Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 906/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: i art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 57 ust. 2 i § 62
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2234/12 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. K. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2234/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że A. K. w dniu [...] sierpnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan w zakresie dotyczącym postanowień planu co do nieruchomości położonej na terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak jednostka MN 2, przy ulicy P., a w szczególności w zakresie § 94 ust. 2 tego planu.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D.U 2012. Nr 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.) i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. przez nałożenie zaskarżoną uchwałą obowiązków w sposób nieuzasadniony i nieracjonalny, bez uwzględnienia interesów właścicieli i użytkowników wieczystych; 2) naruszenie art. 16 powyższej ustawy i art. 2 pkt 7 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. D.U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.) przez sporządzenie miejscowego planu z wykorzystaniem kopii mapy zasadniczej nie zawierającej aktualnych informacji; 3) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm. - dalej rozporządzenie o warunkach), a w szczególności § 57 ust. 2 i § 62 przez ustalenie niezgodnych z powyższymi przepisami rozporządzenia obowiązków w § 94 ust. 2 zaskarżonego planu miejscowego.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie postanowień planu dotyczących nieruchomości położonej na terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako jednostka terenowa MN 2 przy ulicy P. w szczególności § 94 ust. 2 tego planu i zasądzenie kosztów postępowania sądowo- administracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest współużytkownikiem wieczystym zabudowanej budynkiem nieruchomości położonej przy ulicy P., jednostka terenowa MN 2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa księga wieczysta nr [...]. W dniu 20 czerwca 2012 r. skarżąca złożyła do Rady m. st. Warszawy, zgodnie z art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę planu, na które to wezwanie nie otrzymała odpowiedzi. Skarżąca podniosła, iż jako użytkownikowi wieczystemu i właścicielowi budynku, która to nieruchomość objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przysługuje jej interes prawny w stwierdzeniu nieważności planu, bowiem plan narusza jej prawa właścicielskie. Paragraf 94 ust. 2 planu jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa a postanowienia planu naruszają jej interes prawny, gdyż wprowadzają zakaz przebudowy i rozbudowy budynku, wykraczającej poza odtworzenie budynku, zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych, zakaz zmiany otworów okiennych i drzwiowych oraz kompozycji elewacji frontowej, zakaz realizacji wolnostojących i przebudowanych budynków gospodarczych i garażowych. W ocenie skarżącej nałożenie na właścicieli budynków tego rodzaju ograniczeń jest bezpodstawnym ograniczeniem tych praw. Ograniczenia prawa własności w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są możliwe jednakże muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji w prawo własności i przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady równości, wyważeniu Interesów obywateli, a także muszą być racjonalnie uzasadnione, podczas gdy postanowienia zaskarżonego planu tych kryteriów nie spełniają. Zdaniem skarżącej organ uchwalając plan posłużył się nieaktualną pod względem stanu faktycznego na gruncie mapą zasadniczą, co spowodowało naruszenie zasad sporządzania planu i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Ponadto skarżąca podniosła, że postanowienia § 94 ust. 2 planu są niezgodne z bezwzględnie obowiązującym przepisami prawa budowlanego, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ skoro można zmieniać kształt facjaty jedynie od strony ogrodu to w razie zmiany układu wewnętrznego pomieszczeń nie można, zgodnie z § 57 ust. 2 tego rozporządzenia doświetlić pomieszczeń od strony ulicy. Poza tym zakaz zmiany elewacji frontowej uniemożliwia, w razie ewentualnego remontu lub przebudowy, wykonanie drzwi wejściowych zgodnie z § 62 rozporządzenia, które przewiduje minimalną szerokość drzwi - 90 cm a nie tak jak obecnie 83 cm. Nie można także usytuować na działce miejsca parkingowego, podczas gdy zgodnie z § 94 ust. 4 i § 10 ust. 6 rozporządzenia na nieruchomości powinno znajdować się jedno miejsce parkingowe. Nadto w planie nie został uwzględniony rzeczywisty, istniejący w terenie stan zabudowy w szczególności fakt rozbudowy domów oraz budynków gospodarczych w podwórkach (ogrodach).

W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Rady bezpodstawny jest zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż to ten przepis, wraz z innymi umożliwia kształtowanie i sposób wykonywania prawa własności. W tej sprawie kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności wynika z faktu, że nieruchomość jest częścią unikalnego układu urbanistycznego chronionego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a budynek na posesji przy ulicy P. znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Obszar Starych Bielan w obrębie którego znajduje się działka skarżącej został wyznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy jako strefa ochrony konserwatorskiej - ze względu na fakt, że na tym obszarze zachowało się w stanie mało przekształconym wiele elementów pochodzących z czasów tworzenia w pierwszej połowie ubiegłego wieku nowej, świadomie komponowanej dzielnicy mieszkaniowej. Plan objął cały obszar strefą ochrony konserwatorskiej oraz udzielił ochrony zabytkom wpisanym do gminnej ewidencji zabytków. Do szczególnie wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego zespołów zabudowy należą ciągi mieszkalnych segmentów szeregowych realizowanych w latach 1927-30 m.in. przy ulicach P. i D. (3 ciąg o jednolitej formie), a budynek skarżącej stanowi fragment takiej zabudowy. W wytycznych konserwatorskich zaleca się między innymi objęcie ochroną w miejscowym planie budynku przy ulicy P. oraz sąsiedniej. Zalecenia te wykluczają przekształcenia poszczególnych budynków osiedla i zalecają przywrócenie pierwotnego wyglądu budynków. Plan spełnia wytyczne konserwatorskie, zawiera zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez określenie nakazów, zakazów, dopuszczania i ograniczania w sposobie zagospodarowania terenów, czym wypełnia wymogi art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Celem planu nie jest odtworzenie pierwotnego stanu materii mieszkaniowej ale "ochrona obszaru objętego planem przed presją intensyfikacji zabudowy" - co wynika z § 7 ust. 4 Planu. Ochrona pozostałej w stanie pierwotnym substancji mieszkaniowej jest przesłanką konieczną dla zachowania walorów zabytkowych i historycznej zabudowy. Nie godzi ona w istniejący stan zagospodarowania i nie uniemożliwia wykonywania prawa własności zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Dokonana w planie regulacja mieści się w ramach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnośnie zarzutu posłużenia się nieaktualną mapą wskazano, że dokument ten został pobrany z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznego w dniu 3 września 2012r., a przeprowadzając wizję w terenie nie stwierdzono różnic w powierzchni zabudowy jednostek. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ sporządzający plan obowiązku oceny i aktualizacji materiałów geodezyjnych. Sporządzenie planu na nie aktualnej mapie jest jedynie naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. Nr 164, poz.1587), które określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne dotyczące graficznej części planu. Nie istnieje zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007r., II OSK 1481/06). Ponadto ustalenia planu odnoszą się do przyszłych działań właścicieli gruntów. Celem planu było ograniczenie niekorzystnych prac przy budynkach uznanych za zabytek i wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i ochrona historycznie wyróżniających się układów architektonicznych a do takich zalicza się zespół spółdzielni "S.".

W odniesieniu do zarzutu naruszenia paragrafem 94 ust. 2 planu przepisów § 57 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia wskazano, że plan nie przesądza jakie zmiany układu wewnętrznego pomieszczeń na piętrze mogą nastąpić i jak te pomieszczenia mają być doświetlone. Nie nakłada też obowiązku sytuowania pomieszczeń mieszkalnych na piętrze od strony ulicy, co wiązałoby się z koniecznością ich doświetlenia zgodnie z § 57 ust. 2 planu. Plan nie zezwala natomiast na realizację facjaty od strony ulicy z uwagi na konieczność zachowania cech architektonicznych zaprojektowanych i wybudowanych w latach 1927-1930. Zakaz zmiany otworów okiennych i drzwiowych służyć ma zachowaniu kompozycji elewacji frontowej i utrzymaniu zabytkowego charakteru elementów zabytkowych, aby tworzyły harmonijną całość. Przy przebudowie istniejącego obiektu rozporządzenie to przewiduje, że wymagania mogą być spełnione w sposób inny niż w nim wymienione, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej. Ponieważ budynki objęte są ochroną konserwatorską ekspertyza ta będzie dodatkowo wymagała uzgodnienia z tym konserwatorem (§ 2 ust. 2,4) - co razem czyni zarzut niezgodności zapisów planu z prawem budowanym nietrafnym.

Również nietrafny jest zarzut niezgodności § 10 ust. 6 planu z § 19 ust. 2 powyższego rozporządzenia, gdyż urządzanie miejsc parkingowych jest wymagane dla obiektów nowowznoszonych, rozbudowywanych oraz obiektów, w których następuje zmiana sposobu użytkowania. Dla posesji skarżącej plan nie zezwala na zmianę sposobu użytkowania na inny niż mieszkalny. Ponadto w świetle zapisów planu nie jest możliwa zmiana kompozycji elewacji frontowej budynku, a więc nie ma możliwości wybudowania garażu podziemnego. Budowa garażu nie wpisuje się także w chroniony planem układ urbanistyczny, powodowałby jego dysharmonię a jego budowa byłaby nieuzasadniona przestrzennie, kulturowo i urbanistycznie. W postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego możnaby zastosować odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie § 10 ust. 6.1 planu, w którym dopuszcza się zabezpieczenie miejsc parkingowych na innym niż objęte inwestycją, będącym w dyspozycji inwestora i położonym nie dalej niż 100 m od terenu posesji.

Pełnomocnik skarżącej odpowiadając na odpowiedź na skargę, w piśmie z dnia 9 stycznia 2013 r. wskazał, że zabudowa przy ulicy P. ani w dacie uchwalania planu ani wcześniej nie stanowiła unikalnego, jednorodnego pod względem architektonicznym zespołu budynków, a więc nie było podstaw do ograniczenia w planie prawa własności skarżącej. Poza tym wpisanie ul. P. do gminnej ewidencji budynków nastąpiło na mocy zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Miasta st. Warszawy wydanego [...] lipca 2012 r., a więc po dacie uchwalenia planu. Układy i założenia urbanistyczne Starych Bielan były wcześniej pozbawione ochrony - co wynika z załącznika do uzasadnienia do projektu planu. Zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy nie obligowały organów uchwalających plan do zamieszczenia w nim całkowitego zakazu rozbudowy i przebudowy budynków i zakazu realizacji budynków garażowych, gdyż w Studium była jedynie mowa o generalnej zasadzie ochrony wartości zabytkowych (pkt 1.1. i 1.2 rozdziału XIV Studium). Gmina nie była związana przepisami prawa bądź Studium w taki sposób, aby nie mogła podjąć prawidłowej uchwały o planie, gdyż zgodnie z art. 17 pkt 6b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków dokonywane jest, zgodnie z art. 24 ustawy, w trybie art. 106 k.p.a. a więc w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Skarżąca zwróciła też uwagę, że część zarzutów innych właścicieli do planu została uwzględniona, co świadczy o tym, że w konkretnych przypadkach można było dostosować wymogi wynikające z faktu objęcia nieruchomości strefą ochrony konserwatorskiej do stanu faktycznego nieruchomości, co jednak nie nastąpiło w przypadku nieruchomości skarżącej. Skarżąca zaznaczyła, że nie mogła złożyć uwag do planu, gdyż termin na ich wniesienie upływał 26 lutego 2010 r., a skarżąca nabyła nieruchomość 31 maja 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Sąd zaznaczył, że oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały dokonuje w granicach art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a więc w granicach przysługującego skarżącej interesu prawnego, który związany jest z określonym prawem do nieruchomości położonej przy ulicy P., do której skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynku - co wynika z zapisów w księdze wieczystej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, a szczegółowe postanowienia tej uchwały nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w tym Konstytucją R.P. Przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny powstały w latach 1927-1930. Wynika to z § 7 pkt. 4 planu. Celem ustaleń planu było doprowadzenie do stanu nie sprzecznego z pierwotnym układem urbanistycznym, a przede wszystkim zapobieżenie dyferencjacji zabudowy pod względem architektonicznym. Osiedle "S.", na którym znajduje się budynek skarżącej powstało w latach 1927-1930. Przedmiotem ochrony nie jest istniejąca zabudowa, ale zabudowa w kształcie pierwotnym i dążenie do jej odtworzenia, co znajduje odzwierciedlenie w zapisach planu dotyczących możliwości odbudowy, ale z zachowaniem zasad i układów pierwotnych budynków. Chodzi więc o zachowanie dawnej formy i układu zabudowy. Polityka ładu przestrzennego umożliwia, w granicach obowiązujących ustaw, podejmowanie różnego rodzaju kroków służących zachowaniu (w granicach możliwości faktycznych) walorów historycznych czy kulturowych danego miejsca. W tym wypadku plan służy zachowaniu pierwotnie ukształtowanego układu architektonicznego w jak największym stopniu. Plan nie zabrania odbudowy czy remontu budynku byleby nie było to sprzeczne z formą pierwotną zabudowy. Plan zabrania przede wszystkim budowy nowych budynków w kształcie innym niż pierwotny. Tego rodzaju działanie nie narusza, w ocenia Sądu, w sposób niezgodny z prawem i zasadą proporcjonalności uprawnień właścicielskich. Prawem tym są m.in. przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz.1568) wskazujące, że formami ochrony przyrody są ustalenia dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym można ustalić strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu zakazy i nakazy a których celem jest ochrona zabytków (art. 19 ust. 3, art. 7 pkt 4 i art.18 tej ustawy).

Wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym generalna zasada wolności zagospodarowania terenu, do którego przysługuje określonemu podmiotowi tytuł prawny może być ograniczona w granicach określonych ustawą. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zastosowane przez gminę ograniczenia mieszczą się w dozwolonych ramach ustawowych i nie naruszają zasady proporcjonalności. Nieruchomość skarżącej wchodzi w skład części istniejącego od końca lat 20 tych XX wieku układu urbanistycznego i układ ten chroniony był już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, przyjętym uchwałą nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. Zgodnie z nimi układ ten wpisany był do gminnej ewidencji budynków jako strefa B KZ-B (str. 124 studium) i zapisy te wiązały planistów tworzących plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Jak wynika z zapisów studium na tym obszarze doszło do stosunkowo małych zmian, co umożliwia zachowanie jednorodnych układów urbanistycznych (str. 18, 26). Mimo, że nie został ten układ wpisany do rejestru zabytków to jednak stołeczny Konserwator Zabytków w tzw. wytycznych konserwatorskich z 2007 r. wskazał na brak możliwości nadbudowy istniejących budynków, wykluczenie nadbudowy, zmiany elewacji, zawarł zalecenie przywrócenia pierwotnego wyglądu budynków, konieczność zachowania kształtu i rysunku dachu, zakaz lokalizacji nowych budynków. Wytyczne te zostały sporządzone na potrzeby uchwalania planu, a ograniczenia planu są w większości powieleniem tych zaleceń i wiążących ustaleń studium.

Zdaniem Sądu argumenty te skutkują również niezasadnością zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Sąd zaznaczył, że w pełni zgadza się z zaprezentowanym przez organ, a będącym powtórzeniem poglądów Trybunału Konstytucyjnego argumentem, że działania planistyczne zawsze w jakimś stopniu muszą ingerować w prawa własności. W innym wypadku niewykonalne byłyby jakiekolwiek próby ukształtowania ładu przestrzennego, gdyż prawo własności, chronione art. 140 kodeksu cywilnego miałoby priorytet nad innymi prawami. Tymczasem z art. 5 Konstytucji R.P. wynika nakaz ochrony przez Państwo dziedzictwa narodowego. Te dwie prawnie chronione wartości zostały przy sporządzaniu planu w racjonalny sposób uwzględnione, co doprowadziło z jednej strony do zagwarantowania ochrony dziedzictwa narodowego poprzez zagwarantowanie chronionego układu urbanistycznego i dążenie do odtworzenia stanu pierwotnego tego układu, a z drugiej strony poprzez zagwarantowanie właścicielowi możliwości ewentualnej modernizacji budynków z ograniczeniem takim, aby nie zostały zatracone chronione prawnie elementy układu (zachowanie pierwotnych proporcji budynku, kompozycji elewacji, detali), co pozwoli nie tylko na zachowanie walorów historycznych zabudowy, ale przede wszystkim zapobiegnie zmianom w tym zakresie (§ 7 ust. 4 planu). Ograniczenia zawarte w planie uniemożliwiają dokonywanie istotnych zmian w istniejącej zabudowie w zakresie niezgodnym z pierwotnymi zasadami ukształtowania chronionego układu urbanistycznego. Ochronie polegają pierwotne formy architektoniczne, a zasady ładu przestrzennego zezwalają na podejmowanie kroków służących zachowaniu (w granicach możliwości faktycznych) walorów historycznych i kulturowych danego miejsca. Zdaniem Sądu nie ma racji skarżąca, że dokonane przez właścicieli budynków zmiany uniemożliwiają skuteczną ochronę pierwotnego układu urbanistycznego. Ochronie podlega zespół zabudowy jako całość a celem tej ochrony jest nie dopuszczenie do zmian architektonicznych, różnorodności w sposobie zabudowy i powstawania nowej /np. nowoczesnej/ zabudowy - co wynika z § 94.1 ust.1 i 2 i 94 ust. 2 pkt 4 i § 2 pkt 37 planu, chyba że byłaby to odbudowa odtworzeniowa istniejącego budynku. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że skoro inni właściciele dokonali zmian w zakresie elewacji budynków to takie samo prawo powinno przysługiwać skarżącej. Zauważył, że plan został uchwalony, aby zapobiec tego rodzaju działaniom, które mogłyby udaremnić możliwość skutecznej ochrony dziedzictwa narodowego, chronionego Konstytucją. Skarżąca zakupiła nieruchomość zabudowaną i powinna była się liczyć, w świetle zapisów studium, z ograniczeniami w zabudowie z uwagi na ochronę konserwatorską. W zakresie zarzutu skarżącej, że organ planistyczny posłużył się nieaktualnymi mapami, które nie odzwierciedlały stanu na gruncie (istniejące a nie uwidocznione na mapie tarasy, przybudówki), Sąd wskazał, że zgodnie z art. 16.1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowym map zasadniczych, które gromadzone są w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Taką mapą posłużył się organ planistyczny. Nadto organ dokonał wizji w terenie i nie stwierdził istotnych zmian pomiędzy zapisami mapy a stanem faktycznym. Z samego faktu znajdowania się na gruncie np. przybudówek nie wynika obowiązek ich umieszczenia na mapie, gdyż mogą być samowolą budowlaną nie podlegającą ujawnieniu albo mogą być w trakcie budowy. Argumenty zaprezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę (str. 8 odpowiedzi) zasługują na uwzględnienie. Organ planistyczny posłużył się dostępnym dokumentem urzędowym, którego aktualność nie została skutecznie podważona.

W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut niezgodności zapisów planu z przepisami prawa budowlanego, a w szczególności § 57 ust. 2, § 62 i § 19 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wymagania, o którym mowa w § 1 rozporządzenia, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej (...) - § 2 ust. 1 rozporządzenia.

Rozważania na temat niemożności wykonania w ramach przebudowy określonych prac, braku możliwości doświetlenia pomieszczeń, niemożności wykonania drzwi nie są istotne z punktu widzenia ustaleń planu, gdyż ustalone w planie ograniczenia, w przypadku zezwolenia na modernizację obiektu, będą wymagały sporządzenia ekspertyzy technicznej, która zgodnie z § 2 ust. 2 i 4 będzie wymagała uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Rozważania na ten temat obecnie są hipotetyczne i nie mogą być powodem uznania nieważności zapisów planu.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności zapisów planu z § 19 ust. 2 rozporządzenia Sąd podniósł, że plan w § 10 ust. 6 wskazuje, że urządzanie miejsc parkingowych jest wymagane dla obiektów nowowznoszonych, rozbudowywanych oraz tych, w których następuje zmiana sposobu użytkowania. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że kwestia ilości miejsc postojowych dotyczy zagospodarowywanych działek budowlanych, które "należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy". Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 719/11, w którym podniesiono, że § 18 nie określa liczby minimalnej projektowanych miejsc i w odróżnieniu od przepisów § 19-21 nie zawiera żadnych precyzyjnych wyliczeń czy parametrów dotyczących projektowanych miejsc postojowych. Ocena więc spełnienia wymogów tego przepisu przez pryzmat obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinna uwzględniać w każdym przypadku konkretne okoliczności faktyczne dotyczące projektowanej inwestycji. Literalne brzmienie § 18 wskazuje, że konieczność zapewnienia trwałych miejsc postojowych dla samochodów dotyczy nowo urządzanych działek a nie działek, na których istnieje już zabudowa. W § 10 ust. 6 planu także jest mowa o urządzaniu parkingów dla obiektów nowowznoszonych (z wyłączeniem takich, które stanowią odtworzenie w tych samych gabarytach budynków likwidowanych), rozbudowywanych oraz obiektów, w których następuje zmiana sposobu użytkowania. Zgodnie z § 94.1 pkt 4 planu na terenie działki skarżącej i całym oznaczonym symbolem MN2 obowiązuje zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych, poza możliwością odtworzenia istniejącego budynku w rozumieniu § 2 pkt 37 czyli możliwości odtworzenia budynku rozumianej jako odbudowa budynku z zachowaniem wszystkich parametrów i cech odtworzonego obiektu takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość, wysokość i kompozycje elewacji, geometria dachu i jego kompozycja, detal architektoniczny i zachowanie miejsca usytuowania. Należy zatem dojść do wniosku, że kwestia konieczności wybudowania nowego miejsca parkingowego na terenie działki nie będzie dotyczyła skarżącej.

W skardze kasacyjnej A. K., reprezentowana przez r. pr. E. W., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647 ze zm.) i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalone przez Radę m.st. Warszawy ograniczenia w planie mieszczą się w dozwolonych ramach ustawowych i nie naruszają zasady proporcjonalności, a także, że uprawnienia właściciela/użytkownika wieczystego płynące z prawa własności /użytkowania wieczystego zostały przy sporządzaniu planu w racjonalny sposób uwzględnione, a zatem, że postanowienia planu są ważne i zgodne z przedmiotowymi przepisami;

2) § 57 ust. 2 i § 62 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że postanowienia § 94 ust. 2 planu są ważne i zgodne z powyższymi przepisami tego rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starch Bielan w zakresie postanowień planu dotyczących nieruchomości położonej na terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako jednostka terenowa MN2 przy ul. P., a w szczególności § 94 ust. 2 planu. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła również o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że nie można się zgodzić z poglądem, że mimo dokonania zmian w zabudowie, uzasadnione i proporcjonalne jest nakładanie ograniczeń co do rozbudowy budynku przy ul. P., jak też, że powyższe ograniczenia mają służyć ochronie zabudowy w jej pierwotnym kształcie. Skarżąca zaznaczyła, że Rada m.st. Warszawy nie kwestionowała, że budynki na terenie P. zostały przebudowane i rozbudowane i nie ma możliwości takiej ich zmiany, by przywrócony został kształt pierwotny. Wiązałoby to się z koniecznością rozbiórki budynków, chociażby w części dotyczącej garaży. Ponadto - zdaniem skarżącej - biorąc pod uwagę fakt, że budynki te istniały w dacie uchwalania planu, zapis o możliwości odtworzenia w stanie dotychczasowym w ich wypadku oznacza odtworzenie w zmodernizowanym, innym niż pierwotny kształcie. W związku z tym nakładanie ograniczeń przewidzianych planem jest nadmierne, ponieważ ma zastosowanie jedynie do budynków nie przebudowanych i jest nieuzasadnione, bo nie pozwoli na osiągnięcie celu przewidzianego planem. Skarżąca zakwestionowała twierdzenie Sądu, że fakt, iż plan służy zachowaniu pierwotnie ukształtowanego układu architektonicznego w jak największym stopniu, oznacza, że tym samym jego ustalenia nie naruszają w sposób niezgodny z prawem i zasadą proporcjonalności uprawnień właścicielskich. Zdaniem skarżącej, ocenie Sądu powinna podlegać możliwość zachowania pierwotnie ukształtowanego układu architektonicznego i to, czy w danej sytuacji faktycznej działania mające na celu zachowanie pierwotnego układu architektonicznego są realne w kontekście istniejących przekształceń zabudowy. Nałożenie na właściciela w planie ograniczeń, które nie mogą doprowadzić do stanu przewidzianego w planie jest nadmiernym ograniczeniem uprawnień właścicielskich i nieproporcjonalną ochroną dobra, jakim jest ochrona zabytków.

Skarżąca zauważyła, że Rada Gminy m.st. Warszawa sama potwierdziła, że stan uwidoczniony na aktualnej kopii zasadniczej mapy miasta, pobranej z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 3 września 2012 roku, nie różni się od rysunku planu miejscowego (poza rozbudowanym budynkiem na działce ewidencyjnej nr [...]). Potwierdziła to również wizja w terenie. Z kopii aktualnej zasadniczej mapy miasta wynika, że bryły (obrysy) większości budynków różnią się od pierwotnego planu zabudowy. Na fakt ten zwróciła skarżąca w piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2013 roku, wskazując, że z analizy rysunku mapy (kształtów budynków zaznaczonych na mapie) wynika jednoznacznie, że budynki o numerach: [...] — z jednej strony ulicy P. oraz [...] — z drugiej strony ulicy P. są rozbudowane w stosunku do pierwotnego układu zabudowy z lat 30 XX wieku, który miał podlegać ochronie w planie miejscowym, w szczególności od strony ogrodów. Powyższe ustalenia potwierdza również przedstawiona przez skarżącą Analiza zabudowy dla zespołu spółdzielni “S.", w tym załączona dokumentacja fotograficzna. Okoliczność ta została pominięta przez Sąd. W ocenie skarżącej Sąd przyjął, że niezależnie od stopnia przebudowy Gmina jest uprawniona do nakładania w planie ograniczeń na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego), pomijając fakt, że zachowanie pierwotnie ukształtowanego układu architektonicznego nie jest już możliwe. Ponadto Sąd nie odniósł się do podniesionego przez skarżącą zarzutu, że sama rozbudowa budynków od strony ogrodu (również niedozwolona z punktu widzenia planu) nie zmieniałaby w istocie pierzei ulicy P. Możliwość rozbudowy budynku od strony ogrodu jest natomiast bardzo istotna, biorąc pod uwagę uprawnienie do korzystania z nieruchomości.

Skarżąca zaznaczyła, że Sąd nie wziął pod uwagę rozbieżności pomiędzy zawartym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy stwierdzeniem "o zachowaniu na tym obszarze w stanie mało przekształconym wielu elementów", a ustaleniami zawartymi w przedstawionym przez organ w odpowiedzi na skargę załączniku do uzasadnienia do projektu Planu (pkt II), gdzie przy opisie stanu istniejącego stwierdzono, iż “po 1989 r. masowo podejmowano przebudowy". Skarżąca podniosła, że chybiony jest argument, że z uwagi na fakt, iż ustalenia Studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym były wiążące, treść planu musiała zawierać tak rygorystyczne ograniczenia. Studium przewidywało generalne zasady ochrony wartości zabytkowych, ale dopuszczało możliwość zlokalizowania nowej zabudowy, nie tylko odtworzeniowej.

Sąd błędnie uznał, że w trakcie sporządzania planu gmina nie mogła dokonywać samodzielnie oceny wymogów nakładanych przez urząd konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 17 ust. 6 punkt b tiret ósmy w zw. z art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu uzgadniany jest z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w trybie art. 106 k.p.a, czyli w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Gmina mogła więc poddać kontroli organu II instancji wymogi wynikające z uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, gdyby uznała to za stosowne.

Ponadto Skarżąca podniosła, że Sąd naruszył przepisy § 57 ust. 2 i § 62 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr.75 poz. 690, ze zm.) przyjmując, że postanowienia planu są zgodne z powyższymi przepisami i ważne. Skarżąca podtrzymała zarzut, że postanowienia § 94 ust. 2 pkt 6 planu zakazujące zmiany otworów okiennych i drzwiowych oraz kompozycji frontowej uniemożliwiają zgodne z § 57 ust. 2 rozporządzenia doświetlenie pomieszczeń na piętrze od strony ulicy oraz zgodne z § 62 rozporządzenia wykonanie drzwi wejściowych o wymaganej przepisem minimalnej szerokości drzwi – 90 cm (obecnie szerokość wynosi 83 cm). W ocenie skarżącej, przy rozpatrywaniu prawidłowości postanowień planu nie można argumentować, że mimo niezgodności danego postanowienia planu z obowiązującymi przepisami prawa, postanowienia planu są ważne, ponieważ nie można wykluczyć, że właściciel nieruchomości uzyska zgodę na odstępstwo od obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy, reprezentowana przez r.pr. A. F., wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny, gdyż pomija brzmienie art. 1 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym prawo własności jest jednym z, ale nie jedynym elementem podlegającym ochronie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ gminy uchwalając plan miejscowy obowiązany jest uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Sąd zasadnie wskazał, że plan miejscowy wyraźnie określa wprowadzone podstawy i cele ochrony, którym jest ochrona założenia urbanistycznego osiedla "S.". Sąd wykazał przesłankę konieczności wprowadzenia ograniczeń, mieszczącą się w zasadzie proporcjonalności. Nadto odnośnie zakazu wprowadzania ograniczeń o nadmiernym charakterze, godzących w istotę prawa własności organ podniósł, że plan miejscowy nie zabrania odbudowy czy remontu budynku byleby nie było to sprzeczne z pierwotną formą zabudowy. Plan zabrania przede wszystkim budowy nowych budynków w innym kształcie niż pierwotny. Organ podkreślił, że plan w żadnym miejscu nie nakazuje odtworzenia pierwotnej formy architektonicznej budynków, gdyż taka ingerencja w prawo własności rzeczywiście mogłaby być uznana za nadmierną. Plan zabrania jedynie dalszego przekształcania brył budynków i detali architektonicznych oraz budowy nowych budynków, jeżeli nie prowadziłoby to do odtworzenia istniejącego budynku zgodnie z § 2 pkt 37 planu. W ocenie organu stanowisko skarżącej opiera się na nieuzasadnionym z punktu widzenia prawa formułowaniu roszczenia co do prawa do dalszego przekształcania budynku, tylko dlatego, że jest to jeden z nielicznych budynków zachowanych w praktycznie niezmienionym stanie, a na sąsiednich nieruchomościach takie zmiany zostały już dokonane. Taka argumentacja stoi w całkowitej sprzeczności z założeniami ochrony zabytków zawartymi w ustawie o ochronie zabytków. Organ stwierdził, że dokonane przebudowy budynków sąsiednich nie spowodowały tak znaczących zmian, które uzasadniałyby utratę walorów architektoniczno - zabytkowych przez cały zespół założenia urbanistycznego. Dowodem na to jest zarówno określenie zasad ochrony dla całego obszaru w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (strefa B - KZ-B - "Stare Bielany Zespoły Osiedli Mieszkaniowych na Bielanach"), jak i znajdujące się w aktach pismo wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wskazujące na walory tych zespołów obiektów. Szczególnie cenne budynki, w tym budynek skarżącej, już przed uchwaleniem planu były wpisane do gminnej ewidencji zabytków.

W ocenie organu argument, że gmina mogła poddać kontroli organu II instancji wymogi wynikające z uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, gdyby uznała to za stosowne, wskazuje na całkowite niezrozumienie instytucji współdziałania organów w procedurze planistycznej. Wprawdzie gminie przysługuje uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające uzgodnienia (również warunki na jakich uzgodnienie może zostać dokonane), jednak podstawą takiego zażalenia może być przekonanie organu gminy o wadliwości postanowienia. Prawo nie zakłada konfliktu organów współdziałających, ale ich współdziałanie w zakresie chronionych przepisami u.p.z.p. wartości (tak: T. Bąkowski, Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 k.p.a. [w:] A. Gryszczyńska, B. Konieczna (red.) Ochrona zabytków militarnych Helu, Toruń - Warszawa 2006, s. 48). Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd prawidłowo dokonał wykładni stosowanych przepisów. Interpretacja przepisów prawa zawarta w skardze kasacyjnej prowadziłaby do uznania prymatu rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego (tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) nad przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zabytki dawne często nie spełniają warunków technicznych, jednak ich ochrona, w tym wprowadzona w planie miejscowym, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków ma charakter nadrzędny. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że interes prawny skarżącej jest w należyty sposób chroniony poprzez możliwość odstępstw od warunków technicznych dla budynków określonych w ww rozporządzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647 ze zm.), dalej u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że ograniczenie prawa własności, jakie zaistniało w tej sprawie, nastąpiło zgodnie z ramami zakreślonymi przez ustawy i bez naruszenia zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ( pkt 1 ); walory architektoniczne i krajobrazowe ( pkt 2 ); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej( pkt 4 ); prawo własności ( pkt 7 ).

Konstytucja R.P.

Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Konstytucyjną ochronę prawa własności potwierdza art. 64 Konstytucji R.P. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P.

Jednocześnie Konstytucja R.P. stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, podkreślając w preambule: "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku". Każdemu zapewnia się wolność korzystania z dóbr kultury – art. 73 Konstytucji R.P. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje.

Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej o ograniczonym terytorialnie zasięgu ( na obszarze działania organów, które je ustanowiły) są akty prawa miejscowego ( art. 87 ust. 1 Konstytucji R.P.), przy czym art. 94 Konstytucji R.P. wymaga, aby organy samorządu terytorialnego działały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, zaś art. 184 ustanawia sądową kontrolę legalności uchwał.

Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także organizację organów ochrony zabytków określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 r. Nr 162 poz. 1568 ze zm. – aktualnie t. j.: Dz. U. 2014 r. poz. 1446).

Skoro zatem, zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach – tak jak w niniejszej sprawie – może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu, to niemniej jednak władztwo gminy winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Z przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy wynika samodzielność gminy, lecz nie dowolność jej działania.

Wprowadzeniu konkretnych zakazów zabudowy winno towarzyszyć zachowanie procedury planistycznej i przestrzeganie gwarancji ochrony praw podmiotowych. Pamiętać należy, że przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, str.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125).

Zawsze w sytuacjach, gdy w procesie planistycznym wchodzą w grę sprzeczne interesy, interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości, interes społeczny, gminny konieczne jest wyważenie tych interesów, a wnioski wysnute z wyważania tych interesów i motywy, które do doprowadziły do tych wniosków winny znaleźć odzwierciedlenie w procedurze planistycznej.

W niniejszej sprawie organy dokonały takiego wyważenia interesów i starały się uczynić zadość ochronie zabytków i ochronie prawa własności. Z reguły jednak tak bywa, że jeśli w grę wchodzi ochrona dwóch konkurujących interesów, to - pomimo tego, że interesy te są równie ważne - czasami trzeba dać w określonym zakresie prymat jednemu z nich. Tak też stało się w tej sprawie.

Uzasadnieniem zakazu wprowadzonego w zakwestionowanym przez skarżącą § 94 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan jest ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków. Dokonanie przez organ wyważenia interesów indywidualnych i interesu społecznego w toku procedury planistycznej jest zauważalne i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Opieka nad zabytkami, stosownie do art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), w szczególności polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Przepis art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nakazuje ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględniać m.in. przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W planach i studiach w szczególności uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu, a także ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami ( art. 18 ust. 2 tej ustawy). Dotyczy to w szczególności ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 pkt 1, 2 tejże ustawy).

Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, zwrócić należy uwagę na szczególnie istotną cechę działań polegających na ochronie zabytków. A mianowicie, zgodnie z generalną zasadą ustanowioną w art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Ustawodawca tą zasadę nakazał stosować m.in. do zabytków nieruchomych będącymi krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa - pkt 1 a), b), c).

Skoro zatem zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, to tym samym nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszona przez skarżącą okoliczność, że budynki na terenie zespołu "S.", na którym znajduje się budynek stanowiący własność skarżącej, zostały przebudowane i rozbudowane.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazuje uwzględnianie w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zabytków bez względu na stan zachowania właśnie po to, aby zapobiec przekształceniu zabytków powodujących utratę ich wartości historycznej, kulturowej bądź też zapobiec dalszym niepożądanym przekształceniom zabytków.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan ustanowił ochronę zabytków nie wpisanych do rejestru. Ochroną objęto historyczne zespoły zabudowy wyróżniające się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich powstania, grupujące budynki o wartości historycznej i kulturowej, w tym zespół spółdzielni "S.".

Zaskarżony do Sądu pierwszej instancji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan ma za zadanie chronić zabytki przed ich przekształceniem i dalszym ich przekształcaniem, w tym "przeciąć" możliwość przekształcania zabytków innych niż wpisane do rejestru zabytków, zanim na skutek przebudowy zostaną unicestwione.

Ochrona – poprzez ustanowienie określonych ograniczeń i zakazów - obejmuje także budynki już częściowo przekształcone. Jak wynika z § 94 planu na terenie zespołu spółdzielni "S." ustalono zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych, ale jednocześnie dopuszczono możliwość odtworzenia istniejącego budynku w rozumieniu § 2 pkt 37 planu, przez co należy rozumieć odbudowę budynku z zachowaniem wszelkich charakterystycznych parametrów i cech odtwarzanego obiektu. Wprowadzono także zakaz zmiany w budynkach tego zespołu zmiany otworów okiennych i drzwiowych, kompozycji elewacji frontowej, istniejącej wysokości elewacji frontowej oraz wysokości do kalenicy i ukształtowania konstrukcji dachowej, ale z możliwością dostosowania do niej facjaty ( w przypadku przebudowy poddasza na użytkowe dopuszczenie realizacji facjaty wyłącznie od strony podwórka), a jednocześnie postanowiono, że zakazy te nie dotyczą zmian mających na celu przywrócenie pierwotnych (najwcześniejszych) parametrów i wystroju budynku. W planie ustanowiono także zakaz budowy budynków gospodarczych i garażowych, a jednocześnie dopuszczono możliwość realizacji altan.

A zatem, ustalenia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji planu jednoznacznie wskazują, że wprowadzone zakazy i ograniczenia mają na celu zapobieżenie tylko takim przekształceniom na terenie zespołu spółdzielni "S.", które mogą zmienić historyczną i kulturową wartość tego zespołu, a dopuszczają takie działania i przekształcenia, które doprowadzą do odtworzenia budynków na tym terenie lub przywrócą im pierwotny charakter. Przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny powstały w latach 1927-1930 i dążenie do jego odtworzenia. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż niektóre budynki przy ul. P. zostały przekształcone nie oznacza, że działanie organów mające chronić istniejące w nienaruszonej formie zabytki czy też częściowo już przekształcone, ale stanowiące jeszcze pewną wartość historyczną i kulturową, nie ma racjonalnego uzasadnienia. Działania organów znajdują oparcie w przepisach obowiązującego prawa i nie można uznać, aby nałożone ograniczenia i zakazy ustanowione w § 94 planu były nadmierne, czy też naruszały zasadę proporcjonalności. Ze wskazanych wyżej względów nie można też podzielić stanowiska skarżącej, że ustanowione w planie ograniczenia są nadmierne i nieproporcjonalne, bo dotyczą tylko budynków nie przebudowanych. Wskazane powyżej okoliczności świadczą, że celem działania organu jest zachowanie bądź odzyskanie pierwotnego kształtu budynków i charakteru zespołu spółdzielni "S.".

Nadmienić też należy, że decyzja (i projekt budowlany), którą złożyła skarżąca wprawdzie udziela pozwolenia budowę rozbudowę i przebudowę budynków przy ul. P., ale nie sposób nie zauważyć, że tak decyzja organu I jak i II instancji wydane zostały w 2005r. ( 18 marzec i 18 maj 2005 r.), podczas gdy zaskarżony plan został uchwalony w dniu 9 listopada 2010 r. W 2005 r. istniał więc zupełnie inny stan prawny, bowiem dopiero w 2010r. na danym terenie wszedł do porządku prawnego akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pamiętać też należy, iż przepis art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazuje do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków uwzględniać w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z powyższej normy wynika arbitralne prawo wojewódzkiego konserwatora zabytków do wskazania określonego (dowolnego) zabytku, jeżeli uzna, że zabytek ten kwalifikuje się do ochrony konserwatorskiej. Zwrot zaś nakazujący "uwzględnia się" oznacza, że organ gminy zobligowany jest uwzględnić w studiach uwarunkowań oraz w ustaleniach miejscowego planu każdy wskazany przez wojewódzkiego konserwatora zabytek nieruchomy.

W niniejszej sprawie wskazanie, o jakim mowa w art. 145 ustawy nastąpiło implicite w zaleceniach konserwatorskich z dnia 8 stycznia 2007r., których załącznik stanowią Wytyczne konserwatorskie do planów zagospodarowania przestrzennego Warszawa. Przedmieście – Ogród Bielany. Budynki przy ul. P. i ul. K. już w dacie sporządzania powyższych Wytycznych wpisane były do Gminnej Ewidencji Zabytków, a Stołeczny Konserwator Zabytków w powyższych Wytycznych zgłosił postulat podwyższenia stopnia ochrony konserwatorskiej i zalecił objęcie ochroną konserwatorską w miejscowym planie budynków położonych przy ul. P. - w tym budynku przy ul.P. – zaznaczając, że oznacza to, iż budynki te zostaną wpisane do rejestru zabytków. Zalecenia te wykluczają przekształcenia poszczególnych budynków osiedla ( nadbudowy, docieplenia, zmiana elewacji) i zalecają przywrócenie pierwotnego wyglądu budynków; zawarto postulat odtworzenia budynków przy ul. P. w historycznym kształcie oraz zakaz lokalizowania nowych budynków na działkach aktualnie zabudowanych.

Organ w toku procedury planistycznej uwzględnił Wytyczne konserwatorskie do planów zagospodarowania przestrzennego Warszawa. Przedmieście – Ogród Bielany. Zaznaczyć należy, iż uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowiłoby naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca, będąca właścicielem nieruchomości położonej na terenie zespołu spółdzielni "S.", jest ograniczona ustaleniami planu w rozporządzaniu nieruchomością na cele budowlane, lecz ograniczenie to nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzone ograniczenie wykonywania prawa własności nie niweczy jednak podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z zabytkowej nieruchomości i pobierania pożytków.

Jak stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oczywistym jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, czy też prawa użytkowania wieczystego, które jest silnym prawem rzeczowym, bliskim prawu własności. Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Wprowadzone w zaskarżonym planie zakazy i ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organ miał zarówno na względzie konieczność ochrony zabytków jak istotę prawa własności.

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 6 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 57 ust. 2 i § 62 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi akt wykonawczy do ustawy - Prawo budowlane i znajduje zastosowanie na etapie procesu budowlanego. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że przepisy powołanego wyżej rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 ( § 2 ust. 1 rozporządzenia). Przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia, zawarty w Dziale VI - Bezpieczeństwo pożarowe, Rozdział 1 - Zasady ogólne, stanowi, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Rozporządzenie jednoznacznie przewiduje stosowanie do istniejących budynków jedynie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Z tych przyczyn błędne jest stanowisko skarżącej, iż § 94 ust. 2 zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji planu miejscowego narusza przepisy § 57 ust. 2 rozporządzenia (dotyczy oświetlenia dziennego ) oraz § 62 tego rozporządzenia ( dotyczy drzwi wejściowych do budynku ). Jeśli ustawodawca chciałby nakazać dostosowanie do nowych przepisów prawa obiektów budowlanych zbudowanych pod rządem dawnych przepisów prawa (zgodnie z tymi przepisami), to zawarłby odpowiednie uregulowania w odpowiednich aktach prawa, w tym w ich przepisach przejściowych. Przyjęcie za prawidłowe rozumowania skarżącej prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że zabytki podlegające ochronie konserwatorskiej winny być dostosowane do nowych przepisów prawa. Takie rozumowanie niweczyłoby sens i cel przepisów mających na celu ochronę zabytków, ich wartości historycznej i kulturowej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.