Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 294/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6, art. 9, art. 52, art. 56, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z odcinkiem sieci energetycznej nn oraz przyłączem energetycznym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia ...po rozpatrzeniu odwołania E.Sp. z o.o. (zwanej dalej "skarżącą"), na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję Burmistrza J.z dnia ... r. nr ...i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchyloną decyzją Burmistrza odmówiono ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z odcinkiem sieci energetycznej oraz przyłączem energetycznym na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr ....

Organ I instancji swoją decyzję odmowną uzasadnił tym, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Dodał, że teren analizowany jest terenem rolnym, jedynie na działce nr ... znajduje się niedokończony budynek- co według organu- nie pozwala wskazać geometrii dachu. Ponadto organ pierwszej instancji wywiódł, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.grunty objęte wnioskiem są wyłączone z zainwestowania z przeznaczeniem pod rolnictwo. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. (II OSK 1250/08). W ocenie organu także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji inwestycji.

Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zaskarżył pełnomocnik skarżącej, kwestionując ustalenia organu. W odwołaniu zwrócono uwagę, że organ wyznaczając obszar analizowany pominął działki zabudowane, które mogłyby stanowić podstawę do ustalenia sąsiedztwa.

Kolegium przypomniało, że rozpoznaje sprawę po raz drugi, albowiem decyzją z dnia ... uchyliło już decyzję organu I instancji z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia. Nie kwestionowało wówczas zgodności inwestycji ze Studium. Zarzuty Kolegium koncentrowały się przede wszystkim na wadliwej ocenie materiału dowodowego, ze wskazaniem, że zabudowa na działce nr ... może stanowić podstawy wyznaczenia parametrów zabudowy.

Organ II instancji podkreślił, że w aktualnym postępowaniu organ lokalizacyjny nadal nie rozpatrzył sprawy, albowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych i wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe. W tej sytuacji zastosowanie przez Kolegium rozstrzygnięcia reformatoryjnego naruszałoby standardy właściwe dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Kolegium podejmując ewentualnie merytoryczne pozytywne rozstrzygnięcie musiałoby dokonać także uzgodnień projektu decyzji, te zaś czynności wykraczają poza postępowanie drugoinstancyjne. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. z 2012 r., Dz. U. poz. 627)- zwanej dalej u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał, że z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zdaniem organu z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że ustalenia studium wiążą jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Dodał, że ustawodawca celowo nie wprowadził związania postanowieniami studium przy ustalaniu warunków zabudowy, wprowadzając w zamian możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. W przypadku zatem stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium, organ lokalizacyjny ma możliwość przeciwdziałania takiej sytuacji poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczęcie procedury planistycznej i uchwalenie planu. Organ II instancji wskazał, że to właśnie art. 62 u.p.z.p. stanowi instrument przeciwdziałania wydawania decyzji lokalizacyjnych sprzecznych z ustaleniami studium. Gdyby bowiem ustalenie warunków zabudowy zależało od postanowień studium, instytucja zawieszenia w trybie art. 62 ustawy byłaby w zasadzie zbędna. Organ w rozpatrywanej sprawie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. (II OSK 1250/08) przedstawiając tezę z tego wyroku, że przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie oznacza by decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Co jednak istotne w orzeczeniu tym, które było kanwą odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, sąd administracyjny w żadnym kontekście nie wskazał, że ustalenia studium mogą być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dodał, że selektywnym dobór orzecznictwa dla rozpatrzenia sprawy nie może jednak bezwzględnie wpływać na treść decyzji i organ musi sięgać do całości orzecznictwa w danym temacie. Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r. (II OSK 1294/07), w którym Sąd jednoznacznie podkreślił, że "postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium". Także w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1888/07) zaakcentował: "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych" (por też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2009 r., II OSK 1728/08). W konsekwencji, w ocenie Kolegium, ustalenia Studium Gminy J. nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że zastrzeżenie budzi także postępowanie dowodowe i przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy. Zaznaczyło, że rację ma bowiem pełnomocnik skarżącej, że organ bezpodstawnie pominął zabudowę przy ulicy H.. Dodał, że organ podejmując czynności procesowe musi mieć na względzie postanowienia art. 7 i 8 k.p.a..

Kolegium przypomniało, że granice obszaru analizowanego wyznacza się według reguł określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej rozporządzenie planistycznym), mając za punkt wyjścia granice działki objętej wnioskiem. Oznacza to, że obszar analizowany musi być wyznaczony wokół działki zainwestowania z szerokością co najmniej trzykrotności szerokości frontu tej działki w każdym kierunku. Z powyższego wynika zatem - po pierwsze, że teren analizowany ma być wyznaczony dookoła działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co oznacza, że odległość od każdej z granic działki do równoległej granicy obszaru analizowanego powinna być zbliżona. Po drugie, granice obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż trzykrotność szerokości frontu działki i muszą przekraczać co najmniej 50 m, przy czym podane odległości mierzony winny być od granicy działki w każdym kierunku. Za front działki należy natomiast uznać, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 omawianego rozporządzenia, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Trzeba jednak podkreślić, że wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego (lub większego ale tylko ze względu na konieczność uwzględnienia całych działek) nie zawsze spełnia wymagania powołanego rozporządzenia. Słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. (II OSK 1533/07), że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wnioskiem są objęte działki od nr ... usytuowane w dwóch ciągach wzdłuż drogi powiatowej. Tworzą one w miarę zwarty kompleks przeznaczony przez Inwestora do zabudowy. Uwarunkowania urbanistyczne wymagają więc, aby ta okoliczność został uwzględniona przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Organ powinien wyznaczyć obszar analizowany na tyle duży, aby rozważyć możliwość wydania warunków zabudowy dla całego kompleksu działek objętych poszczególnymi wnioskami. Trudno tłumaczyć inwestorowi obejmującemu wnioskiem 9 działek bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, dlaczego dla każdej z działek wyznaczane jest inne sąsiedztwo, skoro cały kompleks jest przeznaczony pod zabudowę. Kolegium przypomniało, że wyrokami z dnia 23 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 75/12; II SA/Wr 76/12; II SA/Wr 77/12; II SA/Wr 78/12; II SA/Wr 79/12; II SA/Wr 80/12), uchylając decyzję Kolegium oraz Burmistrza J., co prawda w innych sprawach, ale o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i dotyczących tego samego Inwestora, jednoznacznie wskazał na potrzebę odpowiedniego podejścia do wyznaczania obszaru analizowanego. Dodało, że modyfikacja obszaru analizowanego spowodowała, że nie zostały zachowane minimalne odległości granic sąsiedztwa od działki zainwestowania. Front działki budowlanej wynosi bowiem ok. 40 m, co obligowało organ do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości minimalnej 120 m. Tymczasem obszar analizowany od strony południowej wynosi ok. 110 m.

Zastrzeżenia Kolegium budziły także ustalenia w zakresie uzbrojenia terenu. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające w zakresie sieci energetycznej. W aktach sprawy brak jest jednak wystąpienia do właściwego dostawcy o stwierdzenie możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej. Organ dokonał tu samodzielnej i nieuzasadnionej oceny czy uzbrojenie terenu jest wystarczające. Zresztą nawet, gdyby uzbrojenie terenu było niewystarczające, to przed wydaniem decyzji organ winien poinformować inwestora umożliwiając mu doręczenie odpowiedniej umowy z dostawcą energii elektrycznej. Tych czynności zabrakło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Istotne jest jednak to, że programem inwestycji jest objęta budowa sieci NN. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest żądać od Inwestora przedstawienia umowy, o której mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p.. Dopiero brak takiej umowy upoważnia organ do autorytatywnego stwierdzenia o braku uzbrojenia terenu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca spółka (wnosząc o uchylenie decyzji) zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w zw. art. 136 k.p.a. w zw. art. 19 ust. 1 u.s.k.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki, wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., nie było bowiem podstaw, ani potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w tym artykule, istniały zaś przesłanki do orzeczenia zgodnie z art. 138 § pkt 2 k.p.a. Dalej zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.k.o., poprzez zupełne pominięcie przez organ odwoławczy oceny zgromadzonych w aktach sprawy zapewnień gestorów sieci odnośnie do dostawy wody oraz energii elektrycznej i poprzestanie jedynie na hipotetycznym stwierdzeniu, że nawet gdyby przyjąć, iż uzbrojenie terenu jest niewystarczające, to organ lokalizacyjny powinien wezwać stronę do przedłożenia stosownych umów.

Na uzasadnienie skargi podano, że Kolegium jednoznacznie wskazało, że skoro przesłanki do wydania rzeczonej decyzji są spełnione (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), to organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Dodała, że art. 138 § 2 k.p.a został zmieniony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011, Nr 6, poz. 18). Przedmiotowa zmiana weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. W poprzednim stanie prawnym przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te powinny wystąpić łącznie. Skarżąca wskazał, że celem nowelizacji jest bowiem należyte respektowanie zasady dwuinstancyjności poprzez zwiększenie organowi odwoławczemu ograniczeń przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych, które jak się podkreśla winny stanowić wyjątek od decyzji merytorycznych, a nie regułę (uzasadnienie. Projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 2987 Sejmu VI kad., s.1, 9).

Skarżąca wskazał, że organ lokalizacyjny rażąco naruszył prawo procesowe, na co zwróciło uwagę Kolegium. Organ odwoławczy podniósł bowiem, że zmniejszenie obszaru analizowanego o 20 m w kierunku północnym spowodowało, że nie zostały zachowane minimalne odległości. Na skutek zawężenia obszaru analizowanego pominięto działki zabudowane w częściach, na których jest usytuowana zabudowa. Ale do wydania decyzji kasacyjnej niezbędne jest wystąpienia także drugiej przesłanki, tj. konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy ma mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przed wydaniem decyzji kasacyjnej organ odwoławczy powinien ocenić, czy powstałe braki w materiale procesowym nadają się do sanowania w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy błędnie rozważył, że nie możliwe jest w ramach postępowania wyjaśniającego drugiej instancji prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium wyraźnie stwierdziło, iż: "(...) przyjęcie większego obszaru analizowanego prowadziłoby do objęcia nim zabudowy zagrodowej (...), a więc spełniony zostałby warunek, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana". Kolegium wskazało, że ograniczenia obszaru analizowanego od strony północnej spowodowało, że zabudowa ulicy C. i P. nie została uwzględniona. W ocenie skarżącej Kolegium zatem dokonało ustaleń odnośnie zakresu obszaru analizowanego, jednak pomimo to wydało decyzję kasacyjną. Skarżąca wskazał, że w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt VIII Sa/Wa 745/2012 podniósł, co następuje: "Dlatego też słusznie wskazuje skarżąca, że skoro organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu ma oprzeć się na ustaleniach wartości PEG dokonanych przez organ odwoławczy, nie będzie prowadził czynności wyjaśniających w sprawie w zakresie o którym mowa w 138 § 2 k.p.a. Nie istnieją więc przesłanki aby sprawę po raz kolejny przekazać organowi pierwszej in staną ponownego rozpoznania".

Odnosząc się do stwierdzenia Kolegium, że nawet gdyby przyjąć, iż obecnie uzbrojenia terenu w zakresie sieci energetycznej jest niewystarczające, to organ lokalizacyjny zaniechał wezwania strony do przedłożenia odpowiedniej umowy z dostawcą energii elektrycznej, skarżąca wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostały przedłożone warunki przyłączenia, w których znajdują się zapewnienie gestora sieci tak w odniesieniu do dostawy wody, jak i energii elektrycznej. Zdaniem skarżącej Kolegium miało więc możliwość dokonania własnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, bez konieczności przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącej niewydanie decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie skutkuje zatem naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że jego decyzja zmierza do wykazania, że skarżąca ma prawo oczekiwać ustalenia warunków zabudowy, a więc w istocie zaskarżone rozstrzygnięcie jest pozytywne dla Inwestora. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. uniemożliwia kategoryczne związanie organu I instancji wytycznymi organu kontroli instancyjnej. Organ II instancji wskazał, jakie czynności dowodowe musiałby wykonać dla ustalenia warunków zabudowy. Po pierwsze, należałoby ponownie przeprowadzić analizę urbanistyczną, wyznaczając obszar analizowany z uwzględnieniem zabudowy wzdłuż ulic H.. Po drugie, należałoby wystąpić do zarządców sieci infrastruktury technicznej i ustalić zakres uzbrojenia terenu. Po trzecie, Kolegium musiałoby przeprowadzić dowód z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wygasł 31 grudnia 2003 r. i ustalić, czy grunty są objęte zgodą rolną i czy na terenach nie przewidywano inwestycji celu publicznego. Po czwarte, organ drugiej instancji zobligowany byłby dokonać uzgodnień z zarządem powiatu w zakresie dróg, z marszałkiem w zakresie melioracji, starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych. Po piąte, na skutek zmiany art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., kolegium musiałoby wezwać Inwestora i ustalić powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu. I wreszcie po szóste, organ drugiej instancji musiałby zlecić biegłemu urbaniście przygotowanie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem Kolegium powyższe wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z uzupełniającym postępowaniem dowodowym, ale w zasadzie z przeprowadzeniem pełnego postępowania lokalizacyjnego, te zaś czynności procesowe wykraczają poza postępowanie drugoinstancyjne. Kolegium na poparcie swojego stanowiska przywołało wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2012 r. (II SA/Wr 805/11) w którym stwierdzono, że: skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 726/10 (znanym również organowi administracji) w którym Sąd stwierdził, że rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydanej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego przewidzianego art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 3-5a i art. 54 u.p.z.p, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może w uwzględnieniu tego odwołania wydać decyzji reformacyjnej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ustalić warunków zabudowy dla tejże inwestycji. W takim przypadku organ zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy brakującego postępowania uzgodnieniowego przekracza bowiem możliwości uzupełnienia postępowania przewidziane w art. 136 k.p.a. i godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania". Dodało, że podobnie w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1564/10) wywiódł, że "rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnicze znaczenie miała zatem kontrola prawidłowości zastosowania ww. przepisu, stwarzającego organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Taka bowiem decyzja jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy omawianego rodzaju decyzji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", czyli organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138, LEX/el. 2013).

Idąc tym tokiem wykładni omawianego przepisu, sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, że słusznie Kolegium stwierdziło, iż decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Z treści skargi zaś wynika, że poglądu tego nie kwestionuje także skarżąca spółka. Powiedzieć bowiem należy, że niewątpliwie naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. było wydanie decyzji przez organ lokalizacyjny na podstawie analizy urbanistycznej, która pomija zabudowę przy ulicy H., co wypacza w sposób niedopuszczalny wyniki całej analizy. O poważnej wadliwości analizy świadczy też to, że obszar analizowany przecina działki zabudowane w ten sposób, że część zabudowana jest poza obszarem analizowanym, a obszar analizowany nie tworzy zwartej urbanistycznej całości. W sposób prawidłowy uchybienia te, których dopuścił się organ lokalizacyjny, wytknięto w zaskarżonej decyzji Kolegium.

W kontekście powyższego Sąd rozpoznający skargę zważył, że sporne między stronami jest to, jaki kształt powinno przyjąć rozstrzygnięcie organu II instancji w zaistniałych okolicznościach. Organ przyjął bowiem, iż spełniona została przesłanka uzasadniająca uchylenie decyzji organu lokalizacyjnego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, tymczasem w opinii skarżącej należało ewentualnie uzupełnić postępowanie dowodowe i wydać decyzję ustalającą dla spółki warunki zabudowy zgodnie z jej wnioskiem.

Wobec tego należy wskazać, że w myśl przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega zatem wątpliwości, że z cytowanego przepisu wynika, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powinnością organu lokalizacyjnego jest bowiem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie sądu w niniejszej sprawie, kluczowe znaczenie ma wartość dowodowa analizy urbanistycznej, ponieważ dopiero jej wyniki pozwolą ustalić, czy spełniona jest przesłanka ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem czy w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oceny w tym kontekście wymagało, czy słusznie organ II instancji przyjął, że stwierdzone uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w zakresie omawianej analizy mają tak szeroki zakres, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowe, zdaniem Sądu, były konkluzje organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie konieczne będzie ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w której obszar analizowany będzie uwzględniał zabudowę wzdłuż ulicy H.. Nie ma w tym względzie racji skarżąca, sugerując, iż samo dostrzeżenie przez Kolegium, że analiza przeprowadzona w postępowaniu lokalizacyjnym pomija istniejącą zabudowę w sąsiedztwie planowanej inwestycji, oznacza, iż spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy też niejako ustalenia Kolegium zastępują analizę w części, w której jej nie dokonano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zdaniem Sądu, dopiero rzetelnie sporządzona analiza urbanistyczna pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny na danym terenie.

Dalej trzeba wskazać, że po przeprowadzeniu rzeczonej analizy, organ będzie musiał wystąpić do zarządców sieci infrastruktury technicznej w celu ustalenia zakresu uzbrojenia terenu. Kolejno wymagane byłoby poddanie ocenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. i ustalenie, czy wydano zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i czy na terenach objętych wnioskiem inwestora nie przewidywano inwestycji celu publicznego. Jak słusznie wskazało Kolegium, kolejnym etapem postępowania byłoby dokonanie uzgodnień projektu decyzji sporządzonego przez uprawnioną osobę z zarządcą drogi powiatowej, z organem właściwym do spraw melioracji oraz z organem powołanym do ochrony gruntów rolnych.

Biorąc zatem pod uwagę zakres i charakter koniecznych czynności procesowych, które są niezbędne do tego, aby zakończyć postępowanie administracyjne w sposób merytoryczny, trzeba powiedzieć, że niewątpliwie mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie można też powiedzieć, że uchybienia, których dopuścił się organ lokalizacyjny można uzupełnić poprzez dodatkowe postępowanie dowodowe, bowiem – jak już była o tym mowa – w zasadzie brak jest w sprawie najistotniejszego dowodu, czyli prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej. W konsekwencji więc przeprowadzenie postępowania dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ odwoławczy byłoby nader utrudnione i należy zgodzić się z Kolegium, że zadania te stoją przed organem I instancji.

Dochodząc do powyższych ustaleń sąd rozpoznający skargę wziął pod uwagę relacje między art. 136 a art. 138 § 2 k.p.a.. Sąd przyjął jako własny trafny pogląd wyrażany w nauce prawa, że zasadnicza różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.), nie polega na tym, że w pierwszym przypadku istnieje konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji o nowe dowody i materiały, w drugim zaś - konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W obu bowiem przypadkach mamy do czynienia z uzupełnieniem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. czyni to organ pierwszej instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 k.p.a. w interesującym tu aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Wydaje się ponadto, że użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza zgodnie z intuicją językową, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138, LEX/el. 2013).

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy, trzeba powiedzieć, że wady analizy urbanistycznej, która legła u podstaw decyzji organu I instancji stanowią takie uchybienia, które mogą być naprawione jedynie przez przeprowadzenie ponownej analizy, przynoszącej wyniki, które są jak na razie nieznane. W tym stanie rzeczy zlecenie wykonania analizy przez organ II instancji na obecnym etapie sprawy prowadziłoby niewątpliwie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Konieczność "naprawienia" analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie, na jej obecnym etapie, jest czynnością dowodową, która stanowi znaczący zakres postępowania lokalizacyjnego, przekraczający zastosowanie przez organ II instancji instytucji opisanej w art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie prawidłowej i profesjonalnej analizy urbanistycznej będzie kluczową jakościową zmianą w sferze materiałów dowodowych zgromadzonych sprawie, a więc przeprowadzenie i ocena tego dowodu winny rozpocząć się na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Następnie należy przejść do wzmiankowanej w skardze kwestii uzbrojenia terenu w zakresie sieci energetycznej i wodociągowej. W tym zakresie sąd ustalił, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się pismo spółki E.zawierające warunki przyłączenia do sieci energetycznej z dnia 12 października 2009 r., jednak w pkt 15 tegoż pisma zastrzeżono, że warunki te są ważne przez dwa lata. Odnosząc tę okoliczność do realiów rozpoznawanej sprawy, trzeba zauważyć, że organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę według jej stanu z chwili wydawania decyzji administracyjnej. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 30 lipca 2012 r., a zatem po upływie terminów ważności omówionych warunków przyłączenia do sieci. Trafnie na tę okoliczność zwrócono uwagę w decyzji organu II instancji i słusznie wyprowadzono wniosek, że materiał dowodowy w tym zakresie również musi być uzupełniony, aby wykazać, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Przechodząc dalej, trzeba powiedzieć, że Sądowi rozpoznającemu skargę jest z urzędu wiadome, że skarżąca spółka wystąpiła z kilkunastoma wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla położonych obok siebie nieruchomości. W każdej z tych spraw organ lokalizacyjny popełnił w zasadzie te same błędy, które wytknęło w kolejnych decyzjach Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Zakres planowanej zabudowy, obejmującej większy fragment obrębu M.w gminie J., przemawia za tym, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie, wydawane decyzje o warunkach zabudowy powinny być oparte na niezwykle starannie i wiarygodnie przeprowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym. Przeniesienie ciężaru merytorycznego rozpoznania wniosków inwestora na organ odwoławczy – w realiach tej sprawy – mogłoby być zinterpretowane jako pozbawienie gminy uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Trzeba przy tym powiedzieć, że temu uprawnieniu gminy towarzyszy powszechne prawo jednostki, by w granicach określonych ustawą, zagospodarować teren, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wyważenie relacji między tymi dwoma uprawnieniami – gminy i jednostki – jest możliwe tylko na drodze postępowania administracyjnego, w którym organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Nadto obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu przytoczone zasady naczelne postępowania administracyjnego w postępowaniu przed organem I instancji zostały naruszone i w konsekwencji za zgodne z prawem należy uznać stanowisko Kolegium, że usunięcie tych uchybień może nastąpić przez uchylenie decyzji organu gminnego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W konsekwencji Sąd doszedł zatem do przekonania, że zaskarżoną decyzję wydano w zgodzie z art. 138 § 2 k.p.a.. Natomiast motywy swojego rozstrzygnięcia Kolegium zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W świetle poczynionych przez Sąd rozważań i zgodnie z dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów prawa, należało dojść do przekonania, że rozstrzygnięcie Kolegium odpowiada prawu, a zarzuty skarżącej wobec zaskarżonej decyzji okazały się niezasadne, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.jedn. z 2012 r. Dz. U. poz. 270 ze zm. )– orzekł o oddaleniu skargi.