Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 195/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 i 9, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi V. S., M.S. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w R. (dalej: Rada Miejska, organ) w dniu [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., zwanej dalej: u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.) w związku

z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. poz. 774 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (dalej jako: uchwała, plan, m.p.z.p.).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosły V. S. i M. S. (dalej: skarżące), zaskarżając ją w części dotyczącej § 29 ust. 1 i ust. 3, § 38 ust. 1 w zakresie pkt 1 ppkt a), § 38 ust. 1 pkt 3 ppkt c) i d) w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w R., przy ul. P. [...] i P. [...], zarzucając w tym zakresie naruszenie:

1) art. 6 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64, art. 21 ust. 1

w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących, położonych na terenie objętym planem;

2) art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 oraz art. 32 u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia w m.p.z.p. działek należących do skarżących jako zieleni parku kulturowego, podczas gdy zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym nieruchomości te są nieruchomościami zabudowanymi,

3) art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 7 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na terenach ZPK 2-ZPK 3;

4) art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwanej dalej: ustawą

o ochronie zabytków) przez przyjęcie, że na nieruchomościach skarżących zaistniała potrzeba utworzenia pasa zieleni parku kulturowego w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, podczas gdy:

a) tereny wokół działek nr: [...] i [...] i innych z obrębu ZPK 3 i ZPK 2, usytuowane w najbliższej odległości, przeznaczone są pod zabudowę usługowo-mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolem U/MN 7 i 8 oraz pod zabudowę usługową - U5 i 4;

b) na przedmiotowym terenie brak jest potrzeby ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi, albowiem są to tereny mieszkaniowe jednorodzinne;

c) uchwała nie zawiera zarówno w swojej warstwie tekstowej jak i graficznej żadnych merytorycznych uzasadnień dla objęcia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] granicami obszaru "teren zieleni parku kulturowego";

5) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu;

6) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przez organ interesów prywatnych właścicieli nieruchomości;

7) art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu wymagań ładu przestrzennego oraz prawa własności;

8) art. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawa zagospodarowania terenu, do którego skarżące mają tytuł prawny;

9) art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżących właścicieli nieruchomości, a tym samym niezgodnym z zasadą równości

i proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności skarżących;

10) art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego

z pominięciem słusznego interesu obywateli i działania z obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów Państwa oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

11) art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 1999 r.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części w odniesieniu do działek nr [...] i [...] w ten sposób, że:

1) w § 29 ust. 1 planu zmienić zapis: "dopuszczeniu użytkowania terenów

w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania pod funkcje realizujące ich przeznaczenie podstawowe/lub uzupełniające" na "dopuszczenie użytkowania terenów w sposób dotychczasowy bez ograniczeń";

2) w § 29 ust. 3 planu tereny objęte symbolem ZPK 2 (teren zieleni parku kulturowego) określić jako tereny MN (zabudowa jednorodzinna), z uwzględnieniem zjazdu indywidualnego z drogi dla każdej działki;

3) w § 38 ust. 1 pkt 1 ppkt a) planu w zakresie zakwalifikowania m.in. działek nr [...] i [...] do zieleni parku kulturowego ZPK 2, podczas gdy przedmiotowe działki powinny zostać zakwalifikowane do symbolu MN, ponieważ stanowiły i powinny nadal stanowić teren zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej;

4) w § 38 ust. 1 pkt 3 ppkt c) planu zmienić zapis: "zakaz grodzenia terenu"

w zakresie działek nr [...] i [...], bowiem narusza on uprawnienia skarżących związane

z prawem własności tych nieruchomości;

5) w § 38 ust. 1 pkt 3 ppkt d) planu w zakresie ustanowienia na działkach nr [...]

i [...] zakazu realizacji nowej zabudowy, a jedynie przebudowę, remont i zmianę sposobu użytkowania budynków istniejących, z zastrzeżeniem lit. a i b, przez co również następuje naruszenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości skarżących.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że S. i M. małżonkowie S. są współwłaścicielami nieruchomości, położonej w R. przy ulicy P. nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], natomiast V. i W. małżonkowie S. są współwłaścicielami nieruchomości, położonej w R. przy ulicy P. nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Działki są zabudowane budynkami mieszkaniowymi jednokondygnacyjnymi, wybudowanymi jeszcze przed II wojną światową. Skarżące nabyły przedmiotowe działki przed uchwaleniem m.p.z.p.: M. i S. S. umową darowizny, akt notarialny rep. A nr [...], KW nr [...], a V. i W. S. umową darowizny, akt notarialny rep. A nr [...], KW nr [...].

Na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. na terenie części doliny rzeki M. wraz z [...] "[...]" i "[...]" utworzono park kulturowy pod nazwą "[...]", który to obejmuje przedmiotowe działki.

W zaskarżonej uchwale działki skarżących zostały objęte ustaleniami obowiązującymi dla jednostki terenowej ZPK 2 - zieleń parku kulturowego,

o której mowa w § 38 planu. Analiza treści m.p.z.p. wskazuje na to, że działki położone na obszarze ZPK 1-ZPK 3 przeznaczone podstawowo są na: zieleń parku kulturowego, utwardzone i nieutwardzone ciągi piesze, drogi rowerowe, ciągi pieszo - rowerowe,

a przeznaczone uzupełniająco na: zieleń nadrzeczną, obiekty małej architektury, urządzenia infrastruktury technicznej. Ustalono zasady realizacji przeznaczenia terenów jako urządzenia ogólnodostępnych terenów zielonych i ciągów pieszych, dróg rowerowych, ciągów pieszo - rowerowych, dopuszczono realizację małej architektury, placów zabaw i tym podobnych obiektów związanych z przeznaczeniem terenu, a nadto zakazano grodzenia terenów (z wyjątkiem placów zabaw).

W ocenie skarżących zakaz realizacji ogrodzeń na terenach ZPK 1 – ZPK 3 należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Wprowadzenie zakazu ogrodzenia terenów właściwie czyni ten obszar ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich. Takie ustalenia planu w sposób rażący naruszają interes prawny właścicieli działek nr [...] i nr [...] poprzez nadmierne ograniczenie możliwości ich zagospodarowania. Według § 38 planu, w obrębie przedmiotowych działek na terenie ZPK 2 zakazuje się realizacji nowej zabudowy, a jedynie przebudowę, remont i zmianę użytkowania budynków istniejących z zastrzeżeniem lit. a i b, natomiast minimalny udział procentowy powierzchni terenu biologicznie czynnego w odniesieniu do działki budowlanej ma wynosić 90 %.

W ocenie skarżących organ nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego, ustalając zupełnie odmienne od dotychczasowego przeznaczenie terenu, bowiem przedmiotowe działki sąsiadują z terenem oznaczonym symbolem TO (tereny otwarte) miejskiego systemu przyrodniczego, ale nie są jego częścią. Działki nr [...] i nr [...], podobnie jak wszystkie pozostałe działki w terenie ZPK 2-ZPK 3, posiadają wszystkie przyłącza charakteryzujące obszar w pełni zainwestowany, zurbanizowany

i zamieszkały. Właściciele działek mają doprowadzoną wodę z wodociągu miejskiego, kanalizację miejską, przyłącze energii elektrycznej, przyłącze instalacji gazowej oraz doprowadzoną linię telefoniczną. Działki na tych terenach zostały określone jako zabudowa ekspansywna, stanowiąca zagrożenie krajobrazowe, nie określając o jakie zagrożenia chodzi, podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. określa teren działek skarżących jako teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej o średniej i niskiej intensywności zabudowy.

Niezrozumiała jest kwestia nierównego potraktowania właścicieli działek objętych planem, ponieważ działki wraz z budynkami mieszkalnymi usytuowane przy tej samej ulicy należą do terenu zabudowy usługowo - mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast działki skarżących, które są usytuowane po przeciwnej lub tej samej stronie ulicy

w stosunku do działek oznaczonych jako U/MN i U, stanowią już pas zieleni Parku Kulturowego, mimo że w załącznikach do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 2011 r. działki o numerach [...]

i [...] oznaczone były jako teren zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej.

Uchwalony m.p.z.p. w przedmiotowej sprawie narusza więc interes prawny skarżących, mający swe źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisach prawa cywilnego o ochronie własności (art. 140 oraz art. 222 § 2 kodeksu cywilnego), bowiem przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] w planie istotnie zmienia kierunek zagospodarowania tego obszaru poprzez wyeliminowanie możliwości realizacji na ich terenie zabudowy i grodzenia. Zdaniem skarżących organ działał arbitralnie przy uchwalaniu planu i naruszył zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu strony skarżącej i interesu publicznego. Kontrolowany plan w zaskarżonej części, jako naruszający zasady sporządzania m.p.z.p., powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.

Z treści obszernej skargi wynika również, że skarżące są zaniepokojone zapisami planu odnoszącymi się do ich działek, ponieważ w każdej chwili może im grozić wywłaszczenie i wyburzenie ich domów w związku z utworzeniem na tym terenie zieleni parku kulturowego. Zarzuciły ponadto brak konsultacji społecznych w tym zakresie, podnosząc, że nikt z nimi nie rozmawiał, a one nie śledziły na bieżąco zapisów na stronach internetowych miasta.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty tam zawarte za niezasadne. Wskazała, że m.p.z.p. został sporządzony na obszarze, dla którego istnieje obowiązek jego sporządzenia, zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy

o ochronie zabytków, w granicach obowiązującego Parku Kulturowego "[...]", powołanego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Jednym z głównych celów sporządzenia planu była ochrona oraz podkreślenie głównych wartości kulturowych występujących na terenie Starego Miasta w R.

i w jego okolicy, ochrona i podkreślenie elementów stanowiących o wartości krajobrazu kulturowego, a także uporządkowanie terenów istniejącej zabudowy, wskazanie odpowiednich dla celów ochrony danego terenu funkcji zabudowy lub, jeżeli zaistniała taka konieczność, zakazanie dalszej rozbudowy, nadbudowy istniejących budynków

w miejscach do tego nieprzeznaczonych, jednak bez konieczności ich rozbiórki.

Jednym z największych wartości dziedzictwa kulturowego na terenie miasta [...] jest [...] "[...]", zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem oraz przedmiotowych działek. [...] to zostało wskazane jako jeden z najważniejszych celów ochrony, zarówno w studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], jak również w Planie Ochrony Parku Kulturowego "[...]". [...] to jest wyjątkowe w skali całego kraju, m.in. poprzez istnienie takiego obiektu o bezsprzecznej wartości w centrum miasta. Jego ochrona oraz ochrona jego przedpola i wpływ na zagospodarowanie okolicy to również jedne z głównych powodów utworzenia w 2011 r. Parku Kulturowego "[...]".

W trakcie analiz urbanistycznych, przy okazji sporządzania dokumentów miejskich (w tym uchwały o ustanowieniu parku kulturowego, planu ochrony parku kulturowego, a także wcześniejszych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obecnie utraciły już ważność), wskazane zostało, że konieczna jest ochrona widoku i przedpola [...] "[...]" z każdej ze stron oraz to, że zabudowa, która sąsiaduje z [...], w tym na działkach o numerach: [...] i [...], których dotyczy skarga, nie jest pożądana, obniżając wartość tego zabytku. W żadnym z dotychczas obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z 1994 r. i z 1982 r.), ani w obowiązującym obecnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - najbliższe tereny sąsiadujące

z [...], w tym ww. działki ewidencyjne, stanowiące własność skarżących, nie były wskazywane jako tereny zabudowy, ale jako tereny zieleni z zakazem zabudowy, które stanowią część systemu terenów otwartych - zielonych w sąsiedztwie [...], jak również całej doliny rzeki M. pomiędzy terenami zabudowy osiedla Z. oraz [...]. Biorąc pod uwagę te analizy, ochronę przedpola [...] "[...]" oraz cele ochrony Parku Kulturowego "[...]", zawarte głównie

w Planie Ochrony Parku Kulturowego, jak również zapisy dotychczasowych planów

i obowiązującego studium, z którym miejscowy plan nie może być sprzeczny, wskazano w m.p.z.p. w sąsiedztwie tego zabytku (w tym na działkach o nr ewid. [...] i [...]) tereny zieleni parku kulturowego, oznaczone na rysunku planu symbolem ZPK. Nie było możliwości wskazania dla tych obszarów terenów budowlanych, gdyż byłoby to niekorzystne z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego miasta R., sprzeczne z zasadami ochrony parku kulturowego, zapisami studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., jak również naruszałoby przepisy ustawy o ochronie zabytków oraz u.p.z.p., która obligatoryjnie nakazuje uwzględnić w planowaniu przestrzennym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego oraz ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.).

Pomimo jednak wskazania w m.p.z.p. terenów zieleni parku kulturowego na działkach, na których istnieje obecnie zabudowa mieszkaniowa, wzięto pod uwagę interes prywatny właścicieli i obecną funkcję mieszkaniową tych terenów, gdyż zapisy planu nie niosą za sobą nakazu wyburzenia istniejącej substancji budynkowej, zmiany sposobu użytkowania, zmiany zagospodarowania działki, w tym likwidacji ogrodzeń lub tym bardziej wywłaszczenia danego terenu, co zostało podniesione w skardze. M.p.z.p. nie wprowadza tego typu nakazów, a jedynie określa dopuszczalną przyszłościową funkcję (która ponadto może być także realizowana jako uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkalnej przez prywatnych właścicieli), pod warunkiem chęci zmiany funkcji i jego użytkowania przez właścicieli danych terenów, co odpowiada wymogom stawianym przez ustawy i dokumenty opisane wcześniej.

Zapisy planu uwzględniają istniejącą zabudowę, w tym na działkach skarżących, dopuszczają jej dalsze istnienie, utrzymanie a nawet rozwój pod pewnymi jednak warunkami. W planie w § 9 ust. 1 pkt 1 dopuszczono dla istniejącej zabudowy, w tym tej, która jest zlokalizowana na przedmiotowych działkach - "remonty i przebudowy niezależnie od sposobu usytuowania względem ustalonych w niniejszym planie linii zabudowy". Zatem plan dopuszcza utrzymanie istniejącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej bez konieczności jej zmiany, a jedynie w przypadku chęci zmiany funkcji przez właścicieli poszczególnych nieruchomości, plan określa dopuszczalną funkcją, którą jest "zieleń parku kulturowego". Zarówno w planie (§ 29 ust. 1), jak i w u.p.z.p. (art. 35) przewidziano sytuacje, w których m.p.z.p. wskazuje funkcję odmienną od tej, która w chwili jego uchwalenia jest realizowana na danym obszarze.

Projekt planu został sporządzony zgodnie z procedurą planistyczną (art. 17 u.p.z.p.), tj. uzyskał wszelkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w tym również pozytywne uzgodnienie konserwatora zabytków. Podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu nie było zainteresowania ze strony właścicielek przedmiotowych nieruchomości, pomimo poinformowania społeczeństwa w sposób prawnie określony

w u.p.z.p. Nie wpłynęła również żadna uwaga dotycząca terenów ZPK, jak również przedmiotowych działek, zatem zasadnie przyjęto, że była społeczna akceptacja przyjętych w planie rozwiązań, a Prezydent Miasta, jak również Rada Miejska nie mieli podstaw, by domniemywać, że jest inaczej.

Również w przypadku uchwalania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. w [...] r., a także w latach późniejszych, przy okazji uchwalania późniejszych zmian tego dokumentu, nie było żadnego sygnału, że są jakiekolwiek zastrzeżenia co do ustaleń dotyczących przedmiotowych działek, pomimo zachowania wszelkich wymaganych prawem procedur, w tym ogłoszeń i obwieszczeń o przystąpieniu do prac nad tymi opracowaniami oraz wyłożenia ich do publicznego wglądu i zorganizowania dyskusji publicznych.

Po uchwaleniu planu został on sprawdzony waz z całą dokumentacją planistyczną przez Wojewodę [...] pod kątem zgodności jego zapisów oraz przeprowadzonej procedury planistycznej z prawem. Nie zgłoszono żadnych sprzeczności z obowiązującymi przepisami u.p.z.p., jak również z pozostałymi przepisami powszechnie obowiązującymi.

Ponadto podkreślono, że ani w ustaleniach m.p.z.p., ani w u.p.z.p. nie określono maksymalnego terminu, do kiedy dane tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, gdyż termin ten zależy tylko i wyłącznie od woli właścicieli. Stąd bezzasadny jest zarzut skargi, dotyczący konieczności wywłaszczenia i likwidacji istniejącego zagospodarowania na przedmiotowych działkach, w tym ogrodzeń.

Organ zaprzeczył, aby gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego i nadmiernie ograniczyła prawo własności skarżących. Podniosła, że prawo własności może zostać ograniczone przez ustawę oraz prawo miejscowe. Nie naruszono u.p.z.p. przez to, że na działkach skarżących przewidziano inną funkcję zagospodarowania terenu, aniżeli faktycznie realizowana, bowiem planowana funkcja jest zgodna z ustaleniami studium oraz innymi opracowaniami, w tym przypadku Planem Ochrony Parku Kulturowego "[...]".

W odniesieniu do zakazu grodzenia na terenach oznaczonych symbolem ZPK organ wskazał, że zapis jest zgodny z art. 15 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. sprzed daty jego uchylenia ([...] września 2015 r.), co nastąpiło ustawą z dnia [...] kwietnia 2015 r.

o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. poz. 774 ze zm.). Jednak na podstawie art. 12 ust. 3 ww. ustawy

w przedmiotowym planie pozostał zapis dopuszczający określenie warunków sytuowania ogrodzeń na terenach ZPK, ponieważ w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej istniała uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Ponadto organ nadmienił, że plan nie ingeruje w istniejące ogrodzenia. Ponieważ obecnie działki

o numerach: [...] i [...] posiadają istniejące ogrodzenia, co zostało potwierdzone przez zdjęcia i dokumentację zebraną przy sporządzaniu planu, w tym przeprowadzane inwentaryzacje urbanistyczne w terenie, będą one mogły pozostać, gdyż zapis miejscowego planu dotyczy zakazu stosowania nowych ogrodzeń, w myśl § 29 ust. 1 m.p.z.p.

W stosunku do zarzutów, dotyczących naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 ustawy

o ochronie zabytków organ zauważył, że przepisy te dotyczą ustanowienia parku kulturowego i nie stanowiły podstawy uchwalenia m.p.z.p. W odniesieniu do zarzutów dotyczących sporządzonej w toku procedury planistycznej prognozy finansowej stwierdzono, że została sporządzona zgodnie z § 11 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu, nie można odnosić się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego w 1999 r., którego ustalenia są jedną z podstaw zastrzeżeń zawartych w skardze, gdyż zostało ono zmienione dla przedmiotowego terenu uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został sporządzony dla przedmiotowych działek na podstawie studium z 1999 r., ponieważ podstawę taką stanowiły zapisy studium uchwalone w 2011 r.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego tego, że na załącznikach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. działki

o numerach: [...] i [...] były wskazane jako teren zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, podniesiono, że przytoczone załączniki graficzne dotyczyły uwarunkowań przestrzennych, czyli opisu i zobrazowania istniejącego na dzień uchwalania studium stanu faktycznego użytkowania, natomiast załącznik graficzny - kierunki zagospodarowania przestrzennego, które są wytycznymi dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wskazują powyższe działki jako obszar terenów otwartych, biologicznie czynnych (TO) Miejskiego Systemu Przyrodniczego, dla którego obowiązuje zakaz zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa

w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżony plan został uchwalony [...] lutego 2018 r., a więc już po zmianie przepisów art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g., mających zastosowanie w sprawie w zakresie wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego, która obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.

o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Nowa procedura wnoszenia skargi do sądu administracyjnego m.in. na akty prawa miejscowego nie wymaga wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Z aktualnego brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

W przypadku zaś innych aktów (np. jak w niniejszej sprawie m.p.z.p.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie skarżące, pomimo aktualnie obowiązującej procedury, wezwały Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa pismem z 16 listopada 2018 r., które wpłynęło do Biura Rady Miejskiej [...] listopada 2018 r. Jednak wniesienie przedmiotowej skargi nie było ograniczone żadnym terminem.

Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 u.s.g. w aktualnym brzmieniu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że skarżące są legitymowane do wniesienia skargi na m.p.z.p. w trybie przedmiotowej regulacji, ponieważ są właścicielami na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej działek oznaczonych numerami: [...]

i [...] (odpisy z ksiąg wieczystych nieruchomości: [...]

i [...]). Bezsporne jest również, że ww. działki leżą w obszarze objętym planem.

W dalszej kolejności Sąd ustalał, czy zaskarżony plan narusza interes prawny skarżących i czy to naruszenie było skutkiem naruszenia prawa przez organ.

W przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi, jeśli mieści się ono w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów

w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia tego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu,

a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc

z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 460/16, wszystkie publ. cbosa, wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 51/17, publ. Lex nr 2473622, wyrok WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 761/17, publ. Lex nr 2450565).

Skarżące zasadniczo nie kwestionowały trybu sporządzania zaskarżonej uchwały (poza zarzutami dotyczącymi zakresu prognozy finansowej oraz ogólnych zarzutów

w doniesieniu do braku wiedzy o prowadzonej procedurze planistycznej), natomiast postawiły w skardze głównie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu.

Przystępując do oceny przedmiotowej skargi Sąd zaznacza, że jest ona pierwszą skargą, jaka wpłynęła do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA:

z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1153/12;

z 18 lipca 2013 r., II SA/Wr 835/12, wszystkie publ. cbosa).

Po dokonanej kontroli Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony

z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. W pierwszej kolejności, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., Rada Miejska w dniu [...] czerwca 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (załącznik nr 1 dokumentacji prac planistycznych).

Stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p., o treści uchwały ogłoszono w miejscowej prasie "[...]" R. z dnia 28 lipca 2015 r. i za pomocą obwieszczeń na stronie internetowej www.bip.[...].pl Urzędu Miejskiego w R., informując

o możliwości składania wniosków do realizowanego projektu planu w terminie 21 dni od dnia publikacji (załącznik nr 2). Prezydent Miasta R. o podjęciu uchwały

o przystąpieniu do sporządzania planu, zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p., zawiadomił na piśmie wszystkie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (według rozdzielnika - załącznik nr 3), przesyłając jednocześnie treść uchwały wraz

z załącznikiem graficznym. W aktach postępowania planistycznego, zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., znajdują się: wykaz wniosków do projektu planu (załącznik nr 4 ww. dokumentacji) i prognoza oddziaływania na środowisko (załącznik nr 14). Organ sporządził również prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. (załącznik nr 9) oraz wystąpił o opinie i uzgodnienia do podmiotów zgodnie z art. 17 pkt 6 litera a) i b) u.p.z.p., przesyłając projekt m.p.z.p. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (załącznik nr 10 i nr 11). Stosownie do art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu

w okresie od 24 listopada 2017 r. do 15 grudnia 2017 r. oraz możliwości składania uwag do tegoż projektu planu do dnia 29 grudnia 2017 r. ogłoszono w prasie lokalnej "[...]" Magazyn R. z dnia [...] listopada 2017 r. oraz poprzez obwieszczenia na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w R. (załącznik nr 15). Przeprowadzono również w dniu 19 grudnia 2017 r. dyskusję publiczną (załącznik nr 16), a następnie - po rozpatrzeniu złożonych uwag do wyłożonego projektu planu, zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. (załącznik nr 17) - Rada Miejska zatwierdziła przedmiotowy plan przez podjęcie w dniu 27 lutego 2018 r. zaskarżonej uchwały stwierdzając jednocześnie, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. z późniejszymi zmianami. O przyjęciu m.p.z.p. i możliwości zapoznania się z jego treścią ogłoszono

w "[...]" z [...] marca 2018 r. oraz obwieszczono na stronie internetowej Urzędu Miejskiego.

Studium jest aktem o charakterze ogólnym, który wyznacza podstawowy zarys oraz kierunki zagospodarowania gminy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), w których następuje uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów. W konsekwencji zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana

w studium, może być dokonane przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu,

w jakim studium jest uchwalane. Moc wiążąca studium wobec planu wynika również

z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Ww. uchwała dotycząca ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. z 1999 r. została zmieniona uchwałami Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Dla jednostki urbanistycznej, w której położone są przedmiotowe działki skarżących, ostateczną wersję Studium stanowi uchwała z 2011 r., z którą Rada Miejska konfrontowała zapisy m.p.z.p. wskazując, że nie naruszają one ustaleń Studium. Taki obowiązek wynika bowiem z przepisów planistycznych, tj. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Studium z 1999 r. nie było więc podstawą uchwalenia przedmiotowego planu, tylko uchwała Nr [...] z 2011 r. o zmianie Studium,

w której nieruchomości skarżących zostały wyłączone z obszaru urbanizacji i znalazły się na terenach oznaczonych symbolem TO – tereny otwarte (użytki rolne, zieleń nieurządzona z możliwością dolesień). Stąd zarzut skargi o niezgodności ustaleń m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenu obejmującego działki skarżących jako niezgodnych z zapisami Studium z 1999 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast zapisy Studium z 2011 r. nie były przez skarżące kwestionowane w toku uchwalania przez organ tej uchwały (okoliczność bezsporna).

Jak wynika z akt administracyjnych, w zakreślonych przez uchwałodawcę terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania uwag, skarżące nie złożyły żadnych uwag do wyłożonego projektu planu. Ich zarzuty dotyczące braku informowania przez organ o czynnościach planistycznych, brak konsultacji i skutecznego powiadomienia o wyłożeniu projektu do wglądu nie zasługują na uwzględnienie, z uwagi na wywiązanie się organu z obowiązków wynikających z art. 17 u.p.z.p., jak również z przepisów art. 39-43 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2017 r poz. 1405 ze zm.), które przewidują informowanie społeczności lokalnej przez podanie do publicznej wiadomości (ogłoszenia, obwieszczenia). Argumenty skarżących, że nie śledziły na bieżąco zapisów na stronach internetowych Urzędu Miasta

w okolicznościach tej sprawy nie mogą być więc uwzględnione.

Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 17 pkt 5 u.p.z.p. przez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p., która nie spełnia wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu. W istocie obowiązek sporządzenia takiego dokumentu w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy,

a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Prognoza skutków finansowych nie jest aktem prawnym, nie podlega uchwaleniu, ani publikowaniu, stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie m.p.z.p. Tak więc podane w prognozie dane dotyczące kosztów i cen nieruchomości mają charakter szacunkowy, nie stanowią wyceny inwestycji, wyceny wartości nieruchomości czy wartości należnych odszkodowań.

Zakres, który ma być zawarty w prognozie, regulują przepisy art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej: rozporządzeniem

z 2003 r.). Wskazany przepis ww. rozporządzenia wskazuje, że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p.;

2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;

3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Zatem przepis art. 17 pkt 5 u.p.z.p. nie został przez organ naruszony, bowiem

w procedurze planistycznej sporządzono prognozę skutków finansowych zgodną

z zakresem wymaganym przez § 11 rozporządzenia z 2003 r.

W przedmiotowej sprawie istotne jest, że konieczność uchwalenia m.p.z.p. wynikała z przepisów odrębnych, a mianowicie z ustawy o ochronie zabytków (por. art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w związku z art. 16 ust. 6 i art. 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy

o ochronie zabytków). Przedmiotowy plan obejmuje w całości teren utworzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Parku Kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy [...]". Jednym ze sposobów ochrony Parku Kulturowego jest właśnie sporządzenie dla jego terenu m.p.z.p. (por. § 4 pkt 3 ww. uchwały Nr [...]). Obszar objęty planem znajduje się w całości w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistyczno-architektonicznego miasta [....], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] września 1989 r., nr rejestru [...].

Zasada ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej jest z kolei jedną z obligatoryjnych zasad sporządzania planu (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia

z 2003 r., ustalenia dotyczące realizacji ww. zasady powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń

w zagospodarowaniu terenów.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów, gdyż zawiera normy planowe, które - jako określające cele jakie powinny być osiągnięte - stanowią jednocześnie podstawę do ingerencji w prawo własności. W tym zakresie nakazy i zakazy służące ochronie dziedzictwa kultury

i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej mieszczą się w sferze prawotwórczej organu planistycznego (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 730/13, publ. Lex nr 1387635).

Przedmiotowy m.p.z.p. koresponduje z zapisami i ustaleniami obowiązującego na jego terenie prawa miejscowego, jakim jest ww. uchwała Nr [...] o utworzeniu Parku Kulturowego. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że celem utworzenia "Parku Kulturowego [...]" jest zintegrowana ochrona wyjątkowych wartości krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych tego obszaru, powstrzymanie ich degradacji oraz zachowanie wyróżniających się pod względem walorów krajobrazowych otwartych terenów łąk, historycznie ukształtowanej przestrzeni z zabytkami i zespołami zabytkowymi, stanowiskami archeologicznymi, zespołami zieleni naturalnej. W celu zapewnienia ochrony walorów kulturowych i krajobrazowych "Parku Kulturowego [...]" § 2 ww. uchwały ustalił konieczność zachowania i ekspozycji elementów krajobrazowych i dziedzictwa kulturowego, w tym otwarć widokowych z obszaru parku na elementy architektoniczne oraz zespołów zieleni naturalnej i komponowanej.

Jak wynika z dokumentacji planistycznej, działki skarżących znajdują się

w bezpośrednim sąsiedztwie [...] "[...]", które jest jednym z największych wartości dziedzictwa kulturowego na terenie miasta [...] i najważniejszym celem ochrony zarówno w zmienionym Studium, jak i w uchwale Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia "Planu Ochrony Parku Kulturowego [...]".

Zarówno uchwała o utworzeniu "Parku Kulturowego [...]", jak i uchwała w przedmiocie Planu Ochrony tego Parku wskazywały, że konieczna jest ochrona widoku i przedpola [...] "[...]" z każdej ze stron oraz to, że zabudowa, która sąsiaduje z [...], w tym na działkach nr [...]i nr [...], nie jest pożądana, bo obniża wartość tego zabytku. Ten kierunek ochrony dziedzictwa kulturowego został przedstawiony już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. z 2011 r., w którym najbliższe tereny sąsiadujące

z [...] nie były wskazywane jako tereny zabudowy, tylko weszły w skład terenów otwartych (symbol TO), których podstawową funkcję zagospodarowania stanowią użytki rolne oraz zieleń nieurządzona, a funkcje uzupełniające i dopuszczalne to infrastruktura społeczna i usługi komercyjne (w ograniczonej skali i powiązane

z funkcją terenów otwartych), infrastruktura techniczna i komunikacyjna.

Nieruchomości skarżących, oznaczone numerami [...] i [...], znalazły się

w obszarze terenów otwartych (co jest bezsporne, skarżące tego nie kwestionują), a ich zabudowa w Planie Ochrony Parku Kulturowego "[...]" została zakwalifikowana jako zabudowa ekspansywna (k. 44 v akt sądowych, mapa nr [...] stanowiąca załącznik do skargi).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, stanowiąc w art. 73, że każdemu zapewnia się wolność korzystania z dóbr kultury. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki,

a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje. Skoro zatem zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach, tak jak w niniejszej sprawie, może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy ustala w m.p.z.p. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, o czym stanowi art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu nawet z naruszeniem interesu podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 197-198, a także wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie

z 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08, publ. Lex nr 463507, wyrok WSA

w Białymstoku z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 301/17, publ. Lex nr 2425374).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, organ nie przekroczył, wbrew zarzutom skargi, władztwa planistycznego przysługującego mu w procedurze uchwalania m.p.z.p., w którego zakres wchodzi ustalenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, jeśli tereny przedmiotowych działek przeznaczył na zieleń parku kulturowego (ZPK), a więc zespoły zieleni naturalnej i komponowanej (por. § 4 pkt 29 planu). Takie działanie było uzasadnione ochroną przedpola [...] "[...]" oraz celami ochrony "Parku Kulturowego [...]", którego teren został wskazany wprost w § 16 planu jako podlegający ochronie na zasadach ustalonych przedmiotowym planem dla terenów wchodzących w skład parku kulturowego. Tym samym organ nie naruszył zasady uchwalania planu, zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., dotyczącej obowiązkowego określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy.

W kontekście kształtowania przestrzeni należy podkreślić również ogromną rolę wojewódzkiego konserwatora zabytków, który bierze aktywny udział w procedurze uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego stanowisko jest dla organów gminy bezwzględnie wiążące (por. art. 23 i art. 25 ust. 2 u.p.z.p., art. 17 pkt 6 litera b) u.p.z.p. w związku z art. 106 k.p.a.). W toku prac planistycznych [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem Nr [...] uzgodnił przedłożony mu projekt m.p.z.p. wskazując, że ustalenia w nim zawarte są zgodne z uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

w sprawie utworzenia Parku Kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy [...]".

W takiej sytuacji niemożliwe było (zgodnie z wnioskami skarżących zawartymi

w skardze) ustalenie terenów z zabudową mieszkaniową na działkach nr [...] i nr [...]

w bezpośrednim sąsiedztwie [...], z uwagi na sprzeczność takiego rozwiązania

z powyższymi aktami prawa miejscowego, przepisami u.p.z.p. (w tym z uzgodnieniem konserwatorskim), ustawą o ochronie zabytków oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. z 2011 r. Zarzuty zawarte w skardze,

a sformułowane na przekonaniu skarżących, że tereny, na których położone są ich działki, powinny znaleźć się w obszarze oznaczonym symbolem MN, nie znajdują uzasadnienia.

Dla terenów zieleni parku kulturowego (ZPK 1 - ZPK 3) § 38 plan w ust. 1 pkt 3 ppkt c) ustalił zakaz grodzenia terenu (z wyjątkiem placów zabaw), a w ppkt d) zakaz realizacji nowej zabudowy, z uwzględnieniem jedynie przebudowy, remontu i zmiany sposobu użytkowania budynków istniejących. Organ w odpowiedzi na skargę przedstawił racjonalne przesłanki takich rozwiązań, które są konsekwencją objęcia danego terenu w planie (w tym działek skarżących) przeznaczeniem na zieleń parku kulturowego. Prawo własności, jakkolwiek chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) nie jest jednak prawem bezwzględnym. Jego ograniczenie zakłada już Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona

w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takimi przepisami ustawowymi, dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są właśnie regulacje zawarte w u.p.z.p., upoważniające gminy do kształtowania

i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Plany miejscowe mogą więc wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego). Ustalając bowiem – tak jak w przedmiotowej sprawie na terenach oznaczonych symbolem ZPK - zakaz grodzenia terenu, realizacji nowej zabudowy, z uwzględnieniem jedynie przebudowy, remontu i zmiany sposobu użytkowania budynków istniejących, określenia wskaźnika zagospodarowania na 90% powierzchni biologicznie czynnej, zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem.

Niewątpliwie gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Taka ingerencja musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedzialnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Zdaniem Sądu, wbrew przekonaniu skarżących, gmina nie przekroczyła również

i tej reguły, co oznacza, że zakwestionowane zapisy planu mieszczą się w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Pomimo wskazania w m.p.z.p. działek skarżących jako terenów ZPK uwzględniono aktualną ich funkcję – mieszkaniową, stąd zapisy planu nie nakazują wyburzenia istniejącej zabudowy, zmiany sposobu użytkowania, zmiany zagospodarowania działek, w tym likwidacji ogrodzeń lub wywłaszczenia tych terenów. Plan jedynie określa dopuszczalną przyszłościową funkcję m.in. na działkach skarżących (zieleń parku kulturowego), której zmiana będzie uzależniona jedynie od ewentualnej woli jej właścicieli. O powyższym świadczą zapisy m.p.z.p., np. § 29 ust. 1: "dopuszcza się użytkowanie terenów w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania pod funkcje realizujące przeznaczenie podstawowe i/lub uzupełniające" oraz § 9 ust. 1 pkt 1, w którym dopuszczono dla istniejącej zabudowy (w tym również dla działek skarżących) remonty i przebudowy niezależnie od sposobu ich usytuowania względem ustalonych w planie linii zabudowy.

Mając na uwadze powyższe rozumienie § 29 m.p.z.p. niezasadne są również zarzuty skarżących co do braku zapisów w planie o dostępie ich nieruchomości do drogi KDX.1 w kontekście ich przekształcenia. Obsługa komunikacyjna działek nr [...] i nr [...] zgodnie z § 29 ust. 3 m.p.z.p. zapewniona jest przez teren KDX.1 za pomocą zjazdów indywidualnych do czasu przekształcenia terenów ZPK na tereny zieleni parku kulturowego, które jednak – jak już wyżej wskazano - jest uzależnione jedynie od woli właścicieli. Poza tym w planie brak jest jakichkolwiek terminów obligujących właścicieli działek położonych na terenach ZPK do zmiany dotychczasowej mieszkaniowej funkcji terenów.

Jak wynika z § 38 ust. 1 pkt 3 ppkt c) planu, zakaz grodzenia ustanowiony na terenach ZPK nie jest bezwzględny (całkowity), ponieważ nie dotyczy placów zabaw. Natomiast działki skarżących posiadają ogrodzenia (bezsporne), a więc przy ich aktualnej funkcji mieszkaniowej ten zakaz nie znajduje zastosowania. Organ, wprowadzając zapis w m.p.z.p. o zakazie realizacji ogrodzeń na terenach ZPK 2

i ZPK 3, nie uchybił przepisowi art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., obowiązującemu w dacie sprzed nowelizacji tej ustawy z 11 września 2015 r., z którego wynika obowiązek określenia w m.p.z.p. w zależności od potrzeb zasad i warunków sytuowania m.in. ogrodzeń. Ten przepis wprawdzie został uchylony przez art. 7 pkt 3 litera b) ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.), ale art. 12 ust. 3 tej ustawy przewiduje stosowanie przepisów dotychczasowych do projektów m.p.z.p. jeszcze nieuchwalonych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu przed datą nowelizacji. W tym wypadku tego rodzaju uchwała Nr [...] została podjęta przez Radę Miejską [...] czerwca 2015 r., a więc przed datą wejścia w życie ww. nowelizacji (11 września 2015 r.).

Sąd podziela stanowisko organu, że przepis art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy

o ochronie zabytków nie może skutecznie podważyć kwestionowanych zapisów m.p.z.p., ponieważ stanowił on podstawę prawną do podjęcia uchwały Rady Miejskiej Nr [...] dotyczącej utworzenia "Parku Kulturowego [...]", a nie bezpośrednio przedmiotowego planu. Natomiast dopiero uchwała Nr [...] była wiążąca w pracach planistycznych nad m.p.z.p.

Niezasadne są również zarzuty skarżących dotyczące innych działek (np. nr [...], nr [...] czy nr [...]) czy też innych uchwał Rady Miejskiej (np. Nr [...] i Nr [...]), bowiem sąd administracyjny w tym postępowaniu kontroluje zgodność

z prawem jedynie zaskarżonej uchwały i tylko w granicach interesu prawnego skarżących. Z tych samych przyczyn nie może odnieść oczekiwanego skutku zarzut dotyczący opracowania utworzenia Parku Kulturowego na starych mapach.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności planu w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

w następstwie naruszenia zasad jego sporządzania poprzez nadużycie władztwa planistycznego. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości

i interesów. Jakkolwiek zaskarżony plan wprowadza ograniczenia dotyczące swobody

w zagospodarowaniu i zabudowy nieruchomości skarżących, to ograniczenie to znajduje uzasadnienie w przepisach u.p.z.p. (art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4 i 9) czy też przepisach Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3).

Zgodnie z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy

w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. np. wyroki WSA we Wrocławie z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 707/17, publ. Lex nr 2435427, z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 237/2018, publ. Lex nr 2527415, wyrok WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 61/18, publ. Lex nr 2487128, wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2003/17, publ. Lex nr 2387919).

W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, jak i trybu jego uchwalenia. Dlatego należało uznać, że uchwała w zaskarżonej części nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie, polegającego na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, określonego w przepisach u.p.z.p. wskazanych

w skardze. W takiej sytuacji niezasadne jest również powoływanie się na naruszenie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP.

W tym miejscu należy dodatkowo podnieść, że ustawodawca w art. 36 u.p.z.p. wprowadził regulację umożliwiającą wzajemne rozliczenia pomiędzy gminą

a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu. Jeśli więc w związku

z uchwaleniem m.p.z.p. korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, albo wprawdzie jest ono możliwe, ale wartość nieruchomości uległa obniżeniu, właścicielowi nieruchomości przysługują stosowne roszczenia wobec gminy o: odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykup nieruchomości lub jej części (ust. 1), zaoferowanie nieruchomości zamiennej (ust. 2) czy też odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości (ust. 3).

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.