Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 760/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego i J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1090/13 w sprawie ze skargi L. S.A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza na rzecz L. S.A. w K. solidarnie od Wojewody Małopolskiego i J. U. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 listopada 2013 r., II SA/Kr 1090/13 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej wydając ww. decyzje, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, uznały, że celem wywłaszczenia była budowa alejek asfaltowych jako część inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Z.

Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K.-P. Wydział Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1976 r. nr [...] (dalej nazywaną w skrócie: decyzją wywłaszczeniową) jako niezbędna pod przebudowę ulicy Z. odcinek I, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z [...] grudnia 1971 r. nr [...] (dalej nazywaną w skrócie: decyzją z 28 grudnia 1971 r.) zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. Z. (pierwsze zdanie uzasadnienia decyzji k. 62/2 akt adm. I inst.). W celu ścisłej wykładni należało przeanalizować odnalezioną i znajdującą się w aktach administracyjnych część decyzji z [...] grudnia 1971 r. Projektu realizacyjnego przebudowy ul. Z. nie odnaleziono. W aktach administracyjnych (k. 258-259) znajduje się natomiast kopia dokumentu Miejskiego Biura Projektów Zespołu Sprawdzającego z 28 grudnia 1971 r. o nazwie Klauzula nr [...] Założenia Techniczno-Ekonomiczne przebudowy ul. Z. w K. Opracowanie to składało się z jedenastu części wymienionych w punktach. Zaznaczono w nim, że zostało sprawdzone, uznane za sporządzone prawidłowo i może być podstawą dalszego opracowania po zatwierdzeniu przez inwestora. Do projektów wymienionych w ww. Założeniach nawiązuje wprost decyzja z [...] grudnia 1971 r. (kopia z odpisu: k. 250-251 i k. 253-256 akt adm. I instancji). W Założeniach tych nie wymieniono projektu zieleni, a w decyzji z [...] grudnia 1971 r. zatwierdzającej plan przebudowy ul. Z. w K. w pkt 4 nakazano w następnej fazie projektu opracować projekt zieleni, zaznaczając, że wymaga on dodatkowego zatwierdzenia przez WBUiA. Z analizy ww. dokumentów: Założeń oraz decyzji z [...] grudnia 1971 r., w tym z jej uzasadnienia wynika, z jednej strony szeroki zakres planowanych robót nazwanych przebudową ulicy, z drugiej – istotniejszy dla niniejszej sprawy fakt, że decyzja ta nie zatwierdzała projektu zieleni. Ten bowiem został sporządzony rok później, w 1972 r. (k. 260 akt adm. I inst.). Skoro niewątpliwie cel wywłaszczenia podlega wykładni ścisłej, a w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. stanowi, że celem tym jest przebudowa ulicy zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, ale decyzja nie obejmuje projektu zieleni to trudno uznać, aby realizacja alejek asfaltowych na podstawie rok później opracowanego projektu była celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji z 1976 r. w zw. z projektem realizacyjnym zatwierdzonym w 1971 r. Gdyby celem wywłaszczenia, jak twierdzą organy, była realizacja ww. alejek wraz z pasami zieleni jako "infrastruktura mogąca w tamtym okresie służyć mieszkańcom K. do przemieszczania się pomiędzy pętlą tramwajową i pętlą autobusową (...) i pozwalająca korzystać z istniejących już punktów usługowych" na podstawie projektu z 1972 r. to nie było przeszkód, aby decyzję zatwierdzającą ten projekt również wymienić w decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r.

Ustalenia organów, że zgodnie z projektem technicznym – planem szczegółowym dla obiektu ul. Z. w K. z 1972 r. planowano w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot budowę asfaltowych alejek w układzie promienistym połączonych z zaprojektowanym przejściem podziemnym pod ulicą Z., a przestrzenie pomiędzy alejkami miały wypełnić zielone wysepki, zaś zgodnie z projektem zagospodarowania terenu wokół pawilonu "W.", na jednej z zielonych wysepek planowanej na przedmiotowej nieruchomości projektowano budynek kwiaciarni oraz, że zrealizowano ten projekt pozostaje bez znaczenia dla wykładni celu wywłaszczenia, wobec treści decyzji wywłaszczeniowej.

Zatem, przez przebudowę ul. Z. w K. zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z [...] grudnia 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. Z. (bez projektu zieleni) nie można rozumieć budowy alejek i zaprojektowanie terenu zieleni. Dlatego organy administracji publicznej orzekające ponownie w przedmiocie zwrotu nieruchomości oceniając przesłanki zbędności z art. 137 ugn winny uwzględnić przy ocenie celu wywłaszczenia treść decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. ściśle w związku z decyzją z 1971 r., a nie z późniejszymi decyzjami.

Odnosząc się do faktycznego sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajdują się objęte niniejszym postępowaniem działki (i ich części), Sąd przyznał rację skarżącemu, że zrealizowanie zaraz po wywłaszczeniu obiektu handlowego i jego wydzierżawienie J. U., a następnie budowa następnych pawilonów handlowo-usługowych nie tylko nie jest związane z przebudową ulicy, ale podważa nawet zasadność przyjętego przez organy celu wywłaszczenia jako terenu zielonego z alejkami ułatwiającymi połączenie pomiędzy ww. pętlami. W piśmie z 22 listopada 2004 r. (k. 59 akt adm.) J. U. podniósł, że wydzierżawia obiekt od 1977 r., a "na terenie gdzie stoi nasz pawilon od przed i po wojnie była pętla autobusowa a nie teren zajęty pod ul. Z. w latach 70-tych".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J. U., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem tych przepisów, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonych decyzji,

2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy takie naruszenie nie miało miejsca,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także naruszenie prawa materialnego; tj.:

4. art. 137 ust. 3 ugn w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 21 prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (Dz. U. nr 38, poz. 229), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakres celu wywłaszczenia obejmującego "przebudowę ul. Z." nie wchodzi budowa asfaltowych alejek połączonych z przejściem podziemnym pod ul. Z., pomiędzy którymi miała znajdować się zieleń urządzona, w sytuacji gdy przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu nakazywały przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych zapewnianie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej oraz określanie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wadliwie oparł swoje rozstrzygnięcie na jednym znajdującym się w aktach sprawy dokumencie, jakim jest Klauzula nr [...] Założenia Techniczno-Ekonomiczne przebudowy ul. Z. w K. z [...] grudnia 1971 r., przy jednoczesnym pominięciu innych znajdujących się w aktach sprawy dowodów. Nie jest zrozumiała dokonana przez Sąd I instancji ocena dowodów, polegająca na przyjęciu, że o zakresie robót budowlanych, jakie mogły być wykonane w ramach realizacji "celu" wywłaszczenia przesądza tylko i wyłącznie Klauzula nr [...], a już nie plan szczegółowy dla obiektu ul. Z. z 1972 r., biorąc pod uwagę, że decyzja o wywłaszczeniu została wydana w kilka lat po opracowaniu obu dokumentów.

Po pierwsze, plan realizacyjny, opracowany na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. nr 48 poz. 373) nie jest pojęciem równoznacznym z zatwierdzanymi w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy projektami budowlanymi. Wprost z treści art. 20 ust. 2 prawa budowlanego z 24 października 1974 r. wynika bowiem, że w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji opracowywano zarówno plan realizacyjny, określający urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji, jak i sporządzenie projektu obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym były miejscowe plany zagospodarowania terenu, a zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę (art. 21 ust. 1 i 4 prawa budowlanego). Podobnie założenia inwestycji, opracowywane w oparciu o prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. także nie miały charakteru prawnego takiego, jak współczesne projekty budowlane zatwierdzane w decyzjach pozwolenia na budowę. Stanowiły bowiem wyłącznie podstawę do przygotowania projektu wstępnego, stanowiącego część projektu inwestycji, w oparciu o który wykonywano następnie projekt podstawowy, przy czym istniała możliwość wykonania w projekcie podstawowym istotnych odstępstw od projektu wstępnego. Istniały zatem prawne możliwości uszczegółowiania czy to projektu budowlanego, czy planu realizacyjnego pomiędzy opracowaniem pierwszych założeń inwestycyjnych a wydaniem pozwolenia na budowę, czy też następnie wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. O tym, że taka okoliczność miała miejsce, przesądza fakt opracowania w 1972 r. projektu technicznego – planu szczegółowego dla obiektu ul. Z. w K. Dokument ten jako szczegółowa dokumentacja techniczna do realizacji przesądza o okoliczności, że już w tej dacie planowano budowę asfaltowych alejek, mających na celu skomunikowanie istniejących pętli tramwajowej i autobusowej z przejściem podziemnym pod ul. Z. Zakres tak pojętej inwestycji stanowi bez wątpienia całość funkcjonalną, zgodną z obowiązującym w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu planem zagospodarowania przestrzennego. Wraz z realizacją inwestycji drogowej (a w szczególności o tak dużej przepustowości jak to ma miejsce w przypadku ul. Z.) należy przewidzieć po pierwsze samą możliwość przekraczania jezdni przez pieszych i lokalizację tych punktów, a po drugie połączenie wyznaczonych przejść dla pieszych z istniejącymi trasami ruchu pieszego oraz miejscami generującymi duży ruch pieszy. Taki charakter z pewnością mają natomiast pętle autobusowa i tramwajowa, które wraz z samą ul. Z. stanowią kompleks rozwiązań komunikacyjnych.

Jak zatem słusznie zauważył Sąd I instancji zakres inwestycji polegającej na przebudowie ul. Z. był znaczny, nie można się jednak zgodzić ze stwierdzeniem, że w ramach celu tak definiowanego zamierzenia nie wchodziła budowa na obszarze objętym wywłaszczeniem alejek asfaltowych, pomiędzy którymi przewidziano zielone wysepki, w szczególności że precyzyjne plany inwestycji wykonano na kilka lat przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, a następnie plany te zrealizowano, zagospodarowując zgodnie z nimi wywłaszczone działki. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na wyrok NSA z 20 września 2013 r., I OSK 643/2012, iż "Zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z celów, dla których dokonano wywłaszczenia. Wybudowaną infrastrukturę techniczną należy bowiem uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (cel publiczny). (....) Budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę na okoliczność, że oceniając wykonane roboty budowlane pod kątem ich zgodności z celem wywłaszczenia, należy rozpatrywać je w perspektywie pewnej funkcjonalnej całości.

Drugą skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., poprzez brak wystarczającego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do konkretnych zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz stanowiska organu zawartego w decyzjach odmawiających zwrotu nieruchomości, jako niespełniającego wymogów dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego wyroku, jak i zawierającego ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które w istocie stanowią merytoryczne jej rozstrzygnięcie, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędne ustalenie, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem tych przepisów, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonych decyzji, co nie miało miejsca i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie i nie uwzględnienie przez Sąd, iż w sprawie objętej skargą, winny znaleźć zastosowanie także przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nieruchomości, tj. m.in. art. 5 ust. 1 i 2 i art. 21 prawa budowlanego z 24 października 1974 r., art. 29 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47, ze zm.), § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. nr 48 poz. 373), jak § 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48), co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a także naruszenie prawa materialnego, tj.:

4. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie obowiązujących w dacie wywłaszczenia i orzekania o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obowiązujących wówczas przepisów prawnych wskazujących na zawieranie się budowy alejek asfaltowych oraz wykonanie zieleni w celu wywłaszczenia określonego decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K.-P. z [...] maja 1976 r. nr [...] pod przebudowę ul. Z., zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z [...] grudnia 1971 r. nr [...] tj. w szczególności art. 5 ust. 1-2 i art. 21 prawa budowlanego z 24 października 1974 r., art. 29 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych, jak i § 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędnie dokonaną kontrolę zaskarżonych do Sądu decyzji, a tym samym poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na wadliwym przyjęciu w okolicznościach tej sprawy niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia określonych decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K.-P. Wydział Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1976 r. nr [...] pod przebudowę ul. Z.;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa w tym istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy takiego naruszenia nie było, co skutkuje zarzutem niezastosowania w/w art. 151.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno ocena Sądu I instancji nie zasługuje na podzielenie albowiem jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego tak w dacie orzekania w 1971 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, jak i wydawania decyzji wywłaszczeniowej w 1976 r. Przepisy te bowiem wprost wskazują i dowodzą zawierania się budowy alejek asfaltowych jak i zaprojektowanie zieleni i jej wykonanie w celu wywłaszczenia, jakim była przebudowa ul. Z. wskazana w decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r., zważywszy również na ustalenia organów poczynione w toku postępowania administracyjnego, w tym przywołanych w decyzji Wojewody Małopolskiego, a zwłaszcza projektu technicznego – planu szczegółowego dla obiektu ul. Z. w K., przedstawiającego zakres robót na odc. 1-2, oraz samego projektu uporządkowania terenu wokół pawilonu handlowego "W.", wskazującego na realizację alejek asfaltowych oraz fotograficzną dokumentację lotniczą z 1982 r.

Podniesiono, iż przez uzyskanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ówcześnie rozumieć należało jako promesę umożliwiającą ubieganie się o wywłaszczenie. Literalne brzmienie art. 21 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należało uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego, do którego nie było wymagane prawo do nieruchomości na cele budowlane. Dopiero przy wystąpieniu o pozwolenie na budowę inwestor zobligowany był do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Już z tego powodu założenie przyjęte przez Sąd, że decyzja zatwierdzająca plan nie mogła ulegać zmianom, jak i, że pomiędzy jej wydaniem w 1971 r. a wywłaszczeniem w 1976r., nie mogły być wydawane inne decyzję, a które w postępowaniu o zwrot nieruchomości organy orzekające uwzględniły odmawiając zwrotu, jest wadliwe, gdy się dodatkowo zważy na 5-cio letni okres dzielący te obie decyzje oraz fakt, iż istotnie alejki asfaltowe oraz zieleń zostały wykonane tj. nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W szczególności nie można uznać za zbędną na taki cel w rozumieniu komentowanego przepisu nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja celu wywłaszczenia w terminach określonych w tym przepisie, skutkiem czego rozpoczęto wykorzystywanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, ale następnie cel ten zmieniono i nieruchomość jest obecnie wykorzystywana na inny cel, który nie musiałby nawet uzasadniać wywłaszczenia tej nieruchomości dla realizacji tego innego celu (por. wyr. NSA w Warszawie z 23 grudnia 1999 r., IV SA 2140/97).

Zgodnie z art. 29 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej) – sprawy wykorzystywania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, właściwość organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie terenów działek budowlanych lub terenów inwestycji normowała ustawa – prawo budowlane. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że prawo budowlane z 24 października 1974 r. w art. 5 ust. 2 jednoznacznie określało, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wymagała zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, jaką była ul. Z. oraz przejście podziemne przy niej. Tym samym, ustalenie celu publicznego i jego zakresu w niniejszej sprawie winno być dokonywane z uwzględnieniem nie tylko zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale także uwzględniać powinno obowiązujące, w tym przywołane powyżej, przepisy prawne. Ocena Sądu pomija te przepisy jak i wymogi z nich wynikające dla planu realizacyjnego w dacie wywłaszczenia, w tym zmiany sposobu wykorzystania terenu przewidzianego w § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych przewidującego i dopuszczającego jego zmianę (pod rygorem utraty ważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego – co nie miało miejsca) przy jednoczesnym zawieraniu się alejek asfaltowych i terenu zielonego w wymogach ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Prawidłowa ocena zakresu przedmiotowego planu realizacyjnego, jak i prawnej dopuszczalności wydawania dodatkowych decyzji, po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego uwzględniać powinna § 21.1 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, zgodnie z którym: 1. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach wraz z dokumentami określonymi w § 17 lub powołać się na wcześniejszą decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, 2) odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, 3) w razie potrzeby dokumenty, o których mowa w § 13 ust. 2 i w § 18 ust. 2.

Również przepisy ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.), jak również przepisy rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Gospodarki Komunalnej z 8 lutego 1963 r. w sprawie ochrony dróg publicznych i technicznych urządzeń drogowych nie dają podstaw do podzielenia stanowiska Sądu w zakresie zwłaszcza odnoszącym się do rozumienia celu wywłaszczenia zważywszy na treść art. 18 ust. 1 tej ustawy określającej zasięg rozumienia pasa drogowego, stanowiącego, że jest nim pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie od uczestnika postępowania J. U. na rzecz L. S.A. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skargi kasacyjne złożone w rozpoznawanej sprawie przez J. U. i Wojewodę Małopolskiego nie w pełni odpowiadają tym wymaganiom, niemniej zawarte w obu skargach kasacyjnych wady i błędy nie dyskwalifikują ich jednak w stopniu uzasadniającym ich odrzucenie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zawarty w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest chybiony, ponieważ znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że celem wywłaszczenia była budowa alejek asfaltowych jako część inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Z., co zresztą przekonywująco wywiódł i uzasadnił Sąd I instancji.

Podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa w tym istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 i art. 151 p.p.s.a. Powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Zatem w powyższym zakresie skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenia prawa, które nie są podstawami skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., a tym samym zarzuty te należało uznać za bezzasadne.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie mógł być uwzględniony z przyczyn formalnych. Po pierwsze, art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn są przepisami prawa materialnego, a nie przepisami postępowania. Po drugie zaś, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96, jak to ma miejsce w skardze kasacyjnej zarówno J. U., jak i Wojewody Małopolskiego.

Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 137 ust. 3 ugn w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 21 prawa budowlanego z 24 października 1974 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakres celu wywłaszczenia obejmującego "przebudowę ul. Z." nie wchodzi budowa asfaltowych alejek połączonych z przejściem podziemnym pod ul. Zakopiańską, ponieważ i w tym wypadku skarżący kasacyjnie próbuje zwalczyć ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Poza tym, drugi z wymienionych przepisów nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Podniesiony w skardze Wojewody Małopolskiego zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd, iż w sprawie objętej skargą, winny znaleźć zastosowanie także przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nieruchomości, tj. m.in. art. 5 ust. 1 i 2 i art. 21 prawa budowlanego z 24 października 1974 r., art. 29 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 28 października 1969r. w sprawie planów realizacyjnych, jak § 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie mogą być uznane za trafne, ponieważ wymienione wyżej przepisy prawa materialnego, jak już wspomniano wcześniej, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za niemające usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika skarżącego niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.