Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 693/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust 1, art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 72 ust 1 pkt 3, ust 2 art. 71
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 24 par 1 pkt 5, art. 127 par 3 i 4,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka- Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi U. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2012 r. nr SKO/WJ/420/7037/2011 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Spółka A. ul. [...] w dniu [...] r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jeden budynek wolno stojący i dwa w układzie bliźniaczym) z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz budową niezbędnej infrastruktury technicznej i zjazdu, dla terenu położonego przy ul. [...] działka nr ewid.[...] , dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...]r. uwzględnił wniosek Spółki i ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., [...] , na skutek odwołania U. W., K. W. i E. P. , uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że organ I instancji nie ustalił szerokości frontu działki inwestycyjnej, nie określił granic obszaru analizowanego, nie ustalił średniej wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym. Wydanie zatem rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, bowiem analiza urbanistyczna nie została wykonana zgodnie z przepisami.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. . na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jeden wolno stojący i dwa w układzie bliźniaczym) z garażami, wraz z zagospodarowaniem terenu oraz budową niezbędnej infrastruktury technicznej i zjazdu na działkach nr [...] z obr. [...] dla potrzeb zjazdu położonych przy ul. [...]

W pkt II decyzji organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji, cech zabudowy, zagospodarowania terenu oraz przepisów odrębnych tj. :

a) jako obowiązującą linię zabudowy ustalił linię wyznaczoną licem budynku sąsiedniego przy ul. [...] – oznaczoną na załączniku graficznym,

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – do 27%;

- szerokość elewacji frontowej dla każdego z budynków od 8,5 m do 12,5 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6,9 m (liczoną od poziomu terenu istniejącego przed głównym wejściem do budynku),

- dla każdego budynku dach płaski,

b) stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko;

- w przypadku kolizji przedsięwzięcia z drzewami lub krzewami, usunięcie lub przesadzenie drzew i krzewów należy uzgodnić z Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM; również na etapie projektu budowlanego należy uzgodnić sposób wykonania robót, w przypadku zbliżenia do drzew i krzewów;

- na 30 dni przed rozpoczęciem działalności powodującej powstawanie odpadów lub zmianą tej działalności wpływającą na ilość i rodzaj wytwarzanych odpadów bądź sposobów gospodarowania nimi, należy przedłożyć właściwemu organowi informację o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania nimi;

c) stwierdził, że inwestycja nie dotyczy warunków wynikających z ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków;

d) lokalizacja infrastruktury technicznej może nastąpić po uzyskaniu zgody zarządcy drogi w przypadku konieczności usytuowania infrastruktury technicznej w pasie drogowym;

- infrastruktura nie może naruszać elementów technicznych drogi, nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszania wartości użytkowej drogi oraz nie może ograniczać możliwości przebudowy lub remontu drogi;

- w celu budowy zjazdu, należy uzyskać decyzję o zezwoleniu przez zarządcę drogi na budowę zjazdu w zakresie parametrów technicznych oraz lokalizacji zjazdu;

- ilość miejsc parkingowych niezbędna do obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego należy lokalizować na terenie przeznaczonym do zainwestowania;

- wskaźnik ilości miejsc postojowych : 2 miejsca postojowe (1 mieszkanie);

e) odnośnie warunków wynikających z przepisów odrębnych, organ ustalił, że zamierzenie inwestycyjne powinno być zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.),

f) realizacja inwestycji nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich, ani powodować pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, w szczególności przed pozbawieniem : dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowanymi przez wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.

W pkt III decyzji organ stwierdził, że linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik graficzny. Opieczętowane załączniki w liczbie 2 sztuk stanowią integralną część decyzji.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że na skutek odwołania U. W. , K. W. i E. P. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium zarzuciło brak określenia wielkości granic obszaru analizowanego oraz wyliczenia średniej wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji ustalił, że planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację w zakresie funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Organ wskazał, że ustalił parametry nowej zabudowy :

- obowiązującą linię zabudowy od frontu działki – jako kontynuację zabudowy linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul.[...] – zgodnie z § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia;

- wskaźnik wielkości nowej zabudowy max do 27% - zgodnie z § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia;

- szerokość elewacji frontowej dla każdego z budynków od 8,5 m do 12,5 m – zgodnie z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia,

- wysokość dla każdego z planowanych budynków do 6,90 m,

- zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako kontynuacji wysokości budynku w najbliższym sąsiedztwie przy ul. [...] oraz [...] , w celu zapewnienia ładu przestrzennego, którego elementami są gabaryty sąsiednich budynków.

Zapewniając harmonijną pierzeję ulicy ;

- dachy płaskie dla każdego z budynków – zgodnie z § 8 rozporządzenia, jako kontynuację formy zwieńczenia dachów budynków frontowych, wzdłuż tej samej drogi.

Szczegółowe uzasadnienie przyjętych parametrów zawarto w wynikach analizy stanowiących załącznik do niniejszej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji odniósł się do pisma stron z dnia [...] r., w którym zakwestionowano sposób obliczenia średniej wysokości budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie i wniosku o ponowne przeprowadzenie oględzin przy udziale stron.

Zdaniem organu, zebrany materiał w toku postępowania był wystarczający do wykonania analizy urbanistycznej i wydania orzeczenia, zatem organ nie znalazł podstaw do przeprowadzenia oględzin.

Odnosząc się do sposobu obliczenia średniej wysokości budynków organ I instancji podniósł, że w obszarze analizowanym występują budynki jedno i dwu kondygnacyjne o różnie ukształtowanych dachach. Wskazał, że średnia wysokość elewacji frontowej budynków : o dachach płaskich to 6,8 m, o dachach stromych 6,35 m, o dachach stromych do poziomu kalenicy 9,3 m. Tak więc, średnia wysokość elewacji frontowej budynków (łącznie dla wszystkich budynków objętych analizą) wynosi [...] m. Z uwagi na brak jednorodności zabudowy na obszarze analizowanym, odstąpiono od przyjęcia dla nowej zabudowy średniej wysokości zabudowy, na rzecz wysokości budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie, przy tej samej ulicy.

Za bezpośrednie sąsiedztwo organ uznał zabudowę frontową przylegającą do działki drogowej i graniczącą z nieruchomością przy ul. [...] o wysokości [...] m i ul. [...] o wysokości [...] m. Planowana inwestycja polega na lokalizacji budynków o wysokości [...] m licząc do poziomu attyki. Ustalona wysokość stanowi przedłużenie (kontynuację) wysokości większości budynków usytuowanych wzdłuż ulicy [...] oraz gwarantuje zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego proponowana przez strony wysokość [...] m dla planowanej inwestycji zaburzy ład przestrzenny na skutek znacznego zaniżenia wysokości budynków w odniesieniu do budynków już istniejących.

U. W., K. W. i E. P. reprezentowani przez radcę prawnego K. G. wnieśli odwołanie o powyższej decyzji domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Odwołujący się zarzucili organowi I instancji naruszenie :

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo, iż na analizowanym obszarze brak jest działki, która na powierzchni [...] m2 byłaby zabudowana trzema budynkami jednorodzinnymi mieszkalnymi, a ponadto przedstawiony projekt architektoniczny w żadnej mierze nie komponuje się z istniejącą charakterystyką ulicy [...] ,

- § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, poprzez wyliczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – dokonując wyliczenia organ pominął budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie w linii zabudowy tj. budynek przy ul. [...] o wysokości [...] m oraz przy ul. [...] o wysokości [...] m. Ponieważ średnia wysokość dla tych budynków powoduje powstanie uskoku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna zostać ustalona jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym;

- § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nie uwzględnienie wymogów dot. miejsc postojowych dla planowanej inwestycji, a w konsekwencji wydanie decyzji, która może doprowadzić do naruszenia elementów technicznych drogi, przyczynić się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, a także zmniejszenia wartości użytkowej drogi;

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie działań zmierzających do należytego ustalenia stanu faktycznego i nieprzeprowadzenia oględzin przy udziale stron.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że już z analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika brak możliwości oceny spełnienia wymaganych ustawą parametrów, to tym samym brak było podstaw do pozytywnego uwzględnienia wniosku inwestora. Nowa zabudowa jest bowiem dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejącą, z momentem wykazania sprzeczności przestaje być dopuszczalna.

Odwołujący się zarzucili też, że w decyzji nie wyznaczono linii zabudowy kondygnacji przyziemia, gdyż organ nie odwołał się do treści przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaś obowiązkiem organu jest konkretne ustalenie, ile dla tej inwestycji winna wynosić odległość od drogi publicznej. W ocenie stron, brak jest podstaw do uznania, że planowana inwestycja stanowi kontynuację w zakresie formy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy terenu, zwłaszcza w zakresie formy architektonicznej.

W obszarze analizowanym brak jest podobnej działki, która zaledwie na [...] m2 zostałaby zabudowana trzema mieszkaniami jednorodzinnymi z dwoma lokalami mieszkalnymi. Planowana inwestycja zdecydowanie odbiega pod tym względem od dotychczas istniejącej charakterystyki urbanistycznej okolicy. Przedstawiany przez inwestora projekt dotyczy budynków w nowoczesnej formie, przy czym zwarte bryły i ukazane rozwiązanie w zakresie przeszkleń kojarzą się z pasywnością i energooszczędnością budynków. Rozwiązanie w zakresie elewacji, mające na celu zapewnienie oryginalnego wyglądu, powoduje, że planowana inwestycja w ogóle nie komponuje się z otoczeniem, w którym występują budynki o wyglądzie tradycyjnym. Organ I instancji pominął całkowicie kwestie związane z zapewnieniem miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Wokół budynków musi pozostać zachowana strefa biologicznie czynna – przestrzeń zielona, która uniemożliwi powstanie miejsc parkingowych. Zamiarem inwestora jest stworzenie ośmiu garaży podziemnych. Taka ilość miejsc postojowych nie daje gwarancji, że przyszli mieszkańcy nie będą parkować na ulicy, która już obecnie jest pozastawiana po obu stronach. Ponadto planowane prace przy podziemnych garażach doprowadzą do zniszczenia systemu melioracyjnego okolicy, a w następstwie zalewanie pobliskich piwnic, a prace ciężkim sprzętem budowlanym mogą spowodować zniszczenie ulicy.

W piśmie z dnia [...] r. będącym uzupełnieniem odwołania zarzucono, że organ I instancji naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem decyzja z dnia [...] r. została wydana przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta E. G. Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej, która na mocy powyższego przepisu podlega obligatoryjnemu wyłączeniu, gdyż ta sama osoba wydawała decyzję z dnia [...] r. następnie uchyloną przez SKO

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania U. W., K. W. i E. P. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, uznając ten zarzut za niezasadny. W ocenie Kolegium, należy przyjąć, że przepis ten wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie także w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie ma przeszkód prawnych by sprawę ponownie prowadził ten sam pracownik organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji wyeliminował uchybienia wytknięte w decyzji z dnia [...] r. ([...] ).

Organ pierwszej instancji wskazał bowiem na właściwej mapie obszar, w którym przeanalizował istniejące obiekty budowlane. Granice obszaru analizy zostały dla czytelności obrazu również pokazane na wydruku odzwierciedlającym podział geodezyjny terenu, przebieg ulic, posadowienie obiektów na poszczególnych działkach. Granice obszaru analizy naniesione na mapie geodezyjnym, jak też na pomocniczym wydruku pokazują, że obszar został zakreślony prawidłowo.

Organ pierwszej instancji przeprowadził nowe wyliczenie parametru średniej wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy budynków położonych w zakreślonym obszarze. Przeanalizowano [...] obiektów, dla których średnia wysokość elewacji frontowej mierzonej do okapu dachu lub attyki wyniosła [...] m (w analizie zaokrąglono do [...] m). Wskazano, że w obszarze analizy występuje zabudowa niejednorodna, dlatego odstąpiono od przyjęcia dla nowej zabudowy średniej wysokości zabudowy na rzecz wysokości budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie. Bezpośrednie sąsiedztwo to zabudowa frontowa na działkach przy ul. [...] (wysokość [...] m) i ul. [...] (wysokość [...] m). Organ I instancji ustalił zatem wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy o wartości [...] m, to jest takiej samej jak gabaryty sąsiadujących nieruchomości, co ma zapewnić harmonijną pierzeję ulicy [...] . Kolegium stwierdziło, że taki sposób wyliczenia wysokości elewacji frontowej znajduje potwierdzenie w przepisie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy (...), który dopuszcza wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy w sposób inny niż poprzez przyjęcie średniej wielkości tego parametru jeśli wynika to ze sporządzonej analizy. Z analizy wynika, że istniejące obiekty budowlane są zróżnicowane co do elewacji frontowych, wiele z nich znacznie przekracza wyznaczoną wartość [...] m.

W tych okolicznościach Kolegium uznało, że organ I instancji mógł uznać za zasadne kontynuowanie tej wysokości, a ocena taka mieści się w dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Kolegium uznało też, że decyzja organu I instancji spełnia wymagania wynikające z § 3 i § 9 powyższego rozporządzenia, zawiera część tekstową i załącznik graficzny oraz wyniki analizy. Określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, oraz parametry nowej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wymogów dotyczących miejsc postojowych, Kolegium uznało ten zarzut za niezasadny. Organ I instancji ustalił wymóg lokalizacji miejsc parkingowych i postojowych na terenie inwestycji (ustalenie pkt I lit. d tiret piąte i szóste decyzji).

Zgodnie z tym ustaleniem, inwestor będzie zobowiązany do opracowania szczegółowych rozwiązań projektowych, które następnie będą podlegać ocenie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutowi stron, nie były potrzebne oględziny. Zestawienie tabelaryczne wykonywanych pomiarów wysokości elewacji frontowej budynków, w tym budynków przy ulicy Ogrodowej, pokazuje, że wysokości te nie są jednakowe i przebiegają uskokami. Organ I instancji nie negował tej okoliczności, przeciwnie zauważa tę zależność, jednakże wyznaczył wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy nie jako wartość uśrednioną, a w inny sposób.

Zdaniem Kolegium nie jest również uzasadniony zarzut, że planowana inwestycja z uwagi na nowoczesny wygląd odbiega od charakteru zabudowy istniejącej. Organ wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie pozostawia inwestorowi swobodę. Inwestor realizując planowaną inwestycję ograniczony jest parametrami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy tj. linią zabudowy, szerokością elewacji frontowej, wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli U.W. i K. W. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego K. G.

Skarżący zarzucili naruszenie :

1) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo nie uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą to decyzję inwestor obowiązany jest uzyskać przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy;

2) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż na analizowanym obszarze brak jest działki, która na powierzchni [...] m2 byłaby zabudowana trzema budynkami jednorodzinnymi mieszkalnymi, a ponadto przedstawiony projekt architektoniczny w żadnej mierze nie komponuje się z istniejącą charakterystyką okolic ulicy [...]

3) § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyliczenie krawędzi górnej elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – dokonując wyliczenia organ pominął budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie w linii zabudowy tj. budynek przy ul. [...] o wysokości [...] m oraz przy ul. [...] o wysokości [...] m. Ponieważ średnia wysokość dla tych budynków powoduje powstanie uskoku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna zostać ustalona jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym;

4) art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...], jak i decyzja z dnia [...] r. została wydana przez działającą z up. Prezydenta Miasta E. G., zastępcę dyrektora w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej, czyli przez osobę która na mocy tego przepisu podlega obligatoryjnemu wyłączeniu ;

5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, a nadto nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, zapewniający rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

6) art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie żądania stron dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowego terenu w celu ustalenia czy planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasową charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną dla danego terenu, czy też stanowi naruszenie dotychczasowego ładu przestrzennego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał między innymi, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. stwierdził, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko. Tak więc, organ I instancji potwierdził fakt oddziaływania tej inwestycji na środowisko, z tym zastrzeżeniem, że nie będzie to oddziaływanie negatywne. Pomimo tego zastrzeżenia żaden z organów ani I-ej ani II – ej instancji, nie stwierdził, aby inwestor przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też, że taka decyzja nie jest wymagana. Zdaniem skarżących, w świetle obowiązującego prawa, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązkiem organów było ustalenie, czy planowana inwestycja będzie oddziaływała w sposób potencjalnie znacząco na środowisko i czy wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jakiejkolwiek informacji, że organy wywiązały się z tego obowiązku.

Skarżący podnieśli też, że okolice ulicy [...] stanowią posesje zabudowane domami wolno stojącymi jednorodzinnymi. Planowana nowa inwestycja powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7.05.2009 r., II SA/Ol 161/2009). Dlatego brak jest podstaw by uznać, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy terenu, zwłaszcza w formie architektonicznej.

Maksymalna liczba mieszkań, jak jest dopuszczalna w trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wynosi w sumie sześć lokali mieszkalnych. W obszarze analizowanym brak jest podobnej działki, która na powierzchni zaledwie [...] m2 zostałaby zabudowana trzema mieszkaniami jednorodzinnymi z dwoma lokalami mieszkalnymi. Dlatego jedynie przeprowadzenie przez organ oględzin przedmiotowego terenu w obecności skarżących pozwoliłoby na wyjaśnienie wszystkich podnoszonych przez strony kwestii związanych z odstępstwami planowanej inwestycji od dotychczasowej charakterystyki architektonicznej dla danego terenu. Brak oględzin powoduje, że organ nie zebrał całego materiału dowodowego, zatem wydał decyzję z naruszeniem prawa.

Skarżący wskazali też, że decyzja organu I instancji jest wadliwa również z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podnieśli, że przez udział pracownika w wydaniu zaskarżonej decyzji należy rozumieć zarówno sytuację, w której pracownik ten podpisał zaskarżoną decyzję, jak i sytuację, gdy pracownik ten dokonywał czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 czerwca 2011 r., I SA/Ol 242/2011 oraz A.Wróbel, M.Jaśkowska, Kodeks ... s. 221). Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w obowiązującym brzmieniu dotyczy tym samym wszelkich sytuacji, gdy organ administracji ponownie rozpatruje sprawę, w której wcześniej wydał decyzję. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie także wówczas, gdy sprawa zostanie przekazana organowi pierwszej instancji przez organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny, bowiem na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa obiektywizmu – wyłączony pracownik zwykle się identyfikuje z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem przy jego ponownej ocenie. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu organu pełnią funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.12.2010 r., II SA/Wa 1228/10).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu braku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy Kolegium podniosło, że dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych nie przeprowadza się postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i nie uzyskuje się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uczestniczka postępowania E. P. wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, której materialnoprawną podstawą był przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej jako ustawa o planowaniu.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zgodnie z tą zasadą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwolenia na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007 r., sygn.akt II OSK 646/06, LEX nr 322329, wyrok NSA z 16.10.2007 r., sygn.akt II OSK 1401/06, LEX nr 394807).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalenia wymienionych parterów. Sposób ich ustalenia został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej Ministra Infrastruktury w dniu 26 sierpnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1585).

Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsie lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych - § 1 ust. 1 – 5 rozporządzenia). Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest prowadzenie analizy zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającą część tekstową i graficzną.

Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosiła [...] m, zatem obszar analizowany objął teren wokół przedmiotowej działki o promieniu [...] metrów i analizie poddano [...] obiektów. Z opisu zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego wynika (k – [...] akt adm.), że w obszarze tym występuje ukształtowana zabudowa mieszkaniowa, o typie wolno stojącym, bliźniaczym i szeregowym wraz z budynkami towarzyszącymi jak budynki gospodarcze, garaże o formie wolno stojącej lub jako przybudówki. Budynki mieszkalne są jedno i dwu kondygnacyjne, o dachach różnych – płaskich i stromych. Zabudowa w bezpośrednim sąsiedztwie dostępna z tej samej drogi publicznej – przy ulicy [...] to budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące i zbliźnione, jedno i dwu kondygnacyjne, o dachach płaskich. Na analizowanym terenie, na każdej z działek usytuowany jest co najmniej jeden budynek mieszkalny z garażem. Budynki przekształcone i rozbudowywane. Występują liczne wtórne wydzielenia w celu pozyskania nowych działek pod zabudowę, jak to ma miejsce w najbliższym sąsiedztwie np. : na działkach przy ul. [...] Przez wtórne wydzielenie działek doszło do zagęszczenia zabudowy. Z analizy wynika też, że średni wskaźnik zabudowy na analizowanym terenie wynosi [...] %, a z zaskarżonej decyzji wynika, że organ ustalił dla planowanej inwestycji max. wskaźnik zabudowy do [...] %.

Z powyższego opisu zabudowy wstępującej na analizowanym obszarze niespornie wynika, że występuje tam zagęszczona zabudowa, działki są zabudowane budynkami jednorodzinnymi typu wolno stojącego, bliźniaczego i szeregowego wraz z budynkami towarzyszącymi tj. garażami i budynkami gospodarczymi. W tych okolicznościach lokalizacja trzech budynków mieszkalnych na jednej działce nie odbiega – jak zarzucają skarżący – od dotychczasowej istniejącej charakterystyki urbanistycznej okolicy.

Wbrew stanowisku skarżących, zachowanie ładu przestrzennego i kontynuacja funkcji istniejącej nie oznacza, że dopuszczalna nowa zabudowa ma być ograniczona wyłącznie do obiektów tożsamych rodzajowo z obiektami już istniejącymi. Zróżnicowanie rodzajów zabudowy (dom jednorodzinny typu wolno stojącego, bliźniaczego czy szeregowego) w ramach jednej funkcji mieszkaniowej nie stanowi naruszenia ładu przestrzennego. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu nie wynika, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, lecz aby na jej podstawie można było określić cechy nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Podnieść też trzeba, że właśnie ta zróżnicowana niejednorodna zabudowa występująca na analizowanym terenie, stanowiła uzasadnienie dla odstąpienia od przyjęcia dla nowej zabudowy średniej wysokości zabudowy na rzecz wysokości budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie przy ul. [...] oraz [...] . Jak wynika z analizy (k – [...] akt adm.) uczyniono tak dlatego aby zapewnić ład przestrzenny, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków, zapewniając harmonijną pierzeję ulicy. Takie ustalenie wysokości budynku dopuszcza § 7 ust. 4 rozporządzenia, zatem odstąpienie od ustalenia dla nowej zabudowy średniej wysokości zabudowy występującej na analizowanym terenie, nie stanowi o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora.

W ocenie Sądu, nie jest trafny zarzut nie przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu z udziałem stron. Rację ma organ odwoławczy, że oględziny nie były konieczne, gdyż zestawienie tabelaryczne wykonanych pomiarów wysokości elewacji frontowej [...] budynków, w tym budynków położonych przy ul. [...] ( k. [...]. akt adm.), bezspornie wskazuje, iż wysokości te nie są jednakowe i przebiegają uskokami.

Z tych też względów wysokość elewacji frontowej dla nowych budynków została ustalona zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Nie przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu, nie stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut skargi o naruszeniu art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Skarżący upatrują naruszenia tego przepisu w tym, że organ I instancji w decyzji z dnia 22 września 2011 r. w pkt II lit. b w części dot. warunków ochrony środowiska stwierdził, że "planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko". Zdaniem skarżących organ potwierdził fakt oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, z tym zastrzeżeniem, że nie będzie to oddziaływanie negatywne. Żaden jednak z organów nie stwierdził, aby inwestor przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też, iż taka elewacja nie jest wymagana.

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści tego przepisu nie wynika jednak, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla każdej inwestycji musi być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawodawca w art. 71 tej ustawy wskazał, realizacja jakiego rodzaju przedsięwzięcie będzie musiała być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosowne do ust. 2 art. 71 uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych :

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Lista przedsięwzięć wskazanych w art. 71 ust. 2 tej ustawy została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 r. Nr 213, poz. 1397). W § 2 rozporządzenia wymienione są rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowiska, a w § 3 wymienione rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowiska.

Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie trzech budynków jednorodzinnych (jeden wolno stojący i dwa w układzie bliźniaczym) z garażem, nie jest wymienione ani w § 2 ani w § 3 rozporządzenia. Tak więc, w rozpoznawanej sprawie nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie został naruszony przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy w pełni podzielić stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, że powyższy przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 i 4 k.p.a.). Na prawidłowość tego poglądu wskazują właśnie wyroki sądów administracyjnych przywołane w skardze. W sprawie II SA/Wa 1228/10 Sąd stwierdził, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Identyczna sytuacja wystąpiła w sprawach o sygn. I SA/Ol 242/11 i II SA/Wr 233/09 z tym tylko, że w sprawach tych organem był Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi skargę oddalił.