Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2339/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę


UZASADNIENIE

A, S. złożyła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Prezes ZUS po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 291), odmówił przyznania świadczenia.

Organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę w trybie zwykłym. Organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ustawy, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes Zakładu, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Biorąc pod uwagę, że wnioskodawczyni jest uprawniona do świadczenia przyznanego przez organ emerytalno -rentowy w trybie zwykłym, nie ww. spełnia jednej z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wnioskodawczyni za pośrednictwem pełnomocnika złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmowną z dnia [...] lutego 2021r.

Pełnomocnik skarżącej zaskarżonej decyzji zarzucał: "1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela, co w mniejszej sprawie objawiało się długotrwałym stanem niepewności prawnej ubezpieczonej całkowicie i trwałe niezdolnej do pracy, pozostającej bez środków do życia w związku z zaniechaniem i przewlekłością postępowania przed organem rentowym, bowiem organ rozpatrywał sprawę wniosku ubezpieczonej przez ponad 2 lata, wydając decyzje dopiero w chwili spełnienia się przesłanek negatywnych (przyznanie emerytury; 2 błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ rentowy, mający wpływ na treść decyzji, polegający na wadliwym przyjęciu, iż pobieranie przez skarżącego świadczenia emerytalnego w trybie zwykłym wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy skarżący wnioskuje o przyznanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku z datą wsteczną, za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie emerytury, przy czym decyzja o odmowie przyznania świadczenia została wydana z przekroczeniem ustawowych terminu na załatwienie sprawy; 3. Błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ rentowy, mający wpływ na treść decyzji, polegający na wadliwym przyjęciu, iż skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku; 4. Obrazę art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291), poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie ubezpieczonej świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy spełnia ona łącznie wszystkie przesłanki określone w ww. przepisie. "

Mając powyższe na uwadze wnosił o zmianę w całości zaskarżonej decyzji i przyznanie ubezpieczonej w drodze wyjątku prawa do renty od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania prawa ubezpieczonej do emerytury.

Organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 poz. 53) zwanej dalej "ustawą emerytalną" jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełni następujące warunki:

1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

3. nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki o jakich mowa w tym przepisie winny być spełnione-łącznie, a niespełnienie choćby jednej przesłanki wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że dnia od dnia [...] listopada 2020 r. pobiera skarżąca emeryturę w trybie zwykłym (k. 80, k. 81 akt ZUS). W przypadku pobierania świadczenia w trybie zwykłym nie można otrzymywać jednocześnie świadczenia w drodze wyjątku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt: II SA/Wa 1908/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również wskazano, że przepisy ustawy emerytalnej z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ustawy emerytalnej, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt: II SA 388/01, dostępny w Legalis nr 60080). Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku konieczne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych powyżej. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Zważywszy na okoliczność, że jest skarżąca uprawniona do świadczenia przyznanego przez organ rentowy w trybie zwykłym, jedna z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie została spełniona. Ponadto, organ wskazał, iż z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej, renta w drodze wyjątku nie może być przyznana za okres wsteczny, tj. od dnia złożenia wniosku do nabycia prawa do świadczenia w drodze wyjątku.

A. S. złożyła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Niniejszej decyzji zarzucała:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela, co w niniejszej sprawie objawiało się długotrwałym stanem niepewności prawnej ubezpieczonej całkowicie i trwale niezdolnej do pracy.

2. pozostawienie bez środków do życia w związku z zaniechaniem i przewlekłością postępowania przed organem rentowym, bowiem organ rozpatrywał sprawę z wniosku ubezpieczonej przez ponad 2 lata, wydając decyzje dopiero w chwili spełnienia się przesłanek negatywnych (przyznanie emerytury);

3. błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ rentowy, mający wpływ na treść decyzji, polegający na wadliwym przyjęciu, iż pobieranie przez skarżącego świadczenia emerytalnego w trybie zwykłym wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy skarżący wnioskuje o przyznanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku z datą wsteczną, za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie emerytury, przy czym decyzja o odmowie przyznania świadczenia została wydana z przekroczeniem ustawowych terminu na załatwienie sprawy;

4. błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ rentowy, mający wpływ na treść decyzji, polegający na wadliwym przyjęciu, iż skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku;

5. obrazę art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 291), poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie ubezpieczonej świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy spełnia ona łącznie wszystkie przesłanki określone w w/w przepisie.

Mając na względzie powyższe, wnosiła o zmianę w całości zaskarżonej decyzji i przyznanie ubezpieczonej w drodze wyjątku prawa do renty od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania prawa ubezpieczonej emerytury.

Zdaniem skarżącej stanowisko organu rentowego należy uznać za błędne. Podnosiła, iż w piśmiennictwie wskazuje się, iż pojęcia interes społeczny oraz słuszny interes obywatela są klauzulami generalnymi. Wskazuje się, że omawiana zasada z art. 7 k.p.a., znajduje zastosowanie przede wszystkim do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, gdyż w procesie podejmowania decyzji związanych brak jest możliwości kształtowania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, którego treść jest determinowana bezwzględnie wiążącą normą prawa materialnego" (por. wyrok WSA w Krakowie z 7.03.2012 r., I SA/Kr 1805/11. Doktryna i judykatura podkreśla, także iż "decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (wyr. NSA z dnia 2 lutego 1996 r, IISA 2875/95, " Wokanda" 1996, nr 6, poz. 32; art. 2 ust. 1 i 4 zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy z 20 czerwca 2007 r. w sprawie dobrej administracji) oraz w należyty sposób wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli (wyr. NSA z dnia 9 października 1998 r, II SA 1081/98, LEX nr 41419; wyr. NSA z 10 listopada 1998 r., II SA 1003/98, LEK nr 41797)" (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 7.) Pojęcia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli nie zostały zdefiniowane ustawowo, mają charakter zwrotów nieostrych (niedookreślonych), którym treść powinien nadać organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego (H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2019, art. 7).

Skarżąca podnosi, że w przedmiotowej sprawie organ przez ponad 2 lata rozpatrywał sprawę z wniosku ubezpieczonej. Wskazać przy tym należy, że organ rentowy nie wykonał żadnych czynności, aby sprawę ubezpieczonej załatwić w jakikolwiek sposób, co świadczy o rażącym zaniechaniu i niedbalstwie organu. Organ rentowy dysponował całością dokumentacji, jedyne zobowiązanie organu rentowego odnośnie przesłanie dokumentacji zostało wykonane przez ubezpieczoną w 2020 roku. W istocie doszło do sytuacji, że organ wydał decyzję dopiero wówczas, gdy spełniły się negatywnie przesłanki do przyznania renty w drodze wyjątku, co stoi w sprzeczności z art. 7 k.p.a. i wyrażoną w tym przepisie zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Biorąc bowiem pod uwagę fakt powszechnie stosowanej wykładni zasad interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, należy uznać, iż interes społeczny polegający w tym przypadku na działalności powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych wspierający osoby trwale i całkowicie niezdolne do pracy (interes strony) został zupełnie pominięty i nie wzięty pod rozwagę przez organ rentowy.

Zdaniem skarżącej, charakter zaniechania organu rentowego pozwala stwierdzić, iż organ rentowy mógł dopuścić się celowej zwłoki, by pozbawić ubezpieczoną obiektywnie przysługującej renty. Podkreśla, iż przez ponad dwa lata tj. od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania emerytury (emerytury w wysokości bardzo niskiej) nie posiadała żadnych środków do życia i pozostawała na utrzymaniu swojej rodziny. Takie działanie organu w istocie podburza zaufanie obywatela do państwa i taka decyzja nie powinna mieć miejsca. Nadto, przyznanie renty w drodze wyjątku powodowałoby zwiększenie emerytury - renty przyznane w trybie wyjątkowym podlegają z urzędu zamianie na emeryturę po osiągnięciu przez beneficjenta wieku emerytalnego (I. Jędrasik- Jankowska [w:] Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [w;], Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II, Warszawa 2019, art. 83,).

Skarżąca nadmienia, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych miał możliwość wydania decyzji pozytywnej nawet za okres wsteczny, uznaniowość tej decyzji odnosi się nie tylko do faktu przyznania prawa do świadczenia, ale także do momentu powstania tego prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. (...) świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, ustawa bowiem nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając przyznanie takich uprawnień (tzn. prawa do świadczenia w drodze wyjątku) uznaniowej decyzji Prezesa ZUS.

Ponadto, założenie organu rentowego, na którym opiera on uzasadnienie skarżonej decyzji, stanowi płaszczyznę dla niepożądanych i daleko idących nadużyć, które niewątpliwie nastąpiły w przedmiotowej sprawie. Przyzwolenie na świadome działanie organu rentowego - jak wskazuje niniejszy stan faktyczny, nieograniczonego wiążącym terminem - dążącego do zwłoki powodującej finalnie niekorzystne skutki dla interesu strony, które wywarły nieodwracalne piętno na warunki życiowe i bytowe ubezpieczonej, stanowiłoby niebezpieczny i niepożądany precedens w dyskursie orzeczniczym.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jako niezasadna polegała oddaleniu w całości.

Na wstępie zasygnalizować należy, że zaprezentowana tak przez organ jak i Sąd pierwszej instancji ocena okoliczności niniejszej sprawy dotyczyła jedynie fragmentu postępowania, jakie organ winien przeprowadzić na skutek złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (renty) w drodze wyjątku. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

W świetle powyższego przepisu przyznanie emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1. wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności,

3. nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

4. nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Natomiast, w dacie wydania zaskarżonych decyzji skarżąca spełniała przesłanki do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym i takie świadczenie zostało jej przyznane. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miał więc podstaw prawnych ani faktycznych do przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku.

Sąd stwierdza, że w świetle akt sprawy nie można uznać, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do zebrania i braku rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Prezes ZUS, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, indywidualnie rozpatrzył sprawę, biorąc pod uwagę przesłanki wynikające z prawidłowo wskazanego w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi Prezes ZUS wyjaśnił również wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na treść decyzji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS , zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Natomiast, do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Prezes ZUS ustalił brak jednej z przesłanek do przyznania świadczenia (otrzymanie przez wnioskodawczynię świadczenia w trybie zwykłym).

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia przez Prezesa ZUS zasady zaufanie obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., gdyż organ w sposób należyty w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił skarżącej przesłanki, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 83 ust. 1 ustawy, gromadząc przy tym wystraczający materiał dowodowy. Prezes ZUS również prawidłowo pouczył skarżącą, w imieniu której działał fachowy pełnomocnik – adwokat – o możliwość wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (drugie zdanie pouczenia), jak również o możliwości wniesienia skargi do Sądu administracyjnego, jeżeli skarżąca nie zdecyduje się na zwrócenie się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podając przy tym właściwą podstawę prawną – art. 52 § 3 i art. 53 § 1 p.p.s.a. Tym samym, wbrew argumentacji skargi, Prezes ZUS działał na rzecz jednostki i jej dobra, formułując jasne i spójnie pouczenie. Tym samym nie sposób uznać, że w ten sposób doszło do naruszenia art. 6 § 3 lit. a) Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.

Sąd stwierdza ponadto, że ustawodawca nie przyznał Sądom administracyjnym kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji z jednoczesnym przyznaniem skarżącej emerytury w drodze wyjątku.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.