Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 770/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 942/18 w sprawie ze skargi C. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz C. W. kwotę 1.200 zł (jeden tysiąc dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 3 lipca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 942/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2018 r. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] listopada 1974 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] o pow. 2,9817 ha, stanowiącą własność Z. W. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] z [...] czerwca 1973 r.

Skarżący C. W., będący jednym ze spadkobierców byłej właścicielki, wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Organy w toku postępowania ustaliły, że żądanie zwrotu obejmuje część nieruchomości stanowiącą obecnie własność Miasta [...] (we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]") położoną przy ul. [...], będącej częścią dawnych działek nr [...], pochodzących z osady włościańskiej zapisanych w tabeli likwidacyjnej wsi [...], aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] o łącznej powierzchni 540 m², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Starosta Piaseczyński (wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2004 r.) dwukrotnie (decyzjami z 26 września 2008 r. i 5 listopada 2010 r.) uwzględniał wniosek, orzekając zwrot wyżej opisanej nieruchomości, jednak organ odwoławczy w odniesieniu do tych rozstrzygnięć każdorazowo korzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzje Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2009 r. i [...] marca 2011 r.). W ostatniej z tych decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu drugiemu ze spadkobierców byłej właścicielki tj. D. S. Wyjaśnił, że do skutecznego orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich spadkobierców byłego właściciela. Prawidłowość skorzystania przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę C. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2011 r. (wyrok z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 925/11). W ponownie prowadzonym postępowaniu D. S. w piśmie z 4 grudnia 2015 r. oświadczyła o rezygnacji z uprawnienia do zwrotu nieruchomości. W kolejnym piśmie z 7 marca 2016 r. zrzekła się praw do roszczeń obejmujących jej udziały w działce położonej przy ul. [...], stanowiącej aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...]).

Decyzją z [...] maja 2016 r. Starosta Piaseczyński w punkcie 1 odmówił skarżącemu zwrotu opisanej na wstępie części wywłaszczonej nieruchomości, a w punkcie 2 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku D. S. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem odmowy było przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, zaś powodem umorzenia było oświadczenie drugiego ze spadkobierców o rezygnacji z przysługującego uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W następstwie odwołania skarżącego Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] stycznia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, określanej dalej również jako "u.g.n.") nie jest możliwe merytoryczne rozstrzyganie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy wniosek o zwrot nie pochodzi od wszystkich spadkobierców byłego właściciela. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie jedna z uprawnionych osób zrezygnowała ze swojego uprawnienia i nie zażądała zwrotu to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wprawdzie, jak wyjaśnił organ, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 14 lipca 2015 r, (SK 26/14 opubl. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1039), stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art, 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak wyrok ten nie daje podstaw do orzekania o zwrocie udziału we współwłasności nieruchomości. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m. in. wyroków NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2243/13, z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2499/15 publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że następstwem ww. wyroku jest konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Wyrok ten bowiem stwierdza niekonstytucyjność przepisu z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności tego co przez ustawodawcę zostało pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności ww. przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy. W związku z powyższym organ uznał, że dopóki ustawodawca nie wprowadzi regulacji przewidującej możliwość zwrotu udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości to obowiązuje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aktualnym brzmieniu tj. wymagającym dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wniosku wszystkich spadkobierców byłego właściciela.

Oddalając - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a." - skargę C. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił pogląd organu odwoławczego zarówno w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia wyjaśnił, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek, z którym wystąpić może jedynie poprzedni właściciel (współwłaściciele) lub jego (ich) spadkobiercy. Brak stosownego wniosku lub sprzeciwu poprzedniego właściciela albo jego spadkobierców stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jest to podstawowa dyrektywa przy stosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd wskazał przykładowo na wyrok NSA z 5 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98 i wyrok WSA w Warszawie z 4.04.05 r., sygn. akt I SA/Wa 2400/03) i wyjaśnił, że wymóg złożenia wniosku przez wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela znajduje uzasadnienie w konstrukcji współwłasności przyjętej w polskim systemie prawa - nie jest zatem podyktowany uznaniowością organów administracji publicznej orzekających w tzw. sprawach zwrotowych, lecz znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1284/10) wskazano, że rozważając dopuszczalność zwrotu udziału we współwłasności nie można tracić z pola widzenia istoty współwłasności oraz skutków, jakie niesie ze sobą zwrot nieruchomości. Otóż z treści art. 195 kodeksu cywilnego wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. Jedność przedmiotu i niepodzielność prawa oznacza, że w stosunku współwłasności przedmiotem prawa własności przysługującego kilku osobom jest jedna rzecz ruchoma lub nieruchomość. Żaden ze współwłaścicieli nie ma natomiast wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli (Komentarz do art. 195 kodeksu cywilnego [w:] A. Kidyba (red.), K.A. Dadańska, T.A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX 2009). Skoro zatem, jak argumentował dalej Sąd I instancji, w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", należy stwierdzić, iż nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Tym samym za nieuzasadnione uznał Sąd I instancji stanowisko skarżącego, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwe jest wydanie decyzji o zwrocie całej nieruchomości na skutek wniosku, do którego przyłączyła się tylko część spadkobierców byłej właścicielki. Stanowisko to nie jest zasadne. W sytuacji gdy uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest więcej osób, bezwzględnie konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych. Więź między tymi osobami jest kwalifikowana w orzecznictwie sądów administracyjnych jako "legitymacja (procesowa) łączna" (np. wyroki NSA z: 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08 i 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 316/11) lub "współuczestnictwo materialne" (np. wyroki NSA z: 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 398/11 i I OSK 883/11 oraz 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2376/12), a przysługujące im prawo - jako "roszczenie niepodzielne" (np. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/12; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując natomiast skutki powołanego przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. Sąd I instancji uznał, że z uwagi na jego charakter - stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego - jest on skierowany do ustawodawcy i polega na jego zobowiązaniu do uchwalenia nowego prawa usuwającego niekonstytucyjne pominięcie. Takie stanowisko dominuje zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. W. Płowiec, "Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykonywania jego orzeczeń", publ. na stronie internetowej: http://www.inpris.pl/fileadmin/user_upload/documents/raport_wykonywanie_orzeczen_TK.pdf oraz "Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce konstytucyjnej organów państwa" red. K. Działocha, S. Jarosz - Żukowska), Warszawa 2013, s. 53). Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "o tym, że wraz z wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostaje zapewniony stan konstytucyjności, można mówić z reguły wówczas, gdy Trybunał stwierdził zgodność zaskarżonej regulacji prawnej z przytoczonym wzorcem kontroli. Kiedy jednak takie stwierdzenie zostaje w wyroku Trybunału obwarowane przyjęciem określonej wykładni przepisu, dla prawodawcy powinno to stanowić sygnał o potrzebie rozważenia ewentualnego sprecyzowania tego przepisu ze względu na zasadę pewności prawa. Z zasady tej wynika postulat interwencji prawodawcy szczególnie wtedy, gdy Trybunał orzekł o niezgodności badanego przepisu nie w całości, lecz w określonym zakresie — czasowo, podmiotowo lub przedmiotowo, dokonując wprawdzie ingerencji w treść przepisu, ale nie zmieniając jego brzmienia - Trybunał nie ma przy tym kompetencji do działania tak, jak działa prawodawca pozytywny", (‘Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2004 r.", Warszawa 2005.). W przywołanym powyżej wyroku z 14 lipca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny w zakresie określenia jego skutków wskazał, że "prawidłowa realizacja wyroku będzie wymagała od ustawodawcy rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Po drugie, należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia. Wybór szczegółowych rozwiązań w powyższym zakresie należy do ustawodawcy, który przy podejmowaniu decyzji powinien dokonać należytego wyważenia interesu prywatnego (wnioskodawcy i innych uprawnionych, niebiorących udziału w postępowaniu zwrotowym) oraz interesu publicznego". W przedmiotowym wyroku z 14 lipca 2015 r. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 136 ust.3 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności ww. przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy. Trybunał w cytowanym wyroku wskazuje na potrzebę ustanowienia takiej regulacji prawnej, która zrealizuje normy konstytucyjne (por. również wyroki TK: SK 41/09 sygn. SK 22/01, z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46 oraz z 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08)". W wyroku z 6 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2243/13, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że następstwem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Sąd wyjaśnił, że nie podziela przeciwnego stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2016 r. sygn. I OSK 1996/15.

Wszystko to dowodzi, jak argumentował Sąd I instancji, że niespełnienie rozważanego wymogu art. 136 ust. 3 u.g.n. uczyniło postępowanie o zwrot bezprzedmiotowym i upoważniło organ do umorzenia postępowania zwrotowego, nie zamykając w przyszłości drogi do skutecznego wniesienia wniosku o zwrot przez wszystkie osoby do tego legitymowane.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. W zakresie tych pierwszych zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: pusa) oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze administracyjnej oraz rzeczowego wyjaśnienia dlaczego przedmiotowe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie,

2. art. 1 i 3 § 1 i 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bądź błędne zastosowanie, w wyniku czego Sąd dokonał błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz nie zastosował środków określonych w ustawie, w sytuacji gdy organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co skutkowało podważeniem zasady praworządności oraz zasady ogólnej prawdy materialnej i niewyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu dającym podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na ww. decyzję.

W ramach z kolei podstaw materialnych skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i niedokonanie zwrotu skarżącemu części wywłaszczonej nieruchomości, która jest użytkowana niezgodnie z celem wywłaszczenia, pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek ku temu;

2. art. 64 ust, 1 i 2 Konstytucji w zw. art. 21 ust, 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady wolności i dokonania ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.

Uzasadniając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący zarzucił, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich jego zarzutów zawartych w skardze, w szczególności pominął argumenty wskazujące na uchybienie przez organ zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w przepisach art. 6, 7 i 8 K.p.a. oraz naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponawiając ten zarzut w punkcie 2 skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że organ nie poczynił prawidłowych ustaleń w sprawie zgodnie z wymaganiami art. 7 K.p.a. Uchybił także zasadzie zaufania do organów państwa albowiem nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zwrócił uwagę, że dwukrotnie w toku postępowania organ pierwszej instancji uwzględniał wniosek skarżącego. Te, jak to określił, "chaotyczne" działania organów w sprawie nie mogą budzić zaufania skarżącego. Uzasadniając z kolei podstawy materialnoprawne skargi kasacyjnej skarżący zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że do czasu wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 26/14) w judykaturze dominował pogląd, że dla skuteczności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien on pochodzić od wszystkich spadkobierców byłego właściciela. Pogląd ten jednak, właśnie z uwagi na wydane przez Trybunał orzeczenie, stał się nieaktualny i obecnie w judykaturze prezentowane jest stanowisko, że zwrot jest możliwy także wtedy gdy wniosek pochodzi od jednego ze spadkobierców. W tym zakresie wskazano i obszernie zacytowano orzeczenia wydane w sprawach o sygnaturach II SA/Kr 284/16, II SA/Lu 578/15, czy I OSK 1902/15, a także w wyroku Sądu Najwyższego o sygnaturze II CSK 152/16.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwiony jest bowiem kluczowy dla jej zasadności zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu cytowanym przez Sąd I instancji i obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Ta ostatnia uwaga dotycząca obowiązującej treści przepisu jest istotna z tego względu, że od 14 maja 2019 r. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma nową treść nadaną ustawą z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801) realizującą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. W aktualnym brzmieniu ww. przepis przewiduje możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z kilku spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Jednocześnie z uwagi na wprowadzone tą ustawą przedawnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (20 lat od daty wywłaszczenia) ustawodawca umożliwił złożenie wniosku w odniesieniu do wywłaszczeń sprzed 20 lat w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 2 ust. 1 ww. ustawy z 4 kwietnia 2019 r.). Oznacza to, że o ile skarżący do 14 maja 2020 roku nie złożył nowego wniosku o zwrot nieruchomości w oparciu o nowe regulacje umożliwiające zwrot udziału na wniosek jednego ze spadkobierców byłego właściciela, to decyzja wydana w sprawie w przedmiocie umorzenia postępowania skontrolowana przez Sąd I instancji w istocie zamknęła mu drogę do skorzystania z dobrodziejstwa wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. Bez względu jednak na ten aspekt sprawy, albowiem znaczenie w sprawie ma wyłącznie stan prawny z daty rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, należy stwierdzić, że Sąd I instancji wadliwie ocenił skutki wskazanego orzeczenia dla możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu jakie przepis ten miał przed zmianą dokonaną ustawą z 4 kwietnia 2019 r. Przyjął bowiem, że z uwagi na charakter wyroku z 14 lipca 2015 r. tj. wyroku stwierdzającego niezgodność z konstytucją pominięcia prawodawczego, czyli niezgodność tego, jak określił to Sąd, czego w treści przepisu brakuje, nie ma on zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy. I z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Wprawdzie problematyka tej kategorii czy też grupy wyroków Trybunału Konstytucyjnego, do której należałoby zakwalifikować omawiany wyrok (zakresowych o pominięciu prawodawczym) jest zagadnieniem problematycznym i złożonym to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji dotyczy wszystkich wyroków TK bez względu na ich rodzaj czy charakter. Artykuł ten w ustępie 1 stanowi, że "[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Z przepisu tego wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał obligowany jest uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich rodzaj czy charakter. Zresztą judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału o tak zwanym pominięciu prawodawczym, czyli o regulacji uznanej za zbyt wąską, pomijającą pewne elementy niezbędne z uwagi na regulację konstytucyjną, bez konieczności oczekiwania na jego wykonanie przez ustawodawcę (por. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dostępne w Bazie Orzeczeń Lex). I o ile w doktrynie i piśmiennictwie prawniczym dyskusyjne jest zagadnienie czy wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym w istocie stwierdza niekonstytucyjność nieuregulowania dodatkowych zagadnień w akcie normatywnym (czyli tego czego nie ma w przepisie) czy też rozstrzyga o niekonstytucyjności całego przepisu w którym brak jest wymaganego, w ocenie TK, unormowania (por. przegląd tych poglądów i stanowisk w: "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 84-85) to bez względu na te różnice, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z konstytucją. Każdy bowiem wyrok TK zmienia system prawny, derogując normę prawną, która jest zbyt wąska albo niesprawiedliwa. Okoliczność, że wyroki Trybunału są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej mieć walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą. Warto przytoczyć w tym zakresie pogląd doktryny: "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. op.cit. s. 116). Podzielając w pełni powyższe stanowisko należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w danej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa, co do których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności, to obowiązkiem tak organu, jak i sądu jest konieczność uwzględnienia orzeczenia i na jego podstawie zrekonstruowania takiej normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z ustawą zasadniczą. Niedopuszczalne jest niejako założenie (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału o pominięciu prawodawczym nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Oczywiście, Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że nie w każdym przypadku orzeczenia TK stwierdzającego niezgodność z konstytucją pominięcia prawodawczego zrekonstruowanie konstytucyjnego stanu prawnego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę będzie możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 u.g.n.). Takiego zabiegu jednak nie powinno się, jak wskazano wyżej, z góry niejako wykluczać tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, tym bardziej, że w okolicznościach sprawy zrekonstruowanie normy art. 136 ust. 3 u.g.n. w jej brzmieniu konstytucyjnym czyli z uwzględnieniem omawianego orzeczenia Trybunału nie jest ani problematyczne, ani niemożliwe. Dowodem na to jest analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która potwierdza, że sądy administracyjne w większości spraw rozstrzyganych w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n., w których wniosek pochodził od jednego ze spadkobierców byłego właściciela uwzględniały wyrok TK z 14 lipca 2015 r. (SK 26/14) jako podstawę wznowieniową dającą możliwość orzekania o zwrocie udziału we współwłasności nieruchomości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 grudnia 2015 r. I OSK 1225/15, z 7 lipca 2016 r. I OSK 1996/15, z 5 kwietnia 2017 r. I OSK 1672/15, z 31 stycznia 2020 r. I OSK 2280/18, z 11 grudnia 2019 r. I OSK 995/19, z 23 marca 2018 r. I OSK 1136/16, z 8 grudnia 2017 r. I OSK 2770/15 i wojewódzkich sądów administracyjnych: w Łodzi z 19 listopada 2019 r. II SA/Łd 650/19, w Krakowie z 26 września 2019 r. II SA/Kr 592/19, w Lublinie z 8 listopada 2018 r. II SA/Lu 597/18).

Z uwagi na zasadność kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy materialnoprawnych podstaw skargi kasacyjnej nie zachodziła konieczność ustosunkowania się do pozostałych jej zarzutów. Naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. polegające na nieuwzględnieniu jego niekonstytucyjności potwierdzonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stosownie do przepisów art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali, czy skarżący, po wejściu w życie ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801) nie złożył kolejnego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w udziale odpowiadającym jego udziałowi w spadku po byłym właścicielu nieruchomości. Ta okoliczność bowiem przesądzi albo o potrzebie kontynuowania niniejszego postępowania (w przypadku gdy skarżący nie złożył kolejnego wniosku) albo o jego bezprzedmiotowości (w przypadku gdy taki wniosek został złożony i jest lub był rozpatrywany).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.