Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 388/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24a ust. 10, art. 7b, art. 19 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 104, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. C., P.C., C. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu wpisu. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Pismem sporządzonym dnia [....] r. (k. 9 akt adm.) J. C. wniosła zarzuty przeciwko danym zawartym w ewidencji gruntów i budynków miasta S. ujawnionym w operacie opisowo-kartograficznym ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 117 z dnia 02.08.2005 r. zarzucając, iż dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków miasta S. w stosunku do działek [...]/1 i [...]/2 powstały przy naruszeniu prawa w zakresie ochrony własności, granic i dokumentów, bowiem są niezgodne z dokumentami dotyczącymi działek nr [...]/1 i nr [...]/2. Skarżąca wniosła o wprowadzenie do operatu opisowo-kartograficznego danych co do obszaru i granicy, zgodnych z tytułami własności i dokumentami granicznymi, a mianowicie o dokonanie wpisu, że obszar działki nr [...]/2 wynosi [...]m² oraz o dokonanie wyrysu mapy działek nr [...]/1 i nr [...]/2 zgodnego z mapą podziału nr [...] z dnia [...].1980 r. i protokołem granicznym nr [...] z dnia [...].1981 r. str. 4 "B N. G." - zgodnego z dokumentami opracowanymi przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w P. Pracownię Terenową w S. - Kierownika Pracowni geodetę R. R..

Decyzją z dnia [...].2006 r. (k. 101 akt adm.) Starosta S. (dalej również - Starosta), działając na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17.05.1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 Nr 240, poz. 2027 ze zm. – dalej Prawo geodezyjne i kartograficzne) i art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) odrzucił zarzuty (w sentencji decyzji błędnie nazwane uwagami) do operatu ewidencji gruntów i budynków miasta S. odnośnie działki nr [...]/2 o pow. 0,[...] ha położonej w mieście S., stanowiącej współwłasność w 4/6 J. C., w 1/6 C. C. i w 1/6 P. C., za wyjątkiem zarzutu dotyczącego położenia punktu oznaczonego na mapie wykonanej w programie GEO-INFO numerem [...] a numerem 9 na szkicu polowym nr 1 z 1981r, który został określony na podstawie błędnie obliczonych współrzędnych przez wykonujących modernizację ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 117 z dnia 02.08.2005 r. poz. 3213, ogłoszono, że z dniem 05.07.2005r. projekt operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu ewidencyjnego miasta S. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego miasta S.. W związku z powyższym J. C. wniosła zastrzeżenia odnośnie danych dotyczących działki nr [...]/2 o pow. 0,[...] ha położonej w mieście S., której jest współwłaścicielką w 4/6 częsci, a także działając jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli, tj. C. C. (1/6 udziału) i P. C. (1/6 udziału). W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, iż w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. istnieje operat pomiarowy z 1981r. (Nr ks. rob. [...]) sporządzony przez geodetę OPG-K w P. Zakład Terenowy w Koninie Pracownia Terenowa w S. - R. R., dotyczący podziału działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], w wyniku którego powstały działki nr [...]/1 i nr [...]/2, które obecnie oznaczone są odpowiednio numerami [...]/1 i [...]/2, gdzie działka nr [...]/2 o pow. 0,[...] ha położona w S. przy ul. S. stanowi przedmiot prowadzonego postępowania. W dalszej kolejności Starosta wyjaśnił, że w operacie zawarte są dokumenty geodezyjne, obejmujące;

– protokół graniczny z dnia [...]1981 r.,

– szkic polowy nr 1 z dnia [...]1981 r. (integralna część ww. protokołu)

– obliczenie powierzchni z kwietnia 1981 r. sporządzone podczas wyniesienia na grunt projektu podziału działki nr [...], który został zatwierdzony decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...]1980 r. Nr [...].

W następnej kolejności wskazano, iż w trakcie prac modernizacji gruntów i budynków dla miasta S. został wykorzystany szkic polowy nr 1, na postawie którego zostały określone współrzędne załamania granic działki nr [...]/2. Na wskazanym szkicu polowym nie przedstawiono istniejących wówczas na przedmiotowej i sąsiednich działkach budynków. Na mapie z projektem podziału, która jest załącznikiem do decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...]1980 r. Nr [...] przebieg projektowanej granicy podziałowej między działkami nr [...]/1 i [...]/2 (obecnie [...]/1 i [...]/2) został naniesiony na mapę sytuacyjną bez jej wcześniejszego sprawdzenia w zakresie poprawnego usytuowania istniejących na tej mapie budynków, co spowodowało wrażenie, że granica podziałowa przebiega przez płaszczyznę północno wschodniej ściany budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]/1 (obecnie nr [...]/1), mimo że jak wykazała przeprowadzona analiza wykonana w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, granica ta jest w pewnym oddaleniu od tej ściany. W związku z powyższym obraz mapy w programie GEO-INFO różni się od obrazu mapy zasadniczej, na której został wykonany ww. projekt podziału.

Starosta wyjaśnił również, że do określenia współrzędnych punktów załamania granic działki nr [...]/2 wykorzystano szkic polowy nr 1, natomiast budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr [...]/1 pomierzono ponownie na gruncie w celu określenia jego położenia w stosunku do granicy biegnącej zgodnie ze szkicem polowym nr 1 z 1981r. od pkt 10 do pkt 8 przez pkt 9. Wprawdzie współrzędne pkt [...] zostały błędnie określone na mapie GEO-INFO, jednak błąd ten został usunięty i nie miał wpływu na przebieg granicy oraz obliczenia powierzchni, ponieważ znajdował się na linii prostej pomiędzy pkt 8-10 na szkicu polowym z 1981r., jak również na odpowiadającej jej linii prostej pomiędzy pkt [...] na mapie GEO-INFO. Równocześnie, jak wyjaśnił organ, w granicach błędu mieszczą się nieznaczne różnice w położeniu pkt 5,6 i 7 na szkicu polowym nr 1 i odpowiednio 7557,7560 i 6126 na mapie GEO-INFO. Błąd położenia nie powinien przekraczać. bowiem 0.10 m. Największa różnica współrzędnych występuje dla pkt nr 8 ze szkicu polowego nr 1 i odpowiadającego mu pkt nr 15098 z mapy GEO-INFO, z uwagi, na to że został on zamierzony na inne punkty geodezyjne osnowy poziomej niż pozostałe punkty graniczne znajdujące się przy ul. S., tj. 5, 6 i 7 ze szkicu polowego nr 1 i odpowiednio pkt [...] z mapy GEO-INFO.

W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od decyzji Starosty złożyła J. C. osobiście oraz działając jako pełnomocnik P. C. i C. C. (k. 16 akt adm.). Odwołując się od decyzji Starosty skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa formalnego i materialnego w zakresie ochrony własności, ochrony stabilności granicy prawnej, ochrony trwałości decyzji ostatecznych, ochrony dokumentów własnościowych, granicznych, operatu ewidencji gruntów i budynków obowiązującego przed modernizacją. Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła brak rozstrzygnięcia sprawy odnośnie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...]/1 i nr [...]/2 przez ograniczenie rozstrzygnięcia tylko do działki nr [...]/2 o pow. 0.[...] ha (art. 104 kpa), akceptowanie wadliwego wykresu granicy naruszającego granicę prawną ustaloną w latach 1980-1981 przez samowolne i bezprawne jej korygowanie (art. 16 kpa), sankcjonowanie danych wprowadzonych do projektu operatu ewidencji gruntów i budynków miasta S. niezgodnych z dokumentami granicznymi i sądowymi, operatem ewidencji gruntów i budynków - mapą zasadniczą ark. 14, bez analizy i oceny tych danych mimo, że były dotknięte błędami dyskwalifikującymi cały materiał dotyczący procesu modernizacji odnośnie działek nr [...]/1 i nr [...]/2, co do przebiegu granicy prawnej określenia obszaru i wykreślenia map. W dalszej kolejności podniesiono również zarzut braku zgromadzenia w sprawie kompletnego materiału dowodowego oraz sprzeczności sentencji z uzasadnieniem i materiałem dowodowym oraz błędną interpretację dokumentów i przeinaczenie wniosków strony oraz brak uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji. Z tych powodów J. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta S. ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 117 z dnia 02.08.2005r. (art. 24a pkt 9) odnośnie obszaru działek nr [...]/1 i nr [...]/2 przebiegu granicy prawnej pomiędzy tymi działkami i wyrysu ich map. J. C. wniosła też o usunięcie z operatu opisowo-kartograficznego i z terenu wszystkich danych niezgodnych z dokumentami sądowymi, granicznymi i administracyjnymi z ark. 14 mapy zasadniczej wprowadzonych do operatu w czasie modernizacji z naruszeniem prawa. Jednocześnie zainteresowana domagała się wprowadzenia do operatu w miejsce danych usuniętych, danych zgodnych co do obszaru przebiegu granic i wyrysu mapy z danymi operatu opisowo-kartograficznego z mapą zasadniczą ark. 14 i z sądowymi tytułami własności, z dokumentami granicznymi dotyczącymi ustalenia granicy, przyjęcia granic i utrwalenia granic jak w protokole granicznym z dnia [...] 1981 r., z operatem pomiarów z kwietnia 1981r. KR [...] oraz z ostateczną decyzją administracyjną zatwierdzającą mapę podziału granic nr [...] z dnia [...] 1980 r.

Na skutek odwołania skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. (dalej również - WINGiK), decyzją z dnia [...].2006 r. Nr [....] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (k. 119 akt adm.). Jednak w przewidzianym ustawą terminie J. C. wniosła skargę na tę decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia [....] r. sygn. III SA/Po 877/06 uchylił decyzję W. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P., wskazując, iż rzeczą organu będzie rozważenie zarzutów strony dotyczących przebiegu granicy działek, punktów granicznych i powierzchni działek nr [...]/1 i [...]/2 zawartych w operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta S. w odniesieniu do zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem obowiązującego stanu prawnego- rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14.04.1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości ( Dz.U. Nr 45, poz. 453). Sąd wskazał tez, że kierując się zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i w tym celu winny dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego tez winien zostać rozpatrzony wniosek strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. decyzją z dnia [...]2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7b Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, iż kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków miasta S. prowadzona była z urzędu w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ) i potrzebą dostosowania operatu ewidencyjnego do wymagań tego rozporządzenia.

Zasady modernizacji, wynikające z tego rozporządzenia zostały zmienione przepisami ustawy Prawo geodezyjne i dodanym przez art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Z zapisów § 56 rozporządzenia wynika, że działania modernizacyjne wykonywane są: w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji, kompleksowo na zasadach i w trybie określonym przepisami Rozdziału 2 rozporządzenia. Przebieg granic działek ewidencyjnych, jak wynika z § 36 rozporządzenia, wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej oraz przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Z kolei – jak wskazał WINGiK § 82 rozporządzenia stanowi, że przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Natomiast zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są między innymi numeryczny opis działki ewidencyjnej oraz pole powierzchni działki ewidencyjnej. Numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii. Powołując się z kolei na treść § 36 i 37 rozporządzenia organ II instancji wyjaśnił, że powierzchnia działki ewidencyjnej winna zostać w pierwszej kolejności obliczona z danych zawartych w dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dokumentami, z których wynika przebieg granic działki nr [...]/2 i nr [...]/1 są:

t-

– operat pomiarowy z 1965 r. do założenia ewidencji gruntów, opracowany zgodnie z obowiązującymi poprzednio przepisami; ustalono w nim i pomierzono na osnowę pomiarową granice działki nr [...], jednoznacznie określając przebieg tych granic (zmiana numeru działki na [...] nastąpiła w wyniku dokonanej w latach 80 odnowy ewidencji); dane analityczne dotyczące położenia punktów granicznych zawiera szkic polowy z [...]1964 r. i sporządzony na jego podstawie zarys pomiarowy nr 2,

– operat pomiarowy z podziału działki nr [...], sporządzony na potrzeby postępowania sądowego o dział spadku w 1981 r. przez geodetę R. R. (ks. rob. [...]; "ustalenia granic działki" nr [...] dokonano ha podstawie danych analitycznych, wynikających z dokumentacji omówionej w punkcie 1; granice nowo wydzielonych działek nr [...]/1 i nr [...]/2 pomierzono również na osnowę pomiarową i obliczono współrzędne punktów granicznych.

Dane analityczne, o których mowa powyżej, wykorzystane zostały w procesie kompleksowej ewidencji gruntów i budynków do przeliczenia współrzędnych punktów granicznych na aktualną osnowę geodezyjną i utworzenia bazy numerycznej mapy :ewidencyjnej m. S.. W dalszej kolejności organ wskazał, iż wytyczne organizacyjne techniczno organizacyjne dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków - "Instrukcja techniczna G-5" -Ewidencja gruntów i budynków, wprowadzone do stosowania zostały zarządzeniem nr 16 Głównego Geodety Kraju z dnia 03.11.2003 r. i w § 102 stanowią, pola powierzchni działek ewidencyjnych obliczone w procesie modernizacji ewidencji pola powierzchni geodezyjnej) porównuje się z odpowiednimi danymi ewidencyjnymi (pole powierzchni ewidencyjnej) i oblicza odchyłką powierzchniową według wzoru: ΔP=Pgeod-Pewid". Jeżeli obliczona odchyłka ΔP nie przekracza wartości dopuszczalnej w operacie ewidencyjnym ujawnia się pole powierzchni ewidencyjnej (tj. uprzednio ujawnionej gruntów). Powierzchnia geodezyjna dz. nr [...]/2 obliczona ze współrzędnych uzyskanych z ich przeliczenia w ramach modernizacji wynosiła [...] ha. Powierzchnia ewidencyjna ujawniona uprzednio w rejestrze gruntów wynosiła 0,[...] ha. Dopuszczalna odchyłka obliczona według wzorów zawartych w Instrukcji G-5 wynosiła [...] ha. Do operatu ewidencyjnego po modernizacji, zgodnie z powołana wcześniej zasada wpisano więc powierzchnię ewidencyjną wynoszącą 0,[...] ha. Organ odwoławczy wywiódł, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza zgromadzonej dokumentacji doprowadziła do ustalenia, że błędnie w bazie numerycznej mapy ewidencyjnej określono położenie punktu granicznego oznaczonego nr 9, gdyż przy powtórnym przeliczaniu współrzędnych wykorzystano błędnie miarę czołową pomiędzy punktami nr 9 i10. wynoszącą [...]m. Ze szkicu polowego wynika jednoznacznie, że miara ta winna wynosić [...]m. Potwierdzeniem prawidłowego pomiaru na szkicu nr1 była przeprowadzona w dniu [...].2005 r. wizja terenowa na gruncie z udziałem J. C. oraz D. W. (właściciela działki [...]/1). Wykonano wówczas pomiar kontrolny miary czołowej między znakami granicznymi 9 i10. Miara ta wynosiła [...]. Różnica pomiędzy miarą wynikającą ze szkicu polowego, a miarą z pomiaru kontrolnego (0,07m) mieściła się w dopuszczalnej odchyłce dla granic utrwalonych na gruncie wynoszącej fl<0,15m (§ 64 ust.7 Instrukcji G-5). Do obliczeń organ przyjął miarę [...]m. W tym zakresie Starosta dokonał korekty współrzędnych punktu granicznego nr 9 w bazie numerycznej mapy ewidencyjnej, co było zgodne ze stanem faktycznym na gruncie, pozostałe zarzuty słusznie odrzucono.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że mając na względzie zawarte w wyroku WSA zalecenie uwzględnienia w postępowaniu odwoławczym dowodu z opinii biegłego, WINGiK wszczął procedurę zmierzającą do zlecenia wykonania opinii biegłemu, wpisanemu na listę biegłych prowadzoną przez Prezesa Sądu Okręgowego w P.. Biegły ten sporządził opatrzoną datą [...].2008 r., opinię w sprawie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...]/2, położonej w S. przy ul. S.. Jak wskazał WINGiK, z przedłożonej opinii wynika, że [...].2008 r. w obecności współwłaścicielki działki nr [...]/2 J. C. dokonano oględzin i kontroli przebiegu granic obu działek. W ocenie biegłego, kwestionowane w toku postępowania administracyjnego położenie punktu 9 i twierdzenie, że granicą powinna przebiegać po ścianie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...]/1 nie znajduje uzasadnienia w dokumentach podziałowych. Biegły wskazał, że przyjął oświadczenie właściciela działki nr [...]/1, zgodnie z którym granica podziałowa została tak wytyczona, aby właściciel tej działki mógł urządzić swobodny wjazd na swoją nieruchomość. Obecnie jest to wjazd wspólny. Z przedłożonej opinii wynika, że urządzenie wjazdu byłoby utrudnione gdyby granica podziałowa przebiegała zgodnie z żądaniem skarżącej. Stan taki nie znajduje też potwierdzenia w dokumentach zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Dodatkowo, w piśmie z dnia [...].2009 r. biegły ustosunkował się do zarzutów dotyczących sporządzonej przez niego opinii wyjaśniając, że na szkicu granicznym z [...]1981 r. kamień graniczny wykazany w ulicy S., przed punktem nr 8, osadzony został - jak wynika ze szkicu - w odległości [...] od tego punktu. W ocenie biegłego bezspornym pozostaje, że jeżeli podczas podziału nieruchomości znak nie został osadzony w linii granicznej nieruchomości dzielonej, to oznacza, że istniała jakaś przeszkoda. Tą przeszkodą, w jego ocenie, była brama wjazdowa na nieruchomość współwłaścicieli. Obecnie w miejscu gdzie powinien znajdować się kamień graniczny jest chodnik, a kamień został zniszczony w trakcie budowy chodnika. Jednak zasadnicze znaczenie w sprawie mają dane pomiarowe, które istnieją do dnia dzisiejszego. Jak zauważył biegły zarzuty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania – w istocie – dotyczą przebiegu granic ustalonych przez geodetę w 1981 r. w trakcie czynności wyznaczenia projektu podziału. Przebieg tych granic został jednak przyjęty przez strony, w tym również przez skarżącą. Natomiast w trakcie pomiaru kontrolnego nie jest możliwe korygowanie przebiegu granic. Na zakończenie biegły wywiódł, że powierzchnia łączna obu nieruchomości wg. jego obliczeń wyniosła [...] ha, powierzchnia obliczona przez wykonawcę podziału wynosiła [...] ha. W opinii przyjęto również, że powierzchnia działki nr [...]/1 wyniosła [...] ha, różnica w stosunku do powierzchni wg. ewidencji gruntów i Kw wynosi 3m2, natomiast powierzchnia działki nr [...]/2 wyniosła [...] h, różnica w stosunku do powierzchni tej działki zapisanej w ewidencji gruntów i Kw wynosi 5m2. Biegły podkreślił, że skoro różnica powierzchni każdej z tych nieruchomości jest mniejsza od różnicy obliczonej na postawie wzoru wg. instrukcji G5, która wynosi 9m2, to powierzchnie dotąd zapisane w ewidencji gruntów powinny być zachowane.

Do opinii biegły dołączył m.in. szkic obrazujący dokonane w dniu [...].2008 r. pomiary kontrolne oraz obliczenia punktów pomierzonych metodą domiarów, obliczenia pola powierzchni działek, wykaz współrzędnych punktów.

Reasumując, odnosząc się do zarzutów strony odnośnie opinii biegłego WINGiK uznał więc, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty dotyczące nieprawidłowego gromadzenia dokumentów również uznano za nieuzasadnione.

Z decyzją WINGiK nie zgodziła się J. C. oraz P. C. i C. C., w związku z czym w przewidzianym ustawą terminie wnieśli oni do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z [...].2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 1 pkt 1 i 4, art. 6-16, art. 73 § § 1 i 2, art. 74 § 2, art. 76, art. 79, art. 80, art. 84, art. 104 i art. 107 kpa. Skarżąca zakwestionowała poprawność ustaleń stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, w szczególności w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...]/1 i [...]/2 oraz co do wielkości ich obszarów. W dalszej kolejności zainteresowana wskazała na naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz przyjmowanie w toku postępowania różnych wersji mapy zasadniczej i zaniechanie rozpoznania przez organ II instancji całego materiału dowodowego i złożonych wniosków. W ocenie skarżącej naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że w toku postępowania nie wyjaśniono okoliczności i podstaw osadzenia słupka nr 9 na terenie działki nr [...]/2, a także nie wyjaśniono kwestii przesunięcia słupka nr 8 w działkę [...]/2 na linii granicznej 1-5 i okoliczności oznaczenia granicznego 100- powodującego "wklęśnięcie" w głąb działki [...]/2, a także korygowanie położenia słupka nr 10. W dalszej kolejności skarżąca wskazała na brak rozpoznania wszystkich wniosków odwołania od decyzji I instancji i skontrolowania decyzji Starosty z [...].2006 r., a także naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i odmowę wydania uwierzytelnionego dokumentu z wykreśloną granicą według współrzędnych uzyskanych z pomiaru wbrew postanowieniu Głównego Geodety Kraju. Podniesiony został też zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, która nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego i która wydana została w oparciu o kwestionowany przez J. C. dokument szkicu nr 1. W skardze wskazano też na naruszenie art. 7, art. 7b, art. 24a, art. 40 i art. 42 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez niewłaściwe stosowanie i zaniechanie wykonania ustawowego obowiązku, nadzoru i kontroli w przedmiocie stosowania prawa w zakresie zmiany wyrysu granicy prawnej zaznaczonej na terenie i wyrysowanej w mapach, podawanie nieprawdziwych wielkości obszarów działek [...]/1 i [...]/2 oraz zaniechanie zbadania decyzji Starosty pod względem formalnym i prawnym. Skarżąca wskazała też na naruszenie art. 7 i 64 Konstytucji RP. W skardze wyjaśniono, że przedmiotowe działki spełniały wszystkie przesłanki do przyjęcia w 2004 r. do operatu ewidencji gruntów i budynków ark 13 bez zmian, wskazują na to bowiem dokumenty znajdujące się w aktach postępowania, a także - techniczne wytyczne – wykonywania prac modernizacyjnych (granice działek z dokładnością do 1m²). Skarżąca podniosła, iż nie uznaje ona, prac modernizacyjnych, których wadliwość sygnalizuje od [...].2004 r. W skardze podniesiono również, że skarżący kwestionują szkic polowy nr 1. Zmiany dokonane w dokumentach działki [...]/2 przez Starostę strona skarżąca uważa za nieuzasadnione i naruszające jej interes prawny, a w konsekwencji prowadzące do odebrania jej w sposób niezgodny z prawem znacznej części działki, która użytkowana jest przez nich od 1981 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...].2009 r. skarżąca oświadczyła, że kwestionuje zaskarżoną decyzję ponieważ jej zdaniem granica między nieruchomościami [...]/1 i [...]/2 powinna przebiegać nie tak jak na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu granicznego z [...]1981 r., ale jak na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z [...]2980 r. Naczelnika Miasta S. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że wprawdzie podpisała protokół graniczny, ale wyrys ze spornej granicy był inny aniżeli w szkicu. Ustalenia były takie jak w załączniku do w/w decyzji podziałowej. O istnieniu szkicu polowego skarżąca dowiedziała się dopiero w 2004 r. i od tej chwili go kwestionuje (k.69).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Nadmienił, że protokół graniczny, sporządzony w 1981 r. jest w istocie protokołem z fizycznego wykonania na gruncie decyzji podziałowej z 1980 r. W jego ocenie rozbieżności co do posadowienia budynku na mapach, wydawanych przez geodezję wynikają z dokładności wykonawców map.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym, że sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania, a jeżeli tak, to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Mając na uwadze powyższe Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. dostrzegł jej wadliwość skutkującą potrzebą wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Wymieniając podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał przepisy rangi ustawowej, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7b Prawo geodezyjne i kartograficzne, jednak dogłębna analiza uzasadnienia stanowiska WINGiK prowadzi do wniosku, iż decyzja ta została wydana w oparciu o zapisy, które nie stanowią źródła prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja RP określa tzw. katalog zamknięty źródeł prawa, tymczasem kontrola kwestionowanej decyzji wskazuje, iż uwadze organu odwoławczego umknęło, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są wyłącznie: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a nadto - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego.

W uzasadnieniu prawnym decyzji II – instancyjnej organ wyjaśnił, że wytyczne techniczno-organizacyjne prowadzenia ewidencji gruntów i budynku sformułowane zostały w "Instrukcji technicznej G-5" – "Ewidencja gruntów i budynków" wprowadzonej do stosowania zarządzeniem nr 16 Głównego Geodety Kraju z dnia 03.11.2003 r. w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Powołując się na zapisy § 102 "Instrukcji technicznej G-5" WINGiK wyjaśnił w jaki sposób dokonywał w procesie modernizacji ewidencji porównań i obliczał odchyłkę powierzchniową, przyjmując (stosownie do § 102 "Instrukcji technicznej G-5), że jeżeli obliczona odchyłka ΔP nie przekracza wartości dopuszczalnej w operacie ewidencyjnym to ujawnia się pole powierzchni ewidencyjnej. Przyjmując więc, stosownie do tych zapisów, że skoro powierzchnia geodezyjna dz. nr [...]/2 obliczona ze współrzędnych uzyskanych z ich przeliczenia w ramach modernizacji wynosiła [...] ha, a powierzchnia ewidencyjna ujawniona uprzednio w rejestrze gruntów wynosiła 0,[...] ha, to ustaliwszy, iż dopuszczalna odchyłka - obliczona według wzorów zawartych w Instrukcji G-5 - wynosiła [...] ha, do operatu ewidencyjnego po modernizacji, należało wpisać powierzchnię ewidencyjną wynoszącą 0,[...] ha. Powołując się na treść §64 ust.7 tejże instrukcji organ odwoławczy wywiódł, że o ile różnica pomiędzy miarą wynikającą ze szkicu polowego nr1 oraz miarą z pomiaru kontrolnego mieściła się w dopuszczalnej odchyłce dla granic utrwalonych na gruncie, to do obliczenia współrzędnych przyjąć należało miarę wynikającą z dokumentu, znajdującego się w zasobie.

Przytoczona powyżej argumentacja organu jednoznacznie wskazuje, iż WINGiK zaskarżoną decyzję wydał w oparciu o zapisy, które nie mogły stanowić podstawy prawnej orzeczenia organu administracji publicznej. Sformułowana w art. 6 kpa zasada praworządności stanowi, bowiem, że organy te obowiązane są działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Cechą charakterystyczną prawa administracyjnego jest występowanie wielu rodzajów źródeł prawa o różnej mocy i o różnym stopniu szczegółowości, wydanych przez różne organy. Jednak – w zakresie prawa krajowego – podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić – wyłącznie – ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego (B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, warszawa 2006, s. 56). Tymczasem, powołana w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji "Instrukcja Techniczna G-5 Ewidencja Gruntów i Budynków", nie jest źródłem prawa, a w rezultacie jej postanowienia nie mogły stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dokonując oceny legalności decyzji WINGiK Sąd miał na uwadze, iż ustawodawca upoważnił w art. 19 ust. 1 pkt 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W drodze tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24.03.1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297), zawierające wykaz standardów technicznych, stanowiących załącznik do tego rozporządzenia. Uwadze organu odwoławczego w niniejszej sprawie umknęło jednak, że "Instrukcja techniczna G-5" nie figuruje w wykazie stanowiącym załącznik do wspomnianego rozporządzenia. Również inne przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie dają podstaw prawnych do przyjęcia wytycznych wynikających z "Instrukcji technicznej G-5". Podstawą nadania tym zapisom mocy obowiązującej nie mogło być również zarządzenie Głównego Geodety Kraju, gdyż w rozumieniu prawa nie jest ono źródłem prawa. Tak więc powoływanie się przez organ II instancji na wytyczne wynikające z treści "Instrukcji Technicznej G-5 Ewidencja Gruntów i Budynków" wprowadzonej zarządzeniem nr 16 Głównego Geodety Kraju z 3.11.2003 r. wprowadzającego wytyczne w celu ujednolicenia i usprawnienia wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych stanowiło naruszenie prawa, bowiem zarządzenie to nie stanowi, w świetle art. 87 Konstytucji RP źródła prawa powszechnie obowiązującego, a więc w myśl art.93 ust.2 Konstytucji RP nie może ono stanowić podstawy prawnej decyzji względem obywateli oraz innych podmiotów. Problematyka orzeczeń organów administracji publicznej wydawanych z uwzględnieniem wytycznych wynikających z wprowadzonej zarządzeniem nr 16 Głównego Geodety Kraju z 3.11.2003 r. "Instrukcji technicznej G-5" była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a ich ocena, z powołanych powyżej przyczyn, pozostaje niezmienna (por. wyrok WSA z 27.02.2008 r., sygn. II SA/Rz 442/07, wyrok WSA z 13.06.2007 r., sygn. III SA/Wr 49/07, wyrok WSA z 19.01.2006 r., sygn. II SA/Rz 127/05, wyrok WSA z 09.11.2004 r., sygn. III SA/Lu 447/04).

Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, organ odwoławczy działając wbrew zasadzie z art. 6 kpa naruszył przepisy postępowania w rozumieniu art. 145 § 1pkt.1lit.c) ppsa.

Wskazane wadliwości skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji i dlatego orzeczono jak w pkt. I sentencji.

Sąd zaniechał ustosunkowania się do zarzutów skargi, dotyczących merytorycznej poprawności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia skoro opierało się ono na uregulowaniach nie mających charakteru przepisów prawa. Wzorzec kontroli działalności organów stanowić mogą wyłącznie przepisy prawa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wytycznych wynikających z uzasadnienia niniejszego wyroku, a w szczególności zasady praworządności wynikającej z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i rozpoznanie sprawy wyłącznie w oparciu o przepisy stanowiące źródło prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ppsa. jak w pkt. II wyroku.

O zwrocie kosztów orzeczono jak w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 200 ppsa.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska

MK