Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 980/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25b ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 383 pkt 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi C. G. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Powiatu Ł. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Powyższa uchwała został podjęta na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1319) w zw. z art. 12 pkt 11 i art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, poz. 1038). W § 1 Rada Powiatu stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu Ł. C. G. z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Powiatu Ł. oraz występowania jako przedstawiciel w prowadzeniu tej działalności.

Z uzasadnienia stanowiącego załącznik do powyższej uchwały wynika, że w myśl art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek, m.in. naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Okoliczność tę stwierdza rada, w drodze uchwały. Jednocześnie zgodnie z brzmieniem art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, poz. 1038), radni nie mogą zarządzać działalnością prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Rada wyjaśniła, że przedmiotowa uchwała została podjęta z uwagi na wypełnienie przesłanek wskazanych w art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tj. z uwagi na fakt, że mandat radnego C. G. wygasł w wyniku zarządzania przez niego działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia Powiatu Ł., a także z uwagi na występowanie przez niego jako przedstawiciel w prowadzeniu tej działalności.

Rada wskazała, że z jej ustaleń wynika, że Spółka ,,A’’ z siedzibą w Ł., w której radny pozostaje zatrudniony, jest następcą prawnym Spółka z o.o. ,,B’’. W wyniku wyłonienia w drodze przetargu oferty ,,B’’, w dniu 25 czerwca 2012 r. doszło do zawarcia trójstronnej umowy dzierżawy pomiędzy Powiatem, ,,B’’ Spółka z o.o. a ,,A’’ z siedzibą w Ł.. Przedmiotem umowy była dzierżawa nieruchomości należącej do Powiatu Ł. na okres 20 lat oraz ruchomości będących własnością ,,A’’ w Ł. na okres lat 5. Powiat Ł. pozostaje właścicielem nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. C 62 w .. Zabudowania działki stanowią kompleks budynków szpitalnych, zajmowanych obecnie przez ,,A’’ Spółkę z o.o., w których to budynkach prowadzi ona przedsiębiorstwo oznaczone jako "[...]". Umowa ze strony Powiatu została podpisana przez radnego C. G., który w owym czasie sprawował funkcję Starosty Powiatu Ł.. W związku z przejęciem, w trybie art. 529 § 1 punkt 4 Kodeksu spółek handlowych, części majątku spółki ,,B’’ Spółki z o.o. - Spółka ,,B’’ wstąpiła w prawa i obowiązki dzierżawcy ww. nieruchomości.

Rada wyjaśniła, że na tle wykonywania umowy dzierżawy zaistniał spór pomiędzy Powiatem a Spółką będącą dzierżawcą. W ocenie Powiatu, ,,A’’ nie wywiązały i nie wywiązują się w dostateczny sposób z obowiązków wynikających z umowy dzierżawy. Kwestia wydzierżawienia nieruchomości stała się również przedmiotem kontroli Najwyższej Izby Kontroli, która stwierdziła licznie uchybienia co do realizacji umowy. W związku z nierealizowaniem przez ,,A’’ zadeklarowanych w ofercie nakładów inwestycyjnych, Powiat nałożył na Spółkę karę umowną, zgodnie z aneksem nr 7 do tej umowy. Sprawa o zapłatę kary umownej została skierowana do Sądu Okręgowego w S. w sierpniu 2021 r. (sygn. akt [...]). Rada zaznaczyła, że spółka co do zasady spełnia swoje obowiązki umowne w tym aspekcie, że uiszcza wyznaczony czynsz dzierżawny i prowadzi Szpital w Ł., udzielając mieszkańcom Powiatu świadczeń opieki zdrowotnej, również finansowanych ze środków publicznych (choć co do zakresu zobowiązania w tym zakresie, Powiat oraz Spółka również prezentują różnicę stanowisk, która sprowadza się do tego, że Powiat uznaje dokonane przez Spółkę ograniczenie zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych za dokonane z naruszeniem postanowień umowy. W szczególności od dnia 1 sierpnia 2020 r., oddział położniczo - ginekologiczny udziela świadczeń wyłącznie w zakresie położnictwo i ginekologia hospitalizacja (wyłącznie ginekologia) a nie jak powinien w ocenie Powiatu: położnictwo i ginekologia hospitalizacja - N01,N20.).

Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że Przewodniczący Rady Powiatu Ł. w dniu 26 kwietnia 2021 r. skierował pismo do radnego celem złożenia wyjaśnień, w szczególności co do okoliczności pełnienia przez niego funkcji członka zarządu lub prokurenta we wskazanej spółce. W odpowiedzi radny w piśmie z dnia 10 maja 2021 r. wskazał, że z dniem 15 kwietnia 2021 r. podjął pracę w Spółce ,,A’’ Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na podstawie umowy o pracę, jednakże nie pełnił ani nie pełni funkcji członka zarządu lub prokurenta. Radny podał, że w jego przekonaniu zakres jego obowiązków nie wchodzi w kolizję z treścią art. 25 b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Natomiast pismem z dnia 18 maja 2021 r. Przewodniczący Rady Powiatu Ł. wezwał radnego do złożenia kopii umowy o pracę wraz z zakresem obowiązków pracowniczych oraz kopii upoważnień/pełnomocnictw do działania w imieniu ,,A’’ Spółka z o.o. w Ł.. Na powyższe pismo C. G. nie udzielił żadnej odpowiedzi (pismo nie zostało podjęte z placówki pocztowej). W związku z powyższym Przewodniczący Rady Powiatu Ł. 23 czerwca zwrócił się do Prezesa Spółki ,,A’’ o przesłanie kopii umowy o pracę wraz z zakresem obowiązków radnego oraz kopii upoważnień/ pełnomocnictw do działania w imieniu Spółki.

Podczas sesji Rady Powiatu 26 maja 2021 r. radny C. G. wyjaśnił, że jest zatrudniony w spółce ,,A’’ Sp. z o.o. w Ł. jako zastępca dyrektora ds. technicznych/gospodarczych, oraz że nie koliduje to z pełnieniem przez niego mandatu radnego. Radny oświadczył także, że nie zarządza w spółce, a wykonuje polecenia Zarządu, a do zakresu jego obowiązków należy dbanie o dobro mienia, które jest mieniem powiatowym, a wykonywane polecenia dotyczą spraw gospodarczych i technicznych.

W uzasadnieniu do uchwały wskazano także, że 10 czerwca 2021 r., na kolejnej sesji Rady Powiatu, C. G. nawoływał, aby Powiat Ł. nie kierował przeciwko spółce ,,A;; Sp. z o.o. pozwu do sądu o zapłatę kar umownych z uwagi na możliwość wszczęcia egzekucji komorniczej.

Ponadto wskazano, że 7 lipca 2021 r. wpłynęło ze Spółki ,,A’’ w Ł. pismo wraz z kopią umowy o pracę radnego C. G. oraz zakresem jego obowiązków. Umowa o pracę radnego zawarta została w dniu 8 kwietnia 2021 r., przy czym obecny zakres obowiązków radnego obowiązuje od 15 kwietnia 2021 r. Umowa została nazwana umową na czas określony, przy czym albo czas jej trwania nie został określony w umowie, albo też został on zanonimizowany przez Spółkę. Radny zatrudniony jest na stanowisku Wicedyrektora Szpitala w Ł. (będącego przedsiębiorstwem prowadzonym przez Spółkę ,,A’’). Radny wykonuje swoje obowiązki pracownicze w pełnym wymiarze czasu pracy. Do ich zakresu należy w szczególności "nadzór nad bieżącą działalnością szpitala w Ł.", a także "nadzór nad zasobami ludzkimi" oraz "nadzór nad majątkiem ruchomym Spółki, stanowiącym jej własność". Bezpośrednim przełożonym radnego jest zgodnie z umową Prezes Zarządu Spółki oraz Dyrektor Szpitala w Ł.. Informacja o wynagrodzeniu nie została wskazana w umowie bądź też została zanonimizowana.

Zdaniem Rady nie budzi wątpliwości, że ,,A’’ Spółka z o.o. prowadzą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat. Odnosząc się zaś do kwestii wykorzystania mienia powiatu, Rada wskazała, że zgodnie z orzecznictwem pojęcie mienia komunalnego (a więc i mienia powiatu) powinno być interpretowane szeroko i obejmuje ono m.in. środki pieniężne, a więc tym bardziej ruchomości oraz nieruchomości powiatu. W przedmiotowej sprawie, ,,A’’ Sp. z o.o. pozostają stroną umowy dzierżawy z 25 czerwca 2012 r., której przedmiotem jest wydzierżawienie nieruchomości zabudowanej należącej do powiatu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z wiedzą Rady, we wcześniejszym czasie współpracy Spółka prowadziła więcej szpitali, jednak w chwili podejmowania niniejszej uchwały ,,A’’ Sp. z o.o. prowadzą działalność gospodarczą skupioną jedynie wokół prowadzenia Szpitala w Ł..

W ocenie Rady Powiatu nie ma zatem wątpliwości, że radny jako wicedyrektor Szpitala w Ł. - a więc w rozumieniu cywilnoprawnym przedsiębiorstwa - nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Inaczej jednak Rada oceniła fakt zarządzania przez niego działalnością gospodarczą, a także fakt pozostawania przez radnego przedstawicielem tej działalności gospodarczej. Rada Powiatu wyjaśniła, że regulacja art. 25b ust. 1 u.s.p. zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania - czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie. Rada powołała się na wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, LE X nr 2315848 oraz na wyroku NSA z dnia 25 października 2019 r. (II OSK 2354/19, LE X nr 2748408) i wskazała, że okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii jednostki samorządu terytorialnego, w której piastuje on mandat, stwarza podejrzenie, iż z uwagi na działalność radnego w organie stanowiącym tej jednostki i przez to wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego, jest on podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych dla siebie warunków korzystania z tego mienia w porównaniu z innymi osobami. Dlatego stosownie do ustanawianych zakazów, radny nie ma prawnej możliwości ani prowadzenia działalności gospodarczej jako przedsiębiorca ani też jako osoba zarządzająca działalnością gospodarczą innej osoby (tj. "na cudzy rachunek"), o ile w działalności tej wykorzystywane jest mienie jednostki samorządu terytorialnego, w której radny uzyskał mandat. Nie może być też przedstawicielem, pełnomocnikiem ani prokurentem w prowadzeniu takiej działalności.

Rada Powiatu podała, że Słownik Języka Polskiego wskazuje, że "dyrektor" to "osoba kierująca pracą instytucji lub przedsiębiorstwa", inny słownik (sjp.pl) wskazuje, że "dyrektor" to "osoba zarządzająca i odpowiadająca za prowadzony przez siebie zakład administracyjny lub inną jednostkę strukturalną". Również w rozumieniu biznesowym, dyrektor to najwyższe lub jedno z najwyższych stanowisk w danym przedsiębiorstwie (dyrektor szpitala, dyrektor szkoły, dyrektor zakładu pracy etc.) lub części przedsiębiorstwa (dyrektor departamentu, dyrektor artystyczny, dyrektor ds. administracyjnych etc). W sposób oczywisty, jako członek kadry zarządzającej dyrektor - a więc i jego zastępcy zajmują się zarządzaniem i kierowaniem jednostką organizacyjną w całości lub w wyznaczonym aspekcie działania. Jednocześnie, biorąc pod uwagę zakres obowiązków radnego, nie należy uznawać, że sam fakt użycia słowa "nadzór" (wg Słownika Języka Polskiego PWN: "kontrolowanie lub pilnowanie kogoś lub czegoś") wyklucza uznanie faktycznego zakresu obowiązków za zarządzanie działalnością gospodarczą, chociażby w pewnym aspekcie. Trudno bowiem przyjąć w ujęciu biznesowym model, w którym osoba Zastępcy Dyrektora Szpitala w Ł. (a więc działalności gospodarczej Spółki) miałaby jedynie obserwować i nadzorować odpowiednio bieżącą działalność szpitala, kadrę szpitala oraz majątek ruchomy stanowiący własność Spółki, nie posiadając przy tym niezbędnych do realizacji tego celu, a właściwych kadrze zarządzającej, kompetencji zarządczych. Rada Powiatu stwierdziła, że w praktyce biznesowej normalnym zjawiskiem jest, że osoba Wicedyrektora, którego kompetencje obejmują m.in. nadzór nad bieżącą działalnością przedsiębiorstwa i nadzór nad zatrudnionym personelem (zasobami ludzkimi) obejmuje również reprezentowanie (bycie przedstawicielem) Spółki jako pracodawcy względem pracowników, a także względem osób trzecich.

Rada wzięła pod uwagę również to, że to radny, wcześniej działający jako Starosta, reprezentował Powiat w kontaktach ze Spółką, a także, że to za jego kadencji doszło do zawarcia umowy dzierżawy, której warunki (co zostało stwierdzone wprost w toku kontroli NIK) nie były i nie są dla Powiatu korzystne. Co również nie pozostaje niezauważone, to potencjalna możliwość korzystania przez radnego ze swojej pozycji dla osiągnięcia partykularnych celów zarówno zarządzanej przez radnego działalności, jak i samego radnego zatrudnionego w spółce.

Rada Powiatu wyjaśniła, że podejmując przedmiotową uchwałę wzięła pod uwagę w szczególności wyjaśnienia radnego składane w toku rozważania sprawy, ale także jego postawę - nieodebranie przez niego wezwania do złożenia umowy o pracę i niezłożenie samodzielnie treści umowy o pracę oraz zakresu obowiązków. Ponadto nie mogło zostać pominięte, że radny pozostając wicedyrektorem Szpitala w Ł., argumentował na posiedzeniu Rady Powiatu Ł. przeciwko składaniu pozwu o zapłatę kary umownej. Rada wzięła pod uwagę wysokie prawdopodobieństwo, że radny nie działał wówczas jako radny Powiatu Ł., a wykorzystywał swoją pozycję do "lobbowania" na rzecz swojego pracodawcy - Spółki pozostającej w sporze z Powiatem. Powyższe również pozwala przyjąć, że względem Powiatu Ł. radny pozostawał w pierwszej kolejności przedstawicielem zatrudniającej go Spółki, wykorzystując swój mandat dla dobra zarządzanej przez siebie działalności gospodarczej.

Rada wskazała, że wzięła pod uwagę przy ocenie sytuacji całokształt okoliczności prawnych. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu. Zgodnie z art. 25a ust. 1, radny powiatowy nie może podejmować dodatkowych zajęć mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z Rotą ślubowania.

Jednocześnie Rada nie dała wiary wyjaśnieniom radnego. Radny wyjaśnił, że zatrudniony jest na stanowisku "zastępca dyrektora ds. technicznych/gospodarczych", co nie jest zgodne z prawdą. Ponadto radny wskazał, że nie zarządza w Spółce ,,A’’. Nie zaprzeczył, że zarządza lub współzarządza (przepis nie wymaga bowiem, aby radny był wyłącznie zarządzającym) prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Jednocześnie brak formalnego pełnomocnictwa do reprezentowania (a przynajmniej brak okazania go na wezwanie Przewodniczącego) Spółki jako przedsiębiorcy nie przeczy temu, że jest on przedstawicielem działalności gospodarczej - Szpitala w Ł. względem innych osób, chociażby innych pracowników Spółki, którzy pracują w Szpitalu i są mu podlegli. Pomimo wielokrotnej możliwości, radny nie przedłożył Radzie dowodów ani nie wypowiedział się kompleksowo co do zaistniałych okoliczności w sposób, który uzasadniałby niepodejmowanie przez Radę uchwały o przedmiotowej treści.

Rada Powiatu wyjaśniła, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały radnemu umożliwiono złożenie wyjaśnień, stosownie do art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego. W związku z powyższym mandat radnego C. G. wygasł z uwagi na naruszenie przez niego dyspozycji art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Powyższe uzasadniało powzięcie przez Radę Powiatu Ł. uchwały stwierdzającej jego wygaśnięcie.

W skardze C. G. zarzucił naruszenie przepisów prawa w sposób uzasadniający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 k.w. w zw. z art. 12 pkt 11 i 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu wygaśnięciu mandatu radnego z uwagi na zarządzanie działalnością gospodarczą (,A’’ Spółka z o.o. w Ł.) prowadzoną z wykorzystaniem mienia Powiatu Ł., a także występowanie jako przedstawiciel, pełnomocnik w prowadzeniu tej działalności, podczas gdy nigdy nie był i nie jest członkiem organów upoważnionych do reprezentowania Spółki, nigdy nie był i nie jest prokurentem Spółki, co więcej nigdy nie był i nie jest przedstawicielem, czy pełnomocnikiem Spółki do reprezentowania jej interesów na zewnątrz, stąd jego mandat radnego nie wygasł i nie istniały podstawy do stwierdzenia jego wygaśnięcia, a podjęta uchwała jest oczywiście błędna, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący wskazał, że umowa o pracę określa jego stosunek pracowniczy ze spółką. Próba sztucznego rozszerzania przez Radę jego pracowniczego zakresu obowiązków na stanowisku wicedyrektora do reprezentowania Spółki względem osób trzecich jest dowolną i subiektywną analizą tego dokumentu przeprowadzoną wbrew dyspozycji art. 201 § 1 i 204 § 2 k.s.h., zapisom umowy Spółki (mają one odzwierciedlenie we wpisie do KRS Spółki) i treści oświadczenia Spółki z dnia 28 września 2021 r. W żadnym zakresie taka analiza materiału dowodowego nie spełnia wymogów art. 7, 77, 80 k.p.a. Najlepszym przykładem błędnych ustaleń organu jest fakt, iż zgodnie z jego stanowiskiem (hipotetycznie zakładając jego prawidłowość) jako wicedyrektor może podpisać w imieniu i na rzecz Spółki umowę kredytu obrotowego (względnie jakiegokolwiek innego finansowania), wypowiedzieć umowę dzierżawy budynków, w którym spółka prowadzi działalność gospodarczą, podpisać weksel w imieniu Spółki, złożyć deklarację CIT, VAT, pozwać kontrahentów Spółki, a także podpisywać roczne sprawozdania finansowe spółki składne do KRS. Oczywiście czynności tych nie może skutecznie i zgodnie z prawem wykonać, a zatem twierdzenia organu nie znajdują także logicznego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z oświadczeniem pracodawcy skarżącego - ,,A’’ SP z o.o. z dnia 28 września 2021 r. skarżący nie jest członkiem Zarządu, nie pełnił funkcji prokurenta, czy pełnomocnika Zarządu, nie miał i nie ma udzielnych pełnomocnictw do reprezentowania Spółki na zewnątrz. Skarżący jest zatrudniony jako Zastępca Dyrektora Szpitala w Ł., jego zakres obejmuje nadzór nad majątkiem ruchomym Spółki będącym jej własnością oraz nad koordynacją zasobów ludzkich. Skarżący nie jest osobą zarządzającą działalnością gospodarczą Spółki ani nie występuje jako przedstawiciel w prowadzeniu tej działalności, jak twierdzi Rada Powiatu. Ponadto pełnomocnik wskazał, że skarżący zawarł ze spółką umowę o pracę. Zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykorzystania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Skarżący pozostawał więc w stosunku podporządkowania, posiadał bezpośredniego przełożonego. Do zakresu jego obowiązków nie należało samodzielne decydowanie o wszelkich kwestiach związanych z prowadzoną działalnością. Zatrudnienie radnego na podstawie umowy o pracę na stanowisku Zastępcy Dyrektora w ,,A’’ Spółka z o.o., w przypadku gdy Spółka posługuje się przy prowadzeniu swej działalności mieniem komunalnym na podstawie zawartej umowy dzierżawy z Powiatem Ł. nie narusza przepisów antykorupcyjnych.

Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał na opinie prawne sporządzone na zlecenie skarżącego. Treść tych opinii została odczytana na posiedzeniu Rady Powiatu Ł., w związku z powyższym powinna stanowić część materiału dowodowego. Rada Powiatu nie uwzględniała stanowiska skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Powiatu Ł. z dnia [...] r. Nr [...], podjęta na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319 ze zm.) dalej: "u.k.w.") oraz art. 12 pkt 11 i art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.) dalej: u.s.p., w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego C. G. .

W myśl art. 383 § 2 u.k.w. wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga została wniesiona skutecznie, co pozwala na merytoryczne jej rozpoznanie. Spełnione zostały bowiem wymogi formalne określone w art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego, przewidującego siedmiodniowy termin do wniesienia przez zainteresowanego skargi do sądu administracyjnego od uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2-5 i 7, liczonego od dnia doręczenia uchwały. Zgromadzone w sprawie dowody świadczą, że zaskarżoną uchwałę skarżący otrzymał w dniu 13 października 2021 r., natomiast wniesienie skargi nastąpiło w dniu 15 października 2021 r. Zachowany został również wymóg wynikający z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, dotyczący umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 18 maja 2021 r. Przewodniczący Rady Powiatu Ł. umożliwił skarżącemu złożenie wyjaśnień co do okoliczności pełnienia przez niego funkcji członka zarządu lub prokurenta we wskazanej Spółce oraz do złożenia kopii umowy o pracę wraz z zakresem jego obowiązków pracowniczych oraz kopii upoważnień/pełnomocnictw do działania w imieniu ,,A’’ Spółka z o.o. w Ł.. Ponadto skarżący swoje stanowisko przedstawił podczas sesji Rady Powiatu Ł. w dniu [...] r.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że wskazany jako podstawa prawna jej podjęcia przepis art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przewiduje, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim odrębnym przepisem, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, jest art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Zakaz wynikający z art. 25b ust. 1 u.s.p. opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Druga przesłanka to wykorzystanie przy tej działalności gospodarczej mienia powiatu.

Przytoczony przepis ma charakter antykorupcyjny, gdyż eliminuje możliwość wykorzystywania przez radnych mienia komunalnego gminy (powiatu) na uprzywilejowanych zasadach. Jego celem jest wykluczenie sytuacji, w której radny, wykonując mandat w powiecie (gminie), będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tego powiatu, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego.

Podkreślić należy, iż mający w rozpatrywanej sprawie zastosowanie art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w., przewiduje sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W takim przypadku, wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że Spółka, w której zatrudniony jest skarżący korzysta z mienia powiatu, a mieniem tym jest nieruchomość zabudowana, stanowiąca własność powiatu, położona w Ł. przy ul. C .

W ocenie Sądu spełniona została również druga przesłanka przewidziana w art. 25b ust. 1 u.s.p., a mianowicie przy prowadzeniu przez Spółkę działalności z wykorzystaniem mienia powiatu, radny był, w rozumieniu tego przepisu, osobą zarządzającą działalnością gospodarczą Spółki oraz przedstawicielem w prowadzeniu działalności, umocowanym do prowadzenia spraw przedsiębiorstwa, a zakres jego kompetencji został wyznaczany przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą.

W tym miejscu wskazać należy, że niewątpliwie zarządzaniem działalnością gospodarczą, o którym mowa w art. 25b ust. 1 u.s.p., jest pełnienie funkcji w organach (władzach) zarządzających podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Jednak fakt zarządzania działalnością gospodarczą w imieniu spółki należy każdorazowo, szczegółowo badać i nie można poprzestać wyłącznie na tym, że zarządzaniem działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p. jest pełnienie funkcji Prezesa Zarządu, czy członka Zarządu Spółki.

Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego Prezesem Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością ,,A’’ Spółka w Ł. jest W. R.. W Rubryce 2b KRS - Organ nadzoru - brak jest wpisu. Zatem W. R., PESEL [...], pełni funkcję Prezesa jednoosobowego Zarządu Spółki. Ponadto w Krajowym Rejestrze Sądowym w rubryce 1, jako organ uprawniony do reprezentacji podmiotu wskazany został zarząd, a do składania oświadczeń woli w zakresie praw i praw i obowiązków majątkowych oraz podpisywania umów w imieniu spółki upoważniony jest m.in. Prezes Zarządu samodzielnie.

Należy zgodzić się z poglądem, że pełnienie funkcji prezesa zarządu spółki mieści się w pojęciu zarządzania działalnością gospodarczą. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z inną sytuacją, a mianowicie zgodnie z umową o pracę z dnia 8 kwietnia 2021 r. radny C. G. zatrudniony jest przez ,,A’’ Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na podstawie umowy o pracę. Istotne znaczenie ma to, że obecny zakres obowiązków radnego obowiązuje od 15 kwietnia 2021 r. Umowa została nazwana umową na czas określony, przy czym albo czas jej trwania nie został określony w umowie albo też został on zanonimizowany przez Spółkę. Radny zatrudniony jest na stanowisku Wicedyrektora Szpitala w Ł. (będącego przedsiębiorstwem prowadzonym przez Spółkę ,,A’’). Radny wykonuje swoje obowiązki pracownicze w pełnym wymiarze czasu pracy. Do ich zakresu należy w szczególności "nadzór nad bieżącą działalnością szpitala w Ł.", a także "nadzór nad zasobami ludzkimi" oraz "nadzór nad majątkiem ruchomym Spółki, stanowiącym jej własność". Bezpośrednim przełożonym radnego jest zgodnie z umową Prezes Zarządu Spółki oraz Dyrektor Szpitala w Ł.. Informacja o wynagrodzeniu nie została wskazana w umowie bądź też została zanonimizowana.

Zauważyć także należy, że wcześniej przedstawione rozumienie pojęcie "zarządzania działalnością gospodarczą" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Bezspornym natomiast jest, że skarżący - zajmując stanowisko Wicedyrektora Szpitala w Ł., tj. przedsiębiorstwa prowadzonego przez ,,A’’ Spółkę z o.o. w Ł., zarządza działalnością tej placówki sprawując nadzór nad bieżącą działalnością Szpitala w Ł., a także nadzór nad zasobami ludzkimi oraz nadzór nad majątkiem ruchomym Spółki, stanowiącym jej własność.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w praktyce wicedyrektor szpitala otrzymał kompetencje do pełnia funkcji menadżera podmiotu leczniczego, a jego podstawowym obowiązkiem jest efektywne zarządzanie podmiotem leczniczym. Do zadań wicedyrektora należy bowiem zarządzanie podmiotem leczniczym we wszystkich aspektach jego funkcjonowania oraz bycie przedstawicielem w prowadzeniu takiej działalności.

W okolicznościach faktycznych sprawy nie może też budzić wątpliwości, że Szpital wykorzystuje w prowadzonej przez siebie działalności mienie powiatu, w którym radny uzyskał mandat. Powiat Ł. pozostaje właścicielem nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. C w Ł.. Zabudowania działki stanowią kompleks budynków szpitalnych, zajmowanych obecnie przez ,,A’’ Spółkę z o.o., w których to budynkach prowadzi ona przedsiębiorstwo oznaczone jako "Szpital w Ł.". Umowa ze strony Powiatu została podpisana przez radnego C. G., który w owym czasie sprawował funkcję Starosty Powiatu Ł.. W związku z przejęciem, w trybie art. 529 § 1 punkt 4 Kodeksu spółek handlowych, części majątku spółki ,,B’’ Spółki z o.o. - Spółka ,,A’’ wstąpiła w prawa i obowiązki dzierżawcy ww. nieruchomości.

Z powyższego wynika, że prowadzenie działalności w oparciu o takie mienie stanowi prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu.

Nie można nie dostrzegać, że przepis art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym należy zaliczyć do przepisów antykorupcyjnych - analogicznie jak art. 24f ust. 1 tej ustawy o samorządzie gminnym. W literaturze dostrzega się, że ratio legis nakazów wynikających z tych norm jest takie samo – ustawodawcy chodziło o przeciwdziałanie sytuacjom, które mogą stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego, występowania tzw. "konfliktu interesów" (por. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 276 i powołane tam orzecznictwo).

Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07).

Uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego pełni funkcję porządkującą, wyjaśniając sytuację prawną radnego spełniającego przesłanki uzasadniające wygaśnięcie jego mandatu. Wykładania celowościowa omawianego przepisu nakazuje traktowanie przewidzianego dla rady jednomiesięcznego terminu jedynie jako terminu procesowego, wzmacniającego obowiązek rady niezwłocznego uporządkowania stanu prawnego związanego z mandatem radnego. Upływ tego terminu nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu oraz nastąpienie skutku prawnego wynikającego z mocy prawa, jeśli oczywiście nie doszło do wdrożenia trybu określonego w art. 98a ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten upoważnia bowiem wojewodę do wezwania rady gminy, która nie podejmuje uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, do podjęcia takiej uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu - do wydania zarządzenia zastępczego.

Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem Rady Powiatu konsekwentnie wskazywał, że zgodnie z oświadczeniem pracodawcy - ,,A’’ Spółka z o.o. z dnia 28 września 2021 r. skarżący nie jest członkiem Zarządu, nie pełnił funkcji prokurenta, czy pełnomocnika Zarządu, nie miał i nie ma udzielnych pełnomocnictw do reprezentowania Spółki na zewnątrz. Skarżący jest zatrudniony jako Zastępca Dyrektora Szpitala w Ł., jego zakres obejmuje nadzór nad majątkiem ruchomym Spółki będącym jej własnością oraz nad koordynacją zasobów ludzkich. Skarżący nie jest osobą zarządzającą działalnością gospodarczą Spółki ani nie występuje jako przedstawiciel w prowadzeniu tej działalności, jak twierdzi Rada Powiatu. Ponadto skarżący zawarł ze spółką umowę o pracę. Zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykorzystania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Skarżący pozostawał więc w stosunku podporządkowania, posiadał bezpośredniego przełożonego. Do zakresu jego obowiązków nie należało samodzielne decydowanie o wszelkich kwestiach związanych z prowadzoną działalnością. Zatrudnienie radnego na podstawie umowy o pracę na stanowisku Zastępcy Dyrektora ,,A’’ Spółka z o.o., w przypadku gdy Spółka posługuje się przy prowadzeniu swej działalności mieniem komunalnym na podstawie zawartej umowy dzierżawy z Powiatem Ł. nie narusza przepisów antykorupcyjnych.

Z powyższym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, Rada Powiatu trafnie stwierdziła, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi określona w art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w., podstawa wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie przez radnego zakazu określonego w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych, czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., OTK 1993/2/44, która nie straciła swej aktualności w omawianej kwestii również pod rządem Konstytucji 1997 r.).

Przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Nikt nie jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w przepisie tym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej lub zarządzanej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku powiatu i tytuł prawny. Zakaz ten ma charakter bezwzględny. Przepis ten nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem gminy, a używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia". Celem wprowadzonego przez ustawodawcę przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminy. Ratio legis zakazu wynikającego z ww. przepisu opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w powiecie (gminie), będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów, w imieniu których działa, rozporządzenie tym mieniem. Korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne podmioty gospodarcze, w których strukturach organizacyjnych nie znajdują się osoby nie posiadające statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Przepis ten zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, a także zarządzania taką działalnością lub reprezentowania w jej prowadzeniu w charakterze przedstawiciela lub pełnomocnika, pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie niezaprzestania tej działalności. (wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11, LEX nr 1135756). Należy również podkreślić, iż wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, czy też odnosi z niej osobiste korzyści (por. wyroki NSA z dnia: 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3/86; 11 maja 2006 r., II OSK 289/06; 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07; 2 kwietnia 2008 r., II OSK 63/08; 4 września 2008 r., II OSK 702/08; 13 października 2009 r., II OSK 1080/09; 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11; 19 czerwca 2012 r., II OSK 1164/12; 10 stycznia 2013 r., II OSK 2896/12; 1 października 2013 r., II OSK 1933/13; 3 grudnia 2013 r., II OSK 2754/13, 31 sierpnia 2016 r., II OSK 1728/16).

W doktrynie podkreśla się, że zwrot "zarządzanie działalnością gospodarczą" nie został zdefiniowany legalnie, zatem trzeba się posłużyć definicją używaną w języku potocznym. "Zarządzać" znaczy wykonywać czynności administracyjne, sprawować nad czymś zarząd, kierować czymś. Zarządzanie obejmuje więc działanie na cudzy rachunek, występowanie w cudzym imieniu, ale także kierowanie określona działalnością, podejmowanie w ramach tej działalności decyzji. Na gruncie analizowanego przepisu chodzi o działalność gospodarczą wykonywaną przez kogoś innego. Przez "zarządzanie działalnością gospodarczą" należy zatem rozumieć kierowanie działalnością scharakteryzowaną w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, którą prowadzi inny podmiot będący przedsiębiorcą. Z kierowaniem tym wiąże się możliwość decydowania o wszelkich kwestiach związanych z prowadzoną działalnością.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że ,,A’’ Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. prowadzi działalność gospodarczą, a C. G. jest Wicedyrektorem Szpitala w Ł. i jednocześnie radnym Rady Powiatowej w Ł..

Wobec powyższego, wbrew zarzutom skargi Rada Powiatu prawidłowo uznała, że skarżący, któremu przekazano tak szerokie wyżej przedstawione kompetencje, zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Powiatu ł. oraz występuje jako przedstawiciel w prowadzeniu tej działalności przez ,,A’’ Spółkę z o.o. z siedzibą w Ł.. A zatem zostały spełnione przesłanki określone w art. 25b ust. 1 u.s.p., stanowiące podstawę do stwierdzenia jego naruszenia.

Podkreślić także należy, że uwadze Rady Powiatu nie umknęło przy tym, że radny nie współdziałał w celu wyjaśnienia powstałych wątpliwości, nie przedłożył umowy o pracę ani zakresu obowiązków, jak również innych dokumentów dotyczących podejmowanych przez niego decyzji na stanowisku Wicedyrektora Szpitala w Ł.. Natomiast przedłożone przez skarżącego prywatne opinie prawne, nie są dowodami, które mają decydujący wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Ze zgromadzonych zaś dokumentów wynika, że skarżący będąc Wicedyrektorem Szpitala w Ł. jest osobą decyzyjną, mającą wpływ na bieżącą działalność szpitala, majątek ruchomy spółki oraz jego kadrę. Wykonywanie funkcji Wicedyrektora Szpitala oznacza zarządzanie działalnością Spółki, czego wyrazem mogą być np. umowy o pracę zawierane z pracownikami oraz podpisywane przez niego dokumenty dotyczące majątku ruchomego Spółki. Stanowisko dyrektora i zastępcy dyrektora powszechnie rozumiane jest jako stanowisko kierownicze. Innymi słowy dyrektor to osoba kierująca pracą jakiejś instytucji lub przedsiębiorstwa (Słownik języka polskiego PWN). Pod pojęciem "zarządzania działalnością" należy natomiast rozumieć sytuację, w której proces decyzyjny, co do istotnych zagadnień, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej należy do jednej lub kilku osób.

Wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1728/16), w podobnym stanie faktycznym dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnej Rady Gminy, zajmującej jednocześnie stanowisko Dyrektora Oddziału Banku Spółdzielczego orzekł, że działalność radnej polegająca na zarządzaniu działalnością banku prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radna uzyskała mandat, mieści się w dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że skarżąca nie jest "podrzędnym" pracownikiem banku, lecz jest Dyrektorem Oddziału Banku Spółdzielczego. Ponadto z racji sprawowanego stanowiska Dyrektora Oddziału Banku wynika, że nawet, jeśli sam dyrektor danego oddziału banku nie dokonuje danych czynności, to i tak sprawuje kontrolę nad całością działalności danego oddziału banku. Wobec tego doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w Kodeksie wyborczym i ustawie o samorządzie powiatu. Zgłaszając swoją kandydaturę w wyborach samorządowych na radnego, a następnie podejmując pełnienie funkcji radnego, radny musi mieć świadomość tego ograniczenia i dokonać wyboru, a mianowicie czy podejmuje się pełnienia tej funkcji, a tym samym godzi się na ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że radny winien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej powiatu (gminy), a z treści ślubowania określonego wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i sumiennie. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy. Powołany przepis ma na celu chronić prawidłowość, rzetelność wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantować im niezależność w sprawowaniu funkcji publicznej. Celem wskazanego wyżej przepisu art. 25b u.s.p. oraz art. 24f ust. 1 u.s.g. jest nie tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami z zewnątrz (por. wyroki: NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., II OSK 2054/10 i WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 165/13).

Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko Rady Powiatu zaprezentowane w zaskarżonej uchwale znajduje potwierdzenie w powołanych przepisach prawa, zaś argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

E.G.