Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1511/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1167/16 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2017 r., II SA/Wa 1167/16 oddalił skargę H. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Nie oznacza to jednak, że Prezes ZUS ma całkowitą swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu tym stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a nadto w pełni odniósł się do wskazań co dalszego postępowania zawartych w wyroku z 2 grudnia 2015 r., II SA/Wa 343/15.

Z cyt. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają 4 przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W tej sprawie jest podstawa do przyjęcia, że skarżąca nie spełnia przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Po pierwsze, z uwagi na wiek 38 lat, może ona podjąć pracę lub działalność objętą ubezpieczeniem społecznym, zaś po drugie, orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] została uznana częściowo za niezdolną do pracy od 7 października 2002 r. do 30 kwietnia 2019 r. i nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Zgodnie z art. 14 ust. 2e, komisja lekarska rozpatrując sprzeciw lub zarzut wadliwości, dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia oraz ustalenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, zaś według ust. 3 tegoż przepisu, orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy. Innymi słowy, Prezes ZUS nie posiada żadnych uprawnień kontestowania orzeczeń komisji lekarskiej i jej orzeczenia są dla organu wiążące. Sąd mając na uwadze powyższe ustalenia, nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 cyt. ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła H. J., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie stanu zdrowia pozwanej wykluczającego ją całkowicie z aktywności zawodowej i 2) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stwierdzeniem, iż skarżąca nie spełnia przesłanki całkowitej niezdolności do pracy nie sposób się zgodzić. W ocenie Prezesa ZUS i WSA okolicznością świadczącą o tym jest orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Tymczasem lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z 8 kwietnia 2016 r. uznał skarżącą za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Orzeczenie to zostało poddane do zweryfikowania przez Komisję Lekarską i dopiero ona, z sobie tylko wiadomych powodów uznała, iż skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Tymczasem już pobieżna analiza historii chorób skarżącej wskazuje na nietrafność rozstrzygnięcia ZUS i WSA. Skarżąca cierpi zarówno na schorzenia okulistyczne, jak i psychiatryczne. Opieranie się zatem wyłącznie na orzeczeniu komisji lekarskiej wypacza rozumienie całkowitej niezdolności do pracy.

Należałoby postawić pytanie – czy osoba posiadająca tak znaczne wady wzroku, a dodatkowo posiadająca zaburzenia psychiatryczne jest osobą mogącą znaleźć jakiekolwiek źródło zatrudnienia. Doświadczenie życiowe wskazuje, iż nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także taki stan, który obiektywnie ogranicza i utrudnia możliwości zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowany w kategoriach szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2009 r., I OSK 733/08). Niewątpliwie bowiem taki stan, zapowiadający zwiększoną absencję w pracy, utrudnia poszukiwanie pracy i zniechęca potencjalnych pracodawców do zatrudnienia osoby chorej. Jest ona bowiem teoretycznie zdolna do pracy, ale w praktyce możliwość wykorzystania jej potencjału zawodowego jest znacznie ograniczona. Bez wątpienia skarżąca jest osobą całkowicie nieatrakcyjną dla potencjalnych pracodawców (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lipca 2016 r., II SA/Wa 242/16; LEX nr 2137450).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Autor tej skargi nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń lub jego niewłaściwe zastosowanie. Nie wskazuje również środków dowodowych, które – jego zdaniem – miałyby być niezebrane lub nierozpatrzone. Z tych względów oba te zarzuty należało uznać za gołosłowne, bo nie mające uzasadnienia, ani w treści skargi kasacyjnej, ani też w aktach sprawy (zob. art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.