Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1697/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1, art. 5 ust. 1-4, art. 11 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 34 i art. 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1, art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1950/10 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W, na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zwanej dalej: "ustawą komunalizacyjną", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasta O. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O., obręb Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania złożonego przez P. S.A., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. W motywach swego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podniósł że skomunalizowane mienie - w dacie 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) - choć pozostawało we władaniu przedsiębiorstwa Państwowego PKP, stanowiło własność Skarbu Państwa i należało (w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy) do jednego z podmiotów, w tym przepisie wymienionych i nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła przy tym, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak PKP), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych.

Organ podkreślił ponadto, że od samego początku istnienia P., przedsiębiorstwo to miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych mu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Przed sporządzeniem wniosku o wpis mienie takie winno być zaś zinwentaryzowane i oszacowane (art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.). Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do odwołującego. Mimo wezwań, odwołujący się tych okoliczności jednak nie udokumentował.

W ocenie organu, niezasadne byłoby również stosowanie w analizowanej sytuacji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny, że przedsiębiorstwo państwowe P. nigdy takim organem nie było.

Podobnie, brak było podstaw do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwóch względów: po pierwsze określenie "należące do" przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego oraz po drugie – przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Komisja akcentowała też, że dla P. prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości, będącej przez dniem 27 maja 1990 r. tylko w faktycznym jego władaniu, nie wynikał ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP, ani z decyzji organów administracji ustalających opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) takich nieruchomości.

Organ zaznaczył jednocześnie, że jeżeli chodzi o przesłankę komunalizacji mienia w postaci "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), to mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Do komunalizacji, mienia z mocy prawa, nie mogły mieć również zastosowania, powołane w odwołaniu i nieobowiązujące w dniu 27 maja 1990 r., przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych mieniem, skutkujące na dzień 5 grudnia 1990 r., w tym ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP oraz przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Skoro zatem sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), należało - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa, to Wojewoda M. miał obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności spornej nieruchomości przez Gminę Miejską O. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Na wyżej przedstawioną decyzję P. S.A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej a także niezastosowanie art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe. Ponadto zarzucono również naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 12 kwietnia 2011 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.

Sąd przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i stwierdził, że decyzja wydana na zasadzie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że jedynie stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie w/w ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, było w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy o komercjalizacji, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogły dotyczyć bowiem wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), to jest komunalizowanego decyzjami konstytutywnymi, to jest wydanymi w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizującej. Nie mogły natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W tym miejscu Sąd Wojewódzki powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r.( sygn. akt K 30/03), w którym wskazano, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który to przepis wprowadza art. 34a ustawy o komercjalizacji (...) - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie tych postępowań komunalizacyjnych, przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy orzekające w sprawie zasadnie zatem przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

O powyższym braku tytułu prawnego przedsiębiorstwa P. świadczył - wg Sądu - m. in. wypis z rejestru gruntów dotyczący spornej nieruchomości oraz odpis z księgi wieczystej nr [...].

Ponadto, Sąd Wojewódzki zauważył, że obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował zatem – jak wywodził Sąd - o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Poza tym Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w rozpatrywanej sprawie nie znajdował też zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Zawarte bowiem w tym przepisie określenie "należące do przedsiębiorstw państwowych" oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, a więc wymagało posiadania przez przedsiębiorstwo określonego tytułu prawnego, którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie miało. Ponadto, również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" nie zostało ujęte.

Sąd zgodził się także ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób było wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności skutek taki nie wynikał z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności, P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało bowiem, aby miał on ustanawiać - z mocy prawa - zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P.

Brak zatem po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powodował – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - że w sprawie znajdował zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej a tym samym, nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa, o czym orzekły organy przeprowadzając w sposób prawidłowy postępowanie administracyjne.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. S.A. w W. zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191):

-) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunaiizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

-) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

-) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

-) polegające na błędnym przyjęciu, iż art. 208 Traktatu podpisanego w Saint Germain en Laye z dnia 10 września 1919 r. nie stanowił przeszkody do komunalizacji z mocy prawa;

2. błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

3. błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego,

4. (cyt.) "błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP")". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

5. błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: ustawa o PKP), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie P., podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę, będąca podstawa przekazania gruntów P., bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

II. przepisów postępowania, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

2. (cyt.) "art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego";

3. art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) lub c) ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej od 1919 roku (Traktat wersalski) i nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiekolwiek innej jednostki organizacyjnej, zaś ani Sąd I instancji, ani organ administracyjny nie zastanowił się, czy nabycie posiadania na podstawie Traktatu wersalskiego nie usuwało nieruchomości spod działania (rzekomego) art. 6 ustawy o gospodarce gruntami (...) i w konsekwencji ustawy - Przepisy wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym (...).

Podkreślano też, że przepis art. 87 ustawy o gospodarce gruntami (...), w pierwotnym brzmieniu, dotyczył nieruchomości zbędnych a poza tym kwestionowano pogląd, zgodnie z którym brak tytułu prawnego po stronie P. oznaczał automatyczną komunalizację. Wg skarżącej, przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie odnosi się w ogóle do przedsiębiorstw (a przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 nie miał zastosowania).

Skarżąca Spółka podnosiła również, iż nieprawidłowym było przekonanie, jakoby art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił jakiekolwiek domniemanie prawne, z którego można wywieść okoliczność istotną - w świetle art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, konstrukcja art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości zawiera bowiem jedynie stwierdzenie kategoryczne, ale nie wprowadzające zasad konstrukcji domniemania prawnego. Brak było zatem treściowych powiązań pomiędzy przepisem art. 6 ustawy o gospodarce gruntami (...) i art. 5 Przepisów wprowadzających (...) a wobec tego, brak było podstaw to stosowania przepisu cytowanego wyżej art. 6 w postępowaniu komunalizacyjnym.

Poza tym, autor skargi kasacyjnej przytoczywszy treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1401/09), w którym Sąd ten wyraził m. in. pogląd, iż mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, podkreślał, że - świetle całokształtu przeprowadzonego w tym wyroku wywodu - całe postępowanie organów, rozumowanie przez nie dokonane i dowody przeprowadzone, były całkowicie błędne i nieprzydatne do rozstrzygnięcia sprawy. Jedyną kwestią, jaką winny się zająć organy, było zaś rozważenie, czy w dacie wejścia w życie ustawy o PKP przedmiotowe nieruchomości pozostawały w dyspozycji P., co spowodowało ich przejście z mocy prawa na P., wyłączając możliwość ich należenia do t.o.a.p. stopnia podstawowego na mocy art. 6 ustawy o gospodarce gruntami (...).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się pierwszej kolejności do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że w podstawie skargi kasacyjnej sformułowano mi. in. zarzut dotyczący naruszenia (cyt.) "art. 134 § 1 poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego". Jak z powyższego zatem wynika nie bardzo wiadomo, co w tym przypadku skarżący - w ten sposób uzasadniając zarzut – miał na myśli.

Ponadto, zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, co doprowadziło w konsekwencji do niezastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) P.p.s.a. Zwrócić zatem w tym miejscu należy uwagę, że niezastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a) lub c) P.p.s.a. nie było rzeczą dowolną, ani na skutek pomyłki, ale wynikało z uznania, że wniesiona skarga nie była zasadna, czumu Sąd dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podnieść przy tym wypada, iż ocena ta była trafna, o czym będzie mowa niżej.

Zarzut zatem naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 wyżej cytowanej wyżej ustawy też był chybiony. Organy bowiem dysponowały stosownym materiałem dowodowym, pozwalającym na ocenę istnienia przesłanek komunalizacyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie zachodziła potrzeba uzupełnienia tego materiału. Rzeczą bowiem bezsporną było, że P. nie przedstawiły, bo nie posiadały, żadnego dokumentu potwierdzającego posiadanie do przedmiotowego gruntu tytułu prawnego. W takiej sytuacji trudno też było zarzucić organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić na wstępie należy, że problematyka dotycząca kwestii komunalizacji gruntu, co do którego P. roszczą pretensje, twierdząc, że grunt ten winien być przedmiotem uwłaszczenia dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, którego obecnie następcą prawnym jest skarżąca P. S.A. z siedzibą w W., od wielu lat jest zagadnieniem analizowanym przez sądownictwo administracyjne. Początkowo nie było ono jednolite, ale na skutek ewolucji poglądów, która dokonała się na przestrzeni ostatnich kilku lat, zarówno w odniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowana została przez sądownictwo w zasadzie jednolita wykładnia przepisów prawa materialnego, dotyczącego powyższej problematyki. Jest ona przy tym zgodna z wykładnią prawa, dokonaną przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku i podziela ją również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powoływanie się w skardze kasacyjnej przez skarżącą na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1401/09), w którym wyrażono odmienny pogląd niż wyżej wskazany, wyjaśnić wypada, że pogląd ten miał charakter całkowicie odosobniony i po wydaniu w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach, dotyczących analogicznych spraw, prowadzonych z udziałem skarżącej P. Spółka S.A. w W., już do tego zapatrywania nie nawiązywał.

W związku z powyższym, odnosząc się do wspomnianych wyżej zarzutów prawnomaterialnych, które w dużym stopniu nie były w ogóle poprawnie sformułowane, gdyż zarzucały Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego (cyt.) "poprzez błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu" (konkretnie wskazanego przepisu), wyjaśnić trzeba, że możliwości uwłaszczenia P. spornym gruntem, którą to możliwość skarżąca upatrywała w treści art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie w/w ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową ( państwową). Nadmienić w tym miejscu trzeba, że mienie to może być ewentualnie potencjalnie skomunalizowane, w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez wydanie decyzji konstytutywnych. Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a w/w ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...).

Uwłaszczenie zatem P., dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. ( sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Nie były również zasadne pozostałe zarzuty dotyczące naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego ( państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej.

Za bezzasadną przy tym Sąd uznał polemikę skarżącej, zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszącą się do interpretacji wyżej omówionych przepisów, a zwłaszcza art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten bowiem ma treść jasną a zarazem stanowczą. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu , który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Za nieusprawiedliwione trzeba także uznać zarzuty kasacyjne, oparte na regulacjach historycznych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. Nie wynika z nich bowiem – jako aktów o charakterze ogólnym - tytuł prawny dla skarżącej kasacyjnie do spornego gruntu a wyłączenia spod komunalizacji mienia, określone w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie obejmują Przedsiębiorstwa Państwowego PKP, gdyż nie zostało ono wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji ( Dz. U. Nr 51, poz. 30), które zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 2 w/w ustawy.

Podkreślić w tym miejscu wypada, jak trafnie przyjął to organ i Sąd Wojewódzki, że od samego początku swego istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Analogiczną także regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Udokumentowanie zatem dopełnienia tych obowiązków należało do skarżącej. Zaakcentować też w tym miejscu wypada, że powyższe przepisy odnosiły się już do mienia, które P. uzyskało na samym początku funkcjonowania przedsiębiorstwa, to jest w związku z przejęciem przez Państwo Polskie mienia kolei państw zaborczych, na podstawie traktatów pokojowych, podpisanych w Saint Germain en Laye (z Austro-Węgrami) i w Wersalu (z Niemcami). Z tego powodu nie jest zrozumiałe twierdzenie skarżącej kasacyjnie, iż ponieważ sporna nieruchomość, która stała się nieruchomością polską na skutek postanowień Traktatu podpisanego w dniu 10 września 1919 r. w Saint Germain en Laye ( a nie w Wersalu, jak błędnie podawano to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) miałby stanowić przeszkodę do komunalizacji mienia państwowego, którym Koleje władały.

Podsumowywując zatem powyższe rozważania należy zaakcentować, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym ( państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z wyżej omówionym pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Biorąc w związku z tym pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.