Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 485/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz O. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku P. A. z dnia [...] lipca 2019 r., uzupełnionego w dniu [...] listopada 2019 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości P., gmina O..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2019 r. P. A. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości P., gmina O.. Teren objęty wnioskiem nie przylega do drogi publicznej. Dojazd do planowej inwestycji, zgodnie z koncepcją przedstawioną przez inwestora, miałby odbywać się z drogi powiatowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], poprzez teren działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...]. Dojazd przez teren działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] miałby odbywać się poprzez służebność drogi koniecznej o szerokości 4,0 m. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Państwa F. z dnia [...] czerwca 2019 r. o zgodzie na ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Mając powyższe na uwadze, za front przyjęto część terenu, z której na zasadzie ustanowionej służebności drogi koniecznej odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę — ok. [...] m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej część graficzną niniejszej analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 51,0 m, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.").

Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego ustalono, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy. W obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 3,0 - 50,0 m od linii rozgraniczającej drogę powiatową oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...], przy czym budynki mieszkalne zlokalizowane są w odległości ok. 3,0 - 50,0 m od linii rozgraniczającej tę drogę powiatową tworząc dwie linie zabudowy. Z kolei projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący oraz budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej, zgodnie z wnioskiem, miałyby zostać zlokalizowane w odległości ok. 200,0 m od granicy z drogą powiatową oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...].

W niniejszej sprawie organ I instancji nie znalazł przy tym uzasadnienia dla wyznaczenia nowej linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest budynków, które mogłyby być podstawą do wyznaczeniu linii zabudowy zgodnie z wnioskiem. Ponieważ wniosek dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, które tworzyłyby kolejną linię zabudowy od strony drogi powiatowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], uznać należy, iż projektowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy i skutkowałaby wprowadzeniem zabudowy w głąb terenów niezabudowanych oraz wprowadziłaby dysharmonię w istniejącym ładzie przestrzennym.

Odnosząc się przy tym do wniosku strony o rozszerzenie granic obszaru analizowanego organ I instancji wskazał, że jego rozszerzenie nie wpłynęłoby na wyniki analizy. Istniejący budynek mieszkalny na terenie nr [...] zlokalizowany jest w odległości ok. [...] m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] i nie może stanowić podstawy do wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z kolei wskazana przez stronę działka nr [...] została ujęta w analizie urbanistycznej. Usytuowanie budynków w obszarze analizowanym potwierdza jedynie fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu nie występują działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Istniejąca zabudowa zlokalizowana jest o ponad 150 m bliżej drogi niż wnioskowana inwestycja.

Jednocześnie odnosząc się do stanowiska inwestora organ I instancji wyjaśnił, że działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr [...] i [...] rzeczywiście stanowią jedną drogę powiatową z działką oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [...], jednakże inwestor jasno określił, z której działki drogowej będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji (dz. o nr ewid. [...]). Wnioskowaną działkę od działek drogowych oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...] i [...] oddziela przy tym działka leśna. W związku z powyższym odległość planowanej inwestycji od drogi nie może być liczona od działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...] i [...].

W odwołaniu z dnia [...] lutego 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności poprzez uznanie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1-4 R.w.n.z., w sytuacji, gdy w warunkach przedmiotowej sprawy w ogóle nie jest konieczne wyznaczenie linii zabudowy, a także naruszenie art. 3 ust. 2 R.w.n.z.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że należy przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 R.w.n.z., że na jego podstawie można ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Linia zabudowy w rozumieniu rozporządzenia nie jest linią, do której budynki muszą przylegać, a budynki mogą być sytuowane w różnej odległości od linii zabudowy. Jest ona bowiem jedynie nieprzekraczalną granicą, ale tylko od strony pasa drogowego. Określa maksymalne zbliżenie zabudowy do pasa drogowego. Nie sposób zaakceptować stanowiska, że nawet przy spełnieniu pozostałych cech dobrego sąsiedztwa, niemożność ustalenia linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich uniemożliwia zgodę na ustalenie warunków nowej zabudowy. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, bądź ustalonej zgodnie z przepisami odrębnymi. W sytuacji, kiedy nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy w istocie stanowić mogłoby nieuzasadnione ograniczenie praw właścicielskich.

Dodatkowo skarżący podniósł, że analizą urbanistyczną został objęty obszar 51 metrów, w wyniku błędnego zinterpretowania przez organ I instancji § 3 ust. 2 R.w.n.z. Organ przyjął bowiem, że za szerokość frontu należy przyjąć szerokość frontu działki nr [...], z której ma się odbywać wjazd na działkę objętą wnioskiem, tj. [...] poprzez ustanowioną służebność drogi koniecznej. Tymczasem front działki nr [...] ma ok. 70 metrów, wobec czego analizowany teren powinien obejmować odległość ponad 200 metrów, a nie 51 metrów, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, tj. 205,0 m, zgodnie z § 3 ust. 2 R.w.n.z. Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji zapewne omyłkowo podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 51,0 m, to ze sporządzonej analizy zarówno w części tekstowej, jak i graficznej jednoznacznie wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], tj. 205,0 m. W ocenie organu odwoławczego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozszerzenia wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego, gdyż jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz zawiera całą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie również uznał, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji linii zabudowy. Projektowany budynek tworzyłby bowiem kolejny rząd zabudowy mieszkaniowej, który nie występuje w obszarze analizowanym. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że linię zabudowy ustala się od frontu działki od strony drogi publicznej, a jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej oraz zachowaniu walorów ładu przestrzennego. Jak przy tym wynika z analizy, nie jest dopuszczalne inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 4 R.w.n.z. Zważywszy, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa zlokalizowana w odległości chociażby zbliżonej do 200,0 m od drogi powiatowej, ewentualne dopuszczenie wyjątku w analizowanym przypadku, w ocenie organu odwoławczego, skutkowałoby zakłóceniem porządku urbanistycznego w analizowanym terenie.

W skardze z dnia [...] maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-4 R.w.n.z. oraz art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. W szczególności podniósł, że organy rozstrzygające w sprawie nie wzięły pod uwagę, że istnieje możliwość wprowadzenia odstępstw od ukształtowanych dotychczas na rozważanym terenie parametrów zabudowy, w tym linii zabudowy, zwłaszcza w przypadku, gdy usytuowanie planowanej zabudowy w większej odległości od drogi powiatowej niż usytuowane są pozostałe budynki nie narusza interesu społecznego lub interesu osób trzecich. Tymczasem aby nie dozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować w głębi działki (terenu), podczas gdy od strony drogi publicznej teren jest już zabudowany, konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich, a więc powołujące się na to, że ich interes dozna uszczerbku.

Dalej skarżący wskazał, że organy rozstrzygające w sprawie błędnie przyjęły, że warunek kontynuacji linii zabudowy należy rozważyć w odniesieniu do drogi publicznej, z której ma nastąpić dojazd do działki. W ocenie skarżącego, linię zabudowy można bowiem rozpatrywać również w odniesieniu do innego miejsca tej samej drogi publicznej, niezależnie od tego, z której strony działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy rozpatrując kwestię linii zabudowy, wzięły pod uwagę odległość działki nr [...] do drogi powiatowej na działce nr [...]. Tymczasem, w ocenie skarżącego, jego działka i planowane od niej budynki są również położone w odległości ok. 20-40 metrów od drogi powiatowej, ale znajdującej się na działce [...] oraz [...], choć działka nie ma bezpośredniego dostępu do tego miejsca drogi publicznej. Między działką skarżącego, a drogą powiatową [...] i [...] znajduje się bowiem jeszcze jedna działka o numerze [...]. Tym niemniej, droga powiatowa znajdująca się na działce nr [...] jest tą samą drogą, która dalej przebiega na działkach [...] i [...]. Fakt, że skarżący ma dostęp do drogi powiatowej znajdującej się na działce nr [...] poprzez działkę nr [...], nie oznacza w jego ocenie, że linię zabudowy należy rozpatrywać jedynie w kontekście tych działek. Linia zabudowy może bowiem zostać rozpatrywana również w odniesieniu do tej samej drogi powiatowej, ale znajdującej się dalej na działkach [...] i [...], i wówczas planowana inwestycja będzie znajdowała się w tożsamej odległości (20-40 metrów od drogi powiatowej), jak budynki gospodarcze i mieszkalne, które zostały wbudowane na działkach graniczących z drogą powiatową na działce nr [...]. Jeżeli zatem droga publiczna oznaczona nr ewidencyjnym [...] i [...] jest kontynuacją drogi publicznej o numerze ewidencyjnym [...], a fakt ten jest bezsporny, to ustalając linię zabudowy, tj. odległość planowanych budynków od drogi publicznej, organ administracji był zobowiązany rozważyć tę odległość od każdego miejsca znajdującego się na tej samej drodze publicznej, a nie jedynie od miejsca znajdującego się na drodze publicznej nr [...]. W art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. jest bowiem mowa o dostępie z tej samej drogi publicznej, a nie o dostępie od tej samej strony drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli sądowej poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], o odmowie ustalenia na wniosek P. A. warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości P., gmina O..

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz O. odmawiając ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wymogu kontynuacji linii zabudowy. Spełnienie przez planowaną inwestycję pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 nie było kwestionowane.

Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. N. zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i cechy zagospodarowania terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.).

Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że sporządzona przez organ I instancji analiza jest prawidłowa, a ustalenia dokonane w oparciu o analizę są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Analiza zawiera opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), co pozwoliło na ocenę dostosowania planowanej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów).

Stosownie do § 3 ust. 2 R.w.z.n., granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów.

Zdaniem Sądu obszar analizowany został wyznaczony w sprawie w sposób prawidłowy. W rozpoznawanej sprawie dojazd do działki objętej wnioskiem ma odbywać się poprzez działkę nr [...], która ma bezpośredni dostęp do drogi powiatowej na wysokości działki nr [...]. Dojazd przez teren działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] miałby odbywać się poprzez służebność drogi koniecznej. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji organ I instancji omyłkowo podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 51,0 m, to ze sporządzonej analizy zarówno w części tekstowej, jak i graficznej jednoznacznie wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 205,0 m. Zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy możliwe było ustalenie frontu działki objętej wnioskiem poprzez przyjęcie za front części działki objętej wnioskiem, która przylega do działki nr [...] – na całej szerokości tej działki – z której odbywa się główny wjazd lub wejście na teren inwestycji. W sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi, a wjazd i wejście na teren inwestycji odbywa z działki nr [...] - na zasadzie ustanowionej na tej działce służebności drogi koniecznej, konieczne jest odejście od literalnego rozumienia pojęcia "frontu działki" na rzecz wykładni pozajęzykowej – celowościowej, ze względu na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu pozbawionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dokładnie dla terenu, który ma dostęp do drogi publicznej także przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przeciwnym razie nie byłoby bowiem możliwe określenie frontu działki, która ma dostęp do drogi np. poprzez drogę wewnętrzną.

Odnosząc się do kwestii spornej w sprawie wskazać należy, że przepis § 4 rozporządzenia określa, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z wykonanej na poczet niniejszego postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. [...] m od linii rozgraniczającej drogę powiatową oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...]. Z kolei projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący oraz budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej, zgodnie z wnioskiem, miałyby zostać zlokalizowane w odległości ok. 200,0 m od granicy z drogą powiatową oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], w niewielkiej odległości od granicy z działką nr [...] (przy granicy przeciwległej do granicy z działką nr [...], k. 16 akt adm. organu I instancji). Planowany budynek miałby więc powstać nie tylko w znacznej odległości od działki drogowej, ale w znacznej odległości od granicy z działką, z której ma odbywać się wjazd na teren inwestycji, na tyłach obszarowo rozległej (5167 m2) działki objętej wnioskiem.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu należało przyznać rację organom rozstrzygającym w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie, z uwagi na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 i 3 R.w.n.z., organy były zobowiązane do rozważenia, czy z analizy urbanistycznej można wywieźć uzasadnienie dla dopuszczenia odstępstwa w tym zakresie, na mocy § 4 ust. 4 R.w.n.z. Tym niemniej w obszarze analizowanym nie występuje ani jedna nieruchomość, której zabudowania znajdują się choć w przybliżonej odległości od drogi publicznej, ani tym bardziej takie, które są niezabudowane od frontu, a zabudowa znajduje się znacznie w głębi działki. Dopuszczenie odstępstwa w tym przypadku doprowadziłoby do naruszenia porządku urbanistycznego w analizowanym terenie, powodując dysharmonię w występującym na analizowanym terenie układzie urbanistycznym, w którym cała zabudowa koncetruje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że powoływane przez skarżącego wyroki odnoszą się do sytuacji, w których planowane inwestycje miały powstać w głębi działek, które od frontu były już zabudowane wzdłuż drogi publicznej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja ma powstać nie tylko w znacznej odległości od drogi publicznej w porównaniu do zabudowań objętych obszarem analizowanym, ale w głębi działki objętej wnioskiem, która z przodu w ogóle nie jest zabudowana, a rozwiązanie takie nie występuje w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa nie kontynuuje więc w żaden sposób występującego w obszarze analizowanym zagospodarowania terenu. Wyprowadzana z art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada dobrego sąsiedztwa zwana jest natomiast także zasadą podobieństwa (kontynuacji) i jej istotą jest ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w odniesieniu do przynajmniej jednego obiektu znajdującego się na terenie sąsiadującym z inwestycją. O naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa można przy tym mówić właśnie wtedy, gdy dopuszczone w ramach decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowanie terenu znacząco narusza ład przestrzenny w obszarze analizowanym i powoduje zaburzenie harmonijnej całości urbanistycznej obszaru lokalizacji inwestycji.

Co przy tym istotne, użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie nawet jednego tożsamego obiektu w okolicznym terenie, a tym bardziej w przypadku jego braku. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 pkt 2 (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój) a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stąd sformowanie w art. 61 ust. 1 pkt 1, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładane wyłącznie zgodnie z zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenia, nie zaś, jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Przesądzenie przez prawodawcę, że konieczność zachowania m. in. ładu przestrzennego nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), nie oznacza wyłączenia potrzeby uwzględniania zasad ogólnych, wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb wyjaśniania rzeczywistej normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką jest art 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Nie jest uprawniona wykładnia regulacji zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi czy interesem publicznym, za którym przemawia zachowanie ładu przestrzennego. Strona skarżąca (przywołując także stosowne tezy orzeczeń), próbuje prymat ten wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kluczowe znacznie dla prawidłowego odczytania znaczenia tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, granice wolności zabudowy - ma jednak istotne uwarunkowanie obiektywne. Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, w tym nie tylko z uwagi na ochronę interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych), ale również z uwagi na ochronę interesu publicznego (kwestię racjonalnego wykorzystywania przestrzeni). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i 3).

Odnosząc się do argumentacji skargi, że planowana zabudowa będzie znajdowała się w odległości [...] m patrząc od strony drogi powiatowej na działkach nr [...] i [...], wyjaśnić należy, że użyte w § 4 ust. 1 R.w.n.z. pojęcie obowiązującej linii nowej zabudowy należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, przez który zgodnie z § 2 pkt 5 R.w.n.z. należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Linię tą wyznacza się więc od frontu działki, a więc od tej strony, która przylega do drogi publicznej, z której znajduje się wjazd na działkę. W niniejszej sprawie wjazd na działkę ma odbywać się przez działkę nr [...] graniczącą z działką drogową na wysokości działki nr [...], wobec czego usytuowanie planowanej zabudowy musi być rozpatrywane względem drogi powiatowej na działce nr [...]. Ustalenie linii zabudowy służy bowiem nie tylko zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale również ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, z której będzie odbywał się wjazd na działkę, możliwa jest nowa zabudowa. Inwestor nie wskazał natomiast, że działka ma dostęp do drogi publicznej od strony działek nr [...] i [...]. Dopiero w tej sytuacji możliwe byłoby rozważanie, czy planowana inwestycja kontynuuje linię zabudowy kształtującą się na działkach, których fronty znajdują się od strony drogi na działkach nr [...] i [...]. Jak zresztą wynika z części graficznej analizy urbanistycznej, działki położone wzdłuż drogi powiatowej na odcinku działek nr [...] i [...] są niezabudowane.

Powyższe stanowisko nie przeczy przy tym tezie postawionej przez Sąd w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 316/08, w którym wskazano, że czym innym jest oznaczenie drogi publicznej, a oznaczenie działek ewidencyjnych, na których te drogi się znajdują, natomiast w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.u.p. jest mowa o dostępie z tej samej drogi publicznej, a nie o dostępie z tej samej strony drogi publicznej. W stanie faktycznym sprawy, w której zapadł powołany wyrok, organy administracji błędnie zinterpretowały pojęcie "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" i odmówiły ustalenia warunków zabudowy z powodu braku kontynuowania przez planowaną zabudowę funkcji zabudowy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że dojazd do działki objętej wnioskiem był rozpatrywany od drogi publicznej nr ewidencyjny [...] i z uwagi na fakt, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] dostępne z tej samej drogi publicznej (oznaczonej nr ewid. [...]) nie były zabudowane, zdaniem organów nie można było ustalić warunków zabudowy na działce nr [...]. W rozpatrywanej sprawie natomiast przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak kontynuowania przez planowaną inwestycję linii zabudowy i brak uzasadnienia do dokonania odstępstwa. W tym jednak przypadku obowiązkiem organu była ocena kontynuowania przez planowaną zabudowę linii zabudowy budynków na działkach od strony, z której znajduje się wjazd na działkę skarżącego, a nie od strony działek nr [...] i [...], a także ocena kontynuacji sposobu zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 10 lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.