Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1659/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. z dnia 6 grudnia 2006 r. odmówił M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwanej skarżącą) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] rej. ul. [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego o powierzchni 18 m2 na okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] lutego 2009 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się:

1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006r.;

7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony.

Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. W ocenie organu - analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym tj. zmniejszenie liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowanie bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż w 10 - 30 % wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowców jest jednym z powodów ich zaistnienia, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych – głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zaznaczył, iż Zarządy Dróg Publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując, organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. [...], którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym W. W porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 780 pojazdów na godzinę, a w popołudniowym 1530 pojazdów na godzinę. Wskazana reklama umieszczona jest w odległości 7,5 m od krawędzi jezdni i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 o drogach publicznych. Minimalna odległość reklam dla tej kategorii drogi wynosi bowiem 8 m. od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu GAMBIT 2005 – zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia" Ponadto organ wskazał, iż reklama znajduje się na trawniku, co powoduje możliwość jego zniszczenia. Organ powołał się na opinię IBDiM, zgodnie droga hamowania w wypadku zatrzymania oka kierowcy na reklamie przy wyżej wskazanych parametrach ruchu drogowego wynosi od 33,7 do 51,7 m. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone jak również to, że wskazane powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny przesadzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 u.d.p., która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 38 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie oraz przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7 i 77 k.p.a. polegające na nie wskazaniu przez organ I instancji, iż nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek z art. 38 ust. 1 u.d.p.), nadto – art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż zezwoliło na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rejon ul. [...] w dniach [...].08.2007 r. – [...].06.2008 r.; odmówiło zezwolenia na zajecie pasa drogowego od dnia [...].06.2008 r.; ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości [...] zł, ustaliło warunki zajęcia pasa drogowego w załączniku do wydanej decyzji. Podkreślił, iż lokalizowanie reklam w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową i potrzebami ruchu. Wskazuje na to treść przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zdaniem organu wnioskodawca ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani na obecnym etapie nie wykazał szczególnych okoliczności, uzasadniającym lokalizacje reklamy właśnie w tym rejonie pasa drogowego Podkreślił, iż dokonując oceny sprawy kierował się wytycznymi zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w których szeroko omówiono problematykę lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w postępowaniu administracyjnym dokumenty wskazują na istnienie zagrożenia drogowego polegającego na rozkojarzeniu kierowców treściami reklam umieszczonych na nośnikach posadowionych w pasach drogowych. Podkreślił, że zarządy dróg publicznych są odpowiedzialne za ochronę przed tego rodzaju zagrożeniami. Zdaniem organu, argument dotyczący braku indywidualizacji postępowania administracyjnego jest chybiony, gdyż brak jest podstaw do tego, "iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (...) itp. Organ zaznaczył ponadto, iż fakt ustalenia nowego czasu zajęcia pasa drogowego w decyzji z dnia [...] maja 2008 r., nie oznacza, żę do czasu jego wyekspirowania brak jest zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyjaśnił, iż przyczyną przedmiotowego rozstrzygnięcia jest intencja działania zgodnie z interesem strony przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak przewlekłość postępowania administracyjnego oraz trudności w usunięciu nośnika.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r., zarzuciła organowi naruszenie: - art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez błędna wykładnię w szczególności pojęć: "umieszczanie", "zajęcie", oraz "usytuowanie" oraz art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 i 3a u.d.p. przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie;

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wskazanie organy I i II instancji, iż nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek z art. 38 ust. 1 u.d.p.), nadto – art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżąca podniosła, iż przed wydaniem zaskarżonych decyzji posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, dlatego też w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 38 ust. 1 u.d.p. a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 u.d.p. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżąca podkreśliła, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" nakazuje inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to oznacza, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p.) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 u.d.p.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp. zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 u.d.p. (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 udp mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 udp. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż jej zdaniem zaskarżona decyzja narusza dyspozycję art. 7 i 77 w kontekście art. 38 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu decyzji organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, czy nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Zarzuciła, że organ nie odniósł się do pisma strony z dnia [...].08.07 r. zawierającego ocenę opinii L. K. w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. z grudnia 2006 r. Skarżąca zakwestionowała sposób, w jaki organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, czym naruszył art. 7, 77, i 107 k.p.a. nie odnosząc się do zarzutów skarżącej, co oznacza, że nie rozpatrzył sprawy. Wyraziła swoje wątpliwości, co do wiarygodności dowodów, jakimi w sprawie są opinia L. K., Biała Księga, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005 i wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie narusza prawa. W szczególności Sąd nie dopatrzył się uchybienia przez ten organ przepisów postępowania - w tym przepisów art. 7 i 77 k.p.a., jak również prawa materialnego w postaci wadliwej interpretacji art. 39 ust.1 i 3 u.t.d.

Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak prawa do wydania decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zawęża uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. - tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in. "...Biorąc pod uwagę (...) zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, wziął pod uwagę przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa.. Organ oparł się też na wynikach badań natężenia ruchu drogowego przedmiotowej lokalizacji w porannym i popołudniowym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług.

Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjęć za pewnik stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a nie związane z organizacją ruchu, jako dodatkowe elementy przyciągające wzrok kierowców, jest różna. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W niniejszej sprawie ustalone zostało, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. [...], którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym W. W porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 780 pojazdów na godzinę, a w popołudniowym 1530 pojazdów na godzinę. Wskazana reklama umieszczona jest w odległości 7,5 m od krawędzi jezdni i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 o drogach publicznych. Minimalna odległość reklam dla tej kategorii drogi wynosi bowiem 8 m. od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu GAMBIT 2005 – zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia" Ponadto organ wskazał, iż reklama znajduje się na trawniku, co powoduje możliwość jego zniszczenia. Organ powołał się na opinię IBDiM , zgodnie droga hamowania w wypadku zatrzymania oka kierowcy na reklamie przy wyżej wskazanych parametrach ruchu drogowego wynosi od 33,7 do 51,7 m.

Sąd podzielił pogląd organów administracyjnych, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone jak również, że wykazane zostały okoliczności przesadzające, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 u.d.p., która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy.

Organ administracji, uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał, był władny dokonać samodzielnej oceny, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pas drogowy co do zasady nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych).

Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem ich negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, nie powinien budzić wątpliwości. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie.

Należy podkreślić, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżącej w zakresie interpretacji art. 39 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, w przedmiotowych sprawach – z uwagi na brzmienie przepisów ust. 3 art. 39 u.d.p oraz z art. 7 k.p.a. – ciężarem dowodu wykazania "uzasadnionego przypadku" obarczony jest nie tylko organ administracyjny, ale również strona (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt: II GSK 275/08). Takiego dowodu skarżąca nie przedstawiła, ograniczając się do kwestionowania ustaleń organów w przedmiocie negatywnego wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. oraz twierdząc, iż jej nośnik reklamowy nikomu nie zagraża. Organy administracyjne, dokonując starannego zgromadzenia i wszechstronnej analizy materiału dowodowego sprawy, zasadnie uznały, iż w niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji