Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1455/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi "C. sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia licencji na wykonywanie przewozów kolejowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] kwietnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz "C. sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 10257 (dziesięć tysięcy dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia licencji na wykonywanie działalności w zakresie regionalnych przewozów kolejowych osób.

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu 19 września 2006 r., C. Sp. z o.o. w oparciu o art. 43 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym wystąpiła do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: UTK) z wnioskiem o udzielenie koncesji na wykonywanie regionalnych przewozów kolejowych osób po torach normalnych o szerokości 1435 mm, który został uzupełniony dodatkowo pismem strony z dnia 10 października 2006 r.

Pismem z dnia 11 października 2006 r. UTK wezwał stronę w trybie art. 64 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, poprzez przedstawienie organowi:

- oryginału zaświadczenia o niekaralności organu zarządzającego wnioskodawcy lub notarialnie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii;

- planu wydatków dotyczących licencjonowanej działalności (poszerzonego o wydatki inwestycyjne, eksploatacyjne, w tym wydatki związane z posiadaniem taboru kolejowego);

- oświadczenie, że wnioskodawca zatrudni (np. z chwilą rozpoczęcia działalności licencyjnej lub innym wskazanym momencie) pracowników, odpowiadających za bezpieczeństwo ruchu kolejowego o odpowiednich kwalifikacjach zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 212 poz. 2152 z późn. zm.);

- szczegółowych danych, dotyczących kwalifikacji i szkolenia pracowników odpowiedzialnych za bezpieczeństwo przewozów kolejowych zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2004 r.

W odpowiedzi na to wezwanie strona pismem z dnia 12 października 2006 r. uzupełniła żądane braki, wyjaśniając w złożonych oświadczeniach, że na dzień złożenia wniosku Spółka nie zatrudnia pracowników, nie może wiec przedstawić szczegółowych danych dotyczących kwalifikacji i szkoleń pracowników odpowiedzialnych za bezpieczeństwo przewozów kolejowych oraz, że pracownicy tacy zostaną zatrudnieni dopiero z chwilą rozpoczęcia działalności licencyjnej, przy czym wnioskodawca zobowiązał się przestrzegać w tym zakresie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2004 r.

Kolejnym pismem z dnia 26 października 2006 r. UTK ponownie wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, poprzez przedłożenie informacji zawierających:

szczegółowy opis planowanej działalności, obejmujący w szczególności wielkości przewozów w jednostkach naturalnych i wartościowo, rodzaje przewozów oraz rodzaje taboru kolejowego;

dane odnośnie planowanych przychodów, kosztów oraz wpływów i wydatków (ze wskazaniem źródeł pokrycia), dotyczących działalności licencyjnej;

syntetyczną informację na temat prowadzonej i prognozowanej działalności inwestycyjnej związanej z przewozami kolejowymi do 2007 r.;

założenia odnośnie prowadzenia przewozów kolejowych samodzielnie tj. w sytuacji posiadania własnego taboru kolejowego;

dokumentów finansowych (sprawozdań i prognoz za okres 2005 - 2007 dotyczących bilansu, rachunku zysków i strat oraz przepływów pieniężnych).

[...]

Pismem z dnia 15 grudnia 2006 r. UTK po raz kolejny wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, poprzez przedstawienie dokumentu na podstawie, którego Spółka będzie w stanie wykazać, że jest zdolna do wypełnienia rzeczywistych i potencjalnych zobowiązań finansowych przez okres 12 miesięcy od dnia udzielenia licencji wskazując, że takim dokumentem może być m.in. gwarancja bankowa.

[...]

W związku z przedłużającym się postępowaniem w przedmiocie wydania licencji strona w dniu 19 lutego 2007 r. przedłożyła aneks do tej gwarancji bankowej przedłużający jej ważność do dnia 17 marca 2008 r. z zastrzeżeniem, iż gwarancja wygaśnie automatycznie i całkowicie w przypadku, gdy wnioskodawca nie uzyska przedmiotowej licencji do dnia 15 marca 2007 roku.

Pismem z dnia 27 lutego 2007 r. strona zwróciła się do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie wydania licencji, ewentualnie o wydanie decyzji.

Organ pismem z dnia [...] marca 2007 r. poinformował stronę, że nadal stwierdza w jej wniosku brak istotnych informacji wymaganych ustawowo tj. załączników o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W związku z tym wezwano Spółkę do dostarczenia w terminie 14 dni:

- szczegółowych danych dotyczących typów pojazdów kolejowych, którymi firma C. Sp. z o.o. będzie dysponować, z uwzględnieniem wagonów, lokomotyw oraz ewentualnie innych pojazdów,

- szczegółowych danych dotyczących kwalifikacji pracowników, których firma C. Sp. z o.o. powinna zatrudnić – odpowiedzialnych za bezpieczeństwo przewozów kolejowych oraz szczegółowe dane dotyczące szkolenia tych pracowników, pod rygorem wydania przez Prezesa UTK decyzji odmawiającej udzielenia licencji.

W dniu 31 marca 2007 r. C. Sp. z o.o. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem prezesa UTK, skargę na bezczynność organu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezes UTK na podstawie art. 45 w związku z art. 47 ust. 6 pkt 1 i art. 48 ust. 3 pkt 7 lit. a i ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94) i w związku z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie trybu składania i rozpatrywania wniosków o udzielenie licencji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów kolejowych osób lub rzeczy albo na udostępnianiu pojazdów trakcyjnych oraz wzoru licencji (Dz. U. Nr 137, poz. 1309) oraz w związku z art. 104 k.p.a. odmówił udzielenia licencji na wykonywanie przewozów kolejowych pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na swoje pismo z dnia [...] marca 2007 r. skierowane do strony wskazując, iż w piśmie tym strona została poinformowana, że nie przedłożenie przez nią żądanych w tym piśmie dokumentów będzie skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia licencji. Organ podkreślił, że uzupełnienie brakującej dokumentacji jest istotne dla zapewnienia bezpieczeństwa przewożonych osób, a do zadań Prezesa UTK należy m. in. nadzór nad zachowaniem zasad bezpieczeństwa w transporcie kolejowym, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym.

C. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezesa UTK z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 8 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 46 pkt 3 i 4 w zw. z art. 47 ust. 5 i art. 47 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 7 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie trybu składania i rozpatrywania wniosków o udzielenie licencji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów kolejowych osób lub rzeczy albo na udostępnianiu pojazdów trakcyjnych oraz wzoru licencji.

W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że zakres zobowiązań wynikających z pisma organu z dnia [...] marca 2007 r. nie znajdywał podstaw w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. W ocenie skarżącej spełniła ona wszystkie ustawowe warunki określone w art. 46 ww. ustawy, konieczne do otrzymania licencji. Organ nie może natomiast żądać dodatkowej dokumentacji, nakładać dodatkowych zobowiązań oraz domagać się wykazania spełnienia warunków, ponad obowiązki określone przepisami ustawy o transporcie kolejowym. Ponadto skarżąca wskazała, że sentencja wydanej decyzji jest dla niej niezrozumiała, gdyż wynika z niej, że organ dokonał w zasadzie rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, do czego w świetle art. 64 § 2 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie trybu składania i rozpatrywania wniosków o udzielenie licencji na prowadzenie działalności gospodarczej, polegającej na wykonywaniu przewozów kolejowych osób lub rzeczy albo na udostępnianiu pojazdów trakcyjnych oraz wzoru licencji nie miał prawa, zważywszy że podstawą odmowy udzielenia licencji był fakt nie uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty. W tych okolicznościach organ powinien więc wydać decyzję w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a nie decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty (na co wskazuje powołana podstawa prawna decyzji).

Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Z decyzji wynika bowiem, że podstawą prawną jej wydania był art. 44 ustawy w zw. z art. 47 ust. 6 pkt 1 i art. 48 ust. 3 pkt 7 lit. a) oraz ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą odmowy udzielenia licencji było niespełnienie przez wnioskodawcę zasad bezpieczeństwa w ruchu kolejowym (art. 13 ust. 2 pkt 4 tej ustawy), a więc przesłanka nie wymieniona wśród przepisów rozdziału 8 ustawy, dotyczących licencjonowania transportu kolejowego. Organ administracji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. był zobowiązany do uzasadnienia faktycznego decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zwierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych warunków zaś nie spełnia.

Prezes UTK rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 i art. 104 k.p.a. oraz w związku z art. 45, art. 47 ust. 6 pkt 1 i 2, art. 48 ust. 3 pkt 7 lit. a i b i ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94), § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie trybu składania i rozpatrywania wniosków o udzielenie licencji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów kolejowych osób lub rzeczy albo na udostępnianiu pojazdów trakcyjnych oraz wzoru licencji (Dz. U. Nr 137, poz. 1309) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. w której odmówił udzielenia licencji pozostawiając wniosek bez rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację stwierdzając, że w związku z pismem UTK z dnia [...] marca 2007 r. dotyczącym uzupełnienia dokumentacji nie zostały naruszone m. in. przepisy art. 47 ust. 5 i 6 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 7 i ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, bowiem uzupełnienie dokumentacji w ww. zakresie ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa przewożonych osób w transporcie kolejowym i jest zgodne z zadaniami Prezesa UTK do których należy m. in. nadzór nad zachowaniem zasad bezpieczeństwa w transporcie kolejowym, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, a ponieważ w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności, a strona nie uzupełniła brakującej dokumentacji, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. C. Sp. z o.o. zarzuciła organowi naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 46 pkt 3 i 4 w zw. z art. 47 ust. 5 i art. 47 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 7 pkt 7 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że poprzez kilkakrotne wzywanie wnioskodawcy i zobowiązywanie go do składania coraz to nowych dokumentów, przy jednoczesnym braku pisemnego ustosunkowania się do złożonych wyjaśnień, oświadczeń i dokumentów - organ administracji naruszył wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do organu administracji.

Stosowanie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie trybu składania i rozpatrywania wniosków o udzielenie licencji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów kolejowych osób lub rzeczy albo na udostępnianiu pojazdów trakcyjnych oraz wzoru licencji, organ w pierwszym wezwaniu powinien przedstawić, jakie braki formalne ma złożony wniosek, nie zaś kierować do wnioskodawcy kolejne pisma z coraz to nowymi zobowiązaniami, nie odnosząc się do składanych dokumentów i wyjaśnień, w szczególności nie informując, że stanowisko wnioskodawcy wyrażone w kierowanych do organu pismach jest błędne.

Skarżąca ponownie zarzuciła, że zakres zobowiązań wynikających ze skierowanego do niej pisma organu z dnia [...] marca 2007 r. nie znajdywał podstaw w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Odnośnie zobowiązania wymienionego w pkt 1 pisma skarżąca podniosła, że z treści art. 48 ust. 7 w związku z art. 47 ust. 5 i art. 47 ust. 6 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym jasno wynika, że przepis ten ma zastosowanie tylko do wnioskodawcy, który już posiada pojazdy kolejowe i posiada organizację zarządzania umożliwiającą sprawowanie nadzoru nad licencjonowaną działalnością oraz nad przestrzeganiem bezpieczeństwa w transporcie kolejowym, nie dotyczy zaś wnioskodawcy, który nie rozpoczął jeszcze działalności i nie posiada taboru, ani nie zatrudnia pracowników. Ponadto wskazano, że w ww. piśmie, w pkt 2 organ zarzucił stronie, niewykonanie zobowiązania z dnia 11 października 2006 r., podczas, gdy w piśmie z dnia 13 października 2006 r. strona szczegółowo odniosła się i wyjaśniła przyczyny niewykonania wezwania do przedłożenia danych dotyczących kwalifikacji i szkoleń pracowników, a organ w żadnej korespondencji nie wskazał, że stanowisko skarżącej jest w tym względzie nieprawidłowe.

W ocenie skarżącej, spełniła więc wszystkie ustawowe warunki, określone w art. 46 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, konieczne do otrzymania licencji. Art. 46 ww. ustawy wyłącza zaś dowolność organu administracji w udzieleniu licencji. Z przepisu tego wynika bowiem, że jeżeli przedsiębiorca spełni wymagania wymienione w pkt 1-5 powyższego artykułu, Prezes UTK nie może odmówić udzielenia licencji. Z ust. 4 art. 48 wynika natomiast, że organ wydający licencję może wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia brakującej dokumentacji, lecz wezwanie może dotyczyć tylko dokumentów wymienionych w ustawie. Organ nie może zaś żądać dodatkowej dokumentacji, nakładać na wnioskodawcę dodatkowe zobowiązania i domagać się od wnioskodawcy wykazania spełnienia warunków, ponad obowiązki określone przepisami ustawy o transporcie kolejowym. Żądając od skarżącej przedstawienia szczegółowych danych dotyczących typów pojazdów, z uwzględnieniem typów lokomotyw, wagonów oraz innych pojazdów, którymi C. Sp. z o.o. będzie dysponować oraz przedłożenia szczegółowych danych dotyczących kwalifikacji i szkoleń pracowników, organ naruszył więc dyspozycję art. 46 pkt 3 i 4 w zw. z art. 47 ust. 5 i art. 47 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 7 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym.

Na potwierdzenie, swojego stanowiska, że nie jest warunkiem koniecznym do uzyskania licencji dysponowanie taborem w momencie składania wniosku o licencję, albo przedstawianie szczegółowej projekcji, jakiego rodzaju taborem wnioskodawca będzie dysponować, strona skarżąca powołała się na kopię [...], dotyczącej postępowania o zamówienie publiczne świadczenia usług publicznych w trybie przetargu nieograniczonego w zakresie regionalnych kolejowych przewozów osób w okresie od 09.12.2007 r. do 11.12.2010 r., ogłoszonego przez Województwo [...], w którym zmawiający określił, że pojazdy niezbędne do wykonania przedmiotu zamówienia, stanowiące własność województwa, będą wykonawcy przekazane w formie umowy użyczenia i dzierżawy.

Skarżąca podkreśliła, że wystąpienie o licencję na świadczenie usług przewozowych w transporcie kolejowym nie jest połączone z udziałem w konkretnym przetargu. Trudno jest więc z góry zakładać dysponowaniem określonym typem pojazdów, w sytuacji, gdy wymagania zamawiającego mogą być bardzo różne, tak co do typów jak i ilości pojazdów, koniecznych do wykonania zamówienia. Dlatego w ocenie skarżącej Prezes UTK naruszył przepisy ustawy o transporcie kolejowym. Ponadto działanie Prezesa UTK jest działaniem godzącym w zasadę swobody działalności gospodarczej i działaniem powodującym utrudnianie dostępu do rynku, a tym samym ograniczającym konkurencję, służącym ochronie i umocnieniu państwowego monopolu spółek należących do grupy P. S.A.

Ponownie też zarzucono, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji nie wskazano faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że organ był bowiem zobowiązany wskazać szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, jakich wymogów, o których mowa w art. 46 ustawy o transporcie kolejowym wnioskodawca nie spełnia i dlaczego złożone dokumenty są niewystarczające, aby otrzymać licencję oraz dlaczego stanowisko wnioskodawcy odnośnie zobowiązania do przedstawienia szczegółowych danych, dotyczących typów pojazdów kolejowych oraz kwalifikacji pracowników odpowiedzialnych za bezpieczeństwo kolejowe jest zdaniem organu błędne. Z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów administracji wynika bowiem, że strona powinna mieć możliwość zapoznania się z motywami, jakimi organ administracji kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia.

Prezes UTK w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, bądź zawieszenie postępowania. Organ podtrzymał argumentację merytoryczną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, iż z uwagi na to, że niniejsza skarga pozostaje w związku przyczynowo skutkowym ze skargą, którą skarżąca Spółka wniosła w dniu [...] marca 2007 r. na bezczynność Prezesa UTK i sprawa ta jest w toku, niniejsza skarga zasługuje na odrzucenie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ sprawa objęta wymienioną skargą jest już w toku i pomiędzy tymi samymi stronami i nie kwalifikuje się do odrębnego postępowania. Skarga w sprawie na bezczynność zasługuje, w ocenie organu, również na oddalenie łącznie ze skargą niniejszą, ponieważ skarżący nie poprzedził skargi z dnia 31 marca 2007 r. uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Alternatywnie, w ocenie organu, sprawa niniejsza powinna zostać zawieszona przez Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, ponieważ jej rozstrzygnięcie zależy bezpośrednio od toczącego się postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu.

W sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. na bezczynność Prezesa UTK sygn. akt VI SAB/Wa 12/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 lipca 2004 r. umorzył postępowanie sądowoadministarcyjne w związku z cofnięciem skargi przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie z wniosku skarżącej Spółki o udzielenie licencji na wykonywanie regionalnych przewozów kolejowych osób zostało wszczęte w dniu 19 września 2006 r. W trakcie tego postępowania organ kolejnymi pismami z dnia 11 października 2006 r., z dnia 26 października 2006 r oraz z dnia 15 grudnia 2006 r. wzywał skarżącą w trybie art. 64 k.p.a. do nadesłania wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających spełnienie przez nią wymagań określonych przepisami ustawy z dnia 28 marca 2003 r. r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 10 poz. 16), a skarżąca w odpowiedzi na kolejne wezwania organu składała żądane wyjaśnienia oraz dokumenty.

W piśmie z dnia [...] marca 2007 r. organ poinformował skarżącą, że nadal stwierdza w jej wniosku brak istotnych informacji wymaganych ustawowo tj. załączników o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym wzywając ją do przedstawienia w tym zakresie szczegółowych danych, pod rygorem wydania przez Prezesa UTK decyzji odmawiającej udzielenia licencji.

Organ dokonał więc w tym piśmie merytorycznej oceny złożonych przez skarżącą dotychczas w sprawie dokumentów, co nie może być uznane za działanie zmierzające do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie licencji w trybie art. 64 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie trybu składania i rozpatrywania wniosków o udzielenie licencji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów kolejowych osób lub rzeczy albo na udostępnianiu pojazdów trakcyjnych oraz wzoru licencji (Dz. U. Nr 137, poz. 1309).

Organ wyraźnie zaznaczył ponadto w tym piśmie, że nie przedstawienie przez stronę żądanych danych będzie skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia licencji.

Po bezskutecznym upływie wyznaczonego w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. terminu organ wydał decyzję, w której stwierdził, że odmawia udzielenia licencji na wykonywanie przewozów kolejowych pozostawiając wniosek bez rozpoznania.

Organ zawarł więc w tej decyzji dwa wzajemnie wykluczające się rozstrzygnięcia (rozstrzygnięcie formalnoprawne o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oraz rozstrzygnięcie merytoryczne o odmowie wydania licencji).

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie i orzecznictwie pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przepisy prawa procesowego nie przewidują wydania orzeczenia o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Jest to czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę. (vide: Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00).

Art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom określonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie trybu składania i rozpatrywania wniosków o udzielenie licencji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów kolejowych osób lub rzeczy albo na udostępnianiu pojazdów trakcyjnych oraz wzoru licencji stanowi zaś, że niezwłocznie po złożeniu wniosku UTK dokonuje sprawdzenia wniosku pod względem formalnym, badając kompletność zawartych w nim danych oraz wymaganych dokumentów, oświadczeń lub informacji, o których mowa w art. 47 ust. 3, ust. 5-7 oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, a w razie stwierdzenia braku dokumentów, oświadczeń lub informacji, Prezes UTK wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia w wyznaczonym terminie wniosku lub załączonej do niego dokumentacji. Nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie powoduje zaś pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

Uprzedzenie strony skarżącej o możliwości pozostawienia jej wniosku w przedmiocie udzielenie licencji bez rozpoznania powinno nastąpić jednak w początkowej fazie postępowania administracyjnego, gdy organ wezwał ją do uzupełnienia wniosku wymieniając elementy, niezbędne jego zdaniem, do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy.

W sytuacji natomiast, gdy organ uznał, że skarżąca w wyniku uzupełnienia braków formalnych wniosku nie udokumentowała w sposób dostateczny, że spełnia wymagania określone w art. 46 ustawy o transporcie kolejowym, lub że zachodzą inne przeszkody do udzielenia licencji powinien wydać decyzję merytoryczną odmawiającą udzielenia licencji w trybie art. 45 tej ustawy.

Organ wydając w niniejszej sprawie decyzję odmawiającą udzielenia licencji nie rozpoznał jednak w rzeczywistości merytorycznie wniosku skarżącej, lecz w uzasadnieniu swoich decyzji poprzestał na stwierdzeniu, że strona nie złożyła dokumentacji żądanej w piśmie organu z dnia [...] marca 2007 r., co uzasadniało w jego ocenie wydanie decyzji odmownej.

Organ uzasadnił więc swoje rozstrzygniecie tak jak gdyby pozostawił wniosek bez rozpoznania, w sytuacji, gdy faktycznie wydał w sprawie decyzję merytoryczną o odmowie udzielenia licencji.

Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie przed Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego podlega procedurze określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zaś określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Art. 107 k.p.a. stanowi, iż decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno więc dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103).

Organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dokonał w ogóle analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego naruszając tym samym obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu decyzji nie poczynił zaś żadnych konkretnych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę jego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę nie ustosunkował się natomiast w ogóle do konkretnych zarzutów odwołania, posługując się ogólnikowymi sformułowaniami oraz powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Niewyjaśnienie przez organ okoliczności faktycznych sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. są zgodne z prawem.

W świetle powyższych ustaleń rozważanie pozostałych zarzutów skargi stało się zbędne.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ zobowiązany jest rozpoznać ją merytorycznie zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić szczegółowo na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.