Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 864/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 173 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 732/09 w sprawie ze skargi J. M. i W. S. na decyzje Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skarg J. M. i W. S. na decyzje Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę, uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję Starosty Ż. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

Starosta Ż. w dniu [...] marca 2009 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce Akcyjnej "P." z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] położonej w Ż. przy ul. K.

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych występują w miejscach niedostępnych dla ludności. Oceniono, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak jest podstaw do twierdzenia, że będzie ona negatywnie wpływać na zdrowie ludzi oraz środowisko, w tym na fale radiowe, telewizyjne i internetowe.

Od decyzji tej odwołanie złożył W. S. i J. M. Do odwołania dołączył listę 37 mieszkańców przy ul. K., którzy nie wyrażają zgody na budowę bazowej stacji telefonii komórkowej.

Wojewoda Kujawsko – Pomorski wydał w tej sprawie dwie decyzje z dnia [...] czerwca 2009 r.:

- [...], po rozpoznaniu odwołania W. S.,

- [...], po rozpoznaniu odwołania J. M. i 37 innych osób.

Rozpatrując odwołanie W. S. wskazaną wyżej decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty Ż. z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce Akcyjnej "P." S.A. ul. P. [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla analizowanej stacji bazowej zaprojektowano anteny nadawczo – odbiorcze na wieży o wysokości 50 m na dz. [...]położonej w Ż. przy ul. K. W jej ramach planuje się położenie kabli antenowych, ustawienie kontenera wraz z urządzeniami niezbędnymi do funkcjonowania stacji, doprowadzenie zasilania, montaż nowych anten sektorowych o charakterystyce typu [...] (3 szt.), [...] (3 szt.) przewidzianych dla pasma [...] i [...], montaż nowych anten parabolicznych o charakterystyce typu [...] (1 szt.), [...] (1 szt.), [...] (6 szt.), [...] (2 szt.). Powołano się na dokumentację techniczną według której stacja bazowa będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Inwestycja o wskazanych parametrach nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.). Wskazano, że dla anten sektorowych maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach jego gęstości większej lub równej 0,1 W/m² nie przekroczy odległości 36,3 m od środka anten i będzie występować w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi. W przypadku zaś anten radiolinijnych odległość ta wynosi 17,03 od ich środka i również będzie występować w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi.

Promieniowanie o gęstości mocy pola elektromagnetycznego przekraczającej wartość dopuszczalną znajduje się nad działkami oznaczonymi geodezyjne: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Skarżący jest współwłaścicielem dz. nr [...] i dz. nr [...]. Nad działką nr [...], wzdłuż azymutu 50º, skierowana będzie wiązka promieniowania pola elektromagnetycznego o wartości przekraczającej wartość dopuszczalną 0,1 W/m², która będzie przebiegać w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Pomimo tego, że wiązki promieniowania o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną przebiegają nad działkami skarżącego, nie oddziaływają niekorzystnie na wysokości, z której korzysta i w której przebywa skarżący. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego W. S. nie będzie mógł wybudować, czy nadbudować żadnego obiektu do wysokości gdzie takie promieniowanie występuje. Plan dopuszcza zabudowę o wysokości dwóch kondygnacji z dachem, w tym poddasze użytkowe. Wskazano także na konieczność badania natężenia promieniowania elektromagnetycznego po wybudowaniu stacji.

W drugiej decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego ustosunkowano się do odwołań J. M. i 37 innych osób. W stosunku do tych osób umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), wskazując, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nieposiadanie tytułu prawnego do nieruchomości lub nieoddziaływanie obiektu na daną nieruchomość uniemożliwia przyznanie statusu strony. Skarżący posiadają tytuł prawny do nieruchomości, natomiast nie występuje oddziaływanie obiektu na ich nieruchomości. Wskazano na uwarunkowania techniczne inwestycji nadmieniając, że przekroczenie dopuszczalnych wartości promieniowania elektromagnetycznego nie przekroczy odległości 36,3 m od środka anten i będzie występować w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi, jak również nie będzie docierać do działek skarżących i nie spowoduje żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Skargę na powyższe decyzje złożyli J. M. i W. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję Starosty Ż. z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Odnośnie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd wskazał, że organ II instancji naruszył przepisy art. 28, 129 § 1 i 2 art. 10 § 1 k.p.a., jak również pominął uregulowania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.). Sąd pierwszej instancji ustalił, że z akt sprawy nie wynika, w jakiej dacie J. M. złożył odwołanie. Brak jest koperty z datą stempla pocztowego albo też adnotacji na odwołaniu "złożono osobiście". Nie można zatem stanowczo ocenić, czy odwołanie to zostało złożone w terminie. W pierwszej kolejności należało ustalić, czy odwołanie to zostało złożone w terminie.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że J. M. do odwołania dołączył pismo z podpisami szeregu osób datowane na 11 marca 2009 r. Słusznie zatem Wojewoda Kujawsko – Pomorski zwrócił się do skarżącego o przedstawienie pełnomocnictw od każdej z tych osób. Istotą środków odwoławczych jest wyrażenie niezadowolenia z treści wydanej decyzji, a tego niezadowolenia nie można wykazać przed terminem wydania zaskarżonej decyzji (doręczono ją 24 marca 2009 r.). W odpowiedzi na to pismo J. M. poinformował, że wymienione osoby są stronami postępowania administracyjnego na mocy art. 28 k.p.a. Jednakże wyliczenie to zostało przedstawione już po upływie terminu do wniesienia odwołania, bo 5 maja 2009 r. Skarżący nie przedstawił pełnomocnictw od tych osób.

Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu należało zatem rozpoznać odwołanie J. M., pod warunkiem, że zostało wniesione w terminie.

Organ II instancji prowadził własne postępowanie zmierzające do ustalenia kręgu osób – stron postępowania. W kręgu tych osób znalazł się W. S., którego działka leży bezpośrednio pod polem szkodliwego oddziaływania elektromagnetycznego. W decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z [...] czerwca 2009 r. znak [...] stwierdzono, że W. S. odwołał się w terminie. Wniosek taki nie wynika jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego. Nazwisko W. S. figuruje na liście uzupełniającej dołączonej do pisma z 5 maja 2009 r., a którą to listę organ nietrafnie uznał za listę osób pokrzywdzonych, które wniosły odwołanie. Nie przedstawiono żadnych dowodów, że odwołanie W. S. zostało złożone w terminie.

W ocenie Sądu w toku dalszego postępowania istotną sprawą będzie zatem ustalenie stron postępowania. Definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca jednak w szeregu aktach prawnych zmodyfikował pojęcie strony na użytek konkretnego postępowania administracyjnego. Uczynił tak m.in. w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ostatnio wymieniony przepis stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. zawierającej definicję strony. Ustawodawca, wprowadzając do tekstu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zwrot "obszar oddziaływania obiektu", odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć również przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), w § 1 ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 Prawa budowlanego. Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Także niezaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., nie pozbawia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu prawa do bycia stroną w takim postępowaniu, o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, z uwagi na indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora. Osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Osobną kwestią jest to, czy zarzuty podnoszone przez te osoby w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jeżeli organ nie doręczy decyzji stronie, oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając prawa do ochrony własnego interesu prawnego. Organ II instancji rozpatrując odwołania dokonał uzupełniających czynności dowodowych, mających istotne znaczenie. Czynności te odnosiły się wprost do istoty sprawy, ponieważ zmierzały do określenia odległości miejsc dostępnych dla ludności, o jakich mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ II instancji nie zapoznał jednak stron postępowania z dokonanymi ustaleniami, czym w sposób rażący naruszył art. 10 k.p.a. Przepis ten zapewnia udział stronom postępowania na każdym etapie postępowania, nie wyłączając postępowania odwoławczego. W sytuacji, gdy w sprawie przeprowadzono istotne czynności dowodowe, dotykające wprost jej istoty, uchybienie to należy uznać za znaczące i mające wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponadto w ocenie Sądu organ I instancji niedostatecznie uzasadnił zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego. W aktach organu I instancji znajduje się tylko mało czytelna mapka. Powołano się ogólnie na uchwalony plan, jednak nie zacytowano jego treści. Wskazane byłoby dołączenie do akt wyciągu tego planu, niezależnie od tego, że został on opublikowany. Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z [...] czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ż." (Dz. Urzęd. Woj. Kuj.- Pom. Nr [...], poz. [...]), dla obszaru oznaczonego MWU-4 ustala pewne warunki zabudowy, m.in. wskazuje, że obowiązuje typ budynku mieszkalnego o wysokości dwóch kondygnacji z dachem, w tym poddasze użytkowe. W toku dalszego postępowania należy rozważyć, czy budowa stacji telefonii komórkowej nie wpłynie na ograniczenie prawa zabudowy zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Co prawda organ II instancji rozpatrywał ten problem, ale powinno to być przedmiotem ustaleń organu I instancji w szerokim zakresie, z podaniem wysokości zabudowy dwóch kondygnacji.

Sąd podkreślił również, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora o pozwoleniu na budowę złożonym 13 stycznia 2009 r. Od 15 listopada 2008 r. obowiązuje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwana dalej ustawą. Z niezrozumiałym przyczyn pominięto uregulowania tej ustawy. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 i 86 ustawy). Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Częścią postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się:

- obligatoryjnie – dla planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

- fakultatywnie – dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na przedsięwzięcie na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 ustawy). Ustawa wymaga wydania w każdej sytuacji postanowienia – pozytywnego bądź negatywnego. Postanowienie takie powinno być wydane zawsze (art. 63 ust. 1 lub 2 ustawy). Przepis ten został, zdaniem Sądu I instancji, naruszony przez jego niezastosowanie.

W przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia i karta informacyjna przedsięwzięcia stanowią załączniki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 1 i 2 ustawy). Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymogów K.p.a., w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sadu naruszony został zatem przede wszystkim przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, który wskazuje, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka Akcyjna "P." z siedzibą w W. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez bezpodstawne przyjęcie, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla każdego przedsięwzięcia oraz że wymóg jej dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dotyczy wszystkich przedsięwzięć podczas gdy obowiązujące przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ograniczają ten obowiązek do przedsięwzięć przekraczających określone w przywołanym rozporządzeniu parametry techniczne;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że objęte postępowaniem przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy badały te kwestię i nie znalazły podstaw do przyjęcia wniosku, jaki wysnuł ze zgromadzonych w sprawie dokumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że już z samej definicji "oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" wynika, że wymóg prowadzenia tego postępowania dotyczy wyłącznie tych przedsięwzięć dla których wymagane jest sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jest to zrozumiałe bowiem trudno byłoby wymagać prowadzenia tego postępowania i uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla każdego przedsięwzięcia, które wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Podjęcie właściwego rozstrzygnięcia przez Sąd w sprawie było więc uzależnione od ustalenia czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej numer [...] "Ż." należy do kategorii przedsięwzięć, dla których wymagane było wykonanie raportu o oddziaływaniu na środowisko, w konsekwencji przeprowadzenie postępowania oceniającego oddziaływanie na środowisko i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Materia ta jest z upoważnienia ustawowego uregulowana w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. W obszernym uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się do analizy treści § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Przeprowadzona analiza tego przepisu doprowadziła do konkluzji, w myśl której obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może mieć charakter fakultatywny bądź obligatoryjny. Konkluzja ta jest trafna tylko w części, bowiem Sąd nie uwzględnił, że z treści przepisów przywołanego rozporządzenia wprost wynika, iż poza przedsięwzięciami dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ma charakter:

- fakultatywny (np. wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia instalacje radiokomunikacyjne),

istnieje grupa przedsięwzięć dla których obowiązek taki ma charakter:

- obligatoryjny (np. wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia instalacje radiokomunikacyjne dla których - przy określonej mocy - miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż podane w tym przepisie),

a wreszcie, że istnieje grupa przedsięwzięć, w których odległość środka elektrycznego anteny od miejsc dostępnych dla ludności jest większa niż maksymalna, określona w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, dla których nie ma obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i w konsekwencji - prowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko.

Ze zgromadzonej w postępowaniu przed Starostą Ż. i Wojewodą Kujawsko - Pomorskim dokumentacji wynika, że objęte postępowaniami przedsięwzięcie - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "Ż.- należy do kategorii przedsięwzięć, dla których nie ma obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i w konsekwencji prowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Błędny jest więc pogląd Sądu, w myśl którego w ocenianych postępowaniach przed organami administracyjnymi doszło do naruszenia przepisu art. 63 ust. 1 ustawy. Przepis ten, jak trafnie zauważył w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, dotyczy - wyłącznie – przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych, w warunkach opisanych w § 3 ust. 1 w pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.), a więc nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie i zasadnie organy administracyjne nie wymagały od inwestora przedstawienia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że objęte postępowaniem przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew powyższemu zarzutowi strony skarżącej Sąd I instancji nie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niezgodności projektowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał jedynie, że organ I instancji niedostatecznie uzasadnił zgodność tego przedsięwzięcia z planem miejscowym, powołując się ogólnie na uchwalony plan, jednak nie zacytował jego treści. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał na konieczność dołączenia do akt wyrysu i wypisu z tego planu oraz rozważenia czy budowa stacji telefonii komórkowej nie wpłynie na ograniczenie prawa zabudowy wynikającego z ustaleń planu miejscowego. Sąd I instancji dostrzegł zatem, że organ II instancji rozpatrywał przedmiotowy problem, ale zasadnie wskazał, iż obowiązkiem organu jest dokonanie w tym zakresie wyczerpujących ustaleń, z podaniem wysokości dopuszczalnej zabudowy.

Należy mieć ponadto na uwadze, że Sąd uchylił zaskarżone decyzje wskazując, że organ II instancji naruszył przepisy art. 28, 129 § 1 i 2 i art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, w jakiej dacie J. M. złożył odwołanie, ponieważ w aktach brak jest koperty z datą stempla pocztowego albo też adnotacji na odwołaniu "złożono osobiście". W ocenie Sądu nie ustalono także czy odwołanie W. S. zostało wniesione w terminie. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia powołanych przepisów nie zostało objęte zawartymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Już zatem sam ten fakt przesądza o bezskuteczności wniesionej skargi kasacyjnej, niezależnie od ewentualnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i może dokonywać oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przedwczesne było natomiast przesądzenie w zaskarżonym wyroku, że w rozpatrywanej sprawie został naruszony art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, który wskazuje, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji w swoich rozważaniach odnoszących się do wymogu uzyskania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pominął całkowicie art. 71 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W myśl natomiast art. 173 ust. 2 ustawy, do czasu wydania przepisów określających powyższe przedsięwzięcia:

1/ za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko,

2/ za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.

Analiza § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., które w rozumieniu powołanego wyżej przepisu art. 173 ust. 2 zawiera "przepisy dotychczasowe" wskazuje, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że poza przedsięwzięciami dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ma charakter fakultatywny albo obligatoryjny istnieje grupa przedsięwzięć, które z uwagi na moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny od miejsc dostępnych dla ludności, nie podlega obowiązkowi sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto należy podkreślić, że do uznania, że realizacja danego przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezbędne jest aby w danej sprawie został właściwie ustalony stan faktyczny. Właściwe organy powinny zatem w pierwszej kolejności ustalić konkretne odległości od środka elektrycznego anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, w których znajdują się miejsca dostępne dla ludności, z powołaniem się na źródło takich ustaleń. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można będzie wskazać czy zachodzi bądź nie zachodzi przypadek wymieniony w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 845/09). Dopiero zatem po dokonaniu powyższych ustaleń można będzie stwierdzić czy w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, który nakazuje, aby przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Błędna ocena prawna zawarta w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji przestaje zatem wiązać i zostaje zastąpiona oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą organy orzekające w sprawie są obowiązane zastosować w prowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.