Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2485/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...][...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez [...] Konserwatora Zabytków, zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a miastem [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...] z dnia [...].06.2005 r., poz. [...]) i aneksów do tego porozumienia, nakazał A. K. doprowadzić zabytek - układ urbanistyczny S. w W., do poprzedniego stanu, poprzez wykonanie następujących prac w budynku przy ul. N., stanowiącym element tego układu:

- usunięcie okapu dachowego i przywrócenie pierwotnego wyglądu korony murów, z odtworzeniem obróbek blacharskich i orynnowania.

- usunięcie obecnego gzymsu wieńczącego elewacji, wykonanego ze styropianu i odtworzenie go w pierwotnym kształcie z odtworzeniem pierwotnych wymiarów, analogicznie do wymiarów i kształtu gzymsu wieńczącego w budynku sąsiednim, przy ul. N.w W..

- scalenie kolorystyczne odtworzonego gzymsu, poprzez pomalowanie go na istniejący kolor elewacji.

Organ określił, iż prace należy wykonać w ciągu ośmiu miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia [...] Konserwator Zabytków podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił A. K. zgody na wykonanie nadbudowy budynku zlokalizowanego przy ul. N. w W..

W dniu [...] września 2011 r. uzyskał pisemną informację o pracach budowlanych polegających na nadbudowie budynku przy ul. N. w W.. W trakcie oględzin w dniu [...] września 2011 r. ustalono, że w części budynku wykonano nowy okap dachowy, wykraczający poza obrys zewnętrzny budynku. Prace wykonywane były bez pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków.

Mając na uwadze powyższe, [...] Konserwator Zabytków wydał [...] września 2011 r. decyzję nakazującą wstrzymanie robót budowlanych, prowadzonych w przedmiotowym budynku.

Na podstawie oględzin, a także analizy dostępnej dokumentacji fotograficznej ustalono, że ok. 15 temu na elewacjach budynku wykonano docieplenie, poprzez nałożenie warstwy styropianu. W zwieńczeniu ścian odtworzono z tego materiału niewielki gzyms wieńczący. Z powodu zalewania budynku i zawilgocenia wnętrz, w okresie lipiec 2011 r. - 14 października 2011 r. wykonano docieplenie stropodachu, wymianę odeskowania i pokrycia dachowego, wymianę obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych z częściową zmianą ich umiejscowienia, remont kominów.

Ponadto, w celu docieplenia stropu ostatniej kondygnacji nadmurowano ściany zewnętrzne, podwyższając jednocześnie gzyms. Nadmurowane ściany wykonano z cegły i wraz z gzymsem pomalowano na kolor szary (odmiennie niż pozostałe elementy elewacji, które są w kolorze żółto-piaskowym). Ponad gzymsem wykonano okap, stanowiący przedłużenie dachu, wystający znacznie poza obrys murów. Okap został wykonany w konstrukcji drewnianej, obity blachą. Na okapie wykonano nowe orynnowanie. W trakcie oględzin właścicielka budynku A. K. oświadczyła, że taki sposób wykonania prac został zalecony przez inspektora budowlanego.

Dalej [...] Konserwator Zabytków wywodził, że przedmiotowy budynek wraz z obiektem sąsiednim przy ul. N., stanowi zespół bliźniaczych budynków, o lustrzanym odbiciu w zakresie rzutu i kompozycji elewacji. W związku z powyższym istnieje konieczność zachowania ich dotychczasowej formy, planowana ówcześnie przez właścicielkę nadbudowa została oceniona negatywnie. Pomimo odmownej decyzji w zakresie nadbudowy, A. K., wykonała w późniejszym czasie podwyższenie murów zewnętrznych budynku. Ponadto wykonała nowy okap dachu, który dodatkowo zmienił w znacznym stopniu wygląd budynku i zniekształcił symetryczną kompozycję obu budynków bliźniaczych.

Strefa ochrony konserwatorskiej S.została wpisana do rejestru zabytków ze względu na jednolity zespół architektoniczny, powstały w latach międzywojennych XX w. Z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej istotne jest zachowanie na tym tego obszarze oryginalnej formy historycznej zabudowy. Budynek przy ul. N. pochodzi z lat trzydziestych XX w. Współtworzy układ zabudowy i stanowi o jego wartości architektonicznej i zabytkowej. Nie negując potrzeby przeprowadzenia remontu organ wskazał, że dla zachowania zabytkowych wartości tego rejonu, wszystkie działania mające wpływ na wygląd zabudowy, powinny być przeprowadzone w uzgodnieniu ze [...] Konserwatorem Zabytków. Wykonane prace w budynku przy ul. N. były przeprowadzone bez pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków, a nawet częściowo wbrew jego wcześniejszej decyzji.

Stwierdzone w trakcie postępowania prace budowlane i remontowe w ocenie organu niekorzystnie zmieniły wygląd budynku, zafałszowały jego pierwotny wyraz artystyczny, a także zaburzyły jego relacje z budynkiem bliźniaczym, zakłócając pierwotne zamierzenie architektoniczne. Zmiana wyglądu jednego z budynków tworzących zespól architektoniczny S. powoduje zmianę wyglądu całego zespołu zabudowy.

A. K. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Wskazała na błędne określenie prowadzonych przy ul. N. prac budowlanych jako "nadbudowa".

Argumentowała, że nadbudowa obiektu budowlanego zwiększa jego wysokość (i powierzchnię użytkową) - co w tym przypadku nie miało miejsca.

Odnosząc się do przytaczanej przez organ decyzji z [...].01.2011r. o odmowie wykonania "nadbudowy" podniosła, że ówczesny zamiar polegał m. in. na przebudowie dachu budynku wraz ze zmianą kąta jego nachylenia z 8 st. do 5 st.

Wobec wydania decyzji odmownej, zdecydowała się jedynie na docieplenie stropodachu (wymagał natychmiastowego remontu), bez zmiany kąta nachylenia i bez podwyższenia ścianki kolankowej. Zgłoszenia tych robót dokonała w Urzędzie Dzielnicy Praga Południe który wydał "milczącą zgodę" na przeprowadzenie planowanych robót.

Docieplenie stropodachu wymagało nałożenia drewnianej konstrukcji o niewielkiej wysokości na całość stropodachu, celem umieszczenia dodatkowej grubości wełny ocieplającej. Nie wykonała żadnych dodatkowych prac poza zgłoszonymi.

Wywodziła, że w celu porównania wysokości obu części nieruchomości (N. i N.) należało wykonać pomiar od poziomu gruntu, co potwierdziłoby taką samą wysokość całości budowli.

Wobec wykonania kilkanaście lat temu remontu bliźniaczej części budynku przy ul. N., polegającego na nadbudowie oraz dociepleniu elewacji, aktualny stan budynku przy N. nie mógł stanowić wzorca do zachowania przedwojennego układu urbanistycznego.

Nadto wskazała, że wiele budynków zabytkowego obszaru S., także nowo powstałe, charakteryzuje się wysuniętymi poza obręb elewacji okapami, na które [...] Konserwator Zabytków wyraził wcześniej zgodę (nowa inwestycja u zbiegu ulic W./D., odremontowany i nadbudowany budynek przy ul. A., budynek wielorodzinny przy PI. P.).

Musiała podnieść ściankę kolankową o wysokość 1 cegły, w celu docieplenia warstwą wełny mineralnej pomieszczenia samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...].

Istniejący wcześniej gzyms został wyrównany o wysokość niezbędną do zakrycia wełny mineralnej. Ponadto uzupełnienie styropianu miało na celu zabezpieczenie przed przemarzaniem wieńca. Natomiast pomalowanie gzymsu na kolor szary wynikało z niemożliwości dobrania koloru korespondującego z tynkiem elewacji. W ocenie skarżącej szarość nie stanowi dysonansu biorąc pod uwagę całości nieruchomości.

Skarżąca podkreślała dbałość o utrzymanie nieruchomości w należytym stanie technicznym i estetycznym.

W uzupełnieniu odwołania wskazała na nieadekwatność argumentacji zastosowanej w decyzji organu. Ochronie konserwatorskiej na terenie S.podlega rozplanowanie przestrzenne w odniesieniu do obiektu wielkoskalowego, składającego się przede wszystkim z siatki ulicznej, podziałów działek i ogólnie zabudowy. Obiekt przy ul. N. nie jest wpisany do rejestru zabytków, a ochronie podlega jako obszar. Wykonane roboty nie naruszają chronionych wartości tego obszaru, a w ich wyniku nie nastąpiło pogorszenie stanu zabytku.

W skali urbanistycznej gzyms bądź okap są elementami pomijalnymi, niezauważalnymi dla przeciętnego przechodnia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2011 r., nakazującej doprowadzić zabytek - układ urbanistyczny S. w W., do poprzedniego stanu, poprzez wykonanie wyszczególnionych prac, w budynku przy ul. N.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zgodnie z art. 43 pkt 2 ww. ustawy, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu.

Stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzja o której mowa w art. 43 wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu z określeniem terminu wykonania tych czynności.

Budynek przy ul. N. w W. zlokalizowany jest na terenie układu urbanistycznego S., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].06.1979 r. W uzasadnieniu decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków stwierdzono, że zabudowa S. wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu. Natomiast historyczny zespól budowlany, stosownie do art. 3 pkt 13 ww. ustawy, stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Objęcie historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ochroną konserwatorską poprzez jego wpisanie do rejestru zabytków, nie oznacza zakazu dokonywania przy nim jakichkolwiek zmian. Dopuszczalne jest podejmowanie przy takim zabytku działań, które powodując zmiany układu lub zespołu, nie będą skutkowały trwałym uszczerbkiem dla chronionych wartości zabytku.

Kwestionowana decyzja została wydana w wyniku swoistej procedury legalizacji określonej w art. 43 i 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 ww. ustawy, decyzja, o której mowa w art. 43, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji:

1) nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności, albo

2) nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo

3) nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności.

Przepis ten wskazuje, na możliwości jakie organ konserwatorski ma po wydaniu decyzji wstrzymującej prace konserwatorskie. W niniejszej sprawie, organ mógł zastosować, uprawnienia wynikające z pkt 1 i pkt 2, gdyż brak było uprzednio pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Możliwość zastosowania art. 44 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest zasadniczo rozłączna. Organ uznając, iż wstrzymane prace są zgodne z punktu widzenia konserwatorskiego, winien wydać decyzję, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Natomiast w sytuacji niezgodności wstrzymanych prac z ochroną konserwatorską winien wydać decyzję, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków, że kwestionowane prace budowlane i remontowe niekorzystnie zmieniły wygląd przedmiotowego budynku, zafałszowały jego pierwotny wyraz artystyczny, a także zaburzyły jego relację z budynkiem bliźniaczym, zakłócając pierwotne zamierzenie architektoniczne. Dlatego słusznie organ ochrony zabytków pierwszej instancji wydal decyzję, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odnosząc się do argumentu odwołania, iż prowadzone prace zostały zgłoszone w trybie określonym przepisami Prawa budowlanego, organ stwierdził, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 16.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10).

Oznacza to, że inwestorka była zobowiązana do uzyskania także pozwolenia Stołecznego Konserwatora Zabytków na prowadzenie ww. prac niezależnie od faktu ich zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].12.2011r.

W uzasadnieniu podniosła, że na rzecz jej matki G. K.-S., ustanowiona została dożywotnia służebność osobista niewyodrębnionych lokali nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. N.. Służebność polega na prawie korzystania z przedmiotowych lokali. Wobec zalewania ostatniej kondygnacji oraz pojawienia się grzyba G. K.- S. wykonała remont, polegający na dociepleniu stropodachu wraz z zabezpieczeniem elewacji przed przemarzaniem i wodami opadowymi, które niszczyły budynek.

W zgłoszeniu wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dokonanym w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy P. zostały wyszczególnione wszystkie prace.

Organ nie zakwestionował zakresu zgłoszonych prac i nie nakazał ich uzgodnienia ze [...] Konserwatorem Zabytków.

Fakt odmowy wykonania nadbudowy przytaczany w decyzji nie ma w sprawie znaczenia. We wniosku do konserwatora z roku 2010 o pozwolenie na wykonanie nadbudowy, wnioskowano o podniesienie połaci dachowych i zmianę kąta nachylenia dachu, a także o utworzenie dodatkowej powierzchni użytkowej na nowo powstałej kondygnacji.

Wykonany gzyms na wysokości 11 m nad poziomem terenu nie powiększający kubatury budynku nie wpływa na charakter układu urbanistycznego S.. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego miało na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetkę całego zespołu.

W przypadku objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego, zabytkiem jest sama koncepcja urbanistyczna, nie zaś poszczególne nieruchomości. Organ ochrony zabytków nie może kierować się założeniem o nadrzędności ochrony zabytków nad interesem indywidualnym, gdyż oba interesy są prawnie równorzędne.

Aktualnie z przyczyn technicznych niemożliwym jest przywrócenie poprzedniego wyglądu budynku.

W uzupełnieniu skargi podniesiono, że nie została wykonana nadbudowa budynku, ale remont dachu wraz z jego dociepleniem. Gzyms nie został wykonany ze styropianu, jest elementem konstrukcji dachu, na którym opierają się krokwie dachowe. Rury spustowe nie zmieniły swojego umiejscowienia, jak mylnie podał organ.

Wpisem do rejestru zabytków została objęta "Strefa Ochrony Konserwatorskiej S." w granicach wskazanych w decyzji [...] z dnia [...].04.1979 r., jednak zabytkiem jest tu sama koncepcja urbanistyczna, nie zaś poszczególne nieruchomości położone w strefie ochronnej. Wpisanie do rejestru zabytków obszaru urbanistycznego nie oznacza, że na terenie tym zabronione jest wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Należy rozróżnić zakres ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego od ochrony konkretnego obiektu wpisanego do tego rejestru. Skoro budynek przy ul. N. nie został wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, to nie podlega on odrębnej ochronie, a jedynie takiej, która wynika z jego usytuowania na danym terenie.

Na terenie S. istnieją obiekty charakteryzujące się wysuniętym okapem i gzymsem, niektóre jako oryginalne (obiekt przy ul. L., przy ul. N.), a inne przebudowane w wyniku pozytywnych decyzji konserwatorskich (nowy obiekt przy ul. D./ róg W.).

Wobec zróżnicowanej architektury stylu XX-lecia międzywojennego na terenie S., jak również z uwagi na pozwolenia wydane przez [...] Konserwatora Zabytków, zezwalające na zmiany kształtu wieńca i gzymsu, po zmiany tak dalece posunięte jak bliźniaczy budynek przy ul. O., gdzie nie zostało zachowane minimalne podobieństwo do bliźniaczej części obiektu, odmowa uzgodnień konserwatorskich w przypadku ul. N., była bezpodstawna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które miało w pływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że budynek przy ul. N. w W. zlokalizowany jest na terenie układu urbanistycznego S., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].06.1979 r.

Decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków została uzasadniona tym, że zabudowa S. wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących wówczas architektów.

Stosownie do art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu.

Objęcie historycznego układu urbanistycznego ochroną konserwatorską poprzez jego wpisanie do rejestru zabytków, nie oznacza zakazu dokonywania przy nim jakichkolwiek zmian. Dopuszczalne jest podejmowanie przy takim zabytku działań, które powodując zmiany, nie będą skutkowały trwałym uszczerbkiem dla chronionych wartości zabytku.

Z akt sprawy wynikało, że w roku 2010 skarżąca wystąpiła do konserwatora o pozwolenie na podniesienie połaci dachowych i zmianę kąta nachylenia dachu, a także na utworzenie dodatkowej powierzchni użytkowej w nowo powstałej kondygnacji. Fakt ówczesnego braku zgody konserwatora zabytków na wykonanie nadbudowy, powoływany w zaskarżonej decyzji, nie miał jednak wpływu na prawidłowość ustaleń faktycznych, co do zakresu obecnie wykonanych robót, zgłoszonych wprawdzie do organu architektoniczno-budowlanego, ale wykonanych bez uzyskania zgody organu konserwatorskiego.

Stosownie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, skarżąca musiała uzyskać zezwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagało prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przez zabytek wpisany do rejestru należy przy tym rozumieć także figurujący w rejestrze układ urbanistyczny. Tym samym wymóg uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków odnosi się także do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, który nie jest indywidualnie wpisany jako zabytek, ale znajduje się na obszarze figurującym w rejestrze zabytków jako całość.

Wszelkie prace mające wpływ na wygląd obiektu mogły być wykonywane po uzyskaniu zgody organu konserwatorskiego. Skarżąca zgody na wykonanie wymienionych prac nie posiadała i w tym znaczeniu przedmiotowe roboty zostały wykonane samowolnie.

W odniesieniu do twierdzenia skarżącej, iż prace budowlane wykonywane były legalnie, gdyż zgłoszone zostały w organie architektoniczno-budowlanym - należy stwierdzić, że postępowanie przed organami ochrony zabytków ma charakter autonomiczny, a jego zakres wyznaczony jest przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zwrócić trzeba również uwagę, że art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym Prawa budowlanego. Z kolei art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z regulacji tych wynika, że między omawianymi aktami prawnymi zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Dlatego dokonanie zgłoszenia przedmiotowych robót w trybie art. 30 Prawa budowlanego do organu architektoniczno-budowlanego i wyrażenie "milczącej zgody" tego organu na przeprowadzenie planowanych robót nie było w tej sprawie wystarczające.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku procedury określonej w art. 43 i 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.).

Zgodnie z art. 44 ust. 1 ww. ustawy, decyzja, o której mowa w art. 43, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji:

1) nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności, albo

2) nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo

3) nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności.

Jeżeli wstrzymane prace byłyby zgodne z punktu widzenia konserwatorskiego, to organ na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy powinien wydać decyzję nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Natomiast w sytuacji niezgodności wstrzymanych prac z wartościami chronionymi przez konserwatora zabytków, musi wydać decyzję, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie organu wydanie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wynikało z faktu, iż przedmiotowe prace budowlane i remontowe niekorzystnie zmieniły wygląd budynku przy ulicy N., zafałszowały jego pierwotny wyraz artystyczny, a także zaburzyły jego relację z budynkiem bliźniaczym przy ulicy N., zakłócając pierwotne zamierzenie architektoniczne.

Organy wywodziły, że budynek przy ul. N. pochodzący z lat trzydziestych XX w. współtworzy układ zabudowy i stanowi o jego wartości architektonicznej i zabytkowej. Wykonane roboty zakłóciły pierwotne zamierzenie architektoniczne, a zmiana wyglądu jednego z budynków tworzących zespól architektoniczny S. powoduje zmianę wyglądu całego zespołu zabudowy.

W tym kontekście przypomnieć trzeba, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma przede wszystkim na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 omawianej ustawy zabytkiem nieruchomym może być: układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym. Dlatego inny jest zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków.

W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, w którego skład wchodzi budynek przy ul. N. w W. oznacza, że również ten budynek jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony układu urbanistycznego.

Mimo to, Sąd wbrew dokonanej przez organ analizie nie uważa, iż wyłącznym punktem odniesienia w zakresie możliwości legalizacji wykonanych robót przy budynku ul. N. powinien być wygląd budynku przy ul. N. .w W., jako budynku bliźniaczego. Organ nie ustalił bowiem czy obecny wygląd budynku jest wyglądem oryginalnym, posiadającym cenne i chronione konserwatorsko walory, a to było w sprawie kwestionowane, wskazywano bowiem na ówcześnie prowadzone prace remontowe. które zmieniły oryginalny wygład tego obiektu.

Słuszne były również zarzuty skargi, że skoro w strefie konserwatorskiej znajdują się budynki o różnym wyglądzie zewnętrznym, w tym o różnym kształcie dachu, to niewielkie odmienności przedmiotowego budynku same w sobie nie mogły stanowić podstawy do uznania wykonywanych przez skarżącą robót, za nie do pogodzenia z walorami chronionymi ustawą o ochronie zabytków, gdyby zachowany został charakterystyczny dla chronionego obszaru wygląd obiektu.

Dlatego zasadne były stawiane organom zarzuty dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego, niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu stanu faktycznego mogącego mieć znaczenie w sprawie.

Zdaniem Sądu przy wydaniu kwestionowanych decyzji doszło do naruszenia swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak również przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wprawdzie w sprawach tego typu (ochrona wartości zabytkowych) przesłanki wydawanych decyzji często mają nieostry charakter, jednak posłużenie się tylko wyrażeniami niedookreślonymi w rodzaju "prace budowlane i remontowe zmieniły wygląd budynku, zafałszowały jego pierwotny wyraz artystyczny, a także zaburzyły jego relacje z budynkiem bliźniaczym, zakłócając pierwotne zamierzenie architektoniczne", było zbyt ogólnikowe biorąc pod uwagę stosunkowo niewielką ingerencję wykonanych robót w wygląd zewnętrzny budynku.

Poza tym ww. stwierdzenia wymagały szczegółowego porównania obu budynków, w tym porównania ich poszczególnych elementów architektonicznych.

Jakkolwiek Sąd ma świadomość, że tego rodzaju decyzje zawsze zawierać będą elementy ocenne, to jednak w tej sprawie powinny odnosić się one do wpływu robót nie tylko na sąsiedni budynek, ale na całość zabudowy, gdyż ona objęta jest ochroną.

Dlatego nie można było, poprzestać na ocenie wpływu wykonanych robót tylko na sąsiedni budynek przy ulicy N., bez ustalenia wpływu tych robót (i ewentualnej możliwości ich zalegalizowania) na spójność historycznego wyglądu obszaru S. jako całości. W szczególności badaniu powinna podlegać zgodność (z zespołem architektonicznym) zasadniczych proporcji obecnej elewacji budynku, poszczególnych jej elementów, wyglądu ogólnego, wysokości, kolorystyki i wszystkich innych elementów, które wpływają kształtująco na wygląd całego zespołu. Tylko wykazanie, iż przedmiotowe roboty miały negatywny wpływ na chroniony prawem wygląd całego obszaru, pozwalałoby na zastosowanie art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przy czym zdaniem Sądu najistotniejsze będzie, dokonanie analizy wpływu wykonanego w ramach remontu gzymsu dachowego, jako elementu najdalej zmieniającego wygląd budynku, na charakter układu urbanistycznego S..

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić wyżej wskazane wytyczne i po ich uwzględnieniu wyda stosowną decyzję.

W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.