Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2482/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Warszawa, 15 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Zarządu Dróg i Mostów w [...] od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2482/19

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2019 r. po rozpatrzeniu odwołań B. J., M. S., K. H., A. H., A. J., S. S., A. T. oraz Z. J. uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa i przebudowa [...] w L. na odcinkach: od granicy miasta do skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], od skrzyżowania ul. [...] z [...] do ul. [...] wraz Z budową skrzyżowania - [...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L., dalej RDOŚ w L., po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg i Mostów w L. z określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołania od ww. decyzji wnieśli m.in: B. J., M. S., K. H., A. H., A. J., S. S., A. T. oraz Z. J..

Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji RDOŚ w L. z [...] kwietnia 2017 r. oraz postanowienia RDOŚ w L. z [...] marca 2017 r. stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Ich zdaniem w postępowaniu prowadzonym przez RDOŚ w L. powinien zostać przeanalizowany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie nie zaproponowano żadnych skutecznych rozwiązań zabezpieczających budynki i ich mieszkańców przed ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu. Inwestor zaproponował użycie cichej nawierzchni oraz wykonanie przesłony z roślin, jednak zdaniem odwołujących się powyższe działanie będzie niewystarczające. Ponadto w ich opinii cicha nawierzchnia nie spełni swojego zadania, ponieważ taki rodzaj nawierzchni ma swoje zastosowanie przy drogach szybkiego ruchu, przy prędkościach pojazdów powyżej 50 km/h, a na wskazanym terenie obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h. Dodatkowo w rejonie bloku przy ul. [...] planowana jest budowa skrzyżowania z ulicami [...] i [...], co oznacza, że w tym miejscu samochody będą zwalniały i zatrzymywały się. Wadą nawierzchni porowatych jest wnikanie zanieczyszczeń, co z czasem powoduje zmniejszenie ich porowatości, przyczyniając się do pogorszenia właściwości drenażowych, a w konsekwencji właściwości pochłaniających hałas akustyczny. Ponadto ciche nawierzchnie są drogie i nietrwałe - ich żywotność wynosi około 10 lat. Odnosząc się do kwestii przesłony roślinnej, w opinii skarżących, aby spełniała ona jakąkolwiek funkcję dźwiękochłonną powinna być wykonana z odpowiednich gatunków roślin. Nasadzenia wzdłuż drogi będą pełniły jedynie funkcje estetyczne, gdyż obniżenie hałasu do poziomów dopuszczalnych w porze nocnej byłoby możliwe przy przesłonie o szerokości co najmniej 22 m. Ponadto nasadzenia będą stanowiły najprawdopodobniej małe sadzonki, które nie będą chroniły przed hałasem do czasu, aż osiągną docelową wysokość.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że RDOS w L., dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia, prawidłowo ustalił, że zalicza się ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 60 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Postanowieniem z [...] marca 2017 r. organ I instancji stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wskazał na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś, a także nałożenia obowiązku unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Treść ww. postanowienia znalazła odzwierciedlenie w kwestionowanej decyzji.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 84 ust. 1a ustawy ooś. Wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział możliwości nałożenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko m.in. konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej czy obowiązku monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Analizując kontrolowaną decyzję RDOS w L. organ odwoławczy stwierdził, że jej zakres wykracza poza ten wskazany w art. 84 ust. 1 a ustawy ooś.

Zakres decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak i tej wydanej w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko — jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, jest ściśle określony w ustawie ooś. Organ wykraczając poza ten zakres przekracza swoje kompetencje.

Przepisy ustawy ooś umożliwiają nałożenie obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jedynie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego zdaniem organu odwoławczego RDOŚ w L. określając punkt II.2.4 oraz punkt II.3.1 analizowanej decyzji naruszył przepisy postępowania.

Ponadto organ I instancji, orzekając o przeprowadzeniu pomiarów hałasu wewnątrz budynku mieszkalnego, przekroczył swoje kompetencje, które w niniejszym postępowaniu sprowadzały się do określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Inwestor nie posiada uprawnień i nie jest właściwy do wykonania pomiarów wewnątrz budynków. Obowiązek nałożony w punkcie II.3.1 decyzji RDOŚ w L. czyni ją niewykonalną w tej części.

Z dokumentacji sprawy wynika, że dla zadania I wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie o wartości od 0,2 do 1,7 dB w porze dnia i od 0,7 do 4,8 dB w porze nocy w 2017 r. oraz od 0,2 do 3,9 dB w porze dnia i od 1,9 do 6,9 dB w porze nocy w 2027 r., natomiast dla zadania II wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie o wartości od 6,1 do 6,5 dB w porze dnia i od 5,8 do 6,2 dB w porze nocy w 2017 r. oraz od 0,4 do 8,1 dB w porze dnia i od 0,1 do 7,5 dB w porze nocy w 2027 r.

Ponadto wnioskodawca w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazał, że "dla etapu istniejącego nie jest celowe wykonywanie jakichkolwiek badań dotyczących istniejącego poziomu hałasu gdyż sytuacja drogowa, w tym również ruch pojazdów, będzie zupełnie inna niż obecnie. Dodać należy, że analiza przewidywanego oddziaływania jest oparta na modelach matematycznych i programach komputerowych. Na obecnym etapie nie można stwierdzić ze 100 % pewnością, o jakim natężeniu będzie odbywał się ruch pojazdów na analizowanym odcinku drogi a tym samym, że cicha nawierzchnia wystarczy (lub nie) aby dotrzymać dopuszczalne poziomy hałasu na granicy terenów chronionych akustycznie".

W celu ograniczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny terenów chronionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia zaproponowano zastosowanie specjalnej nawierzchni drogowej - mieszanki SMA o maksymalnej granulacji ziaren 5-8 mm, która ma obniżyć hałas powstający na styku koło-nawierzchnia. W dokumentacji wskazano, że poziom redukcji hałasu wahać się będzie od 3 do 5 dB. Jednakże przy uzupełnieniu z dnia [...] listopada 2016 r. przedłożono wyniki obliczeń przy budynkach chronionych akustycznie dla zadania I i zadania II, w których przedstawiono skuteczność tłumienia cichej nawierzchni na poziomie 5 dB oraz powołano się na literaturę naukową. Dodatkowo w celu złagodzenia i zminimalizowania oddziaływania związanego z użytkowaniem drogi na budynek mieszkalny przy ul. [...] zaproponowano wykonanie przesłony roślinnej z drzew i krzewów w postaci nasadzeń drzew gatunków rodzimych (np. klon zwyczajny) w rozstawie ok. 5 m o obwodzie pnia ok. 20 cm na wys. 1 m i koronie rozwiniętej na wysokości co najmniej 2 m, uzupełnionych w dolnej partii żywopłotem.

W opinii GDOS zaproponowane przez wnioskodawcę metody minimalizujące oddziaływanie akustyczne mogą okazać się nieskuteczne, gdyż w przedstawionych przez niego i pozycjach literatury naukowej, nie odnaleziono informacji potwierdzających skuteczność tłumienia hałasu o 5 dB przez "cichą nawierzchnię" przy prędkości pojazdów poniżej 50 km/h.

Mając na uwadze powyższe wątpliwości organ II instancji, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na ww. wezwanie wskazano, że przy analizie źródeł literaturowych nie znaleziono danych, które tylko i wyłącznie odnosiłyby się do stosowania "cichych nawierzchni" przy prędkościach do 50 km/h. Wnioskodawca wezwany również do zaproponowania innych skutecznych rozwiązań minimalizujących ponadnormatywne oddziaływanie hałasu na tereny chronione akustycznie podał, że na obecnym etapie prac projektowych nie przewiduje innych rozwiązań mających na celu ochronę środowiska niż zastosowanie "cichej nawierzchni". W opinii inwestora ciągła rozbudowa [...] układu komunikacyjnego wpływa na modyfikację i rozkład ruchu na poszczególnych drogach, w związku z czym nie da się jednoznacznie stwierdzić jaka będzie struktura ruchu pojazdów na danej drodze w roku oddania jej do eksploatacji, a jaka po okresie 10 lat użytkowania. Wnioskodawca, w celu uniknięcia planowania rozwiązań ochrony środowiska niepotrzebnych na obecnym etapie prac (nie znając rzeczywistej struktury ruchu dla prognozy +10 lat ani też rzeczywistego oddziaływania na środowisko), zaproponował prowadzenie monitoringu polegającego na okresowych pomiarach hałasu na analizowanym odcinku, a tym samym ocenę skuteczności zastosowanych rozwiązań. W przypadku stwierdzenia braku wystarczającej ochrony akustycznej na terenach podlegających ochronie akustycznej zobowiązał się on podjąć dalsze działania mające na celu ochronę środowiska.

Organ II instancji, po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., ponownie wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie skuteczności redukcji hałasu o 5 dB przez "cichą nawierzchnię" przy prędkości pojazdów poniżej 50 km/h oraz zmiany właściwości tłumienia hałasu po zastosowaniu "cichej nawierzchni" w perspektywie czasu do roku 2027. W odpowiedzi na ww. pismo wskazano, że na podstawie danych literaturowych można stwierdzić, iż poziom tłumienia hałasu o wartości 2 dB został osiągnięty dzięki zmniejszeniu uziarnienia mieszanki z 11 mm do 8 mm, natomiast średnia różnica poziomu hałasu pomiędzy mieszankami typu SMA i AC wynosi ok. 3 dB, nie biorąc pod uwagę uziarnienia. Zdaniem inwestora: "wpływ zmiany uziarnienia (min. 2 dB) oraz dodatkowo wpływ zmiany typu mieszanki (ok. 3 dB), do analizy akustycznej na cele karty informacyjnej przedsięwzięcia przyjęto łączną redukcję na pokornie 5 dB ".

Organ odwoławczy ocenił, że nie można zgodzić się z powyższymi twierdzeniami wnioskodawcy. Przede wszystkim na podstawie dokumentacji sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić dla jakiej warstwy ścieralnej dokonano analizy akustycznej. Wskazano jedynie, że rodzajem nawierzchni uwzględnionym w obliczeniach będzie gładki asfalt: asfaltobeton lub lany asfalt. Powyższe może oznaczać, że prognozę wykonano uwzględniając zarówno nawierzchnię AC, jak i SMA. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że dla zadania III projektowaną warstwą ścieralną jest SMA 11, zatem należałoby przypuszczać, że właśnie taką nawierzchnię uwzględniono przy analizie akustycznej. Należy również zaznaczyć, że warstwa SMA 11 umownie traktowana jest jako nawierzchnia referencyjna w Polsce, co znajduje potwierdzenie m.in. w publikacji Materiał budowlany z przyszłością w: Nawierzchnie asfaltowe. Kwartalnik Polskiego Stowarzyszenia Wykonawców Nawierzchni Asfaltowych Nr 2/2015, pod red. A. Krawczyk. Natomiast w publikacji zbiorowej Mostostalu Warszawa S.A. Politechniki Warszawskiej i Instytutu Badań Dróg i Mostów, Innowacyjna technologia nawierzchni drogowych o obniżonej emisji hałasu z 2015 r. jako nawierzchnię referencyjną wskazano AC 11 i SMA 11, przy czym nawierzchnia AC 11 charakteryzowała się niższą o ok. 1,5 dB emisją hałasu przy prędkości pojazdu 50 km/h niż nawierzchnia SMA 11.

W odpowiedzi na ponowne wezwanie GDOS z dnia [...] kwietnia 2019 r. wnioskodawca zwrócił również uwagę na rozbieżności badań emitowanego hałasu w zakresie tej samej nawierzchni i tej samej prędkości o wartości nawet do 3-4 dB. W jego opinii najbardziej wiarygodnym sposobem analizy emitowanego hałasu jest pomiar w miejscach przewidywanych przekroczeń po oddaniu inwestycji do użytkowania oraz konfrontacja wyników z wartościami przyjętymi jako poziom odniesienia do prognozy warunków akustycznych, a warunek taki został zawarty w punkcie II.3 decyzji RDOS w L..

Organ odwoławczy przypomniał, że RDOŚ w L. nakładając warunek dotyczący wykonania pomiarów hałasu w kontrolowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko naruszył przepisy postępowania (art. 84 ust. la ustawy ooś).

Zdaniem organu odwoławczego, skoro nie można wykluczyć ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko to, RDOS w L. naruszył zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 Kpa w związku z art. 77 § 1 Kpa i 80 Kpa. Organ administracyjny jest zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, bowiem dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

Organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie decyzji RDOŚ w L., w szczególności w zakresie oddziaływania akustycznego, ograniczyło się do powielenia przez organ w treści decyzji fragmentów karty informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzupełnienia. Działanie takie nie wypełnia obowiązku wyczerpującego uzasadnienia przez organ podjętego rozstrzygnięcia w sprawie, a w konsekwencji narusza przepis art. 107 § 1 i 3 Kpa.

Mając na uwadze, iż RDOŚ w L. me przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, organ odwoławczy odstąpił od rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy co do istoty i nie wydal rozstrzygnięcia merytorycznego, o którym mowa w art. 138 § 1 Kpa. Zdaniem organu znaczenie wskazanych nieprawidłowości dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wykracza poza dopuszczalność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, z tego też względu organ nie mógł skorzystać z uprawnień wynikających z przepisu art. 136 Kpa. Prowadziłoby to do rozpatrzenia sprawy co do istoty w całym jej kształcie wyłącznie przez organ odwoławczy, a tym samym skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, RDOŚ w L. powinien odnieść się do kwestii podniesionych w niniejszej decyzji, w szczególności skorygować naruszenia przepisów postępowania (art. 84 ust. 1a ustawy ooś oraz art. 7 Kpa w związku z art. 77 § 1 Kpa i 80 Kpa), poprzez rozstrzygnięcie wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wskazanym w ustawie ooś oraz podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływań akustycznych. Organ I instancji powinien również dokonać ponownej analizy kryteriów wymienionych w art. 63 ustawy ooś, w celu stwierdzenia obowiązku lub braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz, w sytuacji gdyby stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, powinien również rozważyć potrzebę zastosowania dodatkowych środków minimalizujących i zweryfikowania przyjętych założeń w ramach analizy porealizacyjnej. Organ w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy także powinien rozpatrzeć zarzuty podniesione w złożonym odwołaniu.

Zarząd Dróg i Mostów w L. wniósł sprzeciw od decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt: II OSK 1609/16, w przeciwieństwie do art. 82 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przepis art. 84 ust. 1 ustawy wskazuje jedynie na konieczność stwierdzenia w takiej decyzji, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie oznacza to jednak, że osnowa decyzji, jak i jej uzasadnienie, musi ograniczać się tylko do tego rodzaju stwierdzenia. Przeciwnie, powinno z niej precyzyjnie wynikać, do jakiego przedsięwzięcia się odnosi i w którym miejscu przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane. Ma to szczególne znaczenie uwzględniając, że decyzja ta ma stanowić podstawę do złożenia wniosku o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy. Brak jest zatem przeszkód, żeby decyzja ta zawierała rozstrzygnięcia, o których stanowi art. 82 ust. 1 ustawy, co pozwoli usunąć wątpliwości co do sposobu określenia warunków realizacji przedsięwzięcia (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Baza Lex 2013).

Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu skarżonej decyzji, organ wskazał, że zaproponowane przez skarżącego metody minimalizujące oddziaływanie akustyczne mogą okazać się nieskuteczne, gdyż w przedstawionych przez niego pozycjach literatury naukowej, nie odnaleziono informacji potwierdzających skuteczność tłumienia hałasu o 5 dB przez "cichą nawierzchnię" przy prędkości pojazdów poniżej 50 km/h. Z powyższym stwierdzeniem skarżący nie może się zgodzić. Otóż, w złożonych wyjaśnieniach przez skarżącego za pismem z dnia [...].04.2019 r., skarżący powołał się m.in. na opracowanie pt. "Ocena wpływu typu i technologii wykonania nawierzchni drogowej na hałaśliwość ruchu drogowego i jego uciążliwość dla środowiska. Sprawozdanie końcowe" będące autorstwa Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, Zakładu Technologii Nawierzchni prof. dr hab. inż. D. S. przy współpracy prof. dr hab. inż. J. E. z Politechniki [...], dr inż. W. G. z Politechniki [...] a także mgr inż. T. D. z tBDiM oraz mgr inż. T. M. z IBDiM z 2005 r, gdzie poddano badaniu skuteczność nawierzchni przy różnych prędkościach, tj. przy prędkości 50 km/h, 80 km/h oraz 110 km/h.

Nadto, jak wskazano w powołanym powyżej opracowaniu, kolejność występowania poszczególnych nawierzchni nie jest jednakowa dla wszystkich prędkości badawczych, jednakże jeżeli dana nawierzchnia drogowa charakteryzuje się niską hałaśliwością dla jednej prędkości, to również jest w grupie "cichych" nawierzchni dla pozostałych prędkości. Analogicznie, "głośna" nawierzchnia charakteryzuje się wysoką hałaśliwością dla wszystkich prędkości pomiarowych (patrz: strona 66 opracowania).

Co więcej, jak wskazuje organ powołując się na publikację zbiorową Mostostalu Warszawa S.A. Politechniki Warszawskiej i Instytutu Badania Dróg i Mostów (patrz: str. 7 skarżonej decyzji) jako nawierzchnię referencyjną wskazano AC 11 i SMA 11, przy czym co podkreśla organ nawierzchnia AC 11 charakteryzowała się niższą o ok. 1,5 dB emisją hałasu przy prędkości pojazdu 50 km/h niż nawierzchnia SMA 11.

Natomiast, w powołanym przez skarżącego przy wyjaśnieniach opracowaniu pt. "Hałaśliwość nawierzchni asfaltowych i nawierzchni z betonu cementowego". Analiza porównawcza pod redakcją dr hab. inż. W. G. z Politechniki [...], Konferencja Nawierzchnie Drogowe 2015, [...], wprost wynika, że zastosowane nawierzchnie SMA są najmniej podatne na spadek poziomu skuteczności ograniczenia hałasu. W wypadku nawierzchni z mastyksu grysowego różnice pomiędzy hałaśliwością nawierzchni na dwóch pasach ruchu, zarówno bezpośrednio po jej wykonaniu, jak i po dwóch latach eksploatacji, nie przekraczały 0,5 dB. Niemniej jednak powołane publikacje i opracowania przez skarżącego nie były wystarczające dla organu.

Nałożenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, było dopuszczalne, a zarazem uzasadnione z punktu widzenia celu, jakie ma spełniać tego rodzaju rozstrzygnięcie, jak również skutecznie wykluczono ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne dla przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Z powyższych przyczyn, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest zasadny, gdyż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r. nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, stosownie do treści art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również p.p.s.a.), dotyczy jedynie istnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli Sąd stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.), w przeciwnym przypadku - oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w decyzji z [...] września 2019 r., że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i przebudowie drogi publicznej. Przedsięwzięcie to zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należy podkreślić, że istotny wpływ na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy miała okoliczność, że wydana przez organ I instancji decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji tego przedsięwzięcia była decyzją wydaną w trybie uproszczonym, a więc bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia zakwalifikowanego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie powstaje w sposób automatyczny. Obowiązek ten może być nałożony przez organ prowadzący postępowanie w razie stwierdzenia, że jest to konieczne w związku z oceną, że z uwagi na uwarunkowania w jakich ma powstać i funkcjonować przedsięwzięcie, może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując takiej oceny organ powinien kierować się uwarunkowaniami określonymi w art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 j.t., zwanej dalej ustawą) Dla wydania postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wystarczy stwierdzenie możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w jakimkolwiek ze wskazanych w tym przepisie aspektów.

Stosownie do treści art. 84 ust. 1 ustawy w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W decyzji takiej właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek wykonania działań, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b, w szczególności jeżeli wynikają one z postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2a (art. 84 ust. 2 ustawy).

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie wskazanego przepisu możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym złożona przez inwestora karta informacyjna nie pozwala na wykluczenie znaczącego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, nie jest możliwe wydanie decyzji środowiskowej w uproszczonym trybie, a więc bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W sytuacji, gdy ocena dokonana przez organ odwoławczy po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest odmienna od oceny wyrażonej przez organ I instancji w zakresie braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ponieważ decyzja wydawana na podstawie art. 84 ustawy jest wyłącznie pozytywną decyzją o wyrażeniu zgody na realizację przedsięwzięcia. W takiej sytuacji brak spełnienia przesłanek do wydania decyzji środowiskowej w trybie uproszczonym nie zamyka drogi do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a powoduje ewentualnie konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to jest częścią postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Poddawany analizie w ramach tego postępowania, sporządzony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko, jest podstawowym dowodem umożliwiającym ustalenie stanu faktycznego w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy, który analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenia, że nie jest on wystarczający do ustalenia braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie może rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, ponieważ nie jest możliwe niebudzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego. W takim przypadku uzasadnione jest uchylenie uproszczonej decyzji środowiskowej, której elementem jest stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do zainicjowania i przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko ze względu na potrzebę zachowania prawa do dwuinstancyjnego postępowania.

Wydane uprzednio przez organ I instancji postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko może ulec dezaktualizacji albo w przypadku dokonanych przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania ustaleń albo czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Wówczas uzasadnione jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i dokonanie ustaleń w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia w oparciu m.in. o sporządzony na zlecenie inwestora raport oddziaływania na środowisko.

Ocena oddziaływania na środowisko jest tylko częścią postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Według art. 62 ust. 1 ustawy w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia:

1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

a) środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi,

b) dobra materialne,

c) zabytki,

ca) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy,

d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca,

e) dostępność do złóż kopalin;

1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych;

2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

3) wymagany zakres monitoringu.

Celem przeprowadzenia tej oceny jest w istocie zgromadzenie materiału dowodowego stanowiącego podstawę do określenia warunków lub wymagań realizacji planowanej inwestycji w decyzji środowiskowej.

Wydawane w tym przedmiocie postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy, a jedynie określa zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia przez organ w celu rozpoznania wniosku i dowody, które w tym postępowaniu będą analizowane.

Na postanowienie niestwierdzające obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie przysługuje zażalenie, dlatego nie może podlegać zmianie lub uchyleniu w trybie nadzwyczajnym lub samokontroli. Jednak zdaniem sądu nie ma przeszkody, by organ w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy nastąpi zmiana stanu faktycznego w kierunku uzasadniającym potrzebę ponownego rozważenia kwestii przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, mógł wydać postanowienie nakładające taki obowiązek. Wydane wcześniej postanowienie nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia dostosowującego potrzebę zgromadzenia materiału dowodowego do nowej sytuacji. Niewątpliwie błędem organu I instancji było przedwczesne wydanie postanowienia, w sytuacji gdy jak wykazał organ odwoławczy istnieją wątpliwości co do przydatności informacji zawartych w karcie informacyjnej do oceny o braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie sądu po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego należy uznać, że stan faktyczny w sprawie uległ zmianie, ponieważ ani karta informacyjna, ani wyjaśnienia inwestora nie stanowią zdaniem organu odwoławczego wystarczającej podstawy do oceny o pewności co do braku znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

O istniejących wątpliwościach co do sposobu oddziaływania na środowisko świadczy chociażby to, że w uproszczonej decyzji środowiskowej organ I instancji określił warunki dotyczące monitoringu i obowiązków kompensacji roślin. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że powyższe elementy nie mogą być zawarte w tego rodzaju decyzji, zgodnie z treścią art. 84 ust. 2 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.