Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 220/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J.D, U.D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

U. D. i J. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 października 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 30 października 2017 r. U. D. i J. D. wystąpili do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku rekreacji indywidualnej na należącej do nich działce nr [..] w Ż.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. Wójt Gminy odmówił wnioskodawcom wydania decyzji o warunkach zabudowy w uzasadnieniu wyjaśniając, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, a z powodu braku zabudowy w obszarze analizowanym nie można ustalić nawiązujących do sąsiedztwa elementów decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców decyzją z dnia 17 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

Po rozpoznaniu skargi wnioskodawców wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 376/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organów obu instancji. Zdaniem Sądu, organy nie uzasadniły wyznaczenia obszaru analizowanego w przyjętej wielkości, natomiast organ odwoławczy podkreślił jedynie, że nie można dowolnie poszerzać granic obszaru analizowanego tylko w celu poszukiwania zabudowy. Zdaniem Sądu, obie decyzje zostały wydane przedwcześnie bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, a ponadto uzasadnienie decyzji odmownej szczególnie powinno zawierać odzwierciedlenie stanowiska organu.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3440/19, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną Kolegium.

W dniu 18 czerwca 2020 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXIV/244/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych, położonego [..] (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 3471).

Decyzją z dnia 6 października 2020 r. Wójt Gminy umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [..], obręb Ż., gmina K., powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec czego na terenie, dla którego obowiązuje plan miejscowy nie wydaje się decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

U. D. i J. D. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając nieuwzględnienie faktu uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzji organów obu instancji wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. Wyrok ten oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły przed uchwaleniem planu miejscowego. Ponadto wskazano, że w trakcie procedowania planu nie zostały uwzględnione uwagi odwołujących się i ich sąsiadów.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na ust. 2 tego przepisu oraz art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, w myśl których decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według Kolegium, skoro działka nr [..] jest objęta planem miejscowym, to nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy tej działki, niezależnie od tego, na jakie cele przeznaczona jest działka w planie. Natomiast powołane przez odwołujących wyroki WSA w Gdańsku i NSA nie oznaczają, że organy administracji wbrew regulacji ustawowej mogą wydać decyzję o warunkach zabudowy. Wyroki te zawierają bowiem wiążącą ocenę prawną w stanie prawnym, w którym plan miejscowy dla terenu inwestycji nie obowiązywał. Istotna zmiana stanu prawnego polegająca na wejściu w życie planu miejscowego powoduje, że wskazania zawarte w powołanych wyrokach przestały obowiązywać zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze na powyższą decyzję U. D. i J. D. zarzucili obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględniło odwołania i nie uchyliło zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego podstawowych zasad rządzących tym postępowaniem, tj. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej - poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób mający na celu tylko i wyłącznie dokonanie obstrukcji procesowej, a nie rzeczywiste wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej oraz realną kontrolę legalności tejże decyzji.

W ocenie skarżących, niezrozumiałe było wszczęcie przez organ postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w sytuacji kiedy uchybienia zostały w sposób jasny wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w dniu 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt. II SA/Gd 376/18. Było więc wiadome, iż postępowanie przed NSA nie doprowadzi do zmiany niekorzystnego dla organu orzeczenia a wpłynie jedynie na przedłużenie postępowania. Zdaniem skarżących, decyzje i działania organu w niniejszym postępowaniu od początku były motywowane jedynie potrzebą wywołania obstrukcji procesowej, która pozwoliłaby na przedłużenie postępowania do czasu uchwalenia niekorzystnego dla skarżących planu zagospodarowania przestrzennego. Taktyka ta sprawdziła się znakomicie, a uchwalenie planu pozwoliło na umorzenie postępowania w sprawie skarżących – niemal dokładnie 3 lata po złożeniu przez nich prawidłowego i zgodnego z prawem wniosku.

Zarzucono, że decyzja z dnia 6 października 2020 r. zaprzecza normom wskazanym w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący wskazali, że celem rozbudowanych procedur prawa administracyjnego jest zapewnienie prawidłowego toku postępowania oraz możliwość sądowej kontroli aktów wydanych w jego toku. Nie zostały one wprowadzone po to, aby za ich pomocą uniknąć obowiązku spełnienia uprawnionego żądania stron, poprzez odpowiednie przedłużenie postępowania. W ocenie skarżących, celem wywołania toku postępowania sądowego nie była rzeczywista kontrola decyzji, a jedynie chęć wykorzystania sądów do dokonania przez organ obstrukcji procesowej. Jest to szczególnie bulwersujące w sytuacji, kiedy przewlekłość postępowań sądowych w kraju jest powszechnie znana i praca oraz czas pożytkowany przez sędziów wszystkich szczebli na załatwienie niniejszej sprawy mogłyby zostać wykorzystane w innych postępowaniach. Zdaniem skarżących, takie zachowania organu, jak zachodzące w niniejszej sprawie, nie mogą być premiowane, a takim premiowaniem będzie pozostawienie w obrocie prawnym skarżonych decyzji. Doprowadzi to bowiem do sytuacji, w której dokonując nadużycia prawa, podmiot go dokonujący osiągnął swój cel.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy są zgodne z prawem.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 października 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [..] obręb Ż., gmina K. Wnioskodawcami inwestycji byli skarżący, tj. właściciele przedmiotowej działki – U. D. i J. D.

Podstawą prawną kwestionowanej decyzji jest art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej. Przesłanki umorzenia postępowania nalezy oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania w trybie zwykłym, w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach stron w obu instancjach.

Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych, tj. śmierć osoby fizycznej lub o utratę przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie danej kategorii uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, czy też niedopuszczalności wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych wynikającej z przepisów odrębnych albo z oceny prawnej orzeczenia sądu administracyjnego (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2021).

Do przypadków bezprzedmiotowości należy zaliczyć sytuację, gdy żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji publicznej, co ujawni się w toku postępowania (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, Nr 1, poz. 16). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyr. NSA z 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką sytuację mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co czyni zaskarżone rozstrzygniecie Kolegium oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Wójta Gminy o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy zgodnymi z prawem.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2).

Konsekwentnie, przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że kształtowanie polityki przestrzennej w gminie następuje co do zasady w drodze aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku jego braku – w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji. Przy czym dodać należy, że o ile akt prawa miejscowego stanowi źródło prawa o charakterze powszechnie obowiązującym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), o tyle decyzja o warunkach zabudowy jest aktem zagospodarowania przestrzennego o charakterze indywidualno-konkretnym.

Analiza przepisów u.p.z.p. dowodzi prymatu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Jedynie w sytuacji braku planu miejscowego, którego sporządzenie co do zasady nie jest obligatoryjne dla gminy, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Potwierdza to dyspozycja art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z wskazanego przepisu wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji o warunkach zabudowy Wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2). Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący wystąpili z wnioskiem do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla ich działki nr [..] w Ż. w 2017 r., w sytuacji, gdy na jej obszarze bezspornie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zainicjowane wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy w takiej sytuacji postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji odmownej z dnia 25 stycznia 2018 r. oraz jej utrzymaniem w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Obie decyzje zostały jednak uchylone na mocy wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 376/18, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3440/19. Wobec treści przytoczonych wyroków organy były zobligowane do ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnie z oceną prawną sformułowaną w powyższych wiążących wyrokach. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało jednak podjęcie przez Radę Gminy w dniu 18 czerwca 2020 r. uchwały nr XXIV/244/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych, położonego w rejonie [..] (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 3471), której postanowienia niewątpliwie odnoszą się do działki skarżących o nr [..].

W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych Wójt Gminy, który wszczął postępowanie z wniosku skarżących z 2017 r. i miał je kontynuować po zwrocie akt z NSA po wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy, albowiem od momentu wejścia w życie wskazanego planu miejscowego, co nastąpiło w dniu 23 sierpnia 2020 r., jego postanowienia w sposób ekskluzywny zdeterminowały możliwości inwestycyjne na terenie nim objętym, w tym na działce nr [..]. To postanowienia wskazanego planu przesadzają aktualnie o przeznaczeniu terenu, możliwych sposobach jego zagospodarowania i warunkach zabudowy. Ocena legalności postanowień planu odnoszących się do działki skarżących nie jest natomiast przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.

Wejście w życie postanowień powyższego planu jako aktu prawa miejscowego spowodowała utratę mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 376/18, oraz przez NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3440/19, w sprawie przedmiotowych warunków zabudowy.

Wskazać należy, że brak podstawy prawnej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji wejścia w życie planu miejscowego czyni postępowanie w sprawie warunków zabudowy bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje bowiem wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., III OSK 3007/21, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro decyzja administracyjna, jako forma działania administracji, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy norma materialna prawa administracyjnego przewiduje podstawę do jej wydania, to o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego decyduje stwierdzenie, że ustawodawca nie przewidział możliwości stosowania formy decyzji administracyjnej w określonej sytuacji społecznej, z tego powodu, że pozostaje ona poza zakresem zadań i kompetencji przypisanych organom administracji publicznej, albo dlatego, że właściwą reakcją na tę sytuację jest zastosowanie innych form działania niż decyzja. Wówczas rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy jest prawnie niedopuszczalne.

W konsekwencji, organy obu instancji prawidłowo zastosowały relewantne przepisy prawa, a wydane decyzje są adekwatne do przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zarzuty skargi nie podważyły natomiast prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania do władzy publicznej. W myśl bowiem art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają przede wszystkim obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, które w niniejszej sprawie w związku z wejściem w życie planu miejscowego nie dawały podstawy do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Kierując się zasadą praworządności organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły pominąć zaistniałej zmiany stanu prawnego. Wyjaśnić należy, że kształt sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem jurysdykcji administracyjnej, wyznaczony przez pojawiającą się w jakimś momencie relację: prawo – fakt, jest zmienny w czasie. Tak rozumiana sprawa podlega "obróbce" podczas wykonywania czynności jurysdykcyjnych. Sfera faktów, która tę sprawę wyznaczyła, będzie w czasie tych czynności ustalana (potwierdzana lub weryfikowana), a sfera prawa interpretowana i stopniowo konkretyzowana. Ten właśnie wymiar powinien być podstawą ustalania "tożsamości sprawy" w dalszych etapach działań jurysdykcyjnych i do niego powinny odnosić się organy weryfikujące w toku instancji lub też w drodze nadzoru zapadłe rozstrzygnięcie administracyjne. "Pierwotny" wymiar sprawy administracyjnej ma zatem to znaczenie, że jej istnienie umożliwia w ogóle działania jurysdykcyjne i że stanowić będzie przedmiot tych działań. Ale działania te są skierowane na analizę właśnie tego przedmiotu i na jego modyfikację po to, aby osiągnąć optymalne rozwiązanie w postaci rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996 r., s. 32). W toku jurysdykcji administracyjnej stosuje się normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, co wymaga ich stosowania zawsze "na bieżąco" i wydawania aktów jurysdykcyjnych na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w momencie ich wydawania. W postępowaniu administracyjnym granice sprawy administracyjnej nie są ustalane do końca w momencie jego wszczęcia, a nawet odwrotnie: kształtują się one nieraz dopiero podczas trwania czynności jurysdykcyjnych, gdy nowo odkrywane fakty powodują ujawnienie, czy powstanie, nowych stron postępowania, konieczność sięgnięcia do innej grupy przepisów prawa, rozszerzenia badanego przedmiotu (tak J. Zimmermann, op.cit., s. 128). Z powyższego wynika, że istnieje konieczność uwzględniania wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym, jakie wystąpiły pomiędzy wszczęciem postępowania a podjęciem rozstrzygnięcia, a wypełnienie tego obowiązku nie oznacza naruszenia art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.