Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 835/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 80,  art. 107 par. 3,  art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności urzędowe inspekcji weterynaryjnej w zakresie nadzoru nad ubojem drobiu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Lekarz Weterynarii we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744 ze zm. zwanej dalej u.i.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej k.p.a.), zobowiązał skarżącą do wniesienia opłaty stanowiącej należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w kwocie 149,15 zł, na którą złożyły się należności objęte rachunkiem serii B Nr [...] wystawionym w dniu 21 stycznia 2009 r. przez wykonującego lekarza. Z rachunku tego wynika, że w dniach 8 i 21 stycznia 2009 r. zatrudniony w Inspekcji Weterynaryjnej lekarz weterynarii, w imieniu Powiatowego Lekarza Weterynarii we W. przeprowadził badania zwierząt rzeźnych i mięsa (drobiu) w ubojni drobiu prowadzonej przez A.P. działającej pod nazwą "K." U.iH. z siedzibą w S., ul. [...]. Badanie dotyczyło 840 sztuk zwierząt, a zatem należną za tę czynność opłatę ustalono w wysokości 42,17 zł (840 szt. x 0,0502 zł). Do tej kwoty należało doliczyć koszty dojazdu do miejsca wykonania tych czynności w kwocie 106,98 zł (128 km x 0,8358 zł). Należność ta została obliczona na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.). Organ powołał się na przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 u.i.w., art. 61 ustawy o finansach publicznych, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 27 poz. 271 ze zm.).

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 16 u.i.w. oraz norm Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o finansach publicznych, ponadto podniosła pełnienie nieformalnego nadzoru nad ubojem przez lekarzy zatrudnionych w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii we W. i brak przepisu dającego prawo do obciążania kosztami dojazdu lekarzy do miejsca sprawowania nadzoru. W odwołaniu zakwestionowano również sposób kalkulowania tych kosztów.

Strona podniosła także, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. działalność w zakresie uboju została decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii zlikwidowana oraz że koszty dojazdów lekarzy weterynarii do miejsca wykonywania nadzoru nie są kosztami budżetowymi i jako takie nie mogą być przedmiotem decyzji administracyjnej.

Dodatkowo w piśmie z dnia 29 sierpnia 2011 r., skierowanym do D. Lekarza Weterynarii we W. podniosła, że nadzór nad jej działalnością zawsze wykonywany był przez miejscowych lekarzy weterynarii oraz że w sprawie nie otrzymała decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 2 u.i.w. i związku z tym należy uznać, iż nie przyznano jej prawa strony w postępowaniu administracyjnym, w tym prawa do składania wniosków i zaskarżenia decyzji, co narusza jej prawa i reguły postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust 2 u.i.w., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] r., w sprawie opłaty za czynności urzędowe Inspekcji Weterynaryjnej, w zakresie nadzoru nad ubojem drobiu w ubojni prowadzonej przez skarżącą.

Organ zamieścił w uzasadnieniu obszerny wywód dotyczący trybu powoływania lekarzy weterynarii nie będących pracownikami inspekcji, a wyznaczonych do wykonywania zadań określonych w ustawie o Inspekcji Weterynaryjnej.

Organ podkreślił, że w sprawie nie ma znaczenia, iż skarżąca nie prowadzi już działalności w zakresie uboju zwierząt rzeźnych. Jako osoba fizyczna ponosi bowiem odpowiedzialność także za zobowiązania zaciągnięte w ramach prowadzenia takiej działalności pod własnym imieniem i nazwiskiem.

Według organu II instancji nie można zgodzić się zarzutem strony, że w sprawie doszło do naruszenia art. 16 u.i.w. lub innych norm Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o finansach publicznych. W sprawie istnieje wyraźna podstawa prawna do sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt przez urzędowych lekarzy weterynarii zatrudnionych w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii we W. oraz przepis dający prawo do obciążania kosztami dojazdu lekarzy do miejsca sprawowania nadzoru. Sposób kalkulowania kosztów dojazdu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii we W. był – według organu odwoławczego – zgodny z odpowiednimi aktami prawa administracyjnego, przy czym nie ma znaczenia jakim środkiem transportu odbywał się dojazd.

Ponadto – zdaniem organu – opłaty pobierane przez Inspekcję Weterynaryjną należy jednoznacznie zakwalifikować jako należności budżetowe, podlegające egzekucji administracyjnej, po określeniu ich wysokości, w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji, organ II instancji nie podzielił zarzutu strony, że w sprawie doszło do naruszenia wymienionych w odwołaniu przepisów i dlatego odwołania nie uwzględnił.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zaniechaniu doręczenia decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany lekarzy nadzorujących, zaś we wnioskach skargi zwróciła się o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniają swoje stanowisko wskazała, że Powiatowy Lekarz Weterynarii, nie informując jej, zmienił lekarzy nadzorujących i wyznaczył do czynności nadzoru lekarzy z odległych miejscowości, którzy oprócz opłat za dokonanie czynności nadzoru naliczali również niewspółmiernie wysokie koszty dojazdu, rażąco przekraczające koszty samej czynności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wobec treści skargi, która w znacznej części odnosiła się do innego postępowania dotyczącego wyznaczenia lekarza weterynarii w trybie art. 16 u.i.w., godzi się podnieść, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

Stosując przedstawione wcześniej kryteria oceny, Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z ewidentnym naruszeniem art. art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 k.p.a. W związku z tym Sąd zobligowany jest omówić podstawowe zasady jakimi organy administracji publicznej kierują się w toku postępowania administracyjnego. I tak zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym, a co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści.

Podkreślić w tym miejscu należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie, co oznacza, że stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu l instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ l instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję.

W orzecznictwie przyjęte bowiem zostało, że dwuinstancyjność postępowania oznacza, iż złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej w całokształcie.

Wskazać przy tym również należy, że prawidłowo zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a.. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji – w istocie – nie sprostał opisanym wyżej wymogom.

Wskazać należy, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, a konkretnie przepis art. 30 ust.1 pkt 3 tejże ustawy, zgodnie z którym inspekcja pobiera opłaty za nadzór nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badanie przedubojowe i poubojowe, ocenę mięsa i nadzór nad przestrzeganiem w czasie uboju przepisów o ochronie zwierząt, a także przepis art. 30 ust. 3 pkt 2 ustawy w myśl którego, do tychże opłat związanych z badaniem na terenie gospodarstwa lub fermy albo rzeźni o małej zdolności produkcyjnej dolicza się koszty dojazdu do miejsca wykonywania czynności. Zasady ustalania wysokości powyższych opłat określone zaś zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.) l tak § 3 pkt 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że wysokość opłat za czynności wymienione w poz. 8 /nadzór nad ubojem (...)/ załącznika nr 1 do rozporządzenia powiększa się, doliczając koszty dojazdu, z tym, że w przypadku nadzoru nad ubojem, o którym mowa w poz. 8 załącznika – wyłącznie w przypadku dojazdu do rzeźni o małej zdolności produkcyjnej.

Jak słusznie zauważyły organy, opłaty za czynności inspekcji weterynaryjnej stanowią należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, iż charakter omawianych opłat przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym art. 67 ustawy o finansach publicznych. Po myśli tego przepisu, do spraw dotyczących tego typu należności, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Powyższe regulacje dają tym samym organom inspekcji weterynaryjnej materialnoprawną podstawę ustalenia opłat za czynności nadzoru weterynaryjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przyjęty w judykaturze pogląd, że gdy strona kwestionuje zasadność naliczenia opłat albo wysokość opłaty, organ winien wydać akt administracyjny, w którym określi podstawy prawne pobrania opłaty, jak i zasadny jej wyliczenia, tak by strona miała zapewnione praw skorzystania – w administracyjnym toku instancji – z wszelkich instytucji prawa procesowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1616/05 oraz postanowienie NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 948/10, LEX Nr 737717).

W świetle powyższego – w przypadku kwestionowania przez stronę wysokości obciążających ją opłat, organ nie może ograniczać się jedynie do bezkrytycznego potwierdzenia rachunków przedłożonych przez osoby wykonujące zlecone zadania. Przeciwnie, organ administracji publicznej – w kontekście omówionych wyżej zasad ogólnych określonych przepisami Kodeksu, a w szczególności zasady praworządności – winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich okoliczności objętych prowadzonym postępowaniem, a zatem – w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu – wyjaśnić wszystko, co miało wpływ na wysokość opłat, które następnie ustali w drodze konstytutywnej decyzji. Tym wymaganiom organ II instancji, zdaniem Sądu, nie sprostał.

Cały ten proces winien bowiem zostać uzewnętrzniony w uzasadnieniu decyzji kończącej podstępowanie, przy czym uzasadnienie musi czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. tzn. składać się z części faktycznej i prawnej. W uzasadnieniu faktycznym organ ma wskazać w szczególności fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, ewentualnie przyczyny, z powodu których niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ta cześć uzasadnienia powinna zawierać zatem dokładne wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału zgromadzonego w sprawie oraz uzasadnić jasno i należycie swoje oceny, a zwłaszcza, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo. Uzasadnienie prawne tymczasem polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji ze wskazaniem i przytoczeniem przepisów prawa. Część ta powinna zawierać ponadto szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis prawa rozstrzygając sprawę. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, s. 654, Zakamycze 2005).

W literaturze podkreśla się, że rozpoznając odwołanie organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji, przy czym kontrola ta, co wynika wprost z art. 138 K.p.a., winna być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest przede wszystkim działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy powinno być w każdym przypadku poprzedzone wnikliwym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancję, że ta sama sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zgodnie z przyjętą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie tylko nie dopatrzył się braków w postępowaniu organu pierwszej instancji, ale również sam nie poczynił w tej mierze żadnych ustaleń.

Analizując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd uznał, że organ II instancji nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Organ drugiej instancji bowiem, podzielając stanowisko organu I instancji, nie ocenił wnikliwie zgromadzonego przez organ I instancji materiału, jak i nie wykorzystał przy tym uprawnień jakie daje mu przepis art. 136 k.p.a.

Uchybienie to jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., sygn. akt I SA 508/84, ONSA 2/84, poz. 100).

W aktach administracyjnych znajdują się pisma skarżącej (z dnia 9 lutego 2009 r., 10 marca 2009 r. oraz 27 kwietnia 2009 r.) wskazujące, że jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie opłat uiściła jakieś należności, ale kwestionowała ona wysokość należności objętych rachunkiem za wykonane czynności nadzoru weterynaryjnego. Wskazała, że nie będzie ponosić kosztów z tytułu dojazdu lekarzy ponad 10 km. W takiej sytuacji organ w toku prowadzonego postępowania winien był wskazać, że co do wysokości należności istnieje spór. Rolą organu było również dokonanie analizy prawnej, czy takie zastrzeżenie jest zasadne, a winno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem nie wspomina o tym ani decyzja pierwszoinstancyjna, ani też decyzja organu odwoławczego, w związku z czym w toku ponownego postępowania organ odwoławczy tę kwestię będzie miał na względzie.

Ponadto rozstrzygnięcie ze względu na swój szczególny (finansowy) charakter powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie podstaw wynikających z niego obowiązków, szczegółowe wykazanie na czym opierał się organ dokonując wymiaru opłat (co przesądza o ich wysokości, jaki był sposób ich obliczenia etc.), źródła obciążenia opłatami strony (w niektórych przypadkach również i wskazania umocowania do obciążania strony odsetkami z tytułu niewykonania obowiązku w terminie). W sprawie będącej przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli w niniejszym postępowaniu wyjaśnienie takie obejmować winno m. in. oznaczenie osoby wykonującej czynności, wskazanie: umocowania lekarza do wykonywania określonych czynności (decyzji, upoważnienia), rodzaju dokonanych czynności, ilości sztuk badanych zwierząt, ustalenie odległości do miejsca kontroli, ustalenie momentu kontroli, rodzaju i wielkości zakładu (jeżeli od tego uzależniona jest podstawa i wysokość opłaty), podstaw prawnych opłat za czynności nadzoru weterynaryjnego, podstaw ewentualnych dodatkowych należności (np. kosztów dojazdu). Wszystkie te ustalenia muszą odbyć się z zachowaniem reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a także znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Częściowo próbuje tego dokonać organ pierwszej instancji, błędnie jednak przyjmując, że podstawą naliczenia opłat jest wyłącznie przedłożony przez lekarza rachunek. Organ drugiej instancji w kontrolowanej decyzji tymczasem całkowicie pomija powyższe ustalenia, ograniczając się do prób ustosunkowania się do bardziej lub mniej zasadnych zarzutów zawartych w odwołaniu, co w kontekście zaprezentowanego wcześniej wywodu na temat kompetencji i zadań organu odwoławczego przesądza o wadliwości decyzji, nakazując wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie oznacza to rzecz jasna, że organ odwoławczy ma pominąć okoliczności, które strona podnosi w odwołaniu. Przeciwnie, organ ma obowiązek ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich takich okoliczności wyjaśniając szczegółowo, dlaczego uznał, bądź nie uznał zarzutów odwołania za uzasadnione. Kontrolując w trybie instancyjnym rozstrzygnięcie organu niższego stopnia, organ ocenić również musi, jak to już Sąd wcześniej podkreślił, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń – w przypadku stwierdzenia ewentualnych uchybień – skorzystać z procedury określonej w art. 136, bądź też 138 § 2 K.p.a.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rachunek wystawiony przez lekarza stanowi przede wszystkim podstawę do wyliczenia jego wynagrodzenia (§ 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i wysokości wynagrodzenia za wykonywanie czynności przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. z 2004 Nr 178 poz. 1837 ze zm.)), zaś w postępowaniu dotyczącym wysokości opłat stanowi on jedynie jeden z dowodów, który winien być oceniany z uwzględnieniem reguł dowodowych, na równi z pozostałymi źródłami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie np. zeznaniami świadków (strony, pracowników), czy innymi dokumentami. Ocena ta powinna obejmować: sprawdzenie każdej z pozycji zawartej w rachunku tzn. podstawy naliczenia opłat, odległości do miejsca czynności, określenia rodzaju i oznaczenia co do tożsamości środka transportu etc. oraz skonfrontowanie wynikających z rachunków informacji zarówno innymi zgromadzonymi w sprawie dowodami, jak również wiedzą notoryjną organu. Dopiero pełne udowodnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego da stronie możliwość poznania całokształtu procesu decyzyjnego organu, w tym przesłanek jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę, a – w razie ewentualnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego – realną możliwość weryfikacji niewadliwości przeprowadzonego postępowania, a tym samym i prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej. Zauważyć przy tym należy, że z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby rachunek ten był sprawdzany i ewentualnie zatwierdzany przez uprawnioną osobę chociażby w zakresie danych o wykorzystaniu samochodu prywatnego w celach służbowych.

Czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd wyjaśnia, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z zaprezentowanych rozważań i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania wszelkich przesłanek faktycznych i prawnych wymierzenia opłaty oraz prawidłowości wszystkich pozycji przedłożonego przez lekarza rachunku, a ponadto sporządzenia uzasadnienia w sposób prawidłowy, konkretny i odnoszący się do wszystkich istotnych zagadnień sprawy, bez wywodów bezprzedmiotowych i abstrakcyjnych tak, aby osiągnięty został cel postępowania, którym jest prawidłowe obliczenie należnych opłat.

W ocenie składu orzekającego stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia, opisane szczegółowo wyżej, mają charakter naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W związku z tym Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił kontrolowaną decyzję organu II instancji.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a., natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.