Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 319/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 30
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: at. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2021 roku sprawy ze skargi C. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 319/21

Uzasadnienie

W dniu 17 czerwca 2016 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek C. M. o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek.

Decyzją z dnia [...] nr [...] ZUS odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP, którą utrzymał w mocy decyzją z dnia [...].

Natomiast decyzją z dnia [...] nr [...] ZUS odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Powyższa decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1106/16, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję ZUS z dnia [...] w zakresie odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i opłaty dodatkowej finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia [...] w takim samym zakresie i oddalił skargę w pozostałej części.

W wyniku złożenia przez wnioskodawcę skargi na decyzję ZUS z dnia [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 160/17, uchylił zaskarżone decyzje, wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia szczegółowej analizy dotyczącej kwestii przedawnienia należności.

Decyzją z dnia [...] ZUS ponownie odmówił umorzenia należności z tytułu składek , a decyzją z dnia [...] utrzymał ją w mocy.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., III SA/Łd 198/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił ww. decyzje.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] ZUS wydał kolejną decyzję o odmowie umorzenia C. M. należności z tytułu składek. Po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...].

Kolejnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., III SA/Łd 739/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję ZUS z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu ww. wyroku WSA wskazał, że nadal nie w pełni zostały wykonane zalecenia Sądu określone we wcześniejszych wyrokach. W kwestii przedawnienia ZUS wypowiedział się w formie tabeli, jednak w aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających przerwę lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Organ winien wyjaśnić także, jakie były terminy przedawnienia w odniesieniu do składek za poszczególne okresy. ZUS nie wyjaśnił, za jakie okresy i z tytułu jakich składek należności zostały zabezpieczone hipotecznie. W podsumowaniu Sąd określił, że organ administracji nie w pełni wykonał wskazania zawarte w poprzednich wyrokach, w szczególności dotyczące załączenia dokumentów niezbędnych do ustalenia, czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia, decyzją z dnia [...] organ w pkt I decyzji umorzył C. M. należności obejmujące składki, odsetki za zwłokę przypadające od tych składek naliczone na dzień 17 czerwca 2016 r., opłaty dodatkowe i koszty upomnienia, za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 101 892,15 zł. Jednocześnie w pkt II decyzji organ odmówił umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 18 219 zł. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania oraz ustalenia dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy. Wskazał, że analizując zgodnie z zaleceniem Sądu zadłużenie pod względem upływu biegu terminu przedawnienia stwierdził, że przedawnieniu uległa składka na FUZ za 08.2012, składka na FUS za 06. 2008 r. w całości, za 07. 2008 r. w kwocie 126, 23 zł oraz składka na FP za okres 06. 2008 r w całości i 07. 2008 r. w kwocie 11,32 zł . W związku z przedawnieniem należności ZUS wydał decyzję z dnia [...] i [...]. Pozostałe należności z tytułu składek w ocenie ZUS nie uległy przedawnieniu. Przebieg prowadzonego wobec wnioskodawcy postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności wnioskodawcy objętych wnioskiem o umorzenie :

- składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 03. 2001 r. – 04.2001 r., 06. 2001r- 04.2002 r., 06. 2002 r., 10. 2002 r. – 01. 2003 r., 09. 2003 r., 11. 2003 r. – 12.2003 r., 03.2004 r.- 10.2006 r., 03.2007 r., 05. 2007 r.- 03. 2008 r.,05.2008 r., 07.2008 r.- 08.2010 r.,

- składki na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 03. 2001 r. – 04.2001, 06. 2001r- 04.2002 r., 06. 2002 r., 12. 2002 r. – 01.2003 r., 09. 2003 r., 11. 2003 r. – 12. 2003 r., 03. 2004 r.- 10. 2006 r., 03. 2007 r., 05. 2007 r.- 03. 2008 r.,05. 2008 r., 07. 2008 r.- 08. 2010 r.,

- składki na Fundusz Pracy i FGŚP za okres 03. 2001 r. – 04.2001, 06. 2001r- 04.2002 r., 06. 2002 r., 12. 2002 r. , 09. 2003 r., 11. 2003 r. – 12. 2003 r., 03. 2004 r.- 10. 2006 r., 03. 2007 r., 05. 2007 r.- 03. 2008 r.,05. 2008 r., 07. 2008 r.- 08. 2010 r. przedstawiony został w formie tabeli , w której wskazano okres za jaki przypada składka, nr upomnienia, datę jego doręczenia, nr tytułu wykonawczego, datę doręczenia tytułu wykonawczego, datę przerwania/ zawieszenia biegu terminu przedawnienia, datę zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Organ przypomniał, że część zadłużenia występującego na koncie płatnika to składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych tj.:

- na ubezpieczenia społeczne za okres 10. 2002 r. – 01. 2003 r., 09. 2003 r., 11. 2003 r.- 12. 2003 r., 03. 2004 r. – 10. 2006 r. , 03. 2007 r., 05. 2007 r. – 03. 2008 r., 05. 2008 r. w kwocie 10 743,80 zł,

- na ubezpieczenie zdrowotne za okres 12. 2002 r. – 01. 2003 r., 09. 2003 r., 11. 2003 r.- 12. 2003 r., 03. 2004 r. – 10. 2006 r. , 03. 2007 r., 05. 2007 r. – 03. 2008 r., 05. 2008 r. w kwocie 4188,42 zł.

Do tych składek, zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2020, poz. 266 ze zm. ) – dalej u.s.u.s., nie stosuje się art. 28 ustawy i była co do tych należności wydana odrębna decyzja w dniu 16 sierpnia 2016 r. odmawiająca wszczęcia postępowania.

Analizując przesłanki umorzenia organ uznał, że zaistniała przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. do częściowego umorzenia należności figurujących na koncie płatnika składek tj. z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 101 892,15 zł, odmówił natomiast umorzenia odsetek od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych.

C. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt II decyzji). Stwierdził, że ZUS, podejmując decyzję w sprawie w oparciu art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), dalej ustawa, nie uwzględnił wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, w tym jego bardzo trudnej sytuacji. Wskazał, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przez ZUS dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia podatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały, bądź wygasły na skutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem wydanie decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz wszelkich roszczeń pieniężnych wierzyciela, a więc także odsetek za zwłokę.

W ocenie wnioskodawcy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeprowadził analizy prawidłowości postępowania egzekucyjnego, nie sprawdził, czy składki i odsetki się nie przedawniły i czy są wymagalne.

Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] w zakresie pkt II, tj. odmowy umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS wyjaśnił, że dokonał analizy przedawnienia według przepisów prawnych regulujących te kwestie.

Od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust. 4 ustawy. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Od 1 stycznia 2003 r., ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r. Nr 241 poz. 2074 ze zm.), dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 ustawy, stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się jednak, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania. Natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu.

Mocą ustawy z 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5 ustawy, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia". Organ podkreślił przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 maja 2020 r., P 2/18, stwierdził, że art. 24 ust. 5 ustawy w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Z dniem 1 stycznia 2003 r. dodano także ust. 5a-5d do art. 24 ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 5b bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Przepis art. 24 ust. 5b, z dniem 1 lipca 2004 r. uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1264). Według nowego brzmienia art. 24 ust. 5b bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., Nr 138. poz. 808) z dniem 20 lipca 2011 r. do art. 24 ustawy dodano ust. 5f, zaś ust. 6 otrzymał nowe brzmienie.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., Nr 232, poz. 1375) zmieniono treść art. 24 ust. 4 ustawy i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustaw, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letni okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowił art. 24 ust. 4, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Organ uznał zatem, że w decyzji z 24 czerwca 2020 r. prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

Następnie organ dokonał rozpoznania sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, rodzaju, okresu i wysokości należności oraz przyczyn ich powstania na podstawie wszystkich uzyskanych i przedłożonych do sprawy dokumentów, szczegółowo wymienionych w decyzji z 24 czerwca 2020 r.

Z dokumentów tych, a także z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 17 sierpnia 2017 r. wynika, że wnioskodawca:

- jest żonaty, pracuje zarobkowo w A. na podstawie umowy o pracę i uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 2 000,00 zł brutto, tj. 1 459,48 zł netto miesięcznie, a także w B na podstawie umowy o pracę i osiąga wynagrodzenie wysokości 250,00 zł brutto, tj. 195,00 zł netto miesięcznie,

- nie uzyskuje dochodów z innych źródeł,

- nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej, świadczeń z Urzędu Pracy oraz nie korzysta z innych form pomocy,

- prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe,

- ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 1 400,00 zł, w tym z tytułu opłat eksploatacyjnych - 400,00 zł oraz innych -1 000,00 zł,

- posiada inne zobowiązania, które dochodzone są w drodze egzekucji komorniczej w kwocie 250,00 zł miesięcznie,

- jest właścicielem domu o powierzchni 114 m2, położonego w miejscowości N., Aleja A 132, o nr księgi wieczystej [...] oraz innej nieruchomości o powierzchni 1,27 ha w miejscowości P., która jest niezabudowana i wpisana w księgę wieczystą nr[...],

- posiada telefon o wartości 50,00 zł,

- nie posiada ruchomości, innych praw majątkowych i wierzytelności.

Do rozpatrzenia sprawy skorzystano także z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, z których wynika, że wnioskodawca:

- od 21 czerwca 2008 r. jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego jako pracownik w pełnym wymiarze czasu pracy z wykazaną podstawą składek od stycznia 2020 r. w wysokości 2 600,00 zł,

- figuruje jako właściciel pojazdów o niskiej wartości;

- jest właścicielem we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości gruntowej, zabudowanej, położonej w N. o powierzchni 0,2518 ha, nieruchomość obejmuje działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] (grunty orne), [...] i [...] dla której Sąd Rejonowym w Ł. prowadzi księgę wieczystą nr [...] w dziale IV księgi widnieje szereg zabezpieczeń hipotecznych: m.in. hipoteka umowna na rzecz Banku A , hipoteka przymusowa na rzecz ZUS, Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł., Wójta Gminy N. oraz KRUS - łączna kwota zabezpieczeń wszystkich wierzycieli wynosi 532 244,13 zł. Jest także współwłaścicielem we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej działki rolnej położonej w miejscowości P. o pow. 1,27 ha, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr[...], w dziale IV księgi widnieją wpisy hipoteczne na rzecz Urzędu Skarbowego w Ł. w łącznej kwocie 49 023,60 zł; przymusowe dochodzenie należności z tytułu składek jest prowadzone przez Dyrektora I Oddziału ZUS w Ł. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, z zastrzeżeniem art. 30, należności z tytułu składek (w tym składki, odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Całkowita nieściągalność ma miejsce m.in. wówczas, gdy:

1/ zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2/ sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 1228 ze zm.),

3/ nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.),

4/ nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a/ wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

4b/ nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,

5/ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6/ jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Przytoczone powyżej przypadki stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to jednak tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Organ ustalił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w pkt 1-5. Podał przy tym, odnośnie do pkt 5, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Ł.- M. C. prowadził postępowanie egzekucyjne na rzecz ZUS, ale z uwagi na bezskuteczność, postępowanie zostało umorzone 28 maja 2010 r. (prowadzone co do ruchomości) oraz 21 września 2010 r. Komornicy Sądowi (J. B., T. K., M. C., M. A., D. J.) prowadzili również postępowania na rzecz innych niż ZUS wierzycieli, ale z uwagi na bezskuteczność postępowania te zostały umorzone postanowieniami z [...] Aktualnie w stosunku do należności na: ubezpieczenia społeczne za okres 12/2008, 05/2009-10/2009, 12/2009-01/2010, ubezpieczenie zdrowotne za okres 05/2009-10/2009, 12/2009-01/2010, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 05/2009-10/2009, 12/2009-01/2010 prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. Egzekucja jest bezskuteczna. Ponadto należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 11/2009, 02/2010-08/2010 objęte są postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora [...] Oddziału ZUS w Ł. Wobec pozostałych należności figurujących na koncie płatnika istnieje możliwość dochodzenia z przedmiotu zabezpieczenia. Wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości, na jednej z nich ZUS ustanowił zabezpieczenie w formie hipoteki. Dodatkowo wnioskodawca posiada dochód z tytułu zatrudnienia.

Jednocześnie organ uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy - można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Od 21 czerwca 2008 r. jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego jako pracownik w firmie A, gdzie od stycznia 2020 r. uzyskuje minimalne wynagrodzenie w wysokości 2 600 zł brutto, tj. około 1 920,62 zł netto, które nie podlega zajęciu. Aktualnie część należności figurujących na koncie płatnika składek objęta jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora [...] Oddziału ZUS w Ł. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł, które jest nieskuteczne. W stosunku do pozostałych należności, nieobjętych postępowaniem egzekucyjnym, istnieje możliwość dochodzenia tylko z przedmiotu zabezpieczenia, tj. z nieruchomości o numerze księgi wieczystej [...], na której ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego. Nieruchomość wpisana w księgę wieczystą nr [...] położona jest w N., w łamie 5 w księdze wieczystej wpisano sposób korzystania "zabudowana nieruchomość". Jak wynika z treści księgi wieczystej w dziale III wpisane jest ostrzeżenie, że została wszczęta egzekucja przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. Jednak do dnia dzisiejszego nie było obwieszczenia o licytacji nieruchomości. Na nieruchomości ustanowione są zabezpieczenia na rzecz innych wierzycieli (hipoteka umowna zwykła w kwocie 90 000,00 zł oraz hipoteka umowna zwykła w kwocie 25 000,00 zł na rzecz A SA.), którzy posiadają pierwszeństwo w zaspokojeniu swoich roszczeń. Dodatkowo jest to miejsce zamieszkania wnioskodawcy oraz jego rodziny, w tym niepełnosprawnej córki A. M. Ewentualna sprzedaż tej nieruchomości byłaby społecznie nieuzasadniona, gdyż pociągnęłaby za sobą konieczność zapewnienia lokalu zastępczego, przystosowanego dla potrzeb osoby niepełnosprawnej, jak również konieczność wsparcia wnioskodawcy ze strony budżetu państwa. Oprócz ww. nieruchomości strona jest również współwłaścicielem w 1/2 części we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości (działki rolnej) wpisanej w księgę wieczystą numer [...]. Nieruchomość położona jest w miejscowości P. gmina B. o łącznej powierzchni całej nieruchomości 1,27 ha. Na nieruchomości ustanowione jest zabezpieczenie na rzecz Urzędu Skarbowego w Ł. w łącznej kwocie 49 023,60 zł, który posiada pierwszeństwo w zaspokojeniu. Zatem nawet w przypadku podjęcia próby zaspokojenia wierzytelności ZUS z tej nieruchomości istnieje duże prawdopodobieństwo, że nie pozyska się środków pozwalających zaspokoić należności z tytułu zaległych składek.

Zatem w sprawie organ stwierdził, że prowadzona egzekucja jest nieskuteczna (ostatnia wpłata egzekucyjna 08/2003 r.), w stosunku do wnioskodawcy Komornicy Sądowi sukcesywnie umarzali prowadzone postępowania egzekucyjne z wniosków ZUS, jak i innych wierzycieli, wysokość wynagrodzenia strony nie pozwala na dokonywanie potrąceń, przedawnieniu uległa część należności i istnieje możliwość dochodzenia ich jedynie z przedmiotu hipoteki, pozostałe należności bezskutecznie dochodzone są przez Dyrektora [...] Oddziału ZUS w Ł. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. W związku tym prowadzenie egzekucji z nieruchomości jest niezasadne z uwagi na zabezpieczenia hipoteczne innych wierzycieli (którzy mają pierwszeństwo w zaspokojeniu) oraz interes publiczny.

Organ wskazał, że jest zobowiązany do działania wyłącznie w granicach prawa i przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji. Przepisy art. 28 ust. 3a ustawy i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) dotyczą wyłącznie składek za osoby prowadzące działalność gospodarczą, które same opłacają składki na własne ubezpieczenie. Zatem co do zadłużenia wnioskodawcy, które dotyczy odsetek od składek finansowanych przez pracowników, ZUS może procedować wniosek tylko w zakresie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy, tj. istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności.

Odnosząc się do punktu II sentencji decyzji z 24 czerwca 2020 r. organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy rozstrzyganiu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek dysponuje możliwością uznania administracyjnego. Oznacza to, że ma prawo odmówić umorzenia pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie.

W świetle powyższego ZUS, pomimo zaistnienia ustawowej przesłanki - odmówił umorzenia odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonując oceny w konkretnej sprawie, musi czynić to w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie.

W ocenie ZUS podjęcie decyzji o umorzeniu przedmiotowych należności z uwagi na ich szczególny charakter jest niezasadne. Pobór odsetek za zwłokę - oprócz funkcji sankcyjnej - stanowi również rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. Ma to na celu poza zachowaniem równego traktowania wszystkich płatników składek, również ochronę interesu ubezpieczonych, w tym zapewnienia przekazania do otwartych funduszy emerytalnych części składki na ubezpieczenie emertytalne, wraz z odsetkami za zwłokę, traktowanymi jako rekompensata dla ubezpieczonego w przypadku, gdy należna składka została opłacona po terminie.

Organ wyjaśnił, że nawet zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis ten oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

Z uwagi na fakt, że zaległości, o których umorzenie wnosiła strona, to odsetki przypadające od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, ZUS podjął decyzję o negatywnym rozpatrzeniu wniosku w części dotyczącej umorzenia odsetek za zwłokę wykazanych w punkcie II sentencji decyzji z 24 czerwca 2020 r.

C. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję z dnia [...] oraz na poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] w zakresie punkt II, tj. odmowy umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] w części dotyczącej punktu II, .tj. odmowy umorzenia odsetek za zwłokę przypadających w części finansowanej przez ubezpieczonych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie w pełni wykonał zalecenia zawarte w wyroku w sprawie III SA/Łd 739/19 dotyczące problematyki przedawnienia należności, a także nie uwzględnił bardzo trudnej sytuacji wnioskodawcy.

Decyzja w przedmiocie umorzenia należności przez ZUS dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia podatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały, bądź wygasły na skutek przedawnienia. Wygasanie zobowiązań na skutek przedawnienia oznacza, że pomimo niezaspokojenia wierzyciela stosunek zobowiązaniowy przestaje istnieć z mocy prawa (art. 59 § 1 pkt, 9 Ordynacja podatkowa). Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz wszelkich roszczeń pieniężnych wierzyciela, a więc także tych, które powstały jako odsetki za zwłokę. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania podatkowego wygasa bez względu na to, czy dłużnik podatkowy powołał się na tę okoliczność. Przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu.

W rozpatrywanej sprawie należności z tytułu nieopłaconych składek dotyczą okresu 2001 r. – 2016 r. W okresie ich powstania obowiązywały różne przepisy. Zatem jeśli nie nastąpiłyby zdarzenia uzasadniające zawieszenie, bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia - przedmiotowe należności uległyby przedawnieniu przed wydaniem decyzji z dnia [...].

W ocenie skarżącego brak jest niezbitych dowodów na wymagalność wszystkich będących przedmiotem niniejszego postępowania zaległości składek ZUS, o czym świadczą wcześniejsze wyroki WSA w Łodzi.

Skarżący uważa, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeprowadził analizy prawidłowości postępowania egzekucyjnego, nie sprawdził, czy składki i odsetki się nie przedawniły i czy są wymagalne.

Do 20 października 2006 r. skarżący dysponował tylko majątkiem wspólnym z żoną A. Egzekucja mogła być prowadzona tylko z majątku wspólnego małżonków. Organ egzekucyjny prowadząc egzekucję z majątku wspólnego złamał art. 26 § 1 i art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prowadząc egzekucję z majątku wspólnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wystawił żadnego tytułu wykonawczego na skarżącego i jego małżonkę .

Tymczasem ZUS dokonywał wpisów do hipoteki księgi wieczystej nr [...] po 2006 r. pomimo tego, że tytuły wykonawcze były wystawione tylko na skarżącego oraz został poinformowany o umowie w formie aktu notarialnego o ustanowieniu rozdzielności majątkowej skarżącego i jego żony A. Żona po ustanowieniu notarialnej rozdzielności majątkowej nie ponosi odpowiedzialności za długi męża.

Skarżący odwołał się przy tym do art. 70 Ordynacji podatkowej, w myśl którego nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych podatków i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W niniejszej sprawie jedynym dokumentem, na który powołał się organ na potwierdzenie ustanowienia hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego są wpisy w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ł. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oraz wpisy w KW nr [...]. Ustalenie natomiast, czy wpisy zostały dokonane zgodnie z prawem oraz czy doszło do przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką przymusową ma istotne znaczenie w sprawie. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie bowiem wygasa .

Podsumowując, skarżący, na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), wniósł o uchylenie decyzji ZUS.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim podkreślić należy, że sprawa odmowy umorzenia C. M. należności z tytułu składek była już trzykrotnie przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ostatnim wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., III SA/Łd 739/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] o odmowie umorzenia tych należności. W wyroku tym Sąd uznał, że organ nadal nie wykonał wskazań Sądu określonych we wcześniejszych wyrokach z dnia 27 czerwca 2016 r., III SA/Łd 160/17, i z dnia 25 maja 2018 r., III SA/Łd 198/18, odnośnie do przedawnienia składek, o umorzenie których skarżący wnosił. Sąd stwierdził, że w kwestii przedawnienia ZUS wypowiedział się w formie tabeli zawierającej rubryki: okres należności, data doręczenia upomnienia, numer tytułu wykonawczego i data jego doręczenia, data przerwania/zawieszenia biegu terminu przedawnienia, data zakończenia postępowania egzekucyjnego. W aktach administracyjnych brak było jednak dokumentów potwierdzających przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. W uzasadnieniu wyroku w sprawie III SA/Łd 160/17 wyraźnie wskazano, że w aktach administracyjnych winny się znaleźć dokumenty obrazujące przebieg postępowania egzekucyjnego, w tym dokumenty świadczące o zawieszeniu lub przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności. Dokumentów takich jednak nie załączono. W aktach administracyjnych brak było również upomnień, jak i dowodów ich doręczenia stronie, tytułów wykonawczych i dowodów ich doręczenia, jak również dokumentów dotyczących zakończenia postępowania egzekucyjnego. Nie można zatem było zweryfikować wiarygodności informacji zawartych w tabeli organu rentowego, a mianowicie, czy i ewentualnie którego dnia doszło do zawieszenia lub przerwy biegu przedawnienia. W tabeli ZUS nie podano nadto, którego dnia stały się ostateczne postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (postanowień tych również nie załączono). Po ustaniu okoliczności skutkującej zawieszeniem biegu terminu przedawnienia termin ten bowiem dalej biegnie. Skoro nie wiadomo, którego dnia postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne, to nie wiadomo także, od którego dnia termin przedawnienia dalej biegnie.

W wyroku w sprawie III SA/Łd 160/17 dokładnie wyjaśniono, jakie terminy przedawnienia składek obowiązywały w poszczególnych okresach. Ogólnie rzecz ujmując do dnia 31 grudnia 2002r. termin przedawnienia składek wynosił 5 lat, od dnia 1 stycznia 2003 r. - 10 lat, zaś od 1 stycznia 2012 r. wynosi on 5 lat. Składki, co do których skarżący wnioskował o ich umorzenie, obejmowały okres od marca 2001 r. do sierpnia 2012 r. Zatem terminy ich przedawnienia mogą być różne. Organ rentowy winien zatem wyjaśnić, jakie były terminy przedawnienia w odniesieniu do składek skarżącego za poszczególne okresy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak było takich wyjaśnień.

W wyroku III SA/Łd 739/19 Sąd stwierdził także, że odnośnie do należności zabezpieczonych hipotecznie, to w decyzji zobrazowano to tabelą z rubrykami: data wpisu hipoteki, okres, kwota zabezpieczenia oraz podstawa ustanowienia zabezpieczenia. Wobec tego, że nie załączono dokumentów stanowiących podstawę ustanowienia zabezpieczenia, nie wiadomo było, jakie konkretnie należności zostały zabezpieczone za poszczególne okresy, a więc czy są to należności na ubezpieczenie społeczne, czy też należności na ubezpieczenie zdrowotne, czy też należności na Fundusz Pracy, czy też wszystkie wymienione należności. Kwestia ta nie została dokładnie wyjaśniona.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie..

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 443/09).

Znaczenie i ranga ustrojowa tego unormowania, jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Sąd wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu swojego orzeczenia oraz przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania, determinuje rozstrzygnięcie administracyjne w różnych aspektach. Z całą pewnością przesądza o sposobie, a nawet o rezultatach stosowania prawa (wyrok NSA z 24 września 2008 r., I OSK 1341/07).

W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę organy wypełniły tym razem wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszych wyrokach, w tym przede wszystkim w wyroku III SA/Łd 739/19. W aktach administracyjnych znalazły się wszelkie niezbędne dokumenty pozwalające na ustalenie istnienia zaległości z tytułu składek, które się nie przedawniły i które uległy przedawnieniu. Organ prawidłowo ocenił, że należności skarżącego z tytułu składek za okresy przedstawione w tabeli nie uległy przedawnieniu. W uzasadnieniu obu decyzji organ szczegółowo wyjaśnił, jak zmieniały się przepisy odnośnie do przedawnienia należności z tytułu składek i dlaczego zdecydowana większość z nich przedawnieniu nie uległa. Biorąc pod uwagę fakt związania organu i Sądu rozstrzygającego skargę w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem w sprawie III SA/Łd 739/19, ustalenie, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu było warunkiem umorzenia tych należności.

Ponownie rozpatrując sprawę organ oceniając, że należności się nie przedawniły, uznał w decyzji z dnia [...] że zaistniała ustawowa przesłanki do umorzenia w znacznej części C. M. należności z tytułu składek tj. za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 101 892,15 zł. Organ doszedł do wniosku po analizie sytuacji skarżącego i prowadzonych przeciwko niemu postępowań egzekucyjnych, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne ( art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jednocześnie w pkt II decyzji organ odmówił umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 18 219 zł.

Składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy C. M. zakwestionował jedynie pkt II decyzji dotyczący odmowy umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, a organ decyzją z dnia 19 listopada 2020 r. utrzymał w mocy pierwotną decyzję w zaskarżonej części. Również składając do Sądu skargę skarżący zaskarżył jedynie decyzję z dnia 19 listopada 2020 r. (w całości – ale odnoszącą się jedynie do pkt II decyzji z dnia 24 czerwca 2020 r.) oraz pkt II decyzji z dnia 24 czerwca 2020 r. Oznacza to, że zaakceptował rozstrzygnięcie i rozważania organu odnośnie do nieprzedawnienia się należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, które organ umorzył (co zrozumiałe – decyzja była dla niego korzystna w tej części), kwestionując jednocześnie rozważania w tym samym zakresie odnośnie do składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. W ocenie Sądu zabieg taki nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. Kwestia przedawnienia składek została wyjaśniona przez organ całościowo – zaległości w składkach powstawały w tym samym okresie, czynności organu w celu wyegzekwowania należności obejmowały wszystkie składki łącznie. Nie można obecnie uznać, że należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (które organ umorzył) nie przedawniły się i jednocześnie przyjmować, że należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych uległy przedawnieniu, jak chce tego skarżący.

Należy podkreślić, że odrębne potraktowanie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych wynika z przepisów prawa materialnego.

Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), dalej ustawa, które w sposób ścisły regulują sytuacje dające możliwość ubiegania się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, w rozumieniu ust. 3 powołanego przepisu zachodzi, gdy:

1/ dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2/ sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 498, z późn. zm.);

3/ nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4/ nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a/ wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b/ nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5/ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6/ jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach, umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zasady umarzania tych należności zostały określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy:

1/ opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wskazana powyżej regulacja nie ma jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28.

Powyższe oznacza, że zobowiązany nie mógł skutecznie ubiegać się o umorzenie składek w części odnoszącej się do finansowanej przez samych ubezpieczonych składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne.

Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 ustawy oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona, co zostało potwierdzone decyzją ZUS nr [...] i prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi w sprawie III SA/Łd 1106/16 . Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony ponosi rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola, jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni (por. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., GSK 461/13).

Stąd też prawidłowe było przyjęcie, że wnioskiem skarżącego o umorzenie objęte mogą być jedynie odsetki od takich należności (orzecznictwo sądowe dopuściło taką możliwość). Jak już wskazano, na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (nie za zatrudnionych pracowników). Wprawdzie ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady umarzania należności tylko w razie całkowitej nieściągalności, jednakże zawarta w art. 28 ust. 3a ustawy regulacja obejmuje wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W związku z tym art. 28 ust. 3a ustawy nie pozwalał na merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu odsetek od składek za zatrudnionych pracowników.

Rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07).

Kontroli Sądu podlega w związku z tym nie zasadność odmowy umorzenia należności - gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej - lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w myśl której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sadu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał jego trafnej oceny prawnej.

Sąd uznaje za legalne działanie organu, który uznał, że choć w przypadku skarżącego zaistniała przesłanka do umorzenia (co skutkowało umorzeniem skarżącemu większości zaległych składek), to należało odmówić mu umorzenia należności z tytułu odsetek od składek za zatrudnionych pracowników. Ustalenia poczynione przez organ zostały oparte na wiarygodnych informacjach i dokumentach, a zebrane w sprawie dowody dostatecznie potwierdzały i uzasadniały stanowisko organu. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ZUS poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę, jak również skorzystano z danych wygenerowanych z Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych, m.in. Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Dane te zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd przytoczył je również w niniejszym uzasadnieniu (w części dotyczącej stanu faktycznego sprawy) i nie ma powodów, by kolejny raz te dane przytaczać.

Oznacza to, że Zakład zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał jego oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a. Ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla skarżącego, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Zaznaczyć należy, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na tym, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne. A zatem to skarżący musi udowodnić fakty, które według niego przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracyjny nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania.

W skardze strona podnosi przede wszystkim okoliczności związane z nieprawidłowym, w jej ocenie, wystawianiem tytułów wykonawczych, będących podstawą wpisów na rzecz ZUS hipotek w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości będących własnością (współwłasnością) skarżącego. Argumentacja ta sprowadza się przede wszystkim do tego, że skoro od 2006 r. pozostaje z żoną w rozdzielności majątkowej, to tytuły wykonawcze powinny być skierowane nie tylko do niego (jak to miało miejsce), ale i do żony, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r,. poz. 1427 ze zm.). Jednakże argumenty te nie mogą przynieść oczekiwanego rezultaty, bowiem kontroli sądu podlega nie postępowanie egzekucyjne prowadzone od lat wobec skarżącego, ale postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z odsetek od składek za zatrudnionych pracowników. Już w prawomocnym wyroku w sprawie III SA/Łd 198/18 Sąd wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja odnosi się de facto do poprawności podejmowanych w stosunku do niego czynności egzekucyjnych, a nie do zasadności kwestionowanego niniejszą skargą rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Ewentualne zastrzeżenia co do prowadzonej w stosunku do niego egzekucji, skarżący mógł wnosić w toku postępowania egzekucyjnego, czy to w formie zarzutów, czy też w formie skargi na czynności egzekucyjne, uregulowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem skarżący wciąż powiela tę samą argumentację, która w niniejszym postępowaniu pozostaje bez prawnego znaczenia.

Podkreślić należy, że obecny etap postępowania sądowego nie służy prowadzeniu postępowania dowodowego, lecz sprowadza się do kontroli legalności skarżonego aktu, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz stan prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanego aktu. W takim przypadku kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się i sprowadza jednocześnie do badania, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kontroli Sądu w związku z tym nie podlega sama zasadność odmowy umorzenia odsetek od należności, gdyż sąd administracyjny nie może zastępować organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej, lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. Charakter kasacyjny wyroków sadów administracyjnych oznacza zatem, że sąd nie może rozstrzygnąć co do istoty sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20).

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek od składek za zatrudnionych pracowników nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ podjął wszelkie niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego działania i wyjaśnił sytuację majątkową skarżącego, w tym źródła dochodów jego gospodarstwa domowego, posiadanych i ponoszonych wydatków (w oparciu o dane uzyskane od samego zainteresowanego) oraz rozważył wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, ostatecznie w znacznej części umarzając należności skarżącego. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której odniesiono się do indywidualnej sytuacji skarżącego, a wyciągniętym z poczynionych ustaleń wnioskom nie można zarzucić dowolności. W konsekwencji Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został oceniony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a., a sporządzone uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Organ wykazał, że należności z tytułu składek (w tym zabezpieczone hipotecznie) nie uległy przedawnieniu. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji organ przedstawił stan faktyczny związany z tymi składkami. Uzasadnił też swoje stanowisko prezentując stosowną argumentację prawną, że należności te nie uległy przedawnieniu. Organ wskazał w tym zakresie, że należności te są wymagalne, a na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miało wpływ przymusowe wdrożenie dochodzenia tych należności. Załączył do akt sprawy stosowne dokumenty, w tym tytuły wykonawcze, a wszczęte postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone.

Następnie organ w sposób przekonujący wyjaśnił dlaczego mimo zaistnienia przesłanki do umorzenia należności z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy, co dawałoby podstawę do umorzenia odsetek , odmówił ich umorzenia. Organ trafnie wskazuje, że umorzenie należności z tytułu składek jest co do zasady wyjątkiem, a ZUS może ale nie musi umorzyć należności nawet jeżeli zachodzą przesłanki do umorzenia. W tej sprawie charakter spornych należności, biorąc także pod uwagę umorzenie przeważającej części należności skarżącego, pozwala uznać, że ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając umorzenia skarżącemu odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez pracowników.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

d.j.