Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 615/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1261/15 w sprawie ze skargi L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od L.M. i [...] solidarnie na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m. st. Warszawy kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1261/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. M., H. W., M. W. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] (pkt 1 wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących solidarnie kwotę 508 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

H. W., M. W., B. W. oraz L. M. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 746 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...].

Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustanowione zostało na przedmiotowej nieruchomości użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu na okres 99 lat na rzecz L. M., B. W., H. W., M. W. oraz Skarbu Państwa. Następnie na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 24 stycznia 2013 r., zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w trybie przepisów dekretu na rzecz L. M., B. W., H. W., M. W. oraz Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa - działając z umocowania Prezydenta m.st. Warszawy, wykonującego uprawnienia właścicielskie wobec gruntów wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, zgłosiło sprzeciw do wniosku o przekształcenie prawa użytkowania ww. nieruchomości w prawo własności.

W konsekwencji wniesienia sprzeciwu przez Skarb Państwa, pozostałe strony niniejszego postępowania wystąpiły do Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...] w sprawie z udziałem Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy, wykonującego uprawnienia właścicielskie wobec gruntów wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, w sprawie o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, wyraził zgodę na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Zarząd Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r., poz. 83), dalej u.p.u.w., brak jest podstaw do uznania, by istniała możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wnieśli H. W., M. W., B. W. oraz L. M. W uzasadnieniu zarzucono zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 1 ust. 4 u.p.u.w.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Wskazało, że przepisy u.p.u.w. dają prawo do przekształcenia osobom będącym w dniu wejścia jej w życie, tj. 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi. Wyjątek od zasady, że użytkowanie wieczyste musiało być ustanowione w dniu 13 października 2005 r. przewiduje art. 1 ust. 4 u.p.u.w. Przepis ust. 4 wyłącza cezurę czasową w odniesieniu do właścicieli lokali oraz nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu. Przepis art. 1 ust. 4 u.p.u.w. nie może być jednak odczytywany bez odniesienia się do treści art. 1 ust. 1a pkt 2 u.p.u.w., który wyraźnie stanowi, że dotyczy on jedynie osób fizycznych. Wskazany w art. 1 ust. 1a u.p.u.w. katalog sytuacji, w których możliwe jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powstałe po dniu 13 października 2005 r. jest wyjątkiem od ogólnej zasady, że prawo do przekształcenia przysługuje jedynie tym użytkownikom wieczystym, których prawo istniało w dniu 13 października 2005 r. Zatem, jako wyjątek od generalnej zasady, przepisy określające przesłanki przekształcenia w zakresie terminu winny być interpretowane w sposób ścisły. W niniejszej sprawie Skarb Państwa uzyskał prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 dekretu, po dniu 13 października 2005 r. W związku z powyższym nie można uznać, aby Skarb Państwa spełnił przesłankę wynikającą z art. 1 ust. 1a pkt 2 u.p.u.w. w związku z art. 1 ust. 4 u.p.u.w.

Przedstawione wyżej stanowisko wynika z wykładni gramatycznej przepisów u.p.u.w. Organ podkreślił, że skoro wykładnia gramatyczna jest wystarczająca dla zrekonstruowania treści normy prawnej, to nie ma potrzeby odwoływania się do wykładni funkcjonalnej - celowościowej, czego domagają się odwołujący się.

L. M., H. W., M. W. oraz B. W. wnieśli skargę na ww. decyzję Kolegium, zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012, poz. 83) (dalej jako "Ustawa") w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 Ustawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, iż odesłanie zawarte w art. 1 ust. 4 Ustawy do art. 1 ust. 1a pkt 2 Ustawy odnosi się wyłącznie do osób fizycznych, podczas gdy wyżej powołany art. 1 ust. 4 Ustawy w sposób jednoznaczny i literalny wskazuje, iż przepis art. 1 ust. 1a pkt 2 Ustawy dający prawo do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego uzyskanego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej jako "Dekret") stosuje się do osób (a zatem zarówno osób fizycznych jak i osób prawnych), jeżeli uzyskały one prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie w sposób opisany w art. 1 ust. 1a pkt 2 Ustawy po dniu 13 października 2005 r. w wyniku czego doszło do niezasadnego utrzymania w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości w prawo własności, pomimo spełnienia przez skarżących i Skarb Państwa przesłanki do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości w prawo własności (określonej w art. 1 ust. 1 a pkt 2 Ustawy); - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji SKO i poprzestaniu na lakonicznej konstatacji, że przeprowadzona przez organ I instancji wyłącznie literalna wykładnia przepisów, ustalony stan faktyczny oraz zastosowanie przepisów prawa było prawidłowe, co stanowi o braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji SKO; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadnie utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie jej w całości i orzeczenie przez organ II instancji odmiennie co do istoty sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że problemem zasadniczym w sprawie jest prawidłowa wykładnia przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83), dalej "ustawa". Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1a pkt 2 ww. ustawy: Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Natomiast art. 1 ust. 4 ustawy stanowi, że: Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

Sąd I instancji przyznał rację argumentacji skarżącego, wskazującego na potrzebę oparcia się na językowej wykładni przepisów prawa oraz koncepcji wykładni prawa stanowionego przez racjonalnego ustawodawcę. Jeżeli intencją ustawodawcy miałoby być wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to lub udział w nim nabyli po dniu 13 października 2005 roku w wyniku rozpoznania tzw. wniosku dekretowego, a jednocześnie nie są osobami fizycznymi, to treść art. 1 ust. 4 powinna odnosić się wprost do osób fizycznych, a nie jak obecnie to czyni do szerokiego kręgu "osób" (a zatem zarówno do osób fizycznych, jak i prawnych). Ponadto ustawodawca w treści art. 1 ust. 4 ustawy posłużył się partykułą "również", która zgodnie z zasadami języka polskiego jest "partykułą włączającą do większego zbioru wyróżniony przez nią element i komunikującą, że można o nim powiedzieć to samo, co o pozostałych elementach danego zbioru" (por. Wielki słownik W. Doroszewskiego). Przekładając powyższe na treść art. 1 ust. 4, należy zdaniem Sądu I instancji uznać, że przepis art. 1 ust. 1a pkt. 2 przyznający uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom, które użytkowanie wieczyste nabyły na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej Dekret, stosuje się do szerokiego kręgu osób (a zatem również osób prawnych), pod wyłącznym warunkiem, iż osoby te nabyły prawo użytkowania wieczystego na podstawie przepisów art. 7 Dekretu (a nie, iż są osobami fizycznymi).

Przeprowadzenie wykładni językowej przepisu art. 1 ust. 4 ustawy w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy prowadzi zatem do wyciągnięcia wniosku, iż wyjątek od ogólnej zasady przewidziany w art. 1 ust. 4 Ustawy odnosi się jedynie do osób fizycznych, co jest równoznaczne z naruszeniem prawa materialnego przez organ II instancji.

Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, że istota odniesienia do art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, zawarta w art. 1 ust. 4 ustawy, powinna być interpretowana zgodnie z wykładnią funkcjonalną (celowościową) oraz w ujęciu historycznym przepisów art. 1 ustawy, które zmieniały się wielokrotnie od czasu wejścia jej w życie. Przepis art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy został wprowadzony po to, aby uregulować sytuację prawną osób, które nie były użytkownikami wieczystymi nieruchomości na datę wejścia w życie ustawy (tj. 13 października 2005 roku) wyłącznie z uwagi na to, iż postępowania administracyjne prowadzone na podstawie art. 7 Dekretu zakończyły się ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego już po dacie wejścia w życie ustawy bądź też, co miało miejsce w przeważającej liczbie przypadków, były one wciąż prowadzone. Wobec dotychczasowego brzmienia ustawy, osoby takie nie miałyby możliwości skorzystania nie tylko z przywileju bezpłatnego przekształcenia, ale w ogóle nie byłyby uprawnione do wystąpienia z żądaniem przekształcenia uzyskanego przez nie prawa użytkowania wieczystego (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 września 2007 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007, nr 191, poz. 1371). Przepis art. 1 ust. 1a ustawy w dacie jego wejścia w życie, w przeciwieństwie do art. 1 ust. 1, w obowiązującym wówczas brzmieniu, nie przewidywał żadnych przesłanek dotyczących zabudowy nieruchomości (zabudowa na cele mieszkaniowe lub garażami), przeznaczenia nieruchomości (pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami) lub statusu nieruchomości (nieruchomość rolna), które musiały zostać spełnione w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, aby móc żądać przekształcenia przysługującego do niej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Taka regulacja podkreślała szczególną sytuację prawną osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego w wyniku rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 Dekretu, uwzględniając okoliczność, iż prawo użytkowania wieczystego, w tym konkretnym wypadku winno być formą "odszkodowania" za utracone prawo własności nieruchomości zgodnie z art. 1 Dekretu.

Powyższa argumentacja wskazuje na to, iż odniesienie do art. 1 ust. 1a ustawy zawarte w art. 1 ust. 4, powinno zostać dokonane z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej, uwzględniając cel regulacji zawartej w art. 1 ust. 1a, tj. potrzebę uregulowania sytuacji prawnej osób dochodzących swoich zasadnych roszczeń w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 Dekretu, a nie poprzez ograniczenie kręgu uprawnionych do żądania przekształcenia wyłącznie do osób fizycznych.

Zdaniem Sądu I instancji, przepisy art. 1 ust.1a oraz art. 1 ust. 4 ustawy powinny być interpretowane łącznie, gdyż to gwarantuje osiągnięcie systemowych celów ustawy, którym m.in. jest przyznanie na rzecz osób fizycznych oraz prawnych prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego uzyskanego na podstawie at. 7 Dekretu.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, który stanowi, że w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem. Kolejno, z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio.

Sąd I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II SA/Bd 68/12, zgodnie z którym: "Przy braku zgody jednego ze współużytkowników wieczystych na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego rozstrzygnięcie sądu powszechnego, wydane w oparciu o stosowany odpowiednio art.199 k.c. zastępuje ową "brakującą" zgodę, wskutek czego organ administracji jest zobowiązany przyjąć, że wniosek pochodzi od wszystkich współużytkowników wieczystych, w konsekwencji czego jest zobowiązany dokonać przekształcenia wobec wszystkich współużytkowników, także tych, których zgodę zastąpiło orzeczenie sądu powszechnego.".

Sąd I instancji podał, że zajmuje identyczne stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że decyzje organu odmawiające przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, z uwagi na fakt, iż jeden z jej współużytkowników jest osobą prawną godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności i praw majątkowych (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu I instancji należy uznać, iż na gruncie art. 1 ust. 4 ustawy cecha istotna podmiotu występującego z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (jeśli prawo to nabył po dacie 13 października 2005 roku) jest nabycie tego prawa (bądź udziału w nim) na podstawie art. 7 Dekretu.

Taki sposób interpretacji wyżej przywołanych przepisów znajduje potwierdzenie w treści Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 125/09: "Art. 1 ust. 1a znowelizowanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w sytuacji, w której stosowany jest poprzez odesłanie zawarte w art. 5 powinien być stosowany do wszystkich podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia spełniających wyspecyfikowane w nim przesłanki, a nie tylko do osób fizycznych. Inne rozstrzygnięcie przedstawionej sprawy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) oraz zasadą równej dla wszystkich ochrony prawnej własności/innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz art. 64 Konstytucji) i prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

Treść art. 5 Ustawy przyznająca wprost uprawnienie do żądania bezpłatnego przekształcenia na rzecz spółdzielni mieszkaniowych (obecny art. 5 pkt 2) obowiązuje dopiero od dnia 7 stycznia 2010 roku, a zatem nie obowiązywała ona w dacie wydania powyższego wyroku WSA.

Istotą nowelizacji ustawy, na mocy której wprowadzony został przepis art. 1 ust. 1a pkt 2, było zapewnienie jak najszerszej ochrony prawnej podmiotom, które nabyły prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 Dekretu. Dlatego też sposób wykładni art. 1 ust. 4 ustawy będący podstawą do wydania decyzji stoi w rażącej sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. "W art. 64 ust. 2 ustanowiono zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Oznacza to również ochronę prawa do ograniczonych praw rzeczowych, które nie są własnością. Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni tego przepisu, podkreślił, że "nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczyć" (wyr. z 2.6.1999 r., K 34/98, OTK 1999, Nr 5, poz. 94)." (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. 2, Legalis, Warszawa 2012).

Istota uprawnień osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 Dekretu, do przekształcenia tego prawa w prawo własności nie tylko nie wymagała wykazania spełnienia przesłanek pozytywnych (jeszcze sprzed nowelizacji art. 1 ust. 1 ustawy) dotyczących nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego (tj. istniejącej zabudowa, przeznaczenia, bądź charakteru rolnego takiej nieruchomości), ale przede wszystkim przyznawała to uprawnienie pomimo tego, iż prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte po dacie wejścia w życie ustawy. Takie szczególne uprzywilejowanie tych osób zmierzało do zapewnienia im możliwości przywrócenia stanu prawnego nieruchomości sprzed wejścia w życie Dekretu, czyli do nabycia w sposób bezpłatny prawa własności wywłaszczonej nieruchomości.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, iż intencją ustawodawcy w art. 1 ust. 4 ustawy było wprowadzenie regulacji negatywnej, która miałaby pozbawić wskazane w nim osoby prawa do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (np. w sytuacji współużytkowania wieczystego z osobą prawną, które nabyła to prawo na podstawie przepisów Dekretu).

Zdaniem Sądu I instancji powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, że decyzje organów wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 Ustawy oraz z naruszeniem przepisów ustawy zasadniczej, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej zgodnie z art. 7 k.p.a. winny stać na straży praworządności, co powodowało potrzebę uchylenia ww. decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd ten orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarb Państwa, w imieniu którego działa Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (j.t.: Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), dalej u.p.u.w., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie;

2) art. 1 ust. 1a pkt 2 u.p.u.w., poprzez błędną wykładnię;

3) art. 1 ust. 1a poprzez niezastosowanie;

4) art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie;

5) art. 188 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie oceny zgodności z ustawą zasadniczą przepisów u.p.u.w. zastrzeżonej do właściwości Trybunału Konstytucyjnego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżących, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie art. 1 ust. 1a pkt 2 u.p.u.w., z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przepis ten został dodany mocą ustawy z dnia 7 września 2007 r, o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371). Zgodnie z art. 5 ww. ustawy zmieniającej wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2008 r.

Wyżej powołaną ustawą został również znowelizowany ust. 4 art. 1 u.p.u.w. Zgodnie z tym przepisem, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

W dniu 1 stycznia 2008 r. zakres podmiotowy art. 1 ust. 1 u.p.u.w. obejmował jedynie osoby fizyczne. Rozszerzenie zakresu tego przepisu o osoby prawne nastąpiło dopiero z dniem 8 października 2011 r. mocą art. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Tą samą ustawą znowelizowany został ust. 4 art. 1 ust. 1 u.p.u.w. Wyżej powołaną nowelą ustawodawca wprowadził w art. 1 u.p.u.w. dwie kategorie podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - osoby fizyczne i osoby prawne, różnicując przy tym ich uprawnienia. Gdyby wolą ustawodawcy było objęcie zakresem art. 4 ust. 4 u.p.u.w. zarówno osób fizycznych, jak i prawnych, to uczyniłby to w analogiczny sposób, jak to miało miejsce w ust. 1 tego przepisu. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 1 ust. 1a u.p.u.w. ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie do osób fizycznych. Użyty w art. 1 ust. 4 termin "osób", w żadnym razie nie dotyczy osób fizycznych i prawnych, ponieważ poprzez odwołanie się w zakresie tzw. gruntów warszawskich do ust. 1a pkt 2, dotyczy on jedynie osób fizycznych. Tym samym wyłączenie ograniczenia czasowego dokonane w art. 1 ust. 4 u.p.u.w. dotyczy jedynie osób fizycznych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że interpretacja dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku jest sprzeczna z regułami wykładni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni wyżej powołanych przepisów, wbrew ich jednoznacznej treści, zastosował w zaskarżonym wyroku art. 1 ust. 4, pomimo iż przepis ten nie znajdował zastosowania. Stwierdzenie Sądu, że intencją ustawodawcy było objecie jak najszerszego, niczym nieograniczonego, kręgu podmiotów w zakresie tzw. gruntów warszawskich jest całkowicie gołosłowne i nie znajduje żadnego potwierdzenia. Twierdzeniu temu przeczy uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2095).

Skarżący kasacyjnie podniósł, że uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie całkowicie umknęło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, badając zgodność art. 1 ust. 1 i 3 u.p.u.w. w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), tj. przed dniem 8 października 2011 r., jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2015/3/28, Dz.U.2015/373). Skarżący kasacyjnie wskazał, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie nastąpiło po dniu po dniu 8 października 2011 r.

Wobec powyższego zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchylone decyzje organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za trafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (j.t.: Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), dalej u.p.u.w., przez błędną jego wykładnię oraz art. 1 ust. 4 u.p.u.w., przez jego niezastosowanie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przepis ten w ust. 1a pkt 2, stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz.1371) zmieniającej u.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2008 r. Przepisem art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy w/w zmieniającej z dnia 7 września 2007 r. został również znowelizowany ust. 4 art. 1 u.p.u.w. Zgodnie z tym przepisem, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

Trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, że w dniu 1 stycznia 2008 r. zakres podmiotowy art. 1 ust. 1 u.p.u.w. obejmował jedynie osoby fizyczne. Rozszerzenie zakresu tego przepisu o osoby prawne nastąpiło z dniem 9 października 2011 r. mocą art. 2 pkt 1 a) ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Tą samą ustawą znowelizowany został ust. 4 art. 1 ust. 1 u.p.u.w. Wyżej powołaną nowelą ustawodawca wprowadził w art. 1 u.p.u.w. dwie kategorie podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - osoby fizyczne i osoby prawne, różnicując przy tym ich uprawnienia. Rozróżnienia takiego nie wprowadził do art. 1 ust. 4 u.p.u.w. W tej sytuacji przepis ten należy odczytywać w łączności odpowiednio z art. 1 ust. 1a pkt 2 u.p.u.w. i z ust. 2 pkt 1 art. 1 tej ustawy. Przepis art. 1 ust. 1a pkt 2 u.p.u.w. odnosi się wyłącznie do osób fizycznych, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.u.w. zgodnie z którym: "Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: (...)" w pkt 1 odnosi się do osób fizycznych i prawnych. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że gdyby wolą ustawodawcy było objęcie zakresem art. 4 ust. 4 u.p.u.w. zarówno osób fizycznych, jak i prawnych, to uczyniłby to w analogiczny sposób, jak to miało miejsce w ust. 1 tego przepisu. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 1 ust. 1a u.p.u.w. ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie do osób fizycznych. Użyty w art. 1 ust. 4 termin "osób", w odniesieniu do art. 1 ust. 1a pkt 2 u.p.u.w. w żadnym razie nie dotyczy osób fizycznych i prawnych, ponieważ poprzez odwołanie się w zakresie tzw. gruntów warszawskich do ust. 1a pkt 2, dotyczy on jedynie osób fizycznych. Tym samym wyłączenie ograniczenia czasowego dokonane w art. 1 ust. 4 u.p.u.w. w odniesieniu do art. 1 ust. 1a pkt 2 u.p.u.w. dotyczy jedynie osób fizycznych.

Wykładnia w/w przepisów prawa dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku narusza zarówno art. 1 ust. 1a pkt 2 u.p.u.w., jak i art. 1 ust. 4 tej ustawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni wyżej powołanych przepisów, wbrew ich jednoznacznej treści, zastosował w zaskarżonym wyroku art. 1 ust. 4, pomimo iż przepis ten nie znajdował zastosowania. Zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, że intencją ustawodawcy było objęcie jak najszerszego, niczym nieograniczonego, kręgu podmiotów w zakresie tzw. gruntów warszawskich nie znajduje oparcia w powołanych przepisach prawa. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że twierdzeniu temu przeczy uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2095), w którym wskazano, że potrzeba wprowadzenia wskazanej regulacji wiąże się z faktem, że nie wszystkie postępowania w sprawie przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) do dnia wejścia w życie ustawy zmienianej, (tj. do dnia 12 października 2005 r.), a nawet w wielu wypadkach toczą się do dnia dzisiejszego. Wobec dotychczasowego brzemienia ustawy, osoby takie nie miałyby możliwości skorzystania nie tylko z przywileju bezpłatnego przekształcenia, ale w ogóle nie byłyby uprawnione do wystąpienia z żądaniem przekształcenia uzyskanego przez nie prawa użytkowania wieczystego.

Nie mógł natomiast odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 178 i art. 188 Konstytucji RP. Podnosząc bowiem zarzut naruszenia w/w przepisów prawa skarżący kasacyjnie nie przestawił w skardze kasacyjnej jakiejkolwiek argumentacji.

Wobec jednak zasadności w/w zarzutu dotyczącego naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.u.w., skargę kasacyjną należało uwzględnić.

Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Uznając zaś, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.