Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1399/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, 183 par. 1, 145 par. 1 pkt 4 lit. c, 135, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2682/12 w sprawie ze skargi G.Ś. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2682/12 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje uprzednie orzeczenie, którym odmówił zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 29,2779 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w granicach wskazanych działek ewidencyjnych w obrębie [...], na terenie Gminy [...]. Uzasadniając swoje orzeczenie Minister przywołał następujące okoliczności:

- z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na obszarze gminy [...] grunty najurodzajniejsze, czyli klas I-III, stanowią zaledwie ok. 45% wszystkich gruntów rolnych (w obrębie ew. [...] - 64%); oznacza to, że na cele nierolnicze i nieleśne w tej gminie można przeznaczyć grunty o niższej przydatności produkcyjnej, jednocześnie zachowując ustawowy obowiązek wynikający z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.);

- z przedłożonych załączników graficznych do wniosku wynika, że lokalizacja zabudowy nierolniczej w planowanym miejscu nie stanowiłaby bezpośrednio kontynuacji tej funkcji; przeciwnie - w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych gruntów rolnych występują otwarte tereny uprawowe, a obszary przeznaczone już na cele nierolnicze znajdują się po drugiej stronie jeziora; zatem realizacja projektowanych inwestycji na tym terenie doprowadziłaby do fragmentaryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zakłócenia ładu przestrzennego, tym samym powodując naruszenie przepisów art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647),

- do przestrzegania w/w przepisów zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy, które powinny się do nich zastosować znacznie wcześniej przed złożeniem wniosku, z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; odmienne, od wykazanego wyżej, postępowanie gminy w procesie prac planistycznych stanowi naruszenie powołanego obowiązku prawnego,

- nie sposób również zgodzić się z uwagą wnoszącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, że grunty rolne, które zostały już przeznaczone na cele nierolnicze, zostały przewidziane na inne cele, niż w niniejszym projekcie planu, a ponadto dotyczą innych obrębów ewidencyjnych; potwierdzenia tego nie odnajduje się bowiem w aktach sprawy; stanowiące przedmiot wniosku grunty rolne położone są nad jeziorem [...] i przewidziano je głównie pod tereny rekreacji indywidualnej oraz usługi związane ze sportem i rekreacją; tymczasem Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego w swojej opinii z [...] maja 2012 r. - załączonej do akt sprawy - stwierdza: "Teren opracowania przylega do jeziora [...], a w bliskim sąsiedztwie, również nad jeziorem znajdują się dwa obszary objęte wcześniej opracowanymi planami. Plany te przeznaczają grunty pod ogólnodostępne tereny sportu i rekreacji, boiska sportowe i obiekty związane z ich funkcjonowaniem. Część terenów przeznaczona została pod zabudowę rekreacji indywidualnej, zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową, komunikację, zieleń"; podobną informację zawarł też sam Wójt Gminy [...] w uzasadnieniu pierwotnego wniosku z [...] marca 2012 roku, stwierdzając, że: "W obrębie [...] obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy skupia się głównie na zadaniach własnych gminy zaspokajających potrzeby mieszkańców. Spory fragment planu stanowią ogólnodostępne tereny sportu i rekreacji, gdzie powinna zostać przygotowana plaża i jej zaplecze, a także boiska sportowe i obiekty związane z ich funkcjonowaniem. Część terenów w granicach planu przeznaczona została na realizację zabudowy rekreacji indywidualnej oraz elementów infrastruktury technicznej. Obowiązywanie planu od 2008 r. powoduje obecnie, że na kilku działkach rozpoczęły się procesy inwestycyjne. Drugi plan zachowuje istniejące kompleksy leśne, tereny wód otwartych, tereny zieleni nieurządzonej, przeznacza część terenów pod zabudowę zagrodową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz mieszkaniowo-usługową, wprowadza rozwiązania komunikacyjne. Ze względu na opublikowanie planu w czerwcu 2011 r. zabudowa na terenach będzie dopiero wprowadzana (...) Razem w obydwu planach zaprojektowano 101 działek przeznaczonych pod zabudowę."

- mając na uwadze powyższe uwarunkowania w omawianym przypadku zdecydowanie nie uwzględniono obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nakazującego ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, planując przeznaczyć na cele nierolnicze kolejne tereny rolne w sytuacji, gdy nie zabudowano jeszcze tych, które stosowną zgodę już uzyskały,

- podnoszone przez Wójta Gminy [...] argumenty odnoszące się do zagadnień związanych z ochroną środowiska czy też uwarunkowań społeczno- ekonomicznych, nie mogą stanowić argumentów przemawiających za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, gdyż nie dotyczą zasad ochrony gruntów rolnych, wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- podkreślono, że organ rozpatrujący daną sprawę nie może wykraczać poza przedmiot danego postępowania; niniejsze dotyczy wyłącznie oceny zasadności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt planu miejscowego należy uzgodnić z różnymi organami, w określonych zakresach a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest natomiast organem właściwym - zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - do zajmowania stanowiska w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, a zatem tylko w tym zakresie rozpatruje sprawę; mając zatem powyższe na uwadze, w omawianym postępowaniu administracyjnym wzięto pod uwagę przesłanki wynikające wyłącznie z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; Minister nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych czy też korzyści ekonomicznych wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; zadaniem organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze,

- przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 1982 r. (sygn. akt I SA 255/82), gdzie stwierdzono: "W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane."

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę wyrażenia zgody na przeznaczenie zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na cele nierolnicze 29,2779 ha gruntów rolnych klasy III. Uzasadniając zarzuty przywołano następujące okoliczności:

- w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują się stwierdzenia mające charakter oceny niepoparte żadnymi badaniami terenowymi lub analizami urbanistycznymi, organ dokonał oceny na podstawie złożonego wniosku, a nie powziął starań w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy, nie przeprowadził wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego - nie dokonał wizji lokalnych terenu oraz nie wziął pod uwagę interesu gminy i jej mieszkańców oraz opinii Wójta,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych co prawda ogranicza możliwość przeznaczenia gruntów o wysokich klasach na inne cele niż rolnicze, jednakże kategorycznie nie stanowi zakazu; dowodem tego jest art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy, który przewiduje przeznaczenie na cele nierolnicze nieużytków, a w przypadku ich braku - gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej; organ nie dokonał rzeczywistej analizy przydatności produkcyjnej przedmiotowych gruntów, nie wziął także pod uwagę pozytywnej opinii Warmińsko-Mazurskiej Izby Rolniczej oraz Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego, jako podmiotów dysponujących faktycznymi informacjami, pozwalającymi na rzeczywistą, zgodną ze stanem na gruncie ocenę wniosku,

- organ powołuje się na zasady "ładu przestrzennego" określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowałam przestrzennym, stwierdzając jednocześnie, że wykraczanie poza obszar rozważań określony ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych leży poza kompetencjami organu; zatem można dopatrzeć się wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia; z jednej strony organ ocenia wniosek z punktu widzenia ładu przestrzennego, z drugiej strony nie bierze pod uwagę argumentacji Gminy [...] opierającej się na uzasadnieniu społeczno-ekonomicznym i środowiskowym,

- organ dokonuje oceny sytuacji planistycznej w sąsiedztwie terenów objętych wnioskiem, nie mając żadnych kompetencji do sporządzania ocen o charakterze urbanistycznym, jako argument do wydania odmownej decyzji organ podaje fakt uchwalenia dwóch planów miejscowych obejmujących sąsiednie grunty o podobnej zdaniem organu strukturze funkcji (przeznaczenia); powoływanie się na taki argument bez przeprowadzenia analizy o charakterze urbanistycznym jest nierzetelne,

- dopiero głębsza analiza urbanistyczna przeprowadzona w szerszym kontekście pozwala na całkowitą, rzetelną ocenę sytuacji - pozwoliłaby na zrozumienie zamysłu władz gminnych polegających na wykorzystaniu okolic jeziora [...] do wprowadzenia innych funkcji niż rolnicze; trzy plany razem wzięte pozwoliłyby przede wszystkim na uruchomienie programu uzbrojenia terenu w sieć kanalizacji sanitarnej i tym samym osiągnięcie odpowiednich wskaźników, dodatkowo umożliwi to objęcie kanalizacją sanitarną kilku wsi, które leżą na drodze rurociągu do oczyszczalni ścieków; najważniejsza jest jednak możliwość dywersyfikacji dochodów na terenie gminy, która do tej pory uznawana jest za typowo rolniczą; jeden lub kilku inwestorów zmieni zasadniczo wizerunek gminy,

- przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ zupełnie nie wziął pod uwagę "środowiskowych" argumentów Gminy [...] - Jezioro [...], ze względu na niewielki przepływ oraz brak mieszania warstw głębszych przez wiatr, ulega dosyć szybkiej eutrofizacji, a dopływ biogenów z pól uprawnych dodatkowo przyspiesza ten proces; dopiero wprowadzenie innych funkcji oraz innych sposobów użytkowania jeziora, związanych między innymi z rekreacją, pozwoli na zatrzymanie tego procesu; na jeziorze [...] - na którym po raz pierwszy od kilkudziesięciu lat uruchomiono w tym roku kąpielisko miejskie - program rewitalizacji opierał się na turystycznym wykorzystaniu jeziora i jego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie Wójt Gminy wyjaśnił, że na terenach już odrolnionych rozwijają się inwestycje. Działki dotychczas odrolnione są niewielkie, w związku z tym nie są atrakcyjne dla inwestora i dlatego gmina chce pozyskać dodatkowe tereny dla inwestora zainteresowanego konkretnymi inwestycjami o wskazanych przez niego cechach. Działka objęta projektem planu jest jedna niepodzielona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że część działek rolnych, na których przeznaczenie na inne cele uzyskano zgodę w procedurze uchwalania poprzednich planów obowiązujących dla terenów zlokalizowanych także w pobliżu jeziora nie zostało jeszcze zagospodarowanych, a więc w takim przypadku trafna jest konstatacja, że wyrażenie zgody na dalsze wyłączenia byłoby sprzeczne z zasadą ochrony potencjału gruntów rolnych. Sąd stwierdził, że uprawy na działkach rozdrobnionych, gdy należą one do różnych właścicieli może być utrudnione. W ocenie sądu kwestia innej struktury podziałów nieruchomości nie może usprawiedliwiać braku racjonalnego wykorzystywania przestrzeni rolniczej, która z woli prawodawcy nadal podlega ochronie, co ma być realizowane w interesie publicznym, niezależnie od okoliczności, czy aktualny właściciel zainteresowany jest prowadzeniem produkcji rolnej. Rolą gminy jest w procesie planistycznym racjonale gospodarowanie przestrzenią, w tym ochrona gruntów rolnych wyższych klas. Stąd na cele nierolnicze należy przeznaczać grunty, gdy to jest obiektywnie uzasadnione konkretnymi potrzebami. Dotychczasowy brak zagospodarowania terenów rolnych, które zostały już przeznaczone na inne cele, jedynie z uwagi na ich charakterystykę podziałów, wyklucza przeznaczenie na ten cel dalszych terenów. O ile w praktyce przyjęte rozwiązania planistyczne okazały się wadliwe (część terenów nie jest zagospodarowana zgodnie z zakładanym przeznaczeniem), rolą organu planistycznego jest rozważenie w pierwszym rzędzie możliwości wprowadzenia innych rozwiązań co do terenów przeznaczonych już na cele nierolne, w tym wskazanie np. obszarów do obowiązkowego scalenia i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - tak, aby mogły być w istocie atrakcyjne także dla inwestorów, których pozyskanie leży szczególnie w interesie gminy. Reasumując, trafnie uznał organ administracji, że przyjęta koncepcja planistyczna oparta na koncepcji dalszego przeznaczania gruntów rolnych na inne cele, wobec niewykorzystania dotychczas pozyskanych, naruszałaby materialnoprawną normę art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z zasadą wskazaną w jej art. 3 ust. 1 pkt 1. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi sąd wskazał m.in., że w niniejszej sprawie nie uchybiono wymaganiu właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie była potrzeba wizja terenowa; istotne okoliczności faktyczne nie są sporne. Opinie organu, o którym mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i niewymagana w danym przypadku ustawą opinia izby rolniczej, nie są wiążące w sprawie.

Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: art. 5 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 13 Prawa ochrony środowiska poprzez ich niewłaściwą wykładnię niezgodną z zasada z art.5 Konstytucji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zarzuciła tez naruszenie prawa procesowego: art. 145 § 1 lit. c [zapewne art. 145 §1 pkt 1 lit.c ] oraz art. 135 [zapewne p.p.s.a.] przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony.

Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że sprawę należy rozpatrywać w szerszym kontekście, także konstytucyjnym. Należy racjonalnie interpretować przepisy prawa, gdyż przyjęta wykładnia może doprowadzić do nieracjonalnego gospodarowania gruntami. Wskazywane przez sąd tereny, które miały uzyskać zgodę Ministra na zmianę przeznaczenia, zgody takiej nie wymagały. Wyłączony obszar i tak nie nadawałby się do rolniczego wykorzystania. Pozwoli to także na ograniczenie obciążania środowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niewłaściwa jest interpretacja skarżącej dotycząca braku konieczności uzyskania zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów wokół jeziora. Nie można też zaakceptować twierdzenia, że krajobraz jest już i tak pofragmentaryzowany, gdyż występuje tam naturalny krajobraz rolniczy i leśny, zaś wprowadzenie funkcji nierolniczej spowodowałoby naruszenie ładu przestrzennego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie został skonstruowany prawidłowo, podobnie jak naruszenia procesowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych ostatnich. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie: art.145§ 1 pkt 1 lit.c i art.135 p.p.s.a. przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony. Zarzut ten jest bezprzedmiotowy , przede wszystkim poprzez tak sformułowany zarzut nie można zakwestionować ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, albowiem norma prawna zawarta w przepisie art.135 p.p.s.a. dotyczy zupełnie innego zagadnienia. Powołany art.135 p.p.p.s. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Użyty w art. 135 p.p.s.a. zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Z postanowień art.135 p.p.s.a wynika, aczkolwiek nie zostało to wyrażone expressis verbis, że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego zakresu zaskarżenia, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministarcyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez sąd administracyjny. Zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi kształtuje więc zarówno granice rozpoznania skargi przez sąd, jak i –pośrednio- granice jego orzekania. Z zasady tej wynika , że obowiązkiem sądu jest, przez wydanie orzeczenia- stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem, we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej przedmiot i charakter granice sprawy wyznaczone są wyłącznie jednym postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012r. i poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] lipca 2012r., inne postępowania w granicach tej sprawy nie były prowadzone, a ponadto jak wskazano wcześniej nie można za pomocą zarzutu dotyczącego art..135 p.p.s.a kwestionować ustaleń faktycznych w sprawie. W powyższych okolicznościach zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a jest bezprzedmiotowy, albowiem do naruszenia tego przepisu może dojść tyko w przypadku zasadnego i skutecznie powiązanego tego przepisu z naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zostało wykazane.

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Podstawą prawną wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji jest ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych, skarżący kasacyjnie między innymi wskazuje na naruszenie art.3 ust.1 pkt 1 i art.6 ust.1 i 2 tej ustawy . Przepis art.3 ust.1 pkt 1 ustawy stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, zaś art.6 ust.1 wprowadza zasadę zgodnie z którą, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku- inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej., z kolei ust.2 wprowadza zasadę, że przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Wskazany art.6 ust.2 ustawy z uwagi na przedmiot sprawy nie miał zastosowania, zaś wynikająca z art.3 ust.1 pkt 1 ustawy zasada ochrony ilościowej gruntów rolnych, jak również wynikająca z art.6 ust.1 zasada, iż w pierwszej kolejności na cele nierolnicze powinny być przeznaczane grunty o najniższej przydatności stanowią podstawowe zasady, którymi organ musi się kierować w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i tak też było w przedmiotowej sprawie. Innym wyrazem ochrony gruntów rolnych, ale ograniczonej do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III jest konieczność uzyskania zgody Ministra na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. ( art.7 ust.2 ustawy ). O ile w dacie wydania zaskarżonej decyzji konieczność uzyskania zgody Ministra miała miejsce wówczas gdy projektowany do zmiany przeznaczenia zwarty obszar przekraczał 0,5 ha, to od dnia 26 maja 2013r. , kiedy weszła w życie nowelizacja art.7 ust.2 (D.U. 2013.503) zgoda konieczna jest w każdym przypadku wyłączenia użytków rolnych klas I-III , bez względu na obszar. Dodatkowo można jeszcze wspomnieć o kolejnej zmianie stanu prawnego, mianowicie z dniem 5 września 2014r. został uchylony art.5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowił, że przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Te zmiany stanu prawnego dodatkowo wskazują, że celem ustawodawcy jest zwiększenie poziomu ochrony użytków rolnych, a konkretnie ochrony ilościowej, wyrazem której są rozwiązania ograniczające możliwość przeznaczania użytków rolnych, a szczególnie użytków rolnych o klasie bonitacyjnej I-III na cele nierolnicze.

W zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego powołano również art.3 pkt 13 ustawy Prawo ochrony środowiska, art.3 zawiera słownik pojęć, a w pkt 13 zamieszczona jest definicja pojęcia "ochrona środowiska", a także art.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , który z kolei zawiera definicję ładu przestrzennego. Oba powołane przepisy w których zawarte są definicje takich pojęć jak: ochrona środowiska, ład przestrzenny, same w sobie nie zawierają takiej treści merytorycznej z której wynikałby dla strony określone prawa, bądź też przepisy te nie są źródłem określonych obowiązków. Nadto powołane definicje zawarte są w ustawach, które nie tylko regulują inną problematykę niż problematyka ochrony gruntów rolnych, ale również inne organy realizują zadania wynikające z tych ustaw. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie atrt.5 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Zasada ta powtórzona została w ustawie o ochronie środowiska, jak podnosi się w literaturze, w każdym przypadku wątpliwości co do sposobu interpretacji przepisu związanego z ochroną środowiska powinna stanowić ona jedno z podstawowych kryteriów oceny przeprowadzonej wykładni konkretnego przepisu. Jeżeli z zestawienia dokonanej wykładni z zasadą zrównoważonego rozwoju będzie wynikało, że pozostaje ona w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, to należy przypuszczać, że proces wykładni z punktu widzenia ochrony środowiska został przeprowadzony prawidłowo. Natomiast jeżeli interpretacja konkretnej normy prawnej nie będzie przystawała do omawianej dyrektywy, to najprawdopodobniej będzie ona wadliwa i będzie należało poszukać innej. Na taki charakter zasady zrównoważonego rozwoju zwraca się również uwagę w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że: Zasada zrównoważonego rozwoju pełni przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni. Głownie wtedy, gdy pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobu ich realizacji należy posiłkować się tą zasadą. Pełni ona zatem rolę podobną do zasad współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia w prawie cywilnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można się zgodzić z skarżącym kasacyjnie, iż doszło do naruszenia wskazanej zasady konstytucyjnej, natomiast należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż użytki rolne szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest właśnie obowiązkiem wynikającym między innymi z powołanego przepisu Konstytucji. Mając na uwadze, że na terenie gminy [...] nad jeziorem [...] obowiązują już dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które pozwalają na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, argument o naruszeniu zasady zrównoważonego rozwoju nie znajduje żadnego uzasadnienia. Można natomiast stwierdzić, że to obecny wniosek o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia użytków rolnych położonych również nad jeziorem [...], który dotyczy dużego zwartego obszaru bo powierzchni 29,2779 ha użytków rolnych klasy III , pozostaje w sprzeczności zarówno z zasadą ochrony gruntów rolnych i zasadą zrównoważonego rozwoju.

Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.