Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 658/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 3 ust. 1, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6,7, 10,77,106,107 par. 3, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1641/08 w sprawie ze skarg [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. oraz Parafii [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1641/08, oddalił skargę spółki z ograniczoną odpowiedzialności "[...] Polska" z siedzibą w W. [dalej zwana "[...]"] oraz Parafii [...] [dalej zwana "PARAFIA"] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego centrum biurowo-mieszkaniowo-handlowego, przewidzianej do realizacji w Warszawie, przy ul. Wolskiej/Okopowej/Al.Solidarności (tzw. "[...]").

b) Postanowieniem z [...] października 2007 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy wznowił, na wniosek [...], postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji z tego względu, iż [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2007 r., chociaż od 4 października 2006 r. figurowała w rejestrze gruntów jako użytkownik wieczysty jednej z działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji budowlanej.

c) Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Wprawdzie została ona wydana z naruszeniem art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednakże w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art.146 § 2 K.p.a.).

d) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołań: [...] oraz PARAFII, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.146 § 2 i art.151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W ocenie organu w sprawie nie zostałoby wydane nowe, odmienne co do istoty orzeczenie, bowiem nie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, a wszystkie przesłanki wymienione w art.61 ust.1 u.plan.zag.prz. zostały spełnione.

W sprawie nie ma zastosowania art.106 K.p.a., bowiem zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jaki i do uzgodnienia uprawniony jest ten sam Prezydent m.st. Warszawy. Teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską, więc zawarte w decyzji ostatecznej wskazania dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego są wystarczające.

Wysokość zamierzonej inwestycji znajduje oparcie w aktualnym sposobie zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Zaskarżona decyzja jest zgodna z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, uzupełnianym i modyfikowanym przez wnioskodawcę w toku postępowania, a ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pozostają bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium w przedmiotowym postępowaniu nie znajduje zastosowania art.26 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko - Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.nr 73, poz.323 ze zm.). W sprawie nie doszło do naruszenia art.10 § 1 K.p.a., a także art.107 § 3 w zw. z art.11, art.8 i art.9 K.p.a.

Kwestie wpływu przedmiotowej decyzji na wartość nieruchomości, rozwiązań komunikacyjnych, określenie współczynnika ilości miejsc parkingowych oraz dostępu do mediów bądź światła dziennego oraz okoliczność, czy realizacja planowanej inwestycji nie naruszy przepisów prawa budowlanego - wykraczają poza grancie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

e) Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. złożyły [...] oraz Parafia PARAFIA.

[...] zarzuciła naruszenie art.146 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację, art.7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art.8 K.p.a. poprzez zawarcie lakonicznych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art.8 K.p.a., art.10 K.p.a. oraz art.107 § 3 K.p.a. w zw. z art.106 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, w której uzasadnieniu nie zawarto przesłanek, jakimi kierował się Zarząd Dróg Miejskich uzgadniając decyzje w innej formie niż postanowienie, jak również odwołania się do odmiennego trybu w zakresie uzgodnienia decyzji przez Zarząd Dróg Miejskich i Burmistrza Dzielnicy Wola. Zarzucono naruszenie art.10 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji sankcjonującej niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu o wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia układu komunikacyjnego przez Burmistrza Dzielnicy Wola.

2. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1641/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] oraz PARAFII na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r.nr [...].

W ocenie Sądu w postępowaniu wznowieniowym strony miały możliwość korzystania w pełnym zakresie ze swoich uprawnień. Zgromadzony w sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego materiał dowodowy został w pełni oceniony przez organy, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Fakt wznowienia postępowania nie pociąga za sobą konieczności przeprowadzenia od początku i w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie, łącznie z powtórzeniem wszystkich czynności dowodowych. Konieczność taka zaistniałaby dopiero wówczas, gdyby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania zwykłego został skutecznie zakwestionowany. Skarżąca [...] nie wskazała jakich dowodów organ w postępowaniu wznowieniowym nie przeprowadził i nieprzeprowadzenie których dowodów naruszyło jej interes prawny.

Analiza materiału dowodowego pozwoliła organom na stwierdzenie, iż obowiązujące przepisy nie dają podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej. Ustalenia dotyczące warunków zabudowy zawarte w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. zgodne są z art.61 ust.1 pkt 1 - 5 u.plan.zag.prz., przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588 powoływane w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "rozp.br.pl.").

W przedmiotowej sprawie nastąpił zbieg właściwości Prezydenta m.st. Warszawy, zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art.53 ust.4 pkt 9 w związku z art.61 ust.1 u.plan.zag.prz.), jak i - uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi (art.19 ust.1 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, t.j. Dz.U. z 2007 r.nr 19, poz.115 ze zm.). W takim przypadku nie wydaje się postanowienia przewidzianego w art.106 K.p.a., a jedynie organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego.

Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z dnia [...] marca 2007r. zawarł ustalenia warunków obsługi w zakresie komunikacji. Dołączone do akt administracyjnych pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 22 stycznia 2007 r. opiniujące pozytywnie projekt decyzji oraz postanowienie Burmistrza Dzielnicy Wola z dnia 22 stycznia 2007 r. uzgadniające projekt decyzji, należy traktować jako materiał dowodowy w sprawie, gdyż organem uprawnionym do uzgodnienia warunków obsługi planowanej inwestycji w zakresie komunikacji jest Prezydent m.st. Warszawy, który uzgodnienia tego dokonał w treści samej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera jedynie warunki obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, to czy inwestycja ta będzie mogła spełnić te warunki będzie weryfikowane na etapie pozwolenia na budowę.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.61 ust.1 u.plan.zag.prz.). Ochronie prawnej podlegają jedynie zabytki wpisane do rejestru zabytków (art.7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz.U. nr 162, poz.1568 ze zm.). Obszar planowanej inwestycji nie znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Z pisma zastępcy Dyrektora Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 22 lipca 2008 r. wynika, że na obszarze tym znajduje się budynek ujęty w gminnej ewidencji zabytków przy ul. Wolskiej 6. Jednakże w przygotowywanym planie miejscowym rejonu ulic Towarowa-Okopowa nie jest on przeznaczony do zachowania. Obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków ochronie prawnej podlega jedynie wtedy, gdy zostanie uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego, ponieważ ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są również jedną z form ochrony zabytków (art.7 pkt 4 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Prawidłowe jest stanowisko organów o braku potrzeby uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Z załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na obszarze objętym analizą istnieją budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości od VII kondygnacji do XLII kondygnacji. Dało to uzasadnioną podstawę do zróżnicowania wysokości zabudowy poszczególnych obiektów w ramach planowanego przedsięwzięcia od VII kondygnacji do XXXVIII kondygnacji. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2007r. wysokość zabudowy poszczególnych obiektów została określona poprzez dwa parametry - w metrach oraz poprzez sprecyzowanie ilości kondygnacji. Dlatego nieprecyzyjne określenie wysokości zabudowy w metrach nie czyni tego zapisu niezgodnym z § 7 rozporządzenia.

Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Parametry te będą mogły być dokładnie określone dla danej inwestycji dopiero w decyzji o warunkach zabudowy po dokonaniu analizy obszaru graniczącego z terenem planowanej inwestycji. Jeżeli inwestor parametry techniczne, w tym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zawarte w decyzji a wynikające z przeprowadzonej analizy zaakceptuje, to nie można mówić o niezgodności decyzji z wnioskiem inwestora.

Dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt objęcia tego terenu postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r.nr LXXXII/2746/2006 nie ma znaczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże organów administracji przy ustalaniu warunków zabudowy.

Zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w związku z toczącą się procedurą planistyczną (art.62 ust.1 u.plan.zag.prz.) nie jest obligatoryjne, więc organ nie miał obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Nie można wykluczyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, może dla [...] jako użytkownika wieczystego sąsiedniej działki nr 2/1 uniemożliwić bądź istotnie ograniczyć korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Jednak w takich sytuacjach ma zastosowanie art.36 w związku z art.63 ust.3 u.plan.zag.prz., z tym że koszt realizacji roszczeń, o których mowa w art.36 ust.1 i 3 u.plan.zag.prz., ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008r. wynika, iż została ona wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art.146 § 2 K.p.a., art.151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art.61 ust.1 u.plan.zag.prz. Art.151 § 1 pkt 1 K.p.a. został błędnie przywołany w sentencji decyzji, skoro z uzasadnienia decyzji oraz z utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wynika, że zamiast art.151 § 1 pkt 1 K.p.a. winien w tym miejscu być przywołany art.151 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu I. instancji błąd ten nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż zasadniczą podstawa prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest art.138 § 1 pkt 1 K.p.a.

3. [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz orzeczenie o kosztach sądowych według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art.228 § 1 k.p.c. w związku z art.106 § 4 oraz art.106 § 3 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U.nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. ") poprzez pominięcie ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic Okopowa-Towarowa w zakresie ochrony zabytków;

- art.151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji artykułów 6, 7, 8, 10, 106, 107 § 3 i 146 § 2 K.p.a.;

- art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi;

- art.233 k.p.c. w związku z art.106 §§ 3 i 4 P.p.s.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego;

- art.151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo iż utrzymana w mocy decyzja narusza § 12 ust.3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastraktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz.690 ze zm.) w związku z art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz.1126 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, jak również narusza art.61 u.plan.zag.prz. w związku z § 3 ust 1 rozp.br.pl.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] o warunkach zabudowy, mimo że decyzja ta narusza §12 ust 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastraktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz.690 ze zm.) w związku z art.7 ust.2 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poza. 1126 ze zm.). W punkcie 1.1. tej decyzji Prezydent Miasta m.st. Warszawy napisał: "obowiązująca linia zabudowy o charakterze pierzejowym (dla kondygnacji powyżej parteru i ew. pierwszego piętra) z przerwą w zabudowie na szerokość działki nr 2/1, na której zlokalizowana jest istniejąca kamienica, możliwość zabudowy w ostrej granicy z ta działką dla kondygnacji powyżej". Takie ustalenia w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. wymagały szczególnie starannego powiązania z materiałem dowodowym, z obowiązującym prawem oraz starannego uzasadnienia.

Skarżący kwestionował decyzję w powyższym zakresie w swoich kolejnych pismach, tj. na s.3 odwołania z dnia 27 marca 2007 r. (zakwalifikowanym przez organ administracyjny jako wniosek o wznowienie postępowania) oraz na s.3 uzupełniającego pisma z dnia 29 czerwca 2007 r., na s.2 pisma z dnia 28 lutego 2008 r. (po zawiadomieniu przez organ o zakończeniu postępowania wyjaśniającego) oraz na s.2 uzupełniającego pisma z dnia 7 marca 2008 r., na s.4 (pkt 2) odwołania z dnia 14 maja 2008 r. Skarżący przyznaje w skardze kasacyjnej, że zarzut ten nie znalazł się w skardze wniesionej do Sądu I.instancji, co jednak nie jest przeszkodą w rozpoznaniu tego zarzutu w postępowaniu kasacyjnym, skoro Sąd I. instancji nie jest związany zarzutami skargi i ma zbadać wszechstronnie zaskarżoną decyzję (art.134 § 1 P.p.s.a.). Równocześnie zlokalizowanie inwestycji dla której ustalane są warunki zabudowy w tzw. ostrej granicy jest tak istotną kwestią, że nie można mieć wątpliwości co obowiązku organów administracyjnych i Sądu I.instancji starannego rozważenia zarzutu tego rodzaju oraz adekwatne uzasadnienie odmowy uwzględnienia zarzutu strony.

"Jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej." Tak stanowił § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] sierpnia 2008 r., gdy SKO wydało decyzję kończącą wznowione postępowanie. Możliwość takiego posadowienia w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy została przez prawodawcę uchylona w dniu 27 maja 2004 roku, kiedy to dokonano zmiany § 12 rozporządzenia i usunięto z jego treści zapis dotyczący decyzji o warunkach zabudowy.

Nie została również skonfrontowana z materiałem dowodowym zasadność i dopuszczalność powoływania się na pierzejową zabudowę ul.Wolskiej.

Braki te nie zostały usunięte we wznowionym postępowaniu administracyjnym, a mimo to Sąd I instancji oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza więc, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art.151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c) i art.141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z §12 ust 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art.7 ust.2 pkt 1) Prawa budowlanego, w związku z art.61 ust.7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kontynuacją powyższej argumentacji jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4, ale również art.151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. i art.6 K.p.a., co polegało (zdaniem skargi kasacyjnej) na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ administracji nie uwzględnił nowych okoliczności faktycznych. Sąd I instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002r. IV SA 2759/00 "Sprawa musi być tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Mimo to, organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu zwykłym. [...] Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia." Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, które jest konsekwentnie reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Kolejnym powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej nie jest więc kwestionowanie przez organy administracyjne bądź Sąd I. instancji samej zasady orzekania według stanu prawnego i faktycznego z dnia zakończenia wznowionego postępowania, ale — niedostateczne wyjaśnienie całego stanu faktycznego w pierwszym postępowaniu i nieuzupełnienie braków we wznowionym postępowaniu. Można więc mówić, że Sąd I. instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy administracyjne artykułów 7 i 77 K.p.a.

B. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I.instancji art.151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., co miało polegać na uznaniu decyzji za zgodną z prawem pomimo braku w uzasadnieniu tej decyzji przesłanek, jakimi kierował się Zarząd Dróg Miejskich - nie został precyzyjnie sformułowany, gdyż jest to problem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracyjne art.107 § 3 K.p.a.

Skoro skarżący zgadza się, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie miał zastosowania art.106 K.p.a., to w konsekwencji skarżący nie może skutecznie zarzucać organowi administracyjnemu wadliwego prowadzenia postępowania uzgodnieniowego, w którym strony miałyby prawo uczestniczyć. Wydana decyzja powinna ujawnić stanowisko organów uzgadniających, ale tylko w przypadku gdy takie uzgodnienia zostały przeprowadzone. Oczywiście nie ma znaczenia prawnego, jaki tytuł dał swemu pismu Burmistrz Dzielnicy Wola.

Natomiast w niniejszej sprawie wszystkie motywy podjęcia w I. instancji decyzji o warunkach zabudowy trzeba przypisać Prezydentowi Miasta Warszawy i w konsekwencji – negatywnie ocenić tą decyzję pod względem zgodności z art.107 § 3 K.p.a. Najistotniejsze znaczenie ma brak należytego i prawidłowego uzasadnienia stanowiska organu w odniesieniu do usytuowania planowanej inwestycji w tzw. ostrej granicy z sąsiednią działką, jak to już wskazano. Brak sformułowania przez Sąd I instancji oceny postępowania organów administracyjnych w powyższym zakresie czyli braku adekwatnego uzasadnienia najbardziej spornych problemów związanych z inwestycją może być uznany za naruszenie przez Sąd I.instancji art.151 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z artykułami 7 i 77, 107 oraz 10 K.p.a.

C. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił bardziej szczegółowego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjnej wydaną bez przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, co stanowi naruszenie art.10 K.p.a.

W sprawie, będącej przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym, postępowanie zostało wznowione z powodu braku udziału strony we wcześniejszym postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją. Nie można więc zarzucić organom administracyjnym, że pomniejszyły znaczenie zasady prawa strony do udziału w czynnościach procesowych. Przeciwnie, wydając w dniu [...] października 2007 r. postanowienie o wznowieniu postępowania Prezydent Miasta m.st.Warszawy potwierdził, że samej tej zasady nie kwestionuje.

Wznowienie oznacza ponowne przeprowadzenie albo wszystkich albo jedynie wybranych czynności objętych zbiorczą nazwą "postępowania jurysdykcyjnego" (poprzedzającego wydanie decyzji). Dlatego Sąd I instancji badający decyzję kończącą wznowione postępowanie musi ocenić czy została ona wydana z zachowaniem wszystkich reguł prawnych rządzących takim postępowaniem. W takiej ocenie trzeba uwzględniać równocześnie (w prawidłowych proporcjach) prawo strony do czynnego udziału w poszczególnych czynnościach dowodowych – z jednej strony z gabinetowym (inkwizycyjnym) charakter postępowania jurysdykcyjnego – z drugiej strony. Oznacza to, że strona ma bezwzględne prawo uczestniczyć w oględzinach bądź przesłuchaniach świadków, ale nie uczestniczy już w konsultacjach osoby podpisującej decyzję ze swoimi doradcami czy współpracownikami. Nie uczestniczy również w konsultacjach Prezydenta Miasta st. Warszawy z Burmistrzem Dzielnicy Wola oraz Zarządem Dróg Miejskich, gdyż są to konsultacje w ramach wewnętrznej struktury gminy m.st. Warszawy, a nie – w drodze szczególnych postępowań incydentalnych przewidzianych w art.106 K.p.a.

Dlatego Sąd I instancji miał za zadanie udzielić odpowiedzi na pytanie czy [...] uczestniczyła w czynnościach proceduralnych sensu stricto, do których mogą mieć "dostęp" osoby trzecie, poza organem monokratycznym wydającym decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniający zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r. związany jest zarzutami skargi kasacyjnej (art.183 § 1 w związku z art.174 P.p.s.a.). Tymczasem skarga kasacyjna koncentruje się na samej tylko wykładni art.146 § 2 K.p.a. bez precyzyjnego wskazania, jakich braków w udziale strony w postępowaniu wyjaśniającym Sąd I. instancji nie dostrzegł.

D. Nie można jednak uwzględnić w całej pełni zarzutu naruszenia art.151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z §3 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna twierdzi, że w zaskarżonej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy brak szczegółowego określenia obszaru analizowanego. Tymczasem "wyniki analizy zagospodarowania obszaru", stanowiące załącznik do decyzji z dnia [...] marca 2007 r. oraz mapa wyznaczają granice obszaru analizowanego.

Natomiast wymaga oceny Sądu I.instancji, czy sposób wykorzystania owej analizy przez organy administracyjne nie był sprzeczny z prawem materialnym.

E. Skarga kasacyjna kwestionuje dopuszczalność oddalenia przez Sąd I. instancji skargi na decyzję kończącą wznowione postępowanie, jeżeli została ona wydana na podstawie art.146 § 2 K.p.a. tj. odmówiła uchylenia ostatecznej decyzji dlatego, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Skarga, a następnie skarga kasacyjna powołały w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1988 roku, IV SA 540/88 (ONSA 1988nr 2S poz, 90): "Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art.7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art.146 § 2 k.p.a."

Dla porządku można odnotować przeciwną interpretację art.146 § 2 K.p.a.: "mimo, że istniały podstawy do wznowienia postępowania albowiem skarżący nie brali udziału w postępowaniu w którym orzeczono rozbiórkę obiektu, to uchylenie wskazanych decyzji nie mogło nastąpić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art.146 § 2 kpa), to znaczy decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu jako obiektu wzniesionego bez pozwolenia i z naruszeniem przepisów o odległościach od granic działki i od innych budynków." (wyrok NSA z dnia 20 maja 1999 r., IV SA 960/97).

Zdaniem składu sędziowskiego Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, wznowienie postępowania ma w pierwszej kolejności na celu sprawdzenie, w jakim zakresie poprzednie postępowanie było wadliwe. Jeżeli organ administracyjny dojdzie do wniosku, że należy podtrzymać merytoryczne stanowisko, jakie zapadło we wcześniejszym postępowaniu. Porównanie art.146 § 2 K.p.a. z art.145 §§ 2 i 3, art.146 § 1, art.147 i art.148 § 2 K.p.a. skłania do przyjęcia, że brak wykluczenia możliwości zastosowania art.146 § 2 K.p.a. w przypadku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., oznacza że taka możliwość istnieje, choć rzeczywiście może być dopuszczalna w ograniczonym zakresie. W tym bowiem przypadku wznawia się postępowanie właśnie po to, aby umożliwić stronie udział w czynnościach procesowych, ale to nie wyklucza bynajmniej konkluzji, tj. udział strony we wznowionym postępowaniu w niczym nie zmienia merytorycznego stanowiska organu administracyjnego, załatwiającego sprawę.

Oznacza to, że samo tylko powołanie art.146 § 2 K.p.a. przez organ kończący wznowione postępowanie nie wystarcza dla stwierdzenia tak wydanej decyzji. Zarzut skargi kasacyjnej nieprawidłowej interpretacji art.146 § 2 K.p.a. nie został więc uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

F. Naruszenie art.228 § 1 k.p.c. w związku z art.106 §§ 3 i 4 P.p.s.a. miało polegać na pominięciu ustaleń, zamieszczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic Okopowa-Towarowa w zakresie ochrony zabytków.

Skarga kasacyjna nie zakwestionował ustalenia Sądu I instancji, że plan miejscowy rejonu ulic Towarowa-Okopowa nie obowiązywał w momencie wydawania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy; przeciwnie mowa jest o "przygotowywanym planie miejscowym". Skarżący nie wykazał też, aby wymieniony przez niego budynek nr 6 przy ulicy Wolskiej był wpisany do rejestru zabytków.

Dlatego powyższy zarzut nie mógł być skuteczny.

G. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postawiony został zarzut naruszenia art.233 k.p.c. w związku z art.106 §4 P.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym - poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w oderwaniu od okoliczności faktycznych, które wynikają z przedmiotowego materiału. Ponownej oceny materiału dowodowego w tak skomplikowanej sprawie dokonano w terminie 9 dni, co prowadzi do wniosku, wynikającego z powszechnie przyjętych zasad doświadczenia życiowego, iż nie jest możliwie dokonanie ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tak skomplikowanej sprawie w tak krótkim terminie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną SKO w Warszawie stwierdził: "Nie jest zrozumiałe, na jakiej podstawie autor skargi uznał, jakoby Prezydent m. st. Warszawy w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego dokonał w terminie 9 dni ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego", w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiotowej sprawie wznowione zostało na wniosek [...] Polska sp. z o.o. w dniu 26 października 2007 r., decyzja zaś kończąca owe wznowione postępowanie - w dniu [...] kwietnia 2008 r. Zdaniem Kolegium oznacza to, że organ nie procedował w tej sprawie przez 9 dni, lecz przez okres znacznie dłuższy, bo trwający 181 dni."

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z powyższą opinią SKO, z zastrzeżeniem wcześniej sformułowanej krytycznej oceny pominięcia przez Sąd sprawy linii zabudowy i usytuowania planowanej inwestycji w relacji do zabudowania działki sąsiedniej.

H. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, orzekając na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz.1349 ze zm.)