Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1927/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Postępowanie w sprawie opłat adiacenckich, chociaż związane jest wynikiem postępowania podziałowego /wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem/, to jednak jest postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości.

Jeżeli zatem postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej zostało wszczęte już po wejściu w życie uchwały rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to mimo że uchwała ta podjęta została po wydaniu decyzji w sprawie podziału nieruchomości, nie można mówić o jej retroaktywnym stosowaniu. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 6 Kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to znaczy prawa obowiązującego w momencie rozstrzygania przez nie sprawy administracyjnej.

2. Fakultatywność wydawania decyzji na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ sprowadza się do tego, że mimo zaistnienia przesłanki wzrostu poprzedniej wartości nieruchomości organ nie musi /"decyzja związana"/, a jedynie może ją wydać. Skoro jednak z tej możliwości skorzystał, to ma obowiązek wyjaśnić, czym kierował się dokonując takiego wyboru. Wybór takiego rozstrzygnięcia musi być poprzedzony wszechstronnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

TEZY

1. Postępowanie w sprawie opłat adiacenckich, chociaż związane jest wynikiem postępowania podziałowego /wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem/, to jednak jest postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości.

Jeżeli zatem postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej zostało wszczęte już po wejściu w życie uchwały rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to mimo że uchwała ta podjęta została po wydaniu decyzji w sprawie podziału nieruchomości, nie można mówić o jej retroaktywnym stosowaniu. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 6 Kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to znaczy prawa obowiązującego w momencie rozstrzygania przez nie sprawy administracyjnej.

2. Fakultatywność wydawania decyzji na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ sprowadza się do tego, że mimo zaistnienia przesłanki wzrostu poprzedniej wartości nieruchomości organ nie musi /"decyzja związana"/, a jedynie może ją wydać. Skoro jednak z tej możliwości skorzystał, to ma obowiązek wyjaśnić, czym kierował się dokonując takiego wyboru. Wybór takiego rozstrzygnięcia musi być poprzedzony wszechstronnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Tomasz Zbrojewski /spr./, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1369/02 w sprawie ze skargi Stanisława Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 12 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

OSK 1927/04

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2004 r., wydanym w sprawie, II SA/Łd 1369/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Stanisława Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 12 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta S. z dnia 6 czerwca 2002 r., (...).

Rozstrzygnięcie powyższe podjęte zostało w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2002 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., z dnia 6 czerwca 2002 r., którą ustalono dla Stanisława Z. opłatę adiacencką w kwocie 6 558 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z podziałem nieruchomości położonej w S. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 50, o powierzchni 3,2972 ha.

W wyniku podziału powstało 6 działek, z których 4 są przeznaczone na cele budowlane, jedna wchodzi w skład drogi dojazdowej do obsługi działek, natomiast pozostała część nieruchomości przeznaczona jest pod tereny upraw polowych i ogrodniczych bez prawa tworzenia nowych siedlisk. Stawkę procentową opłaty ustaliła Rada Miasta S. na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, w drodze uchwały, z dnia 25 maja 2000 r., na poziomie 20 % różnicy wartości nieruchomości przed jej podziałem i po dokonaniu podziału. Obowiązek uiszczenia tej opłaty ciąży, na osobie, będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie właścicielem był Stanisław Z. Różnicę w wartości nieruchomości, ustalono ostatecznie, po dwukrotnym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym na kwotę 32 790 zł. Przyjęto, że wzrost wartości dotyczy tylko tej części nieruchomości, która została podzielona na działki budowlane. Wartość działki wydzielonej pod drogę nie uległa zmianie bowiem jest to droga wewnętrzna, do której nie ma zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Została ona wydzielona jako droga dojazdowa do obsługi pozostałych działek tak by mogły one funkcjonować jako działki budowlane.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia Stanisław Z. podniósł, że przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do sytuacji, gdy działki gruntu wydzielane są wyłącznie pod drogi publiczne. W jego sprawie doszło jedynie do wydzielenia drogi wewnętrznej, dlatego przepis stanowiący podstawę wydania decyzji nie ma zastosowania. Do wydzielenia gruntu pod drogi wewnętrzne ma zastosowanie norma art. 99 ustawy, w której nie ma mowy o opłacie adiacenckiej.

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, przyjmując że zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką, jeśli w wyniku pewnych zdarzeń /budowa infrastruktury technicznej, podział bądź scalenie albo podział nieruchomości/ wzrośnie wartość nieruchomości. Opłata wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości uregulowana jest w treści art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzy poprzednie ustępy tego artykułu regulują zaś wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne i odszkodowanie za ten grunt. Umieszczenie w ust. 4 art. 98 ww. ustawy regulacji dotyczącej przedmiotowej opłaty może być odczytane jako dotyczące tylko przypadków, gdzie wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne. Jednak w zestawieniu z definicją samej opłaty adiacenckiej, zamieszczonej w art. 4 ust. 11 ustawy, unormowanie zawarte w art. 98 ust. 4 wskazuje, że obciążenie opłatą dotyczy wszystkich podziałów nieruchomości. Pominięcie wszystkich tych sytuacji, gdzie nie był wydzielony grunt pod drogę publiczną stwarzałoby sytuację nierównego traktowania podmiotów w przedmiocie obciążenia tą opłatą. Dlatego też zarzuty podniesione w odwołaniu należało uznać za niezasadne.

Powyższą decyzję Stanisław Z. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołując się do treści art. 4 ust. 11, skarżący podniósł, iż przyzwolenie na podział działek, jest atutem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wpływającym na wartość dzielonej nieruchomości i nie może być przeniesiony na rzecz opłaty adiacenckiej, jak to zrobiono w zaskarżonej decyzji. Organ nie poniósł z tego tytułu żadnych kosztów i dlatego nie powinien żądać uiszczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego.

Sąd wskazał na konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie o poprawność zastosowania przez organy administracji przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji.

Jego zdaniem, treść normatywna tego przepisu odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy Rozdziału 1 Działu III ww. ustawy, zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę na nieprecyzyjność tego przepisu w porównaniu do regulacji dotyczących innych opłat adiacenckich, jak chociażby z tytułu scalania i podziału nieruchomości. Przyczyną owej nieprecyzyjności jest to, iż uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu zostało zamieszczone w artykule, którego trzy pierwsze ustępy regulują sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem. Tymczasem należy, według Sądu I Instancji przyjąć, iż normatywna treść art. 98 ust. 4 ustawy ma walor ogólniejszy, albowiem odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią art. 92-98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym niemniej jest oczywiste, że taki sposób unormowania określonej materii może prowadzić do sporów interpretacyjnych /por. uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r.; OPK 8/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 15, Komentarz pod redakcją J. Szachułowicza, W-wa 2003, s. 279-280/.

Wykładnia powyższego przepisu dokonana w skardze, a zmierzająca do wykazania, iż istnieje luka prawna niepozwalająca na gruncie tegoż przepisu na ustalenie opłaty adiacenckiej, jak tylko w razie dokonania podziału nieruchomości w celu wyodrębnienia drogi publicznej, nie jest możliwa, do zaakceptowania. Wykładnia gramatyczna wskazanego przepisu wbrew temu, co twierdzi skarżący, daje precyzyjny obraz tego, jaki jest zakres stosowania powyższej regulacji, bez konieczności stosowania innych metod interpretacyjnych. Przede wszystkim decyduje o tym fakt umieszczenia owego przepisu w ramach tej jednostki redakcyjnej, jaką jest rozdział zatytułowany "Podział nieruchomości". Drugorzędne znaczenie ma z kolei usytuowanie go w ustępie 4 art. 98. Brak bowiem nawiązania w treści tegoż przepisu do wcześniejszych ustępów art. 98 omawianej ustawy ma znaczenie decydujące dla uznania generalnego charakteru owej normy prawnej. W tej sytuacji zarzut skarżącego o braku podstaw prawnych do zastosowania art. 98 ust. 4, Sąd uznał za niezasadny.

W dalszej części rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę na zagadnienie "retroaktywności" działania prawa w sytuacji, gdy w okresie między wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej został zmieniony przepis art. 98 ust. 4 powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie, w dacie podziału nieruchomości obowiązywał przepis nieprzewidujący ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej, lecz jedynie zezwalał /a nie nakazywał/ na ustalenie spornej opłaty w kwocie nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Organ właściwy, był zatem uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia w kwestii stawki procentowej w skali od 0% do 50 % różnicy wartości nieruchomości. Okoliczność ta, mogła stanowić dla strony, podstawę do wystąpienia z wnioskiem o zaniechanie ustalenia stosownej opłaty. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przed podjęciem przez stronę właścicielską "decyzji" o podziale swej nieruchomości zostaje dokonana swoista analiza finansowa, odnosząca się z jednej strony do zysków jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej.

Według Sądu, jeżeli w dacie podziału nieruchomości strona właścicielska mogła przeprowadzić kalkulację, co do skutków finansowych tej czynności li tylko na podstawie pierwotnej wersji przepisu art. 98 ust. 4 powołanej ustawy, upoważniającego wówczas

do /ewentualnego/ ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu przez organ do tego właściwy, w skali od 0 do 50 % różnicy wartości nieruchomości, to ostateczne ustalenie i naliczenie tej opłaty już po wejściu w życie nowelizacji wskazanego przepisu, obligującej organ orzekający do sztywnego stosowania stawki procentowej, ustalonej w określonej wysokości w drodze uchwały rady gminy, powinno być uznane za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla strony postępowania administracyjnego. Działanie takie winno być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której stanowi art. 2 Konstytucji RP.

Sąd uznał również, iż podstawą naliczenia opłaty nie może być 3 letni okres dopuszczalności naliczenia opłaty, o którym mowa w art. 145 pkt 3 omawianej ustawy. Okres ten dotyczy bowiem zupełnie innego elementu podstawy prawnej umożliwiającej ustalenie opłaty adiacenckiej, a mianowicie zakreśla okres, w którym można dokonać ustalenia owej opłaty ale wyłącznie przy założeniu, że w chwili wystąpienia podstawowej przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem były spełnione także pozostałe kryteria ustalenia opłaty, w tym obowiązywały procentowe stawki opłaty ustalone uchwałą rady gminy.

Ponadto, dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, istotne znaczenie miała, według Sądu, kwestia fakultatywności podjętej decyzji. W treści przepisu art. 98 ust. 4 ustawy znajduje się określenie "może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką". Z przepisu tego wynika, że od uznania organu będzie zależeć, czy ostatecznie nastąpi obciążenie danego podmiotu przedmiotową opłatą. W omawianym unormowaniu nie określono granic występującego tam uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest zobowiązany zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kpa załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków /por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 820/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 57/. Decyzje uznaniowe wymagają więc szczegółowego, wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby, że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień. Owe rozważania są konieczne przede wszystkim po to, by uniknąć zarzutu, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Tego rodzaju rozważań decyzje organu I jak i II instancji jednak nie zawierają, co uniemożliwiło dokonanie w pełnym zakresie sądowej kontroli kwestionowanych decyzji. Jeżeli właściciel podzielonej nieruchomości ma uzyskać określone korzyści z faktu dokonania podziału nieruchomości, to szczególnie wnikliwego rozważenia wymagała kwestia tego, czy w ogóle należy skorzystać z uprawnień do ustalenia przedmiotowej opłaty. Konieczność takiej analizy płynie bowiem wprost z fakultatywnie zapisanych w treści art. 98 ust. 4 omawianej ustawy kompetencji organu oraz z braku wskazania w tym przepisie normatywnych granic uznania administracyjnego.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja posiadają wadliwość uniemożliwiającą pozostawienie ich w obrocie prawnym.

Od powyższego wyroku, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Jako podstawę prawną skargi kasacyjnej strona podała naruszenie prawa materialnego - art. 98 ust. 4 i 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 1 par. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na dokonaniu błędnej wykładni powołanych przepisów, poprzez przyjęcie, iż organ był uprawniony już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału do zastosowania stawki procentowej dla ustalenia opłaty adiacenckiej w skali 0-50% wzrostu wartości nieruchomości. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 61 par. 1 i art. 104 Kpa, poprzez zastosowanie wadliwej wykładni i przyjęcie, że organ właściwy do ustalenia opłaty adiacenckiej mógł dokonać rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, który nie był obowiązujący w dacie wydawania tego rozstrzygnięcia oraz połączenie dwóch odrębnych postępowań w sprawach o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości z postępowaniem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej.

Zdaniem strony skarżącej, w sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze, dotyczyło zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Zostało ono wszczęte z wniosku strony i zakończyło się decyzją administracyjną, rozstrzygającą sprawę co do istoty. Drugie dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek podziału nieruchomości. Wszczęto je z urzędu i zakończono decyzją o ustaleniu opłaty. W tej sytuacji, według Kolegium, ważne jest, że ewentualność obciążenia opłatą istniała w dacie podejmowania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, a zatem znowelizowane brzmienie przepisu - wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie zaskakiwało strony, bo ewentualne obciążenie opłatą mogło nastąpić już po zatwierdzeniu podziału nieruchomości i to w wysokości nie większej niż 50 % wzrostu wartości nieruchomości. Na skutek nowelizacji art. 98 ust. 4 nie wzrosła bowiem skala stawki procentowej. Nowelizacja wprowadziła tylko obowiązek ustalenia tej stawki w drodze uchwały rady gminy. Zdaniem Kolegium, nie jest również trafny podgląd, iż w wyniku nowelizacji przepisu art. 98 ust. 4 strona znalazła się w mniej korzystnej sytuacji, gdyż właściciel nieruchomości nie mógł przeprowadzić analizy finansowej, co do skutków podjętego działania, albowiem już od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami istniała możliwość obciążenia tą opłatą. Ponadto według organu, Sąd I instancji w kwestii 3-letniego okresu dopuszczalności naliczenia opłaty błędnie powołał art. 145 pkt 3 ustawy, albowiem winien powołać art. 145 pkt 2. Przepis art. 98 ust. 4 zobowiązuje do stosowania tego przepisu odpowiednio. Bieg terminu przedawnienia przy opłacie adiacenckiej z tytułu podziału, rozpoczyna się od dnia powstania zdarzenia, a tym zdarzeniem jest ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Z samego art. 98 ust. 4 wynika obowiązek poniesienia opłaty, natomiast uchwała określa tylko i wyłącznie stawkę tej opłaty. W ocenie Kolegium, uchwała ta nie wprowadza opłaty adiacenckiej na terenie gminy, poprzez to, że władna jest określić stawkę tej opłaty. Dlatego uchwała nie musiała obowiązywać w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, a bezwzględnie musi obowiązywać w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę. Na poparcie swego stanowiska Kolegium powołało się na treść uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 22 listopada 1999 r. /OPK 21/99/, w myśl której podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości, stanowiącej własność Stanisława Z., to jest w dniu 26 sierpnia 1999 r., przewidywał że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Wymierzenie opłaty było wówczas uzależnione jedynie od wzrostu wartości nieruchomości, będącej następstwem jej podziału. Ponadto opłata nie mogła przekraczać 50 % różnicy wartości nieruchomości. Wszystkie te kwestie pozostawały do rozstrzygnięcia samodzielnie przez zarząd gminy. Późniejsza zmiana tego przepisu wprowadziła dodatkową przesłankę umożliwiającą wymierzenie opłaty. Otóż po nowelizacji tej normy prawnej, dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/ - ust. 4 art. 98 otrzymał od dnia 15 lutego 2000 r. nowe brzmienie, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Tą nową przesłanką jest istnienie uchwały rady gminy, ustalającej stawkę procentową tej opłaty.

Przytoczone wyżej brzmienie art. 98 ust. 4 ww. ustawy obowiązywało w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 12 sierpnia 2002 r.

Uwzględniając treść normatywną przytoczonych wyżej przepisów, zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, iż błędny jest pogląd Sądu I instancji, że zastosowanie w tej sprawie do ustalenia opłaty adiacenckiej postanowień uchwały Rady Miasta S., z dnia 25 maja 2000 r., w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, należy uznać za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla stron postępowania.

Otóż zauważyć trzeba, że przedmiotową opłatę wprowadziła ustawa o gospodarce nieruchomościami i ona też określiła maksymalną wysokość tej opłaty, stanowiąc, że nie może być ona większa niż 50 % różnicy wartości nieruchomości /wartości nieruchomości przed i po podziale/. Ustalenie przez radę gminy wysokości stawki procentowej opłaty, a więc stawki dotyczącej jednakowo wszystkich zainteresowanych zastąpiło swobodę organu wykonawczego gminy w ustaleniu wysokości tej opłaty. Z powyższego wynika, że rada gminy ustala w drodze uchwały wysokość procentową stawki opłaty adiacenckiej, w ramach wielkości tej opłaty ustalonej przez ustawę, która to wielkość, wynosząca do 50 % różnicy wartości nieruchomości jest powszechnie znana. Postępowanie w sprawie opłat adiacenckich, chociaż związane jest wynikiem postępowania podziałowego /wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem/, to jednak jest postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Musi ono być przeprowadzone w ściśle określonym czasie, to znaczy 3 lat od momentu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna i to w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy. Jeżeli zatem postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte już po wejściu w życie wspomnianej wyżej uchwały Rady Miasta S., to mimo, że uchwała ta podjęta została po wydaniu decyzji w sprawie podziału nieruchomości nie można mówić o jej retroaktywnym stosowaniu. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to znaczy prawa obowiązującego w momencie rozstrzygania przez nie sprawy administracyjnej. Pogląd powyższy wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2005 r., OSK 1245/04 - nie publ. podzielony został w całości przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe nie oznacza to jednak, że uchylone zaskarżonym wyrokiem decyzje można uznać za zgodne z prawem.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji decyzja wydawana na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką".

Tak sformułowany przepis pozostawia uznaniu organów administracyjnych wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, właśnie w sytuacji, kiedy w następstwie podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Oznacza to, że mimo spełnienia przesłanki, jaką jest wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ustawodawca stworzył organom administracji możliwość wyboru określonej konsekwencji prawnej. Korzystając jednakże z takiej możliwości określonego rozstrzygnięcia, organy orzekające winny mieć na uwadze, że wybór taki nie może być dowolny. A zatem decydując się na wydanie w warunkach niniejszej sprawy decyzji określającej obowiązek uiszczenia stosownej opłaty, obowiązkiem organów było uzasadnić, dlaczego uznały za właściwe skorzystanie z przewidzianej w tym przepisie możliwości. Fakultatywność wydawania decyzji na podstawie art. 98 ust. 4 cyt. ustawy sprowadza się do tego, że właśnie mimo zaistnienia przesłanki wzrostu poprzedniej wartości nieruchomości organ nie musi /"decyzja związana"/, a jedynie może ją wydać. Skoro jednak z tej możliwości skorzystał, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to ma obowiązek wyjaśnić, czym kierował się dokonując takiego wyboru. Wybór takiego rozstrzygnięcia musi być poprzedzony wszechstronnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji, organ administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa materialnego, które przewidują uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Brak tych rozważań zarówno w decyzji organu I instancji, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium, nasuwa przypuszczenie, że organy administracji ustalając opłatę adiacencką kierowały się wyłącznie względami fiskalnymi. Uznanie administracyjne, będące ściśle określoną sferą swobody pozostawionej organom przez ustawę, nie oznacza w żadnym wypadku prawa organu administracji do dowolnego działania. Decyzje wydane w ramach tak zwanego uznania administracyjnego nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadnienia na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stwarza to możliwość prawnej kontroli decyzji podjętych na zasadzie uznania administracyjnego, zarówno w zakresie dochowania granic uznania, jak i prawnych warunków rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie więc zauważył Sąd I instancji, że wymagają one szczególnie wnikliwego uzasadnienia, z którego powinno wynikać, iż przed uczynieniem ze swego uprawnienia użytku organ orzekający rozważył wszystkie faktyczne i prawne aspekty sprawy. Wobec powyższego za chybiony, według Sądu, należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż z samego przepisu art. 98 ust. 4 wynika obowiązek poniesienia opłaty, a uchwała rady gminy określa tylko stawkę tej opłaty, gdy z operatu szacunkowego wynika istotna różnica między wartością nieruchomości przed podziałem i wartością nieruchomości po podziale. Fakultatywność nie jest bowiem tożsama z obowiązkiem ustalenia opłaty adiacenckiej.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.