Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1219/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Leszek Kobylski Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. w R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ") - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - zwanej dalej także: "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Dyrektor [...]OW NFZ") nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., którą organ pierwszej instancji oddalił odwołanie S. w R. (dalej także: "skarżący szpital" lub "strona skarżąca") od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego nr 10/11 obejmującego obszar działania: R.[...] ; D. [...]; G. [...]; G. [...]; K. [...]; K. [...]; L. [...]; Ł. [...]; R. [...]; W. [...]; Ż. [...].

Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25 października 2011 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; ratownictwa medycznego przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego nr [...] obejmującego obszar działania: R.[...] ; D. [...]; G. [...]; G. [...]; K. [...]; K. [...]; L. [...]; Ł. [...]; R. [...]; W. [...]; Ż. [...].

Ogłoszenie umieszczono na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu pierwszej instancji oraz opublikowano na jego stronie internetowej. Wartość zmówienia wyniosła nie więcej niż 3.713.436 złotych na okres rozliczeniowy od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2012 r.

Do postępowania zgłoszono dwie oferty:

- ofertę nr [...] S. w R. mieszczącego się przy ul. Jagiellońskiej 36, oraz

- ofertę nr [...] F. Sp. z o.o., prowadzącą [...] F. z siedzibą przy ul. O. w W. (zwaną dalej także "[...] F. " lub "uczestnik postępowania").

W dniu 30 listopada 2011 r. Komisja konkursowa rozstrzygnęła sporne postępowanie konkursowe. Obydwaj oferenci uzyskali 64 punkty. Jednak konkurs wygrała spółka F. Sp. z o.o., bo zaoferowała lepsze warunki wykonania kontraktu. Komisja konkursowa wskazała, iż wybierając korzystniejszą ofertę, wzięła pod uwagę bezwzględną wartość ceny oferowanej przez obu oferentów za poszczególne zakresy świadczeń opieki zdrowotnej objęte przedmiotowym postępowaniem, a co za tym idzie prezentującą korzystniejszy bilans ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia.

W dniu 2 grudnia 2011 r. skarżący S. w R. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji konkursowej.

W dniu 5 grudnia 2011 r. przedstawicielom strony skarżącej została przedstawiona oferta złożona przez skarżący S. w R. oraz "Ranking końcowy", z wyłączeniem ujawnienia oceny oferty złożonej przez F. Sp. z o. o., prowadzącej [...] F. .

W dniu 6 grudnia 2011 r. strona skarżąca wniosła do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Komisji konkursowej.

W powyższym odwołaniu skarżący S. w R. zarzucił Komisji konkursowej naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, a także naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednocześnie strona skarżąca zarzuciła, iż sporne rozstrzygnięcie podjęto z obrazą przepisów art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udostępnienia stronie dokumentów spornego postępowania konkursowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], nie uwzględnił odwołania skarżącego szpitala, stwierdzając w uzasadnieniu, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa.

Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. skarżący S. w R. złożył odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora [...]OW NFZ.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za bezzasadne. Prezes NFZ stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - ogłoszenie o konkursie zostało opublikowane zgodnie z przepisami prawa, zaś spółka F. Sp. z o.o. prawidłowo wygrała sporne postępowanie konkursowe, albowiem przy identycznej liczbie punktów uzyskanej przez obydwu oferentów, spółka ta zaoferowała cenę niższą o 228.885,42 złotych od ceny zaproponowanej przez skarżący S. w R. . Zdaniem Prezesa NFZ, Komisja konkursowa trafnie nie przeprowadziła negocjacji, albowiem skoro strona skarżąca oraz spółka F. Sp. z o.o. podali ceny poniżej oczekiwanej wartości i z tego powodu w konkursie otrzymali maksymalną liczbę punktów, to przeprowadzenie negocjacji mogło jedynie spowodować dodatkowe zmniejszenie oferowanej ceny, a więc nie miałoby wpływu na wynik końcowy oceny punktowej ofert. Ponadto, w ocenie Prezesa NFZ, stronie skarżącej zasadnie odmówiono udostępnienia oferty spółki F. Sp. z o.o., gdyż zawierała ona informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym stanowi czyn nieuczciwej konkurencji. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że nie zmienia to faktu, że skarżący szpital nie był pozbawiony wglądu w akta sprawy, ale z wyłączeniem tych dokumentów, które go nie dotyczyły. Zatem, jak stwierdził Prezes NFZ, w spornym postępowaniu konkursowym nie naruszono m.in. art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia 27 marca 2012 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa NFZ.

Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie, a także orzeczenie o ich niewykonywaniu i zasądzenie kosztów postępowania, strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719) - poprzez przyjęcie, że postępowanie było zainicjowane ogłoszeniem funduszu, gdy w rzeczywistości doszło do naruszenia obowiązku poprzedzenia postępowania sporządzeniem i zamieszczeniem ogłoszenia o konkursie ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej,

2) naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 205 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz.654) - poprzez przyjęcie, że [...] F. mógł złożyć ważną ofertą, względnie - naruszenie art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 146 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 tej ustawy oraz art. 217 ust. 3 i art. 218 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej - poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i naruszenie zasady prowadzenia postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, z uwagi na przyjęcie, że oferent [...] F. wykazał posiadanie ważnego w dniu złożenia oferty certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego realizowanych przez tą jednostkę,

3) naruszenie art. 134 ust. 1 w związku z art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach - poprzez zaniechanie przez Komisję konkursową podjęcia negocjacji co najmniej z dwoma oferentami w sytuacji, gdy w konkursie brał udział więcej niż jeden oferent,

4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania z uwagi na nieprzedstawienie stronie nie tylko akt postępowania konkursowego, ale nawet spisu treści akt postępowania administracyjnego z zaznaczeniem, które z akt objęte zostały klauzulą poufności,

5) naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez nieudostępnienie stronie skarżącej pełnych akt sprawy (w tym oferty złożonej przez konkurencyjnego świadczeniodawcę), pomimo, iż strona skarżąca składała ona w tym względzie stosowne wnioski.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 849/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań jest niezasadny, ponieważ ogłoszenie o konkursie ofert z dnia 25 października 2011 r. zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz na jego stronie internetowej. WSA w Warszawie zauważył, że wspomniane ogłoszenie zostało sporządzone i wygenerowane z systemu informatycznego Funduszu m.in. na podstawie zarządzenia Nr 158/11 Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 25 października 2011 r. w sprawie ogłoszenia postępowań prowadzonych w trybie konkursu ofert poprzedzających zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej od 1 stycznia 2012 r. w rodzaju ratownictwo medyczne, w którym wskazano jednocześnie, że postępowanie prowadzone dla rejonu operacyjnego nr 10/11. W ocenie Sądu pierwszej instancji, było to działanie prawidłowe.

Ponadto, Sądu pierwszej instancji uznał, iż nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach. W tym zakresie Sąd przychylił się do stanowiska organu, że w świetle treści art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadzenie negocjacji nie jest obowiązkiem, ale prawem komisji konkursowej. Sąd wskazał, że dopiero, gdy komisja konkursowa podejmie decyzję o przeprowadzeniu w toku postępowania negocjacji, to zgodnie z art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach ma obowiązek przeprowadzenia ich z co najmniej dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w niniejszej sprawie Komisja konkursowa zaniechała przeprowadzenia negocjacji, bo oferenci złożyli w ofertach propozycje cen o wartości niższej od ceny oczekiwanej i dlatego uzyskali maksymalną liczbę punktów przy ocenie ceny, jako kryterium wyboru ofert. W tej sytuacji, zdaniem WSA w Warszawie, prowadzenie negocjacji mogło jedynie spowodować dodatkowe zmniejszenie oferowanej ceny, co nie miałoby wpływu na wynik końcowy oceny punktowej ofert. Z tego względu, jak podniósł Sąd, Komisja Konkursowa skorzystała z uproszczenia wskazanego w art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach i przyjęła ofertę w celu zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowość i dostępność, przy najniższej cenie. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji uznał, że Komisja konkursowa nie miała prawnego obowiązku sporządzać notatki uzasadniającej bezcelowość przeprowadzenia negocjacji.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że skarżący S. w R. niezasadnie zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a., ponieważ był pouczony o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz korzystał z tego prawa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że nieudostępnienie stronie skarżącej oferty innego podmiotu nie stanowi naruszenia prawa. WSA w Warszawie zauważył, że stanowisko takie zaprezentowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10, w którym NSA wyraził pogląd, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. WSA w Warszawie, aprobując cytowany wyżej pogląd NSA - przyjął w konsekwencji, że z tego powodu organy Funduszu nie naruszyły przepisów art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a.

O powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną złożył skarżący S. w R. .

Zaskarżając sporny wyrok w całości, strona skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnosząc skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, w szczególności:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań - poprzez błędną wykładnię cytowanych przepisów i przyjęcie, że wygenerowanie z systemu informatycznego Funduszu treści ogłoszenia i jej upublicznienie spełnia wymóg publikacji ogłoszenia;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 142 ust. 6 i ust. 7 ustawy o świadczeniach - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek przeprowadzenia przez komisję konkursową negocjacji z co najmniej dwoma oferentami (art. 147 ust. 7) istnieje tylko w sytuacji, gdy komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu w danym postępowaniu negocjacji na podstawie art. 147 ust. 6 ustawy o świadczeniach;

3) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - z uwagi na błędne ustalenia Sądu pierwszej instancji - poprzez przyjęcie, że ogłoszenie o postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert zostało w dniu 25 października 2011 r. zamieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz na jego stronie internetowej w sytuacji, gdy takie ogłoszenie faktycznie nie zostało zamieszczone (przedstawienie oceny prawnej, która pozostaje w sprzeczności z § 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 grudnia 2004 r.);

4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że organ nie zaniedbał obowiązku udostępnienia skarżącemu akt sprawy oraz wydania stosownego postanowienia o odmowie przeglądania akt sprawy (art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.);

5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie;

6) naruszenie art. 135 p.p.s.a. w związku z naruszeniami wskazanymi powyżej w pkt 1-5 skargi - z uwagi na niepodjęcie działań mających na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

Uzasadniając zarzuty strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nie zwrócił uwagi, że dokument ogłoszenia o konkursie ofert z dnia 25 października 2011 r. nie został podpisany przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ lub osobę upoważnioną. Zdaniem strony skarżącej, brak podpisu pod treścią ogłoszenia spowodował, że pismo takie nie miało charakteru ogłoszenia, zaś opublikowano jedynie tekst określony rozporządzeniem. W konsekwencji, zdaniem skarżącego szpitala, oznacza to, że ogłoszenie o konkursie w tej sprawie w ogóle nie zostało zamieszczone. W ocenie strony skarżącej, podstawą do jego zamieszczenia nie mogło być zarządzenie Nr 158/11 Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 25 października 2011 r. powołane przez Sąd, tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Ponadto, strona skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy w postępowaniu brali udział dwaj oferenci, Komisja konkursowa miała prawny obowiązek przeprowadzenia z nimi negocjacji (art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach). Strona uznała, że ich nieprzeprowadzenie czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez nierówne traktowanie oferentów i niezachowanie zasady uczciwej konkurencji.

Jednocześnie, skarżący szpital stanął na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nieudostępnienie stronie skarżącej oferty innego podmiotu nie stanowi naruszenia prawa i nie doszło w ramach postępowania do naruszenia art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła, że uznanie, iż oferty złożone w konkursie nie stanowią akt postępowania administracyjnego, zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym ocena prawidłowości oferty złożonej przez konkurentkę - powoduje, że sporne rozstrzygnięcie Komisji konkursowej nie podlegałoby de facto żadnej kontroli. Skoro bowiem, jak zauważyła skarżąca, oferty nie stanowią akt postępowania, to nie tylko nie podlegałby one udostępnieniu innemu uczestnikowi konkursu, ale też nie mogłyby być oceniane przez organy prowadzące postępowanie. W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, że odmowa udostępnienia jej pełnych akt postępowania narusza zasady postępowania.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1851/12, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jednocześnie zasądzając od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego S. w R. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za zasadny, aczkolwiek - jak uznał jednocześnie NSA - nie wszystkie wskazane przez stronę skarżącą uchybienia znajdują oparcie w przepisach prawa.

NSA uznał przede wszystkim, że nieskuteczny jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości ogłoszenia o postępowaniu w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych. NSA stwierdził, że kwestionowanie prawidłowości ogłoszenia przez odwołanie się do jego podpisania i wywodzenie z tego wadliwości uzasadnienia wyroku jest nieuzasadnione, gdyż przepisy prawa nie wskazują, że podpis na ogłoszeniu jest elementem konstytutywnym tej czynności. NSA wskazał, że dla uznania prawidłowości ogłoszenia jest niezbędne wykazanie, że pochodzi ono od właściwego organu, co w rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ten zarzut skargi, co - zdaniem NSA - prowadzi do wniosku, że zarzut kasacyjny podnoszący to uchybienie jest nietrafny.

Natomiast, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odmiennie należy ocenić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1, art. 74 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a. NSA uznał wprawdzie, że skarżący S. w R. błędnie wskazał na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku ze stosownymi przepisami k.p.a., zaś - zdaniem NSA - poprawne wskazanie podstawy prawnej tak sformułowanego zarzutu powinno odnosić się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to jednak NSA uznał, że wskazana wada nie wyłącza możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż z jej uzasadnienia wynika, że naruszenie przepisów postępowania przed organami NFZ powinno prowadzić do uchylenia decyzji, a Sąd pierwszej instancji nie orzekał w ten sposób, czym naruszył treść art. 135 p.p.s.a., a więc dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając powyższy zarzut skargi za uzasadniony, stwierdził, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Zdaniem NSA, odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na tej podstawie, zdaniem NSA, należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego dowołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. W ocenie NSA, przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. NSA zauważył, że zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji. Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. NSA podniósł, że ustawa o świadczeniach nadkłada na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 cyt. ustawy). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe, jak uznał NSA, skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Zdaniem NSA, teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. NSA uznał, że przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów k.p.a., ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. NSA wskazał, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 cyt. ustawy. NSA uznał więc, że znajduje tu zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu, zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Według NSA, nie ulega zatem wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie regulowanych w ustawie o świadczeniach.

Mając na względzie powyższe, NSA stwierdził, że nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach, ograniczone do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców. Zdaniem NSA, przedmiotowe postępowanie opiera się więc na zasadzie zarzucalności, jednak z tego nie wynika, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Według NSA, z treści art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach wynika możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 cyt. ustawy. NSA uznał, że w treści art. 154 ustawy o świadczeniach brak przesłanek uzasadniających twierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu, a co za tym idzie, nie dotyczą go obowiązki sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. NSA wskazał, że stanowisko takie znajduje potwierdzenie w judykaturze (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12). NSA wskazał, iż z treści art. 154 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika wniosek, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 cyt. ustawy, stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Według NSA, nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w sytuacji, gdy Prezes NFZ uwzględnia dowołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. NSA wskazał, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. W tym przypadku, zdaniem NSA, mamy do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. NSA uznał, że postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie jest jego etapem, co oznacza, że nie mają w nim zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., regulujące obowiązek zapewnienia jasności postępowania.

Mając na względzie powyższe, NSA stwierdził, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania, aktami sprawy administracyjnej, jednak mogą, a nawet powinny być przez organ do akt włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. W takim przypadku, jak uznał NSA, zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt, a strony muszą mieć do nich dostęp. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie sposób dopatrzeć się w przepisach ustawy o świadczeniach dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu prowadzonym przez organy Funduszu wskazanych przepisów k.p.a. NSA zauważył jednocześnie, że zaakceptowanie stanowiska organu mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z powyższych powodów, NSA przyjął, że w zakresie wskazanych naruszeń prawa procesowego wyrok Sądu pierwszej instancji nie może funkcjonować w porządku prawnym, co w konsekwencji dało podstawę do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że nie podziela stanowiska tych składów orzekających tego Sądu, które zmierzając do ograniczenia zakresu kontroli postępowania przed organami NFZ, zgadzały się z taką argumentacją, jak zaprezentowana w uzasadnieniu spornego wyroków WSA w Warszawie, objętego skargą kasacyjną.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie powyższego zarzutu naruszenia prawa procesowego, czyni przedwczesną ocenę naruszeń przepisów materialnych. Z tego też powodu, NSA przyjął, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są przedwczesne.

NSA podniósł jednakże bardzo wyraźnie, iż zarzut związany z naruszeniem przepisów prawa w zakresie ogłoszenia o wszczęciu postępowania konkursowego jest niezasadny, albowiem stwierdzenie uchybienia w tym zakresie, polegające na braku podpisu ogłoszenia, nie mogło mieć wpływu na rozpoznanie skargi kasacyjnej, gdyż taki brak - zdaniem NSA - nie prowadził do nieważności czynności dokonanych w postępowaniu ofertowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Rozstrzygając w niniejszej sprawie należy wyraźnie wskazać, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe, trzeba wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1851/12.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na ustalony w sprawie stan faktyczny - stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.

NSA uznał we wspomnianym wyżej wyroku, że Sąd pierwszej instancji, wydając sporny wyrok z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 849/12, mylnie przyjął, iż w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem strony skarżącej od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, ograniczone jest wyłącznie do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców. NSA uznał, że - wbrew stanowisku organów oraz WSA w Warszawie - przedmiotowe postępowanie opiera się na zasadzie zarzucalności, zaś w ramach tego postępowania - stosownie do treści art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach - zachodzi możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej, kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W konsekwencji, jak uznał NSA, aby umożliwić wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych m.in. w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trzeba przyjąć, że dotyczą ich obowiązki sformułowane zarówno w art. 7 k.p.a., jak i art. 77 § 1 k.p.a.

Ponadto, rozstrzygając skargę kasacyjną, NSA uznał, że postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż nie jest jego etapem, co oznacza, że nie mają w nim zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., regulujące obowiązek zapewnienia jasności postępowania. Mając to na względzie, NSA stwierdził, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania, aktami sprawy administracyjnej, jednak mogą, a nawet powinny być przez organ do akt włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. W takim przypadku, jak uznał NSA, zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt, a strony muszą mieć do nich dostęp. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że - wbrew sugestiom Prezesa NFZ oraz Sądu pierwszej instancji - nie sposób dopatrzeć się w przepisach ustawy o świadczeniach dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu prowadzonym przez organy Funduszu wskazanych przepisów k.p.a. NSA zauważył ponadto, że zaakceptowanie powyższego stanowiska organu mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie powyższego stanowiska reprezentowanego zarówno przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji, doprowadziłoby w analizowanej sprawie do ograniczenia przed organami NFZ zakresu kontroli spornego postępowania zakończonego rozstrzygnięciem komisji konkursowej.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia norm prawnych przewidzianych w przepisach art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - polegającego na niewłączeniu do akt postępowania administracyjnego istotnej części akt postępowania konkursowego, w tym przede wszystkim ofert obu uczestników tego postępowania, zaś w wyniku tego uchybienia - na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym, należy uznać, że w konsekwencji powyższych naruszeń, organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku spornego postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, a także czy nie doszło do naruszenia przez komisję konkursową interesu prawnego strony skarżącej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, trzeba również stwierdzić, że Prezes NFZ, rozstrzygając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, dopuścił się jednocześnie naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Sąd uznał, że organy Funduszu, odmawiając stronie skarżącej skorzystania z prawa do zapoznania się z całością dokumentacji z postępowania konkursowego, w tym przede wszystkim odmawiając wglądu w treść oferty zgłoszonej w ramach tego postępowania przez drugiego z oferentów, tj. spółkę F. Sp. z o.o., prowadzącą [...] F., uniemożliwiły przeprowadzenie rzeczywistej, a nie pozorowanej, kontroli rozstrzygnięcia komisji konkursowej podjętego w ramach spornego postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Tym samym, organy Funduszu uniemożliwiły wywiązanie się przez nie z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Z tej przyczyny, należy - zdaniem Sądu - uznać, że uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez Prezesa NFZ, uniemożliwiły również sądowi administracyjnemu prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, że być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść S. w R.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu odwoławczego zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych, poczynionych w wyniku analizy całości akt postępowania.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że również uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ nie spełnia wymogów stawianych przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie to nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie zgromadził należycie materiału dowodowego i nie odniósł się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżący szpital dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego S. w R. .

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy Funduszu obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organ drugiej instancji zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że sporna decyzja Prezesa NFZ nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).