Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1714/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 550/09 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 550/09, oddalił skargę I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną.

I. M. w dniu 12 grudnia 2007 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, do którego dołączyła podpisane przez wnioskodawczynię następujące dokumenty: wypełniony formularz wniosku, deklarację o wysokości dochodów za okres od 1 września 2007 r. do 30 listopada 2007 r., zaświadczenie o uiszczaniu części wydatków mieszkaniowych, wydruk komputerowy dotyczących wysokości czynszu od 1 września 2007 r. sporządzony przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w R. oraz oświadczenia o stanie majątkowym i rodzinnym, w tym dotyczące wysokości zasądzonych alimentów na dzieci.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta R. odmówił I. M. przyznania dodatku mieszkaniowego wskazując w uzasadnieniu, że wartość wyliczonego świadczenia jest kwotą ujemną. SKO w K., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając zarówno ustalenia stanu faktycznego, jak i prawną jego ocenę dokonaną przez ten organ. W wyniku złożonej przez I. M. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Sąd wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że organy w sposób wadliwy dokonały wyliczenia dochodu skarżącej, gdyż już z porównania kwot dochodów z obu miejsc pracy wynika, że zostały one zawyżone, a to wskutek nieodliczenia – wbrew nakazowi płynącemu z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych – składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. W tym zakresie Sąd wskazał, że winny one zostać zweryfikowane przez organy. Nadto nakazał Sąd wyjaśnić wysokość kwoty będącej podstawą obliczenia dodatku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zażądał od skarżącej deklaracji o dochodach, która uwzględniałaby odliczenia, o których stanowi art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca nie podpisała złożonej ponownie deklaracji. Organ uzyskał od pracodawców skarżącej dane dotyczące jej dochodów z tytułu zatrudnienia za okres od września 2007 r. do listopada 2007 r. oraz informację MOPS w R. o wysokości wypłaconych zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami.

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 24 kwietnia 2009 r., [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 16 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), przyznał I. M. dodatek mieszkaniowy w kwocie 68,06 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek zasługuje na uwzględnienie, gdyż powierzchnia zajmowanego mieszkania wynosiła 34,10 m², miesięczne wydatki mieszkaniowe 199,55 zł, wydatki z tytułu braku centralnego ogrzewania odpowiadały kwocie 58,17 zł, wydatki z tytułu braku ciepłej wody stanowiły kwotę 20,47 zł, ogólne wydatki mieszkaniowe odpowiadają kwocie 278,20 zł. Średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni stanowi kwotę 583,71 zł i nie przekracza maksymalnego dopuszczalnego dochodu (597,46 zł x 125 % = 746,83 zł), gdyż najniższa emerytura odpowiadała kwocie 597,46 zł. Organ podał, że dodatek mieszkaniowy na 3-osobową rodzinę stanowi różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie a 12% łącznego dochodu rodziny, co odpowiada kwocie 68,06 zł (278,20 zł – 12% x 1751,14 zł). Dochód miesięczny rodziny ustalony został, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to jest po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu doliczony został zasiłek rodzinny z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, gdyż nie jest on pomocą materialną dla uczniów udzielaną w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty, ani jednorazowym świadczeniem z pomocy społecznej udzielanym na podstawie ustawy o pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania I. M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i uznał, że decyzja ta jest prawidłowa. Organ stwierdził, że skoro ustawa o dodatkach mieszkaniowych dla przyznania dodatku mieszkaniowego wymaga m.in. ustalenia wysokości dochodu osiąganego przez rodzinę w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, a art. 3 ust. 3 tej ustawy definiuje pojęcie dochodu poprzez wskazanie tych świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do niego, to mając na uwadze brzmienie tego przepisu oraz fakt, iż był on nowelizowany po 1 stycznia 2005 r., a więc po zmianie ustawy o systemie oświaty, organy nie mają w tych sprawach swobody uznania. Organ podkreślił, że katalog odliczeń od dochodu ma charakter zamknięty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła I. M. Podniosła, że złożony przez nią wniosek zawierał braki formalne, związane z niepodpisaniem deklaracji o dochodach. Nadto w ocenie skarżącej organy dokonały wadliwej interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż do dochodu nie wlicza się zasiłku rodzinnego, ani jednorazowego dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dzieci.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę I. M. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wskazał, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2008 r. nakazano organowi dokonanie weryfikacji wysokości dochodów poprzez niewliczenie do dochodu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, a także wyjaśnienie wysokości miesięcznej kwoty wydatków mieszkaniowych, które będą podstawą obliczenia dodatku. Sąd stwierdził, że w tym zakresie organy administracji wykonały wskazania wynikające z zapadłego w sprawie wyroku.

Sąd podniósł, że skarżąca spełniła warunki wynikające z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) gdyż zajmuje lokal mieszkalny na podstawie najmu, o powierzchni, która nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego określonej dla 3-osobowego gospodarstwa domowego na poziomie 45 m² – dla 3 osób ( art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy). Powierzchnia zajmowanego przez skarżącą mieszkania wynosi 34,10 m², a więc także ustawowy warunek dotyczący metrażu został dotrzymany.

Kolejnym ustawowym warunkiem umożliwiającym przyznanie dodatku mieszkaniowego jest – zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy – stwierdzenie, iż średnia miesięczna wysokość osiąganego dochodu w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekroczyła 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, licząc na jednego członka gospodarstwa domowego. Za dochód, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy, ustawodawca uznał wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Użyte zatem przez ustawodawcę w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy sformułowanie "wszelkie przychody", obejmuje wszystkie wartości materialne i niematerialne, uzyskiwane regularnie, jak i sporadycznie (incydentalnie), które zostały uzyskane faktycznie przez stronę postępowania Jednocześnie przepis art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy w sposób wyczerpujący wymienia odliczenia od przychodu, a wyliczenie to ma charakter zamknięty. Odliczeniu od dochodu mogą, więc podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione tym przepisem, a stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie zawarł ani zasiłku rodzinnego, ani dodatku do niego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, pomimo że znalazły się w nim świadczenia przyznawane na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych takie jak jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka (art. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych) dodatek z tytułu urodzenia dziecka (art. 8 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), który wymieniony jest przez ustawodawcę w tym samym przepisie, co dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 8 pkt 6).

Sąd podzielił stanowisko zajęte przez organy, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego nie ma charakteru pomocy materialnej dla uczniów. Pomoc materialna dla uczniów uregulowana jest bowiem przepisami rozdziału 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zatytułowanego "Pomoc materialna dla uczniów".

Jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego nie jest również jednorazowym świadczeniem pieniężnym lub świadczeniem w naturze, którego nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego, gdyż nie jest on przyznawany na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zasady przyznawania zarówno zasiłku rodzinnego, jak i dodatku do niego określone zostały przez ustawodawcę w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) ustawodawca określając świadczenia, które nie podlegają wliczeniu do dochodu przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego, wymieniając świadczenia z ustawy o świadczeniach rodzinnych, które nie mogą być wliczane do dochodu, pominął wskazane świadczenia. Oznacza, to że z woli ustawodawcy winny być one uznane za przychód. Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, jak i zasiłek rodzinny podlega zatem wliczeniu do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy. Skoro wykładnia językowa tego przepisu dawała jednoznaczny wynik, to zastosowanie przez organy wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisu byłoby nieuzasadnione i stanowiło nadużycie prawa przez organy.

Sąd wskazał również, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt K 16/03, orzekł o zgodności art. 3 ust. 3 ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał zauważył, że jego rola zasadniczo ogranicza się do derogowania unormowań już obowiązujących i nie polega na "uzupełnianiu" obowiązującego stanu prawnego. Tym bardziej zatem, w ocenie Sądu, uprawnienie takie nie przysługuje ani organom administracji, ani samemu Sądowi.

W ocenie Sądu organy przyjęły właściwe składniki przychodu i w sposób zasadny dokonały ustalenia dochodu rodziny skarżącej, prawidłowo też ustaliły wysokość dodatku mieszkaniowego.

Odnosząc się do braku podpisu skarżącej na złożonej ponownie w dniu 30 marca 2009 r. deklaracji o wysokości dochodów, Sąd wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej. Skarżąca wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wraz z wymaganymi i podpisanymi dokumentami, złożyła 12 grudnia 2007 r. i ten właśnie wniosek skarżącej był rozpatrywany przez organy. Konieczność ustalenia zgodnie z zaleceniami Sądu, w sposób prawidłowy wysokości osiągniętego wynagrodzenia przez skarżącą, spowodowała, że organy we własnym zakresie uzyskały niezbędne informacje.

Sąd pokreślił także, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sposób jasny i jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego, warunkiem nabycia tego prawa jest łączne spełnienie wszystkich ustawowych wymogów i wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzje w tych sprawach nie mają charakteru uznaniowego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2010 r. wniosła I. M., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego nie podlega odliczeniu od dochodu w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy zarówno dyrektywy wykładni systemowej, jak i celowościowej wskazują na potrzebę potraktowania ww. zasiłku i dodatku na równi z innymi świadczeniami określonymi w art. 3 ust. 3 ww. ustawy, a przyznawanymi na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że ratio legis ustanowienia dodatków mieszkaniowych było głównie wsparcie rodzin, których dochód w przeliczeniu na członka rodziny nie przekraczał określonej przepisami kwoty, a osoby te znajdowały się w niedostatku.

Skarżąca podniosła, że istotnie wśród świadczeń wskazanych w art. 3 ust. 3 ustawy nie wymieniono wprost zasiłku rodzinnego, ani dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jednakże, zdaniem strony skarżącej, zastosowanie zanegowanych przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do odliczenia ww. świadczeń od dochodu na równi z wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Celem ustawodawcy było uznanie w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy za podlegające odliczeniu od dochodu wszystkich świadczeń rodzinnych przyznawanych rodzinom, których sytuacja materialna uzasadnia wsparcie publiczne. Bez wątpienia zarówno zasiłek rodzinny, jak i dodatki do niego, stanowią tego typu świadczenia, w szczególności należy brać pod uwagę, że przysługują one tylko w sytuacji, kiedy dochód rodziny w przeliczeniu na jednego członka nie przekracza określonej przepisami kwoty. Porównując zasiłki rodzinne i dodatki do nich chociażby z jednorazową zapomogą z tytułu urodzenia się dziecka (tzw. becikowe) nie sposób nie zauważyć, że niewątpliwie zgodnie z ratio legis ustawy o dodatkach mieszkaniowych te pierwsze są dalece bardziej powiązane z trudną sytuacją materialną rodzin, aniżeli becikowe, a jednak ustawodawca wymienił właśnie to świadczenie w art. 3 ust. 3 ustawy. Zgodnie z dyrektywami wykładni celowościowej nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego tym bardziej nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu dochodu w procedurze przyznawania dodatku mieszkaniowego.

Skarżąca wskazała, że zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego objęty jest tą samą ustawą, co inne wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy świadczenia, tj. ustawą o świadczeniach rodzinnych. Wnioskując zatem a maiori ad minus należy uznać, że przy traktowaniu dwóch świadczeń wynikających z jednego rozwiązania ustawodawczego wykładnia celowościowa jest tym bardziej uzasadniona i dopuszczalna. Zwłaszcza, że wymieniony w art. 3 ust. 3 ustawy jest np. dodatek z tytułu urodzenia się dziecka, który opisany jest w tym samym przepisie, co dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, tj. w art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżąca podniosła ponadto, że względy wykładni funkcjonalnej nakazują dostrzec skutki do jakich doprowadzi ograniczenie się do wykładni językowej art. 3 ust. 3 ustawy. Rodzina, która ze względu na swoją trudną sytuację materialną korzysta z zasiłku rodzinnego ponosi tego negatywne konsekwencje, w postaci pozbawienia jej de facto prawa do dodatku mieszkaniowego w sytuacji, kiedy spełnia ona ogólne warunki uzyskania dodatku i służyłby on wsparciu zaspokojenia podstawowych potrzeb członków tej rodziny. Ponadto w pewnych granicznych przypadkach powodowałoby to, że osoby, które uzyskują zasiłek rodzinny i dodatki do niego znajdowałyby się w gorszej sytuacji niż osoby, których sytuacja materialna jest podobna, ale otrzymały tylko jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka, która nie jest uzależniona od uzyskiwanych dochodów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i stwierdzając, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Na wstępie stwierdzić należy, że skoro zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., o dodatkach mieszkaniowych (zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to takie sformułowanie podstawy kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w oparciu o stan faktyczny przyjęty zaskarżonym wyroku.

Nie można zgodzić się ze skarżącą, że Sąd I instancji naruszył art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, poprzez uznanie, że zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego nie podlega odliczeniu od dochodu w rozumieniu ww. przepisu. W ocenie skarżącej, przy interpretacji tego przepisu Sąd I instancji powinien zastosować dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej, wskazujące na potrzebę potraktowania ww. świadczeń na równi z innymi świadczeniami określonymi w art. 3 ust. 3, a nie poprzestać jedynie na wykładni językowej.

W myśl art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych: "Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r."

Zdanie drugie powołanego przepisu wymienia świadczenia, których nie wlicza się do dochodu w rozumieniu określonym ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Powołana regulacja ma charakter wyjątkowy, pozwala nie wliczać do dochodu, od którego zależy ustalenie prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego, jedynie wyliczonych enumeratywnie rodzajów przychodów.

Zdaniem Sądu I instancji zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego otrzymywany przez skarżącą podlega – w świetle powyższego unormowania – wliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela w całości pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażony w zaskarżonym wyroku, a także przedstawioną przez ten Sąd argumentację prawną.

Przy interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Sąd I instancji kierował się wykładnią językową, która nie pozostawiała wątpliwości co do jego treści. W przepisie tym w sposób wyczerpujący wymieniono świadczenia, które nie podlegają wliczeniu do dochodu. Za nietrafny zatem należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanego przepisu, bowiem w takiej sytuacji nie można zasadnie czynić temu Sądowi zarzutu naruszenia prawa materialnego z powodu niezastosowania dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej.

Omawiany przepis, wskazujący w zdaniu drugim wyjątki, gdy określone przychody (uzyskiwane świadczenia) nie są wliczone do dochodu w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wymaga stosowania, poza wykładnią językową, wykładni systemowej czy celowościowej, bowiem wbrew twierdzeniu skarżącej nie budzi on wątpliwości interpretacyjnych. Wola ustawodawcy, który wskazał konkretne przychody, których nie wlicza się do dochodu została jednoznacznie wyrażona w powołanym przepisie i w takiej sytuacji słusznie Sąd I instancji uznał, iż brak jest uzasadnienia, by sięgać do innych rodzajów wykładni, której wynik prowadzić miałby do podważenia jednoznacznego rezultatu wykładni językowej.

Skoro art. 3 ust. 3 nie wymienia zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z przepisu tego wynika wprost, że wskazane świadczenia podlegają wliczeniu do dochodu i wykładnia językowa jest wystarczająca dla właściwego rozumienia omawianego przepisu. Według tej wykładni normie należy przypisywać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. Jej istotą jest także domniemanie języka prawnego, zgodnie z którym jeżeli prawodawca nadał określonym wyrażeniom znaczenie swoiste, to tak należy je rozumieć.

W orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie wskazywano, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości literalnego brzmienia przepisu wolno odstąpić i oprzeć się na innych rodzajach wykładni tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy przemawiają za tym szczególnie doniosłe racje. Może to mieć miejsce m.in. wówczas, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Jeżeli takie okoliczności nie zachodzą, to interpretacja – tak jak w rozpoznawanej sprawie –powinna zostać dokonana w oparciu o wykładnię językową.

Mając na uwadze powyższe nie można przyznać racji skarżącej, która dowodzi, że możliwość traktowania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na równi z innymi świadczeniami wymienionymi w art. 3 ust. 3, ustawy, winna być wyprowadzona przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu.

Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przyjmując zasadę racjonalnego działania ustawodawcy uznać należy, że fakt, iż w katalogu zawartym w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, wymieniono jedynie konkretne świadczenia rodzinne wskazuje jednoznacznie, że zamiarem ustawodawcy było, aby pozostałe z tych świadczeń uważane były za dochód, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 3 ust. 3.

Odwołanie się w skardze kasacyjnej do uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, odnoszącej się do kwestii wliczania do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest chybione.

W uchwale tej stwierdzono, że powyższego dodatku nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Obszerna argumentacja prawna przedstawiona w uzasadnieniu uchwały odwołująca się do dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej, za punkt wyjścia przyjęła, że zasiłek pielęgnacyjny przyznawany na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i dodatek pielęgnacyjny przysługujący na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, choć są świadczeniami wynikającymi z różnych rozwiązań ustawodawczych służą temu samemu celowi – pokrycia zwiększonych kosztów utrzymania osób w podeszłym wieku bądź wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Podkreślono ponadto m.in, że w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych posłużono się w liczbie mnogiej terminem "zasiłki pielęgnacyjne", a znaczenie tego pojęcia nie zostało w ustawie wyjaśnione.

Powołana uchwała, dotycząca całkowicie odrębnego zagadnienia niż zaistniało w sprawie niniejszej, nie zawiera argumentacji, która mogłaby być przeniesiona na grunt niniejszego postępowania.

Uznając z przedstawionych wyżej względów, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.