Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 776/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi D.L. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 11 września 2012 r.

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 17 października 2011 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku D.L. i A.S odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa kiosku o gotowej konstrukcji na fundamencie – podmurowaniu wraz z przyłączem elektrycznym na dz. nr [...] obr. [...] w rejonie Ronda [...] w K".

Uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie istnieje w obszarze analizowanym działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zamierzona inwestycja o programie i parametrach określonych we wniosku inwestora narusza podstawowe wymogi kształtowania ładu przestrzennego w danym rejonie miasta, zatem jest niezgodna z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie zachowania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, a ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem stałoby w sprzeczności z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że autor analizy urbanistyczno-architektonicznej uznał za dopuszczalną lokalizację kiosku jako zespolonego modułu z jedną z wiat przystankowych, przy czym powyższe stanowisko nie jest równoznaczne z zakwalifikowaniem wiaty jako zabudowy w oparciu, o którą można określić warunki dla wnioskowanej nowej zabudowy usługowej. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe w przedmiotowym przypadku wydanie na zasadzie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli D.L. i A.S. wnosząc o wyjaśnienie, czy dokonana została zmiana kwalifikacji planowanej inwestycji, skoro ta została opisana w skarżonej decyzji jako "planowana rozbudowa budynku administracyjno-usługowego". Jednocześnie odwołujący się wnieśli o ponowne zapoznanie się ze złożoną wcześniej dokumentacją i o odniesienie się do wniosków przedstawionych w piśmie z dnia 5 listopada 2011 r. oraz o uwzględnienie przedstawionej argumentacji, co do braku możliwości wdrożenia wersji lokalizacji kiosku jako modułu zespolonego z wiatą przystankową, a także o pozytywną ocenę wybranej przez wnioskodawców lokalizacji kiosku - z uwagi na możliwość wykonania przyłącza elektrycznego bez naruszenia nawierzchni, możliwość przejazdu bez konieczności wjazdu na płytę ronda, zgodę autora projektu na dokonanie zmian w projekcie, oraz z uwagi na poprawę warunków migracji pasażerów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu napisano, że Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, iż lokalizacja tymczasowego obiektu budowlanego jakim jest zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego - kiosk uliczny wraz z przyłączem elektrycznym na działce drogowej nr [...] obr. [...] w rejonie Ronda [...] w K. , nie spełnia wszystkich elementów zasady dobrego sąsiedztwa.

Dalej Kolegium stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji zbadał poszczególne elementy stanu faktycznego wyznaczone przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki, której wniosek dotyczył obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego ocena wskazanego dokumentu tj. analizy urbanistyczno-architektonicznej pozwala na przyjęcie, iż jest on sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588).

Zdaniem organu II instancji osoba sporządzająca analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy - arch. J.K. była osobą wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów (nr....), a tym samym - posiadała wymaganą przepisami wiedzę specjalistyczną w zakresie architektury i urbanistyki.

Następnie Kolegium wskazało, że w analizie obszernie i czytelnie odniesiono się do istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania w kontekście lokalizacji omawianego zamierzenia inwestycyjnego. Szczegółowo rozważono i prawidłowo oceniono kwestie dotyczące możliwości kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalono m.in., że w obszarze analizowanym występowały jedynie budowlane obiekty liniowe np. drogi publiczne, obiekty infrastruktury technicznej oraz infrastruktury komunikacyjnej - wiaty przystankowe. Wiaty przystankowe oraz zakonserwowane ruiny fortu [...] były jedynymi istniejącymi obiektami kubaturowymi, przy czym były to obiekty pełniące odmienną funkcję, o całkowicie innym charakterze i cechach niż obiekt planowany, tj. kiosk uliczny. Kontynuując organ odwoławczy stwierdził, że budziło jego wątpliwości, iż wiaty przystankowe były elementem zagospodarowania terenu związanym z obsługą komunikacyjną i nawet w przypadku przyjęcia, że ich gabaryty czy zastosowane materiały nie odbiegały znacznie od planowanego obiektu, to nie było żadnych podstaw do przyjęcia, że wiaty te pełniły analogiczną funkcję (handlowo-usługową), jak planowane przedsięwzięcie.

W ocenie Kolegium wiaty przystankowe nie mogą pozostawać wyznacznikiem dla określenia cech zabudowy planowanego kiosku. Nadto skoro w obszarze analizowanym nie występował żaden obiekt, który pełniłby taką funkcję jak obiekt planowany, to na gruncie obowiązujących przepisów nie było możliwości wyznaczenia parametrów nowej zabudowy w dostosowaniu do istniejącego w przedmiotowym obszarze stanu dotychczasowej zabudowy i zbadania linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, i geometrii dachu oraz dostosowania cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym nowej zabudowy tj. kiosku o gotowej konstrukcji na fundamencie-podmurowaniu wraz z przyłączem elektrycznym - do zastanego stanu zabudowy dotychczasowej.

Zdaniem SKO w K. skoro organ I instancji prawidłowo, w oparciu o przeprowadzoną analizę terenu ustalił, że na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, brak było obiektu budowlanego, stanowiącego punkt odniesienia dla budowy kiosku handlowego, którego funkcja i parametry stanowiłyby podstawę do kontynuowania jego cech przestrzenno-architektonicznych, to nie można było kwestionować oceny o niespełnieniu przez wnioskowane przedsięwzięcie przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nadto organ II instancji stwierdził, że z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia argumentów i wniosków podniesionych przez odwołujących w piśmie z dnia 5 listopada 2011 r., przy czym nawet pozytywna ocena tych wniosków pozostawała bez jakiegokolwiek wpływu, z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, na odmowę ustalenia warunków zabudowy zaskarżoną decyzją.

Następnie SKO w K. odnosząc się do podniesionego przez inwestorów zarzutu dotyczącego oznaczenia inwestycji jako "rozbudowa budynku administracyjno-usługowego" wyjaśniło, że faktycznie w uzasadnieniu skarżonej decyzji jeden raz błędnie oznaczono planowane zamierzenie inwestycyjne, jednakże tego rodzaju błąd pozostawał bez wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium bowiem, wskazany błąd nie przesądzał w żaden sposób, że organ I instancji orzekał o innym rodzaju inwestycji niż oznaczony przez wnioskodawców we wniosku albo że prowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie budynku administracyjno-usługowego".

W opinii organu odwoławczego organ I instancji wykazał jednoznacznie brak kontynuacji funkcji zabudowy oraz jej poszczególnych parametrów w odniesieniu do istniejącego zagospodarowania dolnej części Ronda [...] , gdzie znajdują się jedynie wiaty przystankowe oraz ruiny Fortu [...] oraz wykazał pozostawanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury terenu - układ architektoniczny i zagospodarowanie działki drogowej nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz jej sąsiedztwa są zdaniem Kolegium bardzo czytelne.

Podsumowując organ II instancji podniósł, że bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje także, wykraczająca poza przedmiotowy zakres wniosku o ustalenie warunków zabudowy, i w konsekwencji poza zakres postępowania odwoławczego, zawarta w analizie architektoniczno-urbanistycznej i w uzasadnieniu skarżonej decyzji, uwaga (sugestia), dotycząca możliwości realizacji kiosku handlowego jako modułu zespolonego z wiatą przystankową. Zdaniem Kolegium należy przy tym zaznaczyć, ze w postępowaniu administracyjnym - o zakresie przedmiotowym zakreślonym wnioskiem D.L. i A.S. - nie było podstaw do merytorycznej oceny trafności i prawidłowości tej sugestii

Pismem nadanym w dniu 5 kwietnia 2012 r. D.L. i A.S. , reprezentowani przez adwokata T.K. , złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lutego 2012 r. znak: [...] .

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego, tj. niewłaściwe, zbyt wąskie zinterpretowanie wyrażonej w treści powołanego przepisu zasady "dobrego sąsiedztwa" i przyjęcie, że istnienie w obszarze analizowanym wiat przystankowych nie jest wystarczające i nie pozwala na ustalenie linii nowej zabudowy, podczas gdy wiaty te powinny być brane pod uwagę, jako że nie pełnią funkcji sprzecznej z nowo planowaną inwestycją;

naruszenie przepisu § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe (zbyt wąskie) wyznaczenie obszaru analizowanego;

naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 w zw. z § 3 w/w Rozporządzenia w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji sposobu określenia obszaru analizowanego i przyczyn przyjęcia takiego a nie innego obszaru analizowanego.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi napisano, że skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który eliminuje znajdujące się w obszarze Ronda [...] (a więc terenu przedmiotowej inwestycji) wiaty przystankowe, jako punkty odniesienia dla oceny realizacji inwestycji zamierzonej przez skarżących, tj. kiosku, wskazując, iż: "nie budzi wątpliwości Kolegium, że wiaty przystankowe są elementem zagospodarowaniu terenu związanym z obsługą komunikacyjną i nawet w przypadku przyjęcia, że ich gabaryty czy zastosowane materiały nie odbiegają znacznie od planowanego obiektu, to nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że wiaty te pełnią analogiczną funkcję (handlowo-usługową), jak planowane przedsięwzięcie. W tym stanie rzeczy wiaty przystankowe nie mogą pozostawać wyznacznikiem dla określenia cech zabudowy planowanego kiosku". Zdaniem skarżących organ II instancji błędnie przyjął, iż nowe inwestycje mają mieć funkcję analogiczną, tj. tożsamą, albowiem prawidłowa wykładnia przepisu wskazywać powinna ich zdaniem, iż nowe inwestycje mają być zgodne, harmonijne i niesprzeczne.

Dalej wskazano, iż zgodnie z zamierzeniami skarżących kiosk ma między innymi oferować w sprzedaży bilety komunikacji miejskiej, co nie tylko nie będzie miało charakteru kolizyjnego z funkcją, jaką pełnią wiaty przystankowe, lecz będzie pomocne dla korzystających z komunikacji mieszkańców miasta, w szczególności tych, którzy nie umieją bądź nie mogą (a to ze względu na awaryjność, czy też brak drobnych monet) korzystać z zamontowanych już bądź to na przystankach bądź w środkach komunikacji automatów. Jednocześnie zdaniem skarżących nikt nie zdaje się kwestionować, iż kształtem, kolorystyką i rozmiarem nowa inwestycja nawiązuje do kształtu obecnej zabudowy.

Następnie skarżący wskazali, że w ich ocenie celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było zagwarantowanie, aby zabudowa na określonym terenie była spójna, harmonijna, wzajemnie się uzupełniała. Zasada dobrego sąsiedztwa (w szczególności w zakresie kontynuacji zabudowy) nie oznacza zatem w opinii skarżących, że nowo powstające budynki mają być takie same, czy identyczne, ale że nie mają być w sprzeczności, innymi słowy nowa zabudowy nie może przeszkadzać w korzystaniu z dotychczasowej, istniejącej infrastruktury, natomiast ma harmonijnie z nią współgrać. Zdaniem skarżących sam zdrowy rozsądek podpowiada, iż zasada nomen omen "dobrego sąsiedztwa" wprowadzona została po to, aby nie utrudniać właścicielom, czy posiadaczom sąsiednich nieruchomości właściwego i spokojnego z nich korzystania. Nie można zatem w żadnym stopniu zgodzić się z poglądem organu, który niewłaściwie interpretuje przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w jakim stwierdza, iż znajdujące się na terenie Ronda wiaty przystankowe nie mogą być wyznacznikiem dla przyjęcia kontynuacji linii zabudowy. Jednocześnie, jedynie na marginesie nadmienić można w opinii skarżących, iż w literaturze wskazuje się na błędne rozwiązania zastosowane w obrębie nowo przebudowanego Ronda [...] , wskazując na zastosowany tu prymat funkcji komunikacyjnej, a w gruncie rzeczy komunikacji samochodowej względem komunikacji pieszych, a wręcz niezgodność w tym zakresie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (por. B. Homiński, Rondo [...] w K. Węzeł drogowy czy plac w mieście, [w:] Architektura. Czasopismo Techniczne, Politechniki [...], zeszyt 3, rok 107: "Na rondzie [...] ma miejsce kuriozalna sytuacja, gdzie ruch pieszych został przeniesiony do poziomu podziemnego, a ruch samochodowy odbywa się na powierzchni, gdy tymczasem powinno być na odwrót"). W ocenie skarżących zrealizowanie przedmiotowej inwestycji pozwoli na chociaż częściowe udogodnienie dla korzystających z niego pieszych.

Kontynuując skarżący podnieśli, że organ I instancji podał, iż obszar analizowany wyznaczony został na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przytaczając częściowo treść jego § 3. W ocenie skarżących organ II instancji nie skorygował błędu postępowania w tym zakresie. Skarżący stwierdzili, ze rozważania organów obu instancji skupiają się na analizie już wyznaczonego obszaru, milczą natomiast co do przyjętego sposobu jego wyznaczenia i zasadności takiego rozwiązania. Skarżący w ty miejscy wyjaśnili, że powyższe błędy organów zostały przywołane ze względu na fakt, iż skoro organ nie chciał (aczkolwiek nieprawidłowo) doszukać się elementów zabudowy w obszarze analizowanym, być może obszar ten niewłaściwie wyznaczył.

Skarżący podtrzymali w pełni stanowisko, zgodnie z którym na działkach sąsiednich odpowiednia dla wydania WZ i ZT zabudowa istniała, a to w postaci wiat przystankowych, jednakże z ostrożności podali, iż przedmiotowy teren jest terenem specyficznym, albowiem obszar przeznaczony do ruchu pieszych umieszczony został w niecce, a zatem poniżej otaczających Rondo [...] dróg oraz otaczającej go zabudowy. W ocenie skarżących być może zatem zasadnym byłoby poszerzenie obszaru analizowanego, celem uwzględnienia znajdującej się tam licznej zabudowy o charakterze ogólnie rzecz biorąc usługowym, w tym chociażby położonych wokół Ronda [...] kiosków.

Ponadto skarżący dodali, że dla planowanej inwestycji posiadają decyzję Prezydenta Miasta [...] (ZIKIT) zezwalającą na wejście w teren działki [...] stanowiącej pas drogowy Ronda [...] pod lokalizację obiektu - kiosku handlowego, opinię ZIKIT w przedmiocie dopuszczenia przeprowadzenia kabla zasilającego, pozytywną opinię Głównego Architekta Miasta K. , pozytywną opinię w przedmiocie dopuszczalności realizacji zamierzonej inwestycji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. , pozytywną opinię Głównego Plastyka Miasta. Inwestycja zaplanowana została tak, aby jej kształt, rozmiar a nawet kolorystyka były zgodny z istniejącymi na płycie [...] wiatami przystankowymi. W tej sytuacji niezrozumiałym jest dla skarżących, cyt.: "dlaczego nagle kwestionuje się możliwość zrealizowania inwestycji właśnie z powodu rzekomej niezgodności z zasadą prawa dobrego sąsiedztwa bądź też z powołaniem się na rzekome zburzenie ładu przestrzennego".

Podsumowując skarżący stwierdzili, że planowana przez nich inwestycja nie burzy ładu przestrzennego, walorów architektonicznych, krajobrazowych, czy dziedzictwa kulturowego, będzie pełniła funkcję pomocniczą w stosunku do dotychczas istniejącej infrastruktury. Dla ustalenia warunków zabudowy w świetle przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy dotychczas znajdującą się w obszarze analizowanym zabudowę, w tym w szczególności wiaty przystankowe. Ponadto organy powinny wyjaśnić zdaniem skarżących, w jaki sposób i na jakich podstawach przyjęły obszar analizowany (działki sąsiednie) w przedmiotowym kształcie i ewentualnie rozważyć przyjęcie obszaru o większej powierzchni, uwzględniając specyfikę zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga jest uzasadniona, ponieważ w niniejszej sprawie doszło w ocenie Sądu orzekającego, do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tych zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określanego dalej jako rozporządzenie.

Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszej sprawie, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z przywołanego powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa", uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, następuje poprzez wyznaczenie granic analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa. Przy czym jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10 - ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (opubl. LEX nr 992669).

Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania należy w pierwszej kolejności wskazać, że organy naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy kiosku narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa", wyrażoną w tym przepisie. Skarżone organy ustaliły, że w obszarze analizowanym występują wiaty przystankowe oraz zakonserwowane ruiny fortu [...]. Jednocześnie organy przyjęły, że obiekty te pełnią odmienną funkcję, o całkowicie innym charakterze i cechach niż obiekt planowany tj. kiosk uliczny, pomimo, że ich gabaryty czy zastosowane materiały nie odbiegałyby znacznie od planowanego obiektu. Organy administracyjne uznały jednak, że planowane przedsięwzięcie pełniąc funkcję handlowo-usługową nie będzie pełniło analogicznej funkcji co istniejące wiaty.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy w sposób nieprawidłowy zawęziły pojęcie "dobrego sąsiedztwa" ograniczając się do poszukiwania w obszarze analizowanym w dotychczasowej zabudowie jedynie obiektu o identycznej funkcji jak obiekt planowany. Jak wyżej wskazano zasada "dobrego sąsiedztwa" nie wymaga aby planowana zabudowa była identycznie powielana i odwzorowywana w stosunku do zastanej zabudowy, lecz aby była harmonijna uwzględniając uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe czy kompozycyjno – estetyczne i w tym znaczeniu nie kolidowała z zastanym stanem. Sąd podziela zarzuty zawarte w skardze, że zgodnie z zamierzeniami skarżących planowany kiosk ze względu na swoją konstrukcję oraz gabaryty (kształt, kolorystyka i rozmiar) nawiązuje do kształtu obecnej zabudowy i w związku z tym nie będzie kolidował z dotychczasową zabudową wiat przystankowych, co nie zostało uwzględnione przez skarżone organy. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że odpowiednio umiejscowiony kiosk handlowy kolidował z dotychczasową funkcją komunikacyjną skoro skarżący posiadają odpowiednie zezwolenia w tym m.in. decyzję Prezydenta Miasta K. (ZIKIT) zezwalającą na wejście w teren działki [...] stanowiącej pas drogowy, opinię ZIKIT w przedmiocie dopuszczenia przeprowadzenia kabla zasilającego, pozytywną opinię Głównego Architekta Miasta K. , pozytywną opinię w przedmiocie dopuszczalności realizacji zamierzonej inwestycji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. , pozytywną opinię Głównego Plastyka Miasta. Ponadto ze względu na sprzedaż m.in. biletów komunikacji miejskiej planowane zamierzenie inwestycyjne będzie pomocne dla korzystających z komunikacji mieszkańców miasta, stanowiąc pewne udogodnienie.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, organ nie może w sposób dowolny określać granic obszaru analizowanego, powołując się jedynie na jednorodność rozwiązań urbanistyczno - architektonicznych, z pominięciem prawnych reguł wyznaczania tych granic. Ustalając granice obszaru analizowanego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej przez zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2011r. , sygn. akt II SA/Lu 543/11, LEX nr 984779). Ponadto obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 496/11, LEX nr 993328). Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07). Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2011r. sygn. akt II SA/Kr 585/11).

W kontrolowanej sprawie organy nie wywiązały się z powyższego obowiązku ograniczając się jedynie do wskazania, że obszar analizowany został wyznaczony w oparciu § 3 rozporządzenia. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak wskazania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego uniemożliwia ocenę prawidłowości wyznaczenia tego obszaru, co może mieć istotne znaczenie dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wydając nowe rozstrzygnięcie organy winny precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a po jego wyznaczeniu ocenić realizację zasady "dobrego sąsiedztwa" w oparciu o wyżej przedstawione wskazania Sądu.

W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a.