Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 533/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7,77 par. 1, art. 107 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 80, 78, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [....], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...], powołując się na art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 216, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1 Uchwały Rady Gminy w Świeszynie z dnia 30 października 2001 r. Nr XXX/180/01 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urzęd. Wojew. Zach. Nr 56, poz. 1677) ustalił T.W. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu podziału działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], dokonanego na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny wartości nieruchomości (działki nr [...]) przed podziałem i wartości nieruchomości działek (od nr [...]) powstałych wskutek jej podziału. W wyniku tej wyceny ustalono, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem ze [...] zł na [...]zł. Różnica tych wartości wynosi [...] zł. Zgodnie zaś z § 1 Uchwały Rady Gminy w Świeszynie z dnia 30 października 2001 r.. Nr XXX/180/01 wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału geodezyjnego wynosi 10% wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Zatem wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła [...] zł.

T.W. złożył od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego formułując następujące zarzuty:

- naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego zastosowanie;

- naruszenie art. 98a ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że podział nieruchomości nastąpił niezależnie od ustaleń planu miejscowego, bowiem dla tego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- błędną wycenę nieruchomości, niezgodną z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), poprzez naruszenie § 50 tego rozporządzenia;

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego w odniesieniu do treści i poprawności operatu szacunkowego biegłego, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji;

- naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, które to uchybienia miały bezpośredni i decydujących wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez odstąpienie od powołania innego biegłego.

W części stanowiącej rozwinięcie zarzutów odwołania T.W. podał, m.in., że opłatę adiacencką ustalono w oparciu o Uchwałę Rady Gminy w Świeszynie Nr XXX/180/01, podjętą w dniu 30 października 2001 r., która została wydana na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże reguły zamieszczone w tym przepisie zostały zmienione ustawą nowelizujacą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i od dnia wejścia jej w życie, tj. od 22 października 2007 r., obowiązują w nowym brzmieniu, w szczególności w zakresie stanowiącym delegację ustawową do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego, skoro szczegółowe upoważnienie do wydania uchwały Nr XXX/180/01 zostało zmienione, to uchwała ta utraciła moc obowiązującą i nie może być stosowana w obowiązującym porządku prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] r. T.W. zwrócił się o wyłączenie od rozpoznawania sprawy wymienionych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego uzasadniając to wątpliwościami co do ich bezstronności. Zdaniem wnioskodawcy, przedmiot orzekania ma istotne znaczenie dla niego jak i dla Gminy i dlatego wskazanym byłoby, aby rozstrzygnięcie zostało dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie nie związanym w żaden sposób ze stronami, w tym również przez bliskość zamieszkania. Ponadto, Kolegium wydawało orzeczenie w sprawie z takim samym stanem prawnym, którego wykładnia była dlań niekorzystna i istnieje uzasadniona obawa, że skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie chciał utrzymać dotychczasową linię orzeczniczą.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu odwoławczym wymienionych, dziesięciu członków Kolegium stwierdzając, że okoliczności przedstawione we wniosku z dnia [...] r. nie wywołują wątpliwości co do bezstronności ww. osób.

W toku postępowania odwoławczego T.W. przedłożył organowi drugiej instancji opinię rzeczoznawcy majątkowego P.K. sporządzoną [...] r. dla określenia wartości rynkowej prawa własności działki nr [...] dla zabezpieczenia wierzytelności kredytodawcy na kwotę [...] zł

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia organ przedstawił treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady związane z ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Kolegium dokonało szczegółowej analizy operatu szacunkowego, który stał się podstawą ustalenia wartości nieruchomości przed jej podziałem (działki nr [...]) a następnie wartości nowo wydzielonych działek (o nr od [...]) uznając, że został on sporządzony w sposób prawidłowy.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, że w dniu w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, tj. [...] r., nie obowiązywała Uchwała Rady Gminy w Świeszynie z dnia 30 października 2001 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest dopuszczalne na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie obowiązującego w dniu jej uchwalenia art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który obowiązywał do 22 września 2004 r. zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Upoważniał on radę gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Kolegium zwróciło uwagę na charakter dokonanych zmian, mianowicie art. 98 otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto ust. 4, jednak równocześnie dodany został art. 98a ust. 1, który stanowi m.in., że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Zachowana zatem została dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, znajdując jedynie usytuowanie w innej jednostce redakcyjnej, tj. w art. 98a ust. 1 ustawy.

Ustalona ww. przepisem maksymalna 50% stawka opłaty adiacenckiej obowiązywała do 22 października 2007 r., kiedy to ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218) dokonano zmiany tego przepisu, zezwalając radzie gminy na ustalanie stawki procentowej opłaty adiacenckiej maksymalnie do 30% różnicy wartości nieruchomości. Zdaniem organu, nie można zgodzić się z głównym zarzutem odwołania, że obie nowelizacje art. 98 ustawy jak i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 stwierdzający niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP, miały wpływ na byt prawny uchwały Rady Gminy w Świeszynie z dnia 30 października 2001 r., tzn. spowodowały utratę mocy obowiązującej tej uchwały jako aktu wykonawczego do art. 98 ust. 4 ustawy. W opinii Kolegium, wyrok TK nie kwestionował ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania w formie uchwały wysokości stawki opłaty adiacenckiej.

Kolegium podkreśliło również, że § 32 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. Nr 100, poz. 908) zawierający obowiązującą w systemie prawnym regułę walidacyjną, zgodnie z którą, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Jeżeli zaś zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się:

- rodzaj aktu wykonawczego,

- organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego,

- zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i jednocześnie w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego.

Regulacja powyższa ma charakter swoistej reguły interpretacyjnej i służy do oceny skutków prawnych czynności i zdarzeń legislacyjnych, polegających na uchyleniu bądź zmianie określonych aktów prawnych. Tak więc oceniając skutki prawne dokonanych nowelizacji art. 98 i art. 98a 1 ustawy, należy przyjąć, że uchwała Rady Gminy w Świeszynie z dnia 30 października 2001 r. określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, jest aktem obowiązującym, jako że nie jest sprzeczna ze znowelizowanymi przepisami. W tym zakresie organ powołał się na wyroki WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 1059/07, NSA z 29 lipca 2009 r., l OSK 1069/08 dot. sprawy pana T.W.; oraz wyrok WSA o sygn. akt II SA/Go 832/08.

W skardze złożonej na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie T.W. podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego polegającego na:

1) błędnej wykładni art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego zastosowanie;

2) przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia błędnej wyceny nieruchomości, niezgodnej z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), poprzez naruszenie § 50 tego rozporządzenia,

II. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na:

1) naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji;

2) naruszeniu art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o powołanie biegłego, za pośrednictwem organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu wydania niezależnego operatu, mogącego obalić kwestionowany operat i wykazania w ten sposób okoliczności mającej znaczenie dla sprawy,

3) obrazie przepisów postępowania mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący ponowił argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Składając żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia T.W. wniósł o powołanie przez Sąd biegłego za pośrednictwem organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu podważenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest zasadna.

Z niewadliwych ustaleń faktycznych organów orzekających w sprawie, znajdujących oparcie w aktach administracyjnych i nie kwestionowanych przez skarżącego, wynika, że Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...], dokonał podziału działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Decyzja stała się ostateczna. Z decyzji wynika także, że ustalając opłatę adiacencką organy stosowały 10% stawkę wynikającą z uchwały Rady Gminy w Świeszynie z dnia 30 października 2001 r., Nr XXX/180/01 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urzęd. Woje. Zach. Nr 56, poz. 1677), zaś podstawą materialnoprawną decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), określanej dalej jako "u.g.n.".

W dacie podjęcia zaskarżonej decyzji art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowił, że "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Natomiast art. 98a ust. 1a u.g.n. miał następujące brzmienie: "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne".

Z przywołanego wyżej art. 98a ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wynika, że przepis ten zawiera m.in. delegację dla rad gmin do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Trafnie organy obu instancji poczyniły wskazując w podstawie prawnej swych decyzji obowiązujący w dniu orzekania art. 98a ust. 1 u.g.n. Jednak równocześnie, za uzasadnione uznały oparcie swych rozstrzygnięć na uchwale Rady Gminy w Świeszynie z dnia 30 października 2001 r., Nr XXX/180/01 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, podjętej na mocy art. 98 ust. 4 u.g.n. – przepisie nieobowiązującym od dnia 22 września 2004 r. Z tą bowiem datą weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492).

Zgodnie z art. 1 pkt 61 ww. ustawy nowelizującej, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem 22 września 2004 r., otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto dotychczasowy jego ust. 4. Co prawda jednocześnie dodany został do ustawy art. 98a ust. 1 (poprzez art. 1 pkt 62 ustawy nowelizującej), stanowiący, że: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości", tym niemniej dotychczas obowiązujący art. 98 ust. 4 przestał funkcjonować w porządku prawnym. Nie zmienia tego stanu rzeczy fakt, że uprzednie umocowanie dla rad gmin do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej zostało co do zasady zachowane i znalazło odzwierciedlenie w nowo utworzonej jednostce redakcyjnej – w art. 98a ust. 1 u.g.n.

W ocenie Sądu, sposób wprowadzenia zmian do ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodował to, że wydane w oparciu o art. 98 ust. 4 u.g.n. uchwały rad gmin utraciły swój byt prawny, bowiem przestał obowiązywać przepis upoważniający je do ich stanowienia. Zauważyć należy, że w opisanej wyżej ustawie zmieniającej nie zawarto jakiegokolwiek przepisu, który odnosiłby się do losu uchwał rad gmin w przedmiocie wysokości stawki opłaty adiacenckiej wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n. Świadom tego problemu prawodawca, na etapie tworzenia nowelizacji, mógł skorzystać z regulacji, którą przewiduje § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Przepis § 30 stanowi, że:

1. W przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych.

2. W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności:

1) sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia), skuteczność dokonanych czynności procesowych oraz organy właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw;

2) czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;

3) czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;

4) czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 3;

5) czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających.

Zdaniem Sądu, utrzymanie w mocy aktu wykonawczego, za jaki należy tu uznać uchwałę rady gminy ustalającą wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wydaną na mocy art. 98 ust. 4 u.g.n., po zmianie przepisu upoważniającego, mogło wynikać jedynie z przepisu przejściowego zawartego w ustawie zmieniającej (podobnie: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1728/09, publ. na str. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podziela tym samym poglądu Kolegium, prezentowanego także w części orzecznictwa, że usunięcie z art. 98 ust. 4 zawierającego dotychczasową treść normatywną o kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wprowadzenie tego upoważnienia poprzez art. 98a ust. 1 ustawy, było jedynie "przeniesieniem" delegacji dla rad gmin, nie mającym znaczenia dla bytu prawnego uchwał w tym przedmiocie wydany na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 832/09).

Obowiązującym przepisom prawa nie jest znana procedura zachowania ważności (mocy prawnej) aktów podstawowych wydanych w oparciu o dotychczasowy, nieobowiązujący przepis będący upoważnieniem do ich ustanowienia w związku z ich "przeniesieniem" do innej jednostki redakcyjnej lub innej ustawy, bez wyraźnego przepisu o charakterze przejściowym.

W będącej przedmiotem rozważań sytuacji nie można stosować analogii do bytu prawnego decyzji, w której nawet błędne przywołanie podstawy prawnej nie stanowi o jej bezprawności, jeżeli podstawa prawna wydania decyzji istnieje. O ile bowiem można w określonych sytuacjach zaakceptować uchybienia organów stosujących prawo przy formułowaniu decyzji administracyjnych o tyle nie powinno być dopuszczalne "poszukiwanie" innej, nowej podstawy prawnej dla aktu wykonawczego, wydanego uprzednio w oparciu o usunięty przepis ustawy. Takie działanie, stojące wbrew zasadzie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz wbrew regułom wynikającym z Zasad techniki prawodawczej, skutkować musiałoby każdorazowym badaniu przez obywateli, czy i w jakim zakresie akt wykonawczy do ustawy wydany na podstawie usuniętego przepisu delegacyjnego (rozporządzenie, uchwała) może mieć jeszcze zastosowanie, w jakim zakresie i czy jest zgodny z nowymi rozwiązaniami ustawy, pomimo, że prawodawca wprowadzając zmiany do ustawy nie wypowiedział się w tym zakresie.

Przedstawione wyżej uwagi odnoszą się także do kolejnej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Również w przypadku tej nowelizacji prawodawca nie zawarł regulacji odnoszącej się do dotychczasowych kompetencji i uchwał rad gmin podjętych w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów.

W odniesieniu do powyższych zagadnień w piśmiennictwie podniesiono, że "Jeśli ustawodawca w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej nie utrzymał w mocy aktów wykonawczych wydanych na podstawie przepisu upoważniającego, z którego w ramach nowelizacji usunął normę upoważniającą do wydania tych aktów, należy przyjąć, że akty te utraciły moc obowiązującą, niezależnie od tego, że w tej samej nowelizacji ustawodawca wprowadził taką samą normę upoważniającą do innego przepisu tej samej ustawy" (G. Wierczyński, glosa do wyroku WSA z dnia 25 lutego 2009 r. II SA/Go 832/08, GSP-Prz.Orz. 2009.2.177). W artykule "Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym" (NZS.2009.4.59) autorstwa A. Lorek stwierdzono, że "Akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie z dniem 22 października 2007 r., definitywnie utraciły moc, gdyż ustawodawca nie wprowadził żadnego przepisu przejściowego, który zachowywałby te przepisy w mocy."

Dodatkowym argumentem uzasadniającym uznanie, że uchwała Rady Gminy w Świeszynie z dnia 30 października 2001 r. Nr XXX/180/01 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich utraciła moc obowiązującą jest wydanie jej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer business, seria akademicka, 2007, s. 326; wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 3255/01, Lex nr 78484, ONSA 2003, nr 2, poz. 68; wyrok NSA z 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1459/09).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o wadliwości art. 98 ust. 4 u.g.n. swoimi skutkami wpłynął na wydane na podstawie tego przepisu akty wykonawcze (uchwały), prowadząc do pozbawienia ich mocy obowiązującej. Odmienne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 6 maja 2009 r., sygn. I OSK 692/08 i z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1378/09, uznając, że uchwały wydane na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., pomimo ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, pozostały w obrocie prawnym, a ich eliminacja mogła nastąpić dopiero po wszczęciu stosownego postępowania.

Jednoznaczny pogląd w zakresie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego zaprezentował NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1192/07 (publ. na str. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że "uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy (o dodatkach mieszkaniowych), zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji" (podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 236/08).

W ocenie Sądu, nie można zaaprobować stanowiska, że w przypadku wyeliminowania z porządku prawnego przepisu upoważniającego z powodu jego niezgodności z Konstytucją, możliwe jest dalsze obowiązywanie przepisów wykonawczych (rozporządzeń, uchwał) wydanych na podstawie tego przepisu, poprzez odwoływanie się i analizowanie zgodności z intencjami Trybunału Konstytucyjnego innych, nowych przepisów delegacyjnych.

Z powyższych względów stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazujące na obowiązywanie uchwały Rady Gminy w Świeszynie z dnia 30 października 2001 r., Nr XXX/180/01 jest niezgodne z prawem (podob. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Sz 103/10).

Skoro zaskarżona decyzja, ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana w oparciu o ww. nieobowiązującą uchwałę Rady Gminy w Świeszynie, to oznacza to, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał jednak, że uchybienie to nie miało postaci rażącego naruszenia art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n., które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Dokonanie bowiem ustaleń w zakresie obowiązywania poszczególnych norm prawnych w czasie oraz konieczność ich interpretacji w kontekście orzecznictwa i piśmiennictwa, nie pozwala na uznanie oczywistości naruszenia przez organ stosowanych przepisów prawa.

W tym stanie sprawy, zbędne, gdyż bezprzedmiotowe stało się ustosunkowanie do proceduralnych zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących operatu szacunkowego. Informacyjnie Sąd wyjaśnia, że zawarty w skardze wniosek o powołanie biegłego za pośrednictwem organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu podważenia operatu szacunkowego nie mógł zostać uwzględniony, bowiem zgodnie z art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające ale tylko z dokumentów i tylko wówczas, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Dlatego wniosek dowodowy skarżącego został przez Sąd oddalony na rozprawie w dniu [...]r.

O uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało o przepis art. 152, natomiast o kosztach Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 powołanej wyżej ustawy.