Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 867/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 81 poz 734
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy
article: § 77 ust. 1, § 77 ust. 3 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2005 nr 47 poz 445
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia del. WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2017/08 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2017/08, uzupełnionym następnie postanowieniem z dnia 2 lipca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej, a także orzekł o zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Urzędu Morskiego w S. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], którą organ I instancji odmówił skarżącemu wydania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej. Organy administracji rozpoznawały sprawę trzykrotnie, bowiem poprzednio wydawane w sprawie decyzje (Urzędu Morskiego w S. z dnia [...] stycznia 2004 r. i Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r., a także Urzędu Morskiego w S. z dnia [...] października 2005 r. i Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r.) zostały uchylone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiednio – z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 952/04, oraz z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 379/06.

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że wnioskiem z dnia 24 grudnia 2003 r. A. B. wystąpił do Dyrektora Urzędu Morskiego w S. o wymianę posiadanego dyplomu kapitana żeglugi wielkiej. Odmawiając wydania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej organy administracji wskazały, że wnioskodawca nie przedłożył świadectwa ogólnego operatora GMDSS, a także nie udokumentował 12-miesięcznej praktyki pływania w okresie ostatnich 5 lat na stanowisku oficerskim w swojej specjalności na statkach morskich określonych w rozporządzeniu, jak również nie udokumentował złożenia egzaminu na odnowienie dyplomu. Wymagań tych nie spełniały, zdaniem organów, złożone przez stronę dokumenty: wyciąg pływania sporządzony na podstawie książeczki żeglarskiej (z którego wynika fakt odbycia praktyki w latach 1999 – 2000, a więc wcześniej niż w okresie ostatnich 5 lat) oraz zaświadczenie o ukończeniu kursu na świadectwo ogólne operatora GMDSS (które jest jednym z dokumentów niezbędnych do uzyskania tego świadectwa, lecz nie jest z nim tożsame).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w § 77 ust. 1 pkt 6, ust. 3 pkt 1, ust. 5 w związku z § 75 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (Dz. U. Nr 47, poz. 445) enumeratywnie zostały wymienione warunki, które dają podstawę do wymiany na obowiązujący wzór dyplomu kapitana żeglugi wielkiej rybołówstwa morskiego, wydanego na podstawie rozporządzenia Ministra – Kierownika Urzędu Gospodarki Morskiej z dnia 17 sierpnia 1983 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych członków załóg polskich statków morskich (Dz. U. Nr 52, poz. 232 ze zm.).

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie przedłożył świadectwa ogólnego operatora GMDSS, a także nie udokumentował 12-miesięcznej praktyki pływania w okresie 5 lat na stanowisku oficerskim w swojej specjalności na statkach morskich określonych w rozporządzeniu, jak również nie udokumentował złożenia egzaminu na odnowienie dyplomu, do czego był zobowiązany na podstawie § 77 ust. 3 pkt 1d oraz ust. 5 omawianego rozporządzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ze złożonego w postępowaniu administracyjnym wyciągu pływania wynika fakt odbycia praktyki w latach 1999-2000, a więc wcześniej niż w okresie ostatnich 5 lat, a zatem dokument ten nie spełnia wymogu określonego w § 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy, zaś znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie o ukończeniu kursu na świadectwo ogólne operatora GMDSS nie spełnia wymogu określonego w § 77 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, bowiem nie stanowi wymienionego w tym przepisie "Świadectwa ogólnego operatora GMDSS".

W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że w trakcie postępowania administracyjnego nie doszło do uchybienia zasadom proceduralnym, w szczególności art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), gdyż organy administracyjne w sposób właściwy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy sprawy, odnosząc się w sposób należyty do argumentacji skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, według norm przepisanych.

Powołując się na podstawę kasacyjna określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 145 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w trakcie postępowania administracyjnego nie doszło do uchybienia zasadom proceduralnym, w szczególności art. 77 k.p.a. – przy pominięciu przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz przesłanek wynikających również z art. 7 i art. 8 k.p.a. – w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący posiada od wielu lat uprawnienia kapitana żeglugi wielkiej rybołówstwa morskiego (od 1974 r.) i kapitana żeglugi wielkiej Polskiej Marynarki Handlowej (od 1976 r.), a także uprawnienia starszego pilota bez ograniczeń tonażowych (od 1979 r.). Posiada także szerokie doświadczenie w swoim zawodzie, umożliwiające mu bezpieczne prowadzenie statków w szczególności o pojemności brutto 3000 t i powyżej. W toku postępowania nie wzięto pod uwagę zmian regulacji prawnych dotyczących oceny uprawnień marynarzy i oficerów do wykonywania zawodu (względnie funkcji na statku). Nie zbadano także kwestii zmian w przepisach odnoszących się do świadectw GMDSS związanych z powołaniem Urzędu Komunikacji Elektronicznej i ewentualnego wpływu tych zmian na sytuację formalno-prawną skarżącego, podczas gdy także i one wpływają na ochronę praw nabytych skarżącego. Ocena dokumentu w postaci zaświadczenia o ukończeniu kursu operatora GMDSS winna być odniesiona bezpośrednio do przepisów dotyczących uprawnień GMDSS, a więc do regulacji Urzędu Komunikacji Elektronicznej, a dopiero w dalszej kolejności do przepisów rozporządzenia.

Przy wszczęciu postępowania administracyjnego w 2003 r. skarżący posiadał stosowny staż pływania zdobyty w okresie mniejszym niż 5 lat od wystąpienia o wymianę dyplomu oraz inne uprawnienia niezbędne do wymiany dyplomu. Organy administracji – mimo, iż skarżący uporczywie powracał do kwestii posiadania uprawnień – nie zajęły się tą kwestią, koncentrując się jedynie na aktualnym w danym momencie etapie czasowym z punktu widzenia rozporządzenia z 2005 r. Kwestią tą nie zajął się także Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Takie działanie organów administracji i Sądu nie buduje zaufania obywatela do organów Państwa i ich dbałości o dobro obywatela. Z jednej strony poprzez przewlekłość procedury i niewłaściwość działania organów administracji, potwierdzoną wyrokami WSA z lat 2004 i 2006, uniemożliwiono skarżącemu pływanie, z drugiej zaś strony wymagano od niego wykazania stażu pływania za okres, w którym z przyczyn formalno-prawnych nie mógł on pływać, bowiem nie miał wymienionego dyplomu.

Konkludując, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia prawdy obiektywnej, mimo istnienia w procedurze administracyjnej wielu instrumentów prawnych umożliwiających podejmowanie takich kroków. Organy administracji nie wypełniły ponadto obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Minister Infrastruktury nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji uzasadnione jest odnoszenie się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na podstawie mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Przypomnienie podstawowych regulacji dotyczących podstaw kasacyjnych i granic rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny było o tyle konieczne, że zarzut w części sformułowano w sposób uniemożliwiający pełne odtworzenie granic skargi kasacyjnej.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie art. 145 p.p.s.a. Przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych zawierających regulacje odnoszące się do odmiennych podstaw uwzględniania skarg na decyzje lub postanowienia. Powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 p.p.s.a. z przepisami k.p.a. nie było dostateczną podstawą do odtworzenia zamiaru wskazania jako naruszonej jednej z jednostek redakcyjnych tego artykułu skoro w dalszej części zarzutu jako naruszony wymieniono art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt jest dotknięty wadą kwalifikowaną i zachodzą okoliczności uniemożliwiające wyeliminowanie go z obrotu prawnego (w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi i strona nie twierdzi, by tak było).

W przedstawionych warunkach ponowne rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmowało odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 77 § 1 k.p.a. (na str. 8 skargi kasacyjnej doprecyzowano zarzut w zakresie paragrafu wskazanego jako naruszony artykułu k.p.a.).

Strona wnosząca skargę kasacyjną postrzega naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz konstytucyjnej zasady państwa prawnego przede wszystkim w tym, że w chwili wnoszenia wniosku o wymianę dyplomu kapitana żeglugi wielkiej (24 grudnia 2003 r.) A. B. spełniał wszelkie przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku. Zdaniem strony, skutkiem długotrwałości postępowania administracyjnego i postępowań sądowoadministracyjnych oraz następujących zmian stanu prawnego A. B. został pozbawiony prawidłowo nabytych praw w zakresie uprawnień zawodowych. Przedstawiony pogląd nie jest słuszny.

A. B. legitymował się uprawnieniami (dyplomem) kapitana żeglugi wielkiej nabytymi na podstawie rozporządzenia Ministra – Kierownika Urzędu Gospodarki Morskiej z dnia 17 sierpnia 1983 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych członków załóg polskich statków morskich. Zarówno w chwili składania wniosku, jak i w dniu wydania pierwszej decyzji w sprawie przez Ministra Infrastruktury ([...] lutego 2004 r.) obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (Dz. U. Nr 81, poz. 734). Rozporządzenie to nie przewidywało wymiany dyplomów wydanych na podstawie powołanego rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 1983 r. Zgodnie z § 83 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 lutego 2003 r. postępowania o wydanie dyplomów lub świadectw nieobjętych przepisami rozporządzenia podlegały umorzeniu. Jak wynikało z tych regulacji, A. B. ani w chwili składania wniosku, ani w chwili pierwszego rozpoznawania sprawy przez organy administracji publicznej nie mogły przysługiwać uprawnienia do wymiany dyplomu.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 952/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. tylko dlatego, że organ administracji publicznej wydał merytoryczną decyzję odmowną, a nie umarzającą postępowanie administracyjne.

Dopiero z chwilą wejścia w życie § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (1 kwietnia 2005 r.) otworzyła się prawna możliwość wymiany dyplomów wydanych na podstawie rozporządzenia Ministra – Kierownika Urzędu Gospodarki Morskiej z dnia 17 sierpnia 1983 r. Jednym z wymogów wymiany dyplomu było odbycie co najmniej 12-miesięcznej praktyki pływania w okresie ostatnich 5 lat na stanowisku oficerskim w swojej specjalności na określonym statku, czego dowodem był wpis w książeczce żeglarskiej, który to wymóg mógł być zastąpiony złożeniem egzaminu na odnowienie dyplomu (§ 75 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z § 77 ust. 5 oraz § 72 ust. 1 omawianego rozporządzenia). Poza sporem pozostaje, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji A. B. nie legitymował się 12-miesięczną udokumentowaną praktyką w wymaganym zakresie w okresie ostatnich 5 lat. Z wyciągu pływania wynikało, że zakończył praktykę 9 czerwca 2000 r. Również w chwili wydawania pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] listopada 2005 r. (uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 379/06) zakres udokumentowanej praktyki nie uzasadniał wymiany dyplomu. Godzi się zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada rozstrzygania na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji ostatecznej.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, A. B. kwestionował ustalenia organu administracji publicznej w zakresie braku legitymowania się świadectwem GMDSS. Powołał się w tym zakresie na bliżej niesprecyzowane przepisy regulujące utworzenie Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Wobec zaniechania wskazania naruszonych przepisów nie można przyjąć, by w ten sposób przedstawił dodatkowy zarzut. Marginalnie jedynie można zaznaczyć, że przepisów w zakresie wydawania świadectw GMDSS nie zawiera ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258 ze zm.), którą to ustawą utworzono centralny organ administracji rządowej – Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz wprowadzono regulacje dotyczące kierowanego przez niego Urzędu.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że A. B. ukończył kurs GMDSS, co potwierdzało stosowne zaświadczenie, nie uzyskał natomiast świadectwa GMDSS.

Jak wynika z prawidła IV/1 Międzynarodowej Konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht sporządzonej w Londynie 7 lipca 1978 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 201) GMDSS to globalny morski system bezpieczeństwa i powiadamiania o niebezpieczeństwie. Zgodnie z prawidłem IV/2 omawianej konwencji każda osoba odpowiedzialna lub wykonująca obowiązki radiowe na statku zobowiązanym do uczestnictwa w GMDSS, powinna mieć odpowiednie świadectwo dotyczące GMDSS, wydane lub uznane przez Administrację stosownie do postanowień Regulaminu Radiokomunikacyjnego. Z dalszych zapisów konwencji wynika wyraźne rozróżnienie odbycia szkolenia GMDSS od świadectwa GMDSS. W tej sytuacji przewidziany w § 77 ust. 3 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. wymóg przedłożenia świadectwa operatora urządzeń radiowych w służbie radiokomunikacyjnej morskiej, odpowiedniego dla danego dyplomu, w przypadku dyplomu kapitana żeglugi wielkiej obejmował konieczność przedłożenia świadectwa GMDSS, a nie jedynie świadectwa ukończenia kursu. Na brak świadectwa GMDSS w żaden sposób nie wpłynęła długotrwałość postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną z wymienionych powodów oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.