Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 664/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.115a, art.114 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art.145§1 pkt 1 lit.a w zw. z art.135, art.153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], Komendant Miejski Policji (dalej jako KMP) po rozpatrzeniu wniosku B.B. (dalej jako skarżący) o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2004-2005.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 99 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 6 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w zw. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 1610; dalej jako ustawa o szczególnych rozwiązaniach) oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy wskazując, że B.B. rozkazem personalnym KMP z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2005 r. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., w sprawie K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP - zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z należnymi odsetkami.

KMP decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmówił wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu z uwagi na przedawnienie roszczenia.

W wyniku odwołania Komendant Wojewódzki Policji (dalej jako KWP) decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny zasadności wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Tymczasem organ I instancji sprowadził swoje rozstrzygnięcie do rozważenia przedawnienia dochodzenia roszczenia na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy nie wynika zaś, by organ dokonał ustaleń faktycznych mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. liczby dni niewykorzystanych urlopów, wysokości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a także wysokości wypłaconego równoważnika. Uniemożliwiło to prawidłowe załatwienie sprawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji ustalił, że skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za 59 dni niewykorzystanego urlopu w kwocie 7.067,61 zł brutto według wskaźnika 1/30. W dniu odejścia ze służby w Policji skarżący posiadał uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w wysokości 3.593,70 zł brutto, co stanowiło podstawę wyliczenia ekwiwalentu.

Mając na uwadze przedstawione ustalenia faktyczne, KMP po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...].

Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego KMP wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, która weszła w życie z dniem 1 października 2020 r. – w ustawie o Policji wprowadzono nowe brzmienie art. 115a, tj. że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z odsetkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie jednak z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepis w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Oznacza to, iż według nowego wskaźnika 1/21 należy ustalać i wypłacać ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop jedynie dla policjantów zwalnianych ze służby w Policji od dnia 6 listopada 2018 r. Policjantom zwalnianym ze służby przed tą datą przysługuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu według dotychczasowego wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ zauważył też, że na dzień wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie toczyło się postępowanie w sprawie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. i wypłaceniem mu należnego ekwiwalentu w oparciu o ówczesną treść art. 115a ustawy o Policji - organ uznał, że wyrównanie ekwiwalentu skarżącemu nie przysługuje, przy czym bezzasadność żądania głównego o wyrównanie pociąga za sobą także bezzasadność odsetek od tego świadczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania KWP decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ wskazał, że Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji. Na podstawie wyroku TK z dniem jego ogłoszenia, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., art. 115a ustawy o Policji utracił moc obowiązującą tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, natomiast ustawa o szczególnych rozwiązaniach tylko uregulowała tę kwestię. Wobec tego organ I instancji nie zakwestionował wyroku TK, a jedynie zastosował obecnie obowiązującą regulację prawną wynikającą z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, do czego był upoważniony i zobowiązany z mocy prawa. Konkludując, z uwagi na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz wobec faktu, że w jego sprawie nie toczy się postępowanie o wypłatę spornego ekwiwalentu wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. – według KWP skarżącemu należy się ekwiwalent ustalony przy uwzględnieniu 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z odsetkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (zgodnie z art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach). Taki ekwiwalent skarżący już otrzymał, co sprawia, że jego żądanie o wyrównanie ekwiwalentu jest bezzasadne. Roszczenia w zakresie odsetek, jakkolwiek nie podlegające rozpoznaniu w trybie postępowania administracyjnego, nie powstanie w sytuacji braku zasadności żądania głównego.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. B.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

- art. 115a ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym,

- działanie uniemożliwiające mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z pominięciem wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego,

- błędne zastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, gdy w/w przepis jest niekonstytucyjny i niezgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co skutkowało odmową ponownego przeliczenia oraz wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez wydanie przez organ decyzji niezgodnej z przepisami prawa oraz w sposób rażąco naruszający zasadę praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego jako obywatela, jak również z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej oraz orzeczeniem w niniejszej sprawie w sposób odmienny, niż wynika to z utrwalonej linii orzeczniczej Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkujące błędną decyzją i odmową wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

- art. art. 7, 77 § 2 oraz 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wyliczenia oraz wypłaty wyrównania ekwiwalentu wypoczynkowego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w sytuacji, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego skutkuje wnioskiem, iż taki ekwiwalent skarżącemu się należy,

- art. 115a ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym mimo, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, iż organ powinien zastosować ww. przepis i wypłacić odpowiednie wyrównanie skarżącemu,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien był ją uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji o wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji oraz "o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami" i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozważenia czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Od 1 października 2020 r. przepis ten, w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, przewiduje wyższą, niż w poprzednim stanie prawnym wysokość ekwiwalentu (czyli 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przewiduje jednak, że art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Spór dotyczy zatem zastosowania i wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 oraz zgodności tego przepisu ze standardem konstytucyjnym. Co do pierwszej kwestii wskazać należy, że w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo to nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał podkreślił, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał nie zastosował w sprawie klauzuli odraczającej, ani też nie wyłączył zastosowania tego orzeczenia do stanów poprzedzających dzień jego wydania.

Wskazać należy, że zgodnie z klasyczną doktryną konstytucyjną akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia TK z 21 marca 2000 r., K 4/99, OTK 2000, Nr 2 poz. 65; 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. przykładowo wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17; 1 marca 2017 r., I OSK 1764/16; 19 listopada 2013 r., I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12; 11 sierpnia 2011 r., I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11; 24 lipca 2020 r., II FSK 3245/19; z 10 września 2019 r., I OSK 2718/17, CBOSA).

Przyjęcie poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał. Taki pogląd narusza spójność regulacji konstytucyjnych i nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP oraz pozostaje również w sprzeczności z zasadą równości wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (nawet w razie braku odroczenia mocy obowiązującej derogowanych przepisów), byłoby nieuprawnione podzielenie ich beneficjentów na dwie grupy: tych, wobec których standardy konstytucyjne nie miałyby zastosowania, gdyż zdarzenia, z których wywodzone są określone dla nich skutki prawne, oparte na niekonstytucyjnym przepisie, nastąpiły przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, i tych, którzy mogliby wyprowadzać z takich samych zdarzeń skutki prawne zgodne z Konstytucją tylko dlatego, że nastąpiły one po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału uznającego dany akt normatywny (normę) za niekonstytucyjny.

Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 20-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

W omówionym aspekcie należy ocenić treść art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na którym oparte jest stanowisko organów. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z dnia 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r., SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji i nie może modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej, tak jak uczyniono to literalnie w przepisie art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Oceniając dopuszczalność regulacji ukształtowanej art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wskazać należy, że należy ją uznać za przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Taka niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału.

Z taką niekonstytucyjnością mamy do czynienia także wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268).

W doktrynie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., I OSK 2466/19 i wskazane tam stanowisko doktryny oraz R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269).

Z powyższych tez wynika, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. przepis 115a ustawy o Policji w poprzednio obowiązującym brzmieniu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie (czyli 19 października 2001 r.) i za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok.

Zdaniem Sądu, podzielając w pełnym zakresie stanowisko już wyrażone w tego typu sprawach przez inne wojewódzkie sądy administracyjne, stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Regulacja intertemporalna ukształtowana tym przepisem jest dotknięta wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15, gdyż nie realizuje jego treści i skutków w odniesieniu do wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji prawa podmiotowego jednostki.

Dla jasności podkreślić należy, że stwierdzona w sprawie wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten – co do zasady – został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK, ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania w okresie między wejściem w życie przepisu 115a ustawy o Policji, w poprzednio obowiązującym i niekonstytucyjnym brzmieniu (dniem 19 października 2001 r.) a dniem 6 listopada 2018 r. (czyli dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego).

Stwierdzając uprawnienie strony do domagania się wypłaty spornej części ekwiwalentu należało z urzędu odnieść się również do kwestii przedawnienia. Sąd podziela w pełnym zakresie stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie I OSK 2928/19 w którym wskazano, że przez instytucję przedawnienia nie można unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom.

Jeśli chodzi natomiast o wniosek skarżącego o przyznanie odsetek od ekwiwalentu, to należy wskazać, że organy odniosły się do tego żądania jedynie w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji. W piśmiennictwie i orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż nie może zakres rozstrzygnięcia pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 446 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489). Stąd organy winny były się odnieść do tego żądania we właściwej formie procesowej mając na względzie, iż droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r., I SA 1713/97). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego.

Z wyżej omówionych przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną i niezgodną ze standardem konstytucyjnym wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Brak jest natomiast podstaw prawnych do "zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie (...)", o co wnosił skarżący w treści skargi. Uwzględnienie wniosku skarżącego przez organ nie sprowadza się bowiem tylko do wydania decyzji, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Niezależnie od tego zaznaczyć należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie uwzględniała wszystkich okoliczności związanych z żądaniem wypłaty i naliczenia ekwiwalentu, a przyczyną odmowy jego wyrównania było wyłącznie powołanie się przez organ na art. 9 ust. 1 ustawy szczególnych rozwiązaniach.

W ponowionym postępowaniu organy będą związane dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).