Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1312/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1-2, art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Jerzy Solarski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 231/09 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G, z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 231/09 oddalił skargę (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W następstwie wniosku (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej "Spółka") Starosta G. postanowieniem z dnia (...) stycznia 2009 r., na podstawie art. 219 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), odmówił udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków powiatu gdańskiego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że jako uzasadnienie wniosku Spółka podała prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko dłużnikowi - Zakładowi Usługowo-Wytwórczemu (...) S.A. w P., wobec czego uznał, że wnioskująca nie posiada interesu prawnego, lecz jedynie interes faktyczny. Treścią interesu prawnego jest bowiem określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem przedmiotem żądania jest w istocie uzyskanie informacji potrzebnych do poszukiwania majątku nieruchomego dłużnika, nie zaś uzyskanie zaświadczenia z ewidencji gruntów, co do którego punktem wyjścia dla uzyskania danych musi być wskazanie konkretnej nieruchomości, a nie nazwisko właściciela takiej konkretnej nieruchomości. Ujawnienia majątku dłużnika wierzyciel może poszukiwać na drodze postępowania cywilnego, sprawa taka należy bowiem do sfery postępowania cywilnego, a nie administracyjnego.

Na skutek zażalenia Spółki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. postanowieniem z dnia (...) lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie powołując się na art. 123, art. 217, art. 218 i art. 219 K.p.a., art. 24 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 913-920 K.p.c. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 217 K.p.a. zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Jedyną zaś formą udostępnienia przez starostę danych z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 51 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), są komputerowe wydruki mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, wypisów z rejestrów i kartotek, wyrysów z mapy ewidencyjnej, plików komputerowych oraz informacje przekazywane ustnie i wizualnie. Powołując się ponadto na treść art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego organ odwoławczy wskazał, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach są jawne, wydawane są przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal oraz osób fizycznych lub osób prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie. Organ powołał się również na treść art. 6 i 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. zgodził się z oceną organu I instancji, że dołączone przez wnioskodawcę dokumenty mające wykazać istnienie interesu prawnego bezsprzecznie świadczą o istnieniu po stronie wierzyciela interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, który każdorazowo musi być oparty na normie prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa materialnego. Wyjaśnił, że interesy przedsiębiorcy poszukującego zaspokojenia wierzytelności chronią przepisy art. 758-912 K.p.c. Na ich podstawie wierzyciel ma prawo przeprowadzić egzekucję z majątku oraz żądać od dłużnika ujawnienia wykazu majątku. Jeśli zaś w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego wierzyciel nie zaspokoi istniejących wierzytelności wówczas organem właściwym do nakazania ujawnienia majątku dłużnika będzie sąd powszechny ( art. 913 - 920 K.p.c.). Zatem ujawnienie majątku dłużnika należy do sfery postępowania cywilnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka wniosła o uchylenie postanowień obu instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 20 i 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 218 K.p.a., przepisów § 17, 22-25, 29, 32, 51,73 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznika nr 5 do tego rozporządzenia, art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 7 i 64 Konstytucji RP oraz art. 7,77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Powołując się na treść § 51 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i treść załącznika nr 5 skarżąca stwierdziła, że we wniosku żądała udzielenia informacji, nie zaś wydania wypisu czy wyrysu z ewidencji gruntów. Organ nie mógł samowolnie dokonać oceny żądania wniosku. Skarżąca wskazała również na treść art. 20 i 24 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreślając, że art. 20 ust. 1 należy odczytywać w ten sposób, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje o gruntach, w tym również o tym, kto jest ich właścicielem. Zdaniem skarżącej, błędne jest stanowisko organów administracji w kwestii interesu prawnego Spółki legitymującego ją, zgodnie z art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, do uzyskania informacji z ewidencji gruntów. Skarżąca odwołała się do poglądów orzecznictwa i doktryny odnoszących się do tej kwestii. Stwierdziła, że definicja interesu prawnego przywołana przez organ dotyczy interesu prawnego na gruncie art. 28 K.p.a. i nie może być wprost przenoszona na grunt postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Przepisy ogólnego postępowania administracyjnego mogą być stosowane do postępowania o wydanie zaświadczenia z racji jego szczególnego charakteru tylko odpowiednio i ostrożnie. Powołała się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 945/07. Ponadto stwierdziła, że art. 365 K.p.c., stanowiący o związaniu prawomocnym wyrokiem sądu, stanowi podstawę do wydania zaświadczenia, bowiem organ związany jest wynikającym z tytułu wykonawczego stwierdzeniem interesu prawnego wierzyciela do dochodzenia wierzytelności. Potwierdzeniem istnienia interesu prawnego wierzyciela jest klauzula wykonalności.

Skarżąca wskazała na art. 527 K.c. chroniący wierzyciela przed działaniami nieuczciwych dłużników, stwierdzając przy tym, że wierzyciel musi mieć możliwość uzyskania informacji znajdujących się w posiadaniu organu administracji. Konstytucja RP gwarantuje bowiem ochronę praw majątkowych, w tym wierzytelności (art. 64 Konstytucji).

Choć postępowanie egzekucyjne z nieruchomości prowadzi komornik, jednak na wniosek wierzyciela, który ma obowiązek wskazać majątek, z którego ma być prowadzona egzekucja, tj. powinien we wniosku oznaczyć nieruchomość, jej położenie, numer księgi wieczystej oraz sąd, który księgę prowadzi. Co prawda z art. 7971 K.p.c. wynika, że wierzyciel może zlecić komornikowi poszukiwanie majątku dłużnika, jest to jednak tylko uprawnienie wierzyciela. Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa; w sytuacji zatem, gdy przepis prawa obliguje organ do wydania zaświadczenia żądanej treści, to organ ma obowiązek je wydać nie badając, do czego jest ono wnioskującemu potrzebne.

W ocenie skarżącej Spółki, posiada ona interes prawny do uzyskania informacji z ewidencji gruntów i budynków, który wykazała, organ jest więc obowiązany wydać informację żądanej treści, o ile niezbędne dane znajdują się w jego posiadaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd nie podzielił przedstawionej przez skarżącą interpretacji przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz twierdzenia, że znajdujące się w ewidencji zapisy dotyczące osoby właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości są informacjami jawnymi, o których mowa w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy. W art. 20 ust. 1 ustawy wymieniono szereg informacji dotyczących gruntów, budynków i lokali, wśród nich nie wymieniono jednak informacji odnoszącej się do właściciela nieruchomości. Z kolei z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika wprost, że w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Organ udzielając informacji mających wskazać osobę właściciela lub umożliwić jego identyfikację winien zatem zastosować art. 24 ust. 3 w związku z art. 217 i nast. K.p.a. Nadto zastosowanie w takiej sytuacji będzie mieć § 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazujący, w jakich formach udziela się takich informacji. Z uwagi na treść powołanych wyżej przepisów organy uznały, że negatywne załatwienie wniosku Spółki mogło nastąpić jedynie przez odmowę udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów, wskazując na formę wypisu z ewidencji gruntów. Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że organy dokonały błędnej oceny złożonego przez nią wniosku, w którym domagała się podania informacji z ewidencji gruntów. Bez względu na formę udostępnienia tych informacji, podstawowe znaczenie w sprawie miała treść zawartego we wniosku żądania. Jego pozytywne rozpatrzenie uzależnione było od wykazania przez wnioskodawcę istnienia po jego stronie interesu prawnego uzasadniającego taki wniosek. Również z mającego odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisu art. 217 § 2 K.p.a. jak i z art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, to osoba, która nie jest właścicielem nieruchomości, ubiegająca się o udzielenie informacji z ewidencji gruntów musi wykazać swój interes prawny, by takie informacje uzyskać. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z faktu posiadania nakazu zapłaty zaopatrzonego w klauzulę wykonalności i prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie można wywodzić, iż skarżąca posiada interes prawny w uzyskaniu stosownej informacji z operatu ewidencji gruntów.

Z wniosku skarżącej z dnia 17 października 2008 r. wynika wprost, że wnosi ona o "udzielenie informacji czy poniżej wymieniona osoba jest lub była właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystymi nieruchomości, budynków lub lokali, które położone są w mieście Pruszcz Gdański i powiecie gdańskim (...). Informacje zostaną wykorzystane w postępowaniu egzekucyjnym.". Z wniosku wynika wprost, że uzyskany dokument ma służyć ustaleniu nieruchomości dłużnika, a tym samym ma być wykorzystany w prowadzonym wobec niego postępowaniu egzekucyjnym. Tak skonstruowany i uzasadniony wniosek świadczy wyłącznie o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu opartego na normie prawa materialnego w uzyskaniu informacji zawartych w prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków. A tylko osoba legitymująca się istnieniem po jej stronie interesu prawnego może domagać się - zgodnie z treścią art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz mającego odpowiednie zastosowanie w sprawie art. 217 § 2 K.p.a., podania jej w formie pisemnej informacji o nieruchomościach będących własnością dłużnika wskazanego we wniosku. Art. 217 § 2 ust. 1 K.p.a. normuje sytuację, w której urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, czyli wnioskodawca ma obowiązek uzyskania zaświadczenia, a obowiązek ten nakłada nań wprost przepis prawa. W tej sytuacji organ ma obowiązek wydać zaświadczenie bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast w przypadku unormowanym w art. 217 § 2 ust. 2 K.p.a. wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny i wówczas organ ma obowiązek zbadać istnienie interesu prawnego. Istotą zaś interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Istotnym jest również, że interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Administracja, gospodarka, samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 609 i n.). Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym przysługującym danemu podmiotowi. Powinna to być nadto norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można ustalić.

W niniejszej sprawie Spółka wskazuje na przepisy postępowania cywilnego, nie zaś prawa materialnego, jako dające prawo do żądania wydania zaświadczenia z ewidencji gruntów. Ponadto pogląd skarżącej, że art. 365 K.p.c. stanowi podstawę do wydania skarżącej zaświadczenia, skoro prawomocny wyrok wiąże inne sądy i organy, świadczy o niezrozumieniu istoty tego przepisu. Związanie innych sądów i organów prawomocnym wyrokiem polega bowiem na tym, że nie mogą one dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia, jak też nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych.

Organy administracji orzekające w sprawie słusznie uznały, że do czynności cywilnego postępowania egzekucyjnego właściwy jest komornik i w pewnych sytuacjach sąd powszechny, jako organy egzekucyjne. Skarżąca może zatem realizować swoje prawa przez inicjowanie stosownych postępowań dotyczących stanu majątku dłużników na podstawie przepisów K.p.c. Sąd w pełni podzielił argumentację zaprezentowaną na tle analogicznej sprawy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06 (LEX nr 349769) w którym stwierdził, że na brak interesu prawnego uzasadniającego uzyskanie zaświadczenia, poza brakiem istnienia normy prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania zaświadczenia, wskazuje nadto fakt, iż wnioskujący o jego wydanie może realizować swoje prawa jako wierzyciel w innym szczególnym trybie.

Wobec powyższego za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów tak ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jak również zarzuty niezastosowania art. 7 i 64 Konstytucji R. P. Wbrew stanowisku skarżącej źródła jej interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, nie stanowi również art. 23 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.), gdyż jak wynika z § 53 i § 44 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakładających na starostę obowiązek przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych ma on zastosowanie wyłącznie do ochrony danych ewidencyjnych przed ich utratą, zniszczeniem, niepożądaną modyfikacją, nieuprawnionym do nich dostępem i ujawnieniem. Tym samym przepisy o ochronie danych osobowych nie znajdują zastosowania do wykonywania przez starostę zadań określonych w § 44 pkt 4 ww. rozporządzenia tj. udostępnienia danych osobowych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Sąd zauważył, że art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi, że jeżeli przepisy odrębnych ustaw, które odnoszą się do przetwarzania danych, przewidują dalej idącą ich ochronę, niż wynika to z tej ustawy, stosuje się przepisy tych ustaw - do takich ustaw zaś należy ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Jak zauważono wcześniej, przepisy postępowania administracyjnego są stosowane w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń odpowiednio, zaś przed wydaniem zaświadczenia organ z reguły nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. Z kolei mając na uwadze treść art. 218 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność jego zastosowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną.

Zaskarżając wyrok w całości, w skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 24 ust 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy wnioskodawca nie żądał wydania wypisu z ewidencji gruntów oraz art. 24 ust. 2 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu, w sytuacji gdy skarżąca żądała podania jawnych danych z operatu ewidencyjnego;

- art. 20 ust. 1 i 2 przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wniosek o podanie numerów ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów jest wnioskiem o udostępnienie danych o podmiotach ewidencyjnych, a nie danych przedmiotowych;

- art. 29, art. 30 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tych przepisów, w sytuacji gdy przewidują one tryb wydawania informacji z operatu ewidencyjnego oraz art. 5 tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na jego zastosowaniu, w sytuacji gdy ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie normuje trybu udzielania informacji w innej formie niż wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego;

- art. 365 § 1 K.p.c. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu, w sytuacji gdy sąd był związany prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego;

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez ustalenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 217 K.p.a. gdy wnioskodawca nie żądał wydania zaświadczenia z operatu ewidencyjnego, oraz prawidłowo ustalił, że wierzyciel nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o ustalenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 28 K.p.a. do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, podczas gdy nie może on być wprost stosowany do tego postępowania i przyjęcie, że naruszenie przez organ drugiej instancji art. 107 § 3 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy,

- art. 134 P.p.s.a. przez nierozważenie całości sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do danych objętych wnioskiem skarżącej;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej i jej uzasadnienie;

- art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji w sposób oczywisty naruszyły przepisy prawa.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka zasadniczo powtórzyła zarzuty oraz ich argumentację podniesione w skardze do Sądu pierwszej instancji podkreślając, że zwróciła się o podanie danych, o których mowa a art. 20 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne położenia nieruchomości i numerów ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów; nie żądała natomiast podania danych o podmiotach ewidencyjnych, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy, bowiem sama te dane zawarła w swoim wniosku. Z art. 20 i 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych wynika, że udzielenie informacji o gruntach, budynkach i lokalach o udostępnienie których zwróciła się skarżąca mają charakter przedmiotowo-podmiotowy i w zakresie, w jakim informacje te dotyczą podmiotów ewidencyjnych zastosowanie znajdzie ustawa o ochronie danych osobowych. Zgodnie zaś z art. 23 tej ustawy przetwarzanie danych jest dopuszczalne m.in., gdy jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Przy czym za prawnie usprawiedliwiony cel ustawa ta uważa w szczególności dochodzenie roszczeń z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych, jako że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne normuje w sposób szczególny jedynie wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego, a nie udzielanie informacji w innej formie. Taka interpretacja powołanych przepisów została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 626/08.

Nie ulega wątpliwości, że Spółka miała prawo uzyskać na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jawne informacje dotyczące numeru księgi wieczystej lub zbioru dokumentów dla konkretnie określonej we wniosku nieruchomości. W tym przypadku w ogóle nie było mowy o udostępnianiu danych osobowych, dlatego odmowa podania żądanych informacji jest całkowicie pozbawiona podstawy prawnej. Sąd administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę w sposób oczywisty naruszył powołane przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd dokonał samodzielnej, niedozwolonej i błędnej interpretacji wniosku skarżącej nie wyjaśniając dlaczego uznał, że skarżąca żądała wypisu z ewidencji gruntów obejmujących dane osobowe podmiotów ewidencyjnych.

Spółka wskazała, że wierzyciel ma interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w otrzymaniu zaświadczenia zawierającego dane jego dłużnika. Ponadto skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w skardze w kwestii odróżnienia definicji "interesu prawnego" na gruncie art. 28 K.p.a. od koncepcji interesu prawnego w sprawach o wydawanie zaświadczeń. Ze względu na szczególny charakter zaświadczenia jako aktu wiedzy organu administracyjnego, który w żaden sposób nie może kształtować sytuacji prawnej jakiegokolwiek podmiotu, nie jest również możliwe wskazanie normy prawnej, która nakazywałaby wydanie zaświadczenia, jako aktu mającego wpływ na sytuacje prawną tego podmiotu. Skarżąca przedstawiła również obszerną argumentację popartą orzecznictwem i poglądami doktryny wskazującą na to, że wierzyciel legitymujący się tytułem wykonawczym ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia o danych swojego dłużnika.

Zdaniem Spółki, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę naruszył także art. 365 § 1 K.p.c. zgodnie z którym prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz organy państwowe i organy administracji publicznej. Organ administracji jest zatem związany zarówno treścią samego wyroku stwierdzającego interes prawny wierzyciela do dochodzenia od dłużnika określonej wierzytelności jak i treścią klauzuli wykonalności, która jest potwierdzeniem istnienia interesu prawnego wierzyciela, uprawnia do egzekucji oraz poleca wszystkim urzędom oraz osobom, których to może dotyczyć, aby postanowienia tytułu wykonały, a gdy o to prawnie będą wezwane, udzieliły pomocy.

W ocenie Spółki, do oceny interesu prawnego wierzyciela w uzyskaniu zaświadczenia o danych jego poza tym będzie miał ponadto zastosowanie art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych.

Spółka podniosła również, że organ administracji nie ma kompetencji do wskazywania sposobu dochodzenia należności przez wierzyciela tym bardziej, że skarżąca nie wnosiła o poszukiwanie majątku jej dłużników, a jedynie o podanie numerów ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów dla ustalonych nieruchomości. Zdaniem Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, dlaczego wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisów art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 2 stanowiących, że dane o położeniu i numerach ksiąg wieczystych są jawne i powszechnie dostępne, nie dostrzegł naruszenia tych przepisów przez organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę. Skarżąca nie wnosiła o udostępnienie danych osobowych podmiotów ewidencyjnych, które zgodnie z art. 24 ust. 3, są udostępniane w formie wypisu podmiotowi, który wykaże interes prawny. Zatem art. 24 ust. 3 w ogóle w niniejszej sprawie nie miał zastosowania.

Zdaniem Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę oparł się tylko i wyłącznie na powołanym w uzasadnieniu orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 560/06, nie zauważając, że wyrok ten został wydany na gruncie odmiennego stanu faktycznego. W powołanym orzeczeniu skarżący zwrócił się bowiem o wydanie wypisu z ewidencji gruntów, a nie o udzielenie jawnych informacji. Zdaniem Spółki, orzeczenie to nie ma związku z niniejszą sprawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Z urzędu Sąd bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2. Wobec tego, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie wystąpiły, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) wydane w przedmiocie odmowy udostępnienia Spółce informacji z ewidencji gruntów i budynków. W postanowieniu tym organ przyjął, że wnioskująca żąda ujawnienia majątku jej dłużnika poprzez informację, czy wymieniony we wniosku podmiot jest lub był właścicielem, współwłaścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości, z podaniem numeru księgi wieczystej bądź zbioru dokumentów wskazując przy tym, że otrzymane informacje zostaną wykorzystane w postępowaniu egzekucyjnym. Odmawiając udostępnienia żądanej informacji organ wyjaśnił, że udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i przybiera formę zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a. Organ odmówił wydania żądanych informacji, wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawczyni, o którym mowa w ww. przepisie oraz z uwagi na niepodanie we wniosku konkretnej nieruchomości, co do której domaga się udostępnienia informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła niewłaściwe ustalenie przez organ, iż nie posiada ona interesu prawnego w udostępnieniu żądanych informacji akcentując wynikający z art. 218 § 1 K.p.a. obowiązek organu wydania zaświadczenia, jeżeli dysponuje on określonymi ewidencjami i rejestrami, na podstawie których można ustalić stan faktyczny lub prawny w sprawie. W skardze kasacyjnej natomiast Spółka podniosła, iż nie domagała się wydania wypisu z ewidencji na podstawie art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy też zaświadczenia, o jakim mowa w art. 217 § 1 K.p.a., lecz jej wniosek dotyczył udzielenia informacji jawnych na podstawie art. 24 ust. 2 powołanej ustawy, a nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Nawet gdyby uznać, że w sprawie ma zastosowanie art. 217 K.p.a., to posiada ona interes prawny w otrzymaniu zaświadczenia żądanej treści. Wokół tych kwestii koncentrują się podstawy skargi kasacyjnej.

Ocena prawna, na tle przedmiotowej sprawy, wymaga w pierwszej kolejności wykładni przepisów art. 24 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny zawarty w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 189/09 oraz z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/09 (oba niepublikowane), a także przytoczoną na jego uzasadnienie argumentację oraz wykładnię przepisów prawa zastosowanych w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co sprawa niniejsza.

Należy wskazać, iż stosownie do treści art. 20 powołanej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (ust. 1). Ponadto w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właściciela (a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części);

2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1;

3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków;

4) wartość nieruchomości (ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika podział informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2). Rozróżnienie to znalazło odzwierciedlenie w art. 24 ustawy. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca przewidział bowiem, iż informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 (dane przedmiotowe), są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast stosownie do art. 24 ust. 3 wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (dane podmiotowe), wydawane są jedynie na żądanie:

1) właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu;

2) podmiotów publicznych lub podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu;

3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w art. 24 ust. 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odrębną od art. 24 ust. 3 podstawę prawną do udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego. Zasadniczym elementem różnicującym obie podstawy prawne jest to, iż dopuszczalność wydania wypisu i wyrysu na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy powiązana została z faktem bądź władania przez wnioskodawcę gruntem, budynkiem lub lokalem, bądź z posiadaniem przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu wypisu i wyrysu. Natomiast udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy nie zostało uzależnione ani od przysługiwania interesu prawnego ani od władania gruntem, budynkiem lub lokalem, co do których określona informacja miałaby być udzielona. Wynikająca z treści omawianego przepisu ustawowa jawność informacji i jej powszechna dostępność ograniczona została jedynie koniecznością poniesienia opłaty zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Powyższe dowodzi, że udzielanie informacji w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie musi przybierać tylko formy wypisu i wyrysu.

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych, udzielanych w trybie art. 24 ust. 2 ustawy informacji o gruntach, budynkach i lokalach, na żądanie każdego, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, ani władania gruntem, budynkiem lub lokalem, mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym. Natomiast informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym, z uwagi na ochronę zawartych w nich danych osobowych, mogą być udzielane tylko w trybie art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń. Należy przy tym zaznaczyć, że regulacja zawarta w art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako zapewniająca dalej idącą ochronę danych osobowych, niż przewidziana w ustawie o ochronie danych osobowych, wyłącza - z mocy art. 5 tej ostatniej ustawy - stosowanie jej art. 23 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 pkt 2, w których skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje podstawę prawną żądania dostępu do informacji o nieruchomościach jej dłużnika.

Powyższe rozważania w zakresie ustalenia prawidłowej wykładni art. 24 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku słusznie stwierdził, iż Spółka nie była uprawniona do uzyskania żądanych przez siebie informacji. Nie pozostawia wątpliwości fakt, że dane objęte wnioskiem Spółki wykraczały poza katalog danych, których udostępnienie odbywa się na zasadach określonych w art. 24 ust. 2 ustawy. Wniosek o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków o numerach działek i numerach ksiąg wieczystych nieruchomości będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym wskazanego we wniosku podmiotu Spółka złożyła celem uzyskania informacji potrzebnych na użytek toczącego się postępowania egzekucyjnego przeciwko temu podmiotowi jako dłużnikowi Spółki. Przedmiotem żądania skarżącej, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, nie było zatem uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych przez nią gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie nieznanego Spółce majątku nieruchomego określonego dłużnika. Jest to w istocie żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym. W analogicznych stanach faktycznych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, iż właściwym trybem do ujawnienia majątku dłużnika jest tryb cywilnoprawny. Służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika uregulowane w art. 913-9201 K.p.c. Ujawnienie majątku dłużnika należy zatem do sfery postępowania cywilnego, a nie procedury postępowania administracyjnego, w tym trybu wydawania zaświadczeń o stanie posiadania osób trzecich (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA 1378/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 150/08). Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przyjął prawidłową wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i trafnie ocenił, że odmowa uwzględnienia wniosku Spółki, którego przedmiotem było udzielenie informacji o wskazanym wyżej w istocie podmiotowym charakterze, nie narusza prawa.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 365 § 1 K.p.c. dotyczący związania prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu, o jakiej mowa w art. 365 § 1 K.p.c., dotyczy treści rozstrzygnięcia zawartej w sentencji wyroku, a zatem prawomocny wyrok, na który powołuje się Spółka, może wiązać tylko co do kwestii istnienia obowiązku zapłaty świadczenia na rzecz Spółki. Wyrok nie zawiera natomiast żadnego rozstrzygnięcia w sprawie udostępnienia Spółce informacji o charakterze przedmiotowo-podmiotowym z ewidencji gruntów i budynków w zakresie majątku wskazanego dłużnika.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekając w przedmiotowej sprawie, nie dopuścił się także naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., ponieważ zastosował prawidłowo, tj. zgodnie z powziętą oceną prawną, jeden ze wskazanych w tych przepisach sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji nie uchybił także zasadom wyrażonym w art. 134 P.p.s.a., gdyż rozpoznał sprawę w jej granicach (art. 134 § 1) zakreślonych zaskarżonym postanowieniem Pomorsskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia (...) lutego 2009 r. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem, a wywód uzasadnienia jest spójny logicznie i przekonujący.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.