Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1011/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 30 30 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia WSA del. Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1722/10 w sprawie ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1722/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. i J. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie altany ogrodowej na nieruchomości przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2001r. nakazano inwestorom rozbiórkę altany ogrodowej wybudowanej samowolnie na terenie działki nr ewid. [...] w W.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ wojewódzki, a skarga sądowa na w/w decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2004r. sygn. 7/IV SA 4367/02.

Inwestorzy złożyli wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej, jednakże organ powiatowy odmówił stwierdzenia wygaśnięcia rozstrzygnięcia o rozbiórce. Rozpoznający sprawę organ odwoławczy uznał, że decyzja I instancji jest prawidłowa. Powołując art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego normujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, organ wojewódzki wskazał, iż decyzja rozbiórkowa z 2001r. wydana została w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego, a znowelizowany przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zwalniał od obowiązku zgłoszenia takiej inwestycji właściwemu organowi. Nowelizacja weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. i została wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U . z 2003 r. Nr 80, poz. 718), a więc po ostatecznym załatwieniu sprawy dotyczącej altany. Nadto art. 7 ustawy nowelizacyjnej z dnia 27 marca 2003 r. nie przewidział takiej sytuacji, aby decyzje wydane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji podlegały wygaśnięciu. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, w omawianej sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy M. i J. M., domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą i orzeczenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej.

Skarżący przyznając samowolę z niewiedzy podnieśli, iż nakaz rozbiórki obiektu, który nie narusza miejscowego planu ani też nie jest uciążliwy dla otoczenia powoduje naruszenie ich interesów. Skarżący podkreślili, że przepisy Prawa budowlanego ulegały zmianie w czasie postępowania odwoławczego i w wersji obowiązującej od 27 marca 2003r. postawienie obiektu małej architektury na prywatnych działkach nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia budowy właściwemu organowi administracji, a zatem objęty rozbiórką obiekt może być ponownie wzniesiony bez dokonywania żądanych czynności administracyjno – rejestrowych. W ocenie skarżących zachodzą więc wszystkie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W wyroku oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że objęta kontrolą sądowa decyzja organu wojewódzkiego wydana została w związku z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd argumentował, że bezprzedmiotowość decyzji, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, wynika z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji lub zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Z przepisu tego jasno wynika, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Trzeba ponadto wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja będzie bezprzedmiotowa wtedy, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron, bądź w sytuacji, gdy podmiot, którego decyzja dotyczyła, utracił wymagane kwalifikacje lub gdy przestał istnieć.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki z dnia [...] grudnia 2001r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji z dnia [...] września 2002 r. zostały wydane w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy - Prawo budowlane. Zmiana w zapisie art. 29 Prawa budowlanego stanowiąca o tym, że budowa budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę została dokonana w drodze art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Natomiast znowelizowane przepisy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zwalniały od obowiązku dokonania zgłoszenia takiej inwestycji budowlanej właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Nowelizacja przepisów Prawa budowlanego weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a więc już po ostatecznym załatwieniu sprawy dotyczący altany ogrodowej w ramach nadzoru budowlanego.

Według oceny Sądu, w tej sytuacji uzasadnione było przyjęcie, iż nie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji rozbiórkowej, natomiast fakt, iż sąsiedzi skarżących K. i S. B. pismem z [...] maja 2005r. wnieśli o rozbiórkę powyższej altany wskazuje, że wygaśnięcie decyzji rozbiórkowej nie leży w interesie wszystkich stron postępowania.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. M., zaskarżyła opisany wyrok, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie w oparciu o przepis art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243 póz. 1623 ze zm.) oraz niezastosowanie art. 3 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 ust. 1 w/w ustawy co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w obecnym stanie prawnym (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 80 póz. 718) na wykonanie obiektu analogicznego do tego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, konieczne jest dokonanie zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego, a w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o nakazie rozbiórki;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i zaakceptowanie wywodów zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji organu II instancji oraz w złożonej odpowiedzi na skargę bez podjęcia próby ich weryfikacji w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że za stwierdzeniem wygaśnięcia przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., przemawia słuszny interes strony;

3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. nie naruszyła:

- art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sytuacji, gdy istniały ku temu podstawy faktyczne i prawne, a w szczególności za uwzględnieniem wniosku strony przemawiał słuszny interes strony,

- art. 3 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną kwalifikację obiektu, którego wzniesienia dotyczy niniejsze postępowanie jako "altany" o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podczas, gdy stanowi on "obiekt małej architektury" w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego,

- art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż po nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw na realizację obiektu analogicznego do tego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, konieczne jest dokonanie zgłoszenia do organów nadzoru budowlanego i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi pomimo, że zaskarżone indywidualne akty administracyjne naruszają w/w przepisy z uwagi na fakt, iż odmawiają stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, która - na skutek nowelizacji Prawa budowlanego o której mowa wyżej - stała się bezprzedmiotowa,

4/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie odniesienie się w lakonicznym uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co odniosło ten skutek, iż strona postępowania sądowoadministracyjnego pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz naruszone zostało przysługujące jej konstytucyjne prawo do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, iż w przypadku braku przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II FSK 775/10, LEX nr 964529).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione w skardze kasacyjnej opierają się na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszyła art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej Kpa) poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w sytuacji gdy istniały podstawy faktyczne i prawne do jej wygaszenia, w szczególności za wygaszeniem decyzji przemawiał słuszny interes strony. Ponadto strona zarzuca powołując się na przywołane w skardze kasacyjnej przepisy Prawa budowlanego, błędne zakwalifikowanie obiektu jako altany, podczas, gdy stanowi on obiekt małej architektury, dodatkowo strona zanegowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na wykonanie takiego samego obiektu – co do którego orzeczono nakaz rozbiórki - w tym samym miejscu koniecznym byłoby dokonanie zgłoszenia. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie podniosła, że na skutek zmiany przepisów Prawa budowlanego decyzja stała się bezprzedmiotowa. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano na lakoniczne uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji oraz pominięcie przez Sąd całego materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę i zaakceptowanie stanowiska organu, bez próby jego weryfikacji zwłaszcza w zakresie ustalenia, że za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przemawia słuszny interes strony.

Wskazać należy, że przywołane przez stronę zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania odnoszą się m.in. do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a więc przepisów, które nie są przepisami postępowania, lecz przepisami prawa materialnego. Z uwagi jednak, że skarżąca kasacyjnie zarzuca również naruszenie Prawa budowlanego w kontekście naruszenia norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie NSA ustosunkuje się do tych zarzutów.

Przyjąć także należy, że błędne jest stanowisko skarżącej, iż przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest przepisem prawa procesowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów orzecznictwa NSA, dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (por. wyrok NSA z 17.02.2005 r., sygn. akt OSK 1735/04, LEX nr 165775 oraz wyrok NSA z 15.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1446/09, cbois.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, NSA jest zdania, że art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest przepisem prawa materialnego, gdyż określa generalne skutki administracyjnoprawne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie (zob. A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 162 – LEX). Ponieważ jednak z motywów skargi można odczytać, iż skarżąca zarzuca w istocie błędną wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 kpa, wobec tego NSA uznając zarzut za dotyczący naruszenia prawa materialnego, ustosunkuje się do niego (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010/1/1, Glosa 2009/4/138, ZNSA 2009/6/94).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne z wyjątkiem zarzutu odnoszącego się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym rzeczywiście Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, niemniej jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok jest co do zasady zgodny z prawem.

Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest decyzja kończąca postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym (w trybie dotyczącym odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji). Skarżąca kasacyjnie domaga się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej altany ogrodowej, kwalifikowanej przez skarżącą kasacyjnie jako obiekt małej architektury.

Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podnieść należy, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kpa w istocie ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Rozróżnienie te jest o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 września 1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 179), zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. I, Warszawa 2003, s. 352).

Jeżeli chodzi o pierwszą z wymienionych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych, np. zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 162 – LEX).

Nie ulega wątpliwości, że w badanej sprawie brak jest przepisu, który nakazywałby wprost stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nakładającej nakaz rozbiórki altany ogrodowej.

Skarżąca kasacyjnie próbuje wykazać, że takimi przepisami są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymienione w skardze kasacyjnej. Mianowicie skarżąca wskazuje, że sporna altana stanowi obiekt małej architektury, na posadowienie analogicznej altany jak tej, której dotyczy postępowanie nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi, w związku z powyższym decyzja o rozbiórce stała sie bezprzedmiotowa, gdyż po dokonaniu rozbiórki skarżąca kasacyjnie i tak może wykonać identyczną altanę w tym samym miejscu bez potrzeby dokonania zgłoszenia. Pomijając już fakt, że w sprawie obiekt budowlany, którego dotyczyła decyzja o nakazie rozbiórki nie może zostać obecnie uznany za obiekt małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego, to wskazać należy, że żaden z przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej nie stanowił podstawy do uznania, że decyzja o rozbiórce stała się bezprzedmiotowa. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że "bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 r., I SA 660/98, LEX nr 44589). Nawet więc, gdyby przyjąć stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w sprawie rzeczywiście mamy do czynienia z obiektem małej architektury to i tak tylko z tej przyczyny, że obecnie na budowę takiego obiektu na działce inwestora nie jest wymagane zgłoszenie, organ nie mógłby stwierdzić wygaśnięcia decyzji.

W sprawie brak było również podstaw, by przyjąć, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z powodu drugiej normy określonej w art. 162 § 1 ptk 1 Kpa. Decyzja o nakazie rozbiórki z dnia [...] grudnia 2001 r. nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2004 r. 764-765). W sprawie niniejszej taka bezprzedmiotowość nie zaistniała, istnieje bowiem podmiot na który nałożono nakaz rozbiórki, ponadto istnieje przedmiot decyzji, tzn. altana ogrodowa, którą skarżąca kasacyjnie wraz ze swoim mężem winna rozebrać. Skoro w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organy, jak i Sąd pierwszej instancji musiały badać, czy za wygaśnięciem decyzji przemawia słuszny interes skarżących. Interes ten miałby bowiem jedynie znaczenie w przypadku stwierdzenia, że decyzja nakazująca rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa, co nie nastąpiło.

Nie są zasadne również zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył w sprawie przepisy Prawa budowlanego, tj. art. 3 pkt 4, 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 22, art. 30 ust. 1 pkt 1. Wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie sporny obiekt, co do którego organ wydał nakaz rozbiórki jest altaną w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zaś obiektem małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 tejże ustawy. Art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa takich obiektów wymaga jednak zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Natomiast art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego określa, że przez obiekty małej architektury - należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Z akt sprawy wynika, czego nie kwestionuje skarżąca kasacyjnie, że sporna altana to obiekt budowlany o wymiarach 3,60 m na 3,10 m wybudowany z kamienia polnego o wysokości ścian 50 cm (bez fundamentów) z dachem dwuspadowym opartym na sześciu drewnianych podporach. Porównanie opisu i parametrów obiektu nie nasuwa wątpliwości, iż jest to obiekt budowlany, który winien być traktowany jako altana ogrodowa. Przez altanę należy bowiem rozumieć niewielką budowlę ogrodową, zwykle drewnianą o ażurowych ścianach, służącą do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 58).

Skarżąca kasacyjnie niesłusznie próbuje wywieść, że w sprawie sporna altana stanowi obiekt małej architektury powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 4367/02, którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę skarżących na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2001 r. o nakazie rozbiórki altany ogrodowej. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w wyroku tym zakwalifikowano obiekt, jako obiekt małej architektury, przez który należy rozumieć również obiekty architektury ogrodowej. Skarżąca kasacyjnie uważa, że w związku z tym na wybudowanie analogicznego obiektu jaki był przedmiotem decyzji o nakazie rozbiórki, obecnie nie potrzeba dokonania zgłoszenia. Pogląd ten nie jest słuszny, gdyż nie uwzględnia zmian jakie nastąpiły w Prawie budowlanym. W dacie 30 września 2002 r. (data decyzji utrzymującej decyzję o nakazie rozbiórki) art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie zawierał bowiem przepisu mówiącego o tym, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących altan o powierzchni 25 m2. Dlatego też słusznie organy orzekające w sprawie rozbiórki uznały, że na tamtym etapie postępowania sporną altanę należy uznać za obiekt małej architektury. Pogląd ten podzielił także Sąd, który oddalił skargę na decyzję o nakazie rozbiórki. Niemniej jednak po wydaniu decyzji z 30 września 2002 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego był wielokrotnie nowelizowany. W art. 1 pkt 6 lit. a) tiret pierwsze ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364 ze zm.) zmieniającej m.in. ustawę Prawo budowlane z dniem 26 września 2005 r. wprowadzono zmiany w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nowelizacja dokonana tą ustawą obowiązywała w dacie orzekania przez organ odwoławczy w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Dlatego też obecnie brak jest podstaw do przyjęcia, że analogiczną altanę jak ta co do której orzeczono nakaz rozbiórki można uznać za obiekt małej architektury i twierdzić, że posadowienie takiego obiektu (poza miejscem publicznym) może się odbyć bez dokonania zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Wskazać zatem należy, że słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.