Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 30/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego K. A. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") po rozpatrzeniu odwołania [...] ("skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] ("PWKZ", "organ I instancji") z [...] czerwca 2016 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na wykonanie konserwacji nagrobka i odmowie wydania pozwolenia na konserwację uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją – pozwoleniem nr [...] z [...] lutego 2015 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 6 ust 1 pkt 2a, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2 i art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej ustawa o zabytkach) PWKZ pozwolił Muzeum Kresów w [ na wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej pięciu kamiennych nagrobków przy cerkwi p.w. [...] w [...], zgodnie z przedłożonymi programami prac konserwatorskich opracowanymi przez: "Konserwacja dzieł sztuki [...]", stanowiącymi integralną część pozwolenia. Jako planowany termin realizacji prac wskazano okres od [...] maja 2015 r. do [...] listopada 2015 r., natomiast termin ważności pozwolenia określono do [...] grudnia 2016 r. Ww. programy prac konserwatorskich obejmowały, m.in., nagrobek Z. K. z 1887 r. oraz nagrobek rodziny [...] z końca XIX wieku.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kamienne nagrobki znajdujące się w otoczeniu cerkwi stanowią pozostałość dawnego przycerkiewnego cmentarza i podlegają ścisłej ochronie konserwatorskiej na podstawie wpisu do rejestru zabytków zespołu cerkiewno-cmentarnego, składającego się z: drewnianej cerkwi p.w. św. [...] i dzwonnicy, starodrzewia, terenu wewnątrz ogrodzenia oraz dwóch cmentarzy wraz ze starodrzewiem i fragmentem murowanego ogrodzenia, pod nr [...] decyzją z [...] maja 1960 r., znak: [...] oraz decyzją z [...] grudnia 1986 r., znak: [...]. Omawiane nagrobki powstały na przestrzeni XVII-XIX w. i posiadają wysoką wartość zabytkową, a mając na uwadze stan zachowania obiektów dostrzega się pilną konieczność wykonania wnioskowanych prac, co znacząco wpłynie na poprawę stanu technicznego i estetyki obiektów. Jako jedyną stronę postępowania administracyjnego wskazano Muzeum Kresów w [...] .

W dniu [...] września 2015 r. do PWKZ wpłynął wniosek [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. pozwoleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256ze zm., "k.p.a."), W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja ta została wydana m. in. na podstawie oświadczenia Muzeum [...]o posiadanym tytule prawnym do nagrobków, tymczasem muzeum to nie dysponuje wyłącznie wszystkimi nagrobkami posadowionymi na terenie cerkwi [...], w szczególności dotyczy to grobowca [...] oraz grobowca [...]. W związku z tym pozwolenie konserwatorskie zostało wydane w postępowaniu, w którym wnioskodawca nie brał udziału, a które dotyczyło nagrobka rodziny [...] oraz nagrobka [...][...] i tyczyło się jego praw podmiotowych. Pochowane są tam bowiem osoby dla wnioskodawcy najbliższe, w tym m.in. matka, ojciec, brat i dziadek. [...] oraz nagrobek kamienny grobowca [...] wykonano na polecenie [...]. Obok grobowca [...] znajduje się grobowiec [...] – praprababki wnioskodawcy, również wykonany na jego polecenie przez kamieniarzy [...]. Prawo pochówku na terenie cerkwi wynikało z faktu, iż [...] był w latach od ok. 1875 do ok. 1895 kolatorem tejże cerkwi. Około roku 1944 obydwa nagrobki uległy dewastacji z rąk ukraińskich nacjonalistów, zaś po zakończeniu działań wojennych oraz operacji "[...]" odrestaurowane zostały własnym sumptem przez [...] juniora.

Skarżący podniósł, że prawo do grobowca [...][...] w rozumieniu art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przysługuje jemu oraz innym osobom najbliższym zmarłego [...] jr. i jest chronione jako dobra osobiste tychże osób w oparciu o art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydziału [...] Cywilnego z [...] listopada 1990 r. sygn. akt [...], spadek po zmarłym [...] jr. ten nabyli: syn [...], syn [...] oraz córka [...]. Spadek po zmarłym [...] nabyli wdowa [...], syn [...] - na podstawie prawomocnego postanowienia w przedmiocie nabycia spadku [...] z [...] maja 2001 r. sygn. akt [...]. Spadek po zmarłej [...]nabyli syn [...]i wdowiec [...] na podstawie prawomocnego postanowienia w przedmiocie nabycia spadku Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...] W ocenie skarżącego, on oraz osoby powyżej wymienione są stronami postępowania zakończonego decyzją PWKZ z [...] lutego 2015 r. w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, powyższe okoliczności przesadzają o tym, że prowadzenie prac przy ww. grobowcach wymaga wiedzy i zgody osób, które legitymują się prawem do tychże grobów. Wedle informacji przedstawionej przez dyrekcję Muzeum [...] w [...], instytucja ta nie miała świadomości istnienia praw skarżącego do ww. grobów, jednakże wyjaśnienia dyrekcji [...], zdaniem skarżącego, nie zasługują na wiarę.

Zdaniem skarżącego, uwzględnienie wniosku Muzeum [...] w obecnym kształcie stanowi bardzo poważne zagrożenie dla zabytkowej substancji grobowców, nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie prac naziemnych bez zbadania stanu technicznego podziemnej konstrukcji stanowiącej oparcie dla samego nagrobka.

Skarżący wskazał, że wnukowie [...] jr. założyli Fundację [...] ("Fundacja"), której celem, zgodnie z § 6 ust. 3 statutu jest m.in. "opieka nad grobami rodziny [...] w Polsce oraz na [...], w szczególności grobowcem [...] oraz grobowcem [...] posadowionymi na terenie zespołu cerkiewnego w [...]". W związku z tym wniesiono o dopuszczenie tej Fundacji do udziału w postępowaniu na zasadzie art. 31 § 1 ust 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] PWKZ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej swoją decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie pozwolenia na wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej przy pięciu kamiennych nagrobkach przy cerkwi pw. św. [...] w [...]. Następnie, w osobnym piśmie, w nawiązaniu do złożonego wniosku o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu, organ pierwszej instancji wezwał do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. [...] listopada 2015 r. C. A. przekazał pełnomocnictwo udzielone przez tę Fundację radcom prawnym: C. A., B.O. i G. P..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2 i art. 93 ust. 1 ustawy o zabytkach PWKZ:

1. uchylił swoją decyzję z [...] lutego 2015 r. znak: [...] w części dotyczącej udzielenia Muzeum [...] w [...] pozwolenia na wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej przy nagrobku rodziny [...] oraz przy nagrobku Z. K. posadowionych w zespole cerkiewnym p.w. Św. [...] w [...]

2. odmówił Muzeum [...] w [...] pozwolenia na wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej przy nagrobku rodziny [...] oraz przy nagrobku Z. K. posadowionych w zespole cerkiewnym p.w. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że niezależnie od faktu, iż ww. nagrobki posadowione są w zespole cerkiewnym p.w. [...] w [...], prawo do grobu przysługuje spadkobiercom osób tam pochowanych. Prawo do grobu obejmuje zarówno uprawnienia majątkowe, związane przede wszystkim z poniesionymi wydatkami na urządzenie grobu, jak i uprawnienia osobiste w szczególności do pochowania zmarłego, do wystawienia nagrobka, do urządzenia wystroju nagrobka i do wykonywania zwyczajowo przyjętych innych czynności. Ponieważ prawa osobiste, przysługujące konkretnej osobie, mają w tym przypadku decydujący charakter, prawo do grobu jest prawem niezbywalnym. Zdaniem organu I instancji, spadkobiercy osób pochowanych w grobowcu rodziny [...] są wyłącznie uprawnieni i równocześnie zobowiązani do utrzymania ww. nagrobków w należytym stanie technicznym i estetycznym. Z tego prawa należy wywieść także przysługujący tym osobom przymiot strony każdego postępowania administracyjnego dotyczącego nagrobków [...].

PWKZ wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że ww. osoby nie uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ww. ostatecznej decyzji konserwatorskiej, zachodzą zatem przesłanki do uchylenia ww. decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na okoliczność, ze kwestionowana decyzja administracyjna w części dotyczącej pozwolenia na wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej przy nagrobku rodziny [...]. oraz przy nagrobku [...].została wydana bez zgody i wiedzy oraz udziału wszystkich stron postępowania, została w tej części przez organ I instancji uchylona.

W zakresie złożonego przez Muzeum [...] w [...]. wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej przy nagrobku rodziny [...].PWKZ odmówił pozwolenia na przeprowadzenie tych prac.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w toku postępowania, którego celem jest ochrona zabytków,

- art. 10 w zw. z art. 40 w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. wskutek niezapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, uniemożliwienie stronom przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przede wszystkim zaś wskutek niedoręczenia stronom niereprezentowanym przez pełnomocnika częściowo uchylonej decyzji wraz z załącznikami, zaś stronom reprezentowanym przez pełnomocnika wskutek niedoręczenia załączników do częściowo uchylonej decyzji, a w szczególności programów konserwatorskich dotyczących przedmiotu sprawy,

- art. 31 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku Fundacji jako organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu,

- art. 35 § 3 w zw. z art. 36 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie oraz niezawiadomienie stron postępowania o tym fakcie,

- art. 36 ust. 5 ustawy o zabytkach wskutek przyjęcia w całości oświadczenia osób reprezentujących Muzeum [...] w [...] jako odpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu,

- art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o zabytkach w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji,

- art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zabytkach w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. wskutek wybiórczej i dowolnej oceny materiału dowodowego, bez przeprowadzenia stosownego do sytuacji procesowej i materialnej postępowania dowodowego w zakresie potrzeby, sposobu i zakresu konserwacji zabytkowej substancji, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji,

- art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jedynie częściowe uchylenie decyzji wadliwej w całości, poprzedzonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PWKZ w [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie I i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej przy pięciu kamiennych nagrobkach przy cerkwi pod wezwaniem św. [...]. względnie nakazanie Muzeum [...]. przywrócenie stanu poprzedniego oraz zmianę postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania poprzez dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu Fundacji.

Uzasadniając odwołanie, skarżący stwierdził, że nie jest mu znany program konserwatorski oraz zalecenia w zakresie pozostałych nagrobków w obrębie zespołu cerkiewnego, lecz już wykonane prace budzą jego zastrzeżenia co do wykorzystanych materiałów i zastosowanych technik.

Nadto wskazał, że częściowe uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. stoi w sprzeczności z poprzedzającym je postanowieniem z [...] listopada 2015 r., którego przedmiotem był wznowienie przedmiotowego postępowania w całości.

W toku postępowania odwoławczego swoje stanowisko w sprawie przedstawiła także Fundacja, popierając odwołanie skarżącego. Fundacja podniosła przy tym, że pomimo nierozstrzygnięcia jej wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przez PWKZ w trybie postanowienia w myśl art. 31 § 2 k.p.a. działania faktyczne i procesowe organu pierwszej instancji wskazują na traktowanie Fundacji jako strony niniejszego postępowania. Takie postępowanie organu należy uznać za słuszne, bowiem udział Fundacji w niniejszym postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, nadto za jej udziałem przemawia ważny interes społeczny, przejawiający się koniecznością opieki nad zabytkami, jakimi są nagrobki przy cerkwi pod wezwaniem Św. [...] w [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...]. października 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o zabytkach oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy omówił instytucję i podstawy prawne wznowienia postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o zabytkach stanowi, że prowadzenie przy zabytku wpisanym do rejestru prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 5 pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Przepisy te nie określają, kto, oprócz wnioskodawcy, powinien być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie przy zabytku prac konserwatorskich. W związku z tym zastosowanie w takich sprawach będzie miał art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treść przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami implikuje wniosek, że przymiot strony w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń konserwatorskich związany jest zatem z posiadaniem tytułu prawnego do zabytku. Tylko bowiem podmiot posiadający taki tytuł jest w stanie zapewnić wykonywanie obowiązków wynikających ze sprawowania opieki nad zabytkiem.

Dalej organ wskazał, że w niniejszej sprawie konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac konserwatorskich przy nagrobkach wynika z decyzji [...]WKZ z dnia [...]. czerwca 2010 r., wpisującej do rejestru zabytków część zespołu cerkwi greckokatolickiej p.w. [...] wraz z otoczeniem obejmującym: dom diaka, ogrodzenie z dwiema bramami, cmentarz przycerkiewny, budynek [...]., w granicach: działek [...]. z domem diaka, ogrodzeniem z dwoma bramami, nagrobkami na działce nr [...], działki nr [...] z budynkiem "[...]", część działki nr [...] – zgodnie z załącznikami nr [...] i [...] stanowiącymi integralną część decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji, w odniesieniu do cmentarza wskazano, że znajdują się na nim 4 nagrobki z XVIII i XIX wieku, w tym krypta właścicieli [...].oraz płyta nagrobna, kamienna[...]. , wójtowej [...] z około 1682 r., z napisami w języku starocerkiewnosłowiańskim. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej w niniejszej sprawie jest zatem zabytkowy cmentarz, a prace konserwatorskie, których dotyczyło pozwolenie konserwatorskie, miały być prowadzone przy położonych na tym cmentarzu nagrobkach. W związku z tym konieczne jest także uwzględnienie w niniejszych rozważaniach przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1473).

Organ podkreślił, że przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawierają definicji legalnej cmentarza. W związku z tym należy przyjąć językowe rozumienie tego pojęcia, zgodnie z którym cmentarz to teren, na którym pogrzebani są zmarli. W ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych brak jest także definicji grobu i nagrobka. Należy zatem przyjąć, że grób to nisza przeznaczona do pochówku szczątków zmarłego a nagrobek – to oznaczenie miejsca pochówku w formie kompozycji architektonicznej. Tak rozumiany grób będzie stanowił część składową gruntu, a tym samym – własność właściciela gruntu, na którym jest położony. Oznacza to, że podmiot, który nabył prawo do pochowania w grobie szczątków ludzkich, nie nabywa prawa własności części powierzchni ziemskiej. Przysługujące mu uprawnienia określane są w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze przedmiotu mianem "prawa do grobu".

Minister podkreślił, że treść prawa do grobu, w braku stosownych przepisów ustawowych, była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów powszechnych. Sąd Najwyższy w uchwale z 7 grudnia 1970 r., sygn. akt III CZP 75/70 wyraził pogląd, że: "W następstwie umowy, mocą której zarząd cmentarza oddaje zainteresowanej osobie miejsce na grób, powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny. W ramach tego stosunku osoba ta uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także - zgodnie z powszechnym zwyczajem - szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymywania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. Osoba ta więc korzysta na stale z grobu, o czym wyraźnie mówi przepis art. 2 ust. 3 ustawy (...) o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Swoiste podsumowanie dorobku orzeczniczego w przedmiotowym zakresie, Sąd Najwyższy zawarł w wyroku z 17 lutego 2016 r., sygn. akt III CSK 84/15 wskazując, że "Prawo do grobu ma charakter cywilnoprawny, a umowa o pochowanie zwłok jest czynnością cywilnoprawną zawartą przez osobę fizyczną z zarządem cmentarza, z której wynika szereg uprawnień dla osoby, dla której kult pamięci osoby zmarłej pochowanej w tym grobie, jest jej własnym dobrem osobistym. Suma tych uprawnień stanowi prawo do grobu".

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Minister stwierdził, że podstawowym zagadnieniem jest w niej ustalenie, czy skarżący posiada zakres uprawnień uzasadniający stwierdzenie, że powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją [...]WKZ z dnia [...] lutego 2015 r. Oznacza to, że organy ochrony zabytków nie mogą pominąć w postępowaniu wznowieniowym kwestii posiadania przez [...].prawa do grobu, jednakże wyłącznie w takim zakresie, w jakim ma to znaczenie dla niniejszego postępowania.

Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że w grobowcu rodziny [...].pochowani są wstępni skarżącego. W ocenie Ministra okoliczność ta przesądza o tym, że z tytułu posiadanego prawa do grobu jest on zatem stroną postępowania zakończonego wydaniem ww. pozwolenia [...]WKZ oraz że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PWKZ z dnia [...] lutego 2015 r. zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednakże zdaniem Ministra kolejną kwestią jest ustalenie wpływu przedmiotowej przesłanki na ostateczne rozstrzygnięcie. PWKZ w zaskarżonej decyzji nie tylko uznał, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. pozwoleniem z dnia [...] lutego 2015 r., ale także przyjął, że wyłącznie osoby posiadające prawo do grobu na przedmiotowym cmentarzu są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich przy nagrobkach znajdujących się na cmentarzu przycerkiewnym w [...]. Organ odwoławczy nie podzielił tego poglądu. Wskazał, że cmentarz położony przy cerkwi [...] w [...] należy, w świetle przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, uznać za obiekt nietypowy. Zgodnie z przepisami tej ustawy cmentarzami mogą zarządzać wyłącznie gminy lub związki wyznaniowe. Teren cmentarza przycerkiewnego w [...]. tj. działka nr ew. [...]. stanowi natomiast własność Muzeum [...].. Z akt sprawy nie wynika, by teren ten pozostawał w zarządzie właściwej gminy lub związku wyznaniowego. Dlatego też, oprócz przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, dla określenia podmiotów uprawnionych do prowadzenia renowacji nagrobków, istotne znaczenie mają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f tej ustawy wynika, że cmentarze mogą być przedmiotami prawnej ochrony konserwatorskiej. Jednym z podstawowych wyznaczników historycznej, naukowej i artystycznej wartości danego cmentarza niewątpliwie jest fakt istnienia na jego terenie nagrobków, oznaczających miejsca pochówków szczątków ludzkich. Zniszczenie lub uszkodzenie historycznych nagrobków ma zatem bezpośredni wpływ na ocenę stanu zabytkowego cmentarza.

Muzeum [...]. jest właścicielem terenu cmentarza przycerkiewnego w Radrużu, na którym znajdują się nagrobków rodziny [...]. . Muzeum obciąża zatem obowiązek utrzymania cmentarza we właściwym, odpowiadającym jego wartości stanie. Wartość ta jest niezwykle wysoka. Przedmiotowy cmentarz położony jest bowiem na terenie zespołu cerkiewnego w [...]. uznanego za pomnik historii rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 listopada 2017 r. (Dz. U. poz. 2253). Ponadto cmentarz ten znajduje się przy cerkwi św. Paraskewy, wpisanej na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Jak wynika ponadto z decyzji o wpisie cmentarza przycerkiewnego do rejestru zabytków, nagrobek rodziny [...]., właścicieli [...]. jest istotnym elementem tego cmentarza. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Muzeum [...]., jako właściciel terenu cmentarza wpisanego do rejestru zabytków, jest uprawnione do składania wniosków o wydanie pozwoleń konserwatorskich na prowadzenie prac konserwatorskich przy nagrobkach znajdujących się na tym cmentarzu, w tym nagrobków rodziny [...].. Należy także stwierdzić, że wnioski o takie pozwolenia mogą składać także osoby posiadające prawo do przedmiotowych grobów; Muzeum będzie stroną w postępowaniach zainicjowanych wnioskami tych osób. Zdaniem Ministra powyższa okoliczność uzasadnia stwierdzenie, że decyzja PWKZ z dnia [...] czerwca 2016 r. nie może pozostać w obrocie prawnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Minister stwierdził, że w istocie [...]WKZ nie odniósł się do wniosku o dopuszczenie Fundacji do udziału na prawach strony we wznowionym postępowaniu. Wniosek o takie dopuszczenie został sformułowany we wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek ten został wprawdzie złożony przez skarżącego, który nie jest umocowany do reprezentowania Fundacji, jednakże przy czynności tej reprezentowany był przez [...]., który jest także pełnomocnikiem Fundacji. W tej sytuacji organ mógł powziąć wątpliwości co do tego, czy składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu [...]. działa w imieniu [...]., czy też w imieniu Fundacji. Obowiązkiem organu I instancji było jednakże wyjaśnienie tych wątpliwości.

Jednocześnie Minister podzielił pogląd Fundacji, iż została ona faktycznie dopuszczona do udziału w postępowaniu, choć organ pierwszej instancji nie wydał w tej sprawie formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja została bowiem doręczona pełnomocnikowi Fundacji, tj. C. [...]., który jest wprawdzie również pełnomocnikiem strony wnioskującej o wznowienie postępowania, jednakże zaskarżoną decyzję doręczono mu bez adnotacji, że doręczenia tego dokonano wyłącznie jako pełnomocnikowi [...]..

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezbadania przez organ I instancji wpływu planowanych prac na nagrobki Minister uznał, że brak postępowania wyjaśniającego w tym zakresie jest logiczną konsekwencją uznania, że Muzeum [...]. nie było podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku w tym zakresie. Jednocześnie, w ocenie Ministra, [...]WKZ nieprawidłowo wznowił na wniosek skarżącego postępowanie w odniesieniu do wszystkich nagrobków objętych pozwoleniem. Postępowanie powinno być wznowione wyłącznie w części dotyczącej nagrobków rodziny [...]. oraz [...].. Tylko bowiem w odniesieniu do tych obiektów skarżący podnosił posiadanie prawa do grobu. Konsekwencją nieprawidłowego wznowienia postępowania w odniesieniu do całości pozwolenia powinno być orzeczenie o jego umorzeniu w odniesieniu do pozostałych nagrobków, czego organ pierwszej instancji nie uczynił.

W związku z powyższym zaskarżona decyzja, zdaniem Ministra, była nieprawidłowa i konieczne było jej uchylenie. Jednocześnie organ ten wskazał, że ostateczna decyzja, tj. pozwolenie [...]WKZ z [...] lutego 2015 r., utraciła ważność z dniem 1 stycznia 2017 r. na skutek upływu terminu. W związku z tym Muzeum [...]. nie może wykonywać uprawnień wynikających z tej decyzji. Oznacza to jednocześnie, że bezprzedmiotowe jest dalsze prowadzenie postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji, tj. rozstrzyganie o istnieniu lub braku przesłanek wznowienia postępowania, ich wpływie na byt prawny decyzji, a w konsekwencji – o możliwości dalszego prowadzenia robót budowlanych i prac konserwatorskich na jej podstawie. Uchylenie decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowionym, inaczej niż w przypadku stwierdzenia nieważności, nie znosi tych skutków rozstrzygnięcia, które zaistniały do czasu jego skutecznego uchylenia. W związku z tym po uchyleniu zaskarżonej decyzji konieczne jest umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył [...]., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra w części, w jakiej uchyla ona decyzję I instancji w zakresie niezaskarżonym w odwołaniu (tj. w zakresie, w jakim uchylono decyzję i Instancji w odniesieniu do grobowca rodziny [...], a także grobowca [...]. i umorzono postępowanie), uchylenie decyzji Ministra w części, w jakiej uchyla decyzję I instancji i umorzenia tej sprawy w zakresie zaskarżonym w odwołaniu, tj. w zakresie, w jakim uchylono decyzję I instancji w odniesieniu do nagrobków innych niż grobowiec rodziny [...], a także grobowiec [...]. i umorzono postępowanie w tym zakresie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 w zw. z art. 127 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji I instancji w zakresie, w jakim nie została zaskarżona w odwołaniu;

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o zabytkach oraz art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawa stała się bezprzedmiotowa, ponieważ upłynął termin wskazany w pozwoleniu;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 k.c., art. 6 ust. 1 pkt lit. f ustawy o zabytkach oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącemu i wskazanym przez niego osobom przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, a także uznanie, że skarżący i pozostali uczestnicy nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

- art. 10 § 1 oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez Ministra, a przez to uniemożliwienie zgłoszenia wniosków dowodowych przed zakończeniem postępowania;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia niezbędnych czynności dowodowych dla wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, ze względu na uznanie, że sprawa stała się bezprzedmiotowa i konieczne jest jej umorzenie;

- art. 35 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 12 k.p.a. poprzez niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy oraz rozpoznawanie sprawy przez ponad 3 lata bez poinformowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i niewskazaniu przewidywanego terminu załatwienia sprawy;

- art. 31 § 2 oraz art. 124 § 1 w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak również nieutrwalenie w aktach sprawy tej czynności w jakiejkolwiek formie.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że Minister błędnie przyjął, że przysługuje mu status strony jedynie w postępowaniu dotyczącym nagrobków rodziny [...]., z pominięciem okolicznych nagrobków oraz kontekstu całego cmentarza. Wskazał, że jakakolwiek ingerencja w teren cmentarza wiąże się z ryzykiem wpłynięcia na zlokalizowane na nim nagrobki, przy czym nie chodzi tylko o możliwość bezpośredniego wpływu na stan zachowania ww. grobowców, np. poprzez możliwość zalania katakumby, co może doprowadzić do obsunięcia się grobowca [...].. Już sama możliwość estetycznego wpłynięcia na cmentarz położony przy cerkwi, np. poprzez agresywną zmianę wyglądu okolicznych nagrobków, może mieć wpływ na sposób postrzegania i odbiór estetyczny grobowców, do których prawo ma skarżący.

Ponadto skarżący wskazał, że decyzje wyrażające zgodę konserwatora zabytków wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o zabytkach. zgodnie z przepisami prawa nie mogą zawierać terminu ich ważności. Określając termin ważności pozwolenia [...]WKZ działał na podstawie § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o zabytkach Przepis ten w trakcie trwania niniejszego postępowania ulegał zmianom, jednak zarówno w chwili wydania decyzji I Instancji, jak i decyzji II instancji rozporządzenie wskazywało, że pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich, badań konserwatorskich albo badań architektonicznych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia.

Skarżący przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że powyższe zastrzeżenie terminu, zawarte w rozporządzeniu, zdaniem należy rozumieć w ten sposób, że żaden przepis rozporządzenia ani ustawy o ochronie zabytków nie określa skutku upływu przewidywanego terminu rozpoczęcia i ukończenia robót przed ich faktycznym rozpoczęciem lub przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności brak jest przepisu, który łączyłby z upływem terminu skutek wygaśnięcia decyzji. Nie występuje zatem w przepisach prawa - w stosunku do pozwolenia konserwatorskiego odpowiednik przepisu art. 37 ust. 1 p.b. - przewidującego skutek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji nie podjęcia robót budowlanych w oznaczonym terminie. Omawiany termin przewidywanego rozpoczęcia i zakończenia prac objętych pozwoleniem konserwatorskim ma zatem wyłącznie walor informacyjny - wiążący się z przewidywaniami inwestora, które mogą okazać się nietrafne - na przykład wskutek przedłużenia się z przyczyn od niego niezależnych postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie może, wobec tego, ulegać wątpliwości, że skoro termin wskazany w pozwoleniu miał jedynie charakter informacyjny, to Minister naruszył przepisy postępowania wskazując, że decyzja o pozwoleniu utraciła ważność na skutek upływu terminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.").

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu ustalenia Ministra dotyczące prawa do grobu są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne, podobnie jak ustalenia dotyczące prawa skarżącego do bycia stroną postępowania wyłącznie w sprawie dotyczącej nagrobków rodziny [...].i brak takowego interesu w stosunku do pozostałej części przedmiotowego cmentarza. Prawidłowo organ wskazał, że z tytułu posiadanego prawa do grobu skarżący jest stroną postępowania zakończonego wydaniem ww. pozwolenia [...]WKZ oraz że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, a tym samym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...]WKZ z dnia [...] lutego 2015 r. zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo wskazano także, że błędnie uznał organ I instancji, że wyłącznie osoby posiadające prawo do grobu na przedmiotowym cmentarzu są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich przy nagrobkach znajdujących się na cmentarzu przycerkiewnym w [...].. Sąd podziela pogląd Ministra, że omawiany cmentarz w świetle przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy uznać za obiekt nietypowy, albowiem nie zarządza nim ani gmina ani związek wyznaniowe. Teren cmentarza przycerkiewnego w [...]., tj. działka nr ew. [...]., stanowi natomiast własność Muzeum [...].. Muzeum obciąża zatem obowiązek utrzymania cmentarza we właściwym, odpowiadającym jego wartości stanie. Przedmiotowy cmentarz położony jest bowiem na terenie zespołu cerkiewnego w [...]., uznanego za pomnik historii. Muzeum [...]. jest uprawnione do składania wniosków o wydanie pozwoleń konserwatorskich na prowadzenie prac konserwatorskich przy nagrobkach znajdujących się na tym cmentarzu, w tym nagrobków rodziny [...].. Sąd zgadza się także z twierdzeniem Ministra, że wnioski o takie pozwolenia mogą składać także osoby posiadające prawo do przedmiotowych grobów, a Muzeum będzie stroną w postępowaniach zainicjowanych wnioskami tych osób.

Zdaniem Sądu całkowicie bezzasadne są zarzuty skarżącego art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 k.c., art. 6 ust. 1 pkt lit. f ustawy o zabytkach jak też jego argumentacja, że jakakolwiek ingerencja w teren cmentarza wiąże się z ryzykiem wpłynięcia na zlokalizowane na nim nagrobki rodziny [...].. Niczym nieuzasadnione jest przekonanie skarżącego, że winien być stroną postępowań konserwatorskich odnoszących się do wszystkich nagrobków znajdujących się na cmentarzu. Oczywistym jest, że wykonując ewentualne prace konserwatorskie na terenie cmentarza Muzeum [...]. jest zobligowane do nienaruszenia substancji i wartości zabytkowych także nagrobków rodziny [...]..

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 31 § 2 oraz art. 124 § 1 w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Fundacji Smolin do udziału w postępowaniu administracyjnym. Powyższa kwestia została obszernie wyjaśniona w zaskarżonej decyzji, a ponadto interes prawny w podnoszeniu takiego zarzutu ma Fundacja [...]. w ewentualnej odrębnej skardze, czego nie uczyniła.

Wskazać jednak należy, że podstawę prawną decyzji Ministra stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się po wznowieniu postępowania – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji organ drugiej instancji mógł zastosować uprawnienia wynikające z art. 138 k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji organu, od którego odwołanie rozpatrywał, natomiast w odniesieniu do kontrolowanej decyzji ostatecznej [...]WKZ z [...] lutego 2015 r. obowiązany był wydać orzeczenie w oparciu o art. 151 k.p.a., zgodnie z którym:

§ 1 Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2 W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W ocenie Sądu nie ma racji Minister umarzając postępowanie z powodu tego, ze pozwolenie [...]WKZ z dnia [...] lutego 2015 r., utraciło ważność z dniem [...] stycznia 2017 r. na skutek upływu terminu i Muzeum [...]. nie może wykonywać uprawnień wynikających z tej decyzji.

W ocenie Sądu w postępowaniu wznowieniowym umarza się postępowanie, gdy prawomocnie stwierdzono nieważność decyzji dotychczasowej lub prawomocnie stwierdzono jej wygaśnięcie.

Podnieść należy, że podstawę pozwolenia [...]WKZ z dnia [...] lutego 2015 r., stanowił art. 36 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Na podstawie delegacji zawartej w art. 37ust 1 ustawy o ochronie zabytków, Minister Kultury wydał rozporządzenie z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987). Rozporządzenie określa tryb i sposób wydawania pozwoleń, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek i pozwolenie na prowadzenie robót miedzy innymi w otoczeniu zabytków.

Zgodnie z § 21 ust. 1 przywołanego rozporządzenia: pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku zawiera:

1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy;

2) wskazanie miejsca planowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytku;

3) zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku;

4) informację, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione, a następnie pozwolenie może zostać cofnięte lub zmienione na podstawie art. 47 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5) wskazanie terminu ważności pozwolenia.

Pozwolenie na prowadzenie robót konserwatorskich z dnia [...] lutego 2016 r. miało określony termin ważności (31 grudnia 2016 r.), jak wymagał tego § 21 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia. Podkreślić należy, że brak terminu ważności stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego. Termin jako dodatkowy element decyzji może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy). Klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku lub korzystania z uprawnienia będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Zamieszczenie w decyzji elementu jakim jest termin ważności pozwolenia konserwatorskiego ma na celu czasowe ograniczenie uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji dla jej adresata. W przeciwnym wypadku, adresat decyzji, mógłby wykonywać w każdym czasie i bez jakiejkolwiek kontroli ze strony powołanych do tego organów roboty budowlane w otoczeniu zabytku. W dacie ważności pozwolenia konserwatorskiego strona posiada uprawnienie do złożenia wniosku o pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 2855/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1009/16). Po dacie ważności pozwolenia konserwatorskiego strona nie ma jedynie uprawnienia do złożenia skutecznego wniosku o pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku,

W świetle powyższego nie można uznać, że po wyekspirowanie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego wygasa samo pozwolenia, a tym samym należy umorzyć postępowanie wznowieniowe. Dlatego Minister ponownie rozpoznając sprawę winien, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oprócz słusznego uchylenia decyzji [...]WKZ z dnia [...] czerwca 2016 r., orzec co do istoty sprawy i wydać jedno z rozstrzygnięć zawartych w 151 k.p.a., odpowiednio je uzasadniając.

Wobec powyższego, niezależnie od zarzutów skargi, decyzję organu II instancji należało uchylić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 ww. ustawy.