Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 826/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 952/19 w sprawie ze skargi K.W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 952/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.W. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] /18, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) zwolnił skarżącego, referenta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji Komisariatu Policji IV w [...] ze służby w Policji z dniem 31 grudnia 2018 r.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, rozkazem personalnym nr 418 z dnia 8 lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z poźn. zm.), uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 6 grudnia 2018 r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień 15 marca 2019 r., w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Komendant Miejski Policji w [...] wnioskiem z dnia 8 października 2018 r. wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji podał, że pismem z 11 października 2018 r. wystąpiono do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. Śląskiego z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby. W odpowiedzi Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. śląskiego przesłał pismo z dnia 18 października 2018 r. wraz z decyzją nr [...] / 2018 z dnia [...] października 2018 r. Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. śląskiego, w której postanowiono wydać negatywną opinię, co do zamiaru zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Komendant Główny Policji przytoczył treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wskazał, że pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes. Podał, że do podstawowych zadań Policji należą w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 1 ust. 2 pkt 2).

Komendant Główny Policji podał, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący w latach 2014-2018 był nieobecny w służbie przez 1180 dni. Długotrwała absencja chorobowa policjanta w służbie, we wskazanym okresie, kształtowała się następująco: w 2014 r. - 321 dni, w 2015 r. - 134 dni, w 2016 r. - 177 dni, w 2017 r. - 309 dni, w 2018 r. - 239 dni. Zaznaczyć przy tym należy, że organ nie kwestionuje, że wielokrotne przebywanie przez policjanta na zwolnieniach lekarskich w analizowanym okresie może też mieć związek z urazami, jakich doznał on w wyniku wypadków w służbie, jednakże w przedmiotowej sprawie mając na względzie skalę nieobecności policjanta w latach 2014-2018 nie można tej nieobecności uznać za pozostającą bez znaczenia dla prawidłowej realizacji przypisanych zadań, a tym samym dla ważnego interesu służby. Organ przywołał art. 25 ust. 1 ustawy o Policji wskazując, że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który m.in. posiada zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować (...). Organ zaznaczył, że długotrwałe (ponad 12 miesięcy) nieświadczenie przez policjanta służby z powodu choroby stanowi podstawę do zwolnienia go ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Zasadne jest zatem twierdzenie, że dwukrotne przerwanie przez skarżącego niemalże dwunastomiesięcznego okresu korzystania ze zwolnień lekarskich stanowiło celową próbę uniknięcia ewentualnego zwolnienia ze służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Organ zaznaczył, że nie kwestionuje zasadności wystawienia zwolnień lekarskich. Wskazał, że nie podważa również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Tym bardziej, że część tych zaświadczeń wystawiona była w związku z wypadkami w służbie, którym uległ policjant i okres czasowej nieobecności w służbie spowodowany był leczeniem doznanych urazów.

Komendant Główny Policji wskazał, że sprawne funkcjonowanie tej formacji opiera się na właściwej realizacji zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne Policji. W ocenie organu II instancji niezaprzeczalnym pozostaje, że absencja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w Wydziale Prewencji Komisariatu Policji IV w [...]. Wymieniony policjant winien bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem absencja chorobowa policjanta w okresie ostatnich kilku lat służby tj. w latach 2014-2018 wynosiła 1180 dni. W przeważającej części wynikała ona z przebywania na ciągłych i długotrwałych zwolnieniach lekarskich, dwukrotnie przez okres blisko roku (od dnia 10 kwietnia 2014 r. do dnia 7 kwietnia 2015 r. oraz od dnia 2 marca 2017 r. do dnia 27 lutego 2018 r.).

Organ podniósł, że powyższa sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Długotrwała, ciągła nieobecność strony w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości zleconych zadań. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu Policji i godzi w ważny interes służby. Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań.

KGP wskazał, że absencja chorobowa skarżącego we wskazanym powyżej rozmiarze w sposób oczywisty musiała dezorganizować prace komórki organizacyjnej, w której pełnił on swoją służbę, dlatego też nie istniała potrzeba wykazywania w szczególny sposób tego faktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt 1 OSK 3196/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt 11 SA/Wa 18/17).

W ocenie organu odwoławczego, przedstawiony powyżej stan faktyczny związany z częstymi i długotrwałymi nieobecnościami skarżącego w służbie słusznie został potraktowany jako sprzeczny z ważnym interesem służby, a tym samym, w łącznym zestawieniu, uzasadniający rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przytoczone powyżej argumenty wypełniają nie tylko pojęcie ważnego interesu służby, ale szerzej - ważnego interesu społecznego. KGP stwierdził, że w tej sytuacji przełożony właściwy w sprawach osobowych jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do podjęcia takich działań, by służbę na etacie zajmowanym przez skarżącego pełnili policjanci posiadający pełną zdolność do podjęcia czynności służbowych, realizując tym samym ustawowe zadania Policji na rzecz społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 723/14).

Organ powołał również m.in. art. 110 k.p.a. Wskazując, że decyzja wywołuje określone w niej skutki prawne dopiero od dnia doręczenia lub ogłoszenia stronie, wskazał, że konieczne było określenie na nowo daty zwolnienia wymienionego ze służby w Policji. Datę tę określono na dzień 15 marca 2019 r.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2019 r. stał się przedmiotem skargi skarżącego, reprezentowanego przez adwokata do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Istotą sprawy było zatem dokonanie przez organ Policji ustalenia, czy pozostawienie skarżącego w służbie narusza ważny interes służby i uzasadnia tym samym jego zwolnienie ze służby.

Ustawa o Policji nie definiuje pojęcia ważnego interesu służby, jednakże jest bezsporne, że należy ten interes rozumieć i rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji, jako formacji uzbrojonej, przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa, ochrony osób i mienia przed bezprawnym zamachem.

Następnie Sąd zauważył, iż w sprawie jest bezsporne, że skarżący w latach 2014-2018 był nieobecny w służbie przez 1180 dni, w tym w 2018 r. - 239 dni. Organ nie kwestionował w sprawie, że wielokrotne przebywanie przez skarżącego na zwolnieniach lekarskich we wskazanym okresie mogło mieć związek także m.in. z urazami, jakich doznał w wyniku wypadków w służbie. Nie zmienia to jednakże ustalenia, że w czasie nieobecności skarżący nie wykonywał żadnych czynności służbowych. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której skarżący miał pełnić służbę. Nie ma wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki licznych i stale powtarzających się, a w tym przypadku także długotrwałych, absencji chorobowych policjanta są oczywiste dla funkcjonowania formacji jaką jest Policja. Skutki te w tym znaczeniu dotykają także społeczeństwa. Oczywiste jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, iż nie wymaga szczególnego dowodzenia fakt, iż długotrwała choroba policjanta negatywnie wpływa na funkcjonowanie danej jednostki Policji i możliwość sprawnego realizowania zadań (v. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 723/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przydzielanie zadań nieobecnego funkcjonariusza innym funkcjonariuszom zwiększa ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. W tym znaczeniu liczne, stale powtarzające się i długotrwałe nieobecności skarżącego w służbie naruszają ważny interes służby tożsamy z interesem społecznym. Konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, który zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych, z pewnością utrudnia funkcjonowanie jednostki organizacyjnej.

Zdaniem Sądu, organ wykazał w wystarczającym stopniu, że skarżący z uwagi na przedkładane w omawianym okresie zwolnienia lekarskie wykazał zupełny brak dyspozycyjności. Sytuacja taka bezspornie dezorganizowała pracę jednostki organizacyjnej Policji co stanowi o naruszeniu ważnego interesu służby. Ustaleń tych nie mogą zmienić twierdzenia skargi, że mimo nieobecności skarżący w sposób rzetelny i prawidłowy wywiązywał się z obowiązków funkcjonariusza Policji. Dla przykładu wskazać można, na co zwrócił uwagę organ I instancji, że w 2018 r. policjant po zakończeniu trwającego od 2 marca 2017 r. do 27 lutego 2018 r. zwolnienia lekarskiego (powypadkowego) pełnił służbę zaledwie 1 dzień, następnie wykorzystał zaległy urlop wypoczynkowy i ponownie rozpoczął 4 miesięczny okres zwolnienia lekarskiego. Po otrzymaniu zaś orzeczenia RWKL w [...] o zdolności do służby z ograniczeniami pełnił ją przez 16 dni, następnie przebywał na zwolnieniu lekarskim 4 dni, wrócił do służby na 6 dni i ponownie przebywał na zwolnieniu lekarskim przez 2 miesiące. Przedstawione okoliczności potwierdzają, że liczne i stale powtarzające się absencje chorobowe skarżącego w sposób oczywisty musiały dezorganizować pracę komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Ważny interes służby bezspornie tożsamy jest w tym przypadku z interesem służby wyrażającym się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji przez Policję jej ustawowych zadań.

Ponadto w ocenie Sądu, uzasadnienia obu rozkazów personalnych spełniają wszystkie wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do faktów, które organ wziął pod uwagę, jak również nie pozostawiają wątpliwości, co do przesłanek, z powodu których zdaniem organu dobro służby przeważyło w tej sprawie nad dobrem indywidualnego interesu funkcjonariusza. Organ zebrał pełny materiał dowodowy i wszechstronnie go rozważył. Zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie do organu administracji (art. 8 k.p.a.) jest nietrafny. Organy w sposób wystarczająco wyczerpujący i trafny uzasadniły dlaczego interes społeczny przeważył w tej sprawie nad indywidualnym interesem skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd rozpatrujący sprawę podziela, że funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i nie wykonuje obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji (v. wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2009/11, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 733/12, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1852/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornie interes funkcjonariusza, choć zrozumiały, nie mógł stanowić dla organu przesłanki, która – wobec konieczności zapewnienia należytego wykonywania zadań przez Policję – mogłaby uzasadniać pozostawienie funkcjonariusza w służbie. Podkreślenia wymaga przy tym, że organ nie dokonał zwolnienia skarżącego ze służby ze względu na stan zdrowia. Organ nie kwestionował zwolnień lekarskich strony. Dokonał natomiast ustaleń, co do tego, że długotrwała i ciągle powtarzająca się nieobecność skarżącego w służbie negatywnie wpływa na realizację zadań, powodując przy tym dodatkowe obciążenie zadaniami pozostałych funkcjonariuszy.

Stwierdzenia organu w ocenie Sądu nie są dowolne. Wykonywanie zadań nałożonych na Policję wymaga znacznego zaangażowania i dyspozycyjności wszystkich funkcjonariuszy oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych funkcjonariuszy. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia przez organy racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony interesu służby, a w konsekwencji także interesu społecznego. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też innych okoliczności, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji uznając skargę za niezasadną, oddalił ja na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art 7 i art 80 oraz art 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, w sytuacji gdy organy te w sposób ogólnikowy przywołują okoliczności mające świadczyć o istnieniu ważnego interesu w rozumieniu ustawy o Policji, nie podając żadnych konkretnych danych w jaki sposób absencja skarżącego w rzeczywistości negatywnie wpłynęła na organizację jednostki, w której służył (a nie jak mogła wpłynąć), pomijając istotne dla sprawy okoliczności, a związane z przyczynami niezdolności do służby skarżącego oraz świadczące o tym, iż mimo nieobecności w sposób rzetelny i prawidłowy wywiązywał się on z obowiązków funkcjonariusza Policji, nie narażając interesów służby, przyjmując w tym zakresie w całości za prawidłowe stanowisko wyrażone w rozkazie organu II instancji, a jednocześnie nie precyzując okoliczności przemawiających za prawidłowością decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby;

2) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art 7 i 8 k.p.a. polegające na utrzymaniu zaskarżonego rozkazu personalnego w mocy mimo iż organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego poprzez przyjęcie dowolnych, ogólnikowych i nieskonkretyzowanych przesłanek, jak również poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie interesu skarżącego, a wręcz uznanie, iż funkcjonariusz, który jest nieobecny na służbie z powodu choroby nie ma prawa do ochrony swojego interesu, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami organ administracyjnym w każdej sprawie ma obowiązek rozważyć słuszny interes strony, a w okolicznościach niniejszej sprawy w szczególności istotne są przyczyny tak długich nieobecności skarżącego wynikające w dużej mierze z urazów i uszczerbków na zdrowiu powstałych bezpośrednio w związku z pełnioną służbą.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art 41 ust 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu służby i w konsekwencji zastosowanie względem skarżącego przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy organy administracyjne i sam Sąd I instancji nie podają żadnych konkretnych danych dotyczących ewentualnego negatywnego wpływu nieobecności skarżącego na organizację jednostki, w której pełnił służbę oraz poprzez przyjęcie, że zgodne z ważnym interesem służby jest pozbywanie się z szeregów Policji funkcjonariusza z wieloletnim doświadczeniem, wiedzą oraz skutecznością w ściganiu, wykrywaniu i ujmowaniu przestępców tylko z tego powodu, że dłuższe nieobecności wywołane były praktycznie w całości urazami doznanymi w trakcie interwencji w czasie i w związku ze służbą.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2019 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

W pierwszej kolejności za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. Zauważyć należy, że wskazany art. 149 § 1a P.p.s.a. w tej sprawie nie tylko nie miał zastosowania, ale też nie mógł mieć zastosowania. Oznacza to, że Sąd I instancji nawet teoretycznie tego przepisu nie mógł naruszyć. Otóż art. 149 § 1a P.p.s.a. reguluje rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. W tej sprawie Sąd I instancji kontrolował natomiast decyzję administracyjną (rozkaz personalny).

Kolejne zarzuty procesowe powiązane z art. 149 § 1a P.p.s.a. sprowadzały się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W niniejszej sprawie cały materiał dowodowy ograniczał się bowiem do potrzeby rozważania następujących aspektów: faktu istnienia zwolnień lekarskich i ich wpływu na dobro służby i wyważenia dobra służby i interesu skarżącego przejawiającego się w istocie w dalszym pozostawaniu w służbie. W tym też zakresie materiał ten został zgromadzony i należycie przez organ rozważony. Stąd też niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej. Ponadto, ocena tych zarzutów, ze względu na sposób sformułowania zarzutu prawa materialnego, zostanie rozwinięta poniżej.

Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przede wszystkim argumenty zawarte w tym zarzucie, jak uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestii niewłaściwego odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania sądowej oceny uchybień procesowych organu w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. W sytuacji, gdy - jak wskazano wyżej przy odniesieniu się do zarzutów dotyczących prawa procesowego – oceny tej skutecznie nie podważono, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucie na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc jednak do oceny tego zarzutu zauważyć wypadnie, że zasadniczo koncentruje się on na próbie wykazania naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach nie mających potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a dotyczących rzekomej dezorganizacji jednostki Policji w [...] na skutek absencji skarżącego, czy też negatywnego wpływu tej absencji na wizerunek służb porządkowych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania było zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego może nastąpić z uwagi na ważny interes służby. Rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Przesłanka "ważnego interesu służby" jest tak zwanym zwrotem szacunkowym, czyli rodzajem klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w kontekście danej sprawy. Odwołanie się w powołanym przepisie do ważnego interesu służby oznacza w istocie, że organ Policji musi dokonać analizy stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie i ocenić czy zdarzenia związane ze służbą danego policjanta, kwalifikowane ujemnie w świetle przepisów prawa a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji, nie zawsze zawinione przez policjanta, uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 40/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma zaś ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny kontroluje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem, a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1806/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych warunkach, dokonując oceny wypełnienia przesłanki wyrażonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. "ważnego interesu służby" należy za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2557/16 (CBOSA) podkreślić, że kwestia ta musi być rozważana na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W tym kontekście zauważa się, że długotrwała absencja spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służbę w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, a tym samym wypełniać przesłankę ważnego interesu służby usprawiedliwiającą zwolnienie policjanta ze służby. (por. wyrok NSA z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2515/16 (CBOSA)

Dokonując oceny zaistnienia omawianych warunków w okolicznościach tej sprawy należy zgodzić się z Sądem I instancji, że absencja chorobowa skarżącego wywołująca określone negatywne konsekwencje w organizacji pracy, wypełniała przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes skarżącego był ważniejszy od dobra służby. Długotrwałe, stale powtarzające się absencje chorobowe funkcjonariusza negatywnie wpływały na sprawne zarządzanie kadrami w celu realizacji ustawowych zadań Policji, na co wbrew twierdzeniom skarżącego, zwróciły uwagę organy uzasadniając zaskarżone decyzje. Fakt przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich przez szereg kolejnych lat nakazywał potrzebę organizowania zastępstw celem zapewnienia ciągłości realizacji zadań nałożonych na daną jednostkę organizacyjną Policji. Powyższego nie wyklucza stwierdzenie, jakim posługuje się pełnomocnik skarżącego, że okres absencji skarżącego miał związek z urazami doznanymi w trakcie wykonywania obowiązków służbowych. Taka argumentacja nie zaprzecza bowiem ogólnemu stwierdzeniu co do wielokrotnego przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich, która to okoliczność przez szereg kolejnych lat nakazywała potrzebę organizowania zastępstw celem zapewnienia ciągłości realizacji zadań nałożonych na daną jednostkę organizacyjną Policji. Podkreślić również trzeba, że nie jest rolą organów weryfikacja stanu zdrowia policjanta. Przyczyny zwolnień lekarskich, czy istniejące przeciwwskazania do pełnienia służby w określonych warunkach nie wpływały na dokonywaną przez organ ocenę istnienia przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podkreślić trzeba, że organy Policji nie mogą być pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie w sprawie nie można było wymagać, aby organ szczegółowo wykazał skutki oraz przyczyny absencji strony, gdyż ochrona trwałości stosunku służbowego nie ma charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie jednak nie kwestionuje konieczności prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej, w tym podejmowania działań zabezpieczających także interesy formacji i zapewniających ochronę interesu społecznego. Ustawa o Policji dopuszcza zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez policjantów, gdy wymaga tego dobro formacji. Zatem przyczyny nieobecności skarżącego w służbie nie miały znaczenia w kontekście oceny przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Długotrwały brak dyspozycyjności policjanta, niezależnie od jego przyczyny, jest bowiem sprzeczny z interesem służby.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic uznania administracyjnego. Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 § 1 P.p.s.a.