Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 815/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E.W. i J.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji potwierdzającej wykonanie obowiązków w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w budynku usługowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.(dalej DWINB) – po rozpatrzeniu odwołania M. B., A. B. i A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. G. (dalej PINB) z dnia 23 lipca 2013r., Nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej potwierdzającej wykonanie obowiązków w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w budynku usługowym zlokalizowanym w J.G. przy ul. K. P. [...] – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 29 września 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J.G. stwierdził, że E. i J. W. wykonali obowiązek nałożony na nich decyzją z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na funkcję gastronomiczną w budynku usługowym przy ul. K. P. [...] w J.G..

W dniu 1 października 2009 r. M. B., A. B. oraz A. B. – właściciele nieruchomości położonej po przeciwnej stronie ulicy przy której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany - wystąpili o "wznowienie postępowania administracyjnego i wszczęcie postępowania sprawie stwierdzenia legalności robót budowlanych" przeprowadzonych w ww. budynku.

Decyzją z dnia 18 maja 2010 r. PINB, po uprzednim wznowieniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnych na cele usługowe w budynku przy ul. K. P. [...], zakończonego ostateczną decyzją z dnia 29 września 2006 r. potwierdzającą wykonanie obowiązków dotyczących robót budowlanych, odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej.

Na skutek odwołania wniesionego przez M. B., A. B. i A. B. DWINB decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r. uchylił w całości decyzję z dnia 18 maja 2010 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek M. B., A. B. i A. B. z dnia 1 października 2009 r., oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony przedwcześnie, gdyż wnioskodawcy w momencie jego wnoszenia nie mieli wiedzy o decyzji z dnia 29 września 2006 r.

Skarga na powyższą decyzję wywiedziona przez wnioskodawców, została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 502/10, oddalona. Uznając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd wskazał jednocześnie, że wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie dotyczący postępowania zakończonego ostateczną decyzją legalizacyjną z dnia 29 września 2006 r., został zawarty dopiero w treści pisma z dnia 1 czerwca 2010 r. stanowiącym odwołanie od decyzji PINB z dnia 18 maja 2010 r. Sąd zaznaczył, że wnioskowi temu - zawartemu w podaniu o wszczęcie postępowania odwoławczego - należy nadać bieg. Wykluczone jest bowiem uznanie, że jest on spóźniony wobec dowiedzenia się przez skarżących o decyzji w dniu 7 kwietnia 2010r. (tj. w dacie doręczania odwołującym się postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 2 kwietnia 2010 r.). Skład orzekający za uzasadniony uznał pogląd, że po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania nie mógł rozpocząć biegu termin do złożenia wniosku o to wznowienie. Dopiero z treści decyzji I instancji strony dowiedziały się o zastrzeżeniach dotyczących niedochowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Wówczas też złożyli wniosek o wznowienie postępowania, którego do tej pory w aktach sprawy brakowało.

Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1095/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie sądu wojewódzkiego.

Pismem złożonym w dniu 6 grudnia 2012 r. M. B., A. B. i A. B. , powołując się na przedstawiony wyżej wyrok WSA wystąpili o nadanie biegu ich wnioskowi o wznowienie postępowania zawartemu w odwołaniu od decyzji PINB z dnia 18 maja 2010 r. Natomiast w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. uzupełniono ww. wniosek wskazując nowe przesłanki wznowienia.

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r. PINB wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w budynku usługowym znajdującym się przy ul. K. P. [...] w J.G., zakończone decyzją tego organu z dnia 29 września 2006 r. Nr [...].

Następnie decyzją z dnia 23 lipca 2013 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia opisanej wyżej decyzji ostatecznej potwierdzającej wykonanie obowiązków w sprawie zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Lokal gastronomiczny, który powstał w wyniku zmiany sposobu użytkowania części piwnicznej budynku, nie oddziałuje w sposób negatywny na otaczające działki i obiekty i nie powoduje uciążliwości, w szczególności nie oddziałuje na posesję wnioskodawców.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. B., A. B. i A. B., kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji co do braku oddziaływania dokonanej zmiany sposobu użytkowania na ich nieruchomość.

DWINB rozpatrując sprawę na skutek wniesienia odwołania wskazał, że chociaż postępowanie wznowieniowe stanowi tryb nadzwyczajny, to jako postępowanie administracyjne winno być prowadzone z poszanowaniem zasad odnoszących się zwykłego trybu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ obowiązany jest samodzielnie ustalić strony postępowania, mając na uwadze, że są nimi nie tylko podmioty uznane za stronę postępowania zwykłego, ale każdy, kto posiada legitymację stosowanie do art. 28 k.p.a, bądź w oparciu o przepis szczególny. Organ podkreślił, że przymiot strony w tym postępowaniu posiadają wszystkie podmioty, które były stronami w postępowaniu zwykłym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej i wydanie nowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) będzie miało wpływ na sferę ich interesu prawnego.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji za strony postępowania uznał wyłącznie wnioskodawców nie zapewniając w nim udziału inwestorom, tj. E. W. oraz J. W., którzy bezsprzecznie posiadali przymiot strony w postępowaniu zwykłym. W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza niedopełnienie obowiązku w zakresie podjęcia działań zmierzających do prawidłowego ustalenia zakresu podmiotowego postępowania, a przez to naruszenie obowiązku zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom. Uchybieniem organu pierwszej instancji, według DWINB, było również nie uzupełnienie materiału dowodowego o dokument (np. aktualny wypis z rejestru gruntów), potwierdzający stan właścicielski nieruchomości nr [...] na której zalegalizowany jest sporny budynek.

Kolejnym przejawem naruszenia wskazanej wyżej zasady, jest - według organu odwoławczego – uniemożliwienie wnioskodawcom zapoznania się z materiałem dowodowym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji. PINB uznając, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził bowiem, w uzasadnieniu swojej decyzji, że dokonana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych na lokal gastronomiczny, w żaden sposób nie wpłynie na nieruchomość wnioskodawców. Na poparcie tej tezy wskazał, między innymi, że wykonanie w ścianie zewnętrznej wejście do części podpiwniczonej przedmiotowego budynku zaopiniował bez uwag rzeczoznawca w zakresie przeciwpożarowym. Jednak ten materiał dowodowy nie został w toku postępowania wznowieniowego udostępniony skarżącym z uwagi na brak po ich stronie przymiotu strony postępowania, co wprost wynika z pisma przekazującego odwołanie od decyzji. Zdaniem DWINB wszelki materiał dowodowy na bazie którego organ I instancji orzekał powinien być włączony do akt sprawy. Dzięki temu strony postępowania wznowieniowego będą miały możliwość zapoznać się z całością tego materiału oraz wypowiedzieć się co do jego treści. Organ zaznaczył, że powyższa okoliczność nie przesądza o tym, że wnioskodawcy posiadają interes prawny uprawniający ich do bycia stroną postępowania zwykłego i tym samym, że spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takiej oceny organ I instancji dokona dopiero na podstawie całości materiału dowodowego zgromadzonego w spawie, po uwzględnieniu ewentualnych uwag zgłoszonych w postępowaniu wznowieniowym przez strony, po zapoznaniu się z ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W związku z zarzutami odwołania wskazującymi na błędne oznaczenie porządkowe nieruchomości inwestorów, organ odwoławczy zauważył konieczność wyjaśnienia tej okoliczności w ponownym postępowaniu, zaznaczając jednak, że ewentualna zmiana numeracji budynków pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wyjaśnił nadto odwołującym się, że sprawa dostępu do określonych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi przymiotu niniejszej sprawy i nie może być w jej granicach rozpoznana.

Konkludując, DWINB wskazał, że wobec stwierdzonych naruszeń procesowych dotyczących art. 10 § 1 k.p.a., w tym w szczególności ze względu na potrzebę ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, jak również dla umożliwienia inwestorom będącym stronami postępowania zwykłego, czynnego udziału w postępowaniu, zobligowany był do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. W. i J. W. zarzucając naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji uchybił zawartej w niej zasadzie, bez wykazania, czy miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 138 § 2 k.p.a. bez błędne zastosowanie, mimo, że dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy a nadto istniała możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Argumentując zarzuty skargi odwołano się do orzeczenia NSA z dnia 16 października 2012 r. ( II OSK 1122/11), podkreślając, że organ odwoławczy wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnycm nie wykazał, że naruszenie to miało konkretny wymiar i jakie czynności zostały stronom uniemożliwione. Nie odniósł się również do kwestii, czy zaniedbanie to miało istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Z tego względu – w ocenie skarżących – naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący podkreślili również, że udział stron w postępowaniu jest ich uprawnieniem a nie obowiązkiem. Z istoty art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek organu w zakresie wykonania tej zasady ma na celu wyłącznie ochronę ich interesów, które mogą być zagrożone niekorzystną dla nich decyzją administracyjną, wydaną bez uwzględniania twierdzeń stron przedstawionych na swoją obronę. Z tego względu uważają, że nie można traktować naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jako mającego istotne znaczenie, jeżeli decyzja wydana została na korzyść strony, nawet jeżeli nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu. Powyższe znajduje potwierdzenie w regulacji ujmującej fakt nieuczestniczenia strony w postępowaniu bez własnej winy jako przesłankę do wznowienia postępowania a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Dzięki temu, to stronie pozostawia się decyzję, czy chce ona wzruszyć rozstrzygnięcie pomimo braku jej udziału w sprawie. W ocenie autorów skargi, organ odwoławczy nie ocenił kwestii istotności naruszenia wskazanego przepisu w odniesieniu do tego indywidualnego przypadku (bez zbadania specyfiki stanu faktycznego), powołując się na istotność naruszenia w rozumieniu generalno-abstrakcyjnym. W niniejszej sprawie udział skarżących w wydaniu decyzji organu pierwszej instancji nic by nie zmienił, gdyż decyzja ta była dla nich korzystna.

Zdaniem skarżących naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wynika również z tego, że organ II instancji nie zarzucił organowi I instancji pominięcia jakichkolwiek dowodów w sprawie. Tymczasem decyzję kasacyjną można wydać tylko wyjątkowo, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy a jednocześnie zachodzi brak podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Uchybienia procesowe podnoszone w niniejszej sprawie sprowadzały się wyłącznie do kwestii udziału stron w postępowaniu, co – zdaniem skarżących - nie miało charakteru wykluczającego rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w postępowaniu odwoławczym. Strony uważają bowiem, że organ II instancji mógł wysłuchać skarżących oraz zapoznać drugą stronę z nieudostępnionym im wcześniej dokumentem i wysłuchać twierdzeń na tę okoliczność.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm - zwana dalej u.p.p.s.a.) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Pod ocenę Sądu poddana bowiem została decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, która zapadła w postępowaniu wznowieniowym, a podstawę jej wydania stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Przywołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga przede wszystkim rozważenia, czy orzekając o uchyleniu kwestionowanej odwołaniem decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją takiego rodzaju rozstrzygnięcia - nie mającego charakteru merytorycznego - musi być również i to, że kontrola sądu ograniczona zostaje jedynie do zbadania, czy zaistniały przesłanki określone ww. przepisem uprawniające organ II instancji do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Analiza treści przywołanego przepisu wskazuje, że wydanie tego rodzaju decyzji jest dopuszczalne jeżeli wystąpią łącznie dwie przesłanki: ustalenie przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak zauważa się w orzecznictwie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym, dlatego przyjąć należy, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2012 r. nsa.gov.pl). Sytuacja taka obejmuje nadto przypadki, gdy organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające ale z rażącym naruszeniem norm procesowych lub, gdy przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy pominie istotne okoliczności faktyczne. Nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych zawsze ma bowiem wpływ na wynik sprawy. Dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można jej rozpoznać.

Nie można również pomijać, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem II instancji. Norma ta umożliwia organowi II instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. W świetle zasady dwuinstancyjności, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a prowadziłoby do naruszenia tej zasady. Mając na uwadze regulację art. 136 k.p.a. stwierdzić należy, że organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną, tylko gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego okazałby się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem w razie stwierdzenia, że organ I instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy musi rozważyć czy może, nie przekraczając granic dwuinstancyjności, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej.

Decydujące znaczenie w tym względzie ma niewątpliwie ocena stanu przeprowadzonego dotąd postępowania dowodowego i okoliczności danej sprawy. Zakres niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika z hipotezy normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w konkretnym przypadku, a tym samym pośrednio hipoteza tej normy wytycza kierunek w sferze poszukiwań dowodów dla ustalenia czy przesłanki zapisane w tej normie zostały spełnione. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja zapadła w toku postępowania wznowieniowego uwzględnić należało nie tylko normy prawa materialnego stanowiącego podstawę dla wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, ale również normy regulujące tryb postępowania nadzwyczajnego – wznowieniowego.

Trafnie w tym względzie wywodzi organ odwoławczy, że choć postępowanie wznowieniowe stanowi tryb nadzwyczajnym, to – podobnie jak w postępowaniu zwykłym - zastosowanie znajdują w nim podstawowe reguły i zasady ogólne postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie decyzję kasacyjną wydano w stosunku do orzeczenia organu I instancji podjętego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu, organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub 145 b. Wskazane rozstrzygnięcie stanowi jeden z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie wznowieniowe i może być podjęte, po uprzednim wszczęciu tego postępowania w drodze postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem w przypadku, gdy przyczyną wznowienia jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – kwestia badania i oceny interesu prawnego osoby występującej z żądaniem wznowienia dokonywana jest w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (a nie na etapie wstępnym tj. przed podjęciem takiego postanowienia). Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma bowiem w tym przypadku charakter merytoryczny. Gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć czynności, w szczególności dokonać stosowanych analiz czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wznowienie postępowania co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym zgodnie z podstawowymi zasadami procesowymi. Kwestia istnienia interesu prawnego podlega więc szczegółowemu badaniu przy zapewnieniu czynnego udziału strony takim postępowaniu.

W niniejszej sprawie podstawę wznowienia w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania piwnic w budynku usługowym należącym do skarżących stanowić powinna wskazana wyżej okoliczność – co wynika zarówno z wystąpień uczestników postępowania jak też z wcześniejszej oceny zawartej w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji zobowiązany był wydać postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 29 września 2006 r. (kwesta zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie została przesądzona w ww. wyroku) celem przeprowadzenia postępowania dla ustalenia i oceny, czy istotnie żądanie wznowienia pochodzi od podmiotów posiadających przymiot stron, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Interes prawny stron organ bada w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest precyzyjne wskazanie stronom, jakie przepisy prawa materialnego i procesowego stanowiły podstawę dla oceny ich interesu prawnego. W postępowaniu wznowieniowym niewątpliwie organ obowiązują regulujące wynikające z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.) praworządności (art. 6 k.p.a.) zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasad przekonywania ( art. 11 k.p.a.).

Trafnie zauważono w zaskarżonej decyzji, że już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (wydania postanowienia o wznowieniu) właściwy organ samodzielnie zobligowany jest do ustalenia kręgu stron postępowania. Skoro bowiem postępowanie nadzwyczajne – w niniejszym przypadku wznowieniowe – stanowi postępowanie w nowej sprawie, właściwy organ obowiązany jest ustalić na nowo krąg stron których ono dotyczy.

Należy też zgodzić się ze stanowiskiem, że w przypadku postępowania nadzwyczajnego stronami tego postępowania są osoby, którym przymiot taki przyznano w postępowaniu zwykłym, jak też każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć może decyzja która zapadnie w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 28 k.p.a.).

Trzeba mieć również na uwadze, że w przypadku, gdy jako podstawa wznowienia postępowania wskazywana jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko na zasadzie skargowości. Organ administracji bez wniosku zainteresowanego podmiotu nie jest więc uprawniony do samodzielnego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego korzystając z omawianej podstawy.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się ze wszystkich wymogów wynikających z przytoczonych przepisów.

Oczywiście trafna jest uwaga organu odwoławczego wytykającą PINB nie wywiązanie się z obowiązku ustalenia w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania wznowieniowego. Bezsprzecznie bowiem interes prawny w tym postępowaniu posiadali skarżący, którzy nie tylko uczestniczyli w postępowaniu zwykłym ale również byli adresatami decyzji z dnia 29 września 2006 r. kończącej to postępowanie. Zasadny jest również zarzut, że PINB zaniechał podjęcia czynności zmierzających do zbadania, czy na moment wszczęcia postępowania wznowieniowego nie doszło do zmiany stanu prawnego nieruchomości na której zlokalizowany jest obiekt w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Okoliczność ta rzutować mogłaby przecież na ustalenie podmiotów tworzących krąg stron postępowania wznowieniowego. Należy również zgodzić się z organem odwoławczym, że w przypadku, gdy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy oparte jest na konkretnych dowodach i opiniach przywołanych w decyzji, to strona postepowania ma prawo być z nimi zapoznana, gdyż mają one istotne znaczenie dla pojętego orzeczenia. Powyższe uprawnienie wynika wprost z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. Już tylko te okoliczności wskazują, że decyzja pierwszoinstancyjna podjęta została z naruszeniem zasad postępowania tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a) jak też zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) która nakazuje organom podjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego, zgodnego z rzeczywistością, stanu faktycznego sprawy. Elementem tego stanu jest przecież ustalenie wszystkich podmiotów które jako strony powinny w nim uczestniczyć, zapewnienie im czynnego udziału przez doręczenie postanowienia o wznowieniu postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do istotnych w sprawie dowodów, a wreszcie doręczenie decyzji kończącej postępowanie.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji naruszył ww. przepisy skoro zaniechał ustalenia kręgu stron postępowania i uniemożliwił dopuszczonym stronom zapoznanie się z istotnym materiałem dowodowym. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że skoro strona nie miała możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do konkretnych dowodów, to ustalonej na ich podstawie okoliczności nie można uznać za udowodnioną (por. art. 81 k.p.a.). Powyższe uprawnienie wiąże się wprost z art. 10 § 1 k.p.a. który nakłada na organy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a. organy zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych jasno wynika, że E. i J.W. nie doręczono ani postanowienia o wznowieniu postępowania, ani decyzji organu pierwszej instancji kończącej to postępowanie. O toczącym się postępowaniu dotyczącym ich interesu prawnego, strony nie wiedziały. Pierwszą czynnością, która w ramach wznowionego postępowania została do nich skierowana, była dopiero zaskarżona obecnie decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji nie dokonał również weryfikacji ewentualnej zmiany stanu prawnego nieruchomości na której zrealizowano inwestycje polegającą na zmianie sposobu użytkowania, dla upewnienia się, że krąg stron postępowania zwykłego nie uległ zmianie. Organ pierwszej instancji uniemożliwił również uczestnikom postępowania (którzy brali udział w prowadzonym przez niego postępowaniu) zapoznania się i wypowiedzenia, co do materiałów stanowiących podstawę orzekania o braku ich interesu prawnego. Jak wcześniej zauważono, badając istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ orzeka merytorycznie. Jeżeli konkretny dowód (tu opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych) staje się dla organu podstawą do wywiedzenia tezy o braku interesu prawnego strony, to trafnie wskazuje organ odwoławczy, że podmiot któremu odmówiono przymiotu strony, powinien mieć możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do tego dowodu. Zastosowanie znajduje tu przepis art. 81 k.p.a.

Wobec przedstawionych okoliczności niewątpliwie wystąpiła pierwsza z przesłanek uprawniających DWIN do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, wystąpiła również druga przesłanka określona w art. 138 § 2 k.p.a. O ile bowiem, można zgodzić się ze skarżącymi, że weryfikacja stanu prawnego nieruchomości, mogłaby być uzupełniona w postępowaniu przed organem odwoławczym, to jednak nie można podzielić ich stanowiska, że naruszenie zasady czynnego udziału strony, w takim zakresie jakie miało miejsce w niniejszej sprawie, również mogłoby konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Niezawiniony brak czynnego udziału strony w postępowaniu, obarczony jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych w całym tym postępowaniu. W istocie jest to stan, w którym rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Wyd. Zakamycze 2010, s. 229). Choć brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r. II OSK 1180/10; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r. I OSK 1862/07; NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 124/97, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1047/96, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 894/99, niepublikowany; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 143/07, WSA w Krakowie z dnia 16 października 2012 r. II SA/Kr 1096/12 Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, nsa.gov.pl.). Uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w powyższym zakresie, miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy uprzednio rozstrzygniętej w pierwszej instancji. Zagwarantowanie udziału inwestorów wyłącznie w postepowaniu odwoławczym nie mogłoby uzasadniać wydania decyzji merytorycznej w drugiej instancji, gdyż w ten sposób byliby oni pozbawieni jednej instancji, co prowadziłoby do naruszenia zasady zawartej w art. 15 k.p.a. Zauważyć należy, że istota uzupełniającego postępowania odwoławczego o którym mowa w art. 136 k.p.a. sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości, które mogą być usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (por. WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r. II SA/Sz 566/10).

W tych okolicznościach argumenty skargi nie mogły zostać uznane. Rację oczywiście mają skarżący podnosząc, że udział stron w postępowaniu nie jest ich obowiązkiem lecz uprawnieniem. Jednak – jak sami zauważają – temu uprawnieniu odpowiada obowiązek organu zapewnienia im możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Z tego obowiązku w niniejszej sprawie organ się nie wywiązał zarówno wobec skarżących jak też uczestników postępowania. W konsekwencji skoro strony nie wypowiedziały się w ogóle w toku postepowania naruszona też została zasada wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu uchybienie tego rodzaju, stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która w przypadku postępowania odwoławczego prowadzić musi do wydania decyzji kasacyjnej.

Skarżący uważają, że skoro decyzja pierwszej instancji jest dla nich korzystna, to ich udział w postepowaniu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Nie biorą jednak pod uwagę, że decyzja pierwszej instancji nie jest ostateczna i jeszcze nie wywołuje korzystnych dla nich skutków prawnych, gdyż została zaskarżona w toku instancji. Muszą zatem liczyć się z tym, że organ II instancji rozstrzygając sprawę merytorycznie, mógłby wydać rozstrzygnięcie dla nich niekorzystne, co przy prezentowanym przez nich stanowisku – nastąpiłoby bez ich udziału. W tej sytuacji znaczenia nabiera kwestia ich udziału w każdej fazie postępowania i możliwość wyrażania swojego stanowiska. Inaczej oczywiście przedstawia się rzecz, gdy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. miałoby być podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła uprawnienia. Wówczas, ustawodawca stronie pozostawia uznanie, czy chce ona wzruszyć taki akt ze względu na naruszenie uprawnień procesowych. Należy też zauważyć, że orzeczenie NSA z dnia 16 października 2012 r. II OSK 1122/11 na które powołali się skarżący i poglądy w nim wyrażone, odnoszą się do sytuacji, gdy strona, która była zawiadomiona o toczącym się postępowaniu i brała w nim udział, została pozbawiona prawa do wypowiedzenia się do całości zgromadzonych materiałów przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, co nie odpowiada sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Uzupełniająco tylko dodać należy, decyzja kasacyjna zasługuje na aprobatę również z innego względu.

Organ pierwszej instancji wznawiając postępowanie wskazał, że zbadanie wymaga, czy naruszone zostały przesłanki z przepisu art. 145 § 1 k.p.a. w szczególności art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy. Podejmując decyzję z dnia 23 lipca 2013r. stwierdził, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Całość argumentacji organu skupia się jednak na wykazaniu, że nie została spełniona przesłanka podmiotowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takiej sytuacji – jak zaznaczono wcześniej – wszczęcie postępowania wznowieniowego dopuszczalne jest tylko na zasadzie skargowości – na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Zaznaczyć przy tym należy, że prowadząc postępowanie na wniosek strony, organ związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w tym wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko bowiem w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu, to organ jest pełnym dysponentem tego postępowania i może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia (tak NSA w wyroku z dnia 12 października 2012 r. II OSK 1925/12).

Tym samym wznowienie w niniejszej sprawie postępowania z urzędu, przy wskazaniu jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz innych przesłanek z art. 145 § 1 (należy domyślać się, że wszystkich z pkt 1-3 i 5-8) - pozostaje w oczywistej sprzeczności z przedstawioną wcześniej regulacją wynikającą z art. 147 k.p.a. Powyższe uchybienie rzutuje na prawidłowość samego wszczęcia postępowania i stanowi o naruszeniu normy zawartej w art. 147 k.p.a. Nawet jeżeli uczestnicy postepowania w uzupełnieniu wniosku, powoływali się bowiem na nowe okoliczności nieznane w momencie wydania decyzji, to samodzielną podstawę wznowienia postępowania stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero ewentualne uwzględnienie tej przesłanki otwierałoby drogę do badania pozostałych podstaw wznowieniowych. W przypadku zaś braku podstaw do uznania, że wniosek o wznowienie pochodzi od strony, brak byłoby również podstaw do badania pozostałych przesłanek wznowieniowych (por. wyrok z dnia 23 maja 20134 r. II SA/Bk 896/12 LEX nr 1326972). Organ pierwszej instancji powinien zatem jasno sprecyzować czy działa na wniosek, czy też z urzędu i na jakiej podsatwie, mając na uwadze, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie uprawnia go do działania na zasadzie oficjalności. Powyższe okoliczności wskazują również na wadliwość postepowania pierwszoinstancyjnego, wymagającego powtórzenia czynności procesowych w całości z udziałem skarżących.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów zasadnicza argumentacja przedstawiona w skardze sprowadzająca się do zakwestionowania prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. okazała się nieuzasadniona a Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem ww. normy.

Mając zatem powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.