Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 529/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S.H. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. H. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015r., znak [...], działając na podstawie art. art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. z 2014r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art.127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania S. H. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2015r., znak [...], nakazującej S. H. " doprowadzić zabytek jakim jest strefa ochrony konserwatorskiej [...] ( w zakresie budynku przy al. [...]) do poprzedniego stanu poprzez: przywrócenie drewnianego dwuskrzydłowego okna w kolorze białym z pojedynczymi drzwiami balkonowymi, wykonanymi z drewna w kolorze białym ( zgodnie z wymiarami okna w tym samym pionie, na wyższej kondygnacji), w miejsce nowo wykonanego okna typu porte-fenetre w lokalu nr [...] w budynku przy al. [...] w W.; odtworzenie muru pod przywróconym oknem i otynkowanie tynkiem o fakturze, kolorze i właściwościach analogicznych do tynku na elewacji zachodniej ww. budynku w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna P. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola, przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zakresie robót budowlanych i innych prac przeprowadzonych w budynku przy al. [...] w W., przeprowadzona w dniu 8 czerwca 2015r. wykazała, iż na zlecenie S. H. na elewacji zachodniej ww. budynku, przy oknie balkonowym lokalu nr [...] przeprowadzono prace bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia konserwatorskiego, polegającego na wyburzeniu " fragmentu muru znajdującego się pod oknem, przez co otwór okienny powiększono do wysokości drzwi balkonowych" oraz wymianie stolarki okiennej na drewnianą w kolorze białym.

Organ odwoławczy powołując się na art. 45 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwierdził, że ww. działania zostały wykonane przy elewacji budynku, objętego ochroną konserwatorską, z racji usytuowania budynku w strefie ochrony konserwatorskiej [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1980r. Podkreślił, że ingerencję w kształt i rozmiar otworów okiennych, a tym samym artykulację elewacji, należy traktować jako działania prowadzące do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, w rozumieniu jakie temu pojęciu przypisuje art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na co inwestor nie uzyskał pozwolenia konserwatorskiego.

W ocenie Ministra wykonane roboty budowlane mają niekorzystny wpływ na wygląd elewacji przedmiotowego budynku, a tym samym strefę ochrony konserwatorskiego [...] , obniżając jej wartości artystyczne i historyczne. Podkreślił, że w przypadku objęcia ochroną konserwatorską obszaru urbanistycznego istotne jest dążenie do zachowania tworzących go obiektów w jak najmniej zmienionej formie. O wyrazie architektonicznym tych obiektów, stanowią bowiem zastosowane materiały, harmonijny układ okien, drzwi i balkonów oraz rytmiczna powtarzalność poszczególnych elementów, które razem tworzą spójną, harmonijną kompozycję. [...] Zmiana wprowadzona samodzielnie przez P. S. H. zaburza harmonię elewacji zachodniej budynku, która została osiągnięta przez powtarzalność okien i balkonów o tych samych wymiarach i kształcie. Powiększony otwór na pierwszym piętrze znacznie odbiega formą i wielkością od otworów na pozostałych kondygnacjach, co nie ma uzasadnienia kompozycyjnego i historycznego. Zmiana ta wprowadziła chaos kompozycyjny w obrębie jednej elewacji i negatywnie wpłynęła na wartość architektoniczną budynku przy al. [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że fakt uzyskania decyzji z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o czym wprost stanowi art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

Podkreślił, że nieznajomość przepisów prawa nie zwalnia z obowiązku ich przestrzegania i nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą wykonanie przy zabytku robót, naruszających jego substancję i zmieniających jego wygląd.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015r. wniosła S. H. dochodząc jej uchylenia. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 7,77 § 1, 80 i 15 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie prawa materialnego art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że powołany przepis uprawniający do nakazania przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu ma zastosowanie do wszystkich elementów elewacji oraz zewnętrznych elementów architektonicznych budynku znajdującego się na terenie wpisanym do rejestru zabytków;

- art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków, polegające na przyjęciu, że te przepisy różnicują poziom ochrony w stosunku do układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego; oraz - art. 32 Konstytucji RP.

W opinii skarżącej organ nie wyjaśnił z czego wynika ochrona wyglądu elewacji budynku: czy z wpisu do rejestru historycznego układu urbanistycznego ( art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków), czy z wpisu do rejestru historycznego zespołu budowlanego ( art. 3 pkt 13 o ochronie zabytków), a ma to istotne znaczenie, ponieważ zabytkowy zespół budowlany lub budynek położony na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego może być objęty różnymi zakresami ochrony konserwatorskiej ( które nie muszą się pokrywać) zależnymi od form ochrony jakimi są objęte. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m. in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno zespół budowli jak i budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 3 Ustawy o ochronie zabytków, wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów lecz granice tego układu.

Skarżąca zarzuciła organowi także brak odniesienia się do przedłożonej dokumentacji fotograficznej, z której wynika zróżnicowany charakter elewacji budynków w tej strefie. Organy nie odniosły się także do zarzutu, iż inni właściciele w podobnej sytuacji prawnej otrzymali pozwolenia na wymianę okien i na różną aranżację balkonów, dachów a nawet dobudowy i przebudowy górnej części elewacji i dachu, co zdecydowanie zaburza harmonię układu urbanistycznego, która jest tak mocno i wielokrotnie akcentowana w decyzjach organu I i II instancji.

W skardze podniesiono, że z zakresu ochrony układu urbanistycznego i zespołu budowlanego nie wynika co do zasady, że w budynku położonym na tym terenie nie można dokonywać żadnych zmian.

Skarżąca podkreśliła, że zakres zmian nie jest widoczny z ulicy, a więc nie cierpią na tym wartości zabytkowe zespołu budowlanego i żadnym zakresie nie są szkodliwe dla historycznego układu urbanistycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W sprawie nie jest sporne, że budynek przy Al. [...] w W., znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej " [...]"

Wpis do rejestru zabytków strefy konserwatorskiej " [...]" ( układ ulic i zabudowa) został dokonany decyzją z dnia [...] września 1980 r. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Ustawa ta nie określa form ochrony konserwatorskiej, a strefa ochrony konserwatorskiej, zgodnie z art. 5 pkt 12 zaliczana była do krajobrazu kulturowego. Nie mniej utrzymanie – stosownie do art. 140 ustawy o ochronie zabytków – decyzji ostatecznych, wydanych na podstawie ustawy z 1962r., powodowało konieczność ponownego określenia udzielonej ochrony w świetle nowej ustawy.

Z samej nazwy strefy ochrony konserwatorskiej " [...]" wynika, że dotyczy ona " układu ulic zabudowy", jednak z uzasadnienia decyzji, jako powody jej utworzenia podano " wartości zabytkowe i historyczne; poszczególne kolonie i osiedla [...] stanowiące jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w." Tak określony cel ochrony, to jest zachowanie osiągnięć architektonicznych nakazuje przyjąć, iż strefa ochrony konserwatorskiej " [...]", w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków, obejmuje dwie formy ochrony, zarówno historyczny układ urbanistyczny, jak i historyczny zespół budowlany.

W związku z powyższym wskazać trzeba, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego, a więc – powiązanej przestrzennie grupy budynków wyodrębnionej ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi ( art. 3 pkt 13) ochroną objęty jest zespół budynków charakteryzujący się ww. cechami, a więc i forma architektoniczna położonych w nim obiektów. Oznacza to, że chroniony jest również wygląd elewacji budynku, jak i jej poszczególne elementy.

W świetle tych rozważań należy uznać za prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Do rozstrzygnięcia pozostaje jednak problem równego traktowania przez władzę publiczną podmiotów prawa pozostających wobec organu w podobnej lub wręcz analogicznej sytuacji prawnej.

Tego typu zarzut skarżąca podniosła już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w skardze do Sądu administracyjnego przedstawiając obszerną dokumentację fotograficzną wskazującą na istotne zmiany w wyglądzie elewacji sąsiednich budynków, które także znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej " [...]".

Zdaniem skarżącej obowiązkiem organu było zbadanie czy inni właściciele w podobnej sytuacji otrzymali pozwolenia na wymianę okien, indywidualną aranżację balkonów, dachów, a nawet dobudowę i przebudowę górnej części elewacji. Podniesiony zarzut w istocie dotyczy naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Wskazać w związku z tym należy, że już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku ukształtował się pogląd, że "fundamentalną zasadą , na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL [ obecnie art. 32 Konstytucji R.P.] i - jak każda zasada konstytucyjna – musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest – czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadły decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji" ( zob. wyrok NSA z 26.10.1984r. II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97 ). Stanowisko takie zostało następnie podzielone również przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, że " jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest nie tylko określenie, jakie podstawowe prawa i wolności obywateli są zagwarantowane i chronione prawem, lecz także ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce ustawy zasadniczej, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywateli" ( zob. wyrok SN z 28.11.1990r. III ARN 28/90, OSP 1992/7/150). Poglądy te aprobowała również doktryna ( por. np. głosy: Leoński Z. OSP 1992/7-8/150, Zieliński A. PS 1992/3/85, Sokolewicz w. PiP 1991/9/110).

Współcześnie w orzecznictwie Trybu Konstytucyjnego zasada równości w odniesieniu do prawodawstwa rozumiana jest w ten sposób, najogólniej rzecz ujmując, że " wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólna cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna.

Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne przy spełnieniu określonych warunków.

Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów pozwolenia na wymianę okna i drzwi balkonowych z jednoskrzydłowych na dwuskrzydłowe, w budynkach objętych ochroną na podstawie tego samego wpisu do rejestru zabytków, a jeśli występują różnice, to czy mają one uzasadnienie w innej sytuacji prawnej lub faktycznej podmiotów prawnych lub w innych wartościach konstytucyjnych uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych na gruncie niedookreślonych norm prawnych.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organ I instancji naruszają przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.