Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3009/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku D. Z. (Skarżący) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Nieruchomość ma założoną w Sądzie Rejonowym w [...] księgę wieczystą nr [...].

Skarżący wnioskiem z [...] października 2020 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) zarzucając wydanie decyzji komunalizacyjnej wobec nieruchomości niestanowiących mienia ogólnonarodowego. Wskazał, iż z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2020 r. wynika m.in., że w rejestrze ewidencji gruntów i budynków [...] Miasta z 1965 r. pod pozycją rejestrową [...] jest wykazana działka nr [...] na nazwisko P. A.. Działka nr [...] obecnie odpowiada działce nr [...] i części działki nr [...]. Ponadto podniósł, że Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej [...] jako właściciel m.in. działek nr [...] i nr [...] (aktualnie odpowiadającym części działek nr [...]) w oparciu o decyzję Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] września

1971 r. o scaleniu gruntów. Zdaniem Skarżącego, decyzja ta nie obejmowała gruntów stanowiących gospodarstwo rolne A. P..

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r.

W wyniku wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia wżycie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie organu nadzoru w decyzji z [...] sierpnia 2021 r. w prawidłowy sposób wyjaśniono, że Skarżący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do mienia objętego komunalizacją, tj. do nieruchomości położonej w obrębie [...] Miasto, oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej. Analiza dokumentacji zgromadzonej przez organ nadzoru, w tym: postanowienia Sądu Rejonowego w [...][...] w [...] z [...] maja 1999 r., sygn. akt [...], pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] września 2020 r. nr [...], postanowienia Sądu Rejonowego w [...] w [...] z [...] lipca 1996 r., sygn. akt [...] - nie potwierdza posiadania przez Skarżącego legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec ww. części decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia

2007 r. W ww. postanowieniu z [...] maja 1999 r., Sąd orzekł wyłącznie o nabyciu spadku po A. P., nie zaś o ustaleniu prawa do nieruchomości. Zarówno wprowadzane w ewidencji gruntów i budynków zapisy, jak i dokonywane zmiany tych zapisów nie kreują stanu prawnego nieruchomości (nie przyznają nikomu prawa do nieruchomości) i mają jedynie charakter informacyjny. Z kolei w ww. postanowieniu z [...] lipca 1996 r. Sąd orzekł, że J. i A. małżonkowie P. nabyli z mocy prawa, z dniem [...] listopada 1971 r. własność nieruchomości: nr [...] i nr [...], położonych w [...]. Zatem wyrokiem tym Sąd nie orzekł w stosunku zarówno do działki aktualnie oznaczonej nr [...], jak i do działki aktualnie oznaczonej nr [...]. Jak ustalono na podstawie decyzji Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...], natomiast na podstawie decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...].

W toku postępowania ustalono, że dla działek nr [...] i nr [...] prowadzona jest księga wieczysta oznaczona Nr [...], w której jako właściciel tych nieruchomości był ujawniony Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z [...] września 1971 r.

Organ nadzoru wyjaśnił, że wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności, a zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1007), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to ma wprawdzie charakter wzruszalny, jednak organ administracji nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Dlatego wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może się odbywać w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec tej decyzji, w których z całą pewnością nie rozstrzyga się sporów o własność, ale w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ww. ustawy jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym np. w postępowaniu o zasiedzenie, czy z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym lub z powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c. Ponadto, w decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., jako strona postępowania nie został ustalony Skarżący. Okoliczności powyższe przesądzają o braku tytułu prawnego Skarżącego do ww. nieruchomości obecnie, na dzień komunalizacji, jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej. Ustalenia powyższe są spójne, kompletne i potwierdzone zgromadzonymi dowodami, a przedstawiona przez Skarżącego argumentacja, nie potwierdza w żaden sposób jego interesu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości.

W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że w tej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych, bowiem Skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu tym przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogła być i nie jest kwestia uregulowania stanu prawnego nieruchomości, zasiedzenia, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, sprostowania zapisów księgi wieczystej, czy też dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Wszystkie te kwestie mogą stanowić przedmiot odrębnych postępowań prowadzonych przed innymi organami administracji publicznej lub sądami i w odrębnym trybie. Fakt podejmowania przez Skarżącego próby pozyskania spornej nieruchomości, czy też samo przeświadczenie o tym, że posiada przymiot strony, nie świadczy o istnieniu interesu prawnego warunkującego (zgodnie z art. 28 k.p.a.) uznanie za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Wydane w sprawie decyzje nie wyłączają dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w przypadku ewentualnego uregulowania przed właściwym organem lub sądem w sposób odmienny od istniejącego (czyli po myśli Skarżącego) stanu prawnego spornej nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 28 oraz art. 157

§ 2 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w sposób dowolny, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych co do tego, iż Skarżący nie posiada legitymacji czynnej do złożenia przedmiotowego wniosku, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do odmiennej konstatacji, a nadto organ winien podjąć działania z urzędu mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności podniesionych zarzutów. Stwierdził, że jego legitymacja czynna do złożenia wniosku wynika z tego, że jest następcą prawnym A. P.. Podniósł, że przed Sądem Rejonowym w [...] zainicjowana została pod sygn. akt [...] sprawa o stwierdzenie, że J. P. i A. P. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej nabyli na mocy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) z dniem [...] listopada 1971 r. własność nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Orzeczenie to będzie posiadało wyłącznie charakter deklaratoryjny, gdyż nabycie własności tych gruntów nastąpiło z mocy prawa, co nie może być obojętne pod kątem badania jego interesu prawnego do zainicjowania tego postępowania. Podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 k.p.a. jest istotnym instrumentem zasady praworządności. Wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinno następować stosownie do art. 157 k.p.a również w przypadku, gdy podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej. Ponadto organ nie jest w tym postępowaniu związany żądaniem strony. W konkluzji stwierdził, że wadliwość decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. jest oczywista, a umorzenie postępowania w tej sprawie jest sprzeczne z zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] sierpnia 2021 r., przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzje te są zgodne z prawem.

Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2019,

s. 613). Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98).

Stroną postępowania administracyjnego jest, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak trafnie stwierdził organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, w postępowaniu komunalizacyjnym stroną tego postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną może być dodatkowo tylko taki podmiot (osoba), który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację.

Mając na uwadze powyższe należy przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Stroną postępowania nieważnościowego może być zatem podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ze względu na posiadany tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15).

Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Skarżący obecnie nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, nie był również ani on, ani jego poprzednicy prawni stronami postępowania komunalizacyjnego. Dlatego za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten nie wystarczy jednak do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Jak wyżej wskazano, źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2218/18).

W orzecznictwie przyjmuje się, że wnioskodawcy, którzy wykażą, że w okresie poprzedzającym komunalizację byli właścicielami komunalizowanej nieruchomości mają interes prawny w sprawie, choć nie przesądza on automatycznie o nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/20). Wyrażany był także pogląd, że samo wykazanie, że poprzednicy prawni wnioskodawcy legitymowali się prawem własności, nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego. Dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest bowiem wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (vide wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/20 i z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/19 i przywołane w nich orzecznictwo).

Decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, z którego wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decyzja komunalizacyjna oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny, to znaczy potwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie miał więc stan prawny nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji.

Jak wyżej wskazano, stroną prowadzonego postępowania administracyjnego o przekazaniu gminie własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest więc, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawnorzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej tym postępowaniem komunalizacyjnym.

W aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji, czyli w dniu [...] maja 1990 r. Skarżącemu, czy też jego poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł własności do spornych działek nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]). Skarżący nie przedstawił również żadnego dokumentu potwierdzającego, aby w powołanej dacie lub obecnie przysługiwało mu lub jego poprzednikom prawnym prawo własności spornej nieruchomości. Powołał się jedynie na postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1999 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po A. P. i z [...] lipca 1996 r. o nabyciu przez J. i A. małżonków P. własności innych nieruchomości, niż będące przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie. Na powyższą ocenę nie wpływa również powołanie się Skarżącego na zainicjowanie przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania prowadzonego pod sygn. akt [...]. Jak trafnie zauważył organ nadzoru, przeprowadzone postępowanie nadzorcze (będące obecnie przedmiotem kontroli sądowej) nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w przypadku ewentualnego uregulowania przed właściwym organem lub sądem w sposób odmienny od istniejącego (czyli po myśli Skarżącego) stanu prawnego spornej nieruchomości.

Jak prawidłowo bowiem ustalił organ, zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...] w dacie komunalizacji sporna nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z [...] września 1971 r. Fakt ten potwierdza treść karty inwentaryzacyjnej nr [...] tej nieruchomości, będącej integralną częścią decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. Powyższe ustalenia organu znajdują także potwierdzenie w założonej dla działek nr [...] i nr [...] księdze wieczystej nr Kw [...].

Zasadnie w tej sytuacji organ nadzoru odwołał się do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, oraz art. 5 tej ustawy, który stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Obalenie tego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Oznacza to, że widniejący w wyżej powołanej księdze wieczystej spornej nieruchomości wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 365

§ 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 729/16). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98, zgodnie z którym zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.

Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03 (opubl. w: OTK ZU 7A/2004, poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to jednak w istotny sposób ją uzupełnia, składając się wraz z nią na spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do tego, że odwrócone zostają reguły dowodowe, bowiem jego wprowadzenie oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

Sąd w pełni podziela powyższe poglądy.

Jak powyżej zostało wyjaśnione, ani organ administracji publicznej, ani sąd kontrolujący obecnie wydane w tej sprawie decyzje nie może wbrew treści wpisów w księdze wieczystej, samodzielnie podważać i odmiennie oceniać faktów znajdujących potwierdzenie w zapisach wieczystoksięgowych. Nie można przyznać racji Skarżącemu, który twierdzi, że na przeszkodzie podjęciu takiej inicjatywy stoi ostateczna decyzja komunalizacyjna. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] maja 1990 r. Podstawę dokonanego w dziale II księgi wieczystej nr [...] wpisu własności działek nr [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa stanowiła natomiast decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1971 r.

Raz jeszcze należy podkreślić, że rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości nastąpić może jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Na obecnym etapie postępowania nie można zatem uznać, że Skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.

Reasumując, w ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej, a także nie mając możliwości dokonywania w toku postępowania administracyjnego odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji mienia z mocy prawa prawo własności spornych działek należało do Skarżącego, lub jego poprzedników prawnych, a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnieniu, czy Skarżącemu służy tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Dlatego, wbrew zarzutowi skargi, wydane w sprawie decyzje nie naruszają art. 7 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie ma również racji Skarżący, że to organ zaniechał czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nieprzeprowadzenie postępowania nieważnościowego z urzędu, czym naruszył art. 157 § 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było bowiem zbadanie legitymacji Skarżącego do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego wobec decyzji komunalizacyjnej, należy do autonomicznej decyzji organu administracji publicznej. Czynienie zarzutu braku wszczęcia postępowania z urzędu - przy okazji odmowy wszczęcia postępowania na wniosek strony bądź jego umorzenia - nie może odnieść oczekiwanego skutku w tym postępowaniu, na co trafnie wskazał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę.

Skarżący żądając wszczęcia postępowania nadzorczego powinien wykazać, że legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości obecnie lub w dacie komunalizacji. Nie można bowiem uznać, że to organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku środków takich nie przedstawia. Oznacza to, że obowiązkiem Skarżącego w tej sprawie było, zanim wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego, staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości, że posiada tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości obecnie lub posiadali go jego poprzednicy prawni w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. (por. pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z 14 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2119/20).

Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przeprowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze w sposób prawidłowy, właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).