Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1018/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52 ust. 4. art. 60 ust. 4, art 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. przy udziale sprawy ze skarg A. Sp. z o. o. w Warszawie na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr: [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] (znak [...]) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80/2003 poz. 717 ze zm.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r, nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku M.P. z dnia [...] czerwca 2007r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo - usługową z garażami podziemnymi oraz wjazdami przewidzianej do realizacji na działkach nr 13, 17/1, 17/2, ark. 27, obręb J., położonych w P. u zbiegu ul. J. i ul. K..

Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o. o. przeniósł decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...], wydaną dla M.P., na rzecz A. Sp. z o.o..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 154 i 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o. o. zmienił decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w zakresie lokalizacji urządzeń technicznych poza liniami zabudowy w obrębie działki inwestora (zgodnie z załącznikiem graficznym).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że za dokonaniem powyższej zmiany przemawia słuszny interes strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie w/w decyzji.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zawiadomiło strony i uczestników, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważność decyzji wydanej przez Prezydenta m. P. z [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zawiadomiło strony i uczestników, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważność decyzji wydanej przez Prezydenta m. P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotyczącej zmiany decyzji z [...] sierpnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m. P. z dnia [...] sierpnia 2007r (nr [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zapisem art. 52 ust. 1 i 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Dalej organ wskazał co winien zawierać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji oraz podniósł, iż jak wynika z materiału dowodowego , w dniu [...] czerwca 2007r. M.P. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo- usługową z garażem podziemnym oraz wjazdami.

W dniu [...] sierpnia 2007 r. dokonano zmiany treści wniosku poprzez wprowadzenie inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo- usługową z garażami podziemnymi oraz wjazdami na terenie nieruchomości. Na dzień [...] sierpnia 2007r. została datowana także decyzja ustalająca warunki zabudowy dla ww inwestycji. W materiale dowodowym znajduje się skorygowana odręcznie analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2007r. Do akt sprawy załączono ponadto wynik analizy z [...] lipca 2007r. dla inwestycji określonej w zmienionym wniosku z dnia [...] sierpnia 2007r. Ww. dokument datowano z datą wcześniejszą niż dokonano zmiany wniosku pierwotnego. Z uwagi na zmianę wniosku, która została wprowadzona przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, organ ten winien odnieść się do tej zmiany i swoje postępowanie administracyjne prowadzić w nowym stanie prawnym.

Organ wskazał, iż zmiana wniosku nie została jednak uwzględniona poprzez przeprowadzenie całego postępowania, a jedynie ograniczono się do dokonania odręcznej korekty wykonanej analizy funkcji, jak również zmiany naniesionej na wykonanej w innym stanie prawnym projekcie decyzji co stanowi naruszanie obowiązujących przepisów prawa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m. P. z dnia [...] kwietnia 2008r (nr [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana bez zachowania całej procedury ujętej w kpa, ponieważ decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. została wydania na podstawie niewłaściwej podstawie prawnej.

Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej.

W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Zmiana decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 kpa wymaga wyrażenia zgody przez strony postępowania, którymi są: inwestor wnioskujący o wydanie decyzji, właściciel (użytkownik wieczysty) terenu objętego decyzją oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich. W aktach sprawy znajdują się pismo z dnia [...] marca 2008 r. A. Sp. z o. o zgodnie, z którymi zwrócono się z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. w zakresie lokalizacji urządzeń technicznych poza liniami zabudowy w obrębie działki Inwestora .

Organ podniósł, iż w aktach sprawy brak jest jednak pisma z którego wynika, iż Prezydent m. P. zwrócił się do stron tegoż postępowania z zapytaniem czy nie zgłaszają swoich uwag. Taki stan prawny oznacza, iż postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone właściwie i zgodnie z przepisami kpa oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zakreślonym terminie A. Sp. z o. o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. P.

W uzasadnieniu strona wskazała, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera oznaczenia strony, której dotyczy. Oznaczenie strony jest jednym z podstawowych elementów decyzji, stanowiących warunek sine qua non jej istnienia. Oznaczenie strony jest więc niezwykle ważnym elementem decyzji, kreuje on bowiem podmiot jej praw i obowiązków. Z uwagi zatem na fakt, iż zaskarżona decyzja pozbawiona jest oznaczenia strony jest ona całkowicie wadliwa i jako taka nie może pozostać w obrocie prawnym.

Ponadto strona stwierdziła, iż brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie zawiera kwalifikowanej wady prawnej uzasadniającej stwierdzenie nieważności. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 156 § 1 pkt. 7, w związku z art. 155 kpa jak również art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 7 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało jednak owej wady ani przepisu prawa, z którego wynikałby w tej sytuacji sankcja nieważności.

Strona wskazała, iż samo wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej (art. 154 zamiast art. 155 kpa ) nie przesądza o kwalifikowanej wadzie prawnej decyzji.

Zmiana warunków zabudowy dotyczyła lokalizacji urządzeń technicznych, poza liniami zabudowy, w obrębie działki inwestora, w żaden sposób nie ona wpływała na prawa i obowiązki innych osób. Ponadto należy uwzględnić fakt, iż żadna ze stron postępowania nie wyraziła sprzeciwu przeciwko takiej zmianie warunków zabudowy (nie wnosiła też odwołania od decyzji zmieniającej warunki zabudowy). Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym, nawet gdyby w takiej sytuacji nie wszystkim stronom zapewniono udział w postępowaniu, nie stanowiłoby to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 16 kpa, zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. W dalszej kolejności organ omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji oraz przesłanki jej zastosowania.

Następnie organ wskazał, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, mając na uwadze materiał dowodowy i dokumenty zgromadzone w aktach sprawy Kolegium uznało, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest zgodna z prawem i jako taka podlega utrzymaniu w mocy z uwzględnieniem dodatkowego uzasadnienia do niniejszej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia z dnia [...] kwietnia 2008 r. podlega stwierdzeniu nieważności, gdyż jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, wobec rażącego naruszenia art. 155 § 1 kpa.

Organ wyjaśnił, iż na podstawie przepisu art. 155 kpa może być uchylona lub zmieniona w każdym czasie za zgodą strony decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Niewątpliwie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy do tych decyzji, do których stosuje się art. 155 kpa. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony. Na podstawie art. 155 kpa mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, niepubl.).

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2000 r. (sygn. akt: IV SA 364/99), iż "W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy postępowanie oraz działek sąsiednich." Niewątpliwie bowiem zarówno właściciel (użytkownik wieczysty) działki, co do której inny podmiot wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiednich, mają w rozumieniu art. 28 kpa interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy ze względu na ich prawa wynikające z przepisów prawa materialnego (Kodeksu cywilnego). Sformułowanie "za zgodą strony" rozumiane jest w ten sposób, iż obejmuje ono podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją. Zgoda stron, o której mowa w omawianym przepisie, stanowiąca podstawową przesłankę zastosowania art. 155 kpa udzielona być musi wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenia złożone organowi administracji publicznej.

Organ podniósł, że brak zgody chociażby jednej strony postępowania wyklucza możliwość dokonania zmiany decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 155 kpa. W tym względzie organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 679/06, publ. LEX nr 230635), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2005 r. (sygn. akt: I SA/Wa 897/0, publ. LEX nr 190638), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 11 grudnia 2003 r. (sygn. akt: IV SA 1855/02, publ. LEX nr 339407).

Kolegium nie podzieliło stanowiska pełnomocnika A. Spółka z o.o., że do zmiany decyzji w niniejszej sprawie nie było konieczne uzyskanie zgody stron, zaś brak tej zgody nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej decyzji. Stanowisko to - jak zostało wyżej opisane - nie może zostać uznane za prawidłowe.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez pełnomocnika A. Spółka z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie mogą one uzasadniać zmiany decyzji nr [...]. Jak zostało to wyżej wyjaśnione, decyzja nr [...] została utrzymana w mocy z uwzględnieniem dodatkowego uzasadnienia zawartego w niniejszej decyzji, mimo, że zasadnie pełnomocnik A. Spółka z o.o. wskazał na niepełne uzasadnienie decyzji nr [...], dotyczące niepodania podstawy prawnej stwierdzenia nieważności.

Zdaniem organu okoliczność, że w sentencji decyzji nie wymieniono jej adresata, także nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż został on wymieniony w części dotyczącej osób ją otrzymujących, wymieniających Strony postępowania oraz organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że kwestia prawidłowego wskazania stron postępowania wywołuje rozbieżności, zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Jest to niewątpliwie uchybienie, jednak nie uzasadnia uchylenia decyzji. W tej kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielało stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 19 lutego 2008 roku (sygn. akt: II OSK 1067/07, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że oznaczenie stron w tzw. "rozdzielniku", jakkolwiek niepreferowane nie stanowi istotnej wady decyzji uzasadniającej wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W zakreślonym terminie [...] Sp. z o. o. złożyła także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Uzasadniając złożony wniosek A. Spółka z o.o. wskazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera oznaczenia strony, której dotyczy, a to czyni ją całkowicie wadliwą. Ponadto A. Spółka z o.o. wskazała, że brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] (znak [...]) z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie zawiera kwalifikowanej wady prawnej, uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało ani owej wady, ani przepisu prawa, z którego wynikałaby w tej sytuacji sankcja nieważności. Pełnomocnik Spółki podkreślił przy tym, że nie każde naruszenie prawa prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji, zaś instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy przede wszystkim wad materialno - prawnych. Nie może być środkiem wzruszenia decyzji nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa powyżej. Odnosząc się do twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotyczących obowiązku organu I instancji ponownego przeprowadzenia postępowania w sytuacji zmiany wniosku, pełnomocnik ww. Spółki wskazał, że zmiana wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie stanowiła merytorycznej zmiany wniosku. Nie zmienił się bowiem zakres inwestycji planowanej przez Inwestora. Zmiana ta stanowiła jedynie stylistyczne przeredagowanie opisu inwestycji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ po omówieniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa Kolegium zgodziło się z prawidłowością samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, częściowo podzielając jedynie argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji, które w sposób niepełny omawiało stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. podlega stwierdzeniu nieważności w związku z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (art. 6, 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa), pozostającym w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i naruszeniem prawa materialnego, to jest:

* art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez orzeczenie o warunkach zabudowy dla wielu budynków w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzone było wyłącznie w odniesieniu do jednego budynku;

* art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z przepisu art. 61 ust.1 ustawy, gdy nie zbadano tych warunków dla wniosku skorygowanego, a tym samym nie istnieje podstawa do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (okoliczności te nie zostały w toku postępowania ustalone), w tym nie dokonanie sprawdzenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji (po zmianie wniosku);

* art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z nie sporządzeniem projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (projekt nie został podpisany);

* § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak wyznaczenia obszaru analizowanego, nie przeprowadzenie na nim analizy funkcji cech, a wreszcie wydając decyzję, która nie zawierała prawidłowych załączników w postaci tekstowej i graficznej, które to załączniki stanowią integralną część decyzji.

Organ podniósł, iż przepisy kpa uprawniają do stwierdzenia, że art. 156 § 1 pkt. 2 kpa nie zawężają rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wykluczają wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych (w szczególności art. 7 i art. 77 kpa), jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2326/02, niepublikowany).

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

Następnie po omówieniu kwestii związanych z ustalaniem warunków zabudowy w tym wymogów wniosku organ wskazał, iż brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku powinien bowiem skutkować wezwaniem wnioskodawcy przez organ do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 kpa).

Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24.01.2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 560/07, LEX nr 393647) "obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego

lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 kpa). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. "

W ocenie organu wniosek w niniejszej sprawie nie był kompletny, nie zawierał miedzy innymi właściwej mapy, określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Co więcej wniosek pierwotny dotyczył jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo - usługową, garażem podziemnym oraz wjazdami, przewidzianego, zaś po korekcie wniosek dotyczył budowy nieokreślonej ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo - usługową garażami podziemnymi oraz wjazdami. Korekta dokonana została przy tym przez nieokreśloną osobę w dniu wydania decyzji. Jak podnosi pełnomocnik Spółki do wniosku dołączono załącznik graficzny wskazujący zakres zabudowy, jednak organ I instancji, w szczególności w związku z rozbieżnością danych zawartych w formularzu wniosku, a jego załącznikiem graficznym, winien był rozbieżności te wyjaśnić. Nie sposób przyjąć, że postępowanie prowadzone w zakresie budowy jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo - usługową garażem podziemnym oraz wjazdami, może prowadzić do ustalenia warunków zabudowy dla nieokreślonej ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo - usługową garażami podziemnymi oraz wjazdami. W przypadku wielości budynków objętych wnioskiem parametry nowej zabudowy muszą zostać określone dla każdego z projektowanych obiektów budowlanych już chociażby z tego względu, że mogą one mieć różne gabaryty, różne położenie i przeznaczenie. Tymczasem w niniejszej sprawie zabrakło określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej.

W tej sytuacji nie można uznać, że zmiana wniosku dokona w dniu [...] sierpnia 2007 r. miała charakter sprostowania, zaś organ prowadził postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy dla więcej niż jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo - usługową, garażami podziemnymi oraz wjazdami, gdyż nie wynika to z materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Prezydent Miasta P. konsekwentnie wskazuje na prowadzenie postępowania w sprawie jednego budynku, zatem po dokonaniu korekty przez Wnioskodawcę winien był, jak słusznie wskazano w decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010 r., uwzględnić zmianę poprzez przeprowadzenie całego postępowania, w szczególności zaś doprowadzić do uzupełniania braków formalnych wniosku. W niniejszej sprawie ograniczono się do dokonania odręcznej korekty projektu decyzji.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2009 r. (sygn. akt: II SA/Ol 882/09, LEX nr 531571): "7. Projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listą izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Urbanista lub architekt będący autorem decyzji nie musi, ale może być pracownikiem administracji. Jego autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobą. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję." Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela powyżej opisane stanowisko.

W związku z powyższym SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy, które stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, gdyż projekt decyzji nie został podpisany przez osobę uprawnioną.

Dalej organ wskazał, iż naruszenie zasady związania prawem, zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności stanowi zaś kwalifikowaną wadę decyzji administracyjnej, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Organ wyjaśnił, iż w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, z których wynikałoby, iż przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sposób wynikający z wyżej opisanych przepisów.

W toku postępowania przed organem I instancji sporządzono analizę urbanistyczną z dnia [...] lipca 2007 r. Po zmianie wniosku nie została dokonana nowa analiza, ani też nie dokonano uzupełnienia czy zmiany analizy wykonanej wcześniej.

W niniejszej sprawie mapa dołączona do wniosku nie obejmowała całego obszaru analizowanego, w konsekwencji ani w toku analizy, ani na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie zaznaczono i nie naniesiono obszaru analizowanego wykreślonego w sposób opisany w powołanym rozporządzeniu, bowiem na mapie stanowiącej załącznik do analizy, a następnie do projektu decyzji i samej decyzji, zaznaczono jedynie krótkie wektory oznaczone "3x50". W konsekwencji, trudno też zweryfikować prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania, skoro nie ustalono obszaru analizowanego. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, z których wynikałoby, że przeprowadzono jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, które dawałoby podstawę do sformułowania postanowień zawartych w przedmiotowej decyzji. Analiza zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że obszar analizowany stanowi działka objęta wnioskiem i terenem przyległym do niej (...), że obejmuje nieruchomości położone przy ul. K. i J., że jest to teren zabudowy mieszkalnej i zabudowy usługowej (produkcja, magazyny, budynki użyteczności publicznej - Sąd Okręgowy). Trudno zatem stwierdzić, że organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie dopuszczalności wydania przedmiotowej decyzji oraz ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do ustaleń, które organ winien był przeprowadzić na podstawie rozporządzenia, dotyczących obowiązującej linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującego w obszarze analizowanym (§ 5), szerokości elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującej w analizowanym obszarze geometrii dachu (§ 8).

Zaskarżona decyzja nie zawierała wymaganych przez § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia załączników. Załącznik stanowi jedynie kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 i wyniki analizy z dnia [...] kwietnia 2007 r. (część pisemna). Jednocześnie organ wskazał, że mapa ta stanowi "załącznik graficzny przedstawiający wyniki analizy" - w konsekwencji brak części graficznej decyzji. Opisana powyżej mapa w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie uzasadnia jednak ustaleń, które znalazły się w decyzji, podobnie jak drugi z załączników do decyzji.

Załączniki stanowią integralną część decyzji muszą zawierać wszystkie te elementy, które winna zawierać decyzja (art. 107 § 1 kpa). W przypadku zaś wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1757/98. Lex 47867 oraz z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 537/08, Lex nr 451625).

Stosownie do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie decyzja zawiera jedynie załącznik sporządzony na mapie nie spełniającej wymogów przewidzianych w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy.

Faktycznie zatem warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy nie zostały w niniejszej sprawie zbadane, brak bowiem dowodu dokonania ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie dopuszczalności wydania przedmiotowej decyzji oraz ustaleń pozwalających na określenie parametrów i warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ wskazał, iż okoliczność, że w sentencji decyzji nie wymieniono jej adresata, także nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż został on wymieniony w części dotyczącej osób ją otrzymujących, wymieniających Strony postępowania oraz organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że kwestia prawidłowego wskazania stron postępowania wywołuje rozbieżności, zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Jest to niewątpliwie uchybienie, jednak nie uzasadnia uchylenia decyzji.

Skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożyła A. Sp. z o. o.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] (znak. [...]) z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych Wielorodzinnych z częścią handlowo-usługowa, garażami podziemnymi oraz wjazdami, przewidzianej do realizacji na działkach nr 13, 17/1, 17/2, ark. 27, obręb J., położonych w P. u zbiegu ulic J. i K., na rzecz skarżącej, w zakresie lokalizacji urządzeń technicznych poza liniami zabudowy w obrębie działki Inwestora, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa polegającym na nieuzyskaniu zgód stron postępowania na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji,

2. art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa poprzez nie zawarcie w ramach sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji przejrzystego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozwalającego odtworzyć tok myślowy organu, konsekwencją czego było niezrealizowanie podstawowych funkcji postępowania administracyjnego polegających na obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz budowania ich świadomości i kultury prawnej, a także przekonywania stron i wyjaśniania przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w całości i umorzenie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P./ i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 156 § 1 ust. 2 w zw. z art. 155 kpa skarżąca wskazała m.in., iż stosownie do generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stwierdzenie nieważności decyzji, jako instrument nadzwyczajnego wzruszenia decyzji administracyjnej, może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, skrajnych i oczywistych.

Skarżący wskazał, iż "rażące naruszenie prawa" postrzegane jest jako samo naruszenie przepisu prawnego niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, oczywiste, wyraźne i bezsporne , gdy rozstrzygniecie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym, z drugiej z kolei jako sprzeczne prawem zrealizowanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Samorządowym Kolegium Odwoławczym, głównym zarzutem SKO pod adresem unieważnionej decyzji Prezydenta Miasta P. jest brak zgód wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W okolicznościach niniejszej sprawy, oparcie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miast P. na regulacji art. 156 § 1 ust. 2 w zw. z art. 155 kpa jest nieuzasadnione. Podniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentująca wsparta powołanymi wyrokami sądów administracyjnych nie jest adekwatna do sytuacji faktycznej w przedmiotowej sprawie.

Strona podniosła, iż w niniejszej sprawie korekta pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej była nieistotna, obejmującą infrastrukturę techniczną o charakterze pomocniczym dla inwestycji budowlanej, która w okolicznościach pierwotnego pozwolenia na budowę i tak musiałaby zostać posadowiona na zagospodarowywanym gruncie. Skarżący wskazał, iż niewątpliwym jest jednak, że dokonana mocą unieważnionej decyzji modyfikacja warunków zabudowy nie dokonała się bez udziału wszystkich stron tego postępowania administracyjnego. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. jak i wydana po jego przeprowadzeniu decyzja zmieniająca pierwotne warunki zabudowy została doręczona wszystkim stronom postępowania, a zatem nie zostały one pozbawione możliwości wzięcia udziału w postępowaniu.

Organ nie stwierdził żadnych uchybień, których intensywność czy ważkość skłaniałaby do wniosku, iż stanowią wyraz "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło bowiem zaskarżoną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. na oderwanym od całokształtu okoliczności faktycznych stwierdzeniu, iż w jego ocenie doszło do naruszenia regulacji art. 155 kpa poprzez pominięcie przy zmianie decyzji zgody innych stron postępowania. Strona wskazała, iż postępowanie prowadzone było przy udziale wszystkich stron postępowania. Nie było zatem jakichkolwiek przesłanek, aby na podstawie tak wyrażonej woli nie przyjąć, że wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę wnioskowaną przez skarżącego, tym bardziej, że zmiana ta była "kosmetyczna". W ocenie skarżącego nieprawidłowa jest interpretacja regulacji art. 155 kpa dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jakoby obowiązek uzyskania zgody na zmianę decyzji ostatecznej wiązał się z obowiązkiem zgromadzenia zgód wszystkich stron postępowania wyrażonych w formie stosownego oświadczenia złożonego organowi administracji. Skoro w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej nie jest wymagane zgromadzenie zgód wszystkich stron postępowania w trybie oświadczenia złożonego przed organem administracji, całkowicie niezasadnym jest taka interpretacja regulacji art. 155 kpa, która w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy zobowiązywałaby organ do zebrania 100% zgód stron postępowania wyrażonej wprost przed tym organem.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art.11 kpa skarżąca wskazała, iż zaskarżona w ramach niniejszego postępowania decyzja nie przystaje do wzorca określonego w art. 107 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, a nawet nie starało się wskazać, czy zrealizowany stan prawny mocą decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] (znak. [...]) z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługowa, garażami podziemnymi oraz wjazdami, przewidzianej do realizacji na działkach nr 13, 17/1, 17/2, ark. 27, obręb J., położonych w P. u zbiegu ulic J. i K., na rzecz skarżącej, w zakresie lokalizacji urządzeń technicznych poza liniami zabudowy w obrębie działki inwestora realizuje stan sprzeczny z punktu widzenia interesów ewentualnie pominiętych stron tegoż postępowania oraz jakie prawa tychże stron (prócz ewentualnie formalnego do uczestniczenia w postępowaniu) zostały mocą unieważnionej decyzji Prezydenta Miasta P. naruszone.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto wskazało, że zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Odnosząc się do wyżej opisanych zarzutów wskazać należy na ich bezzasadność. Organ w ogóle nie zastosował art. 155 kpa, bowiem jako podstawę prawną wskazał wyłącznie art. 154 kpa. Stąd też twierdzenia, że wydana decyzja, choć formalnie jako podstawę prawną wskazuje regulację art. 154 kpa w rzeczywistości realizuje rygoryzm formalny regulacji art. 155 kpa, a tym samym odpowiada prawu, uznać należy za całkowicie bezpodstawne.

W niniejszej sprawie rażące naruszenie art. 155 kpa polegało także na tym, że organ w ogóle nie oparł swego rozstrzygnięcia o powyższy przepis, bowiem oparł swą decyzję o art. 154 kpa, a nie art. 155 kpa.

Za niezasadny Kolegium uznało także zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję jak najbardziej zastosowało się do zasad wynikających z tych przepisów, podjęło działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, sporządziło adekwatne do sprawy uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, starając się wyjaśnić stronom zasadności przesłanek, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, a przy tym zrealizować zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. W sposób szczegółowy opisany został stan faktyczny i prawny sprawy.

Skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] złożyła A. Spółka z o.o.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] (znak. [...]) z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługowa, garażami podziemnymi oraz wjazdami, przewidzianej do realizacji na działkach nr 13, 17/1, 17/2, ark. 27, obręb J., położonych w P. u zbiegu ulic J. i K., na rzecz skarżącej, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji,

2. art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa poprzez nie zawarcie w ramach sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji przejrzystego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozwalającego odtworzyć tok myślowy organu, konsekwencją czego było niezrealizowanie podstawowych funkcji postępowania administracyjnego polegających na obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz budowania ich świadomości i kultury prawnej, a także przekonywania stron i wyjaśniania przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy.

Z uwagi na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w całości i umorzenie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżąca podniosła m.in., że podstawa stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 ust. 2 kpa ma bardzo nieostry charakter. Rozgraniczenie między decyzją prawnie wadliwą, a prawnie wadliwą w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w okolicznościach konkretnej sprawy okazuje się być nader skomplikowane i wymaga przede wszystkim sięgnięcia do ratio legis omawianego przepisu. Jak pokazało dwuinstancyjne postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieją jednoznaczne, oczywiste przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P.. W obu stadiach postępowania, raz występując w charakterze organu I instancji, drugi raz ponownie rozpoznając sprawę, ten sam organ powoływał diametralnie odmienną argumentację prawną i faktyczną, prowadząc jednakowoż do tej samej konkluzji -stwierdzenia nieważności decyzji. Abstrahując od zarzutów płynących z regulacji art. 107 § 1 kpa., jakie sformułować można pod adresem zaskarżonej decyzji, skarżący wskazuje, że argumentacja prawna powołana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrujące przedmiotową sprawę w charakterze organu drugiej instancji nie daje podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zachodzi kwalifikowane rażące naruszenie prawa, realizujące stan rzeczy skutkujący koniecznością wyeliminowania przedmiotowej decyzji z porządku prawnego demokratycznego państwa prawa.

Co znamienne w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dużą dozą tolerancji podeszło do niedociągnięć orzeczenia wydanego przez własny organ, sanując oczywiste jego błędy merytoryczne i zastępując błędne ustalenia prawne ustaleniami własnymi, gdy tymczasem w sposób skrajnie formalistyczny odmówił skarżącemu osiągnięcia stanu faktycznego i prawnego oczywiście zamierzonego w chwili zwrócenia się do organu administracji o wydanie decyzji. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż pomimo werbalnego ujęcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "budynku mieszkalnego wielorodzinnego", A. Sp. z o.o. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kilku wskazanych we wniosku budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługowa garażami podziemnymi oraz wjazdami. Załącznik wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2007 r. w postaci mapy zasadniczej do celów projektowych o skali 1:500 obrazuje kilka niezależnych budynków precyzyjnie określając zakres przedmiotowy wniosku. Zakreślona kubatura budynków (90-150 tys. m3) odnosi się nie do jednego, lecz do wszystkich budynków łącznie. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podstawą poczynienia wszelkich ustaleń w toku uzgadniania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był projekt odzwierciedlony w przedmiotowym załączniku. Wskazują na to dokumenty, uzgodnienia znajdujące się w aktach sprawy. Przykładowo "Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu" z [...] lipca 2007 r., choć werbalnie w nagłówku odnosi się do "budynku mieszkalnego", de facto analizuje inwestycję w jej kształcie nadanym załącznikiem wniosku skarżącej z [...] czerwca 2007 r. W treści przedmiotowego dokumentu autorka expresis verbis odnosi się do kilku budynków wskazując na "wysokość budynków" i "rodzaje dachów, nie zaś "wysokość budynku" i ..rodzaj dachu".

Modyfikacja werbalnego ujęcia przedmiotowego wniosku nie stanowiła merytorycznej jego zmiany, a tym samym nie powodowała konieczności wdrożenia procedury analizy i uzgadniania wniosku od nowa. Zarzuty czynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a dotyczące rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego fakt ten całkowicie pomijają. Czynienie zarzutu Prezydentowi Miasta P/, iż wyniki analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] lipca 2010 r. datowane są wcześniej niż dokonana zmiana wniosku (adnotacja odręczna na wniosku), zasadza się na nieprawidłowym przyjęciu, że korekta zawartego we wniosku sformułowania stanowiła jego merytoryczną zmianę.

Skoro bowiem "Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu" odnosiła się do kilku budynków mieszkalnych, siłą rzeczy również wnioski z analizy odnosić musiały się (i odnosiły) do kilku, nie zaś do jednego budynku. Wskazać należy, iż przedmiotowy dokument znajdujący się w aktach sprawy traktuje o funkcjach i cechach zagospodarowania terenu dla kilku budynków, a nie do jednego, jak sugeruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu niekompletności wniosku skarżący wskazał, iż organ nie rozwinął merytorycznie swego zarzutu i nie uzupełnił go o analizę, czy dokonane w ramach przedmiotowego postępowania zakreślenie obszaru inwestycji spowodowało nieprawidłowość w ustaleniu stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznające sprawę przekroczyło dyspozycję normy z art. 156 § 1 pkt 2 kpa doprowadzając do wypaczenia funkcji omawianej regulacji prawnej. Organ administracji całkowicie pominął w swej argumentacji tę właśnie przesłankę - przesłankę rażącej bezprawności zrealizowanego mocą unieważnianej decyzji celu. Oczywistym jest bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy, iż zrealizowany "unieważnioną" decyzją skutek społeczno-gospodarczy, nawet przy stwierdzeniu wystąpienia pewnych uchybień prawnych przy jej wydawaniu, nie powoduje konieczności wyeliminowania go z obrotu prawnego. Konkludując należy zatem stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekroczyło granicę nadzwyczajnej wzruszalności decyzji administracyjnej, czyniąc użytek z art. 156 § 1 ust. 2 kpa w oderwaniu od funkcji, jaką regulacja ta spełnia w obrocie prawnym.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało precyzyjnie w treści sporządzonego uzasadnienia, czy sformułowane zarzuty naruszenia prawa postępowania oraz prawa materialnego, którym przydaje znamię "rażącego naruszenia", związane są z faktem uznania przez organ, iż doszło do merytorycznej zmiany wniosku, czy odnoszą się do braków pierwotnego wniosku, dotyczącego według uznania organu jednego budynku mieszkalnego. W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił precyzyjnie, które z zarzutów związane są z dokonaną przez ten organ prawną oceną korekty wniosku, a które dotyczą w jego ocenie wniosku pierwotnego. Jest to o tyle istotne, że wyeliminowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego przy wydawaniu unieważnionej decyzji związane z właściwą prawną oceną dokonanej przez stronę korekty wniosku wskazałoby jednoznacznie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekroczyło dyspozycję normy z art. 156 § 1 ust. 2 kpa. Organ bowiem z jednej strony sam zauważa, że przed organem administracji I stopnia przeprowadzona została analiza urbanistyczna funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, z drugiej natomiast konkludując zarzuca, że "wniosek w niniejszej sprawie był niekompletny, nie zawierał miedzy innymi właściwej mapy, określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy zagospodarowania terenu [...]." Trudno z przedstawionego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wysnuć jednoznaczny wniosek, które z zarzutów naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji związane są z przyjęciem dokonania merytorycznej zmiany wniosku, które natomiast odnoszą się do pierwotnego procesu ustalania warunków zabudowy. To uchybienie powoduje, iż przedmiotowa decyzja nie realizuje podstawowej swej funkcji, a mianowicie wyrażonej w treści art. 8 kpa. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wyrażonej w treści art. 11 kpa zasady przekonywania. Z uwagi choćby na powyższe, wyeliminowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z obrotu prawnego w toku sądowej kontroli decyzji administracyjnych jest w pełni zasadne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację jednocześnie odpowiadając na zarzuty skarżącej SKO wskazało, że są one niezasadne.

Zarzut pierwszy dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest bezpodstawny. W uzasadnieniu decyzji jednoznacznie wskazane zostało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. podlega stwierdzeniu nieważności w związku z rażącym naruszeniem wskazanych w decyzji przepisów proceduralnych art. 6, 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa. pozostającym w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i naruszeniem prawa materialnego.

Odnosząc się do twierdzeń dotyczących działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w obu stadiach postępowania oraz powołania diametralnie odmiennej argumentacji prawnej i faktycznej, prowadzącej jednak do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że zgodziło się z prawidłowością samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, częściowo podzielając jedynie argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji, które w sposób niepełny omawiało stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznaczało w niniejszej sprawie utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Organ ponadto wskazał, iż Prezydent Miasta nie przeprowadził postępowania dotyczącego więcej niż jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo - usługową, garażami podziemnymi oraz wjazdami. Prezydent Miasta P. konsekwentnie bowiem prowadził postępowanie w sprawie jednego budynku, zatem po dokonaniu korekty przez Wnioskodawcę winien był uwzględnić zmianę i przeprowadzić nowe postępowania, w szczególności zaś doprowadzić do uzupełniania braków formalnych wniosku, co szczegółowo zostało opisane w decyzji. W materiałach zgromadzonych w aktach sprawy brak jest dowodów na to, że podstawą poczynienia wszelkich ustaleń w toku uzgadniania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był projekt odzwierciedlony w załączniku do wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2007 r. W szczególności: w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2007 roku, wniosku o uzgodnienie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., wniosku o zajęcie stanowiska co do możliwości obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, z dnia [...] czerwca 2007 roku, piśmie B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] czerwca 2007 roku, piśmie C. Spółka z o.o. z siedzibą w P., postanowieniu Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] lipca 2007 roku, zawiadomieniu o zakończeniu postępowania z dnia [...] lipca 2007 roku, piśmie D. S.A. z siedzibą w P. z dnia [...] sierpnia 2007 roku, konsekwentnie jest mowa o realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo - usługową z garażem podziemnym (...). "Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu" z [...] lipca 2007 r. także odnosi się do budynku mieszkalnego. Trudno zatem stwierdzić, że organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie dopuszczalności wydania przedmiotowej decyzji oraz ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla trzech budynków. Co więcej sam Wnioskodawca załącza np. w toku postępowania umowę zawartą z B. z o.o. z siedzibą w P., dotyczącą uzbrojenia terenu z dnia [...] lipca 2007 roku. która dotyczy: "uzbrojenia terenu w sieć elektroenergetyczną dla obiektu: - budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo - usługową (...)".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało twierdzenia o niekompletności samego wniosku, zarówno przed jego korektą jak i po korekcie. Za niezasadny Kolegium uznało także zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa poprzez nie zawarcie w ramach sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji przejrzystego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Kolegium wskazało, iż wydając zaskarżoną decyzję jak najbardziej zastosowało się do zasad wynikających z tych przepisów, podjęło działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, sporządziło adekwatne do sprawy uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, starając się wyjaśnić stronom zasadności przesłanek, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy. W sposób szczegółowy opisany został stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg A. Sp. z o. o. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego W Poznaniu za dnia [...] sierpnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolowane postępowania w zaskarżonych sprawach zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W szczególności wyjaśniono sprawy w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, a swe stanowisko przekonywująco umotywowały. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 kpa. Argumentacja podnoszona przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu spraw jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę.

Przechodząc do oceny wydanych w niniejszej sprawie decyzji należy na wstępie poczynić kilka uwag natury ogólnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 Kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 Kpa (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1290/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1490/96, niepubli.; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2319/96, niepubli.). Celem tego postępowania jest przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156 § 1 pkt 1-7 Kpa Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum, jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156 §1 Kpa to znaczy, że nie może rozpoznawać sprawy, "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985r I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji obowiązany jest zbadać wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 Kpa Organ nie jest związany zakresem żądania strony dotyczącego stwierdzenia nieważności. W wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. (II SA 2164/92, opubl. w ONSA 1995, nr 1, poz. 32) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kpa) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 Kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. (II OSK 390/07, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 Kpa. Zatem organ prowadząc postępowanie nieważnościowe winien stosownie do art. 7 Kpa podjąć kroki mające na celu ustalenie czy kwestionowana decyzja jest dotknięta którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa.

Przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji było w niniejszej sprawie ustalenie przez organ, iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przykładowo za "rażące naruszenia prawa", będzie uznawane: oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron; oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; naruszenie przepisów o trwałości decyzji, jej sądowej kontroli, dwuinstancyjności; naruszenie podstawy prawnej decyzji niegodzące się z systemem prawa; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93 (Wspólnota 1994, nr 42, s. 16) "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzją nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu przewodzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności".

Zdaniem Sądu przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. i [...] kwietnia 2008r. doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa wskazanych w zaskarżonych decyzjach. Zarówno treść wadliwych decyzji i czynności poprzedzające ich wydanie stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Tryby postępowania przewidziane w art. 154 i 155 służą wyłącznie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Fakt nabycia prawa przez stronę na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzyga o tym, który z trybów postępowania przewidzianych w art. 154 i 155 KPA znajdzie zastosowanie do uchylenia lub zmiany decyzji. Tryb uregulowany w art. 154 stosuje się w odniesieniu do decyzji administracyjnych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, natomiast na podstawie art. 155 dokonuje się uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnych tworzących dla stron prawa nabyte. Decyzjami administracyjnymi, na mocy których strony nie nabyły prawa, są: 1) decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania; 2) decyzje cofające w całości uprzednio przyznane stronie uprawnienie lub stwierdzające wygaśnięcie tego uprawnienia oraz 3) decyzje nakładające obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez prawo wymiarze ( W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, s. 201).

Pojęcie "nabycie prawa" rozumieć należy szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. ( Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie 10, 2009 r. ). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny uchylenie przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 kpa, stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA (wyr. NSA z 4.12.1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 121). Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie może być uznana za decyzje, na mocy której, żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa, tym samym nie może być zmieniana w trybie określonym w art. 154 kpa.

We wskazanym wyżej komentarzu i co wynika z orzecznictwa, zgoda stron na zmianę decyzji nie może być ani dorozumiana, ani domniemana i winna być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej ( por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r. II OSK 820/09 ,LEX nr 597885, wyrok. WSA w Warszawie z dnia 28.02.2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3231/05, Lex nr 220025; wyrok NSA z dnia 8.04.2008 r., sygn. akt II OSK 367/07, niepubl.)

Skoro wyraźna zgoda strony (stron) stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 kpa, skarga wadliwie zarzuca organowi błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy został złożony w dniu [...] czerwca 2007 r. Planowana inwestycja dotyczyła budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo - usługową z garażem podziemnym i wjazdami W rozpatrywanej sprawie zaistniały przyczyny dla wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie brak planu miejscowego oraz zmianę sposobu zagospodarowania terenu, wymagała ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu [...] sierpnia 2008 r., a wiec w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, doszło do zmiany wniosku wskazując, iż warunki zabudowy mają być wydane dla budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo - usługową z garażami podziemnym i wjazdami

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek, wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ustalił na postawie akt sprawy i w sposób właściwy uzasadnił, że decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. podlega stwierdzeniu nieważności w związku z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (art. 6, 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa), pozostającym w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i naruszeniem prawa materialnego, albowiem doszło do rażącego naruszenia:

* art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez orzeczenie o warunkach zabudowy dla wielu budynków w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające (w tym wszelkie uzgodnienia dotyczące planowanej inwestycji) prowadzone było wyłącznie w odniesieniu do jednego budynku;

* art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z przepisu art. 61 ust.1 ustawy, gdy nie zbadano tych warunków dla wniosku skorygowanego, a tym samym nie istnieje podstawa do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (okoliczności te nie zostały w toku postępowania ustalone), w tym nie dokonanie sprawdzenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji (po zmianie wniosku);

* art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z nie sporządzeniem projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (projekt nie został podpisany);

* § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak wyznaczenia obszaru analizowanego, nie przeprowadzenie na nim analizy funkcji cech, a wreszcie wydając decyzję, która nie zawierała prawidłowych załączników w postaci tekstowej i graficznej, które to załączniki stanowią integralną część decyzji.

Przepisy bowiem kpa uprawniają do stwierdzenia, że art. 156 § 1 pkt. 2 kpa nie zawężają rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wykluczają wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych (w szczególności art. 7 i art. 77 kpa), jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2326/02, niepublikowany).

Oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wystarczy więc by teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Ponadto zaznaczyć trzeba, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. W niniejszej sprawie mapa dołączona do wniosku nie obejmowała całego obszaru analizowanego, w konsekwencji ani w toku analizy przeprowadzonej dla pierwotnego wniosku, ani na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie zaznaczono i nie naniesiono obszaru analizowanego wykreślonego w sposób opisany w powołanym rozporządzeniu.

Ponadto z akt niniejszej sprawy wynika, że dla wniosku skorygowanego nie została dokonana nowa analiza, ani też nie dokonano uzupełnienia czy zmiany analizy wykonanej wcześniej.

Oprócz powyższego uchybienia organ dopuścił się naruszenia innych przepisów związanych z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Wskazać należy, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie). Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 w/w rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 w/w rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Powyższa regulacja prawna określa wymogi w zakresie załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie z tych norm prawnych wynika, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi zarówno kopia mapy w odpowiedniej skali, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza składa się z części tekstowej i graficznej. Ponadto wskazać należy, iż skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 Kpa załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci mapy i wyników analizy. Na wynik analizy składa się część tekstowa i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku, II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 roku, II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 roku, II OSK 491/06, Lex Nr 289267; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 roku, IV SA 1757/98, Lex Nr 47867; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 roku, SA/Gd 2939/95, LexNr30583 ).

Ponadto w myśl przepisu art. 60 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, a więc osobie profesjonalnie przygotowanej do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, która nie musi, ale może być pracownikiem administracji.

Celem powyższej regulacji jest zapewnienie odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji, zgodnie z wiedzą fachową projektanta (urbanisty), na obszarach pozbawionych planu miejscowego.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w orzecznictwie (m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.03.2008 r., sygn. II SA/Gd 574/07 - LEX nr 486527) wyrażane są jednoznaczne poglądy, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy.

Wskazać należy, że w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., (sygn. akt II SA/Ol 882/09, Lex nr 531571) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał , iż nawet samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję.

W niniejszej sprawie do projektu decyzji nie dołączono załącznika w postaci graficznej zaś załącznik w postaci wyników analizy i projekt decyzji nie zostały opatrzone podpisem i pieczęcią. Projekt decyzji został jedynie opatrzony wydrukiem komputerowym.

Na koniec należy także wskazać, iż organ zgodnie z art. 10 § 1 kpa, pismem z dnia [...] lipca 2007 r., zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego prowadzonego dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Brak natomiast informacji o zmianie wniosku i zakończeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie zmienionego wniosku.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargi oddalił.