Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 618/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 2, art. 40 par. 2, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 93, art. 98, art. 130, art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156, art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 1 art. 7 pkt. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]czerwca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...]marca 1998r. (Nr [...]) sprostowaną postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2007r. i z dnia [...] maja 2008r. działając na wniosek D. i W. D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości Z., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb ., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...]m², zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność wnioskodawców. W uzasadnieniu tej decyzji Wójt Gminy wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr XXX/185/97 z dnia 30 maja 1997r. (Dz.Urz. Woj. Poz. Nr 21, poz. 177). Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego wydzielona działka o nr 186/23 została przeznaczona pod nowo projektowaną drogę. Wójt Gminy wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) działka gruntu wydzielona pod drogę o numerze [...]o powierzchni [...]m² z nieruchomości objętej podziałem przechodzi z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Nadto wskazano, że właściciele nieruchomości w piśmie z dnia 27 grudnia 1996r. wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania działki nr [...]o powierzchni [...]m² na rzecz Gminy D .

Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak [...]) na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił na rzecz D. i W. D. odszkodowanie w łącznej w kwocie [...]zł, stanowiącej należność za grunty wydzielone pod drogę gminną, położoną w Z., gmina D., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o powierzchni [...] m² zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu jako własność Gminy D . W punkcie II rozstrzygnięcia Starosta ustalił, że odszkodowanie zostanie wypłacone przez Gminę jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W motywach rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym działki wydzielone pod gminne drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany przechodzą z mocy prawa na własność Gminy. W ocenie Starosty spełnione zostały przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa ust. 1 tego przepisu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Starosta wskazał, że utrata prawa własności przez właściciela nieruchomości kompensowana jest w formie odszkodowania, do którego zobowiązana jest Gmina. Kwota odszkodowania jest wynikiem negocjacji pomiędzy właścicielem, a właściwym organem tym zastrzeżeniem, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia, wysokość odszkodowania zostaje ustalona na zasadach obowiązujących przy wywłaszczeniu. Ponieważ samo przejście własności działek na gminę następuje ex lege, przedmiotem rokowań mogą być wyłącznie kwestie odszkodowania, a więc wysokość, sposób i termin jego zapłaty.

Nadto Starosta wskazał, że w związku z zawartym w dniu 27 listopada 1996r. pomiędzy Wójtem Gminy a wnioskodawcami porozumieniem w sprawie współpracy związanej z wykonaniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, które w §4 przewidywało, że wyznaczone przedmiotowym planem drogi zostaną nieodpłatnie przekazane na rzecz Gminy, nie było zdaniem Starosty oświadczeniem wnioskodawców o nieodpłatnym przekazaniu działki nr [...]na rzecz Gminy.

Obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału i może być zrealizowane na drodze czynność cywilnoprawnej lub postępowania administracyjnego. Wszystkie wcześniejsze postanowienia umowy mają charakter deklaracji, czy ewentualnie umów przedwstępnych. Nadto w świetle art. 158 kc umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego, a czynność dokonana bez zachowania wymaganej prawem formy jest nieważna. Nie doszło więc w niniejszej sprawie do zawarcia umowy pomiędzy wnioskodawcami a Gminą w sprawie odszkodowania za działkę nr [...]przejęta na własność Gminy.

Z uchwały Rady Gminy z dnia 29 września 1997r. (Nr XXXIII/214/97) w sprawie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Z. oraz z dołączonego wyrysu z planu miejscowego wynika, że działka nr [...]oznaczona jest symbolem [...]– teren ulicy osiedlowej (wewnętrznej). Z treści obowiązującego w chwili uchwalania planu miejscowego art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) wynika, że na gruncie obowiązującej ówcześnie ustawy plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać jedynie ustalenia w przedmiocie dróg publicznych. Zatem działka [...]powstała w wyniku zatwierdzenia podziału działki nr [...]jest drogą publiczną – gminną. Podkreślenia wymaga, ze uchwałą z dnia 27 września 1999r. (Nr XIII/110/99 nadano ulicy nazwę [...].

Z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania planu miejscowego wynika, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie, zakładowe, a z ust. 2 wynika, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych powyżej należą do tej samej kategorii co te drogi.

Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 9 września 2002r. działka [...]została odłączona z Kw [...] i przeniesiona do Kw [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiących własność Gminy D .

Następnie Starosta wskazał na treść przepisów art. 128, art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w oparciu o które na zlecenie Starosty sporządzony został operat szacunkowy z dnia 18 września 2008r. W związku z tym wskazano, że wartość rynkowa działki ustalona została przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów art.149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz postanowień będących częścią porządku prawnego standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych.

Zgodnie z treścią §36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wartość rynkowa została określona dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. Wyceniania nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy jednorodzinnej w Z.oznaczona jest w planie symbolem [...], jako teren ulicy osiedlowej (wewnętrznej). Przy ustalaniu odszkodowania przyjęto wartość nieruchomości ustaloną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Starosty w dniu 18 września 2008r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. Operat szacunkowy został opracowany według stanu na dzień 23 marca 1998r., tj. na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Biegły stwierdził, że zgodnie z §36 Rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Podstawą oszacowania powinny być zatem ceny rynkowe gruntów przeznaczonych pod drogi, a jak wskazuje rynek takie ceny nie istnieją. Mają miejsce transakcje sprzedaży gruntów nabywanych na cele drogowe, jednak nie posiadają cech cen rynkowych. W takim przypadku wartość działek gruntu dzielonych pod nowe drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni.

Wartość rynkowa wycenianej nieruchomości została więc określona w oparciu o przepis §36 ust 2 Rozporządzenia, według stanu z dnia 23 marca 1998r. i poziomu przeciętnych cen rynkowych z dnia 18 września 2008 r., na kwotę [...]zł/m². Wartość działki nr [...]o powierzchni [...] m² wyniosła zatem [...]zł.

W dniu 14 października 2008r. w siedzibie Starostwa została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Wójt Gminy mimo zawiadomienia nie wziął w niej udziału. Z uwagi na nieobecność Wójta na rozprawie Starosta pismem z dnia 20 października 2008r. przesłał kserokopię protokołu rozprawy wraz z operatem szacunkowym sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania. Starosta pismem z dnia 14 listopada 2008r. zgodnie z art. 10 §1 kpa poinformował strony o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony nie ustosunkowały się do zebranego materiału dowodowego.

Starosta przyjął powyższy operat szacunkowy jako podstawę dla ustalenia odszkodowania na rzecz W. i D. D., ponieważ uznał, że zgodnie z treścią art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi.

W treści §4 porozumienia zawartego w dniu 27 listopada 1996r. wynika, że właściciele nieruchomości przyjmują do wiadomości, że wyznaczone drogi przedmiotowym planem zostaną nieodpłatnie przekazane na rzecz Gminy. Przyjąć zatem należy, że brzmienie tego przepisu nie jest oświadczeniem woli byłych właścicieli wydzielonej działki w sprawie nieodpłatnego przekazania jej na rzecz Gminy, a także nie jest to oświadczenie woli złożone w kwestii rezygnacji z odszkodowania za przedmiotową działkę.

Od powyższej decyzji Starosty odwołanie wniosła Gmina D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowne załatwienie wniosku o ustalenie wysokości odszkodowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Gmina zarzuciła naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w toku postępowania udziału pełnomocnika Gminy, a w skutek tego naruszenia art. 10 kpa w zw. z art. 32 kpa i art. 40 §2 kpa. Następnie zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi publiczne, choć w rzeczywistości takich przesłanek brak. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez nieobiektywne i jednostronne wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odwołująca się podniosła, że Starosta w postępowaniu o ustalenie na rzecz byłych właścicieli odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę ewidentnie pominął pełnomocnika Gminy, pomimo, że w dniu 24 października 2007r. powziął wiadomość, że pełnomocnik został ustanowiony. Przesyłanie zatem bezpośrednio do Urzędu Gminy dokumentów postępowania nie ma znaczenia prawnego, a jedynie informacyjne.

Nadto Gmina wskazała, że Starosta błędnie przyjął, że działka wydzielono pod nowoprojektowaną drogę mogła być drogą publiczną w dacie orzekania o podziale nieruchomości, gdyż plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego w obszarze, którego znajdowała się nieruchomość objęta wnioskiem o podział nie przewidywał przebiegu dróg o takim przeznaczeniu. Działka nr [...]znajduje się w obszarze określonym jako teren ulicy osiedlowej (wewnętrznej). Gmina zakwestionowała, ustalenie Starosty, że plany zagospodarowania przestrzennego mogły zawierać jedynie ustalenia w przedmiocie dróg publicznych. Byłoby to nieracjonalne i sprzeczne z zasadą, że przepisów ograniczających władztwo nad gruntem nie można interpretować rozszerzająco. Odwołująca wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych z których wynika, że w planie ustala się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych, ale także ulice, czy drogi wewnętrzne.

Odwołująca się podniosła, że ustawodawca daje pierwszeństwo cywilnoprawnym sposobom pozyskania gruntów przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Wojewoda Wielkopolski ostateczną decyzją z dnia [...]czerwca 2009 r. (znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P . W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności przytoczył motywy rozstrzygnięcia powołane przez Starostę, następnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalił własny stan faktyczny, który był zbieżny z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez Starostę.

Wojewoda pismem z dnia 6 marca 2009r. poinformowała pełnomocnika Gminy o prawie brania czynnego udziału w każdym stadium niniejszego postępowania. Pismem z dnia 9 kwietnia pełnomocnik giny – r.pr. H. K. poinformował, że w dniu 8 kwietnia 2009r. wypowiedział pełnomocnictwo w niniejszej sprawie.

Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie informacji, czy nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do sporządzonego operatu szacunkowego. W odpowiedzi rzeczoznawca wskazał, że operat jest aktualny zgodnie z przepisem art. 156 ust. 3 cytowanej ustawy. Przed wydaniem decyzji Wojewoda zawiadomił strony postępowania na podstawie art. 10 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W oparciu o ustalony stan faktyczny Wojewoda stwierdził w pierwszej kolejności, że wniesienie odwołania oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a nie jedynie odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Brak pominięcia pełnomocnika Gminy został przez Wojewodę konwalidowany pismem z dnia 6 marca 2009r., w którym poinformowano pełnomocnika Gminy zgodnie z art. 10 kpa o prawie brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Nadto Wojewoda wskazał na treść przepisu art. 98 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał na przesłanki przejścia własności działek wydzielonych z nieruchomości objętych podziałem na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, mianowicie: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga jest drogą publiczną, a jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego.

Z porównania mapy projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z mapą oraz opisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Z., rejon ul. [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy D. nr XXXIII/214/97 z 29 września 1997 r., ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. Poz. Nr 21, poz. 177 z 21 października 1997 r., jak również z pisma Urzędu Gminy w D. z 16 czerwca 2008 r. wynika, że działka nr [...]przeznaczona była pod teren ulicy osiedlowej wewnętrznej oznaczoną w planie symbolem[...].

W tym miejscu Wojewoda wskazał, iż wydaje decyzję w oparciu o całość materiału dowodowego uwzględniając przepisy prawa, dlatego wydając rozstrzygnięcie nie opiera się tylko na treści decyzji podziałowej, ale na wszystkich wymaganych przepisami dokumentach badając, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do orzeczenia odszkodowania. Wydanie decyzji podziałowej jest jedną z takich przesłanek.

W świetle ww. przepisów ustaw (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej) oraz orzecznictwa, tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne mogą przejść z mocy prawa na własność Gminy. Zatem organ orzekający przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy musi przede wszystkim ustalić czy przedmiotowa działka przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod teren ulicy osiedlowej, wewnętrznej jest drogą publiczną, bowiem tylko taka działka przechodzi z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, co z kolei jest podstawą do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Artykuł 7 pkt 2 ww. ustawy stanowi, iż zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały Rady Gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415 oraz Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Z., rejon ul. [...] z 29 września 1997 r., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalano w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż na gruncie ówcześnie obowiązującej ustawy miejscowe plany w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia jedynie w przedmiocie dróg publicznych. Oznacza to, iż w dacie uchwalenia przedmiotowego planu niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Zatem zgodnie z przytoczonym przepisem, każda droga znajdująca się w planie bez względu na to czy określono ją jako drogę dojazdową lokalną czy krajową jest drogą publiczną

Pogląd ten potwierdził również Sąd Najwyższy, który w wyroku z 8 grudnia 2005 r. podał, iż "według art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, a według ustawy o drogach publicznych, także drogi, jak m.in. osiedlowe, nie należą do kategorii dróg publicznych. Jeżeli wobec tego podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę." (wyrok SN z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II CK 312/05).

Niedopuszczalność zamieszczania w miejscowych planach regulacji nieobjętych treścią art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. K 27/00 (OTK 2001/2/29), w którym wskazał: "zagadnienia dotyczące treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zostały uregulowane przede wszystkim w art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten określa ustalenia, które mogą być zamieszczone w planach. Ustalenia te zamieszcza się "w zależności od potrzeb", gmina nie ma zatem obowiązku zamieszczania wszystkich ustaleń wymienionych w tym przepisie. Z drugiej strony, de legę lata, wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w tym przepisie (...) ".

Na marginesie wskazano, iż na mocy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadzono następujące klasy dróg publicznych: autostrady, ekspresowe, główne ruchu przyspieszonego, główne, zbiorcze, lokalne, dojazdowe (§ 4 ust. 1). Przepis §4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia stanowi, iż drogi powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie dróg lokalnych, dojazdowych i wyjątkowo zbiorczych.

W świetle powyższych ustaleń nie ma wątpliwości, że przedmiotowa działka położona w Z., stanowiąca uprzednio własność D. i W. D. przeszła z mocy prawa na własność Gminy D. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mianowicie: ostateczną decyzją dokonano podziału nieruchomości, a wydzielone działki przeznaczone są w planie pod' drogę "publiczną.

W związku z powyższym zgodnie z art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stronie należy się odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem.

Z uwagi na to, iż do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło - na podstawie wskazanego wyżej przepisu - odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Na wstępie, w odpowiedzi na zarzut Gminy, organ nadzoru podaje, że oświadczenie poprzednich właścicieli, iż przekazanie dróg nastąpi nieodpłatnie aktem notarialnym na rzecz Gminy jest nieskuteczne. Wola strony nie może unicestwiać skutku prawnego powstałego z mocy prawa na podstawie ustawy. Nadto oświadczenie to zostało złożone przed wydaniem decyzji podziałowej, w dniu 27 grudnia 1996 r.

Jednocześnie zauważa się, że zgodnie z art. 158 Kodeksu cywilnego, umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości; zobowiązanie powinno być w akcie wymienione.

W myśl art. 73 ust. 2 Kc, jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną niż forma pisemna, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna. Nie dotyczy to jednak wypadków, gdy zachowanie formy szczególne jest zastrzeżone jedynie dla wywołania określonych skutków czynności prawnej.

Okoliczność złożenia przez poprzednich właścicieli oświadczenia o bezpłatnym przekazaniu wydzielonych działek na rzecz Gminy nie ma wpływu na tok postępowania o ustalenie odszkodowania, tym bardziej że właściciele ci nigdy później nie zgodzili się na bezpłatne przekazanie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto należy dodać, iż na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i orzecznictwa m.in. sądów administracyjnych, za działki gruntu przysługuje odszkodowanie w każdym przypadku, bez względu na to, czy wnioskujący o podział właściciele działek się go zrzekli, czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 podniósł, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają możliwości zrzeczenia się przez właściciela przedmiotowego odszkodowania. Prawo do odszkodowania powstaje jednak dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Zatem uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 tej ustawy, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą i mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność Gminy (powiatu, województwa, Skarbu Państwa).

Podsumowując powyższe Wojewoda zaznaczył, że poprzedni właściciele nie zawarli stosownej, w wymaganej formie aktu notarialnego, umowy przenoszącej własność nieruchomości. Oznacza to, że Gmina nabyła własność nieruchomości nie w wyniku umowy zawartej z byłym właścicielem spornego gruntu, lecz z mocy prawa, w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego też względu, należy decyzją administracyjną ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawców, bowiem nie zostało ono uzgodnione między właścicielami a właściwym organem Gminy.

W toku postępowania administracyjnego istnieje obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia. Na potwierdzenie powyższej okoliczności Wojewoda przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Zatem na organie administracji spoczywa obowiązek traktowania opinii rzeczoznawcy jak każdego innego dowodu w sprawie i stosownie do art. 80 kpa, uzasadniania przesłanek jego dopuszczenia bądź odrzucenia.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, według stanu w dniu wydania decyzji o podziale. Ustęp 2 wskazanego wyżej przepisu stanowi, iż "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości".

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który w myśl art. 154 ust. 1 tejże ustawy, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Z kolei rolą organu administracyjnego jest ocena zgodności sporządzonej w formie operatu szacunkowego opinii względem przepisów prawa.

W tym celu analizie został poddany operat szacunkowy sporządzony 18 września 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.S .

Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z §36 ust 1 tegoż rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w ten sposób, że

- wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia);

- wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2).

Z przytoczonego wyżej przepisu wynika ściśle nałożony na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek zastosowania w trakcie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego. Przy jego zastosowaniu, w myśl §4 ust. 2 rozporządzenia, stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

W dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wycenie nieruchomości, zastosowana została metoda korygowania ceny średniej. Polega ona na tym, iż do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (§1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (§2).

Jak podnosi rzeczoznawca majątkowy, podstawą oszacowania winny być zatem ceny rynkowe gruntów przeznaczonych pod drogi, a jak wykazuje rynek takie ceny nie istnieją. Jego zdaniem istniejące transakcje sprzedaży gruntów nabywanych na cele drogowe nie posiadają cech cen rynkowych. Zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami oszacowania wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu m.in. założeń, że strony umowy były od siebie niezależne oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jak dalej podnosi rzeczoznawca transakcji takich nie ma.

Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy jeszcze raz wskazuje, iż zgodnie z §36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w pierwszej kolejności "przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne."

Z praktyki wynika jednak, iż ceny nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi nie mają w pełni charakteru rynkowego, albowiem w obecnym stanie prawnym, tylko jeden podmiot występuje na rynku jako nabywca takiego gruntu [wg ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi publiczne mogą stanowić odpowiednio własność Skarbu Państwa, właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy]. Nabycie może mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań. Ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie mogą zatem stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniły one warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynikających z definicji wartości rynkowej nieruchomości.

Innymi słowy, ceny uzyskiwane za grunty wydzielone pod drogi publiczne nie są cenami rynkowymi, ponieważ na rynku z oczywistych względów nie ma chętnych na grunty przeznaczone pod drogi publiczne. Jedynym podmiotem skupującym tego rodzaju grunty jest gmina (powiat, województwo, Skarb Państwa - własność gruntu wydzielonego pod drogę publiczną przechodzi na te podmioty z mocy prawa). Stąd, m.in. z powodu braku konkurencji, ceny uzyskiwane za grunty tego rodzaju nie osiągają wysokości cen uzyskiwanych za grunty, z których zostały wydzielone. Z uwagi na to, iż wykup takich działek jest de facto obowiązkowy (obowiązek wypłaty odszkodowania wynika z mocy prawa), kwota za nie wypłacana stanowi w większym stopniu odszkodowanie, niż cenę ustaloną na podstawie porozumienia stron (mimo, iż transakcje zawierane są w formie aktu notarialnego). "Sprzedający" często godzi się na "cenę" zaproponowaną przez organ, chcąc uniknąć długotrwałego postępowania o ustalenie odszkodowania.

Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, iż "ceny transakcyjne" wymienione w §36 ust. 1 rozporządzenia w praktyce nie istnieją. Stąd, zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie należy stosować ust. 2 tegoż paragrafu.

Z zapisu w operacie wynika, iż badaniem cen objęto transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i działki rolne o dużych powierzchniach zlokalizowane w Gminie D., zbyte w ciągu dwóch ostatnich lat w rejonach zurbanizowanych.

Na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji, biegły ustalił, że koniec roku 2007 i początek 2008 to okres stabilizacji cen nieruchomości we wszystkich sektorach rynku. Gwałtowny wzrost cen nastąpił w 2006r. i trwał do końca 2007r. Czynnikami wpływającymi na wzrost cen była korzystna sytuacja gospodarcza kraju oraz przychylne nastawienie banków oferujących niskie oprocentowanie pożyczek i kredytów hipotecznych oraz elastyczne warunki zaciągania i spłaty kredytów - obecnie sytuacja ta uległa zmianie.

Biegły przyjął trend czasowy rosnący w wysokości 10%.

Rzeczoznawca wziął do porównań 11 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi (średnia cena metra kwadratowego wyniosła 62,32 zł).

Podano, że na wartość nieruchomości wpływ ma przeznaczenie, położenie, powierzchnia i uzbrojenie terenu. Pominięto atrybut lokalizacja, ponieważ wszystkie miejscowości lokalizacyjne są podobne.

Całkowita wartość objętej roszczeniem odszkodowawczym nieruchomości wyniosła [...]zł (według stanu z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i poziomu cen z daty oszacowania).

Z uwagi na powyższe, organ drugiej instancji dokonał na podstawie art. 80 Kpa oceny operatu szacunkowego z 18 września 2008 r. i po uzyskaniu wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego stwierdził, że biegły w niniejszej sprawie, stosując ust. 2 pkt 1 § 36 ww. rozporządzenia prawidłowo wycenił wartość działek wydzielonych pod drogi publiczne biorąc do porównań nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotowe działki.

Powyższe ustalenia oraz fakt, iż - zdaniem Wojewody - wycena z 18 września 2008 r., została wykonana prawidłowo powodują, iż omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania, tym bardziej, że skarżąca zarówno odwołaniu, jak i w toku postępowania odwoławczego nie zakwestionowała prawidłowości dokonanej wyceny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina D . Działając poprzez pełnomocnika procesowego zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 10 §2 kpa, art. 32 kpa i art. 40 §2 kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie decyzji w mocy, a co za tym idzie przyjęcie, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie udziału w nim na skutek nie doręczenia pism jej pełnomocnikowi i że nie istniały podstawy do uchylenia decyzji Starosty;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień, w którym decyzja Wójta Gminy z dnia 23 marca 1998r. stała się ostateczna poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że z tytułu wydzielenia nieruchomości pod drogę z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna przysługuje, na rzecz byłych właścicieli odszkodowanie w trybie tej ustawy;

- §4 ust. 1 pkt 7 i §4 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że droga wydzielona na mocy decyzji podziałowej jest droga publiczną, wobec czego stosuje się do niej przepisy Rozporządzenia;

- art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, ze pod rządami tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalne było wyznaczanie dróg o charakterze wewnętrznym.

Wobec powyższego skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina wskazała, iż fakt naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest niewątpliwy, zatem uznać należy, że pomijając pełnomocnika Gminy w postępowaniu pominięto sama stronę.

Następnie skarżąca podniosła, że intencją uchwałodawczy samorządowego było nadanie drogom, których dotyczy przedmiotowe postępowanie statusu dróg wewnętrznych, co znalazło wyraz w wyraźnym brzmieniu przepisu Uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla tego terenu. Nadto skarżąca wskazała, że w dacie uchwalania planu miejscowego Rozporządzenie na które powołuje się Wojewoda nie obowiązywało. Intencją organów gminy było przeznaczenie przedmiotowej drogi jako drogi wewnętrznej. Wobec tego nie ma podstaw prawnych ani faktycznych, aby twierdzić, że wydzielone w ten sposób drogi są drogami publicznymi, a co za tym idzie, że przysługuje w związku z ich wydzieleniem odszkodowanie na rzecz ich dotychczasowych właścicieli.

W konsekwencji skarżąca podnosiła, że przedmiotem decyzji w ogóle nie była kwestia przejścia na własność nieruchomości powstałej w wyniku podziału, a przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Zdaniem skarżącej na mocy decyzji podziałowej wydzielona została nieruchomość przeznaczona pod drogę o charakterze wewnętrznym, nie stała się więc własnością Gminy, a co za tym idzie pozostała własnością jej dotychczasowych właścicieli. Nie znajduje więc zastosowania przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujący kwestie przyznania odszkodowania z tytułu wydzielenia nieruchomości pod drogę publiczną i jej przejście z mocy prawa na własność Gminy.

Nadto skarżąca wskazała, że w świetle art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nieracjonalne jest przyjęcie, że wszelkie ciągi komunikacyjne stanowią drogi publiczne oraz sprzeczne z zasadą, że przepisów ograniczających władztwo nad gruntem nie można interpretować rozszerzająco.

Skarżąca w konsekwencji zakwestionowała ustalenie przyjęte w postępowaniu administracyjnym, że w obowiązującym stanie prawnym przedmiotowa działka miała charakter drogi publicznej i że przeszła na własność gminy oraz że z tego tytułu poprzednim jej właścicielom należy się odszkodowanie.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę, powołując się na uzasadnienie swojej decyzji uznał ją za niezasadną i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu, podnoszonego już w odwołaniu, a następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, że w postępowaniu przed Starostą Gmina prawidłowo umocowała fachowego pełnomocnika do reprezentowania jej w przedmiotowej sprawie. Wobec tego uchybienie procesowe stanowi doręczenie dokumentów i pism w sprawie bezpośrednio Gminie zamiast jej pełnomocnikowi (art. 40 §2 kpa). W okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jak słusznie wskazano w postępowaniu odwoławczym Wojewoda zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, co też uczyniono. Wojewoda w oparciu o zebrany i uzupełniony materiał dowodowy (k. 33-34 akt adm.) ponownie ustalił własny stan faktyczny i na jego podstawie rozpoznał merytorycznie przedmiotową sprawę. Nie dostrzeżono także żadnych ujemnych skutków spowodowanych nieprawidłowym doręczeniem pism (odwołanie zostało wniesione w terminie i to przez Wójta Gminy osobiście).

W toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 8 kwietnia 2009r. wypowiedziane zostało pełnomocnictwo do reprezentowania Gminy i nie ustanowiono nowego pełnomocnika. Wobec braku pełnomocnika Gminy nieracjonalne było uchylanie decyzji Starosty w celu ponownego doręczenia dokumentów i pism w sprawie samodzielnie działającej Gminie.

Nadto Wojewoda przed wydaniem zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował się do dyspozycji art. 10 §2 kpa. Przychylić można się w okolicznościach niniejszej sprawy do twierdzenia Wojewody, że w postępowaniu odwoławczym konwalidowano uchybienie procesowe do jakiego doszło w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez Starostę.

Nie można się jednak zgodzić z pozostałymi zarzutami skargi.

Prawidłowo ustalił Starosta, a za nim Wojewoda, że Uchwałą Rady Gminy z dnia 29 września 1997r uchwalono plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy jednorodzinnej w Z., rejon ul[...], który przewidywał ustalenie terenu ulicy osiedlowej (wewnętrznej) częściowo istniejącej, a częściowo projektowanej oznaczony symbolem [...]. W oparciu o powyższy plan zatwierdzono projekt podziału działki nr [...], z której wyodrębniono działkę [...]przeznaczoną pod drogi, co znalazło odzwierciedlenie w wypisie z rejestru gruntów (k. 32 akt adm.), a następnie w księdze wieczystej (k. 14v akt adm.).

Zgodnie z treścią przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Z., w palnie tym ustalono w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Słusznie więc uznano w postępowaniu administracyjnym, że z przepisu tego wynika, iż na gruncie ówcześnie obowiązującej ustawy miejscowe plany w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia jedynie w przedmiocie dróg publicznych por wyr. SN z 8 grudnia 2005r., II CK 312/05). Nadto niedopuszczalne było wyznaczanie w planach miejscowych przebiegu dróg wewnętrznych. Każda droga znajdująca się w planie, bez względu na to czy określano ją jako drogę dojazdową, lokalną, czy krajową była drogą publiczną. Gmina nie mogła bowiem zamieszczać w planach miejscowych regulacji dotyczących spraw niewymienionych w tym przepisie (por. wyr. TK z 7 lutego 2001r., K 27/00, OTK 2001/2/29).

Wprawdzie w dacie uchwalenia planu miejscowego nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Nadto rozporządzenie to reguluje warunki techniczne jakim powinny odpowiadać wydzielone klasy dróg publicznych, w tym drogi zbiorcze, lokalne i dojazdowe, do których zaliczyć można było przedmiotową ulice osiedlową. Wprowadzenie do obrotu prawnego tego rozporządzenia wskazuje jednak na to, że właściwa była interpretacja powyższych przepisów, iż w dacie uchwalania planu miejscowego nie można było projektować innych dróg jak publiczne, bez względu na kategorię i oznaczenie jakim drogę taką określono.

Nadto słusznie Wojewoda powołał się na przepis art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), który stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której każdy może korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast przepis art. 7 pkt 2 powyższej ustawy stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę w wyniku dokonanego podziału nie ma znaczenia kwestia zaliczenia takiej działki do danej kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. W doktrynie przyjmuje się, że w momencie wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne nie ma aktu prawnego o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg. Przepis ten rozumieć należy w ten sposób, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne (Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, Warszawa 2007r., s. 373).

Wprawdzie brak uchwały o zaliczeniu przedmiotowej działki do kategorii dróg gminnych, to jednak w drodze uchwały Rady Gminy D. z dnia 27 września 1999r. (Nr XIII/110/99) nadano jej nazwę [...] (k. 2 akt adm.).

Mając powyższe na względzie każda droga znajdująca się w planie miejscowym bez względu na to czy określono ją droga dojazdową, lokalną, czy krajową jest drogą publiczną.

W konsekwencji słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy D. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Podziału nieruchomości dokonano na mocy ostatecznej decyzji, a wydzielona działka przeznaczona była w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

Powyższe twierdzenia znalazły odzwierciedlenie w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Już w dniu 27 grudnia 1996r. na etapie porozumiewania się w sprawie współpracy przy wykonaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]Gmina podejmowała próby zabezpieczenia bezpłatnego przejęcia działki [...]. W decyzji podziałowej z 23 marca 1998r. Wójt Gminy wskazał wprost, że wydzielona działka [...]przechodzi z mocy prawa na własność Gminy D. z dniem, w którym decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Gmina jako właściciel działki [...]została uwidoczniona w rejestrze gruntów (k. 32 akt adm.), a także w księdze wieczystej [...] .

Zgodnie zatem z treścią przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według trybu i zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalono, że poprzednim właścicielom działki [...]takie odszkodowanie przysługuje, nie doszło bowiem do nieodpłatnego przekazania działki na mocy umowy, czy innego porozumienia. Wola strony o nieodpłatnym przekazaniu działki aktem notarialnym na rzecz Gminy nie może unicestwiać skutku prawnego powstałego z mocy prawa na podstawie ustawy (art. 98 ust. 1, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nadto oświadczenie poprzednich właścicieli zostało złożone przed wydaniem decyzji podziałowej. Prócz tego, jak wskazano powyżej, z akt administracyjnych wynika, że własność Gminy wpisana została do rejestru gruntów i księgi wieczystej na podstawie decyzji podziałowej, a nie innego aktu. Skoro zatem poprzedni właściciele po wydaniu decyzji podziałowej, bo dopiero od tego momentu mogliby skutecznie takie oświadczenie złożyć, nie zgodzili się na bezpłatne oddanie działki [...], ani na zrzeczenie się rekompensaty za utratę własności, słusznie wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania.

W ocenie Sądu prawidłowo przeprowadzono postępowanie o ustalenie odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 130, art. 134 ust. 1, art. 156, art. 154 ust. 1 i art. 175 ust. 1, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W oparciu o przepis art. §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rzeczoznawca przyjął dla porównania 11 transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i działki rolne o dużych powierzchniach zlokalizowane w Gminie D., zbyte w ciągu dwóch ostatnich lat w rejonach zurbanizowanych i ostatecznie ustalił wartość prawa własności działki [...]na kwotę [...]zł., czego ostatecznie skarżąca Gmina nie kwestionowała.

Nadto słusznie Wojewoda zwrócił się do biegłego rzeczoznawcy i uzyskał zapewnienie o aktualności operatu szacunkowego zgodnie z przepisem art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami oraz wyjaśnienie wątpliwych kwestii.

Prawidłowo także Wojewoda ocenił przedmiotowy operat szacunkowy w świetle treści przepisu art. 80 kpa, uznając, że na potrzeby niniejszego postępowania spełnia on wymogi określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy określającym zasady sporządzania operatów szacunkowych. Sąd Administracyjny nie dostrzegł, więc okoliczności uniemożliwiających przyjęcie tego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym jako przydatnego do prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji.

/-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz

br