Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 565/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1112/15 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1112/15 oddalił skargę J.L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...],

z dnia [...] 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] 2014 r., nr [...]

w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 10 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę obiektu budowlanego na terenie pawilonu Handlowego M. - który uległ częściowemu zniszczeniu w wyniku pożaru - położonego

w miejscowości C. przy ul. K., w wyniku której ustalono, że

w czerwcu - lipcu 2012 r. inwestor dokonał częściowego demontażu ściany osłonowej (zewnętrznej ściany pawilonu od strony zachodniej) do wcześniej wykonanych łączników przedmiotowego pawilonu z istniejącymi obiektami usługowo - handlowymi z częścią magazynową, oznaczonymi "A" i "B". Tym samym została zwiększona powierzchnia użytkowa pawilonu M., jak i kubatura obiektu.

W dniu 2 grudnia 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu przeprowadzili oględziny rozbudowy pawilonu usługowo - handlowego M.,

w wyniku której został on połączony z istniejącymi budynkami handlowo-usługowymi, z częścią magazynową. W trakcie powyższych czynności ustalono, że w dniu [...] 2012 r. inwestor J.L. uzyskał decyzję nr [...]o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego typu M.. Wydanie decyzji było poprzedzone wykonaną obowiązkową kontrolą przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz przedstawionymi przez inwestora dokumentami, a w szczególności stanowiskiem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C.. W ocenie organu nadzoru budowlanego przewiązki (łączniki) zostały wykonane przez inwestora w okresie użytkowania obiektu. Na podstawie posiadanej dokumentacji oraz przeprowadzonej przez organ obowiązkowej kontroli stwierdzono, że obiekt usługowo-handlowy z częścią magazynową [...]oraz obiekt, w którym miał miejsce pożar, nie były funkcjonalnie, jak i również technicznie połączone z pawilonem M. w trakcie czynności odbiorczych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego C. i Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C.. Budowa instalacji, jak i wykonanie rozbudowy obiektów w postaci dwóch łączników nastąpiła po oddaniu obiektu do użytkowania.

Organ I instancji decyzją nr [...]z dnia [...]2014 r. nakazał inwestorowi J.L. rozbiórkę obiektu budowlanego - dwóch tzw. łączników zlokalizowanych na działce oznaczonej nr [...]ustalając, że inwestor w okresie użytkowania obiektu budowlanego - pawilonu usługowo-handlowego M., położonego na działce nr [...] w C. wykonał dwie przewiązki łączące przedmiotowy obiekt z istniejącymi już budynkami handlowo-usługowymi, położonymi na działkach nr [...],[...] oraz [...]. Zgodnie z ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w jednym z tych łączników została wykonana instalacja elektryczna, natomiast przez drugi przeprowadzona została instalacja centralnego ogrzewania z kotłowni, która uległa zniszczeniu. Jednocześnie ustalono, że roboty te zostały wykonane bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.L..

Rozpatrując odwołanie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Krakowie wskazał, że w sprawie ustalono, że inwestor w okresie użytkowania obiektu budowlanego - pawilonu usługowo-handlowego M., położonego na działce nr [...] w C. wykonał dwie przewiązki łączące obiekt z istniejącymi już budynkami handlowo-usługowymi, położonymi na działkach nr [...],[...] oraz [...]. Jednocześnie ustalono, że roboty te zostały wykonane bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowane roboty budowlane podlegają kwalifikacji jako rozbudowa istniejącego obiektu. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 października 2013 r., na podstawie posiadanej dokumentacji oraz mając na uwadze ustalenia obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy ustalił, że znajdujące się w pobliżu pawilonu obiekty handlowo-usługowe nie były wcześniej funkcjonalnie powiązane, ani technicznie połączone z pawilonem usługowo-handlowym M.. Potwierdzają to informacje otrzymane od inwestora, zgodnie

z którymi na przełomie czerwca i lipca 2012 r. dokonał on częściowego demontażu zewnętrznej ściany osłonowej od strony zachodniej do wcześniej wykonanych łączników. Zakres wykonanych robót został również potwierdzony w piśmie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia 21 października 2013 r. Na dzień przeprowadzanych oględzin - 2 grudnia 2013 r. jeden z budynków dalej pozostawał technicznie i funkcjonalnie połączony z pawilonem M., natomiast drugi łącznik nie był połączony funkcjonalnie - został przez inwestora zasłonięty. Organ administracji wskazał, że w projekcie budowlanym (str. 6) znajduje się zapis, zgodnie z którym budynek zlokalizowany jest w odległości

2 metrów od budynków usługowych zlokalizowanych na terenie inwestycji, położonych od strony zachodniej. Wcześniejsze istnienie łączników nie wynika również z pozostałej dokumentacji zgromadzonej w sprawie (mapy do celów projektowych). Organ przyjął, że nietrafny jest zarzut odwołania, w którym inwestor wskazał, że w aktach sprawy brak jest materiału potwierdzającego wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera odrębnej definicji rozbudowy istniejącego obiektu. Zasadniczo przyjmuje się, że przebudowę zdefiniowaną w art. 3 ust. 2 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, od budowy (przez którą ustawodawca rozumie także rozbudowę obiektu) - wskazanej

w ust. 6 przepisu odróżnia zmiana charakterystycznych parametrów danego obiektu. Przy tym, jako parametr należy rozumieć wielkość charakteryzującą materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Jako przykłady parametrów charakterystycznych ustawodawca przytacza: kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczbę kondygnacji. W opinii organu wykonanie dodatkowych łączników pozostających funkcjonalnie połączone z istniejącym obiektem prowadzi do zmiany kubatury i powierzchni użytkowej budynku z uwagi na powstanie nowej substancji budowlanej. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ administracji wskazał, że "przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 81/12) oraz "w odróżnieniu od przebudowy i remontu w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku przebudowy

i remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1418/10).

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zauważył, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę automatycznie. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane zostanie zastosowana, organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych, niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, orzeczenie nakazu rozbiórki. Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Pierwszą z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez to ustawodawca rozumie w szczególności zgodność

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego obowiązującego planu - zgodność

z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 10 lutego 2014 r. nałożył na inwestora w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Termin wykonania nałożonych na inwestora obowiązków został wyznaczony do dnia 16 maja 2014 r. Istota regulacji przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania

i zagospodarowania przestrzennego oraz możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust.

1 ustawy Prawo budowlane. Ww. przepisy nie przewidują w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 310/11).

W rozpoznawanej sprawie inwestor nie przystąpił do wykonania nałożonych na niego obowiązków wskazując, że nie wykonał on robót budowlanych, a przedmiotowe łączniki istniały jeszcze przed realizacją budynku usługowo-handlowego M.. Inwestor nie przedłożył dokumentów wskazanych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. Wobec niewypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego legalizacja wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu handlowo-usługowego M., położonego na działkach nr [...],[...] i [...]nie była możliwa.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie J.L.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego powyższe naruszenia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, a tym samym nakazanie inwestorowi J.L. rozbiórki obiektu budowlanego - dwóch tzw. łączników zlokalizowanych na działce oznaczonej nr [...], które spowodowały trwałe połączenie pod względem technicznym, jak i jeden z nich pod względem funkcjonalnym i użytkowym: istniejący pawilon usługowo-handlowy M. z istniejącymi budynkami handlowo-usługowymi z częścią magazynową - bez wymaganej prawem, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucił także naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez uznanie, że w świetle ustalonego stanu faktycznego skarżący jako inwestor wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy wybudowanie ścianek nie może zostać uznane za budowę łącznika, który wymagałby uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę J.L..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. Na działkach nr [...],[...] i [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]1998 r. obiekt budowlany wraz

z dwoma zadaszeniami drzwi wejściowych zlokalizowanych od strony później wybudowanego budynku (usługowo-handlowego M.) na działkach nr [...],[...]i [...]. Między wybudowanym budynkiem (oznaczanym w aktach także jako budynek "A"), a wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę z [...] 2011 r. obiektem usługowo-handlowym M. istniały na działce nr [...]dwa wejścia do budynku "A". W ocenie organów inwestor bez pozwolenia na budowę dokonał rozbudowy istniejących budynków poprzez wykonanie w miejscu ww. wejść dwóch przewiązek łączących obiekt M. z istniejącym już budynkiem handlowo-usługowym położonym na działkach nr [...],[...]oraz [...]. W jednym z tych łączników została wykonana instalacja elektryczna, natomiast przez drugi przeprowadzona została instalacja centralnego ogrzewania z kotłowni (która później uległa w skutek pożaru zniszczeniu). W ocenie skarżącego, nie można mówić o jakiejkolwiek rozbudowie, ponieważ oba wejścia do budynku "A" zostały wybudowane legalnie na podstawie pozwolenia na budowę z [...]1998 r. Nie nastąpiła więc żadna rozbudowa, a inwestor wznosząc budynek usługowo-handlowy M. dokonał jedynie "ściągnięcia" blach z pawilonu M. na wysokość tych wejść, nie łącząc ich na stałe z pawilonem. Skarżący zaprzeczył, jakoby wejścia te nie miały stałych ścian bocznych, w przeciwnym razie konstrukcja daszków nad nimi uległaby zawaleniu, a ścianki stanowiły wzmocnienie filarów daszków. "Ściągnięcie" blachy pociągnęło za sobą także dostosowanie daszków wejść do poziomu dachu pawilonu M.. W ocenie skarżącego wejścia to w istocie łączniki, a prace budowlane poza ściągnięciem blach polegały tylko na umożliwieniu przejścia. Skarżący wskazał również na projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...]1998 r., który miał potwierdzać jego stanowisko i w tym celu wniósł o dopuszczenie tego projektu budowlanego jako dowodu w tej sprawie. Sąd taki dowód dopuścił.

Sąd mając na uwadze tak materiał zgromadzony w sprawie, jak i stanowiska stron uznał, że organy administracji trafnie dokonały interpretacji przepisów prawa. Wskazał, że analizując zwłaszcza projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] 1998 r. należy dojść do jednoznacznej oceny, że projekt ten obejmował,

w zakresie istotnym dla tej sprawy, wykonanie dwóch zadaszonych wejść, których konstrukcja dachu opierała się na dwóch filarach oraz dachu budynku głównego. Wyraźnie wynika to z rysunku obrazującego rzut fundamentów, na którym nie ma żadnych fundamentów pozwalających na zabudowanie owych wejść ścianami bocznymi (projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...]1998 r., rysunek nr 1). Także kolejny rysunek obrazujący rzut przyziemia nie zawiera żadnych ścian bocznych wejść do budynku (projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...]1998 r., rysunek nr 2). Na rysunku obrazującym rzut więźby dachowej nie ma, tak charakterystycznych dla podparcia krokwi dachu nad wejściami - murłat. Murłata to drewniana belka ułożona równolegle na murze budynku, przenosząca obciążenia

z więźby dachowej na ściany. Są jedynie zaznaczone płatwie górne czyli poziome drewniane belki podpierające krokwie oraz oczywiście same krokwie i jętki (projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...]1998 r., rysunek nr 4). Zdaniem Sądu to dodatkowo potwierdza, że wejścia do budynku stanowiły zadaszenia podparte na dwóch filarach. Potwierdza to wprost rysunek zawierający przekrój A-A (projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...]1998 r., rysunek nr 6). Projekt ten

w żadnej mierze nie pozwala na stwierdzenie, że zadaszenia wejść do budynku miałyby być wyposażone w instalację elektryczną lub instalację grzewczą. Tym samym Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego projekt budowlany obejmujący budowę budynku handlowo-usługowego i zatwierdzony decyzją z dnia [...] 1998 r. nie obejmował wykonania jakichkolwiek łączników, a - w zakresie wejść do budynku od stronu obiektu pod nazwą M.- jedynie wykonanie dwóch zadaszonych wejść do tego budynku, wspartych na dwóch filarach. Nie ulega wątpliwości, że inwestor zmienił wejścia budując ściany boczne i wyposażając je

w instalacje, co skutkowało poszerzeniem powierzchni wystawowo-handlowo-magazynowej, także o te przejścia (łączniki). Taki materiał zdjęciowy wykonano podczas kontroli w dniu 8 sierpnia 2014 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 24

z załącznikami) oraz podczas kontroli w dniu 2 grudnia 2013 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 4 z załącznikami).

W ocenie Sądu organy administracji trafnie zinterpretowały rozbudowę objętą art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy. Przez "rozbudowę" należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów. Nie ulega zaś wątpliwości, że roboty budowlane wykonane przez inwestora polegały na powiększeniu istniejącego budynku usługowego o dodatkową powierzchnię łączników, wykorzystywaną na potrzeby prowadzonej działalności. Nastąpiło więc i powiększenie powierzchni budynku i powiększenie kubatury budynku. Dodatkowo inwestor wykonał w tych łącznikach instalacje niezbędne do ich wykorzystywana nie jako wejście do budynku, ale jako część wystawienniczo-handlowa lub magazynowa. Wykonanych prac nie można zakwalifikować, ani jako remont (którym mógłby polegać na przywróceniu stanu pierwotnego), ani jako przebudowę (zmianie uległy tak charakterystyczne parametry jak powierzchnia zabudowy i kubatura).

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do sposobu zakwalifikowania prac przy łącznikach, wskazując, że nie ma racji skarżący, że jedyny zakres robót budowlanych opierał się tylko o demontaż i nowe zamontowanie poszycia dachu ("ściągnięcie" blachy). Zadaszenia te prawidłowo powinny opierać się o dwa filary i przy wykonaniu ich zgodnie ze sztuką budowlaną (oraz zatwierdzonym projektem budowlanym) stabilność i trwałość tych zadaszeń nie budzi najmniejszych wątpliwości. Nie ma racji skarżący wskazując, że wejścia nie połączyły na trwale budynku handlowo-usługowego M. z już istniejącym budynkiem usługowym. Odmienne ustalenia poczynił organ I instancji i znajdują się one potwierdzenie

w materiale zdjęciowym zgromadzonym w aktach sprawy. Rozbudowa, jak sam wskazał to skarżący, w tej sprawie polegała właśnie na powiększeniu istniejących budynków o dodatkową powierzchnię zabudowy. Rozbudowa nie polega na budowie nowego budynku, bo wówczas takie prace byłyby kwalifikowane jako budowa. Wybudowane łączniki utworzyły stałe połączenie obu budynków pod względem technicznym, funkcjonalnym i użytkowym i owe łączniki są połączone na trwale

z gruntem oraz posiadają ściany pozwalające na zamknięcie przestrzeni w obrębie obu budynków. Są one przykryte dachem (nie ma znaczenia rodzaj dachu) oraz wyposażone w instalacje. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kontrolowane decyzje nie naruszają prawa, a zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Organy nie dokonały także naruszenia przepisów prawa materialnego i prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzedzając je prowadzeniem postępowania legalizacyjnego, które z uwagi na brak zainteresowania nim skarżącego, okazało się być nieskutecznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wyrokowi zarzucił naruszenie:

I./ prawa materialnego:

1/ art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie wynikające z błędnego ustalenia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z budową (rozbudową) w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w rzeczywistości skarżący dokonał jedynie przebudowy, co w konsekwencji winno skutkować wszczęciem trybu naprawczego

i wydaniem decyzji określonej w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie

w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, co z kolei stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

2/ art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki całych obiektów (łączników) podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że łączniki objęte przedmiotowym nakazem powstały z obudowania istniejących uprzednio zadaszeń opartych na dwóch filarach, a zatem na bazie istniejących już elementów, co w konsekwencji przekłada się na brak precyzyjnego określenia przedmiotu nakazu rozbiórki, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

3/ art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uzyskania od skarżącego lub od odpowiednich organów architektoniczno - budowlanych projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]1998 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprawidłowego określenia zakresu robót wykonanych na podstawie tej właśnie decyzji, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

II./ przepisów postępowania:

1/ art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organy obu instancji zgromadziły pełny i zupełny materiał dowodowy, obrazujący rzeczywisty stan faktyczny sprawy, w sytuacji gdy przedłożony już na etapie postępowania sądowego projekt budowlany wskazuje na znaczne uchybienia w tym zakresie, które winny obligować Sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgromadzony przez organ nadzoru budowlanego materiał dowodowy determinuje odmienne zakwalifikowanie robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora. Każdy z łączników został zrealizowany w oparciu o istniejące uprzednio zadaszenie wraz z dwoma filarami. Prace wykonane przez skarżącego nie mogą być traktowane jako rozbudowa istniejącego obiektu. W niniejszym stanie faktycznym nie doszło do zwiększenia powierzchni użytkowej obiektu albowiem zadaszona część obiektu wspartego na słupach była elementem magazynowo - wystawowym istniejącej uprzednio hali wybudowanej na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1998 r. W ocenie skarżącego, wykonanie ścian bocznych wraz z instalacjami elektrycznymi

i grzewczymi na istniejących uprzednio elementach obiektu (zewnętrzna część ekspozycyjno - magazynowa - zadaszona i wsparta na dwóch słupach), mogłoby być zakwalifikowanie jako przebudowa w myśl art. 3 pkt 7a p.b. W szczególności przemawiać za tym musi pozostawienie charakterystycznych elementów konstrukcyjnych obiektu. Prace dokonane polegały natomiast jedynie na uzupełnieniu ścian oraz wykonaniu wewnętrznych instalacji. Roboty budowlane związane z realizacją łączników miały charakter przebudowy. Wadliwe zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych przez organy nadzoru skutkowało wdrożeniem nieprawidłowego trybu postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 p.b., a w konsekwencji nałożeniem nakazu rozbiórki.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, abstrahując od zarzutu podniesionego powyżej, że gdyby nawet przyjąć, że skarżący dokonał rozbudowy budynku (czemu stanowczo zaprzecza) to zakres obowiązku znacznie wykracza poza zakres prac budowlanych w rzeczywistości przez niego zrealizowanych.

W uzasadnieniach decyzji zarówno organ I, jak i II instancji wskazał, iż doszło do powstania nowej części obiektu budowlanego, która to zwiększa powierzchnię zabudowy całego budynku magazynowego. Tymczasem Sąd wskazał, że powyższe kłóci się z kolei z ustaleniami dokonanymi przez WSA w Krakowie, z których wynika, iż inwestycja objęta postępowaniem została przeprowadzona na istniejących uprzednio częściach obiektu. Nakaz rozbiórki obejmuje zatem także obiekty istniejące uprzednio (zadaszenie wraz z filarami) - a zatem w zakresie szerszym niż winno ono być orzeczone. Dokładne i precyzyjne określenie z jakim rodzajem budowy - odbudową, rozbudową czy też nadbudową - mamy do czynienia ma kapitalne znaczenie dla ustalenia prawidłowego przedmiotu postępowania. Tym samym nałożenie nakazu rozbiórki na zobowiązanego jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji ustalenia stanu faktycznego nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości,

a w szczególności mogącego precyzyjnie wskazać obiekt budowlany lub jego część, który to powstał bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niedopuszczalnym jest wydanie decyzji nakazującej rozebranie całej części budynku, w sytuacji gdy część obiektu była zrealizowana wcześniej, bez naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane (zadaszenia wraz z filarami). Brak precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki stanowi naruszenie prawa, wobec braku możliwości wykonania obowiązku nałożonego niniejszą decyzją.

Skarżący wskazał, że organ I, jak i II instancji nie zebrał w sposób wystarczający materiału dowodowego. Ponadto organy nadzoru budowlanego dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W związku z czym naruszyły obowiązki wskazane w w/w przepisach. Organy nadzoru budowlanego całkowicie zbagatelizowały obowiązek ustalenia stanu zagospodarowania terenu, a w szczególności kształtu budynków istniejących na tym terenie uprzednio. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego zostały poczynione dopiero na etapie sądowym, na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Wskazał on, iż ustalenia dokonane przez Sąd mają bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem zgodnie z nimi znaczna część elementu rzekomo dobudowanego istniała uprzednio (zadaszenie wraz z filarami).

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to mianowicie art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalony przez WSA w Krakowie, o ile nie jest odmienny od tego ustalonego przez organy nadzoru budowlanego, o tyle jest z całą pewnością znacznie szerszy. W szczególności z kolei materiał dowodowy zgromadzony przed WSA w Krakowie (poszerzony o projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1998 r.) dał szerszy obraz rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie. Dzięki dokumentacji zgromadzonej już na etapie sądowym ustalono, iż rzeczona rozbudowa została wykonana na istniejących już uprzednio elementach budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że podstawę prawną nakazu rozbiórki stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Z art. 48 ust. 4 ustawy wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje rozbiórkę. W niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia [...] 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w powyższym przepisie,

w terminie do dnia 16 maja 2014 r. Bezsporne jest, że obowiązku tego skarżący nie wykonał wyjaśniając, że nie dokonał on robót budowlanych, a łączniki istniały jeszcze przed realizacją budynku usługowo - handlowego M..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone stanowisko organów administracji i Sądu I instancji jest w pełni uzasadnione. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, istnienie funkcjonalnego powiązania ("połączenia") pomiędzy pawilonem usługowo-handlowego M., położonym na działce nr [...],

a istniejącymi już budynkami handlowo-usługowymi, położonymi na działkach nr [...],[...]oraz [...]zostało jednoznacznie stwierdzone w trakcie oględzin nieruchomości skarżącego przeprowadzonych w dniu 2 grudnia 2013 r. Inwestor bez pozwolenia na budowę dokonał rozbudowy istniejących budynków poprzez wykonanie w miejscu wejść do budynków dwóch przewiązek łączących obiekt M. z istniejącym już budynkiem handlowo-usługowym. W jednym z tych łączników została wykonana instalacja elektryczna, natomiast przez drugi przeprowadzona została instalacja centralnego ogrzewania z kotłownią (która później uległa w skutek pożaru zniszczeniu).

Jako bezzasadny należy ocenić zarzut wskazujący na brak precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki. Należy zauważyć, że wymagany stopień szczegółowości opisu przedmiotu nakazywanej rozbiórki, zapewniający jej rzeczywistą wykonalność, stanowi w każdym przypadku pochodną stopnia złożoności tego przedmiotu (obiektu budowlanego). W rozpoznawanej sprawie mamy zaś do czynienia z obiektem raczej nieskomplikowanym - stosunkowo niewielkim,

o regularnym kształcie, dobudowanym samowolnie do pierwotnej, legalnie wzniesionej bryły pawilonu usługowo-handlowego M. oraz budynków handlowo-usługowych. W tych okolicznościach określenie przedmiotu rozbiórki (tj. dwóch tzw. łączników zrealizowanych na działce oznaczonej nr [...]) oraz ich lokalizacji - jak uczyniono to w kontrolowanej decyzji rozbiórkowej - jawi się jako wystarczająco precyzyjne, pozwalające na bezbłędną identyfikację przedmiotu rozbiórki. Tym bardziej, że - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie powinno nastręczać istotnych trudności ustalenie "stanu poprzedniego", do którego należy powrócić w wykonaniu nakazanej rozbiórki. Stan ten jest bowiem wyznaczony treścią udzielonego pozwolenia na budowę pawilonu usługowo - handlowego M.. W efekcie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało polegać na niewłaściwym, w stanie faktycznym sprawy, zastosowaniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów administracji, że do zakwestionowanej rozbudowy budynku o łączniki doszło bez wymaganego pozwolenia na budowę. A skoro inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej - wobec nieprzedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2014 r. - to w takim przypadku, zgodnie z art. 48 ust.

4 ustawy Prawo budowlane, organy były zobligowane do zastosowania art. 48 ust.

1 ustawy Prawo budowlane i nakazania rozbiórki samowolnie dobudowanych łączników. W orzecznictwie podkreśla się, że brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczył naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły

u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd w rozpatrywanej sprawie dopuścił jako dowód w sprawie projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] 1998 r. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). W ramach zarzutu art. 133

§ 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się

w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy administracji obu instancji zgromadziły pełny materiał dowodowy, a przedłożony na etapie postępowania sądowego projekt budowlany z 1998 r., jedynie potwierdził ustalenia organów administracji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.