Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2603/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [....] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości B., gmina H. oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...]. Rada Miejska w H., (dalej Rada) w oparciu o art. 18 ust 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B., gmina H., zwanego dalej planem, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia [...]., poz. [...].

Pismem z dnia [...] (data wpływu [...]) skarżąca D. S., reprezentowana przez adwokata W. P. wezwała Radę Miejską w H. do usunięcia naruszenia uprawnienia i interesu prawnego w/w uchwałą z dnia [...]. której ustalenia bezzasadnie ograniczają skarżącą w wykonywaniu uprawnień właścicielskich przysługujących jej do działki nr ew. [...] poprzez przeznaczenie jej pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...]. Wskazano, że obecnie działka ta, jak również działka nr [...] są obciążone bezpłatną służebnością przejazdu i przechodu. Działka nr [...] dla działek [...] pas szerokości 12m, zaś działka nr [...] dla działek [...] pas szerokości 10m i dla działki nr [...] pas szerokości 12m. Podniesiono, że droga wewnętrzna [...] na długości działki [...] ma szerokość 12m, z kolei na działce [...] - na wysokości działki nr [...] - szerokość 11m. Zaznaczono, że wadliwość szerokości przebiegu drogi wewnętrznej była zgłaszana w trakcie dyskusji publicznej dotyczącej projektu planu, co także nie zostało uwzględnione. Zdaniem skarżącej Gmina poprzez przeznaczenie części jej nieruchomości na drogę wewnętrzną niejako przerzuca swoje zadania, obowiązki i ciężary ingerując w jej prawo własności nieruchomości, naruszając art. 31 ust. 2 w zw. z art. 32 ust 1 w zw. z art. 64 ust 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 Kodeksu cywilnego. Ponadto w wezwaniu tym wskazano na brak naniesienia na rysunku planu stawu na działce nr [...] na terenie oznaczonym symbolem [...], pomimo że staw ten faktycznie znajduje się tam od ponad 200 lat i nigdy nie wysycha. Z kolei rów melioracyjny został naniesiony na terenie [...] i [...], nie ma go zaś na terenie [...] i dalej w kierunku ul. [...].

Rada Miejska w H. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...]. w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wezwania, w której stwierdziła, że nie uwzględnia wezwania D. S. do usunięcia naruszenia uprawnienia i interesu prawnego uchwałą z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B., gmina H.. Zgodnie z § 1 ust. 2 w/w uchwały treść odpowiedzi na wezwanie stanowi załącznik do tej uchwały. Rada wskazała, że działka nr [...] według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. przyjętego uchwałą z dnia [...] r. położona jest:

- w części na terenie oznaczonym symbolem [...], dla którego plan ustala jako dla terenów niepublicznych - § 23 pkt 1 "zagospodarowanie dróg wewnętrznych istniejących oznaczonych od [...]do [...] oraz projektowanych w formie ciągów komunikacyjnych obsługujących tereny przyległe",

- w części na terenie oznaczonym symbolem [...], dla którego polan ustala przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - w formie zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej (§ 33 pkt 1 ppkt a),

- w części stanowi teren rolniczy z zakazem zabudowy oznaczony symbolem

[...],

- w części stanowi teren leśny z zakazem zabudowy oznaczony symbolem 1 .ZL.

Natomiast projekt planu, który był wyłożony do publicznego wglądu w okresie

od [...] do [...]., przeznaczał część działki nr [...] pod drogę o funkcji publicznej oznaczoną symbolem [...], a pozostałą część działki pod [...], [...]i [...]. Rada zaznaczyła, że zmiana przeznaczenia części działki nr [...]z terenu dróg publicznych [...]na tereny dróg niepublicznych (droga wewnętrzna) [...]jest wynikiem uwzględnienia w tym zakresie uwagi D. S.. Odnośnie kwestii braku oznaczenia w miejscowym planie stawu znajdującego się na terenie [...]organ wyjaśnił, że według treści mapy jest on kwalifikowany w ewidencji gruntów jako nieużytek (symbol N), stąd nie mógł być zaliczony do terenów wód otwartych. Natomiast istniejący rów na działce nr [...] nie został zaliczony do obowiązujących elementów zagospodarowania terenu WSr z uwagi na dopuszczenie jego przebudowy, przykrycia, czy skorygowania przebiegu.

Uchwała Nr [...] z dnia [...]. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia i interesu prawnego została doręczona skarżącej w dniu [...]., zaś jej pełnomocnikowi w dniu [...].

Pełnomocnik skarżącej, w dniu [...]. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie w całości uchwały Rady Miejskiej w H. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B., gmina H.. Podniósł, że uchwała ta narusza uprawnienie, prawo własności i interes prawny skarżącej do dysponowania stanowiącą jej własność nieruchomością działką nr [...] położoną w miejscowości B. i prawo do swobodnego korzystania z niej z wyłączeniem innych osób, w szczególności narusza art. 140 kodeksu cywilnego chroniący prawo własności oraz inne przepisy prawa, w tym art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym na wyrok z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt li OSK 2691/2011), wskazał, że ograniczenie prawa własności wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyny ograniczenia prawa własności niezależnie od tego czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają wprost taki wymóg czy też nie. Podkreślił, że Gmina zamiast dokonać wykupu części nieruchomości pod drogę gminną ustaliła przebieg drogi wewnętrznej na części nieruchomości skarżącej ograniczając i ingerując w jej chronione nie tylko przez przepisy prawa cywilnego lecz chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości.

Ponadto skarżąca podniosła, że w planie nie został prawidłowo oznaczony staw na jej działce na terenie oznaczonym symbolem 2.R., jak również rów melioracyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i przedstawił argumentację analogiczną jak w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zwrócił uwagę, że z treści mapy zasadniczej, na której sporządzony jest miejscowy plan wynika, że teren części działki nr [...], która znajduje się pomiędzy działkami nr [...] a działkami nr [...]określony jest jako droga gruntowa. Ponadto wskazał, że sama skarżąca w swoim wezwaniu poinformowała, że działka nr [...] jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu dla działek nr [...] pasem gruntu o zmiennej szerokości 10 m i 12 m. Zatem miejscowy plan przeznaczając ten teren pod drogę wewnętrzną [...]uwzględnia stan faktyczny i istniejący sposób korzystania z gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Jednakże przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd bada warunki formalne skargi, która wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 594 j.t ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). Natomiast w myśl z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem, czy skarga wniesiona została przez skarżącą w ustawowym terminie. Jak wynika z analizy przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie akt, skarżąca działająca przez pełnomocnika adwokata

W. P. pismem z dnia [...]. (data wpływu do organu [...]r.) wezwała Radę Miejską w H. do usunięcia naruszenia uprawnienia i interesu prawnego uchwałą Nr [...]z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B., gmina H.. W odpowiedzi na wskazane wezwanie Rada Miejska w H. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...]. w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wezwania, doręczoną pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...]. Skarga na uchwałę z [...] została nadana w placówce pocztowej na adres organu w dniu [...]r., a zatem z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a.

Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania przez stronę skarżącą, że zaskarżonym aktem został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Nadto interes prawny winien wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność.

Bezsprzecznie skarżąca ma interes prawny w tej sprawie, albowiem jest właścicielem działki nr [...] położonej na obszarze objętym planem. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości posiada więc interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo własności poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W tym miejscu powtórzyć należy za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 1498/07 (LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne jest pojęciem doktrynalnym, które wyprowadzane jest z powołanego art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz z innych przepisów tej ustawy. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758). Prawo własności doznaje zatem ograniczeń między innymi na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego

porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

W świetle przytoczonych wyżej argumentów, w ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżącą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do jej działki, nie wykraczają poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne. Działka ew. nr [...] skarżącej D. S., położona jest w części w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...]- z przeznaczeniem jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - w części w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...]- z przeznaczeniem jako tereny dróg wewnętrznych niepublicznych - a w pozostałej części stanowi teren rolniczy (2.R) i leśny (1.ZL). Skarżąca za bezprawną ingerencję w jej prawo własności nieruchomości uważa wytyczenie drogi wewnętrznej na terenie wymienionej działki. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wynika, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych i określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Z treści rozporządzenia wynika, że trasy dróg wewnętrznych mogą być wyznaczane w obszarze planu miejscowego kolorem jasnoszarym i symbolem KDW (załącznik Nr 1 [...]). Jeżeli więc, wiążące organy planistyczne rozporządzenie określa zasady wyznaczania dróg wewnętrznych, to nie można czynić zarzutu tym organom, że z tej możliwości korzystają. Okoliczność zaś, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności. Nie można podzielić zarzutów skarżącej również z tego powodu, że działka skarżącej w dniu uchwalenia planu była obciążona służebnością przejazdu i przechodu dla działek nr [...] pasem gruntu o zmiennej szerokości 10 m i 12 m, a z treści mapy zasadniczej, na której sporządzony jest miejscowy plan wynika, że teren ten określony jest jako droga gruntowa. Zatem miejscowy plan przeznaczając ten teren pod drogę wewnętrzną [...]uwzględnia stan faktyczny i istniejący sposób korzystania z gruntu.

Wskazać należy przy tym, iż z oglądu rysunku planu wynika, że w kontrolowanym miejscowym planie, celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem [...] oraz [...]. Zauważyć przy czym należy, iż jednostka terenowa [...] obejmuje dość znaczny pod względem powierzchni obszar, na którym obecnie występuje pojedyncza zabudowa, a zatem umożliwienie zabudowy na terenach wymienionych jednostek planistycznych oznacza konieczność zapewnienia dojazdu do budynków mieszkalnych, które zostaną zrealizowane na podstawie ustaleń przedmiotowego planu.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że posiadane przez Gminę władztwo planistyczne, polegające na kierowaniu się interesem publicznym, wyważaniem interesów publicznych z interesami prywatnymi, przy uwzględnieniu aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania własności, w sprawie niniejszej nie zostało więc nadużyte. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie przekroczono również granic upoważnienia ustawowego i nie dopuszczono się naruszenia prawa.

Za nieuprawniony Sąd uznał także zarzut dotyczący braku oznaczenia na rysunku planu stawu i wadliwego oznaczenia przebiegu rowu melioracyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plany miejscowe z zasady sporządza się na urzędowych kopiach map zasadniczych albo - w przypadku ich braku - na mapach katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w skali 1:1000. Kwestionowany plan w części graficznej sporządzony został na urzędowej kopii mapy zasadniczej obrębu geodezyjnego

B., spełniającej wymóg wymaganej skali. Należy podzielić stanowisko organu, że skoro według treści mapy staw jest kwalifikowany w ewidencji gruntów jako nieużytek, to brak podstaw do zaliczenia jego do terenów wód otwartych. Wskazać należy, że organem uprawnionym do dokonywania zmian w ewidencji gruntów jest zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 j.t.) jest właściwy starosta. Nie można zatem oczekiwać, aby w trakcie procedury planistycznej organ prowadzący ją dokonywał weryfikacji treści mapy zasadniczej, na której sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pod względem zgodności jej z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.