Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1070/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Kwidzynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 604/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Kwidzynie na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], nr [...] i nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 604/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi Warmińskich [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Kwidzynie na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], nr [...] i nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 2, art. 288 ust. 1 oraz art. 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 110, ze zm.), Marszałek Województwa Pomorskiego wymierzył [...] Spółce z o.o. w Kwidzynie opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za pierwsze półrocze 2010 r. w kwocie 108.047 zł, która stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną, określoną przez organ w wysokości 133.795 zł, a wynikającą ze złożonego przez stronę w dniu 27 września 2010 r. wykazu w wysokości 25.748 zł.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], Marszałek Województwa Pomorskiego działając na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 2, art. 288 ust. 1 oraz art. 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wymierzył [...] Spółce z o.o. w Kwidzynie opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za drugie półrocze 2010 r. w kwocie 212.525 zł, która stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną, określoną przez organ w wysokości 267.176 zł, a wynikającą ze złożonego przez stronę w dniu 24 stycznia 2011 r. wykazu w wysokości 54.651 zł.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 2, art. 288 ust. 1 oraz art. 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Marszałek Województwa Pomorskiego wymierzył [...] Spółce z o.o. w Kwidzynie opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za pierwsze półrocze 2011 r. w kwocie 102.658 zł, która stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną, określoną przez organ w wysokości 127.804 zł, a wynikającą ze złożonego przez stronę w dniu 1 sierpnia 2011 r. wykazu w wysokości 25.146 zł.

Powyższe opłaty za każdy z wyszczególnionych okresów stanowią w całości opłaty podwyższone, wymierzone po ustaleniu braku wymaganego pozwolenia za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Organ w każdym z tych przypadków uznał bowiem, że emisja pyłów i gazów z kotłowni przy ul. P. w Kwidzynie odbywa się bez pozwolenia. Nadto zakwestionowano wykaz zawierający informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnej opłaty, z uwagi na nieprawidłowe wyliczenie opłaty za emisję do powietrza substancji w związku z eksploatacją nowej kotłowni, bez uwzględnienia faktu braku pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów i konieczności naliczenia opłaty podwyższonej o 500%.

Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie o wymierzenie należnej opłaty z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za pierwsze półrocze 2010 r. na podstawie wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (znak pisma [...]). Wysokość opłaty za pierwsze półrocze 2010 r. ustalona została na kwotę 133.794,59 zł, którą zgodnie z art. 63 ustawy Ordynacja podatkowa zaokrąglono do wysokości 133.795 zł. Przed wszczęciem postępowania na koncie spółki zaksięgowano kwotę wynikającą ze złożonego uprzednio wykazu, w wysokości 25.748 zł (wpłaty dokonane w dniach 28 lipca oraz 24 września 2010r.). Organ ustalił, iż różnica między opłatą należną w wysokości 133.795 zł, a opłatą zaksięgowaną w wysokości 25.748 zł wynosi 108.047 zł. Wymierzona opłata w wysokości 108.047 zł dotyczy w całości opłaty podwyższonej. Postępowanie w sprawie o wymierzenie należnej opłaty za drugie półrocze 2010 r. organ wszczął również na podstawie wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (znak pisma [...]). Wysokość opłaty za drugie półrocze 2010 r. ustalona została na kwotę 267.176 zł. Przed wszczęciem postępowania na koncie spółki zaksięgowano kwotę wynikającą ze złożonego uprzednio wykazu, w wysokości 54.651 zł (wpłata dokonana w dniu 28 stycznia 2011r.). Organ ustalił, iż różnica między opłatą należną w wysokości 267.176 zł a opłatą zaksięgowaną w wysokości 54.651 zł wynosi 212.525 zł. Wymierzona opłata w wysokości 212.525 zł dotyczy w całości opłaty podwyższonej. Także postępowanie w sprawie o wymierzenie należnej opłaty za pierwsze półrocze 2011 r. wszyto na podstawie wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (znak pisma [...]). Wysokość opłaty za pierwsze półrocze 2011 r. ustalona została na kwotę 127.804 zł. Przed wszczęciem postępowania na koncie spółki zaksięgowano kwotę wynikającą ze złożonego uprzednio wykazu, w wysokości 25.146 zł (wpłata dokonana w dniu 22 września 2011r.). Organ ustalił, iż różnica między opłatą należną w wysokości 127.804 zł, a opłatą zaksięgowaną w wysokości 25.146 zł wynosi 102.658 zł. Wymierzona opłata w wysokości 102.658 zł dotyczy w całości opłaty podwyższonej.

W odwołaniach od wszystkich wymienionych decyzji pierwszej instancji spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Wskazała, że prowadząc działalność gospodarczą korzysta z infrastruktury technicznej niezbędnej dla prowadzenia działalności gospodarczej w skład, której wchodzi również kotłownia wprowadzająca gazy i pyły do powietrza. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Starosta Kwidzyński zezwolił na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z emitorów istniejącej kotłowni, w której spalany jest węgiel, z mocą obwiązującą do 31 grudnia 2015 r. Z uwagi na konieczność modernizacji kotłowni, wybudowano nową kotłownię, co spowodowało zmniejszenie zużycia węgla, a także zmniejszenie emisji pyłu do poziomu 241mg/m³ na obydwu kotłach ERm 6,5 i 302mg/m³ na kotle nr 3 (HDU.S.250) - pomiar z dnia 3 grudnia 2009 r. Na początku 2010 r. spółka dążąc do jeszcze większego zmniejszenia emisji pyłów zainstalowała dodatkowe urządzenia odpylające w postaci dwóch multicyklonów co spowodowało ograniczenie emisji pyłu do poziomu 147mg/m³ - pomiar z dnia 16 marca 2010 r. Działania spółki spowodowały więc zmniejszenie emisji pyłów z poziomu 400 mg/m³ do poziomu 147 mg/m³, a zmniejszenie zużycia węgla o około 3 000 ton w skali roku. Odwołująca się była przekonana, iż istniejąca decyzja Starosty Kwidzyńskiego pozwalająca na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza dla starej kotłowni dotyczy również nowej kotłowni. Przekonanie to wynikało z faktu, że Urząd Miasta i Gminy Kwidzyn nie nałożył na Spółkę obowiązku opracowania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowym oddziaływaniu planowanej inwestycji przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowisko Urzędu Miasta i Gminy ugruntowało przekonanie Zarządu spółki, że nowa kotłowania będzie funkcjonować w oparciu o dotychczasową decyzję Starosty Kwidzyńskiego zezwalającą na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów. Odwołująca się potwierdziła, że ma świadomość, iż pomimo posiadanego pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza powinna była wystąpić o wydanie kolejnej decyzji na nową zmodernizowaną instalację kotłowni i aktualnie takie postępowanie się toczy. Wskazała nadto, że nałożenie opłaty podwyższonej za wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów może zagrozić istnieniu spółki w związku z kryzysem gospodarczym.

Rozpoznając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję dotyczącą opłat za okres pierwszego półrocza 2010 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję dotyczący opłat za drugie półrocze 2010 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję dotyczącą opłat za pierwsze półrocze 2011 r. Uzasadniając rozstrzygnięcia Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Starosta Kwidzyński zezwolił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w Kwidzynie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z emitora istniejącej kotłowni, w której spalany jest węgiel, zlokalizowanej na terenie zakładu, na działce nr A. W punkcie III podpunkt 3 sentencji tej decyzji nałożono na spółkę obowiązek przedłożenia ponownego wniosku o ustalenie emisji dopuszczalnej w przypadku zmiany ilości, rodzaju lub sposobu wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza przed upływem czasu określonego w punkcie IV sentencji decyzji, w którym określony został termin obowiązywania pozwolenia do dnia 31 grudnia 2015 r. Jednocześnie z wyjaśnień spółki oraz złożonej dokumentacji wynika, że stara kotłownia przestała funkcjonować, a nowa kotłownia, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kwidzynie z dnia [...] maja 2011 r., otrzymała pozwolenie na użytkowanie. Po rozpoczęciu eksploatacji nowej kotłowni spółka nie dysponowała wymaganym pozwoleniem na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z nowej kotłowni. Z pierwszym w tej sprawie wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia spółka wystąpiła do Starosty Kwidzyńskiego w dniu 10 listopada 2011 r. Wniosek rozpatrzony został wydaniem przez Starostę Kwidzyńskiego decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., zezwalającej spółce na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza emitora nowej kotłowni. W świetle art. 292 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska spółka nie dysponowała pozwoleniem na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Organ pierwszej instancji w odniesieniu do każdego z poszczególnych okresów prawidłowo przyjął zakres korzystania ze środowiska wynikający ze złożonego przez spółkę wykazu, którego w tej części nie kwestionowano. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska wiążą odpowiedzialność administracyjną polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. Przepisy nie uzależniają obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że gramatyczna wykładnia art. 276 ust.1 i art. 292 ustawy uzasadnia stanowisko, iż w przepisach tych nie ma jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Kolegium stwierdziło, że powołane przepisy art. 276 i art. 292 ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłaty podwyższonej w sytuacji braku pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.

[...] Spółka z o.o. w Kwidzynie wniosła skargi na każdą z powyższych decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia decyzji obu instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, na podstawie arbitralnej decyzji organu, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 11 k.p.a., poprzez niezastosowanie polegające na zaniechaniu wyjaśnienia skarżącej przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - 276 ust. 1 w związku z art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej opłaty podwyższonej za brak wymaganego pozwolenia na korzystanie ze środowiska.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sprawę ze skargi na decyzję wymierzającą opłatę za okres półrocza 2010 r. zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 604/12, na decyzję wymierzającą opłatę za okres drugiego półrocza 2010 r. zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 605/12, a na decyzję wymierzającą opłatę za okres pierwszego półrocza 2011 r. zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 606/12. Postanowieniami z dnia 9 stycznia 2013 r. podjętymi na rozprawie sprawy o sygn. akt II SA/Gd 6054/12 oraz II SA/Gd 606/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 604/12 oraz postanowił o ich dalszym prowadzeniu pod sygn. akt II SA/Gd 604/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, a zatem skargi podlegały oddaleniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć określających przedmiotową opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z dyspozycją art. 180 pkt 1 ustawy, eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Z art. 220 ust. 1 ustawy wynika zasada, zgodnie z którą wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. W art. 220 ust. 2 ustawy sformułowano delegację dla Ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie będzie wymagało pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza. Wykonując delegację Minister Środowiska wydał w dniu 2 lipca 2010 r. rozporządzenie w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881). Wskazane rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. nr 283, poz. 2840), obowiązujące do dnia 31 grudnia 2010 r. W ocenie Sądu I instancji a contrario należy przyjąć, że we wszystkich innych sytuacjach, niż te wymienione w przywołanym akcie wykonawczym, będzie zachodzić obowiązek uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. W toku postępowania administracyjnego oraz w skardze nie kwestionowano ustaleń organów w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza ze względu na rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z kotłowni przy ul. P. w Kwidzynie do powietrza. Jak wynika z treści skarg oraz uzasadnienia zaskarżonych decyzji, na wniosek spółki złożony w dniu 10 listopada 2011 r. udzielono jej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza w związku z nową instalacją, decyzją Starosty Kwidzyńskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. Tymczasem z ustaleń organów i wyjaśnień spółki wynika, że rozpoczęcie eksploatacji nowej kotłowni miało miejsce na koniec 2009 r., a na początku 2010 r. dodatkowo zamontowano na kotłach urządzenie, mające zmniejszyć poziom emisji pyłu. Jak wynika z treści art. 180 pkt 1 ustawy, eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Z kolei przepis art. 181 ust. 1 ustawy stanowi, że organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia: 1) zintegrowanego; 2) na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; 3) wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 4) na wytwarzanie odpadów. Co do zasady, zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest do ponoszenia opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy). Podmiotami zobowiązanymi do ich ponoszenia w rozumieniu art. 275 ustawy są podmioty korzystające ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, w szczególności przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280). Zgodnie z tą ostatnią ustawą przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, o ile osoby te (lub jednostki) wykonują we własnym imieniu działalność gospodarczą. W tym kontekście pozostaje niewątpliwe, że skarżąca spółka posiada przymiot podmiotu korzystającego ze środowiska i jest zobowiązana do ponoszenia opłat z uwagi na korzystanie ze środowiska wykraczające poza korzystanie powszechne (art. 4 ustawy Prawo ochrony Środowiska). W sytuacji, gdy podmiot korzysta ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska zgodnie z przepisem art. 276 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 292 ustawy w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500 % za: 1) wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów; 2) pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Przepis art. 276 ust. 1 ustawy jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, iż sytuacja objęta normą wskazanego przepisu miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Bowiem skarżący jako podmiot korzystający ze środowiska eksploatował kotłownię zlokalizowaną w Kwidzynie przy ul. T. wprowadzając gazy i pyły do powietrza, na co uzyskał pozwolenie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. z mocą obowiązującą do dnia 31 grudnia 2015 r. Eksploatację tej kotłowni zakończono w grudniu 2009 r. i rozpoczęto eksploatację nowej kotłowni w Kwidzynie przy ul. P., bez uzyskania pozwolenia na wprowadzanie pyłów lub gazów do powietrza dotyczącego nowej instalacji. Nie ma przy tym sporu co do tego, że prowadzącym instalację, w rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy jest skarżąca spółka. Sąd I instancji zaznaczył, iż analiza przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, m.in. art. 184 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że pozwolenie na wprowadzanie substancji do środowiska wydaje się dla ściśle określonej, skonkretyzowanej instalacji, od której parametrów i warunków funkcjonowania zależeć mają warunki pozwolenia. Zakres przedmiotowy pozwolenia na korzystanie ze środowiska wynika zresztą z faktu, że korzystanie ze środowiska musi być związane z eksploatacją instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, w wyniku eksploatacji konkretnej instalacji ma miejsce oddziaływanie na środowisko w sposób określony w art. 180 ustawy, a konieczność uzyskania pozwolenia wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie z art. 220 ustawy (por. także Komentarz do art. 180 ustawy – Prawo ochrony środowiska Krzysztofa Gruszeckiego, LEX). Sąd uznał, iż brak jest zatem racjonalnego i uzasadnionego prawnie wytłumaczenia dla argumentów skarżącej spółki, że mając pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z dotychczasowej kotłowni, pozostawała w przekonaniu, że pozwolenie to obejmuje również emisje do powietrza z nowowybudowanej kotłowni przy ul. P. w Kwidzynie. Takiego stanowiska nie może zmienić ewentualna okoliczność, że technologiczne rozwiązania nowej kotłowni są korzystniejsze dla środowiska, bo ograniczają emisję gazów i pyłów do środowiska w porównaniu z emisją ze starej kotłowni, ani tym bardziej błędna ocena stanu faktycznego przez zarząd spółki co do braku konieczności ubiegania się o pozwolenie na emisję gazów i pyłów z nowej instalacji. Okoliczności te pozostają bez wpływu na obowiązek uzyskania pozwolenia emisyjnego (na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza), bo o braku takiego obowiązku przesądza przepis prawa – zgodnie z art. 220 ust. 2 ustawy przepisy rozporządzenia wykonawczego, w których Minister Środowiska określa przypadki, w których pozwolenie takie nie jest wymagane. Brak pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza z nowej kotłowni jest w warunkach określonych w zaskarżonych decyzjach, wymierzających opłaty podwyższone za oba półrocza 2010r. i pierwsze półrocze 2011 r., okolicznością bezsporną. Niewątpliwie zaś prowadzący instalację w rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy, dokonującej emisji, korzystający zatem ze środowiska, zwolniony byłby z uzyskania pozwolenia emisyjnego, o którym mowa w art. 220 ust. 1 ustawy tylko wówczas, gdyby taka instalacja objęta była przypadkiem, o którym mowa w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Środowiska, wydanym na podstawie art. 22 ust. 2. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami Kolegium taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji podkreślił, że orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje stanowisko, według którego obowiązek ponoszenia podwyższonych opłat nie został uzależniony przez ustawodawcę od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 646/05, LEX nr 198331; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 371/08, LEX nr 505857). Bez znaczenia dla powstania obowiązku pozostaje również stopień zawinienia braku pozwolenia przez podmiot korzystający ze środowiska. Przepis art. 292 ustawy wiąże odpowiedzialność administracyjną polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1823/08, Legalis). W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że eksploatacja instalacji poprzez emisję pyłów i gazów do powietrza w sytuacji braku pozwolenia w tym zakresie spowoduje konieczność naliczenia opłat podwyższonych. Sąd I instancji zaznaczył, iż w przywołanej przez skarżącego uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11 przyjęto, że "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie w art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". Sąd I instancji wskazał, iż w uzasadnieniu uchwały stwierdza się, że chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy (udzielenia pozwolenia na wprowadzanie substancji do środowiska) nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 ustawy, to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. W tym zakresie podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, według którego stwierdzenie, że strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, iż nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 ustawy, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 ustawy), zasady kompleksowości (art. 5 ustawy), zasady prewencji i przezorności (art. 6 ustawy) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 ustawy). Sąd I instancji podkreślił, iż stan faktyczny, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny podjął powołaną uchwałę, diametralnie odbiega od okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził swoje stanowisko w sytuacji, gdy przyczyną braku wymaganego pozwolenia było niezałatwienie sprawy we właściwym terminie przez uprawniony organ z powodu zawinionej przez niego opieszałości. W takiej sytuacji wskazano, że właściwy organ, wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 ustawy, powinien uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także to, czy jest to decyzja nieostateczna, czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego. Uznano w konsekwencji, że opłatę za korzystanie ze środowiska za okres, w którym z przyczyn leżących po stronie organu upłynął już termin ważności dotychczasowego pozwolenia (ale właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia), a nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane, istnieje obowiązek poniesienia opłaty w wysokości takiej, jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia. Sąd I instancji podzielił w pełni zaprezentowane poglądy judykatury i wskazał jednocześnie, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie uzasadniał badania przez organy administracji przyczyn braku pozwolenia na korzystanie ze środowiska obejmującego nową kotłownię. Skarżący rozpoczął bowiem eksploatację nowej instalacji, przed uruchomieniem której winien był uzyskać pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji w świetle art. 180 i art. 181 ustawy. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności nowej instalacji w sytuacji, gdy o pozwolenie na emisję gazów i pyłów z nowej instalacji prowadzący tę instalację podmiot w okresie objętym zaskarżonymi decyzjami w ogóle się nie ubiegał. Istotna w sprawie jest okoliczność, że skarżący z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dotyczącego nowej instalacji wystąpił do Starosty Kwidzyńskiego dopiero w dniu 10 listopada 2011 r., a decyzję udzielającą pozwolenia uzyskał w dniu [...] stycznia 2012 r. Przyczyna wydania decyzji po trzech miesiącach od dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie jest prawnie obojętna, ponieważ kontrolowane decyzje wymierzające opłatę podwyższoną dotyczą okresu obu półroczy 2010 r. oraz pierwszego półrocza 2011 r. W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają przepisom obowiązującego prawa i nie zachodzą podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Zwłaszcza niezasadny jest w przekonaniu sądu zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Organ nie naruszył zasad postępowania dowodowego wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska ani przepisów postępowania administracyjnego, sprawa została wyjaśniona wszechstronnie i adekwatnie do jej okoliczności. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem w sytuacji braku wymaganego prawem pozwolenia, dotyczącego eksploatacji konkretnej instalacji i korzystanie ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia, nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania wskazanych przypisów. Sposób wyliczenia opłaty podwyższonej o 500 %, oparty o dane zawarte w wykazach sporządzanych przez spółkę, nie został zakwestionowany przez skarżącą, a Sąd I instancji nie dostrzegł również w tej kwestii wadliwości skarżonych decyzji. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skarg.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] sp. z o.o. z/s w Kwidzyniu reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, na podstawie arbitralnej decyzji organu, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

- art. 11 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na zaniechaniu wyjaśnienia skarżącej przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy,

oraz naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.:

- 276 ust. 1 w zw. z art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędna wykładnię i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej opłaty podwyższonej za brak wymaganego pozwolenia na korzystanie ze środowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o wstrzymanie w całości wykonania decyzji przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach podtrzymując argumentację zawartą na wcześniejszym etapie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuty skargi kasacyjnej oparł na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Należy także zauważyć, iż skarga kasacyjna jest praktycznie kopią złożonej skargi do Sądu I instancji również w zakresie postawionych zarzutów. Podkreślenia ponadto wymaga, że chociaż zasadniczo zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, to w określonych sytuacjach dopuszczalne jest odstępstwo od tej reguły.

W związku z tym należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010 r., Nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (s. 22 i 23 uzasadnienia).

Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienie jakiego dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, że podniesiony w niej zarzut nawiązuje do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, stanowi dostateczną podstawę do identyfikacji zarzutu.

W związku z tym, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyroku stan faktyczny nie został skutecznie podważony i nie nasuwa żadnych wątpliwości ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego musi być dokonana przy uwzględnieniu tego stanu.

Także zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuprawniony, gdyż w przedmiotowej sprawie dokonano właściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod prawidłową normę prawa materialnego. Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż nie budzi wątpliwości fakt, że eksploatacja instalacji poprzez emisję pyłów i gazów do powietrza w sytuacji braku pozwolenia w tym zakresie spowoduje konieczność naliczenia opłat podwyższonych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie rozpoczął bowiem eksploatację nowej instalacji, przed uruchomieniem której winien był uzyskać pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji w świetle art. 180 i art. 181 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tłumaczenia skarżącej kasacyjnie, że mając pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z dotychczasowej kotłowni, pozostawała w przekonaniu, że pozwolenie to obejmuje również emisje do powietrza z nowo wybudowanej kotłowni przy ul. P. w Kwidzynie są bez znaczenia, gdyż wyraźnie z uzyskanego pozwolenia (pkt III podpunkt 3) wynika, że w przypadku zmiany ilości, rodzaju lub sposobu wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza przed upływem czasu określonego w pkt IV decyzji ([...].12.2015 r.) spółka powinna złożyć nowy wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia na wprowadzania gazów i pyłów do powietrza. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż takie okoliczności powstały po zbudowaniu nowej kotłowni.

Takiego stanowiska nie może zmienić ewentualna okoliczność, że technologiczne rozwiązania nowej kotłowni są korzystniejsze dla środowiska, bo ograniczają emisję gazów i pyłów do środowiska w porównaniu z emisją ze starej kotłowni, ani tym bardziej błędna ocena stanu faktycznego przez zarząd spółki co do braku konieczności ubiegania się o pozwolenie na emisję gazów i pyłów z nowej instalacji. Okoliczności te pozostają bez wpływu na obowiązek uzyskania pozwolenia emisyjnego (na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza), bo o braku takiego obowiązku przesądza przepis prawa – zgodnie z art. 220 ust. 2 ustawy przepisy rozporządzenia wykonawczego, w których Minister Środowiska określa przypadki, w których pozwolenie takie nie jest wymagane. Z powyższego wynika, iż skarżąca kasacyjnie ewidentnie wskutek znanych tylko sobie okoliczności, rozpoczęła emisję gazów i pyłów z nowej instalacji bez uzyskania pozwolenia wymaganego przepisami prawa. Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, iż nowa kotłownia rozpoczęła działalność w grudniu 2009 r., pozwolenie na użytkowanie otrzymała w dniu [...].05.2011 r. a z wnioskiem o nowe pozwolenie wystąpiono w dniu 10.11.2011 r. i uzyskano je w dniu [...].01.12 r. Takie postępowanie świadczy jednoznacznie o pełnej ignorancji obowiązujących przepisów prawa przez odpowiedzialnych za przedmiotową inwestycję pracowników skarżącej kasacyjnie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.