Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1704/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, 207 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1867/21 w sprawie ze skargi I. P. i T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1867/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. i T. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa publicznej drogi gminnej klasy lokalnej" w ramach zadania inwestycyjnego "Rozbudowa ul [...] na odcinku od posesji [...] do ul. [...]": I. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2019 r., nr [...] w zakresie, w jakim nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie zjazdu na położoną w R. obr. [...] działkę nr [...]; II. oddalił skargę w pozostałej części; III. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących, solidarnie, kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał m.in., że decyzją z [...] maja 2019 r., Nr [...] organ pierwszej instancji udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa publicznej drogi gminnej klasy lokalnej" w ramach zadania inwestycyjnego: "Rozbudowa ul [...] na odcinku od posesji [...] do ul. [...]".

Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania była budowa drogi gminnej, która zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych stanowi jedną z kategorii dróg publicznych, co uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek właściwego zarządcy drogi gminnej klasy lokalnej na terenie miasta R., decyzję wydał Prezydent Miasta R. działający jako starosta miasta na prawach powiatu. Inwestor spełnił wszystkie nałożone ustawą wymogi, a zgodnie z art. 11b specustawy drogowej, organ pierwszej instancji uzyskał pozytywne opinie właściwych organów.

Do wniosku dołączono mapę zasadniczą w skali 1:1000, przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a także mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości, załącznik, w którym określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. We wniosku określono nieruchomości lub ich części, planowane do przejęcia na rzecz Gminy Miasto R. i nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Do wniosku dołączono także cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

W trakcie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, w ramach uzupełnienia, do wniosku dołączono pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie realizacji planowanej inwestycji. W związku z tym, że przez teren planowanej inwestycji przebiegają dwa gazociągi wysokiego ciśnienia (DN 700 i DN 400), do projektu dołączono uzgodnienie z ich zarządcą – Operatorem Gazociągów Przesyłowych [...] S.A., z [...] kwietnia 2019 r. Projekt został również uzgodniony na naradzie koordynacyjnej. O wszczęciu postępowania zainteresowane strony, zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, zostały powiadomione w drodze obwieszczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Działka skarżących powstała z podziału działki nr [...] w obr. [...] posiada dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, od strony ul. [...]. Zlokalizowanie dodatkowego zjazdu od strony projektowanej drogi jest niemożliwe ze względu na usytuowanie tej części działki nr [...] w obszarze pasów eksploatacyjnych gazociągów wysokiego ciśnienia DN400 i DN700. W warunkach technicznych z [...] stycznia 2019 r. wydanych przez Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. znajduje się zastrzeżenie, że "wszelkie wjazdy na tereny działek oraz zjazdy na inne drogi należy lokalizować, tak aby zewnętrzna krawędź tych obiektów terenowych znajdowała się poza pasem eksploatacyjnym gazociągów wysokiego ciśnienia", co wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Organ odwoławczy stwierdził też, że budowa (odtworzenie) likwidowanego ogrodzenia i bramy nie jest przedmiotem postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Za przejętą nieruchomość, łącznie z ogrodzeniem i bramą, strona uprawniona jest do uzyskania stosownego odszkodowania na mocy art. 12 ust. 4a i 5 i art. 18 specustawy drogowej. Natomiast wysokość terenu w pobliżu działki powstałej z podziału działki nr [...] w obr. [...] w stosunku do projektowanego poziomu jezdni określona została na rysunku nr 3 "Podłużny profil drogowy", zatwierdzonego projektu budowlanego. Z profilu wynika, że w sąsiedztwie działki na odcinku w km od 0+032 do 0+049 jezdnia przebiega na wysokości zbliżonej do rzędnych terenu. Ponadto jezdnia ograniczona zostanie krawężnikami kierującymi spływ wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Projektowane 2% nachylenia chodnika w kierunku jezdni, spowoduje spływ wody z chodnika na jezdnię. Teren pozostałego pasa drogowego przyległego do chodnika zostanie obsiany trawą, zapewniając wsiąkanie opadów z tego terenu.

Z tych względów organ odwoławczy uznał podnoszone zarzuty za bezzasadne. Z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr [...] ([...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi.

Ponadto, Wojewoda wskazał, że inwestor nie ma obowiązku wykonania indywidualnego zjazdu na sporną działkę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej stanowi, że decyzja zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby zawiera ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Organ odwoławczy podkreślił, że celem normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Organ podkreślił, że regulacja zawarta w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, korespondując z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tylko tym nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Jeżeli uprzednio istniał zjazd w sensie prawnym, to inwestor ma obowiązek zapewnienia zjazdu do takiej nieruchomości dokonując budowy lub przebudowy drogi. W przeciwnym wypadku obowiązek ten spoczywa na właścicielu nieruchomości, a inwestor może taki zjazd wybudować w porozumieniu z tym właścicielem. Dodatkowo organ wskazał, że powstała po podziale działka nr [...], zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika inwestora, będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...].

Organ odwoławczy, odnosząc się do postulowanego przez skarżących poszerzenia istniejącego ciągu ul. [...] na odcinku od posesji nr [...] do ul. [...], jako "bardziej rozsądnego i kosztowo oszczędnego", wyjaśnił, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza interesu prawnego tej jednostki w sposób niezgodny z prawem. Organ rozpoznający wniosek inwestora nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, ponieważ postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Powyższe oznacza, że organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Co więcej, organ rozpoznający wniosek nie ma ustawowych kompetencji do wpływu na kształt inwestycji, ani nie może ingerować w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę.

W skardze do sądu skarżący podnieśli, że nie są co do zasady przeciwni rozbudowie ul. [...], jednak uważają, że zastosowanie przepisów specustawy drogowej jest nadużyciem. Skarżący podnieśli, że od samego początku postępowania organy obu instancji nie okazywały woli zajęcia się ich uwagami czy proponowanymi rozwiązaniami dotyczącymi rozbudowy ul. [...], na odcinku którego decyzja dotyczy. Proponowana z ich strony sugestia zorganizowania wizji lokalnej została odrzucona bez jakiegokolwiek zainteresowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 772/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie: uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu na działkę [...] położoną w R. obr. [...]. (pkt I wyroku); w pozostałej części skargę oddalił (pkt II wyroku) oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że spór co do wydanego rozstrzygnięcia sprowadza się głównie do tego, że skarżący domagają się utrzymania zjazdu od strony południowej działki nr [...], stanowiącej ich własność. Na działkę tę istnieje zjazd od strony północnej, tj. ul. [...]. Ten zaś, jak wynika ze skargi, uniemożliwia dojazd do południowej części działki nr [...]. W ocenie Sądu, organy tej kwestii w ogóle nie zbadały.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr [...] (nr [...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi. Sąd zauważył, że w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie jasno wskazano, że m.in. dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane, a wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Z przedłożonego przez inwestora uzgodnienia z Operatorem Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z dnia [...] stycznia 2019 r. wynika jasno, że nie dopuszcza się prowadzenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na integralność sieci gazowej wysokiego ciśnienia, w tym lokalizacji wjazdów na tereny działek w pasie eksploatacyjnym gazociągu. Powstała po podziale działka nr [...]będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...]. Organy nie ustaliły jednak, jaki charakter miał "zjazd" na działkę skarżących przed podziałem od strony ul. [...]. Z mapy z projektu podziału wynika, że wjazd na działkę nr [...] przed podziałem odbywał się także od jej strony południowo-zachodniej z działki nr [...] (droga), należącej do Gminy Miasto R. W ogrodzeniu działki nr [...] w tym miejscu znajdowała się brama. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie pełnomocnika wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym z [...] lipca 2019 r. W pkt 2 tego pisma stwierdzono, że "budowa (odtworzenie) likwidowanego ogrodzenia i bramy" na działce nr [...] nie jest przedmiotem postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a strona otrzyma za nie odszkodowanie.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły charakteru tego "zjazdu" i jego legalności. Nie wiadomo, czy zapewniał on legalną komunikację i jakimi pojazdami z południową częścią działki nr [...]. Trudno więc dywagować, czy jego likwidacja zmieniła coś w legalnej komunikacji działki nr [...] w jej południowej części, przed podziałem, z drogą publiczną. Sąd stwierdził, że kwestie te należy wyjaśnić prowadząc na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie dowodowe. W sytuacji, gdyby istnienie dotychczasowego wjazdu na działkę nr [...] od strony południowo-zachodniej nie było nielegalne, nawet jeśli nie miałoby postaci formalnego zjazdu na drogę publiczną, zdaniem Sądu rodziłoby i tak konieczność zbadania możliwości przebudowy zjazdu od strony północnej działki nr [...], aby dotychczasowe parametry komunikacyjne zachować. Celowościowa wykładnia normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej kładzie akcent na niepogorszenie dostępności do drogi publicznej nieruchomości objętych decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały.

Sąd ustalił, że budowa drogi na podstawie zaskarżonej decyzji jeszcze się nie zaczęła dlatego, mimo że decyzji organu pierwszej instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nie zachodzą przesłanki z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Możliwe było więc wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji, ale tylko w części, w jakiej dotyczy ona budowy lub przebudowy zjazdu do działki [...] (art. 11g ust. 3 specustawy drogowej). W pozostałej części Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi co do naruszenia własności skarżących i niesprawiedliwego dla nich przebiegu drogi Sąd stwierdził, że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP, w jej art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza możliwość jego ograniczenia, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Konieczne jest tu poszanowanie zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw wolności. Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy drogowej). Sąd wojewódzki przypomniał też, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzanie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wydanie decyzji w trybie przepisów specustawy drogowej nie jest poprzedzone postępowaniem ustalającym przebieg projektowanej drogi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w zakresie pkt I.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 454/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną należało uwzględnić z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – analiza uzasadnienia wyroku nie pozwalała na prześledzenie toku rozumowania sądu wojewódzkiego i motywów, jakimi kierował się wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Uniemożliwiło to dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rację ma skarżący kasacyjnie, że pomimo przywołania w uzasadnieniu wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie wiadomo, jakie przepisy prawa procesowego zostały, zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszone przez organ odwoławczy, gdyż Sąd tych przepisów w ogóle nie wskazał. Można domyślać się jedynie, że chodzi o naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie wykazał w motywach wyroku, że naruszenia prawa procesowego miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Sąd wojewódzki, uchylając decyzję organu odwoławczego w części, nie dowiódł, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy w zakresie budowy lub przebudowy zjazdu na działkę nr [...] najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że najważniejsze w sprawie jest to, że Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia stwierdził wyraźnie, że podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym "z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr ewid. [...] (nr [...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi". Sąd powołał się na treść § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie i wyjaśnił, że jasno on wskazuje, że m.in. dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane, a wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Sąd pierwszej instancji przywołał także uzgodnienie z Operatorem Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z [...] stycznia 2019 r., z którego wynika (zdaniem sądu, jasno), że nie dopuszcza się prowadzenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na integralność sieci gazowej wysokiego ciśnienia, w tym lokalizacji wjazdów na tereny działek w pasie eksploatacyjnym gazociągu. Sąd podał także za organem odwoławczym, że powstała po podziale działka nr [...] będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...]. Mimo tak kategorycznych stwierdzeń Sąd uznał, że "organy nie ustaliły jednak jaki charakter miał "zjazd" na działkę skarżących przed podziałem od strony ulicy [...]", "ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wyjaśniły charakteru tego "zjazdu", ani jego legalności".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku są niekonsekwentne w stosunku do przyjętego wcześniej stanowiska. Skoro niemożliwa jest budowa zjazdu ze względu na jego lokalizację w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia i brak zgody operatora systemu przesyłowego na jego lokalizację, to jaki wpływ na skarżoną decyzję ma ustalenie "charakteru zjazdu". Sąd pierwszej instancji nie tylko nie wskazał przepisów proceduralnych, którym uchybił organ odwoławczy, ale również nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. jest stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów proceduralnych przez organ administracji mającego istotny charakter. W uzasadnieniu wyroku nie zostało to wykazane.

Sąd wojewódzki, ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził, że zachodzą podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego w części obejmującej działkę skarżących nr [...] zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że organ wydający rozstrzygnięcie na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, jest zobowiązany do wprowadzenia powyższego obowiązku, jeśli wynika to z przebiegu inwestycji oraz uwarunkowań miejscowych. W związku z realizacją inwestycji drogowej konieczne jest więc zapewnienie, aby każda nieruchomość, która dostęp do drogi publicznej posiadała, taki dostęp (o odpowiednich parametrach technicznych) nadal zachowała. Jak wynika z akt administracyjnych, spór co do wydanego rozstrzygnięcia sprowadza się głównie do tego, że skarżący domagają się utrzymania zjazdu od strony południowej swojej działki nr [...]. Na działkę tę istnieje zjazd od strony północnej, tj. ul. [...]. Ten zaś, jak wynika ze skargi, uniemożliwia dojazd do południowej części działki nr [...]. Tej ostatniej kwestii organy w ogóle nie zbadały.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr ewid. [...] ([...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi.

Sąd stwierdził, że z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, jasno wskazano, że m.in. dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane, a wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Z przedłożonego przez pełnomocnika inwestora uzgodnienia z Operatorem Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z [...] stycznia 2019 r. wynika jasno, że nie dopuszcza się prowadzenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na integralność sieci gazowej wysokiego ciśnienia, w tym lokalizacji wjazdów na tereny działek w pasie eksploatacyjnym gazociągu. Powstała po podziale działka nr [...], zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika inwestora, będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...].

Organy nie ustaliły jednak, jaki charakter miał "zjazd" na działkę skarżących przed podziałem od strony ul. [...]. Z mapy z projektu podziału dz. [...] L.ks. zob. [...] wynika, że wjazd na działkę nr [...] przed podziałem odbywał się także od jej strony południowo-zachodniej z działki [...] (droga), należącej do Gminy R. W ogrodzeniu działki nr [...] w tym miejscu znajdowała się brama. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie pełnomocnika wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym z [...] lipca 2019 r. W pkt 2 tego pisma stwierdził on, że "budowa (odtworzenie) likwidowanego ogrodzenia i bramy" na działce nr [...] nie jest przedmiotem postępowania w sprawie decyzji z zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a strona otrzyma za nie odszkodowanie. Istnienie tego zjazdu potwierdzają także skarżący.

Jak podkreślił Sąd wojewódzki ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji nie wyjaśniły charakteru tego "zjazdu", ani jego legalności, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Nie odniosły się również do kwestii niezmienionego przebiegu gazociągu po działce skarżących i jego przebiegu przez drogę, po której w wyniku realizacji inwestycji nadal ma odbywać się ruch drogowy. W sytuacji, gdyby istnienie dotychczasowego wjazdu na działkę nr [...] od strony południowo-zachodniej nie było nielegalne, nawet, jeśli nie miałoby postaci formalnego zjazdu na drogę publiczną, zdaniem Sądu, rodziłoby to i tak konieczność zbadania możliwości przebudowy zjazdu od strony północnej działki [...], aby dotychczasowe parametry komunikacyjne zachować. Celowościowa wykładnia normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej kładzie akcent na niepogorszenie dostępności do drogi publicznej nieruchomości objętych decyzją o realizacji inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta R., zaskarżając go w części obejmującej pkt I.

Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, polegającą na przyjęciu przez WSA w Rzeszowie, że zarządca drogi jest zobowiązany do przebudowy zjazdu, który nie istniał w sensie prawnym, podczas gdy zgodnie z tą normą prawną zarządca drogi dokonujący budowy lub przebudowy drogi jest zobowiązany do utrzymania zjazdów dotychczas istniejących, a więc istniejących w sensie prawnym. Błędna wykładnia przepisu doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skoro zjazd istnieje w terenie, to organy powinny badać charakter tego "zjazdu" zupełnie pomijając fakt, że zjazd ten nie istniał w sensie prawnym, więc w świetle wskazanego przepisu nie był zjazdem istniejącym,

2) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegającą na przyjęciu przez WSA w Rzeszowie, że organy administracyjne zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, powinny w jej treści zawrzeć ustalenia dotyczące zjazdu na działkę nr [...], podczas gdy celem tej normy prawnej jest tak naprawdę ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem ich dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem, co w niniejszej sprawie nie występuje, ponieważ skarżący decyzję organu drugiej instancji nie został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, gdyż jego działka posiada połączenie z drogą publiczną poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...];

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, czy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które w ocenie Sądu dokonały organy pierwszej i drugiej instancji, miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na wydane w sprawie decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. WSA w Rzeszowie w żaden sposób nie dowiódł w uzasadnieniu wyroku, czy gdyby w postępowaniu sądowym nie doszło do naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy w zakresie budowy lub przebudowy zjazdu na działkę nr [...] mogłoby być inne.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu ze zdjęcia z mapy google oraz dwóch zdjęć wykonanych przez zarządcę drogi przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, które wskazują ewidentnie na brak istnienia legalnego zjazdu do działki nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) z obecnej drogi publicznej, która nie weszła w zakres decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uzyskanej dla zadania inwestycyjnego pn. "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od posesji [...] do ul. [...]". Skarżący kasacyjnie dodał, że realizacja inwestycji drogowej została zakończona i ostateczny jej odbiór nastąpi [...] czerwca 2022 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, przedstawiając także stanowisko sądów administracyjnych.

W piśmie z [...] czerwca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, T. P., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Strona może też przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść uzasadnienia wyroku powinna dawać pewność rzeczywistej analizy stanowiska strony w postępowaniu w konfrontacji z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II FSK 2086/18, LEX nr 3088199). Naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., mającym wpływ na wynik sprawy, jest zatem między innymi taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, wydając zaskarżone orzeczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt I GSK 217/18, LEX nr 3083551).

Słusznie stwierdził skarżący kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wojewódzki w żaden sposób nie wykazał, że gdyby w postępowaniu sądowym nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., rozstrzygnięcie sprawy w zakresie budowy lub przebudowy zjazdu na działkę nr [...] mogłoby być inne. Sąd nie przedstawił jasnych i przekonujących argumentów, które składałyby się na niesprzeczny i logiczny wywód, pozwalający na jednoznaczne ustalenie, jakimi przesłankami kierował się sąd wojewódzki, wydając ten wyrok. Zwłaszcza że w przypadku uznania, że od strony południowej działki nr [...] (przed podziałem) istniał wjazd na działkę skarżących, co nie znalazło potwierdzenia w toku prowadzonego postępowania dowodowego, nie jest możliwa budowa zjazdu ze względu na jego lokalizację w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia i brak zgody operatora systemu przesyłowego na jego lokalizację.

Podkreślić należy, że Sąd wojewódzki rozpoznawał niniejszą sprawę po raz drugi, i po raz drugi jego uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Co jednak istotne, w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 772/20 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję we wskazanym tam zakresie, natomiast w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1867/21, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję, we wskazanym tam zakresie – przyczyny tego rozstrzygnięcia w ogóle nie zostały przez Sąd wyjaśnione.

Powtórzyć zatem trzeba, że wskazania sądu wojewódzkiego co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku są niekonsekwentne w stosunku do przyjętego wcześniej stanowiska, przede wszystkim w zakresie braku możliwości lokalizacji zjazdu pasie eksploatacyjnym gazociągu. W tym zakresie Sąd wojewódzki zdaje się też zapominać, że to przede wszystkim strona zainteresowana budową zjazdu indywidualnego na działkę powinna wykazać legalność takiego rozwiązania, nie organ, który wniosek taki rozstrzyga. Ponadto, poza wskazaniem na naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez organy obu instancji, Sąd nie wykazał prawdopodobieństwa odziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik rozpoznawanej sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. jest stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów proceduralnych przez organ administracji mającego istotny charakter. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku nie zostało to wykazane. Powyższe okoliczności stanowią zatem o uchybieniu przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu wojewódzkiego i motywów, jakimi kierował się, wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. W konsekwencji, uniemożliwia to dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku.

Podkreślenia wymaga, że szczególne znaczenie, jakie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, wynika stąd, że stanowi ono odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku powinna zatem potwierdzać proces badania przez sąd legalności zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia organu administracji oraz wskazywać, jakie racje stanowiły jego podstawę.

Wobec zasadności naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzuty prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. Nie zasługiwał też na uwzględnienie wniosek o przeprowadzenie dowodu, złożony w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.