Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2884/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 100 § 1 pkt 2, art. 106 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1947/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od skarżącego M. K. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1947/19) oddalił skargę M. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że M. K. 3 stycznia 2019 r. złożył do Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, poprzez platformę e-PUAP, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

‒ przekazania kopii korespondencji, prowadzonej w latach 2005 – 2008 przez Komisję Nadzoru Finansowego, Komisję Nadzoru Bankowego oraz Generalnego Inspektora Nadzoru Bankowego ze Związkiem Banków Polskich, [...] Bankiem i [...] Bankiem, dotyczącej kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac Inspektoratu, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych. O tychże pracach Inspektoratu mowa jest m. in. w materiałach ZBP (str. 8 i n): https://zbp.pl/wydarzenia/archiwum/wydarzenia/2015/marzec/biala-ksiega-kredytow-chf-w-polsce,

‒ przekazania kopii korespondencji (będącej w posiadaniu Komisji), prowadzonej w latach 2005 – 2008 przez Związek Banków Polskich z [...] Bankiem i [...] Bankiem, dotyczącej kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych".

14 marca 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego wystąpiła do wnioskodawcy z wezwaniem do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, informując, że jego brak będzie skutkować wydaniem decyzji administracyjnej odmownej.

Pismem z 28 marca 2019 r. wnioskodawca poinformował, że informacje, o które wnioskuje, są szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż "posłużą do badań naukowych, obejmujących m. in. sposób nadzoru i ograniczania ryzyka kredytowego, w relacji z bankiem prywatnym ([...] bank) i z udziałem SP ([...] bank)". W ocenie wnioskodawcy "ocena i wypracowanie efektywnych metod nadzoru leży w najlepiej pojętym interesie publicznym i ma istotne znaczenie dla ponad 0,5 miliona klientów banków, którym w latach 2005-2008 udzielono kredytów indeksowanych/denominowanych". Wnioskodawca zadeklarował gotowość otrzymania niewyselekcjonowanych dokumentów, tj.:

‒ kompletu korespondencji, prowadzonej w latach 2005 – 2008 przez KNF, Komisję Nadzoru Bankowego i Głównego Inspektora Nadzoru Bankowego z [...] Bankiem i [...] Bankiem;

‒ kompletu korespondencji pomiędzy Związkiem Banków Polskich a [...] bankiem i [...] Bankiem, prowadzonej w latach 2005-2008 i będącej w dyspozycji KNF;

‒ kompletu dokumentacji prowadzonej z bankami w latach 2005 – 2008 w ramach prac nad ograniczeniem dostępności kredytów denominowanych/indeksowanych.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) odmówiła M. K. udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z 3 stycznia 2019 r. w zakresie:

‒ przekazania kopii korespondencji, prowadzonej w latach 2005 – 2008 przez Komisję Nadzoru Finansowego, Komisję Nadzoru Bankowego oraz Generalnego Inspektora Nadzoru Bankowego ze Związkiem Banków Polskich, [...] Bankiem i [...] Bankiem, dotyczącej kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych /denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac Inspektoratu, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych;

‒ kopii korespondencji (będącej w posiadaniu Komisji), prowadzonej w latach 2005-2008 przez Związek Banków Polskich z [...] Bankiem i [...] Bankiem, dotyczącej kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych.

W uzasadnieniu decyzji Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że żądane informacje winny być kwalifikowane jako informacja publiczna, ale ich zakres, skala, a przede wszystkim narzucone przez wnioskodawcę kryteria, według których miałoby dojść do weryfikacji posiadanego przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego zasobu informacyjnego, wymuszają na Urzędzie wytworzenie nowej jakościowo informacji. Udostępnienie żądanej informacji publicznej wymaga tym samym przygotowania informacji zawierających wnioskowane dane i sięgnięcia do dokumentów źródłowych, poczynienia stosownych analiz dokumentów, wyszukiwanie informacji, selekcjonowania uzyskanych w związku z tym danych pod kątem kryteriów narzuconych przez stronę. Kwalifikując wnioskowane dane jako informację publiczną przetworzoną, zasadne jest także odniesienie się do rozmiaru przedmiotowych żądań oraz jego zakresu czasowego. Wnioskowana informacja dotyczy lat 2005-2008, co oznacza, że w przeważającej części dotyczy urzędu już nieistniejącego, jakim jest Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, który był organem wykonawczym Komisji Nadzoru Bankowego. Komisja Nadzoru Finansowego przejęła kompetencje KNB z dniem 1 stycznia 2008 r. Dokumenty objęte żądaniem zostały zarchiwizowane. Ustalenie natomiast miejsca przechowywania wnioskowanej dokumentacji wiązałoby się z koniecznością sprawdzenia rejestrów w poszczególnych archiwach. W dalszej kolejności, dokumentacja ta wymagałaby szczegółowej analizy w celu ustalenia, które z dokumentów zawierają informacje określone przez stronę. Spośród całej korespondencji prowadzonej w latach 2005-2008 przez KNF, KNB i GINB ze Związkiem Banków Polskim, [...] Bankiem S.A. i [...] S.A. należałoby wybrać tylko tę dotyczącą kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencję odnoszącą się do trwających od 2005 r. prac Inspektoratu, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych.

Chcąc zadośćuczynić żądaniu wyrażonemu w drugim punkcie wniosku, Urząd KNF zobligowany byłby do wyselekcjonowania z posiadanej korespondencji tej, którą Związek Banków Polskim prowadził z [...] Bankiem S.A. i [...] S.A., a która znajduje się w posiadaniu KNF. Następnie należałoby przeprowadzić ocenę przedmiotowej korespondencji pod kątem ograniczenia prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Czynności te wiązałyby się z koniecznością zapoznania się z obszernym materiałem, w konsekwencji byłyby to czynności czasochłonne i wymagające zaangażowania znacznych środków osobowych, w szczególności wyłączenia na czas nieoznaczony co najmniej dwóch pracowników od przypisanych im zadań. Sporządzenie takiej odpowiedzi nie byłoby działaniem nacechowanym automatyzmem, czy wręcz działaniem bezrefleksyjnym. Byłoby to działanie złożone od strony intelektualnej oraz wymagające znacznego nakładu organizacyjnego i finansowego, który wysoce utrudniłby działania organu zobowiązanego, jakim jest Urząd Komisji Nadzoru Finansowego. Oznacza to, że obszar analizy, jaką Urząd KNF musiałby poczynić jest znaczący i musiałby obejmować różnorodne aspekty wykonywania nadzoru nad podmiotami sektora bankowego. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to wnioskodawca, że okoliczności te w żaden sposób nie mogą determinować kwalifikacji żądanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej.

W ocenie organu zakres żądanych danych wskazuje, że UKNF musiałby przygotować dla wnioskodawcy specjalny zestaw informacji przy użyciu dodatkowych sił oraz środków. Oczywiście ich źródłem byłyby dane posiadane przez Urząd, niemniej ich ocena byłaby dokonywana przy uwzględnieniu kryteriów i wymogów dookreślonych wprost przez stronę. Przygotowana informacja byłaby w konsekwencji kompilacją posiadanych przez UKNF informacji zawartych w dokumentacji, które zostałyby specjalnie przetworzone i zasegregowane z myślą o żądaniach.

Tą samą kwalifikację informacji KNF odniosła do podniesionej przez stronę deklaracji otrzymania również dokumentów niewyselekcjonowanych, w przypadku jeśli Urząd nie mógłby zrealizować żądania z pierwotnego wniosku. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem strony, że przygotowane dokumentów nie będzie wymagało od Urzędu KNF konieczności ich wyselekcjonowania. Przedmiotowe żądanie należy uznać za tożsame, a nawet szersze wobec żądania wyrażonego we wniosku z 3 stycznia 2019 r. Strona zażądała również przekazania korespondencji prowadzonej w latach 2005-2008 przez KNF, KNB i GINB z [...] Bankiem S.A. i [...] S.A. Następnie oczekuje udostępnienia kompletu korespondencji pomiędzy ZBP a [...] Bankiem S.A. i Bankiem [...] S.A., prowadzonej w latach 2005-2008 i będącej w dyspozycji KNF. Ostatecznie wnosi o przekazanie kompletu dokumentacji prowadzonej z bankami w latach 2005-2008 w ramach prac nad ograniczeniem dostępności kredytów denominowanych/indeksowanych. Wnioskodawca oczekiwał przedłożenia tego samego zasobu, o który wnioskuje we wniosku z 3 stycznia 2019 r., a nawet rozszerzył go dodatkowo o informacje dotyczące prac nad ograniczeniem dostępności kredytów denominowanych/indeksowanych wobec wszystkich banków, a nie tylko [...] S.A. i Banku [...] S.A. a także w zakresie korespondencji ZBP z [...] S.A. i Bankiem [...] S.A., prowadzonej w latach 2005-2008 i będącej w dyspozycji KNF dotyczącej nie tylko kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym, zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych, ale również w każdym innym temacie.

Zdaniem organu informacje objęte wnioskiem fizycznie istnieją, lecz tylko w ujęciu cząstkowym. Nie ma bowiem gotowego zestawienia, którego treść odpowiadałaby intencjom i zakresowi żądań wnioskodawcy, natomiast dla zaistnienia informacji w ujęciu całościowym, odpowiadającym żądaniu, konieczne jest jej opracowanie (wytworzenie), aby informacja miała właściwą treść i formę.

Zadośćuczynienie analizowanemu wnioskowi związane byłoby ze stosowaniem tradycyjnych czasochłonnych metod wyszukiwania. Cechowałyby je trudności organizacyjno – technicznie, a nadto wymagałyby znaczącego intelektualnego wkładu i zaangażowania pracowników UKNF w celu wybrania określonych ilości danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu organu nadzoru. To zaś wskazuje na proces przetworzenia informacji, co pozwala zakwalifikować wnioskowaną informację jako informację, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której udostępnienie skorelowane jest z koniecznością wystąpienia szczególnie istotnego interesu publicznego istniejącego po stronie wnioskującego o dostęp.

W przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadaną informację prostą obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Analizując następnie przesłankę "szczególnie istotnego interesu publicznego", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, w świetle wyjaśnień strony, organ uznał, że analiza sprawy nie pozwala na ustalenie zachodzenia logicznego i realnego związku pomiędzy przekazaniem wnioskowanych informacji, a realizacją szczególnie istotnego interesu publicznego. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiązać się musi z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem w kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej, interes publiczny istniałby wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania organu nadzoru. W tym kontekście, udzielenie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na usprawnienie funkcjonowania organu nadzoru. Chodzi o informację, co do której wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał konkretnych możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji dla dobra ogółu dodatkowo w sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Trudno założyć, aby wnioskowane dane w jakikolwiek sposób mogły przysłużyć się interesowi publicznemu. Nie można zatem odnaleźć bezpośredniego związku pomiędzy żądanymi informacjami, a ich konkretnym wykorzystaniem w praktyce tworzenia prawa, wymuszania jego skuteczności, czy też usprawnienia wykonywania publicznego nadzoru nad rynkiem finansowym. Nie jest zupełnie znane, w jaki sposób wnioskodawca realnie zamierza wykorzystać powziętą informację dla realizacji interesu publicznego, bowiem w żaden sposób nie wskazuje, dlaczego przekazanie rzeczonych informacji ma być relewantne z punktu widzenia szczególnego interesu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. K., zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 35 § 1 i § 2 K.p.a. Skarżący podkreślił, że nie wnosił o analizę tysięcy decyzji administracyjnych, analizę ich akt i porównanie z innymi aktami prawnymi, lecz o udostępnienie gotowych dokumentów. Z dużym prawdopodobieństwem, łączna liczba tych dokumentów – których nie trzeba w żaden sposób przetwarzać – nie przekracza kilkunastu. Nadto sprawa jest doskonale znana Komisji, była przedmiotem wielu artykułów naukowych, publicystycznych i nadal znajduje się w centrum uwagi opinii publicznej, zainteresowanej kwestią kredytów denominowanych/indeksowanych. Wnioskujący nie jest w stanie bardziej doprecyzować swojego żądania, bowiem nie dysponuje numerem kancelaryjnym, pod jakim prowadzono prace nad ograniczaniem ryzyka kredytowego związanego z udzielaniem kredytów denominowanych/indeksowanych. Z kolei wiedza o zakresie znanego już w latach 2005-2008 ryzyka pozwoli także ocenić działania i zaniechania Komisji, która jest powołana do ochrony stabilności rynku finansowego, m. in. przed ryzykiem kursowym. Jak zaznaczył skarżący, jest on doktorem nauk ekonomicznych i pracownikiem naukowym wyspecjalizowanej uczelni ekonomicznej, do której zadań statutowych należy prowadzenie badań we wnioskowanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej rozróżnia dwa rodzaje informacji: prostą i przetworzoną. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, informacja prosta to taka, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, nie wymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "opracowanie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

Na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska, a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.

W judykaturze wskazuje się na trudności związane z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie wystąpiły w orzecznictwie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia. A więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji. Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez zaangażowanie pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Sąd pierwszej instancji w całości podzielił poglądy zawarte w m. in. wyrokach NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11. Są to przykłady orzecznictwa, w którym ogólnie rzecz ujmując, przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego w przekonujący sposób wykazał, że opisany w decyzji nakład pracy związany z pozyskaniem przedmiotowej informacji publicznej i jej opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionego stanowiska zaprezentowanego wyżej. Jak trafnie wskazuje organ, zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmuje okres od 2005 r. do 2008 r., skarżący żąda zatem udostępnienia informacji bez wątpienia archiwalnych. Ponadto skarżący żąda informacji obejmujących zakres działalności organu już nieistniejącego, jakim była Komisja Nadzoru Bankowego wraz z jej organem wykonawczym, jakim był Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, funkcjonujący w strukturach Narodowego Banku Polskiego, a który stanowił organ wykonawczy Komisji Nadzoru Bankowego w poprzednim stanie prawnym, kiedy to Komisja Nadzoru Bankowego, nie zaś Komisja Nadzoru Finansowego, sprawowała nadzór nad sektorem bankowym w Polsce. Komisja Nadzoru Bankowego zniesiona została na podstawie art. 66 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym z dniem 31 grudnia 2007 r. Na tej samej podstawie zlikwidowany został Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego. Z mocy przepisu art. 67 ust. 2 tej ustawy od dnia 1 stycznia 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego wykonuje zadania należące dotychczas do Komisji Nadzoru Bankowego.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący oczekuje udostępnienia wybranych dokumentów, tj. tych skierowanych do Związku Banków Polskich, [...] Banku oraz [...] Banku i dotyczących kwestii ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac Inspektoratu, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych.

Ponadto, w zakresie żądania wyrażonego w pkt 2 wniosku skarżący oczekuje udostępnienia mu korespondencji, która potencjalnie znajduje się w posiadaniu KNF, ale która była prowadzona w latach 2005-2008 przez Związek Banków Polskich z [...] Bankiem S.A. i Bankiem [...] S.A. w sprawie ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych. Trafnie zatem wskazał organ, że udzielenie wnioskowanej informacji wiązałoby się z koniecznością jej przygotowania specjalnie dla skarżącego i wymagałoby znacznych nakładów pracy, czasu oraz zaangażowania znacznej grupy pracowników organu.

W odniesieniu do pierwszego żądania koniecznym byłoby, jak zauważa Przewodniczący KNF, wyselekcjonowanie korespondencji prowadzonej w latach 2005-2008 przez KNF, KNB i GINB ze Związkiem Banków Polskich, [...] Bankiem S. A. i Bankiem [...] S.A. a dotyczącej wyłącznie kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym, zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac Inspektoratu, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych. W odniesieniu natomiast do drugiego żądania, organ zobligowany byłby do wyselekcjonowania z posiadanej korespondencji wyłącznie tej, którą Związek Banków Polskich prowadził z [...] Bankiem S. A. i Bankiem [...] S.A., a która znajduje się w posiadaniu KNF. Po wyselekcjonowaniu żądanych dokumentów zgodnie z kryteriami narzuconymi przez skarżącego, organ musiałby przeprowadzić ocenę przedmiotowej korespondencji pod kątem ograniczenia prawa do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przygotowanie dla skarżącego gotowych zestawień nie wiąże się zatem jedynie z wyszukaniem pojedynczych dokumentów w posiadanych przez Urząd KNF systemach ewidencyjnych, jak trafnie wskazuje organ.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie sposób zakwestionować stanowiska organu, iż w pierwszej kolejności udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się z koniecznością pozyskania dokumentów archiwalnych, nieistniejących w bieżącym zasobie UKNF oraz niezaewidencjonowanych w elektronicznych systemach kancelaryjnych Urzędu, jako dokumentów wytworzonych bądź otrzymanych przez nieistniejące już organy (KNB oraz GINB). Następnie niezbędne byłoby wyselekcjonowanie dokumentów pod kątem ich adresatów czy też podmiotów, których dotyczą (kryterium podmiotowe: Związek Banków Polskich, [...] S.A., Bank [...] S.A.) oraz zakresu tematyki, której dotyczą (kryterium przedmiotowe: dokumenty dotyczące tematyki ryzyka związanego z kredytami denominowanymi/indeksowanymi, a także prac GINB zmierzających do ograniczenia ich udzielania).

W przypadku z kolei dokumentów dotyczących korespondencji prowadzonej przez Związek Banków Polskich z Bankiem [...] S. A. i [...] Bankiem S. A., wystąpiłaby konieczność przeanalizowania pod kątem wskazanego kryterium podmiotowego praktycznie całości dostępnej korespondencji przy braku nawet możliwości posłużenia się kryterium adresata bądź nadawcy korespondencji.

Trafne jest również stanowisko organu, iż tą samą kwalifikację informacji i to samo stanowisko należy odnieść do podniesionej przez skarżącego w korespondencji z dnia 28 marca 2019 r. deklaracji otrzymania również dokumentów niewyselekcjonowanych.

Przedstawione okoliczności potwierdzają zdaniem Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowy wniosek odnosi się do informacji publicznej przetworzonej. Realizacja przepisów o dostępie do informacji publicznej nie może zaś prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji. Realizacja wniosku wymagałaby podjęcia przez organ dodatkowych czasochłonnych czynności oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania Komisji Nadzoru Finansowego oraz wywarłyby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na ten organ.

Uzasadnione jest więc przyjęcie przez organ, że zażądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W tej sytuacji skarżący winien wykazać, że korzyści z upublicznienia wnioskowanej przez niego informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy organ prawidłowo wezwał skarżącego do jej wykazania czy też uzasadnienia, w terminie, który stwarzał stronie możliwość realizacji jej prawa. Pomimo wezwania organu, skarżący nie wykazał jednak, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, poza enigmatycznym wskazaniem, że wnioskowane informacje posłużą mu do badań naukowych Nie wskazał jednak, w ramach jakiej instytucji takie badania naukowe mają być lub już są prowadzone i kto je prowadzi, jak również nie uprawdopodobnił, iż prowadzi samodzielnie badania, do których niezbędne są informacje w zakresie objętym wnioskiem. Nie można więc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za wytworzeniem i udostępnieniem skarżącemu informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Tym samym, w sprawie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do odmowy udzielenia skarżącemu żądanej informacji przetworzonej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów prawa proceduralnego, poprzez:

1. złożenie w trakcie rozprawy sprawozdania, w którym nie przedstawiono istotnych zarzutów skargi, wbrew art. 106 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji uchybienie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.,

2. pominięcie zarzutu i nierozstrzygnięcie skargi w zakresie naruszenia przez organ administracji procedury ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, wbrew art. 134 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji uchybienie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.,

3. pominięcie zarzutu i nierozstrzygnięcie skargi w zakresie istnienia szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji, wbrew art. 134 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji uchybienie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.,

4. sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym nie odniesiono się do istotnych zarzutów skargi, wbrew 141 § 4 P.p.s.a.,

5. sporządzenie protokołu z rozprawy, który nie zawiera informacji o istotnych wnioskach strony wbrew art. 101 § 1 ust. 2 P.p.s.a.,

- przepisów prawa materialnego, określonych w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji poprzez:

6. błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.d.i.p. na skutek przyjęcia, iż wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, a w konsekwencji uchybienie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.,

7. błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.d.i.p. na skutek przyjęcia, iż wnioskujący nie wykazał, że zamierza wykorzystać wnioskowaną informację dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania administracji publicznej, a w konsekwencji uchybienie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty i zrzekając się rozprawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 106 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (zarzut 1). Zgodnie z treścią pierwszego z wymienionych przepisów "[p]o wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi". Przepis ten wskazuje na kolejność czynności dokonywanych przez sędziego sprawozdawcę po wywołaniu sprawy, przy czym sędzia sprawozdawca przedstawia stan sprawy w sposób skrócony, zwracając szczególną uwagę na kwestie sporne, podnoszone przez stronę skarżącą. Nie ma on obowiązku dokładnego referowania treści akt sprawy administracyjnej, decyzji, skargi i pism składanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ale obowiązek przedstawienia istoty problemu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II FSK 645/10 i sygn. akt II FSK 1885/09 – orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Za pomocą tak przedstawionego zarzutu, w powiązaniu go jedynie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który jest przepisem "wynikowym", o ogólnym (blankietowym) charakterze, nie można jednak kwestionować prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli. Polemika skarżącego sprowadza się w tym zakresie do warstwy merytorycznej rozstrzygnięcia i porusza takie kwestie, jak badanie przesłanki "szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji", pominięcia zarzutów naruszenia przez organ przepisów procedury z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, bez jednak jakiekolwiek wskazania, które konkretnie przepisy ww. ustaw zostały w działaniach organu naruszone, a których Sąd pierwszej instancji nie objął swoją kontrolą. Przypomnieć natomiast należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi podstawami skargi kasacyjnej i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać tym bardziej, że argumentacja skargi kasacyjnej rozwinięta w jej uzasadnieniu nie wskazuje na żadne konkretne okoliczności sprawy powiązane ze stosowaną normą prawa, wskazującą na konkretne zaniechania Sądu pierwszej instancji przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Nie można również skutecznie powiązać naruszenia art. 106 § 1 P.p.s.a. i obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy z sugestiami, że zmiana składu osobowego, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, doprowadziła niejako automatycznie do sytuacji, w której skład orzekający Sądu pierwszej instancji nie mógł zapoznać się z aktami niniejszej sprawy. Wykazanie takiej okoliczności również wymagało podniesienia konkretnych uchybień w ocenie Sądu pierwszej instancji i co do zasady wymaga podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Z przyczyn zbieżnych z powyższymi nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 4). Przepis ten w swej treści wymienia jedynie niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a więc odnosi się on jedynie do formalnej strony uzasadnienia, a nie jego merytorycznej poprawności. I o ile uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, to ogólnikowe wskazywanie przez stronę skarżącą na nieodniesienie się do "istotnych zarzutów skargi" stanowi nieuprawnioną polemikę, która w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej formułowanej jako samodzielny zarzut nie mogła zostać oceniona, tym bardziej bez powiązania powyższych twierdzeń z konkretnymi okolicznościami niniejszej sprawy.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się wreszcie uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że sąd orzeka w "granicach danej sprawy". Oznacza to, że Sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Mimo, że sąd pierwszej instancji nie jest związany granicami skargi to związanie granicami sprawy powoduje, że ocenami swoimi nie może wkraczać w sprawę inną niż ta, która była lub powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego w wydawanych w nim aktów administracyjnych. Z tego też względu nie podlegała w sprawie ocena terminowości prowadzenia postępowania, bowiem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny jest odrębnym środkiem prawnym od skargi na rozstrzygnięcie (decyzję) organu administracyjnego. Dla oceny zatem, czy organ uchybił terminom określonym w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o dostępie do informacji publicznej lub w art. 35 § 1 i 2 K.p.a., jak wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, koniecznym było wszczęcie odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Odnośnie z kolei argumentacji, że Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał skargi w zakresie istnienia szczególnego interesu publicznego, nie sposób nie zauważyć, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera na tym tle rozważania Sądu pierwszej instancji. To z kolei czyniło niezasadnymi zarzuty opisane w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej.

Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 101 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (zarzut 5). Przepis ten nie może być bowiem rozumiany w taki sposób, że protokół rozprawy powinien odzwierciedlać wszystkie oświadczenia i twierdzenia stron w ich dosłownym i szczegółowym brzmieniu, a zwłaszcza ich wywody prawne. Wystarczy, jeżeli protokół zawiera istotne wnioski i twierdzenia związane z przedmiotem postępowania, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Strony lub uczestnicy postępowania mogą składać do akt pisma procesowe, w tym załączniki do protokołu, będące odzwierciedleniem wypowiedzi strony na rozprawie. Zamieszczone w protokole wnioski i twierdzenia stron mogą stanowić przedmiot rozważań sądu w ustnych, jak i pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Za dopuszczalne należy także uznać odniesienie się w tych motywach do twierdzeń stron zawartych w ustnych wypowiedziach, które nie zostały zaprotokołowane (por. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2019 do art. 101 P.p.s.a.). Nadto zauważyć trzeba, że wniosek skarżącego o uzupełnienie i sprostowanie protokołu rozprawy z dnia 24 stycznia 2020 r. został rozpatrzony w znaczącej części negatywnie zarządzeniem przewodniczącego z 28 lutego 2020 r.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Jak wskazuje się w orzecznictwie, informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt OSK 89/13, 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 i 3 października 2014 r. sygn. akt I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2658/14 i 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14 i 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14, 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 915/16).

W orzecznictwie zwracano uwagę również że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 19/15).

Wskazując na powyżej przedstawione rozumienie pojęcia "informacji publicznej przetworzonej" oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji wiążąc pojęcie informacji publicznej przetworzonej z działaniami na znacznej ilości informacji prostych dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na takie okoliczności jak czasochłonność realizacji wniosku skarżącego, liczba zaangażowanych pracowników, przekształcenie wielu dokumentów, konieczność przeszukania dokumentacji archiwalnej nieistniejącego już organu, wyselekcjonowanie korespondencji prowadzonej z konkretnie oznaczonymi podmiotami oraz jej ocenę pod kątem ograniczenia prawa do informacji, o której mowa w art. 5 ustawy, podobnie jak przeszukanie dokumentacji niewyselekcjonowanej. Oceny tej nie podważono również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Nie można bowiem uznać za fakt notoryjny tego, jakimi systemami ewidencji korespondencji dysponuje organ, szczególnie że wniosek dotyczył korespondencji prowadzonej w latach 2005 – 2008, przez nieistniejący już organ, zaś organ nie potwierdzał istnienia takich systemów i możliwości ich wykorzystania. Podobnie, powyższej kwalifikacji jako żądania dostępu do "informacji publicznej przetworzonej" nie zaprzecza fakt, że skarżący pozyskane w ten sposób dane zamierza wykorzystać do pracy naukowej. Twierdzenie takie nie jest bowiem wystarczające dla uznania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Musi zachodzić uzasadniony (adekwatny) związek pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem, a czego w okolicznościach niniejszej sprawy brak (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 832/18).

Z tych też przyczyn jako niezasadne należało również ocenić zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1, a także pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 1 i 2).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a.