Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2458/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1 ppsa,  art. 130 a p.r.d., art 102 u.p.e.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie przyznania zwrotu kosztów koniecznych wydatków związanych z wykonaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zwane dalej "Kolegium", postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia P. K., zwanego dalej "skarżącym", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór dwóch pojazdów.

Organ odwoławczy wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), zwanej dalej "u.p.r.d.", a także art. 102 § 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", w związku z § 3 pkt. 1 lit. a oraz § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 265 ze zm.; dalej "rozporządzenie RM"), a także art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Na podstawie zarządzeń Prezydenta Miasta [...] przedsiębiorstwo skarżącego zostało wyznaczone do usuwania pojazdów z drogi oraz do prowadzenia strzeżonego parkingu przy ul. [...] w [...]. Skarżący wykonywał ww. zadania w okresie od [...] czerwca 2006 r. do [...] marca 2010 r. Z akt sprawy wynika wszak, że niektóre pojazdy pozostawały na parkingu skarżącego do dnia faktycznego ich odbioru przez przedstawicieli Prezydenta Miasta [...], tj. do [...] września 2013 r.

Wnioskiem z [...] września 2010 r. (data wpływu: [...] września 2010 r.) skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o odebranie 115 pojazdów mechanicznych, 6 motocykli i 2 rowerów, które zostały usunięte z ulic miasta [...] i znajdują się w jego pieczy oraz o uregulowanie należności za parkowanie tychże pojazdów, zgodnie ze stosownymi uchwałami podejmowanymi w tym zakresie przez Radę Miasta [...]. W oryginalnym wniosku skarżący nie określił wysokości swojego żądania, a jedynie przedstawił wykaz pojazdów usuniętych z dróg w latach 2001-2010.

W roku 2012 skarżący trzykrotnie wzywał Prezydenta Miasta [...] do wykonania obowiązku uregulowania kosztów dozoru pojazdów w odniesieniu do 90 (później 93) samochodów, 7 jednośladów i 1 naczepy TIR. Łączną wysokość żądanych kosztów skarżący wyliczył (na [...] września 2012 r.) na kwotę 921.509,00 zł. Należność ta została wyliczona przy zastosowaniu stawki 5 zł za dobę parkowania i 100 zł za holowanie, tj. usunięcie z drogi) każdego pojazdu. W międzyczasie skarżący zmodyfikował swoje żądanie w zakresie stawek (w zależności od kategorii pojazdu) na 5 zł lub 8,00 zł za dozór pojazdu i 100 zł lub 75 zł za holowanie.

W toku postępowania pismem z [...] marca 2015 r. skarżący ostatecznie zażądał:

a) wynagrodzenia za dozór pojazdów w okresie od [...] stycznia 2002 r. do dnia odbioru ostatniego z dozorowanych pojazdów w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statystyczny, za każdy miesiąc przechowywania pojazdów, poczynając od lutego 2002 r., zgodnie z przedstawionym zestawieniem;

b) zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem przedmiotowego dozoru według załącznika do ww. pisma, a także kosztów holowania pojazdów – 122 zł brutto za każdy pojazd.

3. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta [...], postanowił zwrócić skarżącemu konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór dwóch określonych pojazdów (niezależnie od pozostałych pojazdów) w odniesieniu do dwóch okresów i odmówić w stosunku do innego okresu, a także odmówić zmiany stawek z tytułu dozoru i holowania. W szczególności organ:

1) przyznał za okres od dnia holowania (usunięcia z drogi) do dnia upływu ustawowego terminu odbioru pojazdu z parkingu przez właściciela pojazdu, czyli za okres 6 miesięcy (182 dni), przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 5 zł, tj. 910 zł za każdy pojazd:

[...] nr rej. [...] – za okres: 9 września 2006 r. - 9 marca 2007 r.;

[...] nr rej. [...] – za okres: 2 lutego 2007 r. - 2 sierpnia 2007 r.

2) przyznał zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór ww. pojazdów za okres od [...] września 2010 r. (data wniosku skarżącego do organu) do [...] września 2013 r., tj. do daty faktycznego odbioru każdego z ww. pojazdów z parkingu przez organ (łącznie 1103 dni), przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 5 zł, tj. 5.515,00 zł za każdy pojazd;

3) przyznał zwrot kosztów związanych z usunięciem pojazdów z drogi w wysokości 100 zł za pierwszy z pojazdów ([...]) i 75 zł za drugi pojazd ([...]).

Przyznana skarżącemu należność wyniosła ogółem: 13.025 zł.

Jednocześnie organ odmówił skarżącemu:

1) przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu, tj. sześć miesięcy od dnia jego usunięcia z drogi, w którym to czasie właściciel pojazdu miał możliwość odebrania go z parkingu, do [...] września 2010 r. (dzień poprzedzający datę wpływu wniosku skarżącego), tj. odpowiednio: za okres od 10 marca 2007 r. do 12 września 2010 r. ([...]) i od 3 sierpnia 2007 r. do 12 września 2010 r. ([...]) (punkt 4. postanowienia);

2) przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru ww. pojazdów według stawek wynikających z uchwał Rady Miasta [...] w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie, podjętych w latach 2003-2013, tj.:

uchwały nr [...] z [...] grudnia 2005 r. – po 6,10 zł;

uchwały nr [...] z [...] marca 2007 r. – po 6,10 zł;

uchwały nr [...] z [...] marca 2010 r. – po 12,20 zł;

uchwały nr [...] z [...] czerwca 2011 r. – po 33,00 zł;

e) uchwały nr [...] z [...] lutego 2012 r. – po 35,00 zł (punkt 5. postanowienia).

3) przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozór powyższych pojazdów w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statystyczny, za każdy miesiąc przechowywania tych pojazdów (punkt 6. postanowienia), a także zwrotu kosztów holowania pojazdów w wysokości po 122 zł za każdy pojazd (punkt 7. postanowienia).

Organ pierwszej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 130a ust. 5f i ust. 10f u.p.r.d. oraz art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 ze zm.), art. 102 § 2 oraz art. 18 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt. 1 lit. a oraz § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia RM oraz art. 97 § 2, art. 124 i art. 125 § 1 k.p.a.

Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że w zakresie wysokości stosowanych stawek zastosował metodę porównawczą oraz wyniki badania rynku i w związku z tym przyjął stawkę pierwotnie określoną przez stronę, tj. 5 zł za dobę. W ocenie organu przyznana należność zapewnia stronie zarówno zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, jak i wynagrodzenie za dozór.

Organ pierwszej instancji odmówił zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór ww. dwóch pojazdów według stawek wynikających z uchwał Rady Miasta [...] podjętych w latach 2005-2013, ponieważ stawki te odnoszącą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i nie mają zastosowania do powiatu, który z mocy prawa stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu. Organ odmówił także przyznania wynagrodzenia za dozór dwóch spornych pojazdów w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, uznając, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie tych właśnie stawek. Skarżący nie był pracownikiem organu, ale prowadził działalność gospodarczą na własny rachunek i własne ryzyko.

4. Pismem z [...] lipca 2017 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta [...]. Skarżący zaskarżył ww. akt w części, tj. pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7, zarzucając mu:

a) obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 102 § 2 u.p.e.a., art.10, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 2 i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw; art. 130a pkt 10f i 10h u.p.r.d. oraz § 3 pkt 1 lit. a oraz § 4 ust 1 pkt 2 rozporządzenia RM – poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie bądź niezastosowanie;

b) obrazę przepisów postępowania, tj.: art. 6, 7, 8, 65 § 1, 107 § 3, 124 § 1 i § 2, oraz art. 126 k.p.a. – poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i przyznanie skarżącemu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru wszystkich pojazdów w okresie od 12 stycznia 2001 r. do chwili obecnej oraz za ich holowanie z drogi na parking, według kwot przeciętnych miesięcznych wynagrodzeń w sektorze przedsiębiorstw za okres od lutego 2001 r. do chwili obecnej, opublikowanego przez GUS.

5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozpatrzenia wniosku stanowił przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którego wynika, że warunkiem przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór jest zgłoszenie przez dozorcę odpowiedniego żądania. Przepis ten nie określa jednak żadnych kryteriów i zasad ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór.

Zgodnie z stanowiskiem doktryny i judykatury, ciężar dowodzenia wysokości koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia obciąża przedsiębiorcę sprawującego dozór. Jeżeli nie wykaże on, jakie poniósł wydatki związane z usunięciem pojazdów z drogi i ich parkowaniem, nie przedstawi stosownych dokumentów, ani nie wykaże sposobu ich wyliczenia, to musi liczyć się z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla niego wyliczeń.

Odnosząc się do kwestii okresu, za jaki skarżącemu należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków za dozorowanie ww. pojazdów organ wyjaśnił, że w skarżący nie dopełnił obowiązków informacyjnych ciążących na prowadzącym parking strzeżony z mocy § 7 ust. 2 aktów wykonawczych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji: rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, które obowiązywało do 18 października 2007 r. oraz rozporządzenia z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, które obowiązywało do 26 lipca 2011 r. Zdaniem organu zaniechanie wymaganego powiadomienia organu o upływie terminu określonego w art. 130a ust. 10 u.p.r.d. spowodowało znaczne opóźnienie w podejmowaniu przez właściwe organy czynności likwidacyjnych. W tej sytuacji nie powinno być przyznane skarżącemu wynagrodzenie za cały okres, w którym pozostawał w opóźnieniu z zawiadomieniem właściwych organów o pojazdach nieodebranych przez właścicieli. Dopiero bowiem na podstawie takiego powiadomienia właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego orzekał w drodze decyzji o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a władze powiatu mogły podejmować działania odnoszące się do zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia na rzecz dozorcy.

Zdaniem organu drugiej instancji uprawnione jest zatem stanowisko, że za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia określonym prawem obowiązkom przez dozorcę, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Odnosząc się do kwestii sposobu wyliczenia wysokości należności z tytułu dozoru pojazdów organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji słusznie nie uwzględnił żądania wyliczenia kwot należnych według stawek dobowych ustalanych na podstawie uchwał Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg i ich parkowanie. Początkowo Skarżący żądał zastosowania stawki dobowej w wysokości 5 zł, a dopiero później wnosił o podwyższenie stawek do wysokości wynikającej ze stosownych uchwał Rady Miasta [...]. Skarżący nie przedstawił też żadnej kalkulacji kosztów i wydatków związanych z dozorem, ani dowodów na okoliczność ponoszenia wyższych kosztów,

W sprawie sporządzona została więc opinia biegłego z [...] maja 2013 r. oraz przeprowadzona analiza rynku w celu ustalenia stawek za parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych na terenie miasta [...]. Przy braku dokumentów potwierdzających rzeczywiste koszty skarżącego dotyczące przechowywanych przez niego pojazdów, organ odwoławczy uznał, że stawka w wysokości 5,00 zł nie odbiega od stawek stosowanych przez innych przedsiębiorców. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z [...] września 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił postanowieniu organu odwoławczego obrazę przepisów prawa materialnego i procesowego w postaci naruszenia:

1) art. 102 § 2 u.p.e.a., art. 130a ust. 5f, ust. 6 i ust. 6a ust. 10 i l0h u.p.r.d. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, bądź niezastosowanie w zakresie określonym w uzasadnieniu skargi,

2) § 3 pkt 1 lit. a oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2011 r. poprzez ich niezasadne zastosowanie,

3) § 6 ust. 1 rozporządzenia RM poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie,

4) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług poprzez jego niezastosowanie,

5) § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów – poprzez ich niewłaściwą wykładnię,

6) art. 77 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez jego niezastosowanie,

7) art. 1, art. 2, art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 14 § 1 i 2 , art. 35 § 1 i 3, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 §1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3, art. 124 § 1 i 2, art. 126, art.136 i art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący wniósł także o załączenie do akt rozpatrywanej sprawy akt spraw rozstrzyganych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 1308/14 oraz VII SA/Wa 1633/15 oraz toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawy o sygn. akt I OSK 928/15 i dopuszczenie dowodu z dokumentów - orzeczeń wydanych przez sądy w tych sprawach, a także o załączenie akt spraw o sygn. VII SA/Wa 2337/15 i VII SA/Wa 2336/15, na okoliczność rozstrzygnięcia w analogicznej sprawie i wyrażonego w nich stanowiska.

Skarżący wskazał, że organy właściwe w sprawie zacierają różnicę między wynagrodzeniem z tytułu dozoru oraz zwrotem kosztów z tytułu koniecznych wydatków na przechowywanie pojazdów. Powoduje to błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie art. 102 § 2 u.p.e.a. i innych przepisów.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy przesadnie szacuje szkody, jakie poniósł w związku z przedłużeniem okresu przechowywania pojazdów na parkingu prowadzonym przez skarżącego, nie wykazując wysokości i źródeł wydatków ponoszonych przez powiat. Z drugiej strony, skarżący dochodząc w postępowaniu administracyjnym zwrotu wydatków poniesionych na rzecz Skarbu Państwa pozbawiony jest jednak takich postaci obrony swoich praw, jakie są dostępne na podstawie art. 471 kodeksu cywilnego. Prawo regresu przysługujące staroście powiatu na podstawie art. 130a ust. 10h u.p.r.d. w odniesieniu do kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i dozorowaniem pojazdów ogranicza jednak uprawnienia skarżącego w tym zakresie.

Skarżący kwestionuje też sposób ustalenia kosztów dozoru na podstawie opinii biegłego, uzyskanej przez organ pierwszej instancji i opartej na metodzie porównawczej. Stała i niezmienna stawka należności powiatu wynosząca 5 zł na dobę, w rozbiciu na konieczne koszty dozoru (80% stawki) i wynagrodzenie dozorcy (20%), czyli 1 zł, jest drastycznie niska i nie do przyjęcia.

W odniesieniu do powołanych przez organ odwoławczy rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości Wewnętrznej i Administracji w sprawie usuwania pojazdów skarżąca podkreśla, że rozporządzenia te nie określały, w jakiej formie ma nastąpić przedmiotowe powiadomienie. Strona skarżąca nie zgadza się zatem ze stanowiskiem organu, że konieczne było zastosowanie formy pisemnej powiadomienia, z uwagi zasadę pisemności wynikającą z treści art. 14 k.p.a.

7. Odpowiadając w dniu [...] października 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zarzuty wywiedzione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

9. Stanowisko Sądu w rozpatrywanej sprawie wynika z analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zarzutów skargi, ale także bogatego i w większości zgodnego orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach o przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych z dróg publicznych oraz wynagrodzenia za dozór tych pojazdów. Zdaniem Sądu argumenty przedstawione przez skarżącego są wszakże w części bezpodstawne, a w części wewnętrznie niespójne. W takim stanie Sąd nie znalazł powodu ani podstawy prawnej dla uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Rozpatrując sprawę po kolei należy uwzględnić fakt, że skarżący stara się podważyć przedmiotowe rozstrzygnięcie z dwóch powodów: (1) ze względu na odmowę przyznania zwrotu kosztów i wynagrodzenia za okres wskazany, tj. okres od dnia upływu ustawowego sześciomiesięcznego terminu przechowywania samochodu (licząc od dnia usunięcia pojazdu z drogi publicznej) do [...] września 2010 r., tj. dnia poprzedzającego złożenie wniosku skarżącego do organu; a także (2) ze względu na odmowę zastosowania stawek kosztów i wynagrodzenia sugerowanych przez skarżącego. W każdym ze wskazanych zakresów zaskarżone rozstrzygnięcie wynika z zastosowania różnych norm prawnych.

Kwestionując zaskarżone postanowienie skarżący twierdzi, że w sprawie doszło do niewłaściwej wykładni i nieprawidłowego zastosowania bądź niezastosowania w zakresie określonym w uzasadnieniu skargi: art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 130a ust. 5f, ust. 6 i ust. 6a ust. 10 i l0h u.p.r.d. Wiąże się z tym niezasadne zastosowanie § 3 pkt 1 lit. a oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2011 r. oraz niezasadne niezastosowanie § 6 ust. 1 wymienionego rozporządzenia.

Tymczasem, zdaniem Sądu powołane przepisy zostały zastosowane prawidłowo. Art. 102 § 2 u.p.e.a. jest podstawą prawną żądania przechowawcy, ale także podstawą kompetencji starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzeczenia o kosztach przechowania pojazdu i wynagrodzenia dla przechowawcy. Analiza przyczyn prawnych stosowania tego artykułu prowadzi do wniosku, że dla ustalenia stanu prawnego właściwego dla daty wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. należy przyjąć, że art. 102 § 2 u.p.e.a. powinien być stosowany (w sytuacjach określonych w art. 130a ust. 5f u.p.r.d.) z uwagi na treść § 3 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanego tu: "rozporządzeniem RM"). W przepisie tym wyraźnie zaznaczono, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w tym art. 102 § 2 u.p.e.a., choć nie wyłącznie) powinny być stosowane także względem ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie m.in. objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej, a organem właściwym ("organem egzekucyjnym") jest wprost wskazany w tym rozporządzeniu starosta (§ 4 ust. 1 pkt. 2 tego rozporządzenia).

Skarżący podważa zastosowanie § 3 pkt. 1 lit. a rozporządzenia RM, choć przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ważniejsze jest wszak to, że nie ma podstawy, a przynajmniej skarżący jej nie wskazuje, aby nie stosować art. 102 § 2 u.p.e.a.

10. Podstawa normatywna rozstrzygnięcia w sprawie nie ogranicza się wszakże do art. 102 § 2 u.p.e.a., lecz jest konstruowana w procesie wykładni z elementów wywiedzionych z różnych przepisów prawa. W szczególności trzeba wziąć pod uwagę przepisy uzasadniające odmowę zapłaty za część faktycznego okresu przechowywania obu ww. pojazdów.

Przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. wskazuje, że zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór przyznaje organ egzekucyjny "na żądanie dozorcy". Nie może być zatem wątpliwości, że zainicjowanie procesu egzekucji z rzeczy ruchomej, tj. pojazdu przechowywanego na specjalnym strzeżonym parkingu należy do dozorcy – właściciela lub zarządcy parkingu.

Nie ma też najmniejszej podstawy, aby twierdzić, że starosta powiatu jako organ egzekucyjny powinien w sprawie świadczenia na rzecz dozorcy działać z urzędu, to znaczy nadzorować terminy upływu ustawowego sześciomiesięcznego okresu przechowywania samochodu ma koszt oryginalnego właściciela pojazdu (licząc od dnia usunięcia pojazdu z drogi publicznej), albo przesądzać o wysokości koniecznych albo niekoniecznych wydatków itp. Przepisy ustawy przewidują tylko, że starosta realizuje zadanie zapewnienia parkingów strzeżonych "przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych" (art. 130a ust. 5f u.p.e.a.). Generalne zobowiązania finansowe powiatu wobec właściciela (zarządcy) parkingu kształtuje się więc w procesie wyboru dozorcy pojazdów, a w odniesieniu do konkretnego pojazdu już w indywidualnym akcie administracyjnym (postanowieniu) organu pełniącego funkcje starosty. Ta kwestia dotyczy jednak problemu wysokości stawek za dozór, a nie obowiązku sformułowania przed dozorcę wyraźnego żądania dotyczącego świadczenia za przechowywania konkretnego pojazdu.

Wymóg złożenia przez dozorcę żądania co do zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór wykonywany nad każdym pojazdem przewidziany w art. 102 § 2 u.p.e.a. jest w pełni spójny z § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 197, poz. 1377), które obowiązywało w dniu złożenia przez skarżącego wniosku z 9 września 2010 r. Identyczną treść miały też § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 i Nr 176, poz. 1451 oraz z 2004 r. Nr 32, poz. 283), które obowiązywało do 18 października 2007 r. Wskazane przepisy stanowiły, że "w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu [przez właściciela] w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo organ gminy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu, tzn. policję lub straż miejską [a także] właściwy miejscowo urząd skarbowy".

Należy zatem podkreślić, że przepisy wykonawcze wydane m.in. na podstawie art. 130a ust. 11 u.p.r.d., a więc aktu prawnego formalnie niezależnego od przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji formułują ten sam obowiązek: to dozorca ma obowiązek zawiadomić (między innymi) organ egzekucyjny o zakończeniu okresu, w którym właściciel pojazdu miał prawo odebrać usunięty z drogi pojazd ze strzeżonego parkingu. Co więcej przepisy ww. rozporządzenia MSWiA wskazują, że obowiązek dozorcy powiadomienia organów administracji aktualizuje się "nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu [półrocznego] terminu [zastrzeżonego na rzecz właściciela pojazdu]". Ten bardzo krótki termin na powiadamianie organów administracji nie musi oznaczać terminu na złożenie żądania zwrotu wydatków poniesionych w związku z dozorem i wynagrodzenia za dozór, ale niewątpliwie stanowi warunek formalny wystąpienia z żądaniami finansowymi wobec organu egzekucyjnego.

Ważne jest przy tym uzasadnienie narzucenia na dozorcę pojazdu bardzo krótkiego terminu powiadomienia organów. Wynika ono zarówno z przepisów rozporządzenia, przewidującego m.in. niezwłoczne przejęcie własności pojazdu przez upoważniony podmiot: w 2007 r. Skarb Państwa, za który działał naczelnik urzędu skarbowego, obecnie powiat reprezentowany przez starostę (patrz np. § 7 ust. 3 rozporządzenia MSWiA). Dodatkowe uzasadnienie o charakterze celowościowym wyraża również art. 102 § 1 u.p.e.a.: "Dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości ...". Natychmiastowe przekazanie organom właściwym powiadomienia o otwarciu terminu do podjęcia czynności ma zatem nie tylko umożliwiać sprawne działania organom administracji, ale również przeciwdziałać utracie wartości przez pojazd pozostawiony na parkingu, najczęściej pod przysłowiową "chmurką".

Przepisy egzekucyjne oraz przepisy o ruchu drogowym (ustawa i przepisy wykonawcze) nie przewidują wyraźnej sankcji naruszenia obowiązku niezwłocznego (3 dni) powiadomienia organów o wygaśnięciu prawa właściciela pojazdu do odebrania pojazdu. Sąd nie ma wszakże wątpliwości, że konsekwencją naruszenia prawnego obowiązku powiadomienia może być odmowa przyznania przez organ egzekucyjny zwrotu kosztów poniesionych w związku z przechowaniem i odmowa wypłacenia wynagrodzenia za dozór. Skutki takie mogą wystąpić zwłaszcza wówczas, gdy opóźnienie powiadomienia można uznać za rażące, tzn. liczone w miesiącach lub nawet latach, jak niestety w przypadku skarżącego. Opóźnienie powiadomienia oznacza bowiem nie tylko przejaw niedochowania ustawowego obowiązku staranności po stronie dozorcy przedmiotu egzekucji, ale przede wszystkim uniemożliwienie organom administracji wykonywanie ich obowiązków lub zadań (porównaj art. 130a ust. 5f u.p.r.d.), w konsekwencji realne straty finansowe będące następstwem utraty wartości technicznej i ekonomicznej (pieniężnej) przez pojazd pozostający przez dłuższy czas na parkingu bez właściwej konserwacji. Nałożenie na dozorcę pojazdu krótkiego terminu do złożenia powiadomienia miało także i ten cel, aby nie narażać właściciela pojazdu na dodatkową uciążliwość w postaci konieczności pokrycia kosztów przechowania z powodu niezależnego od niego wydłużenia czasu postępowania.

Biorąc pod uwagę analizowane przepisy oraz fakty rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że organy obu instancji słusznie uznały, iż wynikająca z powołanych przepisów ocena, czy dozorca (przechowawca pojazdu) wypełnił prawidłowo obowiązek powiadomienia, może mieć wpływ na ostateczne ustalenie wysokości świadczenia obejmującego zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu. Zasadę taką potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny pisząc, że "ze względu na opieszałość podmiotu przechowującego pojazdy zachodzi potrzeba uwzględniania przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia za dozór wywiązania się dozorcy z obowiązku przewidzianego w § 7 ust. 2 [cytowanego] rozporządzenia" (vide: wyrok z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 569/07).

W tym miejscu należy się też odnieść do kwestionowanego przez skarżącego wymogu zachowania pisemnej formy ww. powiadomienia. Zdaniem Sądu obowiązek taki wynika w sposób oczywisty z art. 14 § 1 k.p.a. wyrażającego zasadę pisemności. Nie sposób racjonalnie wyobrazić sobie zawiadamiania policji lub organu egzekucyjnego o szczegółowych datach upływu ustawowych terminów, kwotach należnych z tytułu koniecznych wydatków i kwotach wynagrodzenia itp. wyłącznie za pośrednictwem telefonu lub w ramach bezpośredniej rozmowy. Przecież w procesie wykonywania przez powiat zadania organizowania parkingów strzeżonych i przechowywania pojazdów starosta działający w imieniu powiatu musi mieć dokumenty pozwalające na współpracę z innymi organami, np. wcześniej naczelnikiem urzędu skarbowego, obecnie sądem powszechnym stwierdzającym przepadek pojazdu na rzecz powiatu. Zasada współdziałania władz wyrażona m.in. w § 7 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów wymusza pisemne formy współpracy z dozorcą, a nie jakiekolwiek inne. W przekonaniu Sądu art. 14 § 2 k.p.a. nie ma w tym przypadku zastosowania.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że z uwagi na powyższe okoliczności rozstrzygnięcie organu, w którym odmówił skarżącemu zwrotu wydatków wynagrodzenia za dozorowanie za okres, w którym skarżący pozostawał w opóźnieniu z zawiadomieniem starosty jako organu egzekucyjnego o pojazdach dozorowanych na jego parkingu, należy uznać za prawidłowe. W tym kontekście zarzuty naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a., w związku z art. 130a ust. 5f, ust. 6 i ust. 6a ust. 10 i l0h u.p.r.d., a także § 3 pkt 1 lit. a, § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia RM z 2011 r. i wreszcie § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, należy uznać za całkowicie bezzasadne.

11. Kolejną kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje stawka, według której organ wyliczył przysługującą skarżącemu należność z tytułu wydatków na dozorowanie każdego pojazdu i wynagrodzenie za dozór.

Jak już wcześniej wskazano art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości tego wynagrodzenia. Jednak w świetle ugruntowanego orzecznictwa, ustalając wysokość koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozorowanie uwzględnić należy zakres obowiązków dozorcy, okoliczności przechowywania, warunki sprawowania pieczy oraz wielkość przedmiotu i powierzchnię niezbędną do składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości składowanej rzeczy i z okoliczności składowania oraz czas przechowywania pojazdu. Wszystkie te okoliczności powinny być przedstawione organowi w formie zorganizowanej, tzn. tak aby organ mógł ocenić zasadność ponoszonych wydatków, czyli ich konieczność, a także przesłanki dla ustalenia wysokości wynagrodzenia. Jeśli osoba prowadząca parking takich szczegółowych, a zarazem rzetelnych wyliczeń nie przedstawiła, nie może później kwestionować ustaleń organu w tym zakresie.

W tym miejscu należy też dodać, że kwoty określone przez Prezydenta Miasta [...] w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r. , tj. zarówno ryczałtowe stawki dobowe z tytułu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia dozorcy, odpowiadały wysokością kwotom, których żądał skarżący. Skarżący dopiero później zmodyfikował treść swoich żądań wskazując wyższe stawki. Należy zatem podkreślić, że organ nie ograniczył się do bezrefleksyjnego przyjęcia ich jako uzgodnione, tylko powołał biegłego, który na podstawie analiz rynkowych i zastosowania metody porównawczej (choćby do różnych typów nadzoru) potwierdził zasadność takiego świadczenia na rzecz dozorcy pojazdów. Nie można więc zarzucić organowi, że jego rozstrzygnięcie było arbitralne i wyłącznie uznaniowe.

Ponadto należy zauważyć, że art. 102 § 2 u.p.e.a. wskazuje, że świadczenie starosty powiatu na rzecz dozorcy, czyli podmiotu prowadzącego parking strzeżony przeznaczony do przechowywania na nim pojazdów usuniętych z drogi publicznej w trybie art. 130a ust. 1-4 oraz ust. 5c u.p.r.d. składa się z dwóch funkcjonalnie połączonych składników: zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Z żadnego przepisu prawa nie wynika jednak obowiązek rozgraniczania obu elementów świadczenia na rzecz dozorcy. Przeciwnie art. 102 § 2 u.p.e.a. wyraźnie stanowi, że "organ egzekucyjny przyzna" oba świadczenia. Jest to kompetencja organu do podjęcia wiążącej decyzji w tej sprawie. Analogicznie, choć w odniesieniu do innego miejsca przechowywania ruchomości, art. 102 § 3 u.p.e.a. przewiduje, że "organ egzekucyjny określa też wydatki i wynagrodzenie za dozór ...". Zarzuty skarżącego, że część stawki dobowej odpowiadająca wynagrodzeniu za dozór jest "drastycznie niska i nie do przyjęcia" są zatem całkowicie bezpodstawne.

Sąd podziela także stanowisko organu, co do braku podstaw do przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór dwóch pojazdów według stawek żądanych przez stronę wynikających uchwał Rady Miasta [...] w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie, podjętych w latach 2005-2013 z następujących przyczyn.

Po pierwsze, opłaty za przechowywanie pojazdów ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Powołany przepis znajduje się w tej części ustawy, która reguluje zasady postepowania organów administracji odpowiedzialnych za usuwanie pojazdów z dróg publicznych w trybie art. 130a u.p.r.d. Opłaty te nie mają zastosowania do powiatu, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu co znajduje potwierdzenie w obszernie przywołanym przez organ orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Jednocześnie Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę według wartości netto i wartości brutto. Dlatego też za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług w związku z art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz art. 77 § 1 k p a.

12. W związku z wnioskiem skarżącego, aby do akt sprawy włączyć określone orzeczenia sądów administracyjnych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę potwierdza, że zna zarówno te orzeczenia, w których Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu sądu I instancji oddalającego skargę skarżącego, jak i inne orzeczenia wydane przez tutejszy Sąd w sprawach skarżącego (w odniesieniu do innych pojazdów). Znaczące orzeczenia sądowe powołał też organ odwoławczy.

Na podstawie analizy orzecznictwa Sąd potwierdza zgodność wydanych rozstrzygnięć organów właściwych w niniejszej sprawie z literalnie interpretowanych przepisami prawa, jak i praktyką sądów w odniesieniu do stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dla przykładu, według wypracowanego w judykaturze stanowiska przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków powinno być odpowiednie do okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu, a więc odpowiednie do realiów konkretnego przypadku (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 474/12, LEX nr 1222384). Zwrot wydatków i zapłata wynagrodzenia za dozór następuje przy tym w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu, a obowiązek wykazania poniesionych kosztów ciąży na dozorcy. Ponadto z dyspozycji art. 102 § 2 wynika, że dozorca nie tylko wskazuje konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały obliczone (vide: wyrok NSA z 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1214/08, opubl. LEX nr 513111; wyrok NSA w Warszawie z 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1108/08, opubl. LEX nr 549012; wyrok NSA z 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 62/08, wyrok NSA z 20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1797/06, wyrok NSA z 8 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1185/05). Z uzasadnienia wyroku NSA z 13 sierpnia 2009 r. wynika nadto, że w przypadku bezczynności przedsiębiorcy w tym zakresie, czy ograniczaniu się do negacji danych ustalanych przez organ, wynagrodzenie1 może być obliczone przy wykorzystaniu metody porównawczej. W tym zakresie organ może posiłkować się również danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, przy czym należy uwzględnić, że koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu odpowiadają raczej stawkom abonamentowym.

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.