Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 292/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1 , art. 18 ust. 2 pkt 2 , pkt 5, art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 12 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1 , art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 roku sprawy ze skargi Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska w Ł. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.".

W dniu 15 marca 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga Z.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie rozstrzygnięcia uwagi nr 84, według załącznika nr 24, uznającej obszar na wschód od ulicy A. (działka nr 192/2) za strefę zieleni naturalnej, ukaranie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. grzywną za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [...] [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła stan faktyczny towarzyszący podjęciu uchwały. Wskazując na swój interes prawny w zaskarżeniu wymienionego aktu podkreślała, iż interesu tego upatruje przede wszystkim w konstytucyjnie chronionym prawie własności jak również w określonym wprost w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawie do zagospodarowania własnej nieruchomości. Przeprowadzając obszerną polemikę z ukształtowanymi w judykaturze poglądami na temat posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie studium wskazała, iż od 2008 roku występuje o wydanie dla działki 192/2 decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Z kolei ustalenia studium kwalifikują tę działkę do terenów zieleni naturalnej, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Skarżąca nie ma wątpliwości, iż taka kwalifikacja przedmiotowej działki narusza prawo zabudowy jej nieruchomości, bowiem studium wprowadziło zakaz ograniczający prawo własności, prawo korzystania z tej działki. Strona skarżąca precyzując swój interes prawny wskazała na uregulowanie przepisów art. 140 kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 2 w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 21 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała nadto, iż zaskarżona uchwała ignoruje prawomocny wyrok WSA w Ł., brak w niej kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o gospodarowaniu przestrzenią. Zdaniem strony organ nie przeprowadził wnikliwej i wszechstronnej analizy interesu społecznego i interesu strony jako właściciela, w szczególności w części aktu, w którym organ wyjaśnia podstawy nieuwzględnienia uwag strony. Skarżąca zarzuciła również, iż mapy będące załącznikami do uchwały nie są czytelne, studium nie uwzględnia m.in. zapisów dotyczących warunków i jakości życia mieszkańców, stanu prawnego gruntów, przeznaczenia i zagospodarowania terenu, uzbrojenia terenu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o oddalenie skargi. Wskazując na wyczerpanie trybu złożenia skargi do Sądu Rada wskazała, iż pismem z dnia 18 listopada 2010r. skarżąca wezwała Radę do uchylenia uchwały z dnia [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. W piśmie tym strona wniosła przede wszystkim, aby w studium obszar na wschód od ulicy A., w szczególności nieruchomość przy ul.A. 547, działka nr 192/2 była terenem przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne. Wezwanie strony było przedmiotem obrad w dniu 29 grudnia 2010r., w tym też dniu rada podjęła uchwałę uznającą wezwanie skarżącej za bezzasadne. Podjęta uchwała z dnia 29 grudnia 2010r. została doręczona stronie przy piśmie z dnia 10 stycznia 2011r.,w dniu 12 stycznia 2011r. i w dniu 11 lutego 2011r. za pośrednictwem Rady skarżąca złożyła skargę do Sądu. Ustosunkowując się do zarzutów i wniosków skargi Rada wywodziła, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego a skoro tak to nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i zapisy studium nie mogą naruszać interesu prawnego lub uprawnienia kogokolwiek. W ocenie Rady, opowiadając się za prezentowanym przez stronę stanowiskiem, iż studium może naruszać czyjś interes prawny lub uprawnienie, nie sposób stwierdzić, że strona wskazała na swój indywidualny interes prawny, który zostałby naruszony na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem przyjęcie przez stronę, że skoro postanowienia studium determinują zakres przedmiotowy planu to oznacza to, że już na tym etapie procedury może dojść do pośredniego naruszenia interesu prawnego całkowicie wyklucza możliwość uznania, ze stronie przysługuje legitymacja do kwestionowania uchwały w sprawie uchwalenia studium w trybie rat. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustosunkowując się do podnoszonego przez stronę naruszenia jej uprawnienia do zabudowy działki, której jest właścicielką poprzez sugerowanie, że uprawnienie takie posiada obecnie jest w ocenie Rady nieporozumieniem, ponieważ wniosek taki w żaden sposób nie został udowodniony (decyzją o warunkach zabudowy lub zapisami planu), natomiast gmina może kształtować w studium swoją politykę przestrzenną na przyszłość w sposób odmienny niż organ wykonawczy ustalił w decyzjach wydawanych w sprawach indywidualnych oraz kształtować zagospodarowanie przestrzenne w planach miejscowych w sposób odmienny niż zostało to ustalone we wcześniej wydanych decyzjach indywidualnych.

W dniu 12 maja 2011r. - organizacja społeczna - Stowarzyszenie O. w Ł. wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie w dniu 13 maja 2011r. Sąd postanowił odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie O. w Ł.

W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe orzeczenie sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...], oddalił zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności organów administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 – 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Istotne jest, iż Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. może, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Nadto stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

To związanie granicami danej sprawy, w przypadku kontroli przez sąd, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., aktu jakim jest studium, jest wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywodzić należy z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przywołany przepis określa, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok wymogu zaskarżenia uchwały lub aktu z zakresu administracji publicznej również bezskuteczne wezwanie rady do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa oraz wykazanie się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.

Analizując wymienione wyżej warunki stwierdzić należy, że kwestionowany akt należy do kategorii wymienionej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1765/07). Z kolei z treści art. 12 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że uchwalanie studium należy do rady gminy. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie uchwalenia studium stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiącą aktu prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Rozpatrując drugi z warunków art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że skarżąca Z.L. wyczerpała tryb uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia uwagi nr 84 zawartej w załączniku nr 24 do uchwały (dotyczącej nieruchomości, której jest właścicielką), na co wskazywał również organ w odpowiedzi na skargę.

Dalej wyjaśnienia wymaga spełnienie kolejnego z wymienionych wyżej warunków a więc, czy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały a nadto, czy zapisy studium powodują naruszenie tegoż jej interesu. Z kolei wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że zapisy studium naruszają interes prawny skarżącej, konieczne jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Okoliczność, że zapisy studium przewidują inne przeznaczenie terenu niż postuluje to skarżąca, nie oznacza jeszcze, że uchwała w sprawie studium została podjęta z naruszeniem interesu prawnego strony. Przyjmuje się bowiem, że skarżący w postępowaniu planistycznym musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 64/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/2006, dostępny w Systemie Informacji prawnej LEX, Lex nr 315977).

Jak wywiedziono wyżej, skarżącym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego.2005 roku, OSK 1563/04, Lex nr 171196). Nie ulega wątpliwości, iż skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym, aktualnym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś przyszłym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 46/06, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Powszechnie akceptowany jest pogląd, że postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też, co do zasady, bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

W świetle zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W studium określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium.

Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011r. IV SA/Wa 2235/10 dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

W obliczu powyższych rozważań niewątpliwie skarżąca Z.L., będąc właścicielką nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 547 oznaczonej jako działka 192/2, objętej zapisami kwestionowanej uchwały legitymuje się, co do zasady, własnym, indywidualnym interesem prawnym do zaskarżenia uchwały.

Powyższe nie jest jednak równoznaczne z uznaniem, że równocześnie doszło do naruszenia interesu skarżącej w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym.

Rozważając w tym kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy, sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby postanowienia kwestionowanej uchwały doprowadziły do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia (w zakresie prawa własności jej działki) a które byłoby bezpośrednie, aktualne i realne, i w tym aspekcie naruszające porządek prawny. Pamiętać trzeba, iż studium nie wywołuje takich skutków prawnych, które są zastrzeżone dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wobec tego niewystarczające jest powoływanie się przez skarżącą na samą możliwość naruszenia jej interesu prawnego lub też utożsamianie skutków prawnych jakie wywołują aktualne zapisy studium ze skutkami uregulowań przyszłego planu. Mimo wymogu zgodności planu ze studium w obecnej ustawie (plan nie może naruszać ustaleń studium - art. 21), to jednak związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje ono w sprzeczności z prawem, jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia charakteru gruntu nie stanowi naruszenia prawa, w tym w szczególności prawa własności. Właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno gospodarczym przeznaczeniem ( art. 140 Kodeksu cywilnego). To społeczno gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Trudno w takiej sytuacji stawiać zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie, gdyż każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela równałoby się z możliwością skutecznego kwestionowanie studium bądź planu. Zawsze ktoś z mieszkańców danego terenu może czuć się pokrzywdzony, czy też niezadowolony z ustaleń studium i konsekwentnie planu, gdyż np. jego grunt zakwalifikowano jako przeznaczony pod zieleń miejską a nie pod inwestycje. Nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa bądź interesu prawnego podmiotu objętego ustaleniami studium.

Zaakcentowania wymaga, w odniesieniu do zarzutów skargi, że okoliczność, iż skarżąca uzyskała w tutejszym sądzie korzystny dla siebie wyrok w toku prowadzenia spraw o ustalenia warunków zabudowy pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę. Wyjaśnienia wymaga tu, że w uzasadnieniu wyroku (sygn. akt II SA/Łd 54/09) uchylającym decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy wskazano na uchybienia organów administracji przy procedowaniu podjętych decyzji, nie przesądzając natomiast rozstrzygnięcia merytorycznego. Należy nadto zwrócić uwagę, iż zupełnie inne okoliczności są istotne przy wydawaniu decyzji indywidualnych w zakresie ustalania warunków zabudowy gdzie dopiero ustalenie dobrego sąsiedztwa i wykazanie spełnienia pozostałych, koniecznych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej.

Tym samym, nie sposób nie dostrzec różnicy pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości, realności i aktualności naruszenia interesu prawnego. W przypadku planu potencjalne naruszenie jest realne i bezpośrednie, co za tym łatwe do wykazania. W przypadku skargi na studium nie jest uchwytna taka bezpośredniość a tym bardziej aktualność.

Wobec powyższego warto powtórzyć, iż sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, orzeka jednak w granicach danej sprawy, które są wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego. Jeżeli więc skarżąca posiada w sprawie interes prawny wynikający z prawa własności działki o nr 192/2, to granicami oceny przez sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanej działki gruntu.

W ocenie sądu lektura skargi, jak również składanych w toku postępowania pism oraz obszernych akt administracyjnych sprawy pozwala stwierdzić, iż skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała w sposób niezgodny z porządkiem prawnym jej interes prawy, wynikający z prawa własności działek 192/2. Wedle postanowień zaskarżonego aktu działka skarżącej została zakwalifikowana jako tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych (ZN). Tereny te obejmują obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi. Dla obszarów tych studium przewidziało zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej. Z uwagi na taką kwalifikację przedmiotowego terenu skarżąca zakwestionowała prawidłowość podjętej uchwały, gdyż nie będzie mogła podjąć działań inwestycyjnych na swej działce, polegających na realizacji zabudowy wielorodzinnej. W ocenie sądu, przywołany zapis studium nie naruszył w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego skarżącej. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej kwestii pozostaje regulacja zawarta w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąca, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie można jednakże zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone lub analogiczne do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium będąc aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, nie tworzy żadnych konkretnych uprawnień jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Ingerencja w sferę praw właścicielskich następuje dopiero na etapie decyzji lokalizacyjnej lub ustalającej warunki zabudowy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, sąd podziela pogląd, że aktami władztwa kształtującymi sposób korzystania z prawa własności są decyzje administracyjne lokalizacyjne lub o warunkach zabudowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem to one dają konkretne uprawienia do skutecznego realizowania uprawnień właściciela do zagospodarowania w rzeczywistości terenu, do którego ma tytuł prawny poprzez prawo uzyskania pozwolenia na budowę. Takich natomiast możliwości nie daje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA z dnia 15 września 2011r., IV SA/Wa 884/11, dostępny http://cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując, stwierdzić trzeba, iż studium jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiąca aktu prawa miejscowego, nie wpływa bezpośrednio na możliwość korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności, choć może w przyszłości rodzić pewne ograniczenia z uwagi na możliwe, przyszłe uregulowania planu realizowane w ramach władztwa planistycznego gminy. Powyższe nie może jednak stanowić o skuteczności postawionego zarzutu naruszenia prawa bądź uprawnienia uregulowaniami kwestionowanego studium. Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium skutecznej zaskarżalności studium. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można przy tym upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1765/07, dostępny http://cbois.nsa.gov.pl ).

Mając na uwadze powyższe, a odnosząc się do zarzutów skargi na marginesie jedynie stwierdzić należy, że procedura uchwałodawcza studium przebiegła w zgodzie z przepisami – kolejne jej etapy, przeprowadzone zgodnie z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały prawidłowo udokumentowane stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ podjął następujące po sobie, a przewidziane w przepisach czynności polegające na uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, ogłoszenie o w/w ze wskazaniem terminu składania wniosków, zawiadomienie właściwych organów oraz dokonanie uzgodnień i zaopiniowania. Uzgodnienia były pozytywne, zaś opinie tak negatywne jak i pozytywne. Organ był związany jedynie treścią uzgodnień, natomiast nie miał obowiązku uwzględniać opinii. Dokonane było ogłoszenie o wyłożeniu studium ze wskazaniem prawidłowego terminu do zgłaszania uwag do studium, odbyła się dyskusja, następnie prezydent uwzględnił niektóre uwagi i przedstawił projekt studium oraz nieuwzględnione uwagi. Rada rozpatrzyła i głosowała nad zgłoszonymi uwagami, więc nastąpiło także wymagane prawem dwukrotne rozpatrzenie uwag, zatem procedura przebiegła prawidłowo. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż brak jest w sprawie takich naruszeń procedury przy uchwalaniu studium, które uzasadniałyby stwierdzenia nieważności uchwały.

Odnosząc się zaś do argumentu skargi dotyczącego nierównego traktowania obywateli polegającego na wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji (pawilonu handlowego) w odległości 100 m od unikatowego skrzyżowania gwiaździstego, którego zachowanie - w ocenie organu – jest istotnym interesem publicznym wskazać należy, że zdaniem sądu przywołana przez stronę decyzja (bez wskazania jednak jej konkretnych uregulowań), w tak ogólnym zarysie, zdaje się nie przeczyć intencjom organu. Warto tu przypomnieć wyjaśnienia organu, że tereny mieszkaniowe na obszarze między ulicami A. a B. powinny koncentrować się w pasie zbliżonym do tych ulic. Sąd przychylił się do stanowiska organu, iż takie uregulowanie zasad zabudowy rozważanego obszaru, przewidujące zagospodarowanie działek w liniach przyległych do ulic i pozostawienie niezagospodarowanej części w głębi działek, pozwoli utrzymać historyczny, gwiaździsty układ ciągów komunikacyjnych skrzyżowania C. Z tych rozważań nie wynika, aby studium wprowadzało całkowity zakaz zabudowy w analizowanym terenie, lecz ograniczyło jej zasięg do terenów przylegających do ulic. Powyższa koncepcja nie nosi znamion dowolności czy kierowania się nieobiektywnym celem, zaś działania organu stanowią o istocie studium zagospodarowania przestrzennego, przy pomocy którego rada gminy może planować przeznaczenie poszczególnych terenów.

Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

m.ch.