Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 817/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c , art. 200, art. 205 par. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2016 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. numer [...] z dnia [...] i postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. numer [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o. o. z siedzibą w Ż. w sprawie o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2016, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 753, dalej: k.p.a.), § 2, § 3, § 4, § 7, § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784, dalej: rozporządzenie PROW 2014-2020), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r. str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 2988/95), art. 59, art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), art. 4, art. 50 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013, str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), art. 3, art. 15, art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 809/2014), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...] r. nr [...] uchylającą własną ostateczną decyzję dotychczasową z [...] r. nr [...] oraz odmawiającą przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2016.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

15 czerwca 2016 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR w O. z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegała się o przyznanie płatności ekologicznej do wariantu 7.1 uprawy rolnicze w okresie konwersji. Powierzchnia zadeklarowanych we wniosku działek wynosiła 40,74 ha.

Decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał stronie płatność ekologiczną PROW 2014-2020 na rok 2016 w łącznej wysokości 32.266,08 zł.

27 lutego 2018 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wpłynęły przekazane pisma E.B. z 20 grudnia 2017 r. zawierające wniosek o wstrzymanie płatności osobom wnioskującym o przyznanie tych płatności do działek stanowiących jej współwłasność nr 409, 410, 415, gmina [...], powiat [...], województwo [...]; 427/1, 427/2, 429, 431, 442 gmina [...], powiat [...], województwo [...]; 194, 458 gmina [...], 12/1, 41/1, 727/1, 728 gmina [...], 111, 120, 121, 125, 231 gmina [...], powiat [...], województwo [...]. W treści pisma E.B. wskazała na okoliczności mogące świadczyć o nienależnym pobraniu środków. Podkreśliła, że mąż Z.B. wydzierżawił nieruchomości objęte ustrojem wspólności majątkowej małżeńskiej bez jej zgody. W ocenie wnioskodawczyni umowy dzierżawy zostały zawarte z osobami podstawionymi, gdyż Z.B. przekraczał normy obszarowe uprawniające do otrzymania płatności w pełnej wysokości.

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2016 zakończone decyzją ostateczną z [...] r. nr [...].

10 lipca 2019 r. organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka E.B. (po zmianie nazwiska P.).

13 listopada 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z wyjaśnieniami K.P.

18 listopada 2020 r. organ I instancji przesłuchał w charakterze strony Z.B.

Postanowieniem z [...] r. do akt sprawy dołączono protokoły z przesłuchania D.Z., P.L., A.B., K.P., D.M., A.M.

Postanowieniem z [...] r. organ I instancji dołączył do akt sprawy dowody w postaci protokołów z przesłuchania Z.B. i K.P.

11 lutego 2021 r do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej wraz z załącznikami.

Decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej z [...] r. nr [...] oraz odmowie przyznania płatności ekologicznej na rok 2016.

Spółka A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wznowienie postępowania nastąpiło wskutek ujawnienia nowych okoliczności faktycznych. Organ I instancji w dniu wydania decyzji ostatecznej z [...] r. nie miał wiedzy o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, co uzasadniałoby odmowę przyznania wnioskowanych płatności. Fakt ten, nowy i istotny dla sprawy przyznania płatności, nie był znany organowi, bowiem ujawniony został po wydaniu przez organ I instancji decyzji z [...] r. Organ uzyskał wiedzę w tym zakresie dopiero w toku postępowania wznowieniowego, pozyskując z Prokuratury Okręgowej protokoły z przesłuchania Z.B., A.B., P.L., K.P., D.M. oraz A.M. w sprawie o sygn. [...]. Według organu II instancji z zeznań złożonych w prokuraturze wynikały okoliczności, które uzasadniały zastosowanie instytucji wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał na istniejące w 2016 r. powiązania rodzinne, zawodowe i biznesowe prezesa zarządu skarżącej – Z.B. z D.M., A.M., K.P., P.L., A.B., D.Z. i B. Sp. z o.o. Zauważył, że ze wszystkich 86 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 54,04 ha zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 wszystkie są współwłasnością Z.B. oraz E.B. i zostały wydzierżawione skarżącej spółce. Z.B., który wydzierżawia skarżącej grunty rolne sam deklaruje się jako prowadzący działalność rolniczą i wnioskuje o przyznanie płatności.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał dalej, że łączna różnica pomiędzy potencjalną wysokością płatności OB na 2016 r., jaką otrzymałoby wszystkich osiem podmiotów, a wysokością płatności OB w przypadku zadeklarowania wszystkich działek w jednym wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 wynosi 19.737,22 zł. Łączny dochód z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skarżącej, D.M., A.M., K.P., P.L., Z.B., D.Z., A.B. jest wyższy o 54.212,47 zł i wynosi 351.218,35 zł. Łączny dochód z tytułu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami skarżącej, D.M., A.M., K.P., P.L., Z.B., D.Z., A.B. jest wyższy o 46.281,46 zł i wynosi 57.393,07 zł. Łączny dochód z tytułu płatności ekologicznej skarżącej, D.M., A.M., K.P., D.Z., A.B. jest wyższy o 66.951,62 zł i wynosi 216.763,04 zł. Łączny dochód z tytułu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej P.L., Z.B. jest wyższy o 8.784,91 zł i wynosi 80.146,55 zł. Łączna potencjalna korzyść z tytułu podziału gospodarstwa to 176.230,46 zł.

W ocenie organu II instancji w sprawie doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności, tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat 8 gospodarstw o mniejszej powierzchni zamiast jednego gospodarstwa o powierzchni około 350 ha. Ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na istnienie bezpośrednich więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności i daje podstawy do ustalenia, że doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowy w dążeniu do uzyskania korzyści. Istniała zatem, gdy chodzi o stronę przesłanka subiektywna – zamiar uzyskania korzyści w postaci płatności w wysokości wyższej niż przysługiwałaby gdyby o płatność ubiegał się wyłącznie właściciel gruntów. A. Sp. z o.o. poprzez udziałowca oraz prezesa zarządu, którym jest Z.B. wraz z jego pracownikami zatrudnionymi w firmie B., członkami rodziny oraz utworzonymi spółkami, uczestniczyła w mechanizmie mającym na celu zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana. Sztuczne przemieszczanie określonych działek pomiędzy wskazanymi podmiotami pozwalało na uzyskanie większych korzyści majątkowych. Stworzenie takiego sztucznego podziału przez podmioty wnioskujące o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do deklarowanych działek rolnych o obszarach kwalifikujących je do płatności, umożliwiało obejście ograniczeń powierzchniowych. Tym samym została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, bowiem ograniczenia powierzchniowe stanowią cel obowiązującej regulacji. Płatności dla jednego wielkopowierzchniowego gospodarstwa byłyby mniejsze, niż gdyby to gospodarstwo zostało podzielone na mniejsze podmioty, które występowałyby z odrębnymi wnioskami dla tych samych powierzchni z uwagi na ograniczenia powierzchniowe płatności.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle istniejących powiązań, gospodarstwa rolne wskazanych powyżej podmiotów stanowią zatem jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a ich odrębność ma jedynie charakter formalnoprawny. Ustalone wielorodzajowe powiązania dowodzą, że angażowano wiele podmiotów w celu obejścia prawa polegającego na stworzeniu systemu optymalizującego wielkość i rodzaj płatności. To zaś wyklucza uznanie, że każdy z tych podmiotów prowadził niezależną, autonomiczną działalność rolniczą. Utworzone przez te same podmioty spółki również zmierzały wyłącznie do stworzenia sztucznych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści.

Dalej organ II instancji wskazał, że dla oceny, czy podmiot może zostać uznany za rolnika w świetle jego definicji sformułowanej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a zatem czy prowadzi samodzielnie działalność rolniczą, należy brać również pod uwagę inne okoliczności, takie jak wyposażenie techniczne i organizacyjne takiego podmiotu. Zgodnie z definicją gospodarstwa (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju. Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, jak wynika z definicji art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1307/2013, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem, tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju.

Organ II instancji podkreślił, że o tworzeniu sztucznych warunków świadczą wykazane już powiązania osobowe między skarżącą, prezesem zarządu Z.B. oraz D.M., A.M., K.P., P.L., D.Z., A.B. oraz spółką B. Z dołączonych do akt sprawy protokołów przesłuchań jednoznacznie wynika, że właścicielem gruntów rolnych, które zostały podzielone jest Z.B. Grunty te zostały przez niego wydzierżawione osobom pozostającym z nim w zależności służbowej lub rodzinnej. Zeznający w charakterze świadków w postępowaniu prowadzonym przed Prokuraturą Okręgową w P. pracownicy, którym Z.B. oddał w dzierżawę grunty rolne, zgodnie wskazywali, że możliwość dzierżawy tych gruntów i korzyści finansowe z tego płynące traktowali jako dodatkową premię za swoją pracę. Organ II instancji stwierdził jednocześnie, że w dniu wydania pierwotnej decyzji, to jest [...] r., organ I instancji nie miał informacji o powiązaniach służbowych zachodzących między wymienionymi wyżej osobami.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zauważył, że Z.B. posiada 50 udziałów, czyli połowę wszystkich udziałów w spółce A. oraz był wyłącznym udziałowcem w spółce B. od dnia jej rejestracji, tj. 15 stycznia 2015 r. do 12 stycznia 2017 r., a więc w okresie którego dotyczy rozpatrywana sprawa. Analiza pełnego wpisu do KRS spółki B. wskazuje, że od dnia jej rejestracji do 7 października 2020 r. jej siedziba mieściła się w Ż. pod adresem ul. C. 3, który jest tożsamy z adresem siedziby skarżącej. W przypadku D.M., A.M., P.L. oraz D.Z. wskazano w ewidencji producentów ten sam adres do korespondencji, tj. ul. D. 25, [...] Ż. Adres ten figuruje również w rejestrze CEIDG jako adres doręczeń firmy "B." Z.B. Zgłoszenie do płatności gruntów przez pozornie odrębne od siebie gospodarstwa rolne pozwoliło ominąć zasadę degresywności płatności i w efekcie umożliwiło otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek.

Zdaniem organu odwoławczego nie pozostaje przypadkowym, że poza skarżącą powierzchnia wydzierżawiana i zgłaszana do płatności przez pozostałe podmioty nigdy nie przekracza 50 ha, co pozwala na zmaksymalizowanie otrzymanych płatności. Działka nr 409, położona w gminie [...] o powierzchni 123,07 ha została wydzierżawiona trzem pracownikom firmy B. – A.M. 41,38 ha, D.M. 41,00 ha oraz K.P. 41,00 ha. Na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy, prowadzono te same uprawy rolne. Stwierdzono ten sam rodzaj uprawy – gryka, co w połączeniu z brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami prowadzi do uzasadnionego wniosku, że jedynym racjonalnym wytłumaczeniem wskazanego przemieszczenia przylegających do siebie gruntów rolnych, pomiędzy różnymi podmiotami, była maksymalizacja dofinansowania.

Odnosząc się do zeznań Z.B. z 18 listopada 2020 r. organ II instancji podkreślił, że z zeznań pracowników firmy B. wynika, że podstawą dzierżawy była ustna umowa, a opłata za dzierżawę była przekazywana w formie gotówkowej, co poddaje w wątpliwość transparentność tego mechanizmu. Na zorganizowany charakter działania Z.B. wskazuje również jego zaangażowanie w proces składania wniosków o przyznanie płatności przez pozostałe osoby poprzez polecenie wspólnej dla wszystkich osoby odpowiedzialnej za treść składanych wniosków, które były opracowywane w ówczesnej siedzibie spółek A. i B. Poza skarżącą oraz Z.B. żadna z wymienionych wyżej osób nie posiada parku maszynowego niezbędnego do wykonywania zabiegów agrotechnicznych na swoich działkach rolnych. W związku z tym zawierano umowy o wykonanie prac agrotechnicznych z tymi samymi osobami. W przypadku gruntów położonych na terenie gminy [...] umowy takie zawierano z A.K. i S.K. Z.B. pośredniczył w zawieraniu tych umów.

Organ odwoławczy zauważył następnie, że D.M., A.M. i K.P. zamieszkują w województwie [...]. Wydzierżawione nieruchomości rolne są natomiast położone w województwie [...] około 400 km od ich miejsca zamieszkania. W przypadku P.L. wydzierżawiona nieruchomość znajduje się w województwie [...] 300 km od miejsca zamieszkania. D.Z. wydzierżawiono grunty położone w województwie [...] 90 km od miejsca jego zamieszkania. Wskazane osoby nie posiadają zaplecza technicznego (parku maszynowego), które umożliwiałoby im utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy. Wskazane osoby nie są hodowcami zwierząt – nie posiadają zwierząt, które mogłyby wypasać, czy karmić trawą bądź sianem zebranym z łąk o tak dużym areale. Wskazane osoby nie prowadzą działalności, której jednym z celów byłaby sprzedaż płodów (trawy, siana), czyli działanie nakierowane na osiągnięcie zysku. Wskazane osoby podejmowały jedynie działania polegające na złożeniu wniosku przygotowanego przez osobę wskazaną przez Z.B. W trakcie przesłuchań prowadzonych przez Prokuraturę Okręgową w P. świadkowie zeznali, że zarządzali nieruchomościami na odległość, sporadycznie je odwiedzając, konsultując się z miejscowymi rolnikami zorientowanymi w tym, jakie prace i w jakim terminie należy wykonać na gruntach. Sprawdzali w terenie, czy zlecone prace zostały wykonane.

Odnosząc się do zeznań K.P., organ II instancji zwrócił uwagę, że podczas przesłuchania 4 lipca 2019 r. świadek ten złożył zeznania analogiczne do zeznań pozostałych świadków. Podczas przesłuchania 8 października 2020 r. zmienił swoje stanowisko. Organ II instancji uznał jednak, że zeznania z 8 października 2020 r. potwierdzają zeznania D.Z. D.Z. otrzymał na mocy decyzji nr [...] płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 45.647,16 zł, na mocy decyzji nr [...] płatność ONW strefa nizinna II w wysokości 8.646,00 zł oraz na mocy decyzji nr [...] płatność ekologiczną wariant: 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji w wysokości 40.423,00 zł, co daje łącznie 94.716,16 zł. Brak wiedzy D.Z. o faktycznej wysokości przyznanych płatności sugeruje jego ograniczoną rolę w całym procederze.

W ocenie organu II instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala ocenić wzajemne powiązania pomiędzy tymi osobami, ustalić kto faktycznie grunt użytkował, a kto formalnie gruntem zarządzał, jak również ocenić charakter spornej nieruchomości. Wnioski o stworzeniu sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy obu instancji w oparciu o ustalenie, że między skarżącą, a innymi wymienionymi w decyzji osobami, tj. Z.B., D.M., A.M., K.P., P.L., D.Z. oraz A.B. istnieją, nie negowane przez skarżącą powiązania rodzinne i zawodowe. Nadto grunty deklarowane w 2016 r. do płatności zostały sztucznie rozparcelowane pomiędzy te osoby, chociaż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności przez powiązane osoby nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Części tych jednolitych działek ewidencyjnych, wykazywanych jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów, nie są wydzielone żadnymi granicami naturalnymi. Podziału gruntów nie wymagały też jakiekolwiek względy, związane z rodzajem prowadzonej działalności czy sposobem wykorzystania zaplecza technicznego. Nie wykazano, że podział gruntów pomiędzy ubiegające się o płatności podmioty był w jakikolwiek sposób uzasadniony. Faktycznie Z.B. nadal dysponował wydzierżawionymi gruntami rolnymi i kontrolował wszystkie czynności faktyczne i prawne dotyczące tych gruntów. Działania poszczególnych beneficjentów w aspekcie dzielenia areałów i ich powiązania zawodowe i rodzinne wskazują na celowość obejścia przepisów prawa, z ukierunkowaniem na optymalizację uzyskanej pomocy co do wartości kwot. Korzyść, jaką potencjalnie uzyskałyby wskazane osoby, wynosi łącznie 176.230,46 zł. Zdaniem organu zatem w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nieuzasadnionych korzyści w zakresie płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. Stanowiło to obejście przepisów regulujących udzielanie wsparcia rolnikom. Wobec tego zastosowanie winien znaleźć przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 skutkujący pozbawieniem prawa do uzyskania płatności. Realnym skutkiem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty. Skoro doszło do wytworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania. Użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku był Z.B., który nimi zarządzał oraz dokonał sztucznego podziału swoich gruntów w celu zmaksymalizowania uzyskiwanych dotacji bezpośrednich, ekologicznych, rolno-środowiskowo-klimatycznych i ONW, omijając tym samym przepisy o degresywności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania, a także poprzez wznowienie postępowania w powołaniu na dowody, które były znane organowi I instancji w momencie wydania decyzji pierwotnej oraz dowody, które nie istniały w momencie wydania decyzji pierwotnej, jak również poprzez wznowienie postępowania z powołaniem się na odmienną ocenę okoliczności znanych organowi I instancji w postępowaniu pierwotnym, tj. zakończonym decyzją ostateczną z [...] r.;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z [...] r. bez istniejących ku temu podstaw, to jest, w sytuacji gdy nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w szczególności nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] r. nastąpiło w oparciu o dowód, który był organowi znany w momencie wydania tej decyzji, tj. list E.B. z 20 grudnia 2017 r., który to list nie miał znaczenia dla sprawy i nie stanowił dowodu okoliczności mogących uzasadniać wznowienie postępowania, a nadto – brak podjęcia czynności wstępnych mających na celu ustalenie okoliczności mających stanowić podstawę wznowienia postępowania;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1-2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a. błędne przyjęcie, że w sprawie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy;

b. pominięcie przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do odwołania od decyzji organu I instancji oraz pisma skarżącej z 14 czerwca 2021 r.;

c. pominięcie przyczyn nieprzeprowadzenia wskazanych dowodów w uzasadnieniu decyzji;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy na etapie postępowania przed tym organem nastąpiło zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i wydanie decyzji jedynie w oparciu o dowody z zeznań świadków, podczas gdy z dowodów tych nie wynika dowodzona przez organy okoliczność, a zeznania te zostały potraktowane selektywnie; w szczególności dotyczy to wywiedzenia z protokołów przesłuchania świadków włączonych przez organ do akt sprawy, jakoby dzierżawcy Z.B. nie wykonywali produkcji rolnej na dzierżawionym terenie; ponadto poprzez brak wskazania, dlaczego jedynie część z tych dowodów została uznana za wiarygodną podstawę wydanej decyzji, tj. przyznanie mocy dowodowej jedynie zeznaniom świadków K.P. i E.P., a odmowy mocy dowodowej zeznaniom pozostałych świadków, nadto poprzez nieprzyznanie mocy dowodowej dowodom złożonym przez skarżącą z uwagi na ich irrelewantność dla sprawy, w tym dowodów dotyczących sytuacji osobistej Z.B., stanowiącej przyczynę rozporządzeń majątkowych tegoż, kwestionowanych przez organy obu instancji;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez powtórzenie nieuzasadnionej, selektywnej i naruszającej zasadę prawdy obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dokonanej przez organ I instancji oraz wywiedzenie z tego materiału wniosku, jakoby skarżąca nie wykonywała produkcji rolnej na zgłoszonym przez siebie do płatności terenie, podczas gdy wniosek ten z materiału tego nie daje się wywieść i nie wynika on z powoływanych przez organ zeznań świadków; ponadto przez utożsamienie skarżącej z zespołem podmiotów ze względu na łączącą te podmioty osobę Z.B., podczas gdy związki wykazywane przez organ są "przygodne", a także poprzez przypisanie skarżącej działań bądź zaniechań podejmowanych przez jej dzierżawców;

6. art. 77 k.p.a. w związku z art. 46 oraz art. 48 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 182), zwanej dalej: "ustawą PROW 2014-2020", poprzez brak podjęcia przez organ środków nakierowanych na zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, takich jak odpowiednie działania kontrolne, a w zamian oparcie się na dowodach z zeznań świadków, a tym samym brak udowodnienia przesłanek cofnięcia przyznanej skarżącej płatności;

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez błędne uznanie, że skarżąca podjęła działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, a to poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści oraz że płatność przyznana skarżącej została uzyskana przez nią bezprawnie, co uzasadnia cofnięcie przyznanych środków, podczas gdy skarżąca wypełniała zobowiązania związane z prowadzeniem produkcji rolnej na zadeklarowanym do płatności terenie, a także poprzez błędne uznanie przez organ, że powiązania pracownicze i rodzinne oraz wspólne adresy korespondencji niektórych z podmiotów dzierżawiących nieruchomości od skarżącej są wystarczającą przesłanką stwierdzenia wytworzenia sztucznych warunków przez skarżącą, podczas gdy okoliczności te nie świadczą o relacji kierowniczej między Z.B., jako prezesem zarządu spółki, a wymienianymi przez organ podmiotami trzecimi;

2. art. 35 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z 2014 r., str. 48) poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła kryteriów kwalifikowalności do płatności, co miało uzasadniać cofnięcie przyznanych skarżącej środków, podczas gdy skarżąca wywiązała się z obowiązków wynikających dla niej z tytułu otrzymanych płatności bezpośrednich;

3. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, że warunki wymagane do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone, to jest w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, podczas gdy skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała, jako samodzielny podmiot, cele określone w art. 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 347 z 2013 r., str. 487), a także poprzez przyjęcie, że nie jest konieczne wystąpienie elementu subiektywnego i obiektywnego stworzenia sztucznych warunków, podczas gdy elementy te nie wystąpiły w sprawie, w szczególności skarżąca nie miała woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek;

4. art. 14 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie spełniła warunków przyznania płatności, w szczególności, że nie przysługuje jej przymiot rolnika posiadającego gospodarstwo rolne, podczas gdy skarżąca, posiadając do tego odpowiednie zaplecze techniczne, wykonywała produkcję rolną na zadeklarowanych przez siebie do płatności nieruchomościach rolnych;

5. § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364), poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia kryterium bycia rolnikiem w myśl tego rozporządzenia, podczas gdy skarżąca, posiadając do tego odpowiednie zaplecze techniczne, wykonywała produkcję rolną na zadeklarowanych przez siebie do płatności nieruchomościach rolnych.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o:

1. przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego – aktu oskarżenia z 10 maja 2021 r. w sprawie przeciwko K.P., oskarżonemu między innymi o przestępstwa z art. 191 § 1 k.k. polegające na stosowaniu gróźb bezprawnych w celu zmuszenia Z.B. oraz M.W.-B. do zapłaty pieniędzy w zamian za odstąpienie od złożenia zawiadomienia o rzekomym popełnieniu przestępstw przez pokrzywdzonych – dla wykazania faktów: konfliktu między K.P. a Z.B., intencji K.P. stojących za zmianą zeznań w postępowaniu karnym oraz złożeniem pisma do organu I instancji z opisem rzekomych nieprawidłowości w procesie otrzymywania przez skarżącą i inne podmioty dopłat;

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 12 listopada 2021 r., wniesionym 16 listopada 2021 r., skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – protokołu rozprawy z 28 września 2021 r. przed Sądem Rejonowym w T. w sprawie K.P. o sygn. akt [...], oskarżonego o popełnienie między innymi przestępstwa z art. 190 § 1 k.k. (groźba karalna) na okoliczność leczenia psychiatrycznego K.P. z powodu choroby dwubiegunowej afektywnej, przebywania przez K.P. w fazie manii w 2020 r. i w konsekwencji pozostawania w stanie wyłączającym zdolność rozpoznania znaczenia swojego postępowania.

W piśmie z 14 stycznia 2022 r. wniesionym 17 stycznia 2022 r., skarżąca podtrzymała dotychczas złożone wnioski dowodowe oraz dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1. zawiadomienia Sądu Rejonowego w T. z 24 listopada 2021 r. na okoliczność przedłużenia w postępowaniu w sprawie sygn. akt [...] terminu do wykonania opinii biegłego lekarza psychiatry do 31 marca 2022 r.,

2. zaświadczeń lekarskich z 12 września 2021 r. oraz z 22 lipca 2021 r. na okoliczność stanu zdrowia psychicznego K.P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: z Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W rozpoznawanej sprawie sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] r. zostały wydane w trybie wznowieniowym w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (pkt 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Aby ocenić prawidłowość decyzji wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego, należy w pierwszej kolejności ocenić, czy w sprawie zaistniała wskazana przesłanka wznowienia postępowania. Brak takiej przesłanki pociąga bowiem za sobą odmowę wznowienia postępowania albo odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli doszło poprzednio już do wznowienia postępowania.

Kodeks postępowania administracyjnego opiera dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na zaistnieniu dwóch generalnych przesłanek pozytywnych: 1) rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną i 2) wystąpieniu jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia oraz na stwierdzeniu braku zaistnienia wymienionych w art. 146 przesłanek negatywnych. Przy czym dla dopuszczalności samego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania treść art. 146 k.p.a. nie ma znaczenia. Przesłanki negatywne dotyczą tylko dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...] r. była ostateczną i kończyła postępowania w sprawie o przyznanie skarżącej płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2016. Od decyzji te nie zostało wniesione odwołanie.

Jak podnosi się w orzecznictwie, każda decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna – z bardzo silnej ochrony mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń, przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., II GSK 2008/13).

Wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a, art. 145aa, czy w art. 145b k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego wyłącznie aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Stwierdzenie rzeczywistego wystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia i wynikających z tego skutków dla rozstrzygnięcia sprawy jest rezultatem ustaleń dokonanych po wydaniu takiego postanowienia zawartych w decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a. Te dwa etapy można kolejno określić jako postępowanie w sprawie wznowienia i jako postępowanie wznowieniowe.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej /.../ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W rozpatrywanej sprawie w postanowieniu o wznowieniu postępowania z [...] r. jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale bez przytoczenia treści przepisu i bez wskazania jakie konkretnie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi, wyszły na jaw. Należy więc zauważyć, że na podstawie treści tego postanowienia skarżąca nie miała możliwości ustalenia czego (jakich okoliczności) dotyczyć będzie postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym. Następnie zaś wydana została decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej przyznającej skarżącej płatności ekologicznej. Takie działanie organu niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 8 oraz art. 9 k.p.a.

Wskazać należy, że uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków:

1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;

2) okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;

3) okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;

4) okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej.

Nie powinno budzić wątpliwości, że przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie być znana organowi, który wydał decyzję. Nowa okoliczność nie może wynikać z badanego materiału (por. np. wyroki NSA z 20 kwietnia 2021 r., I GSK 108/18; z 27 maja 2021 r., I GSK 1769/18, I GSK 2106/18).

Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika zatem, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych; a więc nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną. W piśmiennictwie podkreśla się, że za "nową okoliczność" nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 145 § 1 k.p.a. pod red. M. Wierzbowski, 2019 Legalis i przywołane w nim orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1874/17). Celem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, toczącego się na skutek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie może być bowiem ponowna weryfikacja zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z tego względu, że jest ona oceniana przez stronę czy organ jako wadliwa. Taki cel realizuje niewątpliwie postępowanie zwykłe, w ramach którego stronie przysługuje prawo kwestionowania dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny dowodów w drodze odwołania do organu drugiej instancji, a po wyczerpaniu tego środka zaskarżenia służy skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 maja 2021 r., III FSK 3344/21).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako nową, nieznaną organowi pierwszej instancji, w dniu wydania decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazano okoliczność, że organ ten nie miał wiedzy o stworzeniu przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, co uzasadniałoby odmowę ich przyznania. Podniesiono, że fakt ten nowy i istotny dla sprawy przyznania płatności nie był znany organowi, bowiem ujawniony został po wydaniu decyzji z [...] r. Organ uzyskał o tym wiedzę dopiero "w toku postępowania wznowieniowego pozyskując z Prokuratury Okręgowej protokół z przesłuchania Z.B., A.B., P.L., K.P., D.M. oraz A.M. w sprawie o sygn. [...]. Z zeznań złożonych w prokuraturze wynikały okoliczności które uzasadniały zastosowanie instytucji wznowienia postępowania".

Zaznaczyć jednak należy, że skoro organ powołuje się na wiedzę pozyskaną w toku postępowania wznowieniowego z protokołów przesłuchania świadków udostępnionych przez Prokuraturę Okręgową w P. w listopadzie 2020 r., to z całą pewnością ujawnione w ten sposób okoliczności nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] r., bowiem organ pierwszej instancji wznowił postępowanie [...] r. W momencie zatem wznowienia postępowania organ nie mógł znać treści zeznań złożonych w Prokuraturze przez Z.B., A.B., P.L., K.P., D.M. oraz A.M. w sprawie o sygn. [...].

Jak wynika ze stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji oraz przedstawionej przez organy chronologii zdarzeń, faktyczną przyczyną wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] r., były informacje pozyskane z pism E.B. (obecnie P.) z 20 grudnia 2017 r. Konieczne jest więc ustalenie, czy w dacie rozpoznawania wniosku i wydawania ww. decyzji przyznającej płatność, organ dysponował danymi wynikającymi z pism E.B. (obecnie P.) z 20 grudnia 2017 r.

Wskazać przy tym należy, że rolą organu jest wykazanie zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] r. oraz, że dokumenty przesłane przez E.B. nie były w dyspozycji organu na dzień wydawania decyzji przyznającej płatność, bowiem tylko w tym przypadku, objęte nimi dane dotyczące użytkowania działek, są okolicznością nieznaną organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana, gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.

Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji błędnie przyjęły, że istnieje podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego postanowieniem z [...] r., a następnie uchylenia decyzji z [...] r. i odmowy przyznania płatności.

W sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] r. organy administracji w ramach dokonywanych ustaleń faktycznych pominęły bowiem treść pism E.B. z 20 grudnia 2017 r., w których jako współwłaścicielka działek ewidencyjnych o nr 415, 410, oraz 409 znajdujących się w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], działek ewidencyjnych nr 427/1, 427/2, 429, 431, 442 znajdujących się w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], miejscowości [...], działek ewidencyjnych nr 194, 458, 12/1, 41/1, 728, 727/1, 120, 125, 111, 121, 231 znajdujących się w województwie [...], powiatach [...] i [...], gminach [...], [...] i [...] wniosła o wstrzymanie przyznawania płatności bezpośrednich dla osób wnioskujących o płatności dla wskazanych działek. W pismach tych E.B. oświadczyła, że umowy dzierżawy obejmujące te grunty zostały zawarte bez jej zgody. Jednocześnie wskazała na okoliczności mogące świadczyć o nienależnym pobraniu środków. W pismach tych E.B. wskazała również, że "beneficjentem końcowym" płatności jest Z.B. "Umowy dzierżawy zostały zawarte z osobami podstawionymi (w tym z pracownikami Z.B.)", gdyż "przekraczał normy obszarowe uprawniające do otrzymania 100% płatności. Zawarcie umowy dzierżawy pozwala na pobieranie płatności za pośrednictwem podstawionych osób w większym rozmiarze niż otrzymywałby" je gdyby wystąpił o nie osobiście.

Jak wynika z akt sprawy, pisma E.B. z 20 grudnia 2017 r. wpłynęły 3 stycznia 2018 r. do Kancelarii [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. i do Kancelarii [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 2 stycznia 2021 r. do Kancelarii [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zawiadomieniami z 4 i 8 stycznia 2018 r., pisma te zgodnie z właściwością przekazano Kierownikowi [...] Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Kierownikowi [...] Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z widniejących na nich prezentat urzędu wynika, że wpłynęły one do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., a więc do organu pierwszej instancji, już 15, 16 i 18 stycznia 2018 r.

W piśmie z 8 stycznia 2018 r. [...] Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przekazując zgodnie z właściwością pismo E.B. z 20 grudnia 2017 r. jako cel wskazał analizę i rozpatrzenie opisanych nieprawidłowości.

Pismem z 23 lutego 2018 r. pisma E.B. zostały przekazane przez Kierownika Biura Kontroli i Bezpieczeństwa [...] Oddziału Regionalnego ARIMR Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., który otrzymał je 27 lutego 2018 r. W piśmie tym zwrócono się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. o zweryfikowanie spraw beneficjentów, którzy zadeklarowali działki rolne położone na wskazanych przez E.B. działkach w szczególności w zakresie tego, czy gospodarstwo rolne zostało podzielone wyłącznie w celu stworzenia sztucznych warunków umożliwiających przyznanie płatności.

Tym samym, wbrew stanowisku organów administracji, uznać należy, że okoliczność mająca stanowić podstawę wznowienia postępowania w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzji z [...] r. o przyznaniu płatności wynikała z dokumentów, którymi ten organ dysponował przed wydaniem powyższego rozstrzygnięcia.

Nie można uznać za nowe, a zatem nieznane organowi, okoliczności i dowody, którymi organ dysponował i które wynikały z akt sprawy, lecz z którymi się nie zapoznał, albo które niewłaściwie ocenił (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., V SA 1831/00).

Na kopii pism – wniosków E.B. z 20 grudnia 2017 r. znajdują się potwierdzenia wpływu tych dokumentów do organu pierwszej instancji 27 lutego 2018 r. Jednak skoro są tam również prezentaty z datą wpływu do organu pierwszej instancji: 15, 16 i 18 stycznia 2018 r., to należy przyjąć, że już od tej wcześniejszej daty, organ ten posiadał wiedzę o treści tych pism.

Warto w tym miejscu wskazać na wyrok WSA w Kielcach z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I Ke 472/19, w którym zajęto stanowisko, że co do zasady, nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Jednakże inaczej traktować należy nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z materiałów (dowodów), którymi organ dysponuje. Taka bowiem sytuacja nie stanowi już podstawy do wznowienia postępowania – nie jest to okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję. Jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, wynikających z materiałów będących w jego dyspozycji, to należy przyjąć, że okoliczności z nich wynikające są organowi znane.

Z uwagi na powyższe sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. organy te nie dokonały analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie oceniły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organy administracji nie wykazały w postępowaniu zaistnienia wskazanej w tym przepisie przesłanki wznowienia postępowania. Doprowadziło to do naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy za nieprawidłowe uznać należy wydanie przez organ administracji [...] r. postanowienia o wznowieniu postępowania. Okoliczność mająca stanowić podstawę wznowienia postępowania wynikała bowiem z materiału, którym organ administracji dysponował w dacie wydania decyzji z [...] r. W toku postępowania wznowieniowego, po wydaniu postanowienia z [...] r., organy administracji pozyskały jedynie dowody w postaci zeznań świadków, które na okoliczność uznaną za nową, w ich ocenie, wskazywały.

Końcowo odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych przez skarżącą, sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Co do zasady, nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18).

W niniejszej sprawie sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej. W ocenie sądu dowody, o których przeprowadzenie wnosiła skarżąca, nie były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zmierzały bowiem w istocie wyłącznie do podważenia dokonanej przez organy administracji oceny dowodów z zeznań jednego ze świadków – K.P. poprzez wykazanie, że nie jest on zdolny do spostrzegania z powodu choroby. Wnioski dowodowe skarżącej nie pozostawały więc w żadnym związku z dokonaną przez sąd oceną legalności zaskarżonego aktu, skoro dokonana przez organy administracji ocena dowodów z zeznań tego świadka nie ma w tym wypadku żadnego wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów, wobec tego, że organy nie wykazały, aby w sprawie przyznania skarżącej płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2016 zaistniały podstawy do wznowienia postępowania, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł oraz zwrot kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

is