Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 172/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 parr. 1, art. 107 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej E. Ś. kwotę 500 złotych (pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2015 r.) G. M. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Odwołujący") zwrócił się do Burmistrza N. T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa rolnego o specjalności hodowla i chów zwierząt futerkowych w ilości 59 DJP. Jednocześnie Wnioskodawca określił, że będzie to "zabudowa zagrodowa".

Decyzją z [...] września 2015 r., nr [...], Burmistrz N. T. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – odmówił Wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla działki oznaczonej nr ewid.[...], obręb S., gmina N. T. polegające na: budowie gospodarstwa rolnego o specjalności hodowla i chów zwierząt futerkowych w ilości do 59 DJP.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Burmistrz na wstępie wskazał, że do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony dopuścił S. .", natomiast postanowieniem z [...] lipca 2015 r. odmówił dopuszczenia E. Ś., uznając, że ta nie wykazała swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lipca 2015 r.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że działka nr ewid.[...] w miejscowości S., na której ma być realizowana inwestycja, znajduje się w terenie rozproszonej zabudowy zagrodowej; najbliższa zabudowa zlokalizowana jest w odległości 250 m i stanowi gospodarstwo agroturystyczne. Zdaniem Burmistrza planowana inwestycja – tj. ferma norek na 59 DJP, co zgodnie załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) stanowi 23 600 sztuk tych zwierząt – nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wymagana w tym przepisie "kontynuacja funkcji" oznacza bowiem, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z funkcją już istniejącej zabudowy.

W ocenie Burmistrza nie można uznać, iż zrealizowanie wnioskowanej inwestycji w terenie zabudowy zagrodowej stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania omawianego terenu. Lokalizacja tak dużej fermy norek wraz z obiektami towarzyszącymi na omawianej działce godzi bowiem w zastany stan rzeczy, to jest w istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę zagrodową, a nowo wprowadzana funkcja – fermowa hodowla norek – prowadziłaby do kolizji z obecną funkcją tego terenu. Ponadto, zdaniem Burmistrza, planowanej inwestycji, tj. hodowli i chowu zwierząt futerkowych, nie da się pogodzić z funkcją mieszkalną z uwagi na jej dominujący charakter. Ze względu na szczególny rodzaj przedmiotowej inwestycji organ potraktował ją jako "teren" obsługi w gospodarstwie hodowlanym (RU), o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jako "zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych".

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja narusza określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy. Tak duża inwestycja, jaką jest ferma norek dla 59 DJP nie stanowi kontynuacji funkcji terenu, tj. zabudowy zagrodowej, bowiem ma charakter terenu obsługi produkcyjnej. Są to dwie funkcje wyraźnie rozróżnione w ww. rozporządzeniu.

Od opisanej decyzji Burmistrza, Wnioskodawca złożył odwołanie, zarzucając rażące naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 60 ust. 1 i art. 63 ust. 3 u.p.z.p.; § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588); a także art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z powołaniem się na ww. zarzuty Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza i orzeczenie co do istoty zgodnie z jego wnioskiem albo uchylenie decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Odwołujący zarzucił, że przywołane w motywach decyzji organu I instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) już nie obowiązuje. Poza tym podkreślił, że jego zamierzenie dotyczy budowy gospodarstwa rolnego o specjalności hodowla i chów zwierząt futerkowych, co wpisuje się w występujący na tym terenie rolniczy charakter zabudowy. Zapewnił, że tego typu działalność rolnicza i hodowlana nie generuje jakiegokolwiek oddziaływania określonego i skatalogowanego prawem na tereny oddalone na odległość 250 metrów od planowanej inwestycji. Zarazem żaden z przepisów rangi ustawowej z domeny planowania i zagospodarowania przestrzennego nie zawiera legalnej definicji "gospodarstwa rolnego" i "zabudowy zagrodowej". Nie da się bowiem na terenach wiejskich określić w sposób zupełny tego, co może być określone jako gospodarstwo rolne; tak samo jak nie da się w sposób pełny określić tego, co ze względu na swój charakter tym gospodarstwem rolnym, zawierającym także w swej strukturze zabudowę zagrodową, już nie może być. Dalej, z powołaniem się na treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p., Odwołujący stwierdził, że skoro jego zamierzenie dotyczy budowy gospodarstwa rolnego na terenie gminy N. T. i warunek obszarowy określony w ww. przepisie został spełniony, to nie powinno być mowy o stosowaniu zasady "dobrego sąsiedztwa", gdyż w tym przypadku zasada ta jest z mocy prawa wyłączona. Ponadto podkreślił, że hodowla i chów zwierząt futerkowych jest normalną produkcją rolniczą – podobnie jak chów i hodowla bydła, trzody chlewnej, owiec, kóz czy też innych zwierząt – a nie jest to, jak to niezrozumiale potraktował organ I instancji, "«teren» obsługi w gospodarstwie hodowlanym (RU)". Na koniec Odwołujący zaznaczył, że w pierwszej kolejności musi być brany pod uwagę prymat uprawnień właściciela nieruchomości.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej m.in. na: art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. – uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu SKO oceniło, że w części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do decyzji, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 odnośnego rozporządzenia. Zarazem stwierdziło, że Odwołujący słusznie zauważył, iż w przypadku ustalania warunków zabudowy dla nowego gospodarstwa rolnego, także zajmującego się produkcją zwierzęcą, w przypadku przekroczenia normatywu obszarowego w danej gminie nie obowiązuje dla tego typu zamierzeń "zasada dobrego sąsiedztwa". Ponadto, zdaniem SKO, Burmistrz przy ponownym rozstrzyganiu sprawy winien uwzględnić także to, że w przypadku wydawania decyzji w sprawach warunków zabudowy istotne jest w pierwszej kolejności zachowanie praw właścicielskich do możliwości kształtowania ładu przestrzennego jego nieruchomości.

Dalej organ II instancji wskazał, że skoro w niniejszej sprawie nie jest możliwe wykazanie sprzeczności pomiędzy zamierzeniem (hodowlą zwierzęcą), a istniejącym zagospodarowaniem działek występujących w otoczeniu wnioskowanego terenu inwestycyjnego (pola uprawne i lasy), to brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Podkreślił, że z przedłożonych przez Odwołującego zaświadczeń wynika, iż nigdy nie wpłynęła żadna skarga w sprawie uciążliwości lub złego prowadzenia działalności rolniczo-hodowlanej Wnioskodawcy dla już istniejących ferm norek, prowadzonych przez jego rodzinę. Ponadto zauważył, zgodnie z wyjaśnieniami Odwołującego: działka nr [...], przyległa do terenu inwestycyjnego, ma spełniać funkcję pasa zieleni izolacyjnej od strony gospodarstwa E. Ś. i nie będzie zabudowywana; a w samej wsi W. taka sama ferma jest na końcu zwartej zabudowy wsi, w odległości ok 200 m od zajazdu-hotelu, gdzie odbywają się wszystkiego rodzaju imprezy okolicznościowe.

Na zakończenie SKO wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji musi albo wykazać w sposób bezsporny sprzeczność zamierzenia z istniejącym ładem przestrzennym w tym rejonie gruntów wsi S., a jeżeli takiej sprzeczności nie da się wykazać, to organ ten winien te warunki ustalić, uwzględniając zasadę prymatu uprawnień właścicielskich dla terenów, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, E. Ś. (dalej jako: "Skarżąca"), reprezentowana przez ojca A. Ś., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie przez SKO, że dla planowanej inwestycji nie stosuje się zasady dobrego sąsiedztwa, oraz błędną interpretację zasady zachowania praw właściciela do możliwości kształtowania ładu przestrzennego, gdyż zgodnie z tą zasadą przy wydawaniu decyzji powinno zostać uwzględnione prawo własności osób zamieszkujących w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie strony skarżącej nie do przyjęcia jest prezentowany pogląd, że prawo własności inwestora fermy stoi ponad prawem własności obrońców swych interesów i dobrostanu siedliska;

2) art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia pełnomocnika Skarżącej o zakończeniu postępowania przed organem II instancji i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym możliwości składania nowych wniosków dowodowych;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym nierozpatrzenie całokształtu [materiału] dowodowego;

4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nadmierną lakoniczność uzasadnienia decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia, na jakich dowodach oparł się organ II instancji uznając, że nie zachodzi sprzeczność między parametrami i charakterem zabudowy na obszarze analizowanym, a planowaną inwestycją, oraz że wybudowanie fermy nie wpłynie na dotychczasową wartość oddalonego o 250 m gospodarstwa agroturystycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 05 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 172/16, tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 06 lipca 2016 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto podkreślił, że Wnioskodawca dokonuje próby obejścia prawa rozmyślnie deklarując chów 23 600 szt. norek, podczas gdy 24 000 szt. jest granicą, powyżej której bezwzględnie jest wymagany raport środowiskowy. W ocenie strony skarżącej przedmiotowa inwestycja to nie gospodarstwo rolne lecz zakład produkcyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; w skrócie: "u.p.z.p."), z jej art. 61 na czele. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednakże w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 – statuujących tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa – nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy, w odniesieniu do inwestycji o charakterze zabudowy zagrodowej objętej zakresem normowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wykluczona jest potrzeba i możliwość badania spełnienia wymogu kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 16.10.2009 r., II OSK 1614/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Niezależnie od powyższego, w żadnym przypadku nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 u.p.z.p.).

Z uzasadnienia zapadłej w rozpoznawanej sprawie decyzji organu I instancji wynika, że swą odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy organ ten oparł na dwóch stwierdzeniach – iż mianowicie:

- planowana inwestycja, w postaci budowy gospodarstwa-fermy norek dla 59 DJP, nie ma charakteru zabudowy zagrodowej – wykluczone jest więc stosowanie w tym przypadku art. 61 ust. 4 u.p.z.p.;

- planowana inwestycja nie kontynuuje istniejącej funkcji terenu, tj. zabudowy zagrodowej, bowiem ma charakter "terenu obsługi produkcyjnej" – inwestycja ta nie czyni więc zadość "zasadzie dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nie jest natomiast jasne, z jakiej konkretnie przyczyny organ II instancji uchylił ww. decyzję Burmistrza i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jawi się, po pierwsze, jako wewnętrznie sprzeczne, a po drugie – jako niedostatecznie umotywowane.

Zarzucana sprzeczność wyraża się w tym, że SKO w swym uzasadnieniu najpierw przyznaje rację Odwołującemu, iż: "w przypadku ustalania warunków zabudowy dla nowego gospodarstwa rolnego, także zajmującego się produkcją zwierzęcą, w przypadku przekroczenia normatywu obszarowego w danej gminie nie obowiązuje dla tego typu zamierzeń w takim przypadku «zasada dobrego sąsiedztwa»" – czyli, jak należy rozumieć, uznaje, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (co expressis verbis zostało stwierdzone w odpowiedzi na skargę) – a więc że nie stosuje się w tym przypadku m.in. wymogu kontynuacji funkcji. Zarazem jednak dalszą część swego uzasadnienia organ II instancji poświęca właśnie kwestii wymogu kontynuacji funkcji, stwierdzając w efekcie, że: "w niniejszej sprawie nie jest możliwe wykazanie (...) sprzeczności pomiędzy zamierzeniem (hodowlą zwierzęcą), a istniejącym zagospodarowaniem działek występujących w otoczeniu wnioskowanego terenu inwestycyjnego (pola uprawne i lasy)". Kwestii kontynuacji funkcji poświęcone zostały też końcowe wytyczne zaskarżonej decyzji, w ramach których SKO wskazało, że "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji musi albo wykazać w sposób bezsporny sprzeczność zamierzenia z istniejącym ładem przestrzennym w tym rejonie gruntów wsi S., a jeżeli takiej sprzeczności nie da się wykazać, to organ ten winien te warunki ustalić, uwzględniając zasadę prymatu uprawnień właścicielskich dla terenów, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy przyczyną uchylenia decyzji odmownej organu I instancji –opartej, przypomnijmy, na zarzucie braku kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) – było uznanie przez SKO, że w rozpoznawanej sprawie wymóg kontynuacji został spełniony, czy że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tego wymogu w ogóle się nie bada (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Jest to sprzeczność, która dodatkowo skutkuje niejasnością co do tego, jak dalej (w jakim kierunku) organ I instancji winien prowadzić postępowanie wyjaśniające. Jeśli bowiem nie ma on badać spełnienia wymagań płynących z "zasady dobrego sąsiedztwa" – co wynika z pierwszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji – to całkowicie chybione są wytyczne zawarte w jej końcowej części.

Już z tego względu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym jako naruszająca przepisy art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od tego należy stwierdzić, że żadne z powyższych, wzajemnie sprzecznych twierdzeń nie zostało przez organ II instancji należycie umotywowane i nie znajduje dostatecznego oparcia w dotychczas zgromadzonych materiałach sprawy – co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz upoważnia do wniosku o gołosłowności i co najmniej przedwczesności tych twierdzeń, a to z następujących przyczyn:

I. Jeśli idzie o stwierdzenie przez SKO, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to należy podkreślić, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, na jakiej podstawie i w drodze jakiego rozumowania organ ten uznał, że planowane przedsięwzięcie może stanowić "zabudowę zagrodową", o jakiej mowa w ww. przepisie.

Przede wszystkim SKO nie objaśniło, w jaki sposób to pojęcie należy rozumieć.

Jest to zaś zagadnienie o tyle istotne, że, jak trafnie wskazywał Wnioskodawca w odwołaniu, żaden przepis rangi ustawowej z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego terminu "zabudowa zagrodowa" nie definiuje. Jego definicję legalną zawiera wprawdzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) – które w § 3 pkt 3 przez "zabudowę zagrodową" nakazuje rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych" – jednak definicja ta, choćby z uwagi na podustawowy charakter cytowanego przepisu i jego przynależność do dziedziny prawa budowlanego, nie może formalnie wiązać przy wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Przedstawione stanowisko Sądu jest zgodne z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu definicja "zabudowy zagrodowej" zamieszczona w ww. rozporządzeniu nie ma zastosowania. W rezultacie pojęcie to jest rozumiane przy zastosowaniu wykładni językowej, jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA: z 23.08.2007 r., II OSK 1118/06; z 04.12.2008 r., II OSK 1536/07; z 15.09.2011 r., II OSK 1347/10; z 27.02.2014 r., II OSK 2333/12; z 23.07.2015 r., II OSK 3066/13 – CBOSA). Należy podkreślić, że z definicji tej jasno wynika, iż w zespole budynków wchodzących w skład zabudowy zagrodowej przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny (por.: wyrok NSA z 29.05.2012 r., II OSK 609/11; wyrok WSA z 10.11.2015 r., II SA/Po 1161/14 – CBOSA).

Powyższe poglądy prawne – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – powinien uwzględnić organ II instancji rozważając, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy planowana inwestycja, określona we wniosku z [...] kwietnia 2015 r. (w pkt [...]) jako "budowa gospodarstwa rolnego o specjalności hodowla i chów zwierząt futerkowych w ilości 59 DJP", rzeczywiście posiada deklarowany w tym wniosku (w pkt I.3.) charakter zabudowy zagrodowej.

W tym kontekście godzi się zauważyć i poddać organowi pod rozwagę, że żaden spośród wyszczególnionych w pkt [...] wniosku budynków składających się na planowaną inwestycję – realizowaną na działce dotychczas niezabudowanej (zob. pkt [...] wniosku) – nie został przez Wnioskodawcę zakwalifikowany jako mieszkalny.

II. Podobnie nie wiadomo, na jakiej podstawie i w drodze jakiego rozumowania uznano w zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie "nie jest możliwe wykazanie (...) sprzeczności pomiędzy wnioskowanym zamierzeniem (hodowlą zwierzęcą) a istniejącym zagospodarowaniem działek występujących w otoczeniu wnioskowanego terenu inwestycyjnego (pola uprawne i lasy)".

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ II instancji ustalił taką akurat funkcję okolicznego terenu – "pola uprawne i lasy". Wszak w toku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej potocznie "analizą urbanistyczną") przeprowadzonej w postępowaniu przed organem I instancji – a przez SKO dotychczas nie zweryfikowanej ani nie ocenionej pod względem prawidłowości i mocy dowodowej (SKO ograniczyło się jedynie do potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego) – ustalono, że na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej - agroturystyka (zob. załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy nie wynika zaś, aby organ II instancji poczynił w tym zakresie jakieś własne ustalenia czy analizy.

P. tym uwadze organu II instancji uszło najwyraźniej i to, że wcale nie jest tak, iż każde przedsięwzięcie inwestycyjne polegające, tak jak w rozpoznawanej sprawie, na budowie gospodarstwa-fermy norek – bez względu na jego gabaryty i skalę produkcji – będzie "wpisywać się" bezkolizyjnie w zastaną na danym obszarze rozproszoną zabudowę zagrodową i tę funkcję "kontynuować" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przeciwnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżono już sytuacje, w których zasada "dobrego sąsiedztwa" nie pozwala na lokowanie nawet na terenach wsi rolniczych ferm norek bez naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyroku NSA z 15 czerwca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1056/10 (CBOSA) – którego wywody prawne w przedstawionym niżej zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – stwierdzono, że projektowana ferma norek, przewidziana na wielkotowarową produkcję hodowlaną, z którą wiąże się budowa obiektów budowlanych o znacznej powierzchni, zarówno z uwagi na wielkość planowanych obiektów budowlanych, jak i ich gabaryty i formę architektoniczną, w żadnym razie nie przystaje do okolicznej, sąsiedniej, tradycyjnej zabudowy drobnotowarowych gospodarstw rolnych. Tak więc cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i funkcja planowanych obiektów nie stanowiłyby kontynuacji cech i funkcji zabudowy sąsiadującej. Nie można też uznać, że nowo wprowadzona na ten teren funkcja będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją sąsiednich nieruchomości stanowiących miejsce pracy i zamieszkania okolicznych rolników. W ocenie NSA w referowanej tu sprawie organy zasadnie więc uznały, że wnioskowana zabudowa i sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących nie dadzą się pogodzić z zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Jak z powyższego wynika, nawet okoliczność, iż planowana ferma norek miałaby zostać zlokalizowana na terenie o – jak twierdzi Wnioskodawca – tradycyjnie i nadal przeważająco rolniczym charakterze, pośród zabudowy zagrodowej, sama w sobie jeszcze nie przesądza, iż zachowana zostanie "zasada dobrego sąsiedztwa". Nie ma w tym zakresie żadnego "automatyzmu", lecz w każdym przypadku wymagana jest zindywidualizowana, wnikliwa analiza, uwzględniająca istotne cechy zarówno zastanej zabudowy i sposobów zagospodarowania, jak i projektowanego przedsięwzięcia, w tym w szczególności gabarytów jego infrastruktury oraz skali produkcji.

Takiej analizy w kontrolowanej tu sprawie organ II instancji nie przeprowadził, przyjmując a priori brak sprzeczności pomiędzy funkcją zabudowy i zagospodarowania zastaną, a projektowaną.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wytyczne i oceny prawne Sądu, a przede wszystkim raz jeszcze rozważy, czy istnieją przesłanki do zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w tym czy inwestycja w przedstawionym we wniosku kształcie rzeczywiście ma deklarowany charakter zabudowy zagrodowej. W zależności od konkluzji tych rozważań SKO podejmie dalsze stosowne kroki proceduralne, a w szczególności:

- jeżeli dojdzie do przekonania, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie znajduje w tym przypadku zastosowania – rozpozna sprawę orzeczonej przez organ I instancji odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy powtórnie w jej całokształcie, jak tego wymaga art. 15 k.p.a., w tym oceni prawidłowość przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej oraz zasadność sformułowanego na jej kanwie wniosku o niespełnianiu przez projektowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- jeżeli uzna, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w tej sprawie – rozważy konieczność przekazania sprawy organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., celem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia po raz pierwszy kwestii dopuszczalności określenia wnioskowanych warunków zabudowy z pominięciem wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Stosownie zaś do wyniku poczynionych ustaleń i ocen organ II instancji podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.