Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 360/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 49 ust. 3, art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 49c ust. 1, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 8, art. 10, art. 107 par. 3, art. 126
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 6, art. 67a par. 1, art. 68 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. K. i L. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), po rozpatrzeniu zażalenia K. K. i L. K. z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej również: "PINB" lub "PINB w G.") z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł w związku z realizacją przez L. i K. K. (dalej również: inwestorzy), bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, magazynu sprzętu rolniczego na terenie działki nr ewid. [...] położonej w S. P., będącej własnością K. K.

Przedmiotowe postanowienia zostały wydane w następującym stanie sprawy wynikającym z ustaleń organów nadzoru budowlanego obydwu instancji.

PINB w G. prowadzi postępowanie w sprawie budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę magazynu sprzętu rolniczego na terenie działki nr ewid. [...] położonej w S. P.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] PINB wstrzymał budowę przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył na inwestora obowiązki z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanego magazynu sprzętu rolniczego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - wszystko to w terminie do dnia [...] maja 2014 r.

W dniu [...] maja 2014 r. K. K. złożył w siedzibie PINB w G. nieostateczną decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w S. P. - dla inwestycji obejmującej budynek magazynu sprzętu rolniczego, projekt budowlany oraz oświadczenie K. K. o prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w S. P. Decyzja Wójta Gminy P. stała się ostateczna w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji, tj. w dniu [...] czerwca 2014 r.

Następnie, zmierzając do legalizacji przedmiotowego obiektu, PINB w G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalił dla L. i K. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, wyjaśniając w uzasadnieniu postanowienia, że kwota ta jest iloczynem stawki opłaty (s = 500 zł), kategorii obiektu (k) oraz współczynnika wielkości obiektu (w). Ponadto organ wyjaśnił też, że dokonał weryfikacji dokumentów projektowych W wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestorów WWINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak [...]) uchylił postanowienie organu I instancji, wskazując w pierwszej kolejności, że zostało ono wydane przedwcześnie, albowiem nie została jednoznacznie stwierdzona prawidłowość i zgodność z przepisami przedłożonego projektu budowlanego. Nadto zalecił organowi I instancji ustalenie w sposób jednoznaczny, kto jest inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. K. K. czy też K. i L. K.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. PINB w G. wezwał K. K. do usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości, w terminie [...] dnia od dnia doręczenia wezwania, poprzez uzupełnienie złożonego projektu w zakresie oznaczenia działki ewidencyjnej, na której obiekt jest usytuowany, oraz uwidocznienie na rysunkach metryki projektu specjalności danych dotyczących uprawnień budowlanych sprawdzającego i projektanta. Organ I instancji w powyższym postanowieniu wezwał także o uzupełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o pisemną zgodę K. K. "na przyjęcie swej żony L. K. w obowiązki współinwestora". K. K. nałożone nań obowiązki wykonał w terminie.

W konsekwencji PINB w G. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak PI[...] w związku z samowolną realizacją przez K. i L. K. magazynu sprzętu rolniczego, ponownie ustalił w stosunku do tych podmiotów opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł.

Również to postanowienie – w wyniku wniesienia zażalenia przez inwestorów wskazujących na zmianę linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do kwestii przedawnienia opłat legalizacyjnych, a także podnoszących, że PINB nie wykonał zaleceń organu odwoławczego zawartych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. - zostało uchylone postanowieniem WWINB z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko stron co do tego, że PINB nie przeprowadził prawidłowo wszystkich wymaganych czynności w sprawie.

Prowadząc dalej postępowanie, PINB w G. przesłuchał L. K. i K. K. Ustalając, że L. K. również była inwestorem samowolnej realizacji magazynu sprzętu rolniczego usytuowanego na terenie działki nr [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. (znak [...]) ponownie ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, w związku z realizacją bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę magazynu sprzętu rolniczego na terenie działki nr ewid. [...].

Na to postanowienie, zachowując ustawowy termin, zażalenie złożyli K. i L. K., ponownie podnosząc, że jakkolwiek znane są im orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach opłaty legalizacyjnej, to jednak nie zgadzają się z nią i oczkują, że niniejsza sprawa zapoczątkuje zmianę linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do przedawnienia opłat legalizacyjnych. Skarżący ponownie opisali okoliczności towarzyszące samowolnej budowie budynku magazynu sprzętu rolniczego. Dodatkowo podnieśli, że PINB w G. popełnił błąd, nie wpisując w rozstrzygnięciu zażalenia, że opłata legalizacyjna w kwocie 25.000 zł jest zobowiązaniem solidarnym, co wywołuje u zobowiązanych obawę, że zmuszeni będą zapłacić 50.000 zł, a nadto wskazali na błąd natury proceduralnej polegający na prowadzeniu sprawy pomimo tego, że nie upłynął jeszcze termin do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie WWINB z dnia [...] listopada 2014 r.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), odwołując się do treści art. 28 ust. 1 oraz wskazując na art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), wyjaśnił, że przepisy prawa nie wyłączają magazynów na sprzęt rolniczy spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a bezsporną okolicznością jest, że L. i K. K. rozpoczęli budowę budynku magazynu sprzętu rolniczego na działce nr [...] bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej, do której z uwagi na brzmienie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego w ściśle określonych przypadkach mogą zostać zastosowane mechanizmy umożliwiające legalizację obiektu zamiast orzeczenia nakazu rozbiórki.

Zdaniem organu II instancji PINB w G. podjął niezbędne działania zmierzające do legalizacji obiektu a wobec wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. WWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że przedłożona przez inwestorów dokumentacja projektowa jest zgodna z postanowieniami decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Wyjaśniając, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z etapów procedury legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, której organ nadzoru budowlanego nie może pominąć, a wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej nie jest uzależniona od uznania organu nadzoru budowlanego, gdyż w razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie, a do suwerennej decyzji inwestora należy, czy korzystniejszym wyjściem jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też wykonanie nakazu rozbiórki (który stanowi ustawową konsekwencję nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej).

WWINB podkreślił, że z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego bezpośrednio wynika, że jednym z warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i ewentualnego (jeśli to konieczne) udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej, a sposób naliczania tej opłaty został szczegółowo opisany w art. 49 ust. 2 i 59f ustawy Prawo budowlane, gdzie ustawodawca nakazuje do opłaty legalizacyjnej stosować przepisy dotyczące kar, z tym że kwotę tak obliczonej kary należy pomnożyć pięćdziesięciokrotnie; w przedmiotowej sprawie przy zastosowaniu sztywno ustalonej przez Prawo budowlane stawki (s) 500 zł pomnożonej przez kategorię obiektu (k) 1 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) 1 - iloczyn tych współczynników wynosi 1 000 zł, co zwiększone pięćdziesięciokrotnie daje kwotę 25 000 zł. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie wysokość opłaty legalizacyjnej została ustalona zgodnie z art. 49 ust. 1, ust. 2 ustawy Prawo budowlane i przy odpowiednim zastosowaniu art. 59f ust. 1 tej ustawy, przy czym za prawidłowe należało uznać zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu do kategorii II określonej w załączniku nr 1 do ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do pozostałych argumentów zażalenia WWINB ponownie wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości ustalania opłaty legalizacyjnej w zależności od stopnia przyczynienia się osób trzecich do rozpoczęcia robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieni do zarzutu, że PINB w G. przedwcześnie przystąpił do czynności w sprawie, tj. przed upływem terminu do wniesienia skargi na postanowienie WWINB z dnia [...] listopada 2014 r., organ, powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną z art. 15 k.p.a., stwierdził, że od postanowienia ostatecznego należy odróżnić postanowienie prawomocne i zaznaczył, że skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego, co oznacza, że jej wniesienie co do zasady nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia, wobec czego po wydaniu ostatecznego postanowienia, jakim było postanowienie WWINB z dnia [...] listopada 2014 r. PINB w G. miał prawo prowadzić postępowanie wyjaśniające.

Na koniec WWINB wyjaśnił, że opłata legalizacyjna została nałożona na inwestora, po stronie którego występują dwa podmioty, tj. L. i K. K. - i jakkolwiek ustalona opłata legalizacyjna nie ma charakteru zobowiązania solidarnego (w tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo), to jednak dotyczy ona jednego tożsamego przedmiotowo obowiązku zapłaty kwoty 25.000 zł tytułem opłaty legalizacyjnej; obowiązek ten związany jest z istnieniem budynku, a wysokość opłaty nie jest zależna od liczby osób występujących po stronie inwestora.

W skardze na postanowienie WWINB z dnia [...] lutego 2015 r. K. K. i L. K. zarzucili naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, jak i na nieodniesieniu się przez organ do zgłoszonego w toku postępowania zarzutu udziału w postępowaniu w charakterze strony osoby nieuprawnionej, jak też zarzutu przedawnienia oraz na nieustaleniu właściciela nieruchomości, na której doszło do wybudowania magazynu sprzętu rolniczego,

- art. 8 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,

- art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 28 k.p.a. polegające na nadaniu uprawnień strony osobie nieuprawnionej, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów i zasad procedury administracyjnej,

- art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, jak również na nie odniesieniu się przez organ do zgłoszonego w toku postępowania przez skarżących zarzutu udziału w postępowaniu w charakterze strony osoby nieuprawnionej, jak też zarzutu przedawnienia,

- art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa polegające na przyjęciu, iż nie doszło do przedawnienia prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi – w szczególności co do nieprzeprowadzenia przez skarżony organ zgłaszanego w kolejnych za zażaleniach dowodu z przesłuchanie wskazanych świadków na okoliczności związane z wybudowaniem bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę magazynu sprzętu rolniczego, w tym starania się o uzyskanie stosownego pozwolenia, jak i pominięcie ustosunkowania się do zarzutu przedawnienia – inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB w G. z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2015 r. pełnomocnik procesowy skarżących oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w skardze, a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Podkreślił przy tym wadliwość dopuszczenia do udziału w charakterze strony sąsiada skarżącego oraz wadliwość procesową rozstrzygnięcia organu II instancji, które nie odniosło się do wszystkich aspektów zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego jest przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] lutego 2015 r., tj. na dzień orzekania przez WWINB w przedmiotowej sprawie, co ma istotne znaczenie ze względu na zmiany przedmiotowej ustawy, które weszły w życie z dniem [...] czerwca 2015 r. - o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 2), wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (pkt 3) - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, na które to postanowienie przysługuje zażalenie. Zastosowanie wskazanego przepisu jest kolejnym etapem w toku procedury legalizacyjnej wszczętej i prowadzonej na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W art. 49 tej ustawy została bowiem uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak, organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego lub również wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jest zobowiązany zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo w jego braku - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W konsekwencji, w przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Organ w przedmiotowej sprawie uznał, że spełnione zostały warunki do legalizacji przedmiotowego obiektu. Strona skarżąca nie przeczy tym okolicznościom. Wobec tego kontroli w niniejszym postępowaniu podlegała zasadność i prawidłowość nałożenia na skarżących opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł za zrealizowanie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę magazynu sprzętu rolniczego na terenie działki nr ewid. [...] będącej własnością K. K. Brak uzyskania przed pobudowaniem obiektu, które miało miejsce – jak wynika z protokołu kontroli obiektu z dnia [...] stycznia 2014 r. i protokołów przesłuchania inwestorów z dnia [...] grudnia 2014 r. – w 2008 r., pozwolenia na budowę, jak również decyzji o warunkach zabudowy jest oczywisty i są to okoliczności przyznane przez stronę skarżącą. Domniemywanie zaś "milczącej zgody" Wójta Gminy P. na realizację inwestycji, jak to podnoszą skarżący, jest całkowicie nieuprawnione, a ponadto w żaden sposób nie przełamałoby tego podstawowego ustalenia, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Wójt Gminy ma bowiem kompetencje jedynie do ustalania warunków zabudowy, nie zaś do udzielania pozwolenia na budowę, czy "milczącego" przyjmowania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Przepis art. 8 k.p.a. nie może uzasadniać przyjęcia korzystnego dla skarżących wniosku, że zaniechanie organu niewłaściwego w sprawie architektoniczno-budowlanej mogłoby doprowadzić do przyjęcia domniemania uzyskania pozwolenia budowanego. Nie budziłoby też zaufania obywateli do organów administracji takie działanie organu nadzoru budowalnego, który dopuszczałby korzystne dla strony wnioski prawne stanowiące zarazem rażące naruszenie prawa.

Kwestia charakteru przedmiotowego obiektu gospodarczego - magazynu sprzętu rolniczego (obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej) jest również oczywista. Obiekt ten ze względu na swoje rozmiary (w sposób jednoznaczny ustalone w wyniku kontroli obiektu budowlanego w dniu [...] stycznia 2013 r.) nie może być uznany za podlegający regulacji art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ani żadnego innego przepisu wyłączającego taki obiekt spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy. W przypadku wykonywania takich robót na inwestorach ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W analizowanej sprawie niewątpliwie inwestorzy nie spełnili tego wymogu. Jeśli zatem prowadzenie przedmiotowych prac wymagało pozwolenia na budowę, to likwidację skutków robót prowadzonych bez takiego pozwolenia należało przeprowadzić w trybie zastosowanym przez organy, czyli na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane.

Całkowicie niezasadne są zarzuty skarżących co do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Dane ewidencyjne wskazywały jednoznacznie osobę właściciela działki nr [...], tj. K. K., z którego oświadczenia z dnia [...] grudnia 2014 r., a także z przesłuchania tej strony oraz jego żony z tego samego dnia wynika, że K. K. i L. K. wspólnie pobudowali przedmiotowy magazyn sprzętu rolniczego na tej nieruchomości. Skarżący zaś nie przedstawili żadnych dowodów na to, że to nie K. K. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w czasie pobudowania magazynu sprzętu rolniczego.

Z kolei kwestie przeprowadzania dodatkowych dowodów ze świadków na ustalenie okoliczności związane z wybudowaniem tego obiektu bez wymaganego pozwolenia, jak i staranie się o uzyskanie stosownego pozwolenia, nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ekonomika postępowania wskazuje zaś na to, by nie przeprowadzać w postępowaniu administracyjnym dowodów zbytecznych, tj. takich, które nie dotyczyłyby okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, na co trafnie zwrócił uwagę organ w zaskarżonym postanowieniu. W razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach Prawa budowlanego, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie i takie okoliczności jak przyczyny dopuszczenia się samowoli budowlanej pozostają nieistotne (irrelewantne) dla oceny skutków samowoli budowlanej. Wobec tego zarzuty naruszenia przez WWINB przepisów postępowania w tym zakresie okazały się całkowicie bezpodstawne.

Co się tyczy postępowania zarzutu udziału w postępowaniu w charakterze strony osoby nieuprawnionej, stwierdzić należy, że nawet gdyby okazał się trafny, to nie miałby doniosłego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Adresatem postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną byli niewątpliwe skarżący, a nie inny podmiot, któremu organ również doręczył to postanowienie. Ubocznie Sąd uznaje za stosowne wyjaśnić, że w jego ocenie właściciel sąsiedniej nieruchomości może być, ze względu na zasięg oddziaływania inwestycji, stroną w postępowaniu legalizacyjnym, skoro mógłby nią być w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wobec tego G. F., jako właścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przy której granicy usytuowano sporny magazyn sprzętu rolniczego, przymiot strony postępowania posiadała.

W następnej kolejności należy podnieść, że zarzuty dotyczące przedawnienia opłaty legalizacyjnej, jako konsekwencji możliwości zastosowania do takiej opłaty przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 613, z późn. zm.]), w tym przepisu art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, są bezpodstawne. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia WWINB nie zachodziły podstawy do zastosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów Ordynacji podatkowej. Jednoznacznie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2193/11 (ONSAiWSA 2014/4/66, LEX nr 1335915). Do opłaty legalizacyjnej w stanie prawnym przed dniem 28 czerwca 2015 r. nie znajdował zastosowania przepis art. 68 Ordynacji podatkowej, dotyczący instytucji przedawnienia zobowiązania podatkowego. Z ówczesnego brzmienia ustawy Prawo budowlane nie wynikało bowiem, że zamiarem ustawodawcy było nadanie opłacie legalizacyjnej statusu podatku, wobec czego nie było podstaw, aby ten fakt domniemywać i w konsekwencji do opłaty legalizacyjnej stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej - rozdziału 8 zatytułowanego "Przedawnienie".

Skoro obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej nie wynikał z obowiązku podatkowego, to tym samym nie stanowił zobowiązania podatkowego w rozumieniu art. 5 Ordynacji podatkowej. Wobec niedopuszczalności domniemywania nadania określonemu świadczeniu statusu podatku także istota i cel ustanowienia opłaty legalizacyjnej nie dawały podstaw do uznania tej opłaty za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej.

Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie mógł wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przechodzi bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz wydaje decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Jak bowiem stanowi art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, organ wydaje decyzję (decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego) w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1, a jednym z tych wymagań jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej, zatem woli inwestora pozostawiona została kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnień do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Tym samym opłata legalizacyjna nie może być uznana za przymusowe świadczenie pieniężne w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej. Niedopuszczalne zaś jest upatrywanie w art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego podstawy stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisu art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Przepis art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stanowił w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i stanowi nadal, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei na podstawie art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, przy czym uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. A zatem, rozważając kwestie opłaty legalizacyjnej, należy dostrzec, że w przypadku tej instytucji prawnej mamy do czynienia z dwukrotnym odesłaniem do odpowiedniego stosowania określonych przepisów. Przepis art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje odpowiednie zastosowanie do kar przepisów działu III Ordynacji podatkowej i jednocześnie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje także odpowiednie stosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar. Wynik odpowiedniego zastosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów działu III Ordynacji podatkowej i odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar musi uwzględniać różnice zachodzące między karą a opłatą legalizacyjną. Istota i cel ustanowienia opłaty legalizacyjnej, która – w odróżnieniu do kary – nie jest przymusowym świadczeniem, oraz brak po stronie organu nadzoru budowlanego uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej, powodują, że w tym przypadku wynik odpowiedniego stosowania przepisów oznacza, iż przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej trzeba wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia. W konsekwencji przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej w dacie orzekania przez organy nadzoru budowalnego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie znajdował zastosowania do opłaty legalizacyjnej.

Aktualnie, jak już wspomniano, przepisy ustawy Prawo budowlane uległy zmianie, bowiem ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) wprowadzono do ustawy Prawo budowlane art. 49c ust. 1, zgodnie z którym do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. W ust. 2 art. 49c wskazano z kolei, że złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, powoduje zawieszenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku.

Zmiany te wprowadzone zostały z dniem 28 czerwca 2015 r. (art. 9 ustawy zmieniającej), co oznacza, że od dnia wejścia w życie tych zmian ustawa Prawo budowlane przewiduje już co najmniej możliwość ubiegania się o zastosowanie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej na zasadach przewidzianych w Ordynacji podatkowej.

Przepis intertemporalny ustawy zmieniającej Prawo budowlane w art. 6 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu przewiduje, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Niemniej jednak, nawet gdyby powyższy przepis art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego stanowił również podstawę do stosowania instytucji przedawnienia zobowiązania - zastosowania przepisu art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, to powyższa regulacja, jako nieobowiązująca jeszcze na etapie rozstrzygania o wysokości opłaty legalizacyjnej, nie mogła mieć z oczywistych względów wpływu na ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego przez organ nadzoru budowlanego II instancji przed wejściem w życie przepisu art. 49c Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 3828/14, II FSK 1789/14, II FSK 3711/13 i II FSK 921/14 - dostępne Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak odrębnego wypowiedzenia się przez WWINB w powyższej kwestii przedawnienia opłaty legalizacyjnej, pomimo trafnego odniesienia się do przepisów art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Można się w tym zakresie po stronie organu doszukać pewnych uchybień w zakresie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., jednakże nie uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Warto wspomnieć, że kwestię tę organ poruszył we wcześniej wydanym w sprawie postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że gdyby organ II instancji zapewnił jej przed wydaniem zaskarżonego postanowienia możliwość dodatkowego wypowiedzenia się w sprawie, to rozstrzygniecie sprawy mogłoby mieć inną treść. Warto dodać, że na etapie postępowania odwoławczego jedynymi nowymi materiałami było zażalenie inwestorów oraz pismo przewodnie PINB z dnia [...] stycznia 2015 r., które zostało doręczone skarżącym. Trudno zatem uznać, że skarżący nie zapoznali się z tymi materiałami, a ponadto powołane w skardze okoliczności w swej istocie stanowiły rozwinięcie i uzupełnienie zarzutów już podniesionych w zażaleniu.

Przechodząc do omówienia samego sposobu ustalenia opłaty legalizacyjnej, Sąd stwierdza, że wysokość opłaty została prawidłowo obliczona.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym stawka opłaty podlega 50-krotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 tej ustawy). Z kolei art. 59f ust. 1 i 2 tej ustawy precyzuje, że wskazana opłata stanowi iloczyn stawki podstawowej (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Parametry oznaczone jako (s) oraz (w) zostały przy tym oznaczone wyraźnie przez ustawodawcę w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

Skarżący dopełnili wymogów formalnych, tj. przedłożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskali decyzję o warunkach zabudowy oraz projekt budowlany przedmiotowego budynku. Następnie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły wysokość tej opłaty, obliczając ją według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 Prawa budowanego. Stawkę opłaty równą 500 zł przemnożono przez współczynnik kategorii obiektu = 1 (Kategoria II - budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe) oraz przez współczynnik wielkości obiektu = 1, a wynik podwyższono 50-krotnie (art. 49 ust. 2 Prawa budowanego), co też dało opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł.

Ustosunkowując się końcowo do kwestii obciążenia obydwu inwestorów opłatą legalizacyjną bez określenia solidarności przedmiotowego zobowiązania, stwierdzić należy, że została trafnie rozstrzygnięta przez skarżony organ. Opłata legalizacyjna nie ma charakteru obowiązkowego. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu, a jej uiszczenie doprowadzi do legalizacji obiektu wzniesionego samowolnie, zaś brak jej uiszczenia co do zasady doprowadzi do rozbiórki. Określenie sposobu zapłaty należności byłoby natomiast niezbędne w przypadku, gdyby dana należność podlegała egzekucji administracyjnej. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem opłata legalizacyjna nie jest należnością podlegającą przymusowemu ściągnięciu. Przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego podstawy do obciążania inwestorów opłatą legalizacyjną solidarnie bądź w stosunku do poniesionych nakładów. Niemniej jednak w przypadku tej opłaty inwestorów obowiązują względem organu zasady analogiczne jak w przypadku zobowiązań solidarnych lub in solidum, tj. uiszczenie opłaty przez któregokolwiek z inwestorów, wywołuje skutek względem drugiego. Natomiast o sposobie rozliczeń z tego tytułu między inwestorami decydować będzie w tym przypadku łączący ich w tym zakresie stosunek cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 263/14, LEX nr 1534075).

Reasumując wszystko powyższe, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z treścią przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i istotnego naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu, jak i postanowienia organu I instancji. W niniejszej sprawie nie miały miejsca naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, ani tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem takie naruszenia, które w konsekwencji mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.