Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 320/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 58,  art. 59 par. 1,  art. 124
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie NSA Eugeniusz Christ, Przemysław Dumana, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy A na uchwałę Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu w sprawie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Gmina C. złożyła do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. wniosek z dnia 12 listopada 2013 r. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie - w zakresie pouczenia o prawie do odwołania - decyzji tego organu z dnia [...] , nieuwzględniającej wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów za 2012 rok z tytułu zwolnienia z podatku z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, dotyczącego zbiornika o powierzchni 30,1167 ha, użytkowanego przez Przedsiębiorstwo Wodociągowe S.A. Do wniosku o przywrócenie terminu dołączono równocześnie wniosek o uzupełnienie wskazanej wyżej decyzji, przy czym podkreślono, że charakter prawny pisma Funduszu z dnia [...] 2013 r. został dopiero wyjaśniony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2013 r. o sygn. akt I SA/Gl 1243/13, w którym stwierdzono, że jest ono decyzją administracyjną w sensie materialnym, w rozumieniu przepisów kodeksu postepowania administracyjnego.

2. W odpowiedzi, Zarząd Funduszu podjął w dniu [...] 2013 r. uchwałę nr [...], którą na podstawie art. 400k ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, dalej: p.o.ś.) postanowił odmówić uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. W pierwszej kolejności wskazano, że wyroki WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2013 r. o sygn. akt I SAB/Gl 1/13 i I SAB/Gl 2/13 zostały zaskarżone skargami kasacyjnymi, których NSA jeszcze nie rozpoznał, a w skargach tych Fundusz zakwestionował poglądy WSA w przedmiocie statusu prawnego Funduszu oraz charakteru postępowań w sprawach o zwrot gminom utraconego dochodu.

Niezależnie od tego podkreślono, że Wójt Gminy, występujący w obrocie prawnym jako organ administracji publicznej, ma wiedzę w zakresie procedury administracyjnej, zatem nie sposób przyjąć, że Gmina nie wiedziała, że w przypadku braku pouczenia należy w ustawowym terminie 14 dni od doręczenia decyzji złożyć wniosek o uzupełnienie decyzji w tym zakresie oraz, że przyczyna uchybienia temu terminowi ustała dopiero z dniem doręczenia gminie postanowienia WSA z dnia 28 października 2013 r.

W końcowej części uzasadnienia nadmieniono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak pouczenia nie stanowi wady istotnej, która miała wpływ na moc obowiązującą aktu administracyjnego.

3. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina zarzuciła, że narusza ono art. 58 § 1 K.p.a. oraz art. 59 § 1 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. Podkreśliła, że uchybienie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 111 K.p.a. nastąpiło bez jej winy, gdyż Fundusz stanowczo twierdził, że nie ma on statusu organu administracji publicznej, nie proceduje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wydany przez niego akt z dnia [...]2013 r. na pewno nie stanowi decyzji administracyjnej. Dopiero stanowisko WSA w Gliwicach, wyrażone w postanowieniu z dnia 28 października 2013 r. przesądziło, że akt ten należy uznać za decyzję. Ponadto w zażaleniu wskazano, że skoro sam organ nie znał charakteru pisma, nie można twierdzić, że Wójt Gminy zawinił niezłożeniem w terminie 14 dni wniosku o uzupełnienie tego pisma o pouczenie w zakresie odwołania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 59 § 1 K.p.a. wskazano, że powołana przez Fundusz podstawa prawna orzeczenia (art. 400k ust. 1 pkt 4 p.o.ś.) jest nieprawidłowa, gdyż nie odnosi się do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, zaś obowiązkiem organu jest wskazanie, zarówno w decyzji jak i w postanowieniu, dokładnej, procesowej i materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Podkreślono też, że brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy stronie zażalenie wskazania, w tym brak wskazania właściwego w sprawie organu odwoławczego, nie może w żadnym wypadku szkodzić stronie.

Gmina zwróciła się o uwzględnienie zażalenia przez Fundusz we własnym zakresie na podstawie art. 144 w zw. z art. 132 § 1 K.p.a., a w przeciwnym wypadku – o jego przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, zgodnie z art. 144 w zw. z art. 133 k.p.a.

Równocześnie z zażaleniem Gmina złożyła wniosek o uzupełnienie zaskarżonego postanowienia o pouczenie co do prawa zażalenia.

4. Do zażalenia Gminy Fundusz odniósł się w uchwale Zarządu nr [...] z dnia [...]2014 r., podjętej na podstawie art. 400k ust. 1 pkt 4 p.o.ś., która postanowiono "utrzymać zaskarżone stanowisko w mocy". W uzasadnieniu powtórzono w całości argumentację poprzedniej uchwały, nadal prezentując pogląd, że Fundusz nie działa w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jako nowy argument wskazano na niedotrzymanie 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, licząc od ustania przyczyny uchybienia, wynikającego z art. 58 § 2 K.p.a. Gminie doręczono bowiem postanowienie WSA z dnia 28 października 2013 r. w dniu 4 listopada 2013 r., zaś wniosek został złożony w dniu 12 listopada 2013 r., a więc w ósmym dniu od ustania przyczyny uchybienia, na która powołano się we wniosku. Wniosek powinien zatem podlegać odrzuceniu jako spóźniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 59 § 1 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. ponownie powołano się na pogląd, że fundusz nie jest organem administracji publicznej i nie działa w oparciu o przepisy K.p.a.

5. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wójt Gminy zarzucił mu przede wszystkim naruszenie przepisów o właściwości, gdyż – zdaniem strony skarżącej – organem właściwym do rozpoznania zażalenia w tej sprawie był wojewoda, na mocy art. 400r ust. 10 p.o.ś., tymczasem Fundusz sam rozpoznał ponownie sprawę. W oparciu o ten zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jako naruszającego art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a.

W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wniesiono o uchylenie postanowienia, zarzucając dodatkowo naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 K.p.a. wskutek odmowy przywrócenia terminu do dopełnienia czynności, mimo dostatecznego uprawdopodobnienia, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony skarżącej oraz art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, które to ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W obszernym uzasadnieniu skargi raz jeszcze szczegółowo przedstawiono okoliczności faktyczne sprawy i powody, które spowodowały iż Gmina, bez własnej winy, złożyła wniosek o uzupełnienie aktu z dnia [...] 2013 r. (pisma Funduszu, informującego o odmowie zwrotu utraconego dochodu) w zakresie pouczenia o środkach odwoławczych dopiero po przesądzeniu przez Sąd, że powyższy akt należy uznać za decyzję administracyjną. Wyjaśniła przy tym, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu twierdzenie o spóźnionym złożeniu wniosku o przywrócenie terminu jest nieprawdziwe i niezgodne z prawem, gdyż wniosek złożono w dniu 12 listopada 2013 r. czyli w pierwszym dniu roboczym po dniu wolnym od pracy, na który przypadał koniec terminu (11 listopada), a więc zgodnie z przepisami art. 57 § 1 i § 4 K.p.a.

Równocześnie zwrócono uwagę, że Fundusz jest niekonsekwentny w argumentacji użytej w zaskarżonym postanowieniu, gdyż wbrew swemu zasadniczemu poglądowi iż nie proceduje w ogóle na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, powołuje się jednocześnie na przepisy tej ustawy, zarówno w odniesieniu do terminu złożenia wniosku o przywrócenie terminu jak i jego merytorycznej zasadności.

Podkreślono także, że twierdzenie o zawinionym zaniedbaniu ze strony Gminy, wynikającym z nieznajomości prawa, jest nieuzasadnione w szczególnych realiach niniejszej sprawy, w której ani strona skarżąca ani sam organ, nie mieli pewności co do charakteru rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy zwrotu gminie utraconego dochodu.

6. W odpowiedzi na skargę Fundusz, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o:

1) odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, argumentując iż nie ma on przymiotu organu administracji publicznej, wykonującego działania władcze w trybie przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego lub

2) oddalenie skargi.

Uzasadniając pierwszy z wniosków, powołał się na część orzecznictwa sądowego, w tym m. in. na postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2379/10. Podkreślił, że Fundusz nie jest organem administracji i nie wydaje aktów administracyjnych (decyzji lub postanowień), a nadto od uchwał jego organów nie przysługuje procedura odwoławcza. Dalej zaznaczył, że powołanie się przez stronę skarżącą na nieprawomocne wyroki WSA w Gliwicach jest "sporym nadużyciem", gdyż wyrok te zostały zaskarżone skargami kasacyjnymi, a ponadto – nie wiążą one w innych sprawach, gdyż związanie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) dotyczy tylko sprawy, w której wyrok został wydany. Zaznaczył, że podjęte przez Zarząd Funduszu uchwały stanowiły jedynie reakcję na wnioski Gminy w normalnym trybie funkcjonowania Funduszu, a nie rozstrzygnięcia władcze w formie decyzji.

Następnie zakwestionował pogląd Gminy, że organem nadrzędnym wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w rozumieniu K.p.a. są wojewodowie. Stosownie do art. 400r ust. 9 p.o.ś. nadzór wojewody obejmuje tylko badanie zgodności z prawem uchwał rady nadzorczej, a nie uchwał innych organów funduszu.

Wreszcie podkreślił, że ani przepisy K.p.a. ani ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, nie zawierają wyraźnego wskazania, że rozpatrywanie spraw zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości odbywa się na podstawie procedury administracyjnej.

W konkluzji wyrażono pogląd, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a skarga Gminy powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Wniosek o oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. został sformułowany "z ostrożności procesowej". Na jego uzasadnienie ponownie powołano się na argumentację zawartą w uchwałach Zarządu Funduszu, co do zawinienia w uchybieniu terminu. Ponadto ponowiono zarzut spóźnionego złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wskazując w tym zakresie na nową okoliczność, a mianowicie, że – nawet gdyby podzielić stanowisko strony skarżącej, że nie była świadoma możliwości podjęcia stosownych działań prawnych, przeszkoda ustała w dniu wydania postanowienia przez WSA, a więc w dniu 28 października 2013 r., a nie z datą jego doręczenia tj. 4 listopada 2013r., albowiem niestawienie się na posiedzeniu sądu nie może stawiać strony w uprzywilejowanej pozycji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 § 1 w zw. art. 124 § 1 K.p.a. raz jeszcze powołano się na argument, że fundusz nie działa o oparciu o K.p.a. i nie ma obowiązku wskazywać w swych pismach podstawy prawnej działania, ani pouczać o prawie odwołania się od takich pism i stanowisk.

7. Pełnomocnik Gminy w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2014 r. nadmienił, że w wyrokach NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 339/14 i II GSK 340/14, dotyczących wyroków WSA w Gliwicach uznano za oczywiste i nie budzące wątpliwości, że fundusz w sprawach zwrotu gminom utraconych dochodów działa w sposób władczy i jest organem administracji publicznej. Podtrzymał stanowisko, że przyczyna uchybienia terminu ustała dopiero w chwilką doręczenia stronie postanowienia Sądu z dnia 28 października 2013 r., w którym wskazania została podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo wskazał, że w skardze nie postawiono zarzutu naruszenia art. 59 § 1 w zw. z art. 124 K.p.a., zatem w odpowiedzi na skargę zawarto w tym zakresie zbędne wywody.

8. Polemikę z powyższym pismem Fundusz zawarł w piśmie z dnia 4 lipca 2014 r., podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

9. Wobec ustalenia, że postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 296/14, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na odmowę zwrotu, o którym mowa w art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), gminie utraconych dochodów ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, przysługuje skarga do sądu administracyjnego?", Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii.

NSA nie rozstrzygnął postawionego pytania w formie uchwały, ale przejął sprawę do rozpoznania w składzie 7 sędziów i postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r. o sygn. akt II GSK 296/14 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1243/13, co pozwoliło na podjęcie zawieszonego postępowania.

10. Na rozprawie pełnomocnik Gminy podtrzymał skargę i oświadczył, że czyni to mimo iż Sąd w wyroku wydanym w tym samym dniu (sygn. akt I SA/Gl 160/15) uchylił decyzję Funduszu z dnia [...]2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] 2013 r., ( o której uzupełnienie ubiega się strona skarżąca), przywracając rozpoznanie sprawy na etap postępowania odwoławczego. Jako powód zainteresowania merytorycznym rozpatrzeniem skargi w niniejszej sprawie pełnomocnik wskazał, że niepewny jest los dalszego postępowania odwoławczego, albowiem trwa obecnie negatywny spór kompetencyjny w tym zakresie (pomiędzy wojewodą, marszałkiem województwa i funduszem).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

11. Skarga jest uzasadniona, gdyż oba postanowienia, wydane w formie uchwał, z dnia [...]2013 r. i [...]2003 r., wydane zostały z naruszeniem prawa.

Zasadnicze znaczenie dla takiej oceny ma jednoznaczne stanowisko tut. Sądu, potwierdzone orzeczeniem NSA z dnia 24 listopada 2014 r., w którego uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie budziło żadnych wątpliwości, że na odmowę zwrotu utraconych dochodów, o którym mowa w art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, gminom przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a odmowa ta następuje w formie decyzji administracyjnej.

Wbrew stanowisku, prezentowanemu przez Fundusz zarówno w zaskarżonych postanowieniach (uchwałach) jak i w odpowiedzi na skargę i w toku postępowania sądowego, jest on organem administracji publicznej, zobowiązanym do załatwienia spraw zwrotu utraconych dochodów gminie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka ocena obowiązującego stanu prawnego, mimo dostrzegalnych niedostatków legislacyjnych, stanowi aktualny, powszechnie aprobowany, pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Za postanowieniem NSA, także wydanym w jego wyniku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Gl 160/15, należy zatem przypomnieć, że "zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zwalnia się od podatku od nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa, grunty pokryte wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz grunty zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne. Natomiast w myśl art. 7 ust. 6 tej ustawy, z tytułu zwolnień, o których mowa w ust. 1 pkt 1a, gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Ustęp 7 tego artykułu zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu zwrotu utraconych dochodów, o których mowa w ust. 6, co wynika z potrzeby zabezpieczenia gmin przed zmniejszeniem dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 pkt 8a. W wykonaniu tej delegacji w rozporządzeniu z dnia 20 lipca 2006 r. określono wzór wniosku i terminy: do jego złożenia, dokonania ewentualnej korekty, sprawdzenia wniosku oraz przekazania na rachunek budżetu gminy środków stanowiących równowartość utraconych dochodów (§ 2 ust. 2, ust. 3-4 i ust. 6 oraz § 3). Zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym, a w przypadku stwierdzenia we wniosku braków lub błędów wzywa, w trybie określonym w § 2 ust. 7, do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Nieusunięcie braków lub błędów w terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

Z tych regulacji prawnych wynika, że prawodawca przyznał gminom prawo do rekompensaty z tytułu utraconych dochodów i wskazał, z jakich środków prawo to będzie realizowane. W akcie wykonawczym wprowadził zasadę, że zwrot utraconych dochodów następuje na wniosek uprawnionej gminy złożony w określonym terminie i na określonym formularzu i przyznał wojewódzkiemu funduszowi kompetencje do sprawdzenia wniosku pod względem rachunkowym i formalnym oraz do pozostawienia go bez rozpatrzenia w sytuacjach określonych w § 2 ust. 7. Nakazał również wojewódzkiemu funduszowi przekazanie środków na rachunek budżetu gminy w określonym terminie (§ 3 rozporządzenia).

Wprawdzie w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazano jedynie na źródło finansowania ("gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków wojewódzkich funduszy"), lecz nie powinno budzić wątpliwości, że tego zwrotu może dokonać tylko dysponent tych środków, a takim dysponentem w świetle art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska są wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej jako samorządowe osoby prawne w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938).

Wynika to również pośrednio z powołanego wcześniej § 2 pkt 6 i 7 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów (...), skoro to wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym (§ 2 pkt 6), pozostawia wniosek bez rozpoznania (§ 2 pkt 7) oraz przekazuje na rachunek budżetu gminy kwotę środków z tytułu utraconych dochodów (§ 3).

Stąd też w świetle powyższych regulacji należy uznać, że wojewódzki fundusz ochrony środowiska posiada kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, o jakich mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

W art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie określono formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwrotu utraconych dochodów. Posłużenie się przez prawodawcę innym określeniem niż "decyzja administracyjna" (jak w niniejszej sprawie "przysługuje zwrot utraconych dochodów") nie pozbawia aktu cech decyzji administracyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że użycie przez ustawodawcę takiej a nie innej nazwy aktu podejmowanego przez organ administracji w sprawie indywidualnej przesądzałoby o zakresie gwarancji procesowych przysługujących stronie.

Z powyższego wynika, że jeżeli przepisy prawa materialnego przewidują kompetencję określonego organu do załatwienia sprawy jednostki w formie aktu indywidualnego, to z braku wyraźnego przepisu przewidującego odmienną formę – załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej /por. M. Dyl – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz (red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska), Warszawa 2011, s. 524/. Również w orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" itp. (zob. uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 oraz uchwała NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. OPK 24/99). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Czynność określona w przepisie prawa jako "zwrot utraconych dochodów" w przypadku odmowy tego zwrotu przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którego adresatem jest gmina, jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, którego adresatem jest określony podmiot. Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej.

Przeszkody do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej nie mógł też stanowić przepis art. 411 ust. 8 powołanej wcześniej ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. W sprawie było bowiem bezsporne, że taka umowa cywilnoprawna nie została zawarta, a ponadto nie mogła zostać zawarta, skoro prawodawca w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie przewidział takiej formy finansowania zwrotu gminom utraconych dochodów.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1833/12, trafnie zwrócił przy tym uwagę, iż formy działania funduszy ochrony środowiska nie zostały określone w art. 411 ust. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska w sposób wyczerpujący. Poza tym są to formy niewładcze.

Nie powinno też budzić wątpliwości, iż z treści art. 3 pkt 14 lit. b/ ustawy – Prawo ochrony środowiska można wyprowadzić wniosek, że wojewódzki fundusz jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji – rozumie się przez to inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Ponadto z art. 1 pkt 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, że określa ona zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności (...) obowiązków organów administracji.

Pojęcie "inne podmioty (...)", o którym mowa w art. 3 pkt 14 lit. b/ ustawy – Prawo ochrony środowiska, nie oznacza, iż chodzi wyłącznie o przepisy tej ostatniej ustawy, lecz także o inne przepisy prawa.

W niniejszej sprawie takim przepisem prawa jest art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zobowiązujący wojewódzki fundusz ochrony środowiska do zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości. Przepis ten – o czym już była mowa na wstępie niniejszych rozważań – jest wprost skierowany do wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i przyznaje uprawnienia gminom do ubiegania się o zwrot utraconych dochodów.

Podsumowując, należy stwierdzić, iż odmowa przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, o jakiej mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, następuje w formie decyzji administracyjnej".

12. Przesądzenie powyższej kwestii oznacza, że wniosek strony skarżącej o przywrócenie jej uchybionego terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji administracyjnej o wymagane prawem pouczenie czy i w jakim trybie przysługuje od niej odwołanie, musi być załatwione zgodnie z procedurą określoną przez Kodek postępowania administracyjnego, z zachowaniem wszystkich wymogów co do treści i formy oraz podstawy prawnej.

W ocenie Sądu nie sposób uznać uwag zawartych w obu uchwałach odnośnie zasadności przywrócenia terminu, czy jego dopuszczalności, gdyż poczyniono je niejako na marginesie, choć z powołaniem się na przepisy K.p.a., podczas gdy samą odmowę uzasadniono wyłącznie statusem Funduszu i jego niedziałaniem w oparciu przepisy K.p.a.

Organ naruszył zatem art. 58 i art. 59 § 1 K.p.a. oraz art. 124 K.p.a, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd uznał za niezbędne uchylenie obu uchwał, stanowiących postanowienia w świetle przepisów K.p.a., tak aby kwestię wniosku o przywrócenie terminu rozpoznano niejako "od początku" we właściwym trybie i w oparciu o mające zastosowanie przepisy K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu organ powinien przy tym w sposób szczegółowy odnieść się do całości argumentacji wnioskodawcy, w tym zwłaszcza podnoszonych przez niego szczególnych okoliczności sprawy.

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...]2014 r., podjętej przez Fundusz w związku z zażaleniem strony, gdyż przesądzenie na tym etapie właściwości organu, do którego przysnuje zażalenie, uznał za przedwczesne, a to z uwagi na toczący spór kompetencyjny, który winien być rozstrzygnięty w przewidzianym prawem trybie. Wynik tego sporu przesądzi o treści pouczenia, jakie zawrze organ w postanowieniu wydanym w przedmiocie wniosku przywrócenie terminu, po jego ponownym rozpoznaniu.

13. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały z dnia [...]2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), a za podstawie art. 200 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie stawek opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego.