Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3283/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: § 124 ust. 1 pkt 4, § 124 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1853
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje  paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2735/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. VII SA/Wa 2735/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "Spółką") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Starosta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę budynku gastronomicznego z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...] obr. [...], gmina [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła ww. Spółka.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2017 r., zaskarżoną w sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), Wojewoda Mazowiecki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że co do zasady odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była zasadna, gdyż inwestycja jest niezgodna z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 21 listopada 2005 r.". Lokalizacja budynku gastronomicznego w odległości 45,3 m od odmierzacza gazu jest niezgodna z ww. § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, zarzucając jej naruszenie: § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia; § 124 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r.; art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane; art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowalne; art. 7, 77 i 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Spółka podniosła w szczególności, że rozporządzenie z dnia 21 listopada 2002 r. nie ma zastosowania do jej przedsięwzięcia, które dotyczy budowy budynku gastronomicznego, a nie obiektów związanych ze sprzedażą ropy naftowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie wskazał, że kwestia sporna dotyczy tego, czy organy architektoniczno-budowlane dokonały prawidłowej analizy projektu zagospodarowania działki przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a konkretnie z § 124 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. Przypomniał również, że wg tego przepisu magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 60m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego (pkt 4). Przepisy nie przewidują także, w tej konkretnej sytuacji, możliwości zmniejszenia ww. odległości. Zaś budynek planowany przez Spółkę jest budynkiem użyteczności publicznej. W ocenie Sądu, odmierzacz gazu zlokalizowany zawsze na powierzchni ziemi, powiązany przewodami w gruncie z umieszczonym tam zbiornikiem gazu płynnego stanowi realne źródło zagrożenia pożarem, a nawet wybuchem zbiornika, właśnie ze względu na to połączenie. Może stwarzać przez to niebezpieczeństwo dla zlokalizowanych wokół obiektów budowlanych. Celem racjonalnego prawodawcy było zatem wyeliminowanie takich zagrożeń, właśnie poprzez wyłączenie możliwości zmniejszenia o połowę wymaganych odległości w stosunku do odmierzacza gazu. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Spółki, że rozporządzenie z dnia 21 listopada 2005 r. nie ma w tej sprawie zastosowania, powołując się na wykładnię celowościową.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu wywiodła Spółka, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1/ naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:

a) § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia w stosunku do projektu obiektu budowlanego niezwiązanego z magazynowaniem, przeładunkiem i dystrybucją ropy naftowej oraz produktów naftowych, podczas gdy przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że akt ten stosuje się jedynie do obiektów budowlanych funkcjonalnie związanych z produktami naftowymi i ropą naftową, a więc nie do restauracji;

b) § 124 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez zastosowanie błędnej wykładni i uznanie, że lokalizacja budynku gastronomicznego w odległości 45,3 m od odmierzacza gazu jest niezgodna z ww. przepisami rozporządzenia, podczas gdy odległość ta spełnia warunki z § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, a prawidłowa wykładnia przepisów nakazuje przyjąć, że redukcja wymaganej odległości od budynków użyteczności publicznej obejmuje zarówno podziemne butle z gazem, jak i służące do obsługiwania powyższych butli i funkcjonalnie z nimi związany odmierzacz gazu;

c) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że położenie projektu restauracji skarżącej objęte jest niebezpieczeństwem pożarowym ze strony instalacji gazowej, a w szczególności odmierzacza gazu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów nakazuje przyjąć, że umieszczenie zbiorników z gazem pod ziemią zabezpiecza bezpieczeństwo projektowanej restauracji pod względem pożarowym, a przytoczony przepis ustawy Prawo budowlane nakazuje uwzględnić przede wszystkim;

d) art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało niestwierdzeniem, że dystrybutory paliwa (odmierzacze) stanowią urządzenia techniczne związane z budowlami, czyli podziemnymi zbiornikami paliwa, a w konsekwencji nie są przedmiotem samodzielnej oceny prawnej;

2/ naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej dokonana przez Sąd pierwszej instancji powinna doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego niezastosowanie pomimo wydana przez organ decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na wadliwej ocenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wyrażające się w tym, iż organ pominął funkcjonalny związek pomiędzy zbiornikami gazu ziemnego, a odmierzaczem gazu, które to urządzenia stanowią jedną całość i powinny być analizowane łącznie, a ewentualnie powinien korzystając z wiadomości specjalnych ustalić związane urządzeń oraz ryzyka pożarowe jakie wynikają z korzystania z odmierzacza, a w przedmiotowym postępowaniu brak związku i ryzyko pożarowe zostało określone na podstawie arbitralnej decyzji organu, a nie wiedzy obiektywnej, profesjonalnej;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia wyroku, w tym nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez Spółkę tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. oraz naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało pominięciem istotnych okoliczności mających bezpośredni wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a, ewentualnie na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 28 września 2021 r. skierowano przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok nie odpowiada prawu.

W okolicznościach tej sprawy przede wszystkim usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w stosunku do projektu obiektu budowlanego niezwiązanego z magazynowaniem, przeładunkiem i dystrybucją ropy naftowej oraz produktów naftowych, podczas gdy przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że akt ten stosuje się jedynie do obiektów budowlanych funkcjonalnie związanych z produktami naftowymi i ropą naftową, a więc nie do restauracji.

W tej sprawie nie jest sporne, iż okoliczności jakie przywoływał organ pierwszej instancji jako przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę budynku gastronomicznego z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...] obr. [...], gmina [...], nie mogły uzasadniać wydania takiej negatywnej decyzji. Niemniej jednak organ odwoławczy w toku rozpatrywania odwołania inwestora podniósł, iż odmowa jest zasadna z uwagi na niezgodność inwestycji z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., albowiem lokalizacja budynku gastronomicznego w odległości 45,3 m od odmierzacza gazu jest niezgodna z ww. § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. (odległość ta winna wynosić 60 m). Przyjmując stanowisko w tym zakresie uznano, że powyższe regulacje rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. stanowią przepisy odrębne określające dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków w rozumieniu § 12 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co prowadzi do wniosku, że w przepisach rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. – poprzez jego § 3 ust. 1 należy poszukiwać regulacji związanych z odległością planowanej inwestycji od stacji paliw. Stosownie do treści przepisu § 3 ust. 1 tego aktu przepisy stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeznaczonych do magazynowania i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów

Tym samym organ odwoławczy przyjął, że przepisy ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. znajdują zastosowanie także w przypadku lokalizacji budynków (w tym wypadku gastronomiczny) przy istniejących obiektach budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów.

Zatem podstawowe znaczenie w tej sprawie z uwagi na stanowisko organu odwoławczego ma to, czy przepisy ww. rozporządzenia wskazujące na odległości przewidziane przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych oraz ich przebudowy od budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej mają zastosowanie w sytuacji, gdy planowana jest budowa obiektu gastronomicznego w pobliżu istniejącej stacji paliw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, jak właściwie wskazuje to skarga kasacyjna błędnie zastosował przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. Należy zgodzić się ze skarżącą Spółką, iż warunki techniczne jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie odnoszą się do lokalizacji stacji paliw, rurociągów przesyłowych, których przecież dotyczy to rozporządzenie. Zatem przepisy tego rozporządzenia nie mogły mieć zastosowania do przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gastronomicznego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W konsekwencji więc nie można podzielić stanowiska organu zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowana przy budowie innych obiektów budowlanych w tym m.in. budynku gastronomicznego. Z dyspozycji wskazanego wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. jednoznacznie wynika, że przepisy te stosuje się "przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeznaczonych do magazynowania i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów". Jest to przepis ogólny zamieszczony w ww. rozporządzeniu, zaś § 125. ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika, że w przepisach ogólnych rozporządzenia: określa się jego przedmiot, jeżeli nie jest on określony w tytule rozporządzenia w sposób szczegółowy i wyczerpujący, rozpoczynając przepis od wyrazów: "Rozporządzenie określa". Tym samym zakres przedmiotowy tego rozporządzenia nie budzi wątpliwości. Przepisów rozporządzenia nie stosuje się tym samym w każdej sytuacji. Dotyczą ono wyłącznie realizacji i przebudowy obiektów związanych z magazynowaniem, przeładunkiem i dystrybucją ropy naftowej. Norma ta nie może być interpretowana w sposób rozszerzający.

Tym samym przedmiotowe rozporządzenie będące normą szczególną nie może być stosowane wobec innych obiektów, jak tylko do projektowania baz i stacji paliw. Należy w tym miejscu wskazać, iż przykładem podobnego sposobu formułowania przepisów są przepisy prawa, które regulują kwestię budowania domu w określonej odległości od drogi, ale nie regulują kwestii urządzenia drogi w konkretnej odległości do domu. Ustawa o drogach publicznych reguluje, jaką odległość należy zachować przy projektowaniu obiektu budowlanego w stosunku do drogi istniejącej. Zapis ten nie ma zastosowania przy projektowaniu drogi i nie ma przepisu odnośnie odległości drogi od budynku.

Tym niemniej budowa obiektu gastronomicznego, przy istniejącej stacji paliw winna niewątpliwie uwzględniać uwarunkowania wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-d ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: (a) nośności i stateczności konstrukcji, (b) bezpieczeństwa pożarowego, (c) higieny, zdrowia i środowiska, (d) bezpieczeństwa użytkowania. Poza tym realizacja takiego budynku użyteczności publicznej w którym przebywają ludzie winna również być oceniana przez pryzmat § 11 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, iż przepisy ww. rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. mogły by być podstawą weryfikacji realizacji planowanej inwestycji gastronomicznej w kontekście § 11 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie usprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 124 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. poprzez zastosowanie błędnej wykładni i uznanie, że lokalizacja budynku gastronomicznego w odległości 45,3 m od odmierzacza gazu jest niezgodna z ww. przepisami rozporządzenia, podczas gdy odległość ta spełnia warunki z § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r., a prawidłowa wykładnia przepisów nakazuje przyjąć, że redukcja wymaganej odległości od budynków użyteczności publicznej obejmuje zarówno podziemne butle z gazem, jak i służące do obsługiwania powyższych butli i funkcjonalnie z nimi związany odmierzacz gazu.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji uznał, że zbiornik gazu płynnego oraz odmierzacz tego gazu stanowią funkcjonalne powiązanie urządzenia służącego do tankowania pojazdów gazem płynnym, przy czym nie uznał, by prowadziło to do redukcji wymaganej odległości od budynków użyteczności publicznej zarówno podziemnej butli z gazem, jak i urządzenia (odmierzacza) służącego do obsługiwania powyższych butli.

Przywołany wyżej przepis § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. stanowi, że odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5 w tym ta określająca 60 m od obiektów użyteczności publicznej, mogą być zmniejszone o połowę w przypadku zbiorników podziemnych.

Zbiornik gazu płynnego oraz odmierzacz tego gazu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowią funkcjonalnie ze sobą powiązane urządzenia służące do tankowania pojazdów gazem płynnym. Nie można oceniać możliwości usytuowania jednego z tych urządzeń w oderwaniu od drugiego. Dlatego dla zachowania odległości usytuowania obu urządzeń należy brać pod uwagę ich funkcjonalny związek. Takie rozumowanie prowadzi do wniosku, że dopuszczenie usytuowania podziemnego zbiornika gazu płynnego w odległości o połowę mniejszej od wskazanej w § 124 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r., obejmuje także wszystkie inne urządzenia funkcjonalnie związane z tym zbiornikiem, w tym również odmierzacz gazu.

Tym samym, jeżeli uznano w tej sprawie, że kwestia istniejącego zbiornika podziemnego na gaz płynny (w odległości 38,9 m od obiektu użyteczności publicznej) stanowi spełnienie wymagań ww. normy § 124 ust. 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia, to i położenie dystrybutora gazu (45,3 m), jako funkcjonalnie powiązanego z nim, winno być ocenione w tej sprawie łącznie z ww. zbiornikiem.

Zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., stacja paliw płynnych jest to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub naziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Jak wynika z powyższej definicji stacji paliw płynnych, tego typu zamierzenie budowlane jest traktowane przez prawodawcę jako jeden obiekt budowlany, mogący się składać z różnych elementów i urządzeń budowlanych, w ramach których może też być podziemny zbiornik gazu płynnego, jak i odmierzacz gazu. Nie ma więc podstaw prawnych, aby podziemny zbiornik gazu czy odmierzacz gazu traktować jako odrębny obiekt budowlany. Stąd też podziemny zbiornik i odmierzacz gazu jako funkcjonalnie powiązane winny być w realiach tej sprawy ocenione w kontekście § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r.

W tym więc zakresie należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż odległości z § 124 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. mogą być zmniejszone w stosunku do podziemnego zbiornika gazu płynnego o połowę, a regulacja pozwalająca na takie zmniejszenie dotyczy również odmierzacza gazu. Stąd też przyjęta przez Sąd pierwszej instancji odmienna interpretacja § 124 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Jednocześnie w realiach tej sprawy za usprawiedliwiony należy uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane i uznania, że położenie projektowanej restauracji objęte jest niebezpieczeństwem pożarowym ze strony instalacji gazowej, a w szczególności odmierzacza gazu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów nakazuje przyjąć, że umieszczenie zbiorników z gazem pod ziemią zabezpiecza bezpieczeństwo projektowanej restauracji pod względem pożarowym, a przytoczony przepis ustawy Prawo budowlane nakazuje to uwzględnić.

Przywołane powyżej rozważania pozwalają na przyjęcie stanowiska, iż pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej pozbawione są tym samym doniosłości prawnej.

Niewątpliwie więc, w tych okolicznościach sprawy, w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stąd też wadliwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. Słusznie podniesiono zarzuty w tym zakresie w skardze kasacyjnej, że prawidłowo powinien być zastosowany w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił, skoro organ odwoławczy w realiach tej sprawy z naruszeniem norm art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. dokonał wadliwej oceny całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie zastosował właściwie § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r.

Za usprawiedliwiony generalnie nie możne być uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Wskazać w tym zakresie należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do wszystkich zarzutów. Powyższe nie oznacza jednak, że sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności jej stanowiska. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Zważyć nadto należy, że nawet wówczas, gdy sąd nie odniesie się do każdego z zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędnym jest wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, o czym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2017 r. II GSK 2932/15 i II GSK 1413/16). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób lakoniczny i bardzo ogólnikowy odniósł się do wszystkich zarzutów. Niemniej jednak zauważyć należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a to, że nie jest to stanowisko prawidłowe nie oznacza wadliwości uzasadnienia w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a.

Natomiast powołany w powiązaniu z innymi przepisami w prawie każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za posiadającą usprawiedliwione podstawy w opisanym wyżej zakresie, co uzasadniało potrzebę uchylenia kwestionowanego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto – w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – organ administracji wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Przede wszystkim pominął funkcjonalny związek pomiędzy przedmiotowym zbiornikiem gazu, a odmierzaczem gazu, które to urządzenia stanowią funkcjonalną całość, która powinna być analizowana łącznie. Tak więc nie wyjaśniając powyższej kwestii wadliwie również zastosował powoływany w motywach decyzji § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w opisanym wyżej zakresie, stąd też zastosował konstrukcję prawną z art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. z przywołanych powyżej przesłanek, stąd też uchylono również zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.