Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1406/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 171 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Jeśli przepisy prawa materialnego nie przewidują potencjalnych prawa lub obowiązków jednostki, a przepisy kompetencyjne nie określają sytuacji faktycznej, w której organ mógłby w drodze aktu stosowania prawa autorytatywnie przypisać je konkretnej jednostce, tj. gdy przepisy materialne i kompetencyjne nie kreują sprawy administracyjnej, której załatwienie wymagałoby wydania decyzji administracyjnej, to zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowania nie może być wszczęte.

TEZY

Jeśli przepisy prawa materialnego nie przewidują potencjalnych prawa lub obowiązków jednostki, a przepisy kompetencyjne nie określają sytuacji faktycznej, w której organ mógłby w drodze aktu stosowania prawa autorytatywnie przypisać je konkretnej jednostce, tj. gdy przepisy materialne i kompetencyjne nie kreują sprawy administracyjnej, której załatwienie wymagałoby wydania decyzji administracyjnej, to zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowania nie może być wszczęte.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1955/18 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 24 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1955/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 24 sierpnia 2018 r., nr DLK2.1124.138.2018.EDE, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 5 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej także: Dyrektor) złożył A. M. propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. W dniu 1 czerwca 2017 r. A. M. złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji.

Pismem z 4 czerwca 2018 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Postanowieniem z 4 lipca 2018 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 1 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Tym samym, stosownie do treści art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm.; zwanej dalej "p.w.KAS"), stosunek służby z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017 r. Ustawodawca w art. 169 ust. 4 ww. ustawy wyraźnie zaś zastrzegł, iż charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zgodnie z art. 61a k.p.a. organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem organu jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno–prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania i które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, w których sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji - ma charakter cywilnoprawny, uprawnienie bądź obowiązek wynikają z mocy samego prawa, wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną.

Zdaniem Dyrektora odmowa wszczęcia postępowania jest zatem zasadna, gdy czynność złożenia propozycji pracy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Dyrektor podkreślił, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.

Postanowieniem z 24 sierpnia 2018 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Szef KAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w postanowieniu organu pierwszej instancji. Szef KAS wskazał również, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna braku możliwości wszczęcia postępowania, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącą organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Organ podniósł, że skarżąca otrzymała, a następnie przyjęła, propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. W tym przypadku nie doszło do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przyjęcie propozycji zatrudnienia spowodowało przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. W zaistniałej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do rozwiązania w tym trybie stosunku służbowego ze skarżącą.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Podniosła w niej, że posiadała status administracyjnoprawny i pozbawienie ją tego statusu jest zwolnieniem ze służby, niezależnie od nazewnictwa w ustawie. Zdaniem skarżącej doszło do zwolnienia ze służby albowiem pozbawiono ją statusu funkcjonariusza, wbrew przesłankom ustawowym. Stwierdziła, że skoro w wyniku działań organu przestała być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, to powinna otrzymać stosowną decyzję administracyjną o zwolnieniu z służby.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesione przez osobę niebędącą stroną, i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.

Zdaniem tego Sądu prawidłowo też organy przyjęły, że nie można wywieść z p.w.KAS podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby oraz wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Sąd przytoczył art. 165 ust. 7, 169 ust. 4 i 170 ust. 2 p.w.KAS. Wskazał, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Zwrócił uwagę, że w odniesieniu do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd ten podniósł, że analiza p.w.KAS wskazuje, że nie ma przepisu zobowiązującego dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia. Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem tego Sądu w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, organ ma obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można jednak zrównać sytuacji funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, z sytuacją funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, albo który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. Art. 170 ust. 3 p.w.KAS odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Określenie "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy" nie jest definiowane w aktach prawnych. Natomiast ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie formy jego ustania - zwolnienie ze służby następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w p.w.KAS (art. 170 ust. 1) i ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "uKAS") - art. 182. Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Z pozostałych przepisów u KAS, a w szczególności art. 276 ust. 1 i 2, wynika, że decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną.

W ocenie tego Sądu z jednoznacznego brzmienia przepisów art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS wynika, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwóch różnych zdarzeń prawnych przewidzianych w p.w.KAS jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 p.w.KAS, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Z chwilą przyjęcia propozycji pracy stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej z mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS przekształca się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Skoro hipoteza tej normy nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy złożył skarżącej propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, która została przyjęta 1 czerwca 2017 r. Tym samym stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej skarżącej został przekształcony z mocy p.w.KAS w stosunek pracy. Nie nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do wydanie deklaratywnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a.. przedmiotową skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej (jak również uprzednio Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy) wadliwie zastosowali przepis art. 61a § 1 k.p.a. i błędnie przyjęli że nie mieli obowiązku wszcząć postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej z służby;

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 uKAS poprzez wadliwe oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji gdy Szef Krajowej Administracji Skarbowej (jak również uprzednio Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy) wadliwie zastosowali przepis art. 61a § 1 k.p.a. i błędnie uznali, że nie mogą wszcząć postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącej z służby, w sytuacji gdy status prawny skarżącej przyjmującej propozycję pracy był taki, że jej stosunek służbowy wygasł, a taką sytuację traktuje się jak zwolnienie z służby i wymaga ona wydania deklaratoryjnej decyzji o zwolnieniu z służby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odniosła się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 4 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedziach z 11 stycznia 2022 r. i 31 stycznia 2022 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W związku z powyższym sprawa został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie Szefa KAS utrzymujące w mocy postanowienie DIAS w Bydgoszczy, oddalając ją. Sąd uznał, że organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowanie administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji przyjęcia przez stronę skarżącą propozycji pracy, skierowanej do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948). Stanowisko Sądu pierwszej instancji było konsekwencją poglądu, iż z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy, a skoro hipoteza przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Obowiązkiem organu nie było więc wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a tym samej prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, słusznie uznając, że organ prawidłowo zastosowała przepis art. 61a § 1 k.p.a., co czyni skargę kasacyjną nieuzasadnioną.

Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 p.w.KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby.

Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Z kolei rozwiązanie sprowadzające się do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia nie wymaga szczególnej formy prawnej oznaczającej koniec poprzedniego stosunku służbowego i początek nowego stosunku zatrudnienia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym polega na tym, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, a nie w drodze aktu administracyjnego. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia .

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że DIAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Brak jest po pierwsze, normy kompetencyjnej określającej stan faktyczny, który uprawniałby organ do wszczęcia postępowania celem zastosowania normy materialnoprawnej. Po drugie, brak jest owej normy materialnej określającej uprawnienia lub obowiązki adresata – w rozpoznawanej sprawie byłych funkcjonariuszy – których "uwolnienie", tj. skonkretyzowanie byłoby konieczne "w sytuacji nieustalenia prawa" (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 38), czyli sytuacji jednostki oczekującej uwolnienia mocy wiążącej normy materialnej w drodze autorytatywnej konkretyzacji w formie aktu administracyjnego (T. Kiełkowski, Przedmiot postępowania administracyjnego – sprawa administracyjna, w: System Prawa Administracyjnego, t. II cz. 1, red. W. Chróścielewski, Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, Warszawa 2018, s. 46). Skutki prawne w postaci określonych prawa i obowiązków wystąpiły bowiem w rozpoznawanym przypadku z mocy woli ustawodawcy (ex lege), tj. z chwilą gdy strona skarżąca przyjęła propozycję zatrudnienia przedłożoną jej przez organ. Dodać należy, że prawodawca także wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Brak jest więc podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż owych innych przyczyn uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania zalicza takie przypadki jak: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (wyrok NSA z 15.10.2013 r., II OSK 1395/12), żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się przyznania uprawnienia (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, s. 299).

Jeśli przepisy prawa materialnego nie przewidują potencjalnych prawa lub obowiązków jednostki, a przepisy kompetencyjne nie określają sytuacji faktycznej, w której organ mógłby w drodze aktu stosowania prawa autorytatywnie przypisać je konkretnej jednostce, tj. gdy przepisy materialne i kompetencyjne nie kreują sprawy administracyjnej, której załatwienie wymagałoby wydania decyzji administracyjnej, to zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowania nie może być wszczęte.

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadały tym samym przepisom prawa. W związku z powyższym zarzuty naruszenia powyżej omówionych przepisów uznać należy za nieuzasadnione.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.