Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3017/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Pani T. J.i Pana A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], umarzającą, wszczęte na wniosek Pani T. J. i Pana A. J., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Portowi Lotniczemu G. sp. z o. o. pozwolenia na budowę drogi kołowania równoległej do drogi startowej na terenie Portu Lotniczego na działach o nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w obrębie F., [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w obrębie B. w G. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył, wszczęte na wniosek Pani T.J. i Pana A. J., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Portowi Lotniczemu G. sp. z o. o. pozwolenia na budowę drogi kołowania równoległej do drogi startowej na terenie Portu Lotniczego na działach o nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w obrębie F., [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w obrębie B. w G.,

W stosunku do wskazanej wyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], Pani T.J. i Pan A. J. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl unormowania art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak zaś podkreśla orzecznictwo sądowo-administracyjne, wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 657/11, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1525/11, także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 971/13).

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 1998r., sygn. akt IV SA 2164/97). Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98).

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07).

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (zob. też wyr. NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11; wyr. NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 40/11; wyr. NSA z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1425/08; wyr. NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 551/08; wyr. NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 550/08; wyr. NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; wyr. NSA z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07).

Jak zaś wskazał NSA w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r., wezwał Panią T. J. i Pana A. J. o wykazanie interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz o przesłanie oryginałów bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej ww. decyzją Wojewody [...].

W odpowiedzi na powyższe pismo Pani T. J. i Pan A. J. przesłali odpis księgi wieczystej nr [...] (prowadzonej przez Sąd Rejonowy G.-P. w G.) z której wynika, że są współwłaścicielami działki o nr ew. [...], położonej przy ul. Z. w G..

Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 2 - TOM "Pozwolenie na budowę [...] ") oraz interaktywnego planu G. (dostępnego na stronie internetowej http ://mapa. G., [...].pl) wynika, że działka o nr ew. [...] nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi. Najbliżej położona działka inwestycyjna o nr ew. [...] z obrębu F. jest oddalona od działki o nr ew. [...] o około 800 m.

Mając to na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie wskazał, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń, o których mowa w ust. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w możliwości zagospodarowania działki stanowiącej własność Pani T.J. i Pana A. J..

Zdaniem organu II instancji ponowna analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż Pani T. J. i Panu A. J. nie przysługuje przymiot strony z uwagi na treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Brak jest bowiem przepisu prawa z którego wnioskodawcy mogliby wywieść swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z przytoczonych przez skarżących przepisów, mających w ich ocenie wskazywać na indywidualny interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, tj. art. 135 i 136 ustawy z dnia 27 kwietnia 2009 r., Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 - z późn. zm.), art. 416 i 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (tekst jednolity - Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z poźn. zm.), art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c, d i e, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 9, art. 5 ust. 2, art. 20, art. 29, art. 32, art. 35, art. 38 ustawy Prawo budowlane, art. 72, 75 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), art. 3, 23 ust. 2 pkt 5, 24 ust. 1 pkt 3 i 4, 25 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r., o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 z późn. zm.), art. 2, 7, 8 ust. 1 pkt 3 i 4, oraz art. 37 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (tekst jednolity - Dz. U. z 2009 r. Nr 42, poz. 340 z późn. zm.), art. 54 i 55 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r., Prawo Lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.), w żaden sposób nie wynika, że Pan A. J. i Pan T.J. mogą z ich treści wywodzić przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...],

Z tych powodów organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. J. i T.J..

Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T.J..

Skarżący w swojej skardze zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego:

1 Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

Naruszenie art. 28 par.2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane polegające na:

• Dokonaniu przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zawężającej wykładni kategorii "obszar ograniczonego oddziaływania obiektu" w związku z uznaniem przez Organ, iż rzeczone pojęcie obejmuje jedynie nieruchomości bezpośrednio przyległe, bądź bezpośrednio graniczące z danym obiektem a finalnie uznanie przez GINB, iż Skarżącym nie przysługuje interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzających projekty budowlane oraz udzielającej pozwoleń na budowę , obiektów realizowanych w ramach inwestycji w postaci Rozbudowy Portu Lotniczego im. L. W. w G. i stanowiących integralną część rzeczonej inwestycji ,a także status strony w niniejszym postępowaniu albowiem Skarżący nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów , tj. podmiotami objętymi hipotezą art. 28 par.2 ustawy Prawo budowlane,

w sytuacji gdy:

• Zgodnie z poglądem utrwalonym w judykaturze Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, a także prawa cywilnego, a ponadto nie wymaga, aby oddziaływanie danego obiektu pozbawiło właściciela nieruchomości sąsiedniej przysługujących jej praw związanych z tą nieruchomością, wystarczy natomiast, że dany obiekt wpłynie na sposób wykonywania danego prawa. Jak już bowiem wyżej wywiedziono, właściciel działki w toku postępowania ma prawo żądać sprawdzenia, czy zamierzona inwestycja ograniczy sposób korzystania z przysługujących mu praw do danej działki. GINB uznał bowiem, iż sam fakt braku bezpośredniego usytuowania nieruchomości stanowiących własność Skarżących w sąsiedztwie realizowanej inwestycji w postaci Rozbudowy Portu Lotniczego im. L. W. w G., wyklucza per se uznanie, iż nieruchomość Skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 par.20 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy:

• W świetle przywołanych w poprzedzającym akapicie poglądów judykatury o istnieniu po stronie Skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 par.2 ustawy Prawo budowlane decydować winien:

- nie aspekt braku bezpośredniego graniczenia nieruchomości stanowiącej własność Skarżących z inwestycją w ramach której realizowane miały być wskazane obiekty (dla których Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę) lecz:

-aspekt oddziaływania przez inwestycję, której część integralną stanowiły wyszczególnione obiekty na stanowiącą własność Skarżących nieruchomość, powodującą ograniczenia w zakresie realizacji przez powodów w sposób pełny treści prawa własności rzeczonej nieruchomości, w tym ograniczenia techniczne związane z korzystaniem z nieruchomości, a mianowicie emitowania przez realizowaną inwestycję immisji w postaci zwiększonych norm hałasu, ograniczających możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W konsekwencji Organ w następstwie błędnej wykładni wskazanych leges speciales prawa materialnego pozbawił Skarżących przymiotu stron w sytuacji gdy przymiot ów po stronie Skarżących w rzeczywistości istniał.

Nadto Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie: II.1 Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA, w zw. z art. 157§ 2 k.p.a , w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 32§ 1 Konstytucji RP, polegające na:

• Niezastosowaniu wskazanych powyżej regulacji proceduralnych przez GINB na etapie analizy wniosku Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwolenia na budowę wyszczególnionych obiektów, skutkujące:

• Brakiem stwierdzenia przez GINB nieważności wyszczególnionych decyzji Wojewody [...] z urzędu, w sytuacji gdy:

• Wyszczególnione decyzje Wojewody [...] wydane zostały w warunkach wystąpienia rażącego naruszenia prawa, a więc przesłanki stwierdzenia nieważności

decyzji określonej na kanwie art. 156 par.1 pkt.2 k.p.a. , a które to rażące naruszenie prawa obejmowało:

a) Naruszenie art. 33 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego w związku z uznaniem przez GINB, iż na kanwie przedmiotowej sprawy zasadne było dokonanie etapowania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwoleń na budowę , w szczególności wydania przez Wojewodę [...] każdego z obiektu odrębną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwoleń na budowę, podczas gdy:

• Obiekty jako stanowiące integralną część realizowanej inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, dla której uzyskana została jedna decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych winny być objęte jednolitą decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę

b) Naruszenie art. 155, w zw. z art. 72 §1 pkt.1w zw. z art. 75 par.1 pkt.1 e , w zw. z art. 144 pkt. 9 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), polegające na:

• Braku poprzedzenia wydanych przez Wojewodę [...] decyzji , prawidłową decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację inwestycji w postaci Rozbudowy Portu Lotniczego im . W.

c) Naruszenie art. 72 ust.l pkt. 13 ustawy z 8 października 2008 r. oraz art. 75 rzeczonej ustawy, w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę terminala T2 , w sytuacji gdy rzeczona inwestycja jako realizowana w ramach Euro 2012 r., winna zostać poprzedzona decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych wydaną w oparciu o regulację ustawy z 3 października 2008 r., tj. w oparciu o decyzję wydaną przez RDOŚ

d) Naruszenie art. 35 par.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane, w związku z wydaniem kwestionowanych Decyzji Wojewody [...] w warunkach braku zbadania przez Wojewodę [...] zgodności projektów budowlanych dla realizowanych obiektów z wymogami ochrony środowiska określonych na kanwie ustawy z 3 października 2008r.

Podnosząc te zarzuty Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja GINB zapadła z naruszeniem przepisów prawa i w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne zapadłą w postępowaniu pierwszo instancyjnym.

Sąd powinien zatem odnieść się do przede wszystkim do tych przepisów postępowania administracyjnego, a także ustawy Prawo budowlane, które pozwalają rozstrzygnąć, czy zasadne było umorzenie postępowania w sprawie.

Skarżone rozstrzygnięcie zapadło na skutek uznania, że Skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Portowi Lotniczemu G. sp. z o. o., pozwolenia na budowę drogi kołowania równoległej do drogi startowej na terenie Portu Lotniczego.

Sąd co do zasady przyjmuje pogląd organu, że art. 28 ust. 2 pr.bud. stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a. Rzeczywiście pogląd ten wyrażony jest m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14. Niemniej dostrzec należy, iż nie jest to pogląd jednolicie i bezkrytycznie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 935/14, formułuje się tę samą tezę o relacji lex specialis - lex generalis między ww. przepisami. Zarazem jednak słusznie podkreśla się, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, zarówno w ujęciu art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 pr.bud., ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być przez to ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. Oznacza to gotowość do przyjęcia rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 pr.bud. (porównaj np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 97/16).

Przechodząc do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że stan faktyczny ustalony przez organ nie budził wątpliwości i został zaakceptowany przez Sąd. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu bycia właścicielem działki nr ew. [...], która jest położona w odległości ok. 800 m od najbliżej położonej działki inwestycyjnej o nr ew. [...] z obrębu F..

Nie jest przy tym przedmiotem kontrowersji, że kryterium rozstrzygnięcia, czy mamy podstawy do zaliczenia nieruchomości skarżącego do "obszaru oddziaływania obiektu", ma przede wszystkim charakter prawny. Z przepisów prawa obowiązującego musi wynikać, że określone okoliczności faktyczne danej sprawy odpowiadają prawnym przesłankom zaliczenia nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Definicja legalna omawianego wyrażenia zawarta w art. 3 pkt 20 pr.bud. przesądza bowiem, że przez "obszar oddziaływania obiektu należy (...) rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Należy zatem stwierdzić, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, jeśli ustalone zostaną przepisy prawne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu na którym zlokalizowana ma być (jest) inwestycja.

Sąd zasadniczo podziela również stanowisko organu co do tego, że to przede wszystkim strona winna wykazać interes prawny. Nie można jednak przyjmować, że zadaniem strony jest udowodnienie istnienia interesu prawnego. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie wystarczającej jest uprawdopodobnienie tego interesu zaś rolą organów jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz dokonanie analizy w zakresie wskazanego przez stronę interesu prawnego.

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy organ wskazał, że powołane przez Skarżącego przepisy szeregu ustaw nie mogą być dla niego źródłem interesu prawnego. Stanowisko to jednak nie jest w żaden sposób uzasadnione.

Oczywiście Sąd ma świadomość tego, że część przywołanych przepisów w żadnym przypadku nie może być źródłem interesu prawnego w przedmiotowej sprawie ale po pierwsze nie odnosi się to do wszystkich wskazanych przez Skarżącego regulacji prawnych a przede wszystkim nie jest rolą sądu zastępowanie organu w rzetelnej analizie argumentacji strony postępowania. Zadaniem sądu jest natomiast dokonanie kontroli tej analizy.

Podobny charakter ale zdecydowanie istotniejszy ma inna wadliwość rozstrzygnięcia GINB. Skarżący jako czynnik ograniczający możliwość zagospodarowania jego działki wskazywał nadmierny hałas spowodowany przekroczeniem dopuszczalnych poziomów. W tym zakresie organ nie zajął żadnego stanowiska.

Rzeczą powszechnie znaną jest wysoki poziom hałasu w okolicy lotniska, nie można więc a priori przyjąć, że znaczne oddalenie nieruchomości Skarżącego od działki zainwestowanej powoduje brak oddziaływania inwestycji na zagospodarowanie jego terenu.

Uciążliwości, jakie może powodować budowa obiektu (przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu), których ewentualna możliwość występowania została przewidziana w raporcie oddziaływania na środowisko i w uzgodnieniach decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinny być utożsamiane z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, niezależnie od tego czy zjawiskom tym można zapobiec bez konieczności wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

W decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. prezydenta Miasta G. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. W ww. decyzji zobowiązano inwestora do wykonania między innymi osłon akustycznych a następnie zaprojektować i wdrożyć system pomiaru ciągłego poziomu hałasu w środowisku. Co więcej w dalszej części organ zobowiązuje inwestora do wystąpienia do właściwego organu o zwiększenie dotychczasowego obszaru ograniczonego użytkowania w zależności od poziomu hałasu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1344/14 "Na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu - wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji."

Podkreślić także należy, iż obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, poprzez brak wszechstronnej oceny interesu prawnego Skarżącego oraz brak odniesienia się do podnoszonej przez niego argumentacji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.