Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1039/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 roku sprawy ze skarg R. P., E. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...][...], po rozpoznaniu odwołania E. S., M. S., R. P. i A. D., uchyliło w części decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...].[...] o warunkach zabudowy i w tym zakresie orzekło co do istoty, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku A. D., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze i podziemiu, a także przebudowie urządzeń budowlanych istniejących na terenie inwestycji i istniejącego zjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 19, na działce nr ewid. 476 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie E. S., M. S., R. P. i A. D..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem:

I. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia w pkt II. 1.2 "wskaźnik powierzchni zabudowy nowej i istniejącej w stosunku do powierzchni działki nr 476: od 0,19 do 0,24",

II. i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie:

• "wskaźnik powierzchni zabudowy nowej i istniejącej w stosunku do powierzchni działki nr 476: od 0,21 do 0,26",

III. w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie na treść przepisów prawnych regulujących ustalenie warunków zabudowy i wyjaśnił, że w sprawie organ pierwszej instancji na mapie w stosownej skali (1:500), wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. A i –zdaniem Kolegium – są wystarczające dla oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. Przeprowadzona w sprawie analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, iż organ prowadzący postępowanie zobowiązany był ustalić dla niej warunki zabudowy.

Z odwołań E. S., M. S. i R. P. wynika, że podstawę zakwestionowania wydanej decyzji stanowiły: charakter planowanej inwestycji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) oraz jej gabaryty. Zdaniem odwołujących się planowany obiekt naruszy ład przestrzennym w tym rejonie miasta, bowiem wprowadzi nowy element zabudowy jakim jest zabudowa wielorodzinna w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Jak podkreślił organ, z treści sporządzonej w sprawie analizy wynika, że aczkolwiek zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dominuje w obszarze analizowanym, to jednakże w otoczeniu terenu inwestycji występują także obiekty mieszkaniowe wielorodzinne. Jeden z nich zlokalizowany jest nawet w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. 476, tj. na działce nr ewid. 477 przy ul. A 21. Wobec tego, w ocenie Kolegium, bezspornym jest, że planowana inwestycja, pod względem funkcji, stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Kwestionowany w odwołaniach budynek przy ul. B 12/16 nie jest więc jedynym obiektem wielorodzinnym w obszarze analizowanym, co oznacza, że jego ujęcie w analizie w zakresie stwierdzenia kontynuacji funkcji nie było rozstrzygające.

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Wyrażona w tym przepisie zasada ochrony ładu przestrzennego ma więc na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, choć nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Mając na uwadze brzmienie § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"), który stanowi, iż ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w związku z czym funkcja mieszkaniowa to zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna, Kolegium podzieliło pogląd Prezydenta Miasta, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna nie wykluczają się wzajemnie, bowiem obie kontynuują funkcję mieszkaniową. Przy czym, wobec zarzutów odwołań, kształtując ład przestrzenny należy nawiązywać do rzeczywistego charakteru zabudowy a nie jej definicji prawnych. Nie można jednak nie zgodzić się z odwołującymi, że zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak podkreśliło Kolegium, skoro nie ma podstaw do twierdzenia, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, koniecznym jest dokonanie analizy cech i parametrów przyszłej zabudowy w zestawieniu z cechami i parametrami zabudowy już istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Odnosząc się do tej kwestii organ podkreślił, że w rozporządzeniu przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, iż parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy. Przewidziana w rozporządzeniu możliwość takiego odstępstwa jest logicznym następstwem faktu, iż w wielu miejscach mamy do czynienia z różnorodną zabudową o całkowicie różnych parametrach, gdzie ścisłe przestrzeganie wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i w § 7 ust. 1 rozporządzenia zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy na podstawie wynikającej z analizy średniej, w istocie wykluczyłoby powstawanie pewnych typów zabudowy, kontynuującej co prawda funkcję zabudowy już istniejącą na terenach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, ale różniącą się od istniejącej zabudowy np. tylko jednym z parametrów składających się na gabaryty zabudowy. Ustawodawca przewidział taką możliwość wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., iż nowa zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Przyjmując więc definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, zasadnym jest twierdzenie, że ratio legis ww. przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Ustawodawca nie wymaga więc aby planowane budynki miały identyczne lub nawet zbliżone parametry do już istniejących. Uwzględniając kontynuację gabarytów ustawodawca wskazuje, iż nie mogą się one drastycznie różnić.

Przechodząc do szczegółowej analizy poszczególnych parametrów przyszłej inwestycji Kolegium wyjaśniło, że obowiązującą linię zabudowy od strony ul. A ustalono jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich wzdłuż tej ulicy, oznaczonych nr ewid. 475, 477 i 478, co pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Obecnie na terenie inwestycji istnieje budynek mieszkalny (zgodnie z wnioskiem przeznaczony do rozbiórki) usytuowany w linii zabudowy, budynków zlokalizowanych na opisanych wyżej działkach, co oznacza, że nowy budynek powstanie w linii zabudowy budynku istniejącego w dacie orzekania, a więc linia ta, po zrealizowaniu inwestycji, nie ulegnie zmianie w stosunku do stanu obecnie istniejącego.

Następnie Kolegium napisało, że w sprawie istniała możliwość uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie zmiany wskaźnika powierzchni zabudowy określonego w decyzji w przedziale od 0,19 do 0,24. W decyzji wielkość tę ustalono w przedziale od 0,21 do 0,26. Podstawę do takiego działania stanowiła analiza urbanistyczna, a w szczególności dane zawarte w jej części tabelarycznej, z których wynika, że w obszarze analizowanym wielkość tego wskaźnika zawiera się w przedziale od 0,13 do 0,38, zatem średnio 0,24. Ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w sprawie. W przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Możliwe jest więc w zakresie ww. wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, ma miejsce w sprawie. Ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy nawiązuje do tego parametru występującego w obszarze analizowanym, a przede wszystkim na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Przy czym maksymalna jego wielkość (0,26) odpowiada wskaźnikowi na działce nr ewid. 477, co znajduje uzasadnienie chociażby z uwagi na zbliżoną powierzchnię obu tych działek, jak też tożsamy charakter zabudowy (mieszkaniowa wielorodzinna). Z tych też względów, w ocenie organu odwoławczego, wyznaczony w ten sposób wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie tylko nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji, ale także uwzględnia wniosek inwestora w tym zakresie.

Wobec zmiany decyzji w zakresie wskaźnika powierzchni wielkości zabudowy (zwiększenia tego parametru w stosunku do określonego w zaskarżonej decyzji) Kolegium za konieczne uznało odniesienie się do treści art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), co jednak w sprawie nie ma zastosowania, bowiem odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne.

Następnie cytując treść § 6 rozporządzenia, Kolegium napisało, że z analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi od 9 do 20 m, jedynie w przypadku budynku wielorodzinnego przy ul. B 12/16 jest większa i równa się 46 m. Średnia wielkość tego parametru dla wszystkich rodzajów zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 14,6 m. W decyzji szerokość elewacji frontowej planowanego budynku, na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, ustalono w przedziale od 11,68 m do 14,6 m, gdzie wielkość maksymalna odpowiada średniej z obszaru, zaś minimalna jest wynikiem zastosowania tolerancji – 20%. Możliwość zastosowania tolerancji +20% została w tej sprawie wyłączona z uwagi na szerokość frontu działki nr ewid. 476, która wynosi 21 m. Taki sposób określenia ww. parametru, zdaniem Kolegium, pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami i tym samym nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji.

Po czym organ odwoławczy sięgając do treści § 7 rozporządzenia wyjaśnił, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od 4 m do 11,5 m, zatem średnio 7,3 m. W sprawie uzasadnione było wyznaczenie wielkości tego parametru, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, w wysokości od 6,5 m do 8 m. Zastosowanie bowiem tego przepisu wynikało w sposób logiczny z analizy urbanistyczno – architektonicznej, ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy zlokalizowanej przy ul. A, gdzie wielkość tego parametru zawiera się właśnie w przedziale od 6,5 m do 8 m. Z punktu widzenia urbanistycznego – zdaniem SKO – takie działanie jest najbardziej uzasadnione, z uwagi na znacznie ujednolicony charakter zabudowy tam występującej.

W odniesieniu natomiast do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) Kolegium wyjaśniło, że ustalono ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Kolegium nie uznało za zasadne uwzględnienie wniosku inwestora w zakresie zmiany wysokości głównej kalenicy, mimo iż w obszarze analizowanym, jak zauważa odwołujący, występują obiekty o wielkości tego parametru w przedziale od 7 m do 13 m (budynek przy ul. B 22). Zdaniem organu odwoławczego, podobnie jak to ma miejsce w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, punktem odniesienia dla wyznaczenia wysokości kalenicy dla budynku na działce nr ewid. 476 winna być zabudowa usytuowana przy ul. A, dla której wielkość tego parametru zawiera się w przedziale od 7 m. do 9 m. Z tego względu, za prawidłowe Kolegium uznało określenie w decyzji wysokości kalenicy od 7 m do 8,8 m, gdzie maksymalna wielkość nie tylko nawiązuje do maksymalnej wielkości tego parametru przy ul. A, ale także odpowiada średniej wielkości z obszaru analizowanego.

Jak podkreśliło Kolegium, organ pierwszej instancji nie tylko dokonał właściwej oceny stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ale także poprzez porównanie bryły planowanego budynku i jego gabarytów z budynkami już istniejącymi określił prawidłowo wysokość głównej kalenicy przyszłego budynku. W efekcie nowa inwestycja nie będzie odbiegała znacząco od zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, a w szczególności od budynku na działce przy ul. A 21, graniczącej z terenem inwestycji. Obie te działki, jak już wyżej wskazano, położone są w bezpośrednim sąsiedztwie przy ul. A, mają bardzo zbliżoną powierzchnię, ustalony zaś wskaźnik powierzchni zabudowy nawiązuje właśnie do działki nr ewid. 477. Potrzeba harmonijnego współistnienia planowanego budynku z budynkiem sąsiednim, jak też z pozostałymi obiektami zlokalizowanymi przy tej ulicy, wyklucza możliwość jego realizacji w zakresie opisanym w odwołaniu – wysokość kalenicy 10,5 m.

Tym samym – jak napisało Kolegium – bez wpływu na ocenę tego stanu rzeczy pozostał fakt, że w terenie analizowanym istnieją budynki o większych gabarytach, w tym budynek na działce nr ewid. 475 przy ul. C 3. Z perspektywy ul. A oraz sąsiedztwa z budynkiem na działce nr ewid. 477, w przypadku akceptacji wnioskowanej wysokości kalenicy można mówić o rażącej dysproporcji nowej zabudowy, której wygląd oddziaływałby negatywnie na wizerunek całości. Kolegium podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, co do sposobu określenia ww. parametru, nie znalazło racjonalnych powodów do uwzględnienia odwołania w tym zakresie.

Uwzględniając zarzuty odwołania Kolegium zaakcentowało, że w sprawie możliwe było inne rozstrzygniecie w zakresie parametrów inwestycji niż opisane we wniosku inwestora. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, nie zaś parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku.

Odnosząc się do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest przez przebudowany zjazd z ul. A, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Nadto, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nakazuje sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Kolegium, że warunek ten został spełniony. Zarówno bowiem projekt decyzji, jak też analiza urbanistyczna zostały sporządzone przez osobę, o której mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p., tj. osobę posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury. Osoba ta jest także wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, świadczy o tym podpis tej osoby pod treścią opisanych wyżej dokumentów wraz z podanym numerem wpisu na listę [...] Okręgowej Izby Architektów. Kwestia zawieszenia tej osoby w prawach członka [...]OIA, podnoszona w dokumentach załączonych do odwołania R. P., pozostaje bez wpływu na możliwość sporządzania przez tę osobę projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz analiz urbanistycznych, które to czynności nie są samodzielnymi funkcjami technicznymi w budownictwie.

W kwestii zaś dotyczącej niedoręczenia stronom załączników do decyzji Kolegium napisało, iż decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki, a okoliczność, iż nie doręczono ich odwołującym stanowi wprawdzie uchybienie przepisom postępowania, które jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Decyzje o warunkach zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o znacznym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zaniknięcia sprawy. Jednocześnie dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika graficznego do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy w realnym, gwarantującym skorzystanie z tego prawa, terminie. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, bowiem stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, w tym także poprzez zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.).

Reasumując, zdaniem Kolegium napisał, że kontestowana decyzja wydana została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Taka zaś sytuacja, zdaniem Kolegium, miała miejsce w sprawie.

Skargę do sądu administracyjnego wniósł R. P. (sygn. akt: II SA/Łd 1039/16) oraz E. S. i M. S. (II SA/Łd 1040/16).

W identycznie brzmiących skargach ich autorzy wskazali na naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.: art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., wskutek nierozpoznania istoty sprawy, wobec nierozważenia argumentów stron sformułowanych w odwołaniach i nieustosunkowaniu się do nich – wobec wyrażenia oczywiście mylnego poglądu prawnego, jakoby usytuowanie w obszarze analizowanym budynków zamieszkiwanych przez dwie lub więcej rodzin – stanowiło o istnieniu w obszarze analizowanym budownictwa wielorodzinnego umożliwiającego lokalizację inwestycji wielorodzinnej w obszarze analizowanym – w sytuacji gdy fakt zamieszkiwania przez wiele rodzin w budynku jednorodzinnym nie czyni z istniejącej zabudowy – wielorodzinnej gdy okoliczność ta ma charakter wyłącznie faktyczny, co więcej w aktach sprawy znajduje się dokumentacja Urzędu Miasta Ł. przesądzająca o tym, że wymienione w decyzji budynki nie mają charakteru wielorodzinnego – a do dokumentacji tej organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób,

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., wobec wadliwej kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji i zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwej decyzji tego organu, w szczególności nieuchylenia decyzji wydanej z rażącą obrazą:

- przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a. wobec dokonania przez organ pierwszej instancji i zaakceptowania przez organ odwoławczy całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji tej wadliwej oceny – mylnego przyjęcia, że na działkach objętych wnioskiem w ramach zasady kontynuacji i podobieństwa może zostać usytuowany budynek wielokondygnacyjny i wielorodzinny, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że taki budynek pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami dobrego sąsiedztwa i łamie reguły ładu przestrzennego, przepisów prawa materialnego a to art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z treścią prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie z 2002 roku") wskutek ich wadliwej wykładni:

• polegającej na mylnym przyjęciu, że fakt fizycznego zamieszkiwania budynku przez kilka rodzin kwalifikuje ten budynek do funkcji wielorodzinnej, a w konsekwencji jego umiejscowienie w obszarze analizowanym uzasadnia zabudowę wielorodzinną dla obszaru analizowanego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że okoliczność zamieszkiwania budynku przez kilka rodzin nie nadaje temu budynkowi cechy wielorodzinnego jeśli usytuowane w tym budynku lokale nie spełniają wymogów samodzielności, co w konsekwencji skutkuje wnioskiem, iż budynki te nie spełniają cechy budynków wielorodzinnych albowiem w świetle prawa budowlanego, budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego – a contrario zatem jeśli w budynku znajduje się kilka prowizorycznie odgrodzonych lokali niespełniających wymogów rozporządzenia z 2002 roku, pozwalających na uznanie że stanowią one wydzielone (wyodrębnione) lokale – to okoliczność faktycznego zamieszkiwania przez kilka rodzin nie czyni z tego budynku – budynku wielorodzinnego – a budynek nie może być za taki uznany także w zakresie jego położenia w obszarze analizowanym,

• w zakresie pojęcia kontynuacji funkcji wobec odniesienia się w tym zakresie wyłącznie do charakteru mieszkaniowego budynków istniejących i planowanych – a to wobec przyjęcia, iż kontynuacja funkcji zachodzi także w sytuacji, gdy budynki istniejące w sąsiedztwie planowanej inwestycji pełnią funkcję mieszkaniową (acz są budynkami jednorodzinnymi w zabudowie niskiej), a budynek planowany taką funkcję ma spełniać (choć jest budynkiem wielokondygnacyjnym i wielorodzinnym) – w sytuacji gdy przy ocenie zasady kontynuacji funkcji nie jest poprawne stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami funkcji mieszkaniowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako funkcję tożsamą, albowiem poszczególne rodzaje zabudowy mieszkaniowej mocno się od siebie różnią i nie można przyjąć, że budowa "drapacza chmur" w zabudowie jednorodzinnej stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej – co przesądza, że analiza kontynuacji funkcji musi być przeprowadzana także w ramach tej samej nomenklaturalnie funkcji, a możliwe przy tej okazji są do wyodrębnienia zróżnicowane przypadki tej samej funkcji, które względem siebie nie zawsze taką kontynuację funkcji muszą stanowić, a kryteria te są spełnione względem warunków wzajemnie zbliżonych,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskutek jego wadliwej i sprzecznej z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wykładni polegającej na przyjęciu, że ocena przesłanki kontynuacji funkcji nie może być różnicowana (przez pryzmat gabarytów, wysokości rozmiaru) w ramach tego samego przeznaczenia budynku (mieszkaniowy) w sytuacji, gdy nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę przy okazji spełnienia ustawowych warunków. Przyjąć należy, że także w ramach zabudowy mieszkaniowej (nie tylko usługowej) mogą występować zróżnicowania, w oparciu o które nie można przyjąć, że zasada kontynuacji funkcji jest zawsze spełniona,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskutek jego niezastosowania poprzez uwzględnienie wniosku skutkującego tym, iż planowany budynek odbiegać będzie znacznie charakterem, gabarytami oraz funkcją od zabudowy w terenie analizowanym, w szczególności zaś nie będzie z nią harmonizował, gdy zważyć iż przy ul. A nie znajduje się żaden budynek który oceniony przez pryzmat przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami może być uznany za wielorodzinny – albowiem powołane w decyzji budynki położone przy ul. A 21 i 22 są budynkami wielorodzinnymi jedynie de facto nie zaś de iure,

- przepisów prawa materialnego - rozporządzenia wskutek pominięcia, iż w stosunku do działek objętych wnioskiem została wszczęta procedura ustalania planu zagospodarowania przestrzennego i nieruchomość ta w świetle projektu tego planu zlokalizowana jest w obszarze budownictwa jednorodzinnego niskokondygnacyjnego,

- przepisów prawa materialnego – a to art. 61 ust. 1 oraz art. w art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. z dnia 24 kwietnia 2012 roku (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647) tj. z dnia 5 lutego 2015 roku (Dz. U. z 2015 roku, poz. 199) oraz § 3 ust. 1 i § 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia, wskutek instrumentalnego i oderwanego od reguł ustawy zastosowania przepisów rozporządzenia w oderwaniu od reguł ustawowych i pominięcia, iż podstawę działań w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi ład przestrzenny u.p.z.p., a wymogi rozporządzenia nie mogą być zastosowane w całkowitym oderwaniu od podstawowych reguł planowania przestrzennego wyznaczonych ramami u.p.z.p. – to jest reguł ładu przestrzennego, zasad dobrego sąsiedztwa, a zastosowanie przepisów rozporządzenia nie może prowadzić do ingerencji w warunki wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. takie jak np. m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, walory architektoniczne i krajobrazowe przestrzeni;

3. przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez organy obu instancji polegające na rażącym zawyżeniu parametrów dopuszczalnej wysokości i wskaźnika zabudowy, a nadto sprzeczność istotnych ustaleń tych organów z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, skutkujące brakiem uzasadnienia prawnego i faktycznego dla wydanej decyzji.

Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], a także utrzymanej ww. decyzją w mocy (w części) decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2017 roku Sąd – na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Łd 1039/16 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 1040/16, celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wskazując iż sprawa będzie prowadzona pod sygn. akt II SA/Łd 1039/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w części decyzję Prezydenta Miasta (w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy), orzekająca w tym zakresie, a w pozostałym utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze i podziemiu i przebudowie urządzeń budowlanymi istniejących na terenie działki oraz istniejącego zjazdu.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 63 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 21 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 63 m. Tak wyznaczony obszar analizowany – jak wskazał autor analizy – jest zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Także zdaniem składu orzekającego, obszar o takiej wielkości jest wystarczający w sprawie, bowiem inwestowana działka jest zlokalizowana na terenie osiedla mieszkaniowego w mieście, gdzie występuje zwarta zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej zarówno jedno, jak i wielorodzinnej (budynki przy ul. B 12/16, ul. C 2 i przy ul. A 21 i 22). Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny o funkcji mieszanej z przewagą funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jedno i wielorodzinnej.

Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

W tym miejscu odnieść się należy do zarzutu strony skarżącej wskazującego na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w istocie, że warunki zabudowy gwarantują ład przestrzennym, mimo że – zdaniem skarżących – w obszarze analizowanym nie ma zabudowy wielorodzinnej, bowiem tak ocenione przez organ obiekty nie spełniają wymagań do uznania, że są to budynki mieszkalne wielorodzinne. W ocenie Sądu wskazany argument nie jest uzasadniony, bowiem powołany przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym (por. np. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 roku, II SA/Bk 738/11; w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 roku, II SA/Bd 428/13). W obszarze analizowanym – jak już wskazano wcześniej – występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym.

Przede wszystkim jednak należy dostrzec, że w przywołanym wcześniej przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i z budowa mieszkaniowa wielorodzinna; b) zabudowa usługowa. W kontekście przywołanych regulacji, przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia.

W decyzji Prezydenta Miasta ustalono warunki zabudowy "dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego", a jako rodzaj inwestycji, w punkcie 1 decyzji, wskazano "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". W decyzji tej określono zatem funkcję zabudowy (mieszkaniową) oraz rodzaj zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną).

Mieszkaniowa funkcja planowanej inwestycji jest natomiast zgodna z funkcjami występującymi na obszarze analizowanym. Określenie rodzaju zabudowy (mieszkaniowa wielorodzinna) wykracza poza warunek kontynuacji funkcji, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niemniej jednak, należy zauważyć, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkaniowe wielorodzinna.

Rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza bynajmniej, że rodzaj zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę – poza funkcją zabudowy – także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zasady ustalania wymienionych wymagań określono w rozporządzeniu.

W ocenie Sądu, ustawa w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Taki podział jest dokonywany nie ze względu na funkcję mieszkaniową tych budynków, lecz z uwagi na konieczność spełnienia ustawowych wymogów technicznych, ostrzejszych dla budownictwa wielorodzinnego i łagodniejszych dla budownictwa jednorodzinnego (rozporządzenie z 2002 roku). Nie można więc przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowemu jednorodzinnemu) można nadać priorytetowe znaczenie. Interpretując art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu – mającego wszak służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość, uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Powyższe uregulowania nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, a z drugiej nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zatem nawet, jeśli przyjąć, iż planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter zabudowy (mieszkaniowy wielorodzinny) w istniejący ład przestrzenny, czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z tych powodów – w ocenie składu orzekającego – nieuprawniony jest pogląd, że zabudowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, jeżeli na działkach sąsiednich znajdują się budynki jednorodzinne (por. np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 roku, sygn. II SA/Gl 300/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 roku, sygn. II SA/Łd 560/13).

W kontekście powyższych uwag bez większego znaczenia pozostaje powstały w sprawie spór związany oceną czy obiekty zlokalizowane przy ul. B 12/16, ul. C 2 oraz przy ul. A 21 i 22 istotnie stanowią budynki jedno czy wielorodzinne. Kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W tym miejscu wyjaśnić wypada, że skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna, ale mimo to swoją formą architektoniczną i gabarytami musi odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. Innymi słowy, mimo że inwestor planuje budowę obiektu wielorodzinnego wraz z infrastrukturą, jego gabaryty nie mogą odbiegać od tych ustalonych w obszarze analizowanym, a zatem skarżący nie muszą obawiać się, że inwestor legalnie wzniesie obiekt znacznie większy lub wyższy niż budynki w sąsiedztwie.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w części uchyliło, orzekło, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy, podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim, linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji. W analizie uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał, jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Rzeczoną linię organ określił uwzględniając linię istniejącej zabudowy na bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji działkach i działek zlokalizowanych na tej samej ulicy, podczas gdy linia zabudowy w obszarze analizowanym przebiega w odległości od 2,5 m do 9 m. Ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia – jak niewątpliwie słusznie napisał organ pierwszej instancji – pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy.

W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak napisał organ pierwszej instancji wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,13 do 0,38, co daje średnią na poziomie 0,24. Z tego powodu Prezydent Miasta ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,19 do 0,24. Z takim ustaleniem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając w tym zakresie decyzję pierwszej instancji i ustalając – z powołaniem na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia – rzeczony wskaźnik w przedziale od 0,21 do 0,26. Kolegium podkreśliło, że wskaźnik powierzchni zabudowy nawiązuje do tego parametru występującego w obszarze analizowanym, a przede wszystkim na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Maksymalna jego wielkość (0,26) odpowiada wskaźnikowi na działce nr ewid. 477, co znajduje uzasadnienie chociażby z uwagi na zbliżoną powierzchnię obu tych działek, jak też tożsamy charakter zabudowy (mieszkaniowa wielorodzinna). Z tych też względów, w ocenie organu odwoławczego, wyznaczony w ten sposób wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie tylko nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji, ale także uwzględnia wniosek inwestora w tym zakresie. Oceniając pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd dostrzega, że tak ustalony wskaźnik – mimo iż jest wyższy od średniego – nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie uchybień. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia umożliwia odstąpienie od wyznaczenia wartości średniej pod warunkiem, że znajduje to swoje motywy w wynikach analizy. W analizie zawarto uzasadnienie, zatem nie można stwierdzić w tym zakresie naruszeń.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym – na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia – dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowych pojedynczej zabudowy mieszkaniowej wynosi od 9 m do 46 m, czyli średnio 14,6 m. Inwestor wnioskował o ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 13 m. W tej sytuacji organ pierwszej instancji powołując się na ustalenia analizy ustalił rzeczony parametr w przedziale od 11,68 m do 14,6 m. W analizie tymczasem uzasadniając zastosowanie w sprawie regulacji § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że na ustalenie szerokości elewacji frontowej na podstawie wartości średniej z zastosowaniem tolerancji 20% pozwala na ustalenie komentowanego parametru w przedziale określonym w decyzji. Podobnie jak w przypadku wcześniejszego parametru, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, zatem jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 4 do 13 m, co daje średnią na poziomie 7,3 m. Tymczasem wnioskowana przez inwestora wysokość elewacji frontowej wynosi od 8 do 12 m. W sprawie organ zatem określił tę wielkość na poziomie od 6,5 m do 8 m powołując się na to, że w analizie wyjaśniono, iż tak ustalona wielkość nawiązuje do wysokości elewacji budynków położonych w jednej linii wzdłuż ulicy A, od nr 13 do 21b. Autor analizy podkreślił, że tak ustalona wysokość nie zakłóci ładu przestrzennego w sąsiedztwie oraz nieznacznie przekroczy wartość średnią. Taka sytuacja – zdaniem Sądu – nie narusza treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem tenże przepis dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach czterospadowy lub płaski o spadku głównych połaci od 1° do 25°, wysokość górnej kalenicy od 7 m do 8,8 m, kierunek głównej kalenicy prostopadły do ul. A . W obszarze analizowanym bowiem organ stwierdził dachy jedno, dwu, cztero lub wielospadowe o spadku połaci od 10° do 55°, a dachy płaskie o nachyleniu od 1° do 10°. Jak podkreślił organ, w obszarze analizowanym przeważają dachy o nachyleniu połaci od 1° do 25°. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów charakterystycznych dla tej samej zabudowy.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie.

W konkluzji należy wyjaśnić, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne).

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

JK