Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 969/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 160/10 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz K. T. kwotę 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 16 maja 2007 r. [...] złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Goleniowskiego z siedzibą w Nowogardzie (dalej: BP ARiMR) wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Wniosek podlegał kilkukrotnym zmianom i korektom. Ostatecznie zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (dalej: UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 236,51 ha, położone w województwie zachodniopomorskim, powiat goleniowski, gmina [...], [...] i [...], w obrębie ewidencyjnym: [...], [...], [...], [...] i [...].

W trakcie badania wniosku ustalono, iż wcześniejsza kontrola przeprowadzona w roku 2004 wykryła, że jedna z deklarowanych działek, tj. działka ewidencyjna nr [...], nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. W związku z tym, Kierownik BP ARiMR, pismem z dnia 6 maja 2008 r., wezwał [...] do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 10 maja 2008 r., strona złożyła oświadczenie, że działkę rolną położoną na działce ewidencyjnej nr [...] użytkuje rolniczo. Wskazała, że grunt wydzierżawiła w drodze przetargu z dnia 21 kwietnia 2005 r., przeprowadzonego przez Agencję Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR), przy czym, przed dokonaniem zakupu dokonała oględzin działki, w trakcie których stwierdziła, że jej stan wskazuje na rolniczy charakter dotychczasowego użytkowania.

[...] wystosowała do organu pierwszej instancji pismo z dnia 31 maja 2008 r., w którym powtórzyła większość argumentów podniesionych w piśmie z dnia 10 maja 2008 r., dodając jedynie, że protokół, będący podstawą wykluczenia działki z płatności, nie potwierdza, aby cała działka nr [...] nie była w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W ocenie strony, brak zaznaczonego miejsca, z którego zrobiono zdjęcie oraz usytuowania w terenie uniemożliwiają udowodnienie, że materiał zdjęciowy był zrobiony na właściwej działce rolnej.

Wobec powyższego, pismem z dnia 29 maja 2009 r., organ pierwszej instancji wezwał [...] do przedstawienia dokumentów lub wyjaśnień, z których będzie wynikał taki stan, w którym strona - przy dołożeniu należytej staranności - nie miała możliwości ustalenia warunków związanych z kwalifikowaniem konkretnie wskazanej działki rolnej do płatności bezpośrednich z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE. L. Nr 270, s. 1 - dalej jako: rozporządzenie Rady nr 1782/2003).

Odpowiadając na wezwanie, w piśmie z dnia 6 czerwca 2009 r., strona oświadczyła m.in., że nie miała świadomości, iż działka nr [...] dotknięta jest wadą prawną, która może spowodować odmowę przyznania płatności, gdyż w chwili wydania przez Agencję Nieruchomości Rolnych grunt był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej.

Strona zgłosiła uwagi kwestionujące miejsce wykonania kontroli w 2004 r., w związku z tym w dniu 1 września 2009 r., Kierownik BP ARiMR wraz pracownikiem, podjęli próbę porównania w terenie krajobrazu widocznego na zdjęciu nr [...] (wykonanego w trakcie kontroli działki nr [...] w dniu 17 sierpnia 2004 r.), celem potwierdzenia lub zanegowania prawidłowości lokalizacji działki w trakcie kontroli. W sporządzonej na tę okoliczność notatce służbowej kontrolujący stwierdzili, że wbrew opinii rolnika, zdjęcie wydaje się przedstawiać działkę nr [...] i otaczający ją krajobraz. Wskazali, że potwierdzają wykonanie zdjęcia w opisanym miejscu i bardzo dużą zgodność zastanego krajobrazu ze zdjęciem z kontroli na miejscu, zwłaszcza linii energetycznej i charakterystycznych słupów tej linii. Wykonane w trakcie wizytacji na działce zdjęcie zostało załączone do akt sprawy i opatrzone metadanymi (w tym danymi GPS).

W dniu 1 września 2009 r. doręczono [...] zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, informując także o przysługującym prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. W dniu 3 września 2009 r. strona przedłożyła organowi kopie: części planu rolnośrodowiskowego z 2005 r. i jego zmiany z 2006 r. w części dotyczącej działki rolnej A o powierzchni 16,50 ha, zadeklarowanej na części działki ewidencyjnej nr [...] (doradca rolnośrodowiskowy w opisie dotychczasowego sposobu użytkowania łąki wpisał jednokrotne koszenie, zarówno w planie, jak i zmianie do niego), dowodu wpłaty wadium na przetarg na dzierżawę tej działki od ANR z dnia 19 kwietnia 2005 r., umowy dzierżawy nieruchomości rolnej dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]. Następnie, w dniu 4 września 2009 r., strona złożyła pisemne oświadczenie, że działkę rolną nr [...] użytkowała rolniczo od dnia przetargu, tj. od dnia 21 kwietnia 2005 r.

Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 20, poz. 105), art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L Nr 141, s. 18 - dalej jako rozporządzenie Komisji nr 796/2004) oraz art. 9 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako: k.p.a.), przyznał [...] płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w pomniejszonej wysokości, w tym jednolitą płatność obszarową w kwocie [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w kwocie [...] zł, tj. łącznie [...] zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, iż strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie JPO i UPO - 236,51 ha na działkach rolnych: A - 16,50 ha, B - 43,58 ha, C - 0,82 ha, D - 52,50 ha, E - 19,50 ha, F - 7 ha, FF - 84,33 ha, G - 2,38 ha, H - 7 ha, I - 1 ha, J - 1,90 ha w tym 132,90 ha na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], gmina [...], woj. zachodniopomorskie, obejmujące działki rolne A, B, C, D i E. W toku weryfikacji żądania strony stwierdzono jednak, że uprzednio kontrola przeprowadzona w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. na działce ew. nr [...] u innego producenta metodą inspekcji terenowej, wykryła nieprawidłowości typu DR 10 (brak utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.) na powierzchni równej 110,29 ha. W związku z tym organ wskazał, że powierzchnia kwalifikowana do JPO i UPO stanowi różnicę między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią o stwierdzonej nieprawidłowości DR 10, tj. 126,22 ha (236,51 ha minus 110,29 ha), natomiast "przedeklarowanie" jest równe ilorazowi zawyżenia powierzchni i powierzchni stwierdzonej kwalifikowanej x 100 % i stanowi 87,38 % (110,29 ha / 126,22 ha x 100%).

Organ pierwszej instancji wskazał również, że zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 345, s. 1 - dalej jako: rozporządzenie Komisji nr 1973/2004) oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do danej płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się sankcje, podlegające potrąceniu w latach następnych. Jednakże, stosownie do art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1 tego rozporządzenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny.

Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie wskazany art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, bowiem rolnik wykazał, że nie ponosi winy za zgłoszenie działek niespełniających wymogu utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Za takim stanowiskiem przemawia fakt dokonania kontroli stwierdzającej brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. u innego producenta. Wyniki tej kontroli nie były nigdzie publikowane, wobec czego strona wydzierżawiając działkę nr [...], nie miała możliwości zapoznania się z nimi. Dodatkowo, wykaz działek rolnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., zawierający działkę nr [...] ukazał się na stronie internetowej ARiMR dopiero w marcu 2007 r. Producent, składając wniosek w dniu 16 maja 2007 r., miał więc prawo być przekonany o prawidłowości swojej deklaracji, zwłaszcza, że w międzyczasie składał wnioski na lata 2005 i 2006 r. oraz otrzymał raport z kontroli z 2006 r., która potwierdziła prawidłowość deklaracji rolnika na wniosku z 2006 r.

Kierownik BP ARiMR za nieuzasadnione oraz niepoparte żadnymi dowodami uznał stanowisko strony, iż przedstawione jej zdjęcie z dnia 17 sierpnia 2004 r. nie obrazuje działki nr [...]. Wskazał, że przeprowadził dowód, porównując zdjęcie wykonane podczas kontroli na miejscu z obecnym stanem działki (wizja lokalna z dnia 1 września 2009 r.) i stwierdził, że krajobraz oraz występujące na nim elementy, m.in. linia energetyczna wraz z charakterystycznymi słupami energetycznymi, są bardzo zbliżone.

Organ pierwszej instancji zakwestionował także zgłoszoną przez stronę informację, że w momencie przejęcia działki stan ok. 14 ha gruntów na działce [...] mógł wskazywać na brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Zdaniem organu, ocena strony dokonana w 2009 r. nie jest miarodajna w odniesieniu do wniosku na rok 2007, ponieważ na świadomość rolnika co do stanu gruntu mogły mieć wpływ poczynione przez kilka lat ustalenia, korespondencja z ARiMR, itp. Organ uznał, że w chwili składania wniosku strona nie traktowała powierzchni jako posiadającej kwalifikację typu DR 10, który to kod pojawił się dopiero w wezwaniu z dnia 6 maja 2008 r.

[...] wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym domagała się jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, poprzez przyznanie płatności zgodnie z treścią wniosku z dnia 16 maja 2007 r. Uzasadniając swoje żądanie, odwołująca się zakwestionowała jakość przeprowadzonej kontroli, a zwłaszcza odwzorowanie właściwej działki rolnej na dokumentacji fotograficznej, oraz podniosła zarzut naruszenia art. 77 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. (data została sprostowana), Nr [...], Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając zajęte stanowisko wskazał jakie przesłanki warunkują przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz wyjaśnił, że działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., nie powinny być wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, gdyż może skutkować to odmową ich przyznania, a także nałożeniem sankcji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo ustalono stan faktyczny w zakresie kwalifikowania powierzchni uprawnionej do objęcia schematem pomocy bezpośredniej, w tym konieczność zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004.

Ze względu na fakt, że działki rolne oznaczone identyfikatorami A, B, C, D i E położone na działce ewidencyjnej nr [...], nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., przyznanie do nich płatności bezpośredniej byłoby rażącym naruszeniem postanowień art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003.

Dyrektor nie uwzględnił zarzutu strony, co do nieprawidłowości w zakresie ustaleń powierzchni upraw na działce nr [...], jako nieznajdującego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności w załączonej dokumentacji fotograficznej. Jego zdaniem nie budzi wątpliwości, że liczebność oraz wielkość drzew, krzewów i chwastów (m.in. łopian - chwast wieloletni) na spornej działce, uwidocznionych na zdjęciu nr [...] wyklucza, aby mogła być ona utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co stanowi o zasadności zastosowanie przez kontrolerów kodu DR 10, wykluczającego grunt z prawa do płatności. Ponadto organ wskazał, że odwołująca się, podważając wynik kontroli, nie wyjaśniła na czym miały polegać nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli, ani nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego, że ustalenia tej kontroli są nieprawidłowe. Organ zaznaczył przy tym, że dokument, w którym stwierdzono, iż działka ewidencyjna o nr [...] została wykluczona z prawa do płatności na podstawie art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, został okazany producentowi. Dodatkowo organ pierwszej instancji zawiadomił [...] o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego w sprawie, w tym również z protokołem z czynności kontrolnych z dnia 18 sierpnia 2004 r. Strona odwołująca skorzystała z przysługującego jej prawa i po zapoznaniu się z aktami sprawy (w tym zdjęciami wykonanymi w trakcie kontroli w roku 2004 na działce ewidencyjnej nr [...]), złożyła zastrzeżenia co do zasadności zastosowania na działce nr [...] kodu nieprawidłowości DR 10 oraz zarzuciła, że zdjęcia załączone do protokołu nie zostały wykonane na spornej działce. Odwołująca się nie przedłożyła jednakże żadnego przeciwdowodu. Samo stwierdzenie, że działka była użytkowana rolniczo, nie jest wystarczającym dowodem na to, iż ustalenia inspektorów terenowych są pozbawione podstaw.

Za chybiony uznano również zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. Pomimo, że kontrola na miejscu przeprowadzona na działce nr [...] dotyczyła wniosku innego beneficjenta, organy obu instancji przeanalizowały zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny oraz zapisy protokołu z czynności kontrolnych, dochodząc do wniosku, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a działka rolna AI zlokalizowana na działce ewidencyjnej [...] nie była użytkowana na dzień 30 czerwca 2003 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiodła [...]. Wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora ZOR ARiMR i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii prof. dr hab. [...] z Uniwersytetu Szczecińskiego na okoliczność niewłaściwej oceny przez organy obu instancji stanu użytków rolnych na działce rolnej nr [...] na podstawie zdjęć.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a., oraz art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 r., przez jego błędne zastosowanie.

Zdaniem [...], organy obu instancji nie dowiodły w sposób niewątpliwy, że posiadana przez nią działka rolna nr [...] nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Zakwestionowała prawidłowość protokołu pokontrolnego, który stał się podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. W jej ocenie, osoby przeprowadzające kontrolę nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu użytków na spornej działce rolnej nr [...], o czym świadczy szereg sporządzonych przez nie adnotacji o tym, że części działek nie udało im się zlokalizować, oraz wykonane zdjęcia. Skarżąca wskazała, że w przedstawionych jej aktach sprawy, wbrew twierdzeniom organów, znajduje się tylko jedno zdjęcie, które, zdaniem organów, wskazuje na stan użytków rolnych na całej działce. Ponadto twierdzeniom organów wyraźnie zaprzecza treść dołączonej do skargi opinii, w której prof. dr hab. [...] stwierdził m.in., że "Na podstawie przedstawionego zdjęcia nie można wykluczyć użytkowania kośnego łąki w 2004 r. (...) stanowczo nie można wykluczyć wcześniejszego użytkowania kośnego łąki w okresie od lata 2003 r. do końca czerwca 2004 r." oraz wskazał na wadliwy sposób zbierania materiału zdjęciowego.

Skarżąca podważyła także kwalifikacje osób przeprowadzających kontrolę. Podniosła, że pomimo dwukrotnego wystąpienia do Kierownika BP ARiMR o udzielenie odpowiedzi, czy osoby, które przeprowadzały kontrolę oraz osoba przeprowadzająca bezpośredni nadzór nad nimi posiadają wymagane kwalifikacje, otrzymała jedynie informację, że wykonawca kontroli EKSPERT-SITR z Koszalina spełniał wszystkie wymogi określone w krajowych i unijnych aktach prawnych.

W ocenie skarżącej, także treść rozstrzygnięć organów potwierdza wadliwość przeprowadzonych ustaleń, co do jakości użytków rolnych na działce nr [...]. Organ pierwszej instancji w decyzji stwierdził, że na dzień wydania nieruchomości (wiosna 2005 r.) grunt był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, a byłoby to wykluczone, gdyby w sierpniu 2004 r. kontrola stwierdziła braki w tym zakresie. Ponadto organ ten, dokonując w dniu 1 września 2009 r. wizytacji działki nr [...], wskazał jedynie, że porównanie zdjęcia z kontroli na miejscu w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. z oględzinami terenu w dniu 1 września 2009 r. pozwala stwierdzić: "Wbrew opinii rolnika zdjęcie wydaje się przedstawiać przedmiotową działkę i otaczający ją krajobraz". Organ drugiej instancji przytoczył powyższe ustalenia z oględzin działki jako potwierdzające prawidłowość podjętej decyzji. Przeprowadzając oględziny działki organ pierwszej instancji nie poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia oględzin terenu, które mają istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 79 § 1 k.p.a., a ponadto organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie, w treści notatki z oględzin stwierdził, że nie jest w pełni przekonany, że wykonane zdjęcie wskazuje na działkę o nr [...]. Zdaniem skarżącej, powyższe uchybienia świadczą o tym, że zebrany przez organ materiał dowodowy jest niepełny, co uniemożliwia jednoznaczne przyjęcie, że sporne grunty rolne w 2003 r. nie były użytkowane rolniczo.

Dyrektor ZOR ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2010 r. [...] wskazała, że w trakcie postępowania przed organami obu instancji wielokrotnie podważała zasadność ustaleń kontroli na miejscu przez wskazanie: braku szkicu wskazującego na miejsce sporządzenia zdjęcia (element niezbędny do prawidłowego przeprowadzenia kontroli), braku na zdjęciu bezspornych dowodów wskazujących na brak utrzymania gruntu rolnego w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. (opinia dołączona do skargi). Nadto zauważyła, iż fakt istnienia jednego zdjęcia nie może stanowić dowodu na to, iż cała tak duża działka rolna nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, a także zwróciła uwagę na uzasadnione wątpliwości co do właściwej identyfikacji miejsca sporządzenia zdjęcia.

Odnosząc się do twierdzeń organu, że liczebność oraz wielkość drzew, krzewów oraz chwastów na spornej działce, widoczna na zdjęciu nr [...], wyklucza możliwość, aby działka ta była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., skarżąca powołała się na przeczącą temu twierdzeniu powszechną wiedze rolniczą oraz opinię prof. dr hab. [...]. Wskazała również, że o braku dobrej kultury rolnej nie może przesądzać obecność drzew, co potwierdza treść § 4 obowiązującego w tamtym okresie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.).

Skarżąca zakwestionowała także twierdzenie, że w trakcie postępowania została zapoznana z protokołem z czynności kontrolnych z dnia 18 sierpnia 2004 r. oraz ze zdjęciami wykonanymi na działce ewidencyjnej nr [...] w trakcie tej kontroli. Wskazała, że okazano jej tylko część protokołu, która miała znaczenie w jej sprawie, oraz wyłącznie jedno zdjęcie. Nie przedstawiono jej wszystkich zdjęć ani szkicu wskazującego miejsce ich zrobienia.

Skarżąca zarzuciła także, że powoływanie się przez organ na fakt, iż kontrola została przeprowadzona przez przeszkolonych inspektorów nie zostało poparte przez organ, a o wątpliwej jakości sporządzonego przez nich protokołu świadczyć mogą liczne skreślenia i poprawki osób weryfikujących ten dokument. Skarżąca zaznaczyła także, że jest w posiadaniu instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 9 lutego 2010 r., z którego wynika, że w przypadku zastosowania m.in. kodu DR 10 podstawowym materiałem dowodowym są zdjęcia (co najmniej 3) oraz szkic działki, co oznacza, że zapiski kontrolujących mają jedynie charakter pomocniczy.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I SA/Sz 160/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...]. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii prof. dr hab. [...].

W pisemnym uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy prawidłowo wykluczyły z płatności działkę o numerze ewidencyjnym [...].

WSA zauważył, iż proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych środków finansowych. Stosownie zatem do treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 1782/2003, jeżeli:

1. posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2. grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami

3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Przepis art. 143b rozporządzenia Rady nr 1782/2003 stanowi, iż obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego, czy w tym dniu była prowadzona produkcja, czy też nie, oraz jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję.

W ustępie 5 art. 143b wskazano natomiast, iż do celów przyznania płatności w ramach systemu JPO, wszystkie działki rolne odpowiadające kryteriom określonym w ust. 4 kwalifikują się do tych płatności. Działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., nie powinny być wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Zdaniem WSA, postępowanie w zakresie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, uzupełniającej oraz cukrowej strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na wnioskodawcy ciąży zatem obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. W ocenie WSA organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz zweryfikowały stawiane zarzuty w sposób prawidłowy. Strona natomiast nie przedłożyła jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie stawianych przez siebie tez.

WSA nie znalazł podstaw do podważenia wartości dowodowej dokumentacji pokontrolnej wykonanej w roku 2004 (nr protokołu z kontroli [...]), z której wynika, iż działka o nr [...] (obręb [...], gmina [...]) na powierzchni 110,29 ha nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Strona skarżąca kwestionując materiał dowodowy nie oferuje jakiegokolwiek przeciwdowodu potwierdzającego, iż grunt wbrew ustaleniom organów, był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W kwestionowanym protokole, w części dotyczącej działki [...], znajdują się jednoznaczne stwierdzenia, iż działka ta nie była użytkowana rolniczo od wielu lat. Nadto, ocena zdjęcia znajdującego się w aktach administracyjnych, a dotyczącego przedmiotowej działki jest zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowa.

WSA stwierdził także, iż organ odwoławczy uwzględnił zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zaś sama decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez [...]. W środku odwoławczym orzeczeniu WSA zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) przepisu art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ w sposób prawidłowy i zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

b) przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ w sposób prawidłowy i wystarczający zebrał materiał dowodowy,

c) przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w trakcie postępowania,

d) przepisu art. 11 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ w sposób prawidłowy wyjaśnił stronom zasadność przesłanek którymi się kierował,

e) przepisu art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007,

f) przepisu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, przez Sąd I instancji, iż organy prawidłowo ustalił powierzchnie kwalifikującą się do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

[...] wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Szczecinie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż WSA w istocie nie dostrzegł faktu przekroczenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów. ARiMR stwierdził, iż grunt rolny (działka ewidencyjna nr [...]), nie był użytkowany rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Jednakże w celu poczynienia takiego ustalenia niezbędne było odniesienie się do materiału dowodowego, który powinien nie tylko wskazywać na fakt, z którego organ wyprowadził określone skutki prawne, ale również organ powinien przeprowadzić ocenę prawidłowości postępowania mającego na celu ustalenie tego faktu. ARiMR w celu prawidłowego i zgodnego z prawem określenia powierzchni referencyjnej uprawnionej do płatności musi zebrać materiał dowodowy na powyższą okoliczność zgodnie z obowiązującymi procedurami, tj. zgodnie z instrukcją realizacji kontroli na miejscu, aby można było uznać, iż w sposób prawidłowy ustalił fakt wystąpienia na działce rolnej braku dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Dokumentacja kontrolna musi bezwzględnie zawierać zdjęcia wskazujące na fakt braku dobrej kultury rolnej na działce oraz szkic wskazujący na miejsce zrobienia zdjęcia. W ocenie skarżącej brak tych elementów pozbawia protokół kontroli mocy dowodowej.

Mimo wskazywania przez skarżącą tego faktu w trakcie postępowania administracyjnego oraz żądania skompletowania materiału dowodowego dotyczącego działki nr [...], żaden z organów nie przedstawił jej kompletnej dokumentacji dotyczącej spornej działki oraz nie odniósł się w treści oceny materiału dowodowego do faktu braku szkicu wskazującego na miejsce wykonania zdjęć oraz pozostałych zdjęć. Organy przyjęły zamiast tego, iż zdjęcia zostały zrobione na działce nr [...]. Po zapoznaniu się z ustaleniami kontroli strona zwróciła się do organu o przeprowadzenie oceny, czy osoby przeprowadzające kontrolę na działce nr [...] posiadały niezbędne kwalifikacje. Mimo wskazania w zapytaniu nazwisk konkretnych osób, ich numerów identyfikatorów, do dnia dzisiejszego ARiMR nie dokonały oceny kwalifikacji osób przeprowadzających kontrolę w 2004 r.

Wskazane fakty nie były przedmiotem rozważań WSA w Szczecinie. Sąd ten uznał, iż zapis na pokreślonej jednej stronie protokołu oraz zdjęcie bez odniesienia do miejsca jego wykonania, jest wystarczającym dowodem na wskazanie braku dobrej kultury rolnej na ponad 110 ha działki rolnej. Ponadto, skarżąca weszła w posiadanie działki ewidencyjnej nr [...] w kwietniu 2005 r. W tym okresie organ administracji państwowej - ANR, dokonując oceny stanu tej działki stwierdził, iż jest ona utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Fakt ten potwierdził również doradca rolnośrodowiskowy, który w tym okresie przygotowywał plan działalności rolnośrodowiskowej stwierdzając, iż działka jest utrzymywana w dobrej kulturze. Zgodnie z zasadami prawidłowej uprawy gruntów rolnych, a zwłaszcza łąk, termin wykaszania łąk upływa we wrześniu, zaś termin rozpoczęcia wykaszania nie rozpoczyna się w kwietniu. W świetle powyższego, od dnia zakończenia kontroli (tj. 18 sierpnia 2004 r.) do dnia wejścia skarżącej w posiadanie gruntów rolnych, nie były na niej wykonywane prace polowe polegające na wykaszaniu gruntów rolnych. Tym samym oznacza to, iż zarówno ANR, jak również doradca rolnośrodowiskowy nie potwierdzają stanowiska organów ARiMR.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. wskazano, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż w trakcie postępowania został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy. Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie dokonały jednak takich zabiegów - nie odniosły się do braku obligatoryjnych elementów protokołu kontroli na miejscu i skutków jakie się z tym wiążą. Zbierane z naruszeniem prawa dowody dotyczące oględzin przedmiotowej działki przez Kierownika BP ARiMR, które odbyło się bez powiadomienia i udziału strony, wskazuje na naruszenie art. 79 § 1 k.p.a.

Ustawa o płatnościach nie wyłącza stosowania art. 77 k.p.a. Wprowadza, przy jego stosowaniu, odpowiednią modyfikację, nakładającą na organ administracyjny obowiązek oparcia się na dowodach zgromadzonych i ocenionych zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast odmówić mu wiarygodności, jednakże wówczas zobowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. W niniejszej sprawie w odniesieniu do wadliwości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli na miejscu działań takich nie podjęto.

Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. widziane jest przez skarżącą jako niedostrzeżenie faktu nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutu braku obligatoryjnego elementu protokołu kontroli w terenie jakim jest szkic wskazujący na miejsce sporządzenia zdjęcia oraz brakujących zdjęć, które mają być dowodem na prawidłowe wykonanie kontroli. Brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W treści uzasadnienia decyzji organ nie odniósł się do braku szkicu oraz, czy jest on koniecznym elementem protokołu kontroli. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, mimo podnoszenia przez stronę, iż zostało jej przedstawione jedno zdjęcie, organ utrzymuje, że w stosunku do działki nr [...] okazano kilka zdjęć. Jest to tym bardziej istotne, iż zgodnie z regułami obowiązującymi ARiMR, aby należycie udokumentować brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. jedno zdjęcie nie jest wystarczające i w tym zakresie nie można uznać tego faktu za należycie udowodniony.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. podniesiono, iż istotnym elementem zasady przekonywania strony jest przedstawienie jej w uzasadnieniu decyzji procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowanego do niego przepisu prawa. Zasada przekonywania powinna być realizowana przede wszystkim poprzez właściwe motywowanie uzasadnienia decyzji. Motywy powinny akceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracyjny kierował się przy załatwianiu sprawy. W trakcie postępowania skarżąca wielokrotnie składała zastrzeżenia, co do zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza braku obligatoryjnych elementów protokołu kontroli na miejscu, które powinny być poddane ocenie przez organy obu instancji. Mimo podnoszenia tego faktu, żaden z organów ARiMR nie wypowiedział się, czy istnieją dodatkowe zdjęcia, na które organ odwoławczy się powołuje, czy istnieje szkic wskazujący miejsce, w którym wykonywane było zdjęcie oraz czy fakty te wpływają na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy dokonując oceny kwalifikacji osób przeprowadzających kontrolę udzielił wymijającej odpowiedzi nie wskazując, czy posiadały wymagane kwalifikacje.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wskazano, iż WSA błędnie uznał, że przepis ten nakłada na stronę postępowania bezwzględny obowiązek przedkładania dowodów co do okoliczności sprawy, przerzucając na nią ciężar przedkładania dowodów nie tylko na poparcie swoich twierdzeń, ale również przedkładania dowodów mających na celu udokumentowanie wadliwego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Stosownie do wskazanego przepisu na organy administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym należy go rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie ciąży na nich natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Szczecinie, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje w zakresie podstaw kasacyjnych jedynie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Takie zakreślenie granic środka odwoławczego przez stronę, co do zasady przesądza, iż nie kwestionuje ona przyjętego stanu faktycznego. Analiza treści samych zarzutów, a także uzasadnienia środka odwoławczego wskazuje jednak, iż skarżąca próbuje zwalczać niekorzystne dla niej ustalenia faktyczne organu (twierdzenia o braku dobrej kultury rolnej działki nr [...]), zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Wypada zatem zauważyć, iż podważeniu stanu faktycznego nie mogą służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zwalczanie tych ustaleń nie może bowiem skutecznie nastąpić poprzez sformułowanie naruszenia przepisów materialnych, określających podstawy do konkretyzacji prawa albo obowiązku danego podmiotu. Niemniej jednak, z uwagi na treść samych zarzutów, odczytywanych łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej oraz przy odpowiednim uwzględnieniu sensu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, możliwe jest potraktowanie ich jako w istocie dotyczących kwestii procesowych, skierowanych na podważenie stanu faktycznego sprawy, a ściślej, wykluczenia działki [...] z JPO i UPO.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na trzech zasadniczych kwestiach, tj. braku należytego zebrania materiału dowodowego w sprawie, braku prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz braku odniesienia się do wszystkich istotnych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą.

Oceniając sprawę w tym zakresie NSA stoi na stanowisku, iż w ramach postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich na stronie wnioskującej o tego rodzaju wsparcie spoczywa szczególny obowiązek współdziałania z organami ARiMR w celu dokładnego wyjaśnienia stanu posiadanych działek, przekładającego się bezpośrednio na prawo do otrzymania dopłat. NSA nie podziela sugestii strony skarżącej, iż to wyłącznie na organie spoczywa ciężar dowodzenia występowania bądź niewystępowania w danej sprawie okoliczności, które są istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (swoisty ciężar dowodu). Stanowisko to oczywiście nie prowadzi do wniosku, iż organ może zaniechać wszelkich ustaleń i bazować wyłącznie na danych kiedyś zgromadzonych, jeżeli strona je wyraźnie kwestionuje. Nie zmienia to jednak faktu, iż to strona ma główny obowiązek dowodzenia okoliczności świadczących o przysługującym jej prawie.

Na tle niniejszej sprawy rację ma jednak skarżąca, iż organ administracyjny w sposób nie do końca właściwy zgromadził materiał dowodowy oraz nieprawidłowo ocenił materiał zebrany w sprawie, a także nie odniósł się do istotnych twierdzeń strony skarżącej. Przede wszystkim należy podkreślić, iż kluczowe dokumenty stanowiące podstawę zakwestionowania działki nr [...] były przygotowane bez udziału skarżącej w roku 2004, tj. w okresie w którym nie była ona jeszcze dzierżawcą spornej nieruchomości rolnej. Taki stan nakazuje dołożenie szczególnej dbałości w procesie rozstrzygania sprawy i przekonania strony, wstępującej w rzeczywistość kiedyś ocenioną, do racji organu. Środkiem w tym zakresie jest realizacja zasady praworządności wskazująca na powinność wyczerpującego zebrania oraz rozważenia całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się tylko jedno zdjęcie (z kontroli przeprowadzonej w roku 2004), z którego zdaniem organu wynika, iż działka nr [...] była utrzymywana w złej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Jednocześnie w protokole kontroli (na str. 7 z 19), w miejscu "Uwagi osoby obecnej przy kontroli" widnieje zapis o wykonanej dokumentacji fotograficznej w postaci dwóch zdjęć (wskazuje na to wpis [...]). Dowody jakimi dysponował organ i na które powołał się w decyzji nie pokrywają się więc z tym, co zostało zgromadzone w aktach sprawy i poddane ocenie sądu administracyjnego. Dodać należy, iż działka [...] zajmuje znaczny obszar (pow. fizyczna 140,5895 ha) i ma kształt dość nieregularny. Zamieszczenie jednego zdjęcia, mającego obrazować stan tej nieruchomości uznać należy więc za co najmniej niewystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę na obowiązującą obecnie "Instrukcję realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni" wydaną przez ARiMR (dostępna na stronie internetowej organu). Instrukcja ta szczegółowo określa metodykę dokumentowania stanu nieruchomości w formie fotograficznej. W związku z tym przy ponownym badaniu sprawy niezbędne jest ustalenie i wyjaśnienie, jakie konkretnie zdjęcia zostały wykonane w roku 2004 i czy ich ilość, w świetle innych dowodów, pozwala na jednoznacznie negatywną ocenę działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy oceni natomiast, jaki wpływ na rozstrzygnięcie organu miało to jedno zdjęcie oraz uwzględni fakt, iż kontrolerzy w roku 2004 nie wchodzili w głąb działki, a fotografowali ją wyłącznie z drogi. Wyjaśnić również należy, czy w dacie kontroli z 2004 roku obowiązywała instrukcja ARiMR, określająca m.in. ilość zdjęć jakie należy wykonać w celu udokumentowania stanu nieruchomości oraz sposób opisu miejsca wykonania dokumentacji zdjęciowej.

Skarżąca ma również rację, domagając się wskazania, czy osoby dokonujące kontroli w roku 2004 (w czasie gdy nie była użytkownikiem działki [...]), spełniały wszystkie warunki uprawniające do podejmowania takich czynności. Regulację w tym zakresie zawierało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.). Zdaniem NSA stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości dotyczących braku odpowiednich kwalifikacji, przy uwzględnieniu ich gwarancyjnej roli w prawidłowym wykonaniu obowiązków kontrolnych, może mieć wpływ na wynik kontroli z roku 2004 (np. co do prawidłowego zakwalifikowania stanu roślinności na spornej działce jako wskazującego na jej rolnicze nieużytkowanie).

NSA zwraca także uwagę, na okoliczność podniesioną przez skarżącą w trakcie postępowania kasacyjnego. Dotyczy ona usunięcia ze strony internetowej ARiMR działki o nr [...] z wykazu powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku (http://www.arimr.gov.pl/dla-beneficjenta/informacje-dla-beneficjentow/dzialki-nie-spelniajace-wymogu-dobrej-kultury-rolnej.html). Rozpoznając sprawę ponownie WSA zbada oraz odniesie się do tej okoliczności, oceniając jak przekłada się ona na prawidłowość rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji ustosunkuje się również do braku jakiejkolwiek wzmianki w decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nt. zamieszczenia działki nr [...] w wykazie. Dodać trzeba, iż Kierownik BP ARiMR (organ pierwszej instancji) w uzasadnieniu decyzji powołał się na umieszczenie działki w ww. wykazie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. ze stosowanym odpowiednio art. 206 p.p.s.a. Na zwrot kosztów składa się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (750 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Resztę przyznanej kwoty stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika procesowego. Zwrot ten podlegał miarkowaniu, przy uwzględnieniu stanu merytorycznego skargi kasacyjnej.