSS 2001/1/16 oraz wyrok NSA z 20 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009r. sygn. akt III SA/Wr 238/09 - dostępne na www.nsa.gov.pl), a także piśmiennictwie (Sławomir Dudziak "Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia", ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/el).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie w zakresie jego obowiązywania, jest bowiem - jak wyżej wspominano - warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, którego nie opublikowano (nie ogłoszono), zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że w takiej sytuacji mamy stwierdzić nieważność uchwały jedynie w tej części, w jakiej postanawia (wadliwie) o wejściu w życie z dniem podjęcia. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, należy stwierdzić jego nieważność w całości, a nie w części.

Sąd podziela więc stanowisko Wojewody, że należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Tym niemniej Sąd wskazuje, że jedynie z powodów podanych przez Sąd w uzasadnieniu wydanego wyroku, a nie ze względu na argumenty, którymi posłużył się Wojewoda w uzasadnieniu skargi. Ważne jest bowiem nie tylko wskazanie w § 3 ww. uchwały Rady, że wchodzi ona w życie "[...] stycznia 2020r.", a nie jak błędnie wskazano w uzasadnieniu skargi "z dniem podjęcia", lecz to, że ww. uchwały organ samorządu terytorialnego nie opublikował właściwie, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

W interesie publicznym - ochrony wspólnoty samorządowej - leży zachowanie obowiązującego trybu promulgacji aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, skierowanego do tej wspólnoty i obowiązującego na terenie gminy, także z racji wprowadzenia vacatio legis w art. 4 ust. 1 u.o.a.n., który ma na celu umożliwić adresatom zaznajomienie się z nowymi regulacjami.

Według Zasad techniki prawodawczej, zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908) kolejnym i niezbędnym etapem postępowania prawodawczego jest zawarcie w akcie prawnym przepisów określających datę jego wejścia w życie. Formułuje to organ w akcie prawnym stanowiący dany akt.

W przypadku wadliwej regulacji, wojewoda jako organ nadzoru, nie ma kompetencji przypisanych prawem do zmiany merytorycznej postanowień aktu w tej materii ani też sprzecznie z postanowieniami aktu nie może podjąć procedury innej niż w nim przewidziano dla oznaczenia daty wejścia w życie. Organ nadzoru nie mógł zatem wdrożyć odpowiedniego trybu promulgacji. Jedyna możliwość w ramach kontroli nadzorczej to stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z tego powodu, bądź też wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

5. Rada zastosuje się do ocen prawnych i wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu orzeczenia.

6. Sąd mając powyższe na względzie i stwierdzając, że zaskarżonej uchwały - aktu prawa miejscowego - nie opublikowano w sposób zgodny z prawem, odstąpił od oceny zgodności z obowiązującym prawem pozostałej treści zaskarżonej uchwały. Ocena taka byłaby w opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, przedwczesna.

Sąd w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. Sąd o kosztach postępowania sądowego orzekł na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego (punkt drugi sentencji).