Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 264/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 163,  art. 188 ust. 2, art. 270 ust. 2, art. 305
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Jugów na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr WR.ZUO.4.470.363.2018.OS.AW w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. i nadpłaty w tej opłacie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 26.04.2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: organ) na podstawie przepisów art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 3, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 273a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) [dalej: ustawa Prawo wodne] oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) [dalej: k.p.a.] oraz na podstawie art. 21 § 3 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej jako: O.p.) w związku z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego określił Nadleśnictwu Jugów (dalej jako: strona skarżąca, Nadleśnictwo Jugów) za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.

I. opłatę stałą w wysokości 135 zł za pobór wód powierzchniowych,

II. wysokość nadpłaty w opłacie stałej w kwocie 143 zł za pobór wód powierzchniowych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Informacją roczną z dnia 28.02.2018 r. organ, na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego oraz pozwolenia wodnoprawnego nr OŚR.6341.206.2011.ŚW6, ustalił stronie za okres: 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 278 zł za pobór wód powierzchniowych. Opłata miała zostać uiszczona w czterech równych ratach kwartalnych.

W złożonej od powyższej informacji reklamacji strona podniosła, że wysokość rocznej opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych na podstawie wskazanego pozwolenia wodnoprawnego nie powinna być naliczona, gdyż opłata dotyczy poboru wód do napełniania i podtrzymania odbudowanego zbiornika retencyjnego. Użytkowanie zbiornika nie ma na celu prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, a jedynie poprawienie uwilgotnienia przyległych do zbiornika siedlisk leśnych, zgromadzenie wody w zbiorniku i utrzymanie optymalnego poziomu wód gruntowych na przyległych terenach, ma także pełnić funkcje nawodnienia poprzez przesiąkanie wody ze z zbiornika do gleby – podnosząc poziom wody gruntowej oraz pełnić funkcję zbiornika: przyrodniczego i przeciwpożarowego.

Strona dodała, że głównym celem budowy zbiornika było przeciwdziałanie skutkom suszy oraz ochrona przeciwpowodziowa, a są to zadania organów administracji rządowej oraz samorządowej, a także Wód Polskich (odpowiednio art. 163 i art. 186 ustawy Prawo wodne).

Skarżąca podkreśliła, że wskazane funkcje zbiornika, zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, stanowią podstawę do nienaliczania opłaty stałej.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 19.03.2018 r. określił stronie za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 278 zł za pobór wód powierzchniowych.

Organ wskazał, że Nadleśnictwo Jugów korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Kłodzkiego nr OŚR.6341.206.2011.ŚW6 na pobór wód powierzchniowych w ilości 10,970 m³/h, a to oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Określenia wysokości opłat stałych organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 6, 7, 10 i 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) – dalej określane jako "rozporządzenie".

Opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego w przypadku każdego z pozwoleń wodnoprawnych 365 dni i maksymalnego poboru wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w maksymalnej ilości zsumowanej: 10,970 m³/h, co po przeliczeniu daje wielkość 0,003047 m³/s.

W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12.09.2018 r., sygn. akt I SA/Op 220/18 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych rozważań, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, a zatem, czy pobór wód następuje do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. W ocenie Sądu organ winien odnieść się do argumentacji strony i ustosunkować się do jej stanowiska, czy strona w ogóle powinna ponosić opłatę stałą. Organ w uzasadnieniu decyzji, pomijając tak istotną kwestię, odstępując od wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez stronę i nie wykazując podstaw do braku zastosowania art. 270 ust 2 Prawa wodnego, nie uzasadnił w sposób należyty zastosowania w sprawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, co nadawało zaskarżonej decyzji charakter rozstrzygnięcia przedwczesnego i dowolnego. Ponadto Sąd stwierdził, że zupełny brak merytorycznego odniesienia się do kwestii, czy strona co do zasady powinna być obciążana opłatami stałymi – co przecież objęła swymi zarzutami – narusza również w istotny sposób przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Podobnie organ w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się sygnalizowanej przez stronę kwestii – wyręczania przez stronę czy wspomagania organów administracji rządowej, administracji samorządowej i Wód Polskich w ochronie przed powodzią (art. 163 Prawa wodnego). Powyższe w ocenie strony mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na przepis art. 188 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści (...). Powyższe argumenty strony organ pominął milczeniem w uzasadnieniu decyzji, nawet lakonicznie się do nich nie odnosząc.

Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności Sąd uznał, że organ naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a.

W powołanym wyroku Sąd wskazał, że w toku ponownego postępowania organ zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – prawidłowo sporządzić uzasadnienia decyzji odnosząc się do stanowiska strony podniesionego w reklamacji, a ukierunkowanego na próbę wykazania, że zachodzi w stanie faktycznym sprawy przypadek, o jakim mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego.

Przy wyliczaniu wysokości opłaty (jeśli organ uzna, że brak jest podstaw do zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego – po uprzednim należytym uzasadnieniu tego stanowiska) - organ winien uwzględnić szczegółową treść pozwolenia wodnoprawnego. Sąd zwrócił uwagę, że z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że chodzi w nim o pobór wody z cieku do napełnienia (a nie – do napełniania) zbiornika ziemnego retencyjnego i przewidziano tu odpowiednie maksymalne wielkości poboru wód. Następnie wskazuje się już na pobór wody do podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji ziemnego zbiornika retencyjnego. Organ winien zatem wyjaśnić, czy pobór wody określony w tym pozwoleniu wodnoprawnym (dla napełnienia zbiornika) miał miejsce przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. – jeśli tak, to czy, i jakie jest uzasadnienie prawne do obciążenia opłatą stałą w 2018 r. za usługę wodną, która została dokonana wcześniej (por. treść art. 305 Prawa wodnego).

Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy, w której opłata stała została określone za pobór wód przez okres 365 dni (czyli za cały rok) maksymalna roczna (a nie godzinowa) wartość poboru, jako stanowiąca dalej idące ograniczenie, winna być punktem odniesienia dla ustalenia maksymalnej ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie w wyniku ponownego rozpatrzenia reklamacji nie zgodził się z częścią argumentów przytoczonych przez stronę i opisaną na wstępie decyzją określił Nadleśnictwu Jugów za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 135 zł za pobór wód powierzchniowych oraz wysokość nadpłaty w opłacie stałej za pobór wód powierzchniowych w kwocie 143 zł.

Wyjaśnił, że Nadleśnictwo Jugów korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr OŚR.6341.206.2011.ŚW6 wydanego przez Starostę Kłodzkiego na pobór wód powierzchniowych, co oznacza, że zgodnie z art. 268 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązane jest ponosić opłaty za usługi wodne.

W sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych.

Fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego. Potrzeby nawadniania gruntów leśnych lub potrzeby związane z chowem i hodowlą ryb, które nie zostały wymienione w treści pozwolenia wodnoprawnego, nie korzystają ze zwolnienia przedmiotowego. Retencjonowanie wód gruntowych i powierzchniowych, zasilanie zasobów wód podziemnych, spowalnianie odpływu wód deszczowych nie stanowią bowiem egzemplifikacji celów, o których mowa w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, a więc celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Zdaniem organu wskazywany przez stronę art. 270 ust. 2 Prawa wodnego nie dotyczy przedmiotowej sprawy, gdyż dyspozycja ujęta w tym artykule nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Kłodzkiego nr OŚR.6341.206.2011.ŚW6, które stanowiło podstawę przedmiotowej opłaty. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w art. 34 pkt 12 Prawa wodnego wskazane zostało expressis verbis, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5m3 na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód", tymczasem treść pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty wskazuje, że Nadleśnictwo Jugów korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Skutkuje to przyjęciem stanowiska, że art. 270 ust. 2 nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu powołany przez stronę art. 188 Prawa wodnego, nie mógł stanowić postawy prawnej zwolnienia z opłat za usługi wodne. Przepis ten reguluje zupełnie inne prawne zagadnienie tj. "utrzymanie urządzeń wodnych", który oznacza eksploatację, konserwację oraz remonty urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Podobnie argumenty dotyczą wskazanego w reklamacji art. 163 Prawa wodnego. Zadania organu, a normy odnoszące się do opłat za usługi wodne stanowią odrębne instytucje prawne i łączne stosowanie tych norm może mieć miejsce tylko za zgodą ustawodawcy wyrażoną w konkretnym przepisie ustawy, którego jednak brakuje w ustawie Prawo wodne.

Nadleśnictwo Jugów korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Kłodzkiego nr OŚR.6341.206.2011.ŚW6 na pobór wód powierzchniowych w maksymalnej ilości zsumowanej 10,97 m3/h (do napełnienia zbiorników retencyjnych plus do podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji zbiorników retencyjnych):

- Qmaxh = 2,25 m3/h do napełnienia zbiorników retencyjnych,

- Qmaxh = 8,72 m3/h do podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji zbiorników retencyjnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Zgodnie z pkt II ppkt 2 w/w pozwolenia wodnoprawnego maksymalna ilość poboru wody na rok do podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji zbiorników retencyjnych wynosi CWr = 46720 m3/r.

Pismem z dnia 6.03.2019 r. organ wezwał stronę do wyjaśnień czy po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., tj. po 1.01.2018 roku miał miejsce pobór wody do napełnienia zbiornika na podstawie pkt II ppkt 1 pozwolenia wodnoprawnego, czy woda w roku 2018 pobierana była tylko do podtrzymania zalewu (pkt II, ppkt 2). Nadleśnictwo Jugów pismem z dnia 13 marca 2019 r. (uzupełnione pismem z dnia 12.04.2019 r.) wyjaśniło, że napełnienie zbiorników miało miejsce w 2012 r.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).

Opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 46720 m3/r do podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji zbiorników retencyjnych, wynoszącej po przeliczeniu 0,00148 m3/s.

Dalej organ wskazał, że z podziału na 4 równe raty, określonej zaskarżoną decyzją opłaty stałej wynika, że raty te wynoszą 33,75 zł. Wpłacone na rachunek PGWWP raty opłaty stałej w wysokości 278 zł są wyższe niż wysokość rat, które wynikają z decyzji. Zatem stosownie do art. 72 § 1 pkt 1 i art. 74a O.p. organ określił wysokość nadpłaty w opłacie stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. za usługi wodne w wysokości 143 zł.

We wniesionej skardze strona podniosła zarzut naruszenia:

- art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 270 ust.2 ustawy Prawo wodne, gdyż korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych za co ustawa prawo wodne nie przewiduje obowiązku uiszczania opłaty zmiennej oraz korzysta z tych wód w celu nawadniania terenów leśnych co powoduje, że jest zwolniona z konieczności regulowania opłat stałych, ponieważ opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

W uzasadnieniu strona podniosła, że zbiornik retencyjny został wybudowany w ramach realizacji przez Nadleśnictwo Jugów programu unijnego pn.: "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie". Tym samym zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych oraz korzystania z tych wód. Korzystanie ze zbiornika ma na celu jedynie prowadzenie gospodarki leśnej i służy wyłącznie do nawadniania przylegających terenów leśnych. Nadto po napełnieniu w 2012 roku przelewowego retencyjnego zbiornika wodnego nie następuje pobór wody, tym samym występuje brak merytorycznej podstawy naliczania opłat.

Nadto po napełnieniu w 2012 roku przelewowego retencyjnego zbiornika wodnego nie następuje pobór wody, tym samym występuje brak merytorycznej podstawy naliczania opłat.

Naliczanie opłaty stałej jak i zmiennej w oparciu o art. 271 ust.1 i art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie jedynie do korzystania z usług wodnych uregulowanych w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a więc do poboru wód powierzchniowych. Skoro więc Nadleśnictwo zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne, korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych oraz korzysta z tych wód, naliczanie opłat zmiennych, jak również stałych nie ma umocowania w prawie wodnym. Strona jest zwolniona z konieczności regulowania opłat stałych również z tego powodu, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne dotyczy poboru wody do napełnienia i podtrzymania odbudowanego zbiornika retencyjnego którego wykonanie w ramach unijnych środków pomocowych zrealizowało Nadleśnictwo Jugów.

Wykonanie odbudowy przedmiotowego zbiornika retencyjnego ma za zadanie między innymi: 1) Poprawić uwilgotnienie przyległych do zbiornika siedlisk leśnych; 2) Zgromadzić wodę w zbiorniku i utrzymać optymalny poziom wód gruntowych na przyległych terenach leśnych; 3) Pełnić funkcje nawadniania terenów leśnych poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby - podnosząc poziom wody gruntowej, oraz tak jak każdy zbiornik retencyjny może służyć do pełnienia przez zbiornik funkcji przeciwpożarowej oraz funkcji przyrodniczej związanej z utrzymaniem i rozwojem fauny i flory leśnej oraz przeciwdziałać skutkom suszy.

Powyższe działania strony są zgodne z celami do jakich zostało powołane Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, gdyż prowadzi ono gospodarkę leśną przez którą należy rozumieć - działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu oraz prowadzić trwale zrównoważoną gospodarkę leśną przez która należy rozumieć - działalność zmierzającą do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów.

Strona wskazała również, że budowy zbiorników związane z przeciwdziałaniem skutkom suszy oraz ochroną przeciwpowodziową są zadaniem organów administracji rządowej oraz samorządowej i Wód Polskich — odpowiednio art. 163 i art. 186 ustawy Prawo wodne. Natomiast inwestycje realizowane przez Lasy Państwowe mają na celu nic innego jak wyręczanie lub wspomaganie organów ustawowo zobligowanych do wypełniania obowiązków nałożonych ustawą Prawo wodne. Zgodnie z art. 188 ust. 2 ustawy Prawo wodne, w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści.

Zdaniem Nadleśnictwa Jugów pomoc i współdziałanie Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Nysie przejawia się jedynie w naliczaniu opłat stałych i zmiennych.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę na podstawie tych kryteriów, Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddana została decyzja z dnia 26.04.2019 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w wysokości 135 zł oraz określająca wysokość nadpłaty w opłacie stałej za pobór wód powierzchniowych w kwocie 143 zł.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę organ prawidłowo zastosował przepisy materialnoprawne, poczynił także prawidłowe ustalenia faktyczne, a w konsekwencji w sprawie wystąpiły podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast zarzuty podniesione przez Nadleśnictwo w skardze nie podważyły prawidłowości rozstrzygnięcia organu

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa była już przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez tutejszy Sąd, w wyniku której uchylono poprzednią decyzję organu określającej opłatę stałą za pobór powierzchniowych (prawomocny wyrok z 12.09.2018 r., sygn. akt I SA/Op 220/18).

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku. W ocenie Sądu analiza motywów kwestionowanej decyzji prowadzi do wniosku, że organ stosownie do art. 153 P.p.s.a. nie sformułował ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku, w pełni się do niej zastosował.

W szczególność poczynił rozważania odnoście możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, uwzględniając w tym zakresie treść pozwolenia wodnoprawnego. Organ odniósł się szczegółowo do argumentów podnoszonych w reklamacji przez skarżącą, w tym do przepisów art. 163 i art. 188 ust. 2 Prawa wodnego, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zastosował też, zgodnie ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w powołanym wyroku z dnia 12.09.2018 r., maksymalną roczną (a nie godzinową) wartość poboru wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Wyjaśnił, że pobór wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym (dla napełnienia zbiornika) miał miejsce w 2012 r. - przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. – stąd zasadnie nie obciążył strony opłatą stałą w 2018 r. za usługę wodną, która została dokonana wcześniej (por. treść art. 305 Prawa wodnego).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że stronie skarżącej wydano w dniu 2.01.2012 r. pozwolenie wodnoprawne nr OŚR.6341.206.2011.ŚW6 na szczególne korzystanie z wód w zakresie: poboru wody z cieku "bez nazwy" do napełnienia zbiorników retencyjnych oraz do poboru wody z cieku "bez nazwy" do podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji zbiorników retencyjnych, według parametrów korzystania z wód określonych w tej decyzji.

Co do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia organu wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Stosownie do treści przepisu art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne, instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 tego przepisu). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 1 oraz przepis art. 271 ust. 3 Prawa wodnego w świetle którego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotne jest także, że § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne stanowi, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Przechodząc od uwag natury ogólnej do konkretów kształtowanych okolicznościami niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności podkreśla, że opłata stała została naliczona stronie skarżącej za pobór wód powierzchniowych, a nie za retencjonowanie tych wód. Obie kategorie usług wodnych podlegają odmiennej normatywnej dystynkcji, i zarówno Sąd, jak i organ oceny tej nie kwestionują. Odnotować jednak należy, że stosownie do treści pozwolenia wodnoprawnego nr OŚR.6341.206.2011.ŚW6, strona skarżąca uzyskała uprawnienie do wykonania urządzeń wodnych tj. odbudowę i renaturyzację dwóch zbiorników retencyjnych z zasilaniem bocznym oraz do szczególnego korzystania z wód w zakresie poboru wody z cieku "bez nazwy" do napełnienia zbiorników retencyjnych oraz do podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji zbiorników retencyjnych. Treść pozwolenia wodnoprawnego nie pozostawia więc wątpliwości, że obejmuje ono swą treścią uprawnienie do poboru wód powierzchniowych na potrzeby zbiorników retencyjnych: jednorazowego i uzupełniającego. W tym kontekście zarzuty skargi nawiązujące do wyłączenia usług wodnych polegających na retencjonowaniu wody spod reżimu opłat stałych należy uznać za niezasadne. Opłatę ustalono nie za retencjonowanie wód powierzchniowych, lecz stosownie do pozwolenia wodnoprawnego, za ich pobór.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują: 1. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2. piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód. W ocenie Sądu z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż strona skarżąca korzysta z usługi wodnej w postaci poboru wód powierzchniowych. Ze znajdującego się w aktach sprawy pozwolenia wodnoprawnego wynika, iż Nadleśnictwu zezwolono na szczególne korzystanie z wód m.in. w zakresie poboru wody (podkreślenie Sądu) z cieku "bez nazwy" dla podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji zbiorników retencyjnych. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony, iż nie korzysta ona z usługi wodnej wskazanej w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Nadto, analiza przepisów ustawy Prawo wodne nie daje podstaw do stwierdzenia, że sporne usługi nie podlegają opłacie z uwagi na to, że przedmiotowe urządzenia wodne zostały wytworzone w ramach wskazanego przez stronę programu unijnego. Dodatkowo zauważyć należy, że wbrew zarzutom skargi, pobór wody został dokonany, co Nadleśnictwo Jugów potwierdziło w wykazach zawierających informacje o ilości pobranej wody, stanowiących załączniki do protokołu kontroli, na co zasadnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę.

Jak wyjaśniono już powyżej, zwolnień z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z usług wodnych nie można interpretować według zasad wykładni rozszerzającej. Tym samym nie można podzielić stanowiska strony, że organ naruszył przepisy art. 188 i art. 163 ustawy Prawo wodne. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Przepis stosuje się także w przypadku ochrony przed powodzią lub suszą, żeglugi, poboru wód, energetycznego wykorzystania urządzeń wodnych, wprowadzania ścieków lub odprowadzania wody do urządzeń wodnych oraz innych usług wodnych, a także działalności gospodarczej związanej z wykorzystaniem urządzeń wodnych do celów rekreacyjnych, z wyłączeniem działalności wykonywanej przez uprawnionych do rybactwa. Z kolei zgodnie z art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. W ocenie Sądu, powołane przepisy w żadnym razie nie dają podstaw do uznania, że w sprawie zastosowanie ma zwolnienie z opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych.

W rezultacie brak podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 272 ust. 2 ustawy Prawo wodne, bowiem organ miał podstawy do ustalenia opłaty stałej w stosunku do strony skarżącej.

Podnoszone w skardze argumenty wskazujące na wyłączenie możliwości ustalenia opłaty stałej z uwagi na pobór wód powierzchniowych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 270 ust. 2 Prawa wodnego) nie zasługują na uwzględnienie. Pobór wód powierzchniowych realizowany na podstawie wskazanego pozwolenia wodnoprawnego roku nie jest objęty hipotezą normy z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Odnotować trzeba, że do aktywizacji art. 270 ust. 2 Prawa wodnego nie wystarczy ustalenie, że poboru wód dokonano dla celów leśnych, konieczne jest również kumulatywne ustalenie pozytywne, że ów pobór odbywa się na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych (zob. wyrok z 25.01.2019 r., sygn. akt I SA/Rz 1340/18).

Z treści pozwolenia wodnoprawnego w żaden sposób nie wynika, że zbiorniki retencyjne i tym samym pobór wód powierzchniowych ma służyć celom leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Eksponowane przez stronę skarżącą tezy nie znajdują potwierdzenia w treści pozwolenia wodnoprawnego, a to ono pozostaje w tej materii dowodem kluczowym, ujawniającym rzeczywisty cel budowy zbiorników retencyjnych i poboru wód na ich potrzeby. Art. 403 ustawy Prawo wodne wskazuje, że w pozwoleniu określa się cel korzystania z wód, a zatem słusznie wywiódł organ, że dla zastosowania zwolnienia z ust. 2 art. 270 w decyzji zezwalającej na pobór wód winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Kłodzkiego, na podstawie którego Nadleśnictwo dokonuje poboru wody nie wskazuje na to. Wreszcie, co istotne, w art. 34 pkt 12 ustawy Prawo wodne wskazane zostało expressis verbis, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5m3 na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód" tymczasem treść pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty wskazuje, że Nadleśnictwo korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego.

Zdaniem Sądu, mając na względzie przytoczone unormowania i ustalenia należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nadleśnictwo w związku z ww. urządzeniami wodnymi korzysta z usługi wodnej (pobór wód powierzchniowych) na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr OŚR.6341.206.2011.ŚW6 wydanego przez Starostę Kłodzkiego na pobór wód powierzchniowych. Zatem w sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Nysie do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 135 zł za pobór wód powierzchniowych.

Organ prawidłowo dokonał ustalenia wysokości opłaty: uwzględnił jednostkową stawkę za pobór wód powierzchniowych w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s - § 15 pkt 2 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. liczbę dni w roku – 365 oraz maksymalną ilość wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Odnośnie tej ostatniej wielkości odnotować należy, że organ zasadnie przyjął, iż chodzi o usługę polegającą na uzupełnieniu zbiorników retencyjnych. Napełnienie zbiorników nastąpiło bowiem przed wejściem w życie Prawa wodnego, co w kontekście treści art. 305 Prawa wodnego wyłącza możliwość naliczenia opłaty. Organ właściwie uznał, że należy naliczyć opłatę za maksymalną możliwą do pobrania ilość wody w ramach uzupełnienia zbiornika i w tym celu uwzględnił wielkość: Qmaxr =46720 m3/rok przeliczając ją na m3/s.

Sąd w pełni podziela także stanowisko organu, że był on obowiązany działać na podstawie i w granicach prawa i naliczyć sporną opłatę, gdyż ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Analiza norm prawa wodnego pozwala jednak na twierdzenie, że ustawodawca istotnie formułuje expressis verbis w zakresie opłat zarówno zwolnienia przedmiotowe jak i podmiotowe, jednakże nie znajdują one zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ustawie Prawo wodne brak także przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić w określonych sytuacjach np. "z uwagi na wyjątkowe okoliczności" podmioty z opłat za usługi wodne, zatem organ dla wypełnienia dyspozycji norm Prawa wodnego zobligowany był do wymierzenia spornej opłaty.

Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12.09.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 399/18, gdzie wskazano, że: "w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty."

Nie ma sporu co do tego, że wszelkie zwolnienia z danin publicznych, muszą być interpretowane w sposób ścisły, a tym samym, skoro Ordynacja podatkowa ma odpowiednie zastosowanie również w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne, to nie można przepisów dotyczących zwolnień z opłat tej ustawy interpretować według zasad wykładni rozszerzającej. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty strony wskazujące na naruszenie przepisu art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jak i pozostałe wskazane w skardze przepisy ustawy Prawo wodne (art. 188 ust. 2, art. 163), z których w ogóle nie wynika zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobór wód – przepisy te mówią o obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych przez podmioty, które odnoszą z nich korzyści, oraz o obowiązkach m.in. Wód Polskich w zakresie ochrony przeciwpowodziowej.

Zatem Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionych przez stronę zarzutów.

Końcowo wyjaśnić należy, że Sąd nie jest umocowany do oceny racjonalności polityki tworzenia prawa organów prawodawczych. Sąd w ramach procesu wykładni prawa może jedynie stosować instrumenty wykładnicze pozwalające na ustalenie właściwego znaczenia norm prawnych. Wszystkie podnoszone w skardze argumenty odnoszące się do celów i skutków prowadzonej przez stronę skarżącą działalności, w kontekście sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej, pozostają bez znaczenia (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25.01.2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1340/18).

Reasumując, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, zdaniem Sądu, podlegała ona oddaleniu, stosownie do treści art. 151 P.p.s.a.