Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 17/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, 1a, 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 32 ust. 1, art. 69, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1985 nr 48 poz 256
law: Obwieszczenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 6 września 1985 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1979 r. w sprawie rodzin zastępczych.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 15 września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. R. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 września 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Burmistrz Miasta i Gminy odmówił B. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem K. R.

Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji wskazał treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyjaśniając, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś wnioskodawczyni, będąca współmałżonkiem osoby wymagającej opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. R. zarzuciła organowi pierwszej instancji błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, albowiem nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.

Decyzją z dnia 24 listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, nie przysługuje skarżącej jako żonie wymagającego opieki niepełnosprawnego K. R.

W ocenie Kolegium świadczenie to nie przysługuje również z uwagi na to, że opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem nie jest na tyle intensywna, że wyklucza aktywność zawodową skarżącej. Skarżąca pomaga mężowi w niektórych czynnościach związanych z higieną osobistą i przygotowuje mu posiłki, a nadto sprząta, robi zakupy, pierze, towarzyszy mężowi w trakcie wizyt lekarskich, jednak czynności te należą do zwykłych czynności dnia codziennego, wykonywanych niezależnie od tego, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna. Przy uwzględnieniu pomocy córki zamieszkującej ze skarżącą i jej mężem i możliwości ewentualnego skorzystania z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania realne jest podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Mąż skarżącej, mimo chorób oczu, nie jest chorym obłożnie, wymagającym znacznych nakładów czasu i pracy przy jego pielęgnacji i utrzymaniu. Samodzielnie się ubiera, sam chodzi po domu, do ogrodu, nie korzysta ze sprzętu rehabilitacyjnego, samodzielnie zażywa przygotowane leki, wychodzi na spacery, ogląda telewizję. W trakcie wywiadu środowiskowego wyjaśnił przy tym, że może pozostać sam w domu przez pół godziny. Mimo że zdaniem pracownika socjalnego jedyną osobą, która jest w pełni dyspozycyjna, jest skarżąca, to zamieszkująca wspólnie córka skarżącej również, choć w ograniczonym zakresie, z pewnością pomaga K. R. w codziennym funkcjonowaniu.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przesłanka wieku wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

B. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła skarżąca naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Skarżąca wyjaśniła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, która to opieka uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia, zaś ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności sprawowania opieki przez całą dobę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2020 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 września 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności męża skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.

Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie organów obu instancji sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zdaniem organów fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.

Odnosząc się do tak sformułowanego poglądu należy stwierdzić za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, jak również z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14 oraz z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy niewątpliwie nasuwa pewne trudności interpretacyjne, zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni językowej obydwu tych norm. Norma zawarta w art. 17 ust. 1 pkt 4 dotyczy innych osób, niż wymienione w pkt 1-3 art. 17 ust. 1, a więc innych, niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

Z kolei art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje spośród osób wymienionych w ust. 1 pkt 4, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Z literalnego brzmienia tego przepisu można by zatem wnioskować, że z kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 - tj. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków - wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni, niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc jej małżonek i krewni w dalszym stopniu. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1a pkt 1-3, a w przypadku rodziców i rodzeństwa, osoba wymagająca opieki nie mogłaby pozostawać w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku uznał, że przyjęcie literalnej wykładni omawianych przepisów jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłoby to możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jakkolwiek przy takiej wykładni omawianych norm prawa ustawodawca nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób, tylko ogranicza to prawo, to jednak ograniczenia te, bez względu na to, czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej, prowadzą do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem, a przede wszystkim z zasadami państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na art. 69 Konstytucji RP, który nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, który przewiduje też prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Co więcej, w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby wskazane wyżej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiona analiza art. 17 ust. 1a ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W konsekwencji powyższych uwag Sąd uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma zatem znaczenia w przedmiotowej sprawie, że K. R. pozostaje w związku małżeńskim, skoro jego małżonką jest skarżąca, która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad nim sprawowaną, jak również bez znaczenia dla ustalenia prawa do świadczenia pozostaje okoliczność, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stanowisko przyjęte przez organy obu instancji narusza zatem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię tych przepisów, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić następnie należało, że tak dokonana ocena stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nie przesądza jednocześnie w sposób samodzielny istnienia podstawy do przyznania świadczenia wnioskującemu małżonkowi, jeżeli w sprawie nie zostaną poczynione wyczerpujące ustalenia faktyczne związanych z pozostałymi zasadniczymi ustawowymi przesłankami.

Jak bowiem wprost wynika z art. 17 ust. 1 ustawy, wnioskujący o to świadczenie małżonek musi bowiem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Niezbędne jest zatem w każdym przypadku rozpoznawania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem organu pierwszej instancji skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem, lecz organ ten nie zajął jednoznacznego stanowiska w zakresie występowania związku przyczynowego między wymiarem sprawowanej opieki a rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub jego niepodejmowania.

Z kolei zdaniem organu odwoławczego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad mężem, a rezygnacją przez nią z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowy.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie. W każdej indywidualnej sprawie szczegółowego rozważenia wymaga to, jakiej opieki i w jakim rozmiarze – ze względu na rodzaj niepełnosprawności i choroby, którymi jest dotknięta - potrzebuje dana osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nadanie w niniejszej sprawie przez Kolegium decydującego znaczenia okoliczności, że część czynności, takich jak spożywanie posiłków, ubieranie się, zażywanie przygotowanych leków, wychodzenie na spacery K. R. wykonuje samodzielnie, a pomoc i opiekę może wykonywać również zamieszkująca ze skarżącą i jej mężem córka, nie mogło prowadzić do przyjętych przez Kolegium wniosków i przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nie można zasadniczo wykluczyć tego rodzaju sytuacji faktycznej, w której osoba niepełnosprawna, niebędąca osobą leżącą, pewne czynności dnia codziennego wykonuje samodzielnie, lecz z uwagi na rodzaj schorzeń wymaga stałej i długotrwałej opieki osoby trzeciej. Tego rodzaju sytuacja, w ocenie Sądu, występuje w odniesieniu do K. R.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (rozeznanie telefoniczne z dnia 18 listopada 2020 r., dokumentacja lekarska), K. R. długotrwale i ciężko choruje na raka prącia (stan po amputacji), zeza mechanicznego, zanik nerwu wzrokowego, nawracające zapalenie brzegów powiek i spojówek, nerwicę i depresję. Pozostaje pod stałą opieką lekarzy specjalistów, w tym onkologa, okulisty i psychiatry. Wśród zaleceń lekarskich wymieniono pozostawanie w domu, spacery, pilnowanie wizyt lekarskich, kontynuację leczenia. Mimo że K. R. nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie po domu i wychodzi na spacer do ogrodu, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne (poza kąpielą), ubiera się, przyjmuje leki (które należy mu jednak przygotować), spożywa przygotowane posiłki, to jednak z uwagi na stwierdzone schorzenia nie jest w stanie pozostać sam w domu na dłużej niż 30 minut.

Z kolei córka skarżącej i K. R., zamieszkująca wraz z nimi, wychowuje swego sześcioletniego syna, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, zajmując jeden z pokoi, utrzymuje się samodzielnie, jest zatrudniona i wraca do domu ok. godziny 15.30.

Z wykazu czynności opiekuńczych przedłożonego przez skarżącą wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynika natomiast, że skarżąca codziennie wykonuje czynności higieniczne przy mężu, przygotowuje ubrania, podaje leki, sprząta, pierze, prasuje, trzy do czterech razy dziennie przygotowuje i podaje posiłki, zaś w razie potrzeby wykonuje z mężem ćwiczenia fizyczne, mierzy ciśnienie, towarzyszy w wizytach lekarskich, opłaca rachunki, robi zakupy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, czyta książki, wykonuje masaże i czuwa podczas męża snu, natomiast w razie możliwości wychodzi z mężem do kościoła i na spacery.

Natomiast z orzeczenia z dnia 17 grudnia 2013 r. wynika, że mąż skarżącej legitymuje się bezterminowo znacznym stopniem niepełnosprawności, co wiąże się z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dodatkowo, z wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS noszącego datę 15 października 2018 r. wynika całkowita niezdolność męża skarżącej do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia 31 października 2022 r., spowodowana stanem narządu wzroku.

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie powinien doprowadzić do wniosków odmiennych niż przyjęte przez organ odwoławczy. Ocena zgromadzonych dowodów prowadzi bowiem do ustaleń, że dla zapewnienia codziennego optymalnego funkcjonowania niepełnosprawnego męża skarżącej, w kontekście jego stanu zdrowia, rozmiar opieki sprawowanej nad nim przez skarżącą jest na tyle znaczny, że faktycznie uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej poza sprawowaną opieką. Wpływ na to mają rodzaj schorzeń, którymi dotknięty jest mąż skarżącej, a mianowicie przebieg choroby nowotworowej, schorzenia oczu, a w szczególności zaburzenia natury psychicznej (nerwica, depresja, organiczne zaburzenia nastroju, afektywne), które ulegają normalizacji na skutek stosowania przepisanych leków. W takiej sytuacji za możliwością podjęcia aktywności zawodowej przez skarżącą nie może przemawiać uwypuklona przez Kolegium okoliczność samodzielnego wykonywania przez męża skarżącej szeregu czynności dnia codziennego. Zasadnicze znaczenie ma bowiem okoliczność, że mąż skarżącej nie może pozostać sam w domu na czas dłuższy niż 30 minut. Trudno zatem wymagać od skarżącej, aby – jak to wywodzi Kolegium – podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, chociażby w częściowym wymiarze czasu pracy, skoro zdecydowaną większość czasu spędza w domu z uwagi na konieczność obecności przy mężu i sprawowania nad nim opieki.

Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby ktoś jeszcze oprócz skarżącej zajmował się stale jej mężem. Organ odwoławczy wywiódł możliwość włączenia się pełnoletniej córki w opiekę nad ojcem, ale zdaniem Sądu trudno zasadnie twierdzić, że córka ta, wprawdzie pełnoletnia, ale pracująca i wychowująca małoletnie dziecko, jest w stanie regularnie odciążać matkę w sprawowanej opiece. Wbrew wywodom Kolegium pomoc ta może być świadczona jedynie sporadycznie, a na pewno nie w takim rozmiarze, który umożliwiałby skarżącej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W ocenie Sądu zatem organ odwoławczy nie wykazał, aby zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem pozwalał skarżącej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stan zdrowia męża, jego schorzenia i czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki, przeczą takiemu stanowisku. Stan zdrowia męża skarżącej w pełni koreluje ze stwierdzonym znacznym stopniem jego niepełnosprawności. Pracownik socjalny potwierdził, że opieka przez skarżącą nad mężem jest sprawowana oraz że skarżąca jest jedyną osobą w pełni dyspozycyjną do sprawowania opieki nad mężem.

W konsekwencji stwierdzenie przez Kolegium, że skarżąca może pogodzić sprawowanie opieki nad mężem z aktywnością zawodową jest niczym nie uzasadnioną tezą, oderwaną od zebranego w sprawie materiału dowodowego i do tego sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego. Tym samym Kolegium naruszyło art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., co w sposób oczywisty miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wybiórcze, oderwane od zebranych dowodów, ustalenie zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności jest naruszeniem przepisów postępowania.

Podkreślenia również wymaga, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. skarżąca miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy (decyzja z dnia 6 listopada 2019 r.) w związku z opieką nad mężem. Zatem organ I instancji, w prowadzonym wówczas postępowaniu administracyjnym w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powziął jakichkolwiek wątpliwości, że skarżąca spełniła warunki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ odwoławczy nie wskazał w sposób przekonujący, jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące stanu zdrowia męża oraz zakresu sprawowanej nad nim przez skarżącą opieki, uległy zmianie i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ma to istotne znaczenie z uwagi na niewielki odstęp czasu pomiędzy wydaniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Dodać należy, że w treści wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy winny wziąć tę okoliczność pod uwagę wobec treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

Fakt ustalenia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest sytuacją nieodwracalną. W świetle ww. art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu ww. zasiłku. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z prawa wyboru skorzystać, również w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona składa w okresie, na który przyznano jej uprzednio prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła bowiem w dniu 10 lipca 2020 r., podczas gdy specjalny zasiłek opiekuńczy przyznano skarżącej do dnia 31 października 2020 r.

Organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Możliwe jest np. jednoczesne (tego samego dnia) uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Po stronie organu leży zaś podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji ( punkt pierwszy sentencji wyroku).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.( punkt drugi sentencji wyroku).