Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2177/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 §2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1436/16 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 września 2015 r. znak ... w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt II VII SA/Wa 1436/16 oddalił skargę Spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 września 2015 r. znak: ... w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

L. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r. na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w L. (zwanej dalej w skrócie Spółką) o wyjaśnienie treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 stycznia 1971 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków pod numerem rejestru ... dawnego zajazdu - obecnie domu mieszkalnego usytuowanego w L. przy ul. P. ... - poprzez wskazanie, czy decyzja obejmuje swym zakresem tylko budynek narożny dwufrontowy założony na planie litery "L" wraz z gruntem na którym budynek ten jest bezpośrednio położony, czy też całą działkę gruntu stanowiącą wewnętrzny dziedziniec zabudowy miejskiej wyjaśnił, że decyzja z dnia 20 stycznia 1971 r. obejmuje swym zakresem dawny zajazd - budynek usytuowany przy ul. P. ... w L. (obecny adres ul. P. .../ul. P. ...) oraz, że treść decyzji z dnia 20 stycznia 1971 r. nie odnosi się w żaden sposób zarówno co do wpisania do rejestru zabytków gruntu na którym jest położony w/w budynek jak i wpisania do rejestru zabytków całej nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną, na której jest położony budynek wpisany do rejestru zabytków.

W uzasadnieniu organ podał, że Spółka wniosła na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 stycznia 1971 r. w zakresie tego, czy decyzja o wpisie do rejestru zabytków obejmuje przedmiotowy budynek wraz z gruntem na którym jest on posadowiony, czy też całą działkę gruntową.

Wnioskodawca uzasadnił konieczność uzyskania postanowienia wyjaśniającego wątpliwości zobowiązaniem nałożonym przez Sąd Rejonowy dla L.-W. w L. prowadzącym postępowanie do sygn. akt. ... w sprawie sporu między właścicielem nieruchomości Miastem L., a jej użytkownikiem wieczystym co do tego, czy wnioskodawca może zastosować do przedmiotowej nieruchomości art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopuszczający obniżenie o 50% opłat z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli nieruchomość gruntowa została wpisana do rejestru zabytków.

Spółka powoływała się na zaświadczenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 sierpnia 2008 r. w którym stwierdzono, że wpis do rejestru zabytków obejmuje budynek narożny, dwufrontowy, założony na rzucie zbliżonym do litery "L", dwukondygnacyjny z mieszkalnym poddaszem.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a. organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W ocenie organu przedmiot ochrony konserwatorskiej został określony w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 stycznia 1971 r. w sposób jednoznaczny i jest nim dom mieszkalny (niegdyś zajazd) usytuowany przy ul. P. ... Przedmiotowa decyzja nie odnosi się w rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu co do nieruchomości gruntowej położonej przy ul. P. ..., nie wymienia numeru działki ewidencyjnej, nie zawiera załącznika graficznego na którym obok budynku jako oddzielny przedmiot ochrony oznaczony byłby teren całej nieruchomości gruntowej (lub jej części usytuowanej bezpośrednio pod budynkiem).

Wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał sens decyzji, a nie na interpretacji gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r. sygn. akt III SA 622/01).

Spółka zaskarżyła postanowienie organu pierwszej instancji zarzucając mu naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wyjaśnienie treści decyzji z dnia 30 stycznia 1971 r. z pominięciem okoliczności wskazanych przez skarżącą. Zarzuciła brak wyjaśnienia zakresu przedmiotowej decyzji, w kontekście przepisów obowiązujących w dacie jej wydania i zaświadczenia L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z roku 2008.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 8 września 2015 r. po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446.) oraz art. 113 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że żądanie wyjaśnienia treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 stycznia 1971 r. było już wcześniej przedmiotem orzekania przez organy ochrony zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2013 r. sygn. VII SA/Wa 989/13 uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 lutego 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 30 marca 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zaakcentował, że zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a. dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy ani też go uzupełniać. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym. Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania.

Dalej organ drugiej instancji wskazał, że konieczność usunięcia wątpliwości odnośnie treści decyzji występuje wtedy, gdy jej treść sformułowana jest w sposób niejasny budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia, powodujący trudności w ustaleniu zakresu obowiązku lub przysługujących uprawnień (wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2002 r. sygn. akt III SA 1760/00; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. I SA/Gd 1300/14).

Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest swoistą wykładnią, która powinna polegać na wytłumaczeniu stronie znaczenia użytych w decyzji pojęć lub niejasności wynikających z zawiłości przyjętych sformułowań.

Za zasadny uznano pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że w/w decyzja z dnia 20 stycznia 1971 r. nie odnosi się w żaden sposób do wpisu do rejestru zabytków gruntu położonego przy ul. P. ... w L. Wniosek Spółki o wyjaśnienie z dnia 18 stycznia 2012 r. dotyczy kwestii nie zawartych w treści tego aktu.

Analizowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. W jej komparycji powołano art. 4, art. 5 pkt 3, a także art. 14 tej ustawy. Organ odwoławczy przytoczył treść tych przepisów wskazując, że powołanie się w decyzji z 20 stycznia 1071 r. na art. 5 pkt 3 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury stanowiło błąd, gdyż w odniesieniu do przedmiotowego zajazdu zastosowanie mógł mieć pkt 1 tego artykułu. Treść tego przepisu przewiduje jedynie możliwość wpisu do rejestru zabytków dział architektury i budownictwa i budowli wraz z otoczeniem, nie zawiera natomiast norm z których można wysnuć wniosek, że wpis do rejestru zabytków budynku przesądza o tym, że do rejestru został wpisany grunt, na którym jest on położony, a także grunt stanowiący jego otoczenie.

Art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury określał jedynie sposób wszczęcia postępowania w sprawie wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, a także organy właściwe w tych sprawach i przesłankę negatywną dokonania wpisu, nie przesadzał zaś niczego w zakresie przedmiotu ochrony konserwatorskiej.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez Spółkę a w szczególności do wydanego przez organ zaświadczenia z 2008 r. organ drugiej instancji wyjaśnił, że było ono nieprawidłowe i opierało się na przyjmowanej przez ten organ w dacie jego wydania wykładni przepisów prawa.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 września 2015 r. zarzucając mu naruszenie przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 i w związku z art. 113 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie treści decyzji z dnia 30 stycznia 1971 r. oraz pominięcie okoliczności wskazanych przez Spółkę we wniosku;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie rozważanie całokształtu materiału dowodowego, w tym wydawanych przez organ pierwszej instancji zaświadczeń;

- art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że organ pierwszej instancji ponownie nie wyjaśnił wątpliwości leżących u podstaw wniosku inicjującego postępowanie. Nie odniósł się i nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy wydawanymi przez siebie do 2008 r. zaświadczeniami wskazującymi na objęcie wpisem do rejestru zabytków również gruntu, na którym posadowiony jest budynek w jego obrycie, a swoim stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu. Organ nie dokonał wykładni przedmiotowej decyzji z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach stanowiących jej podstawę, do których odniósł się jedynie organ drugiej instancji, który jednak nie jest uprawniony do wyjaśnienia treści decyzji, za organ który ją wydał.

W sentencji decyzji przedmiot ochrony zdefiniowano pojęciem "dawny zajazd", co zdaniem skarżącej Spółki w potocznym rozumieniu oznacza pewien kompleks, a nie tylko nieruchomość budynkową w sensie prawnym. Brak było wyjaśnienia podstawy wydanej interpretacji, co naruszało art. 6 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a.

W skardze zarzucono brak przedstawienia przez organ pierwszej instancji w jaki sposób organ ten rozumie wydane rozstrzygnięcie z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach oraz zasad identyfikowania przedmiotu ochrony wedle ówczesnych rozwiązań normatywnych, a ponadto organ ten winien odnieść się do okoliczności wskazanych we wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a. organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia, na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji. Konieczność usunięcia wątpliwości odnośnie treści decyzji wystąpi wtedy, gdy jej treść sformułowana jest w sposób niejasny, budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia, powodujący trudności w ustaleniu zakresu obowiązku lub przysługujących uprawnień (wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2002 r. sygn. akt III SA 1760/00). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści jest swoistą wykładnią decyzji, która powinna polegać na wytłumaczeniu stronie znaczenia użytych w decyzji pojęć lub niejasności wynikających z zawiłości przyjętych sformułowań. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji organ nie może wyjść poza treść rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełniać. Błędna wykładnia przepisów prawa, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny.

Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że ww. decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 stycznia 1971 r. nie odnosi się do wpisu do rejestru zabytków gruntu położonego przy ul. P. ... w L. Sformułowany w specyficzny sposób wniosek Spółki o wyjaśnienie treści decyzji z dnia 20 stycznia 1971 r. zawierał już w sobie rozstrzygnięcie, które pozostawało w kompetencji organu.

Słusznie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał na fakt, że wyjaśniana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. W jej komparycji powołano art. 4, art. 5 pkt 3, a także art. 14 tej ustawy. Z treści art. 4 ww. ustawy nie wynikało, aby wpis do rejestru zabytków budynku oznaczał automatycznie objęcie ochroną prawną także gruntu pod budynkiem.

Przepis art. 5 tej ustawy określał obiekty i obszary, które w szczególności mogły być przedmiotem ochrony pod względem rzeczowym. Przepis ten zawierał jedynie przykładowe wyliczenie obszarów i obiektów, które mogą zostać wpisane do rejestru zabytków, czy podlegać innym formom i sposobom ochrony konserwatorskiej.

Wskazanie w ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. art. 5 pkt 3 także stanowiło błąd, gdyż w odniesieniu do przedmiotowego zajazdu zastosowanie mógł mieć pkt 1 tego artykułu. Treść tego przepisu przewidywała jedynie możliwość wpisu do rejestru zabytków dzieł architektury i budownictwa budowli wraz z otoczeniem, nie zawierała natomiast norm z których można wysnuć wniosek, że wpis do rejestru zabytków budynku przesądzał o tym, że do rejestru został wpisany grunt na którym jest on położony, a także grunt, który stanowiłby jego otoczenie.

Normy zawarte w art. 14 ustawy o ochronie dóbr kultury określały jedynie sposób wszczęcia postępowania w sprawie wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, a także organy właściwe w tych sprawach i przesłankę negatywną dokonania wpisu, nie przesadzały zaś niczego w zakresie przedmiotu ochrony konserwatorskiej.

Odnosząc się do argumentacji Spółki, zwłaszcza wydanego w 2008 r. zaświadczenia zasadnie organ wskazał, że było ono nieprawidłowe i opierało się ono na przyjmowanej w dacie jego wydania wykładni przepisów prawa.

Konieczność usunięcia wątpliwości co do treści decyzji występuje, gdy jej treść sformułowana jest w sposób niejasny, budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia, powodujący trudności w ustaleniu zakresu obowiązku lub przysługujących uprawnień. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełniać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, zarzucając zakwestionowanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 P.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 września 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie wyjaśnienia treści decyzji z dnia 20 stycznia 1971 r. znak ..., w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków województwa L. nieruchomości położonej w L. przy ul. P. ... pomimo tego, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ pierwszej instancji, który w myśl art. 113 § 2 K.p.a. jest władny do wyjaśnienia treści opisanej wyżej decyzji, dokonał tegoż wyjaśnienia z całkowitym pominięciem powoływanych przez Spółkę we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie okoliczności, w tym w szczególności co do wyjaśnienia zakresu decyzji w kontekście przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania oraz zaświadczeń L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. wydawanych w roku 2008, a także okoliczności wynikających z pozostałych załączonych do akt niniejszej sprawy dokumentów wskazujących na wykładnię przedmiotowej decyzji przez organ pierwszej instancji, co winno skutkować uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, oraz poprzedzającego go postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.;

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie a przez to bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenia organów administracyjnych zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego

zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności z całkowitym pominięciem

wydawanych przez organ pierwszej instancji zaświadczeń wskazujących na zakres decyzji wydanej w dniu 20 stycznia 1971 r.;

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi Spółki skutkujące utrzymaniem w mocy postanowień obu organów, podczas gdy działania podejmowane przez wskazane organy administracyjne budzą usprawiedliwione wątpliwości skarżącej i pozostają w sprzeczności z powołanymi przepisami prawa;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy zarówno postanowienie organu drugiej instancji z dnia 8 września 2015 r., jak i postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 30 lipca 2014 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na względzie przedstawione wyżej zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wskazano na art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 K.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Tak sformułowany zarzut dotyczy istoty sporu w tej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie dokonanej przez organy administracji nieprawidłowej wykładni art. 113 § 2 K.p.a. nakazującej na wniosek strony dokonania wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, art. 113 § 2 K.p.a. nie pozwala na zmianę decyzji ani jej uzupełnienie o nowe elementy. Jak stwierdził NSA w wyroku z 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 211/08, opub. w LEX nr 493163, w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym. Taki pogląd zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 5 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1892/14, opub. w LEX nr 2082477; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1460/14, opub. w LEX nr 2112971).

Dokonując wyjaśnienia treści decyzji organ musi uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania, a wyjaśniane kwestie nie mogą należeć do problematyki objętej trybem uzupełnienia lub zmiany decyzji bądź sprostowania zaistniałych w niej błędów i oczywistych omyłek, nie mówiąc już o nowych roszczeniach strony kreujących osobną sprawę administracyjną (wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 195/08, opub. w LEX nr 491268). W trybie wyjaśniania treści decyzji nie można dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż oznaczałoby to dokonanie wykładni prawa, a nie wyjaśnienie treści decyzji. Określony art. 113 § 2 K.p.a. zakres działania organu jest ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (wyrok NSA z 5 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1892/14, opub. w LEX nr 2082477; wyrok NSA z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1529/10, opub. w LEX nr 1132090).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonane w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnienie decyzji Konserwatora Zabytków miasta L. z dnia 20 stycznia 1971 r. nie naruszało prawa. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca domagała się wyjaśnienia ww. decyzji z 1971 r. poprzez wskazanie, czy wpisane do rejestru zabytków dobro kultury stanowiące dawny zajazd – obecnie dom mieszkalny przy ul P. ... obejmuje także działkę na której ten budynek znajduje się i jaką powierzchnię tak zajętej działki należy uznać za objętą ochroną, tj. czy tylko taką powierzchnię, jaką zajmuje dawny zajazd - dom mieszkalny, czy też całą powierzchnię działki, na której znajduje się ten zabytek kultury. Tak sformułowany wniosek o wyjaśnienie treści decyzji z 20 stycznia 1971 r. nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę wnoszącą skutku. Jak już zostało to wskazane, celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji jest usunięcie niejasności co do samej treści decyzji, a w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 935/13, opub. w LEX nr 2008797).

Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Wprawdzie w skardze kasacyjnej pojawia się dodatkowa wątpliwość strony skarżącej co do treści decyzji z 20 stycznia 1971 r. w zakresie rozumienia pojęcia "dawny zajazd", jednakże jest to wątpliwość ujawniona po raz pierwszy dopiero w skardze kasacyjnej i w związku z tym nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.

Niejednoznaczność bądź zawiłość treści decyzji jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań bądź skrótów. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym, a także nie może dokonywać uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. W trybie wyjaśniania treści decyzji nie można dokonywać ocen merytorycznych co do samej decyzji.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzja Konserwatora Zabytków miasta L. z 20 stycznia 1971 r. wyraźnie określa, co zostało uznane za dobro kultury podlegające wpisaniu do rejestru zabytków. Takim dobrem jest dawny zajazd stanowiący na datę 20 stycznia 1971 r. dom mieszkalny posadowiony w L. przy ul. P. ... Decyzja ta zawiera sam opis budynku podając datę jego budowy oraz styl architektoniczny. Decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia co do wpisania nieruchomości gruntowej (działki) do rejestru zabytków.

Tym samym żądanie strony skarżącej sprowadzające się do wyjaśnienia, kaki zakres działki gruntowej - na której znajduje się dawny zajazd stanowiący dom mieszkalny posadowiony przy ul. P. ... - wpisanej do rejestru zabytków obejmuje decyzja z 20 stycznia 1971 r., stanowi w istocie domaganie się uzupełnienia treści tej decyzji o rozstrzygniecie w przedmiocie powierzchni samej działki zajętej pod ten zabytek. W trybie wyjaśniania treści decyzji nie można dokonać uzupełniania decyzji.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a., ponieważ w tej sprawie Sąd ten prawidłowo oddalił skargę. Także zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 K.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jest niezasadny, ponieważ nie było podstaw do zarzucenia organom w tej sprawie dokonania błędnej wykładni art. 113 § 2 K.p.a. Skoro Sąd pierwszej instancji trafnie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne, to nie było dopuszczalnym stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylanie postanowienia organu pierwszej instancji.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że w tej sprawie nastąpiło wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego, skoro całkowicie pomięto zaświadczenie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 sierpnia 2008 r. wskazujące, że budynek usytuowany przy ul. P. ... w L. wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji z 20 stycznia 1971 r. obejmuje sam budynek wraz z gruntem znajdującym się pod tym budynkiem. Wyjaśniając nietrafność tego zarzutu należy podnieść, że zaświadczenie z 21 sierpnia 2008 r. nie stanowi ani uzupełnienia decyzji z 20 stycznia 1971 r. ani też nie jest aktem wyjaśniającym jej treść. Zaświadczenia obejmują urzędowe potwierdzenia faktu albo stanu prawnego (art. 217 § 2 i art. 218 § 1 K.p.a.) i sam fakt ich wydania nie stanowi przyznania komukolwiek praw. Nie można traktować, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, zaświadczenia jako elementu wyjaśniającego lub służącego do wyjaśnienia treści decyzji.

Tym samym należy stwierdzić, że w tej sprawie, mając na uwadze żądanie wyjaśnienia treści decyzji z 20 stycznia 1971 r. w zakresie objętym wnioskiem z dnia 18 stycznia 2012 r. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracyjne należycie zebrały materiał dowodowy i nie naruszyły prawa przy dokonaniu wykładni tego materiału.

Nietrafnie również podnosi strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 989/13 w którym miano zobowiązać organy w tej sprawie do wyjaśnienia treści decyzji z 20 stycznia 1971 r. także w kontekście wydanych w 2008 r. zaświadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny analizując treść uzasadnienia ww. wyroku z 4 października 2013 r. stwierdza, że żadnych takich wskazówek nie zawarto w uzasadnieniu tego wyroku.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 K.p.a. W tej sprawie ani Sąd pierwszej instancji, ani organy administracyjne nie naruszyły prawa i oparły swoje rozstrzygnięcia na właściwie zinterpretowanym art. 113 § 2 K.p.a. Nie naruszyły zasady praworządności zapisanej w art. 6 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji objętej art. 8 K.p.a. Prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie stron do organów administracyjnych nie może polegać na dokonywaniu nieprawidłowej wykładni przepisów na korzyść strony. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje w art. 113 § 2 K.p.a. możliwość w istocie uzupełnienia tej decyzji o treść, której ta decyzja nie zawiera, a tryb wyjaśnienia treści decyzji nie pozwala na uzupełnienie samej treści.

Nie jest zasadny i ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji oddalenie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w tej sprawie nie zaistniała jakakolwiek przesłanka rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny także nie stwierdza, aby zaistniała jakakolwiek przesłanka rażącego naruszenia prawa w zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniu. Nie wyjaśniła także strona skarżąca kasacyjnie na czym miałoby polegać owe rażące naruszenie prawa.

Należy również wskazać i na to, że w trybie wyjaśniania treści decyzji nie jest możliwa ocena merytoryczna samej decyzji objętej tym trybem rektyfikacji i to nawet wtedy, gdy taka decyzja objęta byłaby jakimikolwiek wadami.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.