Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1108/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając w oparciu o art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), w związku z wnioskiem wniesionym przez T. sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. [...], w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych orzekło o odmowie nałożenia kary na Prezydenta [...] na zasadzie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

5 października 2010 r. T. Spółka z o.o. w Z. złożyła w SKO wniosek o ukaranie Prezydenta [...] karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, w związku z nierozpoznanie w terminie 65 dni, wniosku o wydanie zgody na lokalizację przyłącza teletechnicznego rurociągu kablowego, w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu wniosku T. Sp. z o.o. na podstawie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych odmówiło nałożenia kary na Prezydenta [...].

W uzasadnieniu tego Postanowienia zawarto pouczenie, że zgodnie z art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 127 § 3 kpk i art. 144 kpa, stronie oraz organowi w stosunku do którego złożono wniosek o ukaranie, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który składa się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia nin. postanowienia.

We wskazanym terminie T. Spółka z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i nałożenie kary pieniężnej.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stanął na stanowisku, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 39 ust. 3b, 3c i 3 d ustawy o drogach publicznych jest postępowaniem nadzorczym odrębnym od postępowania administracyjnego w sprawie wydania przez zarządcę drogi zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Organ wskazywał, iż instytucja postępowania o charakterze nadzorczym prowadzonego przez organ wyższej instancji jest nowa na gruncie ustawy o drogach publicznych jednak tożsame rozwiązania funkcjonując na gruncie ustawy Prawo budowlane.

Organ powołał się na utrwalone poglądy judykatury, co do odrębności postępowania nadzorczego wyrażone na tle przepisów Prawa budowlanego.

Powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazywał, że w postępowaniu tym uczestnikami są organy administracji publicznej. Organ podnosił, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pozostaje bez związku z prawami czy obowiązkami strony postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia, a której przysługują zwykłe środki zwalczania bezczynności organu. Wnioskodawca w sprawie o udzielenie zezwolenia nie ma natomiast interesu prawnego w sprawie o nałożenie kary pieniężnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powoływało też orzecznictwo wskazujące, że "postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, z racji tej, że sankcjonuje zwłoką organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, może być wszczęte przez organ wyższego stopnia dopiero po wydaniu przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wcześniej nie byłoby możliwe ustalenie okresu zwłoki, od niego zależy bezpośrednio wysokość wymierzonej kary".

Wobec powyższego organ stwierdził, że odrębne i szczególne postępowanie nadzorcze prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w celu wymierzenia na podstawie art. 39 ust. 3b u.d.p. kary pieniężnej zarządcy drogi - Prezydentowi [...], reprezentowanemu przez Zarząd Dróg Miejskich za przekroczenie określonego terminu wydania decyzji - zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., jest postępowaniem toczącym się z urzędu, które nie stanowi sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w którym uczestnikami są jedynie organy administracji publicznej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ wyższego stopnia wymierzający karę oraz zarządca drogi - Prezydent [...], reprezentowany przez Zarząd Dróg Miejskich, jako organ niższej instancji, na który nakładana jest kara, przy czym postępowanie to może się toczyć dopiero po wydaniu przez zarządcę drogi decyzji - zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., gdyż dopiero wtedy można ustalić rozmiar zwłoki i wysokości należnej kary.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że wniosek T. Spółka z o.o. nie mógł wszcząć postępowania w sprawie nałożenia na Prezydenta [...] kary pieniężnej na podstawie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, a pismo to mogło być jedynie informacją dla Kolegium stanowiącą impuls do wszczęcia z urzędu tego postępowania.

Organ zauważył, że jeżeli już organ wyższego stopnia, prowadził po uzyskaniu informacji od osób trzecich, postępowanie nadzorcze w sprawie nałożenia na podstawie art. 39 ust. 3b u.d.p. kary pieniężnej na zarządcę drogi i ustalone zostało w toku tego postępowania, że nie ma podstaw do nałożenia kary, to postępowanie to jest bezprzedmiotowe i nie ma w ogóle konieczności wydawania postanowienia na podstawie art. 39 ust. 3b u.d.p., gdyż postanowienie to ma na celu właśnie wymierzenie kary, a nie od niej odstąpienie.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w Postanowieniu z [...] grudnia 2010 r. znalazło się błędne pouczenie co do możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez stronę oraz organ, w stosunku do którego złożono wniosek o ukaranie.

Organ podnosił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje podmiotowi, który nie jest stroną postępowania, czyli nie jest organem, który miałby zostać lub został ukarany karą pieniężną, o której mowa w art. 39 ust. 3b u.d.p. W szczególności wniosek ten nie przysługuje podmiotowi będącemu stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. przed organem, który miałby zostać ukarany karą pieniężną, o której mowa w art. 39 ust. 3b u.d.p., ani podmiotowi, który poinformował organ wyższej instancji o okolicznościach uzasadniających nałożenie na organ niższej instancji kary pieniężnej na podstawie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych.

Błędne pouczenie w zakresie możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powoduje jednak, iż podmiotowi, który nie jest stroną zostało przyznane aktem administracyjnym prawo do złożenia środka zaskarżenia. Nie zmienia tego również okoliczność, iż w postanowieniu Kolegium z dnia [...].12.2010 r. sygn. [...], zostało błędnie stwierdzone, iż postępowanie w sprawie nałożenia na Prezydenta [...], w imieniu którego działa Zarząd Dróg Miejskich kary pieniężnej na podstawie art. 39 ust. 3b u.d.p. zostało wszczęte z wniosku T. sp. z o.o., a co za tym idzie błędnie uznano T. sp. z o.o. za stronę tego postępowania.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem.

Powołując się na poglądy doktryny i judykatury, co do niedopuszczalności odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że T. sp. z o.o. nie ma legitymacji do składania środka zaskarżenia - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w postępowaniu o charakterze nadzorczym prowadzonym przez organ wyższej instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w celu wymierzenia na podstawie art. 39 ust. 3b u.d.p. kary pieniężnej organowi niższej instancji - Prezydentowi [...], reprezentowanemu przez Zarząd Dróg Miejskich, zatem w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn podmiotowych.

Skargę na to postanowienie wywiodła T. Spółka z o.o. w Z. żądając jego uchylenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie przepisu tj. ust. 3 b art. 39 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że T. Spółka z o.o. nie jest stroną postępowania o nałożenie kary na organ administracji publicznej i pozbawienie tym samym możliwości kontroli rozstrzygnięć SKO);

- naruszenie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez uznanie, że T. nie jest stroną postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że na skutek jej wniosków w części spraw SKO nałożyło kary pieniężne na Prezydenta [...].

Skarżąca podnosiła, że z żadnych przepisów nie wynika, że organ wyższego stopnia może wymierzyć grzywnę na podstawie tego przepisu tylko do dnia zakończenia postępowania głównego, w toku, którego doszło do powstania nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy.

Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 3b Ustawy miało bezwzględnie obowiązek wydać postanowienia o ukaraniu karą pieniężną Prezydenta [...] w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki niezależnie od wydania przedmiotowych decyzji lokalizacyjnych w trakcie procedury o ukaranie organu.

Skarżąca wywodziła też, że wszystkie postępowania o ukaranie ZDM zostały wszczęte na wniosek T. Z tego co inwestorowi wiadomo SKO nie prowadzi żadnych działań kontrolnych w zakresie terminowości wydawanych decyzji lokalizacyjnych. SKO nie ma tym samym żadnej praktycznej możliwości wszczynania z urzędu postępowań o ukaranie organu na podstawie art. 39 ust. 3b Ustawy. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, należy przyjąć, że bez wniosku zainteresowanego inwestora postępowania w trybie art. 39 ust. 3b Ustawy nie wszczyna się w ogóle.

Skoro zaś SKO wszczyna postępowania o ukaranie wyłącznie z inicjatywny wniosku zainteresowanego inwestora i traktuje go, jako stronę doręczając mu swoje rozstrzygnięcia to nie można zgodzić się z tym, że inwestor nagle utracił przymiot strony na etapie zaskarżenia ww. decyzji odmownych.

Skarżąca podnosiła też, że dochodzi przy stosowaniu ust. 3 b art. 39 Ustawy do absurdalnej sytuacji, kiedy po pierwsze nikt nie może wzruszyć decyzji SKO o odmowie nałożenia kary pieniężnej oraz nikt w praktyce nie może skontrolować SKO - wszak ZDM nie ma interesu w zaskarżaniu korzystnych dla siebie decyzji zaś inwestora traktuje się, jako stronę postępowania tylko do momentu wydawania decyzji o ukaraniu.

Takie rozumienie procesu karania organu administracji wypacza ratio legis przepisu, zaś przyjęte działanie SKO w związku z powyższym wykluczają czyjąkolwiek kontrolę w zakresie odmowy ukarania organu, czyniąc tym samym przepis ust. 3 b art. 39. Ustawy martwym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uczestnik postępowania Prezydent [...] w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2011 r. wniósł o oddalenie skargi przyłączając się do stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego aktu pod względem jego celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie.

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem Kontroli Sądu jest zasadność stanowiska organu o niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez T. Spółkę z o.o., nie zaś zasadność lub nie nałożenia kary na Prezydenta [...] w trybie przewidzianym art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 39 ust. 1-3b ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych;

1a. Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

3. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

3a. W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

3b. W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w ust. 3, w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu organ nadzorujący, wymierza temu organowi, w. drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Ustęp 3b artykułu 39 ustawy o drogach publicznych został wprowadzony do ustawy nowelą z 2010 r. Niemniej instytucja postępowania o charakterze nadzorczym występuje w innych ustawach np. jak wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ustawie Prawo budowlane, której art. 35 ust. 6 stanowi:

6. W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

Na tle tego przepisu powstało bogate orzecznictwo.

W wyroku z dnia 10 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1118/08) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary pieniężnej za zwłokę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 p.b., jest postępowaniem odrębnym, szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., o czym świadczy chociażby analiza art. 1 pkt 1 k.p.a. Sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej jest niewątpliwie postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, ale postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej organowi nie jest sprawą indywidualną w rozumieniu ww. przepisu, ani też nie jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej."

W wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 571/08) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że art. 35 ust. 6 p.b. przepisem prawa materialnego. Postępowanie oparte na tym przepisie, w którym uczestnikami są organy administracji publicznej, jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Termin 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, należy rozumieć jako termin przewidziany na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin, w którym należy również pomieścić czynności związane z usuwaniem braków wniosku.

Z kolei w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 133/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził, że:

Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który w takim postępowaniu nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary.

W sytuacji niewykonania wezwania do uzupełnienia braków formalnych, nieuzupełniony, a więc wadliwy formalnie wniosek, nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, organ nie wydaje wówczas żadnego aktu administracyjnego, lecz zwraca wniesione pisma nadawcy, któremu pozostaje wówczas ewentualna obrona swoich praw na drodze zażalenia na bezczynność organu".

Regulacje art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych i art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego są tożsame. Dlatego przytoczone rozważania mogą znaleźć odniesienie w niniejszej sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podziela stanowisko, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w trybie przewidzianym w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie jest sprawą indywidualną, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Jest to więc postępowanie odrębne, w którym stronami są organy administracji publicznej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższego stopnia wymierzający karę oraz Prezydent [...] – jako organ niższej instancji, na który może być nałożona kara.

Skarżący T. Spółka z o.o. nie jest stroną tego postępowania, nie ma w nim interesu prawnego. Spółka ma jedynie interes faktyczny polegający na tym, że chce przymusić organ do rozpoznania jej wniosku. Nie jest to jednak interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Skarżącej służą inne środki jak np. skarga na bezczynność organu. Zasadnie zatem organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez T. Spółkę z o.o.

Niewątpliwie błędne było wszczęcie postępowania na wniosek spółki i uznanie spółki za stronę postępowania w Postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. Błędne też jest pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia. Jednak te wszystkie błędy organu nie powodują, że spółka zyskała interes prawny w przedmiotowej sprawie i stała się stroną postępowania.

Po wniesieniu przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ w pierwszej kolejności miał obowiązek zbadać dopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia.

Powyższy pogląd wyrażony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego:

"Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczoną przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stroną postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt: II OSK 316/08), "Odwołanie wniesione przez podmiot, który nie jest uprawniony do jego wniesienia powoduje, że odwołanie jest nieskuteczne (...)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt: II OSK 1661/06).

Zatem stwierdzając, że T. Spółka z o.o. nie jest stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie przewidzianym w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżone postanowienie, nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.