Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1374/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: 14 ust. 1 , 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S.P. na uchwałę Rady Miasta w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu położonego w P. objętego jednostką strukturalną o symbolu planu [...], stanowiącą działkę nr [...] mapa [...] 2. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w P. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Następnie Rada Miasta uchwałą z dnia [...]r. nr [...] postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Uchwała ta została zmieniona kolejną uchwałą tego organu z dnia [...]r. - w zakresie granic terenu, który podzielono na dwa obszary, z tym zastrzeżeniem, że obszar II opracowywany będzie jako drugi etap - po przeprowadzeniu zmiany studium.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...]r. nr [...] Rada Miasta w P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w obszarze pierwszym - w granicach określonych na rysunku planu, stwierdzając zgodność ze studium, przyjętym uchwałą z dnia [...] r. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 79 z dnia 12 lipca 2006 r.

Pismem z dnia [...]r. S. P. zam. P. ul. [...], jako właściciel działki nr "1" , k.m. 15 d. 7 , położonej przy ul. [...] , wezwał Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego z zapisami studium.

W świetle uchwały z dnia [...]r. jego działka przeznaczona była pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW, zaś w uchwalonym planie miejscowym stanowi teren rolny o symbolu B19RP. Odnośnie terenu , na którym położna jest działka skarżącego , w latach 90 – tych uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał ten teren pod zabudowę wysoką. Skarżący podejmował starania o przeznaczenie działki pod zabudowę jednorodzinną, ale nowy plan przeznaczył ją , niezgodnie ze studium , na tereny rolne. W trakcie postępowania planistycznego , jak podnosi w wezwaniu , wraz z właścicielami działek sąsiednich zwracał się do Prezydenta Miasta P. oraz do Naczelnika Wydziału Architektury i Urbanistyki U.M. w P. o przeznaczenie terenu pod zabudowę jednorodzinną . Starania te nie przyniosły efektu ze względu na fakt , iż Gmina nie posiadała funduszy na taką zmianę (doprowadzenie dróg i mediów).

Na powyższe wezwanie Rada Miasta P. odpowiedziała w dniu [...] r. pismem jej Przewodniczącego ,w którym poinformowano skarżącego o braku możliwości uczynienia zadość wezwaniu ze względu na konieczność zastosowania do zmiany planu takiego trybu , jak przy jego uchwalaniu , co trwa ok. 12 miesięcy. Uruchomienie procedury zmiany planu dla terenu , na którym położona jest działka skarżącego przewidziane jest na [...] r.

Powołując się na bezskuteczność wezwania w dniu [...]r. S. P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z dnia [...]r. nr [...] domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem - w części dotyczącej jego działki oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowił dotychczasową argumentację co do niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego dla jednostki o symbolu, B 19 RP, w której położona jest jego parcela, z zapisami studium z dnia [...] r., w świetle postanowień którego, jak i poprzednio obowiązującego na tym terenie planu, obszar przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. Uchwała w sprawie planu została przyjęta po stwierdzeniu jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Podnosi także , iż odnośnie terenu , na którym położna jest jego działka , w latach 90 – tych uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów podnoszonych w skardze. W pierwszym rzędzie wskazuje na rzeczywiste zagospodarowanie spornego terenu oznaczonego w planie symbolem B 19 RP, który ma charakter rolny , niezabudowany , użytkowany rolniczo lub odłogowany. W większości jest on sklasyfikowany jako użytki rolne , grunty klasy IIIb lub IVa, IVb , lub pastwiska trwałe klasy IV-VI. Odnośnie tego terenu nie były wydane prawomocne decyzje o warunkach zabudowy, ani też pozwolenia budowlane w okresie od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu do jego uchwalenia. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z [...] roku przewidywało , jako kierunek rozwoju dla przedmiotowego terenu , przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i uzbrojeniem terenu. Celem studium jest przewidywanie kierunków rozwoju gminy , natomiast nie określa się w nim konkretnego czasu w jakim zamierzenia w nim określone zostaną zrealizowane. To dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki materialno-prawne tak dla inwestora , jak i dla gminy. Gmina uchwalając plan przyjmuje na siebie obowiązek realizacji zadań własnych w zakresie dróg publicznych , jak i niezbędnego uzbrojenia terenu.

W ocenie Gminy , podnoszony przez skarżącego brak zgodności między postanowieniami studium a zapisami planu nie miał w istocie miejsca z następujących względów. Gmina nie naruszyła dotychczasowego sposobu użytkowania i przeznaczenia terenu , jak również nie ograniczyła go. Brak przekształcenia oznacza tylko tyle , ze nie dała właścicielom gruntów przywilejów polegających na zabudowie tych gruntów. Natomiast Gmina nie będąc w stanie zabezpieczyć środków na realizacje zadań własnych związanych z takim przekształceniem nie mogła postąpić inaczej , nie narażając się na roszczenia odszkodowawcze . Jej intencją nie było pozostawienie tych terenów jako rolnych, lecz zmiana przeznaczenia terenów zgodnie z oczekiwaniami mieszkańców pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Gmina dokonała stosownej zmiany w Studium w dniu [...]r. Gmina podnosi także , iż do uchwały planistycznej z dnia [...]r. Wojewoda [...] nie wniósł zastrzeżeń i ogłosił ją w dzienniku urzędowym województwa.

Ponadto Gmina zwraca uwagę na fakt , iż jedyną możliwą reakcją na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa było udzielenie informacji o podjęciu prac planistycznych zmierzających do zmiany planu w zaskarżonym zakresie. Procedura uchwalania planu jest procesem długotrwałym , co wynika m.in. z ustawowo zakreślonych terminów dla podejmowania określonych czynności planistycznych , a także wymaga od Gminy przygotowania odpowiedniego zabezpieczenia finansowego. Gmina , w związku z tym , podjęła już stosowne działania zmierzające do zmiany planu w roku [...] , także w części dotyczącej nieruchomości skarżącego .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zdaniem składu orzekającego skarga jest uzasadniona.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Badając formalną dopuszczalność wniesionych skarg wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane , skarga była bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu.

Rozważając z kolei legitymację skarżącego do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciel nieruchomości, położonej w jednostce o symbolu B 19 RP, niewątpliwie jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, jakim dotyczy przeznaczenia jego działki. Z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, plan taki jest aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania jej w sposób zamierzony przez podmiot mający tytuł prawny do gruntu. Dla oceny legitymacji czynnej bez znaczenia jest argumentacja, zaprezentowana w odpowiedzi na skargę co do obecnego wykorzystania działki skarżącego , stanowiącej grunty rolne, bądź pastwiska trwałe, która to nieruchomość jest niezabudowana i do tej pory nie wydano dla niej pozwolenia na budowę, ani też decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopóki na tym terenie obowiązuje uchwała z dnia 31 maja 2006 r. , nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, teren o symbolu B 19 RP stanowi bowiem tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej. W konsekwencji zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżącego, co stwarza po jego stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji skargi podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie.

Podkreślenia wymaga jednak w pierwszej kolejności, że skarga na uchwałę Rady Miasta w P. w przedmiocie planu miejscowego z dnia [...]. w części objętej symbolem B 19 RP była już przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez tut. Sąd. Pierwsza ze skarg dotyczyła położonych w sąsiedztwie działek należących do obecnie skarżącego o nr "2" i "3", objętych tą samą jednostką strukturalną o symbolu planu B 19 RP. Z uwagi na stwierdzoną niezgodność części planu obejmującej ww. działki z uchwalonym w dniu [...]r. studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 544/09 tut. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach dotyczących terenów objętych ww. jednostką strukturalną , stanowiących działki o wskazanych wyżej numerach. Druga skarga także dotyczyła działek położonych w tej samej jednostce strukturalnej o symbolu planu B 19 RP , oznaczonych numerami: "4" , "5" , "6", "7","8" ,mapa 15 d. 7 i podobnie jak we wskazanym wyżej orzeczeniu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach dotyczących terenów objętych ww. jednostką strukturalną , stanowiących działki o wskazanych wyżej numerach. Stwierdzając w oby przypadkach niezgodność fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. z uchwalonym w [...] r. studium uwarunkowań i uznając naruszenie to za naruszenie zasad planistycznych tut. Sąd orzekał jedynie w granicach interesu prawnego ówczesnych skarżących, nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przywołane wyroki uzyskały przymiot prawomocności.

Nawiązując do powyższego stwierdzić trzeba , że skarga stanowiąca przedmiot obecnej kontroli dotyczy tej samej uchwały Rady Miasta w P., tej samej jednostki strukturalnej B 19 RP oraz tych samych ustaleń uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego, różniąc się jedynie numerami działek. Obecny skład orzekający orzekał zatem w tym samym stanie prawnym i analogicznym stanie faktycznym.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, oraz udzielonych w odpowiedzi na skargę twierdzeń organu, w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, iż fakt opublikowania uchwały przez Wojewodę [...] w żadnej mierze nie przesądza o legalności aktu, a jedynie stanowi warunek wejścia w życie. Nadto badanie zgodności uchwały z prawem następuje zaś na podstawie stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie jej podjęcia. Stąd też nieistotnym jest, co podnosi organ, że w dniu [...]r. r. Rada Miasta w P. przystąpiła do zmiany studium, przyjętego uchwałą z dnia [...]r.

Postanowienia studium z [...] r. zachowały moc po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., co wynika z treści art. 87 ust. 1 tej ustawy. Ustalenia studium są zaś wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu planu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 tej ustawy). Wreszcie, zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu , że nie narusza on ustaleń studium,

W świetle art. 28 ust. 1 tej ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy zaś niewątpliwie zaliczyć do zasad planistycznych. Stąd też stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia obliguje go do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie spełnione zostały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części po upływie roku od jej podjęcia z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka, stanowiące własność skarżącego, w planie miejscowym stanowi bowiem część terenu o symbolu B 19 RP - tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej. Jest zaś poza sporem, iż w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały teren ten objęty był postanowieniami studium, uchwalonego w [...]r., w świetle którego teren ten przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. Okoliczność ta została zresztą w pełni przyznana przez organ Gminy w odpowiedziach na skargę. Chybiony jest pogląd Gminy, że zapisy studium mogą być zrealizowane w bliżej niesprecyzowanej przyszłości z uwagi na brak infrastruktury technicznej, której realizacja należy do zadań jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan rzeczy bez zmian zapisów studium uniemożliwiał uchwalenie planu miejscowego, niezgodnego z przeznaczeniem terenu, określonego w studium. Stwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały zgodności zapisów planu dla jednostki B 19 RP z ustaleniami studium, przyjętego w [...] r. jest zaś obiektywnie nieprawdziwe z uwagi na diametralnie różne przeznaczenie terenu w obydwu aktach. Zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi zaś istnieć w dacie podjęcia uchwały.

Z tych też względów kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym nieruchomość skarżącego, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Mimo uwzględnienia skarg Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300,00 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200 i 209 p.p.s.a..