Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2178/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 48, art. 49b, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55, art. 57, art. 83
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 123, 126, art. 138 § 1 pkt 2, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151, art. 183 § 1, art. 188, 193, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 2 lit b, § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 889/16 w sprawie ze skargi E. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr[...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. L. kwotę 1.020 (jeden tysiąc dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 889/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem nr [...]z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: pr. bud.") i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z elementami zagospodarowania działki, realizowanych na działkach nr [...],[...][...],[...], przy ul. [...] w miejscowości T., gmina I., przez inwestora Z. M., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że niniejsze postępowanie wszczęto z wniosku E. L. z dnia 24 kwietnia 2015 r. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 3 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił, że przedmiotowy budynek jest realizowany na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] lutego 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane wewnątrz budynku zostały już wykonane. Nie zakończono natomiast robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu: utwardzeń, dojść, dojazdów, wykończenia tarasu w elewacji zachodniej i wykonania gruntowego wymiennika ciepła. Wykonano ponadto dwa mury oporowe o długości 21,5 m, grubości 0,35 m i wysokości 1,96 m. Mur oporowy od strony południowo-wschodniej wybudowany został w odległości 12 m od granicy z działką [...], a mur oporowy od strony północno-zachodniej – w odległości 0,25 m-0,35 m od ogrodzenia z działką nr [...] przylegając do betonowego cokołu ogrodzenia. Według zatwierdzonej dokumentacji projektowej mury oporowe powinny być usytuowane w granicy działki inwestora. Ich wysokość miała wynosić 0,6 m. Na murach planowano umocować ogrodzenie o wysokości 1,2 m. Minimalna wysokość nasypanego terenu wynosiła 20 cm ponad teren rodzimy. Poza tym wierzch gruntowego wymiennika ciepła został zaprojektowany na rzędnej o 1 m wyższej od gruntu rodzimego. Nasyp ziemny nad wymiennikiem ciepła miał ok. 0,9 m grubości. W odległości 1,8 m od granicy północnej i 1,4 m od granicy północno-wschodniej wykonano studnie chłonne z kręgów betonowych o średnicy 1,0 m i głębokości 1,2 m. W ocenie organu I instancji inwestycji inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmieniając zagospodarowanie działki oraz charakterystyczne parametry techniczne wymiennika ciepła. Ponadto nad budową nie sprawuje nadzoru osoba posiadająca wymagane uprawnienia budowlane, a dziennik budowy nie jest prowadzony, co stanowi naruszenie art. 42 pr. bud. Inwestor zgłosił zakończenie budowy w dniu 12 listopada 2014 r. Organ I instancji nie wniósł jednak sprzeciwu. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy dołączono oświadczenie kierownika budowy, z którego wynikało, że zmieniono tylko konstrukcję schodów wejściowych, a gruntowy wymiennik ciepła wykonano zgodnie z projektem instalacji sanitarnych. Zaprojektowano wymiennik składający się z 9 płyt Pre-Vent o szerokości 2 m każda. Po uwzględnieniu 2 m nasypu z każdej strony jego długość wynosi 22 m. Projektant miał natomiast omyłkowo zaznaczyć na planie zagospodarowania działki krótszy nasyp. Zmiany te w ocenie kierownika budowy i architekta uznano za nieistotne w świetle art. 36a pr. bud. W ocenie organu I instancji obiekt budowlany został natomiast zrealizowany niezgodnie z projektem, przy czym jego budowa nie została jeszcze zakończona. Zgłoszenie zakończenia budowy nie jest więc skuteczne. Zawiadomienie o zakończeniu budowy wywołuje skutek tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz całkowicie zakończonych. Zgłoszenie zakończenia budowy przez inwestora nie stanowi zatem przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Ustawodawca nie przewidział przy tym okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli H. i Z. M..

W uzasadnieniu strony wskazały, że E. L. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, wobec czego organ I instancji nie mógł merytorycznie rozpatrzyć jej wniosku. Ponadto prowadzenie postępowania naprawczego jest obecnie wykluczone, gdyż nie wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie. Żalący się zaznaczyli, że dokonali prawidłowego zgłoszenia zakończenia budowy, wskazując zarazem, że niektórych prace objętych pozwoleniem na budowę nie będą realizowali. Oświadczenia te, jak i wykonane prace nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru budowlanego. Ewentualne uchybienia organów administracji publicznej nie mogą niekorzystnie oddziaływać na sytuację prawną inwestora. Ponadto wstrzymywanie prowadzenia robót budowlanych jest bezzasadne, skoro roboty te już się zakończyły.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr. bud. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr. bud. umorzył postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji naruszył przepisy procesowe, błędnie oceniając stan faktyczny. Zaskarżone postanowienie należało uchylić, a postępowanie umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Niniejsza sprawa dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach o nr [...],[...],[...]i [...]. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] listopada 2014 r. inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego wybudowanego na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Wniosek ten potwierdza również pismo organu I instancji z dnia 26 stycznia 2015 r., w którym wskazano, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, załączając pełną dokumentację zgodnie z art. 57 ust. 2 pr. bud. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] błędnie przyjął, że zgłoszenie z dnia 12 listopada 2014 r. jest nieskuteczne, wobec czego należało przeprowadzić postępowanie naprawcze. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy albo wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyklucza ponowne badanie legalności wzniesionego obiektu budowlanego przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji nie można prowadzić postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 pr. bud. Wobec tego w niniejszej sprawie nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego. W tej sytuacji postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła E. L., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 50 i art. 51 pr. bud. przez przyjęcie, że uzyskanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie wyklucza prowadzenie postępowania naprawczego w trybie powołanych przepisów.

E. L. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i powinno być utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Inwestor zrealizował bowiem roboty budowlane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wyłącza natomiast prowadzenia postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 pr. bud. Celem prawa budowlanego jest zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego i indywidualnego, które może być zagrożone przez wadliwie wykonane obiekty budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie mogą zatem powstrzymywać się od usunięcia takiego realnego zagrożenia tylko dlatego, że wydano już ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Alternatywnie, zdaniem skarżącej, należy przyjąć, że złożenie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych wyłącza dalsze powoływanie się na uprzednio wydane pozwolenia na budowę. Wobec tego wszystkie roboty wykonane po tym zdarzeniu mogą być już oceniane z perspektywy art. 50 i art. 51 pr. bud.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego wybudowanego w oparciu o decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Fakt ten potwierdza również pismo organu I instancji z dnia 26 stycznia 2015 r., w którym wskazano, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor zawiadomił wymieniony organ administracji publicznej o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, załączając pełną dokumentację wymaganą przez art. 57 ust. 2 pr. bud. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestor wybudował ten budynek z nieistotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w dniu 9 grudnia 2014 r. budynek ten został oddany do użytkowania w związku z brakiem sprzeciwu właściwego organu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyklucza ponowne badanie obiektu budowlanego pod względem legalności wykonanych robót budowlanych. W takim przypadku nie można prowadzić postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 pr. bud. Wobec tego konieczne było umorzenie postępowania, wszczętego zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2015 r.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła E. L., zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 50 i art. 51 pr. bud. przez uznanie, że w omawianym przypadku nie zachodzą przesłanki do zastosowania tych przepisów;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej prawidłowo oceniły i rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki z art. 50 i art. 51 pr. bud.;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom określonym w tym przepisie, polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu pełnego, wyczerpującego stanowiska sądu co do prawidłowości przyjęcia braku możliwości zastosowania art. 50 i art. 51 pr. bud.;

4. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezasadne zastosowanie, mimo że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i uchyleniem w całości postanowienia z dnia [...]lutego 2016 r.

E. L.wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że organ I instancji stwierdził istotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec tego zgłoszenie zakończenia robót budowlanych okazało się prawnie nieskuteczne. Zasadne było więc przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 pr. bud., czego nie uwzględnił sąd I instancji. Konieczności zastosowanie powołanych przepisów nie uchyla zgłoszenie zakończenia robót budowlanych lub uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Rezygnacja z prowadzenia postępowania legalizacyjnego pozbawia skarżącą kasacyjnie bezpieczeństwa. Utwardzenie ponad 30% powierzchni przedmiotowej nieruchomości i podwyższenie jej terenu prowadzi do zalewania nieruchomości E. L. W sprawie podwyższenia terenu działek nr [...],[...]i [...]względem działki nr [...], oraz odprowadzania wody z terenu działek [...],[...]i [...]toczy się obecnie odrębne postępowanie. Sąd I instancji nie uwzględnił również przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w świetle których tylko 30% terenu nieruchomości może być utwardzone. Limit ten został przekroczony przez inwestora, co słusznie dostrzegł organ I instancji. Organ odwoławczy tymczasem nie wziął pod uwagę sprawozdania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], nie dokonując zarazem samodzielnie oględzin nieruchomości inwestora.

W piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r. Z. M. i poparł stanowisko sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności kontrolowanego postępowania. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny również nie znalazł powodów do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

E. L. sformułowała trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego i jeden zarzut naruszenia prawa materialnego przez sąd I instancji. Co do zasady w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych. W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafniejsze było jednak odniesienie się najpierw do argumentów materialnoprawnych skarżącej kasacyjnie.

W tej mierze E. L. wywodziła, że sąd I instancji błędnie wykluczył możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 50 i art. 51 pr. bud. z uwagi na zgłoszenie zakończenia robót budowlanych, dokonane przez Z. M. w dniu 23 października 2014 r. Zarzut ten okazał się trafny.

Rozpoczęcie, jak i zakończenie realizacji zamierzenia budowlanego zostało co do zasady ściśle uregulowane przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Z. M. uzyskał decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego według projektu indywidualnego oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego – szamba i studni własnej na działkach nr [...],[...],[...] i [...], obręb T., gmina I.. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. W konsekwencji wykluczone było również prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania naprawczego z art. 48 i art. 49b pr. bud., które dotyczą przypadku realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, dotyczyły natomiast pytania o możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w związku z ewentualnym istotnym odstąpieniem inwestora od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Okoliczność ta stanowi bowiem przesłankę uruchomienia postępowania legalizacyjnego z art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. Organ I instancji uznał w tej mierze, że Z. M. odstąpił istotnie od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę, wobec czego dokonane przez niego zgłoszenie zakończenia robót budowlanych z dnia 23 października 2014 r. jest bezskuteczne. Stanowisko to podziela również skarżąca kasacyjnie. Zdaniem organu odwoławczego i sądu I instancji dokonanie wspomnianego zgłoszenia wyklucza prowadzenie postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 pr. bud. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z powyższych poglądów nie zasługuje na aprobatę.

Zgodnie z art. 54 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia z dnia 23 października 2014 r. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 pr. bud., po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Tym samym powołany przepis wraz z art. 55 pr. bud., określającym przypadki, gdy uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konieczne, wyznacza pod względem prawnym moment zakończenia realizacji zamierzenia budowlanego. Z jurydycznego punktu widzenia inwestycja jest więc wykonana w chwili, gdy upłynie termin do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54 pr. bud., bądź też w chwili, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanie się ostateczna.

Organ odwoławczy i sąd I instancji zrównały przy tym oba powyższe zdarzenia pod względem skutków prawnych. Tymczasem takie stanowisko jest nietrafne. Z art. 54 pr. bud. nie można co do zasady wyprowadzić zakazu kontrolowania legalności wykonanych robót budowlanych. Językowa interpretacja tego przepisu wskazuje bowiem jedynie, że dokonanie zgłoszenia wyłącza możliwość nałożenia na inwestora kary na podstawie art. 57 ust. 7 pr. bud. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Ponadto w świetle art. 57 ust. 6 pr. bud. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie traktowany jest jako wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a pr. bud. Jak wynika z art. 59a ust. 1 pr. bud., celem tej kontroli jest stwierdzenie, czy roboty budowlane były prowadzone zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Szczegółowy zakres badania prowadzonego przez organ administracji publicznej obejmuje w myśl art. 59a ust. 2 pr. bud. kontrolę zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, projektem architektoniczno-budowlanym oraz zastosowanymi wyrobami budowlanymi. Właściwy organ bierze również pod uwagę uporządkowanie terenu budowy. Przeprowadzenie tak szerokiej analizy stanu wykonania obiektu budowlanego uzasadnia twierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wyłącza możliwość kontroli legalności robót budowlanych w trybie art. 50 i art. 51 pr. bud. Organ administracji publicznej powinien bowiem dostrzec ewentualne nieprawidłowości, w tym także istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, i zastosować odpowiednie środki naprawcze. Jeżeli natomiast właściwy organ nie dopatrzył się takich uchybień, należy przyjąć, że zamierzenie budowlane zostało zrealizowane prawidłowo. Wydane w tej mierze rozstrzygnięcie podlega przy tym kontroli instancyjnej, a także może być wzruszone w trybach nadzwyczajnych.

Przedstawione cechy istotnie odróżniają decyzję o pozwoleniu na budowę od milczącej zgody na użytkowanie obiektu budowlanego w związku z niewniesieniem sprzeciwu od zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w terminie przewidzianym w art. 54 pr. bud. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz jedynie ogranicza się do analizy otrzymanego zgłoszenia. Co do zasady właściwy organ nie dokonuje zatem merytorycznej kontroli wspomnianego zgłoszenia bądź też wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji milczenie organu administracji publicznej nie może być zrównane pod względem skutków materialnoprawnych z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, poprzedzoną wszechstronną analizą wykonania obiektu budowlanego. Dokonanie omawianego zgłoszenie nie wyłącza zatem możliwości uruchomienia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 pr. bud. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, w świetle którego nawet oczywiście nieprawdziwe i błędne zgłoszenie zakończenia robót budowlanych wyłączałoby definitywnie możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego, jeżeli tylko upłynął termin z art. 54 pr. bud., mimo że właściwy organ nie mógł w rzeczywistości ocenić prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy uznać, że sąd I instancji naruszył art. 50 i art. 51 pr. bud. błędnie przyjmując, że zgłoszenie przez Z. M. zakończenia robót budowlanych w dniu 23 października 2014 r. wyłączało prowadzenie postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 pr. bud. Uchybienie to miało bezpośredni wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zaaprobował bowiem błędną interpretację powołanych przepisów, zaprezentowaną w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Mając bowiem na uwadze dotychczasowe rozważania, należy uznać, że postanowienie z dnia 23 lutego 2016 r. opiera się na błędnej wykładni art. 50 i art. 54 pr. bud. Wada ta miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż umorzenie postępowania administracyjnego okazało się przedwczesne. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 193 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 23 lutego 2016 r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć zażalenie od postanowienia organu I instancji, uwzględniając różnice między decyzją o pozwoleniu na użytkowanie i milczącą zgodą na przystąpienie do użytkownika w związku z niewniesieniem sprzeciwu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się również do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do uchylenia postanowienia z dnia 23 lutego 2016 r.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przepisów planu miejscowego w zakresie maksymalnej powierzchni utwardzenia terenu oraz zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego co do braku podstaw do stosowania art. 50 i art. 51 pr. bud. w niniejszej sprawie. Zarzut ten, jak wskazywano wcześniej, okazał się trafny w części, w jakiej dotyczy błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy – Prawo budowlane. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne natomiast jest wypowiadanie się w kwestii przepisów planu miejscowego, skoro zagadnienie to nie było badane w kontrolowanym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał wprawdzie nietrafnej interpretacji art. 50, art. 51 i art. 54 pr. bud. Uwaga ta nie zmienia jednak faktu, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zostało sporządzone w sposób odpowiadający wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wywody sądu I instancji zostały zaprezentowany spójnie i logicznie, a prezentowany tam sposób argumentowania nie budzi zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wystarczającym stopniu przedstawił stan faktyczny i prawny, będący podstawą wydanego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Od organu II instancji zasądzono zatem zwrot kwoty 1.020 zł, na którą składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika wynoszące w postępowaniu przed sądem I instancji 480 zł, a w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – 240 zł.