Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 564/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 477[8] par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 3, art. 58 par. 2 pkt 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 53/05 w przedmiocie odrzucenia skargi Mirosławy K.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie 2) oddalić wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I OSK 564/05

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Mirosławy K.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 19 października 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, że wobec wejścia w życie z dniem 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/ nowelizującej treść art. 477[8] Kpc w ten sposób, że do właściwości sądów rejonowych przekazane zostały sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych, sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania w sprawach w tym przedmiocie. Brak przepisów intertemporalnych powoduje, że sprawy rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego a decyzje wydane po tej dacie należą do kognicji sądów powszechnych.

W dniu 16 marca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga kasacyjna złożona na powyższe postanowienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. W skardze kasacyjnej strona wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Strona skarżąca zarzuca przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 34 pkt 2 ppkt 1; art. 20 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 - ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych polegające na przyjęciu, że sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych zostały z dniem 1 maja 2004 r., przekazane do właściwości sądów powszechnych. Ponadto podniesiony został zarzut uchybienia art. 15, 17 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. Strona wskazuje również na uchybienie przepisom ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj., art. 3 par. 1 oraz art. 58 par. 1 pkt 1 i 3 odnoszących się do zasad sądowej kontroli administracji publicznej oraz okoliczności warunkujących odrzucenie skargi.

Zdaniem strony skarżącej kluczem do wydania błędnego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny był fakt, że Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie przyjął błędne rozumowanie i ustalenie treści przepisów co organów właściwych występujących w niniejszej sprawie - art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz organów rentowych - określonych w art. 476 par. 4 Kpc. Pomimo, że oba wskazane rodzaje organów i wiążących się z nimi postępowań wynikają z art. 20 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych to jednak orzekają one niezależnie od siebie. Organami właściwymi są: burmistrzowie, wójtowie, prezydenci miast, zaś organy rentowymi, w myśl art. 476 par. 4 Kpc:

1. jednostki organizacyjne ZUS określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwych do wydawania decyzji w sprawie świadczeń;

2. kolejowe jednostki organizacyjne;

3. wojskowe organy emerytalne oraz organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości;

4. organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w par. 2, a także Prezes KRUS.

Zdaniem strony skarżącej, Sąd nie poczynił odróżnienia "dwutorowości"

postępowań toczących się przed organami właściwymi i rentowymi, które stosują te same normy prawne. W tym miejscu strona wskazuje na naruszenie art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc określającego właściwość sądów powszechnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Stosownie do definicji spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych zawartej w art. 476 par. 2 Kpc za sprawy takie uważa się spraw, w których wniesiono odwołania od decyzji organów rentowych a nie od decyzji organów właściwych. Zatem do właściwości organów rentowych należą sprawy dotyczące: 1/ ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego; 2/ rent i emerytur; 3/ innych świadczeń w sprawach należących do właściwości ZUS; 4/ odszkodowań przysługujących w zakresie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową oraz służbą w Policji lub służbą w Służbie Więziennej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podkreśla, że Sąd nie dokonał analizy przywoływanego wyżej art. 476 par. 2 Kpc w zakresie definicji organu rentowego, który nie wymienia wśród tych organów burmistrzów, wójtów czy prezydentów miast jako uprawnionych do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona skarżąca podaje, że w związku z powyższym sądy powszechne są właściwe w sprawach zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków tylko wówczas gdy decyzje w zakresie tym wydają stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organy rentowe /art. 476 par. 4 Kpc/. Tej właściwości nie można zatem przypisać gdy decyzje wydają organy właściwe, a więc: burmistrz, wójt lub prezydent miasta. W stosunku do powyższych organów znajduje zastosowanie zasada dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/, gdyż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego zasady tej nie wyłącza. Zdaniem Kolegium Sąd "uciął" drogę administracyjną, w tym postępowanie przed sądem administracyjnym, a podnoszony zarzut naruszenia art. 58 par. 1 i par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odrzucenie skargi jest wynikiem uchybień dokonanych wobec cytowanych wcześniej przepisów proceduralnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie/par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/ ". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenia kognicji sądu administracyjnego do orzekania w sprawach decyzji administracyjnych musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych.

Ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości organów administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeśli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kpa lub w innych przepisach".

Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracji. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej.

Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kpc w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej...(...)". Pojęcie definicji organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc, że "ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazanej reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie pozostają w sprzeczności z przepisami przejściowymi /art. 48., art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/.

Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kpa. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienia sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. - o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/.

Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących" nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w zakresie zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach o świadczenia rodzinne wydawanych przez organy administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 199 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis szczególny uznać należy art. 203 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten przewiduje jednak zwrot kosztów jedynie jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zwrot kosztów nie jest więc dopuszczalny w wypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wydanego przez sąd I instancji. Tym samym wniosek o zwrot kosztów postępowania podlega oddaleniu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185, art. 203 pkt 2 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.