Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2355/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1025 § 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2236/18 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. R. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2236/18 wydanym w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. znak [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiesił z urzędu - w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. Ś. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP, w miejscowości S., powiat [...], woj. [...] - z uwagi na konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy to postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, że przed Sądem Rejonowym dla [...] wszczęte zostało postępowanie o zmianę postanowienia tego Sądu z 24 marca 2010 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po K. M. Ś. (następczyni prawnej K. Ś.) zmarłej [...] sierpnia 2009 r. w L. w S., na podstawie testamentu z dnia [...] lutego 2009 r., nabyła w całości M. R. Postanowieniem z 3 lutego 2016 r. Sąd Rejonowy umorzył to postępowanie. Na postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania zostało złożone zażalenie, które będzie rozpatrywane przez Sąd Okręgowy w [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że rozpoznanie zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie o uchylenie lub zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku stanowi zagadnienie wstępne, którego rozpatrzenie wpłynie na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga jest uzasadniona, bowiem samo złożenie wniosku o zmianę czy uchylenie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku na podstawie art. 679 Kodeksu postępowania cywilnego, nie pozwala na stwierdzenie, że jest to zagadnienie prawne, które powinno skutkować zawieszeniem postępowania z urzędu. Postanowienie spadkowe, na mocy którego skarżąca nabyła spadek po K. M. Ś., do chwili jego prawomocnego uchylenia lub zmiany przez sąd powszechny, korzysta bowiem z domniemania wynikającego z art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego.

Skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o oddaleniu jej w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi w oparciu o ten przepis bez jednoczesnego wykazania, że doszło do "innego naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy", w szczególności bez wskazania, jaki konkretnie przepis prawa miałby być naruszony w wyniku wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia z [...] października 2018 r. nr [...] co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak naruszenia przepisów postępowania, które miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie powinien prowadzić do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. przepisu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, dalej zwanej "ustawą zabużańską", poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi w oparciu o wywód, iż trudno uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyniku toczącego się postępowania o zmianę prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej K. M. Ś. w sytuacji, kiedy na tle specyficznej sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie kwestia ustalenia następców prawnych właściciela pozostawionej na Kresach nieruchomości musi zostać ustalona w sposób bezsprzeczny, tym bardziej że ustawodawca w ustawie zabużańskiej nie opisał sposobu procedowania w przypadku konieczności zwrotu rekompensaty przyznanej i wypłaconej na rzecz osób nieuprawnionych, nie wskazał organu właściwego do prowadzenia procedury z tym związanej, a sprawy ewentualnych zwrotów rekompensaty przyznanych na rzecz osób nieuprawnionych nastręczają wielu trudności i pociągają za sobą wiele skutków, łącznie z podważeniem zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej - w sytuacji, kiedy ze względu na treść art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej istnieje zależność bezpośrednia pomiędzy orzeczeniem sądu powszechnego, jakie zostanie wydane w wyniku toczącego się postępowania o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku a prowadzonym postępowaniem w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty,

- co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił specyfikę spraw dotyczących rekompensaty za mienie zabużańskie, treść art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej oraz ewentualne skutki przyznania i wypłaty rekompensaty na rzecz osób nieuprawnionych i trudność ich odwrócenia, to mógłby dojść do przekonania, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, tym bardziej, że o takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji;

3. art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7.k.p.a., art 77 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi ze wskazaniem, że organ prowadzący postępowanie powinien kierować się domniemaniem prawnym wynikającym z przepisu art. 1025 § 2 k.c., w sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie zmiany postanowienia o nabyciu spadku - jakkolwiek jest postępowaniem szczególnym - tym niemniej nie sposób go zrównywać z typowym postępowaniem wznowieniowym bądź nieważnościowym, szczególnie gdy jego wynik jest istotny dla przesądzenia o prawach wynikających z ustawy zabużańskiej w sytuacji, kiedy ustawa zabużańska przewiduje, że w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeśli spełniają wymóg posiadania obywatelstwa polskiego, a przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. nakazują organowi stać na straży praworządności, wnikliwie wyjaśniać wszelkie okoliczności sprawy i załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, które to zasady nie pozwalają organowi przejść obojętnie wobec okoliczności toczącego się postępowania o zmianę postanowienia spadkowego, w wyniku którego ulec może zmianie całkowicie jedna z kluczowych okoliczności istotna dla rozstrzygnięcia w sprawie o potwierdzenie rekompensaty za mienie zabużańskie, tym bardziej, że organ nie może powyższego zbagatelizować w sytuacji, kiedy w innej sprawie, w której strona niniejszego postępowania M. R. ubiega się o rekompensatę, postępowanie zostało zawieszone z uwagi na podobne zagadnienie wstępne, co zostało usankcjonowane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2104/18. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie organu zarzucane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając skutki wynikające z art. 1025 § 2 k.c. odniósł je do specyfiki spraw toczących się w przedmiocie rekompensaty za mienie zabużańskie oraz uwzględnił, że ustalenie kręgu spadkobierców w takich sprawach ma wpływ nie tyle na ustalenie stron postępowania, co na przesądzenie komu - w razie spełnienia wszystkich przesłanek z ustawy zabużańskiej - zostanie przyznane, a w konsekwencji zrealizowane prawo do rekompensaty i oceniłby kwestię zaistnienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w kontekście konieczności wnikliwego ustalenia przez organ okoliczności mających znaczenie dla sprawy i zebrania przez niego dowodów, które potwierdzałyby zaistnienie przesłanki z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, to orzeczenie Sądu mogłoby być inne.

W konsekwencji powyższych zarzutów, podniesiono również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy skarga M. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r., nr [...] na skutek braku naruszeń ze strony organu wydającego kwestionowane rozstrzygnięcie, nie powinna być uwzględniona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powinno skutkować jej oddaleniem w całości, a więc zastosowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu M. R. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych, wskazując, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzonego w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. Ś. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się z wniosku V. D. w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. M. Ś., która była spadkobierczynią K. Ś.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do kwestii czy prowadzone przed sądem powszechnym postępowanie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd, stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest zależność bezpośrednia pomiędzy orzeczeniem sądu powszechnego a prowadzonym postępowaniem administracyjnym, bowiem zawieszenie dotyczy postępowania o uchylenie lub zmianę prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prowadzenie postępowań nadzwyczajnych czy to administracyjnych czy sądowych nie jest zagadnieniem wstępnym, bowiem ze swojej istoty są to postępowania w jakimś sensie weryfikujące wydane już akty lub orzeczenia, a zatem ma miejsce wówczas kontrola następcza wydanych uprzednio aktów lub orzeczeń, tym niemniej w rozpoznawanej sprawie chodzi procedurę szczególną unormowaną w kodeksie postępowania cywilnego i zarazem sprawę kluczową z punktu widzenia przedmiotu postępowania - ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do prawa do rekompensaty. Wskazać bowiem należy, że według art. 679 § 1 zdanie pierwsze i § 3 k.p.c. dowód, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, nie jest spadkobiercą lub że jej udział w spadku jest inny niż stwierdzony, może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uchylenie lub zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. W razie przeprowadzenia dowodu, że spadek w całości lub w części nabyła inna osoba niż wskazana w prawomocnym postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, sąd spadku, zmieniając to postanowienie, stwierdzi nabycie spadku zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przewidziany w powołanych przepisach prawa tryb zmiany prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku jest niewątpliwie trybem szczególnym, ale nie ma on charakteru postępowania nadzwyczajnego (tak jak postępowanie wznowieniowe lub nieważnościowe). Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela tożsame stanowisko NSA, wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2104/18, wydanym z udziałem M. R., w bardzo zbliżonym stanie faktycznym, również dotyczącym zawieszenia postępowania w przedmiocie rekompensaty, w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie zmiany postanowienia spadkowego.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 25/15, w szczególności z uwagi na nieuwzględnienie specyfiki postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP i charakteru postępowania spadkowego prowadzonego na podstawie art. 679 k.p.c. Specyfika spraw zabużańskich wskazuje na konieczność podejścia do kwestii ich zawieszenia w sposób indywidualny, oderwany od ogólnych ocen, w szczególności zapadłych na gruncie innych spraw i zachodzących w nich okoliczności rzutujących na przesądzenie, czy w sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, czy nie. Nie można też się zgodzić z argumentacją tego Sądu, że organ administracji zawieszając postępowanie, a sąd administracyjny aprobując to, dokonywaliby oceny toczących się postępowań spadkowych i wkraczali w kognicję sądów powszechnych. Oczywiście obowiązkiem sądów administracyjnych, jak też organów administracji, jest respektowanie prawomocnych orzeczeń sądów cywilnych. Ale zawieszając postępowanie administracyjne, organ nie neguje dotychczasowego postanowienia spadkowego i nie wkracza w kognicję sądu powszechnego, jak również nie orzeka za ten sąd ani nie orzeka też bez uwzględnienia tego postanowienia. Jedynie wstrzymuje bieg postępowania administracyjnego do czasu zakończenia toczącego się postępowania w przedmiocie zmiany dotychczasowego postanowienia spadkowego. Po czym orzeknie, mając na względzie wynik tego postępowania sądowego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie, które zostanie wydane w postępowaniu administracyjnym, w którym to postępowaniu zasadniczą kwestią jest ustalenie, kto jako spadkobierca K. Ś. jest uprawniony do rekompensaty.

W niniejszej sprawie nie mają zastosowania poglądy wyrażone w orzecznictwie przytoczonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, tj. w wyroku NSA z 24 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 118/12, wyroku WSA w Gdańsku z 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 486/13, wyroku WSA we Wrocławiu z 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 447/12, wyroku WSA w Krakowie z 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 619/10, wyroku WSA w Krakowie z 16 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 755/10, ponieważ zapadły one w odmiennych stanach faktycznych, w szczególności przedmiotem tych spraw nie było potwierdzenie praw do rekompensaty a przedmiotem zagadnienia prawnego miałby być w nich wynik postępowań nadzwyczajnych.

Wyjaśnić także należy, że obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron (art. 28 kpa) i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Dlatego też zgodzić należy się z organami, że w przedmiotowym postępowaniu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w postaci ustalenia prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. M. Ś. Jak wynika z akt sprawy, prawidłowość tego postanowienia została zakwestionowana i obecnie przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie w tej sprawie. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że kwestia prawidłowego ustalenia następców prawnych zmarłego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa, jest skomplikowana. W trakcie prowadzonego postępowania dotyczącego rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Państwa, krąg spadkobierców wskazywany przez wnioskodawczynię może okazać się niepełny, bądź inny. W tej sytuacji należy zgodzić się z Ministrem, że prowadzenie postępowania przed ustaleniem prawidłowego kręgu spadkobierców, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Zagadnieniem wstępnym w sprawie jest ustalenie przez właściwy sąd, czy przedłożone do akt sprawy postanowienie spadkowe po K. M. Ś. jest prawidłowe. Wobec istniejącego sporu, rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie ustalenia następców prawnych K. Ś., niewątpliwie warunkuje określenie kręgu podmiotowego stron postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości i zadecyduje o ich prawie do rekompensaty. Powyższe stanowi zatem zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego dalsze prowadzenia postępowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe. Pamiętać należy, że uprawnionymi do uzyskania rekompensaty i inicjowania w tym względzie postępowania, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych na tzw. kresach wschodnich, są jedynie jego spadkobiercy (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2097). Konieczność prawidłowego ustalenia następców prawnych ma zatem bezpośredni związek z wydaniem decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do przywołanego przez Sąd pierwszej instancji domniemania wyrażonego w art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego, należy wskazać, jak to trafnie zauważył skarżący kasacyjnie Minister, że samo powołanie się na przedmiotowe domniemanie jest niewystarczające do przesądzenia, czy w sprawie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Sąd powinien był bowiem odnieść przedmiotowe odwołanie do specyfiki przedmiotowej sprawy, w tym ocenić skutki jego zastosowania. Tym bardziej, że jego zastosowanie mógłby doprowadzić organ do naruszenia zasad wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że ustawa zabużańska przewiduje w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty dla wszystkich spadkobierców albo niektórych, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeśli spełniają wymóg posiadania obywatelstwa polskiego. Z kolei przepisy wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. nakazują organowi stać na straży praworządności, wnikliwie wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy i załatwić sprawę mając na względzie nie tylko słuszny interes M. R. ale również interes społeczny. Te zasady, z podkreśleniem ostatnio wskazanej, nie pozwalają organom administracji i Sądowi przejść obojętnie wobec ujawnionej w niniejszym postępowaniu okoliczności – toczącego się postępowania o zmianę postanowienia spadkowego, w wyniku którego może ulec całkowitej zmianie jedna z kluczowych okoliczności, niezbędna dla rozstrzygnięcia o prawie do rekompensaty za mienie zabużańskie. Bowiem organ, zaistnienie przesłanki z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w odniesieniu do konkretnych osób, powinien ustalić w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości. Zatem zagadnienie, które rozstrzygnie sąd powszechny stanowić będzie podstawową przesłankę do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Tymczasem fakt toczenia się postępowania o zmianę postanowienia spadkowego, wzbudza wątpliwości co do tej przesłanki, tj. kto rzeczywiście jest spadkobiercą zmarłego właściciela nieruchomości zabużańskiej.

Nieprawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W rezultacie niezasadnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. i uchylił zaskarżone postanowienia.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Jak już wykazano wyżej, skarga na prawidłowe postanowienie Ministra, akceptujące zawieszenie postępowania administracyjnego, okazała się niezasadna, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.

Koszty postępowania kasacyjnego od M. R. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.