Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 810/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno – gospodarczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 12 marca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził z urzędu kontrolę budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K. nr 63, gmina P.. Podczas kontroli ustalono, iż ówczesny właściciel nieruchomości - A.P. oprócz wyżej wymienionego budynku mieszkalnego konstrukcji drewnianej prowadzi budowę budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego w zbliżeniu do granicy wschodniej nieruchomości.

W dniu 27 maja 2009r. przeprowadzono oględziny prowadzonej budowy budynku mieszkalno-gospodarczego i ustalono, że budynek jest konstrukcji murowanej, część mieszkalna usytuowana od strony południowej jest dwukondygnacyjna, a część gospodarcza usytuowana od strony północnej parterowa. Budynek nie jest podpiwniczony. Budynek posiada dach konstrukcji drewnianej. Nad częścią mieszkalną dach jest dwuspadowy z naczółkami kryty gontem bitumicznym. Spadek dachu w kierunkach północ-południe. Nad częścią gospodarczą dach jest jednospadowy kryty blachą. Ściana usytuowana w zbliżeniu do granicy nie posiada ogniomuru. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową z sieci, kanalizacyjną do szamba. Ogrzewanie budynku realizowane będzie z pieca centralnego ogrzewania opalanego opałem stałym. Piec centralnego ogrzewania usytuowany jest w wydzielonym pomieszczeniu kotłowni. Zgodnie z oświadczeniem A.P. roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego rozpoczęto w marcu 2008r. i do dnia oględzin nie zostały zakończone. Kondygnacja parteru znajdowała się w stanie surowym zamkniętym, kondygnacja poddasza w stanie surowym (jedno duże pomieszczenie bez podziału wewnętrznego). Zgodnie z oświadczeniem A.P. ostatnie roboty budowlane w przedmiotowym budynku wykonywane były w marcu 2009r. i polegały na wykonaniu instalacji elektrycznej na kondygnacji parteru. Do wykonania pozostały roboty polegające na pomalowaniu ścian i wykonaniu docelowych posadzek na parterze budynku, wydzieleniu pomieszczeń, wykonaniu podbitki dachu, rozprowadzeniu instalacji i roboty wykończeniowe na kondygnacji poddasza. Do komunikacji pionowej między kondygnacją parteru i poddaszem służą schody o szerokości biegu 57cm.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał A.P. do dostarczenia dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ale termin dostarczenia dokumentów minął dnia 30 listopada 2009r. bezskutecznie. Organ stwierdził zatem, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, według którego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją nr [...] z dnia [...] nakazano A.P. jako właścicielowi w/w nieruchomości dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego.

Od decyzji odwołanie wniósł R.P. - brat A.P., załączając skrócony odpis aktu zgonu A.P..

W dniu 20 czerwca 2012 r. żona zmarłego A.P. – R.P. poinformowała pisemnie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., o wszczęciu procedury legalizacyjnej dotyczącej budynku znajdującego się na działce nr 29 w K. nr 63 gm. P.. Nadto, wskazała, iż "budowa została rozpoczęta na początku lat 90-tych i nie została zakończona do dzisiaj, co wyraźnie ukazują podkłady geodezyjne z tych lat". R. P. przedłożyła również inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku mieszkalnego w K. nr 63, działka nr 29 gmina P. oraz opinię techniczną dotyczącą możliwości dokończenia budowy. Jak wynikało z odpisu zwykłego księgi wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 4 grudnia 2014 r. była firma A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R.P. od decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...].

Decyzją z dnia [...] nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...]..

Następnie w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego na przedmiotowej nieruchomości w dniu 28 kwietnia 2015r. przeprowadzono oględziny samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalno-gospodarczego, w wyniku których ustalono, że nowymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości są B. i P.Ś. (na podstawie aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...]). Stan faktyczny samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalno-gospodarczego uległ zmianie od czasu ostatnich oględzin - parter jest w stanie wykończonym z rozprowadzonymi instalacjami, a poddasze w stanie surowym zamkniętym, przy czym B. i P.Ś. nie wykonywali żadnych robót budowlanych w przedmiotowym budynku.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 - w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 roku poz. 23), nakazał B. i P. małż. Ś. jako właścicielom nieruchomości położonej w miejscowości K. nr 63, gmina P. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego przy wschodniej granicy nieruchomości, określając wymiary w rzucie samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalno-gospodarczego (29,63m x 7,71m). Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. A.P. o taką decyzję w sprawie budynku mieszkalno-gospodarczego nie występował, w związku z tym roboty budowlane prowadzone były samowolnie. Biorąc pod uwagę fakt, iż budowa została rozpoczęta samowolnie w roku 2008, a więc po wejściu w życie obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane, prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie jest zdaniem organu tryb przewidziany w przepisie art. 48 ustawy prawo budowlane. Z uwagi na zmianę właściciela nieruchomości wszelkie obowiązki nałożone tym postanowieniem przeszły na nowych właścicieli. Ponadto, z załączonej przez P.Ś. korespondencji wynika, iż Wójt Gminy P. wydał zaświadczenie o niezgodności zrealizowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. W związku z faktem, iż budowa przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ orzekł rozbiórkę budynku, stosownie bowiem do brzmienia art. 6 ust 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. (Dz. U. z dnia 27 marca 2015r. poz. 443) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.Ś., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 48 ust. 1 i ust 2 ustawy Prawo budowlane oraz brak nałożenia na B. Ś. obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów mających na celu legalizację samowoli, nadto błędne uznanie przez organ, że postanowienie z dnia [...] rozciąga się na B.Ś. jako na nowego właściciela.

Odwołanie złożył również P.Ś., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako niezgodnej z prawem wskazując, że organ nie przeprowadził wszechstronnie postępowania dowodowego i nie wyjaśnił sprawy. Wskazał, że nie miał możliwości kwestionowania oceny dokonywanej przez Wójta Gminy odnośnie zapisów m.p.z.p. i był w zasadzie pozbawiony możliwości obrony swych praw. P. Ś., który złożył także odwołanie działając przez swojego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 48 ust. 1 w zw. z ust 2 ustawy Prawo budowlane.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...]. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015r. poz. 443) "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Organ wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanie zaskarżonej decyzji jest przedwczesne z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Organ powiatowy kwalifikując przedmiotowy obiekt jako samowolnie wybudowany oparł się w głównej mierze na protokole oględzin z dnia 27 maja 2016 r., gdzie A.P. wskazał, iż na budowę przedmiotowego obiektu nie uzyskał pozwolenia. W ocenie organu powyższe nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od pozyskania od właściwych organów architektoniczno-budowlanych informacji, czy na budowę analizowanego obiektu inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia. W odniesieniu do podniesionej przez B. Ś. kwestii, że część obiektu była budowana znacznie wcześniej niż ustalenie rozpoczęcia budowy, organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja architektoniczno-budowlana przedmiotowego obiektu z czerwca 2012 r. wykonana przez arch. P. S., w której widnieje zapis "Obiekt, budynek mieszkalny parterowy niepodpiwniczony z poddaszem częściowo użytkowym z częścią gospodarczą parterową niepodpiwniczoną. Budowę rozpoczęto około 1991 r., stan obecny jest stanem surowym zamkniętym z elementami wykończenia wewnętrznego. Wykonana została kotłownia wraz z instalacjami, instalacja elektryczna bez przyłączenia do sieci oraz instalacja wod.-kan. Bez przyłączenia do sieci". W ocenie organu powyższy dokument należy uznać jako wiarygodny w sprawie, niemniej zasadnym byłoby również pozyskanie przez organ powiatowy ortofotomapy sprzed 1 stycznia 1995 r. oraz po tej dacie celem jednoznacznego wyjaśnienia daty realizacji spornej inwestycji. W odniesieniu do zarzutów P. Ś. a organ wyjaśnił, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...]. wynika, iż działka nr 29/2 we wsi K. leży w kompleksie terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, oznaczonym na rysunku planu symbolem 7MR, MN,U. W § 10 ust. 3 planu widnieje zapis "plan dopuszcza na działkach o szerokości mniejszej niż 20 m oraz w sytuacjach uzasadnionych istniejącym zainwestowaniem sytuowanie nowej zabudowy w granicy z sąsiadem lub w odległości mniejszej niż 3m oraz realizację zabudowy z dachem jednospadowym". W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy w prowadzonym postępowaniu wykazał się niekonsekwencją bowiem wydając postanowienie z dnia [...] nr [...]na postawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy najprawdopodobniej uznał, iż możliwa jest legalizacja analizowanego obiektu. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż w związku z faktem, iż budowa przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzekł rozbiórkę budynku. Jeśli zatem w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, winien on stosownie do art. 77 § 2 k.p.a. uchylić postanowienie z dnia [...] nr [...] wydane podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ podzielił też zarzut o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku B. i P. Ś. o zawieszenie toczącego się postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu wniesionym przez B. Ś. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stosownie do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Kolejność podmiotów wymienionych w tym przepisie nie jest przypadkowa, bowiem co do zasady organ nadzoru budowlanego powinien kierować swoje nakazy w pierwszej kolejności do inwestora. Zwrócił jednak uwagę, że jeśli przeniesienie prawa własności wykluczy możliwość nałożenia nakazów na inwestora (osobę, która dokonała nielegalnych robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego zobligowany jest nałożyć obowiązki na ten podmiot, który będzie w stanie faktycznie dany nakaz wykonać. Podkreślił, że aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są B. i P. Ś. , którzy odpowiadają za samowolę budowlaną dokonaną przez poprzedniego właściciela. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ powiatowy art. 10 § 1 k.p.a. wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nadto, strona postępowania ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na każdym etapie prowadzonego postępowania, o czym organ powiatowy poinformował B.Ś. pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. Podsumowując, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zasługuje na aprobatę, wobec czego działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżony akt administracyjny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł J.M., właściciel nieruchomości sąsiadującej. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 48 ust. 2 pkt ustawy z dnia 7 lipca października 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do dokonania samodzielnej oceny zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że kwestia zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego jest irrelewantna dla postępowania legalizacyjnego; 2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wyczerpujący do wydania decyzji, podczas gdy organ w długotrwałym postępowaniu dowodowym zgromadził kompletne dowody, pozwalające wydać decyzję w sprawie; 3) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7, 76 § 1, 77 § 1, art. 78 w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego podczas gdy nieprzeprowadzenie sugerowanych w odwołaniach dowodów wynikało z bezczynności strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym; naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle §2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego zasługiwała na wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istotne jest, iż organ II instancji wydał decyzję na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. a jednocześnie nie wykazał zaistnienia przesłanek w nim opisanych. Formułując przepis art. 138 § 2 k.p.a. ustawodawca jasno wskazał, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie podkreśla, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014).

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu I instancji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie może też umknąć uwadze treść przepisu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 274/16, LEX nr 2104710).

Zdaniem sądu analizując zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionego stanowiska nie sposób zgodzić się z organem II instancji, iż wykazał zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał, że wydanie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] jest przedwczesne z uwagi na brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego należało pozyskać informację od organów architektoniczno-budowlanych czy na budowę analizowanego obiektu inwestor uzyskał stosowne pozwolenie. Analiza wskazanych przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji nasuwa jednak pytanie z jakiego powodu w tym zakresie organ II instancji nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. i nie zlecił przeprowadzenia tego dowodu organowi I instancji w ramach uzupełnienia zebranego już materiału dowodowego. Wszak ta informacja miała jedynie potwierdzić niesporny zresztą, bo przyznany przez samego ówczesnego właściciela nieruchomości – A.P., fakt wykonania analizowanego obiektu budowlanego w warunkach samowoli. Ten argument z pewnością nie świadczył o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że zasadne jest pozyskanie przez organ powiatowy ortofotomapy sprzed 1 stycznia 1995 r. oraz po tej dacie, celem jednoznacznego wyjaśnienia daty realizacji spornej inwestycji. W tym miejscu wskazać należy, że taka argumentacja organu II instancji nie do końca jest prawidłowa. Sprawca samowoli złożył bowiem co do tej okoliczności oświadczenie, które nie było przez organ kwestionowane. W świetle natomiast przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma większego znaczenia dokładna data rozpoczęcia samowoli budowlanej. Samowola budowlana, jak sam przyznał organ odwoławczy, jest ciągiem zdarzeń, który powstaje wraz z rozpoczęciem budowy i trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Niezależnie zatem od ustalenia dokładnej daty rozpoczęcia robót, zastosowanie do przedmiotowej samowoli budowlanej będą miały przepisy dotychczasowe. Na marginesie można jedynie wskazać, że nawet jeśli organ miał wątpliwości co do daty rozpoczęcia samowoli budowlanej, również i w tym zakresie mógł żądany materiał uzupełnić w oparciu o art. 136 k.p.a.

Dodatkowo trudno doszukać się stwierdzonej przez organ wojewódzki niekonsekwencji organu I instancji w zakresie wydania postanowienia z dnia [...] oraz treści uzasadnienia własnej decyzji z dnia [...]. Interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Co prawda nie wyklucza się uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego decydowania o tej przesłance legalizacji, niemniej jednak organ nadzoru budowlanego na etapie wydawania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego mógł nie dysponować wiedzą na temat zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej części argumentacji organu II instancji trudno też poszukiwać oparcia dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Bezspornym bowiem jest w niniejszej sprawie nałożenie na inwestora samowolnie wzniesionego budynku postanowieniem z dnia [...] obowiązku przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wspomniane postanowienie zostało skutecznie doręczone A.P. Bezspornie także dokumentów takich w wyznaczonym terminie nie przedłożono w organie nadzoru budowlanego. Nie powinno też budzić wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 48 w zw. z art. 52 ustawy – Prawo budowlane powinna być skierowana do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części przechodzi bowiem na następców prawnych - aktualnych właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości (A. Gliniecki; Komentarz do art. 52 ustawy - Prawo budowlane; System Informacji Prawnej Lex).

W odniesieniu z kolei do zarzutu nierozpoznania przez organ I instancji wniosku B.Ś. i P.Ś. a o zawieszenie postępowania wyjaśnić należy, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Nierozpoznanie wniosku strony o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu co do zasady może stanowić naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., ale naruszenie to nie ma cech rażącego naruszenia prawa, tym bardziej w niniejszej sprawie, kiedy to z pisma Wójta Gminy P. z dnia 13 października 2015 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość narusza zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poruszona zatem kwestia również nie może stanowić usprawiedliwienia dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ II instancji niewątpliwie nie sprostał wymogom stawianym jednoznacznie w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy niezasadnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy czym naruszył podstawowe zasady postępowania, a przede wszystkim opisaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, a jeżeli uzna za konieczne dalsze uzupełnienie materiału dowodowego, rozważyć w pierwszej kolejności możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. oraz wydać prawidłową decyzję uzasadnioną okolicznościami, stanem faktycznym sprawy i zgromadzonymi dowodami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu w myśl art. 107 § 3 k.p.a. mając na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach można przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 par. 2 p.p.s.a.

IB