Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 642/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 9 , art. 20 ust. 1 , art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi J.D. na uchwałę Rady Gminy Trzyciąż z dnia 24 września 2014 r., Nr LIV/437/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy Trzyciąż uchwalonego Uchwałą Nr XXXVI/178/2005 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy Trzyciąż skargę oddala. Sygn. akt II SA/Kr 642/16 POSTANOWIENIE Dnia 6 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi M.J. i J.D. na uchwałę Rady Gminy Trzyciąż z dnia 24 września 2014 r., Nr LIV/437/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy Trzyciąż uchwalonego Uchwałą Nr XXXVI/178/2005 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy Trzyciąż postanawia: I. odrzucić skargę M.J. ; II. zwrócić skarżącemu M.J. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

J. D. złożył skargę na uchwałę nr LIV/437/2014 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 24 września 2014 roku w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy Trzyciąż uchwalonego uchwałą Nr XXXVI/178/2005 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż, wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałami Rady Gminy Trzyciąż: nr XXVIII/146/2008 z dnia 19 listopada 2008 r., nr XIX/148/2012 z dnia 24 stycznia 2012 r. oraz nr XLI/348/2013 z dnia 20.11.2013 roku.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: "Upzp") poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania z pominięciem zastosowania prawem przewidzianej procedury podejmowania uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 20 ust. 1 Upzp w zw. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza poprzez niedołączenie do uchwały podjętej w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania Gminy Trzyciąż - części graficznej;

- w zakresie przyjętego trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 20 ust. 1 Upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu;

- art. 10 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp - poprzez nieprzeprowadzenie zmian w obowiązującym studium uwarunkowań dla gminy Trzyciąż, pomimo obowiązku zmiany studium wynikającą ze zmiany przepisów ustawy Upzp wprowadzonej ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

- naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 Upzp, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

W uzasadnieniu zarzutów podano, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone analizą dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a czynności te ukierunkowują procedurę planistyczną oraz rozwiązania przyjęte w przyszłym planie miejscowym, a ich prawidłowość będzie rzutować na plan miejscowy. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Część graficzna planu zagospodarowania przestrzennego jest równie ważna jak część opisowa. W części tej bowiem stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. W zasadzie żadne z powyżej opisanych czynności organ nie wykonał właściwie, bądź nie wykonał ich wcale. Po podjęciu przez Radę Gminy Trzyciąż uchwały o przystąpieniu do zmiany obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie wykonał analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do zmiany planu, a nadto nie zbadał stopnia zgodności ze studium, nigdy także nie dołączył do akt sprawy, bądź też nigdy nie opublikował dokumentacji graficznej zmiany miejscowego planu. Rada Gminy Trzyciąż nie poddała ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone, m.in. skarżący złożyli uwagi, które zostały dołączone do uchwały nr 1/437/2014 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 24 września 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy Trzyciąż w postaci załącznika nr 2. Z protokołów Rady Gminy Trzyciąż nie wynika, by uwagi stanowiące załącznik opisanej uchwały, były przedmiotem odrębnego głosowania w zakresie każdej uwagi.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do jej zaskarżenia, względnie o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie wskazano, iż J. D. wydzierżawił M. J. działkę nr [...] położoną w P. gmina Trzyciąż. Z kolei M. J. zamierzał wybudować na tej działce pojedynczą elektrownię wiatrową o wysokości 100 metrów. Po przeprowadzonym postępowaniu okazało się między innymi, że planowana turbina znajdowałaby się w odległości około 800 metrów od budynków mieszkalnych, wobec czego w dniu 3 grudnia 2014r. wydano decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz M. J., który nie odwołał się od tej decyzji. Obecnie zatem skarżący M. J. nie prowadzi na terenie objętym zakwestionowaną uchwałą żadnych działań polegających na wznoszeniu elektrowni wiatrowych. W skardze wywiedziono jedynie istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego J. D., nie wskazując żadnego interesu prawnego po stronie M. J.. Nadto w dniu 20 maja 2016 r. uchwalona została ustawa w zakresie elektrowni wiatrowych. Przepisy tej ustawy przewidują, iż nie można sadowić elektrowni wiatrowych w odległości mniejszej niż jej 10 krotność od budynków mieszkalnych. Tym samym przedmiotowa ustawa przekreśla możliwość planowanej przez M. J. elektrowni wiatrowej na działce J. D., wobec czego żaden ze skarżących nie posiada interesu w zaskarżeniu uchwały.

W zakresie żądania oddalenia skargi organ podał, iż Rada Gminy Trzyciąż mocą uchwały Nr XLIII/359/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący M. L. wezwał do usunięcia naruszenia prawa a następnie zaskarżył tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Kr 637/14 skargę oddalił. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r (sygn. II OSK 81/13) dokonanie wymienionych w art. 14 ust. 5 Upzp, czynności przygotowawczych oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W szczególności ani kontroli, ani żadnym wymogom ustawowym nie podlega sporządzenie analizy, o jakiej mowa w art. 14 ust. 5 Upzp. Pominął również skarżący okoliczność, iż przepis art. 14 ust 5 nawiązuje do art. 14 ust 1 czyli odnosi się do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu a nie do uchwały o przyjęciu planu. Tej samej treści zarzut podniósł skarżący zaskarżając uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu i WSA w Krakowie w powołanym wyżej wyroku sygn. II SA/Kr 637/14 zarzutu nie podzielił.

Podobnie w zakresie braku części graficznej wyraźnie na załączniku graficznym oznaczono obszar zmiany planu, a skarżący wiedzieli o tym zakresie. Ponieważ zaskarżona uchwała nr LIV 437/2014 z dnia 24 września 2014 r. stanowiła konsekwencję uchwały XLIII/359/13 i dotyczyła tylko części tekstowej planu nie było potrzeby dołączania do uchwały w zmiany planu części graficznej, gdyż stanowiłaby ona powtórzenie części graficznej zamieszczonej w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu, co potwierdził Sad w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Kr 637/14.

Wskazano także, iż Gmina Trzyciąż ogłosiła o przystąpieniu do przedmiotowej zmiany i możliwości składania wniosków. W zakreślonym w ogłoszeniu terminie żaden wniosek nie wpłynął. Gmina Trzyciąż dokonała w ramach procedury planistycznej wymaganych zawiadomień i uzyskała niezbędne uzgodnienia. Dokonano ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu oraz poinformowano o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami i o możliwości zgłaszana uwag. W terminie zakreślonym na dyskusje publiczną stawił się jedynie projektant i pracownik Urzędu Gminy Trzyciąż. W terminie zakreślonym na wniesienie uwag wpłynęły uwagi M. J.. Wójt Gminy Trzyciąż. w zarządzeniu nr 52/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. postanowił o rozpatrzeniu przedmiotowych uwag w sposób wskazany z załączniku do zarządzenia. Procedowanie uchwały dotyczącej zmiany planu odbyło się na dwóch sesjach. Podczas sesji w dniu 20 sierpnia 2014r. nie stawiła się osoba sporządzająca zmianę planu, dlatego radni - chcąc uzyskać szczegółowe wyjaśnienia - zdjęli z programu tej sesji kwestię uchwały o zmianie planu, niemniej jednak zostali oni szczegółowo zapoznani z treścią uwag zgłoszonych przez M. J. (pkt 12 Protokołu z LIII sesji Rady Trzyciąż, dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej). Podczas kolejnej sesji w dniu 24 września 2014 r. po dalszych obradach radni przyjęli uchwałę o zmianie miejscowego planu , przy czym odrębnie głosowano treść uchwały i odrębnie treść załączników. (Ad 7 Protokołu z LIV sesji Gminy Trzyciąż dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej). Fakt odrębnego głosowania treści uchwały o zmianie miejscowego planu i załączników do tej uchwały wynika także z "Informacji do dokumentacji formalno-prawnej zmiany planu" podpisanej przez Przewodniczącego Rady Gminy Trzyciąż oraz Wójta Gminy Trzyciąż (dokument w aktach dotyczących procedury planistycznej). Również chybiony jest zarzut niezgodności uchwalonych zmian planu z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzyciąż. Studium - przyjęte Uchwałą Nr XLI/254/2002 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 20 marca 2002r. i zmienione Uchwałą Nr XXVI/295/2013 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 29 maja 2003r. w swej treści nie odnosi się do możliwości realizacji na terenie Gminy obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych. Na mapie "Kierunków rozwoju która stanowi integralną część Studium, nie zostały wytyczone żadne obszary, które mogłyby być przeznaczone pod budowę tych obiektów i urządzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały LIV/437/2014 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 24 września 2014 roku w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy Trzyciąż uchwalonego uchwałą Nr XXXVI/178/2005 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż, wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałami Rady Gminy Trzyciąż: nr XXVIII/146/2008 z dnia 19 listopada 2008 r., nr XIX/148/2012 z dnia 24 stycznia 2012 r. oraz nr XLI/348/2013 z dnia 20.11.2013 roku. Zakres zmiany miejscowego planu objęty zaskarżoną uchwałą dotyczył usunięcia zapisów o dopuszczeniu do budowy obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych na terenach rolnych.

Skarga J. D. wbrew żądaniu organu nie podlega odrzuceniu, lecz merytorycznemu rozpoznaniu. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnił powyższego wymogu. Nadto w niniejszej sprawie bezsporne jest, że jest on właścicielem działki nr [...] w P. gmina Trzyciąż, znajdującej się na terenie objętym postanowieniami zmienionego planu, a rozwiązania planu wpływają na sposób zagospodarowania tej działki i korzystania z przysługującego prawa własności. Stąd skoro przedmiotowa uchwała wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego do jego nieruchomości, to oznacza że dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga J. D. podlega jednak oddaleniu, ponieważ zarzuty w niej podniesione są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

W kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia procedury planistycznej poprzez zarzucane naruszenie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27 Upzp czy nie podjecie czynności przygotowawczych z art. 14 ust. 5 Upzp. Dokonanie wymienionych w art. 14 ust. 5 Upzp czynności przygotowawczych oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wymienia enumeratywnie składniki dokumentacji prac planistycznych. Nie ma w tym wykazie dokumentów obrazujących wykonanie czynności, o których mowa w art. 14 ust. 5 Upzp. Stąd uznać należy, że sporządzenie analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowanie materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenie niezbędnego zakresu prac planistycznych to czynności materialnotechniczne, nieformalne, dla których brak obowiązku utrwalania na piśmie w ramach dokumentacji planistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 81/13). Z tego względu, zarzut dotyczący naruszenia procedury planistycznej należało uznać za chybiony.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący uchybienia w postaci braku części graficznej w uchwale o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podejmując Uchwałę Nr XLIII/359/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie na załączniku graficznym oznaczono obszar zmiany planu. Ponieważ zaskarżona uchwała Nr LIV 437/2014 z dnia 24 września 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła konsekwencję uchwały XLIII/359/13 i ponieważ dotyczyła tylko części tekstowej planu (usunięcie zapisów o dopuszczeniu do budowy obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych na terenach rolnych) nie było potrzeby dołączania do skarżonej uchwały w sprawie zmiany planu części graficznej, gdyż stanowiłaby ona powtórzenie części graficznej zamieszczonej w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu. Zawarcie w uchwale Nr XLIII/359/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego załącznika graficznego, na którym oznaczono obszar zmiany planu pozwala wyeliminować jakiekolwiek możliwe wątpliwości w zakresie obszaru objętego zmianą.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący nie poddania ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały złożone w trakcie trwania procedury planistycznej. Wbrew tym zarzutom uwagi zostały głosowane zgodnie z wymaganą procedurą (art. 17 pkt 12 Upzp). Wójt Gminy Trzyciąż w Zarządzeniu 52/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. postanowił o rozpatrzeniu przedmiotowych uwag w sposób wskazany z załączniku do zarządzenia. Procedowanie uchwały dotyczącej zmiany planu odbyło się zaś na dwóch sesjach Rady Gminy Trzyciąż. Podczas sesji w dniu 20 sierpnia 2014 r. nie stawiła się osoba sporządzająca zmianę planu, dlatego radni - chcąc uzyskać szczegółowe wyjaśnienia - zdjęli z programu tej sesji kwestię uchwały o zmianie planu, niemniej jednak zostali oni szczegółowo zapoznani z treścią uwag zgłoszonych przez M. J. (pkt 12 Protokołu z LIII sesji Rady Gminy Trzyciąż, dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej). Podczas kolejnej sesji w dniu 24 września 2014 r. po dalszych obradach radni przyjęli uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym odrębnie głosowano treść uchwały i odrębnie treść załączników. (Ad 7 Protokołu z LIV sesji Rady Gminy Trzyciąż dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r. sygn. II OSK 738/15 LEX nr 2083590. Jeżeli zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie, to radni mają możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec uchwały. Jeżeli żaden z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu odnośnie naruszenia stadium, ponieważ w skardze w zasadzie nie wskazano, dlaczego kwestia możliwości realizacji na terenie gminy obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych miałaby być niezgodna ze studium. To, że zgodnie ze studium, obowiązkiem gminy jest aktywna polityka w zakresie jej rozwoju, wyrażająca się m.in. w tworzeniu warunków dla rozwoju działalności gospodarczej, nie oznacza ze zakaz dla realizacji elektrowni wiatrowych jest niedopuszczalny i ze studium niezgodny.

M.in. z racji ogólnikowości, niezasadny jest także zarzut, dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego przez skarżony organ. W tym zakresie należy wskazać, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 infine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe ograniczenie, dotyczące wyłącznie zakazu realizacji elektrowni wiatrowych, nie narusza istoty prawa własności, pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela i jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, co z uwagi na najnowsze badania dotyczące elektrowni wiatrowych, zostało dostrzeżone także przez parlament RP i znalazło odzwierciedlenie w zmianach ustawowych, na co wskazała w odpowiedzi na skargę strona skarżona.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Uzasadnienie

postanowienia z dnia 6 października 2016 roku

M. J. oraz J. D. złożyli skargę na uchwałę nr LIV/437/2014 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 24 września 2014 roku w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy Trzyciąż uchwalonego uchwałą Nr XXXVI/178/2005 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż, wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałami Rady Gminy Trzyciąż: nr XXVIII/146/2008 z dnia 19 listopada 2008 r., nr XIX/148/2012 z dnia 24 stycznia 2012 r. oraz nr XLI/348/2013 z dnia 20.11.2013 roku.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: "Upzp") poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania z pominięciem zastosowania prawem przewidzianej procedury podejmowania uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 20 ust. 1 Upzp w zw. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza poprzez niedołączenie do uchwały podjętej w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania Gminy Trzyciąż - części graficznej;

- w zakresie przyjętego trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 20 ust. 1 Upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu;

- art. 10 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp - poprzez nieprzeprowadzenie zmian w obowiązującym studium uwarunkowań dla gminy Trzyciąż, pomimo obowiązku zmiany studium wynikającą ze zmiany przepisów ustawy Upzp wprowadzonej ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

- naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 Upzp, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

W uzasadnieniu zarzutów podano, iż organ przystępując do zmiany miejscowego planu, gdyż podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone analizą dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a czynności te ukierunkowują procedurę planistyczną oraz rozwiązania przyjęte w przyszłym planie miejscowym, a ich prawidłowość będzie rzutować na plan miejscowy Co więcej, integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1. jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Część graficzna planu zagospodarowania przestrzennego jest równie ważna jak część opisowa. W części tej bowiem stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. W zasadzie żadne z powyżej opisanych czynności organ nie wykonał właściwie, bądź nie wykonał ich wcale. Po podjęciu przez Radę Gminy Trzyciąż uchwały o przystąpieniu do zmiany obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie wykonał analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do zmiany planu, a nadto nie zbadał stopnia zgodności ze studium, co więcej nigdy także nie dołączył do akt sprawy, bądź też nigdy nie opublikował dokumentacji graficznej zmiany miejscowego planu. Rada Gminy Trzyciąż nie poddała ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone, m.in. skarżący złożyli uwagi, które zostały dołączone do uchwały nr 1/437/2014 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 24 września 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy Trzyciąż w postaci załącznika nr 2. Z protokołów Rady Gminy Trzyciąż nie wynika, by uwagi stanowiące załącznik opisanej uchwały, były przedmiotem odrębnego głosowania w zakresie każdej uwagi.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżących do jej zaskarżenia, względnie o oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie wskazano, iż J. D. wydzierżawił M. J. działkę nr [...] położoną w P. gmina Trzyciąż. Z kolei M. J. zamierzał wybudować na tej działce pojedynczą elektrownię wiatrową o wysokości 100 metrów. Po przeprowadzonym postępowaniu okazało się między innymi, że planowana turbina znajdowałaby się w odległości około 800 metrów od budynków mieszkalnych, wobec czego w dniu 3 grudnia 2014 r. wydano decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz M. J., który nie odwołał się od tej decyzji. Obecnie zatem skarżący M. J. nie prowadzi na terenie objętym zakwestionowaną uchwałą żadnych działań polegających na wznoszeniu elektrowni wiatrowych. W skardze wywiedziono jedynie istnienie interesu prawnego po strome skarżącego J. D., nie wskazując żadnego interesu prawnego po stronie M. J.. Nadto w dniu 20 maja 2016 r. uchwalona została ustawa w zakresie elektrowni wiatrowych. Przepisy tej ustawy przewidują, iż nie można sadowić elektrowni wiatrowych w odległości mniejszej niż jej 10 krotność od budynków mieszkalnych. Tym samym przedmiotowa ustawa przekreśla możliwość planowanej przez M. J. elektrowni wiatrowej na działce J. D., wobec czego żaden ze skarżących nie posiada interesu w zaskarżeniu uchwały.

W zakresie żądania oddalenia skargi organ podał, iż Rada Gminy Trzyciąż mocą uchwały Nr XLIII/359/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący M. L. wezwał do usunięcia naruszenia prawa a następnie zaskarżył tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Kr 637/14 skargę oddalił. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r (sygn. II OSK 81/13) dokonanie wymienionych w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czynności przygotowawczych oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W szczególności ani kontroli, ani żadnym wymogom ustawowym nie podlega sporządzenie analizy, o jakiej mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pominął również skarżący okoliczność, iż przepis art. 14 ust 5 nawiązuje do art. 14 ust 1 czyli odnosi się do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu a nie do uchwały o przyjęciu planu. Tej samej treści zarzut podniósł skarżący zaskarżając uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu i WSA w Krakowie w powołanym wyżej wyroku sygn. II SA/Kr 637/14 zarzutu nie podzielił.

Podobnie w zakresie braku części graficznej wyraźnie na załączniku graficznym oznaczono obszar zmiany planu, a skarżący wiedzieli o tym zakresie. Ponieważ zaskarżona uchwała nr LIV 437/2014 z dnia 24 września 2014 r. stanowiła konsekwencję uchwały XLIII/359/13 i dotyczyła tylko części tekstowej planu nie było potrzeby dołączania do uchwały w zmiany planu części graficznej, gdyż stanowiłaby ona powtórzenie części graficznej zamieszczonej w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu, co potwierdził Sad w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Kr 637/14.

Wskazano także, iż Gmina Trzyciąż ogłosiła o przystąpieniu do przedmiotowej zmiany i możliwości składania wniosków. W zakreślonym w ogłoszeniu terminie żaden wniosek nie wpłynął. Gmina Trzyciąż dokonała w ramach procedury planistycznej wymaganych zawiadomień i uzyskała niezbędne uzgodnienia. Dokonano ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu oraz poinformowano o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami i o możliwości zgłaszana uwag. W terminie zakreślonym na dyskusje publiczną stawił się jedynie projektant i pracownik Urzędu Gminy Trzyciąż. W terminie zakreślonym na wniesienie uwag wpłynęły uwagi M. J.. Wójt Gminy Trzyciąż. w zarządzeniu nr 52/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. postanowił o rozpatrzeniu przedmiotowych uwag w sposób wskazany z załączniku do zarządzenia. Procedowanie uchwały dotyczącej zmiany planu odbyło się na dwóch sesjach. Podczas sesji w dniu 20 sierpnia 2014 r nie stawiła się osoba sporządzająca zmianę planu, dlatego radni - chcąc uzyskać szczegółowe wyjaśnienia - zdjęli z programu tej sesji kwestię uchwały o zmianie planu, niemniej jednak zostali oni szczegółowo zapoznani z treścią uwag zgłoszonych przez M. J. (pkt 12 Protokołu z LIII sesji Rady Trzyciąż, dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej). Podczas kolejnej sesji w dniu 24 września 2014 r po dalszych obradach radni przyjęli uchwałę o zmianie miejscowego planu , przy czym odrębnie głosowano treść uchwały i odrębnie treść załączników. (Ad 7 Protokołu z LIV sesji Gminy Trzyciąż dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej). Fakt odrębnego głosowania treści uchwały o zmianie miejscowego planu i załączników do tej uchwały wynika także z "Informacji do dokumentacji formalno-prawnej zmiany planu" podpisanej przez Przewodniczącego Rady Gminy Trzyciąż oraz Wójta Gminy Trzyciąż (dokument w aktach dotyczących procedury planistycznej). Również chybiony jest zarzut niezgodności uchwalonych zmian planu z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzyciąż. Studium - przyjęte Uchwałą Nr XLI/254/2002 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 20 marca 2002r. i zmienione Uchwałą Nr XXVI/295/2013 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 29 maja 2003r. w swej treści nie odnosi się do możliwości realizacji na terenie Gminy obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych. Na mapie "Kierunków rozwoju która stanowi integralną część Studium, nie zostały wytyczone żadne obszary, które mogłyby być przeznaczone pod budowę tych obiektów i urządzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że skarżący M. J. dopełnił zarówno wymogu bezskutecznego wezwania usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując, jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i kształtuje sposób korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Zamiar prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości objętej postanowieniami planu miejscowego, czy fakt bycia podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność gospodarczą na takim terenie, nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia takiej uchwały.

Jak wynika z niespornych okoliczności, skarżący M. J. nie jest właścicielem (współwłaścicielem), czy użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego.

Przysługuje mu jedynie obligacyjne prawo dzierżawy, do jednej z nieruchomości objętej postanowieniami planu, na której miał zamiar wybudować elektrownię wiatrową. Taki tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność, konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem. Sytuacja prawna skarżącego może więc być kształtowana wyłącznie w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wydzierżawianej. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego podmiotu posiadającego nieruchomość, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. W konsekwencji odwołując się do orzecznictwa ugruntowanego na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podkreślić, że posiadanie nieruchomości, wynikające z praw obligacyjnych, nie daje takiemu skarżącemu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na naruszenie interesu prawnego taką uchwałą mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12).

Przedmiotowa uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego M. J. do określonej nieruchomości objętej uchwałą, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Źródłem interesu prawnego nie może być również konstytucyjna zasada wolności gospodarczej określona w art. 20 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., ani żadna inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie planu miejscowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Skoro skarżący M. J. nie ma legitymacji skargowej – sąd administracyjny nie miał obowiązku badać merytorycznych zarzutów jego skargi. W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.