Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 139/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skarg A. U.-M., M. L. i B. L. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej A w U. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych 1/ umarza postępowanie w zakresie punktu 2 zaskarżonego postanowienia, w części nakładającej na S. R., inwestora, obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalno-usługowym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w U., w aspekcie ich zgodności z przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie zabytków, 2/ oddala skargi w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

J. U.-M., M. L. I B. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 11 stycznia 2019 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia 22 listopada 2018 r., i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2019 r. określonych dokumentów.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

PINB prowadził postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, w odniesieniu do robót budowlanych związanych z budową budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [..], położonej przy ul. P. w U., zrealizowanego w oparciu o decyzję Starosty Powiatu z dnia 5 maja 2014 r., wyeliminowaną z obiegu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 717/14 i wyrokiem NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2149/15.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB postanowieniem z dnia 22 listopada 2018 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora – S. R., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2019 r. dokumentów: 1. oceny nasłonecznienia i zacieniania okien sąsiedniego budynku, znajdującego się na działce nr [..] - w płaszczyźnie pionowej i poziomej; 2. orzeczenia technicznego oceniającego wykonane roboty budowlane w zakresie ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej wraz z oceną prawidłowości podłączenia budynku do sieci miejskich; 3. rysunku elewacji frontowej /pierzei/ od strony placu 07KDX w skali 1:200, ze wskazaniem wejścia i wjazdu ustalonego na rysunku planu (miejscowego), załącznika do Uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 września 2003 r., obejmującego sąsiednie budynki, wraz z uzasadnieniem przyjętego rozwiązania, i wizualizację tego terenu; 4. warunków przyłączeniowych kanalizacji sanitarnej do istniejącej studni rewizyjnej, wydanych przez administratora sieci.

Organ nadzoru budowlanego uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę nie był związany wydanymi w stosunku do decyzji Starosty wyrokami sądów administracyjnych, gdyż nie prowadzi postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, które było oceniane przez sąd, lecz postępowanie dotyczące doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem, czego sąd nie oceniał.

W zażaleniach wniesionych przez J. U.-M. oraz przez M. i B. L., strony zarzuciły błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nie był związany wydanymi wyrokami sądów administracyjnych, zgodnie z art. 170 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2019 r. WINB uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i jednocześnie nałożył na inwestora spornych robót obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31 maja 2019 r.: oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, obejmujących wybudowany na działce nr [..] budynek usługowo-mieszkalny, w aspekcie ich zgodności z przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ochronie zabytków i techniczno-budowlanymi, oraz prawidłowości podłączenia budynku do miejskich sieci mediów technicznych, w której zakres należy włączyć analizę naturalnego oświetlenia (nasłonecznienie) pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [..] w U. - wraz z inwentaryzacją budowlaną budynku usługowo-mieszkalnego. Ponadto, w sytuacji niezgodności budynku z przepisami, organ nakazał wskazanie w ocenie technicznej zakresu robót budowlanych i czynności mających na celu doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakceptował przyjęty tryb procedowania w sprawie wskazując, że prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną, a zatem konieczne stało się ustalenie, czy przedmiotowe roboty nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jak zaznaczył WINB, nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów na podstawie art. 81c Prawa budowlanego jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego albo ona podstawie pkt. 2 tego przepisu.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem, że PINB nie był w niniejszej sprawie związany orzeczeniami sądów administracyjnych w sprawach sygn. akt

II SA/Gd 717/14 i II OSK 2149/15. W szczególności starannej analizy wymagały kwestie wskazane w wyroku NSA, a dotyczące: oceny zgodności zabudowy działki nr [..] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; analizy naturalnego oświetlenia (tzw. nasłonecznienie) pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku wielorodzinnym na działce nr [..] (m.in. wysokość ścianki kolankowej i kubatura przedmiotowego budynku) i zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak wyjaśnienia tych aspektów sprawy powoduje, zdaniem WINB, uzasadnione wątpliwości co do zgodności budowy z przepisami, które doprowadziły do powstania budynku. W konsekwencji forma osnowy zaskarżonego postanowienia była niespójna z jego podstawą prawną i nieprecyzyjna, podobnie jak uzasadnienie, dlatego niezbędne stało się jego uchylenie i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty nałożonego obowiązku. Z uwagi na upływ wyznaczonego przez PINB terminu wykonania obowiązku konieczne było też wyznaczenie nowego terminu.

W skardze do sądu skarżący zakwestionowali pkt 2 postanowienia WINB w zakresie nałożenia obowiązku dostarczenia przez inwestora oceny technicznej w aspekcie zgodności z przepisami, w tym prawa miejscowego wskazując, że dyspozycja art. 81c Prawa budowlanego nie pozwala na zobowiązanie uczestnika procesu budowlanego do przedłożenia opinii prawnych stwierdzających zgodność budynku z prawem.

Zdaniem skarżących praktyka, w myśl której biegły ma się wypowiadać o zgodności danej inwestycji z przepisami prawa pozbawione jest podstawy prawnej. Przepis art. 81c Prawa budowlanego mówi bowiem o możliwości nałożenia na inwestora/właściciela/zarządcę obowiązku dostarczenia ekspertyz, które mają dotyczyć wyłącznie jakości wyrobów budowlanych, robot budowlanych, stanu technicznego, a co za tym idzie - ekspertyza ma za zadanie opisywać rzeczywistość, stan faktyczny, i dokonywać jego eksperckiej oceny. Zatem ekspert nie ma za zadanie interpretować przepisów prawa i dokonywać ich subsumpcji, gdyż to należy do zadań organu nadzoru budowlanego. Wykluczone jest więc zlecanie ekspertowi czynienia opinii prawnej, w szczególności w sytuacji gdy zagadnienie to zostało szczegółowo omówione w wyrokach (wiążących organy i sądy). Natomiast oba przywoływane wyroki przesądzają o tym, że istniejący budynek nie może stać w aktualnym miejscu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi WINB podniósł, że o zgodności przedmiotowego budynku z prawem lub jej braku będzie orzekał organ nadzoru budowlanego, który w postępowaniu naprawczym dokona własnej oceny zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w całościowym ujęciu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym także nakazanej oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Opcja otwartości dotyczącej spektrum zagadnień uwzględnianych w ocenie technicznej czy ekspertyzie może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jednakże dokument ten sam w sobie nie przesądza o wyniku postępowania.

W uzupełnieniu skargi z dnia 19 lutego 2019 r. skarżący powołali się na pozyskany dokument z dnia 17 grudnia 2018 r., zatytułowany "Ocena materiału dowodowego w zakresie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i wyrokami Sądów Administracyjnych (opracowanie własne)", z którego wynika, że zamiarem urzędu w S. jest wykorzystanie zleconej "ekspertyzy" dla zalegalizowania budynku przy jednoczesnym zignorowaniu treści wydanych wyroków. W ocenie skarżących ekspertyza ma posłużyć jako dokument pozwalający na ekskulpację urzędników i skanalizowanie odpowiedzialności za opisywaną niezgodną z prawem działalność na "eksperta".

W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2019 r. skarżący J. U.-M. uzupełnił swoje stanowisko podnosząc, że dokumenty, na które zwracał organom uwagę NSA (plany i mapy geodezyjne) są powszechnie znane i dostępne organom i winny podlegać ocenie. Niezrozumiałe jest zatem działanie WINB, który pomija te dokumenty zawierające fakty istotne w sprawie i zobowiązuje inwertora do przedłożenia ekspertyzy, która dowiedzie (wbrew prawu, państwowym dokumentom i prawomocnym wyrokom), że sporny budynek może być zgodny z miejscowym planem.

Skargę na postanowienie WINB z dnia 11 stycznia 2019 r. wniosła także Wspólnota Mieszkaniowa, a sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 140/19. Postanowieniem z dnia 28 marca 2019 r. powyższe sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzone są pod sygnatura akt II SA/Gd 139/19.

W skardze Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 81c Prawa budowlanego wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia oceny technicznej w zakresie zgodności inwestycji z przepisami i pozostałych ekspertyz. Jak wskazano, ustawodawca przewidział tylko trzy kategorie przesłanek nałożenia tego obowiązku i do kategorii tych nie należy informacja o zgodności inwestycji z przepisami prawa miejscowego, a ściślej – o przebiegu granicy działki względem granicy jednostki planu w miejscu posadowienia poprzednio istniejącego budynku. Obowiązek interpretacji i subsumpcji przepisów prawa zastrzeżony jest dla nadzoru budowlanego i dlatego organ ten nie może, przy zastosowanie art. 81c ust. 2 obowiązku tego przenieść na inwestora. Ponadto, zasadą jest ustalenie we własnym zakresie przez organ wszelkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego procedowania i usuwanie powstałych wątpliwości. Dopiero wskazanie, że organ prowadzący nie posiada wiedzy ani nie ma środków pozwalających mu na samodzielne działanie, uprawnia do skorzystania z trybu art. 81c ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2019 r. sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na informację o złożeniu przez skarżącego J. U.-M. wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 11 stycznia 2019 r.

Następnie, w związku z informacją, że ostatecznym postanowieniem z dnia 4 czerwca 2019 r. GINB stwierdził nieważność postanowienia WINB z dnia 11 stycznia 2019 r. w części nakładającej na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalno-usługowym na działce nr ew. [..] przy ul. P.w U. w aspekcie ich zgodności z przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie zabytków, a w pozostałej części odmówił twierdzenia kontrolowanego aktu, sąd postanowieniem z dnia 17 lutego 2020 r. sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej punktu 2 decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oceny technicznej w aspekcie zgodności robót z przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie zabytków, w pozostałym zaś zakresie skargi podlegały oddaleniu.

Przedmiotem sądowej kontroli dokonywanej, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.), z punktu widzenia legalności aktu wydanego przez organ administracji publicznej, jest w niniejszej sprawie postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nakładające na inwestora budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [..] w U. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie oceny technicznej w opisanym wyżej zakresie, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę i uchyli kontrolowany akt organu administracji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z art, 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd postanowieniem umorzy postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe.

Z bezprzedmiotowością postępowania sądowego mamy do czynienia w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi w toku postępowania sądowoadministracyjnego przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Będzie to miało miejsce między innymi wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostanie pozbawione bytu prawnego wskutek skorzystania przez uprawniony organ administracji, do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia np. w drodze postępowania nadzwyczajnego.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w odniesieniu do punktu 2 zaskarżonego postanowienia, w części dotyczącej obowiązku przedłożenia przez inwestora oceny technicznej w aspekcie zgodności kontrolowanych robót z przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie zabytków.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, przed wniesieniem skarg w niniejszej sprawie J. U.-M. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia WINB z dnia 11 stycznia 2019 r. Postępowanie nadzwyczajne w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 21 stycznia 2019 r. W związku z tym, stosownie do art. 56 p.p.s.a., sąd wojewódzki postanowieniem z dnia 28 marca 2019 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w ramach drogi nadzwyczajnego postępowania administracyjnego i drogi kontroli sądowej ustawodawca uznał, że toczące się nadzwyczajne postępowanie wewnątrzadministracyjne (tj. realizowane przez organ, który wydał ostateczną decyzję, lub przez organ nadzorczy, uruchamiane z urzędu przez właściwy organ oraz na wniosek strony przez wniesienie nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego), stanowi przeszkodę w rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny.

Przepis art. 56 p.p.s.a. zawiera zatem uregulowanie, które prowadzi do wyłączenia konkurencyjności wszystkich nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem sądowoadministracyjnym, gdyż zbieg uprawnień do weryfikowania ostatecznej decyzji w tych dwóch rodzajach postępowań (administracyjnym i sądowym) może wywołać niekorzystne skutki, zarówno ze względu na zasady ekonomii organów państwa, jak i z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów. Przepis ten expressis verbis dotyczy skutków, jakie wywołuje wszczęcie postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych na postępowanie sądowoadministracyjne w przypadku, gdy skarga jest wnoszona po wszczęciu postępowania administracyjnego w jednym z trybów nadzwyczajnych. Wówczas postępowanie sądowe zostaje zawieszone, albowiem określony cel (np. stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej) może zostać osiągnięty na drodze postępowania administracyjnego. Gdy tak się stanie, postępowanie sądowe będzie bezprzedmiotowe, i sąd je umorzy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 (zob. T. Woś, Art. 56 - Zakaz dwutorowości postępowania, teza 22 w: T. Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016; A. Kabat, Art. 56 - Zawieszenie postępowania jako skutek wniesienia skargi w toku sprawy, teza 3 w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019).

W niniejszej sprawie cel w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia w części został osiągnięty w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Jak bowiem ustalono, postanowieniem z dnia 4 czerwca 2019 r. GINB stwierdził nieważność postanowienia WINB z 11 stycznia 2019 r., w części nakładającej na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej robot budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalno-usługowym na działce nr [..] w U. w aspekcie ich zgodności z przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie zabytków. Postanowienie to jest ostateczne, zatem przedmiot zaskarżenia w tym zakresie przestał istnieć, a postępowanie sądowe w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył tym zakresie postępowanie.

Rozważając zasadność skarg w pozostałym zakresie sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia.

Kontrolowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 81c ust. 2 jednoznacznie zezwala organom nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego kontrolowanego obiektu budowlanego, nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia ust. 1 wynika ponadto, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. Przy czym, należy uwzględnić, że analizowany przepis art. 81c ma charakter ogólny i procesowy, i zasadniczo powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi Prawa budowlanego. Przyjmuje się w szczególności, że może być stosowany w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 Prawa budowlanego).

Należy też zauważyć, ze organ administracji nakładając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego, a przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a., który przewiduje, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17, dostępny w CBOSA).

W rozpatrywanym przypadku PINB wdrożył postępowanie naprawcze wobec inwestora w związku z tym, że roboty budowlane związane z budową budynku usługowo-mieszkalnego zostały przeprowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W tej sytuacji, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, o której mowa w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, lecz stanowi to "inny przypadek", w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 tej ustawy, różny od budowy bez koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 77/18, dostępny w CBOSA). Dlatego w niniejszej sprawie konieczne było zbadanie, czy przedmiotowe roboty nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

W toku tego postępowania naprawczego organ nadzoru powziął wątpliwości, co do stanu technicznego budynku, w związku z tym, zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi przedłożenie stosownej oceny i ekspertyzy. Zdaniem sądu działanie to było prawidłowe, przy czym jednak – jak trafnie zauważył organ odwoławczy, nałożone przez PINB obowiązki nie wypełniały wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych, którymi organy nadzoru budowlanego są również związane.

Jak bowiem prawidłowo ustalono, wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt

II SA/Gd 717/14 WSA w Gdańsku uchylił decyzję Starosty z dnia 5 maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Z rozstrzygnięciem tym zgodził się NSA, który w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2149/15 oddalił skargę kasacyjną inwestora. Wyroki te są prawomocne, a zatem, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., wiążą one nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12, dostępny w CBOSA). Ratio legis omawianego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643; z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2322/11, publ. OSP 2015, z. 9, poz. 88).

Mając to na uwadze sąd uznał za trafne stanowisko WINB, że choć wskazane wyroki zostały wydane w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak ich moc wiążąca dla niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego wprost wynika z art. 170 p.p.s.a. W swoim rozstrzygnięciu NSA stwierdził, że na obecnym etapie wymaga wyjaśnienia zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, a także zachowanie wymogów w zakresie oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości, na co ma wpływ kwestia wysokości ścianki kolankowej i kubatury przedmiotowego budynku, a także konieczne jest zbadanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wątpliwości te, choć wyrażone w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostają aktualne w postępowaniu naprawczym, które toczy się po wyeliminowaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając między innymi odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej, a także poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednym z takich wymogów jest zapewnienie odpowiedniego naturalnego nasłonecznienia pomieszczeniom przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich z terenem inwestycji, a także prawidłowe podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, które to wymogi określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Brak spełnienia tych warunków oznacza, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę, a w postępowaniu naprawczym, że nie jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem bądź konieczne jest przeprowadzenie określonych robót lub czynności, aby stan ten osiągnąć.

W rozpoznawanej sprawie pracownicy organu nadzoru budowlanego dokonali analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i powzięli wątpliwości, co do spełnienia wymogów w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiadujących z terenem inwestycji oraz co do podłączenia budynku do sieci. Zdaniem sądu wątpliwości te są w pełni uzasadnione, na co wskazywał także NSA w swoim rozstrzygnięciu, a ich charakter i zakres uzasadnia zastosowanie instytucji uregulowanej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na mocy ww. przepisu musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, w których wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca, niewątpliwie zaś ma to miejsce w sytuacji, gdy konieczne jest wyjaśnienie kwestii spełnienia warunków nasłonecznienia i przesłaniania sąsiednich budynków oraz prawidłowości podłączenia budynku do sieci mediów, co wymaga wykonania ocen technicznych wykorzystujących wiedzę specjalistyczną. Także zakres ewentualnych robót i czynności, które doprowadzą do zgodności budynku z prawem winien określić podmiot posiadający odpowiednie uprawnienia.

Niewątpliwe jest natomiast, że przedmiotowy budynek został wybudowany na granicy z działką nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny zatem kluczowe dla postępowania naprawczego i możliwości zaakceptowania tak wybudowanego obiektu jest to, czy sporna budowa spełnia wymogi prawa w zakresie zapewnienia nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych na działkach sąsiednich. W razie bowiem negatywnych ustaleń konieczne jest zbadanie, czy przedmiotowy obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, tj. zapewniającego budynkom sąsiednim wymagane naturalne nasłonecznie, czy też nie i konieczne jest wdrożenie procedury z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Kwestia na nie jest jednak możliwa do wyjaśnienia za pomocą prostych ustaleń pracowników organu, lecz niezbędne jest wykonanie specjalistycznego opracowania, które wykorzystuje odpowiednie algorytmy i zobrazuje, jak kształtuje się cień rzucany przez sporny budynek. Dopiero to opracowanie będzie przedmiotem badania organu nadzoru budowlanego pod kątem spełnienia warunków z § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i ewentualnych dalszych rozstrzygnięć w sprawie.

Podobnie należy odnieść się do kwestii podłączenia nieruchomości do miejskich sieci mediów technicznych, która nie może zostać wyjaśniona wyłącznie w oparciu o oględziny nieruchomości przez pracowników organu. Również w tym wypadku niezbędne jest sporządzenie opracowania technicznego przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę i uprawnienia w omawianej kwestii i dopiero tak sporządzona dokumentacja może być przedmiotem rozważań organu nadzoru budowlanego w kontekście przesłanek określonych w art. 51 Prawa budowlanego.

Zasadnie też wskazał WINB, że obowiązki nałożone w postanowieniu organu pierwszej instancji, ze względu na przyjęcie przez PINB, że nie jest on związany wyrokami wydanymi w sprawie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, nie pozwalają na wyjaśnienie wskazanych wątpliwości co do zgodności przedmiotowego budynku z przepisami prawa. W konsekwencji konieczne było uchylenie tego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wyznaczenie nowych obowiązków, których zakres wypełniać będzie wskazania zawarte w prawomocnym wyroku NSA. Dopiero tak zrealizowane obowiązki pozwolą poczynić ustalenia istotne dla postępowania naprawczego i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że wydane postanowienie nie narusza prawa, gdyż w okolicznościach sprawy prawidłowe było zastosowanie trybu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W sprawie istniały bowiem istotne wątpliwości co do stanu faktycznego spornego budynku których wyjaśnienie nie było możliwe przy wykorzystaniu wiedzy i środków dostępnych organowi nadzoru budowlanego i wymagało skorzystania z wiedzy specjalistycznej. Wyjaśnienie tych wątpliwości jest zaś niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie nadzoru budowlanego – postępowania naprawczego. Również zakres nałożonych obowiązków jest prawidłowy, w szczególności uwzględnia on ocenę wyrażoną w prawomocnych wyrokach WSA i NSA, a organ wyraźnie wskazał, jakie ekspertyzy i w jakim przedmiocie należy przedłożyć.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zarzuty podniesione w skargach są niezasadne i nie mogą skutecznie podważyć dokonanej oceny zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia w zakresie obowiązków innych, niż przedłożenie oceny technicznej w aspekcie zgodności budowy z prawem miejscowym oraz przepisami o ochronie zabytków.

Prawidłowość wydanego postanowienia w zakresie kontrolowanym przez sąd nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z konieczności samodzielnej oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z innymi przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie zabytków.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pozostałym zakresie skargi oddalił.