Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 396/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 199
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 75
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. M. kwotę 16 (szesnaście 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] listopada 2011r. nr [..] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), odmówił E. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zadania polegającego na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. B. [..] m. [..] w T. (działka nr [..] w obrębie [..]).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem E. M. (złożonym w dniu [..] października 2011r.)

o wydanie pozwolenia na budowę dla wykonania wewnętrznej instalacji gazowej

w budynku mieszkalnym przy ul. A.B. [..] m. [..] w T., uzyskał telefoniczną informację, że Z. B. nie wyraziła zgody na powyższą inwestycję i nie podpisała oświadczenia o wyrażeniu zgody. Wezwana do udzielenia wyjaśnień inwestor potwierdziła, iż nie posiada zgody Z. B. na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższego organ stwierdził, że wniosek o wydanie pozwolenia na wykonanie przedmiotowej inwestycji jest niekompletny.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. M. wskazała, że jest współwłaścicielką 1/8 przedmiotowego budynku i jako inwestor uzyskała zgodę 6 współwłaścicieli na realizację inwestycji. Przeciwna jest jedynie jedna ze współwłaścicieli – Z. B. zamieszkująca w B.-B., co zdaniem odwołującej się, czyni złośliwie. Odwołująca się podniosła, że wraz z mężem są osobami chorującymi, wykonanie instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym podniesie jakość życia rodziny (obecnie brak ciepłej wody), zwiększy także bezpieczeństwo.

Decyzją z dnia [..] lutego 2012r. nr [..] Wojewoda [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903) jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku natomiast takiej zgody współwłaściciele, udziały których wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Jak wynika natomiast z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest m.in. udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, nieruchomość wspólną natomiast stanowią ściany zewnętrzne budynku oraz istniejący pion gazowy. Powyższe, jak wskazał Wojewoda oznacza, że inwestor musi uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub wystąpić do właściwego miejscowo sądu w celu uzyskania rozstrzygnięcia zastępującego oświadczenie woli współwłaściciela.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła E. M. Skarżąca podniosła, że do akt sprawy załączyła zgodę siedmiorga z ośmiorga współwłaścicieli budynku, w którego części wspólnej miała być przeprowadzona wewnętrzna instalacja gazowa do jej mieszkania. Zgody odmówiła jedynie współwłaścicielka Z. B., która nie zamieszkuje na terenie przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie współwłaścicielki, w ocenie skarżącej, rażąco narusza prawa pozostałych współwłaścicieli do zarządzania rzeczą wspólną, a także zasady współżycia społecznego. E. M. zwróciła uwagę, że brak zgody na instalację gazową uniemożliwia jej dostęp do ciepłej wody, a jest osobą poważnie schorowaną. Zdaniem skarżącej wszczynanie i prowadzenie procesu cywilnego, wskazane przez organ drugiej instancji, niepotrzebnie wydłuży i skomplikuje realizację inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż skarga nie zawiera nowych okoliczności uzasadniających zmianę decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracji, możliwe jest jedynie wówczas gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Stosownie do przepisu art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.), prawo zabudowy nieruchomości (określane jako wolność budowlana) stanowi publiczne prawo podmiotowe przysługujące każdemu dysponującemu nieruchomością gruntową na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę (decyzja administracyjna zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego) może być wydane wyłącznie temu, kto może wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle przepisu art. 3 pkt 11 ww. ustawy, pod tym pojęciem należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie organy orzekające ustaliły, że E. M. jest współwłaścicielką nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym położonej w T. przy ul. A. B. [..], działka ewidencyjna nr [..] w obrębie [..].

We wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [..] września 2011 r. (wpływ do organu [..] października 2011 r.) skarżąca określiła projektowane zamierzenie budowlane jako "budowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. A.B. [..] działka nr [..] obręb [..]".

Do wniosku skarżąca dołączyła, zgodne z urzędowym wzorem, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..] w obrębie ewidencyjnym [..] w jednostce ewidencyjnej [..], na cale budowlane wynikającym z tytułu współwłasności (A. J., T. P., S. Ś., Z. B.) oraz zgodę współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [..] czerwca 2011 r. wynikające z dokumentów potwierdzających powyższe prawo Nr Kw [..]. Podkreślenia wymaga, że oświadczenie powyższe składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jednocześnie zważyć przyjdzie, iż znajdujący się w aktach dokument nosi znamiona przerobienia go (dopisania) treści prawdopodobnie już po jego sporządzeniu i złożeniu w organie, poprzez dopisanie słowa "verte" oraz na odwrotnej stronie dokumentu treści: "P. G. T. A.. [..], D. D. T. ul. C., H. D.". Okoliczność tę winien uwzględnić organ dokonując oceny tego dowodu, w tym fakt, iż oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej obejmuje jedynie prawdziwość danych zamieszczonych powyżej podpisu osoby składającej to oświadczenie (zgodnie z treścią pouczenia).

Wraz z powyższym dokumentem E. M. przedłożyła 4 oświadczenia tożsamej treści, pochodzące od A. J., .T P., S. Ś. oraz Z. B. z podpisami tych osób, dotyczące wyrażenia zgody na: "wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkaniu E. M. w T. przy ul. św. A.B. [..]".

Powyższe potwierdza oznaczenie na pieczęci wpływu wniosku wraz z załączonymi dokumentami do Wydziału Architektury i Budownictwa (l.dz. podawczego [..], ilość załączników 4 egz +5), odpowiednie pieczęcie znajdują się także na opisanych wyżej załącznikach (k. 1-6 akt administracyjnych).

W dalszej kolejności w aktach administracyjnych sprawy organu pierwszej instancji znajdują się nieopisane wydruki z systemów informatycznych dotyczące przedmiotowej nieruchomości, a także niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie odpisów skróconych aktów zgonu K. D. (data zgonu [..] lutego 1991 r.), T. D. (data zgonu [..] stycznia 1999 r.), H. G. (data zgonu [..] sierpnia 2011 r.) oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Toruniu XI Wydział Cywilny z dnia [..] września 2009 r. sygn. akt [..] o stwierdzeniu nabycia spadku po W. K. (zmarłej [..] maja 1984 r.), zgodnie z którym spadek nabyli zstępni siostry J. D.: Z. B., E. M., H. G., T. P., S. Ś., A. J., K. D. i T. D. po 1/8 części każdy z nich (k. 7-12 akt administracyjnych).

Z kolei na kartach 13-15 akt znajdują się oświadczenia z dnia [..] października 2011 r. P. G. (syn H.), D. D. i H. D. o wyrażeniu zgody na "wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkaniu E. M. w T. przy ul. św. A. B. [..]."

Sąd zważył, że brak w aktach administracyjnych sprawy odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nadto jakiegokolwiek, sporządzonego we właściwej formie dokumentu urzędowego, pozwalającego na jednoznaczne ustalenie kręgu współwłaścicieli nieruchomości aktualnego w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, iż organy orzekające w sprawie nie zgromadziły dowodów pozwalających na ustalenie w sposób prawidłowy wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, ani też charakteru współwłasności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dokonanie tych ustaleń było niezbędne dla właściwego ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane – realizację konkretnego wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Podkreślenia wymaga nadto, że organy administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dokonały szczegółowej analizy treści przedłożonych dokumentów w szczególności pod kontem jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia rzeczywistego zakresu planowanych robót budowlanych.

W zawiadomieniu z dnia [..] listopada 2011 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, powielając określenie użyte przez wnioskodawcę organ wskazał przedmiot postępowania jako wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji: "wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. B. [..] w T.". Decyzją z dnia [..] listopada 2011 r. nr [..] Prezydent Miasta T. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zadania: "wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. B. [..] m. [..] w T. (dz. Nr [..] w obrębie [..])."

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że w przedłożonym przez inwestora wraz z wnioskiem projekcie budowlanym projektowane zamierzenie budowlane zatytułowano jako "rozbudowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. B. [..] w T.". Analiza treści projektu budowlanego prowadzi do wniosku, iż wnioskowane przez skarżącą zamierzenie budowlane nie polega na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy ul A. B. [..] w T., bowiem w budynku tym taka instalacja już istnieje i funkcjonuje. E. M. zamierza natomiast dokonać rozbudowy istniejącej w budynku przy ul A. B. [..] w T. wewnętrznej instalacji gazowej, poprzez wybudowanie instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym oznaczonym nr [..] w tym budynku (dotychczas pozbawionym takiej instalacji) oraz włączenie tej instalacji gazowej do istniejącego pionu na klatce schodowej.

Wobec tego nie budzi wątpliwości, iż planowane zamierzenie budowlane nie ogranicza się jedynie do robót wykonywanych w związku z instalacją gazową w użytkowanym przez skarżącą lokalu mieszkalnym nr [..] w przedmiotowym budynku, ale polegać ma również na założeniu instalacji gazowej na klatce schodowej i podłączeniu do istniejącego pionu gazowego. Tak określony zakres robót co do zasady należy zakwalifikować do czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną, bowiem łączy się z koniecznością ingerencji w części wspólne budynku. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż ocena czy planowane zamierzenie budowlane w nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności należy do czynności zwykłego zarządu, czy czynności przekraczających zwykły zarząd wymaga każdorazowo oceny okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Inaczej bowiem może kształtować się ocena charakteru tożsamych robót budowlanych gdy związane są one jedynie z lokalem, stanowiącym odrębną własność konkretnego współwłaściciela nieruchomości budynkowej lub gdy współwłaściciele dokonają w formie umowy cywilnoprawnej np. podziału nieruchomości do wyłącznego użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych niektórych współwłaścicieli.

W niniejszej sprawie organy nie dokonały ustalenia powyższych okoliczności, brak także w aktach sprawy dowodów, które umożliwiałyby prawną ocenę stosunków własnościowych w budynku położonym w T. przy ul. A.B. [..].

W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji Wojewoda [..] powołał się między innymi na przepisy art. 19 i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 903). Organ stwierdził, że z oświadczenia inwestora wynika, że liczba lokali nie przekracza siedmiu, zatem musi być spełniony warunek określony w art. 19 ww. ustawy.

Zasadniczo w przypadku współwłasności nieruchomości, należy uwzględniać odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn.zm.), między innymi przywołany również przez organ przepis art. 199 K.c., w myśl którego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skoro więc przepis ten wymaga w powyższej sytuacji zgody wszystkich współwłaścicieli, to brak zgody chociażby jednego z nich nie pozwala przyjąć, że został spełniony warunek określony w art. 199 k.c. Podzielając powyższy pogląd należy jednak zauważyć, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wyjaśniły statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności tego czy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w T. przy ul. A.B. [..] została prawnie wyodrębniona własność chociażby jednego samodzielnego lokalu mieszkalnego. Nie zostało zatem wyjaśnione czy powstała wspólnota mieszkaniowa i czy w sprawie w ogóle mają zastosowanie powołane przepisy ustawy o własności lokali.

Dla zastosowania regulacji ustawy o własności lokali nie wystarczy ustalenie, jak zdaje się to przyjmować organ odwoławczy, że w budynku o funkcji mieszkalnej fizycznie wyodrębniona i użytkowana jest określona liczba samodzielnych lokali mieszkalnych. To bowiem nie tylko współwłaściciele budynku lecz właściciele poszczególnych, wyodrębnionych zgodnie z ustawą, lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która jest powołana do zarządzania częścią wspólną nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa tworzy się z mocy prawa (art. 6 ustawy o własności lokali),

z chwilą ustanowienia co najmniej jednej odrębnej własności lokalu w danej nieruchomości. Wspólnota powstaje zatem samorzutnie, niezależnie od woli właścicieli lokali, a także bez potrzeby jakiejkolwiek jej rejestracji. Członkostwo we wspólnocie mieszkaniowej ma charakter pochodny względem prawa własności lokalu wchodzącego w skład określonej nieruchomości (por. A. Doliwa Komentarz do ustawy o własności lokali, wyd. C.H. Beck 2006 r.).

W sytuacji natomiast (czego nie można ustalić na podstawie akt administracyjnych sprawy) gdy przedmiotowy budynek wielolokalowy stanowi przedmiot współwłasności i nie została wyodrębniona własność żadnego z lokali (przy braku odmiennych umów) wówczas, niezależnie od ilości lokali mieszkalnych, do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności zastosowanie winny mieć przepisy kodeksu cywilnego. Niepodzielność wspólnego prawa własności należącego do kilku osób polega na tym, że każdy ze współuprawnionych ma prawo do całej rzeczy (nieruchomości), a żaden nie ma prawa do jej wyodrębnionej fizycznie części, dopóki istnieje stosunek współwłasności. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku wspólnej własności nieruchomości, należy rozumieć z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 199 i art. 201 K.c. To znaczy, że wykonanie określonych czynności (robót budowlanych) w zależności od tego czy przekraczają zakres zwykłego zarządu, czy też mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli albo zgody większości współwłaścicieli, bądź też może być zakwalifikowane do tzw. czynności zachowawczych.

Przepisy kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Rozstrzygnięcie tej kwestii zależy każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy i należy do właściwego w sprawie organu administracji publicznej bądź sądu.

Ma to istotne znaczenie dla możliwości oceny czy wnioskodawca (będący współwłaścicielem nieruchomości), zgodnie z wymogami cytowanych wyżej przepisów, dysponuje nieruchomością na planowane cele budowlane i czy złożył w tym zakresie wymagane oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej – co stanowi jeden z warunków koniecznych udzielenia pozwolenia na budowę.

Rozstrzygając tę kwestię należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę treść złożonych wraz z wnioskiem dokumentów, celem szczegółowego ustalenia zakresu planowanych robót, treści oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dołączonych do wniosku oświadczeń współwłaścicieli nieruchomości. Jak już wskazano, w ocenie Sądu, tego obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy zaniechały zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji oparł ustalenia w sprawie prawdopodobnie na treści notatek służbowych z rozmowy telefonicznej z jedną ze współwłaścicieli nieruchomości oraz rozmowy z inwestorską co do tej okoliczności.

Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji publicznej, naruszając powyższą zasadę, nie dostrzegły oczywistej różnicy w zakresie zamierzenia budowlanego (opisanego szczegółowo w projekcie budowlanym), jego określenia we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczeniach współwłaścicieli nieruchomości. Jak wyżej wskazano organ nie ustalił także prawidłowo kręgu współwłaścicieli nieruchomości. Analiza złożonych przez stronę dokumentów budzi tego rodzaju wątpliwości, iż organ kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadą informowania – art. 8 i 9 K.p.a.), winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania zakresu planowanych robót i dostosowania treści pozostałych dokumentów złożonych w sprawie do zakresu planowanych robót budowlanych.

W konsekwencji poprzez powyższe uchybienie procesowe organów i zaniechanie podjęcia czynności koniecznych dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy inwestorka pozostawała w błędnym przekonaniu, że przedłożone dokumenty, w tym oświadczenia stanowią o dysponowaniu przez nią zgodą współwłaścicieli na dokonanie planowanych robót. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że E. M. w dacie wydania zaskarżonej decyzji dysponowała jedynie zgodą współwłaścicieli na "wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym" oznaczonym nr [..], co nie jest jednoznaczne z zakresem zamierzenia budowlanego określonego w projekcie budowlanym. Analiza pism procesowych strony w świetle zasad doświadczenia życiowego nie pozostawia wątpliwości, iż skarżąca, celem wyposażenia zajmowanego przez swoją rodzinę lokalu mieszkalnego nr [..] w instalację gazową (w tym podłączenie w kuchni kuchenki gazowej oraz w łazience przepływowego podgrzewacza wody) zamierza także poprowadzić instalację gazową do istniejącego pionu na klatce schodowej.

Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że te okoliczności organy pominęły błędnie i przedwcześnie uzasadniając odmowę udzielenia pozwolenia na budowę "niekompletnością wniosku" wynikającą z rzekomego braku zgody Z. B., co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie sądu bowiem znajdujące się w sprawie notatki służbowe z dnia [..] oraz [..] listopada 2011 r. (k. 27 i 33. akt administracyjnych) nie stanowią dowodów w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Mogły one jedynie stanowić źródło powzięcia wiadomości, że złożone przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym. Obowiązkiem organu jest wówczas podjęcie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, które jednak odpowiadać musi wymogom proceduralnym.

Regulacja zawarta w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. stanowi ułatwienie proceduralne dla inwestora w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ułatwienie to jednak nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu spraw zasad i reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sytuacji, kiedy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli innych współwłaścicieli nieruchomości zgłaszających sprzeciw co do planowanych robót, jego obowiązkiem jest ocena czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych.

Zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

W myśl przepisu art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio (art. 75 § 2 K.p.a.).

Zważyć należy, że oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a. Podlega ono zatem ocenie organów administracji na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i WSA 2006/3/88; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 339429, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK2116/10, Lex nr 1138076).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, nie pozwala jednakże na dokonanie sądowej oceny, czy organy administracji publicznej orzekające w sprawie dokonały oceny całokształtu zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego (niezależnie od sądowej oceny jego niekompletności). W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, z naruszeniem wymogu art. 107 § 3 K.p.a. organy nie wskazały jednoznacznie faktów, które uznały za udowodnione (np. jaki jest krąg współwłaścicieli nieruchomości), dowodów na których się oparły oraz przyczyn dla którym innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Nie zostały wyjaśnione przede wszystkim przyczyny, dla których organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniu skarżącej z dnia [..] września 2011 r. o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wszakże zostało złożone pod odpowiedzialnością karną. Nadto w aktach znajdują się dokumenty prywatne - oświadczenia (składane w dwóch terminach) 7 osób, co do których strona twierdzi, że są to wszyscy współwłaściciele nieruchomości (A. J., T. P., S. Ś., Z. B., D. D., H. D., oraz P. G. (k. 2-5 oraz 13-15 akt adm.) o wyrażeniu zgody na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkaniu skarżącej.

Istotną przesłanką dokumentu prywatnego jest podpis. Rola podpisu sprowadza się do tego, że: autor dokumentu przyjmuje pewne wiadomości do informacji, składa oświadczenie o określonej treści lub przekazuje oznaczone informacje. Dokumenty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez orzekający, o ile co innego nie stanowią przepisy szczególne lub umowy międzynarodowe. Dokumenty te korzystają z domniemania autentyczności w odniesieniu do ich wystawców, zaś domniemanie prawdziwości odnosi się do oświadczeń w nich zawartych.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, iżby organ skutecznie, na podstawie właściwych środków dowodowych zakwestionował prawdziwość tego dokumentu. Z pewnością wiarygodności dokumentu jako dowodu, o którym mowa w art. 75 K.p.a. nie może organ podważyć w drodze notatki służbowej z rozmowy telefonicznej z osobą podającą się za jedną ze stron postępowania. Podobnie nie stanowi dowodu, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, notatka służbowa sporządzona przez pracownika po przeprowadzeniu rozmowy ze skarżącą. Nie mogą również stanowić dowodów niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów urzędowych (art. 76a K.p.a.). Organ winien ustalić fakty, co do prawdziwości których powziął wątpliwość, w drodze dopuszczalnych środków dowodowych np. przesłuchania świadka, wyjaśnienia strony lub jej oświadczenia w trybie uregulowanym przepisami K.p.a. Nadto gdyby organ powziął wątpliwość co do fałszowania dokumentu winien zgłosić to właściwym w tym zakresie organom.

Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zważył, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta T. dnia [..] listopada 2011 r., jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [..] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art.. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostały bowiem ustalone istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, przez co doszło również do naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wskazanego jako podstawa materialnoprawna decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w istocie nie wskazał podstawy materialnoprawnej swego rozstrzygnięcia, ograniczył się do podania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz przepisu kompetencyjnego tj. art. 82 ust. 3 ustawy prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że przepisy prawa nie przewidują żadnych odstępstw od reguły wyrażonej w art. 32 ust. 4 pkt 2. Nie mogą zatem zostać uwzględnione zarzuty skargi w zakresie niedogodności korzystania

z mieszkania w obecnej sytuacji jak i dokonanej oceny działania współwłaścicielki. Brak zgody współwłaścicieli oznacza, iż inwestor nie wykazał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto wskazać należy, iż przedłożone na rozprawie oświadczenie Z. B. z dnia [..] czerwca 2012 r. nie może wpłynąć na wynik sprawy, albowiem jest dokumentem prywatnym, który powstał już po wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2012r. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego uwzględnia natomiast stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania zaskarżonego aktu. Prowadząc ponownie postępowanie organ administracji winien jednakże uwzględnić także treść tego dokumentu jako dowodu w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej podejmie niezbędne czynności procesowe celem wszechstronnego ustalenia jej stanu faktycznego, ze szczególnym uwzględnieniem istotnych okoliczności, które zostały dotychczas pominięte, a które wskazał Sąd w powyższych wywodach. Organ winien także wezwać stronę do sprecyzowania treści wniosku (szczegółowy zakres zamierzenia budowlanego) i ewentualnego uzupełnienia pozostałych wymaganych dokumentów. Celem oceny posiadania prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane niezbędne jest również ustalenie kręgu współwłaścicieli nieruchomości na podstawie właściwych dokumentów (odpisu księgi wieczystej) oraz ewentualnych innych dokumentów urzędowych np. wykazujących następstwo prawne, które przedłożyć winien wnioskodawca dla wykazania swego prawa.

Wskazać należy, że ocena, czy doszło do otwarcia spadku (art. 924 k.c.) i kto jest spadkobiercą, który nabył spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 k.c.), nie należy do organów administracji publicznej. W myśl art. 1025 § 2 k.c., domniemywa się, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku. Do czasu uzyskania stwierdzenia nabycia spadku nie ma więc podstaw do traktowania jakiejkolwiek osoby jako spadkobiercy. Stwierdzenie nabycia spadku następuje

w drodze postanowienia sądu powszechnego (art. 627 oraz art. 669 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 z późn.zm.) lub aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza (art. 95a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.). Tak więc osoba wywodząca swoje uprawnienia z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status - postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64; postanowienie NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 386/07, niepublikowany, treść (w:) System informacji Prawnej LEX nr 505347, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt

II OSK 2116/10 , Lex nr 1138076).

Z tych powodów Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej (zwolnionej z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych) zwrot kosztów poniesionych z tytułu dojazdu na rozprawę w wysokości 16 zł.