Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 990/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 138 par 1pkt 1, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 lit. c, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par 14 ust. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu z siedzibą w N. z dnia 19 maja 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Goleniowskiego ARiMR z siedzibą w N. z dnia [...] r.

nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej dotyczącej działki rolnej Z1 powierzchnia działki [...],54 ha oraz przyznano P. S. (dalej "producent", "strona" lub "skarżący") płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w łącznej wysokości [...] zł w tym w Wariancie 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości [...] zł oraz w Wariancie 8.2.1. Międzyplon ozimy w wysokości [...] zł.

Z treści zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] r. do Powiatowego Biura ARiMR wpłynął wniosek producenta o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007 - 2013 na 2015 r. w wariancie 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000 na 5 działkach rolnych o łącznej powierzchni 51,33 ha oraz w wariancie 8.2.1 - Międzyplon ozimy na 2 działkach rolnych o łącznej powierzchni 17,30 ha.

W okresie między 4 a [...] r. na gruntach producenta przeprowadzono wizytację terenową w ramach kontroli na miejscu metodą FOTO. W trakcie wizytacji nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie istotnym dla sprawy.

W dniu [...] r. pracownik organu I instancji skontaktował się

z producentem telefonicznie, informując o stwierdzonej - w oparciu o dane z lat poprzednich - nieprawidłowości, polegającej na pozostawieniu w 2015 r. powierzchni nieskoszonej w tych samych miejscach, co w latach poprzednich i konieczności wezwania go do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Producent został poinformowany jakich działek i jakiego okresu dotyczą stwierdzone nieprawidłowości oraz pouczony

o konieczności przedłożenia planu działalności rolnośrodowiskowej oraz ekspertyzy ornitologicznej z załącznikiem graficznym wskazującym na położenie powierzchni niekoszonych w kolejnych latach realizacji programu. Producent oświadczył, że stawi się w siedzibie organu w dniu następnym, odbierze wezwanie i złoży niezbędne wyjaśnienia. Okoliczność powyższa została na potrzeby postępowania potwierdzona notatką służbową z dnia [...] r.

W dnia [...] r. w biurze organu I instancji, producent odebrał wezwanie do złożenia wyjaśnień. Zgodnie z zapisami tego dokumentu dla działek rolnych S1 (powierzchnia 15,18 ha), T1 (powierzchnia 7,90 ha) i V1 (powierzchnia 11,84 ha) stwierdzono, iż w roku 2015 producent pozostawił nieskoszone te same powierzchnie, co w roku 2011 i 2013 dla działki S1, w 2012 i 2013 dla działki T1

i w 2012 dla działki V1.

W oświadczeniu z dnia [...] r. producent wyjaśnił, że powierzchnie niekoszone na poszczególnych działkach co do zasady nie pokrywały się ze sobą, zaś zjawisko takie zaistniało jedynie w niewielkiej części i co drugi rok. Producent sugerował się zapisem planu działalności rolnośrodowiskowej, zgodnie z którym powierzchnie te nie mogą występować w tych samych miejscach rok po roku, natomiast mogą co dwa lata. Do oświadczenia producent złożył również plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2011-2016.

W notatce z dnia [...] r. pracownik organu I instancji wskazał,

że w trakcie spotkania w siedzibie organu I instancji, producent nie przedłożył ekspertyzy ornitologicznej (pozostała w domu), jednakże poinformował, iż nie zawiera ona mapki z zaznaczonymi miejscami, które w poszczególnych latach miały być niekoszone. W związku z tym producent oświadczył, że innych wyjaśnień nie będzie składał i czeka na decyzję.

Ponadto, [...] r. producent złożył druk wycofania części wniosku, redukując powierzchnię zgłoszoną do płatności w wariancie 8.2.1 o 0,54 ha (część działki Z1).

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie

w zakresie wycofanej części działki rolnej Z1 o powierzchni 0,54 ha oraz przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w wariancie 4.1 w kwocie [...]zł oraz w wariancie 8.2.1 w kwocie [...]zł

W przypadku płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 4.1, organ I instancji wyjaśnił, że przyznana kwota płatności [...] zł wynikała z pomniejszenia płatności należnej producentowi z tego tytułu o [...] zł z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości, polegające na pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działek rolnych S1, T1 i V1, z czym § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia [...]. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013

(Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z [...] r.", wiąże konieczność pomniejszenia wsparcia należnego do działek, na których stwierdzono tego rodzaju nieprawidłowość o 50%. W przypadku wariantu 8.2.1. pomoc została przyznana w pełnej wysokości wynikającej z wniosku z uwzględnieniem wycofania wnioski w części dotyczącej działki Z1 (powierzchnia 0,54 ha).

W odwołaniu od tej decyzji producent wyjaśnił, że wybierając się do siedziby organu I instancji celem złożenia wyjaśnień, działał w pośpiechu z nadzieją na jak najszybsze wyjaśnienie sprawy i uruchomienie dopłat, w związku z czym zabrał niekompletną dokumentację.

Producent stwierdził także, iż prawdopodobnie nie przykładał zbytniej wagi do precyzyjnego nanoszenia położenia obszarów niekoszonych na załącznikach graficznych składanych wraz z wnioskami o płatności za poszczególne lata, przez

co nie były one tożsame z odnośnymi oznaczeniami wskazanymi przez ornitologa.

W rzeczywistości jednakże wszelkie prace były prowadzone na podstawie mapek sporządzonych przez ornitologa i obszary niekoszone znajdowały się w miejscach przez niego wskazanych.

Ponadto, w ocenie producenta, zastosowane przez organ I instancji sankcje finansowe były nieadekwatne do skali przewinienia, jako że program był realizowany, niezbędne prace polowe przeprowadzane, zaś powierzchnie nieskoszone pozostawiane tam, gdzie zaznaczył ekspert w dokumentacji przyrodniczej, a tym samym nadrzędny cel programu rolnośrodowiskowego był realizowany.

Do odwołania załączono dokumentację ornitologiczną.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił ww. decyzję z dnia

[...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie wniesione przez producenta, jest - co do zarzutów w nim podniesionych - niezasadne. Nie ulegało bowiem wątpliwości, iż wszelkie rozbieżności, zaistniałe między wskazaniami ornitologa a ich realizacją przez producenta obciążały tego ostatniego. W ocenie organu odwoławczego nie było również podstaw do przyjęcia interpretacji zapisów planu działalności rolnośrodowiskowej wskazanej w oświadczeniu producenta z [...] r., zgodnie z którą powierzchnie nieskoszone nie mogą występować w tych samych miejscach rok po roku, natomiast mogą co dwa lata. Odnośny zapis planu jednoznacznie wskazuje, że w każdym roku nieskoszony powinien być inny fragment powierzchni danej działki. Na rolniku spoczywa obowiązek dokładnej realizacji zaleceń i wytycznych, wynikających tak z przepisów prawa, jak i zapisów planu.

Organ odwoławczy stwierdził, jednak że decyzja organu I instancji jest obarczona istotną wadą, która nakazuje jej uchylenie. Organ I instancji pomniejszył bowiem o 50% kwotę wsparcia, do jakiej uprawniony byłby producent na działkach rolnych S1, T1 i V1, gdyby nie stwierdzono na nich nieprawidłowości. Jako podstawę faktyczną takiej decyzji, wskazał pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym. W ocenie organu odwoławczego z treści zapisów rozporządzenia z [...] r. wynika jednak, że w przypadku nieprawidłowości tego rodzaju winna być zastosowana sankcja w wysokości 5%. Pomniejszenia w wysokości 50%, dotyczą natomiast innego rodzaju uchybień.

W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wewnętrznie niespójne w zakresie stwierdzonej nieprawidłowości i zastosowanej sankcji. Jest to wada o znaczeniu na tyle istotnym, że w pełni uzasadniała jego wycofanie z obrotu prawnego. Jednocześnie, dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zasadnym było skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z zaleceniem, by ponowna decyzja zawierała rozstrzygnięcie spójne i jednoznaczne w zakresie ustalonych faktów i zastosowanego prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w części dotyczącej działki rolnej Z1 o powierzchni 0,54 ha,

a także przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w łącznej wysokości [...] zł, w tym za wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków

w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności

oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz za wariant: 8.2.1 Międzyplon ozimy w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji wyjaśnił, zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia z dnia [...] r. wartość za nieprawidłowość – pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym na działkach rolnych dla wariantu 4.1 – została określona na poziomie 50%. Mając zatem na uwadze, że w sprawie stwierdzono nieprawidłowość polegającą na pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działek rolnych S1, T1 i V1, płatności do ww. działek pomniejszono o 50%.

W odwołaniu od powyższej decyzji, producent wskazał, że nie zgadza się

z ustaleniem podstawy prawnej wydanej decyzji oraz z wyliczeniem kwoty zmniejszenia płatności za nieprawidłowości.

Producent wyjaśnił, że realizację programu rolnośrodowiskowego rozpoczął

[...] r. na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z dnia [...] r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowe w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a ówczesne przepisy nie przewidywały sankcji za nieprawidłowości takie jak stwierdzone na działkach S1, T1 i V1, tj. pozostawienie tego samego obszaru niekoszonego w trakcie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Ponadto, zastosowana w sprawie sankcja w wysokości 50%, wynikająca

z treści załącznika nr [...] do rozporządzenia z dnia [...] r., nie ma zastosowania w sprawie, bowiem dotyczy sytuacji wykoszenia całej powierzchni działki, natomiast producent pozostawił nieskoszony obszar.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] r.

Uzasadniając swoją decyzję, organ odwoławczy wyjaśnił, że z dniem wejścia

w życie rozporządzenia z dnia [...] r., poprzedzający je akt regulujący zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 33 poz. 262 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie

z 26 lutego 2009 r.") został uchylony, zaś do postępowań w sprawie kolejnych płatności w ramach zobowiązań podjętych pod rządami rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. stosowane miały być od tego momentu przepisy rozporządzenia z 13 marca 2013 r. (z zastrzeżeniem nieistotnych dla tego postępowania przepisów dotyczących innych pakietów niż 4. i 8.). Oznacza to, że ewentualne pomniejszenia płatności

i inne sankcje w stosunku do nieprawidłowości stwierdzonych w gospodarstwach beneficjentów programu rolnośrodowiskowego, realizujących zobowiązanie podjęte pod rządami rozporządzenia z 2009 r., nakładane powinny być według kryteriów

i w wysokościach określonych przez rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r. Także wtedy, gdy - jak w niniejszej sprawie - nowe przepisy przewidują zastosowanie pomniejszeń w sytuacji, która była pominięta przez prawodawcę w starej regulacji, wnioskodawcy w ramach programu rolnośrodowiskowego muszą się liczyć z ich zastosowaniem, jeśli dopuszczą się uchybienia zdefiniowanego w nowych unormowaniach.

Organ odwoławczy wskazał także, że niniejsze postępowanie toczyło się

w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie składania wniosku przez producenta (10.03.2015 r.). Oznacza to, że w istocie rzeczy toczy się ono według zasad określonych w rozporządzeniu z 13 marca 2013 r. w jego pierwotnym brzmieniu,

co wynika z treści § 3 ust. 3 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunkowi trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014r. poz. 324), a także § 2 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 344). Organ wyjaśnił przy tym że ww. przepis § 9 ust. 1 ww. nowelizacji, przewidywał - dla zobowiązań powstałych przed 15 marca 2014 r. - zastosowanie odmiennych niż dotychczasowe wielkości sankcji za naruszenie wymogów programu rolnośrodowiskowego (określonych na nowo w załączniku nr 6 do tej nowelizacji),

z wyłączeniem wariantu 1. 2 pakiecie 4., czyli tego, który był w 2015 r. realizowany przez producenta na działkach S1, T1 i V1. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi

w oczywisty sposób nakazał więc stosowanie w przypadku tego akurat wariantu sankcji w wymiarze dotychczasowym.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. w związku z załącznikiem Nr 7 do tego rozporządzenia, sankcja (zmniejszenie wysokości płatności) za pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym wynosi 50%. Na działkach rolnych producenta oznaczonych S1, T1 i V1, o łącznej powierzchni 34,92 ha, stwierdzono zaistnienie

ww. nieprawidłowości, polegającej na pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działek rolnych. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadne pomniejszył wsparcie należne producentowi z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na działkach S1, T1 i V1 o 50% w stosunku do każdej działki rolnej.

Odnosząc się do stwierdzonych nieprawidłowości, organ odwoławczy zauważył, że nie ulega wątpliwości, iż wszelkie rozbieżności, pomiędzy zapisami w planie działalności rolnośrodowiskowej oraz ekspertyzie ornitologicznej a ich realizacją przez producenta, obciążały tego ostatniego.

Organ odwoławczy nie zgodził się przy tym z dokonaną przez producenta interpretacją zapisów planu działalności rolnośrodowiskowej, że powierzchnie nieskoszone nie mogą występować w tych samych miejscach rok po roku, natomiast mogą co dwa lata. Organ wyjaśnił, że odnośny zapis planu działalności rolnośrodowiskowej jednoznacznie wskazuje, iż w każdym roku nieskoszony powinien być inny fragment powierzchni danej działki. Na rolniku spoczywa obowiązek dokładnej realizacji zaleceń i wytycznych, wynikających tak z przepisów prawa, jak i zapisów planu. W zamian za wykazywanie należytej staranności w tym zakresie uczestnik programu otrzymuje dodatkowe płatności, wynoszące dla wariantu 4.1 aż [...] zł za każdy hektar. W opinii organu odwoławczego nie było więc dopuszczalne przymykanie oczu na zaniedbania, których – przy poświęcaniu pracom agrotechnicznym odrobiny uwagi – z łatwością i bez konieczności ponoszenia jakichkolwiek dodatkowych wydatków lub znoszenia niewygód można uniknąć.

Kończąc, organ odwoławczy wskazał, że wada decyzji I instancji, polegająca na niezamieszczeniu w niej szczegółowych obliczeń, na bazie których organ ustalił kwoty należnych producentowi płatności nie jest na tyle istotna, by konieczne było uchylanie tego rozstrzygnięcia. Ponadto, wyliczenie takie zostało zawarte w decyzji odwoławczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, nieobiektywną i nierzetelną ocenę dowodów, pominięcie dowodów wykazujących zasadność racji skarżącego, co doprowadziło do przyjęcia za prawidłowe ustaleń organu I instancji i do powielenia błędów postępowania pierwszoinstancyjnego:

a) na skutek uznania, iż skarżący nieprawidłowo wykonał zobowiązanie rolnośrodowiskowe i pozostawił w 2015 r. tę samą powierzchnię nieskoszoną

co w latach poprzednich, w sytuacji gdy błąd skarżącego sprowadzał się do nieprawidłowego oznaczenia powierzchni nieskoszonej w dokumentacji, natomiast faktycznie skarżący w 2015 r. pozostawił powierzchnię nieskoszoną w miejscu prawidłowym i zgodnym z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, co wynika z wyjaśnień strony, które całkowicie zostały pominięte przez organ przy ferowaniu decyzji;

b) gdy postępowanie dowodowe organu I instancji dotknięte było brakami

i całkowicie pomijało następujące okoliczności:

i. że przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego kontrola z 2015 r.

nie wykazała nieprawidłowości w wykonaniu zobowiązania rolno-środowiskowego;

ii. treści oświadczenia rolnika złożonego do akt sprawy, z którego wynikało,

że powierzchnie nieskoszone na poszczególnych działkach nie pokrywały się ze sobą;

iii. w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu decyzji do ponownego rozpoznania nie wysłuchano wyjaśnień rolnika, nie sporządzono na te okoliczność żadnego protokołu, tymczasem rolnik w omawianym okresie zawsze pozostawiał inną powierzchnie nieskoszoną, zgodnie z założeniami programu rolnośrodowiskowego, a jedynie na skutek omyłki (niepamięci) wskazał organowi, że powierzchnie nieskoszone w latach ubiegłych mogły pokrywać się w niewielkim zakresie, co wskazano w dokumentacji;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., na skutek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji mimo wymienionych powyżej braków postępowania dowodowego;

3) art. 107 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie odzwierciedla oceny zebranego

w sprawie materiału dowodowego;

4) art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie skarżącego.

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., które weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r., poprzez zastosowanie wskazanych przepisów w sprawie, gdy do obowiązków skarżącego znajdowało zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.;

2) § 38 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., wobec jego zastosowania, mimo braku ku temu przesłanek, bowiem powyższy przepis mógł mieć zastosowanie jedynie w przypadku wykoszenia całej powierzchni działki, a skarżący pozostawiał podczas trwania programu powierzchnie nieskoszone działek zgodnie z zalecaniami ornitologa wynikającymi z ekspertyzy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczył w pierwszym rzędzie tego, czy istniały podstawy faktyczne jak i prawne do zastosowania wobec skarżącego sankcji w postaci pomniejszenia płatności za wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności w postaci pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym na działkach rolnych dla wariantu 4.1. W kolejnym zaś rzędzie spór dotyczył również tego, czy za taką nieprawidłowość przepisy przewidywały sankcję w wysokości 50 % płatności.

Sąd zobowiązany jest tu zauważyć, że w badanej sprawie zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy wypowiadały się dwukrotnie, albowiem pierwotna decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została uchylona ostateczną decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. Na powyższą decyzję nie złożono skargi do sądu administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia poprzedniej decyzji organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] r. a na skutek odwołania od niej złożonego, organ odwoławczy wydał utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] r.

Co jest bardzo istotne i co wymaga podkreślenia, uchylając pierwotną decyzję organu I instancji, organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] r. wskazał przyczynę jej uchylenia. Otóż zgodnie z treścią decyzji organu odwoławczego, w istocie jedyną przyczyną uchylenia decyzji z dnia [...] r. była nieprawidłowa stawka zastosowanej sankcji, którą organ I instancji ustalił na 50%, podczas gdy zgodnie poglądem organu odwoławczego winna być to stawka 5%. Nadto organ odwoławczy wskazał na potrzebę zapewnienia zasady dwuinstancyjności postępowania. Tymczasem organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do poglądu i wskazań organu odwoławczego i ponownie pomniejszając kwotę spornej płatności zastosował stawkę 50%, pomijając zupełnym milczeniem wskazania i stanowisko organu odwoławczego, nie wyrażając wobec niego nawet krytycznych uwag bądź poglądu iż nie jest tym stanowiskiem związany – mimo że w istocie wydał rozstrzygnięcie wbrew poglądowi organowi odwoławczemu. Organ I instancji wydając decyzję wbrew stanowisku organu odwoławczego winien był wyjaśnić stronie dlaczego uważa, że nie jest tą decyzją związany. Co najistotniejsze również organ odwoławczy kolejny raz rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania, mimo wcześniej wyrażonego stanowiska o prawidłowości stawki sankcji 5%, całkowicie zignorował dotychczas wyrażany pogląd i powtórzył pogląd wyrażony w decyzji organu I instancji o prawidłowości stawki 50%, a całkowicie sprzeczny z dotychczas wyrażanym własnym poglądem o prawidłowości stawki sankcji 5%. Organ odwoławczy przy tym w żaden sposób nie odniósł się do dotychczas wyrażanego stanowiska, nie wytłumaczył stronie dlaczego uznał, że nie jest związany własną decyzją wydaną w tej samej sprawie. Co istotne zarówno decyzję z dnia [...] r. jak i decyzję z dnia [...] r. zawierającą diametralnie różne stanowisko w kwestii wysokości sankcji podpisała w imieniu organu odwoławczego ta sama osoba.

W tym miejscu Sąd zobowiązany jest wskazać, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zawierają szereg zasad które maja na celu unikanie takich sytuacji jak powyższa. W pierwszym rzędzie wskazać należy tu na wynikającą

z art. 110 k.p.a. zasadę związania organu wydawanymi przez siebie decyzjami,

w kolejnym zaś wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Zgodnie bowiem z art. 110. § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Jak tymczasem wskazuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych,

z uregulowanej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu wydawanymi przez siebie

w sprawie decyzjami wynika obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowania w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów, iż zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por. wyroki NSA: z 13.01.2011 r. sygn. akt II GSK 19/10 Lex nr 952834,

z 15.03.2012 r. sygn. akt II OSK 2539/10). W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma wszak prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów. Jak wynika z orzecznictwa, skoro więc nie zaistniała zmiana stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy, pomiędzy wydaniem przez organ odwoławczy decyzji z [...] r. uchylającej uprzednie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz datą podejmowania obecnie zaskarżonej decyzji, to niewątpliwie tak diametralna zmiana oceny prawnej co do obowiązującej wysokości sankcji jaką sformułował obecnie organ odwoławczy, nie wyjaśniając przy tym przyczyn odstąpienia od swojej pierwotnej oceny, niewątpliwie narusza ustanowioną w art. 110 k.p.a. zasadę związania organu własnym rozstrzygnięciem, jak też godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1367/15, wyrok z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 584/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 2080/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 334/13). Nie bez znaczenia dla oceny tego pozostaje fakt, iż skarżący osobiście na rozprawie podnosił, iż jedną z zasadniczych przyczyn wniesienia skargi do sądu był właśnie fakt zajęcia całkowicie rozbieżnych stanowisk co do wysokości sankcji w kolejno wydawanych decyzjach organu odwoławczego.

Co więcej wskazać należy, że organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu strony zawartego w odwołaniu, iż do jej zobowiązania stosować należy Rozporządzenie Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262 ze zm.) – dalej "rozporządzenie z 26 lutego 2009 r.", zamiast przeprowadzić stosowny wywód prawny wykazujący, że w sprawie nie ma zastosowania powyższy akt, lecz rozporządzenie z 13 marca 2013 r. - ze wskazaniem konkretnych przepisów prawa to potwierdzających, odesłał jedynie do decyzji organu I instancji, wskazując na stronę 2, akapit 2, tiret 2 tej decyzji. Wyjaśnił, że organ I instancji wskazał tam, iż z dniem wejścia w życie rozporządzenia z 13 marca 2013 r. zostało uchylone rozporządzenie z 26 lutego 2009 r., zaś do postępowań w sprawie kolejnych płatności w ramach zobowiązań podjętych pod rządami rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. stosowane miały być przepisy rozporządzenia z 2013 r. (z zastrzeżeniem nieistotnych dla niniejszego postępowania przepisów dotyczących pakietów innych niż 4 i 8). Po pierwsze jak wskazano, to organ odwoławczy zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji winien był sam wskazać konkretne przepisy w postaci jednostek redakcyjnych konkretnego aktu prawnego, które popierałyby jego wywód, nie zaś odsyłać do rozważań organu I instancji, po drugie odesłanie do strony 2, akapit 2, tiret 2 decyzji I instancji szczególnie dla strony - osoby nie będącej prawnikiem było nieprecyzyjne i niejasne, decyzja organu I instancji nie dzieliła się bowiem na jednostki redakcyjne nazwane "tiret". Po trzecie, o ile Sąd trafnie odczytał odesłanie organu odwoławczego, we wskazanym miejscu decyzji organu I instancji zawarte jest tylko stwierdzenie, iż na podstawie art. 58 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. rozporządzenie z 26 lutego 2009 r. straciło moc. Nie ma tam wbrew twierdzeniu organu odwoławczego wyjaśnienia z jakich przepisów wynika, że do części ( i to do której części) pakietów należy jednak nadal stosować przepisy rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. a do której części nie. Takie wyczerpujące wyjaśnienie przepisów prawa, szczególnie wobec zarzutów strony kwestionujących zastosowanie w sprawie rozporządzenia z 13 marca 2013 r. musi znaleźć się w decyzji, w przeciwnym razie decyzja taka obarczona jest wadą w postaci naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. na skutek braków w jej uzasadnieniu prawnym.

Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. odnośnie nierozpoznania istoty sprawy i braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, to wskazać należy że w badanym postępowaniu zasady wynikające z k.p.a. doznają szeregu ograniczeń. Wynika to z faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst. jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1586) dalej zwana "Ustawą". Zgodnie z art. 21 ust. 1 Ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy Ustawy stanowią inaczej.

Jak natomiast stanowi Ustawa w art. 21 ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl zaś art. 21 ust. 2 pkt 2 organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zatem w powyższych przepisach Ustawa odwraca zasady obowiązujące na gruncie k.p.a. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa tak jak w k.p.a. na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania (osobie, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne). Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – a zatem ten który przedstawi strona postępowania. Zebrany materiał dowodowy wbrew zarzutom skargi wskazywał na fakt, iż strona realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe nieprawidłowo. Potwierdziła to także sama strona choćby w wyjaśnieniach z dnia [...] r. gdzie jednoznacznie wskazała, iż powierzchnie niekoszone na poszczególnych działkach co do zasady nie pokrywały się ze sobą, jednak, że zjawisko takie zaistniało jedynie w niewielkiej części i co drugi rok. Skarżący wyjaśnił, że pozostawiając powierzchnie niekoszone sugerował się zapisem planu działalności rolnośrodowiskowej, zgodnie z którym powierzchnie te nie mogą występować w tych samych miejscach rok po roku, natomiast mogą co drugi rok. Tym samym również Sąd nie ma wątpliwości, iż przedmiotowe zobowiązane rolnośrodowiskowe było realizowane nieprawidłowo. Strona nie przedłożyła zaś dowodów, które potwierdzałyby odmienną wersję.

Równocześnie Sąd po ponownej weryfikacji akt sprawy zmuszony jest wskazać, że jednak nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut braku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie poprzez m.in. wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zasady k.p.a. obowiązujące w tym względzie również doznają ograniczenia na gruncie art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 Ustawy. Zgodnie z jej regulacją zawartą w art. 21 ust. 2 pkt 4 organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. W aktach sprawy brak w istocie takiego żądania strony.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji mając na uwadze zaprezentowane poglądy Sądu, w tym wypełniając obowiązek sporządzenia uzasadnienia prawnego decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. odniesie się również do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w decyzji z dnia [...] r. wyjaśniając kwestie związania wydaną przez organ odwoławczy decyzją i wyda stosowne rozstrzygnięcie, w przypadku zaś wniesienia odwołania od tej decyzji organ odwoławczy rozstrzygnie mając na względzie zachowanie wskazanych przez Sąd zasad postępowania, w tym zasady wyjaśniania, zasady zaufania oraz zasady związania własną decyzją, sporządzając przy tym uzasadnienie decyzji spełniające wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzje uchylił i przekazał sprawę do ponownego postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się kwoty: [...] zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.