Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 270/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1-5
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Sitkówka-Nowiny z dnia 27 marca 2017 r. nr RG - XXXVIII/351/17 w przedmiocie uchwalenia programu ochrony i zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie gminy I. stwierdza nieważność pkt. 2.1.1. załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim określa, że w przypadku ustalenia właściciela wyłapanego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z wyłapaniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 27 marca 2017 r., nr RG-XXVIII/351/17, Rada Gminy Sitkówka-Nowiny, powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, uchwaliła "Program Ochrony i Zapobiegania Bezdomności Zwierząt Domowych na terenie Gminy Sitkówka-Nowiny na rok 2017", stanowiący załącznik do ww. uchwały.

W pkt. 1.2.3. programu wskazano, że celem programu jest realizacja zadań własnych polegających na współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt. W pkt 1.3. stwierdzono, że program obejmuje wszelkie działania Gminy mające na celu realizację założonych celów poprzez edukację mieszkańców na temat zasad humanitarnego traktowania zwierząt (ppkt 4) oraz współpracę z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt (ppkt 5).

W pkt. 2.1.1. programu ("Wyłapywanie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku") przywołano treść art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt zawierający definicje zwierząt bezdomnych. Wskazano, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt będzie prowadzone wyłącznie w przypadkach nie cierpiących zwłoki lub uzasadnionego zagrożenia z ich strony, po wcześniejszym zgłoszeniu przez mieszkańców gminy. Jako osobę odpowiedzialną za przeciwdziałanie bezdomności zwierząt w Urzędzie Gminy wskazano pracownika ds. ochrony środowiska tel. (41) 347-50-77.

Ustalono, że zgłoszenia będą przyjmowane w Urzędzie Gminy Sitkówka-Nowiny w godzinach pracy urzędu, na Posterunku Policji w Nowinach poza godzinami pracy Urzędu Gminy, w godzinach nocnych i w dni wolne od pracy. Zgłaszającego zobowiązano do podania własnych danych osobowych oraz udzielenia niezbędnych informacji mogących pomóc w identyfikacji i wyłapaniu zwierzęcia oraz ustalenia jego właściciela lub opiekuna.

Do wyłapywania zwierząt wskazano firmę JUKO Sp. z o.o.. ul. Piłsudskiego 54/40, 42-400 Zawiercie, stwierdzając, że bezdomne zwierzęta po wyłapaniu zostaną przewiezione do schroniska w Bolesławiu, ul. Parkowa 60, w celu udzielenia im niezbędnej pomocy oraz zapewnienia im dalszej opieki, do czasu adopcji zwierzęcia przez nowego właściciela.

W ostatnim akapicie prawodawca gminny określił, że w przypadku ustalenia właściciela wyłapanego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z wyłapaniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela.

W pkt. 2.2.1. programu ("Działania ograniczające przyrost populacji psów w gospodarstwach domowych") prawodawca gminny określił, że zabiegi sterylizacji i kastracji psów finansowane z budżetu Gminy będą przysługiwały wyłącznie właścicielowi zwierzęcia, który spełnia poniższe warunki:

1. stale zamieszkuje na terenie Gminy;

2. dokonał pisemnego zgłoszenia do Urzędu Gminy faktu posiadania psa;

3. dokonał trwałego oznakowania psa mikroczipem;

4. dopełnił obowiązku podstawowego zaszczepienia psa przeciwko chorobom zakaźnym;

5. dopełnił obowiązku zaszczepienia psa przeciwko wściekliźnie;

6. zgłosił pisemnie do Urzędu Gminy zamiar dokonania ww. zabiegu (na druku stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszego programu).

Z kolei w pkt. 2.2.2. programu prawodawca gminny określił, że zabiegi sterylizacji i kastracji kotów finansowane z budżetu Gminy będą przysługiwały wyłącznie właścicielowi zwierzęcia, który spełnia poniższe warunki:

1. stale zamieszkuje na terenie Gminy;

2. dopełnił obowiązku podstawowego zaszczepienia kota przeciwko chorobom zakaźnym;

3. dopełnił obowiązku zaszczepienia kota przeciwko wściekliźnie;

4. zgłosił pisemnie do Urzędu Gminy zamiar dokonania ww. zabiegu (na druku stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszego programu).

W pkt. 2.2.3. programu wskazano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana będzie poprzez:

1. ustalenie miejsc, w których przebywają koty,

2. zapewnienie dokarmiania oraz zapewnienie im wody pitnej w miejscach ustalonych jak wyżej,

3. w miarę możliwości zapewnienie miejsca w schronisku w szczególności na okres zimowy.

Ponadto wskazano, że koty wolno żyjące, bytujące w piwnicach budynków mieszkalnych należą do lokalnego ekosystemu. Ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni. Zwierzęta te nie należą do bezdomnych dlatego należy zapewnić im jedynie warunki bytowania.

W pkt. 2.2.4. programu przewidziano, że usypianie ślepych miotów dokonywane będzie zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt i zostanie zlecone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt, tj. firmie JUKO Sp. z o.o. ul. Piłsudskiego 54/40, 42-200 Zawiercie, prowadzącej schronisko dla bezdomnych zwierząt w Bolesławiu, ul. Parkowa 60. Sam zabieg uśpienia powinien być wykonany przez lekarza weterynarii w sposób humanitarny.

W pkt. 2.2.5. programu ("Adopcja oraz trwałe znakowanie i sterylizacja bezdomnych psów i kotów wyłapanych z terenu Gminy Sitkówka-Nowiny") prawodawca gminny określił, że realizacja celu ograniczania populacji bezdomnych psów i kotów będzie polegała na:

1. podejmowaniu działań promujących adopcję bezdomnych psów i kotów (np. organizowanie akcji adopcyjnych, edukacja dzieci i młodzieży, akcje informacyjne wśród mieszkańców itp.);

2. finansowaniu z budżetu Gminy, na podstawie stosownej w tym względzie uchwały Rady Gminy

3. zabiegów trwałego znakowania bezdomnych psów wyłapanych z terenu Gminy, które przekazano do adopcji;

4. sterylizacji i kastracji bezdomnych psów i kotów wyłapanych z terenu Gminy, które przekazano do adopcji.

Zabiegi trwałego znakowania, sterylizacji i kastracji zwierząt domowych, wyłapanych z terenu Gminy, które przekazano do adopcji, zlecono do wykonywania firmie JUKO Sp. z o.o. z siedzibą w Zawierciu.

W pkt. 2.2.6. programu ("Współpraca z organizacjami społecznymi, organami stojącymi na straży prawa, samorządami i instytucjami administracji publicznej oraz inne działania służące osiąganiu założonych w programie celów") przewidziano nawiązanie współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt, z Inspekcją Weterynaryjną i samorządem lekarsko-weterynaryjnym, a także wszystkimi osobami, które podejmują działania zmierzające do poprawy bytowania zwierząt, z organami stojącymi na straży przestrzegania prawa, z samorządami i instytucjami administracji publicznej. Dalej wskazano, na czym współpraca ta będzie polegać.

W dniu 29 marca 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa, a to:

1. sprzeczność z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez w szczególności:

a) wprowadzenie do programu zapisów:

– w pkt. 1.2.3. dotyczących współpracy z organizacjami społecznymi;

– w pkt. 1.3. ppkt 4 i 5 dotyczących edukacji mieszkańców i współpracy z organizacjami społecznymi;

– w pkt. 2.2.5. dotyczących promocji adopcji bezdomnych psów i kotów;

– w pkt. 2.1.1. w zakresie dotyczącym nałożenia na właściciela kosztów związanych z wyłapaniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu;

– w punktach 2.2.1. i 2.2.2. w zakresie dotyczącym wprowadzenia wzoru dokumentu bez upoważnienia ustawowego w postaci formularza stanowiącego załącznik nr 1 do programu;

– w pkt. 2.2.2. w zakresie uzależnienia przeprowadzenia zabiegu kastracji/sterylizacji finansowego ze środków gminnych od spełnienia dodatkowych warunków;

– w pkt. 2.2.6. dotyczącym nawiązania współpracy z organizacjami społecznymi i prowadzenia działań edukacyjnych

b) wprowadzenia do programu zapisów o charakterze wyłącznie informacyjnym w pkt. 2.2.3. dotyczącym kotów wolnożyjących;

2. sprzeczność z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt poprzez powtórzenie definicji legalnej zwierząt bezdomnych zawartej w tej ustawie;

3. sprzeczność z art. 11a ust. 2 ww. ustawy poprzez niewyczerpanie pełnego zakresu delegacji przewidzianego w tym przepisie i niewskazanie w treści zaskarżonej uchwały:

a) w pkt. 2.2.3. kto i na jakich zasadach będzie dokarmiał koty i kto będzie zapewniał dla nich karmę;

b) w pkt. 2.2.4. kto i gdzie może przynieść ślepe mioty celem ich uśpienia.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator przedstawił argumenty przemawiające za kwalifikacją zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Następnie, przywołując treść art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, wskazał na enumeratywny charakter katalogu działań wymienionych w tym przepisie. W dalszej części uzasadnienia powtórzył zarzuty wymienione w petitum.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie – oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazano, że program stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały obowiązywał do końca 2017 roku. Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zapis o współpracy z organizacjami społecznymi nie jest sprzeczny z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ przepis ten nie stanowi enumeratywnego wyliczenia elementów programu. Podobnie nie stanowi naruszenia ww. przepisu zapis o edukacji mieszkańców. W odniesieniu do zapisu o adopcji bezdomnych psów i kotów organ wyjaśnił, że zapis ten zamieścił na skutek wytyku Wojewody Świętokrzyskiego do programu na rok 2016.

Odnosząc się do zapisu o obciążeniu właścicieli kosztami związanymi z wyłapywaniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, organ uznał zarzut w tym zakresie za bezprzedmiotowy, ponieważ na mocy uchwały Rady Gminy Sitkówka-Nowiny z dnia 28 września 2017 r., nr RG-XXXIV/418/17, zapis ten został z zaskarżonego programu wykreślony.

Jeśli chodzi o wzory dokumentów stanowiące załączniki do programu, organ wyjaśnił, że pomagają one prowadzić prawidłową ewidencję zgłoszeń i nie stanowią naruszenia prawa. Z uwagi zaś na to, że zabiegu sterylizacji i kastracji zwierzęcia może dokonać tylko mieszkaniec Gminy, zostały nałożone warunki na właściciela zwierzęcia. Również ograniczone środki finansowe przeznaczone na ten cel wymagały zamieszczenia stosownego zapisu.

Dalej organ wskazał, że ze względu na ochronę danych osobowych nie mógł wskazać osób, które zajmują się dokarmianiem kotów wolnożyjących. Z ustawy o ochronie zwierząt wynika zaś, że gmina zabezpiecza środki finansowe na ten cel.

Organ wyjaśnił, że w programie został wskazany podmiot – spółka Juko prowadząca schronisko dla bezdomnych zwierząt w Bolesławiu – której zlecono usypianie ślepych miotów. Poprzez edukację mieszkańcy gminy mają zaś wiedzę jak postępować ze ślepym miotem.

Powtórzenie definicji ustawowej było zdaniem organu zasadne, ponieważ mieszkańcy Gminy uważnie czytają podejmowane przez Radę Gminy uchwały, niekoniecznie zaś analizują przepisy ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.

W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).

Fakt, że program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany.

Okoliczność, że zaskarżona uchwała obowiązywała do końca 2017 roku nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się kiedy uchwała ta już nie obowiązuje. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Taką uchwałę należy wówczas traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w pkt. 2.1.1. programu regulacji przewidującej, że w przypadku ustalenia właściciela wyłapanego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z wyłapaniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności programu w tym zakresie (art. 147 § 1 Ppsa).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Przedmiotowy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program ten może również obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

W rozpoznawanej sprawie, w ostatnim akapicie pkt. 2.1.1. programu prawodawca gminny określił, że w przypadku ustalenia właściciela wyłapanego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z wyłapaniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela. Tymczasem, z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony zapis został więc umieszczony w programie nie tylko bez podstawy prawnej, ale wbrew jednoznacznym brzmieniu art. 11a ust. 5 cyt. ustawy. W ustawie o ochronie zwierząt nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Pogląd ten zasadny jest tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, formułujący możliwość obciążenia kosztami utrzymania zwierzęcia właściciela, od którego zwierzę czasowo odebrano. Nie oznacza to, że gmina nie może dochodzić od właściciela zwrotu świadczenia. Jednakże właściwą podstawą do rozstrzygania o kosztach wyłapania i umieszczenia w schronisku zwierzęcia, które zostało pozostawione bez należytej opieki nie może być akt prawa miejscowego, ponieważ może on być wydany wyłącznie w takim zakresie, jaki przewiduje ustawa. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest zaś stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina poniosła w związku z realizacją programu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do pkt. 2.1.1. programu w zakresie, w jakim określa, że w przypadku ustalenia właściciela wyłapanego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z wyłapaniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela. Okoliczność, że ww. zapis został wykreślony z programu na podstawie uchwały Rady Gminy Sitkówka-Nowiny z dnia 28 września 2017 r., nr RG-XXXIV/418/17, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia jego nieważności, ponieważ stwierdzenie nieważności uchwały wywiera skutek ex tunc, natomiast zmiana uchwały powoduje jedynie skutek ex nunc (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r., sygn. II OSK 1776/06).

Sąd nie dopatrzył się natomiast przekroczenia przez Radę Gminy delegacji ustawowej w pozostałych zakwestionowanych przez Prokuratora uregulowaniach. I tak nie można zgodzić się z autorem skargi, że wykraczają poza ustawową delegację regulacje dotyczące edukacji mieszkańców na temat humanitarnego traktowania zwierząt oraz współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt (pkt 1.2.3., pkt 1.3. ppkt 4 i 5, pkt 2.2.6.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 27 marca 2017 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 ustawy sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym przepisie, wbrew twierdzeniom Prokuratora, nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog elementów ma więc charakter otwarty. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt wskazano: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu). W konsekwencji, regulacje, jakie znalazły się w pkt 1.2.3., pkt 1.3. ppkt 4 i 5, pkt 2.2.6. programu, mieszczą się w katalogu elementów, jakie może zawierać program, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Z tych samych względów nie można uznać za sprzeczne z prawem zamieszczenie w pkt. 2.2.3. programu stwierdzenia, że "koty wolno żyjące, bytujące w piwnicach budynków mieszkalnych należą do lokalnego ekosystemu. Ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni. Zwierzęta te nie należą do bezdomnych dlatego należy zapewnić im jedynie warunki bytowania." Stwierdzenie to niewątpliwie wiąże się z uregulowaniem zawartym w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, a otwarty obecnie charakter art. 11a ust. 2 powoduje, że zapis uchwały taki nie jest wykluczony. Ponadto, uchwała podjęta na podstawie art. 11a cyt. ustawy, chociaż jest aktem prawa miejscowego, to ze swej istoty musi zawierać w sobie także elementy informacyjne, np. nazwy i adresy konkretnych schronisk.

Podobnie nie sposób podzielić stanowiska Prokuratora o sprzeczności z prawem pkt. 2.2.5. przewidującego podejmowanie działań promujących adopcję bezdomnych psów i kotów (np. organizowanie akcji adopcyjnych, edukacja dzieci i młodzieży, akcje informacyjne wśród mieszkańców itp.), skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt wyraźnie wskazał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut wprowadzenia formularzy zgłoszenia zamiaru sterylizacji lub kastracji psa i kota, a także uzależnienia przeprowadzenia tych zabiegów w odniesieniu do kotów od spełnienia określonych warunków wymienionych w pkt. 2.2.2. programu. Po pierwsze podkreślić należy, że w myśl art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt program może, ale nie musi obejmować planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie. Od decyzji gminy zależy więc, czy w ogóle taki plan zostanie wdrożony. Skoro tak, to gmina dysponuje pewną swobodą w opracowaniu zasad, na jakich ww. zabiegi będą się odbywać. Już sama nazwa "plan" sugeruje, że gmina musi opracować odpowiednią procedurę. Wprowadzenie formularza zgłoszenia ma na celu usprawnienie całej procedury i prowadzenie prawidłowej ewidencji zgłoszeń. Nie sposób tu dopatrzyć się naruszenia art. 11a ust. 3a cyt. ustawy. Same zaś warunki, od których prawodawca gminny uzależnił przeprowadzenie zabiegów są jak najbardziej racjonalne. Skoro przedmiotowe zabiegi finansowane są z budżetu Gminy to oczywiste jest, że będą przysługiwały właścicielom zwierząt stale zamieszkujących na terenie Gminy. Obowiązki związane ze szczepieniami wynikają z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.) i trudno uznać za sprzeczne z prawem uzależnienie przeprowadzenia sterylizacji lub kastracji zwierząt od dopełnienia ustawowych obowiązków. Podkreślić przy tym należy, że prawodawca gminny nie nałożył na właścicieli zwierząt żadnych obowiązków w związku z omawianym planem. To od właścicieli zależy, czy zechcą z niego skorzystać.

Nie sposób dopatrzyć się naruszenia prawa również w postanowieniach pkt. 2.2.3. programu dotyczącego opieki nad kotami wolnożyjącymi. W pkt. 2.1.1. wskazano osobę odpowiedzialną za przeciwdziałanie bezdomności zwierząt – pracownika ds. ochrony środowiska, podano również telefon i wskazano, że poza godzinami pracy Urzędu Gminy zgłoszenia będą przyjmowane na Posterunku Policji w Nowinach. Nie ma więc racji Prokurator zarzucając, że nie wiadomo kto i na jakich zasadach będzie dokarmiał koty i kto będzie zapewniał dla nich karmę.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia prawa w pkt. 2.2.4. programu dotyczący usypiania ślepych miotów. Z treści tej regulacji wynika, że wykonanie powyższego zadania zlecono podmiotowi prowadzącemu schronisko tj. firmie JUKO Sp. z o.o. w Zawierciu, prowadzącej schronisko w Bolesławiu, ul. Parkowa 60. Wskazanie konkretnego schroniska oznacza więc, że wbrew twierdzeniom skarżącego wiadomo, gdzie można przynieść ślepe mioty w celu ich uśpienia. Nie jest przy tym konieczne wskazywanie, kto konkretnie taki miot może przynieść. Sformułowanie użyte w pkt. 2.2.4. dopuszcza bowiem każdemu możliwość przyniesienia ślepych miotów w celu uśpienia, co nie jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt.

Podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały nie może być również sam fakt literalnego powtórzenia definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie w pkt. 2.1.1. programu określono, że "Zgodnie z art. 4 pkt 16 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.), ilekroć mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały." Takie sformułowanie oznacza, że prawodawca gminny nie zamierza przypisać definiowanym zwrotom innego znaczenia niż w języku potocznym, ani też innego znaczenia niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Analizowany zapis programu ma charakter odsyłający, wyraźnie wskazujący do jakiej konkretnie ustawy. W przekonaniu Sądu nie można uznać tego zabiegu za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności, ponieważ nie doszło do zakłócenia porządku hierarchii źródeł powszechnie obowiązującego prawa, ani zniekształcenia jego treści. Zabieg taki należy uznać za porządkujący i wyjaśniający aparaturę pojęciową programu. Nie było to działanie prawotwórcze konieczne i uzasadnione prawem, jednak nie stanowiło istotnego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - w tej części Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.