Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1776/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 2, art. 138 par. 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 22a ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skarg S. z siedzibą w L., S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i S. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargi


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 2 lipca 2012 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Marszałka Województwa M. z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji W. – L.

Pismem z 9 lipca 2012 r. Marszałek Województwa M., działając w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), wystąpił do Marszałka Województwa L. z prośbą o uzgodnienie zmiany zezwolenia w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W odpowiedzi na powyższe, pismem z 10 sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa L., po dokonaniu analizy projektu wniosku wskazał, iż w jego ocenie, proponowany przez przewoźnika projekt rozkładu jazdy dla jego akceptacji wymaga zmiany.

Pismem z 24 września 2012 r., działając w oparciu o art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a., B. wniosło o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postepowaniu. Postanowieniem z [...] października 2012 r. Nr [...] Marszałek Województwa M. dopuścił na prawach strony ww. stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

W związku ze złożeniem przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zamiennego projektu rozkładu jazdy, pismem z 3 października 2012 r. Marszałek Województwa M. ponownie wystąpił do Marszałka Województwa L. o uzgodnienie zmiany zezwolenia w trybie art. 106 k.p.a.

Postanowieniem z [...] października 2012 r. Nr [...] Marszałek Województwa L. postanowił uzgodnić planowany przebieg linii komunikacyjnej zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy dla S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na linii komunikacyjnej W. – L.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło B.. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Nr [...] Marszałek Województwa M. zawiesił postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. ww. zażalenia.

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. umorzyło postępowanie zażaleniowe. W ocenie Kolegium, zażalenie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający legitymacji do jego wniesienia. Zdaniem SKO w L., dopuszczenie B. do udziału w postępowaniu o zmianę zezwolenia nie wiąże innych organów orzekających w postępowaniu uzgodnieniowym mimo, że postępowania te są powiązane z postepowaniem, w którym organizacja społeczna występuje formalnie na prawach strony. Kolegium uznało, że stowarzyszenie nie spełnia przesłanki działania w interesie społecznym, a co za tym idzie nie jest legitymowane do wniesienia zażalenia.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 23 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 173/13 oddalił skargę. Powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1822/13, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania.

Pismem z 12 lutego 2013 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Marszałka Województwa M. o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Nr [...] organ podjął zawieszone postępowanie.

Pismem z 1 sierpnia 2013 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło L. z siedzibą w L.. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Marszałek Województwa M. dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Pismem z 27 września 2013 r. B. zwróciło się do Marszałka Województwa M. o niewydawanie decyzji do czasu rozpoznania przez NSA kasacji od wyroku WSA w Lublinie - sygn. akt III SA/Lu 173/13.

Pismem z 30 września 2013 r. ww. stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o wznowienie z urzędu postępowania uzgodnieniowego zakończonego postanowieniem z [...] października 2012 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 28 października Marszałek Województwa L. poinformował stronę o braku podstaw uzasadniających wznowienie postępowania.

W dniu [...] września 2013 r. Marszałek Województwa M. wydał decyzję Nr [...] zmieniającą, udzielone na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji W. – L.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło zarówno B., jak i L. z siedzibą w L.. Odwołujący się wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono brak uzasadnienia, stanowiącego obligatoryjny element każdej decyzji. W ocenie odwołujących się, organ I instancji, orzekając w sprawie nie odniósł się do podnoszonych przez strony wniosków, nie zgromadził w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonał błędnej oceny dowodów, nie ustalił stanu faktycznego sprawy, nie uzupełnił materiału dowodowego o wykonane przez Marszałka Województwa L. badania potoków podróżnych ani też nie wykonał podobnych badań we własnym zakresie. Ponadto, zdaniem odwołujących się, organ naruszył art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a utd. poprzez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., orzekając w oparciu o art. 138 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a.). Wskazując na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regulowanych w krajowym transporcie drogowym organ podkreślił, iż działania w ramach uznania administracyjnego nie można utożsamiać z dowolnością działania zwłaszcza w sytuacji, gdy w sprawie występują strony o spornych interesach. Uznaniowy charakter postępowania w zakresie wykazania, iż projektowana lina regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regulowanych, nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ podkreślił ponadto, że konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dodatkowo podyktowane jest specyfika postępowania, w którym decyzja pozytywna dla wnioskodawcy pozbawiona jest uzasadnienia, zgodnie z wzorem zezwolenia ustalonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów zezwoleń (Dz. U. Nr 144, poz. 1519). Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzone w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego akta sprawy, poza wnioskiem S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zawierają wyłącznie stanowiska, wnioski dowodowe, argumenty i zarzuty stowarzyszeń dopuszczonych do udziału w postępowaniu na prawach stron. Potwierdzają ponadto, że organ I instancji nie wykazał żadnej aktywności w zakresie starannego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Brak w aktach sprawy materiałów dowodowych pozyskanych z inicjatywy Marszałka Województwa M. potwierdza, iż decyzja z [...] września 2013 r. została wydana wyłącznie w oparciu o wniosek S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., bez dokonania jakichkolwiek własnych ustaleń organu orzekającego w sprawie.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (sygn. akt VI SA/Wa 1777/14), jak również przez B. (sygn. akt VI SA/Wa 2142/14) oraz L. z siedzibą w L. (sygn. akt VI SA/Wa 1776/14).

W swojej skardze S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 127 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 k.p.a., poprzez rozpatrzenie odwołania wniesionego przez podmiot niebędący stroną postępowania oraz art. 138 ust. 2 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej, w związku z uznaniem, że Marszałek Województwa M. nie pozyskał materiału dowodowego umożliwiającego staranne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego prowadzenia postępowania i wydania decyzji. Skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. at. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd., poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że Marszałek, w niniejszej sprawie zobowiązany był do wykonania analizy mającej na celu wykazanie przesłanki, o której mowa w ww. przepisie. Zdaniem skarżącej, analiza dotycząca oceny, czy zmiana zagrozi liniom regularnym jest warunkiem wydania ewentualnej decyzji odmownej i służy jej uzasadnieniu, w takim przypadku obowiązek wykazania określonych okoliczności służy zapewnieniu ochrony interesów podmiotu wnioskującego o zmianę lub wydanie zezwolenia, któremu decyzją administracyjną ogranicza się swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. W sytuacji natomiast, gdy w ocenie organu brak jest podstaw do odmowy zmiany zezwolenia nie ciąży na nim obowiązek szczegółowego badania i analizowania, czy wnioskowana zmiana może powodować zagrożenie dla już istniejących linii.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono ponadto informacje dotyczące: sytuacji rynkowej na linii W.-L., przewoźników autobusowych i rodzaje przewozów oferowane na linii W.-L., zapotrzebowanie na przewozy na linii W.-L., dane dotyczące braku kolizji i zagrożenia bezpieczeństwa związanego z rozkładem jazdy spółki, dane dotyczące jakości przewozów świadczonych przez skarżącą spółkę. Powyższe miało na celu wykazanie, iż ewentualne przeprowadzenie przez organ analizy wystąpienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd. i uzyskane w jej efekcie wyniki nie dawałyby podstaw do uznania, że zmiana zezwolenia udzielonego S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. mogłaby stanowić zagrożenie dla istniejących linii regularnych na trasie W.-L..

W skardze wniesionej przez L. z siedzibą w L. strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji wskazując, iż w jej ocenie organ naruszył przepisy postępowania (art. 107 § 4 k.p.a.) uznając, iż możliwe jest odstąpienie od uzasadnienia decyzji rozstrzygającej sporne interesy stron.

W skardze wniesionej przez B. wskazano na naruszenie art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację. Zdaniem strony w przypadku, gdy w sprawie występują sprzeczne interesy stron zastosowanie przez organ I instancji formularza decyzji w tej części, w której nie przewiduje on uzasadnienia decyzji narusza prawo. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 138 1 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w ocenie strony, należało wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto, naruszenie art. 75 § 1, art. 76 i art. 76a k.p.a. poprzez zakwestionowanie wartości i mocy dowodowej złożonych do akt sprawy badań przepływów pasażerów.

W odpowiedziach na skargi organ wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z 4 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił L. z siedzibą w L. termin do wniesienia skargi.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (sygn. akt VI SA/Wa 1777/14), B. w L. (sygn. akt VI SA/Wa 2142/14) oraz L. z siedzibą w L. (sygn. akt VI SA/Wa 1776/14) i prowadzić je dalej pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1776/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym reguluje ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej utd.).

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 lit. g utd., wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa zezwolenia udziela marszałek województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Tożsame zasady obowiązują w przypadku zmiany zezwolenia.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Marszałka Województwa M. z wnioskiem o zmianę zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób, na linii W. – L., poprzez zwiększenie liczby wykonywanych kursów. Z uwagi na planowany przebieg linii komunikacyjnej, rozpoznanie wniosku o zmianę zezwolenia wymagało uzgodnienia z Marszałkiem Województwa L.. Postanowieniem z [...] października 2012 r. Nr [...] Marszałek Województwa L., działając na podstawie art. 106 k.p.a. uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej, zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy dla S. Sp. z o. o. na linii komunikacyjnej W. – L., a zatem w niniejszej sprawie obowiązek współdziałania został spełniony.

Z przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, iż stroną postępowania

o wydanie zezwolenia na przewóz osób lub jego zmianę jest przedsiębiorca składający wniosek, natomiast za stronę postępowania może być uznany inny podmiot, jeśli wykaże przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innej osoby, czyli strony tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. Ciężar weryfikacji zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Ostateczne postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uprawnia organizację społeczną będącą adresatem postanowienia do udziału w tym postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z [...] września 2012 r. i [...] sierpnia 2013 r. Marszałek Województwa M. dopuścił do udziału w postępowaniu o zmianę zezwolenia odpowiednio: B. oraz L. z siedzibą w L.. Odnosząc się zatem do zarzutu skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dotyczącego naruszenia przez organ art. 127 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 k.p.a. podkreślić należy, że organizacja społeczna, dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem I instancji może skutecznie złożyć odwołanie od decyzji wydanej w tym postępowaniu. Powyższe miało miejsce w niniejszej sprawie, zatem zarzut spółki należy uznać za nieuzasadniony.

Zasadą wynikającą z treści art. 7 k.p.a. jest to, że organ uprawniony do wydania decyzji jest zobowiązany według norm prawa materialnego ocenić, jakie okoliczności są istotne dla załatwienia sprawy i dokonać stosownych ustaleń. O tym, jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie, stanowi art. 22a ust. 1 utd. Zgodnie z nim organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 utd. 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji; 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w razie wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Badanie okoliczności określonych w przytoczonym art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 utd. powinno następować pod kątem danych, jakie zgodnie z art. 20 ust. 1 tej utd. określa się w wydawanym zezwoleniu, oraz w zestawieniu z informacjami wynikającymi z załączników do rozpoznawanego wniosku, wskazanych w art. 22 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten obliguje wnioskodawcę do dołączenia: 1) proponowanego rozkładu jazdy, uwzględniającego przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów zgodnie z rozkładem jazdy; 2) schematu połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami; 3) potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi; 4) zobowiązania do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach na przystankach; 5) cennika; 6) wykazu pojazdów z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy. Dane te muszą podlegać wnikliwej ocenie, służą bowiem do określenia w zezwoleniu - stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy - warunków wykonywania przewozu (pkt 1), przebiegu trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów (pkt 2), miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób (pkt 3); obliguje też do przyjęcia obowiązującego rozkładu jazdy jako załącznika do zezwolenia (art. 20 ust. 1a).

Powyższe przepisy stanowią zatem podstawę do określenia, jakie okoliczności są istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty przez organ uprawniony do wydania w tej sprawie zezwolenia, i wskazują zakres koniecznych ustaleń. Jak wynika z akt sprawy S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. występując z wnioskiem o zmianę zezwolenia przedstawiła proponowany rozkład jazdy, zgodnie z którym przewóz osób na linii ekspresowej W. – L., o długości 168 km., bez przystanków pośrednich, wykonywany będzie przez 7 pojazdów. Określiła, że przewóz osób odbywać się będzie codziennie; pierwszy kurs z W. do L. zaplanowano na godzinę 7.15, kolejne na godzinę: 9.30, 10.30, 13.45, 16.30, 17.30, 18.20, 21.25. Z kolei pierwszy kurs z L. do W. zaplanowano na godzinę 5.00, kolejne kursy na godzinę: 8.40, 10.00, 10.50, 14.00, 17.15, 19.15 i ostatni kurs na godzinę 21.00. Określono cenę podstawową (z VAT) za przejazd na trasie W. – L. na kwotę 25 zł Jednocześnie spółka oświadczyła, że przewoźnik może od ceny podstawowej udzielić rabatu komercyjnego w wysokości od 1 zł do 24 zł w zależności od daty zakupu biletu na stronie internetowej lub w punkcie sprzedaży, ilości dostępnych miejsc na dany kurs oraz innych czynników kształtujących popyt na daną usługę przewozową. Ponadto spółka przedstawiła schemat graficzny połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami - w W. przystanek "[...]", natomiast w L. przystanek [...]. Spółka oświadczyła również, że zobowiązuje się zgodnie z ustawą o transporcie drogowym do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych na przystankach lub dworcach autobusowych wymienionych w rozkładzie jazdy. Spółka przedstawiła także wykaz pojazdów (58 sztuk), którymi zamierza wykonywać przewozy. W aktach sprawy znajduje się pismo z 20 sierpnia 2013 r., zgodnie z którym Zarząd Transportu Miejskiego w W. uzgadnia zasady korzystania z przystanku "[...] przez S. Sp. z o. o. z siedzibą w W., zgodnie z załączonym uzgodnionym rozkładem jazdy linii W.- L. Ponadto pismem z 13 sierpnia 2013 r. P. S.A. w L. poinformowało, że wyraża zgodę na korzystanie przez S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. z infrastruktury dworcowej w L. [...] celem realizacji kursów na trasie W. - L.

Poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, że przedsiębiorca S. Sp. z o. o. przedstawił wymagane przepisami prawa (art. 22 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy) załączniki do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym oraz jest w stanie świadczyć usługi będące przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji.

W odwołaniu od decyzji z [...] września 2013 r., jak i w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, B. oraz L. z siedzibą w L. podnosiły, iż udzielenie wnioskowanego zezwolenia i wprowadzenie na rynek większej liczby kursów wykonywanych przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. stanowić będzie zagrożenie, w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd., dla już istniejących linii regularnych. Zasadą wynikającą z orzecznictwa sądów administracyjnych jest, że zastosowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd. jako podstawy negatywnej opinii o proponowanej zmianie zezwolenia, polegającej na zmianie rozkładu jazdy wymaga zatem wykazania zagrożenia, jakie nowe kursy stanowić będą dla linii już istniejących. Zagrożenie może być rozumiane szeroko i mieć charakter finansowy i organizacyjny, ale jego istnienie musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd. mógł zostać zastosowany.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż w jej ocenie, na gruncie niniejszej sprawy organ dokonał błędnej wykładni treści art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd. uznając, że Marszałek Województwa M. zobowiązany był do wykonania analizy, dotyczącej oceny, czy wnioskowana zmiana zagrozi dotychczasowym liniom regularnym, Sąd nie podzielił stanowiska strony. Zdaniem spółki obowiązek wykazania określonych okoliczności jest warunkiem wydania decyzji odmownej i służy jej uzasadnieniu. W sytuacji braku podstaw do odmowy zmiany zezwolenia nie ciąży na organie obowiązek badania zagrożenia. W ocenie Sądu, dla wykluczenia przesłanki odmowy zmiany zezwolenia koniecznym jest przeprowadzenie wnikliwego i rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego celem będzie wykazanie braku zagrożenia dla linii istniejących w przypadku zmiany zezwolenia poprzez wprowadzenie nowych kursów. Jak słusznie podkreśla organ, wszechstronne wyjaśnienie sprawy w przedmiocie zmiany zezwolenia i zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dodatkowo podyktowane jest specyfiką niniejszego postępowania, w którym decyzja pozytywna pozbawiona jest uzasadnienia, zgodnie z wzorem zezwolenia ustalonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz zezwoleń (Dz. U. Nr 144, poz. 1519). Uznaniowy charakter postępowania w zakresie wydania lub zmiany zezwolenia nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. Pozostawienie przez ustawodawcę organowi wyboru w podjęciu decyzji nie oznacza dowolności, albowiem organ jest zobowiązany do ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie występują przesłanki uzasadniające odmowę zmiany zezwolenia zawarte w art. 22a ust. 1 pkt 1 utd. Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, działając w oparciu o zgromadzony w ramach postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie sposób dokonać rzetelnej oceny przesłanki zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy. Akta sprawy zawierają bowiem, poza wnioskiem spółki, wyłącznie stanowiska, wnioski dowodowe, argumenty i zarzuty wyrażane przez stowarzyszenia dopuszczone do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Organ udzielający zezwolenia nie wykazał żadnej aktywności w zakresie starannego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Informacje dotyczące przedmiotowej linii regularnej W. – L., a więc: liczba przewoźników obsługujących obecnie linię, zapotrzebowanie na dodatkowe kursy, stopień zagęszczenia w pojazdach dotychczas wykonujących przewozy na ww. linii, rezygnacja z wykonywania przewozów na spornej linii przez niektórych przewoźników, rażąco niska cena biletów oferowanych przez S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. pochodzą z pism stowarzyszeń, ewentualnie z wyjaśnień samej spółki.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, iż z uwagi na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) koniecznym było uchylenie decyzji Marszałka Województwa M. z [...] września 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak w aktach sprawy materiału dowodowego uwzględniającego podnoszone w toku postępowania argumenty i wnioski uniemożliwił organowi odwoławczemu odtworzenie toku rozumowania organu I instancji, a co za tym idzie uniemożliwił ocenę, czy organ wydający zezwolenie rozważył wszystkie możliwe w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy rozstrzygnięcia. Bez ustalenia ilu przewoźników realizuje obecnie kursy na spornej linii regularnej W. – L., jakiego rodzaju są to kursy (zwykłe, ekspresowe, pośrednie), ile kursów dziennie wykonuje każdy z przewoźników, w jakich godzinach ww. kursy są wykonywane, dla kursów, które są wykonywane w najbliższych odstępach czasowych w stosunku do kursów zaplanowanych przez S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zasadnym wydaje się przeprowadzenie badania przepływu pasażerów, które pozwoli ustalić czy na przykład z uwagi na już obecnie niewielkie zapełnienie pojazdów, wprowadzenie na linię dodatkowych kursów, nie przyczyni się do konieczności zlikwidowania kursów któregoś z przewoźników. Dla analizy przesłanki "zagrożenia" zasadnym wydaje się nadto ustalenie przez organ pierwszej instancji czy, a jeśli tak to ilu przewoźników faktycznie zrezygnowało z wykonywania przewozu osób na linii W. – L. od momentu wejścia na przedmiotową linię przewozów pod marką [...].

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.