Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1581/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 72 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 44, art. 78 ust. 6, art. 78 ust. 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Towarzystwa A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Zarządu z dnia 13 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu z dnia 25 października 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Zarządu na rzecz strony skarżącej kwotę 4.900 (cztery tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zarząd Województwa P. (dalej jako "Zarząd Województwa"), po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "Skarżąca" lub "Beneficjent") o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia 13 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia 25 października 2018 r., którą odmówiono stwierdzenia nadpłaty środków w wysokości 42.739,16 zł zwróconych na rzecz Samorządu Województwa P. przez Beneficjenta na wezwanie zawarte w piśmie Instytucji Pośredniczącej II stopnia - Agencji Rozwoju P. (dalej: IP II) z dnia 10 lutego 2017 r.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. Zespół Kontrolujący IP II po przeprowadzeniu kontroli w dniach 7-10 listopada 2016 r. sporządził Informację Pokontrolną. Z zawartych w tym dokumencie zaleceń i ustaleń wynika, iż Zespół Kontrolujący IP II miał szereg zastrzeżeń co do wykonania Projektu. W toku czynności kontrolnych pomiędzy IP II, a Stroną nastąpiła wymiana pism dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości, po której IP II przesłała Stronie pocztą elektroniczną Informację Końcową z dnia 19 stycznia 2017 r., w dalszym ciągu kwestionując wydatki wskazane przez Beneficjenta jako wydatki poniesione na zarządzanie projektem oraz dokonanie jednego obrotu środkami Funduszu pożyczkowego w okresie realizacji Projektu. Pismem z dnia 1 lutego 2017 r. Strona odpowiedziała na pismo IP II z dnia 19 stycznia 2017 r. zwracając jednocześnie niepodpisany egzemplarz Informacji Końcowej. Zgodnie ze stanowiskiem Strony, wydatki w Projekcie zostały poniesione zgodnie z umową. Następnie pismem z dnia 10 lutego 2017 r. IP II wezwała Stronę do zapłaty kwoty pozostałej na rachunku bankowym funduszu pożyczkowego w wysokości 42.739,16 zł. Strona pismem z dnia 2 marca 2017 r. poinformowała IP II, iż dokonała wpłaty żądanej sumy pieniężnej jednocześnie wnosząc o stwierdzenie jej nadpłaty.

2.2. Decyzją z dnia 25 października 2018 r. Zarząd Województwa odmówił stwierdzenia nadpłaty środków w wysokości 42.739,16 zł zwróconych na rzecz Zarządu Województwa przez Beneficjenta na wezwanie zawarte w piśmie IP II z dnia 10 lutego 2017 r.

2.3. W wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Zarząd Województwa decyzją z dnia 13 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, na podstawie których dokumentów ustalił stan faktyczny w sprawie. Poza rejestrem czasu pracy oraz pozostałymi dokumentami załączonymi przez Stronę do pisma z dnia 1 lutego 2017 r. organ II instancji wszystkie zgromadzone w sprawie dowody uznał za wiarygodne, gdyż są one wzajemnie spójne oraz zostały zebrane i przeprowadzone zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Organ II instancji uznał dokumenty złożone wraz z pismem z dnia 1 lutego 2017 r. za niewiarygodne, ponieważ Strona sporządziła je już po zakończeniu kontroli przeprowadzonej przez IP II. W opinii organu II instancji dokumentacja sporządzona przez Beneficjenta po otrzymaniu Informacji Końcowej w treści różniącej się od dokumentacji przedstawionej IP II w toku przeprowadzonej kontroli jest niewiarygodna albowiem zachodzi obawa, że Strona przygotowała ww. dokumenty na potrzeby postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze rejestr czasu pracy oraz inne dokumenty przedłożone przez Stronę wraz z pismem z dnia 1 lutego 2017 r. pozostały bez wpływu na decyzję.

W dniu 15 grudnia 2015 r. pomiędzy Województwem reprezentowanym przez IP lI, działającą zgodnie z pełnomocnictwem udzielonym przez Zarząd Województwa oraz w oparciu o umowę z 17 marca 2008 r. a Beneficjentem została zawarta umowa o dofinansowanie Projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa P. na lata 2007-2013 Osi Priorytetowej 1 Rozwój i innowacje w MŚP. Działania 1.4 Systemowe wspieranie przedsiębiorczości.

Przedmiotem projektu, którego umowa dotyczyła było udzielanie przez Beneficjenta wsparcia kapitałowego w formie pożyczek w celu ułatwienia dostępu przedsiębiorcom z sektora MŚP, działającym na terenie województwa do finansowania zewnętrznego. W ramach Umowy Beneficjent zobowiązał się do utworzenia ze środków otrzymanego dofinansowania instrumentu inżynierii finansowej w rozumieniu art. 44 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25, dalej "Rozporządzenie Rady nr 1083/2006) w postaci funduszu pożyczkowego dla MŚP. Całkowity planowany koszt realizacji projektu oraz planowane wydatki kwalifikowane, zgodnie z § 5 Umowy miały wynieść 10 mln zł. Pismem z dnia 2 września 2016 r. Strona poinformowała IP II o wypłacie ostatniej pożyczki w dniu 1 września 2016 r. oraz że łączna wartość udzielonych w Projekcie pożyczek wyniosła 9.990.180,81 zł, a część wydatków kwalifikowanych w wysokości 9.819,19 zł stanowiąca kwalifikowane koszty zarządzania za I kwartał 2016 r., pokryta została ze środków Funduszu Pożyczkowego. Następnie IP II przeprowadziła kontrolę projektu, na zakończenie której sporządziła Informację Końcową.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zastrzeżenia Strony do Informacji pokontrolnej i Informacji końcowej wyrażane w pismach z dnia 2 marca i 19 kwietnia 2017 r., organ II instancji uznał, że przedstawione na liście płac wydatki za luty i lipiec 2016 r. są niekwalifikowalne. Po dokonaniu analizy stwierdzonych przez IP II nieprawidłowości organ II instancji stwierdził, że niekwalifikowane są wszystkie wydatki przedstawione przez Beneficjenta jako kwalifikowane koszty zarządzania w ramach kategorii "koszty wynagradzania wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne i fundusze płacone przez pracodawcę osób wykonujących pracę na rzecz Projektu w części , w jakiej poświęcają czas pracy na dany Projekt", a ich łączna kwota wynosi 153.675,82 zł. Ustalenia organu II instancji w tym zakresie są tożsame z ustaleniami IP II zawartymi w Informacji końcowej. Uzasadniając powyższe organ podkreślił, że sama Strona w piśmie z dnia 11 stycznia 2017 r. stwierdziła, że do kwestii czasu pracy podchodzi liberalnie, wskazała że jest on uzgadniany bieżąco z bezpośrednimi przełożonymi i nie ma możliwości jednoznacznie go udokumentować. Rejestr czasu pracy został w tym piśmie określony przez Stronę jako "narzędzie pomocnicze", a nie dokument rzetelnie dokumentujący rzeczywisty wymiar czasu pracy poświęcony na projekt. Powyższe oświadczenie w połączeniu z faktem, że dokumenty dotyczące ewidencjonowania czasu pracy oraz metodologii wyliczania kosztów kwalifikowalnych były przedstawiane w różnym brzmieniu na przestrzeni kilku miesięcy w ocenie organu II instancji wskazuje, że czas pracy na projekt nie był rzetelnie dokumentowany co stanowi naruszenie § 10 ust. 1 zgodnie z którym w celu uznania kosztów zarządzania, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 2, za kwalifikowane, Beneficjent musi ponosić je celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Mając na uwadze ww. nieprawidłowości, organ II instancji uznał, że koszty zarządzania projektu, dotyczące wynagrodzeń personelu i jego pochodnych, zostały uznane za wydatki niekwalifikowane, albowiem nieprawidłowo udokumentowano czas i koszty pracy. Tym samym kwota wydatków kwalifikowanych w ramach kosztów zarządzania dotyczących przedmiotowego sprawozdania została ograniczona o wartość kosztów wynagrodzeń oraz jego pochodnych, które zostały uznane za niekwalifikowane tj. o 153.675,82 zł. W opinii organu II instancji IP II prawidłowo dokonała korekty w formularzu sprawozdania końcowego z realizacji projektu w okresie od 16 grudnia 2015 r. do 2 września 2016 r. m.in. poprzez dokonanie korekty w polu 2.6 kwoty Kapitału Funduszu Pożyczkowego dostępnej na rachunku bankowym na 42.739,16 zł oraz na 0,43%. Ponadto skorygowano podsumowanie na 10.032.919,97 zł oraz % na 100,33 %, w oparciu o prawidłowo zatwierdzone i rozliczone koszty zarządzania.

Zgodnie z wiarygodną, w ocenie organu II instancji Informacją Końcową w ramach projektu Beneficjent udzielił pożyczek o wartości 9.990.180,81 zł, a Kapitał Funduszu Pożyczkowego, według stanu na zakończenie realizacji Projektu wynosił 10.032.919,97 zł, zaś na Rachunku Bankowym Funduszu Pożyczkowego pozostała kwota w wysokości 42.739,16 zł. Organ II instancji ustalił, że powyższe dane są zgodne z przekazaną przez Beneficjenta dokumentacją obejmującą sprawozdania kwartalne, a także z protokołami pokontrolnymi z realizacji projektu oraz Notatką Służbową z dnia 8 lutego 2017 r., jak również Listą Sprawdzającą z dnia 8 lutego 2017 r.

Na podstawie ww. dokumentów organ II instancji ustalił, że kwota pozostała na rachunku bankowym Funduszu w wysokości 42.739,16 zł stanowiąca różnicę pomiędzy sumą wartości środków wkładu z Programu oraz odsetek wypracowanych od tego wkładu, a wartością wydatków kwalifikowalnych, które obejmują kwoty udzielonych pożyczek oraz kwalifikowalne koszty zarządzania podlegała zwrotowi na podstawie §17 ust. 5 w zw. § 8 ust. 1, ponieważ przepis ten przewiduje obowiązek zwrotu, po zakończeniu okresu realizacji Projektu, środków pozostałych na Rachunku Bankowym Funduszu Pożyczkowego powiększonych o przychody wypracowane w wyniku zarządzania i lokowania środków pomniejszonych o kwalifikowane koszty zarządzania. Natomiast, zgodnie ze stanowiskiem Strony przedstawionym w piśmie z dnia 2 marca 2017 r. ostateczna kwota finansowania w postaci udzielonych pożyczek uruchomionych w projekcie wynosiła 10.017.343,48 zł.

Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem Strony zawartym we wniosku o stwierdzenie nadpłaty, że kwota finansowania w postaci pożyczek uruchomionych w projekcie wyniosła 10.017.343,48 zł. Twierdzenie jest sprzeczne z dokumentami składanymi dotychczas przez Beneficjenta. W sprawozdaniu końcowym z realizacji projektu Beneficjent wykazał wartość udzielonych pożyczek na kwotę 9.990.180,81 zł. Następnie, wartość ta była wielokrotnie podawana w kolejnych uzupełnieniach do ww. sprawozdania, a także w Informacji pokontrolnej jak i Informacji końcowej. Suma udzielonych pożyczek w wysokości 9.990.180,81 zł była także podawana przez Beneficjenta w sprawozdaniach kwartalnych po zakończeniu realizacji projektu.

Odnosząc się do argumentacji Strony zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 2 umowy Beneficjent zobowiązuje się w okresie realizacji projektu dokonać jednego obrotu środkami Funduszu Pożyczkowego, co oznacza wykorzystanie całej kwoty wydatków kwalifikowalnych Projektu w wysokości określonej w § 5 ust. 2, powiększonej o kwotę, o której mowa w § 14 ust. 2. Postanowienie umowne zawarte w § 14 ust. 2 stanowi, że przychody wypracowane w wyniku zarządzania i lokowania środków dokonywanego zgodnie ust. 1 powiększają środki Funduszu Pożyczkowego. Natomiast § 17 ust. 5 stanowi, że po zakończeniu okresu realizacji Projektu, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, obowiązek zwrotu środków przez Beneficjenta na rachunek bankowy dotyczy wszystkich środków pozostałych na rachunku Bankowym Funduszu Pożyczkowego powiększonych o przychody wypracowane w wyniku zarządzania i lokowania środków i pomniejszonych o kwalifikowane koszty zarządzania .

Nieuzasadniony w opinii organu II instancji jest zarzut Strony, zgodnie z którym organ I instancji wydając decyzję pominął szereg okoliczności o charakterze istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ II instancji wskazał, że Informacja o uzupełnieniu rejestru czasu pracy, czy też jak pisze Strona "sporządzeniu ponownie rejestru czasu pracy" pojawiła się dopiero w piśmie z 1 lutego 2017 r. W ocenie organu II instancji sporządzenie rejestru czasu pracy po otrzymaniu przez Stronę Informacji Końcowej, która w swym uzasadnieniu zawierała analizę wcześniejszych wyjaśnień budzi obawy co do jego rzetelności i prawidłowości. W opinii organu II instancji dokument ten jest niewiarygodny, ponieważ Strona sporządziła go po zakończeniu kontroli, znając jej ustalenia, co sprawia że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo przygotowania ww. dokumentu na potrzeby postępowania administracyjnego. W opinii organu II instancji bardziej wiarygodna jest dokumentacja przedkładana przez Beneficjenta w toku prowadzonej przez IP II kontroli, która była przedmiotem oceny zawartej w Informacji Końcowej i to ona odzwierciedla realne rozliczanie czasu pracy przez Stronę. Mając powyższe na uwadze rejestr czasu pracy oraz odnoszące się do niego dokumenty przedłożone przez Stronę wraz z pismem z dnia 1 lutego 2017 r. pozostały bez wpływu na podjętą decyzji.

Zgodnie z twierdzeniami Strony zawartymi we wniosku z dnia 23 listopada 2018 r. IP II wniosła uwagi dopiero podczas kontroli po zakończeniu realizacji projektu, co w opinii organu II instancji nie jest zgodne z prawdą, albowiem kontrola miała miejsce już w listopadzie 2016 r. dokumenty potwierdzające prawidłową realizację Projektu Beneficjent mógł wnosić do dnia 19 stycznia 2017 r. tj. do momentu sporządzenia Informacji końcowej.

Organ podkreślił, że podpisując Umowę Strona znała wytyczne programowe i zobowiązała się ich przestrzegać. Podpisując w dniu 15 grudnia 2015 r. umowę o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w umowie, z należytą starannością, zgodnie m.in. z umową i jej załącznikami. Zasady konkursu określone w regulaminie są jednakowe dla wszystkich i nie mogą być zmieniane dla potrzeb poszczególnych beneficjentów, a każdy przystępując do konkursu godzi się na te zasady.

Strona w piśmie z 23 listopada 2018 r. wniosła o przyjęcie, iż w ramach wydatków kwalifikowanych mieści się kwota pożyczki z dnia 29 sierpnia 2016 r. udzielonej przez Beneficjenta na rzecz W. Sp. z o.o., w zakresie różnicy pomiędzy wymaganą wartością wskazaną w § 5 Umowy (10 mln zł) a kwotą kosztów kwalifikowanych (w tym uznanych przez organ za właściwie wydatkowanie kosztów zarządzania) i przyjęcie tym samym, iż w tejże części została ona udzielona przez Stronę ze środków Funduszu Pożyczkowego, a Strona dokonała w okresie realizacji Projektu jednego obrotu środkami Fundusze Pożyczkowego.

Organ II instancji wskazał, że pożyczka dla W. została udzielona poza projektem. Fakt, że została udzielona na tych samych warunkach nie ma znaczenia. Zgodnie, zaś z §9 ust. 1 pkt 1 Umowy wydatkami kwalifikowalnymi w Projekcie są kwoty pożyczek udzielonych przez Beneficjenta ostatecznym Odbiorcom ze środków Funduszu Pożyczkowego. Ww. pożyczka nie została zarejestrowana w ewidencji pożyczek Projektu, a więc nie mieści się ona w ramach wydatków kwalifikowanych. Wszelkie pożyczki udzielane z innych źródeł niż kapitał Funduszu Pożyczkowego nie mogą być zaliczane do Projektu, albowiem zgodnie z postanowieniem § 5 ust. 2 Umowy, kapitał funduszu pożyczkowego w 100% pochodzi ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i nie przewiduje wkładu własnego Beneficjenta.

W ocenie organu II instancji kwota pozostała na rachunku bankowym Funduszu w wysokości 42.739,16 zł po zakończeniu realizacji projektu podlega zwrotowi zgodnie § 8 ust. 5 Umowy, który stanowi, że po upływie terminu zakończenia realizacji Projektu Beneficjent nie może wydatkować środków Funduszu Pożyczkowego, które w części niewykorzystanej na realizację Projektu podlegają zwrotowi na zasadach określonych w §17 ust. 5-7. Ponadto Beneficjent zobowiązał się na podstawie § 3 Umowy do realizacji Projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego.

Organ II instancji wskazał na regulacje zawarte w decyzji Komisji zmieniającej decyzję C(2013) 1573 w sprawie zatwierdzenia wytycznych dotyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (2007-2013) z dnia 30 kwietnia 2015 r. Rozdział 3.6.4.2.- "Odsetki wygenerowane przez płatności z programu". Z ww. aktu prawnego wynika, że zgodnie z pkt 5.1.6 noty komitetu koordynującego fundusze 10/0014/05 z dnia 8 lutego 2012 r. odsetki wygenerowane przez płatności z programu na rzecz instrumentu inżynierii finansowej, w tym fundusze powiernicze, które odnoszą się do wkładu funduszy strukturalnych i które podczas częściowego lub całkowitego zamknięcia programu nie zostały wykorzystane zgodnie z przepisami art. 78 ust. 6 oraz art. 78 ust. 7 nr (Rozporządzenia Rady nr 1083/2006) , należy odliczyć od wydatków kwalifikowalnych. Mając na uwadze ww. decyzję oraz regulacje zawarte w § 8 ust. 5 oraz § 17 ust. 5 Umowy, organ przyjął, że kwota pozostająca na Rachunku Bankowym Funduszu Pożyczkowego w wysokości przekraczającej przewidziany Umową całkowity koszt realizacji Projektu, nie zalicza się do wydatków kwalifikowanych, a zatem podlega zwrotowi, tym samym wniosek Beneficjenta o uznanie kwoty 42.739,16 zł jako nadpłaty nie może zostać uwzględniony.

Przytaczając treść art. 60, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869, dalej "u.f.p.") oraz art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900, dalej "O.p."), organ II instancji stwierdził, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy kwota, której dotyczy postępowanie została zwrócona nienależnie. Mając na uwadze ww. naruszenia postanowień Umowy, organ – przywołując treść art. 184 i art. 207 ust. 1 u.f.p. – wskazał, że wydatki związane z realizacją projektu powinny być dokonywane zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz postanowieniami umowy o dofinansowanie. Mając powyższe na uwadze, IZ RPO po analizie zgromadzonego materiału stwierdził, że ww. naruszenia postanowień Umowy wypełniają przesłankę art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a zatem kwota 42.739,16 zł pozostająca na rachunku nie została wykorzystana zgodnie z warunkami umowy i podlega zwrotowi, a zatem nie zachodzą przesłanki określone w art. 72 O.p.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "K.p.a.") w zw. z art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie uznania zwróconych środków jako nadpłatę, będące konsekwencją uznania, iż środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały wydatkowane w sposób nieprawidłowy, co jest całkowicie sprzeczne ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem dowodowym;

2) naruszenie przepisów postępowania procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzestrzeganie podstawowych zasad postępowania zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym także do naruszenia obowiązku organu w zakresie wyczerpującego gromadzenia dowodów i rozpatrywania pełnego materiału dowodowego, co Skarżący podnosi w szczególności w zakresie:

a) pominięcia przez organ twierdzeń zawartych w piśmie z 12 lutego 2019 r., co Skarżący podniósł w ramach uzupełnienia do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 listopada 2018 r., które organ uznał za pozostające bez wpływu na decyzję, co skutkowało pominięciem kluczowych okoliczności z punktu widzenia prawidłowego rozpoznania sprawy, w tym pominięciem faktu, iż IP II nie realizowała obowiązku terminowej weryfikacji przekazywanych rozliczeń i sprawozdań, co skutkowało przyjęciem rozliczeń bez zastrzeżeń z upływem 21 dni od daty ich otrzymania;

b) dokonania przez organ niewłaściwej oceny dowodów z dokumentów pozostających w związku z kontrolą przeprowadzana przez IP II oraz umowy o dofinansowanie i na tej podstawie ustalenie, iż: Skarżący nie realizował zadań projektowych w pełnym zakresie oraz z należytą starannością, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansowego oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu; Skarżący nie osiągnął celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie, tj. osiągnięcia poziomu wydatkowania kosztów kwalifikowalnych na poziomie 10 mln zł; przedstawione na liście płac wydatki za luty i lipiec 2016 r. są niekwalifikowalne z uwagi na fakt, iż zostały przez Skarżącego udokumentowane w sposób nieprawidłowy; kwota pożyczki udzielonej przez Skarżącego w dniu 29 sierpnia 2016 r. na rzecz W. Sp. z o.o. nie mieści się w ramach kwalifikowanych kosztów wydatkowania, a tym samym nie zalicza się jej w ramach obrotu środkami Funduszu Pożyczkowego;

c) braku przyznania przez organ wiarygodności dokumentacji przekazanej przez Skarżącego wraz z pismem z dnia 1 lutego 2017 r., w tym rejestru czasu pracy (organ bez uzasadnionej przyczyny nie dał wiary ww. dowodom z uwagi na fakt, iż w ocenie organu Skarży sporządził je już po zakończeniu kontroli przeprowadzonej przez podmiot kontrolujący), co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie.

Skarżąca ze względu na uzasadnione okoliczności sprawy, w szczególności ze względu na możliwość spowodowania powstania po stronie Skarżącej znacznej szkody (zarówno szkody materialnej, jak i wizerunkowej w związku z przedmiotem działalności prowadzonej przez Skarżącą) lub trudnych do odwrócenia skutków wydania zaskarżonej decyzji, wniosła o zobowiązanie organu do:

1) ponownego przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych przez Skarżącą do pisma z dnia 1 lutego 2017 r., w tym rejestru czasu pracy, którym organ nie dał wiary w toku postępowania administracyjnego, a które mają kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy,

2) ponownego umożliwienia stronie postępowania zapoznania się oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3) prawidłowego rozpoznania sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz wydanie stosownej decyzji, w ramach której w ocenie Skarżącej Organ powinien uznać, iż kwota w wysokości 42.739,16 zł, na którą składają się kwalifikowalne koszty zarządzania, stanowi nadpłatę w rozumieniu przepisów O.p., a tym samym uznać, że powyższa kwota została wykorzystana przez Skarżącą zgodnie z warunkami umowy o dofinansowanie i należało zaliczyć ją w poczet wydatków kwalifikowalnych realizowanego projektu, a Skarżąca dokonała w okresie realizacji projektu jednego obrotu środkami Funduszu Pożyczkowego; ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia w całości ww. wniosku organ powinien przyjąć, iż w ramach wydatków kwalifikowalnych mieści się kwota pożyczki z dnia 29 sierpnia 2016 r., udzielonej przez Skarżącą na rzecz W. Sp. z o.o., w zakresie różnicy pomiędzy wymaganą wartością wskazaną w § 5 umowy o dofinansowanie (10 mln zł) a kwotą kosztów kwalifikowanych (w tym uznanych przez organ za właściwie wydatkowane kosztów zarządzania) i przyjąć tym samym, iż w tej części została ona udzielona przez Skarżącą ze środków Funduszu Pożyczkowego, a Skarżąca tym samym dokonała w okresie realizacji Projektu jednego obrotu środkami Funduszu Pożyczkowego.

4. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

5. Pismem procesowym z dnia 13 września 2019 r. (data stempla pocztowego) Skarżąca wniosła replikę na odpowiedź Zarządu Województwa na skargę.

6. Postanowieniem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 1581/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek Skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa z dnia 13 czerwca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

7.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty są zasadne.

7.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

7.3. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zarządu Województwa utrzymująca w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nadpłaty środków w wysokości 42.739,16 zł zwróconych przez Skarżącą na wezwanie Instytucji Pośredniczącej ( IP II) do zwrotu kwoty niewykorzystanej zgodnie z warunkami Umowy o dofinansowanie.

Skarżąca realizowała projekt, w ramach którego otrzymała środki pochodzące z Funduszu na mocy Umowy o dofinansowanie Projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa P. na lata 2007-2013 Osi Priorytetowej 1 Rozwój i innowacje w MŚP, Działania 1.4 Systemowe wspieranie przedsiębiorczości, zawartej między Skarżącą a Województwem P. w dniu 15 grudnia 2015 r.

W części wstępnej umowy wskazano, że strony umowy działają na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm. ) oraz mają na uwadze postanowienia m.in. rozporządzenia Rady ( WE ) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. W § 24 ust. 1 pkt 2 Umowy wskazano także, że w sprawach nieuregulowanych Umową zastosowanie mają odpowiednie przepisy prawa krajowego i wspólnotowego.

Takimi przepisami są - znajdujące zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - u.f.p., O.p. i K.p.a. oraz Rozporządzenie Rady nr 1083/2006. Zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Stosownie do art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych u.f.p. stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p.

Zarówno w Umowie o dofinansowanie, jak również w u.f.p. nie przewidziano instytucji nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o stwierdzenie której wystąpiła Skarżąca, w związku z czym do wniosku Skarżącej znajdują odpowiednie zastosowanie przepisu działu III O.p., w tym przewidziana w art. 75 O.p. możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty oraz regulujący instytucję nadpłaty przepis art. 72 O.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 219/19, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl; tak też Majka Paweł w komentarzu do art. 67 u.f.p. w ‘Ustawa o finansach publicznych. Komentarz’, red. Z. Ofiarski, opubl. WKP 2019).

Mając na uwadze treść ww. przepisów, w szczególności art. 72 § 1 pkt 1 O.p. za nadpłatę niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym należy uznać kwotę nadpłaconych lub nienależnie zapłaconych takich należności. Należność zapłacona nienależnie to kwota uiszczona przez Beneficjenta Umowy o dofinansowanie w sytuacji, gdy nie było obowiązku jej zapłacenia.

W rozpatrywanej sprawie złożenie przez Skarżącą wniosku o stwierdzenie nadpłaty implikuje konieczność stwierdzenia, czy dokonana przez Skarżącą wpłata środków w wysokości 42.739,16 zł na wezwanie IP II z dnia 10 lutego 2017 r. do zwrotu kwoty niewykorzystanej zgodnie z warunkami umowy o dofinansowanie, znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa i postanowieniach Umowy o dofinansowanie. Innymi słowy, czy żądanie zwrotu środków było zasadne.

Zdaniem Zarządu Województwa konieczna była odmowa stwierdzenia nadpłaty, bowiem dokonana przez Skarżącą wpłata stanowiła należny zwrot środków pozostałych na rachunku bankowym Funduszu w wysokości 42 739,16 zł stanowiących różnicę pomiędzy sumą wartości środków wkładu z Programu oraz odsetek wypracowanych, a wartością wydatków kwalifikowalnych tj. kwot udzielonych pożyczek oraz kwalifikowalnych kosztów zarządzania.

W ocenie Skarżącej natomiast wpłacone przez nią środki winny zostać zwrócone Beneficjentowi, albowiem wskazana kwota obejmuje kwalifikowalne wydatki w postaci kosztów zarządzania, które zostały wykorzystane zgodnie z warunkami Umowy o dofinansowanie, co skutkuje uznaniem, że Skarżąca dokonała w okresie realizacji Projektu jednego obrotu środkami Funduszu pożyczkowego.

W celu rozstrzygnięcia zawisłego pomiędzy stronami sporu wskazać należy, iż przesłanką uprawniającą instytucję udzielającą dofinansowania do żądania zwrotu wypłaconych środków jest wykorzystanie przez Beneficjenta środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., zgodnie z treścią którego wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., są dokonywane zgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Stosownie do treści art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej dla zaległości podatkowych. W takim przypadku odpowiednia instytucja wzywa beneficjenta do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (art. 207 ust. 8 u.f.p.), a w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dokonania powyższych czynności – wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu (art. 207 ust. 9 u.f.p.). Decyzji o zwrocie środków nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem (art. 207 ust. 10 u.f.p.).

Poprawność działania Beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE musi być dokonywana, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, m.in. ustawy o finansach publicznych, ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepisy te powinny jednak być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, tj. w niniejszej sprawie przede wszystkim Rozporządzenia Rady nr 1083/2006, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności.

Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenia przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zatem wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą wydawania przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi wobec beneficjentów decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż zasadniczą przesłanką żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4487/16 oraz z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 610/14, CBOSA).

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że przesłanką żądania zwrotu środków nie jest każde naruszenie prawa wspólnotowego, lecz tylko takie, które może zostać określone jako nieprawidłowość, tzn. powodujące lub mogące spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Tego rodzaju okoliczność powinna zostać niewątpliwie wykazana przez organ w decyzji nakazującej zwrot środków z funduszy europejskich (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1265/15, CBOSA).

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., w sprawie C-406/14 Trybunał stwierdził, że z definicji zawartej w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 wynika, iż naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy zatem uznać za nieprawidłowość, o ile może ono - jako takie - mieć negatywne skutki budżetowe. Nie trzeba natomiast udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (pkt 44 wyroku).

Zasadność zwrotu dofinansowania wykorzystanego przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur zwykle przedstawiana jest przez Instytucję Zarządzającą w decyzji o zwrocie środków (art. 207 ust. 9 u.f.p.). Takie rozwiązanie przewidywała również zawarta przez Skarżącą Umowa o dofinansowanie z dnia 15 grudnia 2015 r. (§ 18 ust. 1 i 3 Umowy). W rozpatrywanej sprawie jednakże nie doszło do wydania decyzji o zwrocie środków, albowiem Skarżąca dokonała zwrotu środków przed jej wydaniem (§ 18 ust. 4 Umowy, art. 207 ust. 10 u.f.p.).

W związku z powyższym zdaniem Sądu zasadność zwrotu środków w wysokości 42.739,16 zł, dokonanego przez Skarżącą, winna zostać szczegółowo przedstawiona i uargumentowana przez organ (tu: Zarząd Województwa) w decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty. To w tej decyzji – w sytuacji braku decyzji o zwrocie środków – musi być zawarta argumentacja potwierdzająca konieczność dokonania przez Skarżącą zwrotu środków, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w wykorzystaniu środków przekazanych na podstawie Umowy o dofinansowanie, a zatem bezpodstawność żądania Skarżącej uznania tychże środków za nadpłatę, tj. nienależnie zwrócona kwotę.

Co więcej, mając na uwadze treść art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006, z decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty środków zwróconych przez Skarżącą, powinno wynikać również, że stwierdzone naruszenia w wykorzystaniu stanowią nieprawidłowość w rozumieniu wskazanego przepisu rozporządzenia, tzn. spowodowały lub mogły spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej.

Oceniając zaskarżone w rozpatrywanej sprawie decyzje Zarządu Województwa, wydane zarówno w postępowaniu pierwszo- jak i drugoinstancyjnym, Sąd stwierdza, że organ nie sprostał powyższym wymaganiom w zakresie uzasadnienia decyzji o odmowie stwierdzenia nadpłaty.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż aby wykazać zasadność dokonanej przez Skarżącą wpłaty środków, a zatem bezpodstawność uznania jej za nadpłatę, organ winien był w uzasadnieniu przedstawić w sposób wyczerpujący ustalony na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego stan faktyczny, który doprowadził organ do uznania, że doszło do nieprawidłowego wykorzystania przez Beneficjenta (Skarżącą) środków przyznanych na podstawie Umowy o dofinansowanie, z naruszeniem przepisów prawa lub Umowy o dofinansowanie, co spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie UE, stanowiąc tym samym nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006. Zaskarżone decyzje pozbawione są jednakże uzasadnienia zawierającego wszystkie ww. elementy.

W rozpatrywanej sprawie organ powinien był – a tego nie uczynił – wskazać, dlaczego uznał wydatkowane przez Skarżącą środki w wysokości 42.739,16 zł za niekwalifikowalne, a tym samym dlaczego uznał brak dokonania przez Skarżącą wymaganego Umową o dofinansowanie jednego obrotu środkami Funduszu Pożyczkowego, czyli wykorzystania całej kwoty wydatków kwalifikowalnych Projektu w wysokości 10 mln zł, powiększonej o kwotę przychodów wypracowanych w wyniku zarządzania i lokowania środków (§ 8 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2 i § 14 ust. 2 Umowy o dofinansowanie).

Wskazać należy, iż powyższa kwestionowana kwota, jak podkreśla strona skarżąca została wydana na wynagrodzenia za luty i lipiec 2016 r.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 Umowy o dofinansowanie wydatkami kwalifikowalnymi w Projekcie są m.in. kwalifikowalne koszty zarządzania należne Beneficjentowi, które zgodnie z § 9 ust. 3 Umowy o dofinansowanie w zw. ze str. 6 Załącznika nr 3 do tejże Umowy, stanowią m.in. koszty wynagrodzenia wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne i fundusze płacone przez pracodawcę osób wykonujących pracę na rzecz Projektu w części, w jakiej poświęcają czas pracy na dany Projekt zgodnie z metodologią zaakceptowaną przez IP II.

W zaskarżonych decyzjach Zarząd Województwa wskazując ogólnikowo, że podziela ustalenia IP II zawarte w Informacji końcowej, a czas pracy na Projekt nie był rzetelnie dokumentowany, uznał, że koszty zarządzania projektu, dotyczące wynagrodzeń personelu i jego pochodnych są niekwalifikowalne, albowiem nieprawidłowo udokumentowano czas i koszty pracy, zaś kwota 42.739,16 zł jako pozostała na rachunku bankowym funduszu pożyczkowego podlega zwrotowi.

Takie uzasadnienie uznania poniesionych przez Beneficjenta wydatków na koszty wynagrodzeń za niekwalifikowalne koszty zarządzania, Sąd uznaje za niewystarczające. Organ II instancji nie wskazał, które ustalenia doprowadziły organ do uznania, że dokumentacja dotycząca czasu pracy jest nieprawidłowa, a koszty wynagrodzeń są niekwalifikowalne. Organ nie uzasadnił, dlaczego uznał dokonane przez stronę skarżącą udokumentowanie czasu pracy za sprzeczne z § 10 ust. 1 Umowy o dofinansowanie, a poniesione wydatki za niecelowe, nierzetelne, nieracjonalne lub nieoszczędne albo dokonane bez zachowania zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Takiej argumentacji brakuje w decyzjach organu zapadłych w obydwu instancjach.

Sama okoliczność przedstawienia przez Skarżącą części dokumentacji po zakończeniu kontroli nie uzasadnia jej podważenia przez organ, albowiem zauważyć należy, że Skarżąca już w toku kontroli przedstawiała wielokrotnie pisma oraz dokumenty służące wyjaśnieniu przedmiotowych okoliczności. Do przedstawianych tam argumentów i dokumentacji organ nie odniósł się w żaden sposób w wydanych decyzjach. Zarzucając "różne brzmienie" dokumentów przedstawianych przez Skarżącą na przestrzeni kilku miesięcy (podczas gdy w istocie był to okres od 2016 r. – początek kontroli, do 2019 r. – data ostatniego pisma strony skarżącej w toku postępowania drugoinstancyjnego, a zatem okres blisko 3 lat), organ nie wskazał, jakie konkretnie rozbieżności uzasadniały uznanie przezeń nierzetelnego dokumentowania czasu pracy. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, strona skarżąca mogła przedkładać dokumenty potwierdzające prawidłową realizację Projektu nie tylko do momentu sporządzenia Informacji końcowej, lecz w toku całego postępowania administracyjnego, aż do wydania decyzji przez organ II instancji, natomiast odrębną kwestią jest ocena ich prawidłowości.

Co więcej, organ pominął okoliczność, iż w sprawozdaniu końcowym z realizacji Projektu Skarżąca w tabeli II 2.16. w istocie wskazała, iż kwota pozostała na Rachunku Bankowym Funduszu Pożyczkowego wynosi 0 zł. Natomiast odręcznie dokonane zmiany zapisów sprawozdania w postaci m.in. wpisania kwoty 42.739,16 zł, jako pozostającej na ww. rachunku bankowym, stanowią korekty dokonane przez pracownika IP II, w związku z przeprowadzoną kontrolą realizacji projektu. Wobec powyższego wielokrotne podnoszenie przez organ, iż na rachunku bankowym pozostała wskazana kwota, pomija okoliczność, że w istocie strona skarżąca rozdysponowała całość powierzonych jej środków, a zmiany dokonane w Informacji Końcowej są wynikiem uznania części wydatków jako niekwalifikowalne i dokonania przez kontrolującego korekty sprawozdania końcowego.

Natomiast organ powołując się na zapis § 17 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 1 umowy o dofinansowanie jako uzasadniający konieczność zwrotu pozostałych na Rachunku Bankowym Funduszu Pożyczkowego środków, jako rezultat zakwestionowanych wydatków ( niezaliczalnych do wydatków kwalifikowalnych ) – jak wykazano powyżej – po zakończeniu okresu realizacji Projektu nie wykazał, że na ww. rachunku bankowym faktycznie pozostały środki finansowe. Natomiast trzeba zaznaczyć, że w zawartej umowie rozróżnia się zwrot środków pozostałych na rachunku bankowym ( § 17 ust. 5 umowy) od wykorzystania otrzymanego dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur ( § 18 ust. 1 umowy ).

Ponownie wskazać należy, że uznanie zasadności zwrotu przez Skarżącą przedmiotowych środków wymagało od organu wykazania niemożności ich zaliczenia do wydatków kwalifikowalnych, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów prawa lub postanowień Umowy o dofinansowanie, a następnie powiązanie tychże naruszeń za pomocą związku przyczynowo-skutkowego z potencjalną lub realną szkodą w budżecie Unii Europejskiej. Dopiero tak przeprowadzone rozumowanie doprowadziłoby do zmian w rozliczeniu końcowym Projektu, skutkujących wykazaniem kwoty do zwrotu kwot wydatków niekwalifikowalnych. Powyższe nie miało jednakże miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem organ najpierw wykazał dokonaną przez instytucję kontrolującą zmianę w rozliczeniu końcowym Projektu (nie uzasadniając jej w sposób przedstawiony powyżej) i z tej okoliczności wyciągnął wniosek o konieczności zwrotu niewykorzystanych, a pozostających na Rachunku Bankowym Funduszu Pożyczkowego środków.

Ponadto, w ocenie Sądu nie wypełnia dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji, w którym organ – zamiast przywołać ustalone okoliczności i wywiedzione wnioski – li tylko odwołuje się do ustaleń przedstawionych w innym dokumencie (w rozpatrywanej sprawie: w Informacji Końcowej, czy w Notatce służbowej z dnia 8 lutego 2017 r., vide str. 5 decyzji organu II instancji) bez przywoływania ich treści w sporządzanym uzasadnieniu wydawanej decyzji.

Niezależnie od stwierdzonych powyżej nieprawidłowości w postępowaniu organu w niniejszej sprawie, Sąd podkreśla, iż kluczowa jest – podnoszona już wielokrotnie powyżej przez Sąd – kwestia konieczności wykazania przez organ zasadności zwrotu środków przez Skarżącą poprzez powiązanie stwierdzonego naruszenia przepisów prawa lub postanowień Umowy o dofinansowanie z potencjalną lub realną szkodą w budżecie Unii Europejskiej, czyli określenia tegoż naruszenia jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006. W zaskarżonych decyzjach Zarząd Województwa w ogóle nie odniósł się do powyższego przepisu, pomimo powołania w komparycji i w uzasadnieniu innych przepisów Rozporządzenia Rady nr 1083/2006.

Sąd stwierdza zatem, że nawet gdyby organ prawidłowo wykazał i uzasadnił, iż doszło do naruszenia przepisów prawa lub postanowień Umowy o dofinansowanie (co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie), to jednakże koniecznym elementem oceny zawartej w decyzji o odmowie stwierdzenia nadpłaty wskutek uznania zasadności zwrotu środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Dopiero wówczas można mówić o nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, uzasadniającej zasadność dokonanego przez Skarżącą zwrotu, a tym samym słuszność odmowy stwierdzenia nadpłaty przez organ. Powyższe nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, albowiem organ nie wykazał potencjalnej ani realnej szkody w budżecie UE wskutek stwierdzonych naruszeń prawa lub Umowy o dofinansowanie dokonanych przez Beneficjenta.

W rozpatrywanej sprawie w żadnej z wydanych decyzji organ nie wykazał, iż ziściła się przesłanka wykazania związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym przez organ (choć jak to wykazano powyżej w sposób nieprawidłowy i niewystarczający uzasadnionym) naruszeniem prawa, a choćby potencjalną szkodą w budżecie UE, warunkująca uznanie, że naruszenie to wypełnia definicję nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 i uzasadniająca konieczność zwrotu przez Skarżącą środków, a tym samym zasadność odmowy przez organ stwierdzenia ich nadpłaty. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji pozbawione są bowiem rozważań w powyższej kwestii, co uzasadnia stwierdzenie że organ naruszył wskazany przepisu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006, poprzez brak oceny zasadności jego zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, iż prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego warunkuje dopuszczalność dokonania przez Sąd oceny poprawności rozstrzygnięć organu w zakresie sposobu stosowania przepisów prawa materialnego.

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się zaś normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny regulowanej w art. 80 K.p.a., czyli oceny, która winna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł oceny, czyli organ winien opierać się na zebranym materiale, ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału z uwzględnieniem tego, iż organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, powinno być zgodne z zasadami logiki.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ naruszył powołane zasady, bowiem nie wyjaśnił okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został poddany wyczerpującemu rozpatrzeniu przez organ. Nie dokonując oceny okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ dopuścił się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Tak przeprowadzone postępowanie nie czyniło zadość zasadzie prawdy obiektywnej, bowiem nie doprowadziło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Omówione przez Sąd braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zapadłych w niniejszej sprawie decyzji naruszają obowiązującą organy administracyjne zasadę przekonywania stron poprzez przedstawianie im zasadności przesłanek, którymi się kierowały przy załatwianiu sprawy.

Tym samym zasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. bowiem ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Sąd wskazuje, iż dopuszczenie się przez organ w niniejszej sprawie ww. naruszeń przepisów prawa uniemożliwia dokonanie kontroli materialnoprawnej zaskarżonych decyzji, pod kątem prawidłowości dokonanej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego. Niemożliwe i przedwczesne byłoby zatem ocenianie przez Sąd zasadności zarzutu skargi naruszenia art. 207 ust. 1 u.f.p., którego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową stwierdzenia nadpłaty wskutek uznania zasadności zwrotu przez Skarżącą środków w wysokości 42.739,16 zł, zarzuciła we wniesionej skardze Skarżąca.

Tym samym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w toku którego organ uwzględni przedstawione powyżej rozważania, przeprowadzając postępowanie dowodowego mające na celu pełne i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza ustalenie okoliczności faktycznych wskazanych w niniejszym uzasadnieniu. Dopiero tak ustalony stan faktyczny organ będzie mógł poddać subsumpcji pod znajdujące doń zastosowanie przepisy prawa materialnego. Wówczas to organ władny będzie ocenić, czy doszło do naruszenia przepisów prawa lub postanowień Umowy o dofinasowanie, a następnie dokonać oceny, czy ewentualne naruszenie pociągało za sobą choćby potencjalną możliwość wystąpienia szkody w budżecie UE i mogło stanowić nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006, co kolejno będzie podstawą do poczynienia rozważań w przedmiocie zasadności dokonania przez Skarżącą zwrotu środków, a zatem i oceny złożonego przez Skarżącą wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

7.4. Sąd wskazuje, iż niezasadne okazały się zarzuty Skarżącej w przedmiocie nierealizowania przez Instytucję Pośredniczącą obowiązku terminowej weryfikacji rozliczeń i sprawozdań, albowiem zgodnie z § 5 ust. 4 Umowy o dofinansowanie ostateczne potwierdzenie wysokości wydatków kwalifikowanych Projektu następuje po zakończeniu jego realizacji w zatwierdzonym przez IP II Sprawozdaniu Końcowym z realizacji Projektu, a stosownie do § 20 ust. 2 Umowy o dofinansowanie na zakończenie realizacji Projektu przewidziane jest przeprowadzenie planowej kontroli. Tym samym organ był uprawniony do weryfikacji rozliczenia wydatków oraz złożonych sprawozdań również już po zakończeniu realizacji Projektu.

Ponadto zgodzić się należy z organem, że wydatki poniesione w związku z udzieloną pożyczką w dniu 29 sierpnia 2016 r. na rzecz W. sp. z o.o. nie mogły stanowić wydatków kwalifikowalnych. Skoro Skarżąca przedstawiając dotychczasową argumentację twierdzi, że wydatkowała cała kwotę w ramach funduszu pożyczkowego na udzielenie pożyczek wykazanym podmiotom oraz na kwalifikowalne w jej ocenie koszty zarządzania, to nie można uznać za uzasadnione stwierdzenie, że wydatkowano w ramach posiadanego i rozliczanego funduszu również pożyczkę udzieloną ww. podmiotowi, nie zgłaszanemu wcześniej jako ostateczny Odbiorca w trakcie realizacji umowy.

7.5. Podsumowując, Sąd stwierdza, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - w granicach i według kryteriów określonych ww. przepisami p.p.s.a.- Sąd stwierdził, iż decyzje te naruszają wskazany przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania oraz ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a. o dokonanie czynności i wydanie decyzji o treści wskazanej w skardze. Przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania i konieczność ponownie przeprowadzenia postępowania we wskazanym zakresie, w ocenie Sądu niezasadne jest zastosowanie powołanego przepisu.

7.6. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 4.900 zł, w tym kwotę 1.283 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, 17 zł tytułem uiszczonej w sprawie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 3.600 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).