Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1578/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2017r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].10.2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].04.2011 r. [...] (zmienionej decyzją z [...] 10.2012 r.) nakazującej ww. wnioskodawcom rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] , gm. [...] w zakreślonym terminie.

Organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Dalej wskazał, że [...] 03.2011 r. PINB w [...] przeprowadzili kontrolę w związku z ciągle czynnym osuwiskiem jakie uaktywniło się w okresie powodzi z 2010 r. Kontrola wykazała, że obiekt posiada liczne rysy i pęknięcia ściana konstrukcyjnych na zewnątrz. Z obserwacji terenu wynikało zaś, że osuwisko jest nadal czynne, o czym świadczył ciągły zsuw czoła osuwiska na przebiegającą obok drogę powiatową. Uczestniczący w kontroli Geolog Powiatowy [...] potwierdził, że ciągle postępujące osuwisko, w razie zsuwu, będzie zagrażało budynkowi mieszkalnemu.

Z przedstawionych przez Urząd Gminy w [...] kart dokumentacyjnych osuwiska Państwowego Instytutu Geologicznego wynikało, że jest ono aktywne a zabezpieczenie niemożliwe ze względu na bardzo duże koszty wykonania, przekraczające wielokrotnie wartości chronionych obiektów (brak możliwości ustabilizowania ze względu na powierzchnię i miąższość koluwium).

W konsekwencji decyzją z [...].03.2011 r. PINB w [...] , na podstawie art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał wyłączenie z użytkowania ww. budynku i zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń elementów budynku narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne oraz zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych, umieszczenie zawiadomienia o zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi i mienia i zakazie użytkowania oraz nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Dalej ustalono, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] .03.2011 r. działka nr [...] znajduje się w wykazie obszarów, na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia ziemi. Obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie jest objęty ochroną konserwatorską w miejscowym planie Gminy [...].

W dniu 4.04.2011 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której strony oświadczyły, że budynek usytuowany jest w rejonie nadal czynnego osuwiska, został wyłączony z użytkowania i nie jest użytkowany. Uległ uszkodzeniu po wiosennych roztopach tego roku, które spowodowały dalsze przemieszczenie osuwiska. Ciągły zsuw ziemi spowodował i nadal powoduje naruszenie stateczności konstrukcji fundamentów oraz ścian budynku, co objawia się licznymi rysami i pęknięciami. Strony oświadczyły, że obecnie nie są w stanie powiedzieć, czy budynek będą remontować czy odbudowywać, ponieważ nie są w stanie stwierdzić, czy jest to ekonomiczne. W pierwszej kolejności należałoby ustabilizować osuwisko, a następnie usuwać uszkodzenia budynku.

[...] i [...] wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...].04.2011 r., wskazując na wadę, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. rażącego naruszenia art. 67 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że budynek nie nadaje się do remontu lub odbudowy.

[...] WINB decyzją z [...] 12.2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. GINB decyzją z [...] 02.2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

WSA w Warszawie wyrokiem z 24.02.2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 814/15, uchylił obie ww. decyzje uznając, że (...) w postępowaniu prowadzonym z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego konieczne było ustalenie, czy obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Odnosi się to przede wszystkim do sytuacji, gdy stan obiektu uniemożliwia doprowadzenie do właściwego stanu technicznego lub nie spełnia wymagań umożliwiających jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, albo też właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości przeprowadzenia robót budowlanych mających na celu remont, odbudowę lub wykończenie nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu. Brzmienie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego "nie nadaje się" odnosi się w pierwszej kolejności do możliwości technicznych, które są kategorią obiektywną, w następnej zaś kolejności konieczne jest ustalenie zamiarów inwestora. (...) Dlatego też organy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zobowiązane są do skontrolowania, czy została zrealizowana procedura przewidziana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 20 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. WSA wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ poczyni ustalenia, czy przed wydaniem nakazu rozbiórki doszło do uchybień proceduralnych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. Prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje bowiem w ścisłym związku z prawidłową wykładnią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem trybu określonego w przepisie § 2 ww. rozporządzenia mogło bowiem doprowadzić do uchybień w zakresie zastosowania prawa materialnego i rażącego naruszenia przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ przytoczył art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) i art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wskazał, że tryb postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 20 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043), dalej rozporządzenie. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 Prawa budowlanego organ: 1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; 2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; 3) przeprowadza rozprawę.

Zgodnie z § 4 ust. 1 ekspertyzę techniczną wykonuje się, jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu.

W oparciu o powyższe i zalecenia w wyroku organ stwierdził, że PINB w [...] naruszył § 2 w związku z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia, bo nie nałożył obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, jednak naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenie prawa.

Dalej organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i wskazał, że uczestniczący w kontroli Geolog Powiatowy potwierdził, że ciągle postępujące osuwisko, w razie zsuwu, będzie zagrażało budynkowi. Ponadto, z przedstawionych przez Urząd Gminy w [...] kart dokumentacyjnych osuwiska wynikało, że nie jest możliwe jego zabezpieczenie. W karcie dokumentacyjnej osuwiska z 21.06.2010 r. doc. dr hab. [...] oraz mgr [...] , wskazano na brak możliwości jego ustabilizowania ze względu na powierzchnię i miąższość koluwium (...) brak możliwości stabilizacji mas skalnych. Natomiast w karcie rejestracyjnej osuwiska z 15.10.2010 r. wskazano, że ze względu na wielkość osuwiska miąższość koluwiów oraz stopień aktywności nie jest możliwe jego zabezpieczenie.

GINB stwierdził, że obiekt wyłączono z użytkowania i należało traktować go jako obiekt nienadający się do remontu czy odbudowy, z uwagi na powyższe, a zatem stan techniczny obiektu był uwarunkowany innymi czynnikami, dlatego nie było podstaw do sporządzenia ekspertyzy.

Organ ponownie podkreślił, że z uwagi na charakter tego postępowania, jak i możliwość nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy tylko w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia § 2 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Organ na podstawie art. 67 ustawy samodzielnie dokonuje oceny, czy ekspertyza jest niezbędna. Niewątpliwie wykonanie takiej dokumentacji stanowiłoby dodatkowy materiał dowodowy dający pełne uzasadnienie stanowiska, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kpa. Jednak odłożyło by w czasie załatwienie sprawy, która zmusza organ do jak najszybszego działania. Ponadto, nie można stwierdzić, że ocena organu na podstawie materiału dowodowego jest błędna lub niepełna. Skoro przepis mówi o fakultatywności sporządzenia ekspertyzy, to nie można uznać, że organ nie mógł samodzielnie ocenić zagrożenia i degradacji budynku.

Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy. Pozostawienie budynku mogło stwarzać bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa, którego nie można zlikwidować ze względu na czynne osuwisko, a materiał dowodowy świadczy o braku możliwości jego stabilizacji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Dalej zaznaczył, że w wyroku Sąd nie przesądził, że doszło do rażącego naruszenia prawa, ale zobowiązał organy do ustalenia, czy w postępowaniu przed wydaniem nakazu rozbiórki doszło do uchybień proceduralnych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzono, że z uwagi na brak nałożenia na właścicieli spornego budynku mieszkalnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy obiektu, doszło do naruszenia prawa, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego.

Zdaniem organu, pozostałe podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Na marginesie organ dodał, że pismem PINB w [...] poinformował, że opisany obowiązek został wykonany.

Skargę na powyższą decyzję złożyli [...] i [...] zarzucając naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. ze względu na permanentne nieuwzględnianie oceny prawnej i błędne rozumienie wskazań wyroku z 24 lutego 2016 r. Sąd jednoznacznie stwierdził, że "organy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zobowiązane są do skontrolowania, czy została zrealizowana procedura przewidziana w rozporządzeniu (...) w sprawach rozbiórek (...)", "w toku postępowania zwykłego organ miał obowiązek ustalić, czy właściciel obiektu planuje przywrócić obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa (...)", "w ocenie sądu nie zostały sprecyzowane możliwości i koszty stabilizacji przedmiotowego a więc konkretnego obiektu, który posiadał jedynie rysy i pęknięcia na ścianach konstrukcyjnych", "w zaistniałej sytuacji ekspertyza której sporządzenie powinien nakazać organ właścicielowi obiektu określałaby (...) możliwości i koszty jego doprowadzenia do stanu właściwego. (...) Po sporządzeniu ekspertyzy zostałyby wyjaśnione wątpliwości co do możliwości i ekonomiczności wykonywania robót budowlanych (...)".

Jednak organy nadal nie odniosły się do wyraźnej potrzeby ustalenia w postępowaniu zwykłym, czy właściciele obiektu mieli zamiar jego remontu czy rozbiórki, o jakich konkretnie kosztach mowa w przypadku stabilizacji osuwiska (czy rzeczywiście przekraczałyby one wartość budynku), oraz co w sytuacji, gdyby ewentualnie nałożona ekspertyza techniczna przewidziała możliwości techniczne i ekonomiczne do pozostawienia budynku.

Według skarżących organy zignorowały przytoczoną ocenę i wskazania Sądu. Organy uporczywie polemizują ze wskazaniami Sądu, co w ocenie skarżących stanowi kolejne naruszenie prawa;

- art. 67 cyt. ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez ciągłe uznawanie, że budynek nie nadawał się do remontu lub odbudowy, a decyzja organu powiatowego nie jest obarczona wadliwością skutkującą stwierdzeniem jej nieważności;

- § 2 w zw. z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa- poprzez ciągłe uznawanie, że nienakazanie właścicielowi obiektu sporządzenia ekspertyzy technicznej nie stanowi rażącego naruszenia § 2 w zw. z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organy orzekające nie uwzględniły stanowiska Sądu, wg której nakaz rozbiórki najdalej ingeruje w konstytucyjne chronione prawo własności dlatego procedura poprzedzająca wydanie decyzji powinna być restrykcyjnie przestrzegana (str. 10 akapit 7 ww. wyroku).

Stan techniczny budynku nie dawał jednoznacznej podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Wobec wątpliwości obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności nakazanie właścicielowi sporządzenie ekspertyzy technicznej. Budynek nie był użytkowany, został zabezpieczony przed dostępem osób postronnych, nie zagrażał zatem bezpieczeństwu żadnych dóbr, a w konsekwencji nie zachodziła konieczność pośpiechu w wydawaniu decyzji nakazującej rozbiórkę;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez ciągły brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, przekładający się na nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego. Organy nadal pomijają, że w przypadku kilkuset tysięcznej wartości budynku, rozbiórka nie mogła zostać nakazana jedynie w oparciu o lakoniczne wywody geologów czy pracowników nadzoru budowlanego. Sytuacja wymagała, wypowiedzi osób posiadających stosowne kwalifikacje, tak aby analitycznie, precyzyjnie oceniły stan techniczny budynku, a ponadto koszty i zasadność doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego, w tym również stabilizację osuwiska, z porównaniem do wartości budynku.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Na wstępie przytoczyli art. 153 p.p.s.a., podkreślając, że organy całkowicie pominęły wskazówki Sądu, uporczywie podtrzymując decyzję PINB w [...]. Porównując wypowiedzi sądu z uzasadnieniami decyzji, można odnieść wrażenie, że chodzi o różne opinie, gdzie organy nie tylko nie godzą się na sądowe wytyczne, ale również wybiórczo odnoszą się do zaleceń sądu. Jest to o tyle niezrozumiałe, gdyż organy nie przedstawiły opinii innej niż ta, którą prezentowały w poprzednich decyzjach, a które Sąd uchylił ww. wyrokiem. Dlatego w ocenie skarżących, dalsze utrzymywanie tego samego stanowiska stanowi naruszenie art. 153 ppsa i powoduje konieczność uchylenia obu decyzji i decyzji.

Dalej wskazali, że z art. 67 ust. 1 wynika, iż przesłanką umożliwiającą rozbiórkę jest nie tyle zły stan techniczny obiektu, ale to, że nie nadaje się on do remontu, dobudowy lub wykończenia.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności remontu, odbudowy lub wykończenia, ale i do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ wyda nakaz rozbiórki, powinien skrupulatnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu ma zamiar usunąć naruszenia porządku prawnego w budownictwie." (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., IIOSK 515/08, podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2013 r., II SA/Kr 499/13, z dnia 14 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1357/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 kwietnia 2016 r., II SA/Ke 1146/15).

Na rozprawie administracyjnej skarżący oświadczyli, że nie są w stanie powiedzieć, czy budynek będą remontować, podbudowywać, czy rozbierać. Chcieli najpierw rozeznać, czy z punktu widzenia technicznego i ekonomicznego (zdroworozsądkowego) opłacalne jest remontowanie, czy może rozbiórka. Nie deklarowali przy tym zamiaru rozbiórki czy braku chęci do dalszego wyjaśnienia sprawy. Należy pamiętać, że w tym przypadku nakaz rozbiórki jest najsurowszą konsekwencją administracyjną dla skarżących, dlatego wymaga wnikliwego, jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z kolei wypowiedź skarżących na rozprawie administracyjnej była niedokończona i nie wyjaśniona dalszymi pytaniami, co wzięło się z niepoprawnego przeprowadzenia rozprawy i zaniechania podjęcia dalszych czynności. Skarżący ciągle utrzymują, że w tej sprawie powinno zlecić się ekspertyzę techniczną, która pozwoliłaby wyjaśnić, czy z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia jest możliwość i sens remontu.

W ocenie stron, PINB rażąco naruszył procedurę, pomijając istotne źródła i środki dowodowe. Nie ustalił przyczyn niewykonania remontu i nie przeprowadził oględzin. Oględziny, były przeprowadzone w postępowaniu, zakończonym decyzją o wyłączeniu budynku z użytkowania. W międzyczasie stan faktyczny mógł ulec istotnej zmianie. Organ ustalił jedynie na budynku pęknięcia i rysy. Nie zdecydowano o nakazaniu sporządzenia ekspertyzy technicznej, co wobec wyników oględzin było bezwzględnie uzasadnione; tak wynika z § 2 i § 4 ww. rozporządzenia. Zaniechanie to, przyczyniło się do wydania decyzji w oparciu o nierzetelnie i niezgodnie z prawem zgromadzony materiał dowodowy, co ze względów ekonomicznych i gospodarczych czyni nakaz rozbiórki rażąco naruszający prawo.

Czynności procesowe, do których przeprowadzenia był zobowiązany PINB, pozwoliłyby jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy, dałyby wyraźną odpowiedź w kwestii stanu technicznego budynku, możliwości jego wyremontowania pod względem technicznym i ekonomicznym. Strony mogłyby wówczas zdecydować, czy chcą wyremontować, czy może rozbierać budynek, natomiast poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. PINB uniemożliwił stronom wypowiedzenie się i zapoznanie z wszystkimi możliwymi źródłami i środkami dowodowymi, co istotnie przełożyło się na wynik sprawy.

Według stron, stwierdzony stan faktyczny nie uzasadniał interwencji na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, bo przesłanką bezwzględną zastosowania tego przepisu winno być tylko niepodważalne stwierdzenie nie nadawania się budynku do remontu lub odbudowy. Co prowadzi do wniosku, iż stan faktyczny sprawy nie wypełniał dyspozycji art. 67. PINB wadliwie zatem ten przepis zastosował i wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzone naruszenie przepisów, z uwagi na bezwzględnie obowiązujący ich charakter, a także skutki społeczno - gospodarcze tych naruszeń, jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności, należy uznać na rażące naruszenie prawa, obligujące sierdzenia nieważności decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu.

Kontroli Sądu została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].10.2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].04.2011 r. (zmienionej decyzją z [...] 10.2012 r.) nakazującej skarżącym - w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego - rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] , gm. [...] w zakreślonym terminie.

Ponadto weryfikowane decyzje zapadły w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24.02.2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 814/15, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...].02.2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].12.2014 r.

Wyjaśnić zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy, jak i fakt, że organy prowadziły postępowanie nadzwyczajne, w którym obowiązują inne zasady niż w postepowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odnosi się bowiem do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to zatem wady – co do zasady - o charakterze proceduralnym. gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady tkwią w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 699).

Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu jest rażące naruszenie prawa.

Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.

W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organów, że w szczególnych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie było podstaw do uznania badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...].04.2011 r. nakazującej wnioskodawcom, rozbiórkę budynku za rażąco naruszającą prawo

Nie można bowiem zgodzić się z zrzutami skargi, zarówno w zakresie naruszenia art. 67 cyt. ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 - poprzez ciągłe uznawanie, że budynek nie nadawał się do remontu lub odbudowy, jak i § 2 w zw. z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa- poprzez uznawanie, że nienakazanie sporządzenia ekspertyzy technicznej nie stanowi rażącego naruszenia ww. przepisów rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, zgormadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza bowiem, że osuwisko ma charakter postępujący. Te okoliczności są bezsporne w świetle stanowisk przedstawionych przez niezależnych specjalistów. Należy mieć na uwadze, że Geolog Powiatowy wskazał jednoznacznie, że w razie zsuwu nadal postępujące osuwisko, będzie zagrażało budynkowi. Nadto, w pozostających w zasobach Urzędu Gminy w [...] kartach dokumentacyjnych osuwiska stwierdzono, że nie jest możliwe jego zabezpieczenie. Autorzy kart dokumentacyjnych osuwiska z 21.06.2010 r. i 15.10.2010 r., to jest doc. dr hab. [...] i mgr [...] stwierdzili, że nie ma możliwości jego ustabilizowania ze względu na powierzchnię i miąższość koluwium, wskazali mna niemożliwość stabilizacji mas skalnych. Natomiast w ostatniej z ww. kart zaznaczyli, że ze względu na wielkość osuwiska miąższość koluwiów oraz stopień aktywności nie jest możliwe jego zabezpieczenie.

Takie samo stanowisko zostało przedstawione w "Opinii Geologicznej Terenu Osuwiska" sporządzonej jako załącznik do karty rejestracyjnej osuwiska – (korekty) sporządzonej przez mgr inż. [...] – Geologa, który wskazał wprost, że brak jest możliwości stabilizacji osuwiska ze względu na bardzo duże koszty jej wykonania, przekraczające wielokrotnie wartość chronionych obiektów. Powyższe potwierdza również zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny.

W konsekwencji zapadła decyzja o wyłączeniu obiektu z użytkowania. Zdaniem Sądu, w zaistniałych okolicznościach faktycznych, z uwagi na osuwający się grunt, aktywność osuwiska, a z tej przyczyny również bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia przebywających na tym terenie ludzi, słusznie stwierdził organ odwoławczy, że – w świetle treści § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia - nie było podstaw do nakładania na skarżących ekspertyzy technicznej, skoro przepis ten przewiduje jej wykonanie, o ile w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu.

W ocenie Sądu takich wątpliwości, w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym materiału dowodowego, w niniejszej sprawie nie było. Stan techniczny budynku, a zwłaszcza teren na którym został posadowiony, dawał jednoznaczne podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Realne zagrożenie dla budynku i przebywających w nim osób nie pozostawia wątpliwości i stanowi wystarczający powód do ingerencji w prawo własności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się wprawdzie, że niezbędnym jest ustalenie intencji właściciela odnośnie podjęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy, o których mowa w art. 67 Prawa budowlanego, niemniej – z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego i rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa – stanowisko to nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności omawianej decyzji. Na marginesie tylko wskazać trzeba, że – na rozprawie administracyjnej w dniu 4 kwietnia 2011r. skarżący nie wypowiedzieli się jednoznacznie, czy mają zamiar remontować lub odbudowywać ww. obiekt, uzależniając swoją decyzję od możliwości finansowych, a w pierwszej kolejności od ustabilizowania osuwiska.

Podobnie nie można było zgodzić się z zarzutem skargi w zakresie naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd w przywołanym wyroku nakazał poczynić ustalenia, czy przed wydaniem nakazu rozbiórki doszło do uchybień proceduralnych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. Prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje bowiem w ścisłym związku z prawidłową wykładnią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem trybu - § 2 ww. rozporządzenia mogło bowiem doprowadzić do uchybień w zakresie zastosowania prawa materialnego i rażącego naruszenia art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.

Argumentacja odnośnie naruszeń w zakresie nienałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, co nakazywał § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw z przyczyn przedstawionych wyżej. Tym samym (wbrew odmiennemu stanowisku organów), bezprzedmiotowe było rozważanie co do braku jego rażącego charakteru.

Z podanych przyczyn, Sąd - na podstawie, art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – skargę oddalił.