Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1336/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 , 128 par. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 182 par. 2, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 188/19 w sprawie ze skargi T. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego w związku z niewykonaniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalno-usługowym, mogących zagrażać zdrowiu i życiu ludzi i bezpieczeństwu mienia przez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 188/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez T. F., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] listopada 2018 r., Nr [...], orzekające, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W. (obręb [...],[...], działka nr [...]) mogących zagrażać zdrowiu i życiu ludzi i bezpieczeństwu mienia poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, wskazany w tytułach wykonawczych nr [...] i [...] z [...] listopada 2018 r. zostanie wykonany zastępczo za T. F. i H. K., na ich koszt i niebezpieczeństwo, przez podmiot wskazany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., a przybliżony koszt wykonania obowiązku wyniesie 5800 zł (słownie: pięć tysięcy osiemset złotych). Organ orzekający wyjaśnił, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z [...] lutego 2018 r. nakazano T. F. i H. K. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W. (obręb [...],[...], dz. nr [...]), mogących zagrażać życiu i zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia, poprzez oczyszczenie z substancji smolistych przewodu kominowego dymowego, do którego podłączony jest kocioł centralnego ogrzewania etażowego na opał stały w pomieszczeniu przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku w terminie 1 miesiąca od ostatecznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie zakazano użytkowania ww. kotła na opał stały do czasu oczyszczenia przewodu kominowego dymowego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a w zakresie zakazu użytkowania kotła na opał stały decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu. O wykonaniu tego obowiązku strony miały zawiadomić organ, dołączając powykonawczą opinię kominiarską sporządzoną przez uprawnionego mistrza kominiarskiego. Decyzja stała się ostateczna z upływem [...] lutego 2018 r., a termin wykonania nakazu upłynął [...] marca 2018 r. Pomimo upływu tego terminu, organ nadzoru budowlanego nie został poinformowany o wykonaniu nakazu. W wyniku podjętych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego czynności poprzedzających wystawienie w dniu [...] listopada 2018 r. tytułów wykonawczych, organ uznał, że obowiązek wynikający z decyzji Nr [...] z [...] lutego 2018 r. nie został wykonany w części dotyczącej oczyszczenia z substancji smolistych przewodu kominowego dymowego, do którego był podłączony kocioł centralnego ogrzewania etażowego na opał stały w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – wyjaśniając przesłanki podjętego postanowienia – wskazał, że w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wierzyciel, zgodnie z dyspozycją art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, z uwagi na charakter tegoż postępowania, organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Mając powyższe na uwadze, organ, dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim zasadą wynikającą z treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. Przepis ten, wprowadzając zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonywania obowiązków, obliguje organ egzekucyjny do badania, który z tych środków prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród nich najmniej uciążliwie dla zobowiązanego. Wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, które można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 u.p.e.a.). Ze względu na niewykonanie przez zobowiązanych obowiązku polegającego na usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W. należało – zdaniem organu – skierować do wykonania zastępczego.

Normujący zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego art. 128 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że organ egzekucyjny stosujący ten środek doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W postanowieniu tym organ może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 128 § 2 u.p.e.a.). Ponadto zgodnie z art. 128 § 1a u.p.e.a. ww. postanowienie zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego.

W ocenie organu odwoławczego, efektywności zastosowanego przez organ pierwszej instancji środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć. Obowiązek podlegający wykonaniu został nałożony z uwagi na możliwość zagrożenia zdrowiu i życiu ludzi i bezpieczeństwu mienia, bowiem znajdująca się w kominie sadza szklista i smoła są trudne do usunięcia, a zaniedbane zatkają komin, są skrajnie łatwopalne i przy każdym rozpaleniu istnieje groźba, że taki komin się zapali. Przewód ten znajduje się nadal w niewłaściwym stanie technicznym i dopóki nie zostanie oczyszczony, nie będzie w pełni sprawny. Wynikiem tego może być pożar budynku i budynków sąsiednich. Nakaz nie został dotąd wykonany, a zobowiązane nie podejmują skutecznych działań, które mogłyby do tego doprowadzić. Z korespondencji zobowiązanych, kierowanej do organu pierwszej instancji wynika, że nie mają one zamiaru podjąć takich działań w przyszłości. Upomnienie czy też informacja, że nakaz zostanie przymusowo wykonany nie zmieniło postawy zobowiązanych – nadal uchylają się od wykonania nakazu. W takich okolicznościach koniecznym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz zastosowanie jednego ze środków egzekucyjnych, który doprowadzi do wykonania nakazu.

Zgodnie z przepisami organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. W okolicznościach niniejszej sprawy to nie grzywna w celu przymuszenia będzie najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym dla zobowiązanych tylko wykonanie zastępcze. Nałożenie grzywien doprowadziłoby jedynie do wydłużenia okresu, w którym nakaz byłby realizowany, a środek ten, gdyby okazał się nieskuteczny, doprowadziłby i tak do orzeczenia wykonania zastępczego. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji wskazał słusznie, że grzywna celu przymuszenia, w realiach niniejszej sprawy, stanowiłaby zbędną uciążliwość. Wykonanie zastępcze będzie natomiast środkiem bardziej efektywnym i mniej uciążliwym dla zobowiązanych niż grzywna w celu przymuszenia.

Opisane powyżej postanowienie zostało zaskarżone przez T. F. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. T. F. zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzuciła m.in: bezprzedmiotowość, bowiem kocioł centralnego ogrzewania został usunięty z pomieszczenia przynależnego do mieszkania nr [...], zaś miejsce, w którym był on podłączony do przewodu kominowego, zostało zamurowane. Przewód kominowy nie jest używany, na chwilę obecną nie istnieje zagrożenie, które było przyczyną nakazania oczyszczenia komina, brak okoliczności i dowodów na twierdzenia, że H. K. nie wykonuje obowiązku jedynie z uwagi na postawę skarżącej, a wszelkie ewentualnie podjęte przez nią działania byłyby nieskuteczne z tej samej przyczyny, jak też, że H. K. podjęła działania zmierzające do wykonania obowiązku, brak uzasadnienia na określenie przybliżonego kosztu wykonania zastępczego na kwotę 5800 zł, który to koszt jest znacznie zawyżony, nieadekwatny do ilości i rodzaju czynności, które ewentualnie należałoby podjąć.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, sąd I instancji wskazał, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało go do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że podstawę prawną wydanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – dział III Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, rozdział 3 – Wykonanie zastępcze.

Zgodnie z art. 127 wskazanej ustawy wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku polegającego na wykonaniu czynności, czyli wymagającego podjęcia przez zobowiązanego pewnych działań, które mogą być wykonane przez inną osobę. Ten środek egzekucyjny o charakterze niepieniężnym znajduje zastosowanie do obowiązków, które nie mają charakteru osobistego, czyli nie są ściśle związane z osobą zobowiązanego. Wskazał też, że wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku, przy czym zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżąca, mimo doręczenia jej upomnienia Nr [...] z [...] maja 2018 r., uchyla się od wykonania obowiązku polegającego na oczyszczeniu z substancji smolistych przewodu kominowego dymowego, do którego był podłączony kocioł centralnego ogrzewania etażowego na opał stały w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku, zatem organy orzekające w sprawie zasadnie – uwzględniając to, że istotą tego obowiązku jest usunięcie nieprawidłowości, które mogą zagrażać życiu i zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia – przyjęły, że konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, uregulowanego w art. 127 i następnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stosownie do wskazanego przepisu wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Sąd wojewódzki wskazał, że z istoty racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Uznano również, że grzywna w celu przymuszenia co do zasady stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze, jednak organ egzekucyjny powinien porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego. Nie ma podstaw, aby przesądzać a prori o wyższym koszcie wykonania zastępczego. Ponadto przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom prowadzącym postępowanie. Organy egzekucyjne, wybierając środek egzekucyjny w konkretnej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a ponadto uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Organ egzekucyjny po ustaleniu, jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, powinien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie dla niej najmniej uciążliwa.

W ocenie Sądu, w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości wyboru środka egzekucyjnego przez właściwy organ. Istotna też jest – zdaniem Sądu – efektywność zastosowanego środka egzekucyjnego. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania wskazane w art. 59 § 1 wyżej wymienianej ustawy. Ani organ w postępowaniu egzekucyjnym, ani sąd, kontrolując orzeczenia podjęte na tym etapie, nie może wnikać w prawidłowość nałożonego na dłużnika obowiązku, który określa tytuł wykonawczy, wydany na podstawie ostatecznej decyzji. Zgodnie z art. 29 § 1 wyżej wymienionej ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. F., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie przez sąd, że organ, egzekwując obowiązek względem skarżącej oczyszczenia z substancji smolistych przewodu kominowego dymowego, do którego był podłączony kocioł centralnego ogrzewania etażowego na opał stały, właściwie zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia;, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd, że organ ocenił prawidłowo sytuację osobistą i materialną zobowiązanej, T. F.

Na podstawie ww. zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub o jego zmianę oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw dla uznania, że istniały podstawy prawne dla przeprowadzenia czynności, które skutkowałyby nałożeniem na skarżącą grzywny, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że sporny przewód kominowy nie jest i nie był już użytkowany w trakcie nakładania grzywny, bowiem kocioł centralnego ogrzewania użytkowany przez skarżącą został na stałe odłączony od komina na długo przed wydaniem decyzji przez organ a skarżąca stosuje ogrzewanie elektryczne.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, co do zasady, że grzywna w celu przymuszenia, zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, powinna być środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. W ocenie organów nadzoru budowlanego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a zatem wybór spełniał wymogi określone w art. 7 § 2 u.p.e.a. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Bezspornym jest, że ustawodawca uznał ten właśnie środek egzekucyjny za mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, skoro wskazał, że dopiero po bezskutecznym upływie terminu wskazanym w tym postanowieniu będą nakładane dalsze grzywny lub zarządzone wykonanie zastępcze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, choć skonstruowane w sposób niezrozumiały, sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie zastosowania wykonania zastępczego w związku z niewykonaniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W. (obręb [...],[...], dz. nr [...]), mogących zagrażać życiu i zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia, poprzez oczyszczenie z substancji smolistych przewodu kominowego dymowego, do którego podłączony jest kocioł centralnego ogrzewania etażowego na opał stały w pomieszczeniu przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...].

Na wstępie trzeba podkreślić, że zgodnie z zasadą, wynikającą z art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stanowisko, że organ powinien zastosować środek najmniej uciążliwy, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 668/19, LEX nr 3034325 i przywołane tam orzeczenia).

W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Porównanie uciążliwości obu tych środków wynika z przesłanek zastosowania sformułowanych w przywołanych przepisach oraz z okoliczności konkretnej sprawy egzekucyjnej. Z przepisów art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 u.p.e.a. nie wynika zatem pierwszeństwo wykonania zastępczego. Z uwagi natomiast na unormowania art. 125 § 1 oraz art. 126 u.p.e.a., nie można wykluczyć, że grzywna może być w konkretnej sprawie środkiem mniej uciążliwym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3791/19, LEX nr 3039316).

Jednak należy pamiętać, że jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest, wywodzona z art. 7 § 2 u.p.e.a., zasada celowości. Zaprzeczeniem treści tej zasady byłoby takie postępowanie organów egzekucyjnych, a następnie sądów administracyjnych, które uzależniałoby prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego od poglądu samego zobowiązanego, który zazwyczaj wskazuje na konieczność zastosowania tego środka, który nie został dotąd w stosunku do niego wykorzystany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 284/17, LEX nr 2618216). Wobec tego, w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego (albo jak w niniejszej sprawie – obowiązek usunięcia nieprawidłowości mogących zagrażać zdrowiu i życiu ludzi i bezpieczeństwu mienia) rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania, stanowiąc jednocześnie środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08, LEX nr 549006).

W niniejszej sprawie, jak słusznie podkreślił sąd wojewódzki, skarżąca kasacyjnie jest zobowiązana do wykonania nakazu objętego tytułem wykonawczym – nie wykonała nałożonego na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] lutego 2018 r. obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalno-usługowym. Takie zachowanie zobowiązanego podmiotu traktowane jest jako uchylanie się od wykonania obowiązku. Analiza akt administracyjnych wskazuje przy tym, że spełnione zostały ustawowe przesłanki zastosowania wykonania zastępczego. W dniu [...] maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wystawił upomnienie nr [...] wzywające skarżącą kasacyjnie do wykonania ww. obowiązku. Następnie, [...] listopada 2018 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...], stanowiący podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a [...] listopada 2018 r. doręczono skarżącej postanowienie z [...] listopada 2018 r. o skierowaniu obowiązku, objętego ww. tytułem wykonawczym, do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

Ponadto, jak wskazały organy nadzoru budowlanego, w okolicznościach sprawy to właśnie wykonanie zastępcze, a nie nałożenie grzywny w celu przymuszenia, będzie najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym – nałożenie grzywny prowadziłoby bowiem do wydłużenia realizacji nałożonego nakazu, a jego nieskuteczność doprowadziłaby i tak do orzeczenia wykonania następczego. Organy podkreśliły, że w przypadku zobowiązanych, H. K. i T. F., miała już raz miejsce sytuacja, przy egzekucji określonej kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej, kiedy grzywny zostały nałożone na obie zobowiązane. Grzywna nałożona na pierwszą z nich została uchylona w związku z podjęciem działań mających na celu realizację nakazu, ale grzywna nałożona na skarżącą kasacyjnie musiała zostać przymusowo ściągnięta. Mimo to skarżąca kasacyjnie nie wykonała nakazu, jak również uniemożliwiła to H. K., pomimo prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego uprawniającego do wykonania nakazu. Organy uznały więc, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie stanowiłoby zbędną uciążliwość, a wykonanie zastępcze nie tylko będzie środkiem bardziej efektywnym, ale też mniej uciążliwym. Bez wątpienia zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi i bezpieczeństwa mienia, wynikające z niewykonania obowiązków i nałożony w decyzji z [...] lutego 2018 r. rygor natychmiastowej wykonalności, również uzasadniały zastosowanie w sprawie wykonania zastępczego.

Przypomnieć również należy, za sądem wojewódzkim, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określone obowiązki. Kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może więc odnieść skutku. Jak wskazuje art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1583/18, LEX nr 3093728).

Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym "wbrew decyzji organu nakazującej przeprowadzenie określonych czynności naprawczych tak naprawdę winny się one w tej sytuacji ograniczać wyłącznie do kwestii zakazu użytkowania spornego przewodu kominowego". Jeżeli podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowi decyzja administracyjna, to zakwestionowanie jej prawidłowości w postępowaniu egzekucyjnym stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 894/18, LEX nr 3010055). W konsekwencji, za niezrozumiałe należy uznać przywoływanie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 81c tej ustawy, skoro niniejsze postępowanie, tj. postępowanie egzekucyjne, prowadzone było w oparciu o przepisy u.p.e.a., a nie Prawa budowlanego i jego celem było doprowadzenie do wykonania nałożonych na skarżącą kasacyjnie obowiązków, a nie ich ustalenie czy ocena ich zasadności.

Na marginesie przypomnieć należy, że obwarowanie skargi kasacyjnej przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 p.p.s.a.), poza tym, że łączy się z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, opiera się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 594/18, LEX nr 2798888). Niestety, w niniejszej sprawie, wbrew tym założeniom, skarga kasacyjna została napisana językiem trudnym do zrozumienia, a sposób sformułowania przedstawionych w niej zarzutów nie pozwala na proste i nie budzące wątpliwości zrekonstruowanie toku myślowego jej autora.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.

Sąd drugiej instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.