Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 470/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1155/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również jako "SKO") z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy orzeczenie Zarządu Dzielnicy Praga - Południe m.st. Warszawy z [...] lutego 2014 r. o ustaleniu - na rzecz I. Sp. z o.o., zwanej dalej także "inwestorem" - warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] przy ul. D. w W., uchylając je jedynie w części, gdzie dopuszczono realizację zabudowy w ostrej granicy oraz umarzając postępowanie w tym zakresie.

Po przeanalizowaniu analizy urbanistycznej oraz akt sprawy organ uznał, że parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującym prawem. W ocenie organu analiza urbanistyczna, znajdująca się w aktach sprawy (zarówno graficzna, jak i zestawienie parametrów obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym) potwierdzają, że ustalone parametry dla nowej zabudowy nie odbiegają od średnich wielkości obiektów istniejących na tym terenie, dlatego odrzucono zarzuty co do nieprawidłowego ustalenia parametrów dla planowanej zabudowy. Odnosząc się do dalszych zarzutów zawartych w odwołaniu podano, że postępowanie organu I instancji wykazało możliwość realizacji zabudowy określonej we wniosku na tym terenie. Analiza urbanistyczna wykazała, że obszar analizowany zabudowany jest budynkami wielorodzinnymi.

W skardze Wspólnota Mieszkaniowa P. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie o nowej zabudowie"), art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), a także przepisów postępowania, takich jak: art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty, popierając sformułowane w nich tezy orzeczeniami sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowaną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, co miało istotny wpływ na jej wynik.

W uzasadnieniu Sąd I instancji ocenił, że słusznie skonstatował organ, iż obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania "dobrego sąsiedztwa", mogą być poszczególne obiekty położone w granicach terenu analizowanego. Mylnie jednak stąd wywiódł, jakoby warunkiem wystarczającym dla zapewnienia wymagania "dobrego sąsiedztwa" było ustalenie występowania na terenie analizowanym dowolnej zabudowy odpowiadającej cechom i funkcjom planowanej, a – gdy zabudowa ta jest zróżnicowana co do funkcji i parametrów – istnieje w istocie dowolność zarówno co do wyboru funkcji nowej zabudowy (w granicach jakiejkolwiek z występujących na danym terenie), jak i parametrów – gdy mieszczą się w widełkach pomiędzy krańcowymi, spośród występujących. To błędne założenie doprowadziło organ, w ocenie Sądu, do przedwczesnej konstatacji, jakoby wymaganie zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zostało w danym przypadku spełnione.

Zdaniem Sądu, zapewnienie ładu przestrzennego nie może być postrzegane poprzez wyłącznie wykazanie istnienia na terenie objętym analizą urbanistyczną, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej, jakichkolwiek obiektów, w ramach których zróżnicowanych funkcji i parametrów mieści się planowana zabudowa, a wywody organu w tym zakresie są chybione. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie zróżnicowanych obiektów w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania, w opinii Sądu I instancji, należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 in fine (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój) oraz ust. 2 pkt 1, a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, rozpoznając sprawę organ bez stosownej podstawy prawnej potraktował jako nadrzędny interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem w jak najszerszy sposób nieruchomości na cele budowlane. Pominął równocześnie - poprzez zastosowanie "proinwestorskiej" wykładni - mające w sprawie zastosowanie przepisy. Przyjął ich rozumienie - w sprzeczności z ich treścią - jako nie zapewniających ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem zabudowy przyległej. Owe granice dopuszczalnego oddziaływania zostały normatywnie zdefiniowane właśnie m.in. poprzez warunek zapewnienia "dobrego sąsiedztwa", którego definicję rozwinięto w uzasadnieniu.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wywodził, że obszar analizy - wbrew konstatacji organu - nie został wyznaczony prawidłowo. Jego granice nie sięgają bowiem 3-krotności frontu działki inwestycyjnej lecz jej 7-krotności. W rozpoznawanym przypadku nie budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości, że przyjęty przebieg granic analizy jest następstwem błędnego rozumienia regulacji zakreślającej zasady ich wyznaczania, w zakresie granic minimalnych. W analizie nie przytoczono, a przy tym obiektywnie brak, racjonalnego uzasadnienia dla przyjętych faktycznie granic. Nie wydzielono nimi terenów o określonym charakterystycznym jednorodnym sposobie zagospodarowania, a przyjęte granice analizy dzielą nawet poszczególne działki. Błędne umiejscowienie granic analizowanego terenu, wobec faktu, że ma to istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego ustalenia dopuszczalnych parametrów zabudowy działki inwestycyjnej – spełnienia wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa – stanowi, w ocenie Sądu, o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uchybienie to mogło, w ocenie Sądu, mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście treści normatywnej rozporządzenia o nowej zabudowie, które wskazuje, jako generalną zasadę, stosowanie określonych sztywnych parametrów, stanowiących kontynuację wartości bezwzględnych (§ 7 ust. 1) albo uśrednienie (§ 5 ust. 1 i § 6 ust. 1). Ponieważ analogiczną wadliwością jest dotknięte orzeczenie organu I instancji, gdzie rozpatrywano sprawę w oparciu o wadliwie sporządzony materiał dowodowy, Sąd uznał, że zasadnym było uchylenie również orzeczenia tego organu.

Ponadto Sąd podzielił zarzut błędnego przyjęcia przez organy obu instancji, że decyzja o warunkach zabudowy może określać nieprzekraczalną linię zabudowy zamiast obowiązującej. Konstatacja taka pozostaje, w ocenie Sądu, w oczywistej sprzeczności z treścią § 4 rozporządzenia o nowej zabudowie; wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi oznacza dopuszczenie realizacji obiektu w dowolnej od niej odległości, lecz nie mniejszej niż wskazana w załączniku graficznym. Z treści samej decyzji, jak i załącznika do niej, wynika jednoznacznie, że wskazana na nim linia oznacza "nieprzekraczalną linię zabudowy"; użyto oznaczeń granicznych, mających takie znaczenie w świetle pkt 2.2. Polskiej Normy PN-B-01027, która w niniejszej sprawie ma zastosowanie, w myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) .

Sąd ocenił, że trafnie wywiedziono w skardze, że z treści analizy urbanistycznej (jak również uzasadnienia skarżonego aktu) nie sposób wywieść, czy prawidłowo ustalono parametry co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy – brak w analizie jakichkolwiek wyliczeń w tym zakresie, a proponowana przez inwestora w piśmie procesowym koncepcja ustalania średniej, jako wypadkowej pomiędzy terenami o intensywności maksymalnej i minimalnej, spośród opisanych tym parametrem na mapie, wskazującej teren analizowany, nie może być generalnie uznana za prawidłową.

Analogiczne uwagi Sąd odniósł do kwestii ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości jej górnej krawędzi i geometrii dachu.

Za trafny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez określenie jedynie krańcowych parametrów, co do intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku, czy wysokości jej górnej krawędzi; na etapie ustalenia warunków zabudowy parametry te mają być określone w sposób precyzyjny, gdyż przesądzają o zachowaniu wymogu ładu przestrzennego; dowolną byłaby teza, że w tym kontekście znaczenie ma wyłącznie ustalenie parametrów krańcowych – w danej sprawie maksymalnych. Kwestia wskaźników maksymalnych może mieć bowiem kluczowe znaczenie jedynie dla zakreślenia granic oddziaływań na działki sąsiednie; nie wyczerpuje to zagadnienia tzw. dobrego sąsiedztwa, gdzie istotne znacznie ma również kształtowanie określonej estetyki przestrzeni.

Sąd uznał ponadto, że naruszono przepisy postępowania co do obowiązku właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i k.p.a.), gdyż organ odwoławczy w istocie nie odniósł się do konkretnych zarzutów odwołania.

W opinii Sądu I instancji, nie może mieć istotnego znaczenia, że strona skarżąca dysponuje nieruchomością przyległą do terenu inwestycji, która jest zagospodarowania w sposób intensywny (wysoki wskaźnik zabudowy, znaczna wysokość budynku). Nie podważa to zasady, że rolą organów orzekających w przedmiocie warunków zabudowy jest wnikliwe przeanalizowanie, czy postulowana przez danego inwestora zabudowa jest dopuszczalna, m.in. przy uwzględnieniu kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, złożyła I. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi z dnia 13 sierpnia 2015 r. zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że w sprawie nie ma dowodowego znaczenia okoliczność, iż skarżąca dysponuje nieruchomością przyległą do terenu inwestycji, która jest zagospodarowana w sposób intensywny (zabudowa wysoka), podczas gdy jest to okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy, z uwagi na kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie, co powoduje, iż zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana. Nowa zabudowa nawiązująca do zabudowy istniejącej na nieruchomości sąsiedniej, bezsprzecznie wpływa na zachowanie cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych osiedla. Ta okoliczność miała decydujący wpływ na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Sąd dokonał natomiast błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku całkowicie nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Uzasadnienie jest bardzo obszerne (wyrok wraz z uzasadnieniem liczy 23 strony), zaś szeroko rozpisano się w nim w kwestiach nie mających w ogóle znaczenia dla rozstrzygnięcia, przykładowo wyliczając różne aspekty wiążące się z perspektywą postrzegania estetyki zabudowy, opisując "domenę krajów trzeciego świata" czy też formułując ogólne uwagi dotyczące chaosu w zabudowie, który skutkuje dyskomfortem użytkowników nieruchomości oraz zwiększeniem kosztów działalności usługowej, nie odnosząc się natomiast w odpowiednim zakresie do istotnych kwestii takich jak fakt, że nieruchomość sąsiadująca z terenem inwestycji jest zagospodarowana w sposób intensywny (zabudowa wysoka), co wpłynęło decydująco na wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W żadnym też stopniu Sąd nie zauważa braku powiązania zaskarżenia przedmiotowej decyzji z naruszeniem uzasadnionego interesu prawnego skarżącej wspólnoty.

II. prawa materialnego:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; dalej: "p.u.s.a."), w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. sądy administracyjne dokonują weryfikacji decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem (legalności), podczas gdy WSA w Warszawie w ogóle nie dokonał oceny czy wnosząca skargę wspólnota mieszkaniowa legitymuje się interesem prawnym i czy w ogóle do naruszenia tego interesu prawnego w jakikolwiek sposób doszło poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wyraża zasadę wolności wykonywania prawa własności. Sąd zobligowany realizować zasadę sprawiedliwości w ogóle nie wziął pod uwagę wskazanej zasady wolności wykonywania prawa własności szczególnie w kontekście braku jakiejkolwiek oceny istnienia oraz ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej wspólnoty mieszkaniowej. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiele uwagi poświęcił kwestii estetyki i racjonalności zagospodarowania przestrzeni, traktowanych jego emanacja interesu publicznego, jednak nie dokonał oceny czy po stronie skarżącej wspólnoty mieszkaniowej istnieje interes prawny do kwestionowania rozstrzygnięcia administracyjnego i czy interes ten doznał uszczerbku w wyniku wydania warunków zabudowy;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji nie dostrzegł, że w świetle wyroku Trybunały Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 r. (sygn. akt K 17/08), pojęcie "kontynuacja funkcji" jest rozumiana w sposób szeroki (co w ocenie Trybunału nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, iż nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji jest zagospodarowana w sposób intensywny (zabudowa wysoka), co pozwala na określenie wskaźników zabudowy oraz kontynuacji funkcji. Tym samym intensywna zabudowa granicząca z terenem inwestycji pozwala na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu konieczności uchylenia decyzji o warunkach zabudowy odwołującej się do obowiązującej lub nieprzekraczainej linii zabudowy. Błędne powoływanie się na ww. linię zabudowy wynika z praktyki urbanistycznej, nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Prawidłowa wykładania rozporządzenia wykonawczego w pierwszej kolejności powinna nawiązywać do przepisów ustawy, na podstawie której to rozporządzenie zostało wydane. Z tego też względu nie można przyjąć, że WSA w Warszawie działał w sposób prawidłowy, skoro podczas wykładni § 4 rozporządzenia odniósł się do woli prawodawcy, jednocześnie pomijając tak istotną kwestię, jak wola prawodawcy jednoznacznie wyrażona w u.p.z.p.;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że średni wskaźnik, na podstawie którego wyznacza się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oznacza średnią zapewniającą harmonię otoczenia, pozostającą w związku z dominującym sposobem gospodarowania przestrzenią na terenie analizowanym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu oznacza, że średni wskaźnik oblicza się jako wypadkową pomiędzy terenami o intensywności maksymalnej i minimalnej. Takie rozumienie słowa "średnia" wynika wprost z jego literalnego znaczenia, ponieważ zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego średni oznacza "znajdujący się pomiędzy najmniejszą a największą wartością jakiejś wielkości" (Słownik języka polskiego PWN, 2015/el.). Tym samym stanowisko zaprezentowane przez WSA w Warszawie nie tylko jest sprzeczne z literalnym brzmieniem słowa "średnia" ale prowadzi do jego rozszerzającej wykładni wypaczającej sens powyższego przepisu;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wolą prawodawcy było, aby generalnie analiza urbanistyczna nie była nazbyt szeroka - obejmowała tylko teren o całkowitej szerokości łącznie trzykrotności frontu działki inwestycyjnej, podczas gdy powyższy przepis wskazuje wartość minimalną, co zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu wprost oznacza, że trzykrotność frontu działki jest najmniejszą możliwą wartością, przy czym jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjęcie obszaru większego niż minimalny, nie można traktować jako naruszenie prawa, o ile przy ustaleniach została wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa (wyrok WSA w Łodzi z 20 lipca 2012 r., II SA/Łd 57/12);

6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że na etapie ustalenia warunków zabudowy, parametry (intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowych budynku oraz wysokość jej górnej krawędzi) mają być określone w sposób precyzyjny, gdyż przesądzają o zachowaniu wymogu ładu przestrzennego, w tym także estetyki przestrzeni, przez którą Sąd rozumie m.in. wyznaczenie harmonijnej linii szczytów zabudowy oraz racjonalne wykorzystanie gruntu, podczas gdy dla ustalenia wskaźników zabudowy wystarczające jest wyznaczenie wartości maksymalnych;

7) art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 ust. 2 i art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność zachowania ładu w kwestii estetyki, podczas gdy kwestie dotyczące estetyki nie podlegają ocenie w ramach zachowania zasady dobrego sąsiedztwa przez nową zabudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpatrując sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji nie rozważył wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym przede wszystkim jaki rodzaj zabudowy jest w otoczeniu miejsca, na którym ma być zlokalizowana planowana inwestycja. Ustalenia dotyczące tej kwestii mają istotny wpływ na ocenę zachowania wymogu ładu przestrzennego, tzw. dobrego sąsiedztwa. Powinny więc być należycie poczynione, z uwzględnieniem rzeczywistego zagospodarowania analizowanego obszaru.

Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego wynika, że na przedmiotowym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna. W szczególności zauważyć wypada, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowany jest budynek należący do skarżącej w I instancji Wspólnoty Mieszkaniowej P. – będący budynkiem wielorodzinnym, podobnie jak obiekt realizowany obok planowanej inwestycji. Okoliczności tych Sąd I instancji w istocie nie dostrzegł. Uznanie za niedopuszczalną realizację na tym terenie budynku wielorodzinnego z uwagi na zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego – w sytuacji, gdy podobne obiekty już tam istnieją lub są realizowane – nie tylko nie jest uzasadnione, ale może też prowadzić do konstatacji, że różne podmioty nie są traktowane tak samo.

Bez należytego rozważenia przez Sąd I instancji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, uwzględniającego w szczególności rzeczywistą zabudową na terenie analizowanym, co najmniej przedwczesna – jeśli nie niewłaściwa – jest ocena dokonana przez Sąd Wojewódzki, że organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego – polegający na niewłaściwym, bo co najmniej przedwczesnym zastosowaniu tego przepisu – ma zatem usprawiedliwione podstawy.

W motywach zaskarżonego wyroku dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd I instancji zbyt rygorystycznie i wąsko postrzegał pojęcie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w tym przepisie. Szeroko rozwodząc się nad kwestią spełnienia wymagań "dobrego sąsiedztwa" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie koncentrował się na różnych aspektach tego pojęcia w rozumieniu ogólnym, abstrakcyjnym, jednak rozważania te prowadzone były w oderwaniu od konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. W tym też zakresie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem niezbędne było dokonanie oceny rzeczywistego zagospodarowania analizowanego obszaru. Inaczej bowiem należy ocenić możliwość sytuowania budynku wielorodzinnego na terenie, na którym np. zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna i tylko jeden obiekt jest budynkiem wielorodzinnym, a inaczej jeżeli na danym terenie wśród domów jednorodzinnych zrealizowano już liczne budynki wielorodzinne. Nie można też dyskwalifikować wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy mieszczących się "w widełkach pomiędzy krańcowymi, spośród występujących". Skoro bowiem dana inwestycja mieści się w takich "widełkach", to – co do zasady – mieści się w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest też konieczne wyznaczanie bardzo ścisłych parametrów przyszłej zabudowy, ponieważ dla zachowania zastanego ładu przestrzennego zazwyczaj nie jest to niezbędne. Szczegółowe parametry inwestycji ustalane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. – w tym również w powiązaniu z innymi przepisami prawa materialnego – znajdują więc w realiach rozpatrywanej sprawy usprawiedliwione podstawy.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że wnosząca skargę w I instancji Wspólnota Mieszkaniowa P. [...] legitymuje się interesem prawnym dającym jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wynika to w szczególności z faktu usytuowania należącego do niej budynku w bezpośrednim sąsiedztwie z działką zainwestowania. Działka Wspólnoty Mieszkaniowej P. [...] położona jest w obszarze analizowanym. O ile w rozpatrywanej sprawie nie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu zarzut naruszenia przez planowaną inwestycję tzw. linijki słońca, gdyż kwestia ta podlega rozpoznaniu nie na etapie postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy, lecz dopiero na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, o tyle sama możliwość ewentualnego zacieniania pomieszczeń w budynku skarżącej w I instancji Wspólnoty jednoznacznie wskazuje na interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej P. w przedmiotowym postępowaniu. Z tego względu brak szczegółowych rozważań Sądu I instancji dotyczących kwestii przymiotu strony skarżącej w I instancji Wspólnoty nie ma wpływu na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny złamał zasady określone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź gdyby orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a., i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest naruszeniem tego unormowania odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewał się skarżący (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14), a nawet nieprawidłowe rozpoznanie sprawy.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie – abstrahując od merytorycznej oceny tych czynności – Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Zawarł ponadto wskazania co do dalszego postępowania. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż – jak wyżej wskazano – nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były uzasadnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższe uwagi i rozpatrzy sprawę w jej całokształcie, biorąc pod uwagę wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, zwłaszcza związane z faktycznym zagospodarowaniem analizowanego obszaru oraz dokona wykładni przepisów prawa materialnego uwzględniającej podane wyżej wskazania.