Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1014/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 2 pkt 3 par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr[...], po rozpoznaniu odwołania A. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...], nr [...] w sprawie warunków zabudowy.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia[...], po rozpoznaniu wniosku B. i A. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – handlowo – usługowego na działce nr 75 (obręb 1 miasta W.) położonej w W.

A. M. kwestionując treść decyzji organu pierwszej instancji wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a."), poprzez jego błędną interpretację i niewyjaśnianie, dlaczego organ nie przeprowadził wnioskowanych przez nią dowodów. W sprawie doszło także do naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieprzeprowadzenie wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania, a nadto niewyjaśnianie w decyzji, dlaczego wnioski te pozostały nieuwzględnione. Naruszono także art. 75 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie dowodu z oględzin – wizji lokalnej celem ustalenia wysokości elewacji projektowanej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich. Natomiast przepis art. 77 K.p.a. został naruszony poprzez jego niezastosowanie i niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zdaniem odwołującej organ uchybił także treści § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie, tj. brak analizy szerokości elewacji frontowej działek sąsiednich oraz § 7 tego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, tj. brak analizy wysokości górnej elewacji frontowej i wykazania sposobu ustalenia wysokości budynku na podstawie wysokości budynku na nieruchomości sąsiedniej bez wskazania konkretnej wysokości. Odwołująca wskazał nadto, iż w sprawie doszło do uchybienia art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez jego niewłaściwą interpretację i udzielenie zgody na zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu. Na tej podstawie autorka odwołania wniosła o zmianę kwestionowanej decyzji poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy terenu, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Po czym cytując treść art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. organ wyjaśnił, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m (§ 3 rozporządzenia). Jak podkreślił organ, skoro podstawą przesądzenia dopuszczalności nowej zabudowy, a następnie dokonania ustaleń pozwalających na wyznaczenie wymagań nowej zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a istotą decyzji o warunkach zabudowy jest właśnie ustalenie wymagań i warunków nowej zabudowy, to rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości takiej decyzji.

Oceniając przeprowadzoną analizę oraz wydaną w jej wyniku decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że odpowiada ona w prawu. Burmistrz W. zasadnie wydał decyzję o warunkach zabudowy, bowiem zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zawiadomienie osób będących stronami postępowania o jego wszczęciu oraz umożliwienie im – jako stronom postępowania – czynnego w nim udziału, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co wynika art. 10 § 1 K.p.a.. Organ pierwszej instancji obowiązek ten wykonał zawiadamiając na piśmie strony postępowania o wszystkich podejmowanych czynnościach oraz umożliwiając stronom, przed wydaniem decyzji, zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranego materiału. Pełnomocnik odwołującej zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w dniu 27 maja 2013r., zatem – w ocenie Kolegium – zarzut odwołania dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jest pozbawiony podstaw.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. została przeprowadzona na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, na kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500, w odległości odpowiadającej wymaganiom § 3 ust. 2 rozporządzenia. W obszarze analizowanym znalazły się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z towarzyszącą im zabudową usługową oraz tereny zabudowy usługowej. Poszczególne parametry nowej zabudowy takie jak: nieprzekraczalna linia zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku oraz geometria dachu, określone zostały na podstawie dokonanej analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu. I tak, z uwagi na to, że działka objęta planowaną zabudową przylega do dwóch dróg publicznych (od strony północnej do drogi powiatowej – ul. A, a od strony południowej do drogi powiatowej – ul. B), linia zabudowy od strony północnej została wyznaczona jako obwiązująca, wzdłuż przylegającego do ulicy frontu istniejącego budynku mieszkalnego, a od strony południowej, jako nieprzekraczalna, w odległości 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni przy ul. B i została uzgodniona z zarządcą drogi. Pozostałe parametry planowanej zabudowy także zostały ustalone w nawiązaniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, jako średnie matematyczne, co wynika z części opisowej analizy. Średnia matematyczna wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w obszarze analizowanym wyniosła 61,3% i taki wskaźnik, jako nieprzekraczalny, został określony w decyzji organu pierwszej instancji (pkt 1 ppkt 3 decyzji). Analizie została również poddana szerokość elewacji frontowych, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, wysokość kalenic oraz układ i kąt nachylenia połaci dachowych na obszarze przyjętym do analizy. Z uwagi na konieczność uporządkowania zabudowy północnej pierzei przy ul. A, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy projektowanego budynku została ustalona w nawiązaniu do zabudowy istniejącej na działce sąsiadującej (nr ewid. 76). Również w tym zakresie – w ocenie organu odwoławczego – przeprowadzona analiza odpowiada wymaganiom określonym w obowiązujących przepisach. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna załączona do akt. Jak zatem wyjaśniło Kolegium, na prawidłowość decyzji w tym zakresie nie ma wpływu odniesienie do wysokości elewacji frontowej na działce sąsiedniej, bez szczegółowego wskazania jej maksymalnej wysokości, skoro wysokość elewacji frontowej na działce sąsiedniej jest znana. Wysokość głównej kalenicy planowanej zabudowy oraz kąt nachylenia i układ połaci dachowych ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Ustalenia decyzji organu pierwszej instancji, jak argumentował organ, w tym zakresie są również prawidłowe, ponieważ wysokość kalenicy głównej projektowanego budynku organ określił na poziomie górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej (nr ewid. 76,) co w pełni realizuje wymagania określone w § 8 rozporządzenia. Wobec tego zarzuty odwołania w tym zakresie organ drugiej instancji uznał za nieuzasadnione.

Dopuszczenie lokalizacji planowanej zabudowy w granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr ewid. 76, w ocenie Kolegium, znajduje uzasadnienie, ponieważ w terenie analizowanym występuję zabudowa w zbliżeniu lub w granicy z działkami sąsiadującymi. W terenie analizowanym przeważa zabudowa pierzejowa charakterystyczna dla zwartej zabudowy miejskiej, co wynika zarówno z analizy graficznej, jak i dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w sprawie. Dopuszczenie planowanej zabudowy w granicy działki sąsiedniej lub w odległości 1,5m od granicy, jak podkreślił organ drugiej instancji, jest uzasadnione w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzi istnienie w obszarze analizowanym podobnych uwarunkowań przestrzennych, co wynika z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie Kolegium, organ urbanistyczny może w decyzji w sprawie warunków zabudowy dopuścić możliwość usytuowania planowanego budynku na wskazanych wyżej warunkach, jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy.

Jak dalej argumentował organ odwoławczy, projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez uprawnionego urbanistę, zgodnie z wymaganiami art. 50 ust. 4 u.p.z.p.. Decyzja została uzgodniona z właściwymi organami specjalistycznymi zarówno co do obszaru przylegającego do pasa drogowego, jak i w zakresie ochrony konserwatorskiej z uwagi na to, że planowana zabudowa będzie zlokalizowana na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego wpisanego, wraz z warstwami archeologicznymi, do rejestru zabytków. W decyzji zawarte zostały również wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich oraz ustalenia dotyczące zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami odrębnymi. Decyzja odpowiada wymaganiom formalnym określonym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia.

W konkluzji odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podzieliło zarzut niewyjaśniania przez organ pierwszej instancji przyczyn nieuwzględnienia wniosku dowodowego odwołującej dotyczącego przeprowadzenia wizji lokalnej terenu objętego planowaną inwestycją oraz jego okolic, celem ustalenia wysokości elewacji projektowanej inwestycji. Uchybienie to jednak – w ocenie organu odwoławczego – nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż kluczowym dowodem w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest analiza urbanistyczna. O ile przepisy rozporządzenia określają sposób przeprowadzenia analizy urbanistycznej, to nie stawiają żadnych wymagań co do źródła tych ustaleń. Ustalenia te mogą być dokonane w oparciu o dostępne mapy oraz inne dokumenty, jak również w oparciu o oględziny terenu planowanej inwestycji dokonane przez autora analizy. Ustawodawca nie przewiduje udziału stron postępowania w czynnościach przeprowadzonych w toku sporządzania analizy urbanistycznej. Analiza ta i jej wyniki podlegają ocenie organu, który winien również, przed wydaniem decyzji, wziąć pod uwagę ewentualne wnioski i uwagi zgłoszone przez strony w toku postępowania.

Organ podkreślił, iż uprawniony urbanista przeprowadził wizję lokalną terenu planowanej zabudowy w dniu 9 sierpnia 2011r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził ponowną analizę urbanistyczną oraz na nowo dokonał uzgodnień projektu decyzji z organami specjalistycznymi. Przeprowadzona analiza oraz ustalenia dokonane w jej wyniku nie budzą, w ocenie Kolegium, wątpliwości – zarówno co do rzetelności jej wykonania, jak i prawidłowości sformułowanych wniosków. Dotyczy to również ustaleń w zakresie wysokości elewacji frontowej planowanej zabudowy w nawiązaniu do zabudowy sąsiadującej.

W skardze do sądu administracyjnego A. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności wskazała na naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez uznanie, iż wnioski dowodowe strony mogą pozostać nierozstrzygnięte i nie ma to wpływu na wynik sprawy, ponadto iż strona nie może uczestniczyć w toku sporządzania analizy urbanistycznej. Zdaniem skarżącej organ naruszył także art. 75 K.p.a. poprzez wskazanie, że wnioski dowodowe mogę pozostać bez rozpoznania, a art. 77 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ doprowadził do naruszenia § 6 rozporządzenia, bowiem nie zastosował tego przepisu, gdyż nie przeprowadził analizy szerokości elewacji frontowej działek sąsiednich. Organ uchybił także regulacji art. 61 u.p.z.p., bowiem dokonał niewłaściwej interpretacji tego przepisu uznając, że wydana decyzja o warunkach zabudowy odpowiada prawu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny Sądu jest w niniejszej sprawie legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą utrzymano w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – handlowo – usługowego na działce o nr ewidencyjnym 75 (w obrębie 1) położonej w W. Dokonując oceny powyższych decyzji z punktu widzenia kryterium legalności należy zgodzić się z organami administracji, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.p.z.p.. W przepisie art. 4 ust. 2 ustawa ta stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz parametrów technicznych inwestycji.

Z kolei przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. mówi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dalej, przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy.

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r.,w sprawie sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko (sensu largo), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 58/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej, należy potwierdzić prawidłowość wniosku organów administracji, iż projektowana inwestycja spełnia wymagania określone w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości wniosku organów w tym zakresie. Ponieważ w skardze nie podnoszono zarzutów w tej kwestii, to badając z urzędu sprawę w jej całokształcie należy jednoznacznie wskazać, iż planowana inwestycja spełnia warunek opisany w powyższym przepisie.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia). W związku z tym, zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m..

Dokonując oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia powyższej regulacji należy wskazać, iż odpowiada ona prawu, bowiem kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie chociażby jak: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu, czyni to w sposób zgodny z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji.

Ponieważ w skardze podniesiony został jedynie zarzut odnoszący się do szerokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy, to – w następstwie zbadania z urzędu sprawy w jej całokształcie – należy jednoznacznie wskazać, iż ustalone w decyzji parametry projektowanej inwestycji spełniają warunki opisane w przepisach rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do objętego zarzutem parametru szerokości elewacji frontowej, to należy wskazać, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem, że został on ukształtowany dowolnie. Analiza architektoniczna zawiera opis szerokości elewacji frontowych 13 budynków o funkcji mieszkalno – usługowej, położonych na działach znajdujących się w obszarze analizowanym, wahających się od 4m do 15m oraz wskazanie średniej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 8,9m. Analiza ta zawiera także wskazanie, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji 21 nieruchomości zabudowanych jest w granicach z działami sąsiednimi, a na 4 nieruchomościach wskaźnik zabudowy wynosi 1 (100%). W takiej sytuacji wniosek organów o zwartej zabudowie pierzejowej, charakterystycznej dla centrów miast jest w pełni uzasadniony, a dokonanie odstępstwa owego parametru od wielkości średniej i wyznaczenie go poprzez zabudowę całej szerokości działki, wynoszącej około 13m – tak od strony ul. A, jak i ul. B – dla uzyskania zwartej zabudowy pierzejowej, znajduje usprawiedliwienie w wynikach analizy, a zatem pozostaje w zgodzie z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

W decyzji odwoławczej wskazano dobitnie, iż analiza architektoniczno – urbanistycznej stanowi główne źródło informacji o okolicznościach pozwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Analizę przeprowadzoną w niniejszej sprawie uznać wypada za dostateczną do tego aby móc rozstrzygnąć o zasadności wniosku inwestora inicjującego niniejsze postępowania. W szczególności jednoznacznie został w nim przedstawiony parametr odnoszący się do wysokości projektowanej inwestycji. Co prawda skarżąca domagała się aby parametr ten został ukształtowany w następstwie przeprowadzonych oględzin miejsca (wizji lokalnej), jednak już po jego ukształtowaniu, w następstwie wykonania analizy architektoniczno – urbanistycznej, parametr ów nie stał się źródłem zarzutu. Zauważając, iż ustalona w decyzji wysokość projektowanej inwestycji stanowi bezpośrednie odniesienie do wysokości budynku znajdującego się na należącej do skarżącej działce nr 76, to uznać wypada, iż brak jest okoliczności mogących poddawać w wątpliwość samą poprawność powyższego ustalenia. Przepis art. 78 K.p.a. wskazuje natomiast, iż co do zasady żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Istnieje jednak możliwość nie uwzględnienia takiego żądania jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (§ 2). Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, a zatem nie uwzględnienie wniosku dowodowego zawartego w piśmie skarżącej z dnia 14 listopada 2011r. i zaniechanie przeprowadzenia oględzin miejsca, nie może być traktowane jako naruszenie przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy zasadnie organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jest kompletny (art. 77 § 1 K.p.a.), a tym samym możliwa jest jego wszechstronna ocena z punktu widzenia kryteriów art. 80 K.p.a.. Dokonując w toku niniejszego postępowania oceny wniosków wyprowadzonych z przeprowadzonego postępowania dowodowego należy potwierdzić ich prawidłowość i zdatność do tego aby stanowić podstawę rozstrzygania w oparciu o przepis art. 61 u.p.z.p..

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. wypada stwierdzić, iż skarżąca zarzut w powyższym zakresie formułuje bez odniesienia się do treści tegoż przepisu, który nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także – przed wydaniem decyzji – umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, iż organ pierwszej instancji sprostał temuż obowiązkowi informując strony pismem z dnia 16 maja 2013r. o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w toku postępowania i wypowiedzenia się w powyższym zakresie. Strona skarżącą skorzystała ze swego prawa i zapoznała się z aktami sprawy w dniu 27 maja 2013r.. Organ odwoławczy nie dokonywał natomiast samodzielnie nowych ustaleń w sprawie.

Nie stanowi natomiast naruszenia owego przepisu zaniechanie przeprowadzenia przez organ oględzin miejsca czy też nie uczestniczenie przez skarżącą w sporządzaniu analizy architektoniczno – urbanistycznej. Do tej drugiej kwestii odnosił się organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji i uwagi tam poczynione zasługują na poparcie. Skoro przepisy prawa nie przewidują dla strony postępowania jakiejkolwiek roli procesowej w toku sporządzania analizy architektoniczno – urbanistycznej, to zaniechanie informowania skarżącej o działaniach podejmowanych przez osobę uprawnioną do opracowywania takiej analizy, w toku jej sporządzania, nie mogą być postrzegane jako naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Ponadto należy wskazać, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 K.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji postawienia organom administracji zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., w sprawie sygn. akt GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1317/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca uchybienie art. 10 K.p.a., wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej.

Z tych wszystkich względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

d.j.