Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 340/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59  ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Gminy Rędziny z dnia 27 marca 2018 r. nr 15/LI/2018 w przedmiocie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skargą z 14 maja 2020r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 15/LI/2018 Rady Gminy Rędziny z 27 marca 2018 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Gminie Rędziny lub jej jednostkom organizacyjnym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej oraz wskazania organów lub osób uprawnionych do udzielania ulg, w części określonej w:

- 1) § 2 oraz § 8 ust. 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 2 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- 2) § 3, § 6 ust. 1 i ust. 6 uchwały, jako sprzecznej z art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), dalej jako "ustawa" w związku z art. 7 Konstytucji,

- 3) § 5 uchwały, jako sprzecznej z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 56 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji,

4) § 11 ust. 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 59 ust. 2 w związku z art. 7 Konstytucji.

Zdaniem organu nadzoru, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji przez Radę Gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje.

Zaskarżona uchwała w § 2 stanowi, że jej przepisów nie stosuje się do należności o charakterze cywilnoprawnym, w przypadku gdy odrębne przepisy regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty tych należności. Powyższa reguła wynika jednak z hierarchii źródeł prawa wskazanej w art. 87 Konstytucji, a Rada Gminy nie była uprawniona w drodze aktu prawa miejscowego do określenia, że akt prawa miejscowego ma pierwszeństwo (bądź nie) przed aktami prawnymi wyższego rzędu. Tym samym wskazanie w uchwale, że nie ma ona zastosowania, w sytuacji, gdy przepisy odrębne regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty należności, stanowi regulację zbędną. Tak samo zbędna jest regulacja § 8 ust. 2 uchwały, z której wynika, że do udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych, w przypadkach gdy dłużnik jest przedsiębiorcą w tym prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie rolnictwa mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 362 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Komisji (UE) Nr 1407/2013 Nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352/1 z24.12.2013 r.). Rada Gminy Rędziny nie jest uprawniona, aby w akcie prawa miejscowego decydować o zastosowaniu bądź nie aktów prawnych wyższego rzędu.

W ocenie organu nadzoru organ stanowiący Gminy Rędziny nie posiadał także kompetencji do zdefiniowania pojęć, o których mowa w § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 uchwały. Organ wyjaśnił, że zasadniczo nie wyklucza się możliwości definiowania w akcie prawa miejscowego używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej, ale w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, w szczególności nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę ani tym bardziej nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uznał również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprawdzie wprost nie objaśnił (nie zdefiniował), ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Zatem regulacja § 3 wykracza poza delegację z art. 59 ust. 1 ustawy. Nadto regulacja § 3 pkt 2 uchwały stanowi także powtórzenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 9 pkt 3, 4 i 13 ustawy. W art. 59 ust.1 jest mowa o należnościach przypadającym jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13 ustawy. Jednostki organizacyjne wymienione w tych przepisach to jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe oraz samorządowe instytucje kultury. Tym samym regulacja § 3 pkt 2 uchwały jest zbędna również z tej przyczyny.

W ocenie organu nadzoru regulacja § 3 pkt 4 i pkt 5 oraz § 6 ust. 1 uchwały są sprzeczne z art. 59 ust. 1 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji. Przepis § 3 pkt 4 w związku z § 6 ust. 1 lit. b uchwały wprowadza przesłankę trudnej sytuacji materialnej dłużnika, która jest nieznana ustawie, jak również ją doprecyzowuje. Co więcej, przepis § 6 ust. 1 lit. b wprowadza również dodatkowe przesłanki zastosowania ulg, a mianowicie względy społeczne i gospodarcze. Taka regulacja wykracza poza delegację z art. 59 ustawy. Z kolei § 3 pkt 5 uchwały doprecyzowuje przesłankę ważnego interesu dłużnika, co również wykracza poza delegację z art. 59 ustawy. Regulacja § 6 ust. 1 lit. a uchwały wskazuje, w jakich okolicznościach może dojść do umorzenia należności w całości. W ocenie organu nadzoru taka regulacja wykracza poza delegację z art. 59 ustawy, gdyż nie jest dopuszczalne wskazanie rodzaju oraz zakresu udzielonej ulgi w odniesieniu do poszczególnych przesłanek.

Przepis § 5 uchwały jest sprzeczny z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 56 ustawy. Z art. 59 ust. 3 ustawy wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. Z art. 56 ust. 1 ustawy wynika, kiedy należności mogą być z urzędu umarzane w całości. Zgodnie z tym przepisem mogą być z urzędu umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi interes publiczny. Z regulacji art. 59 ust. 3 w związku z art. 56 ust. 1 ustawy wynika, że organ stanowiący może postanowić o stosowaniu z urzędu ulg w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy. Tymczasem przepis § 5 uchwały może sugerować, że to na dłużniku, którego należności mają zostać umorzone ciąży obowiązek udokumentowania przesłanek z art. 56 ust. 1 ustawy. Ponadto regulacja § 5 ustawy jest nieprecyzyjna (gdyż użyto zwrotu "w szczególności") i niekompletna (gdyż nie odnosi się do udokumentowania wszystkich przesłanek z art. 56 ust. 1 ustawy). Z § 11 ust. 2 uchwały wynika, że jeżeli dłużnik nie spłaci w terminie albo w pełnej wysokości ustalonych rat, pozostała do spłaty należność staje się natychmiast wymagalna wraz z należnymi odsetkami od pierwotnego terminu wymagalności. W ocenie organu nadzoru regulacja dotycząca skutków w zakresie natychmiastowej wymagalności należności w sytuacji zaistnienia zwłoki w jej płatności oraz wpłaty należności w niższej wysokości niż wymagana, wykracza poza delegację z art. 59 ust. 2 ustawy. Z art. 59 ust. 2 ustawy wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, a zatem nie sposób przyjąć, by określenie skutków w zakresie natychmiastowej wykonalności, o których mowa § 11 ust. 2 uchwały, mieściło się w pojęciu udzielania ulgi. Co więcej, skoro powyższa materia dotyczy należności cywilnoprawnych, to w przypadkach wskazanych w § 11 ust. 2 uchwały zastosowanie winny znaleźć odpowiednie przepisy prawa cywilnego, a akt prawa miejscowego nie może w żadnym razie modyfikować przepisów rangi ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:

Skarga Wojewody Śląskiego nie jest uzasadniona.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713) – dalej powoływana jako usg. Zgodnie z drugim z powołanych przepisów, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast z art. 93 ust. 1 wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nadto ust. 4 powołanego artykułu wskazuje, że dla zaistnienia skutku nieważności sprzeczność z prawem winna mieć charakter istotny, w przeciwnym bowiem razie organ nadzoru nie stwierdza nieważności tych aktów, ograniczając się do wskazania, iż wydano je z naruszeniem prawa.

Z powyższego wynika, że sam ustawodawca przewidział, że w toku działalności uchwałodawczej gmin może dochodzić do naruszenia prawa o różnym ciężarze i skutek w postaci nieważności powiązał nie z każdym naruszeniem prawa, a jedynie z takim, które ma charakter istotny. Zatem stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy wymaga wykazania przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa, którego - w ocenie Sądu - Wojewoda Śląski nie wykazał.

Zawarta w internetowym Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:

1. «główny, podstawowy»

2. «duży, znaczny»

3. «rzeczywisty, prawdziwy».

Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Olsztynie z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).

Również w doktrynie wskazuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Tak więc, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada w razie ustalenia, że są one dotknięte wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28).

W przedmiotowej sprawie dla rozstrzygnięcia zawisłego sporu należy zatem zbadać, na ile można przyznać przymiot istotności zarzutom naruszenia prawa wskazanym przez Wojewodę w skardze.

Delegację ustawową do podjęcia uchwały, której zapisy stały się przedmiotem skargi stanowi art. 59 ust. 1 -3 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2077) tj. w wersji obowiązującej w dniu jej podjęcia.

Stosownie do ust.1:

W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4.

Ust. 2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg.

Zdaniem Sądu konstrukcja cytowanych przepisów skazuje, że to organ stanowiący jest kompetentny zarówno do nadania treści klauzuli generalnej "ważnego interesu dłużnika lub interesu społecznego" (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), jak i określenia zasad czyli szczegółowych norm i reguł według których udzielenie ulg różnego rodzaju może nastąpić.

Zgodnie bowiem z definicją terminu "zasada", jest to:

1. «prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; też: formuła wyjaśniająca to prawo»

2. «norma postępowania»

3. «ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach»

4. «podstawa funkcjonowania lub konstrukcji czegoś» (internetowy Słownik języka polskiego PWN).

W tym miejscu należy odnieść uwagi dot. istotnego naruszenia prawa do treści zaskarżonych zapisów uchwały przy uwzględnieniu treści delegacji ustawowej.

I tak Wojewoda jako pierwszy zakwestionował zapis § 2 stanowiący, że "Przepisów uchwały nie stosuje się do należności o charakterze cywilnoprawnym, w przypadku których odrębne przepisy regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty tych należności."

Zdaniem Wojewody w tym przypadku rażące naruszenie prawa polega na tym, że "wskazanie w uchwale, że nie ma ona zastosowania w sytuacji, gdy przepisy odrębne regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty należności stanowi regulacje zbędną".

Odnośnie tego na wstępie zauważyć trzeba, że adresatem uchwały nie jest Wojewoda, lecz wszyscy potencjalni dłużnicy gminy, a także organ udzielający ulgi, zatem pożądanym efektem jej podjęcia jest zamieszczenie w niej kompleksowych zasad dot. materii nią uregulowanych, a to w celu zapewnienia ich jasności i przejrzystości dla adresatów. Dlatego § 2 zdaniem Sądu nie ma charakteru normatywnego, lecz informacyjny i ma właśnie na celu zawarcie odesłania do odrębnych przepisów, jeśli to one znajdują zastosowanie do konkretnych wierzytelności Gminy, co z pewnością jest korzystne dla kompletności i jasności tekstu uchwały dla jej adresatów. Nadto, organ nie zarzuca sprzeczności omawianego przepisu z prawem bezwzględnie obowiązującym, a tylko jego zbyteczność. Zatem gdyby uznać, że taki zbędny (choć nie naruszający żadnego przepisu prawa) zapis uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, to właściwie nie istniałyby inne naruszenia, które można byłoby kwalifikować jako nieistotne. Taka ocena byłaby zatem sprzeczna z założeniem samego racjonalnego ustawodawcy, a który przewidział istnienie wad istotnych oraz nieistotnych.

Za również zbyteczną uznał organ treść § 8 ust. 2, w której stwierdzono, że "Do udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych, w przypadkach, gdy dłużnik jest przedsiębiorcą, w tym prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie rolnictwa mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej" oraz wskazanych szczegółowo przepisów wspólnotowych. Paragrafowi temu zarzucił dodatkowo, że Rada Gminy nie jest uprawniona, aby w akcie prawa miejscowego decydować o zastosowaniu bądź nie aktów prawnych wyższego rzędu.

W tym zakresie Sąd podtrzymuje przedstawione wyżej stanowisko, że w istocie zapis ten ma charakter informacyjny i nie decyduje o zastosowaniu bądź nie powołanych w nim przepisów krajowych i wspólnotowych, a jedynie informuje adresatów, że w sytuacji spełnienia przez dłużników warunków wynikających z powołanych tam aktów prawnych to one - a nie przedmiotowa uchwała - znajdą zastosowanie.

Podsumowując tę część wywodów: skoro zapisy § 2 uchwały oraz § 8 ust. 2 nie naruszają prawa, a jedynie można je uznać za zbędne, to z pewnością fakt ich zamieszczenia w treści uchwały nie narusza prawa w sposób istotny, zatem stwierdzenie ich nieważności nie jest zasadne.

Kolejny zarzut dotyczy § 3 pkt 1-7 uchwały, w których Rada Gminy zdefiniowała pojęcia wierzyciela, jednostki organizacyjnej gminy, dłużnika, trudnej sytuacji materialnej itd. Odnośnie tego, organ zarzuca, że organ Gminy nie posiada kompetencji do definiowania tych pojęć. W akcie prawa miejscowego nie powtarza się bowiem przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powołując się na § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283) organ stwierdził, że w akcie niższym niż ustawa nie definiuje się określeń ustawowych ani definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Odnośnie tego zarzutu zauważyć należy, że ustawa o finansach publicznych posługuje się pojęciami dłużnika, ważnego interesu dłużnika czy należności, ale nie zawiera ich definicji. Natomiast w § 146 ust. 1 zasad techniki prawodawczej przewidziano przesłanki formułowania definicji danego określenia "w ustawie lub innym akcie normatywnym", czyli m.in. w akcie prawa miejscowego. Odnosząc to do treści uchwały należy zauważyć, że z treści § 3 w brzmieniu: "Ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o:" - wprost wynika, że definicje w nim zawarte nie odnoszą się do treści ustawy, lecz uchwały. Tym samym ten zarzut Sąd także uznał za nieuzasadniony.

W zakresie zdefiniowanym w § 3 pkt 2 uchwały tj. jednostek organizacyjnych organ podniósł, że regulacja ta stanowi powtórzenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 9 pkt 3, 4 i 13 ustawy o finansach publicznych, jest zatem zbędna. Z zarzutem zbyteczności tego zapisu można się zgodzić, tym niemniej – jak to już wyżej wywiedziono – nie jest to wystarczające do uznania, że na skutek tego uchwała istotnie narusza prawo. Zarzut ten byłby uzasadniony, gdyby uchwała modyfikowała definicję ustawową, co jednak nie miało miejsca.

Dalej Wojewoda podniósł, że ustawodawca dokonując delegacji ustawowej nie upoważnił w niej organu stanowiącego do konstruowania nowych przesłanek udzielania ulgi. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy Wojewoda upatruje tego w treści § 3 pkt 4 i pkt 5 oraz § 6 uchwały ust. 1 uchwały.

Dalszą analizę należy poprzedzić stwierdzeniem, że - zdaniem Sądu - § 6 ust. 1 lit. a i lit. b winny być wykładane łącznie.

§ 6 ust. 1 lit. a wskazuje, kiedy należności mogą być umarzane w całości stwierdzając, że może to nastąpić w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, natomiast § 6 ust. 1 lit. b stanowi, w jakim przypadku należności mogą być umarzane w części lub mogą być udzielone inne rodzaje ulg stanowiąc, że może to nastąpić w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, trudnej sytuacji materialnej, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika.

W ocenie Sądu przesłanki określone w § 6 ust. 1 lit. b uchwały nie są nowymi przesłankami, nie przewidzianymi w delegacji ustawowej, lecz przeciwnie - mieszczą się w niej, tj. pojęciu "ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego", o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Uznać bowiem należy, że trudna sytuacja materialna i możliwości płatnicze wchodzą w zakres pojęcia "ważnego interesu dłużnika" a względy społeczne lub gospodarcze mieszczą się w "interesie publicznym". Tyle tylko, że w badanej uchwale – tak jak odczytuje ją Sąd orzekający – organ dokonał swoistego podziału przesłanek udzielenia ulgi na ważny interes dłużnika lub interes publiczny sensu largo, bez bliższego jego określania (pod lit. a) oraz ważny interes dłużnika lub interes publiczny publiczny sensu stricto (pod lit. b) tzn. np. taki ważny interes dłużnika, który jednocześnie jest uzasadniony trudną sytuacją materialną albo taki interes publiczny, który jednocześnie jest uzasadniony względami społecznymi.

Korzystając z delegacji ustawowej do określenia zasad udzielania ulgi organ dokonał bowiem rozdzielenia przesłanek do umorzenia należności w całości (§ 6 ust. 1 lit. a) oraz udzielenia innego rodzaju ulg (§ 6 ust. 1 lit. b), które co prawda również wymagają uzasadnienia w ważnym interesie dłużnika lub interesie publicznym, tym niemniej rozumianym w sposób określony w § 6 ust. 1 lit. b. Natomiast w ramach ustalania zasad udzielania ulg organ ma prawo do zastosowania innych kryteriów odnośnie umorzenia należności w całości, co jest działaniem najdalej idącym, a innych do udzielenia pozostałych ulg, o ile kryteria te mieszczą się w ustawowej przesłance "ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego", przy czym – co należy podkreślić – pojęcia te mają charakter klauzul generalnych i nie zostały zdefiniowane ustawowo.

Skoro zatem racjonalny ustawodawca – mimo ogólności i niedookreśloności tych pojęć, których znaczenie dla każdego interpretatora może być inne - nie zawarł stosownych definicji w ustawie o finansach publicznych, a jednocześnie udzielił delegacji ustawowej do udzielania ulg w przypadkach uzasadnionych "ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym", to tak ogólny zakres upoważnienia wskazuje na respektowanie przez ustawodawcę zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wynikającej zarówno z Konstytucji, jak i ustaw ustrojowych. Oznacza to też, że pozostawił odkodowanie sensu tych terminów uchwałodawcy gminnemu, który czyni to w ramach ustalania zasad udzielania ulg określając jakie nada im szczegółowe znaczenie i kiedy możliwe będzie udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności, a kiedy – zastosowanie innego jej rodzaju. Można sobie bowiem hipotetycznie wyobrazić przypadek, gdy zobowiązany wykaże ważny interes w udzieleniu ulgi w ogóle, ale wówczas konieczną stanie się ocena czy sytuacja dłużnika uzasadnia udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności, czy jednak innej, która prowadzi do zaspokojenia Gminy, choćby częściowego.

Sąd nie podziela także stanowiska organu co do tego, że § 6 ust. 6 uchwały w brzmieniu: "Udzielenie ulgi może być uzależnione od terminowego regulowania należności bieżących" wprowadza dodatkową przesłankę zastosowania ulgi.

W ocenie Sądu zastrzeżenie to nie stanowi dodatkowej przesłanki udzielenia ulgi, lecz mieści się w pojęciu zasad ich udzielania. Przesłanki zastosowania ulg określone są w § 6 ust. 1 uchwały i ust. 6 w żaden sposób ich nie modyfikuje, gdyż nie zmienia przesłanki ważnego interesu ..., względów społecznych, trudnej sytuacji materialnej itd. Zatem przesłanka ustawowa udzielenia ulgi się nie zmienia. Natomiast pod pojęciem "zasad" należy rozumieć – jak to wynika z definicji słownikowej - normy postępowania i prawa rządzące udzielaniem ulg czyli reguły materialne, jak np. zasady gry czy zasady ruchu drogowego. Zatem organ – będąc upoważniony ustawowo do określenia zasad udzielania ulg – skorzystał jedynie z tego upoważnienia i wprowadził zasadę (czyli regułę, normę), że przy udzielaniu ulg będzie mógł wziąć pod uwagę czy dłużnik terminowo reguluje bieżące zobowiązania, na co pozwala mu fakultatywny charakter ulg.

Kolejnym zakwestionowanym przez Wojewodę przepisem uchwały jest jej § 5 wskazujący jak winny być udokumentowane przesłanki umorzenia należności, które mogą być umarzane z urzędu.

W tym zakresie organ wywodzi, że z art. 59 ust. 3 wynika, że organ stanowiący może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu przewidzianych w ustawie ulg z urzędu, natomiast § 5 uchwały może sugerować, że to na dłużniku ciąży obowiązek udokumentowania przesłanek tego umorzenia.

Stosownie do art. 59 ust. 3 organ stanowiący może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1 w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 (tj. śmierci osoby fizycznej, wykreślenia osoby prawnej z rejestru, przypuszczenia bezskuteczności egzekucji, likwidacji innej jednostki organizacyjnej, interesu publicznego).

Odnośnie powyższego zauważyć należy, że już samo użycie przez Wojewodę sformułowania "może sugerować" wskazuje, że nie można w takiej sytuacji mówić o istotnym naruszeniu prawa, skoro jest to tylko sugestia i to tylko hipotetyczna.

Natomiast § 5 stanowi, że "Przesłanki umorzenia należności (...) powinny być udokumentowane w szczególności:" i w żaden sposób wskazuje, na kim ciąży obowiązek owego udokumentowania. Co więcej, z charakteru niektórych dowodów wynika, że a priori obowiązek ten nie może ciążyć na dłużniku np. w przypadku, gdy jest nim akt zgonu lub potwierdzenie wykreślenia osoby prawnej z rejestru czy dokument potwierdzający likwidację innej jednostki organizacyjnej.

W ocenie Sądu omawiany § 5 to nic innego, jak właśnie zasada umarzania należności określająca, jakiego rodzaju dowody (niezależnie od tego skąd pochodzą) są uznawane przez organ za dostatecznie potwierdzające zasadność umorzenia należności, przy czym samo umorzenie następuje z urzędu.

Nawet gdyby wyżej przedstawione stanowisko uznać za wadliwe, to udokumentowanie przesłanek udzielenia ulgi, w tym także z urzędu, należy odróżnić od wniosku o jej udzielenie, który w tym przypadku nie jest składany. Natomiast Gmina, która gospodaruje środkami publicznymi winna to czynić z uwzględnieniem zasad celowości, oszczędności i gospodarności, dlatego ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek zweryfikowania, czy dłużnik spełnia przesłanki do zastosowania ulgi.

Wskazuje to na niezasadność naruszenia art. 59 ust. 3 ustawy.

Zarzut, że jest to regulacja nieprecyzyjna, gdyż katalog dowodów został poprzedzony zwrotem "w szczególności" jest chybiony. Po pierwsze, żaden przepis ustawy o finansach publicznych nie precyzuje, że ma to być katalog zamknięty. Po wtóre, oczywistym jest, że w sytuacji, gdy organ poweźmie niebudzące wątpliwości informacje potwierdzające spełnienie przesłanek umorzenia, będzie musiał wziąć je pod uwagę, choć nie będą wymienione w § 5 uchwały. Wykładnia stosowana przez Wojewodę prowadziłaby np. do sytuacji, gdy organ nie mógłby umorzyć należności osoby, która została uznana za zmarłą orzeczeniem sądu tylko na podstawie tego orzeczenia, choć fakt, że dłużnik nie żyje byłby oczywisty i stwierdzony przez organ państwowy w przepisanych trybie.

Nawet jeśli – jak podnosi organ - omawiany § 5 uchwały nie odnosi się do udokumentowania wszystkich przesłanek umorzenia, przewidzianych w art. 56 ust. 1 ustawy, to również nie jest to naruszenie prawa, a tym bardziej naruszenie istotne, skoro żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku określenia wiążącego i wyczerpującego katalogu dowodów, które umożliwiają podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu należności z urzędu. Zdaniem Sądu jest tak z tej przyczyny, że stworzenie takiego zamkniętego a kompletnego katalogu jest po prostu niemożliwe, pomijając już, że całkowicie zbędne.

Ostatni zarzut organu dotyczy § 11 ust. 2 uchwały w brzmieniu: "Jeżeli dłużnik nie spłaci w terminie albo w pełnej wysokości ustalonych rat, pozostała do spłaty należność staje się natychmiast wymagalna wraz z odsetkami od pierwotnego terminu wymagalności. Zdaniem Wojewody, nie sposób przyjąć, by określenie skutków w zakresie natychmiastowej wykonalności mieściło się w pojęciu "udzielania ulgi", a w takim przypadku zastosowanie winny znaleźć przepisy prawa cywilnego.

Odnośnie tego zarzutu Sąd wyraża pogląd, że określenie kiedy udzielona ulga traci moc mieści się jednak w pojęciu "zasad udzielania ulgi". Z art. 59 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że spłata należności może zostać odroczona lub rozłożona na raty, a § 11 formułuje warunek zawieszający (czyli regułę materialną – zasadę), pod jakim ulga ta jest udzielana – że dłużnik wywiąże się ze swych powinności względem Gminy. Terminowa i zgodna z haromonogramem spłata zadłużenia jest warunkiem kontynuowania ulgi czyli "zasadą jej udzielenia". Natomiast instytucja ulg w spłacie należności na rzecz jednostek samorządu terytorialnego nie jest instytucją prawa cywilnego, lecz finansowego, także w odniesieniu do należności o charakterze cywilnoprawnym, o czym świadczy choćby fakt, że delegacja ustawowa do określenia zasad i trybu ich udzielania zawarta została w ustawie o finansach publicznych, a nie Kodeksie cywilnym. Również sam akt udzielenia ulgi nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz umowy (ugody, porozumienia etc.) lub zarządzenia właściwego organu.

Należy wskazać również na art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samy dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wreszcie trzeba mieć na uwadze i to, że stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Końcowo Sąd zauważa, że przedmiotowa uchwała została podjęta 27 marca 2018r. Faktem jest, że Wojewoda nie jest ograniczony żadnym terminem dla wystąpienia ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny, tym niemniej jeśli dopatrzył się naruszenia prawa dopiero po ponad dwóch latach od jej podjęcia, to potwierdza to tezę, że uchwała nie jest dotknięta naruszeniem prawa o charakterze istotnym. To z kolei implikuje konieczność oddalenia skargi.

Zatem biorąc pod uwagę, że Wojewoda Śląski w skardze nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy Rędziny, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.