Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3234/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 589/19 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 27 marca 2019 r. nr SKO 4121.7.2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 589/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 27 marca 2019 r. nr SKO.4121.7.2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł W.C. Zaskarżył wyrok w całości.

Na podstawie art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. mogące mieć istotny wpływ na jego treść naruszenie prawa procesowego, mianowicie:

a) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od kontroli zaskarżonej decyzji, objawiające się brakiem odniesienia do rzeczywistej argumentacji organu odwoławczego w tej konkretnej sprawie, samodzielnym sporządzeniem jedynie tzw. historycznej części uzasadnienia wyroku i bezrefleksyjnym skopiowaniem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z uzasadnienia wyroku innego sądu, który zapadł w odmiennych okolicznościach procesowych, w związku z czym uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w istocie pozorne, a przy tym wewnętrznie sprzeczne i nie pozwala poznać toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz przyczyn oddalenia skargi, świadcząc o nierozpoznaniu przez ten Sąd istoty sprawy;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji deklarowanej całkowitej aprobaty Sądu a quo dla argumentacji organu odwoławczego, który oparł zaskarżoną decyzję na stanowisku, że przepis prawa materialnego przyjęty za jej podstawę został wprawdzie uchylony przed datą jej wydania, lecz decydującą dla rozstrzygnięcia jest data popełnienia przez skarżącego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji — podczas gdy jest to rażąco sprzeczne z wymogiem aktualności orzekania wynikającym z zasady legalizmu i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na zaaprobowaniu sprzecznego z materiałem dowodowym i nieprawdziwego ustalenia organu odwoławczego, że W.C. został uznany prawomocnym wyrokiem sądu karnego za winnego umyślnego naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt [...], przypisał mu nieumyślne naruszenie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

a) art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku — Prawo o ruchu drogowym, przez jego błędną wykładnię prowadzącą do jego błędnego zastosowania, polegające na:

a1) przyjęciu (pomimo deklarowanej jednocześnie aprobaty dla argumentacji organu odwoławczego), że przepis ten obowiązywał w dacie wydania na jego podstawie zaskarżonej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości był on już wówczas uchylony,

a2) przyjęciu, że przepis ten zezwala na cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami wszystkich kategorii niezależnie od okoliczności przypadku, podczas gdy stanowi on o cofnięciu pojedynczego uprawnienia związanego z konkretną przesłanką decyzji w tym przedmiocie, a wykładnia prawa przyjęta przez Sąd a quo prowadzi do uprzywilejowania w postępowaniu administracyjnym sprawców przestępstw drogowych, wobec których sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, względem sprawców takich jak skarżący, co do których sąd karny uznał za niecelowe orzeczenie tego środka karnego;

b) art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 4 czerwca 1997 r., poprzez naruszenie zasady Ne bis in idem, polegające na ponownym sądzeniu i ukaraniu W.C. za to samo przestępstwo, czym w rozumieniu powołanych przepisów było prowadzenia postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, pomimo że w stosunku do tego samego czynu skarżącego wydany został wcześniej prawomocny wyrok sądu karnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm. - dalej: "ustawa COVID-19", w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. - Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy na niezasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 1 p.p.s.a można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób jasny przedstawia stan faktyczny sprawy, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że zarzut powtarzalności argumentacji sądu w sprawach zbliżonych przedmiotowo nie poparty odpowiednim przepisem prawa nie mógł być skuteczny. W większości bowiem takich przypadków wynika to z jednorodności i jednolitości orzecznictwa sądów w danych sprawach. Jeżeli zatem skarżący kasacyjnie dopatrzył się sprzeczności w uzasadnieniu Sądu I instancji powinien je wykazać w uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu nie można natomiast skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015r., sygn. akt I GSK 1779/13; wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16 - CBOSA).

Tym samym nie był skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie można bowiem zarzucić sądowi I instancji nierozpoznania sprawy.

Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie został uzasadniony. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącą, a które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21).

WSA rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez Skarżącego naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09).

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z uwagi na ich treść, należało rozpoznać łącznie z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978) nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie tym z przepisem, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Przepis ten został dodany na mocy art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541) i obowiązuje od dnia 18 maja 2015 r.

Przepis ten obowiązywał zarówno w dacie popełnienia czynu w wyniku którego zapadł wyrok sądu karnego w dniu [...] maja 2018 r., jak również w dacie orzekania przez organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2640/18, że skoro do popełnienia wykroczeń drogowych doszło w czasie obowiązywania przepisu prawa - art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, to tym samym przepis ten znajdował zastosowanie wobec skarżącego.

Nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż przepis ten nie obowiązywał po 4 czerwca 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.957 - ustawa nowelizująca), nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami uchylającego przepis art. 140 i art. 140a Prawa o ruchu drogowym, a co za tym idzie do czasu dokonania takiego wdrożenia przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym może mieć zastosowanie i stanowić podstawę decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Wyłączenie stosowania art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami nastąpiło z dniem 4 czerwca 2018r., a zatem z tą datą przepis ten nie mógł wywrzeć przewidzianego w nim skutku pod postacią utraty mocy art. 140 i art. 140a Prawa o ruchu drogowym, a utrata mocy obowiązującej przez te przepisy została przesunięta w czasie (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r. I OSK 16/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ten w pełni aprobuje. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustawodawca na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej powiązał stosowanie art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami z wdrożeniem innych rozwiązań technicznych, umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq Prawa o ruchu drogowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut niezgodności zaskarżonego wyroku z art. 2 Konstytucji RP z art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17 (CBOSA) w podobnym stanie prawnym, ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148).

Należy przy tym wspomnieć, że w sprawie zbiegu sankcji karnej i administracyjnej wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z 11 października 2016 r. (sygn. akt K 24/15, Dz. U. z 2016 r., poz. 2197), Trybunał stwierdził że "art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U.2016.627, ze zm.) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U.2012.1137, ze zm.): w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167)".

Mając powyższe na względzie za prawidłową należało uznać ocenę, dokonaną przez Sąd I instancji o zgodności z prawem zaskarżonych decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.