Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 572/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010r. sprawy ze skargi L.B. H. sp. z o.o. we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej Spółki z o.o. L.B. H. we W. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W., decyzją z dnia [...] r. (Nr[...],) odmówił zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...] r. (Nr[...]) udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym przy ul. L. [...] we W., pomimo niewykonania części robót związanych z obiektem, w której określono termin wykonania w/w robót w zakresie wykonania w terminie w/w robót.

Na wstępie uzasadnienia przywołano okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wskazano więc, że decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym przy ul. L. [...] we W., pomimo niewykonania części robót związanych z obiektem, a objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. (Nr[...]) dotyczących:

- robót wykończeniowych w części pomieszczeń na I, II i V - tym piętrze (roboty posadzkowe, montaż sufitów podwieszonych i opraw oświetleniowych);

- wykonania pochylni dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich, od strony północnej budynku;

- wykonania przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W powyższej decyzji określono termin wykonania określonych prac - do dnia [...] r. W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wpłynął wniosek inwestora – L. sp. z o. o. (uzupełniony następnie w dniu 3 kwietnia 2009 r.) w sprawie zmiany powyższej decyzji, w zakresie określonego w niej terminu wykonania wskazanych robót do dnia 31 marca 2010 r.

Pismem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił inwestora o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie zmiany niniejszej decyzji oraz o przysługujących stronie prawach, określonych w art. 10 § 1 KPA. Następnie, w dniu 13 maja 2009 r. do powyższego organu wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Nr[...], do czasu rozpatrzenia przez Prezydenta W. wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. ze zm. W uzasadnieniu powyższego wniosku inwestor wskazał, że wystąpił (lub zamierzał wystąpić - z treści pisma nie wynikało to w sposób jednoznaczny) do Prezydenta W. z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę niniejszego obiektu, w zakresie dotyczącym rezygnacji z wykonania pochylni dla osób niepełnosprawnych od strony północnej budynku. Ponadto wyjaśnił, że powyższe wystąpienie do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA, gdyż dokonanie zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w zakresie rezygnacji z budowy pochylni, umożliwi zmianę decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie nr[...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]) odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Następnie w dniu [...] r. do tegoż organu wpłynęło pismo inwestora, którym zmodyfikowano wniosek z dnia [...] r. dotyczący zmiany decyzji nr[...] . W powyższym piśmie wystąpiono o zmianę terminu wykonania robót wykończeniowych w części pomieszczeń do dnia [...] r., o zmianę terminu wykonania pochylni - do dnia [...] r. oraz o uchylenie obowiązku wykonania przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej. W piśmie wskazano, że z przyczyn finansowych nie jest możliwe wykonanie robót wykończeniowych w pomieszczeniach, w zakreślonym w decyzji terminie, natomiast brak wykonania w/w robót nie wpływa na możliwość użytkowania budynku w pozostałej części obiektu. Odnośnie zmiany terminu wykonania pochylni wyjaśniono, że inwestor zdecydował się na realizację pochylni i zamierza wykonać przedmiotowe roboty do dnia [...]r., co nie naruszy obowiązujących przepisów prawa, gdyż obiekt jest dostępny dla osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu wystąpienia o uchylenie obowiązku wykonania przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej stwierdzono, m. in., że wybudowane schody (w zachodniej klatce) są typowymi schodami wewnętrznymi, wykonanymi zgodnie z przepisami dotyczącymi schodów wewnętrznych stałych, a zatem pozostawienie klatki schodowej w obecnym stanie (bez przeszklonej obudowy) nie doprowadzi do naruszenia przepisów prawa. W piśmie stwierdzono również, że zmiana polegająca na zastąpieniu obudowy ze szkła obudową z metalowej siatki jest nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, co potwierdza oświadczenie kierownika budowy, podpisane także przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego.

Mając na względzie powyżej opisane realia niniejszej sprawy, organ I instancji wskazał, że decydujące znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma brak możliwości usunięcia z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obowiązku wykonania w terminie przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej. Brak w/w obudowy powoduje, że znajdujące się tam schody stają się schodami zewnętrznymi, chociaż zostały zaprojektowane jako wewnętrzne, co w konsekwencji skutkuje niezgodnością wykonanych schodów z przepisem § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącym, że liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10. Wyjaśniono również, że obudowanie klatki schodowej siatką metalową, a więc wykonanie ażurowej obudowy zamiast, przewidzianych w projekcie budowlanym, przeszklonych ścian zewnętrznych, powoduje, że zachodnia klatka schodowa nie stanowi elementu struktury wewnętrznej budynku. Usytuowana jest bowiem poza obrysem przegród zewnętrznych. Gdyby więc uznać powyższy stan (brak ścian zewnętrznych zachodniej klatki schodowej) jako docelowy, skutkowałoby to zmianą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w zakresie jego kubatury (zgodnie z § 3 pkt 24b w/w rozporządzenia do kubatury nie wlicza się schodów zewnętrznych), powierzchni zabudowy i długości.

Wyjaśniono także, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast, zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania powyższej decyzji i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.

W ocenie organu I instancji rezygnacja z wykonania zewnętrznych ścian zachodniej klatki schodowej nie może zostać uznana za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazano przy tym, że po analizie przedłożonych w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dokumentów, PINB dla Miasta W. decyzją nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, jednakże z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności tzw. zleceń, polegających na wykonaniu w terminie robót budowlanych, m.in., dotyczących obudowy klatki schodowej. Zamieszczenie w decyzji PINB nr [...] .obowiązku wykonania w terminie robót budowlanych dotyczących przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej było zatem niezbędne i uzasadnione.

Konkludując zważono, iż z uwagi na fakt, że przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - brak jest podstaw do jej zmiany, w trybie art. 154 i 155 KPA.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. sp. z o.o. z siedzibą we W., wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] r. we wnioskowanym zakresie.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 KPA, art. 59 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w omawianej sprawie nie ma podstaw prawnych do zmiany decyzji we wskazanym, przez Spółkę zakresie;

- błędy w ustaleniach faktycznych polegające na ustaleniu, że wnioskowana zmiana w zakresie rezygnacji z wykonania przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej z uwagi na wykonanie w jej miejsce obudowy z innego materiału naruszy obowiązujące przepisy prawa oraz wpłynie na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w zakresie jego kubatury, powierzchni zabudowy i długości;

- naruszenie § 69 ust. 3, § 3 pkt 24 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędne zastosowanie w omawianej sprawie oraz § 69 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z uwagi na jego niezastosowanie;

- naruszenie art. 7, 8, 11 i 77 KPA poprzez zaniechanie załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa.

W ocenie Spółki z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 KPA wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W omawianej sprawie wskutek wydania decyzji nr [...] Spółka nabyła uprawnienie do użytkowania budynku i zobowiązanie do wykonania określonych robót budowlanych w wyznaczonym terminie. Wskazując na piśmiennictwo wyjaśniono, że "charakteryzując najogólniej prawa nabyte z decyzji można je utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów, jak również jako korzyści trzeba traktować określenie obowiązków jednostki co do ich rodzaju, charakteru i wielkości". Zgodzono się także i z poglądami wyrażonymi w literaturze, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż "przesłanką negatywną stosowania przepisu art. 155 jest zakaz wzruszenia ostatecznej decyzji zawarty w przepisach odrębnych. W ocenie strony odwołującej się takich ograniczeń i zakazów ustawodawca nie wprowadził w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, co oznacza, iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie oraz określająca termin wykonania pozostałych robót budowlanych może być zmieniana w trybie art. 155 KPA, a za stanowiskiem takim przemawia również powszechna praktyka organów nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, które często, czasami nawet kilkakrotnie dokonują w tym trybie zmiany ww. decyzji.

Podniesiono także, że z wnioskiem o zmianę decyzji Spółka wystąpiła w dniu [...]r., czyli przed upływem określonego na dzień [...] r. terminu wykonania robót budowlanych, a do dnia wniesienia niniejszego odwołania decyzja nr [...] nie została uchylona w trybie art. 162 § 2 KPA. Ma to –zdaniem spółki - zasadnicze znaczenie z punktu widzenia możliwości dokonania zmiany decyzji PINB. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt: II SA/Kr 659/07) - każdy przewidziany przepisami KPA tryb weryfikacji decyzji ostatecznych może dotyczyć wyłącznie takiej decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym.

Powołując się na piśmiennictwo, wyjaśniono również, że rozstrzygnięcie właściwego organu w kwestii pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest co do zasady bezwarunkowe. Organ może jednak - stosownie do regulacji ust. 2 komentowanego artykułu - określić w pozwoleniu na użytkowanie warunki użytkowania obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania określonych robót budowlanych. Przenosząc więc te rozważania na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wskazano, że decyzja nr [...] została wydana z zastrzeżeniem wykonania określonych czynności (wymienionych w niej robót budowlanych), a nie z zastrzeżeniem wykonania przez Spółkę określonego warunku. Rozróżnienie to jest istotne z punktu widzenia odmienności tych dwóch instytucji prawnych. Warunek stanowi bowiem element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję i tak samo jak termin staje się integralną częścią rozstrzygnięcia sprawy w decyzji. Zastrzeżenie natomiast w decyzji dopełnienia pewnych czynności odnosi się do konstrukcji zlecenia, które jest związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą. Zlecenie określane jest bowiem jako klauzula dodatkowa decyzji, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana i nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, a także nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Wskazano więc, iż istnienie zlecenia zależy od istnienia decyzji. Jeśli zaś decyzja traci moc - zlecenie staje się bezprzedmiotowe. Niespełnienie zlecenia nie ma wpływu na skuteczność aktu głównego i może tylko spowodować zastosowanie sankcji przewidzianych w samym akcie lub w ustawie, na podstawie, której decyzja została wydana, bądź też zastosowanie środków egzekucyjnych. Konsekwencją zaś niedopełnienia przez stronę wskazanego w decyzji warunku jest stwierdzenie przez organ jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 2 pkt 2 KPA, natomiast konsekwencją niedopełnienia przez stronę wskazanych w decyzji czynności jest uchylenie takiej decyzji na podstawie art. 162 § 2 KPA, chyba, że w odrębnym postępowaniu dojdzie do zmiany terminu wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 155 KPA.

W ocenie odwołującej się strony, wydana na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego decyzja zawierająca konstrukcję zlecenia może być zmieniona w trybie art. 155 KPA pomimo upływu określonego w niej terminu na wykonanie robót budowlanych, gdyż upływ tego terminu nie powoduje jej wygaśnięcia, tak jak ma to miejsce w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego z określeniem warunków użytkowania.

Zaznaczono także, że termin wykonania robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, nie został określony przez ustawodawcę i przy jego wyznaczaniu organ nadzoru budowlanego ma dużą swobodę. W sytuacji więc, gdy pozostałe do wykonania roboty wykończeniowe nie wpływają negatywnie na legalne użytkowanie obiektu budowlanego, a przede wszystkim nie stanowią żadnej przeszkody do jego zgodnego z prawem użytkowania, jak również nie stanowią żadnego zagrożenia dla osób przebywających w obiekcie, kwestia terminu ich realizacji ma jedynie charakter drugorzędny. Wskazano zatem, że organ udzielając pozwolenia na użytkowanie z jednoczesnym określeniem terminu wykonania pozostałych robót budowlanych związanych z obiektem przesądził o możliwości zgodnego z prawem korzystania z obiektu pomimo niewykonania części robót budowlanych.

Wyjaśniono również, że w związku z tym, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego - stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, już samo wniesienie przez Spółkę wniosku o zmianę decyzji nr [...] świadczy o spełnieniu podstawowej przesłanki zastosowania procedury z art. 155 KPA, a mianowicie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie omawianej decyzji. Podniesiono także, że nie istnieje przepis szczególny sprzeciwiający się dokonaniu zmiany decyzji nr [...] w trybie art. 155 KPA, jak również, że jej dokonanie nie jest niezgodne z interesem społecznym, skoro już na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie PINB przesądził o możliwości zgodnego z prawem funkcjonowania budynku. Odnosząc się natomiast do zgodności dokonania zmiany decyzji ze słusznym interesem strony wskazano, że kwestia ta została szczegółowo omówiona we wniosku Spółki skierowanym do organu nadzoru budowlanego w dniu [...] roku. Argumentując konieczność zmiany terminu wykonania robót wykończeniowych w części pomieszczeń na I, II i V-tym piętrze (roboty posadzkowe, montaż sufitów podwieszanych i opraw oświetleniowych) Spółka wskazała, iż wywiązanie się z nałożonego obowiązku w terminie do dnia [...] r. nie było możliwe z uwagi na skutki ogólnoświatowego kryzysu, które dotknęły również Spółkę. Wskazano jednakże, że obecnie Spółka, po przeprowadzeniu rozmów z firmami wykonawczymi, dokonała wyboru jednej z ofert na wykonanie ww. pochylni dla osób niepełnosprawnych, czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy zlecenie jej wykonania do dnia [...] roku. Podkreślono jednak, iż zmiana wskazanego terminu nie doprowadzi do zaistnienia, czy też utrwalenia stanu niezgodnego z prawem, gdyż Spółka wywiązała się z obowiązku zapewnienia dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych poprzez budowę jednej pochylni, zgodnie z wymogiem określonym w § 54 rozporządzenia. Zauważono także, że również brak wykonania wskazanych robót wykończeniowych w części pomieszczeń na I, II i V-tym piętrze w żaden sposób nie wpływa na możliwość użytkowania budynku w pozostałej części ani nie stwarza żadnego zagrożenia dla osób przebywających w pomieszczeniach dopuszczonych do użytkowania, a pozostałe do wykończenia lokale są niedostępne dla osób przebywających w budynku. Wskazano także, iż zgodność w tym zakresie z prawem potwierdził pośrednio sam organ nadzoru budowlanego wydając decyzję nr[...], gdyż udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy nie doprowadzi to do naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Spółki za chybiony uznać należy pogląd PINB, iż wnioskowana zmiana w zakresie rezygnacji z wykonania przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej z uwagi na wykonanie w jej miejsce obudowy z innego materiału naruszy obowiązujące przepisy prawa, w tym § 69 ust. 3 rozporządzenia. Powyższej bowiem kwalifikacji przeczą przedłożone do akt sprawy oświadczenia projektantów budynku, kierownika budowy, jak również wydane na podstawie art. 56 Prawa budowlanego stanowiska właściwych inspekcji, w tym Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W., która pismem z dnia [...] r. stwierdziła zgodność wykonania budynku z projektem budowlanym, w zakresie ochrony przeciwpożarowej ze względu na spełnienie wymagań przeciwpożarowych oraz wyposażenie budynku w sprzęt, urządzenia pożarnicze i ratownicze oraz środki gaśnicze zapewniające skuteczną ochronę przeciwpożarową.

Wyjaśniono także, że obudowa zachodniej klatki schodowej spełnia wymagane przy realizacji klatki schodowej warunki techniczne w zakresie odnoszącym się do rozmiaru wykonanych na klatce stopni schodowych, które to schody są schodami stałymi wewnętrznymi, a nie schodami zewnętrznymi. Dodano także, iż zrealizowana klatka schodowa nie jest wejściem głównym, lecz stanowi wyjście ewakuacyjne (pionowa droga ewakuacyjna) na zewnątrz budynku, który to budynek zaliczany jest do kategorii budynków średniowysokich, a klatka schodowa stanowi element struktury wewnętrznej budynku i wobec tego za błędne uznano stanowisko organu nadzoru budowlanego, iż usytuowana jest ona poza obrysem przegród zewnętrznych. Tym samym Spółka zdecydowanie kwestionuje twierdzenie organu, iż wykonanie w ten sposób robót budowlanych doprowadziłoby do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy i długość.

Jednocześnie za nietrafne uznano przywołanie przez organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 3 pkt 24 lit. b) rozporządzenia, zgodnie z którym do kubatury brutto budynku nie wlicza się schodów zewnętrznych, ponieważ jak wykazano powyżej przedmiotowe schody nie stanowią schodów zewnętrznych. Skoro bowiem zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia do kubatury brutto budynku wlicza się nawet kubaturę przekrytych części zewnętrznych budynku, to tym bardziej wlicza się do niej kubaturę wykonanej przez Spółkę klatki schodowej do poziomu pierwszej kondygnacji posiadającej murowane ściany, drzwi wejściowe oraz całkowite zadaszenie. Wskazano nadto, iż zdaniem projektantów budynku opisywane schody z uwagi na to, iż łączą poszczególne kondygnacje budynku oraz, że zostały obudowane nie mogą być zaliczane do kategorii schodów zewnętrznych, gdyż są typowymi schodami stałymi wewnętrznymi. W związku z tym zastosowanie do nich mają przepisy § 68 ust. 1 i 69 ust. 4 rozporządzenia określające kolejno: graniczne wymiary schodów stałych oraz szerokość stopni stałych schodów wewnętrznych, jak również § 69 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w odniesieniu do liczby stopni schodowych w jednym biegu, która powinna wynosić nie więcej niż 17. Jak wynika z oświadczenia projektantów omawiane schody spełniają wymogi przywołanych przepisów. Dodano także, iż powyższe oświadczenie projektantów kwalifikuje ww. zmianę jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W końcowej części uzasadnienia, wykazano, że w toku postępowania doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 KPA, gdyż organ nadzoru budowlanego zaniechał załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Wskazano przy tym, że od uznania administracyjnego trzeba bowiem odróżnić dowolność organu administracji publicznej, która jest niedopuszczalna przy załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie spółki, w omawianej sprawie organ nie uzasadnił dlaczego uznał za niewiarygodne i nieprawdziwe stanowiska i oświadczenia osób posiadających uprawnienia budowlane i pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie i dokonał w tym zakresie własnej, odmiennej kwalifikacji.

W uzupełnieniu odwołania przedłożono ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. L. Z., będącego członkiem Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa, Oddział we W., zweryfikowaną przez mgr inż. J. K. oraz zatwierdzoną przez mgr inż. T. N., z której wynika, że wnioskowana zmiana w zakresie rezygnacji z wykonania przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej z uwagi na wykonanie w jej miejsce obudowy z innego materiału nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w tym § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również nie wpływa na zmianę charakterystycznych parametrów budynku, w tym jego kubatury, powierzchni zabudowy i długości, natomiast wykonane schody nie są schodami zewnętrznymi. Ponadto wyjaśniono, iż z przedstawionych w punkcie 4 wniosków wynika, że zachodnia klatka schodowa jest integralną częścią budynku, a istniejące w niej schody, zapewniające dostęp do pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach zostały wykonane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym warunkami technicznymi. Poinformowano również, że Spółka prowadzi roboty wykończeniowe w części pomieszczeń na I, II i V-tym piętrze oraz przystąpiła do wykonywania pochylni dla osób niepełnosprawnych od strony pomocnej budynku, co zostało potwierdzone stosownymi wpisami w dzienniku budowy.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że nie ma wątpliwości, iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie jest decyzją na mocy, której strona nabywa uprawnienie. Zauważono jednakże, iż przedmiotowa decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, we wskazanym terminie. W sytuacji więc, gdy ustawodawca zezwala organom na dodanie do podstawowego rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji, pewnych klauzul dodatkowych, które kształtują treść decyzji, mówi się w literaturze prawa administracyjnego o konstrukcji zlecenia. Wskazano przy tym, że przepis z art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Celem zlecenia jest zatem spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść, którego decyzja została wydana, a nie zawieszenie skuteczności decyzji, do której zostało ono dodane albo odroczenie możliwości jej wykonywania. Ma ono bowiem zmuszać adresata decyzji do jej wykonywania zgodnie ze zleceniem, a organ administracji może żądać i w ostateczności wymusić spowodowanie realizacji określonych czynności albo zaniechanie określonych zachowań.

Zwrócono także uwagę na przepis z art. 162 § 2 KPA, obligujący organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie, niezależnie od przyczyn niewypełnienia obowiązku. W ocenie organu odwoławczego obowiązku uchylenia takiej decyzji nie znosi okoliczność - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że wniosek o zmianę decyzji złożony został przez inwestora jeszcze przed dniem upływu terminu wykonania zlecenia. Wniosek o zmianę obowiązku określonego w decyzji administracyjnej nie powoduje bowiem skutku w postaci przerwania biegu tego terminu czy też jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ. W świetle powyższego wskazano, że wykluczona jest zmiana decyzji w trybie art. 155 KPA, jeżeli upłynął już termin zlecenia wykonania czynności określonych w tej decyzji, bowiem zachodzi tu przesłanka negatywna zmiany decyzji w tym trybie, a to z uwagi na fakt, iż sprzeciwia się temu przepis szczególny – art. 162 § 2 KPA. Oczywistym jest bowiem, że nie można zmienić decyzji, którą przepis szczególny nakazuje uchylić.

Zdaniem organu II instancji w badanej sprawie termin wykonania obowiązków wynikający z decyzji z dnia [...] r., upłynął z dniem [...] r., w z związku z czym jedynie prawnie dopuszczalnym załatwieniem wniosku jest decyzja o odmowie zmiany przywołanego rozstrzygnięcia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła L. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że w odpowiedzi na pismo strony skarżącej z dnia [...] r. zawierające wniosek o przedłużenie terminu wykonania prac budowlanych do dnia [...] r., PINB dla Miasta W. pismem z dnia [...]r. wezwał Spółkę do uzupełnienia podania na podstawie art. 64 § 2 KPA poprzez wskazanie, czy Spółka występuje o zmianę terminu wykonania wszystkich robót budowlanych wymienionych w decyzji nr[...], czy jedynie robót wykończeniowych. W ocenie strony skarżącej wezwanie to było nieuzasadnione i naruszające przepisy prawa materialnego - art. 59 ustawy Prawo budowlane. Z treści art. 59 ust. 3 i ust. 4a tej ustawy wynika bowiem, że w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem i określeniu terminu wykonania tych robót (tzw. częściowy odbiór), inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że określony decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zakres robót powinien być wykonany w całości. Niedopuszczalne jest więc wykonywanie nałożonego zakresu robót budowlanych w częściach (różnych terminach) gdyż powodowałoby to konieczność wydania kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo niewykonania określonych robót (kolejny częściowy odbiór), a to z kolei skutkowałoby nieważnością każdej kolejnej wydanej takiej decyzji. Zatem żądanie PINB dla miasta W. uzupełnienia wniosku – zdaniem skarżącej strony - było nietrafne i wskazuje na nieznajomość przepisów Prawa budowlanego. Wskazano także, iż działania organu I instancji wprowadziły skarżącą spółkę w błąd, doprowadzając do nieuzasadnionego przedłużenia terminu rozpatrzenia wniosku i tym samym doprowadziły do upływu terminu zakreślonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Spowodowały podejmowanie przez Spółkę szeregu nieuzasadnionych czynności, które zostały wykorzystane przez organ do wydania decyzji z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy zmiany własnej decyzji z dnia [...] roku.

W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca podniosła, iż złożony przez nią wniosek o zmianę terminu wykonania określonych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie czynności winien być załatwiony pozytywnie, niezwłocznie po jego złożeniu. Jednakże – jak wskazano - to działania organu I instancji, zaakceptowane przez organ II instancji, doprowadziły do przedłużenia terminu jego rozpatrzenia. Brak bowiem ze strony organu współpracy (w tym rzetelnego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy) doprowadził do sytuacji, w której został naruszony interes prawny.

Zarzucono także organowi II instancji nierzetelne rozpatrzenie sprawy poprzez zaakceptowanie decyzji wydanej przez PINB dla miasta Wrocławia w oparciu o wadliwe przesłanki, które nie znajdują oparcia w przepisach materialnych - ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 8 i 9 , a także art. 155 KPA poprzez błędne przyjęcie, że zmianie decyzji sprzeciwia się przepis art. 162 § 2 KPA.

Zdaniem skarżącej spółki wyznaczenie terminu zakończenia robót budowlanych jest uznaniem organu co oznacza, że nie ma żadnego umocowania w przepisie materialnym w postaci terminu określonego w przepisie prawnym. Nie jest to zatem termin nieprzekraczalny /zawity/. Wskazano także, iż w przepisach regulujących przyjmowanie obiektów do użytkowania brak jest unormowań prawnych, które przekreślałyby możliwość zmiany terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją. Oznacza to, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym to możliwa jest w każdym czasie zmiana tej decyzji w trybie art. 155 KPA jeżeli strona /spółka/ złoży stosowny wniosek, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W niniejszej sprawie odmowa zmiany decyzji jest – zdaniem skarżącej spółki - sprzeczna z interesem społecznym i całkowicie nielogiczna ponieważ dyskredytuje i kwestionuje możliwość użytkowania obiektu, w stosunku do którego organ nadzoru budowlanego orzekł o pozwoleniu na użytkowanie, a zakres prac budowlanych koniecznych do zakończenia obiektu pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo jego użytkowania.

Zdaniem skarżącej odmowa zmiany terminu decyzji, posiłkowana art. 162 § 2 KPA, prowadzi wprost do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, a to bezsprzecznie godzi w interes społeczny (firmy, osoby, które już użytkują pomieszczenia w budynku na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie).

Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja godzi w interes społeczny, godzi w interes Spółki jako inwestora (to także interes społeczny) i prowadzi do chaosu w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i naraża spółkę na kary z powodu użytkowania obiektu bez pozwolenia. Dzieje się tak mimo, że Przedstawiciele Urzędu Miasta W. przeprowadzili kontrolę i oględziny budynku L., zakończoną protokołem, w którym stwierdzili, że budynek spełnia warunki techniczne i naliczono podatek za użytkowanie całego budynku w wysokości 183.716,00 zł rocznie, którą to kwotę spółka L. regularnie wpłaca do kasy Urzędu Miasta W.

W ocenie Spółki powyższe wskazuje, że organ I i II instancji odmawiając spółce L. przedłużenia terminu wykonania części robót wykazuje bezwzględność działania organu i całkowite pominięcie w swoich działaniach zasad określonych w art. 7 i 8 KPA. Wskazuje również na nieznajomość procesu inwestycyjnego i problemów, których nie sposób przewidzieć np. określenie terminu wykonania zakresu robót budowlanych jest w procesie inwestycyjnym zawsze niepewne i zależne od wielu czynników zewnętrznych, a w niniejszej sprawie istotne znaczenie miał niemożliwy do przewidzenia ogólnoświatowy kryzys finansowy i gospodarczy.

Jednak – jak dalej wskazano - zarówno organ I jak i organ II instancji wykazał się nie tylko bezwzględnością i konsekwentnym brakiem zrozumienia ale widoczną, jaskrawą chęcią zaszkodzenia w prowadzeniu rodzimej, krajowej inwestycji jaką jest L. sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji przez Sąd ma miejsce gdy: nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 KPA lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na względzie tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po zbadaniu okoliczności stanu faktycznego i obowiązujących wówczas przepisów prawnych uznał, iż decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W pierwszej kolejności zasadnym jest wyjaśnienie, że zgodnie z przepisem art. 155 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Powyższa konstrukcja wprowadza możliwość wzruszenia, w trybie nadzwyczajnym, ostatecznej decyzja administracyjnej. Stanowi ona pewien wyjątek od zasady trwałość decyzji administracyjnej tworzącej dla stron prawa nabyte, chroniąc te prawa przed dowolną ingerencją organów administracji publicznej przez wymaganie zgody stron na jej wzruszenie. Konstrukcja ta służy jednemu celowi, a mianowicie ustabilizowaniu określonych w wyniku postępowania administracyjnego praw i obowiązków stron w sferze prawa materialnego, gdy inaczej mówiąc - decyzja stosowania prawa powoduje rozstrzygnięcie sporu co do prawa lub usunięcie sytuacji nieustalenia prawa. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie powyższego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zastosowanie jednakże powyższej instytucji jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki, a mianowicie: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Wskazać także należy, że postępowanie w przedmiocie wzruszenia decyzji tworzącej prawa nabyte jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt ISA 819/99). Co więcej, wzruszenie decyzji w opisywanym trybie jest możliwe w każdym czasie, a zasadność zastosowania przepisu z art. 155 KPA należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w czasie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r ., sygn. akt II OSK 405/05). W rozpoznawanej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w zaskarżonej decyzji wskazał, że wykluczona jest w trybie art. 155 KPA zmiana decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym przy ul. L.[...] we W., w której zakreślono termin wykonania określonych prac, z uwagi na to, że sprzeciwia się temu przepis szczególny, tj. art. 162 § 2 KPA. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie powyższa decyzja podlega uchyleniu na mocy art. 162 § 2 KPA, albowiem strona nie dopełniła w wyznaczonym terminie czynności w niej wskazanych. Zatem – jak dalej wyjaśniono– oczywistym jest brak możliwości zmiany decyzji, którą przepis szczególny (art. 162 § 2 KPA) nakazuje uchylić. Mając na względzie powyższe, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zważył, iż bezspornym jest, że przesłanką negatywną stosowania przepisu art. 155 KPA jest zakaz wzruszenia ostatecznej decyzji zawarty w przepisach odrębnych, do których w nim się odsyła. Zakazy tego rodzaju mogą być ogólne, odnoszące się do wszystkich przypadków wzruszenia decyzji ostatecznych, jeżeli późniejsza ustawa szczególna je wprowadzi, albo też dotyczyć one będą tylko decyzji, z których strony nabyły prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.; Warszawa 2006, s. 715). Zważyć przy tym należy, iż jak podkreślono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 2/09) "przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji. Taki wypadek przewiduje art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz. U z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.), zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Podobną regulację zawiera art. 82 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), który stanowi, że od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w k.p.a., dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie podnosi się również, że zakaz wzruszania decyzji na podstawie art. 155 KPA może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97 (ONSA 2000, Nr 1, poz. 36) stwierdził, że "przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 KPA decyzji nakazującej rozbiórkę", podnosząc, że wzruszenie decyzji znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji prawodawcy". Mając na względzie powyższe, zważyć należy, iż nie do przyjęcia jest pogląd organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie zastosowanie instytucji unormowanej w art. 155 KPA jest wykluczone, z uwagi na to, że sprzeciwia się temu przepis szczególny - art. 162 § 2 KPA, stanowiący, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym terminie.

Zakresem bowiem zastosowania przepisu z art. 162 § 2 KPA objęto sytuacje, w których strona uchyla się od wykonania zlecenia zawartego w określonej decyzji, co w konsekwencji winno skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego takiej decyzji. Wyjaśnić przy tym należy, że w doktrynie aktualny pozostaje pogląd, iż zlecenie stanowi odrębny, ale dodatkowy akt administracyjny, który wiąże z uprawnieniami przyznanymi przez akt główny dodatkowe obowiązki. Istnienie zlecenia zależy od istnienia decyzji, co oznacza, że jeśli decyzja traci moc – zlecenie staje się bezprzedmiotowe. Niespełnienie jednakże zlecenia nie ma wpływu na skuteczność aktu głównego i może tylko spowodować zastosowanie sankcji przewidzianych w samym akcie lub w ustawie, na podstawie której decyzja została wydana, bądź też zastosowanie środków egzekucyjnych (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-296, LEX 2007,I).

Mając na względzie powyższe zważyć należy, iż już literalne brzmienie art. 162 KPA prowadzi do wniosku, że nie wyłącza on w sposób wyraźny możliwości stosowania art. 155 KPA, tak jak ma to miejsce we wskazanych w powyższej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładach. Brak jest nadto przesłanek pozwalających na interpretację, iż przepis z art. 162 KPA stanowi przepis szczególny względem art. 155 KPA. Podkreślić bowiem należy, iż art. 155 KPA reguluje postępowanie składające się na system nadzwyczajnych trybów postępowania uregulowanych w KPA, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Natomiast instytucja zawarta w art. 162 § 2 KPA dotyczy kontroli przez organ administracji publicznej wykonania przez stronę decyzji administracyjnej, a dokładniej sytuacji zaniechania wykonania dodanego do decyzji zlecenia, które samo bezpośrednio nie wpływa na ważność i skutki prawne decyzji, ale waży na ocenie prawidłowości realizowania obowiązków, o których w decyzji rozstrzygnięto (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 347). Nadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie braku możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 KPA nie można uzasadniać okolicznością, że decyzja ta podlega uchyleniu na mocy art. 162 § 2 KPA. Istotne bowiem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że w chwili rozpoznawania wniosku inwestora o zmianę decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i określającej termin wykonania oznaczonych w niej robót, decyzja ta posiadając przymiot ostatecznej, istniała w obrocie prawnym.

Konkludując, Sąd nie miał wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie zanalizował bowiem sposób wszechstronny i wyczerpujący kwestii, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie dyspozycji przepisu art. 155 KPA. W sposób uproszczony i bez należytej argumentacji przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie rzekomą przeszkodą do zastosowania dyspozycji art. 155 KPA stanowi treść przepisu art. 162 KPA. Należy przy tym zważyć, iż powoływany przepis nie przewiduje wygaśnięcia decyzji z mocy prawa. Nawet jeśliby w omawianym przypadku istniała podstawa do zastosowania dyspozycji art. 162 KPA to winna zostać wydana odrębna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie określonej decyzji (por. art. 162 § 3 KPA). Tak długa jak decyzja o pozwoleniu na użytkowanie znajduje się w obrocie prawnym – może być rozważana kwestia jej zmiany lub uchylenia na podstawie przepisu art. 155 KPA.

Powyższe uchybienia proceduralne miały istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a to obligowało Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozstrzygniecie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.