Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 319/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1,3, art. 129 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości. oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 2) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej u.o.g.n. po rozpatrzeniu wniosku H. i F. G. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności nieruchomości, Starosta odmówił wnioskodawcom ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej działką nr [...] , przeznaczoną na poszerzenie drogi gminnej, powstałą z podziału działek nr [...] , zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] - z powodu zawartego pomiędzy stronami porozumienia z dnia [...] r, które jest uzgodnieniem wysokości odszkodowania w rozumieniu przepisów art. 98 ust. 3 u.o.g.n. zawartym między właścicielem działki nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż koniecznym warunkiem do ustalenia wysokości odszkodowania w trybie administracyjnym przez Starostę z tytułu przejęcia przez Gminę z mocy prawa działki nr [...], przeznaczonej na poszerzenie drogi gminnej,. powstałej z zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy podziału działki nr [...] , jest brak uzgodnienia co do wysokości odszkodowania między stronami. W przedmiotowej sprawie strony przedłożyły dokument (porozumienie), z którego wynika, że państwo G., w zamian za nienaliczanie przez Wójta Gminy opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek nr [...], nie będą domagać się należnego im odszkodowania, jak to przewiduje art. 98 ust. 3 u.o.g.n. W przedstawionym dokumencie są jednoznacznie określone numery działek objęte porozumieniem, brak natomiast jest wymienionej działki nr [...], która została poddana dalszemu podziałowi. Powyższy dokument jest dowodem na to, iż jego strony uzgodniły zasadę wzajemnych zobowiązań: Gmina odstępuje od naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek nr [...], zaś państwo G. zrzekają się prawa do odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy działki nr [...]. Interpretacja porozumienia przez H. i F. G. jakoby Gmina zrzekła się prawa naliczenia opłat adiacenkich z tytułu podziału działki nr [...], zatwierdzonego odrębną decyzją Wójta Gminy - jest nieuzasadniona.

Od powyższej decyzji H. i F. G. wnieśli odwołanie zarzucając jej

1) obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 98 ust. 3 u.o.g.n., przez jego błędną interpretację i wykładnie, a polegającą na uznaniu, że strony ustaliły wysokość odszkodowania w sytuacji, gdy

w porozumieniu z dnia [...] r. nie określono wysokości odszkodowania ani nawet sposobu jego ustalenia.

- art. 58 §1 k.c. - przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy narzucone przez Gminę porozumienie z dnia [...] r. miało na celu obejście ustawy

o gospodarce nieruchomościami.

- art. 65 §1 i 2 k.c. - przez jego niezastosowanie i przez niezbadanie jaki był zgodny zamiar stron i cel porozumienia z dnia [...] r.

2) Obrazę przepisów proceduralnych:

a. art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i ocenę dowodów bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego;

b. art. 86 k.p.a. i 89 k.p.a. przez odstąpienie od przesłuchania stron

i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pomimo że po wyczerpaniu środków dowodowych postały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nie ustalono jaki był cel porozumienia i zgodny zamiar stron.

3) Błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia,

a polegające głównie na bezzasadnym uznaniu, że podział działki nr [...] dokonany przez H. G. i F. G. i wydzielenie z niej działek nr [....] nie jest objęty porozumieniem z dnia [...]r. zawartym pomiędzy H. G. i F. G., a Wójtem Gminy.

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o:

1) zmianę zaskarżonej decyzji przez wydanie decyzji zgodnej z ich wnioskiem z dnia

[...] r. lub

2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi skrzący opisali stan faktyczny sprawy wskazując, iż byli właścicielami działek gruntu numer [...] położonych w miejscowości [...] . Podjęli decyzję, iż będą ubiegać się o podział tych dwóch działek na mniejsze w celu łatwiejszej sprzedaży. Było to zgodne z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy, który przewidywał, że obie działki to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z ewentualną administracją dla MWiK, alternatywnie budownictwo jednorodzinne.

W tym czasie działki nr [...] były gruntami rolnymi.

W toku postępowania administracyjnego dotyczącego podziału działek Gmina uznała, iż przy tej okazji należy wydzielić odrębną działkę przylegającą do drogi publicznej w celu poszerzenia tej drogi. Geodeta, który wykonywał czynności geodezyjne przedstawił projekt podziału, który zawierał wydzielenie odrębnej działki nr [...] na poszerzenie drogi. Pomiędzy stronami, a Wójtem Gminy, który reprezentował Gminę Wiejską, toczyły się negocjacje co do zapłaty za wydzieloną działkę nr [...] , która miała stać się własnością Gminy. Nie ustalono żadnej konkretnej wartości ani nawet sposobu jej ustalenia. W negocjacjach strony przyjęły, tzw. "opcję 0", tj. że Gmina nie zapłaci za przyjęta działkę na poszerzenie drogi, a małżonkowie G. nie będą obciążani opłatą adiacencką z tytułu podziału działek nr [...] . Pracownik Gminy sporządził stosowne porozumienie, które strony podpisały.

W § 1 tego porozumienia małżonkowie G. oświadczyli, że są właścicielami działek nr [...] położonych w miejscowości [...]. W § 2 natomiast zapisano, że:

"Państwo H. i F. G. oświadczają, że z tytułu przejścia na własność Gminy działki Nr [...]nie będą rościć należnego im odszkodowania na podstawie wymienionego wyżej przepisu pod warunkiem, że Wójt Gminy nie będzie korzystał z prawa do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek gruntu Nr [...]dokonywanego na wniosek Państwa H. i F. G.."

Z powyższego zapisu wynika, iż strony uzgodniły, że Wójt Gminy nie będzie korzystał z prawa do naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu podziału obu działek, tj. [...]. Podział tych działek nastąpił (z uwagi na prowadzone przez właścicieli prace przy wycince drzew i krzewów) w dwóch etapach. W pierwszym etapie decyzją z dnia [...] r. dokonano podziału dla wydzielenia działki [...] na poszerzenie drogi gminnej, tj. działki [...] wydzielono nowe działki o numerach [...] , natomiast pozostałą część działki (po wydzieleniu działki nr [...] ) nadano nowy numer [...] . Tym samym więc w dniu podpisania porozumienia wiadomym było, że działki [...] mają już nowe numery, gdyż pięć dni wcześniej Wójt Gminy wydał decyzję, a ponadto w dniu [...] r. Wójt Gminy wydał postanowienie o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału, w której wydzielono między innymi działkę numer [...]. W chwili zawarcia porozumienia strony wiedziały, że istnieje działka nr [...] i będzie ona podlegała dalszym podziałom. Celem porozumienia było zniesienie obowiązku opłaty adiacenckiej i płacenia odszkodowania za działkę [...] . W przypadku wydzielenia z działki nr [...] części pod poszerzenie drogi nie powstawał obowiązek zapłacenia opłaty adiacenckiej.

Działka nr [...] (po wycięciu drzew i krzewów) została następnie podzielona decyzją z dnia [....] i wydzielono z niej działki nr [....] i dopiero z tą chwilą powstał obowiązek opłaty adiacenckiej. Strony w dniu [...] r. wiedziały o przygotowywaniu tego podziału i przyczynach dokonania go w dwóch etapach i dlatego zgodnym zamiarem stron było objęcie podziałów obu działek o pierwotnych numerach [...] .Zatem podział według decyzji z dnia [...] r. również objęty był porozumieniem z dnia [...] r.

Mimo zawartego porozumienia Wójt Gminy zawiadomił H. i F. G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i pomimo ich protestów i powoływania się na zawarte porozumienie, decyzją [...] r. postanowił ustalić dla H. i F. G. jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Ustalenie tej opłaty było niezgodne z zawartym między skarżącymi, a Wójtem Gminy porozumieniem. W związku z okolicznością, iż Wójt Gminy nie zastosował się do treści zawartego porozumienia, H. i F. G. nie są nim również związani i ziścił się warunek zawieszający przewidziany w porozumieniu.

Wyżej wskazana decyzja uprawomocniła się ostatecznie, a Wójt Gminy domaga się jej wykonania i żąda zapłaty jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł. Podejmowane przez małżonków G. próby rozłożenia spłaty na raty są nieuwzględniane.

Według operatu szacunkowego M. K. z dnia [...] r., na który powołuje się Gmina przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, wartość 1m2 wynosi [...] zł, a tym samym działka nr [...] przedstawia wartość [...] zł.

Zgodnie z pkt. 3 decyzji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu podziału stwierdzono, że decyzja ostateczna stanowi podstawę do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej nr [...] , a działka gruntu nr [...] wydzielona pod poszerzenie drogi gminnej, tj. działki nr [...] przejdzie z mocy prawa na rzecz właściciela drogi publicznej, tj. Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. W związku z tym, iż powyższa decyzja stała się ostateczna, działka [...] przeszła na własność Gminy.

Wnoszący odwołanie we wniosku z [...] r. domagali się ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. Starosta odmówił małżonkom G. ustalenia odszkodowania z powodu zawartego [...] roku pomiędzy stronami porozumienia, które zostało uznane za uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem działki nr [...] , a Gminą w rozumieniu przepisów art. 98 ust. 3 u.o.g.n.

Zdaniem odwołujących się powyższa decyzja w sposób oczywisty została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, albowiem ustawa

o gospodarce nieruchomościami w art. 98 ust. 3 przewiduje szczególny sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa na rzecz gminy. Przepis ten stanowi swoisty wyjątek od ogólnych reguł i przewiduje, że pomiędzy gminą a właścicielem działki może dojść do ustalenia wysokości odszkodowania w drodze bezpośredniej ugody. Warunkiem takiej ugody musi być ustalenie konkretnej wysokości odszkodowania. W ugodzie takiej należałoby więc ustalić za jaką wysokość (czyli kwotę) odszkodowania działka przechodzi na własność gminy.

Wysokość odszkodowania to konkretna kwota wyrażona w walucie. Wykładnia przepisu art. 98 ust. 3 u.o.g.n. wydaje się również dopuszczać, aby wysokość odszkodowania określić tak, aby było możliwe jego wyliczenie bezpośrednio w oparciu o ugodę.

Porozumienie zawarte pomiędzy stronami w dniu [...] roku nie zawierało ustalenia wysokości odszkodowania. Strony nie ustaliły ani konkretnej wysokości odszkodowania, ani nawet sposobu wyliczenia tej wysokości, za jaką Gmina przejmie działkę nr [...] . Tym samym więc porozumienie z dnia [...] roku nie mogło stanowić podstawy do odmowy ustalenia odszkodowania, bowiem nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 ust. 3 u.o.g.n.

Zdaniem odwołujących się nie można zgodzić się z poglądem zawartym

w zaskarżonej decyzji, że podział działki nr [...] nie był objęty porozumieniem

i Gmina mogła naliczyć opłatę adiacencką za podział tej działki. Zgodnie

z art. 65 §1 i 2 k.c. w umowach należy raczej badać zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Organowi I instancji umknęła istotna okoliczność, że w chwili zawarcia porozumienia, tj. [...] r., nie istniały działki nr [...] , gdyż wcześniej, tj. [...] r. Wójt Gminy decyzją nr [...] zatwierdził podział działki nr [...] . Utworzono nowe działki, które w całości powstały z podziału działki nr [...] . Natomiast z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] , tj. pod drogę, a pozostałej części o pow. [...] ha nadano nowy nr [...] .

Tak więc jeszcze przed zawarciem porozumienia przestały istnieć działki

nr [...] , a istniały nowe działki o nowych numerach. W dniu [...] r. porozumienie było zatem bezprzedmiotowe, gdyż w tym czasie istniała już działka

nr [...] (droga), a nie było działek nr [...].

Ponadto porozumienie zakładało, że małżonkowie G. dokonają podziału obu działek nr [...]W decyzji z [...] r. miał miejsce podział jedynie działki nr [...]Z działki nr [...] "odkrojono" jedynie część działki ([...]), a pozostałej części nadano nowy numer [...]. Zamiarem małżonków G. było podzielenie obu działek [...] i wydzielenie z nich mniejszych działek na budownictwo mieszkaniowe. Świadczy o tym chociażby wniosek o wycinkę drzew z obu działek. Wydzielenie z działki [...] części działki nr [...] na poszerzenie drogi gminnej, tj. działki nr [...] , nie realizowało celu zawartego w porozumieniu. Działka nr [...] została faktycznie podzielona dopiero w decyzji z dnia [...] r. Okoliczność, że w decyzji tej wskazano nowy numer działki ([...] zamiast [...] ) nie może mieć z punktu widzenia zgodnego zamiaru stron żadnego znaczenia. W chwili zawierania porozumienia, tj. [...] r. celem małżonków było uniknięcie płacenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału całego obszaru o powierzchni [...]), a celem Gminy było uniknięcie płacenia odszkodowania. W chwili zawierania porozumienia nie była znana ani wartość przyszłej opłaty adiacenckiej ani też nie ustalono odszkodowania. Jedynym więc możliwym sposobem porozumienia było ustalenie tzw. "opcji zerowej", tj. że żadna ze stron nie będzie domagać się od drugiej należności pod warunkiem zawieszającym.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda uznał je za zasadne zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 Kpa oraz art. 9a w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uchylił zaskarżoną decyzją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie wnioskowanego odszkodowania stanowią przepisy art. 98 ust.1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 98 ust. 3 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Fakt, że Gmina stała się właścicielem działki nr [...] w trybie art. 98 ust. 1 jest bezsporny. Decyzja Wójta Gminy z dnia [..] zatwierdzająca projekt podziału działek nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] stała się ostateczna dnia [...] r. Z treści decyzji wynika, że została ona wydana na wniosek właścicieli nieruchomości H.

i F. G. oraz że podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr VI/84/91 z dnia 30.12.1991 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg Nr XXXIV/189/97 z dnia 30.12.1997r. W punkcie trzecim decyzji zapisano, że ...Działka gruntu Nr [..] wydzielona pod poszerzenie drogi gminnej tj. dz. Nr [...] przejdzie z mocy prawa na rzecz właściciela drogi publicznej tj. Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. ...Prawo własności przysługujące Gminie do działki nr [...] , w związku z decyzją podziałową, zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...], o czym stanowi znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie Sądu Rejonowego V Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] r.

Biorąc pod uwagę powyższe, uprawnienie H. i F. G., byłych właścicieli działki nr [...], w oparciu o art. 98 ust. 3 u.o.g.n. nie może być kwestionowane. Należy jednak podkreślić, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Oznacza to, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział, strony mogą poczynić wiążące ich uzgodnienia w kwestii odszkodowania. Dopiero wtedy winny być prowadzone stosowne negocjacje co do jego wysokości - skutkujące nawet zrzeczeniem się odszkodowania. Stanowisko takie zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 238/07, wyroki WSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 562/12 i z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt IISA/Po 833/12, wyrok WSA z dnia 8 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Ol 829/11).

Skoro zatem porozumienie spisane pomiędzy Wójtem Gminy,

a H. i F. G. zostało zawarte dnia [...] r., tj. przed uprawomocnieniem się decyzji Wójta Gminy z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...], to nie może ono wywrzeć skutków prawnych.

Przemawia za tym również odmienna interpretacja ustaleń zwartego porozumienia przez strony, o czym świadczy korespondencja prowadzona po dacie

[...] r. pomiędzy Wójtem Gminy a Państwem H.

i F. G.. Zdaniem organu II instancji powyższe jest dowodem na to, że w rozpatrywanej sprawie do uzgodnienia odszkodowania na gruncie cywilnoprawnym, z uwagi na rozbieżność stanowisk stron - nie doszło.

Starosta wydając decyzję dnia [...] r. dopuścił się zatem rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to obliguje Starostę do rozpatrzenia wniosku dotychczasowych właścicieli i ustalenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a także naruszenia prawa formalnego, a przede wszystkim art. 77 § 1 Kpa poprzez nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem Starosty było wydanie decyzji administracyjnej ustalającej prawo do odszkodowania.

Wskazane naruszenia przepisów prawa nie pozwalają na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Konieczne jest przeprowadzenie kompletnego postępowania w trybie przewidzianym stosownymi przepisami (organ ma tu na myśli w szczególności przepisy rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz zgromadzenie dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy - głównie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość działki nr [...]. Postępowanie administracyjne, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotową działkę dla H. i F. G..

W związku z powyższym należało zastosować w sprawie art. 138 § 2 Kpa.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 98 ust. 3 u.o.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż porozumienie zawarte przez strony w dniu [...]r. nie mogło być zawarte, oraz art. 58 § 1 i 65 § 1 kodeksu cywilnego, przez ich błędne zastosowanie.

- naruszenie przepisu art. 130 § 4 kpa poprzez nieuwzględnienie wykonalności decyzji zatwierdzającej podział w dacie zawierania porozumienia z uwagi na jej zgodność z żądaniem strony.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w jego ocenie zaskarżona decyzja jest nieuzasadniona, bowiem uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] odmawiającej ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , nie znajduje podstaw faktycznych i prawnych.

Natomiast skarżący zgadza się z decyzją Wójta Gminy z dnia

[...] , jako znajdującą uzasadnienie w stanie faktycznym i dokumentacji zgromadzonej w sprawie.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w szczególności porozumienie z dnia [...] r. zawarte pomiędzy Wójtem Gminy a H. i F. G., uzasadnia twierdzenie, iż nie ma podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę, z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] ha.

Porozumienie to jest bowiem faktycznym uzgodnieniem odszkodowania pomiędzy poprzednim właścicielem działki nr [...] a Gminą w rozumieniu przepisu art. 98 ust. 3 u.o.g.n.

Warunkiem koniecznym do ustalenia wysokości odszkodowania w trybie administracyjnym przez Starostę z tytułu przejścia na Gminę własności działki nr [...], byłby jedynie brak jakiegokolwiek uzgodnienia co do wysokości odszkodowania między Gminą a Państwem G. Tymczasem z zawartego [...] r. porozumienia wynika, iż Państwo G., w zamian za nienaliczanie przez Wójta Gminy opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek nr [....], nie będą domagać się należnego im odszkodowania, jak to przewiduje art. 98 ust. 3 u.o.g.n. W zawartym porozumieniu jednoznacznie określono numery działek, które zostały objęte porozumieniem. Brak jest natomiast w przedmiotowym porozumieniu jakichkolwiek zapisów dotyczących działki nr [...], jak również brak jest zapisów dotyczących objęcia porozumieniem dalszych podziałów działek stanowiących własność Państwa G. W ocenie skarżącego porozumienie z dnia [...] r. jest dowodem na to, iż zawierające je strony uzgodniły zasadę rozliczenia wzajemnych zobowiązań - Gmina odstępuje od naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału-działek nr [...], a Państwo G. zrzekają się prawa do odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy działki nr [...].

W ocenie skarżących twierdzenie Państwa G., iż porozumienie z dnia [...] r. obejmuje również zrzeczenie się przez Gminę naliczania opłat adiacenckich z tytułu podziału działki nr [...] - jest nieuzasadnione. Strony w § 2 porozumienia zgodnie ustaliły formę rozliczenia wzajemnych roszczeń, wskazując konkretne działki gruntu i podstawy, których te roszczenia dotyczyły. Zapisy porozumienia są jasno sformułowane i żaden z nich nie daje podstaw, aby rozciągać jego skutki na podziały innych działek, niż te wymienione literalnie w § 2 porozumienia.

Interpretacja przedmiotowego porozumienia dokonywana przez Państwa G. prowadzi do naruszenia art. 65 § 1 kc, gdyż nie uwzględnia okoliczności w jakich było ono zawierane. Przede wszystkim na dzień zawierania porozumienia Skarżący wiedział jedynie o podziale działek nr [...]. Na ten bowiem dzień była już wydana decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działek nr [...] . Na dzień zawierania tego porozumienia nie było nawet wniosku Państwa G. dotyczącego ewentualnych dalszych podziałów ich działek. Skarżący nie mógł więc, jak to twierdzą Państwo G., wiedzieć, że będą jakiekolwiek dalsze podziały.

Użyta w porozumienia forma czasownika "dokonywać" w ocenie Skarżącego jednoznacznie określała, iż porozumienie dotyczyło wyłącznie podziału, który był objęty decyzją nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działek nr [...] i który był de facto w trakcie dokonywania.

Ponadto skarżący wskazuje, iż kwestię zawartego porozumienia pośrednio rozpatrywał już WSA przy rozpatrywaniu skargi Państwa G. na decyzję SKO (nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału geodezyjnego. Wojewódzki Sad Administracyjny

w wyroku z dnia 7 marca 2012 r. II SA/Sz 1323/11 oddalił skargę.

Wobec powyższego Skarżący nie może zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody zawartym w zaskarżonej decyzji, a kwestionującym ważność porozumienia z dnia [...]r. jako zawartego przed terminem uprawomocnienia się decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...].

Zawarcie przedmiotowego porozumienia w dniu [...] r. czyli przed uprawomocnieniem się decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...] , było przede wszystkim w interesie strony. To Państwu G. zależało na pewności, że Gmina nie naliczy opłaty adiacenckiej z tytułu podziału ich działek, zanim decyzja o podziale stanie się prawomocna, aby mieć czas na ewentualne "wycofanie się" z tego podziału.

Spisanie porozumienia w dacie [...] r. nie miało więc na celu obejścia ustawy, a było zgodne z ówczesnymi oczekiwaniami i interesami jego stron.

W tym miejscu należy podkreślić, iż chociaż decyzja nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...], na dzień zawierania porozumienia była nieprawomocna, to jednak - jako zgodna z żądaniem wszystkich stron - była wykonalna o czym stanowi art. 130 § 4 kpa. Z tych względów skarżący stoi na stanowisku, iż strony miały uprawnienie do zawarcia przedmiotowego porozumienia i uregulowania na jego mocy wzajemnych rozliczeń.

W ocenie skarżącego to przyjęcie argumentacji Państwa G. i kwestionowanie przez nich obecnie zawartego [...] r. porozumienia prowadzi do obejścia prawa. W wyniku bowiem zawartego porozumienia Wójt Gminy nie skorzystał z prawa do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek nr [...] i obecnie nie może już tego zrobić chociażby z uwagi na upływ termu wyznaczonego dla możliwości naliczania tej opłaty. Wójt Gminy wykonał swoje zobowiązanie zadeklarowane w porozumieniu, a więc ziścił się warunek konieczny dla wykonania zobowiązania złożonego przez Państwa G. w tym samym porozumieniu.

Przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia sądów zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych. W niniejszej sprawie do zrzeczenia się z roszczeń doszło przez obie strony, a nie tylko prze stronę, której przysługiwało odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.o.g.n.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Również pełnomocnik uczestników postępowania H. i F. G. adw. E. S. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012r. poz. 270 dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu prawa oraz trafności jego wykładni. Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak również, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania(art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając pod wskazanym wyżej kątem zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja ta odpowiada prawu, a dokonana przez organ odwoławczy wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art., 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i prawa procesowego tj. art. 138 § 2 Kpa jest prawidłowa.

Należy przyznać słuszność organowi odwoławczemu, iż z treści art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że własność działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa na gminę z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale prawomocne. W niniejszej sprawie nastąpiło to w dniu [...] r. Interesujące orzeczenie w zakresie przejścia prawa własności.

Kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.o.g.n. jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej

z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/09 (LEX nr 554064). W świetle powyższych unormowań należy podzielić pogląd zawarty z zaskarżonej decyzji, że prawo do odszkodowania z tytułu przejścia na własność gminy działki przeznaczonej pod drogę publiczną, powstałej wyniku zatwierdzenia przez organ gminy projektu podziału działki, zawierającego takie rozwiązanie, powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna i dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić uzgodnienia w kwestii odszkodowania. Wojewoda przytoczył w tym zakresie kilka orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Wyliczone tam orzeczenia są przykładowe, gdyż istnieje szereg innych orzeczeń potwierdzających ww. stanowisko. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 382/09 (LEX nr 595363) stwierdzając, iż "ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną".

Także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia

27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 893/09, (LEX nr 754539) Sąd uznał,

iż "ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero kiedy decyzja

o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Z przedstawionej w tych wyrokach wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że ewentualne zrzeczenie się odszkodowania może nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości."

Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 98 ust. 3 szczególny sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przechodzą z mocy prawa na rzecz gminy. Przepis ten przewiduje, że pomiędzy gminą a właścicielem działki może dojść do ustalenia wysokości odszkodowania w drodze bezpośredniej ugody. Warunkiem takiej ugody musi być jednak uprzednie ustalenie konkretnej wysokości odszkodowania. W ugodzie takiej należałoby więc ustalić za jaką wysokość (czyli kwotę) odszkodowania działka przechodzi na własność gminy. Wymaga to, sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. ..... u.o.g.n.

Wysokość odszkodowania to konkretna kwota wyrażona w pieniądzu. Wykładnia przepisu art. 98 ust. 3 u.o.g.n. wydaje się również dopuszczać, aby wysokość odszkodowania określić tak, aby było możliwe jego wyliczenie bezpośrednio w oparciu o ugodę. Możne to polegać na ustaleniu w ugodzie wartość 1 m2 i określeniu powierzchni działki, co pozwoli na wyliczenie wysokości odszkodowania. Ustawodawca poza art. 98 ust. 3 u.o.g.n. nie wskazał żadnego innego sposobu uniknięcia przez gminę obowiązku zapłaty odszkodowania.

Porozumienie zawarte pomiędzy stronami w dniu [..] roku nie zawierało takiego ustalenia wysokości odszkodowania. Strony nie ustaliły ani konkretnej wysokości odszkodowania, ani też nawet sposobu wyliczenia tej wysokości, za jaką Gmina przejmie działkę nr [...]. Operat dotyczący wyceny działek (z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. K.). sporządzono dopiero na potrzeby postępowania o naliczenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr [...]. W chwili zawierania porozumienia żadna ze stron nie miała zatem wiedzy jaka jest wartość działki nr [...] przejmowanej na drogę, a w związku z tym nie było możliwe zgodnie z prawem ustalenie wysokości odszkodowania. Tym samym więc porozumienie z dnia [...] roku nie mogło stanowić podstawy do odmowy ustalenia odszkodowania, bowiem nie były spełnione przesłanki z art. 98 ust. 3 u.o.g.n.

Ponadto zauważyć należy, iż porozumienie z dnia [...] roku nie zawiera oświadczenie małżonków G., że zrzekają się roszczenia o odszkodowanie. Tym samym uznać należy, iż małżonkowie G. poprzez zawarcie ww. porozumienia nie utracili możliwości dochodzenia odszkodowania, bowiem (podobnie jak i Wójt) następnego dnia po przejściu własności działki nr [...] (nastąpiło [..] r.) mogli wystąpić o należne im odszkodowanie i Starosta winien wydać stosowną decyzję ustalającą jego wysokość.

Ponadto stwierdzić należy, iż porozumienie z dnia [...] r. ma charakter gentelman agreement. Nie jest ono przewidziane w przepisach prawa administracyjnego i – ponieważ nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, na podstawie których można ustalić wartość nieruchomości przechodzącej na własność gminy, a co za tym idzie wysokość należnego właścicielom przejętej działki odszkodowania, nie może być uznane za zawarcie skutecznego porozumienia,

o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mogło ono zatem wywołać skutku prawnego, na który powołuje się Wójt Gminy.

Skoro do ustalenia odszkodowania nie doszło, jak również małżonkowie G. jednoznacznie nie zrzekli się roszczenia, to niezbędne było wszczęcie

w tym zakresie odrębnego postępowania administracyjnego. Tym samym należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż Starosta powinien wydać decyzję ustalającą odszkodowanie za działkę [...] w oparciu o przepisy art. 129 ust.1 w związku z art. 128 ust.1 i 130 ust.1 oraz art. 98 ust.3 u.o.g.n.

W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.