Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1598/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1, art 4 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 143 ust 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowa ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w wyniku rozpatrzenia odwołania S. Sp. z o.o. z/s J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...]., którą odmówiono ustalenia warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej (fotowoltaicznej instalacji wytwarzającej elektryczność ze źródła odnawialnego) o mocy całkowitej do 1100 KW wraz z niezbędną towarzyszącą infrastrukturą techniczną, w tym transformatorem i obsługą komunikacyjną o powierzchni zabudowy do 0,9 ha na terenie działki nr ewid. [...] oraz działki o nr ewid.[...] obręb S. i, gmina D..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Spółka S. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] . wystąpiła do Wójta Gminy D. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wymienionej powyżej inwestycji na terenie działki nr ewid. [...] oraz części działki nr ew. [...] obręb S., Gmina D.. Obszar objęty wnioskiem nie jest zabudowany. Działki stanowią użytek rolny [...].

Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół działki inwestycyjnej. Wskazał, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowa zagrodowa. Na terenie analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna, nie występują instalacje naziemne systemu fotowoltaicznego. Nie pozwala to na określenie wymagań dla zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku w zakresie kontynuacji funkcji.

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...]. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Stwierdził, że zamierzenie nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji parametrów i intensywności wykorzystania terenu oraz formy i gabarytów budynków, linii zabudowy, co oznacza, że nie jest spełniony warunek umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwana dalej upzp

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. sp. z o. o., zarzucając m.in. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenów i zabudowań istniejących na analizowanym przez organ obszarze, w sytuacji gdy na działce sąsiedniej nie ma innego systemu fotowoltaicznego oraz ustalenie, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń infrastruktury technicznej jakim jest naziemny system fotowoltaiczny. Wskazał również na naruszenie ust. 3 tego artykułu poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego jest urządzeniem infrastruktury technicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego, aby zagwarantować ład przestrzenny, o którym mowa w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki zabudowy można zatem ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m.in. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już terenów nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej w otoczeniu wnioskowanej.

Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że ustawodawca przewidział kilka wyjątków od powyższej zasady. Między innymi wyjątek taki został przewidziany w art. 61 ust. 3 ustawy wskazujący, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Z tego względu istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma dokonanie oceny, czy planowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. inwestycji polegającej na budowie instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego (wraz z towarzyszącą infrastrukturą), nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również orzecznictwo sądowe wprost odnoszące się do tego zagadnienia zgodnie z którym inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego - nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organ podał, że takie stanowisko zajął m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., II SA/Bk 1097/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., II SA/po 698/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., II SA/Po 298/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 września 2014 r., II SA/Wr 411/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 587/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., II SA/GI 1563/13. Jednocześni Kolegium stwierdziło, że nie podziela przy tym odosobnionego poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Sz 245/13 (przywołany w odwołaniu).

Zdaniem Kolegium istotne jest, że w obecnym stanie prawnym systemy fotowoltaiczne zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej. Powyższe wynika zaś z § 3 pkt 52 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret dwunasty rozporządzenia rady Ministrów z dnia 25 czerwca .2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 817). W konsekwencji powyższych wywodów Kolegium uznało, że zespół paneli fotowoltaicznych (solarnych) wraz z układami połączeń pomiędzy nimi stanowi instalację produkcyjną w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Taka instalacja produkcyjna nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W tej sytuacji w przedmiotowej sprawie w celu prawidłowego rozpoznania sprawy organ winien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

SKO zaznaczyło, że w aktach sprawy przekazanych Kolegium znajdują się wymagane przepisami prawa załączniki do decyzji, z których wynika, iż na działkach objętych analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, występuje zabudowa zagrodowa, na terenie analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna, nie występują instalacje naziemne systemu fotowoltaicznego. Wskazało, że planowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa).

Następnie organ odwoławczy przeanalizował również przedmiotową sprawę po kątem charakteru zabudowy występującej w obszarze analizy. Zauważył, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego, przy czym wskazał, że w ramach zabudowy zagrodowej występują budynki mieszkalne i budynki związane z produkcją rolną. Podniósł, że w realiach rozpoznawanej sprawy inwestycja ma objąć budowę elektrowni słonecznej (fotowoltaicznej instalacji wytwarzającej elektryczność ze źródła odnawialnego), a więc przedmiot inwestycji świadczy o zamiarze podjęcia działalności gospodarczej (produkcyjnej) nie związanej w żaden sposób z produkcją rolną, co sprawia, że brak jest spełnienia w tej sprawie warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co więcej, nawet realizacja takiej inwestycji wespół z elementami charakterystycznymi dla zabudowy zagrodowej (dom mieszkalny oraz budowle rolnicze) nie przesądzałaby automatycznie przy ewentualnej ocenie tego zamierzenia, że mielibyśmy do czynienia z zabudową zagrodową. Dla tak określonej inwestycji na tym terenie również wymagane byłoby spełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia (tak jak w rozpatrywanej sprawie) chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wskazało, że nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze. Materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogom określonym w § 3 w/w rozporządzenia Taki zarzut mógłby być przyczyną uwzględnienia odwołania, gdyby skarżący wykazał, że powiększenie obszaru analizowanego umożliwiłoby wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie, co jednak w analizowanej sprawie nie ma miejsca.

Organ II Instancji nie dopatrzył się podnoszonego w odwołaniu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3 kpa). Wskazał, że organ I instancji przeprowadził należycie postępowanie dowodowe, uzasadnienie decyzji odmownej, chociaż nie jest rozbudowane, zawiera wszystkie konieczne elementy, a przede wszystkim jednoznacznie wskazuje na przyczynę takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, co zdaniem organu odwoławczego jest wystarczające w świetle podnoszonej przez skarżącego zasady przekonywania strony co do słuszności wydanej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła S. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenów i zabudowań istniejących na analizowanym przez organ obszarze, w sytuacji gdy na działce sąsiedniej nie ma innego system fotowoltaicznego;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń infrastruktury technicznej jakim jest naziemny system fotowoltaiczny;

3) art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego jest urządzeniem infrastruktury technicznej;

4) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie na analizowanym obszarze cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy dokonując prawidłowej analizy sprawy i prawidłowo stosując lub interpretując przepisy prawa, przy zachowaniu zasady praworządności powinien był uchylić decyzję Wójta Gminy D. w całości;

6) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 kpa i nie zawarł w skarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a.;

7) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zrealizowanie w uzasadnieniu wydanej decyzji zasady przekonywania strony co do słuszności wydanej decyzji, w szczególności poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia, na czym polega różnica pomiędzy zabudową przemysłową a zabudową produkcyjną.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Wójta Gminy D..

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację postawionych zarzutów.

Wskazując na przepis art. 61 ust. 3 upzp skarżąca wywiodła, że w sprawie niniejszej, ze względu charakter przedmiotowy planowanej inwestycji, przepis ten znajduje zastosowanie. Zaznaczyła, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji fotowoltaicznej instalacji wytwarzającej elektryczność ze źródła odnawialnego. Zdaniem skarżącej dokonując cech funkcjonalnych tego urządzenia można go zaliczyć do odnawialnych źródeł energii. Wskazując na definicję odnawialnego źródła energii zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo energetyczne, jak również dokonując wykładni art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z definicją pojęcia "urządzenia" zawartą w art. 3 ust. 9 ustawy Prawo energetyczne, strona stwierdziła, że istnieją przesłanki pozwalające na zaliczenie fotowoltaicznej instalacji wytwarzającej elektryczność ze źródła odnawialnego do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej o jakich mowa w art. 61 ust. 3 upzp, co z kolei powoduje, że można uzyskać warunki zabudowy dla tego rodzaju inwestycji z pominięciem spełniania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1)upup. Ponadto zadaniem skarżącej pojęcie infrastruktury technicznej nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp.

W zakresie naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) skarżąca wskazała, że organ nie przeanalizował w sposób prawidłowy podstaw ustalenia granic obszaru analizowanego. Organ poprzestał na ustaleniu, że na analizowanym terenie nie występuje zabudowa produkcyjna i nie występują instalacje naziemne systemu fotowoltaicznego. Organ uznał tym samym, że spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy byłoby możliwe właściwie tylko w przypadku gdyby na analizowanym obszarze istniała inna instalacja fotowoltaiczna. Jest to nie tylko sprzeczne z tendencjami rozwoju rynku energii odnawialnej i roli organów samorządowych w tym procesie, ale także wolnością zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Trzeba przy tym od razu podkreślić, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, iż objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne odpowiada wymogom z pkt 2 do pkt 5 powyższego przepisu. Teren planowanej inwestycji ma bowiem dostęp do drogi publicznej gminnej poprzez działkę nr ew. [...], uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia, brak potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze (nieruchomość to grunty klasy R IVa, RIVb, RV oraz RVI), a zatem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy planowana przez Spółkę . inwestycja spełnia wymóg z pkt 1 powołanego artykułu tj. czy odpowiada tzw. regule dobrego sąsiedztwa. Wynika z niej, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza więc ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a więc obowiązek dopasowania planowanej inwestycji do cech istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie przejawia się w kontynuacji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nowa zabudowa nie może więc godzić w zastany stan rzeczy, co oznacza, że jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z funkcją już istniejącą. Wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, gdy będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją oraz, że w przyszłości nie będzie stanowić dla tej obecnej funkcji ograniczenia. Warunek w zakresie kontynuacji musi być oceniany w sposób obiektywny tzn. niezależnie od ocen tak inwestora, jak i stanowiska właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jej celem jest zatem takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, czyli gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1w/w ustawy.

Oceny spełnienia takiego warunku dobrosąsiedztwa dokonuje się przez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, wyznaczonym przez organ wokół terenu działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora - na podstawie unormowań w/w rozporządzenia.

W ocenie Sądu przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp spełnia wymogi ustawowe i określone w w/w rozporządzeniu. Stanowiła ona zatem wystarczający środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna. Prawidłowo zatem uznały organy, że planowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa).

Odnosząc się do zarzutów skargi skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz tożsame poglądy orzecznictwa sądowo-dministracyjnego, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego składającego się z 4200 paneli słonecznych osadzonych na konstrukcji metalowej oraz drewnianej lub kompozytowej wznoszących się do wysokości 5,0m o wymiarach powierzchni jednostkowej od 1 m² do 2,5 m ² i ułożonych w rzędach nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W ocenie składu orzekającego, brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Z kolei ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów tej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa Prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji.

Interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej winna uwzględniać charakter normy art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyczynę dokonania przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zwolnienie to wynika z faktu, że spełnienie takich wymogów w przypadku linii kolejowych, dróg i urządzeń infrastruktury jest z punktu zachowania ładu przestrzennego zbędne i racjonalnie nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do uzależniania możliwości budowy linii kolejowych, dróg czy sieci infrastruktury - uzbrojenia terenu od tego czy, w sąsiedztwie obiekty takie istnieją oraz od tego, czy będą one posiadały dostęp do drogi publicznej.

Istotnym jest również argument odnoszący się do brzmienia § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy przepis ten, zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" mieści się w pojęciu "zabudowy przemysłowej", a nie jest zupełnie odrębną od niej kategorię. Odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia).

Rację ma zatem Kolegium wskazując na możliwość posłużenia się tym przepisem dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów, stanowisko sądownictwa administracyjnego odnośnie farm wiatrowych nie może mieć więc przełożenia na stanowisko odnośnie farm fotowoltaicznych. Skoro przywołane rozporządzenie wprost wskazuje, że jest to rodzaj zabudowy przemysłowej, zatem przywołane w odwołaniu orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych, nie zmienia postaci rzeczy, że ustawodawca odrębnie kwalifikuje takiego rodzaju przedsięwzięcia, zaliczając wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej.

Nie bez znaczenia jest również argument, że w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej składającej się z 4200 paneli słonecznych osadzonych na konstrukcji metalowej oraz drewnianej lub kompozytowej wznoszących się do wysokości 5,0m o wymiarach powierzchni jednostkowej od 1 m² do 2,5 m ² i ułożonych w rzędach, prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej, a zatem spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Zespół paneli fotowoltaicznych wraz z układami połączeń pomiędzy nimi, stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną.

W świetle powyższych wywodów za nieuprawnione należy uznać zarzuty skargi, zarówno te wskazujące na naruszenie przepisów procesowych, jak również dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.