Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1035/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W. Ś. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia W. Ś. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB) z [...] lutego 2021 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...]WINB stwierdził, że pismem z [...] stycznia 2021 r., uzupełnionym pismem z 10 stycznia 2021 r. W. Ś. zwrócił się do PINB o dokonanie kontroli robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...]lutego 2019 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej: [...]SM "[...]") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawca wskazał, że jego zainteresowanie budzi kwestia zastosowania odpowiedniej izolacji oraz dodatkowego zabezpieczenia fundamentów budynku przed wodami gruntowymi. Zdaniem wnioskodawcy, PINB powinien skontrolować, czy wszelkie roboty w rzeczonym zakresie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, wszelkie ewentualne zaniedbania lub zaniechania mogą bowiem zagrażać bezpieczeństwu i doprowadzić w przyszłości do pogorszenia obiektu lub niemożności korzystania z niego po jego wybudowaniu. Swój interes prawny wnioskodawca powiązał z wpisem do KW roszczenia o przeniesienie własności lokalu mieszkalnego w budowanym budynku. PINB postanowieniem z [...] lutego 2021 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia na wniosek W. Ś. postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, stwierdzając, że wszczęcie takiego postępowania jest niedopuszczalne, ponieważ wnioskodawcy nie przysługuje w nim interes prawny. Organ zauważył, że stosownie do przepisów p.b. stronami postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego są: inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości. Interes prawny w sprawach z zakresu prawa budowlanego wynika przede wszystkim z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Zdaniem PINB, wnioskodawca nie ma interesu prawnego w postępowaniu, którego wszczęcia zażądał, albowiem nie jest ani inwestorem ani właścicielem obiektu. Zawarcie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego z deweloperem (inwestorem) w formie aktu notarialnego skutkujące wpisem roszczenia w księdze wieczystej nieruchomości uzasadnia bezpośrednie zainteresowanie wnioskodawcy wskazanymi przez niego kwestiami, lecz może jedynie świadczyć o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Pismem z 21 lutego 2021 r. W. Ś. złożył zażalenie na powyższe postanowienie PINB, wnosząc o zachowanie przez organy nadzoru budowlanego należytej staranności w sprawie spornej budowy i obowiązek wyjaśnienia przyczyn zaniechań PINB. Wnoszący zażalenie wskazał na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji. Zarzucił PINB rażące ignorowanie obowiązujących przepisów, zauważając, że skoro inwestorem inwestycji przy ul. [...] w [...] jest [...]SM "[...]", to jako członek tejże spółdzielni wnioskodawca pozostaje inwestorem ww. przedsięwzięcia deweloperskiego. Podniósł, że zawód inspektora budowlanego jest zawodem zaufania publicznego. Profesja ta realizuje bowiem zadania o szczególnym znaczeniu z punktu widzenia ogólnie pojętego interesu publicznego. Niewątpliwie w interesie publicznym jest, aby obiekty budowlane nie stanowiły zagrożenia. Wnioskodawca, jak zauważył, ma prawo oczekiwać tego, by urzędnik przeprowadził postępowanie administracyjne sprawnie, zgodnie z literą prawa i w sposób obiektywny. Dotychczasowe odpowiedzi PINB stanowią naruszenie zasad służby cywilnej.

We wskazanym postanowieniu z [...] marca 2021 r. utrzymującym w mocy postanowienie z [...] lutego 2021 r. [...]WINB stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmownie rozpatrzył wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że znajdujący w sprawie zastosowanie art. 53a p.b. przesądza, iż postępowanie dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane jest z urzędu a nie na wniosek. Niezależnie od tej przyczyny, [...]WINB przytoczył treść art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a., zauważając, że wnioskodawca zawarł z inwestorem robót budowlanych (deweloperem) umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego w realizowanym budynku w formie aktu notarialnego, co skutkuje wpisem roszczenia w księdze wieczystej tej nieruchomości (KW Nr [...]). Organ podkreślił, że celem wpisu takiego roszczenia jest zagwarantowanie nabywcy, że deweloper wywiąże się z umowy, a jeśli nie zrobi tego dobrowolnie, umożliwienie nabywcom dochodzenia przymusowego zawarcia umowy przed sądem. W świetle powyższego wnioskodawcy nie przysługuje obecnie prawnorzeczowy tytuł do ww. nieruchomości. Ewentualne przyszłe jego nabycie przez wnioskodawcę nie jest podstawą do uznania, że posiada on aktualnie interes prawny w sprawie dotyczącej robót budowlanych. Zdaniem [...]WINB, w sprawach z zakresu p.b. związanych z robotami budowlanymi w zakresie części wspólnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, np. zabezpieczenia fundamentów obiektu, w imieniu ogółu właścicieli lokali tego obiektu występuje z mocy prawa spółdzielnia mieszkaniowa działająca przez jej zarząd. [...]WINB wskazał, że bezpośrednie zainteresowanie wnioskodawcy rozstrzygnięciem w sprawie świadczy jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Podnoszona w zażaleniu kwestia ewentualnych przyszłych szkód związanych z inwestycją nie może stanowić źródła interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, może być bowiem przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym rozstrzyganych przed sądem powszechnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]WINB z [...] marca 2021 r. złożył W. Ś., zarzucając organowi: 1) naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie normy prawa do ustalonego stanu faktycznego; 2) bezczynność PINB w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przesłanej drogą e-mailową 18 lipca 2020 r. oraz w sprawie podjęcia działań w celu sprawdzenia bezpieczeństwa wykonywanych robót dla zdrowia i życia, co mogło doprowadzić w przyszłości do pogorszenia obiektu lub niemożności korzystania z niego po jego wybudowaniu lub strat znacznej wartości. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organów do działania zgodne z przepisami prawa; wymierzenie organowi, w szczególności PINB kary w sposób adekwatny do powagi sprawy, gdyż zaniedbania lub zaniechania tego organu mogły zagrażać bezpieczeństwu i doprowadzić w przyszłości do pogorszenia obiektu lub niemożności korzystania z niego po jego wybudowaniu; stwierdzenie, że do bezczynności PINB doszło z rażącym naruszeniem prawa, w tym zasad: udzielania informacji, szybkości oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co jest szczególnie istotne w przypadku zawodu zaufania publicznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jakkolwiek można dostrzec wyraźną linię orzeczniczą, zgodnie z którą członkom spółdzielni nie można przypisać przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji budowlanych, gdyż podmioty te są reprezentowane przez statutowo właściwe organy spółdzielni, niemniej ta zasada ogólna nie ma zastosowania w każdej sprawie administracyjnej. Wskazuje się bowiem, że o własnym interesie prawnym członka spółdzielni można mówić w przypadku, gdy realizacja robót budowlanych będzie miała wpływ na wykonywanie przysługującego tej osobie prawa, co odnosi się do sytuacji skarżącego. [...]WINB dokonał zatem w sprawie błędnej interpretacji przepisów prawa. Zdaniem skarżącego, [...]WINB błędnie określił "datę rozpoczęcia sprawy", już bowiem 18 lipca 2020 r. (e-mail) oraz 13 grudnia 2020 r. (elektroniczna skrzynka podawczą) skarżący zgłosił wątpliwości w zakresie robót budowlanych i wskazał na potrzebę działania PINB. Na tę korespondencję nie otrzymał jednakże odpowiedzi, pomimo obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.

Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] lutego 2021 r. odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie robót budowlanych realizowanych przez [...]SM "[...]" jako inwestora w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Podstawę prawną wydanego przez PINB postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy podania wnioskodawcy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest bowiem tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność drogi administracyjnej.

Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...]WINB niezależnie od przesłanki podmiotowej niedopuszczalności wszczęcia postępowania odwołał się w sprawie również do przesłanki przedmiotowej, to za trafne, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznane być mogą wyłącznie argumenty dotyczące oczywistego braku interesu prawnego skarżącego do żądania zainicjowania postępowania w sprawie spornych robót budowlanych. Powołany przez organ zażaleniowy art. 53a ust. 1 p.b., zgodnie z którym postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b. wszczyna się z urzędu, nie znajdował bowiem zastosowania w rozpatrywanej sprawie ze względu na dyspozycję art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Przepis ten stanowi, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (19 września 2020 r.) wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Niesporne pozostaje, że [...]SM "[...]" zostało udzielone pozwolenie na budowę na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r., stąd zgodność wykonywanych robót budowlanych na podstawie wskazanego pozwolenia oceniana pod kątem wymagań określonych w art. 50 ust. 1 p.b. podlegać mogła w sprawie sprawdzeniu na zasadach wynikających z przepisów obowiązujących w dacie wydania ww. decyzji.

Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, że podmiot składający wniosek nie jest stroną postępowania może nastąpić wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista i jej ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 534/15; wyrok NSA z 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2229/13). Oczywistość tego rodzaju powinna wynikać bądź z treści podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, bądź też powinna zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie nie mogło prowadzić do wszczęcia postępowania w dacie wpłynięcia podania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1045/13). Pogląd ten jest w całości aprobowany w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188).

W kontrolowanej sprawie organy uznały, że istnieje podmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, albowiem nie ma on indywidualnego interesu prawnego w domaganiu się podjęcia przez organy nadzoru budowlanego stosownych działań w trybie przepisów p.b. Tę ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela, co determinuje uznanie, że skarga złożona przez skarżącego i argumentacja ją uzasadniająca nie mogły prowadzić do odmiennego zastosowania art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., niż zostało to przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym o tym, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje zasadniczo treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Jak wynika z przyjętych ustaleń, inwestorem robót budowlanych, których zgodność ze sztuką budowlaną była źródłem wątpliwości skarżącego, jest [...]SM "[...]". Spółdzielnie mieszkaniowe mogą zawierać z osobami ubiegającymi się o ustanowienie odrębnej własności lokalu umowy o budowę lokalu, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2020 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1465), dalej: u.s.m., mogą również zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.s.m. zawierać umowy deweloperskie. W świetle art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1445), dalej: u.o.p.n.l. umowa deweloperska stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której ma zostać przeprowadzone lub jest prowadzone przedsięwzięcie deweloperskie, roszczenia nabywcy o wybudowanie budynku, wyodrębnienie lokalu mieszkalnego i przeniesienie prawa własności tego lokalu oraz praw niezbędnych do korzystania z lokalu na nabywcę. Tego rodzaju roszczenie, jak stwierdził organ, skarżącemu przysługuje, niemniej z jego istnieniem nie łączyło się powstanie interesu prawnego skarżącego do żądania przeprowadzenia kontroli realizowanych przez [...]SM "[...]" jako inwestora robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego. Wskazane roszczenie podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej zabezpiecza wyłącznie wykonanie umowy deweloperskiej, uniemożliwiając zawarcie umowy zobowiązującej dotyczącej tego samego lokalu mieszkalnego z innym podmiotem, co mogłoby uniemożliwić przewłaszczenie przedmiotu umowy na nabywcę. W świetle przepisów u.o.p.n.l. możliwe jest odstąpienie od umowy deweloperskiej, wobec czego jej zawarcia nie można traktować jako podstawy nabycia uprawnienia odpowiadającego tytułowi rzeczowemu do nieruchomości. Przyszłe, hipotetyczne nabycie prawa własności pozostaje w tym przypadku w sprzeczności z cechami, jakimi powinien charakteryzować się interes prawny określony w art. 28 k.p.a. Nie może ulegać wątpliwości, że powinien być on konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny, inaczej bowiem nie można mówić o istnieniu tegoż interesu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 240). Źródłem interesu prawnego skarżącego nie mogło stać się również zabezpieczenie przed zrealizowaniem przez RSM "[...]" umowy na wybudowanie budynku w sposób wadliwy. W razie nienależytego wykonania umowy, jak słusznie przyjął [...]WINB, skarżącemu przysługiwać będzie prawo dochodzenia roszczeń zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, co powoduje, że wyrażanym obawom, iż w trakcie budowy mogło nie dojść do prawidłowego zabezpieczenia fundamentów budynku przed wodami gruntowymi, nie mogła zostać przypisana doniosłość prawna na płaszczyźnie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 p.b.

Postrzeganie działań podejmowanych przez PINB i [...]WINB w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] jako odpowiadających stanowi bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i formułowanie na tej podstawie w skardze zastrzeżeń względem organów nadzoru budowlanego nie mieści się w zakresie skargi, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonego postanowienia [...]WINB utrzymującego w mocy postanowienie odmowne PINB. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania stanowi odrębny środek prawny (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) w stosunku do skargi na postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Na marginesie podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń wypada jedynie zauważyć, że w korespondencji skierowanej do PINB 18 lipca 2020 r. i 13 grudnia 2020 r. skarżący wyraźnie wskazywał, że zgłoszone żądanie formułuje w trybie dostępu do informacji publicznej, stąd trudno doszukać się jakiegokolwiek związku pomiędzy działaniami podejmowanymi przez organ w celu odpowiedzi na ww. wystąpienia a rozpatrywaną sprawą, w której rozpatrzeniu podlegała kwestia dopuszczalności wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawie kontroli robót budowlanych określonych w art. 50 ust. 1 p.b.

W dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia w ramach czynności kontrolnych podjętych z urzędu przez PINB stwierdzono, że stanowiące przedmiot interwencji roboty budowlane są wykonywane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie uchybiając przepisom p.b., nie stwarzają również zagrożenia dla ludzi i mienia (protokół z 12 marca 2021 r. nr [...], k. 32), co musi być traktowane jako wzmacniające ocenę, że zakończenie kontrolowanego przez Sąd postępowania rozstrzygnięciem o charakterze formalnym przez organ zażaleniowy należy uznać za w pełni uzasadnione.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.