Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3093/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4150/14 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4150/14, oddalił skargę S. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego S.L., w związku ze sprawą przedstawioną przez Ministerstwo Sprawiedliwości w piśmie z 2 lutego 2012 r.

Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., orzekł o zastosowaniu wobec S.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że skarżący wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania, na zamówienie gminy [...], operatu szacunkowego z dnia 30 grudnia 2011 r., dotyczącego określenia wartości nieruchomości zabudowanej położonej w [...] przy ul. [...] dla potrzeb sprzedaży, naruszył przepisy art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej jako "u.g.n." oraz § 5 ust. 1 i § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.".

W związku z powyższym, Komisja wystąpiła o zastosowanie wobec strony kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości na okres 6 miesięcy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał, że orzeczona w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy jest uzasadniona. Minister podniósł, że skarżący wykonując czynności określone w operacie szacunkowym sporządzonym 30 grudnia 2011 r., dotyczącym ustalenia wartości rynkowej nieruchomości zabudowanej położonej w G. przy ul. [...] dla potrzeb sprzedaży na rzecz jej najemcy, nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Uchybienia i błędy w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego są w ocenie organu bezsporne. Zdaniem organu kara dyscyplinarna uwzględnia całość wykazanych naruszeń przepisów prawa, bez jej formalnego rozgraniczenia na poszczególne uchybienia skarżącego.

Organ stwierdził, że z uwagi na zbyt liczne uchybienia popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego, przy wykonywaniu czynności zawodowych, a zwłaszcza rażący brak zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu tych czynności, wymaganej od rzeczoznawcy majątkowego w świetle art. 175 ust. 1 u.g.n., nie mógł zastosować kary łagodniejszej niż kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. W szczególności dotyczy to oszacowania wartości w oparciu o ceny nieruchomości, które ze względu na szczególne warunki zawarcia umowy sprzedaży lub inne okoliczności nie powinny być uwzględnione albo ich przyjęcie powinno być poprzedzone szczegółową analizą. W ocenie organu kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy jest karą współmierną do zaistniałych przewinień, jakich rzeczoznawca majątkowy dopuścił się wykonując swój zawód i będzie skuteczną przestrogą przed ponownym popełnianiem przez rzeczoznawcę majątkowego błędów i uchybień opisanych w przedmiotowej sprawie. Tym samym spełni cel, jaki kara dyscyplinarna powinna osiągnąć.

Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonując oceny operatu skarżącego uznał, że wiele kwestii, tj. np. dobór nieruchomości porównawczych, mających wpływ na wycenę nieruchomości, nie zostało zbadanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślił, że zawód rzeczoznawcy majątkowego, ze względu na określanie wartości nieruchomości, ma ogromny wpływ na obrót nieruchomościami. Od przedstawicieli tego zawodu wymagana jest zatem szczególna staranność przy wykonywaniu czynności zawodowych, gdyż efekt ich pracy, czyli operat szacunkowy ze wskazaniem wartości praw do nieruchomości, niejednokrotnie bywa podstawą do ustalenia ceny nabycia tych praw. Nie może zatem mieć miejsca pobieżne sprawdzenie informacji uwzględnionych w procesie wyceny, czy też przyjęcie danych bez weryfikacji pod względem ich przydatności. Zlecając rzeczoznawcy majątkowemu, jako bezstronnemu profesjonaliście, wycenę nieruchomości, zlecający oczekuje rzetelnego sporządzenia opracowania będącego podstawą ustalenia ceny kupna/sprzedaży. W rozpoznawanej sprawie dokonano oszacowania wartości nieruchomości na kwotę ponad 160.000.000 zł, a z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że oszacowanie wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, bez zachowania szczególnej staranności i rzetelności przy wykonywaniu czynności zawodowych. W ocenie Ministra ustalenia, zarówno faktyczne jak i prawne, dokonane w trakcie przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego, należało zatem przyjąć w całości, gdyż odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz są zgodne z przepisami prawa z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Z tych też powodów Minister Infrastruktury i Rozwoju przychylił się do wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i utrzymał w mocy decyzję orzekającą wobec rzeczoznawcy majątkowego karę zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę wniesioną przez S.L.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane w niniejszej sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy wykonując działalność zawodową jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób bezsporny, iż skarżący, wykonując czynności szacowania zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym dnia 30 grudnia 2011 r., nie wypełnił obowiązków, o których mowa w ww. przepisie.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ponieważ zaskarżoną decyzję wydał organ do tego uprawniony w świetle art. 195a ust. 1 u.g.n., skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu jest związana z wynikami postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie i istnieniem okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby stwierdzenie, iż skarżący naruszył normę prawną wynikającą z art. 175 ust. 1 u.g.n.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267) w powiązaniu z art. 157 u.g.n., jego skuteczność – zdaniem Sądu pierwszej instancji - uzależniona jest od zbadania czy organ rozstrzygając w niniejsze sprawie nie wykroczył poza swoje kompetencje wchodząc w rolę organizacji zawodowej rzeczoznawców, zgodnie bowiem ze zdaniem pierwszym tego przepisu, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przez skarżącego art. 175 ust. 1 u.g.n., w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo przyjął, że błędy popełnione przez skarżącego przy sporządzaniu operatu szacunkowego, szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, uzasadniają pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności dyscyplinarnej z tytułu naruszenia standardów zawodowych rzeczoznawcy majątkowego. Istotnym błędem skarżącego było zaniżenie wielkości powierzchni użytkowej budynku, jednej z nieruchomości porównawczej znajdującej się w [...] przy ul. [...], które spowodowało znaczne zawyżenie ceny jednostkowej tej transakcji. Sąd zgodził się z organem, że obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było, w przypadku powzięcia wiedzy o istnieniu rozbieżności w powierzchni budynku, która w przypadku tej nieruchomości wynikała z samej treści aktu notarialnego dotyczącego tej nieruchomości, ujawnienie tej okoliczności w treści operatu szacunkowego wraz z odpowiednim odniesieniem się do tej kwestii. Nadto w przypadku tej nieruchomości w akcie notarialnym zawarto również zapis zobowiązujący nabywcę przedmiotowej nieruchomości do zawarcia ze sprzedawcą umowy najmu części budynku, jak również zapis o nabyciu, oprócz praw do nieruchomości, również środków trwałych opisanych w załączniku do aktu notarialnego. W sporządzonym przez skarżącego operacie szacunkowym powinna znaleźć się wzmianka również o tych okolicznościach, które mogły okazać się szczególnymi warunkami zawarcia transakcji powodującymi ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen na rynku nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak odniesienia się do tych kwestii, stanowi naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n.

Sąd pierwszej instancji, przedstawiając przykładowe nieprawidłowości, które miały miejsce w związku ze sporządzonym przez skarżącego operatem szacunkowym nieruchomości, wskazał, że z aktu notarialnego dotyczącego innej nieruchomości porównawczej, położonej w [...] również przy ul. [...], wynika, iż warunki umowy sprzedaży tej nieruchomości mają związek z umową pożyczki, na mocy której kupujący udzielił sprzedającemu pożyczki w kwocie 32.233.300 zł. Słusznie zatem – w ocenie Sądu pierwszej instancji - organ stwierdził, że przyjęcie ceny z przedmiotowej transakcji do analizy cenowo - porównawczej stanowi naruszenie art. 151 ust. 1 pkt 1 u.g.n., który obliguje do uwzględnienia cen transakcyjnych przy przyjęciu założenia, że strony umowy były od siebie niezależne.

Z kolei – jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji - z aktu notarialnego dotyczącego kolejnej nieruchomości porównawczej, położonej w [...] przy ul. [...], wynika, że przeniesienie własności tej nieruchomości nastąpiło w wykonaniu zobowiązania wynikającego z zawartej dwa miesiące wcześniej warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości, a budynek biurowy na nieruchomości był przedmiotem umów najmu zawartych na czas oznaczony. Również w tym przypadku organ słusznie uznał, że przyjęcie ceny z przedmiotowej transakcji do dalszej analizy cenowo - porównawczej świadczy o naruszeniu przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., zgodnie z którym, źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnione jest stanowisko organu, że działanie skarżącego w ramach czynności zawodowych przy sporządzaniu przedmiotowego operatu, stanowiło rażące naruszenie zasady szczególnej staranności czynności rzeczoznawcy majątkowego, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie dotyczyło odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego i w ramach tego postępowania organ badał, czy przy sporządzaniu spornego operatu, rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ust. 1 u.g.n.

Zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwalał zdaniem Sądu pierwszej instancji na wystarczającą i wszechstronną ocenę czynności zawodowych skarżącego w związku ze sporządzeniem przedmiotowego operatu szacunkowego i w ocenie Sądu organy obu instancji, rozpatrzyły w całości zebrany materiał dowodowy, odnosząc się do zarzutów i wniosków skarżącego, sformułowanych zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w toku postępowania wyjaśniającego. Z tych względów jako niezasadny ocenił Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., oparty na twierdzeniu, że w sprawie wydano decyzję nie znajdującą oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Sąd pierwszej instancji dodał, że organ prawidłowo uzasadnił swoją decyzję. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i naruszenia art. 107 k.p.a., poprzez brak należytego ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów. Zdaniem Sądu, skarżący nie przedstawił okoliczności innych niż badane, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania wyjaśniającego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 178 ust. 1 u.g.n., stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 tej ustawy, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie to ma za zadanie wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 u.g.n. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 u.g.n. m.in., że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał je za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Odnoszą się one tak do podmiotu sporządzającego wycenę, jak i przedmiotu wyceny. Zalecenie stosowania standardów dotyczących szacowania nieruchomości ma służyć sporządzaniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny.

Sąd pierwszej instancji uznał przy tym, że organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wymiarze kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres 6 miesięcy, akcentując rażące naruszenie przepisów zarówno rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podzielił prawidłowość ustalenia wysokości wymierzonej kary dyscyplinarnej uznając, że kara ta jest współmierna do zaistniałych przewinień, jakich skarżący dopuścił się wykonując swój zawód jako zawód zaufania publicznego.

Sąd nie stwierdził nadto, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł S.L., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie przez Sąd wyroku oddalającego skargę, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

2. przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. pomimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, orzekające o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego S.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, naruszają prawo;

3. przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) – dalej jako "p.u.s.a." w związku z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, orzekające o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego S.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy naruszają prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił;

4. przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo nieistnienia podstaw ku temu, ażeby skargę oddalić, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, orzekające o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego S.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy naruszają prawo;

5. przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co wynika z przepisu art. 157 u.g.n. stanowiącego, że "...oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od zawarcia umowy o dokonanie takiej oceny."

II. naruszenie prawa materialnego:

6. przepisu art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym uznaniu, że wymierzona skarżącemu kara dyscyplina jest w realiach sprawy karą adekwatną i słuszną.

W nawiązaniu do podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia.

W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Sąd przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za zasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji odniósł się do konkretnych naruszeń skarżącego kasacyjnie przy sporządzaniu operatu szacunkowego, uzasadniając przy każdym omawianym przypadku z jakich przyczyn dokonaną przez organ ocenę uznał za trafną.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo nieistnienia ku temu podstaw, a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej (pkt I. ppkt 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do wymienionych zarzutów należy zauważyć, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym i nie mieści się on bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W konsekwencji nie może on stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, jakkolwiek za dopuszczalne uznać należy powołanie wskazanego przepisu ustawy w powiązaniu z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II FSK 983/09; z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10.). W związku z tym, że w skardze kasacyjnej nie powiązano wyraźnie i jednoznacznie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej, to nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Taka sytuacja mogłaby wystąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji, pomimo swej właściwości, w ogóle nie rozpoznał sprawy, odmawiając w ten sposób realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości, albo kontrolę tę przeprowadził w oparciu o inne kryteria, niż kryterium legalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że także przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, bowiem stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia wymienionego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został również naruszony przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, określający właściwość sądów administracyjnych, albowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny, czy organ administracji w toku postępowania nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia powołanych przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Według strony skarżącej do naruszenia powołanych przepisów doszło w istocie, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnienie skargi ma miejsce w przypadku naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 151 p.p.s.a., w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie tj. obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), stanowił, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) lub art. 151 p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Kolejny zarzut zawarty w pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Według skarżącego nie miał on możliwości korzystania z pełnych tekstów aktów notarialnych odnoszących się do transakcji porównawczych w przeciwieństwie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

Zauważyć zatem trzeba, na co wskazał organ, a słusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że na podstawie art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Skoro zatem do określenia wartości rynkowej nieruchomości skarżący uwzględniał ceny transakcyjne z umów, to zobligowany z mocy art. 175 ust. 1 ww. ustawy do zachowania przy wykonywanych czynnościach szczególnej staranności właściwej dla ich zawodowego charakteru, zobowiązany był do przeanalizowania tych umów aby mogły one stanowić weryfikowalny materiał porównawczy. W sytuacji gdy nie dysponował pełnym materiałem, czyli konkretnymi aktami notarialnymi nie powinien takich umów (dotyczących jak się okazało nieruchomości niepodobnych) wykorzystywać do porównywania nieruchomości wycenianej. Wymagała bowiem tego rzetelność przy wykonywaniu czynności rzeczoznawcy.

Odnosząc się do treści przepisów postępowania, których naruszenie przez organy i akceptację tych naruszeń przez Sąd pierwszej instancji, zarzuca skarżący kasacyjnie, wskazać należy, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w postępowaniu administracyjnym został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Postępowanie administracyjne było prowadzone w celu ustalenia, czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki określone w art. 175 ust. 1 u.g.n. Należy zauważyć, że analiza aktów notarialnych dała podstawy do stwierdzenia, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego przez skarżącego, a wykonanego w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb sprzedaży, nastąpiło w sposób rażący naruszenie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości. Wszystkie naruszenia zostały szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji i poddane analizie z punktu widzenia obowiązków jakie spoczywają na rzeczoznawcy majątkowym. Naruszenia stwierdzone przez organ, na podstawie ustaleń Zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, dotyczyły: określenia wartości rynkowej nieruchomości z uwzględnieniem cen transakcyjnych z umów, których treść budzi wątpliwości co do niezależności stron umowy oraz upływu czasu niezbędnego do wyeksponowania nieruchomości na rynku, porównywania nieruchomości wycenianej z nieruchomościami do niej niepodobnymi, wykorzystania w wycenie informacji o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia umowy powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, pomijania wskazywania uwarunkowań dokonanych czynności i przedstawiania toku obliczeń oraz naruszania w znacznym stopniu zasady szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślenia wymaga, że chociaż na organie ciążą obowiązki związane z zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, to obowiązek ten nie może być rozumiany jako nakaz nieograniczonego gromadzenia dowodów. W rozpoznawanej sprawie zebrane dowody były wystarczające i pozwalały na załatwienie sprawy.

W nawiązaniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy przypomnieć, że o uchybieniu przepisom postępowania nie decyduje każde ich naruszenie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zostało sporządzone w opisany wyżej sposób, a kwestia wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy została ograniczona do stwierdzenia, że miały one istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także z tej przyczyny zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej lakonicznie sformułowanego zarzutu sprzeczności wstępnej procedury z postanowieniami obowiązującego prawa, z którego wydaje się wynikać, że chodzi o naruszenie art. 157 u.g.n., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie pomija przepisy, na podstawie których prowadzone było postępowanie. Mianowicie zauważyć trzeba, że było to postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Reguły prawne tego postępowania wyznaczają przepisy art. 194 – 195a u.g.n. Zgodnie z art. 194 ust. 1a ustawy po wszczęciu postępowania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, organ ten przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wbrew bowiem stanowisku autora skargi kasacyjnej, celem tego postępowania nie jest podważenie sporządzonej wyceny nieruchomości, a sprawdzenie prawidłowości podejmowanych przez rzeczoznawcę czynności przy wykonywaniu operatu szacunkowego z dokonaniem oceny - czy czynności te podejmowane są przy zachowaniu przesłanek wynikających z art. 175 ust.1 ww. ustawy. A zatem czy były wykonywane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, przy bezstronności w wycenie nieruchomości. Zadaniem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez KOZ jest ustalenie czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu szacunkowego dochował wymogów określonych przepisami prawa. Dlatego też do jej zadań należy zebranie i ocena dowodów w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 195a ust. 1 u.g.n., Minister orzeka o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazane błędy świadczą nie tylko o naruszeniu prawa i standardów zawodowych, czyli reguł postępowania przy wykonywaniu zawodu ustalonych zgodnie z przepisami prawa oraz braku staranności, ale również o naruszeniu przez skarżącego zasad etyki zawodowej rozumianych jako zespół norm moralnych dotyczących obowiązków i powinności zawodowych. Wskazane i opisane naruszenia oraz błędy przy wykonywaniu operatu szacunkowego z 30 grudnia 2011 roku dowodzą, że skarżący naruszył art. 175 ust. 1 u.g.n.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony uznał, że wymierzona kara dyscyplinarna jest w realiach sprawy karą adekwatną i słuszną.

Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że w myśl art. 178 ust. 1 u.g.n. istnieje obowiązek nałożenia kary w przypadku stwierdzenia niewypełnienia przez rzeczoznawcę obowiązków, o których mowa w art. 158 oraz w art. 175 tej ustawy. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy już do organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Nie budzi wątpliwości Sądu drugiej instancji, że wybór rodzaju kary z katalogu zawartego w art. 178 ust. 2 u.g.n. nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 178 ust. 2 od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych prowadzi do wniosku, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że skarżący wielokrotnie naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości a naruszenia te mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu uzasadniające wymierzoną karę, zaznaczając, w realiach sprawy, że kara ta jest współmierna do zaistniałych przewinień, jakich dopuścił się skarżący wykonując swój zawód jako zawód zaufania publicznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze, że skarżący nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie niewypełnienia obowiązków, zgodnie z wymogami o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., jak też uwzględniając doniosłość stwierdzonych naruszeń, wbrew stanowisku kasatora, prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że orzeczona kara dyscyplinarna nie może być uznana za niesłuszną i nieadekwatną.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.