Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1277/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 - § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 2 pkt 16b, art. 2 pkt 16c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 23, art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 4, art. 40 ust. 6, art. 20 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 85 § 1, art. 85 § 2, art. 67 § 2 pkt 3, art. 107 § 3, art. 189f § 1, art. 189f § 2, art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr KOC/1541/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 stycznia 2020 roku Prezydent [...] (dalej też jako "organ pierwszej instancji") wymierzył C. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej jako "strona", "spółka" lub też "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 1890,00 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach 27 czerwca – 23 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "Finał Sezonu...".

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/6660004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 27 czerwca 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul [...] w rejonie ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści: "Finał Sezonu..." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 6, 12, 18 i 23 lipca 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Skarżąca wywiodła od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 roku odwołanie, zaskarżając ją w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO", "organ" lub "Kolegium") decyzją z [...] kwietnia 2019 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się protokół z 27 czerwca 2019 r. oraz karta kontroli, a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie nośnika reklamowego. Wymiary nośnika reklamowego z reklamą to: 2,00 m x 1,40 m, tj. łącznie 2,80 m2, rzut poziomy nośnika: 1,40 m x 0,15 m, tj. 0,2 m2.

W ocenie Kolegium, dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się natomiast wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której był usytuowany nośnik reklamowy, oznaczona nr [...], stanowi drogę. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej (skala 1:1000) oraz wydruk z mapy zasadniczej (skala 1:500), na których zaznaczono granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, że granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie każdego nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby zostało wydane zezwolenie dla strony na zajęcie pasa drogowego.

W skardze na decyzję SKO z [...] kwietnia 2020 roku, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1,136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikem,

c) opinia biegłego geodety,

- na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 27 czerwca do 23 lipca 2019 r., podczas gdy kontrole organu miały miejsce w dniach 27 czerwca 2019 r., 6, 12, 18 i 23 lipca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż reklama była zamontowana w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie spółce czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rejonie ul. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] w całości, umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodów w zakresie niebudzącego wątpliwości i definitywnego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego. W toku postępowania organ wyszedł z założenia, że nośnik położony jest w pasie drogowym nie dostrzegając, z jak skomplikowanym problemem ma do czynienia. Tymczasem rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego, przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są do pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Artykuł 84 § 1 k.p.a. umożliwia zwrócenie się przez organ do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w niektórych przypadkach dopuszczenie dowodu z opinii biegłego może być dla organu obligatoryjne. To, czy w sprawie są konieczne takie wiadomości, uzależnione jest od szeregu czynników, w tym w szczególności od okoliczności, z którymi mają wiązać się wskazane wiadomości. W szczególności organ powinien sięgnąć po dowód z opinii biegłego, gdy wyłoni się zagadnienie mające znaczenie, którego wyjaśnienie jest kluczowe dla rozpoznania sprawy, zaś jego samodzielna analiza przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne.

Skarżąca podkreśliła, że zarówno wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji jak gzyms). Podsumowując powyższe, w ocenie skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadniał stwierdzenia, że nośnik znajduje się w granicach pasa drogowego. Organ nie przeprowadził, pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego wystarczającym zakresie, mimo iż z odwołania spółki wynikało, że postępowanie dowodowe zostało przez organ I instancji przeprowadzone wadliwie. W ocenie skarżącej braki w materiale dowodowym potwierdzają, że podstawą nałożenia na nią sankcji były dowolne i niepotwierdzone dowodami twierdzenia organów, co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów.

Skarżąca uważa także, że organ w sposób nieuzasadniony naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego za okres od 27 czerwca do 23 lipca 2019 r., pomimo że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód na okoliczność, że nośnik należący do skarżącej znajdował się we wskazanym miejscu w tym okresie. W wyniku tego zaniedbania organ nałożył na nią karę w kwocie znacznie przewyższającej kwotę ewentualnie należną (czemu spółka zaprzecza). Stan faktyczny nie został zatem dokładnie wyjaśniony i zbadany na podstawie znajdujących się w aktach sprawy materiałów.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że zasadnicza część postępowania dowodowego w niniejszej sprawie została przeprowadzona bez jej udziału. Przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził kontrolę nośnika, a kolejne kontrole nośnika zostały bez poinformowania o tym spółki.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd administracyjny rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie Kolegium wniosło o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym, a skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja SKO w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim w dniach, w których podjęto czynności kontrolne reklamy (a w okresach pomiędzy nimi elektronicznego wyświetlacza) bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym – poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Z kolei art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowi, że pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy należąca do skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego, a także wyrys z mapy ewidencyjnej. Zdaniem SKO z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Innego zdania jest skarżąca, która uważa, że z samego faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczających granicę działek ewidencyjnych nie można wnioskować, że granice te wyznacza płaszczyzna ściany budynku, a sam wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Reasumując, spółka uważa, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, iż sporny nośnik, znajduje się w pasie drogowym.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul [...] w rejonie ul. [...]. Co prawda ul. [...] w tym rejonie stanowi – jak się wydaje - pas drogowy, bowiem z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że zajmuje ona m.in. działkę ewidencyjną nr [...], opisaną w wypisie z rejestru gruntów jako "drogi". Nie ma jednak pewności, czy elektroniczny wyświetlacz reklamowy znajduje się w pasie drogowym powyższych ulic, a ponadto, czy w rzeczywistości – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamę, wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

W myśl bowiem § 75 Rozporządzenia: "Na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych sporządza się:

1) mapy do celów prawnych, w szczególności:

a) mapę z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.4)),

b) mapę z projektem scalenia i podziału nieruchomości, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

c) mapę z projektem podziału nieruchomości, do której nie mają zastosowania przepisy działu III rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "mapą z projektem podziału nieruchomości rolnej lub leśnej",

d) mapę gruntów objętych wnioskiem w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności na skutek zasiedzenia, zwaną dalej "mapą do zasiedzenia",

e) mapę do ustalenia służebności gruntowych;

2) rejestry lub wykazy zawierające dane dotyczące gruntów lub ich części składowych".

Zważyć trzeba, iż wskazane pod lit. a-e mapy są przykładowymi mapami dla celów prawnych. Na potrzeby niniejszego postępowania winna być sporządzona innego typu mapa do celów prawnych.

Zgodnie z § 76 Rozporządzenia: "Przy opracowywaniu map oraz rejestrów lub wykazów, o których mowa w § 75, wykorzystuje się informacje zawarte w:

1) materiałach PZGiK, w tym ewidencji gruntów i budynków;

2) księgach wieczystych oraz w aktach ksiąg wieczystych;

3) orzeczeniach sądowych;

4) aktach notarialnych;

5) decyzjach administracyjnych;

6) dokumentach geodezyjnych i kartograficznych przechowywanych w archiwach państwowych;

7) dokumentach geodezyjnych i kartograficznych będących w posiadaniu zainteresowanych stron".

Z kolei § 77 Rozporządzenia określa warunki, które winna spełnić mapa do celów prawnych.

Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wydrukiem mapy zasadniczej w skali 1:500, na której namalowano flamastrem granicę pasa drogowego bez jednakże zaznaczania nawet miejsca, w którym zlokalizowano reklamę, a także wyrysem z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach Rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji przedmiot znajduje się w pasie drogowym (także przez brak jego zaznaczenia na mapie). Nie można mieć pewności, czy istotnie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – kolumnada przy ścianie budynku nr [...] przy ul. [...] od strony tej ulicy graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. W realiach miejskich, przy pofałdowanej często linii budynków, z występami gzymsami i balkonami trudno zaakceptować wynikającą z decyzji tezę, iż skoro nośnik wisiał na ścianie budynku (a dokładnie na kolumnie), a ten wyznacza linię pasa drogowego, to doszło do jego zajęcia, tym bardziej, że pod reklamą znajdowała się tzw. podmurówka, także wystająca poza krawędź ściany kolumny. Ze zdjęcia w aktach nie sposób zobaczyć, czy reklama wystaje ponad tę podmurówkę czy nie. Pamiętać bowiem należy, że mamy do czynienia z kilkunastocentrymetrowymi różnicami odległości (wkroczenie w pas drogowy w realiach niniejszej sprawy wynosiło, zdaniem organu 15 cm – por. protokół z kontroli pasa drogowego z 27 czerwca 2019 r.), przy czym nie wiadomo, czy odległość ta była mierzona od ściany kolumny czy też podmurówki. Bez precyzyjnej, ujmującej tę powierzchnię, w dostatecznej do takich ustaleń skali, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy akurat w miejscu, w którym umieszczono nośnik, istotnie zajmuje on pas drogowy. Ponadto, nawet jeżeli – jak zakłada organ – ściana budynku wyznaczać ma pas drogowy, nie jest pewne, czy inne fragmenty budynku (np. wspomniana podmurówka) nie wychodzą poza sferę zajmowaną przez sporne reklamy i modyfikują przebieg pasa w taki sposób, że reklamy te jednak tego pasa nie zajmują.

Wątpliwości Sądu budzi także skala map w zastosowanych przez organy dowodach. Należy podzielić stanowisko skarżącej, że zarówno wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Jeszcze większą skalę zastosowano w wyrysie z mapy ewidencyjnej (1:1000).

Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji jak gzyms).

Także brak wskazania miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez organ oznacza, że niepoczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornego nośnika reklamowego wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

Na powyższą konieczność ustalenia przebiegu pasa drogowego w mapie do celów prawnych sporządzonej przez uprawnionego geodetę wskazuje również przedłożona przez skarżącą opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. Sąd jednocześnie wskazuje, że odmówił przeprowadzenia dowodu z tej opinii, gdyż znajduje się ona w aktach sprawy i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu przed sądem administracyjnym nie było wobec tego konieczne. Zdaniem Sądu, wskazana powyżej opinia winna zostać poddana ocenie przez organy w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania pod kątem ich przydatności dla ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Sąd zaznacza, że brak jest bowiem przeciwwskazań do posłużenia się przez stronę tego typu dokumentem. W orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. II FSK 1539/06).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08).

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie wiadomo też, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, czynności te nie wymagały powołania biegłego. Natomiast w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i w dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego stosownym protokołem i "kartą kontroli pasa drogowego".

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością, zwłaszcza że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Dodać należy, że w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k. p. a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, oprócz ogólnego skwitowania, że "brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary (...). Spółka posiada wiele takich obiektów w Warszawie, zajmują one pas drogowy bez zezwolenia (...)". W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Sąd zwraca ponadto uwagę, że strona w odwołaniu podniosła szereg zarzutów, które okazały się uzasadnione w postępowaniu prowadzonym przed Sądem. Tymczasem zarzuty te nie zostały w żaden sposób przez SKO rozpoznane. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno prezentować nie tylko stan faktyczny sprawy, ale i – jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji wydawanej na skutek wniesienia środka odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie, ale również rozpoznanie podniesionych w nim zarzutów. Przewidziane w polskim systemie odwołanie w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie należy do środków prawnych sformalizowanych, a więc konstruowanie zarzutów przeciwko wydanej w pierwszej instancji decyzji nie należy do jego cech konstrukcyjnych. Dla jego wniesienia wystarczy, że strona nie jest zadowolona z treści decyzji. Niemniej, jeżeli jej adresat tego rodzaju zarzuty sformułował, do podstawowych obowiązków organu jest ich rozpatrzenie i wyjaśnienie w motywach decyzji wydawanej w postępowaniu odwoławczym przyczyn zajętego w tym zakresie stanowiska w sprawie.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu zostały ocenione za nieuzasadnione. Decyzja ta zatem w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – ma być jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny.

Podkreślić też należy, że ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium przed wydaniem skarżonych decyzji nie umożliwiły spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszyły art. 10 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporny nośnik znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejących na niej naniesień w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione czy też nie. Zakres czynności związanych z analizą przebiegu granic działek gruntu, w tym odnośnych pomiarów geodezyjnych wymieniono w dokumentach specjalistycznych, tj. znajdującej się w aktach sprawy opinii Stowarzyszenia z [...] września 2019 r. Materiały te mogą służyć organom w ponownie prowadzonym postępowaniu do poprawnego odczytu zgromadzonych dowodów i poczynienia prawidłowych ustaleń w sprawie. Przed wydaniem decyzji organy winny umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Jeżeli okaże się, że skarżąca istotnie umieściła określone przedmioty w pasie drogowym, organy dokonają wykładni przepisów uchwały Rady [...] Nr [...] z [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej od SKO kwotę 1017 zł, na którą składał się wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata w wysokości 900 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.