Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2187/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.185 Š 1, art.203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.101 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art.140, art.145 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 521/16 w sprawie ze skargi A. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie ; 2. zasądza od Gminy J. na rzecz A. K. i M. K. solidarnie kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 roku sygn. akt II SA/Ol 521/16 oddalił skargę A. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Rada Gminy J. pozbawiła część drogi nr [...], o przebiegu B. kol. - B., kategorii drogi publicznej na odcinku obejmującym działkę nr [...], obręb B. oraz część działki nr [...], obręb B. i wyłączyła ją z użytkowania.

W dniu 6 kwietnia 2016 r. A. K. i M. K., działając na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.), po uprzednim wezwaniu Rady Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucili jej naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie części drogi kategorii drogi gminnej publicznej w sposób całkowicie dowolny, bezpodstawny, bez wyjaśnienia istotnych kwestii dla sprawy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego ani w całości, ani w części w celu ustalenia w jakim stanie jest droga, czy wymaga naprawy lub poprawy jakości, jakie byłyby ewentualne koszty naprawy, co skutkowało szeregiem błędnych wniosków m.in. co do stanu drogi, ruchu na niej i korzystania z niej; niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa drogowego na okoliczność stanu drogi i ewentualnych kosztów jej naprawy, lecz bazowanie na wadliwej i niepełnej opinii biegłego geodety z zupełnie innej sprawy; naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (dalej: p.b.), § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 roku) oraz art. 2 pkt 12 i art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez odebranie zabudowanym działkom budowlanym nr [...] i [...] (należącym do O. i J. S. i H. W.), wobec których wydano decyzje o warunkach zabudowy - dostępu do drogi publicznej poprzez pozbawienie jedynej drogi, jaka prowadziła do tych nieruchomości, kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania, mimo iż wskazane przepisy uzależniają kwalifikację działki jako budowlanej od dostępu do drogi publicznej, uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostępu do drogi publicznej oraz nakazują, aby obiekt budowlany miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ponadto zarzucono również naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. poprzez pozbawienie jedynej drogi dojazdowej do działek nr [...] i [...] - kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania oraz poprzez niedbanie przez gminę o stan drogi, mimo iż wskazany przepis zobowiązuje gminę w ramach jej zadań własnych do zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy w zakresie dostępu do dróg i w zakresie dobrego stanu dróg.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. zarzucił brak interesu prawnego skarżących do zaskarżenia niniejszej uchwały. Jego zdaniem niezasadne jest formułowanie przez skarżących zarzutów dotyczących interesu właścicieli działek sąsiednich i występowanie z tymi zarzutami w ich imieniu. Skarżący mogą jedynie wskazywać i uzasadniać swój interes prawny, a nie wykazali żadnego umocowania do reprezentowania czy też zgody właścicieli działek sąsiednich, z którymi to skarżący znajdują się w sporze sądowym, na wniesienie w ich imieniu skargi. Organ wyjaśnił ponadto, że uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. Rada Gminy w J. odmówiła uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Podjęcie danej uchwały poprzedzone zostało między innymi oględzinami spornej drogi oraz wykonaniem fotografii poglądowych. Podał, że droga gruntowa położona na działkach nr [....] - obręb geodezyjny B. i [...] - obręb geodezyjny B. o łącznej długości ok. 890 m jest w przeważającej części nieprzejezdna, nienadająca się do użytku ze względu na jej nieuregulowany geodezyjnie przebieg przez las, a w okresie jesienno-zimowo-wiosennym jest zupełnie niedostępna. Powyższe potwierdzają: protokół z oględzin z dnia 21 lipca 2014 r. oraz opinia biegłego sądowego w zakresie geodezji z dnia 18 grudnia 2014 r., sporządzone w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w S. o ustanowienie drogi koniecznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Wizualnie stan drogi zobrazowany został na dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Dodatkowo organ wskazał, że granica geodezyjna działki nr [...] styka się jedynie jednym punktem z działką nr [...], w konsekwencji czego działka ta nie miała i nie ma formalnego i fizycznego połączenia z drogą nr [...]. Z opinii biegłego sądowego wydanej w sprawie cywilnej wynika, iż działki nr [...] nie można uznać za odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Tym samym w ocenie organu biegły sądowy z zakresu geodezji, co do zasady, pośrednio potwierdził zbędny i wręcz niemożliwy charakter danej działki jako drogi gminnej publicznej. Organ zwrócił uwagę, że opinia ta sporządzona została 18 grudnia 2014 r., a więc na długo przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy J. W ocenie organów gminy sporny fragment drogi nie spełniał warunków technicznych dla dróg publicznych, tj. zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 roku). Organ zaznaczył wreszcie, że przedmiotowa uprzednio droga gminna publiczna obecnie posiada status drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (dalej: u.d.p.). Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby dostęp do drogi publicznej odbywał się za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Zmiana statusu danej drogi w żaden sposób nie ogranicza możliwości obrony skarżących przed ustanowieniem służebności na ich nieruchomości, a co za tym idzie nie może być mowy o istnieniu interesu prawnego skarżących opisanego w skardze.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała wkraczała w strefę prawnomaterialną skarżących i zaważyła na ich uprawnieniach. W ocenie Sądu I instancji analiza załączników graficznych obrazujących przebieg wyłączonego z użytkowania odcinka drogi, którego pozbawiono jednocześnie kategorii drogi publicznej, nie dawała podstaw do przyjęcia, że działka skarżących była skomunikowana ze sporną drogą. Sąd I instancji zaznaczył, że przyznali to sami skarżący na rozprawie, wskazując, że "ich działka nie przylega do drogi, której dotyczy uchwała, tylko czasem z niej korzystali przejeżdżając przez działkę S.". Tym samym zaskarżony akt w żaden sposób nie warunkuje dostępu działki skarżących do drogi publicznej, przez co nie może wpływać na naruszenie ich interesu prawnego wynikającego z treści powołanych w skardze przepisów prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1185/12. Wskazał, że skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w tym, że ich sąsiedzi wystąpili wobec nich z roszczeniem o ustanowienie przez ich działkę służebności drogi koniecznej. Jednak, jak wynika z wyjaśnień skarżących, taki stan rzeczy istniał przez co najmniej kilkanaście lat, dopóki nie doszło do niezgody między nimi a sąsiadami. Postępowanie przed sądem cywilnym zostało wszczęte wnioskiem z dnia 20 marca 2014 r., a więc ponad rok przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W związku z tym zaskarżony akt nie przyczynił się w żaden sposób do zainicjowania postępowania cywilnego, jak również nie warunkuje oceny tego roszczenia, gdyż pozbawiony kategorii drogi publicznej odcinek drogi, pozostaje nadal drogą, ale wewnętrzną. Sąd zwrócił uwagę na to, że z przepisów art. 8 ust. 1 u.d.p. oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, jeżeli przylega do drogi wewnętrznej, która skomunikowana jest z drogą publiczną. W świetle tych przepisów i twierdzeń skarżących o przyleganiu działek sąsiadów do działek stanowiących faktycznie drogę, nie sposób uznać zdaniem Sądu I instancji, że istnieje bezpośredni prawnomaterialny związek pomiędzy sytuacją skarżących, a zaskarżoną uchwałą. W rezultacie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Podnoszone przez skarżących argumenty, że sporna droga istnieje i jest przejezdna mogą być podnoszone w toczącym się postępowaniu przed sądem cywilnym, do którego właściwości należy ocena zasadności roszczenia o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. K. i M. K., zaskarżając go w całości i wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 (błędnie nazwany § 1) u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa uchwała z dnia [...] maja 2015 roku nie naruszyła interesu prawnego ani uprawnienia skarżących, pomimo, że uchwała ta spowodowała zmianę w sytuacji prawnej skarżących, negatywnie wpłynęła na ich sferę materialnoprawną i pozbawiła ich uprawnień związanych z prawem własności, a także uniemożliwiła pełną realizację tego prawa bowiem uchwała ta uzasadniła i wzmocniła roszczenie sąsiadów skarżących o obciążenie należącej do skarżących nieruchomości służebnością drogi koniecznej na podstawie art. 145 § 1 k.c. Ponadto zarzucili też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo, że organ wydając zaskarżoną uchwałę dopuścił się rażącego naruszenia tych przepisów i zasad postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie części drogi kategorii drogi gminnej publicznej w sposób całkowicie dowolny, bezpodstawny, bez wyjaśnienia istotnych kwestii dla sprawy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego ani w całości, ani w części, co m. in. uchybiło zasadzie pogłębiania zaufania do organów oraz zasadzie legalności ich działania, poprzez niedokonanie jakichkolwiek czynności dowodowych, aby ustalić w jakim stanie jest droga, czy wymaga naprawy lub poprawy jakości, jakie byłyby ewentualne koszty takiej naprawy, co skutkowało w ocenie skarżących kasacyjnie szeregiem błędnych wniosków m.in. co do stanu drogi, ruchu na niej i korzystania z niej i wreszcie poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa drogowego na okoliczność stanu drogi i ewentualnych kosztów jej naprawy, lecz bazowanie na wadliwej i niepełnej opinii biegłego geodety z zupełnie innej sprawy. Powyższe naruszenie przepisów postępowania w ocenie wnoszących skargę kasacyjną mogło pozbawić ich sąsiadów - O. i J. S. oraz H. W. "odpowiedniego" dostępu do drogi publicznej, a tym samym uruchomiły i wzmocniły roszczenie tych osób wobec skarżących kasacyjnie o ustanowienie służebności drogi koniecznej w zamian drogi, którą organ pozbawił kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączył z użytkowania.

Odpowiedź na tę skargę kasacyjną wniósł Wójt Gminy J., wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz przepisów i wydał prawidłowy wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a., który jest oczywiście bezzasadny. Po pierwsze, przedmiotem wniesionej skargi jest uchwała rady gminy zaskarżona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała ta nie jest aktem o charakterze indywidualnym i nie jest decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej. Zatem brak było przesłanek do zastosowania w procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 1). Brak jest też innych przepisów prawa, które nakazywałyby stosowanie w tym postępowaniu wskazanych w tym zarzucie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Po wtóre, Sąd pierwszej instancji nie oceniał merytorycznie zaskarżonej uchwały, bowiem uznał, że skarżący nie wykazali aby w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony ich interes prawny. Zatem nie badał okoliczności, które legły u podstaw podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem okoliczności faktyczne zachodzące w sprawie wskazują, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących w rozumieniu tego przepisu.

Z niekwestionowanych w sprawie okoliczności wynika, że w dniu 20 marca 2014 r. w Sądzie Rejonowym w S. złożony został wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej (sygn. I Ns 155/14), na nieruchomości stanowiącej własność skarżących A. i M. K., położonej w B., gmina J., o nr ewidencyjnym [...]. Wnioskodawcy O. i J. S. i H. W. są właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio z działką skarżących nr [...]. O. i J. S. są właścicielami działki nr [...] a H. W. jest właścicielką działki nr [...]. We wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej wnioskodawcy wskazywali, że opisane działki nr [...] i [...] nie mają stepu do drogi publicznej, a jedyna istniejącą drogą dojazdową jest pas pola na nieruchomości skarżących nr [...]. W toku tego postępowania skarżący A. i M. K. podnieśli, że działki należące do wnioskodawców nr [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej- drogi gminnej o nr działki [...] a dalej o nr [...]. Co według skarżących wykluczało przesłanki do wysuwania roszczenia o ustanowienie służebności drogi koniecznej na podstawie art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego. Przepis te stanowi, że jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (drogi koniecznej). Uczestnikiem sprawy przed Sądem Rejonowym jest także Gmina J., której Rada Gminy w toku postępowania podjęła zaskarżoną uchwałę o pozbawieniu kategorii części drogi gminnej publicznej na odcinku obejmującym działki nr [...] i [...] (w części) i wyłączyła ją z użytkowania. Trzeba tu dodać, że na nieruchomości nr [...] należącej do J. i O. S. prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie usług komercyjno-hotelarskich (dom pracy twórczej) w związku z założona Fundacją B. Z opinii biegłego W. O. sporządzonej w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej wynika, że najkrótszy dostęp działek [...] i [...] do drogi publicznej zapewni droga gruntowa przebiegająca przez działkę nr [...] (należącą do A. i M. K.), łącząca działkę O. i J. S. z drogą publiczną oznaczoną jako działka [...], łącząca się ze wsią B. Powierzchnię zaprojektowanej drogi koniecznej biegły określił na 552 m².

Skarga wniesiona przez A. i M. K. oparta została o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Celem skargi opartej na wskazanej podstawie jest prawna (sądowa) ochrona jednostki (osoby fizycznej lub prawnej) przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. w sprawie II OSK 1033/07 (www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy, wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji przed merytorycznym rozpoznaniem skargi zobligowany był do oceny posiadania przez skarżących legitymacji do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., co wiąże się z badaniem, czy zakwestionowana skargą uchwała narusza interes prawny skarżących. Należy stwierdzić również, że w powołanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż skarga oparta o przepis art. 101 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych (vide: komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym: pod.red. B. Dolnickiego, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych ani też ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, (www.nsa.gov.pl). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06, OTK-A 2008/7/12 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Podkreślenia wymaga, iż to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki.

Należy tu podkreślić, że skarżący nie powołują się na naruszenie interesu prawnego sąsiadów. Skarżący wywodzą swój interes prawny w wynikającym z zaskarżonej uchwały ograniczeniu ich uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności nieruchomości, wypływających z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez powstanie w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały warunków do ustanowienia na rzecz osób trzecich służebności drogi koniecznej na podstawie art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżących. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co skutkuje koniecznością zbadania przez Sąd pierwszej instancji czy naruszenie to jest zgodne z prawem. Przedstawione bezsporne w sprawie okoliczności potwierdzają, że spełnione zostały wskazane wyżej przesłanki do zakwalifikowania interesu prawnego skarżących jako naruszonego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W sprawie nie ma znaczenia to, że nieruchomość skarżących nie graniczy z działkami zajętymi pod drogę objętą zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Regulacja ta znajduje zakotwiczenie w art. 64 Konstytucji. Z powyższego wynika, że właściciel działki ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego (a taki charakter bez wątpienia ma zaskarżona uchwała) wprowadza do porządku prawnego nowe reguły -zakaz korzystania z dotychczasowej drogi. Zakaz przewidziany w uchwale uszczupla uprawnienia właścicielskie skarżących, naruszając ich interes prawny z dniem wejścia w życie uchwały, co implikuje wniosek o wykazaniu się przez skarżących legitymacją skargową do zainicjowania postępowania sądowego. Utrata przez drogę, z której mogli korzystać sąsiedzi skarżących, statusu drogi gminnej, powoduje konieczność zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, wątpliwa jest możliwość dalszego korzystania z tej drogi jako drogi wewnętrznej z uwagi na to, że w zaskarżonej uchwale została wyłączona z użytkowania. Nawet zakładając, że sąsiedzi skarżących będą mogli korzystać z tej drogi, to na zdecydowanie odmiennych od dotychczasowych zasadach, bowiem uregulowanych przez przepisy prawa cywilnego, a nie jak dotychczas przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnoszące się do korzystania z drogi o takim charakterze. Co nie jest też bez znaczenia dla wszczętego przez J. S. procesu inwestycyjnego, bowiem z powodu podjęcia zaskarżonej uchwały Starosta S. zawiesił postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę z jego wniosku, do czasu zakończenia postępowania o ustanowienie drogi koniecznej.

Słusznie skarżący podnoszą, że zmiana zaskarżoną uchwałą charakteru drogi i wyłączenie jej z użytkowania, będącej jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej dla ich sąsiadów, naruszyła uprawnienia skarżących jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, wynikające z przepisów art. 140 K.c. Nie ulega bowiem wątpliwości, że utrata statusu drogi publicznej i wyłączenie jej z użytkowania bezpośrednio wpływa na sytuację prawną skarżących w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 K.c. Zależność tę potwierdził Sąd Rejonowy w S., zawieszając te postępowanie postanowieniem z dnia 23 września 2016 r. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi na uchwałę będąca przedmiotem niniejszej sprawy.

W tych okolicznościach sprawy naruszenie interesu prawnego skarżących nie budzi wątpliwości. Naruszenie tegoż interesu prawnego wynika ze zmiany sytuacji prawnej nieruchomości skarżących związanej z żądaniem umożliwienia sąsiadom korzystania z ich nieruchomości i z roszczeniami ich sąsiadów związanymi z ograniczeniem własności skarżących, poprzez możliwość ustanowienia na ich nieruchomości drogi koniecznej o powierzchni określonej przez biegłego na 552 m². Oczywistym jest, że ze względu na przewidywaną powierzchnię drogi koniecznej i sposób korzystania z tej drogi przez osoby prowadzące działalność gospodarczą i ich klientów, skarżący będą w znacznym stopniu ograniczeni w korzystaniu ze swoich uprawnień właścicielskich do tej nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia to, że postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej zostało wszczęte przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Wręcz przeciwnie, świadczy to o aktualności naruszenia interesu prawnego skarżących, nota bene spowodowanego przez organ uczestnika postępowania o ustanowienie drogi koniecznej. Należy tu zaznaczyć, że w chwili wszczęcia postępowania o ustanowienie drogi koniecznej sąsiedzi skarżących mieli niewątpliwie odpowiedniejszy dostęp do drogi publicznej, choć z wykorzystaniem, ale tylko w nieznacznym stopniu, gruntów Skarbu Państwa PGL Lasy Państwowe (działki nr [...]).

W rezultacie słusznie twierdzą skarżący kasacyjnie, że istnieje bezpośredni, konkretny i aktualny związek między sferą indywidualnych praw A. K. i M. K., związanych z dysponowaniem ich nieruchomością nr [...] (prawem własności) i możliwością używania przez ich sąsiadów z dotychczas istniejącej drogi gminnej publicznej na działkach nr [...] i [...] (będącej odpowiednim dostępem do drogi publiczne w myśl art. 145 § 1 K.c.) a uchwałą odbierającą drodze kategorię drogi gminnej publicznej, która to uchwała odbiera sąsiadom skarżących odpowiedni dostęp do drogi publicznej i tym samym umożliwia im dążenie do ustanowienia drogi koniecznej na nieruchomości skarżących.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała spowodowała zmianę w sytuacji prawnej skarżących, bowiem negatywnie wpłynęła na ich sferę materialnoprawną, ograniczając ich uprawnienia związane z prawem własności (wynikających z art. 140 K.c. i 64 Konstytucji) uniemożliwiając pełną realizację prawa własności nieruchomości nr [...].

Ze wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na postawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.