Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1469/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 2 i 3, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 3., art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1172/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1172/20, po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: "SKO") z [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz uchylił pkt I, II oraz III poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy (dalej: "Prezydent") z [...] lipca 2020 r., nr [...] oraz zasądził od SKO w Bydgoszczy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

Decyzją z 28 lipca 2018 r. Prezydent: w punkcie I zezwolił skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia we wskazanych w decyzji lokalizacjach w pasie drogowym ulic słupów reklamowych w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., w punkcie II umorzył postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego w lokalizacjach znajdujących się według map ewidencyjnych poza pasem drogowym, w punkcie III ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 9 005,01 zł wskazując sposób jej wyliczenia.

SKO decyzją z [...] października 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] od punktu I i III decyzji organu I instancji - na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p.") w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z pkt 3 załącznika do uchwały nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 281, poz. 2885 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") - uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt III.22 i orzekło, że słup reklamowy znajdował się w pasie drogi powiatowej (a nie gminnej - jak orzekł organ I instancji), a w pozostałym zakresie zaskarżone punkty I i III decyzji Prezydenta utrzymało w mocy.

SKO rozpoznając sprawę wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 716/19, rozpoznał skargę na wydaną w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2019 r., znak [...], orzekającą merytorycznie w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W tej sprawie kwestią sporną pomiędzy organem I instancji a Stroną była przede wszystkim wielkość powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od kilkunastu lat skarżący na terenie miasta Bydgoszczy miał zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie występował do Prezydenta o wydanie zezwoleń za ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 u.d.p. Wydając stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmowano powierzchnię reklamy 2 m2. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji uwzględnił oceną zawartą w wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 716/19, że organ działał z naruszeniem prawa, przyjmując zaniżoną powierzchnię reklamy. Uznano, że wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, nie sankcjonuje działań, które są sprzeczne z prawem. A zatem ustalenia umowne pomiędzy skarżącym a Prezydentem nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ustalono, że skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, tzw. "słupem z szybą" oraz "słupem", które różnią się między sobą wielkością powierzchni reklamowej. Powierzchnia reklamy na słupie reklamowym z tzw. "z szybą" wynosi 6,03 m2. Powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m2. Obliczenia opłaty dokonano uwzględniając, że stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni reklamowej określone w uchwale nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy, są uzależnione do kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty. Z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z pkt 3 załącznika do tej uchwały wynika, że stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego za każdy dzień zajęcia tego pasa w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy w stosunku do określonych dróg wynosi: gminnych - 1,20 zł/m2, powiatowych: 1,60 zł/m2, wojewódzkich - 2,00 zł/m2 i krajowych - 2,80 zł/m2.

SKO uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy udzielił skarżącemu zezwolenia na zajęcie wnioskowanych pasów drogowych, właściwie ustalił powierzchnię reklamową oraz lokalizacje słupów w pasach drogowych poszczególnych kategorii dróg, a w konsekwencji w sposób prawidłowy obliczył należną opłatę z tytułu zajęcia pasów drogowych przez ww. słupy reklamowe w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., z tego względu należało zasadniczo utrzymać w mocy zaskarżoną w części, tj. w pkt I i III, decyzję.

Uchylenie przez SKO tej decyzji i orzeczenie merytoryczne objęło wyłącznie jej punkt III.22, w którym Prezydent, mimo zastosowania właściwej stawki z tytułu opłaty, nieprawidłowo wskazał, że słup reklamowy jest umieszczony w pasie drogowym drogi gminnej, a nie powiatowej.

Skargę na powyższą decyzję złożył [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Mianowicie, w ocenie WSA, akta sprawy administracyjnej nie pozwalają na weryfikację okoliczności uprzedniego wydania - na wniosek skarżącego - decyzji zezwalającej na lokalizację (na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p.) w pasie drogowym wymienionych we wniosku słupów. W aktach sprawy brak jest bowiem tej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego. Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. O ile zatem Sąd nie powziął wątpliwości co do przedmiotu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, to z akt postępowania – w jego ocenie - nie wynika, by decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji słupów reklamowych we wskazanych we wniosku miejscach, wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji obu instancji.

Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na okoliczność, że kwestionowana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego poprzedzona została wydaniem decyzji o zezwoleniu stronie na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych. W aktach sprawy brak jest jednak powoływanej decyzji, a więc nie wiadomo, czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zajęciu pasa drogowego i czy w istocie odpowiada ona swoim zakresie rozstrzygnięciom kontrolowanym w niniejszej sprawie.

Powyższe, w ocenie WSA, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Akta sprawy administracyjnej wskazują bowiem, że doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której niepoddającą się sądowej weryfikacji okolicznością jest uprzednie wydanie decyzji z art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń objętych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

O ile zatem zarzuty skargi okazały się niezasadne, to kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykraczająca poza granice wniesionej skargi doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzje obu instancji zasługują na uchylenie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał organom zweryfikowanie, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku we wskazanych tam lokalizacjach. Przy twierdzącej odpowiedzi Sąd nakazał dołączenie tego rozstrzygnięcia do akt sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ocenę, czy zasadnym jest wydanie decyzji o zajęciu pasa drogowego zgodnie z wnioskiem w kontekście ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy, wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną wydaną przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 9 stycznia 2019 r., w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości przez Sąd I Instancji, czy decyzja taka została wydana i jest obowiązująca oraz czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak tej decyzji lokalizacyjnej w aktach sprawy był jedynym powodem wydania decyzji kasacyjnej, przy czym niekompletność w tym zakresie akt sprawy przedłożonych Sądowi jednoznacznie wynikała z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ wprost powołał się na wydanie przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy decyzji lokalizacyjnej, której w aktach sprawy nie było;

2) art. 106 § 3 p.p.s.a., wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu na podstawie tego przepisu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości przez Sąd I Instancji, czy decyzja taka została wydana i jest obowiązująca oraz czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, przy czym uzupełnienie akt sprawy w powyższym zakresie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz punktów I, II i III poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się wprost na wydanie i obowiązywanie decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy Sąd I Instancji zaniechał wezwania organu odwoławczego z urzędu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną, w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości, czy decyzja taka została wydana i jest obowiązująca oraz czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz punktów I, II i III poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja, stanowiąca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, odpowiada wymogom prawa i została wydana, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja lokalizacyjna;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakiego powodu uchylona została poprzedzająca zaskarżoną decyzję organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy w zakresie punktów I, II i III, skoro Sąd I Instancji wszystkie zarzuty skargi uznał za bezzasadne, zaś weryfikacji w sprawie wymaga, zdaniem Sądu, jedynie kwestia wydania i obowiązywania decyzji lokalizacyjnej, która to weryfikacja powinna nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, co w niniejszej sprawie miało miejsce, wbrew ustaleniom Sądu I Instancji poczynionym na podstawie niekompletnych akt sprawy;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazania co do dalszego postępowania polegające na zobowiązaniu rozpatrujących sprawę organów do zweryfikowania, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku we wskazanych tam lokalizacjach i dołączenia tego rozstrzygnięcia do akt sprawy oraz do dokonania oceny, czy zasadnym jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem, w sytuacji, gdy wszystkie te ustalenia zostały już przez organ odwoławczy poczynione i szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś uzupełnienie akt sprawy o decyzję lokalizacyjną powinno nastąpić w postępowaniu przed Sądem I instancji, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.;

7) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do ich naruszenia wskutek wydania zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wydania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, tj. decyzji zezwalającej skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń, których lokalizacja pokrywa się z lokalizacjami określonymi w decyzji o zajęciu pasa drogowego, podczas gdy w dacie wydania skarżonej decyzji organu odwoławczego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja lokalizacyjna, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, o zasądzenie kosztów, a także o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: decyzji lokalizacyjnej oraz potwierdzenia jej doręczenia stronie, a także z pisma Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 6 kwietnia 2021 r. - na okoliczność wydania i obowiązywania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej oraz na okoliczność pokrywania się lokalizacji urządzeń wskazanych w powyższej decyzji z lokalizacjami określonymi w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

SKO zrzekło się rozprawy.

W piśmie z 17 czerwca 2021 r. [...] wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ organ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie domniemywać intencji strony skarżącej kasacyjnie, konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznana z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że podstawy, na których środek zaskarżenia oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, z podanych niżej względów.

W myśl art. 174 pkt skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sposób sformułowania - w pkt I. 4 i w pkt II petitum skargi kasacyjnej - zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy o tym, że nie jest kwestionowana wykładnia objętych podstawami kasacyjnymi przepisów art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów (art. 39 ust. 3 u.d.p.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Właściwy zarządca drogi - jak stanowi art. 38 ust. 3 w zdaniu drugim - może odmówić/odmawia wydania stosownego zezwolenia w przypadkach przewidzianych w ppkt 1-3 tego przepisu. Według art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Art. 40 w ust. 2 pkt 3 u.d.p. stanowi zaś, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Z treści powyższych przepisów Sąd I instancji wywiódł, odwołując się także do poglądów doktryny, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a więc warunkuje możliwość wydania rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego.

Powyższe - wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię - sporne nie jest. Tym samym nie jest podważane stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie legalności zaskarżonej decyzji wymagało ustalenia, że decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji.

Istota sporu sprowadza się tym samym do rozstrzygnięcia o skuteczności stawianych Sądowi I instancji zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

Zarzuty te - w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkich chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. (pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej) - w myśl których organy administracji publicznej zobligowane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, spoczywa na nich obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Jak już o tym była mowa powyżej, nie jest podważane stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie legalności zaskarżonej decyzji wymagało ustalenia, że decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji. Była to zatem okoliczność istotna dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Poza sporem jest w tej sprawie, że nie ma w aktach administracyjnych stosownych dowodów na tę okoliczność. Brak jest bowiem w aktach sprawy decyzji lokalizacyjnej i dokumentów potwierdzających ostateczność tej decyzji lokalizacyjnej. Zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy możliwe jest, jeżeli tymi okolicznościami są fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 kp.a.). Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji i akt sprawy nie wynika, aby w tym trybie ustalone zostały te okoliczności faktyczne, to jest dokładna treść decyzji lokalizacyjnej wydanej przez organ I instancji oraz jej ostateczność.

Organ nie dopełnił zatem obowiązku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego. W ocenie składu orzekającego NSA nie powinno budzić wątpliwości, że ocena prawidłowości zastosowania art. 40 ust. 2 u.d.p. (a w następstwie także przepisów regulujących pobieranie opłaty i ustalanie jej wysokości) w nieustalonym/niepotwierdzonym materiałem dowodowym sprawy stanie faktycznym co do istnienia stosownej decyzji lokalizacyjnej - jest przedwczesna.

W tych okolicznościach oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. jest o tyle niezrozumiałe, a w konsekwencji nieskuteczne, że – jak już wyżej wskazano – Sąd I instancji uznał, że ocena legalności zaskarżonej decyzji wymagała ustalenia, czy decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji, a więc że była to okoliczność istotna dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a skarżący kasacyjnie tego poglądu nie kwestionuje. Poza sporem jest, że stosownych dowodów na tę okoliczność w aktach administracyjnych brak. W aktach nie ma decyzji "lokalizacyjnej" i dokumentów potwierdzających jej ostateczność. Organ tylko wspomina o istnieniu takiej decyzji. W sprawie nie ma także dowodu, że organ analizował czy lokalizacje wskazane w decyzji lokalizacyjnej pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego. Organ nie dopełnił zatem obowiązku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego.

Całkowicie chybiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a. W myśl bowiem powołanego przepisu k.p.a. ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, musi się mieścić w granicach prawem przewidzianej swobody. Sporna kwestia w rozpoznawanej sprawie dotyczy zaś braku dowodów na wskazane wyżej okoliczności, istotne dla rozpoznania sprawy z wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jest więc oczywiste, że skoro dowodów nie włączono do materiału dowodowego, to nie podlegały one ocenie w granicach określonych art. 80 k.p.a.

Usprawiedliwienia nie znajduje też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej).

Przepis ten stanowi (w istotnym dla sprawy zdaniu pierwszym), że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przy tym z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. – do którego odsyła przytoczony art. 133 § 1 powołanej ustawy – niewątpliwie wynika, że na organie spoczywa obowiązek przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy.

Zgodzić należy się z poglądem, że warunkiem koniecznym zaistnienia stanu oznaczającego naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie niekompletnych akt sprawy - w związku z zaniechaniem wezwania do ich uzupełnienia - jest to, aby akta te zostały przedłożone przez organ administracji sądowi administracyjnemu jako niepełne i niekompletne, co powinno jednoznacznie wynikać z tychże akt (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. II GSK 70/20).

Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2331/12). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, aby przedłożyła sądowi akta zawierające komplet dokumentów - ułożonych chronologicznie, złączonych, ponumerowanych, wyposażonych w kartę poglądową (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r. I FSK 61/20) - to znaczy skompletowanych tak, aby można było stwierdzić, że brak dokumentów nie jest efektem uchybień postępowania dowodowego lecz oczywistym wynikiem wadliwego skompletowania przed przekazaniem do sądu. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie nawet nie twierdzi, aby stosowna decyzja lokalizacyjna oraz dokumenty potwierdzające jej ostateczność zostały włączone do materiału dowodowego (akt sprawy administracyjnej) w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.

NSA zwraca też uwagę na trafny pogląd, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są nie tylko przedstawione sądowi akta administracyjne, ale też akta sądowe (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r. I OSK 3727/18). Tak więc z wyrażonej na gruncie art.133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka nie tylko na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ale uwzględnia również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów.

Sąd I instancji nie przeprowadził jednak postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można mu w tym zakresie postawić skutecznego zarzutu (punkt I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z tym przepisem (art. 106 § 3 p.p.s.a.) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia WSA zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., tym samym nie może być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r. II OSK 2754/18, wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3138/19 i przywołane tam wcześniejsze judykaty).

Nadto podkreślenia wymaga, że przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli są spełnione dwa, określone nim warunki, tzn., jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i jednocześnie jeśli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Po pierwsze zatem, w kontekście rozpoznawanej sprawy wskazać należy na trafne stanowisko, że przez nadmierne przedłużenie postępowania rozumieć należy m.in. konieczność odroczenia rozprawy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2021 r., I FSK 503/21).

Po drugie zaś uznać należy, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo rozumie przesłankę przeprowadzenia przez sąd dowodu tj. przesłankę "niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego obciąża organ administracyjny. Ewentualne dowody, które może przeprowadzać sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mają na celu zastępowania organu w prawidłowym wywiązaniu się z tego obowiązku. Nie mają one zatem zmierzać do prawidłowego ustalania przez Sąd stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, lecz jedynie do dokonania przez Sąd "kontroli działalności administracji publicznej", tj. oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wobec zaś niespornej w tej sprawie okoliczności, że organ przed wydaniem decyzji nie dokonał szczegółowej analizy czy w odniesieniu do tych konkretnych obiektów umieszczanych w pasie drogowym, objętych wnioskiem w tej sprawie, była wydana decyzja lokalizacyjna i czy była ona ostateczna, Sąd nie miał obowiązku przeprowadzania na tę okoliczność dowodu.

Z tych wszystkich względów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak podstaw do skutecznego postawienia Sądowi I instancji zarzutu, że Sąd ten naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. "wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu na podstawie tego przepisu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną (..) w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości przez Sąd I instancji, czy decyzja taka została wydana i jest obowiązująca oraz czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego".

Za usprawiedliwione nie mogły być też uznane zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt I.5 i I.6 petitum skargi kasacyjnej). Ugruntowane i powszechnie akceptowane w orzecznictwie jest bowiem stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, poddając ocenie powyższy zarzut w zestawieniu z pisemnymi motywami orzeczenia, stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w powyższym przepisie w zakresie umożliwiającym jego kontrolę instancyjną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, dlaczego zaskarżona decyzja i częściowo poprzedzająca ją decyzja podlegały uchyleniu. Sąd I instancji w prawidłowy sposób wywiązał się zatem ze swoich obowiązków i zastosował przy tym adekwatny do wyniku tej kontroli środek. Wprawdzie istotnie, brak w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku uzasadnienia przyczyn zastosowania art. 135 p.p.s.a. Przyjąć należy jednak, że z całokształtu wywodów WSA wynika jednoznacznie, że stwierdzone uchybienia procesowe dotyczyły w równym stopniu kontrolowanych decyzji organów obu instancji.

Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji niewłaściwie sformułował wytyczne co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania wynikają wystarczająco jednoznacznie.

Za wadliwie skonstruowany, i tym samym nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. - przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona (punkt I.7 petitum skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim przepisy art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uznawane są za tzw. przepisy wynikowe, jako że określają jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w określonych tymi przepisami sytuacjach. Nie mogą zatem stanowić samoistnej podstawy zaskarżenia. Naruszenie tych przepisów należy więc wiązać z naruszeniami przepisów postępowania czy prawa materialnego - których dopuściły się organy orzekające w sprawie, bądź też naruszenia których wadliwie dopatruje się strona. Bez tego rodzaju powiązania zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie poddaje się kontroli.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia też w czym upatruje związku wskazanych przepisów ani też jak art. 135 p.p.s.a. - regulujący możliwość zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – mógł zostać naruszony "przez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a.".

Na koniec należy wskazać, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wprawdzie skład orzekający za zbyt daleko idący uważa pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym całkowicie wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r. I GSK 1815/20). Skoro jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyłącznie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, a postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, to - szczególnie w sytuacji gdy zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy dotyczy chybionego w tym przypadku zarzutu, że Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego - jest oczywiście niezasadny.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.