Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 689/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w zakresie dotyczącym K. W. oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w zakresie dotyczącym K. W..


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] uznał, że kwota wypłacona J. S., dalej zwanej: "skarżącą", na rzecz dziecka: K. W. w okresie od 01.04.2016 r. do 30.09.2017 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie jest nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym (pkt 1. decyzji) i zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego określonego w pkt. 1. w łącznej wysokości 9000,00 zł (pkt 2. decyzji). Ponadto poinformowano stronę, że zgodnie z art. 25 ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j.: Dz.U. z 2019r. poz. 2047), zwanej u.p.p.w.d., kwoty nienależnie pobranego świadczenia podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 1 ust. 2 i 3, art. 2 pkt 5,11,14,16, art. 5, art. 10, art. 18, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3, art. 28 u.p.p.w.d., w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż nienależnie pobrane świadczenie, zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d., oznacza świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Organ podał, że decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta T. przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na dzieci: K. W., D. W., M. W., M. W., zaś decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. przepisów art. 4 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.p.p.w.d., bowiem skarżąca nie będąc matką ani opiekunem faktycznym i prawnym K. W., nie była osobą uprawnioną do otrzymywania świadczenia wychowawczego na to dziecko.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Prezydent Miasta T. przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na dzieci: M. W., M. W., D. W. w kwocie po 500,00 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 2016-04-01 do 2017-09-30 oraz odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na: K. W. na ww. okres. Wobec powyższego organ stwierdził, że świadczenia wychowawcze, które zostały wypłacone za okres od 01.04.2016 r. do 30.09.2017 r. w łącznej kwocie 9 000,00 zł należy uznać za świadczenia nienależnie pobrane podlegające zwrotowi.

Odwołanie od wym. decyzji, pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., wniosła skarżąca, podnosząc, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z R. W., opiekunem prawnym K. W., i wychowuje z nim troje wspólnych dzieci oraz, że świadczenie wychowawcze było przeznaczane na potrzeby dzieci, w tym również K. , którą również traktuję jak córkę. Wyjaśniła, że podczas składania wniosków wspólnie z R. W. za każdym razem pisała oświadczenie, o tym, że prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d., art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 56), zwanej dalej: "kpa", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Na mocy przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu (tj. u.p.p.w.d.), z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zatem, w ocenie tut. Kolegium, niniejsza sprawa dotycząca okresu świadczeniowego 2016/2017 podlega rozpatrzeniu w oparciu o obowiązujący do dnia 30 czerwca 2019 r. przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy. W myśl tego przepisu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego.

Wobec wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. [...] maja 2016 r., spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d., w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego wypłaconego w okresie od 01.04.2016 r. do 30.09.2017 r. za świadczenie nienależnie pobrane.

W tych warunkach podniesione w odwołaniu okoliczności nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji i nie mogą zostać uwzględnione.

W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wskazała, że od 11 lat, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerem R. W. z którym wychowuje ich wspólne troje dzieci oraz córkę partnera, K. W., której biologiczna matka zmarła trzy dni po porodzie. Strona wyjaśniła, że od samego początku K. traktuje jak własną córkę i zawsze stara się wraz z partnerem aby wszystkie dzieci były traktowane równo, oraz aby K. nie odczuła się odrzucona czy tez inaczej wychowywana poprzez zaistniałą sytuację. Podkreśliła, że chodziłam z dziećmi na urodziny do ich koleżanek z klasy i wszyscy odbierają skarżącą, jako matkę K.. W momencie składania oświadczenia w [...] Centrum Pomocy Rodzinie w T. skarżąca była w pełni przekonana, że jako opiekun K., za zgodą i na prośbę partnera R. może wnioskować o pomoc na wszystkie nasze dzieci w tym K. W.. Oświadczenie przedstawiało realne wspólne podejście do dzieci w tym również K.. Wyjaśniła, że pieniądze jakie otrzymali na dzieci były przeznaczane na ich zapotrzebowania tj. odzież, artykuły szkolne, korepetycje, kosmetyki czy też różne atrakcje.

Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest dla niej bardzo bolesna, nie jest w stanie wygospodarować środków, z których miałaby tak wysoką kwotę zwrócić, albowiem wszystkie pieniądze zostały na bieżąco wydane na potrzeby K.. Pieniądze jakie otrzymywała na K. nie były marnotrawione, zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem. Ojciec K. uczestniczył w całej procedurze przyznania świadczeń na K., również składał oświadczenia.

Skarżąca podkreśliła, że w momencie składania oświadczenia w [...] Centrum Pomocy Rodzinie w T. była w pełni przekonana że jako opiekun K., za zgodą i na prośbę partnera R. może wnioskować o pomoc na wszystkie wspólnie wychowywane dzieci w tym K. W..

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2020 r., jest bezpośrednio związana ze skutkami decyzji SKO w T. z dnia [...] maja 2020 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszoinstancyjnego z dnia [...] maja 2016 r. przyznającej świadczenie. Istotną natomiast okolicznością dla przyznania świadczenia ocena, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że osobie sprawującej bieżącą pieczę na dzieckiem nie przysługuje świadczenie wychowawcze.

Materialnoprawną podstawę orzekania w zakresie zasadności wniosku w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.p.w.d. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10) ustawy, opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

Bezspornym jest, że skarżąca w przekonaniu, że spełnia formalne warunki (opiekuna faktycznego) do zawnioskowania o świadczenie wychowawcze na rzecz córki swego partnera K., złożyła wniosek w tym zakresie wraz z domaganiem się świadczenia wychowawczego na swoje pozostałe dzieci. Strona nie przysposobiła K., ani też nie zwróciła się z wnioskiem w tym zakresie.

SKO w T., wydając ww. decyzję z dnia [...] maja 2020 r., stwierdził, że skarżąca nie jest ani matką K., ani też jej opiekunem faktycznym, jak i prawnym, co oznacza, że nie spełniała kryteriów do przyznania świadczenia, określonych w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. Ta sama argumentacja została powtórzona przez Prezydenta Miasta T. w decyzji odmawiającej świadczenia z dnia [...] czerwca 2019 r.

Sąd dokonując w pierwszym rzędzie kontroli decyzji SKO w T. z dnia [...].05.2016 r., uznał, że została wydana z naruszeniem norm procesowych.

Sąd zauważył też, że Istotną w sprawie okolicznością był fakt, że skarżąca składając wniosek o świadczenie rodzinne m.in. na K. W., jako pierwsze dziecko na okres 2017/2018, zarejestrowany pod nr[...], podała na piśmie z [...].08.2017 r., informację o tym, że jej partner w 2016 r., otrzymał na córkę K. rentę rodzinną, płatną z ZUS od wielu lat do chwili obecnej (dowód: k. 31 akt administracyjnych załączonych do sprawy II SA/Bd 688/20). Podobną informację, skarżąca podała, składając wniosek na świadczenie wychowawcze na K. W. na okres 2016/2017, w piśmie z [...].04.2016 r., ujawniła następującą informację: "sytuacja zawodowa mojego partnera nie uległa zmianie nadal jest osobą bezrobotną zarejestrowaną PUP bez prawa do zasiłku partner otrzymuje rentę rodzinną córka K. W. otrzymała w 2014 r. stypendium szkolne wszystkie dokumenty znajdują się w dziale świadczeń rodzinnych" (dowód: k. 32 akt administracyjnych). Pierwsza z przytoczonych informacji wskazuje, że skoro K. W. otrzymuje rentę rodzinną, to jedno z jej rodziców nie żyje, a ponieważ nosi nazwisko partnera skarżącej, to rodzicem tym nie jest skarżąca. Informacja ta o ww. wskazanej treści była znana organowi dopiero [...].08.2017 r., a więc już po przyznaniu świadczenia na rzecz K. decyzją z dnia [...].05.2016 r. Przed tą decyzją znana była natomiast organowi informacja skarżącej z [...].04.2016 r. Pismo skarżącej nie zawierało znaków interpunkcyjnych, więc podane w nim treści mogły budzić wątpliwości. Co jednak istotne w ww. piśmie skarżąca odwołała się do pełnych informacji w opisywanym zakresie, które są zawarta w dokumentach znajdujących się w dziale świadczeń rodzinnych.

SKO w T. dysponując aktami obu postępowań, tj. w zakresie wniosku o świadczenie wychowawcze na okres 2016/2017 oraz na okres 2017/2018, wydając decyzję z dnia [...] maja 2019 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2016 r., nie wzięło pod uwagę ww. informacji przedstawionych przez skarżącą. Informacje te były istotne z tego powodu, ponieważ obowiązkiem organu I instancji była znajomość całych akt postępowania, w tym całej dokumentacji przekazanej przez stronę, na którą powołuje się w piśmie z [...].04.2016 r. W sytuacji istnienia dokumentów świadczących przed datą przyznania świadczenia wychowawczego decyzją z [...].05.2016 r. o podbieraniu przez partnera skarżącej renty rodzinnej na K., z tytułu śmierci jej matki, na organie I instancji ciążyłby obowiązek procesowego wykorzystania tej informacji w postaci poinformowania skarżącej o obowiązku zaopatrzenia wniosku w podpis osoby uprawnionej w ramach art. 9 w zw. z art. 79 a § 1 kpa. Pominięcie takich działań stwarza sytuację, wydania decyzji przyznającej świadczenie z dnia [...].05.2016 r., nie tylko z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ale w pierwszym rzędzie z naruszeniem przepisów proceduralnych, co w istocie było przyczyną wydania decyzji o przyznaniu świadczenia bez uzupełnienia wniosku o podpis ojca K.. Tych okoliczności i ich oceny w kontekście skutków akceptowalności decyzji z dnia [...].05.2016 r. w państwie prawa (o czym dalej), SKO w T. nie wzięło pod uwagę wydając decyzję z dnia [...] maja 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej świadczenie z dnia [...].05.2016 r. Rozważania organu nadzoru nie mogły być więc pełne, albowiem pominęły naruszenie prawa procesowego w sposób mogący mieć zasadniczy wpływ na treść decyzji rozstrzygającej wniosek o świadczenie wychowawcze na rzecz K.. Ponadto rozważania organu nadzoru zawarte w ww. decyzji nie dość, że skupiły się jedynie na aspekcie naruszenia prawa materialnego, to poza tym pominęły zagadnienie, iż wykładnia pojęcia opiekuna faktycznego, a więc osoby, której przysługuje świadczenie wychowawcze nie jest w orzecznictwie jednolita. W wielu bowiem orzeczeniach kwestionuje się wykładnię literalną przepisu art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., stanowiącą, że za opiekuna faktycznego dziecka, należy uznawać osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. W orzeczeniach tych zwraca się uwagę, że charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do niego. Jak wskazują, świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Stwierdza się, że przepisy u.p.p.w.d., w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa i dlatego w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów opiekuna dziecka należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10) u.p.p.w.d. Podnosi się, że niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2017 r., sygn. III SA/Kr 1140/17, wyrok WSA w Łodzi z 14 września 2017 r., sygn. II SA/Łd 566/17, wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r., sygn. VIII SA/Wa 833/16, dostępne w bazie CBOiS). Z powyższego wynika, że istnieje spór co do wykładni ww. przepisu, a należy pamiętać, że jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, rażąco wadliwie wydaną decyzję cechować winno to, że obraza przepisów na podstawie których jest wydana jest oczywista (nie wynika z wadliwej wykładni). Ten konieczny element rozważań organu nadzoru został całkowicie pominięty.

Ponadto, co nie mniej ważne, należy też stwierdzić, że orzecznictwo w sposób jednolity przyjmuje, iż do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a po drugie, uznanie, że jej skutki nie są akceptowalne w państwie prawa. SKO w T. w decyzji z dnia [...] maja 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej świadczenie z dnia [...].05.2016 r., kwestię tę całkowicie pominęło i to w sytuacji wskazanego wyżej orzecznictwa odwołującego się do art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka.

Przy problemie oceny skutków Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).

W kwestii tej oceny ma również znaczenie i fakt, że brak poinformowania skarżącej o braku wniosku w postaci konieczności zaopatrzenia go w podpis ojca K., spowodował wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia, której adresatką jest skarżąca, na skutek błędu organu. Stwierdzenie nieważności tej decyzji - pomimo wcześniej zaistniałego błędu organu – nie chroni skarżącej przed obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co wynika z art. 25 ust. 2 a pkt 3 u.p.p.w.d., który to przepis daje jedynie podstawę do zaniechania naliczania odsetek ustawowych za opóźnienie.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy stwierdzić, że ww. decyzja z dnia [...] maja 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej świadczenie z dnia [...].05.2016 r., nie zawiera niezbędnej analizy przesłanek stwierdzenia nieważności i z tego względu winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwarza to z kolei konieczność uchylenia decyzji, które zostały wydane w jej następstwie, tj. pozostałych decyzji objętych sentencją wyroku.

Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.