Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 892/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 206 ust. 1, art. 207 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 73 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: "Prezes UKE"), art. 206 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze. zm. - dalej także: "Pr.tel."), postanowił ograniczyć K. z siedzibą w W. (zwanej dalej "[...]"), P. z siedzibą w W. (zwanej dalej "[...]") oraz P. z siedzibą w W. (dalej "[...]") prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym nr [...], w sprawie:

- postępowania wszczętego na wniosek T. S. A. z siedzibą w W. (zwaną dalej "[...]") z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...], dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (zwanej dalej "Ofertą"), zmienionej i zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., nr [...] (zwaną dalej "Decyzją I") zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. (zwaną dalej "Decyzją II"), oraz decyzją Prezesa UK.E z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (zwaną dalej "Decyzją [...]"), w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji,

- postępowania wszczętego na wniosek [...] z dnia [...] lipca 2011r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej, w zakresie:

1. Załącznika nr 1 do pisma [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. stanowiącego tajemnicę przedsiębiorstwa

[...].

Postanowieniem z dnia 26 września 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. jako niedopuszczalną wyrażając pogląd, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 Pr tel. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ten środek zaskarżenia w niniejszej sprawie nie został złożony.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skarg kasacyjnych K. oraz Prezesa UKE wniesionych od powyższego rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2013r., postanowieniem z dnia 19 lutego 2014r. w sprawie sygn.. akt II GSK 292/14 uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Zdaniem NSA, zarówno w przepisach k.p.a. jak i ustawy Pr. tel. brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne przysługuje zażalenie. Na postanowienie to, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Rozpoznając powtórnie sprawę w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym postanowieniu z dnia 19 lutego 2014r. (v. art. 190 p.p.s.a.). W tej sytuacji należało uwzględnić, że skarga K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013r. była dopuszczalna.

Ponownie rozpoznając sprawę należy w pierwszej kolejności przytoczyć okoliczności faktyczne i prawne, w jakich doszło do wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2013r.:

W dniu [...] września 2010 r. Prezes UKE wydał Decyzję nr [...] zwaną dalej Decyzją I którą zatwierdził ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T. S.A. (obecnie [...].), dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (zwanej dalej "Ofertą").

W dniu [...] grudnia 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] (zwaną dalej "Decyzją [...]"), w której T. S.A. została wyznaczona jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanym dalej "UKE') [...] marca 2011 r.) T. S.A., wypełniając obowiązek przedstawienia projektu zmiany oferty ramowej określony w Decyzji [...], przedstawiła Prezesowi UKE projekt zmiany Oferty, dostosowujący, według T. S.A., brzmienie Oferty do obowiązków nałożonych na T. S.A. w Decyzji [...].

O wszczęciu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany Oferty Prezes UKE zawiadomił T. SA oraz poinformował o wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego [...], P. (dalej [...]) oraz P. (dalej [...]).

W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE wydał Decyzję II, w której w części uchylił, w części zmienił, a w pozostałej części utrzymał w mocy Decyzję I.

II. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] (zwaną dalej "Decyzją [...]"), w której T. S.A. została wyznaczona, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. (data wpływu do UKE [...] lipca 2011 r.) T. S.A., wypełniając obowiązek przedstawienia projektu zmiany oferty ramowej określony w Decyzji [...], przedstawiła Prezesowi UKE projekt zmiany Oferty, dostosowujący, według T. S.A., brzmienie Oferty do obowiązków nałożonych na T. S.A. w Decyzji [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes UKE, zgodnie z treścią art. 61 § 4 kpa zawiadomił T. S.A. o wszczęciu w dniu [...] lipca 2011 r. postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany Oferty. Jednocześnie, Prezes UKE poinformował o wszczęciu postępowania K., P. oraz P..

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Prezes UKE połączył postępowania:

1) wszczęte na Wniosek T. S.A. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji (prowadzone pod sygnaturą [...]) oraz

2) na Wniosek T. S.A. z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej (prowadzone uprzednio pod sygnaturą [...]).

W dniu [...] października 2011 r. Prezes UKE wydał Decyzję [...], w której częściowo zmienił Ofertę.

W dniach [...] grudnia 2012 r. – [...] stycznia 2013 r. UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu decyzji Prezesa UKE zatwierdzającej zmianę Oferty.

W ramach przedmiotowego postępowania konsultacyjnego do Prezesa UKE wpłynęły stanowiska złożone przez:

• T. S.A. (pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. wraz z Załącznikiem 1 objętym tajemnicą przedsiębiorstwa T. S.A.),

• K. (pismo z dnia [...] stycznia 2013 r.),

• P.( pismo z dnia [...] stycznia 2013 r.).

W dniu [...] marca 2013 Prezesa UKE wydał zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie którym ograniczył K., P. i P. prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym nr [...] w zakresie Załącznika nr 1 do pisma T. S.A. z dnia [...] stycznia 2013 r. stanowiącego tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A.

Odwołując się do treści art. 206 ust. 1 Pt organ stwierdził, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kpa ze zmianami wynikającymi z Pr. tel. oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.).

Według organu, uwzględniając przepis art. 73 § 1 kpa nie ulega wątpliwości, że prawo wglądu do akt postępowania o sygn. [...] obejmuje prawo stron (a także organizacji społecznej) przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie oraz pisma włączone do materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie.

Należy jednak mieć na względzie, co zaakcentował Prezes UKE, że stosownie do art. 207 ust. 1 Pr. tel., w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, można w drodze postanowienia ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, gdy udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 Pt daje zatem kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania. Organ wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, z późn. zm., zwanej dalej "u.z.n.k.") Zgodnie z tym przepisem tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Prezes UKE zwrócił uwagę, iż T. w Załączniku nr I do pisma z dnia [...] stycznia 2013 r., przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące działalności przedsiębiorstwa prowadzonego przez T.. T. oznaczyła przedmiotowy dokument jako zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa T., opatrując je zwrotem "tajemnica T.".

Mając zatem na uwadze wniosek T. o objęcie ochroną wyżej wymienionego dokumentu, Prezes UKE wskazał, że w celu stwierdzenia, czy faktycznie informacje w nich zawarte mają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, dokonał szczegółowej analizy przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tj.:

- związek utajnionych danych z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i posiadanie przez nie wartości gospodarczej,

- kwestię ich nieujawnienia do wiadomości publicznej,

- objęcie danych niezbędnymi działaniami w celu zachowania ich poufności.

Powołując się na orzecznictwo sądowe oraz doktrynę w odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek organ stwierdził, że w Załączniku nr 1 do pisma T. z dnia [...] stycznia 2013 r., objętego klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa T. przedstawiła Prezesowi UKE koszty wdrożenia poszczególnych poziomów dostępu do usługi BSA. Dane te dotyczą przedsiębiorstwa prowadzonego przez T., są związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. W doktrynie wskazuje się bowiem, że wartość gospodarczą informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa należy oceniać przez pryzmat możliwości wykorzystania tej informacji w walce konkurencyjnej. Innymi słowy informacja ma wartość handlową w sytuacji, gdy informacja ta daje przedsiębiorcy pewną przewagę na konkurentami (jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędza mu wydatków lub przysparza większe zysków) . W ocenie organu, informacja o kosztach świadczenia usług przez T. niewątpliwie mogłaby zostać wykorzystana przez jej konkurentów do osiągnięcia zysku. Przy czym na etapie ustalania, czy dana informacja posiada pewną wartość gospodarczą, nie jest konieczne precyzyjne wykazanie wartości tej informacji, wystarczy w tym zakresie wykazać nawet minimalną, aktualną lub potencjalną, wartość gospodarczą informacji. Organ podkreślił, że przedmiotowy dokument zawiera szczegółowe informacje odnośnie kosztów wdrożeń poziomów dostępu dla usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu. Zawiera zatem informacje finansowe i techniczne mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez T.. Dane takie bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą, spełniają zatem pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Następnie należy wskazać, zaakcentował organ, iż informacje zawarte w Załączniku nr 1 do pisma T. z dnia [...] stycznia 2013 r., objętego klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa T. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Informacje nieujawnionego wiadomości publicznej tracą ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. "Tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczony krąg osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza. Z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00; OSNC 2001/4/59).

W odniesieniu do trzeciej z ww. przesłanek Prezes UKE wskazał, że podjęcie przez T. działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji potwierdza fakt, iż T. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. zastrzegła, że Załącznik nr I do przedmiotowego pisma jest objęty tajemnica przedsiębiorstwa, natomiast w pozostałym zakresie przedmiotowe pismo jest jawne. W kontekście powyższego, Prezes UKE na skutek dokonanej przez siebie analizy stwierdził, że informacje zawarte w przedmiotowym Załączniku , które nie zostały ujawnione w wersji jawnej tego dokumentu wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż:

1. są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, bowiem zawierają szczegółowe informacje odnośnie propozycji procedur związanych w funkcjonowaniem przedsiębiorstwa T.;

2. informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą;

3. podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.

Według organu, kompleksowa i wnikliwa analiza danych oznaczonych przez T. jako tajemnica przedsiębiorstwa T., dokonana przez Prezesa UKE, dostarczyła informacji, na podstawie których Prezes UKE uznał, że dane T. spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K., P. oraz P.) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T..

W skardze do Sądu na powyższe postanowienie K., reprezentowana przez radcę prawnego zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 kpa, 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści pisma z dnia [...] stycznia 2013r. (dalej "Zastrzeżone Pismo") i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez składającą Zastrzeżone Pismo – T., co doprowadziło do niezasadnego ograniczenia K. wglądu do materiału dowodowego;

2. naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy Pr. tel. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że Zastrzeżono Pismo zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T., podczas gdy informacje zawarte w Zastrzeżonym Piśmie nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 207 ust. 1 Pr. tel.;

3. naruszenie art. 31 § 3 kpa w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Pr. tel. oraz art. 10 § 1 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pr. tel. przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K., czynnego udziału w postępowaniu na prawach strony.

Podnosząc powyższe zarzuty K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne zarzuty i tak:

Uzasadniając zarzut z pkt 1 skarżąca wskazuje, iż Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie "w sposób automatyczny" bez rzetelnego zweryfikowania zasadności nadania przez T. S.A. pismu z dnia [...] stycznia 2013 r. "klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa". Zdaniem K. Prezes UKE nie poddał analizie informacji zastrzeżonych przez T. S.A. Skarżąca zwraca również uwagę, że Prezes UKE pominął ciążący na T. S.A. obowiązek regulacyjny, o którym mowa w art. 40 Pt polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty. Zdaniem K. w sytuacji gdy Zastrzeżone Pismo zawierało informacje dotyczące kosztów wdrożenia poszczególnych poziomów dostępu Usługi BSA to koszty związane ze świadczeniem Usługi BSA powinny być znane uczestnikom postępowania.

W uzasadnieniu zarzutu opisanego w pkt 2 strona skarżąca podnosi, iż Prezes UKE błędnie uznał, że dane dotyczące kosztów wdrożenia usługi BSA stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa gdyż dane informacje posiadają wartość gospodarczą tylko wtedy, gdy ich wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski. Zdaniem K., Prezes UKE w żaden sposób nie wykazał w jaki sposób inni przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w Zastrzeżonym Piśmie bądź też w jaki sposób informacje te mogą innym przedsiębiorcom ułatwić funkcjonowanie.

Wskazując na naruszenie przepisów wymienionych w pkt 3 skargi, K. twierdzi, że Prezes UKE wydając zaskarżone postanowienie, faktycznie uniemożliwił skarżącej udział w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony oraz kontrolę prawidłowości żądań T. S.A. przez podmioty występujące w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

W odpowiedzi na skargę, po odniesieniu się do powyższych zarzutów, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W replice na odpowiedź na skargę K. podtrzymała dotychczasowe zarzuty. Zaakcentowała m.in. że Prezes UKE nie wykazał wartości gospodarczej zastrzeżonych informacji, poprzestając na nieuzasadnionych twierdzeniach, że taka wartość występuje. Podczas gdy, aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Strona podkreśla, że K. nie są znani inni przedsiębiorcy telekomunikacyjni, którzy wdrażaliby podobne do T. usługi. Co więcej, ze względu na wielkość sieci T. (pozycja w zasadzie monopolistyczna), zdaniem skarżącej, żaden inny operator nie mógłby świadczyć podobnych do T. usług.

Rozpoznając sprawę ponownie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza, zdaniem Sądu, zarówno norm prawa materialnego wyrażonych w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 cyt. ustawy, jak również nie uchybiają przepisom postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy podnieść na wstępie, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowiące odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają różnorodny charakter. Należy tu wymienić m.in. pewne kategorie postępowań przewidzianych tylko w ustawie - Prawo telekomunikacyjne.

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655).

Stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Wskazany przepis art. 207 ust. 1 Pr. tel. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy Prezesem UKE, jako organem regulacyjnym, a skarżącą spółką jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia wspomnianej wyżej generalnej zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym nr [...] w zakresie Załącznika nr 1 do pisma T. S.A. z dnia [...] stycznia 2013 r. obejmującego koszty wdrożenia poszczególnych poziomów dostępu do usługi BSA.

Prezes UKE stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, albowiem udostępnienie skarżącej informacji o kosztach wdrożenia poszczególnych poziomów dostępu do usługi dostępu szerokopasmowego mają wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstwa T. S.A. oraz oferowane warunki dostępu do usług szerokopasmowych a inni operatorzy mogą wykorzystać te informacje do zdobycia przewagi konkurencyjnej, wyprzedzając zamierzenia T. S.A., co narazi T. S.A. na wymierne szkody finansowe.

Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja:

1. ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa,

2. nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

3. podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Jak już wyżej wspomniano, z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy wskazanej powyżej wynika, iż za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powszechnie przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

Organ ma ocenić argumentację strony i taką ocenę w niniejszej sprawie przeprowadził.

W orzecznictwie SN wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakter przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań, (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

"Art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - istnienie zasięgu stanu tajemnicy - uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te - jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu - powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (art. 11 ust. 4 ustawy)." (Zob. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 p.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informację mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35,artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł).

W tym kontekście sprawy organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka T. są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę T. (obecnie [...]) działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej", są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął – wbrew stanowisku skarżącej – że informacje dotyczące kosztów wdrożenia usługi BSA stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Według Sądu, zasadny jest pogląd Prezesa UKE, że informacje o kosztach wdrożenia poszczególnych poziomów dostępu do usługi dostępu szerokopasmowego mają wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstwa T. S.A. (obecnie [...]) oraz oferowane warunki dostępu do usług szerokopasmowych a inni operatorzy mogą wykorzystać te informacje do zdobycia przewagi konkurencyjnej, wyprzedzając zamierzenia [...], co narazi ten podmiot na wymierne szkody finansowe.

Należy zaakcentować, że pismo opatrzone klauzulą "tajemnica T." to dane zawierające szczegółowe informacje dotyczące sposobu realizacji usług hurtowych oraz szczegółowe uzasadnienie kosztowe tych usług, w tym dane rozliczeń z innymi podmiotami współpracującymi z T..

Zdaniem Sądu, organ wykazał potencjalną wartość gospodarczą zastrzeżonych informacji.

T. (obecnie [...]) jest wprawdzie wyznaczona, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, ale nie można jednocześnie pomijać faktu, że jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na rynku telekomunikacyjnym na którym działają operatorzy alternatywni.

Należy bowiem mieć na względzie, że rynek w omawianym segmencie działalności jest bardzo dynamiczny, co zaostrza konkurencję między podmiotami.

Naturalną konsekwencją powyższego jest to, że podmioty chronią – w sposób nawet subiektywny – koszty świadczenia swojej działalności. Wartość tych informacji nie musi być przewidywalna obecnie, może mieć znaczenie na przyszłość. Innymi słowy, na chwilę, gdy są kwalifikowane te informacje nie można czasami wskazać precyzyjnie ich wartości gospodarczej. Dlatego doktryna przyjmuje, że wartość gospodarcza zastrzeżonych informacji może być hipotetyczna (potencjalna).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 207 Pt wskazać należy, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego słusznie podyktowana była koniecznością ochrony przedsiębiorcy – obecnie [...] - ze względu na pominięcie na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji.

W tej sytuacji podnoszony przez skarżącą zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy Prawo Telekomunikacyjne.

Z kolei wskazywana przez skarżącą Decyzja Komisji Europejskiej z dnia 22 czerwca 2011 r. dotycząca postępowania przewidzianego w art. 102 Traktatu ([...]- T. ) nie uzasadnia uwzględnienia niniejszej skargi, gdyż nie dotyczy odmowy dostępu do danych kosztowych T. S.A., ale stwierdzenia nadużywania przez T. SA swojej pozycji dominującej poprzez odmowę udzielenia dostępu do hurtowych produktów szerokopasmowych.

Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.