Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 907/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, 35, 5, 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, 77 § 1, 11, 15, 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego – utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając decyzję Wojewoda [...] wyjaśnił, że 8 listopada 2017 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek M.S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. Ż. w W. W związku z nieprawidłowościami wniosku organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia; inwestor pismem z 21 sierpnia 2018 r. uzupełnił dokumentację projektową.

Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., z uwagi na nieusunięcie wszystkich nieprawidłowości wskazanych ww. postanowieniem odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Inwestor złożył od tej decyzji odwołanie.

Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w celu usunięcia przez inwestora nieprawidłowości w dokumentacji projektowej; Prezydent [...] pismem z 29 marca 2019 r. przekazał 4 komplety poprawionej dokumentacji. W toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy stwierdził istnienie dalszych braków w projekcie budowlanym, w związku z czym pismami z 22 maja 2019 r. i 19 września 2019 r. wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Inwestor – zdaniem organu II instancji - nie uzupełnił wszystkich wskazanych braków dokumentacji projektowej.

Wojewoda [...] wyjaśnił istotę postepowania odwoławczego i stwierdził, że analiza materiału dowodowego wskazuje, że decyzja organu I instancji była prawidłowa. Organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 Pr. bud. i wskazał, że Prezydent [...] stwierdził niewywiązanie się przez inwestora ze wszystkich obowiązków, nałożonych postanowieniem Nr [...]. Inwestor był zobowiązany do przedłożenia opinii inżyniera ruchu oraz uzgodnienia zarządcy drogi w związku ze zmianą zagospodarowania terenu pasa przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego budową przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia kompletnej analizy zacieniania i przesłaniania dla przedmiotowej inwestycji, uwzględniającej zacienianie i przesłanianie działki sąsiedniej nr [...] przez już istniejący budynek zlokalizowany na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] w W.

Pismem z 21 sierpnia 2018 r. inwestor przekazał opinię inżyniera ruchu, protokół ze spotkania w Urzędzie Gminy B. w sprawie wymaganego uzgodnienia zarządcy ul. Ż. oraz analizę zacieniania, jako uzupełnienie dokumentacji projektowej. Ponadto dołączył odpowiedź na zastrzeżenia zgłoszone w toku postępowania przez pozostałe strony.

Prezydent [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor nie przedłożył uzgodnienia zarządcy drogi w związku ze zmianą zagospodarowania terenu pasa przyległego do pasa drogowego.

Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda [...] stwierdził występowanie w projekcie nieprawidłowości, na które nie zwrócił uwagi organ I instancji, a które należało usunąć w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W związku z tym, korzystając z uprawnienia z art. 136 k.p.a., postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w celu usunięcia przez Inwestora nieprawidłowości w dokumentacji projektowej.

Ponieważ po przeprowadzeniu przez organ I instancji zleconego przez Wojewodę [...] dodatkowego postępowania dowodowego, projekt budowlany nadal zawierał nieprawidłowości, zasadnym było wezwanie inwestora do dokonania niezbędnych poprawek. Kluczową kwestię w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie sposobu zapewnienia projektowanej inwestycji, dostępu do miejskiej sieci wodociągowej. Wymóg zapewnienia tego dostępu, jako warunkującego możliwość realizacji inwestycji został zawarty w § 8 ust. 2 pkt 1 obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "P" w gminie W. – B., uchwalonym Uchwałą Nr [...] z [...] marca 2001 r., zwanego dalej "mpzp". Brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej skutkuje niezgodnością projektowanej inwestycji z mpzp, a co za tym idzie, koniecznością wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Objęcie przyłącza do sieci uzbrojenia terenu odrębnym opracowaniem nie zwalnia inwestora z wykazania możliwości jego realizacji, gdyż taki wymóg stawia w odniesieniu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że inwestor nie wykazał takiej możliwości.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku wielorodzinnego, przyłącze do miejskiej sieci wodociągowej planuje się na terenie działki [...] z obrębu [...], przez którą przebiega przewód tej sieci. Działka ta stanowi współwłasność stron postępowania I. S., A. S. i J. G. Na podstawie odpowiedzi inwestora na wezwania Wojewody [...] z 22 maja 2019 r. i 19 września 2019 r. oraz pism I. S., stwierdzić można, że inwestor nie dysponuje zgodą właścicieli tej działki na realizację robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza wodociągowego. W piśmie z 30 grudnia 2019 r. I.S. informuje, że nie udziela takiej zgody. Natomiast w pismach z 20 czerwca 2019 r. i 25 października 2019 r. inwestor argumentuje, że na etapie niniejszego postępowania nie ma konieczności uzyskania takiej zgody. Wskazuje również, że na etapie późniejszego realizowania przyłącza w trybie zgłoszenia robót budowlanych, w razie nieuzyskania zgody współwłaścicieli działki nr [...] z obrębu [...], zastosowanie będzie miał art. 47 Pr. bud.

Wojewoda [...] stwierdził, że pomimo, że w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmuje przyłącza wodociągowego, to kwestia możliwości jego wykonania jest jednym z warunków, od których obowiązujący plan miejscowy uzależnia możliwość realizacji inwestycji, co przekłada się na ocenę czy przedmiotowe zamierzenie budowlane jest zgodne z mpzp. W związku z treścią § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp, inwestor zobowiązany jest wykazać już na etapie tego postępowania, że taka możliwość istnieje. Nie chodzi tu jedynie o możliwości techniczne, ale również kwestię legalności robót związanych z przyłączeniem inwestycji do sieci uzbrojenia terenu. W przeciwnym wypadku, z uwagi na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Argumentacja pełnomocnika inwestora, że należy rozróżnić warunki realizacji przedsięwzięcia, jak to zostało ujęte w planie miejscowym, od warunków wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jest nietrafna. Wykładnia językowa § 8 ust. 2 pkt 1 musi ustąpić wykładni celowościowej lub logicznej, gdyż w przeciwnym razie prowadzić by mogła do irracjonalnego wniosku, że organ wydając decyzję, nie ma obowiązku zbadać, czy inwestycja może być legalnie zrealizowana.

Inwestor uzyskał wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, co potwierdzają pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z 27 czerwca 2017 r. i 22 lutego 2019 r. Jak wynika z tych dokumentów, obowiązek realizacji przyłącza wodociągowego leży po stronie inwestora. W związku z tym, warunek podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej, zawarty w mpzp, nie może być spełniony w oparciu o ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] służebność przesyłu, ustanowioną na rzecz gestora sieci. W konsekwencji, aby przedmiotowa inwestycja pozostawała w zgodzie z przepisami mpzp, inwestor musi legitymować się zgodą wszystkich współwłaścicieli działki nr ewid. [...] na wykonanie na niej robót budowlanych, względnie przedstawić inny sposób realizacji przyłącza, tak, aby nie naruszać praw osób trzecich.

Odnosząc się do poglądu pełnomocnika inwestora, że decyzja organu administracji, wydana na mocy art. 47 Pr. bud. mogłaby zastąpić zgodę współwłaścicieli działki nr ewid. [...] na wykonywanie robót budowlanych związanych z przyłączeniem do istniejącego na tej działce przewodu sieci wodociągowej, organ odwoławczy uznał go za niepoprawny. Celem tej regulacji jest bowiem umożliwienie inwestorowi wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tak, aby mógł zrealizować roboty budowlane związane bezpośrednio z przedsięwzięciem objętym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, znajdującym się na terenie, co do którego inwestor dysponuje tytułem prawnym w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud. Chodzi o sytuację, w której budowa obiektu budowlanego, z uwagi np. na jego usytuowanie w ostrej granicy działki, wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, a właściciel tej nieruchomości nie wyraża na to zgody. Art. 47 Pr. bud. nie może natomiast stanowić podstawy do realizacji obiektu budowlanego na cudzym terenie, bez zgody właścicieli czy innych podmiotów uprawnionych do dysponowania tym terenem.

Wobec braku zgody współwłaścicieli działki nr ewid. [...] na realizację przyłącza wodociągowego, nie jest możliwa realizacja inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie jest ona więc zgodna z wymogami zawartymi w planie miejscowym. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie pozwolenia na budowę. Zasadnym więc jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że została ona oparta na innych podstawach. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mimo uzupełnienia przez Inwestora szeregu nieprawidłowości w złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, kwestia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przyłącza wodociągowego nie została rozwiązana w sposób umożliwiający organowi odwoławczemu zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swej pełnomocnik datowanym na kwietnia 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, przez:

"I. naruszenie art. 8 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego (...) poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywatela do organów władzy publicznej, polegający na kilkukrotnym wzywaniu do złożenia wyjaśnień co do coraz to nowych kwestii, podczas gdy wnikliwe i sprawne działanie organu powinno polegać na wezwaniu odwołującej do złożenia wyjaśnień już przy pierwszej czynności postępowania dowodowego, gdyż przedmiotem wezwań są zagadnienia, które nie powstały w toku postępowania;

II. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków Strony, poprzez niepoinformowaniu Strony o treści pisma złożonego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...], jak również treści pism składanych przez uczestników postępowania, które to pisma mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, jak również odmowie bezpośredniego wglądu do akt sprawy, bądź uzyskania dostępu do akt sprawy za pomocą odpłatnego sporządzenia kserokopii akt sprawy lub przesłania skanów akt sprawy, wobec braku możliwości bezpośredniego zapoznania się z aktami sprawy, co w konsekwencji miało wpływ na argumentację podejmowaną przez Skarżącą, co z kolei mogło mieć wpływ na wynik postępowania;

III. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, poprzez niepoinformowaniu strony o treści pisma, które było podstawą do wydania wezwania z dnia 29 listopada 2019 roku przesłanego do wiadomości Skarżącej, co w konsekwencji miało wpływ na argumentację podejmowaną przez Skarżącą, co z kolei mogło mieć wpływ na wynik postępowania;

IV. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania mającej na celu wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy, polegającej na arbitralnym stwierdzeniu, że zachodzi "brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej", podczas gdy możliwość taka obiektywnie występuje, na co wskazywała odwołująca, jak również Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] w dokumencie;

V. naruszenie art. 11 k.p.a. Poprzez naruszenie zasady przekonywania, polegające na niewskazaniu, na jakiej podstawie organ stwierdził, że zachodzi "brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej", podczas gdy przyłącze wodociągowe zostało oznaczone na projekcie zgodnie z warunkami technicznymi uzyskanymi od zarządzającego siecią Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...], zaś na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...], w miejscu, w którym miałoby zostać wykonanie przyłącze wodociągowe została ustała ustanowiona służebność przesyłu polegająca również na prawie do dokonywania przyłączeń, zatem obiektywnie istnieje możliwość jego wykonania.

VI. naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak szybkiego i wnikliwego załatwienia sprawy przy użyciu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia poprzez kierowania do wnioskodawczyni kolejnych wezwań do wyjaśnień, podczas gdy możliwym było skierowanie do wnioskodawczyni wezwania do złożenia wyjaśnień co do wszystkich zagadnień, badanych przez organ już przy pierwszej czynności postępowania dowodowego podjętego przez organ, gdyż przedmiotem wyjaśnień są zagadnienia, które nie powstały w toku postępowania;

VII. naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego załatwienia sprawy, polegający na pominięciu przez organ okoliczności, że na nieruchomości, na której położona jest linia wodociągowa, a na której to nieruchomości miałoby zostać wykonane przyłącze do wodociągu, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...]należącej do I.S., A.S. oraz J.G. (S.) została ustanowiona służebność przesyłu, uwidoczniona w dziale [...] Księgi Wieczystej o numerze [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o następującej treści ""nieodpłatna i na czas nieoznaczony służebność przesyłu polegająca na korzystaniu przez uprawnionego z pasa gruntu o szerokości 2 m i długości 18 m (zaznaczonego na szkicu K-17) w celu wybudowania przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego, dokonania przyłączeń, eksploatacji, napraw, remontów, konserwacji, modernizacji przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego oraz związanych z tym robót ziemnych, a także na prawie przechodu i przejazdu przez przedmiotową nieruchomość w celu wybudowania przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego i każdoczesny do niego dostęp.", co jednoznacznie wskazuje, że wykonanie przyłącza jest możliwe, bowiem w tym zakresie na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. została ustanowiona służebność przesyłu, obejmująca również wykonanie przyłącza do wodociągu i kanalizacji, zaś nieuwzględnienie tej okoliczności miało wpływ na wynik postępowania;

VIII. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wglądu do akt sprawy po wydaniu decyzji w sprawie, co przyczyniłoby się do możliwości zweryfikowania twierdzeń organu II instancji powołanych w uzasadnieniu decyzji;

IX. naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej do badania na etapie wydawania pozwolenia na budowę przesłanek wykonania przyłącza wodociągowego do planowanej inwestycji, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada realizację zabudowy pod warunkiem podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, nie zaś jako warunek wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego".

Zdaniem pełnomocnik skarżącej, organ II instancji rażąco naruszył też prawo materialne przez:

"I. naruszenie art. 32 pkt. 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (dalej: Prawo Budowlane) poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie z wymaganych przesłanek wydania pozwolenia na budowę;

II. naruszenie art. 35 Prawa Budowlanego poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i błędną jego interpretację, co doprowadziło organ do wniosku, że na etapie wydania pozwolenia na budowę zasadne jest procedowanie nad zezwoleniem na wykonanie przyłączy do budynku;

III. naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że brak zgody strony I.S., na wykonanie przyłącza jest równoznaczny z tym, że nie jest możliwe podłączenie do miejskiej sieci wodociągowej, gdyż strona postępowania – I. S. nie jest właścicielem sieci wodociągowej i to nie od strony postępowania zależy możliwość przyłączenia się do sieci wodociągowej, zaś nadto pominięciu, że na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] została ustanowiona służebność przesyłu, polegająca również na prawie do wykonania przyłączeń do istniejącej sieci wodociągowo - kanalizacyjnej;

IV. naruszenie art. 47 Prawa Budowlanego poprzez jego niezastosowanie w toku badania przez organ możliwości wykonania przyłącza wodociągowego, podczas gdy przepis ten reguluje sytuację hipotetycznej odmowy właściciela nieruchomości sąsiadującej na wykonanie robót na terenie jego nieruchomości, zaś uwzględnienie treści tego przepisu wskazywałoby na możliwość wykonania przyłącza wodociągowego przez Skarżącą w przypadku odmowy udzielenia zgody przez współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących na wykonanie przyłącza wodociągowego;

V. naruszenie art. 2a ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku poprzez błędne zakwalifikowanie ulicy Ż., jako drogi publicznej - gminnej, podczas gdy Miasto [...] nigdy nie legitymowało się i nadal nie legitymuje prawem własności działek o nr ew. [...], działki [...], działki [...] i innych położonych w Warszawie w obrębie [...], przez które to działki przebiega część ulicy Ż., czego skutkiem jest brak podstaw do zaliczenia tej drogi do kategorii dróg gminnych - publicznej, co z kolei skutkuje brakiem możliwości nałożenia przez organ na inwestora obowiązku wykonania elementów infrastruktury drogowej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, bowiem ulica Ż. nie jest drogą publiczną w rozumieniu ww. ustawy, co w konsekwencji miało wpływ na treść decyzji wydanej przez organ I i II instancji;

VI. naruszenie art. 16 ust. 1 Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku poprzez bezpodstawne żądanie od inwestora poniesienia kosztów budowy chodnika wzdłuż ulicy Ż. o długości około 200 metrów od końca działki o numerze ewidencyjnym [...] do istniejącego chodnika w ulicy T. z odwodnieniem oraz innymi niezbędnymi elementami bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy wykonanie ww. odcinka chodnika wymaga dokonania uzgodnień w związku ze zmianą zagospodarowania terenu pasa przyległego do pasa drogowego, podczas gdy Miasto [...]- dzielnica B. nie jest właścicielem ternu, na którym miałby być wykonany chodnik, co powoduje, że Skarżąca nie mogła zostać zobowiązana do wykonania ww. fragmentu infrastruktury drogowej".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła również o dopuszczenie dowodów z dokumentów:

"a) wydruku z księgi wieczystej nieruchomości położonej przy ulicy Ż. [...], działka o numerze ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] na okoliczność ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości sąsiadującej, na której miałoby być wykonane przyłącze wodociągowe na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] polegającą również na prawie do wykonania przyłącza do wodociągu i kanalizacji na okoliczność ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości sąsiadującej w postaci służebności przesyłu polegającego również na wykonaniu przyłączy do przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych;

b) treści protokołu z dnia 31 lipca 2017 roku ze spotkania w Urzędzie Gminy B., na którym V.B., Naczelnik Wydziału Inwestycji Drogowych wskazała, że ulica Ż. nie posiada uregulowanego stanu własności, jak również, że kwestia własności jest regulowana przez Gminę sukcesywnie, odpowiednio do przeznaczanych na ten cel środków na okoliczność braku uregulowania stanu prawnego ulicy Ż., zaś w konsekwencji braku możliwości uznania ulicy Ż. za drogę publiczną w rozumieniu Ustawy o drogach publicznych z dnia Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku;

c) projektu umowy dotyczącej ustalenia szczegółowych warunków poprawy układu drogowego poprzez budowę chodnika w ulicy Ż. w W. przesłany do Inwestora drogą e-mailową na okoliczność bezprawnego nałożenia na inwestora obowiązku wykonania elementu infrastruktury drogowej, podczas gdy ulica Ż. nie jest drogą publiczną w rozumieniu Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku;

d) wydruku wiadomości e-mailowych na okoliczność uniemożliwienia stronie wglądu do akt postępowania".

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawiła stan faktyczny sprawy i treść wyjaśnień składanych przez inwestora w toku postepowania administracyjnego, stwierdzając, ze inwestor każdorazowo wyjaśniał wszelkie wątpliwości organu. Stwierdziła, że uzasadnienie organu w zasadzie odnosi się do zagadnienia ustalenia sposobu zapewnienia projektowanej inwestycji dostępu do miejskiej sieci wodociągowej. Odnośnie wskazywanej przez Wojewodę konieczności uzyskania zgody współwłaścicielki działki nr ewid. [...], na przyłącze, pełnomocnik wyjaśniła, ze mpzp mówi jedynie o warunku podłączenia do sieci wodociągowej na tym terenie, mówiąc o tym, jako o warunku realizacji, nie zaś warunku uzyskania decyzji administracyjnej. Warunki uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje art. 35 Pr. bid., zaś po ich spełnieniu organ wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja organu w tym przedmiocie nie jest decyzją wydawaną na zasadzie uznania administracyjnego.

Zdaniem pełnomocnik, ani "organ II instancji, ani też Sąd rozpoznający sprawę nie jest w stanie w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy inwestor takiej zgody nie może pozyskać na przykład w oparciu o procedury określone w art. 47 Prawa Budowlanego tj. w oparciu o decyzję administracyjną, jaką organ ma prawo nałożyć na właściciela sąsiedniej nieruchomości. Bezsporne jest, że zgodnie z treścią art. 47 Prawa Budowlanego ubieganie się o nakaz wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest możliwe po uzyskaniu zgody administracyjnej na prowadzenie budowy: decyzja o pozwoleniu na budowę lub nieoprotestowane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Pozbawienie inwestora na tym etapie decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie budowy jest pozbawieniem go możliwości ubiegania się o pozyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na jego teren w celu wykonania prac budowlanych lub przygotowawczych, a do takich zalicza się wykonanie przyłączy. Jest to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie przedłożenia dokumentów pomocnych dla właściwego rozpatrzenia sprawy".

Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że w sprawie brak jest możliwości podłączenia do sieci wodociągowej, uzasadniając powyższe brakiem zgody współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej I.S. na realizację na terenie nieruchomości, której jest współwłaścicielką robót przyłączeniowych. Organ nie był władny jednak na tym etapie badać czy współwłaścicielka wyraża zgodę na wykonanie robót przyłączeniowych. Sam organ używa sformułowania "realizacja robót", zaś sposób realizacji prac budowlanych nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Okoliczność, że współwłaścicielka nieruchomości w toku postępowania epatuje pismami, w których informuje o braku zgody nie upoważnia organu do badania czy taka zgoda jest w istocie niezbędna.

Inwestor wystąpił o aktualne warunki przyłączenia do sieci wodno - kanalizacyjnej do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w W., które to warunki zostały dołączone do dokumentacji projektowej. Zatem obiektywnie rzecz ujmując istnieje możliwość przyłączenia się do miejskiej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej.

Na rzecz MPWiK SA została ustanowiona służebność przesyłu na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...]z obrębu [...], której właścicielami są I. S., A. S. oraz J. G. W dziale [...] księgi wieczystej ww. nieruchomości, prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] za numerem [...] zostało ujawnione ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na rzecz MPWiK S.A. o następującej treści: "nieodpłatna i na czas nieoznaczony służebność przesyłu polegająca na korzystaniu przez uprawnionego z pasa gruntu o szerokości 2 m i długości 18 m (zaznaczonego na szkicu K-17) w celu wybudowania przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego, dokonania przyłączeń, eksploatacji, napraw, remontów, konserwacji, modernizacji przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego oraz związanych z tym robót ziemnych, a także na prawie przechodu i przejazdu przez przedmiotową nieruchomość w celu wybudowania przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego i każdoczesny do niego dostęp." Z powyższego wynika, że nieruchomość I.S. obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym polegającym również w celu wykonania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. Wobec uzyskania warunków przyłączenia do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej i treści służebności przesyłu ustanowionej na nieruchomości sąsiadującej, na której miałoby być wykonane przyłączenie, organ powinien dojść do wniosków, że spełniony został warunek przewidziany w § 8 pkt. 2 ust. 1) m.p.z.p, zgodnie z którym dla obszarów oznaczonych symbolem M ustala się budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne obowiązują następujące ustalenia: realizacja zabudowy pod warunkiem podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wobec treści służebności przesyłu oraz warunków wykonania przyłącza wydanych przez właściciela infrastruktury wodociągowej tj. MPWiK, załączonej do projektu, należy stwierdzić, że warunek zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest jak najbardziej spełniony.

Zdaniem pełnomocnik skarżącej, wykładnia art. 47 Pr. bud. organu, czyni z niego martwy przepis. Gdyby na rzecz MPWiK nie została ustanowiona służebność przesyłu o treści opisanej powyżej, skarżąca mogłaby wystąpić w oparciu o art. 47 Pr. bud. "o decyzję organu architektoniczno - budowlanego o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Wykonanie przyłącza wodociągowego, zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt. 4 stanowi, że wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy jest rodzajem prac przygotowawczych. Przepis art. 47 Prawa budowlanego nie zawiera zapisów, wbrew twierdzeniom organu II instancji, zawartym w uzasadnieniu decyzji stanowiących o możliwości zastosowania tego przepisu do budynku usytuowanego w ostrej granicy działki".

W treści uzasadnienia decyzji z [...] marca 2020 r. został wskazany błędny numer księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], co stawia pod znakiem zapytania wnikliwe zbadanie sprawy przez organ II instancji, a także uniemożliwia stronie weryfikację uzasadnienia decyzji w oparciu o treść uzasadnienia.

Organ II instancji uniemożliwił stronie bezpośredni wgląd do akt sprawy. Decyzja z [...] marca 2020 r. została doręczona pełnomocnik skarżącej 30 marca 2020 r. Wobec wprowadzenia stanu epidemii Wojewódzki Urząd [...] odmówił bezpośredniego wglądu do akt sprawy, wobec czego pełnomocnik złożył wniosek o przesłanie drogą elektroniczną skanów akt postępowania lub odpłatnego sporządzenia kserokopii akt, jednak organ nie wyraził woli umożliwienia wglądu do akt pełnomocnikowi w proponowanej formie, wykluczającej bezpośredni kontakt, mogący narazić na rozprzestrzenianie się koronawirusa SARS CoV-2.

Pełnomocnik przytoczyła treść art. 35 ust. 1 Pr. bud., stwierdzając, że organ nie ma uprawnień do badania czy też podważania możliwości wykonania robót. Zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis stanowi wprost, co jest przedmiotem oceny organu i kiedy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organy zarówno I i II instancji wydając decyzję, co do której procedowały również nad sposobem wykonania przyłącza wodociągowego naruszyły w sposób oczywisty dyspozycję powołanych przepisów.

Organ odwoławczy nie wskazał, czy podziela stanowisko Prezydenta [...], który odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oparł na stwierdzeniu, że inwestor nie przedłożył uzgodnienia zarządcy drogi w związku ze zmianą zagospodarowania terenu pasa przyległego do pasa drogowego. W tym zakresie nie odniósł się do stanowiska skarżącej przedstawionej w odwołaniu z 25 września 2018 r., nie wzywał również do przedstawienia wyjaśnień, przedstawienia dokumentów w tym zakresie i nie wyjaśnił, czy przesłanką utrzymania decyzji w mocy było również podzielenie stanowiska organu I instancji, zaś taki obowiązek nakłada na organ art. 11 k.p.a.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją nie drogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Zgodnie zaś z art. 1, art. 2, art. 7, art. 8 ustawy o drogach publicznych (dalej "u.d.p."), drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Drogi gminne to zaś takie o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii dróg, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

O naruszeniu art. 2a ust.2 ustawy o drogach publicznych świadczy traktowanie ulicy Ż., jako drogi publicznej – gminnej, pomimo, że Miasto [...] Warszawa nigdy nie legitymowało się i nadal nie legitymuje prawem własności działek o nr ew. [...], działki [...], działki [...] i innych położonych w W. w obrębie [...], przez które to działki przebiega część ulicy Ż., czego skutkiem jest brak podstaw do zaliczenia tej drogi do kategorii dróg gminnych - publicznej, co z kolei skutkuje brakiem możliwości nałożenia przez organ na inwestora obowiązku wykonania elementów infrastruktury drogowej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ulica Ż. nie jest drogą publiczną.

Gmina nie jest właścicielem całości gruntu, który składa się na ulicę Życzliwą, co zostało potwierdzone na spotkaniu w Urzędzie Gminy B., na którym Kierownik Wydziału Inwestycji Drogowych, V. B. wyjaśniła, że sukcesywnie trwają prace nad regulowaniem stanów prawnych ulic posiadających wąskie pasy drogowe, jednak przeznaczane środki uniemożliwiają kompletną regulację stanu prawnego tych ulic, co dotyczy również ulicy Ż..

Zgodnie z m.p.z.p. osiedla P. ul. Ż. jest drogą dojazdową, nie spełnia parametrów drogi w rozumieniu definicji określonej w art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych. Dlatego obowiązek określony w art. 16 ust. 1 tej ustawy nie może być nałożony na inwestora, bowiem odnosi się do dróg publicznych.

W niniejszej sprawie skarżąca wielokrotnie była wzywana przez organ do złożenia coraz to nowych dokumentów oraz wyjaśnień. Nie podlega wątpliwości, że organ dążył tym samym do zbadania sprawy, jednak nie sposób nie zauważyć, że żądanie przez organ złożenia dokumentów i wyjaśnień mogło odbyć się za pomocą jednego pisma, które wymienia żądane dokumenty i wzywa do złożenia stosownych wyjaśnień. Trudno zakładać, że organ buduje zaufanie (art. 8 k.p.a.) poprzez coraz to nowe stanowisko i wymagania. Również w tym względzie nie sposób pominąć, że to organ I instancji wzywał od zawarcia umowy w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych przedmiocie i jednocześnie w wezwaniu z 25 kwietnia 2018 r. wyjaśnił, że zgodnie z m.p.z.p. ulica Ż. jest drogą dojazdową i obecnie nie spełnia definicji drogi z ustawy o drogach publicznych. Na interpretację drogi publicznej przedstawioną przez inwestora pismem z 26 kwietnia 2018 r. organ I instancji nie udzielił w trakcie procedowania jednoznacznej odpowiedzi. Jednocześnie drogą e-mailową przedstawił inwestorowi absurdalny projekt umowy zakładający pozyskanie gruntów przez inwestora, alternatywnie obligujący do złożenia kaucji w wysokości 180.000 zł + VAT na zastępcze wybudowanie drogi oraz budowę chodnika. Jednocześnie organ nie potrafił wskazać właściciela działek, z których składa się ulica Ż.. Trudno zakładać, żeby takie działanie organu władzy publicznej odzwierciedlało zasadę budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W toku postępowania przed organem II instancji została również naruszona zasada z art. 9 k.p.a., należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony. Organ nie poinformował strony o treści pism złożonych do MPWiK (informacja Wojewody z dnia 5 listopada 2019 r.) które to pismo mogło mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony oraz o odpowiedzi lub jej braku ze strony MPWiK.

Organ II instancji pismem z 5 listopada 2020 r. "wstrzymał bieg postępowania bez podania podstawy prawnej zwrócenia się do MPWiK w W. w sprawie podłączenia inwestycji do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, nie wskazując przy tym celu podejmowania takich działań. Organy administracji publicznej winny, w myśl zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a., wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie organ zaniechał wskazania podstawy prawnej i celu podejmowania czynności - zwrócenia się MPWiK w W., co jest dla Skarżącej niezrozumiałe i w jej ocenie zmierza do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania".

Organ odmówił również możliwości bezpośredniego wglądu do akt sprawy, jak również uzyskania dostępu do akt sprawy za pomocą odpłatnego sporządzenia kserokopii akt sprawy, bądź przesłania skanów akt sprawy, wobec braku możliwości bezpośredniego zapoznania się z aktami sprawy, co nie jest zgodne z zasadą wynikającą z art. 73 ust. 1 k.p.a. Zasadniczo z powodu stanu epidemii COVID-19 nie zostało zawieszone funkcjonowanie Wojewódzkiego Urzędu [...], zatem organ winien swoim działaniem urzeczywistniać zasadę dostępu strony do akt postępowania, jednak stanowisko organu w tym zakresie wydaje się całkowicie przeczyć tej zasadzie.

Zdaniem pełnomocnik skarżącej organ naruszył również art. 11 k.p.a. przez działanie wbrew zasadzie przekonywania. Organ arbitralnie stwierdził, że zachodzi "brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej", podczas gdy możliwość taka obiektywnie występuje, na co wskazywała odwołująca, jak również MPWiK w warunkach technicznych przyłączenia do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej z [...] czerwca 2017 r., potwierdzonych warunkami technicznymi z [...] lutego 2019 r., wydanymi po wybudowaniu sieci wodociągowo - kanalizacyjnej w ulicy Ż.. Organ II instancji nie wskazał również, na jakiej podstawie stwierdził "brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej", podczas gdy przyłącze wodociągowe zostało oznaczone na projekcie zgodnie z warunkami technicznymi uzyskanymi od zarządzającego siecią i obiektywnie istnieje możliwość jego wykonania, zgodnie z treścią prawa służebności przesyłu ujawnionego w dziale [...] Księgi wieczystej [...] prowadzonej dla działki [...]i art. 47 Pr. bud. Organ a priori założył brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej, a następnie w celu uzasadnienia swojej decyzji powołał się na treść oświadczeń jednaj ze stron postępowania, która odmówiła zgody na wykonanie prac na terenie nieruchomości, której jest współwłaścicielką. Organ wziął pod uwagę treść oświadczenia strony, nie wskazując nawet, jaka podstawa prawna obliguje go do badania udzielenia takiej zgody(naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a.).

W toku postępowania organy I i II instancji naruszyły również art. 12 § 1 k.p.a. przez kierowania do skarżącej kolejnych wezwań do wyjaśnień, podczas gdy możliwym było skierowanie do wnioskodawczym wezwania do złożenia wyjaśnień co do wszystkich zagadnień, badanych przez organ już przy pierwszej czynności postępowania dowodowego podjętego przez organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa i nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że słusznie organ odwoławczy wskazał na istotę postępowania administracyjnego, wywołanego odwołaniem strony od decyzji organu I instancji. Postępowanie odwoławcze w swej istocie jest bowiem postępowaniem merytorycznym, mającym pozwolić organowi II instancji na wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a nie wyłącznie postepowaniem procesowym, toczącym się w ramach zakreślonych odwołaniem. Organ odwoławczy bada więc we własnym zakresie, czy żądanie strony skierowane do organu I instancji (np. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) może być pozytywnie załatwione. Gdyby organ ten ograniczał się wyłącznie do procesowej kontroli orzeczenia pierwszoinstancyjnego w aspekcie jego prawidłowości materialno- lub formalnoprawnej, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zakładającej, że strona ma prawo do dwukrotnego zbadania zasadności jej wniosku przez organa różnych instancji.

W kontekście powyższego wyjaśnienia należy więc zwrócić uwagę, że organ odwoławczy może, ale nie musi, podzielić przesłanki wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Należy rozróżniać akceptację organu II instancji przesłanek rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (a więc uzasadnienia decyzji) od akceptacji treści tego rozstrzygnięcia (sentencji decyzji).

Wojewoda [...], w ramach postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyż uznał ustalenia w tym zakresie Prezydenta [...] za niewystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, uwzględniając dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a oraz b Pr. bud., słusznie uznał za konieczne zbadanie, czy przedmiotowy obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zapewniający warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów.

W tym też zakresie (zgodnie z obowiązującym w stanie tej sprawy art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.) Wojewoda [...] prawidłowo zbadał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami prawa miejscowego, dokonując analizy § 8 ust. 2 pkt. 1 obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "P." w gminie W. - B., uchwalonym Uchwałą Nr [...] z [...] marca 2001 r. w zakresie podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do miejskiej sieci wodociągowej. Prawidłowo dokonana przez organ wykładnia ww. § 8 ust. 2 pkt. 1 planu miejscowego prowadziła do wniosku, że warunkiem budowy nowych obiektów budowlanych na terenie objętym ustaleniami planu jest zapewnienie podłączenia do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że owo "podłączenie do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej" nie może polegać wyłącznie na teoretycznym zaprojektowaniu przyłącza do takiej sieci, ale musi być prawnie możliwe. Oznacza to, że nawet, jeżeli roboty budowlane polegające na przyłączeniu obiektu budowlanego do takiej sieci nie są objęte wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (bo nie muszą), to obowiązkiem organu administracji architektoniczno budowlanej jest ustalenie, czy podłączenie takie może być prawnie zapewnione w późniejszym etapie robót budowlanych.

W tym aspekcie, jak wynika z akt sprawy, zarządca sieci wodociągowej MPWiK SA zaakceptował warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jak jednakże wynika z pism zarządcy sieci z 27 czerwca 2017 r. i 22 lutego 2019 r., roboty budowlane w zakresie wykonania przyłącza wodociągowego powinny zostać wykonane przez inwestora obiektu budowlanego, a nie MPWiK SA.

Słusznie więc w tym zakresie Wojewoda [...] podjął starania w celu wyjaśnienia, czy inwestor takie roboty budowlane będzie w stanie wykonać i równie słusznie ustalił, że jest to możliwe, ale po uzyskaniu zgody współwłaścicieli działki drogowej nr ewid. [...] z obrębu [...], przez którą przebiega przewód tej sieci. Ta bowiem nieruchomość jest objęta współwłasnością osób fizycznych (ustalonych co do tożsamości przez organ), ale inwestor nie ma do niej tytułu prawnego, który upoważniałby go do wykonywania na niej jakichkolwiek robót budowlanych. Skoro zaś z akt sprawy wynikało bezspornie, że przynajmniej jeden ze współwłaścicieli (I. S.) na piśmie takiej zgody odmówił, to prawnie stało się oczywiste, że na dzień orzekania przez organ II instancji przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej znajdującej się we współwłasności osób innych, niż inwestor nie jest prawnie możliwe. Innymi słowy, podłączenie do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej nie jest (na dzień orzekania przez organ) przez inwestora w żaden sposób zapewnione, a wręcz przeciwnie – z akt sprawy wynika brak prawnej możliwości takiego podłączenia do sieci leżącej na nieruchomości, do której inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego.

Pełnomocnik skarżącej, przecząc takiemu stanowi rzeczy, podnosiła trzy okoliczności. Po pierwsze, że "zapewnienie dostępu" nie jest równoznaczne z samym dostępem (a więc rzeczywistym przyłączeniem do sieci) i nie podlega badaniu organu na etapie udzielania pozwolenia na budowę; po drugie, że inwestor może dokonać przyłączenia korzystając z ustanowionej na działce nr ewid. [...]służebności przesyłu; po trzecie, że inwestor może skorzystać z dyspozycji art. 47 ust. 1 i 2 Pr. bud. Argumentacja pełnomocnik skarżącej w tym zakresie jest prawnie błędna.

Po pierwsze, użyte w prawie miejscowym określenie "dla obszarów, o których mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia: realizacja zabudowy pod warunkiem podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" (§ 8 ust. 2 pkt. 1 m.p.z.p.) oznacza, że budowa obiektu budowlanego jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy projekt budowlany przewiduje podłączenie do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Może to być dokonane np. w etapowaniu robót budowlanych, ale – zdaniem tut. Sądu – niedopuszczalnym prawnie byłoby zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego bez zaprojektowanego powyższego połączenia (i realnie możliwego do wykonania), jako wymaganych prawem miejscowym (ww. "warunek") oraz podlegających zatwierdzeniu i wymagających pozwolenia robót budowlanych.

Powyższa ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzasadniona jest również treścią § 8 ust. 5 pkt. 1 m.p.z.p., zgodnie z którym nakaz podłączenia obiektów budowlanych do miejskich sieci wodociągowo – kanalizacyjnych został określony, jako "obowiązujące wymogi z zakresu środowiska".

Dlatego też Wojewoda [...] – wbrew stanowisku pełnomocnik skarżącej - był zobowiązany (art. 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a oraz b w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.) do zbadania w tym zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami prawa miejscowego. Wprawdzie dokonana przez ten organ ocena w ww. zakresie koncentrowała się na "zapewnieniu dostępu" do sieci wodnokanalizacyjnej, a nie na tym, że prawo miejscowe wprost przewiduje nakaz podłączenia obiektu budowlanego (a więc konieczność ujęcia w projekcie budowlanym takich robót budowlanych), jako warunek budowy, tym niemniej nie miało to wpływu na treść wydanej decyzji.

Po drugie – co umknęło uwadze pełnomocnik skarżącej - ustanowiona na działce nr ewid. [...] służebności przesyłu (jak wynika z treści księgi wieczystej i art. 305 Kodeksu cywilnego) polega na obciążeniu tej nieruchomości na rzecz właściciela sieci wodnokanalizacyjnej prawem polegającym na tym, że ten przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń. Wyłącznie więc uprawnionym do wykonywania ww. prawa jest właściciel sieci, a nie jakakolwiek osoba trzecia; w szczególności skarżąca.

Korzystanie z nieruchomości obciążonej służebnością przesyłu jest ograniczone nie tylko podmiotowo, ale i przedmiotowo. Sąd Najwyższy, w postanowieniu z [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...] (LEX nr [...]) wyjaśnił, że "Wykonywanie służebności przesyłu wiąże się z założeniem i utrzymywaniem urządzeń przesyłowych w zdatności do użytku, a ich usytuowanie na powierzchni gruntu, pod powierzchnią i nad gruntem w sposób nieunikniony wiąże się z potrzebą wkroczenia na ten grunt, chociażby potrzeba taka występowała sporadycznie. Przestrzeń zatem, w jakiej przedsiębiorca przesyłowy może poruszać się realizując przysługującą służebność musi być oznaczona, przy tym jest to też przestrzeń, w której właściciel nieruchomości obciążonej nie może podejmować działań, które przedsiębiorcy przesyłowemu utrudniłyby lub uniemożliwiłyby wykonywanie służebności. Tak więc przestrzeń, o której tu mowa, jej rozmiar, wielkość, są determinowane przez treść służebności i niewątpliwie przestrzeń ta to nie li tylko przestrzeń (nad gruntem) zajęta przez przewody przesyłowe. Potrzeba oznaczenia obszaru, w jakim po nieruchomości obciążonej poruszać się może przedsiębiorca przesyłowy wykonując służebność leży nie tylko w jego interesie, ale i w interesie właściciela nieruchomości obciążonej, który w ten sposób uzyskuje wiedzę o przestrzennym zakresie uprawnień przedsiębiorcy i o takim zakresie jego własnych właścicielskich uprawnień" (por. w tym zakresie również komentarz do art. 305 k.c. w: St. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka, red. J. Gudowski Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, Wolters Kluwer, Wielkie Komentarze 2016).

Skoro treścią służebności przesyłu (co wynika z ujawnionej treści tego rzeczowego prawa ograniczonego w księdze wieczystej dla nieruchomości) ustanowionego na rzecz MPWiK SA jest nieodpłatne i na czas nieoznaczony korzystanie przez uprawnionego z pasa gruntu o szerokości 2 m i długości 18 m (zaznaczonego na szkicu K-17) w celu wybudowania przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego, dokonania przyłączeń, eksploatacji, napraw, remontów, konserwacji, modernizacji przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego oraz związanych z tym robót ziemnych, a także na prawie przechodu i przejazdu przez przedmiotową nieruchomość w celu wybudowania przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego i każdoczesny do niego dostęp, to prawo to zostało precyzyjnie określone przedmiotowo i podmiotowo.

Skarżącej nie przysługuje więc żadne prawo z ustanowionej służebności przesyłu. Nie może ona więc dokonać przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowo kanalizacyjnej w ramach tej służebności. Co więcej, zdaniem tut. Sądu nasuwają się też istotne wątpliwości, czy przedsiębiorca będący właścicielem sieci może w każdym czasie dokonywać nowych przyłączeń w ramach przysługujących mu uprawnień. Użyte bowiem w treści służebności określenie "dokonania przyłączeń", zamiast "dokonywania przyłączeń" może okazać się zawężeniem uprawnień przedsiębiorcy do okresu budowy przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego. Nie jest to jednak przedmiotem orzekania tut. Sądu.

Skoro z akt sprawy wynika, że jeden ze współwłaścicieli działki nr ewid. [...](I. S.) nie wyraża zgody na wykonywanie przez skarżącą na gruncie robót budowlanych – przyłączenia do sieci – to nie można uznać, że skarżąca mogłaby w zgodzie z prawem (art. 140 k.c.) takie roboty wykonać legalnie, gdyż nie dysponuje prawem do wykorzystania tej nieruchomości na cele budowlane.

Po trzecie, art. 47 ust. 1 i 2 Pr. bud. w zakresie wykonania przyłączenia do sieci wodnokanalizacyjnej na działce nr ewid. [...]w ogóle nie ma zastosowania, wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej. Przepis ten ma wyłącznie wówczas zastosowanie, gdy wejście na sąsiednią nieruchomość jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, ale nie na tej działce. Skarżąca nie ma prawa wykonywać żadnych robót budowlanych na nieruchomości niestanowiącej jej własności. Uprawnienie, jakie na podstawie art. 47 ust. 1 Pr. bud. nabywa inwestor (po uzyskaniu zgody właściciela działki sąsiedniej) dotyczy wyłącznie korzystania z sąsiedniej nieruchomości w celu budowy na gruncie inwestycyjnym.

Również określone w ust. 2 art. 47 Pr. bud. uprawnienie do władczego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej (w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1) dotyczy rozstrzygnięcia w drodze decyzji, ale wyłącznie o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości i wyłącznie w celu korzystania z sąsiedniej nieruchomości.

Jest prawnie oczywiste, że decyzja wydawana na podstawie art. 47 ust. 2 Pr. bud. nie zastępuje pozwolenia na budowę, zaś zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości, na wejście nie stanowi żadnego tytułu dla inwestora do władania taką nieruchomością na cele budowlane.

Z powyższych przyczyn niesłuszny był zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej nie wskazała jednostki redakcyjnej tego przepisu, ale należy domniemywać, że miała na myśli § 1 art. 8 k.p.a. W ocenie tut. Sądu, czynności podjęte przez Wojewodę [...] zmierzały wprost do ustalenia zarówno stanu faktycznego sprawy, jak i prawnego w zakresie możliwości realizacji budowy z uwzględnieniem prawa miejscowego. Wnikliwość prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nie zakłada natomiast tego, że "powinno polegać na wezwaniu odwołującej do złożenia wyjaśnień już przy pierwszej czynności postępowania dowodowego". Z tych tez przyczyn nie został przez Wojewodę [...] naruszony art. 12 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda [...] nie naruszył art. 9 k.p.a. "przez niepoinformowanie Strony o treści pisma złożonego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...], jak również treści pism składanych przez uczestników postępowania", gdyż organ nie ma takiego prawnego obowiązku i nie tego dotyczy hipoteza ww. przepisu.

Należy podkreślić, że skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Pismo MPWiK, "które było podstawą do wydania wezwania z dnia 29 listopada 2019 roku przesłanego do wiadomości Skarżącej" nosi datę 5 listopada 2019 r., a więc wpłynęło do akt organu przed wprowadzeniem ograniczeń w pracy urzędu i pełnomocnik mogła się z nim zapoznać w ramach wykonywanego na rzecz skarżącej zlecenia. Uczestnicy postępowania dokonywali przeglądu akt w dniach 21 listopada 2019 r. i 2 oraz 23 grudnia 2019 r., takie samo prawo miała skarżąca.

Pismem z 27 stycznia 2020 r. organ zawiadomił również pełnomocnik skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i aktami sprawy. Od tego czasu, do wydania zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] nie zgromadził żadnych nowych dowodów w sprawie.

Skoro więc pełnomocnik skarżącej nie zapoznała się z aktami sprawy w terminie wskazanym w ww. zawiadomieniu, to własnym zaniechaniem pozbawiła się możliwości zapoznania z nimi przed wydaniem decyzji.

Natomiast korespondencja elektroniczna pełnomocnik skarżącej z organem (na którą w skardze się powołuje), dotycząca chęci zapoznania się z aktami sprawy, rozpoczyna się od 31 marca 2020 r., a więc już po wydaniu decyzji Wojewody [...]. Stąd też wszelkie zarzuty skargi w zakresie rzekomego uniemożliwienia dostępu do akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje za bezpodstawne.

Dlatego niezasadny był też zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a., zwłaszcza "poprzez uniemożliwienie stronie wglądu do akt sprawy po wydaniu decyzji w sprawie, co przyczyniłoby się do możliwości zweryfikowania twierdzeń organu II instancji powołanych w uzasadnieniu decyzji". Jak wynika z odpowiedzi mailowej Sekretariatu Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego, pełnomocnik skarżącej została poinformowana o tym, że od 20 marca 2020 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemicznego (podano podstawy prawne) "władze tutejszego urzędu podjęły decyzję o tymczasowym zawieszeniu bezpośredniej obsługi interesantów co wiąże się również z brakiem możliwości wglądu do akt sprawy". Z przyczyn o charakterze vis maior – a nie z naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. – nie było więc możliwości udostępnienia pełnomocnik skarżącej akt sprawy po wydaniu zaskarżonej decyzji. Tym niemniej taka "weryfikacja" została dokonana przez pełnomocnik skarżącej w skardze do tut. Sądu.

Jak wynika z dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej, organ II instancji nie naruszył art. 11 k.p.a., zamieszczając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno prawidłowe uzasadnienie prawne, jak i wyczerpując uzasadnienie faktyczne (art. 107 § 3 k.p.a.).

Wbrew twierdzeniom skargi, organ wskazał podstawę prawną "do badania na etapie wydawania pozwolenia na budowę przesłanek wykonania przyłącza wodociągowego do planowanej inwestycji, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada realizację zabudowy pod warunkiem podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, nie zaś, jako warunek wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego" – jako art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. (s. 4 decyzji) w zw. z § 8 ust. 2 pkt. 1 m.p.z.p. (s. 3 decyzji).

W związku z tym, że projekt budowlany nie był zgodny z ww. § 8 ust. 2 pkt. 1 m.p.z.p., nie zostały spełnione przesłanki do jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny organ nie mógł zastosować dyspozycji art. 35 ust. 4 Pra. bud. (a nie, jak błędnie zarzuca pełnomocnik skarżącej "art. 32 pkt. 4"), ale był związany treścią art. 35 ust. 3 Pr. bud.

W zakresie zarzutu naruszenia "art. 47 Prawa Budowlanego poprzez jego niezastosowanie" - niezależnie od wyrażonej wyżej oceny prawnej tut. Sądu - należy podkreślić, że konkretnego przepisu nie można naruszyć "przez jego niezastosowanie", ale albo przez jego błędną wykładnię, albo niewłaściwe zastosowanie.

Wojewoda [...] nie dokonał też żadnej "kwalifikacji ulicy Ż., jako drogi publicznej - gminnej" i kwestia ta nie była podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Tym samum organ nie mógł naruszyć ani art. 2a ust. 2, ani art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, bowiem przepisów tych w ogóle nie brał za podstawę rozstrzygnięcia.

Organ II instancji wyraźnie wskazał na przyczynę wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił bowiem, że "w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie pozwolenia na budowę. Zasadnym więc jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż została ona oparta na innych podstawach. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mimo uzupełnienia przez Inwestora szeregu nieprawidłowości w złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, kwestia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przyłącza wodociągowego nie została rozwiązana w sposób umożliwiający organowi odwoławczemu zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji".

Stąd też zarzuty i twierdzenia skargi, dotyczące motywów rozstrzygnięcia Prezydenta [...], nie mogą skutecznie podważać zasadności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z zupełnie innego powodu, wyraźnie przez organ odwoławczy określonego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.