Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 291/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8, art. 28 ust.1 pkt 3 i art. 29 ust. 1, art. 30b ust.1, art. 30 a ust. 3. art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz Powiatu kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie przyjęcia ogłoszenia o konkursie i regulaminu konkursu dla Priorytetu III Ochrony i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.2 Poprawa jakości powietrza, efektywności energetycznej oraz rozwój i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 Zarząd Województwa przyjął ogłoszenie o konkursie dla Priorytetu III Ochrony i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.2 Poprawa jakości powietrza, efektywności energetycznej oraz rozwój i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, o brzmieniu określonym w załączniku nr 1 uchwały (§ 1) oraz regulamin konkursu dla Priorytetu III Ochrony i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.2 Poprawa jakości powietrza, efektywności energetycznej oraz rozwój i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, w brzmieniu określonym w załączniku nr 2 (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa (§ 3), zaś weszła ona w życie z dniem podjęcia (§ 4).

Zgodnie z treścią załącznika nr 1 ogłoszono konkurs zamknięty nr [...], określając typy projektów podlegających dofinansowaniu w jego ramach, podmioty uprawnione do składania wniosków o dofinansowanie, kwotę środków przeznaczoną na postępowanie konkursowe, maksymalny poziom dofinansowania projektów, termin rozstrzygnięcia konkursu, procedurę odwoławczą, sposób przygotowania oraz wniesienia wniosku, sposób liczenia terminu wniesienia.

Opisaną uchwałę zmieniono uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przyjęcia ogłoszenia o konkursie dla Priorytetu III Ochrony i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.2 Poprawa jakości powietrza, efektywności energetycznej oraz rozwój i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013.

Swój udział w ramach konkursu zgłosił Powiat zgłaszając wniosek Pt. "Termomodernizacja Specjalnego Ośrodka [...] i budynków dydaktycznych Zespołu Szkół [...]". Wniosek oznaczono nr [...].

Pismem z dnia [...] października 2012r. wezwano wnioskodawcę, do podpisania potwierdzenia osobistego złożenia dokumentów w ramach konkursu, w terminie 3 dni roboczych liczonych od momentu otrzymania wezwania. Wezwanie doręczono dnia 8 października 2012 r. Odpowiedź na wezwanie organu wpłynęła do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dnia 12 października 2013 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] Zarząd Województwa (zwany dalej Instytucją Zarządzającą) poinformował Powiat, iż po przeprowadzeniu oceny wniosku strony według kryteriów formalnych i specyficznych dopuszczających stwierdzono, że wniosek wymaga korekty oraz złożenia uzupełnienia o brakujące dokumenty. Jednocześnie organ sprecyzował na czym polegać powinna wskazana korekta oraz jakich dokumentów we wniosku brakuje.

Jednocześnie organ wskazał, że wniosek wraz z załącznikami należy poprawić i uzupełnić w nieprzekraczalnym terminie 7 dni roboczych od daty potwierdzenia odbioru pisma, zaś przekroczenie wskazanego terminu lub brak odniesienia do przynajmniej jednej z wskazanych uwag spowoduje odrzucenie wniosku z dalszego postępowania konkursowego. Powodem odrzucenia wniosku na tym etapie oceny będzie również dokonanie korekt dokumentacji wykraczających poza przedstawione w piśmie uwagi. Wyjaśnił, że w odpowiedzi należy przedłożyć, poza poprawioną dokumentacją, informację na temat sposobu odniesienia się do wszystkich powyższych uwag oraz dokonanych w dokumentach zmian, zaś skorygowaną dokumentację należy złożyć w wersji papierowej oraz elektronicznej.

W piśmie znalazła się również informacja, że w przypadku wątpliwości dotyczących treści bądź zakresu zawartych w piśmie uwag, należy skontaktować się z Wydziałem Funduszy Europejskich WFOŚiGW, na adres mailowy. Odpowiedzi zostaną również przekazane na adres email osoby wskazanej do kontaktów w formularzu wniosku aplikacyjnego. Powyższe pismo zostało doręczone stronie dnia 10 grudnia 2012 r.

Dnia 14 grudnia 2012 r. organ za pośrednictwem poczty elektronicznej poinformował o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi.

Powiat udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., które wpłynęło do organu dnia 21 grudnia 2012 r.

Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] organ poinformował Powiat, iż po przeprowadzeniu oceny wniosku według kryteriów formalnych i specyficznych dopuszczających stwierdzono, że ponownie wymaga on korekty oraz złożenia uzupełnień o brakujące dokumenty. Organ ponownie sprecyzował stwierdzone nieprawidłowości. Jednocześnie organ wskazał, że wniosek wraz z załącznikami należy poprawić i uzupełnić w nieprzekraczalnym terminie 3 dni roboczych od daty potwierdzenia odbioru pisma, zaś przekroczenie wskazanego terminu lub brak odniesienia do przynajmniej jednej z wskazanych uwag spowoduje odrzucenie wniosku z dalszego postępowania konkursowego. Powodem odrzucenia wniosku na tym etapie oceny będzie również dokonanie korekt dokumentacji wykraczających poza przedstawione w piśmie uwagi. Wyjaśnił, że w odpowiedzi należy przedłożyć, poza poprawioną dokumentacją, informację na temat sposobu odniesienia się do wszystkich powyższych uwag oraz dokonanych w dokumentach zmian, zaś skorygowaną dokumentację należy złożyć w wersji papierowej oraz elektronicznej.

W piśmie znalazła się również informacja, że w przypadku wątpliwości dotyczących treści bądź zakresu zawartych w piśmie uwag, należy skontaktować się z Wydziałem Funduszy Europejskich WFOŚiGW, na adres mailowy. Odpowiedzi zostaną również przekazane na adres email osoby wskazanej do kontaktów w formularzu wniosku aplikacyjnego. Powyższe pismo zostało doręczone stronie dnia 21 stycznia 2013 r.

Odpowiedź na powyższe pismo wnioskodawca nadał w urzędzie pocztowym dnia 24 stycznia 2013 r. Pismo strony z dnia [...] stycznia 2013 r. wpłynęło do organu dnia 28 stycznia 2013 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] organ poinformował Powiat, iż wniosek nr [...] złożony dnia 1 października 2012 r. nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu konkursu i nie będzie podlegał dalszej procedurze wyboru.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawę odrzucenia projektu stanowiła okoliczność niedotrzymania obowiązującego terminu złożenia dokumentów, w związku z wezwaniem do dokonania korekty i uzupełnienia wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Wskazał również, że wezwanie doręczono stronie dnia 21 stycznia 2013 r., tym samym termin do złożenia dokumentów upłynął dla wnioskodawcy dnia 24 stycznia 2013 r., zaś dokumenty wpłynęły do organu w dniu 28 stycznia 2013 r. W piśmie zawarto pouczenie o trybie wniesienia protestu. Pismo to doręczono dnia 4 lutego 2013 r.

2. Powiat wniósł protest podnosząc, że przyjęta przez organ interpretacja, iż o zachowaniu terminu decyduje data wpływu dokumentów do organu, nie zaś data jego nadania nie znajduje uzasadnienia w warunkach konkursu oraz w obowiązujących przepisach prawa w tym art. 57 § 5 k.p.a., który wskazuje, że termin uważa się za zachowany, jeśli przed jego upływem pismo zostało nadane w poleskiej placówce pocztowej operatora publicznej. Tymczasem wnioskodawca dopełnił swojego obowiązku, bowiem wykonał nałożony na niego obowiązek nadając wniosek w dniu 24 stycznia 2013 r.

W odpowiedzi na protest, zawartej w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], organ wskazał, że został on rozpatrzony negatywnie.

Podtrzymując swoją ocenę wyrażoną w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. organ wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2016 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) Instytucja Zarządzająca określa system realizacji programu operacyjnego, w tym zasady w trakcie naboru projektów ujęte w Regulaminie konkursu. Zgodnie z rozdziałem VII Sposób i forma dostarczenia wniosku pkt 3 " datą wpływu wniosku o dofinansowane realizacji projektu jest termin dostarczenia go do sekretariatu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej lub w przypadku dostarczenia wniosku pocztą – data wpływu do w/w miejsca".

Zdaniem organu regulacja ta dotyczy zarówno wpływu wniosku pierwotnego jak również poprawionej dokumentacji. Organ nie podzielił również stanowiska skarżącego, że Regulamin konkursu nie precyzuje zasad wnoszenia korekt. Wybór sposobu złożenia wniosku za pośrednictwem poczty, wiązać się musi z rozważeniem, czy przesyłka dotrze do organu w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie wyznaczony dla strony termin upłynął wraz z dniem 24 stycznia 2013 r. a poprawiona dokumentacja dotarła do sekretariatu organu dnia 28 stycznia 2013 r., a zatem wymagany termin nie został przez stronę dotrzymany. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłącza stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a.

3. Na informację z dnia [...] marca 2013 r. o negatywnym wyniku procedury odwoławczej oceny projektu "Termomodernizacja Specjalnego Ośrodka [...] i budynków dydaktycznych Zespołu Szkół [...]" Powiat wniósł skargę na informację z dnia [...] marca 2013 r. zarzucając jej:

- dokonanie oceny formalnej w sposób dowolny i rzetelny, niezgodny z Regulaminu Konkursu Zamkniętego nr [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013 Priorytet III Ochrona i Zarządzanie Zasobami Środowiska Przyrodniczego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz zasady rzetelnej i bezstronnej oceny projektów;

- niezachowanie zasady określonej w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju poprzez nieustalenie w rozdziale VIII pt. "Proces oceny i Wyboru Projektów" podrozdział "zasady Przeprowadzenia Oceny Formalnej" Regulaminu Konkursu Zamkniętego nr [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 Priorytet III Ochrony i Zarządzanie Zasadami Środowiska Przyrodniczego czytelnych zasad ustalenia terminu doręczenia wyjaśnień i poprawy uzupełnionego wniosku, jak również nie określając tej kwestii w piśmie z dnia [...] stycznia 20913 r.;

- naruszenie zasad równego dostępu do pomocy poprzez wyznaczenie miejsca prezydowania wniosków jedynie w siedzibie WFOŚiGW, co stawiało wnioskodawców z północnego terenu województwa w niekorzystnej sytuacji i uniemożliwiało dochowanie trzy dniowego terminu do uzupełnienia poprawek wniosku o dofinansowanie projektu.

Mając powyższe na uwadze, Powiat wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W dniu 29 kwietnia 2013 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź na skargę Zarządu Województwa, w której potrzymano stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na protest wnioskodawcy. Ponadto organ uznał, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są nieuzasadnione. Na tej podstawie organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

4. Zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera jednak szczególne rozwiązania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art. 30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt niebędący decyzją lub postanowieniem administracyjnym lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy czym wyłączone jest stosowanie art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 oraz 152 p.p.s.a. Tak ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego wskazuje, że rozpatrujący sprawę Sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, określa ona zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej.

Jak określa to art. 4 tej ustawy rozwój ten ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca lub pośrednicząca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem wniosku z punktu widzenia spełniania wymogów ustawowych. A zatem przeprowadzona przez instytucję ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi na podstawie ustawy zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie.

W świetle art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść.

Natomiast, w myśl ust. 2 powołanego wyżej artykułu, system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Na tym tle kształtuje się zasadniczy problem prawny niniejszego sporu, dotyczący trybu warunków rozstrzygania protestu, a zatem ponownej oceny projektu.

5. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć na względzie, że w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano wymóg równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ww. ustawy). Ustawa wprowadza też wymóg zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów o dofinansowanie, co gwarantować ma udział ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę (art. 31 ust. 1), jak również wymóg co najmniej jednego środka odwoławczego w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2).

Jeśli chodzi o regulaminowe zasady i procedury obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji danego programu operacyjnego, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, którego częścią jest procedura odwoławcza, pojawiły się wątpliwości, czy stanowią one źródło prawa. System realizacji programu nie jest bowiem wymieniony w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w przepisach art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie pochodzi również od organu, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, system realizacji programu nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych.

Jednakże regulacja konkursowa przewidująca ustanawianie wiążących dla jego uczestników reguł ma wyraźne umocowanie w ustawie i co do zasady spełnia kryteria wymagane dla źródeł prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Może być zatem traktowana jako źródło prawa, wiążące zawartymi w nim normami organ, który je wydał oraz podmiot, który zgłosił do konkursu wniosek o dofinansowanie danego projektu. Za takim wnioskiem przemawia również argument, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Należy jednak zaznaczyć, że przepisy systemu realizacji programu, a tym bardziej sporządzone do niego wytyczne, nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego i nie wiążą sądu administracyjnego (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).

6. Powyższe wnioski znajdują również oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011r., P 1/11, (OTK-A 2011/10/115), którym to Trybunał orzekł o niezgodności z art. 87 Konstytucji:

- art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

- art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

- art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Jednakże w wyroku tym stwierdził, że zakwestionowane przepisy tracą moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (termin ten upływa z dniem 27 czerwca 2013 r.).

Uznając generalną kompetencję Trybunału do wydawania orzeczeń z klauzulą odraczającą należy mieć na uwadze, że czasowe obowiązywanie niekonstytucyjnych przepisów znajduje wyraz w potrzebie ochrony określonych wartości i zasad konstytucyjnych, w szczególności zaś zapobieżenia stanu o skutkach dolegliwszych, niż wynikające z derogowanego przepisu. Wyeliminowanie art. 5 pkt 11, 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ze skutkiem ex tunc, zdestabilizowałoby system prawa bezpośrednio godząc w funkcje oraz cele tej instytucji oraz jej beneficjentów.

7. Obalenie domniemania konstytucyjności wskazanych przepisów, w szczególności zaś zasady kształtowania procedury odwoławczej poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, ma jednak te konsekwencje, że również w czasowym ich funkcjonowaniu konieczne jest zagwarantowanie, by poszczególne rozwiązania przewidziane w procedurze konkursowej określanej przez jednostkę zarządzająca spełniały standardy konstytucyjne sformułowane dla źródeł prawa. Należy do nich, między innymi, prawo do odwołania rozumiane jako prawo domagania się weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności, polegającej na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, co do zasady przez inny, zwykle nadrzędny organ. Najszerzej zasadę tę formułuje przepis art. 78 Konstytucji RP, według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że wymóg z art. 78 Konstytucji RP spełnia środek zaskarżenia za pomocą którego strona może domagać się ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym Wymogi określone przepisem art. 78 Konstytucji RP spełnia zatem tylko taki środek zaskarżenia, za pomocą którego strona może domagać się ponownego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano co najmniej jeden środek odwoławczy w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Choć ustawodawca nie wypowiedział się co do charakteru tego środka nie może być wątpliwości, że powinien on spełniać wyżej przedstawione wymagania. Niezależnie więc od uregulowań konkretnej procedury odwoławczej, powinna ona zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną merytoryczna ocenę projektu). Stanowi to istotną gwarancję obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2010, II GSK 659/10 i 14 stycznia 2011r.,II GSK 1466/10, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

8. W kontekście powołanych standardów należy również stwierdzić, że to instytucja zarządzająca udziela pomocy, o czym stanowi art. 21 ust. 2 tej ustawy, oraz – jak stanowi jej art. 26 ust. 1 pkt 4 – to ona dokonuje wyboru projektu do dofinansowana w ramach programu operacyjnego, i to na niej – zgodnie z art. 26 ust. 2 – spoczywa obowiązek (a ściślej, powinność) przy dokonywaniu tego wyboru uwzględniania zasady równego dostępu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Merytoryczna kwalifikacja zawsze powinna odpowiadać zasadom rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, niezależnie od tego, czy jest ona dokonywana przez pracowników urzędu, czy też przez ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Do kolejnych standardów, wiązanych z katalogiem zasad prawidłowej legislacji należą zasady określoności przepisów prawa. Chodzi w nich, generalnie rzecz ujmując, o stanowienie przepisów jasnych i jednoznacznych, które określają w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania adresata norm. Z zasadą jasności związane są wymogi konkretyzacji nakładanych obowiązków oraz skutków prawnych ich niezrealizowania, tak by ich treść była oczywista i zrozumiała dla każdego. W szczególności standardom takim nie odpowiadają przepisy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących lub na tyle nieostre, że stosowane w ramach działań władczych organów wkraczają w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostek (spośród wielu wypowiedzi Trybunału konstytucyjnego por. wyroki z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK 2000/5/138; 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK 2001/3/51; 30 października 2001 r., K 33/00, OTK 2001/7/217; 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK 2006/3A/32).

9. Oceniając w tej perspektywie procedurę konkursową (treść każdego z regulaminów konkursowych stosowanych przy ocenie projektu skarżącego Powiatu, gdy w omawianym niżej zakresie jest on taka sama) należy mieć na względzie, że: w rozdziale I Regulaminu (Postanowienia ogólne) zawarto postanowienia, że regulamin określa zakres konkursu, zasady jego organizacji, warunki uczestnictwa i sposób wyboru projektów oraz pozostałe informacje niezbędne podczas przygotowywania wniosków o dofinansowanie (pkt 2). W rozdziale III (Sposób obliczania terminów dokonywanych w ramach procedury odwoławczej) posiłkowo odwołano się do przepisów kodeksu cywilnego przy obliczaniu terminów. Tytuł tego rozdziału w odniesieniu do całej systematyki regulaminu jednoznacznie wskazuje, że odwołanie do przepisów kodeksu cywilnego dotyczy wyłącznie "procedury odwoławczej". Z kolei w rozdziale V (Charakter konkursu) w pkt. 9 określono następujący tryb poprawy (uzupełnienia) wniosku: "wnioskodawca jest wzywany pisemnie do poprawy/uzupełnienia lub złożenia koniecznych wyjaśnień. Wezwanie określa, na czym polega konieczność poprawy/uzupełnienia projektu oraz termin złożenia skorygowanej dokumentacji. Niezłożenie poprawionego wniosku w wyznaczonym terminie powoduje jego odrzucenie."

Natomiast w rozdziale VII (Sposób i forma dostarczenia wniosku) wskazano, że:

- pkt 1 Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w wersji papierowej oraz elektronicznej (odpowiednio opisana płyta CD lub DVD), Studium Wykonalności w wersji papierowej oraz elektronicznej (CD lub DVD) oraz wymagane załączniki w wersji papierowej (oryginał lub kserokopia oryginału) należy złożyć w sekretariacie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, w terminie [...] w godzinach od 8:00 do 15:00, (pkt 1);

- pkt 2 Wniosek o dofinansowanie realizacji inwestycji należy dostarczyć osobiście, wysłać pocztą za potwierdzeniem odbioru lub przesyłką kurierską. Beneficjent, który złoży wniosek osobiście otrzyma potwierdzenie osobistego złożenia wniosku. W przypadku pośrednictwa poczty lub kuriera, pismo potwierdzające wpływ wniosku przekazywane jest Beneficjentowi pocztą tradycyjną lub elektroniczną [...].

- pkt 3 Datą wpływu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu jest termin dostarczenia go do sekretariatu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej lub w przypadku dostarczenia wniosku pocztą - data wpływu do ww. miejsca.

- pkt 4 Wniosek, który wpłynie po terminie określonym w niniejszym Regulaminie jest rejestrowany, i przekazany do oceny formalnej dopuszczającej, a w przypadku gdy nie spełnia kryteriów dopuszczających IP II informuje IZ R PO i wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku wraz z uzasadnieniem i informacją o przysługujących środkach odwoławczych.

Natomiast w rozdziale VIII (Proces oceny i wyboru projektów) wskazano, że:

- pkt 3. W pierwszej kolejności projekty oceniane są w oparciu o kryteria formalne oraz specyficzne dopuszczające [...]. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych ocen zostanie stwierdzone, że chociaż jedno kryterium formalne lub specyficzne nie jest spełnione, a poprawa w tym zakresie jest możliwa, Wnioskodawca jest wzywany pisemnie do poprawy/uzupełnienia lub złożenia koniecznych wyjaśnień w terminie 7 dni roboczych od daty otrzymania wezwania. Wezwanie określa, na czym polega konieczność poprawy/uzupełnienia projektu oraz termin złożenia skorygowanej dokumentacji. Jeżeli wniosek, pomimo dokonania poprawy przez Wnioskodawcę, został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów, nie przechodzi on do dalszego etapu oceny, a Wnioskodawca jest o tym fakcie informowany listownie za zwrotnym poświadczeniem odbioru.

- pkt 4 W przypadku, gdy w wyniku weryfikacji przesłanych przez Beneficjenta uzupełnień IP II stwierdzi oczywiste pomyłki lub gdy naniesione poprawki wymagają dodatkowych wyjaśnień, IP Ii wzywa Beneficjenta do poprawy lub złożenia stosownych wyjaśnień w terminie 3 dni roboczych od daty otrzymania wezwania. Ocena dokonana w tym trybie przeprowadzana jest w ciągu 3 dni roboczych od daty wniesienia korekt przez Beneficjenta.

10. Analiza systematyki rozdziałów oraz treści przytoczonych przepisów wskazuje, że naruszone zostały zasady równości i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Wynika to z tej racji, że sposób generalny sposób obliczania terminów zawarto w rozdziale dotyczącym wyłącznie procedury odwoławczej (rozdział III). Z kolei tryb wzywania do uzupełniania braków projektu (wniosku) oraz skutki prawne ich nieuzupełnienia określony została w rozdziale "Charakter konkursu", zaś będące przedmiotem sporu w sprawie sposoby i formy dostarczenia wniosku zostały uregulowane w rozdziale VII (Sposób i forma dostarczenia wniosku). W jego zaś przepisach mowa jest wyłącznie o wniosku nie zaś trybie jego uzupełnienia. Reguły obliczania terminów, wzywania do uzupełnienia braków oraz sposoby i formy dostarczania dokumentów są rozmieszczone w różnych częściach regulaminu nie tworząc spójnej i powiązanej ze sobą całości. W akcie brak jest przede wszystkim części ogólnej, tak by nie powstawały wątpliwości dotyczące charakteru poszczególnych przepisów. Wady te sprawiają, że systematyka aktu oraz treść poszczególnych przepisów regulujących zasady obliczania terminów, procedurę wzywania do usunięcia braków oraz sposoby i formy dostarczania dokumentów rodzą istotne wątpliwości interpretacyjne, do których pokonania nie wystarcza zastosowanie typowych dla krajowej kultury prawnej reguł wykładni.

O tym, że stosowanie tych przepisów rodzi poważne wątpliwości przekonuje praktyka organu, który kryteriów jakie zastosował przy odrzuceniu projektu nie zachował w toku całej procedury konkursowej. Otóż w pierwszym wezwaniu skarżącego do uzupełnienia braku wniosku w sprawie z dnia [...] października 2012 r., doręczonym skarżącemu w dniu 8 października 2012 r. i zawierającym 3 dniowy termin do uzupełnienia braków odpowiedź Powiatu wpłynęła do sekretariatu Instytucji Zarządzającej dnia 12 października 2012 r. (data prezentaty), a więc dzień po terminie wyznaczonym przez instytucję zarządzającą, jeśli przyjąć interpretację przepisu o sposobie i formie dostarczania wniosków forsowaną przez organ.

Wezwanie z [...] grudnia 2012 r. z terminem uzupełnienia braków określonym na 7 dni doręczono skarżącemu w dniu 10 grudnia 2012 r. Następnie termin ten instytucja zarządzająca przedłużyła, na wniosek innego podmiotu, do 14 dni. Odpowiedź skarżącej na to wezwanie wpłynęła do sekretariatu Instytucji Zarządzającej 21 grudnia 2012 r. Ostatnie wezwanie, pochodzące z dnia [...] stycznia 2013 r., doręczono skarżącemu 21 stycznia 2013 r. Pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie zostało nadane pocztą w dniu 24 stycznia 2013 r., a wpłynęło do sekretariatu Instytucji Zarządzającej 28 stycznia 2013 r. (wszystkie dokumenty określające daty doręczania i wpływu pism znajdują się w segregatorze niebieskim, przy czym nie zostały one ponumerowane). Omówione dokumenty i widniejące na nich daty zostały wskazane w piśmie organu z dnia [...] maja 2013 r. i nie są sporne).

11. Przyjmując interpretację przedstawioną przez organ już pierwszy brak został uzupełniony po terminie. Tymczasem projekt był dalej weryfikowany. Mogło to sugerować skarżącemu, że sposób i forma dostarczenia pism stanowiących uzupełnienia wezwań do barków przebiega inaczej, niż określono to wyraźnie w rozdziale VII dla samego wniosku.

Ponadto w treści najistotniejszego dla rozstrzygnięcia organu wezwania z dnia [...] stycznia 2013 r. zostało wskazane, że "wniosek wraz załącznikami należy poprawić i uzupełnić w nieprzekraczalnym terminie 3 dni roboczych od daty potwierdzenia odbioru niniejszego pisma. Przekroczenie wskazanego terminu [...] spowoduje odrzucenie [...] wniosku z dalszego postępowania konkursowego". Pouczenie to jest niezgodne z treścią pkt 9 rozdziału V regulaminu, gdyż nie określa terminu "złożenia skorygowanej dokumentacji" lecz termin jej "poprawienia i uzupełnienia", a to nie jest to samo. Strona skarżąca wobec niejednoznaczności treściowej przepisów regulaminu i niepoprawnej systematyki tego aktu po otrzymaniu takiego pouczenia mogła żywić uzasadnione przekonanie, że wskazany w wezwaniu termin dotyczy uzupełnienia braków, nie zaś dostarczenia pisma do Instytucji Zarządzającej w sposób opisany w pkt. 2 i 3 rozdziału VII.

W konsekwencji uznać należy, że treść wskazanych uregulowań regulaminowych nie odpowiada ona wskazanym standardom w zakresie jednoznacznego określenia zasad oraz reguł uzupełniania braków wniosku o dofinansowanie projektu wywodzonym z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Nadto wezwanie organu, z którego wyprowadził on niekorzystne dla strony skarżącej skutki prawne nie odpowiada zapisowi pkt 9 rozdziału V regulaminu, stąd nie może być ono podstawą skutku prawnego polegającego na "odrzuceniu projektu" i następnie nieuwzględnienia protestu.

Natomiast nie jest zasadny zarzut dotyczący nierównego traktowania uczestników postępowania konkursowego, gdyż zakwestionowane przez sąd przepisy obarczone są wadami legislacyjnymi, natomiast nie dyskryminują określonej kategorii uczestników. Sposób i forma dostarczenia wniosków i ich uzupełnianie niewątpliwie wymagają jednoznacznego i precyzyjnego uregulowania, być może zredagowania części ogólnej dla całej procedury konkursowej na wzór kodyfikacji proceduralnych, jednakże województwo obejmuje zbyt mały obszar, by doszukiwać się potrzeby zróżnicowania procedury ze względu na uczestników mających miejsce zamieszkania lub siedzibę w innej części województwa niż siedziba instytucji zarządzającej.

Z tych względów, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzeczono jak w pkt I wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze wyrażony niniejszym uzasadnieniu nakaz formułowania reguł konkursowych zgodnie z postulatami jasności i określoności prawa. Wobec zaś wskazanych wad legislacyjnych regulaminu formułowania wezwań i pouczeń w sposób czytelny i nie pozostawiający wątpliwości skutkujących ograniczeniem praw uczestników konkursu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.