Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 654/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,7,77,80,107,138 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3,11,13
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") - po rozpatrzeniu wniosku B. K. i W. K. z [...].10.2017 r. - o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków działki nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...] - stanowiących bezpośrednie otoczenie zabudowań [...] ([...]) przy ul. [...] w [...] - wpisanych do tego rejestru pod numerem [...], jako elementy pozostałości fortyfikacji pruskich z końca XIX w., na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...].05.1983 r., znak: [...]; którą zakończono decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].09.2017 r., znak: [...], odmawiającą skreślenia ww. nieruchomości z rejestru zabytków - działając na podstawie art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.")

- utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].09.2017 r., znak: [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków części pozostałości fortyfikacji pruskich z końca XIX w., wpisanych do tego rejestru pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: "WKZ") z [...].05.1983 r., tj. działki nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...], stanowiących bezpośrednie otoczenie zabudowań [...] ([...]) przy ul. [...] w [...].

Uzasadniając orzeczenie, Minister wyjaśnił, że WKZ decyzją z [...].05.1983 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...], pozostałości fortyfikacji pruskich z końca XIX w., w postaci pierścienia [...], wzniesionych wokół miasta w latach [...]-[...]. W orzeczeniu tej decyzji pod pozycją 11 wskazano [...] ([...]). Na podstawie ww. decyzji oprócz [...] budowli [...] wokół [...], ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie inne elementy twierdzy fortowej, takie jak profile ziemne, schrony, pasy zieleni ochronnej itp. - rozmieszczone w rejonach fortecznych poszczególnych fortów.

Objęcie ochroną prawną ww. obiektów, zostało uzasadnione faktem, iż zachowane forty są doskonałym przykładem [...] systemu obronnego z końca XIX w., jednocześnie stanowią kolejny etap rozwoju i modernizacji umocnień [...], wzniesionej w systemie [...], które "były przykładem szczytowych osiągnięć fortyfikacyjnych tego okresu na świecie". Postanowieniem z [...].09.2005 r. WKZ wyjaśnił treść ww. decyzji z [...].05.1983 r., że w granicach obszaru [...] ([...]), znajdują się działki nr ewid. [...] oraz [...], co oznaczono na kopii mapy ewidencyjnej, stanowiącej integralną część tego postanowienia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżących z [...].03.2017 r. o skreślenie z rejestru zabytków działki nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...], stanowiących bezpośrednie otoczenie zabudowań [...] ([...]) przy ul. [...] w [...], Minister decyzją z [...].09.2017 r., odmówił skreślenia ww. nieruchomości z tego rejestru. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia była analiza i ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Minister bowiem stwierdził, że działka nr ewid. [...] i część działki nr ewid. [...] - stanowiące bezpośrednie otoczenie zabudowań ww. [...] są nie tylko integralną częścią tego obiektu, lecz również istotnym elementem całego założenia [...] [...] z końca XIX w., otaczających pierścieniem miasto [...]. Na walor zabytku, wpisanego do rejestru decyzją [...].05.1983 r., składa się zarówno pierścień [...], jak i wszystkie pozostałe elementy zagospodarowania terenów [...] i [...], w tym m.in. zieleń ochronna. Minister podkreślił, że wnioskowane do skreślenia z rejestru zabytków nieruchomości, nie utraciły walorów zabytkowych ponieważ sposób ich zagospodarowania nie uległ zmianie, ani wtórnym przekształceniom, od czasu wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Przedmiotowy teren, jako bezpośrednie otoczenie zabudowań [...] ([...]) i integralny element twierdzy fortowej, zachował autentyczną substancję historyczną, formę i kompozycję: "Czytelna jest przy tym pierwotna funkcja terenu przyfortecznego, a znajdujące się na niej ziemne elementy [...] (takie jak przedstok na odcinku prawego barku i czoła, oskarpowanie ww. odcinków nasypu, fragmenty korony wału, ziemna poprzecznica, czy też unikatowy w skali [...] fragment pozycji strzeleckiej z [...] r. w rejonie prawej baterii sprzężonej) stanowią istotną część całego założenia [...]. Elementy te zachowały większość autentycznych materialnych cech, świadczących o wartości zabytkowej otoczenia [...], którą uznano w decyzji o wpisie do rejestru zabytków za godną ochrony i zachowania dla przyszłych pokoleń". Wobec powyższego stwierdził, że w omawianej sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowych nieruchomości. Odnosząc się natomiast do planów inwestycyjnych wnioskodawców Minister wyjaśnił, że fakt objęcia danego terenu ochroną konserwatorską nie wyklucza realizacji jakiejkolwiek inwestycji, jednakże musi ona podlegać uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Decyzja ta została skutecznie doręczona stronom.

Pismem z [...].10.2017 r., B. K. i W. K., zwrócili się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia działki nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...], stanowiących bezpośrednie otoczenie zabudowań [...] ([...]) przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawcy nie zgodzili się ze sposobem rozstrzygnięcia decyzji z [...].09.2017 r. stwierdzając, że "opiera się w znacznej mierze na sytuacji nieistniejącej". Uzasadniając odwołanie, podnieśli, że otoczenie [...] zostało już naruszone poprzez wydzielenie części terenu w postaci działki nr ewid. [...], która została zabudowana, a zatem nie można "twierdzić, że została zachowana substancja historyczna, architektoniczna i kulturowa". Dalej Strony podniosły kwestie obowiązku równego traktowania obywateli (w kontekście wydzielenia i zabudowania działki nr ewid. [...]), zaniedbania zabytkowego fortu, jako "zarośniętego nieużytku zdegradowanego przez poprzedniego właściciela", a także braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do propozycji przekazania "samego [...] (...) do dyspozycji Ministra".

W toku ponownego rozpatrywania ww. sprawy Minister uznał własne orzeczenia z [...].09.2017 r. za merytorycznie słuszne, nienaruszające prawa.

Z art. 13 ust. 1 u.o.z. przepisu wynika, że przesłankami uprawniającymi do skreślenia zabytku z rejestru zabytków są: utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej; brak potwierdzenia wartości zabytku w świetle nowych ustaleń naukowych. Do utraty wartości zabytkowej obiektu może dojść na skutek jego zniszczenia, jednakże dla zaistnienia tej przesłanki konieczny jest bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru, a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (por. M. Cherka, P. Antoniak, Komentarz do art. 13 ww. ustawy, LEX). W odniesieniu do drugiej przesłanki umożliwiającej skreślenie obiektu z rejestru zabytków należy wyjaśnić, że pod pojęciem "nowych ustaleń naukowych" rozumie się takie dane i informacje o obiekcie, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie wpisu do rejestru zabytków, a które rzutują na ocenę jego wartości, przesądzającej o wpisie do tego rejestru.

Minister uznał, że żaden z zawartych w aktach sprawy dokumentów nie stwierdza, aby nieruchomości wnioskowane do skreślenia z rejestru zabytków, w obecnym stanie zachowania utraciły w sposób trwały wartości zabytkowe, stanowiące podstawę wydania decyzji z [...].05.1983 r. Nie ma też żadnych nowych ustaleń naukowych, które podważyłyby te wartości. W omawianej sprawie nie zaszły również nowe okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie ww. nieruchomości z rejestru zabytków. Natomiast argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia z rejestru zabytków działki nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...], stanowiących bezpośrednie otoczenie zabudowań [...] ([...]), zostały dostatecznie wyjaśnione w decyzji Ministra z [...].09.2017 r. i zachowały swoją aktualność.

W ocenie organu, istotą przedmiotowego postępowania jest jedynie ustalenie czy działka nr ewid. [...] oraz działka nr ewid. [...], w części poza fosą i walem [...] ([...]), w obecnym stanie zachowania nadal posiadają wartości zabytkowe, przypisane im w dacie wydania decyzji wpisowej. Stan techniczny zabudowań i umocnień [...] nie jest w tym postępowaniu decydujący, tym bardziej, że jego forma i układ w terenie są doskonale czytelne. Sąsiedztwo [...] z zabudowaną działką nr ewid. [...] pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ działka nr ewid. [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków. W tej sytuacji nie ma tożsamości stanu prawnego tej nieruchomości z nieruchomościami objętymi wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków, a co za tym idzie wskazana okoliczność pozostaje bez analogii do kwestii rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu.

Działka nr ewid. [...] oraz działka nr ewid. [...], w części poza fosą i wałem [...] ([...]), stanowią teren przyforteczny (otoczenie [...]) porośnięty zielenią wysoką oraz krzewami. Odpowiada to historycznemu sposobowi zagospodarowania przedpola ww. [...], które pierwotnie było obsadzone pasem zieleni. Aktualna intensywność porastania ww. terenu nie zmienia co do istoty jego funkcji. Na obszarze ww. działek zachowały się też formy ziemne w różnym stanie technicznym, wskazane w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa OT w [...] z [...].07.2017 r. oraz cytowane w decyzji Ministra z [...].09.2017 r., które świadczą o funkcjonalnych powiązaniach ww. terenu ze strukturą zabudowań i umocnień [...]. W granicach przedmiotowych działek, poza samym [...], zachowany został układ przestrzenny przedpola [...].

W świetle powyższego należało stwierdzić, że stan zagospodarowania ww. nieruchomości nie zmienił się od momentu, objęcia ich wpisem do rejestru zabytków w 1983 r. Przedpole [...] stanowi obszar "zieleni ochronnej", wskazanej w sentencji orzeczenia tej decyzji. Ponadto, pozwala na uczytelnienie samego [...] oraz zdefiniowanie jego roli w pierścieniu [...] wzniesionych wokół [...] w latach [...]-[...]. Jednocześnie zgromadzone w aktach sprawy dowody potwierdzają, wysoką klasę i rangę [...] ([...]).

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 5, jednoznacznie określa sposób sprawowania opieki przez właścicieli nad zabytkiem, jako zapewnienie warunków m.in. do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (pkt 3) oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (pkt 4), przewidując możliwość stosowania kar administracyjnych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, a w art. 110 również sankcje karne w przypadku zaniechania opieki nad zabytkiem przez jego właściciela.

Po ponownym więc rozpatrzeniu sprawy, Minister uznał, iż w odniesieniu do działki nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...] nie zachodzą przesłanki określone w u.o.z., pozwalające na skreślenie ww. nieruchomości z rejestru zabytków

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez adw. M.O., wnosząc pismem datowanym na [...] lutego 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję w całości. Pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji:

"I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm. - dalej: u.o.z.) przez brak zastosowania w sprawie polegający na odmowie skreślenia z rejestru zabytków tej części nieruchomości, na której nie zachowały się żadne elementy zabytkowych fortyfikacji, względnie elementy takie są obecnie nieodwracalnie zniszczone w stopniu pozbawiającym je wartości będących podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru, w tym również jako otoczenia [...],

2. naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.o.z., polegające na wydaniu decyzji odmawiającej wykreślenia części nieruchomości z rejestru zabytków w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki do wykreślenia zawnioskowanej części, a w konsekwencji podjęcie decyzji o wykreśleniu było obligatoryjne w myśl ww. przepisów;

II. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść decyzji polegający na

bezpodstawnym ustaleniu, że nieruchomość objęta wnioskiem w całości posiada walory zabytku, względnie stanowi otoczenie zabytku niezbędne do jego ochrony, jak również, że w części wnioskowanej do wykreślenia z rejestru zabytków nie uległa on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jej wartości historycznej albo też której wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru została rzekomo potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.

III. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji w oparciu o nieobiektywne, nieaktualne i w wielu aspektach błędne twierdzenia zawarte w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] lipca 2017 roku, a przy tym sprzeczne z przeprowadzonymi oględzinami nieruchomości,

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne, niepoparte aktualnymi materiałami naukowymi przyjęcie, iż widoczne na działce nr [...] pozostałości umocnień ziemnych nadal posiadają wartość historyczną, artystyczną lub naukową, zamiast stwierdzenia, iż uległy zniszczeniu w stopniu powodującym utratę takiej wartości,

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257- dalej: K.p.a.) polegające na niepełnym zebraniu materiału dowodowego i braku precyzyjnego wskazania, w jakiej dokładnie lokalizacji znajdują się elementy [...] rzekomo stanowiące zabytek,

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne i niepoparte w materiale dowodowym zawarcie w decyzji twierdzeń, iż objęta wnioskiem część nieruchomości jest porośnięta zielenią wysoką oraz krzewami, która odpowiada historycznemu zagospodarowaniu przedpola [...],

5. naruszenie art. 8 § 1 i 2 K.p.a., poprzez niezrozumiałe zróżnicowanie sytuacji prawnej nieruchomości zlokalizowanych wokół [...], jak również wokół innych [...] [...], pod względem zasięgu ochrony konserwatorskiej,

6. naruszenie art. 104 § 2 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całości wniosku i faktyczne pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy kwestii zupełnie innego zagospodarowania działki nr [...],

7. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez fragmentaryczne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogu podania uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia w rozumieniu ww. przepisów,

8. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez brak zastosowania, które to naruszenia polegały na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, zamiast rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji w całości i uwzględniającej w wniosek o skreślenie części nieruchomości z listy zabytków, względnie przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji."

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, wskazanych w treści skargi, jak również o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego po opisie stanu faktycznego sprawy wyjaśnił, że organ nie zastosował art. 13 ust. 1 w z w. z art. 13 ust. 2 u.o.z., pomimo spełnienia wszystkich niezbędnych przesłanek wymienionych w treści ww. przepisu. Na części nieruchomości należącej do B. i W.K., tj. na całym obszarze opisanej wyżej działki nr [...] oraz na części obszaru opisanej wyżej działki nr [...], nie znajdują się jakiekolwiek elementy [...] [...], które posiadałby jakąkolwiek wartość historyczną/ artystyczną lub naukową, uzasadniającą wpisanie tej części nieruchomości do rejestru zabytków, a w konsekwencji organ powinien obligatoryjnie wykreślić tą część nieruchomości z rejestru zabytków.

Zdaniem pełnomocnika, takie stanowisko znajduje potwierdzenie w protokole oględzin nieruchomości z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzonym przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], na potrzeby wydania opinii w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z ww. protokołu, przedmiotem oględzin była cała nieruchomość wpisana do rejestru zabytków, ograniczona od wschodu ulicą [...], od północy wewnętrzną granicą kontrstoku, od zachodu ogrodzeniem działki ewidencyjnej nr [...] oraz znajdującą się na południu bramą wjazdową. Dla przejrzystości dyskursu wyjaśniam, że zabudowania [...] są otoczone głęboką i szeroką fosą suchą, posiadającą murowaną również ścianę zewnętrzną, na której jest zachowane pierwotne ogrodzenie [...] - tzw. zewnętrzne ogrodzenie fosy suchej, którym to terminem będę się jeszcze wielokrotnie posługiwał.

W czasie ww. oględzin potwierdzono zachowanie się do chwili obecnej wyłącznie 3 elementów umocnień ziemnych, które znajdowały się poza zewnętrznym murem fosy suchej i oryginalnie zachowanym ogrodzeniem [...], tj.: schronu prawej baterii dołączonej, ławy strzeleckiej od strony północnej oraz wału stoku bojowego. Nadmieniam, że na wyraźne wskazanie pełnomocnika właściciela - spowodowanej enigmatycznością protokołu - doprecyzowano w nim, iż poza ww. trzema skrajnymi elementami nie ma żadnych dalej leżących elementów [...], zaś wszystkie ww. umocnienia znajdują się nie dalej niż 70 m od zewnętrznego płotu fosy. W sporządzeniu protokołu brali udział przedstawiciele Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] i Narodowego Instytutu Dziedzictwa, którzy podpisali się pod protokołem, co podkreśla jej wiarygodność i akceptację przez wszystkich uczestników oględzin.

Zdecydowana większość elementów umocnień znajduje się jednak bliżej zewnętrznego ogrodzenia [...], zaś ww. odległość "70 m" została podana wyłącznie jako strefa graniczna, która na każdym odcinku działki nr [...] w sposób bezsporny jest wolna od jakichkolwiek elementów [...]. Nadmieniam przy tym, że na znacznym obszarze otoczenia [...], poza zewnętrznym ogrodzeniem fosy suchej, brak jest jakichkolwiek elementów ziemnych, względnie znajdują się one w bezpośredniej bliskości fosy suchej.

Pełnomocnik podkreślił też, że nawet dostrzeżone elementy utraciły jakiekolwiek walory zabytkowe, gdyż sposób zagospodarowania działki uległ głębokim zmianom i wtórnym przekształceniom. Teren poza zewnętrznym ogrodzeniem fosy suchej jest zdewastowanym nieużytkiem, porośniętym dziko rosnącymi drzewami, a w zasadzie lasem powstałym w drodze naturalnego obsiewu nasion (tzw. samosiewu, nalotu). Formy ziemne uległy nieodwracalnym zniekształceniom na skutek działających czynników atmosferycznych (erozja) i destrukcyjnego działania korzeni drzew, jak również działalności człowieka (np. drogi gruntowe). Te trzy elementy, położone najdalej od [...], nie posiadają obecnie wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, które uzasadniałby ich objęcie ochroną konserwatorską. Zachowały się one bowiem jedynie fragmentarycznie i w znacznym stopniu uległy zniszczeniu na przestrzeni ostatnich lat. Ich dawne, historyczne przeznaczenie było związane z ostrzeliwaniem wroga na tzw. przedpolu [...], które obejmowało obszar ok. kilku kilometrów. Zatem, nawet uznając argumentację Ministra za zasadną, należałoby konsekwentnie objąć ochroną obszar miasta o powierzchni co najmniej kilkunastu km2, zamiast jedynie działkę nr [...] (działka nr [...] nie znajduje się na przedpolu [...], lecz na jego tyłach, tzw. "zapolu [...].

Obecnie teren wokół [...] jest zabudowany budynkami mieszkalnymi i przemysłowymi, a także infrastrukturą drogową. [...] był bowiem co prawda budowany w XIX wieku daleko poza granicami zabudowy miejskiej, jednak obecnie został po prostu "wchłonięty" przez miasto. Znajduje się zaledwie ok. 4,5 km w linii prostej od głównej stacji kolejowej [...], zaś na północny zachód i północny wschód od [...] ciągną się osiedla mieszkaniowe m.in. dzielnic [...] i [...]. Jako punkt odniesienia można podać budynki Uniwersytetu [...] ([...]), które znajdują się mniej więcej w tym samym kierunku, ale znacznie dalej (ponad 7 km od ww. głównej stacji kolejowej).

Ponieważ [...] otoczony jest zwartą zabudową, ww. przedpole [...], które mogło być ostrzeliwane z ww. nasypów ziemnych już dawno zostało zabudowane i siłą rzeczy nie może być prezentowane. Zatem nie znajduje zrozumienia z jakiego powodu Minister twierdzi, że zachowanie terenu wokół [...] miałoby nieść jakiekolwiek walory uzasadniające uznanie tego obszaru za zabytek. Kilkadziesiąt metrów tego nieużytku o nielicznych, o trwale zdewastowanych formach ziemnych, w żaden sposób nie stanowi dopełnienia zabudowy [...] i nie jest przydatne do eksponowania samego [...], czy też jego ochrony. Nie daje również żadnego wyobrażenia o jego pierwotnym przedpolu.

Jak wynika z protokołu oględzin - jedynego dowodu aktualnego i bezpośrednio dokumentującego stan zachowania [...] - sporządzonego przy udziale pracowników Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] (wypełniającego na terenie miasta większość zadań WKZ) oraz przedstawicieli Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], "stanowiska bojowe prawej baterii dołączonej nie zachowały się". Uwaga ta jest niezwykle istotna, zaś zwrócenie uwagi na ten aspekt stanowi zarazem wstęp do wykazania kolejnych uchybień w sprawie, a mianowicie rażącej niezgodności opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], ze sporządzonym uprzednio przez tą samą instytucję, a nawet tego samego pracownika, protokołem oględzin zabytku.

Ww. opinia w znacznej części opiera się na wcześniejszych opracowaniach J. B. i Z. K., zaś w treści opinii przepisywane są całe fragmenty z tych publikacji. Stopień zespolenia opinii z wcześniejszymi opracowaniami jest tak znaczny, iż na str. 14-19 z reguły trudno oddzielić autorską część opinii, sporządzoną - rzekomo - na podstawie oględzin, z obserwacjami i konkluzjami ww. autorów. Prowadzi to do tak rażących wypaczeń, jak wymienianie w opinii elementów [...], których obecności nie potwierdzono podczas oględzin, np. przedstok na odcinku prawego barku i czoła, przedstok wewnętrzny, oskarpowanie ww. odcinków nasypu, bliżej niesprecyzowane fragmenty korony wału, jedna ziemna poprzecznica (tajemnicą pozostaje gdzie położona).

Opinia cytuje również obszernie zalecenia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 2008 roku, które zostały sformułowane bez przeprowadzenia wówczas oględzin, najprawdopodobniej na podstawie jeszcze starszych, archiwalnych badań historycznych. Odniesienia tam zawarte, traktujące o nieistniejących elementach [...] (vide np. działka [...]), zostały następnie bez żadnej refleksji powielone w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, na której z kolei równie bezrefleksyjnie oparł się organ I i II instancji w niniejszej sprawie.

W opinii, zdaniem pełnomocnika, zawarte są poważne błędy merytoryczne – w tym kwestia zielni porastającej [...]. Pełnomocnik wskazał na cytat z opracowania Z. K., będącego w dyspozycji Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] i powołanego w ww. opinii w postaci niniejszego fragmentu: "(...) częściowo jest to drzewostan zarówno dawny (przedpole obiektu - pierwotnie otoczone było bowiem pasem zieleni stanowiący nasadzenia celowe, por. zdjęcie lotnicze z 1917 r. (...) jak i współczesnej, tj. powojennej. Z przedstawionego zdjęcia wynika jednak, że pomimo pierwszo-wojennej mobilizacji [...], drzewostan zachowano, a pewne jego okazy mogły przetrwać do dnia dzisiejszego" (opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z dnia [...] lipca 2017 roku, [...] 2017, str. 18). Na podstawie tego sformułowania w opinii i później w decyzjach Ministra wydanych w I instancji oraz przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, została zawarta konkluzja, że obszar zieleni towarzyszącej [...] również należy traktować jako obszar ochrony, a nawet posłużono się terminem "zieleń [...]".

Wiedzą powszechnie dostępną jest, iż [...] takie jak [...] służyły do obrony miasta ("[...]") i miały za zadanie ostrzeliwać za pomocą artylerii i piechoty zbliżające się oddziały wroga. Dlatego przedpole [...] co do zasady musiało być wolne od drzew i innych wysokich przeszkód terenowych (np. zabudowań). Owszem, wykorzystywano przyrodę w celu zamaskowania [...] i utrudnienia dostępu wrogim oddziałom. Jednakże powołana tak dyletancko w opinii "zieleń [...]", mogła zawierać, na przedpolu będącym obszarem ostrzału, jedynie tzw. zieleń taktyczną, tj. przeszkodową/ maskującą i przesłaniająco- towarzyszącą. Jako przykład można podać kolczaste krzewy, które jednak pod koniec XIX i na początku XX wieku były jednak już wypierane przez drut kolczasty (wynaleziony w 1865 roku), albo np. trawy i krzewy porastające stanowiska artylerii. Drzewa na przedpolu [...] dawałyby jedynie zasłonę i schronienie nacierającej piechocie, utrudniając zarazem skuteczny ostrzał załodze [...]. Ideę posadzenia lasu na przedpolu [...] można byłoby potraktować w kategoriach humorystycznych, gdyby nie fakt, że została zawarta w decyzji Ministra, stanowiąc zarazem jeden z istotnych argumentów za nieuwzględnieniem wniosku właścicieli nieruchomości.

Jedynie w czasie pokoju, trwającym nierzadko przez wiele lat, pozwalano na większy rozrost przyrody, co pozwalało ukryć detale umocnień przed obserwacją potencjalnego wroga. Dlatego też Z. K. w cyt. wyżej fragmencie stwierdza: "Z przedstawionego zdjęcia wynika jednak, że pomimo pierwszo-wojennej mobilizacji [...], drzewostan zachowano, a pewne jego okazy mogły przetrwać do dnia dzisiejszego". Zatem, primo, nie był to typowy drzewostan [...], lecz narosty czasów pokoju których "pomimo" wojny nie usunięto (nota bene: drzewa nie wycięto w czasie I wojny światowej, gdyż [...] pozostawał poza głównym teatrem działań wojennych, a ponadto nie rosły na przedpolu [...]); secundo, wyrosłe wówczas drzewa zaledwie "mogły przetrwać". W żadnych jednak badaniach nie potwierdzono, aby jakikolwiek drzewo rzeczywiście było pozostałością sprzed 1918 r.

Nawet na archiwalnym zdjęciu załączonym do opinii z dnia [...] lipca 2017 r. (załącznik nr 1 do opinii, zdjęcie na górze) widać, że pierwotnie przedpole [...] było wolne od drzew (zaraz za fosą suchą znajduje się wał ziemny i otwarta przestrzeń, zaś w toku niszczenia i zaniedbania [...] w czasach PRL, obiekt stopniowo zarastał i był otaczany zabudową miejską (załącznik nr 1 do opinii, zdjęcie na dole). Obecnie obszar dawnego przedpola [...], stanowiący część działki [...] jest porośnięty kilkudziesięcioletnim lasem powstałym z tzw. samosiewów, który przy właściwej pieczy nad [...] nie miałby sposobności wyrosnąć (np. akacje i inne rośliny kolczaste bywały utrzymywane przy [...], ale jedynie w postaci mocno przyciętego żywopłotu, mającego utrudnić atak piechoty - przy czym zastrzegam, że z żadnych opracowań naukowych nie wynika, aby były posadzone akurat w [...]). Właściciele są zresztą zobowiązani przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] do stopniowego usuwania tych drzew, tak aby przywrócić nieruchomość do pierwotnego stanu.

Pełnomocnik skarżącego "z ostrożności procesowej" wskazał, że nawet gdyby przypisać istotne znaczenie twierdzeniom o "historycznym drzewostanie" - co stanowczo kwestionuję - powinnością organu było zidentyfikować i zlokalizować drzewa stanowiące rzekomo pierwotną zieleń [...] oraz odnieść takie ustalenia do wniosku właścicieli o zmianę granic ochrony konserwatorskiej. Ustalenia poczynione przez Ministra, zarówno w I, jak i w II instancji ograniczają się do ogólnikowych, nieudokumentowanych stwierdzeń, zaś materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala potwierdzić, aby takie pierwotne nasadzenia byłby rzeczywiście reprezentowane na nieruchomości, a już tym bardziej, w której części nieruchomości miałby się znajdować - co ma przecież też znacznie, skoro złożony przez właścicieli wniosek o wykreślenie z rejestru zabytków dotyczy tylko części nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana bez wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Tym samym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wymagające pełnego zebrania materiału dowodowego, a także określoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. W szczególności przez dowolne przyjęcie, jako podstawę rozstrzygnięcia, niemal wyłącznie wadliwej i stronniczej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] lipca 2017 roku, opartej w większości na wcześniejszych opracowaniach historycznych, a przy tym sprzecznej z protokołem z aktualnie przeprowadzonych oględzin nieruchomości. Poza ww. opinią brak innych, aktualnych opracowań naukowych lub innych dowodów, które potwierdzałby posiadanie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych przez widoczne, ale trwale zniekształcone, elementy umocnień ziemnych znajdujące się poza fosą suchą. Organ nie zdołał również precyzyjnie umiejscowić ww. obiektów na planie nieruchomości. Elementy rzekomej pierwotnej zieleni [...] w ogóle nie zostały zlokalizowane i umiejscowione na nieruchomości. W kwestii umocnień ziemnych, bezspornie potwierdzono, że teren w odległości 70 m od ogrodzenia fosy suchej jest wolny od jakichkolwiek umocnień czy [...]. Natomiast strefa między zewnętrznym ogrodzeniem fosy suchej a ww. granicą 70 m nie została doprecyzowana przez organ. Jest to oczywiście spowodowane wybiórczym i tendencyjnym prowadzeniem postępowania, tj. wyłącznie pod kątem oddalenia wniosku właścicieli w całości - czyli pod z góry założoną tezę. Takie też były działania organu polegające na zebraniu i ocenie materiału dowodowego, naruszając tym samym ww. przepisy postępowania.

Art. 7 K.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Zatem organ powinien rozpatrzyć całość zebranych dowodów, dostrzec ich sprzeczności i rozstrzygnąć o wiarygodności oraz przydatności poszczególnych dowodów, a nie jedynie oprzeć się na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 68, stwierdzono, że "ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania" – A. Wróbel, Art. 80. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że pogląd powyższy można w całości odnieść do krytycznej oceny działań podejmowanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie.

Analiza dowodów poczyniona przez organ, nie opierała się na obiektywnych i racjonalnych przesłankach, lecz była nacechowana wybiórczością i nieuzasadnionym pominięciem części istotnych dowodów. Jak natomiast słusznie wskazuje się w orzecznictwie, "zasada swobodnej oceny dowodów w rozumieniu przepisu art. 80 k.p.a. polega na tym, że organ podatkowy analizuje cały materiał dowodowy i na podstawie rozpatrywania wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu formułuje ocenę danego konkretnego dowodu(...)" (wyrok NSA z 30 marca 1988 r" SA/Po 1495/87, LEX nr 1689113).

W ocenie pełnomocnika, szczególnie bulwersującym aspektem całej sprawy jest to, że na działce nr [...] znajduje się plac wyłożony blokami z tzw. "wielkiej płyty" oraz, w niewielkim zakresie, współczesna droga gruntowa. Działka [...] została w taki sposób urządzona jeszcze w czasach PRL, kiedy była wykorzystywana jako składowisko dla pobliskich zakładów przemysłowych. W takim stanie znajdowała się w momencie wpisania do rejestru zabytków i w takim też stanie znajduje się w chwili obecnej. W sposób oczywisty ani w 1983 roku, ani obecnie nie znajdowały i nie znajdują się na niej jakkolwiek elementy [...]. Cały jej obszar został najprawdopodobniej jeszcze przed 1983 rokiem zniwelowany na płaski, równy plac i utwardzony nawierzchnią z płyt. Potwierdza to zarówno protokół z oględzin z [...] czerwca 2017 roku, jak i wcześniejsze opracowania naukowe, tak obficie cytowane w opinii z dnia [...] lipca 2017 roku. Budownictwo z wielkiej płyty i stanowiące jego reminiscencję betonowe elementy, z całą pewnością nie są fragmentami [...], budowanych z XIX i XX-wiecznych cegieł. Wpisanie takiej działki do rejestru zabytków, jak również jej w nim pozostawanie, stanowi "jaskrawą karykaturę stosowania przepisów ustawy u.o.z., która nie wymaga głębszego komentarza". W odniesieniu do tej części nieruchomości znajduje zastosowanie przesłanka braku potwierdzenia w nowych ustaleniach naukowych wartości będącej podstawą wpisu, o której mowa w art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.o.z.

Stwierdzenie w stanie faktycznym sprawy przesłanek z art. 13 ust. 1 u.o.z. obliguje organ do wydania decyzji o skreśleniu z rejestru zabytków. Na aspekt ten wskazuje się również w doktrynie, gdyż w publikacjach komentatorów nie jest kwestionowane, że skreślenie z rejestru zabytków ma "(...) charakter obligatoryjny w każdym wypadku, gdy zajdzie jedna z przesłanek, o których mowa w art. 13 u.o.z." (Cherka, Maksymilian, Antoniak, Patrycja, Elżanowski, Filip M. i Wąsowski, Krzysztof A.. Art. 13. W: Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. LEX, 2010). Jak słusznie się podkreśla, "ze względu na konsekwencje wykreślenia z rejestru postępowanie to jest z góry narażone na podstawowy konflikt powstający między administracją konserwatorską, działającą w interesie publicznym, a właścicielami zabytków (...)" (Ginter, Artur i Michalak, Anna. Art. 13. W: Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. Wolters Kluwer, 2016). Tym bardziej, że na etapie administracyjnym organy ochrony zabytków są jednocześnie, w pewnym sensie, "sędzią we własnej sprawie". Wymaga to zachowania obiektywizmu przez ww. organy, czego jednak nie dostrzegam przy procedowaniu wniosku mojego Mandanta. Liczne uchybienia organów, w tym wynikające ze stronniczego rozpatrywania wniosków o wykreślenie z rejestru zabytków, znajdują zresztą odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, uchylających wydane decyzje, np.: w wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2015 roku sygn. akt II OSK 2885/13, LEX nr 1747228.

W odniesieniu do tej części wniosku, tj. do działki nr [...], organ - mimo formalnego ujęcia ww. działki w sentencji decyzji - de facto nie rozpoznał merytorycznie sprawy. W treści decyzji - i to zarówno w decyzji z dnia [...] września 2017 r., jak i z dnia [...] stycznia 2018 r. - Minister z reguły odnosi wszelkie uwagi zarówno do dz. nr [...] jak i nr [...]. Takie podejście Ministra jest widoczne przy opisywaniu elementów istniejących fortyfikacji (rzeczywistych lub rzekomych, powtórzonych jedynie w ślad za archiwalnymi opracowaniami), "zieleni [...]", etc. Nawet termin "przedpole [...]" jest stosowany w odniesieniu do łącznie wymienianych działek nr [...] i [...], podczas gdy działka nr [...] znajduje się na tyłach [...] (sic!). Innymi słowy, Minister wszelkie argumenty i elementy stanu faktycznego ustalone na działce nr [...] odniósł automatycznie do działki nr [...], natomiast wszelkie odmienne argumenty i ustalenia faktyczne dotyczące wyłącznie działki nr [...] zupełnie pominął. W konsekwencji kwestionuję, aby organ w sposób rzeczywisty i merytoryczny rozpatrzył wniosek w zakresie działki nr [...], a co najmniej nie podołał obowiązkowi pełnego uzasadnienia decyzji w tym zakresie, traktując obie działki wspólnie, mimo ich zupełnie innego zagospodarowania, zarówno historycznego, jak i obecnego. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 104 § 2 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całości wniosku, gdyż w zakresie działki nr [...] działania Ministra, a w konsekwencji również jego rozstrzygnięcia, mają charakter wyłącznie pozorny.

Organ (w kontekście działki nr [...]) w sposób nieobiektywny zebrał i ocenił materiał dowodowy. W szczególności Minister, zarówno rozpatrując sprawę w I instancji, jak i przy ponownym jej rozpoznaniu, pominął dowód z oględzin nieruchomości przeprowadzony przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, przy udziale przedstawicieli MKZ w [...], w tym załączoną do niego dokumentację fotograficzną. Ponadto w pewnej części wysnuł wnioski, które w żadnej mierze nie znajdowały oparcia w materiale dowodowym, co należy odnieść zwłaszcza do ww. działki nr [...]. Żaden bowiem z przeprowadzonych dowodów nie wykazał, aby na tej części nieruchomości znajdowały się jakikolwiek pozostałości [...]. Zatem rozstrzygnięcie o oddaleniu wniosku w tym zakresie, zostało podjęte całkowicie uznaniowo i bezpodstawnie. Ponownie potwierdza to trafność zarzutu o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Organ naruszył i to w sposób rażący, zasadę sformułowaną w art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Wskazuję bowiem, że przekonanie o konieczności objęcia ochroną konserwatora zabytków nieruchomości należącej m.in. do skarżącego w zakresie dz. nr [...] i [...] i odmowa wykreślenia części tej nieruchomości z rejestru zabytków, odbyła się w jawnej sprzeczności z postępowaniem organów ochrony zabytków wobec innych nieruchomości sąsiadujących zabudową [...]. Działka nr [...] jest tego najbliższym, ale nie jedynym przykładem - zarówno z protokołu oględzin, jak i innej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, bezspornie wynika, że zabudowa jest tam realizowana w bezpośrednim otoczeniu [...] (ogrodzenie działki niemal dochodzi do fosy suchej [...]). Tymczasem działka ta nie jest wpisana do rejestru zabytków, co przynajmniej w odniesieniu do ww. zachowanych elementów [...] budzi uzasadnione wątpliwości. Natomiast w odniesieniu do terenu pozbawionego jakichkolwiek umocnień takich wątpliwości nie powoduje, a jednocześnie stanowi argument za wykreśleniem z rejestru zabytków analogicznej części działki [...] oraz całej działki nr [...] należących m.in. do skarżącego.

W obecnym stanie sprawy, wybiórcze potraktowanie poszczególnych nieruchomości spowodowało z jednej strony, iż elementy zabytkowe należące do zabudowań [...] i niewątpliwie znajdujące się na sąsiedniej działce nr [...], nie zostały wpisane do rejestru zabytków ([...] oznaczone na wydruku pogrubioną linią koloru czerwonego), natomiast z drugiej, w granicach ochrony konserwatorskiej pozostała działka nr [...] i znaczna część dz. nr [...], na których nie ma żadnych elementów [...], względnie elementy istniejące dawniej, są obecnie nieodwracalnie zniszczone i nie posiadają walorów zabytku w rozumieniu u.o.z.

Pełnomocnik skarżącego wymienił przykładowo dalej położone zabytkowe forty. Zestawiając te przykłady ze stanem faktycznym na [...], wskazał, że odległość od ogrodzenia suchej fosy do wschodniej granicy działki nr [...] kształtuje się w przedziale między ok. 96 m w najwęższym miejscu do ok. 130 m w najszerszym. Biorąc pod uwagę powołane wyżej przykłady, daje to obszar niemal wystarczający do wybudowania w [...] kolejnego stadionu piłkarskiego, co oczywiście stanowi tylko hipotetyczny przykład, umożliwiający uzmysłowienie sobie gigantycznej skali dysproporcji między wykładnią i interpretacją pojęć "zabytek" oraz "otoczenie zabytku", dokonywanej przez organy administracji publicznej, w kontekście poszczególnych [...].

Działanie organu po pierwsze nie znajduje uzasadnienia i narusza m.in. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niekonsekwentne stosowanie przepisów u.o.z. wobec poszczególnych nieruchomości, a w konsekwencji wobec podmiotów będących ich aktualnymi właścicielami, zaś po drugie stan sprawy powinien być gruntownie wyjaśniony przez organ w wydanej decyzji. Organ wyraźnie nie sprostał tej powinności, zupełnie nie wyjaśniając takich rozbieżności w traktowaniu poszczególnych nieruchomości i ich właścicieli. Uzasadniony zatem jest zarzut nie tylko naruszenia art. 8 § 1 i 2 K.p.a., ale również uchybienie wymogom określonym w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., w zakresie, w jakim w uzasadnieniu decyzji nie została zawarta argumentacja wyjaśniająca tak różnorodne orzecznictwo.

Art. 8 K.p.a., zgodnie z aktualną treścią przepisu, jak podkreśla się w doktrynie, stanowi nie tylko "nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej", ale również "obowiązek kierowania się przez organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania", zaś w § 2 zawarto "zakaz odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym" (Przybysz, Piotr Marek. Art. 8. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2018). Trudno uznać, aby Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego spełnił ww. wymogi, w toku procedowania niniejszej sprawy.

Organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Stanął bowiem na stanowisku, że na całej powierzchni działek nr [...] i [...] znajdują się elementy [...], względnie "zieleń [...]", co wyklucza wykreślenie nawet części nieruchomości z rejestru zabytków. Jest to koncepcja błędna, która nie znajduje potwierdzenia w oględzinach nieruchomości. Takie podejście organu przesądza jednocześnie, że popełnione uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ich skutkiem było błędne ustalenie stanu faktycznego. W konsekwencji Minister wydał decyzję, która nie jest prawidłowa, naruszając tym samym interes prawny skarżącego, poprzez utrzymanie na jego nieruchomości ograniczeń związanych z wpisaniem nieruchomości do rejestru zabytków.

Minister miał wszelkie podstawy do uchylenia decyzji I instancji i wydania decyzji uwzględniającej, względnie uwzględniającej w części, wniosek właścicieli [...]. Jednakże organ II instancji nie zastosował przepisów stanowiących podstawę prawną dla takiego rozstrzygnięcia, lecz w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W moim przekonaniu ten ostatni przepis nie powinien jednak znaleźć zastosowania w sprawie, zaś zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Zatem obrazy doznały również wskazane wyżej przepisy procesowe, immanentnie związane z tzw. "wynikiem sprawy".

Zarzucone w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przesądzają o zastosowaniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a w konsekwencji o konieczności uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Ministra.

Jednocześnie podnoszę, że zarzuty sformułowane wobec zaskarżonej decyzji, w znacznej mierze można odnieść również do decyzji organu wydanej w I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie naruszała prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą postępowania prowadzonego w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru zabytków, w świetle art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.o.z., jest ustalenie zaistnienia po dacie wpisu do rejestru zabytków znacznego stopnia zniszczenia danego obiektu, powodującego utratę jego wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. "Aby dany obiekt mógł być skreślony z rejestru zabytków muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki, tj. zniszczenie obiektu i utrata przez ten obiekt wartości wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy" – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2037/15, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 196/15 (CBOSA).

Zgodnie z ww. przepisem, skreśleniu z rejestru zabytków podlega przedmiot, który na skutek zniszczenia utracił wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Należy więc stanowczo podkreślić, że sam fakt zniszczenia zabytku nie powoduje jeszcze utraty przez ten przedmiot wartości historycznej. Istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy jest także to, że ustawodawca wskazał wyraźnie w ww. przepisie, że utrata wartości zabytkowej dotyczy "wartości będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru". Dlatego też w pełni należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 196/15, że z tej przyczyny "(...) że organ, wydając decyzję o wykreśleniu zabytku z rejestru, musi ocenić również podstawy objęcia obiektu ochroną konserwatorską".

Organ, orzekający w sprawie o wykreślenie zabytku ujętego w rejestrze ma więc obowiązek ustalenia, czy w okresie pomiędzy wpisaniem obiektu do rejestru zabytku, a wnioskiem o jego wykreślenie nastąpiły takie zdarzenia, które wpłynęło na wartość zabytkową przedmiotowego obiektu. Jednym ze sposobów dokonania powyższego sposobu ustalenia jest wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie w tym zakresie opinii. Jest to środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Jest też dowodem z tzw. dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a.

W opinii Instytutu z [...] lipca 2017 r., po dokonanym szczegółowym opisie zabytku, znajdują się kategoryczne (s. 19 – 20) stwierdzenia, że "wnioskowany o skreślenie teren działki nr [...] i części działki [...] stanowiących otoczenie [...] ([...]) (...) zachował autentyczną substancje historyczną, formę i kompozycję". Z tej też przyczyny Instytut stwierdził, że działki te "nie uległy zniszczeniu w stopniu powodującym utratę ich wartości historycznej, artystycznej i naukowej. A zatem nie zachodzą przesłanki zgodnie z Ustawą o ochronie zabytków (...) uzasadniające skreślenie z rejestru zabytków". Co więcej, Instytut wyraźnie stwierdził, że "podział przedmiotowej działki może spowodować, że oddzielony od [...] teren zostanie wchłonięty przez inwestycję (...), co grozi bezpowrotnym zniszczeniem cennego zabytku architektury militarnej". Opinia Instytutu sporządzona została na podstawie oględzin przedmiotowych nieruchomości, dokonanej [...] czerwca 2017 r. oraz załączników do protokołu z tych oględzin.

Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucja kultury, działająca m.in. na podstawie u.o.z. (§ 1 statutu Instytutu z dnia 23 stycznia 2014, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z tegoż dnia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – Dz. U. z 2012 r., poz. 406). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 8 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m. in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej.

Tut Sąd przypomina, że istnienie tych wartości, o których wspomina Instytut w swej opinii, zostało potwierdzone w ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru - której ocena, wykracza poza granice niniejszej sprawy. Kwestionowanie przez pełnomocnika skarżącego stanu faktycznego sprawy, a więc stanu zachowania zabytku, ustalonego na podstawie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa mającej walor dowodu w sprawie (zarówno z opinii biegłego – gdyż wynika to z wymogu wiedzy specjalistycznej, niezbędnej dla realizacji zadań i celów, dla których Instytut został powołany, jak i z dokumentu urzędowego) jest jak najbardziej dopuszczalne i możliwe. Tym niemniej, polemika dowodowa powinna podlegać ogólnym zasadom postepowania dowodowego, które – w tym wypadku – wyprowadzić można z dyspozycji art. 78 § 1 k.p.a. Okoliczność, czy zabytek utracił zabytkowy charakter, stanowiący przyczynę wpisania go do rejestru zabytków, na skutek zniszczenia jest niewątpliwie okolicznością istotną dla sprawy. Dlatego, w razie wątpliwości odnośnie wartości dowodowej opinii Instytutu, znajdującej się w aktach sprawy, stronie zawsze przysługuje prawo wykazania odmiennych tez, za pomocą dowodów pozyskanych we własnym zakresie lub też na skutek żądania przeprowadzenia dowodu, skierowanego do organu. Ustawodawca wyraźnie bowiem stwierdził w art. 76 § 3 k.p.a., że treść dokumentu urzędowego może być zakwestionowana, ale tylko w drodze przeprowadzenia dowodu na okoliczność przeciwną, niż wynika z takiego dokumentu.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy w zakresie stanu zachowania form ziemnych przedstoku [...] w [...] – Z. K., rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie ochrony zabytków (...) - z dnia [...] października 2013 r., pomimo istotnego stopnia zniszczenia form ziemnych na działce nr ewid. [...], są one "rozpoznawalne i w miarę czytelne". Potwierdza to, załączona do ww. ekspertyzy, opinia J. B., wydana po oględzinach nieruchomości.

Twierdzenia pełnomocnika, mające na celu wykazanie sprzeczności pomiędzy ww. opiniami i ekspertyzami, a rzeczywistym stanem rzeczy (jak również nieścisłości i błędów w ww. dowodach) nie są potwierdzone żadnym dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Organ natomiast, orzekający o ewentualnym wykreśleniu zabytku (lub jego części) z rejestru zabytków, jeżeli dysponuje ekspertyzami i opiniami osób dysponujących wiedzą specjalistyczną w zakresie wymaganym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może bez skutecznego obalenia przez stronę wniosków płynących z zebranych dowodów (a więc dowodem na okoliczność przeciwną) nie brać pod uwagę – jako decydujących – wniosków, sformułowanych w opiniach, czy ekspertyzie. Byłoby to bowiem działanie sprzeczne z art. 7, 8 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skoro więc zarówno wnioski Instytutu Dziedzictwa Narodowego, jak i ujęte w ekspertyzie z 2013 r., oraz załączonej do niej opinii J. B., były jednoznaczne i przesadzające o tym, że zabytek w żadnej części nie utracił swego charakteru i nie został w takim stanie zniszczony, aby nie przedstawiał wartości historycznej, to organ nie mógł orzec inaczej, niż w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że skarżący nabywając nieruchomości aktem notarialnym Rep[...] w dniu [...] grudnia 2009 r. wiedział, że kupuje nieruchomość zabytkową i znał doskonale treść wynikających stąd obowiązków (§ 6 umowy notarialnej). Skoro – jak wynika wprost z twierdzeń skarżącego (jak również jego pełnomocnika) i uczestnika postępowania – stan zabytku uległ tak znacznemu pogorszeniu, że niekwestionowany w dniu nabycia zabytkowy charakter nieruchomości miałby być utracony, to za taki stan rzeczy odpowiedzialność ponosiliby B. i W. K.. Oznaczałoby to bowiem, że nie przestrzegali oni wskazań Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., do czego w § 6 umowy nabycia się zobowiązali.

Co więcej, zgodnie z art. 5 ustawy u.o.z. obowiązek opieki nad zabytkiem spoczywa przede wszystkim na jego właścicielu, a nie na organach administracji publicznej. Zgodnie z pkt. 3 art. 5 u.o.z. na właścicielu spoczywa pełny obowiązek zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Działanie sprzeczne z takim obowiązkiem (a więc zaniechanie) stanowi nie tylko naruszenie ustawy, ale może być poczytywane, jako zmierzające do pozbawienia obiektu zabytkowego charakteru – w tym także w celu wykreślenia go z rejestru zabytków, co umożliwi działania inwestycyjne przy zabytku zabronione.

Jak słusznie podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 596/06 (Legalis), "(...) opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega w szczególności na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Właściciel zabytku nie może uchylać się od powyższego obowiązku poprzez dążenie do jego wykreślenia z rejestru".

Przypuszczenie, że nabywcy tej nieruchomości zabytkowej nie wykonywali przyjętych na siebie (ale także wynikających z u.o.z.), co mogło przyczynić się do degradacji stanu zabytku, obowiązków potwierdzone jest treścią pisma Urzędu Miasta [...] do Ministra, z dnia [...] kwietnia 2017 r., do którego załączono kopie dokumentów precyzujących te obowiązki skarżącego i uczestnika, które były związane z faktem nabycia przez nich nieruchomości zabytkowej.

W dniu [...] czerwca 2017 r. na terenie przedmiotowych nieruchomości odbyła się wizja lokalna Narodowego Instytutu Dziedzictwa, w której brali udział panowie K.. W tym czasie (od [...] czerwca 2017 r.) reprezentowani byli oni przez profesjonalnego pełnomocnika, r. pr. R. G.. Pełnomocnik ten naniósł swoje uwagi odnośnie braku elementów [...] położonych dalej od [...]. Wskazał na odległość 70 m umocnień i zabudowy [...] od płotu zewnętrznego fosy, jak również na istniejącą, nowa zabudowę wkraczającą też na teren wału.

Powyższy fakt oznacza, że od daty oględzin nieruchomości zabytkowych zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik znali stan faktyczny, przyjęty przez Instytut na potrzeby sporządzenia opinii z dnia [...] lipca 2017 r. Panowie K. wyrazili też swoje negatywne stanowisko wobec opinii Instytutu – w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Tym niemniej, pomimo, że byli już wówczas reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaproponowali Ministrowi nabycie (jak może wynikać z użytego określenia "przekazanie na rzecz państwa" nieodpłatnie) od nich części przedmiotowej nieruchomości, ale nie wnosili o przeprowadzenie innego dowodu na okoliczności przeciwne do stwierdzonych ww. opinią, ani też nie sporządzili opinii przeciwnej we własnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając więc na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie znalazł podstaw uzasadniających twierdzenia i zarzuty skargi. Z dowodów istniejących w sprawie wynika bowiem jednoznacznie, że Minister nie miał podstaw prawnych, określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.o.z. do wykreślenia z rejestru zabytków przedmiotowych nieruchomości, w całości lub w części.

Z tych też przyczyn należało uznać zarzuty skargi za niezasadne. Nie został naruszony ani art. 13 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 15 u.o.z. (w żaden zarzucany sposób, co wynika z oceny prawnej dokonanej przez tut. Sąd w poprzedzającej części uzasadnienia), ani organ nie popełnił błędu w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że nieruchomość objęta wnioskiem w całości posiada walory zabytku, względnie stanowi otoczenie zabytku niezbędne do jego ochrony (lub, że w części wnioskowanej do wykreślenia z rejestru zabytków nie uległa on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jej wartości historycznej). Nie może być skutecznie kwestionowane w sprawie, że obiekt wpisany do rejestru zabytków jest zabytkiem, jest zabytkiem nieruchomym lub, że jest terenem wokół lub przy zabytku – o ile został wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W sprawie niniejszej kwestia samego wpisu do rejestru zabytków nie była zaś przedmiotem kontroli sądowej.

Organ nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a to z przyczyn w uzasadnieniu wyroku omówionych. Odnośnie zaś zarzutu braku precyzyjnego wskazania, w jakiej dokładnie lokalizacji znajdują się elementy [...] rzekomo stanowiące zabytek, wyjaśnić należy, że kwestia ta wynika nie tylko z opinii Instytutu, ale również z faktu, że nabywając nieruchomość zabytkową skarżący i uczestnik takich wątpliwości nie mieli.

Odnośnie bezpodstawnego i niepopartego w materiale dowodowym twierdzenia organu, że objęta wnioskiem część nieruchomości jest porośnięta zielenią wysoką oraz krzewami, która odpowiada historycznemu zagospodarowaniu przedpola [...], stwierdzić należy, że kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie. Jeżeli bowiem organ dysponuje opinią Instytutu oraz powołanymi w uzasadnieniu wyroku innymi dowodami, wskazującymi na brak takiego zniszczenia zabytku, który pozwalałby na jego wykreślenie z rejestru zabytków zgodnie z prawem, to kwestia tego, czy obecnie rosnąca roślinność odpowiada roślinności wcześniejszej nie ma prawnego znaczenia. Poza tym, co pomija pełnomocnik skarżącego, organ odnosi swoje rozważania w zakresie roślinności nie tylko do stanu historycznego, ale przede wszystkim (s. 3 uzasadnienia u dołu) do stanu z daty wpisania zabytku do rejestru

Nie został również naruszony art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezrozumiałe zróżnicowanie sytuacji prawnej nieruchomości zlokalizowanych wokół [...], jak również wokół innych [...], pod względem zasięgu ochrony konserwatorskiej. Kwestia ochrony prawnej, jej formy i sposobu realizacji obowiązków ustawowych stosowana do innych zabytków nie ma znaczenia dla ustalenia istnienia prawnych przesłanek, warunkujących treść orzeczenia administracyjnego, wydawanego w sprawie niniejszej.

Art. 104 § 2 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całości wniosku i faktyczne pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy kwestii zupełnie innego zagospodarowania działki nr [...], nie został naruszony. Organ bowiem – i wynika to z uzasadnienia decyzji wydanej w I, jak i w II instancji – odniósł się do wszystkich oczekiwań wnioskodawców, w tym także i do wniosku z [...] października 2017 r.

Organ należycie uzasadnił swoje oba rozstrzygnięcia, w sposób wynikający z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Uzasadnienie zawiera bowiem nie tylko ustalenie stanu faktycznego, ale również wskazanie na te przepisy prawa, które organ w sprawie zastosował. Jeżeli natomiast strona nie jest aktywna w postepowaniu dowodowym przed organem administracji, to nie może oczekiwać od organu, uzasadnienia w zakresie pominięcia nieudowodnionych twierdzeń strony. Należy bowiem przypomnieć, że twierdzenie strony co do faktów wówczas może być dowodem, kiedy (po wyczerpaniu innych środków dowodowych) pozostały w sprawie okoliczności niewyjaśnione, a istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wówczas to organ może dopuścić dowód z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.). Taka jednak okoliczność w sprawie niniejszej nie zaistniała, zaś – jak była już o tym mowa – zgromadzone dowody powodowały, że możliwe było ustalenie negatywnych przesłanek wykreślenia zabytku z rejestru zabytków.

W takim stanie rzeczy w pełni zasadne było przyjęcie przez Ministra za podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tut. Sąd natomiast wyjaśnia, że przepis prawny naruszyć można wyłącznie przez jego błędne zastosowania lub nienależytą wykładnię. Nie można naruszyć przepisu, którego organ nie stosuje.

Sąd, po zapoznaniu się z załączonymi do skargi wydrukami fotografii i planem [...], uznał, że załączone wydruki nie mają wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji w aspekcie wykazania przesłanek pozytywnych lub negatywnych orzeczenia w przedmiocie skreślenia obiektu z rejestru zabytków – biorąc pod uwagę te dowody, które zostały już w postępowaniu administracyjnym zgromadzone.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.