Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 257/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego E. J. kwotę 1152 zł /słownie: tysiąc sto pięćdziesiąt dwa złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 257/19

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi E.J. jest decyzja Wojewody [....] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] wydana w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] ([...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi kategorii G zapewniającej dojazd do terenów inwestycyjnych w ramach przedsięwzięcia: Budowa drogi "G" i "Z" odcinek od ul. [...] do ul. [...] w K., w ramach inwestycji: [...]", należąca do E.J. nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka nr 206/1 o pow. 0,1341 ha, z dniem 2 kwietnia 2014 r. w którym decyzja ta stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Gminy [....].

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Nr [...] Prezydent ustalił na rzecz E.J. odszkodowanie za ww. nieruchomość w wysokości 33 380 zł. Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 marca 2017 r. II SA/Rz 1328/16 uchylone. Sąd wskazał, że organ I instancji w ogóle nie zweryfikował operatu szacunkowego, zaś organ II instancji wprawdzie dokonał jego oceny, niemniej nie dostrzegł uchybień obowiązującym przepisom, a te przełożyły się nieprawidłowości w wysokości ustalonego za działkę odszkodowania. W operacie szacunkowym nie wyjaśniono należycie wg jakich kryteriów ustalono wartość rynkową prawa własności działki, pomijając przy wycenie - jako przyległe - działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w sytuacji gdy działka nr 206/1 cechuje się znacznie lepszymi parametrami od działek przyjętych bezpośrednio do porównania (mimo uwzględnienia różnic w wycenie jako mających wpływ na jej wartość). Bez dokładnego wyjaśnienia kryterium kwalifikacji nieruchomości jako gruntów zielonych oraz jako gruntów przyległych brak jest możliwości stwierdzenia, jakie przeznaczenie nieruchomości jest przeważające wśród gruntów przyległych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent M. [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość w łącznej wysokości 55 750 zł, przyznając do wypłaty na rzecz E.J., jako dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, kwotę w wysokości 22 370 zł, tzn. określone odszkodowanie pomniejszone o już wypłaconą kwotę 33 380 zł, objętą decyzją z [...] stycznia 2016 r.

W odwołaniu E.J., działający przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego skutkujące nieprawidłowym ustaleniem wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a w następstwie tego nieprawidłowym ustaleniem wysokości należnego odszkodowania. W jego ocenie nieruchomości przyjęte do porównania celem ustalenia wartości rynkowej nieruchomości wycenianej nie są nieruchomościami podobnymi, a organy pominęły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z 21 marca 2017 r. II SA/Rz 1328/16.

Po rozparzeniu odwołania, Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 9a w związku z art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej: u.g.n.) – decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2, 4 i 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren nią ustalone stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 5, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18.

W rozpatrywanej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości stanowił operat szacunkowy z [...] października 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W.W. (uprawnienia nr [...]) wraz z aktualizacjami z [...] października 2018 r. i [...] grudnia 2018 r.

Autor operatu wskazał, iż przedmiotem wyceny jest prawo własności do gruntu przeznaczonego pod budowę drogi publicznej. Wyjaśnił, iż największy średni wzrost cen nieruchomości niezabudowanych miał miejsce od września 2008 r. i wyniósł ok. 10 % rocznie. Od 2012 r. wzrost ten został przyhamowany, a od początku 2015 r. i w 2017 r. obserwowany był zastój. W związku z powyższym w opracowaniu przyjął trend czasowy w wysokości 1,000. Zaznaczył, że nie obserwuje się drastycznej zniżki cen. Biorąc pod uwagę powyższe oraz panujący zastój w cenach i w obrocie, do analizy wyceny przyjął też transakcje starsze niż dwuletnie.

W operacie wskazano, że przedmiotowa działka leży w terenie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia m.p.z.p. miasta [...] pn. "[....]" - część A). W ww. planie działka leży w obszarach: ok. 99% - "2.KDG" - droga główna, ok. 1% - "8.KDL" - droga lokalna. Działka położona jest na obrzeżu miasta [...], w jego południowo - zachodniej części. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości rozciągają się tereny zielone i w części uprawiane rolniczo. W bliskim sąsiedztwie przepływa rzeka L., a na północ zaczyna się zabudowa jednorodzinna na osiedlu [...]. Działka ma kształt zbliżony do regularnego prostokąta oraz leży w terenie równinnym i o średnich warunkach geotechnicznych ze względu na możliwość podtopień. W dniu oględzin działka była porośnięta ścierniskiem i trawą. Przez jej teren i w sąsiedztwie ulicy przebiega podziemny kabel telefoniczny.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do analizy 13 transakcji sprzedaży nieruchomości. Obszar analizowanego rynku to miasto K. - obręby P., B., Ś., S., P.; okres badania cen: lata 2012 - 2016. Z przyjętych do porównania nieruchomości wynika, iż maksymalna cena za 1 m2 gruntu wynosi 83,93 zł/m2, cena minimalna to 24,50 zł/m2, natomiast średnia cena sprzedaży prawa własności do nieruchomości gruntowych to 57,81 zł/m2.

Autor operatu wskazał, że szacując wartość rynkową nieruchomości określił cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Ustalił, iż na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają: położenie ogólne (waga 35%), dojazd do nieruchomości (waga 30%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 25%), warunki geotechniczne (waga 10%). Wycenianej nieruchomości przyporządkował następujące wartości cech rynkowych: położenie ogólne - średnie, dojazd - dobry, sąsiedztwo i otoczenie - średnie, warunki geotechniczne - średnie.

Ostatecznie wartość prawa własności 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na 41,57 zł/m², co po uwzględnieniu jej powierzchni dało wartość 55 750 zł. W takiej też kwocie Prezydent M. [...] ustalił należne odszkodowanie, przyznając je dotychczasowemu właścicielowi w wysokości pomniejszonej o wartość wypłaconego już wcześniej odszkodowania. Jak wskazał rzeczoznawca, określona wartość nieruchomości mieści się w przedziałach cenowych sprzedanych i przyjętych do porównania nieruchomości, co wynika przede wszystkim z jej ogólnej lokalizacji, sąsiedztwa i warunków geotechnicznych.

W aktualizacji operatu szacunkowego sporządzonej [...] października 2018 r. rzeczoznawca dokonał analizy wycenianej nieruchomości oraz analizy rynku. Wskazał, iż w operacie szacunkowym z [...] września 2017 r. wywłaszczana nieruchomość została oszacowana w oparciu o transakcje nieruchomościami "drogowymi", tj. przeznaczonymi pod rozbudowę lub budowę nowych dróg. W ostatnim czasie na lokalnym rynku nie ma takich transakcji, gdyż nieruchomości "drogowe" są nabywane w drodze decyzji wywłaszczeniowych. Wyjaśnił, iż jak wynika z orzecznictwa, zawarte w decyzjach ceny za takie nieruchomości nie mogą stanowić nieruchomości porównawczych.

W dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wyceniana część nieruchomości leżała w planie zagospodarowania w obszarze drogi, a jednocześnie przeważające grunty przyległe stanowiły i nadal stanowią tereny zielone. W związku z brakiem transakcji drogowych rzeczoznawca zbadał rynek nieruchomościami leżącymi w terenach zielonych i to bardzo często w bardzo bliskim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości. Średnia cena sprzedaży nieruchomości niezabudowanych w obszarach zieleni w ostatnim okresie czasu (okres badania cen: lata 2017-2018) wynosi 12,95 zł/m2, natomiast średnia cena sprzedaży nieruchomości niezabudowanych w obszarach zieleni w poprzednim okresie czasu (okres badania cen: lata 2014-2016) wynosi 13,88 zł/m2.

Biegły wskazał, iż sporządzona analiza rynku dla gruntów o przeznaczeniu przyległym do wycenianego świadczy, że na przestrzeni ostatniego okresu czasu zanotowano małą obniżkę cen, co pozwala przyjąć, iż na rynku panuje w ostatnim okresie stagnacja. Biorąc pod uwagę powyższe oraz wcześniej przeprowadzoną wycenę, oszacowaną uprzednio wartość rynkową nieruchomości pozostawił bez zmian.

W kolejnej aktualizacji operatu szacunkowego sporządzonej [...] grudnia 2018 r. wskazał, iż zawarte ostatnio transakcje dotyczące sprzedanych nieruchomości "drogowych" wskazują na panujący zastój w cenach i obrocie. Z dokonanej analizy rynku wynika, iż średnia cena sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych wynosi 39,51 zł/m2. Oszacowana w operacie szacunkowym jednostkowa wartość wyniosła 41,57 zł/m2. Biorąc pod uwagę przeprowadzoną analizę rynku, widocznym jest, że różnica we wcześniej oszacowanej wartości i w obecnych cenach nie przekracza 5 % i mieści się w granicach błędu. Świadczy o panującej na rynku stagnacji. Dlatego też oszacowaną wcześniej wartość rynkową (w operacie z [...] października 2017 r.) na dzień [...] grudnia 2018 r. pozostawił bez zmian.

Organ dokonując oceny poprawności sporządzenia operatu przytoczył treść przepisów u.g.n. mających zastosowanie w zakresie ustalania odszkodowania. Wskazał, że stosownie do postanowień art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 tej ustawy, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3).

Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma zatem przeznaczenie nieruchomości drogowej ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n., z pominięciem wskazań decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów należy w pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium bądź decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero pod względem tak ustalonego przeznaczenia szacowanej nieruchomości możliwy jest dobór nieruchomości porównawczych.

Oceniając prawidłowość opinii biegłego Wojewoda uznał, że mogła być ona podstawą do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia ta jest wiarygodna i odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom prawa. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru odpowiedniej metody oraz techniki szacowania nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Strona w toku postępowania nie powołała dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego w zakresie ustalonej wartości nieruchomości ani nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Organ I instancji dokonał analizy sporządzonego operatu szacunkowego. Wprawdzie zawarta w uzasadnieniu decyzji ocena operatu jest lakoniczna, niemniej nie można stwierdzić, iż nie została przeprowadzona.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut braku odniesienia się przy dokonywaniu oceny operatu szacunkowego z [...] października 2017 r. do operatu z 2014 r., który został negatywnie oceniony przez WSA w Rzeszowie. Operat z 2014 r. jest już nieaktualny i nie może stanowić dowodu w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość.

Nie zasługują również na uwzględnienie pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu. Dokonując oszacowania wartości rynkowej prawa własności do przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości "drogowe". Jak wskazał w operacie, w niniejszym przypadku uznał, iż przeznaczenie jest zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) i nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. W związku z tym wartość rynkową nieruchomości ustalił na podstawie aktualnego przeznaczenia (drogowe) w podejściu porównawczym.

W skardze do WSA w Rzeszowie E.J., reprezentowany przez pełnomocnika (radcę prawnego), zaskarżył w całości decyzję Wojewody P. z [...] grudnia 2018 r., zarzucając rażące naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 18 i innych specustawy drogowej poprzez niezastosowanie prowadzące do przyjęcia, że wartość przedmiotowej nieruchomości ustalona w operacie szacunkowym biegłego rzeczoznawcy majątkowego z [...] października 2017 r. odpowiada wartości, o której mowa w tym przepisie w związku z przepisami u.g.n.,

- art. 130 w związku z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że ustalona w operacie szacunkowym wartość rynkowa prawa własności do przedmiotowej nieruchomości ustalona została w sposób prawidłowy i należne stronie odszkodowanie wynosi 55 750 zł,

- art. 21 ust. 2 i art. 64. ust 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy obligują one organy do dokonywania wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem;

2. przepisów prawa procesowego, w szczególności:

- art. 6 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem przepisów specustawy drogowej oraz przy błędnej wykładni przepisów art. 130, art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz pominięcie art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, podczas gdy organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w sposób mający na względzie słuszny interes strony, gdy przepis ten obliguje organ do działania nie tylko na wniosek strony, ale i z urzędu, w tym w zakresie postępowania dowodowego,

- art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że materiał dowodowy zebrany został w sposób wyczerpujący, co pozwala na przyjęcie, że ustalone odszkodowanie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości oraz poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie jedynie pozornej oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z [...] października 2017 r., w sytuacji, gdy operat szacunkowy jak każdy dowód powinien być faktycznie oceniony w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy i prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, zgodnie z regułami które statuują przepisy prawa materialnego,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z 21 marca 2017 r. II SA/Rz 1328/16, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Ponieważ w sprawie został już przez WSA w Rzeszowie 21 marca 2017 r. wydany prawomocny wyrok II SA/Rz 1328/16, istotne znaczenie należy przypisać regulacji art. 153 P.p.s.a., na mocy której ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Należy wyraźnie podkreślić, że między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy wyjaśnienia treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w sprawie w kontekście dotychczasowego postępowania organów administracji, zaś wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości, stanowiąc konsekwencję oceny prawnej. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane; niezastosowanie się do niej oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego; tego typu okoliczności wyłączające związanie w rozpoznawanej sprawie nie zaszły.

Powyższe uwagi jawią się istotne o tyle, że skarżący we wniesionej skardze podniósł zarzut niezastosowania się przez organy do zaleceń zawartych w wyroku II SA/Rz 1328/16. Po rozpoznaniu sprawy w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja Wojewody P. z [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta M. [...] z [...] lipca 2018 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wskazał, że niezbędne w sprawie jest dokonanie właściwych ustaleń przez rzeczoznawcę majątkowego co do przeznaczenia wycenianej nieruchomości, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) statuującego jako punkt odniesienia do określenia wartości wycenianej działki przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Miało to związek przede wszystkim z brakiem wyjaśnienia przez rzeczoznawcę kryteriów, na podstawie których do analizy porównawczej stanowiącej podstawę do ustalenia odszkodowania jako przeważające wśród gruntów przyległych przyjął działki stanowiące tereny zieleni, wykluczając jako spełniające ten warunek działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w sytuacji gdy jak wskazał, najbliższa tego typu zabudowa znajduje się w odległości ok. 20 m, a ponadto względem stanowiącej przedmiot wyceny działki nr 206/1 cechującej się dobrymi "parametrami budowlanymi" (bardzo dobra lokalizacja, bardzo dobre sąsiedztwo ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, bardzo dobry dojazd z uwagi na przylegającą drogą asfaltową – ul. [...], kształt zbliżony do regularnego prostokąta, położenie w terenie równinnym; k. 13 operatu szacunkowego z [...] września 2014 r.) wydana była decyzja o warunkach zabudowy (jak wskazano w uzasadnieniu wyroku w oparciu o załącznik nr 2 do tej decyzji obejmujący część graficzną wyników analizy, tereny zabudowy jednorodzinnej znajdowały się w granicach obszaru objętego analizą urbanistyczną, w którym nie stwierdzono położenia żadnej z przyjętych do porównania w operacie "przyległych" działek nr 140, 181, 9 i 127).

U podstaw wskazanych powyżej wytycznych Sądu znalazło się uznanie przez rzeczoznawcę w operacie z 2014 r. i zaakceptowane przez organy stwierdzenie o małej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi w oparciu o które możliwe byłoby dokonanie wyceny działki nr 206/1 i przeprowadzenie z tego względu wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami przyległymi (wg biegłego, "Z analizy rynku wynika, że w przeszłości i obecnie działki gruntowe pod drogi są sprzedawane najczęściej w ciągu drogi krajowej nr 28 stanowiącej zarazem ulicę [...]. Mała jest ilość transakcji o podobnej lokalizacji jak wyceniana", "Biorąc pod uwagę małą ilość sprzedaży na lokalnym rynku działek drogowych w obszarach niezainwestowanych i na obrzeżu miasta, to w niniejszym opracowaniu został wykorzystany zapis § 36 ust. 4 rozporządzenia (...)"; k. 12 operatu szacunkowego z [...] września 2014 r.).

Mimo takiego stanowiska rzeczoznawcy i opartych na nim wytycznych Sądu, w operacie szacunkowym z [...] października 2017 r. działka nr 206/1 oszacowana została w oparciu o transakcje nieruchomościami "drogowymi", tj. przeznaczonymi pod rozbudowę lub budowę nowych dróg. Całkowicie pominięto przy tym realizację wytycznych wskazanych w wyroku Sądu z 21 marca 2017 r., wskazując dopiero w aktualizacji tego operatu z [...] października 2018 r., iż "została wykorzystana zasada korzyści" i wywłaszczona nieruchomość została wyceniona w oparciu o transakcje "drogowe" /a więc w domyśle w sposób rzekomo korzystniejszy dla byłego właściciela/, a nie w oparciu o przyległe tereny zielone.

Takie stwierdzenie, po pierwsze – przyjmując nadal założenie przeważającego przeznaczenia wśród nieruchomości przyległych do wycenianej działki terenów zielonych - w żaden sposób nie czyni zadość wytycznym Sądu wskazującym na konieczność wyjaśnienia tej kwestii w kontekście bliskości zabudowy mieszkaniowej, po drugie zaś, w żaden sposób nie wynika z niego zmiana stanu faktycznego lub prawnego, a jedynie taka – jak wyjaśniono wyżej – uzasadniałaby zwolnienie od wymogu uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Sądu. W tym ostatnim zakresie należy chociażby wskazać, że większość transakcji (8 z 13) nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi a wykazanymi przez rzeczoznawcę w operacie z [...] października 2017 r. miała miejsce przed sporządzeniem pierwotnego operatu oznaczonego datą [...] września 2014 r. (w tym przyjęta do porównania transakcja oznaczona nr 7, z maksymalną ceną gruntu za 1 m²).

Nie można także nie zauważyć dokonanej przez biegłego tym operatem w opisie działki nr 206/1 relatywizacji jej cech (średnia lokalizacja działki – ze względu na nieruchomości przyjęte do analizy, średnie sąsiedztwo – ze względu na bliskość luźnej zabudowy jednorodzinnej i terenów zielonych, dobry dojazd – gdyż jej północno zachodnią granicę tworzy droga asfaltowa ul. [...]), gdzie w operacie z 2014 r. wszystkie te cechy zostały określone jako bardzo dobre.

W ocenie Sądu zmiana te wpisuje się w dokonaną przez rzeczoznawcę i w żaden sposób nieuzasadnioną zmianę koncepcji jej wyceny, mającej przemawiać za przyjęciem jej prawidłowości, co jednak z uwagi na powyższe okoliczności i całkowity brak korelacji z wytycznymi wynikającymi z wyroku II SA/Rz 1328/16 musi zostać ocenione negatywnie, nakazując w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego – celem realizacji wynikającej z K.p.a. zasad prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania (art. 7, 8 i 11) rozważenie przez organy administracji – rozważenie zmiany podmiotu sporządzającego dla potrzeb sprawy operat szacunkowy.

Z podanych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania obejmujących opłacony wpis od skargi (672 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Prowadząc ponownie postępowanie organy zastosują się do wytycznych zawartych w niniejszym wyroku oraz wyroku II SA/Rz 1328/16, których ponowne szczegółowe przytaczanie jawi się jako zbędne.