Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 215/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 2 pkt 1, art. 52, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] ([...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. P. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. (dalej również jako: "Wójt" albo "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej do wykonywania konstrukcji stalowych, na terenie położonym w C. , na działce o nr [...] (obręb C.).

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.

Do Urzędu Gminy w B. w dniu [...] lutego 2019 r. wpłynął wniosek E. Sp. z o.o. (dalej również jako: "inwestor") w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej do wykonywania konstrukcji stalowych (dalej również jako: "inwestycja"), na terenie położonym w C. , na działce o nr [...] (obręb C.). W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wszczął ustalił, że dla terenu wskazanego we wniosku nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a przeprowadzona analiza urbanistyczna daje podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 dalej jako: "u.p.z.p." albo "ustawa"). Mając powyższe na względzie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. ustalono warunki zabudowy zgodne z wnioskiem inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. P. reprezentowany przez zawodowych pełnomocników, podnosząc zarzuty naruszenia: § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 588, dalej jako "rozporządzenie") w zw. z art. 61 ust. 1-5 ustawy polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o analizę urbanistyczną, która nie daje rękojmi prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie ładu przestrzennego ze względu na fakt, że: - nie analizuje rodzaju działalności, której prowadzenie planuje inwestor, a przez to określa zasady ochrony środowiska, przyrody w sposób abstrakcyjny i oderwany od rodzaju działalności, - weryfikuje zachowanie zasady kontynuacji i realizacji "dobrego sąsiedztwa" jedynie w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich realizujących funkcję przemysłowo-usługową i nie uwzględnia specyfiki działki wnioskodawcy jako położonej na skrzyżowaniu obszarów realizujących różne rodzaje zabudowy, - weryfikuje zachowanie zasady kontynuacji i realizacji "dobrego sąsiedztwa" jedynie w odniesieniu do nieruchomości realizujących funkcję przemysłowo-usługową, mimo ze funkcja ta nie jest funkcją dominującą na analizowanym terenie, nie uwzględnia analizy zabudowy na działkach sąsiednich, realizujących inne funkcje niż planowana inwestycja, - określa parametry nowej zabudowy w oparciu jedynie o wskaźniki maksymalne, - określa parametry nowej zabudowy w sposób nieprecyzyjny, pozostawiający inwestorowi zbyt duży margines swobody, - w sposób nieuzasadniony odstępuje od średnich wartości istniejącej zabudowy (wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, układ połaci, kąt nachylenia, wysokość kalenicy); § 5 ust. 1 rozporządzenia polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu, przy ustalaniu wielkości powierzchni zabudowy, od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i określenie tej wielkości jako [...] % w sytuacji, gdy na analizowanym obszarze średni wskaźnik wynosi [...] %, co uzasadniało określenie tego parametru w wysokości [...] %; § 6 ust. 1 rozporządzenia polegające na: - nieuzasadnionym odstąpieniu, przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, od średniej wielkości i określenie przedziału od [...] m do [...] m w sytuacji, gdy na analizowanym obszarze średnia wartość wynosi [...] m, co uzasadniało określenie tego parametru w tej wysokości; § 7 ust. 1 rozporządzenia polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu, przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w odniesieniu do zakresu wysokości zabudowy produkcyjnej, obowiązującej w granicach obszaru analizowanego w sytuacji, gdy wysokość powinna być określona jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; § 9 pkt 1 rozporządzenia przez określenie warunków i wymagań dotyczących nowej (budowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do załącznika graficznego, który: pozbawiony jest pieczęci świadczącej o przyjęciu mapy do zasobu geodezyjnego, nie zawiera daty sporządzenia, nie oznacza elewacji frontowej nieruchomości, pozostaje nieczytelny; art. 11 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek wydania decyzji w jej uzasadnieniu, tj. niewskazaniu przyczyn odstąpienia od średnich wartości istniejącej zabudowy; art. 12 K.p.a. poprzez przyznanie prymatu zasadzie szybkości postępowania; art. 10 K.p.a. poprzez ograniczenie prawa uczestnika do udziały w postępowaniu.

Rozpoznając wniesione odwołanie Kolegium przywołało w pierwszej kolejności przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując następnie, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z treścią § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym obszarze. Szerokość frontu działek inwestycyjnych wynosi (...) m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi (...) m. [uwaga Sądu – w ten sposób podano powyższy wskaźnik w zaskarżonej decyzji]. Organ I instancji przyjął front działki od strony drogi gminnej - działki nr [...], z uwagi na to, że z tej drogi odbywać się będzie główny wjazd na działkę. Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze, garażowe, zabudowa produkcyjno-magazynowa, zabudowa zagrodowa. W związku z tym, że planowana inwestycja polega na budowie hali produkcyjnej spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych.

W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, że organ I instancji odstąpił od ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na jej usytuowanie w głębi działki. Następnie organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. W przedmiotowej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od [...] % do [...]%, a średnia wynosi 20%. W przypadku planowanej inwestycji można intensywność zabudowy ustalić na poziomie od [...] % - [...]%. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa, a wskaźnik intensywności zabudowy przekracza średnią wartość, np. działka nr [...] - [...]%, działka nr [...] - [...] %, działka nr [...] - [...]%, działka nr [...] - [...]%, działka nr [...] - [...]%. W ocenie Kolegium przy zróżnicowanej wartości wskaźnika intensywności zabudowy jaka występuje w obszarze analizowanym organ I instancji właściwie uznał możliwość zastosowania odstępstwa od zasady uregulowanej w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji limitowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do [...] %. W przedmiotowej sprawie zabudowa ma bardzo zróżnicowaną szerokość elewacji frontowej, waha się od ok. [...] m do ok. [...] m. Średnia szerokość elewacji frotowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wynosi [...] m, natomiast budynków produkcyjnych wynosi [...] m Na różnorodność tego parametru ma wpływ przede wszystkim wielkość działek budowlanych, na których zlokalizowane są budynki oraz jego funkcja. W związku z tym organ I instancji ustalając szerokość elewacji frontowej wziął pod uwagę charakter istniejących budynków. Zdaniem Kolegium słusznie przyjął organ I instancji, ze na działkach nr [...], [...] i [...] jest zlokalizowany zespół zabudowy produkcyjno-magazynowej, w ramach którego poszczególne budynki zostały połączone w jedną bryłę. Szerokość elewacji frontowej tak powstałego obiektu wynosi łącznie około [...] m. W ocenie organu I instancji, z czym zgadza się organ odwoławczy można zastosować odstępstwo od ogólnej zasady, uregulowane w § 6 ust. 2 rozporządzenia i uwzględniając rozmiary działki i wyniki powyższej analizy można przyjąć ten parametr w wielkości od [...] m do [...] m.

Przechodząc do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku Kolegium zwróciło uwagę, że w obszarze analizowanym występują budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości elewacji frontowej od [...] m do [...] m. Zgodnie z § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Istniejąca zabudowa ma zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W związku z tym organ I instancji, uwzględniając zachowanie ładu przestrzennego i istniejące zagospodarowanie terenu zasadnie przyjął dla planowanego budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od [...] m do [...] m. Kolegium za spełniony uznało również parametr związany z geometrią dachu. W obszarze analizowanym występują budynki z dachem płaskim, jedno, dwu, wielospadowym o kącie nachylenia od [...]° do [...]°. Wysokość budynków położonych w granicach obszaru objętego analizą liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy wynosi od [...] do [...] m. Organ I instancji przyjął dla planowanej inwestycji dach dwuspadowy z kątem nachylenia do [...] wysokości do głównej kalenicy od [...] m do [...] m oraz równoległym lub prostopadłym kierunku głównej kalenicy do nieprzekraczalnej linii zabudowy albo granicy terenu inwestycji. W ocenie Kolegium przyjęta geometria dachu nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i planowany budynek wpiszę się w istniejący stan zagospodarowania terenu. Nadto planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren inwestycyjny nie wymaga zgody na przeznaczenie terenu zgodnie z ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że nie znajdują one uzasadnienia. Organ I instancji właściwie zastosował przepisy rozporządzenia stosując odstępstwo od zasad ogólnych, co w sposób szczegółowy i klarowny uzasadnił. Ustalone parametry nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego, a na terenie inwestycji występuje już zabudowa produkcyjno-magazynowa, na którą to zabudowę odwołujący otrzymał już wcześniej decyzję ustalającą warunki zabudowy. A zatem trudno się zgodzić z zarzutem, iż planowana inwestycja będzie kłócić się z funkcją obiektów już istniejących. Poza tym przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy tworzących pewną urbanistyczną całość. Za niezasadny Kolegium uznało również zarzut dotyczący załącznika do decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. P. reprezentowany przez zawodowych pełnomocników, powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu.

Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej również jako: P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej mi budowie hali produkcyjnej do wykonywania konstrukcji stalowych, na terenie położonym w C. , na działce o nr [...] (obręb C.).

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wydanych decyzji należy zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Powyższe rozważania mają istotny wpływ na ocenę wydanych decyzji. Zważyć należy, że już pobieżna ocena przedłożonych w sprawie załączników graficznych wskazuje, że w najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem brak jest zabudowy obejmującej tak dużą inwestycję, jaką jest planowana hala produkcyjna. Co więcej, Sądowi z urzędu wiadomym jest, że na sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji działce o nr [...] ten sam inwestor planuje budowę hali magazynowo – produkcyjnej, dla której wystąpił również z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W najbliższym sąsiedztwie powyższej działki znajdują się grunty leśne (działka nr [...]), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działka nr [...]), zabudowa produkcyjno – magazynowa (działki nr [...], [...], [...] należące do inwestora), grunty rolne (działka nr [...], [...] oraz [...]), zabudowa usługowa (działka nr [...]). Zdaniem Sądu wymienione powyżej okoliczności wskazują, że ewentualne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oznaczałoby wprowadzenie obiektu budowlanego mającego charakter dominanty na terenie analizowanym. W ocenie Sądu nakładało to na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób wyjątkowo staranny. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą przeznaczenie terenu i parametry zabudowy powinny być ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i niedopuszczalne jest lokalizowanie na ich podstawie nowej inwestycji, która dominowałaby nad zabudową istniejącą.

W powyższym zakresie za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące braku zweryfikowania w zaskarżonej decyzji zasady kontynuacji i realizacji "dobrego sąsiedztwa", jak również brak uwzględnia specyfiki działki wnioskodawcy jako położonej na skrzyżowaniu obszarów realizujących różne rodzaje zabudowy. W zaskarżonych decyzjach nie odniesiono się bowiem w jakikolwiek sposób do powyższej kwestii, ograniczając się jedynie do wskazania, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa produkcyjna – bez doprecyzowania, na jakich konkretnie działkach występuje taki rodzaj zabudowy oraz czy są to działki znajdujące się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Nie zadano więc sobie trudu odniesienia planowanej inwestycji do uwarunkowań lokalnych, a w szczególności nie dokonano analizy wielkości planowanej inwestycji na tle obiektów budowlanych realizujących taką samą funkcję. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a wraz za nią w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zabrakło określenia, czy realizacja inwestycji, w formie zamierzonej przez inwestora, jest do pogodzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz czy będzie ona kontynuować sposób zagospodarowania przestrzennego na terenie analizowanym, a w szczególności czy jest do pogodzenia z zabudową występującą w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Wystarczającym uzasadnieniem nie jest bowiem stwierdzenie, że na terenie analizowanym występuje funkcja produkcyjna.

Przechodząc dalej, Sąd wskazuje, że samo postępowanie, w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, jest postępowaniem wnioskowym, przy czym wniosek powyższy powinien spełniać warunki, o jakich mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost z treści art. 64 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Wydając decyzję o warunkach zabudowy jest zatem związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestora. Sąd uznaje, że przedłożony wniosek nie był do końca prawidłowy, co z kolei skutkowało wadliwością przedłożonej analizy urbanistycznej. I tak, przede wszystkim we wniosku nie wskazano zasad obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Planowana inwestycja jest położona na części działki nr [...], która nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, wobec czego inwestor został zobowiązany do wskazania frontu działki. W odpowiedzi inwestor wskazał w siedzibie organu front działki – adnotacja z dnia 31 sierpnia 2020 r. w aktach organu I instancji, jednakże nie zostało to odzwierciedlone w aktach sprawy. Innymi słowy, nie wiadomo, która część inwestycji, stanowi według inwestora jej front, co – jak zostanie wskazane poniżej, miało istotne konksewkecje.

Dodatkowo, organ administracji publicznej, w sposób nieuprawniony, samodzielnie zmodyfikował wniosek o ustaleni warunków zabudowy. I tak, w złożonym wniosku podniesiono, że hala ma mieć wymiary – [...] m, wysokość [...] m, a wysokość maksymalna [...] m. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy ukształtowano te parametry na poziomie – szerokość elewacji frontowej – [...] m. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – od [...] m do [...] m. Innymi słowy, warunki zabudowy zostały ustalone nie ściśle według wniosku inwestora (do czego zobowiązane są organy) lecz według uznania organu administracji publicznej, co stanowi bezpośrednie naruszenie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] m. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to stanowisko Sąd w pełni akceptuje, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące załącznika graficznego okazały się częściowo zasadne. O ile mapa, którą posłużono się do dokonania analizy funkcji oraz cech spełnia warunki ustawowe, o tyle wątpliwości Sądu budzi prawidłowość wyznaczenia terenu analizowanego. Zauważyć należy, że jak powyżej wskazano w aktach sprawy nie określono frontu planowanej inwestycji. Brakuje też informacji o szerokości działki nr [...] w zakresie sąsiadującym z działką nr [...]. Konsekwentnie niemożliwa stała się weryfikacja prawidłowości podjętych ustaleń dotyczących prawidłowości obszaru analizowanego. Mając dodatkowo na względzie, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż

"Szerokość frontu działek inwestycyjnych wynosi (...) m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi (...) m.", niemożliwym staje się skontrolowanie prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego. Podkreślenia przy tym wymaga, że na obecnym etapie sąd administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego obliczenia powyższej szerokości, gdyż powinno to wynikać bezpośrednio z akt sprawy. Nie można przy tym uznać, aby brak powyższy nie miał wpływu na wynik sprawy. Zważyć bowiem należy, że teren analizowany nie został wyznaczony w formie okręgu (jak była mowa powyżej), lecz stanowi figurę nieregularną, z uwagi na fakt, że jak wyjaśniono w decyzji organu I instancji – granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w taki sposób, że analizą objęto całe działki zabudowane w granicach własności z wyłączeniem całych działek niezabudowanych, w tym działek użytkowanych rolniczo oraz działek przeznaczonych pod drogi. Konsekwentnie, w analizie uwzględniono położone w znacznym oddaleniu działki nr [...], [...] i [...], stanowiące podstawę do ustalenia szerokości elewacji frontowej. Choć Sąd nie kwestionuje możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego w innych sposób niż w formie okręgu, to jednak możliwość powyższa musi być zawsze jasno i precyzyjnie określona w decyzji, tak samo jak szerokości elewacji frontowej. Sposób określenia obszaru analizowanego w realiach przedmiotowej sprawy nie daje rękojmi prawidłowości, co z uwagi na charakter inwestycji objętej wnioskiem, samodzielnie dawało podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Co więcej, również sama analiza urbanistyczna budzi wątpliwości Sądu – otóż w przypadku części nieruchomości opisanych w części tekstowej analizy odstąpiono od przedstawienia ich cech charakterystycznych wskazując, że budynek jest niewidoczny z przestrzeni publicznej. Ani przepisy ustawy, ani przepisy rozporządzenia nie dają podstaw do wyeliminowania określonej zabudowy z obszaru analizowanego z uwagi na jej "niewidoczność w przestrzeni publicznej", a tego typu działania może wypaczyć wyniki analizy urbanistycznej.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za konieczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi oraz prawidłowości ustalonych parametrów zabudowy. I tak, Sąd zauważa, że generalną zasadą wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Ewentualne odstępstwa od powyższej zasady, jako wyjątki, winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w taki sposób aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Konsekwentnie przy określeniu parametrów planowanej zabudowy możliwe jest wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około". Dopiero w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Od zasady powyższej należy jednak wprowadzić wyjątek, w sytuacji, w której jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, planowana inwestycja stanowi inwestycję dominująca na terenie objętym analizą. Określenie poszczególnych parametrów poprzez wskazanie, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie poprzez określenie powierzchni zabudowy jako nie więcej niż [...]%, szerokość elewacji frontowej [...] m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od [...] m, daje w ocenie Sądu zbyt dużą swobodę inwestorowi, co wprowadza element niepewności dla właścicieli działek sąsiadujących (w tym dla skarżącego).

W ramach wniesionej skargi zakwestionowano następujące ustalone wskaźniki nowej zabudowy – wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

Odnosząc się powyższych zarzutów zauważyć należy, że stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik nowej zabudowy określa się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustawodawca dopuścił jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie łączna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono na poziomie [...]%, przyjmując, że jest to wyjątek od zasady ogólnej, dopuszczalny z uwagi na fakt, że taka sama powierzchnia zabudowy występuje na działce nr [...] - [...]%. Nie odniesiono jednakże powyższego kryterium do zabudowy sąsiadującej, a wiec nie uzasadniono, że skorzystanie z wyjątku przewidzianego przepisami rozporządzenia jest faktycznie dopuszczalne.

W przypadku szerokości elewacji frontowej zważyć należy w pierwszej kolejności, że parametr powyższy ustalono przy uwzględnieniu zabudowy położonej na działkach nr [...], [...] i [...], co w świetle opisanego powyżej braku prawidłowego uzasadnienia sposobu ustalenia terenu analizowanego, daje podstawy do jego zakwestionowania. Po drugie, przy ustalaniu powyższego parametru należy uwzględnić specyfikę planowanej inwestycji. Otóż jest to inwestycja, która ma być zlokalizowana nie bezpośrednio przy drodze publicznej, a w głębi działki. Tym samym przy ustalaniu powyższego parametru należałoby w ocenie Sądu dokonać analizy podobnej zabudowy, a więc oceny szerokości elewacji budynków położonych w głębi działek. Działania powyższego zaniechano, co wskazuje również na wadliwość powyższego parametru planowanej inwestycji.

Przechodząc wreszcie do wysokości planowanej inwestycji zauważyć należy, że zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2), przy czym jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie wysokość została ustalona w oparciu o przyjęcie, że w obszarze analizowanym występują budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości elewacji frontowej od [...] m do [...] m. Ale nie opisano w uzasadnieniu jaka wysokość występuje na działkach sąsiednich oraz czy ewentualne odstępstwo – poprzez wprowadzenie stosunkowo wysokiej, [...] metrowej wysokości, nie naruszyłoby zasady dobrego sąsiedztwa.

W ocenie Sądu przedstawione powyżej argumenty wskazują na brak staranności w prowadzonym postępowaniu. Sąd nie wyklucza, że planowana inwestycja będzie możliwa do zrealizowania, jednakże wydanie dla niej warunków zabudowy – z uwagi na jej charakter – wymaga jasnego i prawidłowego określenia terenu analizowanego, prawidłowego scharakteryzowania obiektów występujących na terenie analizowanym oraz prawidłowego ustalenia, co niemniej ważne, szczegółowego uzasadnienia ustalonych parametrów, w szczególności poprzez odniesienie ich nie tylko do obszaru analizowanego, ale przede wszystkim do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy warunki powyższe nie zostały spełnione, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zmianami). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł w tym: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności adwokata, [...] zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, w tym uzupełnienia analizy urbanistycznej oraz do dokonania oceny, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle zasady dobrego sąsiedztwa oraz czy przy uwzględnieniu powyższej zasady, możliwe jest ustalenia poszczególnych parametrów planowanego obiektu zgodnie z wnioskiem inwestora.