Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1005/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" SA. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta R. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 104 kpa w związku z uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]), ustalił dla firmy "A" S.A. z siedzibą w K. przy ul. [...] jednorazową opłatę w kwocie 133.650,00 zł z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 1, 2, dla której urządzona jest księga wieczysta KW nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w R. oraz nieruchomości obejmującej działkę nr 3 dla której urządzona jest księga wieczysta KW nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w R., obręb [...], k.m. [...] – na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w dniu 12.02.2010 r. Spółka "A" S.A. z siedzibą w K. przy ul. [...] warunkową umową sprzedaży zbyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] obejmującej działki nr 1 i 2 dla której urządzona jest księga wieczysta KW nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w R. oraz nieruchomości obejmującej działkę nr 3 dla której urządzona jest księga wieczysta KW nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w R. obręb [...], k.m. [...], natomiast w dniu [...] r. doszło do zawarcia notarialnej umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu powyższych nieruchomości.

Zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rady Miasta R. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]), objęte zbyciem nieruchomości znajdowały się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem UK4 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi komercyjne w tym handlu, gastronomii, turystyki, komunikacji, instytucje finansowe, a także usługi hotelarskie, targowiska (ok. 5 % powierzchni) oraz na terenie obsługi komunikacji samochodowej oznaczonym na rysunku planu symbolem KS2 z podstawowym przeznaczeniem gruntów na obiekty i urządzenia komunikacji samochodowej – stacje paliw, usługi techniczne motoryzacji, myjnie samochodów (ok. 95 % powierzchni). Zgodnie z tą uchwałą stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została ustalona dla symboli UK4 i KS2 w wysokości 30 % (§ 11 uchwały).

Przed uchwaleniem powyższej zmiany planu obowiązywał dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. utrwalony uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) zgodnie z którym objęte postępowaniem działki położone były na terenie oznaczonym symbolem ZL1 – tereny lasów i zadrzewień, obejmujące istniejące lasy, zadrzewienia oraz tereny przeznaczone do zalesienia bądź zadrzewienia. Zdaniem organu w związku z dokonaną w dniu [...] r. zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości objętych postępowaniem nieruchomości. Jednocześnie doszło do ich zbycia (prawa użytkowania wieczystego) przed upływem 5 lat przed wejściem zmiany planu w życie. Wzrost wartości prawa użytkowania wieczystego działek w związku ze zmianą planu został ustalony w oparciu o operat majątkowy rzeczoznawcy A. R., w którym wartość tego prawa przed i po zmianie planu została ustalona w wyniku zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Wartość działek według ich przeznaczenia w poprzednim planie została ustalona przez rzeczoznawcę na 58.500 zł, po zmianie planu na kwotę 504.000 zł, a różnica tych wartości na kwotę 445.500 zł. Przy zastosowaniu 30 % stawki opłaty planistycznej jej wysokość została ustalona na kwotę 133.650 zł. Organ zwrócił uwagę, że wzrost ten jest następstwem przedmiotowej zmiany planu w wyniku której doszło do całkowicie nowych, odmiennych od poprzednich, możliwości zagospodarowania objętych ustaleniem opłaty planistycznej nieruchomości. Nowy plan znacznie rozszerza i zmienia możliwość ich zagospodarowania, co niewątpliwie wpływa na wzrost ich wartości. Zdaniem Prezydenta R. operat majątkowy, w oparciu o który ustalono wzrost wartości działek, został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości) oraz zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Operat stanowi obiektywny dowód i zasługuje po jego ocenie na akceptację. Na wniesione przez stronę uwagi do operatu jej autorka udzieliła pisemnej odpowiedzi, w której podtrzymała wycenę a zastrzeżenia strony uznała za niezasadne. W konsekwencji organ orzekający ustalił na podstawie przedmiotowego operatu wzrost wartości nieruchomości i rentę planistyczną z powołaniem się na treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik "A" S.A. w K. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania względnie o uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem:

– art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

– art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami,

– § 3 ust. 2, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego,

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że przyjęta przez organ (w ślad za operatem rzeczoznawcy majątkowego) wartość nieruchomości jest błędna gdyż uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości dla celów porównawczych żadną miarą nie mogą być uznane za nieruchomości podobne, w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Tymczasem biegły rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości jako nieruchomości podobne zakwalifikował nie tylko nieruchomości położone na terenie całego obszaru województwa [...] ale i nieruchomości o bardzo zróżnicowanym położeniu. Zdaniem skarżącej nie sposób dokonywać porównania nieruchomości położonej w R. z nieruchomościami odmiennymi od tej nieruchomości pod wieloma względami (w tym ekonomicznymi, geograficznymi, krajobrazowymi, zagospodarowania terenów itp.) położonymi np. w W., U. czy R. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, to jest takich które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W niniejszej sprawie nie wiadomo zaś jakie cechy posiadają nieruchomości uznane przez rzeczoznawcę za podobne, a zwłaszcza jakie jest ich otoczenie, skomunikowanie czy uzbrojenie. Objęta wyceną nieruchomość ma kształt nieregularny, położona jest przy torach kolejowych oraz porośnięta jest drzewami oraz krzewami, co nie pozostaje bez wpływu na jej wartość. W odróżnieniu od jakichkolwiek nieruchomości w W. czy U., zlokalizowana jest w centrum kilkumilionowej aglomeracji, przy istotnej, rozległej linii kolejowej. W treści operatu szacunkowego nie zostały zamieszczone informacje pozwalające na stwierdzenie, iż dobrane do porównania nieruchomości posiadają cechy podobne pod względem właściwości do wycenianej nieruchomości. Nie sposób zdaniem pełnomocnika odwołującej się ocenić, dlaczego właśnie takie, a nie inne nieruchomości zostały przedstawione do porównania i uznane za podobne, w sytuacji gdy podobieństwo nieruchomości nie powinno budzić wątpliwości i tylko do takich nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny. Dalej zarzucono, że przyjęty przez rzeczoznawcę obszar badanego rynku nie stanowi rynku lokalnego nieruchomości lecz jest rynkiem regionalnym, gdyż obejmuje obszar całego województwa, a to w sytuacji gdy brak było podstaw do zastosowania przez rzeczoznawcę treści § 26 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnymi na regionalnym lub krajowym rynku. Dotyczy to bowiem jedynie nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W przepisie tym mowa jest o nieruchomościach posiadających szczególne cechy, to znaczy jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym, których przedmiotowa nieruchomość nie posiada. W tym zakresie zdaniem autora odwołania organ pierwszej instancji nie dokonał żadnej oceny wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę w treści operatu szacunkowego, ograniczając się jedynie do przedstawienia stanowiska rzeczoznawcy, który nie wykazał faktu rzeczywistego braku takich transakcji na rynku lokalnym. Co więcej, rzeczoznawca nie dokonał w ogóle badania transakcji przeprowadzonych na terenie gminy R. oraz obszarów sąsiednich, co potwierdza treść operatu (punkt 4.4 operatu – źródła danych merytorycznych wśród których nie występuje dowód z analizy transakcji na rynku lokalnym). W konsekwencji operat został wykonany z naruszeniem przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym "określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji", a ponadto z naruszeniem § 56 ust. 1 pkt 7 tegoż aktu, stosownie do treści którego w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym "analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny". Zdaniem skarżącej w granicach R. w dwuletnim okresie od dnia 2 marca 2009 roku nastąpiło co najmniej kilka transakcji dotyczących nieruchomości, których przeznaczeniem w planie miejscowym były tereny zielone, a ich średnia wartość była znacznie niższa niż wskazana przez rzeczoznawcę w niniejszym postępowaniu. Podobnie ma się kwestia obrotu nieruchomościami usługowymi w R.

Dalej zarzucono, że rzeczoznawca majątkowy stwierdzając w operacie, iż "w wyniku analizy rynku lokalnego stwierdzono, że ceny w badanym okresie miały tendencję wzrostową", w żaden sposób nie udowodnił tego twierdzenia ani nie opisał, co do tak kategorycznie sformułowanego wniosku prowadzi. Nie wiadomo dlaczego i na jakiej podstawie rzeczoznawca przyjął poprawkę z tytułu upływu czasu na poziomie 3 %. Ustalenie w tym zakresie zostało zatem dokonane z naruszeniem przepisu z § 55 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku zgodnie z którym "Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego". Rzeczoznawca majątkowy nie dokonał także charakterystyki cech rynkowych (ich stanu i opisu) dla wszystkich transakcji rynkowych przyjętych w metodzie transakcji rynkowych, co stanowi istotne uchybienie i jest błędem dającym podstawę do zakwestionowania całego operatu szacunkowego. W operacie nie zostało też wykazane w jaki sposób ustalono, że wartość 1 m2 prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowi 80 % wartości prawa własności.

W konsekwencji zarzucono, że organ pierwszej instancji, wbrew obciążającemu go obowiązkowi, nie dokonał oceny operatu pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało decyzję Prezydenta Miasta R. w mocy. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonowało przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz ogólnie treść odwołania.

Dodatkowo stwierdziło, że aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. R., na którym oparł się organ pierwszej instancji została potwierdzona przez tę biegłą klauzulą aktualności z dnia [...] r. (karta 127-128 akt adm.). Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że operat szacunkowy, będący podstawą do ustalenia wysokości objętej postępowania opłaty zawiera określenie sposobu wyceny i określenie metody wyceny, a także spełnia inne wymogi formalne i nie zawiera omyłek mających wpływ na treść podjętego na jego podstawie rozstrzygnięcia. W konsekwencji stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do jej uchylenia bądź zmiany.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż dobór nieruchomości porównawczych jest domeną rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości podobne to takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony, a dla dokonania prawidłowego oszacowania należy dobrać co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (w tym względzie powołał się organ odwoławczy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2016/06). Dalej podniosło SKO, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy dla określenia wzrostu wartości nieruchomości porównał ceny 15 nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem postępowania (strona 11 i 12 w operacie szacunkowym). Dobór nieruchomości dla dokonania porównania i cen został rozszerzony na obszar województwa [...], ze względu na to, że brak było wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi na terenie gminy R. oraz gmin sąsiednich. Dokonując wyboru transakcji rzeczoznawca majątkowy uzasadnił swoje stanowisko tym, iż kierował się cechami nieruchomości ze względu na ich położenie, strukturę demograficzną, poziom rozwoju gospodarczego, infrastrukturą oraz zagospodarowanie terenów poszczególnych obszarów (strona 10 operatu szacunkowego, pkt 9.1.). W wyniku dokonanej analizy transakcji rzeczoznawca stwierdził, że ceny w badanym okresie miały tendencję wzrostową co wynika z ich analizy. Zatem zarzut odwołania, iż nie uzasadnione zostało to twierdzenie jest chybiony.

Za nietrafny uznało też Kolegium zarzut przyjęcia przez rzeczoznawcę bez uzasadnienia poprawki z tytułu upływu czasu na poziomie 3 %. Rzeczoznawca majątkowy uzasadnił bowiem tą wielkość, podając wzór matematyczny, stosowany dla ustalenia poprawki z tytułu upływu czasu przy ustalaniu wartości nieruchomości (podając wszystkie czynniki brane pod uwagę w takiej czynności), według którego ustalił tą poprawkę. Budzące wątpliwości strony odwołującej się słowa "wyliczono" i "przyjęto", użyte przy tej kwestii w operacie nie mają – w ocenie Kolegium – znaczenia dla rozstrzygnięcia. Znaczenie ma tylko ustalona według podanych kryteriów wielkość 3 %. Na stronie 12 i 13 operatu rzeczoznawca określił również zasady uwzględniania wag cech rynkowych nieruchomości w określaniu zmiany wartości nieruchomości.

Kolegium stwierdziło, iż nie jest uprawnione do badania zgodności operatu ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, gdyż – zgodnie z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zdaniem Kolegium uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji odpowiada obowiązującym przepisom. Kolegium zauważa też, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 697/10; LEX). Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dołożenia należytej staranności. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzania której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu to powinna przedstawić przeciwdowód opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. Odwołująca się nie skorzystała z możliwości poddania spornego operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Na skierowane pod adresem operatu uwagi uzyskała odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO pełnomocnik A S.A. w K. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z:

a) naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

• naruszeniem art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie polegające na wadliwym określeniu wzrostu wartości prawa wieczystego użytkowania nieruchomości oraz wartości nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego, a tym samym na niewłaściwym ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (prawa wieczystego użytkowania nieruchomości).

• naruszeniem art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wskazanych przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości za podobne do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny,

• naruszeniem § 3 ust. 2, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie za prawidłową wykonanej w oparciu o te przepisy (w ramach dokonanej przez biegłego wyceny) analizy i charakterystyki rynku nieruchomości,

b) naruszeniem przepisów postępowania, a to:

• naruszeniem art. 80 kpa – poprzez przyjęcie jako dowód w sprawie operatu szacunkowego bez dokonania analizy i oceny jego prawidłowości w świetle obowiązujących przepisów i stanu faktycznego oraz niedokonanie przez organ oceny na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej złożonego operatu szacunkowego,

• naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa – poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla oceny prawidłowości działania organu administracji i wydanie decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego oraz nie ustosunkowanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do podnoszonych w odwołaniu przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

• naruszeniem art. 107 § 3 kpa – poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności polegające na nieuzasadnieniu przez organ drugiego stopnia swojego stanowiska w sprawie, przy jednoczesnym ograniczeniu się do powielenia stanowiska wyrażonego przez rzeczoznawcę oraz organ pierwszej instancji, a także nie wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dowodów na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano w ogólnym zarysie twierdzenia i zarzuty przedstawione już wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zaakcentowano, że SKO nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania. Podkreślono także, iż organy nie są zwolnione od oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego. W razie wątpliwości co do treści operatu i sposobu wyceny spoczywa na organach obowiązek wyjaśnienia tych wątpliwości m. in. przez żądanie uzupełnienia operatu przez rzeczoznawcę majątkowego, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. To na organach orzekających spoczywa obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy. W konsekwencji strona dla wykazania swoich twierdzeń nie ma obowiązku przedłożenia kontroperatu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą ppsa). Analiza wskazanych w skardze zarzutów prowadzi do wniosku, że praktycznie dotyczą one naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o niedostatecznie zgromadzony i błędnie oceniony materiał dowodowy. Sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego są bowiem prostą konsekwencją sformułowanych zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania.

W świetle treści dotyczącego objętych postępowaniem działek planu zagospodarowania przestrzennego R. z dnia [...] r. oraz poprzedzającego go planu z dnia [...] r. (szczegółowo przedstawionych w decyzji organu pierwszej instancji) nie może budzić wątpliwości ustalenie organów, że w związku z wejściem w życie pierwszego z tych planów doszło do diametralnej zmiany przeznaczenia działek skarżącej gdy chodzi o możliwość ich zagospodarowania, wykorzystania i zabudowy. Doszło bowiem do istotnego rozszerzenia możliwości w tym względzie i to rozszerzenia atrakcyjnego pod względem komercyjnego i gospodarczego wykorzystania nieruchomości. Z takim rozszerzeniem wiąże się też niewątpliwie wzrost wartości nieruchomości. Gdy jednocześnie nie ulega wątpliwości, że skarżąca sprzedała swoje działki (prawo ich wieczystego użytkowania) przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu zagospodarowania z dnia [...] r., bo w dniu [...] r., to w sprawie zaistniały podstawy do pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (renty planistycznej) na podstawie art. 36 ust. 4, ustalonej zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przy zastosowaniu wynikającego z planu zagospodarowania wskaźnika procentowego w wysokości 30 %, co jak się wydaje skarżąca również kwestionuje skoro nie podała żadnej wielkości wzrostu wartości, która jej zdaniem byłaby prawidłowa i do zaakceptowania. Rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się zatem zdaniem Sądu do oceny ustaleń organów co do wielkości wzrostu wartości objętych postępowanie działek w następstwie uchwalenia planu z dnia [...] r. Zgodnie z art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomości, do której odpowiedniego stosowania odsyła przepis art. 137 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V pierwszej z tych ustaw, na zasadach określonych w rozdziale 1 działu IV tej ustawy.

W świetle art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskana na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa podlega ocenie organów orzekających i sądu administracyjnego to jednak ocena ta nie może wkraczać w tę jego część, która jest wynikiem wiadomości specjalnych biegłego rzeczoznawcy, tj. w część merytoryczną operatu, a to z tego względu, że zarówno te organy jak i sąd nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat autorstwa mgr inż. A. R. również Sąd doszedł do przekonania, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia przez organy orzekające wartości objętych postępowaniem nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżącej biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, co wynika z pkt 9.1. operatu. W operacie wskazano też podstawę prawną jego sporządzenia oraz inne informacje niezbędne do jego sporządzenia o jakich mowa w § 55 ust. 2 rozporządzenia. Przedstawiony został też w nim sposób dokonania wyceny zgodnie z treścią § 56 ust. 1 rozporządzenia, w tym analiza i charakterystyka rynku nieruchomości (pkt 9.1. operatu). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że analiza i charakterystyka rynku nieruchomości nie jest prawidłowa. Formułując taki zarzut pełnomocnik skarżącej niedostatecznie uwzględnił zdaniem Sądu treść § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, a to biorąc pod uwagę zastosowany przez rzeczoznawcę sposób wyceny oraz szczególne cechy i rodzaj wycenianej nieruchomości. W sprawie chodzi bowiem o nieruchomość o ściśle i wąsko określonym w planie przeznaczeniu i to przeznaczeniu wyjątkowo komercyjnym z punktu widzenia gospodarczego, a mianowicie o nieruchomość (około 95 % powierzchni) przeznaczoną pod obiekty i urządzenia komunikacji samochodowej – stację paliw, usługi techniczne motoryzacji i myjnie samochodowe. Z uwagi na ograniczoną ilość takich nieruchomości w ogóle, również przypadki obrotu takimi nieruchomościami nie są liczne. W związku z treścią § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia aby przyjąć do porównań co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych uzasadnione było zatem zdaniem Sadu sięgnięcie do rynku regionalnego. Formułując w tym względzie zarzuty pod adresem operatu skarżąca nie wykazała, że czy to na terenie R. czy też na terenie sąsiednich gmin była wystarczająca ilość transakcji odnośnie nieruchomości podobnych. Z tego też względu opracowanego w sprawie operatu nie może dyskredytować sama przez się okoliczność, że rzeczoznawca wziął do porównania m. in. nieruchomości położone na terenie W. i U. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała także aby nieruchomości przyjęte za podstawę opracowania operatu nie były podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty formułowane w tym względzie przez skarżącą zarówno w skardze jak i w odwołaniu są nazbyt ogólne i nie pozwalają na zakwestionowanie dokonanego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości jako nieruchomości podobnych. Należy też zwrócić uwagę, że z istoty podobieństwa wynika, że nie wymaga się aby były to nieruchomości identyczne (które też najczęściej nie występują). O braku podobieństwa nie może przemawiać też sama przez się okoliczność mniejszego zurbanizowania terenów w W. od terenów na których położone są objęte postępowaniem działki. Na tę różnicę wskazano w odwołaniu, przy czym przy uwzględnieniu tego zarzutu mogłoby dojść nie do zmniejszenia a do zwiększenia wartości przedmiotowych działek (według ich przeznaczenia w zmienionym planie zagospodarowania), która to sugestia wynika nawet z treści odwołania.

Z obowiązujących przepisów nie wynika, jak zdaje się twierdzić strona skarżąca, aby w operacie miałby się znaleźć szczegółowy opis każdej z nieruchomości przyjętych za podobną, aby biegły miał w sposób empiryczny wyliczyć np. tendencję wzrostu wartości nieruchomości na danym rynku w danym okresie czy też różnicę pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości a wartością prawa jego wieczystego użytkowania. Żądanie takie nie byłoby zresztą możliwe w praktyce do zrealizowania w odniesieniu do wyceny nieruchomości. Zarzuty strony skarżącej w tym względzie należy uznać zatem zdaniem Sądu za czysto teoretyczne i sformułowane z pominięciem faktu, że w znacznej mierze wykorzystywane przy sporządzaniu operatu wiadomości są wiadomościami specjalnymi biegłego, czasami trudno weryfikowalnymi. Dla podważenia części merytorycznej opinii nie jest zatem wystarczające zdaniem Sądu sformułowanie pod jej adresem, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, teoretycznych jedynie ogólnych zarzutów .

Jakkolwiek rację ma strona skarżąca, że przy kwestionowaniu operatu nie ma obowiązku złożenia kontroperatu, to nie oznacza to również, że dla wykazania swoich racji strona nie może z takiej możliwości skorzystać stwarzając organom orzekającym dodatkowe podstawy do ewentualnego zwrócenia się o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O dokonanie takiej oceny mogłaby wystąpić też sama strona, czego skarżąca w niniejszej sprawie nie uczyniła.

Należy też z całą mocą podkreślić, że kwestionując zawyżenie wyceny w zakresie wartości nieruchomości zgodnie z możliwościami jej zagospodarowania po zmianie planu skarżąca zdaje się nie zauważać, że przy wycenie jej działek przez rzeczoznawcę po 336 zł za m2 dokonała ich sprzedaży za cenę prawie dwukrotnie wyższą bo po około 690 zł za m2 brutto (po około 566 zł za m2 netto). Gdy weźmie się pod uwagę, że jak to wynika z wypowiedzi pełnomocnika skarżącej na rozprawie sądowej, iż była to sprzedaż dokonana w warunkach wolnorynkowych (art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) to należałoby dojść raczej do wniosku, że wartość tych działek według kwestionowanego przez skarżącą operatu została w oczywisty sposób zaniżona a nie zawyżona. Uwzględnienie tej okoliczności przez Sąd z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy ppsa prowadziłoby jednak do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącej (art. 134 § 2 tej ustawy).

W świetle treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zostało ono sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. W szczególności, wbrew zarzutowi skargi, SKO dokonało w tym uzasadnieniu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który orzekało.

Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie została wydana ani z naruszeniem powołanych w niej przepisów prawa materialnego ani z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy ppsa.

sw