Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1659/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w pkt [...]; II. uchyla pkt [...] decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], orzekającą 1) o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...], 2) o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz W. B. za dokonane wywłaszczenie, a także 3) zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu.

Objęta kontrolowanym postępowaniem nieruchomość położona w obrębie [...], gmina W., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...] o warunkach zabudowy, została przeznaczona pod inwestycję polegającą na budowie drogi obwodowej klasy S o długości [...] km w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z mostem na rzece B., węzłami oraz przejściami dwupoziomowymi nad drogami i linią kolejową.

Pierwotnie decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] Wojewoda [...] (dalej jako wojewoda) orzekł o jej wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa i ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] Minister Infrastruktury uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] orzekł o wywłaszczeniu ww nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalił na rzecz W. B., odszkodowanie w wysokości [...]. W wyniku odwołania Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA/skarżący), decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. wskazując, że o ile to możliwe odszkodowanie winno być ustalone w oparciu transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Po rozpatrzeniu skargi W. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 855/12 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...].

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...], i ustalił na rzecz W. B. odszkodowanie za odjęcie prawa własności w wysokości [...] zł. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją (zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Dz. U. z 2014 r., poz. 1257), właściwy w sprawie jest Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) utrzymał ww decyzję wojewody w mocy.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania GDDKiA poddających w wątpliwość sposób doboru transakcji nieruchomościami porównawczymi, posiadającymi odmienne przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od przyjętego w operacie szacunkowym oraz kwestionującym sposób doboru cech rynkowych wycenianej nieruchomości organ wskazał, że w jego ocenie operat szacunkowy, dopuszczony jako dowód przez wojewodę, został sporządzony prawidłowo.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, a gdy chodzi o stan prawny przywołał: art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958); art. 15 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm. dalej jako ustawa); art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 dalej jako ugn) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wskazał, że jedyną kwestię sporną w sprawie stanowi wysokość ustalonego odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

W tym zakresie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości a wartość nieruchomości, stosownie do treści art. 18 ust. 2 ustawy określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Dalej organ wskazał, że w myśl art. 134 ust. 1-4 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Podał dalej, że wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, chyba że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. W tym ostatnim przypadku wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Organ przywołał art. 154 ust. 1 ugn wskazujący, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podał, że stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 ugn w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że istotne dla określenia prawidłowości operatu szacunkowego są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 36 ust. 1 ww rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji, nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Dalej organ wyjaśnił, że w myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia).

Następnie organ przywołał § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia stanowiący, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 § 36 rozporządzenia stosuje się wówczas odpowiednio.

Stosownie do art. 77 kpa i art. 80 kpa organ poddał ocenie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. W operacie tym rzeczoznawca wskazał, że nieruchomość gruntowa położona we wsi S., oznaczona jako działka nr [...] stanowi niewielki fragment terenu pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Teren ten to część obszaru upraw i użytków rolnych, w którego sąsiedztwie znajdują się tereny leśne oraz zadrzewienia a w dalszej odległości występują zabudowania gospodarstw rolnych oraz zabudowa mieszkalna.

Badając przeznaczenie planistyczne autor operatu stwierdził, że wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej podlegała normom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona była na obszarze projektowanej drogi ekspresowej [...].

Oszacowania nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W tym zakresie organ podał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen a przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, jak podał organ, określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Organ wskazał, że dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę transakcji sprzedaży gruntów drogowych, będących przedmiotem obrotu pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi, przy czym dla potrzeb opracowania określono rynek lokalny jako teren "miasta" S. Na podstawie powyższej analizy organ stwierdził, że lokalny rynek transakcji gruntami drogowymi jest wystarczająco rozwinięty, gdyż w okresie od czerwca 2011 r. do lipca 2013 r. zawarto 19 transakcji sprzedaży, a ceny gruntów kształtowały się na poziomie od 30,14 zł/m2 do 350,00 zł/m2 (cena średnia wg organu to 116,06 zł/m2). Biegły ustalił, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy, jak: położenie, otoczenie i sąsiedztwo (waga 55%), dostępność komunikacyjna (waga 18%), oraz możliwości inwestycyjne (waga 27%). Z przyjętego zbioru "jedenastu" transakcji gruntami nabywanymi pod drogi publiczne scharakteryzowano nieruchomości o cenie najwyższej i najniższej, a następnie porównano je z nieruchomością wycenianą, co dało podstawę do określenia jej wartości na kwotę [...] zł.

Organ jednoznacznie wskazał, że "ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania". Zdaniem organu, skoro przedmiotowa działka zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami również przeznaczonymi pod inwestycje drogowe.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku podobieństwa nieruchomości porównawczych organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r. wyjaśnił, że wszystkie nieruchomości porównawcze zawarte w tabeli nr [...] na stronie [...] operatu przeznaczone są w całości lub w znacznej części na cele drogownictwa i w większości transakcji stroną kupującą był podmiot realizujący cele publiczne (gmina, powiat, województwo). Jednocześnie organ przyznał, iż odnosząc się do zarzutów, rzeczoznawca majątkowy potwierdził niewłaściwość opisu nieruchomości porównawczych o cenie maksymalnej i minimalnej, jednakże zdaniem organu niezgodność ta nie miała wpływu na wysokość oszacowanej wartości, gdyż wycena została przeprowadzona w oparciu o prawidłowe wartości cen maksymalnej i minimalnej.

Odnosząc się do zarzutu wadliwie przyjętych cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości organ uznał, iż należy ona do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego oraz że w zakresie wiedzy specjalistycznej organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania stanowiska rzeczoznawcy. W konsekwencji organ uznał, że skoro rzeczoznawca majątkowy uznał, iż wyceniana nieruchomość cechuje się dobrym położeniem, dobrą dostępnością komunikacyjną i średnimi możliwościami inwestycyjnymi, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń. Wskazał ponadto, że subiektywne przekonanie strony o zawyżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego w szczególności nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn).

Skargę na opisaną na wstępie decyzję złożył GDDKiA zarzucając jej naruszenie: - art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ugn polegające na ich błędnej wykładni w kontekście oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...].07.2013 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego D. S.,

- art. 7 i 77 kpa polegające na pobieżnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy w kontekście niewyczerpującego wyjaśnienia zastrzeżeń i uwag Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano na liczne błędy i nieprawidłowości w operacie szacunkowym, prowadzące do rażącego zawyżenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Co do szczegółów w skardze wyartykułowano, że:

1) w punkcie [...] operatu "Stan prawny nieruchomości na dzień [...].11.2001" rzeczoznawca opisał stan prawny niewłaściwej, innej nieruchomości, tj. działki nr [...]o pow. [...] ha przypisując jej własność kolejno: W. B., Województwu [...] oraz Gminie W. gdy w rzeczywistości przedmiotem wyceny winna być nieruchomość stanowiąca własność W. B., oznaczona była numerem [...] o pow. [...] ha.

2) w punkcie [...] na stronie [...] operatu rzeczoznawca stwierdził, że dokonał badania rynku lokalnego i uznał, że niewielka liczność transakcji na cele drogownictwa nie pozwala przeprowadzić rzetelnej analizy tego segmentu rynku (...), pomimo to na stronie [...] operatu stwierdził, wbrew wcześniejszemu własnemu twierdzeniu, że "rynkowa wartość nieruchomości zostanie określona przy uwzględnieniu cen nieruchomości przeznaczonych na cele drogownictwa".

3) na str. [...] operatu rzeczoznawca stwierdził, że "wartość naniesień zostanie oszacowana w podejściu kosztowym" podczas gdy zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia - w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Skarżący zarzucił, że w spornym opracowaniu jego autor nie przeprowadził analizy rynku, która wykazałaby, że dane z rynku lokalnego jak i regionalnego są niewystarczające do określenia wartości rynkowej. Stąd wycena w podejściu kosztowym była niedopuszczalna.

4) w punkcie [...] rzeczoznawca zapisał, że zgodnie z obowiązującymi w dacie [...].11.2001 r. zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajdowała się w terenie przeznaczonym pod fragment układu komunikacyjnego - projektowana droga ekspresowa [...] a następnie w punkcie [...] wskazał, że poddał analizie 11 transakcji gruntami niezabudowanymi z przeznaczeniem rolnym przy rozpiętości odnotowanych cen od 92,07 zł/lm2 do 350 zł/lm2 (gdy w rzeczywistości zgodnie z tabelą nr [...] przedział cen wynosi od 70 zł/m2 do 350 zł/m2).

5) w punkcie [...] autor opracowania scharakteryzował 2 spośród ww. 11 nieruchomości porównawczych. Ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to odpowiednio: przeznaczenie mieszkaniowe MN z dopuszczeniem usług oraz przeznaczenie MN/MW/U, tj. skrajnie różne przeznaczenie w stosunku do informacji zamieszczonej przez autora w jego wcześniejszej części. Skarżący podniósł, że z powyższych rozbieżnych informacji o przeznaczeniu nieruchomości wprost wynika, że autor operatu nie ma jednoznacznej wiedzy na temat przeznaczenia nieruchomości; przy czym przeznaczenie ww. 2 nieruchomości jest odmienne, bowiem nie sposób przyrównać przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Według strony skarżącej tak różne przeznaczenie znajduje odzwierciedlenie w różnicy cen transakcyjnych nieruchomości.

Skarżący podniósł, że niezależnie od tego czy są to nieruchomości o przeznaczeniu rolnym czy tez o przeznaczeniu mieszkaniowym z dopuszczeniem usług, niedopuszczalnym było w świetle obowiązujących przepisów przyjęcie tych nieruchomości jako porównawczych gdyż zgodnie z art. 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, czego biegły nie uczynił.

. Dalej skarżący zwrócił uwagę, że z opisu nieruchomości porównawczych wprost wynika, że w procedurze szacowania nieruchomości znajdującej się w liczącej kilkuset mieszkańców wsi S. autor operatu z niewiadomych powodów przyjął do porównań transakcje nieruchomościami znajdującymi się w dużym, liczącym blisko 30000 mieszkańców, ośrodku miejskim, jakim jest miasto W.; wskazał też na olbrzymią rozpiętość cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych, tj. przedział od 70 zł/m2 do 350 zł/m2 i podniósł, że świadczy to o niewłaściwym ich doborze. Zarzucił, że nie jest możliwe, aby nieruchomość o cenie 70 zł/m2 była podobna do nieruchomości 5-krotnie droższej od niej, która kosztowała 350 zł/m2. Skarżący wskazał też na poprzednie wyceny, w których wartość przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę: [...] zł a następnie [...] zł (kwota z decyzji Wojewody [...] z [...].05.2009r.).

W skardze zakwestionowano także opis cech nieruchomości, w tym cechę pt. "[...]", która wg skarżącego powinna być określona jako "średnia", a nie ocena "dobra", jak błędnie wpisano w tabeli nr [...] na stronie [...] operatu. Powyższy błąd zdaniem strony skarżącej potwierdza opis szacowanej nieruchomości zawarty w punkcie [...]. na stronie [...] operatu, gdzie rzeczoznawca wpisał: "(...) Dojazd do nieruchomości od drogi głównej [...] utrudniony. Do działki prowadzi droga dojazdowa nieutwardzona od strony wsi S. Nieruchomość należy uznać jako cechującą się średnią ogólną dostępnością komunikacyjną". W ocenie autora skargi powyższy błąd przełożył się na dalsze błędne obliczenia w tabeli nr [...] na stronie [...] operatu.

Oprócz opisanych wyżej uchybień merytorycznych skarga wytyka, że będący podstawą wyceny operat szacunkowy zawiera liczne omyłki pisarskie, np. autor operatu na stronie [...] wśród źródeł informacji przywołuje decyzję z dnia [...].11.2001 r. znak: [...] błędnie nazywając ją decyzją "o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...], podczas gdy w rzeczywistości nieruchomość była objęta decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].11.2001 r., znak: [...]. Ponadto na stronie [...] operatu w punkcie [...] "Charakterystyka rynku lokalnego" rzeczoznawca wskazał na badanie cen na terenie miasta S., zaś w kolejnym zdaniu mowa jest o terenie miasta O.; a w istocie chodzi o nieruchomość położoną we wsi S. a nie w mieście S.. W konsekwencji w opinii Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad analiza dokonana przez organ II instancji świadczy o niepełnym i niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego omawianej sprawy i naruszeniu art. 7 kpa i art. 77 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a zatem z oczywistym naruszeniem określonych w art. 7, 8, 77, 80 i art. 107 § 3 przepisów kpa.

Sąd podziela wszystkie zarzuty skargi wskazujące na to, że organy I i II instancji pomimo twierdzenia o dokonaniu pozytywnej weryfikacji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w istocie (uwzględniając skalę błędów pisarskich i merytorycznych oraz wewnętrznych sprzeczności) wbrew zasadom wynikającym z kpa, w ogóle nie dokonały rzeczowej i merytorycznej oceny tego operatu. Świadczy o tym skala zawartych w tym operacie uchybień i oczywistych (choćby tych wyartykułowanych w skardze) nieprawidłowości. Sporny operat szacunkowy to wyjątkowo rzadki przykład braku zachowania minimum staranności i rzetelności przez rzeczoznawcę majątkowego, a w dalszej kolejności przez organy obu instancji. Świadczy o tym nie tylko to co zasadnie zostało zarzucone przez stronę skarżącą, (np. że operat zamiennie mówi o wycenie nieruchomości o pow. [...] ha a innym razem o pow. [...] ha albo że raz mówi o rynku miasta S. a raz o rynku miasta O., gdy chodzi w istocie o wieś, powołuje się na tabelę nr [...] choć nie zawiera w ogóle tabeli nr [...], wskazuje, że ceny kształtują się od 30 zł do 350 zł/mkw a ostatecznie do porównania przyjmuje transakcje od 92 zł/mkw jako ceny najniższej do 350 zl/mkw), ale także i to, że przy porównaniu nieruchomości "podobnych" zawiera całkowicie sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy twierdzenia. Operat zawiera mianowicie np. opis co do działki wycenionej po 92 zł/mkw: "teren wg mpzp – przeznaczenie MN z dopuszczeniem usług; przeznaczony na poszerzenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] itd. (...) w odległości ok 1,2 km w kierunku południowo-zachodnim od nieruchomości wycenianej" i co do działki wycenionej na 350 zł/mkw: "działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wycenianej, w odległości ok 90 m od niej, przy ul. [...] itd. (...) " podczas gdy we wsi S. nie ma ani ul. [...] ani ul. [...] czy [...]! Operat zawiera też wskazania co do odtworzeniowej (kosztowej ) wyceny naniesień na nieruchomości choć sporna nieruchomość wg opisu, jako nieruchomość rolna, niesień nie posiadała.

Jeśli chodzi o stan prawny sprawy, zasady wyceny a także okoliczność, iż winna ona uwzględniać § 36 rozporządzenia - nie budzą wątpliwości. Do wyjaśnienia pozostaje jedynie ustalenie, czy owa opisana na wstępie nieruchomość położona we wsi S. stanowiąca działkę ewidencyjną o nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczona pod budowę drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] - była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001r. czy też decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...], bo owe akty planistyczne w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji używane są zamiennie. Zarówno rzeczoznawca jak i organy winny ostatecznie wskazać jakie transakcje przyjmują do porównań w odniesieniu do którego ust. § 36 rozporządzenia. Raz bowiem biegły wskazał, że analiza rynku nie daje podstaw do wyceny na podstawie transakcji drogowych a następnie dokonał wyceny właśnie na ich podstawie. Organy winny ustalić przeznaczenie nieruchomości w 2001r., o ile była w ogóle objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i dopiero wówczas stosownie do § 36 rozporządzenia dokonać stosownej wyceny. Należy przy tym podkreślić, że jeżeli nieruchomość rolna zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy została przeznaczona pod drogę publiczną to nie znajduje uzasadnienia przyjmowanie do porównań zurbanizowanych nieruchomości przeznaczonych pod poszerzenie dróg publicznych znajdujących się w centrum miasta i przeznczonych pod usługi czy budownictwo. Ceny rynkowe takich nieruchomości są zdecydowanie inne i nie sposób, uwzględniając przeznaczenie, wielkość i zaopatrzenie w urządzenia infrastruktury technicznej uznawać ja za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 ugn

Zadaniem Sądu nie jest dokonywanie szczegółowej oceny operatu a jedynie kontrola nad oceną, jaką w tym zakresie przeprowadził organ. W niniejszej sprawie twierdzenia organu o prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu stanowią o rażącym naruszeniu art. 8 kpa. Analiza treści operatu wskazuje mianowicie, że co do zasady dotyczy on w ogóle innej nieruchomości, niż nieruchomość objęta wyceną; jest niestaranny, chaotyczny, niespójny, wewnętrznie sprzeczny i pozbawiony logiki. Niestety wszystkie te błędy powiela stanowisko organu I i II instancji. Ten ostatni wskazał np. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro wg biegłego nieruchomość (jak wynika z akt sprawy: rolną bez mediów położoną w sąsiedztwie lasów) "cechuje dobre położenie, dobra dostępność komunikacyjna i średnie możliwości inwestycyjne, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń". W ocenie Sądu ww stanowisko organu graniczy z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 77 § 1 kpa

Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wyceny od początku i dopuścić dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy innego niż ten, który występował w kontrolowanej sprawie. Nie daje on bowiem gwarancji w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Uwzględniając powyższe Sąd uchylił część zaskarżonej decyzji w punkcie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił natomiast skargę w zakresie samego przesadzenia o jej wywłaszczeniu pod drogę publiczną (art. 151 ppsa). Ta ostatnia okoliczność nie była sporna miedzy stronami, nie było zatem podstaw do uchylenia obu decyzji w całości a jedynie w części dotyczącej wysokości odszkodowania.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.