Wyrok NSA, sygn. akt OSK 825/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2004 r. sygn. akt 2 V SA 2125/03 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz W. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 825/04

U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 lutego 2004 r. sygn. akt 2VSA 2125/03 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 21 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania - oddalił skargę.

W uzasadnieniu tego wyroku podano, iż decyzją z dnia 2 kwietnia 2003 r. Burmistrz Miasta Kętrzyna orzekł o wymeldowaniu W. P. z pobytu stałego przy ul. [...] w Kętrzynie powołując się na to, iż jak twierdzi A. P., wnosząca o wymeldowanie, co potwierdziła Komenda Policji w Kętrzynie "nie zamieszkuje on od kilku lat" w tym lokalu, który opuścił dobrowolnie nie "dokonując obowiązku wymeldowania". Aktualnie W. P. przebywa w zakładzie karnym. Z zeznań D. P. - pełnomocnika A.P. wynika, że w przedmiotowym lokalu znajduje się jedynie kilka rzeczy "wymeldowanego". W uzasadnieniu decyzji podano także, iż P. nigdy nie łożył i nie łoży na utrzymanie mieszkania, a przysługujący mu udział w lokalu darował bratu T. P. umową darowizny sporządzoną przed notariuszem w dniu 12 marca 1996 r. Z wyjaśnień Wojciecha Pękali wynika wprawdzie, że do czasu osadzenia w zakładzie karnym zamieszkiwał w miejscu stałego zameldowania oraz wskazał świadków, którzy tę okoliczność potwierdzą, jednakże przeprowadzone dowody z zeznań tych świadków nie potwierdziły tej okoliczności. W odwołaniu od powyższej decyzji W. P. podniósł, iż do śmierci brata, bratowa – A. P. nie żądała jego wymeldowania się oraz utrzymywała z nim kontakt, który obecnie zerwała. Świadkowie nie mogli potwierdzić faktu widywania go w miejscu zameldowania, gdyż brat nie pozwalał mu na spotkania z kolegami w jego mieszkaniu. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 21 maja 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /tekst jednolity z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji tego organu stwierdzono, iż z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, aby skarżący został zmuszony do opuszczenia przedmiotowego lokalu oraz że znajdują się w nim jakiekolwiek przedmioty wskazujące na przebywanie z zamiarem stałego pobytu, natomiast cytowany przepis do wymeldowania z pobytu stałego wymaga spełnienia przesłanki trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu.

OSK 825/04

Skargę na tę decyzję wniósł W. P. podnosząc w szczególności, iż bratowa chce się go pozbyć z mieszkania, aby swobodnie nim rozporządzać. Ponadto brat skarżącego nie pozwalał mu sprowadzać do domu kolegów, co powoduje, że ma problemy z udowodnieniem, iż przed osadzeniem w zakładzie karnym zamieszkiwał w tym lokalu, w którym zresztą mieszkał od urodzenia wraz z rodzicami i bratem, a po śmierci rodziców mieszkał wraz z rodziną brata.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie twierdząć, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący przed osadzeniem w zakładzie karnym zamieszkiwał w spornym lokalu, jak też aby podejmował jakiekolwiek kroki prawne, by w tym lokalu zamieszkać z zamiarem stałego pobytu. Nie ma również podstaw do stwierdzenia, że został zmuszony do opuszczenia lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną.

Potwierdził przy tym prawidłowość zastosowania w sprawie administracyjnej jako podstawy materialnoprawnej przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie podnosząc, iż "W myśl tego przepisu wymeldowanie osoby z miejsca pobytu stałego, na wniosek strony lub z urzędu, następuje wówczas, gdy osoba bez wymeldowania się faktycznie opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, bądź też opuściła dotychczasowe miejsce stałego pobytu i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić." Istnieją więc dwie, samodzielne podstawy uzasadniające wymeldowanie z urzędu. Pierwsza dotyczy "bez wymeldowania się faktycznego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego", zaś druga "opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu i nie przebywania w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy", przy czym nie można ustalić nowego miejsca pobytu danej osoby. W ocenie Sądu słusznie organy wskazały, iż "ma zastosowaie pierwsza przesłanka".

Sąd podzielił także stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że skarżący opuścił dotychczasowe miejsce pobytu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojciech Pękala reprezentowany przez radcę prawnego K. G., zaskarżając ten wyrok w całości.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:

1/ naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

OSK 825/04

2/ naruszenie przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji obrazy przez organy administracji:

- zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7 i 8 Kpa,

- art. 7 w zw. z art. 77 i 80 Kpa poprzez naruszenie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonanie jego niewłaściwej oceny,

- art. 107 ( 3 Kpa, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - wywodząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, iż dosłownie przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Faktycznie początkowo istniały dwie grupy przesłanek wymeldowania osoby z pobytu stałego, jednak do dnia utraty mocy obowiązującej art. 9 ust. 2 omawianej ustawy, który został usunięty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01. Od dnia 19 czerwca 2002 r., pomimo braku formalnej zmiany przepisu art. 15 ust. 2, zdaniem strony aktualna pozostaje jedynie druga przesłanka, na którą składają się trzy warunki:

1/ opuszczenie bez wymeldowania dotychczasowego miejsca pobytu,

2/ nieprzebywanie w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy oraz

3/ niemożność ustalenia aktualnego miejsca pobytu.

Nie jest więc zasadne przyjęcie przez Sąd, iż pomimo utraty mocy obowiązującej art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wystarczający dla wymeldowania osoby z pobytu stałego jest sam fakt opuszczenia bez wymeldowania dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Pozbawiałoby to całkowicie sensu stosowania drugiej przesłanki,

OSK 825/04

bowiem organ administracji miałby zawsze do wyboru pierwszą przesłankę - opuszczenie bez wymeldowania dotychczasowego miejsca pobytu stałego.

Stwierdzenie, iż opuszczenie bez wymeldowania dotychczasowego miejsca pobytu nie stanowi samodzielnej przesłanki wymeldowania, lecz jest uzależnione także od nieprzebywania w miejscu stałego pobytu przez okres 6 miesięcy oraz niemożności ustalenia miejsca aktualnego pobytu, ma w sprawie niniejszej istotne znaczenie, zwłaszcza że znane jest miejsce pobytu skarżącego.

Stosownie do art. 107 ( 3 kpa uzasadnienie decyzji powinno mieć wymaganą treść, co ma także istotne znaczenie w sprawie ze względu właśnie na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego i jego wpływ na rozumienie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

W ocenie strony zostały też naruszone wskazane przepisy procedury administracyjnej, dotyczące wymogów odnoszących się do postępowania dowodowego, zwłaszcza w kwesti stwierdzenia, iż skarżący dobrowolnie i trwale opuścił bez wymeldowania miejsce pobytu, jak też przerzucenia ciężaru dowodu na stronę poprzez przyjęcie, że to skarżący powinien był udowodnić, iż zamieszkuje pod wskazanym adresem. Nie wzięto przy tym pod uwagę, że wskazani przez skarżącego świadkowie swoimi zeznaniami w istocie potwierdzili fakt zamieszkiwania przez niego w danym lokalu. Naruszenie art. 6 kpa wiąże się z błędnym zastosowaniem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przepis art. 7 kpa naruszono wobec nieuwzględnienia słusznego interesu strony skarżącej, zaś art. 8 kpa, gdyż w omawianym stanie sprawy nie zachowano wymogu pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W tym stanie rzeczy w skardze kasacyjnej wyraża się pogląd, iż Sąd w zaskarżonym wyroku wadliwie przyjął, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kluczową w sprawie kwestią jest, czy zaskarżony wyrok utrzymujący, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcie administracyjne jest zgodne z prawem, opiera się na prawidłowej wykładni przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Prawidłowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytacza się treść tego przepisu, stosownie do której właściwy organ orzeka o wymeldowaniu osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe

OSK 825/04

miejsce pobytu stałego /przesłanka pierwsza/, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić /przesłanka druga/. Gramatyczne brzmienie przepisu wskazuje na istnienie dwóch przesłanek wymeldowania z miejsca stałego pobytu, przy czym w zaskarżonym wyroku przyjmuje się, iż w niniejszej sprawie prawidłowo organ administracji publicznej uznał, iż zaistniała pierwsza w ustawowych przesłanek.

Powołanym w skardze kasacyjnej wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt OTK-A 2002/3/34 Trybunał Konstytucyjny orzekł jednak, iż przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uzależniający zameldowanie od przedstawienia uprawnienia do przebywania w lokalu, jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku między innymi stwierdził, że obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, bowiem posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności, która polega na rejestracji danych o miejscu pobytu /adresie/ osób jak też służy ochronie interesów samych zainteresowanych /umożliwia odnalezienie tych osób/. Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż kwestionowany przepis /art. 9 ust. 2/ idzie "za daleko", jeżeli chodzi o ochronę osób trzecich, tj. właścicieli budynków wymagając wykazania się przez osobę wypełniającą obowiązek meldunkowy, prawem do lokalu.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego tak, jak to twierdzi się w skardze kasacyjnej, pomimo braku dostosowania treści przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych do nowej sytuacji prawnej powstałej po tym wyroku, faktycznie spowodowało, iż nie można twierdzić obecnie, że nadal istnieje przesłanka pierwsza wskazana w tym przepisie /utrata uprawnień wymienionych w art. 9 ust. 2, a więc utrata prawa do lokalu, i opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu bez wymeldowania/. Skoro bowiem nie można już wiązać zameldowania jak też wymeldowania z lokalu z prawem do lokalu, to pozostawienie tylko drugiego warunku z przesłanki pierwszej a więc opuszczenie miejsca pobytu bez wymeldowania powodowałoby, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, iż pozbawione byłaby jakiegokolwiek sensu dalsze istnienie przesłanki drugiej,

OSK 825/04

wymagającej do orzeczenia o wymeldowaniu danej osoby ustalenia w postępowaniu administracyjnym, iż osoba ta bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego a nadto nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, zaś nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić, przy czym wszystkie wymienione warunki muszą być spełnione łącznie. Gdyby bowiem wystarczające było do wymeldowania stwierdzenie zaistnienia przesłanki pierwszej, dla spełnienia której jest wymagane ustalenie tylko, że dana osoba bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu, żaden organ nie prowadziłby, bowiem nie byłby do tego zobowiązany, żmudnego postępowania w celu ustalenia, czy zostały spełnione łącznie trzy warunki wymagane do spełnienia przesłanki drugiej /opuszczenie miejsca pobytu bez wymeldowania, nie przebywanie w dotychczasowym miejscu pobytu przez okres 6 miesięcy i brak możliwości ustalenia miejsca nowego pobytu/. Bez wątpienia należy więc przyjąć, że zastosowany przez Sąd I instancji przepis art. 15 ust. 2 omawianej ustawy zawiera tylko jedną przesłankę do orzeczenia o wymeldowaniu, to jest taką, która wyżej została określona jako przesłanka druga, zaś pierwsza przesłanka w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny powyższego wyroku faktycznie utraciła byt prawny.

Oczywiste jest w związku z tym, iż uzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że w zaskarżonym wyroku dokonano wadliwej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przyjmując, że prawidłowo orzeczono w sprawie administracyjnej uznając, że została spełniona pierwsza przesłanka określona w tym przepisie.

Wadliwe zastosowanie powyższego przepisu w konsekwencji spowodowało, iż także ocena legalności przeprowadzonego w sprawie administracyjnej postępowania dowodowego nie jest prawidłowa, zaś wadliwość tego postępowania ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie odnosi się ono do właściwej przesłanki materialnoprawnej.

Dodatkowo należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie bez wyraźnego uzasadnienia zmarginalizowano okoliczność, że wniosek pochodzący od żony zmarłego brata wnoszącego skargę kasacyjną o wymeldowanie został złożony już po upływie dłuższego czasu od umieszczenia skarżącego w zakładzie karnym /po kilku latach/, a także, iż chodzi o wymeldowanie z lokalu, w którym skarżący zamieszkiwał "od dziecka" wraz z rodziną. Nie odniesiono się zwłaszcza do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że jego szwagierka /A. P./ faktycznie zamierza doprowadzić do "pozbycia się" go z lokalu, podczas gdy kwestia prawa do zamieszkiwania w określonym lokalu /prawa do lokalu/, nie jest

OSK 825/04

rozstrzygania w postępowaniu dotyczącym obowiązku meldunkowego. Wniosek o wymeldowanie, stosownie do celu regulacji zawartej w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ma przede wszystkim takie znaczenie jak spełnienie obywatelskiego obowiązku poinformowania organów administracji publicznej o tym, że dana osoba opuściła lokal w sposób trwały i niedopełniła ustawowego obowiązku meldunkowego. Nie może on natomiast być wykorzystywany w celu zastąpienia rozstrzygnięciem o wymeldowaniu postępowania przed sądem powszechnym, który jest właściwy do rozpatrywania sporów dotyczących prawa do zamieszkiwania w danym lokalu. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.