Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 151/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 3 , art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 55 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 316/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 18 czerwca 2020 r. nr 403/20 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie miasta Torunia przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zdanie drugie i trzecie zaskarżonej uchwały oraz § 5 ust. 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolera liście uczniów obecnych na zajęciach; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Miasta Torunia na rzecz C. Sp. z o.o. w Ł. 1 287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 316/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, spółka, strona) na uchwałę Rady Miasta Torunia (dalej: Rada, organ) z 18 czerwca 2020 r. w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 czerwca 2020 r. Rada podjęła uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie miasta Torunia przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

Skarżąca wniosła do WSA w Bydgoszczy skargę na w/w uchwałę Rady, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w szczególności w zakresie § 3 ust. 2, § 4 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt 4, 6, 7. Spółka podniosła zarzut wydania uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej przez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku dołączania do informacji uwierzytelnionych kserokopii list obecności, na których uczestnictwo potwierdzone będzie własnoręcznymi i czytelnymi podpisami uczniów, nałożenia obowiązku na szkołę umieszczania na dokumentach księgowych wskazania dotacji jako źródła pochodzenia wydatków oraz daty, pieczęci i podpisu organu prowadzącego dotowaną jednostkę, przyznanie kontrolującym prawa do weryfikacji list obecności oraz sprawdzania spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w miejscu i czasie prowadzenia tych zajęć, a także uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolującego liście uczniów obecnych na zajęciach, przyznanie kontrolującym prawa wglądu do dowodów wpłat czesnego, dokumentów zwalniających z tych wpłat oraz umów o nauczanie i wychowanie uczniów. W ocenie skarżącej zawarcie w uchwale takich przepisów stanowi naruszenie ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029, dalej: u.f.z.o.) oraz ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910, dalej: u.p.o.).

Odpowiadając na zarzuty skargi organ stwierdził, że wypracowanie szczegółowych zasad kontroli poprzez określenie szczegółowo podejmowanych czynności i precyzyjne określenie katalogu dokumentów podlegających kontroli mieści się w dyspozycji art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Z uwagi na doświadczenie z przeprowadzonych wcześniej kontroli, wprowadzenie zapisów uchwał stało się uzasadnione i konieczne. Kontrole wykazały szereg nieprawidłowości w działaniach szkół i przedszkoli niepublicznych, wskazały na konieczność doprecyzowania zapisów dotyczących działań kontrolnych. Liczne nadużycia ze strony beneficjentów, a także brak współpracy na etapie podejmowanych czynności kontrolnych, doprowadziły do konieczności uszczelnienia systemu kontroli, czego następstwem są między innymi zapisy wprowadzone w zaskarżonej uchwale.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Bydgoszczy wskazał, że § 4 ust. 4 i 5 oraz § 5 ust. 1, 4 i 7 pkt 3, 5 i 7 zaskarżonej uchwały Rady były już przedmiotem oceny przez WSA w nieprawomocnym wyroku z 10 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 451/20, którym oddalono skargę uznając, że uchwała w podanym zakresie nie narusza prawa. Podzielając poglądy wyrażone we wskazanym orzeczeniu, Sąd I instancji dokonał analizy zakwestionowanych przez skarżącą zapisów uchwały Rady i stwierdził, że nie podziela zarzutów skargi. WSA wskazał w szczególności, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji w prosty dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowania kwot dotacji. Zdaniem Sądu I instancji uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku utrwala informację i dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie. W treści uchwały nie przewidziano żadnych negatywnych dla beneficjenta skutków niezastosowania się do wymogu opisywania dokumentów, co potwierdza, że kwestionowany przepis nie narusza interesu skarżącej, która zresztą nie wskazuje, że jej uprawnienia do otrzymania dotacji są naruszone z powodu istnienia kwestionowanego wymogu.

W ocenie WSA zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie stoi na przeszkodzie, by w ramach ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania, mógł ustalić wysokość wpłat z tytułu czesnego, jak również zwolnień w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji również nałożony w uchwale wymóg przedłożenia uwierzytelnionych kserokopii list obecności, na których uczestnictwo potwierdzone będzie własnoręcznymi i czytelnymi podpisami uczniów, pozostaje w zgodzie z regulacją art. 26 ust. 3 u.f.z.o., na podstawie którego uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Skoro ustawa wprowadza taki obowiązek, to wymóg, aby uwzględnić te dane i złożyć uwierzytelnione kserokopie takiego dokumentu, także w ramach trybu pobierania dotacji nie narusza przepisów ustawy.

Sąd I instancji podkreślił także, że kontrola ma służyć prawidłowości rozliczenia pobranej dotacji, a więc niezasadne i nielogiczne byłoby przyjęcie stanowiska, iż nie wolno kontrolerom swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, np. w celu zweryfikowania zapisów dokumentacji ze stanem rzeczywistym. W ocenie WSA uprawnienie kontrolujących do sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny, stosownie do art. 55 ust. 3 pkt 5 u.p.o. Zdaniem Sądu I instancji z kwestionowanych przez skarżącą zapisów uchwały nie wynika, aby kontrolujący mogli przebywać w salach na zajęciach w trakcie realizacji podstawy programowej. Jako zgodną z prawem WSA ocenił czynność dodatkowego zaopatrzenia list obecności w podpis nauczyciela. Nie jest to nadmiernie uciążliwe, a jednocześnie przyczynia się do wykazania zasadności wnioskowania o dotację w określonej wysokości i prawidłowości jej rozliczenia. Wymóg podpisu nauczyciela na listach obecności tylko potwierdza, że w ramach wskazanych przepisów uchwały nie mieści się wstęp kontrolujących na prowadzone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze. Kontrolujący mają zatem prawo do weryfikacji list obecności oraz sprawdzenia faktycznego uczestnictwa uczniów w zajęciach, jednak z wyłączeniem wstępu w charakterze np. obserwatora na zajęciach. Tryb kontroli rozliczania i wydatkowania środków publicznych musi być systemem skutecznym, by zapewnić realizację celu wskazanego w delegacji art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a sprzyja bieżącemu monitorowaniu przyznawanej dotacji, a organ dzięki przyjętym rozwiązaniom ma instrumenty do bieżącego reagowania na nieprawidłowości w pobieraniu dotacji oraz jej rozliczeniu. Skarżąca powinna być zainteresowana, aby pobierana przez nią dotacja była w należnej wysokości i to od początku jej udzielania, zatem zdaniem WSA niezrozumiałe jest, że nie zależy jej na współdziałaniu z organem już na etapie przyznawania dotacji, lecz domaga się zwłoki w korzystaniu przez organ z pewnych rozwiązań, które mogą wyeliminować błędy i tym samym zapobiec późniejszemu zwrotowi dotacji pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

C. Sp. z o.o. zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok WSA w Bydgoszczy w całości, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 36 ust. 1-3 oraz 38 ust. 1 u.f.z.o, w związku z §4 ust. 5 uchwały nr 403/20 Rady Miasta Torunia z 18 czerwca 2020 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, poradni psychologicznopedagogicznych prowadzonych na terenie miasta Torunia przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. U. Woj. Kujawsko Pomorskiego z 26 czerwca 2020 r. poz. 3191). poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i uznanie, że nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. oraz nie narusza art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. nałożenie obowiązku na szkołę umieszczania na dokumentach księgowych z tytułu finansowania z dotacji opisu; "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Toruń, w kwocie ...... zł (słownie ...... zł) dotyczący (nazwa dotowanej jednostki)" oraz "daty, pieczęci i podpisu organu prowadzącego dotowaną Jednostkę" w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji;

2. naruszenie art. 36 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 5 ust. 7 pkt- 7 uchwały poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przyznanie kontrolującym prawa do wglądu do dowodów wpłat czesnego, dokumentów zwalniających z tych wpłat oraz umów o nauczania i wychowanie uczniów nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. oraz nie narusza art. 36 ust. 2 u.f.z.o., podczas gdy uprawnienie nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji i nie wynika ono z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych

3. naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 w związku z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w związku z § 3 ust. 2 zdanie 2 i 3 uchwały poprzez ich błędną wydanie i przyjęcie, że nie przekracza delegacji ustawowej nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku dołączania do informacji uwierzytelnionych kserokopii list obecności, na których uczestnictwo potwierdzone będzie własnoręcznymi i czytelnymi podpisami uczniów, mimo że obowiązek taki nie wynika z ustawy o finansowaniu zadań oświaty, ani nie mieści się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego, o której mowa w art. 38 u.f.z.o.

4. naruszenie art. 36 ust. 1-3 w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w związku z art. 55 ust. 3 pkt. 5 u.p.o. w zw. z art. 55 z § 5 ust. 7 pkt. 4 i 6 uchwały poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż przyznanie kontrolującym prawa do weryfikacji list obecności oraz sprawdzania spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w miejscu i czasie prowadzenia tych zajęć, a także uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolującego liście uczniów obecnych na zajęciach, mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji, w sytuacji gdy upoważnienie takie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a także stoi w sprzeczności z art. 55 ust. 3 pkt. 5 u.p.o. zapewniającym wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 3 ust. 2, § 4 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt. 4, 6, 7 oraz o zasądzenie od Rady Miasta Torunia na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżąca oświadczyła o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Torunia wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wobec zawartego w skardze kasacyjnej wniosku organu o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy i przy braku wniosku strony przeciwnej o przeprowadzenie rozprawy, złożonego w terminie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Część postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zaistniałych okolicznościach należało uznać za nieusprawiedliwione i w tym zakresie Naczelny Sąd oddalił skargę.

Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a konkretnie art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 w związku z § 4 ust. 5 uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że nałożenie na szkołę obowiązku umieszczania na dowodach księgowych adnotacji, że wydatki na realizację zadań szkoły sfinansowano z dotacji nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej.

W ocenie NSA, nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa, w myśl bowiem art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Z powołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji. Organ ten uprawniony jest także do uchwalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Tym samym można stwierdzić, że z powołanej delegacji ustawowej wynikają dla jednostek samorządu terytorialnego takie dwa podstawowe zadania do ustalenia w drodze uchwały, a mianowicie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

W ocenie składu rozpoznającego skargę kasacyjną opisywanie dokumentów księgowych, np. (faktur i rachunków) mieści się w zakresie pierwszego zadania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a mianowicie w przedmiocie ustanowienia trybu rozliczania dotacji, a nie w zakresie drugiego zadania ustanowionego tym przepisem - ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

NSA uważa, że Rada Miasta posiada kompetencję, wynikającą z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną szkołę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, w tym do zamieszczania informacji o sfinansowaniu danego wydatku dotacją z budżetu Miasta. Takie opisy dokumentów księgowych nie ingerują w sposób znaczący w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady prowadzenia ewidencji rachunkowych, jak i terminy przechowywania oraz ewidencjonowania dowodów rachunkowych zostały określone w konkretnych aktach prawnych rangi ustawowej takich jak: ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395 z późn. zm.), czy też ustawa Ordynacja podatkowa.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepisy normujące prowadzenie księgowości pełnią inną funkcję, niż zakres przedmiotowy kompetencji Rady, o którym mowa w delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Rada Miasta, która ma ustanowić tryb rozliczania dotacji, musi zaś ustanowić stosowne regulacje umożliwiające rzetelne rozliczanie dotacji. Z pewnością zatem muszą to być przepisy stanowiące o rozliczeniu dotacji odzwierciedlającym stan rzeczywisty. Opisy dokumentów księgowych, w ocenie NSA, takiemu rzetelnemu rozliczaniu dotacji z pewnością służą.

Użytecznym jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku - bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli - co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 277/21, LEX nr 3210808).

Pogląd co do obowiązku opisywania dokumentów związanych z wydatkowaniem dotacji był już wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie NSA, por., np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1833/18, LEX nr 3185523, czy też wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 261/14, LEX nr 1774971. W drugim z tych orzeczeń NSA skonstatował, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w prosty i nieuciążliwy dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy ułatwieniu rozliczenia się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu.

Także w nauce został podzielony pogląd prezentowany w orzecznictwie w przedmiocie obowiązku opisywania dokumentów księgowych. M. Pilich, stwierdza bowiem, że podobnie jak w dotychczasowym stanie prawnym, tryb rozliczania dotacji będzie oznaczać zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego (por. m.in. wyrok NSA z 12.05.2010 r., I OSK 672/10, LEX nr 595462). W związku ze wspomnianą w poprzednim punkcie zgodą w orzecznictwie na zamieszczanie w uchwale dodatkowych postanowień, które mieszczą się w określeniu przedmiotu uchwały, co do zasady należy uznać za przesądzone nałożenie na beneficjentów np. obowiązku opatrywania dokumentów źródłowych pieczęcią oraz opisem o określonej treści, co ułatwia dalsze rozliczenie dotacji oraz kontrolę prawidłowości wydatków - zob. m.in. wyrok NSA z 20.04.2017 r., II GSK 5235/16, LEX nr 2417556 (por. M. Pilich (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz do art. 38 teza 5, stan prawny: 15 stycznia 2020 r.,).

Tym samym omówiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, kwestionującego § 5 ust. 7 pkt 7 uchwały jako sprzeczny z art. 36 ust. 2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o., wskazać należy, że przepis ten umożliwia wgląd do dokumentów w postaci wpłat czesnego, zwalniających z tych wpłat oraz do umów o nauczanie i wychowanie, a zatem wymienia dokumenty, na podstawie których prowadzona będzie kontrola w zakresie prawidłowości pobrania dotacji. Z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. wynika, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Z kolei z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dowody wpłat czesnego, dokumenty zwalniające z opłaty czesnego jak również umowy o nauczanie i wychowanie uczniów mieszczą się w zakresie dokumentacji organizacyjnej i finansowej, o której mowa we wskazanych przepisach ustawowych. Są to niewątpliwie dokumenty, które pozwalają na ustalenie liczby uczniów i przypadającej wysokości dotacji. Jest to przepis zawierający jedynie katalog dokumentów, na podstawie których prowadzona będzie kontrola w zakresie prawidłowości pobrania dotacji. Z tych względów zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej również należy uznać jako niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji, a kontrola ta powinna obejmować m.in. ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji. Podkreślić również trzeba, że kontrola, to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. W ramach tego procesu kontroli mieszczą się również uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, obserwacji i sprawdzania uczestnictwa, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie zapis § 5 ust. 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały stanowi gwarancję realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. czynności w kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetów tych jednostek, m.in. prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ukształtowane one zostały w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Przy czym niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, jednak nie sposób przyjętego w zaskarżonym unormowaniu uchwały postanowienia uznać za sprzeczne z prawem i wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzonej placówki. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. – uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest zbadanie prawidłowości wydatkowania dotacji. Wskazać należy, że przedmiotowa kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a więc kontrolerzy muszą mieć prawo do swobodnego poruszania się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym. Nie można uznać za sprzeczne z prawem uprawnienie kontrolujących w szkołach niepublicznych sprawdzenia spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu (p. też wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I GSK 1687/20).

Gdy chodzi o zapis § 5 ust. 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolera liście uczniów obecnych na zajęciach, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że Sąd I instancji błędnie uczynił stwierdzając nieważność tego zapisu w zaskarżonej uchwale. Należy wskazać, że udział uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych jest potwierdzany ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Brak jest natomiast podstawy prawnej do żądania opatrzenia podpisem nauczyciela listy tych uczniów sporządzonej przez kontrolera. Zgodnie z ustawą uprawnienie do otrzymania dotacji przez szkołę przysługuje pod warunkiem jedynie wykazania ilości słuchaczy, którzy uzyskali wymaganą przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych frekwencję - to jest uczestniczyli w 50% obowiązkowych zajęciach lekcyjnych, a uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych jest potwierdzone na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Tym niemniej żądanie opatrzenia podpisem nauczyciela wzmiankowanej notatki służbowej sporządzonej przez osobę kontrolującą nie ma umocowania w ww. ustawie. Podkreślić należy, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Z tego względu powyższy zarzut skargi kasacyjnej w części uzyskania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolującego liście uczniów obecnych na zajęciach zasługuje na aprobatę.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych skierowany wobec § 3 ust. 2 zdanie drugie i trzecie zaskarżonej uchwały. Zauważyć należy, że w świetle art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uprawnienie do żądania od kontrolowanego dokumentów wymienionych w art. 36 ust. 2 tej ustawy aktualizować się może jedynie podczas kontroli. W myśl art. 26 ust. 2 u.f.z.o. - niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (ust. 3).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie nakładają na beneficjenta żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny - co najmniej 50% frekwencji na obowiązków zajęciach edukacyjnych oraz udostępnienia wymaganej dokumentacji w ustawowym terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o to przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli (p. art. 36 ust. 3 u.f.z.o.). Ustawodawca nie przewidział obowiązku beneficjenta dotacji cyklicznego raportowania organowi udzielającemu dotacji danych o frekwencji uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Przeciwnie, z treści powołanych przepisów wynika, że wgląd do list obecności na takich zajęciach mają właśnie osoby upoważnione do kontroli, a więc podczas kontroli, a nie przed jej uruchomieniem. Tymczasem z § 3 ust. 2 zdanie drugie i trzecie zaskarżonej uchwały wynika, że beneficjenta obciążono powinnością ciągłej, dokonywanej w odstępach miesięcznych sprawozdawczości. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą jest obowiązany działać ściśle w granicach upoważnienia. Kompetencja ustawowa nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 2 zdanie drugie i trzecie oraz § 5 ust. 7 pkt 6 w części uzyskania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolującego liście uczniów obecnych na zajęciach zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).