Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4337/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114, art. 115
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 213/20 w sprawie ze skargi S. J. na bezczynność i przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 213/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. J. na bezczynność i przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w S. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za urlop umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w S. do załatwienia wniosku S. J. z [...] listopada 2018 r., stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w S. dopuścił się bezczynności i że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał skarżącemu S. J. od Komendanta Powiatowego Policji w S. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

S. J. (dalej: "skarżący") w piśmie z [...] listopada 2018 r. złożył wniosek o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy, powołując się na wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Wskazał, że po zwolnieniu ze służby uzyskał świadczenie w łącznej wysokości [...] zł.

Komendant Powiatowy Policji w S. w piśmie z [...] grudnia 2018 r. poinformował skarżącego, że w wyniku wydanego orzeczenia brak jest podstaw do ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu.

Następnie skarżący złożył ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w S., w wyniku którego Komendant Wojewódzki Policji w B. wydał postanowienie z [...] października 2020 r., nr [...], w którym uznał, że Komendant Powiatowy Policji w S. nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości.

Komendant Powiatowy Policji w S. [...] października 2020 r. wydał decyzję odmawiającą wyrównania ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Skarżący w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w S. bezczynność i przewlekłość w postępowaniu prowadzonym przez ten organ z wniosku skarżącego złożonego [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze [...] dni, przysługującego za lata służby 2010 – 2012 oraz o zarządzenie wypłaty różnicy między kwotą ekwiwalentu należną a kwotą ekwiwalentu wypłaconą przy zwolnieniu ze służby.

Komendant Powiatowy Policji w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie – z ostrożności procesowej – o jej oddalenie. Wnosząc o odrzucenie skargi organ powołał się na uchwałę NSA z 22 czerwca 2020 r. w sprawie II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko z pisma informacyjnego skierowanego do strony oraz z uzasadnienia postanowienia organu drugiej instancji nieuwzględniającego ponaglenia co do braku ustawowej regulacji pozwalającej na ustalenie na nowo kwoty ekwiwalentu.

Organ przy piśmie z [...] grudnia 2020 r. złożył do akt sprawy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] listopada 2020 r., nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] października 2020 r., nr [...] o odmowie wyrównania ekwiwalentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Komendant Powiatowy Policji w S. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za lata służby 2010 – 2012. Załatwienie wniosku nastąpiło dopiero decyzją z [...] października 2020 r. wydaną już po wniesieniu ponaglenia przez skarżącego. Skarga na bezczynność i przewlekłość organu została zaś złożona [...] października 2020 r. zanim decyzja odmawiająca ustalenia ekwiwalentu za urlop wydana [...] października 2020 r. stała się ostateczna.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność organu przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego nie czyni takiej skargi niedopuszczalną, a w konsekwencji czyni koniecznym poddanie skargi merytorycznej ocenie sądu. W takim stanie faktycznym (wniesienia skargi na bezczynność organu przed ostatecznym zakończeniem postępowania) nie znajduje bowiem zastosowania uchwała 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, której teza brzmi: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Uchwała NSA przesądziła o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu wniesionej po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Inna jest sytuacja, gdy wniesiona skarga na bezczynność organu dotyczy postępowania wprawdzie zakończonego, ale decyzją o charakterze nieostatecznym. Taka sytuacja czyni bezprzedmiotowym wyłącznie zobowiązywanie organu do załatwienia sprawy (wydania decyzji) ale nie stoi na przeszkodzie rozstrzygnięciu podjętemu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Ponadto Sąd wskazał, że w niniejszej miał obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości oraz oceny, czy a jeśli tak, to która forma zawinionej opieszałości organu w załatwieniu sprawy wystąpiła. W sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej wystąpiła klasyczna postać bezczynności organu, przejawiająca się brakiem podjęcia jakichkolwiek działań procesowych od daty wpływu do organu wniosku skarżącego, tj. [...] listopada 2018 r. do dnia wydania decyzji odmawiającej ustalenia ekwiwalentu za urlop, tj. [...] października 2020 r. Bezczynność organu była prawie dwuletnia. Do dnia złożenia skargi na bezczynność sprawa z wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. nie została załatwiona w sposób ostateczny.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop został wypłacony skarżącemu, który został zwolniony ze służby [...] stycznia 2012 r. przy obliczeniu kwoty ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia tj. w oparciu o ówczesne brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 orzekł jednak, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem opublikowania wyroku (6 listopada 2018 r.) mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim ustalał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Sąd pierwszej instancji wskazał. że w sprawie będącej przedmiotem kontroli organ zareagował na wniosek skarżącego z [...] listopada 2018 r. dopiero decyzją z [...] października 2020 r. Tym samym pozbawił stronę możliwości wcześniejszego kwestionowania decyzji odmownej z wykorzystaniem argumentacji wynikającej z opisanego wyżej dorobku orzecznictwa. W międzyczasie doszło do uchwalenia takiej regulacji prawnej, która pozbawiła skarżącego uprawnienia do uzyskania ekwiwalentu za urlop w wysokości uznanej za konstytucyjną. Na mocy bowiem art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 1610), zmienione brzmienie art. 115a ustawy o Policji (dostosowane do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15) stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu od służby od 6 listopada 2018 r.

Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ przez prawie dwa lata nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności o charakterze proceduralnym, które otworzyłyby stronie drogę do dochodzenia uprawnień na drodze prawnej.

Ponadto Sąd przyznając skarżącemu sumę pieniężną wskazał, że okres bezczynności organu doprowadził do tego, że obecna sytuacja prawna skarżącego stała się bardziej skomplikowana niż przed nowelizacją brzmienia art. 115a ustawy o Policji, dostosowującą treść przepisu do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Odmawiając bowiem wypłaty wyrównania ekwiwalentu (decyzją z [...] października 2020 r. utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2020r. nr [...]), organ powołał się na przepis przejściowy ustawy nowelizującej 1 października 2020 r. brzmienie art. 115a ustawy o Policji (dostosowujące treść przepisu do zaleceń wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15), pozwalający na stosowanie korzystniejszych zasad obliczania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy funkcjonariusza Policji wyłącznie wobec policjantów zwalnianych (zwolnionych) od [...] listopada 2018 r. Zmniejszyła się zatem szansa zrealizowania uprawnienia do wyrównania kwoty ekwiwalentu. Za adekwatną kwotę przyznanej stronie od organu sumy pieniężnej Sąd uznał kwotę 2000 złotych, będącą rekompensatą dwóch lat pozostawania przez organ w stanie bezczynności.

Komendant Wojewódzki Policji w S. wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 grudnia 2020 r. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 35 i 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w drodze przyjęcia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, orzekając jednocześnie o przyznaniu skarżącemu od Komendanta Powiatowego Policji w S. sumy pieniężnej.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako p.u.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności z uwagi na nieskonfrontowanie zarzutów skargi ze stanowiskiem organu administracji oraz zgromadzonym materiałem dowodowym.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 213/20 w całości i odrzucenie skargi/umarzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji w S. przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia (tak m.in. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP z 2005 r. Nr 3, poz. 36). Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15).

Biorąc pod uwagę powyższe uwagi natury ogólnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

W odniesieniu do pierwszego z zarzutów należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności, to nie można sądowi stwierdzającemu bezczynność organu zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego orzeczenia, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14, 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. powołano przepis art. 35 i art. 37 § pkt 1 k.p.a. Niezasadność zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.

W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).

Przepis art. 35 k.p.a. skonstruowany jest z 5 paragrafów, a każdy z nich stanowi odrębną zawartość normatywną. Sąd odwoławczy, jakim jest Naczelny Sąd Administracyjny, jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Brak określenia konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia merytoryczna kontrolę ww. zarzutu, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Takie uchybienie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, do których naprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony (por. wyroki NSA z: 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05, 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/140). Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przyznaje stronie postępowania administracyjnego prawo do wniesienia ponaglenia w przypadku bezczynności organu prowadzącego postępowanie lub przewlekłości postępowania. Przepis ten zawiera definicję legalną określenia bezczynność. Zgodnie z tym przepisem przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organ, tj. Komendant Powiatowy Policji w S., dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] listopada 2018 r.

Stanowisko organu negujące powyższą ocenę oparte jest na twierdzeniu, że sprawa wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należnego zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec braku działania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, nie mogła być wcześniej rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia. Zdaniem organu należało zatem wstrzymać się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu wypełnienia przez ustawodawcę luki prawnej powstałej w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego wyżej wyroku, co nastąpiło dopiero 1 października 2020 r. Zatem do rozpoznania wniosku nie doszło z przyczyn niezależnych od organu.

Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy powołać się na jednolite w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte m.in. w wyrokach z 2 lipca 2020 r., I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r., I OSK 3269/19, I OSK 3287/19 i I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r., I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r., I OSK 1354/20, I OSK 1549/20, I OSK 1688/20, I OSK 1708/20 i I OSK 1601/20, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11 oraz z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13).

Podstawą żądania byłego funkcjonariusza Policji jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 115a ustawy o Policji wskazuje, iż nie została zakwestionowana konstytucyjność prawa do ekwiwalentu per se. Policjantom zwalnianym z służby przysługuje tym samym dalej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, iż cech konstytucyjności nie posiada ta część przepisu art. 115a ustawy, która reguluje sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 części miesięcznego uposażenia, co stanowi ok. 73 % dziennego uposażenia, a to nie w pełni rekompensuje poniesioną stratę. Trybunał zwrócił uwagę, iż stan ten jest konsekwencją zmian ustawodawczych i braku precyzji oraz kompleksowości ich przeprowadzania. Kwestionowany art. 115a ustawy o Policji nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084), która weszła w życie z 19 października 2001 r. policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została natomiast odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Trybunał dokonał także ustalenia znaczenia wyrażenia "ekwiwalent". Użycie przez ustawodawcę tego słowa na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Oznacza to, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem, czyli równoważnikiem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze.

Z tych względów Trybunał wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza tym samym, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi, zdaniem Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Niewątpliwe jest, iż cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. ma charakter wyroku zakresowego. Po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu ustawy. Z obowiązku tego ustawodawca nie wywiązał się do października 2020 r. Nie można jednakże zgodzić się z poglądem, iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Tym samym nie jest możliwe zaakceptowanie stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17). W rozpoznawanej sprawie należało więc przyjąć, iż realizacja wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stała się obowiązkiem organów oraz sądów. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu wykonującego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji parlamentu na taki wyrok nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć albo że uprawnia on organy władzy publicznej do bezczynności w zakresie ochrony praw podmiotowych jednostki. Niekonstytucyjność przepisu stwierdził Trybunał Konstytucyjny jako organ wyłącznie właściwy w tym zakresie. Z mocy powszechnie obowiązującej wyroku TK wynika zaś konieczność podjęcia przez organy administracyjne i sądy takich rozstrzygnięć, które zapewnią osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym przede wszystkim z przepisami Konstytucji. Oznacza to także konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu danej sprawy treści wyroku Trybunału. Bezczynność ustawodawcy na stwierdzoną niekonstytucyjność przepisu nie może prowadzić do pozbawienia jednostki jej prawa podmiotowego. Sytuacja taka obliguje wszystkie organy władzy publicznej do podjęcia działań, które zapewnią ochronę i realizację tych praw w zakresie możliwym ze względu na istniejące w konkretnej sprawie granice faktyczne i prawne.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem kasatora, iż na dzień rozpatrywania wniosku skarżącego, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawą prawną tą jest art. 115 a ustawy, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiście uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Sposób jednakże obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej powyższego wyroku Trybunału. W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Wyrok ten winien tym samym stać się również podstawą prawną działania sądu i organu.

Z powyżej wymienionych przyczyn należy uznać, że postępowanie Komendanta Powiatowego Policji w S. w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] listopada 2018 r. wyczerpywało znamiona bezczynności organu administracji publicznej. Dodać jedynie można, że w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Wskazał także, że ocena zasadności wniesienia skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi, a zatem nie jest dopuszczalne merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie skargi na bezczynność złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało już zakończone. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej) oraz art. 3 ust. 1 p.u.s.a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stanowiąc o tym, że ich podstawowym zadaniem jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej). Przyjmuje się zgodnie, że naruszenie tego przepisów może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli. Nie może natomiast być utożsamiane z ich naruszeniem, to czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) bądź bezczynności organu była prawidłowa czy też błędna. Natomiast przepis art. 3 § 1 p.u.s.a. wyznacza zasadę domniemania właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku był sądem miejscowo i rzeczowo właściwym do rozpoznania skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. i oceniając procedowanie organu w związku z wnioskiem skarżącego z 15 listopada 2018 r., działał w granicach wyznaczonych przez przywołane w zarzucie przepisy ustrojowe. To, że skarżący kasacyjnej nie zgadzał się z przyjętą przez ten Sąd oceną, nie mogło oznaczać, że doszło w ten sposób do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Nie można również zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje. Analiza zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tak, jak został postawiony w skardze kasacyjnej, w relacji do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że zarzut jest bezpodstawny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi. Nie można przy tym mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z poglądami prezentowanymi przez sąd pierwszej instancji może zwalczać je zarzutami naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutem opartym o art. 141 § 4 p.p.s.a.

W petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzuca nieskonfrontowanie zarzutów skargi ze stanowiskiem organu i zgromadzonym materiałem dowodowym. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwija tego zarzutu, nie argumentuje go i co istotne nie wykazuje jaki jest wpływ wskazywanego naruszenia na wynik sprawy. Nie jest zatem możliwe bardziej szczegółowe odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.