Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1153/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2,  art. 35 ust. 3,  art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2,  art. 18 ust. 1,  art. 24,  art. 26,  art. 29 ust. 1 i 1a,  art. 27
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...],[...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "Ś" w [...] udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego wymianę wewnętrznej instalacji wody zimnej i pionów kanalizacji sanitarnej, projekt wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacji przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor nie przedłożył prawidłowo i kompletnie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego zobowiązano go postanowieniem z dnia [...].

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "Ś" w [...]. Według skarżącej organ I instancji niezasadnie uznał,

iż nieuzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wskazanie dokumentów, z których wynika zgoda współwłaścicieli budynku na planowane roboty budowlane oznacza, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]. Spółdzielnia stosownie do treści art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.) wykonuje zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jako tzw. zarząd powierzony. Zarząd ten wykonywany jest w imieniu wszystkich współwłaścicieli, również posiadających odrębną własność lokalu, co znajduje odzwierciedlenie w zawartych z lokatorami umowami notarialnymi ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności. Skarżąca podniosła ponadto, że lokatorzy powierzając Spółdzielni wykonywanie zarządu nieruchomością oraz dokonując wpłat na fundusz remontowy mają pełne prawo oczekiwać, że Spółdzielnia będzie realizowała zadania związane z remontami i podnoszeniem standardu budynku. W związku z powyższym, chybione są twierdzenia organu I instancji o konieczności wyrażenia zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] na przeprowadzenie wnioskowanych prac.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "Ś" z siedzibą w [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że w dniu [...] do organu I instancji wpłynął wniosek o wydanie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "Ś" z siedzibą w [...] decyzji o pozwoleniu na budowę wymiany wewnętrznej instalacji wody zimnej i pionów kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacji przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w budynku mieszkalnym’ wielorodzinnym w [...] przy ul. [...] dz. nr [...], obręb [...] Miasto [...]. Do wniosku załączono cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] nałożono na inwestora obowiązek między innymi przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wpisanie

w odpowiednim miejscu "oświadczenia" wszystkich współwłaścicieli nieruchomości

z podaniem ich adresów oraz wskazanie dokumentów, z których wynika zgoda współwłaścicieli na prowadzenie robót budowlanych objętych wnioskiem.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie w dniu [...] do Urzędu Miasta [...] wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "Ś", w którym stwierdzono, że prawo do dysponowania nieruchomością wspólną wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych, a w szczególności z zapisu art. 27 ust. 2 cyt. ustawy przesądzającego, że zarząd nieruchomością wspólną wykonywany jest przez spółdzielnię jako zarząd powierzony. Ponadto podniesiono, iż w umowach ustanowienia odrębnej własności lokali i przeniesienia własności, zawartych w formie aktów notarialnych z każdym właścicielem wyodrębnionego lokalu, znajduje się zapis, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez Spółdzielnię. W załączeniu do pisma przesłano poprawione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z wykazem współwłaścicieli nieruchomości.

Dalej Wojewoda [...] wyjaśnił, iż w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, pismem z dnia [...] zwrócił się do inwestora o przekazanie aktualnie obowiązującego statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "Ś" w [...] i o wskazanie umocowania Spółdzielni Mieszkaniowej do występowania w imieniu właścicieli lokali wyodrębnionych, w sprawie pozwolenia na budowę, obejmującego wykonywanie części robót budowlanych wewnątrz lokali. Ponadto, z uwagi na braki formalne w dokumentach przedłożonych przez inwestora organowi I instancji, organ odwoławczy wystąpił o uzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę, poprzez określenie imienia i nazwiska osoby podpisanej podpisem nieczytelnym oraz o przekazanie oryginału lub urzędowo potwierdzonej kopii pełnomocnictwa osoby podpisanej pod wnioskiem o pozwolenie na budowę wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej, a także o wskazanie osoby upoważnionej przez Spółdzielnię do odbioru pism oraz decyzji organu odwoławczego.

W odpowiedzi na powyższe Spółdzielnia Mieszkaniowa "Ś" w piśmie z dnia [...] ponownie podała, iż umocowanie zarządu Spółdzielni do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną wynika z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a oświadczenia właścicieli lokali o powierzeniu Spółdzielni sprawowania zarządu nieruchomością znajdują się w każdym akcie notarialnym ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesieniu własności. Ponadto strona złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z zestawieniem tytułów prawnych do poszczególnych lokali, a także załączyła aktualny statut Spółdzielni, kopię wniosku o pozwolenie na budowę, określające imię i nazwisko osoby składającej dokumenty oraz oryginał pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej.

W merytorycznej części uzasadnienia, organ II instancji podał, że w świetle

art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej,

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarówno przepis art. 4, jak i art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowią, że inwestor, aby uzyskać pozwolenie na budowę, musi wylegitymować się prawem do nieruchomości poprzez złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie inwestor swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który zdaniem inwestora, daje mu prawo do dysponowania częściami wspólnymi budynku i nie jest konieczne uzyskanie zgody poszczególnych właścicieli lokali. Przepis ten odwołuje się do przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, który reguluję kwestie sprawowania zarządu, jednak dotyczy spraw z zakresu sprawowania zwykłego zarządu.

Odnosząc się do przywołanego w piśmie skarżącej z dnia [...] wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 151/11) organ odwoławczy wskazał, że wyrok ten wydany został w oparciu o inny stan faktyczny. Jednakże w wyroku tym wskazano na generalną zasadę, że nawet przy bardzo szeroko rozumianym pojęciu sprawowania zarządu w rozumieniu przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, każda decyzja przekraczającą, bądź nie przekraczająca zwykły zarząd musi być podjęta przez właściwe organy spółdzielni. Z powyższego wynika, że inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę w obrębie własności wspólnej oraz lokali nie stanowiących odrębnej własności wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu spółdzielni, którym w przedmiotowej sprawie jest Zarząd Spółdzielni (zgodnie z § 50 ust. 1 – dołączonego do akt - Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej Ś w [...]). Ponadto w przypadku, gdy w budynku znajdują się lokale stanowiące odrębną własność, konieczne jest uzyskanie zgody właścicieli tych lokali (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30.06.2008 r., sygn. akt II SA/GL 912/07, LEX nr 518398 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 05.08.2010 r., sygn. akt II OSK 1283/09).

Organ II instancji podał dalej, że w przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje zarówno przeprowadzenie inwestycji w częściach wspólnych budynków, jak i w lokalach stanowiących odrębną własność. Konieczne będzie więc przeprowadzenie robót budowlanych ingerujących w wewnętrzne instalacje poszczególnych lokali. Na tę część inwestycji inwestor powinien zatem uzyskać odrębną zgodę właściciela każdego lokalu stanowiącego odrębną własność. Powierzenie Spółdzielni Mieszkaniowej zarządu dotyczy tylko sprawowania zarządu nieruchomością wspólną oraz lokalami nie stanowiącymi odrębnej własności. Spółdzielnia Mieszkaniowa "Ś" do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wpisała ani uchwały właściwego organu Spółdzielni wyrażającego zgodę na przeprowadzenie inwestycji, ani też nie wskazała na posiadanie zgody właścicieli wyodrębnionych lokali na przeprowadzenie robót budowlanych w obrębie części wspólnych budynków oraz w należących do nich lokalach. Wskazywała jedynie, iż jej umocowanie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika wprost z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a także z wynikających z tego przepisu zapisów aktów notarialnych zawartych z każdym właścicielem wyodrębnionego lokalu o sprawowaniu przez Spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną, co w świetle powyższego nie jest jednak wystarczające.

W konsekwencji tego, że inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełniające wszystkich wymogów, nie było zatem możliwe - zgodnie z art. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "Ś" w [...] złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...].

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa :

- art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. w zw.

z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wnioskodawczyni nie złożyła prawidłowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że nie spełniła wszystkich wymogów koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawczyni do uzupełnienia złożonej dokumentacji o zgodę właściwych organów spółdzielni na przeprowadzenie prac budowlanych, a której to brak był podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę,

- art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności przez wybiórcze zebranie materiału dowodowego i zaniechanie weryfikacji wszystkich oświadczeń składanych przez wnioskodawczynię co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, iż wnioskodawczyni nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Według skarżącej, trudno podzielić stanowisko organu co do tego, że do prawidłowo złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczna jest zgoda wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali na przeprowadzenie przedmiotowych prac. Stanowisko takie nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawnych. Spółdzielnia mieszkaniowa prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opiera na tym, że sprawuje zarząd powierzony nieruchomością wspólną. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 2, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24 (1) i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali w zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Przepis ten określa wzajemną relację ustawy o własności lokali do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustalając w swej treści, iż przepisy dotyczące zarządu nieruchomością wspólną zawarte w ustawie o własności lokali zostają wyłączone - poza przepisami wskazanymi w dyspozycji art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - co oznacza, iż do zarządzania nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie procedury prawa spółdzielczego. Przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazują jednocześnie jakie uprawnienia będzie miał zarządca, o którym mowa w tej ustawie, sprawujący zarząd

i poprzez jakie organy będzie go wykonywał, zatem zasadnym jest odwołanie się do regulacji ustawy Prawo spółdzielcze. Zgodnie zaś dyspozycją art. 48 § 1 tej ustawy zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ustawa

o spółdzielniach mieszkaniowych pozostawiła swobodę spółdzielniom i spółdzielcom

w kształtowaniu statutowych uprawnień organów i o ile przyjmuje się, że zarząd spółdzielni będzie podejmował czynności obejmujące zwykły zarząd, tak postanowienia statutu winny regulować, jaki organ spółdzielni będzie decydował o dokonaniu poszczególnych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Ocenę więc posiadania uprawnień do dokonania danej czynności, bądź też podjęcia określonej decyzji w zakresie zarządu powierzonego winno się więc dokonywać w oparciu o procedury prawa spółdzielczego. Zgodnie ze statutem obowiązującym w Spółdzielni Mieszkaniowej Ś w [...] przeprowadzenie przedmiotowych prac budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę zostało zatwierdzone uchwałą Rady Nadzorczej Spółdzielni Nr [...] w sprawie planu rzeczowo finansowego remontów zasobów Spółdzielni na [...] r., której załączniki stanowią zestawienia prac remontowych, zmienioną następnie uchwałą Rady Nadzorczej Spółdzielni Nr [...].

Zdaniem strony skarżącej stanowisko w zakresie stosowania procedur spółdzielczych w przypadku zarządu powierzonego, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych znajduje odzwierciedlenie również

w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt: II SA/Ol 293/11, Sąd w treści uzasadnienia stwierdził, że w przypadku stosowania przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu powierzonego w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy

o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Właściciele wyodrębnionych lokali - choć może przysługiwać im przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku wykazania interesu prawnego - mogą zaś kwestionować poczynania zarządu spółdzielni do uzyskania pozwolenia na budową, czy też związane z rozpoczęciem robót budowlanych w postępowaniu wewnątrz spółdzielczym. W tym też postępowaniu winny być rozpatrywane kwestie związane z finansowaniem inwestycji. W tym samym duchu wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1666/08, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 16/08, w którym to stwierdził, iż spółdzielnia mieszkaniowa, będąca współwłaścicielem budynku ubiegając się o pozwolenie na budowę może opierać swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na tej podstawie, iż wykonuje zarząd powierzony nieruchomości wspólnej.

W odniesieniu do stwierdzenia organu, że SM "Ś" w [...] nie przedłożyła dokumentu, z którego wynikałaby zgoda odpowiednich organów spółdzielni na przeprowadzenie prac budowlanych objętych wnioskiem, skarżąca wyjaśniła, że działając poprzez swoje organy, podjęła decyzję wyrażającą zgodę na przeprowadzenie przedmiotowych prac inwestycyjnych. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w uchwale Rady Nadzorczej Spółdzielni Nr [...] z dnia

[...] w przedmiocie planu rzeczowo finansowego remontów zasobów Spółdzielni na [...] r., której załączniki zawierają zestawienie prac remontowych,

(w którym ujęto prace pozaplanowe) oraz zmieniającej ją uchwale Rady Nadzorczej Spółdzielni Nr [...]. Przedmiotowe dokumenty nie zostały dołączone do akt niniejszego postępowania, albowiem zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie wezwał wnioskodawczyni do uzupełnienia oświadczenia w tym zakresie. Skoro zatem organ administracyjny nie wezwał do uzupełnianie dokumentacji o określony dokument nie może, powołując się na zapis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wydawać decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji, pomimo braku wcześniejszego wezwania o przedłożenie przedmiotowego dokumentu, w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wyraźnie wskazał, iż brak stosownej uchwały odpowiednich organów spółdzielni stanowi jedną z podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, organy administracyjne poprzez zaniechanie wezwania o uzupełnienie ww. dokumentacji uchybiły również obowiązkowi ujętemu w art. 7 oraz art. 77 Kpa.

Dodatkowo skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu

z dokumentu uchwały Rady Nadzorczej SM "Ś" w [...] Nr [...]

z [...]. wraz z załącznikami na okoliczność, że właściwe organy spółdzielni podjęły stosowną uchwałę w zakresie wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac budowlanych objętych przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skargi w sprawie nie wezwania wnioskodawczyni przez organ do przedłożenia uchwały właściwego organu Spółdzielni na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji Wojewoda wyjaśnił, że była to kwestia marginalna, nie mająca wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawą odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę było złożenie przez Skarżącą niekompletnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:

Sąd, rozpoznając sprawę pod kątem legalności i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonana w kontekście zarzutów skargi i przy uwzględnieniu materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że postępowanie organów orzekających obu instancji nie naruszało przepisów prawa procesowego, a wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzedziło dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych.

Przedmiot oceny Sądu w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin, odmawiającą udzielenia skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "Ś"

w [...] pozwolenia na budowę - wymianę wewnętrznej instalacji wody zimnej

i pionów kanalizacji sanitarnej, projekt wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacji przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...] dz. nr [...], obręb [...] Ś Miasto [...]- z uwagi na niewykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem, tj. przedłożenia kompletnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in., czy do wniosku załączono ww. oświadczenie. W razie stwierdzenia nieprawidłowości, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 cyt. ustawy).

W niniejszej sprawie istota sporu koncentruje się na ustaleniu, czy przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody wszystkich podmiotów będących właścicielami wyodrębnionych lokali, czy też mieści się w granicach prawa wynikającego z zarządu przysługującego spółdzielni mieszkaniowej, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.)

Organy obu instancji rozpoznając sprawę, stanęły na stanowisku,

że w przypadku, gdy inwestycja dotyczy nieruchomości objętej współwłasnością,

to spółdzielnia mieszkaniowa jako inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązana jest posiadać zgodę współwłaścicieli mieszkań wyodrębnionych na inwestycję budowlaną.

Z kolei spółdzielnia mieszkaniowa wywiodła, iż takiej zgody nie wymagają przepisy prawa, gdyż spółdzielnia, w ramach wykonywanego zarządu powierzonego nad nieruchomościami wspólnymi, ma prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako podmiot reprezentujący na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali,

w tym właścicieli lokali wyodrębnionych.

W ocenie Sądu, w sporze tym przyznać trzeba rację organom orzekającym

w sprawie. Podkreślenia wymaga, że każda sprawa podlega indywidualnej ocenie

z uwzględnieniem specyfiki stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, ta specyfika polega na tym, że planowana przez skarżącą inwestycja obejmuje nie tylko części wspólne budynku (np. piony wodno- kanalizacyjne), ale również odrębne części lokalowe (np. wewnętrzną instalację c.w.u. i gazu w poszczególnych wyodrębnionych lokalach).

Bezsporne jest, że na skutek dokonanej czynności wyodrębnienia, z zasobu nieruchomości Spółdzielni, własności lokali w budynku przy ul. [...] w [...] w budynku tym współistnieją różne formy własności lokali. Z jednej strony jest to współwłasność nieruchomości wspólnej przysługująca Spółdzielni i właścicielom wyodrębnionych lokali, a z drugiej strony występuje indywidualna własność samego wyodrębnionego lokalu.

Do nieruchomości wspólnej zalicza się grunty oraz te części budynku

i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokalu (art. 3 ust. 2 u.w.l.). W takim przypadku stosownie do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26, a do prawa odrębnej własności lokalu w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W myśl

ust. 3 przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio, zaś w ust. 4 przesądzono, że przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 241 oraz art. 26 (ust. 3). W przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych brak jest uregulowania, które by wskazywało wprost na zakres i sposób wykonywania przez spółdzielnie zarządu powierzonego również orzecznictwo nie jest w tej mierze jednolite. Punkt wyjścia w rozważaniach nad tą kwestią stanowi analiza art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis ten wyraża ogólną zasadę,

że we wszystkich kwestiach dotyczących własności lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, stosuje się przepisy ustawy o własności lokali. Stosowanie to nie jest niczym nie ograniczone, gdyż w samej treści artykułu w ust. 2-4 zrezygnowano z możliwości stosowania przepisów rozdziału 4 u.w.l. o zarządzenie nieruchomością wspólną, poza przepisami wskazanymi w dyspozycji ust. 2 (art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a). Z powyższego nie można jednakże wysunąć wniosku, tak jak to uczyniła skarżąca, iż w przypadku sprawowania zarządu powierzonego przez spółdzielnię zastosowanie znajdują zgodnie z art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych procedury prawa spółdzielczego. Należy zaznaczyć, że to przepis art. 27 cyt. ustawy reguluje sprawy odrębnej własności i zarządu powierzonego, odsyłając w tym względzie do ustawy o własności lokali. A więc w celu rozważenia spornej kwestii należy odnieść się do przepisów właśnie tej ustawy.

Jak wyżej wskazano, spółdzielnia wykonuje zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, który to na mocy art. 27 ust. 2, stosuje się odpowiednio. Przepis art. 18 u.w.l. odnosi się do zarządu sprawowanego co do czynności zwykłego zarządu, a więc czynności zachowawczych, zmierzających do utrzymania nieruchomości w należytym stanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd, za którym opowiada się skład orzekający w niniejszej sprawie, że unormowanie to nie daje podstaw do stwierdzenia, że zarząd powierzony w rozumieniu tego przepisu obejmuje także czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1395/11, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, który odsyła w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali do przepisów Kodeksy cywilnego. Z kolei stosownie do treści art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W ocenie Sądu, z powyższego należy wysunąć wniosek, że spółdzielnia

w ramach zarządu powierzonego może wykonywać w stosunku do nieruchomości wspólnej tylko czynności zwykłego zarządu, natomiast co do czynności przekraczających ten zakres wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Aby inwestor mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące nieruchomość wspólną obowiązany jest uzyskać oświadczenie woli właścicieli wyodrębnionych lokali.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 listopada

2009 r., sygn. akt II OSK 1683/08 oraz w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2283/10, WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r. II SA/Gl 912/07 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których to wskazano, że "powstanie współwłasności powinno rzutować na reguły zarządzania częściami wspólny", a zatem "w kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art.199 Kodeksu cywilnego. W razie braku takiej zgody niektórych współwłaścicieli Spółdzielnia może uzyskać orzeczenie sądu powszechnego, zastępujące oświadczenie woli owych współwłaścicieli, o ile sąd ten uwzględni argumentację Spółdzielni (art.1047 § 1 K.p.c.)".

Niewątpliwie również w przypadku, gdy inwestycja przewiduje ingerencję

w części składowe nieruchomości wyodrębnionych (instalacje wewnętrzną) spółdzielnia obowiązana jest do uzyskania zgody właścicieli tych nieruchomości, albowiem sprawowany przez nią zarząd powierzony nie upoważnia do dysponowania nieruchomościami stanowiącymi przedmiot odrębnej własności na cele budowlane.

Uznać zatem należy, że art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni niczym nie ograniczonego zarządu. Istnienie sugerowanego przez skarżącą domniemania po stronie spółdzielni pełnego zarządu obejmującego czynności zarządu zwykłego, jak i czynności przekraczające ten zarząd w zakresie nieruchomości wspólnej, jak i odrębnej własności lokalu, byłoby niczym nie uzasadnione. Przyjęcie takiego stanowiska, spowodowałoby ograniczenie właścicieli wyodrębnionych lokali posiadających udział w nieruchomości wspólnej w zakresie współwładania rzeczą wspólną, jak i decydowania o przedmiocie odrębnej własności, co prowadziłoby de facto do zniwelowania skutków wyodrębnienia lokali, a nadto prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ustanowienie odrębnej własności oznacza nie tylko nabycie określonego prawa majątkowego, ale także związanego z nim prawa do decydowania i wpływania na przedmiot własności lokalu, jak i współdecydowania o częściach wspólnych nieruchomości. Wprawdzie prawo własności nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, ale tylko wtedy, gdy przewiduje to ustawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji). W ocenie Sądu, takich ograniczeń nie zawiera ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, gdyż powodowałoby to niczym nie uzasadnione uprzywilejowanie spółdzielni mieszkaniowej kosztem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, którym przysługuje jednocześnie odrębna własność samego lokalu. W orzecznictwie przyjmuje się, że prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na ważną wartość mocniej chronioną, a trudno uznać za taką wartość interes Spółdzielni. Ponadto nie jest dopuszczalnym takie ograniczenie prawa własności, które godziłoby w istotę tego prawa. W Konstytucji brak jest podstaw do różnicowania statusu i przyznania ochrony w zależności od tego, czy własność należy do osoby fizycznej, czy osoby prawnej (spółdzielni). Również Europejska Konwencja Praw Człowieka z dnia 4 listopada 1950 r., uznaje zasady ochrony własności osób prawnych na równi z ochroną własności jednostki (osoby fizycznej).

Zdaniem Sądu, w przypadku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, stosownie do treści art. 1 ust. 23 ustawy o własności lokali, zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego, który skuteczność dokonania takich czynności uzależnia od zgody wszystkich współwłaścicieli.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa, pomimo wezwania przez organy obu instancji nie przedłożyła do akt sprawy dokumentów

z których wynikałoby umocowania dla niej do występowania w imieniu właścicieli lokali wyodrębnionych, w sprawie pozwolenia na budowę, obejmującego wykonywanie robót w częściach wspólnych nieruchomości, jak i w granicach lokali. W takim przypadku brak zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Umowy notarialne o ustanowieniu odrębnej własności lokali i przeniesienia własności nie zawierają w swojej treści upoważnienia dla Spółdzielni do dysponowania na cele budowlane wyodrębnionymi lokalami. Upoważnienie takie nie wynika również ze statutu Spółdzielni.

W świetle powyższych rozważań, zarzut dokonania błędnej interpretacji prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawa budowlanego i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i niewłaściwego zastosowania przepisów do ustalonego stanu faktycznego należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu

z dokumentu w postaci uchwały Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej Ś w [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie planu rzeczowo finansowego remontów zasobów Spółdzielni na [...] r., należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem przedłożone dokumenty nie miały wpływu na wynik sprawy. Co do zasady, Sąd powinien był, zgodnie z art. 106 § 3 ww. ustawy wydać postanowienie oddalające ten wniosek, czego przez przeoczenie nie dokonał, a co jednak pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Podkreślenia bowiem wymaga, że z żadnego przepisu prawa nie wynika,

by uchwała właściwego organu spółdzielni wyrażająca zgodę na przeprowadzenie inwestycji stanowiła niezbędny warunek uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie organ w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazywał na brak takiej uchwały, ale nie wynikało z treści tych rozważań, że brak ten stanowił podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, co zresztą organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę. Wobec tego nie ma podstaw do uznania, że organ uchybił art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie wzywając skarżącej do uzupełnienia dokumentacji w zakresie zgody właściwego organu spółdzielni.

W tym stanie sprawy na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w wyroku.