Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 799/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 8, art. 11, art. 15, art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2016r.

Decyzją z dnia [...] 2016r. nr [...] Starosta odmówił K. K. zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dotyczącej rozpoznania warunków geologiczno-inżynierskich pod budowę zabudowy zagrodowej / jednorodzinnej mieszkaniowej na działkach nr [...] i [...] oraz [...] i [...] obr. [...] w miejscowości Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem położony jest w obrębie fliszu [...]o, a planowana budowa w obrębie nieaktywnego osuwiska nr [...] według ewidencji SOPO wykonanej przez Państwowy Instytut Geologiczny-Państwowy Instytut Badawczy. Z dokumentacji geologiczno-inżynierskiej wynika, że inwestor jest tego świadomy. W ocenie organu I instancji, przedłożona dokumentacja geologiczno-inżynierska nie odpowiada wymaganiom prawa gdyż:

a) nie wszystkie cele określone w projekcie robót geologicznych zostały zrealizowane, co jest niezgodne art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015r. poz.196) - nie rozpoznano szczegółowo warunków geologiczno-inżynierskich: nie określono głębokości warstwy poślizgu, nie nawiercono warstw nienaruszonych;

b) nie przedstawiono w sposób jednoznaczny przydatności terenu na potrzeby m.in. posadawiania obiektów budowlanych w związku z tym przedstawiona dokumentacja nie spełnia wymagania przepisu prawa wynikającego art. 91 ust. 2 pkt 2. ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015r. poz. 196);

c) nie wykonano obliczeń dotyczących przemieszczeń i ogólnej stateczności podłoża gruntowego, oceny stateczności zboczy, nie zaprojektowano jednoznacznie odwodnień budowlanych zgodnie § 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012r. poz. 463).

Ponadto w ocenie organu I instancji, budynki wymienione w projekcie robót geologicznych i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej to budynki różne co w szczególności widoczne jest przy porównaniu map do celów projektowych ujętych w projekcie i dokumentacji, a wysokość budynku mieszkalnego 8,4 m nie predysponuje go do budownictwa niskiego. Organ I instancji wskazał, że w dniu 19.06.2015r. K. K. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku, do którego dołączyła opinię geotechniczną wykonaną przez geologa inż. G. Z., z której wynika, że warunki lokalizacji omawianej inwestycji mimo ich położenia w strefie osuwiska, należą do prostych. Tymczasem z ustaleń wynikających z niniejszego postępowania wynika, że warunki posadowienia budynku należą do skomplikowanych. Organ I instancji stwierdził zatem, że w dwóch odrębnych postępowaniach przed tym samym organem posłużono się dwoma różnymi dokumentami sprzecznymi w swej treści. Podsumowując organ I instancji odmówił zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, gdyż nie odpowiada ona wymaganiom prawa, w tym nie realizuje w pełni celów określonych w projekcie robót geologicznych i nie daje jednoznacznych odpowiedzi w zakresie sposobu posadowienia obiektów budowlanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji K. K. wniosła o jej uchylenie. Decyzji organu I instancji odwołująca się zarzuciła naruszenie:

1. art. 93 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z § 19 i 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, poprzez nieuzasadnioną odmowę zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej pomimo tego, że odpowiada ona wymaganiom prawa;

2. art. 7 i art. 77 oraz 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

3. art. 107 § 3 ustawy w zw. z art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności odwołująca się podniosła, że wbrew twierdzeniom organu l instancji wszystkie cele określone w projekcie robót geologicznych zostały w pełni zrealizowane. Z analizy treści projektu robót geologicznych wynika bowiem jednoznacznie, że celem prac i badań objętych przedmiotowym projektem było określenie warunków geologiczno - inżynierskich na potrzebę budowy projektowanej inwestycji oraz rozpoznanie warunków gruntowo - wodnych pod projektowane budynki. Nie było natomiast celem tych badań rozpoznanie budowy geologicznej osuwiska, dlatego też odstąpiono od obliczeń stateczności stoku. Tym samym w niniejszej sprawie nie było konieczne określenie głębokości warstwy poślizgu. Odwołująca się stwierdziła również, że wymaganie od niej określenia głębokości warstwy poślizgu oznacza de facto nakładanie na stronę nieuzasadnionego obowiązku wykonania wierceń o bliżej nieokreślonej głębokości bez względu przy tym na znaczne koszty finansowe z tym związane. Nie można bowiem wykluczyć, że przedmiotowa warstwa znajduje się znacznie głębiej pod poziomem terenu. Zdaniem odwołującej się, wykonywanie, aż tak głębokich wierceń mija się natomiast z celem wykonywanych robót jakim jest określenie warunków geologiczno - inżynierskich na potrzebę budowy projektowanych budynków. Poza tym odwołująca się nie była uprawniona do wykonywani głębszych wierceń, gdyż zatwierdzony ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] 2015r. nr [...] projekt robót geologicznych zakładał wykonanie otworów maksymalnie do 15 metrów poniżej poziomu terenu. Poza tym wykonanie głębszych niż wynika to z zatwierdzonego projektu robót geologicznych odwiertów stanowiłoby czyn zabroniony określony w art. 179 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Odwołująca się nie zgodziła się również z twierdzeniem organu l instancji jakoby w przedłożonej dokumentacji geologiczno - inżynierskiej nie przedstawiono w sposób jednoznaczny przydatności terenu na potrzeby między innymi posadowienia obiektów budowlanych. Wydzielając i podając parametry geotechniczne warstw określono bowiem w przedłożonej dokumentacji w sposób bardzo jednoznaczny i precyzyjny przydatność terenu pod zabudowę. Dodatkowo, zdaniem odwołującej się, świadczyć o tym może również opracowany projekt budowlany, w którym na podstawie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej obliczono sposób posadowienia budynków.

Za nieuzasadnione odwołująca się uznała zarzuty organu l instancji dotyczące kwestii braku tożsamości budynków wskazanych w projekcie robót geologicznych oraz w przedłożonej dokumentacji geologiczno - inżynierskiej. Odwołująca się wyjaśniła, że różnice w wymiarach przedmiotowych budynków nie są istotne przez co nie mają one wpływu na wyniki przeprowadzonych badań.

W ocenie odwołującej się przedłożona dokumentacja zawiera wszelkie niezbędne elementy, które wskazane zostały w szczególności w § 19 i 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. W szczególności w dokumentacji wskazana została charakterystyka projektowanego obiektu budowlanego, a także szczegółowe warunki geologiczne i hydrologiczne rejonu prac. Zdaniem odwołującej się, w sprawie nie zachodzą więc jakiekolwiek przesłanki do kwestionowania przez organ kompletności przedłożonej dokumentacji. Poza tym odwołująca się usunęła wszystkie braki wskazywane przez organ na etapie prowadzonego postępowania, a w zakresie w jakim nie zgadzała się ze stanowiskiem organu przedstawione zostało odpowiednie stanowisko. Tymczasem, organ wydał negatywną dla strony decyzję administracyjną wskazując jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia w dużej części nowe okoliczności, które nie były uprzednio przez organ sygnalizowane. Zdaniem odwołującej się, takie działanie stanowi przejaw naruszenia przez organ wyrażonej w art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej. Dopatrując się bowiem nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji organ powinien w sposób kompleksowy wskazać je wnioskodawczyni, aby możliwe było ich usunięcie.

Za nieuzasadnioną odwołująca się uznała uwagę organu l instancji o wykonaniu odwodnienia jedynie w obrębie projektowanego budynku. Odwołująca się wskazała, że inwestor może jedynie wykonać prace na własnym terenie, do którego posiada odpowiedni tytuł prawny. W związku z tym brak jest podstaw do żądania od inwestora, aby wykonał odwodnienia osuwiska w całości, w tym także w zakresie nieruchomości, do których nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego. Zdaniem odwołującej się, w niniejszej sprawie dokonano prawidłowego rozpoznania budowy geologicznej oraz zaprojektowano jednoznaczne odwodnienia budowlane. Ponadto odwołująca się zarzuciła, że rozstrzygnięcie organu l instancji nie zawiera praktycznie żadnego z wymienionych w art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie. W szczególności Starosta nie wyjaśnił, dlaczego skoncentrował się na kwestii konieczności rozpoznania budowy geologicznej osuwiska, gdy tymczasem nie było to konieczne dla określenia warunków geologiczno - inżynierskich na potrzebę budowy projektowanych budynków. Ponadto organ wskazał w uzasadnieniu decyzji na konieczność wykonania odwiertów mających na celu określenie głębokości płaszczyzny poślizgu pomijając całkowicie kwestię, że zatwierdzony projekt robót geologicznych mógł stanowić podstawę do wykonania odwiertów do głębokości 15 metrów pod poziomem terenu, co zostało przez wnioskodawczynię wykonane. Powyższe świadczy o przyjęciu przez organ w sprawie błędnego stanowiska, które dodatkowo nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione.

Odwołująca się stwierdziła, że decyzja organu I instancji została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym zawarte w art. 6, 7, 8, 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia 16 marca 2016r. nr [...], wydaną na podstawie art. 80, art. 91 i art. 93 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015r. poz. 196 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016r. nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie rozpoznano szczegółowo warunków geologiczno- inżynierskich oraz nie określono głębokości warstwy poślizgu, nie nawiercono warstw nienaruszonych. Ponadto nie przedstawiono w sposób jednoznaczny przydatności terenu na potrzeby m.in. posadawiania obiektów budowlanych, co nie jest zgodne z treścią art. 91 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Kolejnym potwierdzeniem braku zgodności przedstawionej dokumentacji z treścią art. 91 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest, zdaniem organu odwoławczego, brak jednoznacznego stwierdzenia, że badany teren jest przydatny do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia.

Z powyższą decyzją SKO nie zgodziła się K. K. i pismem z dnia 29 kwietnia 2016r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 93 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z § 19 i 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej pomimo tego, że w pełni odpowiada ona wymaganiom prawa;

2. art. 7 i art. 77 oraz 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

3. art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się co do wszystkich zarzutów odwołania, które dotyczyły kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I Instancji, zamiast jego uchylenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła swoje argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wynikająca z treści art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, zwanej dalej k.p.a.) zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zakwestionowane przed organem administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza zatem możliwość weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), a więc dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, iż: "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że ta zasada wynika z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 22 marca 1996r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167). W konsekwencji konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Konsekwencją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającej na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy, jest ciążący na organie drugiej instancji obowiązek rozważenia, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć, a nie tylko rozważenie czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493). Z chwilą zatem zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. Wydanie. Warszawa 2011r., s. 512).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia powyższych wymogów. Kolegium ograniczyło się jedynie do przedstawienia stanowiska organu I instancji oraz skarżącej, natomiast zupełnie nie odniosło się do zarzutów odwołania. Część merytoryczna zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do lakonicznego powtórzenia za organem I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie rozpoznano szczegółowo warunków geologiczno-inżynierskich oraz nie określono głębokości warstwy poślizgu, nie nawiercono warstw nienaruszonych, a ponadto nie przedstawiono w sposób jednoznaczny przydatności terenu na potrzeby m.in. posadawiania obiektów budowlanych oraz nie stwierdzono jednoznacznie, że badany teren jest przydatny do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Powtórzono zatem jedynie, i to bardzo skrótowo, argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Nie odniesiono się zupełnie do zarzutów odwołania, nie dokonano ponownej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów i ich oceny.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dowodzi nieprawidłowej realizacji przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie decyzji, stanowiące integralną część każdej decyzji, jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, z poszanowaniem reguł wynikających z art. 15 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W przepisie tym przewidziano, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014r., sygn. akt II SA/Ol 257/14, LEX nr 1465425). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, w tym okoliczności podnoszonych przez stronę.

Należy uznać, że poprzez nieustosunkowanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej sprawie do twierdzeń uważanych przez stronę skarżącą za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybiono powyższym obowiązkom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego. Zaniechanie przez organ administracyjny uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do podniesionych zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a., skutkuje wadliwością tej decyzji jako naruszającej dyspozycję art. 77, art. 80-81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Po 21/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego było ustosunkowanie się przy uzasadnianiu decyzji do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypełniło w sposób prawidłowy ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego odniesienia się do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Treść zaskarżonej decyzji Kolegium nie dowodzi, by postępowanie przed organem II instancji było działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Niewykonanie powyższych obowiązków stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Stwierdzone przez WSA w Krakowie naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedwczesne w tych okolicznościach byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z § 19 i 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Rozpatrzenie tego zarzutu winno nastąpić najpierw na etapie postępowania administracyjnego, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ II instancji. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należy uznać za przedwczesny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien przeprowadzić prawidłowe postępowanie administracyjne oraz wyczerpująco odnieść się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania, szczegółowo wyjaśniając podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.