Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 803/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c oraz art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.L. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy lokalu nr 1, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w N. oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowy lokalu nr 1, tj. złożenia wniosku i przedłożenia w Inspektoracie dokumentów zgodnie z przepisami art. 56 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 kwietnia 2005 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania K. L. od powyższej decyzji utrzymał ją w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia 8 października 2002 r., znak: [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia 28 października 2002 r., znak : [...] nakazał M. i J. L. wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie realizowanej rozbudowy do stanu zgodnego z przepisami. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. znak : [...].

Po zmianie stanu prawnego oraz osoby inwestora, decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na wznowienie robót przy realizacji rozbudowy lokalu nr 1. Wskutek uchylenia powyższej decyzji przez organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], w którym nałożył obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu o informację dotyczącą BIOZ i oświadczenie projektanta zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Po spełnieniu przez inwestora obowiązku wynikającego z powyższego postanowienia, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2004 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy lokalu nr 1 oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powyższa decyzja w związku z odwołaniem K. L. została uchylona decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. z przyczyn formalnych i decyzją z dnia 27 stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy lokalu nr 1 oraz nałożył obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego lokalu. W wyniku rozpoznania odwołania K. L. powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2005 r., nr [...].

Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. L., zarzucając rażące naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 28 w zw. z art. 32 i 33, 40 § 2 oraz art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 34, 35 i nast. Prawa budowlanego i art. 40 § 2 i art. 51 § 4 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności podnosząc brak w aktach sprawy pierwotnego projektu budowlanego oraz wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieodniesienie się do podnoszonych przez skarżącego w toku całego postępowania zarzutów do projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 907/05, oddalając skargę wskazał, że prawidłowo zostało wszczęte przez nadzór budowlany postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Po skontrolowaniu wykonania nałożonych decyzją organu I instancji obowiązków i złożeniu przez inwestora projektu budowanego zamiennego, należało wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na dokończenie robót budowlanych. Sąd Wojewódzki uznał, że zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a także zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą zostać uwzględnione. W rozpatrywanej sprawie obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem został nałożony na J. i M. L.. Oni też zgłosili wykonanie tych robót budowlanych. Jednakże decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. wobec cofnięcia wniosku w sprawie wznowienia robót budowlanych postępowanie administracyjne w stosunku do nich zostało umorzone. W kwietniu 2004 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w N. złożyła wniosek o wydanie decyzji na wznowienie robót budowlanych wraz z projektem zamiennym i oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd Wojewódzki stwierdził, że wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" spełniał wszystkie wymogi Prawa budowlanego i dlatego należało go uwzględnić.

Sąd Wojewódzki wyraził także pogląd, że nie jest zasadny zarzut pominięcia art. 34 i 35 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego skontrolowały bowiem projekt budowlany zamienny pod kątem jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i stwierdziły, że projekt jest zgodny z tymi przepisami. Sąd dodał, że organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (projekt zamienny) nie ma obowiązku doręczać tego projektu stronom postępowania. Projekt budowlany nie jest częścią decyzji, bowiem nie pochodzi od organu administracji, lecz jest przez niego tylko zatwierdzany.

Sąd Wojewódzki stwierdził także, że nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a., gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organy ustaliły wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Takimi okolicznościami było zaś ustalenie, czy wykonano nałożone obowiązki zmierzające do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz czy przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z przepisami. Sąd uznał, że okoliczności te zostały ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, a organy orzekające w sprawie odniosły się do wszelkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Sąd Wojewódzki dodał, że nie znajduje także potwierdzenia zarzut jakoby zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co uniemożliwiałoby Sądowi jej skontrolowanie. Sąd wskazał, że przeprowadził dowód z akt spraw II SA/Kr 1581/00, II SA/Kr 1648/02 i II SA/Kr 1940/03 i we własnym zakresie uzupełnił akta o projekt na dobudowę budynku mieszkalnego, dysponując tym samym kompletnym materiałem dowodowym.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącego pism, zawiadomień i orzeczeń wydanych w sprawie, Sąd stwierdził, że uchybienie to było przyczyną uchylenia decyzji Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. przez organ odwoławczy, który w decyzji z dnia grudnia 2004 r. zwrócił uwagę na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z udziałem pełnomocnika K. L.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. L. reprezentowany przez adwokata T. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r. sygn. II OSK 292/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Sąd odwoławczy stwierdził, iż zarzut nieważności postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej powodowanej tym, że w postępowaniu administracyjnym jako inwestor występowała Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", która nie ma interesu prawnego i faktycznego, aby występować w sprawie w charakterze inwestora, nie jest usprawiedliwiony. Po pierwsze nie można odmówić przymiotu strony adresatowi decyzji administracyjnej, na wniosek którego toczyło się postępowanie, po drugie, Spółdzielnia ta jako właściciel nieruchomości, na której jest usytuowany budynek, w którym wykonywano roboty budowlane będące przedmiotem decyzji administracyjnych, jest uprawniona do wykonywania swoich praw właścicielskich w odniesieniu do obiektu budowlanego położonego na takiej nieruchomości.

Usprawiedliwiony w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się zarzut naruszenia art. 34, 35 Prawa budowlanego, jako przepisów odnoszących się odpowiednio do projektu budowlanego zamiennego. Sąd nie podzielił tezy uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, iż projekt budowlany zamienny (a taki projekt jest przedmiotem sprawy) nie jest częścią decyzji, gdyż nie pochodzi od organu administracji, lecz jest przez niego tylko zatwierdzany. Sąd stwierdził, iż projekt budowlany zamienny jest dokumentem przygotowywanym przez inwestora i w toczącym się postępowaniu stanowi materiał podlegający ocenie organu nadzoru budowlanego jako element stanu faktycznego sprawy (art. 75 § 1 w zw. z 77 § 1 k.p.a.), co do którego strony postępowania powinny, przed zakończeniem postępowania, mieć możliwość wypowiedzenia się zgodnie z wymaganiami art. 80 i 81 k.p.a. W wyniku zatwierdzenia przez organ, projekt budowlany zamienny, zgodnie z treścią sentencji decyzji stanowi jej przedmiot. Stanowi zatem część decyzji administracyjnej będącej wynikiem władczego działania organu administracji (zatwierdzenia). Natomiast zupełnie odrębną kwestią jest zagadnienie doręczenia stronom takiego projektu wraz z decyzją.

Co do pozostałych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd Wojewódzki w Krakowie, kontrolując decyzję zatwierdzającą projekt zamienny, w wyroku z dnia 20 sierpnia 2007 r. objętym skargą kasacyjną, nie wypowiedział się jednak, czy i w jakim zakresie okoliczności wynikające z wyroku Sądu z dnia 30 listopada 2006 r. odnoszą się do kontrolowanej przez ten Sąd decyzji, a są to uwagi mogące istotnie wpływać na ocenę legalności zatwierdzenia projektu zamiennego. Podkreślono przy tym, że decyzja z dnia 28 kwietnia 2005 r. była efektem toczącego się wcześniej postępowania, na które składały się odrębne fazy postępowania naprawczego, odnoszące się do tego samego przedmiotu (rozbudowy budynku), przy czym we wcześniejszych fazach występowała Spółdzielnia, a także M. i J. L., na których nakładane były obowiązki związane z projektowaną rozbudową lokalu nr 1 i którzy przedłożyli projekt zamienny z grudnia 2003 r., będący wynikiem wcześniej toczących się postępowań, między innymi decyzji WINB w K. z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych. Projekt zamienny, przedłożony do zatwierdzenia przez Spółdzielnię, po niewielkich uzupełnieniach w toku późniejszych faz postępowania (o wymaganą przez nowe przepisy informację BIOZ i oświadczenie projektanta) zatwierdzony został decyzją ostateczną z dnia 28 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zasygnalizował, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt SA/Kr 1940/03, którym uchylona została decyzja WINB w K. z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych Sąd wskazał, że inwentaryzacja i ekspertyza, na których oparto projekt zamienny autorstwa M. T. nie odpowiadają stanowi faktycznemu, co wynika nawet ze zwykłego porównania z materiałem fotograficznym i protokołami oględzin. W rezultacie projekt taki nie może być podstawą nakładania obowiązków. Sąd, w omawianym wyroku zauważył także, że materiał dowodowy sprawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy dobudowany komin spełnia wymagania zawarte w normach i przepisach prawa, a także czy prawidłowo wykonano ocieplenie ściany szczytowej powyżej dobudówki. NSA wskazał, że Sąd Wojewódzki w Krakowie, kontrolując decyzję zatwierdzającą projekt zamienny, w wyroku z dnia 20 sierpnia 2007 r. objętym skargą kasacyjną, nie wypowiedział się jednak czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności wynikające z wyroku tego Sądu z dnia 30 listopada 2006 r. odnoszą się do kontrolowanej przez ten Sąd decyzji, a są to uwagi mogące istotnie wpływać na ocenę legalności zatwierdzenia projektu zamiennego. Podniesiono przy ty, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien mieć na uwadze powyższe rozważania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie istotną okolicznością jest fakt wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 5 marca 2009 r. sygn. II OSK 292/08, w którym podnosząc, iż sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy i w jakim zakresie okoliczności wynikające z wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2006 r. odnoszą się do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2005 r., znak [...], wyrażono jednocześnie stanowisko, że decyzja z dnia 28 kwietnia 2005 r. była efektem toczącego się wcześniej postępowania, na które składały się odrębne fazy postępowania naprawczego, odnoszące się do tego samego przedmiotu (rozbudowy budynku), przy czym we wcześniejszych fazach występowała Spółdzielnia, a także M. i J. L., na których nakładane były obowiązki związane z projektowaną rozbudową lokalu nr 1 i którzy przedłożyli projekt zamienny z grudnia 2003 r., będący wynikiem wcześniej toczących się postępowań, między innymi decyzji WINB w K. z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednocześnie pogląd, że projekt zamienny zatwierdzony decyzją ostateczną z dnia 28 kwietnia 2005 r. został przedłożony do zatwierdzenia przez Spółdzielnię po niewielkich uzupełnieniach w toku późniejszych faz postępowania (o wymaganą przez nowe przepisy informację BIOZ i oświadczenie projektanta).

Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, należy stwierdzić, że w istocie projekt zamienny przedłożony przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" sporządzony w grudniu 2003 r. przez projektanta mgr inż. M. T. będący przedmiotem analizy i oceny WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt SA/Kr 1940/03 jest tożsamy z projektem zamiennym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, uzupełnionym jedynie o informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz o oświadczenie projektanta. Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz oświadczenie projektanta w żaden sposób nie wpłynęły na treść samego projektu. W ocenie Sądu nie ulega również żadnej wątpliwości fakt, iż ocena projektu zamiennego dokonana przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt SA/Kr 1940/03 w ramach postępowania naprawczego, w którym wydano zaskarżoną decyzję, wskazująca na wadliwość tego projektu, jest w niniejszej sprawie wiążąca. Wynika to nie tylko z faktu, iż przepisy art. 50 - art. 52 Prawa budowlanego dotyczące postępowania naprawczego przewidują powiązaną sekwencję działań organu i czynności inwestora, w ramach których nie przewidziano sporządzania kilku odrębnych i zróżnicowanych przedmiotowo projektów budowlanych zamiennych (a z całą pewnością sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie), lecz również z treści art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W tym stanie rzeczy organy administracji na dalszych etapach postępowania naprawczego miały obowiązek skontrolowania przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego również w kierunku wskazanym przez Sąd administracyjny, czego nie uczyniły. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji organy poprzestały na arbitralnej konkluzji, iż przedłożony projekt zamienny został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną oraz odpowiada wymogom prawa, zwłaszcza spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie zbadały również pozostałych - sygnalizowanych przez Sąd - okoliczności istotnych w sprawie rozpoznawanej w ramach postępowania naprawczego. Tymczasem jak podkreślał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt SA/Kr 1940/03, którym uchylona została decyzja WINB w K. z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych, inwentaryzacja i ekspertyza, na których oparto projekt zamienny autorstwa M. T. nie odpowiadają stanowi faktycznemu, co wynika nawet ze zwykłego porównania z materiałem fotograficznym i protokołami oględzin. W rezultacie projekt taki nie może być podstawą do podejmowania przez organy nadzoru jakichkolwiek działań. Sąd, w omawianym wyroku zauważył także, że materiał dowodowy sprawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy dobudowany komin spełnia wymagania zawarte w normach i przepisach prawa, a także czy prawidłowo wykonano ocieplenie ściany szczytowej powyżej dobudówki.

Niezależnie od wskazanej wyżej wadliwości postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wskazać należy na kwestie związane z dopuszczalnością wydania w niniejszym postępowaniu naprawczym zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest norma zawarta w art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Oznacza to, że decyzja wydawana w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest następstwem uprzedniego wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Z kolei decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ jest władny wydać przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy (a przed zmianą Prawa budowlanego, która weszła w życie z dnia 31 maja 2004 r. - przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, tj. przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia). Zgodnie z poglądami wyrażonymi w literaturze przedmiotu wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego po upływie dwumiesięcznego terminu skutkuje nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1998 r., SA/Bk 1194/97, wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., IV SA 228/98, LEX nr 54751, J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 298, W. Białończyk Wojciech, Z. Cieślik: Komentarz do art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.03.207.2016), zmienionej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.04.93.888), LEX/el. 2005). Również w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zasadny pogląd, że postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 powyższej ustawy (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, publ.: ONSAiWSA 2008/5/84). Naruszenie tego terminu powoduje nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 326/07, publ.: LEX nr 334847).

Jak wynika z ustaleń organów, w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. wydał postanowienie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w dniu 5 sierpnia 2002 r., a zatem od dnia doręczenia tego postanowienia rozpoczął bieg dwumiesięczny termin do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 powyższej ustawy. Decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. w dniu 28 października 2002 r. Podkreślić należy, że dla oceny zachowania wskazanego wyżej dwumiesięcznego terminu nie ma znaczenia fakt wydania w dniu 8 października 2002 r. kolejnego postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przyjęcie innego poglądu oznaczałoby możliwość przedłużania przez organ administracji ustawowego dwumiesięcznego terminu do wydania decyzji poprzez wydawanie kolejnych postanowień w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co w świetle cytowanych regulacji Prawa budowlanego jest niedopuszczalne.

W tym stanie rzeczy w niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia również i to, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] została wydana prawidłowo, czy też jako wydana po terminie podlega stwierdzeniu nieważności przez właściwy organ. Kwestia ta ma znaczenie dla oceny dopuszczalności wydania w sprawie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, gdyż dopuszczalność wydania tych decyzji zdeterminowana jest faktem wcześniejszego wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nawet jeżeli decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] ma walor decyzji ostatecznej, to - w sytuacji sygnalizowanych wątpliwości - nie zwalnia to organu administracji od podjęcia działań z urzędu zmierzających do zweryfikowania zgodności z prawem tej decyzji przed podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organy administracji powinny mieć przy tym na uwadze potrzebę wyjaśnienia, czy w sprawie w ogóle istniała podstawa do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, jeżeli roboty budowlane zostały już zakończone, to organ nadzoru budowlanego nie może postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, gdyż postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a tak wydane postanowienie dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., II OSK 629/07, Lex 347905, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., II OSK967/08). Gdyby okazało się, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały wykonane do 2001 r., nie było podstaw do wydawania w 2002 r. postanowienia o ich wstrzymywaniu, a w konsekwencji nie rozpoczął biegu dwumiesięczny termin do wydania decyzji opartej na art. 51 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast roboty budowlane były kontynuowane w chwili wydania postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania, termin do wydania decyzji opartej na art. 51 Prawa budowlanego wynosił dwa miesiące, a jego upływ wykluczał możliwość wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. w dniu [...] października 2002 r., co z kolei rzutuje na ocenę prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie miał możliwości poczynienia stosownych ustaleń w wyżej wskazanym zakresie ze względu na fakt, iż przesłane akta administracyjne nie zawierają wydawanych w sprawie postanowień w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ani też dowodów ich doręczenia. Mając z kolei na uwadze okoliczności wskazane w pierwszej części uzasadnienia determinujące konieczność uchylenia decyzji organów obydwu instancji, nie istniała potrzeba wzywania organów o przesłanie powyższych dokumentów, gdyż przedłużałoby to postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie nie mając jednocześnie wpływu na jego wynik. Zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z powyższych powodów należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie decyzji obydwu instancji jest konieczne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie naprawcze zgodnie z mającymi obecnie zastosowanie w sprawie przepisami Prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obydwu instancji nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności, mających wpływ na dopuszczalność wydania w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych, naruszyły przepisy postępowania dotyczące zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisy konkretyzujące tę zasadę zawarte w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 2 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało fakt, jak i treść zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy sąd uwzględnił skargę K. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2005 r., znak [...]. Jednocześnie - w związku z wymienionymi wyżej uchybieniami - tracą na tym etapie postępowania znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy pozostałe zarzuty podnoszone w skardze do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).