Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1673/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi H.M. i P. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

H. M. i P. M. ("skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2018 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] ("Wojewoda", "organ I instancji") z [...] marca 2017 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2006r. nr [...]dz. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz I. P., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami infrastruktury (wod.-kan., kanalizacji deszczowej, gazu oraz wewnętrznej instalacji gazu, sieci energetyczne, oświetleniowe, przebudowa linii energetycznej napowietrznej 15 kV), wjazdem na działkę, wewnętrznym układem drogowym i murami oporowymi przy ul. [...] w [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...] KM6, obręb [...].

Skarżący wnieśli odwołania od decyzji Wojewody z [...] marca 2017 r.

Po rozpatrzeniu odwołań skarżących GINB decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jak organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny I faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 340/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia-2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1929/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 25/11), w oparciu o zamknięty materiał dowodowy jakim dysponował organ w dacie wydania kontrolowanej decyzji. GINB wskazał, że skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia wywodzą z przysługującego im prawa własności działki nr ew. [...] (dawniej działka nr ew. [...]), obr. [...] [...], położonej w [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Z dokumentacji projektowej wynika, że sporne przedsięwzięcie polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury (wod.-kan., kanalizacji deszczowej, gazu oraz wewnętrznej instalacji gazu, sieci energetyczne, oświetleniowe, przebudowa linii energetycznej napowietrznej 15 kV), wjazdem na działkę, wewnętrznym układem drogowym i murami oporowymi przy ul. [...] w [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...] KM6, obręb [...]. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). GINB stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami ewid. [...], [...], [...], co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. Tak więc rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i jako niemożliwa do zaakceptowana przez organy praworządnego państwa musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1234/11, LEX nr 1137271). Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1475/11, LEX I nr 1150720). W ocenie GINB stwierdzone naruszenie prawa w rozpoznawanej sprawie nie może zostać uznane za rażące z uwagi na brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Z ksiąg wieczystych nr [...] i [...] wynika, że działki inwestycyjne nr ewid. [...], [...] i [...] w dniu wydania pozwolenia na budowę stanowiły własność inwestora [...] sp. z o.o. Ponieważ działki te położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], inwestor nie był zobligowany do posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konkluzji GINB uznał, że nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i wskazał, że działki nr ewid. [...], [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania terenu symbolem A15NG, dla którego, zgodnie z kartą terenu, podstawowym przeznaczeniem jest nieuciążliwa działalność gospodarcza i komunalna, zaś dopuszczalnym przeznaczeniem jest funkcja mieszkaniowa. GINB zwrócił uwagę, że plan miejscowy nie określa jakie proporcje muszą być zachowane pomiędzy tymi funkcjami. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], na terenach, o których mowa ust. 1, ustala się przeznaczenie (funkcję) podstawowe i w uzasadnionych przypadkach funkcje dopuszczalne wraz warunkami ich dopuszczalności. Dla terenu A15N nie zostały określone szczególne warunki stosowania dopuszczalnej funkcji terenu, tak jak przykładowo dla terenu A6MN, na którym dopuszczalne są usługi nieuciążliwe zajmujące nie więcej niż 20 % pow. ogólnej zabudowy czy też dla terenu B12MJ, którego dopuszczalnym przeznaczeniem są usługi nieuciążliwe zajmujące maks. 10% działek oraz jako funkcja dodatkowa na działkach mieszkaniowych, jednak nie więcej niż 25% działek. Dla terenu A15NG wskazano jedynie, że dopuszczalnym przeznaczeniem terenu jest funkcja mieszkaniowa. Tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić, że sporna inwestycja rażąco naruszała ustalenia planu miejscowego w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu. Według GINB analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała również, aby sporna inwestycja naruszała rażąco ustalenia planu miejscowego w części dotyczącej ilości miejsc postojowych (wymagane - 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie; w przypadku gdy 80% lub więcej z ogólnej liczby miejsc do parkowania stanowią miejsca indywidualne, zamykane (w tym garaże lub parkingi podziemne) - dodatkowo należy zrealizować ogólnodostępne, czasowe miejsca postojowe w liczbie nie mniejszej niż 10% liczby miejsc stałych; projektowane - 22 miejsca postojowe w garażu podziemnym i 3 miejsca na terenie, zob. projekt budowlany, opis techniczny karta 303), rodzaju dachu (wymagany - dach stromy - co najmniej 30°; projektowany - dach stromy 30°), powierzchni biologicznie czynnej (wymagane - min. 25 %; projektowane - 735 m2 przy 2164 m2 terenu tj. ok. 33 %), intensywności zabudowy netto (In) na działce (wymagane max 1,0; projektowane 0,9-0,93). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym A15NG wysokość zabudowy może wynosić max 10,5 m (do 2,5 kondygnacji nadziemnych). Z projektu budowlanego wynika, że wysokość spornej inwestycji wynosi 10,5 m. Odnosząc się do liczby kondygnacji GINB wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Stosownie zaś do § 3 pkt 17 powołanego rozporządzenia, przez kondygnację nadziemną należy rozumieć kondygnację, której górna powierzchnia stropu lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną nad nią kondygnację. Z kolei w myśl § 3 pkt 21 rozporządzenia, przez piwnicę należy rozumieć kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że z projektu budowlanego (rys. nr 7 i 9) wynika, że piwnica, w ramach której przewidziano również realizację garaży, nie jest z każdej strony zagłębiona co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Tym samym kondygnacji tej nie można uznać, zgodnie z § 3 pkt 18 rozporządzenia, za podziemną. W konkluzji GINB uznał, że powstanie budynek o 3,5 kondygnacjach, a zatem niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, jednak nie stanowi to rażącego naruszenia prawa ponieważ maksymalna dopuszczalna wysokość budynku została dochowana (10,5 m). Istotny jest także fakt, że w otoczeniu inwestycji znajdują się budynki o porównywanej wysokości (zob. rys. 11a - ciągi elewacyjne wschód i południe). Stwierdzone naruszenie nie zaburza zatem lokalnych stosunków przestrzennych w stopniu niedającym się pogodzić z zasadami praworządnego państwa, nie wpływa również negatywnie na możliwość zabudowy działek ani nie powoduje dla nich jakichkolwiek uciążliwości. Na poparcie swego stanowiska GINB powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym przyjmuje się, że ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływ na otoczenie danej inwestycji najważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, a nie liczba kondygnacji (wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 061/14, wyrok NSA z 24 października 2014 r., sygn. akt 929/13). NSA w wyroku z 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2939/13, wskazał, że zachowanie dopuszczalnej wysokości budynku, zgodność jego funkcji z przeznaczeniem w planie miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, skutkują tym, że nawet brak zachowania liczby kondygnacji nie prowadzi wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa. Według GINB badana decyzja nie narusza też rażąco § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości 4,02 m od granicy z działką nr ewid. [...], 2,04 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości 3,06 m (najbardziej wysunięta część budynku od strony elewacji zachodniej) od granicy z działką nr ewid. [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odległość między budynkiem a granicą działki nr ewid. [...] nie została zachowana jedynie na niewielkim fragmencie (wysunięciu), a otwory okienne wypełnione zostały luksferami. Według GINB badana decyzja nie narusza również § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń na stały pobyt ludzi i granic działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. GINB stwierdził ponadto, że projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania tego projektu były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci i sprawdzający złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W konkluzji GINB uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2006r. nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu, że dojazd do inwestycji odbywa się wąską, ślepą ul. [...], która kończy się zwężeniem o długości ponad 30 m, gdzie szerokość na tym odcinku jest mniejsza niż 3 m, a więc nie spełnia wymagań zawartych w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny, odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy stwierdził, że dotyczy on działki nr ewid. [...], która nie jest objęta kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. GINB uznał ponadto, że powoływany przez skarżących w odwołaniu brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2006 r. może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym (wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04). Natomiast zarzuty, iż "wzmożony ruch powoduje ograniczone korzystanie z ciągu pieszo-jezdnego. Inne są warunki odbioru odpadów komunalnych dla budynków wielorodzinnych - ciężarówki firm wywozowych ok. 2 razy dziennie blokują dojazd do posesji (...) bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji" dotyczą okoliczności związanych z uciążliwościami wynikającymi z korzystania z danego obiektu, przez co nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję GINB z [...] kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów:

- art. 32 ust.4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego,

- § 3 pkt 18 i § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- art. 7, art. 7a, art.. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w wypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, po jej uprzednim rozpoznaniu w trybie art. 119 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podali, iż dla działek objętych decyzją istniał ważny plan miejscowy, który na obszarze oznaczonym symbolem A15NG zgodnie z kartą terenu ustalał, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest nieuciążliwa działalność gospodarcza i komunalna, a dopuszczalnym przeznaczeniem terenu jest funkcja mieszkaniowa. Inwestor nie przestrzegając postanowień planu miejscowego przedstawił projekt budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez części usługowej. Legalne definicje podstawowego przeznaczenia terenu i funkcji dodatkowej tj. uzupełniającej wyjaśniają, że przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć przeznaczenie, które przeważa na danym terenie a przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, dopuszczone na warunkach określonych planem. Tak więc przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i o pozwoleniu na budowę konieczna była ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Ocena taka albo nie była dokonana albo była pobieżna skoro dopuściła całkowitą zmianę przeznaczenia terenu. Prezydent Miasta [...] powinien w tej sytuacji wezwać inwestora do zmiany projektu a w wypadku niewykonania wezwania, wydać decyzję negatywną. Brak określenia w planie zagospodarowania przestrzennego warunków stosowania dopuszczalnej funkcji terenu, nie oznacza, że planowane przedsięwzięcie zgodne jest z postanowieniami planu. Odwrócenie w całości dopuszczalnej funkcji terenu powoduje, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania i rażąco naruszała prawo miejscowe. Teza taka a contrario wynika z wyroku NSA z 7.02.20l2r. II OSK 2566/10. Dla terenu A15NG wskazano jedynie, że dopuszczalnym przeznaczeniem terenu jest funkcja mieszkaniowa, lecz organ pominął że jej przyjęcie jako podstawowej przy braku określenia szczególnych warunków dopuszczalnej funkcji terenu, prowadzi wprost do rażącego naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu. Zatem brak zgodności o której mowa w art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oznacza jej sprzeczność - wyrok WSA w Krakowie, z 29-05.2009r. ll.SA/Kr 565/09, LEX Nr 558442. Niesprawdzenie projektu budowlanego lub jego nader pobieżna kontrola, skutkuje tym, że inwestor wybudował budynek mieszkalny o 3,5 kondygnacjach, zamiast zgodnie z. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o 2,5 kondygnacjach. Ponadto dodatkowa kondygnacja nadziemna, usytuowana poniżej dotychczas przyjętej za najniższą, powoduję iż zmienia się poziom zero budynku, jako że do podstawy liczenia wysokości budynku liczy się wejście najniżej usytuowane, w związku z czym zmienia się też dopuszczalną wysokość budynku. Tym samym naruszono § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w konsekwencji ponownie rażąco naruszono ustalenia planu, który dopuszczał wyłącznie realizację 2,5 kondygnacyjnego budynku o określonej wysokości. Art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego jako warunek konieczny i niezbędny inwestycji na danym terenie wskazuje dostęp do drogi publicznej. Warunek ten w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu i o wydaniu pozwolenia na budowę nie był spełniony, ponieważ droga w części należała do prywatnego właściciela, który nie ustanowił służebności drogowej, a nadto nie spełniała wymogów określonych w § 14 ust.2 przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Błąd ten częściowo naprawiono po pewnym czasie regulując własność terenu. W pozostałym zakresie uchybienia istnieją do chwili obecnej. W związku z powyższym argumentacja, że działka, na której znajduje się droga, nie jest działką inwestycyjną i nie jest objęta decyzją o pozwoleniu na budowę, nie zasługuje na uwzględnienie. Prezydent Miasta [...] wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu i o pozwoleniu na budowę miał pełną świadomość, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej i zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien wydać decyzję odmowną. Tuszując wskazany brak w pkt. 6 decyzji o pozwoleniu na budowę nałożono na inwestora obowiązek scalenia działek jako jednej działki. Scalenia nigdy nie dokonano, natomiast dążąc do dokonania odbioru budynku drogę przekształcono czasowo w drogę wewnętrzną, a po odbiorze sprzedano miastu. Ten sposób działania stanowi przejaw lekceważenia przepisów prawa i ich obejścia a następnie usprawiedliwiania przez inne organy rozpatrujące sprawę. Argumentacja, że projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły jednocześnie oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, jest chybiony i stanowi nieudolną próbę usprawiedliwiania tych osób. Skarżący posiadają interes prawny i faktyczny w sprawie od chwili wydania pierwotnej decyzji przez Prezydenta Miasta [...]. Mianowicie jedna z działek objętych inwestycją graniczy z działką skarżących, na której znajduje się słup linii elektrycznej, przeznaczonej wyłącznie dla wzniesionego budynku mieszkalnego. W trakcie budowy bez zgody skarżących dokonano wejścia na tę działkę i wymieniono słup. Także na działce objętej inwestycją, a graniczącą z działką skarżących, nakazano rozbiórkę istniejącego tam budynku warsztatowego. Skarżący mając świadomość, że nastąpią naruszenia ich działki i chcąc mieć wpływ na inwestycję zamierzali skorzystać z dopuszczenia ich do sprawy w charakterze strony, jednak składane w tym zakresie wnioski do Prezydenta Miasta [...] nie zostały uwzględnione, a odwołania oddalone. Tym samym skutecznie pozbawiono ich możliwości obrony ich interesów, w tym w szczególności prawa własności. Skutkiem takiego działania było niezachowanie wymaganej odległości pomiędzy budynkiem mieszkalnym a działką nr ewid. [...] oraz istnienie rozległej infrastruktury, w tym dużej części kondygnacji naziemnej hali garażowej na sąsiedniej działce, na działce nienależące] do wybudowanego w dzielnicy domów jednorodzinnych bloku. Wszystkie dotychczasowe decyzje mają braki formalne, brak jest w nich właściwego oznaczenia stron. Zgodnie z k.p.a. należy każdorazowo na każdym piśmie dokładnie wskazać strony postępowania administracyjnego, łącznie z podaniem adresu zamieszkania oraz w razie potrzeby również nr Pesel, jeśli pod danym adresem mieszkają osoby o tych samych imionach oraz nazwiskach.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB z [...] kwietnia 2018 r. utrzymującym w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 156 § 1 k.p.a. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), będącej podstawowym zarzutem skarżących.

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w ramach postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada też na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ostatnim z wymogów, jakie zostały nałożone na organ przed wydaniem pozwolenia na budowę jest sprawdzenie czy projekt budowalny został wykonany i sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowalne i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powołanego przepisu wynika, że organ nie może uzależniać wydania pozytywnej decyzji od spełnienia dodatkowych warunków, nieprzewidzianych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem inwestora.

W rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowany, wydający kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na budowę, dokonał pełnej i rzetelnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany spełnia wymogi formalne, nie jest rażąco sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym technicznobudowlanymi.

Niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu oraz wysokości zabudowy. Sąd podziela ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu odwoławczego w części dotyczącej sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzone przez organy naruszenie przepisów poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pomimo sprzeczności projektu budowlanego w zakresie projektowanej liczby kondygnacji z ustaleniami planu miejscowego co do maksymalnej dopuszczalnej liczby kondygnacji, nie mogą być uznane za rażąco naruszające prawo, w sytuacji gdy wysokość projektowanego budynku mieści się maksymalnej normie ustalonej przez plan miejscowy. Skarżący nie wykazali też, by zawarte w projekcie budowlanym informacje o wysokości budynku były nieprawdziwe, a w szczególności by wysokość budynku została wyliczona niezgodnie z § 6 pkt 1 planu miejscowego, który określa, że przez wysokość zabudowy należy rozumieć od najwyższej kalenicy dachu budynku do naturalnej warstwicy terenu w najniższym miejscu rzutu tej kalenicy. Również wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na terenie, który w planie miejscowym został przeznaczony na cele nieuciążliwej działalności gospodarczej i komunalnej jako funkcję podstawową, nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, w sytuacji gdy plan miejscowy obok przeznaczenia podstawowego dopuszcza w uzasadnionych przypadkach funkcje dodatkowe (§ 3 ust. 2 planu miejscowego). Z projektu budowlanego wynika, że wzniesienie niskiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na tym terenie nie zakłóci w sposób istotny istniejącego ładu, przestrzennego albowiem na tej działce już wcześniej znajdowały się dwa dwukondygnacyjne budynki – mieszkalny i warsztatowy, a kształt i wysokość projektowanego budynku zostały zharmonizowane z okoliczną zabudową, w tym istniejącą również zabudową mieszkaniową. Prawidłowa jest tym samym konstatacja organu odwoławczego, że skoro na analizowanym terenie dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa jako funkcja dodatkowa, a plan miejscowy nie określa na dla tego terenu szczegółowych warunków dopuszczalności tej funkcji dodatkowej, to nie sposób uznać, że szczególnie negatywne skutki wywołuje budowa budynku o funkcji wyłącznie mieszkalnej. Do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej. Stwierdzenie nieważności z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia przepisów technicznobudowlanych w zakresie zapewnienia budynkowi mieszkalnemu dostępu do drogi publicznej. Bezsprzecznie warunkiem uznania nieruchomości za zdatną na cele budowlane jest zapewnienie dla takiego gruntu prawnego dostępu do drogi publicznej. W myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Ustęp 2 wskazanego wyżej § 14 stanowi, iż dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Zgodnie zaś z § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Powołane przepisy technicznobudowlane określają minimalną szerokość dostępu działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych do drogi publicznej, natomiast nie stanowią wymogów dla drogi publicznej, których parametry określają ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W rozpoznawanej sprawie projekt zagospodarowania terenu przewidywał bezpośredni dostęp działek budowlanych do drogi publicznej – ul. [...] mającej status drogi gminnej, poprzez działkę nr [...] przylegającą bezpośrednio do tej drogi i objętą planowaną inwestycją. Działki budowlane objęte pozwoleniem na budowę miały zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej zgodnie z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązku zapewnienia odpowiednich parametrów drogi publicznej, z którą nieruchomość, na której ma być zrealizowana zamierzona zabudowa, jest bezpośrednio skomunikowana, albowiem w myśl art. 20 ustawy o drogach publicznych ten obowiązek ciąży na zarządcy drogi.

Nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu nieważnościowym zarzut braku dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podziela stanowisko organu, że brak zapewnienia udziału w sprawie wszystkim osobom mającym przymiot strony postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji wyłącznie z uwagi na uchybienia proceduralne, stanowiące przesłanki wznowieniowe, stanowiłoby obejście przepisów określających terminy prekluzyjne do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.).

Niezasadny jest zarzut braku prawidłowego określenia w decyzji stron postępowania. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.09.2016 r. sygn. akt II OSK 3123/14, że oznaczenie stron postępowania, o którym mówi art. 107 § 1 k.p.a., dotyczy adresata decyzji, czyli tej strony postępowania, której sytuacja prawna jest decyzją administracyjną regulowana. Nie dotyczy to natomiast wszystkich podmiotów, które biorą udział w postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a., czyli z tego powodu, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. W kontrolowanej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę prawidłowo został określony jako strona podmiot, do którego decyzja została skierowana – inwestor.

Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.