Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 17/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie żądania
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 1, art. 161 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 22 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 roku sprawy ze skargi Ł. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 12 września 2016 r. Nr XXIV/91/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w gminie Koluszki 1. umarza postępowanie w zakresie żądania dotyczącego działki ewidencyjnej numer [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części. LS


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. Ł. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 12 września 2016 r. nr XXIV/91/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w gminie Koluszki. Wspomnianą uchwałę zaskarżył w części tj. w zakresie § 25 ust. 3 pkt 3 i 4. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) poprzez brak uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności oraz brak zważenia interesu prywatnego i publicznego. Wskazał także na naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji polegającego na preferowaniu interesów części mieszkańców obszaru objętego zaskarżoną uchwałą kosztem interesu skarżącego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części, tj. uchylenie § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi wyjaśniono, że w dniu 25 kwietnia 2013 r. Ł. K. zwrócił się do Burmistrza Koluszek z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie 150 DJP, później ograniczonego do 138 DJP. Jest on właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości Felicjanów, gmina Koluszki, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] z obrębu [...]. Rada Miejska w Koluszkach podjęła w dniu 18 listopada 2013 r. uchwałę nr XXXVII/137/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w gminie Koluszki. W dniu 27 marca 2014 r. skarżący skierował do Burmistrza Koluszek wniosek do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zwrócił się o uwzględnienie w planie możliwości realizacji obiektów inwentarskich (kurnika, chlewni), magazynowych, magazynowo - składowych, garaży, silosów oraz wiat rolniczych. Zagospodarowanie terenu Katarzynów i Felicjanów charakteryzuje się rozmieszczeniem zabudowań mieszkalnych przy drogach, natomiast pozostałe grunty przeznaczone są pod zabudowę zagrodową. Wobec tego nie ma żadnego uzasadnienia dla ograniczania przedsięwzięcia inwestora, polegającego na rozbudowie kurnika, zwłaszcza, że inwestycja zlokalizowana jest na działce sąsiadującej z działką zabudowaną kurnikiem. Uchwała z dnia 18 listopada 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w gminie Koluszki została uchylona uchwałą Rady Miejskiej z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr XLIII/79/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów, która w niewielkim stopniu zmieniła obszar, który ma zostać objęty planem miejscowym. Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała wprost, że intencją przystąpienia do sporządzenia planów było ograniczenie możliwości realizacji w granicach obszaru objętego planem, dużych obiektów inwentarskich potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców. Przystąpienie do sporządzenia planu związane było z obawami mieszkańców wobec zamiarów realizacji dużych obiektów na terenie wsi Katarzynów i Felicjanów. Uchwała ta została przez skarżącego zaskarżona do sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/ŁD 777/14), który w dniu 16 lutego 2015 r. wskazał na przedwczesność na tym etapie postępowania planistycznego. Stosownie do § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 miejscowego planu dla terenów obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, oznaczonego symbolem 1 PR, ustala się zakaz budowy nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), dopuszcza się zachowanie z możliwością przebudowy, niepowodującej zwiększenia osady, istniejących obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Wprowadzono więc ograniczenie wielkości obiektów przeznaczonych na chów kurzych brojlerów do 10 DJP, czyli do 2500 sztuk zwierząt. Wobec uchwalenia miejscowego planu naruszającego prawo skarżący wezwał Radę Miejską w Koluszkach pismem z dnia 19 października 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 27 października 2016 r. Rada Miejska w Koluszkach odmówiła usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego zapis § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 miejscowego planu uniemożliwia realizację przedsięwzięcia w Felicjanowie, czym narusza jego interes prawny. Dla obrębu [...], mimo że znajduje się on w odległości zaledwie kilku kilometrów od Felicjanowa, nie została natomiast przyjęta analogiczna uchwała. W obrębie Felicjanów, inwestor zamierza jedynie rozszerzyć istniejąca już działalność w zakresie prowadzenia fermy drobiu, co ma polegać na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie do 138 DJP (34 500 sztuk zwierząt). Natomiast w obrębie [...] A Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "A") zmierza do wybudowania na powierzchni ponad 8 ha aż 10 kurników o obsadzie 2 520 DJP oraz 2 100 DJP, co daje łącznie 1 155 000 sztuk zwierząt, czyli ponad 33-krotnie więcej niż obejmować miałaby ferma skarżącego. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała różnicuje możliwości inwestycyjne w obrębie jednej gminy, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i świadczy o nadużyciu władztwa planistycznego. Naruszony został zatem art. 2 oraz 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że preferowany jest interes części mieszkańców obszaru objętego projektem planu miejscowego oraz interes innego inwestora, kosztem interesu skarżącego. Wskazał, że jego nieruchomość sąsiaduje z działkami ewidencyjnymi, na których znajdują się budynki inwentarskie służące do chowu na skalę przemysłową (kurnik i chlewnia), co oznacza, że inwestor spełnia warunek dobrego sąsiedztwa wymagany dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skoro w Felicjanowie istnieją już budynki inwentarskie to powstanie nowego obiektu nie zmieniłoby sposobu zagospodarowania tego terenu, przy czym organy planistyczne powinny przy sporządzaniu planu miejscowego brać pod uwagę aktualne i rzeczywiste zagospodarowanie terenu. Zdaniem skarżącego takie ograniczenie narusza ponadto art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Co więcej, organy planistyczne nie wskazały, na czym polega nadrzędność interesu ogółu nad interesem prywatnym w odniesieniu do zagospodarowania nieruchomości, której właścicielem jest inwestor, czym naruszyły także art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koluszkach wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu zarzut nieuwzględnienia wymogów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje swojego uzasadnienia w zapisach planu. Zgodnie z uzasadnieniem do uchwały prawo własności uwzględniono poprzez kształtowanie zagospodarowania w sposób racjonalny, możliwie w jak najmniejszym stopniu ingerującym w prawo własności, uzasadnionym wymogami ochrony środowiska i ładu przestrzennego. Zapisy uchwały w żaden sposób nie ingerują w istotę prawa własności skarżącego. Jednakowe ograniczenia zostały wprowadzone w stosunku do wszystkich nieruchomości w obszarze, w konsekwencji czego, zdaniem organu, nie sposób się zgodzić ze skarżącym, iż naruszono zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zamiarem wzniesienia obiektu hodowlanego, który bez wątpienia będzie wpływał na przydatność pod zabudowę terenów w jego otoczeniu - nieproporcjonalnego w stosunku do interesów innych osób korzystania z własności. Funkcjonowanie kurnika o planowanej obsadzie 138 DJP w obszarze zabudowy wsi będzie źródłem emisji zapachów do środowiska, które powszechnie uznane są za nieprzyjemne - odorowe. Emisja odorów pomijana jest w ocenie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko ze względu na brak unormowań ustawowych w zakresie standardów jakości środowiska w zakresie zapachu. Informacje przestawiane w raportach o ograniczeniu oddziaływania tego typu przedsięwzięć do terenu działki, na której są lokalizowane, pod względem prawnym nie mogą być kwestionowane. Niewywiązywanie się przez organy państwa z konstytucyjnego obowiązku ochrony środowiska (art. 5 Konstytucji), określenia m.in. norm emisji zapachów, nie zwalnia organów gminy z ciążącego na nich obowiązku ochrony środowiska w tym ochrony mieszkańców przed ekspozycją na oddziaływanie substancji zapachowych powszechnie uznawanych za nieprzyjemne, wpływających na stan zdrowia mieszkańców - podrażnienie dróg oddechowych, samopoczucie. Na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], sąsiadującej z działkami skarżącego, będącej własnością jego rodziców, funkcjonuje kurnik będący źródłem uciążliwości zapachowych, których doświadczają mieszkańcy wsi Felicjanów i Z.. Realizacja kolejnego takiego obiektu intensyfikowałaby zatem uciążliwości zapachowe w obszarze wsi. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zważono interes prywatny i publiczny. Interes publiczny uwzględniono wprowadzając rozwiązania w planie ograniczające uciążliwości dla mieszkańców poprzez ustalenie przeznaczenia terenów oraz ich zasad zabudowy i zagospodarowania oraz zakaz lokalizacji obiektów, które mogą stanowić uciążliwość dla mieszkańców - § 8 pkt 2 i 3 oraz § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały. Interes mieszkańców wsi Felicjanów i Z. jako lokalnej społeczności zbieżny jest przy tym z interesami prywatnymi większości właścicieli nieruchomości. Za bezzasadny organ uznał też zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ustalenia planu w sposób jednakowy, równy, zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej, dotyczą wszystkich właścicieli nieruchomości w obszarze. Żaden z właścicieli nie jest preferowany. Na żadnej działce w obszarze planu nie ma możliwości lokalizacji nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Ponadto, Burmistrz Koluszek zgodnie z wymogiem art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykonał analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów Katarzynów i Felicjanów w gminie Koluszki oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla miasta i gminy Koluszki. W analizie wskazano m.in. na problem funkcjonowania i lokalizacji w obszarze obiektów chowu i hodowli zwierząt stanowiących uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej. Organ nie zgodził ze stwierdzeniem, że lokalizacja obiektów hodowlanych poza pasmem zabudowy wsi zlokalizowanym wzdłuż drogi pozostanie bez wpływu na funkcjonująca tam zabudowę mieszkaniową. Fakt funkcjonowania już istniejącego kurnika, będącego własnością rodziców skarżącego, który stanowi uciążliwość dla mieszkańców, nie może być argumentem za wprowadzeniem kolejnego uciążliwego obiektu potęgującego pogorszenie warunków zamieszkiwania w obszarze planu. Poza tym uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...] i części obrębu [...] w gminie Koluszki nie została podjęta w celu, jak wskazuje skarżący, zablokowania zamierzeń budowlanych takich jak planowana przez niego inwestycja. Jedną z intencji podjęcia uchwały było wprowadzenie ograniczeń w zakresie lokalizacji w obszarze dużych obiektów inwentarskich potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców. Za pozostające bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy organ uznał powołane w skardze okoliczności, które nie dotyczą one obszaru objętego Uchwałą. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...] i części obrębu [...] w gminie Koluszki została podjęta m.in. w odpowiedzi na liczne wnioski mieszkańców obawiających się pogorszenia ich warunków życia w związku z planowaną inwestycją. Inwestycje planowane do lokalizacji na terenie obrębów [...] nie wywołują natomiast konfliktów przestrzennych i tym samym konfliktów społecznych. W opinii organu determinacja skarżącego w zakresie lokalizacji planowanej inwestycji na działkach w obrębie [...] położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji, gdy dysponuje on ponad 50 ha gruntów rolnych w obszarze gminy, na których lokalizacja tego typu obiektu nie narażałaby na uciążliwości mieszkańców, stanowi emanację stawiania swojego prywatnego interesu nad dobro ogółu i dalekie jest od zasad współżycia społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w zakresie żądania dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] podlegało umorzeniu, a w pozostałej części skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotowa skarga wywiedziona została w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że na gruncie powyższej regulacji "legitymacja skargowa" została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniach administracyjnych (uregulowanych np. w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej) - w których stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., o sygn. akt II FSK 817/14; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna.

W treści skargi wskazano, że skarżący kwestionuje zaskarżoną uchwałę w zakresie § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 jako właściciel działek o nr ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] w obrębie [...]. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego wyjaśnił jednak, że działka nr [...] nie graniczy z działkami o nr [...] i [...] i nie obejmuje jej swymi zapisami zaskarżona uchwała, wobec czego cofnął skargę w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. W związku z powyższym oświadczeniem, Sąd uznał za skuteczne i dopuszczalne cofnięcie skargi i na tej podstawie umorzył postępowanie w zakresie żądania dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] (art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Interesem prawnym w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały skarżący legitymuje się jako właściciel działek nr [...] i [...], obręb [...], położonych na obszarze objętym zapisami kwestionowanego planu. Zdaniem skarżącego § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącego oraz brak zważenia interesu prywatnego i publicznego, nadto narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez preferowanie interesu publicznego kosztem interesu skarżącego, a tym samym naruszenie zasady równego traktowania obywateli.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w pierwszej kolejności wypada wskazać, że działki należące do skarżącego tj. dz. [...] i [...] (obręb [...]) położone są na terenie oznaczonym w planie jednostką 1PR. Szczegółowe ustalenia przeznaczenia tego terenu reguluje powołany § 25 uchwały. W ust. 1 tego paragrafu dla terenu obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, oznaczonego symbolem 1PR, ustalono przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne w gospodarstwach rolnych i hodowlanych oraz dopuszczalne: obiekty socjalne związane z obsługą obiektów o przeznaczeniu podstawowym. W ust. 2 określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W ust. 3 określono szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu poprzez ustalenie: zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem pkt 4 (pkt 1), w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku terenu nie zalicza się do żadnego z rodzajów terenów podlegających ochronie (pkt 2), zakaz budowy nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) (pkt 3), dopuszcza się zachowanie z możliwością przebudowy, niepowodującej zwiększenia obsady, istniejących obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) (pkt 4). W ust. 4-8 określono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zasady obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej, zasady obsługi komunikacyjnej terenu, zasady dotyczące sposobu i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu oraz stwierdzenie, że w związku z uchwaleniem planu nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości mogący stanowić podstawę do pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej uchwały w zakresie § 25 ust. 3 pkt 3 i 4, bowiem zapisy te uniemożliwiają mu rozbudowę kurnika.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika z nich, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Władztwo planistyczne gminy stanowi natomiast uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne nie może cechować się dowolnością, nie może przekraczać granic uznania planistycznego. Aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności.

W świetle powyższego warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla oceny czy treść kwestionowanych zapisów uchwały nie narusza granic władztwa planistycznego należy sięgnąć od argumentów, jakie legły u podstaw przyjętego w planie rozwiązania.

Zdaniem Rady Miejskiej w Koluszkach, prawo własności uwzględniono poprzez kształtowanie zagospodarowania w sposób racjonalny, możliwie w jak najmniejszym stopniu ingerującym w prawo własności, uzasadnionym wymogami ochrony środowiska i ładu przestrzennego. Zapisy uchwały wprowadzają jedynie ograniczenia w prawie dysponowania własnością na cele budowlane, przy czym uwarunkowane one były zamiarem ograniczenia rozwoju dużych obiektów inwentarskich m.in. obiektów chowu i hodowli zwierząt mogących stanowić potencjalne źródło uciążliwości dla mieszkańców (szczególnie w zakresie emisji zapachów). Powyższe uzasadnienie stanowiska organu wynika już z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizie tej podkreślono także, że ze względu na położenie w pobliżu miasta oraz ze względu na niską jakość gleb postępuje stopniowa marginalizacja funkcji rolniczej zabudowy wsi na rzecz rozwoju funkcji mieszkaniowej. Większość "zabudowy zagrodowej" albo nie jest wykorzystywana na cele rolnicze albo funkcje rolnicze ograniczone są wyłącznie do przechowywania maszyn i płodów rolnych. Chów i hodowla zwierząt występuje na kilku działkach, przy czym w większości są to obiekty o małej obsadzie. Wprowadzone ograniczenia w zakresie uciążliwych obiektów hodowlanych były ponadto podyktowane licznymi wnioskami mieszkańców wsi Felicjanów i Z.. Realizacja kolejnych obiektów intensyfikowałaby uciążliwości zapachowe w obszarze wsi.

Ponadto, rację przyznać także należy Radzie Miejskiej, że wprowadzone zapisy nie naruszają zasady równości wobec prawa, skoro wprowadzają ograniczenia w stosunku do wszystkich nieruchomości w obszarze danej jednostki planistycznej.

Co więcej, kwestionowane zapisy planu miały na celu ustalenie przeznaczenia terenów zgodnego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 23 października 2006 r. nr XLI/48/2006. Studium posługuje się dla obszaru działek skarżącego symbolem "Z". Są to tereny rolnicze wskazane do zalesienia z rozproszoną zabudową zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną (rozdz. 5.2.6.). Obszar ten według studium jest preferowany do marginalizacji funkcji rolnej, rozwoju funkcji przyrodniczych – realizacji zalesień oraz rozwoju funkcji rekreacyjnych (gospodarstwa agroturystyczne) i mieszkaniowych. Nie ma przy tym wątpliwości, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu panu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 tej ustawy), zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały).

Zdaniem Sądu, uwzględnienie wszystkich powyższych okoliczności pozwala stwierdzić, że zaskarżone przepisy uchwały nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącego do przedmiotowego terenu. Jak wynika z akt sprawy przyjęte założenia dotyczące wprowadzenia na obszarze jednostki planistycznej 1 PR ograniczenia dotyczące obiektów chowu i hodowli zwierząt nie było działaniem arbitralnym.

W związku z powyższym skarga w zakresie żądania dotyczącego działek nr [...] i [...], obręb [...], jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w oparciu o art. 151 P.p.s.a w punkcie 2 wyroku.

W punkcie 1 wyroku wobec cofnięcia skargi w części, na podstawie art. 60 oraz art. 161 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie żądania dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...].

a.tp.