Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 414/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 149 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 roku sprawy ze skargi U. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie legalności zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz U. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania U. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: K.p.a.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] i stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dnia [...], którą umorzono postępowanie wszczęte z wniosku S. M. w przedmiocie legalności zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym, z uwagi na brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie podlega uchyleniu, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie z wniosku S.M. w przedmiocie legalności zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...].

Wnioskiem z dnia [...] S. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Z kolei wnioskiem z dnia [...] U. Z. powołując art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił U.Z. wznowienia postępowania, jednakże w postępowaniu odwoławczym decyzja ta została uchylona w całości. Kolejną decyzją z dnia [...] organ I instancji ponownie odmówił wznowienia postępowania i ponownie decyzja ta została uchylona w całości przez organ II instancji i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Natomiast decyzją z dnia [...] organ II instancji omówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił to rozstrzygnięcie w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].

Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku U.Z. o wznowienie postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wziął pod uwagę rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] i decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania, wskazując, iż decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Następnie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1689/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. i R. J., prawomocnie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], co za tym decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. W następstwie powyższego do obrotu prawnego powróciła decyzja PINB z dnia [...].

Pismem z dnia 5 czerwca 2012r. U.Z. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a., zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...]o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...], zaś postanowieniem z dnia [...]ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...], przy czym postanowienie to zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] a sprawa objęta nim umorzona. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że decyzja z dnia [...] jest tożsama w swej treści z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], co wykazało, że akt z dnia [...]został wydany w sposób wynikający z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zatem dotknięty był wadą kwalifikowaną. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał organowi I instancji, że po wznowieniu postępowania jest zobligowany do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 K.p.a., a nie kolejnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 149 K.p.a..

Decyzją z dnia [...] organ I instancji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził, że jego ostateczna decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, iż doszło do naruszenia prawa ale nie ma podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...]gdyż w sprawie zapadłoby takie samo rozstrzygnięcie, a zatem powołał się na ziszczenie przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a.. W wyniku zakwestionowania tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia 17 grudnia 2012r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] i na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] w całości oraz na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją tegoż organu z dnia [...].

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] w przedmiocie legalność zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła U.Z. wskazując, że sporna inwestycja została wykonana z naruszeniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przekroczona została dopuszczalna linia zabudowy.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] i na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], którą umorzono postępowanie wszczęte z wniosku S.M. przedmiocie legalności zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym, z uwagi na brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie podlega uchyleniu, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie można podzielić argumentacji organu I instancji o zaistnieniu przesłanki wynikające z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., która uniemożliwia uchylenie decyzji dotychczasowej wobec stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy nie pozwala na skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a., lecz z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem upoważnia organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjno – reformatoryjnego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 146 § 2 K.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Stosownie zaś do art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] z naruszeniem prawa polegającym na niedopuszczeniu strony do czynnego udziału w sprawie, tym niemniej okoliczność ta nie wpływa na prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Organ wskazał nadto, iż okoliczność, na którą powołuje się odwołująca tj. naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, była podnoszona na etapie postępowania zwykłego – pismo U.Z. z dnia 14 lutego 2008r. – zatem była brana pod uwagę w toku postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. Nadto na okoliczność tę wskazywał S. M. we wniosku o stwierdzenie nieważności, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] przesądził, iż decyzja z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tym samym stwierdził, iż postępowanie wobec spornej samowoli budowlanej przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy i na podstawie właściwych przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził zatem aby sprawa objęta kontrolowaną decyzją została wydana z naruszeniem art. 105 §1 K.p.a., podczas gdy w sprawie tej winien mieć zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podkreślił dodatkowo, że postępowania nadzwyczajne służą usunięciu z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych wadami o szczególnym ciężarze gatunkowym. Strona je inicjująca nie może jednak upatrywać w nich kolejnej instancji i żądać we wszystkich możliwych trybach nadzwyczajnych, kontroli decyzji przez pryzmat naruszenia tego samego przepisu prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy odmiennych naruszeń prawa określonych w art. 156 § 1 K.p.a. niż instytucja wznowienia postępowania. Kończąc organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o analizę ustalonego stanu faktycznego sprawy, iż decyzja organu I instancji okazała się wadliwa stąd konieczne było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego a jednocześnie orzekł co do istoty sprawy. Uznał bowiem, iż decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w sposób nieuprawniony odmówiono U.Z. przymiotu strony, jednakże pomimo tego naruszenia w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U.Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części rozstrzygnięcia pkt 2, jako naruszającego prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie:

- art. 151 § 2 K.p.a., w związku z art. 146 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak argumentacji uzasadniającej, iż rozstrzygnięcie byłoby identyczne z poprzednio wydaną decyzją z dnia [...],

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie pozyskanie dowodu na podnoszoną okoliczność niezgodności samowoli z ustaloną w miejscowym planie zagospodarowania linią zabudowy i pozyskanie ustaleń dotyczących planu.

Uzasadniając zarzuty strona skarżąca wyjaśniła, iż brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...], jednakże sama decyzja nie została jej doręczona, co za tym nie mogła jej kwestionować w toku postępowania administracyjnego, co czyni obecnie. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w postępowaniu zwykłym organom znane były podnoszone okoliczności, że zabudowa przekracza linię zabudowy określoną w miejscowym planie zagospodarowania, stąd w postępowaniu wznowieniowym nie można upatrywać drogi do dodatkowych postępowań na powtarzanie tych samych czynności i okoliczności. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie zauważył, iż postępowanie zwykłe dla skarżącej zakończyło się na etapie przed wydaniem decyzji w I instancji. Do chwili obecnej ani organ I, ani II instancji nie doręczył jej decyzji z dnia [...], a jej treść jest stronie znana z udostępnionych akt postępowania. Skoro postępowanie zostało wznowione z uwagi na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to w jaki sposób organ odwoławczy uzurpuje sobie prawo do twierdzenia, że okoliczności te były brane pod uwagę w postępowaniu zwykłym. Okoliczności tych strona nie mogła podnosić w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym, zatem organ obowiązany był uwzględnić okoliczność, że nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej, gdyż jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania. Zastosowanie winien znaleźć art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974r..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania w sprawie oceny legalności wykonanych samowolnie robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] organ nadzoru budowlanego I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie oceny legalności zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy garażu na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], ustalając, iż powyższe roboty budowlane wykonane samowolnie w 1992r., pozostają w zgodzie z warunkami technicznymi i postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, iż decyzja ta nie została doręczona skarżącej, będącej współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej, U.Z. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją powołując się na przesłankę nie brania udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Okolicznością istotną z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji jest fakt, iż w dniu 17 grudnia 2012r. organ odwoławczy – rozpoznając kolejne odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania – poza uchyleniem sprzecznych z prawem wcześniejszych decyzji tegoż organu, działając na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wznowił postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] wskazując, iż skarżąca zachowała termin zakreślony do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż w takiej sytuacji rolą organu I instancji winno być przeprowadzenie postępowania w trybie art. 149 § 2 K.p.a., a więc ustalenie czy skarżąca posiada przymiot strony w sprawie i czy została pozbawiona bez własnej winy udziału w tym postępowaniu, a w następstwie tego ustalenia organ winien wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 § 1 lub § 2 K.p.a..

Powyższe stanowisko organu odwoławczego odpowiada prawu. W wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999r., w sprawie sygn. akt IV SA 2397/98, Lex 47857). Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 149 § 2 K.p.a., w związku z art. 151 § 1 i 2 K.p.a.. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy) organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 27 marca 2001r., w sprawie sygn. akt I SA 2390/99, Lex 54724; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do K.p.a., Lex 2013).

W realiach niniejszej sprawy wskazane powyżej przesłanki wznowienia postępowania zostały w sposób niebudzący wątpliwości wykazane, a zatem nie budzi wątpliwości poprawność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie.

W toku dalszego rozpoznawania sprawy doszło do odmiennej oceny przez organy tego czy skarżąca posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Mając na uwadze, iż organ odwoławczy ostatecznie uznał, iż skarżącej przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, to tym samym wniosek o wznowienie postępowania pochodził od strony postępowania. Z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego wypada się zgodzić. Co prawda kwestia przymiotu strony w toczącym się postępowaniu (art. 28 K.p.a.) nie doczekała się pogłębionej analizy w uzasadnieniach decyzji obu organów, ale bardziej przekonywujące jest stanowisko organu odwoławczego, który – w imię zasady jednakowego traktowania podmiotów będących w takich samych warunkach faktycznych i prawnych – wskazał, iż S. M., a więc drugi obok skarżącej współwłaściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem przedmiotowej inwestycji, zainicjował postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] i w tamtym postępowaniu nie było kwestionowane jego uprawnienie do bycia stroną postępowania, a sprawa toczyła się nie tylko przed organami administracji ale i przed sądem administracyjnym. W sytuacji gdy pojęcie strony postępowania jest jednolicie traktowane zarówno na gruncie wznowienia postępiania, jak i stwierdzenia nieważności, to stanowisko organu odwoławczego wydaje się być rozsądne i przekonywujące tym bardziej, że skarżąca jest współwłaścicielką sąsiedniej nieruchomości, a źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. może być także prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (vide: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1792/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, iż przedmiotem tego postępowania jest:

a) ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a bądź 145b K.p.a.;

b) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną.

Mając na uwadze, iż w realiach niniejszego postępowania brak jest kontrowersji co do tego, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] dotknięte było wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to kwestii tej nie warto poświęcać w niniejszym uzasadnieniu więcej uwagi. Co prawda organ I instancji w decyzji z dnia [...] przekonywał, iż skarżąca od 2006r. aktywnie brała udział w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, a nawet wniosła odwołanie od wcześniejszej decyzji tegoż organu, to jednak skoro decyzja z dnia [...] nie została jej doręczona, to uzasadnione jest stanowisko, iż postępowanie zakończone powyższą decyzją dotknięte było wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a uwagi organu I instancji świadczą co najwyżej o niezrozumieniu materii prawnej, w której organowi przyszło się poruszać w niniejszym postępowaniu.

Do tego momentu stanowisko organu odwoławczego uznać należy za zgodne z prawem i mające oparcie w okolicznościach sprawy. Jak już była o tym mowa konsekwencją ustalenia okoliczności związanych z podstawą wznowienia winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Prowadząc to postępowanie, organ winien działać według przepisów K.p.a. dotyczących postępowania przed organem pierwszej instancji, stosując odpowiednie do charakteru sprawy przepisy prawa materialnego. Organ w tym postępowaniu nie jest związany ani ustaleniami stanu faktycznego, ani prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła ostateczna decyzja. Co więcej organ stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania (vide: wyrok NSA z dnia 22 maja 2007r., w sprawie sygn. akt I GSK 1614/06, Lex 351085). Istotną konsekwencją jest także i to, że osoba, na której wniosek wznowiono postępowanie, jest stroną takiego postępowania ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami z tego wynikającymi (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2000r., w sprawie sygn. akt I SA 2080/98, Lex 77605). Można więc powiedzieć, iż istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego (vide chociażby: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1649/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Z przykrością należy skonstatować, iż tak zakreślone postępowanie w realiach niniejszej sprawy w ogóle nie toczyło się. Rozpoznanie sprawy co do jej istoty wymaga odpowiednich, wszechstronnych ustaleń, które następnie byłyby przedmiotem wnikliwej oceny (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W niniejszej sprawie brak jest zupełnie jakichkolwiek elementów gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja umarzająca postępowanie z dnia [...] była poprzedzona określonymi ustaleniami, które nie zostały nawet przywołane w niniejszej sprawie, a tym samym nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie. To wszystko deprecjonuje zaskarżone decyzje i nie pozwala zachować ich w obrocie prawnym.

Należy przypomnieć, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności robót budowlanych wykonanych samowolnie w 1992r.. Nakazywało to organom, w ramach niniejszej sprawy przeanalizować wszystkie aspekty poczynając od wskazania właściwego prawa, które w sprawie będzie miało zastosowanie, poprzez ustalenie zakresu samowoli, aż po możliwość i warunki jej legalizacji. Powyższych ustaleń nie jest w stanie zastąpić stwierdzenie, iż zarzuty merytoryczne podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania były już przedmiotem rozpoznania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Formułując takie stanowisko organ odwoławczy zdaje się w sposób niedopuszczalny utożsamiać oba nadzwyczajne tryby wzruszenia ostatecznych decyzji i zupełnie pomija, iż podstawą stwierdzenia nieważności może być wyłącznie kwalifikowane naruszenie prawa. Po wznowieniu postępowania dla wzruszenia ostatecznej decyzji taka kwalifikowalność naruszenia prawa nie jest wymagana, a tym samym odwoływanie się w niniejszej sprawie do ustaleń z postępowania o stwierdzenie nieważności nie może odnieść pożądanych efektów.

Dalej wskazać należy, iż przepis art. 151 K.p.a. wskazuje trzy rodzaje możliwych rozstrzygnięć sprawy po jej wznowieniu. Obok

1) odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzony zostanie brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i

2) uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzone zostanie istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

norma ta przewiduje trzeci rodzaj decyzji polegający na stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ podejmuje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w tym trybie. Przesłankami tymi są:

1). upływ terminu, albo

2). brak potrzeby uchylenia decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej

Mając na uwadze, iż organ odwoławczy zdecydował się w realiach niniejszej sprawy podjąć trzecie z rozstrzygnięć przewidzianych w tym przepisie motywując, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to podać należy, iż dla możliwości legalnego wydania takiej decyzji organ winien wykazać, że występująca w sprawie wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w tejże sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 K.p.a. organ winien wskazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oczywiście oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania aby umożliwić ocenę prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001r., w sprawie sygn. akt I SA 1289/99, Lex 54527). W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy oceny takiej nie dokonał.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji .

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy powinny – stosując przepis art. 149 § 2 K.p.a. – w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby możliwe było rozpoznanie sprawy co do jej istoty, w kontekście możliwych rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 K.p.a. Dokonując subsumcji w tym zakresie organy winny uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.).

MS