Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 883/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 2, art 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. P.-I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] 2008 r. A. i B. małżonkowie D. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na stanowiącej ich własność działce nr [...] obręb L. przy ul. [...] w B. domu jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w tej sprawie M. P.-I. w piśmie z dnia [...] 2009 r. (karta 25 akt organu pierwszej instancji) stwierdziła, że objęta postępowaniem działka inwestorów nie ma dojazdu od ulicy [...] bowiem część tej ulicy a mianowicie działka nr [...] o pow. 0,0771 ha stanowi jej własność ujawnioną w księdze wieczystej a ona nie wyraża zgody na przejazd tą działką pojazdów zaopatrujących budowę projektowanego domu.

Po rozpatrzeniu sprawy wydaną z upoważnienia Prezydenta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] określono warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Jako podstawę prawną decyzji wskazał organ orzekający art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 104 kpa. Wśród wskazanych w tej decyzji warunków dotyczących infrastruktury technicznej i komunikacji podał, że działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej z ulicy [...] przy czym przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestorzy powinni "udokumentować prawo dojazdu przez działki drogowe, których właścicielami są osoby prywatne".

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego pozwoliła na ustalenie wymagań dla projektowanej inwestycji. W świetle tej analizy spełnione zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pk 2 ustawy) Prezydent Miasta B. stwierdził, że działka inwestorów przylega bezpośrednio do ulicy [...], która rozporządzeniem nr [...] Wojewody B. z dnia [...] 1998 r. zaliczona została do dróg publicznych.

W odwołaniu od tej decyzji M. P.-I. wniosła o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, która nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu odwołania podniosła, że część ul. [...], przy której położona jest działka inwestorów nr [...] , a mianowicie działka nr [...] stanowi jej własność, a tym samym nie można uznać, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy. Nie wyraziła bowiem inwestorom zgody na przejazd przez jej działkę, nie została też ustanowiona na niej służebność gruntowa. Zarzuciła też odwołująca się, że kwestionowana decyzja jest wewnętrznie sprzeczna gdy jednocześnie stwierdzono w niej, iż inwestorzy powinni uzyskać przed pozwoleniem na budowę zgodę na przejazd po działkach prywatnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną z powołaniem się m.in. na art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta B., że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały wszystkie określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, co zostało stwierdzone m.in. w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Odnośnie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy SKO stwierdziło, że działka inwestorów ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej skoro przylega bezpośrednio do ulicy [...], która jest drogą publiczną. Zaliczenie jej do dróg publicznych wynika z rozporządzenia Nr [...] Wojewody B. z dnia

[...] 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich w B.. Dla ustalenia warunków zabudowy nie ma przy tym zdaniem SKO istotnego znaczenia, że nieuregulowany jest stan prawny gruntów zajętych pod pas drogowy ul. [...]. Okoliczność ta nie pozbawia bowiem dostępu nieruchomości do drogi publicznej, który przy uwzględnieniu treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 140 kc powinien być rozumiany szeroko.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. M. P.-I. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zarzuciła, iż decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że objęty ustaleniem warunków zabudowy teren ma dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi powtórzono w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Podkreślono, że zgoda na przejazd po działce skarżącej jest wymagana już na etapie ustalania warunków zabudowy a nie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2009 r. skarżąca podkreśliła, że prawa do korzystania z drogi nie można pomijać już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W przeciwnym wypadku decyzja taka może okazać się niewykonalna.

Na rozprawie dnia 18 czerwca 2010 r. skarżąca stwierdziła, że w postępowaniu cywilnym ustanowiona została po jej działce służebność drogi koniecznej m.in. na rzecz małżonków D..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem jednym z koniecznych warunków ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego powodującego zmianę zagospodarowania terenu jest ustalenie, że objęty tym zamierzeniem teren ma dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp ten zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika zaś z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. O statusie drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu decyduje zatem zaliczenie jej w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg oraz nierozerwalnie z tym związana powszechna dostępność takiej drogi. Niedopuszczalne byłoby bowiem zaliczenie danej drogi do dróg publicznych gdyby nie była ona powszechnie dostępna. Zgodnie z art. 7 ust. 1 omawianej ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie takie następuje przy tym w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2).

Z przepisów tych wynika, że zaliczona w tym trybie droga do dróg gminnych ma status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 tej ustawy jak i w rozumieniu art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Taki zatem status należało przypisać ulicy [...] , przy której położona jest działka inwestorów i w ciągu której znajduje się działka skarżącej nr [...]. Została ona bowiem zaliczona do dróg publicznych uchwalą Nr [...] byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 1989 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych ulica ta stanowiła drogę lokalną miejską i kompetencja do ustalenia takiego jej statusu przysługiwała wojewódzkiej radzie narodowej (po zasięgnięciu opinii rady stopnia podstawowego). Taki charakter tej ulicy jako drogi publicznej z przebiegiem od ul. [...] na odcinku 676 m został potwierdzony następnie rozporządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...] 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy B. do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z aktualnym brzmieniem ustawy o drogach publicznych drogi lokalne miejskie należy traktować jako drogi gminne (zobacz w tym względzie np. wyrok NSA z dnia

20 września 2002 r. II SA/Łd 2226/01 – ONSA 2004/1/17).

Należy też stwierdzić, że w dacie podejmowania ww. uchwały przez Wojewódzką Radę Narodową w B. nie obowiązywał jeszcze art. 2a ustawy o drogach publicznych (który zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 1999 r.) zgodnie, z którym drogi gminne stanowią własność odpowiedniej gminy. W konsekwencji własność gminy (miasta) w odniesieniu do działek zajętych pod takie drogi nie stanowiła koniecznej przesłanki zaliczenia danej drogi do dróg publicznych. Świadczy o tym również treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.).

W konsekwencji skoro ulica [...] jest drogą publiczną to należało przyjąć, że działka małżonków D. nr [...] ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezpośrednio bowiem do tej ulicy przylega. Ma zatem bezpośredni dostęp do tej drogi w rozumieniu art. 2 pkt 14 tej ustawy. Nie zostało bowiem zaprzeczone i nie podniosła tego również skarżąca aby ulica [...] nie stanowiła drogi powszechnie dostępnej. O ograniczeniu w tej dostępności nie przesądza bowiem samo przez się okoliczność, że niektóre działki w ciągu tej drogi nie stanowią jeszcze własności Gminy B.. Ze zgromadzonego przy tym w sprawie materiału dowodowego wynika nadto, że ulica ta posiada na odcinku 676 m nawierzchnię bitumiczną. Również z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 16 marca 2009 r. nr BO2p-785-0-123/09 (karta 75 – 76 akt sądowych), na którą powołała się skarżąca na rozprawie sądowej nie wynika aby ulica [...] nie stanowiła drogi publicznej. Wątpliwości, o których mowa w tej decyzji dotyczą bowiem jedynie kwestii, czy ulica ta m.in. na odcinku działki skarżącej pozostawała w dniu [...] 1998 r. we władaniu Gminy B.. Marginalnie też (wobec oceny legalności zaskarżonej decyzji na dzień jej podjęcia) należy podnieść, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji inwestorzy uzyskali służebność drogi koniecznej po działce skarżącej.

Z tych wszystkich względów nie można podzielić stanowiska skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jednocześnie działając z urzędu i oceniając zaskarżoną decyzję w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania jej legalności również co do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Objęte decyzją warunki zabudowy zostały ustalone po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Zawarte zostały też w niej elementy, o których mowa w art. 54 ustawy.

Wobec tego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.