Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1205/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska /spr./, Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. SA w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 819/04 w sprawie ze skargi S. J., A. J. oraz W. SA w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz W. SA w [...] kwotę 380 ( trzysta osiemdziesiąt ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 819/04, oddalił skargi S. J., A. J. oraz Warszawskich Zakładów S. SA w Warszawie, na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], dotyczącą stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach spawy:

Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 7 lipca 1978 r. i umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zaś w części, w której stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 15 sierpnia 1978 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Naczelnik Dzielnicy Warszawa-[...], decyzją z dnia 7 lipca 1978 r. odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości o powierzchni 3108 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej hip. "Nieruchomość w m.st. Warszawie nr [...]". Po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości E. J., Naczelnik Dzielnicy Warszawa-[...], decyzją z dnia 7 lipca 1978 r. odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do całej nieruchomości o pow. 5629 m2, położonej przy ul. [...], oznaczonej hip. "Nieruchomość w m.st. Warszawie nr [...]".

W wyniku złożonego przez spadkobiercę byłych właścicieli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych z dnia 7 lipca 1978 r. i z dnia 15 sierpnia 1978 r., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 15 sierpnia 1978 r. i z dnia 7 lipca 1978 r. wskazując, że przedmiotowe decyzje rażąco naruszają prawo – w tym art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 115 § 1 k.p.a.

Wojewoda Mazowiecki w decyzji z dnia [...], orzekał tylko co do części dawnej nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej hip. "Nieruchomość w m.st. Warszawie nr [...]", to jest do gruntu o pow. 4392 m2, stanowiącego własność Skarbu Państwa będącego częścią działki ewidencyjnej nr 44, obręb [...], pozostającej we władaniu użytkownika wieczystego Warszawskich Zakładów S. SA z siedzibą w [...]. W pozostałej części dawna nieruchomość stanowi obecnie własność komunalną i w tej części właściwym do oceny legalności zaskarżonych decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] i z akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki badał dwie decyzje – decyzję z dnia 7 lipca 1978 r. i zmieniającą ją w trybie art. 115 § 1 ówcześnie obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie art. 132 k.p.a.) decyzję dnia 15 sierpnia 1978 r.

Powołany przepis art. 115 k.p.a. stanowił: "jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję".

Przepis ten przewiduje więc wyjątek od zasady związania organu pierwszej instancji własną decyzją i pozwala na jej zmianę w granicach wskazanej samokontroli. Jednocześnie takie sformułowanie art. 115 § 1 k.p.a. oznacza, że na skutek zmiany zaskarżonej decyzji do obiegu prawnego wchodzi nowa decyzja, a wcześniejsza traci swój byt prawny.

Należy więc stwierdzić, iż Wojewoda Mazowiecki nie mógł ocenić legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 7 lipca 1978 r., nr [...], która przestała istnieć w obiegu prawnym. Postępowanie w przedmiocie oceny legalności mogło być zatem prowadzone tylko wobec decyzji z dnia 15 sierpnia 1978 r. Dopiero wycofanie z obiegu prawnego decyzji z dnia 15 sierpnia 1978 r., może spowodować, iż "odżyje" byt prawny decyzji z dnia 7 lipca1978 r.

W postępowaniu prowadzonym przed organem wojewódzkim ustalono także, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 15 sierpnia 1978 r. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Ustalenie takie znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym z uwagi na naruszenie przez Naczelnika dzielnicy Warszawa-[...] przepisu art.115 § 1 k.p.a., które to naruszenie w opinii Wojewody Mazowieckiego zasadnie zakwalifikowane zostało jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja z dnia 15 sierpnia 1978 r. zawiera również inną wadę, która również spełnia przesłanki z art. 156 pkt 2 k.p.a.

Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z dnia 15 listopada 1974 r. nr 7656 wynika bowiem, iż właścicielami nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] byli J. J., J. J. i E. J.

Z treści decyzji z dnia 15 sierpnia 1978 r. wynika zaś, że została ona skierowana do E. J. i J. J., który zmarł 13 lutego 1973 r. Skoro zatem przed wydaniem przedmiotowej decyzji strona zmarła, to organ administracyjny obowiązany był ustalić krąg jej spadkobierców. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez skierowanie rozstrzygnięcia do osoby zmarłej, co stanowi wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2.

Organ uznał również, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 15 sierpnia 1978 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w przedmiotowej sprawie. Podstawą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Warszawskich Zakładów S. SA z siedzibą w Warszawie, jest decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 29 lipca1992 r. nr [...], tym samym brak jest nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż właściwy organ administracji publicznej może przy pomocy dostępnych mu środków prawnych w odrębnym postępowaniu decydować o bycie prawnym powołanej decyzji uwłaszczeniowej.

Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury wnieśli S. J., A. J. oraz Warszawskie Zakłady S. SA w Warszawie.

S. J. i A. J. zaskarżyli decyzję Ministra Infrastruktury w części, którą uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego, w części stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 7 lipca1978 r. i umorzono postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W ocenie skarżących Minister obowiązany był rozpatrzyć prawidłowość decyzji z dnia 7 lipca 1978 r. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji przedłuża znacznie postępowanie i pozbawia stronę możliwości dochodzenia odszkodowania z art. 160 k.p.a. odnośnie części nieruchomości objętej decyzją z 7 lipca 1978 r.

Warszawskie Zakłady S. SA w Warszawie zaskarżyły decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] i wniosły o jej uchylenie w zaskarżonej części, zarzucając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 i § 2 k.p.a.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi są nieuzasadnione. Wskazał przy tym, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wskazuje, iż decyzja taka obarczona jest ciężką wadą od dnia jej wydania. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i to ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że sprawa wraca do stanu sprzed wydania decyzji, co do której orzeczono nieważność.

W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 15 sierpnia 1978 r. powoduje konieczność rozpoznania przez organ odwołania ówczesnej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości E. J. od decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 7 lipca 1978 r. Bowiem decyzja z dnia 15 sierpnia 1978 r. została wydana na skutek odwołania E. J. od decyzji z dnia 7 lipca 1978 r. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 sierpnia 1978 r. otwiera na nowo drogę do rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 lipca 1978 r. W tej sytuacji prawidłowo organ nadzoru w zaskarżonej decyzji uchylił decyzję nadzorczą w części dotyczącej stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 lipca 1978 r. i umorzył postępowanie z wniosków spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skoro bowiem zostało wniesione odwołanie w trybie zwykłym od tej decyzji, to pierwszeństwo ma ten tryb weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, a nie późniejszy wniosek spadkobierców dawnych właścicieli o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, co do której nie zostało jeszcze przez organ rozpatrzone odwołanie. Dlatego umorzenie postępowania wszczętego na wniosek spadkobierców o stwierdzenie nieważności decyzji z 7 lipca 1978 r. zaskarżoną decyzją, znajduje oparcie tak w stanie faktycznym jak i prawnym.

W ocenie Sądu I instancji również skarga Warszawskich Zakładów S. SA w Warszawie nie ma uzasadnionych podstaw. Skarżący nie wskazał w jaki sposób decyzja w zaskarżonej części narusza art. 10 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz jaki to miało wpływ na treść tej decyzji. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 15 sierpnia 1978 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków w rozumieniu art. 156 §2 k.p.a., co wykazał organ nadzoru.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wniosły Warszawskie Zakłady S. SA w Warszawie.

Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 141 § 4 ww. ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] – utrzymującej w części w mocy decyzję nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] – wobec nie rozpoznania postawionego w skardze zarzutu, iż organy administracyjne orzekły niezgodnie ze swoją właściwością, tj. w zakresie dotyczącym gruntu o powierzchni 4.392 m2. pomimo, iż we władaniu Warszawskich Zakładów S. SA (będących własnością Skarbu Państwa) znajduje się jedynie grunt o powierzchni 2.476 m2 , wyodrębniony z nieruchomości hipotecznej 7973, a także brak ustaleń w tym zakresie zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – co uniemożliwia kontrolę instancyjną.

W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy celem ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła brak legitymacji Wojewody Mazowieckiego w zakresie wydawania decyzji w części przekraczającej powierzchnię 2.476 m2, wyodrębnionej z nieruchomości hipotecznej [...]. W sprawie nie zostało ustalone, jaka część powierzchni ww. nieruchomości stanowi mienie komunalne, a jaka własność Skarbu Państwa. O powyższym świadczy sformułowanie zawarte w ostatecznej decyzji SKO z dnia [...], wydanej w sprawach [...] i [...] (w aktach sprawy),w której stwierdzono analogicznie jak w zaskarżonych decyzjach "w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność komunalną".

Brak określenia powierzchni tego gruntu oznacza, że zarówno SKO jak i Wojewoda Mazowiecki oraz Minister Infrastruktury nie ustaliły, w jakim zakresie (dot. powierzchni gruntu) są władni do wydania decyzji. Wypis z rejestru gruntów wskazujący Skarb Państwa jako właściciela danej powierzchni nie stanowi dowodu przysługującego prawa własności.

Podnoszone zarzuty w tym zakresie nie były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną.

W odpowiedzi na skargę S. J. wniósł o jej odrzucenie, gdyż ostateczną decyzją stwierdzono nieważność decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste skarżącej Spółce.

W związku z tym utraciła ona przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast A. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Ponadto zaprezentował pogląd, iż rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie powinna następować w drodze decyzji administracyjnej.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, jako złożonej przez podmiot nie będący stroną w niniejszym postępowaniu.

Wniosek ten nie jest zasadny, bowiem Warszawskie Zakłady S. SA w Warszawie, mają przymiot strony w tym postępowaniu. Należy zwrócić uwagę, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o ustaniu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zapadła już po wydaniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w dodatku jest konsekwencją decyzji wydanej w niniejszej sprawie. Spółka była stroną postępowania administracyjnego gdyż dotyczyło ono jej interesu prawnego i zgodnie z art. 32 i 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa) była uprawniona do wniesienia skargi. W wyniku wniesienia skargi Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok. Zgodnie zaś z art.173 § 2 ppsa, jako stronie przysługiwała skarga kasacyjna, która podlega rozpoznaniu.

Stwierdzić przy tym należy, iż zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny.

Stosownie do art. 134 § 1 ppsa, Wojewódzki Sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd kontroluje legalność decyzji niezależnie od zarzutów skargi, co jednak nie oznacza, iż w żaden sposób nie musi odnieść się do przedstawionych zarzutów skargi zwłaszcza w sytuacji, gdy zarzut dotyczy nieważności decyzji. Warszawskie Zakłady S. SA w Warszawie, w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury zarzuciły m.in. brak kompetencji Wojewody Mazowieckiego, a następnie Ministra do rozstrzygania o tej części decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...], która odnosi się do gruntu ponad powierzchnię 2476 m2, gdyż zdaniem skarżącego grunt ten nie stanowi własności Skarbu Państwa, ale własność komunalną. Minister przyjął bowiem, że przedmiotowy grunt o powierzchni 4392 m2 stanowi własność Skarbu Państwa, pozostający w użytkowaniu wieczystym Spółki. Natomiast Spółka ma w użytkowaniu wieczystym przedmiotowy grunt o powierzchni 2476 m2. Wyjaśnienie tych kwestii ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zakwestionowanej decyzji, a pomimo to Sąd I instancji w ogóle kwestii tej nie kontrolował.

Brak jest bowiem jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie poczynionych przez Sąd. Również pomimo obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 ppsa Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w żaden sposób nie ustosunkował się do tego zarzutu i nie wskazał na czym oparł swoje stanowisko co do właściwości Wojewody Mazowieckiego do rozstrzygania o ważności decyzji, w części dotyczącej gruntu o pow. 4392 m2. Uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, obarczona jest wadą nieważności i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ppsa – orzekł jak w sentencji wyroku.