Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1188/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 65
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 127 a w zw.  z art 63 , art 7 , art 8 , art 10 , art 40 , art 77 , art 109 , art 130 i art 135
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 15 zzzs
journal: Dz.U. 2020 poz 493
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodwej  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia  funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "R" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z 17 lutego 2020 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Okręgowego w K. z 25 października 2019 r., w sprawie wygaszenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. nr [...] z 15 września 2016 r., wygasił ww. decyzję własną o warunkach zabudowy nr [...] z 15 września 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] w M. obr. [...] w granicy z działką nr [...], [...] i działką [...] w części powyżej parteru.

Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", oraz art. 104, art. 162 § 1 pkt 1 i art. 182 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 4 września 2019 r. do organu wpłynął wniosek Prokuratora Okręgowego w K. z 25 października 2019 r. w sprawie wygaszenia ww. decyzji z 15 września 2016 r., w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Miejscowy plan i zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście M. pn. [...]", na terenie którego znajdują się działki objęte przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy, uchwalony został 8 października 2018 r. uchwałą Rady Miejskiej w M. nr 499/LIII/2018 i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Woj. M. w dniu 25 października 2018 r. w pozycji nr 7158 (dalej: "m.p.z.p."). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 8 października 2018 r. wszedł w życie z dniem 9 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

W celu stwierdzenia, czy zachodzi podstawa do wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., organ poddał analizie zapisy decyzji o warunkach zabudowy z 15 września 2016 r. oraz zapisy m.p.z.p., w którym położona jest działka objęta decyzją.

Organ I instancji opisał rodzaje inwestycji oraz parametry ustalone w ww. decyzji oraz zawarte w ww. m.p.z.p., 16 NM, w którym to obszarze leży działka nr [...].

I. Rodzaj zabudowy:

1. w decyzji WZ z 15 września 2016 r. - Budynek usługowo-mieszkalny,

2. w m.p.z.p. - Zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza;

II. Zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy:

A. Wskaźnik intensywności zabudowy:

1. w decyzji WZ z 15 września 2016 r. – brak,

2. w m.p.z.p. - od 0,001-1,2;

B. Wskaźnik powierzchni zabudowy:

1. w decyzji WZ z 15 września 2016 r. – 0,5 (tj. do 50%),

2. w m.p.z.p. - 60%

C. Szerokość elewacji frontowej:

1. w decyzji WZ z 15 września 2016 r. – od 20 do 30 m,

2. w m.p.z.p. - maksymalna szerokość elewacji frontowej do 30 m;

D. Kąt nachylenia połaci dachowych:

1. w decyzji WZ z 15 września 2016 r. – od 12 do 45°,

2. w m.p.z.p. - od 20 do 45°;

E. Wysokość zabudowy:

1. w decyzji WZ z 15 września 2016 r. – wysokość do kalenicy od 3,5 do 12 m,

2. w m.p.z.p. - wysokość do kalenicy do 12 m.

Zdaniem organu I instancji analiza ta daje podstawy do przyjęcia, że rodzaj inwestycji określony w decyzji i ustaleniach planu jest zupełnie inny, w rozumieniu przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem plan miejscowy dopuszcza realizację wyłącznie obiektów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (wolnostojącej i bliźniaczej), natomiast w decyzji o warunkach zabudowy rodzaj zabudowy został określony jako budynek usługowo-mieszkalny co powoduje, że może to być budynek wielorodzinny.

Organ podkreślił okoliczność, że uchwalając m.p.z.p. Rada Miejska w M. nie wyraziła zgody na zabudowę wielorodzinną w tym miejscu. Decyzja o warunkach zabudowy określa przebieg linii zabudowy na 6 m od krawędzi jezdni ulicy [...] oraz wysokość górnej krawędzi elewacji - linii okapu do 7,5 m. W decyzji o warunkach zabudowy nie została określona ilość miejsc parkingowych, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera wskaźniki miejsc parkingowych: dla zabudowy mieszkaniowej – co najmniej 1 miejsce parkingowe na mieszkanie, a dla zabudowy usługowej - co najmniej 1 miejsce parkingowe na 50 m2 powierzchni użytkowej.

W świetle wyżej dokonanej analizy nie ulega wątpliwości organu, iż ustalenia planu są w części inne, aniżeli ustalenia w decyzji. Zasadnicza różnica dotyczy funkcji zabudowy. Miejscowy plan ustala jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkalną jednorodzinną (wolnostojącą i bliźniaczą), z dopuszczeniem przeznaczenia 30% powierzchni działki lub powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego pod usługi, obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m2 , obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 100 m2, wiat, zadaszeń dojazdów i dojść. Decyzja o warunkach zabudowy ustalała rodzaj inwestycji jako budynek usługowo-mieszkalny, nie wprowadzając ograniczeń powierzchni przeznaczonej pod usługi jak również ilości mieszkań realizowanych w ramach funkcji mieszkaniowej. Ponadto kąt nachylenia połaci dachowych jest również inny. Biorąc również pod uwagę, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięć odnośnie miejsc parkingowych i wskaźnika intensywności zabudowy, zdaniem organu ustalenia m.p.z.p. są inne niż w wydanej decyzji.

Organ stwierdził, że w doktrynie wskazuje się, iż pojęcie "inne ustalenia" jest szersze, niż "sprzeczne", czy nawet "niezgodne". Pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie stanowi wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Potwierdza to również orzecznictwo sądowoadministracyjne: "Inność" ustaleń oznacza wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu wyżej wymienionych źródeł pogodzić. Organ poparł swoje stanowisko przywołaniem pozycji z literatury i orzeczeń sądów administracyjnych. Wskazał, że co prawda w niniejszej sprawie część parametrów w decyzji o warunkach zabudowy mieści się w granicach ustaleń m.p.z.p., jednakże nie ma to większego znaczenia, gdyż przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w sposób jednoznaczny reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pierwszeństwo mają ustalenia planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy musi być w każdym elemencie ustaleń zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Niespełnienie nawet niewielkiej części powoduje konieczność wygaśnięcia decyzji w świetle pierwszeństwa obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przed decyzją.

Art. 65 u.p.z.p. ma przede wszystkim zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy jej ustalenia są inne, niż ustalenia planu miejscowego. Nawet w przypadku nieuchwalenia tego przepisu przez ustawodawcę, w przypadku wejścia w życie planu miejscowego po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji. Dla przesądzenia, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, konieczne jest poddanie analizie parametrów ustalonych przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz parametrów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis wyżej wymienionego przepisu jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powstanie zabudowa, której cechy i parametry będą sprzeczne z założeniami planu. Nie będzie więc konieczne, ani nawet celowe, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, w której wydana decyzja ustala poszczególne parametry mającej powstać zabudowy w sposób taki sam jak zostało to ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy będzie natomiast konieczne w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie, że parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy nie dadzą się pogodzić z założeniami wynikającymi z uchwalonego planu miejscowego.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił zakres stron postępowania, uznając za strony w tym postępowaniu strony, które brały udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji WZ z 15 września 2016 r., inwestora oraz Prokuratora Okręgowego w K..

W dniu 2 grudnia 2019 r. wpłynęło do organu pismo B. L. wraz z załącznikami, które opisują postępowanie prowadzone przez Starostę Powiatowego w M. przed wydaniem pozwolenia na budowę nr [...] z 25 października 2018 r., zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę nowego budynku usługowo-mieszkalnego (...) na działce [...] obr[...] w M..

Dołączone zostało również pismo Prokuratury Okręgowej w K. kierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz decyzja Wojewody [...] z 27 sierpnia 2019 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starostwa Powiatowego. W dniu 9 grudnia 2019 r. inwestor [...] Sp. z o.o. przedłożył uwierzytelnioną kopię pozwolenia na budowę jw. opieczętowaną w dniu 26 października 2018 r. klauzulą "Decyzja podlega wykonaniu zgodnie z art 130 paragraf 4 KPA".

Organ I instancji stwierdził, że decyzja z 25 października 2018 r. nr [...] znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestora [...] Sp. z o.o. w K. nie stała się ostateczna przed wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inwestor nie złożył oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, a ponadto zostało złożone od tej decyzji odwołanie przez B. L..

W swoim piśmie z 5 lutego 2020 r. inwestor ustosunkowując się do zebranego materiału dowodowego w postępowaniu podał, że brak jest podstaw do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy z następujących powodów. Po pierwsze jedyną stroną postępowania o pozwoleniu na budowę w sprawie znak: [...] był [...] sp. z o. o. w K., a B. L. nie został uznany za stronę. Po drugie decyzja musiała być ostateczna, skoro 26 października 2018 r. Starosta [...] stwierdził jej wykonalność na wniosek inwestora. Po trzecie w ocenie inwestora ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są takie same jak ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu kwestia dotycząca udziału B. L. jako strony postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sprawie znak: [...] nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż poza wszelkim sporem jest okoliczność, że inwestor nie złożył oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania w sprawie o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę znak: [...]

Organ stwierdził, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania ma formę pisemną i powinno spełniać wymogi formalne dotyczące podań. Powinno zawierać m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, wobec którego składane jest oświadczenie o zrzeczeniu się, oznaczenie decyzji, którą ten organ wydał, oraz wyraźne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Ustne zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest niedopuszczalne (komentarz do art. 63, teza 9 Komentarza do art. 127a KPA Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX).

Organ wskazał, że skoro inwestor, jako profesjonalista działający na ryku deweloperskim, nie złożył pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, to 26 października 2018 r. Starosta [...] mógł jedynie stwierdzić, że decyzja jest wykonalna, co nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że decyzja jest ostateczna. W świetle powyższego decyzja z 25 października 2018 r. nie stała się ostateczna przed upływem terminu do wniesienia odwołania. To, że decyzja podlega wykonaniu nie oznacza, że jest ona ostateczna przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4 K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a.). Dlatego też skoro stronie postępowania przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji z 25 października 2018 r., gdyż nie zrzekła się ona prawa do odwołania, to decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę nie była ostateczna, a stała się ostateczna dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania tj. 10 listopada 2018 r. podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał od 9 listopada 2018 r. po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa M..

Organ opisał następnie wątpliwości związane z wydaniem przez Starostę M. decyzji z 4 października 2018 r. w sprawie [...] o umorzeniu postępowania wobec cofnięcia wniosku o zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami, oraz decyzji Wojewody [...] z 1 października 2018 r. znak [...], w sprawie wniosku zatytułowanego "Budowa budynku usługowo-mieszkalnego z wew. inst. el. wod-kan, sanit. gazowa, co, went. mech. i wewn. układ komunikacyjny".

Dalej organ I instancji wskazał, że Starosta [...] w decyzji z 25 października 2018 r. w żaden sposób nie odniósł się do uchwalenia 8 października 2018 r. m.p.z.p., mimo, że w ramach postępowania w sprawie znak: [...] został o tym poinformowany przez B. L. pismem z 16 października 2018 r.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania organ I instancji przyjął, że do wydania decyzji z 25 października 2018 r. w ogóle nie powinno dojść przed wyjaśnieniem wyżej podniesionych wszystkich bardzo istotnych wątpliwości i okoliczności.

Podsumowując organ stwierdził, że z powodu braku pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się przez inwestora prawa do odwołania, decyzja z 25 października 2018 r. zatwierdzająca projekt i udzielającej pozwolenia na budowę nie była ostateczna w dniu 26 października 2018 r., a stała się ostateczna dopiero w dniu 10 listopada 2018 r., a zatem po wejściu w życie m.p.z.p.

Zatem nie zachodzi okoliczność o której mowa w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Organ podkreślił, że art. 65 ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznych, a nie znajduje zastosowania do decyzji, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożyła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] określone decyzją z 15 września 2016 r. są inne w rozumieniu ww. przepisu od ustaleń m.p.z.p., podczas gdy prawidłowa analiza parametrów zabudowy ustalonych przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy w zestawieniu z ustaleniami m.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż ustalenia te są co do zasady zbieżne i w pełni dadzą się ze sobą pogodzić;

2. art. 65 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w dacie wejścia w życie m.p.z.p., tj. 9 listopada 2018 r., uzyskana na podstawie decyzji WZ decyzja o pozwoleniu na budowę z 25 października 2018 r. była nieostateczna, podczas gdy już w dniu jej wydania jedyna strona postępowania wystąpiła z wnioskiem o nadanie decyzji przymiotu wykonalności, jednoznacznie oświadczając w ten sposób, iż decyzja ta jest w całości zgodna z żądaniem jedynej strony tego postępowania (inwestora) i inwestor nie będzie się od niej odwoływać;

3. art. 65 ust. 2 u.p.z.p. z zw. z art. 127a w zw. z art. 63 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może nastąpić wyłącznie na piśmie, podczas gdy - jak wskazuje sam organ - oświadczenie, o którym mowa w art. 127a k.p.a., winno mieć formę podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., zaś przepis ten dopuszcza nie tylko formę pisemną podania;

4. art. 7, art. 8 i art. 10 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.:

- poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także brak precyzyjnego ustalenia, w jakim zakresie ustalenia decyzji WZ są nie do pogodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprowadzenie kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń do stwierdzenia, iż ustalenia te są inne z uwagi na różnice w funkcji zabudowy,

- brak prawidłowych ustaleń w kwestii ostateczności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę znak: [...] wydanej na podstawie przedmiotowej decyzji WZ, a w szczególności brak zbadania (zweryfikowania) w Starostwie Powiatowym w M., w oparciu o jakie przesłanki nadano decyzji o pozwoleniu na budowę walor wykonalności,

- brak należytych ustaleń w zakresie istotnych parametrów zabudowy,

- brak jakichkolwiek ustaleń związanych ze stanem faktycznym inwestycji zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę wydane na podstawie decyzji o WZ;

5. art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą m.in. bezzasadnym przyjęciem, iż ustalenia decyzji WZ są nie do pogodzenia z ustaleniami m.p.z.p.,

6. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- brak dostatecznego wyjaśnienia, w jakim zakresie parametry zabudowy ustalone w decyzji naruszają ustalenia m.p.z.p. w sposób nie dający się pogodzić z jego założeniami, a ponadto

- całkowity brak odniesienia się przez organ do faktycznego stanu inwestycji zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę wydane na podstawie uchylanej decyzji o warunkach zabudowy i

- brak wyjaśnienia, z jakich powodów organ nie podjął postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji WZ niezwłocznie po uchwaleniu m.p.z.p., lecz dopiero, gdy inwestor na podstawie legalnych dokumentów zrealizował inwestycję.

W konsekwencji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - o odmowie uchylenia decyzji WZ z 15 września 2016 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W obszernym uzasadnieniu odwołania przedstawiono szczegółową argumentację dla ww. zarzutów. Podniesiono m.in., że inwestor był jedyną stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę znak: [...] Jednocześnie zaznaczono, że wprawdzie wyrokiem z 21 lutego 2020 r. WSA w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego skargą osoby trzeciej - B. L., tym niemniej orzeczenie to nie jest prawomocne, brak jest zatem zdaniem skarżącej spółki jakichkolwiek podstaw prawnych, aby w obecnym stanie prawnym traktować B. L. jako stronę ww. postępowania. Odwołująca się Spółka kwestionuje zatem wykładnię organu I instancji, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie stała się ostateczna przed wejściem w życie m.p.z.p., bowiem wykładnia ta oparta jest na chybionym - w ocenie Spółki - poglądzie, jakoby bez znaczenia dla sprawy był fakt, iż 26 października 2018 r. Starosta [...] stwierdził wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...]

Podniesiono, iż stosownie do treści art. 130 K.p.a. decyzje nieostateczne nie podlegają co do zasady wykonaniu. Natomiast powszechnie akceptuje się pogląd, iż zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu wniesienia odwołania dotyczy organu administracji publicznej, nie zaś strony, bowiem przepis ten został stworzony wyłącznie w interesie strony i ogranicza władzę, a nie stronę. Stąd też, zdaniem Spółki, strona - szczególnie w sytuacji, gdy jest jedyną stroną postępowania - może przystąpić do wykonania decyzji bez uzyskiwania klauzuli wykonalności.

W odwołaniu podniesiono przy tym, iż mamy do czynienia z decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną w 2018 r., a zatem już długo po zmianie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wprowadzonej nowelą z dnia 20 lutego 2015 r., na mocy której zmieniono na korzyść inwestorów zapis mówiący o tym, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwalając inwestorowi na przystąpienie do prac także na mocy decyzji nawet nieostatecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 sierpnia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego przed Kolegium B. L. pismem z 7 maja 2020 r. przesłał do akt sprawy informacje o wyroku WSA w Krakowie z 21 lutego 2020 r. sygn. II SA/Kr 1196/19 oraz o decyzji Wojewody [...] z 27 sierpnia 2019 r. Następnie kolejnym pismem z 19 maja 2020 r przesłał dodatkowe wyjaśnienia w sprawie oraz kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 31 marca 2020 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (winno być pozwolenia na użytkowanie – dopisek Sądu) oraz pismo PINB z 24 kwietnia 2020 r. kierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

Dalej organ II instancji przywołał treść art. 65 u.p.z.p. Stwierdził, że kluczową dla wyniku sprawy okolicznością jest kwestia uzyskania przez decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę przymiotu ostateczności, co też stanowi zasadnicze zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Jednocześnie przedmiotem sporu pozostaje, czy ustalenia objęte decyzją WZ są inne - w rozumieniu art. 65 ust. 1 u.p.z.p. - od ustaleń m.p.z.p., bowiem wbrew stanowisku organu I instancji - skarżąca Spółka podnosi, że ustalenia te są co do zasady zbieżne i w pełni dadzą, się ze sobą pogodzić.

Organ odwoławczy wskazał, że przeznaczenie w m.p.z.p. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - wolnostojącą i bliźniaczą, jest ewidentnie "inne" od ustaleń decyzji WZ. Stwierdził, że brak "inności" ustaleń należy rozumieć jako zgodność tych ustaleń z planem, a nie tylko sam brak sprzeczności. Nie jest zatem wystarczające przyjęcie, jak podnosi to Spółka w swoim odwołaniu, że wystarczy gdy ustalenia te są co do zasady zbieżne i w pełni dadzą się ze sobą pogodzić. Zgodność ustaleń objętych decyzją WZ z ustaleniami m.p.z.p. winna być pełna, tj. po pierwsze: co do każdego z ustaleń, a więc każdego z ustalonych parametrów i wskaźników planowanej zabudowy, po drugie zaś: ustalenia zawarte w decyzji winny być kompletne, aby tę zgodność móc stwierdzić.

Zdaniem organu II instancji inwestycja określona w decyzji WZ jako budynek usługowo-mieszkalny, nie określająca w istocie rodzaju planowanej zabudowy, a wyłącznie jej funkcję (mieszkaniowo-usługowa), nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi zgodność rodzaju zabudowy z zapisami planu miejscowego dla tego obszaru. Zgodności nie można bowiem domniemywać, nie może być dorozumiana, winna być stwierdzona poprzez proste porównanie ustaleń decyzji z odpowiednimi ustaleniami planu miejscowego. W przeciwnym bowiem razie organ - dokonując dalszych ocen i interpretacji zapisów takiej decyzji - zdaniem Kolegium wchodziłyby niejako w rolę wynikającą z trybu określonego w art. 113 § 2 K.p.a., tj. wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.

Kolejną kwestią jest, iż przedmiotowa decyzja WZ nie określa wymaganej ilości miejsc parkingowych, tak więc również w tej mierze nie zachodzi zgodność ustaleń.

Ponadto nie są zgodne z m.p.z.p. także ustalenia decyzji WZ odnośnie kąta nachylenia połaci dachowych, które ustalono w decyzji w przedziale od 12 st. do 45 st., podczas gdy plan miejscowy ustala kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale od 20 st. do 45 st.

Wobec powyższego, w zakresie oceny co do zgodności ustaleń objętych przedmiotową decyzją WZ z ustaleniami m.p.z.p. podzieliło i podtrzymało ustalenia i ocenę organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, powołując się na orzecznictwo i literaturę, że ustalenia nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne. Pojęcie "inne ustalenia" jest szersze niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem.

Odnosząc się natomiast do kwestii ostateczności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z 25 października 2018 r., organ II instancji podkreślił odróżnienie wykonalności decyzji od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Nie można tych pojęć utożsamiać. Organ odwoławczy przywołał treść art. 16 § 1 i art. 127a K.p.a. Wskazał, że w świetle brzmienia art. 127a § 2 K.p.a. nie budzi żadnych wątpliwości, że do skutecznego zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania konieczne jest doręczenie organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Oznacza to z kolei, że doręczenie oświadczenia może polegać bądź to na pisemnym złożeniu takiego oświadczenia przez stronę i doręczeniu go organowi, bądź też na ustnym złożeniu takiego oświadczenia przez stronę do protokołu sporządzonego przez organ.

Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania nie może mieć formy wyłącznie ustnej, bez jednoczesnego sporządzenia na tę okoliczność protokołu przez organ administracji, a więc bez jednoznacznego udokumentowania tego faktu w aktach sprawy. Nie można bowiem przyjąć, jak to wywodzi skarżąca, że stwierdzenie przez Starostę M. wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę jest równoznaczne z rezygnacją przez stronę z prawa do zaskarżenia tej decyzji, czyli ze zrzeczeniem się prawa do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium potwierdza to także przywołana przez skarżącą Spółkę zmiana ustawy Prawo budowlane, pozwalająca inwestorowi na przystąpienie do robót budowlanych także na mocy decyzji nawet nieostatecznej.

Stąd też Kolegium podzieliło ustalenia i ocenę organu I instancji w zakresie tego, że decyzja Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z 25 października 2018 r. nie stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie 9 listopada 2018 r.

Jednocześnie - niezależnie od powyższego – organ II instancji wskazał na stanowisko zajęte przez WSA w Krakowie w wyroku sygn. II SA/Kr 1180/17 z 8 grudnia 2017 r., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p., dniem wygaśnięcia warunków zabudowy będzie dzień uchwalenia planu miejscowego, czyli dzień podjęcia przez radę uchwały o planie miejscowym.

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym.

Gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji.

Ewentualne wydanie lub nawet uostatecznienie się decyzji o pozwoleniu na budowę po podjęciu przez radę gminy uchwały o planie miejscowym (a tym bardziej po wejściu w życie planu miejscowego) w założeniu nie może już mieć żadnego wpływu na zaistniały skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

W postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie ma potrzeby badania ani tego, jak zakończyło się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, ani nawet tego, czy zastana nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała następczo walor ostateczności. Są to okoliczności irrelewantne.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że miarodajny dla oceny skutku wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i ewentualnego istnienia przesłanki negatywnej, jest dzień podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego, a nie dzień wejścia w życie planu.

Tym niemniej w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie braku zgodności ustaleń objętych decyzją WZ z ustaleniami m.p.z.p., przy jednoczesnym braku uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie m.p.z.p. skutkuje tym, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Firma A wniosła na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 sierpnia 2020 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 40 § 1 i § 2 w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. a w konsekwencji błędne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione rozpoznanie merytoryczne odwołania strony i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż decyzja organu I instancji nie została prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa doręczona stronie, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego i brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania, zaś stwierdzone uchybienie Burmistrza Miasta i Gminy M. w prawidłowym doręczeniu wydanej decyzji stronie winno było skutkować uchyleniem tej decyzji i umorzeniem postępowania odwoławczego.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd ww. zarzutu, w dalszej kolejności zaskarżonej decyzji zarzucono:

II.1. naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 w zw. z art. 130 § 4 K.p.a. i przy uwzględnieniu treści art. 127a K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to w szczególności brak wyjaśnienia okoliczności złożenia w dniu 26 października 2018 roku przez inwestora (jedyną stronę postępowania) wniosku o nadanie decyzji o pozwoleniu na budowę klauzuli wykonalności, z jednoczesnym oświadczeniem, iż źródłem tego żądania jest odstąpienie od możliwości wniesienia odwołania, a zamiast tego nieuzasadnione przerzucenie przez organy administracyjne na stronę negatywnych skutków niesporządzenia przez Starostę M., żadnego przewidzianego prawem dokumentu (np. stosownego protokołu) potwierdzającego fakt złożenia takiego oświadczenia, podczas gdy prawidłowe ustalenia w tym zakresie winny prowadzić do wniosku, iż taki był cel i zamiar strony, która w dniu 26 października 2018 roku ogłosiła organowi taką wolę, co powinno skutkować przyjęciem, ze decyzja o pozwoleniu na budowę stała się nie tylko wykonalna, ale również ostateczna w dniu 26 października 2018 r.;

II.2. naruszenie art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 127a w zw. z art. 63 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w dacie wejścia w życie m.p.z.p., tj. 9 listopada 2018 r. uzyskana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy decyzja o pozwoleniu na budowę z 25 października 2018 r. (znak: [...]) była nieostateczna, podczas gdy jedyna strona postępowania wystąpiła z wnioskiem o nadanie decyzji przymiotu wykonalności jednocześnie oświadczając, że decyzja ta jest w całości zgodna z żądaniem inwestora i że nie będzie się on od niej odwoływać, a ponadto błędne przyjęcie, iż brak stosownego protokołu, który winien na tą okoliczność sporządzić Starosta [...] obciąża inwestora.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała m.in., że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. nigdy nie weszła w sposób prawidłowy do obrotu prawnego, bowiem jej doręczenie przez organ I instancji do Kancelarii Adwokata M. B. było nieprawidłowe w świetle art. 40 § 1 i 2 w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., a tym samym decyzja organu I instancji nigdy nie została prawidłowo doręczona stronie postępowania tj. spółce [...] Sp. z o.o.

Wyjaśniając powyższe stanowisko skarżąca powołała się na następujące fakty:

1. W styczniu 2020 r. Spółka ustanowiła pełnomocnikiem w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy M. w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy ([...]) adwokata M. P..

2. Stosowne pełnomocnictwo dla pełnomocnika głównego (adw. M. P.) zostało złożone do akt sprawy wraz ze wskazaniem (na tym samym dokumencie), iż pełnomocnik główny ustanawia jednocześnie substytucję dla adwokata M. B..

3. Ani w pełnomocnictwie głównym, ani w żadnym innym kierowanym do organu piśmie pełnomocnik główny nie wskazał aby doręczeń należało dokonywać na adres pełnomocnika substytucyjnego. Oświadczenia takiego nie złożyła również sama spółka.

4. Tymczasem organ I instancji doręczył 20 lutego 2020 r. decyzję na adres pełnomocnika substytucyjnego, który w tej dacie - nota bene - nie wykonywał już czynnie (od 16 stycznia 2020 r.) zawodu adwokata.

5. Wprawdzie decyzją Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w K. adwokat M. P. ustanowiony został zastępcą adwokata M. B. i w prawem przewidzianym terminie wniósł rozpatrzone przez SKO odwołanie, tym niemniej doręczenie decyzji organu I instancji, które miało miejsce na adres kancelarii adwokata M. B. 20 lutego 2020 roku, nie sposób uznać za prawidłowe z punktu widzenia strony.

Stosownie do treści art. 40 § 1 i 2 w związku z art. 109 § 1 K.p.a., adresatem doręczeń jest strona. W przypadku jednak, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma temu pełnomocnikowi. Strona może wskazać także pełnomocnika do doręczeń, szczególnie w przypadku wielości pełnomocników. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych trafnie wskazuje, iż doręczenie postanowienia lub decyzji stronie, która ustanowiła pełnomocnika, nie jest skuteczne, tj. nie powoduje wejścia orzeczenia do obrotu prawnego, do czasu gdy doręczenie orzeczenia nie nastąpi do rąk ustanowionego pełnomocnika strony. Wniosek ten jest na tyle daleko idący, że nawet doręczenie decyzji samej stronie nie jest traktowane jako skuteczne, jeżeli nie zostanie ona również doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż decyzja organu I instancji została 20 lutego 2020 r. doręczona pełnomocnikowi substytucyjnemu, który jednak nie został wyraźnie wskazany ani przez stronę, ani przez pełnomocnika głównego, jako uprawniony do odbioru pism. Posiłkując się w tym zakresie orzecznictwem Sądu Najwyższego wydanym na gruncie analogicznych przepisów regulujących postępowanie cywilne, skarżąca podniosła, że zgodnie z tezami i wnioskami zawartymi w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie I PK 330/16, co do zasady, pisma sądowe powinny być doręczane przez sąd pełnomocnikowi procesowemu ustanowionemu przez stronę. Jedynie w przypadku wyraźnego oświadczenia strony albo działającego w jej imieniu pełnomocnika procesowego bądź jego zastępcy (pełnomocnika substytucyjnego) o tym by pisma doręczać pełnomocnikowi substytucyjnemu, sad powinien dokonywać doręczeń temu właśnie pełnomocnikowi.

Ponieważ sytuacja taka nie miała miejsca na gruncie niniejszej sprawy, tj. ani pełnomocnik główny, ani sama strona nie wskazała, iż doręczenia winny odbywać się na adres pełnomocnika substytucyjnego, doręczenie decyzji na adres tego właśnie pełnomocnika uznać należy za niezgodne z obowiązującymi przepisami i w efekcie bezskuteczne. Już tylko z tego powodu Sąd winien uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości.

Dalej skarżąca podniosła, że konsekwentnie w sprawie - również w odwołaniu – wskazywała, iż zwracając się do Starosty [...] z wnioskiem o nadanie przedmiotowej decyzji waloru wykonalności, dała jednocześnie jednoznaczny wyraz temu, że decyzja ta jako w pełni zgodna z żądaniem strony nie będzie przedmiotem odwołania. W przekonaniu skarżącej żądanie nadania klauzuli wykonalności decyzji Starosty [...] zawierało w sobie także uwzględnienie zasadniczego celu i zamiaru strony zawartego w tym żądaniu, a mianowicie nadaniu decyzji także waloru ostateczności i niewzruszalności w normalnym toku postępowania. Jakiż bowiem miałby być cel takiego żądania, w obliczu faktu, że akurat decyzję o pozwoleniu na budowę można "wykonywać" nawet gdy jest ona bezspornie nieostateczna. Po co inwestor zwracałby się do organu o stwierdzenie wykonalności decyzji, którą i tak może wykonywać, gdyby nie obejmował swoim żądaniem właśnie zamiaru całkowitego "zamknięcia postępowania administracyjnego?

Zdaniem skarżącej organ nie ma prawa stwierdzać wykonalności decyzji w oparciu o art. 130 K.p.a., dopóty, dopóki nie ma pewności, że jest ona ostateczna. Decyzji, co do której organ ma chociażby wątpliwości czy ma ona walor ostateczności, może nadać wykonalność jedynie w trybie przewidzianym w art. 108 K.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 130 K.p.a. decyzje nieostateczne nie podlegają co do zasady wykonaniu.

W ocenie skarżącej skoro 26 października 2018 r. organ stwierdził wykonalność decyzji w sprawie [...], to musiał mieć także pewność co do jej ostateczności. Pewność ta wynikała zaś z faktu, iż o stwierdzenie wykonalności zwróciła się jedyna strona postępowania. Należy zatem przyjąć, iż inwestor, mając decyzję zgodną z własnym żądaniem i żądając stwierdzenia jej wykonalności, w sposób jednoznaczny oświadczył, że nie będzie składać odwołania.

Zdaniem skarżącej organ winien był co najmniej zbadać w toku postępowania (w gruncie rzeczy powinien był to uczynić już organ I instancji na co zwracano uwagę w odwołaniu), czy Starostwo M. potwierdza fakt złożenia takiego oświadczenia przez inwestora, czy jacyś pracownicy Starostwa są w stanie potwierdzić tę okoliczność, bądź też czy nie zachowały się jakiekolwiek inne dokumenty (np. notatka służbowa) opisująca wydanie decyzji inwestorowi w dniu 26 października 2018 r. oraz stwierdzająca okoliczności opatrzenia decyzji klauzulą wykonalności. W sytuacji gdyby bowiem okoliczności takie zostały zweryfikowane (chociażby poprzez zwrócenie się do Starostwa w tej kwestii) i potwierdzony zostałby fakt wyartykułowania przez inwestora woli uznania decyzji za "zamkniętą" i "niewzruszalną", zostałaby przesłanką wyłączającą możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy przewidziana w art. 65 ust. 2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii prawidłowości doręczenia decyzji I instancji Kolegium wyjaśniło, że Spółka udzieliła pełnomocnictwa w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy w dniu 30 grudnia 2019 r. (k. 108 akt sprawy) adw. M. P., który udzielił pełnomocnictwa substytucyjnego adw. M. B. - na adres którego organ I instancji skierował decyzję z 17 lutego 2020 r. Zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., w sytuacji, gdy strona ma kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu z nich.

Niewskazanie konkretnej osoby organowi administracyjnemu oznacza zaś, że do dokonania wyboru pełnomocnika, który otrzyma pismo (decyzję) legitymowany jest organ administracyjny (wyrok WSA w Gliwicach z 12 września 2018 r. sygn. III SA/GI 541/18). Stąd też, w ocenie Kolegium, nie można przyjąć, że zasadne są zarzuty skargi co do nieprawidłowego doręczenia decyzji przez organ I instancji skarżącej, co nastąpiło poprzez pełnomocnika substytucyjnego adw. M. B., który od 16 stycznia 2020 r. nie wykonywał już czynnie zawodu adwokata, a decyzją Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w K. zastępowany był przez adw. M. P., któremu właśnie udzielone zostało pełnomocnictwo w przedmiotowej sprawie i który w efekcie złożył odwołanie do Kolegium od decyzji I instancji w imieniu skarżącej.

Kolegium podkreśliło, że jednoznacznie w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż przepisy regulujące zasady doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 40 § 2 K.p.a., mają charakter gwarancyjny (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1645/19). Zatem w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że zasada ta w przypadku doręczenia decyzji I instancji została w pełni zrealizowana.

W odniesieniu natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, iż nie są one zasadne, bowiem w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Kolegium dokonało pełnej oceny całości sprawy, odnosząc się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu i przedstawiając argumentację dla potwierdzenia podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z dnia 25 listopada 2020 r. (k. 24), wyznaczył na dzień 12 stycznia 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829 oraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 1871), zaliczono cały kraj do tzw. czerwonej strefy.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. wygaszającą, na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzję własną ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z 15 września 2016 r. dla budowy budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] w M..

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu.

Bezsporne w sprawie były następujące okoliczności.

Po pierwsze, decyzją z 15 września 2016 r., Burmistrz Miasta i Gminy M. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] w M. obr. [...], w granicy z działką nr [...] [...] i działką [...] w części powyżej parteru.

Po drugie, 8 października 2018 r. uchwałą Rady Miejskiej w M. nr 499/LIII/2018 został uchwalony m.p.z.p., obejmujący m.in. przedmiotową działkę nr [...] (obszar 16 NM - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - wolnostojąca i bliźniacza), ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Woj. M. w dniu 25 października 2018 r. w pozycji nr [...].

Po trzecie, na podstawie ww. decyzji WZ, została wydana decyzja Starosty [...] z 25 października 2018 r. nr [...] znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nowego budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...]. W postępowaniu I instancji organ jako stronę uznał jedynie inwestora i tylko jemu doręczył decyzję. W dniu 26 października 2018 r. Starosta opieczętował ww. decyzję klauzulą "Decyzja podlega wykonaniu zgodnie z art 130 paragraf 4 KPA".

Po czwarte, z dniem 9 listopada 2018 r. wszedł w życie m.p.z.p.

Po piąte, od decyzji ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 25 października 2018 r. odwołanie wniósł B. L., domagając uznania go za stronę postępowania.

Po szóste, Wojewody [...] decyzją z 27 sierpnia 2019 r. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte ww. odwołaniem.

Po siódme, WSA w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z 21 lutego 2020 r. sygn. II SA/Kr 1196/19 uchylił ww. decyzję Wojewody, stwierdzając, że B. L. - właściciel sąsiedniej do inwestycyjnej działki nr [...], wobec faktu zacieniania jego nieruchomości, miał prawo do brania udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę działki nr [...], albowiem jego nieruchomość znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, sporne w sprawie były w zasadzie trzy główne kwestie mające wpływ na jej wynik.

Po pierwsze, czy ww. decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę z 25 października 2018 r. uzyskała przymiot ostateczności przed uchwaleniem / wejściem w życie m.p.z.p.

Po drugie, w przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, czy ustalenia objęte ww. decyzją WZ z 15 września 2016 r . są inne - w rozumieniu art. 65 ust. 1 u.p.z.p. - od ustaleń m.p.z.p.

Po trzecie, podniesiona dopiero w skardze kwestia prawidłowości doręczenia decyzji I instancji.

Sąd stwierdza, że we wszystkich tych kwestiach stanowisko skarżącej nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie. Wskutek powyższego skarga podlegała oddaleniu. Należy na wstępie nadmienić, że istotny w niniejszej sprawie był również fakt, iż WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 28 października 2020 r. sygn. II SA/Kr 812/20 – oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 29 maja 2020 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 31 marca 2020 r. nr [...], odmawiającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na działce nr [...] z uwagi na brak legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę na dzień złożenia i procedowania wniosku.

Powyższe ma znaczenie w sprawie niniejszej o tyle, że mimo, iż organy w rozpatrywanej sprawie nie były związane wskazanym powyżej wyrokiem, chociażby z uwagi na jego późniejsze w stosunku do orzekania przez organy wydanie, a także wyrok ten dotyczył postępowania i decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ, niemniej jednak przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, z uwagi na jedną z rozstrzygających przesłanek, a to kwestię przymiotu ostateczności decyzji z 25 października 2018 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, należało wziąć pod uwagę argumentację przedstawioną w ww. wyroku, który zgodnie z art. 170 P.p.s.a. wiąże organy i Sąd w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, że w uzasadnieniu ww. wyroku WSA jednoznacznie stwierdził, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji (II instancji), decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego (zainicjowanego odwołaniem B. L. od decyzji z 25 października 2018 r. o pozwoleniu na budowę), była uchylona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 21 lutego 2020 r. II SA/Kr 1196/19. W wyroku tym Sąd nie zawarł żadnych postanowień odnoszących się do skuteczności zaskarżonej decyzji. Stosownie zatem do art. 152 § 1 P.p.s.a. decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego przestała, z dniem wydania wyroku uwzględniającego skargę, wywoływać skutki prawne.

W tej sytuacji należało ocenić, jakie skutki prawne wywołała decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta, jakkolwiek poprzedzona była oceną mającą zakotwiczenie w prawie materialnym, to jednak miała charakter procesowy. Analiza prawa materialnego pozwalała na ustalenie, czy wnoszącemu odwołanie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, a zatem czy jest uprawnioną do wniesienia odwołania stroną postępowania.

W tym kontekście WSA stwierdził, że w wyniku umorzenia postępowania odwoławczego została zamknięta droga do merytorycznego rozpoznania odwołania, a w konsekwencji decyzja organu I instancji stała się ostateczna tak, jakby odwołania nie złożono. Uchylenie decyzji o umorzeniu tworzy sytuację, w której otwartą i nierozstrzygniętą pozostaje kwestia, czy wniesione odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej. W takim zaś stanie prawnym nie jest możliwe przypisanie decyzji organu I instancji waloru ostateczności.

W związku zaś z art. 152 § 1 P.p.s.a. stan taki powstaje już z chwilą wydania wyroku w pierwszej instancji (21 lutego 2020 r.).

Dla powyższej oceny nie ma znaczenia kwestia wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Pojęcia ostateczności i wykonalności decyzji nie są wszak tożsame.

Ustalając krąg uczestników organ administracji nie wydaje żadnego odrębnego aktu, który mógłby ewentualnie stanowić źródło domniemania. Brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu określonej osoby nie może stanowić podstawy ustalenia, że osobie tej nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawioną wyżej ocenę. Dlatego też Sąd uznał, iż decyzja Starosty [...] z 25 października 2018 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w chwili obecnej i w chwili wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w związku ze skutkami nieprawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 21 lutego 2020 r. sygn. II SA/Kr 1196/19, nie może być uznana za ostateczną.

W związku z powyższym brak jest podstaw do zastosowania art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Nie mogły również przynieść zamierzonego skutku wszelkie zarzuty związane ze zrzeczeniem się prawa do odwołania i jego formy oraz klauzuli wykonalności, jako nie mające wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji należało ocenić, czy ustalenia m.p.z.p. w przedmiotowym zakresie są inne, niż w wydanej decyzji WZ (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

W tym zakresie Sąd w pełni podziela ustalenia organów. W szczególności nie sposób przyjąć, by m.p.z.p., ustalający w inny sposób niż w decyzji WZ dopuszczalny rodzaj i częściowo funkcję zabudowy, kąt nachylenia połaci dachowych, wymagania odnośnie miejsc parkingowych oraz wskaźniki intensywności i powierzchni zabudowy, nie miał "innych" ustaleń w rozumieniu ww. przepisu. Nota bene zarzutów w kwestii zgodności z m.p.z.p. nie podnoszono już na etapie skargi do WSA.

Zatem spełnione zostały przesłanki pozytywne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących postulowanej w skardze wadliwości doręczenia decyzji I instancji, należy stwierdzić, iż argumentacja skarżącej jest całkowicie bezzasadna, a słuszne jest stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę.

W szczególności fakt zaadresowania decyzji do adwokata M. B., który był wcześniej prawidłowo umocowanym pełnomocnikiem substytucyjnym, a który zgodnie z decyzją Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w K. został zastąpiony po zaprzestaniu działalności przez adw. M. P. – który faktycznie odebrał decyzję, a był pełnomocnikiem głównym, nie wywołał dla skarżącej żadnych negatywnych skutków prawnych. W terminie przewidzianym do wniesienia odwołania Spółka wniosła bowiem środek zaskarżenia co przesądza, że dowiedziała się ona o decyzji i wywołała ona skutki prawne wchodząc do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2831/16).

Należy podkreślić, że doręczenie pisma pełnomocnikowi substytucyjnemu rodzi tożsame skutki, co doręczenie głównemu pełnomocnikowi procesowemu. Wynika to z zasady, że działania substytuta (tzn. dalszego pełnomocnika, dla którego mocodawcą jest już ustanowiony pełnomocnik), wywołują skutki prawne względem pierwotnego mocodawcy (por. postanowienie WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013r., sygn. II SA/Sz 744/08).

W niniejszej sprawie skarżąca w żadnym miejscu nie wykazała, by żądała doręczania jej pism w sprawie w sposób odmienny, niż zastosowany przez organ I instancji.

Na marginesie warto wskazać, że w niniejszej sprawie badaniu podlegała decyzja WZ, a nie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i faktycznie zrealizowana inwestycja. Nie jest teoretycznie wykluczone, że wykonane zamierzenie budowlane jest lub może być zgodne z m.p.z.p., co jednak wykracza poza ramy niniejszego postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzucanego opóźnionego działania organu w kwestii wygaszenia decyzji WZ, co skutkowało m.in. zaawansowaniem inwestycji skarżącej, która jak podnosi działała w zaufaniu do decyzji ostatecznej, należy podkreślić, że skarżąca od początku była świadoma procedowania w kwestii pozwolenia na budowę w trakcie i po uchwaleniu m.p.z.p., co nie jest zabronione, ale wiąże się z oczywistym ryzykiem inwestora. Co więcej, jak trafnie podnosiły organy obu instancji, ustalenia planu znajdują zastosowanie przed sprzecznymi z nimi ustaleniami decyzji WZ, nawet jeżeli nie zostanie przeprowadzona porządkująca procedura stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.

Podsumowując, wszelkie zarzuty formułowane zarówno w skardze, jak i w odwołaniu, Sąd uznał za bezzasadne. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia prawidłowo zastosowanego art. 65 u.p.z.p., jak również art. 127a w zw. z art. 63 K.p.a., ani też art. 7, art. 8, art. 10, art. 40, art. 77, art. 109, art. 130 i art. 138 K.p.a.

Warto nadmienić, że organ odwoławczy należycie, zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., rzetelnie odniósł się także do wszystkich zarzutów odwołania.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.