Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 672/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5, art. 28 ust. 2, art.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. W.i K.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołań M. i K. małż. W., I. S. i K. S. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. R. pozwolenia na dobudowę szóstego stanowiska do myjni samochodowej bezdotykowej pięciostanowiskowej z kontenerem technicznym oraz uzbrojeniem, na terenie działek nr ewid.: [...] przy [...] w Z.

- umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu [...] września 2013 r. P. R. wystąpił do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o pozwolenie na dobudowę szóstego stanowiska do istniejącej myjni pięciostanowiskowej z kontenerem na działkach nr: [...] przy ul. [...] w Z..

Postanowieniem z [...] września 2013 r. inwestor został wezwany do uzupełnienia braków dokumentacji, tj. podpisów projektanta branży sanitarnej, numeracji stron, a także legendy do projektu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...] września 2013 r. inwestor uzupełnił żądaną dokumentację.

Uwzględniając wniosek inwestora organ I instancji z decyzji z dnia [...] października 2013 r. zakreślił obszar oddziaływania projektowanej dobudowy szóstego stanowiska do myjni samochodowej, jako teren działek o nr ewid.: [...], będących własnością inwestora, któremu też doręczono przedmiotową decyzję. Ponadto organ I instancji o wszczęciu postępowania, a następnie wydaniu decyzji zawiadomił poprzez obwieszczenie pozostałe strony, pouczając je, że mogą one składać odwołania w terminie 28 dni od daty ukazania się obwieszczenia.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli K. S., I. S. oraz M. i K. małż. W.. Odwołujący podnieśli, że istniejąca myjnia jest uciążliwym obiektem dla nich jako sąsiadów, natomiast plany rozbudowy pogorszą obecną sytuację. Myjnia jest czynna przez 24 godziny, 7 dni w tygodniu. Dla sąsiadów uciążliwe jest zarówno oświetlenie obiektu, jak i powodowany przez niego hałas. Dla odwołujących oburzający jest fakt, że nie byli dotychczas pisemnie informowani o planach budowy myjni. Odwołujący podkreślili także, że w planach rozbudowy nie wzięto pod uwagę odpowiedniego ogrodzenia (ekranów zmniejszających uciążliwość myjni), oznaczeń wjazdu i wyjazdu, a także braku toalet, co powoduje, że klienci korzystają z ogrodzenia sąsiadów M. i K. W., a także z ogrodzenia myjni.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...].EC Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołania złożone zostały przez osoby niebędące stronami sprawie. Wojewoda wskazał, że forma obwieszczenia zastosowana została błędnie, natomiast organ rozpatrując przesłanki do wniesienia odwołania nie znalazł podstaw by przyjąć, że planowana dobudowa będzie oddziaływała na szerszy obszar niż zakreślony w decyzji.

Po rozpatrzeniu skargi M. i K. małż. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z [...] grudnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Lu 92/14 uchylił ww. decyzję organu II instancji umarzającą postępowanie odwoławcze. Sąd wskazał, że wydanie takiego rozstrzygnięcia w stosunku do skarżących byłoby możliwe jedynie w przypadku niebudzącego wątpliwości wykazania, że analiza całokształtu uwarunkowań, obejmujących oddziaływanie projektowanej inwestycji na działki skarżących wskazuje, że działki te znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda, stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien uwzględnić wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w przedmiotowym wyroku. Sąd nałożył na organ obowiązek ponownego rozpoznania wszystkich odwołań złożonych od decyzji organu I instancji, a także zgodnie z wymogami określonymi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., zbadania, czy wszyscy odwołujący posiadają przymiot stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę omawianego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz ustalenie, że będą zachowane normy hałasu, automatycznie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji prowadzi do uznania że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd podkreślił, że uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., to jest zawierać między innymi wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda w pismach z dnia [...] maja 2015 r. zwrócił się do odwołujących o wskazanie, z jakich dokumentów wynika ich prawo do działek, które w ich ocenie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto poinformował odwołujących o możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów.

W odpowiedzi odwołujący przedłożyli żądane dokumenty. Ponadto w piśmie z [...] maja 2015 r. M. i K. W. poprosili o informację, czy w związku z treścią wydanego w sprawie wyroku tut. organ przeprowadził dowody dotyczące oddziaływania myjni na ich nieruchomości. Ponownie zauważyli, że oddziaływanie myjni jest oczywiste i bardzo wyraźne, ponadto ogranicza korzystanie z działek nr [...]. Obiekt generuje dokuczliwy, stały i bardzo głośny hałas o każdej porze dnia i nocy. Ponadto duży rozprysk nawet przy małym wietrze przenosi na ich działki rozpyloną wodę ze środkami myjącymi. To oddziaływanie znacząco spotęguje się po wybudowaniu kolejnego stanowiska. W związku z powyższym wnieśli o wizję na gruncie. Jednocześnie poinformowali, iż pomimo wydanego wyroku inwestor prowadzi prace związane z budową stanowiska do myjni. Odwołujący zażądali więc podjęcia stosownych działań prawnych w celu wstrzymania wykonywanych robót.

W związku z powyższym pismem Wojewoda skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. prośbę o sprawdzenie stanu zainwestowania działki i zbadanie, czy aktualnie inwestor realizuje obiekt objęty postępowaniem oraz o ewentualne podjęcie działań według właściwości i poinformowanie o nich.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował Wojewodę, że pracownicy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę myjni samochodowej, podczas której nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych. Roboty związane z dobudową szóstego stanowiska zostały zakończone, a teren przyległy urządzony i zagospodarowany. Roboty zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 2013 r. wydanym przez Prezydenta Miasta Z.. Do dnia kontroli stanowisko nie było użytkowane. Do pisma została dołączona dokumentacja fotograficzna.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań Wojewoda powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) raz jeszcze umorzył postępowanie odwoławcze, podtrzymując stanowisko, iż niezasadne jest uznanie odwołujących za strony postępowania. Organ II instancji wskazał, że najmniejsza odległość projektowanej dobudowy od granic działki nr [...] należącej do M. i K. W. wynosi 5,77 m, od budynku gospodarczego odwołujących wynosi 26 m, natomiast od budynku mieszkalnego około 33 m. Działka nr [...] jest odgrodzona od terenu objętego zainwestowaniem betonowym ogrodzeniem. Natomiast projektowane stanowisko ma się znajdować około 30-40 m od najbliższych działek należących do K. S. i I. S..

Organ odwoławczy podkreślił, że z treści pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę myjni wynika, iż działki M. i K. W., K. S. oraz I. S. nie były uznane za położone w obszarze oddziaływania inwestycji. Również Wojewoda nie znalazł przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działek stanowiących własność odwołujących. Podniósł, że inwestycja nie została określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takie ograniczenia nie wynikają też z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Wojewoda przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] listopada 2010 r, (sygn. akt IV SA/Po 612/10), w którym stwierdzono, iż "aby wykazać, że obszar oddziaływania określonej inwestycji obejmuje sąsiednią nieruchomość (...) nie wystarczy powoływanie się na prawdopodobieństwo wystąpienia immisji jak hałas, zanieczyszczenia, zwiększony pobór wody, utrudnienia w odprowadzaniu ścieków, czy też zwiększenie ruchu samochodowego. (...) przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mówi o ograniczeniu "w zagospodarowaniu terenu", a nie o immisjach, wadliwie więc skarżąca przyjmuje, że obszar oddziaływania jest tożsamy z uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem myjni. Strona skarżąca niezasadnie również podnosi zarzut naruszenia prawa własności. (...) Natomiast przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji w rozumieniu art. 144 ustawy Kodeks Cywilny może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, nie daje natomiast praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane."

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że dochodzenie roszczeń wynikających z przypuszczalnych immisji spowodowanych planowaną inwestycją winno odbywać się na drodze cywilnoprawnej, o ile takie utrudnienia wystąpią. Natomiast sam fakt, że ich wystąpienie jest w ocenie odwołujących możliwe, nie pozwala na uznanie, iż są oni stroną przedmiotowego postępowania. Również fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym, że jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym (organ powołał się w tym względzie na wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1680/12).

Organ II instancji zauważył również, że wszyscy odwołujący podnoszą szereg okoliczności związanych z już istniejącą myjnią, która to inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2012 roku, nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Rozpatrywane odwołania nie mogą być natomiast sposobem weryfikacji ostatecznej decyzji pierwotnej.

Ponadto podnoszone przez odwołujących kwestie dotyczące m.in. hałasu, poziomu spalin i zanieczyszczeń nie mogą – zdaniem Wojewody – zostać obiektywnie ocenione na etapie pozwolenia na budowę, gdyż dotyczą etapu użytkowania obiektu i ich rozważenie nie jest możliwe na podstawie dokumentów przedłożonych do uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast dochodzenie swoich praw z tego tytułu winno odbywać się w oparciu o przepisy porządkowe, czy też zasady użytkowania obiektów będące pod kontrolą organów nadzoru budowlanego, lub też w postępowaniu cywilnym. Podobnie niewłaściwe zachowania klientów myjni nie stanowią – jak stwierdził organ II instancji – przedmiotu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Niniejsze postępowanie nie obejmuje także swym zakresem oświetlenia obiektu, ani też zjazdu z drogi publicznej.

W odniesieniu do wniosku odwołujących o przeprowadzenie oględzin na działce Wojewoda zauważył, że niniejsze postępowanie nie dotyczy istniejącej myjni, natomiast ewentualne immisje wywoływane przez jej działanie mogą być badane, jak wskazano powyżej, w postępowaniach przed innymi organami bądź sądami. Także kwestie kontynuowania robót budowlanych przez inwestora przy szóstym stanowisku myjni zostały zbadane przez organ nadzoru budowlanego. Organ ten nie stwierdził naruszenia przepisów i nie wszczął postępowania dotyczącego obiektu objętego zaskarżoną decyzją.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że także z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie (uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.) nie wynika zasadność przyznania odwołującym statusu stron postępowania. W świetle postanowień planu obiekt ten znajduje się bowiem w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oznaczonym symbolem 20.8 MN+U.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż wobec niespełnienia przez odwołujących przesłanek podmiotowych do wniesienia odwołania, tj. posiadania statusu strony postępowania, należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję złożyli M. W. i K. W.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na dobudowę 6-go stanowiska w myjni, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wojewoda, pomimo związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 92/14, ponownie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności w sprawie i błędnie dokonał wykładni art. 28 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz bezzasadnie uznał, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ww. decyzji Prezydenta Miasta Z.. Zdaniem skarżących, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w obecnym stanie prawnym powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu, sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania, wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika natomiast jednoznacznie, że najmniejsza odległość projektowanej dobudowy szóstego stanowiska myjni od granic działki nr [...], stanowiącej własność skarżących, wynosi 5,77 m. W ocenie M. i K. W. jest to zatem odległość bardzo mała gdy zważyć na charakter tego obiektu i jego oddziaływanie na ich nieruchomości. W żadnej mierze tak małej odległości nie można uznać za "znaczną odległość". Skarżący stwierdzili zatem, że już sam fakt tak bliskiego usytuowania dobudowywanego stanowiska myjni od granicy działki prowadzi do wniosku, iż winni być oni uznawani za stronę w tym postępowaniu.

Skarżący podkreślili, że jako właściciele działek sąsiednich mają prawo wznosić na nich obiekty budowlane, w tym mieszkalne. Wprawdzie aktualnie działka nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką, na której usytuowana jest myjnia oraz dobudowywane do niej stanowisko, nie jest zabudowana, jednak nie oznacza to, iż taka zabudowa nie może nastąpić. Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego na działce tej można bowiem wznosić obiekty i zagospodarowywać ją w sposób zgodny z zapisami planu. Zdaniem skarżących, usytuowanie dodatkowego stanowiska myjni w tak bliskiej odległości od ich nieruchomości ograniczy im możliwość jej zagospodarowania.

Skarżący podnieśli ponadto, że ich nieruchomość, z uwagi na znaczny hałas i "rozprysk wody" nie będzie mogła być wykorzystywana nawet w sposób zwykły bez zabudowy, tj. w stanie, w jakim się znajduje. Wojewoda zobowiązany był przeanalizować całokształt uwarunkowań, obejmujących oddziaływanie projektowanej inwestycji na działki skarżących, czego jednak ponownie nie uczynił. Organ ten w istocie nie przeprowadził bowiem postępowania w kierunku zbadania funkcji, przeznaczenia, formy oraz konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych w kontekście obszaru jego oddziaływania na działki skarżących. Wojewoda ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie znalazł przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działek, stanowiących własność odwołujących. Z okoliczności, iż planowana inwestycja nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak też, że ograniczenia w jej realizacji nie wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda uczynił argument decydujący o tym, iż skarżącym nie przysługują prawa strony w postępowaniu. W ich ocenie jest to jednak argument chybiony, gdyż przepisy tych rozporządzeń nie decydują o przyznaniu statusu strony postępowania. Budowa dodatkowego stanowiska myjni ma swoje indywidualne cechy i winna być rozpatrywana z ich uwzględnieniem. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji nawiązuje natomiast do całego obiektu myjni, nie skupiając się na szczególnym wpływie dobudowania dodatkowego stanowiska myjni, skutkującego znacznym przybliżeniem obiektu do działki skarżących.

M. i K. W. podkreślili, że w toku postępowania wnioskowali o przeprowadzenie wizji na gruncie. Wojewoda wniosku tego nie uwzględnił, a tym samym nie przeprowadził czynności na gruncie, które wyjaśniłyby oddziaływanie spornego obiektu na ich nieruchomości.

Skarżący jako błędne uznali także stanowisko wyrażone w toku postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnosząc, że z uwagi na uchylenie przez Sąd poprzedniej decyzji Wojewody prace budowlane nie mogły być prowadzone. Wobec uchylenia decyzji organu II instancji, decyzja Prezydenta Miasta Z. nie była bowiem prawomocna i nie mogła być w tym czasie wykonywana. P. R. dodatkowe stanowiska realizował po wydaniu przez Sąd wyroku uchylającego decyzję Wojewody, w okresie, gdy Sąd uzasadniał swój wyrok.

W ocenie skarżących Wojewoda w sposób nieuzasadniony przyjął jako argument za nie uznawaniem ich za strony w postępowaniu to, że dochodzenie roszczeń, wynikających z przypuszczalnych immisji spowodowanych planowaną inwestycją, będzie mogło odbywać się na drodze cywilnoprawnej, o ile takie utrudnienia występują. Takie stwierdzenie – zdaniem skarżących – prowadzi do wniosku, że Wojewoda nie ustalił i nie wie, czy dobudowa dodatkowego stanowiska powoduje utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej.

Końcowo skarżący podnieśli, że Wojewoda ponownie nie wskazał, z jakich przepisów wynika i co uzasadnia stwierdzenie, że strefa oddziaływania spornej inwestycji nie obejmuje ich działek. W ocenie M. i K. W. dobudowane stanowisko tak dalece ogranicza korzystanie z ich działek, że winni być oni stronami w tej sprawie, a ponadto uchylona powinna być decyzja Prezydenta Miasta Z. zezwalająca na wybudowanie tego dodatkowego stanowiska. Te okoliczności sprawiają, że w wyniku niewyjaśnienia ww. zagadnień Wojewoda ponownie naruszył art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7 , art. 77 § 1 , art. 80 , art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja uchybia również art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. albowiem wobec ww. naruszeń – zdaniem skarżących – brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącym M. i K. małż. W. przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na dobudowę szóstego stanowiska do myjni samochodowej bezdotykowej pięciostanowiskowej z kontenerem technicznym oraz uzbrojeniem, na terenie działek nr ewid.: [...] przy ul. [...]. [...] w Z.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda umorzył bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem M. i K. małż. W. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2013 r., nr [...].JS zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. R. pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji uznając, że skarżący nie posiadają w tym postępowaniu interesu prawnego. Wyjaśnić należy, że ów interes prawny skarżący wywodzą z faktu posiadania tytułu własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid.[...] przy ul. [...]. [...] w Z., bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji.

Oceniając powyższą kwestię w pierwszym rzędzie podkreślić należy, że stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako "Pr. bud."), który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a, ustalającego generalną zasadę, iż stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 ust. 2 Pr. bud. wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przypomnieć w tym miejscy wypada, że obszar oddziaływania obiektu został przez ustawodawcę zdefiniowany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.).

Przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy Pr.bud. należy niewątpliwie rozumieć m.in. przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej jako "rozporządzenie"), zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 Pr. bud. (por. J. D.-Ś. w: Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck 2013, s. 343).

Z powyższych regulacji wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu.

Zatem warunkiem uznania określonej osoby (niebędącej inwestorem) za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest dysponowanie przez nią tytułem prawnym do nieruchomości położonej w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04, dostępny w CBOSA).

W konsekwencji właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07, z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1476/09, dostępne w CBOSA). Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1373/09, z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1885/08 dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżących (działka nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji polegającej na dobudowaniu do istniejącej myjni samochodowej bezdotykowej jednego dodatkowego stanowiska, jest zasadne. Jednocześnie brak jest podstaw by kwestionować ustalenie organu I instancji, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się do działek inwestora. Podkreślić w tym miejscu należy – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – że ustalając krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie należało badać oddziaływanie samej dobudowywanej części myjni (tj. ściśle inwestycji objętej aktualnym wnioskiem inwestora), nie zaś oddziaływanie całej myjni łącznie z już istniejącymi stanowiskami.

Dla uznania stanowiska Wojewody za prawidłowe nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż planowana dobudowa – jakkolwiek "przybliży" istniejącą myjnię do nieruchomości skarżących – to jednak realizowana będzie z zachowaniem wymaganych odległości od granic z działkami sąsiednimi, określonych w § 12 rozporządzenia (względem działki nr [...] odległość ta wynosi 5,77 m). Wprawdzie realizowanie spornej inwestycji w odległości od granicy z nieruchomością skarżących przekraczającej minimalną wymaganą odległość określoną w powyższym przepisie – jak wynika ze wcześniejszych rozważań – nie przesądza samoistnie o braku ich interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, jednak ustalenie to wskazuje na brak ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących, wywołanych realizowaną inwestycją, a mających swe źródło w powołanej regulacji. Ustalenie to uzasadnia również twierdzenie, iż ograniczenia takie nie wynikają także z innych przepisów wspomnianego rozporządzenia. Zestawienie okoliczności, iż sporna dobudowa nie narusza norm techniczno-budowlanych dodatkowo z faktem, iż nie należy ona - w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru oraz gabarytów tej inwestycji – w ocenie Sądu – w pełni uzasadnia przyjęcie, iż brak jest przepisów prawa materialnego wprowadzających – w związku z jej realizacją – ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej własność skarżących. W szczególności – wbrew ich twierdzeniu – nie sposób doszukać się ograniczeń w możliwości zabudowy ich działki w przyszłości.

W ocenie Sądu Wojewoda – prowadząc postępowanie odwoławcze po raz drugi – rzetelnie przeanalizował powyższe okoliczności i prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny, spełniając tym samym – zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 92/14, w którym – co wymaga podkreślenia – nie przesądzono o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego w spornym postepowaniu, a jedynie uznano ówczesne ustalenia organu odwoławczego w tej kwestii za niewystarczające i nakazano interes ten zbadać ponownie.

O posiadaniu przez skarżących wspomnianego interesu prawnego w sprawie kwestionowanego przez nich pozwolenia na budowę nie mogą świadczyć wskazywane przez nich uciążliwości (hałas, rozpryskiwanie wody) związane z użytkowaniem myjni, albowiem okoliczności te mogą świadczyć co najwyżej o posiadaniu interesu faktycznego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w przytoczonym w zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 612/10, zgodnie z którym, aby wykazać, że obszar oddziaływania określonej inwestycji obejmuje sąsiednią nieruchomość, nie wystarczy powoływanie się na prawdopodobieństwo wystąpienia immisji jak hałas, zanieczyszczenia, zwiększony pobór wody, utrudnienia w odprowadzaniu ścieków, czy też zwiększenie ruchu samochodowego. Przepis art. 3 pkt 20 Pr. bud. mówi bowiem o ograniczeniu "w zagospodarowaniu terenu". Nie sposób zatem przyjmować, że obszar oddziaływania myjni jest determinowany uciążliwościami związanymi z jej funkcjonowaniem. Zatem nawet przypuszczalne - na etapie udzielania pozwolenia na budowę - przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji pozostaje bez wpływu dla uznania określonej osoby za stronę takiego postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. Kwestia ta może rodzić wyłącznie roszczenia cywilnoprawne i – jak trafnie zauważył organ II instancji – może zostać należycie zbadana dopiero po rozpoczęciu użytkowania obiektu.

Reasumując stwierdzić należy, że odmowa uznania skarżących za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na dobudowę szóstego stanowiska do myjni samochodowej bezdotykowej pięciostanowiskowej z kontenerem technicznym oraz uzbrojeniem, na terenie działek nr ewid.: [...] przy ul. [...]. [...] w Z., nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zasadnie zatem organ II instancji, rozpatrując odwołanie M. i K. małż. W. od zapadłej w tym postepowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, umorzył postepowanie odwoławcze na zasadzie art. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jest to bowiem właściwa forma rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia w przypadku ustalenia, że rozpatrywane odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania.

Końcowo wypada wyjaśnić, że wobec negatywnej oceny interesu prawnego skarżących w przedmiotowym postepowaniu, nie mogły być rozpatrywane ich zarzuty odnośnie legalności decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i legalności objętego nią obiektu, który – jak wynika z okoliczności sprawy – został już zrealizowany. Ubocznie należy zauważyć, że okoliczność, iż sporna dobudowa dodatkowego stanowiska myjni została przez inwestora zrealizowana już po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 92/14 (uchylającego poprzednią decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego), lecz przed jego uprawomocnieniem się, nie świadczy o możliwości uznania przedmiotowego obiektu za samowolę budowlaną. Od momentu wydania ww. decyzji organu II instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, do momentu uprawomocnienia się powyższego wyroku, inwestor dysponował bowiem ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.