Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 49/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. S. A. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2015 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpatrzenia wniosku T. S. A. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz T. S. A. z siedzibą w [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2015 r. T. S.A. z siedzibą w [...]; zwana dalej "Spółką" zwróciła się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zwanego dalej "URE" – [...] Oddział Terenowy URE z siedzibą w [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., o udzielenie i przesłanie za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w 2015 r., złożonego przez Zakłady Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w [...].

W odpowiedzi z dnia [...] października 2015 r. Prezes URE poinformował, że nie udzieli wnioskowanej przez Spółkę informacji, ponieważ nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Wskazał, że żądana informacja znajduje się w aktach indywidualnej sprawy administracyjnej, pochodzi od strony niebędącej władzą publiczną i ma charakter jednostkowy. Powołując się na liczne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA, w tym uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, oraz poglądy doktryny podkreślił, że dostęp do akt postępowania administracyjnego jest regulowany art. 73 i art. 74 k.p.a., które stanowią przepisy szczególne względem u.d.i.p. i zawierają odmienne zasady, co w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p, wyłącza jej stosowanie w sytuacji, której dotyczy przedmiotowy wniosek. Jednocześnie wnioskodawcy przesłano kopię decyzji Prezesa URE z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] zatwierdzającej taryfę dla ciepła Zakładom Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w [...] oraz dołączoną do niej taryfę.

Spółka, kwestionując powyższe stanowisko organu w dniu [...] listopada 2015 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezes URE podtrzymał odmowę udostępnienia informacji w żądanym zakresie, powołując się na okoliczność, że przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy przedsiębiorstwa energetycznego, na podstawie art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) zwanej dalej "Prawem energetycznym", przysługuje wyłącznie temu przedsiębiorstwu, co oznacza, że w stosunku do Spółki nie będą miały zastosowania zarówno przepisy u.d.i.p., jak i k.p.a. w zakresie udostępniania akt.

W skardze do Sądu Spółka zarzuciła Prezesowi URE bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia [...] października 2015 r., zarzucając naruszenie:

• art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu powołanych przepisów, a zatem nie podlega udostępnieniu,

• art. 13 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10, poprzez jej nieudzielenie w ustawowo wyznaczonym terminie.

Wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Strona skarżąca wskazała, że wniosek złożony przez przedsiębiorstwo energetyczne o zatwierdzenie taryfy dla ciepła służy wykonywaniu przez organ, tj. Prezesa URE przewidzianych prawem zadań, mających na celu zatwierdzenie, w rozumieniu art. 47 Prawa energetycznego, taryfy cieplnej dla przedsiębiorstwa energetycznego. Organ zatem nie może ograniczyć prawa jawności informacji publicznej wyłącznie do dokumentów bezpośrednio przez niego redagowanych i wytworzonych, gdyż charakter publiczny na równi z nimi mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań publicznych.

Podkreśliła, że nie można uznać, że żądany wniosek o zatwierdzenie taryfy jest objęty ochroną danych osobowych, czy jakąkolwiek ustawowo chronioną tajemnicą, o której mowa w art. 5 u.d.i.p. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 stwierdziła, że jeśli jakaś informacja nie może zostać udostępniona to organ musi ustalić jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną.

Zaznaczyła również, że przywołana przez organ uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 nie jest właściwa, gdyż choć zakwestionowano w niej prawo do informacji publicznej w zakresie akt administracyjnych, ale uczyniono to wyłącznie w zakresie wniosku obejmującego bliżej nieokreślony zbiór materiałów, którego żądał wnioskodawca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p.

Przepis artykuł 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Prezes URE jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Prezes URE jest centralnym organem administracji rządowej powołanym na mocy Prawa energetycznego, właściwym w sprawach regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji.

W rozpoznawanej sprawie sporny jest natomiast charakter żądanego przez Spółkę wniosku o zatwierdzenie taryfy z tytułu zaopatrzenia w ciepło obowiązującej w 2015 r. złożonego przez Zakłady Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w [...].

W ocenie Sądu podstawą do zajęcia stanowiska w tej sprawie winno być odniesienie do art. 61 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej, a informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów.

Konkretyzację powyższej normy zawiera u.d.i.p. i zgodnie z jej art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 187/13, LEX nr 1359208).

Walor informacji publicznej posiadają także inne dokumenty wykorzystywane przez podmiot zobowiązany do realizacji powierzonych prawem zadań publicznych, jak słusznie zauważyła skarżąca Spółka dostęp do informacji publicznej nie może być zawężany jedynie do dokumentów bezpośrednio redagowanych czy wytworzonych przez podmiot zobowiązany.

Zdaniem Sądu wniosek przedsiębiorstwa energetycznego - Zakładów Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w [...] o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w 2015 r. przedstawiający koszty przyjmowane do kalkulacji cen i stawek opłat, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

Wbrew stanowisku organu, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że zatwierdzenie przez Prezesa URE taryfy, jest z punktu widzenia przedsiębiorstwa energetycznego, rozstrzygnięciem administracyjnym (decyzją administracyjną) w jego indywidualnej sprawie, od której służy odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] - sądu antymonopolowego oraz fakt, że w postępowaniu tym nie przewidziano udziału w charakterze strony odbiorcom paliw i energii.

Konsumenci - odbiorcy energii elektrycznej, których bezpośrednio dotyczą ceny i stawki opłat zawarte w taryfie, zatwierdzanej przez Prezesa URE nie są dopuszczeni do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryf. Wynika to z faktu, że odbiorca energii elektrycznej nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. Takie usytuowanie odbiorcy powoduje, że nie ma on prawa zgłaszania wniosków dowodowych podczas postępowania administracyjnego, żądania uzupełnienia decyzji, czy wreszcie wniesienia od niej odwołania. To Prezes URE reprezentuje w tym postępowaniu interes społeczny, chroni interes ekonomiczny.

Postępowanie w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa URE taryfy, czyli zbioru cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania obowiązujących w danym przedsiębiorstwie energetycznym, opracowywany co roku i zatwierdzany przez Prezesa URE ma istotne znaczenie dla odbiorców paliw i energii. Sposób skalkulowania i ustalenia ceny ciepła staje się dla obywatela szczególnie ważnym, ponieważ wyznacza zakres i wysokość kosztów, jakie musi on ponieść za dostawy energii i ciepła do jego domu, czy lokalu. Właśnie te koszty stanowią obecnie jeden z poważniejszych składników wydatków ludności. Z tego względu związek regulacji taryf z sytuacją obywatela ma charakter nie tylko bezpośredni, ale też społecznie niezwykle istotny.

Proces kształtowania i kalkulowania taryf, jako przebiegający w najbardziej newralgicznych aspektach dla konsumentów, na który nie mają oni wpływu powinien być, stosownie do dyrektywy zawartej w art. 76 Konstytucji RP, szczególnie chroniony ze strony władz publicznych przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi.

Taką ochronę ustawodawca przewidział w art. 23 ust. 1 Prawa energetycznego, powierzając Prezesowi URE w szczególności zadania równoważenia interesów ekonomicznych uczestników rynku energetycznego. Do podstawowych instrumentów służących realizacji tego zadania należy kompetencja w zakresie zatwierdzania taryf oraz związanej z tym analizy i weryfikacji kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione w kalkulacji ich taryf. Jest to wyspecjalizowana forma regulacji ustanowionej z uwagi na konieczność szczególnej ochrony interesu publicznego niepoddającego się w pełni rynkowej weryfikacji. Regulacja taryf w sektorze dostarczania paliw i energii, zwłaszcza w tej jego części, która realizuje usługi sieciowe jest koniecznym substytutem mechanizmów rynku konkurencyjnego. Działania dotyczące taryf przedsiębiorstw energetycznych, do podejmowania których w ramach przyznanych przez ustawodawcę kompetencji Prezes URE jest zobowiązany, dają zatem w pewnej mierze efekt zastępujący działania mechanizmów rynkowych w warunkach konkurencji, która na rynku zrównoważonym są podstawowym regulatorem w zakresie kojarzenia ścierających się interesów sprzedawców ekonomicznych i kupujących (por. Donata Nowak, Marek Woszczyk Komentarz do art. 47 Prawa energetycznego - LEX Omega 15/2016).

Oceniając charakter wniosku składanego przez przedsiębiorstwo energetyczne do Prezesa RWE o zatwierdzenie taryfy dla ciepła, należy także mieć na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 (Dz. U. Nr 141, poz. 1012) wskazujące, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa - a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji RP.

Mając to wszystko na uwadze należy przyjąć, że wniosek o zatwierdzenie taryfy ciepła składany w ramach realizacji przez przedsiębiorstwo energetyczne obowiązku publicznoprawnego nałożonego przepisem art. 9e ust. 3 Prawa energetycznego, jako pozostający w ścisłym związku z realizowaniem przez Prezesa URE zadań publicznych w zakresie regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, stanowi informację publiczną.

Skoro skarżąca Spółka nie otrzymała żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to organ pozostaje w bezczynności. W związku z tym należało zobowiązać Prezesa URE do rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] października 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała jednak postaci kwalifikowanej, bowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował żądanie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).