Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 95/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 149 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo – akcyjnej w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia we wznowionym postepowaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo – akcyjnej w G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2018 r., nr [..], mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 sierpnia 2017 r., nr [..], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 maja 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [..]-[..] KM [..] przy ul. S. w G. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2 z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną (likwidacja istniejącego zainwestowania) oraz odmawiającej uchylenia tej decyzji z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 21 września 2015 r. A. i Z. U., właściciele nieruchomości położonej przy ul. B. nr [..] w G., zwrócili się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 13 maja 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla działek nr [..]-[..] przy ul. S. w G. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2, z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną (likwidacja istniejącego zainwestowania). Wnioskujący wskazali, że będąca ich własnością nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji a mimo to nie brali oni udziału w postępowaniu, w którym ustalono dla niej warunki zabudowy.

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 24 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), wznowił postępowanie administracyjne na wniosek A. i Z. U.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 13 maja 2014 r. uznając, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2016 r. Jednakże, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 550/16, uchylił zarówno powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2016 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 grudnia 2015 r. ze wskazaniem, że materiał dowodowy sprawy dawał podstawy do przyznania wnioskodawcom statusu strony postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji o warunkach zabudowy z dnia 13 maja 2014 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia 1sierpnia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) w zw. z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 13 maja 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie uchylił jej wskazując, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uzasadniając wydaną decyzję Prezydent wskazał, że przewidywane przez wnioskujących, nie sprecyzowane, uciążliwości związane z realizacją inwestycji związane z jej charakterem i rozmiarami, tj. możliwość zaistnienia różnego rodzaju immisji m.in. związanych ze zwiększonym hałasem, zanieczyszczeniami powietrza, czy też ograniczeniami w dopływie światła słonecznego, nie podlegają żadnym przepisom prawa odnoszącym się do warunków zabudowy. Funkcja mieszkalno - usługowa należy do inwestycji, których uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki. Mimo, że realizacja takiej inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób korzystających np. z tej samej drogi publicznej, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Ponadto, decyzją z dnia 23 września 2016 r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji a w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji wnioskujący brali czynny w nim udział. Projekt budowlany zawierał opracowanie koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z prognozą ruchu i określeniem wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny oraz wymaganą analizę nasłonecznienia i przesłaniania wykazujące prawidłowość przyjętych rozwiązań.

Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 sierpnia 2017 r. wnioskujący wnieśli odwołanie, domagają cię jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich łączne zastosowanie a tym samym uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 13 maja 2014 r., zgodna z wnioskiem inwestora, w sytuacji gdy przeprowadzona na potrzeby ustalenia warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełniała wymagań stawianych obowiązującymi przepisami i nie pozwala na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, a tym samym na stwierdzenie czy zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy;

§ 3 ust. 1 rozporządzenia - poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze w sposób wybiórczy, z pominięciem znajdującej się na niej dominującej zabudowy jednorodzinnej;

§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia - poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy w warunkach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowania wyjątków od reguł określania warunków dla nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;

art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do oparcia zaskarżonej decyzji na całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleniach faktycznych, w tym w szczególności w zakresie w jakim organ uznał, że: w odniesieniu do przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy istnieją podstawy dla określenia poszczególnych wskaźników nowej zabudowy z zastosowaniem odstępstw od zasad ogólnych określonych rozporządzeniem; w obszarze analizowanym występuje zabudowa, która, z uwagi na swoje cechy i funkcję pozwala na pozytywną ocenę planowanego zamierzenia i ustalenie warunków zabudowy na zasadach w określonych w ostatecznej decyzji z dnia 13 maja 2014 r.;

art. 7 w zw. art. 84 § 1 Kpa - poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia w toku postępowania dowodu z opinii biegłego, pomimo tego, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, celem dokonania weryfikacji poprawności analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji również poprawności ustalonych ww. decyzją warunków zabudowy dla działek objętych inwestycją przy ul. S. w G. i jej zgodności z zasadami ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne było zasięgnięcie opinii osoby posiadającej wiedzę specjalną, niezależnej od organu, który wydał kwestionowaną decyzję ustalającą warunki zabudowy, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i poczynieniem przez organ błędnych ustaleń faktycznych i odmową uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 13 maja 2014 r.;

art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Kpa - poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły podstawy do zastosowania ww. regulacji, a organ winien był uchylić decyzję ustalającą warunki zabudowy z dnia 13.05.2014 r. i wydać nową decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora;

art. 107 § 1 w zw. § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 Kpa - poprzez nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzucanych przez wnioskujących decyzji z dnia 13 maja 2014 r. uchybień oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej kwestionowanego rozstrzygnięcia, co powoduje, iż umyka ono kontroli instancyjnej i godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jakimi przy rozpoznaniu sprawy powinny się kierować organy administracji publicznej, przede wszystkim zaś spoczywający na organach obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

Decyzją z dnia 3 stycznia 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 sierpnia 2017 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium uznało bowiem, że decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania, w stopniu istotnym dla wyniku sprawy. Organ I instancji rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia 13 maja 2014 r. oparł na analizie sporządzonej w sprawie przed wydaniem tej decyzji a jeżeli w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania, nie zaś w dacie wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaję się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ wydając nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.

Kolegium wskazało także, że choć przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują sytuacji, gdy w jednej sprawie na tym samym etapie postępowania sporządzone zostały na zlecenie organu dwie opinie architektoniczno - urbanistyczne, to niewątpliwie przedłożona przez wnioskujących opinia w sprawie jest opinią prywatną i powinna zostać oceniona przez organ I instancji jako jeden dowodów w sprawie, czego organ I instancji nie uczynił.

Kończąc Kolegium wskazało, że organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie powinien dokonać szczegółowej analizy sprawy w kontekście stanu prawnego i faktycznego zaistniałego w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, przede wszystkim poprzez sporządzenie nowej analizy urbanistyczno - architektonicznej wykonanej, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów wykonawczych i następnie na podstawie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego z zachowaniem zasad wynikających z przepisów Kpa podjąć nową decyzje w sprawie.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie A. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Kolegium zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 Kpa i uchylenie decyzji organu I instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania pomimo przesłanek zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z prawidłowym zastosowaniem przez organ I instancji przepisów art. 146 § 2 i art. 151 § 2 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa;

przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 149 § 2 Kpa w zw. z art. 16 § 1 Kpa i art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą trwałości decyzji ostatecznej i zasadą ochrony praw nabytych mającymi podstawy w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu inwestora i utrzymanie stanu niepewności prawnej po jego stronie pomimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek.

W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2018 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - zwanej dalej jako Kpa.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej jako p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter jedynie formalny. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy z uwzględnieniem art. 136 Kpa. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 Kpa (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 138 § 2 Kpa stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjna i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 Kpa, to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 Kpa, okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 Kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 Kpa ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa (tak m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 362/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 Kpa a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 Kpa, służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 Kpa, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 Kpa zasady przekonywania (tak: NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14, https://orzeczenia.nsa.qov.pl).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2018 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 2 Kpa. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania oraz aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które uzasadniałoby zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając kontrolowaną decyzję wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, bowiem nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i wyjaśniło, że jeżeli w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygnięcia, nie zaś w dacie wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia. Dlatego też, organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie powinien dokonać szczegółowej analizy sprawy w kontekście stanu prawnego i faktycznego zaistniałego w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, przede wszystkim poprzez sporządzenie nowej analizy urbanistyczno - architektonicznej wykonanej, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów wykonawczych.

Zgodnie zaś z art. 149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zaistnienie więc przesłanki wznowieniowej nie obliguje automatycznie organu do uchylenia decyzji wydanej w postępowania zwykłym i do wydania nowej decyzji. Art. 151 § 1 Kpa przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 Kpa, odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy chyba, że w sprawie wystąpią okoliczności wskazane w art. 146 § 1 lub 2 Kpa. Wtedy, zgodnie z art. 151 § 2 Kpa, organ nie uchyla decyzji dotychczasowej a stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Ponadto, niewątpliwie, w sytuacji ustalenia, że postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, czy też w art. 145b § 1 Kpa, organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Granice postępowania rozpoznawczego po wznowieniu postępowania wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Przy czym, przeprowadzając postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Nie oznacza to jednak, iż organ obowiązany jest odrzucić wiarygodność wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zwykłym. Przeprowadzenie nowych dowodów, uzasadnia jedynie zmiana stanu prawnego bądź faktycznego okoliczności sprawy, wskazująca na utratę aktualności dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zwykłym.

Celem wznowionego postępowania jest bowiem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego oraz ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagało, zarówno na dzień wydania decyzji z dnia 13 maja 2014 r. jak i na dzień orzekania w postępowaniu wznowieniowym, uprzedniego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ten wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Przepis ten stanowi bowiem, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Jednakże, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nakazując organowi I instancji przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej nie wykazało, aby przeprowadzona w postępowaniu zwykłym analiza utraciła swoją ważność na skutek zmiany stanu prawnego czy też na skutek zmiany stanu faktycznego sprawy. Jak wyjaśnił zaś NSA w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1903/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) w postępowaniu wznowieniowym, nakazanie przeprowadzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest uzasadnione, w przypadku stwierdzenia przez organ orzekający, że w obszarze objętym analizą sporządzoną w postępowaniu zwykłym, nastąpiła zmiana zabudowy. Jeżeli zaś nie nastąpiły żadne zmiany to dopuszczalne jest, oparcie się w rozważaniach nad ustaleniami stanu faktycznego na znajdującej się w aktach sprawy uprzednio sporządzonej analizie urbanistyczno -architektonicznej. Dopiero, gdyby w wyniku ustaleń organ doszedłby do stwierdzenia, że wskutek upływu czasu zabudowa na obszarze objętym znajdującą się w aktach sprawy analizą urbanistyczno - architektoniczną zmieniła się, to należy sporządzić nową, aktualną analizę.

Ustalenie aktualności, co do stanu faktycznego i prawnego, analizy sporządzonej w postępowaniu zwykłym nie wykracza przy tym poza ramy postępowania, które organ odwoławczy mógł przeprowadzić w ramach kompetencji wynikających z art. 136 Kpa a z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, dlaczego braki postępowania nie były możliwe do usunięcia przez Kolegium w tym trybie.

Dlatego też, w ocenie Sądu, uzasadniony okazał się zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji nie może zostać uznane za prawidłowe.

Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 Kpa Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151 a § 1 ustawy p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.