Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1424/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 lit b i d, art. 9
journal: Dz.U. 2019 poz 1162
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ, GIOŚ), wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 lit. b i d rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12.7.2006), art. 9 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1162, dalej: u.m.p.o.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., wyraził sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów z [...] do [...], zgłoszonego pod numerem [...] przez firmę R., z siedzibą pod adresem: [...], [...], [...](dalej: R., skarżąca) dotyczącego 10 000 ton odpadów drewna, oznaczonych kodem [...] zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28. 07. 2001, p. 18) oraz wymienionych pod kodem [...]w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

GIOŚ otrzymał zgłoszenie nr [...], dotyczące planowanego przemieszczenia z [...] do [...]i 10 000 ton odpadów drewna, oznaczonych kodem [...] zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów oraz sklasyfikowanych pod kodem [...] w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Zgłoszenia dokonała firma R. Jako odbiorcę odpadów zgłaszający wskazał K. Sp. z o.o., z siedzibą pod adresem: ul. W., [...]-[...] S. Planowany sposób zagospodarowania odpadów przez odbiorcę polegać miał na ich odzysku w procesie R3 w instalacji K. Sp. z o.o. zlokalizowanej pod tym samym adresem.

W toku postępowania administracyjnego dotyczącego zgłoszenia nr [...], GIOŚ, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o., zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: ZWIOŚ) z wnioskiem o przedstawienie informacji dotyczącej przestrzegania przez odbiorcę odpadów przepisów o ochronie środowiska, a w szczególności warunków posiadanych przez niego decyzji administracyjnych. Kontrola odbiorcy ujawniła naruszenie przez K. Sp. z o.o. przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, przez odebranie i przetworzenie przez Spółkę w eksploatowanej przez siebie instalacji, odpadów o kodzie 19 12 07, przywiezionych do [...] z zagranicy bez uprzedniego przeprowadzenia procedury pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody: - 21,80 Mg z B., [...], w dniu 17 sierpnia 2019 r.; - 20,76 Mg z G., [...], w dniu 24 września 2019 r.

W wyniku kontroli stwierdzono, że odpady zawierały w swoim składzie kawałki płyt drewnopochodnych, zatem nie powinny zostać sklasyfikowane pod kodem [...]. Klasyfikacja powyższych odpadów pod kodem [...] z załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 jest nieprawidłowa, gdyż jedynie odpady drewna, które nie zostały poddane jakimkolwiek procesom obróbki (z wyjątkiem obróbki czysto mechanicznej), mogą być sklasyfikowane jako odpad o kodzie [...] Drewno, które poddano procesom innym niż tylko obróbka czysto mechaniczna i które może zawierać w swoim składzie substancje chemiczne takie jak m.in. kleje, lakier, impregnaty, powinno być klasyfikowane pod kodem [...] zgodnie z załącznikiem IV do wymienionego rozporządzenia.

W świetle przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 odpady wyszczególnione w załączniku IV podlegają procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej w przepisach Tytułu II. Zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, przemieszczenie odpadów bez dokonania zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom oraz uzyskania zgody jest nielegalne.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o., ZWIOŚ w decyzji z [...] lutego 2020 r., wymierzył K. Sp. z o.o., z siedzibą w S., karę pieniężną w wysokości 150 000 zł za odbiór 42,56 Mg odpadów klasyfikowanych pod kodem [...] w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, bez dokonania zgłoszenia wszystkim zainteresowanym właściwym organom i uzyskania pisemnej zgody.

Zgodnie z przepisami art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia (WE) 1013/2006, właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą wnosić sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów, jeżeli odbiorca został uprzednio pociągnięty do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczanie lub inne naruszenie przepisów w zakresie ochrony środowiska.

W powyższym przypadku właściwe organy wysyłki oraz miejsca przeznaczenia mogą, zgodnie z przepisami krajowymi odrzucić wszelkie przemieszczenia, w które zaangażowana jest dana osoba. Ponadto w związku z wnioskami lokalnej społeczności w sprawie uciążliwości powodowanych emisją zanieczyszczeń do powietrza przez instalację K. Sp. z o.o., które wpłynęły do ZWIOŚ, w trakcie kontroli sprawdzono parametry pracy instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych w dniach, których dotyczyły przedmiotowe wnioski, stwierdzono, że 20 i 21 października 2019 r. występowały przekroczenia mocy cieplnej generatora gorącego powietrza (dalej: GGP). Według wyjaśnień odbiorcy, w ww. dniach nie doszło do przekroczenia dopuszczalnej mocy cieplnej GGP, a zaobserwowane podwyższone wartości mocy cieplnej GGP spowodowane były usterką techniczną sterownika, przez co system zapisu danych odnoszących się do wartości ciepła produkowanego na kotle otrzymywał dane o zużyciu pyłu. W związku z wyjaśnieniami K. Sp. z o.o. dotyczącymi podawania od dnia 16 września 2019 r. wielkości zużycia pyłu zamiast wartości ciepła produkowanego przez GGP oraz wykrycie tej usterki dopiero w trakcie kontroli przez inspektorów ZWIOŚ stwierdzono, że od dnia 16 września 2019 r. Spółka nie przestrzegała wszystkich warunków zawartych w pkt V ppkt 2 pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2018 r., w którym ustanowiono warunki wysokiego stopnia ochrony środowiska poprzez m. in. utrzymywanie urządzeń w dobrym stanie technicznym oraz niezwłoczne usuwanie usterek technicznych. W związku ze stwierdzonym naruszeniem zapisów pozwolenia zintegrowanego oraz na podstawie art. 351 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2019 r. poz. 1396) organ nałożył mandat na pracownika firmy.

Opierając się na treści art. 12 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) 1013/2006, właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą wnosić sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów, jeśli nie jest ono zgodne z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi odnoszącymi się do ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i ochrony zdrowia.

Zdaniem GIOŚ, z informacji przedstawionej przez ZWIOŚ wynika, że odbiorca odpadów nie przestrzega wspólnotowych oraz krajowych przepisów ustawowych i wykonawczych odnoszących się do ochrony środowiska, a także warunków posiadanych decyzji administracyjnych. Z tych powodów GIOŚ wniósł sprzeciw wobec przywozu z [...] do [...] 10 000 ton odpadów oznaczonych kodem 19 12 07 zgodnie Europejskim Katalogiem Odpadów, do instalacji K. Sp. z o.o., z siedzibą pod adresem: ul. W., [...]-[...] S.

W skardze R. (dalej: skarżąca) zaskarżyła w całości decyzję GIOŚ z [...] maja 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (dalej: rozporządzenie) przez uznanie, że odbiorca odpadów – spółka K. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: K., Spółka) – została pociągnięta do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczanie odpadów, podczas gdy decyzja o nałożeniu na ten podmiot administracyjnej kary pieniężnej nie jest ani ostateczna, ani prawomocna;

2) art. 12 ust. 1 lit. b rozporządzenia, przez:

- uznanie, że nałożenie na pracownika K. mandatu karnego za usterkę sterownika odpowiadającego za prawidłowe działanie systemu zapisu danych, o wartości ciepła wytwarzanego przez Generator Gorącego Powietrza stanowi okoliczność przesądzającą o tym, że planowane przemieszczenie odpadów będzie niezgodne z przepisami ochrony środowiska, podczas gdy faktu ukarania osoby fizycznej nie można utożsamiać z ukaraniem osoby prawnej, w której osoba ta jest zatrudniona, a także w sytuacji w której okoliczność ta nie jest związana z gospodarowaniem odpadami i nie ma żadnego wpływu na planowane przemieszczenie odpadów;

- brak oceny, czy zidentyfikowane naruszenie ma charakter trwały i czy pozwala na przyjęcie, że planowane przemieszczenie odpadów będzie niezgodne z przepisami ochrony środowiska;

- brak przeprowadzenia analizy, czy skutki dokonania planowanego przemieszczenia odpadów będą sprzeczne z polskimi przepisami w zakresie środowiska;

- bezpodstawne uznanie, że jakiekolwiek naruszenie przez odbiorcę odpadów przepisów z zakresu ochrony środowiska w przeszłości uzasadnia wyrażenie sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów;

3) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 6 w zw. z art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez brak rozważenia możliwości i zasadności udzielenia warunkowej zgody na przemieszczenie odpadów, podczas gdy przesłanki do wyrażenia sprzeciwu i wyrażenia warunkowej zgody są identyczne;

4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie decyzji niezawierające w szczególności wyjaśnienie przyczyn, ze względu na które GIOŚ nie wyraził warunkowej zgody na przemieszczenie odpadów.

Mając na uwadze powyższe: a) na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a, wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - zastrzeżeń Kronospan Polska do protokołu kontroli ZWIOŚ, który został załączony do niniejszej skargi, b) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz o c) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nietrafnie uznał, że odbiorca odpadów – K. - został pociągnięty do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczanie odpadów. Na Spółkę tę nałożono administracyjną karę pieniężną, lecz decyzja ta jest nieostateczna i nieprawomocna. K. odwołała się od niej wykazując, że nie ma podstaw do wymierzenia kary i uznania, że doszło do nielegalnego przemieszczenia odpadów. Do dnia wniesienia niniejszej skargi, odwołanie to nie zostało rozpoznane przez GIOŚ. Niedopuszczalne jest uznanie, że K. została "pociągnięta do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczanie odpadów" w sytuacji, w której decyzja o wymierzeniu Spółce kary nie jest ostateczna. Decyzja taka nie podlega bowiem wykonaniu. Co więcej, zgodnie z przepisami u.m.p.o., zapłata kary wymierzonej tego rodzaju decyzją staje się wymagalna dopiero po uprawomocnieniu się decyzji sankcyjnej.

GIOŚ błędnie ustalił, że planowane przemieszczenie odpadów byłoby sprzeczne z polskimi przepisami w zakresie ochrony środowiska, gdyż pracownik K. otrzymał mandat karny za niewykrycie usterki sterownika Generatora Gorącego Powietrza. Organ nie wskazał dlaczego ukaranie pracownika Spółki (a nie samej K.) za naruszenie nie jest związane z gospodarką odpadami, uzasadnia taki wniosek. GIOŚ pominął także analizę skutków dokonania planowanego przemieszczenia odpadów, do czego był zobowiązany na podstawie rozporządzenia. Nadto, GIOŚ nie rozważył, czy w niniejszej sprawie zasadne byłoby wyrażenie warunkowej zgody na przemieszczanie odpadów. W ocenie skarżącej, analiza taka jest konieczna, gdyż te same przesłanki uprawniają organ do wyrażenia zarówno warunkowej zgody, jak i sprzeciwu. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, nie pozwala odtworzyć toku rozumowania organu ani ocenić, czy GIOŚ przeanalizował wszystkie dowody zebrane w aktach sprawy. Według skarżącej, GIOŚ wadliwie przyjął, że wyrażenie sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia w oparciu o ten przepis jest dopuszczalne w sytuacji, gdy odbiorca odpadów nie przestrzega któregokolwiek z przepisów z zakresu ochrony środowiska. Z treści cytowanej regulacji jednoznacznie wynika, że to planowane przemieszczenie lub odzysk odpadów ma być zgodne z przepisami krajowymi lub w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia. W konsekwencji, wyrażenie sprzeciwu musi mieć oczywisty związek z przemieszczaniem odpadów i odzyskiem odpadów, a nie z oceną całej działalności podmiotu. Tylko w sytuacji w której przemieszczenie wywoła negatywny skutek w aspekcie przestrzegana unormowań z zakresu ochrony środowiska, organ ma kompetencję, by wyrazić sprzeciw. Aby zatem skutecznie powołać się na tę przesłankę do wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów, GIOŚ powinien wykazać, że: planowane przemieszczenie lub przetwarzanie odpadów (a zatem realizacja określonych działań w przyszłości) będzie niezgodne z przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia, między planowanym przemieszczeniem odpadów a niezgodnością z prawem istnieje dostatecznie silny związek, by założyć, że planowane przemieszczenie rzeczywiście naruszy krajowe przepisy w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia. Oceniając skutki dokonania przemieszczenia, organ powinien wziąć pod uwagę to, czy odbiorca odpadów ma prawną możliwość zagospodarowania odpadu w sposób wskazany w dokumentacji. Kluczowe znaczenie ma więc to, czy odbiorca odpadów dysponuje wymaganymi decyzjami administracyjnymi w zakresie gospodarki odpadami. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że K. posiada wszelkie wymagane decyzje administracyjne, by prowadzić odzysk odpadów. Co więcej, organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie stwierdziły, że dokonuje on przetwarzania odpadów w sposób naruszający uzyskane decyzje czy wymogi ustawowe. Według skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało tymczasem odzwierciedlone, by GlOŚ dokonał jakiejkolwiek analizy skutków planowanego przemieszczenia. W konsekwencji, nie wykazano, że rezultatem dokonania takiego przemieszczenia byłoby naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia. Naruszenie przez odbiorcę w przeszłości przepisów ochrony środowiska mogłoby być jedną z przyczyn zastosowania art. 12 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1013/2006, lecz tylko wówczas, gdy naruszenie to może mieć wpływ na planowane przemieszczenie oraz gdy naruszenie to ma charakter trwały.

Zdaniem, skarżącej, uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, ogranicza się w większości do przytoczenia treści pisma ZWIOŚ z 15 kwietnia 2020 r. GIOŚ nie wyjaśnił w szczególności: dlaczego fakt wydania przez WIOŚ nieostatecznej i nieprawomocnej decyzji o nałożeniu na K. kary za nielegalne przemieszczenia odpadów stanowi przesłankę wystarczającą do wydania sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów, dlaczego uznał, że planowane przemieszczenie odpadów będzie naruszać krajowe regulacje w zakresie ochrony środowiska, dlaczego fakt ukarania pracownika K. mandatem za niezidentyfikowanie usterki sterownika GGP ma negatywny wpływ na ocenę zgodności z prawem planowanego przemieszenia. dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie należy wydać sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia, nie zaś warunkową zgodę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z 19 października 2020 r. R. w związku z zarządzeniem Sądu z 16 października 2020 r. w przedmiocie zmiany trybu rozpoznania sprawy: z rozprawy na posiedzenie niejawne wyznaczone na dzień 20 października 2020 r. przedłożyła informacje, które miały zostać przedstawione na zaplanowanej rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE.L.2006.190.1 z dnia 2006.07.12, dalej: rozporządzenie nr 1013/2006).

W ocenie Sądu, GIOŚ w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia art. 12 ust. 1 lit. b i d. oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 rozporządzenie nr 1013/2006 zaś wskazane naruszenie prawa materialnego skutkowało również naruszeniem art. 6 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie prawidłowości zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać na początku należy, że sprawa dotycząca wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów z [...] do [...], zgłoszonego pod numerem [...] przez firmę R., z siedzibą pod adresem: [...], [...], [...], dotyczącego 10 000 ton odpadów drewna, oznaczonych kodem [...] zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28. 07. 2001, p.l8) oraz wymienionych pod kodem [...] w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., co oznacza, że sprawa taka nie powinna być rozpatrywana w sposób ogólny, tak jak uczynił GIOŚ, ponieważ decyzja wydana w niniejszej sprawie konkretyzuje normy rozporządzenia 1013/2006 wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonej strony.

Z mocy art. 80 k.p.a. GIOŚ uprawniony był do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie powinny być oceniony we wzajemnej łączności.

Organ rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny dokumentów, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego. Przedstawiona przez GIOŚ ocena dokumentów zgromadzonych w sprawie nie spełniała wymogów wynikających z przepisu art. 80 k.p.a.

Organ nietrafnie uznał, że odbiorca odpadów – K. – został pociągnięty do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczenie odpadów. Wskazać należy, że na Spółkę nałożono administracyjną karę pieniężną, lecz decyzja nie jest ostateczna. Organ błędnie uznał, że K. została "pociągnięta do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczenie odpadów".

GIOŚ błędnie uznał, że planowane przemieszczenie odpadów byłoby sprzeczne z polskimi przepisami w zakresie ochrony środowiska, gdyż pracownik K. otrzymał mandat karny za niewykrycie usterki sterownika Generatora Gorącego Powietrza. Zgodzić należy się ze skarżącą, że organ nie wskazał dlaczego ukaranie pracownika Spółki, a nie samej K. uzasadnia taki wniosek.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest przy tym lakoniczne i ogranicza się w większości do przytoczenia treści pisma ZWIOŚ z 15 kwietnia 2020 r. Organ w szczególności nie wyjaśnił dlaczego uznał, że planowane przemieszczenie odpadów będzie naruszać krajowe regulacje prawne w zakresie ochrony środowiska.

Jedną z trzech podstaw prawnych decyzji GIOŚ z [...] maja 2020 r. był art. 12 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1013/2006. Przepis ten wskazuje przesłanki wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów. Obejmują one: 1. Brak zgodności z przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i dotyczącymi działań podejmowanych w państwie zgłaszającym sprzeciw. W zaskarżonej decyzji GIOŚ w żaden sposób nie wyjaśnił na czym polegał brak zgodności planowanego przemieszczania odpadów z porządkiem publicznym oraz bezpieczeństwem publicznym lub ochroną zdrowia. Z treści art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1013/2006 wynika, że przesłanka braku zgodności z przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska, powinna wystąpić łącznie z brakiem zgodności z porządkiem publicznym i bezpieczeństwem publicznym lub ochroną zdrowia. Oznacza to, że organ nie może wybrać jako podstawy wyrażenia sprzeciwu na podstawie art. art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1013/2006 tylko jednej przesłanki ograniczając się do wskazania, że wystąpił brak zgodności z przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska. GIOŚ nie wyjaśnił na czym polegał brak zgodności z przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska. Pojęcie krajowe przepisy w zakresie ochrony środowiska może być różnie rozumiane. Można mówić o rozbudowanym systemie przepisów prawa z ustawą z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, dalej: p.o.ś.) jako aktem ogólnym. Krajowe przepisy krajowe obejmują również ustawy sektorowe takie jak np. ustawę z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 poz. 797), czy ustawę z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1162 ze zm.).

Organ nie wyjaśnił jak rozumie pojęcie "krajowe przepisy w zakresie ochrony środowiska" oraz w jakim obszarze tych przepisów stwierdził niezgodność. Ma to o tyle istotne znaczenie, że przepisy krajowe w zakresie ochrony środowiska są bardzo rozbudowane, a granice tego obszaru regulacji prawnej są płynne w systemie prawa publicznego. Zagadnienie wyjaśnienia pojęcia "krajowe przepisy w zakresie ochrony środowiska" nabiera dużego znaczenia praktycznego w sytuacji aktów prawnych z tzw. pogranicza różnych dziedzin prawa np. prawa karnego i prawa administracyjnego. Mogą pojawić się wątpliwości z tym związane, które powinny być wyjaśnione przez organ w uzasadnieniu decyzji o wyrażeniu sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów.

Organ stosując art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1013/2006 powinien wskazać jakie przepisy krajowe w zakresie ochrony środowiska brał pod uwagę dokonując oceny zgodności planowanego przemieszczenia odpadów, które w konsekwencji stały się podstawą wyrażonego sprzeciwu. GIOŚ powołał się na str. 3 uzasadnienia decyzji z [...] maja 2020 r. na okoliczność, że od 16 września 2019 r. Spółka nie przestrzegała wszystkich warunków zawartych w pkt V ppkt 2 pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2018 r., w którym ustanowiono warunki wysokiego stopnia ochrony środowiska poprzez m.in. utrzymywanie urządzeń w dobrym stanie technicznym oraz niezwłoczne usuwanie usterek technicznych. GIOŚ nie wskazał jakie krajowe przepisy w zakresie ochrony środowiska powołują się na "warunki wysokiego stopnia ochrony środowiska. Termin "wysoki poziom ochrony środowiska" wielokrotnie występuje w prawie, poczynając od prawa międzynarodowego, prawa pierwotnego UE poprzez prawo wtórne UE, a kończąc na prawie wewnętrznym państw członkowskich. Istnienie tego terminu w systemie prawa ochrony środowiska nie jest kwestionowane. Niejednoznaczne jednak pozostają jego treść i zakres. W prawi polskim dla przykładu można wskazać art. 3 pkt 10 lit. b, p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, najlepsza technika - oznacza najbardziej efektywną technikę w osiąganiu wysokiego ogólnego poziomu ochrony środowiska jako całości. Prawo ochrony środowiska, a w szczególności prawo emisyjne, powinno być tworzone i stosowane w taki sposób, aby zdolne było zabezpieczyć realizację zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości. Wysoki poziom ochrony środowiska nie może być ustalany we wszelkich warunkach oraz przy użyciu wszelkich instrumentów prawnych.

Zasada zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości nie ma charakteru absolutnego. Mogą wystąpić sytuacje, w których pojawi się inna konkurencyjna zasada, np. związana z trwałością ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji w procesie stosowania prawa ochrony środowiska może wystąpić konflikt zasad prawnych, który można rozumieć jako tkwiącą w systemie prawa niezgodność, wzajemne wykluczanie się celów regulacji prawnych spowodowane ograniczoną ilością dóbr prawne chronionych oraz zakresem uprawnień adresatów norm prawnych. Konflikt zasad prawnych może być też konsekwencją strukturalnej sprzeczności interesów podmiotów korzystających ze środowiska. Konflikt między nimi może zaistnieć, gdy wystąpi niezgodność w sferze wartości, celów oraz interesów chronionych przez prawo.

GIOŚ wyjaśnił jednocześnie, że w związku ze stwierdzonym naruszeniem treści pozwolenia zintegrowanego oraz na podstawie art. 351 ust. 1 p.o.ś. organ nałożył mandat na pracownika firmy. W piśmiennictwie wskazano, że "wykroczenie z art. 351 należą do kategorii indywidualnych, których sprawcą może być tylko eksploatujący instalację, której eksploatacja wymaga pozwolenia. Jeżeli takim eksploatującym jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna, za wykroczenie odpowiada ta osoba fizyczna, która w zakresie eksploatacji instalacji reprezentuje osobę prawną lub jednostkę organizacyjną". "Przy ocenie strony podmiotowej wykroczeń z art. 351 ust. 1 i 2 należy kierować się regułą art. 5 KW i uznać, że sprawca odpowiada zarówno wtedy, gdy wykroczenia dopuścił się umyślnie, jak i wtedy, gdy dopuścił się go nieumyślnie", (zob. W. Radecki, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 904 i 905).

GIOŚ nie wykazał również na jakiej podstawie uznał, że indywidualne ukaranie pracownika firmy mandatem karnym jest równoznaczne z wypełnieniem przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 1 lit. b i d. Wskazać należy, że decyzja GIOŚ, w której wyrażono sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów z [...]do [...] ma charakter uznaniowy.

Decyzja taka w związku z przysługującym organowi swobodnym uznaniem, nie oznacza decyzji dowolnej. Co prawda sąd nie ma podstaw do jej kwestionowania, o ile mieści się ona w granicach swobodnego uznania, ale stwierdzenie tego faktu możliwe jest tylko po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu decyzji. Decyzja uznaniowa może być zatem kwestionowana tylko w takim zakresie, w jakim organ nie uzasadnił należycie podstaw podjętej decyzji.

Sądowa kontrola decyzji ogranicza się do zbadania, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, a w szczególności, czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 3578/18, LEX nr 2690621).

Organ nie wyjaśnił również na jakiej podstawie uznał, że w sytuacji indywidualnego ukarania pracownika Spółki mandatem karnym oraz wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej doszło do spełnienia przesłanki określonej w art. 12 ust. 1 lit d rozporządzenia 1013/2006 – "zgłaszający lub odbiorca został uprzednio pociągnięty do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczanie lub inne naruszenie przepisów w zakresie ochrony środowiska".

Lakoniczne, ogólnikowe tylko wypowiedzenie się w zakresie przesłanek mogących uzasadniać wyrażenie sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów oraz zaniechanie zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, jako podstawy uprawniającej do wyrażenia w drodze decyzji takiego sprzeciwu stanowi oczywiste zaprzeczenie możliwości zastosowania art. 12 ust. 1 lit. b i d rozporządzenia nr 1013/2006, art. 9 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1162) oraz art. 104 k.p.a.

GIOŚ nie rozważył również, czy w przedmiotowej sprawie zasadne byłoby wyrażenie warunkowej zgody na przemieszczenie odpadów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest analizy prawnej w tym zakresie. Tym samym należy stwierdzić, że organ naruszył art. 9 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006. Decyzja o wyrażeniu zgody z określonymi warunkami jest jedną z trzech dopuszczalnych prawnych form działania organu oceniającego legalność międzynarodowego przemieszczania odpadów. W art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006 żadna z decyzji wymienionych w tym przepisie nie ma pierwszeństwa. Ponadto na podstawie art. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, każda z trzech decyzji powinna być należycie uzasadniona. Prawodawca unijny zastrzegł ten warunek wprost w treści art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006 . Zaskarżona decyzja nie została należycie uzasadniona.

W odniesieniu do wniosku dowodowego zawartego w skardze podnieść należy, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 wyznacza zatem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Z tych względów powyższy wniosek nie został uwzględniony.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.