Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 680/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157, 134 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. D. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], Minister Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "kpa") po rozpatrzeniu odwołania H. J., dalej "Skarżącej" od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2019 r" znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu na Jej rzecz odszkodowania w wysokości [...] zł, za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...], położoną w gminie [...], obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dalej "nieruchomość", przeznaczoną pod budowę zachodniej obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] odcinek od km [...] do km [...] oraz w pkt 2 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarządu Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] znak: [...] stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna - utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wyżej opisana nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację wyżej opisanej inwestycji. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], częściowo uchylił ww. decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] września 2018 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu na rzecz H. J. odszkodowania w wysokości [...] zł. oraz w pkt 2 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarządu Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] znak: [...] stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Od wskazanej decyzji, odwołanie złożyła Skarżąca zarzucając, że decyzja narusza art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D.U. 2020, poz. 1363) dalej "specustawa drogowa" poprzez błędne ustalenie wartości nieruchomości;

2. art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości;

3. błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez zaniżenie wysokości odszkodowania oraz nie uwzględnienie faktu, iż działka objęta odszkodowaniem jest działką budowlaną;

4. art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej poprzez niepowiększenie odszkodowania o dodatkowe 5% wartości nieruchomości, z tytułu wydania nieruchomości;

5. art. 21 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Rozpoznając odwołanie organ II wskazał, że na podstawie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania stosuje się w sposób odpowiedni przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.- dalej jako: ugn), z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Określenie wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Szczegółowe wytyczne zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej "rozporządzenie". Zgodnie z 134 ust. 1 ugn, wysokość odszkodowania ustalana jest, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, na podstawie wartości rynkowej nieruchomości. Art. 135 w ust. 1 ugn wskazuje, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie jest możliwe określenie jej wartości rynkowej, ponieważ tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Dodatkowo, art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nakazuje, aby wysokość odszkodowania ustalana była według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalanie wysokości odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na rea izację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] stycznia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. K.. Operat jest dowodem z opinii biegłego podlegającym ocenie organu pod względem zupełności, logiczności i wiarygodności. Organ dokonał analizy wartości dowodowej ww. operatu i uznał, że biegła poprawnie określiła przedmiot, zakres i cel wyceny, jak również zgodnie z przepisami ww. ustaw wskazała daty istotne dla procesu szacowania. Kolejno, rzeczoznawca dokonała charakterystyki nieruchomości wskazując, że działka ma kształt regularny i stanowi grunt zadrzewiony (porośnięta jest zadrzewieniem śródpolnym). Nieruchomość posiada dojazd drogą gruntową, ulica utwardzona znajduje się natomiast w dalszej odległości. W bezpośrednim sąsiedztwie działki jest teren niezagospodarowany, w pobliżu znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa, w odległości 240 m. przebiega natomiast linia kolejowa. W zakresie uwarunkowań planistycznych biegła ustaliła, że dla obszaru na którym położona jest przedmiotowa działka nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r., dalej "Studium" szacowana nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym jako tereny projektowanej drogi (ulicy) głównej. Mając na uwadze powyższe, biegła wskazała, iż aktualny sposób użytkowania nieruchomości (zgodny z przeznaczeniem określonym w studium) jest także zgodny z przeznaczeniem określonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości, przyjmując do wyceny dane z lokalnego i regionalnego rynku o przeznaczeniu drogowym a okresem badania objęła lata 2017-2018.

Wartość gruntu określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do zbioru transakcji porównawczych przyjęto 12 transakcji. Biegła określiła także następujące cechy rynkowe (oraz ich wagi): położenie ogólne (40%), lokalizacja szczegółowa (40%), oraz dostęp do dróg (20%). W rezultacie, rzeczoznawca majątkowy określiła wartość 1m2 prawa własności nieruchomości wycenianej na kwotę [...] zł/m2, co ostatecznie dało wynik [...] zł. Określenie wartości drzewostanu w postaci dębów, wierzb, lip, brzóz, jabłoni oraz śliw zostało określone zgodnie z przedstawionym w załączniku do operatu, stosownym wzorem. W rezultacie wartość sosny oszacowano na kwotę [...] zł. Łącznie wartość działki nr ew. [...] oszacowana została na kwotę [...] zł. W takiej też kwocie Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie.

Operat nie zawiera nieprawidłowości, które skutkowałyby dyskwalifikacją tego opracowania jako opinii o wartości nieruchomości. Biegła wobec stwierdzenia, że cel publiczny na jaki została przejęta nieruchomość jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości opisanym w dokumentach planistycznych, dokonała wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, co jest zgodne z treścią przepisu art. 134 ust. 3 ugn.

Zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne.

Rzeczoznawca majątkowy odniosła się do nich już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. biega wyjaśniła, iż sposób wyceny nieruchomości zajętych pod drogi do ustalenia odszkodowania jest uregulowany przepisami prawa, a decydującym czynnikiem wpływającym na wartość nieruchomości jest jej przeznaczenie w dokumentach planistycznych określone w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z ww. Studium działka nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym jako KD - projektowana droga główna, natomiast terenem przyległym są tereny zieleni urządzonej i ciągów ekologicznych (Z). Jest to obszar przez który przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej, tj. gazociąg, sieć energetyczna i projektowana droga, obwodnica miasta [...]. Biegła wskazała również, iż w operacie szacunkowym zamieszczono analizę dotyczącą cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w tym wydzielonych z terenów rolnych obejmujących powiaty: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], natomiast ceny nieruchomości drogowych wydzielone z terenów nie budowlanych ukształtowały się w wysokości od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, a zbiór nieruchomości stanowiących podstawę wyceny ograniczono do przedziału pomiędzy [...] zł/m2 a [...] zł/m2. W przedmiotowej sprawie to przeznaczenie w studium i otoczenie jest decydujące przy określaniu wartości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, natomiast okoliczności na które powołuje się odwołująca się, nie mają w przedmiotowej sytuacji znaczenia.

Dla przedmiotowej działki decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana, nadto z treści postanowienia Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] wynika, iż organ ten odmówił uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], położonej we wsi [...], gminie [...] w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogi wojewódzkie, natomiast samo postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w zakresie pozytywnego uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi tutaj żadnego argumentu przemawiającego za tym, aby działkę nr [...] uznać za działkę budowlaną.Tym bardziej, iż jak słusznie zwróciła uwagę biegła w piśmie z [...] września 2019 r., postanowienie to zostało wydane po wydaniu decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na wysokość ustalonego odszkodowania za działkę nr ew. [...] nie może mieć również wpływ fakt, iż na innej działce (nr [...]) znajdują się 2 linie kablowe a także kwestia ich ewentualnego przesunięcia. Kwestie te bowiem nie mają żadnego związku z niniejszą sprawą.

Organ odwoławczy uznał te wyjaśnienia za wystarczające i dopełniające ocenę prawidłowości operatu szacunkowego podkreślając że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje

W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] zasadnie nie podwyższył odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania do dyspozycji inwestora.

Przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo- odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji gdy zarządca odmawia podpisania protokołu.

Z akt sprawy wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana w dniu [...] września 2018 r., jak natomiast wynika z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. zawiadomienie o jej wydaniu Skarżąca otrzymała w dniu [...] listopada 2018 r. (omyłkowo wskazanym jako [...] listopada 2019 r.). W związku z powyższym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w przedmiotowej sprawie doszło do wydania nieruchomości w ogóle, w szczególności zaś wskazuje na to załączony przez odwołującą się niepodpisany protokół wydania nieruchomości.

Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż protokół ten został otrzymany przez skarżącą w dniu [...] października 2019 r., organ nie ma bowiem obowiązku przesyłania tego typu protokołów do stron postępowania, która też mogła we własnym zakresie w terminie wcześniejszym złożyć inwestorowi oświadczenie o wydaniu nieruchomości. Za takie oświadczenie z pewnością nie można uznać pisma z prośbą o przesunięcie terminu ustalania przebiegu granic przez firmy [...] i [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca zarzucając zaskarżonej decyzji:

-naruszenie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez brak powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości mimo, iż Skarżąca wydała nieruchomość niezwłocznie po otrzymaniu od organu oświadczenia o wydaniu nieruchomości,

-naruszenie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie wydała przedmiotowej nieruchomości w odpowiedni sposób w przewidzianym przepisami prawa terminie pomimo, że Skarżąca nie miała jak dochować terminu gdyż nie otrzymała informacji ani pouczenia o złożeniu oświadczenia o wydania nieruchomości; takie oświadczenie otrzymała dopiero w dniu [...] października 2019 r. i wówczas wydała nieruchomość,

-naruszenie art. 18 ust. 1 ww ustawy poprzez błędne określenie wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości i nie uznanie działki o numerze ewidencyjnym [...] za działkę budowlaną,

-naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie,

-naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez ukształtowanie ujemnych dla strony skutków prawnych, niezawinionych przez Skarżącą i niezależnych od jego prawidłowego i normatywnego zachowania,

-naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 77 ust. 1 i art. 107 ust. 1 kpa, polegające na niepełnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów i uznanie, że nie wskazują one, by Skarżąca dobrowolnie, w terminie wydała nieruchomość,

-naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 9 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, do którego naruszenia doszło wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, którego to naruszania Skarżąca dopatruje się poprzez brak jakiegokolwiek pouczenia odnośnie "sposobu wydania nieruchomości", celowe nie załączanie przez organ oświadczeń i przerzucanie całej odpowiedzialności na obywatela

- naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W uzupełnieniu skargi, pismem z [...] grudnia 2020 r. Skarżąca wskazała na nie dołączenie protokołu zdawczo-odbiorczego do postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, co w Jej ocenie świadczy o tym, że taki protokół powinna sporządzić strona postępowania administracyjnego a co jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Ponownie wskazała, że nie przeciwstawiała się wydaniu nieruchomości a żaden urzędnik nie poinformował jej o obowiązku złożenia swego oświadczenia na piśmie. Poza tym pozostawione jej powstałe w wyniku wywłaszczenia działki są małe z urządzeniami kablowymi i nie można ich swobodnie zabudować.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U.2019.2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325) dalej jako: "Ppsa.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa. W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmowie jego powiększenia o 5% wartości.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości ale w ograniczonym zakresie bo wyłącznie pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zarzuty skargi sprowadzają się w pierwszej kolejności do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i wyceny nieruchomości jako drogowej podczas gdy, zdaniem Skarżącej, nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę. Po drugie do bezpodstawnej, zdaniem Skarżącej, odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Zasady szacowania nieruchomości zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami wraz z przepisami wykonawczymi – powołane wcześniej rozporządzenie.

W tej sprawie biegła w sposób prawidłowy zastosowała przepisy ugn oraz rozporządzenia i przyjęła, że nieruchomość – zgodnie ze Studium – przeznaczona była na cele drogowe a temu służyło wywłaszczenie. Ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne było z celem wywłaszczenia - pod drogę publiczną, prawidłowo nie została zastosowania zasada korzyści – art. 134 ust. 3 ugn. Powoływane przez Skarżącą akty: decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] i postanowienie z [...] grudnia 2016 r. nie dają w świetle podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia uzasadnienia do przyjęcia, że nieruchomość stanowiła grunt przeznaczony do zabudowy. Pierwsza z wyżej wymienionych decyzji stanowi jedynie o braku podstaw do wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej z uwagi na fakt, że występujące tam grunty i ich klasa (niska) nie wymagają w świetle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. D.U. 2016, poz. 23) takiego wyłączenia. Bynajmniej decyzja ta nie zmienia rolnego charakteru tych gruntów. Druga decyzja ma charakter uzgadniający i potwierdza niejako pierwszą w zakresie braku podstaw do uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Sam fakt braku potrzeby wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nie zmienia jej przeznaczenia. Poza tym, na co trafnie wskazał organ, nie została wydania decyzja o warunkach zabudowy a więc taka która wskazuje, że na danym terenie istnieje możliwość zabudowy pod określonymi w niej warunkami. Poza tym, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej w tym przeznaczenie zgodnie z art. 154 ugn. Przepis ten jasno wskazuje, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie Studium lub decyzji o warunkach zabudowy. W tym zatem świetle brak decyzji o warunkach zabudowy przesądza o przeznaczeniu drogowym – bo tak wynika z zapisów Studium.

Oznacza to, że przeznaczenie działki w części przeznaczonej pod drogę jeśli idzie o zastosowanie § 36 rozporządzenia odpowiada dyspozycji ust. 4. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 1395/13). Skoro w obrocie prawnym miały miejsce transakcje nieruchomościami drogowymi należało je przyjąć do wyceny porównawczej. Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero wykluczenie istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi uzasadnia ustalenie odszkodowania w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. W związku z tym, należy stwierdzić, że skoro rzeczoznawca odnalazła transakcje drogowe, to zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia prawidłowo ustaliła wartość nieruchomości na podstawie tych transakcji. Co do zasady korzyści, o jakiej mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ugn stwierdzić należy, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W przypadku nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie mamy do czynienia z zasadą korzyści ponieważ cel wywłaszczenia jest tożsamy z aktualnym sposobem użytkowania. Oznacza to że ostatecznie operat został sporządzony w sposób prawidłowy gdyż rzeczoznawca do wyceny nieruchomości przyjęła w całości transakcje drogowe.

Zwrócić należy uwagę, że w sprawie odszkodowawczej ocena operatu pozostaje w gestii organu ale tylko w ograniczonym zakresie. Weryfikacja bowiem prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia jak i metody wyceny dokonać może wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych – na podstawie art. 157 ugn. Oceny tej nie dokonuje się na podstawie przepisów kpa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3284/19, LEX nr 3047651).

Trzeba pamiętać, że na gruncie stabilnego już orzecznictwa sądowadministracyjnego ani organ nie ma uprawnień do badania merytorycznego operatu gdyż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. (por. wyrok WSA w Poznaniu, I SA/PO 725/19, wyrok WSA w Warszawie, IV SA/WA 190/18 – w LEX). Organ w tej sprawie dokonał prawidłowej oceny operatu i doszedł do niewadliwych wniosków co do jego prawidłowości formalnej.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest także kwestia powiększenia odszkodowania o 5%, o czym stanowi art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Oceniając w świetle tego przepisu wywody organu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przepis art. 18 ust. 1e specustawy uzależnia przyznanie powiększonego odszkodowania od spełnienia przesłanek wydania nieruchomości uprawnionemu nie później niż w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z art. 17 specustawy; albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności; albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak wnika z ustaleń organu doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nastąpiło [...] listopada 2018 r. 30 dniowy termin upływał zatem [...] grudnia 2018r. Do tej zatem daty powinno nastąpić wydanie nieruchomości.

Specustawa nie zdefiniowała pojęcia "wydania nieruchomości", co oznacza że należy dokonać jego wykładni mając na względzie inne podobne regulacje prawne w których mowa jest o wydaniu nieruchomości. Wydanie nieruchomości to czynność prawna, która może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Zasadniczą treścią czynności prawnej jest oświadczenie woli czyli zachowanie się osoby, które w dostateczny sposób ujawnia jej wolę wywołania skutku prawnego (art. 56 i 60 kodeksu cywilnego). Reguły wykładni oświadczeń woli należy stosować nie tylko do ustalenia treści złożonych oświadczeń woli, ale także do stwierdzenia, czy dane zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Oznacza to, że bez odwołania się do reguł wykładni oświadczeń woli nie można rozstrzygnąć, czy określone zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Zdaniem Sądu, skuteczność czynności (jej formą jest także zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą), nie jest w świetle art. 18 ust. 1e specustawy uzależniona ani od podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego i objęcia gruntu w posiadanie przez nowego właściciela. Takiego warunku nie przewidział ustawodawca ani też ogólne przepisy dotyczące składanych oświadczeń woli. Wydanie nieruchomości prowadzi do przeniesienia posiadania rzeczy, co oznacza, że dotychczasowy posiadacz rezygnuje z władania przedmiotem posiadania na rzecz innego podmiotu. Z przepisu art. 18 ust. 1e specustawy nie można wywieźć wymogu protokolarnego przekazania nieruchomości dla utraty statusu posiadacza w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i braku skuteczności jednostronnego przejęcia nieruchomości przez nowego właściciela gruntu. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznego władania rzeczą. Zatem każde zdarzenie stanowiące źródło tego stanu musi być traktowane jako skuteczny sposób nabycia posiadania. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] listopada 2017 r., sygn. akt. [...], LEX nr [...] i wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16, z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15). Potwierdza tę argumentację przepis art. 348 kodeksu cywilnego z którego wynika, że przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy czy wydanie dokumentów które umożliwiają dysponowanie/władanie rzeczą.

Odnosząc tę wykładnię do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, zdaniem sądu, nie doszło do wydania nieruchomości przez Skarżącą w ustawowym terminie. Nie można zapominać, że powiększenie odszkodowania jest bonusem za szybkie wydanie nieruchomości. Dlatego ustawodawca określił krótki termin na wydanie (30 dni). Celem tej regulacji jest umożliwienie inwestorowi niezwłocznego rozpoczęcia prac budowanych bez konieczności wszczynania odrębnych postępowań windykacyjnych. Skorzystanie z tego prawa wymaga zatem od wywłaszczonego właściciela takiego zachowania, które uzewnętrznia wolę wydania i to w krótkim czasie. Późniejsze wydanie nawet w sposób dorozumiany nie może odnieść skutku prawnego.

Wola wydania musi być jasna i nie budząca wątpliwości a obowiązek uzewnętrznienia woli wydania spoczywa na byłym właścicielu.

Przesłanka uzyskania powiększonego odszkodowania jest spełniona również gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela dochodzi do objęcia posiadania przez nowego. Sytuacja ta ma jednak miejsce tylko wtedy gdy do objęcia gruntu w posiadanie przez nowego właściciela dochodzi przed upływem ustawowych terminów do wydania. Przyjęcie tezy, że wystarczy aby wywłaszczony właściciel nic nie robił pozbawiałoby sens stosowania art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Dlatego przepis ten należy wykładać w ten sposób, że nieczynienie przeszkód przez byłego właściciela w objęciu gruntu w posiadanie skutkuje spełnieniem przesłanki wydania ale tylko gdy zdarzenia te miały miejsce w terminie przewidzianym do wydania i to w sytuacji w której inwestor rozpoczął prace przed tym terminem. (objął grunt w posiadanie). Wynika to z tego, że ustawodawca w tej normie zakreślił ramy czasowe od których uzależnione jest spełnienie tej przesłanki. Po ich upływie roszczenie o powiększenie odszkodowania nie może być zrealizowane.

Wbrew wywodom skargi skutek w postaci powiększenia odszkodowania nie zależy od tego czy organ pouczył skarżącą o takiej możliwości. Ustawodawca w art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej nie nałożył na organ takiego obowiązku. Prawo do uzyskania odszkodowania i warunki jakie musi spełnić wywłaszczony określone są w tym przepisie i tak jak to zostało wskazane wyżej wymagają działania wywłaszczonego które powinno w sposób jasny stanowić wyraz woli dobrowolnego wydania nieruchomości. Także termin od jakiego uzależniona jest możliwość uzyskania powiększonego odszkodowania jest sztywny i brak jest podstaw do jego przedłużania w zależności od tego czy organ powiadomił stronę o możliwości ubiegania się o tego rodzaju uprawnienie. Po upływie tego terminu – roszczenie to wygasa (termin prawa materialnego). Dlatego zarzuty skargi o późniejszym pouczeniu przez organ o możliwości ubiegania się o powiększenie odszkodowania i skutku w postaci wydania nie mogą być uwzględnione w świetle wyżej powołanych przepisów prawa materialnego. Po drugie, doręczenie protokołu wydania w terminie późniejszym również nie może odnieść zamierzonego skutku gdyż żadne przepis prawa na nakłada na stronę w tym wypadku obowiązku jego podpisania. Co najwyżej taki protokół ma ułatwić stronie złożenie oświadczenia o wydaniu. Dlatego podpisanie protokołu w październiku 2019 r. nie mogło odnieść zamierzonego przez Skarżącą skutku.

Niezrozumiałe są wywody zawarte w piśmie pełnomocnika Skarżącej z [...] grudnia 2020 r. co do okoliczności wejścia na grunt. Skarżąca bowiem z jednej strony wywodzi, że Inwestor w 30 dniowym terminie nie wszedł na grunt aby w drugiej części zdania stwierdzić, że fizycznie zajął nieruchomość. Kwestia nie możliwości zagospodarowania pozostałego fragmentu działki w świetle ustawy ugn nie leży w gestii organu odszkodowawczego.

Ostatecznie Sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (art. 145 ppsa). Nie stwierdził tym samym naruszenia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania gdyż to zostało ustalone zgodnie z przepisami prawa.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa i 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem Covid 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U. 2020, poz. 374) Sąd skargę oddalił na posiedzeniu niejawnym.