Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1240/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez Burmistrza Miasta [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Ministra Edukacji Narodowej (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Rada Miasta U. w dniu [...] listopada 2019 r. Nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 poz. 1148, z późn. zm.); zwanej dalej u.s.g. art. 89 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2019 r. poz. 1148, z późn. zm.), podjęła uchwałę o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U.

Do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji Rada Miasta U. zobowiązała Burmistrza Miasta U.

Burmistrz Miasta U., działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im.[...] w U. Do wniosku dołączono przedmiotowa uchwałę.

W treści uzasadnienia wymienionej uchwały Rada Miasta U. przedstawiła argumenty stanowiące o zasadności likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U., oparte głównie na rosnących kosztach dopłat, dochodzących do 80% wartości otrzymywanej subwencji oświatowej oraz niekorzystnych wynikach analizy prognozy demograficznej, które wskazują na malejącą liczbę urodzeń i związaną z tym coraz mniejszą liczbę przyszłych uczniów. Ponadto podkreśliła, że sytuacja budżetu miasta, w którym wydatki na oświatę stanowią znaczną część, z roku na rok pogarsza się z powodu wprowadzanej w 2017 r. reformy oświatowej likwidującej gimnazja, której skutkiem było utworzenie trzeciej szkoły podstawowej w U.

Rada miasta wskazała, że w marcu 2019 r. odbyły się spotkania przedstawicieli organu prowadzącego i dyrektorów szkół, którzy zobowiązali się obniżyć budżety szkół tak, by dopłata do subwencji nie przekraczała 40% jej wartości. Dyrektorom Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. i Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U., którzy nie wywiązali się z tego zadania, wyznaczono kolejny termin do 31 lipca 2019 r. W związku z tym, że w wyznaczonym terminie dyrektorzy szkół nie zaproponowali konstruktywnych rozwiązań Burmistrz Miasta U. powołał Zespół ds. przygotowania modelu finansowoorganizacyjnego w Gminie Miasto U., którego celem było wypracowanie, zgodnie z założeniem utrzymania dopłat do subwencji oświatowej w wysokości nie większej niż 40% jej wartości, takiego modelu oświaty w U., który umożliwi utrzymanie wysokiej jakości świadczenia usług edukacyjnych w szkołach publicznych. Na podstawie wyników audytu opracowano raport, dołączony do wniosku Burmistrza Miasta U. o wydanie opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. przez [...] Kuratora Oświaty, zawierający kierunkowe rozwiązania, w tym zarekomendowany przez wyżej wymieniony Zespół Wariant 2, zakładający połączenie szkół podstawowych nr [...] i [...] z zachowaniem "okresu przejściowego". Autorzy raportu, kierując się zamiarem utrzymania dotychczasowego wysokiego poziomu nauczania i kontynuowania profilu kształcenia sportowego, a także utrzymując założenie realizacji zajęć dydaktycznych bez dwuzmianowości, wskazali, że organ prowadzący zmuszony jest dostosować sieć szkół podstawowych Gminy Miasta U. do aktualnej sytuacji finansowej i demograficznej'", tj. rozpocząć procedurę zmierzającą do likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. poprzez podjęcie uchwały intencyjnej o zamiarze likwidacji, powiadomienie rodziców o likwidacji ze wskazaniem miejsc dalszej edukacji ich dzieci, wystąpienie do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii oraz podjęcie uchwały docelowej w przedmiotowej sprawie. Skutki finansowe, gospodarcze i społeczne określone zostały w raporcie z audytu, stanowiącym załącznik do wyżej wymienionej uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. pod nazwą "[...].". Wstępne oszczędności oszacowano na ok. 1,5 mln zł. Przyjęto, że szczegółowe rozwiązania organizacyjne zostaną przedstawione Radzie Miasta w projekcie uchwały docelowej po przeprowadzeniu spotkań Zespołu oświatowego z dyrektorami szkół objętych restrukturyzacją, członkami rad pedagogicznych oraz przedstawicielami rad rodziców, którzy mogą składać wnioski i postulaty dotyczące procesu przejęcia klas z SP [...] do SP [...]. Wskazano, że podstawowymi skutkami o charakterze społecznym będzie funkcjonowanie dwóch szkół podstawowych w U. o zbliżonym standardzie odzwierciedlającym aktualne trendy demograficzne oraz zapotrzebowanie na usługi oświatowe. Zaplanowano dodatkowo utrzymanie dotychczasowych oddziałów mistrzostwa sportowego oraz klas sportowych, a także tworzenie nowych zgodnych z zapotrzebowaniem społecznym oraz spełnienia wymagań rekrutacyjnych np. uzyskania przez chętnych uczniów pozytywnych wyników w testach sprawności fizycznej.

W uzasadnieniu przedstawiono również plany zagospodarowania budynku Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. "na potrzeby prowadzenia usług społecznych, np. filii żłobka miejskiego, przedszkola, biblioteki miejskiej, organizacji pozarządowych".

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. [...]Kurator Oświaty wyraził negatywną opinię w zakresie likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. z dniem 31 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że nastąpi pogorszenie warunków nauki uczniów likwidowanej szkoły. Jednocześnie, uznał obecne warunki lokalowe jako właściwe, zwłaszcza w odniesieniu do profilu sportowego charakteryzującego likwidowaną szkołę.

Minister Edukacji Narodowej po rozpatrzeniu zażalenia działającego w imieniu gminy Burmistrza Miasta U., postanowieniem z [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty.

Minister uznał, że stopniowa likwidacja szkoły, zarówno w okresie przejściowym, jak i po zakończeniu procesu likwidacji, oznacza znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] oraz Szkoły Podstawowej nr [...], a nadto zagrożenie uszczupleniem dotychczasowej oferty szkolenia sportowego w U. W ocenie Ministra najważniejszą kwestią w przedmiotowej sprawie jest więc ocena warunków nauki uczniów obu szkół po zamierzonej likwidacji oraz jej wpływ na jakość oferty szkolenia sportowego w kontekście bazy lokalowej, jaką dysponuje Szkoła Podstawowa nr [...], uwzględniając przy tym aspekt demograficzny i ekonomiczny.

Minister stwierdził, że do 31 sierpnia 2017 r. w mieście U. funkcjonowały dwie publiczne szkoły podstawowe i jedno gimnazjum, dla których organem prowadzącym było miasto, przy czym w Szkole Podstawowej nr [...] uczyło się w roku szkolnym 2016/2017 w klasach l-VI 476 uczniów w 24 oddziałach oraz 34 dzieci w 2 oddziałach przedszkolnych. W związku z reformą oświaty, uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Rada Miasta U. postanowiła o przekształceniu dotychczasowego Gimnazjum im. [...] z siedzibą przy ul. [...] w U., w Szkołę Podstawową nr [...]. W wyniku tego od 1 września 2017 r. w Mieście U. istnieją trzy szkoły podstawowe. Budynki Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Podstawowej nr [...] sąsiadują ze sobą. W roku szkolnym 2019/2020 po całkowitym wygaszeniu klas dotychczasowego gimnazjum, do Szkoły Podstawowej nr [...] w U. uczęszcza 272 uczniów (13 oddziałów), natomiast do Szkoły Podstawowej nr [...] – 503 uczniów (25 oddziałów) oraz 22 dzieci (1 oddział przedszkolny).

Ze szczegółowych informacji przedstawionych przez Burmistrza Miasta U. wynika, że w roku szkolnym 2019/2020 w Szkole Podstawowej nr [...] uczyło się 135 uczniów klas I-III (l a - 27 uczniów, I b - 23, II a - 26, II b - 27, III a - 16 oraz III b - 16 uczniów) oraz 137 w klasach IV-VIII (IV a - 14 uczniów, V a - 16, V b - 19, Vl a- 22, Vl b - 20, VII a - 18 oraz VIII a - 28). Specyfiką tej szkoły i wartością dla młodzieży szkolnej w U. jest fakt, że dwa oddziały (I b i II a) są oddziałami sportowymi, natomiast wszystkie oddziały klas IV-VIII są oddziałami mistrzostwa sportowego. Zgodnie zarówno z arkuszem monitorowania przedstawionym przez [...] Kuratora Oświaty, jak i z danymi przedstawionymi przez stronę, budynek Szkoły Podstawowej nr [...] jest w bardzo dobrym stanie, po termomodernizacji w 2018 r. Szkoła dysponuje 25 salami dydaktycznymi, w tym 6 salami dostosowanymi do edukacji wczesnoszkolnej i 6 pracowniami (2 lingwistycznymi, 2 informatycznymi, matematyczno-fizyczną oraz biologiczno-chemiczną),10 sal wyposażonych jest w tablice multimedialne, jedna w monitor dotykowy, 9 - w projektory multimedialne. Wszystkie sale wyposażone są w niezbędne do realizacji podstawy programowej pomoce dydaktyczne. Szkoła dysponuje także biblioteką z czytelnią, placem zabaw, salą gimnastyczną, halą sportową z węzłami sanitarnymi, a także siłownią. W trakcie realizacji jest obiekt rekreacyjno-sportowy "[...]" z boiskiem. W szkole organizowane są także zajęcia świetlicowe w dwóch pomieszczeniach, osobno dla uczniów klas młodszych i starszych. Godziny pracy świetlicy dostosowane są do potrzeb uczniów i rodziców w godz. 6°°-17°°. W szkole znajduje się świeżo wyremontowana stołówka, natomiast kuchnia obecnie oczekuje na remont.

Szkoła nie organizuje transportu dla uczniów, jednak jak wynika z danych systemu informacji oświatowej - dużą grupę uczniów likwidowanej szkoły stanowią uczniowie spoza terenu Miasta U. W roku 2017, czyli w roku rozpoczęcia działalności szkoły, uczniów zamieszkałych poza Miastem U. było 15 (35%), w roku 2018-45 (21%), natomiast w roku 2019-65 (24%).

Szkoła Podstawowa nr [...] w U. znajduje się w budynku, którego stan został określony jako dobry. Szkoła dysponuje 26 salami lekcyjnymi, w tym 3 pracowniami komputerowymi, 1 pracownią fizyczno-chemiczną oraz 3 salami gimnastycznymi (małą, średnią oraz halą sportową). Wszystkie sale dydaktyczne wyposażone są w pełni w pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej. W każdej sali znajduje się komputer przenośny dla nauczyciela oraz projektor multimedialny lub TV, 10 sal wyposażonych jest w tablice interaktywne. Przy szkole znajduje się boisko wielofunkcyjne, bieżnia oraz plac zabaw. Świetlica czynna jest w godz. 6°°-17°°, a na stołówce wydawane są posiłki przygotowane w szkolnej kuchni. Żaden oddział w Szkole Podstawowej nr [...] nie jest oddziałem sportowym bądź oddziałem mistrzostwa sportowego. Ponadto, w aktach sprawy zamieszczono trzy umowy zawarte w dniu 27 listopada 2019 r. pomiędzy Gminą Miasto U., a Lekkoatletycznym Klubem Sportowym "[...]", Miejskim Klubem Sportowym "[...]" oraz Stowarzyszeniem Sympatyków Piłki Ręcznej "[...]" U. Umowy te regulują współpracę stron dotyczącą realizacji programu szkolenia sportowego w dyscyplinie sportowej odpowiednio lekkoatletyki, piłki nożnej oraz piłki ręcznej w klasach sportowych i w oddziałach mistrzostwa sportowego tworzonych w Szkole Podstawowej nr [...] w U. Umowy zawierają klauzulę, że wejdą w życie pod warunkiem likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w U. Umowy te zostały zawarte dla Szkoły Podstawowej nr [...] w U.

Minister stwierdził, ze zgodnie z planem stopniowego wygaszania Szkoły Podstawowej nr [...] w U., w roku szkolnym 2020/2021 planuje się, aby uczniowie klasy I oraz uczniowie klasy IV, kończąc w poprzednim roku szkolnym etap edukacji wczesnoszkolnej, rozpoczęli naukę w nowej szkole. W szkole likwidowanej pozostałoby 212 uczniów klas II-III oraz V-VIII. W Szkole Podstawowej nr [...] uczyłoby się wówczas 547 uczniów w 27 oddziałach. W roku szkolnym 2021/2022 wdrożony zostałby kolejny etap z zachowaniem poprzedniego schematu. W szkole pozostałoby 141 uczniów w klasach III i VI-VIII. W Szkole Podstawowej nr [...] natomiast uczyłoby się 618 uczniów w 29 oddziałach. W roku szkolnym 2022/2023 w Szkole Podstawowej nr [...] pozostałoby 49 uczniów w 3 oddziałach (1 oddział klasy VII i 2 oddziały klasy VIII). W Szkole Podstawowej nr [...] uczyłoby się w tym czasie 637 uczniów w 29 oddziałach. Ten rok szkolny byłby ostatnim rokiem funkcjonowania szkoły w budynku przy ul. [...]. Powyższe oznacza, że po ukończeniu w tym roku szkoły przez uczniów klasy VIII, pozostałych 14 uczniów oddziału klasy VII na ostatni rok nauki zostałoby przeniesionych do Szkoły Podstawowej nr [...]. Zgodnie z tym planem, oddział ten byłby przeniesiony w całości i grupa szkolna nie zostałaby rozdzielona, jednak funkcjonowałaby w nowym środowisku szkolnym.

Minister podkreślił, że zgodnie z danymi zawartymi w systemie informacji oświatowej w Szkole Podstawowej nr [...] zorganizowany jest także co najmniej jeden oddział przedszkolny, do których strona nie odnosi się w ww. prognozach. W roku szkolnym 2019/2020 organizowany jest jeden taki oddział dla 22 sześciolatków. W roku szkolnym 2016/2017 i 2018/2019 szkoła organizowała 2 oddziały przedszkolne dla 34 dzieci w każdym roku. Zatem przyjęto, że dwie sale dydaktyczne muszą być odpowiednio wyposażone i przeznaczone dla tych oddziałów. Zgodnie z wytycznymi organu prowadzącego do sporządzania arkuszy organizacyjnych, "w roku szkolnym 2020/2021 możliwe jest utworzenie oddziału "0" na bazie Szkoły Podstawowej nr [...]". Dodatkowo jedna sala ma być także przekształcona na potrzeby świetlicy, jak wynika z deklaracji strony. Powoduje to, że do dyspozycji uczniów pozostaje 26 sal. Jak wynika z powyższego, w trakcie procesu wygaszania Szkoły Podstawowej nr [...] w U., w Szkole Podstawowej nr [...] - według prognoz przedstawionych przez stronę - uczniowie klas l-VIII uczyliby się nawet w 29 oddziałach.

W ocenie Ministra przekazanie mienia, w postaci pomocy dydaktycznych czy wyposażenia likwidowanej szkoły nie poprawi warunków lokalowych, w jakich uczyć się będą uczniowie obu szkół zarówno w okresie przejściowym jak i ostatecznie. Przedstawione informacje świadczą o tym, że niemożliwym będzie utrzymanie jednozmianowości w Szkole Podstawowej nr [...] po likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w U. Liczba dostępnych sal dydaktycznych i sportowych nie przewyższa liczby oddziałów zaplanowanych do prowadzania w kolejnych latach w tej szkole. Ponadto organ wskazał, że w Szkole Podstawowej nr [...] w roku szkolnym 2021/2022 - zgodnie z planem - funkcjonować będą dwa oddziały o liczbie uczniów większej niż 24. W roku szkolnym 2022/2023 i 2023/2024 takich oddziałów będzie już 5. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 639) w klasach IV-VIII szkoły podstawowej, podział na grupy jest obowiązkowy w oddziałach liczących więcej niż 24 uczniów na obowiązkowych zajęciach z informatyki oraz na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych z języków obcych nowożytnych. Podkreślono, że w roku szkolnym 2023/2024 dwa oddziały klasy VI będą miały mniejszą liczbę uczniów niż miałyby mieć te oddziały w poprzednim roku w klasie V (zmiana odpowiednio z 26 i 27 uczniów na 24 i 23). W ocenie Ministra, powyższe wskazuje na próbę udowodnienia, że zamierzona likwidacja nie spowoduje pogorszenia warunków nauki uczniów zarówno Szkoły Podstawowej nr [...] jak i nr [...]. A zatem, po rozpatrzeniu kwestii liczby oddziałów w Szkole Podstawowej nr [...] wobec bazy lokalowej, warunki nauki wszystkich uczniów tych dwóch szkół ulegną znaczącemu pogorszeniu.

Ponadto, Minister podniósł, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia 27 marca 2017 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 671), obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć sportowych wynosi w oddziałach sportowych i szkołach sportowych - co najmniej 10, natomiast w oddziałach mistrzostwa sportowego i szkołach mistrzostwa sportowego - co najmniej 16. Zadaniem oddziału sportowego, szkoły sportowej, oddziału mistrzostwa sportowego i szkoły mistrzostwa sportowego, jest stworzenie uczniom optymalnych warunków, umożliwiających godzenie zajęć sportowych z innymi zajęciami edukacyjnymi, w szczególności przez opracowanie tygodniowego rozkładu zajęć tak, aby rozkład innych zajęć edukacyjnych był dostosowany do rozkładu zajęć sportowych oraz dążenie do maksymalnego opanowania i utrwalenia przez uczniów na zajęciach edukacyjnych wiadomości objętych programem nauczania. W przedstawionym wyżej planie, oddziały które rozpoczęły funkcjonowanie jako oddziały sportowe lub oddziały mistrzostwa sportowego w Szkole Podstawowej nr [...] w U. takimi miałyby pozostać do ukończenia cyklu kształcenia. W pozostałych oddziałach, zarówno nowopowstałych, jak i funkcjonujących już w Szkole Podstawowej nr [...], nie przewidziano funkcjonowania oddziałów sportowych, bądź mistrzostwa sportowego. Zdaniem Ministra Szkoła Podstawowa nr [...] już w roku szkolnym 2020/2021 nie gwarantuje dobrych warunków uczniom oddziałów sportowych i oddziałów mistrzostwa sportowego przy zachowaniu przepisów ww. rozporządzenia z 27 marca 2017 r. Ograniczenie bazy lokalowej w stosunku do liczby oddziałów funkcjonujących w budynku uniemożliwia prowadzenie dodatkowych zajęć sportowych w zgodzie z elastycznym prowadzeniem innych zajęć edukacyjnych. Likwidowana szkoła obecnie zapewnia komfortowe warunki do kształcenia sportowego i stwarza uczniom optymalne warunki, umożliwiające właściwą organizację zajęć sportowych w połączeniu z innymi zajęciami edukacyjnymi, zgodnie z ww. rozporządzeniem. Dysponując 25 salami dydaktycznymi i zapleczem sportowym, a także biorąc pod uwagę niecałe trzy lata dotychczasowego funkcjonowania, szkoła może także przyjąć kolejnych uczniów i stworzyć więcej oddziałów sportowych, bez uszczerbku na oferowanych warunkach nauki, co potwierdza pismo Miejskiego Klubu Sportowego [...] U. z dnia [...] lutego 2020 r, przekazane przez Radę Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w U. pismem z dnia [...] marca 2020 r., dotyczące wypowiedzenia umowy o współpracy pomiędzy Gminą Miasto U. a Klubem. W ocenie Klubu żadna z pozostałych szkół w U. nie dysponuje bazą lokalową właściwą do przyjęcia dodatkowych oddziałów, w tym oddziałów sportowych. W piśmie wskazano także na to, że przerwany będzie cykl kształcenia sportowego w takich dyscyplinach jak lekkoatletyka, piłka ręczna, piłka nożna. Klub [...] wyraził także negatywną opinię dotyczącą współpracy ze Szkołą Podstawową nr [...]. Zdaniem Ministra z powyższego stanowiska wynika, że zawarcie umów pomiędzy Gminą Miasto U., a Lekkoatletycznym Klubem Sportowym "[...]", Miejskim Klubem Sportowym "[...]" oraz Stowarzyszeniem Sympatyków Piłki Ręcznej "[...]" U., nie stanowi gwarancji dla uczniów kontynuacji kształcenia sportowego na dotychczasowym poziomie. Zatem Minister nie mógł uznać aktu zawarcia ww. umów jako argumentu za wyrażeniem pozytywnej opinii o przedmiotowej likwidacji.

W wytycznych Miasta U. do sporządzenia arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto U. na rok szkolny 2020/2021 założono, że będzie istniała możliwość tworzenia klas sportowych. Warunkiem utworzenia takich oddziałów jednak jest przedstawienie kalkulacji kosztów ich funkcjonowania "mieszczących się w podstawowej subwencji oświatowej z dopłatą nie przekraczającą 40%". W ocenie Ministra postawienie takiego warunku oznacza, że nastąpią trudności w tworzeniu nowych oddziałów sportowych. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, uczniowie obecnej klasy III likwidowanej szkoły, rozpoczęli naukę w pierwszym roku funkcjonowania tej szkoły, po przekształceniu jej z gimnazjum. W Szkole Podstawowej nr [...] wszystkie oddziały klas IV-VIII są oddziałami mistrzostwa sportowego. Z planu stopniowej likwidacji szkoły nie wynika, żeby uczniowie oddziałów klasy III mieli możliwość rozpocząć naukę w oddziałach klasy IV, które, funkcjonując w budynku Szkoły Podstawowej nr [...] w roku szkolnym 2020/2021, będą oddziałami mistrzostwa sportowego. W ocenie Ministra, takie przedstawienie planu świadczy o zamiarze stopniowej likwidacji oddziałów mistrzostwa sportowego, co potwierdza pismo Miejskiego Klubu Sportowego [...] U.z dnia [...] lutego 2020 r., dotyczące wypowiedzenia umowy o współpracy pomiędzy Gminą Miasto U. a Klubem. W piśmie wskazano, że Miasto nie przedstawiło możliwości kontynuowała nauki ww. uczniom w klasie IV w oddziale mistrzostwa sportowego, a wielu uczniów zostało zapisanych do tej szkoły właśnie z powodu tej, uprzednio deklarowanej, możliwości. Oceniając powyższe informacje dotyczące kwestii kształcenia sportowego, które obecnie realizuje Szkoła Podstawowa nr [...], Minister stwierdził, że zaproponowana likwidacja tej szkoły jednoznacznie pozbawi dzieci i młodzież [...] możliwości rozwoju sportowego na dotychczasowym poziomie. Szkoła Podstawowa nr [...] nie może zapewnić odpowiednich warunków do takiego kształcenia uczniom likwidowanej szkoły. Dodatkowo w takim przypadku znacząco pogorszą się też warunki dotychczasowym uczniom Szkoły Podstawowej nr [...]. Zdaniem organu II instancji szkoła, która funkcjonuje trzeci rok szkolny, dopiero zaczęła się rozwijać. Jak widać z powyżej przedstawionych danych liczbowych, liczba uczniów uczęszczających do tej szkoły stale się powiększa. Dlatego też, nie jest wskazana likwidacja szkoły, która może swoją działalnością i ofertą realizować zapotrzebowanie mieszkańców gminy.

Minister wskazał również, iż w Szkole Podstawowej nr [...] w U. dużą część uczniów stanowią dzieci zamieszkałe poza terenem miasta U., co oznacza potrzebę mieszkańców na funkcjonowanie oddziałów sportowych i mistrzostwa sportowego dla dzieci zamieszkałych zarówno na terenie miasta jak i sąsiadującej gminy. Gwarancja, że dzieci obecnie uczęszczające do ww. oddziałów skończą cykl kształcenia, nie jest równoznaczne z tym, że kolejni uczniowie także będą mieli taką możliwość.

Odnosząc się do prognoz demograficznych gminy Minister zauważył, że [...]Kurator Oświaty przeanalizował takie dane i uznał, że gmina jest obowiązana zapewnić miejsce w publicznej szkole podstawowej. Podejmując jednak zamiar likwidacji szkoły z oddziałami sportowymi i mistrzostwa sportowego, pozbawia ona możliwości korzystania ze szkolenia sportowego, nie tylko dzieci zamieszkałe na terenie tej gminy, ale także dzieci zamieszkałe poza nią. Odnosząc się do prognozowanych liczb dzieci 7-letnich, stwierdzono, że w roku szkolnym 2020/2021 rozpocznie naukę w klasie I tylu uczniów, że utworzonych zostanie 5 oddziałów, przy czym po 2 oddziały w Szkole Podstawowej nr [...] i nr [...] oraz 1 oddział w Szkole Podstawowej nr [...]. W przypadku zlikwidowania Szkoły Podstawowej nr [...] liczba oddziałów w Szkole Podstawowej nr [...] ma wynosić 3. Od początku funkcjonowania Szkoły Podstawowej nr [...] w U., liczba oddziałów klasy I wynosiła odpowiednio w roku 2017/2018 - 2, w roku szkolnym 2018/2019 - 3, a w roku szkolnym 2019/2020 - 2. Z pisma strony z dnia 3 stycznia 2020 r. wynika, że w roku szkolnym 2020/2021 naukę w szkołach podstawowych rozpocznie 118 dzieci, w latach kolejnych odpowiednio 126, 109, 136, 113, a w roku szkolnym 2025/2026 - 103 dzieci. Oznacza to, w ocenie skarżącej, że powstawać corocznie będzie jedynie 5 klas pierwszych o liczebności maksymalnie 24 uczniów. Minister zauważył, że z danych GUS wynikają inne prognozy. Odpowiednio byłoby to, poczynając od roku szkolnego 2020/2021 - 129, a następnie kolejno: 126, 112, 139, 114 i 109 dzieci rozpoczynających naukę w szkole podstawowej w roku szkolnym 2025/2026. A zatem w każdym roku szkolnym tych uczniów będzie więcej niż podaje strona. Przyjmując, że w każdym oddziale może być maksymalnie 24 uczniów, oznacza to, że w roczniku może być jedynie 120 uczniów. W tym w Szkole Podstawowej nr [...] i nr [...] łącznie 72 uczniów. Dotychczasowe dane wskazują, że tych uczniów zawsze było więcej, w tym w samej szkole poddanej likwidacji od momentu jej utworzenia funkcjonowały co najmniej 2 oddziały klasy I. W ocenie Ministra powyższe świadczy o braku elastycznego podejścia do rekrutacji. Podkreślono, że wystarczy, aby liczba dzieci 7-letnich nie rozłożyła się odpowiednio według obwodów szkół w danym roku i koniecznym będzie utworzenie dodatkowego oddziału w jednej szkole, podczas gdy w drugiej oddziały te będą niepełne, czyli będą obejmowały mniejszą liczbę uczniów niż założoną. Obowiązek przyjęcia dziecka przez obwodową szkołę podstawową jest obowiązkiem ustawowym. Zapewnienie miejsca w szkole podstawowej jedynie dla dzieci zamieszkałych na terenie miasta, nie biorąc pod uwagę zainteresowania i potrzeb dzieci, które już uczęszczają do oddziałów sportowych i mistrzostwa sportowego w Szkole Podstawowej nr [...] w U., bądź tych które chciałyby do nich uczęszczać, jest w ocenie Ministra niewłaściwe. Gmina Miasto U. leży na terenie Powiatu S. Powiat ten, który byłby właściwy do założenia i prowadzenia szkoły sportowej lub szkoły mistrzostwa sportowego, nie jest organem prowadzącym dla żadnej takiej szkoły na terenie powiatu. Dlatego też, w ocenie Ministra, likwidacja Szkoły Podstawowej nr [...] w U., będzie prowadzić do znaczącego ograniczenia oferty edukacyjnej na terenie powiatu. Z jednej strony skarżąca nie jest zobowiązana do prowadzenia takiej szkoły, a z drugiej jednoznacznie widać, że uczniowie spoza miasta U. chętnie korzystają z oferty szkoły prowadzącej oddziały sportowe i oddziały mistrzostwa sportowego. Zdaniem Ministra, likwidacja przedmiotowej szkoły będzie stanowić znaczący ubytek w sieci szkół podstawowych w gminie i powiecie.

Minister zgodził się ze stanowiskiem [...] Kuratora Oświaty odnoszącym się do kwestii zagospodarowania budynku po Szkole Podstawowej nr [...] jeszcze w trakcie wygaszania szkoły. Gmina Miasto U. zaproponowała wykorzystanie budynku na potrzeby usług społecznych m.in. np. filii żłobka, przedszkola, biblioteki miejskiej czy organizacji pozarządowych. Zdaniem Ministra takie rozwiązanie stanowić będzie zagrożenie bezpieczeństwa uczniów szkoły. Ponadto obciążenie finansowe gminy związane z funkcjonowaniem oświaty, na które powołuje się strona, nie wskazuje, żeby strona utrzymywała przez kilka lat budynek szkoły dla zmniejszającej się z roku na rok liczby uczniów. Koszty takiego rozwiązania byłby relatywnie niewspółmierne do kosztów utrzymania tej szkoły w czasie jej pełnego funkcjonowania. Dlatego też Minister zauważył, że strona będzie zmuszona, wbrew ww. deklaracjom, do użyczenia pomieszczeń na działalność innych podmiotów w czasie funkcjonowania likwidowanej szkoły, bądź przeprowadzi stopniową likwidację dużo szybciej niż zakłada w przedstawionych dokumentach. Obie wersje są w ocenie Ministra niedopuszczalne. W pierwszej - stanowić to będzie realne zagrożenie dla uczniów Szkoły Podstawowej nr [...], w drugiej natomiast - gwałtowny przyrost liczby oddziałów w Szkole Podstawowej nr [...] i wynikające z tego bardzo trudne warunki lokalowe i w efekcie wprowadzenie systemu o wyższym niż mógłby być współczynniku zmianowości.

Minister wskazał także, że stworzenie innej lokalizacji zajęć w budynku po Szkole Podstawowej nr [...] - chociaż prawnie dopuszczalne, w tym konkretnym przypadku stanowi przeszkodę dla prawidłowej realizacji nadzoru pedagogicznego. W przeciwieństwie do sytuacji, gdy jedna szkoła trwale funkcjonuje w dwóch budynkach, w przedmiotowej sprawie utworzenie tej lokalizacji służy jedynie wygaszeniu procesu kształcenia w budynku szkoły likwidowanej. Utrudnienie realizacji prawidłowego nadzoru pedagogicznego będzie postępowało w kolejnych latach wraz z upływem czasu. Minister zauważył, że w początkowej fazie, kiedy jeszcze duża liczba uczniów pobierałaby naukę w budynku Szkoły Podstawowej nr [...] w U., nadzór pedagogiczny można zorganizować poprzez np. umieszczenie gabinetu wicedyrektora w tym budynku. W kolejnych latach jednak - uwzględniając potrzebę zminimalizowania kosztów przeznaczanych na oświatę przez gminę – realnym zagrożeniem będzie niedotrzymanie stosownej jakości nadzoru w tym budynku. Minister stwierdził, że lepszym i bezpieczniejszym rozwiązaniem dla uczniów jest pozostawienie w sieci szkolnej obu szkół podstawowych.

Odnosząc się do aspektu ekonomicznego podjętego zamiaru likwidacji szkoły Minister stwierdził, iż przedstawiona w raporcie z audytu "[...]." odnosi się przede wszystkim do roku 2018. Raport powstał w październiku 2019 r. W ocenie Ministra, oparcie argumentacji na analizach z tego okresu jest w obecnej sytuacji nieefektywne. Szkoła Podstawowa nr [...] powstała z przekształcenia gimnazjum i w roku szkolnym 2017/2018 rozpoczęło w niej naukę zaledwie 43 dzieci w klasach I - VII, a ponadto 242 uczniów w dotychczasowych oddziałach gimnazjalnych. Część oświatowa subwencji ogólnej naliczana dla gminy na rok 2018 opierała założenia na danych dotyczących liczby uczniów sprawozdanych według stanu na dzień 30 września 2017 r. Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego zakładały zwiększenie liczby uczniów szkół podstawowych i zmniejszenie liczby uczniów gimnazjów w roku szkolnym 2018/2019. Część oświatowa subwencji ogólnej, którą otrzymał samorząd na uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] w U. w roku 2018 wyniosła 409 144 zł, natomiast na uczniów klas dotychczasowego gimnazjum - 1 249 841 zł. W ocenie Ministra odwołanie do tego roku budżetowego nie daje wymiernej wiedzy na ten temat. Szkoła Podstawowa nr [...] przez większość roku budżetowego 2018 (okres styczeń - sierpień 2018) funkcjonowała dla trzech oddziałów. Dopiero od 1 września 2018 r. naukę w tej szkole podjęło 219 uczniów we wszystkich klasach I-VIII, a naliczona na tę szkołę subwencja na rok 2019 wyniosła już 2 276 560 zł. Na rok 2020 subwencja naliczana została na 272 uczniów i wynosi 2 907 927. W ocenie Ministra analizy zawarte w raporcie cechują błędy logiczne. Z uwagi na fakt, że standard finansowy "A" w roku 2018 wynosił 5 409,11 zł, co stanowi kwotę bazową na ucznia szkoły podstawowej dla młodzieży, to informacja zawarta w Tabeli 20 raportu dotycząca kwoty subwencji na ucznia nie może wynosić 3 457 zł. Kwota ta musi mieć wartość wyższą niż kwota standardu finansowego "A" przyjęta na ten rok budżetowy. Ponadto, zwrócono uwagę na fakt, że koszty utrzymania budynku i inne koszty wspólne wynikające ze współdzielenia budynku szkoły z oddziałami gimnazjalnymi obniżały koszty utrzymania jednego ucznia szkoły podstawowej, co nie zostało uwzględnione w raporcie. Kwoty subwencji, jakie otrzymała gmina w poprzednich latach na prowadzone przez siebie szkoły podstawowe i gimnazjum (później oddziały gimnazjalne) wynosiły w kolejnych latach: w roku 2017 - 8 058 447 zł, w roku 2018 - 8 659 182 zł, w roku 2019 - 9 970 946 zł. Jak wynika z metryczki subwencyjnej w roku 2020 gmina otrzyma - z uwzględnieniem wszystkich uczniów szkół prowadzonych przez miasto i przez osoby inne prawne lub fizyczne - 12 152 107 zł. Kwota subwencji wzrosła w stosunku do ostatecznej subwencji w roku 2019 o ok. 0,4 mln zł przy spadku liczby uczniów rzeczywistych o ok. 4%. Pomimo faktu, że strona wskazuje w zażaleniu na problemy finansowe i zarzuca [...] Kuratorowi Oświaty nie rozpatrzenie tej kwestii, to w ocenie Ministra, zmniejszanie wydatków oświatowych nie powinno powodować pogorszenia warunków nauki uczniów żadnej ze szkół. Zdaniem Ministra potrzeba reorganizacji sieci szkół nie powinna się odbywać kosztem żadnej grupy uczniów, w tym uczniów, którzy obecnie mają zapewnione bardzo dobre warunki korzystania z możliwości kształcenia sportowego. Dlatego też, w ocenie Ministra, czynnik ekonomiczny podjętego zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w U., chociaż oczywiście ważny dla sytuacji budżetowej gminy, jest mniej istotny w porównaniu z niewątpliwym pogorszeniem warunków nauki i rozwoju sportowego zarówno tej szkoły, jak i całej oświaty gminnej.

Na marginesie Minister zauważył, iż problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców oraz uwarunkowań lokalnych wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie ważne w tym zakresie aspekty, w tym opinie dotyczące zamiaru likwidacji szkoły. W opinii dyrektora, Rady Rodziców i nauczycieli Szkoły Podstawowej nr [...] w U., szkoła funkcjonując niecałe trzy lata rozwija talenty sportowe młodzieży [...], a dzieci mają zapewnione pełne wsparcie dydaktyczno-wychowawcze.

Reasumując Minister stwierdził, że zaproponowana likwidacja wskazuje jedynie na dążenie strony do maksymalnej efektywności finansowej funkcjonowania szkół podstawowych. Jednak likwidacja Szkoły Podstawowej nr [...] w U., zdaniem organu II instancji, odbywać się będzie kosztem warunków nauki uczniów, a także ograniczeniem możliwości rozwoju sportowego młodzieży [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Miasto Gmina U. wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty, a nadto w oparciu o art.145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.o., poprzez wzięcie przy ocenie wystąpienia przesłanek warunkujących wyrażenie pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, przesłanek dodatkowych, nieokreślonych tym przepisem i w konsekwencji naruszenie samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty,

2) prawa procesowego, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego poprzez pominięcie faktu, iż za likwidacją szkoły przemawiają perspektywy demograficzne, poprzez pominięcie argumentacji skarżącej co do kosztów utrzymania placówki,

3) prawa procesowego, tj. ar. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na braku zebrania i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku oceny wszystkich okoliczności istotnych dla wydania opinii w sposób wyczerpujący i miarodajny, wskutek czego opinia kuratora ma charakter arbitralny i przekracza zasadę uznaniowości, tj. poprzez podważanie prawidłowości i niebranie pod uwagę przedłożonych przez skarżącą analiz, w tym analiz demograficznych, niebranie pod uwagę losów zawodowych nauczycieli w przypadku braku likwidacji szkoły, braku analizy dalszych losów funkcjonowania szkoły bez jej likwidacji oraz braku zbadania aktualnej sytuacji szkoły w kontekście realizowanych procedur rekrutacji dzieci do klas pierwszych, przejściem dzieci z dwóch oddziałów mistrzostwa sportowego ze Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. do Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w wyniku woli rodziców oraz podpisanych pomiędzy samorządem, a klubami sportowymi nowych umów o współpracy sankcjonujących kontynuację tworzenia nowych oddziałów mistrzostwa sportowego w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] oraz w Szkole Podstawowej nr [...] im.[...].

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z poźn. zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2020 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2002 r. negatywnie opiniujące likwidację Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. z dniem 31 sierpnia 2020 r. - zostały wydane z naruszeniem prawa.

W świetle zarzutów skargi w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

Wskazać w związku z tym należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 u.p.o., zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 u.p.o. stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki m.in. w szkołach jest zadaniem oświatowym gmin.

Przepis art. 51 ust. 1 u.p.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.p.o.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 u.p.o.).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.p.o.).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkoły jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 w związku z ust. 9 u.p.o.).

Zdaniem Sądu, kompetencje nadzorcze kuratora oświaty – podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 u.p.o.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 u.p.o.) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji RP i - w odniesieniu do gmin - w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o przekształceniu szkoły.

Opinia przewidziana w art. 89 u.p.o. jest więc opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP.

Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3360/19 (publ. CBOSA) wskazując, że art. 89 ust. 1 u.s.g. normuje środek prawny jakim jest zajęcie stanowiska, uzależniający ważność rozstrzygnięcia organu gminy. W piśmiennictwie środek ten nie jest jednolicie postrzegany. Określa się go niekiedy jako środek nadzoru o charakterze korygującym (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 388), czy jako nowa prawna forma działania organów administracji publicznej nazywana aktami zajęcia stanowiska (K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 219). Zauważając ten spór, K. Jaroszyński (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) stwierdza, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do uznanych (tj. "niekontrowersyjnych") środków nadzoru (nadzoru ustrojowego), które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego wobec gminy do władczego korygowania jej działalności, co może skutkować pozbawieniem mocy niektóre rozstrzygnięcia gminy.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o. mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia tej placówki tylko wtedy, gdyby zamiar przekształcenia była sprzeczny z konkretnymi przepisami obowiązującego prawa.

Warto w tym miejscu powołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 (publ. OTK ZU 3A/2002, poz. 30), w którym Trybunał dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in., że brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy - w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły - ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. (...) Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria.

Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga okoliczność, że Rada Miasta U. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie skarżąca Gmina wypełniła wymogi określone w art. 89 ust. 1 u.p.o., w szczególności zapewniła możliwość kontynuowania nauki w szkole tego samego typu - w wyniku przekształcenia SP [...] wskazana została dodatkowa siedziba prowadzenia działań dydaktyczno-wychowawczych.

Jak wykazała skarżąca, po likwidacji SP [...] proces dydaktyczny, wychowawczy i opiekuńczy będzie realizowany w oparciu o dwa budynki, zasadniczą siedzibę SP [...] przy ul. [...] oraz budynek zlokalizowany przy ul. [...] (obecnie siedziba SP [...]). Budynki te, co istotne, sąsiadują ze sobą. Dzieci aktualnie uczące się w SP [...] kontynuować będą naukę w dotychczasowej siedzibie. Rozpoczęcie nauki przez dzieci w klasie I nastąpi w budynku SP [...]. Dzieci dotychczas uczące się w klasach I i II likwidowanej SP [...] dokończą pierwszy etap nauki w budynku SP [...], a następnie w drugim etapie edukacji i po ukończeniu klasy III będą przeniesione do zasadniczej siedziby przy ul.[...]. Dzieci pozostaną w tych samych salach pod opieką dotychczasowych wychowawców, tak aby nie zaburzać związków emocjonalnych z nauczycielem, które się dotychczas ukształtowały. Dzieci z aktualnych klas IV-VII likwidowanej SP [...] nie będą przenoszone i dokończą edukację w budynku SP [...], a zajęcia z nimi będą w jak największym stopniu realizowane przez dotychczasowych nauczycieli. Zatem funkcjonujące obecnie oddziały klasowe w SP [...] będą kontynuowały naukę w tych samych zespołach klasowych i nie będą musiały przechodzić między budynkami. Zadania dydaktyczno-wychowawcze będą realizowane w systemie jednozmianowym. Z racji braku naboru dzieci do klas pierwszych oraz zakończenia nauki przez kolejne roczniki sytuacja tworzenia planu zajęć lekcyjnych w budynku przy ul. [...] będzie komfortowa, a godziny ukończenia ulegną dalszemu skróceniu. Nie pogorszy się również sytuacja w siedzibie SP [...], gdyż ze względu na uwarunkowania demograficzne zmniejszała się będzie liczba uczniów w szkole. SP [...] będzie posiadać 25 oddziałów dysponując 26 salami dydaktycznymi. Zostanie wzmocniona funkcja pomocy psychologiczno-pedagogicznej poprzez dodatkowe zatrudnienie pedagoga, psychologa, logopedę obecnie pracujących w SP [...]. W ramach reorganizacji planuje się stworzenie dwóch świetlic, odrębnie dla dzieci klas I-III oraz dla dzieci klas IV-VIII. W obu budynkach będą funkcjonować biblioteki szkolne oraz szatnie. Zapewniona zostanie ciągłość funkcjonowania klas sportowych i oddziałów mistrzostwa sportowego w oparciu o lepszą bazę SP [...]. W dniu 27 listopada 2019 r. trzy największe (co do liczebności dzieci objętych szkoleniem sportowym) kluby sportowe, tj. Miejski Klub sportowy "[...]" U. o profilu piłka nożna, Stowarzyszenie Sympatyków Piłki Ręcznej "[...] " U. o profilu piłka ręczna oraz lekkoatletyczny Klub Sportowy "[...]" podpisały umowy z Burmistrzem Miasta przy udziale dyrektora SP [...] dotyczące utrzymania profilu szkolenia sportowego po przekształceniu SP [...] oraz dalszej jego kontynuacji.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 89 ust. 1 u.p.o. nakłada na organ prowadzący szkołę w razie jej likwidacji (przekształcenia) jedynie ogólny obowiązek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. Nie chodzi tu zatem o gwarancję porównywalnych czy lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym niemniej analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że planowana reorganizacja oraz zakładane oszczędności w wyniku racjonalnego wykorzystania bazy lokalowej w ww. lokalizacjach SP [...] i likwidowanej SP [...], szczegółowo przedstawione przez Gminę, mogą podnieść jakość i poziom procesu edukacyjnego. Twierdzenia Ministra, że likwidacja SP [...] (a zarazem przekształcenie SP [...]) "oznacza znaczne pogorszenie warunków nauki (...) oraz zagrożenie uszczupleniem dotychczasowej oferty szkolenia sportowego w U." oraz, że "nie przyniesie poprawy warunków nauki jej uczniom, a nawet stanowi zagrożenie dla właściwego, zgodnego z zapotrzebowaniem mieszkańców miasta kształcenia o charakterze sportowym" nie znajduje faktycznego i prawnego uzasadnienia w świetle szczegółowych argumentów strony skarżącej, a co istotne nie może stanowić podstawy wydania negatywnej opinii w sprawie.

Jak już wyżej podniesiono, gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w tą jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17; publ. CBOSA).

Tymczasem ani Kurator w postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r., ani Minister w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...]maja 2020 r. nie wskazali konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony przez skarżącą w związku z planowaną likwidacją szkoły. Argumentacja organów nie została więc poparta prawnym uzasadnieniem, odwołuje się natomiast do teoretycznych rozważań o charakterze słusznościowym. Tym samym więc nosi cechy dowolności.

Tak należy bowiem zinterpretować rozważania organów odnoszące się do kwestii zagospodarowania budynku po SP [...] jeszcze w trakcie wygaszania szkoły. Wskazywanie, że proponowane przez Gminę wykorzystanie budynku na potrzeby usług społecznych m.in. filii żłobka, przedszkola, biblioteki miejskiej czy organizacji pozarządowych, stanowić będzie zagrożenie bezpieczeństwa uczniów, nie znajduje potwierdzenia. Gmina wyraźnie bowiem zaznaczyła, że nie planuje utworzenia innych palcówek w budynku szkoły w czasie jej stopniowego wygaszania. Twierdzenia organu odwoławczego, że takie rozwiązanie jest nierealne, oparte jest wyłącznie na przypuszczeniach.

W świetle powyższego uzasadnione są zarzuty skargi. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji art. 89 ust. 1 i 3 w związku z ust. 8 u.p.o. poprzez wydanie negatywnej opinii w przedmiocie przekształcenia szkoły.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej gminy o zobowiązanie w oparciu o art. 145a P.p.s.a. organu pierwszej instancji do wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w U. z dniem 31 sierpnia 2020 r. Zgodnie z art. 145a § 1 powołanej ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.

W powyższym przepisie ustawodawca nie daje żadnych wskazówek, co należy rozumieć przez okoliczności sprawy uzasadniające wydanie orzeczenia przewidzianego w § 1, pozostawiając tę kwestię do ustalenia sądowi orzekającemu w sprawie. Mając jednak na uwadze powody wprowadzenia art. 145a P.p.s.a. wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (VII kadencja, druk sejmowy nr 1633 i 2539, s. 17-18), tj. zwiększenie efektywności i sprawności postępowania oraz konieczność zapewnienia skarżącemu szybszego uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można przyjąć, że rozważany warunek zostanie spełniony w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia), oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu Sądu nie zostaną w należnym stopniu uwzględnione przez organ. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.