Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 772/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D.R. i A.R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 1 czerwca 2021 r. nr 128/2021 znak: WOP.7721.0451.2021.DB w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r., nr 128/2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 162 § 1 pkt 1, § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) - dalej: k.p.a.; Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 marca 2021 r., nr 181/2021 orzekającą o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r., nr 771/2015 o nakazie rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego położonego w północno wschodniej części nieruchomości , usytuowanej w Ł. przy ul. [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż wskazaną wyżej ostateczną decyzją z dnia 5 października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego.

W dniu 19 grudnia 2020 r. D.R. i A.R. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Łodzi z wnioskiem o wygaśnięcie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 3 k.p.a., w/w ostatecznej decyzji z dnia 5 października 2015 r. Skarżący uzasadniali zgłoszone żądanie przystąpieniem do robót budowlanych, o który poinformowali Prezydenta Miasta Łodzi, w wyniku których dokonali rozbiórki części budynku garażowo-gospodarczego posadowionej z naruszeniem granic nieruchomości oraz dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu na budynek mieszkalny przeznaczony na prywatne izolatorium, stosownie do treści art. 12 ust. 1-2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej ustawa COVID-19).

Z akt sprawy wynika również, że po wydaniu w/w decyzji z dnia 5 października 2015 r. skarżący występowali o:

- stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia 5 października 2015 r. - postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1824/16 oddalającym skargę D.R. oraz A.R. na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r.;

- stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - sprawa została zakończona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 207/18 oddalającym skargę D.R. oraz A.R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania niezwinnościowego;

- zmianę ostatecznej decyzji z dnia 5 października 2015 r. poprzez uchylenie nałożonego obowiązku rozbiórki całego budynku garażowo-gospodarczego i orzeczenie w to miejsce obowiązku rozbiórki części przedmiotowego budynku, posadowionej na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżących - sprawa zakończona ostateczną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2020 r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej z dnia 5 października 2015 r.

Ponadto jak wynika z akt sprawy postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2021 r. orzeczono o nałożeniu na D.R. oraz A.R., solidarnie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 57.227,02 zł. z powodu uchylania się przez w/w od wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30 marca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji własnej z dnia 5 października 2015 r. z uwagi na brak istnienia przesłanek z art. 162 § 1 k.p.a.

Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia D.R. i A.R. wnieśli odwołanie, w którym zarzucali naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 81 w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego, co skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniesionego przez nich żądania.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ podkreślił, że bezprzedmiotowość decyzji, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, to stan, w którym ustał prawny byt elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, z przyczyn podmiotowych, jak również przedmiotowych w tym: zniszczenia, przekształcenia rzeczy, rezygnacji z przysługujących stronie uprawnień, jak również na skutek zmiany stanu prawnego, z tym tylko zastrzeżeniem, że skutek ten musi wynikać z przepisu prawa. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia 5 października 2015 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku strony powołały przepis art. 12 ust. 1-2 ustawy COVID-19, to jest fakt przystąpienia do robót budowlanych mających na celu zmianę sposobu jego użytkowania na izolatorium przeznaczone dla prywatnych potrzeb, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wskazany wyżej przepis w odniesieniu do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, oraz zmiany sposobu użytkowania, przewidywał okresowo (przez 180 dni od daty wejścia w życie) wyłączenie w zakresie stosowania między innymi przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z uwagi na panującą w kraju sytuację epidemiologiczną. Przy czym, co organ podkreślił wskazana regulacja prawna nie miała na celu sanowania robót budowlanych wykonanych samowolnie na długo przed jej wejściem w życie, lecz odnosiła się do zamierzeń budowlanych realizowanych w celu zapobieżenia rozprzestrzeniania się epidemii oraz jej skutków. Wobec powyższego zgłoszona przez skarżących właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na cele prywatnego izolatorium, nie uchyla nałożonego na strony ostateczna decyzją obowiązku dokonania rozbiórki tego budynku, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej wyżej decyzji z dnia 5 października 2015 r. W sprawie nie znajduje także zastosowania przepis art. 71 p.b. gdyż zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o powołany przepis dotyczy jedynie obiektów budowlanych wybudowanych i użytkowanych leganie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazując na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach podkreślił, że izolatorium stanowi zakład leczniczy przeznaczony dla pacjentów cierpiących na jedną z chorób zakaźnych, spełniający określone warunki lokalowe oraz standardy opieki medycznej. Tymczasem skarżący poza samym faktem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu nie powołali się na jakąkolwiek okoliczność wskazującą na fakt zawarcia umowy z podmiotem wykonującym działalność leczniczą, celem udostępnienia przedmiotowego budynku jako izolatorium. Wobec powyższego, wbrew stanowisku skarżących nałożony na nich ostateczną decyzją z dnia 5 października 2015 r. obowiązek nadal istnieje, a zgłoszone żądanie stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej decyzji jest niezasadne.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.R. i A.R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucali naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy w kierunku zapoznania się ze stanowiskiem doktryny prawa w kwestii stosowania art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji rażące naruszenie art. 12 ustawy COVID-19, wobec przeprowadzonych przez skarżących, zgłoszonych właściwemu organowi administracji robót budowlanych w następstwie, których po częściowej rozbiórce objętego orzeczonym nakazem rozbiórki, powstał budynek prywatnego izolatorium, wyposażony we wszystkie media i niezbędne urządzenia. W ocenie skarżących aktualnie objęty ostateczną decyzją z dnia 5 października 2015 r. budynek garażowo – gospodarczy nie istnieje, a co za tym idzie decyzja ta jako bezprzedmiotowa winna zostać wygaszona. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć co leży zarówno w szeroko pojętym interesie publicznym, jak i w interesie strony.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 25 stycznia 2023 r. ustanowiony przez skarżących profesjonalny pełnomocnik popierał wniesioną skargę oraz wnosił o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wskazywał ponadto na fakt dokonania częściowej rozbiórki spornego budynku w wyniku, której skarżący po pierwsze zaniechali dalszego naruszania prawa własności uczestnika postępowania – A.K. (właściciela działki sąsiedniej), co potwierdzają przedłożone załączniki pisma, a po drugie powstania, w listopadzie 2020 r., w miejscu objętego nakazem rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego budynku o charakterze mieszkalnym z przeznaczeniem na prywatne izolatorium, zgodnie z dokonanym w dniu 26 czerwca 2020 r. zgłoszeniem właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Tym samym zdaniem pełnomocnika skarżących brak jest budynku objętego nakazem rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją z dnia 5 października 2015 r., a co za tym idzie jest ona niewykonalna, co uzasadnia stwierdzenie jej wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej. Pełnomocnik skarżących podnosił nadto, że uczestnik postępowania A.K. od 24 lat nie pojawia się na swojej działce, nie wykonuje na niej żadnych prac, a sam teren pokryty jest samosiejkami, ma charakter leśny.

W przedłożonych do akt sprawy pismach procesowych z dnia 29 listopada 2022 r. oraz z dnia 17 lutego 2023 r. uczestnik postępowania – A.K. wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga D.R. i A.R. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 11 października 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż nie wszystkie strony postępowania, pomimo wezwania złożyły stosowne oświadczenie, co do posiadanych możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 9 listopada 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji, o czym świadczą złożone do akt sprawy pisma procesowe pełnomocnika skarżących, jak i uczestnika postępowania A.K.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W rozpoznawanej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi D.R. i A.R. uczynili decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 marca 2021 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r., nr 771/2015 nakazującej skarżącym rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego położonego w północno wschodniej części nieruchomości , usytuowanej w Ł. przy ul. [...].

Podstawę prawną kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej: k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji (art. 162 § 3 k.p.a.).

Wskazać na wstępie należy, że uregulowane w art. 162 k.p.a. postępowanie nadzwyczajne ma charakter samodzielny, a u jego podstaw leży ograniczanie trwałości decyzji ostatecznych w czasie. Celem tej instytucji prawnej jest stworzenie prawnego (procesowego) mechanizmu potwierdzania (ustalania, weryfikacji) materialnego wygaszania decyzji. Chodzi w istocie o ścisłe powiązanie prawa materialnego, w tej części, w której określa ono przypadki wygaszania decyzji administracyjnej bądź też czyni decyzję bezprzedmiotową, z prawem procesowym, którego rola powinna polegać na usuwaniu z obrotu prawnego decyzji materialnie wygaszonych, ale pozostających w obiegu w swoim formalnym wymiarze Decyzja w przedmiocie wygaśnięcia innej decyzji ma charakter deklaratoryjny. Jej przedmiotem jest stwierdzenie konsekwencji wystąpienia określonych okoliczności ze skutkiem ex tunc, tj. od chwili ich zaistnienia (por. A. Matan, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, Warszawa 2020, s. 22). W toku postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji organ nie poddaje merytorycznej weryfikacji wydanej wcześniej decyzji, lecz ogranicza się do oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 162 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., I OSK 1721/18; z 25 marca 2021 r., II OSK 2549/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem decyzji orzekającej o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej może być zarówno decyzja ostateczna, jak i nieostateczna, z tym zastrzeżeniem, że w tym drugim przypadku stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest dopuszczalne jedynie, gdy nie toczy się postępowanie odwoławcze (por. R.Hauser, M.Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, Wydanie 7, komentarz do art. 162). Organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, co wprost wynika z treści analizowanego przepisu jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niezależnie od tego czy była ona przedmiotem weryfikacji, czy też nie.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano objęta zawartym w piśmie skarżących z dnia 19 grudnia 2020 r. żądaniem stwierdzenia wygaśnięcia, decyzja z dnia 5 października 2015 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego, wydana została w pierwszej instancji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Tym samym organ ten był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących.

W sprawie bezspornym pomiędzy stronami pozostaje również ta okoliczność, iż nałożony na skarżących obowiązek rozbiórki budynku, nie był obarczony jakimkolwiek zastrzeżeniem dopełnienia przez strony określonego warunku, a co za tym idzie w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 161 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast istotą sporu pozostaje zasadność negatywnego rozpatrzenia żądania skarżących, co do stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej wcześniej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym zakresie wskazać należy, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po jej wydaniu. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Z sytuacją braku podmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy podmiot, którego decyzja dotyczyła, utracił wymagane kwalifikacje, lub przestał istnieć, natomiast z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego w przypadku, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Ponadto z bezprzedmiotowością decyzji będziemy mieli do czynienia w sytuacji zmiany stanu prawnego, z tym tylko zastrzeżeniem, że skutek ten musi wynikać wprost z znowelizowanych przepisów. Brak stosownych regulacji w tym zakresie nie skutkuje zatem wygaśnięciem przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania pozostającej w obrocie prawnym decyzji za bezprzedmiotową (por. R.Hauser, M.Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, Wydanie 7, komentarz do art. 162). Podkreślenia wymaga również, że analizowany przepis zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W każdym przypadku koniecznym jest łączne spełnienie w/w przesłanek. Przy czym do badania, czy istnieje przepis prawa, który nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, bądź czy jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym lub interesie strony, organ jest uprawniony dopiero wówczas, gdy ustalone zostanie, że decyzja objęta wnioskiem o wygaśnięcie stała się bezprzedmiotowa (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18 marca 2021 r., II SA/Sz 357/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że ciążący na skarżących obowiązek całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego wynika z pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r.. Bezsporna pomiędzy stronami pozostaje również ta okoliczność, że skarżący nie wykonali nałożonego na nich w/w decyzją obowiązku w całości, gdyż dokonali oni rozbiórki jedynie części przedmiotowego budynku, posadowionego z naruszeniem granicy działki sąsiedniej, oznaczonej nr ew. [...]. Pozostała cześć budynku została przebudowana i jak deklarują skarżący stanowi inny, niż określony w decyzji z dnia 15 października 2015 r., budynek mieszkalny przekształcony, zgodnie z dokonanym zgłoszeniem właściwemu organowi administracji, w prywatne izolatorium w trybie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) – dalej: ustawa COVID-19.

Deklarowana przez skarżących zmiana stanu faktycznego, mająca miejsce po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę, polegająca częściowym rozebraniu spornego budynku oraz na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku z budynku garażowo-gospodarczego na budynek o charakterze mieszkalnym z przeznaczeniem na prywatne izolatorium wbrew przekonaniu skarżących, nie skutkuje nieistnieniem obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku, a co za tym idzie nie uzasadnia twierdzenia pełnomocnika stron, co do wystąpienia bezprzedmiotowości decyzji z dnia 5 października 2015 r., uzasadniających żądanie stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zaaprobowanie poglądu strony skarżącej, jakoby realizacja prywatnego izolatorium w obiekcie objętym nakazem rozbiórki niweczyła ów nakaz, bez wątpienia korzystnego z punktu widzenia ich interesów, jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, z uwagi na regulacje art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 nie uchylał obowiązku orzeczonego decyzją o nakazie rozbiórki. Przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania do robót budowlanych, wykonanych w warunkach samowoli budowlanej przed jej wejściem w życie. Zmiana sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego może dotyczyć wyłącznie obiektów budowlanych legalnie wybudowanych i użytkowanych, przyjęcie poglądu reprezentowanego przez skarżącego skutkowałoby obejściem prawa. Celem rozbiórki jest bowiem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Tym samym w ocenie Sądu, procedujące w sprawie organ nadzoru budowlanego trafnie uznały, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakłada obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia objętej wnioskiem skarżących ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 października 2015 r. orzekającej o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku, jak również, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Powyższe przesądzało zaś o braku konieczności ustalenia kwestii zaistnienia interesu społecznego lub interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia tejże decyzji.

Kolejną kwestią istotną, aczkolwiek drugorzędną z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jest powoływana przez skarżących okoliczność zgłoszenia w dniu 26 czerwca 2020 r., na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, przystąpienia do prac w celu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na izolatorium przeznaczone dla prywatnych potrzeb. W tym zakresie wskazać należy, iż dla zastosowania wskazanego wyżej przepisu kluczowe jest stwierdzenie, że dane roboty budowlane mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Jak wynika z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez termin "przeciwdziałanie COVID-19" rozumie się przez wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Przyjęcie tak szerokiej definicji analizowanego pojęcia wiązało się niewątpliwie ze szczególnymi okolicznościami uchwalenia ustawy covidowej i faktu, w tym braku możliwości przewidzenia, jakie obiekty będą potrzebne aby skutecznie przeciwdziałać pandemii. Wobec powyższego zasadnym jest stwierdzenie, że zamiarem ustawodawcy, wprowadzenie regulacji art. 12 ustawy miało na celu odformalizowanie procesu budowlanego obiektów niezbędnych do walki z COVID-19. Przy czym wykładnia tego przepisu, jak i całej ustawy musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Co również istotne, omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego miało charakter czasowy, to jest 180 dni od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy COVID-19 należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu, to jest zwiększenia dostępnej infrastruktury niezbędnej do zapewnienia opieki medycznej osobom chorym, a nadto mają charakter przejściowy. Tym samym istotą przedmiotowej regulacji była minimalizacja zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzenie udogodnień dla inwestorów prywatnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r., II SA/Kr 493/21; wyrok WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r., II SA/Gd 241/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, pomimo podniesionego przez skarżących argumentu, że zmiana sposobu użytkowania ma na celu stworzenie prywatnego izolatorium na potrzeby jego rodziny, okoliczność ta nie pozostaje w jakimkolwiek związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w wyżej wskazanym rozumieniu, co uzasadniałoby zastosowanie art. 12 ustawy covidowej. Ponadto jak słusznie podkreślił organ drugiej instancji w motywach zaskarżonego postanowienia, izolatorium powinno odpowiadać warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 maca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz. U. z 2020 r. poz. 539). Bezspornym bowiem pozostaje, ze w dacie dokonanego zgłoszenia budynek skarżących wymogów tych nie spełniał.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż procedujące w sprawie organy obu instancji prowadząc postępowanie organy działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut skargi, co do naruszenia art. 10 §1 k.p.a. W tym zakresie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w takim zakresie, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1767/18; z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 212/21; z 22 kwietnia 2021 r., II OSK 2046/18; z dnia 27 października 2021 r., III OSK 4262/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, że zostali pozbawieni w jakikolwiek sposób możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Wręcz przeciwnie, jak już wcześniej wskazano strony miały zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, o czym świadczy podejmowana przez nie aktywność procesowa. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., gdyż z akt sprawy nie wynika aby strony żądały przeprowadzenia określonego dowodu.

Jednocześnie bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia pozostają podnoszone w piśmie procesowym pełnomocnika skarżących z dnia 25 stycznia 2023 r. argumenty, co do aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości należącej do uczestnika postępowania – A.K., jak również częstotliwość jego wizyt na tej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

is