Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1682/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w [...] S.A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w [...] S.A. kwotę 619 (sześćset dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. (dalej organ), po rozpatrzeniu reklamacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A. ( dalej skarżący) od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne [...] z dnia [...] marca 2018r., znak [...], określił dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A., P. S. [...], [...]-[...] W., za okres od [...] stycznia 2018 roku – [...] grudnia 2018 roku opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] na dz. nr ew. [...] obr.[...]-[...]-[...] przy ul. [...] P. P. w Dzielnicy W. [...] W..

Stan sprawy był następujący :

W dniu [...] marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w W. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustaliło, w formie informacji rocznej, Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A, za okres od [...] stycznia 2018 roku – [...] grudnia 2018 roku opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] na dz. nr ew. [...] obr.[...]-[...]-[...] przy ul. [...] P. P. w Dzielnicy W. [...] W..

Skarżący złożył reklamację, w której że nie zgodził się z taką wysokością i sposobem naliczenia opłaty. Podniósł, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w W. naliczyło opłatę stałą na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne za pobór wód podziemnych obliczaną z uwzględnieniem maksymalnej ilości wód, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a którą to ilość wyraża się w przeliczeniu na m3/s- Zdaniem skarżącego, skoro wartość maksymalna musi zostać pomnożona przez liczbę dni oraz stawkę jednostkową, oczywistym jest, że ujęcie w tych obliczeniach wartości opisanej jako maksymalna godzinowa, prowadzi do niezasadnego zawyżenia opłaty stałej i narusza w/w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w W. nie uznał reklamacji Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2015r., znak [...]. Opłata stała jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem, a wielkości przyjęte w pozwoleniu stanowią składową wzoru służącego jej wyliczeniu o którym mowa w art. 271 ust. 2 ustawy. Innymi słowy opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego i trwa przez cały okres jego obowiązywania, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do poboru wody.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Z § 15 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że do dnia [...] grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych – [...] zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym (z dnia [...] grudnia 2015r., znak [...]), albo pozwoleniu zintegrowanym, w ilości 60 m3/h wynoszącego po przeliczeniu 0,0166666667 m3/s.

Z powyższą decyzją nie zgodziło się Miejskie Przedsiębiorstw Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A., zaskarżając ją w całości i zarzucając :

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 271 ust. 2 w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego błędną interpretację, niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez Organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], nakładającej na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych ze studni nr 1 i nr 2 przy ul. [...] P. P. w Dzielnicy W. [...] W., w rażąco wygórowanej kwocie [...] zł, w której przyjęto do wyliczenia, że ujęcia wody dokonuje się przez 365 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości 60 m3/h, który po przeliczeniu wynosi 0,0166666667 m3/s, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanego w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] poboru wody w ilości 352.283 m3 na rok, który po przeliczeniu wynosi 0,011171 m3/s,

2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 poz. 1566 z późn. zm.) poprzez wydanie przez Organ zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], w której pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej, z której treści nie wynika którą wielkość należy przeliczyć na wymiar m3/s w celu obliczenia opłaty stałej, wątpliwości tych Organ nie rozstrzygnął na korzyść Skarżącego,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 poz. 1566 z późn. zm.) poprzez wydanie przez Organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. w sposób dowolny nakładającej na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] przy ul. [...] P. P. w Dzielnicy W. [...] W., w rażąco wygórowanej kwocie [...] zł, w której przyjęto do wyliczenia, że ujęcia wody dokonuje się przez 365 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości 60 m3/h, który po przeliczeniu wynosi 0,0166666667 m3/s, co powoduje nałożenie na Skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty stałej za taką ilość wody, której Skarżący na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego nie ma prawa pobrać, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanego w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] poboru wody w ilości 352.283 m3 na rok, który po przeliczeniu wynosi 0,011171 m3/s,

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 poz. 1566 z późn. zm.) poprzez wydanie przez Organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i nakładającej na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] przy ul. [...] P. P. w Dzielnicy W. [...] W., w rażąco wygórowanej kwocie [...] zł, w której przyjęto do wyliczenia, że ujęcia wody dokonuje się przez 365 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości 60 m3/h, który po przeliczeniu wynosi 0,0166666667 m3/s, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanego w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] poboru wody w ilości 352.283 m3 na rok, który po przeliczeniu wynosi 0,011171 m3/s,

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 poz. 1566 z późn. zm.) poprzez wydanie przez Organ zaskarżonej decyzji w oparciu o nienależycie ustalony przez Organ stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Skarżącego obowiązku uiszczenia wygórowanej opłaty stałej w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] przy ul. [...] P. P. w Dzielnicy W. [...] W.,

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie przez Organ podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należytego zebrania materiału dowodowego i przedstawienie ustaleń dokonanych na ich podstawie w uzasadnieniu faktycznym decyzji administracyjnej.

Wobec przedstawionych powyżej zarzutów skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

2. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A., za okres od [...] stycznia 2018 roku – [...] grudnia 2018 roku opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] przy ul. [...] P. P. w Dzielnicy W. [...] W..

Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz przepis § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Ustalając powyższą opłatę stałą organ odwołał się do rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., mocą której Spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] przy ul. [...] P. P. w Dzielnicy W. [...] W. w ilości:

- maksymalnie godzinowo - 60,0 m3/h,

- średnio dobowo – 965,0 m3/d,

- maksymalnie na rok 352.283 m3

Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego, tj. 60,0 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,0166666667 m3/s.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zastosowania, przy przewidzianym w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego sposobie ustalania opłaty stałej, parametru maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym jeszcze w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), określono dopuszczalne maksymalne wskaźniki poboru wód podziemnych w trojaki sposób: godzinowo, średniodobowo i rocznie. Rozwiązania tego rodzaju kwestii przepisy nowego Prawa wodnego nie przewidziały, co wymagało od organów stosujących prawo podjęcia odpowiednich zabiegów interpretacyjnych.

Organ zastosował do obliczenia opłaty stałej maksymalny godzinowy wskaźnik poboru twierdząc, że po przeliczeniu wszystkich wartości poboru określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w różnych jednostkach to godzinowy wskaźnik poboru dawał maksymalną wartość poboru w m3/s, czego wymaga przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego.

Sąd powyższego stanowiska organu nie podzielił uznając za zasadne zarzuty skargi.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, przewidując, że opłata ta stanowi iloczyn następujących czynników:

1. jednostkowej stawki opłaty przewidzianej w rozporządzeniu,

2. czasu wrażonego w dniach,

3. maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego,

4. stosunek ww. ilości odpowiednio: do dostępnych zasobów wód podziemnych lub SNQ w przypadku wód powierzchniowych (wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym).

Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s. Skoro rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny, to pozostała tylko kwestia wyboru, który z dwóch wskaźników: godzinowy czy roczny poboru wód wyrażony, po przeliczeniu, w 1 m3/s, należało zastosować.

W świetle powołanych przepisów Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, opubl. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.

Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności zarówno po stronie obywateli (i innych podmiotów), jak i po stronie organów administracji stosujących prawo. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Otóż konfrontacja stanowisk prezentowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji wodnej oraz przez skarżącą Spółkę potwierdza, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej.

Według organów orzekających czynnik w postaci "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" to w niniejszej sprawie wskaźnik dopuszczalnego poboru godzinnego wynoszący 60,0 m3/h, albowiem, jak twierdzi organ, po przeliczeniu na m3/s, jak tego wymaga przepis, uzyskujemy maksymalną wartość poboru dopuszczalną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Tego rodzaju wykładnia jest nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów i zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku.

W świetle powyższego przepis art. 7a k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasada ta wymaga rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę, czemu w sposób ewidentny uchybił organ.

Prawidłowy sposób ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych powinien opierać się o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego wskaźnik maksymalnej rocznej ilości poboru wód, która w sprawie wynosi 352 283,0 m3/dobę, co po przeliczeniu na jednostkę wskazaną w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, daje 0,011171 m3/s.

Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str.1, z późn. zm. - .Dz. Urz. UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 15, t.5, str.275). Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie.

W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa trzy wskaźniki poboru wód podziemnych, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym oplata stała określana jest w wymiarze rocznym – za cały rok 2018, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. To wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód podziemnych, którą może pobrać skarżący. Tak ustalona wielkość poboru służy utrzymaniu dobrego stanu wód podziemnych eksploatowanego ujęcia i przeciwdziałaniu pogorszenia stanu ilościowego i jakościowego wód podziemnych. Określony w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalny maksymalny pobór godzinowy określa ilość wody, którą skarżący może pobrać w ciągu godziny, co nie oznacza, że możliwy jest ciągły pobór godzinowy w takiej ilości, albowiem ogranicza go przede wszystkim dopuszczalna wielkość poboru rocznego. Z tego wynika, że pobór godzinowy w maksymalnej ilości możne zdarzyć się wyłącznie incydentalnie i z pewnością nie odzwierciedla maksymalnej ilości poboru rocznego. To z kolei powoduje, że przyjęcie do ustalenia wysokości opłaty stałej za rok godzinowego wskaźnika poboru było nieprawidłowe. Zastosowanie tego wskaźnika doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku. Dla takiego zawyżenia wysokości opłaty, która w założeniu Ramowej Dyrektywy Wodnej i implementującego ją Prawa wodnego, ma stanowić zwrotu kosztów usług wodnych, nie ma uzasadnienia. Trafność poczynionej analizy potwierdzono już w piśmiennictwie administracyjnym (K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017).

Jak wynika z przeciwstawnych argumentacji organu i skarżącej Spółki, zastosowanie parametru poboru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wyższy, profiskalny, mniej korzystny dla skarżącej Spółki niż przy użyciu wskaźnika rocznego.

W takich okolicznościach, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, w szczególności o charakterze daniny publicznej, organ administracji zobowiązany jest przyjąć taką wykładnię, która jest korzystna dla strony. W tego rodzaju postępowaniach dochodzi bowiem do bezpośredniego bądź pośredniego ograniczenia sfery wolności podmiotów prawa. W tym obszarze szczególnie uzasadniona jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami braku jednoznaczności przepisów.

Powyższa analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wód w skali roku. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W następstwie tego rozstrzygnięcia, ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącą Spółkę od informacji udzielonej jej przez organ z dnia [...] marca 2018 r. Przy tym organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), w wysokości [...] zł.