Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3012/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 182 par. 2 i 3, art. 183, art. 184, art. 189, art. 193, art. 200, art. 203, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 306/20 w sprawie ze skargi K.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz K.P. kwotę 1040 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 306/20, oddalił skargę K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał inwestorowi K. P. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją budynku o wymiarach 7,14 x 4,5 m (wraz z urządzeniem jakim jest instalacja wodociągowa doprowadzająca wodę długości około 50 m), usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] oraz zobowiązał Inwestora do przedłożenia: (1) w terminie do dnia 30 kwietnia 2020 r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) w terminie do 30 maja 2020 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 poz. 1186, ze zm.), w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na działce oraz aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ - analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności porównując zeznania stron postępowania oraz dokumentację zdjęciową z 2013r. i 2020r. - stwierdził, że przedmiotowy budynek powstał jako samowola budowlana w miejscu istniejących obiektów po byłej fermie lisów. Na zdjęciach z 2013r. widoczny jest drewniany obiekt z dachem jednospadowym w kierunku własnej działki, natomiast aktualnie wykonany jest budynek murowany z dachem dwuspadowym, szczytem przylegający do istniejącej na działce nr geod. [...] stodoły. Tym samym organ uznał za wiarygodne oświadczenie G. Z., że powstał on jako nowy budynek w latach 2014-2015 w miejscu starych szop po byłej fermie lisów, odmówił natomiast wiarygodności oświadczeniom złożonym przez inwestora i współwłaścicieli działki [...]. Organ ustalił ponadto, że zewnętrzna instalacja wodociągowa od studni znajdującej się na działce nr geod. [...], poprzez działkę [...] (stanowiącej współwłasność L. K., G. Z., B. P.-B., K. B., T.P. i A. P.) do budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania posiada długość około 50 m. W związku z tym, że inwestor zmienił charakterystyczne parametry budynku chłodni, tj.: zmieniając kształt dachu zmienił jego kubaturę, winien był uzyskać - w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - pozwolenie na jego budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2020r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że budowa murowanego budynku biurowego na należącej do B. P.–B. i K. P. działce nr [...] została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej w latach 2014 – 2015 przez K. P., bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego budynek biurowy wybudowany został w miejscu istniejącego drewnianego obiektu z dachem jednospadowym (zwanego przez inwestora "chłodnią" z biurem), a ścianą przyległą do ściany stodoły, zlokalizowanej na działce [...]. Organ podzielił także ustalenia, że budynek biurowy wybudowany został na działce stanowiącej grunty orne "R" oraz grunty rolne zabudowane (w ewidencji gruntów oznaczone symbolem "Br"), które przeznaczone są do lokalizowania na nich - zgodnie z rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393 ze zm.) - budynków do produkcji rolniczej, w szczególności budynków mieszkalnych, spichlerzy, stodół, budynków inwentarskich, budynków do przechowywania sprzętu rolniczego i innych budynków i urządzeń, jeżeli tworzą zorganizowaną całość gospodarczą. Z uwagi jednak na fakt, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu używał różnego nazewnictwa przedmiotowego budynku (wszczęcie postępowania dotyczy budynku biurowego, natomiast skarżone rozstrzygnięcie dotyczy budynku gospodarczego), organ odwoławczy przeprowadził w dniu 20 lutego 2020 r. kontrolę w celu ustalenia sposobu użytkowania budynku. Na tej podstawie stwierdzono, że przedmiotowy budynek użytkowany jest jako biurowy. Sporządzono dokumentację fotograficzną. W ślad za tymi ustaleniami organ uściślił również przedmiot postępowania (na budynek biurowy) w sentencji własnego rozstrzygnięcia. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy murowany budynek biurowy stanowi odbudowę istniejącego wcześniej budynku gospodarczego, którego stan prawny nie był uregulowany. W tych uwarunkowaniach organ przyjął, że budowa w latach 2014-2015 przedmiotowego budynku biurowego o powierzchni zabudowy ok. 32,13 m² na działce siedliskowej wymagała wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał, a budowę zrealizował samowolnie. Dlatego też na mocy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane prawidłowo wstrzymano inwestorowi prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją budynku biurowego oraz zobowiązano go do przedłożenia stosownych dokumentów.

W skardze na powyższe postanowienie K. P. zarzucił naruszenie: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedostrzeżenia uchybień przepisom postępowania oraz przepisom materialnym, których dopuścił się organ I instancji, czym w konsekwencji naruszono zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy, które to naruszenie skutkowało błędnym przyjęciem przez organy, że pierwotny budynek - stanowiący chłodnię - był budynkiem drewnianym, a także że skarżący wykonując roboty budowlane zmienił kubaturę dachu budynku pierwotnego z jednospadowego na dwuspadowy, a w konsekwencji uznanie, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącego stanowiły odbudowę, w sytuacji, gdy mając na względzie charakter wykonanych przez niego prac, w szczególności fakt, że pierwotny budynek z racji na swoje przeznaczenie był budynkiem murowanym o dwuspadowym dachu oraz fakt, że prace stanowiły wyłącznie przywrócenie budynku do stanu pierwotnego, należy przyjąć że roboty budowlane były w istocie remontem w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę; art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie budowa przedmiotowego budynku wymagała wcześniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy mając na względzie charakter przeprowadzonych przez skarżącego prac, roboty budowlane wykonane na przedmiotowym budynku stanowiły remont, który nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały przeprowadzone roboty budowlane jako odbudowę obiektu budowlanego, która w myśl art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wymagała pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, analiza wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych prowadzi do wniosku, że ich zakres wykracza poza granice pojęcia remontu, wypełnia natomiast pojęcie odbudowy. Jak wynika bowiem z wyjaśnień składanych przez uczestników postępowania w toku przeprowadzonych w dniu 19 listopada 2019r. oględzin, w szczególności wyjaśnień G. Z., protokołów przyjęcia oświadczenia z dnia 30 grudnia 2019 r., jak również dokumentacji zdjęciowej z 2013 r. oraz 2020 r., pierwotnie na działce [...] istniał drewniany obiekt z dachem jednospadowym w kierunku własnej działki, a aktualnie wykonany jest budynek z dachem dwuspadowym, szczytem przylegającym do istniejącej na działce [...] stodoły. Budynek ten powstał całkowicie od podstaw, czego dowodem są zdjęcia z "geoportalu" z lipca 2013 r., gdzie widoczna jest drewniana jednospadowa zabudowa. Organy prawidłowo zatem ustaliły, że w ramach prowadzonych w latach 2014 – 2015 robót budowlanych powstał murowany budynek biurowy w miejscu istniejących obiektów po byłej fermie lisów. Zdaniem Sądu wskazany wyżej zakres robót budowlanych z pewnością zatem obejmował wyburzenie starego drewnianego budynku z dachem jednospadowym i ponowne wykonanie budynku jako murowanego z dachem dwuspadowym wraz z przyłączem wodociągowym. Zakres tych robót i stopień ingerencji w pierwotny wygląd oraz konstrukcję budynku uzasadniały uznanie ich za odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Z tych względów prawidłowe jest twierdzenie, że skarżący winien był uzyskać w myśl art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę. Zarzut zaś, że organy nie uznały, że budynek od początku był budynkiem murowanym o dachu dwuspadowym, a wykonane przez inwestora roboty stanowiły jedynie remont budynku, jest w ocenie Sądu niezasadny - skarżący nie przedłożył żadnego dowodu na legalne wybudowanie przedmiotowego murowanego budynku w obecnej formie, a ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który Sąd ocenił jako nie budzący wątpliwości, wynika jasno, że pierwotnie jeszcze do 2013 r. w miejscu obecnego samowolnie wybudowanego w latach 2014-2015 murowanego budynku, istniały nielegalnie wybudowane drewniane obiekty, w innym wymiarze i z dachem jednospadowym. Sąd podkreślił przy tym, że działka nr [...] stanowi grunty rolne "R" i grunty rolne zabudowane "Br", na której brak jest jakiejkolwiek legalnie istniejącej zabudowy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego

Skargą kasacyjną K. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020r. nr [...]zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. w związku z 140 k.p.a., a polegającym na braku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedostrzeżeniu uchybień przepisom postępowania oraz przepisom materialnym, których dopuścił się organ I instancji, czym w konsekwencji naruszył zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, które to naruszenie skutkowało błędnym przyjęciem przez organy administracji, iż pierwotny budynek - stanowiący chłodnię - był budynkiem drewnianym, a także że skarżący wykonując roboty budowlane zmienił kubaturę dachu budynku pierwotnego z jednospadowego na dwuspadowy, a w konsekwencji uznanie iż roboty budowlane przeprowadzone przez K. P. stanowiły odbudowę, w sytuacji gdy mając na względzie charakter wykonanych przez skarżącego prac, w szczególności fakt iż pierwotny budynek, z racji na swoje przeznaczenie, był budynkiem murowanym o dwuspadowym dachu oraz fakt, iż prace stanowiły wyłącznie przywrócenie budynku do stanu pierwotnego, należy przyjąć, iż roboty budowlane przeprowadzone przez K. P. w istocie stanowiły remont w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę;

2) przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie budowa przedmiotowego budynku wymagała wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy mając na względzie charakter przeprowadzonych przez skarżącego prac, roboty budowlane wykonane na przedmiotowym budynku przez K. P. stanowiły remont w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia. Należy bowiem podzielić wyrażone w niej stanowisko skarżącego, że przedmiotowa sprawa nie została przez organy dostatecznie wyjaśniona. To zaś świadczy o zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do oceny powyższego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obciąża obowiązek wyczerpującego zebrania w danej sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie może być uznane za zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu administracji wydane bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie.

Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrany wyczerpująco materiał dowodowy organ powinien ocenić z zachowaniem wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Przypomnieć należy, iż ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Z zebranego materiału dowodowego można zatem wysnuwać tylko wnioski logicznie uzasadnione. Przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby wszystkie dowody zostały ocenione w łączności, a nie tylko każdy dowód z osobna. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), należy uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej.

W niniejszej sprawie nie sposób nie zauważyć, że nie zostały należycie wyjaśnione przez organy okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Dokonane w niej ustalenia, które doprowadziły orzekające w sprawie organy (a za nimi Sąd pierwszej instancji) do wniosku, że przedmiotowy murowany budynek biurowy usytuowany na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], powstał od podstaw w miejscu istniejącego drewnianego obiektu z dachem jednospadowym - zostały oparte przede wszystkim na zdjęciach z lipca 2013 r. na których - zdaniem organów - widoczny jest drewniany obiekt z dachem jednospadowym, oraz na oświadczeniu G. Z., w którym stwierdził, że sporny budynek powstał całkowicie od podstaw po zburzeniu starych wiat i szop.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez organy dowody były niewystarczające do uznania, że sporny obiekt powstał w wyniku wyburzenia poprzedniego i wybudowania nowego budynku, a nie w wyniku wyremontowania znajdującego się na działce nr [...] obiektu, jak konsekwentnie podnosi skarżący. Znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy zdjęcia z 2013 r. są na tyle nieczytelne, iż w żaden sposób nie można na ich podstawie z całą stanowczością - tak jak to uczyniły organy i Sąd pierwszej instancji - stwierdzić, że sporny obiekt nie mógł powstać w wyniku remontu znajdującego się na działce [...] obiektu. Znajdujące się natomiast w aktach przedmiotowej sprawy oświadczenia - jako niewyczerpujące i sporne w zakresie charakteru wykonanych przez inwestora robót - powinny być zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastąpione dowodami w postaci przesłuchań świadków, przeprowadzonych przy jednoczesnym zapewnieniu stronom możliwości zadawania im pytań i ustosunkowywania się do ich wypowiedzi (stosownie do dyspozycji art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a.). Dowodem takim organ powinien ponadto w ramach możliwości objąć zarówno obecnych jak i poprzednich właścicieli nieruchomości nr [...]. Pod rozwagę organu poddać należy przy tym konieczność przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej.

Jak stanowi art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę – art. 86 k.p.a. Zauważyć należy, iż w myśl art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

W niniejszej sprawie organy ograniczyły się do przyjęcia oświadczenia od W. Ś. i odebrania oświadczeń w trakcie oględzin w dniu 19 listopada 2019r. Organy nie dokonały przesłuchania wykonawcy robót na okoliczność, jaki istniał budynek ( murowany czy drewniany, z jakim dachem, itp.) i jakie faktycznie roboty budowlane zostały wykonane. Organy nie przeprowadziły też dowodu z zeznań obecnych właścicieli działki, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek – B. P.-B. i K. B.) i poprzednich właścicieli tej nieruchomości A.P. i T. P. - która jest autorką pisma z dnia 14 października 1985r. skierowanego do Urzędu Gminy w [...] i wyszczególniała w tym piśmie budynki istniejące na nieruchomości oraz pisma "Wyjaśnienie" (sporządzone razem z A.P.) załączonego do skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji - na okoliczność, jaki istniał budynek i czy został rozebrany, przebudowany, na czym polegały roboty budowlane (zakres robót budowlanych). Nie można też wykluczyć możliwości przesłuchania innych świadków przez organ (z urzędu lub na wniosek stron) np. sąsiadów czy też innych osób, które posiadają wiedzę w powyższym przedmiocie.

Wskazane powyżej okoliczności świadczą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Przy tym podkreślenia wymaga, że zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń wykracza poza unormowane w art. 136 k.p.a. kompetencje organu odwoławczego. Podniesiony zatem w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 136 w zw. z art. 140 k.p.a., nie zasługiwał więc na uwzględnienie.

W związku ze stwierdzonymi w sprawie uchybieniami natury procesowej oraz koniecznością ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznym zakresie co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, celem ustalenia zakresu przeprowadzonych przez K. P. robót budowlanych związanych ze spornym obiektem, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawu budowlane. Dopiero bowiem wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym istniejącego na nieruchomości budynku dawnej "chłodni" oraz charakteru i zakresu wykonanych przez inwestora robót, umożliwi organowi ocenę merytoryczną sprawy pod kątem przepisów, które powinny mieć w niej zastosowanie.

Niezależnie od powyższych rozważań należy zaznaczyć, że przepis art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nadal są prowadzone. Jeżeli organy nadzoru budowalnego wydają swoje rozstrzygnięcia po zakończeniu robót budowlanych, nie ma konieczności by te, wykonane już prace, wstrzymać postanowieniem. W takiej sytuacji wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - wobec zakończenia prowadzenia tych robót – jest bezprzedmiotowe. Z mocy art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w tym decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, może nastąpić także w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. W takim przypadku, organ wydając decyzję stosuje na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy. Zaznaczyć należy, iż w takim przypadku, tj. stosując art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie jest związany terminem z art. 51 ust. 1 tej ustawy. Wówczas przepis art. 51 ust. 1 ustawy stosuje "odpowiednio", co oznacza "pominięcie" kwestii przypisanych do sytuacji, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone i organ wstrzymuje prowadzenie wykonywanych robót budowlanych. Wstrzymanie postanowieniem robót budowlanych dotyczy bowiem sytuacji, gdy roboty te trwają, są prowadzone, czyli budowa nie została zakończona.

Zakończenie robót budowlanych nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane, przy czym z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 51 ust. 7 tej ustawy może to mieć miejsce w zakresie przewidzianym tym przepisem (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). W przypadku zatem zrealizowania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę organ nadzoru może - w trybie decyzji - nałożyć na inwestora stosowne obowiązki celem doprowadzenia powstałego obiektu do stanu zgodnego z prawem, zakreślając termin ich wykonania - obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W każdej sprawie zachodzi zatem konieczność ustalenia, czy roboty budowlane są czy też nie są zakończone.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przyczyn wyżej wskazanych postanowienia organów obu instancji.

O kosztach postępowania przed Sądem pierwszej instancji i postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i art. 193 p.p.s.a.