Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 1360/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3, par. 1a, arty. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Warszawa, 6 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] września 2020 roku: I. zobowiązuje Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpatrzenia wniosku [...] z dnia [...] września 2020 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność o której mowa w pkt II wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 listopada 2020 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie, Skarżący), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes, Organ) i niezałatwienie sprawy w terminie, polegającą na niedokonaniu czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej - dokumentu pn.: "Analiza finansowa budowy Stopnia Wodnego na [...] poniżej [...] wraz z oszacowaniem udziału podmiotu zamierzającego odnosić korzyści z użytkowania elektrowni w kosztach projektowania i wykonania inwestycji" (dalej: Opracowanie, Analiza finansowa).

W skardze zarzucono organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483) - poprzez brak udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działalności organów władzy publicznej w zakresie gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 6ust. 1 pkt. 5 lit. a) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm, dalej jako: "u.d.i.p.") - poprzez przyjęcie, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji brak wydania w przewidzianym przez prawo terminie żądanej informacji publicznej;

3) art. 8 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) - poprzez przyjęcie, że żądana informacja nie stanowi informacji o środowisku, podczas gdy dotyczy ona analizy kosztów działań mogących znacząco negatywnie wpłynąć na elementy środowiska, takie jak woda, a w konsekwencji brak udostępnienia informacji na wniosek Skarżącego.

Zarzucając powyższe, [...] wniosło o zobowiązanie Organu do wydania rozstrzygnięcia w niezwłocznym, określonym terminie, stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący szeroko opisał stanowisko sądów administracyjnych w zakresie: tego co stanowi informację publiczną, dostępu do tych informacji, a także co uznaje się za bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zauważył, że "Analiza finansowa (...)" zlecona przez PGW Wody Polskie stanowiła właśnie efekt zrealizowanego zamówienia publicznego, będąc ponadto podstawą do kontroli prawidłowości oraz efektywności gospodarowania mieniem publicznym, w związku z czym dokument ten nie może zostać sklasyfikowany jako dokument wewnętrzny.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że [...] wnioskiem z 9 września 2020r. wniosło w oparciu o ustawę z 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (jt. Dz. U z 2019r. poz. 1429) o udzielenie informacji publicznej w postaci dokumentu - Analizy finansowej, będącej przedmiotem zamówienia publicznego, gdzie zamawiającym było PGW WP. W odpowiedzi na ten wniosek Organ -pismem z 24 września 2020r. - poinformował wnioskodawcę, że pozyskał powyższy dokument w celu dokonania wstępnej wyceny wartości planowanego zamierzenia inwestycyjnego i dokument ten służy Organowi do dalszych prac nad dokonaniem ostatecznej wyceny planowanej inwestycji, co umożliwić ma w konsekwencji ustalenie szacunkowej wartości zamówienia w postępowaniach w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych. Ponadto dokument ten jest dokumentem wewnętrznym zamawiającego, będącym przedmiotem dalszych prac i analiz, więc jako taki nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei wycena dokonana we wnioskowanym dokumencie ma charakter wstępny i będzie modyfikowana. Nad wyceną planowanej inwestycji trwają zatem nadal prace, a dopiero na jej podstawie ustalana będzie szacunkowa wartość zamówień udzielanych w postępowaniach powiązanych z budową Stopnia Wodnego na [...] poniżej [...] - lokalizacja [...]. W związku z powyższym, w ocenie Organu, brak jest przesłanek do uznania wnioskowanej analizy finansowej za informację publiczną lub informację o środowisku.

Następnie Skarżący pismem z 28 września 2020 r., wniósł o udostępnienie przedmiotowego Opracowania, wskazując za podstawę ustawę z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020 r. poz. 283).

Organ w odpowiedzi z 23 października 2020 r. na wskazany wyżej wniosek wskazał, iż informacje zawarte we wnioskowanym dokumencie nie są informacjami mającymi wpływ na ochronę środowiska. Stanowią one jedynie podstawę do dalszych prac PGW WP nad wyliczeniem kosztów inwestycji oraz udziału w tej inwestycji określonego podmiotu. W związku z powyższym w ocenie Organu brak jest przesłanek do uznania wnioskowanej analizy finansowej za informację o środowisku i jego ochronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGW WP, Organ) przy czym zgodnie z petitum skargi Sąd uznał, iż jest to skarga na bezczynność organu w zakresie nierozpoznania wniosku Skarzacego o udzielenie informacji publicznej, której domagała się wnioskiem z 9 września 2020r. A skoro skarga dotyczy bezczynności, to Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.).

Podnieść zatem należy, że skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zauważenia jednak wymaga, że wymóg wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. nie znajduje zastosowania do spraw ze skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Postępowanie to bowiem nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, a przepisy k.p.a. znajdują w nim zastosowanie jedynie w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. 2019 r., poz. 1429 ze zm.- dalej: u.d.i.p.), o czym wyraźnie postanowiono w art. 16 ust. 2. Zdaniem Sądu, ustawodawca, określając termin udostępnienia informacji publicznej w art. 13 ust. 1 ww. ustawy jako bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, oraz wskazując jednocześnie w jakim zakresie znajduje zastosowanie k.p.a., w sposób wyraźny zrezygnował z dodatkowego środka zaskarżenia. Ponaglenie stanowi środek prawny na drodze administracyjnej, a jak wskazano już wyżej, sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi typowej sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes PGW WP, co do zasady, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Zgodnie z art. 239 ust. 1 ustawy Prawo wodne, Wody Polskie są państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.). Prezes Wód Polskich kieruje działalnością Wód Polskich i reprezentuje Wody Polskie na zewnątrz. PGW Wody Polskie wykonują zadania określone w przepisach ustawy Prawo wodne.

Przechodząc dalej należy wskazać, że pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego powstał spór dot. charakteru żądanego dokumentu, tj. czy mieści się on w kategorii informacji publicznej czy też jest dokumentem wewnętrznym, niepodlegającym udostępnieniu.

W art. 1 ust. 1 u.d.i.p wskazano, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p.). Jak wskazano natomiast w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.

Przedmiotem żądania wniosku Skarżącego jest Opracowanie pn. "Analiza finansowa budowy Stopnia Wodnego na [...] poniżej [...] – Lokalizacja [...] wraz z oszacowaniem udziału podmiotu zamierzającego odnosić korzyści z użytkowania elektrowni w kosztach projektowania i wykonania inwestycji", będącego przedmiotem zamówienia publicznego (oznaczenie sprawy: [...]), gdzie zamawiającym jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej.

Z załączonego do skargi dokumentu ("Załącznika nr 1 do Specyfikacji Istotnych Warunków zamówienia w postępowaniu o udzielenie powyższego zamówienia publicznego") wynika, iż przedmiotem zamówienia była usługa polegająca na wykonaniu prac wstępnych (przygotowanie danych jak przedmiar robót i harmonogram rzeczowo-finansowy, analiza możliwych scenariuszy, wybór założeń bazowych), a następnie na analizie finansowej budowy Stopnia Wodnego na [...] poniżej [...] - Lokalizacja [...] dla wybranego scenariusza. W opracowaniu należało również oszacować wysokość udziału podmiotu, o którym mowa w art. 187a ust. 1. ustawy Prawo Wodne z dnia 20 lipca 2017 r. zamierzającego odnosić korzyści z użytkowania elektrowni.

A zatem jak wynika z powyższego dokumentu celem opracowania było m.in. oszacowanie całkowitych kosztów inwestycyjnych niezbędnych do zakończenia budowy i przekazania obiektów do eksploatacji (bez kosztów pozyskania finansowania).

Analiza finansowa ma na celu zatem oszacowanie kosztów inwestycji, której źródłami finansowania będą po części fundusze unijne i krajowe. W jego treści, zgodnie z wytycznymi zamawiającego, znajdować mają się także dane dotyczące opłacalności inwestycji dla państwowej osoby prawnej - PGW Wody Polskie. Bez wątpienia zatem opracowanie to zawiera informacje o majątku państwowej osoby prawnej, jako że z jednej strony dotyczy sposobu, w jaki PGW WP wydatkować będzie publiczne środki w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, jak również wpływać będzie na sposób gospodarowania majątkiem państwowych osób prawnych ze względu na znaczenie opracowanego dokumentu (Analizy finansowej) dla projektowania i wykonania inwestycji, finansowanej częściowo z majątku publicznego. Trzeba zatem przyjąć, iż wnioskowane opracowanie jest informacją publiczną, ze względu na fakt, iż dotyczy ono majątku publicznego - majątku państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p.).

Z cytowanych przez Skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych oraz publikacji naukowych wynika, że należy szeroko rozumieć pojęcie "informacja publiczna". Sąd w niniejszej sprawie podziela to stanowisko wskazując za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej " (wyroku z 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2701/18, LEX nr 3010259).

Tym samym w ocenie Sądu za nietrafne należy uznać stanowisko Organu, że żądane przez skarżącą Opracowanie jest dokumentem wewnętrznym i dlatego Organ go nie udostępnił. Fakt, że wskazane Opracowanie będzie stanowić podstawę do kolejnych opracowań oraz ocen podejmowanych w związku z planowaną inwestycją a w rezultacie również decyzji niewątpliwie wskazuje, iż należy je zaliczyć do informacji publicznej szczególnie, że wskazane opracowanie zostało przygotowane w ramach zamówienia publicznego i ze środków publicznych wydatkowanych na ten cel. Nadto podnieść również należy, że słusznie Skarżący wskazał odwołując się do poglądu zawartego w wyroku NSA z 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231), iż: "Dokument wewnętrzny jest wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej".

Reasumując, żądana przez Skarżącego do udostępnienia Analiza finansowa mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej.

A zatem w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Rozpatrując skargę na bezczynność Prezesa PGW WP Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 września 2020 r. na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji (do Sądu nie wpłynęła żadna informacja w tym zakresie).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że sprawa wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej nie została załatwiona, ponieważ skarżony Organ nie wykonał czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie dokumentu "Analiza finansowa budowy Stopnia Wodnego na [...] poniżej [...] wraz z oszacowaniem udziału podmiotu zamierzającego odnosić korzyści z użytkowania elektrowni w kosztach projektowania i wykonania inwestycji" " ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tych dokumentów w ustawowym terminie, w związku z tym pozostaje w bezczynności.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Prezesa PGW Wody Polskie w rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 września 2020 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pominął bowiem milczeniem wniosku skarżącego. Skierował do wnioskodawcy pismo z dnia 24 września 2020r. w którym wyjaśnił zajęte przez siebie stanowisko i choć odpowiedź co do tego, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej i jest dokumentem wewnętrznym nie była prawidłowa na gruncie u.d.i.p., Sąd nie stwierdził, by w niniejszej sprawie można było mówić, o celowym działaniu zmierzającym do pozbawienia prawa do informacji. A to w ocenie Sądu nie daje podstaw, w stanie faktycznym tej sprawy, do przypisania bezczynności Organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

Na zakończenie Sąd wyjaśnia, mając na względzie, iż jeden z zarzutów stawianych w skardze odnosi się do naruszenia przez organ przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (pkt 3 skargi), że Sąd nie dokonywał oceny skargi w tym zakresie. Jak wskazano powyżej, Sąd uznał bowiem że w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. Należy również w tym miejscu wyjaśnić, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie stanowi uzupełnienia ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jest odrębnym aktem prawnym, który zapewnia kontrolę społeczeństwa nad działaniami podmiotów publicznych lub realizujących zadania publiczne m.in. w zakresie podejmowanych działań mających wpływ na otoczenie i dysponowania środkami publicznymi. Świadczą o tym choćby przepisy dotyczące terminów odpowiedzi na wnioski (art. 13 u.d.i.p. i art. 14 ustawa o informacji o środowisku). A zatem skoro skarżący odrębnymi wnioskami (pismo z 9 września 2020r. oraz z 28 września 2020r.) złożył raz wniosek o udzielenie informacji publicznej a następnie o udzielenie informacji o środowisku to są to dwa odrębne postępowania. Tym samym składając skargę na bezczynność Organu w jednym z tych postępowań nie mógł składać zarzutów co do innego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I - III wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie IV wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz Skarżącego kwotę składa się uiszczony przez niego wpis od skargi (100 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2021 r., poz. 535), wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz równowartość poniesionej przez Skarżącego opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).