Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 869/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z [...] lutego 2020 r. znak [...], którą zatwierdzono M. S. projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej (trzystanowiskowej z kontenerem), o powierzchni zabudowy 115,70 m2, kubaturze 299,60 m3 wraz z doziemną zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazową, doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej i deszczowej, rowami odwadniająco-rozsączającymi (drenami francuskimi) oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], obręb ewidencyjny C., powiat b.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] grudnia 2019 r. M. S. (dalej: inwestor) złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wyżej opisanej myjni samochodowej.

Po wszczęciu postępowania oraz przeprowadzeniu oceny przedłożonego projektu budowlanego, Starosta Powiatu B. decyzją z [...] lutego 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ustalając przedłożenie przez inwestora wszystkich wymaganych prawem dokumentów, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.). Organ wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 P.b.) obejmuje działki nr [...], dlatego za strony postępowania potraktowano ich właścicieli (art. 28 ust. 2 P.b.). Dokonał oceny projektu budowlanego kierując się treścią art. 35 ust. 1 P.b. Ustalił, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jej lokalizacja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. oraz nie ograniczy zabudowy działek sąsiednich. Starosta wskazał, że projekt spełnia też wymagania przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a osoby sporządzające projekt legitymują się stosownymi uprawnieniami oraz złożyły wymagane oświadczenia.

Odwołanie od decyzji Starosty złożył A. K. Zarzucił naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 71 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.o.o.ś.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - przez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pomimo, że inwestor nie uzyskał decyzji środowiskowej;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z § 38 ust. 3 uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. - części wsi Ż. i miasta C. (dalej: plan miejscowy) przez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pomimo niezgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego w zakresie możliwości lokalizacji na terenie oznaczonym 8MN,U zakładów usługowych mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z § 14 planu miejscowego przez udzielenie pozwolenia na budowę pomimo niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego w zakresie ochrony przed hałasem i negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Zdaniem strony, przewidziane w projekcie urządzenie podczyszczające ścieki (separator koalescencyjny) jest instalacją do oczyszczania ścieków przemysłowych, która będzie wprowadzać do kanalizacji sanitarnej substancje szkodliwe. Potwierdzają to przedłożone przez inwestora pozwolenia wodnoprawne. Powoduje to, że inwestor powinien uzyskać decyzję środowiskową a jeśli tak, to myjnia nie powinna być lokalizowana na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 8MN,U. Podobnie ustalenia dotyczące zachowania norm hałasu są, w ocenie strony, dowolne, a inwestor nie przedłożył raportu wskazującego jaki myjnia stworzy klimat akustyczny, jak również nie przewidziano rozwiązań tłumiących hałas. Myjnia będzie również negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie przez immisję mgły wodnej, oparów i odorów zapachowych, zwiększonej ilości spalin samochodowych oraz pyłów i innych zanieczyszczeń, o nasileniu zależnym od kierunku wiatru oraz konkretnego sposobu użytkowania obiektu. Myjnię zaprojektowano jako obiekt otwarty (bez ścian zewnętrznych) oraz pozbawiony elementów ochronnych ograniczających uciążliwości dla działek sąsiednich, zajętych zabudową mieszkaniową.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda P. postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonych dokumentów przez wyjaśnienie kwestii immisji hałasu i zanieczyszczeń gazowych oraz rozprzestrzeniania się mgły wodnej; usunięcia szczegółowo wskazanych rozbieżności w treści projektu budowlanego dotyczących sposobu odprowadzania wód opadowych (wyjaśnienie czy projekt przewiduje wykonanie oczka wodnego); przedłożenie brakującego dokumentu potwierdzającego uzyskanie uprawnień budowlanych przez jednego z projektantów oraz dołączenie decyzji o uzyskaniu uprawnień budowlanych i zaświadczeń o przynależności do izby zawodowej wszystkich autorów projektu budowlanego. Dodatkowo organ wezwał do ustosunkowania się do zarzutów odwołującego oraz ewentualnego uwzględnienia w projekcie rozwiązań ograniczających uciążliwości.

Inwestor przedłożył odpowiedź na wezwanie przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r. (k. 43 akt adm. II instancji).

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z [...] lutego 2020 r. Na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) – organ odwoławczy zastosował przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 35 ust. 1 P.b.). Zaakceptował ustalenie Starosty o oddziaływaniu inwestycji poza obszar działki inwestora. Ustalił, że przepisy warunków technicznych nie regulują odległości usytuowania od granicy nieruchomości stanowisk do odkurzania oraz stanowisk myjni, jednak planowane przedsięwzięcie zaprojektowano z zachowaniem zasad współżycia społecznego w odległościach: 3 m (od stanowisk odkurzania) i około 15 m (od stanowisk myjni) do granicy z działkami odwołującego nr [...]; 6,5 m od stanowisk odkurzania oraz myjni do granicy z działką nr [...]; 6,48 m od stanowisk myjni do działki nr [...]. Ponadto zaprojektowano, zgodnie z § 38 ust. 6 pkt 5 planu miejscowego, nasadzenie żywopłotu wzdłuż granic z nieruchomościami nr [...], co ograniczy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Wojewoda nie zgodził się z odwołującym, iż inwestor zamierza zrealizować instalacje do oczyszczania ścieków przemysłowych, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjaśnił, że myjnia samochodowa nie została wymieniona w tym rozporządzeniu jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zaprojektowany separator koalescencyjny ma za zadanie podczyścić powstałe ścieki przed ich wprowadzeniem do sieci kanalizacyjnej. Nadto inwestor przedłożył: określone przez Zakład Energetyki Cieplnej, Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z C. warunki techniczne wykonania przyłącza kanalizacyjnego do projektowanego obiektu (pismo z 31 sierpnia 2018 r. znak: L.dz. [...], w którym określono obowiązek spełniania przez myjnię wymogów Obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 września 2016 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych - przez wykonanie urządzeń podczyszczających ścieki (np. łapacz błota, separator substancji ropopochodnych, zbiornik recyrkulacyjny odzyskiwanej wody) przed ich wprowadzeniem do sieci kanalizacyjnej) oraz przedłożył pozwolenie wodnoprawne z [...] listopada 2019 r. wydane przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, w którym określono dopuszczalną ilość ścieków przemysłowych odprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych oraz dopuszczalne ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego we wprowadzanych do kanalizacji ściekach. Wojewoda wywiódł, że zaprojektowany separator koalescencyjny ma zapewnić uzyskanie określonych parametrów ścieków przemysłowych wytwarzanych przez projektowaną myjnię samochodową, natomiast nie oznacza to, że jego wykonanie jest równoznaczne z budową instalacji do oczyszczania ścieków przemysłowych. Separator jest częścią projektowanego zamierzenia (myjni samochodowej) umożliwiającą jej prawidłowe funkcjonowanie, zaś myjnia jako inwestycja nie została wymieniona w tym rozporządzeniu.

Wojewoda stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, bowiem teren inwestycyjny położony jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 8MN,U, na którym na zasadzie równoważności dopuszczono lokalizację zabudowy mieszkaniowej i usługowej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (§ 38 ust. 1 planu miejscowego). Jako inwestycja niewymagająca decyzji środowiskowej nie narusza obowiązującego na obszarze 8MN,U zakazu lokalizowania inwestycji mogących znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 38 ust. 3 planu miejscowego). Zgodność z ustaleniami planu przejawia się także w zaprojektowaniu odpowiedniej ilości miejsc postojowych, dotrzymaniu norm odnośnie powierzchni zabudowy usługowej i powierzchni biologicznie czynnej.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że inwestycja będzie emitować zanieczyszczenia pyłowe i płynne w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska, jednak będzie się to odbywało w granicach dopuszczalnych norm, bowiem: przewidziano kocioł na paliwo gazowe spełniający aktualne normy; zasięg mgły wodnej powstającej podczas mycia wynosi około 3 m od pistoletu myjącego, a opad mgły jest bardzo szybki; zaprojektowane trzy stanowiska myjni znajdują się w odległościach 6,5 m od działki nr [...] oraz 6,48 m od działki nr [...], natomiast od działek skarżącego odległość stanowisk myjących wyniesie około 15 m. Z projektu wynika, że myjnia nie będzie emitowała hałasów i wibracji wymagających dodatkowych środków zaradczych (powołano pomiary, w tym hałasu, przeprowadzone na analogicznej myjni produkcji E., z których wynika, że w świetle okna w odległości 1 metr od elewacji bloku hałas emitowany z myjni w porze dziennej wyniósł 45,6 dB (dopuszczalne 55dB) a w porze nocnej 44,0 dB (dopuszczalne 45dB). Nadto autorzy projektu zwrócili uwagę, iż sporna w sprawie myjnia będzie zlokalizowana przy głównej drodze wjazdowej do C. - [...] (powiatowa droga publiczna nr [...]), dla której poziomy dźwięku (z komunikacji drogowej) wyniosą od 70 do 98 dB. Zatem sama wartość tła akustycznego (hałas niepochodzący od pracy urządzeń myjni) może być znaczący. Nadto zaprojektowano po granicy żywopłot tłumiący hałas i inne immisje.

Wojewoda wyjaśnił, że projekt przewiduje użycie do budowy myjni atestowanych materiałów, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powierzchniowo (otwarty system kanalizacji deszczowej) do rowów odwadniająco- rozsączających (drenów francuskich) pełniących funkcję podczyszczania i rozsączania. Uzupełniono dokumentację o zaświadczenia o przynależności projektantów do izby zawodowej oraz przedłożono wszystkie dokumenty potwierdzające uzyskanie uprawnień budowlanych. Po dokonaniu uzupełnień projekt budowlany jest kompletny (w tym zawiera informację BIOZ oraz wymagane oświadczenia projektantów). Zdaniem organu odwoławczego, nie zostały naruszone uzasadnione interesy odwołującego, w szczególności inwestor wyjaśnił kwestię emitowanego przez projektowane przedsięwzięcie hałasu, zanieczyszczeń gazowych, pyłowych itp.

Skargę na decyzję Wojewody P. złożył do sądu administracyjnego A. K., który zarzucił naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez niedokonanie wystarczających ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, zgromadzenie niewystarczającego materiału dowodowego oraz zaniechanie rozpatrzenia go w sposób wyczerpujący i bezstronny, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności:

a) oparcie ustaleń o emisji hałasów i wibracji wyłącznie na niezweryfikowanych twierdzeniach inwestora odwołujących się do badań przeprowadzonych dla innej myjni, podczas gdy znajduje się ona w odległości około 30 m od najbliższego budynku mieszkalnego, a inwestor planuje umiejscowić stanowiska odkurzaczy w odległości 3 m od granicy nieruchomości skarżącego, do czego organ się nie odniósł;

b) oparcie ustaleń o emisji hałasów i wibracji wyłącznie na twierdzeniach inwestora bez ich weryfikacji przez sięgnięcie do dokumentów z badań przeprowadzonych dla innej myjni; pominięcie oceny występowania immisji mgły wodnej (w tym wody z niebezpiecznymi środkami chemicznymi do mycia pojazdów) przenoszonej ze stanowiska odkrytego na odległość nawet kilkunastu czy kilkudziesięciu metrów szczególnie w wietrzne dni (zdaniem skarżącego, mgła wodna będzie zanieczyszczać nieutwardzone części powierzchni działki inwestora (potencjalnie wody podziemne), może przedostawać się na zamieszkane nieruchomości sąsiednie oraz do domu skarżącego); pominięcie ustalenia, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także nieustalenie rodzaju i zakresu emisji zanieczyszczeń gazowych;

c) dowolną ocenę twierdzeń inwestora, zgodnie z którymi przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie będzie powodować ponadprzeciętnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w sytuacji, gdy weryfikacja twierdzeń inwestora wymagała dopuszczenia dowodu z opinii biegłego;

2) art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa, bowiem: a) dokonano ustaleń wyłącznie na podstawie oświadczeń i dokumentów złożonych przez inwestora, bez sięgnięcia do dowodów obiektywnych i niedanie wiary twierdzeniom skarżącego; b) niewyjaśnienie powodów niezakwalifikowania "urządzenia podczyszczającego ścieki (np. łapacz biota, separator substancji ropopochodnych, zbiornik recyrkulacyjny odzyskiwanej wody)" do "instalacji do oczyszczania ścieków przemysłowych";

3) art. 84 K.p.a. przez zaniechanie powołania dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego w celu stwierdzenia rzeczywistych rodzajów i zasięgów uciążliwego oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie;

4) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przez zaniechanie wyczerpującego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego i innymi aktami prawa miejscowego, jak też z wymaganiami ochrony środowiska;

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" P.b. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. związku z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez udzielenie pozwolenia na budowę bez uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej;

6) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" P.b. w związku z § 38 ust. 3 planu miejscowego przez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy plan zakazuje lokalizowania na nieruchomości inwestora przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska;

7) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" P.b. w związku z § 24 ust. 3 planu miejscowego przez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy plan nakazuje zapewnienie głównej obsługi komunikacyjnej działek mających dostęp do dróg różnej kategorii - z drogi publicznej o niższej kategorii, a inwestor w projekcie przewidział zjazdy z obu dróg;

8) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" P.b. w związku z § 14 pkt 1 lit. "a" planu miejscowego w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - przez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy plan określa dopuszczalny poziom hałasu w środowisku na terenach oznaczonych na rysunku symbolem literowym MN,U - jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a analiza dokumentacji wskazuje, że poziom hałasu w nocy przekroczy istotnie dopuszczalny poziom 45 dB;

9) art. 143 i 144 Kodeksu cywilnego przez pominięcie sposobu w jaki inwestycja ograniczy możliwość wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak i może powodować na nich szkody, w szczególności:

a) mgła wodna z dodatkiem niebezpiecznych środków chemicznych niesiona silnym wiatrem wielokrotnie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, w tym zagrażając jego zdrowiu, jak też uszkadzając i niszcząc zieleń;

b) hałas i pył z odkurzaczy, zwłaszcza przy wietrze w kierunku domu skarżącego, uniemożliwi wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem do prywatnej rekreacji i odpoczynku, jak też w przypadku uchylenia okien (co jest oczywiste w porze letniej) zanieczyszczenia będą dostawały się do domu;

c) wpłynie na istotne obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich, względem stanu sprzed realizacji inwestycji.

Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi wydruków trzech zdjęć na okoliczność oddziaływania myjni tego samego rodzaju (E.) na dom znajdujący się w odległości 30 m od myjni, które to oddziaływanie występuje mimo nasadzenia dwumetrowych tui (jak wskazał, jego dom znajduje się w odległości 15 m od projektowanej myjni).

Uzasadniając zarzuty skarżący wywiódł, że inwestycja będzie wytwarzać ścieki przemysłowe, a zaprojektowany separator substancji ropopochodnych stanowi instalację w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska (jako stacjonarne urządzenie techniczne). Wykonywane za jego pomocą podczyszczanie jest formą oczyszczania ścieków, zaś kwalifikacja urządzenia jako ww. instalacji jest niezależna od wydajności urządzenia. Zdaniem strony, organ bezrefleksyjnie dał wiarę twierdzeniom inwestora i nie zweryfikował pomiarów, na które inwestor się powołał. Tymczasem dotychczasowe doświadczenia w budowie myjni samochodowych wskazują, że są one uciążliwe dla otoczenia z powodu właśnie immisji, niezależnie od przyjętej technologii, które to immisje można ograniczyć jedynie przez zaprojektowanie dodatkowych rozwiązań (ekrany akustyczne, pas zieleni izolacyjnej). Myjnie powinny być lokalizowane w znacznej odległości zwłaszcza od budynków mieszkalnych. Skarżący podkreślił, że w spornym projekcie stanowiska odkurzaczy ulokowano zaledwie 3 m od granicy jego nieruchomości, a stanowiska do mycia pojazdów w odległości 15 m, co rodzi obawy o występowanie negatywnego oddziaływania na jego działkę i budynek. Wyjaśnił, że w przypadku innej myjni E. znajdującej się w C. stanowiska mycia pojazdów zrealizowano w odległości 30 m od domu mieszkalnego, a i tak można dostrzec na nim oddziaływanie (zamoczenie) mgłą wodną niesioną ze stanowisk mycia pojazdów. Odnośnie emisji hałasu skarżący wywiódł, iż skoro w odległości 30 m, według pomiarów, hałas wyniósł 44dB, to w przypadku jego budynku znajdującego się w bliższej odległości hałas w nocy przekroczy dopuszczalne normy, a najprawdopodobniej dojdzie również do przekroczenia normy dla pory dziennej (55 dB). Skarżący zwrócił uwagę, że na jego działce znajduje się także plac zabaw, czego nie ujmuje aktualizacja mapy do celów projektowych ani analiza organu, nadto nie oceniono czy lokalizacja rowu rozsączającego ("dren francuski") wód opadowych w odległości mniejszej niż 30 m od studni głębinowej na działce skarżącego jest zgodna z przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie ze wszystkimi jej zarzutami należy się zgodzić. Zdaniem sądu, nie zostało wyjaśnione, czy usytuowanie inwestycji zagwarantuje dotrzymanie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku, dlatego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji organu odwoławczego jest wystarczające dla osiągnięcia celu postępowania, czyli zbadania zgodności projektu budowlanego z prawem. Większość spornych zagadnień organy wyjaśniły. Wymienione wyżej uzupełnienie materiału dowodowego pozostaje więc w granicach postępowania wyjaśniającego, które na podstawie art. 136 K.p.a. może przeprowadzić Wojewoda jako organ odwoławczy.

Wskazać też należy, że mimo zastosowania przez organy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 471 ze zm.), zarzuty skargi odnoszą się do brzmienia ustawy P.b. po nowelizacji. Podzielając stanowisko organów, kontrola sądowa została przeprowadzona przy uwzględnieniu brzmienia ustawy P.b. obowiązującego przed 19 września 2020 r.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) (uchylony).

Z powyższego wynika, że inwestycja powinna być zaprojektowana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, jeśli taki obowiązuje, powinna spełniać wymagania wynikające z przepisów o ochronie środowiska oraz być zgodna z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Inwestycja będąca przedmiotem sporu w sprawie niniejszej zaprojektowana została na terenie, na którym obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr XXV/252/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz (część wsi Żółtki i miasta Choroszcz), opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z 2017 r. pod pozycją 1818. Działki inwestycyjne nr [...] położone są na obszarze oznaczonym symbolem 8MN,U, który przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (§ 38 ust. 1 planu miejscowego). Zgodnie z § 38 ust. 2 planu, na terenach tych jako przeznaczenie podstawowe przewiduje się realizację obiektów budowlanych i urządzeń związanych z funkcją mieszkaniową, usługową lub mieszkaniowo-usługową, a stosownie do ust. 3 przepisu, na terenach, o których mowa w ust. 1, wprowadza się zakaz lokalizacji zakładów usługowych i innych przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zdaniem sądu, trafnie wywiódł Wojewoda, że przeznaczenie terenu 8MN,U na zasadzie równorzędności przewiduje zabudowę mieszkaniową i usługową, z wyłączeniem w ramach zabudowy usługowej przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Spełnia powyższe kryteria sporna inwestycja będąca zabudową usługową niezaliczającą się do żadnego z przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 10 września 2019 r. Sąd akceptuje jako zgodne z prawem stanowisko Wojewody, iż myjnia samochodowa nie została wymieniona w ww. rozporządzeniu jako przedsięwzięcie mogące znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie było podstaw do formułowania wobec inwestora obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nietrafnie też zarzuca skarżący, iż skoro przewidziany w projekcie separator koalescencyjny (służący do podczyszczania ścieków przemysłowych przed ich wprowadzeniem do kanalizacji sanitarnej) jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. "a" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) jako stacjonarne urządzenie techniczne, to automatycznie stanowi instalację do oczyszczania ścieków przemysłowych w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z 10 września 2019 r. Nie każda instalacja w rozumieniu P.o.ś. wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ale tylko taka, która została wprost wymieniona w rozporządzeniu z 10 września 2019 r. Skoro w katalogu przedsięwzięć wymienionych w tym rozporządzeniu ustawodawca nie umieścił z urzędu myjni samochodowej ani separatora substancji ropopochodnych - co jest zrozumiałe, bowiem nie są to obiekty (urządzenia), których głównym zadaniem jest oczyszczanie ścieków przemysłowych - nie ma podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego. Nadto, separator substancji ropopochodnych został zakwalifikowany w punkcie 13 i 14 warunków technicznych z [...] sierpnia 2018 r. wydanych przez Zakład Energetyki Cieplnej, Wodociągów i Kanalizacji w C. jako urządzenie podczyszczające ścieki, a z uzyskanych pozwoleń wodnoprawnych (s. 94-98 projektu budowlanego) wynika, że separator zmniejsza poziom zanieczyszczeń do poziomu dopuszczalnego jako element systemu kanalizacji sanitarnej myjni a nie jako odrębna instalacja do oczyszczania ścieków przemysłowych w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z 10 września 2019 r. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki formalnoprawne ani związane z funkcją separatora bądź samej myjni kwalifikujące je do urządzeń, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. W konsekwencji lokalizacja myjni nie narusza regulacji § 38 ust. 1 i 3 planu miejscowego ani regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zakresie, w jakim ostatnio wskazany przepis wymaga zgodności z planem miejscowym i wymaganiami ochrony środowiska. Nie doszło więc również do naruszenia art. 72 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś.

Natomiast plan miejscowy w zakresie ochrony przed hałasem w § 14 ustala: 1) dopuszczalny poziom hałasu w środowisku: a) na terenach oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolem literowym MN,U - jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, b) na pozostałych terenach obowiązuje standard akustyczny określony w przepisach odrębnych względem rodzaju wprowadzanej funkcji terenu; 2) stosowanie przegród o podwyższonej izolacyjności akustycznej oraz indywidualnych rozwiązań tłumiących hałas technologiczny, np. odpowiednio dobrane i właściwie zamontowane maszyny i urządzenia. Zgodnie z Tabelą 1 lp. 3 kolumna 3 i 4 Załącznika "Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku" do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.), dopuszczalny poziom hałasu w dB dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej wynosi: w dzień – 55 dB, w nocy - 45 dB. Hałas generowany przez sporną w sprawie niniejszej myjnię został ustalony– jak wskazano w projekcie budowlanym oraz na s. 9-10 uzasadnienia decyzji Wojewody - na podstawie "pomiarów przeprowadzonych na analogicznej do projektowanej myjni E." zlokalizowanej przy ulicy [...] w B. Z pomiarów tych ma wynikać, że nie występują przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, bowiem "w świetle okna w odległości 1 m od elewacji bloku hałas w porze dziennej wyniósł 45,6 dB a w porze nocnej 44,0 dB". Autorzy projektu na s. 132 projektu budowlanego powołali się w tym względzie na protokół kontroli P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...]. Ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie zweryfikowali jednak deklarowanej przez autorów projektu tożsamości myjni przy ulicy [...] z myjnią sporną w sprawie niniejszej. Nie wynika z projektu, czy myjnie te są tożsame pod względem części składowych oraz odległości od miejsc zamieszkania. Tymczasem, jak trafnie wywodzi skarżący, może to mieć kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przez inwestycję wymagań odnośnie norm hałasu. Sąd zauważa, że w projekcie budowlanym wskazano, iż głównym źródłem emisji hałasu generowanego przez myjnię przy ulicy [...] jest praca trzech urządzeń do mycia ciśnieniowego pojazdów (lance wodne) oraz dwóch sprężarek śrubowych pracujących na potrzeby urządzeń ciśnieniowych. Z kolei w projekcie budowlanym mamy do czynienia z trzema stanowiskami mycia zaprojektowanymi w odległości 15 m od granic działki skarżącego - przy niezwymiarowaniu na projekcie zagospodarowania terenu odległości tych stanowisk od ściany budynku skarżącego. Pomiar linijką odległości między stanowiskami mycia a granicą działek oraz tą granicą a ścianą budynku mieszkalnego skarżącego wskazuje, że jest to odległość całkowita mniejsza niż 30 m deklarowana w przypadku myjni przy ulicy [...]. Wymaga to jednak dokładnego zwymiarowania na projekcie zagospodarowania terenu. Nadto, w projekcie budowlanym przewidziano dwa stanowiska odkurzania w odległości 3 m od granicy z działką skarżącego. Niewątpliwie będą one generowały hałas, co – jak trafnie wskazuje skarżący – może być uciążliwe zwłaszcza w nocy uwzględniając całodobową dostępność myjni. Nie wiadomo jednak, czy myjnia przy ulicy [...] posiada stanowiska odkurzania (zdjęcie na s. 11 skargi jest w tym zakresie nieweryfikowalne, a projekt budowlany o stanowiskach odkurzania nie wspomina), w jakiej odległości od miejsc zamieszkania są one usytuowanie oraz czy mierzony hałas uwzględniał pracę tych urządzeń. W konsekwencji przedwcześnie przyjęto tożsamość myjni przy ulicy [...] z myjnią sporną w sprawie niniejszej, co skutkowało uznaniem za miarodajne wyników pomiarów, choć niepełny materiał dowodowy na to nie pozwala (nie załączono nawet do akt protokołu kontroli WIOŚ, na którego ustalenia się powołano). Zauważyć należy, że w przypadku myjni przy ulicy [...] poziom hałasu w nocy w odległości 30 m od stanowisk mycia zbliżony był do dopuszczalnego minimum 45 dB (wyniósł 44 dB). Jeśli więc wyniki pomiarów z protokołu kontroli WIOŚ mają stanowić podstawę ustaleń w sprawie niniejszej, tożsamość tych inwestycji musi być sprawdzona.

Reasumując tę część rozważań, nie wykazano zgodności inwestycji z przepisami naruszając tym samym w sposób istotny art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w związku z § 14 planu miejscowego i przepisami rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu. Decyzję wydano w tym zakresie przedwcześnie, uchybiając obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy na podstawie materiału dowodowego wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.).

Nie podważa powyższego wniosku wskazanie w projekcie budowlanym na tło akustyczne wynikające z ruchu na drodze powiatowej nr [...] (hałas generowany przez komunikację drogową o poziomach wskazanych na s. 13.2 projektu budowlanego). Należy odróżnić hałas generowany przez sporną myjnię od hałasu komunikacyjnego. To projektowana inwestycja powinna spełniać normy wynikające z przepisów prawa i nieuprawnione jest usprawiedliwianie tłem akustycznym hałasu generowanego przez samą myjnię. Podobnie na uwzględnienie nie zasługuje argument o wprowadzeniu żywopłotu jako elementu ograniczającego hałas wywoływany przez inwestycję. Powołany na s. 13.3 projektu budowlanego przepis §38 punkt 6 podpunkt 5 planu miejscowego (wprowadzający wymóg nasadzeń) nie dotyczy hałasu, bowiem reguluje zasady zagospodarowania terenu, na którym zabudowa usługowa sąsiaduje z zabudową mieszkaniową (przewiduje fizyczne ich oddzielenie pasem zieleni w postaci zwartego żywopłotu). Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że zwarty żywopłot nie jest barierą akustyczną tłumiącą hałas tak efektywnie jak specjalnie do tego przewidziane urządzenia (ekrany). Natomiast obowiązek wprowadzenia barier akustycznych uregulowany został w § 14 pkt 2 planu miejscowego, w którym mowa jest o stosowaniu przegród o podwyższonej izolacyjności akustycznej oraz indywidualnych rozwiązań tłumiących hałas technologiczny, np. odpowiednio dobranych i właściwie zamontowanych urządzeń i maszyn. Zdaniem sądu, regulacja ta może mieć znaczenie w przypadku ustalenia, że pomiary hałasu generowanego przez myjnię przy ulicy [...] nie są adekwatne w stanie faktycznym sprawy niniejszej i istnieje niebezpieczeństwo przekroczenia dopuszczalnym norm hałasu przez sporną inwestycję.

Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w szczególności sąd nie stwierdza konieczności sięgnięcia do wiadomości specjalnych biegłego jeśli chodzi o zakres i rodzaj oddziaływania inwestycji. Żadne z oddziaływań spornej myjni nie jest tego rodzaju, aby wiedza i doświadczenie organu były niewystarczające do oceny projektu budowlanego. Jedynie w zakresie pomiarów hałasu wymagane są dodatkowe ustalenia i pomiary, co wyżej wyjaśniono.

Projekt budowlany podlega ocenie wyłącznie z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 P.b. Jak wynika z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (załączenie przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który to warunek w sprawie niniejszej nie był kwestionowany a jego spełnienie wynika z k. 19 akt adm. I instancji), organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza, że kontroli projektu budowlanego nie dokonuje się z punktu widzenia zgodności z zasadami współżycia-społecznego, zaś normy w stosunku do których należy odnosić poszczególne rozwiązania projektu muszą być normami wprowadzającymi konkretne obowiązki. Immisje organ ma więc obowiązek zbadać tylko w takim zakresie, w jakim są ujęte w ramy prawne. Taka sytuacja dotyczy hałasu (jak wyżej wskazano), natomiast przepisy prawa nie regulują oddziaływania pary wodnej zawierającej związki chemiczne pochodzące z użycia substancji myjących, oddziaływania wibracji czy pyłu z odkurzaczy. Przepis art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych - jest normą prawa cywilnego (sąsiedzkiego), której przestrzegania (jeśli chodzi o immisje niemierzalne) można dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym a nie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Poza tym organ zbadał i wskazał, że inwestor będzie zobowiązany stosować środki atestowane i dopuszczone do obrotu, dostarczanie energii (kocioł gazowy) powinno spełniać polskie normy, a przenoszenie mgły wodnej generowanej przez pistolet myjący nie przekroczy odległości 3 m od stanowiska mycia. Wyjaśnienia te należy zaaprobować jako przekonujące i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Podobnie zaprojektowanie zwartego żywopłotu jest środkiem minimalizującym oddziaływania nieujęte w normach prawnych (mgła wodna).

Sąd podziela jako zgodne z prawem ustalenia i ocenę Wojewody odnośnie spełnienia przez projekt budowlany pozostałych elementów wymaganych przepisem art. 35 ust. 1 P.b. Organ odwoławczy szczegółowo zbadał zgodność projektu z ustaleniami planu miejscowego w zakresie zapewnienia miejsc postojowych, zachowania maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnego terenu biologicznie czynnego (s. 8 uzasadnienia decyzji). Wskazał na przedłożenie, w tym uzupełnienie na etapie odwoławczym w trybie art. 35 ust. 3 P.b., dokumentów potwierdzających uprawnienia osób sporządzających projekt budowlany, na złożenie przez nie wymaganych oświadczeń oraz załączenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1b i ust. 4 P.b.).

Nie wystąpiła też, jak trafnie wywiódł Wojewoda w odpowiedzi na skargę, nieścisłość projektu budowlanego z treścią § 24 ust. 3 planu miejscowego, zgodnie z którym dla działek budowlanych mających dostęp do dróg różnej kategorii główną obsługę komunikacyjną należy zapewnić z drogi publicznej o niższej kategorii. Należy zauważyć, że inwestycja – jak wynika z dokumentów stanowiących część projektu budowlanego – posiada dostęp do jednej drogi publicznej, tj. do [...] będącej drogą powiatową. Działka nr [...] jest bowiem drogą wewnętrzną (pismo Burmistrza C. z [...] grudnia 2018 r.). W prawie polskim funkcjonuje wyraźne rozróżnienie na drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) jako drogi zaliczone do odpowiedniej kategorii w przewidzianym trybie (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) i drogi wewnętrzne, które nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Z projektu wynika, że inwestor posiada decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu na drogę publiczną – drogę powiatową [...]. Uzyskał również zgodę na lokalizację zjazdu na drogę wewnętrzną, która nie jest drogą publiczną. Nie ma zatem sprzeczności między treścią § 24 ust. 3 planu miejscowego a treścią rozwiązań komunikacyjnych projektu, gdyż inwestycja nie jest położona przy drogach publicznych różnej kategorii.

Nie narusza prawa rozwiązanie dotyczące odprowadzania wód opadowych i roztopowych – do rowów odwadniająco-rozsączających (drenów francuskich). Jest ono zgodne z § 30 ust. 1 planu miejscowego, który przewiduje odprowadzanie do gruntu przy wykorzystaniu retencji wodnej. Podobnie trafnie wskazał Wojewoda, iż wymaganie § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewiduje zachowanie odległości 30 m od studni do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej. Nie ma ten przepis zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż projekt budowlany przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej nie przewiduje.

Reasumując, ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda uzupełni materiał dowodowy w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu, tzn. włączy do akt sprawy protokół kontroli WIOŚ wskazany na s. 13.2 projektu budowlanego, oceni tożsamość inwestycji kontrolowanej i projektowanej w sprawie niniejszej oraz przydatność wyników tamtej kontroli dla ustaleń odnośnie dotrzymania norm hałasu generowanego przez sporną inwestycję. Rozstrzygnięcie podejmie w zależności od wyników uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mając na uwadze, że wykazanie zachowania dopuszczalnych norm hałasu powinno być okolicznością niebudzącą wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego wpis od skargi – 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa i substytucji – 34 zł.