Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1051/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2021 r. sprawy ze skargi M M na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. i art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: u.p.z.p., w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. M. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: RDOŚ) z [...] października 2020 r. znak [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzi budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z garażem oraz budynek inwentarski (gospodarczy), na działce nr ew. [...], obręb C., gmina D.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GDOŚ stwierdził, że pismem z [...] listopada 2016 r. znak: [...] Burmistrz D. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. O ich ustalenie wystąpiła M. M. Dotyczyć one miały inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzi budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z garażem oraz budynek inwentarski (gospodarczy), na działce nr ew. [...], obręb C., gmina D.

Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. znak [...] RDOŚ na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., art. 106 § 5 oraz art. 124 k.p.a., art. 23, art. 25 ust. 1 pkt 3, art. 43 i art. 91 pkt 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651. zm.), dalej: u.o.p., rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L.i okolice" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r. Nr [...], poz. [...]), dalej: rozporządzenie WWM oraz uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Ś.(Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...]), odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, wskazując, że jej realizacja stoi w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia WWM stanowiącym, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi, oraz jej § 3 ust. 1 pkt 3, tj. zakazem uszkadzania i zanieczyszczania gleby. GDOŚ postanowieniem z [...] marca 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W wyniku rozpatrzenia skargi M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1267/17 uchylił zaskarżone postanowienie GDOŚ oraz poprzedzające je postanowienie RDOŚ z [...] grudnia 2016 r. Skargę kasacyjną GDOŚ od ww. wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 listopada 2019 r. sygn. II OSK 1433/19.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy RDOŚ na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., art. 106 § 5 oraz art. 124 k.p.a., art. 23 i art. 44 u.o.p., rozporządzenia WWM oraz uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie w Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Ś.(Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017 r. poz. [...]), dalej: rozporządzenie SWWM, postanowieniem z [...] października 2020 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Nie uwzględniając zażalenia M. M., GDOŚ postanowieniem z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ zażaleniowy wskazał, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 grudnia 2017 r. wyjaśnił, iż art. 45 u.o.p. jednoznacznie wskazuje zamknięty katalog zakazów, które mogą być ustanowione w odniesieniu do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, który nie przewiduje zakazu zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów. Zakazy nie mogą wprowadzać zakazu zabudowy same w sobie, czyli w oderwaniu od celu utworzenia i celu ochrony zespołu przyrodniczo krajobrazowego. Mają one bowiem służyć ochronie cech charakterystycznych krajobrazu, dla których ochrony utworzono obszar chroniony. Sąd zauważył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych, otaczających Jezioro L.. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał ww. stanowisko, wskazując, że możliwość realizacji spornej inwestycji powinna zostać przenalizowania pod kątem szczególnego celu ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jakim jest zachowanie ekosystemu Jeziora L. oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro. Jednocześnie podniósł, że "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" i powinna być interpretowana w kontekście celów ochrony przemawiających za ustanowieniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można jednak oznaczać zakazu zabudowy, co wynika z wykładni systemowej przepisów u.o.p. GDOŚ w tym kontekście przypomniał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia WWM zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Jezioro L. i okolice" ustanowiono w celu zachowania ekosystemu Jeziora L. oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro. W celu realizacji ww. celów ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wprowadzono zakazy określone w § 3 ww. rozporządzenia. Organ zażaleniowy stwierdził, że podziela pogląd organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie realizacja nowej zabudowy na niezabudowanych gruntach rolnych jest sprzeczna z jednym z głównym celów ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, czyli zachowaniem walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro L.. Planowana inwestycja, jak wyjaśnił, dotyczy budowy zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzi budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z garażem oraz budynek inwentarski (gospodarczy), na działce nr ew. [...] o powierzchni 4,82 ha. W jej skład wchodzą grunty orne III i IV klasy bonitacyjnej oraz częściowo nieużytek. Wskazana nieruchomość jest niezabudowana. Obszar inwestycji wraz z terenami przyległymi to niezabudowany teren pomiędzy jeziorami L., K., S. stanowiący kompleks łąk, częściowo porośnięty zadrzewieniami, wartościowy pod względem przyrodniczym. Z protokołu oględzin oraz zebranej dokumentacji fotograficznej terenu inwestycji przeprowadzonych 3 lipca 2020 r. wynika, że wskazana działka położona jest poza zwartą zabudową wsi C. Od zachodu graniczy z jeziorem, od wschodu z linią kolejową, od północy z terenami leśnymi, a od południa z ekstensywnie użytkowanymi terenami rolnymi. Zachodnia część działki ma cechy obszaru wodno-błotnego. W południowej części parceli, na granicy z działką nr ew. [...], znajduje się nieużytek, w obrębie którego zlokalizowane jest niewielkie oczko wodne. Wokół zbiornika rosną drzewa i krzewy o charakterze zadrzewień śródpolnych i nadwodnych, reprezentowane przez roślinność łozowatą. Pod względem geomorfologicznym jest to fragment wysoczyzny morenowej falistej charakteryzującej się urozmaiconą rzeźbą terenu. Ze względu na brak zagospodarowania zachował się tu charakterystyczny krajobraz młodoglacjalny cechujący się występowaniem pagórków, jezior oraz zagłębień bezodpływowych. Organ wskazał również, że w terenie brak jest elementów podstawowej infrastruktury technicznej, w tym drogi dojazdowej, sieci elektroenergetycznej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacyjnej. Droga gminna istnieje tylko na mapach ewidencyjnych (w terenie brak śladu drogowego). Widoczny w terenie odcinek drogi kończy się za miejscowością [...]. Dojście do parceli jest trudnodostępne, prowadzi bowiem przez otwarte tereny rolne. W dniu oględzin nie stwierdzono śladów koszenia lub wypasu zwierząt na przedmiotowym terenie. Brak jest na nim wyraźnych elementów antropogenicznych, poza linią kolejową i pojedynczymi zabudowaniami (kolonia C.), znajdującymi się na wschód od miejsca inwestycji między jeziorami K. i S. Ze względu na ukształtowanie terenu, sąsiednia zabudowa widoczna jest tylko z najwyżej położonego miejsca we wschodniej części działki, skąd rozpościera się widok na otaczające jezioro, lasy oraz grunty role. GDOŚ podkreślił, że RDOŚ w toku przeprowadzonego ponownie postępowania zlecił wykonanie ekspertyzy przyrodniczo-krajobrazowej mającej ocenić, czy realizacja zabudowy zagrodowej na działce nr ew. [...] nie wpłynie negatywnie na cel ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego: Jezioro L. i okolice, którym jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro L.. Ocena krajobrazowa przedmiotowego obszaru prof. UWM dra hab. M. G. została wykonana w oparciu o metodykę do audytu krajobrazowego określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 394). Na potrzeby przedmiotowego opracowania autor przeanalizował cechy ekofizjograficzne obszaru objętego ekspertyzą, określił typ rzeźby terenu, dokonał klasyfikacji typologicznej krajobrazu, określił cechy analityczne przyrodniczo-krajobrazowe, cechy analityczne kulturowe krajobrazu, wyznaczył cechy syntetyczne krajobrazu w tym funkcje podstawowe krajobrazu oraz funkcje uzupełniające krajobrazu, dokonał oceny zidentyfikowanych krajobrazów, przeanalizował zidentyfikowane krajobrazy w kontekście zaklasyfikowania ich jako krajobrazy priorytetowe, dokonał charakterystyki potencjalnych zagrożeń walorów krajobrazowych i cech charakterystycznych (wyróżników) krajobrazu w kontekście planowanego zagospodarowania. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego RDOŚ wskazał, że analizowany teren cechuje się wybitnymi w skali regionu walorami krajobrazowymi i przyrodniczymi o wysokiej naturalności i zgodności ekosystemu z uwarunkowaniami abiotycznymi. Jest to krajobraz modelowy, stanowiący przykład klasycznego krajobrazu rolniczego objęty aż trzema formami ochrony przyrody. Jest to również obszar o wybitnych w skali województwa wartościach cywilizacyjno-kulturowych dokumentujących historię średniowiecznego osadnictwa na tych ziemiach. Dotychczasowa ochrona prawna krajobrazu przyrodniczego (trzy formy ochrony przyrody) i kulturowego (obiekty wpisane na listę ochrony zabytków - sześć grodzisk) wskazuje na wysoki walor przyrodniczy i kulturowy przedmiotowego krajobrazu. Przedmiotowa działka jest elementem większej całości wchodzącej w skład zlewni jeziora L., postrzeganie zagospodarowania przedmiotowej działki jedynie poprzez jej indywidualne cechy przyrodnicze, krajobrazowe, kulturowe byłoby zatem błędem. W ocenie autora ww. ekspertyzy obszar położony na wschód od jeziora L. do nasypu kolejowego linii [...] oraz na zachód od jeziora S. (K.) i jeziora K. w kierunku linii [...] powinien zostać wyłączony z zabudowy. GDOŚ stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji, iż posadowienie budynku we wskazanym terenie będzie znaczącą ingerencją w krajobraz, co stoi w sprzeczności z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W wyniku realizacji planowanej inwestycji wprowadzona zostanie linia zabudowy tuż nad samym jeziorem. Na załączniku graficznym do uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości nie mniejszej niż 20 m od drogi i obszaru kolejowego, od strony nieużytku i jeziora L.w odległości nie mniejszej niż 100 m. Prowadzić to będzie do intensyfikacji zabudowy terenów, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej. Istniejąca zabudowa jest rozproszona, a planowana zabudowa ma powstać w oderwaniu od istniejącej jednostki osadniczej. Zdaniem GDOŚ, przyczyni się ona do zaburzenia i zacierania tradycyjnych układów przestrzennych wsi oraz zaniku swojskości krajobrazu (zanik związków przynależności i przywiązania). Przyczyni się do zabudowywania ekspozycji: osi kompozycyjnych, dominant, i akcentów, punktów, otwarć i panoram widokowych. Przedmiotowy teren to jeden z ostatnich fragmentów otwartych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wolny od zabudowy, gdzie nie występują żadne antropogeniczne dominanty w krajobrazie, który został zachowany w stanie naturalnym. Zdaniem GDOŚ, oś widokowa w kierunku jeziora L. oraz S. i K. może zostać w tych warunkach zaburzona. Organ podkreślił, że każdy proces inwestycyjny wiąże się z usunięciem szaty roślinnej oraz wierzchniej warstwy gleby. Skutkować to może uruchomieniem procesów erozyjnych, erozji wodnej i wietrznej, co potencjalnie może zagrażać okolicznym siedliskom leśnym i wodnym (jezioro L.). Ewentualne zmiany w zagospodarowaniu zachodniej części działki, spływy powierzchniowe z części wschodniej (która zostanie utwardzona) będą generować negatywne oddziaływania na warunki abiotyczne obszaru, a w dalszej kolejności na warunki biotyczne kształtujące strefę przyjeziorną jeziora L., co może skutkować negatywnym oddziaływaniem na ekosystem jeziora. Organ zażaleniowy zauważył przy tym, że brak zabudowy zagrodowej na działce nie stanowi przeszkody w użytkowaniu jej do celów rolniczych, w tym do wypasu kóz, owiec, koni i bydła, tym bardziej że inwestor otrzymał decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego oraz stajni w nowotworzonym siedlisku do produkcji rolnej dla działki położonej w obrębie Cerkiewnik zlokalizowanej po drugiej stronie jeziora L.. Przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz budynek inwentarski (gospodarczy). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że planowana zabudowa na przedmiotowej działce stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, która nie jest zgodna z celem, dla którego utworzono przedmiotowy zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, GDOŚ stwierdził, że organ I instancji wyczerpująco zebrał i przeanalizował materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ I instancji kierując się wyrokami sądów dotyczącymi rozpatrywanej sprawy zebrał obszerny materiał dowodowy, w tym przeprowadził oględziny terenu, a jedynie posiłkował się ekspertyzą zleconą prof. UWM dr. hab. M.G., która traktuje przedmiotową inwestycję w szerszym ujęciu - w kontekście ochrony fragmentu krajobrazu, a nie pojedynczej działki. Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L. i okolice" istnieje zabudowa mieszkaniowa, w tym również nowopowstała, GDOŚ wyjaśnił, że postępowanie dotyczące uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji stanowi odrębną sprawę administracyjną. Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający. Fakt uzyskania przez sąsiadów wnoszącej zażalenie prawa do zabudowy nie świadczy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Organ nie zgodził się również zarzutem ograniczenia swobodnego dysponowania gruntem prowadzącym do naruszenia Konstytucji. Mając na uwadze zarzut milczącego uzgodnienia projektu decyzji i bezprzedmiotowości zaskarżonego postanowienia, organ zażaleniowy wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy k.p.a. dotyczące milczącej zgody stosuje się do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W przypadku spraw, w których regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem uzgadniającym, datą wszczęcia postępowania jest data złożenia przez inwestora wniosku do organu prowadzącego postępowanie główne, a nie data przedłożenia do organu (RDOŚ) projektu decyzji do uzgodnienia. Przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek inwestora w 2016 r., a więc przed wejściem w życie ww. przepisów. GDOŚ podkreślił, że do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zastosowanie ma art. 53 ust. 5c u.p.z.p., zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska ma 21 dni na wyrażenie swojego stanowiska, ale co precyzyjnie określił ustawodawca użytym zwrotem, termin ten biegnie "od dnia otrzymania projektu decyzji". Tym samym przyjąć trzeba, że termin ten miał zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy organ uzgadniający orzekał pierwszy raz w przedmiocie projektu decyzji. Organ uzgadniający nie jest już związany powyższym terminem, gdy rozpatruje taką sprawę po raz kolejny (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r. sygn. II OSK 1043/12).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDOŚ z [...] marca 2021 r. złożyła M. M., zaskarżając je w całości i wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającego je postanowienia RDOŚ z [...] października 2020 r., albowiem wobec upływu terminu na zajęcie stanowiska doszło w sprawie do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sposób milczący, w przypadku jednak niepodzielenia tego stanowiska – o uchylenie postanowienia GDOŚ i poprzedzającego je postanowienia RDOŚ.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w zw. z art. 36 k.p.a. i art. 35 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że postanowienie RDOŚ zostało wydane po upływie ustawowego terminu na zajęcie stanowiska, co w efekcie doprowadziło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji i tym samym wydawanie jakiegokolwiek postanowienia stało się bezprzedmiotowe, albowiem wraz z upływem terminu na zajęcie stanowiska zgodnie z art. 53 ust 5c u.p.z.p. doszło do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie wytycznych WSA w Warszawie zawartych wyroku z 13 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1267/17 co do oceny prawnej dokonanej przez Sąd i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, a polegających na tym, że:

a) organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany był dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem tego, czy realizacja tej konkretnej inwestycji da się pogodzić z celami utworzenia zespołu przyrodniczo krajobrazowego, a jeżeli nie, to jakie powinny być te parametry, natomiast organ dokonał ustaleń i wydał rozstrzygniecie w oderwaniu od cech indywidualnych planowanej inwestycji, jej zamierzeń i charakteru;

b) organ nie zastosował przyjętej przez WSA w Warszawie interpretacji pojęcia zmiany sposobu użytkowania ziemi, organ interpretacji pojęcia zmiany sposobu użytkowania ziemi dokonał bowiem bez powiązania z pojęciem zmiany sposobu użytkowania gruntu, do czego był zobowiązany wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie; WSA w Warszawie w wyroku wskazał, cyt. "Skoro w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce skarżącej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zakres określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ww. ustawy";

3) art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), dalej: u.o.g.r.l. poprzez błędne uznanie, że przepisy te nie mogą mieć zastosowania przy dokonywaniu wykładni pojęcia zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy system prawny powinien być traktowany w sposób spójny i pojęcia powinny być stosowane w sposób uzupełniający oraz przez błędne przyjęcie, że realizacja praktycznie każdego rodzaju zabudowy na gruncie rolnym niezabudowanym powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi;

4) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia WWM poprzez błędną wykładnię pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi" uznającą, że zmianę sposobu użytkowania ziemi na gruncie rolnym niezabudowanym powoduje praktycznie realizacja każdego rodzaju zabudowy, co powoduje, że organ błędnie przyjął, iż w tym pojęciu mieści się jakakolwiek działalność budowlana na terenie działki skarżącej, ponieważ tym samym organ utożsamił zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi obowiązujący na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z zakazem zabudowy nieobowiązującym na terenie tego zespołu;

5) art. 43 i art. 45 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia WWM w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy wskazane w art. 45 u.o.p. i w § 3 ust. 1 rozporządzenia WWM dają możliwość ograniczenia właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy obiektów budowlanych;

6) art. 43 u.o.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "zespół przyrodniczo-krajobrazowy" i przyjęcie, że zespół przyrodniczo -krajobrazowy jest wyznaczany w celu ochrony obszaru o wybitnych wartościach cywilizacyjno-kulturowych, podczas gdy zgodnie z ustawową definicją tego terminu jest on fragmentem krajobrazu zasługującym na ochronę ze względu na walory widokowe lub estetyczne;

7) zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. polegające na tym, że w okresie po ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L. i okolice" niektórzy inwestorzy otrzymują pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych na obszarze ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a skarżącej uniemożliwia się pobudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i budynkiem inwentarskim stanowiących zabudowę zagrodową, odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy;

8) konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji poprzez różnicowanie sytuacji obywateli podejmujących realizację inwestycji na działkach znajdujących się na obszarze ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowo, jednym obywatelom pozwalając na budowę, a innym obywatelom tego bezprawnie zabraniając;

9) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym niewyjaśnienie, czy konkretna, planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz czy inne działki leżące w obszarze ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L. i okolice" są zabudowane lub mają wydane decyzje na pozwolenie na budowę, podczas gdy organ zażaleniowy uznał, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność ta nie ma znaczenia;

10) art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu zgłoszonego w piśmie z 6 października 2020 r. stanowiącym stanowisko strony odnośnie do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów wraz z wnioskiem dowodowym, podczas gdy przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, co konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie;

11) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ na podstawie błędnego przekonania, że realizacja opisanej w sprawie inwestycji spowoduje zmianie sposobu użytkowania ziemi.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte przez skarżącą w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GDOŚ nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności, o co wniosła niezasadnie skarżąca w złożonej skardze.

Art. 53 ust. 5c został dodany do u.p.z.p. przez art. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 201, poz. 1237) z dniem 15 listopada 2008 r. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, że określony we wskazanym przepisie termin 21 dni do wyrażenia stanowiska w sprawie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest terminem prawa materialnego. Jest on terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego może więc zapaść tylko w trakcie jego biegu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywracania ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym mowa, regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska odnośnie do projektu decyzji o warunkach zabudowy, a gdyby takie stanowisko formalnie wyraził, wydając postanowienie wbrew milczącemu załatwieniu tejże kwestii procesowej, powinno dojść do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 134/13; wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1088/13).

Na wskazaną sankcję nieważności zwróciła uwagę w rozpatrywanej sprawie skarżąca, podnosząc zarzut, że postanowienie RDOŚ z [...] października 2020 r. zostało wydane z uchybieniem powołanego terminu 21 dni, niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny tak formułowanego twierdzenia nie podziela. Miał bowiem rację GDOŚ wyjaśniając, że kontrolowane przez niego jako organ zażaleniowy postanowienie organu I instancji został wydane w powtórzonej procedurze uzgodnieniowej wskutek uchylenia prawomocnym wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. postanowień GDOŚ i RDOŚ z odpowiednio 16 marca 2017 r. i 20 grudnia 2016 r., co powoduje, że jego szczególny status kształtowany tą sytuacją procesową nie mógł być odnoszony do treści art. 53 ust. 5c u.p.z.p., a w konsekwencji nie można mówić o wystąpieniu w sprawie oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku, tj. o milczącym uzgodnieniu projektu decyzji Burmistrza D. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej na działce nr ew. [...], obręb C.

Domniemanie milczącego uzgodnienia dotyczy tylko niezajęcia stanowiska przez organ I instancji, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że chodzi tutaj o stanowisko wyrażone przez ten organ po raz pierwszy, jako że bieg terminu początkowego został ściśle odniesiony przez ustawodawcę do "dnia otrzymania projektu decyzji". Kontrola instancyjna realizowana przez organ zażaleniowy, która może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.), jak też kontrola sądowa sprawiająca, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostaną podważone w zainicjowanym przez stronę postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stanowią, zdaniem Sądu, zdarzeń prawnych, które mogłyby być traktowane jako równoważne sytuacji otrzymania przez organ uzgadniający projektu decyzji o warunkach zabudowy w znaczeniu wyżej przywołanym. Jeżeli w konkretnej sprawie właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zwrócił się o uzgodnienie jej projektu, to należy uznać, że termin z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., jako termin prawa materialnego, został skonsumowany przez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Późniejsze zdarzenia prawnoprocesowe nie mogą tym samym już mieć wpływu na tenże termin, w szczególności skutkować jego "odżyciem". Należy wskazać, że tego rodzaju stanowisko interpretacyjne zostało zaprezentowane w przytoczonym przez GDOŚ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2013 r. sygn. II OSK 1043/12, zostało ono tym niemniej podtrzymane w późniejszym orzecznictwie tego Sądu, które cechuje się w tym zakresie wymaganą jednolitością (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 1990/15; wyrok NSA z 9 listopada 2016 r. sygn. II OSK 281/15; wyrok NSA z 13 sierpnia 2014 r. sygn. II OSK 441/13). Sąd z ujawnionych wyżej powodów nie znajduje podstaw do jego podważenia jako sprzecznego ze znaczeniem normatywnym powołanych w skardze przepisów art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w zw. z art. 35, art. 36 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Za nieuzasadniony należy traktować, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez GDOŚ art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przypomnieć, że w pojęciu "oceny prawnej" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r. sygn. II OSK 3068/18; wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. II OSK 241/20; wyrok NSA z 23 marca 2021 r. sygn. II OSK 1352/20; wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 228/20). Przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która – przy niezmienionym stanie prawnym - sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma już miejsca na polemikę organu z tymi elementami wydanego rozstrzygnięcia. Związanie to oddziałuje wiążąco jednak również na sytuację procesową stron postępowania, co wynika z faktu, że zasadniczym kryterium legalności aktu wydanego w postępowaniu ponownie przeprowadzonym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania, przez co strona ta nie może przypisywać postanowieniu ponownie załatwiającemu kwestię, dla której akt ten został wydany, wad prawnych, które pomijają zakres i treść związania mającego charakter bezwzględnie obowiązujący.

Ponownie rozpatrując sprawę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po oddaleniu skargi kasacyjnej GDOŚ od wyroku z 13 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1267/17 przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 listopada 2019 r. sygn. II OSK 1433/19, GDOŚ był zobowiązany do dokonania oceny spornej inwestycji pod kątem tego, czy jej realizacja na działce nr ew. [...], obręb C. da się pogodzić z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L.i okolice". Istotą przedstawionej w rozpatrywanej sprawie oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., było przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z nasłabszych form ochrony przyrody przewidzianych w art. 6 ust. 1 u.o.p., ustawodawca w art. 45 ust. 1 u.o.p. nie zdecydował się na wprowadzenie odnośnie do niej generalnego zakazu zabudowy, wobec czego takiego ograniczenia organy współdziałające nie powinny na zasadzie automatyzmu wyprowadzać z samej treści art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. dotyczącego zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Celem wprowadzenia w art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, była ochrona walorów widokowych lub estetycznych krajobrazu naturalnego i kulturowego. Stąd konieczne powinno być jednoznaczne i spójne wyjaśnienie przez organ między innymi tego, czy projektowana przez skarżącą zabudowa zagrodowa będzie powodować naruszenie zakazów wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia WWM z uwagi na naruszenie obowiązku zachowania cech krajobrazu, dla którego ochrony został utworzony ten zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

Zdaniem Sądu, powyższemu wymaganiu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie sprostały, albowiem wzięły pod uwagę ustalenia dotyczące charakteru zaprojektowanej inwestycji, miejsca jej zlokalizowania, uwarunkowań jej towarzyszących i rozważyły je w kontekście obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L. i okolice", uwzględniając wprowadzone w nim zakazy i wpływ, jaki ma przedsięwzięcie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu rozumianego w tym przypadku jako synteza środowiska przyrodniczego, kulturowego i wizualnego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie odmowne zostało wydane w oderwaniu od "cech indywidualnych planowanej inwestycji, jej zamierzeń i charakteru", ponieważ stanowisko GDOŚ zawierało w sobie skonkretyzowane wnioski opierające się na indywidualnej ocenie uwarunkowań rozpatrywanego przypadku, która nie może, zdaniem Sądu, być zanegowana jako dowolna tylko dlatego, że organ przyjął, iż projektowana przez skarżącą zabudowa będzie stała w wyraźnej kolizji z potrzebą zachowania tych cech krajobrazu, dla których ochrony został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L. i okolice" na mocy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. Nie podważając stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczonego w wyroku z 18 listopada 2019 r. odnośnie do ogólnej pozycji zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jako formy ochrony przyrody, nie można nie zauważyć, że reżim prawny wynikający z analizy zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. w niektórych przypadkach może być surowszy niż w parku narodowym lub obszarze chronionego krajobrazu, uwzględniając, że z pkt. 1 powołanego przepisu wynika, iż możliwe jest wprowadzenie przy zespole przyrodniczo-krajobrazowym zakazu jakiegokolwiek niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (taki zakaz odnośnie do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L. i okolice" formułuje § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia WWM). Trafnie zauważa się w tym kontekście w piśmiennictwie, że podobnie jak przy zakazie zmiany sposobu użytkowania ziemi, z takiej postaci zakazu nie można wyprowadzić zakazu zabudowy obszaru w ogóle, niemniej zasadne jest postrzeganie wskazanego wymagania jako zakazu zabudowy, gdy ta w jakikolwiek sposób naruszałaby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Uzasadnieniem jest tu pojęcie ochrony krajobrazowej (art. 5 pkt 8 u.o.p.) oznaczającej zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Przepis ten niejako z definicji musi mieć zastosowanie do zespołów przyrodniczo-krajobrazowych (por. W. Radecki, D. Danecka, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2018, s. 277-278).

Ocenę przypisującą spornej inwestycji negatywny wpływ na walory terenu, co wynika z treści zaskarżonego postanowienia, GDOŚ wyprowadził z uznania, że projektowana zabudowa zagrodowa, na którą składać się ma budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem (powierzchnia zabudowy ok. 200 m²) oraz budynku inwentarskiego (gospodarczego) o powierzchni zabudowy ok. 370 m², będzie niekorzystnie oddziaływać na ekosystem Jeziora L. z uwagi na unikatowość krajobrazu analizowanego obszaru, który powinien być chroniony przed nieprzyrodniczymi elementami kulturowymi, w tym zatem przekształcającą obszar stałą zabudową terenu, niezależnie od jej rolniczego (siedliskowego) profilu. Z włączonej do akt ekspertyzy przyrodniczo-krajobrazowej prof. UWM dra hab. M. G. z [...] września 2020 r. wynikają jednoznaczne w swojej wymowie wnioski, które wskazują, że krajobraz spornego obszaru powinien otrzymać najwyższą wartość we wszystkich kategoriach oceny cech analitycznych i syntetycznych, co wskazuje na bardzo wysoką ważność krajobrazu dla dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego regionu i traktowanie go jako "krajobrazu priorytetowego" (s. 29 i s. 38 ekspertyzy). Opracowujący ekspertyzę przedstawił charakterystykę potencjalnych zagrożeń walorów krajobrazowych i cech charakterystycznych krajobrazu w obszarze działki nr ew. [...] (s. 30-37 ekspertyzy) i nawet, jeżeli duża część ocen oparta jest na prognostycznym, a zatem wyłącznie możliwym hipotetycznym zagrożeniu, którego realnego wymiaru nie da się określić na aktualnym etapie procesu inwestycyjnego (uzgadniania warunków zabudowy) i przez to nie powinny one wyznaczać kierunku rozstrzygnięcia, to nie może budzić wątpliwości, że stanowczej konkluzji ekspertyzy, iż realizacja przez skarżącą zabudowy zagrodowej wpłynie negatywnie na cel ustanowienia ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L. i okolice" nie da się w żaden sposób podważyć, jeżeli wyprowadzić ją można z analizy już samych podstawowych wyróżników chronionego krajobrazu obszaru terenu działki nr ew. [...] rozważanych w łączności z ogólną charakterystyką zagrożeń walorów krajobrazowych, które wynikają z powstania zabudowy na terenie otwartym otaczającym Jezioro L. Zakwestionowanie przez organ administracji publicznej włączonej do akt postępowania ekspertyzy przygotowanej przez biegłego jest dopuszczalne, jednakże może nastąpić wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy jej sporządzaniu doszło do naruszenia prawa albo ekspertyza zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jej walory dowodowe. W rozpatrywanym przypadku tego rodzaju istotnych zastrzeżeń względem ekspertyzy przyrodniczo-krajobrazowej przygotowanej przez prof. UWM dra hab. M. G., zdaniem Sądu, nie da się sformułować. Organ nie zgłosił swoich uwag do wskazanego środka dowodowego, co kazało wnioski ekspertyzy korespondujące z ustaleniami przeprowadzonych 3 lipca 2020 r. oględzin (wizji lokalnej) terenu działki nr ew. [...] traktować jako prawidłowo wyznaczoną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia podjętego przez GDOŚ.

Nie zmieniają tej oceny wnioski polemiczne przedstawione przez skarżącą w piśmie z 6 października 2020 r., powtórzone następnie w skardze, ponieważ wbrew odmiennemu poglądowi strony przyjęte w ekspertyzie założenia nie wykraczały poza cel ustanowienia na obszarze otaczającym Jezioro L. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i znaczenie normatywne wskazanej formy ochrony przyrody wynikające z treści art. 43 u.o.p. Zastosowane metody identyfikacji i waloryzacji krajobrazu, inaczej niż postrzega je strona, nie nasuwają, zdaniem Sądu, wątpliwości pod kątem ich zgodności z przepisami u.o.p. i metodologią uznawaną za miarodajną w piśmiennictwie (por. Identyfikacja i waloryzacja krajobrazów – wdrażanie Europejskiej Konwencji Krajobrazowej. Referaty konferencyjne, Warszawa 2013). Autor ekspertyzy, jak również opierające się na wnioskach ekspertyzy organy swojego rozumowania nie sprowadzili do utożsamiania zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi z zakazem zabudowy, jak nietrafnie zarzuciła skarżąca, upraszczając rezultat dokonanej analizy i przyjętych w sprawie ocen. Ekspertyza w wymaganym zakresie odnosiła się do konkretnej inwestycji stanowiącej jej przedmiot. Jej zarzucana ogólność jest w zasadniczej mierze skutkiem tego, że została ona oparta na opracowaniu określającym przekrojowo sposób zachowania i utrzymywania ważnych (charakterystycznych) cech krajobrazu obszaru Jeziora L. tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany wynikające z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych, których wyrazem jest m.in. zgłoszone przez skarżącą przedsięwzięcie inwestycyjne. Niezależnie od podkreślania, że skarżąca planuje prowadzić gospodarstwo ekologiczne, a zabudowa siedliskowa stanowi, jej zdaniem, "element swojskości" krajobrazu w okolicach Jeziora L., niesporne pozostaje, że ww. przedsięwzięcie dotyczy budowy obiektów budowlanych na terenie będącym jednym z ostatnich fragmentów otwartego obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, wolnego od zabudowy i nieprzekształconego antropogenicznie. Działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zachowanym w stanie naturalnym, przez co jej zabudowa w formie wnioskowanej powinna być uważana na taką ingerencję w krajobraz, która stoi w sprzeczności z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, skoro będzie prowadziła do zmiany walorów ekspozycyjnych, jak i trwałego przekształcenia powierzchni działki i zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania ziemi (łąk) na tym obszarze zespołu, którego ochronie powinno przypisywać się priorytetowe znaczenie. Przedstawiona w ekspertyzie tego rodzaju ocena została oparta, zdaniem Sądu, na przekonujących podstawach. Nie można podważyć wniosku, że budowa nowych obiektów budowlanych na obszarze niezurbanizowanym i funkcjonowanie siedliska nie są możliwe w sposób nieoddziałujący na cele przyrodnicze wyznaczone dla Jeziora L..

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie da się zaprzeczyć, że treść § 2 rozporządzenia WWM kształtująca znaczenie normatywne zakazów wymienionych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, a co za tym idzie sposób konkretyzacji zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, powinna być rozumiana jako nakazująca nie tylko optymalizację struktury ekologicznej krajobrazu obszaru Jeziora L. w aspekcie jakościowym, ilościowym i przestrzennym, ale również jako wymuszająca kształtowanie struktury ekologicznej w taki sposób, aby stosunek powierzchni terenów nieprzekształconych (naturalnych) względem zurbanizowanych był jak najkorzystniejszy. Dotyczy to szczególnie najbardziej wartościowych przyrodniczo obszarów zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, do których zaliczyć trzeba teren obejmujący działkę nr ew. [...]. Brak było powodów, by organ w świetle przytoczonych uwag za uzasadniony mógł uznać wniosek skarżącej odnoszony do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem ekspertyzy przyrodniczo-krajobrazowej autorstwa prof. UWM dra hab. M. G., ewentualnie wydania ww. postanowienia po zleceniu wykonania ekspertyzy innemu biegłemu. Stanowisku GDOŚ nie można z tych powodów postawić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 pkt 9, art. 5 pkt 8, art. 43, art. 45 ust. 1 u.o.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia WWM.

Nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty skargi, które w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. i art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. zarzucają GDOŚ wadliwe odstąpienie od dokonania wykładni przepisów u.o.p. w sposób zapewniający ich spójność z pojęciem "zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne". Zgodzić się trzeba z poglądem, że WSA w Warszawie w wyroku z 13 grudnia 2017 r. wychodząc z założenia, iż system prawny stanowi określoną całość, przyjął, że skoro w świetle u.o.g.r.l. realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce skarżącej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zakres określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia WWM zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi powinien być z tego względu ustalony w powiązaniu z przepisami u.o.g.r.l. Niemniej jednak ta ocena prawna poddana została korekcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 18 listopada 2019 r., podzielając zarzut GDOŚ oparty na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, jednoznacznie stwierdził, że pojęcie "zmiany sposobu użytkowania ziemi" zawarte w art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. nie jest tożsame z pojęciem "zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" w rozumieniu art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., ponieważ całkowicie odmienny pozostaje cel ochrony obu tych ustaw. Związanie oceną prawną zamieszczoną w prawomocnym wyroku nie może nie uwzględniać konstrukcji kontroli instancyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W ponownie rozpatrywanej przez organ administracji publicznej sprawie nie jest możliwe przyznawanie ocenie prawnej wyrażonej przez wojewódzki sąd administracyjny charakteru wiążącego, jeżeli z treści orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że ocena ta nie została zaaprobowana, a treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w art. 184 p.p.s.a., była wynikiem wyłącznie przyjęcia, że zaskarżony wyrok pomimo (częściowo) błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W wyroku z 10 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2805/19 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że w przypadku, gdy w sprawie orzekały sądy obu instancji, tj. zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, a oceny prawne tych sądów są różne, za wiążącą w rozumieniu art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uznać należy ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem jest to ocena sądu wyższej instancji. Podobne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, komentarz do art. 153, uwaga 17).

Z uwagi na nadanie w zaskarżonym postanowieniu prawidłowego znaczenia normom zabezpieczającym z uwagi na interes publiczny obiekt przyrodniczy, jakim jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Jezioro L. i okolice", Sąd nie stwierdził, by wskazane w skardze przepisy rangi konstytucyjnej zostały naruszone wskutek odmowy uzgodnienia przez GDOŚ projektu decyzji o warunkach zabudowy, o której wydanie wystąpiła skarżąca, planując realizację inwestycji budowlanej na terenie objętym formami ochrony przyrody. Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy u.o.p.

Zaskarżone postanowienie nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze, w szczególności nie można zarzucić GDOŚ, że rozstrzygając odmownie o żądaniu skarżącej w procedurze współdziałania organ naruszył kodeksowe zasady ogólne postępowania, w tym zasadę opisaną w art. 8 k.p.a. Argumentacja skargi odwołująca się do niekonsekwencji organu w zakresie wyznaczenia zasad ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L. i okolice" jest niezasadna, albowiem GDOŚ w sposób spójny wyjaśnił powody podjętego rozstrzygnięcia i przyczyny, z powodu których nie mógł na nie mieć wpływu sposób zagospodarowania innych działek znajdujących się w granicach zespołu. Niesporne pozostaje, że z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia WWM nie da się wywieść ogólnego zakazu zabudowy działek znajdujących się w granicach zespołu, przez co ocena dopuszczalności takiego przedsięwzięcia z punktu widzenia zasad ochrony przyrody zawsze musi mieć wymiar indywidualny odnoszony do szczególnych uwarunkowań danego przypadku. W treści zaskarżonego postanowienia GDOŚ wskazał czynniki mające wpływ na rozstrzygnięcie, które niewątpliwie nie pokrywają się z cechami charakterystycznymi krajobrazu, które z punktu widzenia jego ochrony, wyznaczyć należy dla innych terenów znajdujących się w obszarze zespołu Jeziora L.. Dotyczy to m.in. wskazanych przez skarżącą działek nr ew. [...] i [...], obręb C., nie sąsiadujących z działką inwestycyjną, albowiem znajdujących się w oddaleniu od niej (po południowej stronie jeziora). Podobną uwagę odnieść należy do terenów znajdujących się w granicach określonych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy D. w rejonie wsi S. – Kolonia (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r. Nr [...], poz. [...]). Abstrahując od tego, że treść ww. planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (§ 4 ust. 7) uwzględnia wyłącznie fakt położenia terenu w strefie chronionego krajobrazu (Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Ś.), pomijając formę ochrony przyrody wynikającą z ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro L. i okolice", zasadnie we włączonej do akt ekspertyzie wskazuje się, że właśnie z uwagi na to, iż na terenie znajdującym się obok jeziora K. (S.) dopuszczona została zabudowa, celowym jest zachowanie pozostałej przestrzeni znajdującej się w bliskiej odległości od jeziora L., pozostającej nadal w stanie naturalnym, jako wolnej od zabudowy (s. 35 ekspertyzy).

Nie może budzić wątpliwości, że na gruncie rozpatrywanej sprawy mieć na uwadze trzeba zróżnicowanie przyrodnicze kształtowane granicami strefy przyjeziernej L., zmiennością ekspozycji krajobrazowych, wielkością powierzchni zadrzewień i innej roślinności, rodzajem istniejącej infrastruktury i stopniem zurbanizowania, toteż wszelkie twierdzenia o charakterze uogólniającym wynikające z przeprowadzanej samodzielnie przez skarżącą w skardze analizy sposobu zagospodarowania działek znajdujących się w granicach zespołu, czy też lokalizacji "siedlisk wokół działki skarżącej" (którym towarzyszyło wnioskowanie o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z powołanych przez stronę skarżącą dokumentów załączonych do skargi), nie mogły być skuteczne, albowiem nie stanowią argumentu potwierdzającego, że GDOŚ dokonał uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób arbitralny.

W zaskarżonym postanowieniu przyczyny podjętego rozstrzygnięcia zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez GDOŚ w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.