Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 12/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 2, art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. G. wnioskiem z 10 stycznia 2013 r. zwróciła się do Urzędu Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie parterowej części istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego o pomieszczenie ganku wejściowego z łazienką w [...] przy ul. [...], na działkach nr X. i nr Y. k.m. [...]. Jako miejsce planowanej nadbudowy wskazała, na kopii mapy w skali 1:500, parterowy garaż przylegający do części mieszkalnej budynku. We wniosku, na dołączonym rysunku elewacji frontowej obiektu, zaznaczono kolorem żółtym nadbudowę do wysokości parteru dwukondygnacyjnej części mieszkalnej.

Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 19 kwietnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwanej dalej ustawą) ustalił na rzecz inwestorki warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nadbudowy (do 5 m) oraz geometrię dachu (kąt nachylenia do 15° z dopuszczeniem dachu płaskiego). Organ stwierdził, że z uwagi na charakter inwestycji linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej pozostają bez zmian.

W uzasadnieniu podał, że przeprowadził analizę funkcji i zagospodarowania terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej rozporządzeniem), wyznaczając wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzając na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnotował, że w trakcie postępowania uzyskał również opinie i uzgodnienia, na podstawie których sformułowano poszczególne warunki decyzji. Wskazał, że stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z wynikami analizy, jak również z innymi materiałami zebranymi w trakcie postępowania.

Po zacytowaniu art. 61 ust.1 cyt. ustawy organ I instancji dostrzegł, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Jednocześnie wyjaśnił, że wnioskowane zamierzenie nie obejmuje budowy nowego budynku, lecz nieznaczną nadbudowę niższej części istniejącego budynku. Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa polega na dostosowaniu nowej zabudowy do zabudowy istniejącej na danym terenie. Stwierdził, że istniejący budynek przy ul. [...] użytkowany jest na cele mieszkalne oraz usługowe, zatem jego częściowa nadbudowa o dodatkowe pomieszczenia - ganek i łazienkę, nie zmienia jego przeznaczenia i jest zgodna z podstawową funkcją terenu, natomiast gabaryty tej zabudowy należy dostosować do rozbudowywanego budynku. Następnie przyjął, że przedmiotowego zamierzenia nie dotyczą warunki określone w art. 61 ust. 2-4 ustawy (błąd: powinno być art. 61 ust. 1 pkt 2-4), gdyż jest realizowane na obiekcie istniejącym. Według organu, zamierzenie nie jest też sprzeczne z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy), przez które rozumieć należy przepisy odnoszące się do terenu i rodzaju inwestycji, z których wynikają zasady i warunki zagospodarowania danego terenu. Planowane przedsięwzięcie spełnia, bądź nie narusza (nie znajdując zastosowania) warunków określonych w art. 61 ust.1 ustawy, a zatem jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zastrzeżeń i uwag poruszanych przez współwłaściciela sąsiedniej działki w toku przedmiotowego postępowania organ zauważył, że docelowo rozstrzygane one będą na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż dopiero wówczas inwestor zobowiązany jest wykazać się projektem budowlanym umożliwiającym dokonanie oceny czy inwestycja spełnia wymogi prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych, w tym warunki techniczne. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości realizacji inwestycji planowanego rodzaju na danej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki jakie inwestycja ta powinna spełniać. Organ I instancji podkreślił, że sporządzona analiza stanowi dokument przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w analizowanym obszarze. Wnioskowana inwestycja, polegająca na nadbudowie niższej części istniejącego budynku (w ramach poprawy funkcjonalności jego części mieszkalnej), nie zmienia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ani szerokości elewacji frontowej. Wyznaczona wysokość wnioskowanej nadbudowy będzie nawiązywać skalą do wysokości istniejącego budynku w jego najniższej części i nie przekroczy wysokości budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Zaakcentował, że mając na uwadze ochronę interesu prawnego stron niniejszego postępowania, wprowadzono w decyzji szereg zapisów służących jego zabezpieczeniu i ochronie, jak dotyczące wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. ochrony przeciwpożarowej. W odniesieniu do powyższych konstatacji organ I instancji uznał zastrzeżenia strony za przedwczesne i nie związane z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. B., współwłaściciel sąsiedniej działki nr Z., zarzucił, że decyzja ta jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, ponieważ jej wykonanie naruszałoby przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W jego ocenie, planowana inwestycja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie nawiązuje do obiektów sąsiednich, co powoduje, iż "zabudowa o wysokości jednego piętra, jako jedyna w tym obszarze, wypełnia działkę w jej granicach, tworząc zalążek zabudowy pierzejowej, nie występującej w całym osiedlu, a naruszającą ład urbanistyczny dzielnicy". Odwołujący podtrzymał zarzuty wniesione w toku postępowania, wskazujące, że:

- nadbudowywany budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz warsztatowym z częścią mieszkalną i jest w nim prowadzona działalność mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

- trwająca od wielu lat rozbudowa budynku doprowadziła do całkowitej eliminacji terenów biologicznie czynnych obu działek, przez co przekroczony został wskaźnik intensywności zabudowy ustalony dla budynków osiedla, a dobudowanie kolejnej kondygnacji wskaźnik ten jeszcze pogorszy,

- budowa ściany w granicy działek narusza przepisy § 12 ust. 3 pkt 1 i § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., przy braku uzasadnienia dla zastosowania § 2 ust. 2,

- inwestycja narusza art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego,

- w obszarze analizowanym usługi wykonywane są tylko w obiekcie wnioskodawczyni i to w sposób nielegalny, nie przeprowadzono analizy intensywności zabudowy, która na działkach objętych wnioskiem jest znacznie wyższa niż na działkach sąsiednich (pismo z 20 maja 2013 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 15 lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola ustalającą na rzecz L. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie o pomieszczenie ganku i łazienki nad istniejącą częścią garażową jednorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, Kolegium podzieliło w całości ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Powołując się na ustawę oraz rozporządzenie podało, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wyjaśniło, że w świetle art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, tj. gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Poza tym organ II instancji zauważył, że o spełnieniu wymienionych warunków decydują wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidzianej w rozporządzeniu.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy odnotował, że w badanej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w zgodzie z obowiązującymi przepisami, tj. w odległości 60 m, stanowiącej trzykrotną szerokość frontu ww. działek (3 x 20 m). Podniósł, że projektowana nadbudowa ma być wykonana od strony działki nr Z., nad parterowym garażem, przylegającym do części mieszkalnej (dwie kondygnacje), budynku mieszkalno-usługowego, a w ramach nadbudowy przewidziano uzyskanie pomieszczenia ganku i łazienki, które niewątpliwie służyć będą celom mieszkaniowym, a nie celom usługowym realizowanym w tym obiekcie. W odniesieniu do tego podał, że przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu nie może być kwestionowana przez odwołującego legalność powstania części usługowej, gdyż w tym zakresie właściwe są wyłącznie organy nadzoru budowlanego. Ponadto Kolegium uznało, że słusznie Prezydent Miasta Opole ograniczył się do oceny spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy. Nadbudowa będzie bowiem realizowana na obiekcie istniejącym, który posiada dostęp do drogi publicznej (pkt 2) i wystarczające uzbrojenie (pkt 3), zaś teren, na którym ów obiekt jest usytuowany, nie wymaga zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4). Zaakcentowało, że projektowana nadbudowa, wbrew zarzutom odwołania, nie wpłynie na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 1, ponieważ nie jest związana z zajęciem dodatkowego obszaru. Nadto częściowa nadbudowa, o pomieszczenia ganku i łazienki, istniejącego budynku, użytkowanego na cele mieszkalne i usługowe, nie zmienia jego przeznaczenia i jest zgodna z podstawową funkcją terenu. Zdaniem Kolegium, zamierzenie nie jest sprzeczne także z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nadto badana decyzja nie przesądziła o lokalizacji nadbudowy w granicy z działką odwołującego, a wręcz przeciwnie, ponieważ organ I instancji wyjaśnił, że kwestia ta zostanie rozstrzygnięta dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego. Dopiero wówczas inwestor zobowiązany będzie do przedłożenia projektu budowlanego umożliwiającego dokonanie oceny, czy inwestycja spełnia wymogi Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Kolegium podkreśliło, że regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Kolegium wywiodło, że z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy w decyzji o warunkach zabudowy należy określić natomiast wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, co organ pierwszoinstancyjny w rozstrzygnięciu swojej decyzji uczynił, ustalając m.in., że projektowana inwestycja nie może pozbawić dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi (pkt 2 lit. d).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący A. B. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez nieuwzględnienie przepisów § 12 i 13 oraz § 271 oraz 272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak i innych przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Argumentując stanowisko w tym zakresie podał, że organ już na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy winien dokonać sprawdzenia możliwości dokonania tejże rozbudowy pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wyjaśnił, że ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "przepisów odrębnych", stąd przepisem odrębnym jest również szeroko rozumiane Prawo budowlane. Organ winien zatem przed wydaniem decyzji dokonać analizy zarówno zagrożeń pożarowych jego nieruchomości, wynikających z zaplanowanej rozbudowy obiektu, dla którego ustalono warunki zabudowy, jak i analizy możliwości postulowanej przez inwestora zabudowy z wymogami Prawa budowlanego, a w szczególności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podkreślił, że warunki zabudowy określone w decyzji oraz w załączniku graficznym w sposób jednoznaczny wskazują, iż zabudowa nastąpi w "ostrej granicy" z jego działką.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że wydane akty odpowiadają wymogom prawa.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest omówiona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą na rzecz L. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego jednorodzinnego o pomieszczenie ganku i łazienki nad istniejącą częścią garażową.

W świetle zarzutu skargi A. B. od razu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiła się rozbieżność dotycząca dopuszczalności wyraźnego określenia w decyzjach o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalania, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką zabudowaną.

Zgodnie z pierwszym poglądem podstawą ustalenia warunków zabudowy jest także przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten stanowi, że usytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro decyzja o warunkach zabudowy w myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 ustawy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 54 pkt 2 lit. b), to - zdaniem składów orzekających w NSA prezentujących ten pogląd - dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy tej granicy. Według tego poglądu należy dopuścić możliwość jednoznacznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji, co może mieć wyraz opisowy i graficzny, w tym ostatnim przypadku przez wyrysowanie konturów budynku. Taki sposób usytuowania budynku może być kwestionowany zarówno w postępowaniu lokalizacyjnym, jak i w postępowaniu przed organem budowlanym (por. wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08 i z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. II OSK 625/12, udostępnione na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Według drugiego stanowiska, przewidziana przepisami art. 59 i nast. ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następczym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w sytuacji braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie oraz określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a-c ustawy. Decyzja ta określa też linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 wym. ustawy) oraz linie zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzenia. Linia zabudowy ogranicza teren projektowanej inwestycji, ale tylko od strony drogi publicznej, a nie od strony działek sąsiednich. Zgodnie przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dlatego też organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ponieważ ich uszczegółowienie następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są konkretne kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych. Stąd czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. (por. w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2065/10 i z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12, udostępnione na stronie CBOSA).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z wyżej prezentowanych poglądów, zgadzając się z wyżej zaprezentowaną argumentacją, iż rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania, zaś organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy. Tym samym Sąd stwierdził, iż kontrolowana decyzja w tym zakresie jest zgodna z prawem. Zgodzić się należy z Kolegium, iż wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Wobec tego zarzut skarżącego w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie trzeba dostrzec, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do postanowień art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak zasadnie wskazało Kolegium, ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia.

W świetle § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja również składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Należy podkreślić, że przedmiotem wniosku, który rozpoznawany był przez organy administracji w niniejszej sprawie, była nadbudowa parterowej części istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego o pomieszczenie ganku wejściowego z łazienką, które służyć będą celom mieszkalnym. Z lektury akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji została sporządzona przez uprawnionego urbanistę "Analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu". W omawianym przypadku granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia jako trzykrotna szerokość frontu działki (3x20 m). W granicach analizowanego obszaru stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej oraz w przypadku budynku wnioskowanego do nadbudowy, zabudowy o funkcji mieszkalno-usługowej. Trafnie więc Kolegium przyjęło, że przedmiotowa nadbudowa przeznaczona na cele mieszkaniowe będzie stanowić w istocie kontynuację funkcji występującej w granicach obszaru analizowanego, wobec czego spełniony jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnotować również należy, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na istniejącym budynku, zatem bez zmian pozostają ustalenia dotyczące obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej. Poza tym, projektowana nadbudowa nie wpłynie na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie jest bowiem związana z zajęciem dodatkowego obszaru. Prawidłowo także organ odwoławczy wskazał, że jedynie ustaleniu w decyzji podlegała wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowanej nadbudowy oraz geometria dachu nadbudowy.

Zdaniem Sądu, w świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego zasadne jest stanowisko Kolegium, że wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, nie było podstaw do odmowy inwestorce ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z tych wszystkich względów - wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi - Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.