Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 559/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 2c
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021. poz. 1990 ze zm., dalej jako: "p.g.i.k."), Starosta H. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] K., gm. K., polegającej na wycofaniu zmiany nr [...] z 19 marca 2014 r.

W uzasadnieniu organ podał, że 24 marca 2022 r. wpłynął wniosek W. P. (dalej jako: "skarżąca") w sprawie cofnięcia w operacie ewidencji gruntów obrębu K., gm. K., dowodu zmiany nr [...] z 19 marca 2014 r. Wyjaśnił, że w wyniku analizy dokumentacji geodezyjnej, w operacie ewidencji gruntów obrębu K. w dniu 19 marca 2014 r. została wprowadzona zmiana nr [...] na podstawie postanowień: Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z 16 października 2012 r., I Ns 1229/12, o zniesienie współwłasności i częściowy dział spadku i Sądu Okręgowego w Białymstoku z 15 marca 2013 r., II Ca 29/13, oraz na podstawie dokumentacji sporządzonej przez biegłego sądowego. Organ wskazał, że skarżąca była kilkukrotnie informowana, że "zadaniem Starosty jest utrzymanie operatu ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami". Ponadto wskazał, że nie posiada dokumentu, z którego wynikałoby, że należy zmienić zapis w operacie ewidencji gruntów m. K. Zdaniem Starosty, nie jest on władny do zmiany zapisu w operacie ewidencji gruntów, tj. wycofania zmiany z 2014 r., która została wprowadzona na podstawie prawomocnych orzeczeń sądów.

Pismem z 11 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty H. z [...] czerwca 2022 r.

Decyzją z [...] lipca 2022 r., [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżąca pismem z 23 marca 2022 r. wniosła o "cofnięcie dowodu zmian Nr [...] Starostwa Powiatowego w H. Wydział Geodezji, Katastru i Nieruchomości z dnia 19 marca 2014 r.", podnosząc, że na podstawie otrzymanego z Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim I Wydział Cywilny odpisu postanowienia w sprawie I Ns 1229/12 o zniesienie współwłasności i dział spadku z 9 września 2013 r., Starostwo Powiatowe w H. powinno niezwłocznie cofnąć dowód zmiany nr [...]. Pismem z 15 kwietnia 2022 r. Starosta zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie "cofnięcia dowodu zmiany nr [...], wprowadzonej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim sygn. akt I Ns 1229/12 z dnia 16 października 2012 r.". Pismo zostało skierowane do właścicieli działek o numerach [...] i [...] z obrębu [...] K. Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone decyzją odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] K., gm. K., polegającej na wycofaniu zmiany nr [...] z 19 marca 2014 r.

W opinii organu odwoławczego, wniesione przez skarżącą odwołanie nie odpowiada rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej, które jest także niespójne z treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków przez "cofnięcie" zmiany prowadziłoby do zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności do gruntu, gdy do kompetencji organów nie należy rozstrzyganie sporów o własność. Podważenie danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków wymaga przedstawienia dokumentów dowodzących niezgodności danych ze stanem faktycznym, tj. wykazania, że doszło do wydania kolejnego orzeczenia sądowego dezaktualizującego dotychczasowe zapisy ewidencyjne i kształtującego inaczej niż dotychczas prawo własności działek obecnie oznaczonych numerami [...] i [...]. Organ dodał, że dokument archiwalny nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem PWINGiK, decyzja organu pierwszej instancji została wydana w następstwie postępowania administracyjnego, w którym nie wyjaśniono treści żądania i w sposób nieprawidłowy oceniono stan faktyczny sprawy. Organ pierwszej instancji nie odniósł się bowiem do dokumentu przedłożonego przy piśmie skarżącej – postanowienia SR w Bielsku Podlaskim I Wydział Cywilny z 9 września 2013 r., I Ns 1229/12. Organ zwrócił także uwagę na niewłaściwe kompletowanie i uporządkowanie materiału dowodowego, które nie pozwalało na jednoznaczne ustalenie, jakim materiałem dowodowym w dacie wydania zaskarżonej decyzji fatycznie dysponował Starosta. Co więcej, organ pierwszoinstancyjny w zakresie żądania "wycofania dowodu zmian" nie dostrzegł braku podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia tej kwestii w przepisach p.g.i.k.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Starosta naruszył przepisy art. 6, 7, 9, 64 § 2, 77 i 88 k.p.a. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, w sytuacji wątpliwości co do meritum wniesionego żądania, organ pierwszej instancji powinien wezwać skarżącą o doprecyzowanie wniosku, a po ustaleniu jej intencji, podjąć dalsze stosowne działania w sprawie. Ponadto Starosta winien uzupełnić materiał dowodowy, a po dokonaniu wnikliwej analizy całego materiału dowodowego, winien wydać stosowne rozstrzygnięcie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

W sprzeciwie wniesionym na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca wskazała, że Starostwo Powiatowe w H. nie mogło w żadnym wypadku wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. i wywłaszczyć skarżącą z ¼ części jej własności. Podniosła, że sporną nieruchomość od urodzenia zajmowała i zamieszkiwała razem z rodzicami, następnie przejęła na własność i współwłasność w zakresie, w jakim władali działką jej rodzice. Do sprzeciwu skarżąca dołączyła liczne dokumenty w formie załączników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja PWINGiK wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. W aktualnym stanie prawnym decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe potwierdza orzecznictwo, w którym akcentuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu powinna zatem sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których poczynienie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Kontrolując taką decyzję, sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 993/19; powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jakkolwiek, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, to dokonanie oceny w tym względzie wymaga od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta. Inaczej nie byłoby możliwe ustalenie przez sąd, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania. W efekcie, rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej musi nastąpić przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie - określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r., III OSK 5877/21). Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., I OSK 1618/21).

Uchylona przez PWINGiK decyzja Starosty H. z [...] czerwca 2022 r. została wydana na podstawie przepisów p.g.i.k., dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W myśl art. 2 pkt 8 wspomnianej ustawy, przez ewidencję gruntów i budynków należy rozumieć system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z art. 24 ust. 1 p.g.i.k. wynika, że informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 [odnoszących się do zakresu zawartości ewidencji], zawiera operat ewidencyjny, który składa się z: 1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności: a) odpowiednio zabezpieczone przechowywanie danych i ich aktualizację, b) udostępnianie oraz wspólne korzystanie z danych na zasadach określonych w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej, c) wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej; 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Ust. 2 powołanej wyżej jednostki informacyjnej stanowi, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne.

Zgodnie z art. 21 ust. 2a p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei ust. 2b stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2c).

Po myśli art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a omawianej ustawy, sądy przekazują właściwemu staroście: 1) odpisy prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - odpisy orzeczeń sądu, w sprawach o: a) własność nieruchomości lub jej części, w szczególności dotyczących: (-) stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości przez zasiedzenie, (-) nabycia praw do spadku, (-) działu spadku, (-) zniesienia współwłasności, (-) podziału majątku wspólnego, (-) potwierdzenia nabycia prawa własności w wyniku uwłaszczenia.

Z powyższego wynika zatem, że jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.), a dalej, od wejścia w życie 31 lipca 2021 r., rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.), wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

Procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma zatem sformalizowany charakter i przede wszystkim obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieści się również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, przy czym chodzi o wpisy mające charakter oczywistych, w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych, omyłek. Chodzi zatem o błędy dostrzegalne bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., I OSK 1444/20).

Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Wpisy w ewidencji stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty takie jak: odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Oznacza to, że za pomocą regulacji p.g.i.k. nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących kwestii przysługiwania prawa własności i jego zasięgu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, oraz z 24 lutego 2016 r., I OSK 1377/14). Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Temu bowiem służą tego rodzaju postępowania jak: rozgraniczenie, uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy powództwo o ustalenie albo o ochronę własności. Natomiast organy ewidencyjne są jedynie uprawnione do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Przy tym, dokonując aktualizacji ewidencji gruntów, organy ewidencyjne nie mają kompetencji do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty.

W realiach rozpatrywanej sprawy dużego znaczenia nabierają także przepisy k.p.a., w tym dotyczące podań. I tak, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zainicjowane podaniem skarżącej. Art. 63 § 2 ustawy wskazuje, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przy tym wskazać trzeba, że organ administracji każdorazowo winien dokonać wstępnej analizy złożonego wniosku (podania) inicjującego postępowanie, aby zweryfikować, czy postępowanie w ogóle może być wszczęte (art. 61a k.p.a.).

W doktrynie zauważa się, że żądania zawarte w podaniu bywają zredagowane niezręcznie, niedbale, częściowo nieczytelnie, niezrozumiale. W takich przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ (zob.: A. Wróbel, art. 63 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022 oraz powoływane tam orzecznictwo). W wyroku NSA we Wrocławiu z 4 grudnia 1987 r., SA/Wr 829/87 (LEX nr 1689090), przyjęto, że: "1. Z postanowień art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 oraz art. 14 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. 2. Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku niezachowania obowiązujących wymogów formalnych, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi". Zgodnie zaś z wyrokiem NSA w Warszawie z 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05 (LEX nr 275439): "Przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma stron, a więc także na te, które są w swej treści jasne i zrozumiałe. Jeśli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma. Dotyczy to również sytuacji, w których bez pogłębionej analizy prawnej (na pierwszy rzut oka) zawarte w piśmie żądanie nie zasługuje na uwzględnienie".

Powyższe przykłady i rozważania należy uznać za szczególnie istotne, oceniając relację złożonego przez skarżącą pisma i uchylonej decyzji Starosty Hajnowskiego.

Przypomnieć bowiem trzeba, że skarżąca wnioskiem z 23 marca 2022 r. zwróciła się o "cofnięcie dowodu zmian Nr [...] Starostwa Powiatowego w H. Wydział Geodezji, Katastru i Nieruchomości z dnia 19 marca 2014 r.", wskazując, że na podstawie otrzymanego z SR w Bielsku Podlaskim I Wydział Cywilny odpisu postanowienia w sprawie I Ns 1229/12 o zniesienie współwłasności i dział spadku, powinno niezwłocznie cofnąć dowód zmiany nr 005-19/2014. Do tegoż pisma skarżąca dołączyła oryginał odpisu postanowienia z 9 września 2013 r., I Ns 1229/12, SR w Bielsku Podlaskim I Wydział Cywilny oraz kopię pisma Starosty H. z 20 marca 2014 r., nr [...], i kopię zawiadomienia o zmianie z 19 marca 2014 r.

Pismem z 15 kwietnia 2022 r. Starosta Hajnowski zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie "cofnięcia dowodu zmiany nr [...], wprowadzonej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim Sygn. akt I Ns 1229/12 z dnia 16.10.2012 roku". Pismo zostało skierowane do właścicieli działek o numerach [...] i [...] z obrębu [...] K..

Zainicjowane pismem skarżącej postępowanie zostało zakończone – uchyloną później przez PWINGiK – decyzją Starosty H. z [...] czerwca 2022 r., odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] K., gm. K., polegającej na wycofaniu zmiany nr [...] z 19 marca 2014 r.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji nie koreluje z wnioskiem skarżącej; co więcej, rozstrzygnięcie te jest niespójne także z treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Jak słusznie zauważono w zaskarżonej do sądu decyzji, dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków przez "cofnięcie" zmiany w istocie wiązałoby się ze zmianą podmiotu, któremu przysługuje prawo własności do gruntu. Tymczasem, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, i było już podkreślane, wszelkie spory związane z ustaleniem tytułu własności nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., I OSK 4359/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 grudnia 2019 r., II SA/Go 704/19). Co także istotne, zmiany danych wprowadzane do ewidencji na wniosek lub z urzędu muszą wynikać z nowych zdarzeń, a nie mogą korygować dotychczasowych wpisów na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Zasada ta jest postrzegana i interpretowana jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 23 stycznia 2014 r., II SA/Bk 812/13; wyrok NSA z 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01).

W postępowaniu prowadzonym przez Starostę H. organ ten obowiązany był zatem do oceny dowodów, na podstawie których mają być dokonane zmiany, z uwzględnieniem także stanu ujawnionego dotychczas oraz dokumentów, w oparciu o które został zaewidencjonowany. Tymczasem, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w następstwie postępowania administracyjnego, w którym organ nie wyjaśnił treści żądania i dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. Ani w toku prowadzonego postępowania, ani w spornym rozstrzygnięciu, Starosta nie odniósł się do postanowienia SR w Bielsku Podlaskim z 9 września 2013 r., mimo że ten dokument został dołączony do pisma skarżącej i na niego strona się powoływała.

Jak słusznie zauważył PWINGiK, w sprawie niemożliwe było ustalenie, jaki materiał dowodowy był w dyspozycji organu pierwszej instancji w momencie wydawania uchylonego rozstrzygnięcia. Dla przykładu, zgromadzony w aktach sprawy [...] materiał dowodowy został uwierzytelniony za zgodność z oryginałem 15 czerwca 2022 r., przy czym decyzja organu pierwszej instancji wydana została 1 czerwca 2022 r., a samo odwołanie od niej wpłynęło 13 czerwca 2022 r. Zestawienie tych dat sugeruje, że dowody zostały zgromadzone faktycznie już po wydaniu decyzji Starosty; podobnie sytuacja ma się w odniesieniu do sporządzenia wypisów z rejestru gruntów, co także miało miejsce 15 czerwca 2022 r.

Idąc dalej, wskazać trzeba, że organ pierwszej instancji w zakresie – jak przyjął – żądania skarżącej "wycofania dowodu zmian" nie dostrzegł braku podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia w p.g.i.k. Ustawa nie daje organowi kompetencji do tego, aby orzekać w drodze decyzji w zakresie wycofania, lub odmowy wycofania, dowodów zmian, czyli dokumentów składających się na zbiór dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych wraz z zawiadomieniami o dokonanych zmianach. Postępowanie aktualizacyjne takich czynności nie przewiduje, zatem wydanie decyzji w tym przedmiocie należy uznać za bezprawne. Organ pierwszej instancji zaś przyjął w sposób bezpośredni treść żądania skarżącej wynikającego z podania, nie podejmując próby zweryfikowania jej intencji i ewentualnego doprecyzowania wniosku, który mógłby zostać rozpatrzony zgodnie z przepisami.

Reasumując, w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie uchybił przepisom prawa procesowego. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło zgodnie z regułami orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie narusza prawa, gdyż to organ pierwszej instancji ma obowiązek dokładnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy mające znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 77, 80 k.p.a.). Wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania wykluczał przyjęcie, że braki podania, wiążące się z jego nieprecyzyjnym żądaniem, mogły zostać dokonane po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym, skoro ich wynik będzie miał znaczenie dla kształtu i treści wydanego rozstrzygnięcia. Sąd podziela stanowisko PWINGiK, że treść decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje, aby organ ten wszechstronnie rozpoznał sprawę i zgromadził materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia. Uchylona decyzja nie wiązała się z żądaniem strony, niemożliwe było ustalenie, na jakim materiale dowodowym opierał się organ, który to jednocześnie nie odniósł się do wszystkich dowodów, którymi dysponował (orzeczenie SR w Bielsku Podlaskim z 9 września 2013 r.), jak też nie dokonał uprzedniej weryfikacji, czy postępowanie z wniosku skarżącej może być wszczęte; organ nie zbadał bowiem czy ustawa p.g.i.k. przydaje mu kompetencję do orzekania o wycofaniu (odmowie wycofania) dowodu zmiany w formie decyzji, jak też nie podjął próby wezwania strony do wyjaśnienia wątpliwości, jakie budziło żądanie strony, i co było jej intencją.

Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w skardze, jak też dowodów dołączonych do niej, sąd zauważa, że oddalając sprzeciw, ocenił tylko naruszenie prawa w zakresie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie miał ustawowych podstaw do badania merytorycznych zagadnień związanych z postępowaniem. Jak wyjaśniono na wstępie, postępowanie sądowe ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyklucza możliwości formułowania ocen zakresie odnoszącym się do wykładni przepisów prawa materialnego. Kontrola sądu w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji ma charakter wyłącznie formalny i ściśle ograniczony w swym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.