Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 286/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 164/17 w sprawie ze skargi L.D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od L.D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

III OSK 286/21

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez

L.D. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia

5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 164/17, którym oddalono skargę w/w na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w przedmiocie przedstawienia skarżącej propozycji nowych warunków pełnienia służby.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

L.D. do dnia [...] 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...], z miejscem pełnienia służby w Urzędzie Celnym w [...] w Referacie [...]. Pismem z dnia [...] 2017 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skarżącej propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W propozycji tej wskazał, że zaproponowane warunki zatrudnienia po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Skarżąca otrzymała propozycję w dniu [...]maja 2017 r., zaś w dniu [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do przedstawienia jej propozycji służby powołując się na art. 165 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948). W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie znak [...] bez daty, które doręczono L.D. w dniu [...] lipca 2017 r. stwierdził, iż z brzmienia powołanych przepisów wynika, że organ może złożyć funkcjonariuszowi zarówno propozycję zatrudnienia jak i propozycję pełnienia służby, a ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wymienionym autonomiczne prawo w zakresie podejmowanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć co do poszczególnych pracowników jak i funkcjonariuszy.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. skarżąca wniosła bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminie w przedmiocie przedłożenia jej propozycji pełnienia służby. W odpowiedzi Ministerstwo Finansów pismem z dnia [...]października 2017 r., nr [...] poinformowało, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako k.p.a.), w tym dotyczące terminów załatwiania spraw. Wobec czego brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a.

W konsekwencji skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wniosła, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 12 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako p.p.s.a.), skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego ku temu terminu (tj. 31 maja 2017 r.).

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z brakiem przedstawienia jej propozycji służby oraz zobowiązanie organu do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania.

W ocenie skarżącej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał do dnia [...]maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia jej propozycji służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Na mocy art. 165 ust. 3 powołanej ustawy, wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Okoliczność wskazanego przekształcenia stosunku służbowego i jego zakres nie budził i nie budzi wątpliwości. Nie była ona kwestionowana przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W ocenie skarżącej w art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ustawodawca użył nie przypadkiem zwrotu "odpowiednio", wyznaczając w ten sposób zakres stosowania tego przepisu i określając w ten sposób oddzielnie sytuację pracowników oraz funkcjonariuszy celnych. Powyższą tezę potwierdza również inny fragment analizowanego przepisu. Fakt użycia w tym przepisie zwrotu "albo" w dalszej jego części wskazuje na alternatywę wykluczającą się, czyli tzw. dysjunkcję. Prowadzi do takiej konkluzji, że "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej", a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej". Zapisy analizowanego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczą, by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy.

Zdaniem skarżącej powyższej argumentacji nie zmienia treść art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a wręcz ją potwierdza. Nie można bowiem w tym w przepisie upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, gdyż należy czytać przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS holistycznie (razem) oraz mieć na uwadze również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy Krajowej Administracji Skarbowej mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.; dalej jako ustawa o KAS). W związku z tym opisana w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS sytuacja prawna osoby nie otrzymującej propozycji służby dotyczy tylko osób spełniających przesłanki z wskazanego art. 144 ust. 1 ustawy o KAS.

Następnie skarżąca podniosła, że sytuacja w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część tylko propozycję służby jest niezgodnym z Konstytucją nierównym traktowaniem. W takiej samej sytuacji prawnej wszyscy byli funkcjonariusze jednolitej i umundurowanej Służby Celno - Skarbowej z tego powodu nie mogą być odmiennie traktowani w procesie przekształceń KAS. W świetle art. 32 Konstytucji wszyscy są bowiem równi wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu wnosząc skargę na bezczynność sama strona nie wskazuje, czy bezczynność dotyczy art. 3 § 2 pkt 8 czy też art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., aczkolwiek wydaje się, że w istocie skarga skarżącej dotyczy bezczynności odnoszącej się do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i obejmuje bezczynność w zakresie braku wydania decyzji administracyjnej polegającej na złożeniu skarżącej propozycji warunków służby. W ocenie organu po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie istniał obowiązek zaproponowania skarżącej dalszego pełnienia służby. Analizując treść art. 169 ust. 3, art. 170 ust. 1, art. 171 ust. 1, art. 171 ust. 2, art. 174 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, organ doszedł do przekonania, że żaden z tych przepisów nie prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi należało przedstawić jedynie propozycję dalszej służby, a słowo "odpowiednio" używane w kilku przepisach wskazuje jedynie na wybór po stronie organu polegający na tym, że organ może złożyć funkcjonariuszowi albo propozycję służby, albo też propozycję pracy. Tym samym nie istniał obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi jedynie propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej proponując skarżącej warunki pracy uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, przebieg służby i kwalifikacje skarżącej, a także potrzeby organizacyjne administracji skarbowej, możliwości budżetowe oraz proces reorganizacji tej administracji. Wskazał, że to ustawodawca pozostawił autonomiczne prawo kierownikom jednostek do wyboru rodzaju propozycji dalszego wykonywania obowiązków przez funkcjonariuszy, nie określając w jakiej proporcji mają pozostawać w propozycji poszczególne czynniki względem siebie.

W ocenie organu nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości przedłożenie części funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, a części propozycji służby. Jako chybiony uznano również zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie uznał, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuca Dyrektorowi izby Administracji Skarbowej w [...], że pozostaje w stanie bezczynności, gdyż nie złożył jej propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Powołując się na pogląd przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 890/17, przyjął, że pisemna propozycja pracy złożona skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i sformułowana w piśmie z dnia [...]2017 r., znak: [...], stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W postępowaniu, które kończy się jej wydaniem stosuje się więc przepisy postępowania administracyjnego. Tym samym zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 tej ustawy, są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach bezczynność organu także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym Sąd w tej sprawie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność.

Dalej Sąd wskazał, że istotą sporu w sprawie jest kwestia, czy po stronie organu istniał obowiązek przedłożenia skarżącej dalszego pełnienia czynności w administracji celno-skarbowej jako funkcjonariuszowi, a tym samym przedłożenia do dnia [...]2017 r. propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżącej organ przedłożył pisemną propozycję zatrudnienia, a nie pełnienia służby.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w Izbie Celnej, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Urzędzie Skarbowym w [...]. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno- skarbowej.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej do zaproponowana tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy. Ustawodawca zdecydował, iż funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprosi wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przepis art. 167 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pozwalał na przedstawienie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określających nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 tej ustawy wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Natomiast art. 171 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

W ocenie Sądu, skoro w sprawie nie istniał po stronie organu obowiązek przedkładania skarżącej jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] jest bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącej propozycji służby. Zdaniem Sądu nie było podstawy prawnej do złożenia skarżącej - niezależnie od okoliczności - tylko propozycji służby w administracji celno-skarbowej. Organ mógł bowiem złożyć również propozycję zatrudnienia. Tym samym, zdaniem Sądu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga musiała zostać oddalona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L.D. domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. tj. art. 165 ust 3 i ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 151 p.p.s.a, przez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wnosił o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 8 czerwca 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a.

Skarżącej zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez nią zaakceptowane oświadczeniem z [...]2017 r., co jest okolicznością niesporną w sprawie. Zauważyć przy tym należy, że brzmienie przepisów wprowadzających nie pozwala na przyjęcie za uzasadnione stanowiska strony, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości ma obowiązek przedstawienia nowych warunków zatrudnienia dotychczasowym pracownikom, podczas gdy dotychczasowym funkcjonariuszom mogą oni przedłożyć wyłącznie propozycję nowych warunków pełnienia służby. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem odrębnych regulacji dotyczących przedstawiania nowych warunków zatrudnienia i pełnienia służby dotychczasowym pracownikom i dotychczasowym funkcjonariuszom. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Oznacza to, że ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może uzasadniać zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w stosunku do L.D. zastosował jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach wprowadzających w zakresie stosunku służby, tj. złożenie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co skutkowało, w związku z przyjęciem owej propozycji, przekształcenie z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji służby nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę.

Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia skarżącemu pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18; z 25 października 2019 r., sygn. akt I OSK 945/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1149/18; z 10 marca 2021 r. sygn. III OSK 34/21, z dnia 12 maja 2021r., sygn. akt III OSK 106/21; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że brak jest ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zaszła zaś żadna z okoliczności, o których mowa w ww. przepisach.