Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1774/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 4 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 września 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – dalej jako "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR" działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "K.p.a.") w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "ustawa o ARIMR") po rozpatrzeniu odwołania C. L.– dalej jako "Skarżąca" od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – dalej jako "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR" z dnia 9 kwietnia 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Skarżąca działając jako rolnik, wystąpiła w dniu 17 maja 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2004, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,75 ha, położonych na działkach ewidencyjnych zlokalizowanych w [...].

Decyzją z dnia 23 grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 4403,97 zł. Przyznaną płatność przekazano na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu 16 kwietnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęły dokumenty otrzymane z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w S. wraz z pismem z dnia 31 marca 2010 r., w tym m.in. umowa dzierżawy z dnia 29 grudnia 1995 r. zawarta na 10 lat pomiędzy Skarżącą i J. L. a M.P., dotycząca wydzierżawienia działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 8,95 ha.

Postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 23 grudnia 2004 r.

Skarżąca wezwana do złożenia wyjaśnień w zakresie ustalenia faktycznego użytkownika w roku 2004 działek ewidencyjnych złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR kopię wyroku Sądu Okręgowego [...] oraz pismo, w którym wskazała między innymi, iż w latach 2004-2010 nie była użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych do płatności obszarowych i ONW, a otrzymywane pieniądze przekazywała wydzierżawiającym.

Decyzją z dnia 23 maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że decyzja z dnia 23 grudnia 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Skarżąca nie była faktycznym użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku na rok 2004.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez Skarżącą odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Skarżąca nie była użytkownikiem wszystkich gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, co potwierdziła w postępowaniu wyjaśniającym przed organem I instancji, jednak z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji z dnia 23 grudnia 2004 r. do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, stwierdził, iż decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1194/11 oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1424/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Skarżącej.

Zawiadomieniem z dnia 30 września 2014 r. Kierownik ARiMR poinformował Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004.

3. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przyznanych na mocy decyzji z dnia 23 grudnia 2004 r. w wysokości 4403,97 zł, w tym 1842,14 zł, z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz 2561,83 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej (UPO).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Skarżąca utraciła uprawnienie do uzyskania przyznanych i wypłaconych płatności z uwagi na wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto organ wskazał, iż każda z kwot (JPO oraz UPO), przekraczała kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006, tym samym nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności. Równocześnie organ wyjaśnił, iż brak było podstaw wykluczających obowiązek zwrotu zgodnie z art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001.

4. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie, w którym skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 104 w związku z art. 12 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001, str. 11 ze zm. Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 34, str. 308 ze zm.) w zw. z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153 z 30.04.2004, str. 30 ze zm. Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 46, str. 87 ze zm.), art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie postępowania lub w przypadku nieuwzględnieniu powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

5. Decyzją z dnia 4 września 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wobec niespornych ustaleń, że Skarżąca otrzymała za badany rok podatkowy nienależne płatności, zobowiązana jest do zwrotu płatności zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001.

Jednocześnie w opinii organu odwoławczego skoro przedmiotowa płatność została przyznana stronie na jej żądanie i oświadczenie (w sytuacji gdy nie była faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności), brak jest przesłanek do zastosowania art. 49 ust. 4 ww. rozporządzenia.

W rozpatrywanej sprawie również nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 5 ww. rozporządzenia, skoro powiadomienie strony o nieuzasadnionym charakterze płatności, nastąpiło przed upływem 10 lat od daty przekazanej płatności.

W opinii organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Skarżąca działała w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 akapit drugi), skoro nie poinformowała organu, że ze względu na podeszły wiek nie prowadzi działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych zgłoszonych w przedmiotowym wniosku. Natomiast fakt przekazywania wypłaconych stronie płatności obszarowych dzierżawcom dowodzi, że strona miała świadomość, iż dopłaty jej się nie należą, bo grunty użytkował dzierżawca.

Mając na uwadze podnoszoną przez Skarżącą trudną sytuację materialną organ wskazał, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 258, poz. 1474 ze zm.) przewiduje, na wniosek dłużnika, możliwość w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, odroczenia terminu spłaty całości lub części należności lub rozłożenia całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Procedura regulowana powyższym rozporządzeniem jest jednak odmiennym postępowaniem od niniejszego.

6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem umorzenia postępowania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 104 K.p.a. w związku z art. 12 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż zachodzą przesłanki natury faktyczno-prawnej dla wydania przez organ zaskarżonej decyzji, w której organ oparł swoje rozstrzygnięcie na pobieżnej analizie stanu faktycznego oraz wydał przedmiotową decyzję z naruszeniem przepisów prawa. Ponadto strona zaznaczyła, iż ponowne merytoryczne orzekanie w niniejszej sprawie, po upływie blisko 10 lat od wydania pierwotnej decyzji nie znajduje uzasadnienia na gruncie regulacji prawnej i pozostaje w sprzeczności z art. 12 K.p.a.,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a w szczególności brak odniesienia się przez organ do okoliczności towarzyszących procesowi weryfikacji i realizacji wniosku o przyznanie płatności oraz zaniechanie wskazania w oparciu o jakie kryteria i dokumenty przedstawione przez stronę organ wydał decyzję pozytywną, przyznając wnioskodawczyni płatności a także jakie ustalenia faktyczne poczynił w procesie w zakresie wieku strony oraz faktycznej możliwości zajmowania się przez nią produkcją rolną, gdzie oczywistym jest, że z uwagi na to, iż strona w momencie składania wniosku była osobą samotną i wiekową oraz schorowaną nie była w stanie samodzielnie tej produkcji prowadzić ani koordynować (brak zweryfikowania posiadania zależnego),

- art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2011 z dnia 11 grudnia 2001 r. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem Skarżącej niniejsze postępowanie zostało zainicjowane ze względu na zmianę interpretacji przez organ przepisów prawa na niekorzyść osób ubiegających się o dopłatę, co nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla Skarżącej. Strona zaznaczyła, że nie miała wiedzy o zmianie zasad przyznawania płatności oraz, że informowała pracowników ARiMR, że grunty użytkują dzierżawcy oraz, że to dla nich jest ta subwencja. Strona podniosła, że pracownicy nie dopełnili swoich obowiązków, poprzez brak udzielenia informacji, co do zmiany zasad przyznania dotacji oraz braku sprawdzenia danych podawanych we wniosku. Organ sam przyznał, że dopiero w 2007 r. ustawodawca w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego ustanowił przepis, który wprost stanowi, że w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu.

- art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2011 z dnia 11 grudnia 2001 r. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego, wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, skutkujących wadliwym przyjęciem, że składając wniosek o przyznanie płatności Skarżąca działała w dobrej wierze. Odwołująca się jako osoba wiekowa, posiadająca wykształcenie podstawowe, mająca znaczne problemy ze zdrowiem, nie miała świadomości o szczególnych zasadach przyznawania płatności, zaś zdaniem strony to organ jako profesjonalista powinien dołożyć należytej staranności w procesie weryfikacji wniosku i w związku z tym był obowiązany poczynić ustalenia w przedmiocie spełnienia przez Skarżącą niezbędnych przesłanek dla uzyskania środków pieniężnych, gdzie w pierwszych latach obowiązywania dopłat uprawnionymi do ich otrzymania byli zamiennie właściciele bądź posiadacze zależni. Skarżąca nigdy nie zatajała informacji, że przedmiotowe nieruchomości wydzierżawia, o czym świadczy fakt, iż w postępowaniach wznowieniowych przedkładała wszelkie dokumenty, w posiadaniu których była. Organ nie odniósł się do przedłożonego wyroku Sądu Okręgowego, gdzie potwierdzono okoliczność, że w związku z udzielonym dofinansowaniem Skarżąca nie odniosła korzyści materialnej – co świadczy o istnieniu dobrej wiary. Zinterpretowanie wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść Skarżącej, stanowi oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony oraz zasady ochrony jaką powinno zapewnić państwo prawa, gdzie na skutek oczywistych zaniedbań po stronie organu w zakresie weryfikacji wniosku przyznał środki finansowe i naraził obecnie na wysokie koszty związane z ich zwrotem. Skarżąca podkreśliła, iż w treści uzasadnienia skarżonej decyzji organ pominął własne uchybienia w przedmiocie rozpatrywania ww. wniosku, w tym m. in. kilkakrotne wydawanie decyzji pozytywnych w przedmiocie przyznania dofinansowania, które rodziło uzasadnione przypuszczenia, iż procedura przyznawania dofinansowania przebiega według dotychczasowych zasad i w granicach prawa. Skarżąca wyjaśniła, że oprócz zeznań nie jest w stanie przedstawić żadnych dokumentów na okoliczność dobrej wiary, natomiast organ pominął, że Skarżąca jest schorowaną osobą w podeszłym wieku – co w istotny sposób determinowało sposób interpretacji jak i znajomości wprowadzonych przepisów dotyczących dopłat unijnych. Zdaniem Skarżącej, w 2011 r. organ jedynie wznowił postepowanie zakończone ostateczną decyzją, a decyzja w tej sprawie zapadła dopiero w 2015 r. i z tą datą Skarżąca została powiadomiona o tym, że organ po latach zaczął inaczej interpretować przepisy prawa.

- art. 8 K.p.a. poprzez brak rzetelnej weryfikacji przez organ administracji spełnienia przez Skarżącą przesłanek przyznania jej środków pieniężnych, a w konsekwencji wprowadzenie strony w błąd poprzez wytworzenie fikcyjnego obrazu działania w granicach prawa,

- art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez wadliwe ustalenie, że środki z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2008 zostały pobrane przez Skarżącą nienależnie, podczas gdy ta otrzymaną dotację przekazała faktycznemu użytkownikowi jej gospodarstwa rolnego. Zatem skoro dotacje trafiły ostatecznie do właściwego beneficjenta i były przeznaczone na środki produkcji i zabiegi agrotechniczne, które zostały wykorzystane zgodnie z celem któremu służyły, sprzecznym z zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadami państwa prawnego jest obecnie zmuszanie Skarżącej do ich zwrotu, tym bardziej, że cel dla którego została wydana decyzja o ich przyznaniu został osiągnięty.

7. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

8.1. Skarga nie jest zasadna.

8.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c) p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji , Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

8.3. Należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 4 września 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 9 kwietnia 2015 r., ustalająca Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na 2004 r.

Niesporne jest to, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 maja 2011 r. o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia 23 grudnia 2004 r. przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004, w wyniku złożonego odwołania, została decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia z dnia 31 sierpnia 2011 r. utrzymana w mocy.

Natomiast po złożeniu przez stronę skargi na ww. decyzję organu drugiej instancji, WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1194/11 skargę oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1424/12 oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej.

Zatem decyzja ta jest ostateczna i wywołuje skutek prawny w postaci stwierdzenia, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie przyznania Skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 została wydana z naruszeniem prawa.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r. II GSK 1201/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wypłacone nienależnie Skarżącej środki publiczne za rok 2004 z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (SGEFOiG) tj. z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARIMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata.

Zatem w przedmiotowym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy Skarżąca pobrała nienależne lub nadmierne płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2004.

Prowadzenie postępowania w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w sytuacji związania organu pierwszej instancji decyzją dotyczącą pierwotnej wysokości płatności, czyli decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 grudnia 2004 r. w oparciu o art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest prawidłowe, tym bardziej, że jak na wstępie podkreślono decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 maja 2011 r. o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, w wyniku złożonego odwołania, została przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia z dnia 31 sierpnia 2011 r. utrzymana w mocy, natomiast po złożeniu przez stronę skargi na ww. decyzję organu drugiej instancji, zarówno do WSA w Gdańsku jak i NSA skargi zostały oddalone.

Zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 K.p.a. po upływie wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. okresu przedawnienia nie oznacza sanacji takiej decyzji. To zaś oznacza, że decyzja taka - pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek upływu terminu przedawnienia - jest decyzją nieprawidłową, a w konsekwencji wypłacone na jej podstawie płatności należy uznać za nienależne.

Na podstawie decyzji podjętej w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja o przyznaniu płatności rolnych została wydana z naruszeniem prawa jednak z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (por. wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 264/14).

W przedmiotowej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 grudnia 2004 r., na mocy której ARiMR przyznała, a następnie wypłaciła Skarżącej ww. płatność, została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 60, poz. 40 ze zm.).

W rezultacie powyższego organy zasadnie ustaliły Skarżącej kwoty nienależnie pobranej płatności w wysokości 4403,97 zł, tym bardziej, że w treści decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż płatność na rok 2004 przyznana stronie winna wynosić 0,00 zł, a nie 4403,97 zł, jak orzeczono w sentencji decyzji z dnia 23 grudnia 2004 r. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, iż "przyznanie wnioskującej płatności w kwocie 0,00 zł" jest rezultatem niekwestionowanej przez Skarżącą okoliczności, że nie była użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2004, bowiem działki te były przedmiotem umowy dzierżawy.

Zgodnie z art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12 grudnia 2001 r., str. 11 ze zm. Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 34, str. 308 ze zm.):

1. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.

2. Państwa Członkowskie mogą zdecydować, że zwrot nienależnej płatności dokonuje się przez potrącenie tej kwoty z jakiejkolwiek zaliczki lub płatności w ramach systemu pomocy, określonego w art. 1 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, dokonywanej na rzecz rolnika po dacie podjęcia decyzji o zwrocie. Jednakże rolnik może zwrócić nie czekając na dokonanie potrącenia.

3. Odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem.

Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych.

4. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

5. Obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat.

Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

W przedmiotowej sprawie płatność przyznana decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 grudnia 2004 r., była rezultatem wniesionego we wniosku w dniu 17 maja 2004 r. żądania i oświadczenia, któremu organ dał wiarę.

Wypłacone w dniu 3 lutego 2005 r. przyznane na podstawie decyzji Kierownika ARiMR z dnia 23 grudnia 2004 r. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając ww. płatność nie był w posiadaniu umowy dzierżawy z dnia 29 grudnia 1995 r., zawartej pomiędzy Skarżącą i J. L. a M. P., a także oświadczenia strony, iż ta nie jest użytkownikiem działek ewidencyjnych zgłoszonych na powierzchni odpowiadającej działkom rolnym zadeklarowanym we wniosku na rok 2004.

Skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu Agencji trafnie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 , tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż na dzień wydawania decyzji organ był w posiadaniu informacji, by wnioskująca nie była faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2004.

Również należy w pełni zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, gdyż płatność, uznana za nienależnie pobraną, nastąpiła w dniu 3 lutego 2005 r., natomiast decyzja Kierownika ARiMR z dnia 23 maja 2011 r., o stwierdzeniu wydania decyzji Kierownika ARiMR z dnia 23 grudnia 2004 o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z naruszeniem prawa, stanowiąca pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona stronie w dniu 25 maja 2011 r., tak więc powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło przed upływem dziesięciu lat od daty przekazanej płatności.

Skoro zasadą, w świetle art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkiem w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze - to znaczy, że ustalenie co do tego czy beneficjent działał w dobrej wierze - jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych ustaleń.

Pojęcie "dobrej wiary" nie zostało zdefiniowane, wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym.

Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną.

W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu zasadnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ wywiódł, że nie można uznać, iż Skarżąca działała w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie, gdyż w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu wszczętym na wniosek strony z dnia 17 maja 2004 r., a zakończonym wówczas decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 grudnia 2004 r. brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż Skarżąca poinformowała organ, iż z uwagi na podeszły wiek nie prowadzi działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych zgłoszonych w przedmiotowym wniosku, a działki te są wydzierżawiane.

Skarżąca usprawiedliwiając złożenie nieprawdziwej informacji podała, że wnioski o przyznanie płatności wypełniła, po tym jak na szkoleniach dla rolników po wprowadzeniu dopłat unijnych poinformowano, że wnioski alternatywnie mogą składać właściciele albo dzierżawcy. Ten argument, nie przekonuje o działaniu Skarżącej w dobrej wierze, gdyż każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Wnioskujący o pomoc ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie w szczególności gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Skarżąca na formularzu wniosku podpisała stosowne oświadczenie, że zasady te zna (sekcja X Oświadczenia i zobowiązania) - na co również zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Treść art. 49 ust. 5 rozporządzenia (WE) 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli nie pozostawia wątpliwości, że w okolicznościach wskazanych w tym przepisie dobrą wiarę powinien wykazać beneficjent, nie zaś organ.

Natomiast Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających jej działanie w dobrej wierze, w szczególności brak jest dowodów poinformowania przez stronę organu , iż grunty objęte wnioskiem są przedmiotem zawartej umowy dzierżawy.

8.4.Odnosząc się do kolejnych zarzutów Skarżącej organ odwoławczy również trafnie zauważył, że wszczęte przez ARiMR z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest rezultatem stwierdzenia wydania decyzji przyznającej płatność z naruszeniem prawa, a nie jest rezultatem zmiany interpretacji przepisów prawa.

Od początku istnienia dopłat unijnych w zakresie płatności obszarowych tj. od roku 2004, o płatności mogła ubiegać się osoba będąca w posiadaniu gruntów i je faktycznie użytkująca. Zarówno w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) czy też w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) ustawodawca nie wskazuje by o dopłaty mogła występować osoba, która podsiada jedynie tytuł prawny do nieruchomości, ale jej nie użytkuje rolniczo.

Natomiast z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (obowiązującej od 27 lutego 2007 r.) wprost wynika, iż w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu.

Powyższe nie wpływa na wykładnię przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru na podstawie, której dopłaty przysługiwały jedynie posiadaczom faktycznie użytkującym grunty rolne, bowiem celem płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów rolnych.

Dla niniejszej sprawy oznacza to, że wobec bezspornego ustalenia, że działki Skarżącej użytkował dzierżawca, a która to okoliczność faktyczna nie była wskazana organowi przez wnioskodawcę płatności, nie pozwala na przyjęcie, że Skarżąca działała w dobrej wierze.

Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił Skarżącej, iż rolnik wnioskujący o płatność obszarową nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, gdzie i kiedy dany grunt użytkować. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej.

Zatem podnoszona przez Skarżącą okoliczność, iż składając wnioski była w podeszłym wieku, nie świadczy, iż wnioskujący o płatność nie jest posiadaczem gruntów objętych wnioskiem w myśl przepisu art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, tym bardziej, że w aktach sprawy do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności na rok 2004 brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt, by organ był w posiadaniu wiedzy o braku użytkowania przez Skarżącą gruntów zadeklarowanych we wniosku.

Również o dobrej wierze nie może świadczyć powołany przez Skarżącą wyrok Sądu Okręgowego z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt [...]. Należy wskazać, że do akt sprawy strona skarżąca złożyła powołany wyrok bez uzasadnienia, natomiast z sentencji wyroku wynika, że Sąd Okręgowy zmienił zaskarżoną decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, uznając że Skarżąca uprawniona była do pobierania części uzupełniającej świadczenia za okres od 1 września 2008 do 31 marca 2010 r. i nie jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do przyjęcia, że powaga rzeczy osądzonej jaka wynika z powołanego, prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego dotycząca sprawy w zakresie świadczeń wypłacanych przez KRUS ma znaczenie w niniejszej sprawie administracyjnej, dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że środki z tytułu płatności bezpośrednich zostały pobrane przez Skarżącą nienależnie, podczas gdy otrzymaną dotację przekazała faktycznemu użytkownikowi gospodarstwa rolnego.

Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że decyzją z dnia 23 grudnia 2004 r., ARiMR przyznała a następnie wypłaciła Skarżącej ww. płatność.

W związku z powyższym skoro organy wykazały, że na rzecz Skarżącej zostały wypłacone nienależnie płatności, to organy zasadnie wydały decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Natomiast z oświadczeń dzierżawców gruntu, złożonych do akt sprawy wynika jedynie, że są finansowo rozliczeni z właścicielką gruntów z tytułu umowy dzierżawy, nie wynika natomiast, że Skarżąca przekazała dzierżawcom otrzymane płatności bezpośrednie do gruntów rolnych.

8.5. Za bezzasadny uznać należy również zarzut dotyczący ponownego orzekania w sprawie z uwagi na upływ czasu od wydania pierwotnej decyzji, albowiem postępowanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności za rok 2004 nie jest kontynuacją, bądź też ponownym rozpoznaniem sprawy przyznania płatności za rok 2004.

Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 wznowione postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. zostało zakończone decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia z dnia 31 sierpnia 2011 r., zatem jej rozstrzyganie nie trwało 10 lat, stąd wskazany powyżej zarzut jest bezpodstawny.

Natomiast postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2004 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania wskazanego powyżej i jest wszczynane przez organ w momencie ustalenia przesłanek do jego wszczęcia.

8.6. Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, wynikające z powołanego przepisu.

Należy podkreślić, iż art. 6 K.p.a. jednoznacznie określa, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek działań sprzecznych lub niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym. Przyznanie przez organ administracyjny płatności osobie, która nie spełniła przesłanek niezbędnych dla jej przyznania, wskazanych w aktach prawnych, byłoby bezwzględnie sprzeczne z zasadą praworządności.

8.7. Z tych przyczyn na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.