Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2385/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 392/22 o odrzuceniu skargi A.L. na decyzję Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego [...] z dnia 25 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 392/22, odrzucił skargę A.L. na decyzję Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego [...] z dnia 25 lutego 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. A.L. złożyła wniosek o zapoznanie się z protokołem Walnego Zebrania Rodzinnych Ogródków Działkowych [...] z dnia 7 sierpnia 2021 r. Wniosek skierowano do ROD [...] w G. Adresat wniosku odmówił stronie wglądu do żądanego protokołu. W kolejnym piśmie, z dnia 5 grudnia 2021 r., wnioskodawczyni stwierdziła, że w jej opinii, prawo wglądu do treści protokołu statuuje wprost statut Polskiego Związku Działkowców uchwalony przez XII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 2 lipca 2015 r. – w "§ 14 pkt 3; 4 i 9". PZD – [...] podtrzymał swoje stanowisko. W tej sytuacji wnioskodawczyni pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. złożyła skargę na odmowę zarządu ROD [...] w G. wglądu w treść protokołu z zebrania sprawozdawczego ROD [...] z dnia 7 sierpnia 2021 r. Pismem z dnia 17 grudnia 2021 r., nr [...] Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe [...] wyjaśnił stronie, że zgodnie z § 14 pkt 3, 4 i 9 statutu członek ROD ma prawo do informacji, ochrony praw i interesów członka ROD i wglądu wyłącznie w dokumentację członkowską. Wynika z tego, że członek zwyczajny PZD ma prawo uzyskiwać informacje o działalności PZD, zwracać się do organów PZD o ochronę swoich praw i interesów w zakresie członkostwa w PZD i prawa do działki oraz wglądu w dokumentację dotyczącą jego członkostwa. Zdaniem organu przepisy nie dają członkowi prawa do nieograniczonego wglądu we wszystkie dokumenty, jakie są w posiadaniu Zarządu ROD. Członek zwyczajny ma prawo wglądu w dokumentację dotyczącą jego członkostwa. Organ zaznaczył, że zgodnie z § 60 statutu przed walnym zebraniem (konferencją) delegatów wyłożeniu podlegają materiały sprawozdawcze za dany rok, za daną kadencję, plan pracy na dany rok oraz program działania na daną kadencję i preliminarz finansowy na dany rok. W pozostałym zakresie przepisy nie nakładają na Zarząd ROD obowiązku udostępniania działkowcom dokumentów do wglądu.

W takich okolicznościach, pismem z dnia 5 stycznia 2022 r., wnioskodawczyni złożyła wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p.") poprzez udzielenie informacji o pełnej treści protokołu z Walnego Zebrania Sprawozdawczego ROD [...] z dnia 7 sierpnia 2021 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmówił wnioskodawczyni udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ stwierdził, że Polski Związek Działkowców jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ale tylko w takim zakresie w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych. Udostępnieniu podlega nie każda informacja będąca w dyspozycji stowarzyszenia lub odnosząca się do jego funkcjonowania, lecz tylko ta, która dotyczy wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Jednocześnie przepisy związkowe nie przewidują udostępnienia powyższego dokumentu. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 9 statutu PZD członek zwyczajny ma prawo wglądu w dokumentację dotyczącą jego członkostwa. Stosownie do § 60 ust. 2 statutu PZD w zawiadomieniu o walnym zebraniu (konferencji delegatów) podaje się ponadto miejsce, termin godziny wyłożenia materiałów sprawozdawczych (dokumenty sprawozdawcze za dany rok oraz za kadencję, plan pracy na dany rok oraz program działania na kadencję; preliminarz finansowy na dany rok) zgodnie z zasadami określonymi przez Krajowy Zarząd. Po raz kolejny organ podkreślił, że przepisy nie dają działkowcowi prawa do nieograniczonego wglądu we wszystkie dokumenty, jakie są w posiadaniu Zarządu ROD.

Strona nie zgodziła się z tym stanowiskiem i pismem z dnia 8 lutego 2022 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ w odpowiedzi na kolejny wniosek ponownie odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym przez nią zakresie, co uczynił w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r., nr [...].

Od powyższego pisma skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem strony skarżącej podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w sprawie.

Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") odrzucił skargę, wskazując, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Dlatego też obowiązany jest ustalić, czy żądanie skarżącej o zapoznanie się z protokołem, czyli wgląd do protokołu Walnego Zebrania ROD [...] z dnia 7 sierpnia 2021 r. stanowi w istocie żądanie o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Żądanie skarżącej obejmuje umożliwienie jej wglądu do protokołu, a więc dokumentu. Trudno uznać, że wgląd do protokołu stanowi w istocie informację publiczną. Tym bardziej, że kwestie wglądu do protokołu uregulowane są w statucie PZD, stanowiącym przepisy wewnętrzne stowarzyszenia, które w określonych okolicznościach umożliwiają zwykłemu członkowi stowarzyszenia wgląd do określonych materiałów. Oznacza to, że skarżąca nie uczyniła przedmiotem swojego żądania konkretnej informacji (treści, zawierającej w sobie określone dane, wiedzę), lecz wolę wglądu, dostępu do określonego dokumentu, tj. protokołu sporządzonego z konkretnego zebrania podmiotu korporacyjnego, jakim jest stowarzyszenie ogrodowe.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną w rozumieniu ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tak więc sformułowanie wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, jako wgląd do protokołu, nie zaś jego treść (informacja w nim zawarta) powoduje, że żądanie skarżącej w istocie nie obejmowało udzielenia jej informacji publicznej. Tym samym zaskarżone pismo Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego [...] z dnia 25 lutego 2022 r. w istocie nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a.

Na gruncie u.d.i.p. decyzje administracyjne wydawane są wyłącznie w dwóch przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Stanowi o tym art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem zaskarżone w niniejszej sprawie pismo ma faktycznie wyłącznie charakter informacyjny. Treści zawartych w tym piśmie nie można poczytywać jako odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zawiera ono wyłącznie informację, że żądane przez skarżącą dokumenty nie stanowią informacji publicznej oraz że w tym przypadku nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżonego pisma nie można również uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Decyduje o tym przede wszystkim informacyjny charakter tego pisma. Dany akt lub czynność, aby mogły być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 61). Tymczasem zaskarżone pismo nie rozstrzyga w żaden sposób o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej wynikających z przepisów prawa. Jeżeli jednak skarżąca uznaje, że sformułowane przez nią żądanie (tj. żądanie wglądu do protokołu) jest jednak żądaniem o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedź organu powinna być udostępniona w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p., to może wnieść skargę na bezczynność organu w tym względzie. Tym samym może zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego. W postępowaniu tym Sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w u.d.i.p.

WSA w Gliwicach wyjaśnił, że Polski Związek Działkowców jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ale tylko w takim zakresie w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych. W tej sytuacji działalność i funkcjonowanie PZD może być objęta przepisami u.d.i.p. tylko w zakresie dysponowania przezeń środkami publicznymi, tj. w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych. Tylko takie dane (informacje) stanowią w przypadku PZD informację publiczną i tylko takie dane mogły być przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast, samo żądanie wglądu do dokumentu, jakim jest protokół sporządzony ze zgromadzenia podmiotu korporacyjnego, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej uregulowanej normatywnie w u.d.i.p.

Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, skutkującą wadliwym uznaniem, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, a pismo PZD z dnia 25 lutego 2022 r. nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., w sytuacji gdy:

• treści zawarte w tym piśmie należy poczytywać jako decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zwłaszcza że PZD wskazał podstawę prawną odmowy udzielenia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.) i oświadczył, że "odmawia wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: udostępnienia pełnej treści protokołu z Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczego ROD [...] w G. z dnia 7 sierpnia 2021 r.";

• pismo z dnia 25 lutego 2022 r. zawiera wszystkie elementy decyzji wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., czyli oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji;

2. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, skutkującą wadliwym uznaniem, iż wniesienie skargi jest niedopuszczalne, a żądanie skarżącej nie stanowi żądania o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., w sytuacji gdy:

• przedmiotem żądania skarżącej było udzielenie informacji o pełnej treści protokołu z Walnego Zebrania Sprawozdawczego ROD [...] w G. z dnia 7 sierpnia 2021 r., w szczególności poprzez przedłożenie tego protokołu w formie dokumentowej, a nie natomiast wgląd do dokumentu;

• protokół z Walnego Zebrania Sprawozdawczego ROD [...] w G. z dnia 7 sierpnia 2021 r. stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na żądanie wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy zaskarżone przez skarżącą pismo Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego [...] z dnia 25 lutego 2022 r. jest pismem informacyjnym, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, czy stanowi ono decyzję administracyjną, jak uważa skarżąca. Ustalenie to przesądzi bowiem o zasadności skargi. Dlatego też, w pierwszej kolejności, należy wyjść od określenia pojęcia "decyzja administracyjna". Kodeks postępowania administracyjnego, mimo że posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna", to jednak pojęcia tego nie definiuje, choć wedle art. 104 k.p.a. stanowi ona podstawową formę załatwienia spraw administracyjnych. W doktrynie postępowania administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym decyzja administracyjna to kwalifikowany akt, którego cechą charakterystyczną jest władcze, zewnętrzne i jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, rozstrzygający sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata i orzekający o prawach lub obowiązkach tego adresata w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Natomiast w ujęciu procesowym decyzja administracyjna kończy dane postępowanie administracyjne i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt (pismo) jest decyzją czy też nią nie jest, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP;1982, z. 9, p. 169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: 1) oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt; 2) wskazanie adresata; 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz 4) podpis osoby reprezentującej organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., sygn.. akt I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Aby zatem uznać pismo za decyzję winno ono spełniać wskazane minimalne wymogi decyzji.

Analizując treść zaskarżonego pisma organu z dnia 25 lutego 2022 r. stwierdzić należy, że zawiera ono oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi (Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe [...]). Opatrzone jest datą wydania (25 lutego 2022 r.), zawiera oznaczenie strony (A.L.). W piśmie tym zawarto podstawę prawną rozstrzygnięcia, powołując się na art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz rozstrzygnięcie – odmawia wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: udostępnienia pełnej treści protokołu z Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczego ROD [...] w G. z dnia 7 sierpnia 2021 r. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione. W piśmie tym organ pouczył, że przysługuje od niego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Ponadto pismo to podpisał M. M. – Dyrektor Biura [...] PZD [...]. Stwierdzić więc należy, że pismo to zawiera wszystkie niezbędne elementy do uznania go za decyzję administracyjną.

Z tych też względów za zasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt. 1 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie zaskarżony akt jest decyzją administracyjną, co oznacza, że skarga była dopuszczalna, a Sąd pierwszej instancji obowiązany był dokonać merytorycznego rozpatrzenia skargi. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który został sformułowany w pkt. 2 skargi kasacyjnej, gdyż zagadnienie to znajduje się na obecnym etapie postępowania, poza zakresem rozważań NSA, bowiem nie mieści się on w granicach sprawy. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczały się bowiem wyłącznie do kwestii natury formalnej. Tym samym NSA, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, nie mógł wypowiedzieć się czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną i czy wniosek ten został załatwiony zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni.

Informacyjne Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istnieją trzy drogi załatwienia wniosku zawierającego żądanie udostępnienia informacji publicznej: pierwsza – udostępnienie informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.); druga to odmowa udzielenia żądanej informacji lub umorzenie postępowania w formie decyzji (art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), pod warunkiem, że wniosek rzeczywiście dotyczy informacji publicznej. W sytuacji bowiem, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wówczas brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295). Podobnie w przypadku, gdy wprawdzie żądana informacja jest informacją publiczną, jednakże organ nią nie dysponuje, nie ma wówczas obowiązku wydania decyzji, a wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o tym fakcie (wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02).

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż stosownie do art. 209 P.p.s.a., sąd wniosek o zwrot kosztów rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wyłącznie z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzucenie skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 P.p.s.a.