Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 108/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 17 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2016r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych (sześćset osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. (Burmistrz MiG S.; Burmistrz; organ) postanowieniem z dnia [...] 2016 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257] – dalej: K.p.a.), działając na wniosek J. M., wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] położonej w [...], gm. [...] – zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2013 r. znak: [...]

W uzasadnieniu postanowienia wskazano następujące okoliczności i motywy, którymi kierował się organ wznawiając postępowanie. W piśmie z dnia 27 czerwca 2015 r. (wpływ 29 czerwca 2015 r.) J. M. (wnioskodawca; strona; skarżący) wniósł o wznowienie wszystkich postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczących działek położonych w [...] o nr. ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz zawiadomienia go o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Następnie w dniu 30 czerwca 2015 r. J. M. skorygował wniosek w pkt. 1 poprzez dodanie: "albowiem bez własnej winy nie brałem udziału w postępowaniu w charakterze strony". Burmistrz postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania wznawiającego wszystkie postępowania administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczących ww. działek położonych w [...] – z uwagi na fakt, że większość tych działek nie figurowała w ewidencji gruntów i budynków dla miasta [...]. W wyniku wniesienia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: SKO; Kolegium; organ odwoławczy) uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz, zgodnie z zaleceniami Kolegium, wezwał wnioskodawcę do właściwego określenia przedmiotu żądania, tj. podania numeracji i lokalizacji działek wraz z podaniem daty powzięcia wiadomości o wydanych decyzjach. W odpowiedzi J. M. określił przedmiot żądania i wskazał przedmiotowy obszar stanowiący sąsiedztwo jego nieruchomości, położony w [...] przy ul. [...], tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jednocześnie podał datę 18 maja 2015 r. powzięcia ogólnej wiadomości w przedmiotowej sprawie oraz datę 3 czerwca 2015r. stanowiącą dzień otrzymania przez niego informacji (z dnia 25 maja 2015 r.) z Urzędu Miasta i Gminy w S.. Organ wyjaśnił, że w związku ze złożeniem przez J. M. jednego wniosku o wznowienie kilkunastu postępowań oraz z uwagi na fakt, że postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego były odrębnie prowadzonymi postępowaniami uznał, że każde postępowanie o wznowienie postępowania należy prowadzić odrębnie, w tym postępowanie dla działki nr [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Burmistrz MiG S. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] 2013 r. Na to postanowienie J. M. wniósł zażalenie, w wyniku którego SKO postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zastosowanie złego trybu postępowania, uznało bowiem, że należy w pierwszej kolejności wznowić postępowanie, a następnie zbadać, czy zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Burmistrz wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem SKO postanowił zastosować dwuetapowy tryb postępowania i najpierw wznowić postępowanie, a następnie rozpatrzyć merytorycznie, czy wnioskodawca posiada interes prawny we wznowionym postępowaniu. Jednocześnie organ stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki formalne niezbędne do wznowienia postępowania, albowiem wniosek dotyczy decyzji ostatecznej i strona zachowała miesięczny termin do zgłoszenia wniosku.

Następnie decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...] Burmistrz MiG S. odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] 2013 r. nr [...] znak: [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w [...], gm. S..

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] powstały w wyniku scalenia i podziału lub samego podziału (dz. nr [...]) dokonanego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2015 r., poz. 1774, ze zm.). Burmistrz stwierdził, że prawdą jest, iż wnioskodawca w 2011 r. uznany został za stronę postępowania w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonym dla działki nr [...] i [...] (działki sprzed scalenia i podziału), położonej w [...], umorzonym na wniosek inwestora. Zaznaczył jednak, że ww. postępowanie dotyczyło wniosku o wydanie warunków zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których zasięg oddziaływania był inny, niż przy budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na nowo wydzielonej działce nr [...] o powierzchni [...] ha. Dalej stwierdził, że w stosunku do ww. umorzonego postępowania zmienił się przedmiot postępowania, a mianowicie: zakres i charakter planowanej inwestycji, dlatego nie ma tu mowy o tym samym stanie faktycznym i prawnym, jak twierdzi wnioskodawca. Organ uznał, biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo, że w postępowaniu prowadzonym w 2011 r. nie do końca zasadnie uwzględnił wnioski osób wnoszących o uznanie ich za stronę postępowania, których działki nawet nie sąsiadowały z nieruchomością, której dotyczyło postępowanie; osoby wnioskujące o uznanie za stronę postępowania nie wskazały bowiem wówczas żadnego interesu prawnego.

Następnie organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że teren sąsiadujący z działką nr [...] w [...] stanowi "obowiązującą na tym terenie funkcję terenu zabudowy zagrodowej". Wskazał, że teren sąsiadujący z działką inwestora stanowi zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i tereny zabudowy zagrodowej; są to tereny coraz mniej użytkowane rolniczo.

Dalej, odnosząc się do stanowiska J. M., jakoby nie było istotne, że po podziale geodezyjnym gruntów jego nieruchomość już bezpośrednio nie sąsiaduje z działkami inwestora, Burmistrz stwierdził, że z posiadanych dokumentów (map geodezyjnych) wynika jednoznacznie, że nieruchomość wnioskującego nigdy nie sąsiadowała bezpośrednio z działkami inwestora – ani przed podziałem, ani po podziale. Wyjaśnił, że pomiędzy działką J. M. (dz. nr ewid.[...]) a działkami inwestora widniała i nadal widnieje działka nr [...] (przed podziałem nr [...]).

Organ uznał też, że wnioskodawca mimo ogólnego wywodzenia interesu prawnego z przepisów prawa rzeczowego nie sprecyzował jakie przepisy prawa rzeczowego ani też jakie inne przepisy prawa materialnego lub procesowego zostały naruszone poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Burmistrz podał, że wnioskodawca, powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.), nie wskazał w jaki sposób decyzja o warunkach zabudowy nr [...] narusza inne ustawy, czy też zasady współżycia społecznego i jaki negatywny wpływ może ona wywrzeć na jego uprawnienia jako właściciela nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...].

Organ podał w tym zakresie, że pomiędzy działką J. M. a działką nr [...] znajdowały się w chwili wydania decyzji inne działki. Organ uznał przy tym, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji (dot. budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych) ogranicza się wyłącznie do działki inwestora, dlatego też w niniejszej sprawie organ uznał za stronę postępowania wyłącznie wnioskodawcę – właściciela działki nr [...] w [...] oraz właścicieli działek bezpośrednio przylegających do tej działki.

Zdaniem organu budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, maksymalnie do dwóch kondygnacji, na działce nr [...] o pow. [...] ha, położonej w odległości ok. 105 m od działki J. M. (dz. nr [...]) nie ma żadnego oddziaływania na jego nieruchomość.

Burmistrz stwierdził, że uciążliwości tej inwestycji nie wykraczają poza granice terenu jej realizacji; przedmiotowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpłynie zatem na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki J. M. – z uwagi na jej rodzaj, lokalizację i rozmiar. Burmistrz uznał, że charakter planowanej inwestycji jest taki sam, jak charakter zabudowy na nieruchomości skarżącego, czyli budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zaś parametry ustalone w decyzji dla dwóch budynków mieszkalnych nie odbiegają od parametrów obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Stwierdził też, że planowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Uznał w rezultacie, że rodzaj inwestycji nie uzasadniał przyznania wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Organ stwierdził końcowo, że na osobie występującej o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek wykazania, iż posiada ona interes prawny, który powinien być realny i konkretny. Podsumowując, argumentował, że wnioskodawca powołał się na przepisy prawa rzeczowego, nie wskazując związku o charakterze materialno-prawnym pomiędzy art. 140 K.c., a konkretną sytuacją prawną zainteresowanego. Zdaniem Burmistrza we wniosku o wznowienie postępowania oraz w trakcie postępowania nie wykazał on swojego interesu prawnego, popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość i obiekty. Dlatego też Burmistrz po stwierdzeniu, że J. M. nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do udziału w zakończonym postępowaniu uznał, że nie ziściła się przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dająca podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] 2016 r. J. M. zarzucił Burmistrzowi MiG S. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja czynna do występowania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy; naruszenie art. 6-8, art. 10 i art. 80 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływa na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespełniający wymogów ustawowych. Mając na uwadze powołane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach odwołania podniesiono, że spółka F. S. [...] (dalej również: spółka F. S. ; inwestor) w dniu 23 marca 2011 r. wystąpiła do Burmistrza MiG S. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w [...] na działkach nr [...] i [...]; działki te, po dokonaniu ich geodezyjnego podziału przez inwestora, stanowią aktualnie działki nr: [...], [...], [...], [...] [...], [...] [podkreśl. oryg.], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...]. Strona zaznaczyła, że działka nr [...] jest przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast pozostałe działki są przedmiotem innych tożsamych postępowań znajdujących się również na etapie ich wznowienia z uwagi na wnioski odwołującego. Skarżący argumentował, że wszystkich tych sprawach inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednego lub dwóch domów jednorodzinnych na działkach stanowiących uprzednio część działki nr [...] lub [...]; o wszczęciu żadnej z tych spraw skarżący oraz inni właściciele działek sąsiadujących nie zostali powiadomieni, a organ każdorazowo uznawał, że budowa domu jednorodzinnego nie spowoduje zakłócenia istniejącego porządku zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podniósł, że w żadnej z tych spraw organ nie ustalił, iż wnioski inwestora zmierzają de facto do wybudowania – zgodnie z wnioskiem z 2011 r. – osiedla domów jednorodzinnych (co najmniej 40), a nadto basenu i infrastruktury towarzyszącej, którego powstanie z pewnością nie jest spójne z istniejącymi aktualnie warunkami. Dodał, że w 2011 r., kiedy spółka F. S. wnosiła o ustalenie warunków dla budowy 20 budynków, stronami postępowania byli wszyscy właściciele i użytkownicy działek bezpośrednio i pośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nadto podniósł, że SKO w P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania; z treści uzasadnienia orzeczenia wynika, iż oprócz uchybień związanych ze sporządzeniem błędnej analizy urbanistycznej, organ naruszył również zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073] – dalej: u.p.z.p.). Dalej argumentował, że jak wynika z analizy, na terenie znajduje się wyłącznie rozproszona zabudowa jednorodzinna, zatem zezwolenie na budowę kompleksu budynków spowoduje powstanie nowego ładu przestrzennego, odmiennego od zastanego sposobu zagospodarowania. Ponadto stwierdził, że organ dopuścił się wadliwego ustalenia wskaźnika zabudowy, który był dużo wyższy od tego, który dotychczas istniał. Skarżący podał, że postępowanie to na wniosek F. S. sp. z o.o. zostało umorzone i wszczęte przez inwestora dopiero po dokonaniu podziału działek na szereg mniejszych nieruchomości; inwestor, mając na celu budowę ponad 40 domów jednorodzinnych wraz z basenem, składał w niewielkim odstępie czasu wnioski o wydanie warunków zabudowy tak, aby każda ze spraw była przez organ rozpoznawana odrębnie; uzyskał on zatem realizację swojego pierwotnego planu, a polegającego na wybudowaniu dużego osiedla mieszkaniowego, albowiem organ każdą ze spraw rozpoznawał oddzielnie i twierdził, iż budowa jednego lub dwóch domów na każdej z działek nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego.

Zdaniem skarżącego, organ uznając, że właściciele sąsiednich działek nie mają przymiotu stron, bowiem ich działki nie graniczą bezpośrednio z częścią działek wnioskodawcy, działał w sposób zmierzający do obejścia prawa; skoro bowiem uprzednio stwierdził, że każdy z sąsiadów posiada przymiot strony, a nadto, że budowa 20 domów zakłóci istniejący sposób zabudowy, to budzi sprzeciw obecne stanowisko organu, iż budowa 40 domów z basenem nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a nadto, iż sąsiedzi tej inwestycji nie mogą czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Inwestor, po negatywnej oceny organu w zakresie budowy 20 domów na dwóch działkach, "obszedł" niejako ten zakaz i podzielił teren na kilkanaście małych działek, na których wybuduje planowane wcześniej osiedle. Skarżący wskazał na to, że organ stara się tego problemu nie dostrzegać, a co więcej – uniemożliwia sąsiadom planowanego zamierzenia podnosić jakichkolwiek zastrzeżeń poprzez odmowę przyznania im przymiotu stron. Dodał, że o fakcie wydania decyzji skarżący dowiedział się dopiero z chwilą rozpoczęcia budowy przez inwestora; wówczas uzyskał w Urzędzie Gminy S. informację o wydaniu 19 decyzji o warunkach zabudowy i to w okresie od połowy 2013 r. do końca 2015 r., zaś o wszczęciu żadnego z powyższych postępowań nie był zawiadomiony, a inwestor czekał z wszelkimi działaniami dopiero do czasu uzyskania wszystkich decyzji o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę, tak aby prace budowlane objęły wszystkie działki, a osiedle zostało wybudowane w jednym czasie.

Strona podniosła, że na podstawie obowiązującego do 2004 r. planu miejscowego (uchwała Rady Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] 1994 r.) analizowany teren był przeznaczony tylko pod zabudowę siedliskową i takie też inwestycje były wyłącznie realizowane, a w obowiązującym obecnie studium uwarunkowań obszary są przeznaczone na rozwój funkcji mieszkaniowych i zagrodowych, przy czym studium nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie jest dokumentem wiążącym organy przy ustalaniu kierunków zabudowy.

Zdaniem strony, to do obowiązków organu należy zweryfikowanie, jakie normy chroniące wnioskodawców mogą być naruszone, a nie przenosić tego obowiązek na strony; to organ czuwa nad tym, aby w trakcie realizowanych czynności, przestrzegane były wszystkie przepisy prawne i aby postępowania były prowadzone w sposób niepodważający zaufania obywateli do organów – czego organ I instancji nie uczynił.

Skarżący podniósł, że jego interes prawny oparty jest przede wszystkim na przepisach prawa rzeczowego – art. 140 K.c., co jest wystarczające w świetle aktualnego orzecznictwa do przyznania statusu strony w przedmiotowych postępowaniach. W tym względzie argumentował, że w wyniku zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, prawo własności wnioskodawców w postaci możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości zostanie w sposób rażący naruszone; będą oni narażeni na uciążliwe immisje, związane np. z hałasem; ponadto wartość ich nieruchomości ulegnie drastycznemu obniżeniu, z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo, które uczyni z cichej i kameralnej okolicy, szybko rozwijające się miasto. Wyjaśnił ponadto, że dotychczas na analizowanym terenie przeważała zabudowa zagrodowa o niewielkim procencie zabudowy powierzchni nieruchomości; były to tereny rolnicze, które w większości służyły do produkcji rolnej, natomiast w pozostałej – do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ich właścicieli; na każdej z działek posadowiony był jeden budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarskimi. W jego ocenie tak znaczne rozczłonkowanie terenu należącego do inwestora i wydzielenie z niego bardzo niewielkich działek z dużą częścią zabudowy, zupełnie zmieni istniejący ład i porządek urbanistyczny, czemu wnioskodawcy w wyniku wadliwego działania organów nie mogli zapobiec. Podniósł, że jego nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestora przed jej podziałem, a planowane zamierzenie obejmuje cały teren działek [...] i [...]. Stwierdził, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być zaś określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a stroną w tym postępowaniu będą również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji.

Zdaniem strony, realizacja planowanej inwestycji może naruszyć także przepisy o gospodarce wodnej zawarte w ustawie Prawo wodne, normy nasłonecznienia budynków wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także może doprowadzić do wzruszenia konstrukcji budynków. Wyjaśnił, że wybudowanie dodatkowych 50 szamb skutecznie zatruje wody gruntowe, które stanowią wodę pitną dla mieszkańców; ponadto, zanieczyszczone zostaną okoliczne jeziora Liskówka i Lipka, które są szczególnie podatne na degradację. W ocenie strony wszelkie szczegółowe okoliczności winny być jednak zweryfikowane podczas toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, które ma na celu ustalenie wszystkich okoliczności dotyczących nowej zabudowy.

Kończąc, skarżący podniósł, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia, iż organ "stwierdza, że w postępowaniu prowadzonym w 2011 r. nie do końca zasadnie uwzględnił wnioski osób wnoszących o uznanie ich za stronę postępowania, których działki nawet nie sąsiadowały z nieruchomością, której dotyczy prowadzone postępowanie" nie pogłębia zaufania do organu. Za absurdalne uznał też stanowisko organu, że nigdy nie był bezpośrednim sąsiadem inwestora, gdyż rozdzielała ich działka nr [...], albowiem jest to wyłącznie pas 2,5 m drogi, który służy komunikacji i nigdy nie może być zabudowany.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że wnioskodawca w przedmiotowej sprawie nie legitymuje się interesem prawnym.

Uzasadniając swoją decyzję, Kolegium wskazało na to, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego, o którym mowa w tym art. 28 K.p.a., wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Kolegium stwierdziło, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na ich grunty; w przypadku nieruchomości nieprzylegających w sposób bezpośredni do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy pomimo pozostawania nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym, czyli wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w szczegółowym uzasadnieniu badanej decyzji wykazał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, albowiem planowane przedsięwzięcie w żaden sposób nie będzie oddziaływać na jego właścicielskie uprawnienia związane z korzystaniem z nieruchomości nr [...]. Kolegium wyjaśniło również, że planowana budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, maksymalnie do dwóch kondygnacji, na działce nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] w odległości ok. 105 m od działki nr [...] nie ma żadnego oddziaływania na tę nieruchomość; między działką nr [...] a działką strony znajdowały się w chwili wydania decyzji działki nr: [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]. Zdaniem organu odwoławczego planowana budowa, z uwagi na jej parametry i lokalizację, nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji, a zatem nie wpłynie w żaden sposób na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki stanowiącej własność wnioskodawcy. Kolegium podało, że inwestycja ta nie jest też wymieniona w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Kolegium okoliczność, że nieruchomość nr [...] znajduje się w obszarze analizowanym, nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez jej właściciela statusu strony postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony; określenie tego obszaru w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność, iż dana nieruchomość znajduje się w obrębie obszaru analizowanego, nie przesądza samo przez się, że jej właściciel, czy inny podmiot dysponujący prawem do niej, będzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której taki obszar został wyznaczony.

Nadto Kolegium uznało, że wskazanie hipotetycznych uciążliwości związanych z możliwością zwiększenia hałasu, zacienienia, zanieczyszczenia okolicznych jezior czy też ze spadkiem wartości nieruchomości – niewywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, co ściśle związane jest z wystąpieniem interesu prawnego zmierzającego do uznania podmiotu za stronę postępowania – nie stanowi wykazania interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podzieliło przy tym pogląd, że interes prawny jako warunek uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony może znajdować materialnoprawne uzasadnienie w stosunkach cywilnoprawnych, niemniej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej musi mieć wpływ na ograniczenie lub zniesienie przysługującego uprawnienia albo zwiększenie rozmiaru dotychczasowego obowiązku lub obciążenie nowym obowiązkiem, bądź bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności. W konsekwencji uznało, że wskazanie przepisów art. 140 czy art. 144 K.c., w sytuacji gdy w jakikolwiek sposób nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających w powołanych przepisów, nie daje wnioskodawcy przymiotu strony w tym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu, że w przeszłości skarżący uczestniczył w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej przed scaleniem i podziałem geodezyjnym jako działka nr [...] i [...], Kolegium stwierdziło, biorąc pod uwagę wyjaśnienia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu badanej decyzji, że nie ma to istotnego znaczenia. Wniosek taki organ odwoławczy motywował tym, że decyzja z dnia 22 września 2011 r. o warunkach zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych na dz. nr [...] i [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie prowadzone w tej sprawie umorzono; nie stanowi więc punktu odniesienia w rozważaniach w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zmieniły się istotnie okoliczności sprawy mające wpływ na tamto rozstrzygnięcie.

Wnosząc skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze, J. M. podtrzymał zarzuty wcześniej sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] 2016 r., a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że nie stwierdziło podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. – dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący, względnie mający bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd stwierdził, że skarga J. M. zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza MiG S. z dnia [...] 2016 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] 2013 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr [...] w [...], gm. [...]. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wywołane wnioskiem J. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej wymienioną decyzją Burmistrza z dnia [...] 2013 r. Wnioskodawca jako przesłankę wznowienia podał okoliczność pozbawienia go jako strony, bez jego winy, możności udziału w tym postępowaniu, a więc przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na wstępie dalszych rozważań Sąd stwierdza, że organ I instancji prawidłowo wznowił niniejsze postępowanie. Po pierwsze trafnie przyjął, że J. M. zachował określony w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. termin na złożenie podania o wznowienie postępowania. Zważywszy bowiem, że skarżący wniósł w dniu 29 czerwca 2015 r. (data wpływu do organu pisma z dnia 27 czerwca 2015 r.) podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., miesięczny termin do złożenia biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skoro zatem skarżący – jak uwiarygodnił w podaniu – w dniu 3 czerwca 2015 r. dowiedział się o decyzji Burmistrza z dnia [...] 2013 r., to składając wniosek w dniu 29 czerwca 2015 r., zachował termin przewidziany w powołanych przepisach.

Należy też uznać, że prawidłowo organ I instancji uznał, że oceny ziszczenia się powołanej w podaniu o wznowienie przesłanki pozbawienia skarżącego jako strony prawa udziału w zakończonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), powinno się dokonać po wznowieniu postępowania. W myśl art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jak wynika przy tym z art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania (1) co do przyczyny wznowienia oraz (2) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na pierwszym etapie tego postępowania organ administracji publicznej ocenia jedynie pod względem formalnym wniosek o wznowienie postępowania, tj. bada, czy wniosek ten odpowiada wymogom pisma procesowego, czy został wniesiony w terminie oraz czy wskazana jest w nim jedna z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Tylko w sytuacji, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku opisanej weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje się jeszcze oceny trafności uwag zawartych we wniosku. We wszystkich pozostałych przypadkach organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Wraz z wydaniem tego ostatniego orzeczenia następuje przejście do drugiego stadium postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Na tym etapie organ dokonuje merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, badając w szczególności, czy podstawa wznowieniowa wskazana we wniosku rzeczywiście wystąpiła i jak oddziaływała ona na wynik postępowania. Etap ten kończy się wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 151 K.p.a. (por. tezy wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 84/08 oraz wyroku NSA z dnia 1 września 2000 r. sygn. akt III SA 2304/99; wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2575/13, wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II OSK 895/13, wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2572/12 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego – zważywszy, że J. M. zachował formalne wymogi podania o wznowienie postępowania – trafnym było wydanie przez Burmistrza MiG S. postanowienia z dnia [...] 2016 r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] 2013 r. nr [...] i następnie przejście do oceny przyczyn wznowienia (podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) w ramach już wznowionego postępowania.

Przechodząc do oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, wskazać należy na to, że osią sporu w zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją SKO w P. z dnia [...] września 2016 r. postępowaniu była kwestia, czy prawidłowo organy orzekające przyjęły, że J. M. – jako właściciel działki nr [...] położonej w [...] – nie miał przymiotu strony w zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w [...], a tym samym, czy istotnie nie brał bez własnej winy udziału w tymże postępowaniu.

Jedynie w skrócie należy przypomnieć, że organy obu instancji uznały, iż w świetle art. 28 K.p.a. i przepisów u.p.z.p. skarżący nie miał interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa, który upoważniałby go do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w [...], albowiem oddziaływanie tejże inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości, na której ma być realizowana. Skarżący główny nacisk w swej argumentacji podniósł, że zamiarem inwestora, zaaprobowanym przez Burmistrza, było obejście prawa polegające na uzyskaniu dla jednolitego osiedla domów jednorodzinnych nie jednej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla całego osiedla (na którą uprzednio inwestor nie uzyskał zgody), lecz, po dokonaniu odpowiednio scalenia i podziału nieruchomości, wielu decyzji dla poszczególnych, nowo wydzielonych działek. Zabieg ten, odpowiednio rozłożony w czasie, posłużył – zdaniem skarżącego – wyeliminowaniu z postępowań o ustalenie warunków zabudowy dotyczących poszczególnych inwestycji obejmujących pojedyncze działki (w tym działkę nr [...] w [...] osób, które uprzednio brały udział w postępowaniu obejmującym przedmiotowo całe osiedle domów. Organ uznał bowiem, że inwestycje te (jak m.in. w niniejszej sprawie budowa dwóch domów jednorodzinnych na działce nr [...]) jest nieuciążliwa, jej oddziaływanie zamyka się w granicach nieruchomości objętej przedsięwzięciem, a w rezultacie wyklucza posiadanie przez sąsiadów tego terenu interesu prawnego uprawniającego ich do udziału w postępowaniu.

Sąd co do zasady podzielił stanowisko strony skarżącej, uznając, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy orzekające nie podjęły się rzetelnej i wyczerpującej oceny, czy właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich terenu objętego zamiarem budowy przez spółkę F. S. – osiedla domów jednorodzinnych w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – nie przysługiwał przymiot stron w zakończonych postępowaniach o ustalenie warunków dla inwestycji polegających na budowie domów jednorodzinnych na ww. działkach.

Zważyć należy, że przepisy u.p.z.p. nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie stanowiskiem, stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwała NSA z 25 września 1995 r. sygn. VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154; uchwała NSA z 4 grudnia 1995 r. sygn. VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. IV SA 858/97; wyrok NSA z 23 maja 2005 r. sygn. OSK 1618/04; wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. II OSK 206/10 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. IV SA 594/99, z dnia z 17 września 2014 r. sygn. II OSK 1261/13, z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1358/14, dostępne jw.). Z kolei w piśmiennictwie opowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia pojęciu "sąsiedztwa", podkreślając, że zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (Z. Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494 - 498). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę poglądy te całkowicie podziela.

O istnieniu interesu prawnego właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Stanowisko to na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, lecz ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji a przez to zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art. 144 K.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wedle zaś art. 144 K.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada zatem - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Także przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje w równym zakresie zarówno prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób. Stosownie do tego przepisu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 431, jak też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 837/12, dostępny jw.).

W konsekwencji należy uznać, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. i 144 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę.

Należy również zauważyć, że choć przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich to zasadniczo może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na danej nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w judykaturze przyjmuje się, że nie ma miejsca na żaden automatyzm pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1801/10, z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06; z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 724/11 – dostępne jw.). Wydaje się więc, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej (czy to bezpośrednio czy pośrednio) nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie. Być może do kategorii takich spraw należałoby zaliczyć inwestycje o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym, jednakże i wówczas nie sposób wykluczyć, że owo oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której wznoszony jest obiekt, a wtedy trudno byłoby poszukiwać uzasadnienia lub przesłanek z art. 28 K.p.a. po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 K.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Ten kierunek wykładni został również przyjęty w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OPS 1/01 (ONSA 2001/4/146), sformułowany pod rządami uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a zachowujący swoją aktualność również obecnie, gdy obowiązuje u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 165/16, dostępny j.w.).

Ponadto, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wymagania tego rodzaju wynikają z ustaw szczególnych, w tym m.in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. 2008 r. nr 25, poz. 150, ze zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.), czy ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405, ze zm.). Instrumentem tej ochrony jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji i korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swoich interesów (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., str. 459).

W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mogą mieć w niej interes prawny, musi badać czy – a jeśli tak, to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny co do zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dla ustalenia, czy skarżący, jak i inni właściciele nieruchomości sąsiednich byli stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w [...] kluczowe znaczenie ma w pierwszej właściwe ustalenie faktycznego zakresu planowanej przez spółkę F. S. inwestycji.

Sąd wyjaśnia też, że faktycznie zgodnie z ustaleniami organów orzekających postępowanie zakończone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2013 r. nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem spółki F. S. z dnia 14 marca 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w [...]. Sądowi z urzędu wiadome jest, że tożsame wnioski co do charakteru inwestycji zostały skierowane do Burmistrza dla terenów innych działek w [...] (sprawy zawisłe przed tutejszym Sądem o sygn. akt II SA/Po 108/17 – II SA/Po 125/17). Sąd uwzględnił również znaną z urzędu okoliczność, że na wniosek spółki F. S. Burmistrz wydał decyzję z dnia [...] 2014 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, projektowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...] (sprawa sądowa o sygn. akt II SA/Po [...]).

Jednocześnie bezspornym faktem jest, co zarówno organy orzekające, jak i strona skarżąca wskazywały w trakcie zakończonego postępowania, że uprzednio w roku 2011 r. ten sam inwestor zainicjował przed Burmistrzem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków jednorodzinnych na terenie działek [...] i [...] w [...]. W postępowaniu tym – jak zgodnie podały organy i skarżący – brał udział J. M.. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wydana w tym postępowaniu decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...] w [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w tej sprawie umorzono. Tylko na marginesie głównych rozważań należy zauważyć, że z twierdzeń skarżącego wynika, że postępowanie to zostało umorzone na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora. Odpowiadając na zarzut skarżącego, że bezpodstawnie pozbawiono go przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, skoro w uprzednim, dotyczącym inwestycji na tym samym terenie, lecz obejmującym inwestycję jako całość (20 budynków mieszkalnych) uznany był za stronę i brał w nim udział organy orzekające stwierdziły, że z uwagi na umorzenie tegoż postępowania nie stanowi ono punktu odniesienia w rozważaniach w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zmieniły się istotne okoliczności sprawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji zaplanowanej na działce nr [...] w [...] na nieruchomość skarżącego o nr [...] w tej samej miejscowości, w kontekście rozważenia istnienia interesu prawnego uprawniającego skarżącego do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], obowiązkiem organów orzekających było uwzględnienie okoliczności, że w rzeczywistości przedsięwzięciem zaplanowanym przez spółkę F. S. , a mogącym oddziaływać na nieruchomość skarżącego, jest nie tylko budowa ww. dwóch budynków mieszkalnych na działce nr [...], lecz także objęta pozostałymi decyzjami o warunkach zabudowach dla innych działek: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Przy tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy stwierdzić należy, że ocena ewentualnego istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinna była zostać przeprowadzona z uwzględnieniem rzeczywistego zamiaru inwestycyjnego spółki F. S. , obejmującego całe osiedle zaplanowane na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zdaniem Sądu, to właśnie w kontekście tego rodzaju skali, charakteru, intensywności i uciążliwości inwestycji organy orzekające winne były rozważyć, czy J. M. jako właściciel działki nr [...], którą – jak to wynika m.in. z wydruku Systemu Informacji Przestrzennej Gminy S. z 14 stycznia 2014 r., dołączonego do wcześniejszego postanowienia z dnia [...] 2016 r. – od terenu objętego planową budową osiedla [w tym działek nr [...] i [...]] dzieli jedynie wąski pas gruntu stanowiący działkę nr [...], a wcześniej działkę nr [...] – jak wynika z załączonej do decyzji Burmistrza z dnia [...] 2013 r. kopii mapy zasadniczej – ma interes prawny uprawniający go do uznania za stronę zakończonego postępowania.

Sąd miał przy tym na uwadze, w świetle powołanych wyżej przepisów art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że skoro decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie wymagań dotyczące ochrony interesów osób trzecich, to obowiązkiem organów obu instancji było rozważenie, czy inwestycja spółki F. S. , będąca faktycznie osiedlem mieszkaniowym, nie kwalifikuje do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć należy bowiem, że stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania dla "terenu planowanego osiedla" szeregu decyzji z 2013 i 2014 r. (w tym decyzji z dnia [...] 2013 r.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze (tj. objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy). Przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W tym również kontekście organy orzekające nie powinny były ograniczać się do oceny oddziaływania planowanej przez spółkę F. S. inwestycji zaplanowanej jedynie na działce nr [...] o pow. [...] ha, oddalonej na ok. 105 m od działki J. M. nr [...], lecz powinny były dostrzec, że zamiarem inwestora poprzez uzyskanie odrębnych decyzji o warunkach zabudowy dla każdej z działek (o czym była mowa powyżej) jest realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie osiedla domów mieszkalnych o znacznej powierzchni. Dlatego za niewyczerpujące i nierzetelne, a przy tym naruszające przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., należy uznać wyjaśnienia organów obydwu instancji, że budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji. Organy zdają się nie dostrzegać oczywistego faktu, a ustalonego przez tutejszy Sąd już wcześniej w innym postępowaniu dotyczącym jednej z działek inwestora (okoliczność znana Sądowi z urzędu – sprawa o sygn. akt II SA/Po 110/17), że w niemal bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego o [...] (za oddzielającym nieruchomości pasem gruntu o szer. ok. 2 m – dz. nr [...], aktualnie zaś działka nr [...]) inwestor na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] miał zamiar zrealizować – jak sam wyjaśnił na rozprawie przed Sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Po 110/17 – osiedle mieszkaniowe; w tym też celu uprzednio uzyskał decyzję Burmistrza z dnia [...] 2014 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, projektowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (sprawa sądowa o sygn. akt II SA/Po 124/17).

Wobec powyższego wszelkie ewentualne uciążliwości i oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego powinny być rozważone w kontekście całego przedsięwzięcia spółki F. S. jako osiedla mieszkaniowego w [...]. Organy winne były przy tym rozważyć, w szczególności, czy w świetle art. 140 i art. 144 K.c. tak bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego od terenu inwestycji nie powoduje, że decyzja Burmistrza z dnia [...] 2013 r. nie kształtuje stosunków na nieruchomości skarżącego (w zakresie korzystania z niej) w taki sposób, że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez niego prawa własności.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) poprzez błędną i niewyczerpującą ocenę braku podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] 2013 r. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny kierować się przepisem art. 153 P.p.s.a. i uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W konsekwencji, w zakreślonym przez Sąd zakresie dokonają oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu. W razie pozytywnych ustaleń w tym względzie obowiązkiem organów będzie ocena legalności decyzji Burmistrza MiG S. z dnia [...] 2013 r.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie 680 zł (480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi).