Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2061/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
Teza: Zakres upoważnienia mieszczącego się w art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nakazuje przyjąć, że to organ wykonawczy gminy opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, a rada gminy program ten uchwala. Zarówno w zakresie uregulowanym w art. 10 ust. 2-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jak i w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się kompetencja rady gminy do powoływania szczególnych organów opiniujących (zlecających) oraz unormowania trybu procedowania tych organów nad projektem Programu, ze skutkiem wiążącym dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

TEZY

Zakres upoważnienia mieszczącego się w art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nakazuje przyjąć, że to organ wykonawczy gminy opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, a rada gminy program ten uchwala. Zarówno w zakresie uregulowanym w art. 10 ust. 2-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jak i w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się kompetencja rady gminy do powoływania szczególnych organów opiniujących (zlecających) oraz unormowania trybu procedowania tych organów nad projektem Programu, ze skutkiem wiążącym dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta).


SENTENCJA

Dnia 29 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1007/15 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tak zwanym Dopalaczom na terenie L. oraz Rady Eksperckiej działającej przy Prezydencie Miasta L. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy L. na rzecz Wojewody [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/15 oddalił skargę Rady Miejskiej L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tak zwanym Dopalaczom na terenie Miasta L. oraz Rady Eksperckiej działającej przy Prezydencie Miasta L.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 10 września 2015 r. Rada Miejska L., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii"), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tak zwanym Dopalaczom na terenie Miasta L. oraz Rady Eksperckiej działającej przy Prezydencie Miasta L. (zwana dalej: "Uchwałą").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2015 r., znak:[...], Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekł o nieważności powyższej uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że dokumentem, który realizuje postanowienia ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest program określony w przepisach art. 10 ust. 2, 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zgodnie z którymi rada gminy zobowiązana jest uchwalić Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii, stanowiący część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Obecnie obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii, nie przewidują możliwości funkcjonowania zarówno Zespołu Interwencyjnego o nazwie wskazanej w Uchwale, jak i Rady Eksperckiej określonej w § 2 Uchwały. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, Rada Miejska nie miała podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej Uchwały.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska L., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska nie miała prawa zalecić Prezydentowi Miasta powołania Zespołu ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom oraz powołać Rady Eksperckiej;

- art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa Uchwała jest sprzeczna z prawem;

- art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 2 ust. 3 u.s.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska nie miała prawa zalecić Prezydentowi Miasta powołania ww. Zespołu oraz powołać Rady Eksperckiej.

W uzasadnieniu wskazano, że biorąc pod uwagę stan prawny wynikający z przepisów art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1–3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, nie narusza prawa. Zalecenie Prezydentowi Miasta przez Radę Miejską powołania Zespołu oraz powołanie Rady Eksperckiej mieści się w zakresie regulacji zakreślonym przepisami wskazanymi w podstawie prawnej Uchwały, więc zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 u.s.g. w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a ponadto narusza art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez ograniczanie samodzielności gminy.

W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymała w całości żądanie skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że nie istnieje żaden przepis, który stanowiłby dla rady gminy podstawę do stworzenia dodatkowych ciał uczestniczących w realizacji zadań samorządu gminnego, choćby wyposażonych tylko w kompetencje doradcze czy opiniujące. Nie ma też znaczenia, w jakiego rodzaju kompetencje zostanie wyposażone takie ciało, skoro w ogóle nie ma podstaw do jego powołania.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji, rozpoczynając kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] od analizy treści Uchwały, podniósł, że przytoczone w podstawie prawnej zaskarżonego aktu przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie dawały dostatecznej podstawy do uchwalenia przedmiotowego aktu. Źródła takiej normy nie sposób dopatrzyć się także w innych przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. ustanawia ogólne domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych do właściwości innych organów gminy. Domniemanie to służy rozdzieleniu kompetencji rady od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc wszystko to, co nie zostało zastrzeżone dla innego organu gminy, pod warunkiem, że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy i jej organów. Żadna ustawa nie upoważnia zaś rady gminy do ustalania w drodze "zwykłej" uchwały (niestanowiącej aktu prawa miejscowego) procedury opracowania konkretnego dokumentu (tu: [...] Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom). W ocenie Sądu, nawet jeśliby przyjąć, że ww. Program stałby się częścią L. Miejskiego Programu Przeciwdziałania Narkomanii – a więc, że stosuje się doń odpowiednio unormowania odnoszące się do opracowania Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii (zob. art. 10 ust. 2–4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii) – przepis art. 10 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi jedynie ogólnie, iż "wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii (...)", bez jednoczesnego uszczegóławiania procedury opracowania ww. projektu oraz bez upoważnienia rady gminy do jej uszczegółowienia, a zwłaszcza do powoływania na potrzeby tej procedury jakichkolwiek ciał doradczych czy opiniujących. Podobnie ogólny jest także art. 10 ust. 3 ustawy, który wyczerpuje się w postanowieniu, że Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii uchwala rada gminy.

Takiego upoważnienia nie zawiera również art. 7 ust. 1, który wytycza zakres działania organów gminy, określając w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych, ani art. 18 ust. 2 u.s.g. wyliczający kategorie spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy, w tym "stanowienie o kierunkach działania wójta" (pkt 2).

Sąd podkreślił, że uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Powyższa regulacja prawna – będąc samodzielną podstawę do działania rady gminy – upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego. Analizowany przepis nie upoważnia natomiast rady gminy do nakładania na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) konkretnych obowiązków, bądź nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych. Z taką zaś niedopuszczalną, zdaniem Sądu pierwszej instancji, sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotową Uchwałą Rada Miejska nie tylko bowiem wyznaczyła cel, jaki winien zostać osiągnięty przez Prezydenta Miasta – w postaci opracowania i doprowadzenia do wprowadzenia w życie [...] Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom – ale także szczegółowo określiła formę, tryb i środki dochodzenia do tego celu przez organ:

– po pierwsze, "zalecając" Prezydentowi Miasta – a w istocie, jak to już wyżej wskazano, obligując ten organ – do powołania Zespołu o określonym składzie ("spośród członków organizacji społecznych i miejskich");

– po drugie, powołując Radę Ekspercką z określonym imiennie składem osobowym;

– po trzecie, ustanawiając procedurę wypracowywania finalnej treści (projektu) Programu oraz zobowiązując Prezydenta (w sposób dorozumiany – poprzez powierzenie wykonania Uchwały) do przestrzegania tej procedury.

Podstawy do podjęcia Uchwały nie mogły stanowić także przepisy o przeciwdziałaniu narkomanii, ani aktualnie obowiązujący statut Miasta L. przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie uchwalenia Statutu L. [...] który nie przewiduje tworzenia "ciał" (zespołów, rad), o jakich mowa w przedmiotowej Uchwale, ani nie zawiera przepisu, który upoważniałby do ich powoływania przez Radę Miejską w drodze "zwykłej" uchwały. Nie przewiduje możliwości określania tą drogą przez Radę Miejską trybu przygotowywania przez Prezydenta Miasta projektów uchwał przedkładanych Radzie Miejskiej. W tym zakresie Statut ogranicza się do stwierdzenia, że przygotowanie projektów uchwał Rady należy do zadań Prezydenta Miasta (zob. § 38 pkt 2 Statutu).

Z powyższych względów Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że Uchwała została podjęta "sprzecznie z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska L., zaskarżając go w całości. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. podniosła zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) polegającą na błędnym uznaniu, że Rada Miejska L. nie miała prawa zalecić Prezydentowi Miasta L. powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tzw. dopalaczom oraz powołać Rady Eksperckiej,

2) art. 10 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 oraz w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska L. nie mogła powołać Rady Eksperckiej,

3) art. 10 ust. 2 i ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska L. nie miała prawa zalecić Prezydentowi Miasta L. powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom,

4) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej L. jest sprzeczna z prawem,

5) art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Rada Miejska L. nie miała prawa zalecić Prezydentowi Miasta L. powołania Zespołu ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom oraz powołać Rady Eksperckiej,

6) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. przez przyjęcie, że zalecenie Prezydentowi powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom a także powołanie Rady Eksperckiej nie korzysta z ochrony prawnej, gdyż nie mieści się w zakresie kompetencji Rady Miejskiej L. określonych przez przepisy wskazane w podstawie prawnej uchwały nr [...] Rady Miejskiej L. to jest art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii;

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga winna być uwzględniona, gdyż skarżący wykazał, iż uchwała nr [...] Rady Miejskiej L. nie narusza prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie było to, czy Rada Miejska może nakazać Prezydentowi Miasta powołanie Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom, a ponadto powołać Radę Ekspertów oraz unormować tryb procedowania tych ciał nad projektem Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom, i to ze skutkiem wiążącym dla Prezydenta Miasta.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom skargi, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego i właściwie je zastosował. Trafnie ocenił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] odpowiada prawu, gdyż uchwała nr [...] w sprawie powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tak zwanym Dopalaczom na terenie Miasta L. oraz Rady Eksperckiej działającej przy Prezydencie Miasta L. została podjęta bez podstawy prawnej.

Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 124 – zwanej dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii") w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 stanowi, że przeciwdziałanie narkomanii należy do zadań własnych gminy oraz szczegółowo, na zasadzie numerus clausus, określa te zadania. Zauważyć trzeba, że przepis art. 10 ust. 1 sam w sobie nie jest przepisem kompetencyjnym, lecz wskazuje na pewien kierunek działalności gminy, jako jej funkcję. Funkcja ta uzyskuje charakterystykę prawną zadania własnego gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 ustawa nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek opracowania projektu Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, który stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych (ust. 2). Program ten uchwala rada gminy (ust. 3). Jest on realizowany przez jednostkę wskazaną w tym programie (ust. 4). Analiza postanowień art. 10 ust. 2-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, że w zakresie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem narkomanii ustawodawca dokonał podziału kompetencji w zakresie opracowania Programu Przeciwdziałania Narkomanii pomiędzy organ wykonawczy a radę gminy, powierzając obowiązek opracowania projektu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), zaś jego uchwalenie radzie gminy. Odnotować przy tym należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., nr 5, poz. 141).

W świetle powyższych rozważań, wbrew zarzutom i twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że Rada Miejska L. nie miała podstawy prawnej, aby w procedurze tworzenia Programu, który ex lege powinien być opracowany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), powołać Zespół Interwencyjny ds. Przeciwdziałania tak zwanym Dopalaczom na terenie Miasta L. oraz Rady Eksperckiej działającej przy Prezydencie Miasta L.. Nie może bowiem stanowić tej podstawy przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 – dalej powoływana jako "u.s.g."). Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. rada jest wyłącznie właściwa do stanowienia o kierunkach działania wójta, a więc do rozstrzygania o pewnej strategii działania organu. Stanowienie o kierunkach działania wójta oznacza generalnie władcze, wiążące dla wójta określanie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Może też polegać na upoważnieniu wójta do podejmowania określonych działań lub wyrażaniu na nie zgody bądź przyzwolenia. W dyspozycji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się natomiast uprawnienie do określania konkretnej formy działania, czy też wydawania poleceń określonego działania w konkretnej sprawie lub stosowania konkretnych rozwiązań. Oznacza to, że "zalecenie" przez Radę Prezydentowi Miasta powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom, którego zadaniem będzie przygotowanie L. Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom (§ 1 Uchwały), jak również powołanie przez Radę Miejską Rady Eksperckiej, mającej za zadanie zaopiniowanie Programu przygotowanego przez Zespół, wraz z imiennym określeniem składu osobowego tej Rady (§ 2 ust. 1 Uchwały) stanowi istotne naruszenie prawa.

Prawo, kształtując zdecentralizowane struktury wprowadza określone mechanizmy kontrolne oraz weryfikacyjne, których celem jest eliminacja z obiegu prawnego działań podmiotów zdecentralizowanych wykraczających poza obszar ich prawnie określonych zadań i kompetencji. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Zakres upoważnienia mieszczącego się w art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nakazuje przyjąć, że to organ wykonawczy gminy opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, a rada gminy program ten uchwala. Zarówno w zakresie uregulowanym w art. 10 ust. 2-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jak i w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się kompetencja rady gminy do powoływania szczególnych organów opiniujących (zlecających) oraz unormowania trybu procedowania tych organów nad projektem Programu, ze skutkiem wiążącym dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na pewno nie można tłumaczyć powołania takich organów koniecznością realizacji władztwa organizacyjnego. Działanie organu administracji publicznej w tej sferze opiera się bowiem na konkretnej podstawie prawnej. Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia, powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06, [w:] CBOSA). Z konstytucyjnej zasady legalności jak również zasady państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r. sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23).

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w uchwale wadliwie nie tylko wyznaczono cel, jaki powinien zostać osiągnięty przez Prezydenta Miasta – w postaci opracowania i doprowadzenia do wprowadzenia w życie L. Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom – ale także bezprawnie określono formę, tryb i środki dochodzenia do tego celu przez ten organ:

– "zalecając" Prezydentowi Miasta – a w istocie, obligując ten organ – do powołania Zespołu o określonym składzie ("spośród członków organizacji społecznych i miejskich");

– powołując Radę Ekspercką z określonym imiennie składem osobowym;

– ustanawiając procedurę wypracowywania finalnej treści (projektu) Programu oraz zobowiązując Prezydenta (w sposób dorozumiany) do przestrzegania tej procedury. Niewątpliwie te unormowania wykraczają poza zakres czynności "stanowienia o kierunkach działania wójta" w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.. Zauważyć przy tym trzeba, że z upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii dla wójta i rady wynika, że nie uszczegółowiono procedury opracowania projektu. Ustawodawca jedynie nakazuje, aby w procedurze opracowywania projektu uwzględnić: "zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 oraz kierunki działań wynikające z Krajowego Programu. Gminny Program stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych.". Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje w art. 10 ust. 5, że w celu realizacji zadań, o których stanowi art. 10 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako dopuszczalne można uznać tworzenie "ciał" (organów) nieprzewidzianych w ustawie, jednak o ile nie przejmowałyby one kompetencji przyznanych na rzecz organów powołanych ustawą. Zasadniczo działanie takie możliwe jest tylko w ramach normowania "wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i w formie aktu prawa miejscowego, czyli w statucie gminy (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 145). Jednak pomocniczy charakter takich ciał (organów) wyklucza możliwość przypisania im formalnej roli proceduralnej. W procedurze opracowania projektu Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom nie istnieje norma, która stanowiłby podstawę do zlecania przez radę gminy w drodze uchwały, prezydentowi miasta powołanie Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom, którego zadaniem będzie przygotowanie Programu Przeciwdziałania tzw. dopalaczom, a ponadto powołania Rady Ekspertów. Dostrzec przy tym też trzeba, że wprawdzie do ustroju organów samorządu terytorialnego nie ma zastosowania zasada podziału władz, o której mowa w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak w żadnym razie organ stanowiący nie może podejmować czynności, które ustawowo zastrzeżone są do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP).

W nawiązaniu do poczynionych rozważań, jako całkowicie bezzasadny jawi się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może doznawać ograniczeń. Zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, że celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza gmin, jako jednostek podstawowych - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie by się realizowała (por. wyrok TK z dnia 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU 1998, poz. 31). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przejawia się w ich odrębnej osobowości prawnej oraz w swobodzie wykonywania uprawnień podczas realizacji zadań publicznych. Przepis art. 165 przesądza, że jednostkom samorządu powinna być przyznana czynna legitymacja sądowa, a samodzielne jednostki samorządu terytorialnego muszą posiadać możliwość dochodzenia swych praw przed sądami. W przedmiotowej sprawie, w ramach ochrony samodzielności, Gmina złożyła skargę do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen aspekty materialnoprawne zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i dokonał kompleksowej oceny jego zgodności z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza, iż została naruszona zasada samodzielności gminy i sądowej ochrony tej samodzielności.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania pozbawiony doniosłości prawnej jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji dokonując bowiem kontroli zaskarżonego aktu nadzoru zasadnie stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej L. z dnia [...] września 2015 r. jest sprzeczna z prawem, w związku z czym stwierdzenie jej nieważności przez Wojewodę [...] było prawidłowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.