Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2051/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...]- po rozpoznaniu wniosku H. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r.

nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...], którą odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej jako [...], rej. hip. [...]- w części obejmującej grunt skomunalizowany, tj. działki nr [...] i [...] z obrębu [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] oznaczona jako [...], rej. hip. [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. sto Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. Wydział Hipoteczny z dnia [...] października 1947 r. Nr [...], nieruchomość objęta wykazem hipotecznym księgi wieczystej [...], rej. hip. [...] o pow. [...] m² stanowiła współwłasność T.O., H. M., M. K. oraz C. O.

Wnioskiem z dnia [...] października 1948 r. współwłaściciele opisanej na wstępie nieruchomości zwrócili się do Zarządu Miejskiego [...] o przyznanie im prawa własności czasowej do ww. nieruchomości.

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] odmówiono im przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej jako [...] nr [...], rej. hip. [...].

W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] jest przeznaczony pod budownictwo przemysłowe - budowa fabryki. Przy czym nie powołano konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m² - zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].10.1959 r. - została przekazana X. Za tę część nieruchomości spadkobiercy

byłych właścicieli nieruchomości otrzymali odszkodowanie pieniężne - w wyniku umowy notarialnej z dnia [...] lipca 1961 r. Pozostała część nieruchomości została wykorzystana przez Zarząd Dróg Miejskich pod urządzenie ulic [...] i [...] odpowiednio [...] m² i [...] m².

W chwili obecnej przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład następujących działek ewidencyjnych:

- nr [...] - własność Skarbu Państwa, oznaczona jako tereny przemysłowe,

- nr [...] - własność Skarbu Państwa, oznaczona jako tereny przemysłowe,

- nr [...] - własność Skarbu Państwa, oznaczona jako drogi,

- nr [...]- własność [...], oznaczona jako drogi,

- nr [...] - własność [...], oznaczona jako drogi.

W dniu 18 grudnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w W. wpłynął wniosek H. G. (spadkobierczyni współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...], którą odmówiono przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]położonej przy ul. [...], oznaczonej jako [...] nr dominialny [...], gminny [...] hip. [...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] - w części obejmującej obecnie grunt skomunalizowany, tj. działki nr [...] i [...] z obrębu [...].

Rozpoznając powyższy wniosek Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, iż z przepisu art. 7 ust. 2 ww. dekretu wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie orzekania.

Ustaliło, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji dekretowej przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] objęta była "Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwalą Prezydium Rządu PRL

z dnia 2 lipca 1956 r. Przedmiotowa nieruchomość, zaznaczona na planie kolorem [...], przeznaczona była pod budownictwo przemysłowe.

Natomiast decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] października 1959 r. (jak i wcześniejsza lokalizacja szczegółowa nr [...] z [...] listopada 1956 r.) wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, uszczegółowiając ten plan zagospodarowania przestrzennego przez określenie, iż przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod budowę fabryki platerów, stanowiła - obok wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego - dokument uwzględniony przy wydawaniu orzeczenia dekretowego z 1959 r.

Kolegium podniosło, iż w sytuacji, gdy treść decyzji lokalizacyjnej jest zgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi jedynie jego uzupełnienie oraz uszczegółowienie - to przy rozpatrywaniu wniosków o własność czasową, a następnie przy badaniu legalności orzeczeń dekretowych, nie można pominąć takiego dokumentu.

Przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) wskazują, że dane zawarte w planach zagospodarowania przestrzennego przesądzały jedynie o najistotniejszych cechach zagospodarowania terenu nieruchomości warszawskich, pozostawiając regulację szczegółów zagospodarowania terenu innym aktom planistycznym. Oznacza to, iż decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, powinna stanowić obok samego planu zagospodarowania dokument będący podstawą do wydania rozstrzygnięć dekretowych.

Następnie Kolegium wskazało, że w dacie wydania w 1959 r. kwestionowanej decyzji dekretowej obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z tym decyzja ta została wydana także i na jego podstawie. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. stanowił, iż poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 1958 r. (który z kolei przewidywał m.in. że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych).

Zatem powołany wyżej przepis art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej także na podstawie ww. przepisów. Nie ma przy tym znaczenia, iż kwestionowana decyzja dekretowa nie zawiera tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na specyfikę prawną gruntów położonych na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu własność tych gruntów przeszła z mocy prawa na rzecz gminy [...], a następnie z dniem 13 kwietnia 1950 roku stała się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. Dlatego przepisy tej ustawy należy traktować w tym zakresie jako rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Wspomniany przepis art. 51 ustawy wywłaszczeniowej uwzględniał zatem specyfikę prawną gruntów warszawskich i winien być stosowany przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż nieruchomość oznaczona jako [...], rej. hip. [...] wchodziła w skład terenu objętego lokalizacją nr [...] z dnia [...] października 1959 r. i lokalizacji wcześniejszych. Była zatem przeznaczona pod budownictwo przemysłowe. Biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa, organ orzekający mógł dojść do konkluzji, że zamierzenia planistyczne dla tego terenu uniemożliwiałyby zagospodarowanie terenu przez osoby prywatne. Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności zagospodarowania gruntu na cele państwowe, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Zatem w rozpatrywanej sytuacji odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była uzasadniona.

Natomiast brak powołania w badanej decyzji konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru, bądź daty uchwalenia) nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Plan taki był bowiem aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a treść jego opublikowana i powszechnie znana. W tym stanie rzeczy pominięcie w orzeczeniu danych identyfikujących ten plan wskazuje wprawdzie na niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu jego uzasadnienia i naruszenia w tym zakresie art.75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym decyzja odmowna winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Jednakże tego rodzaju uchybienie w procedurze administracyjnej nie może być traktowane jako naruszenie prawa w stopniu "rażącym". Za "rażące" uznać bowiem należy tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a takich skutków sam brak właściwego uzasadnienia orzeczenia dekretowego, nie spowodował.

Uzasadniając swoje stanowisko w niniejszej sprawie, Kolegium powołało się także na wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I OSK 766/10 (opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który potwierdza, że organ nadzoru powinien - dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. – uwzględnić przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanych orzeczeń, w tym przypadku art. 7 dekretu z dnia 26 października

1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i przepisy obowiązujące w dacie ich wydania, tj. art. 51 ust. 1 (po nowelizacji w 1961 r. - art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła H. G.

We wniosku podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.. Warszawy poprzez uznanie, że powołany plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956 r. stanowił obowiązujące prawo;

- art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w tej sprawie z uwagi na próbę nowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 1959 r., a odwołanie się do planów gospodarczych przyjętych po [...] lipca 1959 r.;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły prawo, mimo braku ich publikacji i uchwalenia przez niewłaściwy organ;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania podstawy faktycznej i prawnej oraz wprowadzenie "bałaganu" do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...]- w części obejmującej grunt skomunalizowany, tj. działki nr [...] i [...]

z obrębu [...].

Rozpoznając ponowie niniejszą sprawę Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela - przedstawioną w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji - argumentację odnoszącą się do zasadności zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia.

Podkreśliło, iż organ nadzoru dokonuje oceny, czy kwestionowana decyzja w sposób rażący naruszyła prawo, a co za tym idzie - czy jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

W związku z tym w pierwszej kolejności wskazało, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż orzeczenie to nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dodało, iż zastosowanie przy wydawaniu aktu administracyjnego jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Obie ww. kwestie wskazuje np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94. W wyroku tym stwierdza się bowiem, iż: "Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej."

Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. I tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819, stwierdza się: Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło - zważywszy na postanowienia art.7 ust. 2 dekretu - że na dzień wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956 r. i przeznaczona była pod budownictwo przemysłowe. Z kolei z mocy decyzji lokalizacyjnej nr 42/ Wola z dnia 9 października 1959 r. (jak i wcześniejszej lokalizacji szczegółowej nr 4854 z 20 listopada 1956 r.), wydanej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, uszczegółowiono ww. ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod budowę fabryki platerów. Podkreślić przy tym należy, iż w sytuacji, gdy treść decyzji lokalizacyjnej jest zgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi jedynie jego uzupełnienie oraz uszczegółowienie, to przy rozpatrywaniu wniosków o własność czasową, a następnie przy badaniu legalności decyzji (orzeczeń) dekretowych, nie można pominąć takiego dokumentu. Przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) wskazują, iż dane zawarte w planach zagospodarowania przestrzennego przesądzały jedynie o najistotniejszych cechach zagospodarowania terenu nieruchomości warszawskich, pozostawiając regulację szczegółów zagospodarowania terenu innym aktom planistycznym.

Pamiętać także trzeba, iż decyzja lokalizacyjna jest aktem administracyjnym (władczym) pozostającym w obrocie prawnym, a co za tym idzie również z tego względu nie może być pominięta w niniejszym postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym)

Zasadnym jest również powołanie się przez Kolegium w zaskarżonej decyzji na fakt, iż w dniu wydania badanej decyzji dekretowej obowiązywał art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowił, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 1958 r.; z kolei art. 3 tej ustawy stanowił, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Powołanie się na art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

(w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania badanej decyzji dekretowej) znajduje swoje uzasadnienie także w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I OSK 766/10, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10).

Zważywszy na obowiązujące w chwili wydania badanej decyzji dekretowej przepisy prawa, organ orzekający mógł dojść do konkluzji, że zamierzenia planistyczne dla tego terenu uniemożliwiałyby zagospodarowanie terenu przez osoby fizyczne. Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała w istocie o konieczności zagospodarowania gruntu na cele państwowe.

Tym samym brak jest podstaw do uznania, że badana decyzja dekretowa w sposób rażący naruszyła prawo, a co za tym idzie obarczona jest wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności

Skargę na powyższą decyzję wniosła H. G. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.. Warszawy - poprzez uznanie, że przywołany plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956 r. stanowił obowiązujące prawo i stanowił podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego;

- art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie w tej sprawie z uwagi na próbę nowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 1959 r. oraz odwołanie się do planów gospodarczych przyjętych po [...] lipca 1959 r.;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez pominięcie i uznanie, że przy wydawaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa,

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez uznanie, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły prawo, mimo braku ich publikacji i uchwalenia przez niewłaściwy organ, braku ustalenia planu obowiązującego na dzień wydania decyzji, braku jednoznacznego ustalenia, czy przytoczone decyzje lokalizacyjne obejmowały przedmiotową nieruchomość, pominięcie ustaleń dokonanych w zakresie obowiązującego planu zagospodarowania w innych decyzjach i wyrokach dotyczących tej nieruchomości;

- art. 107 § 3 k.p.a. pw zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. organ wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.

Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...], którą odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej jako [...] nr [...], rej. hip. [...] - w części obejmującej grunt skomunalizowany, tj. działki nr [...] i [...] z obrębu [...].

Podkreślić należy, iż w takiej sytuacji nie można badać zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym w identyczny sposób, jak to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tryb, w którym wydano zaskarżoną decyzję, determinuje bowiem zakres jej sądowej kontroli. Postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność innego orzeczenia nie polega na prostej weryfikacji oceny dokonanej przez organ w pierwszym postępowaniu, ale na ustaleniu czy decyzja wydana w wyniku tej kontroli jest wadliwa

w stopniu skutkującym jej nieważność. Różnica przedmiotu obu przeprowadzonych

w sprawie postępowań nadzwyczajnych jest zatem istotna.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i organ administracyjny ma obowiązek to wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W orzecznictwie sadowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki:

- oczywistość naruszenia prawa,

- charakter przepisu który został naruszony,

- racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki jakie wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. III ARN13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 27 lutego 2009 r., II OSK 257/08 nie publ.).

Z powyższego wynika, iż pozytywne rozpatrzenie żądania uzależnione było od wykazania, iż orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1959 r. obciąża kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa.

Wniosek o stwierdzenie nieważności zmierzał do wykazania, iż ww. decyzja zawiera wadę polegającą na błędnym przyjęciu, że przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości [...] nie da się pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną - będącego przedmiotem postępowania nadzorczego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 14 lipca 1959 r. - stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej dekretem.

Zgodnie z brzmieniem art. 7 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględnić miała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2). W razie uwzględnienia wniosku gmina miała ustalić, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta (ust. 3).

W przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina miała zaofiarować uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów, na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie (ust. 4).

W razie niezgłoszenia wniosku lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana miała być do uiszczenia odszkodowania (ust. 5).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jako powód odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy

ul. [...] podało, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] jest przeznaczony pod budownictwo przemysłowe - budowa fabryki. Część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m², zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1959 r., została przekazana [...]. Za tę część nieruchomości spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości otrzymali odszkodowanie pieniężne, w wyniku umowy notarialnej z dnia [...] lipca 1961 r. Pozostała część nieruchomości została wykorzystana przez Zarząd Dróg Miejskich pod urządzenie ulic [...] - odpowiednio [...] m² i [...] m². Kolegium ustaliło także, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji dekretowej przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwalą Prezydium Rządu PRL

z dnia [...] lipca 1956 r. i przeznaczona była pod budownictwo przemysłowe. Natomiast decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] października 1959 r. (jak i wcześniejsza lokalizacja szczegółowa nr [...] z [...] listopada 1956 r.), wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, uszczegółowiała ten plan zagospodarowania przestrzennego przez określenie, iż przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod budowę fabryki platerów.

Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo wskazało, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dokonując bowiem oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji (por. wyroki NSA z 15 IV 2009 r. I OSK 1427/08, z 25 III 2011 r. I OSK 766/10). Ponadto w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18, stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu.

W związku z powyższym przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Dlatego nie powołanie prawidłowej podstawy prawnej lub wskazanie niepełnej podstawy prawnej (jeżeli taka podstawa prawna istniała w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia) jest niewątpliwie wadą, jednakże tego rodzaju uchybienie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1959 r. wydane zostało w czasie obowiązywania ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając - między innymi - zakres przesłanek uzasadniających odmowę przyznania im prawa własności czasowej do gruntu. W świetle art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego.

Trafnie organ nadzoru wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było możliwe ustanowienie dla byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 ww. dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze

m.st. Warszawy - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 powołanej ustawy, tj. użyteczności publicznej, obrony Państwa, albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Mając na uwadze treść art. 51 ust. 1 ww. ustawy z 12 marca 1958 r. Kolegium słusznie uznało, że niemożliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, gdyż zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwalą Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956 r. oraz zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] listopada 1956 r. teren został przeznaczony pod budownictwo przemysłowe. Również z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1959 r. wynika, iż powodem odmowy przyznania prawa własności czasowej jest fakt przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo przemysłowe – budowę fabryki. Ponadto z treści tego zaświadczenia ewidentnie wynika, że Prezydium Rady Narodowej w [...] wyraża zgodę na lokalizację szczegółową zakładu produkcyjnego dla [...] na terenie oznaczonym na załączonym szkicu. Zatem treść zaświadczenia lokalizacyjnego jest zgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi jedynie jego uzupełnienie oraz uszczegółowienie – dlatego też przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie można go pominąć. Sąd wziął pod uwagę fakt, iż brak jest dowodu na opublikowanie Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956 r. w Monitorze Polskim. Jednakże z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że do 1961 r. - pojawienie się decyzji lokalizacyjnych, które zostały wprowadzone na podstawie ustawy z 1961 r. o planowaniu przestrzennym - nawet samo zaświadczenie lokalizacyjne mogło być podstawą wywłaszczenia nieruchomości.

Poza tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 3 sierpnia 2011 r. I OSK 1383/10: " Z uwagi na organ uchwalający powyższy plan (Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy), należy przyjąć, że w kwestii obowiązywania tegoż planu nie miał zastosowania przepis art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez [...], dalej zwaną Radą, wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Przeto brak publikacji tej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł, literalnie rzecz ujmując, prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tegoż planu (...). Konstatację tę potwierdza również analiza treści Monitorów Polskich, w których od początku lat 50-tych brak jest publikacji jakichkolwiek planów dotyczących m. st. Warszawy uchwalonych przez Radę. Tak też podaje Archiwum Biura Odbudowy Stolicy na stronach internetowych. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo formułują różne przypadki utraty mocy obowiązującej aktów prawnych, niekoniecznie wynikające z wprowadzenia wyraźnej normy derogacyjnej. Utrata mocy obowiązującej aktu prawnego może m.in. nastąpić na skutek jego nieprzestrzegania czy niestosowania zawartych w nim przepisów. Wówczas przepisy takie uważane są za nieobowiązujące; tracące swą moc per desuetudinem. Nazwa ta oznacza zwyczaj negatywny, którego podstawowa funkcja polega na uchyleniu mocy obowiązującej istniejących norm. Jeżeli zwyczaj taki jest uważany za fakt prawotwórczy, to może także derogować przepisy prawa pozytywnego. Szerzej o tym J. Nowacki i Z. Tobor w: Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa, 2007 r., str. 153. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której dywagacje powyższe można odnieść do przepisów ustawy z dnie 3 lipca 1947 r. W konsekwencji ich wygaśnięcia do głosu dojść musiały przepisy ustawy 2 kwietnia 1946 r., które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne dotyczące zmian planu, wydawania decyzji lokalizacyjnych, wznoszenia inwestycji na tej podstawie oraz jego uchylenie mocą uchwały nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r., przekonują do spełnienia wymagań prawnych wejścia w życie tej uchwały. Przyszło wiec dojść do przekonania, że plan nią zatwierdzony obowiązywał. A skoro tak, to korzystania z gruntu przez właściciela nie dało się pogodzić z jego zapisami, wyżej opisanymi. Przeto decyzje dotychczasowe nie naruszają prawa w sposób rażący.".

Zgodnie z wyżej wskazanym zaświadczeniem lokalizacyjnym, teren spornej nieruchomości został przeznaczony pod budownictwo przemysłowe - budowę zakładu produkcyjnego dla [...].

Cel ten z uwagi na charakter i rozmiar mogło realizować w ówczesnym systemie wyłącznie Państwo. Z tej tylko przyczyny dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego, prywatnego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu. Cel na jaki przeznaczono przejętą nieruchomość uniemożliwiał dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli, a także nie mógł być przez nich zrealizowany. Realizacja tak określonej inwestycji uzasadniała jej przejęcie na podstawie art. 3 w związku z art. 51 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w związku z art. 7 ust. 2 dekretu, jako nieruchomości niezbędnej dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Zatem cel lokalizacji szczegółowej broni orzeczenia administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że w orzeczeniu dekretowym nie powołano przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., skoro taki przepis obowiązywał, a tylko wadliwie nie został powołany. Wadliwość ta nie stanowi jednakże rażącego naruszenia prawa.

Przy czym możliwość stosowania przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. - jako podstawy orzeczenia dekretowego - nie budzi wątpliwości i w orzecznictwie jest przyjmowana (por. wyroki NSA: z 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, z 3 sierpnia 2011 r. I OSK 1383/10, z 25 marca 2011 r. I OSK 766/10, z 6 lutego 2013 r. I OSK 1643/11 CBOSA).

Podsumowując, Sąd w całości zaaprobował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - które w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1959 r., odmawiającym dotychczasowym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] - dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 kpa uwzględniło przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia - w tym przypadku art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - jak i przepisy obowiązujące w dacie jego wydania, tj. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i nie stanowiło to wyjścia poza granice postępowania nadzorczego.

Skoro orzeczenie odpowiada przesłankom z art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r., to nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Przy czym orzeczenie to nie narusza także żadnego z innych przepisów - co czyni niezasadnym zarzuty skargi.

Konkludując, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekające w niniejszej sprawie, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniło przekonująco swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.