Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 590/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 35, art. 36, art. 11b, art. 14
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Piekoszowie z dnia 23 lutego 2005r. Nr XXVI/268/2005 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 23 lutego 2005 r. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., Rada Gminy w Piekoszowie podjęła uchwałę nr XXVI/268/2005 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa wsi Brynica, stanowiącego załącznik do uchwały. W jego § 14 ust. 2 lit. c i d wskazano, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa oraz wybór i odwołanie członków rady sołeckiej, w § 16 ust. 4, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego, zaś w § 23 ust. 1, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kielce - Zachód w Kielcach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami,

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez nadanie w § 14 ust. 2 lit. c i d uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, a także wprowadzenie w treści § 23 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa,

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powyższych przepisów i zastrzeżenie w § 16 ust. 4 statutu, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

W uzasadnieniu Prokurator, powołując się na treść art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g., podniósł, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobodnego uznania rady gminy, to już ustalenie organizacji i zakresu działania tej jednostki jest ograniczone przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, konsultacje z mieszkańcami stanowią obligatoryjny element uchwalania statutu jednostki pomocniczej. Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się w jej treści do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, a z dokumentów dotyczących podjęcia uchwały nie wynika, aby takie konsultacje były w ogóle przeprowadzone. Należy zatem przyjąć, że uchwalony przez Radę Gminy statut sołectwa nie został poddany zgodnie z wymogami ustawowymi społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. Prokurator wskazał, że projekt statutu należy nie tylko podać do publicznej wiadomości, ale również przekazać wyjaśnienia mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzyć realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważyć te propozycje czy zastrzeżenia. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r. w sprawie III SA/Kr 380/14 wskazał, że faktu poprzedzenia uchwały konsultacjami nie można uzasadniać tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, zaś zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Niezależnie od powyższego autor skargi podniósł, że do zaskarżonego statutu odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g. wskazując, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Przepis ten jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie analiza art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala stwierdzić, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 ww. Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko, czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach.

W ocenie skarżącego, z konstrukcji § 14 ust. 2 lit. c i d statutu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu", rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego zapisu w sposób oczywisty wskazuje, że do wyłącznej kompetencji zebrania, jako organu uchwałodawczego, należy dokonywanie wyboru i odwołania sołtysa oraz wyboru i odwołania członków rady sołeckiej. Wskazane przepisy statutu są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., który w żadnym wypadku nie wymienia zebrania wiejskiego, jako organu elekcyjnego. Zdaniem Prokuratora powyższe oznacza, że nawet, jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący zwrócił uwagę, że w ramach uchwalonego statutu pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych znaczeniach: po pierwsze, jako organu uchwałodawczego, a po drugie, jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej (§ 22 ust. 1 statutu).

Autor skargi podkreślił, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g. nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionym do głosowania. Nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Brak jest także upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w § 23 ust. 1 statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru jednostki pomocniczej, który dla prawomocności uchwał w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymaga obecności 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Art. 35 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Dodatkowo zastrzeżono w § 16 ust. 4 statutu, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Taka regulacja narusza także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 24 u.s.g. Zasada jawności określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi filar demokratycznego państwa prawnego, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w art. 91 u.s.g. jest mowa o dwóch rodzajach naruszenia prawa: istotnym i nieistotnym. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się przykładowo naruszenie przez organy gminy przy podejmowaniu uchwały przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu czy naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Organ zwrócił uwagę na przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie prawnej. Podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta 14 lat temu i przez tak długi okres czasu żaden z jej mieszkańców nie kwestionował braku jej konsultacji z mieszkańcami bądź jej wadliwości. Zatem należy przyjąć, że naruszenie prawa poprzez brak konsultacji nie było istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały. Organ dodał, że art. 35 ust. 1 u.s.g. stanowi, że tylko organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, dlatego niezasadne jest żądanie uchylenia uchwały w całości, bo nie wszystkie zapisy skarżonej uchwały dotyczą organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, a jedynie sprawy organizacji i zakresu działania tych jednostek wymagają przeprowadzenia konsultacji. Natomiast sprawy niemieszczące się w zakresie tych pojęć mogą być regulowane z pominięciem konsultacji z mieszkańcami.

Nie jest również istotnym, zdaniem organu, zarzucane naruszenie prawa dotyczące głosowania tajnego i wymagania quorum dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest uchwała, która niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że jest ona skierowana między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa, stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Dlatego też, stosownie do art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., pomimo, że od jej podjęcia upłynęło 14 lat, dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności w sytuacji, gdy w cenie Sądu jest ona sprzeczna z prawem.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje.

Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3. ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1. tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne", poczynając od 9 czerwca 1996 r. obowiązuje art. 5a, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2 w wersji obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały). Niewątpliwie jednym z ustawowych przypadków, kiedy są wymagane konsultacje jest przepis art. 35 ust. 1 u.s.g.

W niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy w Piekoszowie nie przeprowadzono konsultacji społecznych, co wynika w sposób jednoznaczny z protokołu sesji, na której została ona podjęta (protokół znajdujący się w aktach tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 578/19) i co nie jest kwestionowane przez organ. Sąd w całości podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyroki: NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), zgodnie z którym naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g., polegające na braku wymaganych konsultacji prowadzi do uznania, że doszło do naruszenia prawa – procedury poprzedzającej podjecie zaskarżonej uchwały, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Nawet bowiem gdyby podzielić prezentowane w niektórych orzeczeniach stanowisko, że obowiązek przeprowadzenia konsultacji dotyczy tylko materii objętej art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 3 u.s.g. (tak przykładowo NSA w wyroku z 9 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 378/10, Lex nr 597564), to z uwagi na to, że w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały tylko w tej części pozostałaby w obrocie uchwała niekompletna – niezawierająca wszystkich wymaganych ustawą regulacji, taka uchwała naruszałaby art. 35 ust. 3 u.s.g., która to okoliczność uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnośnie pozostałych, zawartych w skardze zarzutów wskazać należy, co następuje.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że po pierwsze, ustawodawca odróżnia pojęcie zebrania wiejskiego – jako organu uchwałodawczego od pojęcia mieszkańców sołectwa, a po drugie, z woli ustawodawcy prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych, nie zaś zebraniu wiejskiemu. Zebranie wiejskie jest więc bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, iż skład obu tych gremiów może się pokrywać. Nawet jednak, gdyby zebranie wiejskie stanowili wszyscy uprawnieni do głosowania stali mieszkańcy sołectwa to i tak zawarta w § 14 ust. 2 lit. c i d załącznika do uchwały regulacja, zgodnie z którą do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, narusza przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. albowiem przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W tym miejscu jednak zauważyć należy, że skoro ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie reguluje kwestii odwołania sołtysa i rady sołeckiej, w tej części, w jakiej zakwestionowane przepisy dają prawo zgromadzeniu odwołania tych organów nie może być uznane za naruszenie prawa – art. 36 § 2 u.s.g. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1528/17 dostępny w bazie jak wyżej).

Zasadnie Prokurator zarzuca naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., polegające na wprowadzeniu w § 23 statutu wymogu, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. nie zawarł żadnego takiego ograniczenia (pomijając, że taka regulacja wprowadzająca wymóg samej obecności na zebraniu, nie zaś udziału w głosowaniu może powodować poważne wątpliwości przy dokonywania oceny skuteczności przeprowadzonych podczas zebrania wyborów).

Z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sadów administracyjnych). Zdaniem Sądu zawarta w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. delegacja dla rady gminy określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmuje prawa do ograniczenia ważności przeprowadzonych wyborów od tego, ilu mieszkańców będzie obecnych na zebraniu wiejskim (tak jak przewiduje to zaskarżona uchwała), czy też od liczby mieszkańców, którzy wezmą udział w głosowaniu. Niewatpliwie gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość uzależnienia ważności wyborów od ilości osób biorących udział w głosowaniu, zawarta w art. 36 ust. 2 regulacja taką możliwość by przewidywała.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 18 lipca 2019 r., II SA/Ke 382/19, art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Dlatego też za istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. uznać należy naruszenie polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego.

Podobnie należy ocenić zastrzeżenie w § 16 ust. 4 zaskarżonego statutu, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego, jako naruszające art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów.

Stosownie do art. 11b u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Z kolei w myśl art. 14 u.s.g., uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodzić się należy z autorem skargi, że zasada jawności stanowi jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego, a zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Egzemplifikację tej zasady stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności przytoczone wyżej art. 11b ust. 1 i 2 oraz art. 14 u.s.g, które choć dotyczą organów gminy, mają odpowiednie zastosowanie również do sołectw.

Nie może być wątpliwości co do tego, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494). Jawność ta jest realizowana również w ustawie o samorządzie gminnym, a jej wyrazistym przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Sąd dostrzega, że przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Nie można jednak przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, a takie samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim odbywało się bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia, a mogło być postanowione tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie. Celem zaskarżonej regulacji zawartej w § 16 ust. 4 Statutu jest dopuszczenie tajnego głosowania w innych sprawach niż określone w przepisach szczególnych. Określa on więc kolejny, nie mający ustawowego umocowania, wyjątek od zasady jawności życia publicznego i powszechnego dostępu do informacji publicznej chronionego przede wszystkim art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, co także należy zakwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 91 u.s.g. naruszenie.

Mając na uwadze wskazany na wstępie brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji, a więc naruszenie procedury przy podejmowania zaskarżonego aktu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.