Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1318/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 651  Sprawy funduszy emerytalnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139; art. 156; art. 204 par 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 159 poz 1667
law: Ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie limitu inwestycyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej jako Komisja) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 156 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tj. Dz. U. 2004 r., Nr 159, poz. 1667 z późn. zm.) cytowana dalej jako ustawa o ofe utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], którą nałożyła na P. S.A. (dalej Towarzystwo) karę pieniężną w wysokości 50 000 złotych.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Dnia [...] sierpnia 2007 r. Komisja dokonała analizy raportów dziennych przekazanych przez O. (dalej jako Fundusz), zarządzany przez P. S.A. Na podstawie dokonanych ustaleń Komisja stwierdziła, iż w dniu wyceny [...] sierpnia 2007 r. Fundusz dokonał zakupu na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. (dalej Giełda) na rynku podstawowym w systemie notowań ciągłych 9.230 sztuk akcji serii "B" i "C" spółki S. S.A. (dalej Spółka). W ten sposób Fundusz posiadł w portfelu inwestycyjnym łącznie 435.108 sztuk akcji Spółki, przy czym wielkość emisji wszystkich akcji Spółki to 6.650.000 sztuk, z czego 4.500.000 sztuk to akcje serii "A" a 2.150.000 serii "B" i "C". Organ zwrócił również uwagę na fakt, że pomiędzy akcjami serii "B" i "C" nie ma różnic w zakresie uprawnień przysługujących ich posiadaczom i że w dniu wyceny [...] sierpnia 2007 r. akcje Spółki posiadane przez Fundusz stanowiły 20,24% emisji akcji "B" i "C". Komisja ustaliła także, że od dnia wyceny [...] sierpnia 2007 r. do dnia wyceny [...] sierpnia 2007 r. Fundusz zrealizował na Giełdzie, na rynku podstawowym w systemie notowań ciągłych kolejne transakcje kupna akcji "B" i "C" Spółki, w konsekwencji czego liczba ww. akcji wzrosła w dniu wyceny [...] sierpnia 2007 r. do poziomu 448.790 sztuk. To spowodowało, że udział Funduszu w emisji przedmiotowych akcji wzrósł o 20,87%.

Dnia [...] sierpnia 2007 r. Fundusz zrealizował transakcje sprzedaży 20.000 sztuk akcji serii "B" i "C" tym samym zmniejszając udział w emisji ich do 19,94%.

Mając powyższe na uwadze Komisja stwierdziła, że Fundusz naruszył zasady działalności lokacyjnej otwartych funduszy emerytalnych poprzez przekroczenie limitu inwestycyjnego określonego w § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lutego 2004 r. w sprawie określania maksymalnej części aktywów otwartego funduszu emerytalnego, jaka może zostać ulokowana w poszczególnych kategoriach lokat, oraz dodatkowych ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności lokacyjnej przez fundusze emerytalne (Dz. U. Nr 32, poz. 276 z późn. zm.), dalej Rozporządzenie. Jak podał organ, bezpośrednią przyczyną przekroczenia ww. limitu było zawarcie przez Fundusz w dniu wyceny [...] sierpnia 2007 r. transakcji kupna 9.230 sztuk akcji serii "B" i "C" Spółki. Następnie limit ten był przekraczany w związku z zawieraniem przez Fundusz kolejnych transakcji w dniach wyceny [...] sierpnia 2007 – [...] sierpnia 2007 r. Przedmiotowy limit został przez Fundusz dostosowany do poziomu przewidzianego § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia dopiero w dniu wyceny [...] sierpnia 2007 r., po sprzedaży 20.000 sztuk akcji serii "B" i "C".

Komisja wezwała Towarzystwo do złożenia wyjaśnień na okoliczność przedmiotowego przekroczenia. W odpowiedzi strona poinformowała, że naruszenie spowodowane było nieumyślnym błędem zarządzających portfelem O. i podjęte zostały działania zmierzające do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Tym samym Towarzystwo potwierdziło istnienie naruszeń, jednakże wniosło o odstąpienie od nałożenia kary. Wniosek o odstąpienie od nałożenia kary strona argumentowała tym, iż przedmiotowe przekroczenie było niezamierzone, miało nieznaczny poziom, nie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla członków Funduszu, nie miało negatywnego wpływu na kurs giełdowy Spółki, miało charakter incydentalny i Towarzystwo podjęło wszelkie działania w celu eliminacji naruszeń.

Wobec powyższych wyjaśnień strony, a także na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie Komisja uznała, że Fundusz naruszył przepis § 4 ust. 1 Rozporządzenia. W myśl tego przepisu w przypadku lokat aktywów funduszu w akcje, prawa do akcji, prawa poboru i kwity depozytowe, o których mowa w § 1 pkt 3-5 Rozporządzenia, lokaty funduszu nie mogą stanowić więcej niż 10% jednej emisji, a gdy udział papierów wartościowych spółki w aktywach funduszu nie przekracza 1%, lokaty funduszu mogą stanowić nie więcej niż 20% jednej emisji akcji spółki. Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 2 Rozporządzenia, jeżeli pomiędzy papierami wartościowymi różnych emisji, ale tego samego emitenta, nie występują żadne różnice w zakresie uprawnień przysługujących ich posiadaczom, ww. ograniczenie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia, stosuje się łącznie do tych wszystkich emisji. W ocenie stanu faktycznego i prawnego wątpliwości Komisji nie budziły kwestie podnoszone przez Towarzystwo na poparcie wniosku o odstąpienie od nałożenia kary. Jak wskazał organ irrelewantne jest czy ww. transakcje, które doprowadziły do naruszeń, miały czy nie miały wpływu na kurs giełdowy akcji Spółki. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało również znaczenia, że strona podjęła czynności zmierzające do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Organ nakładając na stronę karę podniósł, że bezspornym jest, iż Towarzystwo nie dochowało należytej staranności przy prowadzeniu działalności lokacyjnej Funduszu, której przejawem winna być ciągła kontrola zachowania limitów inwestycyjnych i innych ograniczeń lokacyjnych z wymaganiami przewidzianymi prawem. Towarzystwo nadto niedostatecznie rozpoznało ryzyko operacyjne związane z ww. lokatą, co dowodzi wspomnianej niestaranności. Potwierdzeniem powyższego zarzutu jest również to, że Towarzystwo w kwestii monitorowania zachowania limitów inwestycyjnych w działalności lokacyjnej Funduszu, opierało się na działaniach podejmowanych przez depozytariusza, na co samo zwróciło uwagę. Komisja odniosła się również do podniesionego przez stronę faktu przywrócenia stanu zgodnego z § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia wskazując, że nastąpiło to dopiero po uzyskaniu przez Towarzystwo informacji ze strony Komisji.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się również na art. 29 ust. 1 ustawy o ofe zgodnie, z którym przedmiotem przedsiębiorstwa Towarzystwa jest wyłącznie tworzenie i zarządzanie Funduszem oraz reprezentowanie go wobec osób trzecich. Zatem na stronie spoczywa pełna odpowiedzialność na prowadzenie działalności lokacyjnej Funduszu i za zapewnienie aby działalność ta była zgodna z przepisami prawa i postanowieniami jego statutu. W niniejszej sprawie Towarzystwo nie dochowało ww. zobowiązań, gdyż bezspornie przez okres sześciu kolejnych dni roboczych naruszało przepisy prawa. Bez znaczenia przy tym jest dla sprawy, że owe naruszenia stanowiły precedens w działalności lokacyjnej Funduszu.

Wobec powyższego zgodnie z art. 156 ustawy o ofe Komisja nałożyła na Towarzystwo karę pieniężną wskazaną na wstępie, biorąc przy tym pod uwagę art. 202 ust. 4 ustawy o ofe, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości kary należy uwzględnić rodzaj i wagę stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ wskazał przy tym, że wobec ww. naruszeń zobligowany był do podjęcia przewidzianych prawem działań tj. do użycia przymusu administracyjnego w postaci sankcji finansowej, celem nadzoru nad rynkiem finansowym. Komisja jako organ nadzoru zobowiązana jest dbać o stabilność, bezpieczeństwo, przejrzystość rynku finansowego, jak również zapewnić ochronę interesów uczestników tego rynku.

Od powyższej decyzji Towarzystwo złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona zarzuciła decyzji, że w uzasadnieniu, które w jej ocenie stwarza pozory precyzyjności nie wyjaśniono, jakie okoliczności przesądziły o fakcie, iż w sytuacji przysługującej urzędowi, na podstawie art. 156 ustawy o ofe, swobody decyzyjnej uznał on, iż istnieje konieczność nałożenia kary pieniężnej. Strona zarzuciła brak szczegółowego rozważenia i uzasadnienia przedmiotowej sprawy i wskazała, że ze sformułowań uzasadnienia wynika, iż istnieje swego rodzaju automatyzm pomiędzy powstaniem nieprawidłowości, a nałożeniem kary. Nadto podniosła kwestię nierównego traktowania podmiotów podlegających nadzorowi Komisji, powołując się na publikowane na stronie internetowej Komisji informacje, z których wynika, że dotychczasowe kary pieniężne za przekroczenie limitów inwestycyjnych były o wiele niższe.

Komisja, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymała w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu przywołała argumentację oraz fakty zawarte w swojej pierwszej decyzji i nie podzieliła zarzutów strony zawartych ww. wniosku. Organ podkreślił, iż jako strażnik rynku finansowego w sytuacji bezspornych naruszeń prawa zobligowany jest do podjęcia działań przewidzianych prawem, w tym przypadku do nałożenia kary pieniężnej. Jednocześnie jak zauważył, uwzględnił, iż zdarzenie stanowiące przedmiot niniejszej sprawy miało charakter incydentalny w dotychczasowej działalności lokacyjnej Funduszu. Jednakże wobec jednoznacznego naruszenia § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nie miało to wpływu na konieczność wymierzenia zgodnie z art. 156 ustawy o ofe kary pieniężnej. Komisja przyznała, że organ może nałożyć taką sankcję na Towarzystwo, ale nie musi i że przepis w tym zakresie posługuje się konstrukcją uznania administracyjnego. Jednocześnie jednak nie oznacza to możliwości nie nałożenia takiej sankcji. Jak wskazał, organ kierował się przy wyborze środków prawnych określonymi kryteriami, które dalekie są od dowolności i arbitralności. Wybór ów był wynikiem wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania.

W ocenie Komisji o konieczności nałożenia kary zadecydowały, poza faktem naruszenia prawa, również okoliczności jakie temu naruszeniu towarzyszyły. Fundusz przekroczywszy w dniu [...] sierpnia 2007 r. limit zaangażowania w akcje spółki, dokonał w kolejnych dniach dalszych transakcji nabycia akcji Spółki. Informacje o przekroczeniu przewidzianych prawem limitów Towarzystwo powzięło od organu, który wezwał je do złożenia wyjaśnień w związku z tymi naruszeniami. Dopiero na skutek interwencji organu Fundusz dokonał [...] sierpnia 2007 r. transakcji sprzedaży akcji Spółki celem powrotu do poziomu dopuszczalnego prawem. Okoliczności te zdaniem Komisji wskazują na brak skutecznych mechanizmów zabezpieczających Fundusz przed tego typu naruszeniami oraz identyfikujących zaistniałe naruszenia w tym zakresie. Zatem wobec stwierdzonych nieprawidłowości i okoliczności towarzyszących ich powstaniu organ, mając możliwość nałożenia kary, orzekł o jej wymierzeniu, uznając, że jest ona adekwatna do stwierdzonych naruszeń. Komisja podniosła również, że przedmiotowa kara jest dziesięciokrotnie niższa od maksymalnej jaką mogła wymierzyć, co powoduje, w jej ocenie, niezasadność zarzutu o nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania poprzez nakładanie kar pieniężnych o różnej wysokości za ten sam kanon naruszeń prawa Komisja podniosła, że jest to zależne od każdorazowej analizy oraz oceny konkretnego stanu faktycznego. Komisja każdorazowo dokonuje oceny stanu faktycznego sprawy, odnosząc się do skali nieprawidłowości, przyczyn ich powstania, czasu trwania, rodzaju działań podjętych przez stronę celem usunięcia powstałych naruszeń. Dlatego też kary nakładane na różne podmioty, nawet za podobnego rodzaju naruszenia, mogą być różnicowane.

Na powyższe rozstrzygnięcie Towarzystwo złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu obrazę prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 156 w zw. z art. 202 ust. 4 ustawy o ofe i wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie o zmniejszenie kary. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ w dalszym ciągu nie odpowiedział na pytanie, co skłoniło go do tego, aby w warunkach posiadanej swobody administracyjnej nałożyć karę pieniężną. W ocenie strony wykładnia przepisu art. 156 ustawy o ofe jednoznacznie wskazuje, że możliwość ukarania ustawodawca wiąże z koniecznością wystąpienia elementu powtarzalności w naruszeniu przepisu cyt. ustawy, co jej zdaniem wynika ze stwierdzenia "jeżeli fundusz nie przestrzega przepisów prawa". W niniejszej sprawie, jak podniosło Towarzystwo, naruszenie miało charakter incydentalny.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że Komisja nie podała przyczyn nałożenia kary nominalnie wyższej i znacznie odbiegającej od kar nałożonych w analogicznych przypadkach.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił dokładny stan faktyczny sprawy i zwrócił uwagę na niereformatoryjny charakter orzeczeń sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za bezzasadne. Komisja podniosła, że z analizy skargi wynika, iż strona nie neguje ustalonego stanu faktycznego, podobnie jak nie negowała go na etapie postępowania administracyjnego. Wobec tego organ odstąpił od prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż byłoby to bezprzedmiotowe, skoro stan naruszeń nie był sporny. Komisja przyznała, że z art. 156 ustawy o ofe nie wynika bezrefleksyjny automatyzm działania, jednakże nie wynika również jakoby organ nie mógł nałożyć takiej kary.

W ocenie organu strona błędnie zinterpretowała przepis art. 156 ustawy o ofe wskazując, że musi wystąpić element powtarzalności naruszeń. Wobec tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób logiczny i spójny wskazano przesłanki, którymi Komisja kierowała się korzystając z uznania administracyjnego. W konsekwencji nie przekroczono granic uznania i działanie w tym zakresie nie nosiło znamion dowolności. Nie było również miejsca na automatyzm, który zarzucała strona, gdyż sfera motywacyjna decyzji nawiązuje do całokształtu okoliczności sprawy, tj. przyczyny naruszenia, reakcji Towarzystwa na fakt naruszenia, rodzaju naruszenia ect.

Odpowiadając na zarzut nierównego traktowania Komisja wskazała, że całkowicie błędnie strona przyjęła, iż dotychczas nakładane kary za naruszenie limitów inwestycyjnych były wymierzane w tożsamych stanach faktycznych. Każda sprawa administracyjna jest odrębna i nie ma takiego samego naruszenia prawa, gdyż jest inny podmiot, inne przyczyny i skutki, inne okoliczności, a to wszystko ma wpływ na wysokość wymierzonej sankcji finansowej. Komisja podniosła przy tym, że dokonując nadzoru przyjmuje obiektywne kryteria oceny i przestrzega ich każdorazowo, niezależnie od podmiotu w sprawie.

W piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. skarżące Towarzystwo podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując jednocześnie na tryb przewidziany art. 204 § 1 pkt 8 ustawy o ofe, który w jej ocenie powinien mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i akcentując dyskryminujący i represyjny charakter nałożonej kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Sąd bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. S.A. skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] lutego 2008 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu KNF, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Przytoczona przez organ argumentacja w tym względzie jest – w ocenie Sądu - przekonywująca.

Na podkreślenie zasługuje, że okoliczności faktyczne nie są w rozpoznawanej sprawie sporne. W szczególności bezspornym faktem jest naruszenie w okresie od dnia wyceny [...] sierpnia 2007 r. do dnia wyceny [...] sierpnia 2007 r. przepisów dotyczących działalności lokacyjnej otwartych funduszy emerytalnych poprzez przekroczenie limitu inwestycyjnego określonego w przepisach Rozporządzenia.

W tak zarysowanych okolicznościach stanu faktycznego organ, na mocy art. 156 ustawy o ofe, był upoważniony do nałożenia na skarżące Towarzystwo kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy, jeżeli fundusz nie przestrzega m.in. przepisów ustawy określających zasady działalności lokacyjnej, organ nadzoru może nałożyć na towarzystwo karę pieniężną w wysokości do 500.000 złotych. Konstrukcja omawianego przepisu wskazuje, że decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Szczególna istota decyzji uznaniowych polega na starannym przedstawieniu branych przez organ pod uwagę przesłanek przemawiających za określonym rozstrzygnięciem. Kontrola sądowa tego typu decyzji ma zakres ograniczony i sprowadza się do ustalenia czy decyzja została podjęta przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji, czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przez uprawniony organ nadzoru tj. Komisję Nadzoru Finansowego, w oparciu o powołany przepis ustawy o ofe, który zezwalał na podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Spełniona została także powinność rozważenia słusznego interesu strony, jak również interesu społecznego. Organ wszechstronnie zanalizował stan faktyczny sprawy, uznając, że wystąpienie stwierdzonych nieprawidłowości upoważnia go do nałożenia kary pieniężnej. Decyzja organu nie nosi zatem cech dowolności, a organ rozstrzygając w przedmiotowym przypadku nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W szczególności organ precyzyjnie – wbrew zarzutom skargi – wskazał okoliczności, które w jego ocenie przemawiały za potrzebą i zasadnością nałożenia na skarżące Towarzystwo kary pieniężnej, uznając przy tym, że kara winna mobilizować Towarzystwo do uszczelnienia procedur kontrolnych, a także spełniać funkcję prewencyjną ogólną, polegającą na powstrzymywaniu innych podmiotów zarządzających aktywami funduszu emerytalnego przed dopuszczaniem się podobnych bezprawności administracyjnych. Uwzględnił zatem, że Towarzystwo nie dochowało należytej staranności przy prowadzeniu działalności lokacyjnej Funduszu, niedostatecznie rozpoznało ryzyko operacyjne związane z przedmiotową lokatą aktywów Funduszu. W ocenie organu opieranie się w zakresie monitorowania zachowania limitów inwestycyjnych w działalności lokacyjnej Funduszu, wyłącznie na działaniach depozytariusza świadczy o braku należytej staranności w zakresie zarządzania aktywami Funduszu, a tym samym o ułomności istniejącego wewnętrznego, niezależnego monitoringu. Organ zważył także, że naruszenie przepisów prawa trwało sześć kolejnych dni roboczych, co powodowało sukcesywne zwiększanie przekroczenia limitu inwestycyjnego. Przywrócenie stanu zgodnego z prawem nastąpiło dopiero po interwencji organu nadzoru, gdyż Towarzystwo samo nie dostrzegło występującej nieprawidłowości. Powyższe okoliczności stwierdzonej bezprawności administracyjnej – w ocenie Sądu – upoważniały organ do skorzystania z przyznanej mu w ww. przepisie kompetencji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działalność lokacyjna Funduszu ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia interesu członków funduszy emerytalnych i wszelkie nieprawidłowości stwierdzone w tym zakresie przez organ nadzoru upoważniają go do podjęcia kroków, mających na celu przeciwdziałanie takim sytuacjom. Jedną z możliwości działania w tym kierunku, przewidzianą przez prawo, jest nałożenie kary pieniężnej. Decydując się na zastosowanie tego środka organ prawidłowo – zdaniem Sądu – zważył, że Towarzystwo w ramach swej struktury organizacyjnej nie było w stanie dostrzec już istniejącego naruszenia prawa i uzdrowić prowadzenie działalności lokacyjnej. Stwierdzone naruszenie trwało przez 6 kolejnych dni roboczych. Zasadne w tej sytuacji zdaje się być pytanie co stałoby się gdyby nie interwencja organu nadzoru, wskazująca stwierdzone naruszenie prawa i wzywająca do złożenia wyjaśnień. Na podkreślenie zasługuje również, że działalność depozytariusza nie zwalnia Towarzystwa ze stałego monitorowania limitów zaangażowania funduszu w różne kategorie lokat.

Wbrew twierdzeniom skargi art. 156 ustawy o ofe, dla zastosowania kary pieniężnej, nie wprowadza warunku powtarzalności naruszenia przepisów ustawy regulujących działalność lokacyjną. Ma rację organ twierdząc, że tego rodzaju metoda formułowania przepisów, jaką zastosowano w ww. artykule ustawy, jest powszechnie stosowana przez normodawcę dla wyrażenia hipotezy normy prawnej. Użyte słowa muszą mieć bowiem charakter generalny i ogólny.

Określenie "nie przestrzega" zawarte w ww. przepisie odnosi się generalnie do funkcjonowania funduszu w zakresie działalności lokacyjnej i dotyczy zarówno takiej sytuacji, gdy fundusz jednokrotnie naruszy przepisy ustawy, jak też i wówczas gdy następuje to wielokrotnie.

Zauważyć przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie do naruszenia przepisów określających zasady działalności lokacyjnej doszło wielokrotnie, albowiem sukcesywne przekroczenie limitów inwestycyjnych trwało 6 dni, co oznacza, że każdego dnia Fundusz przekraczając wskazane limity, naruszał przepisy ustawy.

Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie niniejszej nie było podstaw do zastosowania art. 204 § 1 pkt 8 ustawy o ofe. Art. 156 ustawy o ofe znajduje się w rozdziale 15 dotyczącym działalności lokacyjnej funduszy emerytalnych i kara pieniężna w nim przewidziana odnosi się jedynie do naruszenia przepisów ustawy określających zasady tej działalności. W tym zakresie nie jest przewidziana instytucja wyznaczania terminu do usunięcia nieprawidłowości i uzależnienia możliwości nałożenia kary od niepodporządkowania się temu obowiązkowi. Tryb taki przewiduje natomiast art. 204 ustawy o ofe, znajdujący się w rozdziale 21 dotyczącym nadzoru nad działalnością funduszy emerytalnych, jednakże ma on zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w działalności funduszu. Nie ma on zatem zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie, sprowadzającego się do przekroczenia limitu inwestycyjnego. Na podkreślenie zasługuje, że ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych przewiduje szereg kar pieniężnych, lecz każda z nich przewidziana jest za naruszenie innego typu. Oznacza to, że trybu określonego przy nakładaniu danej kary pieniężnej nie można przenosić na karę pieniężną ustaloną za dopuszczenie się innego naruszenia.

Odnosząc się do wysokości nałożonej na skarżące Towarzystwo kary pieniężnej Sąd uznał, że organ ustalając jej wielkość rozważył wszystkie istotne czynniki, w tym funkcje i cele kary, a także interes strony oraz interes społeczny, w tym słuszny interes członków Towarzystwa. Co w sprawie istotne, organ uwzględnił zarówno okoliczności obciążające Towarzystwo, jak i te, które świadczą na jego korzyść.

Wziął pod uwagę, że do naruszenia tego typu doszło po raz pierwszy, że Towarzystwo po wskazaniu przez organ nieprawidłowości natychmiast przywróciło stan zgodny z prawem, że wdrożono nowe systemy kontroli, zmierzające do stworzenia dodatkowego systemu weryfikacji dokonanych transakcji. Jednocześnie organ wyjaśnił, dlaczego pomimo zaistnienia tych okoliczności, uznał za zasadne nałożenie kary pieniężnej i to właśnie w takiej wysokości, a argumentacja organu w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń, ani tym bardziej nie nosi cech dowolności. Jak widać z dzisiejszej perspektywy, w sytuacji ujawniającego się kryzysu na rynkach finansowych, zróżnicowanie lokat aktywów otwartych funduszy emerytalnych i precyzyjne określenie limitu zaangażowania w poszczególnych kategoriach lokat, ma szczególne znaczenie dla zabezpieczenia interesów członków towarzystw emerytalnych. Z art. 139 ustawy o ofe wynika, że fundusz dążyć powinien do osiągnięcia maksymalnego stopnia bezpieczeństwa i rentowności dokonywanych lokat. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 13 października 2003 r. (sygn. akt II SA 866/02) stwierdzając, że "Jako organ zarządzający funduszem, powszechne towarzystwo emerytalne odpowiada za niewywiązywanie się z obowiązków dotyczących tego zarządu. Zarząd funduszem wykonywany jest w ramach swobody prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże doznaje szeregu przewidzianych w ustawie ograniczeń. Ograniczenia te mają na celu zagwarantowanie odpowiednio wysokiego pułapu bezpieczeństwa zgromadzonych środków funduszu i maksymalnej rentowności lokat, przy jednoczesnej minimalizacji ryzyka inwestycyjnego. W sumie służą zabezpieczeniu realizacji uzasadnionego interesu członków funduszu". Dlatego też – w ocenie Sądu – organ słusznie uznał, że kara w wysokości 50.000 złotych jest adekwatna do rodzaju i wagi stwierdzonego naruszenia, zwłaszcza w kontekście ochrony interesów ubezpieczonych. Wbrew zarzutom skarżącego Towarzystwa nie ma ona charakteru dyskryminacyjnego i represyjnego. Nie świadczy o tym okoliczność, że jest ona najwyższa spośród kar pieniężnych nałożonych za tego typu naruszenia. Formułując powyższe zarzuty Towarzystwo nie wzięło pod uwagę, że każdą z indywidualnych kar należy odnieść do określonego stanu faktycznego oraz że kary do których się odwołuje były nakładane w innych warunkach ekonomicznych, na początku działalności funduszy emerytalnych. Zauważyć przy tym należy, że po pierwsze określona w zaskarżonej decyzji kara mieści się w limicie określonym w art. 156 ustawy o ofe, a po drugie jest dziesięciokrotnie mniejsza od tego limitu. Na podkreślenie zasługuje także, że powyższy przepis nie zna, posługując się terminem skarżącego Towarzystwa "nieprawidłowości mniejszej wagi", ani też, na co wskazano powyżej, trybu wzywania do usunięcia stwierdzonych naruszeń, uruchomienie którego umożliwia dopiero nałożenie kary pieniężnej. Oznacza to, że w sytuacji gdy organ dochodzi do wniosku, że doszło do naruszenia przepisów określających zasady działalności lokacyjnej, może jedynie rozważać czy istnieją przesłanki do zastosowania sankcji przewidzianej w omawianym przepisie czy też nie. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że stwierdzone okoliczności czynią nałożenie kary pieniężnej zasadnym, a swoje stanowisko w tym zakresie szczegółowo uzasadnił, zarówno w aspekcie dlaczego w danej, konkretnej sytuacji sięgnął po taki środek, jak i w wysokości nałożonej kary.

Argumentacja organu jest przekonywująca, odpowiedzialność skarżącego Towarzystwa została dostatecznie zindywidualizowana, co ostatecznie czyni zarzuty skargi niezasadnymi.

Z tych też względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.