Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1651/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 194 § 1 pkt 3, art. 3 § 2 pkt 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 101 § 3, art. 141 § 1, art. 142
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2970/13 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...]sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno – spożywczych zafałszowanych i o niewłaściwej jakości handlowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 11 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2970/13, odrzucił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca Spółka) na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

"A." Sp. z.o.o. z siedzibą w P. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w K. wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec niej, a wszczętego na skutek uchylenia przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] powołując się na konieczność rozpatrzenia kwestii wstępnej polegającej na rozpoznaniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Tym samym w ocenie skarżącej zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). Rozpoznając niniejszy wniosek [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w K. w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, skierowanie skargi do sądu administracyjnego na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mówi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, a rozpoznając je Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ podkreślił, że w sprawie niniejszej nie ma miejsca zagadnienie wstępne, wobec powyższego nie ma podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowanie. W pouczeniu o środkach odwoławczych organ wskazał, że na niniejsze postanowienie służy skarga do sądu administracyjnego.

Następnie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji uznał, iż jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie natomiast nie należy do żadnej z kategorii postanowień, albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. Dokonując wykładni obecnej treści art. 101 § 3 k.p.a., Sąd uznał, iż brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia w sytuacji, gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżając je w całości wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 58 § 1 pkt 1, art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a) w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie, podczas gdy stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem również na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zagadnieniem spornym w sprawie stała się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej co do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że podobna kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela całą argumentację oraz stanowisko zaprezentowane ww. orzeczeniu.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Przechodząc do analizy powyższego problemu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w aktualnym stanie prawnym zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne.

Odnośnie wniosku organu o zwrot kosztów należy wyjaśnić, że o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji