Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2308/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 17 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 137/13 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. M., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wójt Gminy [...] w dniu 28 lipca 2011 r. zwrócił się, na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na części działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w obrębie działki skarżącej znajduje się zbiornik wodny i realizacja planowanego przedsięwzięcia naruszałaby zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 66, poz. 1458). Ponadto działka znajduje się na terenie podmokłym, w przebiegu przepływu wód powierzchniowych, zatem planowana inwestycja naruszałaby także § 3 ust. 1 pkt 6 powołanej uchwały, zgodnie z którym na terenie Parku obowiązuje zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 31 października 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Organ drugiej instancji stwierdził, że planowana inwestycja dotyczy nieruchomości położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego, a zatem mają do niej zastosowanie przepisy uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest naruszenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 7 tej uchwały). Z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, że na działce nr ew. [...] znajduje się zbiornik wodny - staw. Kształt zbiornika wrysowany na mapie wskazuje, że ma on pochodzenie antropogeniczne. Analiza materiałów kartograficznych, w ocenie organu drugiej instancji wskazuje, że w funkcjonowaniu zbiornika bardzo dużą rolę odgrywają istniejące uwarunkowania środowiska, tj. morfologia terenu oraz istniejąca sieć naturalnych i sztucznych cieków wodnych. Na teren działki od strony wschodniej wpływają wody lokalnego naturalnego cieku. Istniejący zbiornik wodny związany jest, również z rowami melioracyjnymi znajdującymi się od strony północno-zachodniej działki nr ew. [...]. Planowana inwestycja nie spełnia wymogu zastosowania odstępstwa od ogólnej zasady wskazanej w samym zakazie. Z uwagi na charakter inwestycji nie zachodzi przesłanka do zastosowania odstępstw wskazanych w § 4 uchwały w sprawie [...] Parku Krajorbazowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. wniosła A. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że park krajobrazowy stanowi jedną z form ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, ze zm.). W parku krajobrazowym, z uwagi na szczególne cele ochrony, sejmik wojewódzki może wprowadzić zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody). W uchwale w sprawie [...] Parku Krajobrazowego taki zakaz został wprowadzony w § 3 pkt 7. Organy obu instancji w toku postępowania przyjęły, że na działce inwestycyjnej nr ew. [...] w miejscowości [...] w gminie [...] znajduje się zbiornik wodny, o charakterze okresowy, wykonany przez skarżącą. Jednocześnie skarżąca w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze informowała, że zbiornik wodny na działce został przez nią wykonany za zgodą gminy, jak również o tym, że staw nie jest wykończony, nie ma w nim wody, ponieważ dno nie zostało jeszcze wyłożone folią nieprzepuszczalną. Do tej pory woda w nim utrzymywała się krótko po zimie, gdy było dużo śniegu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sprawie nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, czy na działce inwestycyjnej znajduje się zbiornik wodny, czy też tylko wykop pod przyszły staw. Wyjaśnienia wymaga również kwestia zgody jaką skarżąca otrzymała z gminy przed wykonaniem wykopu. Stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości, a zatem doszło do naruszenia w toku postępowania przepisów procesowych (art. 7, 77 i 80 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tej sprawie wymaga oceny, czy staw wykopany na działce przez właściciela w celu upiększenia działki, spełnia wymogi pojęcia "inny zbiornik wodny", o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Ani ustawa o ochronie przyrody, ani uchwała w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie definiują pojęcia "inny zbiornik wodny", którym to pojęciem posługują się te akty. Użyte w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody pojęcie "inne zbiorniki wodne" oznacza inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu, przy czym decydującego znaczenia nie ma ich funkcja, pochodzenie, wielkość, czy kwalifikacja prawna. Dokonując oceny, czy staw na działce skarżącej stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, należy posłużyć się kryterium ochrony przyrody. Forma ochrony przyrody jaką jest [...] Park Krajobrazowy służy, zgodnie z § 2 powołanej uchwały, ochronie składników przyrody Parku, w szczególności poprzez: zachowanie zespołu form ukształtowania terenu strefy krawędziowej wysoczyzny morenowej, zachowanie szczególnych walorów środowiska wodnego parku, zwłaszcza jezior lobeliowych i cieków o podgórskim charakterze; utrzymanie pozytywnego wpływu lasów parku na warunki klimatyczne aglomeracji gdańskiej. Zatem w kontekście celów ochrony wyznaczonych uchwałą w sprawie [...] Parku Krajobrazowego należy dokonać oględzin przedmiotowego zbiornika wodnego i ustalić, czy stanowi on część ekosystemu wodnego Parku, czy charakteryzuje się szczególnymi walorami środowiska wodnego, dla zachowania których utworzony został Park. Ustalenia te pozwolą na przesądzenie, czy zbiornik wodny na działce nr ew. [...] stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 3 pkt 7 uchwały.

W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego - § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że zakaz, o którym mowa w tym przepisie różnicuje "inne zbiorniki wodne" w odniesieniu do możliwości zastosowania tego zakazu;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." poprzez rozpoznanie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z pominięciem oceny legalności rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie uznania projektu decyzji o warunkach zabudowy za niezgodny z zakazem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, dotyczącego zakazu zmiany stosunków wodnych,

- art. 135 w związku z art. 134 P.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w sytuacji, gdy rozstrzygniecie to oparte było również na przepisie, którego zastosowania przez ten organ nie skontrolowano,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, poprzez wewnętrznie sprzeczną ocenę w zakresie dokonanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ustaleń w zakresie istnienie w pasie 100 m od planowanej inwestycji "innego zbiornika wodnego".

W uzasadnienie skargi kasacyjnej organ podniósł, że zbiornikiem wodnym jest także zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie (zbiornik okresowy). Zbiorniki tego typu pełnią ważną funkcję w ekosystemach przyrodniczych, tworzą bowiem warunki do życia dla wielu gatunków zwierząt i roślin niespotykanych w warunkach czysto lądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony nakazuje organowi ochrony ustalić, czy staw na działce skarżącej to inny zbiornik wodny, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, poprzez dokonanie oceny, czy zbiornik ten stanowi część ekosystemu [...] Parku Krajobrazowego i sprawdzenie, czy charakteryzuje się szczególnymi walorami środowiska wodnego dla zachowania, których utworzony został Park. Ponadto ocena Sądu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony Sąd ten przyjmuje, że na działce znajduje się zbiornik wodny, a z drugiej stwierdza, że organy obu instancji nie wyjaśniły, czy na tej działce znajduje się zbiornik wodny i o jakim charakterze.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że podstawą odmowy przez organ pierwszej instancji był nie tylko § 3 pkt 7, ale także § 3 pkt 6 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Obie podstawy niezależnie od siebie są podstawą do negatywnego rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie powołał się w swoim rozstrzygnięciu na zakaz dokonywania zamiany stosunków wodnych, ale utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w całości, a zatem także w zakresie § 3 pkt 6 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Brak stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania przepisu § 3 pkt 6 uchwały narusza zatem art. 135 P.p.s.a.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylnie zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczy zarzut podniesiony w podstawach kasacyjnych dotyczy dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni pojęcia "inne zbiorniki wodne", o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Zarzut ten jest chybiony. W parku krajobrazowym, z uwagi na szczególne cele ochrony może zostać wprowadzony zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody). Stosownie do § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, na terenie tego Parku wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zarówno ustawa o ochronie przyrody, jak i uchwała w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie definiują pojęcia "inny zbiornik wodny". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie to powinno być interpretowane funkcjonalnie, w kontekście celów ochrony parku krajobrazowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, sejmik województwa w uchwale o utworzeniu parku krajobrazowego wprowadza takie zakazy, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które są właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części i wynikają z potrzeb jego ochrony. W tym też kontekście należy dokonywać interpretacji zakazów wprowadzonych w [...] Parku Krajobrazowym, w szczególności zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W konsekwencji wykładnia pojęcia "inny zbiornik wodny" nie może być dokonywana w oderwaniu od celów wprowadzenia tego zakazu. Odmienne rozumienie § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody prowadziłoby do nadmiernego rygoryzmu odnośnie do możliwości zagospodarowania terenów znajdujących się na obszarze tego Parku i mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji).

Uchwała w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, będąca aktem prawa miejscowego, wprowadza ograniczenia w zakresie sposobu wykonywania prawa własności. Wykładnia przepisów tej uchwały nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości i automatycznie niwelować realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki. Nie oznacza to jednocześnie przyznania bezwzględnego pierwszeństwa prawu własności i uprawnieniu do zabudowy działki. Konieczne jest zatem dokonanie wykładni przepisów uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności § 3 pkt 7, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz zasady zrównoważonego rozwoju, która polega na wyważeniu wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wyborze takich rozwiązań, które będą uwzględniały konieczność ochrony przyrody oraz interesu ogółu społeczeństwa i ważnego interesu indywidualnego. Ograniczenie możliwość zabudowy nieruchomości znajdujących się na terenie parku krajobrazowego nie jest celem samym w sobie, lecz ma służyć ochronie konstytucyjnie gwarantowanych wartości, jak ochrona środowiska.

Nie można zatem zgodzić się z prezentowanym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poglądem, że przez "inny zbiornik wodny", o którym mowa w § 3 pkt 7 powołanej uchwały należy rozumieć jakikolwiek zbiornik wodny, bez względu na jego wielkość, sposób powstanie, cele, funkcje, a także znaczenie dla środowiska. W konsekwencji nieprawidłowe jest stanowisko organu odnośnie do tego, że nie jest konieczne dokonywanie przez organ uzgadniający jakichkolwiek ustaleń w zakresie parametrów zbiornika zlokalizowanego na działce skarżącej, sposobu jego powstania, użytkowania i znaczenia dla celów ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Wbrew twierdzeniom organu, ustanowiony w uchwale w sprawie [...] Parku Krajobrazowego zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych należy odnosić do celów ochrony tego Parku, określonych w § 2 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Należy podzielić w konsekwencji pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że w wyniku błędnej wykładni § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego organ nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego w tej sprawie. Nie zostało bowiem w sposób dostateczny ustalone, czy na działce skarżącej znajduje się "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 3 pkt 7 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Mimo podnoszonych przez skarżącą argumentów, że oczko wodne zostało przez nią wykonane za zgodą gminy i nie jest wykończone, nie ma w nim wody, ponieważ dno nie zostało jeszcze wyłożone folią nieprzepuszczalną, organ nie wyjaśnił tych wszystkich okoliczności. W świetle twierdzeń skarżącej, w prowadzonym postępowaniu konieczne jest ustalenie, czy na jej działce znajduje się "inny zbiornik wodny", czy jedynie wykop pod przyszły staw. Dokonanie takiej oceny wiąże się z koniecznością ustalenia parametrów zbiornika, sposobu jego powstania, użytkowania i znaczenia dla celów ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Zarówno Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako i organ pierwszej instancji nie odniosły się także do kwestii ewentualnej zgody, jaką skarżąca otrzymała z gminy przed wykonaniem wykopu. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy konieczne są oględziny działki skarżącej.

Nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a. w związku § 3 ust, 1 pkt 6 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, które Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wiąże z tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego, iż podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy było nie tylko naruszenie zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 powołanej uchwały, ale także zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 6 tej uchwały. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w zaskarżonym postanowieniu nie powoływał się w ogóle na to, że wybudowanie przez skarżącą budynku jednorodzinnego prowadziłoby do zakłócenia stosunków wodnych w [...] Parku Krajobrazowym, co stanowiłoby naruszenie zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 powołanej uchwały. Utrzymanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia organu pierwszej instancji w mocy, nie oznacza automatycznie, że organ drugiej instancji uznał, że budowa budynku jednorodzinnego narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w sytuacji gdy organ ten w ogóle się do tego zakazu nie odnosił. Tym bardziej, że organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 15 sierpnia 2011 r. wskazał jedynie, że działka skarżącej znajduje się w przebiegu przepływu wód powierzchniowych, a na terenie [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych. Należy uznać zatem, że kwestia naruszenia zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie była przedmiotem oceny organu drugiej instancji i w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był zobowiązany odnosić się do tej kwestii. Rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny nie może niweczyć zasady instancyjności postępowania administracyjnego, co miałoby miejsce wówczas, gdy sąd administracyjny oceniałby sprawę w innym zakresie niż organ drugiej instancji. Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji przez Sąd pierwszej instancji było to, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych do załatwienia sprawy okoliczności, co dotyczyło zarówno organu pierwszej instancji, jak i drugiej instancji. W sytuacji, gdy w ocenie sądu, sprawa została rozpoznana na podstawie nienależycie ustalonego stanu faktycznego, sąd ten z reguły powinien uchylić decyzję organów obu instancji. W takim przypadku powstaje bowiem konieczność wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie związanym z określonym stanem prawnym i określoną wykładnią przepisów. Jest to konieczne zwłaszcza wówczas, gdy dotyczy to sprawy, w której okoliczności istotne dla rozstrzygnięcie sprawy nie zostały ustalone z uwagi na wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego. W zakresie takiej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji nie ma wystarczających podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten wyraża dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., I GSK 938/12). W skardze kasacyjnej nie wskazano w żaden sposób, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało, że rozpoznano "istoty sprawy", jak również nie odniesiono się do zarzutów skargi, czy też że uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.