Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1729/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, 134 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 1, 136, 138 par. 1 pkt 1, art.156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B B na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej również "GINB-em", postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku [...], zwanej dalej również "skarżącą", o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Natomiast wskazanym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ pierwszej instancji na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., postanowił odmówić stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...].

Zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. [...] jest współwłaścicielką (w części 45/768) kamienicy położonej w [...] przy ul. [...]. Budynek jest położony na działce nr ewid. [...], obręb [...] , objętej księgą wieczystą nr KW [...]. Na parterze budynku od strony sąsiedniej działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...], skarżąca posiada lokal użytkowy, w którym prowadzi usługi gastronomiczne pod nazwą "[...]".

W 2004 r. działka ewid. nr [...] została przez miasto sprzedana prywatnemu inwestorowi. Miasto sprzedało działkę z możliwością 100% zabudowy. W realizacji planu całkowitej zabudowy przeszkadzają otwory okienne i drzwiowe, które znajdują się na ścianie kamienicy przy ul. [...]. Według wstępnych ustaleń otwory te zostały wykonane samowolnie.

W dniu [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] , zwany dalej również "PINB-em", wydał decyzję, znak: [...], w której nakazał szesnaściorgu współwłaścicieli budynku położonego przy ul. [...] w [...] doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku od strony działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu pierwotnego poprzez zamurowanie istniejących otworów okiennych i drzwiowych w ścianie południowej kamienicy i oficyny w poziomie parteru przy ul. [...] oraz usunięcie krat zabezpieczających te otwory. Powołana decyzja PINB została skierowana do [...] , a także do [...] , [...] , [...] , [...] , [...],[...] , [...],[...],[...], Pawła [...],[...],[...],[...], oraz [...].

3. Na skutek odwołania [...] od powyższej decyzji PINB, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej również "[...] WINB-em", decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] , uchylił decyzję PINB z [...] grudnia 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu [...] WINB wskazał, że nie został należycie ustalony krąg stron postępowania, a w szczególności nie ustalono spadkobierców nieżyjących osób, ujawnionych w księdze wieczystej: [...] oraz [...].

4. W dniu [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] wydał postanowienie, w którym zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wykonania (zamurowania) otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...] w [...] od strony działki nr ewid. [...], do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłych [...] i [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. [...] wystąpiła z wnioskiem do [...] WINB-u o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia [...] października 2013 r. w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania. Skarżąca kwestionowała potrzebę poszukiwania następców prawnych wybranych współwłaścicieli wskazanego wyżej budynku, a także niekonsekwencję organów przy ustalaniu innych współwłaścicieli.

5. Dodatkowo, w okresie zawieszenia postępowania, a ściśle w dniu [...] czerwca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, znak: [...], którym:

a) wyłączył [...] pełniącego funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB-u z dnia [...] października 2013 r., z uwagi na fakt, że wskazany [...] w 2013 r. pełnił funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i brał udział w wydawaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. GINB działał w tym zakresie na wniosek zainteresowanego [...] i na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 26 § 3 oraz art. 123 k.p.a.; oraz

b) wyznaczył [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego "[...] WINB-em" do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia [...] października 2013 r. W tym zakresie GINB uznał, że prowadzenie sprawy przez [...] WINB mogłoby negatywnie odbić się na realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a także wykonaniu obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Nie bez znaczenia mógł również być fakt toczącego się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] WINB. Postępowanie sądowe zakończyło się wyrokiem o sygn. akt II SAB/Lu 118/12 stwierdzającym przewlekłość postępowania.

6. Kolejno, w dniu [...] października 2014 r. [...] WINB postanowieniem, znak: [...] , po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 24 lutego 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB-u z dnia [...] października 2013 r. w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania. Organ uznał, że bezzasadne są zarzuty skarżącej naruszenia przez organ prawa polegającego na błędnym stwierdzeniu konieczności ustalenia następców prawnych wszystkich współwłaścicieli budynku. [...] WINB stwierdził, że skarżone postanowienie PINB-u w [...] nie było obciążone żadną kwalifikowana wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Na ww. postanowienie [...] WINB-u skarżąca złożyła zażalenie, na skutek którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ drugiej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] . Aktem tym GINB utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB-u z dnia [...] października 2014 r.

GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych bądź dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jak wskazał GINB, z uwagi na fakt, że nie udało się ustalić, ani wezwać do udziału w postępowaniu następców prawnych po zmarłej [...] oraz [...] , postępowanie należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też [...] WINB nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia PINB-u.

GINB stwierdził także, iż bezpodstawne są zarzuty skarżącej dotyczące braku właściwość PINB-u, a zatem i taka przesłanka nieważności postanowienia z dnia [...] października 2013 r. nie zaszła w rozpatrywanej sprawie.

7. Nie zgadzając się z ww. postanowieniem GINB-u, skarżąca w dniu 16 lutego 2015 r. wystąpiła z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tym razem o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] zarzuciła, że GINB naruszył przepisy o właściwości (w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że wyłączenie pracownika od udziału w sprawie, nie skutkuje wyłączeniem całego organu i przekazaniem sprawy innemu równorzędnemu podmiotowi.

8. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ pierwszej instancji w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia GINB, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] , odmówił stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. GINB wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. następuje, gdy akt ten jest dotknięty kwalifikowaną wadą pozostającą w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Ponadto nie może zajść żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stwierdza się bowiem nieważności aktu, jeśli upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego postanowienia, albo też postanowienie wywołało nieodwracalne skutki prawne.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych bądź dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jak wskazał GINB, z uwagi na fakt, że nie udało się ustalić, ani wezwać do udziału w postępowaniu następców prawnych po zmarłej [...] oraz [...] postępowanie należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

W konsekwencji GINB, nawiązując do uzasadnienia własnego postanowienia, które jest przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, stwierdził, że badane postanowienie [...] WINB-u zostało wydane przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, a w szczególności nie zostało wydane bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości, stwierdził, że przedmiotem postępowania nie było badanie zasadności wydania postanowienia GINB z dnia [...] czerwca 2014 r., dotyczącego wyłączenia organu.

9. Od postanowienia GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżąca w dniu 4 maja 2015 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia GINB oraz uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. [...] zarzuciła skarżonemu postanowieniu GINB naruszenie przepisów proceduralnych i przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 6, 7, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 19 k.p.a., a także art. 65, 121 § 1 i § 2 k.p.a., jak i art. 97 § 1 k.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie, nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, które umożliwiłoby wnikliwe i rzetelne rozpatrzenie sprawy oraz osiągnięcie prawdy obiektywnej. Ponadto skarżąca zarzuciła błędne zastosowanie art. 97 § 1 k.p.a. podnosząc, że śmierć stron nastąpiła przed wszczęciem postępowania, w związku z czym organ nie miał prawa z tego powodu go zawiesić.

10. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., wydał postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] , którym utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmawiające stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie oraz odesłał do uzasadnienia przedstawionego we własnym postanowieniu, kiedy działał jako organ pierwszej instancji, to znaczy postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r.

11. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji [...] w dniu 7 lipca 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając postanowienie GINB z dnia [...] maja 2015 r. w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w postanowieniu PINB z dnia [...] października 2013 r. zawieszającym postępowanie;

2) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego;

3) art. 8 i 11 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wielu okoliczności sprawy, które podniosła skarżąca;

4) art. 156 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, który w konsekwencji – zdaniem organu – nie kwalifikował skarżonej sprawy do stwierdzenia nieważności.

Skarżąca wskazała, że GINB wadliwie ustalił stan faktyczny, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ nieprawidłowo uzasadnił swoje postanowienie, nie tylko nie uwzględniając, ale także nie odnosząc się do wielu kwestii, które skarżąca podnosiła w swoich wnioskach.

12. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. GINB w uzasadnieniu swojego stanowiska odesłał do obszernych uzasadnień, które zamieścił we wcześniejszych postanowieniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

13. Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

14. Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Zaskarżone postanowienie

GINB-u z dnia [...] maja 2015 r., jak i poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydane w pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd zwraca uwagę, na fakt, że rozpatrywana sprawa ma z trzech powodów szczególny charakter.

15. Po pierwsze, wniesiony przez skarżącą środek zaskarżenia, czyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter niedewolutywny, czyli wyjątkowy. Dewolutywność oznacza, że wniesienie odwołania lub zażalenia powoduje przeniesienie właściwości do przeprowadzenia postępowania odwoławczego do organu wyższego stopnia. Rozwiązanie takie jest zasadą na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Dlatego też, na przykład, zażalenia na postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego były wnoszone do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter niedewolutywny, gdyż zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. powołanym przez GINB w zaskarżonym postanowieniu z dnia 22 maja 2015 r. oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. tekst jedn. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez GINB był wnoszony do tego samego organu. Takie działanie nie stanowi jednak naruszenia prawa, gdyż wyjątkowe odejście od zasady "nie można być sędzią we własnej sprawie" jest wprost przyjęte przez przepisy.

Rozstrzygając zatem o tym, czy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. naruszało prawa w sposób pozwalający uznać je za nieważne, ten sam organ działał całkowicie zgodnie z przepisami o właściwości wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., a następnie postanowienie z dnia [...] maja 2015 r.

16. Po drugie, rozpatrywana sprawa toczy się w szczególnym trybie, a mianowicie w trybie nadzoru nad legalnością aktu administracyjnego, przy czym kryteriami oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem są przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a.

W takim przypadku ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art.156 § 1 k.p.a., czy też nie. Inaczej ujmując postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wyliczonych ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 k.p.a. Pogląd taki potwierdza m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 514/11 i jest uznawany przez komentatorów za rozstrzygający o interpretacji przepisów (patrz np. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 157, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 1031).

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie we wszystkich aspektach sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też w badanym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ nadzoru nie poddaje analizie całego wcześniejszego postępowania zwykłego, lecz kontroluje jedynie, czy wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. mogło się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art.156 § 1 k.p.a.

Przyjęcie szczególnych, wąskich kryteriów oceny postanowienia GINB-u z dnia [...] grudnia 2014 r. kwestionowanego przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, jest prawidłowe.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę badał tylko, czy postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bądź bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; czy nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; czy nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie; czy nie było niewykonalne w dniu jej wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały; czy w razie jego wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą; oraz czy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. GINB stwierdził że żadna taka kwalifikowana wada nie może być przypisana wskazanemu aktowi. Stwierdził to dwukrotnie: raz w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., a także po ponownym rozpatrzeniu sprawy w zaskarżonym do Sądu postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r.

Organ stwierdził ponadto, że bezzasadny jest zarzut skarżącej naruszenia przez GINB w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w postanowieniu PINB z dnia [...] października 2013 r. zawieszającym postępowanie. W rozpatrywanej sprawie GINB kontrolując własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. nie miał podstaw do zajmowania się zgodnością z prawem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Nie były też zasadne uwagi skarżącej dotyczące zasadności wyłączenia [...] pełniącego funkcje [...] WINB-u, a także przekazania sprawy do rozpatrzenia [...] WINB-owi. Zgromadzony w sprawie materiał nie dawał podstaw do stwierdzenia, że postanowienie GINB-u z dnia [...] grudnia 2014 r. obarczone było wadą nieważności.

17. Po trzecie, wyjątkowość rozpatrywanej sprawy polega również na tym, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego w zwykłym zakresie.

Co do zasady postępowanie dowodowe w pełnym zakresie prowadzi organ administracji pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym. Przepisy prawa ograniczają już zakres ustalania faktów, czyli okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wskazuje się, że organ drugiej instancji z mocy art. 136 k.p.a. może prowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a na zasadzie wyjątku (art. 138 § 2 k.p.a.) może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2180/14, LEX nr 2037057, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 895/15, LEX nr 1984913). Jeszcze węższy zakres ma ustalanie faktów sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. W postępowaniu nieważnościowym nie ma bowiem co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem aktu (postanowienia) ostatecznego, a więc w rozpatrywanej sprawie postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie [...] WINB-u odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia PINB-u o zawieszeniu postępowania.

Oceniając zaskarżone postanowienie GINB-u z dnia [...] maja 2015 r. pamiętajmy, że zostało ono wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe podstawy prawne, a więc i zakres działania GINB-u przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że zarzuty formułowane w skardze i sugerujące naruszenie przez organ przepisów art. 7, 8, 11 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz pominięcie wielu okoliczności sprawy są niezasadne.

18. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga całkowicie niezasadna. Zarówno przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., jak i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działał zgodnie z prawem, dokonał właściwej wykładni przepisów oraz właściwie je zastosował.

19. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 1259, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.