Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 214/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 104 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 4, art. 5 ust. 4a
journal: Dz.U. 1999 nr 65 poz 746
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego rocznej opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. orzekł o przekształceniu odpłatnie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 61885 m2. W punkcie 2 decyzji ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 15 rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która w odniesieniu do wymienionej działki wynosiła 200.000 zł. Wskazał, iż wysokość naliczonej raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Pismem z dnia 22 lutego 2000 r. Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. poinformował J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2000 r. w kwocie 275.671,30 zł, wskazując jednocześnie termin i sposób płatności.

J. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 16 maja 2011 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., kwalifikując wymienione powyżej pismo z 22 lutego 2000 r. jako decyzję administracyjną, zwrócił się o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił rażące naruszenie prawa w postaci art. 10 § 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak wszystkich elementów charakteryzujących decyzję administracyjną - np. brak podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego czy też pouczenia o prawie, sposobie i terminie jej zaskarżenia oraz naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781) poprzez zwaloryzowanie już pierwszej raty rocznej ustalonej za przekształcenie oraz waloryzowanie rat rocznych, w sytuacji, gdy wysokość poszczególnych rat rocznych była określana od kwoty 100% przekraczającej wartość rynkową nieruchomości. W uzasadnieniu zaprezentował stanowisko, że wskazane pismo stanowi decyzję administracyjną, albowiem zawiera rozstrzygnięcie dotyczące obowiązku, jest skierowane do indywidualnego adresata, zawiera podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zwrócił uwagę, że art. 5 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności przewidywał ustalanie wysokości raty rocznej za przekształcenie w drodze decyzji, co świadczy o tym, że kwestionowane pismo jest decyzją.

W ocenie wnioskodawcy rażącym naruszeniem prawa było także całkowite wykluczenie go z postępowania, wbrew obowiązkowi organu, który winien zapewnić stronie czynny w nim udział. Dodatkowo zasygnalizowano, że ustalona kwota opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nie została odniesiona do wartości rynkowej tej nieruchomości, a do kwoty 4.000.000 zł, znacznie tę wartość przewyższającej. W rezultacie, skoro opłata ta ustalona została na podstawie wartości o prawie 100% wyższej od wartości rynkowej, to w zasadzie zbędna była waloryzacja tak ustalonej opłaty.

Dodatkowym pismem z dnia 12 lipca 2011 r. pełnomocnik J. W. podtrzymał twierdzenie, że pismo z 22 lutego 2000 r. stanowiło decyzję. Dla jego poparcie przedstawił argumenty wskazujące na formalne i materialne elementy kreujące decyzję. Z powołaniem się na stanowisko doktryny stwierdził, że pismo to nie może zostać uznane wyłącznie za informację, albowiem kreuje określony obowiązek dla zindywidualizowanego podmiotu. Jego wydanie musiało zatem zostać poprzedzone postępowaniem, które wykazało, że adresat dany obowiązek winien spełnić w określonym terminie. Określenie rozstrzygnięcia mianem decyzji nie jest konieczne. Natomiast przyjęcie, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest decyzją, a jedynie informacją, pozbawia adresata środków ochrony przed wadliwymi ustaleniami organu. Wskazano, że wydanie decyzji w sprawie określenia wysokości raty rocznej przewidywał art. 5 ust. 4 ustawy. Mimo nowelizacji ustawy, zawsze czynność ta miała być realizowana w drodze decyzji. Zwrócono uwagę, że sam organ traktował swoje rozstrzygnięcie jak decyzję, albowiem wystawiając notę odsetkową powołał art. 359 § 1 k.c., zgodnie z którym podstawą naliczania odsetek może być czynność prawna, ustawa, orzeczenie lub decyzja. W niniejszej sprawie żadna inna podstawa, poza decyzją, nie mogła uzasadniać naliczenia odsetek. Także fakt wszczęcia egzekucji potwierdza traktowanie pisma jako decyzji, nie może bowiem podstawą egzekucji być pismo informujące. Wydania decyzji nie musi przewidywać przepis prawa, także akt o cechach decyzji wydany bez podstawy prawnej, nie traci swego charakteru decyzyjnego, o czym świadczy brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszące się właśnie do decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Polski system prawny nie zna kategorii decyzji nieistniejącej, wydana bez podstawy prawnej istnieje w obrocie i podlega stwierdzeniu nieważności.

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia 22 lutego 2000 r. nr [...] w sprawie rocznej raty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują w sprawie przyczyny wyłączające dopuszczalność tego postępowania. Niedopuszczalne jest wszczęcie takiego postępowania m.in. wówczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją lub strona nie mającą zdolności do czynności prawnych (są to tzw. przyczyny podmiotowe niedopuszczalności), bądź gdy występują przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności - np. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia określonego w art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz np. w formie czynności materialno-technicznej, cywilnoprawnej itp., gdy decyzja lub postanowienie zostały wprawdzie wydane, ale nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego - doręczone, albo wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego, albo gdy przepis prawa tak stanowi. Stąd też organ w pierwszej kolejności bada, czy w sprawie nie występuje którakolwiek z przyczyn wyłączających dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia wnioskowanego postępowania.

Kolegium wskazało, że przedmiotem stwierdzenia nieważności może być jedynie decyzja administracyjna (postanowienie). Nie może natomiast być czynność materialno-techniczna, czynność cywilnoprawna czy inny akt pozbawiony charakteru indywidualnego aktu administracyjnego, czyli wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji administracyjnej bądź postanowienia. W przypadku, gdy określony akt nie ma waloru decyzji administracyjnej (postanowienia) to wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie nieważności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.

W ocenie Kolegium pismo z dnia 22 lutego 2000 r. nie jest decyzją administracyjną. Nie przesądza o tym brak oznaczenia tego pisma jako decyzji. Kolegium podzieliło pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji są decyzjami (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, a także wyroki z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt III SA 1067/96 i z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2218/95).

Dodatkowo organ podniósł, iż istotne dla uznania za decyzję pisma pozbawionego takiej nazwy, jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę do rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną, a nie sprawy cywilnej, karnej, czynności materialno-technicznej itp. Na podstawę prawną decyzji administracyjnej składa się oprócz przepisu prawa materialnego także podstawa ustrojowa (wynikająca z przepisów o kompetencjach określonego organu administracji publicznej) oraz podstawa proceduralna (wynikająca z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym pism kwalifikowanych jako decyzje administracyjne, ugruntowany jest pogląd o konieczności istnienia w porządku prawnym podstawy prawnej do wydania decyzji (przepis materialny) dla uznania za decyzję określonego pisma zawierającego minimum elementów decydujących o nawiązaniu stosunku administracyjnego. Co do kwestionowanego pisma z dnia 22 lutego 2000 r. Kolegium wskazało, iż brak jest w nim oznaczenia organu (jednego spośród czterech elementów konstytutywnych), gdyż Wydział Urzędu Miejskiego w B. czy też Naczelnik Wydziału wymienieni w piśmie jako jego autorzy nie mają statusu organu administracji publicznej. Brak jest również jakiegokolwiek wskazania Prezydenta Miasta B., który ustrojowo jest organem wykonawczym gminy umocowanym do wydawania decyzji. Brak ten nie pozwala uznać tego pisma za decyzję.

Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowe pismo dotyczy wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności płatnej w 2000 r. Przekształcenie nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. podjętej w trybie ustawy z 1997 r. w jej pierwotnym brzmieniu. Przepis art. 5 tej ustawy, (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przekształceniu) stanowił, że opłata za przekształcenie składa się z rat rocznych płatnych przez: 1) 15 lat - gdy użytkowania wieczyste trwało 5 lat i krócej; 2) 10 lat -gdy użytkowanie wieczyste trwało dłużej niż 5 i krócej niż 20 lat i 3) 5 lat- gdy trwało 20 lat i dłużej. Z kolei ust. 2 tego artykułu przewidywał, że wysokość raty rocznej, równa jest wysokości rocznej naliczonej z tytułu wieczystego użytkowania za 1997 r. waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ust. 4 z kolei stwierdzał, że wysokość raty rocznej w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy określał, w drodze decyzji, odpowiednio kierownik urzędu rejonowego albo wójt, burmistrz (prezydent miasta). W dacie skierowania do strony przedmiotowego pisma z 22 lutego 2000 r. przepis art. 5 ust. 4 ustawy w pierwotnym brzmieniu już nie funkcjonował w obrocie prawnym. Ustawa z 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy i przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. nr 156, poz. 1020) zmieniła treść art. 5 ustawy, stanowiącego podstawę do corocznego wydawania decyzji waloryzacyjnych. Po zmianie stanu prawnego ustawa przewiduje formę decyzji dla ustalenia wysokości całej należności z tytułu przekształcenia oraz wysokości pierwszej raty. Zmiana ustawy świadczy o woli ustawodawcy wyeliminowania wydawania decyzji dla określenia wysokości waloryzowanych rat rocznych. Taki mechanizm w stosunku do rat rocznych potwierdza regulacja art. 5 ust. 4a ustawy w brzmieniu nadanym wskazana nowelizacją, obowiązującego w dacie skierowania do skarżącego pisma z 22 lutego 2000 r. Ustawa odróżnia reżim dla ustalania pierwszej raty rocznej i rat kolejnych, które już nie są określane w formie decyzji. Termin ich uiszczenia został oznaczony w ustawie, w art. 5 ust. 4a. Skoro zatem w dacie skierowania do skarżącego pisma z 22 lutego 2000 r. nie było w ustawie ani w innym akcie prawnym podstawy do wydania decyzji określającej wysokość raty rocznej, to pisma tego nie można uznać za decyzję. Okoliczność ta z kolei wyklucza możliwość prowadzenia w stosunku do tego pisma postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Wyjaśniono, że w tej sytuacji odnoszenie się do wysokości raty rocznej za rok 2000 leży poza granicami sprawy i kompetencji Kolegium.

Pismem z dnia 14 października 2011 r., działający przez pełnomocnika J. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia wydanego postanowienia. Zakwestionował trafność stanowiska Kolegium i podtrzymał wcześniejsze argumenty dotyczące charakteru pisma z 22 lutego 2000 r. Podkreślił, że pismo zawiera wszystkie konstytutywne elementy decyzji. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, iż była to tylko informacja, gdyż faktycznie informacja ta ma charakter merytorycznego rozstrzygnięcia o charakterze władczym i kreuje określony obowiązek dla konkretnego obywatela. Skoro tak, to jego wydanie powinno być poprzedzone konkretnym postępowaniem, a strona winna mieć możliwość wypowiedzenia się w stosunku do zebranego materiału. Istotne przy tym jest to, że w stosunku do takiej informacji - określającej konkretny obowiązek - obywatel nie posiada skutecznych środków obrony. Skarżący podniósł, że w analogicznym piśmie z 2003 r. organ przykładowo rozłożył na raty należność roczną. Wskazał że skoro Kolegium przyznaje, że do 2000 r. istniała podstawa prawna w postaci art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do wydawania decyzji określającej wysokość raty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego, to po pierwsze przesądza to o braku możności odwoływania się przy ustalaniu raty rocznej do decyzji podstawowej, po drugie - skoro od 1999 r. organ ustalając wysokość opłaty rocznej zawsze czynił to "pismem" mimo obowiązującej formy decyzji, to w rzeczywistości stanowiło ono decyzję administracyjną. Skoro zaś Kolegium stwierdza, iż brak było podstawy do wydawania takiej decyzji, to kwestionowana decyzja jest nieważna jako pozbawiona podstawy prawnej, a w związku z tym niezrozumiała jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Gdyby bowiem istniał przepis, będący podstawą prawną decyzji administracyjnej, to nawet przy niezachowaniu formy decyzji (przy minimum jej elementów) przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie miałby zastosowania. O istnieniu bądź nieistnieniu decyzji przesądzać powinna jej treść, a nie forma. W ocenie skarżącego, pismo nie mające formy decyzji administracyjnej, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej – jest decyzją administracyjną. Potwierdzeniem faktu, iż także organ traktował przedmiotowe pismo jak decyzję było, zdaniem skarżącego, naliczenie odsetek za nieterminowe uiszczenie żądanej kwoty czy wystosowanie do adresata upomnienia z informacją o wysokości należności głównej wraz z należnościami ubocznymi w postaci odsetek.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu złożonego wniosku nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska, a podniesione zarzuty powtarzają stanowisko wnioskodawcy wyrażone we wcześniejszych pismach. Kolegium nie podzieliło argumentu, że przedmiotowe pismo pochodzi od osoby reprezentującej organ, nadto nie stanowi ono decyzji, skoro brak było ku temu podstawy prawnej. Nie każde pismo czy czynność dokonywana przez pracownika Urzędu Miasta jest decyzją administracyjną. Nie rozstrzyga o istocie problemu ani upomnienie, ani nota odsetkowa gdyż charakter egzekucji (administracyjnej czy cywilnej), na którą organ się powołuje nie wyznacza charakteru przedmiotowego pisma. Podobnie zresztą nie czyni tego postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. odmawiając ustanowienia hipoteki przymusowej.

Odnosząc się do zagadnienia wydania decyzji bez podstawy prawnej - jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium odwołując się do poglądów doktryny stwierdziło, że badać okoliczności te można jedynie gdy organ administracji działał w formie decyzji lub postanowienia. Natomiast przedmiotowemu pismu nie nadano formy decyzji i nie pochodzi ono od organu administracji. W ocenie Kolegium koniecznym wymogiem zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a. jest istnienie aktu będącego przedmiotem kontroli, któremu organ nadał formę decyzji administracyjnej, co w tej sprawie nie występuje.

Podsumowując organ stwierdził, że wnioskodawca w istocie opiera swoją kwalifikację przedmiotowego pisma jako decyzji administracyjnej na tym, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Kolegium podkreśliło, iż powyższe nie może być samodzielną podstawą do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzje oddziałują na sytuację prawną obywatela. W przedmiotowej sprawie o sytuacji wnioskodawcy rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Zatem wnioskodawca mógł bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną podważając tę decyzję w zwyczajnych lub nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych.

Samorządowe Kolegium dodało, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K8/98), w którym uznano podstawę wydania wymienionej powyżej decyzji, tj. art 5 ustawy z dnia 4 września 1998 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności za niezgodny z art.2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnioskodawca mógł złożyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. reprezentowany przez pełnomocnika J. W. wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie wskutek uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy tymczasem przedstawione argumenty stanowiły wystarczającą przesłankę jego uchylenia i orzeczenia co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji,

- art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 z związku z art. 138 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia, na skutek uznania, że pismo z dnia 22 lutego 2000 r. nie stanowi decyzji,

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 k.p.a. polegające na uznaniu, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji, gdy tymczasem instytucja nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję i którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono obowiązkiem.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty zaprezentowane we wcześniejszych pismach. Stanowisko swoje podtrzymał w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r., w którym dodatkowo zanegował poprawność stosowanej przez organy waloryzacji opłat rocznych oraz prawidłowość decyzji orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i decyzji Kolegium dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji w części. Charakteryzując rozstrzygnięcia zawarte w decyzji o przekształceniu podkreślił, że nie określała ona wysokości opłaty za przekształcenie, lecz uzależniała ją od wysokości rat rocznych. W tej sytuacji określenie wysokości rat rocznych nabiera szczególnego znaczenia i musiało następować w sposób precyzyjny, z zachowaniem prawa do sądu, co wymusza zastosowanie formy decyzji. Forma taka zresztą była w ustawie pierwotnie przewidziana. Odpowiada to zasadzie i domniemaniu załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Skarga została wniesiona w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., badanie sprawy przez Sąd ogranicza się wobec tego do weryfikacji przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu i orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności. Przepis art. 61a k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r., został wprowadzony do systemu prawa ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Równocześnie na podstawie art. 1 pkt 25 powołanej ustawy zmieniającej uchylony został przepis art. 157 § 3 k.p.a., który w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przewidywał odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w drodze decyzji. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. nie precyzował przesłanek odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, zostały one wypracowane przez judykaturę i orzecznictwo.

Wobec przeprowadzonej zmiany stanu prawnego, należy uznać, że aktualnie art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy jest ono inicjowane nie z urzędu, lecz na wniosek. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W badanym przypadku żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zostało wniesione przez podmiot, w stosunku do którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zobowiązanego do uiszczania rat rocznych z tego tytułu, zaś pismo z 22 lutego 2000 r. dotyczy opłaty rocznej za rok 2000 i jest imiennie skierowane do wnioskodawcy. Kwestia statusu procesowego wnioskodawcy nie była w tej sytuacji rozważana przez Kolegium i nie stanowiła ona powodu udzielonej odmowy. Stanowisko takie należy zaakceptować, wobec rozbieżności co do charakteru kwestionowanego pisma, pierwotne znaczenie ma rozstrzygnięcie tej okoliczności. Status strony może być bowiem rozpatrywany na gruncie przepisów regulujących rozpoznanie określonej sprawy administracyjnej.

Druga z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania została określona w sposób bardzo ogólny, odmowę uzasadniają inne, uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyny te nie obejmują przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, uzasadniających pozostawienie wniosku bez rozpoznania, przekazanie sprawy do organu właściwego lub zwrot podania z pouczeniem. Ogólność sformułowania, którym posłużył się ustawodawca nie skutkuje jednak pozostawieniem oceny dopuszczalności wniosku uznaniu organu. Zawarte w przepisie zastrzeżenie, że postępowanie nie może być wszczęte, każe łączyć przesłanki odmowy z takimi okolicznościami, które sprzeciwiają się prowadzeniu danego postępowania z przyczyn przedmiotowych. W odniesieniu do wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego stwierdzenia nieważności, konieczne jest rozważenie tych przyczyn w powiązaniu z charakterem i przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Można przyjąć, że zastosowanie znajdzie w tym zakresie co do zasady dorobek judykatury i doktryny powstały na gruncie stosowania art. 157 § 3 k.p.a., odwołujący się do przedmiotowych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ze względu na cel postępowania o stwierdzenie nieważności, jakim jest weryfikacja decyzji (lub postanowienia), podstawową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 799/09, LEX nr 574171).

Zgodnie z art. art. 156 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. stwierdzenie przez organ nieważności dotyczyć może wyłącznie decyzji administracyjnych i postanowień na które służy zażalenie. Ustalenie zatem, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji bądź zaskarżalnego postanowienia, lecz innej formy działania administracji przesądza o tym, że prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności nie jest dopuszczalne. W sytuacjach takich, z mocy art. 61a § 1 k.p.a., organ zobligowany jest do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia 22 lutego 2000 r., które to pismo skarżący traktuje jako decyzję administracyjną. Podstawowe dla sprawy jest wobec tego rozstrzygnięcie, czy kwestionowane pismo jest decyzją administracyjną. Ocena ta musi być dokonana z uwzględnieniem stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanego pisma.

Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje terminu "decyzja", stanowiąc jedynie w art. 104 § 1, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepis stanowi inaczej. W tej sytuacji określenie cech decyzji i jej elementów konstytutywnych stało się zadaniem nauki prawa oraz judykatury. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego. Akt administracyjny określany jest w doktrynie jako zewnętrzne i władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są nazywane takie akty, które wydane zostały w trybie k.p.a. i odpowiadają wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. Na tej podstawie wyróżniono w doktrynie prawa administracyjnego dwa ujęcia decyzji, materialne i procesowe. W ujęciu procesowym zwraca się uwagę, że decyzja jest formą załatwienia sprawy administracyjnej, jest aktem kończącym postępowanie o cechach określonych w art. 104, 105 i 107 k.p.a. Przykładowo decyzja o umorzeniu postępowania nie orzeka o prawach i obowiązkach, ale kończy postępowanie w sprawie, jest aktem procesowym.

W ujęciu materialnym decyzja odpowiada definicji aktu administracyjnego jako władczego oświadczenia woli organu w konkretnej sprawie. Podstawę tej definicji stanowi określenie sprawy administracyjnej. Przedstawione rozróżnienie nie jest tożsame z rozróżnieniem takich sytuacji, gdy organ nadaje rozstrzygnięciu miano decyzji i sytuacji, gdy taka nazwą się nie posługuje. Jak zwraca się uwagę, również ustawodawca nie zawsze określa w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji, stanowiąc o pozwoleniach, licencjach, promesach, koncesjach. Ich wspólną cechą jest jednak to, że odpowiadają materialnemu ujęciu decyzji. Nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem kwalifikacji. Powszechnie zaaprobowane jest stanowisko, że o tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Koreluje z tym stanowiskiem pogląd dotyczący sytuacji, gdy przepisy nie wskazują wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Za dopuszczalne uznaje się domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy, gdy istnieją normy prawa materialnego uzasadniające władcze działanie administracji. Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji właściwy jest do jej załatwienia (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 13-21). Istnienie sprawy administracyjnej jako warunek wydania decyzji odpowiada treści art. 104 k.p.a.

Nie można wobec powyższego zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że możliwe jest nie tylko wydanie przez organ aktu pozbawionego formalnych cech decyzji, takich jak nazwa czy elementy określone w art. 107 k.p.a., ale także wydanego bez podstawy w prawie materialnym, a jednak dającego się zakwalifikować jako decyzja. Stanowisko przedstawione w tym względzie przez Kolegium należy podzielić. Jeżeli w jakiejś sferze organ nie ma podstaw do władczego działania, brak jest sprawy administracyjnej, to organ nie może wydać aktu posiadającego konstytutywny dla istnienia decyzji element w postaci jednostronnego rozstrzygnięcia o czyichś prawach i obowiązkach.

Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma wobec tego rozważenie, czy w dacie skierowania do strony pisma z 22 lutego 200 r. sprawa, której ono dotyczy, była sprawą administracyjną i podlegała załatwieniu przez organ w drodze władczego rozstrzygnięcia. Jest to w ocenie Sądu podstawowa kwestia dla kwalifikacji tego pisma.

Nie ulega wątpliwości, że w pierwotnym brzmieniu, mającym zastosowanie w dacie orzekania o przekształceniu prawa przepis art. 5 ust. 4 ustawy przewidywał wyraźnie ustalanie rat rocznych składających się na opłatę w drodze decyzji. W dniu 14 kwietnia 2000 r. cały przepis art. 5 utracił moc obowiązującą. W dniu 22 lutego 2000 r. obowiązywał natomiast w brzmieniu zmienionym ustawą z 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy (...). Ustawa zmieniająca w art. 2 przewidziała stosowanie jej przepisów do spraw wszczętych, ale nie zakończonych decyzją ostateczną. Nie zawiera ona natomiast żadnej regulacji intertemporalnej, dotyczącej sytuacji prawnej osób, którym dokonano przekształcenia w oparciu o pierwotne brzmienie ustawy i które były zobowiązane do wnoszenia rat rocznych, uprzednio określanych decyzjami. Oznacza to w przekonaniu Sądu brak podstaw do stosowania przepisów dotychczasowych, wobec ich zmiany i braku przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej. Skutkuje ta sytuacja koniecznością stosowania przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania działań przez organ.

20 lutego 2000 r. ustawa w art. 5 ust. 2 przewidywała, że wysokość raty rocznej ustala się w decyzji o przekształceniu, odpowiadała ona wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania za 1997 r., corocznie waloryzowanej. Ilość rat rocznych także określała decyzja o przekształceniu. Decyzją była określana wysokość pierwszej raty rocznej i wysokość całej opłaty, natomiast kolejne raty roczne wnoszone miały być w terminie ustalonym w art. 5 ust. 4a ustawy. Taki mechanizm wykluczał wydanie w roku 2000 decyzji przez organ administracji w sprawie określenia wysokości raty rocznej za ten rok. Wysokość jej wynikała z decyzji o przekształceniu i zastosowania ustawowo określonego współczynnika waloryzacji. W niniejszym postępowaniu nie jest przedmiotem sprawy badanie, jaka winna być kwota opłaty rocznej w roku 2000. To czy uiszczono ją w wysokości prawidłowej nie ma także znaczenia dla sprawy dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności. Po upływie ustawowego terminu do zapłaty raty za rok 2000, mogła ona być przymusowo egzekwowana, obowiązek uiszczenia tej raty wynikał zaś z decyzji o przekształceniu prawa.

Pismu z 22 lutego 2000 r. nie została nadana forma decyzji. Ocena, czy mimo tego jest ono decyzją, prowadzi do wniosku negatywnego. W dacie skierowania tego pisma do skarżącego nie istniała sprawa administracyjna dotycząca określenia wysokości kolejnych rat rocznych. Zmiana ustawy wykluczyła możliwość władczego rozstrzygania o wysokości rat rocznych i dacie uiszczenia, te dane określała wprost ustawa oraz istniejąca w obrocie decyzja o przekształceniu. W przypadku podjęcia przez organ próby egzekucji raty rocznej w wadliwej wysokości, niezgodnej z ustawą, stronie służyłyby zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, nie była zatem pozbawiona ochrony prawnej. Brak wobec tego podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej, skoro władcze działanie organu nie znajduje uzasadnienia w porządku prawnym, a pismo z dnia 22 lutego 2000 także go nie zawiera, bo pierwszeństwo znajduje regulacja ustawowa.

Po drugie, pismo o którym mowa, nie pochodzi od organu administracji publicznej lecz jedynie od jednego z pracowników Urzędu. W nagłówku pisma nie wskazano bowiem Prezydenta Miasta, nie figuruje on także w podpisie, pismo nie zostało opatrzone pieczątką organu a Naczelnik Wydziału nie powołał się na działanie z upoważnienia Prezydenta. Notabene, jak to wskazano powyżej, odmienna redakcja pisma nie byłaby dopuszczalna z uwagi na brak w roku 2000 podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie wysokości rocznej raty.

W konsekwencji pismo Naczelnika Wydziału z dnia 22 lutego 2000 r. nie może zostać zakwalifikowane jako decyzja. Nie rozstrzyga ono sprawy administracyjnej, nie zawiera oznaczenia organu ani też podpisu osoby organ reprezentującej, nie było nadto podstaw prawnych do wydania w przedmiocie informacji o wysokości rocznej opłaty ani decyzji, ani postanowienia. Nie może też przemawiać za uznaniem tego pisma za decyzję twierdzenie skarżącego, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki, obowiązki te ukształtowała ustawa i decyzja o przekształceniu. Odmowa wszczęcia w stosunku do tego pisma postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności była zatem zasadna.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.