Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 893/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3  pkt 1, 2 i 3,  art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. K.-J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K.-J. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. K.-J. ("skarżąca") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] lutego 2020 r. wydane w sprawie dotyczącej budowy czterech budynków drewnianych w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB"), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; "Prawo budowlane"), po rozparzeniu sprawy dotyczącej budowy czterech budynków drewnianych wchodzących w skład inwestycji: pensjonat dla koni na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...], nakazał M. K.-J. i R. J. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożył na ww. obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni licząc od dnia doręczenia tego postanowienia wymienionych w trzech punktach dokumentów, w tym 4 egzemplarzy projektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia PINB podał, że zawiadomieniem z 15 stycznia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy trzech budynków drewnianych na terenie ww. działki. W dniu 7 marca 2019 r. przeprowadził oględziny na tej nieruchomości; ustalił wówczas, że na ww. terenie usytuowane są cztery budynki drewniane; dwa budynki drewniane, gospodarcze mają wymiary 4,00 m x 4,00 m oraz czterospadowy dach, są nieorynnowane, posadowione na gruncie, na kostce brukowej; kolejny budynek ma wymiary 21,0 m x 9,00 m, dwuspadowy dach i jest orynnowany. Podłoże w części tego budynku jest betonowe, a w drugiej części wyłożone płytami gumowymi. W środku budynku znajdują się boksy dla koni. Budynek ten wyposażony jest w instalację elektryczną. Czwarty budynek drewniany ma wymiary 4,00 m x 6,00 m, jest posadowiony na gruncie, na bloczkach betonowych. W budynku tym znajdują się boksy dla zwierząt. Podłoże wewnątrz budynku w części betonowe, w boksach gumowe.

I dalej PINB wskazał, że w trakcie trwającego postępowania ustalił, że Starosta Pruszkowski decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia skarżącej budowy dwóch budynków gospodarczych i dwóch budynków rekreacji indywidualnej. Decyzja ta stała się ostateczna [...] kwietnia 2019 r. Z informacji uzyskanych od Starosty [...] wynika, że wg rejestrów spraw w wydziale architektury brak jest jakiegokolwiek wystąpienia R. J., dotyczącego ww. drewnianych budynków.

Następnie PINB podał, że rozstrzygając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należało ustalić charakter i sposób użytkowania ww. budynków; kryteria te stanowią podstawę do określenia właściwego trybu postępowania. Stwierdził w tym też kontekście, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii o powierzchni zabudowy do 35 m2, a jedynie dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1. Biorąc pod uwagę, że powierzchnia zabudowy ww. dwóch budynków gospodarczych jest mniejsza niż 35 m2, to zgodnie z obowiązującymi przepisami ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Dwa pozostałe budynki wyposażone zostały w boksy przeznaczone dla koni i należy uznać, że stanowią one stajnię. W przepisach brak jest wprawdzie legalnej definicji ww. pojęcia, dlatego też wyjaśniając je należy posiłkować się Słownikiem Języka Polskiego, według którego budynek stajni to budynek z pomieszczeniami dla koni.

Wynika z tego, że na terenie ww. działki znajdują się dwa budynki gospodarcze i dwa budynki stajni.

PINB zaznaczył przy tym, że z posiadanych materiałów dowodowych jednoznacznie wynika, że cztery budynki drewniane będące przedmiotem niniejszego postępowania utworzyły nowy obiekt budowlany związany z jeździectwem i utrzymaniem koni. Grunt działki został zajęty pod padoki, wybieg dla koni i jest również funkcjonalnie powiązany z prowadzoną na tym terenie działalnością jaką jest komercyjne wykorzystywanie koni do usług szkoleniowych, sportowych oraz ich utrzymywanie. Wyjaśnił więc, że wprawdzie budowa wolno stojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi, to jednak "w przypadku utworzenia nowego obiektu budowlanego przepis ten nie będzie miał zastosowania".

W omawianym przypadku cztery drewniane budynki wchodzą w skład zabudowań służących do funkcjonowania ośrodka jeździeckiego z pensjonatem dla koni, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem nie został on wyłączony z takiego obowiązku na podstawie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na konieczność uznania ośrodka jeździeckiego z pensjonatem dla koni za obiekt budowlany wskazuje brzmienie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w którym pod pojęciem budowli wymienia się obiekty o podobnym charakterze - np. budowle sportowe. Ośrodek jeździecki bez wątpienia należy do obiektów sportu i rekreacji, gdyż zapewnia on możliwość treningów, ujeżdżania koni, przygotowywania do zawodów sportowych i należy go zakwalifikować, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane określającym kategorie obiektów budowlanych do V kategorii.

W konsekwencji PINB zauważył, że skoro ośrodek jeździecki jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a roboty budowlane związane z jego wykonaniem mieszczą się pod pojęciem budowy, o której mowa w art. 3 pkt 1 ww. ustawy, to to oznacza, że w świetle art. 28 można było je rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestorzy nie posiadają. Zatem należało uznać, że stanowi on samowolę budowlaną, co obliguje do podjęcia działań na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Przytoczył w tym miejscu treść tych przepisów; zauważył też, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonego na ich podstawie obowiązku spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Przedłożenie zaś w oznaczonym terminie ww. dokumentów umożliwi legalizację zaistniałej samowoli budowlanej.

Zażalenie na ww. postanowienie PINB wniosła skarżąca oraz R. J.

[...]WINB uznając jedynie zażalenie skarżącej za wniesione w terminie, na skutek tego zażalenia wydał wskazane na wstępie postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Zażalenie R. J. załatwił odrębnym postanowieniem w oparciu o art. 134 k.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia nr [...] organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

Wskazał, że ustalenia faktyczne organu powiatowego dotyczące rozmiaru oraz zakresu robót budowlanych, jak również inwestora tych robót zostały dokonane na podstawie dowodu z oględzin, przeprowadzonych w dniu 7 marca 2019 r. Skarżąca była obecna przy oględzinach, podpisała protokół z ich sporządzenia. Z protokołu, podpisanego przez wszystkie osoby biorące udział w oględzinach nie wynika, by skarżąca zgłaszała jakiekolwiek zastrzeżenia, co do treści w nim zawartych istotnych dla ustaleń w niniejszej sprawie.

Wykonany zakres robót budowlanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...], polegający m.in. na budowie czterech budynków drewnianych, doprowadził do utworzenia nowego obiektu budowlanego, związanego z jeździectwem i utrzymaniem koni. Na ww. działce poza czterema budynkami, znajdują się padoki, wybieg dla koni, funkcjonalnie powiązane z działalnością prowadzoną na tej działce, polegającą na komercyjnym wykorzystywaniu koni do usług szkoleniowych, sportowych (co potwierdzają zapisy protokołu kontroli z 25 października 2019 r. oraz załączone do akt sprawy wydruki ze stron internetowych, potwierdzające prowadzenie na nieruchomości przy ul. [...] w [...] ośrodka jeździeckiego oraz pensjonatu dla koni).

Budowa czterech budynków nie odpowiada wskazanej w zażaleniu definicji "obiektu tymczasowego", "wiaty", a zgłoszenie skarżącej budowy dwóch budynków gospodarczych i dwóch budynków rekreacji indywidualnej z 3 stycznia 2019 r. jest nieskuteczne, gdyż Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. wniósł wobec niego sprzeciw. Ww. decyzja jest ostateczna. Nie można zatem uznać, że obiekty, o których mowa w protokole z 7 marca 2019 r. zostały wykonane legalnie.

Ponadto [...]WINB uznał, że zebrany materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie czterech budynków drewnianych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (padoki, wybieg dla koni) stanowi jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego - ośrodek jeździecki z pensjonatem dla koni, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przyjął więc, że zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego było właściwe.

W kontekście podniesionego zarzutu skarżącej, że "4 budynki, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu nie stanowią jednej inwestycji pn. "pensjonat dla koni" i powinny być rozpoznawane osobno", [...]WINB dodał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego takie przedsięwzięcie inwestycyjne tworzy całość funkcjonalno-użytkową - "dla uznania budowli oraz urządzeń technicznych za jeden obiekt budowlany wymagane jest zaistnienie związku o dwojakim charakterze, tj. techniczno-użytkowym. (...) Przy dokonywaniu kwalifikacji obiektów należy zawsze mieć na uwadze elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości wykorzystania obiektu jako całości." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 3066/16). "Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Jest to zatem zespół technologicznie powiązanych ze sobą elementów, służący określonym zadaniom. Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową" (wyrok NSA z 20 września 2011 r. sygn. akt II FSK 553/10).

Organ podał też, że wszystkie elementy wchodzące w skład przedmiotowej inwestycji na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...] pozostają w związku funkcjonalnym. Przyjął za PINB, że ww. inwestycja - ośrodek jeździecki oraz pensjonat dla koni, stanowi budowlę - całość techniczno-użytkową zapewniającą możliwość treningów, ujeżdżania, utrzymywania koni.

Dalej przywołał art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego; zaznaczył, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Do tego katalogu nie zaliczono budowy ośrodka jeździeckiego i pensjonatu dla koni. Skarżąca w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiła żadnych dokumentów mogących potwierdzić legalność ww. zabudowy. Zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Na koniec, odnosząc się do zarzutu zażalenia naruszenia art. 10 k.p.a., organ wskazał, że Prawo budowlane pozwala na czynności kontrolne organów nadzoru budowlanego lub osób działających z ich upoważnienia. Organy nadzoru budowlanego przeprowadzają kontrole o charakterze doraźnym i odbywają się one na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, który nie wskazuje na konieczność uprzedniego zawiadomienia o kontroli. Dlatego też - w ocenie [...]WINB - skoro organ powiatowy przeprowadził w dniu 25 października 2019 r. kontrolę doraźną, to nie musiał o niej informować stron postępowania.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...]WINB skarżąca wniosła o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że z uzasadnienia postanowienia wynika, że jako inwestycję organ określił 4 drewniane budynki traktowane jako całość. Uprzednio, postanowieniem nr [...] (z [...].07.2019 r., sprawa [...]) nakazał przedstawienie analogicznego zaświadczenia dla hali znajdującej się na nieruchomości. Powyższe postanowienie WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB są niezgodne z prawem, a ponadto podczas ich wydania doszło do naruszenia praw strony wynikających z ogólnych przepisów k.p.a.

I dalej skarżąca stwierdziła, że błędne jest stanowisko organu I i II instancji, że budowa 4 budynków drewnianych została wykonana z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Podniosła, że nie jest prawdą, że 2 domki drewniane, o charakterze rekreacyjnym i gospodarczym, o których mowa także w protokole z wizji z 8 marca 2019 r., nie zostały objęte zgłoszeniem. Zgłoszenie takie zostało złożone w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 5 stycznia 2019 r. Zostało ono zarejestrowane w systemie elektronicznym jako zgłoszenie M. K.-J., ale składającym wniosek był także R. J., co wyraźnie wynika z jego treści. Korespondencja była kierowana tylko do M. K.-J., a w stosunku do drugiego wnioskodawcy nie było żadnego doręczenia, w związku z czym upłynął 21-dniowy ustawowy termin na wyrażenie sprzeciwu. Ta okoliczność była podnoszona w toku postępowania zarówno przez organem I jak i II instancji, ale nie została wystarczająco sprawdzona. W konsekwencji w jej ocenie dwa domki drewniane zostały wzniesione legalnie. Dotyczy to także trzeciego obiektu, będącego wiatą drewnianą z boksami o powierzchni łącznej około 24 m². Ponieważ dla wiat nie jest wymagane nawet zgłoszenie, skarżąca mogła ja posadowić na nieruchomości bez żadnych formalności.

Skarżąca zgodziła się z organem, że tylko czwarty obiekt - stajnia, wymagał pozwolenia na budowę. Jednakże, stajnia została wzniesiona jako obiekt tymczasowy, nie związany w sposób trwały z gruntem. Również ta okoliczność wynika z protokołu z wizji z 8 marca 2019 r. Podała też, że na skutek wszczęcia postępowań administracyjnych związanych z kontrolą legalności budynków oraz innych licznych kontroli zainicjowanych przez Wójta Gminy [...] i rodzinę oraz powinowatych Z. G., właściciele nie chcieli dokonywać dalszych trwałych już nakładów na nieruchomość i budynek stajni z tymczasowego (planowanego na 180 dni) ostał się na stałe. Jednakże, tylko w odniesieniu do tego obiektu istnieje obecnie potencjalny obowiązek legalizacji budowy.

Następnie skarżąca podała, że błędne jest stanowisko organu I i II instancji, że 4 drewniane budynki wskazane w zaskarżonych postanowieniach stanowią całość pn. "ośrodek [...]". Wskazała, że jeżeli organ uważa, że wszystkie obiekty znajdujące się na działkach nr [...] stanowią jedno zadanie inwestycyjne pt. "ośrodek [...]", postanowieniem powinna być też objęta hala stanowiąca ujeżdżalnię w czasie zimy. Tymczasem w zakresie hali zostało wydane uprzednio, w ramach tego samego postępowania, inne postanowienie (nr [...]).

Dodała, że od początku 2020 r. na terenie całej nieruchomości znajduje się wyłącznie klub sportowy, prowadzący ośrodek jeździecki. Całość nieruchomości jest wykorzystywana wyłącznie na cele sportu i rekreacji. Określenie "ośrodek [...]" nie jest właściwe, a jest wręcz dowolne. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego rzadko posługują się tak szczegółowymi określeniami dla przeznaczenia nieruchomości; postanowienie nakazujące przedstawienie zaświadczenia o zgodności inwestycji "ośrodek [...]" z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewykonalne. Przy czym, zgodnie z zapisami miejscowego planu dla przedmiotowej nieruchomości, świadczenie na niej usług sportu i rekreacji jest dozwolone.

W końcu skarżąca zarzuciła naruszenie ogólnych przepisów proceduralnych i wskazała na brak zawiadamiania stron o czynnościach dowodowych terenowych prowadzonych przez organ.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]WINB nr [...] z [...] lutego 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie czterech budynków drewnianych wchodzących w skład inwestycji "pensjonat [...]" na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...], i nałożeniu obowiązku przedłożenia w terminie 90 dni wymienionych dokumentów (niezbędnych do legalizacji ww. inwestycji), w tym zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności ww. obiektów wchodzących w skład prowadzonego ośrodka jeździeckiego z pensjonatem dla koni z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę materialno-prawną tych orzeczeń stanowią przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a konieczność ich zastosowania organy nadzoru budowlanego wywiodły z ustalenia, że realizacja ww. zamierzenia miała miejsce bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; przyjęły przy tym, że sprawa dotyczy nie tyle ww. budynków, co obiektu, w skład którego one wchodzą, mianowicie ośrodka jeździeckiego z pensjonatem dla koni, który należy zakwalifikować - zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego określającym kategorie obiektów budowlanych - do V kategorii. Dokonując takiej kwalifikacji organy orzekające wzięły pod uwagę art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, i uznały, że "wszystkie elementy wchodzące w skład przedmiotowej inwestycji na działce nr ew. [...] pozostają w związku funkcjonalnym, tworzą całość techniczno-użytkową zapewniającą możliwość treningów, ujeżdżania, utrzymywania koni", tj. budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Oceny tej, dotyczącej kwalifikacji przedmiotu postępowania, nie można - zdaniem Sądu - uznać za prawidłową. Nie zgadzając się z tą oceną Sąd za konieczne uznał więc uchylenie ww. rozstrzygnięć.

I tak, rozwijając powyższe Sąd zauważa, że postępowaniem objęto cztery budynki drewniane, dwa gospodarcze oraz dwa z przeznaczeniem na stajnie. Jak ustalono, wchodzą one w skład funkcjonującego na tej nieruchomości ośrodka jeździeckiego. Teren dostosowano do tego rodzaju aktywności/działalności poprzez umieszczenie na nim także lonżownika, karuzeli dla koni, padoku (lub padoków), piaszczystych wybiegów dla koni. Przy czym nie wynika z akt sprawy, aby te czy inne "elementy" (poza ww. budynkami), znajdujące się na działce nr ew. [...] we wsi [...], znalazły się także w zainteresowaniu nadzoru budowlanego.

Wskazane budynki stanowią więc "część" infrastruktury, być może, że niezbędnej do funkcjonowania ww. ośrodka jeździeckiego. Niemniej ten funkcjonalny związek nie oznacza, że nie stanowią one samodzielnych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie ma bowiem jakichkolwiek podstaw, aby zakwalifikować ww. budynki (dwa o wymiarach 4 m x 4 m, kolejny o wymiarach 4 m x 6 m, i czwarty o wymiarach 9 m x 21 m), jako części jednego obiektu, w istocie instalacje, o których mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Innymi słowy, to że znajdują się one na terenie, na którym funkcjonuje ośrodek "[...]", nie powoduje, że tracą swoją samodzielność i przestają być obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Każdy z nich stanowi odrębną całość, może być samodzielnie użytkowany, może samodzielnie funkcjonować i tak też (odrębnie) powinien być w postępowaniu nadzoru budowlanego kwalifikowany (por. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 475/17, dotyczący wiaty znajdującej się na stadionie piłkarskim).

Stanowisko Sądu znajduje oparcie w definicji obiektu budowanego, budynku i budowli.

Sąd dostrzega bowiem, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych; zgodnie natomiast z pkt 2 art. 3 ww. ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 ww. ustawy ilekroć jest w niej mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Przywołując te przepisy Sąd zauważa, że definicja budowli opiera się na dwóch zaprzeczeniach oraz przykładowym wyliczeniu obiektów stanowiących budowle. Inaczej mówiąc obiekt, mimo że nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, może stanowić budowlę, a tym samym może zostać zakwalifikowany jako obiekt budowlany, co przesądza o tym, że podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Zawarte w komentowanym przepisie wyliczenie wyznacza zakres znaczeniowy definiowanego pojęcia. Dlatego w literaturze przedmiotu zauważa się, że w przypadkach nastręczających trudności przy zakwalifikowaniu wytworu ludzkiej działalności oceny należy dokonać także na podstawie ustaleń, czy dany obiekt ma cechy wspólne z wymienionymi w przepisie przykładami, tj.: czy jest do nich podobny. Biorąc to pod uwagę nie sposób zdaniem Sądu przyjąć, aby "ośrodek [...]", na którego mają składać się ww. budynki objęte postępowaniem, posiadał wspólne cechy z którąś z budowli wymienionych przykładowo w art. 3 pkt 3. Co więcej, jak wskazały organy opierając się na ustaleniach kontroli PINB (v. protokół kontroli z 7 marca 2019 r.), poszczególne elementy tego ośrodka będące przedmiotem postępowania posiadają (każdy odrębnie) cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto, wprawdzie znajdują się na jednej nieruchomości, ale nie wynika z dokonanych ustaleń, aby nie mogły one samodzielnie funkcjonować. To zaś wyklucza ich traktowanie jako jednego obiektu i uznawanie za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przy czym Sąd dostrzega, że wśród budowli ustawodawca wymienia budowlę sportową. Niemniej - zdaniem Sądu - tak należy zakwalifikować obiekt nie będący m.in. budynkiem, a stanowiący o zagospodarowaniu terenu (skocznia, boisko, wyciąg narciarski) w sposób służący odpowiedniej dyscyplinie sportu.

Z tej też przyczyny Sąd uznał postanowienia wydane w sprawie w stosunku do "budowli – ośrodka jeździeckiego z pensjonatem dla koni" za wadliwe. Błędnie bowiem w orzeczeniach tych przyjęto, że sprawa dotyczy jednego obiektu – budowli; błędnie więc dokonano kwalifikacji przedmiotu postępowania (zachowując przy tym niekonsekwencję poprzez pozostawienie poza tym postępowaniem hali stanowiącej ujeżdżalnię w czasie zimy, v. treść skargi). Dokonując wadliwej oceny przedmiotu postępowania oparto się m.in. na orzeczeniach zapadłych w sprawach podatkowych w sytuacji, gdy kwestia kwalifikacji obiektu budowlanego przez inne organy, np. podatkowe, nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, które samodzielnie dokonują takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/19). Błędnie w efekcie uznano, że skoro inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę "ośrodka jeździeckiego", to zachodzi podstawa do zastosowania trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego. Wadliwie przy tym także przyjęto, że obiekt objęty postępowaniem należy do V kategorii obiektów budowlanych zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane. Wskazana kategoria obejmuje obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie, a więc "otwarte" obiekty sportowe. Nie sposób zatem kategorii tej odnieść do czterech budynków drewnianych, nawet jeśli dwa z nich przeznaczone są na stajnie.

Podsumowując, konieczna jest ponowna ocena objętych tym postępowaniem czterech obiektów; każdy winien podlegać odrębnej kwalifikacji i zbadania pod kątem legalności; w zależności od tych ustaleń winny być poprowadzone odrębne postępowania w odpowiednim do tego trybie w celu usunięcia ewentualnego stanu naruszenia prawa.

Dokonując tej oceny należy wziąć pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie realizacji ww. obiektów, w tym art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy także mieć na uwadze, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

Aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych umożliwiających trwałe związanie obiektu budowlanego. Jak podkreśla się w orzecznictwie chodzi o to, aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 526/18). W wyroku z 24 września 2019 r. o sygn. akt II OSK 2447/18 NSA podzielając powyższe dodatkowo przyjął, że techniczna możliwość usunięcia betonowych bloczków i przemieszczenia obiektu w inne miejsce nie przesądza o braku trwałego związania tego obiektu z gruntem. "Trwałe połączenie budynku z gruntem ma na celu przeciwdziałanie czynnikom zewnętrznym (siłom przyrody), a nie działalności człowieka. W wyniku działalności człowieka istnieje możliwość przeniesienia na inne miejsce wielu budynków, co nie podważa ich wcześniejszego trwałego związania z gruntem."

Dokonując kwalifikacji objętych postępowaniem obiektów (wobec stanowiska skarżącej, że jeden z nich stanowi wiatę, która mogła być realizowana bez zezwolenia), należy też wziąć pod uwagę, że wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem. Poza tym należy także uwzględnić, że realizacja inwestycji, w oparciu o zgłoszenie, w stosunku do którego organ wniósł w terminie sprzeciw, a decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, nie stanowi o legalności tej inwestycji, i wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego. Inna ocena tego zagadnienia pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich wadliwe zastosowanie; wadliwa kwalifikacja zaważyła na wadliwym zastosowaniu ww. art. 48 w stosunku do opisanego przez organy "ośrodka [...]".

W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.