Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 236/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 12, § 271 - 273
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi L. P. i M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga L. i M. P. (zwanych dalej: skarżący) na decyzję Wojewody (zwanego dalej: Wojewoda) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej: Prezydent) z dnia [...] października 2013 r. znak [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej inwestorom: K. i M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego wraz z tymczasowym zbiornikiem bezodpływowym na ścieki na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb J.) (zwane dalej odpowiednio: pozwolenie na budowę; Inwestorzy; nieruchomość).

Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych.

Opisana na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. o pozwolenie na budowę, Prezydent zatwierdził Inwestorom projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust.1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.).

Odnosząc się do uwag stron postępowania stwierdzono, że budynek garażowo-gospodarczy posiada dwa pomieszczenia: garaż i pomieszczenie gospodarcze. Projekt budowlany nie przewiduje pomieszczeń przeznaczonych na magazynowanie materiałów łatwopalnych lub wybuchowych. Lokalizacja budynków w granicy z działką budowlaną nr [...] jest zgodna z decyzją Prezydenta o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2012 r., częściowo uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący zarzucając, że budowa na granicy działki nr [...] prowadzi do obniżenia wartości ich działki i ogranicza ich dostęp do słońca. Ponadto podnieśli, że inwestor wykonując swoją pracę używa butli gazowych oraz materiałów łatwopalnych. Zasadniczo odwołujący wskazali, iż nie zgadzają się na planowaną inwestycję w granicy ich nieruchomości (działka nr [...]).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 179/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższa decyzję Wojewody.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 09 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2998/14 uchylił jednak zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r.

W związku z powyższym wyrokiem organ II instancji, na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy wydał zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], którą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w pierwszej kolejności zawiadomił wszystkie strony o toczącym się postępowaniu, a następnie w dniu [...] listopada 2016 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej: PINB) o udzielenie informacji, czy przedmiotowa inwestycja objęta ww. pozwoleniem na budowę została już rozpoczęta bądź jest już zrealizowana.

Kolejno organ wskazał, że wezwaniem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 50 § 1 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązał Inwestorów do przedłożenia (w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma) dokumentacji technicznej wraz z opisem, z której jednoznacznie będzie wynikać, czy ściana zewnętrzna na granicy z działką nr [...] (mająca inną konstrukcję niż pozostałe ściany zewnętrzne) spełnia parametry określone w § 271 - 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwane dalej: Rozporządzenie), dotyczące ochrony przeciwpożarowej.

Podniesiono, że w dniu [...] grudnia 2016 r. Inwestor uzupełnił materiał dowodowy wskazując, iż ściana zewnętrzna budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego na granicy z działką nr [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego wykonaną z materiałów niepalnych, nierozprzestrzeniających ognia o klasie odporności ogniowej REI 60, czym spełnia parametry określone w § 271 - 273 ww. Rozporządzenia.

Przechodząc do rozważań merytorycznych organ powołał się na okoliczność związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślił również, że rozpoznaje sprawę na nowo, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez niego decyzji.

Kolejno organ wywodził, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego wraz z tymczasowym zbiornikiem bezodpływowym na ścieki na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb J.) w granicy z działką nr [...]. Szerokość działki inwestora (dz. nr [...]) nie przekracza [...] m.

Podniesiono, że na podstawie art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Na kanwie powyższego organ wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania objęta jest decyzją Prezydenta z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy uchyloną w części dotyczącej pkt I ppkt 1.3 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] określającą szerokość elewacji frontowej i w pozostałej części utrzymaną w mocy.

Nastanie organ wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., (zwanego dalej: Prawo budowlane, PrB) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem decyzja o pozwoleniu na budowę może, zdaniem organu, dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W myśl art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewoda wskazał, że z uzyskanych w dniu [...] listopada 2016 r. informacji od PINB wynika, iż w dniu [...] listopada 2014 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu ww. Inwestycji. Roboty budowlane wykonane zostały na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta z dnia [...] października 2013 r., a w dniu [...] grudnia 2014 r. PINB wydał zaświadczenie o gotowości do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego wykonanych na terenie nieruchomości. Inwestycja została zatem wykonana w całości w czasie kiedy ww. decyzja organu I instancji udzielająca pozwolenia na budowę była ostateczna, albowiem dopiero w dniu [...] września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r.. Inwestor zrealizował zatem swój obiekt w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Kolejno organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślono, że zgodnie z ust. II pkt 2 ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2012 r. lokalizacja budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego względem granic z sąsiednimi działkami budowlanymi winna być zgodna z przepisami Rozporządzenia i dopuszcza się lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku, gospodarczo-garażowego w granicy z działką sąsiednią nr [...], zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. Rozporządzenia.

Wojewoda wskazał, że planowane budynki zaprojektowane zostały z zachowaniem obowiązującej maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy, ich łączna powierzchnia zabudowy nie przekracza 36 % powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego i budynku garażowo-gospodarczego nie przekracza 8 m, wysokość i geometria dachu zostały spełnione. Na terenie inwestycji (w garażu) zaprojektowano 2 miejsca postojowe. Dlatego w ocenie organu dostosowanie planowanego przedsięwzięcia do powyższych parametrów przemawia za jej zgodnością z warunkami zabudowy określonymi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] czerwca 2013 r.

Wskazano także, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem organu odwoławczego usytuowanie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego przy granicy nieruchomości nr [...] spełnia również założenia § 13 Rozporządzenia dotyczące prawidłowego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zachowane zostały również wymagania, o których mowa w § 57, § 60 Rozporządzenia, jak również wymagania określone w § 271- 273 tego aktu w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Organ odniósł się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 września 2016 r. oraz wskazane w nim wątpliwości sądu w zakresie kontroli przez organy kwestii, czy określone w pozwoleniu na budowę parametry dotyczące ochrony przeciwpożarowej spełniają warunki z § 271 - 273 Rozporządzenia.

Odnosząc się do tych kwestii Wojewoda stwierdził, że wskazane w projekcie budowlanym parametry dotyczące ochrony przeciwpożarowej nie zostały określone wystarczająco precyzyjnie, ponieważ nie określają klasy odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego przy granicy z działką nr [...]. Z tego tez względu w dniu [...] listopada 2016 r. zobowiązano Inwestorów do przedłożenia dokumentacji technicznej wraz z opisem, z której jednoznacznie wynikać będzie, czy ściana zewnętrzna na granicy z działką nr [...] spełnia parametry określone w § 271 - 273 Rozporządzenia, dotyczące ochrony przeciwpożarowej.

Organ argumentował, że zgodnie z § 272 ust. 3 Rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Z kolei na podstawie § 232 ust. 1, 4 i 5 Rozporządzenia ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Wymaganą klasę odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów określa tabela. Klasa odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów w budynkach, o których mowa w § 213, powinna być nie mniejsza od określonej w ust. 4 dla budynków o klasie odporności pożarowej "D" i "E".

Przenosząc powyższe na grunt sprawy organ wskazał, że z przedłożonych przez inwestora w dniu [...] grudnia 2016 r. uzupełnień (poprawiony opis techniczny, rzuty partem budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego, oświadczenie projektanta z dnia [...] grudnia 2016 r.) podpisanych przez architekta G. P. wynika, iż konstrukcja ścian zewnętrznych, stropów i dachu obu budynków zaprojektowana została z materiałów niepalnych, nierozprzestrzeniających ognia. Ściany zewnętrzne wybudowane przy granicy z nieruchomością sąsiednią (działka nr [...]) nie posiadają otworów okiennych i drzwiowych oraz innych elementów zmieniających ich klasę odporności pożarowej. Budynek mieszkalny jednorodzinny wg kwalifikacji pożarowej scharakteryzowany został przez projektanta kategorią zagrożenia ludzi - ZL IV. Wymagana klasa odporności pożarowej dla budynku zaliczonego do kategorii ZL - D. Klasa odporności ogniowej budynku (elementów oddzielenia przeciwpożarowego) ścian - REI 60, stropów - REI 30. W związku z powyższym organ stwierdził, że ściana zewnętrzna budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowana przy granicy z działką nr [...] stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, czym spełnia parametry określone w § 271 - 273 w związku z § 232 ust. 1, 4 i 5 Rozporządzenia. Z kolei budynek gospodarczo-garażowy wg kwalifikacji pożarowej scharakteryzowany został przez projektanta kategorią zagrożenia ludzi - PM. Wymagana klasa odporności pożarowej dla budynku zaliczonego do kategorii PM - E. Maksymalna gęstość obciążenia ogniowego < 500 MJ/m2. Klasa odporności ogniowej budynku (elementów oddzielenia przeciwpożarowego) ścian i stropów - REI 60. W związku z powyższym, w ocenie organu, ściana zewnętrzna budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowana przy granicy z działką ni- 112, również stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, czym spełnia parametry określone w § 271 - 273 w związku z § 232 ust. 1, 4 i 5 Rozporządzenia.

Kolejno organ wywodził, że na podstawie § 34 w związku z § 36 ust. 2 Rozporządzenia zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości urządzeń sanitarno-gospodarczych, o których mowa w ust. 1, powinny wynosić co najmniej: od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej, od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Według organu zatem przedłożone pismo [...] z dnia [...] maja 2011 r. świadczy o tym, iż istniejące uzbrojenie kanalizacji sanitarnej w ul. [...] na wysokości dz. nr [...] jest nie wystarczające dla odprowadzenia ścieków bytowo-gospodarczych z planowanej zabudowy. Nadto z planu zagospodarowania terenu wynika, iż usytuowanie zbiornika bezodpływowego o pojemności 7,2 m3 na ww. terenie zaprojektowane zostało z zachowaniem odległości określonych w § 36 ust. 2 Rozporządzenia. Wobec powyższego organ stwierdził, że lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego wraz z tymczasowym zbiornikiem bezodpływowym na ścieki na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb J.) w granicy z działką nr [...] jest zgodna z powyższymi przepisami. Zdaniem Wojewody rację miał również Prezydent uznając, że przedłożony projekt budowlany nie przewiduje pomieszczeń przeznaczonych na magazynowanie ani składowanie materiałów łatwopalnych lub wybuchowych (sugestie skarżących).

Końcowo Wojewoda skonstatował, że inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz Rozporządzeniem. Wskazano także, że Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył stosowne załączniki, wynikające z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę na powyższa decyzję złożyli skarżący zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77, 78 i 80 w związku z art. 7 oraz w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) poprzez:

1) niewłaściwą ocenę powoływanych przez skarżących dowodów co do podnoszonych przez nich wątpliwości, iż budowa i działalność prowadzona na nieruchomości, w zakresie wydanego uczestnikom (Inwestorom) pozwolenia będzie miała wpływ na działki sąsiednie, przejawiającą się: w przyjęciu iż projektowana nieruchomość wraz z budynkami gospodarczymi tego rodzaju wpływu nie będzie miała, a także uznania, iż budynki posadowione na nieruchomości spełniają warunki techniczne i wymagania określone przepisami prawa, w sytuacji gdy przedstawiona dokumentacja projektowa wymagała poprawek i składania przez projektanta dodatkowych oświadczeń de facto po zakończeniu budowy; nadto w uznaniu, iż wybudowanie budynków w granicy z działką sąsiednią nr [...] nie będzie miało wpływu na normalne użytkowanie i korzystanie z tej działki przez skarżących, w sytuacji, gdy wobec tego rodzaju posadowienia budynków, prawo własności skarżących do ich działki zostaje w znaczący sposób ograniczane i naruszane;

2) nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów z przesłuchania świadków, co w konsekwencji doprowadziło do całkowitego pominięcia argumentacji wskazującej na niebezpieczeństwo zlokalizowania w związku z planowaną inwestycją na terenie nieruchomości substancji łatwopalnych, mogących zagrażać zdrowiu i życiu mieszkańców nieruchomości sąsiednich oraz całkowite zbagatelizowanie podnoszonych w tym zakresie argumentów.

Zarzucono także naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., zwanej dalej: PrB - poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie, iż uczestnicy postępowania przedłożyli kompletny projekt budowlany i posiadają wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;

2) § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.j. Dz.U. 2015 poz. 1422, zwanego dalej: Rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że lokalizacja budynków na nieruchomości przyjęta w projekcie spełnia warunki wskazane w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2998/14 (zwany dalej: wyrok NSA) którym sąd ten uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz decyzje Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. kierując sprawę ponownie na etap postępowania odwoławczego.

W związku z tym zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku NSA – zgodnie z dyspozycją art. 153 Ppsa.

W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3).

W świetle przywołanego art. 153 Ppsa Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wspomnianym wyroku NSA, a z drugiej – był zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu toczącym się po wyroku sądowym do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w wyżej opisanym wyroku NSA sąd ten stwierdził, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutów dotyczących pominięcia w rozważaniach Sądu pierwszej instancji oceny zastosowania przez organy orzekające przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 i § 271-272 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z kolei art. 35 ust. 1 tej ustawy obliguje organ do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1), a także zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). NSA wskazał, że do przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w powołanych artykułach ustawy, niewątpliwie należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sąd wskazał także, że w przepisie § 12 ust. 1 Rozporządzenia ustanowiono zatem ogólną zasadę sytuowania budynków na działce budowlanej, przy czym prawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta doznaje pewnych wyjątków, a czyni to m.in. w § 12 ust. 2 i 3 Rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei stosownie do § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. NSA zwrócił uwagę, że zarówno ustęp 1 jak i ustęp 3 paragrafu 12 odwołują się do § 13, 60 i 271 – 273 Rozporządzenia. Dodatkowo, dopuszczenie wyjątków określonych w ustępie 2 paragrafu 12 odsyła do sytuacji określonych w ustępie 1, przez co również i w tym przypadku istnieje konieczność badania warunków z § 13, 60 i 271 – 273 Rozporządzenia.

Zdaniem Sądu skoro przepis § 12 ust. 1 - 3 Rozporządzenia czyni wyraźne zastrzeżenie o konieczności uwzględnienia § 13, § 60 i § 271- 273, to tym samym nie jest możliwe stosowanie ani § 12 ust. 2, ani też § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia bez sprawdzenia, czy zastosowaniu tego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy nie sprzeciwiają się przepisy § 13, § 60 i § 271- 273. Uwzględnienie § 13, § 60 lub § 271- 273 Rozporządzenia bądź przepisów odrębnych w określonych okolicznościach sprawy, może wyłączać możliwość zastosowania w tej sprawie § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia. Jeśli zatem § 13, § 60 lub § 271- 273 Rozporządzenia bądź przepisy odrębne będą przemawiać przeciwko stosowaniu § 12 ust. 2 lub 3 pkt 1 Rozporządzenia, to mimo, że działka budowlana będzie miała szerokość mniejszą niż 16 m, jak również mimo, że dopuszczalność takiej lokalizacji budynku wynikać będzie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, to zastosowanie w takiej sprawie § 12 ust. 2 lub 3 pkt 1 Rozporządzenia nie będzie możliwe.

Kolejno Sąd argumentował, że przepisy Rozdziału 7 Rozporządzenia –"Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe" określają w § 271- 273 odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej przy uwzględnieniu rodzaju budynku i klasy odporności ogniowej (§ 271), odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej ( § 272) i przewidują, w jakich sytuacjach nie ustala się odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej (§ 273 ). W tym kontekście NSA podniósł, że Sąd pierwszej instancji skupił się w tym zakresie wyłącznie na ustaleniach wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i na szerokości działki inwestora, pomijając pozostałe kwestie dotyczące możliwości zastosowania § 12 ust. 2 lub 3 pkt 1 Rozporządzenia, a zatem kwestie objęte § 13, § 60 i § 271- 273 Rozporządzenia oraz przepisami odrębnymi. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że inwestycja spełnia założenia § 13 Rozporządzenia, oraz że zachowane zostały wymagania, o których mowa w § 57 i 60 Rozporządzenia, to jednak niewyjaśniona pozostała kwestia zachowania warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Sąd wskazał, że z części opisowej zatwierdzonych projektów budowlanych wynika, że ściany zewnętrzne na granicy z działką nr [...], mają mieć inną konstrukcję niż pozostałe ściany zewnętrzne (pkt 5.4.2.). W projektach tych określono również parametry dotyczące ochrony przeciwpożarowej (pkt 4.0). Żaden jednak z organów nie dokonał oceny, czy tak określone parametry spełniają warunki z § 271- 273 Rozporządzenia, pomimo że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego były do tego zobowiązane. Skoro bowiem usytuowanie budynku w stosunku do granic działki jest elementem projektu zagospodarowania działki lub terenu, to organ winien był ocenić taką lokalizację również przez pryzmat wskazanych przepisów Rozporządzenia.

Sąd kolejno wskazywał także, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno – budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. A zatem, usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza również uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 Rozporządzenia, a ponadto także konieczność wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Sąd zwrócił jednak uwagę, że w kontrolowanym postępowaniu nie miały znaczenia te argumenty skarżących, które odnosiły się do ewentualnej przyszłej działalności inwestora. Ani bowiem wniosek inwestora, ani też projekt budowlany nie przewidywały takiej działalności. Znaczenie natomiast, i to istotne, miała kwestia usytuowania projektowanych budynków w stosunku do działki skarżących.

Nie zasługiwały zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na zasadzie art. 188 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody. Sąd wskazał przy tym, że ograniczył się do uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji, albowiem w ocenie Sądu wyjaśnienie kwestii związanych z prawidłowym zastosowaniem omówionych wyżej przepisów Rozporządzenia jest możliwe w postępowaniu odwoławczym, w trybie art. 136 Kpa. W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd podkreślił, że organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA, a w pierwszej kolejności winien ustalić, czy doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji, gdyż ustalenie tej okoliczności będzie miało znaczenie dla oceny przedmiotowości dalszego postępowania.

Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 Ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Ppsa w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 920/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że nie zaistniały ww. przesłanki do odstąpienia od wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku NSA. Jednocześnie organ odwoławczy, zdaniem sądu w składzie niniejszym, wykonał wytyczne zawarte w wyroku NSA.

Niewątpliwie bowiem organ zbadał czy doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji i co wynika z akt sprawy - w dniu [...] listopada 2016 r. Wojewoda wystąpił do PINB o udzielenie informacji, czy przedmiotowa inwestycja objęta ww. pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 2013 r. została już rozpoczęta bądź jest już zrealizowana i ustalił, że (informacja z dnia [...] listopada 2016 r.), że w dniu [...] listopada 2014 r. Inwestor zawiadomił zakończeniu inwestycji. Roboty budowlane wykonane zostały na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta z dnia [...] października 2013 r., w czasie kiedy decyzja ta była ostateczna. Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy w tej mierze przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą swoich rozważań.

Po wtóre w zakresie kwestii zachowania warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego organ odwoławczy również wykonał wytyczne zawarte w wyroku NSA. Mianowicie prawidłowo, w ramach uprawnień z art. 136 Kpa, zwrócił się do Inwestorów z żądaniem przedłożenia dokumentacji technicznej wraz z opisem, z której jednoznacznie będzie wynikać, czy ściana zewnętrzna na granicy z działką nr [...] (mająca inną konstrukcję niż pozostałe ściany zewnętrzne) spełnia parametry określone w § 271 - 273 Rozporządzenia. W toku uzupełniającego postępowania dowodowego, jak wykazano wcześniej, organ poczynił ustalenia, które sąd uznał za prawidłowe, a mianowicie ustalił na podstawie informacji zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r, stanowiącego odpowiedź Inwestorów na powyższe wezwanie, że ściana zewnętrzna budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego na granicy z działką nr [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego wykonaną z materiałów niepalnych, nierozprzestrzeniających ognia o klasie odporności ogniowej REI 60, czym spełnia parametry określone w § 271 - 273 Rozporządzenia.

W konsekwencji uznając za prawidłowe i odpowiadające prawu rozważania organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przytoczone szczegółowo we wcześniejszej części uzasadnienia, które sąd w całości podzielił, jak również stojąc na stanowisku, że organ wykonał wytyczne zwarte w wyroku NSA, sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę oddalił.