Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 997/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 2a, art. 87b ust. 2, art. 87d ust. 1, art. 119
journal: Dz.U. 2000 nr 73 poz 852
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne.
article: art. 222 ust. 1, art. 223
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 61 par. 1 i par. 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów poprzez nieprzedłożenie do zatwierdzenia oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na podstawie art. 119 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 z póź. zm., dalej - uchylone P.t.) w zw. z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., nr 171 poz. 1800, z póź. zm dalej - aktualne P.t.) oraz na podstawie art. 104 § 1 i 108 § 1 kpa po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu 2 września 2004 r., stwierdził naruszenie przez T. S.A. z siedzibą w W. (dalej T. lub skarżąca) przepisów:

- art. 79 ust. 2a w zw. z art. 87d ust. 1 oraz w zw. z art.87b ust.2 uchylonego P.t.,

- § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z zapewnieniem dostępu do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień (Dz. U. Nr 118. poz. 1235, dalej rozporządzenie MI);

przez nie przedłożenie Prezesowi URTiP do zatwierdzenia projektu oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej w części dotyczącej dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej używanych na potrzeby transmisji kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej w celu świadczenia usług szerokopasmowej transmisji danych i wyznaczył na dzień [...] czerwca 2005 r. termin usunięcia przez T. wskazanych powyżej nieprawidłowości oraz określił, że na podstawie art. 121 ust. 2 uchylonego P.t. decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ wskazał, że decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji z dnia [...] września 2001 r. T. została uznana, w trybie art. 57 ust. 1 uchylonego P.t., za operatora zajmującego pozycję dominującą na rynku usług [...].

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 1070) operator, który w dniu wejścia w życie powyższej ustawy (tj. dnia 1 października 2003 r.) zajmował pozycję dominującą w zakresie świadczenia usług [...], uzyskał status operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie usług telefonicznych [...].

Wobec powyższego organ uznał, że w stosunku do T., jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej [...], nastąpiła aktualizacja obowiązków wynikających z art. 87b ust. 1 i 2 oraz art. 87d ust. 1 i ust. 2 uchylonego P.t., a także obowiązków ustanowionych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z zapewnianiem dostępu do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień.

Odwołując się do określonych regulacji prawnych organ podał, że skarżąca w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania decyzji ustalającej jej znaczącą pozycję rynkową, obowiązana był przedłożyć Prezesowi URTiP projekt oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej. Projekt taki został złożony w dniu 23 sierpnia 2004 roku, jednakże z uwagi na fakt, że w sposób oczywisty nie spełniał wymagań ustanowionych przepisami uchylonego P.t. oraz Rozporządzenia MI, a także nie odpowiadał uwarunkowaniom panującym na rynku telekomunikacyjnym oraz wymogom efektywnej konkurencji, Prezes URTiP decyzją z dnia [...] września 2004 r. odmówił jego zatwierdzenia oraz wszczął w dniu 2 września 2004 r. postępowanie administracyjne w trybie art. 79 ust. 3 pkt 2 uchylonego P.t. w sprawie wprowadzenia z urzędu oferty określającej dla T. ramowe warunki umów na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej.

W ocenie organu wskazane wyżej działania T. prowadziły do niewypełnienia przewidzianych przepisami prawa obowiązków regulacyjnych, dotyczących stosowania przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej oferty ramowej na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej. W związku z powyższym Prezes URTiP w dniu 2 września 2004 r. wszczął w trybie art. 119 uchylonego P.t. postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy T. nie dopuściła się w tym zakresie naruszenia przepisów uchylonego P.t. i jego aktów wykonawczych.

Wobec formułowanych przez skarżącą zarzutów organ podał, że sprawa administracyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania ma odrębny charakter i jest niezależna od spraw będących przedmiotem postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie art. 79 ust. 3 pkt 1 oraz art.79 ust.3 pkt 2 uchylnego P.t.. Nieuzasadniony jest zatem – w ocenie organu - wniosek T. o umorzenie niniejszego postępowania, gdyż nie wystąpiła przesłanka jego bezprzedmiotowości, która zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. warunkuje tego rodzaju rozstrzygnięcie.

W dalszej kolejności organ dokonał analizy przepisów mających w sprawie zastosowanie i w konkluzji stwierdził, że T. odmawiając opracowania oferty ramowej na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej w części dotyczącej dostępu do węzłów sieci używanych na potrzeby transmisji kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej w celu świadczenia usług szerokopasmowej transmisji danych, w sposób rażący naruszyła art. 79 ust. 2a w zw. z art. 87d ust. 1 oraz w zw. z art.87b ust.2 uchylonego P.t., a także § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ml.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 czerwca 2005 r. skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. podkreśliła, że złożyła wymagany projekt oferty, a zatem przedmiotem sporu może być tylko to, czy projekt ten był zgodny z przepisami prawa. Dotyczyć to może nie naruszenia w tym przedmiocie prawa w ogóle, lecz naruszenia konkretnych przepisów, które powinny być wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie skarżącej brak jest podstaw prawnych do przyjmowania, że w jej ofercie ramowej powinny znaleźć się postanowienia dotyczące faktycznej usługi, a nie instytucji prawnej - bitstream access. Dostęp do pętli lokalnej dotyczy bowiem wyłączanie sieci miedzianej. Dostęp w trybie bitstream access jest dostępem nie do pętli lokalnej, lecz dostępem do wyższej warstwy sieci czyli do urządzeń typu DSLAM oraz do przełączników ATM. Bitstream jest nieodłącznie związany z zarządzaniem usługą detaliczną przejawiającą się w możliwości kształtowania parametrów technicznych oraz zaoferowania usług dodanych.

W ocenie skarżącej Prezes URTiP zastosował w przedmiotowej sprawie niezgodne z prawem wspólnotowym Rozporządzenie MI, przez co nie zapewnił w swoim rozstrzygnięciu odpowiedniej relacji pomiędzy przepisami prawa krajowego i prawa wspólnotowego, jaka wynika z orzecznictwa i doktryny europejskiej oraz z komunikatu Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie stosowania prawa Unii Europejskiej (M.P. Nr 20, poz. 359). Zdaniem T. Rozporządzenie WE, inaczej niż polskie przepisy, odrębnie traktuje kwestię dostępu do lokalnej pętli abonenckiej oraz szerokopasmowego dostępu do węzłów w sieci telekomunikacyjnej, czyli usługę bitstream access, którą pozostawia samoregulacji rynkowej. Zgodnie zatem z prawem wspólnotowym oferta ramowa na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej przedłożona przez T. do zatwierdzenia przez Prezesa URTiP nie musiała zawierać postanowień dotyczących usługi bitstream access.

Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została decyzja Prezesa URTiP z dnia [...] czerwca 2005 r. podlegało umorzeniu z uwagi na nieprawomocność decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] września 2004 r. oraz z faktu, iż równolegle prowadzone było postępowanie w trybie art. 79 ust. 3 pkt 1 uchylonego P.t. Zdaniem T. wszystkie trzy postępowania dotyczyły w istocie jednego przedmiotu, czyli oferty ramowej T. na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej, należało więc rozważyć, czy nie jest to jedna sprawa administracyjna.

W ocenie skarżącej nawet jeśli przyjąć, iż postępowania administracyjne prowadzone przez Prezesa URTiP w trybie art. 79 ust. 3 pkt 1, w trybie art. 19 ust. 3 pkt 2 oraz na podstawie art.119 uchylonego P.t. dotyczą trzech różnych spraw administracyjnych to powiązania występujące pomiędzy ich przedmiotami wymagały od Prezesa URTiP "odpowiedniego skorelowania" tych postępowań. W tej sytuacji zastosowana przez Prezesa URTiP interpretacja art. 119 uchylonego P.t. polegająca na przyjęciu, iż przepis ten ustanawia szeroką kompetencję dla organu regulacyjnego do podejmowania działań w przypadku jakichkolwiek naruszeń prawa z zakresu telekomunikacji, gospodarki częstotliwościami itd., niezależną od działań podejmowanych w ramach innych postępowań, jest - w ocenie skarżącej - niezgodna z zasadą proporcjonalności, która stanowi jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego. Ponadto T. podniosła, że Prezes URTiP niewłaściwie zastosował przepisy art. 79 ust. 2a w zw. z art. 87d ust.1 w zw. z art. 87b ust. 2 uchylonego P.t., które jako zawierające "piętrowe odesłania" i ograniczające swobodę działalności gospodarczej powinny być interpretowane ścieśniająco.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes URTiP utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie art. 87b ust. 1 uchylonego P.t. operator zajmujący znaczącą pozycję rynkową [...] jest obowiązany do zapewniania dostępu do lokalnej pętli abonenckiej zrealizowanej za pomocą pary przewodów metalowych. Zgodnie natomiast z art. 87b ust. 2 uchylonego P.t. operator obowiązany do zapewniania dostępu do lokalnej pętli abonenckiej, świadczący abonentom usługi szerokopasmowej transmisji danych, powinien zapewnić innym operatorom możliwość świadczenia takich usług na warunkach nie gorszych od stosowanych przez siebie w ramach własnego przedsiębiorstwa. Stosownie do przepisu art. 87d ust. 1 uchylonego P.t. operator obowiązany do zapewnienia dostępu do lokalnej pętli abonenckiej jest zobowiązany opracować ofertę określającą ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej oraz związanych z nim udogodnień, o których mowa w art. 87b ust. 1 i 2. Według art. 87d ust. 2 realizacja wskazanych powyżej obowiązków następuje przy odpowiednim zastosowaniu art. 79 ust. 2-5 uchylonego P.t., który to przepis stanowi, że zobowiązany operator powinien przedłożyć Prezesowi URTiP projekt oferty ramowej w celu zatwierdzenia w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania decyzji ustalającej jego znaczącą pozycję rynkową.

Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 3 Rozporządzenia MI oferta ramowa na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej powinna regulować, także zasady dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej używanych na potrzeby transmisji kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej w celu świadczenia szerokopasmowej transmisji danych.

Mając na względzie powyższe regulacje prawne organ uznał, że T. zgodnie z ustanowioną w art. 87b ust.2 zasadą niedyskryminacji jest zobowiązana umożliwić zainteresowanym operatorom korzystanie ze swojej sieci w takim samym zakresie jak wykorzystuje ją do świadczenia usług szerokopasmowej transmisji danych dla własnych abonentów. T. powinna zapewniać dostęp do niegłosowego pasma lokalnej pętli abonenckiej oraz zapewniać transmisję strumienia bitów do lokalnej pętli abonenckiej z wyższych poziomów w hierarchii własnej sieci telekomunikacyjnej. Wynika to z faktu, że T. świadcząc własne usługi detaliczne szerokopasmowej transmisji danych wykorzystuje w tym celu całą strukturę swojej sieci telekomunikacyjnej (sieć dostępowa + sieć szkieletowa), a nie tylko niegłosowe pasmo w lokalnej pętli abonenckiej. Zatem, co najmniej takie same warunki (niegorsze) T. jest zobowiązana zagwarantować zainteresowanym operatorom. Na tej podstawie T. była zobowiązana świadczyć zainteresowanym operatorom usługę dostępu do strumienia bitów (bitstream access).

Organ zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy obowiązkiem zapewnienia dostępu

współdzielonego do lokalnej pętli abonenckiej, który wynika z art. 87b ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 uchylonego P.t., a obowiązkiem świadczenia usługi bitstream access, który jest uregulowany w art. 87b ust. 2 uchylonego P.t.. Oba rodzaje dostępu służą operatorowi alternatywnemu do świadczenia własnych usług detalicznych szerokopasmowej transmisji danych, jednakże w ramach dostępu współdzielonego operator o znaczącej pozycji rynkowej zapewnia możliwość używania tylko niegłosowego pasma lokalnej pętli abonenckiej, natomiast pozostałe elementy usługi detalicznej (transmisja danych z wyższych poziomów sieci telekomunikacyjnej) realizuje przy wykorzystaniu własnych zasobów sieciowych, natomiast w ramach usługi bitstream access operator znaczący powinien świadczyć na zasadach hurtowych usługę kierowania ruchu do/z lokalnej pętli abonenckiej z poziomu węzłów sieci telekomunikacyjnej. Znaczy to, że operator o znaczącej pozycji rynkowej jest zobowiązany zapewnić urządzenie DSLM, a także transmisję ruchu w wyższych warstwach sieci telekomunikacyjnej (ATM, IP).

Zgodnie z art. 87d ust. 1 uchylonego P.t. wskazane powyżej usługi dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej powinny znaleźć się w ofercie ramowej na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej przedkładanej Prezesowi URTiP do zatwierdzenia w trybie art. 79 ust. 2a uchylonego P.t. Nieopracowanie przez T. oferty ramowej na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej w wymaganym zakresie stanowiło naruszenie art. 79 ust. 2a w zw. z art. 87d ust. 1 w zw. z art. 87b ust.2 uchylonego P.t..

T. naruszyła również - w ocenie organu – przepisy § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 3 Rozporządzenia MI, które jednoznacznie wymagają, by oferta ramowa określająca warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień, obejmowała również dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej używanych na potrzeby transmisji kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż do dnia wydania decyzji skarżąca nie usunęła wskazanych naruszeń prawa i nie opracowała projektu oferty ramowej obejmującego usługę bitstream access. Wprawdzie pismem z dnia 30 czerwca 2005 r. przedłożyła Prezesowi URTiP ofertę ramową dotyczącą dostępu do lokalnej pętli abonenckiej w celu świadczenia szerokopasmowej transmisji danych, która regulowała zasady dostępu współdzielonego do lokalnej pętli abonenckiej, jednakże zakres oferty wskazuje, że T. de facto uchyliła się od wykonania decyzji i przygotowała ofertę ramową nie uwzględniając wskazówek organu, gdyż oferta ta nie obejmuje usługi bitstrem access, a reguluje jedynie zasady dostępu współdzielonego do lokalnej pętli abonenckiej.

Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego sformułowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ wyjaśnił, że z istoty rzeczy zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie mogło zawierać szczegółowego wskazania naruszonych przepisów prawa, gdyż miało to być ustalone w ramach postępowania administracyjnego. Szczegółowy zakres nieprawidłowości wraz ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa został podany w decyzji i uwzględniał on również wydanie przez Prezesa URTiP decyzji wprowadzających ofertę ramową T. na dostęp pełny i współdzielony do lokalnej pętli abonenckiej, które usunęły stan niezgodności z prawem w pozostałym zakresie.

Organ nie przyjął również argumentu T., że ponieważ wszystkie trzy postępowania prowadzone przez Prezesa URTiP dotyczyły uwalniania lokalnej pętli abonenckiej miały za przedmiot tą samą sprawę administracyjną i w związku z tym nie mogły być prowadzone równoległe, lecz podlegały umorzeniu.

W ocenie organu przepisy uchylonego P.t. ustanawiały kompetencje dla organu do prowadzenia kilku postępowań i wydania kilku decyzji.

Odnośnie zarzutu T. naruszenia przez Prezesa URTiP zasady proporcjonalności będącej elementem prawa wspólnotowego, organ wskazał, że uregulowana została ona w art. 5 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i dotyczy zakresu kompetencji instytucji WE. Wynika z niej, iż instytucje wspólnotowe w ramach swych kompetencji mogą podejmować tylko takie działania, które są konieczne i niezbędne do osiągnięcia zamierzonych celów określonych w prawie wspólnotowym. Nie sposób zatem przyjąć – w ocenie organu – iż Prezes URTiP dopuścił się naruszenia tej zasady, skoro reguluje ona działalność instytucji Wspólnoty Europejskiej.

Prezes URTiP nie podzielił również poglądu T., iż polskie regulacje dotyczące usługi

bitstream access są niezgodne z prawem wspólnotowym i nie mogły stanowić podstawy dla Prezesa URTiP do wymagania od T. świadczenia przedmiotowej usługi operatorom alternatywnym. Stwierdził, że Rozporządzenia WE w art. 1 ust.2 expressis verbis stanowi, że obowiązuje ono bez uszczerbku dla obowiązków notyfikowanych operatorów wynikających z zasady niedyskryminacji w użytkowaniu stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej w celu świadczenia usług szybkiego dostępu i transmisji stronom trzecim w ten sam sposób, w jaki są one świadczone na użytek własny i podmiotów powiązanych.

Organ nie stwierdził również, że ujawnienie informacji o strukturze sieci T. stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wnosiła o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2005 roku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy w szczególności naruszenia art. 105 kpa poprzez nieumorzenie postępowania pomimo wystąpienia obligatoryjnych przesłanek umorzenia, a także naruszenia art. 7 i art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie wszystkich prawnych okoliczności sprawy w związku z faktami z zakresu techniki telekomunikacyjnej, na gruncie których należało dokonać zbadania okoliczności prawnych;

2) przepisów prawa materialnego, mianowicie przepisy art. 3 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 2887/2000 o uwolnionym dostępie do lokalnej pętli abonenckiej w związku z art. 95 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską i art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepis art. 87 b ust. 2 w związku z ust. 1 oraz art. 79 ust. 2 a, art. 87 d ust. 1 i art. 87 e ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn.zm.)

Uzasadniając złożoną skargę skarżąca przywołała argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, że ma zasadnicze wątpliwości, czy w sytuacji procesowej zaistniałej w przedmiotowej sprawie, oznaczającej się brakiem wykonalności decyzji, możliwe było wszczęcie postępowania. Wszczęto bowiem, wprawdzie na odrębnej podstawie prawnej, postępowanie w odniesieniu do przedmiotu objętego już toczącym się postępowaniem, w ramach którego została wydana decyzja z dnia [...] września 2004 r. nie mająca jednak charakteru materialnie ostatecznego.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko iż nie doszło do naruszenia przez nią prawa poprzez niedopełnienie obowiązku złożenia oferty ramowej określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej, gdyż opracowała ona wymaganą ofertę ramową w zakresie wynikającym z art. 87 b ust. 1 i ust. 2 dawnego P.t.. Przepisy te dotyczyły bowiem wyłącznie współdzielonego dostępu do lokalnej pętli abonenckiej, umożliwiającego innemu operatorowi świadczenie usług szerokopasmowej transmisji danych, a nie usługi o charakterze nieregulowanym (komercyjnym), określanej jako bitstream access.

W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało precyzyjnego ustalenia wzajemnego stosunku aktów prawa wspólnotowego i krajowego. Skoro rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z zapewnieniem dostępu do lokalnej pętli abonenckiej, które wprost nakłada obowiązek zapewnienia dostępu typu bitstream access jest sprzeczne z Rozporządzeniem WE, to – w ocenie skarżącej – nie powinno być stosowane.

Skarżąca zarzuciła również, że organ wydając zaskarżoną decyzję niezasadnie oparł się na dyrektywach starego pakietu regulacyjnego oraz na dokumencie Europejskiej Grupy Regulatorów i na komunikacie Komisji Europejskiej z 2000 roku.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazała, że dawne Prawo telekomunikacyjne definiuje stacjonarną publiczną sieć telefoniczną, w ramach której należy rozpatrywać obowiązki dotyczące udostępnienia lokalnej pętli abonenckiej, jako sieć publiczną stosującą techniki komutacji, wymagającą wykorzystania zasobów numeracji (art. 2 pkt 17 w związku z pkt 27). W sieci transmisji danych nie wykorzystuje się technik komutacji wykorzystujących zasoby numeracyjne, a to oznacza, że nie ma podstaw do uznawania istnienia na podstawie tego prawa obowiązku udostępnienia przez skarżącą swojej sieci w omawianym zakresie - obowiązku, który jest konstruowany poprzez wykładnię typu funkcjonalnego na ogólnej zasadzie niedyskryminacji, podczas gdy prawo explicite wyłącza możliwość konstruowania obowiązku poza zakresem stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej. Wspólną częścią dla sieci transmisji danych oraz sieci komutacyjnej jest abonencka pętla lokalna, do której to części skarżąca zapewnia dostęp.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, ustosunkował się do zarzutów skarżącej przywołując prezentowaną dotychczas argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez T. S.A. skargi od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych postaw.

W skardze zarzucano naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Zważywszy, że kwestia zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego rzutuje na kwestię prawidłowości zastosowania prawa materialnego w określonym stanie faktycznym sprawy, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że w świetle norm kpa stadium wszczęcia postępowania administracyjnego nie jest sformalizowane, gdyż przepisy kpa nie przewidują wydawania orzeczenia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania. Organ obowiązany jest jednak zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 kpa).

W rozpoznawanej sprawie z tego obowiązku organ wywiązał się, kierując do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 2 września 2004 r. W zawiadomieniu tym określony został przedmiot postępowania, zgodnie z którym organ miał ustalić czy doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie przedkładanych przez skarżącą ramowych ofert dotyczących dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Na tym etapie postępowania organ nie mógł wskazać szczegółowo przepisów naruszonych przez skarżącą, albowiem właśnie celem wszczętego postępowania administracyjnego było określenie konkretnie jakie przepisy zostały naruszone przez T. w obszarze obowiązków regulacyjnych związanych z opracowaniem i stosowaniem oferty ramowej na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej. Etapem, na którym możliwe jest skonkretyzowanie przepisów i podanie w jaki sposób (poprzez jakie działanie bądź zaniechanie) doszło do ich złamania, jest decyzja administracyjna wydana w I instancji.

Postępowanie wszczęte w oparciu o art. 119 uchylonego P.t. jest postępowaniem w odrębnej sprawie. Organ obowiązany jest je wszcząć i w jego następstwie wydać decyzję administracyjną zawsze wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa w jednej z trzech dziedzin regulacji. Postępowanie organu w tym zakresie nie zostało pozostawione jego uznaniu. Jego celem jest precyzyjne ustalenie zakresu nieprawidłowości poprzez ocenę i kwalifikację stwierdzonego stanu faktycznego, a następnie ustanowienie w drodze decyzji obowiązku ich usunięcia z wyznaczeniem terminu wykonania tego obowiązku.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest niezależne od postępowania wszczętego przedłożeniem przez skarżącą w dniu 23 sierpnia 2004 r. wniosku o zatwierdzenie projektu oferty ramowej na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej, jak również wszczętego w dniu 2 września 2005 r. z urzędu przez organ postępowania w sprawie wprowadzenia oferty T. na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej. Prawdą jest, że wszystkie te postępowania dotyczą uwolnienia lokalnej pętli abonenckiej. Nie znaczny to jednak, że nie mogły być one prowadzone równolegle, skoro przepisy uchylonego Prawa telekomunikacyjnego określiły kompetencje dla organu administracyjnego do prowadzenia kilku postępowań i wydania kilku decyzji. Każde z tych postępowań toczy się w oparciu o inne przepisy prawa i rezultatem każdego z nich jest inna decyzja konkretyzująca prawa i obowiązki strony. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ uznając, że przedłożona przez skarżącą oferta ramowa na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej nie realizuje w pełni wymogów dla tego typu oferty określonych w przepisach prawa, był obowiązany wszcząć postępowanie w trybie art. 119 uchylonego P.t., w celu zobligowania skarżącej do takiego opracowania oferty, aby wypełniała ona, w możliwie najkrótszym terminie, wszystkie warunki określone w uchylonym prawie telekomunikacyjnym i uchwalonych na jego podstawie przepisach wykonawczych. Nie zachodziła przy tym konieczność, aby decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu oferty ramowej na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej była ostateczna, albowiem przy takim założeniu organ pozbawiony byłby możliwości sprawnego egzekwowania obowiązków regulacyjnych z zakresu ofert ramowych. Brak jest również w tym zakresie takich regulacji prawnych, które uzależniałyby jedno postępowanie od drugiego.

W tej sytuacji – w ocenie Sądu – uznać należy, że w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, a tylko w przypadku jej stwierdzenia możliwe byłoby umorzenie postępowania w sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego na wstępie wskazać należy, że decyzja Prezesa URTiP odmawiająca zatwierdzenia projektu oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej jest prawomocna. Wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. na powyższą decyzję (sygn. akt VISA/Wa 800/05), a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. (sygn. akt II GSK 409/07) oddalił skargę kasacyjną.

W powyższym postępowaniu organ odmawiając zatwierdzenia przedłożonego projektu oferty ramowej uznał m.in. że w projekcie oferty ramowej brak jest możliwości uwolnienia łączy, na których skarżąca świadczy usługi ADSL lub SDSL, czyli usługi szerokopasmowej transmisji danych z wykorzystaniem technik dostępowych ADSL lub SDSL. W ocenie organu T. zobowiązana była do zapewnienia operatorom korzystającym możliwości świadczenia abonentom usługi szerokopasmowej transmisji danych zarówno w trybie dostępu współdzielonego, jak i dostępu do strumienia bitowego na podstawie art. 87b ust. 2 uchylonego P.t. i Rozporządzenia MI z dnia 29 kwietnia 2004 roku.

Powyższe prawomocne rozstrzygniecie organu potwierdza, że organ zasadnie stwierdził naruszenie przez T. przepisów prawa tj. art. 79 ust. 2a w zw. z art. 87d ust. 1 oraz w zw. z art. 87b ust. 2 uchylonego P.t. i § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 3 Rozporządzenia MI.

W obu sprawach istota sporu sprowadzała się do ustalenia treści i zakresu określonego w art. 87b ust. 2a uchylonego P.t. ciążącego na operatorze zajmującym znaczącą pozycję rynkową obowiązku zapewnienia innemu operatorowi dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Organ, co zostało potwierdzone cyt. wyrokiem NSA, zasadnie uznał, że dostęp do strumienia bitowego jest elementem dostępu do lokalnej sieci abonenckiej. Na równoczesne obowiązywanie, a zatem i zastosowanie Rozporządzenia WE i Rozporządzenia MI zezwala art. 1 pkt 4 Rozporządzenia WE nr 2887/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. w sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej, zgodnie z którym rozporządzenie to pozostaje bez uszczerbku dla praw Państw Członkowskich do utrzymania lub wprowadzenia środków zgodnych z prawem wspólnotowym, które zawierają przepisy bardziej szczegółowe od określonych w rozporządzeniu i/lub nieobjęte zakresem tego rozporządzenia, między innymi w odniesieniu do innych rodzajów dostępu do infrastruktur lokalnych.

Rozporządzenie WE reguluje zasady współpracy w zakresie dostępu tradycyjnego do lokalnej pętli abonenckiej (dostępu pełnego i współdzielonego), a zatem nie odnosi się do bitstream access (bitstream access to udostępnienie sprzętu DSL i linii telefonicznej operatora dominującego na rzecz operatorów alternatywnych po to, żeby mogli świadczyć usługę dostępu do internetu).

Rozporządzenie Ml uszczegóławiało Rozporządzenie WE, a także wprowadzało regulacje nieobjęte zakresem tego rozporządzenia, np. w zakresie usług szerokopasmowego dostępu do internetu, ale czyniło to w oparciu o wyraźne upoważnienie. Między tymi aktami prawnymi nie zachodziła kolizja, a zatem nie występowało zagadnienie pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył więc art. 90 i 91 ust. 3 Konstytucji i art. 95 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Należy także zauważyć, że bitstream access jest usługą inną niż "tradycyjne" uwolnienie dostępu do lokalnej sieci abonenckiej. Art. 87 ust. 2 uchylonego P.t. stanowi, że "Operator obowiązany do zapewnienia dostępu do lokalnej pętli abonenckiej, świadczący usługi szerokopasmowej transmisji danych, zapewnia innym operatorom możliwość świadczenia takich usług na warunkach nie gorszych od stosowanych przez siebie w ramach własnego przedsiębiorstwa lub w stosunkach z podmiotami zależnymi w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 46 ust. 3". Skoro zatem skarżąca sama świadczy usługi szerokopasmowej transmisji danych, to w oparciu o powyższy przepis obowiązana jest do zapewnienia dostępu, w tym opublikowania oferty ramowej, według stosownych przepisów wykonawczych.

Jednocześnie na podkreślenie zasługuje, iż jak wynika z Zaleceń Komisji Europejskiej 2000/417/WE z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej i z Memorandum Wyjaśniającego do tych zaleceń "usługi hurtowego dostępu szerokopasmowego obejmują to, co tradycyjnie określa się jako usługi strumienia bitów (bitstream access)", zaś "dostęp do strumienia bitów umożliwia szerokopasmową transmisję danych". Bitstream access jest traktowany jako element uwolnienia lokalnej pętli abonenckiej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wykładnia przepisu 87 b ust. 2 uchylonego P.t. została dokonana przez organ prawidłowo.

Wbrew zarzutom skargi stosowne przepisy regulują sytuację przejścia z regulacji przewidzianej przepisami "starego pakietu regulacyjnego" do regulacji określonej w dyrektywach "nowego pakietu" (dyrektywa dostępowa 2002/19/WE), co związane jest z koniecznością zachowania ciągłości obowiązków regulacyjnych w trakcie przechodzenia z regulacji przewidzianej przepisami starych dyrektyw do regulacji przewidzianej nowymi dyrektywami.

Zgodnie z art. 27 dyrektywy ramowej 2002/21/WE państwa członkowskie są zobowiązane do utrzymania w mocy obowiązków regulacyjnych w zakresie dostępu (którego elementem jest dostęp do lokalnej pętli abonenckiej) wynikających z przepisów krajowych wdrażających poprzedni pakiet dyrektyw oraz z Rozporządzenia 2887/2000, aż do czasu przeprowadzenia analiz rynkowych i nałożenia obowiązków regulacyjnych w zakresie dostępu na podstawie nowych dyrektyw. Taką ciągłość regulacyjną przewidują odpowiednie przepisy przejściowe ustawy Prawo telekomunikacyjne z dnia 16 lipca 2004 r.

Zgodnie z art. 222 ust. 1 cyt. ustawy, która implementuje dyrektywy "nowego pakietu" do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a wg ust. 3 ww. przepisu w zakresie spraw zakończonych w ramach postępowania administracyjnego, a nie zakończonych

w toku postępowania odwoławczego, stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 223 ww. ustawy przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzednio obowiązującego Prawa telekomunikacyjnego zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie niniejszej ustawy. Z powyższego wynika, że swoją moc zachowało również Rozporządzenie Ml, a to prowadzi ostatecznie do wniosku, że organ miał prawo i obowiązek uwzględnić przepisy Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. i Rozporządzenia Ml.

Przedstawioną powyżej interpretację mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa tj. tych których naruszenie zostało uznane w decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] czerwca 2005 r., w całej rozciągłości zaakceptował NSA w powołanym powyżej wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. (sygn. akt II GSK 409/07).

Reasumując stwierdzić należy, że T. odmawiając opracowania oferty ramowej na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej części dostępu do węzłów sieci używanych na potrzeby transmisji kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej w celu świadczenia usług szerokopasmowej transmisji danych naruszyła art. 79 ust. 2a w zw. z art. 87d ust. 1 oraz w zw. z art. 87b ust. 2 uchylonego P.t., a także § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia MI, a zatem decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzająca taki zakres naruszenia przepisów i nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymująca ją w mocy nie naruszają prawa.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.