Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1208/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
journal: M.P. 1993 nr 32 poz 330 art. 4 ust. 5
law: Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 16 czerwca 1993 r. w sprawie zaniechania poboru podatku od towarów i usług od zakładów pracy chronionej.
article: art. 2, art. 7, art. 22, art. 45 ust. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Sulechowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 894/15 w sprawie ze skargi Burmistrza Sulechowa na uchwałę Rady Powiatu Zielonogórskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu Zielonogórskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 894/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Burmistrza Sulechowa na uchwałę Rady Powiatu Zielonogórskiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Sulechowa wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. zwrócił się do Rady Powiatu Zielonogórskiego o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym R. R., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w S., stosunku pracy.

W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że w dniu [...] czerwca 2015 r. powziął informację, że główna księgowa Ośrodka Sportu i Rekreacji w S. w latach 2011-2015 przywłaszczyła środki publiczne o znacznej wartości, co było powodem wszczęcia postępowania karnego. Natomiast radny R. R. będąc od maja 2005 r. Dyrektorem Ośrodka Sportu i Rekreacji w S., zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, ponosi odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, również z tytułu nadzoru. Zatem w świetle powyższych przepisów radny jest odpowiedzialny za brak nadzoru nad niezgodnymi z prawem operacjami byłej głównej księgowej, które naraziły przedmiotową jednostkę i Gminę S. na znaczne straty finansowe. W tej sytuacji, zdaniem wnioskodawcy, zachodzą przesłanki do rozwiązania z radnym umowy o pracę. We wniosku wskazano również, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia nie związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego Powiatu Zielonogórskiego.

Rada Powiatu Zielonogórskiego uchwałą z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym ( Dz. z 2013 , poz. 595 ze zm. – określana dalej jako u.s.p. ) nie wyraziła zgody na rozwiązanie przez Burmistrza Sulechowa umowy o pracę z R. R. radnym Rady Powiatu Zielonogórskiego.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że do Rady Powiatu wpłynął apel 20 pracowników Ośrodka Sportu i Rekreacji w S., w którym pracownicy wyrazili pełne poparcie dla Dyrektora podkreślając jego zasługi dla rozwoju jednostki, jak również przekonanie o braku jakichkolwiek podstaw dla stawianych zarzutów. Również radny złożył wyjaśnienia w sprawie stawianych mu zarzutów przedstawiając mechanizm przepływu środków i procedur bankowych, które pozwoliły na niezasadne wyprowadzenie środków finansowych przez główną księgową kierowanej przez niego jednostki. Rada podzieliła stanowisko radnego, że przy stosowanym mechanizmie działania systemu bankowego wykrycie nieprawidłowości jest praktycznie niemożliwe. Rada wzięła również pod uwagę okoliczność, że żadnych nieprawidłowości nie wykazały też przeprowadzone dwukrotnie w jednostce kontrole przez audytora wewnętrznego Urzędu Miejskiego w S. W wyniku zaś przeprowadzonej dyskusji radni podkreślili, że ujawnione nieprawidłowości były wynikiem przestępczego działania głównej księgowej jednostki, które z zasady ukierunkowane były na to, aby nie zostały ujawnione. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że organy kontrolujące jednostkę zarządzaną przez radnego nie wydały żadnego rozstrzygnięcia wskazującego na jego odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy. Nadto wobec radnego nie jest prowadzone jakiekolwiek postępowanie mające na celu ustalenie jego odpowiedzialności za stan rzeczy zaistniały w kontrolowanej jednostce. Zdaniem Rady u podstaw wniosku Burmistrza Sulechowa nie leżą obiektywnie uzasadnione zdarzenia pozwalające na uznanie konieczności rozwiązania z radnym stosunku pracy. Wskazano, że do momentu ustalenia przez powołane do tego instytucje, iż radny ponosi jakąkolwiek odpowiedzialność za zarzucany mu stan rzeczy w kierowanej przez niego jednostce Rada nie znajduje podstaw do wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Burmistrz Sulechowa – na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. oraz art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako P.p.s.a.) – wezwał Radę Powiatu Zielonogórskiego do usunięcia naruszenia prawa będącego skutkiem podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i wniósł o uchylenie uchwały w całości, względnie o zmianę jej § 1 i wyrażenie w niej zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

Burmistrz Sulechowa nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale Rady Powiatu Zielonogórskiego wskazując, że stanowi ona przejaw nadużycia przez powyższy organ przysługujących mu uprawnień i opacznej, sprzecznej ze standardami konstytucyjnymi wykładni przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. Organ wskazał, że odczytując literalnie brzmienie art. 22 ust. 2 u.s.p. należy dojść do przekonania, że jedynie w przypadku stwierdzonego związku planowanego rozwiązania stosunku pracy z wykonywaniem mandatu radnego, rada powiatu odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W pozostałych przypadkach (gdy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego) rada powiatu ma obowiązek wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy i nie może w sposób arbitralny decydować o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody. Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie także na gruncie wykładni celowościowej powyższego przepisu. Celem wymienionego przepisu nie jest bowiem z całą pewnością arbitralna i oderwana od jakichkolwiek jasnych kryteriów możliwość decydowania o trwałości zatrudnienia radnego. Celem samym w sobie nie jest ochrona trwałości stosunku pracy radnego. Jedynym celem powyższej regulacji jest stworzenie radzie powiatu instrumentu umożliwiającego ocenę, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu przez radnego, a przez to stworzenie warunków do wolnego od nacisków ekonomicznych pełnienia publicznej funkcji radnego rady powiatu. Powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie w licznych wypowiedziach literatury i orzecznictwa, z których wynika brak uprawnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeśli tylko ustalone będzie, że rozwiązanie stosunku nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego. Tylko taka wykładnia art. 22 ust. 2 u.s.p. jest możliwa do pogodzenia ze standardami konstytucyjnymi, w szczególności z art. 2, 7 i 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wywieźć można m.in. wymóg, by wszelkie ograniczenia praw i wolności narzucone przez prawo miały swoje uzasadnienie aksjologiczne. Tymczasem, zdaniem Burmistrza, nie istnieją żadne racjonalne powody, żadne względy aksjologiczne, dla których określone osoby, przez sam fakt wyboru na stanowisko radnego jednostki samorządu terytorialnego, miałyby korzystać z de facto nieograniczonej ochrony trwałości stosunku pracy. Z kolei stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W świetle powyższego unormowania całkowicie niekonstytucyjna byłaby wykładnia art. 22 ust. 2 u.s.p., która pozostawiałaby kwestię wyrażenia lub niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego swobodnemu uznaniu rady, nieograniczonemu żadnymi kryteriami oceny. Skoro Konstytucja RP wymaga działania na podstawie i w granicach prawa, to dla przyjęcia określonego uprawnienia organu władzy publicznej konieczne jest istnienie norm statuujących podstawę owego uprawnienia i wyznaczających granice, w jakich organ może funkcjonować. Art. 22 ust. 2 u.s.p. nie formułuje żadnych kryteriów oceny wniosku pracodawcy, a zatem nie wyznacza żadnych granic. Szeroka wykładnia tegoż przepisu, dająca radzie nieograniczoną swobodę decydowania o trwałości stosunku pracy radnego, oznaczałaby zatem odejście od opisanego wymogu konstytucyjnego. Co więcej, swobodne decydowanie przez radę o zasadności wniosku pracodawcy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy (w przypadku, gdy nie zachodzi związek z wykonywaniem mandatu przez radnego) oznaczałoby wejście przez radę powiatu w kompetencję władzy sądowniczej, która jako jedyna (zgodnie z zasadą podziału władz) uprawniona jest do oceny praw i obowiązków stron stosunku prawnego w przypadku powstania co do nich sporu. Natomiast podniesione przez Radę Powiatu Zielonogórskiego argumenty stanowią wyraz ocen, do których formułowania (w kontekście prawidłowości i zasadności rozwiązania stosunku pracy) jest wyłącznie sąd. Wykładnia zaprezentowana przez Radę Powiatu Zielonogórskiego zmusza zatem pracodawcę do podejmowania działań, które – choć merytorycznie uzasadnione – dotknięte będą wadą formalną, która stanowczo pogarsza jego pozycję w sporze sądowym (przed sądem powszechnym), co jest również nie do pogodzenia ze standardem konstytucyjnym wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Burmistrza Sulechowa nietrafna jest wykładnia art. 22 ust. 2 u.s.p. zaprezentowana przez Radę Powiatu Zielonogórskiego, wedle której w przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy do uznania rady. Nawet gdyby przyjąć, że w istocie wyrażenie zgody należy do uznania rady, oczywistym jest, że uznanie to nie może mieć charakteru arbitralnego i oderwanego od wagi argumentów, które stoją za wnioskiem pracodawcy.

Zdaniem Burmistrza, w realiach sprawy bezspornym jest, co również podkreśliła sama Rada Powiatu Zielonogórskiego w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] lipca 2015 r., że zamiar rozwiązania stosunku pracy z R. R. nie jest związany z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Natomiast w niniejszej sprawie za rozwiązaniem stosunku pracy z radnym R. R. przemawiają ważne argumenty merytoryczne. Burmistrz Sulechowa podkreślił, że przepisy ustawy o finansach publicznych (art. 53 ust. 1) oraz ustawy o rachunkowości (art. 4 ust. 5) statuują odpowiedzialność kierownika za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, również z tytułu nadzoru. Z przepisów tych wynika obowiązek stałego, bieżącego nadzorowania gospodarki finansowej kierowanej jednostki. Realizacja owego obowiązku musi mieć charakter rzeczywisty, skoro przepisy te służą zabezpieczeniu interesów finansowych jednostki sektora finansów publicznych. Można zatem oczekiwać, że wykonanie powyższego obowiązku polegać będzie na, przynajmniej okresowych, kontrolach prawidłowości realizowanych przelewów, kontroli zgodności raportów kasowych z wartością środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych jednostki i środków pieniężnych odprowadzonych na rachunek budżetu Gminy itp. W stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do sytuacji, w której główna księgowa jednostki przelała na swoje prywatne rachunki bankowe ok. [...] zł, a proceder ten trwał ok. 4 lat. Oznacza to, że kierownik jednostki przez cały ten okres nie realizował swojego obowiązku w zakresie nadzoru nad gospodarką finansową jednostki w sposób należyty. Nieprzekonująco brzmi, zdaniem Burmistrza, argument podniesiony w uzasadnieniu uchwały, według którego proceder ten był niemal niemożliwy do wykrycia. Argument taki nie może być uznany za trafny w przypadku dokonywania przywłaszczenia publicznych środków w tak wielkiej kwocie oraz długotrwałości procederu przywłaszczania. Trudno oczekiwać od pracodawcy, że zbagatelizuje fakt niezgodnego z prawem wyprowadzenia z rachunków jednostki tak wielkiej kwoty i przejdzie do porządku dziennego nad owym faktem, nie podejmując żadnych działań zmierzających do zmiany na stanowisku kierownika jednostki. Burmistrz Sulechowa jest zobowiązany do takiego doboru kadry kierowniczej, która zabezpieczać będzie interesy finansowe jednostki i w realiach niniejszej sprawy powody utraty zaufania do radnego były rzeczywiste i uzasadnione, dające podstawę do rozwiązania z nim stosunku pracy.

Rada Powiatu Zielonogórskiego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2015 r. udzieliła odpowiedzi na wezwanie Burmistrza Sulechowa do usunięcia naruszenia prawa uznając wezwanie za bezzasadne.

W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że nadrzędnym celem art. 22 ust. 2 u.s.p. (analogicznie: 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się oczywiście do bezwzględnego zakazu wyrażenia zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Ochrona ta rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawcy o wyrażenie przez radę powiatu zgody na zwolnienie pracownika lub zgody na zmianę warunków płacy i pracy. Błędna jest zatem wykładnia art. 22 ust. 2 u.s.p., jakoby przepis ten nie dawał radzie powiatu uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie, niż takiej, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu. Powołany przepis ma na celu umożliwienie radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji ograniczając swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi. Zatem zasadne jest stwierdzenie, że ocena prawidłowości rozstrzygnięcia rady wydanego w oparciu o wskazany przepis wymaga jednakże skonfrontowania interesu radnego z interesem pracodawcy i wyważenia podstaw do zapewnienia radnemu tej ochrony, kosztem pracodawcy. Powyższe natomiast istotnie wymaga dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, dokładnego wyważenia przesłanek, jakimi kieruje się pracodawca. Przyznany przez ustawodawcę radzie powiatu zakres uprawnień jest zatem szeroki, obejmując też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Wprawdzie art. 22 ust. 2 u.s.p. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada powiatu przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak kompetencja rady powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Motywy, z powodu których podjęto uchwałę w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (lud odmówiono takiej zgody), powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały, zaś odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny.

Podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Powiatu Zielonogórskiego uznała, iż w sposób wyczerpujący dokonała oceny przedstawionych jej przez pracodawcę okoliczności mających uzasadniać wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, oceniła treść złożonego do Rady apelu pracowników Ośrodka Sportu i Rekreacji w S., ale przede wszystkim wysłuchała wyjaśnień radnego R. R. i dokonała ich oceny. Rada wzięła również pod uwagę to, że żadnych nieprawidłowości nie wykazały też przeprowadzone dwukrotnie w jednostce kontrole przez audytora wewnętrznego Urzędu Miejskiego w S.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Burmistrz Sulechowa wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Zielonogórskiego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że mimo wyraźnego stwierdzenia przez Radę Powiatu Zielonogórskiego braku związku pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy z radnym Rady Powiatu R. R., a zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, Rada Powiatu Zielonogórskiego była uprawniona do swobodnej decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub jego nierozwiązanie i w konsekwencji podjęcie przez Radę Powiatu Zielonogórskiego uchwały odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy na stanowisku dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w S., przy całkowitym zbagatelizowaniu interesu prawnego pracodawcy, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że rada powiatu ocenia wyłącznie związek rozwiązania z wykonywaniem mandatu radnego i wyłącznie w razie stwierdzenia takiego związku odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym,

2. art. 2 Konstytucji RP, polegające na zignorowaniu przez Radę Powiatu Zielonogórskiego zasady demokratycznego państwa prawnego, z której wynika wymóg, by wszelkie ograniczenia praw i wolności narzucone przez prawo (w tym np. ograniczenia w zakresie decydowania przez pracodawcę o zatrudnieniu) miały swoje uzasadnienie aksjologiczne, podczas gdy nie istnieją żadne racjonalne powody, żadne względy aksjologiczne, dla których określone osoby, przez sam fakt wyboru na stanowisko radnego jednostki samorządu terytorialnego, miałyby korzystać z de facto nieograniczonej ochrony trwałości stosunku pracy,

3. art. 7 Konstytucji RP polegające na dokonaniu przez Radę Powiatu Zielonogórskiego rozszerzającej, sprzecznej z powyższym przepisem konstytucyjnym wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p., według której kwestia wyrażenia lub niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego (która to decyzja oddziałuje na sytuację prawną pracodawcy) pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Rady, nieograniczonemu żadnymi kryteriami oceny,

4. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na przyjęciu wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p. sprzecznej z powyższą normą konstytucyjną, albowiem przyjęcie pełnej, niczym nieograniczonej swobody w decydowaniu o zatrudnieniu radnego oznacza de facto wkroczenie rady powiatu w kompetencję władzy sądowniczej, która jako jedyna (zgodnie z zasadą podziału władz) uprawniona jest do oceny praw i obowiązków stron stosunku prawnego w przypadku powstania co do nich sporu i w konsekwencji pracodawcy prawa wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tj. prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Uzasadnienie skargi w znacznej części stanowiło powtórzenie argumentacji zawartej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 maja 2015 r.

Ponadto skarżący podkreślił, że bezsporne jest w okolicznościach faktycznych sprawy, że główna księgowa Ośrodka Sportu i Rekreacji w S. w latach 2011 - 2015 wyłudziła (względnie przywłaszczyła) środki finansowe ww. jednostki na kwotę ponad [...] zł. Proceder polegał na tym, że główna księgowa regularnie przedstawiała dyrektorowi Ośrodka (radnemu, którego dotyczy zaskarżona uchwała) do akceptacji tzw. paczki przelewów w uproszczonej formie (gdzie wskazany był odbiorca środków, natomiast nie był uwidoczniony nr rachunku), a ten akceptował je, umożliwiając tym samym dokonanie przelewu. Bezspornym jest również, że główna księgowa w wielu poleceniach przelewu, w których jako adresat figurowała "Gmina", wpisywała numer swojego rachunku bankowego, przez co środki pieniężne zamiast do budżetu Gminy Sulechów, wyprowadzane były na jej prywatne konto. Proceder ten realizowany był przez ok. 4 lata i przyjął postać niemal 300 operacji bankowych. Uzasadniony jest zatem wniosek, że przez cały ten okres dyrektor nie zweryfikował szczegółowych danych przelewów i nie poddał kontroli zgodności wpływów finansowych Ośrodka ze środkami przekazywanymi w każdym miesiącu do budżetu Gminy S. (chociażby przez porównanie deklaracji [...] ze sprawozdaniami [...]).

Burmistrz Sulechowa wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Do zadań kierownika jednostki należy m.in. prowadzenie odpowiedniej kontroli zarządczej w jednostce (art. 68 i n. ustawy o finansach publicznych) służącej zapewnieniu m.in. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, wiarygodności sprawozdań, ochronie zasobów, przestrzeganiu i promowania zasad etycznego postępowania, zarządzania ryzykiem (art. 69 ustawy o finansach publicznych). Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2012 r. (V SA/Wa 216/12) "Kierownik jednostki nie wyzbywa się odpowiedzialności w zakresie kontroli zarządczej przez upoważnienie pracowników tej jednostki do czynności w zakresie kontroli zarządczej Kierownik jednostki, nawet gdy skutecznie przekazuje określone uprawnienia i obowiązki swoim pracownikom to nie wyzbywa się odpowiedzialności za brak kontroli zarządczej". Nadto stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, również w przypadku gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości – z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury – zostaną powierzone innej osobie lub przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 11 ust. 2, za ich zgodą. Z powyższego wynika, że do obowiązków radnego w ramach zajmowanego stanowiska dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w S. należała dbałość o zgodną z prawem gospodarkę finansową jednostki, w tym sprawowanie kontroli zarządczej. Natomiast okoliczności sprawy wskazują, że radny w zasadzie nie wypełniał swoich obowiązków w tym zakresie. W tym stanie rzeczy odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy w sposób rażący narusza interes prawny skarżącego, w szczególności polegający na realizacji prawa do doboru kadry pracowniczej oraz realizacji obowiązku dbałości o finanse publiczne. Podkreślono jednocześnie, że Ośrodek Sportu i Rekreacji w S. jest jednostką budżetową Gminy S., a Burmistrz Sulechowa jest uprawniony do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec dyrektora tej jednostki (radnego, którego dotyczy zaskarżona uchwała) na podstawie art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej uchwale, jak i uchwale z dnia [...] września 2015 r.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 894/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na uchwałę Rady Powiatu Zielonogórskiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Brzmienie powołanego przepisu świadczy zatem o woli ustawodawcy zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, ograniczając swobodę pracodawcy w jednostronnym rozwiązaniu takiego stosunku. Celem tego ograniczenia jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego, wybranego przez ogół mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze, co niewątpliwie wzmacnia rozwój społeczeństwa obywatelskiego ( por. K. Jaroszyński /w/, Ustawa o samorządzie gminnym z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Komentarz. pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2011, s. 306 -307 , wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 września 2008 r., III SA/Łd 291/08). Skarżący zarzuca Radzie Powiatu Zielonogórskiego błędną wykładnię powołanego przepisu wywodząc, iż skoro w przedmiotowej sprawie podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to na radzie ciążył bezwzględny obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę. Zdaniem Sądu, z powyższą stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

W ocenie Sądu, o ile związaną jest decyzja rady w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę są zdarzenia wiążące się z wykonywaniem mandatu przez radnego, o tyle pozostałe przypadki wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bądź odmowy takiej zgody zostały pozostawione uznaniu rady powiatu, która decyduje, czy zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy. A zatem w tych sytuacjach rada powiatu może, ale nie musi, wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. Powyższe stanowisko wynika z literalnego brzmienia tego przepisu. Gdyby ustawodawca chciał narzucić radzie powiatu dodatkowe ograniczenia w udzielaniu powyższej zgody, to wyraźnie zaznaczyłby to w treści u.s.p. Skoro takiego ograniczenia nie ma to nie można go domniemywać, gdyż swoboda rady w odmawianiu zgody jest korzystna dla radnego, a domniemywanie ograniczeń byłoby domniemywaniem mniejszej ochrony radnego. Takie wnioskowanie jest sprzeczne z zasadami interpretacji prawa publicznego. Stąd też przyjmuje się, że przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że rada powiatu musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego ( por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II OSK 2807/14 , wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r. , sygn. akt II OSK 1884/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r. , sygn. akt III SA/Wr 753/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 363/14, wyrok SN z dnia 11 lipca 2006 r. , I PK 9/06, OSNP 2007/13/-14/193). Identyczne stanowisko wyrażane jest również w orzecznictwie i doktrynie na tle takich samych regulacji dotyczących ochrony stosunku pracy radnego zawartych w art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2015 r., poz. 1515 ze zm. ) oraz w art. 27 ust. 2 ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U z 2015 r. poz. 1392 ) / por. S. Płażek /w / P. Chmielnicki /red/, Ustawa o samorządzie gminnym, LexisNexis 2013, t. 6 do art. 25, K. Jaroszyński, op.cit., s. 308, wyroki NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 625/15, z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08, z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1619/08, wyrok SN z 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07 /. Odmienne stanowisko przywoływane przez skarżącego jest odosobnione.

Powyższa wykładnia art. 22 ust. 2 u.s.p. prowadząca do stwierdzenia, iż organ podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym – w przypadku, gdy podstawą tego rozwiązania nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu – działa uznaniowo nie pozostaje w sprzeczności z powoływanymi przez skarżącego w skardze: zasadą demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji ), obowiązkiem działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), czy też prawem do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust.1 Konstytucji). Skarżący z tych ogólnych przepisów Konstytucji stara się w istocie wywieść niedopuszczalność stosowania przez organy władzy publicznej instytucji uznania, z czym nie sposób się zgodzić. Sfera bowiem uznania administracyjnego nie jest sferą dowolności działania i wyboru organów administracji publicznej. Uznanie bowiem ograniczone jest wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-103, t. 1, Zakamycze 2005, s. 131) i jest akceptowalną instytucją w demokratycznym państwie prawa w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ( por. postanowienie TK z dnia 1 września 2008 r. , sygn. akt Ts 178/08 ).

Ponadto, zdaniem Sądu, zwrócić należy uwagę, iż uznanie administracyjne jest współcześnie rozumiane jako szczególna forma upoważnienia przez ustawę organów administracji państwowej do określonego zachowania się (działania lub zaniechania), polegająca na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Wskazuje się w doktrynie, że jest to szczególna forma wykonywania przepisów prawa - nie ustawodawca, lecz organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko na tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. Uznanie administracyjne określa się też jako samodzielne realizowanie wartości przez organ administracyjny na podstawie upoważnienia ustawowego. Ponadto uznanie bywa ujmowane jako przewidziana w normie prawnej możliwość wyboru przez organ następstwa prawnego. W państwie prawnym należy określić prawne akty administracji jako wykonywanie ustaw, tak samo jak akty prawne sądownictwa. Swobodne uznanie jest w tym systemie przekazaniem przez władzę ustawodawczą innym organom państwa kompetencji rozstrzygania w pewnych przypadkach i granicach w sposób nieskrępowany przez normę prawną. Kategoria uznania administracyjnego łączy się zatem w państwie prawnym z kategorią kompetencji administracyjnej, w tym sensie, że upoważnienie do działania w ramach uznania, tak jak upoważnienie do każdej innej aktywności ustawowej, musi mieć oparcie w normie prawnej (por. W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54 i powołane tamże piśmiennictwo).

Nie można również uznać, aby art. 22 ust. 2 u.s.p. interpretowany w powyższy sposób naruszał istotę wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), przejawiającej się tu swobodą doboru przez pracodawcę swoich pracowników skoro przedmiotowe ograniczenie nie polega na całkowitym zakazie rozwiązywania stosunku pracy łączącego radnego z pracodawcą, a jedynie uzależnia skuteczność takiego rozwiązania od zgody rady powiatu. Takie rozwiązanie pozwala bowiem w sposób bardziej wyważony i adekwatny do różnorodnych sytuacji rozstrzygnąć pojawiający się konflikt interesów niż rygorystyczny automatyzm, który stara się forsować skarżący. Wprawdzie art. 22 ust. 2 us.p. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to – jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym – motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał organów stanowiących czy to gminy czy powiatu jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1631/11 ).

Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia powyższe standardy demokratycznego państwa prawnego oraz jawności działania władzy publicznej, a szczegółowa analiza motywów w nim zawartych prowadzi do konstatacji, iż nie sposób przypisać Radzie Powiatu Zielonogórskiego przekroczenia granic uznania. Powołane przez skarżącego przepisy art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U z 2013 r., poz. 885 ze zm. ) oraz art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U z 2013, poz. 330 ) statuują jedynie ogólną odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów państwowych za całość gospodarki finansowej tej jednostki oraz za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, nie precyzując, o jaki rodzaj odpowiedzialności kierownika jednostki chodzi. Konsekwencje niezgodnego z przepisami prowadzenia gospodarki finansowej jednostki rozpatrywać należy przede wszystkim pod kątem odpowiedzialności karnej i karnej skarbowej, instytucji tzw. sankcji budżetowych zawartych w ustawie o finansach publicznych oraz odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Nie bez znaczenia pozostaje oczywiście odpowiedzialność cywilna, np. odszkodowawcza z tytułu czynu niedozwolonego, czy konsekwencje wynikające z przepisów prawa pracy. Skarżona uchwała odmawia zgody jedynie na zastosowanie wobec kierownika jednostki organizacyjnej samorządu gminnego najdalej idącej sankcji przewidzianej w kodeksie pracy tj. na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Nie przekreśla ona zatem odpowiedzialności radnego wynikającej z innych przepisów prawa, przy czym jak podkreślono w uchwale nie wszczęto przeciwko niemu żadnego takiego postępowania ani też na takie postępowanie skarżący się nie powoływał zarówno przed Radą Powiatu, jaki również przed sądem administracyjnym. Nadto uchwała uwzględnia szerszy aspekt okoliczności sprawy niż ten przedstawiony przez skarżącego w piśmie inicjującym procedurę z dnia [...] czerwca 2015 r., które poza wskazaniem powołanych powyżej przepisów ustaw o finansach publicznych i rachunkowości, nie wskazuje, aby radny brał udział w przestępczym procederze wyprowadzania pieniędzy przez księgową z rachunków jednostki, którą kieruje. Rada Powiatu Zielonogórskiego podejmując zaskarżoną uchwałę wzięła ponadto pod uwagę fakt, iż sposób przywłaszczenia pieniędzy odbywał się w sposób trudny do wykrycia, co wywiedziono z faktu, iż dwukrotne audyty przeprowadzane w jednostce, kierowanej przez radnego nie stwierdziły w tym zakresie nieprawidłowości. Uwzględniono również dotychczasową pozytywną ocenę pracy radnego na stanowisku dyrektora powyższej jednostki od 10 lat oraz poparcie wyrażone dla radnego ze strony pracowników jednostki. Skarżący dopiero na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazał wielkość przywłaszczonej kwoty przez księgową, która nominalnie jest stosunkowo wysoka, jednakże skarżący nie odniósł jej do wielkości budżetu jednostki , a także - co nie pozostaje bez znaczenia dla możliwości łatwego wykrycia nieprawidłowości - do faktu, iż była wyprowadzana na przestrzeni 4 lat. Szczegółowy opis w jaki sposób księgowa dokonała przywłaszczenia pieniędzy skarżący przedstawił dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Rada Powiatu nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, to na pracodawcy ciąży obowiązek przedstawienia swoich racji w sposób wyczerpujący tak, aby przekonać do swego stanowiska organ uchwałodawczy powiatu ( por. wyrok z dnia 7 listopada 2013 r. , sygn. akt II OSK 2482/13 ).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż ocena Rady Powiatu Zielonogórskiego została dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajduje poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji podjęta w rezultacie tej oceny uchwała korzysta z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 22 ust. 2 u.s.p., a tym samym nie można jej czynić zarzutu nadużycia prawa wskazanego w art. 8 Kodeksu pracy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Sulechowa podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że mimo wyraźnego stwierdzenia przez Radę Powiatu Zielonogórskiego braku związku pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy z radnym Rady Powiatu R. R., a zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, Rada Powiatu Zielonogórskiego była uprawniona do swobodnej decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub jego nierozwiązanie i w konsekwencji podjęcie przez Radę Powiatu Zielonogórskiego uchwały odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy na stanowisku dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w S., przy całkowitym zbagatelizowaniu interesu prawnego pracodawcy, podczas gdy przepis ten powinien statuuje wyjątek od zasady i jako taki powinien być interpretowany ściśle, to jest w ten sposób, że rada powiatu ocenia wyłącznie związek rozwiązania z wykonywaniem mandatu radnego i wyłącznie w razie stwierdzenia takiego związku odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym,

2. art. 2 Konstytucji RP, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji całkowitej swobody Radę Powiatu Zielonogórskiego w zakresie decydowania o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, podczas gdy z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika wymóg, by wszelkie ograniczenia praw i wolności narzucone przez prawo (w tym np. ograniczenia w zakresie decydowania przez pracodawcę o zatrudnieniu) miały swoje uzasadnienie aksjologiczne, a nie istnieją żadne racjonalne powody, żadne względy aksjologiczne, dla których określone osoby, przez sam fakt wyboru na stanowisko radnego jednostki samorządu terytorialnego, miałyby korzystać z de facto nieograniczonej ochrony trwałości stosunku pracy,

3. art. 7 Konstytucji RP polegające na przyjęciu wykładni art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, według której kwestia wyrażenia lub niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego (która to decyzja oddziałuje na sytuację prawną pracodawcy) pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Rady, nieograniczonemu żadnymi kryteriami oceny, podczas gdy interpretacja ta pozostaje w sprzeczności z normą konstytucyjną przewidującą działanie organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa,

4. art. 22 Konstytucji RP polegającego na przyjęciu wykładni art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, według której kwestia wyrażenia lub niewyrażenia zgody a rozwiązanie stosunku pracy radnego (która to decyzja oddziałuje na sytuację prawną pracodawcy) pozostawiona jest swobodnemu uznaniu rady powiatu, nieograniczonemu żądnymi kryteriami oceny, podczas gdy interpretacja ta pozostaje w sprzeczności z ww. norma konstytucyjną, dopuszczającą statuowanie ograniczeń w działalności gospodarczej wyłącznie w drodze ustawy i to jedynie ze względu na ważny interes publiczny,

5. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na przyjęciu wykładni art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym sprzecznej z powyższą normą konstytucyjną, albowiem przyjęcie pełnej, niczym nieograniczonej swobody w decydowaniu o zatrudnieniu radnego oznacza de facto wkroczenie rady powiatu w kompetencję władzy sądowniczej, która jako jedyna (zgodnie z zasadą podziału władz) uprawniona jest do oceny praw i obowiązków stron stosunku prawnego w przypadku powstania co do nich sporu i w konsekwencji pracodawcy prawa wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tj. prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

6. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z wykładnią art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 2, art. 7, art. 22 i art.45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 i § 2 P.p.s.a.) w sytuacji, gdy Rada Powiatu Zielonogórskiego w sposób rażący naruszyła wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie powiatowym i Konstytucji RP.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym skarżący kasacyjnie powtórzył argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze do Sądu I instancji. Nadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji ww. przepis nie zawiera normy upoważniającej do uznania administracyjnego jak również nie konstruuje normy zadaniowej. Interpretacja art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w kierunku swobodnego uznania administracyjnego, zdaniem Burmistrza, nie może mieć zastosowania w demokratycznym państwie prawnym. W ocenie Burmistrza, tylko prezentowana przez niego wykładnia ww. przepisu jest możliwa do pogodzenia ze standardami konstytucyjnymi, w szczególności z art. 2, art. 7, art. 22 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tymczasem Sąd I instancji zbagatelizował podnoszone w tym względzie zarzuty i odniósł się do nich w sposób ogólnikowy.

W kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP Burmistrz również powtórzył argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze do Sądu I instancji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie wskazał, że z przepisu tego wynika, iż ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tym samym ograniczeń tych nie wolno domniemywać. Tymczasem Sąd I instancji tak uczynił interpretując wyjątek od zasady w sposób rozszerzający. Niewątpliwie ograniczenie możliwości decydowania o wyborze drugiej strony stosunku prawnego stanowi ograniczenie wolności gospodarczej i jako takie powinno mieć wyraźne podstawy ustawowe oraz podstawy aksjologiczne w interesie publicznym. Co więcej swobodne decydowanie przez radę o zasadności wniosku pracodawcy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy, gdy nie zachodzi związek z wykonywaniem mandatu przez radnego oznaczałoby wejście przez radę powiatu w kompetencje władzy sądowniczej, która jako jedyna uprawniona jest do oceny praw i obowiązków stron stosunku prawnego w przypadku powstania co do nich sporu. Przyjęcie, że rada powiatu uprawniona jest do uznaniowego decydowania o trwałości stosunku pracy radnego oznacza w istocie naruszenie zasady podziału władzy i pozbawienie pracodawcy prawa wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro nie są ustalone kryteria, w oparciu o które rada powiatu podejmuje uchwałę, to przy tym kierunku wykładni pracodawca pozbawiony jest możliwości skutecznego kwestionowania uchwały chociażby przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 2, art. 7, art. 22 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie stwierdził, że niewłaściwa wykładnia przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i Konstytucji RP spowodowała, że Sąd nie wypełnił obowiązku należytej kontroli działalności administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Zielonogórskiego wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Burmistrza Sulechowa ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2015.1445 j.t. ze zm.). Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

W przypadku skargi na uchwałę w ramach badania zgodności uchwały z przepisami prawa materialnego badaniu podlega nie tylko prawidłowość zastosowania przepisu ale również prawidłowość ustaleń faktycznych będących podstawą wydania tej uchwały.

Opierając się na znajdujących się w aktach sprawy dokumentach stwierdzić należy, że istnieją wątpliwości jakiej treści uchwała została przyjęta przez Radę Powiatu. Z protokołu nr [...] z przebiegu [...] nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu Zielonogórskiego z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że przedstawiony został projekt uchwały w dwóch wariantach, to jest niewyrażenia i wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę. W protokole zawarty jest zapis, że jako pierwszy został poddany pod głosowanie projekt niewyrażający zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Po tym zapisie znajduje się zapis "Rada jednogłośnie, [...] "ZA" przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, R. R. wstrzymał się od głosowania (załącznik nr 5)". W § 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zawarty jest zapis "Rada Powiatu Zielonogórskiego nie wyraża zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu Panem R. R., z przyczyn określonych w uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do uchwały". Skoro przygotowane były projekty uchwały w dwóch wariantach, to jest "niewyrażania zgody" i wyrażenia zgody", a następnie poddany pod głosowanie został projekt w wariancie "niewyrażania zgody", zaś radni, jak wynika z protokołu sesji, mieli przyjąć uchwałę w sprawie wyrażenia zgody, to powstaje wątpliwość, który wariant uchwały został przyjęty. Możliwe, że w protokole sesji dokonano omyłkowego zapisu jednakże omyłka ta nie została skorygowana. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno być żadnych wątpliwości odnośnie do tego, jaką treść zawierał projekt uchwały poddany pod głosowanie i jaki projekt uchwały został przegłosowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu wynika, że rada powiatu co do zasady może wyrazić zgodę lub nie wyrażać zgody na rozwiązanie stosunku pracy natomiast ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Odmienna wykładnia, prezentowana w skardze kasacyjnej, że rada powiatu co do zasady ma obowiązek wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a odmowa może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu nie znajduje uzasadnienia.

Ze zdania pierwszego art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu rozpatrywanego samodzielnie wynika, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga zgody rady. W zdaniu tym nie ma nakazu wyrażenia zgody przez radę, co oznacza, że rada może wyrazić lub nie wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W zdaniu pierwszym ustawodawca wskazał generalną zasadę, z której wynika dla rady prawo wyrażenia zgody lub niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W zdaniu drugim ustawodawca zmodyfikował tę zasadę ograniczając swobodę rady do decydowania o wyrażeniu zgody w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku rada nie ma swobody decydowania i ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Przyjęcie odmiennej wykładni, prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszałoby podstawową regułę wykładni przepisów prawa jaką jest założenie racjonalności prawodawcy. Z zasady tej wynika m.in., że prawodawca formułując przepisy prawa ma doskonałą wiedzę o języku, w którym formułuje przepisy. Prawodawca taki każdemu wyrażeniu nadaje ściśle określony sens, każde użyte przezeń wyrażenie jest potrzebne do wyinterpretowania określonych norm, używając dwóch odmiennych zwrotów ma co innego na myśli. Zakłada się również, że racjonalny prawodawca posiada doskonałą wiedzę logiczną, to jest nie ustanawia norm między sobą niezgodnych, jeżeli ustanawia określone normy postępowania, to uznaje też za obowiązujące takie normy, które stanowią ich konsekwencje (Zygmunt Ziembiński. Logika. Logika Praktyczna. PWN Warszawa 1990, str. 211, 212).

Sformułowanie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do wniosku, że używając reguł języka polskiego ustawodawca w zdaniu pierwszym ustanowił zasadę, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga zgody rady nie przesądzając jednak przy tym, że rada ma generalny obowiązek wyrażenia zgody. Gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie zasady, że rada ma obowiązek wyrażenia zgody, to nic nie stałoby na przeszkodzie, by ustawodawca przepis ten sformułował inaczej wskazując wprost na obowiązek wyrażenia zgody. Nic nie stałoby na przeszkodzie, by w zdaniu pierwszym przepisu ustawodawca wskazał, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga zgody rady, zaś w drugim wskazał, że rada wyraża zgodę, chyba że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Niezasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przyznanie radzie powiatu prawa do decydowania o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja RP). Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że nie istnieją żadne racjonalne względy aksjologiczne, dla których określone osoby przez sam fakt wyboru na stanowisko radnego jednostki samorządu miałyby korzystać w istocie z nieograniczonej ochrony trwałości stosunku pracy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie takie względy istnieją. Wprowadzając takie rozwiązanie ustawodawca dążył do tego, by stworzyć radnym możliwość swobodnego wykonywania ich obowiązków. Jednym ze sposobów realizacji tego celu jest zwiększenie ochrony stosunku pracy z radnym, by perspektywa zwolnienia z pracy nie mogła być wykorzystywana jako element nacisku na podejmowane przez radnego działania związane z wykonywaniem mandatu. Wolą ustawodawcy było wykorzystanie do realizacji tego celu takiego a nie innego rozwiązania.

Bezzasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że prowadzi to w istocie do nieograniczonej trwałości stosunku pracy. Uchwała rady o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i w postępowaniu przed sądem administracyjnym pracodawca może przedstawiać argumenty, które jego zdaniem przemawiają za koniecznością udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut, że przyznanie radzie powiatu prawa do decydowania o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym narusza art. 7 Konstytucji RP, gdyż rozstrzygnięcie pozostawione jest swobodnemu uznaniu rady nieograniczonemu żadnymi kryteriami oceny. Ustawodawca rzeczywiście nie wskazał kryteriów fakultatywnej odmowy wyrażenia przez radę powiatu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jednakże nie oznacza to, że kryteria te mogą być dowolne. Zarówno wyrażając zgodę na rozwiązanie stosunku pracy jak i odmawiając takiej zgody musi przedstawić racjonalne argumenty na poparcie swojego stanowiska. Zasadność tych argumentów podlega kontroli przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na uchwałę. Nie jest czymś niespotykanym posługiwanie się przez ustawodawcę przepisami o charakterze niedookreślonym. Przykładem takiego przepisu jest art. 5 K.c., gdzie ustawodawca posłużył się zwrotem "zasady współżycia społecznego" i zwrot ten nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. W przypadku przepisów o charakterze niedookreślonym ich doprecyzowanie ustawodawca pozostawił orzecznictwu oraz doktrynie prawniczej.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP wykładnią art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym polegająca na przyjęciu, że rada powiatu posiada uprawnienie do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Art. 22 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ograniczenie działalności gospodarczej polegające na ograniczeniu prawa przedsiębiorcy w możliwości zwolnienia pracownika, który jest radnym wynika z ustawy o samorządzie powiatowym. Konkretyzacja tego ograniczenia następuje poprzez rozstrzygnięcie rady powiatu. Ww. ograniczenie jest uzasadnione ważnym celem społecznym, jakim jest zapewnienie radnym możliwości swobodnego wykonywania ich obowiązków.

Niezależne od powyższych argumentów stwierdzić należy, że w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawa praca wykonywana przez radnego nie była związana z działalnością gospodarczą prowadzoną przez gminę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że wykładnia art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym polegająca na przyznaniu radzie powiatu uprawnienia do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest sprzeczna z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Pracodawca nie jest pozbawiony prawa do sądu w związku z odmową wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka uchwała rady może bowiem zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Twierdzenie, że uprawnienie rady stanowi wkroczenie w kompetencję władzy sądowniczej i narusza wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasadę podziału władz jest bezpodstawne. Konstytucyjne prawo do sądu nie oznacza, że wyłącznie sąd może dokonywać oceny zasadności wypowiedzenia stosunku pracy. Wolą ustawodawcy uprawnienie to może zostać przyznane także innym organom państwa. Analogiczne uprawnienie zawarte zostało w ustawie z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2015 r., poz. 1605 j.t. ze zm.). Art. 31 ust. 2 tej ustawy stanowi, że rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z posłem lub senatorem, o którym mowa w ust. 1, z wyjątkiem stosunku pracy z wyboru, oraz zmiana warunków jego pracy lub płacy w ciągu dwóch lat po wygaśnięciu mandatu może nastąpić tylko za zgodą Prezydium Sejmu lub Prezydium Senatu.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 22 ust. 2 zdanie 1 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do wniosku, że rada powiatu nie ma obowiązku wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu i może odmówić wyrażenia takiej zgody, jeżeli istnieją do tego racjonalne podstawy.

W przedmiotowej sprawie nie przedstawiono dowodów na to, by radny umyślnie dopuścił do tego, by księgowa dokonała oszustwa na szkodę kierowanego przez radnego Ośrodka. Zgoda bądź też odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinna być uzależniona od stopnia naruszenia wymogu zachowania należytej staranności przy wykonywaniu przez radnego obowiązków dyrektora Ośrodka.

Kwestia, czy radny nie naruszył wymogu zachowania należytej staranności przy wykonywaniu powierzonych mu obowiązków, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie została należycie wyjaśniona.

Niewątpliwie nie można wymagać od dyrektora Ośrodka, by kontrolował każdą czynność księgowej i dublował jej pracę. Dyrektor Ośrodka ma niewątpliwie obowiązek nadzorowania pracy jednakże nadzór ten również nie może polegać na sprawdzaniu prawidłowości każdej z wykonanych przez pracowników czynności. Ośrodek zatrudnia osoby posiadające określone kwalifikacje niezbędne do wykonywania powierzonych im obowiązków i Dyrektor Ośrodka ma prawo działać w zaufaniu do ich fachowości i uczciwości. Nie można wymagać od dyrektora Ośrodka, by wykonywał swoje obowiązki z założeniem domniemania nieuczciwości swoich pracowników. Stwierdzenie naruszenia wymogu zachowania należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków nadzoru nad pracownikami nie może polegać na przyjęciu, że wykrycie nieprawidłowości w działaniu pracownika ośrodka automatycznie dowodzi braku należytego nadzoru nad pracownikami przez dyrektora Ośrodka.

Przy ocenie kwestii zachowania należytej staranności przy wykonywaniu przez radnego obowiązków dyrektora Ośrodka należy ustalić jaki był jego zakres, to jest ustalić, czy wykaz tych obowiązków został mu przedstawiony oraz, czy obowiązki te były wykonywane a także, czy prawidłowe wykonywanie tych obowiązków pozwoliłby na wykrycie bezprawnej działalności księgowej. Tylko wykazanie, że dyrektor Ośrodka nie zaniedbał wykonywania związanych z jego stanowiskiem obowiązków uzasadniałoby niewyrażenie przez radę powiatu zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Obowiązek wykazania, jakie obowiązki ciążyły na dyrektorze Ośrodka oraz obowiązek wykazania jakich czynności wynikających z tych obowiązków, które mogłyby skutkować wykryciem bezprawnej działalności księgowej zaniechał dyrektor Ośrodka obciąża Burmistrza Sulechowa. Zauważyć należy, że Burmistrz był powiadomiony o terminie sesji Rady Powiatu jednakże nie przybył na posiedzenie Rady jak również nie przysłał na to posiedzenie swojego przedstawiciela, który przedstawiłby Radzie argumenty Burmistrza. Wynikało to zapewne z założenia Burmistrza, że Rada Powiatu w stanie faktycznym jaki został ustalony w sprawie ma obowiązek wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, które to założenie okazało się błędne.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że jednym z argumentów przemawiającym za odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym była okoliczność, że kontrole przeprowadzane w ośrodku przez pracowników gminy nie doprowadziły do wykrycia bezprawnej działalności księgowej. Burmistrz powinien przedstawić Radzie Powiatu czego dotyczyły te kontrole i na czym one polegały. Radzie powinna też zostać przedstawiona informacja jakie czynności wykonał nowy księgowy, które pozwoliły na wykrycie popełnionych nadużyć co pozwoli ocenić, czy wykrycie to mogło być dokonane z łatwością, czy też wymagało podjęcia skomplikowanych działań. Radzie należy też przedstawić informację jak wysokimi środkami finansowymi dysponował Ośrodek, co pozwoli ocenić w jakim stosunku pozostają bezprawnie zagarnięte przez księgową środki do wielkości środków, którymi dysponował ośrodek.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero uzyskanie przez Radę Powiatu ww. informacji pozwoli na dokonanie należytej oceny, czy istnieją podstawy do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu zatrudnionym jako dyrektor Ośrodka Sportu i Rekreacji w S. Obowiązek dostarczenia wskazanych informacji Radzie Powiatu ciąży na Burmistrzu Sulechowa.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.