Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 504/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 28, art. 157 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1480/09 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1480/09 oddalił skargę T.S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył m.in. następujące okoliczności:

Burmistrz Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna decyzją nr [...] z dnia [...] października 1996 r. na wniosek Zarządu Wspólnoty Pastwiskowej wsi Bielawa sprostował błąd ujawniony w ewidencji gruntów i budynków wsi Bielawa i wprowadził zmianę w ewidencji gruntów i budynków wsi Bielawa, polegającą na wykreśleniu działki nr [...] o pow. 1,30 ha z jednostki rejestrowej nr [...] "[...]" i przeniósł tę działkę do jednostki rejestrowej nr [...] "[...]".

Wnioskiem z dnia 28 lipca 2007 r. T.S. i E.B. wystąpiły o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem ww. osób "[...]" od co najmniej 1922 r. stanowiła własność ich ojca K.M., a decyzja Burmistrza z [...] października 1996 r. nie została im nigdy doręczona.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie uzasadniając decyzję tym, że T.S. i E.B. nie posiadają przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 1996 r.

Po uchyleniu tej decyzji przez Głównego Geodetę Kraju (decyzja z [...] kwietnia 2008 r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego. Organ stwierdził, że wnioskodawczynie nie przedstawiły żadnego nowego dokumentu, świadczącego o posiadaniu przymiotu strony. Decyzję tę utrzymał w mocy w dniu [...] czerwca 2009 r. Główny Geodeta Kraju. Organ odwoławczy powołując się na przepis art. 28 K.p.a. stwierdził, iż podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji musi legitymować się posiadaniem interesu prawnego. Przepisem prawa materialnego, określającym strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika, że podmiot nieposiadający prawa własności do nieruchomości niebędącej nieruchomością państwową lub samorządową, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Z akt sprawy wynika, że T.S. i E.B. nie legitymują się prawem własności do działki [...] o pow. 1,30 ha, ani do jej części. F.M. i K.M., ojciec wnioskodawczyni nie byli właścicielami działki, co potwierdza kopia tabeli likwidacyjnej wsi Bielawa z dnia 19 lutego 1964 r., kopia planu gruntów wsi Bielawa oraz opinia geodety uprawnionego, sporządzona [...] stycznia 2007 r. na podstawie analizy opisanych dokumentów, badania księgi wieczystej nr [...] oraz akt znajdujących się w tej księdze.

Zatem zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił brak interesu prawnego wnioskodawczyń w tym postępowaniu. W sytuacji bowiem, gdy z wnioskiem wystąpi podmiot, nieposiadający legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, organ nadzorczy ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Mimo, iż skarżące zostały powiadomione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o możliwości złożenia dodatkowych dowodów, z których wynikałby ich interes prawny, nie przedstawiły żadnych nowych dokumentów. Również przed wydaniem decyzji przez Głównego Geodetę Kraju, pomimo wskazania dodatkowego terminu na rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., skarżące nie złożyły żadnych nowych dokumentów, z których wynikałby ich interes prawny lub obowiązek.

Skargę na powyższą decyzję wniosła T.S. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania przez popełnienie błędów w postępowaniu dowodowym oraz pominięcie bez uzasadnienia dowodów znajdujących się w aktach. Wg skarżącej były to dowody, z których wynikało, że "[...]" została podzielona na działki nr [...] i na planie z 1943 r. są naniesione numery gruntów do których jest przypisana dana działka. Została też zawarta umowa stron co do podziału "[...]", a do K.M. należały grunty o pow. 3,4096 ha.

W myśl przepisów obowiązujących w latach 1919 i następnych zostały przygotowane prace geodezyjne i techniczne, lecz nie doszło do fizycznego scalenia gruntów, o czym świadczą dowody przedstawione przez stronę. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji.

Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że przedłożone przez stronę dokumenty nie potwierdzają prawa własności do działki nr [...] o pow. 1,30 ha jej poprzedników prawnych.

Oddalając tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił szczególny charakter postępowania nieważnościowego, stanowiącego wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Może mieć zatem miejsce jedynie w przypadku gdy weryfikowana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji poddanej ocenie w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to nie może być traktowane tak jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż żądać stwierdzenia nieważności może tylko podmiot legitymujący się posiadaniem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ustalenie, czy żądający stwierdzenia nieważności jest stroną, następuje w fazie wszczęcia postępowania. Ustalenie, że żądanie zostało złożone przez podmiot niebędący stroną tego postępowania jest podstawą do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.).

Organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował stan faktyczny pod obowiązujące przepisy prawa uznając, że przepisem prawa materialnego, określającym strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Analiza (a contrario) powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że podmiot, nie posiadający prawa własności do nieruchomości, nie będącej nieruchomością państwową lub samorządową, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli podmiot twierdzi, że prawa do nieruchomości posiadał, należy zbadać prawdziwość jego twierdzeń. Dlatego zasadnie organy orzekające w sprawie skupiły się w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy ojcu skarżącej rzeczywiście przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Sąd podkreślił, że skarżące od kilku lat toczą wiele postępowań w celu uzyskania prawa do gruntu, który – ich zdaniem – należał do ich ojca. W aktach sprawy znajduje się wiele orzeczeń sądów powszechnych, decyzji organów administracji, postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie IV SA/Wa 453/05. Sąd powołał się na uzasadnienie tego wyroku, w którym Sąd nakazał ustalić strony postępowania oraz dokonać stosownych ustaleń w przedmiocie, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a także uwzględnić wskazania zawarte w decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2004 r. Wykonując te zalecenie, organ badał w pierwszej kolejności skład osobowy spadkobierców K.M., a jednocześnie czy grunt, którego dotyczy postępowanie w ogóle do K.M. i jego poprzedników prawnych należał. W celu ustalenia grona osób posiadających legitymację do występowania w sprawie oraz ich praw do gruntu, organ I instancji zebrał materiał dowodowy umożliwiając skarżącej jego uzupełnienie przedkładanymi przez nią dokumentami. Organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie w tym zakresie, przeprowadzając również z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe, którego najistotniejszym elementem jest opinia uprawnionego geodety na temat, czy wskazywana przez skarżącą działka w ogóle należała do K.M. lub Jego poprzedników prawnych. Z opinii tej wynika w sposób nie pozostawiający dalszych wątpliwości, że działka [...] nie należała nigdy do K.M..

Ze zgromadzonego przez organy obu instancji materiału dowodowego wynika, że T.S. i E.B. nie legitymują się prawem własności do działki [...] o pow. 1,30 ha, ani do jej części. F.M., ani K.M. – ojciec wnioskodawczyń nie byli właścicielami całości ani części tej działki. Zarówno przedłożona kopia tabeli likwidacyjnej wsi Bielawa z dnia 19 lutego 1864 r. jak i kopia planu gruntów wsi Bielawa, a także opinia geodety uprawnionego, sporządzona w dniu [...] stycznia 2007 r. na podstawie analizy opisanych wyżej dokumentów, badania księgi wieczystej nr [...]oraz akt znajdujących się w tej księdze wieczystej musiały doprowadzić do wniosku o braku prawa własności działki [...] po stronie skarżącej i jej siostry.

Sąd przytoczył opinię uprawnionego geodety sporządzoną w dniu [...] stycznia 2007 r., w której ustalił, że działki zapisane w tabeli likwidacyjnej wsi Bielawa pod nr [...] na nazwisko F.M., a później K.M., stanowiły następujące działki pod polami ornymi: 1) działkę o pow. 2208 sażeni, 2 działkę o pow. 1918 sażeni, 3 działkę o pow. 1 dziesięciny 545 sażeni. Obecnie działki 1 i 2 znajdują się na terenie gruntów miasta Warszawy, a działka 3 na terenie gruntów miasta Konstancin-Jeziorna na ul. Świerkowej. Ponadto Franciszek Maliniak, a później K.M. posiadał działkę pod łąkami o pow. 24 sażeni, działkę pod zagrodą o pow. 106 sażeni oraz działkę o pow. 126 sażeni. Na podstawie analizy map i ksiąg geodeta uprawniony uznał, że z tabeli likwidacyjnej wsi Bielawa, planu gruntów wsi Bielawa z 1903 roku jednoznacznie wynika, że F.M., ani K.M. nie byli właścicielami całości lub części działki nr [...], wymienionej w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1996.

W konsekwencji organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły brak interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta j Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia [...] października 1996.

Konsekwencją takiego ustalenia jest obowiązek organu nadzorczego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.

Sąd nadto podkreślił, że skarżące zostały powiadomione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego o możliwości złożenia dodatkowych dowodów, z których wynikałby ich interes prawny, nie przedstawiły jednak żadnych nowych dokumentów. Również przed wydaniem decyzji przez Głównego Geodetę Kraju, pomimo wskazania dodatkowego terminu na rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., skarżące nie złożyły żadnych nowych dokumentów, z których wynikałby ich interes prawny lub obowiązek.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zw. dalej ustawa P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.S., reprezentowana przez adw. B.P. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony uprawnionej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji poprzez ograniczenie się przez WSA do badania jej statusu prawnego jako strony do osoby T.S. lub jej poprzedników prawnych, jako właścicieli działki [...] (obecnie [...]) z pominięciem jej statusu prawnego jako członka wspólnoty gruntowej, która została wskazana jako beneficjent decyzji z 1996 r.,

2) naruszenie art. 76 i 77 oraz 107 §3 K.p.a. w związku z treścią art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, iż przedłożone przez skarżącą dokumenty nie wykazują, iż skarżąca, jak i jej poprzednicy prawni byli właścicielami skarżonej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] – [...] wsi Bielawa (obecnie [...]), w sytuacji gdy w samych decyzjach nie wskazano i nie oceniono wartości dowodowej dokumentów przedstawionych przez skarżące, wykazujących ich prawo własności do spornej nieruchomości;

3) naruszenie art. 57 § 1 ust. 3 P.p.s.a. w związku z art. 49 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na braku wezwania skarżącej do uzupełnienia braków skargi od decyzji Głównego Geodety Kraju w sytuacji gdy złożona skarga nie odpowiadała wymogom formalnym nie wskazując naruszenia prawa lub interesu prawnego, co mogło wywołać wrażenie w istocie braku zarzutów do skarżonej decyzji, a tym samym zawężać zakres rozpoznania istoty skargi przez Sąd;

4) pominięcie przez Sąd pierwszej instancji przesłanki nieważności postępowania, polegającej na wydaniu decyzji nieprzewidywanej przepisami K.p.a., gdyż art. 113 §1 K.p.a. przewiduje wydanie w kwestiach oczywistych błędów wydanie postanowień, nie zaś decyzji administracyjnych;

5) nierozpoznanie przez sąd z urzędu sprawy w trybie art. 119 ust. 1 P.p.s.a. w sytuacji ewidentnego naruszenia przez Burmistrza Miasta i Gminy Konstancin przy wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] października 1996 r. znak [...] zasad postępowania, wskazanych w art. 156 § 1 ust. 7 K.p.a., powodujących nieważność orzeczenia organu administracji z mocy prawa.

Skarga kasacyjna domaga się rozważenia przez NSA wystąpienia z pytaniem prawnym do składu poszerzonego w celu rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 P.p.s.a. zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, czy osobie fizycznej będącej członkiem wspólnoty gruntowej w rozumieniu art. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co do udziału której organ administracji stwierdził uchybienie polegające na braku doręczenia decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Konstancin z dnia [...] października 1996 r. nr [...] przysługuje status strony uprawniający ją do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a nadto skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasadzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor źródeł interesu prawnego upatruje w normach oprawa materialnego, lecz także postrzega go jako kategorię normatywną, mająca swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy. Można go ująć też jako potrzebę ochrony sfery prawnej obywatela, wyznaczającą zakres jego działań lub subiektywnie odczuwaną potrzebę utrzymania istniejącego, lub spowodowania takiego stanu rzeczy, jaki dany podmiot uważa za korzystny, przy czym korzyść ta musi mieć swoje źródło w prawie. Oznacza to zatem, iż w stanie faktycznym sprawy WSA powinien rozważyć dwie sytuacje dające podstawę do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Pierwsza wynika z faktu pozostawania przez skarżącą członkiem Wspólnoty pastwiskowej (gruntowej) wsi Bielawa, która jako beneficjent nie jest w istocie samodzielną osobą prawną lub jednostką organizacyjną posiadającą zdolność sądową, a zgodnie a art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osobowość taka jest przyznana spółce powołanej do zarządu nieruchomością wspólną. Współwłasność we wspólnotach gruntowych polega na tym, że każdy z uprawnionych ma w niej odpowiedni udział oznaczony ułamkiem. Wielkość udziałów uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej ustala się w ten sposób, że połowę dzieli się między uprawnionych w częściach równych, drugą zaś połowę proporcjonalnie do obszarów gruntów posiadanych przez każdego z uprawnionych, a położonych na obszarze tej samej lub graniczącej z nią gminy. Współwłaściciele mają przy tym ograniczone prawo zbywania swoich udziałów oraz nie mogą znieść współwłasności z jednym wyjątkiem. Wprawdzie Sąd Najwyższy w postanowieniu z 4 lipca 1997 r. sygn. II CKN 227/97 uznając, że do wspólnot gruntowych nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności rzeczy, to przyjął jednak stanowisko, że wspólnota gruntowa, chociaż zbliża się do współwłasności, stanowi jednak współwłasność szczególną, rządzącą się własnymi, odrębnymi przepisami.

Druga wynika z artykułowanego statusu strony jako następczyni prawnej właścicieli działki uwidocznionych w dokumentach historycznych znajdujących się archiwum akt dawnych. Organy administracji, a kolejno sąd ograniczyły się do zbadania czy skarżąca lub jej poprzednicy prawni byli w stosownych ewidencjach lub zbiorach dokumentów wskazani jako właściciele działki [...] (obecnie [...]) obecnie wskazanej jako własność wspólnoty gruntowej wsi Bielawa. Opierając się na pobieżnym ustaleniu stanu faktycznego i opinii geodety z dnia [...] stycznia 2007 r., a więc w istocie sprzed daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (złożonego dopiero w dniu 28 lipca 2007 r.) organy administracji (obu stopni) odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt sprawy nie wynika, by w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z wniosku m.in. skarżącej organ podjął sporządzenie opinii przez uprawnionego geodetę dotyczącej ustalenia kwestii własności przedmiotowej działki z uwzględnieniem dokumentów przedłożonych do postępowania przez skarżącą; Zalegająca w aktach sprawy opinia w żadnym wypadku nie odnosiła się bowiem do dokumentów dołączonych do akt sprawy przez skarżącą po dacie sporządzenia tej opinii, jak również nie wykonano opinii uzupełniającej.

Pojęcie publicznych praw podmiotowych, a także pojęcie interesu prawnego mają znaczenie dla całego prawa publicznego. Funkcjonują zarówno na obszarze prawa materialnego, jak i w obrębie procedury administracyjnej, ale płaszczyzną, na której oba te pojęcia się stykają i gdzie najwyraźniej uwydatniają się występujące pomiędzy nimi różnice jest postępowanie administracyjne.

Gdy chodzi o wskazanie różnicy w obrębie prawa materialnego pomiędzy interesem prawnym a publicznym prawem podmiotowym z punkt widzenia źródeł, na których się opierają to zasadniczą cechą odróżniająca jest brak tożsamości tych źródeł. Wprawdzie zarówno publiczne prawo podmiotowe jak i interes prawny wynikają z konkretnej normy prawnej. Jednak istota interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, należącą do każdej gałęzi prawa, natomiast publiczne prawa podmiotowe występują tylko na gruncie prawa materialnego publicznego, także administracyjnego.

Różnica pomiędzy sytuacją strony legitymującą się interesem prawnym w rozumieniu K.p.a. oraz K.c. ujawniają się w pojęciu roszczenia administracyjnego. Podstawowa więc różnica pomiędzy interesem prawnym (statusem strony w rozumieniu K.p.a.) a przymiotem strony w rozumieniu K.p.c. polega na tym. że gdy z publicznego prawa podmiotowego wynika dla obywatela konkretne roszczenie, o konkretną korzyść, to interes prawny takiego roszczenia nie uzasadnia, daje obywatelowi jedynie możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu. Osoba, której ta ochrona dotyczy może się domagać wydania orzeczenia administracyjnego, zaś po jego wydaniu będzie miała prawo do wniesienia wszystkich dozwolonych środków odwoławczych. Chociaż interes prawny nie daje gwarancji realizacji oczekiwań strony, to jednak stanowi podstawę publicznego prawa podmiotowego, a także uprawnia obywatela do tego, by jego sprawa stała się przedmiotem badania organu administracyjnego w toku postępowania. Interes prawny jest więc silnym atutem obywatela w jego relacji z państwem wykracza poza uprawnienia wynikające z K.p.c. Tym samym orzecznictwo Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale SN z dnia 23 sierpnia 1968 r. w sprawie o sygn. III CZP 73/68 nie może mieć zastosowania przy ustalaniu kręgu osób zainteresowanych rozstrzygnięciem w sferze prawa administracyjnego. Przy ustalaniu prawa członka wspólnoty gruntowej należałoby raczej, mieć na względzie raczej uchwałę SN z dnia 9 grudnia 1969 r. w sprawie o sygn. III CZP 89/69 i wynikające z rozumowania a contrario uprawnienia członka wynikające z przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności w takim zakresie, w jakim byłoby to zgodne z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Podstawową zasadą spółki powołanej do zarządu wspólnotą gruntową jest dbałość o wspólne mienie oraz interes członków wspólnoty, przy czym interes ten należy rozumieć nie tylko jako dbanie o przysporzenia dla wspólnoty, ale także jako brak podejmowania czynności mogących wywołać dla takiej wspólnoty szkodę polegająca na naruszeniu praw osób trzecich.

Niezależnie od powyższego autor konstatuje, iż WSA oceniając kwestię istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej pominął w swoich ustaleniach fakt, iż opinia geodety będąca podstawa rozstrzygnięć organów administracji, a następnie także sądu była sporządzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego i złożeniem do akt sprawy nowych dowodów z archiwów akt dawnych. Opinia zatem tych dokumentów nie uwzględniała, a decyzje obu organów administracji nie wskazywały jakie znaczenie przypisano dokumentom dostarczonym przez skarżącą w toku postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 57 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż sformułowanie zawarte w skardze nie precyzuje w jakikolwiek sposób o pominięcie których dowodów chodziło stronie (np. kwestie braku przyznania statusu strony jako członka wspólnoty gruntowej, kwestie niesporządzenia opinii uzupełniającej przez uprawnionego geodetę po dołączeniu do akt sprawy nowych dokumentów, czy też inne kwestie lub też brak odniesienia się przez organy do dostarczonych dokumentów i niewskazanie jakie znaczenie mają one dla sprawy i o jakie błędy w postępowaniu dowodowym jej chodziło). Sąd winien wówczas w trybie art. 49 § 1 ustawy P.p.s.a. wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych, w przeciwnym razie pomimo braku związania Sądu treścią skargi wskutek braku formalnego wskazania zarzutów – istota sprawy nie mogła być dostatecznie naświetlona. Kwestii tej nie zmienia fakt powołania tuż przed rozprawą fachowego pełnomocnika, gdyż strona przeciwna swoje stanowisko wyraziła w pismach w toku postępowania.

Autor podważa także wydanie przez Burmistrza władczego rozstrzygnięcia w trybie art. 113 § 1 K.p.a., przewidującego wydanie postanowienie, nie zaś decyzji.

W tej sytuacji – w ocenie autora skargi – WSA w postępowaniu, którego stroną jest Wspólnota pastwiskowa wsi Bielawa mógł wydać rozstrzygnięcie na jej niekorzyść w trybie wskazanym w art. 119 ust. 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ocenił jako niezasadny i pozostający bez związku ze sprawą. Z faktu, że skarżąca jest uprawiona do udziału w wspólnocie' nie wynika, że skarżąca lub jej poprzednicy prawni byli właścicielami gruntu wspólnotowego, a wprost przeciwnie grunty wspólnotowe z założenia są gruntami wspólnymi i nie stanowiły własności indywidualnej.

Z powyższego faktu nie wynika, aby skarżąca uzyskała status strony w znaczeniu art. 157 § 2 K.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dot. wpisu do ewidencji gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę, stosownie do wymagań z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ani zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ani zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Oceniając zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd odwoławczy nie uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisu art. 57 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a.

Powyższy przepis, określający wymogi formalne skargi, nakazuje zamieszczenie w skardze określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Skarga do Sądu pierwszej instancji nie ustala zbyt rygorystycznych warunków formalnych. Określenie użyte w pkt 3 (nie zaś w ust. 3 jak podaje to błędnie autor skargi kasacyjnej) należy rozumieć jako wymóg podania przyczyny uzasadniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego został naruszony.

W skardze na decyzję ostateczną T.S. nie tylko sformułowała zarzut naruszenia przepisów postępowania przez pominięcie błędów w postępowaniu dowodowym oraz pominięcie dowodów, lecz szczegółowo wskazała jakie to były dowody, z których wywodziła prawo własności swych poprzedników do spornych gruntów, a które zostały pominięte.

Tak sformułowany zarzut spełniał wymóg formalny zawarty w art. 57 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. i nie zachodziła konieczność stosowania przez WSA w Warszawie instytucji przewidzianej w art. 49 § 1 tej ustawy. Nie bez znaczenia w kontekście podniesionego zarzutu pozostaje okoliczność, iż strona na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a zatem miała możliwość korekty zarzutów lub ich rozszerzenia. W niniejszej sprawie, która dotyczyła kontroli legalności odmowy wszczęcia postępowania, nie istniała też konieczność podejmowania przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dodatkowych czynności, skoro organy nadzorcze korzystając z ustaleń innych postępowań administracyjnych prawidłowo ustaliły przesłanki kwalifikujące status skarżącej w postępowaniu o zmianę wpisu w ewidencji gruntów.

Zasadnie organy, a następnie Sąd pierwszej instancji uznały, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Burmistrza z dnia [...] października 1996 r. i w związku z tym odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. była zgodna z prawem. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, odbiegający swym charakterem od trybu postępowania zwyczajnego.

Przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy i orzeczenie o istocie, a jedynie stwierdzenie, czy weryfikowana w tym trybie decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

W myśl art. 157 §2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tej sprawie nie miało miejsca działanie organu z urzędu, a zatem gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpiły T.S. i E.B., obowiązkiem organu nadzorczego było zbadanie, czy osoby te są legitymowane do poddana weryfikacji decyzji z dnia [...] października 1996 r.

Dokonując tej oceny z uwzględnieniem danych, uzyskanych w toku innych postępowań, a znajdujących się w aktach sprawy, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż poprzednicy prawni wnioskodawczyń nie byli właścicielami działki nr [...]. Również nie wskazywały na to przedłożone przez skarżącą dokumenty, świadczące o zamiarze przeprowadzenia scalenia, gdyż mimo dokonanych fizycznie podziałów nie zmieniły one stanu prawnego władania gruntem. Szczegółowa analiza tych dokumentów dokonana przez organ odwoławczy, a następnie ocena ich przez Sąd nie budzi żadnych zastrzeżeń, co do ich zgodności z prawem.

Błędny jest także zarzut skargi kasacyjnej nieprzeprowadzenia dodatkowych dowodów w postępowaniu nadzorczym, gdyż postępowanie to w istocie nie zostało wszczęte, zaś w zakresie w jakim było prowadzone przed wydaniem decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2009 r. dotyczyło tylko ustalenia, czy wnioskodawczynie legitymują się interesem prawnym, wywodzonym z prawa własności ich poprzedników prawnych.

Jako całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed wejściem w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty.

Konstruując ten zarzut autor skargi kasacyjnej dostrzega jednocześnie, iż ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przewiduje swoisty sposób sprawowania zarządu wspólnotą (art. 14) przez powołaną do tego celu Spółkę. W myśl art. 15 ust. 1 tej ustawy Spółka taka jest wyposażona w osobowość prawną i działa na podstawie statutu.

Z przepisów tych autor wyciąga jednakże błędny wniosek o przysługiwaniu skarżącej prawa do bycia stroną w sprawie, w której taki przymiot przysługuje tylko wspólnocie gruntowej, prawidłowo reprezentowanej.

Otóż w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej polega na korzystaniu z nieruchomości stanowiącej przedmiot wspólnoty zgodnie z jej przeznaczeniem. Co w tym wypadku polega na wypasaniu bydła, pobieraniu pożytków naturalnych, udziale w dochodach przez podział pożytków, czyli ogólnie rzecz ujmując na udziela w zagospodarowaniu wspólnoty gruntowej.

Wspólnota gruntowa w myśl art. 1, 5 i 6 powołanej ustawy stanowi szczególny podmiot własności, który wykonuje swe władztwo w sposób wskazany w art. 14 i 15 ustawy. Mienie wspólnoty gruntowej nie może być dzielone pomiędzy uprawnionych z wyjątkiem objęcia gruntów scaleniem.

Udziałowcom wspólnoty gruntowej nie przysługują w ogóle uprawnienia wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności w takim zakresie w jakim byłoby to sprzeczne z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Tak w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 9 grudnia 1969 r. III CZP 89/69 (OSNCP z 1970 r. nr 10, poz. 173).

Członek wspólnoty gruntowej posiada zatem prawo podmiotowe ograniczone tylko co do jego udziału we wspólnocie. W takim zakresie może inicjować postępowanie przed organem administracji czy sądem. W takich też sprawach, związanych z posiadaniem udziału we wspólnocie skarżąca uczestniczyła w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych (w tym powołanym przez WSA w zaskarżonym wyroku). Uprawnienie do udziału we wspólnocie nie daje jednak skarżącej prawa do działania w sprawie, w której taki przymiot przysługuje Wspólnocie Gruntowej, a taką jest sprawa zakończona decyzją Burmistrza z dnia [...] października 1996 r.

Z uwagi na ograniczony zakres postępowania prowadzonego przed wydaniem decyzji na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., o czym było wyżej oraz pominięcie takiego zarzutu przed Sądem pierwszej instancji, nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przypisać zarzutu naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza, że tylko wówczas zarzut ten mógłby odnieść skutek, gdyby miał wpływ na treść wyroku.

Wadliwość postawionego na etapie postępowania kasacyjnego zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z art. 28 K.p.a. nie mogła stanowić więc podstawy do uznania zaskarżonego wyroku za niezgodny z prawem.

Za chybione uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty wymienione pod pkt 4 i 5, gdyż zasadna odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego czyniła zbędne odnoszenie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów merytorycznych, a tym bardziej nieusprawiedliwionym byłoby stosowanie przez ten Sąd przepisu art. 119 pkt 1 P.p.s.a. (nie zaś 119 ust. 1 jak napisano w skardze kasacyjnej), który może mieć zastosowanie tylko w przypadku rozstrzygnięcia korzystnego dla strony. W każdym innym sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, lecz na rozprawie, jak to uczyniono w tej sprawie.

Z powyższych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.