Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 730/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75, art. 76, art. 80
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 2 ust. 1 zd. drugie, art. 2e ust. 1 zd. drugie, art. 2g
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 2, art. 9. art. 18ust. 1 i 2, art. 19, art. 21, art. 26, art. 200 i art. 202 ust. 1 zd. drugie
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 466/19 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości: I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] w [...] kwotę 1137 (słownie: tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 466/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nabycia użytkowania w rozumieniu art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176) oraz ustawy - Kodeks Cywilny przez [...] w [...] działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w [...], obr. [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., znak [...], utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść wybranych przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i stwierdził, że ustawodawca przewidział dwa tryby nabycia użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, przy czym tryb nabycia prawa użytkowania z art. 76 ust. 2 powołanej ustawy ma pierwszeństwo przed trybem z art. 75 ust. 7. W pierwszym przypadku nabycie następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (19 stycznia 2014 r.), natomiast w drugim przypadku z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie wskazane tryby nabycia mienia przez stowarzyszenie ogrodowe są w pewien sposób powiązane, ponieważ właściciel nieruchomości ma zakaz wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (art. 75 ust. 1), w sytuacji gdy w dniu wejścia w życie ustawy spełniony jest przez ten ogród choćby jeden warunek z art. 76 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy. Dokonując wykładni art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - zdaniem organu odwoławczego - nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej. Konieczne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłaby bowiem ona do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego kosztem praw rzeczowych przynależnych innym podmiotom, a więc swoistego "wywłaszczenia" - co nie mogło być celem ustawodawcy. Przyjęte przezeń w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - służyć miało wszak uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów praw przynależnych im do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi. Jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego [błędnie organ wskazał na użytkowanie wieczyste] jest aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Ponadto, oprócz przesłanek wynikających z tego przepisu, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ustawy, stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych, niż Skarb Państwa, podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem [...]. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. kc. Do praw takich należy prawo użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nabyte wcześniej. Wynika to z faktu, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółka Akcyjna w [...] oraz Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość została wówczas prawnie rozdysponowana, o czym przesądza treść art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Nabycie użytkowania wieczystego takiej nieruchomości powoduje niedopuszczalność jej ponownego nabycia. W tym stanie faktycznym i prawnym - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji zasadnie odmówił stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego [błędnie organ wskazał na użytkowanie wieczyste] przedmiotowych nieruchomości na wniosek [...].

Oddalając skargę [...] w [...] na decyzję organu odwoławczego Sąd I instancji stwierdził, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, spełnienie choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości czy to na podstawie art. 75 ust. 6, czy to na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa.

Jak prawidłowo ustalił organ - zgodnie z księgą wieczystą nr [...] - działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółki [...] S.A. w [...]. Natomiast działka nr [...] - zgodnie z księgą wieczystą o numerze [...] - stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], co wynika z działu II tej księgi, przy czym przeniesienie tego wpisu nastąpiło z [...] tab. [...][...] już w 1968 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Oznacza to zatem, że przedmiotowe nieruchomości zostały rozdysponowane w myśl art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego/zarząd przedmiotowych nieruchomości przysługuje Spółce [...] S.A. w [...] oraz Lasom Państwowym to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2408/18, system prawa powinien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Zatem przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Powtarzając za organem odwoławczym Sąd I instancji wskazał, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie – polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) – miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawienia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie.

W ocenie Sądu I instancji, niewskazanie w treści art. 76 ust. 2 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 76 ust. 2 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem [...], których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. kc. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 252 kc rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Już samo zatem zestawienie wynikające z tego unormowania cech użytkowania wskazuje, że równoczesne wykonywanie tego prawa i prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe.

W ocenie Sądu I instancji, skoro nieruchomość zajęta pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiła przedmiot zarządu i użytkowania wieczystego, to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez [...] prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 76 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik skarżącego do Sądu I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 75 ust. 2 i 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nieruchomości zajmowanej przez ten ogród nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym lub zarządzie osoby trzeciej,

- art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w jej preambule, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród,

- art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania w rozumieniu Kodeksu cywilnego nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, brak jest takiego wymogu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176), powołanym we wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

Z cytowanej treści art. 76 ust. 2 w zestawieniu z art. 80 powołanej ustawy wynika, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nastąpiło z mocy samego prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu - działającego w imieniu właściciela nieruchomości, co wynika z art. 75 ust. 5 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego z mocy samego prawa, którą to decyzję organ wydaje po ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy warunkujących powstanie tego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Decyzja ta stanowi również podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej, zgodnie z art. 75 ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy.

Zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji działające w niniejszej sprawie, nie podważyły przedstawionego powyżej sposobu nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania oraz charakteru prawnego decyzji służącej potwierdzeniu tego nabycia z mocy samego prawa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nawet wprost przyznał, że nabycie prawa użytkowania na podstawie art. 76 ust. 2 powołanej ustawy następuje z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem [...] stycznia 2014 r. Tak samo wskazał Sąd I instancji, ale w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy całkowicie pominął skutki prawne wynikające z takiego sposobu nabycia prawa ukształtowanego przez samego ustawodawcę.

Nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania z mocy samego prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. ustawodawca uwarunkował zaistnieniem przynajmniej jednej z okoliczności wymienionej w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy. Ani jednak Sąd I instancji, ani też organy administracji nie rozważyły zaistnienia którejkolwiek z okoliczności wymienionych w powołanym art. 76 ust. 1, skupiając się jedynie na stwierdzeniu, że teren zajęty w przedmiotowej sprawie pod rodzinny ogród działkowy, jakkolwiek pozostaje własnością Skarbu Państwa, to jednak został rozdysponowany na rzecz innych jednostek organizacyjnych, tj. na rzecz [...] Spółki Akcyjnej w [...] (prawo użytkowania wieczystego) i na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (zarząd), co wyklucza dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji nie dostrzegły, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe z mocy samego prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. jest wynikiem woli samego ustawodawcy, przez co stan taki powstał w dniu [...] stycznia 2014 r. niezależnie od woli właściciela nieruchomości i innych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych, którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia wynikające z tytułu prawnorzeczowego lub z tytułu zarządu mieniem publicznym. Omawiane nabycie prawa użytkowania nastąpiło także niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję określoną w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro decyzja ta nie kreuje prawa, a jedynie potwierdza jego powstanie z dniem wskazanym przez ustawodawcę.

Do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie mają przy tym zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), ponieważ brak w powołanym art. 76 ust. 2 takiego odesłania, jakie ustawodawca zawarł w innych przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, np.: w art. 9 (dotyczącym m.in. oddawania gruntów Skarbu Państwa stowarzyszeniom ogrodowym w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych), art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 (dotyczącymi likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części na cel publiczny) i art. 26 (dotyczącym likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości). Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustaw wymienionych w tym przepisie. Nie można więc domniemywać zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 21 tej ustawy, do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą naruszać powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako dotyczącej w części swoich regulacji gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w związku z działalnością rodzinnych ogrodów działkowych, przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu przez ustawodawcę, w jakich sytuacjach określonych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie znajduje zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie ma również podstaw prawnych twierdzenie, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy z dniem [...] stycznia 2014 r. nie może naruszać praw osób trzecich. Takie zastrzeżenie nie wynika z treści art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako szczególnych podstaw prawnych służących uregulowaniu stanu prawnego gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego zajętych pod rodzinne ogrody działkowe, istniejące często od wielu już lat, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazując na istnienie takich ogrodów co najmniej 30 lat. Ilekroć bowiem klauzula nienaruszania praw osób trzecich miałaby warunkować uregulowanie tytułu prawnego do gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego znajdującego się we władaniu określonego podmiotu, tylekroć ustawodawca zawsze dotychczas dawał temu wyraz wprost, np.: w art. 2 ust. 1 zdanie drugie, art. 2e ust. 1 zdanie drugie i art. 2g zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464); art. 200 ust. 4 i art. 202 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83, ze zm.).

Należy przy tym podkreślić, że o ile Sąd I instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jednak pominął zdanie drugie tego przepisu, w którym ustawodawca literalnie zastrzegł, że nabycie prawa użytkowania wieczystego w trybie tego przepisu z mocy samego prawa nie może naruszać praw osób trzecich.

Warunki nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. dotyczą tylko istniejących już rodzinnych ogrodów działkowych, gdzie istnienie to – w myśl art. 76 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych – ma miejsce co najmniej 30 lat. Trudno zatem przypisać ustawodawcy zastosowanie, niewysłowionej przez niego w przepisach powołanej ustawy, reguły nienaruszania praw osób trzecich przy nabyciu prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, gdy nabycie to ustawodawca przypisał, z wyjątkiem warunku określonego w art. 76 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, rodzinnym ogrodom działkowym istniejącym i funkcjonującym od co najmniej 30 lat, a więc przez odpowiednio długi czas, w którym osoby trzecie - mające tytuł prawny do gruntów pozostających we władaniu tych ogrodów działkowych – nie realizowały swoich zadań na tym gruncie i nie doprowadziły do uzyskania stanu faktycznego umożliwiającego realizację tych zadań, powołując się na przysługujący tytuł prawny do tych gruntów zwykle dopiero po złożeniu przez stowarzyszenie ogrodowe wniosku o wydanie stosownej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Nabywane z dniem [...] stycznia 2014 r. prawo użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji i organów administracji, nie wywłaszcza innych podmiotów z przysługujących im innych praw, niż prawo własności, ponieważ prawa te nadal pozostają w mocy. Uposażenie przez ustawodawcę stowarzyszeń ogrodowych w prawo użytkowania na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z preambułą do tej ustawy, służy natomiast zapewnieniu dalszego istnienia rodzinnych ogrodów działkowych szczególnie na tych terenach, na których ogrody te cały czas istnieją od co najmniej 30 lat bez uregulowanego tytułu prawnego przy jednoczesnym braku przynajmniej do dnia [...] stycznia 2014 r. ze strony podmiotów mających tytuł prawny do tych terenów jakichkolwiek działań kwestionujących prowadzenie działalności przez te ogrody bez tytułu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie jedynie na marginesie rozważań prawnych należy wskazać okoliczności faktyczne, że wnioskodawca przedłożył dokumenty urzędowe świadczące o istnieniu rodzinnego ogrodu działkowego już od [...] r., z których wynika, że poprzednik prawny obecnego użytkownika wieczystego części terenu zajętego przez ten ogród przekazał ten teren na rzecz tego ogrodu i nigdy nie kwestionował prowadzenia działalności ogrodniczej, która nie stanowiła treści wykonywania przez użytkownika wieczystego przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego. Także Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie kwestionowało realizowania na terenach pozostających w jego zarządzie działalności ogrodniczej prowadzonej przez rodzinny ogród działkowy nie mający uregulowanego tytułu prawnego do tych terenów, gdzie działalność ta nie stanowiła statutowej działalności leśnej uzasadniającej przysługiwanie prawa zarządu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) – dalej ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 ppsa, uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa, których naruszenie zostało zarzucone w skardze kasacyjnej – błędnie uznano przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego oraz prawa zarządu za wykluczające zastosowanie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni wykładnię powołanego art. 76 ust. 2 przedstawioną powyżej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.