Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1050/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury ZDMiKP w [...] z [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C. P. F. z siedzibą w B. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2020 r., w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej powoływana jako udp) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z pkt 3 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz.Urz.Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) – w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie II.2. i orzekło: "2. B./Pl. K. B [...] ("słup z szybą") będąca drogą powiatową wynosi: 6,03 m2 (powierzchnia) x 1,60 zł (stawka opłat) x 31 dni (dni zajęcia) = 299,09 zł"; w pkt 2 w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Zastępca Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury w Zarządzie Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. w pkt I udzielił Skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanych ulic w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie:

art. 8 § 1 i § 2 kpa polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawny, w którym stosowana była oferta z dnia 24 czerwca 2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2011 r.;

art. 107 § 3 w zw. z art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ofertą z 24.06.2013 r., podczas gdy organ I instancji w przypadku odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić wszelkie okoliczności zmiany sposobu rozstrzygania, zaś konsekwencją braku uzasadnienia w tym zakresie jest pozbawienie Skarżącego możliwości odniesienia się do przyczyn odstąpienia w niniejszym odwołaniu;

art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu niniejszego przepisu jako podstawy prawnej skarżonej decyzji, podczas gdy właściwą podstawa prawną decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych jest art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 udp, zaś art. 39 ust. 1 i ust. 3 są podstawa prawną decyzji lokalizacyjnej.

Nadto, Skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wskazaniu, że słup reklamowy na skrzyżowaniu ulic B./Pl. K. B [...] umieszczony jest w granicach drogi powiatowej, podczas gdy słup ten znajduje się w granicach drogi gminnej, zaś kwalifikowanie jej jako drogi powiatowej skutkowało podwyższeniem kwoty opłaty za umieszczenie w pasie drogowym słupa reklamowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania Strona wskazała, że od kilku lat występowała z wnioskami o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym w przedmiotowych lokalizacjach reklamy. Każdorazowo, do października 2018 r., takie zezwolenia były udzielane w identycznym stanie faktycznym i prawnym, a opłaty ustalane na podstawie powierzchni 2 m określonej przez Stronę. Odstąpienie od dotychczasowej praktyki w zakresie ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego bez wykazania zaistnienia przyczyny uzasadniającej takie odstępstwo przesądza zaś o tym, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 8 § 1 i 2 kpa. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy m.in. w sprawie II SA/Bd 719/19 w wyroku z 13.11.2019 r. wskazał, że "w sytuacji, gdy to organ I instancji odstąpił od własnej utrwalonej praktyki, czemu nie zaprzecza, winien szczegółowo wyjaśnić przyczyny tej zmiany. Dopiero odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji organu administracji, stwarza stronie możliwość poznania przyczyn, jak wynika z twierdzeń strony, znacząco niekorzystnej dla niej zmiany, i daje możliwość jej zakwestionowania w trybie odwoławczym".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., przystępując do rozpoznania sprawy, wskazało, że sprawy prowadzone z wniosków Skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez m.in. przez słupy reklamowe objęte niniejszym postępowaniem w poszczególnych miesiącach od października 2018 r. były już przedmiotem wielokrotnego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz SKO w B., a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. W toku tych postępowań, przy uwzględnieniu wytycznych WSA zawartych m.in. w wyrokach uchylających zaskarżone decyzje z [...] .11.2019 r. oraz z [...] .11.2019 r. w sprawach II SA/Bd 717/19 oraz II SA/Bd 719/19 oraz w wyrokach oddalających skargi wydanych na gruncie analogicznego stanu faktycznego (wyrok z 18.02.2019 r., II SA/Bd 1099/19 oraz z 28.01.2020 r., II SA/Bd 1021/19), wypracowana została określona praktyka ich załatwiania, którą organ I instancji powielił również w niniejszym postępowaniu. W ocenie SKO jest ona prawidłowa.

Na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną jest przede wszystkim wielkość powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od kilkunastu lat Skarżący na terenie B. miał zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie występowała do Prezydenta Miasta B. o wydanie zezwoleń na ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 udp. Organ I instancji, wydając stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2.

Podkreślić należy, że każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych wszczyna nowe postępowanie administracyjne, a organ, do którego taki wniosek jest kierowany, zobowiązany jest rozpoznać go i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji zarzuty i argumentacja, że przez kilkanaście lat organ, wydając przedmiotowe zezwolenia, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Rozpatrując tę kwestię w kontekście wyrażonej w art. 8 § 2 kpa zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, stwierdzić należy, że nie może ona znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika bowiem jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Argumentacja Skarżącego zaprezentowana w odwołaniu prowadziłaby do wniosku, że w sytuacji, gdy organ przez lata działał z naruszeniem prawa, wydając korzystne decyzje dla Strony, przyjmując zaniżoną powierzchnię reklamy, a w konsekwencji ustalając zaniżone opłaty i uszczuplając w ten sposób budżet Miasta B., już nigdy w przyszłości nie byłby uprawniony do weryfikacji swojego stanowiska. Zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 kpa nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było usankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, która obejmowałaby wszystkich umieszczających w pasach drogowych reklamy, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych podmiotów. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy z powoływaniem się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 kpa jest niedopuszczalne. Prawidłowość takiego stanowiska potwierdził również WSA w Bydgoszczy w wyroku z 13.11.2019 r., II SA/Bd 719/19, wydanym w analogicznym stanie faktycznym, który wskazał, że jeżeli dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, organ nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji tut. Kolegium, wskazując, że w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 kpa), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można, jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca, skutecznie domagać się zatem nie znajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy Skarżącym i zarządem drogi, na które zdaje się powoływać (takie jak przywoływany załącznik do oferty z 2013 r. mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Dalej idących roszczeń winien Skarżący dochodzić na drodze cywilnej. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 kpa w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw od spraw, w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 15 kpa, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że odstąpienie od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklamowej słupów i należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego było związane z wykonaniem 18.09.2018 r. pomiaru powierzchni reklamowej na słupach, która wykazała istotne różnice pomiędzy wnioskowaną przez Skarżącego powierzchnią miejsc reklamowych na słupach a faktyczną ich powierzchnią wynikającą z pomiaru. Organ dokonał powyższej czynności w ramach porządkowania pasów drogowych. Takie uzasadnienie zmiany dotychczasowej praktyki w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za zajęcie pasów drogowych w ocenie organu odwoławczego, w świetle wywodu co do charakteru wydawanej decyzji, jest wyczerpujące. Powyższe potwierdza przy tym, że taki sposób liczenia opłaty (zgodnie z faktyczną powierzchnią reklamową słupów, a nie "w oderwaniu" od niej, z powołaniem na nieobowiązującą już umowę) stanowi o zachowaniu zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania wszystkich podmiotów będących w takiej samej jak Skarżący sytuacji faktycznej i prawnej.

Za przyjęciem na gruncie niniejszej sprawy niejako "z góry" powierzchni reklamowej słupa 2 m2 nie mogą również przemawiać wcześniejsze ustalenia Skarżącego z Prezydentem Miasta B. i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów. Kwestia wielkości powierzchni reklamowej jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła podlegać negocjacjom ani ustaleniom umownym. Pomijając powyższe, umowa, na którą powołuje się Skarżący, obowiązywała do 31.12.2016 r. i nie ma jej już w obrocie prawnym.

Ten pogląd podzielił również WSA w Bydgoszczy w wyroku z 13.11.2019 r., II SA/Bd 719/19, podkreślając, że konsekwentnie przywoływana przez Skarżącego, umowa z 1.12.2016 r., która obowiązywała do 31.12.2016 r., co jest okolicznością niesporną i wynika z akt sprawy, nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy. Nadto umowa ta była zawierana w innym stanie faktycznym i prawnym.

W ocenie SKO nie można także podzielić stanowiska Skarżącego, że, biorąc pod uwagę widoczność przekrojową oraz zajętość treści, dotychczasowy sposób obliczania z uwzględnieniem 2 m2 powierzchni reklamy był właściwy. Cytowany przez Skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2008 r., II GSK 392/08, potwierdza prawidłowość pomiarów dokonanych przez organ I instancji. Sąd wskazał, że "Za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 6 u.d.p., powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje." Z tego jednoznacznie wynika, że dla ustalenia powierzchni reklamowej słupa na gruncie niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę całkowite pole powierzchni walca, gdyż na tym polu znajdują się treści reklamowe. Nie ma znaczenia, że w danej chwili nie są one wszystkie widoczne dla jednego użytkownika.

Do zwrotu "powierzchnia reklamy" użytego w art. 40 ust. 6 udp, jako jednego z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajecie pasa drogowego, wielokrotnie odnosił się również WSA w Bydgoszczy (m.in. w wyroku w sprawach II SA/Bd 717/19 i II SA/Bd 719/19), wskazując, że z art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, przepisu do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykułu, wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajecie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy (a nie jak w przypadku obiektu budowlanego powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 udp przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie. Tylko w takim przypadku zasadne byłoby twierdzenie odnoszone do reklamy, że o wysokości należnej opłaty decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy (słupa reklamowego). Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego, przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy".

Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 udp, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 udp należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi.

Zatem organ w oparciu o tak wyliczoną powierzchnię słupów reklamowych dokonał wyliczenia należnych opłat za zajęcie pasa drogowego.

W odwołaniu Skarżący zakwestionował zakwalifikowanie lokalizacji słupa B [...] jako umieszczonego w pasie drogowym drogi powiatowej, podczas gdy słup ten znajduje się w granicy drogi gminnej. Do zarzutu tego organ I instancji szczegółowo odniósł się w piśmie przewodnim przekazującym akta sprawy z 28.07.2020 r. Wyjaśnienia te są wyczerpujące i jednoznacznie wskazują na niezasadność podniesionego przez Skarżącego zarzutu w odwołaniu. W pkt II skarżonej decyzji organ dokonał zatem prawidłowej kwalifikacji kategorii pasa drogowego, w którym umieszczony jest słup reklamowy B [...] jako drogi powiatowej, podobnie w pkt III.21 organ przyjął prawidłową stawkę opłaty za zajęcie tego pasa drogowego, błędnie jedynie wskazując, że jest to droga gminna. Błąd ten został wyeliminowany przez organ odwoławczy, który w tym zakresie orzekł merytorycznie o zmianie zaskarżonej decyzji.

Istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest to, że dla przedmiotowych słupów reklamowych została wydana [...] .06.2020 r. decyzja [...] zezwalająca Skarżącemu na zlokalizowanie słupów reklamowych objętych niniejszym postępowaniem w pasach drogowych. Strona dysponuje zatem odpowiednią decyzją lokalizacyjną wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 udp, warunkującą otrzymanie zezwolenia za zajmowanie pasa drogowego.

Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie:

art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na uznaniu przez organ odwoławczy za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem Skarżącego, tj. aprobatę odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z dnia 24.06.2013 r., stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z 1.12.2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta B. z [...] listopada 2011 r.;

art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez:

nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, że zgodnie z ofertą z 24.06.2013 r., będącą integralną częścią umowy z 1.12.2013 r., zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy;

nieuwzględnienie przez SKO, że organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy, respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w ww. umowie i przyjmował 2 m2 jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek Skarżącego;

niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, za organem I instancji, że powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 udp, nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem a stroną;

art. 107 § 3 w zw. z art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której organ I instancji zaniechał wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklam oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ofertą z 24.06.2013 r., podczas gdy organ I instancji w przypadku odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności zmiany sposobu rozstrzygania, w konsekwencji czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję zawierającą braki w uzasadnieniu w kluczowym dla sprawy zakresie i tym samym zaakceptował pozbawienie możliwości zakwestionowania przez Skarżącego przyczyn odstąpienia w odwołaniu i faktycznego skorzystania z zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym;

Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie m.in. art. 40 udp. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (zasadniczo nieistotne w sprawie, o czym niżej). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 udp, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 udp).

W kontekście treści uzasadnień decyzji organów obu instancji w zakresie wyjaśnienia ich podstawy prawnej zauważyć należy, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu, podejmowana na podstawie art. 40 udp, stanowi odmienną decyzję od tej, której podstawą jest art. 39 ust. 3 udp, tj. decyzji o zezwoleniu na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (szerzej: np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12.06.2019 r., II SA/Bd 285/19). Organy obu instancji w podstawie materialnoprawnej wydanej decyzji podały oba z wymienionych wyżej przepisów. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że całokształt kontrolowanego postępowania dowodzi, że załatwiona została sprawa w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (na podstawie art. 40 udp), co przekonująco wyjaśniło Kolegium. Świadczy o tym zarówno treść wniosku i zawarte w nim żądanie, jak i rozstrzygnięcie w zakresie opłat za zajęcie (w decyzjach obu instancji myląco "za umieszczenie") pasa drogowego, w oparciu o art. 40 ust. 6 udp.

Stwierdzić jednak należy, że akta sprawy administracyjnej nie pozwalają na weryfikację okoliczności uprzedniego wydania na wniosek Skarżącego decyzji zezwalającej na lokalizację (na podstawie art. 39 ust. 3 udp) w pasie drogowym wymienionych we wniosku słupów, w aktach sprawy brak jest bowiem ww. decyzji. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. O ile zatem Sąd nie powziął wątpliwości co do przedmiotu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, to z akt postępowania nie wynika, by decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji ww. słupów reklamowych we wskazanych we wniosku miejscach, wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji obu instancji.

Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na okoliczność, że kwestionowana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego poprzedzona została wydaniem decyzji nr [...] z [...] .06.2020 r. o zezwoleniu stronie na zlokalizowanie w ww. pasach drogowych słupów reklamowych. W aktach sprawy brak jest powoływanej decyzji, a więc nie wiadomo, czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zajęciu pasa drogowego i czy w istocie odpowiada ona swoim zakresie rozstrzygnięciom kontrolowanym w niniejszej sprawie.

Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ww. decyzja lokalizacyjna została wydana [...].06.2020 r., a więc tego samego dnia, kiedy została wydana decyzja nr [...] na zajęcie pasa drogowego będąca przedmiotem kontroli przez SKO w analizowanej sprawie. Decyzja lokalizacyjna zatem niewątpliwie w dacie wydawania decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego nie mogła być jeszcze ostateczna, zatem wydanie w oparciu o nią decyzji nr [...] było przedwczesne. Stosownie bowiem do art. 130 § 1 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Natomiast zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...). Tym samym oparcie decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 udp na nieostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 udp stanowi naruszenie prawa.

Powyższe stanowi w ocenie Sądu o naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp. Akta sprawy administracyjnej wskazują bowiem, że doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której niepoddającą się sądowej weryfikacji okolicznością jest uprzednie wydanie decyzji z art. 39 ust. 3 udp zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń objętych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Podkreślić w tym miejscu również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Bada więc, czy ustalone przez organ okoliczności znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. W niniejszej sprawie jedna z zasadniczych dla stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji okoliczności nie wynika z tych akt.

Co się zaś tyczy argumentacji skargi, Sąd uznał ją za całkowicie niezasadną.

Sporna w sprawie była zasada wyliczenia powierzchni reklamowej. Organ podaje sposób wyliczenia powierzchni reklamowej dla występujących typów urządzeń i sposób wyliczenia powierzchni reklamowej dla wszystkich objętych decyzją urządzeń, wskazując, że sposób wyliczenia opłaty uzależniony jest od powierzchni reklamowej i stawki określonej uchwałą Rady Miasta dla poszczególnych kategorii dróg publicznych. Skarżący oczekuje ustalenia powierzchni reklamy na dotychczasowych zasadach według rzutu pionowego 2 m2.

Dla rozstrzygnięcia zatem sporu w tej sprawie należy wskazać na wynikającą z wykładni przepisów art. 40 udp różnicę w sposobie ustalenia odpłatności za zajęcie pasa drogowego dla celów związanych z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz reklam. Chodzi zwłaszcza o zwrot normatywny "powierzchnia reklamy" użyty w art. 40 ust. 6 ustawy, jako jeden z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajecie pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 przepisu, do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykułu, wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy, a nie, jak w przypadku obiektu budowlanego, powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy. O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 udp przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie. Tylko w takim przypadku zasadne byłoby twierdzenie Skarżącego, odnoszone do reklamy, że o wysokości należnej opłaty decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy (słupa reklamowego). Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Należy też wziąć pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 udp, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 udp należy zatem uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.) umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Z zaskarżonej decyzji wynika, że wykładnia art. 40 ust. 6 udp dokonana przez SKO odpowiada powyższemu stanowisku Sądu. Podkreślenia wymaga, że powyższy pogląd jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 27.04.2017 r., LEX nr 2298956; WSA w Krakowie z 26.02.2014 r., III SA/Kr 1090/13, LEX nr 1502675; NSA z 17.10.2008 r., II GSK 392/08, LEX nr 529372; WSA w Bydgoszczy z 18.02.2020 r., II SA/Bd 1099/19, LEX nr 3034088).

Jak bezspornie wynika z niekwestionowanego protokołu z oględzin słupów reklamowych (słupa reklamowego oraz słupa reklamowego "z szybą"), którymi dysponuje Skarżący, a także towarzyszącego mu materiału dowodowego w postaci notatek służbowych i oświadczeń pracowników ZDiKMP w B., powierzchnia reklamy na słupie reklamowym tzw. "z szybą", zgodnie z dokonanymi pomiarami, wynosi 6,03 m2, zaś powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m2. Z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z punktem 3 załącznika do uchwały nr [...] wynika, że stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego za każdy dzień zajęcia tego pasa w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy w stosunku do określonych dróg wynosi dla dróg gminnych - 1,20 zł/m2, powiatowych - 1,60 zł/m2, wojewódzkich - 2,00 zł/m2 i krajowych - 2,80 zł/m2.

Biorąc pod uwagę powyższe czynniki wraz z liczbą dni zajęcia, na jakie wydano zezwolenie, organ prawidłowo doszedł do wniosku, że kwota opłaty za zajęcie pasów drogowych za przedmiotowe słupy reklamowe kształtuje się na poziomie 994,61 zł. Jest to okoliczność zasadniczo bezsporna, wynikająca z obliczeń przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd potwierdza, że ww. kwota została wyliczona zgodnie ze wzorem wynikającym z art. 40 ust. 6 udp w zw. z pkt 3 załącznika do uchwały nr [...] .

Odnosząc się zaś do podstawowego zarzutu skargi, tj. naruszenia przez organ art. 8 § 2 kpa ("organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym"), Sąd stwierdził, że również on nie był zasadny. Organ odwoławczy, dokonując wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji, gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i art. 7 kpa), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można, jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca, skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy Skarżącym i zarządem drogi, na które zdaje się powoływać (takie jak przywoływany w skardze załącznik do oferty z 2013 r. mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 kpa w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw, w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie.

Argumentacja Skarżącego w zakresie naruszenia art. 8 § 2 kpa prowadziłaby do wniosku, że w sytuacji, gdy organ przez lata działał z naruszeniem prawa, wydając korzystne decyzje dla strony, przyjmując zaniżoną powierzchnię reklamy, a w konsekwencji ustalając zaniżone opłaty i uszczuplając w ten sposób budżet Miasta B., już nigdy w przyszłości nie byłby uprawniony do weryfikacji swojego stanowiska. Zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 kpa nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie nie występuje zmiana sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, która obejmowałaby wszystkich umieszczających w pasach drogowych reklamy, lecz odstąpienie (zaprzestanie) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych podmiotów. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy z powoływaniem się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 kpa jest niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższego, podkreślenia wymaga, że konsekwentnie przywoływana przez Skarżącego umowa z 1.12.2013 r., która obowiązywała do 31.12.2016 r., nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku, rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy. Nadto, umowa ta była zawierana w innym stanie faktycznym i prawnym. Zauważyć też w tym kontekście należy, że w art. 40 ust. 1 in fine udp ustawodawca przewiduje sytuację uwalniającą wnioskodawcę od konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, tj. w przypadku zawarcia z zarządcą drogi umowy w najmu, dzierżawy albo użyczenia gruntu w pasie drogowym (art. 22 ust. 2 udp), w tym w ramach umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 22 ust. 2a udp) i przede wszystkim - w kontekście tablic i urządzeń reklamowych - odpłatnej umowy cywilnoprawnej (art. 22 ust. 2c). Przepis ten przewiduje dwa (wykluczające się) tryby udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2, 2a, 2c) lub tryb administracyjny (art. 40). W niniejszej sprawie Skarżący wystąpił (i jak wynika z jego stanowiska - konsekwentnie występował od 2013 r.) w trybie administracyjnym o zgodę (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi. Skarżący nie wykazał jednocześnie, że aktualnie łączy go z zarządem dróg umowa w rozumieniu ww. przepisów, która eliminowałaby obowiązek uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego (tu pasów drogowych) dla celów związanych z umieszczeniem w nim reklam. Nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez Skarżącego na umowę z 1.12.2013 r., albowiem, po pierwsze, wygasła ona z dniem 31.12.2016 r., a po drugie, w zakresie zaś w jakim reguluje ona kwestię zasad opłat za zajęcie pasa drogowego po zakończeniu czasu związania tą umową, kształtuje stosunek niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, a które to przepisy z kolei wiążą organ rozstrzygający w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Końcowo wskazać należy, że przed tutejszym Sądem zawisło już kilkanaście spraw ze skarg Skarżącego na decyzje organów w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania w nich reklam. Większość zaskarżonych decyzji oraz decyzji I instancji podejmowanych w tego typu sprawach była uchylana z tego względu, że Sąd dopatrywał się naruszeń przepisów postępowania, w szczególności w zakresie braków formalnych wniosków składanych przez Skarżącego. Każdorazowo jednak Sąd nie podzielał zarzutu skargi naruszenia art. 8 § 1 i 2 kpa kierowanego wobec skarżonych decyzji, wskazując, że organ odwoławczy, dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, zasadniczo dokonuje właściwej oceny co do konieczności zmiany dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym, jako niezgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Nie zasłużył nadto na uwzględnienie zarzut niedostatecznego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego. W decyzji I instancji Prezydent Miasta B. wyczerpująco wyjaśnił powód odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni zajęcia pasa drogowego (i w konsekwencji opłat za to zajęcie). Argumentację tę prawidłowo potwierdził też organ II instancji ponownie rozpoznający sprawę w wyniku wniesionego odwołania.

O ile zatem zarzuty skargi okazały się niezasadne, to kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykraczająca poza granice wniesionej skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa") doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzje obu instancji zasługują na uchylenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonego przez Skarżącego wpisu w kwocie 200 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy zweryfikują, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku z 20.04.2020 r. we wskazanych tam lokalizacjach. Przy twierdzącej odpowiedzi, dołączą to rozstrzygnięcie do akt sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ocenią, czy zasadnym jest wydanie decyzji o zajęciu pasa drogowego zgodnie z wnioskiem w kontekście ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej, co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w tym przedmiocie.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie 119 u pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.