Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 740/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1, art. 11b
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skarg M. B. i B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. B. i B. M. kwoty po 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 740/11

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], znak [...] Prezydent Miasta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę publicznych dróg gminnych 1KDL i 2KDL (droga 1KDL), publicznych dróg gminnych 1KDL i 2KDL (droga 2KDL) oraz publicznej drogi gminnej (ulicy K.) na szczegółowo wymienionych działkach, w obrębie ewidencyjnym [...] wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej wymaganej do ich realizacji znajdującymi się na terenie poza pasem drogi, a obejmującymi budowę: linii kablowych oświetlenia dróg z szafą oświetleniową, linii kablowych oświetlenia dróg, przyłącza kanalizacji deszczowej, zjazdów publicznych z dróg 1KDL i 2KDL, przyłącza kanalizacji deszczowej z kratą odwadniającą chodnik, kolektorów kanalizacji deszczowej i rurociągu retencyjnego kanalizacji deszczowej. W wymienionej decyzji zatwierdzono podział nieruchomości i projekt budowlany, określono wymagania dotyczące powiązania dróg z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymaganie dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazano, które z nieruchomości stają się własnością Gminy Miasto [...]. Określono szczegółowe wymagania dotyczące procesu budowlanego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 11 a) ust. 1, art.11 f) ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn.zm.; dalej zwana jako: u.r.i.d.) oraz art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej zwana: "k.p.a.").

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania B. M., M. B. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] trzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że postępowanie wszczęto na wniosek zarządcy przedmiotowych dróg zgodnie z art. 11 a) ust. 1 specustawy drogowej. Przed złożeniem wniosku inwestor uzyskał zgodnie z art. 11 b) ust. 1 ustawy wymagane opinie Zarządu Województwa [...] z dnia 9 marca 2011 r. oraz Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 marca 2011 r. Ponadto do wniosku dołączono komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11 d ust. 1 ustawy, w tym mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg dróg z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Załączono też analizę powiązania projektowanych dróg z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapę w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego spełniającego wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz.1133 ze zm.). Planowana inwestycja, ze względu na całkowitą długość nawierzchni twardej poniżej 1 km, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz.1397) nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie nie zachodziła konieczność uzyskiwania innych opinii i uzgodnień określonych w art. 11 d ust. 1 ustawy.

W kwestiach proceduralnych Wojewoda [...] uznał, że zachowano wszystkie wymogi u.r.i.d., a zaskarżona decyzja spełniała przesłanki art. 11 f ust.1 tej ustawy. W decyzji wyszczególniono numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod pas drogowy, wskazano działki przeznaczone do tymczasowego zajęcia jako teren niezbędny dla obiektów budowlanych, określono parametry techniczne inwestycji. Zawarto wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określono ich kategorie (Al. R. i ul. K.). Określono linie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik nr 1) i linie podziału nieruchomości (załącznik nr 2a i 2b), który w punkcie V decyzji zatwierdzono na podstawie dokumentu przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Zatwierdzono także projekt budowlany (załącznik nr 3) i określono działki, które stały się własnością Gminy Miasto [...]. O wszczęciu postępowania zawiadomiono strony w drodze obwieszczenia opublikowanego w prasie lokalnej - Gazecie [...] z dnia 29 marca 2011 r. oraz ogłoszenia na tablicy w Urzędzie Miasta [...] w dniach od 23 marca 2011 r. do 14 kwietnia 2011 r. Fakt ten opublikowano na stronie internetowej organu w dniu 30 marca 2011 r., a właścicieli nieruchomości zawiadomiono listownie. O wydanej w dniu [...] maja 2011 r. decyzji zawiadomiono strony w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] , w prasie lokalnej i na stronie internetowej organu I instancji, a dotychczasowych właścicieli nieruchomości zawiadomiono listownie. Krąg stron postępowania ustalono i zawiadamiano na podstawie danych z katastru nieruchomości, zgodnie z art. 11 d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 u.r.i.d. Organ odwoławczy nadmienił również, że Prezydent Miasta [...] nie uwzględnił wniosku B. M. o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości nr 1060/2 powstałej z podziału działki nr 1060 obr. [...], a Wojewoda [...] utrzymał stanowisko tego organu w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Obecnie podtrzymał wyrażoną tam argumentację. Z wyjaśnienia wnioskodawczyni wynikało, że złożyła ona prawnie skuteczne oświadczenie o odstąpieniu od umowy kupna sprzedaży udziału w działce nr 1060, wobec czego właścicielami nabytego przez nią udziału stali się na powrót dotychczasowi zbywcy. Przyczyną złożonego oświadczenia było ustalenie istnienia wcześniejszych zobowiązań zbywców względem B. P., których ten dochodzi na drodze postępowania sądowego.

W odniesieniu do wniosku odwołujących się o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności Wojewoda [...] uznał, że przepisy nie przewidują takiej możliwości, a organ wyższego stopnia może odnieść się do tej kwestii tylko przy rozstrzyganiu odwołania. Zatem w prowadzonym postępowaniu nie istniała zatem możliwość uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności w odrębnym trybie. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie przesłanek zastosowanego rygoru wynikających z art. 17 ust. 1 u.r.i.d. w zakresie interesu społecznego i gospodarczego, a z chwilą wydania decyzji ostatecznej kwestia rygoru stała się bezprzedmiotowa. Realizacja inwestycji ma na celu poprawę jakości i bezpieczeństwa uczestników ruchu, odciążenie i jego upłynnienie na ulicy R. Wojewoda [...] uznał też za dopuszczalne wydanie decyzji o realizacji inwestycji drogowej na terenie uprzednio objętym pozwoleniem na budowę innego obiektu budowlanego albo odmiennie przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a podstawy tego upatruje w przepisie art. 11 i ust. 2 u.r.i.d. Zgodnie z nim w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowych nie mają zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o niezasadnym zastosowaniu w sprawie specustawy drogowej również uznano za niezasadny.

Z decyzją Wojewody nie zgodzili się B. M. i M. B. zaskarżając ją w całości i żądając jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...], skarżący zażądali także zasądzenia kosztów postępowania. W grupie zarzutów naruszenia prawa materialnego, które miało mieć wpływ na wynik sprawy, wskazali na przepisy: art. 17 u.r.i.d. przez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wobec braku przesłanek w postaci uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego; art. 11 i ust. 2 u.r.i.d. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ma on zastosowanie także do ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy dotyczy tylko przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co doprowadziło do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o podobnej treści; art. 11 d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 u.r.i.d. przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ustalenie kręgu stron postępowania następuje wyłącznie w oparciu o kataster nieruchomości. Natomiast w grupie zarzutów naruszenia przepisów procesowych, mających mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powołano przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia podstaw nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. przez działanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz pominięcie znanych organowi faktów co do tożsamości stron postępowania i przyjęcie kręgu stron postępowania wyłącznie w oparciu o kataster nieruchomości. Zarzucono również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 c i art. 11 a u.r.i.d. oraz w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, polegające na wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta [...], który jako organ powiatu podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych. Decyzja organu I instancji została wydana przez organ, który występował w sprawie również jako wnioskodawca. W ocenie skarżących prezydent miasta na prawach powiatu powinien podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie specustawy drogowej. Wniosek taki wynika z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zgodnie z art. 12 u.r.i.d. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Stanowi ona podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Nieruchomości objęte decyzją stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, a taki przypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z kolei wadliwość nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności skarżący uzasadnili brakiem istnienia interesu społecznego lub gospodarczego. W sprawie co najwyżej można przyjąć istnienie interesu prywatnego inwestora obiektu handlowego "A.". Zwrócono też uwagę, że skarżone decyzje w znacznej mierze powielają postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu "A." w zakresie inwestycji drogowych. Skarżąca podkreśliła ponadto, że na skutek złożonego oświadczenia o odstąpieniu od umowy sprzedaży nieruchomości w jej miejsce stronami powinny zostać zbywcy udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1060, a to Z. K., R. R., A. G. i S. R. Poprzestanie na zapisach w katastrze nieruchomości naruszało w jej ocenie przepisy art. 77 i art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skargi B. M. i M. B. zasługują na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w nich podniesione. Podnoszone przez skarżących zarzuty pod adresem skarżonej decyzji nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Skarżący wskazują, że decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [....] maja 2011 r. naruszają art. 17 u.r.i.d., przy czym naruszenie ma polegać na błędnym zastosowaniu dyspozycji tego przepisu do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu skarżone decyzje tego przepisu nie naruszają. Treść art. 17 ust. 1 u.r.i.d. stanowi podstawę do nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności jeżeli za takim rozwiązaniem przemawia interes społeczny lub gospodarczy. Podkreślić należy, że ocena czy taki interes ma miejsce została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym ustawa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu (zob. wyrok NSA z dnia 26.08.2010 r., I OSK 1399/09, LEX 745002). Konsekwencją takiego uregulowania musi być przyjęcie poglądu, że organ wydający decyzję ma szerokie możliwości korzystania z tej instytucji, a warunkiem legalności jej zastosowania jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego. Zauważyć należy, że w przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. W sprawie kontrolowanej przez Sąd, organy trafnie przyjęły, że realizowana droga poprawi jakość i bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz zreorganizuje ruch na jednej z ruchliwych ulic R. Tak opisany i zakładany cel realizowanej drogi może być uznany za interes społeczny, a to przy pozostawieniu organom dużego marginesu władzy dyskrecjonalnej pozwala przyjąć, że w tym zakresie nie naruszyły one granic uznania przy orzekaniu o natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Dla przedstawionej oceny nie bez znaczenia jest także szczególny charakter ustawy, na podstawie której wydawana jest decyzja.

Zdaniem Sądu nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 11 i ust. 2 u.r.i.d. Skarżący twierdzą, że ten przepis odnosi się tylko do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie do pozwoleń na budowę. Zatem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonująca w obrocie prawnym dla obiektów objętych skarżoną decyzją powinna stanowić przeszkodę do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w zakresie rozstrzygnięć właściwych dla pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu stanowisko takie jest niezgodne z przepisami prawa. Z treści art. 11 f ust. 1 pkt 7 u.r.i.d. wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera zatwierdzenie projektu budowlanego, przy czym do tych kwestii jeżeli ustawa nie stanowi inaczej należy odpowiednio stosować przepisy prawa budowlanego (art. 11 i ust. 1 ustawy). Konsekwencją tej regulacji musi być uznanie, że każda decyzja wydawana na podstawie u.r.i.d. zezwalająca na realizację inwestycji musi rozstrzygać materię z zakresu projektu budowlanego. Niezależnie od tego decyzja taka może odnosić się do terenu, dla którego istnieje już pozwolenie na budowę, jednak pojawienie się takiej sytuacji nie może być traktowane jako wadliwe stosowanie art. 11 i ust. 2, a tylko jako zagadnienie związku decyzji wydanych w obu postępowaniach. Podkreślić należy, że pojawienie się takiej sytuacji jest możliwe. Wówczas do inwestora i organów budowlanych należeć będzie jej rozwiązanie, ale z tego nie można wywodzić wniosków sformułowanych w skardze, zwłaszcza dlatego, że żaden inwestor nie ma obowiązku korzystania z pozwolenia na budowę, a wskazane przepisy prawa nie wprowadzają reguł określających kolejność realizacji pozwoleń.

Sąd nie dopatruje się również naruszenia art. 11 d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 u.r.i.d. W postępowaniu, w którym zapadła kontrolowana decyzja obowiązują uproszczone zasady powiadamiania o postępowaniu oraz zapadłych w nim rozstrzygnięciach. Te reguły zostały przez organy obu instancji spełnione, zatem nie można przyjąć poglądu skarżących, że organy powinny powiadamiać inne podmioty, w inny sposób niż to wynika z ustawy. Właśnie specjalny charakter ustawy przemawia na rzecz poglądu odmiennego. Wprost stanowi o tym przepis, że doręczenie zawiadomienia ma się odbywać na rzecz i adres podmiotów wskazanych w katastrze nieruchomości. Interesem i rzeczą wszystkich podmiotów mających tytuł do nieruchomości jest dbanie o aktualne wpisy w ewidencji, skoro te dane mają być podstawą prowadzenia postępowań administracyjnych, w tym prowadzonych na podstawie u.r.i.d. Nadto zauważyć należy, że skarżący mają tytuł prawny do występowania w ramach własnego interesu prawnego, a nie na rzecz innych uczestników postępowania. Tamci zawsze mogą dochodzić swoich praw korzystając z prawem przewidzianych instytucji.

W kontekście tych uwag Sąd nie dopatruje się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego co do podmiotów toczącego się postępowania oraz nieuzasadnieniu podstaw rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. O zakresie podmiotowym sprawy rozstrzygają dane z ewidencji gruntów. Takie dane były podstawą ustalenia stron postępowania, na co wskazują akta administracyjne. Z kolei w zakresie rygoru skarżona decyzja zawiera stosowne stanowisko, zatem Sąd nie dopatruje się naruszenia przepisów nakazujących uzasadnianie rozstrzygnięć. Inną sprawą jest to, że obowiązująca ustawa nie daje jasnych podstaw kontroli takiego rozstrzygnięcia, ale z tego faktu nie można czynić zarzutu organom, a tylko ustawodawcy.

Wreszcie Sąd nie dopatruje się naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 11 a i c u.r.i.d. polegającego na niewyłączeniu organu, który takiemu wyłączeniu powinien podlegać. Stanowisko skarżących wskazujące na działanie Prezydenta Miasta [...] w sprawie, w której organ ten powinien być wyłączony nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Sąd stoi na stanowisku, że wyłącznie takie może mieć miejsce tylko w tych sytuacjach, które wskazuje przepis prawa. Na gruncie ustawy stanowiącej podstawę prawną orzekania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji nie można wskazać przepisu nakazującego wyłączenie prezydenta miasta posiadającego status powiatu grodzkiego. Sąd aprobuje i podziela pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym przypisanie organowi przez ustawę określonych kompetencji do wydania decyzji nie jest jednoznaczne z uznaniem takiego organu za stronę postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, LEX 597931). Z tych względów Sąd nie dopatruje się naruszenia wskazanych w skardze przepisów o wyłączeniu organu.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopatruje się podstaw do jej uchylenia w zarzutach skargi, jednak stwierdza, że zarówno decyzja będąca przedmiotem skargi oraz decyzja poprzedzająca to rozstrzygnięcie są wydane z naruszeniem prawa, którego skutkiem musi być stwierdzenie, że decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd stosując treść art. 31 ust. 2 u.r.i.d. był zobowiązany stwierdzić, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa. Stanowisko Sądu znajduje następujące uzasadnienie. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.r.i.d. w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wszelkie uprawnienia związane z przygotowaniem inwestycji w zakresie dróg publicznych wykonuje właściwy zarządca drogi. Z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może wystąpić tylko taki podmiot, o czym wyraźnie stanowi art. 11 a ust. 1 i art. 11 b ust. 1 u.r.i.d. Przyjęte w ustawie rozwiązanie jest poprawne, bo jednoznacznie ogranicza krąg podmiotów, które mogą korzystać z "przywileju" uproszczonego postępowania, jaki wprowadza u.r.i.d.

Wyraźne wskazanie podmiotów mogących być wnioskodawcami ma charakter gwarancyjny, a to oznacza, że treści przytoczonych przepisów nie można wykładać w sposób rozszerzający. Zakaz takiej wykładni wynika z charakteru całej ustawy. Jako regulacja szczególna może być podstawą realizacji tylko jednoznacznie wskazanych celów, budowy dróg publicznych z inicjatywy i na rzecz określonych podmiotów.

Analiza akt sprawy wskazuje, że w kontrolowanym postępowaniu z wnioskiem o budowę dróg objętych skarżoną decyzją nie wystąpił zarządca drogi. Wiosek, który wszczął postępowanie nie pochodził od zarządcy dróg miejskich, który w imieniu Gminy Miasto [...] realizuje zadania związane z drogami. Miejskie Przedsiębiorstwo Dróg i Mostów zostało powołane jako jednostka Gminy Miasto [...]. Jako zarządca dróg jest podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskami w trybie wskazanym w u.r.i.d.

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem wszczynającym postępowanie, w którym zapadły kontrolowane decyzje wystąpił podmiot prywatny Prezes Spółki B., który legitymację do działania uzyskał na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 marca 2010 r. W pełnomocnictwie tym nie wskazano podstawy prawnej jego udzielenia, ale z treści wynika, że dla potrzeb kontrolowanego postępowania Prezydent Miasta [...] umocował podmiot prywatny do działania w zakresie właściwym dla jednostki gminy – zarządcy drogi. W ocenie Sądu takie działanie jest niedopuszczalnym sposobem koncentracji zewnętrznej. Organ administracji publicznej, gdy chodzi o jego działanie w sferze publicznej (imperium) może korzystać tylko z przewidzianych w ustawie możliwości "umocowania" podmiotów, spoza struktury administracji do działań we własnym imieniu, zwłaszcza gdy chodzi o realizację zadań publicznych, a takimi niewątpliwie jest budowa dróg publicznych. Podkreślić należy, że dla tych działań nie może być wykorzystywana instytucja pełnomocnictwa regulowana w prawie cywilnym, a prawo publiczne nie ma instytucji pełnomocnictwa publicznego. W zakresie prowadzonych postępowań administracyjnych organ administracji publicznej może upoważnić tylko określone podmioty i tylko do określonych działań, np. art. 268 a k.p.a. W rozpoznawanej sprawie umocowanie podmiotu prywatnego do działania w zakresie uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest niezgodne z prawem i narusza jednoznacznie określoną treść przepisów prawa. W ocenie Sądu wadliwość działania wnioskodawcy znajduje także potwierdzenie w art. 19 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z treści przepisów wynika, że sprawy z zakresu m.in. planowania i budowy dróg należą do zarządcy drogi i mogą być one przekazywane tylko między zarządcami różnych kategorii dróg i tylko na podstawie porozumienia. Wyjątkiem może być partnerstwo publiczno – prywatne, bo w takim przypadku te uprawnienia mogą wynikać z umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym. Nadto wskazać trzeba, że zarządca drogi może wykonywać obowiązki samodzielnie lub przy pomocy jednostki organizacyjnej utworzonej przez właściwą radę. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządca może wykonywać zadania zarządu drogi tylko wtedy, gdy taka jednostka nie została utworzona. W innej sytuacji, a więc wtedy, gdy taką jednostkę powołano zarządca drogi nie może działać równolegle obok zarządu drogi.

Reasumując Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta [...] udzielając pełnomocnictwa do występowania w imieniu zarządu drogi podmiotowi prywatnemu, działał z naruszeniem przepisów prawa. Konsekwencją tego musi być przyjęcie poglądu, że wniosek wszczynający postępowanie, w którym zapadły kontrolowane decyzje pochodził od podmiotu nie legitymowanego, a to musi być uznane za istotną wadę postępowania określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bo w sprawie wydano decyzję w postępowaniu, które nie zostało wszczęte przez właściwy podmiot. Sąd rozpoznając skargę wziął pod uwagę okoliczności podnoszone przez pełnomocnika uczestnika Spółki B., jednak one nie mają wpływu na kierunek rozstrzygnięcia. Dotyczą faktów, które są w sprawie niesporne. Sąd również rozważył okoliczność ujawnienia w postępowaniu sądowym osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym ze względu na szczególną procedurę ustalania kręgu podmiotów w sprawie prowadzonej na podstawie ustawy u.r.i.d. Wprowadzenie w tej ustawie zasady zawiadamiania uczestników postępowania w drodze ogłoszeń oraz oparcie wszelkich ustaleń adresowych o dane wynikające z katastru, zwalniało organy z obowiązku wyjaśnienia tych okoliczności w trybie indywidualnym. Konsekwencją tego stanu prawnego były trudności z określeniem stron postępowania sądowego i powiadomienia ich o rozprawie zgodnie z zasadami przyjętymi w p.p.s.a. Stan taki był konsekwencją sprzeczności reguł odnoszących się do zawiadomień w obu ustawach. Widząc tę niespójność, Sąd przyjął, że w tych wszystkich przypadkach, w których istnieje niemożność dopełnienia reguł wynikających z p.p.s.a. nie może prowadzić postępowań wyjaśniających poza granice określone prawem kształtującym model postępowania w sprawie merytorycznej, a tym jest u.r.i.d. Inne działanie byłoby nieracjonalne, skoro ustawodawca przyjmuje, że prawa stron postępowania mogą być ograniczone przez szczególny tryb zawiadamiania ich o czynnościach organów. Z tego powodu Sąd uznał, że nie ma prawnego uzasadnienia do szczegółowego ustalania kręgu podmiotów w sprawie sądowoadministracyjnej.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 u.r.i.d. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.