Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1151/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] marca 2008 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. R. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. R. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] marca 2008 r. nr [...] nakazującą skarżącemu całkowitą rozbiórkę budynku zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. G. [...] we wsi C., gm. P., w następującym stanie faktycznym:

Prawomocną decyzją z [...] maja 1987 r., znak: [...] Naczelnik Miasta i Gminy P. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił A. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wg projektu indywidualnego o pow. zabudowy 40 m², pow. użytkowej 33 m² i kubaturze 150 m², na działce przy ul. G. [...] we wsi C.. Wcześniej decyzją z [...] lutego 1987 r. ten sam organ na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ustalił lokalizację budynku gospodarczego o powierzchni całkowitej 40 m² na działce nr [...] w C. przy ul. G. w odległości 3 m od granic działki.

Po zakończeniu budowy (30 czerwca 2003 r.) inwestor P. R. zawiadomił o przystąpieniu do użytkowania budynku gospodarczego, co zostało potwierdzone przez Burmistrza Miasta i Gminy P. pismem z [...] lipca 2003 r., z którego wynika, że P.R. zgłosił do użytkowania budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy – 64,28 m², pow. użytkowej – 119,54 m², pow. całkowitej – 194,63 m², kubaturze – 347,11 m².

Inwestor wystąpił następnie, o udzielenie zgody na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego na mieszkalny, na co Burmistrz Miasta i Gminy P. zezwolił decyzją z [...] grudnia 2003 r. znak: [...].

W dniu [...] lutego 2005 r. P. R. zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. o zakończeniu przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny o pow. zabudowy – 111 m², pow. użytkowej 129 m², kubaturze 535 m², izb – 5, kondygnacji 1,5.

Jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru budowlanego na wniosek E. i R. P. wszczęły postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z [...] maja 1987 r. i decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2003 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2006 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] maja 1987 r. i stwierdził nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2006 r. złożyli E. i P. R.. Wyrokiem z 23 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1782/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponadto, decyzją z [...] stycznia 2006 r. Wojewoda [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2003 r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny. Decyzja ta została utrzymana w mocy po rozpatrzeniu odwołania P. R. decyzją z [...] lipca 2006 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W wyniku skargi na powyższą decyzję, złożonej przez E. i P. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/06 uchylił decyzje obu organów (z dnia [...] stycznia 2006 r. i [...] lipca 2006 r.). Ostatecznie decyzją nr [...] z [...] listopada 2007 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2003 r.

Pismem z 31 października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomił o wszczęciu na wniosek E. i R. P., postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. G. [...] we wsi C. gm. P.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] listopada 2006 r. dokonał z udziałem E. i P. R.. oraz E. P. oględzin nieruchomości i stwierdził, że budynek gospodarczy został zaprojektowany w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki E. i R. P. Ściana budynku posiadać miała 7,5 m długości, zaś w świetle projektu stanowiącego załącznik do decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu – ściana posiadała długość 11,19 m. Według dokonanego w trakcie oględzin pomiaru, ściana budynku od strony działki E. i R. P. posiada długość 11,83 m, na wysokości parteru. Organ stwierdził również, że od strony działki sąsiedniej nie wykonano muru ognioochronnego ponad dachem.

W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie oględzin postanowieniem nr [...] z [...] maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. G. [...] we wsi C. -wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach- działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej powoływanej jako Prawo budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007 r. złożyli E. i R. P.

W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] września 2007 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr [...] z [...] marca 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych.

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestora P. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] przy ul. G. we wsi C. gm. P.

W wyniku rozpoznania odwołania E. i R. P. organ II instancji decyzją nr [...] z [...] września 2007 r. uchylił decyzję nr [...] z [...] czerwca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie ustalono, czy budynek gospodarczy wykonany został zgodnie z projektem (i tak zgłoszony do użytkowania), a ewentualna rozbudowa miała miejsce później, czy zmieniono gabaryty obiektu przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zdaniem organu odwoławczego, istniała konieczność oceny wykonanych robót budowlanych w kontekście art. 51 Prawa Budowlanego i potrzeby nałożenia obowiązku wykonania określonych robót celem doprowadzenia robót już wykonanych do stanu zgodnego z prawem (brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego) – art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją nr [...] z [...] marca 2008 r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał P. R. całkowitą rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i P. R., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] marca 2008 r. stwierdzając w uzasadnieniu, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego trzeba odróżnić sytuację, w której budowa obiektu budowlanego została rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od tej, kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona przez sąd administracyjny. W drugiej sytuacji, zdaniem organu II instancji, postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem w oparciu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w omawianym przypadku nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przede wszystkim z powodu lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy działki, co nie tylko, narusza przepisy § 13 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62) obowiązującego w czasie budowy obiektu, ale także przepisy § 12 ust. 3 w związku z § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ II instancji wskazał, że obiekt od chwili wybudowania naruszał w takim stopniu przepisy techniczno-budowlane, że doprowadzenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe i bezzasadne. Podobnie należy, zdaniem organu, traktować nałożenie na inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2008 r. złożył P. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie skarżącego, zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie wyłącznie do takiego wykonania robót budowlanych, których nie można zalegalizować.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wyrokiem z 10 lutego 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1214/08) skargę za zasadną wskazał, że w sprawie naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno organ I jak i II instancji wadliwie przyjęli kwalifikacje prawną w niniejszej sprawie uznając, że w sprawie zastosowanie miał przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co niewątpliwie było efektem błędnie określonego przedmiotu sprawy będącego z kolei efektem niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W sprawie w której dokonano tego rodzaju samowoli budowlanych, tj. samowoli polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego z jednoczesnym przekształceniem go w budynek mieszkalny nie można wszczynać postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i przenosić to na grunt art. 51 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji stwierdził, że nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, jeżeli ta zmiana powstała w wyniku samowolnego wykonania szeregu obiektów budowlanych oraz robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego powinny rozpocząć od likwidacji samowoli budowlanej. W tym celu, zdaniem Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego powinny zacząć postępowanie od przeprowadzenia szeregu czynności kontrolnych (oględzin) na danym terenie w celu ustalenia wszystkich naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Wady decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, na które powołują się organy nadzoru budowlanego, nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek mieszkalny nie nastąpiła, jak twierdził skarżący w wyniku robót budowlanych adaptacyjnych wykonanych na podstawie decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2003 r., bowiem tak znaczna rozbudowa lub budowa obiektu (wymaga to ustaleń organu) nie może mieści się w pojęciu "istotnych odstępstw" od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na zmianę przeznaczenia obiektu. W ocenie Sądu I instancji kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zebrany materiał dowodowy aczkolwiek niepełny wskazuje na to, że organ prowadził postępowanie w trybie art. 51, a powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli P. R. oraz E. i R. P.

W skardze kasacyjnej P. R. zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu w uzasadnieniu wyroku ustaleń nie wynikających z akt sprawy, które wpłynęły na bezpodstawne wyrażenie oceny prawnej w zakresie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organy administracji. Skarżący w związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

E. i R. P. w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez bledną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i uznanie, że organ administracyjny powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust. 2, a nie w oparciu o art. 51 ustawy;

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe sformułowanie motywów rozstrzygnięcia oraz wskazówek co do kierunku prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uchybienia ww. przepisom postępowania w sposób mogący wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

2) zasądzenie od P. R. na rzecz E. i R. P. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wniesionych od wyroku Sądu I instancji z 10 lutego 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 771/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdzając, że Sąd I instancji nie wykazał w oparciu o zgromadzone materiały dowodowe, aby w tej sprawie miały miejsce warunki do zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego, ani też nie wykazał, że błędne (niewłaściwe) było zastosowanie przepisów art. 51 tej ustawy, nie wskazał też żadnych przykładów z orzecznictwa na poparcie swego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że co do zasady nie można wykluczyć, że Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uzna, że dotychczasowe postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu o błędną podstawę prawną. Wymaga to jednak zazwyczaj, nowych bądź rozszerzonych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co ma niewątpliwie wpływ na przedłużenie postępowania, które nie zawsze musi przynieść oczekiwane pierwotnie afekty. Bowiem upływ czasu zmniejsza możliwość organów prowadzących postępowanie, dojścia do prawdy obiektywnej, a w szczególności w takiej sprawie jak ta, kiedy to kolejne roboty budowlane, wykonywane na przestrzeni wielu lat, nakładają się na wcześniejsze, nie dając realnych możliwości ich rozgraniczenia i oceny w poszczególnych przedziałach czasowych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu, że należy prowadzić postępowanie administracyjne na podstawie art. 48 ust. 2, a nie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w tej sprawie, uznał za błędne i nie oparte na dotychczas zgromadzonym materialne dowodowym.

Za trafny uznając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 i art. 51 Prawa budowlanego, zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej E. i R. P., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z samego już brzmienia ustawowego powyższych przepisów oraz ukształtowanego od lat orzecznictwa sądowego w tym zakresie, wynika, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy i jej podobnych powinien mieć zastosowanie raczej art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie przepisy art. 48 tej ustawy. Nie można w ogóle wykluczyć zastosowania art. 48, ale jego zastosowanie może mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, kiedy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć, bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego i jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W dniu 30 lipca 2010 r. do akt sądowych sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego P. R., w którym popierając skargę wniesiono o dopuszczenie jako dowodu opinii na temat technicznych możliwości rozebrania fragmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. G. [...] w C dostosowując go do wymagań obecnych przepisów techniczno-budowlanych, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. J. D. Do pisma załączono odpis wskazanej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczy budowy budynku na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. G. [...] w C., gm. P. Budynek realizowany był na podstawie decyzji z [...] maja 1987 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz decyzji z [...] grudnia 2003 r., którą to udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny. Pozwolenie na budowę z [...] maja 1987 r. dotyczyło budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 40 m². W dniu [...] lipca 2003 r. potwierdzono zgłoszenie do użytkowania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 64,28 m². W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z projektu złożonego przez inwestora wraz z wnioskiem o zaadoptowanie budynku na mieszkalny wynika, że obiekt ma 97,3 m² powierzchni zabudowy. Z zawiadomienia inwestora o zakończeniu przebudowy budynku z gospodarczego na mieszkalny dokonanego [...] lutego 2005 r. wynika natomiast, iż budynek ma powierzchnię zabudowy 111 m².

W aktach brak jest zatwierdzonego decyzją z [...] maja 1987 r. projektu budowlanego oraz projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z [...] grudnia 2003 r. Brak jest również inwentaryzacji powykonawczej budynku. Niemniej, z powyżej przedstawionych danych w sposób bezsporny wynika, że inwestor realizując inwestycję w oparciu o decyzje ostateczne (ważne w dacie budowy, zakończonej [...] lutego 2005 r.), odstąpił znacznie od tych decyzji.

Tym samym w sprawie należało w pierwszej kolejności ustalić tryb, w jakim sprawa budowy budynku winna być prowadzona, pamiętając przy tym, że inwestor dysponował decyzjami dotyczącymi tejże inwestycji i część robót budowlanych wykonał w oparciu o te rozstrzygnięcia.

Orzekając w sprawie organy I i II instancji za właściwy przyjęły tryb wynikający z art. 51 Prawa budowlanego. Na zastosowanie tego przepisu wskazał w decyzji kasacyjnej z [...] września 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Orzekając ponownie na skutek tej decyzji, organ I instancji był więc tak dokonaną kwalifikacją prawną w sprawie związany. W decyzji z [...] maja 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego również stwierdził, że postępowanie winno być prowadzone w oparciu o art. 50 – 51 Prawa budowlanego, a nadto podał, że winno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie znalazł jednak żadnych podstaw do zalegalizowania obiektu i za właściwe uznał orzeczenie organu I instancji o nakazie rozbiórki wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1.

Sąd dokonując oceny sprawy w ww. zakresie, dotyczącym trybu przyjętego do jej załatwienia, a więc zastosowania art. 51 ust. 1, nie stwierdził nieprawidłowości.

Jednocześnie należy w tym miejscu wyjaśnić, iż oceniając sprawę i dokonaną w niej przez organy kwalifikację prawną (tj. zastosowanie art. 51 zamiast art. 48 Prawa budowlanego), Sąd związany był wykładnią prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 7 maja 2010 r., o czym stanowi treść art. 190 p.p.s.a. Wyrokiem z 7 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził zaś zasadność zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy trybu wynikającego z art. 51 Prawa budowlanego. Uchylając wyrok Sądu I instancji nie podzielił bowiem stanowiska tego Sądu co do zastosowania przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zauważając, iż można mieć poważne wątpliwości, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy z uwagi na zaszłości czasowe, organy nadzoru budowlanego byłyby w stanie zgromadzić taki materiał dowodowy, któryby pozwolił precyzyjnie rozgraniczyć, w której części istniejący obiekt powstał w oparciu o obecnie już wycofane z obrotu prawnego decyzje administracyjne, a w której jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał, że dokonywanie nowych rozszerzonych ustaleń faktycznych, nie zawsze musi przynieść oczekiwane efekty, a upływ czasu zmniejsza możliwość organów na dojście do prawdy obiektywnej, w szczególności w takiej sprawie jak ta, kiedy kolejne roboty budowlane nakładają się na siebie na przestrzeni lat nie dając realnych możliwości ich rozgraniczenia i nie pozwalając na prawidłowe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy i jej podobnych nie wykluczył w ogóle zastosowania art. 48, ale jego zastosowanie -jak zaznaczył- może mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, kiedy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć, bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego i jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie to ma charakter już jednak ogólny, nie odnoszący się bezpośrednio do niniejszej sprawy (a spraw jej podobnych). Natomiast stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do niniejszej sprawy, przedstawione w pierwszej części uzasadnienia wyroku, jest jednoznaczne i wskazujące wyraźnie na zasadność zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, i prowadzenia postępowania w oparciu ten przepis.

Dostrzegając powyższe Sąd ponownie więc zauważa, iż tryb zastosowany w sprawie przez organy orzekające jest prawidłowy. Z uwagi na wielokrotną przebudowę i rozbudowę budynku przedmiotowego w sprawie na przełomie wielu lat istnieją poważne wątpliwości co do możliwości rozgraniczenia tych robót, które były prowadzone na podstawie ww. decyzji (ważnych w dacie realizacji obiektu), a tych, które zostały dokonane w warunkach samowoli budowlanej. Nie można zaś do całego obiektu budowlanego zastosować art. 48 Prawa budowlanego, albowiem przepis ten dotyczy tylko obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę, a takim pozwoleniem inwestor dysponował. Dysponował również pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Późniejsze wyeliminowanie ww. rozstrzygnięć z obrotu prawnego powyższego nie zmienia.

Jednakże Sąd stwierdza, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest -w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i uzasadnień wydanych rozstrzygnięć- co najmniej przedwczesne. W oparciu o ten przepis orzeczono o nakazie rozbiórki całego budynku należącego do skarżącego uznając, iż nie ma innej możliwości załatwienia sprawy.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego. Stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1), albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (pkt 3).

Z uwagi na okoliczności wynikające z akt, przed zastosowaniem pkt 1 ww. przepisu należało ustalić, czy możliwym jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc wydanie orzeczenia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2. Nakaz rozbiórki winien być bowiem orzeczony tylko wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa.

Tymczasem akta spawy, jak również uzasadnienia obu decyzji wydanych w tym postępowaniu nie wskazują na to, aby organy orzekające przeprowadziły jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w ww. kierunku.

Organ I instancji ograniczył się do wskazania, że obiekt zlokalizowany jest niezgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, tj. § 12 ust. 3 w związku z § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż znajduje się przy granicy na co obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyraża zgody, jak też nie zaistniały okoliczności wymienione w pkt 2 ww. ust. 3, albowiem rozmiary działki umożliwiają zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 2 § 12. Organ I instancji uznał w konsekwencji, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nie możliwe, albowiem decyzja wydana w oparciu ten przepis musiałaby w istocie nakazywać odsunięcie budynku od granicy działki, co wydaje się być niewykonalne ze względów technicznych i nieopłacalne ze względów ekonomicznych. Dlatego też należy -jak stwierdził organ- orzec o rozbiórce całego budynku.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ww. pogląd i stwierdził, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie jest bezzasadne, nie argumentując takiej oceny szerzej, a ograniczając się jedynie do przytoczenia § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Powyższe jednoznacznie -w ocenie Sądu- wskazuje na to, że organy orzekające w sprawie w obu instancjach nie zrobiły nic, co pozwoliłoby na wykluczenie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i na nałożenie na inwestora takich robót budowlanych, które umożliwiłyby zalegalizowanie budynku. W aktach brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego, który wskazywałby, że organy ustalenia w tym zakresie prowadziły.

Organy orzekające nie tylko nie wyjaśniły wszystkich okoliczności celem wykluczenia zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2, ale także analizując sprawę skoncentrowały się na jednym przepisie § 12 ww. rozporządzenia, pozostawiając bez żadnej oceny i wpływu na wynik sprawy pozostałe regulacje tego unormowania. Sporny budynek usytuowany jest w ostrej granicy z działką sąsiednią o nr ewid. [...]. Tym samym podstawowy problem związany z jego zalegalizowaniem wynika -jak zostało to przedstawione w uzasadnieniach wydanych decyzji- z jego usytuowania. Analizując sprawę -jedynie w kontekście § 12 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego- nie wyjaśniono jednak jaki charakter ma działka o nr. ewid. [...] (czy jest działką budowlaną, zabudowaną, czy planowana jest na niej inwestycja), z którą graniczy działka inwestycyjna skarżącego. Nie wyjaśniono tym samym, które dokładnie przepisy ww. § 12 mają w sprawie zastosowanie.

W konsekwencji, bez dokładnej analizy organy orzekające wydały błędne merytorycznie i pozbawione rzeczowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w decyzji z [...] marca 2008 r. orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w żaden sposób nie wykazał bowiem, aby z wymienionych w art. 51 możliwości załatwienia sprawy pozostało tylko -jak wskazał- orzeczenie o rozbiórce obiektu. Posłużył się przy tym w uzasadnieniu nie przystającym do stanu faktycznego sprawy i niezrozumiałym w okolicznościach tej sprawy pojęciem "odsunięcia" obiektu, co uznał za niewykonalne i nieopłacalne. Decyzja organu odwoławczego stanowiska organu I instancji w ww. zakresie w żaden sposób nie uzupełnia i nie uzupełnia też materiału dowodowego. Utrzymuje w mocy wadliwe, bo wydane z naruszeniem przepisów procesowych rozstrzygnięcie, naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 tej ustawy, a w efekcie również art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z tych też powodów, podzielając zarzuty postawione w skardze, Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji.

Jednocześnie należy zauważyć, iż złożona do akt sądowych przez skarżącego opinia sporządzona w czerwcu 2010 r. przez rzeczoznawcę budowlanego na temat technicznych możliwości rozebrania fragmentu spornego w sprawie budynku celem dostosowania go do wymagań obowiązujących przepisów, potwierdza wadliwe działanie organów w niniejszej sprawie. Z opinii tej wynika bowiem, że budynek składa się wyraźnie z dwóch wyodrębnionych brył, z których wschodnia ustawiona jest w ostrej granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...]. Wynika z niej również wniosek, że częściowe rozebranie budynku jest całkowicie możliwe, nie nastręcza większych kłopotów technicznych i przy zrealizowaniu pod fachowym nadzorem, nie będzie stanowiło żadnego zagrożenia dla pozostałej, pozostawionej części budynku. Nadto, rozebranie wschodniej części budynku spowoduje, że jego pozostawiona zachodnia część będzie zlokalizowana w odległości zgodnej z prawem.

Orzekając ponownie i prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. -uwzględniając powyżej poczynione przez Sąd uwagi- obowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy korzystając z uprawnienia jakie daje organowi art. 81c Prawa budowlanego. W oparciu o ten przepis Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. winien uzupełnić akta sprawy o inwentaryzację powykonawczą celem ustalenia obecnego stanu budynku oraz o opinię techniczną celem ustalenia, czy możliwym jest doprowadzenie spornego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dowodowe winno w sposób bezsporny wykazać jakie są możliwości zalegalizowania obiektu. Przy czym, oceniając ponownie sprawę organ winien kierować się m.in. przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu aktualnym i w kontekście tych przepisów ocenić inwestycję, w tym lokalizację obiektu, pod względem zgodności z prawem i (w przypadku stwierdzonego naruszenia prawa) możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie obecnie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie ma charakteru kontroli, jest postępowaniem naprawczym. Przywrócenie porządku prawnego może zaś odbywać się tylko w oparciu o aktualnie obowiązujące prawo. Dlatego też nie ma żadnych podstaw do tego, aby inwestycję oceniać według przepisów techniczno - budowlanych z daty jej realizacji, co sugeruje pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 29 lipca 2010 r.

Nadto, trzeba zaznaczyć, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i orzeczenie na jego podstawie rozbiórki całości obiektu winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy z ustaleń będzie wynikało, że sporny obiekt w brzmieniu aktualnych przepisów nadal narusza prawo a jego zalegalizowanie (poprzez wykonanie konkretnych robót budowlanych, nie wykluczając częściowej rozbiórki obiektu) okaże się niemożliwe.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.