Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 416/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./, Sędziowie NSA Henryk Ożóg, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 859/04 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sygn. akt II S.A./Lu 859/04 po rozpatrzeniu skargi M. K. na decyzje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr 6 [...] o odmowie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok powyższy wydano w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy:

Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 19 września 2003 r. nr DO–III/KO261/k-1150389/3/03 odmówiono Mieczysławowi Kaproniowi przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu działalności w Armii Krajowej w okresie od kwietnia do września 1944 r.

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2004 r. na podstawie art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Kierownika tego Urzędu z dnia 19 września 2003 r. o odmowie przyznania M. K. uprawnień kombatanckich z uwagi na nowe dowody (oświadczenia świadków i rekomendację Zarządu Okręgowego i Zarządu Głównego Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej).

Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa i art. 145 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz. U. Nr 42 z 2002 r. poz. 371 ze zm.) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 19 września 2003 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich M. K. W motywach tej decyzji w szczególności organ wskazał, iż analiza przedłożonych dokumentów wykazała, że strona w sposób dostateczny nie udokumentowała prowadzenia działalności kombatanckiej określonej w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz. U. Nr 42 z 2002 r. poz. 371 ze zm.). Świadkowie J. G., W. B., J. G. oraz rekomendacja z dnia 23 marca 2003 r. Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej Zarząd Okręgu w Lublinie, potwierdzają działalność strony w oddziale partyzanckim AK od stycznia do lipca 1944 r. Jednakże zaznaczono, że strona w czasie wnioskowanej działalności kombatanckiej miała 13 lat i przyjęto, że ze względu na wiek nie mogła pełnić służby w Armii Krajowej, lecz dorywczo wykonywała na jej rzecz czynności pomocnicze.

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] Nr 6 [...], wydaną na podstawie przepisu art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazał, iż postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2004 r. Kierownik Urzędu wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 19 września 2003 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, albowiem z treści wniosku strony wynikało, iż przedstawia ona nowe dowody i okoliczności dotyczące jej służby w AK.

W tym kontekście wskazano, iż dowody w postaci oświadczeń świadków: J. G. (z 10 lutego 2004 r.), W. B. (z 10 lutego 2004 r.), J. G. (z 12 marca 2004 r.), A. Pi. (z 13 marca 2004 r.), P. W. (z 12 marca 2004 r.), jak również oświadczenia S. M., H. C. i S. U. (z 18 marca 2004 r.), pismo Zarządu Głównego (z 14 kwietnia 2004 r.), opinia Zarządu Okręgu Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej w Lublinie (z 23 marca 2004 r.) - nie istniały w dniu wydania decyzji z dnia 19 września 2003 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Ponadto, wskazano, że dowody te nie zawierają nowych dla sprawy okoliczności, ponieważ wszystkie informacje dotyczące opisywanej przez stronę działalności w AK były znane organowi orzekającemu w chwili wydania decyzji z dnia 19 września 2003 r. Wobec tego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję M. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i przyznanie uprawnień kombatanckich. Skarżący ponownie podnosił, iż uczestniczył w działalności konspiracyjnej w szeregach AK w okresie od stycznia 1944 r. do lipca 1944 r. odwołując się do dowodów z oświadczeń wskazanych z imienia i nazwiska świadków, którzy jak podkreślał byli członkami tej samej organizacji i służyli wraz z nim w tej samej placówce AK (A. P., P. W., J. G.,. B., J. G.).

W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to nie pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

W przekonaniu Sądu, istotną dla sprawy okolicznością jest to, iż zaskarżona decyzja jest konsekwencją postanowienia z dnia 11 sierpnia 2004 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 19 września 2003 r. Postanowienie to wydane zostało na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a z jego uzasadnienia wynika, iż wydane ono zostało na wniosek strony, która w piśmie adresowanym do organu administracji publicznej załączyła nowe dowody (oświadczenia świadków, rekomendacje Zarządu Okręgowego i Zarządu Głównego Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej), co jak wynika z argumentacji zawartej w uzasadnieniu tegoż postanowienia skutkowało uznaniem, iż w sprawie wystąpiły okoliczności wskazane w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jak podkreślono w uzasadnieniu tegoż postanowienia, przedmiotem wznowionego postępowania miała być ocena, czy w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wzruszenie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 19 września 2003 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W tym kontekście według Sądu I instancji należało oczekiwać, iż ocena ta zostanie przeprowadzona z należytą refleksją a jednak tak się nie stało.

Sąd stanął na stanowisku, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 149 § 1 i 2 kpa zobowiązany był do tego, by uczynić zadość dyspozycji § 2 tego przepisu, tj. przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis ten zobowiązuje, więc do konkretnej wskazanej w nim aktywności organu administracji publicznej, stanowiącej realizację kompetencji wynikającej z tegoż przepisu. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania i dopóki nie zostanie dokonana taka ocena, dopóty nie jest dopuszczalne ponowne rozpoznawanie sprawy i dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji (wyrok NSA z 10 marca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2179/97). W ocenie Sądu Kierownik Urzędu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołując się do dowodów i okoliczności wskazywanych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania, w istocie rzeczy zakwestionował dowody wnioskowane przez stronę, nie podejmując w tym zakresie żadnej oceny i refleksji, ograniczając się tylko do apriorycznego założenia, o charakterze tychże dowodów i wynikających z nich okoliczności, czemu dał wyraz również w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że "[...] okoliczności podniesione przez stronę [...] nie powinny mieć, zdaniem Kierownika Urzędu, wpływu na wynik sprawy." O braku konsekwencji i wewnętrznej sprzeczności podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć świadczy również i to, że wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na to, że dowody wnioskowane przez skarżącego, nie dość, że nie zawierają nowych dla sprawy okoliczności, ponieważ wszystkie informacje dotyczące działalności konspiracyjnej M. K. były znane organowi orzekającemu w dacie wydawania decyzji z dnia 19 września 2003 r., pozostaje w jaskrawej opozycji do stanowiska, w świetle, którego wznowienie postępowania na podstawie okoliczności faktycznych znanych organowi w dniu wydania decyzji jest rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 9 kwietnia 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA/Kr 737/97), jak również do stanowiska, z którego wynika, iż okoliczność faktyczna wynikająca z akt sprawy, jak też dowód w nich zawarty nie mają waloru "nowej okoliczności faktycznej" i "nowego dowodu" w sprawie.

Według Sądu, stanowisko prezentowane we wskazanym wyżej zakresie w rozstrzygnięciach podejmowanych w przedmiocie wznowienia postępowania oraz merytorycznego rozpoznania sprawy, jest wewnętrznie sprzeczne, a spowodowane jest to brakiem przeprowadzenia, również wyżej wskazywanej, oceny i refleksji. W przekonaniu Sądu, "sposób jej przeprowadzenia" nie czynił zadość obowiązującym w tym względzie standardom wynikającym chociażby z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazanych w przepisach art. 7, 8, 9 kpa. W toku postępowania w tej sprawie nie uwzględniono realizacji nakazu wynikającego z przepisu art. 149 § 2 kpa, uchybiając również przywołanym zasadom ogólnym postępowania. O zasadności tegoż stanowiska, w kontekście wyżej formułowanych zarzutów, przekonuje zwłaszcza treść uzasadnień decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. i [...]. W świetle wskazanych w nich motywów obydwu rozstrzygnięć jak podkreślono nie może budzić żadnych wątpliwości, iż organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie w sprawie i ponownie orzekając, co do jej istoty, w ogóle poza zakresem swoich rozważań, refleksji i analiz postawił wnioski strony postępowania, tj. skarżącego M. K., w zakresie prezentowanych przez stronę nowych dowodów. Takie postępowanie nie czyni zadość przepisowi art. 80 kpa – bowiem nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości, co do prawidłowości oceny innych dowodów. W tym kontekście zaskarżona decyzja jak podkreślił Sąd I instancji nie czyni zadość warunkom wynikającym z przepisu art. 107 § 3 kpa. W przekonaniu Sądu, zaskarżona decyzja, gdy skonfrontować jej uzasadnienie faktyczne i prawne z normatywnym wzorcem wynikającym z przepisu art. 107 § 3 kpa musi być uznana za wadliwą również i z tego powodu.

Zasada wyrażona na gruncie art. 9 kpa, obliguje organy administracji do zachowania określonego tym przepisem standardu postępowania w relacjach z obywatelem, zwłaszcza zaś lojalności wobec obywatela. W analizowanym zakresie odnoszącym się nadto do wyżej wskazanych wadliwości postępowania wyrażających się w szczególności w naruszeniu przepisu art. 7 i 80 kpa,, Sąd wyjaśnił, iż "Służba" w rozumieniu przepisów ustawy o kombatantach, to służba w ruchu oporu tożsama z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności przeciwko okupantowi, w zasadniczej postaci zaś zorganizowana forma walki w ramach oddziałów partyzanckich utworzonych na wzór wojskowy i stosujących dyscyplinę wojskową, jakkolwiek mogąca wyrażać się również w wykonywaniu wyłącznie funkcji usługowych, ale zawsze jednak uzależniona od przynależności do określonej formacji, wyrażającej się w podporządkowaniu służbowym, wyznaczeniu wojskowego stanowiska i wykonywaniu określonych czynności. Uznano więc, w świetle powyższych twierdzeń, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zwłaszcza gdy zważyć na wiek wnioskodawcy, dopuszcza tym samym możliwość, iż z racji tegoż wieku mógł on nie brać udziału w akcjach zbrojnych, a jego służba wyrażać się mogła w wykonywaniu funkcji usługowych. W analizowanym zakresie, nie sposób w przekonaniu Sądu, bronić stanowiska by kryterium wieku, jako podstawowe i decydujące według organu dla odmowy przyznania wnioskodawcy statusu kombatanta, miało jakiekolwiek normatywne uzasadnienie. Ograniczenia, czy też warunku tego rodzaju nie formułuje przecież obowiązująca ustawa o kombatantach, a odwoływanie się do argumentu w postaci instrukcji z dnia 4 grudnia 1939 r. powołującej do życia Związek Walki Zbrojnej, jako podstawy kreowania statusu prawnego jednostki w państwie - w tym przypadku strony postępowania ubiegającej się o przyznanie jej uprawnień kombatanckich - stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady wyłączności i zupełności regulacji ustawą, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego. Wskazując na konstytucyjny systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 listopada 1999 r., w sprawie sygn. akt K 28/98, w świetle, którego "[...] sytuacja prawna obywatela [...] może być regulowana tylko w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego. [...]." Wobec powyższego nie uznano, by przywołana instrukcja - tj. wskazane w niej kryterium wieku, jako warunku członkostwa w Armii Krajowej - mogła stanowić normatywną podstawę determinującą rozstrzygnięcie w spawie. Ponadto w kontekście obowiązywania wskazanej instrukcji w okupowanym kraju, adresowania jej zwłaszcza do osób organizujących walkę z okupantem, dowodzących tą walką i werbujących obywateli polskich do udziału w niej, nie sposób wykluczyć, iż od instrukcji tej w określonych sytuacjach uzasadnionych realiami walki konspiracyjnej prowadzonej przez ruch oporu odstępowali, a odstępstwa tego rodzaju, jeżeli miały miejsce, a należy zasadnie zakładać, iż tak było, nie mogą skutkować negatywnymi konsekwencjami w postaci odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, dla osób, które będąc w wieku poniżej 17 lat, rzeczywiście pełniły służbę w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Również i ten argument, w przekonaniu Sądu, potwierdza posiłkowo zasadność wyżej formułowanych ocen i wniosków.

Sąd wskazał, że ponownie orzekając w sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, winien poddać okoliczności i dowody wnioskowane przez skarżącego prawidłowej i rzetelnej ocenie, uwzględniającej przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa i odpowiednio do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni czynią zadość dyspozycji przepisu art. 107 kpa.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 cytowanej ustawy procesowej wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 §1 pkt 1) lit. c) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 1 i 2 kpa polegające na przyjęciu, że w myśl art. 149 § 1 i 2 k.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji każdorazowo zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej, podczas gdy wykładnia cytowanych przepisów prowadzi do wniosków przeciwnych a w konsekwencji na uchyleniu decyzji tego organu w sytuacji, gdy nie naruszył on przepisów postępowania ;

Zgłaszając powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 powyższej ustawy procesowej Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "w sytuacji, w której organ administracji ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji. Nawet bowiem wtedy, gdyby stwierdził innego rodzaju wadliwość decyzji, to nie mógłby jej uchylić w tym trybie, albowiem podstawy wznowienia postępowania zostały wyliczone w kpa wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji."

W ocenie strony składającej skargę kasacyjną przeciwne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest nieuzasadnione. Zaznaczono, że wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego, wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądza stanowiska organu administracji, a stanowi jedynie punkt wyjścia dla dopuszczalności rozważań w przedmiocie zaistnienia ad casu podstaw wznowienia.

Dopiero zatem wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uprawnia organ administracji do rozpoczęcia badania istnienia (bądź nieistnienia) podstaw wznowienia postępowania administracyjnego.

W żadnym natomiast wypadku, powodem tym nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Wyjaśniono, że odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych.

Powołanie się zatem przez skarżącego na nowe dowody zobligowało Kierownika Urzędu do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie otwiera drogę do postępowania rozpoznawczego.

Dopiero celem tego ostatniego postępowania było ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania, a następnie, w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.

Zaznaczono, iż jeżeli organ ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji, a to z tego powodu, że nawet w przypadku stwierdzenia innego rodzaju wadliwości decyzji, nie mógłby jej uchylić w tym trybie, albowiem podstawy wznowienia postępowania są wyliczone w kpa wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W tej sytuacji, argument, jakoby uchybieniem było nie ustosunkowanie się merytoryczne do przedłożonych dowodów jest nietrafny. Organ bowiem administracji nie tylko nie powinien, ale nie mógł się do nich ustosunkować, a to z powodu braku podstaw wznowienia postępowania. Podjęcie merytorycznych rozważań co do nich, oraz - ewentualne - wzruszenie w oparciu o taki zabieg decyzji administracyjnej spotkałoby się z uzasadnionym zarzutem uchybienia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Podobnie zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną należy ocenić zarzut sądu, jakoby organ administracji błędnie rozumiał pojęcie służby, o którym mowa w ustawie o kombatantach. Skoro organ administracji ustalił brak podstaw wznowienia postępowania, rozważania w tym względzie uznać należało za bezprzedmiotowe i nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie całkowicie go zadawala natomiast w/w skarga jest całkowicie niezrozumiała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 149 § 1 i 2 kpa.

Przepis art. 149 § 1 i 2 kpa określa formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowiąc, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1) zaś postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego następuje zatem w drodze postanowienia. Niewątpliwie postanowienie takie jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Postanowienie podjęte w trybie art. 149 § 1 kpa jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem prawidłowo przeprowadzonego, postępowania już po wydaniu przedmiotowego postanowienia i muszą być zawarte w decyzji kończącej daną sprawę a określonej w art. 151 kpa.

Natomiast przepis art. 151 kpa określa rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa organ administracji wydaje decyzję w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a kpa - (art. 151 § 1 pkt.1); uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie przesłanek do wznowienia określonych w kpa - (art. 151 § 1 pkt. 2) ewentualnie stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa - (art.151 § 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze powyższe przepisy prawa regulujące postępowanie w zakresie wznowienia postępowania należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji uchybił przepisom procedury administracyjnej art. 7, 77§ 1, 80 i 107 § 3 kpa. Zarzut ze strony Sądu I instancji uczyniony zaskarżonej decyzji, który był podstawą jej uchylenia polegający na wskazaniu, że nie została należycie przeprowadzona we wznowionym postępowaniu ocena nowych dowodów przedstawionych przez M. K. a wskazanych przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku jest jak najbardziej trafny. Zasadnie przyjęto, iż organ odwołując się do nowych dowodów i okoliczności wskazanych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania w istocie zakwestionował dowody wnioskowane przez stronę nie podejmując w tym zakresie żadnej oceny i refleksji.

Z wnikliwej analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wbrew wywodom skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie przyjął stanowiska, że w myśl art. 149 § 1 i 2 kpa po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji każdorazowo zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej wprost przeciwnie w motywach swego orzeczenia Sąd ten w oparciu o ugruntowane orzecznictwo administracyjne przedstawił prawidłową wykładnię tej normy procesowej. Na stronie 5 wyroku Sąd I instancji wskazał bowiem, iż - cytat: " zgodnie z tym przepisem organ administracji po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania i dopóki nie zostanie dokonana taka ocena, dopóty nie jest dopuszczalne ponowne rozpoznanie sprawy i dokonanie merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji " – koniec cytatu.

Natomiast stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zajęte w zaskarżonym wyroku wynika z przyjęcia aprobowanego także przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu, że skarżone decyzje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmawiające uchylenia własnej decyzji z dnia 19 września 2003 r. Nr [...] o odmowie przyznania M. K. uprawnień kombatanckich z tytułu działalności w Armii Krajowej wydano mimo przedstawienia przez stronę nowych dowodów w sprawie, które nie zostały należycie ocenione. Przede wszystkim w szczególności jako nową okoliczność należy traktować to, iż wszyscy nowi świadkowie działalności strony w strukturach Armii Krajowej oświadczają, że był on zaprzysiężonym członkiem w/w struktur. Dlatego też zgodzić należy się także ze stanowiskiem Sądu I instancji odnoszącym się do kwestii w szczególności jednoznacznie podniesionej w decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...], że kryterium wieku nie może być podstawowym i decydującym kryterium dla odmowy przyznania uprawnień kombatanckich.

Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, iż uczyniony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 149 § 1 i 2 kpa

nie jest usprawiedliwiony.

Skoro skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw to na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.