Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3645/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 316/17 w sprawie ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 316/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi L.Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku czynności sprawdzających [...] września 2016 r. stwierdzono, że w pasie drogowym ul. [...] w Gorzowie Wielkopolskim znajduje się kontener na gruz. Stwierdzono, że kontener zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (1,27m x 2,08 m = 2,64 m2), a z przeprowadzonych czynności spisano protokół.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego nałożył na L.Z. karę pieniężnej w wysokości 211,20 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ stwierdził, że art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej "u.d.p.") ma charakter bezwzględnie obowiązujący, czego nie może zmienić umowa, jaką skarżący zawarł z określonymi podmiotami. Wobec tego podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy był skarżący.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił powyższe decyzje.

Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada treści rozstrzygnięcia. Cała argumentacja jest nakierowana na utrzymanie w mocy stanowiska organu I instancji. W uzasadnieniu nie ma mowy o powodach wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej ani nie ma wskazań dla organu I instancji. Co więcej, nie powołano nawet art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."). Zdaniem WSA, już to uchybienie procesowe stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.").

Następnie WSA wskazał, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Sąd zgodził się z poglądem, że warunków tej odpowiedzialności nie zmienia i nie ogranicza umowa. Jednak stwierdził, że umowa ta determinuje lub wyznacza stan faktyczny podlegający kwalifikacji prawnej.

W ocenie Sądu I instancji, przyjęte przez organ zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy" sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tę czynność, abstrahujące od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty, nastąpiło z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

WSA nadmienił, że faktyczne zajmowanie pasa drogowego może być konsekwencją zdarzeń faktycznych, zdarzeń prawnych lub czynności prawnych, które podlegają wyjaśnieniu, udowodnieniu i ocenie na ogólnych zasadach (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przepisy u.d.p. nie przewidują innego rozłożenia ciężaru dowodzenia. Ocena ta wymaga odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art.. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również z art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy poczynią ustalenia co do prawidłowego ustalenia strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowody, tak aby doprowadzić do bezspornego ustalenia, czy skarżący faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji – czy jest podmiotem, na który można nałożyć karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego wyznaczających zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia jego prawnych konsekwencji;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to uznanie, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 p.p.s.a., w postaci naruszenia:

1. art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię w zakresie ustalenia zakresu podmiotowego tych przepisów, a w szczególności polegającą na przyjęciu, że na podstawie zawartej umowy w ramach łączącego określone podmioty stosunku cywilnoprawnego można dokonać ustaleń w kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, w wyniku czego można przenieść odpowiedzialność publicznoprawną na inny podmiot niż ten, który faktycznie dokonał czynności zajęcia pasa drogowego.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W piśmie procesowym skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z 23 stycznia 2020 r. organ podtrzymał swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, stąd też podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W świetle postanowień wyżej wskazanego przepisu oraz art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz podstaw kasacyjnych powinna zawierać ich uzasadnienie, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie.

Już na wstępie zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna w zakresie zarzutów przedstawionych w pkt 1-3 petitum nie spełnia wszystkich warunków określonych przepisami prawa. Przede wszystkim wymienione zarzuty w ogóle nie zawierają uzasadnienia co do wykazania, że naruszenie przepisów postępowania ma charakter istotny, wpływający na wynik sprawy. Powinnością autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wyraźne wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu i postaci naruszenia, ale również uzasadnienie zarzutu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; 22 września 2010 r., II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zauważyć trzeba, że formułując w taki sposób zarzut kasacyjny, skarżący organ w żaden sposób nie uzasadnił go. Już z tego powodu uznać należałoby go za nieuzasadniony.

Tym niemniej należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w ramach którego decyzja ta została wydana. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawiono w nim argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie, przez co możliwa jest kontrola prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Wbrew skarżącemu kasacyjnie Sąd I instancji nie tylko bardzo dokładnie opisał ustalony stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, ale również przeprowadził jego wnikliwą analizę prawną, dochodząc do słusznego wniosku, że dotychczasowe ustalenia faktyczne organu i jego ocena są niewystarczające dla zastosowania w sprawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Sąd przeprowadził także bardzo szczegółową wykładnię tego przepisu, dokonując jednocześnie oceny ustaleń organu w kontekście tej właśnie wykładni.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony.

Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polegający, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, na wydaniu zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a. czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014).

Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała.

Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Zresztą sam skarżący kasacyjnie nie podnosił, aby WSA przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a jedynie wskazał, że jego zdaniem Sąd błędnie uznał, że organ w toku postępowania w zakresie ustaleń faktycznych jak i jego oceny, naruszył przepisy k.p.a.

W związku z powyższym zarzut kasacyjny sformułowany w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że art. 145 § 1 p.p.s.a, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W skardze kasacyjnej zarzut oznaczony nr. 2), naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Co prawda, w treści zarzutu kasacyjnego oznaczonego nr. 2 autor skargi kasacyjnej, wyjaśniając jego treść, odniósł się do przepisów k.p.a., jednakże nie powiązał wprost art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c z konkretnym przepisem k.p.a.

Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje również wykładnię przepisów art. 40 ust. 1, 2 i 12 pkt 1 u.p.d. dokonaną przez Sąd I instancji, upatrując jej wadliwość w przyjęciu, że na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej można dokonać ustaleń faktycznych co do legitymacji bycia stroną, w postępowaniu prowadzonym na podstawie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego o nałożenie sankcji o charakterze publicznym.

Niewątpliwie trafne jest stwierdzenie, że dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię konieczne jest też odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego najistotniejsze jest dokonanie ustalenia tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Innymi słowy, obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii tj. ustalenia kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga zatem przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy. Zauważyć trzeba, że faktyczne zajmowanie pasa drogowego może być konsekwencją zdarzeń faktycznych, zdarzeń prawnych lub czynności prawnych, które podlegają wyjaśnieniu, udowodnieniu i ocenie na ogólnych zasadach (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stąd też w żadnej mierze nie można generalnie przyjmować, że w każdym przypadku właściciel obiektu lub urządzenia (np. kontenera) jest zajmującym pas drogowy. W konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10).

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może być niekiedy kształtowany przez umowę cywilnoprawną, w której w sposób szczegółowy określa się obowiązki stron, w tym też wskazuje się, kto decyduje o tym gdzie, kiedy i na jaki okres czasu postawić obiekt w pasie drogowym, kto jest faktycznym dysponentem tego obiektu, kto przejmuje obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego.

W takim zakresie umowa cywilnoprawna kształtuje stan faktyczny sprawy i w oparciu o ten stan istnieje możliwość ustalenia faktycznego władania obiektem umieszczonym w pasie drogowym bez zezwolenia. W takiej sytuacji – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów u.t.d., w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d., z którego przecież nie wynika, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł prawny do urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, lecz ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że organy, uchylając się od oceny umowy najmu przedłożonej przez skarżącego, dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. obligujących organ do dokładnego zbadania sprawy i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organu administracji publicznej było przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego zaniedbał, odmawiając uwzględnienia istotnego dla sprawy dowodu w postaci umowy najmu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.