Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 871/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi W. K., A. S., H. M., M. Z., M .Z., B. G., A. G. i J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 30 września 2015 r. (GN.II.RS.72211-26/10) na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139 , 140 ust. 1-3, art. 142 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) Starosta [...] orzekł o zwrocie:

1. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0106 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,0285 ha, obj. księgą wieczystą KR1 [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. na rzecz: W. K. w [...] części; M. Ż. w [...] części; H. M. w [...] części; B. G. w [...] części.; A. G. w [...] części; J. W. w [...] części; A. S. - N. w [...] części; A. Ż. w [...] części; M. Ż. w [...] części;

2. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0723 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,8748 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz: W. K. w [...] części; M. Ż. w [...] części; H. M. w [...] części; B. G. w [...] części; A. G. w [...] części; J. W. w [...] cz.; A. S. - N. w [...] części; A. Ż. w [...] części; M. Ż. w [...] części;

3. o zobowiązaniu osób wymienionych w punktach: 1 i 2 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty: [...] zł. odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości z podziałem tej kwoty na osoby wymienione w pkt 1 i 2;

4. ustalił termin wpłaty należności na 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

5. orzekł o odmowie zwrotu części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli 1. kat. [...], pół. w obr. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: W. K., B. G., A. G., J. W., A. S. - N., A. Ż., M. Ż., H. M. i M. Ż..

Organ I instancji podał, co następuje:

Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...], położonych w granicach parceli [...] wszczęte zostało na wniosek M. Ż. z dnia 1 lutego 2010 r. (sprostowany pismem z dnia 11 lutego 2010 r.). Do wniosku o zwrot nieruchomości przyłączyli się: J. S., H. M., M. Ż., A. Ż., A. S. [...], J. W., A. G., B. G. oraz W. K. .

Parcela gruntowa l. kat. [...] stanowiąca współwłasność M. Ż. i S. G. po [...] części, wraz z innymi parcelami została zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 19 maja 1972 r. Nr Rep. [...] zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wnioskodawcy są spadkobiercami M. Ż. i S. G., co zostało wykazane postanowieniami: Sądu Rejonowego dla K. [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 7 lutego 1992 r. Sygn. akt I Ns [...], Sądu Rejonowego dla K. [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 5 marca 2001 r. Sygn. akt I [...], Sądu Rejonowego dla K. [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 8 października 2012 r. Sygn. akt I Ns [...], Sądu Rejonowego dla K. [...] Wydział I Cywilny z dnia 26 marca 2003 r. Sygn. akt I Ns [...], Sądu Rejonowego dla K. [...] Wydział I Cywilny z dnia 26 marca 2003 r. Sygn. akt I Ns [...] spadek po zmarłej w dniu 3 kwietnia 2002

W treści umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 19 maja 1972 r. wskazano, że zgodnie z uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. i planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "P. N.", ww. nieruchomość przeznaczona jest pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. W oparciu o wykonaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. K. kompilację mapy ewidencyjnej z mapą katastralną na podkładzie planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. ustalono, że przeważająca część parceli [...] (od strony zachodniej) została przeznaczona pod zieleń publiczną z usługami sportu. Od strony wschodniej natomiast część parceli [...] została przeznaczona pod budowę ulicy [...] oraz pod wysokie budownictwo mieszkaniowe.

Parceli gruntowej [...] odpowiadają aktualnie m. in. objęte niniejszym postępowaniem części działek: nr [...] i nr [...].

W trakcie rozprawy administracyjnej (18 maja 2012 r.) połączonej z oględzinami ustalono, że część działki nr [...] stanowi w części pas drogowy ul. [...], a w pozostałym zakresie na części działki zlokalizowany jest parking wykonany z kostki brukowej oraz teren zielony - porośnięty średniowysoką trawą oraz drzewami liściastymi. W części stanowiącej pas drogowy znajduje się jezdnia asfaltowa, chodnik z płyt betonowych oraz słup oświetleniowy. Granica zachodnia części działki przebiega przez pas jezdni ul. [...]. Granica północna (wyznaczona przez granicę dawnej parceli [...]) przebiega częściowo przez pas jezdni ul. [...], a następnie chodnik betonowy, teren zielony oraz wybrukowany parking. Granica wschodnia przebiega przez w/w parking oraz teren zielony. Granica południowa przebiega przez w/w jezdnię i chodnik oraz teren zielony. Część działki nr [...] stanowi w części wybrukowany parking oraz teren zielony porośnięty średniowysoką trawą, a w pozostałym zakresie stanowi rozległy obszar parku osiedlowego. W części stanowiącej park znajdują się asfaltowe alejki wraz z lampami oświetleniowymi, ławeczki oraz duża ilość: starodrzewu liściastego, iglastego i młodych drzew. W pozostałym zakresie obszar parku pokryty jest skoszoną trawą. W zakresie części działki nr [...], w części parkowej znajduje się również kilkumetrowa skarpa ziemna porośnięta drzewami. Granica północna części działki (wyznaczona przez granicę parceli [...]), a także pozostałe granice (stanowiące właściwe granice działki nr [...]) przebiegają przez teren parku osiedlowego oraz parkingu i terenu zielonego.

Z pozyskanych zdjęć lotniczych wykonanych w dniach 14 września 1970 r., 22 sierpnia 1975 r., 4 maja 1982 r., 24 września 1993 r., 9 maja 1998 r. i 14 kwietnia 2004 r. wynika, że w 1970 r. tj. na 2 lata przed datą wywłaszczenia, obszar objęty wnioskiem o zwrot stanowił w całości teren zielony, porośnięty częściowo skupiskami drzew. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1975 r. wynika, że, od strony wschodniej w granicach parceli [...] rozpoczęto budowę nowej ulicy osiedlowej, która biegnąc przez teren osiedla łączyła się na wysokości wskazanej parceli ze starą ulicą Ściegiennego. Pozostała część parceli, kat. [...] w dalszym ciągu stanowiła teren zielony. Kolejne zdjęcia lotnicze wykonane w 1982 r., w 1993 r. i w 1998 r. pokazują, że w dalszym ciągu przeważająca część parceli [...] oznaczonej obecnie jako część działki nr [...] znajdowała się w terenie zajętym pod asfaltową ulicę osiedlową. Zdjęcie lotnicze wykonane w 2004 r. obrazuje natomiast, że na części parceli [...], stanowiącej dotychczas teren zielony, oznaczonej aktualnie jako części działek: nr [...] i nr [...] wybudowano parking samochodowy oraz alejki dla pieszych. Taki stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (z 2004 r.) utrzymywał się także w kolejnych latach, aż do dnia dzisiejszego, co potwierdza protokół z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości sporządzony w dniu 18 maja 2012 r.

Dla potrzeb prowadzonego postępowania pozyskano informacje na temat przebiegu przez przedmiotowe działki sieci energetycznych, wodnych, kanalizacyjnych, gazowych, telekomunikacyjnych oraz ciepłowniczych, a także obciążeń przedmiotowych działek prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich.

Na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ustanowiony został jednak trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. (obecnie ZIKiT) z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń parkową, skwery i zieleńce przy dopuszczalnej lokalizacji urządzeń sportu i rekreacji, placów oraz małych obiektów handlu i gastronomii, pojedynczych plenerowych obiektów kultury, parkingów związanych z obsługą ZP (pismo z dnia 27 sierpnia 2001 r. nr [...]). Działka nr [...] wchodzi w obszar P. L. [...], a usytuowane na niej parking z kostki brukowej oraz alejki parkowe wraz z oświetleniem wykonane zostały w latach 1998-1999 w ramach zadania "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w P. L. [...] w K. wraz z etapowaniem".

Ul. [...] uzyskała statut drogi publicznej o kategorii gminnej.

Analiza planu realizacyjnego oraz archiwalnych zdjęć lotniczych pozwoliła na ustalenie, że w obszarze przeznaczonym pod ulicę Zakole, począwszy od 1972 r. aż do 1998 r. nie podejmowano żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. W latach 1998-1999 w ramach nowej inwestycji w terenie tym wykonano parking z kostki brukowej dla samochodów. Natomiast ulica osiedlowa "łącząca się ze starą częścią ul. [...] została wykonana już w II połowie lat 70-tych (co potwierdzają zdjęcia lotnicze z 1975 r. i z 1982 r.) m.in. na części parceli [...] przeznaczonej pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Na pozostałej części parceli [...] przeznaczonej pod zieleń publiczną z usługami sportu nie prowadzono w latach 1972-1998 widocznych prac adaptacyjnych. W granicach parceli [...] jak i sąsiednich parcel, istniał w tych latach teren zielony porastający kolejnymi drzewami, przecięty kilkoma wydeptanymi ścieżkami. Dopiero w 1998 r. podjęto działania zmierzające do urządzenia terenu przeznaczonego pod zieleń publiczną z usługami sportu w ramach nowej inwestycji pn. "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w P. L. [...] w K. wraz z etapowaniem" poprzez wykonanie alejek parkowych i oświetlenia oraz uporządkowanie zieleni. Odstąpienie od budowy ul. [...] w kształcie zaprojektowanym wynikało z faktu rezygnacji z budowy kolejnych wysokich budynków wielorodzinnych w strefie zabudowy jednorodzinnej. Ograniczając zakres zaplanowanej inwestycji możliwym stało się pozostawienie istniejącej w rejonie ul. [...] starej zabudowy jednorodzinnej (bez konieczności wyburzania budynków jednorodzinnych dla potrzeb powstających: wysokich budynków wielorodzinnych i ul. [...]) oraz poprowadzenie nowej drogi osiedlowej w sąsiedztwie tych zabudowań, której dalszy ciąg przebiega przez teren osiedla P. N. (obecna ul. [...]). Dokonana modyfikacja w ramach realizowanej inwestycji spowodowała, że teren pierwotnie przeznaczony pod ulicę [...], a także w niewielkiej części teren przeznaczony pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, znajdujący się poza pasem drogowym i ul. [...] nie został wykorzystany pod budowę osiedla mieszkaniowego przez 26 lat, a następnie został zagospodarowany przez Gminę K. w ramach nowej inwestycji miejskiej.

Na części działek: nr [...] i nr [...] (zajętej aktualnie pod parking samochodowy) nie realizowano aż do 1998 r. celu wywłaszczenia, a następnie zrealizowano w latach 1998-1999 inną inwestycję miejską. Nie można jednak podciągać innej, nowej inwestycji pod realizację pierwotnego celu wywłaszczenia ustalonego w Uchwale z dnia 27 czerwca 1966 r.

Części działek ewidencyjnych: nr [...] i nr [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. [...], (zajętych aktualnie pod parking samochodowy), zlokalizowane poza pasem drogowym ul. [...] oraz poza terenem parku L. W., należy uznać za zbędne na cel wywłaszczenia i orzec o ich zwrocie.

Teren przeznaczony na planie realizacyjnym pod zieleń publiczną był ogólnodostępny dla mieszkańców tej części K. od samego początku powstania osiedla mieszkaniowego P. N. (przełom lat 70-tych i 80-tych XX w.). Wydeptane ścieżki wskazują, że z obszaru zielonego znajdującego się w pobliżu ul. [...] i powstałych bloków mieszkalnych przy ul. [...] korzystali okoliczni mieszkańcy. Jak wynika z planu realizacyjnego inwestycji, centralną część terenu przeznaczonego pod zieleń publiczną miał zająć stadion sportowy (w granicach innych parcel katastralnych). Co prawda ze zdjęć lotniczych nie wynika, aby przed 1998 r. podjęto zorganizowane działania w ramach urządzania i adaptowania istniejącego terenu zielonego poprzez wykonanie np. ciągów pieszych, oświetlenia, czy też elementów infrastruktury sportowej, ale nie wyklucza to jednak faktu, że mieszkańcy osiedla mogli korzystać z terenu zielonego, pomimo braku wykonania jakiejkolwiek infrastruktury dla potrzeb parku i usług sportu

Zrealizowanie w latach 1998-1999 przez Gminę K. infrastruktury w ramach inwestycji "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w P. L. [...] w K. wraz z etapowaniem" można potraktować jako kontynuację pierwotnie zaplanowanej inwestycji w postaci urządzenia terenu zielonego z usługami sportu. Pomimo, że jest to nowa inwestycja, to jest ona generalnie zbieżna z założeniami planistycznymi z 1966 r. Nie ma zatem podstaw do orzekania o zwrocie tej części nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...] na rzecz wnioskodawców.

W odniesieniu do części parceli [...] oznaczonej aktualnie jako część działki nr [...], przeznaczonej pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, na której zrealizowano w II połowie lat 70-tych nową ulicę osiedlową, nie można stwierdzić zbędności na cel wywłaszczenia, ponieważ w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego powstają nie tylko budynki mieszkalne, lecz także infrastruktura im towarzysząca taka jak: ulice, parkingi, tereny zielone, pawilony handlowe, placówki oświatowe, etc. Dopuszczalne było więc zrealizowanie w tym obszarze nowej ulicy osiedlowej (łączącej się ze starą częścią ul. [...]) dla obsługi znajdujących się w niedalekim sąsiedztwie nowych budynków mieszkalnych. W stosunku do tych części działek: nr [...] i nr [...] przesądzono o braku ich zbędności na cel wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe z działek: nr [...] i nr [...] wydzielono części terenu znajdującego się w granicach wywłaszczonej parceli [...], na którym cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; działkę nr [...] podzielono na działki [...], [...], a działkę nr [...] podzielono na działki nr [...] i [...].

Do waloryzacji przyjęto kwotę [...]zł, która stanowi odszkodowanie za grunt ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w wysokości odpowiadającej zwracanej powierzchni tj. 829 m2.

Odwołanie od pkt. 1-4 ww. decyzji złożyła Gmina K. wskazując, że cel wywłaszczenia został zrealizowany albowiem powstało osiedle P. N., a w jego ramach park osiedlowy (park L. W.), w skład którego weszły m. in. działki będące przedmiotem postępowania, a także przebudowano ulicę stanowiącą dojazd do osiedla. Ewentualne przesunięcie elementów osiedla mieści się w zakresie dopuszczalnej modyfikacji tj. takiej, która pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającej jego charakteru.

Odwołanie od pkt 5 w/w decyzji złożył M. Ż. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem w zakresie odmowy zwrotu części działek nr [...] i nr [...].

Decyzją z dnia 6 lipca 2016 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Wojewoda utrzymał w mocy z decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. (Sygn. akt II SA/Kr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej K. uchylił decyzję Wojewody z dnia 6 lipca 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że prawidłowo odmówiono zwrotu działek nr [...] i [...].

Za uzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące orzeczenia o zwrocie działek [...] i [...].

W ocenie Sądu przedwcześnie, tj. bez dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności przyjęto, że zwrócone działki stały są zbędne na cel wywłaszczenia. Organy obu instancji, ustalając cel wywłaszczenia oparły się wyłącznie na uchwale wskazanej w umowie sprzedaży nieruchomości oraz załączniku graficznym do tej uchwały. Jednak załącznik ten sporządzony został w skali tak małej, że przesunięcie na mapie o kilka milimetrów w terenie odpowiada kilkudziesięciu metrom. Dlatego należało sprecyzować cel wywłaszczenia również w oparciu o inne dokumenty. Ponadto - jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie - cel wywłaszczenia określony jako "budowa osiedla mieszkaniowego" (czy, jak w niniejszej sprawie, "wysokie budownictwo mieszkaniowe") obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również całą infrastrukturę osiedlową, zaś wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli (wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. I OSK [...]) . Inaczej mówiąc, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Sąd, przywołując liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK [...], z dnia 13 czerwca 2014 r. I OSK [...], z dnia 20 stycznia 2016 r. I OSK [...] i I OSK [...], z dnia 9 marca 2016 r. I OSK [...], z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK [...], z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK [...], z dnia 20 listopada 2014 r. I OSK [...], z dnia 24 kwietnia 2014 r. I OSK [...] i z dnia 12 lutego 2015 r. I OSK [...]) wskazał, że w strukturze osiedla mieszkaniowego mieścić się mogą różnorakie obiekty towarzyszące, które mają charakter ogólnodostępny a mimo to stanowią część zespołu urbanistycznego. Właśnie budowa parkingu mogłaby być zdaniem Sądu, rozpatrywana jako część infrastruktury osiedlowej związanej bezpośrednio z "wysokim budownictwem mieszkaniowym", nie zaś – jak chce tego skarżąca – w kontekście modyfikacji celu wywłaszczenia.

Decyzją z dnia 24 maja 2017 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa Wojewoda:

1. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 30 września 2015 r.

2. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...] i [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. (odpowiadające projektowanym działkom nr [...], nr [...]), w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli I. kat. [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. [...], oraz części działek nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli 1. kat. [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. [...]

Organ odwoławczy pozyskał plan szczegółowy dla osiedla P. N. os. [...] z 1970 r. wraz z naniesieniem na ten plan nieruchomości stanowiącymi przedmiot postępowania. Wnioskowana do zwrotu parcela [...], stanowiąca współwłasność M. Ż. i S. G., wraz z innymi parcelami została zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 19 maja 1972 r. Zgodnie z powołaną w w/w umowie uchwałą z dnia 27 czerwca 1966 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta K. w sprawie zatwierdzenia - planu szczegółowego tj. "Planu sytuacyjno -wysokościowego K. [...]", przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Celem wywłaszczenia tego fragmentu nieruchomości oraz częściowo oznaczonego jako projektowane działki nr [...] i [...] była pierwotnie budowa ulicy [...] oracz częściowo wysokie budownictwo mieszkaniowe.

Pierwotne założenia inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zmodyfikowano w ten sposób, że odstąpiono od planów budowy ul. [...] w kształcie projektowanym w planie realizacyjnym inwestycji zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 27 czerwca 1966 r. Zrezygnowano z budowy kolejnych wysokich budynków wielorodzinnych w strefie zabudowy jednorodzinnej (bez konieczności wyburzania budynków jednorodzinnych dla potrzeb powstających: wysokich budynków wielorodzinnych i ul. [...]). Przy ograniczeniu zakresu zaplanowanej inwestycji możliwym stało się poprowadzenie nowej drogi osiedlowej w sąsiedztwie pozostawionych starych zabudowań. Dalszy ciąg tej drogi przebiega przez teren osiedla P. N. (obecna ul. [...]). Tym samym projektowana ulica [...] została poprowadzona jako ulica, która biegnie od rozwidlenia z ulicą [...] w kierunku zbieżnym z przebiegiem planowanej ulicy [...], tj. zgodnie z treścią ww. planu szczegółowego dla osiedla P. N. os. [...] z 1970 r. Część nieruchomości oznaczona jako działka nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli, znalazła się w granicach projektowanej wówczas nowej ulicy [...] oraz w pasie oddzielającym projektowaną ulicę od projektowanego terenu zielonego (w granicach projektowanej działki nr [...] - który to teren miał pozostać wolny od zabudowy kubaturowej), natomiast część wywłaszczonej parceli w granicach projektowanej działki nr [...], przeznaczona była pod teren zielony.

Ze zdjęcia lotniczego z 1975 r. wynika, że od strony wschodniej w granicach parceli [...] rozpoczęto budowę nowej ulicy osiedlowej (w kształcie zgodnym z planem szczegółowym dla osiedla P. N. os. [...] z 1970 r.), która biegnąc przez teren osiedla łączyła się na wysokości wskazanej parceli ze starą ulicą [...]. Pozostała część parceli [...] stanowiła teren zielony. Zdjęcia lotnicze wykonane w 1982 r., w 1993 r. i w 1998 r. wskazują, iż część parceli [...] znajdowała się w tym czasie w terenie zielonym, częściowo porośniętym drzewami. Widoczne są także w tym terenie pojedyncze, wydeptane ścieżki, a na zdjęciu z 1998 r. także niewielki, rozjeżdżony plac ziemny. Od strony zachodniej część parceli [...] oznaczonej obecnie jako część działki nr [...] znajdowała się w terenie zajętym pod asfaltową ulicę osiedlową. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 2004 r. wynika natomiast, iż na części parceli [...] stanowiącej dotychczas teren zielony, oznaczonej aktualnie jako części działek nr [...] i nr [...] wybudowano parking samochodowy oraz alejki dla pieszych. Wskazany stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (z 2004 r.) utrzymywał się także w kolejnych latach, aż do dnia dzisiejszego, co potwierdza protokół z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości sporządzony w dniu 18 maja 2012 r.

Obecnie na terenie oznaczonym jako projektowana działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) - na którym zgodnie z planem szczegółowym dla osiedla P. N. os. [...] z 1970 r. nie planowano budowy konkretnej infrastruktury – znajduje się pas oddzielający projektowaną ulicę od projektowanego terenu zielonego oraz na terenie oznaczonym jako działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), który zgodnie z planem szczegółowym dla osiedla P. N. os. [...] z 1970 r. przeznaczony był pod zieleń, zlokalizowany jest parking samochodowy wykonany z kostki brukowej.

Jak wynika z pisma ZIKiT-u z 26 czerwca 2013 r. działka nr [...] wchodzi w obszar P. L. [...]. Usytuowane na przedmiotowej działce: parking z kostki brukowej oraz alejki parkowe wraz z oświetleniem wykonane zostały w latach 1998-1999 w ramach zadania pn. "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w P. L. [...] w K. wraz z etapowaniem". Do w/w pisma dołączono: decyzję o pozwoleniu na wykonie robót, decyzję WZiZT, projekt budowlano-wykonawczy, Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia i Umowy, na podstawie których zrealizowana została w/w inwestycja oraz protokoły odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji. Jak wynika z załączonych pism, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach budowy i urządzenia P. L. [...] - I etap przewidywały główne wejście oraz wjazd dla obsługi komunikacyjnej obiektów kubaturowych wraz z zapleczem parkingowym, które należało zaprojektować od ulicy [...].

W ocenie organu odwoławczego części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...], która zgodnie z planem szczegółowym dla osiedla P. N. os. [...] z 1970 r. miała pozostać wolna od zabudowy kubaturowej i która pozostawała niezabudowana do roku 1998 r. - 1999 r., kiedy to powstał na tym terenie parking samochodowy, nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Z kolei w stosunku do projektowanej działki nr [...], co do której zgodnie z planem szczegółowym dla osiedla P. N. os. [...] z 1970 r. projektowano zieleń należy zastosować ustalenia organów I i II instancji jakie nastąpiły w stosunku do projektowanej działki nr [...]. Teren projektowanej działki nr [...], zgodnie z planem realizacyjnym z 1970 r. przeznaczony był pod zieleń, a więc identycznie jak projektowana działka nr [...], na której planowano realizację zieleni publicznej z usługami sportu i ta część nieruchomości również stanowiła od chwili wywłaszczenia teren zielony. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 2004 r. wynika, iż na tej części parceli [...], stanowiącej dotychczas teren zielony, oznaczonej aktualnie jako projektowana działka nr [...], wybudowano parking samochodowy, wykonany w ramach inwestycji pn. "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w P. L. [...] w K. wraz z etapowaniem"

W ocenie Wojewody również wykonany w ramach tej inwestycji parking należy uznać za immanentnie związany z funkcjonującym w sąsiedztwie parkiem miejskim. Ukończenie bowiem w latach 90-tych planowanej ok. 30 lat wcześniej inwestycji musiało zostać dokonane z uwzględnieniem aktualnych wymogów i potrzeb użytkowników tego rodzaju terenu rekreacyjnego, który powstał wszak w pewnym oddaleniu od osiedla mieszkaniowego i z tego względu wymagał również wykonania obiektu umożliwiającego korzystanie z tej przestrzeni osobom spoza najbliższego otoczenia, dojeżdżającym do tego miejsca za pomocą powszechnie obecnie dostępnych środków transportu (samochodów, motocykli, itp.).

Na powyższe rozstrzygnięcie W. K., M. Ż., H. M., B. G., A. G., J. W., A. S. [...] , M. Ż. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów, które nie zostały wskazane jako podstawa wywłaszczenia w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu 19 maja 1972 r., a to planu szczegółowego dla osiedla N. P. os. [...] z 1970 r., gdy tymczasem umowa jako podstawę wywłaszczenia wskazuje uchwałę Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 27 czerwca 1966 r. i cel wywłaszczenia - wysokie budownictwo mieszkaniowe;

- art., 7, 77 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego i oparcia się na planie szczegółowym dla osiedla N. P. os. [...] z 1970 r., gdy tymczasem podstawą decyzji winna być uchwała Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 27 czerwca 1966 r.

Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy bezzasadnie wykorzystał postanowienia szczegółowego planu osiedla z 1970 r., pomijając i nie dokonując konfrontacji planu z ustaleniami zawartymi w umowie sprzedaży zawartej w dniu 19 maja 1972 r. ustalającej w sposób jednoznaczny cel wywłaszczenia – wysokie budownictwo mieszkaniowe. Tymczasem na wywłaszczonych gruntach dotychczas nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie powstał bowiem na nich żaden wysoki budynek mieszkalny. Grunty te zostały przeznaczone pod budowę parkingu i zagospodarowane jako tereny zielone. Natomiast wysokie budownictwo mieszkaniowe zostało zlokalizowane w znacznej odległości od wywłaszczonych gruntów.

Wedle skarżących zestawiając te dwa dokumenty oraz biorąc pod uwagę, że cel wywłaszczenia został ustalony w umowie sprzedaży 2 lata później niż powstał szczegółowy plan osiedla, należy przyjąć, co najmniej następujące możliwości interpretacji:

- organy państwowe w chwili dokonywania wywłaszczenia tj. zawierania umowy sprzedaży w dniu 19 maja 1972 r. zamieściły najbardziej aktualny jego cel - wysokie budownictwo mieszkaniowe. Gdyby cel wywłaszczenia był inny i szczegółowy plan osiedla z 1970 r. miał tak istotne znaczenie, jak przypisuje mu Wojewoda, wówczas zapewne znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w umowie sprzedaży. Wówczas cel wywłaszczenia dotyczyłby zagospodarowania gruntów jako terenów zielonych. Tymczasem w umowie sprzedaży nawet nie wspomina się o szczegółowych planach osiedla;

- organy państwowe popełniły błąd nieprawidłowo ustalając cel wywłaszczenia. Znając plany szczegółowe winny jako cel wywłaszczenia wskazać zagospodarowanie gruntów pod tereny zielone, tymczasem błędnie wskazały wysokie budownictwo mieszkaniowe;

- organy państwowe ustaliły cel wywłaszczenia w sposób bardzo ogólny tj. ustalając, że wielohektarowy obszar zostanie przeznaczony pod szeroko rozumiane zamierzenie inwestycyjne - wysokie budownictwo mieszkaniowe. Pod tym celem kryją się z kolei nie tylko wysokie budynki mieszkalne ale także cała infrastruktura służąca mieszkańcom: szkoły, sklepy, parkingi, miejsca rekreacji (np.: parki i tereny zielone).

Wedle skarżących w zaskarżonej decyzji skupiono się wyłącznie na trzeciej z wyżej wymienionych możliwości interpretacji zapisów umowy z dnia 19 maja 1972 r., w ogóle nie biorąc pod uwagę innych możliwości, tymczasem wedle skarżących decydujące znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia, a następnie stwierdzenia czy został on zrealizowany winien mieć dokument stanowiący podstawę wywłaszczenia tj. decyzja lub umowa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2016 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził kategoryczną ocenę co do tego, że odmowa zwrotu części działek nr [...] i [...] odpowiadającym działkom nr [...] i nr [...] była uzasadniona. Tą oceną zarówno organ, jak i obecnie Sąd pozostają związane i na nią nie mają już wpływu rozważania na temat celu, w jakim działki te zostały nabyte i w jaki sposób zostały w rzeczywistości wykorzystane. Okoliczności te jednak mogą mieć znaczenie pośrednie przy ocenie realizacji celu "wywłaszczenia" dalszych części tej samej nieruchomości odpowiadającym działkom o nr [...] i [...]. W. więc przypomnieć, że WSA za prawidłowe przyjął ustalenie organów, że działka nr [...] stanowi obecnie część drogi publicznej, teren zaś działki [...] [...] był w planie realizacyjnym przeznaczony pod zieleń publiczną i cel ten zrealizowano najpierw przez zachowanie terenu zielonego dostępnego dla mieszkańców, potem przez urządzenie parku.

Sąd co do działek [...] i [...] nie wyraził kategorycznych ocen. Wskazał jednak organowi wyraźne kierunki działań i do tych wskazań organ się dostosował. Po pierwsze więc organ pozyskał i wykorzystał szczegółowy plan osiedla Parkowe z 1970 r. sporządzony na mapie o znacznie lepszej czytelności niż załącznik do uchwały powołanej w akcie notarialnym z dnia 19 maja 1972 r. i na podstawie tegoż planu poczynił stosowne ustalenia. Takiego postępowania nie sposób ocenić krytycznie, skoro stanowiło ono realizację wytycznych Sądu, który wręcz stwierdził, że "należało sprecyzować cel wywłaszczenia również w oparciu o inne dokumenty". Odrzucić należy zatem jako nieuzasadniony, zarzut skargi, jakoby organ bezzasadnie wykorzystał postanowienia planu szczegółowego. Zwrócić przy tym trzeba uwagę na to, że w akcie notarialnym z dnia 19 maja 1972 r. w punkcie II zapis dotyczący przeznaczenia nabywanego terenu brzmi dosłownie "zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia 27 czerwca 1966 r. podjętą przez Prezydium Rady Narodowej Miasta K. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego O. P. [...], wymienione działki znajdują się na terenie przeznaczonym pod wysokie budownictwo mieszkaniowe". Jest oczywiste, że sformułowanie "przeznaczenie terenu pod wysokie budownictwo mieszkaniowe" odnoszące się do znacznego obszaru i wielkiego zamierzenia inwestycyjnego nie może być odczytywane dosłownie. Nadanie właściwego znaczenia temu sformułowaniu może nastąpić w wyniku wykorzystania wskazówek udzielonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia w wyroku z 18 października 2016 r. Kierując się tymi wskazówkami organ prawidłowo przyjął, że "wysokie budownictwo mieszkaniowe" to tylko nazwa wielkiego zamierzenia inwestycyjnego, w ramach którego mogą być realizowane nie tylko obiekty mieszkalne ale i infrastruktura, w tym drogi, tereny zielone, parkingi, przestrzenie towarzyszące.

Co zaś w kontekście zarzutu skargi niezwykle istotne, nazwa tego zamierzenia ("wysokie budownictwo mieszkaniowe") została odniesiona szeroko do terenu, na którym położone są nabywane działki, a nie tylko i wprost do nabywanej działki. Żadną więc miarą nie można przyjąć, że poprzez użycie cytowanego sformułowania już w akcie notarialnym w sposób jednoznaczny i dostateczny określono cel "wywłaszczenia" jako przeznaczenie nabywanej nieruchomości pod zabudowę wysokimi domami mieszkaniowymi.

Zapisy planu szczegółowego z 1970 r. pozwoliły na ustalenie, że część nabytej aktem notarialnym z dnia 19 maja 1972 r. nieruchomości, odpowiadająca działkom nr [...] i [...] nie była przeznaczona pod zabudowę kubaturową, nie w tym celu zatem była nabywana. Ta część, w ramach budowy osiedla, czyli "wysokiego budownictwa mieszkaniowego" miała pozostać terenem wolnym od zabudowy, zielonym. Ostatecznie tak też ta część została wykorzystana. Teren pozostał wolny, a następnie urządzono na nim parking, co – zważywszy na położenie tego terenu (na obrzeżu kompleksu i przy drodze) – było inwestycją immanentnie związaną z funkcjonującym parkiem urządzonym na pozostałym terenie "wywłaszczonym".

Stwierdzić należy, że uzupełniające postępowanie wyjaśniające doprowadziło do należytego wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy dostosował się do zaleceń WSA i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego wykazując, że przesłanki zwrotu nieruchomości (z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie zostały spełnione.

Na koniec odnotować też należy, że skarga została wniesiona przez kilka osób, w tym M. Ż., która udzieliła – tak jak pozostali skarżący – pełnomocnictwa radcy prawnemu R. L.. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących przedłożył do akt pełnomocnictwo udzielone M. Ż. przez M. Ż. niezawierające upoważnienia do udzielania dalszych pełnomocnictw.

W postępowaniu administracyjnym M. Ż. był uczestnikiem postępowania, a M. Ż. była jego pełnomocnikiem. W postępowaniu sądowym takiej kontynuacji założyć nie można, skoro M. Ż. we własnym imieniu wniosła skargę, we własnym imieniu udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu i nie zgłosiła się w postępowaniu jako pełnomocnik M. Ż.. M. Ż. zatem jest w sprawie skarżącą, ale jej skarga podlega oddaleniu z innego powodu: mianowicie z powodu braku interesu prawnego we wniesieniu skargi. M. Ż. nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

W tej sytuacji skarga wszystkich skarżących, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ppsa, podlega oddaleniu.