Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 860/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 361/20 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek A. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 361/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. W., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 3 listopada 1992 r. W. S. wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty za m.in. nieruchomość pozostawioną w D. przy ul. [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie Ukraina, której właścicielką przed wybuchem II wojny światowej była J. S.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda Śląski pozytywnie ocenił zebrany materiał dowodowy uznając, że zostały spełnione przez M. S. oraz W. S. wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097).

Jednakże postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda uchylił postanowienie z dnia [...] maja 2016 r.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej przy ul. [...], której właścicielką przed wybuchem II wojny światowej była J. S.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. W. złożyła odwołanie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. Tą samą decyzją utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. uchylające postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. o pozytywnej ocenie dowodów.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że J. S. - przedwojenna właścicielka pozostawionej nieruchomości nie opuściła byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym nie można mówić w odniesieniu do niej o spełnieniu przesłanek z art. 2 ustawy zabużańskiej, które wyraźnie nawiązują do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niemożności powrotu na nie.

Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z treścią wyroku Sądu Rejonowego z dnia 3 kwietnia 1991 r. sygn. akt I C 88/91 spadkobiercy J. S., w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., pozostawili na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa stanowiącą ich własność nieruchomość w D., przy ul. [...]. W ocenie organu, powyższego stwierdzenia nie sposób jednak odnosić do wszelkich następców prawnych zmarłej (również w kolejnych pokoleniach), lecz jedynie do osób powołanych do spadku bezpośrednio po niej, a zatem - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt I Ns 2484/15 - jedynie do J. S. i E. S. W odniesieniu zaś do tychże osób również nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki z art. 2 ustawy zabużańskiej, albowiem J. S. zmarł 12 kwietnia 1940 r. w D. (co znajduje potwierdzenie w wyciągu z Rejestru oraz postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt I Ns 2484/15), natomiast E. S. zmarł dnia 28 czerwca 1941 r. w D. (co znajduje potwierdzenie w decyzji Wojewody z dnia [...] października 2013 r. potwierdzającej, że E. S. w dniu 1 września 1939 r. miał obywatelstwo polskie).

W tej sytuacji organ II instancji stanął na stanowisku, że na skutek braku spełnienia przesłanki opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez E. S. - również w odniesieniu do niego nie można pozytywnie ocenić wymogu z art. 2 ustawy zabużańskiej. Minister uznał, że wskazać należy na istotną różnicę, jaka istnieje pomiędzy punktem 1-ym sentencji wyroku Sądu Rejonowego z dnia 3 kwietnia 1991 r. sygn. I C 88/91, a punktem 2-ym tego wyroku, w zakresie dotyczącym podmiotów uznanych za właścicieli nieruchomości. Podmioty te są inne w odniesieniu do nieruchomości pozostawionej w T. i inne w odniesieniu do nieruchomości pozostawionej w D. W ocenie organu sąd cywilny wcale nie uznał, że właścicielami nieruchomości pozostawionej w D. byli M. S. i spadkobiercy E. S., dlatego też w niniejszym postępowaniu jest rzeczą oczywistą, że przesłanki z ustawy zabużańskiej nawiązujące do osoby właściciela nieruchomości nie mogą być badane w odniesieniu do tych samych osób, wobec których badano je przy rozstrzyganiu sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w T. Nieruchomość w T. zgodnie z treścią wspomnianego wyroku była bowiem własnością M. S. i spadkobierców E. S. (tj. M. S. i W. S.), którzy opuścili byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zarówno bowiem M. S., jak i W. S. repatriowali się na obecne terytorium Polski. Nieruchomość w D., zgodnie z treścią wspomnianego wyroku, była zaś własnością spadkobierców J. S. (czyli J. S. i E. S.), którzy nie opuścili byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zarówno bowiem J. S., jak i E. S. zmarli w D. Powyższe powoduje, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną w D. nie mógł zostać rozstrzygnięty tak samo jak wniosek, który dotyczył nieruchomości w T.

Organ odwoławczy podkreślił, że spełnienie warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych ma zasadnicze znaczenie dla oceny nabycia przez wnioskodawców prawa do rekompensaty na podstawie spadkobrania. Nabycie powyższego prawa przez spadkobiercę ma charakter pochodny względem praw byłego właściciela. Jeśli były właściciel nie zrealizował przesłanek z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to jego spadkobierca nie może nabyć prawa do rekompensaty.

Odnosząc się do tezy stawianej w odwołaniu, że nieuprawnione jest wprowadzanie przez organ dodatkowego warunku, jakim jest przesiedlenie się uprawnionego po zakończeniu działań wojennych na terytorium Polski, organ odwoławczy wskazał, że podstawę taką stanowi nie tylko art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, ale także art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, który przewiduje, że do wniosku dołączyć należy dowody potwierdzające miejsce lub miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości pozostawionych po przybyciu na obecne tereny Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ odwoławczy wskazał również, że co prawda M. S. oraz W. S. przybyli na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak na dzień 1 września 1939 r. nie byli właścicielami nieruchomości położonej w D. Przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty określone w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2008 r. dotyczą natomiast jednej osoby - właściciela nieruchomości, który ma zarówno legitymować się własnością, być w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, posiadać miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, opuścić je z przyczyn, o których mowa wart. 1 ustawy oraz posiadać obywatelstwo polskie. Art. 2 ustawy przewiduje wprost, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie określone w nim wymogi. Minister zauważył, że we wnioskach o rekompensatę wnioskodawcy jako właściciela nieruchomości pozostawionej wskazali nie M. S. i W. S., ale J. S.

Odnosząc się do kwestii zaskarżonego w odwołaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r., Minister wyjaśnił, że po wydaniu przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były oceniane przez Wojewodę w momencie jego wydania. Z treści postanowienia wynika bowiem, że organ I instancji nie dokonał w nim oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty, tj. opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez osobę będącą właścicielem nieruchomości i powrotu przez nią na obecne terytorium Polski. W takiej sytuacji organ wojewódzki miał uzasadnione powody, aby wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie z dnia [...] maja 2016 r.

Na powyższą decyzję złożyła A. W., zarzucając naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 98 § 1 oraz art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a.;

4) art. 7, art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że wbrew stanowisku organów, treść art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie wskazuje, by ustawodawca uzależniał przyznanie prawa do rekompensaty od przesłanki pozostawienia nieruchomości przez jej właściciela z dnia 1 września 1939 r. Brzmienie art. 1 i 2 ustawy o prawie do rekompensaty jest wyraźne, i należy rozumieć te przepisy w taki sposób, że zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej. Sąd podkreślił, że przepisy te nie zawierają żadnych innych warunków, które winien spełnić właściciel pozostawionego mienia lub jego spadkobierca, poza zawartymi w art. 1 i 2 powołanej ustawy. Dlatego też nieuprawnione jest wprowadzenie przez organ administracji publicznej, właściwy do przyznania rekompensaty, dodatkowego (pozaustawowego) warunku, jakim jest posiadanie własności pozostawionej nieruchomości przez osobę repatriującą się konkretnie w dniu 1 września 1939 r. Omawiane przepisy nie ustanawiają takiego wymogu także w stosunku do spadkobierców takiej osoby.

Zwrócono przy tym uwagę, że Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2014 r. potwierdził skarżącej prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez jej babcię i ojca poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w T., która to nieruchomość była w dniu 1 września 1939 r. własnością M. S. i E. S., a w chwili repatriacji była własnością M. S. i W. S., a więc tych samych osób, które były w tym dniu właścicielami nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Sąd zauważył również, że pomimo przywołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernych fragmentów wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, umknęło uwadze organu, że zapadły one w innych stanach faktycznych. W ocenie Sądu właściwe w sprawie jest dominujące w orzecznictwie stanowisko, że spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości, który zmarł przed repatriacją, i którzy sami opuścili byłe terytorium Rzeczypospolitej z przyczyn określonych w ustawie i jako właściciele pozostawili tam tę nieruchomość, nabyli prawo do rekompensaty, o którym mowa w art. 1 ustawy. Potwierdzenia tego prawa mogą się w konsekwencji domagać także ich spadkobiercy.

W tej sytuacji stwierdzono, że kwestią poboczną jest problem związany z uchyleniem przez organ postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. Podkreślono, że sądowe postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. znajdowało się w aktach sprawy jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji pozytywnego dla skarżącej postanowienia z dnia [...] maja 2016 r., zatem jego treść znana była organom od początku postępowania w sprawie. Nie jest to zatem nowa okoliczność, która uzasadniałaby odstąpienie od realizacji wydanego w sprawie postanowienia.

Równocześnie Sąd zauważył, że wydając postanowienie z dnia [...] maja 2016 r., organ nie miały wątpliwości, że skoro była właścicielka nieruchomości zmarła w 1939 r., a jej następcy prawni (mąż i syn) zginęli w wyniku represji, to repatriantami, którzy pozostawili nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej byli ich spadkobiercy (czyli M. S. i W. S., których skarżąca jest następcą prawnym). Te właśnie osoby były wskazane w sentencji postanowienia. W związku z tym zarówno fakt śmierci J. S., jak i jej męża i syna przed zakończeniem wojny nie były dla organu nowymi okolicznościami w sprawie.

Sąd zgodził się z twierdzeniem organów, że wnioskodawcy zarówno we wniosku, jak i w innych pismach procesowych wskazywali J. S. jako właściciela pozostawionego mienia. Okoliczność ta mogłaby być przyczyną niewłaściwych ustaleń stanu faktycznego, gdyby z akt sprawy nie wynikało w sposób oczywisty, kiedy J. S. zmarła, kto był jej spadkobiercą i w wyniku jakich okoliczności prawa do spadku po J. S. przeszły ostatecznie na osoby, które opuściły byłe terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Skoro organy w trakcie postępowania ustaliły, że w przypadku wskazanej nieruchomości właścicielami pozostawionego mienia byli inni poprzednicy prawni skarżącej niż wskazani we wniosku, należało wezwać skarżącą do wyjaśnienia, czy wniosek swój odpowiednio zmodyfikuje. W rozpatrywanej sprawie nie było bowiem żadnych wątpliwości, której konkretnie nieruchomości wniosek dotyczył, a kwestia wskazania właścicieli mienia pozostawionego sprawdzała się do wyjaśnienia, czy mają to być właściciele na dzień 1 września 1939 r. (jak przyjęto we wniosku), czy na dzień opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 1 i 2 ww. ustawy polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że:

- w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 1 lub 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to przesłanki z ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II wojny światowej i repatriował się, co skutkowało ustaleniem, że skoro J. S. (właściciel nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieściła się na obecne terytorium RP i zmarła poza obszarem państwa polskiego, to na skutek spadkobrania po niej - jej następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.;

- jak też przyjęciu, że z art. 2 ustawy wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem;

- oraz przyjęciu, że z art. 1 i art. 2 ustawy nie wynika, żeby ustawodawca ograniczał prawo do rekompensaty jedynie do osoby, która w dniu wybuchu wojny była właścicielem opuszczonej nieruchomości i uznaniu w zaskarżonym wyroku, że dla potwierdzenia prawa do rekompensaty w świetle art. 1 i art. 2 ustawy nie ma znaczenia, że właściciel pozostawionej nieruchomości na skutek śmierci nie repatriował się;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że: "doszło do naruszenia przez organy orzekające art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej a następnie utrzymanie jej w mocy przez organ II instancji. Wydana decyzja stanowiła odstępstwo bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. W tożsamym stanie sprawy Wojewoda potwierdził skarżącej prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną w T. (...)" w sytuacji kiedy nie można uznać za tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy stan tej sprawy, w której skarżącej potwierdzono prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną w T. (wyrok Sądu Rejonowego w Gliwicach z dnia 3 kwietnia 1991 r., sygn. I C 88/91 w inny sposób określił właścicieli nieruchomości w T. oraz w inny sposób - właścicieli nieruchomości w D.); jak też w sytuacji kiedy wydana decyzja nie stanowiła odstępstwa od praktyki rozstrzygania spraw w zbliżonym staniem faktycznym i prawnym, a najnowsze, utrwalane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. sygn. akt I OSK 1544/17, I OSK 3077/19, I OSK 1038/16) wskazuje, że jeśli przedwojenny właściciel nieruchomości zmarł w czasie wojny lub wkrótce po niej nie opuszczając Kresów lub opuszczając je, lecz nie przesiedlając się w granice powojenne Polski, to i tak nie byłyby spełnione przesłanki warunkujące nabycie prawa do rekompensaty przez jego spadkobierców, ponieważ nie spełnił on zasadniczego warunku opuszczenia byłego terytorium RP i powrotu na terytorium Polski w granicach powojennych lub niemożności powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej. Jeśli były właściciel nie zrealizował przesłanek z art. 2 w zw. z art. 1 tej ustawy, to jego spadkobiercy nie mogą nabyć prawa do rekompensaty;

- poprzez dokonanie błędnej oceny w zaskarżonym wyroku, że "nie było żadnych powodów, aby uznać, że wydane postanowienie (dopisek własny: o spełnieniu wymogów do potwierdzenia prawa do rekompensaty) było wadliwe" w sytuacji kiedy istniały powody, aby zweryfikować to postanowienie, jak też uznać je za wadliwe w związku z ustaleniem braku spełnienia wszystkich przesłanek do potwierdzenia prawa do rekompensaty;

- poprzez niewykazanie w zaskarżonym wyroku w jaki sposób ewentualne naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. lub art. 138 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy i jaki, w sytuacji kiedy nawet gdyby organ administracji publicznej naruszył w jakimkolwiek stopniu któryś ze wskazanych przepisów (np. poprzez nietrafne powołanie w swojej decyzji wyroku sądu administracyjnego, który zapadł w stanie faktycznym, który - choć podobny - nie był identyczny, jak w niniejszej sprawie) to nie rzutuje to od razu na ostateczny wynik sprawy i prawidłowość wydanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o jej oddaleniu;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie ewentualnych kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, szczegółowo wskazane wyżej, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych do tych zarzutów należy się odnieść w pierwszej kolejności, a zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jest zależna od zasadności zarzutów materialnoprawnych.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że J. S., przedwojenna właścicielka nieruchomości położonej w D. przy ul. [...], zmarła w D. 20 września 1939 r. Spadek po niej na podstawie ustawy nabyli mąż J. S. w 1/7 części i syn E. S. w 6/7 częściach. J. S. zmarł 12 kwietnia 1940 r. w D., a spadek po nim na podstawie ustawy nabył syn E. S. E. S. zmarł 28 czerwca 1941 r. w D., a spadek po nim na podstawie ustawy nabyli żona M. S. 1/2 części i syn W. S. 1/2 części. M. S. i W. S. w 1945 r. repatriowali się do Polski. M. S. zmarła 13 maja 1985 r., a spadek po niej na podstawie ustawy nabył w całości syn W. S. Z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty wystąpił W. S. W. S. zmarł 14 września 2006 r., a spadek po nim nabyła żona J. S. J. S. zmarła 27 marca 2014 r., a spadek po niej nabyła córka A. W. (córka W. i J.). Z powyższego wynika, że wyniku śmierci J. S., J. S. i E. S., właścicielami przedmiotowej nieruchomości w D. na podstawie spadkobrania stali się M. S. i W. S. i byli tymi właścicielami w czasie gdy opuszczali D. w związku z repatriacją do Polski w 1945 r.

Okoliczności te są bezsporne i znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym.

Istotą sporu natomiast pozostaje, czy w tych okolicznościach faktycznych i prawnych, wniosek pierwotnie złożony przez W. S., gdzie jako właścicielkę pozostawionego mienia wskazano J. S., należało rozpoznać zgodnie z jego literalnym brzmieniem, jako żądanie przyznania rekompensaty za nieruchomość przez nią pozostawioną (jak przyjęły organy), czy też traktować go należało - zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wyłaniającym się z załączonych do wniosku dokumentów - jako żądanie przyznania rekompensaty za mienie (stanowiące pierwotnie jej własność), ale w chwili repatriacji stanowiące własność M. S. i W. S. Mamy tu zatem do czynienia ze sporem co do interpretacji art. 2 ustawy. Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie mieści się wyłącznie sytuacja, w której osoba pozostawiająca poza obecnymi terenami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomość, była jej właścicielem na dzień 1 września 1939 r., z czym nie zgadza się Sąd I instancji i przedstawia wykładnię art. 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prawne Sądu I instancji i dokonaną wykładnię art. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 2 ustawy, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wymienionych przepisów, oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie. Powołany art. 2 określa przesłanki ustawowe od spełnienia których zależy nabycie prawa do rekompensaty. Z treści powyższego przepisu wynika, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza granicami kraju, czyli podstawowa przesłanka to bycie właścicielem nieruchomości w chwili opuszczania byłego terytorium, a ponadto bycie w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i posiadanie w tym dniu miejsca zamieszkania na byłym terytorium Polski oraz posiadanie obywatelstwa polskiego. Zawarte w art. 2 pkt 1 ustawy odesłanie do daty 1 września 1939 r. wyraźnie dotyczy posiadania w tym dniu obywatelstwa polskiego oraz miejsca zamieszkania. Punkt ów, podobnie jak art. 2 pkt 2, tj. posiadanie obywatelstwa polskiego ustawy reguluje wyłącznie warunki jakie właściciel nieruchomości pozostawionych musi spełniać aby skutecznie ubiegać się o rekompensatę. Natomiast w związku ze zdaniem pierwszym art. 2 ustawy, tj. prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej rozważyć należy, w jakich granicach czasowych właścicielowi nieruchomości powinien przynależeć tytuł własności, który umożliwiałby uzyskanie prawa do rekompensaty. Tą końcową granicą czasową jest niewątpliwie posiadanie przez właściciela nieruchomości prawa własności w chwili opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej z przyczyn wskazanych w ustawie. Jednak jak zasadnie wskazano w uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13, włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy, samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty określonego w art. 2 ustawy. Z powyższej uchwały wynika, że brak jest podstaw, by sformułowanie użyte w art. 2 wskazanej ustawy: prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych interpretować wyłącznie jako prawo przysługujące właścicielowi nieruchomości w momencie jej pozostawiania. W uzasadnieniu uchwały między innymi odwołano się do zasad konstytucyjnych i prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy (o czym jeszcze w dalszej części). Natomiast wątpliwości wywołuje ustalenie początkowej granicy czasowej, a więc tego momentu, w którym właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nabył prawo własności tej nieruchomości, a w konsekwencji ustalenie pojęcia właściciela nieruchomości pozostawionych. Pod pojęciem "właściciela nieruchomości pozostawionych" niewątpliwie należy rozumieć osobę, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu oraz w momencie repatriacji do Polski. Ale pojęciem właściciela należy również objąć takie osoby, które w chwili wybuchu wojny nie były właścicielami danej nieruchomości, ale tymi właścicielami stały się w wyniku spadkobrania w czasie wojny i były właścicielami tej nieruchomości w czasie repatriacji do Polski. Za takim rozumieniem normy prawnej wynikającej z art. 2 ustawy w pierwszej kolejności przemawia wykładnia językowa tego przepisu. Z treści art. 2 ustawy nie wynika wymóg bycia właścicielem nieruchomości w dniu 1 września 1939 r., natomiast jak podnoszono już wcześniej z datą 1 września 1939 r. związany jest wymóg posiadania obywatelstwa polskiego i miejsca zamieszkania.

Dokonując wykładni art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej należy również uwzględniać zasady konstytucyjne. W powoływanej wcześniej uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 wskazano, że rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02) i konsekwencja tej oceny prawnej jest objęcie tego prawa ochroną konstytucyjną (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W konsekwencji wykładania art. 2 ustawy musi uwzględniać zasady konstytucyjne. Należą do nich w szczególności: zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasada równości wobec prawa i zasada równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji). Istota zasady proporcjonalności sprowadza się do podejmowania przez państwo takich działań prawnych, które są współmierne do obranego celu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego granice dopuszczalności ograniczeń ochrony prawa majątkowego muszą spełniać określone przesłanki. Należą do nich: forma ograniczeń (ustawowa), konieczność ograniczeń przy braku innych środków skutecznie służących temu celowi, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zakaz naruszania istoty danej wolności lub prawa (wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98). Rozpatrując więc rozstrzygane zagadnienie w tym kontekście, należy stwierdzić, że odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ustawy powinno nastąpić przy zastosowaniu tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. Brak jest bowiem powodu uzasadnionego koniecznością ochrony innych wartości konstytucyjnych, by wykładnię tę zwężać w sposób niekorzystny dla jednostki. Nadto Sąd w procesie stosowania prawa musi ustalić właściwe znaczenie i treść określonej normy prawnej, a dokonując tego ustalenia musi również uwzględniać cel danej regulacji prawnej (wykładnia celowościowa) i jej funkcję (wykładnia funkcjonalna), a zatem musi brać pod uwagę również zasady sprawiedliwości społecznej, zasady moralne, czy też zasady słuszności. Mając powyższe na uwadze przez pojęcie właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie można rozumieć wyłącznie takiego właściciela, który był właścicielem tej nieruchomości zarówno w czasie repatriacji jak i w dniu 1 września 1939 r. Właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest również taka osoba, która prawo własności nieruchomości nabyła drogą spadkobrania po 1 września 1939 r. i była właścicielem tej nieruchomości w czasie repatriacji. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ błędnie przyjął, jako osobą uprawnioną do rekompensaty J. S., która zmarła 20 września 1939 r. w D., tym samym nie spełniła ustawowej przesłanki repatriacji, co spowodowało wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Natomiast w rozpoznawanej sprawie osobami uprawnionymi do rekompensaty są W. S. i M. S., a więc osoby, które w czasie repatriacji do Polski w 1945 r. były właścicielami przedmiotowej nieruchomości na podstawie spadkobrania oraz na dzień 1 września 1939 r. były obywatelami polskimi i miały miejsce zamieszania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz posiadali obywatelstwo polskie, albowiem to te osoby pozostawiły nieruchomość poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie. W rozpoznawanej sprawie art. 3 ust. 2 ma zastosowanie do spadkobierców M. S. i W. S., którzy spełniali wymaganą dla nich przesłankę posiadania obywatelstwa polskiego.

Podobne stanowisko co do wykładni art. 2 ustawy wyrażone zostało w wyrokach NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1038/16 oraz z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 969/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że jedną z ustawowych przesłanek nabycia prawa do rekompensaty jest zgodnie z art. 2 pkt 1 zdanie in fine opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej z przyczyn o których mowa, w art. 1 lub gdy z tych przyczyn nie można było na nie powrócić. Natomiast przesłankę opuszczenia byłego terytorium Rzeczpospolitej i pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami mogła spełnić osoba, która była właścicielem nieruchomości w chwili jej opuszczenia i była w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim oraz w tym dniu miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej. Z art. 2 ustawy nie wynika ustawowy wymóg, aby właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej miał być właścicielem tej nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. Tym samym formułowanie takiego pozaustawowego wymogu nie tylko pozostaje w sprzeczności z zasadami wykładni, ale narusza także standardy konstytucyjne.

Mając powyższe na uwadze, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez błędną wykładnię. W konsekwencji niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3, 138 k.p.a., albowiem zasadność tych zarzutów można by rozważać tylko w przypadku zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, który w tej sprawie był istotą sporu.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W pkt 2 wyroku oddalono wniosek A. W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez zawodowego pełnomocnika.