Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 927/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rampy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] – działając na podstawie art. 51 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351; dalej jako u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.):

1) zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] z realizacją na działce nr ewid. [...], uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych;

2) nałożył na inwestora P.K obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] z realizacją na działce nr ewid. [...] oraz

3) nakazał inwestorowi P.K. wykonanie rozbiórki rampy o długości ok. 22,8 m, szerokości ok. 3,6 m i wysokości ok. 0,65 m, usytuowanej po wschodniej stronie wiaty o wymiarach ok. 18,4 m x 9,5 m.

W uzasadnieniu decyzji PINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że decyzją

z dnia [...] września 2017 r., nr [...], nakazał inwestorowi:

1) sporządzić i przedstawić w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. projekt budowlany zamienny budowy budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] z realizacją na działce nr ewid. [...], uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, określając co powinien ten projekt zawierać;

2) doprowadzić w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem przez: a) wykonanie rozbiórki rampy o długości ok. 22,8 m, szerokości ok. 3,6 m

i wysokości ok. 0,65 m, usytuowanej po wschodniej stronie wiaty o wymiarach ok. 18,4 m x 9,5 m, b) wykonanie odprowadzenia wody z dachu wiaty o wymiarach ok. 18,4 m x 9,5 m na grunt po rozebranej rampie zamiast do rowu przy drodze,

c) wykonanie odprowadzenia wody opadowej spływającej z zachodniej połaci budynku obory do zbiornika na wodę, usytuowanego po zachodniej stronie budynku obory zamiast do rowu, d) wykonanie murka z krawężnika drogowego na sztorc lub z dwóch warstw bloczków betonowych uniemożliwiającego spływ ocieków z utwardzonego terenu po południowej stronie budynku obory (nad zbiornikiem o pojemności 58,8 m3)

w kierunku wschodnim.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. inwestor wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego budowy wiaty w miejscowości [...] z realizacją na działce nr ewid. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, a następnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. inwestor wystąpił o prolongowanie realizacji decyzji z dnia [...] września 2017 r., nr [...] do dnia 30 sierpnia 2018 r., z uwagi na trwające prace zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, których zakończenie nie jest możliwe w terminie zapisanym w decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], PINB nakazał inwestorowi usunąć w terminie do dnia 31 marca 2018 r. nieprawidłowości i braki

w sporządzonym projekcie budowlanym zamiennym, polegające na braku

4 egzemplarzy projektu budynku magazynowego, 4 egzemplarzy projektu wiaty oraz dowodu uiszczenia opłaty w wysokości 47 zł za zatwierdzenie projektu zamiennego. Termin usunięcia nieprawidłowości i braków w sporządzonym projekcie zamiennym wyznaczono na [...] marca 2018 r.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. inwestor wystąpił o zatwierdzenie projektu zamiennego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. W wyniku kontroli realizacji obowiązku z punktu nr 2 decyzji nr [...] pracownicy organu stwierdzili, że żaden z obowiązków nie został wykonany. Inwestor wyjaśnił, że geodeta przeprowadził pomiary na działce nr ewid. [...] w celu jej podziału; podział działki nr ewid. [...] ma polegać na wydzieleniu pasa o szerokości około 2 m wzdłuż rampy na działce nr ewid. [...], tak aby spełnić warunek odległości rampy od granicy sąsiedniej działki i tym samym wyłączyć rampę z rozbiórki; sfinalizowanie kupna od Gminy [...] wydzielonego pasa o szerokości około 2 m przewiduje na koniec sierpnia 2018 r. Ponadto inwestor wskazał, że jego pismo z [...] stycznia 2018 r. o prolongowanie terminu realizacji decyzji nr [...] do 30 sierpnia 2018 r. wynikało z długości trwania procedury związanej z podziałem i wykupem części obecnej działki nr ewid. [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], PINB zawiesił postępowanie w sprawie do dnia [...] sierpnia 2018 r., zgodnie z wnioskiem inwestora. Pismem z dnia [...] września 2018 r. inwestor poinformował o kupnie działki nr ewid. [...]. Jednocześnie wniósł o zmianę decyzji nr [...] w punktach 2a) i 2b).

W ocenie organu wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Wydzielenie i wykup działki nr ewid. [...] spowodował, że usytuowanie rampy o długości ok. 22,8 m, szerokości ok. 3,6 m i wysokości ok. 0,65 m, znajdującej się po wschodniej stronie wiaty

o wymiarach ok. 18,4 m x 9,5 m i w granicy z działką nr ewid. [...] nie narusza już obowiązujących przepisów technicznych. Odległość rampy od najbliższej działki, która nie jest własnością inwestora, tzn. od działki nr ewid. [...] wynosi 2,5 m,

a więc ponad 1,5 m. Zatem nakaz rozbiórki rampy w nowej sytuacji nie ma uzasadnienia. Wyłączenie z rozbiórki rampy powoduje, że obowiązek z punktu 2b) staje się niewykonalny. Zdaniem organu należy więc zmienić treść obowiązku, tak aby woda opadowa odprowadzana dwoma rurami spustowymi do przydrożnego rowu, nie naruszała obowiązujących przepisów technicznych. Należy tę wodę skierować zamiast na teren po rozbiórce wiaty na teren działki nr ewid. [...].

W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w następujący sposób: w wierszu 13 na stronie 1 decyzji zamiast: w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r., wprowadził : w terminie do dnia 30 grudnia 2018 r.; w wierszu 25 na stronie 1 decyzji zamiast: w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r.. wprowadził: w terminie do dnia 30 grudnia 2018 r.; w wierszach 27-28 na stronie 1 decyzji zapis: a) wykonanie rozbiórki rampy o długości ok. 22,8 m, szerokości ok. 3,6 m i wysokości ok. 0,65 m, usytuowanej po wschodniej stronie wiaty o wymiarach ok. 18,4 m x 9,5m - skreślił; w wierszach 29-30 na stronie 1 decyzji zamiast: b) wykonanie odprowadzenia wody z dachu wiaty o wymiarach około 18,4 m x 9,5 m na grunt po rozebranej rampie zamiast do rowu przy drodze – wprowadził c) wykonanie odprowadzenia wody z dachu wiaty wymiarach ok. 18,4 m x 9, 5 m na grunt działki nr ewid. [...] zamiast do rowu przy drodze.

Na skutek odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o uchylenie bądź zmianę. PINB po otrzymaniu wniosku o zmianę decyzji powinien był zawiadomić o wszczęciu postępowania, zapewniając stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie wyjaśnił, czy pozostałe strony postępowania wyrażają zgodę na zmianę dotychczasowej decyzji ostatecznej.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] marca 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji nr [...]

i odrębnym pismem z dnia [...] marca 2019 r. wezwał M. i K.W. oraz Gminę do zajęcia stanowiska w sprawie. W odpowiedzi M. i K.W. nie zgodzili się na zmianę decyzji i zawnioskowali o likwidację wybiegu dla bydła pod wybudowaną wiatą ze względu na uciążliwość sąsiedzką. W związku z brakiem zgody PINB decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmówił zmiany decyzji PINB nr [...].

W dniu [...] października 2019 r. organ ponownie skontrolował wykonanie obowiązku określonego w punkcie 2 decyzji nr [...] i stwierdził, że obowiązek nie został wykonany. W dniu 18 grudnia 2019 r. K.W. zapoznał się z dokumentami postępowania i oświadczył, że nie wyraża zgody na użytkowanie wiaty jako miejsca przebywania bydła, gdyż stwarza to zagrożenie dla środowiska, co stwierdził Powiatowy Inspektor Sanitarny w piśmie z [...] września 2014 r. Ponadto bydło rycząc powoduje hałas uniemożliwiający sen.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 4 u.p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (punkt 1 decyzji nr [...]), to znaczy przedłożenie projektu zamiennego i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego

i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (punkt 2 decyzji nr [...]), to znaczy niedoprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W związku z tym nakazał rozbiórkę rampy, która została wybudowana niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi. Odnosząc się zaś do żądania M. i K.W. dotyczącego wydania zakazu użytkowania wiaty jako miejsca przebywania bydła PINB stwierdził, iż nie jest właściwym do wydania takiego zakazu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. P.K. wniósł odwołanie od części decyzji nr [...], tj. od punktu 3 dotyczącego rozbiórki rampy o długości 22,8 m, szerokości 3,6 m i wysokości 0,65 m wskazując, że rampa służy jako stół paszowy dla krów. W jego ocenie, przez wykupienie działki nr [...] spełnił wszystkie warunki techniczno-budowlane. Wskazał, iż K.W. nie jest bezpośrednim sąsiadem i nie powinien być stroną decydującą.

WINB decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną część decyzji i umorzył w tej części postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść obowiązków nałożonych ostateczną decyzją PINB z dnia [...] września 2017 r., nr [...], podkreślając, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. PINB odmówił zmiany tej decyzji. W dniu 27 marca 2018 r. P.K. złożył projekt budowlany zamienny. Przeprowadzone w dniu [...] października 2018 r. oględziny wykazały, że inwestor nie wykonał robót budowlanych określonych w pkt 2 sentencji decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 i ust. 5 u.p.b., PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] na działce ewid. nr [...], uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionych obiektów. Organ wskazał, że nakaz rozbiórki rampy, z którym nie zgadza się skarżący, stanowił już przedmiot rozstrzygnięcia w decyzji PINB z dnia

[...] września 2017 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

W związku z tym, że istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja orzekająca

w tym zakresie, niedopuszczalne jest ponowne orzekanie przez organ w zakresie już rozstrzygniętym. Decyzja taka (lub jej część) dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto organ stwierdził, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] PINB orzekł na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 51 ust. 5 u.p.b., które to przepisy, w ocenie WINB, dotyczą różnych stanów faktycznych wzajemnie się wykluczają. W konsekwencji zaskarżona część decyzji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie.

W następstwie skargi złożonej przez P.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 145/20, uchylił decyzję WINB z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]. W ocenie Sądu w sprawie nie mogła budzić sporu okoliczność, że odwołanie dotyczyło części decyzji, czyli rozstrzygnięcia w zakresie nakazu rozbiórki rampy. Świadczy o tym treść odwołania, w którym skarżący jednoznacznie stwierdza, że odwołuje się od części decyzji nr [...] (punktu 3), czyli rozbiórki rampy. Również w dalszej treści odwołania skarżący odnosi się jedynie do kwestii nakazu rozbiórki rampy, pomijając całkowicie pozostałe postanowienia zawarte w przedmiotowej decyzji organu I instancji. W tej sytuacji, wobec jednoznacznie sformułowanego zakresu zaskarżenia, nie było potrzeby oraz podstaw do wezwania skarżącego w celu uzupełnienia odwołania co do zakresu żądania. Zakres zaskarżenia determinował zakres merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, w związku z czym przedmiotem rozpoznania sprawy przez WINB była zasadność i prawidłowość nałożenia na skarżącego obowiązku rozbiórki rampy. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 i ust. 5 u.p.b. Z literalnego brzmienia art. 51 ust. 5 u.p.b. wynika, że przepis ten stanowi podstawę do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części. Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., PINB nałożył na skarżącego m.in. obowiązek wykonania rozbiórki rampy, zakreślając termin do 31 grudnia 2017 r. Decyzja ta nie została usunięta z obrotu prawnego, tym samym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było kontynuowanie postępowania legalizacyjnego przez podejmowanie dalszych czynności, które określone zostały w przytoczonym powyżej art. 51 ust. 4 i ust. 5 u.p.b. Ponieważ oględziny wykazały, że obowiązek rozbiórki rampy nie został wykonany, organ nadzoru budowlanego podjął czynności wymienione w wyżej wymienionych przepisach. Zdaniem Sądu - wbrew twierdzeniom organu II instancji - nałożenie obowiązku rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b., w sytuacji gdy wcześniejszą decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. również orzeczono

o nakazie rozbiórki tego samego obiektu (lub jego części), nie oznacza orzekania

w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Obydwa wymienione przepisy dotyczą bowiem różnych etapów postępowania legalizacyjnego. Gdy w toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że do stanu zgodnego z prawem nie jest potrzebne wykonanie żadnych robót budowalnych czy wykonania czynności wówczas ogranicza się do zobowiązania strony do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. To pierwsza z podstaw zastosowania wydania decyzji

w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Druga zaś dotyczy sytuacji, gdy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest oprócz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wykonanie jeszcze innych czynności lub robót budowlanych. Orzeczenie wydane na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. stanowi natomiast zakończenie procesu legalizacyjnego. Z powyższych względów Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, tj. art. 51 ust. 5 p.b. oraz art. 105 k.p.a., przez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Wbrew stanowisku WINB postępowanie w sprawie rozbiórki rampy nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż postępowanie legalizacyjne w tym zakresie nie zostało zakończone. Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. M.W. i K.W. są współwłaścicielami nieruchomości - działki ewid. nr [...] położonej w [...]. W toku postępowania legalizacyjnego uznani zostali za strony tego postępowania oraz korzystali z praw procesowych przysługujących stronie. Wyznaczając krąg stron postępowania – zdaniem Sądu - organ winien ustalić przepis prawa materialnego, z którego dana osoba wywodzi swój interes prawny, przy czym interes ów winien być aktualny, a nie jedynie hipotetyczny. Z samego art. 28 k.p.a. nie można wywodzić interesu prawnego strony. Musi on bowiem wynikać z określonej regulacji zawartej w przepisach materialnoprawnych. Kwestia legitymowania się interesem prawnym podlega badaniu przez organ na każdym etapie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu okoliczność dotycząca stron postępowania nie została przez organ wyjaśniona i uzasadniona, pomimo tego że zarzut braku posiadania przymiotu strony przez wyżej wymienione osoby został w odwołaniu podniesiony.

W wyniku ponownego rozpoznania odwołania, WINB decyzją z dnia

[...] stycznia 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną część decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w postępowaniu odwoławczym rozpoznaniu podlegać może odwołanie wniesione od części decyzji PINB nr [...], którą organ powiatowy nakazał inwestorowi wykonanie rozbiórki rampy. Przy czym WINB stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu odwołania zobowiązany jest uwzględnić nowe okoliczności prawno-faktyczne, jeśli takie zaistniały po wydaniu uprzedniej decyzji wyeliminowanej z obrotu powołanym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp., co w sprawie wystąpiło. I tak, WINB decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] – wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. – po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność części decyzji nr [...] PINB z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w której organ powiatowy zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] z realizacją na działce nr ewid. [...], oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie powyższych obiektów budowlanych. Natomiast decyzja nieważnościowa z dnia [...] marca 2020 r. została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]. Wyeliminowanie z obrotu prawnego części decyzji PINB nr [...] oznacza, że w tym przedmiocie organ powiatowy zobowiązany jest do wydania ponownego rozstrzygnięcia. Rozstrzygając ponownie w powyższym zakresie organ powiatowy musi dokonać ponownej analizy i ocenić, czy obowiązek nałożony uprzednio na inwestora w drodze decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. został wykonany. Wynikiem takiej oceny winna być nowa decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 u.p.b.

W ślad za uzasadnieniem ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. organ wyjaśnił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 u.p.b. powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji

o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie, roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 u.p.b.

W takiej sytuacji – zdaniem WINB - nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w ramach niniejszego postępowania odwoławczego nie jest on uprawniony do oceny przedmiotowej sprawy w zakresie obejmującym przedmiot odwołania, ale również przedmiot stwierdzenia nieważności. Wykraczałoby to poza przedmiot postępowania odwoławczego ustalony treścią odwołania. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Przy czym organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W rezultacie w swoim postępowaniu organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny

i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Jeżeli zaś w okresie od wydania decyzji I instancji do wydania decyzji II instancji stan faktyczny zmienił się tak bardzo, że powstaje de facto nowa sprawa administracyjna, wtedy organ drugiej instancji jest zobowiązany wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego - w ocenie WINB - w sprawie zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej części decyzji PINB nr [...].

Ponadto WINB nie dostrzegł nieprawidłowości w ustaleniach organu powiatowego odnośnie kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej budowy obiektów na działce nr [...] w miejscowości [...], prowadzonej z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia. Zastosowanie znajduje tu ogólna norma administracyjna wyrażona w art. 28 k.p.a., przy czym jej jedynym wyróżnikiem nie może być samo tylko bezpośrednie sąsiedztwo (wspólna granica działek) z terenem przedsięwzięcia realizowanego z naruszeniem prawa. WINB wyjaśnił, że w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziałują na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Charakter przedmiotowej inwestycji, realizowanej z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, a obejmującej budowę budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] na działce nr [...], zdaniem organu odwoławczego, może wpływać na ewentualne ograniczenia w użytkowaniu czy też sposobie wykorzystania terenu działki nr [...], należącej do M. i K.W. W tym zakresie WINB podniósł, że w trakcie oględzin, przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] września 2015 r., K.W. wskazał między innymi na przesiąki gnojówki z wybetonowanego terenu, które przez rów dostają się do jego stawu na działce nr ewid. [...]. Przy czym jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych planu zagospodarowania terenu, teren inwestycji oddalony jest o odległość ok. 17,5 m, mierząc od granicy działki inwestora z działką nr [...] do granicy działki nr [...] z działką nr [...] (działka nr [...] znajduje się pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]). Odległość ta jest mniejsza niż wymagana w § 6 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 81). Zatem istnieje możliwość ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu działki nr [...] ze względu na ewentualne usytuowanie wyżej wymienionych budowli rolniczych na działce inwestora.

Mając na względzie powyższe WINB wyjaśnił, że o ile nie można przesądzić, że wykonane w ramach omawianego przedsięwzięcia roboty budowlane powodują naruszenia wyżej wymienionych wymagań ze względu na faktyczne wykonanie obiektów o charakterze rolniczym (np. faktyczne powstanie płyt do składowania obornika na utwardzeniu terenu inwestycji), to jednak ustalenia w tym zakresie stanowić winny przedmiot postępowania naprawczego organu nadzoru budowlanego. W takim zaś przypadku M. i K.W. niewątpliwie posiadają interes prawny do udziału w postępowaniu, które obejmuje swoim zakresem skutek robót budowlanych zrealizowanych z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia.

Po rozpoznaniu sprzeciwu P.K. wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 179/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższą decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się do oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W ocenie Sądu, WINB nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wskazane powyżej. Żadne inne wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd uznał, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 i 2 decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2019 r.,

nr [...] w postępowaniu nieważnościowym nie kształtowało stanu faktycznego

w sposób, który powodowałby, że mieliśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną. Nie wpływało to bowiem w żaden sposób na realizację obowiązku rozbiórki rampy, który był objęty odrębny rozstrzygnięciem, zawartym w pkt 3 powyższej decyzji, niestanowiącym przedmiotu wspomnianego postępowania nieważnościowego, a jednocześnie nie objętym obowiązkiem przedstawienia projektu zamiennego. Rozstrzygnięcie to było na tyle niezależne w stosunku do pozostałych, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 145/20, przesądził dopuszczalność ograniczenia postępowania odwoławczego jedynie do tego nakazu. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że częściowe zaskarżenie decyzji możliwe jest w sytuacji, gdy kwestionowana jest taka część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Stanowisko takie uzasadnione jest chociażby treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą zatem wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko

w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Stąd - zdaniem Sądu - nie sposób było uznać, iż doszło do takiej zmiany stanu sprawy, aby organ odwoławczy uprawniony był do odstąpienia od oceny i wskazań zawartych w powyższym wyroku Sądu, którym nadal był związany. Sąd ponadto podkreślił, iż nie był uprawniony w tej sprawie do przesądzania ani czy niewykonanie obowiązku rozbiórki spornej rampy miało znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięć związanych z obiektami objętymi projektem zamiennym, jako, iż wykraczało poza przedmiot sprawy, ani też do oceny zasadności zarzutów wskazujących, iż aktualnie wobec nabycia działki nr [...], usytuowanie spornej rampy nie narusza przepisów praw materialnego, gdyż ocena tego rodzaju przepisów leży poza kognicją sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające uchylenie przez WINB pkt. 3 decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WINB wydał w dniu [...] sierpnia 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. w części, w której organ powiatowy nakazał P.K. wykonanie rozbiórki rampy o długości ok. 22,8 m, szerokości ok. 3,6 m i wysokości ok. 0,65 m usytuowanej po wschodniej stronie wiaty o wymiarach ok. 18,4 m x 9,5 m, na działce nr [...] w miejscowości [...].

Uzasadniając swoje stanowisko WINB w pierwszej kolejności wskazał, iż jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi

w powołanych powyżej wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. Następnie podał, iż

od momentu wniesienia przez P.K. odwołania od decyzji PINB z dnia

[...] grudnia 2019 r. nr [...] nastąpiły nowe okoliczności prawno-faktyczne oprócz wydanych w sprawie prawomocnych wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. I tak, WINB decyzją z dnia [...] marca 2020r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność części decyzji nr [...] PINB z dnia [...] grudnia 2019 r., w której organ powiatowy zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] z realizacją na działce nr ewid. [...], oraz nałożył na inwestora P.K., obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektów budowlanych. Natomiast powyższa decyzja nieważnościowa z dnia [...] marca 2020 r. została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanej części decyzji nr [...] oznacza, że w tym przedmiocie organ powiatowy zobowiązany jest do wydania ponownego rozstrzygnięcia. Jednakże powyższa okoliczność nie mogła wpływać na dopuszczalność ograniczenia postępowania odwoławczego jedynie do nakazu rozbiórki rampy.

Dalej WINB stwierdził, że skoro decyzja wydawana w trybie art. 51 ust. 5 u.p.b. dotyczy przedsięwzięcia budowlanego realizowanego z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, to co do zasady jej przedmiotem mogą być roboty budowlane objęte tym pozwoleniem. Decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. jest bowiem kolejnym rozstrzygnięciem przewidzianym w trybie przepisów art. 51 u.p.b., które ma na celu legalizację samowoli budowlanej w zakresie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Natomiast z treści zaskarżonej decyzji rozbiórkowej oraz wcześniejszych aktów wydanych przez organ I instancji

w omawianej sprawie należy wnosić, że rampa o długości ok. 22,8 m, szerokości ok. 3,6 m i wysokości ok. 0,65 m, usytuowana po wschodniej stronie wiaty

o wymiarach ok. 18,4 m x 9,5 m, na działce nr [...] w miejscowości [...], o ile nie stanowiła samodzielnego przedmiotu przedsięwzięcia objętego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] z realizacją na działce nr [...], to jednak została wzniesiona w ramach budowy wiaty, objętej powyższym pozwoleniem na budowę i ze względu na swoje przeznaczenie (określone w odwołaniu P.K. jako "stół paszowy do karmienia krów") stanowi urządzenie budowlane związane z tym obiektem. Zatem budowę przedmiotowej rampy należy zaliczyć do robót budowlanych wykonanych w ramach istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Natomiast w dniu [...] października 2019 r. PINB przeprowadził oględziny, w wyniku których protokolarnie ustalił, że żaden z obowiązków dotyczący wykonania robót budowlanych nałożonych uprzednią decyzją ostateczną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., to jest decyzją PINB nr [...] z dnia [...] września 2017 r., nie został wykonany. Brak jest przy tym okoliczności świadczących o zmianie stanu faktycznego w tej kwestii. W związku z tym WINB podkreślił, że niewywiązanie się obowiązków nałożonych na inwestora w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. obligowało organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do wydania w omawianej sprawie decyzji w trybie art. 51 ust. 5 u.p.b. Norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 u.p.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 ma charakter związany, a organowi nie pozostawiono możliwości uwzględnienia ewentualnego braku zawinienia strony. Mając na względzie powyższe ustalenia WINB stwierdził, że w omawianym przypadku – z uwagi na datę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie – zastosowanie ma u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), a to z uwagi na treść art. 25 ustawy nowelizującej. Natomiast, jeżeli nie uchylono decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 u.p.b., to decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. winna obejmować nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a więc do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie, ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 u.p.b. W rezultacie nie można byłoby mówić o doprowadzeniu obiektu (budowy) do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, skoro nie funkcjonuje ono w obrocie prawnym. W ocenie organu odwoławczego w omawianym przypadku, mając na względzie treść art. 51 ust. 5 u.p.b., jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem jest decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, którą w omawianym przypadku jest rozpatrywana część wiaty w postaci rampy. Zdaniem WINB, w omawianym przypadku brak było możliwości wydania nakazu zaniechania prowadzenia robót budowlanych, który także przewiduje art. 51 ust. 5 u.p.b. Ewentualna decyzja o zaniechaniu dalszych robót oznaczałaby, że przedmiotowa rampa powinna pozostać w takim stanie w jakim jest obecnie, a to jest nie do pogodzenia z założeniami jakie ustawodawca przyjął w art. 51, którego celem jest przede wszystkim, doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutu braku przymiotu strony M. i K.W. WINB przedstawił natomiast argumentacją tożsamą z powołaną powyżej, a zawartą w uzasadnieniu decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2021 r.

Reasumując WINB stwierdził, że zaskarżona część decyzji PINB nr [...] odpowiada przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym odwołanie wniesione przez adresata od tej części decyzji oraz zawarte w nim argumenty nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie WINB postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań procesowych określonych w k.p.a., zaś wydane w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie odpowiada przepisom u.p.b.

Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona część decyzji PINB

w przedmiocie nakazu rozbiórki rampy oraz niniejsza decyzja odwoławcza załatwia sprawę dotyczącą prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od warunków decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] tylko w części wybudowanej rampy. W pozostałej części postępowanie winno być przeprowadzone przez PINB w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego części decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., w której organ powiatowy zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...] oraz nałożył na inwestora P.K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionych obiektów budowlanych. Oznacza to, że w tym przedmiocie organ powiatowy zobowiązany jest do wydania ponownego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższa decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. wniósł P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7-9, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co

w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż w celu doprowadzenia inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wydanie orzeczenia nakazującego wykonanie rozbiórki przedmiotowej rampy;

2) art. 105 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sytuacji braku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn,

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa;

4) art. 138 § 1 pkt 1. k.p.a. przez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję, w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym jest mowa

w treści art. 50 - 51 u.p.b. polega na rozstrzygnięciu, co należy dokonać (zaniechać), aby określone roboty budowlane wykonywane (bądź wykonane) doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora w zależności od poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleń. W toku postępowania podnoszono, że wykonana przez inwestora przedmiotowa rampa nie spełnia wymogów wynikających z obowiązujących przepisów technicznych (§ 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Stąd też w pełni zasadnie było prowadzenie postępowania naprawczego m.in. w stosunku wyżej wymienionego obiektu. Istotny jest jednak fakt, który został pominięty przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, iż w toku postępowania administracyjnego inwestor zrealizował wszystkie wymogi wynikające z powyższych przepisów m.in. przez nabycie od Miasta i Gminy części działki o numerze ewidencyjnym [...]. Obecnie odległość wspomnianej rampy od najbliższej działki o numerze ewidencyjnym [...], która nie jest własnością P.K. wynosi 2.5 m, a więc ponad 1.5 m. W tym stanie rzeczy, zdaniem pełnomocnika nie ulega wątpliwości, iż spełnione są wszystkie kryteria wynikające z obowiązujących przepisów technicznych. Nie zachodzi zatem potrzeba zastosowania przepisów art. 51 u.p.b, chociażby z uwagi na brak podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W sytuacji bowiem zgodności wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną i nienaruszeniem innych przepisów m.in. powyższego rozporządzenia dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 51 u.p.b. stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania naprawczego w tym przypadku wynikała z braku legalnej możliwości wydania orzeczenia w sprawie, które to nakazywałoby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenia ich do zgodności z prawem.

Następnie, powołując się na poglądy orzecznictwa, skarżący podkreślił, iż

w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 - 51 u.p.b., jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną

i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 u.p.b. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej pod względem legalności, jest decyzja WINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. w części nakazującej skarżącemu P.K. wykonanie rozbiórki rampy o długości ok. 22,8 m, szerokości ok. 3,6 m i wysokości ok. 0,65 m, usytuowanej po wschodniej stronie wiaty o wymiarach ok. 18,4m x 9,5 m, na działce nr [...] w miejscowości [...].

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 51 ust. 5 u.p.b., zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Kontrolowane postępowanie poprzedzone było bowiem wydaniem przez PINB - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. – decyzji z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w której nakazano skarżącemu wykonanie rozbiórki wyżej opisanej rampy w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Procedura legalizacyjna prowadzona w trybie art. 51 u.p.b. - w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego - przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wymieniony w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., a w kolejnym sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzje na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5 u.p.b.

W kontrolowanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd działali w warunkach związania wynikającego z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako p.p.s.a.). Uprzednio bowiem w kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydawał opisane powyżej wyroki z dnia

22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 145/20 oraz z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 179/21. Zgodnie ze wspomnianym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA: z 1 września 2010 r., II OSK 518/09, z 30 lipca 2009 r.,

II FSK 451/08, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09). Przez ocenę prawną,

o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego

i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią

z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r.,

II FSK 2523/12). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA

z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10).

Z pierwszego z powyżej powołanych wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. wynika, iż w związku z tym, że wspomniana decyzja PINB z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 3 u.p.b., nie została usunięta

z obrotu prawnego, a oględziny wykazały, że obowiązek rozbiórki rampy nie został wykonany, tym samym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było kontynuowanie postępowania legalizacyjnego przez podejmowanie dalszych czynności, które określone zostały w art. 51 ust. 4 i 5 u.p.b. Ponadto zdaniem Sądu nałożenie obowiązku rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b., w sytuacji gdy wcześniejszą decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b również orzeczono

o nakazie rozbiórki tego samego obiektu (lub jego części), nie oznacza orzekania

w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a tym samym nie sposób było uznać, iż postępowanie było bezprzedmiotowe i jego umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. był zasadne. Uzupełniając powyższe stanowisko należy wskazać, iż prawodawca nie przewidział dla obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. możliwości przymusowego ich wykonania. Co za tym idzie to adresat decyzji nakładającej określone obowiązki wydawanej na podstawie tych przepisów uprawniony jest do samodzielnego rozstrzygnięcia, czy chce te obowiązki zrealizować, czy też odmówi ich realizacji, co rodzić będzie po stronie organu obowiązek zastosowania sankcji o jakich mowa w art. 51 ust. 5 u.p.b. Dopiero zaś te obowiązki o charakterze sankcji będą mogły być przez organy administracji egzekwowane w trybie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu

z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Po 1140/14). Z przywołanego wyroku WSA

w Gorzowie Wlkp. wynika również, że ze względu na jednoznacznie sformułowany zakres zaskarżenia zawarty w odwołaniu P.K., tj. co do pkt 3 decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2019 r., dopuszczalne było orzekanie przez organ odwoławczy

w jedynie w odniesienie do rozstrzygnięcia nakazu rozbiórki rampy. Kwestie tą potwierdził WSA w Gorzowie Wlkp. we wspomnianym wyroku

z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 179/21, wskazując dodatkowo, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 i 2 decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w postępowaniu nieważnościowym nie kształtowało stanu faktycznego w sposób, który powodowałby, że mieliśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną. Nie wpływało to bowiem w żaden sposób na realizację obowiązku rozbiórki rampy, który był objęty odrębny rozstrzygnięciem, zawartym w pkt 3 powyższej decyzji, niestanowiącym przedmiotu wspomnianego postępowania nieważnościowego, a jednocześnie nie objętym obowiązkiem przedstawienia projektu zamiennego. Sąd uznał ponadto, iż decyzja w zakresie rozbiórki rampy zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Stąd - zdaniem WSA - nie sposób było uznać, iż doszło do takiej zmiany stanu sprawy, aby organ odwoławczy uprawniony był do odstąpienia od oceny

i wskazań zawartych w powyższym wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 145/20.

Uwzględniając zawarte w tych wyrokach oceny i wskazania co do dalszego postępowania, Sąd stwierdził, iż WINB w pełni się im podporządkował orzekając jedynie w odniesieniu do zakwestionowanego w odwołaniu przez stronę obowiązku rozbiórki rampy. WINB dokonał również zaleconej przez Sąd oceny posiadania przez M. i K.W. przymiotu strony, którą należało uznać za prawidłową. Nie było to zresztą kwestią sporną na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie stanowiło to bowiem przedmiotu zarzutów sformułowanych w skardze. Ponadto udział wyżej wymienionych osób w sprawie nie miał wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały

w niniejszej sprawie przywołany powyżej przepis art. 51 ust. 5 u.p.b. Podkreślić bowiem należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. ma charakter związany. Niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. skutkuje obowiązkiem organu nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 5 u.p.b., w tym nakazu rozbiórki (por. wyroki NSA: z 20 lutego 2020 r., II OSK 3267/19, z 16 lipca 2018 r., II OSK 3043/17). Norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 p.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie wykonany został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Gl 1647/19). Zaznaczyć przy tym należy, iż organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. tylko jeden raz. Po jej wydaniu nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2005 r., OSK 1554/04). Z art. 51 u.p.b. wynika bowiem, że po wydaniu decyzji wskazanej w ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 u.p.b. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości nałożenia na inwestora, przy wydawaniu tych decyzji, jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji.

Wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. organ ogranicza się zatem jedynie do zbadania, czy zostały wykonane obowiązki nałożone w uprzednio wydanej na podstawę art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. decyzji, mającej przymiot ostateczności

i pozostającej tym samym w obrocie prawnym. Nie ulega wątpliwości w kontrolowanej sprawie, że decyzja PINB z dnia [...] września 2017 r., nr [...] nakładająca na skarżącego obowiązek rozbiórki rampy nie została wykonana. Ponadto jest ostateczna i na dzień wydawania decyzji nie została wyeliminowana

z obrotu prawnego. Wnioski o wygaśnięcie oraz o zmianę tej decyzji, na które powoływał się skarżący w postępowaniu odwoławczym, nie zostały dotychczas rozpoznane (por. pismo WINB z [...] marca 2022 r. - k. 98 akt sądowych). Zaznaczyć również należy, iż uruchomienie powyższych postępowań nadzwyczajnych nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, jak to trafnie uznał WINB w postanowieniu z dnia [...] listopada 2020 r.(k. 9 akt postępowania odwoławczego). Z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika bowiem jednoznacznie, że przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowanie jest zależność rozpatrzenia prowadzonej sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ bądź sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej

w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Wskazywano, że prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym,

a brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., II GSK 461/20). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie właściwe. Powyższy przepis dotyczy zatem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 lipca 2021 r. II SA/Gd 285/21). Podkreślić również należy, że na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą mieć wpływu względy natury celowościowej

i ekonomika postępowania (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2508/15). Wspomniana zależność winna polegać na tym, że bez rozpoznania zagadnienia wstępnego nie można w ogóle załatwić innej sprawy, będącej w toku, albowiem zagadnienie to stanowi przesłankę o charakterze prawnym. Treścią tego zagadnienia jest rozstrzygnięcie co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, które mają znaczenie prawne jako przesłanka wydania decyzji

w prowadzonym postępowaniu. Konkretna treść tego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, albowiem jakkolwiek może mieć ona wpływ na sposób załatwienia rozpoznawanej sprawy i treść decyzji, to niezależnie od treści, zagadnienie wstępne jest rozstrzygnięte. Chodzi tu zatem o przypadek, gdy inny organ lub sąd, do którego właściwości zagadnienie wstępne należy, jeszcze w ogóle go nie rozstrzygnął, a nie o przypadek, gdy zagadnienie rozstrzygnięto, ale w odrębnym postępowaniu podjęto próbę jego wzruszenia. Do czasu skutecznego wzruszenia wydane rozstrzygnięcie w obrocie prawnym istnieje i nie ma podstaw do wstrzymywania się z załatwieniem sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2019 r., VII SA/Wa 2306/18). Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. W obrocie prawnym znajduje się bowiem decyzja PINB z [...] września 2017 r. Istniała zatem podstawa do orzekania

w przedmiotowej sprawie. Trzeba wskazać, że ewentualne uchylenie decyzji będącej podstawą wydania innej decyzji, stanowi przesłankę wznowienia postępowania,

o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż podnoszony przez skarżącego fakt nabycia działki pasa gruntu, który spowodował, iż sporna rampa jest obecnie oddalona od działki sąsiedniej, niestanowiącej własności skarżącego o 2.5 m, stanowi okoliczności nieistotną z punktu widzenia przesłanek wydania decyzji określonej art. 51 ust. 5 u.p.b. W kontekście powyższych uwag podniesione

w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Poczynione bowiem przez organ ustalenia były wystarczające i adekwatne do okoliczności, jakie podlegają badaniu w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu, których zakres wyznacza przepis art. 51 ust. 5 u.p.b. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się do kwestii istotnych z punktu widzenia wspomnianej normy prawa materialnego.

Dopiero bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. uniemożliwiałoby przejście przez organ do następnego etapu postępowania legalizacyjnego wyznaczonego przez przepis art. 51 ust. 5 u.p.b., na co zresztą zwrócił uwagę WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 145/20, który orzekał gdy znana była już okoliczność wykupu przez skarżącego części działki nr [...]. Stąd też nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie należało uznać, iż jedyny prawidłowym rozstrzygnięciem było ponowne nałożenie na skarżącego obowiązku rozbiórki rampy. Zresztą przywrócenie do stanu poprzedniego byłoby tożsame z rozbiórką spornej rampy. Zaniechanie zaś dalszych robót mogłoby się odnosić jedynie do sytuacji niezakończonej budowy, a z takim przypadkiem nie mieliśmy do czynienia w sprawie.

Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.