Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2935/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr sprawy [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 maja 2006 r. w przedmiocie odmowy B. K. (określanej dalej jako "Skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy.

W zaskarżonej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy, z którego wynika, iż pismem z dnia 9 marca 2006 r. Skarżąca zwróciła się o umorzenie składek ubezpieczeniowych powstałych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że pozostaje w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Wskazała, że w listopadzie 2004 r. utraciła prawo do renty, jednakże prowadząc nadal działalność w okresie od grudnia 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. opłacała tylko składki na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżąca podniosła także, że ze na względu pogarszający się stan zdrowia zmuszona była zrezygnować z niedochodowej działalności gospodarczej.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2006 r. działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 u.s.u.s. po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o umorzenie należności składkowych odmówił umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 u.s.u.s., z uwagi na to, iż wobec zobowiązanej nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Organ pierwszej instancji wskazał także, iż skarżąca ma stałe źródło dochodu - wynagrodzenie ze stosunku pracy w wysokości 899,00 zł brutto, z którego możliwe jest podjęcie spłaty zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł nadto, iż skarżąca jest właścicielką majątku, z którego możliwe jest podjęcie egzekucji. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, iż skarżąca spłaca kredyt mieszkaniowy, a także ponosi koszty utrzymania, w tym koszty związane z dalszym prowadzeniem działalności gospodarczej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonym jako odwołanie Skarżąca wyjaśniła, iż postępowanie w sprawie odmowy przyznania świadczenia rentowego jest w toku. Skarżąca oświadczyła także, iż w zakładzie pracy, w którym pracuje likwidowane jest jej stanowisko pracy. Wnioskodawczyni wskazała również, iż niemożność spłaty zaległych składek jest bezpośrednią przyczyną likwidacji prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji organu pierwszej instancji wskazując, iż w przedmiotowej sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia. Organ odwoławczy wskazał, iż Skarżąca posiada majątek, z którego może być prowadzona egzekucja administracyjna. Podniesiono także, iż wnioskodawczyni nadal prowadzi działalność gospodarczą. Prezes ZUS uznał także, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1364 ze zm.) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."

Na powyższą decyzję B. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wskazała na okoliczności związane z odebraniem jej świadczenia rentowego. Skarżąca wskazała, że ze względu na chorobę nie była w stanie zlikwidować działalności gospodarczej. Oświadczyła, że z uwagi na zły stan zdrowia jej trudna sytuacja finansowa pogłębia się.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd zwraca również uwagę, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

II. Na podkreślenie zasługuje to, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że Sąd administracyjny nie posiada uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji, umorzenia przedmiotowej należności, czy też zobowiązania organu do umorzenia zaległości z tytułu niezapłaconych składek. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków.

III. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była sprawa dotycząca umorzenia zaległych należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz przepisu § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, iż prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi administracyjnemu orzekającemu w sprawie. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Jak już wyżej wskazano, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego ograniczona jest w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 180 § 1 K.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 K.p.a stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu

i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i prawa procesowego.

Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zważył, iż organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie umożliwił Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ również nie wskazywał żadnej z nich.

Wprawdzie przepisy K.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił.

Na podkreślenie zasługuje to, iż strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Organy obu instancji mimo obowiązku poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego nie uczyniły tego tym samym uchybiły przepisom postępowania dotyczącym czynnego udziału strony w toku postępowania administracyjnego.

Powyższa wadliwość przedmiotowego postępowania administracyjnego sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza jednak, że wniosek Skarżącej o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż akta przedłożone przez organ administracji Sądowi nie zawierały dowodów, oraz nie potwierdzały okoliczności, na które powoływały się organy podatkowe w uzasadnieniach wydanych decyzji. Przede wszystkim, w aktach sprawy przekazanych Sądowi zabrakło dokumentów związanych z oświadczeniem o stanie majątkowym skarżącej.

Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia proceduralne, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu

o przepis art. 152 p.p.s.a.

Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosiła. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.