Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 275/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 5a
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 110a
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. i P. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "kolegium" lub "organ II instancji") z [...] listopada 2019 r., [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"), utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. (dalej: "starosta" lub "organ I instancji") z [...] września 2019 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr ew. [...] w G.(obręb geodezyjny [...]) (dalej: "inwestycja").

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleń faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Pismem z [...] wrześnie 2019 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy G. zwrócił się do starosty o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte na wniosek M. D. i P. D. (dalej: "skarżący" lub "inwestorzy")

II.2. Postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...] starosta nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000 dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy, teren działki o nr ew. [...] obręb [...] w G. gm. G. znajduje się na osuwisku o nr [...], zawartym w rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi oraz terenów, na których występują te ruchy, prowadzonym przez starostę, zgodnym z bazą danych SOPO (Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej). Zgodnie z prowadzonym przez starostę monitoringiem terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, w tym raportem wynikowym z 2018 r., nr [...] z pomiarów wgłębnych przemieszczeń [...] w powiecie p., w posiadaniu którego jest starosta, na całej długości badanego odcinka [...] w rejonie G., C., K., O., P. i K., występują narastające ruchy masowe skarpy. Stwierdzono, że we wszystkich przekrojach pomiarowych występują wgłębne ruchy mas ziemnych o różnym natężeniu. Postępujące wgłębne ruchy mas ziemnych mogą zagrażać infrastrukturze naziemnej i należy traktować ten odcinek [...] jako potencjalnie niestabilny, co bezpośrednio owocuje wydaniem decyzji negatywnej przez organ I instancji.

II.3. W dniu 7 października 2019 r. M. D. i P. D. złożyli zażalenie na ww. postanowienie starosty.

II.4. SKO postanowieniem z [...] listopada 2019 r., [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Na wstępie swych rozważań, kolegium ustaliło, że bezspornym jest, iż objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr ew. [...] obręb [...] w G. znajduje się na terenie osuwiska o nr [...], które jest zawarte w prowadzonym przez starostę rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. SKO wskazało, że z dołączonej do akt sprawy Karty Rejestracyjnej Osuwiska nr ewidencyjny [...] (która wypełniona została w dniu [...] listopada 2010 r.) wynika, że jest to osuwisko gruntowe (ziemne), którego stopień aktywności określono jako nieaktywne, przy czym w rubryce zatytułowanej "Ocena możliwości wystąpienia dalszych ruchów osuwiskowych stwierdzono, że "istnieje możliwość uaktywnienia przy intensywnych opadach atmosferycznych lub ingerencji człowieka (dociążenie osuwiska budynkami i/lub gruntami nasypowymi). Nadto, Kolegium przytoczyło treść dokumentu zatytułowanego "Objaśnienia do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi skala 1:1000, powiat p., województwo [...]" (dalej: "Objaśnienia do mapy osuwisk"), który to dokument został opracowany w Państwowym Instytucie Geologicznym w 2010 r. W dokumencie tym wskazano, że "Obszary najbardziej narażone na dalszy rozwój ruchów masowych w granicach powiatu p. znajdują się wyłącznie w obrębie zboczy doliny [...]. Przede wszystkim są to rejony w okolicach G., M. i C., gdzie udokumentowano znaczną liczbę dużych, aktywnych i okresowo aktywnych osuwisk. (...) Na uruchomienie nowych osuwisk lub uaktywnienie osuwisk istniejących największy wpływ będą zapewne miały czynniki pogodowe, takie jak długotrwałe (rozlewne) deszcze, opady nawalne czy gwałtowne topnienie dużej masy śniegów na wiosnę. Istotny wpływ może mieć również dalsze zabudowywanie górnych odcinków zboczy doliny [...] w okolicach G., a także pozostawianie jako nieużytków zagospodarowanych dawniej pól, łąk i sadów''. Nadto organ II instancji wskazał, że w pkt 6 "Wnioski" ww. dokumentu zawarte zostały "Uwagi dla administracji publicznej dotyczące planowania przestrzennego" w których wskazano w szczególności, że:

1. "Osuwiska nieaktywne obejmują tereny objęte ruchami osuwiskowymi, na których w czasie co najmniej ostatnich 50 latach nie stwierdzono wyraźnych śladów przemieszczeń. Nie oznacza to jednak, że tereny te nie podlegają procesom osuwiskowym. "Katastrofa osuwiskowa" z roku 2010 wyraźnie pokazała, że nawet osuwiska nieaktywne od kilkudziesięciu lat mogą w ciągu kilku/kilkunastu godzin odnowić się i spowodować bardzo duże zniszczenia. Sugeruje się, aby w obszarach tych osuwisk również zrezygnować z budownictwa (zwłaszcza nowych, wielkokubaturowych i ciężkich obiektów).",

2. "Na terenach zagrożonych ruchami masowymi budownictwo powinno być także mocno ograniczone, i dopuszczone jedynie w niewielkiej części tych terenów, ale po wykonaniu wcześniejszej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznej (określającej warunki podłoża w kontekście ewentualnego powstania osuwisk) i spełnieniu zawartych w nich zaleceń. Niewątpliwie wszystkie tereny zagrożone położone na zboczach doliny [...] w zachodniej części powiatu oraz tam, gdzie nachylenia zboczy przekraczają 7 stopni powinny pozostać obszarami niezagospodarowanymi przez człowieka, z wyjątkiem możliwej gospodarki rolniczej, sadowniczej lub łąkowej (pastwiska). Należy również dbać o zachowanie szaty roślinnej (nawet tej dziko rosnącej) porastającej obszary osuwisk i tereny zagrożone, ponieważ hamuje ona w sposób istotny rozwój procesów ruchów masowych. Do terenów zagrożonych należą też strefy wokół tylnych (głównych) skarp osuwiskowych, gdzie w wyniku rozwoju osuwiska tereny powyżej progów mogą zostać objęte procesami osuwiskowymi. Taka strefa zagrożona wokół górnych części osuwiska wynosi od 10 do 30 m (w zależności od wysokości skarpy głównej) i powinna zostać także wyłączona spod jakiejkolwiek zabudowy."

W związku z powyższymi ustaleniami Kolegium podniosło, że z przywołanej Karty Rejestracyjnej Osuwiska wynika, że parametry osuwiska [...] w zakresie dotyczącym nachylenia są następujące: "a. ogólne: Nachylenie: 10 stopni (...), b. skarpa osuwiskowa: Nachylenie skarpy głównej: 32 stopni". Także w tabeli nr 2 "Podstawowe parametry osuwisk na terenie powiatu p." zawartej w "Objaśnienia do mapy osuwisk" wskazano w odniesieniu do osuwiska nr [...], iż "maksymalne nachylenie skarpy głównej" wynosi 32 stopni. Analizując powyższe dokumenty, SKO wywiodło zalecenie, aby teren osuwiska nr [...] - mimo, iż ma ono status nieaktywnego - wyłączyć spod jakiejkolwiek zabudowy. W ocenie organu II instancji powyższe potwierdza również treść dokumentu z [...] czerwca 2019 r. pt. "Zalecenia dla administracji publicznej dotyczące prowadzenia Rejestrów terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy oraz zagospodarowania przestrzennego terenów osuwiskowych'’, który umieszczony został na stronie Państwowego Instytutu Geologicznego. W dokumencie tym wprawdzie mówi się o tym, że "Obecne możliwości technologiczne są bardzo duże i budowanie na obszarach osuwiskowych to przede wszystkim kwestia opłacalności takiej inwestycji", ale jednocześnie wskazuje się, iż "Należy mieć na uwadze, że mimo dużych możliwości technicznych budowy w tzw. warunkach trudnych, nadmierne zabudowywanie stoków podatnych na osuwanie może prowadzić do obniżenia ich stateczności i w konsekwencji - uruchomienia się osuwisk", Potwierdza się w nim również, że "Osuwiska nieaktywne to tereny, na których w czasie co najmniej ostatnich 50 lat nie stwierdzono wyraźnych śladów przemieszczeń. Zwykle cechuje je brak informacji o występujących na tych obszarach ruchach i powstałych szkodach, zarówno w dokumentach, jak i w przekazach ustnych. Pomimo względnej stabilizacji osuwisk nieaktywnych ryzyko strat związane z ponownym ich uruchomieniem jest wysokie.". Organ II instancji zwrócił także uwagę, ze istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma monitoring terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, do którego prowadzenia jest zobowiązany organ I instancji. Zgodnie z tabelą nr 1 "Zestawienie osuwisk na terenie powiatu p." umieszczoną w ww. dokumencie "Objaśnienia do mapy osuwisk" w odniesieniu do osuwiska o nr [...] zalecony został monitoring, przy czym zauważyć trzeba, iż z tabeli tej wynika, że nie każde z wymieniony w tabeli osuwisk miało zalecony monitoring – na 36 wymienionych w tabeli osuwisk, tylko w stosunku do 14 zalecono prowadzenie monitoringu. SKO analizując zgromadzone dokumenty dodało również do nich "Raport wynikowy nr [...] z pomiarów wgłębnych przemieszczeń [...] w powiecie p.", sporządzony w listopadzie 2018 r. przez D. Sp. z o.o. na zlecenie Powiatu P. (dalej: "raport"). Z treści tego raportu wynika, że "na całej długości badanego odcinka [...] w rejonie G., C., K., O., P. i K. występują narastające ruchy masowe skarpy. Główną przyczyną ruchu skarpy jest jej zawodnienie i przepływ wód gruntowych z wysoczyzny ku dolinie [...]. Lata 2010 i 2011 były okresami wyjątkowo mokrymi skutkującymi podniesieniem się zwierciadła wody na terenie praktycznie całego kraju. Na omawianym terenie skutkowało to uruchomieniem mas ziemnych, które dotychczas pozostawały w chwilowej równowadze. Rok 2012, był okresem suchym, co skutkowało zmniejszeniem tempa ruchów mas ziemnych w obrębie skarpy. Rok 2013 w porównaniu do 2012 roku był okresem mokrym, co przyczyniało się do zwiększenia tempa ruchów mas ziemnych w obrębie skarpy. W roku 2014, 2015 i 2016 zauważa się dalsze ruchy mas ziemnych na monitorowanych obszarach. Ruch ten kontynuowany jest w roku 2017 i 2018, a "na badanym obszarze w G. w przekroju pomiarowym: VII i VIII występują postępujące powolne wgłębne ruchy mas ziemnych mogące zagrażać infrastrukturze naziemnej". Nadto z mapy przeglądowej dołączonej do ww. raportu, obrazującej położenie przekrojów pomiarowych I-VIII na obszarze G. (a także z podniesionego w zażaleniu przez skarżących faktu, iż punkt pomiarowy nr VII jest położny na południe od terenu inwestycji) wynika, że teren planowanej inwestycji położny jest właśnie pomiędzy ww. przekrojami pomiarowymi nr VII i VIII na obszarze G. Konstatując, organ analizując wskazane wyżej dokumenty, uznał również, że fakt iż na działce sąsiedniej od strony północnej (nr [...]) znajduje się duży, murowany, podpiwniczony budynek hurtowni o powierzchni 600 m, a w granicy działki z tym budynkiem zlokalizowany jest mur oporowy zabezpieczający wjazd na poziom - I hurtowni, które nie wykazują jakichkolwiek uszkodzeń i spękań, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem realizacji nowej inwestycji, która - jak to wskazano w ww. Karcie Rejestracyjnej Osuwiska - może skutkować uaktywnieniem osuwiska nr [...] wskutek "ingerencji człowieka" poprzez "dociążenie osuwiska budynkami'’.

III.1. Pismem z 3 stycznia 2020 r. inwestorzy wywiedli skargę na postanowienie SKO z [...] listopada 2019 r., [...] wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia starosty z [...] września 2019 r., nr [...]. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne zapoznanie się z materiałem dowodowym wskutek czego nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;

2. art. 7a, 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art 140 k.c. poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich na niekorzyść strony;

3. art. 1 ust. 2, pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), poprzez naruszenie nakazu uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności działki nr [...].

W uzasadnieniu skargi inwestorzy podnieśli, że obszar gdzie posadowiony ma być planowany przez skarżących obiekt nie znajduje się w górnym odcinku zboczy doliny, ale na płaskim terenie poniżej zbocza skarpy. Nadto oznajmili, że biorąc pod uwagę uwarunkowania geologiczne planują budowę parterowego budynku o lekkiej, ażurowej, szkieletowej konstrukcji nośnej, obudowany lekkimi płytami warstwowymi o konstrukcji “sandwiczowej". Ściany oraz poszycie dachu składają w przekroju to cienka blacha - izolacja z pianki PUR-cienka blacha. Ciężar takiej konstrukcji jest niewspółmiernie mniejszy względem tradycyjnych rozwiązań murowanych. W ocenie skarżących konstrukcja taka w tym miejscu może na kilka sposobów przyczynić się do minimalizacji zagrożeń związanych z osuwiskiem, tj.:

1. lekka konstrukcja ażurowa w znacząco mniejszy sposób przyczyni się do obciążenia gruntu względem konstrukcji murowanej, a więc małe obciążenie gruntu nie będzie nadmiernie obciążać terenu inwestycji w przeciwieństwie do budynku murowanego;

2. lekka, ażurowa, stalowa konstrukcja nośna budynku jest dużo mniej podatna na jakiekolwiek ruchy związane z ruchami masowymi, innymi słowy jest bardziej "elastyczna" niż konstrukcja murowana. Nawet w przypadku minimalnych ruchów masowych, nie ma możliwości spękania elementów nośnych (ścian), jak w przypadku konstrukcji murowanych;

3. ewentualne posadowienie pośrednie budynku (np. na palach) w warstwie nośnej, poniżej ew. płaszczyzny poślizgu może oprócz zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji, dodatkowo może wzmocnić i ustabilizować podłoże na większym obszarze osuwiska.

Inwestorzy oświadczyli również, że kolegium wybiórczo cytuje dane w zakresie zaleceń aby teren osuwiska [...] wyłączyć spod jakiejkolwiek zabudowy. W ich ocenie obszar planowanej inwestycji wg. Karty Rejestracyjnej Osuwiska opisany jest jako jęzor i koluwium, a jego nachylenie wynosi 3 stopni (wg. opisu, jednak realnie jego nachylenie wynosi poniżej 2 stopni), zatem nie należy do strefy zagrożonej wg podanych powyżej kryteriów. Nie znajduje się na zboczu ani na skarpie, ale na płaskim terenie, w dolnej części osuwiska i jest znacznie oddalony od skarpy. Nadto, inwestorzy zarzucili, że SKO w swych rozważaniach w ogóle nie odnosi się do dokładnego miejsca inwestycji, w szczególności: inwestycja planowana jest poniżej szczytu skarpy i w znacznym oddaleniu od samej skarpy, więc nie ma możliwości, aby obciążała ona szczyt skarpy, inwestycja znajduje się na płaskim terenie, w dolnej części osuwiska i znacząco jest odsunięta od samej skarpy i jej podstawy, a nachylenie terenu w tym miejscu realnie jest poniżej 2 stopni. Organ powołuje się również na treść dokumentu opracowanego przez Państwowy Instytut Geologiczny pt. "Zalecenia dla administracji publicznej dotyczące prowadzenia rejestrów terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy oraz zagospodarowania przestrzennego terenów osuwiskowych", cytując fragment: "nadmierne zabudowywanie stoków podatnych na osuwanie może prowadzić do obniżenia ich stateczności i w konsekwencji uruchomienia się osuwisk", który nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż jak wspomniano wyżej, miejsce inwestycji to teren poniżej skarpy głównej. Jednakże z tego samego dokumentu jasno wynika, że bezpieczne posadowienie obiektów budowlanych na obszarach występowania niekorzystnych zjawisk geologicznych jest możliwe, chociaż wiąże się z dodatkowymi obowiązkami, określonymi przez prawo. Dodatkowo w ocenie skarżących SKO nie wzięło pod uwagę załączników do zażalenia (w postaci zdjęć terenu planowanej inwestycji, w tym zdjęcia wykonanego z drona), które pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że teren inwestycji jest terenem płaskim i nie znajduje się ani na zboczu skarpy, ani w górnej części osuwiska. Istnieje zatem rażąca niezgodność pomiędzy uzasadnieniem decyzji organu a stanem faktycznym. Ponadto nie wzięto pod uwagę i nie odniesiono się w żaden sposób do pozostałych argumentów skarżących, w których powoływano się na przepisy Prawa Budowlanego i rozporządzenia określające wymagania jakie należy spełnić budując obiekt na obszarach występowania niekorzystnych zjawisk geologicznych. W kontekście kwestii ograniczenia prawa właności, strona skarżąca wskazała, że starosta, powołując się na wyniki badań przemieszczeń skarpy, których punkty pomiarowe są znacznie oddalone od terenu planowanej inwestycji, absolutnie nie dołożył należytej staranności, aby jednoznacznie stwierdzić, że teren ten należy wyłączyć z zabudowy. Takie wnioski można wyciągnąć jedynie, dysponując dokładnymi badaniami gruntowymi terenu bezpośrednio pod planowana inwestycją. Wyników takich badań starosta nie posiada, ale też wcale nie musi ich wykonywać, gdyż w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z zastrzeżeniem, że teren inwestycji, znajduje się na osuwisku, takie badania będzie zobowiązany przeprowadzić inwestor. Nadto strona skarżąca podniosła, że postanowienie starosty podtrzymane przez SKO rażąco organiczna uprawnienia właścicielskie działki poprzez wyłączenie prawa zabudowy na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy i nie pozostaje w zgodzie ani z obowiązkiem uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni, ani zasadą respektowania prawa własności. Nakaz uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni łączy się z zakazem wprowadzenia bezpodstawnych ograniczeń prawa własności. W niniejszej sprawie, żadne przepisy rangi źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują zakazu lokalizacji obiektu budowlanego w spornej części działki na etapie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stworzy bardzo duże ograniczenia, które uprawniają stwierdzenie naruszenia istoty prawa własności. Jest zrozumiałe, że decyzja o warunkach zabudowy może wprowadzać pewne ograniczenia prawa własności, jednak niedopuszczalne jest aby regulacje te skutkowały de facto naruszeniem istoty tego prawa. Co więcej, skarżący uważają, że przyjęcie stanowiska jakie w kwestii terenów osuwiskowych przedstawia starosta skutkowałoby zahamowaniem rozwoju wszelkiej infrastruktury na terenach położonych wzdłuż skarpy wiślanej. Według skarżących Prawo Budowlane bardzo szczegółowo opisuje przypadek, jak analizowany w niniejszym postępowaniu i dalsze czynności w związku z nim prowadzone, tj. badania gruntowe, projekty i wszelkie inne dokumenty wymagane prawem w procesie budowlanym sporządzane są w oparciu o szczegółowe przepisy i ścisłe obliczenia uprawnionych inżynierów - nie ma zatem tam miejsca na jakąkolwiek uznaniowość ogólną, co zabezpiecza inwestora przed wszelkimi działaniami, które mógłby stanowić jakiekolwiek zagrożenie. Istotnym jest tutaj także fakt, że obecny stan inżynierii pozwala w zasadzie na budowanie dowolnych konstrukcji w dowolnych miejscach, a w zasadzie jedynym ograniczeniem często jest tylko opłacalność inwestycji. Powoływanie się na sam fakt istnienia nieaktywnego osuwiska oraz na wyniki pomiarów, które nie dotyczą bezpośrednio osuwiska, na którym znajduje się inwestycja, jest bezzasadne, i nie stoi za tym żadna okoliczność faktyczna ani prawna. Na zakończenie skarżący wskazali, że na skutek przyjętych ustaleń teren na którym planowana jest inwestycja traci jakąkolwiek wartość gospodarczą oraz następuje drastyczny spadek jej wartości mimo spełniania przez nieruchomość obiektywnych kryteriów działki, na której można przeprowadzić inwestycję budowlaną. Wskazali również na zrealizowanie takich inwestycji jak obwodnica G. oraz planowane inwestycje w związku z budową C., które zdaniem skarżących powstały lub mają powstać na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

III.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu m. in. o art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Wskazany przepis stanowi jeden z przejawów realizacji w procesie inwestycyjnym zasady ochrony części środowiska w postaci powierzchni ziemi przed ruchami masowymi, w tym osuwaniem (zob. art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2019 r., poz. 1396, z późn. zm., dalej: "p.o.ś."). Pośrednio, chodzi tu również o ochronę życia i zdrowia ludzi, zagrożonego w razie osunięcia się mas ziemi, a także ochronę mienia. Wskazanie tego powiązania systemowego art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. oraz celu regulacji ma istotne znaczenie m.in. z uwagi na zastosowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zasad ogólnych ochrony środowiska, w tym zasady przezorności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Jeżeli chodzi o zasadę przezorności, to wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2002/15; wyrok NSA z 10 lipca 2012, II OSK 708/11 oraz z 16 września 2008 r., II OSK 1177/07 – CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało na szereg specjalistycznych dokumentów geologicznych (dostępnych w domenie publicznej i powołanych szczegółowo w części opisowej uzasadnienia) odnoszących się do osuwiska o nr [...], na terenie którego zlokalizowana jest m.in. działka ew. nr [...], na której planowana jest inwestycja, w tym dokumentów, o których mowa w art. 110a ust. 1 p.o.ś. Z dokumentów tych jasno wynika, że istnieje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych na terenie inwestycji. Podstawowe znaczenie ma tutaj Karta Rejestracji Osuwiska nr [...], gdzie w punkcie 11 dotyczącym oceny możliwości wystąpienia dalszych ruchów osuwiskowych wskazano, że: "Istnieje możliwość uaktywnienia przy intensywnych opadach atmosferycznych lub ingerencji człowieka (dociążanie osuwiska budynkami i/lub gruntami nasypowymi)". W takim stanie sprawy, zwłaszcza w świetle powołanej wyżej zasady ostrożności, to nie organ, a inwestorzy winni udowodnić przed organem uzgodnieniowym, że ryzyko osunięcia się mas ziemnych w związku z inwestycją jest wykluczone. Dowód taki, w świetle posiadania przez organ dokumentów opartych na wiedzy specjalistycznych z zakresu geologii, winien przy tym przybrać również formę ekspertyzy geologicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Tymczasem skarżący ograniczyli się do polemiki opartej na ich własnych twierdzeniach, dotyczących m.in. kąta nachylenia działki czy odległości najbliższego punktu kontrolnego. Tego rodzaju twierdzenia strony nie mogą zastąpić wiedzy specjalistycznej z zakresu geologii. Reasumując, Kolegium nie naruszyło zasad zebrania i oceny dowodów określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Pamiętać przy tym należy o specyfice postępowania uzgodnieniowego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. Otóż w postępowaniu tym chodzi przede wszystkim o wykorzystanie specjalistycznej wiedzy i dokumentacji posiadanej przez Geologa Powiatowego działającego z upoważnienia starosty, którą ten powinien wykorzystać dla ewentualnej ochrony osób i mienia przed katastrofa osunięcia się mas ziemnych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1207/17, CBOSA). Innymi słowy, w postępowaniu tym organ uzgodnieniowy co do zasady nie prowadzi nowych własnych badań lub pomiarów, a opiera się na dokumentacji już sporządzonej m.in. w oparciu o art. 110a p.o.ś. Na ogólnych zasadach (zob. art. 74 § 3 k.p.a.) nie jest oczywiście wykluczone dopuszczenie przeciwdowodu na wniosek strony, ale skarżący takiego przeciwdowodu w formie ekspertyzy geologicznej, jak już to podkreślono, nie zaoferowali. Należy dodać, że nieaktualny jest powołany w skardze pogląd, że kwestie związane z zagrożeniami związanymi z osuwaniem się gruntu są szczegółowo zbadane dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę (zob. pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z 22 października 2008 r., II SA/Gl 470/08, CBOSA). Otóż wyrok ten został wydany przed wprowadzeniem art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., co nastąpiło z dniem 1 stycznia 2015 r. (zob. art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw - Dz.U.2014.1133).

IV.3. Bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżących do art. 7a k.p.a. Skarżący zarzutu tego szerzej nie uzasadnili. Wystarczy zatem wskazać, że przepis ten nie może mieć w ogóle w sprawie zastosowania. Postępowanie dotyczy bowiem przyznania skarżącym uprawnienia w postaci decyzji o warunkach zabudowy, a nie nałożenia na skarżących obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów o ochronie własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym, a granice wykonywania tego prawa określają m. in. ustawy (art. 140 k.c.). W aspekcie zabudowy nieruchomości są to m. in. u.p.z.p. oraz p.o.ś. W szczególności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do konstruowanie nieograniczonego niczym prawa do zabudowy, zależnego wyłącznie od woli właściciela. Dodać należy, że powołane art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. oraz art. 110a p.o.ś. służą ochronie m.in. takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, które to wartości uzasadniają ingerencję w prawo własności (zob. np. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd nie może natomiast odnosić się do legalności zrealizowanych już innych inwestycji, a tym bardziej inwestycji planowanych, albowiem kontrola wykonywana przez sąd administracyjny musi odbywać się w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.