Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 602/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 62,  art. 88
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. U. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Ś. decyzją z dnia [...] r. (Nr[...] ) , podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla [...] sp. z o.o. na budowę zespołu elektrowni wiatrowych U. z etapowaniem przedsięwzięcia. Etap XXIII- Budowa elektrowni wiatrowej [...] na dz. nr[...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb: P., gmina U., wskazując, że obszar oddziaływania obiektu/-ów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: dz. nr[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb: P, gmina U.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 10 maja 2012 r. do Starosty Ś. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych U. z etapowaniem przedsięwzięcia - Etap XXIII budowa elektrowni wiatrowej [...] na działkach nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...]obręb: P., gmina U. wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku zostały dołączone cztery egzemplarze dokumentacji projektowej. Ponadto planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których należy sporządzić raport oddziaływania na środowisko stanowiący podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W związku z tym inwestor przedłożył decyzję nr [...] z dnia [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydaną przez Wójta Gminy U.

Na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ I instancji dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania Gminy U. nr [...] z dnia [...] r., w którym działki nr[...], [...], [...],[...] obręb: P., gmina U. leżą na terenie niezainwestowanym o symbolu R/71 dla których dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej zgodnie z obowiązującymi przepisami, a działki [...], [...], [...] obręb: P. stanowią tereny dróg.

W ocenie Starosty Ś. inwestycja zlokalizowana jest na działkach zgodnie z warunkami technicznymi, nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, a uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach obowiązujących norm. W związku z powyższym i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego dotyczącym określenia obszaru oddziaływania jako terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określającym strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę uznano, że w realiach niniejszej sprawy stronami postępowania poza inwestorem są właściciele działek nr[...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...] obręb: P., gmina U., którzy byli informowani o toczącym się postępowaniu i nie wnosili żadnych uwag.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie SW U., wskazując w szczególności, że decyzja Starosty Ś. z dnia [...]r. Nr [...] została wydana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z uwagi na niewłaściwe ustalenie stron postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]) Wojewoda D., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w postępowaniu wstępnym organ właściwy do rozpatrzenia odwołania podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (decyzji administracyjnej) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze podmiotowym zachodzi w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych.

Zdaniem Wojewody w realiach niniejszej sprawy zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze podmiotowym, gdyż odwołanie zostało złożone przez podmiot nieposiadający legitymacji do jego wniesienia. Zgodnie bowiem z art. 127 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji może wnieść tylko strona, natomiast w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ustawy – Prawo budowlane, którego ust. 3 stanowi, że art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W myśl zaś art. 28 ust 4 Prawa budowlanego przepisów ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym.

Wobec powyższego Wojewoda wskazał, że przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest konieczność udziału w nim społeczeństwa, określona przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r.,Nr 199, poz. 1227).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z jego brzmieniem ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 (decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części) przeprowadza się także:

1) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji;

2) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy w decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] r. (Nr[...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto również inwestor nie występował z wnioskiem o dokonanie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Także w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Ś. z dnia [...] r. Nr [...] nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Dalej Wojewoda wskazał, że mając na uwadze, iż usytuowanie wnioskowanej elektrowni wiatrowej jest zgodne z decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] r., wysokość wieży elektrowni wiatrowej wynosi ok. 100 m, średnica wirnika ok. 100 m, a moc elektrowni nie przekroczy 3,0 MW brak jest podstaw do uznania, że we wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dokonane zostały zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto w jego ocenie także ocena innych planowanych, w ramach większego przedsięwzięcia elektrowni wiatrowych oraz ich specyfikacji prowadzi do wniosku, że ich wysokość, moc, jak i posadowienie są zgodne z decyzję Wójta Gminy U. Nr[...], a bez wpływu dla powyższych rozważań pozostaje fakt, iż zakres omiatania pracy wirnika może wkraczać również na sąsiednie nieruchomości nieobjęte obszarem ustalonym w decyzji środowiskowej. Jak bowiem wykazano, mając na uwadze treść art. 62 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu dla środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia.

Dalej organ II instancji podkreślił, że uwagę zwraca fakt, iż obszar określony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Wójta Gminy U. z dnia [...] r. jest odmienny od obszaru określonego w decyzjach o pozwolenie na budowę dla poszczególnych elektrowni wiatrowych. Z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, iż wnioskami o pozwolenie na budowę objęto oprócz elektrowni wiatrowych również i inne obiekty budowlane, które nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skład tych obiektów wchodzą m.in. drogi dojazdowe, place manewrowe, kable światłowodowe, czy też podziemna linia elektroenergetyczna. Zdaniem Wojewody zaplanowane w realiach niniejszej sprawy roboty budowlane polegające na utwardzeniu części dróg lokalnych za pomocą kruszywa łamanego z domieszką cementu oraz utwardzeniu dróg lokalnych na odcinakach powyżej 1 km, m.in. drogi[...], [...], [...], [...],[...]nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. (Dz.U. z. 2010r., Nr 213, poz. 1397) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Za drogę twardą - zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r. poz. 1137) - uznaje się z kolei drogę z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m, a pozostałe drogi są drogami gruntowymi. W związku z powyższym objętych zamierzeniem budowlanym dróg lokalnych nie można zaliczyć do kategorii dróg twardych, co też wyklucza ich zakwalifikowanie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym kontekście organ wskazał także, że zgodnie z powyższym rozporządzeniem obiekty budowlane takie jak: place manewrowe, kable światłowodowe, podziemna linia elektroenergetyczna nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Podsumowując, organ II instancji wskazał, że planowane w realiach niniejszej sprawy przedsięwzięcie, jak i całe zamierzenie budowlane, pomimo odmiennego obszaru objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę w stosunku do obszaru określonego w decyzji Wójta Gminy U. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie wprowadza zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a rozszerzenie zamierzenia budowlanego o określone nieruchomości, nie wymaga ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla ich realizacji. Tym samym nie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro więc stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy - o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach a w badanej sprawie nie stwierdzono takiej potrzeby, to tym samym nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony.

W końcowej części Wojewoda wskazał, że jakkolwiek osnowa decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] r. Nr [...] nie wymienia wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, dla których ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanej inwestycji, to już z jej uzasadnienia można wywieść, że organ wydający decyzję środowiskową przewidywał taką możliwość. Przykładowo w pkt. 3 powyższej decyzji, określającym warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji wskazał, że "do każdej elektrowni wiatrowej zostanie wybudowana droga wewnętrzna (obsługowa) utwardzona o szerokości 5 m, służąca do serwisowania elektrowni oraz plac manewrowy. Zjazdy na te drogi odbywać się będą z najbliższych dróg publicznych lub istniejących dróg wewnętrznych (za zgodą właściciela). Nowoutworzone drogi pełnić mogą także funkcje dróg rolniczych (obsługujące rolniczą przestrzeń produkcyjną) lub służyć mieszkańcom gminy ".

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Stowarzyszenie SW U. wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono:

- naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez zaniechanie wyjaśnienia niespójności między decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie miejsca realizacji przedsięwzięcia;

- naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane;

- pominięcie wyroku WSA we Wrocławiu jaki zapadł w dniu 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 414/12 ) ze skargi stowarzyszenia SW U. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych;

- naruszenie art. 33 ustawy - Prawo budowlane poprzez dokonanie niezgodnego z prawem etapowania inwestycji, co w konsekwencji przyczyniło się do ograniczenia stron postępowania;

- naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą jego interpretację, a tym samym błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania nieuwzględniające całości inwestycji zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę "projektem zagospodarowania terenu dla całego przedsięwzięcia inwestycyjnego" oraz wpływu emisji promieniowania elektroenergetycznego inwestycji na środowisko , którego normy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektroenergetycznych w środowisku oraz sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz.U.Nr 192 ,poz,1883) w tym również nie przeprowadzenie analizy przepisów odrębnych, celem ustalenia, czy planowana budowa może negatywnie wpłynąć na możliwość zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze oddziaływania zgodnie z ich przeznaczeniem;

- naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zbadanie przez organ zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi strona skarżąca wskazała, że wyznaczając obszar oddziaływania planowanej inwestycji od linii kablowych organ całkowicie pominął przepisy rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektroenergetycznych w środowisku oraz sprawdzenia dotrzymania tych poziomów, jak też nie wziął pod uwagę poziomu pól elektromagnetycznych jakim poddane będą tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsca dostępne dla ludności (jakimi są tereny rolne - oznaczone w planie symbolem R).

Stowarzyszenie zwróciło także uwagę na rozbieżność pomiędzy załącznikiem graficznym (rys. 1) do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko autorstwa Z. C., a mapą zagospodarowania terenu przedłożoną przez inwestora w toku procedury o pozwolenie na budowę. Dotyczy ona zmiany lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębie działek rolnych na których miały powstać, a znamienne jest to, iż długość działek przekracza w wielu przypadkach kilkaset metrów. Zmiana lokalizacji elektrowni od kilkudziesięciu do kilkuset metrów poddaje w wątpliwość spójność decyzji środowiskowej z rzeczywistym zamierzeniem inwestora, który to na etapie projektowym dokonał istotnych zmian w projekcie budowlanym. Zdaniem skarżącej strony zmiany takie powodują, iż w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się właściciele działek, którzy na etapie wydawania decyzji środowiskowej nie byli uznani za strony postępowania, co też uzasadnia przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Stowarzyszenie SW U. nie zgodziło się także ze stwierdzeniem organu ,iż obszar określony decyzją środowiskową może być odmienny. Realizowane przez inwestora przedsięwzięcie stanowi bowiem nierozerwalną całość i jako takie w raporcie oddziaływania winno być poddane szczegółowej ocenie na środowisko. Zgodnie z obowiązującymi na dzień wydawania decyzji środowiskowej przepisami, raport wymagał opisania wszystkich elementów farmy takich jak: podziemne kable elektroenergetyczne łączące elektrownie z GPZ, kable telekomunikacyjne, drogi dojazdowe, place montażowe, zaplecze budowy, place manewrowe, wewnętrzne stacje transformatorowe (GPZ) wraz z linią elektroenergetyczną łączącą GPZ wewnętrzne farmy ze stacją elektroenergetyczną należącą do operatora sieci. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga kwestię co do możliwości realizacji konkretnego planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, dlatego jej rozstrzygnięcie określa szczegółowo położenie przedsięwzięcia oraz jego zasięg, a jakiekolwiek zmiany w stosunku do ustalonej w decyzji środowiskowej lokalizacji czy wielkości przedsięwzięcia skutkować winny wymogiem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Wreszcie, strona skarżąca podniosła, że niniejsze przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami § 5 uchwały Rady Gminy U. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. Wykładnia językowa przywołanego przepisu wskazuje bowiem, że na każdym obszarze oznaczonym literą R dopuszczalna jest lokalizacja wyłącznie jednej elektrowni wiatrowej, a nie większej jej ilości. Gdyby uchwałodawca przewidywał możliwość posadowienia na tym terenie więcej niż jedną elektrownię wiatrową wyraźnie to by określił używając dopełniacza liczby mnogiej w zakresie tej inwestycji (tak jak uczynił to w zakresie masztów telekomunikacyjnych oraz stacji transformatorowych). Użycie w przedmiotowym przepisie określenia "elektrowni wiatrowej" (w formie dopełniacza liczby pojedynczej) wyraźnie zaś wskazuje, że na terenie tym nie jest dopuszczalne ulokowanie na każdym z terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem R większej ilości elektrowni wiatrowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Również uczestnik postępowania –[...] sp. z o.o. – w piśmie z dnia 14 października 2013 r. wniósł o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu strona przywołała argumentację przemawiającą za bezzasadnością zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, prawidłowością etapowania inwestycji oraz bezzasadnością zarzutu naruszenia art. 3 pkt 20 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 22 października 2013 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Kontroli tutejszego Sądu podlegało postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia SW U. od decyzji Starosty Ś. z dnia [...]r. (Nr[...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych U. z etapowaniem przedsięwzięcia Etap XXIII – budowa elektrowni wiatrowej [...] na działkach nr[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb P., gmina U.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 dalej k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W sytuacji braku spełnienia powyższych wymogów, w art. 134 KPA wskazano dwie możliwe formy zakończenia postępowania przez organ odwoławczy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać przy tym tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych.

Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania, którą w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę należy ustalać uwzględniając brzmienie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten w ust. 4 stanowi, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, znajdują zastosowanie postanowienia art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z ust. 1 i 2 powyższego przepisu "Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. [...] Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony".

Z powyższego zatem wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę podyktowane jest koniecznością udziału w nim społeczeństwa. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2580/11), iż "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego". Postępowaniem takim będzie m.in. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach, natomiast stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W realiach niniejszej sprawy takie okoliczności nie zachodzą. Przede wszystkim wskazać należy, że objęta zamiarem inwestycyjnym budowa elektrowni wiatrowej [...] na działkach nr[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb P., gmina U. stanowi część większego przedsięwzięcia polegającego na realizacji zespołu elektrowni wiatrowych o mocy 1,5 do 3,0 MW wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną, dla którego wydana została decyzja Wójta Gminy U. z dnia [...] r. (Nr[...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. W decyzji tej organ właściwy nie stwierdził konieczności przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Potrzeby takiej nie stwierdził również Starosta Ś. w toku prowadzenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. (Nr[...]). Ponadto z przedłożonej dokumentacji nie wynika również, aby z wnioskiem o dokonanie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpił inwestor.

Zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo w realiach niniejszej sprawy uznał, że brak jest podstaw do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wskazać przede wszystkim należy, że z akt administracyjnych wynika, iż składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowej [...] inwestor nie dokonał zmian w zakresie posadowienia oraz parametrów technicznych inwestycji. W tym względzie objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie pozostaje zgodne z treścią decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, w której – jak zauważył Wojewoda D. - określono: usytuowanie inwestycji, wymogi co do konieczności i zakresu sporządzania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wykorzystanie terenu na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, warunki dotyczące ochrony środowiska, które należy uwzględnić w projekcie budowalnym. Wskazano tam również, że inwestycja ma charakter lokalny, wyklucza się jej trans-graniczne oddziaływanie na środowisko, nie planuje się utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, a planowane przedsięwzięcie leży poza obszarem Natura 2000. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody przenalizowano zatem planowaną inwestycję również w zakresie powiązań jakie powinny być analizowane przez organy administracji w trakcie przeprowadzanej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia:

1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi,

b) dobra materialne,

c) zabytki,

d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c,

e) dostępność do złóż kopalin;

2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

3) wymagany zakres monitoringu.

Ponadto w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływanie przedsięwzięć na obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami (art. 62 ust. 2 cyt. ustawy).

Zdaniem Sądu przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie może także uzasadniać to, iż obszar określony w decyzji z dnia [...] r. nie jest tożsamy z obszarem określonym w decyzjach o pozwolenie na budowę dla poszczególnych elektrowni wiatrowych stanowiących poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Objęte bowiem zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie dotyczy nie tylko elektrowni wiatrowych, ale także takich obiektów jak: drogi dojazdowe, place manewrowe, kable światłowodowe oraz linie elektroenergetyczną. Rozszerzenie planowanego zakresu robót o realizację placów manewrowych, kabli światłowodowych czy też podziemnej linii elektromagnetycznej pozostaje bez wpływu na kwestię przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, gdyż w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) zamierzenia te nie zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeśli natomiast idzie o realizację dróg to wskazać trzeba, że planowane jest przy pomocy kruszywa łamanego z domieszką cementu utwardzenie dróg lokalnych na odcinkach powyżej 1 km, m.in. drogi [...], [...], [...], [...],[...]. Tak projektowana inwestycja nie stanowi jednak przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w powyższym rozporządzeniu. Zgodnie bowiem z brzmieniem jego § 3 ust. 1 pkt 60 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody. W realiach niniejszej sprawy objętych zamiarem inwestycyjnym dróg lokalnych, podlegających utwardzeniu za pomocą kruszywa łamanego z domieszką cementu nie można zaliczyć do kategorii dróg twardych przez które zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137) rozumie się drogi z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m. Stanowić one będą nadal drogi gruntowe i tym samym pozostają poza zakresem normowania § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec powyższego, skoro ustawodawca przyjął, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę udział społeczeństwa jest wymagany w związku z wymogiem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – wykonywanej w ściśle określonych przypadkach – to stwierdzenie braku takiej potrzeby oznacza, że w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. W konsekwencji przyjąć należy, że odwołanie do decyzji Starosty Ś. o pozwoleniu na budowę wniesione zostało przez podmiot do tego nielegitymowany, co też obligowało Wojewodę D. do stwierdzenia jego niedopuszczalności.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że rozpoznając skargę na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. sąd nie może badać legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w tym prawidłowości udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie organu odwoławczego nie ma bowiem charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpatrzone. Wobec tego przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadza się oceny czy istotnie strona wnosząca odwołanie nie jest do tego legitymowana.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.