Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1876/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 i art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1105/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2008r., sygn. akt IV S.A./Wa 1105/08, oddalił skargę T. M. P.C. L. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłat za brak sieci.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia [...] lutego 2008r. T. M. P. C. L. Sp. z o.o. wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) dotyczącego określenia wysokości tej opłaty za rok 2006 lub stwierdzenie, iż na Spółce nie ciążył obowiązek jej uiszczenia za ten rok i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu wniosku Spółka stwierdziła, że w roku 2006 była podmiotem "wprowadzającym pojazdy" w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu. Spółka podjęła więc i prowadziła przez cały 2006r. działania zmierzające do zapewnienia funkcjonowania sieci zbierania pojazdów. Stworzona przez Spółkę na dzień 31 grudnia 2006r. sieć składała się z 171 punktów zbierania pojazdów i stacji demontażu. Sieć stworzona przez Spółkę pokrywała obszar Polski obejmujący nawet te obszary, gdzie z uwagi na niskie zaludnienie prawdopodobieństwo zamieszkiwania właściciela pojazdu wycofanego z eksploatacji było bardzo niskie. Adresy wszystkich punktów zbierania i stacji demontażu zapewnionych przez Spółkę były umieszczone na jej stronie internetowej. Na stronie tej był również umieszczony numer telefoniczny, na który mogli dzwonić klienci w razie, gdyby nie mogli zlokalizować punktu zbiórki i stacji demontażu w swoim najbliższym otoczeniu. Niezależnie od stworzenia i utrzymywania opisanej sieci pojazdów Spółka zapewniała bezkosztowy dla właściciela pojazdu odbiór pojazdów marki T. i L. bezpośrednio od klienta w przypadku odległości do najbliższej stacji demontażu lub zbierania pojazdów przekraczającej 50 km.

Przytoczone wyżej okoliczności, zdaniem Spółki świadczą o tym, że w 2006r. zapewniła ona sieć zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji pozwalającą na efektywne zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji mimo, iż na terenie Polski były obszary, na których faktyczna odległość od miejsca zamieszkania lub siedziby właściciela pojazdu do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu liczona w linii prostej była większa niż 50 km.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu wprowadzający pojazd jest zobowiązany do zapewnienia sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu.

Wprowadzający pojazd, który - wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi - nie zapewni sieci jest zobowiązany, na mocy art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu, do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Opłatę tę oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono sieci i liczby dni w danym roku.

W razie stwierdzenia, że wprowadzający nie uiścił opłaty za brak sieci lub też uiścił ją w kwocie niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania za tytułu opłaty za brak sieci.

Podniesiono, że Spółce znane jest stanowisko Sekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska. K. Z., który w piśmie z [...] listopada 2007r., nr [...] kierowanym do P. Z. P. M., wyraził pogląd, iż reguła ,,50 km" i obowiązek zapewnienia sieci dotyczy nie tylko pojazdów wprowadzanych przez danego przedsiębiorcę, ale wszystkich pojazdów zarejestrowanych na terytorium RP, które są oddawane do stacji pojazdów lub punktów zbierania pojazdów danego przedsiębiorcy.

Spółka T. M. P. C. L. jak wskazano we wniosku stoi na stanowisku, iż spełniła warunki określone w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, a w konsekwencji nie ciąży na niej obowiązek zapłaty opłaty recyklingowej. Ponieważ jednak Spółka jest świadoma, iż organy administracji państwowej zajmują restrykcyjne stanowisko co do wymogu spełnienia warunku ,,50 km", składa wniosek o określenie wysokości opłaty recyklingowej lub umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, jeżeli organ uzna, iż na M. P. C. L. Sp. z o.o. nie ciążył obowiązek jej uiszczenia. Wniosek ten Spółka składa po to, by doprowadzić do jak najszybszego wyjaśnienia wpływających na jej sytuację prawną i potencjalnie finansową wątpliwości.

Zdaniem Spółki jest ona uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu.

W przypadku postępowania w sprawie określenia opłaty za brak sieci przepisy ustawy o recyklingu nie regulują wprost w czyjej kompetencji leży wszczęcie postępowania w sprawie opłaty za brak sieci. Przepisy (art. 17 ust. 1 ww. ustawy) mówią jedynie, iż GIOŚ jest uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty, jeżeli stwierdzi, iż została ona uiszczona w kwocie niższej od należnej lub nie została uiszczona w ogóle, pomimo ciążącego na wprowadzającym pojazd obowiązku.

Przedmiot tego postępowania dotyczy z jednej strony potencjalnego obowiązku Spółki polegającego na wniesieniu opłaty recyklingowej, a z drugiej, skorelowanego z nim uprawnienia tejże Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej i skorzystania przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej.

Przepisy ustawy o recyklingu nie regulują, w jaki sposób - czy z urzędu czy na skutek złożenia wniosku przez wprowadzającego pojazd - GIOŚ ma powziąć informację o ewentualnych uchybieniach i konieczności wydania decyzji. Oznacza to, iż - zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. - postępowanie w sprawie opłaty za brak sieci należnej (lub nienależnej) od Spółki za rok 2006 zostało wszczęte z chwilą doręczenia do GIOŚ niniejszego wniosku i powinno zostać zakończone decyzją, zdaniem T. M. P.C. L., umarzającą postępowanie.

Zdaniem Spółki spełniła ona warunek określony w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, gdyż zapewniła wszystkim nabywcom samochodów marki T. i L. ich odbiór: bądź to w punkcie odbioru pojazdów, bądź też w stacji demontażu, bądź też poprzez fizyczny odbiór pojazdu od nabywcy dokonywany siłami Spółki i na jej koszt.

Nie budzi więc zdaniem Spółki wątpliwości, że w roku 2006 zapewniła ona sieć w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Z całą bowiem pewnością odebranie pojazdu z siedziby nabywcy przez kooperanta lub przedstawiciela T. M.P. C. L. oznacza, iż punkt odbioru pojazdu jest w odległości mniejszej niż 50 km. W rzeczywistości bowiem odległość ta wynosi 0 km, gdyż istnieje "ruchomy punkt odbioru" i odbiorem pojazdu w miejscu, w którym pojazd ten faktycznie się znajduje. Oznacza to, iż na Spółce nie ciążył obowiązek zapłaty opłaty recyklingowej, a postępowanie wszczęte niniejszym wnioskiem powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej zalicza się m.in. ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Przepis art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji RP stanowi natomiast, iż ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Polskę umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

W kontekście powyższego, istotne jest, iż w dniu 16 kwietnia 2003r. Polska przystąpiła (poprzez podpisanie Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej do organizacji międzynarodowej, jaką jest Unia Europejska. Traktat ten został ratyfikowany przez Polskę i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 90 z 2004r. ze wskazaniem początku obowiązywania na dzień 1 maja 2004r. Oznacza to, iż w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji RP z tym dniem prawo stanowione przez Unię Europejską jest stosowane bezpośrednio w polskim porządku prawnym mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

W konsekwencji, częścią porządku prawnego RP stały się także dyrektywy. Z art. 53 Traktatu o przystąpieniu do UE wynika bowiem, iż nowe państwa członkowskie Unii Europejskiej, a więc również Polskę, uznaje się za adresatów dyrektyw w rozumieniu art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (Dz. D. Nr 90 z 2004r., poz. 864/2) o ile takie dyrektywy zostały skierowane do wszystkich państw członkowskich.

Dodatkowo, art. 54 Traktatu o przystąpieniu do UE podkreśla, iż nowe państwa członkowskie wprowadzą w życie środki niezbędne do przestrzegania przepisów dyrektyw w rozumieniu art. 249 1WE. Zgodnie z art. 249 akapit 3 1 WE, państwa członkowskie mają obowiązek pełnego i terminowego transponowania treści dyrektyw do krajowego porządku prawnego.

Zapis ten powoduje, iż, po pierwsze, Polska jest adresatem dyrektyw Rady Wspólnoty, ze wszystkimi tego konsekwencjami, po drugie zaś, Polska zobowiązała się do wprowadzenia, od 1 maja 2004r., środków realizujących cele postawione w dyrektywach. Zgodnie z Traktatem o przystąpieniu do UE prawo wspólnotowe - a więc także TWE - stało się częścią porządku prawnego RP. Co więcej, TWE jest umową międzynarodową konstytuującą organizację międzynarodową. Zaś na mocy Traktatu o przystąpieniu do UE Rzeczpospolita Polska scedowała część swoich uprawnień na Unię Europejską. Zgodnie więc z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, prawo stanowione przez Unię jest stosowane bezpośrednio.

Art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji nałożył na państwa członkowskie - a więc także Polskę - obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, iż:

- podmioty gospodarcze stworzą systemy zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz, w stopniu technicznie możliwym, części zużytych w trakcie naprawy samochodów osobowych oraz

- punkty zbierania będą w wystarczającym stopniu dostępne na ich terytorium.

Ustawa o recyklingu powinna realizować cele wyznaczone Dyrektywą o recyklingu, a więc wprowadzać do prawa polskiego mechanizmy, na mocy których punkty zbierania zużytych pojazdów będą wystarczająco dostępne. Ponadto, zgodnie z Dyrektywą o recyklingu państwa członkowskie mają zapewnić, aby dostarczenie zużytego pojazdu do punktu zbiorczego było bezpłatne dla ostatniego właściciela pojazdu, zaś koszt zastosowania tego środka powinien w całości lub w znacznym stopniu obciążać producentów samochodów. Cel ten był w 2006r. osiągnięty w sytuacji, gdy Spółka odbierała na własny koszt od właściciela pojazd wycofany z eksploatacji. Jedną z podstawowych reguł wykładni przepisów prawnych Państw Członkowskich Unii Europejskiej, jest reguła nakazująca interpretowanie tych przepisów w sposób pozwalający na jak najbliższe osiągnięcie celu regulacji wspólnotowej i w zgodzie z regulacjami wspólnotowymi w danym zakresie (reguła "reconciliatory interpretation"). Reguła stanowi jeden z wyrazów realizacji zasady lojalności wspólnotowej, określonej w art. 10 TWE (po zmianie numeracji 3), konieczność stosowania której wielokrotnie podkreślał Europejski Trybunał Sprawiedliwości. W rezultacie zastosowania powyższej reguły interpretacyjnej, uzasadniona jest teza, że wprowadzający pojazd, który zapewnia sieć pokrywającą przeważającą (powyżej 95%) powierzchnię terytorium kraju w taki sposób aby odległość do każdej stacji demontażu wynosiła nie więcej niż 50 km i jednocześnie zapewnia bezkosztowy odbiór od właściciela, gdyby okazało się, że jacyś właściciele samochodów zamieszkują na obszarze nie pokrytym siecią, zapewnia sieć w rozumieniu ustawy o recyklingu.

Zdaniem T.M. P.C. L., restrykcyjne brzmienie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, wprowadzające arbitralnie i w sposób nie wynikający z Dyrektywy o recyklingu kryterium ,,50 km" powoduje, iż przepis polskiej ustawy jest niezgodny z przepisem wspólnotowym i nie stanowi prawidłowej implementacji przepisu Dyrektywy o recyklingu.

Zgodnie więc z zasadą prymatu prawa wspólnotowego nad krajowym, Spółka powinna spełniać przesłanki określone Dyrektywą o recyklingu nie zaś ustawy o recyklingu. Ponieważ Spółka spełniła w 2006r. w/w warunki wynikające z zastosowania reguły interpretacyjnej, oznacza to, iż w roku tym zapewniła sieć, a więc niniejsze postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem Spółki przepisy ustawy o recyklingu są niezgodne z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Powyższe argumenty wskazują, zdaniem Spółki, iż Spółka zapewniła w roku 2006 sieć w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu.

Postępowanie wszczęte złożonym przez Spółkę wnioskiem powinno więc zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co potwierdziłoby brak obowiązku Spółki w zakresie uiszczenia opłaty recyklingowej za rzekomy brak sieci w 2006r.

Decyzją z dnia [...] marca 2008r., Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci z 2006r. dla T. M. P. C. L. w Warszawie.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci, analogicznie jak w przypadku zobowiązań podatkowych, obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa w razie zaistnienia określonych ustawą warunków i w terminie w niej określonym, występuje także instytucja składania deklaracji (w przypadku opłaty za brak sieci jest to roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci). Tak jak w podatkach ma tutaj zastosowanie samowymiar. To wprowadzający pojazd sam sobie ustala w rocznym sprawozdaniu o wysokości należnej opłaty za brak sieci wysokość swojego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Wprowadzający pojazd nie może natomiast skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje.

Dopiero w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje na podstawie art. 17 w/w ustawy decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Decyzję taką GIOŚ może wydać w terminie pięciu lat od powstania w tym zakresie zobowiązania, a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu.

Do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.

W związku z tym postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, może zostać wszczęte jedynie z urzędu.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła T. M. P. C. L. Spółka z o.o. Zdaniem Spółki stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jedynie pozornie przychyla się do żądania zawartego we wniosku Spółki. W ocenie Spółki skoro organ administracji umorzył postępowanie, to tym samym stwierdził, że zostało ono skutecznie wszczęte, a następnie po przeanalizowaniu akt sprawy i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego pod przepisy ustawy o recyklingu - stwierdził, że Spółka wypełniła w 2006r. wszystkie nałożone na nią przepisami ustawy o recyklingu obowiązki. Oceniając jednak motywy decyzji stwierdzić należy, iż jest ono niespójne z rozstrzygnięciem. Zdaniem Spółki była ona uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek. W przypadku postępowania w sprawie określenia opłaty za brak sieci przepisy ustawy o recyklingu nie regulują w ogóle, w czyjej kompetencji leży wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej. Przepisy mówią jedynie o tym, że GIOŚ jest uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty, jeżeli stwierdzi, iż została uiszczona w kwocie niższej od należnej lub nie została uiszczona pomimo ciążącego na wprowadzającym pojazd obowiązku. Utożsamianie tego zapisu z regulacją przyznającą wyłączną kompetencję do wszczynania postępowań organowi administracji, zdaniem Spółki, nadinterpretacją, a wręcz nadużyciem.

Przedmiot tego postępowania dotyczy z jednej strony potencjalnego obowiązku Spółki polegającego na wniesieniu opłaty recyklingowej, a z drugiej, skorelowanego z nim uprawnienia tejże Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej i skorzystanie przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej.

Przepisy ustawy o recyklingu nie regulują, w jaki sposób - czy z urzędu czy na skutek złożenia wniosku przez wprowadzającego pojazd - GIOŚ ma powziąć informację o ewentualnych uchybieniach i konieczności wydania decyzji. Oznacza to, iż - zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. - postępowanie w sprawie opłaty za brak sieci należnej (lub nienależnej) może zostać skutecznie wszczęte także przez wprowadzającego pojazd.

W przypadku Spółki oznacza to, iż postępowanie w sprawie opłaty recyklingowej rok 2006 zostało wszczęte z chwilą doręczenia do GIOŚ wniosku i powinno zostać zakończone decyzją merytorycznie orzekającą w sprawie.

Powyższe argumenty, zdaniem Spółki, wskazują na niezasadność rozstrzygnięcia GIOŚ i przemawiają za koniecznością zmiany decyzji w sposób zgodny z treścią żądania Spółki zawartego we wniosku, a w szczególności za umorzeniem wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ale w związku z art. 17 ustawy o recyklingu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008r.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci ma zastosowanie samowymiar. Wprowadzający pojazd sam sobie ustala w rocznym sprawozdaniu o wysokości należnej opłaty za brak sieci wysokość swojego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, natomiast nie może skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje. W związku z tym, że postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, może zostać wszczęte jedynie z urzędu, a wniosek o ustalenie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006r. złożyła strona, GIOŚ wydał decyzję umarzającą postępowanie z wniosku strony.

W przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci, analogicznie jak w przypadku zobowiązań podatkowych, obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa w razie zaistnienia określonych ustawą warunków i w terminie w niej określonym, występuje także instytucja składania deklaracji (w przypadku opłaty za brak sieci jest to roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci). Tak jak w podatkach ma tutaj zastosowanie samowymiar. To wprowadzający pojazd sam sobie ustala w rocznym sprawozdaniu o wysokości należnej opłaty za brak sieci wysokość swojego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Wprowadzający pojazd nie może natomiast skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje.

Dopiero w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje na podstawie art. 17 w/w ustawy decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Decyzję taką GIOŚ może wydać w terminie pięciu lat od powstania w tym zakresie zobowiązania, a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu.

Do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.

Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. nie jest uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. przez wydanie decyzji, chyba że przepis Kodeksu stanowi inaczej. Skoro więc w sprawach o określenie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci nie wydaje się decyzji merytorycznej na wniosek strony, postępowanie zainicjowane przez T.M.P. C. L. Sp. z o.o. należało umorzyć.

Gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, zdaniem organu należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu.

W przypadku zobowiązań podatkowych uznawanych z "mocy prawa" wszczęcie postępowania z urzędu rysuje się dosyć jasno. Następuje ono w trybie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r., Nr 8, poz. 60, ze zm.). Natomiast wszczęcia postępowania przez stronę w tej konstrukcji nie ma, ponieważ procedurą powstawania zobowiązań skonkretyzowanych jest samowymiar.

Biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie został złożony wniosek strony w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006r., a strona (jak wykazano powyżej) nie może skutecznie wszcząć takiego postępowania, sprawa nie może się zakończyć inaczej, jak poprzez wydanie decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie. Nie nastąpiły więc w ocenie organu naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane przez stronę. Art. 105 k.p.a. jest samodzielną podstawą do umorzenia postępowania, gdyż w sprawie nie może zapaść decyzja merytoryczna.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. M.P.C. L. Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzut naruszenia:

1. art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż Spółka nie mogła skutecznie wszcząć postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty, o której mowa w art.14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji,

2. art. 8 k.p.a. poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawno decyzji pomimo, iż jej rozstrzygnięcia było sprzeczne z uzasadnieniem,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty zawarte w we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę tę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku podał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska działał w przedmiotowej sprawie w ramach posiadanych uprawnień kontrolnych, co wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 15 a ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2007r., Nr 44, poz. 287 ze zm.) stanowiącego, iż do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m. in. kontrola przestrzegania przepisów o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W ramach tych uprawnień Główny Inspektor Ochrony Środowiska może wszcząć z urzędu postępowanie, którego celem jest skontrolowanie, czy zobowiązanie skonkretyzowane, ustalane w drodze samowymiaru przez podmiot wprowadzający pojazd - który był zobowiązany do posiadania sieci w danym roku podatkowym - zostało prawidłowo obliczone. Dopiero w razie ustalenia w ramach wszczętego z urzędu postępowania kontrolnego, iż wprowadzający pojazd nie dokonał opłaty za brak sieci za dany rok, do czego był zobowiązany, albo dokonał jej w wysokości niższej od należnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Nadto Sąd zauważyć, iż to uprawnienie kontrolne organ może zrealizować poprzez wydanie decyzji w terminie pięciu lat od powstania w tym zakresie zobowiązania, a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu. Wynika to z odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się bowiem odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uprawnienia organu podatkowego przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. To organ administracji wszczyna i prowadzi w tym zakresie postępowanie kontrolne, a więc takie, które ze swej natury nie może zostać zainicjowane w myśl art. 61 § 1 k.p.a. wnioskiem zobowiązanego, czyli na żądanie strony. Brak jest w tej sytuacji podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Nie można też zgodzić się z poglądem, iż doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję.

Ze wskazanych przyczyn uznano, że bezprzedmiotowe staje się rozważanie argumentów podniesionych w skardze, przemawiających w ocenie strony skarżącej za uznaniem, iż w roku podatkowym 2006 nie ciążył na niej obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty. Nieodniesienie się przez Głównego Inspektora do tej argumentacji strony skarżącej zdaniem Sądu nie stanowi uchybienia. W postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest wyłącznie kwestia proceduralna - dopuszczalności wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek strony - rozważania te zostaną pominięte.

Twierdzenie, że skoro Główny Inspektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie, to tym samym przyznał, że mogło ono być wszczęte na wniosek skarżącej Spółki jest, zdaniem Sądu, nieuzasadnione. Procedura postępowania określona w kodeksie postępowania administracyjnego jest procedurą odformalizowaną. Przepisy k.p.a. nie przewidują w postępowaniu zwykłym instytucji odmowy wszczęcia postępowania. Taką instytucję przewiduje ustawa z dnia 19 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Z art. 165 a § 1 tej ustawy wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania podatkowego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W k.p.a. brak jest odpowiednika takiego przepisu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeśli po dokonaniu analizy żądania organ administracji ustali, iż wniósł je podmiot, który postępowania tego zainicjować nie może, wówczas pozostaje mu jedynie skorzystać z instytucji umorzenia bezpodstawnie wszczętego postępowania. Wydając decyzje o umorzeniu postępowania organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazuje, iż nastąpiło to na skutek błędnego wszczęcia go na wniosek podmiotu, który nie mógł go skutecznie wszcząć.

Skarżąca Spółka, zdaniem Sądu, domaga się w istocie wydania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska orzeczenia wstępnego, w którym organ ten wypowiedziałby się czy interpretacja przepisów prawa dokonywana przez Spółkę w związku z samowymiarem opłaty za brak sieci jest prawidłowa. Celem uzyskania takiej informacji od organu administracji jest uniknięcie ewentualnej konieczności zapłacenia odsetek, gdyby Główny Inspektor Ochrony Środowiska po kilku latach wszczął postępowanie i uznał, że obliczenie wysokości opłaty dokonane przez Spółkę są nieprawidłowe.

Dodatkowo Sąd wskazał na treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Przepis ten pozwala przedsiębiorcy na złożenie do właściwego organu wniosku o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, w jego indywidualnej sprawie. Jest to zatem uprawnienie zbliżone do wynikającego z art. 14a do 14 p ustawy Ordynacja podatkowa uprawnienia do żądania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego.

Nadto podkreślono, iż z ust. 2 art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej wynika gwarancja dla przedsiębiorcy, że nie będzie obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji.

Za trafny uznano zarzut skargi wskazujący na brak spójności pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 marca 2008r. Zważywszy na fakt, iż organ administracji wszczął postępowanie na wniosek strony i w jego trakcie uznał, że postępowanie to jako kontrolne inicjowane może być jedynie z urzędu - zasadnie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie to umorzył. Błędnie jednakże w sentencji decyzji orzekł, iż umarza postępowanie w sprawie określenia wysokości przedmiotowego zobowiązania. Zapis taki wskazywałby bowiem, iż postępowanie w zakresie tego zobowiązania stało się w ogóle bezprzedmiotowe. Intencja Głównego Inspektora była natomiast zupełnie inna, jak to jednoznacznie wynika z uzasadnienia tej decyzji. Do tak sformułowanego uzasadnienia decyzji sentencja winna zatem brzmieć - "umarzam postępowanie z wniosku T.M.P. C. L. Sp. z o.o. w Warszawie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006r." Mając jednakże na uwadze, iż z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika jakiej treści decyzję w tej sprawie wydano, uznano, iż to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. M.P.C. i zaskarżając go w całości zarzuciła:

- naruszenie art. 135 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania aktów administracyjnych, podczas gdy ich wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 i 3, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzjo organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy obarczone one były błędem polegającym na rażącym naruszeniu art. 61 § 1 i 3, art. 8, art. 107 §1 i 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że przepisem kreującym jedną z zasad rządzących postępowaniem sądowoadministracyjnym jest art. 135 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd pierwszej instancji zobowiązany jest do zastosowania wszelkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia przepisów prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyrażenie "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy" bez wątpienia obejmuje również, a może przede wszystkim, postępowanie zasadnicze, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Jeżeli postępowanie to było dotknięte poważnym naruszeniem przepisów proceduralnych uregulowanych w ustawie innej niż p.p.s.a. (np. k.p.a.), to w myśl art. 135 p.p.s.a., WSA jako sąd pierwszej instancji jest obowiązany wyeliminować to naruszenie, stosując środek przewidziany ustawą.

W przypadku naruszenia przez skarżoną decyzję przepisów postępowania zawartych w k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik; sprawy, sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. stosuje środek prawny polegający na uchyleniu skarżonej decyzji w całości lub w części.

W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej Spółki WSA nie wywiązał się ze swojego obowiązku, określonego w art. 135 p.p.s.a., gdyż nie usunął rażącego naruszenia prawa procesowego organu administracji państwowej dotyczącego w szczególności art. 61 § 1 i 3, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżony wyrok powinien więc zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.

Zarzucono więc, że skarżony wyrok wydany został z uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. albowiem przepis ten nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji organu administracji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik: sprawy. W niniejszej sprawie wpływ uchybień na rozstrzygnięcie GIOŚ jest jak zaznaczono oczywisty. Tymczasem, pomimo takich uchybień WSA nie zastosował się do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że stanowisko GIOŚ co do nieskuteczności wszczęcia postępowania w sprawie opłaty recyklingowej za rok 2006 na wniosek Spółki pozostaje w rażącej sprzeczności z prawem. Spółka była bowiem uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej, a złożenie wniosku spowodowało skuteczne wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Przywołano w tym zakresie art. 61 § 1 k.p.a., który statuuje, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten określa jedynie dopuszczalne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, co ma istotne znaczenie wówczas, gdy przepisy szczegółowe nie zastrzegają formy i sposobu jego wszczęcia. Jeżeli bowiem przepisy (np. ustawy) określają, iż w danej sprawie postępowanie wszczynane jest z urzędu lub też wyłącznie na wniosek strony, oznacza to, iż tylko dochowanie właściwej formy (i określonych przepisami wymagań) spowoduje skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie.

W przypadku postępowania w sprawie określenia opłaty za brak sieci przepisy ustawy o recyklingu nie regulują w ogóle w czyjej kompetencji leży wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej. Obowiązujące regulacje prawne (a w szczególności art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu) mówią jedynie, iż GIOS jest uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty, jeżeli stwierdzi, iż została ona uiszczona w kwocie niższej od należnej lub nie została uiszczona w ogóle, pomimo ciążącego na wprowadzającym pojazd obowiązku. Z przepisu tego nie wynika jednak, czy postępowanie to może być wszczęte jedynie z inicjatywy samego GIOŚ (tj. z urzędu). Przepis ten jest jedynie normą kompetencyjną upoważniającą GIOŚ do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Utożsamianie tego zapisu z regulacją przyznającą wyłączną kompetencję w zakresie inicjatywy dotyczącej wszczynania postępowania organowi administracji zadaniem skarżącej Spółki jest nadinterpretacją, a wręcz nadużyciem.

Przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie przewiduje bowiem żadnych warunków, które muszą być spełnione, aby postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony. Oznacza to więc, iż o ile obostrzeń nie zawierają przepisy szczególne (np. w zakresie terminu do wniesienia żądania) strona w każdym czasie może złożyć wniosek inicjujący działania organu administracji państwowej. Nietrafny jest zatem wniosek WSA, że postępowanie kontrolne ze swej natury nie może zostać zainicjowane przez stronę w myśl art. 61 § 1 k.p.a.

Fakt, że organ administracji publicznej posiada kompetencję do prowadzenia postępowania kontrolnego w żaden sposób nie przesądza jednak o tym, iż tenże organ może wszcząć takie postępowanie tylko i wyłącznie z własnej inicjatywy. W ocenie Spółki, wskazane w art. 61 § 1 k.p.a. możliwe sposoby wszczęcia postępowania nie są wobec siebie konkurencyjne, zwłaszcza, gdy żaden przepis prawa nie określa wprost, z czyjej inicjatywy może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego. Oczywiste jest, że w takiej sytuacji art. 61 § 1 k.p.a. nie ma bezpośredniego zastosowania - wtedy bowiem decyduje sama norma szczególna. Zwrócono uwagę, że jeżeli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, jest on [organ] zobowiązany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.)

Art. 61 § 1 k.p.a. ma zatem zastosowanie przede wszystkim (lub nawet jedynie) wtedy, gdy przepisy szczególne nie określają, kto jest władny do wszczęcia postępowania. W ocenie Spółki, brak wyraźnej normy określającej kompetencje w zakresie tego, komu przysługuje inicjatywa dotycząca wszczęcia postępowania administracyjnego, pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego zarówno z inicjatywy strony (tj. na wniosek) jak i z inicjatywy organu administracji publicznej (tj. z urzędu). Stąd też, przepis ten (tj. art. 61 § 1 k.p.a.) nie wskazuje na konkurencyjny charakter sposobu wszczęcia postępowania, a jedynie na uprawnienie w zakresie inicjatywy dotyczącej wszczęcia postępowania administracyjnego, w które wyposażony jest zarówno organ administracyjny, jak i sama strona.

Brak szczególnej normy co do tego, komu przysługuje inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego, automatycznie powoduje, że wszczęcie postępowania administracyjnego możliwe jest zarówno przez samą stronę jak i organ administracji publicznej. Z taką też sytuacją zdaniem skarżącej mamy do czynienia w tej sprawie.

Skarżący zwrócił się bowiem o rozstrzygnięcie, czy ciążył na nim obowiązek uiszczenia opłaty recyklingowej za rok 2006. Przedmiot tego postępowania dotyczy z jednej strony potencjalnego obowiązku Spółki polegającego na wniesieniu opłaty recyklingowej, a z drugiej, skorelowanego z nim uprawnienia tejże Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej i skorzystania przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Skarżący miał więc interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia i spowodowaniu działania organu administracji państwowej.

Nie wyklucza to oczywiście kompetencji GIOŚ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty lub uznającej, iż opłata nie jest należna (i umorzenia postępowania w tym drugim przypadku). Wręcz przeciwnie, właśnie ta kompetencja jest przyczyną i podstawą, dla której skarżący złożył wniosek, będąc przekonanym o braku obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej, czemu dał wyraz składając sprawozdanie za rok 2006 wraz z wyjaśnieniami, skarżący chciał jednak uzyskać potwierdzenie tego faktu od kompetentnego organu administracji państwowej. Stąd też złożył wniosek do GIOŚ.

W ocenie Spółki, postępowanie w sprawie opłaty recyklingowej rok 2006 zostało wszczęte z chwilą doręczenia do GIOŚ wniosku i powinno zostać zakończone decyzją merytorycznie orzekającą w sprawie. Stąd też zaskarżona decyzja, oraz decyzja ja poprzedzająca , powinny były więc zostać wyeliminowane przez WSA z obrotu prawnego, a w następstwie tego zastąpione wydaną przez GIOŚ decyzją merytoryczną opartą na art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu. Niewyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego stanowi zatem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

WSA powinien był wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego również dlatego, iż utrzymano nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, które to rozstrzygnięcie rażąco uchybiło art. 8 k.p.a. jak też art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności wskazano, że rozstrzygnięcie GIOŚ w decyzji pierwszoinstancyjnej stało w całkowitej sprzeczności z jego uzasadnieniem. Sama treść rozstrzygnięcia wskazywała bowiem na korzystne dla Spółki załatwienie sprawy. Analiza uzasadnienia prowadzi jednak do odmiennych. wniosków. Taka zaś sytuacja, niezależnie od innych okoliczności sprawy (tj. naruszenia tym stanem rzeczy art. 8 k.p.a.) jest, zdaniem Spółki, także wyrazem naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w istocie skarga kasacyjna mimo formalnie wyodrębnionych dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawiera jeden zarzut. Spółka zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji w rzeczywistości wadliwą ocenę stosowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska art. 8, art. 61 § 1 i 3 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przy czym powiązała to z naruszeniem art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powiązanie tego zarzutu z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest oczywiście niezasadne, gdyż inna jest funkcja tego przepisu niż przyjmuje się to w skardze kasacyjnej. Nie nakłada on ogólnego obowiązku eliminowania z obrotu prawnego wadliwych aktów organu administracji publicznej, lecz zezwala na eliminowanie aktów innych niż zaskarżone, o ile wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, i jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uchybienie to nie ma jednakże znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż powiązanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest prawidłowe i wystarcza do jednoznacznego określenia granic skargi kasacyjnej.

Zatem, poruszając się w tak określonych granicach skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istotnym w sprawie problemem nie jest to czy Spółka mogła żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz to czy istniała sprawa administracyjna, czyli uprawnienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania decyzji administracyjnej żądanej przez Spółkę.

Oceniając tę kwestię należy mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy ustalenie obowiązku publicznoprawnego, jakim jest opłata za brak sieci zbierania pojazdów, opiera się o metodę tak zwanego samowymiaru lub samoobliczenia. Polega to na tym, że zobowiązanie publicznoprawne powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże jego powstanie (w rozpoznawanej sprawie zdarzeniem tym jest brak, mimo istniejącego obowiązku, sieci zbierania pojazdów w każdym dniu roku - art. 14 ustawy z 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym w 2006r. - Dz. U. Nr 25, poz. 202), zaś określenie jego wysokości należy do obowiązków zobowiązanego, który dokonuje tego w deklaracji przewidzianej przez prawo (w rozpoznawanej sprawie w rocznym sprawozdaniu o wysokości opłaty - art. 15 i 16 ustawy o recyklingu pojazdów).

Władcze uprawnienia organów administracji publicznej są w tej procedurze ograniczone do określonych przez prawo sytuacji. Jeżeli chodzi o opłatę za brak sieci zbierania pojazdów, przewidzianą w ustawie o recyklingu pojazdów, właściwy organ administracji publicznej (Główny Inspektor Ochrony Środowiska) jest władny do wydania decyzji na podstawie art. 17 powołanej ustawy, czyli określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej. Ponadto z uwagi na odesłanie do odpowiedniego stosowania do opłaty za brak sieci przepisów działu III Ordynacji podatkowej (art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów) organ ten posiada kompetencje do wydawania innych decyzji przewidzianych w tych przepisach. Przepisy te jednak nie przewidują możliwości wydania decyzji, w której, tak jak domagała się tego Spółka, wobec wątpliwości co do wysokości opłaty za brak sieci określonej w rocznym sprawozdaniu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska mógłby określić wysokość opłaty recyklingowej, bądź też stwierdzić, że na Spółce nie ciąży obowiązek jej zapłaty.

Regulacja taka nie jest, co należy przyznać, korzystna dla zobowiązanego do zapłaty opłaty za brak sieci. Jednakże taka jest istota regulacji opierającej się na samoobliczeniu, w której ryzyko błędu w określeniu wysokości zobowiązania publicznoprawnego ponosi zobowiązany do zapłaty. Należy zauważyć, że prawo podatkowe, do którego w części odsyła się w przypadku opłaty za brak sieci, przewiduje instytucję mogącą służyć ograniczeniu tego ryzyka, gdy wynika ono, tak jak w rozpoznawanej sprawie, z wątpliwości co do sposobu wykładni przepisów prawa będących podstawą powstania zobowiązania publicznoprawnego. Chodzi o instytucję indywidualnych interpretacji podatkowych, której odpowiednikiem w rozpoznawanej sprawie jest, wskazana przez Sąd pierwszej instancji, interpretacja przewidziana w art. 10 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155 z 2007r., poz. 1095 ze zm.). Zastosowanie tego przepisu przez organy administracji nie jest jednakże przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, zapewne z uwagi na brak skutku określonego w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej, na który, jako motyw domagania się wszczęcia postępowania, wskazywała Spółka.

Wyjaśniając zagadnienie kompetencji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania decyzji w sprawie, z którą zwróciła się do tego organu administracji Spółka, można wskazać na uregulowanie samoobliczania w dziale III Ordynacji podatkowej, do których to przepisów ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu. Art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej przewiduje, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. W ustawie o recyklingu pojazdów odpowiednikiem tego przepisu jest art. 17 ust. 1. W Ordynacji podatkowej przewidziano przy tym przepis, który pozwala w wyjątkowej sytuacji (gdy podatnik zamierza skorzystać z ulgi podatkowej, której warunkiem jest brak zaległości podatkowych) na wszczęcie postępowania podatkowego w celu wydania decyzji określającej brak zaległości podatkowej. Wówczas stosuje się odpowiednio art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej (art. 21a Ordynacji podatkowej). Potwierdza to tezę, że w przypadku samowymiaru organ administracji nie ma ogólnej kompetencji do wydania decyzji, której celem byłoby rozstrzygnięcie o braku zaległości w zakresie zobowiązania publicznoprawnego. Gdyby bowiem taką kompetencję posiadał, to art. 21a Ordynacji podatkowej byłby zbędny. Zatem również w przypadku samoobliczenia opłaty za brak sieci organy administracji nie posiadają ogólnej kompetencji do wydania decyzji, której celem byłoby rozstrzygnięcie o braku zaległości w zakresie tej opłaty.

W przypadku samoobliczania Ordynacja podatkowa przewiduje też możliwość obrony interesów zobowiązanego, który nadpłacił lub nienależnie zapłacił podatek. W takich sytuacjach prawo przewiduje wydanie decyzji administracyjnej (art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1, art. 74a oraz art. 75 § 2 pkt 1 lit. a Ordynacji podatkowej). Na podstawie tych regulacji można stwierdzić, że samoobliczenie nie tylko powoduje przesunięcie ryzyka błędu w określeniu wysokości zobowiązania publicznoprawnego na zobowiązanego, ale także przenosi na niego aktywność w ustalania właściwej kwoty zobowiązania. Uwzględniając, że wskazane przepisy Ordynacji podatkowej mają na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów odpowiednie zastosowanie do opłaty za brak sieci, można wskazać, że Spółka powinna była zapłacić opłatę za brak sieci i następnie domagać się wydania decyzji określającej nadpłatę. Takie postępowanie w przypadku samoobliczania zobowiązania publicznoprawnego jest w praktyce stosowane, na co wskazuje chociażby Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 10 marca 2009r. w sprawie P 80/08 (OTK-A nr 3 z 2009r., poz. 26) stwierdzając, co następuje: "W wielu przypadkach podatnik, nie będąc pewnym określonego sposobu interpretacji przepisów prawa podatkowego, oblicza należny podatek i wypełnia deklarację podatkową w sposób dla siebie niekorzystny, a zgodny z interesami fiskalnymi Skarbu Państwa. Korekta deklaracji pełni wtedy rolę korelatu mechanizmu samoobliczania podatku, chroniąc go zarówno przed niekorzystnymi skutkami powstania zaległości podatkowej, jak i otwierając możliwość ewentualnego zwrotu nadpłaty."

To wszystko prowadzi do wniosku, że nie ma sprawy administracyjnej, polegającej na ustaleniu istnienia zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości, co do wysokości tej opłaty. Takie rozumowanie odpowiada wskazanej przez Sąd pierwszej instancji zasadzie legalizmu, zgodnie z którą organ administracji może wydawać decyzje tylko wtedy, gdy jest to przewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie można też wyprowadzać kompetencji organu administracji do wydawania decyzji administracyjnej z przepisów postępowania, jak próbuje czynić to Spółka w swojej argumentacji opartej na twierdzeniu, że skoro ustawa nie wskazuje czy postępowanie może być wszyte wyłącznie z urzędu, to zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. może być ono także wszczęte na wniosek. Jeszcze raz należy podkreślić - w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o to czy Spółka była władna spowodować wszczęcie postępowania, lecz o to, czy przepisy prawa przewidywały dla organu administracji kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej, czyli wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji kompetencji do załatwienia sprawy określonej podaniem Spółki nie posiadał, zatem skoro podanie Spółki, zgodnie z regułą art. 61 § 3 k.p.a. spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego, to po stwierdzeniu, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu braku kompetencji organu administracji do wydania decyzji, należało je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć.

Decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, którą umorzono postępowanie była zatem, mimo niepełnego uzasadnienia, zgodna z prawem, zaś zarzuty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, który skargę od tej decyzji oddalił, okazały się w tej sytuacji nietrafne.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.