Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 529/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1;
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
article: art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8 art. 11ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia [...], w sprawie odmowy przyznania pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłek celowy).

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2008 r., S. H. wystąpiła o przyznanie, dla trójki uczących się dzieci, pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Nysy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił przyznania pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jako świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłek celowy). Decyzja wydana została na podstawie art. 8 ust. 1, 3 i 9, art. 11, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). Powołując regulacje art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 7 lutego 2006 r. organ wyjaśnił, że przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, uwarunkowane jest uzyskaniem dochodu, który nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z zarządzeniem organu z dnia 16 czerwca 2009 r., nr 13/09, zasiłek udzielany jest na osobę samotnie gospodarującą oraz na pierwszą osobę w rodzinie w wysokości 60 zł, zaś na kolejne osoby w rodzinie w wysokości 30 zł. Odnosząc się do sytuacji rodzinnej strony organ dostrzegł, że w chwili składania wniosku wnioskodawczyni podawała, że prowadzi wspólne gospodarstwo rolne z czwórką dzieci (kryterium dochodowe wynosiło wówczas 1755 zł), a następnie w listopadzie 2009 r. oświadczyła, że tworzy gospodarstwo domowe wraz z trójką dzieci (bez syna D.). W oparciu o te okoliczności organ uznał, że kryterium dochodowe dla rodziny skarżącej od listopada 2009 r. wynosi 1404 zł (4 x 351 zł). Dalej, powołując się na oświadczenie strony i zgromadzony materiał dowodowy, organ wskazał, że strona pozostaje w związku małżeńskim z P. H., jednakże jej mąż, pomimo zameldowania pod tym samym adresem co strona, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Organ podał też, że z dniem 16 lipca 2009 r. wnioskodawczyni utraciła status osoby poszukującej pracy, a to na skutek nie stawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Na dochód rodziny w listopadzie 2008 r. składał się: zasiłek rodzinny na dzieci w kwocie 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wynoszący 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 190,87 zł, oraz alimenty w kwocie 80 zł. Do dochodu rodziny doliczyć należało także dochód z gospodarstwa rolnego w R. o powierzchni 6,7080 ha, tj. 9,3987 ha przeliczeniowych, wyliczony w oparciu o art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, w wysokości 1945,53 zł. Odnosząc się do kwestii doliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, organ wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyłączenia z dochodu rodziny dochodów z ha przeliczeniowych w przypadku wydzierżawienia gospodarstwa rolnego, ponieważ ustalenie dochodu następuje w taki sam sposób bez względu na to, czy ziemia uprawiana jest przez właściciela, czy też oddana w dzierżawę. Organ wyraził nadto stanowisko, że skoro S. H. jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, jej dzieci z uwagi na wiek nie wymagają już stałej opieki i pielęgnacji, a stanowiące jej własność gospodarstwo rolne jest położone około 6 km od miejscowości, w której zamieszkuje, nie ma przeszkód do prowadzenia przez nią tego gospodarstwa zważywszy, że jak ustalono, nie złożyła ona wniosku o przyznanie emerytury rolniczej. Powołując się na ustalenia wywiadu środowiskowego, które potwierdziły, że skarżąca dnia 16 listopada 2004 r. wydzierżawiła gospodarstwo rolne (z wyłączeniem zabudowanej działki o powierzchni 0,2550 ha) na okres 10 lat, bez określenia kwoty za dzierżawę, organ przyjął, że łączny dochód strony w listopadzie 2008 r. wyniósł 2496,40 zł, a łączna kwota wydatków na lokal mieszkalny to 810,27 zł. Następnie wskazał, że zarówno S. H., jak i jej synowi D. H., zaproponowano zawarcie kontraktu socjalnego. Jego celem w odniesieniu do strony było wystąpienie przez nią o podwyższenie alimentów na trójkę uczących się dzieci, jednakże odmówiła ona jego podpisania. Stosownie do tego, powołując się na art. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ zwrócił uwagę na określone w art. 11 ust. 2 ustawy przesłanki odmowy przyznania świadczenia i wskazując, że mąż skarżącej jest właścicielem samochodu osobowego o wartości ok. 17000 zł - 27000 zł, a także nieruchomości położonej w obrębie miejscowości K. o powierzchni 17,2600 ha wywiódł, że wobec jego sytuacji majątkowej, w pierwszej kolejności strona winna od męża dochodzić zaspokojenia potrzeb finansowych dzieci, a to poprzez wystąpienie o podwyższenie alimentów. Organ wskazał również na cele pomocy społecznej, określone w art. 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że osoby ubiegające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystywania własnych środków, możliwości i uprawnień, przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa pomocy. Pomoc społeczna przysługuje bowiem w przypadku wystąpienia trudnej sytuacji życiowej, jeżeli nie jest możliwe jej samodzielne przezwyciężenie i udzielana jest w ostateczności, po wyczerpaniu przez ubiegającego się o nią własnych uprawnień, środków, zasobów i możliwości. Końcowo organ odnotował też, że w roku 2009 na realizację programu dożywiania przeznaczono średnio kwotę 58300 zł miesięcznie, przy czym w listopadzie 2009 r. z pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności skorzystały 34 osoby, natomiast 204 dzieci i 266 osób dorosłych z pomocy w formie posiłków.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. H. kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji, pozostaje bowiem bez pracy i samodzielnie wychowuje trójkę dzieci. Jednocześnie odwołująca zakwestionowała doliczenie przez organ do dochodu rodziny, dochodu z wydzierżawionego gospodarstwa rolnego, które w jej ocenie, wobec zaprzestania jego uprawy ze względów rentowych, jest bezpodstawne.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał na zasady przyznania pomocy w zakresie dożywiania określone w art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Powołując się na art. 7 tej ustawy wyjaśnił, że udzielanie pomocy na dożywianie odbywa się na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej jest zasiłek celowy, a rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym także do możliwości pomocy społecznej. Stwierdził, że stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, przy czym należy przyjąć, że jest to sytuacja odpowiadająca treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Warunkiem przyznania jednak świadczenia jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i wystąpienie co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 lub innych przyczyn uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynosi 351 zł. Wskazując na pojęcie dochodu określone w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a także wynikające z art. 8 ust. 4, 9 i 10 tej ustawy zasady ustalania dochodu ustalił, że dla rodziny strony, która liczy cztery osoby (mąż strony i jej syn D. zgodnie ze złożonym przez nią oświadczeniem nie są członkami jej rodziny), kryterium dochodowe wynosi 1404 zł (4 osób x 351 zł), a 150 % tej kwoty wynosi 2106 zł. Przyjmując jako podstawę swych ustaleń stan faktyczny ujawniony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy określił, że łączny dochód rodziny S. H. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 2496,40 zł i przekroczył 150% kwoty kryterium dochodowego rodziny, przez co strona nie spełniła podstawowego warunku uprawniającego do otrzymania pomocy w zakresie dożywiania. Zgodził się przy tym ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji pierwszoinstancyjnej odnośnie braku podstaw pominięcia dochodu z gospodarstwa rolnego. Za prawidłową uznał ocenę w zakresie możliwości prowadzenia przez stronę gospodarstwa i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Zgodził się ze stanowiskiem, że w dochodzie rodziny strony należało uwzględnić również dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 1945,53 zł. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnoszące się do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia z powodu braku woli współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej oraz odmowy podpisania kontraktu socjalnego. Wskazał w tym zakresie, że powołując się na swoją trudną sytuację materialną spowodowaną bezrobociem i niskimi dochodami, strona nie wykazuje żadnej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień. Wyrazem tego jest brak starań o uzyskanie pożytków z gospodarstwa rolnego i wchodzącego w jego skład budynku mieszkalnego, którego jest właścicielką, brak inicjatywy w kwestii podwyższenia alimentów na dzieci, jak również brak aktywnego poszukiwania pracy. W zakresie oceny dotyczącej zaistnienia przesłanki odmowy przyznania świadczenia, określonej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wskazał również, że strona odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego, którego celem było podjęcie m.in. inicjatywy w kwestii podwyższenia alimentów na dzieci, które kontynuują naukę.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na powyższą decyzję, S. H. wskazała, iż przedmiotowe postępowanie trwa już trzy lata i opiera się na błędnej interpretacji przepisów określających sposób obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego. W tym zakresie nie zgodziła się z doliczeniem do dochodu rodziny dochodu z wydzierżawionego gospodarstwa rolnego, które powoduje przekroczenie kryterium wynoszącego 351 zł na osobę w 5 lub 4 osobowej rodzinie. Wskazując na okres rozpoznawania sprawy podniosła, iż boryka się z trudnościami finansowymi, gdyż wykorzystując własne składniki majątkowe nie jest w stanie zaspokoić potrzeb życiowych rodziny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania aktu, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury na dzień wydania aktu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, mocą której odmówiono skarżącej przyznania pomocy w postaci świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a nadto przepisy wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w tej ustawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 1071), które z mocy art. 7 powołanej na wstępie ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawach udzielania pomocy w zakresie dożywiania.

Przepis art. 7 ustawy stanowi, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Przepisy ustawy są przepisami odrębnymi w stosunku do przepisów ustawy o pomocy społecznej, co – stosownie do treści art. 7 ustawy – należy rozumieć w ten sposób, iż mają one charakter dookreślający. Podkreślić trzeba też, że skoro w art. 7 ustawy, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "odpowiedniego stosowania", to taki zabieg legislacyjny oznacza, że niektóre przepisy ustawy o pomocy społecznej będą miały zastosowanie wprost, inne natomiast wcale, przy czym to odpowiednie stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ustawa danej kwestii nie reguluje.

Uwzględniając zatem w pierwszej kolejności zapisy ustawy wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z jej art. 3 pkt 1 lit. c, w ramach Programu realizowane są działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom, znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Wskazany w art. 7 ustawy, przepis art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określając powody powstania trudnych sytuacji życiowych, wymienia wśród nich m.in. ubóstwo (pkt 1) i bezrobocie (pkt 4). Z kolei na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana wskazanym osobom i rodzinom nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie natomiast do § 6 rozporządzenia, pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności przyznawana jest w postaci zasiłku celowego.

W nawiązaniu do powyższego wskazać należy, że w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Udzielenie pomocy w tej formie, w każdym z tych przypadków, ustawodawca uzależnił jednak od sytuacji finansowej strony ubiegającej się o przyznanie tego zasiłku, co w przypadku świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności – z mocy art. 5 ust. 1 ustawy – związane jest z uzyskaniem dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją tego warunku jest fakt, że niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie. Nie oznacza to jednak, że każdorazowo w razie spełnienia ustawowego kryterium w zakresie dochodów i przy zaistnieniu, stosownie do art. 3 pkt 1 lit c ustawy, sytuacji określonej w art. 7 ustawy o pomocy społecznej wnioskowane świadczenie zostanie przyznane i to w wysokości zgodnej z oczekiwaniami strony. Udzielając pomocy w trybie przyznania zasiłku celowego organy działają na zasadzie uznania administracyjnego tak w zakresie przyznania świadczenia, jak i w kwestii jego wysokości, kierując się ogólnymi zasadami udzielania pomocy społecznej wynikającymi m.in. z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Z powołanych wyżej regulacji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Jej przyznanie jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi dla jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć należy, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. W tym kontekście roszczeniowa i bierna postawa osoby uprawnionej do świadczeń może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wprost określa sytuacje, których zaistnienie może skutkować taką odmową, nie formułując żadnych dodatkowych warunków jej zastosowania. W świetle tego przepisu podstawę odmowy może stanowić: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Wymieniony w powołanej regulacji kontrakt socjalny, zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej, oznacza pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Stosownie do art. 108 ust. 1 omawianej ustawy, kontrakt ten zawierany jest przez pracownika socjalnego z osobą lub rodziną znajdującą się w trudnej sytuacji życiowej w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, a jego treść stanowi określenie sposobu współdziałania. W ramach uregulowań ustawowych organ ma przy tym prawo określić warunki kontraktu, mając na względzie cele pomocy społecznej oraz obowiązki zainteresowanego w zakresie dążenia do samodzielnego zaspokojenia własnych potrzeb.

W świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i odmowa podpisania kontraktu przez ubiegającego się o przyznanie świadczeń w kształcie przygotowanym przez organ, stanowić mogą samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe warunki jego przyznania. Ocena i rozstrzygnięcie organu w tym zakresie oparte są o konstrukcję uznania administracyjnego. Jak już wcześniej wskazano, na zasadzie uznania administracyjnego organy działają również rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego.

Z wykazanych wyżej powodów, na mocy art. 7 ustawy, powołane dotychczas uregulowania, dotyczące zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej, mają zastosowanie również w odniesieniu do pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, gdyż ustawa nie reguluje zasad przyznawania tego rodzaju świadczeń, odsyłając w tym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego, o treści decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności na podstawie ustawy decyduje ocena i przekonanie organu o celowości wydania decyzji o konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ może tym samym przyznać zasiłek celowy w ramach Programu, bądź odmówić jego przyznania, wykazując i argumentując zaistnienie w sprawie okoliczności określonych w tym przepisie.

W tym miejscu należy dostrzec, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych w ustawie o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie pozwala jednak na dowolność w załatwianiu sprawy. Organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Istotną kwestią jest również to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności sprowadza się natomiast do oceny, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Na gruncie dotychczas przedstawionych rozważań w zakresie oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że oceniając sytuację rodzinną i majątkową rodziny skarżącej w kontekście spełnienia przesłanki przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, wynikającej z art. 5 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy dokonał błędnego ustalenia wysokości kryterium dochodowego rodziny skarżącej.

Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), obowiązującego od dnia 1 października 2009 r., tak samo jak w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone zostało w wysokości 351 zł. Zauważyć przyjdzie, że wprawdzie wydając zaskarżoną decyzję organ wadliwie zastosował przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r., nieobowiązującego już w dacie orzekania, jednak zważywszy, że obydwa akty prawne określają identyczne kwoty kryterium dochodowego, należało uznać, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość obliczeń, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej organy obu instancji błędnie ustaliły także, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosi 1404 zł ( 4 osoby x 351 zł). Zdaniem Sądu, podzielając pogląd wyrażony w wyrokach, jakie wydane zostały w sprawach ze skarg S. H. na decyzje w sprawach z zakresu pomocy społecznej, kryterium to należało obliczyć w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili składania wniosku przez skarżącą, a więc przyjmując, że prowadzi ona gospodarstwo domowe wspólnie z czwórką dzieci (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 476/10, z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 477/10). Stąd, bez znaczenia dla ustalenia tego kryterium pozostaje okoliczność, sygnalizowana przez skarżącą, że od listopada 2009 r. w skład rodziny nie wchodzi syn D., albowiem stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy należało ustalić dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Tym samym, nie można jako prawidłowe ocenić ustaleń poczynionych przez organ w zakresie ustalenia kryterium dochodowego rodziny skarżącej. W przypadku rodziny skarżącej przyjąć należało, że wynosi ono 1775 zł (5 osób x 351 zł), a nie jak ustalił organ 1404 zł. Stosownie też do tego na gruncie niniejszej sprawy przyjąć należało, że 150% kryterium dochodowego rodziny skarżącej stanowi kwotę 2632,50, a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji 2106 zł.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo jednak ustalił, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku, skarżąca uzyskała dochód w kwocie 2496,40 zł. Mając na uwadze zarzuty skargi, zdaniem Sądu, podzielić należy wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że znajdujący odpowiednio zastosowanie w sprawach przyznania pomocy w ramach programu dożywiania przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem liczby hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Przepis ten dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać tym samym należy, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesądzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku też z tym nawet, gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie, co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 302/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaznaczyć należy, że przedstawiony powyżej pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także w orzeczeniach wydanych na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez S. H. od wyroków tut. Sądu, wydawanych w przedmiocie zasiłków z pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 1327/10, sygn. akt I OSK 1328/10 oraz sygn. akt I OSK 1329/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na gruncie rozpoznanych spraw Sąd drugiej instancji wywiódł, że niedopuszczalna byłaby interpretacja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dopuszczająca niestosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bezpłatnie wydzierżawia posiadane gospodarstwo rolne, pozbawiając się tym samym źródła dochodu i przerzucając ciężar utrzymania siebie i swojej rodziny na podatnika, jeżeli jednym z podstawowych zadań pomocy społecznej jest usamodzielnienie osób i rodzin korzystających z tej pomocy i ich integracja ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a osoby korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 tej ustawy).

W zakresie ustalenia dochodu słusznie zatem organ przyjął, że składają się na niego: zasiłki rodzinne na dzieci w kwocie 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 190,87 zł, alimenty w kwocie 80 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego strony w wysokości 1945,53 zł obliczony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Wskazane składniki nie należą do świadczeń określonych w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, niepodlegających wliczeniu do dochodu, a z art. 8 ust. 10 tej ustawy wynika, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu.

Stosownie do powyższego, jako wadliwe należy uznać przyjęcie przez organ, że skarżąca nie spełniła ustawowego kryterium dochodowego przyznania zasiłku, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak wynika z dokonanych ustaleń, dochód 5-cio osobowej rodziny nie przekraczał bowiem 150% kwoty kryterium dochodowego ustalonego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Dostrzeżone uchybienie w wyliczeniu, w ocenie Sądu, nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż jako przesłankę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia organy orzekające zgodnie wskazywały na brak woli współdziałania strony w przezwyciężaniu swej trudnej sytuacji życiowej, w szczególności zaś odmowę podpisania kontraktu socjalnego. Zdaniem Sądu, pomimo spełnienia kryterium dochodowego, przywołane wyżej okoliczności mogły stanowić samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, co znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Oceniając postawę skarżącej pod kątem realizacji obowiązku współdziałania, o którym mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów tej ustawy, w tym także w kontekście celu pomocy społecznej i w oparciu o dokonane ustalenia prawidłowo odmówił przyznania pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności z adnotacji skarżącej na kontrakcie socjalnym przygotowanym przez pracownika socjalnego (z dnia 30 września 2009 r.) wynika bezspornie, że skarżąca odmówiła jego podpisania. Wyraźnie bowiem oświadczyła, że nie wyraża zgody na podpisanie kontraktu. Fakt niepodpisania tej umowy, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie sformułował żadnego innego, koniecznego do spełnienia wraz z zaistnieniem tej okoliczności, dodatkowego warunku odmowy. Ocenę w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pozostawił natomiast uznaniu organu. Stosownie do tego, oceniając zaistniałą w sprawie okoliczność odmowy podpisania kontraktu przez skarżącą, zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał tej oceny w kontekście celu pomocy społecznej, odnosząc się przy tym do całości okoliczności faktycznych sprawy. W świetle przeprowadzonej wszechstronnej analizy materiału dowodowego i sytuacji skarżącej, nie sposób uznać, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Zgodzić należy się z organami, że fakt braku zgody na podpisanie kontraktu wyczerpywał przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pieniężnego na zakup żywności w formie zasiłku celowego.

W świetle powołanych wyżej regulacji, zawartych w art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, uprawniona była również ocena organu co do tego, że brak ze strony skarżącej działań zmierzających do: podwyższenia alimentów przyznanych jej na dzieci w łącznej kwocie 80 zł, podjęcia zatrudnienia, czy też uzyskania pożytków z gospodarstwa rolnego, wskazuje na brak jej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności życiowych, przy wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień. W świetle celów pomocy społecznej, a także obowiązku osoby ubiegającej się o pomoc, określonego w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, w ocenie Sądu, taka postawa bez wątpienia mogła zostać uznana jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej formułuje jako kolejną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jak już wcześniej wskazano, rolą pomocy społecznej nie jest bowiem ponoszenie całkowitych kosztów utrzymania rodziny, lecz pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji. Roszczeniowa postawa strony, sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielenia pomocy ze środków społecznych, bez jednoczesnego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości, bezspornie świadczy o braku współdziałania.

Podsumowując przedstawione rozważania, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należało stwierdzić, że skarżącej prawidłowo odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności, w postaci zasiłku celowego, pomimo spełnienia warunku uzyskania tej pomocy określonego w art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Skoro bowiem skarżąca nie podejmowała działań zmierzających do współdziałania w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, a w szczególności odmówiła podpisania kontraktu socjalnego, w kontekście omówionych zadań i celów pomocy społecznej, a także przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zachodziły samodzielne podstawy do odmowy przyznania skarżącej pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w postaci zasiłku celowego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.