Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 69/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Z. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Z. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. I. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Burmistrza Z. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Burmistrz Z. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Prezydentem Miasta P. (Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w P.) przez wskazanie Prezydenta Miasta P. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku B. I. o przyznanie zasiłku stałego.

W uzasadnieniu wniosku Burmistrz stwierdził, że [...] stycznia 2021 r. B. I. złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Jako miejsce zamieszkania wnioskodawca wskazał Schronisko [...] w P., ul. [...],[...] P.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. organ wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z zainteresowanym. W dniu [...] marca 2021 r. wpłynął opis sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, uzyskany na podstawie przeprowadzonej z nim rozmowy telefonicznej z [...] lutego 2021 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. wystąpił pismem z [...] stycznia 2021 r. do Urzędu Stanu Cywilnego w Z. o podanie adresów oraz okresów zameldowania wnioskodawcy na terenie Gminy Z.

Z przeprowadzonych ustaleń wynika, że wnioskodawca od 28 lat nie jest zameldowany na terenie gminy Z., a nie zamieszkuje na jej terenie od prawie 40 lat. W wyniku postępowania administracyjnego wnioskodawca został wymeldowany z adresu pobytu stałego [...] stycznia 1993 r., a jego centrum życiowe, od około 30 lat, znajduje się w P. W tym mieście mieszkał, od 2000 r. korzystał z pomocy finansowej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. i ze świadczeń zdrowotnych. Wnioskodawca wystąpił również do Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Wnioskodawca dysponował kontem w banku PKO BP Oddział w P., jego dowód osobisty wydany został przez Prezydenta Miasta P.

Z pisma pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wynika, że wnioskodawca zamieszkiwał w wynajmowanym mieszkaniu na terenie P., a konieczność jego opuszczenia spowodowana była problemami finansowymi i zadłużeniem, jakie powstało z tytułu najmu.

Pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. przeprowadził rozmowę telefoniczną z wnioskodawcą, w wyniku której ustalił, że powodem opuszczenia przez wnioskodawcę, zajmowanego razem z córką, lokalu był konflikt z nią. Tutejszy ośrodek nie posiada informacji czy MOPS w P. podejmował próby rozwiązania konfliktu oraz czy wnioskodawca ma możliwość powrotu do lokalu, w którym zamieszkiwał. Jest to, zdaniem organu, istotne przy ustalaniu czy wnioskodawcę można uznać za osobę bezdomną, a tym samym czy w rozpatrywanej sytuacji wyczerpane są przesłanki art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

Burmistrz dodał, że przy ustalaniu właściwości miejscowej tutejszy ośrodek kierował się bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie. Jak podkreślił, właściwość miejscową organów w sprawach z zakresu pomocy społecznej określa art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa ta nie zdefiniowała pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy kierować się jego ogólną definicją, wynikającą z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Przepis ten stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce, gdzie osoba ta faktycznie przebywa i gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. O miejscu zamieszkania decydować będzie aktualna, a nie jakakolwiek, koncentracja spraw życiowych. Tylko taka koncentracja stanowi wyraz woli zamiaru stałego pobytu.

W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że gmina Z. nie jest aktualnym centrum spraw życiowych wnioskodawcy. Skoro zatem centrum spraw życiowych wnioskodawcy znajduje się aktualnie w P. i to ta miejscowość od prawie 30 lat jest ośrodkiem spraw osobistych, to za miejsce zamieszkania wnioskodawcy w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego należy uznać P. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta P. stwierdził, że w sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu [...] stycznia 2021 r. wnioskodawca złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniosek o przyznanie mu zasiłku stałego. We wniosku zaznaczył, że obecnie jest osoba bezdomną i przebywa w schronisku dla bezdomnych mężczyzn Koła [...] Towarzystwa Pomocy [...] w P. Do wniosku dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] września 2018 r i zaświadczenie ze schroniska w P., w którym przebywa od [...] grudnia 2020 r. MOPS w Z. zwrócił się do USC w Z. o wydanie zaświadczenia o adresach i okresach zatrudnienia wnioskodawcy. Z wydanego zaświadczenia wynika, że wnioskodawca był zameldowany w Z. przy ul. [...] na pobyt stały, od [...] grudnia 1973 r. do [...] stycznia 1993 r. Posiadał także zameldowania na pobyt czasowy, z których ostatnim było zameldowanie przy ul. [...] w P., z którego to adresu został wymeldowany [...] czerwca 2018 r. Z ustaleń poczynionych przez MOPS w P. wynika w sposób jednoznaczny, że wnioskodawca obecnie, od [...] grudnia 2020 r., jest osobą bezdomną i przebywa w schronisku im. [...] w P., nie posiada żadnego majątku, pracy ani dochodu. Takie informacje zostały przekazane do MOPS w Z.

W odpowiedzi, zawiadomieniem z [...] marca 2021 r., MOPS w Z. przekazał przedmiotowy wniosek o przyznanie zasiłku stałego do organu, uzasadniając ten fakt zastosowaniem dyspozycji art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, czyli przyjęciem w przedmiotowej sprawie kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy. Organ ten uznał, że wnioskodawca posiada miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. w P. w schronisku dla osób bezdomnych przy ul. [...].

Prezydent Miasta P. przekazał przedmiotowy wniosek ponownie do Burmistrza Z. uznając, że z uwagi na fakt bezdomności wnioskodawcy zastosowanie w powyższej sprawie ma bezspornie dyspozycja art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który określa w przypadku osoby bezdomnej inne zasady ustalania właściwości miejscowej organu. W tym przypadku organem właściwym miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadku wnioskodawcy jest to ul. [...] w Z.

Takie stanowisko Prezydenta Miasta P. znajduje swoje uzasadnienie i oparcie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak np. NSA w postanowieniu z 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 169/11 uznał, że z osobą bezdomną w myśl art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej mamy do czynienia wówczas, gdy osoba ta nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Taka właśnie sytuacja, zdaniem organu, zachodzi w przypadku wnioskodawcy, co w sposób bezsporny pozwala go uznać za osobę bezdomną.

Wobec tego okoliczność niezamieszkiwania w gminie od kilkunastu lat i nieutrzymywanie żadnych związków z tą gminą nie należy do przesłanek podlegających badaniu przy ustalaniu właściwości organu. Twierdzenia Burmistrza Z. odnośnie do niezamieszkiwania wnioskodawcy od kilkunastu lat są w przedmiotowej sprawie całkowicie bez znaczenia. Z całą pewnością nie można uznać, że schronisko dla osób bezdomnych jest lokalem mieszkalnym, a tym samym przebywanie w nim stanowi przesłankę do uznania, że miejscowość, w której znajduje się schronisko, jest miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku B. I. o przyznanie zasiłku stałego. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Wskazać należy, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako "u.p.s."). W myśl art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. Stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały, natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.).

Z definicji osoby bezdomnej, zawartej w art. 6 pkt 8 u.p.s., wynika, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; z 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21; postanowienia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że od [...] grudnia 2020 r., B. I. przebywa w schronisku im. [...] w P., nie posiada żadnego majątku, pracy i żadnych dochodów (zaświadczenie Towarzystwa Pomocy [...] z [...] stycznia 2021 r., oświadczenie wnioskodawcy z [...] stycznia 2021 r. – akta administracyjne). Jak wynika z zaświadczenia Urzędu Miejskiego w Z. z [...] stycznia 2021 r. ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały był Z., ul. [...].

W konsekwencji, zainteresowanego należy uznać za osobę bezdomną. Dlatego właściwość miejscową gminy w przedmiotowej sprawie należy ustalić zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały.

Należy podkreślić, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie ostatnim miejscem zameldowania B. I. na pobyt stały był Z., to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie przyznania zasiłku stałego jest Burmistrz Z., jako gminy ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały – zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.