Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 106/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35, art.36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. określa, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z (...) r. A. N. (dalej jako: "Skarżący") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. (dalej jako: "KWP" lub "organ II instancji") od wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w W. (dalej jako: "KPP" lub "organ I instancji") decyzji nr (...) z (...) r. nakazującej Skarżącemu opróżnienie, wraz ze wszystkimi zamieszkałymi osobami, lokalu mieszkalnego w W. przy ul. D. (...) m. 2. Zarzucając powyższą przewlekłość postępowania Skarżący wniósł o: (1) zobowiązanie KWP do wydania decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji z (...) r. z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; (2) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał m.in., że (...) r. skierował do Komendanta Głównego Policji w W. (dalej w skrócie: "KGP") zażalenie na niezałatwienie w terminie przedmiotowego odwołania. Pismem z (...) r. KWP udzielił Skarżącemu odpowiedzi, że sprawa zostanie rozstrzygnięta do (...) r. Mimo to termin rozpoznania odwołania nadal jest przesuwany, chociaż KWP jako organ nadrzędny posiada informację o wydaniu decyzji przez KPP bez podstawy prawnej. W ocenie Skarżącego KWP powinien uruchomić z urzędu postępowanie weryfikacyjne służące wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji zarzucił Skarżącemu naruszenie art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. przez niewyczerpanie środków zaskarżenia, jakie służyły Skarżącemu w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez KWP. W ocenie tego organu Skarżący powinien złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia – którym w stosunku do KWP jest KGP – czego jednak nie uczynił. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę należy uznać za niedopuszczalną, a jej wniesienie powinno skutkować odrzuceniem przez sąd.

Niezależnie od powyższego KWP wyjaśnił, że KPP decyzją nr (...) z (...) r. orzekł o opróżnieniu lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. D. (...) m. 2 przez Skarżącego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami. W dniu (...) r. Skarżący wniósł odwołanie. Następnie w toku postępowania odwoławczego dwukrotnie wnosił o jego zawieszenie, organ zaś dwukrotnie wydawał postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie znajdując podstaw do takiego działania. Ponadto Skarżący kilkukrotnie występował o przedłużenie postępowania, składając różne wnioski dowodowe. W odpowiedzi na wystąpienia Skarżącego, a także z przyczyn leżących po stronie organu, postępowanie odwoławcze było kilkukrotnie przedłużane. W każdym przypadku Skarżący otrzymywał stosowne zawiadomienie wraz z uzasadnieniem, zgodnie z art. 36 k.p.a. Ostatecznie, zawiadomieniem z (...) r. Skarżący został poinformowany o zakończeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego przedmiotowego odwołania, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie organ poinformował Skarżącego, że decyzja zostanie wydana do 10 lipca bieżącego roku. Zatem składając swoją skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego Skarżący znał termin jego zakończenia. KWP zaznaczył, że wydaniem ostatecznej decyzji nr (...) z (...) r. zakończył, będące przedmiotem skargi, postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Tylko w takim zakresie (w takich sprawach) dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej.

Bez wątpienia przedmiotowa skarga ten warunek dopuszczalności spełnia, gdyż zarzucana przez Skarżącego przewlekłość dotyczyła postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji nakazującej opróżnienie lokalu, a więc w istocie – wydania w tej sprawie przez organ II instancji decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę [w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – uw. Sądu] można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia (odpowiednio: wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stanowi niezbędny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponieważ obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku instancji w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji przewidują organ wyższego stopnia nad komendantem wojewódzkim Policji – w osobie Komendanta Głównego Policji (zob. art. 6a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.) – to skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania KWP w rozpoznawanej sprawie powinna zostać poprzedzona zażaleniem do KGP.

Należy podkreślić, że warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie uprzednie wniesienie zażalenia. Dla oceny dopuszczalności skargi nie ma natomiast już znaczenia okoliczność, czy – a jeśli tak, to w jaki sposób – owo zażalenie zostało przez organ wyższego stopnia rozpoznane (por.: postanowienie NSA z 10.10.2013 r., I OZ 893/13; oraz wyroki WSA: z 01.02.2013 r., II SAB/Kr 206/12; z 03.09.2008 r., II SAB/Go 16/08; z 18.03.2008 r., II SAB/Lu 2/08; z 04.12.2006 r., II SAB/Bk 14/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), ani też w jakim czasie po złożeniu zażalenia została wniesiona skarga.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, wykazał, że przed wniesieniem skargi złożył w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do KGP na "niezałatwienie w terminie rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia (...) r. Nr (...)" – pismem z (...) r., nadanym pocztą w dniu (...) r. wprost na adres KGP (k. 27–27v. akt sądowych). Wobec tego należało uznać, że – wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę – Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał dostępne środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zatem wniosek organu o odrzucenie skargi okazał się niezasadny.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14, CBOSA). W tak zakreślonych granicach sprawy – obejmujących w tym przypadku postępowanie przed KWP toczące się z odwołania Skarżącego z (...) r. od decyzji KPP z (...) r. – Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych, a także w oparciu o wiadomości znane Sądowi z urzędu, następujące okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia:

– decyzją z (...) r., nr( ...), KPP nakazał Skarżącemu opróżnienie wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkałymi lokalu mieszalnego w W. przy ul. D. (...) m. 2 i wskazał, że lokal ten należy opróżnić w terminie trzech miesięcy, tj. do (...) r. (k. 1 akt. adm.);

– pismem z (...) r. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji KPP (data wpływu do organu I instancji: (...) r., a II instancji: (...) r.) wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania "do czasu rozpoznania przez sąd powództwa z (...) r. o zapłatę i ustalenie prawidłowego czynszu" (k. 3-4 akt adm.);

– postanowieniem z (...) r., nr (...), KWP odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie opróżnienia lokalu (k. 5-6 akt. adm.);

– pismem z (...) r. Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie KWP z (...) r. (k. 8 akt adm.);

– pismem z (...) r., znak: (...), KWP powiadomił Skarżącego, że termin rozpatrzenia odwołania nastąpi do (...) r., z uwagi na czas niezbędny do rozpatrzenia ww. zażalenia z (...) r. przez KGP (k. 11 akt adm.);

– postanowieniem z (...) r., nr (...), KGP uchylił zaskarżone postanowienie KWP z (...) r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (k. 12-13 akt adm.);

– pismem z (...) r., znak: (...), KWP powiadomił Skarżącego, że termin rozpatrzenia odwołania ulega przesunięciu do (...) r., z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy zawieszenia postępowania po uchyleniu przez KGP ww. postanowienia KWP z (...) r. (k. 15 akt adm.);

– pismem z (...) r., znak j.w., KWP powiadomił Skarżącego, że termin rozpatrzenia odwołania ulega przesunięciu do (...) r., z uwagi na konieczność rozpatrzenia w pierwszej kolejności, zawartego w odwołaniu, wniosku o zawieszenie postępowania (k. 17 akt adm.);

– postanowieniem z (...) r., nr (...), KWP, ponownie odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego (k. 19-23 akt adm.);

– pismem z (...) r. Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie KWP z (...) r. (k. 24-26 akt adm.);

– postanowieniem z (...) r., nr 194/2013, KGP utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie KWP z (...) r. (k. 27-29 akt adm.); postanowienie to zostało następnie zaskarżone przez Skarżącego do WSA w Warszawie;

– pismem z (...) r., znak: (...), KWP, w związku z otrzymanym ww. postanowieniem KGP z (...) r., powiadomił Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), a także poinformował, że postępowanie zostanie zakończone do (...) r. (k. 31 akt adm.);

– pismem z (...) r. Skarżący wniósł o przesunięcie o dwa tygodnie terminu umożliwiającego zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie opróżnienia lokalu mieszalnego, z uwagi na okres świąteczno-noworoczny (k. 32 akt adm.);

– pismem z (...) r., znak j.w., KWP stwierdził brak racjonalnych przesłanek uzasadniających przychylenie się do ww. wniosku Skarżącego z (...) r. (k. 35-36 akt adm.);

– wcześniej, pismem z (...) r. (data wpływu do organu: 16 stycznia 2014 r.), Skarżący wniósł o przedłużenie terminu zakończenia przedmiotowego postępowania do czasu rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia KGP z (...) r. odmawiającego zawieszenia postępowania, przez KGP lub WSA w Warszawie (k. 37 akt adm.);

– pismem z (...) r. Skarżący wniósł o włączenie do akt sprawy i przeprowadzenie dowodów z określonych dokumentów (k. 41 akt adm.);

– pismem z (...) r., znak j.w., KWP powiadomił Skarżącego, że rozpatrzenie odwołania nastąpi w przypuszczalnym terminie do (...) r. Przesunięcie tego terminu organ uzasadnił powzięciem wiadomości o wniesieniu przez Skarżącego skargi na ww. postanowienie KGP z (...) r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oraz wolą umożliwienia sądowi zajęcia stanowiska w kwestii wniosku Skarżącego o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia KGP, a także uwzględnieniem ww. żądania Skarżącego z (...) r. o przesunięcie terminu zakończenia postępowania (k. 40 akt adm.);

– postanowieniem z 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 266/14, WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania ww. postanowienia KGP z (...) r. [okoliczność znana tut. Sądowi z urzędu];

– pismem z (...) r. Skarżący wniósł o przedłużenie terminu rozpatrzenia odwołania do czasu rozpoznania zażalenia na ww. postanowienie WSA w Warszawie z 10.03.2014 r., sygn. akt II SA/Wa 266/14, przez NSA (k. 42 akt adm.);

– pismem z (...) r., znak: (...), KWP powiadomił Skarżącego, że rozpatrzenie odwołania zostaje przesunięte i nastąpi w przypuszczalnym terminie do (...) r., z uwagi na wzmiankowane w ww. piśmie Skarżącego z (...) r. wniesienie zażalenia do NSA – celem umożliwienia temu sądowi zajęcia stanowiska w sprawie, co, w ocenie organu, może mieć wpływ na prowadzone postępowanie o opróżnienie lokalu (k. 45 akt adm.);

– pismem z (...) r., znak j.w., KWP powiadomił Skarżącego, że rozpatrzenie odwołania zostaje przesunięte i nastąpi w przypuszczalnym terminie do (...) r., z przyczyn jak wyżej (k. 47 akt adm.);

– pismem z (...) r., znak j.w., KWP powiadomił Skarżącego, że rozpatrzenie odwołania zostaje przesunięte i nastąpi w przypuszczalnym terminie do (...) r., z przyczyn jak wyżej (k. 49 akt adm.);

– postanowieniem z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OZ 1004/14, NSA oddalił zażalenie Skarżącego na ww. postanowienie WSA w Warszawie z 10.03.2014 r., sygn. akt II SA/Wa 266/14, w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia (...) r. [okoliczność znana tut. Sądowi z urzędu];

– pismem z (...) r., znak: (...), KWP powiadomił Skarżącego, że rozpatrzenie odwołania zostaje przesunięte i nastąpi w przypuszczalnym terminie do (...) r., w związku z oczekiwaniem na rozstrzygnięcie przez WSA w Warszawie sprawy odmowy zawieszenia postępowania, co, w ocenie organu, może mieć wpływ na prowadzone postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu (k. 52 akt adm.);

– wyrokiem z 16 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 266/14, WSA w Warszawie stwierdził nieważność ww. postanowienia (...) r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania [okoliczność znana tut. Sądowi z urzędu];

– pismem z (...) r., znak: (...), KWP powiadomił Skarżącego, że rozpatrzenie odwołania zostaje przesunięte i nastąpi w przypuszczalnym terminie do (...) r., z uwagi na to, że Skarżący złożył zażalenie do NSA na ww. postanowienie WSA w Warszawie z 10.03.2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, co, w ocenie organu, może mieć wpływ na prowadzone postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu (k. 55 akt adm.);

– pismem z (...) r., znak: (...), KWP powiadomił Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), a także wskazał, że z uwagi na to termin rozpatrzenia odwołania zostaje przesunięty do (...) r. (k. 58 akt adm.);

– pismem z (...) r. Skarżący wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania odwoławczego z uwagi na prowadzone przez KGP postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia (...) r. (k. 59 akt adm.);

– postanowieniem z (...) r., nr (...), KWP odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego (k. 61-62 akt adm.);

– decyzją z (...) r., nr (...), KWP uchylił decyzję nr (...) z (...) r. w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego, w części dotyczącej opróżnienia lokalu w terminie trzech miesięcy, tj. do (...) r., i orzekł, że w tym zakresie organ I instancji nie miał uprawnienia do określenia terminu wykonania decyzji; w pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzję KPP (k. 64-69 akt adm.).

W skardze wniesionej w tych okolicznościach faktycznych Skarżący zarzucił organowi II instancji "przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa". Oznacza to, że przedmiotem zaskarżenia uczynił w istocie wyłącznie drugą z postaci opieszałości organu administracji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. przewlekłe prowadzenie postępowania, pozostawiając poza zakresem skargi pierwszą z nich – bezczynność.

Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia jemu zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie tej KWP dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (odwoławczego) w powyższym rozumieniu.

Zgodnie z zasadą ogólną szybkości postępowania administracyjnego – wysłowioną w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zasada ta doznaje uszczegółowienia w dalszych przepisach k.p.a., a zwłaszcza w jej art. 35 i nast. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji kilkukrotnie korzystał z możliwości, jaką daje art. 36 k.p.a., i zawiadamiał Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Regularne dokonywanie takich zawiadomień – bez względu na ich uzasadnienie – pozwala organowi uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności. Jednakże kwestia, czy przedłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione, podlega już ocenie sądu w ramach badania, czy organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania (por. J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, "Casus" jesień 2013 (nr 69), s. 11). Skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza bowiem zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle (por. wyrok WSA z 29.01.2015 r., II SAB/Op 86/14, CBOSA).

Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może w szczególności wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, w ocenie Sądu, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie okoliczności wskazywane przez KWP na usprawiedliwienie kilkukrotnego przedłużania terminu jej załatwienia – sprowadzające się w głównej mierze do oczekiwania przez ten organ na rozpoznanie przez KGP, a następnie przez sądy administracyjne (pierwszej i drugiej instancji), kolejno wnoszonych przez Skarżącego środków zaskarżenia (zażaleń w postępowaniu administracyjnym oraz skarg i zażaleń w postępowaniu sądowoadministracyjnym) dotyczących odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego, a także wyrażające się w "przychylaniu się" się przez organ II instancji do wniosków Skarżącego zmierzających do przedłużenia tego postępowania – nie pozostawały w tak rozumianym związku ze sprawą. Tym samym okoliczności te nie mogły zostać uznane za uzasadnioną przyczynę wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Wszak możliwość merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji nakazującej Skarżącemu opróżnienie lokalu w żaden sposób nie zależała od uprzedniej kontroli (instancyjnej lub sądowoadministracyjnej) zasadności odmowy zawieszenia postępowania w tej sprawie. Tym bardziej, że w świetle dominującej obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni przepisu art. 101 § 3 k.p.a. (w myśl którego "[n]a postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie"), w odniesieniu do rozstrzygnięć odmawiających zawieszenia postępowania administracyjnego taka kontrola nie jest w ogóle dopuszczalna (por. m.in. wyroki NSA: z 18.07.2014 r. II OSK 340/13; z 28.05.2014 r., II OSK 2975/12; a także postanowienia NSA; z 17.07.2014 r., II GSK 1651/14; z 17.04.2014 r., II OSK 2825/12; z 11.03.2014 r., II OSK 2454/12; z 22.01.2014 r., II OSK 1906/12; z 05.09.2013 r., I OSK 1899/13; z 18.06.2013 r., II OSK 2296/12; z 23.05.2013 r., II OSK 1617/12 – CBOSA), co w rozpoznawanej sprawie zostało także potwierdzone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 16 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 266/14.

Wypada zauważyć, że działanie organu w tym zakresie cechowało się wewnętrzną sprzecznością. Skoro bowiem organ II instancji konsekwentnie odmawiał, wnioskowanego przez Skarżącego, zawieszenia postępowania – a więc uznawał, że wskazywane przez Skarżącego powody nie dają dostatecznych podstaw do wstrzymania biegu postępowania odwoławczego – to następnie całkowicie niezasadnie i w istocie niekonsekwentnie wstrzymywał się z zakończeniem tego postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie (najpierw przez KGP, a następnie przez sądy administracyjne) kwestii zasadności odmowy zawieszenia postępowania, z tą chybioną argumentacją, że rozstrzygnięcia te mogą mieć istotny wpływ na prowadzone postępowanie.

Już z tych względów należało uznać, że przedmiotowe postępowanie odwoławcze było prowadzone przez KWP w sposób przewlekły, i stan ten istniał także w dniu wniesienia przedmiotowej skargi. Dopiero bowiem wydanie przez KWP, w dniu (...) r., decyzji Nr (...) zakończyło ww. postępowanie odwoławcze i tym samym doprowadziło do likwidacji stanu przewlekłości cechującej to postępowanie.

Od razu należy podkreślić, że w ramach niniejszego postępowania Sąd nie był władny badać prawidłowości (legalności) ww. decyzji KWP – gdyż to nie ona, lecz jej brak (niewydanie), było przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu – a jedynie poprzestał na stwierdzeniu, iż wymagane rozstrzygnięcie ostatecznie przez organ II instancji zostało wydane. To zaś oznacza, że w chwili wyrokowania organ II instancji nie pozostawał już w zwłoce z załatwieniem odwołania Skarżącego z (...) r., a więc zaistniała przesłanka do umorzenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego (por. uchwała NSA(7) z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63) – w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu – co też Sąd uczynił w punkcie 1 sentencji wyroku.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że bez wpływu na ocenę zaistnienia stanu przewlekłości przedmiotowego postępowania odwoławczego musiała pozostać okoliczność, że do jego długotrwałości w dużej mierze przyczynił się sam Skarżący, swymi działaniami podejmowanymi w toku postępowania – a zwłaszcza kilkukrotnie składanymi wnioskami o zawieszenie postępowania (ostatni z (...) r., sic!) lub o wydłużenie terminu załatwienia sprawy – gdyż w każdym przypadku do obowiązków organu należała ocena zasadności tych wniosków i niedawanie posłuchu wnioskom niezasadnym, zwalczanie ewentualnej obstrukcji strony oraz podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia i rychłego zakończenia postępowania. Bez znaczenia dla stwierdzenia stanu przewlekłości musiało pozostać także i to spostrzeżenie, że długotrwałe rozpoznawanie tej sprawy było w istocie "po myśli" Skarżącego i de facto w jego interesie. Faktyczny interes strony w przewlekaniu postępowania administracyjnego – nawet w przewlekaniu motywowanym zamiarem odwleczenia momentu uostatecznienia się rozstrzygnięcia negatywnego dla tej strony – w żadnym przypadku nie może być oceniony jako interes "słuszny" w rozumieniu art. 7 in fine k.p.a., dlatego nie powinien też podlegać uwzględnieniu przez organ administracji.

Natomiast wskazane wyżej okoliczności należało wziąć pod uwagę przy dokonywaniu przez Sąd oceny, czy istniejąca w dniu wniesienia skargi przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ II instancji przybrała w rozpoznawanej sprawie postać kwalifikowaną, tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi). Potrzeba przeprowadzenia takiej oceny wynikała z faktu, że, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7).

Analiza całokształtu okoliczności faktycznych sprawy – a zwłaszcza uwzględnienie wskazanych wyżej okoliczności w postaci przyczynienia się przez Skarżącego w stopniu istotnym do tak znacznego wydłużenia terminu załatwienia sprawy, które to wydłużenie było w dodatku "po myśli" Skarżącego i w jego faktycznym interesie, a także tego, że w postępowaniu tym nie występowały strony o sprzecznych względem Skarżącego interesach, które na skutek zaistniałej przewlekłości mogłyby doznać uszczerbku – uprawnia do wniosku, iż pomimo tak znacznego przekroczenia kodeksowych terminów załatwienia sprawy, stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Godzi się podkreślić, że nawet oczekiwanie przez organ II instancji na rozpoznanie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie mogło zostać ocenione jako "rażące", gdyż nie tyle było wynikiem lekceważenia "jasnych" przepisów prawa, ile raczej błędnej ich wykładni, w pewnym stopniu usprawiedliwionej nie do końca jasnym brzmieniem odnośnego unormowania (tu: art. 101 § 3 k.p.a.). Dość powiedzieć, że w orzecznictwie i doktrynie można było spotkać wypowiedzi kwestionujące stanowisko o niedopuszczalności zaskarżania na gruncie aktualnego brzmienia art.101 § 3 k.p.a. postanowień o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (por. np.: postanowienie NSA z 13.03.2013 r., II OSK 452/13, CBOSA; wyrok WSA z 15.05.2014 r., I SA/Wa 1985/13, CBOSA); zob. też G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 222 i nast.). Ubocznie należy zauważyć, że WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 266/14 również nie dopatrzył się "rażącego naruszenia prawa" (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) w wydaniu przez KGP ww. postanowienia z 27.11.2013 r. utrzymującego w mocy postanowienie KWP z 06.09.2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania (uznał jedynie, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.).

Z tym samych względów, jakie przedstawiono w poprzednim akapicie, Sąd nie dopatrzył się podstaw do wymierzenia organowi grzywny – co uzasadniało oddalenie skargi w tym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku).