Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 406/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Koncesje
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3. art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 19 ust. 2 i 4, art. 20 ust. 3 i 4, art. 20 ust. 1 pkt 3, art. 31, art. 21a ust. 1, art. 19 ust. 1 pkt 3, art. 19 ust. 5, art. 23d
journal: Dz.U. 2016 poz 1432
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") decyzją z "(...)" grudnia 2017 r. nr "(...)", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku L. K. (dalej: "Strona", "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z "(...)" września 2017 r. cofającą Stronie koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Decyzją z "(...)" września 2017 r. nr "(...)", wydaną na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2016 r. poz. 1432, z późn. zm.), Minister cofnął Stronie, wpisanej do Centralnej Ewidencji i informacji o Działalności Gospodarczej jako: AGENCJA OCHRONY "(...)" – L. K., koncesję Nr "(...)", udzieloną przez Ministra "(...)" grudnia 2015 r., na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

W uzasadnieniu decyzji I instancji organ wyjaśnił, że funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej Policji w "(...)"w maju 2017 r. przeprowadzili kontrolę koncesjonowanej działalności gospodarczej wykonywanej przez Stronę w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Ustalenia kontroli zostały przedstawione w protokole kontroli podpisanym w dniu "(...)" maja 2017 r. Analiza przekazanego przez Policję materiału dowodowego wykazała, że: 1) przedsiębiorca nie prowadzi wykazu pracowników ochrony, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 19 ust, 2 ustawy o ochronie osób i mienia, 2) przedsiębiorca nie prowadzi rejestru zawartych umów, co stanowi naruszenie § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz.U. z 2013 r. poz. 1739), 3) przedsiębiorca nie prowadzi ewidencji legitymacji, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie osób i mienia, 4) przedsiębiorca nie wystawiał pracownikom ochrony legitymacji, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia, 5) przedsiębiorca zatrudnił dwie osoby karane za przestępstwo umyślne, co stanowi naruszenie art. 31 ustawy o ochronie osób i mienia, 6) księgi realizacji umów: a) nie zawierają wpisów dotyczących imion i nazwisk pracowników ochrony sprawujących nadzór nad pracownikami ochrony wykonujących usługę, co stanowi naruszenie § 3 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz.U. z 2013 r. poz. 1739), b) nie posiadają kolejno ponumerowanych stron, co stanowi naruszenie § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Ponadto, zawarta umowa ubezpieczenia, potwierdzona polisą ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej Nr "(...)" z 5 grudnia 2016 r. nie wskazuje, że mają do niej zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz.U. z 2013 r. poz. 1550). Zakres ubezpieczenia dotyczy odpowiedzialności cywilnej w związku z posiadanym mieniem lub prowadzoną działalnością, natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, zakres ubezpieczenia powinien obejmować: odpowiedzialność cywilną przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia za szkody wyrządzone działaniem lub zaniechaniem ubezpieczonego w okresie ubezpieczenia, w związku z ochroną osób i mienia.

W związku z powyższym, pismem z dnia 20 lipca 2017 r. organ koncesyjny zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Pismem z 26 lipca 2017 r, Strona poinformowała organ koncesyjny, o zawarciu umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej potwierdzonej polisą Seria "(...)", obejmującą okres od dnia 11 grudnia 2015 r. do 10 grudnia 2016 r. oraz polisą Nr "(...)" obejmującą okres od 11 grudnia 2016 r. do 10 grudnia 2017 r. Przedsiębiorca wskazał również, że niezwłocznie po kontroli wprowadził zmiany w wykonywanej działalności gospodarczej dostosowujące ją do przepisów określonych w ustawie ochronie osób i mienia.

Organ koncesyjny wyjaśnił, że wystąpił w sprawie polisy Seria "(...)" oraz polisy nr "(...)" z zapytaniem do ubezpieczyciela ("(...)" S.A.), w celu potwierdzenia zgodności polis ubezpieczenia z przepisami art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia oraz postanowieniami rozporządzenia Ministra Finansów z 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz.U. z 2013 r, poz. 1550), o czym poinformowano również Stronę. Organ wskazał, że 6 września 2017 r. do organu koncesyjnego wpłynęło pismo ubezpieczyciela datowane na 4 września 2017 r. o numerze "(...)", w którym wyjaśniono, że: (...) polisa "(...)"i nr "(...)" ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej dla klienta indywidualnego oraz małego i średniego przedsiębiorcy są wyłącznie umowami dobrowolnego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy.

Organ wskazał następnie w decyzji I instancji, że 26 września 2017 r. do MSWiA wpłynęło pismo Pana L. K., w którym odniósł się do zarzutu niezgodności zawartych umów ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, potwierdzonych polisami nr Seria "(...)"i nr "(...)". Strona, opierając się wyjaśnieniach agenta ubezpieczeniowego, wskazała, że ww. polisy potwierdzają zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia którym mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia oraz spełniają w całości warunki określone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, a nawet przekraczają swym zakresem minimalne warunki ubezpieczenia, ponieważ zawarte umowy gwarantują wypłatę odszkodowania do kwoty 500.000,00 zł, a zgodnie z przepisami prawa minimalna suma gwarancyjna wynosi 20.000,00 euro.

Wraz ze stanowiskiem, strona przesłała kopię pisma agenta ubezpieczeniowego z 19 września 2017 r., kopię pełnomocnictwa udzielonego agentowi ubezpieczeniowemu przez "(...)" S.A., oraz kopię polisy nr "(...)" obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia z dnia 22 września 2017 r.

Rozpoznając sprawę organ koncesyjny uznał za udowodnioną okoliczność nie zawarcia umowy ubezpieczenia o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w oparciu o wyjaśnienia z dnia 28 sierpnia 2017 r. złożone przez pracownika "(...)" S.A. - Pani M. M. - Kierownika Zespołu Biura Produktów Masowych oraz dokonaniu analizy treści polisy Seria "(...)", polisy nr "(...)" oraz polisy nr "(...)".

Organ uznał również, że stwierdzone nieprawidłowości w zakresie prowadzenia dokumentacji stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister stwierdził w zaskarżonej decyzji, że nie może podzielić wyjaśnień zawartych w pismach z 19 września 2017 r. oraz 12 października 2017 r. złożonych przez J. L., działającego jako pełnomocnik "(...)" S.A. Organ wskazał, że po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, 22 września 2017 r. Strona zawarła umowę ubezpieczenia, potwierdzoną polisą nr "(...)", zgodną z postanowieniami art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia. Polisa nr "(...)" zwiera bowiem sumę gwarancyjną wyrażoną w euro oraz odwołanie do ww. rozporządzenia Ministra Finansów. Nadto, zakres ubezpieczenia obowiązkowego jest zgodny z dyspozycją art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Przedstawione okoliczności dowodzą, że strona zawarła dwie umowy ubezpieczenia, które w swojej treści nie odpowiadały przepisom prawa regulującym wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Zakres ubezpieczenia oraz podstawowe warunki powinny wynikać z treści polisy, z tego względu brak podstaw do badania ogólnych warunków ubezpieczenia.

Organ wyjaśnił następnie, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedsiębiorca wykazu pracowników ochrony nie prowadził, a został on sporządzony na potrzeby realizowanej kontroli w jej trakcie. Ponadto wykaz pracowników ochrony nie spełniał wymogu określonego w art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, gdyż zawierał jedynie dane dotyczące imion, nazwisk oraz numeru PESEL zatrudnionych pracowników. Wykaz pracowników ochrony powinien zostać założony i prowadzony najpóźniej od daty zatrudnienia pierwszego pracownika ochrony. Niedopuszczalne jest założenie wykazu pracowników ochrony dopiero na potrzeby organu upoważnionego do kontroli.

Organ wskazał, że rejestr zawartych umów jest kolejnym dokumentem, który powinien prowadzić koncesjonowany przedsiębiorca. Obowiązek ten wynika z § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz. U. z 2013 r. poz. 1739). Strona nie prowadzi rejestru zawartych umów, na co wskazuje zapis protokołu kontroli. Za rejestr zawartych umów nie można uznać, zdaniem organu, segregatora, w którym przechowywane są umowy, księgi realizacji umowy oraz inne dokumenty dotyczące realizacji przyjętych zaleceń.

Organ dodał, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że Strona nie założyła i nie prowadziła ewidencji wydanych, wymienionych i zwróconych legitymacji oraz nie wydała pracownikom ochrony legitymacji. Nie można uznać za legitymacje, zdaniem organu, wydawane przez przedsiębiorcę identyfikatory, które zawierają logo firmy oraz numer ewidencyjny.

Organ, oceniając ponownie zgromadzony materiał dowodowy, uwzględnił argumentację Strony w zakresie niezatrudnienia karanych za przestępstwo umyślne pracowników ochrony.

Minister stwierdził następnie w zaskarżonej decyzji, że uchybienia w postaci braku numerów stron w księgach realizacji umowy oraz niewpisania do tych ksiąg imienia i nazwiska pracownika ochrony sprawującego nadzór nad pracownikami ochrony wykonującymi usługę, można potraktować jako uchybienia w prowadzonej dokumentacji. Nie można jednak jako uchybień w prowadzonej dokumentacji traktować nieprowadzenie wykazu pracowników ochrony, który został założony ad hoc, na potrzeby organu kontroli. Tym bardziej, nie można sformułować takiego twierdzenia w odniesieniu do rejestru zawartych umów oraz ewidencji legitymacji. Uchybienia mogą pojawić się jedynie w dokumentacji, która fizycznie istnieje.

W skardze z 31 stycznia 2018 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję Ministra z "(...)"grudnia 2017 r. w całości, wniósł o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało tym, że organ, uznał umowy o nr "(...)" i Seria "(...)"za niespełniające wymogów przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, oraz tym, że organ uznał, iż Skarżący nie prowadzi wymaganej przepisami prawa dokumentacji, podczas gdy dokumentacja jest prowadzona jednak w innej formie, a także przyjęciem, że stwierdzone nieprawidłowości w prowadzonej dokumentacji stanowią rażące naruszenie prawa,

2) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, poprzez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, skutkującą oceną, iż zakres ubezpieczenia z 5 grudnia 2016 r. nr "(...)" obejmujący odpowiedzialność cywilną w związku z posiadanym mieniem lub prowadzoną działalnością, która w niniejszej sprawie obejmuje działalność ochroniarską, nie stanowi odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony i mienia za szkody,

3) art. 22 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące oceną, iż umowa ubezpieczenia nie została zawarta,

4) art. 19 ust. 2 pkt 2 lit. a i art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia w zw. z § 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia z dnia 16 grudnia 2013 r. poprzez nie wzięcie pod uwagę faktu, iż Skarżący prowadzi dokumentację w zakresie wykazu zatrudnionych pracowników w formie elektronicznej i uznanie, iż nie prowadzi jej wcale,

5) błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący przyjęciem, iż Skarżący nie prowadzi rejestru zawartych umów, czym naruszył § 2 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia z dnia 16 grudnia 2013 r., podczas gdy taki rejestr znajdował się w postaci segregatora, co wynika jednoznacznie z treści protokołu kontroli,

6) błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący przyjęciem, iż Skarżący nie prowadzi ewidencji legitymacji, czym naruszył art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie osób i mienia oraz przyjęciem, iż Skarżący nie wystawiał pracownikom legitymacji, czym naruszył art. 20 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, podczas gdy Skarżący wydawał niewykwalifikowanym pracownikom ochrony identyfikatory, które posiadały elementy legitymacji wynikające z ww. przepisów,

7) błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący przyjęciem, iż księgi realizacji umów nie zawierają wpisów dotyczących imion i nazwisk pracowników ochrony sprawujących nadzór nad pracownikami ochrony wykonującymi usługę, czym naruszył § 3 ust. 3 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia z dnia 16 grudnia 2013 r. oraz że, księgi realizacji umów nie posiadają kolejno ponumerowanych stron, czym naruszył § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia z dnia 16 grudnia 2013 r., podczas gdy zarówno z treści protokołu kontroli oraz protokołu przyjęcia wyjaśnień wynika, iż kontrolą pracowników zajmuje się osobiście właściciel firmy oraz z protokołu przyjęcia wyjaśnień jednoznacznie wynika, iż strony ksiąg realizacji umów miały kolejno ponumerowane strony,

8) art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, iż stwierdzone nieprawidłowości (nawet gdyby znajdowały uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy) w zakresie prowadzenia dokumentacji (nawet gdyby znajdowały uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy) stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej stanowiące podstawę do cofnięcia koncesji, przy czym braki te były usuwalne, i niezwłocznie zostały uzupełnione,

9) art. 23c w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące oceną, iż nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli (nawet gdyby znajdowały uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy) stanowią rażące naruszenia, przez co organ zaniechał wezwania do usunięcia uchybień mimo, iż miały one charakter usuwalny, oraz cofnął koncesję.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący wyjaśnił, że zawarte przez Skarżącego umowy ubezpieczenia, objęte polisą nr "(...)" oraz polisą Seria "(...)", są umowami obowiązkowego ubezpieczenia, o których mowa w art. 21a ustawy o ochronie osób i mienia oraz spełniają w całości warunki określone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. Fakt ten wynika z OWU tych ubezpieczeń oraz ze stanowiska umocowanego przedstawiciela "(...)" S.A. zawartego w piśmie z 19 września 2017 r. (znajdującego się w aktach sprawy) oraz piśmie z 12 października 2017 r. (znajdującego się w aktach sprawy), na które zwracano uwagę organowi.

Skarżący wyjaśnił następnie, że prowadzi dokumentację w zakresie wykazu zatrudnionych pracowników w formie elektronicznej - co jest dopuszczalne zgonie z treścią § 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia z dnia 16 grudnia 2013 roku. W trakcie kontroli Skarżący wydrukował i przekazał kontrolującym wykaz pracowników pobrany ze swoich zasobów elektronicznych, a nie jak twierdzi organ, utworzył na potrzeby prowadzonej kontroli. Na dzień wydania decyzji skarżący zmienił sposób prowadzenia wykazu zatrudnionych pracowników z formy elektronicznej na papierową.

Skarżący stwierdził również, że prowadził i prowadzi rejestr zawartych umów w postaci segregatora (odpowiednio opisanego), co wynika jednoznacznie z treści protokołu kontroli. Organ niezasadnie przyjął, że prowadzenie segregatora nie stanowi rejestru zawartych umów. Na dzień wydania decyzji skarżący dodatkowo prowadzi rejestr w formie oddzielnej księgi.

Skarżący wyjaśnił, że nie wydawał niewykwalifikowanym pracownikom ochrony legitymacji, tylko identyfikatory, jednak identyfikatory te posiadały elementy legitymacji wynikające z obowiązujących przepisów. Na dzień wydania decyzji Skarżący wprowadził wszystkim pracownikom legitymacje i prowadzi ich rejestr zgodnie z powołanymi przepisami.

Skarżący nie zgodził się z tym, że księgi realizacji umów nie zawierają wpisów dotyczących imion i nazwisk pracowników ochrony sprawujących nadzór nad pracownikami ochrony wykonującymi usługę oraz że, księgi te nie posiadają kolejno ponumerowanych stron. Kontrolą pracowników zajmuje się osobiście właściciel firmy. Natomiast strony ksiąg realizacji umów miały kolejno ponumerowane strony.

Zdaniem Skarżącego, nieprawidłowości (na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji) nie polegały na brakach w dokumentacji, a na innej formie jej prowadzenia. Bez względu na powyższe, Skarżący i tak dostosował je do zaleceń organu, by ułatwić ewentualne przyszłe kontrole.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak również utrzymana nią w mocy decyzja I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę cofnięcia Skarżącemu koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej były art. 22 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którymi organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa; nie zawarł umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1.

W niniejszej sprawie za rażące naruszenia warunków działalności gospodarczej, określone przepisami prawa Minister uznał brak prowadzenia przez Skarżącego wykazu pracowników ochrony, brak rejestr zawartych umów, brak założenia i prowadzenia ewidencji wydanych, wymienionych i zwróconych legitymacji oraz niewydawanie pracownikom ochrony legitymacji.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ochronie osób i mienia, przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia jest obowiązany prowadzić i przechowywać dokumentację dotyczącą pracowników ochrony, w tym umowy o pracę i umowy cywilnoprawne. Jak wynika z ust. 2 tego artykułu, w ramach tej dokumentacji przedsiębiorca prowadzi wykaz pracowników ochrony, który zawiera: 1) imię i nazwisko pracownika ochrony; 2) datę i miejsce urodzenia; 3) adres zamieszkania lub pobytu czasowego; 4) numer PESEL, a w przypadku jego nienadania osobie posiadającej obywatelstwo innego państwa, serię i numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość; 5) datę wpisu na listy, o których mowa w art. 28 ust. 1, oraz określenie organu, który dokonał wpisu; 6) numer legitymacji osoby dopuszczonej do posiadania broni; 7) datę zawarcia z pracownikiem ochrony umowy oraz datę jej rozwiązania; 8) daty szkoleń i kursów, o których mowa w art. 26 ust. 7 pkt 3-7 i art. 38b ust. 1; 9) daty weryfikacji karalności pracowników ochrony, z tym, że zgodnie z art. 19 ust. 4 dane, o których mowa w ust. 2 pkt 5, 6 i 8, zamieszcza się w wykazie pracowników ochrony, w odniesieniu do pracowników ochrony, których one dotyczą.

Z protokołu kontroli wynika, że Skarżący nie prowadził ww. wykazu pracowników ochrony, natomiast w trakcie kontroli sporządził wykaz zawierający jedynie imię i nazwisko pracownika ochrony oraz numer PESEL.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że nieprowadzenie wykazu pracowników ochrony, stanowi rażące naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ochronie osób i mienia, z którego wprost wynika powyższy obowiązek. Ponadto sporządzony w trakcie kontroli wykaz pracowników ochrony zupełnie nie odpowiadał wymogom określonym w art. 19 ust. 2 w związku z ust. 4 ustawy o ochronie osób i mienia, nie zawierał bowiem danych dotyczących daty i miejsca urodzenia oraz adresu zamieszkania lub pobytu czasowego pracowników ochrony, daty zawarcia z pracownikiem ochrony umowy oraz daty jej rozwiązania, a także daty weryfikacji karalności pracowników ochrony.

W świetle powyższego, Skarżący prowadząc działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia, nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz ust. 4 ustawy o ochronie osób i mienia, rażąco naruszając warunki prowadzenie tej działalności.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia, przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia jest obowiązany zachowywać formę pisemną umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oraz przechowywać zawarte umowy i dotyczącą ich dokumentację. W związku z tym prawodawca na podstawie delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 omawianej ustawy, w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz.U. poz. 1739), nałożył na przedsiębiorcę obowiązek prowadzenia dokumentacji, w skład której wchodzą w zakresie zawieranych i realizowanych umów rejestr zawartych umów, który zgodnie z ust. 2 tego paragrafu powinien zawierać 1) numer umowy; 2) datę zawarcia i rozwiązania umowy; 3) oznaczenie strony lub stron umowy, z którymi przedsiębiorca zawarł umowę; 4)określenie przedmiotu umowy.

Z protokołu kontroli wynika natomiast, że Skarżący nie prowadził powyższego rejestru zawartych umów. Zgodzić się natomiast należy z organem, że rejestru zawartych umów nie stanowi segregator, w którym Skarżący przechowywał zawarte umowy, księgi realizacji umów oraz inne dokumenty dotyczące realizacji przyjętych zleceń. Również zatem w powyższym zakresie Skarżący nie wypełnił wynikającego z przepisów ww. rozporządzenia obowiązku prawnego związanego z prowadzeniem działalności w zakresie ochrony osób i mienia.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia, przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia

wystawia pracownikowi ochrony legitymację pracownika ochrony fizycznej, legitymację kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej lub legitymację kwalifikowanego pracownika zabezpieczenia technicznego przed dopuszczeniem go do wykonywania zadań związanych z ochroną osób i mienia. Jak wynika z ust. 3 tego artykułu, legitymacje te zawierają: 1) indywidualny numer, zgodny z prowadzoną przez przedsiębiorcę ewidencją legitymacji, o której mowa w ust. 4; 2) aktualne zdjęcie pracownika ochrony; 3) imię i nazwisko pracownika ochrony; 4) oznaczenie przedsiębiorcy wydającego dokument, firmę przedsiębiorcy, siedzibę i adres, numer telefonu oraz numer koncesji; 5) pouczenie o ustawowych uprawnieniach przysługujących jej posiadaczowi; 6) datę oraz miejsce wydania, imię i nazwisko oraz podpis wystawiającego legitymację. Ponadto, przedsiębiorca prowadzi ewidencję tych legitymacji, co wynika z ust. 4 omawianego artykułu.

Z ustaleń dokonanych podczas kontroli wynika, że Skarżący nie wywiązał się również i z powyższych obowiązków. Skarżący nie prowadził ewidencji legitymacji ponieważ ich nie wystawiał i nie wydawał zatrudnionym pracownikom ochrony legitymacji. Skarżący wydawał zatrudnionym pracownikom ochrony identyfikatory zawierające logo firmy oraz numer ewidencyjny, co nie odpowiada wymogom art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia.

Minister uznał powyższe naruszenia za rażące naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa, pomimo wyjaśnień Skarżącego, że stwierdzone przez organ nieprawidłowości nie polegały na brakach w dokumentacji, a na innej formie jej prowadzenia. Pozostałe naruszenia dotyczące dokumentacji prowadzonej przez Skarżącego w związku z działalnością gospodarczą, nie miały wpływu na cofnięcie koncesji.

Sąd zgadza się powyższą oceną organu, ponieważ Skarżący nie wywiązał się w omówionym powyżej zakresie z ciążących na nim obowiązków związanych z prowadzoną działalnością, wynikających z przepisów prawa, których treść nie budzi żadnych wątpliwości. Wydawane przez Skarżącego identyfikatory z logo firmy oraz numerem ewidencyjnym nie stanowią legitymacji, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia. Nie są też inną formą legitymacji ponieważ nie zawierają informacji wymaganych na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia. Segregator, w którym Skarżący przechowywał zawarte umowy, nie jest rejestrem zawartych umów, o którym mowa w § 2 pkt 2 lit. a i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Nie stanowi też innej formy tego rejestru. Obowiązek przechowywania zawartych umów wynika z art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia i jest niezależny od obowiązku prowadzenia rejestru zawartych umów. Lista zatrudnionych pracowników ochrony zawierająca imiona, nazwiska i nr PESEL pracowników, nie stanowi wykazu pracowników ochrony, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Nie stanowi również innej formy tego rejestru nie zawiera bowiem danych wymienionych w tym przepisie, niezależnie od tego czy przedstawiona przez Skarżącego lista ma postać papierową czy elektroniczną.

W świetle powyższego, Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Ministra art. 19 ust. 2 pkt 2 lit. a i ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia w zw. z § 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, § 2 pkt. 2 lit. a ww. rozporządzenia oraz art. 20 ust. 1 pkt. 3 i art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie osób i mienia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały zatem okoliczności obligujące organ do cofnięcia Skarżącemu na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, Skarżący bowiem nie wywiązując się z powyżej omówionych obowiązków, rażąco naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa.

Niezasadny jest też w związku z tym zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia.

Podkreślenia wymaga, że wynikające z art. 23d ustawy o ochronie osób i mienia, uprawnienie organu do wezwania przedsiębiorcy do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wykonywanej działalności gospodarczej objętej koncesją, nie dotyczy rażących naruszeń warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa, co wprost wynika z tego przepisu. Dlatego niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra art. 23d ustawy o ochronie osób i mienia.

Organ stwierdził ponadto, że Skarżący nie zawarł umowy ubezpieczenia o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Zgodnie z tym przepisem, przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia jest obowiązany do spełnienia obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia. Z wyjaśnień Kierownika Zespołu Biura Produktów Masowych "(...)" – M. M. zawartych w piśmie z 4 września 2017 r. wynika, że posiadane przez Skarżącego polisy "(...)"– okres ubezpieczenia od 11 grudnia 2015 r. do 10 grudnia 2016 r. oraz nr "(...)" – okres ubezpieczenia od 11 grudnia 2016 r. do 10 grudnia 2017 r., są wyłącznie umowami dobrowolnego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy, nie są natomiast umowami obowiązkowego ubezpieczenia OC przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Skarżący jednak, opierając się na stanowisku agenta ubezpieczeniowego J. L., zawartego w pismach z 19 września 2017 r. oraz 12 października 2017 r. podnosi, że jakość posiadanej na podstawie zawartych umów ubezpieczenia ochrony nie jest słabsza od jakości ochrony wymaganej na podstawie art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia.

W ocenie Sądu, organ powinien tę kwestię dokładnie wyjaśnić, niemniej jednak w świetle stwierdzonych innych naruszeń uzasadniających cofnięcie koncesji kwestia ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnymi ustaleniami co do zawartych przez Skarżącego umów ubezpieczenia oraz nie prowadzenia wymaganej przepisami prawa dokumentacji.

W ocenie Sądu, organ w niniejszej sprawie zgromadził dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonał wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego i wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne sprawy służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Organ zatem prawidłowo ocenił braki w dokumentacji prowadzonej działalności występujące pomimo obowiązków ciążących na Skarżącym, wynikających z jasno zredagowanych i nie budzących wątpliwości przepisów prawa. Skarżący miał możliwość czynnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania. Przeprowadzone postępowanie administracyjne odpowiadało wymogom prawa, w tym zasadzie swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji odpowiadającym wymogom art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), orzekła jak w sentencji.