Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 453/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 4/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. J. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. G.

Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, E. J., J. J., A. J., E. P., J. P., Z. K., G. K., P. K., L. N., S. K., M. K., E. P., W. P., E. K., M. K., T. S. i B. S. złożyli do sądu administracyjnego skargę na uchwały Rady Miejskiej: z dnia 25 sierpnia 2004 r., [...] (w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), z dnia 28 czerwca 2006 r., Nr [...] (w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz z dnia 28 lutego 2007 r., Nr [...] (w sprawie aktualności Studium), w takiej części, w jakiej pozostają one sprzeczne z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r., rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. G., a stanowiącą załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia o Nr [...].

W odniesieniu do uchwały Nr [...] z dnia 28 czerwca 2006 r. skarżący zarzucili naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostosowaniu treści tej uchwały do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag.

Postanowieniem z dnia 4 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargi J. J., A. J., E. P., J. P., Z. K., G. K., P. K., L. N., S. K., M. K., E. P., W. P., E. K., M. K., T. S. i B. S. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego.

Oddalając skargę E. J. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej. Postanowienia studium są bowiem kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast nie są adresowane, ani bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak określonym ustawowo charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako akt planowania, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych ani uprawnień tych podmiotów.

Od powyższego wyroku E. J. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc "o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. G." w takiej części, w jakiej pozostaje ona sprzeczna z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r. rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany tegoż Studium, a stanowiącą załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia o Nr [...]. Jako żądanie ewentualne skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła też o zasądzenie od Rady Miasta na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku;

- oraz ewentualnie - art. 147 § 1 ww. ustawy w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 74 Konstytucji RP, art. 8, art. 85 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz w związku z § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta, nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zarzucono też naruszenie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedostosowanie treści uchwały o zmianie Studium do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu tego Studium.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podkreślono, że pomimo złożoności sprawy, obszerności pism procesowych stron postępowania oraz wielości zarzutów podniesionych w skardze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie tylko niezwykle lapidarne, ale przede wszystkim nie prezentuje stanowiska Sądu w wielu kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniach. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, lecz poprzestał tylko i wyłącznie na konstatacji, iż strona skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały, której skarga dotyczy.

W skardze kasacyjnej zaprezentowano stanowisko, że uchwała rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia uwag jest odrębna od innych uchwał, w tym od uchwały, której te uwagi bezpośrednio dotyczyły. Nadmieniono też, że nawet gdyby nie podzielić tego poglądu, to Rada Miasta uwzględniła zgłoszone przez skarżących uwagi, natomiast uwagi te nie zostały wprowadzone do treści uchwał.

Podniesiono nadto, iż skarżąca E. J. w piśmie z dnia 30 czerwca 2008 r. podniosła argumenty wykazujące, iż ma ona interes prawny w niniejszym postępowaniu, i do tego pisma w chwili obecnej odsyła. Skarżący są właścicielami działek położonych w obrębie obowiązywania zaskarżonych uchwał i w ich interesie jest zapobieżenie wpuszczeniu ruchu tranzytowego z drogi wojewódzkiej nr [...] oraz z giełdy towarowo-samochodowej w ulicę osiedlową, jaką jest ul. [...].

Pismem z dnia 26 września 2008 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej uwzględnienie w części dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 i art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12 ust. 1 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Prokurator zauważył, iż uwagi nr 5 i 6 do projektu Studium, nie zostały, mimo ich uwzględnienia przez Gminę, wprowadzone do treści tego Studium, co stanowi naruszenie ww. przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1772/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż sądowi.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do brzmienia tego przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Wobec takiego brzmienia przywołanego przepisu nie ulega wątpliwości, że skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Oczywiste jest, że uchwała rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wynika to z art. 7 ust. 1 pkt 1 wyżej przywołanej ustawy o samorządzie gminnym, a żadnej wątpliwości w tej mierze nie pozostawia regulacja art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zaliczająca uchwalanie studium, o którym mowa, do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy. W ocenie NSA, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, możliwe jest również naruszenie interesu prawnego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. I mimo że jeszcze do niedawna, przyjmowano w orzecznictwie NSA, że studium, nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może naruszyć interesu prawnego strony skarżącej, to jednak całkowicie nie wykluczano takiej możliwości. Trend ten umocnił się w orzecznictwie NSA, głównie za sprawą wzmocnienia stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zauważając tę zmianę, wprowadzoną ww. ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązek badania zgodności, a nie jak poprzednio - spójności, projektu planu miejscowego ze studium), NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 1357/06), uwzględniając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 855/05) oraz w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 359/07), oddalając skargę kasacyjną na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 607/06), wywiódł, że fakt ten trzeba potraktować jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. dalej idącej, niż dotąd, związaniem ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

NSA podkreślił, że akceptując ww. pogląd prawny nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony.

Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przyjął, że ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można naruszyć interesu prawnego skarżącej, to taka wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest błędna, zasadnym czyniąc podniesiony w tej mierze zarzut skargi kasacyjnej. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Jeżeli tak to nie może się ostać w obrocie prawnym wyrok Sądu pierwszej instancji zasadzający się na odmiennej, od zaprezentowanej, interpretacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w kwestii dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi do sądu administracyjnego.

W tej sytuacji, w ocenie NSA, na znaczeniu tracą te wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przywołanych tam innych przepisów, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas kiedy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z powołanym wyżej orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić czy zostały spełnione wymogi formalne skargi a następnie po stwierdzeniu, że takie wymogi zostały spełnione, winien ocenić czy uchwała Rady Miasta w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania narusza interes prawny skarżącej mający podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego. Dopiero wówczas Sąd winien ocenić czy naruszenie tego interesu prawnego skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem.

W dniu 28 czerwca 2006r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego miasta P. G.

E. J. wniosła skargę na powyższą uchwałę w takiej części , w jakiej pozostaje ona sprzeczna z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006r. rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium, a stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały o zmianie Studium z tego samego dnia.

Uchwale o zmianie Studium skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostosowaniu treści tej uchwały do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały o zmianie Studium w takiej części, w jakiej pozostaje ona sprzeczna z uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag.

Wezwaniem z dnia 8 października 2007r., poprzedzającym wniesienie skargi do Sądu, skarżąca E. J. powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 2001. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ wezwała Radę miasta do usunięcia naruszenia prawa powstałego w wyniku podjęcia ww. uchwały o zmianie Studium.

W uzasadnieniu wezwania skarżąca wskazała, że uchwałą z dnia 28 czerwca 2006r. Rada Miasta rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania, przyjętej następnie uchwałą nr [...] z tego samego dnia. Uchwała o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik nr 3 do uchwały zmieniającej Studium, stanowiąc, zgodnie z § 2 jej integralną część. W wezwaniu tym skarżąca wskazała, że wzywa Radę Miasta do usunięcia naruszenia poprzez dostosowanie uchwały z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie zmiany Studium do treści uchwały z dnia 28 czerwca 2006r. rozstrzygającej o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium

Skarżąca wskazała, że do projektu Studium zostały zgłoszone min. następujące uwagi:

1/ o zmianę kategorii ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] z drogi lokalnej na kategorię drogi dojazdowej, podobnie jak zmieniono ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do rejonu Kościoła,

2/ o wprowadzenie w części tekstowej studium zapisu o następującej treści " W celu wyeliminowania ruchu tranzytowego i z giełdy na ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] należy stosować urządzenia techniczne spowalniające ruch oraz inne rozwiązania techniczne i organizacyjne.

Rozstrzygnięcie uwagi: uwaga uwzględniona- zmiana kategorii ul. [...] z lokalnej na dojazdową, zastosowanie urządzeń technicznych spowalniających ruch na ulicy oraz innych rozwiązań technicznych i organizacyjnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ul. [...] do roku 1998 była drogą wojewódzką, od 1998r. stała się droga powiatową, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoliły obniżyć kategorię drogi ze zbiorczej na lokalną. Na etapie prac projektowo-realizacyjnych można ustalić zasady organizacji ruchu, wprowadzić różnego rodzaju ograniczenia na ul. [...] / na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul [...]/,

3/ o nie łączenie ul. [...] bezpośrednio z planowaną północną obwodnicą P. G.

Rozstrzygnięcie uwagi: uwaga uwzględniona, z uzasadnieniem , iż ul. [...] jest traktowana jako jedna z ulic obsługujących osiedle- nie jest wydzielona w studium.

Skarżąca w wyżej wym. wezwaniu, jak i w skardze na uchwałę, skierowanej do Sądu zarzuciła, że uchwała w sprawie zmiany Studium jest sprzeczna z uchwałą w sprawie rozpatrzenia uwag. Uchwała zmieniająca Studium zalicza ul. [...] do kategorii drogi lokalnej zamiast dojazdowej, brak jest w Studium zapisów, że na ul. [...] należy stosować środki techniczne spowalniające ruch i inne podobne rozwiązania, odnośnie ul. [...] brak jest w Studium zastrzeżenia, że nie będzie ona połączona z planowaną północną obwodnicą miasta. Treść Studium winna odpowiadać / musi zostać dopasowana / treści uchwały zmieniającej Studium, której integralną częścią jest uchwała o sposobie rozpatrzenia uwag- skutecznie podjęta przez Radę Miasta uchwała o sposobie rozpatrzenia uwag zmieniła przedmiotowe Studium. Tymczasem treści Studium nie dostosowano do uchwały zmieniającej to Studium, co powoduje w istocie istnienie dwóch sprzecznych uchwał.

Skarżąca powołała się na przepis art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa wart. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Zgodnie z art. 11 pkt 12 ustawy wójt/.../ po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

W konsekwencji skarżąca uchwale o zmianie studium zarzuciła naruszenie cyt. wyżej art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostosowaniu treści tej uchwały do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag. Bezspornym jest bowiem, według skarżącej, że treść załącznika nr 3 do uchwały o zmianie Studium, w którym Rada Miasta wyraźnie uwzględniła zgłoszone przez skarżących uwagi, nie zostały następnie wprowadzone do treści uchwały o zmianie Studium. Jednocześnie skarżąca wskazała, że stoi na stanowisku, iż uchwały Rady Miasta w przedmiocie rozpatrzenia uwag są odrębnymi od pozostałych uchwał, a w szczególności od uchwały o zmianie studium. Innymi słowy uchwała w sprawie rozstrzygnięcia uwag zgłoszonych do Studium jest uchwałą odrębną od uchwały zmieniającej Studium. Dodatkowo wskazano, że nie jest możliwym podjęcie jednej wspólnej uchwały w przedmiocie Studium i rozpatrzenia uwag.

Nadto w pismach procesowych z dnia 30 stycznia 2008r., 30 czerwca 2008r.oraz 3 lipca 2008r. skarżąca przedstawiła argumentację dotyczącą naruszenia jej interesu prawnego w wyniku podjęcia przez Radę Miasta ww. uchwały poprzez ograniczenie prawa własności oraz niezapełnienia jej należytego bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Skarżąca podniosła, że przepisami materialnymi, które kształtują jej sytuację prawną, z których z kolei wynika interes prawny są przepisy z zakresu prawa własności, ochrony środowiska i prawa budowlanego. Wskazano, że skarżąca ma interes prawny w tym, aby móc korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy, bez narażania na znacznie większy, niż obecnie ruch samochodowy. Nadto skarżąca ma interes prawny w tym, aby na terenie jej nieruchomości nie uległo pogorszeniu środowisko naturalne, ma interes prawny w tym, aby chronić nieruchomość przed drganiami i hałasem, który będzie wielokrotnie większy niż obecnie. Wskazano, że w uchwale o zmianie Studium po raz pierwszy pojawił się zapis dotyczący budowy obwodnicy P. G. od ul. [...] do ul. [...], co w nawiązaniu do uchwały z dnia 26 kwietnia 2006r. nr [...] oznacza jej połączenie z ul. [...] i przez to z ul. [...]. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki położonej w obrębie zaskarżonej uchwały położonej na "Osiedlu [...]" i w jej interesie jest zapobieżenie wpuszczeniu ruchu tranzytowego z drogi wojewódzkiej nr 227 oraz z giełdy towarowo- samochodowej w ulicę osiedlową / ul. [...]/ poprzez wyegzekwowanie ustaleń uchwały o sposobie rozpatrzenia ww. uwag. Skarżąca wskazała, że jako mieszkaniec ww. Osiedla jest zainteresowana takim ukształtowaniem ruchu przy ul. [...], który nie będzie powodował nadmiernych uciążliwości. Realizacja obwodnicy P. G. spowoduje, że cały ruch tranzytowy przez miasto z drogi wojewódzkiej nr [...], z drogi krajowej nr 7 oraz z giełdy towarowo-samochodowej usytuowanej przy ul. [...] w kierunku G., T., obwodnicy [...] i Autostrady A-[...] / oraz w kierunku odwrotnym/ będzie odbywał się najprostszą drogą , czyli: ul. [...] + [...], a następnie obwodnicą P. G. z wiaduktem o nośności 50 ton w stronę ul. [...] / drogi krajowej nr 7/. Tą sama trasą pojazdy będą poruszać się w kierunku odwrotnym, czyli do drogi krajowej nr 7 i do giełdy. Ruch ten będzie wielokrotnie większy od aktualnego ruchu na ul. [...]. Aktualnie bowiem samochody jadące z drogi wojewódzkiej nr [...], drogi krajowej nr 7 oraz z giełdy towarowo-samochodowej jadą ul. [...], czyli drogą wojewódzką nr [...] + ul. [...] z wiaduktem o nośności 20 ton- w stronę ul. [...]/ drogi krajowej nr [...]/ i w kierunku odwrotnym. Podkreślono, że połączenie ul. [...] z ul. [...] jest najkrótszym i najprostszym połączeniem drogi wojewódzkiej nr [...]/ ul. [...]/ z obwodnicą P. G. Kierowcy będą korzystać z takiego najkrótszego i najprostszego połączenia drogi wojewódzkiej nr [...] z planowaną obwodnicą, co dodatkowo wynika z porównania ww. sposobu dojazdu do obwodnicy z dojazdem poprzez ul. [...].

Dla udokumentowania powyższego przebiegu ruchu samochodowego skarżąca załączyła mapę P. z oznaczeniem położenia jej nieruchomości oraz z oznaczeniem przebiegu ww. opisanych dróg / k-54 akt/.

Reasumując i odnosząc się do wskazanego wyżej opisu ruchu w przypadku realizacji obwodnicy skarżąca wskazała, że połączenie ul. [...] z obwodnicą P. z wiaduktem o nośności 50 ton stworzy najprostsze i najkrótsze połączenie ul. [...] / droga wojewódzka nr [...]/ i wyjazdu z giełdy samochodowej w stronę ul. [...], czyli drogi krajowej nr [...] w kierunku G., T., obwodnicy [...] i Autostrady A-[...], które będzie przebiegać poprzez ul. [...].

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm./ każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd rozpoznając skargę na uchwałę Rady gminy w trybie cyt. przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązany jest w pierwszej kolejności stwierdzić, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia / bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej/.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wystosowane w dniu 8 października 2007r. wpłynęło ono do Rady miasta w dniu 10 października 2007r. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wystosowane wezwanie. Skarga została wniesiona do Sądu w dniu 28 listopada 2007r. a więc w terminie określonym w przepisie art. 53 § 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała o zmianie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. G. jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Obowiązkowym, w myśl postanowień ustawy, załącznikiem do uchwały jest rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag /art. 12 ust. 1 ustawy/.Kontrola sądu w przedmiocie uchwały dotyczącej uchwalenia studium, czy też jego zmiany, jak w rozpatrywanej sprawie, oznacza badanie zgodności z prawem podejmowanych uchwał oraz przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej, która to kontrola obejmuje również obowiązkowe elementy studium jakim jest ww. rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Natomiast nie jest prawnie dopuszczalnym wniesienie odrębnej skargi na uchwałę o rozpatrzeniu wniosków zgłoszonych do studium, gdyż ustawa nie przewiduje możliwości zaskarżania do Sądu sposobu rozstrzygnięcia uwag/ dotyczy to zwłaszcza uwag nie uwzględnionych/. Dodatkowo przepis art. art. 12 ust. 1 stanowi o jednoczesnym uchwaleniu studium i rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag. Jednakże w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na uchwałę o zmianie studium, tym samym kontrola sądu, jak to wyżej wskazano, winna obejmować kontrolę zgodności z prawem uchwały wraz z jej załącznikami.

Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę rady Miasta wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, winien w następnej kolejności zbadać czy interes prawny skarżącej został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ww. zakresie.

Rozpoznając skargę w powyższym zakresie Sąd zważył, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. G. Ulica [...] jest ulicą prostopadłą do ul. [...] położoną na Osiedlu [...].

W dniu 28 czerwca 2006r. rada Miasta P. G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. G. Zgodnie z § 2 uchwały załącznikami do uchwały stanowiącymi jej integralną część są:

1/ tekst zmiany Studium / załącznik nr 1/,

2/ rysunek zmiany studium w skali 1:5000 obejmujący obszar określony w § 1 /załącznik nr 2/,

3/rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany studium / załącznik nr 3/.

W części dotyczącej charakterystyki stanu obecnego odnośnie komunikacji drogowej w studium wskazano, że P. G. leży w bezpośredniej bliskości Obwodowej [...], odcinek tej trasy przylegający bezpośrednio do terenów miasta ma przekrój jednojezdniowy, z poboczami obustronnymi i z bezpośrednim powiązaniem do miasta przez skrzyżowanie jednopoziomowe z ul. [...] / drogą woj. Nr [...]/. Odcinek ten straci na znaczeniu po oddaniu do użytku autostrady A-[...], która poprzez węzeł "[...]" zapewni połączenie południowej części P. poprzez ul. [...] z komunikacją krajową północ-południe. Nadto przez centrum miasta na kierunku G.- T. przechodzi droga krajowa nr [...] / ul. [...]/ – jako droga główna o przekroju jednojezdniowym z chodnikami obustronnymi w obszarze miasta i skrzyżowaniami z sygnalizacją świetlną z ulicami poprzecznymi.

Przez obszar miasta przebiegają również drogi wojewódzkie nr [...] oraz [...] ul. /[...] od ul. [...] do wschodniej granicy P./ oraz wchodzące w skład miasta 3 drogi powiatowe. Studium zawiera opis podstawowego układu drogowego, w tym lokalnego układu drogowego. Ulica [...] jest zgodnie z postanowieniami Studium częścią lokalnego ruchu drogowego, z nawierzchnia bitumiczną, ze skrzyżowaniem prostym z drogą woj. Nr [...], z chodnikiem jednostronnym, jako droga dojazdowa do zabudowy jednorodzinnej.

W części dotyczącej kierunków perspektywicznego rozwoju gminy zmiana Studium dotyczy kwestionowanej przez skarżącą budowy obwodnicy komunikacyjnej miasta P. G. W tym zakresie Studium stanowi, że lokalizacja budowy ww. obwodnicy jest przewidziana w części północno-wschodniej miasta i jest najważniejszym zadaniem Gminy Miejskiej ujętym w wieloletnim planie inwestycyjnym województwa. Połączy ona drogę krajową nr [...], przebiegającą po śladzie ul. [...] z droga wojewódzką nr [...] znajdującą się w ciągu ul. [...]. Początkowy odcinek obwodnicy przebiegać będzie przez tereny zurbanizowane w ciągu ul. [...] dalej po przejściu nad torami kolejowymi PKP przez tereny miejskie o znikomym stopniu zainwestowania w kierunku drogi [...] do P. Rozwiązanie problemu komunikacyjnego północnej części miasta dot. modernizacji połączeń dróg przyniesie efekty gospodarcze, wpłynie na poprawę jakości życia i zwiększenie bezpieczeństwa mieszkańców. W zakresie powiązań zewnętrznych wystąpią zmiany układu dróg krajowych: realizacja północnej obwodnicy P. G. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] z wiaduktem kolejowym, mająca na celu poprawę bezpieczeństwa oraz szybki przejazd z drogi krajowej nr [...] i okolicznych terenów w stronę drogi krajowej nr [...] oraz odciążenia istniejącego wiaduktu, realizacja ulicy zbiorczej zlokalizowanej wzdłuż wschodniej granicy miasta od ul. [...] do ul. [...], połączenie ul. [...] z [...] przez ul. [...] oraz połączenie ul. [...] z wiaduktem w ciągu ul. [...] , przedłużenie ul. [...] w kierunku płd.. Studium zawiera również opisy kierunków rozwoju układu drogowego dla poszczególnych jednostek strukturalnych od 1-14.

Legitymację skargową do zaskarżenia uchwały określa cyt. przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. W regulacji przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z ogólnych zasad kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ograniczenie wynikające z ustaw samorządowych, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 nie ma w pełni charakteru actio popularis. Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowana sytuacją / nie zaś sytuacją faktyczną/. Innymi słowy skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżona uchwałą.

Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

W ocenie Sadu, zaskarżona uchwała rady miasta nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Treść zaskarżonej uchwały o zmianie Studium nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżącej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała ta nie ogranicza żadnego wynikającego z norm prawa materialnego prawa skarżącej, w tym prawa własności do nieruchomości, której jest właścicielką, uchwała nie ogranicza praw do terenu, na którym nieruchomość jest położona, nie zmienia też dotychczasowego sposobu jej użytkowania oraz możliwości jej zagospodarowania. Żadne z postanowień uchwały, a więc rozwiązań przyjętych w Studium nie ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia w przyszłości Następnie wskazać należy, że postanowienia Studium w ogóle nie dotyczą nie tylko nieruchomości skarżącej, ale też nie dotyczą ulicy [...], czy też powoływanej w Studium ul. [...], nie wprowadzają tam żadnych nowych rozwiązań, w tym komunikacyjnych, które mogłyby wpłynąć na sytuację prawną skarżącej. Podkreślić należy, że nie uległ zmianie status ul. [...] jako drogi lokalnej o charakterze dojazdowym do osiedla. Ul. [...] nie została, wbrew zarzutowi skargi, przewidziana jako droga dla ruchu tranzytowego dla połączenia drogi wojewódzkiej nr [...] z obwodnicą północną. Analiza części tekstowej oraz graficznej Studium wskazuje, że podstawowym celem realizacji obwodnicy północnej P. G. jest zapewnienie, poza obszarem zabudowanym, połączenia drogi krajowej nr [...] / kierunek G. –T./ z drogą z drogą wojewódzką nr [...], która z kolei łączy się z drogą krajową nr [...]. Skarżąca pomija w swoich wywodach, że konsekwencją takiego usytuowania obwodnicy północnej P. G. jest częściowa zmiana ruchu drogowego w mieście, poprzez wykonanie wyżej opisanej ulicy zbiorczej, połączenia ul. E. P. i jej przedłużenie. Ewentualne trudności w realizacji tych zamierzeń, powoływane w pismach procesowych skarżącej, jak też odległość realizacji w czasie nie mogą zmienić tej oceny. Obawy skarżącej, że postanowienia Studium wprowadzają lub wprowadzą w przyszłości zwiększony ruchu samochodowy w ul. [...] w związku z budową obwodnicy P., albowiem kierowcy będą korzystać z opisanego w skardze skrótu, nie mogą oznaczać w świetle zapisów uchwały i wobec treści cyt. przepisu art. 101 ust. 1 że interes prawny skarżącej został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony. Podkreślić też należy, że żaden przepis prawa nie daje właścicielowi nieruchomości położonej w obszarze objętym uchwałą o uchwaleniu Studium, jak i planu miejscowego prawa do skutecznego żądania oczekiwanego przez niego sposobu wykorzystania terenu, dotyczy to również domagania się oczekiwanych rozwiązań komunikacyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej i w konsekwencji nie naruszyła jej interesu prawnego. Stąd należy uznać brak legitymacji skargowej skarżącej w niniejszej sprawie mającej swoje oparcie w cyt. przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro skarżąca nie posiada legitymacji skargowej- Sąd Administracyjny nie mógł badać zarzutów skargi, albowiem zarzuty skargi, w tym dotyczących naruszenia procedury uchwalania Studium mogły by podlegać ocenie dopiero wówczas gdyby został naruszony interes prawny skarżącej. Skoro w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą, brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi.

Mając powyższe na uwadze i działając na mocy art. 151 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.