Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 274/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skierniewicach na uchwałę Rady Miasta Skierniewice z dnia 13 lipca 2011 roku nr XIII/98/11 w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Skierniewice oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 13 lipca 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 8, art. 40 ust. 2 pkt. 4, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 117, poz. 679) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r. Nr 148, poz. 991), Rada Miasta Skierniewice podjęła uchwałę nr XIII/98/11 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Skierniewice.

Uchwalono, że świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Miasto Skierniewice w wymiarze pięciu godzin dziennie i w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 roku Nr 4, poz. 17 z późn. zm.) są realizowane bezpłatnie. Świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Miasto Skierniewice, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w § 1 są odpłatne. Świadczeniami wykraczającymi poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowanymi wyżej pięciu godzin dziennie są:

zajęcia badawcze, rozwijające zainteresowania otaczającym światem;

zajęcia rozwijające uzdolnienia plastyczne, muzyczne i teatralne dzieci;

zajęcia wspomagające rozwój umysłowy i emocjonalny dziecka;

organizowane przez przedszkola uroczystości i inne imprezy z udziałem rodziców (opiekunów prawnych) i przedstawicieli środowiska lokalnego;

realizacja autorskich programów własnych przedszkoli oraz innowacji pedagogicznych, dotyczących w szczególności adaptacji dzieci w środowisku, wspierania zdolności twórczych dzieci, zdrowia emocjonalnego wychowanków, wzajemnych relacji dzieci i rodziców;

nadzór nauczyciela oraz pracowników obsługi nad dzieckiem podczas samodzielnie, indywidualnie wybieranych przez dziecko zabaw, zarówno w pomieszczeniach przedszkola, jak i na terenie przedszkolnego placu zabaw, również bez uczestnictwa nauczyciela w tych zabawach;

przygotowanie miejsca do wypoczynku i snu dziecka, a także nadzór nad wypoczywającym dzieckiem.

Realizacja świadczeń ujętych w § 1 oraz § 2 ust. 2 odbywa się zgodnie z ramowym rozkładem dnia ustalonym zarządzeniem dyrektorów poszczególnych przedszkoli.

Ustalono odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za jedną godzinę świadczenia przedszkola zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wysokości:

1) 0,18% minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2002 roku Nr 200, póz. 1679 z późn. zm.) za pierwszą, drugą i trzecią godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola;

2) 0,06% minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2002 roku Nr 200, póz. 1679 z późn. zm.) za czwartą i kolejne godziny korzystania ze świadczeń przedszkola. Przy ustalaniu odpłatności za jedną godzinę stosuje się zaokrąglenia do dziesiątek groszy.

Wskazano, że miesięczna opłata za godziny korzystania ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2 ustalana jest na podstawie stawki odpłatności określonej w § 4 oraz liczby godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu, w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, deklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) w karcie zgłoszenia dziecka do publicznego przedszkola. Opłata ta ulega zmniejszeniu proporcjonalnie do liczby dni powszednich, w których w danym miesiącu dziecko nie uczęszczało do przedszkola i nie korzystało ze świadczeń. Nieobecność dziecka jest odliczana na podstawie dziennika zajęć przedszkola. Zwrot opłaty następuje w formie odpisu od należności za następny miesiąc, a w przypadku braku takiej możliwości, na wniosek rodzica dziecka, dokonuje się wypłaty tej należności.

Opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka, o których mowa w art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, kosztów innych zajęć dodatkowych organizowanych na prośbę rodziców (opiekunów prawnych) dzieci oraz kosztów ubezpieczenia dziecka od nieszczęśliwych wypadków.

Wskazano, iż szczegółowe zasady korzystania z publicznego przedszkola oraz wnoszenia opłat za realizowane przez przedszkole świadczenia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem publicznego przedszkola, a rodzicami (opiekunami prawnymi).

Ustalono 50% ulgę w opłacie dla drugiego i kolejnych dzieci z jednej rodziny uczęszczających w danym roku szkolnym do tego samego przedszkola publicznego prowadzonego przez Miasto Skierniewice.

W związku z powyższym straciła moc uchwała Nr 6/31/01 Rady Miasta Skierniewice z dnia 25 stycznia 2001 roku w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez Miasto Skierniewice przedszkoli publicznych.

Uchwała weszła w życie dnia 1 września 2011 roku.

Na powyższa uchwałę Prokurator Rejonowy w Skierniewicach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa w szczególności:

a/ art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez niezachowanie 14 - dniowego vacatio legis od dnia publikacji przedmiotowego aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego do czasu wejścia w życie zaskarżonej uchwały;

b/ art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty polegającego na ustaleniu w § 4 zaskarżonej uchwały stałej zryczałtowanej opłaty miesięcznej za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przekraczających 5 godzin świadczeń przedszkolnych, o których mowa w § 2 uchwały.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Skierniewice.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o systemie oświaty przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 cyt. ustawy organ prowadzący ustala wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez :

1. przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2;

2. publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

W świetle aktualnie obowiązującego staniu prawnego, tj. od dnia 1 września 2010 roku kiedy to znowelizowano art. 6 i art. 14 ustawy o systemie oświaty należy przyjąć, ze organ prowadzący przedszkola publiczne może ustalić odpłatność za świadczenia mieszczące się w ramach podstawy programowej, jeżeli udzielane są w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu. Przedszkole ma nadal obowiązek realizować w czasie bezpłatnym 5 godzin dziennie podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację wyłącznie w czasie bezpłatnym. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych uzasadniające powyższy pogląd.

W ocenie Prokuratora kwestionowana uchwała pozostaje wadliwa z uwagi na sposób ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola . Problem właściwego określenia opłat za takie zajęcia był już przedmiotem wielu postępowań przed sądami administracyjnymi. Na gruncie obowiązujących przepisów oraz w świetle dotychczasowego orzecznictwa należy stwierdzić, ze zaskarżona uchwala Rady Miasta Skierniewice podjęta została z naruszeniem przepisu art. 14 ust. 5. Opłata ta bowiem winna zostać ustalona w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia , za które ustalana jest opłata, a także co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłaty są bowiem konkretne i rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś sama gotowość do ich spełnienia. Sposób ustalenia odpłatności powinien zatem być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej a argumentacja za nim przemawiająca, racjonalna i stosownie uzasadniona. W przeciwnym razie bowiem opłatę przewidzianą przedmiotową uchwałą należałoby traktować jako przymusową odpłatność nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela.

Wskazano, iż niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Ustawodawca nie upoważnił bowiem organu gminy do ustalenia opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała nie spełnia powyższego wymogu. Przepis § 4 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości 0,18 % oraz 0,06 % minimalnego wynagrodzenia za "godzinę" świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w § 2 ust. 2.

Powołano się na orzecznictwo, zgodnie z którym organ stanowiący gminy nie zrealizował powinności wykazania, iż wysokość świadczenia pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Skoro ustawodawca upoważnia organ samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty jedynie według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu ponad czas wymagany na realizację podstawy programowej, bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń oraz odpowiadających im usług, a także przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Z powyższej zaprezentowanych powodów zaskarżona uchwała istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty co winno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższych wywodów wskazano, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie procedury jej podejmowania. W treści tego aktu prawnego znajduje się zapis, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego oraz że wchodzi w życie z dniem 1 września 2011 roku.

Konstytucja w art. 88 ust. 1 określa wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2010 r. nr 17 póz. 95) . Art. 13 pkt 2 cyt. ustawy nakazuje ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. W myśl art. 4 w/w ustawy akty te wchodzą w życie po upływie 14 dniu od dnia ich ogłoszenia. Z przepisów tych wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych.

Skoro uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego dopiero w dniu 31 sierpnia 2011 roku to błędnie określono w niej, iż wchodzi w życie z dniem 1 września 2011 roku. Uregulowanie to nie znajduje oparcia w cytowanych wyżej przepisach prawa. Oznacza to, że uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem powyższych przepisów.

Na zakończenie skarżący wskazał, że brak jest ograniczenia czasowego do żądania stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na brzmienie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zmienionym na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48 poz. 552) w ten sposób, ze do jego wcześniejszego brzmienia dodano wyraz, "albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego . Nowelizacja weszła w życie z dniem 15 lipca 2000 roku. Brak odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych powoduje, że przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 .

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnego Sąd nie stwierdził aby zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – dalej: "u.s.o". Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011 r. Rady gmin zostały, więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały, zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W rozpoznawanej sprawie w § 1 oraz w § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały określono jakie świadczenia publicznych przedszkoli są bezpłatne oraz za jakie są pobierane opłaty. W wymienionych przepisach ustalono, że bezpłatne są świadczenia udzielane w przedszkolach w wymiarze pięciu godzin dziennie, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego zaś odpłatne są świadczenia wykraczające poza podstawę programową w wymiarze 5 godzin dziennie. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że odpłatność za świadczenia przedszkoli powiązano z czasem pobytu dziecka w przedszkolu. Świadczenia udzielane w czasie 5 godzin dziennie są bowiem bezpłatne zaś płatne są świadczenia realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin. Innymi słowy wszystkie usługi udzielane w przedszkolach w ciągu 5 godzin nie są płatne zaś za świadczenia udzielane powyżej tego czasu (tzn. 5 godzin) pobierana jest opłata. Faktem jest, że w § 1 i § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały jest mowa o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego jest realizowana w ciągu 5 godzin co jest sprzeczne z treścią art.14 ust.5 pkt 1 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji tych przepisów. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. bezpłatne są świadczenia udzielane w ciągu 5 godzin dziennie bez względu na to czy w tym czasie realizowana jest podstawa programowa zaś płatne są świadczenia udzielane po upływie 5 godzin. Obecnie nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej czy też z nią niezwiązane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu. Świadczenia objęte podstawą programową mogą być udzielane także po upływie bezpłatnych 5 godzin i wówczas podlegają one opłacie. W przepisie § 1 zaskarżonej uchwały niepotrzebnie zawarto sformułowanie, że w ciągu pięciu bezpłatnych godzin będzie realizowana podstawa programowa. W § 2 ust.1 nieprawidłowo również określono, że płatne są świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Błędne odwołanie się w obu przepisach do podstawy programowej stanowi naruszenie prawa lecz, w ocenie Sądu, nie ma ono charakteru istotnego. Analiza obu przepisów wskazuje bowiem, że bezpłatne są świadczenia udzielane w przedszkolach w ciągu pięciu godzin zaś odpłatne są świadczenia realizowane w czasie przekraczającym ten wymiar. Wynika to z treści obu przepisów i konkluzji takiej nie zmienia użycie sformułowania o podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Wymienione sformułowanie nie powinno się znaleźć w zaskarżonej uchwale lecz istnienie tego sformułowania nie zmienia treści obu przepisów. Z obu przepisów wynika bowiem w jakim wymiarze czasu realizowane świadczenia są bezpłatne a w jakim jest pobierana opłata. Użycie sformułowania o podstawie programowej nie ma więc wpływu na treść przepisów § 1 i § 2 ust.1. W związku z czym użycie sformułowania o podstawie programowej można potraktować jako nieistotne naruszenie prawa.

Niezasadny jest zarzut skargi, że w uchwale nie określono precyzyjnie rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność i określono stałą opłatę za jedną godzinę realizowanych świadczeń bez względu na rodzaj udzielonego świadczenia.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Mogą to być zarówno zajęcia należące do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w czasie bezpłatnego świadczenia usług jak również mogą to być zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Istotny jest jedynie czas pobytu dziecka w placówce w wymiarze przekraczającym czas bezpłatnego realizowania świadczeń a nie rodzaj świadczeń udzielanych w tym okresie. W związku z czym w obecnym stanie prawnym zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń za które ma być naliczona opłata Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13, Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie miał obowiązku określania rodzaju świadczeń za które jest pobierana opłata. Istotny jest bowiem jedynie czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający okres bezpłatnego realizowania świadczeń a nie to jakie świadczenia są udzielane w tym okresie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w uchwale określono opłatę w formie stałej (0,18 % minimalnego wynagrodzenia za pierwszą, drugą i trzecią godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola). O opłacie stałej można mówić w sytuacji gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielone są świadczenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca gdyż opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W związku z czym nie można uznać, że opłata ma charakter stały.

Nietrafny jest zarzut skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej opłaty celem ustalenia czy odpowiada ona rzeczywistym kosztom oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby opłaty rzeczywiście pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń w oddziałach przedszkolnych. W takim przypadku organ gminy zobligowany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać ekwiwalentności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13,

W rozpoznawanej sprawie opłata za godzinę udzielonych świadczeń (0,18 % minimalnego wynagrodzenia za pierwszą, drugą i trzecią godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola) ma charakter symboliczny i pokrywa zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z czym nie ma potrzeby przeprowadzania kalkulacji ekonomicznej takiej opłaty.

Niezasadny jest zarzut skargi, że uchwała rażąco narusza prawo gdyż nie został zachowany czternastodniowy okres vacatio legis.

Zgodnie z treścią art.42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 ze zm.) zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499).

W myśl art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 197 z 2011r. poz.1172 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Zgodnie z treścią art.4 ust.2 wymienionej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

Zgodnie z treścią § 12 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie z dniem 1 września 2011r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 249 poz. 2599 z dnia 31 sierpnia 2011r. Oznacza to, że weszła ona w życie następnego dnia po jej opublikowaniu czyli bez zachowania czternastodniowego okresu vacatio legis.

Z przepisu art.4 ust.2 ustawy z 20 lipca 2000r. wynika, że dopuszczalne jest wejście w życie aktu normatywnego w terminie krótszym niż 14 dni o ile ma miejsce uzasadniony przypadek.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, miał miejsce "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.4 ust.2 ustawy z 20 lipca 2000r.

Należy zaznaczyć, że w związku z nowelizacją ustawy z 7 września 1991r. dotychczasowe uchwały jednostek samorządu terytorialnego zachowały moc ale nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2011r. Wynika to z treści art.2 ustawy z 5 sierpnia 2010r. to zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. nr 148 poz.991). Oznacza to, że dotychczas obowiązująca uchwała Rady Miasta Skierniewice nr 6/31/01 z 25 stycznia 2001r. utraciła moc z dniem 31 sierpnia 2011r. Jest rzeczą zrozumiałą, że przedszkola prowadzone przez Miasto Skierniewice musiały funkcjonować po 1 września 2011r. Musiała zatem zostać zachowana ciągłość regulacji prawnych określających zasady odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola. Aby zachować taką ciągłość konieczne było wejście w życie nowej uchwały z dniem 1 września 2011r. W sytuacji gdyby nowa uchwała weszła w życie z późniejszą datą to do tego czasu nie byłoby przepisów regulujących zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolach. W związku z czym, w ocenie Sądu, konieczność zachowania ciągłości przepisów regulujących zasady odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu jest "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art.4 ust.2 ustawy z 20 lipca 2000r. pozwalającym na odstąpienie od czternastodniowego okresu vacatio legis.

Dodać również należy, że zaskarżona uchwała wprowadziła korzystniejsze dla rodziców zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolach w stosunku do uchwały z 25 stycznia 2001r. Poprzednio obowiązująca uchwała przewidywała bowiem stałą miesięczną opłatę w wysokości 10% najniższego wynagrodzenia co w 2011r. stanowiło kwotę 138,60 zł. Zaskarżona uchwała natomiast określiła stawkę 0,18% minimalnego wynagrodzenia (w 2011r. wynosiła ona 2,49 zł) za pierwszą, drugą i trzecią godzinę pobytu dziecka oraz 0,06% minimalnego wynagrodzenia (w 2011r. to 0,83 zł) za czwartą i kolejne godziny. Nadto według zaskarżonej uchwały opłata jest pobierana za faktyczny pobyt dziecka w przedszkolu a więc gdy dziecka przykładowo nie przyszło do przedszkola nie jest pobierana opłata za ten dzień. Poprzednio obowiązująca uchwała nie przewidywała możliwości obniżenia opłaty z tego powodu, że dziecko nie przyszło do przedszkola gdyż miesięczna opłata miała charakter stały. Nowa uchwała przewiduje zatem rozwiązania korzystniejsze dla rodziców od uregulowań uchwały z 25 stycznia 2001r. Okoliczność tę również należy mieć na uwadze przy ocenie czy miał miejsce "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.4 ust.2 ustawy z 20 lipca 2000 r.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.