Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 164/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 5d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 902
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.
article: art. 53 par. 2, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1, art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 62 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 1, art. 68 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy S. wyrażoną w piśmie z dnia 16 stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie informacji o wynikach konkursu stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował, że konkurs na stanowisko Sekretarza Miasta i Gminy S. nie został rozstrzygnięty. W uzasadnieniu pisma podano, że na w/w stanowisko wpłynęły 3 oferty. Po dokonaniu oceny dokumentów aplikacyjnych pod kątem kompletności oraz spełnienia wymogów formalnych stwierdzono, że żaden z kandydatów nie spełnia wymagań niezbędnych, określonych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych i w związku z powyższym nie przeprowadzono drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego. Informacja powyższa w dniu 19 stycznia 2018r. została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy S..

Skargę na w/w czynność wniósł J. P., zarzucając jej niezgodność z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 902 z późn. zm.) z uwagi na niezasadne przyjęcie, że jako dyrektor szkół gminnych nie posiada statusu pracownika samorządowego, zatrudnionego na stanowisku urzędniczym i urzędniczo - kierowniczym, podczas gdy jego wieloletnie zatrudnienie na stanowisku dyrektora szkół, będących gminnymi jednostkami budżetowymi, zapewnia mu status pracownika samorządowego, pełniącego zarówno stanowisko urzędnicze, jak i urzędniczo – kierownicze. Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz orzeczenie o uznaniu prawa do dopuszczenia go do udziału w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego na stanowisko Sekretarza Miasta i Gminy S..

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych odsyła do katalogu urzędów i jednostek wymienionych w art. 2 tej ustawy, którego punkt 3 przewiduje zatrudnienie w urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych. Jego dotychczasowe zatrudnienie w jednostkach samorządowych pozwala na stwierdzenie, że spełnia przesłanki zatrudnienia na stanowisku sekretarza gminy, określone w art. 5 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. W okresie od dnia 20 sierpnia 1987 r. do dnia 31 sierpnia 1999r. był dyrektorem Szkoły Podstawowej w S., w okresie od dnia 1 września 1999 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. dyrektorem Gimnazjum im. Kazimierza Wielkiego w S., natomiast od dnia 1 września 2017 r. jest wicedyrektorem Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w S. Szkoły, których był dyrektorem, stanowiły gminne jednostki budżetowe, podobnie jak szkoła, której obecnie jest wicedyrektorem. Zatrudnienie w tych szkołach przez łączny okres ponad trzydziestu lat odpowiada zatem przesłance co najmniej czteroletniego stażu pracy w jednostkach, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Nie zgadza się ze stanowiskiem Burmistrza Miasta i Gminy S. jakoby nie spełniał przesłanki co najmniej czteroletniego stażu pracy w jednostkach, o których mowa w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, ponieważ jako nauczyciel, któremu powierzono stanowisko dyrektora szkoły, rzekomo nie był pracownikiem samorządowym.

Skarżący zauważył, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie zawiera wymogu posiadania statusu pracownika samorządowego a jedynie wymóg zatrudnienia w urzędach i jednostkach, enumeratywnie wymienionych w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, wśród których w pkt. 3 wymienione są gminne jednostki budżetowe, jakimi są szkoły, których był dyrektorem. Niezależnie jednak od tego, że bycie pracownikiem samorządowym nie wchodzi w skład przesłanek zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, posiada status pracownika samorządowego. Status ten nabywa się bowiem poprzez zatrudnienie w jednostkach samorządowych, określonych w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Fakt bycia nauczycielem nie wyklucza go z kręgu pracowników samorządowych, bowiem mimo zastosowania wobec niego, jako nauczyciela, ustawy Karta Nauczyciela, jego zatrudnienie w gminnej jednostce budżetowej nadaje mu jednocześnie status pracownika samorządowego.

Odnośnie przesłanki zatrudnienia na stanowisku urzędniczym w gminnych jednostkach budżetowych skarżący podniósł, że zajmowanie przez niego stanowisk dyrektora i wicedyrektora szkół, będących gminnymi jednostkami budżetowymi, odpowiada zarówno przesłance stażu urzędniczego, jak i przesłance stażu urzędniczo - kierowniczego. W ustawie o pracownikach samorządowych brak jest definicji pojęć "stanowisko urzędnicze" i "kierownicze stanowisko urzędnicze", należy zatem odwołać się do istoty tych stanowisk. Stanowisko urzędnicze charakteryzuje się realizacją zadań urzędu lub jego jednostki organizacyjnej oraz wykonywaniem pracy o charakterze merytorycznym. Natomiast kierownicze stanowisko urzędnicze cechuje kierownictwo i nadzór nad pracą zespołu ludzkiego. Będąc dyrektorem i wicedyrektorem szkół kierował realizacją zadań tych jednostek oraz zespołem ich pracowników, wykonując czynności merytoryczne z zakresu działania szkół. Spełnia zatem przesłankę co najmniej dwuletniego stażu pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w jednostkach, których mowa w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Prezentowane przez niego stanowisko o spełnianiu kryteriów wymaganych do zatrudnienia na stanowisku sekretarza gminy znajduje swoje oparcie w opinii prawnej radcy prawnego A. R. z dnia 5 stycznia 2018 r., którą załączył do skargi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Burmistrza Miasta i Gminy S. art. 5 ust 2 w zw. z art. 2 pkt. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Zdaniem organu przepis art. 2 tej ustawy należy czytać łącznie z art. 3, zgodnie z którym "Przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy". Tym samym mowa tutaj o m.in. ustawie z dnia 26 stycznia 1982 roku - Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1189 z późn. zm.), która to ustawa kompleksowo reguluje warunki zatrudnienia nauczycieli szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Radca prawny A. R. w treści opinii uznała, iż art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych nie wpływa na fakt posiadania przez pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy, statusu pracowników samorządowych. Pogląd ten w ocenie organu jest błędny, bowiem jak wskazuje art. 4 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych "Pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych oraz pomocniczych i obsługi". Tym samym osoby zatrudnione na innych niż wyżej wymienione stanowiskach w samorządowych jednostkach urzędniczych nie mogą być uznane za pracowników samorządowych. Wobec powyższego nie można uznać, by osoby wykonujące zawód nauczyciela, w tym funkcję dyrektora szkoły, posiadały status pracowników samorządowych. Nie można ich zakwalifikować do żadnej z ww. kategorii stanowisk, na których zatrudniani są pracownicy samorządowi (stanowisko urzędnicze, kierownicze stanowisko urzędnicze, pomocnicze, obsługi). Potwierdzenie powyższego stanowi art. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.), zgodnie z którym "Status prawny pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osób, o których mowa w art. 15, określają przepisy o pracownikach samorządowych". Na tle ww. przepisów znamienna jest również terminologia przyjęta przez ustawodawcę. W art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych ustawodawca posługuje się bowiem terminem "pracownicy samorządowi", natomiast w art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych mowa jest o "pracownikach". Radca prawny A. R. w treści opinii prawnej z dnia 5 stycznia 2018 roku odniosła się do zróżnicowania statusu pracowników zatrudnionych w szkołach i innych placówkach oświatowych twierdząc jednoznacznie, że "mamy do czynienia ze swoistym dualizmem uregulowania ich sytuacji prawnej", w zależności od tego, czy są oni nauczycielami czy też nie. W ten sposób autorka opinii potwierdziła tezę organu, że dyrektor szkoły będący nauczycielem nie posiada statusu pracownika samorządowego. Pomijając fakt, iż radca prawny A. R. oparła się w tej kwestii na nieaktualnym stanie prawnym, bowiem kwestia statusu prawnego pracowników niebędących nauczycielami od grudnia 2016 roku uregulowana jest w ustawie Prawo oświatowe, a nie w ustawie o systemie oświaty (uchylony został art. 5d), to mimo tego niedopatrzenia - ze względu na podobieństwo regulacji - treść opinii potwierdza tezę, iż dyrektor szkoły będący nauczycielem nie posiada statusu pracownika samorządowego. Należy bowiem uznać, że gdyby ustawodawca nie chciał zróżnicować sytuacji prawnej dyrektorów szkoły będących nauczycielami i dyrektorów szkoły niebędących nauczycielami, to nie wprowadzałby ani art. 7 ustawy Prawo oświatowe (wcześniej art. 5d ustawy o systemie oświaty), ani też art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, stanowiącym wyłączenie stosowania ustawy o pracownikach samorządowych w stosunku do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy, czyli np. nauczycieli.

Za błędny uznał organ również pogląd wyrażony w treści punktu III ww. opinii prawnej, zgodnie z którym "nauczyciel zatrudniony na stanowisku dyrektora szkoły (podstawowej, gimnazjum) zatrudniony jest na stanowisku, którego istota odpowiada kierowniczemu stanowisku urzędniczemu, co pozwala kwalifikować je jako kierownicze stanowisko urzędnicze w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych". Ustawodawca wymaga, by osoba ubiegająca się o zatrudnienie na stanowisku sekretarza gminy legitymowała się zatrudnieniem we wskazanych przez ustawodawcę jednostkach, tj. jednostkach wymienionych w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Pojęcia "stanowiska urzędniczego" oraz "kierowniczego stanowiska urzędniczego" odnoszą się właśnie do pracowników samorządowych. W opinii prawnej z dnia 5 stycznia 2018 roku radca prawny A. R. całkowicie pominęła uregulowanie art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, odnosząc się w kwestii pojęć "stanowiska urzędniczego" oraz "kierowniczego stanowiska urzędniczego" wyłącznie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 roku w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1786 z późn. zm.), które stanowi jedynie akt wykonawczy. Jednakże art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych jest niezwykle istotny w przypadku próby interpretacji ww. pojęć "stanowiska urzędniczego" oraz "kierowniczego stanowiska urzędniczego", jako że - co istotne - stanowi katalog stanowisk pracowników samorządowych. Mimo pominięcia w swych rozważaniach regulacji unormowanych wprost w ustawie (art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych) i skupienia się wyłącznie na istocie kierowniczego stanowiska urzędniczego (tj. opisie zadań osoby wykonującej funkcje kierownicze), w swojej opinii radca prawny A. R. podkreśliła, iż "oczywiście rozporządzenie płacowe ze swej istoty nie będzie odnosiło się do pracowników wyłączonych spod działania ustawy o pracownikach samorządowych na podstawie art. 3".

Ponadto radca prawny A. R. twierdzi, że dyrektor szkoły niebędący nauczycielem, w świetle ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych, uznawany jest za osobę pełniącą kierownicze stanowisko urzędnicze. Jednakże w tej kwestii radca prawny A. R. pomija całkowicie w swych rozważaniach treść art. 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 7 ustawy Prawo oświatowe, które to przepisy dokonują stanowczego rozróżnienia statusu prawnego dyrektorów szkół będących i niebędących nauczycielami. W zamian tego radca prawny A. R. dokonuje swoistej analizy istoty obowiązków osoby zajmującej kierownicze stanowiska, co zdaniem organu nie ma znaczenia dla sporu.

Wobec powyższego należy uznać, że ustawodawca wprowadzając w art. 5 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych wymóg posiadania co najmniej 4-letniego stażu pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, w tym co najmniej dwuletniego stażu na kierowniczym stanowisku urzędniczym, posługiwał się terminologią przyjętą na potrzeby ustawy o pracownikach samorządowych, (czyli w ramach tej samej ustawy), a ściślej rzecz ujmując terminologią z art. 4 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych - katalog stanowisk, na których zatrudniani są pracownicy samorządowi. Tym samym, mając na uwadze treść art. 2, 3 oraz 4 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, dyrektor szkoły będący nauczycielem zatrudniony na podstawie ustawy Karta Nauczyciela nie przestaje być nauczycielem, który jedynie dodatkowo pełni funkcję dyrektora szkoły.

Organ wskazał również, J. P. nie korzystał nigdy ze 100% zniżki tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dydaktycznych, a zatem obowiązki dyrektora szkoły wykonywał w niepełnym, ograniczonym zakresie wymiaru czasu pracy. Organ podkreślił, że do zadań dyrektora szkoły wykonywanych w części pensum należą także liczne zadania z zakresu nadzoru pedagogicznego, a zatem nie tylko z zakresu zarządzania jednostką budżetową. Te (z zakresu zarządzania) zadania są wykonywane zatem w jeszcze bardziej ograniczonym zakresie. Praktycznie w zakresie zadań dyrektora szkoły nie ma zadań, jakie wykonuje sekretarz gminy (art. 68 prawa oświatowego). Wobec powyższego, w ocenie organu, osoba taka nie spełnia przesłanek zatrudnienia na stanowisku sekretarza gminy, przewidzianych w art. 5 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Na poparcie swego stanowiska organ odwołał się do poglądów doktryny i orzecznictwa (m.in. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2007 roku, o sygn. akt II SA/Bd 643/07, gdzie wprost stwierdzono, że dyrektor szkoły nie jest gminnym pracownikiem samorządowym).

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2018r. skarżący zmodyfikował wniosek zawarty w skardze i wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Poza tym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), dalej jako "ustawa o KAS", oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem skargi do WSA w Kielcach w niniejszej sprawie była czynność Burmistrza Miasta i Gminy S. wyrażona w piśmie z dnia 16 stycznia 2018 r. znak Or.2110.1.2017, w którym organ ten poinformował, w trybie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 902 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", że konkurs na stanowisko Sekretarza Miasta i Gminy S. nie został rozstrzygnięty.

Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. I OSK 2966/15, a który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, tego rodzaju informacja, która kończy postępowanie rekrutacyjne, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pochodzi ona bowiem od organu i rozstrzyga o prawach kandydata.

Skarżący dochował terminu do zaskarżenia powyższej czynności. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W tym przypadku, jak wynika z oświadczenia skarżącego (k. 29) dowiedział się on o przedmiotowej czynności w dniu 20 stycznia 2018r., tj. w dniu następnym po jej opublikowaniu, co miało miejsce 19 stycznia 2018r. Z kolei z okazanego na rozprawie potwierdzenia nadania przesyłki poleconej adresowanej do Burmistrza Miasta i Gminy S. (kserokopia – k. 52) wynika, że pismo to, które wg. oświadczenia skarżącego stanowiło skargę, zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 19 lutego 2018r. (na ten sam dzień datowana jest skarga,

a wpłynęła ona do organu w dniu 21 lutego 2018r.), a zatem z zachowaniem ww. 30-dniowego terminu.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że materialnoprawne przesłanki zatrudnienia na stanowisku sekretarza gminy przewiduje art. 5 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym na stanowisku sekretarza może być zatrudniona osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, w tym co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach lub osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, oraz co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora finansów publicznych.

Bezspornym w niniejszej sprawie był fakt, że skarżący przez okres więcej niż 4 lat, tj. od 20 sierpnia 1987r. do 31 sierpnia 1999r. i od 1 września 1999r. do 31 sierpnia 2017r., był dyrektorem szkół – odpowiednio Szkoły Podstawowej w Smogorzowie i Gimnazjum im. Kazimierza Wielkiego w S. Obecnie zaś, od 1 września 2017r., jest wicedyrektorem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. Poza sporem był również fakt, że będąc dyrektorem ww. szkół był jednocześnie zatrudniony jako nauczyciel. Do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia prawna sprowadzająca się do tego, czy zajmowanie stanowiska dyrektora szkoły (stanowiącej gminną jednostkę budżetową) będącego jednocześnie nauczycielem oznacza spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.p.s., tj. posiadania co najmniej czteroletniego stażu pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, w tym co najmniej dwuletniego stażu pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach.

Wśród jednostek wymienionych w art. 2 u.p.s. jako tych, w których zatrudnieni są pracownicy samorządowi, w punkcie 3. tego przepisu wskazano m.in. gminne jednostki budżetowe, a takimi jednostkami bez wątpienia były szkoły, którymi jako dyrektor kierował J. P.

Faktem jest, że zgodnie z art. 3 u.p.s. przepisów tej ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy, do których należy m.in. ustawa z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1189 ze zm.), określająca status prawny skarżącego jako nauczyciela w czasie kiedy jednocześnie zajmował stanowisko dyrektora ww. szkół.

Jak jednak trafnie zwrócił uwagę skarżący, w przepisie art. 5 ust. 2 u.p.s. przewidziano wymóg "stażu pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2", w tym w tym co najmniej dwuletniego stażu pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach. W treści tego przepisu nie zawarto zatem wprost wymogu posiadania statusu pracownika samorządowego, jak też podlegania przez pracowników jednostek, o których mowa w art. 2, przepisom ustawy o pracownikach samorządowych. Istotne jest wyłącznie zaistnienie przesłanki zatrudnienia na urzędniczym stanowisku w jednostkach wymienionych w art. 2 ustawy.

Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r. poz. 59 ze zm.), a uprzednio art. 5d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1943 ze zm.) status prawny pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (wg. ustawy Prawo oświatowe – z wyjątkiem osób, o których mowa w art. 15 tej ustawy), określają przepisy o pracownikach samorządowych. Do takich osób zalicza się m.in. dyrektora szkoły niebędącego nauczycielem, a także zastępcę dyrektora niebędącego nauczycielem, kierownika ekonomiczno-administracyjnego, głównego księgowego szkoły (por. m.in. M. Pilich, "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", wyd. VI, wyd. Lex 2015, kom. do art. 5d ustawy o systemie oświaty, E. Dereniowska-Gugała, "Komentarz do niektórych przepisów ustawy o systemie oświaty", [w:] "Komentarz do wybranych przepisów ustawy o systemie oświaty i ustawy - Karta Nauczyciela", wyd. LexisNexis 2011, kom. do art. 5d ustawy o systemie oświaty). Tym samym osoby te zalicza się do osób zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych (będących pracownikami samorządowymi) w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.s., a w konsekwencji w ich przypadku należy przyjąć, że spełniają przesłankę przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.p.s., polegającą na stażu pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, w tym (przynajmniej jeśli chodzi o dyrektora szkoły niebędącego nauczycielem) co najmniej dwuletniego stażu pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach.

Należy odnotować, że sam organ w złożonej odpowiedzi na skargę kilkakrotnie podkreśla zróżnicowanie sytuacji prawnej dyrektora szkoły niebędącego nauczycielem i będącego nauczycielem, który zdaniem organu nie posiada statusu pracownika samorządowego. Organ zwraca uwagę m.in., że gdyby ustawodawca nie chciał zróżnicować sytuacji prawnej dyrektorów szkoły będących nauczycielami i dyrektorów szkoły niebędących nauczycielami, to nie wprowadzałby ani art. 7 ustawy Prawo oświatowe (wcześniej art. 5d ustawy o systemie oświaty), ani też art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, stanowiącym wyłączenie stosowania ustawy o pracownikach samorządowych w stosunku do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy, czyli np. nauczycieli.

W ocenie Sądu nie sposób znaleźć jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie dla zróżnicowania – w świetle treści art. 5 ust. 2 u.p.s. – sytuacji dyrektora szkoły będącego jednocześnie nauczycielem i dyrektora, który nauczycielem nie jest.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe (uprzednio analogiczne regulacje przewidywał art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty) szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. Szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W art. 68 ustawy Prawo oświatowe (uprzednio art. 39 ustawy o systemie oświaty) przewidziano katalog kompetencji dyrektora szkoły, który jest analogiczny w przypadku dyrektora będącego i niebędącego nauczycielem. Różnica w tym zakresie sprowadza się jedynie do tego, że dyrektor niebędący nauczycielem nie sprawuje nadzoru pedagogicznego (art. 62 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, art. 36 ust. 2a ustawy o systemie oświaty). Fakt jednoczesnego wykonywania zawodu nauczyciela nie ogranicza zatem w żaden sposób zakresu obowiązków dyrektora szkoły. Przeciwnie, zakres ten jest poszerzony o kompetencje związane z nadzorem pedagogicznym. Trudno zatem uzasadnić spełnienie wymagań przewidzianych w art. 5 ust. 2 u.p.s. przez dyrektora niebędącego nauczycielem i jednocześnie brak spełnienia tych wymogów przez dyrektora szkoły, który wykonuje zawód nauczyciela. Jako równie nieuzasadnione przedstawia się różnicowanie w tym kontekście sytuacji np. głównego księgowego szkoły i dyrektora szkoły wykonującego jednocześnie zawód nauczyciela.

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W ocenie Sądu analizowane wyżej przepisy, w tym zwłaszcza art. 5 ust. 2 u.p.s., winny być interpretowane w zgodzie z tą zasadą konstytucyjną, zaś sposób wykładni zaprezentowany przez organ narusza zasadę równego traktowania w dostępie do służby publicznej, uniemożliwia bowiem ten dostęp określonej osobie tylko z tego względu, że podlegała zatrudnieniu na podstawie innej regulacji prawnej, pomimo spełnienia de facto tych samych kryteriów kompetencyjnych.

Brak jest legalnej definicji pojęć "stanowisko urzędnicze" i "kierownicze stanowisko urzędnicze". Nadmienić trzeba, że – jak słusznie zauważono w dołączonej do skargi opinii prawnej A. R. – rozstrzygającego znaczenia przy określaniu istoty tych stanowisk nie może mieć rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 1786 ze zm.). Jeśli bowiem za stanowisko urzędnicze uznać wyłącznie takie, które jest wymienione w tym rozporządzeniu, to przewidziany w art. 5 ust. 2 u.p.s. warunek zatrudnienia na kierowniczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora finansów publicznych nigdy nie byłby spełniony. Powyższe potwierdza tym bardziej, że w kontekście określania kręgu takich stanowisk zasadnym jest odwołanie się do istoty stanowiska, nie zaś do jego formalnego zaszeregowania, zwłaszcza w akcie prawnym o charakterze wykonawczym. Wypada jedynie zwrócić uwagę, że do kierowniczych stanowisk urzędniczych rozporządzenie zalicza m.in. dyrektora żłobka, co tym bardziej – porównując to stanowisko ze stanowiskiem dyrektora szkoły – potęgowałoby wątpliwości jeśli chodzi o wyłączenie tego ostatniego z kręgu osób spełniających kryteria przewidziane w art. 5 ust. 2 u.p.s.

Katalog kompetencji wymienionych w art. 68 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (uprzednio art. 39 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) wskazuje, że osoba zajmująca stanowisko dyrektora szkoły zajmuje się realizacją zadań związanych z kierowaniem gminną jednostką organizacyjną (zarazem gminną jednostką budżetową), jaką jest szkoła, wykonuje zadania o charakterze merytorycznym, odpowiada za dyscyplinę finansów publicznych, kieruje zespołem ludzi. Jak wynika z art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe (uprzednio art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe (uprzednio art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty) do kompetencji dyrektora należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych o skreśleniu ucznia z listy uczniów. Powyższe kompetencje odnoszą się zarówno do dyrektora będącego, jak i niebędącego nauczycielem, który – jak wyżej wspomniano – jest traktowany przez ustawę jako osoba zatrudniona na kierowniczym stanowisku urzędniczym. Rodzaj i zakres tych kompetencji może zaś świadczyć o spełnieniu w równym stopniu przez każdą z tych osób przesłanek przewidzianych w art. 5 ust. 2 u.p.s., w tym w szczególności właśnie w postaci stażu pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że organ naruszył przepis prawa materialnego, tj. 5 ust. 2 u.p.s. poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia wymogów w nim przewidzianych, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do braku rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu. W tej sytuacji na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W dalszym toku postępowania organ winien zatem podjąć dalsze stosowne czynności związane z przeprowadzeniem konkursu na stanowisko Sekretarza Miasta i Gminy S., z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag.

O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec braku wniosku strony

w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).