Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 404/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w całości
Powołane przepisy: article: art. 311 ust. 1, art. 294
journal: Dz.U. 2017 poz 1508
law: Ustawa z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania T. Spółki z o.o. w P. od decyzji Starosty T. z dnia [...] listopada 2017r.( [...]) wydanej w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w graniach działek nr [...] i nr [...], [...], obręb P. o łącznej powierzchni 25 763,94 m2 i określającej osobę obowiązaną do rekultywacji tych gruntów, kierunek rekultywacji i termin jej wykonania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r., poz. 1161 ze zm. – dalej jako u.g.r.l):

I. uchyliło pkt IV ppkt 1) osnowy zaskarżonej decyzji i orzekając co do istoty sprawy – nie określiło, jako planowanego działania polegające na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach ww. działek położonych w obszarze górniczym "P. I – Pole B";

II. utrzymało w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że opisaną wyżej decyzją organu pierwszej instancji wskazano T. Spółkę z o.o. z siedzibą w P. jako osobę obowiązaną do wykonania rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr [...] i nr [...],[...] obręb P., gmina O. Ś., określono kierunek i termin jej wykonania oraz nałożono na stronę dodatkowe obowiązki.

Od powyższej decyzji, T. Spółka z o.o. wniosła w ustawowo przewidzianym terminie w dniu [...] grudnia 2017 r. odwołanie - działając przez swojego pełnomocnika F. W. – w którym wnioskowała o uchylenie decyzji w części, w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV osnowy (zakaz wykorzystania do rekultywacji odpadów z uwagi na przepisy ustawy Prawo wodne) i pkt V osnowy (dodatkowe zobowiązania do: prowadzenia rekultywacji zgodnie z Planem Ruchu Zakładu Górniczego, zawiadomienia organu o zakończeniu rekultywacji oraz odtworzenia miejsc dogodnych dla bytowania wskazanych gatunków ptaków). W ocenie Spółki organ nie miał podstaw prawnych do wprowadzenia do decyzji tego rodzaju dodatkowych zastrzeżeń.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło w całości postępowanie przed tym organem z powodu braku kompetencji do jej merytorycznego załatwienia.

Wyrokiem 10 lipca 2018 r. sygn.akt II SA/Wr 236/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił w całości decyzję Kolegium, stwierdzając, że organ odwoławczy bezzasadnie uchylił się od merytorycznej instancyjnej kontroli decyzji Starosty. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r. sygn.akt II OSK 2960/18 oddalił skargę kasacyjną organu administracji.

Po zwróceniu do Kolegium akt sprawy pełnomocnik Strony, dodatkowym pismem z dnia [...] lutego 2020 r. przekazał kopię decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) zwalniającą Spółkę od zakazu prowadzenia odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego położonego w granicach opisanych na wstępie działek.

Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium zaznaczyło, że pomimo, iż strona wniosła odwołanie tylko od pkt IV i V niezaskarżając pkt I – III, to w trybie odwoławczym weryfikacji podlegała całość decyzji pierwszoinstancyjnej (także w zakresie rozstrzygnięcia niezaskarżonego). Mając na uwadze art. 22 ust. 1 u.g.r.l. organ stwierdził, że w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych nie załatwia wskazanie w decyzji administracyjnej tylko elementów opisanych w pkt l - III jej osnowy. Treść nakładanego na stronę obowiązku rekultywacji (i zagospodarowania) nie ogranicza się bowiem tylko do rozstrzygnięcia, co do podmiotu odpowiedzialnego za rekultywację (tu: Spółki - jak w pkt I osnowy decyzji), ogólnego kierunku rekultywacji (tu: rolnego - jak w pkt l osnowy decyzji) i terminu wykonania rekultywacji (tu: do 5 lat od daty zaprzestania działalności przemysłowej - jak w pkt III osnowy decyzji). Treść nakładanego obowiązku rekultywacji wymaga bowiem konkretyzacji także elementów przedmiotowych, regulowanych decyzją administracyjną, aby uzyskać pożądany stan środowiska. W konsekwencji rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt I - III osnowy zaskarżonej decyzji nie mogło być uznane za samodzielne rozstrzygnięcie, bo jest tylko częścią załatwianej sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji nie jest decyzją podzielną, zatem strona nie mogła skutecznie wnieść odwołania tylko od jej pkt IV i V osnowy. Z tej przyczyny Kolegium rozpatrzyło odwołanie w granicach całej załatwianej sprawy administracyjnej, czyli także w zakresie rozstrzygnięcia z pkt I - III osnowy ww. decyzji.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i omówieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia wynikających z przepisów dotyczących rekultywacji (art. 20 i następne) zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych odczytywanych w powiazaniu ze przepisami ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 129 ust. 1, ust. 2) Kolegium za bezsporne uznało, że na skutek eksploatacji metodą odkrywkową złoża P. doszło do całkowitej utraty wartości użytkowej gruntów rolnych położonych na działkach zachodniej części działek nr [...] i [...],[...], obręb P. (dawniej nr [...]), co skutkowało koniecznością ich rekultywacji. Ustalone także zostało, że sprawcą był podmiot górniczy wnioskujący o wydanie decyzji. W związku z powyższym Kolegium uznało, że prawidłowo wskazano w decyzji organu pierwszej instancji przedmiot rekultywacji oraz osobę odpowiedzialną za rekultywację – czego też nie kwestionowano w odwołaniu.

Zdaniem Kolegium także ustalenie kierunku rekultywacji było prawidłowe, gdyż kierunek ten był zgodny z planistycznym przeznaczeniem gruntów określonym w obowiązującym planie miejscowym. Prawidłowe było także wskazanie w decyzji pierwszoinstacyjnej obowiązków: pisemnego zawiadomienia Starosty T. o terminie zakończenia lub zaprzestania robót górniczych związanych z eksploatacją złoża "P." na Obszarze Górniczym "P. I - Pole B"; prowadzenia rekultywacji w sposób zgodny z Planem Ruchu Zakładu Górniczego zatwierdzonym przez właściwy organ, czy odtworzenia miejsc dogodnych dla bytowania ptaków z gatunku gąsiorka i podróżniczka. Są to bowiem sposoby służące osiągnięcia celu rekultywacji, mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego do wydania decyzji administracyjnej, czy też wynikające z ww. decyzji administracyjnych - Planu Ruchu i decyzji środowiskowej. Nie było też spornym wyznaczenie terminu zakończenia rekultywacji, co nastąpiło zgodnie z żądaniem strony.

Kolegium jednak uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w pkt IV ppkt 1 jej osnowy i orzekając co do istoty odmówiło określenia, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach działek nr [...] i nr [...] położonego w Obszarze Górniczym "P. I - Pole B". Uchylenie decyzji w tej części było konieczne, gdyż w ramach prowadzonego postępowania Starosta nie był uprawniony do wprowadzania zakazu wykorzystywania odpadów z uwagi na przepisy art. 40 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art, 88I ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne, m. in. dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż wykraczało to poza granice rozstrzyganej sprawy administracyjnej. Organ powinien natomiast odnieść się do planowanego przez stronę działania polegającego na wypełnianiu odpadami innymi niż własne odpady wydobywcze niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego. Zdaniem Kolegium dopuszczenie takiego sposobu rekultywacji byłoby niezgodne z prawem. Spółka jako przedsiębiorca górniczy, była bowiem zobowiązana przeprowadzić rekultywację gruntów po działalności górniczej, na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz aktów administracyjnych, w tym decyzji środowiskowej z 2011 r. i Planu Ruchu zatwierdzonego przez organ nadzoru górniczego, pod nadzorem i kontrolą tego organu. Plan Ruchu nakazywał bezwzględnie przestrzegać na etapie eksploatacji i likwidacji zakładu górniczego postanowień decyzji środowiskowej. Według tej decyzji i raportu oddziaływania na środowisko, na podstawie którego została ona wydana, po wydobyciu kruszywa na zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym miał powstać zbiornik wodny z wyspami. Tym samym wyrobisko to nie mogło być zasypane odpadami do rzędnych terenu go otaczającego. Zgodnie z Planem Ruchu i ww. decyzją, do rekultywacji prowadzonej w ramach ruchu zakładu górniczego (w tym do tworzenia wysp, brzegów przyszłego zbiornika) strona mogła wykorzystywać tylko własne odpady wydobywcze o kodzie 010102. Było to celowe ograniczenie możliwości zalądowywania przez nią zawodnionego wyrobiska. Wymuszało prowadzenie rekultywacji w sposób planowy tak, aby racjonalnie wykorzystać tą ograniczoną ilość własnych mas odpadowych: nadkładowych, ziemnych i skalnych powstałych w związku z wydobywaniem kopalin złoża P. Takie były warunki/zasady korzystania ze środowiska określone prawnie i znane od samego początku prowadzenia działalności górniczej na złożu P. Według Kolegium odstąpienia od tych uwarunkowań nie uzasadnia wyrażona obecnie przez stronę, (dopiero na etapie likwidacji zakładu górniczego) zmiana jej planów; rzekomy brak odpadów własnych (które zostały wykorzystane do niezgodnego z prawem do zalądowywania działki nr [...]) oraz sama gotowość przyjęcia (zapewne odpłatnego) i wykorzystania do rekultywacji nowych odpadów i to w znacznej ilości. Ponadto według planu miejscowego, strona mogła na ww. obszarze górniczym zwałować i składować tylko własne odpady wydobywcze pochodzące z eksploatacji złoża. Plan miejscowy nie przewidywał wykorzystania w tym celu innych odpadów.

Zpowyżej podanych powodów Kolegium uznało za niedopuszczalne określenie w wydawanej decyzji, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach działek nr [...] i nr [...]. Tego rodzaju rozstrzygnięcie pozwoliłoby bowiem na prowadzenie odzysku w sposób i z wykorzystaniem odpadów nieprzewidzianych w Planie Ruchu i w decyzji środowiskowej z 2011 r.

Nie godząc się z powyższą deczyją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zarządca masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P., zarzucając organowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 5 ust. 1 i art. 22 ust 1 – ust. 3 u.g.r.l. wskutek: a/ przyjęcia, że dyrektor właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego ma kompetencję do określania zagadnień związanych z rekultywacją takich jak szczegółowe warunki prowadzenia rekultywacji oraz szczegółowy kierunek i sposób w jakim ta rekultywacja ma się dokonać, i że czyni to w trybie zatwierdzenia plan ruchu zakładu górniczego, podczas gdy z treści przywołanych przepisów wynika właściwość starosty do orzekania w sprawach rekultywacji, zaś rola organu nadzoru górniczego sprowadza się do opiniowania zamierzeń w postępowaniu prowadzonym przez starostę; b/ nałożenia na stronę obowiązków (określonych w punkcie V decyzji) które nie mają żadnych podstaw prawnych; 2) naruszenia prawa materialnego także w zakresie art. 108 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (dalej P.g.g) oraz § 162 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego z dnia 8 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1008 – dalej jako rozporządzenie) w zw. z art. 120 ust. 1 P.g.g. wskutek błędnej ich wykładni i błędnego przyjęcia, że plan ruchu determinuje, w jaki sposób należy zrekultywować teren zdegradowany górniczo i nie można określić go inaczej niż w planie ruchu zakładu górniczego, podczas gdy w planie ruchu zakładu górniczego określa się co do zasady jedynie przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska, zapobiegania szkodom i ich naprawy, zaś konkretnie kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji może zostać określony dopiero w dokumentacji rekultywacji zatwierdzanej przez kierownika ruchu zakładu górniczego, a zatem kiedy to ona szczegółowo opisuje, a jakim kierunku i w jaki sposób należy rekultywować teren zdegradowany górniczo, a skutkiem tego stanowi dokument będący podstawą prowadzenia rekultywacji; 3)naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. 2015 poz. 796 – dalej jako r.MŚ w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku R3 i R5 określonych w załączniku do tego rozporządzenia zawierającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R 11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami" w akapicie pierwszym, zdaniu pierwszym, punkcie 1 tego załącznika, przewidujących konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami, wskutek niezamieszczenia w decyzji takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale też nie zostało w nim zakazane, a przedmiotowego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania (nie było ku temu podstaw), jak też kiedy właściwy organ - Burmistrz O. Ś. przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko i zawarł stosowne zapisy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia – decyzji z dnia [...] maja 2006 r., w której w punkcie 2.8 dopuścił stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: "W przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przepisach prawa", ponadto kiedy decyzją Dyrektora PGW Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wr. z dnia [...] marca 2018 r. T. sp. z o.o. - aktualnie w restrukturyzacji - zwolniona została od zakazu prowadzenia odzysku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzek O. i W. w ramach planowanej inwestycji polegającej na odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego P." zlokalizowanego na ww. działkach, co skutkowało powinnością określenia w decyzji w sprawie rekultywacji dopuszczalności takiego odzysku odpadów; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza O. Ś. z dnia [...] maja 2011 r., podczas gdy decyzja ta z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania w którym ją wydano, nie wywołała żadnych skutków prawnych; 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art, 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że:

- decyzja środowiskowa zakładała, że wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nakładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, podczas, gdy nie może ona mieć zastosowania ze względu na uchylenie i umorzenie postępowania w którym ją wydano, natomiast według Raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, sporządzonego w lutym 2006 r. stanowiącym podstawę do wydania decyzji z dnia [...] maja 2006 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...][...], obręb P. (będącej w mocy) oraz opracowania pt. Oddziaływanie projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "P." na planowany obszar Natura 2000 - "D. W." A. E. marzec 2006 r. - zakłada się wykorzystanie nadkładu pozyskanego w trakcie eksploatacji złoża, ale nie wyklucza zastosowania innych materiałów/odpadów w procesie rekultywacji;

- możliwe będzie zrekultywowanie terenu w kierunku rolnym, podczas gdy nie zostało ustalone przez organ, czy da się to przeprowadzić bez wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji.

Stawiając powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: I/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie SKO do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu IV i V i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, to jest, że: 1/ (w związku z decyzją Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] marca 2018 r. znak [...]) dopuszcza się na rekultywowanym terenie odzysk odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne; 2/ brak jest podstaw nałożenia w drodze decyzji na stronę skarżącą wymienionych w punkcie V osnowy decyzji obowiązków; II. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 6 maja 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze względu na zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a . W myśl przywołanego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. uchylająca decyzję Starosty T. o określeniu: osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] obręb P., kierunku rekultywacji tych gruntów i terminu jej wykonania (z zastrzeżeniami co do sposobu wykonania rekultywacji zawartymi w pkt IV i pkt V) - w części obejmującej pkt IV osnowy decyzji i orzekająca w tym zakresie o nieokreśleniu, jako planowanego, działania polegającego na wypełnieniu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu wyrobiska górniczego znajdującego się na ww. działkach a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić przy orzekaniu wszelkie zmiany wpływające na dotychczas ustalony stan faktyczny i stan prawny sprawy.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzja Starosty T. wydana w dniu [...] listopada 2017 r. skierowana została i doręczona T. Spółce z o.o. z siedzibą w P. która ustalona w tej decyzji została jako podmiot odpowiedzialny za zdegradowanie gruntów i zobowiązana do przeprowadzenia rekultywacji.

W trakcie postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia 8 marca 2018r. sygn.akt VIII GR 1/18 i VIII GR 7/18 Sąd Rejonowy we Wrocławiu Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych orzekł o otwarciu postępowania sanacyjnego wobec T. Sp. z o.o. z/s w P. – a więc podmiotu który przed otwarciem postępowania sanacyjnego wniósł odwołanie. Sąd powszechny odebrał dłużnikowi prawo wykonywania zarządu nad całością przedsiębiorstwa oraz wyznaczył sędziego komisarza i zarządcę w osobie P. M. Powyższa okoliczność powinna być uwzględniona przez Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu odwołania, gdyż bezpośrednio rzutowała na treść tej części rozstrzygnięcia organu I instancji która została utrzymana w mocy.

Zgodnie bowiem z art. 189 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U z 2019 r. poz. 243 – dalej także jako P.r.) dzień wydania postanowienia o otwarciu postępowania sanacyjnego jest dniem otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego. Z tym też dniem postanowienie to jest skuteczne i wykonalne (art. 288 ust. 2 w zw. z art. 234 ust. 1 ww. ustawy).

Z chwilą otwarcia postępowania sanacyjnego dłużnik – co do zasady – traci prawo zarządzania i rozporządzania majątkiem stanowiącym masę sanacyjną (art. 288 ust. 2 i ust.3, art. 294 i art. 323 ust.1 P.r.), aczkolwiek nadal pozostaje jego formalnym właścicielem (patrz też NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn.akt III OSK 259/21, dostępny CBOSA). Natomiast zgodnie z art. 311 ust. 1 P.r. postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika. Jak wskazuje się w orzecznictwie występowanie w procesie zarządcy zamiast dłużnika jest rodzajem zastępstwa procesowego pośredniego, bowiem zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale w imieniu własnym. To, że zastępca pośredni dokonuje czynności prawnej we własnym imieniu oznacza, że skutki tej czynności, polegające na nabyciu praw lub zaciągnięciu zobowiązań, dotykają jego sfery majątkowej. Zarządca masy sanacyjnej nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim dłużnika, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli dłużnika, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest mianem podstawienia procesowego. Podstawienie procesowe polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W sprawach dotyczących masy sanacyjnej legitymację procesową ma tylko zarządca, który działa na rzecz dłużnika, ale w imieniu własnym. Sytuację tę należy więc zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Przy podstawieniu procesowym bezwzględnym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Zarządca jako zastępca pośredni dłużnika występuje w procesie dotyczącym masy sanacyjnej (ewentualnie masy układowej) w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego dłużnika lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do dłużnika. Zarządca realizuje więc w procesie prawa dłużnika (tak NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1610/19, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że z dniem 8 marca 2018 r. pomimo pozostawienia zwykłego zarządu dłużnikowi, stroną w prowadzonych przez organy administracji postępowaniach i adresatem zapadających rozstrzygnięć nie mogła być już T. Spółka z o.o. Z podanych wcześniej względów od tego momentu, wszelkie rozstrzygnięcia, nie mogły być kierowane do tego podmiotu. Powyższa okoliczność nie została uwzględniona przez orzekające w sprawie Kolegium, które pomimo obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie - przy uwzględnieniu wszelkich zmian stanu faktycznego i prawnego - utrzymało w mocy decyzję w zakresie w jakim nakładała ona obowiązek rekultywacji na T. Spółkę z o.o. czyli na podmiot, który w chwili wydawania decyzji odwoławczej, ze względu na proces restrukturyzacji, procesowo nie miał już przymiotu strony. Od daty wydania postanowienia w sprawie o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego T. Spółka z o.o. nie miała już bowiem legitymacji procesowej w sprawach dotyczących jej majątku wchodzącego w skład masy sanacyjnej (a za takie należy uznać postępowanie dotyczące rekultywacji oznaczonych na wstępie nieruchomości).

Jak stwierdził NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 16 kwietnia 2021r. bezwzględny charakter przepisu art. 311 ust. 1 P.r. skutkuje całkowitym pozbawieniem dłużnika legitymacji procesowej w postępowaniach sądowych, administracyjnych, sądowoadministracyjnych i przed sądami polubownymi, dotyczących masy sanacyjnej, a także zezwolenia przez sąd dłużnikowi na wykonywanie zarządu nad całością lub częścią przedsiębiorstwa w zakresie nieprzekraczającym zakresu zwykłego zarządu. Utrzymanie zatem w mocy pkt I decyzji pierwszoinstancyjnej i tym samym skierowanie decyzji do Spółki z o.o. nawet bez określenia, że pozostaje ona w restrukturyzacji, stanowiło o kwalifikowanej wadliwości decyzji odwoławczej.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja skierowana do podmiotu nie będącego stroną, to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby (podmiotu), której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja organu pierwszej instancji wydana jeszcze przed otwarciem postępowania sanacyjnego prawidłowo skierowana została do T. Spółki z o.o. Jednak w dacie wydawania decyzji odwoławczej podmiot ten - zgodnie z art. 311 ust. 1 P.r. - utracił już legitymację formalną na rzecz zarządcy masy sanacyjnej, zatem decyzja odwoławcza nie mogła być już skierowana do tego podmiotu. W konsekwencji uznać należało, że decyzja organu odwoławczego obarczona została wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wada polegająca na skierowaniu decyzji odwoławczej do osoby nie będącej stroną w sprawie tkwi w tej decyzji od daty jej wydania, gdyż skierowana została do Spółki z o.o. (nawet bez zaznaczenia "w restrukturyzacji") - czyli do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie czynności skierowania, o której mowa art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (odpowiednio także w 247 § 1 pkt 5 ordynacji podatkowej), nie można mylić z doręczeniem decyzji, stąd fakt, że została ona doręczona pełnomocnikowi umocowanemu do działania w imieniu Zarządcy nie ma znaczenia w sprawie. Nie można również przyjmować, że zaskarżona decyzja została skierowana do masy sanacyjnej, albowiem masa sanacyjna - zgodnie z art. 294 P.r. - to mienie służące prowadzeniu przedsiębiorstwa oraz mienie należące do dłużnika. Decyzja skierowana natomiast została do Spółki z o.o. - czyli do dłużnika, który z chwilą otwarcia postępowania sanacyjnego utracił status strony postępowania i możliwość samodzielnego występowania przed organami administracji (por. wyrok z dnia 14 października 2020r. III SA/Wa 613/20, CBOSA).

Błędne skierowanie postanowienia do Spółki, wobec której otwarto postępowanie sanacyjne i która od tego momentu przestała być stroną postępowania (w znaczeniu formalnym) zamiast do będącego stroną zastępczą postępowania Zarządcy masy sanacyjnej, oznacza wadę tkwiącą w samym postanowieniu, stanowiącą rażące naruszenie prawa (art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego) i wypełniającą przesłanki nieważności postanowienia wyszczególnione w 156 § 1 pkt 4 k.p.a (por. NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020r. II OSK 1610/19, CBOSA).

Na powyższą ocenę nie wpływa fakt, że w orzecznictwie nie jest jednolicie rozstrzygana kwestia, czy po ogłoszeniu restrukturyzacji adresatem decyzji powinien być przedsiębiorca w restrukturyzacji, czy też zarządca masy sanacyjnej. Ze względu na to, że regulacja zawarta w art. 311 ust.1 P.r (oraz art. 53 ust. 1 tej ustawy) jest tożsama z regulacjami dotyczącymi syndyka w postępowaniu upadłościowym (art. 144 i art. 160 Prawa upadłościowego) poglądy orzecznictwa i doktryny wypracowane w stosunku do syndyka znajdują odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do zarządcy masy sanacyjnej. W kwestii analogicznego problemu odnoszącego się syndyka odnotować można stanowisko które aprobuje kierowanie decyzji do upadłego przedsiębiorcy bazując na rozróżnieniu pojęć "strony postępowania w znaczeniu materialnym" i "strony postępowania w znaczeniu formalnym (procesowym) oraz takie, które przyjmuje, że adresatem decyzji powinien być syndyk a nie upadły. W obu jednak przypadkach istnieje zgodność, co do tego, że adresatem decyzji po ogłoszeniu procesu restrukturyzacji (czy też upadłości) nie może być podmiot funkcjonujący przed ogłoszeniem tych postępowań – w przypadku restrukturyzacji dłużnik.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając przedstawione wyżej wywody Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jako skierowana do osoby nie będącej stroną w postępowaniu, obarczona jest wadą nieważności o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie ww. przepisu zwalnia sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących zaleceń i ocen (tak NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2016 r. II OSK 1416/14, CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.