Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 886/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 i 2, art. 253
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Lu 530/15 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranej dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 2 grudnia 2015r., sygn. akt I SA/Lu 530/15, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranej dotacji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezydent Miasta Lublin, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i określenia odsetek, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. określił wysokość dotacji pobranej nienależnie w kwocie 139.938,00 zł i nakazał dokonać zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia następującego po upływie terminu zwrotu dotacji pobranej nienależnie w kwocie 133.464,00 zł, tj. od dnia 24 kwietnia 2013 r. – w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji na skutek uchylenia przez SKO decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2013 r.

Organ wyjaśnił, że kwota dotacji przekazana w styczniu 2013 r. uwzględniała liczbę 858 uczniów, wynikającą z informacji o faktycznej liczbie uczniów na styczeń tego roku złożonej przez Policealną Szkołę "[...]" oraz stawkę na ucznia w wysokości 135,00 zł. Z kolei kwota dotacji przekazanej na luty 2013 r. uwzględniała liczbę 857 uczniów, wynikającą z informacji o faktycznej liczbie uczniów złożonej przez szkołę, oraz stawkę na ucznia w kwocie 166,00 zł, a także wyrównanie do stawki na ucznia za styczeń w wysokości 31,00 zł oraz liczbę 835 uczniów, którzy nie spełnili w styczniu obowiązku uczestnictwa w minimum 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, czego konsekwencją było odpowiednie pomniejszenie kwoty dotacji przekazanej we wskazanym miesiącu.

Po analizie i weryfikacji przekazanych przez szkołę dokumentów Prezydent potrącił całość dotacji pozostającej do przekazania na marzec 2013 r. w kwocie 6.142,00 zł (obliczonej z uwzględnieniem 37 uczniów, wynikającej z przekazanej przez szkołę informacji o faktycznej liczbie uczniów oraz stawki na jednego ucznia w wysokości 166,00 zł), a pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zażądał zwrotu dotacji w kwocie 133.464,00 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą dotacji wynikającą z iloczynu liczby uczniów, którzy nie spełnili obowiązku uczestnictwa w minimum 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych i stawki na ucznia (139.606,00 zł) oraz kwotą jej potrącenia z dotacją pozostającą do przekazania na marzec 2013 r.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji ustalił, iż w semestrze obejmującym okres od września 2012r. do lutego 2013 r., w miesiącach styczniu i lutym 2013 r. nie odbywały się obowiązkowe zajęcia dydaktyczne. Wpisanie przez stronę w informacjach o frekwencji w styczniu i lutym 2013 r. liczby uczniów odpowiednio 23 i 16 nie ma więc związku ani z ich uczestnictwem w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, ani z promowaniem słuchaczy. Promowanie słuchaczy następuje bowiem na podstawie ustalonych po każdym semestrze ocen klasyfikacyjnych z egzaminów semestralnych przeprowadzanych z poszczególnych obowiązkowych zajęć edukacyjnych, określonych w planie nauczania. Tym samym przekazywane przez szkołę miesięczne informacje o faktycznej liczbie uczniów oraz informacje o frekwencji obejmujące styczeń i luty 2013 r. zawierają błędne dane o liczbie uczniów, gdyż powinny być one złożone z liczbą "0". Oznacza to tym samym, że szkoła nie powinna pobierać dotacji we wskazanych miesiącach.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. SKO w Lublinie uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2014 r. i zobowiązało skarżącą jako organ prowadzący Policealną Szkolę "[...]" w L., do zwrotu dotacji pobranej nienależnie w dniu [...] stycznia 2013 r. w kwocie 115.830,00 zł oraz w dniu [...] lutego 2013 r. w kwocie 24.108,00 zł (łącznie w kwocie 139.938,00 zł) w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji odwoławczej oraz umorzyło postępowanie prowadzone w pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązku zwrotu dotacji za miesiąc marzec 2013 r.

Zdaniem SKO, przepisy ustawy o systemie oświaty, w szczególności art. 90 ust. 4, w powiązaniu z przepisami ustawy o finansach publicznych nie dają podstawy do wniosku, że warunkiem koniecznym powstania obowiązku zwrotu dotacji oświatowej jest przeprowadzenie kontroli na podstawie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Procedura kontrolna bowiem może, ale nie musi poprzedzać postępowania administracyjnego w sprawie obowiązku zwrotu dotacji oświatowej.

Organ wskazał, że art. 252 ustawy o finansach publicznych definiuje dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie oraz pobrane w nadmiernej wysokości, ustala zasady i tryb ich zwrotu oraz zasady naliczania odsetek, natomiast art. 253 ufp stanowi, iż powołanego wyżej przepisu nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Nie oznacza to jednak – zdaniem organu – że uchwała rady miasta, wydana na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w sposób autonomiczny reguluje zasady zwrotu dotacji i tym samym wskazane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania. Art. 90 ust. 4 tejże ustawy nie upoważnia bowiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały określającej zasady i tryb zwrotu dotacji; przyznaje natomiast kompetencję do ustalenia trybu rozliczenia dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczenia, co nie jest równoznaczne z ustaleniem zasad i trybu jej zwrotu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, organ wskazał, że plany zajęć szkoły w semestrze wrzesień 2012 – luty 2013 r. zostały ukształtowane w ten sposób, że obowiązkowe dla tego semestru 175 godzin przeprowadzono do końca grudnia 2012 r. Zatem w styczniu i lutym 2013 r. nie został spełniony warunek uczestniczenia uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, ponieważ w ogóle takich zajęć we wskazanych miesiącach nie zorganizowano. Znowelizowane od 1 stycznia 2013 r. przepisy art. 90 ust. 2f, ust. 3, ust. 3f, ust. 3 ustawy o systemie oświaty dają podstawę do wyciągnięcia wniosku, że dotacja przysługuje tylko za pewne miesiące mimo braku obowiązkowych zajęć edukacyjnych (lipiec, sierpień, a w pewnych przypadkach kwiecień, maj), natomiast nie przysługuje, jeżeli takich zajęć edukacyjnych w ogóle nie organizowano, choćby szkoła ponosiła pewne wydatki, np. związane z wynagrodzeniem kadry czy też utrzymaniem bazy lokalowej.

Organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie doszło naruszeń art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegających na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zdaniem SKO, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci dokumentów złożonych przez stronę (zapotrzebowanie na dotację za miesiąc styczeń, luty, marzec 2013 r., a także informacje o frekwencji uczniów w szkole za styczeń, luty, marzec 2013 r., wyjaśnienia strony z dnia 17 czerwca 2013 r., a także zawarte w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz statut szkoły) był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. liczby uczniów, za których przysługuje dotacja za miesiące styczeń – marzec 2013 r. i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie. Strona miała także możliwości przedkładania dowodów oraz wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, z czego nie skorzystała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jego zdaniem, w sprawie zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, a stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Co więcej, zasadniczo nie ma w tym zakresie sporu między skarżącą a SKO. Ustalenia faktyczne oparte zostały przede wszystkim na dokumentach przedstawianych przez samą skarżącą. Na tej podstawie ustalono, iż plany zajęć szkoły w semestrze wrzesień 2012 – luty 2013 przewidywały, że obowiązkowe dla tego semestru 175 godzin przeprowadzono do końca grudnia 2012 r. W styczniu zaś i w lutym 2013 r. zajęć takich nie zorganizowano. Słuchacze nie mieli zatem obowiązku odbywania zajęć we wskazanych miesiącach, ponieważ kolejny semestr rozpoczynał się dopiero w marcu 2013 r.

W ocenie Sądu, SKO w toku postępowania oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie naruszyło wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady informowania strony i wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, zgodnie zaś z art. 8 k.p.a. prowadziło postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności odnosząc się do wszystkich przestawianych przez stronę dokumentów, w tym protokołów i uchwał Rady Pedagogicznej szkoły, twierdzeń i zarzutów strony, wyznaczając jej – przed wydaniem decyzji – termin do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału oraz należycie uzasadniając decyzję.

WSA nie podzielił także poglądu skarżącej co do naruszenia art. 253 u.f.p., art. 90 ust. 4 u.s.o. i §9-14 Uchwały Nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta Lublin, a także art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p.

Sąd wskazał, że art. 90 ust. 4 u.s.o. formułuje kompetencję dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie danych, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Na podstawie tego przepisu Rada Miasta Lublin podjęła w dniu 4 listopada 2010 r. uchwałę nr 1231/XLVI/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublin prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz.Urz.Woj.Lub. Nr 153, poz. 2698). W § 9-13 tej uchwały unormowana została procedura kontroli w zakresie obejmującym prawidłowość naliczenia i wykorzystania dotacji. Dotyczy ona w szczególności: zgodności danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji z danymi wpisanymi do ewidencji, zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej będącej podstawą naliczenia dotacji oraz w rozliczeniu dotacji, terminowości i rzetelności rozliczenia dotacji a także zgodności sposobów wykorzystania dotacji z celami określonymi w u.s.o. (§ 9 ust. 2).

Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego jednostki samorządu, wynikającego z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. i sposób jego zrealizowania przez Radę Miasta, Sąd I instancji stwierdził, że ustawa o systemie oświaty ani nie określa zasad i trybu zwrotu dotacji, ani nie formułuje upoważnienia ustawowego do regulacji tej kwestii przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Nie może być zatem mowy o wyłączeniu zastosowania przepisów u.f.p. normujących te kwestie. Jeśli zaś chodzi o niezastosowanie w sprawie procedury kontrolnej, unormowanej przepisami powołanej wyżej uchwały Rady Miasta, to biorąc pod uwagę zakres kontroli, wynikający z § 9 ust. 2 tej uchwały, należy zauważyć, iż słuszne jest stanowisko SKO o braku konieczności jej zastosowania. Zwrot dotacji w niniejszej sprawie nie wymagał bowiem sprawdzenia żadnej z okoliczności wskazanych w powołanym wyżej przepisie uchwały. Przesłanką warunkującą przeprowadzenie kontroli jest ustalenie stanu faktycznego w celu porównania go ze stanem określonym jako właściwy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie obowiązek zwrotu dotacji oparty został na okoliczności oczywistej, niewymagającej przeprowadzania procedury kontrolnej oraz co do której w ogóle nie było sporu między skarżącą a organem administracji publicznej, tj. okoliczności, iż w miesiącach styczniu i lutym 2013 r. nie odbywały się obowiązkowe zajęcia edukacyjne.

Ponadto, zdaniem Sądu, słusznie SKO zauważyło, że na tle stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie, tj. obowiązującego od 1 stycznia 2013 r., zagadnienie ogólnej liczby słuchaczy będących uczniami szkoły nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii wysokości dotacji. Znaczenie z tego punktu widzenia ma natomiast liczba słuchaczy spełniających warunek uczestnictwa w danym miesiącu w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Zgodnie z art. 90 ust 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

W sprawie niniejszej istotny jest wynikający z przytoczonego przepisu warunek, iż dotacje przysługują na ucznia, który uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Wysokość dotacji uzależniona jest przy tym od liczby uczniów spełniających wskazany warunek.

W ocenie Sądu I Instancji, skoro w styczniu i w lutym 2013r. nie odbywały się obowiązkowe zajęcia edukacyjne, to nie można przyjąć, aby którykolwiek z uczniów spełnił warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w każdym z tych miesięcy, a tym samym aby skarżącej przysługiwała za te miesiące dotacja.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi – uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, iż w miesiącu styczniu i lutym 2013 r. skarżący nie był uprawniony do otrzymania dotacji oświatowej na wszystkich uczniów wpisanych na listę słuchaczy szkoły, pomimo że w powyższym okresie żaden z nich nie uchybił obowiązkowi uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych;

2) art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kompetencja organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o której mowa w tym przepisie, nie obejmuje uprawnienia do regulacji zasad i trybu zwrotu dotacji pobranych nienależnie;

3) art. 253 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z przepisami § 9-14 Uchwały nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta Lublin z dnia 4.11.2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublin prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne jednostki samorządu terytorialnego – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji w ww. Uchwale nie wyłącza zastosowania przepisów u.f.p. w zakresie trybu zwrotu dotacji;

4) rażące naruszenie przepisów art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, ze w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie doszło do naruszenia przepisu praw materialnego, tj. art. 6 k.p.a. polegającego na naruszeniu zasady Uchwały nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta Lublin z dnia 4.11.2010 r., będącej aktem prawa miejscowego, nie stanowi obligatoryjnego elementu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o zwrocie dotacji pobranej nienależnie oraz poprzez błędne uznanie, iż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może samodzielnie decydować o zaniechaniu stosowania procedury kontrolnej przewidzianej w uchwale organu stanowiącego j.s.t. dla danej kategorii sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków nieb jednych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postawione w niej zarzuty nie są usprawiedliwione.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno przy tym szczegółowo określać, do jakiego - zdaniem skarżącego kasacyjnie - naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy, na których w sprawie niniejszej oparto skargę kasacyjną, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych może nie być zachowany wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych, co ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem skarżąca podnosi zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego a jednocześnie skoro w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji dokonanie kontroli legalności zaskarżonych decyzji z naruszeniem wskazanych w pkt II ppkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej przepisów kpa skarżąca zarzuca dokonanie tej kontroli z naruszeniem art. 145 § 1 pkt lit a p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne łączne rozpoznanie obu grup zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie w istocie stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze do WSA w Lublinie.

Istotą sporu w sprawie niniejszej stanowiącą podstawę formułowanych zarzutów były następujące kwestie, a mianowicie czy uchwała Rady Miasta Lublin Nr 1231/ XLVI/2010 z dnia 4 listopada 2010r. wyłącza (jak twierdzi skarżący) zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie zwrotu dotacji. Zdaniem skarżącego uznanie przez WSA, iż uchwała Rady Miasta Lublin nie wyłącza zastosowania przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie trybu zwrotu dotacji stoi w jawnej sprzeczności z art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty, z czego skarżąca spółka wyprowadza zarzut, że ustalenia dokonane przez organ poza procedurą kontrolną przewidzianą w uchwale Rady Miasta Lublin z 4 listopada 2010r. nie mogły stać się podstawą do wydania decyzji o zwrocie dotacji.

Zdaniem Spółki wydanie decyzji o zwrocie dotacji bez przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania kontrolnego przewidzianego w uchwale organu stanowiącego – uzasadnia zarzut naruszenia przez SKO zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa oraz przepisów art. 253 u.f.p., w zw. z art. 90 ust. 4 o systemie oświaty w związku z § 9-14 uchwały rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010r. Według autora skargi kasacyjnej nieprawidłowo w sprawie przyjęto, że podstawą prawną decyzji o zwrocie dotacji stanowią przepisy art. 252 ust. 1 i 2 oraz 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p., co uzasadnia zarzut rażącego naruszenia tych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Sąd I instancji natomiast w ślad za organem SKO stwierdził, iż przy wydaniu skarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, bowiem przeprowadzenie kontroli nie było obligatoryjne, skoro obowiązek zwrotu dotacji oparty został na okolicznościach nie wymagających przeprowadzenia kontroli. WSA przyjął, iż Prezydent Miasta Lublin, jako organ wykonawczy, przed wydaniem decyzji o zwrocie dotacji nie był zobowiązany do stosowania procedury kontrolnej przewidzianej w uchwale Rady Miasta, bowiem sytuacja faktyczna niniejszej sprawy była tak oczywista, że nie wymagała przeprowadzenia procedury kontrolnej.

Drugą kwestią sporną była wykładnia przepisu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, iż w miesiącu styczniu i lutym 2013 r. skarżący nie był uprawniony do otrzymania dotacji oświatowej na wszystkich uczniów wpisanych na listę słuchaczy szkoły, pomimo że w powyższym okresie żaden z nich nie uchybił obowiązkowi uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych.

Natomiast zdaniem Sądu I instancji, dla otrzymania dotacji, warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, który formułuje ten przepis nie może być spełniony, w sytuacji zajęć, które nie zostały przeprowadzone (nie odbyły się).

Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione, co oznacza, że nie mogą one skutecznie podważyć trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego następuje w ramach postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji. Nie musi być ono przy tym, oceniając tę kwestię z punktu widzenia przepisów postępowania, poprzedzone kontrolą przeprowadzoną na podstawie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Z tego względu jako chybiony uznać należało pogląd skarżącej, iż w ten sposób doszło do naruszenia art. 253 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz.885 ze zm., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, dalej: u.f.p.). Spółka naruszenie tego przepisu, przez jego niezastosowanie, wiąże z naruszeniem art. 90 ust. 4 u.s.o. i przepisów § 9-14 Uchwały Rady Miasta Lublin, poprzez ich niezastosowanie, formułując również zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Natomiast art. 253 u.f.p. przewiduje, iż przepisów art. 251 oraz art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Dotyczy to, jak wynika z cyt. wyżej przepisu, w szczególności trybu i terminu zwrotu dotacji, a także ewentualnych odrębnych zasad uznania dotacji z wykorzystane o których mowa w art. 251 ust 4 u.f.p.. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że zasady i tryb zwrotu dotacji, które określone zostały w art. 251 i art. 252 ufp mają charakter unormowań podstawowych, co oznacza, że mają one zastosowanie w każdym przypadku kiedy brak jest odrębnych ustawowych regulacji (por. M Karlikowska , W. Memiec, Z Ofiarski, K Sawicka Ustawa o finansach publicznych Komentarz Warszawa 2010 r.).

Dlatego jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego dotyczących dotacji nie mogą regulować zasad i trybu zwrotu udzielonych dotacji w sposób odmienny, niż to wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa o systemie oświaty, jak słusznie zauważył WSA, nie określa zasad i trybu zwrotu dotacji, jak też nie formułuje upoważnienia ustawowego do regulacji tej kwestii przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Nie może być zatem mowy o wyłączeniu zastosowania przepisów ustawy o finansach publicznych normujących te kwestie. Tym samym zarzuty naruszenia art. 253 u.f.p., jak też art. 251 i art. 252 u.f.p. nie okazały się zasadne. Za chybiony uznać też należało zarzut naruszenia art 90 ust 4 u.s.o. w sposób sformułowany przez autora skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego wolą ustawodawcy, wyrażoną w treści art. 90 ust. 4 u.s.o. było przyjęcie, iż reguły i tryb rozliczania oraz kontroli dotacji udzielanych szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych winny być normowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, w ocenie spółki, organ wykonawczy nie ma prawa dokonywać kontroli prawidłowości naliczenia dotacji z pominięciem powyższego trybu. Powołany przez kasatora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014r., sygn. akt I SA/Gd 318/14, prawidłowo wskazany został również przez Sąd I instancji, jako nie mający zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w której to okoliczność zwrotu dotacji uzasadniona została niekwestionowaną okolicznością faktyczną nieprzeprowadzenia zajęć obowiązkowych w szkole w miesiącach styczniu i lutym 2013r.

Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. formułuje kompetencję dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie danych, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Na podstawie tego przepisu Rada Miasta Lublin podjęła w dniu 4 listopada 2010r. uchwałę sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublin prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz.Urz.Woj.Lub. Nr 153, poz. 2698). W przepisach § 9-13 tej uchwały unormowana została procedura kontroli w zakresie obejmującym prawidłowość naliczenia i wykorzystania dotacji. Dotyczy ona w szczególności: zgodności danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji z danymi wpisanymi do ewidencji, zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej będącej podstawą naliczenia dotacji oraz w rozliczeniu dotacji, terminowości i rzetelności rozliczenia dotacji a także zgodności sposobów wykorzystania dotacji z celami określonymi w u.s.o. (§ 9 ust. 2).

Rację należy przyznać Sądowi I instancji aprobującemu stanowisko organów, że w sprawie niniejszej niezastosowanie procedury kontrolnej, unormowanej przepisami powołanej wyżej uchwały Rady Miasta, biorąc pod uwagę zakres kontroli, wynikający z § 9 ust. 2 tej uchwały, nie wymagał konieczności jej zastosowania. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, iż zwrot dotacji w niniejszej sprawie nie wymagał bowiem sprawdzenia żadnej z okoliczności wskazanych w powołanym wyżej przepisie uchwały. Skoro okolicznością faktyczną uzasadniającą zwrot dotacji przyjętą przez organy był niekwestionowany przez stronę fakt braku odbycia obowiązkowych zajęć w szkole w styczniu i lutym 2013 r. (notabene zgodny z przepisami prawa), słusznie Sąd I instancji uznał, iż nie było konieczności i obowiązku przeprowadzania procedury kontrolnej dla ustalenia powyższego faktu.

Zgodzić należy się też z argumentacją Sądu I instancji, który wskazuje, że procedura, o której mowa w uchwale, formułuje pewne gwarancje dla kontrolowanego podmiotu wynikające z konieczności sporządzenia protokołu kontroli (§ 10) i możliwości zgłoszenia Prezydentowi pisemnych wyjaśnień co do ustaleń zawartych w protokole (§ 11). Niezależnie od braku konieczności zastosowania w rozpatrywanej sprawie procedury kontrolnej wynikającej z uchwały Rady Miasta należy w związku z tym zauważyć, iż WSA zasadnie zwrócił uwagę, że skarżąca nie została pozbawiona możliwości przedstawiania organom prowadzącym postępowanie w sprawie zwrotu dotacji swoich poglądów i ocen zgodnie z przepisami k.p.a., normującymi uprawnienia strony postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym wyroku, że obowiązujące przepisy prawa miejscowego nie mogą być pomijane. Powyższe jednakże nie stoi w sprzeczności z uznaniem, że w sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba przeprowadzania kontroli uregulowanej przepisami prawa miejscowego ze względu na nie będący przedmiotem sporu stan faktyczny w zakresie, w jakim stał się on podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 90 ust 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w miesiącu styczniu i lutym 2013 r. skarżący nie był uprawniony do otrzymania dotacji oświatowej na wszystkich uczniów wpisanych na listę słuchaczy szkoły, pomimo że w powyższym okresie żaden z nich nie uchybił obowiązkowi uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych.

Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, czyli nadanym przez art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy a dnia 27 lipca 2012r. o zmianie ustawy o systemie oświaty...() który to wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

W sprawie niniejszej istotny jest wynikający z przytoczonego przepisu warunek, iż dotacje przysługują na ucznia, który uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Ustawodawca, jak trafnie zauważył Sąd I instancji uzależnia uprawnienie podmiotu prowadzącego szkołę do otrzymania dotacji m.in. od uczestnictwa uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, w wymiarze przynajmniej 50% tych zajęć, przeprowadzonych w danym miesiącu. Wysokość dotacji uzależniona jest przy tym od liczby uczniów spełniających wskazany warunek. Biorąc pod uwagę redakcję omawianego przepisu, rację należy przyznać Sądowi I instancji, iż w odniesieniu do prowadzonej przez skarżącą szkoły warunek ten co do miesięcy stycznia i lutego 2013r. nie został spełniony. Wyrażony przez skarżącą pogląd opierający się na założeniu, iż skoro w styczniu i lutym 2013r. nie odbywały się obowiązkowe zajęcia edukacyjne, to absencja żadnego z uczniów nie sięgnęła poziomu 50%, nie odpowiada warunkowi uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, który formułuje art. 90 ust.3 u.s.o.

Dotacje przyznawane są w cyklu miesięcznym. Skoro z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, iż w styczniu i w lutym 2013 r. nie odbywały się obowiązkowe zajęcia edukacyjne, to nie można przyjąć aby którykolwiek z uczniów spełnił warunek uczestnictwa w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w każdym z tych miesięcy. Nie można bowiem mówić o uczestnictwie lub absencji jak i rozpatrywać warunku uczestnictwa w zajęciach które się nie odbyły. Tym samym zarzut błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania art. 90 ust 3 u.s.o. nie mógł się ostać.

W sprawie nie doszło też do naruszenia wskazanych w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania – art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności określona tym przepisem nie doznała uszczerbku, bowiem jak wynika z powyżej przedstawionych rozważań niesłusznie zarzut jej naruszenia uzasadniony został twierdzeniem, iż ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w sprawie pobrania dotacji nienależnie lub w kwocie wyższej od należnej oraz obowiązku jej zwrotu mogą być dokonywane wyłącznie po przeprowadzeniu kontroli unormowanej przepisami uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.,

Zamierzonego przez skarżącą skutku nie mogły też odnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Uzasadnieniem dla tych zarzutów jest według skarżącej brak przeprowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta Lublina postępowania kontrolnego jak też nieuwzględnienie przez organ zgłoszonych przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym dowodów w postaci protokołów i uchwał Rady Pedagogicznej Szkoły [...] w Lublinie i uznanie powyższych dowody za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do powyższego przypomnieć wprzód należy, że generalną zasadą postępowania dowodowego jest to, że każdy, kto z faktów wyprowadza dla siebie konsekwencje prawne, obowiązany jest fakty te udowodnić. A zatem, organy administracyjne mają wprawdzie obowiązek gromadzenia i uzupełniania materiału dowodowego, ale jedynie do momentu uzyskania pewności w zakresie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten nie jest więc nieograniczony i bezwzględny. Natomiast nieprzeprowadzenie pewnych dowodów nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ może odstąpić od dalszego procedowania, o ile zgromadzony w sprawie materiał jest kompletny w tym znaczeniu, że pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ustalenia faktyczne oparte zostały przede wszystkim na dokumentach przedstawianych przez samą skarżącą, w tym zapotrzebowania na dotację za miesiąc styczeń, luty i marzec 2013r., a także informacji o frekwencji uczniów w szkole za wskazane miesiące, wyjaśnieniach strony z dnia 17 czerwca 2013 r., a także wyjaśnieniach zawartych w odwołaniu z dnia 6 sierpnia 2013 r., oraz na Statucie szkoły. W oparciu o powyższe dowody ustalono, pozostające poza sporem okoliczności, iż plany zajęć szkoły w semestrze wrzesień 2012-luty 2013 przewidywały, że obowiązkowe dla tego semestru 175 godzin przeprowadzono do końca grudnia 2012 r. W świetle ustaleń organów, zgodnych z wyjaśnieniami strony, zarówno w styczniu, jak i w lutym 2013 r. zajęcia takie nie odbywały się.

Niezależnie od powyższego wskazane wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie poddają się kontroli instancyjnej również i z tego względu gdyż oprócz przedstawienia uchybień przepisom procesowym skarżąca mimo obowiązku określonego art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie wykazała by to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.