Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 305/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 133, art. 134,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Dnia 28 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011 roku sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. R. pismem z dnia 22 listopada 2010 r. - działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wezwał Radę Miejską w Ł. do uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.". W tymże wezwaniu J. R. zarzucił, iż rozstrzygnięcie przez Radę Miejską w Ł. uwag nr 350 i 510 (załącznika Nr [...] do w/w uchwały), na skutek którego zakwestionowane studium uznaje teren położony w Ł. przy ul. A działki nr [...],[...],[...] obrębu [...] za strefę zieleni naturalnej, bez możliwości przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną w ocenie strony stoi w jawnej sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2009r. (sygn. akt II SA/Łd 911/08) uchylającym decyzje organów administracji publicznej w sprawie odmowy wydania warunków zabudowy dla wzmiankowanego terenu. Nadto narusza gwarantowane stronie Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 i 21) prawo własności, ponieważ sprzeczna jest z zapisami dotychczasowego (obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r.) planu zagospodarowania przestrzennego, pod rządami którego, w dniu 6 kwietnia 2000r., strona zakupiła przedmiotowy teren.

W uzasadnieniu wezwania J. R. opisał czynności podejmowane przez siebie w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności jego starania o uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na terenie objętym wezwaniem oraz okoliczności świadczące, w ocenie strony, o ignorowaniu przez organy wskazanego prawomocnego wyroku Sądu. Ponadto strona wskazała, iż Rada Miejska w Ł. nie uwzględniła jej uwag, odrzucając wnioski Komisji Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Rady Miejskiej w Ł., która wcześniej pozytywnie zaopiniowała jego uwagi co do zmiany przeznaczenia spornego terenu, chociaż posiadała przedstawione przez stronę materiały wskazujące na nieprawdziwe – w jej ocenie - materiały wyjściowe do Studium dla terenu inwestycji skarżącego.

Powyższe wezwanie było przedmiotem obrad Rady Miejskiej w Ł. w dniu [...]r., która uchwałą Nr [...] uznała je za niezasadne. Uchwała ta – stanowiąca odpowiedź na wezwanie skarżącego – została doręczona stronie dnia 13 stycznia 2011r.

J. R. za pośrednictwem Rady Miejskiej w Ł. wniósł w dniu 12 lutego 2011r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w wezwaniu w przedmiocie żądania uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. jako podjętej z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, wbrew obowiązującym w sprawie wyrokom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2009r. (sygn. akt. II SA/Łd 911/08), z dnia 29 stycznia 2010r. (sygn. akt SAB/Łd 80/09) i z dnia 3 lutego 2010r. (sygn. akt II SA/Łd 927/09) oraz wbrew zapisom poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 31 grudnia 2003r. Następnie wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie rozstrzygnięcia uwag nr 350 i 510, załącznika nr [...], uznającej obszar działek [...], [...] i [...] obrębu [...] na wschód od ulicy B za strefę zieleni naturalnej.

Skarżący ponownie zaznaczył, iż od dłuższego czasu stara się o uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na spornym terenie, jednak pomimo wskazanych wyroków, organy administracji nadal odmawiają ustalenia tychże warunków. Skarżący zakwestionował istnienie lasu na całej powierzchni swej działki oraz ustalenie co do przebiegu kanału deszczowego oraz istnienia rzeki A. Wskazał, że studium oparto na nieprawdziwych informacjach, na którą to okoliczność załączył m.in. mapy, zdjęcia i pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. Skarżący podtrzymał również stanowisko co do sposobu rozpatrzenia jego uwag, co w jego ocenie nastąpiło z pogwałceniem prawa do równego traktowania stron wobec prawa, bo bez możliwości przedstawienia przez skarżącego swoich racji przed Radą Miejską. Jednocześnie skarżący zauważył, że Komisja Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Rady Miejskiej w Ł. wcześniej pozytywnie zaopiniowała jego uwagi co do zmiany przeznaczenia spornego terenu, ale radni– według strony – podjęli uchwałę przy pełnym braku świadomości nad czym i jak głosują.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie. Organ stanął na stanowisku, iż studium stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie może być bezpośrednią podstawą kształtowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Rada uznała, że powołanie się przez skarżącego na naruszenie obywatelskich wolności konstytucyjnych określonych w formie klauzul generalnych zawartych w Konstytucji RP (art. 20 i 21) nie spełnia wymogu wskazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o której to przesłance umożliwiającej skuteczne zakwestionowanie uchwały rady gminy stanowi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć prezentowaną przez skarżącego tezę, że zapisy studium - w wyjątkowych sytuacjach - mogą naruszać czyjś interes prawny lub uprawnienie, a w szczególności interes prawny bądź uprawnienie właściciela nieruchomości położonej na obszarze gminy, to skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego. Organ zaznaczył, iż podnoszone przez skarżącego naruszenie jego uprawnienia do zabudowy nieruchomości, której jest właścicielem, poprzez sugerowanie, że uprawnienie takie posiada obecnie pozostało nieudowodnione, ale przede wszystkim jest niezasadne z tego względu, że gmina może kształtować w studium swoją politykę przestrzenną na przyszłość w sposób odmienny niż organ wykonawczy ustalił w decyzjach wydawanych w sprawach indywidualnych oraz kształtować zagospodarowanie przestrzeni w planach miejscowych w sposób odmienny niż zostało to ustalone w wydanych wcześniej decyzjach indywidualnych. Dodatkowo Rada stwierdziła, że mijają się z prawdą zarzuty skargi dotyczące procedowania sprawy przez Radę Miejską w Ł. oraz Komisję Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Rady Miejskiej w Ł., bowiem wskazana wyżej Komisja została zobowiązana do wypracowania stanowiska (opinii) o uwagach przedstawionych Radzie jako nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Ł. Obrady Komisji Planu dot. uwag i projektu studium odbyły się w dniach 15, 16, 17, 20, 21, 23, 24, 27 i 28 września 2010 r. Uwagi Skarżącego Nr 350 i 510 były przedmiotem obrad Komisji, jednakże Komisja jedynie przygotowała raport ze swoich prac (opinię), nie podejmowała zaś żadnych decyzji, ponieważ nie jest władna takich decyzji podejmować. Organ wyjaśnił, iż stanowisko Komisji dotyczące uwagi skarżącego zawarte jest w Protokole Komisji Nr [...]. Opinia Komisji Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Rady Miejskiej w Ł. zostało przedstawione na sesji Rady w dniu [...] roku, zaś po przeprowadzeniu na sesji Nr [...] w dniu [...]r., głosowania w sprawie uwag, Rada Miejska w Ł. postanowiła m.in. aby uwag skarżącego nie uwzględnić. Nadto organ nie zgodził się ze skarżącym, jakoby studium oparto na nieprawdziwych danych (w zakresie istnienia lasu i przebiegu rzeki) i powołał się w tym względzie na mapy, "Inwentaryzację stanu lasów z 2003 roku" pozyskaną z Leśnictwa Miejskiego Ł. oraz "Analizę zasięgu dolin na obszarze miasta Ł. i zasad ich zagospodarowania dla potrzeb studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." opracowaną w 2007 roku przez Międzynarodowe Centrum Ekologii Polskiej Akademii Nauk.

W dniu 20 maja 2011r. - organizacja społeczna - Stowarzyszenie A w Ł. wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie w dniu 20 maja 2011r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie A w Ł.

W dniu 20 września 2011r. pełnomocnik skarżącego wniósł o otwarcie zamkniętej rozprawy celem złożenia dodatkowych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Istotne jest, iż Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

Nadto stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

To związanie granicami danej sprawy, w przypadku kontroli przez Sąd studium jest wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego. Inne rozumienie treści przepisu art. 134 p.p.s.a. przy rozpoznawaniu spraw z zakresu uchwalania studium prowadziłoby w istocie do orzekania w niezaskarżonym zakresie, który odnosi się, dotyczy praw i obowiązków innych osób i to bez ich woli i wiedzy o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższe wskazuje bezsprzecznie na brak interesu prawnego skarżącego do zaskarżania całego studium.

W tym miejscu należy również odnieść się do zakresu uprawnień uczestnika postępowania – Stowarzyszenia, które wstąpiło do toczącego się postępowania na etapie sądowym. Zakres tych uprawnień może być jedynie taki sam jak skarżącego i sprowadza się w istocie do popierania skargi. Gdyby nie było skargi Pana J. R. Stowarzyszenie nie miałoby zdolności skargowej, a więc nie mogłoby skutecznie w tej sytuacji wszcząć postępowania sądowego. Tak więc Stowarzyszenie może popierać jedynie złożoną skargę i to w jej zakresie.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, iż z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1765/07). Wobec powyższego uchwała w sprawie uchwalenia studium stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiącą aktu prawa miejscowego.

Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też co do zasady bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywieść jednak należy z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/2006, dostępny w Systemie Informacji prawnej LEX, Lex nr 315977).

Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011r. IV SA/Wa 2235/10 dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, analizując akta administracyjne sprawy wywieść należy, iż skarżący J. R. nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie. Owszem, skarżący jest właścicielem działek [...] i [...], jednakże nie wykazał aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes w zakresie prawa własności tych działek. Pamiętać trzeba, iż studium nie wywołuje skutków prawnych, które są zastrzeżone dla planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego i niewystarczające jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego. Mimo wymogu zgodności planu ze studium w obecnej ustawie to związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje również w sprzeczności z prawem jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia charakteru gruntu nie stanowi naruszenia prawa w tym prawa własności w szczególności. Właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno gospodarczym przeznaczeniem ( art. 140 Kodeksu cywilnego ). To społeczno gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Trudno w takiej sytuacji stawiać zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie, gdyż każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela równałoby się z możliwością skutecznego torpedowania studium bądź planu. Zawsze ktoś z mieszkańców danego terenu będzie czuć się pokrzywdzony, czy niezadowolony z ustaleń studium i konsekwentnie planu, gdyż np. jego grunt zakwalifikowano jako przeznaczony pod zieleń miejską a nie pod inwestycje. Nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa bądź interesu prawnego w szczególności.

Bez większego znaczenia w sprawie, wobec powyższego pozostaje fakt określenia czy na działce skarżącego jest już las, czy tylko teren zadrzewiony i zakrzewiony. Korzystne wyroki, które uzyskał skarżący w tutejszym Sądzie w toku prowadzenia spraw o ustalenia warunków zabudowy pozostają bez wpływu na sprawę niniejszą, podobnie jak zapisy poprzedniego planu obowiązującego do 2003 roku, z których skarżący nie skorzystał. Wyroki uchylające decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy wytykają w swych uzasadnieniach błędy organów administracji przy procedowaniu podjętych decyzji nie przesądzają natomiast decyzji pozytywnych dla skarżącego. Należy nadto zwrócić uwagę, iż zupełnie inne okoliczności są istotne przy wydawaniu decyzji indywidualnych w zakresie ustalania warunków zabudowy gdzie ustalenie dobrego sąsiedztwa i wykazanie pozostałych warunków koniecznych obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej.

Reasumując nie sposób nie dostrzec różnicy pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. W przypadku planu potencjalne naruszenie jest realne i bezpośrednie, co za tym łatwe do wykazania. W przypadku skargi na studium nie jest uchwytna taka bezpośredniość. Należy zatem udowodnić w skardze, iż studium narusza interes prawny lub uprawnienie, polegające na istnieniu związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną strony. Za takie naruszenie nie można uznać zmiany przeznaczenia określonego terenu w przyszłym polanie w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego w procesie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego warto powtórzyć, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, orzeka jednak w granicach danej sprawy, które są wyznaczane tylko przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny wynikający z prawa własności działek o nr [...] i [...], to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanych działek gruntu.

W ocenie Sądu lektura skargi, jak również składnych w toku postępowania pism oraz obszernych akt administracyjnych sprawy pozwala stwierdzić, iż skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawy wynikający z prawa własności działek [...] i [...]. Wedle postanowień zaskarżonego aktu działki te zostały zakwalifikowane jako tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych (ZN). Tereny te obejmują obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi. Dla obszarów tych studium przewidziało zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej. Z uwagi na taką kwalifikację przedmiotowego terenu skarżący zakwestionował prawidłowość podjętej uchwały, gdyż nie będzie mógł podjąć działań inwestycyjnych na swych działkach, polegających na realizacji zabudowy wielorodzinnej. W ocenie Sądu przywołany zapis studium nie naruszył w sposób bezpośredni i realny interesu skarżącego. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej kwestii pozostaje regulacja zawarta w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąca, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie można jednakże zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozdziale 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatytułowanym "Planowanie przestrzenne w gminie", a ściślej art. 9 ust. 1 tej ustawy, czytamy, iż w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wywieść zatem należy, iż studium nie tworzy żadnych konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Studium może również podlegać zmianą. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. Ingerencja w sferę praw właścicielskich następuje dopiero na etapie decyzji lokalizacyjnej lub ustalającej warunki zabudowy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne naruszenie uprawnień właścicielskich z uwagi na oddziaływanie na nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycyjnym, może mieć miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy przed wydaniem której badane są kryteria zagospodarowania terenu, które nie wynikają ze studium lecz z zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Aktami władztwa kształtującymi sposób korzystania z prawa własności są decyzje administracyjne lokalizacyjne lub o warunkach zabudowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego. Dają one konkretne uprawienia do skutecznego realizowania uprawnień właściciela do zagospodarowania w rzeczywistości terenu, do którego ma tytuł prawny poprzez prawo uzyskania pozwolenia na budowę. Takich natomiast możliwości nie daje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 15 września 2011r., IV SA/Wa 884/11, dostępny http://cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując, stwierdzić trzeba, iż studium jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiąca aktu prawa miejscowego, nie wpływa więc na możliwość korzystania z przysługującego skarżącemu prawa własności, choć może w przyszłości rodzić pewne ograniczenia z uwagi i w ramach władztwa planistycznego gminy. Powyższe nie może jednak stanowić o skuteczności postawionego zarzutu naruszenia prawa bądź uprawnienia.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż skarżący podnosił wprawdzie zarzut naruszenia jego interesu prawnego także z uwagi na zmianę kwalifikacji terenu działki o nr ewidencyjnym [...]. Niemniej jednak działka ta, jak wynika z akt sprawy, stanowi własność Skarbu Państwa. W zakresie tej działki skarżący nie ma zatem legitymacji, interesu prawnego, do zaskarżenia przeznaczenia tej działki w studium. Oznacza to, iż okoliczność, czy na terenie tym jest rzeka, czy rów nie jest przedmiotem zainteresowania Sądu, który stoi na stanowisku, iż ustalenia w tym zakresie zostały przesądzone zapisami z wypisów rejestru gruntów wydanych na etapie podejmowania uchwały. Nadto przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne przesądzają w art. 9 ust. 1 pkt 1, iż przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Jednocześnie podejmowane przez skarżącego były czynności zmierzające do zmiany zapisów w ewidencji gruntów, jednakże próby te były podejmowane w czerwcu tego roku, zatem już po wpłynięciu skargi do Sadu. Pamiętać natomiast trzeba, iż Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy zgromadzonych do daty podjęcia zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w ocenie Sądu procedura uchwałodawcza studium przebiegła w zgodzie z przepisami – kolejne jej etapy, przeprowadzone zgodnie z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały prawidłowo udokumentowane stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ podjął następujące po sobie a przewidziane w przepisach czynności polegające na uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, ogłoszenie o w/w ze wskazaniem terminu składania wniosków, zawiadomienie właściwych organów i dokonanie uzgodnień i zaopiniowania. Uzgodnienia były pozytywne, zaś opinie tak negatywne jak i pozytywne, przy czym organ nie miał obowiązków uwzględniać opinii, obowiązany był do uwzględnienia uzgodnień, które były pozytywne. Dokonane było ogłoszenie o wyłożeniu studium ze wskazaniem prawidłowego terminu do zgłaszania uwag do studium, była dyskusja, następnie prezydent uwzględnił niektóre uwagi i przedstawił projekt studium oraz nieuwzględnione uwagi. Rada rozpatrzyła i głosowała nad zgłoszonymi uwagami, więc nastąpiło także wymagane prawem dwukrotne rozpatrzenie uwag, zatem procedura przebiegła prawidłowo. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż brak jest w sprawie takich naruszeń procedury przy uchwalaniu studium, które uzasadniałyby stwierdzenia nieważności uchwały.

Z uwagi na powyższe motywy rozstrzygnięcia, Sąd nie znalazł podstaw do otworzenia zamkniętej rozprawy na nowo i jej odroczenie, a tym samym uzupełnienie materiału dowodowego o wnioskowany przez skarżącego we wniosku o otwarcie rozprawy zakres, jako nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze, iż wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia niniejszego wyroku zgłosiło również Stowarzyszenie A w Ł. wyjaśnić należy, iż samoistnie Stowarzyszenie nie ma legitymacji skargowej. Oznacza to, iż gdyby skarżący J. R. nie złożył skargi, Stowarzyszenie nie mogłoby skutecznie wszcząć postępowania sądowego. Tak więc Stowarzyszenia może jedynie popierać złożoną skargę, a nadto wyłącznie w jej zakresie. Z tych też względów Sąd uznał za niezasadny wniosek Stowarzyszenia o otwarcie zamkniętej rozprawy zmierzający do zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na kwestionowania zaskarżonej uchwały w całości.

Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

ar