Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 88/02
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2002-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 8 lit. k
journal: Dz.U. 1998 nr 93 poz. 589
law: Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.
Teza: 1. Istnienie promieniowania niejonizującego w normach wyższych od dopuszczalnych parametrów /rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz wymagań, jakimi powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 99 poz. 589/ nie jest uciążliwością w sytuacji, gdy promieniowanie takie występuje w miejscach niedostępnych dla ludzi.

2. Fakt występowania w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni promieniowania niejonizującego wyższego od zapisanego w obowiązującym rozporządzeniu, nie jest tożsamy z przekroczeniem jakichkolwiek norm, gdyż dla miejsc niedostępnych dla ludności normy takie nie istnieją. Decydujące znaczenie ma jedynie określenie wartości promieniowania niejonizującego w miejscach dostępnych dla ludności, a zatem na powierzchni terenu i w budynkach mieszkalnych. Istnienie bowiem promieniowania w normach wyższych od dopuszczalnych parametrów nie jest uciążliwością, w rozumieniu istniejących przepisów o ochronie środowiska w sytuacji, gdy promieniowanie takie występuje w miejscach niedostępnych dla ludzi.

TEZY

1. Istnienie promieniowania niejonizującego w normach wyższych od dopuszczalnych parametrów /rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz wymagań, jakimi powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 99 poz. 589/ nie jest uciążliwością w sytuacji, gdy promieniowanie takie występuje w miejscach niedostępnych dla ludzi.

2. Fakt występowania w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni promieniowania niejonizującego wyższego od zapisanego w obowiązującym rozporządzeniu, nie jest tożsamy z przekroczeniem jakichkolwiek norm, gdyż dla miejsc niedostępnych dla ludności normy takie nie istnieją. Decydujące znaczenie ma jedynie określenie wartości promieniowania niejonizującego w miejscach dostępnych dla ludności, a zatem na powierzchni terenu i w budynkach mieszkalnych. Istnienie bowiem promieniowania w normach wyższych od dopuszczalnych parametrów nie jest uciążliwością, w rozumieniu istniejących przepisów o ochronie środowiska w sytuacji, gdy promieniowanie takie występuje w miejscach niedostępnych dla ludzi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Polskiej Telefonii Komórkowej "C." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 17 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 26 października 2001 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku z dnia 01.06.2001, wniesieniu uzupełnień zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Polskiej Telefonii Komórkowej "C." Sp. z o.o. obejmujące budowę stacji bazowej telefonii komórkowej PTK "C." (...) na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. G. 54, która to inwestycja obejmuje budowę wieży antenowej, kontenera elektronicznych urządzeń przekaźnikowych i przyłącza energetycznego zgodnie z załączonym projektem opracowanym przez zespół mgr inż. P. M. upr. nr 156/90/WŁ, 538/94/WŁ w zakresie konstr.-budowl. i techn. A. G. upr. nr 372/94/WŁ, w zakresie instalacji elektrycznych z zachowaniem warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego.

Decyzję uzasadnił tym, iż inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz stwierdzono zgodność dokumentacji z przepisami prawa budowlanego, spełniono warunki wynikające z przepisów szczególnych.

Od powyższej decyzji złożyła odwołanie Ewa i Jan A., Milena A., Wioleta A., Anna P. oraz Leopold T. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na to, iż nie wyrażają zgody na realizację tej inwestycji w zbliżeniu do istniejącego budynku mieszkalnego, którego są właścicielami - określonym, zatwierdzonym projekcie. Ponadto skarżący podnoszą, iż urządzenie, które zamierza wybudować inwestor wytwarza promieniowanie szkodliwe dla ludzi i otoczenia, a tym samym stanowi zagrożenie dla zdrowia. Deklarują, iż nie są przeciwni realizacji projektowanego obiektu, ale nie w tak bliskim sąsiedztwie swojej posesji. Zmiana lokalizacji masztu telefonii komórkowej jest zdaniem odwołujących się możliwa, gdyż działka na której zlokalizowano zamierzoną inwestycję zajmuje kilka hektarów.

Wojewoda Ł. decyzją z dnia 17 grudnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji argumentując tym, iż w przepisach prawa obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie istnieje wymóg uzyskania przez inwestora zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na lokalizację projektowanego obiektu. Urządzenie, które zamierza wybudować inwestor nie jest, jak twierdzą skarżący szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi, zostało jedynie uznane w ww. rozporządzeniu MOŚZNiL. z dnia 14 lipca 1998 r. za mogące pogorszyć stan środowiska. Postępowanie administracyjne, przeprowadzone przez organ I instancji, zmierzające do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, miało m.in. na celu udokumentowanie możliwości bezpiecznego dla ludzi i środowiska eksploatowania tego obiektu. Możliwość taką potwierdzają zarówno opracowany dla tej inwestycji ww. raport jak i ww. uzyskane uzgodnienia całości dokumentacji projektowej.

Działka nr 275/21, w granicach której zawarty jest teren 400 m[2] wydzierżawiony przez inwestora na cel budowy, zajmuje zgodnie z zapisem zawartym w Kw nr 91035 powierzchnię 11,2904 ha, ale należy wyjaśnić, że to inwestor będąc dysponentem terenu, decyduje o usytuowaniu obiektu.

Usytuowanie to jednak musi być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ odwoławczy prowadząc niniejsze postępowanie nie będąc związany granicami odwołania zwrócił uwagę m.in. na:

1. niespójność określenia w aktach sprawy numeru geodezyjnego działki z której wydzielono teren inwestycji,

2. brak na kopii projektu klauzuli stwierdzającej uzgodnienie projektu przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, tym samym nie spełnienie warunku ważności ww. decyzji Ł.W.I.S. z dnia 19.10.2001 r.,

3. brak przyznania przez właściciela nieruchomości prawa do dysponowania terenem działki nr 275/21 na cel budowy przyłącza,

4. jednoznaczny warunek zawarty w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 10.07.2000 r., (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji w brzmieniu: "Teren na którym obowiązuje bezwzględny zakaz lokalizowania obiektów o szkodliwości i uciążliwości przekraczającej granice działki."

Pełnomocnik inwestora, poinformowany o powyższym, jak i o wadze dla mającego zapaść rozstrzygnięcia przytoczonego ww. warunku zawartego w decyzji z dnia 10.07.2000 r., (...), przedłożył w dniu 7.12.2001 r. w organie odwoławczym pismo z wyjaśnieniami i uwagami załączając dokumenty dotyczące ww. pkt 1 i 2 brakujące w aktach sprawy.

Organ rozpatrujący odwołanie ma obowiązek zbadania prawidłowości przeprowadzonego postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę i jego zgodności z obowiązującym prawem na podstawie załączonych do sprawy dokumentów. Art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ust. 3 ww. art. 35 Prawa budowlanego wskazuje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, zaś po jego bezskutecznym upływie, wydaj e decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji naruszył art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wydając zaskarżoną decyzję pomimo, że przedłożony projekt zagospodarowania fragmentu działki nr 275/21 jest niezgodny z cytowanym powyżej warunkiem wynikającym z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i będącym wymogiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10.07.2000 r., ponieważ:

- stacja bazowa telefonii komórkowej PTK "C." (...) na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. G. 54 jest obiektem, który z mocy prawa został uznany za uciążliwy dla środowiska, co potwierdza nałożenie na inwestora obowiązku wykonania raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko,

- przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o poziomach ponadnormatywnych, określony graficznie na rys. nr 2 i 3 ww. raportu wykracza swoim zasięgiem poza geodezyjnie wyznaczone granice działki nr 275/21 i występować będzie na wysokości ok. 34 m i 45 m ponad terenem działek nr 277, nr 383/1, nr 284/2 i nr 284/1,

- granice przestrzenne nieruchomości gruntowej wynikają z art. 143 kodeksu cywilnego, który stanowi, że własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu /podobny pogląd podzielił NSA w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., OPK 2/00/.

Wymóg decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10.07.2000 r. określa, jednoznacznie, że teren inwestycji jest terenem na którym obowiązuje bezwzględny zakaz lokalizowania obiektów o szkodliwości i uciążliwości przekraczającej granice działki.

Stwierdzić zatem należy, że lokalizacja projektowanego obiektu wskazana w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie zagospodarowania terenu jest niezgodna z bezwzględnym i jednoznacznym wymogiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ I instancji naruszył także zaskarżoną decyzją art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego udzielając pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego bez wykazania przez inwestora prawa do dysponowania terenem działki nr 275/19 na ten cel oraz art. 25 ust 8 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ponieważ w jej uzasadnieniu nie przedstawił całości przebiegu postępowania i nie zawarł w niej warunku wymienionego w decyzji Ł.W.I.S. z dnia 19.10.2001 r. o konieczności przeprowadzenia pomiarów kontrolnych elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego po realizacji obiektu.

Na powyższą decyzję złożyła skargę Polska Telefonia Komórkowa "C." Sp. z o.o. w W. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 9, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3 oraz art. 138 par. 2 Kpa i naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 8 i art. 30 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, iż planowana inwestycja nie jest ani uciążliwa, ani szkodliwa dla terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją. Świadczy o tym sporządzony w sprawie raport oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej sporządzony przez uprawnionego biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko uzgodniony następnie w sposób pozytywny przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia 19.10.2001 r. (...) oraz przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł. w dniu 7.09.2001 r. (...).

Należy także zauważyć, że chociaż fale elektromagnetyczne z planowanych anten wychodzą poza obszar, na którym ma się znajdować wieża, to promieniowanie niejonizujące o wartościach przekraczających wartości określone w par. 2 pkt 8 lit. "k" Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji występuje w planowanej inwestycji na wysokości ponad 33,9 m n.p.t. na odległość do 30 m od wieży i stanowi jakby "parasol" rozciągający się nad terenami sąsiednimi. Nie narusza to w żaden sposób uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym odwołujących się od decyzji, gdyż na terenach sąsiadujących z planowaną inwestycją, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje kategoria P.Z 3.6 zgodnie z którą wiodącą funkcją jest funkcja przemysłowo-magazynowa, na której obowiązuje m.in. "na terenach enklaw zabudowy mieszkaniowej zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, dopuszcza się wykorzystanie terenu dla rozbudowy istniejących zakładów przemysłowych budowy warsztatów lub dla funkcji towarzyszących, to jest parkingów z zielenią". Oznacza to, że na terenach sąsiadujących z planowaną stacją bazową istnieje zakaz lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, a tym bardziej dwunastokondygnacyjnej, która mogłaby wchodzić w zakres promieniowania o wartościach określonych w ww. rozporządzeniu. Natomiast planowana przez skarżących inwestycja stanowi infrastrukturę nie kolidującą w żaden sposób funkcją wiodącą terenu, na którym ma być zlokalizowana. Wynika z tego, że planowana inwestycja nie będzie w żaden sposób ani szkodliwa, ani uciążliwa dla terenów sąsiednich, nie ogranicza uzasadnionych interesów osób trzecich oraz jest zgodna z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Planowana inwestycja, z wyżej wymienionego względu, iż na terenach sąsiednich jest zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, nie narusza granic przestrzennych nieruchomości gruntowej, wynikających z art. 143 Kc, rozciągających się nad jego powierzchnią określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, co bezzasadnie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji. Dzieje się tak, że ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu nie pozwala na lokalizowanie na terenach sąsiednich budynków mogących wchodzić w zasięg promieniowania elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych. Istotny dla przedmiotowej sprawy, jest również fakt, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycja powstanie na terenach oznaczonych symbolem 20.01.02/P.Z3.6. Plan przewiduje, że dla tego terenu oznaczonego symbolem 20.01.02 "obowiązuje bezwzględny zakaz lokalizowania obiektów o szkodliwości i uciążliwości przekraczającej granice działki, z uwagi na istniejące zbiorniki wody pitnej i sąsiedztwo szpitala". Cel ograniczenia możliwości zagospodarowania tego terenu wskazuje na to, że nie ma żadnych przeszkód do zlokalizowania na tym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż inwestycja ta, ze względu na charakter promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego, w żaden sposób nie wpływa ani na zbiorniki wody pitnej, ani na znajdujący się w dużej odległości Szpital Centrum Zdrowia Matki Polki. Na marginesie należy zauważyć, że na CZMP także znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej, co wskazuje na to, że promieniowanie elektromagnetyczne, z odpowiednio wybudowanej stacji, na podstawie wszelkich pozwoleń i uzgodnień, nie wpływa w sposób negatywny na szpital oraz zbiorniki wody pitnej i nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Należy wobec tego zauważyć, że organ odwoławczy, nie biorąc pod uwagę istotnych dla przedmiotowej sprawy zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuścił się istotnego naruszenia jego przepisów, gdyż wziął pod uwagę wyrwany z kontekstu zapis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie biorąc pod uwagę, wskazanego w tymże planie celu tego zapisu. Organ dopuścił się w ten sposób również naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.

Wziąć pod uwagę także należy, iż skarżąca spółka podniosła wskazane wyżej okoliczności w piśmie złożonym organowi drugiej instancji w dniu 6.12.2001 r., natomiast organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawet się do nich nie odniósł. Wobec tego należy stwierdzić, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 107 par. 3 Kpa, gdyż nie wskazał przyczyn dla których odmówił wiarygodności istotnym faktom podniesionym przez skarżącego.

Ponadto skarżąca spółka wskazała, iż Prezydent Miasta Ł. wydając ostateczną decyzję (...) z dnia 10.07.2000 r. (...) ustalił pozytywnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Załącznikiem do tej decyzji są "przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych od anten projektowanych o poziomach przekraczających wartość graniczną w płaszczyźnie poziomej", która wskazuje wyraźnie na jaki obszar będzie zachodziło promieniowanie elektromagnetyczne. Wynika z tego, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znal przewidywane zasięgi promieniowania elektromagnetycznego, zaakceptował je w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na tej podstawie wydał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że planowana inwestycja, z tak określonymi zasięgami promieniowania elektromagnetycznego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z brzmienia art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, że organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może odmiennie kształtować warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały ustalone przez organ samorządu terytorialnego wydanej na podstawie art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Funkcja kontrolna organów nadzoru budowlanego w kwestii sprawdzenia zgodności zagospodarowania przez inwestora działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane/, w sytuacji gdy w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę obowiązują identyczne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które byty podstawą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może sprowadzać się do całkowitego zanegowania istniejącej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /zob. wyrok NSA z dnia 30 września 1998 r. IV SA 1709/96/. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane, przewidujący między innymi sprawdzenie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć w ten sposób, że owo sprawdzenie dotyczyć może jedynie tego, czy po dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zaszły zmiany w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /zob. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 2246/. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym winna zawierać warunki z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie przez organ właściwy /w tym wypadku Prezydenta Miasta Ł./ decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że w ocenie tego organu inwestycja jest zgodna z tymi postanowieniami. W przeciwnym wypadku, znając charakter planowanej inwestycji z przedłożonej w sprawie dokumentacji, wydałby decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestionowanie tego, na etapie pozwolenia na budowę oznacza, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Podnieść także należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją ostateczną, która jako taka korzysta z domniemania legalności i powinna być wykonywana oraz przestrzegana, zarówno przez podmioty do których została skierowania, jak i przez organy administracji publicznej, w szczególności że organ drugiej instancji nie jest właściwy w sprawach zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy kwestionując wydaną w sprawie, ostateczną decyzję administracyjną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuścił się naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 par. 1 Kpa, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, jako podstawę rozstrzygnięcia, swoje stwierdzenie, że "stacja bazowa telefonii komórkowej (...) jest obiektem, który z mocy prawa został uznany za uciążliwy dla środowiska, co potwierdza nałożenie na inwestora obowiązku wykonania raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko". Stwierdzenie to jest niezgodnie z par. 2 pkt 8 lit. "k" Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, zgodnie z którym inwestycja taka została zaliczona do "inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska", co przeczy stwierdzeniu organu, że "stacja bazowa (...) jest obiektem, który z mocy prawa został uznany za uciążliwy dla środowiska". Przeczy temu stwierdzeniu również procedura określona w art. 30 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którą obowiązek sporządzenia raportu jest określany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ w zaskarżonej decyzji przeczy sam sobie wyżej wskazanym stwierdzeniem, gdyż jak obiekt może być "z mocy prawa" uznany za uciążliwy dla środowiska, skoro wyżej w zaskarżonej decyzji stwierdza, że "urządzenie, które zamierza wybudować inwestor (...) zostało jedynie uznane w ww. rozporządzeniu (...) za mogący pogorszyć stan środowiska oraz skoro obowiązek sporządzenia raportu jest ustalany w drodze postępowania przeprowadzanego przez organy administracji, a nie tak jak w przypadku inwestycji szczególnie szkodliwych, kiedy raport musi być sporządzany z mocy prawa. Ponadto, należy zauważyć, że stwierdzenie, iż obiekt "został uznany za uciążliwy dla środowiska", nie odpowiada określonemu w przepisach prawa stwierdzeniu, że inwestycja taka jest inwestycją jedynie "mogącą znacząco wpłynąć na środowisko". Organ odwoławczy opierając zaskarżone rozstrzygnięcie na błędnym i niezgodnym stwierdzeniu dopuścił się naruszenia ww. przepisów prawa materialnego i procesowego oraz innych przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że organ drugiej instancji w zaistniałej sytuacji nie miał kompetencji od zastosowania art. 138 par. 2 Kpa, tj. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż takie rozstrzygnięcie można podjąć jedynie "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub w znacznej części", a taka sytuacja nie ma miejsca.

Ponadto skarżąca spółka podniosła, iż organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, iż "naruszył także zaskarżoną decyzją art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego udzielając pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego bez wskazania przez inwestora prawa do dysponowania terenem działki nr 275/19 na ten cel (...)". Zarzut ten jest bezzasadny w świetle znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Miasta Ł. Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji z dnia 18.09.2001 r. (...), którym tenże Wydział, w związku z wnioskiem skarżącego oraz pozytywnymi opiniami: Wydziału Gospodarowania Majątkiem UMŁ oraz Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ł. wyraził zgodę na "użyczenie terenu działki nr 275/21 przy ul. G. 54/56 (...) celem ułożenia kabla energetycznego (...)". Należy na marginesie zauważyć, że organ pomylił w tym miejscu zaskarżonej decyzji numery działek, gdyż obecnie jest to działka 275/21, a nie 275/19 jak w poprzednim podziale. Pismo to świadczy o tym, że inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością celem ułożenia przyłącza energetycznego. Organ wydając zaskarżoną decyzję, nie uwzględniając, że skarżący ma prawo dysponowania nieruchomością, na cele budowy przyłącza energetycznego dopuścił się naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie biorąc pod uwagę ww. okoliczności organ naruszył także art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.

Uchybienia prawa materialnego, jakie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa, nie skutkuje, uchyleniem decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, jak rozstrzygnął organ pierwszej instancji. Dzieje się tak ze względu, iż zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa takie rozstrzygnięcie można podjąć jedynie "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub w znacznej części", a taka sytuacja nie ma miejsca. Organ tym samym dopuścił się naruszenia art. 138 par. 2 Kpa, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda Ł. wniósł o oddalenie skargi argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę bada ją wyłącznie pod względem zgodności z obowiązującym prawem.

Jak wynika z poczynionych ustaleń skarżąca spółka w dniu 1 czerwca 2001 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Wniosek zawierał szereg dokumentów m.in. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, umowę dzierżawy działki o pow. 400 m2 wydzielonej z działki nr 275/4, położonej w Ł. przy ul. G. 54-56. Złożony wniosek obligował do przeprowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z wymogami cytowanych przepisów skarżąca spółka przedłożyła opracowanie - Raport oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej PTK "C." systemu GSM 1800 MHz, zlokalizowanej w Ł. przy ul. G. 54 wraz z dokumentacją projektową inwestycji. Opracowanie powyższe zostało uzgodnione pozytywnie przed Wydział Ochrony Środowiska UMŁ w dniu 7 września 2001 r. i przez /../ Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. decyzją z dnia 19 października 2001 r.

Przedmiotowa inwestycja figuruje w par. 2 pkt 8 lit. "k" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/ jako inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska. Przeprowadzone postępowanie administracyjne przed organem I instancji zmierzające do udzielenia spółce pozwolenia na budowę miało na celu udokumentowanie możliwości bezpiecznego dla ludzi i środowiska eksploatowania tego obiektu.

Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję uchylił się od oceny materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji mimo, iż posiadał do swojej dyspozycji całość materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym o pozwoleniu na budowę i w przypadku odmiennych poglądów w zakresie oceny tych materiałów winien uchylić zaskarżoną decyzję i wydać decyzję merytoryczną. Cały bowiem materiał dowodowy został zebrany przez organy obydwu instancji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te które zostały określone w art. 138 par. 2 Kpa. Taki rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uchylając decyzję organ winien wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja tych elementów nie zawiera, a jedynie przerzuca na organ I instancji obowiązek ponownej oceny kompletnie zebranego materiału dowodowego, co w świetle art. 138 par. 2 Kpa jest niedopuszczalne. W sprawie bowiem problem dotyczy oceny zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego usytuowania inwestycji, bowiem istniejący w planie zapis stanowi o zakazie lokalizacji inwestycji obiektów o szkodliwości i uciążliwości przekraczającej granice działki. Jest niewątpliwe w sprawie, iż promieniowanie niejonizujące wykracza nieznacznie poza granice działki dzierżawionej przez skarżącą spółkę, jednakże należy podnieść, co wynika z "Raportu oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej" promieniowanie niejonizujące o wartościach przekraczających wartości określone w par. 2 pkt 8 lit. "k" cytowanego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. występuje w planowanej inwestycji na wysokości 33,9 m n.p.t. na odległość do 30 m od wieży i stanowi parasol rozciągający się nad terenami sąsiednimi, co jak słusznie podnosi skarżąca spółka, nie narusza w żaden sposób interesów osób trzecich, w szczególności osób odwołujących się, gdyż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego funkcją wiodącą terenu jest funkcja przemysłowo-magazynowa, na której dopuszcza się wykorzystanie terenu dla rozbudowy istniejących zakładów przemysłowych, budowy warsztatów lub obiektów towarzyszących, takich jak parkingi i zieleń. A zatem na terenach sąsiadujących z planowaną inwestycją istnieje zakaz lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej.

Należy również rozważyć, czy fakt występowania w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni promieniowania niejonizującego wyższego od zapisanego w obowiązującym rozporządzeniu, nie jest tożsamy z przekroczeniem jakichkolwiek norm, gdyż dla miejsc niedostępnych dla ludności normy takie nie istnieją. W sprawie niniejszej decydujące znaczenie ma jedynie określenie wartości promieniowania niejonizującego w miejscach dostępnych dla ludności, a zatem na powierzchni terenu i w budynkach mieszkalnych. Istnienie bowiem promieniowania w normach wyższych od dopuszczalnych parametrów nie jest uciążliwością w rozumieniu istniejących przepisów o ochronie środowiska w sytuacji, gdy promieniowanie takie występuje w miejscach niedostępnych dla ludzi.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3, art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.