Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1409/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Spółka A. SA (powoływana dalej jako: skarżąca lub A.) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 156.898,70 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. J. (rej. [...].) w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2 w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. legalnie zajmowała pas drogowy (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. J. (rej. [...]) w W. w celu funkcjonowania w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 34,22 m2. Ostatnie zezwolenie w tym zakresie zostało udzielone spółce na podstawie decyzji zarządcy drogi z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] na okres od [...] maja 2006 r. do [...] listopada 2007 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r., który wpłynął do organu [...] lipca 2007 r., skarżąca wniosła o wydanie kolejnego zezwolenia pod ten sam nośnik reklamowy na okres od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] maja 2009 r. Powyższy wniosek został rozpatrzony negatywnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 lipca 2009 r. nr [...].

W dniu [...] marca 2008 r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego ul. W. pracownicy zarządcy drogi stwierdzili funkcjonowanie reklamy należącej do A. S.A. w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2. Reklama ta była usytuowana w rej. ul. J., tj. w tym samym miejscu, co dotychczasowa reklama spółki A. S.A. Stwierdzono, że powyższa reklama posiada zezwolenie z dnia [...] maja 2006 r. (v. notatka służbowa wraz z dokumentacja fotograficzną w aktach administracyjnych)

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2009 r. powiadomiono A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie niniejszego postępowania administracyjnego (k. 24 akt administracyjnych). Dokonano również zawiadomienia skarżącej o terminie wizji lokalnej w terenie, której termin wyznaczono na [...] października 2009 r. (zawiadomienie oraz z.p.o. od A. - k. 25, 26 akt adm.)

W protokole oględzin przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika skarżącej nie stwierdzono funkcjonowania reklamy (k. 27 akt adm.)

Pismem z dnia [...] października 2009 r. organ I instancji pouczył stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego (k. 28). W dniu [...] listopada 2009 r. radca prawny ustanowiony przez skarżącą przedłożył w organie pełnomocnictwo do występowania w imieniu A. (k.29)

Decyzją Prezydenta W. z dnia z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. -dalej zwaną uodp), nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 156.898,70 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. J. (rej. mostu P.) w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2 w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r.

A. złożyła od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] które opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że należąca do A. S.A. reklama dwustronna o powierzchni ekspozycyjnej 34,22 m2, posadowiona w pasie drogowym ul. W w rej. ul. J. (rej. [...]), której funkcjonowanie w terenie stwierdzono w dniu 20 marca 2008 r., jest tą sama reklamą, co do której ostatnie wydane zezwolenie wygasło z dniem [...] listopada 2007 r. Zdaniem organu, powyższe ustalenie wynika z analizy materiału dowodowego, na który składa się:

- decyzja zezwalająca na zajęcie wyżej opisanego pasa drogowego ul. W. w rej. ul. J. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] wraz z załączonym podkładem geodezyjnym z zaznaczoną lokalizacją reklamy spółki; wniosek A. S.A z dnia [...] kwietnia 2006 r. o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 34,22 m2 (prośba o "przedłużenie" zezwolenia na kolejne 18 miesięcy);

- kolejna decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] wraz z załączonym podkładem geodezyjnym z zaznaczoną lokalizacją reklamy spółki;

- wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie tego samego fragmentu pasa drogowego ul. W. w rej. ul. J. z dnia [...] lipca 2007 r. wraz z załączonym podkładem geodezyjnym z zaznaczoną reklamą spółki;

- decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o odmowie wydania kolejnego zezwolenia;

- odwołanie od decyzji nr [...];

- dokumentacja fotograficzna wraz z protokołem kontroli pasa drogowego z dnia 20 marca 2008 r.

Organ podkreślił, że skoro:

- ostatnie zezwolenie na rzecz skarżącej wygasło z dniem [...] listopada 2007 r., a ta w wykonaniu warunków zajęcia pasa drogowego, stanowiących integralną część decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], nie zawiadomiła zarządcy drogi o usunięciu reklamy i przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego (pkt 8 lit. i warunków),

- (bezskutecznie) ubiegała się o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik reklamowy ,

- w dniu [...] marca 2008 r. bezsprzecznie stwierdzono funkcjonowanie w pasie drogowym reklamy o identycznej powierzchni reklamowej należącej do A. S.A. nie sposób przyjąć, aby przedmiotowa reklama nie funkcjonowała w pasie drogowym w sposób ciągły w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia 20 marca 2008 r. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wraz z wygaśnięciem ostatnio udzielonego zezwolenia spółka zdemontowała nośnik reklamowy, a następnie posadowiła go na nowo. Organ zaakcentował w szczególności na treść odwołania A. S.A. od decyzji odmawiającej wydania kolejnego zezwolenia (decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]), w którym prezentowana była argumentacja, co do konieczności zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dotyczącego braku konieczności wydawania zezwolenia co do istniejących już w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z zarządzaniem drogą i obsługą ruchu drogowego. Przedmiotowe odwołanie zostało złożone w siedzibie zarządcy drogi w dniu [...] lipca 2008 r., i gdyby nośnika reklamowego w pasie drogowym w tym momencie (czasie) nie było, użyta argumentacja byłaby bezprzedmiotowa.

Zdaniem organu, ustalony w sposób zaprezentowany wyżej stan faktyczny potwierdza, że należąca do A. S.A. reklama dwustronna o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 34,22 m2 nieprzerwanie funkcjonowała w pasie drogowym ul. W. w rej. ul. J. (rej. [...]) w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r., tj. przez 131 dni. Powyższe oznacza, zdaniem organu odwoławczego, iż zarządca drogi w sposób całkowicie usprawiedliwiony wymierzył stronie karę pieniężną w warunkach zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). W ocenie organu, wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, została wymierzona w prawidłowej wysokości zważywszy, że ustalono jej wysokość jako iloczyn zajętej powierzchni 34,22 m2, ustalonej wysokości opłaty 3,50 zł/m2 dziennie i 131 dni zajęcia terenu, dodatkowo powiększonej dziesięciokrotnie. Kolegium zwróciło uwagę, że imperatywne sformułowanie z art. 40 ust. 12 ustawy: "pobiera karę pieniężną" za zajęcie pasa drogowego oznacza obowiązek zarządcy drogi w zakresie wymierzenia tej kary w sytuacji stwierdzenia zaistnienia stanu faktycznego określonego w przepisie. Istotne przy tym jest, iż powód zajęcia pasa drogowego i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań.

Zdaniem organu, nie może przy tym budzić wątpliwości, iż adresatem takiej kary jest podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego lub na zlecenie którego dokonano zajęcia pasa drogowego, nie legitymując się w tym zakresie stosownym zezwoleniem zarządcy drogi. W niniejszej sprawie tym podmiotem jest A. na co wskazują dowody zgromadzone w sprawie.

Jako bezzasadne Kolegium uznało zarzuty zawarte w odwołaniu i w tym zakresie stwierdziło, że protokół z dnia [...] marca 2008 r. wraz z załączonymi do niego zdjęciami może stanowić dowód w sprawie, gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Domaganie się przez stronę zawiadomienia o terminie kontroli (z odpowiednim wyprzedzeniem) przeczyłoby idei kontroli. Co do zarzutu dopuszczenia się przez organ pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa ze względu na dużą rozbieżność czasową pomiędzy powzięciem informacji o niezgodnym z prawem zajęciu pasa drogowego ([...] marca 2008 r.) a wszczęciem postępowania w sprawie kary pieniężnej ([...] września 2009 r.) organ Kolegium stwierdziło, że nie było możliwe wcześniejsze wszczęcie postępowania w tej sprawie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją wydaną dopiero w dniu [...] lipca 2009 r. (nr [...]) przesądziło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, odmawiającej zajęcia pasa drogowego. Skoro zatem do tej daty nie było wiadome, czy skarżąca uzyska zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, brak było podstaw do procedowania przez organ w przedmiocie kary pieniężnej. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu dowodowym. Zarządca drogi w sposób wystarczający zgromadził materiał dowodowy, na podstawie którego stwierdzić można, iż w spornym okresie należąca do A. S.A. reklama z całą pewnością funkcjonowała w pasie drogowym. O czym stanowi protokół kontroli pasa drogowego oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna z dnia [...] marca 2008 r. Z kolei, odnośnie ustaleń w zakresie wielkości reklamy, organ podkreślił, że nie sposób przyjąć innej tezy niż ta, zgodnie z którą powierzchnia reklamy w stosunku do tej z okresu posiadanego zezwolenia zmieniłaby się. Trudno bowiem uznać, że strona zmieniałaby wielkość obustronnych tablic reklamowych w stosunku do tych, o zezwolenie na które wcześniej występowała. Poza tym wykonana w dniu [...] marca 2008 r. dokumentacja fotograficzna w zestawieniu z doświadczeniem życiowym wskazują, iż w pasie drogowym ul. W. funkcjonowały tablice reklamowe o typowej powierzchni, o jakiej funkcjonowały (funkcjonują) w innych rejonach W. Powierzchnia ta odpowiada zaś powierzchni reklamy, na jaką spółka wcześniej uzyskała zezwolenie. Natomiast co do wątpliwości spółki, czy dany teren stanowi pas drogowy wskazano, że lokalizacja spornej reklamy jest tą samą lokalizacją reklamy, o zezwolenie której spółka wcześniej się ubiegała. Skoro zatem skarżąca w przeszłości występowała z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie mając co do tego faktu wątpliwości (i zezwolenie to otrzymywała, uiszczając stosowną opłatę), trudno uznać za usprawiedliwione wątpliwości co do tej samej lokalizacji reklamy w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję A. ponowiła argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego.

Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm).

Skarga nie jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Podstawą zatem do wymierzenia kary pieniężnej, o której jest mowa w art. 40 ust. 12 powołanej ustawy, jest ziszczenie się jednej z przesłanek wskazanych w przepisie, której wystąpienie musi zostać wykazane przez zarządcę drogi w toku postępowania administracyjnego.

W postępowaniu w sprawie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podziela zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, wywody skarżącej w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. A. jednak tego nie dowiodła.

W sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego pod reklamę istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie, po wszczęciu postępowania organ wyznaczył termin oględzin spornej reklamy, jednakże w dniu ich przeprowadzenia - tj. [...] października 2009 r. nie stwierdzono już funkcjonowania tejże reklamy. Powyższa okoliczność nie oznaczała jednak niemożności ustalenia na podstawie innych dowodów, że reklama o określonych rozmiarach, w określonym terminie funkcjonowała w pasie drogowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył szereg dowodów na poparcie ustalenia, że adresatem decyzji powinna być skarżąca, że przedmiotowa reklama miała powierzchnię 34,22 mkw oraz funkcjonowała nielegalnie w pasie drogowym w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] klarownie i jasno wyłożyło w motywach decyzji proces myślowy polegający na subsumcji przepisów prawa materialnego w stosunku do zaistniałego stanu faktycznego. W sprawie ustalono, że skarżąca legitymowała się zgodą na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. J. (rej. [...]) w W. pod reklamę dwustronną o powierzchni ekspozycyjnej 34,22 mkw udzieloną pierwotnie na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], a następnie decyzją z [...] maja 2006 r. z terminem zajęcia do dnia [...] listopada 2007 r. Z wniosku A. opatrzonego datą [...] czerwca 2007 r. uzupełnionego pismem z [...] kwietnia 2008 r. (k.18) oraz argumentacji zawartej w odwołaniu od niekorzystnej dla spółki decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. wynika, że A. konsekwentnie stała na stanowisku, iż decyzja w sprawie wnioskowanego zezwolenia powinna być wydana na podstawie art. 38 uodp, gdyż dotyczy obiektu reklamowego nadal funkcjonującego w tym samym miejscu, na który spółka uzyskała w dniu 22 maja 2006 r. pozwolenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2008 r. zostało wniesione przez A. w dniu [...] lipca 2008 r., a skarżąca twierdzi w nim, że wnosi o wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego (w pasie drogi krajowej ul. W. w rej. ul. J. rej. [...]) w W. pod reklamę dwustronną o powierzchni ekspozycyjnej 34,22 mkw. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi błędu logicznego w rozumowaniu jeżeli twierdzi, że z powyższych faktów wynika, iż strona nieprzerwanie, poczynając od pierwszej decyzji zezwalającej aż do - przynajmniej sporządzenia wzmiankowanego odwołania - zajmowała pas drogowy pod sporną reklamę. Powyższe ustalenie jest dodatkowo wzmocnione przez brak wykazania przez A., iż zawiadomiła zarządcę drogi o usunięciu reklamy posadowionej na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. i przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, do czego zobowiązywał ją pkt 8 lit. i) załącznika Nr 2 do w.w. decyzji, stanowiący integralną część tej decyzji. Należy również zaakcentować, że skarżąca nie wykazała również, iż dokonała demontażu reklamy dwustronnej o powierzchni ekspozycyjnej 34,22 mkw umieszczonej w pasie drogi krajowej ul. W. w rej. ul. J. (rej. [...]) w W. w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] marca 2008 r. bez stosownego poinformowania o tym fakcie zarządcy drogi. Uwypuklić przy tym trzeba, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. A. była poinformowana przez organ, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczenia nośnika reklamowego, a jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć jest ryzykiem wnioskodawcy (v. pismo z dnia [...] marca 2008 r. k.15 akt adm.). Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany w trakcie wcześniejszych postępowań w sprawach administracyjnych dotyczących funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego mógł być wykorzystany na potrzeby niniejszego postępowania. Został bowiem zgromadzony legalnie, poszczególne dokumenty włączono do niniejszego postępowania (stały się dowodem z dokumentu), strona miała możliwość zapoznania się z nimi oraz odniesienia do ich treści. Wyraźne przy tym trzeba podkreślić, że wzmiankowany materiał wykorzystany dowodowo w rozpatrywanej sprawie dotyczy postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami ostatecznymi w których brała udział skarżąca, a zatem materiał ten był jej znany. Reasumując organ prawidłowo ustalił, że adresatem zaskarżonej decyzji jest A., a także, że sporna reklama której istnienie w pasie drogowym stwierdzono w dniu [...] marca 2008 r. miała te same parametry wielkościowe (powierzchnię), co reklama na którą strona skarżąca miała zezwolenie do dnia [...] listopada 2007 r. Odnosząc się do zakwestionowanych przez stronę dowodów w zakresie ustalonego przez organ terminu nielegalnego zajęcia przypomnieć należy, że zarządca drogi nałożył na A. karę pieniężną za okres od [...] listopada 2007 r. do [...] marca 2008 r. Przy czym początkowa data nielegalnego zajęcia jest pierwszym dniem wygaśnięcia uprawnień do zajmowania pasa drogowego na podstawie poprzedniej decyzji z dnia z [...] maja 2006 r. nr [...]. Natomiast jako datę końcową organ wskazał dzień, w którym jego pracownicy wykonując obowiązki służbowe, dokonali kontroli spornego pasa drogowego, podczas której stwierdzili funkcjonowanie w nim reklamy należącej do A. Na dowód powyższego sporządzono notatkę urzędową oraz dokumentację fotograficzną. Zdaniem Sądu, odwołanie się do zdjęcia jako dowodu wskazującego na fakt zajmowania pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. J. (rej. [...]) w W. na dzień [...] marca 2008 r. jest w niniejszej sprawie prawidłowe. W ocenie Sądu, dowód ten jest miarodajny, gdyż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia są dobrej jakości, pozwalają na ustalenie jaki obiekt jest na nim przedstawiony. Strona w żaden sposób nie zakwestionowała powyższego ustalenia. Nie podważyła prawdziwości zdjęć opatrzonych datą [...] marca 2008 r., a także nie wykazała, że na dzień [...] marca 2008 r. usunęła z tego miejsca reklamę dwustronną o powierzchni ekspozycyjnej 34,22 mkw. na którą posiadała zezwolenie udzielone w.w. decyzją z dnia [...] maja 2006 r.

Z kolei gdy chodzi o notatkę służbową znajdującą się w aktach sprawy, która dotyczy powyższego nośnika reklamowego stwierdzić należy, że katalog środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 § 1 k.p.a. nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody nie wymienione wyraźnie w tym przepisie. Może być więc takim dowodem również notatka służbowa. Przedmiotowa notatka została pozyskana w drodze legalnej, gdyż zarządca drogi realizując ustawowy obowiązek ochrony dróg, może dokonywać stosownego przeglądu podległych mu dróg. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu (zarządcy drogi) stwierdzą funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonej reklamy mogą sporządzić stosowną notatkę urzędową, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu z których nie sporządza się protokołu a które mają znaczenie dla sprawy lub w toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji pracownika, który dokonał takiej czynności. Skarżąca w toku niniejszego postępowania administracyjnego miała zapewniony czynny w nim udział, a zatem miała wgląd również do tej notatki oraz dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do tej notatki. Z tymi dowodami strona się zapoznała o czym świadczy treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z przedstawionych wyżej względów pogląd skarżącej wyrażony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że "dokumentacja zdjęciowa wraz z załączonym do niej protokołem z dnia [...] marca 2008 r. nie mogą być uznane za dowód w sprawie, zostały bowiem sporządzone z naruszeniem przepisów k.p.a. o protokołach" (v. str. 2 odwołania) nie może prowadzić do uwzględnienia skargi.

Jak już wyżej wspomniano, w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego nie było możliwości dokonać pomiaru spornej reklamy podczas czynności oględzin przeprowadzonych z udziałem strony w dniu [...] października 2009 r. (reklamy już wówczas nie było). W tej sytuacji, o czym już była mowa we wstępnej części niniejszych rozważań, organ mógł wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o inne dowody zebrane w sprawie. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta oznacza, że organ poprzez włączenie określonego źródła dowodowego do postępowania wyjaśniającego ma na celu uzyskanie określonego środka dowodowego, czyli dowodu istnienia lub nieistnienia określonego faktu, albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Dlatego zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względnie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Wyjątki w tym zakresie może wprowadzić tylko przepis szczególny przyznający pierwszeństwo niektórym dowodom. Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia. Prawo strony gwarantujące jej czynny udział w postępowaniu wyraża się zarówno w tym, że strona ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (art. 79 k.p.a.), ale także w tym, że ma prawo do czynnego kształtowaniu stanu faktycznego przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.). Należy też zwrócić uwagę, że ustanowione w art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony do wypowiedzenia się jest szerszym od prawa z art. 81 k.p.a., które obejmuje tylko prawo wypowiedzenia się do

przeprowadzenia dowodów (por. B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 3, Wyd. CH. Beck, W-wa 2000, str. 69-70). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wszystkie dowody zostały ocenione wszechstronnie a nie wybiórczo, natomiast wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu całościowa analiza zebranego materiału dowodowego dokonana przez organ w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. A. nie została zaskoczona decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ dokonał zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Skarżąca miała możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie, że w dniach od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. nie zajmowała pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. J. (rej. mostu P.) w W. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 mkw. Ze swoich uprawnień A. nie skorzystała. Skarżąca nie powołała się na żadne okoliczności czy dowody mogące ewentualnie zanegować poczynione przez organ ustalenia. Nie podjęła żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych.

Obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r. w sprawie II GSK172/07 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Jednocześnie należy podzielić stanowisko organu, że wobec toczącego się postępowania z wniosku A. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od [...] listopada 2007 r. do [...] maja 2009 r. (wniosek z dnia [...] czerwca 2007 r. k.7 akt adm.) wadliwe byłoby wszczęcie niniejszego postępowania o nałożenie kary pieniężnej już w dniu stwierdzenia funkcjonowania nielegalnej reklamy tj. 28 marca 2008 r. Gdyby bowiem organ wszczął już wówczas niniejsze postępowanie należałoby uznać, że takie postępowanie organu podważałoby elementarne zasady praworządności i zaufania obywatela do organów Państwa (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 128/08).

Postępowanie w sprawie wszczętej wyżej wymienionym wnioskiem zakończyło się decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2009 r., która negatywnie załatwiała wniosek A., tak więc prawidłowo wszczął postępowanie w niniejszej sprawie po tym dniu.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.