Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 138/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu lub do dokonania czynności
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, ust. 3, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 14, art. 15 ust. 1 i 2, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska- spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Prezesa A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do wydania aktu lub do dokonania czynności załatwiającej wniosek skarżącego z dnia 1 września 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Prezesa A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. H. (zwanego dalej również skarżącym) jest bezczynność Prezesa A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwanej Spółką lub organem) w przedmiocie informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 1 września 2017 r., który wpłynął do organu w tym samym dniu, T. H. zwrócił się, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) wysokości miesięcznych dochodów otrzymywanych w Spółce przez Prezesa oraz członków Rady Nadzorczej (w przypadku różnej wysokości wynagrodzenia poszczególnych członków o wskazanie imion, nazwisk i wysokości miesięcznych wynagrodzeń poszczególnych członków);

2) wysokości miesięcznych dochodów jakie otrzymuje Radny Rady Miejskiej w [...] – R. K. w związku z pełnieniem funkcji specjalisty ds. inwestycji oraz pozyskiwania środków unijnych w Spółce;

3) jakie środki unijne (nazwa oraz wartość w zł) pozyskała Spółka od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia otrzymania wniosku, w tym udostępnienie kopii złożonych wniosków, na podstawie których Spółka otrzymała te środki unijne;

4) jaką ilość inwestycji, modernizacji przeprowadzono w Spółce od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia otrzymania wniosku, w tym udostępnienie kopii umów podpisanych przez Spółkę w zw. z przeprowadzeniem tych inwestycji, modernizacji;

5) wskazanie i wymienienie wszystkich naczelników, specjalistów, inspektorów, dyrektorów, kierowników zatrudnionych w Spółce wraz z podaniem jaką specjalnością się zajmują, np. specjalista ds., naczelnik ds., etc.

Końcowo skarżący wniósł o przekazanie żądanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.

W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, pismem z dnia 12 września 2017 r., organ poinformował skarżącego, że wnioskowane informacje nie dotyczą informacji publicznej. Ponadto zadane pytania dotyczą danych wrażliwych pracowników, jak i samej Spółki. Natomiast Prezes zarządu jest związany umową cywilnoprawną, która nie podlega ujawnieniu. Z kolei informacje dotyczące pracownika Spółki R. K. są chronione ustawą o ochronie danych osobowych. Organ wyjaśnił też, że żadna z tych osób nie pełni funkcji publicznej w Spółce. Zdaniem Prezesa Spółki, prawo dostępu do informacji publicznej, na które powołał się skarżący doznaje ograniczeń, o czym stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast w zakresie pytań z pkt 3, 4 i 5 Prezes wskazał, że dotyczą one tajemnicy handlowej przedsiębiorstwa, a Spółka nie może ujawniać treści zawartych umów i dołączonych do nich załączników.

Pismem z dnia 16 października 2017 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Prezesa Spółki poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 1 września 2017 r. Zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów:

1) art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zakresie, w jakim nie udostępniono informacji gromadzonej przez władze publiczne bez dostatecznie doniosłych podstaw;

2) art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

3) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r., poz. 1764, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w zakresie uznania, że żądane informacje dotyczą osoby prywatnej oraz tajemnicy handlowej przedsiębiorstwa;

4) art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej oraz niewydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej;

5) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem i stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi T. H. podniósł, że Spółka niewątpliwe jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Natomiast członkowie zarządu oraz rady nadzorczej mają swój określony zakres kompetencji decyzyjnych odnoszący się do zadań publicznych, a więc są to osoby pełniące funkcje publiczne. Z treści umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z enumeratywnie wymienionymi osobami, aktualnie zatrudnionymi w instytucji publicznej, mogą bowiem wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego podmiotu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje. Umowy te obrazują zasady funkcjonowania tej instytucji i sposób gospodarowania środkami publicznymi. Odnośnie informacji na temat R. K. skarżący dowodził, że został on zatrudniony na stanowisku specjalisty ds. inwestycji i pozyskiwania środków unijnych, a więc jest osobą, która ma wpływ na pozyskiwanie tych środków i przeprowadzanie inwestycji, w przeciwnym wypadku pełnienie tego stanowiska miałoby charakter fasadowy. Skoro tak, to pełnienie tej funkcji ma związek z gospodarowaniem mienia komunalnego. Skarżący podniósł, że nie bez znaczenia jest również okoliczność, że R. K. jest radnym gminy i ma obowiązek składania oświadczeń majątkowych. W ocenie skarżącego, informacją publiczną są również informacje zawarte w pkt 3 i 4 wniosku, ponieważ gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z pewnością zatem informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Zdaniem skarżącego, organ winien również udostępnić dane dotyczące zakresu zadań osób zatrudnionych w Spółce, ponieważ pełnią one funkcje obejmujące dysponowanie majątkiem publicznym i zarządzanie nim, a tym samym posiadają prawo do działania wpływającego na podejmowanie decyzji w tej materii. Natomiast uznanie, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, zobowiązuje organ do wydania decyzji. Bezczynność zaistnieje bowiem zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

W odpowiedzi na skargę Prezes Spółki, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że udostępnienie treści umów, a tym samym zawartych w nich informacji podlega ograniczeniu, ponieważ informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i podlegają ochronie jako informacje posiadające wartość gospodarczą w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2009 r. poz. 1132). Stwierdził też, że Spółka nie kwestionuje co do zasady obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jednakże udzielenie informacji publicznej wiąże się z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą (handlowych), w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Prezes argumentował też, że w umowach zawarte są klauzule poufności, a Spółka musiałaby też uzyskać zgodę swoich kontrahentów na ujawnienie treści umów. Z kolei ujawnienie danych wrażliwych dotyczących osób zatrudnionych w Spółce naraziłoby osoby udostępniające te dane na odpowiedzialność karną. Odmowę ujawnienia tych informacji uzasadnia również art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Natomiast w przypadku danych, które zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: BIP), Spółka nie była zobowiązana do udostępnienia informacji w tym zakresie. W kwestii danych dotyczących R. K., Prezes zwrócił uwagę, że jest on radnym miejskim i wszelkie informacje dotyczące jego dochodów zawarte są w oświadczeniu majątkowym radnego i są opublikowane w BIP-ie Urzędu Miasta w [...]. Z łatwością też można ustalić, że osoba ta nie pełni funkcji publicznej w Spółce i jest zatrudniona na umowę o pracę na stanowisku specjalisty.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2017 r. skarżący wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł. Podniósł, że stanowisko i argumentacja Spółki, przedstawione w odpowiedzi na skargę są chybione. Natomiast odsyłanie go do BIP-u w sytuacji, gdy w Biuletynie tym brak jest żądanych informacji, stanowi rażące naruszenie zasad udostępniania informacji publicznej wskazanych w u.d.i.p. Podkreślił, że odesłanie do BIP-u zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji na wniosek tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności. Skarżący akcentował też, że R. K. jest osobą pełniącą funkcje publiczne, ponieważ jest on specjalistą w zakresie pozyskiwania środków unijnych na prowadzone przez Spółkę inwestycje, wobec czego ma wpływ na zarządzaniem mieniem komunalnym. Końcowo skarżący podniósł, że bezpodstawne jest żądanie Spółki dotyczące zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezesa Spółki w przedmiocie informacji publicznej.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd zachowuje swoją aktualność również po nowelizacji P.p.s.a. dokonanej w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, iż regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Z kolei zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wniesienia ponaglenia do właściwego organu, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego złożenia do sądu administracyjnego.

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Prezesowi Spółki bezczynność w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo opisanych we wniosku z dnia 1 września 2017 r., a obejmujących dane dotyczące wysokości miesięcznych dochodów otrzymywanych przez Prezesa, członków Rady Nadzorczej oraz R. K., wysokości i rodzaju otrzymanych środków unijnych, prowadzonych inwestycji i modernizacji oraz wskazania osób zatrudnionych w Spółce wraz z podaniem zajmowanego stanowiska.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina [...], posiadająca 100% udziałów. Wobec tego reprezentujący Spółkę Prezes jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się ona do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie informacji odnoszących się do gospodarowania mieniem publicznym zasada ta koresponduje z zasadą jawności finansów publicznych, wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077), która stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna i przewiduje wyłączenie tej jawności jedynie w odniesieniu do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub gdy wynika to z umów międzynarodowych. Ponadto, na zasadzie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, obejmuje ona m.in. dostęp do dokumentów, co oznacza, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Na podstawie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni uprawnienia dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Jak już powiedziano wyżej, w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienia jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. I tak, informacja może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącego z zadysponowania majątkiem, oraz pożytków z tego majątku i jego obciążeń (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Informacje mogą obejmować również dane o dochodach i stratach spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że dane odnoszące się do wysokości należności wydatkowanych przez Spółkę z środków publicznych m.in. na wynagrodzenia zatrudnionych w tej jednostce pracowników, stanowią informację publiczną. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są bowiem ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w ww. art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/1, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również dane dotyczące zawieranych umów cywilnoprawnych stanowią istotną informację o wydatkowaniu majątku publicznego, do którego odnosi się zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. W zakresie zawierania tych umów Spółka dysponuje bowiem majątkiem publicznym, ponosząc wydatki na sfinansowanie takiej umowy. Sposób dysponowania tym majątkiem jest natomiast informacją publiczną, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f.

Zauważyć również należy, że z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy wynika, że informacja publiczna jest informacją o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Stosownie do powyższego przyjąć w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 1 września 2017 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, jako dane które mieszczą się w pojęciu informacji o zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oraz jego majątku, której tryb udostępnienia jest regulowany przepisami u.d.i.p. Wniosek skarżącego podlegał zatem rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy.

Kontynuując rozważania, wyjaśnić więc przyjdzie, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ust. 1 wynikające z zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ust. 2 ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Natomiast zajęcie przez podmiot zobowiązany stanowiska, według którego informacja publiczna zasługuje na ochronę ustanowioną w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., wymaga sformułowania tego stanowiska w formie odmowy, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09 i z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3052/14). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają zatem znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że Prezes Spółki, jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Skoro więc organ w wymaganym prawem terminie nie rozpatrzył wniosku skarżącego w jeden ze sposobów określonych przez u.d.i.p., to uznać należało, że organ ten pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że organ pozostając w błędnym przekonaniu, iż żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji, poinformował o tym skarżącego w piśmie z dnia 12 września 2017 r. W sprawie konieczne zatem stało się zobowiązanie Prezesa Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiającej wniosek z dnia 1 września 2017 r., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić sposobu rozpoznania sprawy, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności; nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Powtórzyć przyjdzie, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ww. ustawy. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Skoro, jak wykazano wyżej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie zareagował na wniosek skarżącego w żaden ze sposobów przewidzianych w u.d.i.p., to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo z dnia 12 września 2017 r. Stwierdzona bezczynność wynikała natomiast z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. i nieprawidłowego przeświadczenia organu, że postępowanie mogło zakończyć się powiadomieniem skarżącego o braku uwzględnienia wniosku.

Powyższe względy zadecydowały również o niewymierzeniu organowi na wniosek skarżącego grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.).