Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2066/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 134 § 1, art. 136, art. 145 § 1 ust. 5, art. 152, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12, art. 25 § 1 pkt 1, art. 31 § 1, art. 49, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 140, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art.1 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 13, art. 50, art. 47 pkt 14 a i pkt 2, art. 52 ust. 1 pkt 3 lit a i b pkt 5, art. 56 ust. 3, art. 48 ust. 2 pkt 2, art. 84 ust. 1 art. 383 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skarg Z. O., S. L., B. T. i S. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymano nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. znak [...] co do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] na odcinku od węzła R. do węzła Z. z wyłączeniem tych węzłów; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w zakresie wskazanym w punkcie I; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Z. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwaną dalej "decyzją środowiskową") polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W. na odcinku od "W." do "W." według wariantu W IIIA. Jak wskazał organ administracji decyzja została wydania na skutek rozpoznania odwołań: I. i J. L., A. i T. D., M. i Z. D., M. D., B. T., R. P., S. L., Z. R., S. L. i J. Z.

Uzasadniając decyzję organ administracji przytoczył zarzuty zawarte w środkach odwoławczych i odnosząc się do nich wskazał, iż:

- gdy chodzi o ochronę wód podziemnych, nałożono na inwestora obowiązek podjęcia koniecznych środków w celu ich zabezpieczenia, na obecnym etapie nie jest wymagane wykonanie dokumentacji hydrogeologicznej,

- dane zgromadzone w postępowaniu dotyczące jakości powietrza są wystarczające dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia a standardy w tym zakresie nie będą przekroczone; rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla aglomeracji warszawskiej (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) weszło w życie po wydaniu decyzji przez organ I. instancji,

- gdy chodzi o merytoryczne rozważenie możliwości odstąpienia od realizacji przedsięwzięcia, nie jest rolą organu wydającego niniejszą decyzję analiza najlepszych rozwiązań komunikacyjnych - podmiotem publicznym właściwym w tych sprawach (gdy chodzi o drogi krajowe) jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; oceniając natężenie ruchu oparto się na pomiarach prowadzonych przez tą wyspecjalizowaną agendę,

- wybór wariantów został rzeczowo opisany zarówno w sporządzonej dokumentacji jak i w uzasadnieniu decyzji organu I. instancji, najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant W IIIA; gdy chodzi o analizę porównawczą wariantów W IIIA i W 3 wskazano, iż ocena ekonomiczna kosztów realizacji poszczególnych wariantów wykracza poza zakres postępowania, jednak aspekt ekonomiczny wyrażony wskaźnikiem IRR był jednym z uwzględnionych w ocenie wielokryteriowej (dla wariantu W 3 wynosi 8% dla pozostałych 39-41%).

Jak wynika treści decyzji organu I. instancji i przekazanych Sądowi akt administracyjnych, decyzje organów obu instancji były poprzedzone m.in. wydaniem przez Ministra Rozwoju Regionalnego (wykonującego kompetencje Ministra Środowiska) postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. oraz utrzymującego je w mocy postanowienia z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia.

W świetle akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie z odwołania Z. O., a następnie uwzględniając skargę, na zasadzie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "ppsa", decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] uchylił swoją uprzednią decyzję.

Skargi na decyzję wskazaną na wstępie wnieśli: Z. O. (w której imieniu występował profesjonalny pełnomocnik - adwokat), S. L., B. T. i S. L. (pozostałe skargi zostały odrzucone prawomocnymi postanowieniami).

W skargach tych oraz dodatkowych pismach procesowych (z dnia 18 sierpnia i 12 października 2010 r.) sformułowano następujące zarzuty:

- naruszenia przepisów w zakresie obowiązku wyłączenia organu administracji, w myśl art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a., co skutkuje wadą nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) – wskazano, iż osoba piastującą funkcję organu I. instancji (ówczesny Wojewoda [...]) była jednocześnie właścicielem nieruchomości w Z., był wobec tego zainteresowany wynikiem sprawy (podniesiono, iż w analogicznym przypadku zlokalizowania nieruchomości innej osoby piastującej funkcję organu – Ministra Środowiska – na etapie postępowania w przedmiocie uzgodnienia, nastąpiło wyłączenie tego organu),

- zaskarżona decyzja utrzymano w mocy decyzję niewykonalną (wada nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), bowiem dopuszczono realizację przedsięwzięcia według wariantu opisanego, jako W IIIA, który w świetle treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zwanego dalej raportem, przebiega przez teren [...] Parku Krajobrazowego a jednocześnie w treści decyzji wskazano, iż droga ma pomijać obszar tego Parku,

- prawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2010 roku (sygn. akt IV SA/Wa 496/10) Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność wskazanych wcześniej postanowień Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca i [...] października 2007 r., co oznacza, iż decyzja środowiskowa została wydana bez wymaganego prawem uzgodnienia (podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.),

- nie dostatecznie zgromadzono i oceniono materiał dowodowy, w szczególności pominięto okoliczność, iż na trasie wybranego wariantu znajduje się potencjalny obszar Natura 2000 (na liście sporządzonej przez wojewódzkie zespoły specjalistyczne, wśród proponowanych obszarów, wskazano obszar "S. w Z.", czym naruszono stosowne przepisy regulujące zasady ochrony tego rodzaju obiektów (stanowione na szczeblu krajowym i unijnym),

- sprawa nie została ponownie rozważona, co do meritum (naruszenie art. 15 K.p.a.) – bez znaczenia jest kwestia terminu wejścia w życie programu ochrony powietrza, skoro organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzeć sprawę; nie wskazano, na jakich materiałach oparł się organ orzekając w sprawie (być może cześć dokumentacji pozostawała w sądzie administracyjnym, w związku. ze skargami dotyczącymi postanowienia w przedmiocie uzgodnień), nie wskazano, jakie dokumenty przekazano łącznie z odwołaniami,

- nie zostały dostatecznie rozważne kwestie ochrony Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (nr [...]), o ile organ dysponowałby stosowną wiedzą (nie wykonano koniecznych badań geologicznych) być może podjęto by inną decyzję, co do lokalizacji drogi – wskazano, iż wariant W 2 otrzymał podobnie korzystną ocenę, o wyborze zdecydowało istnienie tzw. okien hydrogeologicznych na jego przebiegu udokumentowanych w S., przy czym, wobec braku stosownej dokumentacji, nie możną było wykluczyć identycznych na trasie wybranego wariantu w W. (W IIIA),

- brak wystarczającej wiedzy o wielkościach emisji – sporządzona dokumentacja operuje innymi jednostkami miary, niż stosowane w przepisach regulujących standardy jakości środowiska,

- nie rozważono zasadności realizacji obwodnicy miast przebudowy układu drogowego istniejącego,

- nie wyjaśniając wskazanych wyżej okoliczności naruszono przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1 art. 136 K.p.a.

- na etapie prowadzenia postępowania w przedmiocie uzgodnienia strony nie były należycie informowane o zmianie koncepcji przebiegu drogi (wariant przez dzielnicę W. zamiast wcześniej preferowanego przez inwestora i organ wariantu W 3), wobec czego nie mogły w toku postępowania wnieść stosownych zarzutów i przedstawić własnej argumentacji, m.in. nie ustalono imiennej listy stron postępowania, które to powinny być wymienione w treści decyzji,

- w toku postępowania dopuszczono się szeregu innych uchybień (w tym brak wyjaśnienia zróżnicowanej szerokości drogi, braku ścieżek rowerowych itp.).

Wniesiono o stwierdzenie bądź uchylenie decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej. Ponadto w skardze Z. O. zwarto wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. podtrzymał generalnie stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił między innymi, iż zgromadzone po wniesieniu skargi dokumenty potwierdzają posiadanie przez osobę piastującą funkcję organu I. instancji nieruchomości w Z. Sama ta okoliczność nie może jednak stanowić wystarczającej przesłanki wyłączenia organu od załatwienia sprawy. Brak jest innych przesłanek, które przemawiałyby za wyłączeniem organu. Przyznano, iż błędnie powołano się na okoliczność wejścia w życie programu ochrony powietrza po wydaniu decyzji przez organ I. instancji, jednak z uwagi na treść tego dokumentu nie może on, co do meritum mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazano bardziej szczegółowo przesłanki, jakie w ocenie organu przemawiają za przyjęciem wariantu wybranego, nie zaś wariantu W 2 (w tym przyczyny, dla jakiej zakwestionowano konkluzje ekspertyzy przedkładanej przez strony) wskazując, iż w ocenie organu, o wyborze wariantu nie przesądziły wyłącznie kwestie związane z ryzykiem występowania tzw. "okien hydrogeologicznych". Wyjaśniono, iż określając przebieg obwodnicy według wariantu W IIIA z pominięciem obszaru [...] Parku Krajobrazowego zakładano, iż przebieg drogi w wariancie W IIIA zostanie zmodyfikowana w stosunku do zobrazowanego na mapach stanowiących dokumentację sprawy tak, aby w rzeczywistości pominięto obszar Parku.

Uczestniczące w postępowaniu sądowym na prawach strony stowarzyszenie O. przyłączyło się do skargi, podnosząc kwestie związane z ochrona planowanego obszaru "Natura 2000".

Na rozprawie na pytanie Sądu, co do interesu prawnego skarżących, gdy chodzi o przebieg Wschodniej Obwodnicy W. w zakresie jej odcinków wykraczających poza obszar, gdzie są położne ich nieruchomości, wskazano, iż wynika on z faktu dopuszczenia decyzją realizacji całego przedsięwzięcia według określonego wariantu. Zwrócono jednocześnie uwagę na brak związania Sądu granicami skargi (stanowisko uczestnika postępowania – O.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymagało rozważenia czy Skarżący, dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości w pasie realizacji przedsięwzięcia bądź w strefie potencjalnych uciążliwości wybranego wariantu trasy (W IIIA) przez dzielnicę W., mogą skutecznie zaskarżyć decyzje w przedmiocie przebiegu całej Wschodniej Obwodnicy W. (o długości, w wybranym wariancie ok. 19 km). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie, iż interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności (patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt NSA II OSK 507/08 – zamieszczony w publicznie dostępnej bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Należy zauważyć, iż stosowne decyzje mogą dotyczyć realizacji przedsięwzięć liniowych o długości od kilkudziesięciu metrów do dziesiątek kilometrów. Z kolei podnoszenie kwestie, np., co do prawidłowości wyboru wariantów w kontekście przebiegu drogi na innych odcinkach niż w pobliżu nieruchomości skarżących może być wprawdzie w interesie Skarżących. Wiązać się z zainteresowaniem przyjęciem bardziej korzystnych dla nich rozwiązań komunikacyjnych w okolicy, ochroną określonych wartości cennych dla społeczności lokalnej (spójność zabudowy) czy cennych walorów przyrodniczych w bliższych lub dalszych okolicach. Jednak interes ten, jako niemający charakteru pochodnego z prawem własności nieruchomości (w tym przypadku prawo chronione, z którego wywodzony jest interes prawny), ma wyłącznie charakter faktyczny. Trzeba odnotować, iż analogiczne interesy w sprawie może mieć szereg osób (podmiotów), dla których faktycznie sposób rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie. Brak jest przesłanek dla przyjęcia, iż z tytułu posiadania nieruchomości, w strefie realizacji przedsięwzięcia konkretna osoba ma szersze uprawnienia niż inne podmioty faktycznie w tym samym zakresie zainteresowane sprawą, lecz niedysponujące nieruchomościami w pasie inwestycji. W tym kontekście, w rozpoznawanej spawie, należy uznać, iż Skarżący, jako mieszkający na wysokości dzielnicy W. mogą, co do zasady skutecznie kwestionować decyzję jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ona ich indywidualnego interesu prawnego.

Skutkuje to tym, iż gdy chodzi o rozstrzygnięcie decyzji w pozostałym zakresie, skarga nie może być skutecznie wniesiona, w myśl art. 50 ppsa. Kontrola decyzji w zakresie, w jakim nie może być ona skutecznie zaskarżona przez konkretne strony, wykracza poza kompetencje sądów administracyjnego. Wynikający z art. 134 § 1 ppsa, brak związania sądu wnioskami i zarzutami skargi dotyczy wyłącznie możliwości szerszej kontroli aktu, lecz w granicach, w jakich został on skutecznie zaskarżony.

Wobec wskazanych okoliczności, poza oceną Sądu muszą pozostać kwestie związane z domniemanymi nieprawidłowościami, gdy chodzi o przebieg Obwodnicy na innych odcinkach, w tym kwestie związane z zapewnieniem stosownej ochrony potencjalnego obszaru Natura 2000 w okolicy Z. Wobec braku skutecznego wniesienia skargi na decyzję, gdy chodzi o przebieg drogi na tym odcinku, kwestia oceny jej legalności w tym zakresie pozostaje poza oceną Sądu. Kwestionowanie zaskarżonej decyzji, jako wadliwej w zakresie nieobjętym skargą może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych przewidywanych w K.p.a. do wzruszenia prawomocnej decyzji z inicjatywy stron (osób mających interes prawny, co do przebiegu drogi na innych odcinkach) bądź organizacji społecznych w granicach wskazanych w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a.

Natomiast w zakresie, w jakim decyzja dotyczy interesu prawnego skarżących, skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem w sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a.

Z uwagi na termin wszczęcia postępowania, w myśl art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", w sprawie znajdą zastosowanie regulacje dotyczące procedury ocen oddziaływania na środowisko zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przed jej nowelizacją wskazaną ustawą.

W świetle art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wydanie decyzji środowiskowej w rozpoznawanym przypadku poprzedzało uzgodnienie z ministrem właściwym w sprawach środowiska - Ministrem Środowiska (obecnie Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - art. 153 ust. 1 pkt 1 ustawy o ocenach). W przedmiotowej sprawie zostało ono dokonane uprzednio wskazanym wcześniej postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Jak trafnie podnieśli Skarżący prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność obu postanowień (wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 496/10). Skutkiem stwierdzenia nieważności jest przyjęcie tzw. fikcji prawnej, jakby akt nigdy nie został wydany (nie pozostawał w obrocie). Oceniając z tej perspektywy, legalność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego na dzień jej wydania, należy uznać, iż została ona podjęta pomimo okoliczności, iż wymagane uzgodnienie przed wydaniem orzeczenia przez organ I. instancji nie zostało dokonane, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania.

Wskazana wadliwość dotyczy wprawdzie również decyzji organu I. instancji, jednak w ocenie Sądu uchylenie tego aktu (jak żądają Skarżący) na zasadzie art. 135 ppsa, byłoby przedwczesne. Nie można bowiem wykluczyć a priori, iż ponownie wydane w sprawie uzgodnienie, będzie miało analogiczną treść, zwłaszcza, gdy właściwym w spawie jego wydania jest ten sam organ, co organ odwoławczy – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 153 ust. 1 pkt 1 ustawy o ocenach). Jednocześnie wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia jest w sprawie niezbędnie wymagane, gdyż nie znajdzie tu zastosowania zasada art. 383 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, którego treść odnosić należy wyłącznie do przypadku zbieżności kompetycji organów orzekających w I. instancji.

W razie wydania uzgodnienia o analogicznej treści, co wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, sam jego uprzedni brak nie prowadzi samoistnie do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ponownie w całości lub w znacznej części, w myśl art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji zasada ekonomii postępowania (art. 12 K.p.a.) przemawia przeciw ponownemu prowadzeniu postępowania w dwu instancjach jedynie z uwagi na przedmiotową wadliwość.

W toku postępowania odwoławczego uchybiono dodatkowo wymaganiu zapewnienia w nim udziału strony (podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Mianowicie na etapie wydania zaskarżonej decyzji, nie traktowano skarżącej Z. O., jako strony postępowania uznając wadliwie, iż nie może ona wnieść środków odwoławczych nie mając w sprawie interesu prawnego (decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylona później decyzją z dnia [...] października 2009 r.). Na skutek tego, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, nie rozpatrzono wniesionych przez nią środków odwoławczych.

Wobec powyższych uwarunkowań – wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania z uwagi na potrzebę uzyskania ponownie uzgodnienia oraz rozpatrzenie wniesionych środków odwoławczych – przedwczesna a więc bezprzedmiotowa byłaby ocena przez Sąd legalności uchylonej w części decyzji, pod kątem innych podnoszonych wadliwości.

W kontekście podniesionych zarzutów wypada jedynie zauważyć, co następuje.

Organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, iż spawa ma być rozpatrzona, w całości ponownie co do meritum. O ile samo odniesienie do zarzutów odwołań czyni zadość temu wymaganiu (z uwagi na szeroki zakres zgłoszonych zastrzeżeń) nie można skutecznie podnosić zarzutu, iż sprawa nie została ponownie rozpatrzona. Jednak warunkiem jest między innymi zawarcie w treści uzasadnienia decyzji, w myśl art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. tak istotnych elementów jak zestawienie zgromadzonych w sprawie dowodów ze wskazaniem tych uznanych za istotne, z wyjaśnieniem kryterium dokonanego wyboru w kontekście (w tym przypadku poza raportem wraz ze wszystkimi aneksami i wyjaśnieniami - specjalistycznych opinii i stanowisk specjalistów), które organ miał na uwadze orzekając w sprawie w kontekście konkretnych zagadnień merytorycznych. O ile zawierają one sprzeczne ze sobą wnioski, należy wskazać, dlaczego jedne z nich organ uznał za miarodajne inne zaś zakwestionował, przy czym zajecie w tym przedmiocie stanowiska w odpowiedzi na skargę nie może czynić zadość wskazanemu wymaganiu. Podobnie bezskuteczne jest wyjaśnianie na etapie odpowiedzi na skargę, iż określony akt normatywny – tu program ochrony powietrza (akt prawa miejscowego – art. 84 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska) nie ma znaczenia w spawie. Wobec podniesienia tej kwestii w odwołaniu organ administracji, w treści uzasadnienia decyzji winien wskazać czy określone postanowienia aktu normatywnego regulują zagadnienia przesądzane kwestionowaną decyzją oraz czy (ewentualnie - jaki) może to mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Organ administracji ustala środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje konkretnego przedsięwzięcia o określonych cechach w tym parametrach technicznych, usytuowaniu, które mogą mieć znaczenie dla jego wpływu na środowisko. W przypadku drogi istotną cechą, jest jej konkretny przebieg w liniach rozgraniczających. W stosunku do takiego konkretnego przedsięwzięcia są analizowane zarówno zakres oddziaływania, związana z tym sama możliwość realizacji, w końcu wymagane środki ochronne (art. 47 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Odzwierciedleniem tego jest obowiązek załączania do decyzji opisu przedsięwzięcia (art. 56 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska), który powinien zawierać istotne z punktu widzenia wydania konkretnego orzeczenia informacje o cechach inwestycji. W przypadku realizacji drogi zasadnym może być, dla zapewnienia odpowiedniej komunikatywności opisu, zamieszczenie, jako jego części, stosownej mapy obrazującej jej aprobowany przebieg. Mapy sporządzane w toku postępowania, stanowiące podstawę analizy wariantów, do których treści nawiązał organ I. instancji, wskazując zaaprobowany przebieg obwodnicy, nie stanowią wszak integralnej części orzeczenia (dodatkowo w aktach sprawy zawarto cały szereg map obrazujących przebieg wariantów). Akceptując przebieg drogi w konkretnym wariancie (poprzez wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej) organ administracji winien odwołać się przynajmniej do treści konkretnej mapy (zamieszczając szczegółowy opis umożliwiający jej jednoznaczną identyfikację) bądź też, jak wskazano, taka mapa powinna stanowić część opisu przedsięwzięcia. W sytuacji, gdy przebieg drogi ma być inny niż odwzorowany na mapach zamieszczonych w aktach, niezbędne byłoby sporządzenie odrębnej mapy, jako elementu opisy przedsięwzięcia. Wymaga rozważenia w takim przypadku dodatkowo, czy inwestycja drogowa o określonym przebiegu była przedmiotem pełnej oceny oddziaływania na środowisko (w kontekście oddziaływania, czy koniecznych środków ochronnych np. zabezpieczających wody podziemne, ekranów akustycznych itp.). W razie nieznacznych zmian przebiegu wymaga rozważenia, czy jest konieczne ponowienie procedury dla całej drogi (np. ponowna analiza wariantów) czy też wystarczające jest uzupełnienie dokumentacji dla określonego wycinka. Trafnie wskazał organ administracji, iż na etapie wydania decyzji środowiskowej nie jest konieczne sprowadzanie dokumentacji hydrogeologicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Rolą organu administracji jest jednak szczegółowa ocena (co musi być odzwierciedlone w uzasadnieniu), czy zgromadzone informacje, dotyczące warunków hydrogeologicznych, są wystarczające dla przesądzenia o wyborze konkretnego wariantu realizacji przedsięwzięcia. O ile kwestie ochrony wód podziemnych miałby mieć znaczenie kluczowe dla podjęcia decyzji (jak zdaje się wynikać z uzasadnienia decyzji organu I. instancji, gdy chodzi o wariant W IIIA i W 2, przy czym brak przywołania zasadniczych kryteriów wyboru w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej – stanowisko wyrażono dopiero w odpowiedzi na skargę) zgromadzona dokumentacja powinna mieć szczegółowość adekwatną dla jej rangi w procesie decyzyjnym.

Nie jest istotnie rolą organu wydającego decyzje środowiskową rozważanie kwestii zasadności jej realizacji, co do meritum - z wyjątkiem sytuacji wskazanych w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151 z 2009 r., poz. 1220 ze zm.). W toku postępowania musi być jednak:

1) zidentyfikowany wariant najbardziej korzystny dla środowiska (patrz element raportu art. 52 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy – Prawo ochrony środowiska),

2) przeanalizowany wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia (art. 52 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy – Prawo ochrony środowiska),

3) ocenione czy dokonany wybór wariantu – którym nie musi być najkorzystniejszym dla środowiska (w związku z treścią art. 52 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska w myśl zasady zrównoważonego rozwoju – art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 13 i 50 tej ustawy), może być zaakceptowany (z uwzględnieniem kosztów środowiskowych, społecznych, ekonomicznych i innych).

Oznacza to, iż inwestor, o ile nie proponuje wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jest obowiązany przedstawić w raporcie przesłanki przemawiające za realizacja preferowanego wariantu, w tym np. analizy ekonomiczne realizacji przedsięwzięcia w innych wariantach, identyfikację kosztów społecznych (np. wyburzenia budynków itp.), szacunek rentowności przedsięwzięcia w wybranym wariancie (np. jak w rozpatrywanym przypadku – lokalizacyjnym), to znaczy okoliczności potwierdzające zasadność dokonanego wyboru. Kwestie te w takim przypadku podlegają, co do meritum ocenie organu właściwego w sprawie wydania decyzji środowiskowej, jako istotne dla sposobu rozpatrzenia sprawy. Jedynie, o ile z raportu wynikałoby, iż wariantem najkorzystniejszym dla środowiska byłoby np. odstąpienie od realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji obwodnicy, na rzecz modernizacji istniejącego układu ulic (przy osiągnięciu tego samego efektu w skali rozwiązania obiektywnych potrzeb komunikacyjnych) inwestor obowiązany byłby wykazać, iż określone względy przemawiają za realizacją obwodnicy.

Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej z uwagi na treść art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu, niesporny (potwierdzony przez organ administracji) fakt posiadania prawa własności do nieruchomości na terenie miasta Z. nie może stanowić wystarczającej przesłanki wyłączenia organu w myśl wskazanego przepisu K.p.a. Strony podnoszą, iż będąc właścicielem nieruchomości w Z. piastun organu może być np. zainteresowany osobiście realizacja drogi w celu polepszenia pośrednio komunikacji dla swojej nieruchomości. Tego rodzaju wykładnia przepisów o wyłączeniu organów od załatwienia sprawy, oparta na kryterium domniemanych interesów pewnych osób, co do określonego rozpatrzenia sprawy (niepoparta przywołaniem żadnych okoliczności faktycznych) prowadziłaby do skutków absurdalnych. Oznaczałaby bowiem np. konieczność wyłączenia osoby piastującej funkcje Prezydenta W. (a co za tym idzie pracowników jego urzędu) od orzekania we wszystkich sprawach dotyczących sieci dróg w tym mieście (np. decyzje środowiskowe), o ile ma on w nim swoją nieruchomość, jako osoby m.in. potencjalnie zainteresowanej poprawą komunikacji. Bez znaczenia w ocenie Sądu pozostaje podnoszona okoliczność, iż z analogiczną argumentacją dokonano wyłączenia w postępowaniu uzgadniającym innego organu (Ministra Środowiska). Faktyczne przesłanki wyłączenia organu w tamtym przypadku nie są przedmiotem badania w niniejszej sprawie.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ odwoławczy rozważy niemniej, czy zostaną ujawnione w niniejszej sprawie szczególne przesłanki wyłączenia organu inne niż sam fakt posiadania nieruchomości. Zajęcie stanowiska w tym przedmiocie dopiero w odpowiedzi na skargę nie można uznać za właściwe wyjaśnienie sprawy w tym zakresie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wskazać;

- rozpatrywanie tych z nich, które dotyczą nieprawidłowości postępowania w zakresie uzgodnienia, jest bezzasadne skoro procedura w tym zakresie będzie ponawiana,

- kwestie rozwiązań technicznych przyjętych przez inwestora w zakresie, w jakim nie będzie to miało wpływu na oddziaływanie przedsięwzięcia (np. realizacja ścieżek rowerowych) wykracza poza zakres kompetencji organu wydającego decyzje środowiskową,

- ustosunkowanie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (w tym kwestie wadliwej analizy zagadnienia dotrzymania standardów emisyjnych np. w związku z odniesieniem do innych jednostek) jest bezprzedmiotowe z uwagi na konieczność uchylenia decyzji z przesłanek wznowieniowych,

- bezpodstawne są zarzuty dotyczące nie wskazania w decyzji wykazu stron postępowania; w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż obowiązek wskazany w art. 107 § 1 K.p.a. nie obejmuje sytuacji, gdy decyzje są doręczane w trybie art. 49 K.p.a. (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2319/06 zamieszczony w publicznie dostępnej bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA) – Sąd w obecnym składzie ten pogląd w pełni podziela; na marginesie można odnotować również pogląd, iż uchybienie obowiązkowi wskazania stron w decyzji doręczanej przez ogłoszenie publiczne stanowi naruszenia przepisów, które jednak nie może mieć wpływu na wynik sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 1242/08 zamieszczony w publicznie dostępnej bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Uchylając zaskarżoną decyzje w części wskazanej w sentencji wyroku, Sąd miał na uwadze potrzebę oceny, w jakim zakresie zaskarżone orzeczenie dotyczy interesu prawnego Skarżących. Jak wskazano wcześniej, skarżący mają interes prawny dla kwestionowania przebiegu Wschodniej Obwodnicy W. na odcinku gdzie określono jej przebieg przez dzielnicę W. Aby faktycznie nie zamykać realnej możliwości poszukiwania innych wariantów przebiegu obwodnicy z pominięciem jej oddziaływania na prawnie chronione interesy skarżących zasadne było uchylenie decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona docinka, gdzie analizowano jej przebieg w trzech wariantach (W 1, W 2 i W IIIA).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa, oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzekając w pkt III sentencji wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz skarżącej Z. O. koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi – 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie dla adwokata reprezentującego skarżącego – 240 zł. Wysokość tego wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zmianami).

Orzekając ponownie w sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, orzekając w granicach art. 138 K.p.a.