Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1485/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji leśnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] Dyrektor Generalny Lasów państwowych, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] września 2016 r., znak [...], zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji 0,4765 ha gruntów leśnych (część działki ewidencyjnej nr [...]), położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , Gmina [...] , pod budowę drogi i ustalającej należność z tytułu wyłączenia ww. gruntów leśnych oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów po faktycznym ich wyłączeniu z produkcji - utrzymał ww decyzję Dyrektora RDLP w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Wójt Gminy [...] wystąpił do Dyrektora RDLP z wnioskiem (pismo z dnia 22 grudnia 2015 r.), o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji 0,4765 ha gruntów leśnych stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , Gmina [...] , planowanych pod drogę.

Dyrektor RDLP ocenił, że grunty będące przedmiotem wyłączenia objęte są w większej części aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości wsi [...] w Gminie [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Rady Gminy [...] oraz przeznaczone są pod tereny dróg dojazdowych zakończonych placem do zawracania oraz pod tereny dróg dojazdowych. Ustalił przy tym, że mniejszy fragment przedmiotowej działki objęty jest aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru dla bezzbiornikowego magazynowania gazu - Podziemny Magazyn Gazu [...] , Gmina [...] , zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r., i jest przeznaczony pod tereny ulicy dojazdowej. Mając na uwadze wskazane przeznaczenie wnioskowanych gruntów, Dyrektor RDLP wydał ww decyzję, w której zezwolił na wyłączenie wnioskowanych gruntów z produkcji leśnej oraz jednocześnie, wskazując na art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (uogril.), nałożył na Wójta obowiązek uiszczenia opłat rocznych i należności. Wysokość należności ustalił mając na uwadze obowiązującą w dacie rozstrzygania cenę 1m3 drewna 191,77 zł. (ogłoszoną przez Prezesa GUS w komunikacie z dnia 20 października 2015 r.), w wysokości 105 085,17 zł. Nadto, Dyrektor RDLR stwierdził, że opłaty roczne z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej będą naliczane przez okres 10 lat po faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Jednocześnie, odstąpił od naliczenia jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, ponieważ zgodnie z planem urządzenia lasu na przedmiotowych gruntach nie występował drzewostan (typ siedliskowy lasu określił na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu dla Gminy [...] , obowiązującego na lata 2016 - 2025).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wójt Gminy [...] wystąpił z odwołaniem do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zaskarżając je w części tj., w zakresie pkt II. 1 oraz pkt IV. 2 i zarzucił naruszenie: art. 11 ust. 1 i 1a w zw. z art. 12 ust. 1, 6, 11 i 13 w zw. z art. 4 pkt 11 uogril. poprzez błędne i przedwczesne ustalenie w powyższej decyzji wysokości należności z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej, podobnie uznał za błędne ustalenie wysokości ww należności na skutek niepomniejszenia jej o wartość gruntu podlegającego wyłączeniu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji jak i uznał za bezpodstawne zobowiązanie strony do uiszczenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji ww. gruntów w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna w sytuacji, gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 12 ust. 1 ww. ustawy, obowiązek uiszczenia przedmiotowej należności powstaje dopiero od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej.

Rozpoznając wniesione odwołanie Generalny Dyrektor uznał za zasadne stanowisko organu I instancji. Generalny Dyrewktor wskazał, że art. 12 ust. 1 uogril mówi jedynie o ustawowym obowiązku uiszczenia opłat za wyłączenie (m.in. należności), natomiast o terminach ich uiszczenia decydują przepisy art. 12 ust. 13 (należność) i ust. 14 (opłata roczna), uogril. Wobec powyższego Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] , działając w oparciu o przepis art. 12 ust. 13 uogril, prawidłowo wskazał w decyzji termin wpłaty należności tj. w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Powyższy termin wynika wprost z ustawy. W ocenie organu odwoławczego potwierdzeniem pośrednim konieczności wniesienia należności w powyższym okresie jest także treść przepisu art. 12 ust. 2 uogril, stanowiącego o możliwości zwrotu uiszczonej kwoty należności właścicielowi, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej,

Podobnie niezasadnym jest zarzut, iż Dyrektor RDLP błędnie ustalił wysokość należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji ponieważ nie pomniejszył jej o wartość gruntów podlegających wyłączeniu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jak wskazał organ odowławczy, Dyrektor RDLP (pkt V decyzji), pouczył Stronę w jakich okolicznościach nastąpi pomniejszenie należności. Ustalenie zatem ostatecznej wysokości należności, którą zobowiązana będzie uiścić Strona w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej, możliwe jest dopiero po zaistnieniu zdarzenia aktualizującego ten obowiązek tj. faktycznego rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania przedmiotowych gruntów. Natomiast w kontekście brzmienia przepisu art. 12 ust. 13 uogril, zasadnym było także zobowiązanie Wójta do uiszczenia na rachunek Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] ustalonej należności z ww tytułu w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wobec treści powyższego rozstrzygnięcia Wójt Gminy [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą zarzucając ww decyzji naruszenie:

- przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej części decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych;

- przepisów prawa materialnego tj.

- art. 11 ust. 1 i ust. la u.o.g.r.l. oraz 12 ust. 1 i ust. 13 u.o.g.r.l. poprzez niewłaściwą ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej organ określa jednocześnie termin uiszczenia opłaty rocznej i należności z tytułu wyłączenia, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego i przedwczesnego zobowiązania strony do uiszczenia na rzecz organu I instancji należności z tytułu wyłączenia z produkcji w/w gruntu we wskazanym w decyzji terminie w sytuacji, gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 12 ust. 1 w/w ustawy, obowiązek uiszczenia przedmiotowej należności powstaje dopiero od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a organ w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji - stosownie do treści art. 11 ust. 1 i la u.o.g.r.1. - powinien jedynie wymienić, które z obowiązków wskazanych w art. 12 ust. 1 będą obciążały adresata decyzji, a dopiero po faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji organ winien wydać decyzję ustalającą wysokość należności i termin ich uiszczenia określony zgodnie z art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l.

- art. 12 ust. 6 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne ustalenie wysokości należności z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej na skutek niepomniejszenia jej o wartość gruntu podlegającego wyłączeniu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji;

- art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 11 u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ustalenie wysokości należności z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej tj. kwoty 105.085,17 zł stanowiącej równowartość 547,975 m3 drewna w cenie obowiązującej w dniu wydania decyzji z dnia [...]09.2016 r., w sytuacji gdy należność ta powinna być ustalona w oparciu o stawki obowiązujące w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w części tj. w zakresie pkt II. 1 i pkt IV.2 oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy [...] podniósł, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazując na treść art. 11 ust. 1 u.o.g.r.I. uznał, że pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.I., który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Przepis art. 12 ust.1 stanowi, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych powstaje dopiero od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Natomiast zasady obliczania i uiszczania opłat związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej przewiduje ust. 11 oraz ust. 12 (w przypadku lasów ochronnych) omawianego przepisu, który wysokość przedmiotowych należności uzależnia od typu siedliskowego lasu oraz równowartości ceny 1 m3 drewna w wysokości ogłaszanej przez Główny Urząd Statystyczny. Mając na uwadze w/w przepisy, prawidłowym jest uznanie, że w niniejszej sprawie po stronie Wójta Gminy [...] nie powstał obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych przewidzianych w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.I., w związku z brakiem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, które do dnia wniesienia skargi nie nastąpiło. Niezależnie wysokość należności winna zostać pomniejszona o wartość gruntu podlegającego wyłączeniu (art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l.) wyliczoną według cen z chwili rzeczywistego wyłączenia. W tym sensie, ustalenie ostatecznej wysokości należności, którą zobowiązana będzie uiścić strona w związku z wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej, możliwe jest dopiero po zaistnieniu zdarzenia aktualizującego ten obowiązek tj. faktycznego rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania przedmiotowych gruntów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo powołał się na zapisy doktryny m.in. w komentarzu do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych W. Radeckiego zgodnie z którym: "art. 12 us.13 i 14 ustawy określają terminy uiszczania należności i opłat rocznych. Jeżeli chodzi o należność, to uiszcza się ją w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Nie budzi wątpliwości, że chodzi o decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji. Nie ma znaczenia, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji, tj. rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu, miarodajne jest ty/ko uzyskanie przez decyzję zezwalającą przymiotu ostateczności".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanego w skardze: art. 138 K.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze: art. 11 ust. 1 i ust. 1a oraz 12 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Z 2013 r., poz. 1205, ze zm.). Instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej została uregulowana w rozdziale 3 ustawy o ochronie. Wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie). W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji gruntów leśnych określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1 a ustawy o ochronie). Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie). Należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie). Należność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie). Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując w odniesieniu do gruntów leśnych za podstawę ustalenia cenę 1 m3 drewna, stosowaną przy wymiarze podatku leśnego w danym roku (art. 12 ust. 14 pkt 2 ustawy o ochronie). Z akt sprawy wynika, że grunt leśny będący przedmiotem postępowania wyłączeniowego, objęty jest w większej części aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości wsi [...] w Gminie [...] , zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Rady Gminy [...] i przeznaczony pod tereny dróg dojazdowych zakończonych placem do zawracania oraz pod tereny dróg dojazdowych. Mniejszy zaś fragment przedmiotowej działki objęty jest aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru dla bezzbiornikowego magazynowania gazu (Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r.) i jest przeznaczony pod tereny ulicy dojazdowej. Stąd też, mając na uwadze wskazane przeznaczenie wnioskowanych gruntów, Dyrektor RDLP zasadnie wydał ww decyzję, w której zezwolił na wyłączenie ich z produkcji leśnej. W decyzji tej, stosownie do art. 11 ust. 1 a ustawy o ochronie, określono obowiązki związane z wyłączeniem, tj. ustalono należność, czyli jednorazową opłatę z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji, opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntu wyłączonego z produkcji odstępując od ustalenia jednorazowego odszkodowania za dokonanie przedwczesnego wyrębu drzewostanu, z uwagi na brak na przedmiotowym gruncie drzewostanu. Określenie wymienionych obowiązków nastąpiło zgodnie z uregulowaniami wynikającymi z ww ustawy o ochronie, w tym i sposób ich wyliczenia, który wynika wprost z ustawy o ochronie uszczegółowiony zasadami ustalania jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu unormowanymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu (Dz. U. Nr 99, poz. 905).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie i naruszenia art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie, należy zauważyć, że należność – stosownie do art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie – uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zatem dzień faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej pozostaje bez wpływu na obowiązek uiszczenia jak i wymiar należności; jej wysokość ustala się według zasad aktualnych na moment wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie. Z kolei uiszczanie opłaty rocznej nastąpi w sposób jaki wynika z pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji, po faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji, zatem przepis art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie znajdzie zastosowanie, jak wskazał Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w odrębnej decyzji. Organ I instancji, zdaniem Sądu, prawidłowo wskazał na określoną kolejność podejmowanych działań w decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntu leśnego. Należy mieć na uwadze, że artykuł 12 ust. 1 dotyczy powstania obowiązku uiszczenia należności w związku z wyłączeniem z produkcji gruntu leśnego, który jak wynika z treści tego przepisu, powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji tj., w ocenie Sądu, od daty uostatecznienia się ww decyzji. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji (wydanie w tym zakresie decyzji) jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. W tym kontekście trzeba mieć na uwadze też ustęp 2-gi ww przepisu, zgodnie z którym "właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji.". Zdaniem Sądu z powyższego wynika, iż ww należność musi zostać przez właściciela uiszczona we wskazanym ustawowo terminie, gdy decyzja o wyłączeniu z produkcji gruntu leśnego lub rolnego stała się ostateczna, nawet w sytuacji, kiedy grunty objęte ta decyzją nie zmieniły dotychczasowego charakteru ich wykorzystania do produkcji rolnej czy leśnej.

Zarówno wyłączenie z produkcji leśnej stosownych gruntów jak i obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej, zgodnie z powołaną regulacją art.12 cyt. ustawy, objęte są jedną decyzją. Nieprawidłowe jest zatem twierdzenie Wójta, że ustalenie przez Dyrektora RDLP wysokości należności z tytułu wyłączenia ww. gruntów leśnych z produkcji oraz nałożenie jej uiszczenia w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, jest błędne i przedwczesne.

Należy także wskazać, iż Dyrektor RDLP (pkt V ppkt 1 decyzji), pouczył Stronę w jakich okolicznościach nastąpi pomniejszenie wysokości ustalonej decyzją należności, którą zgodnie z powyższym stanowiskiem, należało ww decyzją objąć (należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W tym celu Strona winna przedłożyć aktualną wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego). Ustalenie ostatecznej wysokości należności, którą zobowiązana będzie uiścić Strona w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej, możliwe będzie zatem dopiero po zaistnieniu zdarzenia aktualizującego ten obowiązek. Wobec powyższy zarzut skargi również nie mógł zostać uwzględniony.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.