Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2111/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art, 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1638
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 96/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 96/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] na sprecyzowaną w sentencji decyzję Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i uchylił ją oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...].

Jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [...] w [...] (dalej zamiennie wnioskodawca, skarżący) wystąpiło do Zarządu [...] sp. z o.o. w [...] (dalej zamiennie Spółka, organ) o udostępnienie informacji publicznej:

1. o adresie www strony podmiotowej BIP szpitala;

2. o adresie www strony podmiotowej BIP szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienie, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających – w odniesieniu do wszystkich kontroli, które miały miejsce w latach 2003 - 2015;

3. czy szpital udostępnia pomieszczenia wraz ze skanami umów;

4. w postaci skanów umów zawartych z ordynatorami kierującymi oddziałem;

5. o szkoleniach i kursach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 – 2015, tj. imiona i nazwiska uczestników szkolenia, informacji o imieniu i nazwisku prowadzącego, informacji o zakresie merytorycznym szkolenia, przesłanie skanu umowy na przeprowadzenie tych szkoleń;

6. o tym, czy na oddziale ginekologiczno – położniczym jest zatrudniony psycholog, jeśli tak, to informacji o wymiarze czasu pracy zatrudnionego psychologa, jeśli na oddziale nie jest zatrudniony psycholog, to podania informacji ile razy w 2015 roku był wzywany na oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje;

7. o liczbie porodów na oddziale ginekologiczno – położniczym szpitala w 2015 r., w tym porodów, w których zastosowano znieczulenie zewnątrzoponowe oraz cesarskie cięcie;

8. o treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno – położniczego w latach 2013 – 2015.

Po doprecyzowaniu wniosku poprzez wskazanie, że żądanie dotyczy szpitala [...], Spółka udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi na wszystkie pytania, z tym, że informację w części obejmującej punkt 4 ograniczono do treści umów cywilnoprawnych zawartych w trybie art. 26-27 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.), dalej – ujawniając zakres obowiązków i powierzonych zadań do wykonania, a wyłączając informacje o wysokości wynagrodzeń lekarzy kierujących oddziałami w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych. W dniu [...] października 2016 r. wnioskodawca zwrócił się o przesłanie skanów załączników do umów z kierownikami oddziałów. Organ decyzją z [...] października 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 4 wniosku z [...] czerwca 2016 r. w części dotyczącej ujawnienia wysokości wynagrodzeń lekarzy kierujących oddziałami szpitala [...] w [...] i udzielających świadczeń zdrowotnych na podstawie umów cywilnoprawnych, z powołaniem się na art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1764 ze zm.), dalej udip. Skany umów nie zostały udostępnione ze względu na ochronę danych osobowych i brak zgody ordynatorów/lekarzy kierujących oddziałem na ich udostępnienie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie, w którym decyzją z [...] października 2016 r. odmówiono dostępu do informacji, wnioskodawca wskazał, że lekarz musi mieć świadomość, że nie działa w sferze prywatnej, lecz publicznej, co w naturalny sposób wiąże się z zainteresowaniem obywateli oraz że wynagrodzenie lekarza pochodzi ze środków publicznych, a obywatele mają prawo znać przeznaczenie tych środków. Nieprawidłowo więc zastosowano art. 5 ust. 2 udip., gdyż kierownicy oddziałów szpitala pełnią funkcje publiczne. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję z [...] października 2016 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał na ograniczenie w dostępie do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy wyrażoną w art. 5 ust. 2 udip. Jednocześnie podał, że Spółka nie jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej, a działa na rynku usług zdrowotnych jako spółka prawa handlowego, której jedynym udziałowcem jest Województwo [...] i której celem jest udzielanie świadczeń z zakresu ochrony zdrowia. Spółka, jako podmiot spoza sektora finansów publicznych, udzielając świadczeń zdrowotnych w zasadniczej mierze pacjentom ubezpieczonym, otrzymuje zapłatę za wykonane usługi ze środków publicznych w ramach umów zawartych z NFZ, to jednak na etapie wykorzystania tych środków tracą one publiczny charakter. Oznacza to, że w zakresie wypłaty wynagrodzeń dla lekarzy kierujących oddziałami w szpitalu nie dochodzi do rozdysponowania środków publicznych. Lekarze, których wniosek dotyczy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz nie mają związku z pełnieniem takich funkcji, co oznacza, że wobec tych osób mają zastosowanie ograniczenia, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 udip. Kierownicy oddziałów zajmują stanowisko, które ma charakter usługowy.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, przez nieuprawnione – zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 31 ust 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią przesłanki ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji przez ograniczenie prawa do informacji niespełniającej przesłanki proporcjonalności;

- art. 5 ust. 2 udip w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby oraz tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przesłanka ta znajdzie zastosowanie w odniesieniu do ordynatorów/kierowników oddziałów pracujących w szpitalu poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie;

- art. 5 ust. 2 udip w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma zastosowania do osób pełniących funkcje publiczne przez błędne przyjęcie, że ordynatorzy/kierownicy oddziałów szpitala nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną.

Skarżący postulował uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę przyjął, iż Szpital [...] w [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Szpital, jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 udl. Przepis art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej statuuje prawo każdego do ochrony zdrowia, a władze publiczne mają konstytucyjny obowiązek zapewnić obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68 ust. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, opisując rolę samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej w realizacji zadań związanych z ochroną zdrowia, w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (sygn. K 20/99, OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 140 LEX nr 41210) stwierdził, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, podmioty te stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Potwierdzają to przepisy udl, sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 udl, czyli udzielające świadczeń zdrowotnych - podmioty niebędące przedsiębiorcami. Przez świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 udl). Według art. 55 ust. 1 pkt 1 udl samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej. Umowy o udzielanie tych świadczeń zawiera ze świadczeniodawcami również Narodowy Fundusz Zdrowia, dysponujący środkami publicznymi określonymi w art. 116 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793). Tak więc Szpital ten, jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez Wojewodę, wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i korzysta ze środków publicznych. Tym samym spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16). Istotnym dla sprawy jest ustalenie kręgu tych lekarzy, z którymi zostały zawarte umowy, a którzy jednocześnie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2016 roku – sygn. K 17/05: "wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno się odnosić do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". W ocenie Sądu meriti powołanie się przez organ na ochronę danych osobowych i prawo do prywatności, jako wartości chronionych konstytucyjnie nie dawało podstawy do odmowy udostępnienia żądanych skanów umów w zakresie wynagrodzenia ordynatorów/kierowników oddziałów. Prawo do informacji publicznej, stosownie do art. 5 ust. 2 udip, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub, gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego. Powyższe zasady ochrony prywatności nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne - mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa. Ustawa nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14). W świetle powyższego nie budzi żadnej wątpliwości Sądu I instancji kwalifikacja ordynatora jako osoby pełniącej funkcję publiczną; czego nota bene organ nie kwestionuje, skoro udostępnił w części skany umów. W związku z powyższym umowa zawarta przezeń z ordynatorem zawiera informację publiczną, gdyż dotyczy osoby pełniącej funkcje zarządzające w Szpitalu, a więc strukturze organizacyjnej podmiotu obowiązanego do udzielania informacji publicznej. Zasadne jest więc żądanie przekazania skarżącemu spornych informacji. Co mając na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł [...] sp. z o.o. w [...]. Zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie:

- art. 4 ust. 1 pkt 2 udl i art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Spółka jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowiących, że w postępowaniu administracyjnym sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez pominiecie dokumentów zebranych w sprawie, z których jednoznacznie wynika, że skarżący kasacyjnie nie jest, wbrew ustaleniom poczynionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 udl utworzonym przez Wojewodę, wykonującym zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i korzystającym ze środków publicznych, który z tego tytułu zobowiązany jest do udostępnienia posiadanych danych mających charakter informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 udip, art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, statusu kierownika oddziału i błędne przyjęcie, że lekarze, których wniosek dotyczy, pełniący na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych, funkcje kierowników oddziałów w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych są osobami pełniącymi funkcje publiczne;

- art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez pominięcie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w zakresie podnoszonego przez skarżącego argumentu, że prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co miało wpływ na wynik postępowania.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując zwłaszcza charakter Spółki jako spółki prawa handlowego, niewykonującej zadań publicznych. Nadto podważając stanowisko Sądu mertii, co do charakteru osób zatrudnionych jako kierowników oddziałów w szpitalu. Powołując się na te aspekty, nadto eksponując tajemnicę przedsiębiorcy sprzeciwiającą się udostępnieniu spornych danych, Spółka dowodziła wadliwości zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że w świetle art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nadto istnienie podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 tej ustawy). W sprawie nie zachodzą powyższe przesłanki uwzględniane ex officio, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc związanym przedstawionymi w niej granicami i zarzutami.

Z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została sporządzona niezbyt starannie, gdyż po pierwsze nie precyzuje podstaw kasacyjnych, do których zalicza poszczególne zarzuty, po wtóre lokując zarzuty w ramach przepisów ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jako miejsce jej publikacji wskazała Dziennik Ustaw zawierający przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, dalej uwypuklając zarzut naruszenia "art. 145 § 1 lit. a, c", nie określiła punktu jako jednostki reakcyjnej. Niemniej jednak, stosując się do reguły przyjętej w tezie uchwały całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1), należało rozpoznać te zarzuty z uwzględnieniem treści petitum i motywów tej skargi.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty procesowe, a w ich ramach zarzut uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż jego zasadność mogłaby skutkować uchyleniem się zaskarżonego wyroku spod kontroli instancyjnej, a w konsekwencji wzruszeniem go bez konieczności badania innych zarzutów. Jest on jednak chybiony. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie orzeczenia zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Poza tym na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie. Generalnie zarzut naruszenia omawianego przepisu należy więc połączyć z innymi przepisami rzekomo uchybionymi, czego w rozpoznawanej kasacji nie uczyniono, a skojarzono go z uchybieniem przpeisowi prawa materuanego, a to art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaności leczniczej i art. 133 § 1 P.p.s.a. w ramach jednego z zarzutów i z art. 133 § 1 oraz "art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a." w drugim. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (p. np. wyrok z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II FSK 325/05, LEX nr 177476). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15 (CBOSA), zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest ono jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Takich wadliwości niepodobna dostrzec w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a eksponowany w nim wywód prawny pozwala na ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z powołanych przepisów Sąd ten przyjął. Powiązanie zarzutu naruszenia z wymienionymi w kasacji przepisami nie nadaje się do obrony, jako że po pierwsze Sąd meriti nie naruszył ogólnego przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż orzekał na podstawie akt sprawy, czyli uwzględnił materiał zgromadzony przez organ, nie wykraczając poza jego granice. Nie pominął okoliczności, że Spółka jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej. Wskazuje na to zarówno wypis z rejestru handlowego, jak i zakres jej działalności. To natomiast, że jest spółką prawa handlowego nie zmienia tej konkluzji, gdyż świadczy tylko o formie działalności, a nie o jej przedmiocie. Tymczasem ten przedmiot definiuje ją jako samodzielny zakład opieki zdrowotnej. Poza tym, może podpadać pod regulację art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, co zresztą nie ma decydującego znaczenia dla wyniku sprawy. Po wtóre, jeśli chodzi o kwestię tajemnicy przedsiębiorcy, to nie była ona przedmiotem rozważań Sądu I instancji, przeto nie może podlegać ocenie na tym etapie postępowania. Byłoby to wszak czynione po raz pierwszy na gruncie postępowania przed Sądem II instancji. Zaś zarzutu wadliwego (z naruszeniem obowiązku kontroli decyzji z urzędu) pominięcia tej kwestii kasacja nie prezentuje. Niepodobna konstruować wytyku kasacyjnego na uchybieniu regulacji, której nie stosował Sąd I instancji, bo nie mógł jej złamać. To zagadnienie uchyla się więc spod oceny, a podniesienie tego zarzutu jest spóźnione. Tym bardziej, że nie wykazano, aby uczyniono to przed tym Sądem, nadto aby było to konieczne w ramach oceny legalności zaskarżonej decyzji ex officio. Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., bo tak należy ocenić ów zarzut, to w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest on zasadny w świetle przyjętej w kasacji konfiguracji zarzutów. Przede wszystkim trzeba zważyć, iż jest to przepis tzw. wynikowy, który dochodzi do głosu wówczas, gdy kontrolowany akt jest dotknięty określonymi tamże wadami. Przepis ten reguluje także sposób i formę rozstrzygnięcia. Zastosowanie zawartej w nim normy jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto złamanie jej może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie zarzutu naruszenia tej normy za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa (przepisu) skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Konieczne jest więc jego powiązanie z przepisami, jakimi uchybił organ. W kasacji powiązano go z przepisami wyżej opisanymi, którym Sąd meriti nie uchybił.

Oddalenie zarzutów formalnych skutkuje przesądzeniem ustalonego dotąd stanu faktycznego, na gruncie którego ocenie podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego. Oprócz wyżej wskazanych (niezasadnych) zarzutów, pojawił się w tym zakresie w rozpoznawanej obecnie kasacji zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 udip. Jest on również chybiony. Skarżący kasacyjnie upatruje jego naruszenia w niewyjaśnieniu statusu ordynatora/kierownika oddziału i błędnym przyjęciu, że lekarze, których dotyczy wniosek są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Argumentacja Sądu meriti w tym przedmiocie jest przekonująca i Naczelny Sąd Administracyjny ją podziela, nie zgadzając się z wywodami skarżącej kasacyjnie. Spółka samorządowa, w której Województwo posiada 100% udziałów i która wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia korzystając ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia danych o wysokości wynagrodzenia w udostępnionych wnioskodawcy skanach umów z ordynatorami oddziałów Szpitala. Rozważając to zagadnienie trzeba mieć przede wszystkim na uwadze fakt, że Spółka nie kwestionowała samego faktu, iż umowy zawarte z ordynatorami podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady nie ma więc powodu innego potraktowania tej ich części, zwłaszcza z powołaniem się na art. 5 ust. 2 udip, wedle którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Doktryna i praktyka opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Nie jest ono zdefiniowane normatywnie na omawianym gruncie, a inne regulacje są nieadekwatne. W szczególności katalog wymieniony w art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Jak stwierdził w wyroku z 29 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 1548/17 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny, w orzecznictwie przyjęto, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie, niż np. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.). Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1530/14, CBOSA). W wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 759/14 (publ. jw.), Sąd ten wyraził pogląd, wedle którego "informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony". Jest to zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 udip., i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 88). Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotem publicznym nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Wynagrodzenia pochodzą ze środków samorządowych i NFZ, a zatem ze środków publicznych. W wyroku z 5 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2682/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne należy traktować łącznie, jako wydatek ze środków publicznych – mówiąc w uproszczeniu – czyli globalnie, a nie jednostkowo, jednak nie negował konstatacji, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników, zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Wedle wyroku tego Sądu z 5 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1559/15, informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Nie są to zatem informacje ad personam, lecz informacje dotyczące wysokości środków publicznych wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją funkcji publicznej. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 22 lutego 2017 r., sygn. IV SAB/Gl 159/16 (CBOSA), umowa zawarta przez szpital z ordynatorem zawiera informację publiczną, gdyż dotyczy osoby pełniącej funkcje zarządzające w szpitalu, a więc strukturze organizacyjnej podmiotu obowiązanego do udzielania informacji publicznej. Ordynator jest osobą realizującą nałożone na szpital zadanie publiczne. Ta informacja pozostaje bowiem w ścisłym związku z pełnioną funkcją i wskazuje na wydatkowanie środków publicznych. Judykatura za osobę pełniącą funkcję publiczną uznaje więc każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W piśmiennictwie wyrażono pogląd, wedle którego nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa czy struktur samorządowych w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lutego 2015 r., sygn. I OSK 759/14; 6 lutego 2015r., sygn. I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., sygn. I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 213/14; CBOSA; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12; niepubl.), czy nauczycieli realizujących zadania publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1108/14, CBOSA). Przyjmuje się zatem generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym; "funkcja publiczna" jest postrzegana m.in. przez pryzmat oddziaływania na sferę publiczną. Ten aspekt występuje i w niniejszej sprawie. Bowiem przywołane poglądy i ich motywy Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Przeto konkludując, jeśli wynagrodzenie ordynatora/kierownika oddziału pochodzi ze środków publicznych, a osoby te wykonują funkcje szersze niż usługowe, o dużym znaczeniu społecznym, a więc oddziałują na sferę publiczną, ergo niepodobna twierdzić, że w rozumieniu udip nie pełnią funkcji publicznej (chodzi wszak o ujęcie prawne tego pojęcia, a nie potoczne), to wynagrodzenie to podlega upublicznieniu. Trzeba końcowo dodać, że Spółka, chcąc chronić ich prywatność winna była rozważyć możliwość udostępnienia treści umów z wyłączeniem danych wrażliwych, do których należą dane personalne.

Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 204 pkt 2 tej ustawy.