Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1023/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.17 ust.1a pkt 2 w zw z art 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski(spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 735/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 19 lipca 2021 r., nr SKO-4110/873/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 735/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 19 lipca 2021 r., nr SKO-4110/873/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 15 czerwca 2021 r. A. K. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad babcią J. K. posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Decyzją z 30 czerwca 2021 r., nr MGOPS.5012.001745.06.2021, Burmistrz K. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że niepełnosprawność J. K. nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia, co stanowi przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."). Organ I instancji miał na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jednakże uznał, iż skoro w oparciu o powyższy wyrok nie dokonano żadnych zmian ustawodawczych dotyczących tej regulacji, to przepis winien być stosowany w obowiązującym brzmieniu.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z 19 lipca 2021 r., nr SKO-4110/873/21, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K.

Kolegium wskazało, iż J. K ma syna, który pracuje i nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ II instancji wskazał, iż powyższe okoliczności przesądzają o braku możliwości przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., błędną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., polegającą na jego literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a także naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1, art. 2 i art. 18 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę.

W pierwszej kolejności WSA odniósł się do przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, iż zgodnie z przywoływanym przez strony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. przepis ten został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie w ze względu na moment powstania niepełnosprawności, w związku z powyższym nie mógł on stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Sąd I instancji, w nawiązaniu do zarzutu skarżącej wskazał, iż oparcie się przez organ odwoławczy przy wydaniu decyzji na innych przesłankach niż organ I instancji jest zgodne z prawem. W tym kontekście powołano się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowaną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), a także na art. 78 Konstytucji RP.

Odnosząc się do istoty sporu, Sąd I instancji wskazał, że za niezasadne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, iż tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.

WSA odwołał się do treści art. 69 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, a także stanowiska orzecznictwa wskazującego, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powołano się na wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14; z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16, CBOSA.

W ocenie WSA przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej. Tym samym dopiero ustalenie obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizowanie obowiązku alimentacyjnego przez zobowiązanych w pierwszej kolejności, umożliwiałoby przyznanie świadczenia wnuczce.

Równocześnie Sąd I instancji stwierdził, iż pomimo błędnej wykładni przepisów prawa, zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, iż ziściły się przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca nie wykazała, iż osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych powodów nie jest w stanie wypełnić ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego. W świetle wywodów skargi, jak i oświadczeń zawartych w aktach administracyjnych sprawy, nie można uznać, że syn osoby wymagającej opieki z obiektywnych powodów jest niezdolny do wywiązywania się ze swojego obowiązku. Podniesiono, iż okoliczności takie jak aktywność zawodowa syna osoby wymagającej opieki nie świadczą o obiektywnym braku możliwości sprawowania opieki, a tym samym nie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego. Fakt, że sprawowanie osobistej opieki przez syna osoby wymagającej tej opieki byłoby utrudnione nie oznacza, że osoba ta jest zwolniona z obowiązku alimentacyjnego względem rodziców.

Z powyższych względów Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, która wywodziła, że trudno wymagać by dzieci pracujące zawodowo i będące w wieku zbliżającym je do emerytury zrezygnowały z pracy zawodowej z powodu opieki nad matką, tym samym umniejszając tak swoje obecne, jak i przyszłe dochody.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a.:

a. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż szczególną okolicznością implikującą zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki osoby wymagającej opieki, gdy istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, nie jest stan majątkowy osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wnuczce osoby wymagającej opieki, nawet jeśli istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, o ile zaistnieją szczególne okoliczności, do których należy zaliczyć także stan majątkowy osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

b. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, podczas gdy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym preferowany przez ustawodawcę opiekun (syn J. K.) z obiektywnych względów, w tym w szczególności sytuacji rodzinnej nie może sprawować bezpośredniej opieki nad matką i sytuacji finansowej nie może partycypować w finansowaniu tej opieki, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 151 p.p.s.a. w zw. z :

a. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako "k.p.a.") oraz art. 80 k.p.a. – polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie poczyniły ustaleń, co do:

• weryfikacji możliwości majątkowych syna J. K. w zakresie finansowania przez niego opieki nad jego matką,

• weryfikacji, czy sytuacja rodzinna syna J. K. pozwala mu na bezpośrednie sprawowanie opieki nad jego matką,

• tego, że wujek skarżącej z przyczyn obiektywnych, w tym ze względu na stan majątkowy nie może partycypować w finansowaniu opieki nad babcią skarżącej i sytuację rodzinną nie może bezpośrednio sprawować ww. opieki,

podczas gdy z obiektywnych względów nie może on takiej opieki sprawować, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia, że syn J. K. ma możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego względem matki i nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku – Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę,

b. art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. – polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie zapewniły stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, a to, że syn J. K. jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki i w realiach niniejszej sprawy nie zaistniało zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności (a w konsekwencji nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej), a gdyby skarżąca miała rzeczoną możliwość to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania, że syn J. K. nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki, co mogłoby skutkować przyznaniem jej przedmiotowego świadczenia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia oraz nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.

Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, pomimo, iż ostatecznie oddalił skargę na decyzję SKO, w interpretacji powyższych przepisów przyjął odmienne stanowisko niż organ II instancji. WSA podzielił pierwsze stanowisko funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazując, iż nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w bliższym stopniu, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nim (w tej sytuacji babcią) opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd Wojewódzki przyjął, że treść przepisów zawartych w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. należało w tym przypadku odczytywać w sposób odmienny od ich literalnej treści. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji odwołał się wprost do norm zawartych w przepisach konstytucyjnych.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd zgodnie z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk opierając się na wyraźnym brzmieniu omawianych przepisów.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyje jej syn, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"

- (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).

Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.

W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09 jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.

Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec jednoznacznego uznania, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r).

Równocześnie wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.1 pkt 4 i art. 17 § 1a pkt 2 u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez dzieci osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione niż dzieci. Pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, albowiem stwierdzone uchybienia są wynikiem wad uzasadnienia, a nie samego rozstrzygnięcia, które po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu nie uległoby zmianie. Ustawodawca na mocy art. 184 p.p.s.a. dopuszcza oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

Sygn. akt I OSK 1023/22