Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 380/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, złożonej przez J. B. (dalej: Strona, Skarżący) jest postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i

prawnym:

W dniu 16 października 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z.

został złożony przez J. B. wniosek, w którym rolnik ubiegał się o

przyznanie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach

rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co

najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku

przymrozków wiosennych w 2017 r.

W dniu [...] grudnia 2017 r. Kierownik BP ARiMR w Z. wydał

postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania w

sprawie przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia producent przedłożył wniosek o

przyznanie płatności w dniu 16 października 2017 r. tj. po terminie składania

wniosków określonym w § 13 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27

stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych

zadań ARiMR (Dz. U. poz. 187, z późn. zm.). Powyższe na mocy art. 61 a § 1 k.p.a.

skutkowało odmową wszczęcia postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji, w którym J.

B. wnosił o przywrócenie terminu, wskazując, iż na przekroczenie terminu

do złożenia wniosku wpłynęło przedłużone oczekiwanie na protokół z oszacowania

strat wiosennych, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał

postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., którym utrzymał w mocy

postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że wniosek Strony wraz z niezbędną

dokumentacją o udzielenie pomocy finansowej został złożony do Biura Powiatowego

ARiMR dopiero w dniu 16 października 2017 r. czego Strona nie kwestionuje.

Stwierdzono również, że termin na złożenie wniosku o udzielenie pomocy w

roku 2017 określa przepis § 13 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27

stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych

zadań ARiMR (Dz. U. poz. 187, z późn. zm.). pomoc, o której mowa w ust. 1 jest

przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze

względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek

tego producenta rolnego złożony w terminie od 13 września 2017 r. do dnia 27

września 2017 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej

stronie internetowej. Termin ten jest terminem prawa materialnego. Biorąc to pod

uwagę należy uznać, że termin na złożenie wniosku o przyznanie pomocy

finansowej, jest terminem materialnoprawnym, którego uchybienie powoduje

wygaśnięcie prawa strony i nie jest możliwe jego przywrócenie w oparciu o przepisy

art. 58 - 60 k.p.a., niezależnie od okoliczności podnoszonych przez stronę (tu -

niewiedza strony o dokładnym terminie składania wniosków, uzyskanie

niedokładnych informacji o terminie).

Organ wskazał też, że Strona złożyła przedmiotowy wniosek 17 dni po

terminie wskazanym na jego złożenie, a przedstawiona przez Skarżącego w toku

sprawy argumentacja nie umożliwiła przywrócenia terminu do złożenia wniosku.

Na powyższe postanowienie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie, wskazując w jej treści, że rozstrzygnięcie to

narusza jego prawa i jest dla niego krzywdzące.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko

w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i

art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sądy

administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod

względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy

administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w

stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego

i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sądowa

kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach

sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami,

wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to

obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich

przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie,

niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd

administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź

postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa

materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające

podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie

przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie

zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) z obrotu prawnego może nastąpić

tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy

jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym

naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający,

bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy też wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art.

120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu

administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także

postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w

postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa

może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie

trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia,

skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od

stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej

właśnie podstawie, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy zwrócić uwagę,

że istota zaskarżonego postanowienia sprowadza się do uznania, iż Skarżący złożył

do Biura Powiatowego ARiMR wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej dla

producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych

produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na

powierzchni występowania tej uprawy w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r.

w dniu 16 października 2017 r. tj. po terminie składania wniosków określonym w § 13

ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie

szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz. U. poz.

187, z późn. zm.; dalej jako rozporządzenie), co skutkowało odmową wszczęcia

postępowania w trybie art. 61 a § 1 k.p.a..

Zaskarżone postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego

Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , wydane na podstawie art. 61a

k.p.a., rozstrzyga o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o

przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach

rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co

najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku

przymrozków wiosennych w 2017 r.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Skarżący złożył swój wniosek w

dniu 16 października 2017 r. tj. po terminie składania wniosków określonym w § 13

ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie

szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR. Tak jak na to

wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, termin określony w rozporządzeniu

jest terminem prawa materialnego, a zatem po jego upływie nie ma możliwości

przywrócenia go na wniosek osoby zainteresowanej.

Stan faktyczny sprawy jest niesporny. W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości

ustalenia dokonane przez organy w zakresie dotyczącym daty złożenia przez

Skarżącego wniosku o przyznanie wsparcia w trybie cyt. rozporządzenia. Ustaleń

tych, z których wynika, że wniosek ten został złożony w dniu 16 października 2017 r.,

nie kwestionuje także sam Skarżący.

Skarżący nie akceptuje natomiast zaskarżonego rozstrzygnięcia ze względów,

które przytoczył w skardze oraz na które wskazywał w zażaleniu na postanowienie

organu I instancji. Twierdził mianowicie, że opóźnienie w złożeniu wniosku winno być

usprawiedliwione istnieniem okoliczności od niego niezależnych.

Niestety, jak na to już wcześniej wskazano, termin, w jakim można było złożyć

wniosek w celu uzyskania pomocy, jest terminem materialnym (zawitym) i nie

podlega przywróceniu. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie

prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie

możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. Jak się wskazuje

w doktrynie "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia

praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek

materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania

administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako

bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu", (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J.

Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, wyd.

C.H. Beck, str. 336). Zatem materialny charakter terminu do złożenia wniosku o

przyznanie pomocy powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź

niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o jej przyznanie.

Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu

postępowania administracyjnego. Przywróceniu mogą podlegać jedynie - w

przypadku ich uchybienia - terminy procesowe.

Natomiast odrębną kwestią jest zasadność wydania przez organ

rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. - postanowienia o odmowie

wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie Skarżącemu płatności tj. dokonanie

przez organ rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, a nie wydanie na podstawie

przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji

Rolnictwa (DZ. U. z 2017 r., poz. 2137 z p. zm.) oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia

decyzji administracyjnej o odmowie przyznania pomocy z powodu złożenia wniosku

po terminie wynikającym z przepisów cyt. rozporządzenia.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało

wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn

postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje

postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z brzmienia tego przepisu

wynika, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania

administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie

wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2)

żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub postępowanie nie

może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Przepis ten dodany został do

ustawy procesowej przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie

ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi, zmieniającej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (Dz.

U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Należy przychylić się do stanowiska wyrażonego w

komentarzu do k.p.a. przez A. Wróbla (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany LEX/el.

2014 do art. 61a k.p.a.), że o ile konieczność wstępnego badania i orzekania w

drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o

wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi wątpliwości, to

druga przesłanka wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania

sformułowana jako "inne uzasadnione przyczyny" jest ogólna i nieprecyzyjna.

Zdaniem komentatora, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy

osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych

przesłankach procesowo-prawnych. W dotychczasowym orzecznictwie sądów

administracyjnych wskazuje się, że do przypadków mieszczących się w zakresie

pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie

postępowania" należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny,

przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we

wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia

postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się

toczy (litis pendentis) albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (res iudicata)

lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia

żądania w trybie administracyjnoprawnym. Skoro jednak, na skutek odmowy

wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie

rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w

trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących

meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem

aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18

czerwca 2013 r., II SA/Kr 509/13, LEX nr 129195 i powołane tam orzeczenia). Ocena

wniosku o przyznanie pomocy dokonywana przez właściwe organy jest oceną

terminowości i szeregu innych, formalnych wymogów wniosku.

Stan taki winien więc skutkować wydaniem rozstrzygnięcia w formie decyzji

administracyjnej o odmowie przyznania pomocy. Dlatego należało uznać, że organ

naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Należy w

związku z tym rozważyć, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, bowiem tylko takie naruszenie przepisów postępowania powoduje

konieczność uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny.

Powracając do kwestii oceny uchybienia organu, które polegało na

nieprawidłowym zastosowaniu przepisu art. 61a § 1 k.p.a., w kontekście regulacji

zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uznać należało, że uchybienie to nie mogło

mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z nie budzących wątpliwości ustaleń

organów w zakresie stanu faktycznego wynika bowiem, że wydanie rozstrzygnięcia w

formie decyzji administracyjnej także nie mogło zakończyć się przyznaniem

Skarżącemu wnioskowanej pomocy, lecz tylko odmową jej przyznania, ponieważ

wniosek złożony został po terminie Podkreślić także należy, że podjęcie przez organ

rozstrzygnięcia o charakterze procesowym nie pozbawiło Skarżącego możliwości

poddania tego rozstrzygnięcia kontroli sądowej.

Tym samym na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.