Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 313/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie K. K. i T. K. kwotę [...]zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy C. decyzją z 14.11.2017 r., na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku K. K. i T. K. odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie na działkach nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości C. terenu do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 5.06.2015 r. K. i T. K., właściciele działki nr [...] położonej w miejscowości C. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w związku z podniesieniem terenu przez właścicieli sąsiednich działek nr [...], położonych w miejscowości C. w stosunku do działki nr [...], poprzez nawiezienie ziemi, co doprowadziło do podtopienia działki nr [...]. Jak ustalono w toku postępowania właścicielami działki nr [...] są [...] i M. S., natomiast właścicielami działki nr [...] są [...] i T. P.. W dniu 6.07.2015 r. odbyły się oględziny działek nr [...] Oględziny nie dotyczyły zmiany ukształtowania terenu działki nr [...], ponieważ w 2014 r. odnośnie tej działki przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 14.11.2014 r. [...], w której nałożony został na właścicieli działki nr [...] obowiązek wykonania niwelacji (wyrównania) działki nr [...] oraz nr [...] od rowu odwadniającego znajdującego się około 18 metrów od drogi gminnej w kierunku zachodnio-południowym budynku mieszkalnego znajdującego się na działce [...], do poziomu działki nr [...]. Obowiązek nałożony wymienioną decyzją został wykonany, co zostało stwierdzone oględzinami w terenie jakie odbyły się w dniu 25.06.2015 r., a zatem już po złożeniu przez K. i T. K. wniosku w sprawie.

W wyniku wizji w dniu 6.07.2015 r. ustalono, że działka nr [...] jest oddzielona od działki nr [...] ogrodzeniem wykonanym z siatki. W odległości około 0,5 m od siatki rosną tuje, obok których znajduje się droga dojazdowa do posesji [...] i M. S.. Droga dojazdowa do posesji nr [...] znajduje się poniżej terenu, na którym rosną tuje. Obszar ogólnie cechują duże spadki terenu, w związku z tym zarówno na działkę nr [...], jak i [...] spływa woda ze wschodniej i zachodniej części miejscowości C.. M. S. w czasie oględzin do akt sprawy dołączył materiał zdjęciowy, który obrazuje zaistniałe zmiany na spornym terenie. Na zdjęciach tych widać, że w 2006 na działce nr [...] rósł zagajnik, a do działki nr [...] budowana była droga. W 2011 roku na działce nr [...] drzewa z zagajnika zostały wycięte, a na działce został zamontowany przepust rurowy. Wycięcie zagajnika, a następnie posadowienie rury spustowej i wreszcie wybudowanie budynku gospodarczego w samym środku zlewni wód opadowych i roztopowych, co widać na dołączonych zdjęciach z roku 2011 gdzie materiały budowlane zgromadzone są w terenie zalanym wodą, doprowadziło do zmiany stanu wód na gruncie. Rura została zasypana ziemią i gruzem co spowodowało, że teren działki nr [...] podniósł się, a woda spływająca z terenu zaczęła stagnować na działce nr [...]. Jak wynika z powyższego właściciel działki [...] [...] i T. K. jako pierwsi doprowadzili do zmiany stanu wód na gruncie. Dlatego też właściciele działki [...], aby móc dojechać do posesji podnieśli teren działki nr [...] co jednak nie wywarło negatywnego wpływu na działki sąsiednie, ponieważ wody opadowe i roztopowe i tak spływały przez wymienione działki aż do drogi powiatowej. Do akt sprawy z urzędu dołączono mapę sytuacyjno-wysokościową miejscowości C. z roku 2000, która została opracowana na potrzeby wykonania kanalizacji sanitarnej. Na mapie widać rzędne terenu, które obrazują obszar zlewni i pokazują spadki terenu. Jak wynika z powyższego właściciele działki nr [...] żądają przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...], chociaż sami doprowadzili do zmiany stanu wody na gruncie poprzez wycięcie zagajnika, zamontowanie przepustu na działce, budowę budynku gospodarczego oraz podniesienie terenu co doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie.

Po uchyleniu pierwszej wydanej w sprawie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie prowadząc postępowanie Wójt Gminy C. dopuścił dowód z opinii biegłego hydrologa. Biegły mając na uwadze zmieniające się warunki terenowe wynikające z wykonywania na poszczególnych działkach zmian stanu wód, wyodrębnił 3 stany, uwzględniające kolejno wykonywane przez właścicieli działek zmiany tj.: stan I (stan pierwotny - stan terenu przed wykonaniem zmian, z uwzględnieniem jednak przepustu o średnicy 800 mm pod drogą lokalną na działce nr [...]), stan II (stan I + zmiany związane z podniesieniem terenu na działce nr [...], tj. wykonaniem przepustu o średnicy 400 mm, wykonaniem ogrodzenia z cokołem i zabudową), stan III (stan II + zmiany na działkach nr: [...], [...], [...], [...] polegających na podniesieniu terenu, zabudowie budynkiem mieszkalnym działki nr [...], wykonaniu przepustów na działkach nr [...], [...], [...], [...]). Następnie dla każdego z tych stanów odpowiadających określonym warunkom terenowym biegły wykonał symulacje przepływów maksymalnych o określonym prawdopodobieństwie wystąpienia zjawisk. Badania te pozwoliły na stwierdzenie, że zmiana warunków terenowych na działce nr [...] (stan II) spowodowała zmiany stanu wody w przekroju P5 zlokalizowanym na terenie działki [...] tuż przy ogrodzeniu działki [...] w ten sposób, że wzrosło zwierciadło wody z rzędnej 250.65 do rzędnej 250.80, tym samym powodując większą powierzchnie zalewu na działce nr [...] niż w warunkach pierwotnych (stan I). Wzrost zwierciadła wody nastąpił również dla przekroju P4 zlokalizowanego na działce nr [...] tuż przy ogrodzeniu działki [...] w ten sposób, że wzrosło zwierciadło wody rzędnej 250.87 do rzędnej 251.57 tym samym powodując większa powierzchnię zalewu na działce [...] niż w warunkach pierwotnych (stan I). Podobnie ma się dla przekroju P2 zlokalizowanego na działkach [...] Podniesienie terenu na działce nr [...] wraz z wykonaniem przepustu o średnicy 400 mm spowodowało zmiany stanu wody na gruncie dla działek [...] Wykonany przepust pomiędzy przekrojami P4 i P5 został wykonany w sposób niezgodny z wymogami jak dla warunków potoku górskiego (wyklucza się zastosowanie przewodu przepustu o przekroju okręgu), a także przepływ miarodajny Qmax2% w wymiarze 0.936 m3/s nie mieści się w przewodzie co powoduje przelanie się przez korpus (teren) na działce nr [...] (rzędna na wlocie P4 - 251.55, na wylocie P5 - 250.76), a także powoduje zmiany stanu wody na gruncie dla działek [...] podobnie jak dla wykazanych zmian dla przepływu Qmax1%. Stan istniejący (stan III) uwzględniający zabudowę cieku bez nazwy przepustami, oraz podniesieniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...] spowodował zwiększenie zakresu zmian stanu wody na gruncie dla działek [...], [...], [...]. Sposób wykonania przepustów był niezgodny w wymogami dla przepustu na działce nr [...]. Analiza stanu wód powierzchniowych na działkach nr [...], [...] dla stanu III została przeprowadzona dla opadów nie wywołujących wezbrania powodującego wystąpienie wód w przekroju P2 km 0+475 cieku bez nazwy na teren działki [...], a powodując spływ powierzchniowy na działkach nr [...].

Biegły oceniając zmiany dokonane na działkach nr [...] oraz [...] wskazał, że: "Po dokonanych pomiarach geodezyjnych stwierdza się, że podniesienie terenu na działce nr [...] zostało dokonane w sposób zachowujący naturalny kierunek spływu wód tj. w kierunku do trasy istniejącego przepustu 400 mm. Zmiana kierunku następuje wzdłuż wykonanego ogrodzenia działki nr [...], co jest spowodowane istniejącym cokołem. Z tego powodu wody powierzchniowe gromadzą się w dolinie powodując spiętrzenie do wysokości przelewu przez cokół ogrodzenia, jednocześnie zalewając teren działki [...] (droga dojazdowa do budynku mieszkalnego). Na terenie działek nr [...] [...] podniesienie terenu zostało dokonane w sposób zachowujący naturalny kierunek spływu wód powierzchniowych w kierunku do istniejącego cieku bez nazwy. W oparciu o dokonane pomiary geodezyjne stwierdzono że w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia działki nr [...] zniwelowany teren znajduje się poniżej korony cokołu ogrodzenia tej działki tak, że spływające wody powierzchniowe z działek nr [...] i [...] nie oddziaływują na teren działki nr [...]."

W dalszej kolejności biegły ustalając stosunki wodne podlegające ochronie wskazał, że obejmują one stosunki wodne wynikające z następujących zmian: zmian objętych stanem I, zabudowy budynkiem mieszkalnym działki nr [...], zmian wynikających z realizacji decyzji Wójta gminy C. z14.11.2014 r., zmiany wynikające z podniesienia terenu na działkach nr [...] oraz [...] w stosunku do działek nr [...], do którego doszło jeszcze przed zabudową budynkiem mieszkalnym działki nr [...] oraz przed realizacją decyzji Wójta Gminy C. z14.11.2014 r.

Podsumowując swoje stanowisko biegły wskazał, że nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich dla działek nr [...], [...], [...]. We wnioskach końcowych opinii biegły wskazał natomiast, że:

1. "Właściciel działki nr [...] może podnieść teren do rzędnej cokołu ogrodzenia działki nr [...] z zachowaniem naturalnego kierunku spływu wód powierzchniowych. S. T. i K. K. związane ze zwiększeniem spływu powierzchniowego z terenu działki nr [...] polegające na: "nasypaniu nieprzepuszczalnej gliny", w stosunku do występujących na terenie gleb słabo przepuszczalnych wykształconych z lessów można uznać za bezzasadne z uwagi na wielokrotnie większą powierzchnię zlewni 70.19 km2 do powierzchni nasypanej na działce nr [...].

2. Z uwagi na realizację decyzji Wójta Gminy C. z 14.11.2014 r. stosownie do działek [...] i [...] roszczenia strony tj. [...] i K. K. można uznać za bezzasadne.

Biegły odpowiadając na dodatkowe pytania organu z 13.06.2016 r. wyjaśnił, że ostatnia zmiana stanu na rozpatrywanym terenie miała miejsce na działkach [...], [...],

[...] poprzez wykonanie rozplantowania nawiezionego gruntu w myśl decyzji Wójta Gminy C. z 14.11.2014 r. Zatem nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie na działkach nr [...], [...] w stosunku do stanu chronionego, gdyż po wykonaniu wymienionej decyzji Wójta nie zaszły żadne inne zmiany na gruncie na rozpatrywanym terenie. Na terenie działek nr [...], [...] podniesienie terenu zostało dokonane w sposób zachowujący naturalny kierunek spływu wód powierzchniowych w kierunku do istniejącego cieku bez nazwy. W oparciu o dokonane pomiary geodezyjnie stwierdzono także, że w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia działki nr [...] na działce [...] zniwelowany teren znajduje się poniżej korony cokołu ogrodzenia działki [...], także spływające wody powierzchniowe z działek nr [...] i [...] nie oddziaływają na teren działki nr [...]. Biegły zaznaczył również, że wszystkie zmiany dotyczące stanu I, II, III zmieniają stan naturalny doliny, powodując usankcjonowane zmiany stanu wody na gruncie w stosunku do stanu pierwotnego, tym samym ustanawiając stan chroniony na gruncie poprzez wydane decyzje i w oparciu o nie zrealizowane inwestycje: droga z przepustem na działce nr [...], zabudowa budynkiem jednorodzinnym na działce nr [...], wykonanie decyzji Wójta Gminy C. z 14.11.2014 r. na działkach [...], [...], [...] z konsekwencją uwzględnienia podniesienia terenu na działkach [...] jako stanu chronionego.

Na spotkaniu w dniu 7.09.2016 r. biegły wyjaśnił jeszcze, że ustabilizowane stosunki wodne podlegające ochronie, o których mowa w opinii na str. 18 i 19 to stosunki wodne opisane w stanach I, II i III na str. 6 opinii. Stosunki te stanowią punkt wyjścia dla oceny czy doszło do zmian stosunków wodnych (opisanych) przez wnioskodawców. Na marginesie biegły dodał, ze zmiany wykonane na działce nr [...] przez wnioskodawców, w tym w szczególności budowa przepustu, który nie spełnia swoich funkcji nie jest bowiem w stanie pomieścić większych wód, wyrządziły największe szkody w terenie i zapoczątkowały pozostałe zmiany tj. podniesienie terenu na działkach [...] oraz [...] oraz [...]. Działki te wskutek działania wnioskodawców zostały zalane wodą i w konsekwencji właściciele tych działek chcąc wykorzystywać je zmuszeni zostali do ich podnoszenia, poprzez nawożenie ziemi. Działania na działkach nr [...] oraz [...] były przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją wójta z 14.11.2014 r. W konsekwencji w ocenie biegłego nie zaistniała zmiana stanu wody na działkach [...] ze szkodą dla działek wnioskodawców nr [...], opisanych we wniosku.

W dniu 20.07.2017 r. organ przeprowadził kolejne oględziny z udziałem stron postępowania, w wyniku których ustalił, że stan na nieruchomościach wyżej wymienionych nie uległ zmianie w stosunku do stanu istniejącego przed wydaniem uchylonej przez SKO decyzji oraz stanu ujętego w opinii biegłego.

W dniu 26.09.2017 r. organ przeprowadził ponowne przesłuchanie biegłego, w czasie którego biegły odniósł się do zarzutów do opinii wniesionych przez [...] i T. K.. Biegły powtórzył, że zmiany wykonane na dz. [...], w tym budowa przepustu, który nie spełnia swoich funkcji wyrządziły największe zmiany w terenie i zapoczątkowały pozostałe zmiany tj. podniesienie terenu na działkach [...], [...] oraz [...]. Działki te wskutek działania [...] i T. K. zalane zostały wodą i w konsekwencji właściciele tych działek zostali zmuszeni do podniesienia terenu przez nawiezienie ziemi. Biegły wskazał, że zmiany stanu wód na działce [...] nie zmieniły kierunku spływu wód i nie mają szkodliwego wpływu na działkę [...], co do działki [...] nie nastąpiły na niej zmiany w stosunku do stanu chronionego, wynikającego z wykonania decyzji Wójta z 14.11.2014 r. a zmiany wynikające z wykonania tej decyzji gdyby nawet je oceniać nie mają szkodliwego wpływu na dz. [...], nadsypanie ziemi jest poniżej wysokości cokołu ogrodzenia K. i T. K.. Obecna na przesłuchaniu biegłego K. S. wyjaśniła, że od ostatnich oględzin w dniu [...] 2017 r. nic się nie zmieniło na działkach: [...] i [...] w m. [...]

Organ konkludował, że jak wynika z opinii biegłego na działkach nr [...], nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie w stosunku do stanu chronionego ze szkodą dla działki [...] W tej sytuacji organ nie mając żadnych zastrzeżeń do opinii biegłego oparł na niej swoje ustalenia w zakresie kwestii naruszenia stosunków wodnych. Organ podkreślił, że jak wynika z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ingerencja organu w istniejące na gruncie stosunki wodne możliwa jest pod warunkiem ustalenia, że na gruncie doszło do spowodowanej przez właściciela zmiany stanu wód na gruncie (w stosunku do stanu chronionego) ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Brak tych zmian lub brak szkodliwego oddziaływania stwierdzonych zmian uniemożliwia ingerencje organu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli [...] i T. K.. Wnieśli o uchylenie decyzji w całości i podali, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w skarżonej decyzji nie został zastosowany. Występują również inne błędy jak na przykład w podstawie prawnej brak daty wniosku [...] i T. K., na podstawie którego wszczęto kolejne postępowanie, brak jest numeracji stron decyzji. Organ dopuścił jako dowód w sprawie opinię biegłego, natomiast w aktach brak jest postanowienia o dopuszczeniu takiego dowodu. Organ wydał skarżoną decyzję bez zebrania wyczerpującej ilości materiałów. Nie ustalono jaki był stan wody na gruncie przed wykonaniem budynków przez obie strony postępowania. Praktycznie tylko działka nr [...] jest działką nienaruszoną, jest ona podmokła i występują niewielkie wypływy cieku wodnego. Ponadto w opinii zabrakło rozwiązania problemu tj. zmiany stosunków wodnych powstałych na działce nr [...], która to zmiana ujemnie wpływa na grunty sąsiednie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29.12.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji

Na wstępie kolegium wyjaśniło, że przedmiotem postępowania pozostaje wyłącznie kwestia naruszenia tzw. stosunków wodnych w terenie, natomiast poza jego zakresem pozostają kwestie pozwolenia wodnoprawnego.

Organ II instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie poczynając od zawiadomienia z 19.06.2017 r. o wyznaczeniu na dzień 20.07.2017 r. wizji w terenie. Opisał szczegółowo przebieg wizji wraz ze stanowiskiem stron biorących udział w czynności, jak również zaprezentował stanowisko biegłego wyrażone w czasie przesłuchania w dniu 26.09.2017 r. I tak kolegium podało, że biegły odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 4 zarzutów, wyjaśnił że na mapach zaznaczone są warstwice a kierunek wód jest prostopadły do warstwie. Dodatkowo kierunek spływu tych wód omówiony został w pkt 6.2 opinii na co wskazano w odpowiedzi na zarzuty.

Odnosząc się do pkt 5 zarzutów biegły wyjaśnił, że na mapach zawartych w opinii zaznaczone są zarówno warstwice sprzed nawiezienia ziemi na działkach nr [...] jak i z chwili obecnej. Warstwice sprzed jak i po nawiezieniu ziemi usytuowane są równolegle co wskazuje na to, że kierunek spływu wód nie został zmieniony. Zmiana kierunku spływu wód nastąpiła jedynie wzdłuż wykonanego ogrodzenia działki nr [...], co spowodowane jest istniejącym cokołem, który blokuje swobodny odpływ wód zgodnie z kierunkiem spływu, co skutkuje gromadzeniem się części wody na działce nr [...] (część wody płynie bowiem rurociągiem usytuowanym na działce [...]).

Odnosząc się do pkt 6 zarzutów biegły wyjaśnił, że problem jest w tym, że pierwszy przepust, jaki został wykonany na cieku wodnym (na działce nr [...] przez K. i T. K.) został wykonany niezgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30.05.2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, gdzie przepust o długości 20 m niezależnie od przepływu miarodajnego powinien mieć wymiary 0.8m x 0,8m oraz kształt prostokątny. Biegły dodatkowo wyjaśnił, że ciek na którym wykonano przepust ma charakter cieku górskiego, co zostało wskazane w opinii oraz w przywołanym rozporządzeniu. W tej sytuacji [...] i M. S., którzy wykonali przepust w okresie późniejszym stanęli niejako przed koniecznością dostosowania się do istniejącego przepustu u K. i T. K., z którym się połączyli. Wykonanie przez nich przepustu o większej średnicy i prawidłowym kształcie w tym w szczególności w zgodzie z ww. rozporządzeniem nie przyniosłoby żadnego korzystnego efektu z uwagi na rozmiary i kształt przepustu usytuowanego poniżej na działce [...] K. i T. K..

Odnosząc się do pkt 7 zarzutów biegły wyjaśnił, że wysokość nadsypania wynika z opinii, w tym w szczególności z map, na których znajdują się warstwice obrazujące teren działki przed jak i po nawiezieniu ziemi. Warstwice są oznaczone w metrach nad poziomem morza, różnica wartości poszczególnych warstwie w danym punkcie daje wysokość nadsypania. Gdyby przepust wykonany przez K. i T. K. zgodny był z w/w rozporządzeniem przejąłby całość spływających w terenie wód, które nie gromadziłyby się na działkach [...] Z uwagi na zbyt małą średnicę przepustu, część spływających wód, które nie mieszczą się w przepuście, spływa po działkach. Jest to zobrazowane w modelowaniu zawartym w opinii. Biegły wyjaśnił, że gdyby [...] nie podjęli żadnych działań, na ich działce powstałoby jedno wielkie bajoro, a nadmiar wód i tak spłynąłby na działkę nr [...]. Biegły stwierdził ponadto, że wykonany przez [...] i T. K. przepust może przejąć około 0,4 m3/s. natomiast przepływ miarodajny wynosi 0,936 m3/s, zatem jest większy o ponad 0.5 m3/s. a wynika to z obliczeń zawartych w opinii. Zmiany na działce nr [...] nie zmieniły kierunku spływu wód i nie miały szkodliwego wpływu na działkę nr [...].

Odnosząc się do pkt 8 zarzutów, biegły podał, że zmiany zaistniałe na drodze, podobnie jak zabudowa dachem, z uwagi na ich znikomą powierzchnię w stosunku do powierzchni zlewni, która wynosi 0,19 km2 (190 tyś/m2) nie mają znaczenia i bezprzedmiotowe jest ich analizowanie.

Odnosząc się do pkt 10 zarzutów biegły wskazał, że odprowadzenie wody z budynku [...] i M. S.. podobnie jak nadsypanie drogi, jest bez znaczenia z uwagi na ich znikomy wpływ na stosunki wodne w terenie o czym mówił, odnosząc się do nadsypania drogi.

Odnosząc się do pkt 11 zarzutów biegły wyjaśnił, że kwestia ta omówiona została w pkt 6.2 opinii. Dodatkowo wyjaśnił, że działka nr [...] znajduje się poniżej działki nr [...], a nadsypanie wykonane na tej działce jest niżej niż cokół na działce nr [...], zatem nie mogą wody spływać z działki nr [...] na działkę nr [...]. Co więcej na działce nr [...] nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie w stosunku do stanu chronionego wynikającego z wykonania decyzji Wójta Gminy C. z 14.11.29014 r.

Podsumowując biegły wskazał, że zmiany wykonane na działce nr [...], w tym budowa przepustu, który nie spełnia swoich funkcji, wyrządziły największe zmiany w terenie i zapoczątkowały pozostałe zmiany tj. podniesienie terenu na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Działki te wskutek działania K. i T. K. zalane zostały wodą i w konsekwencji właściciele tych działek zostali zmuszeni byli do podniesienia terenu przez nawiezienie ziemi. Zmiany stanu wód na działce nr [...] nie zmieniły kierunku spływu wód i nie mają szkodliwego wpływu na działkę nr [...], a co do działki nr [...] nie nastąpiły na niej zmiany w stosunku do stanu chronionego, wynikającego z wykonania decyzji Wójta z 14.11.2014 r., a zmiany wynikające z wykonania tej decyzji, gdyby nawet je oceniać, nie mają szkodliwego wpływu na działkę nr [...], bowiem nadsypanie ziemi jest poniżej wysokości cokołu ogrodzenia K. i T. K..

Odwołując się do treści art. 29 ustawy Prawo wodne organ II instancji wskazał, że istotą art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne jest ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Ta szkoda ma być rzeczywista a nie potencjalna tzn., że może zaistnieć w przyszłości. Zgodnie z powyższym spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi.

W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody.

Powyższe przykłady wskazują, że przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu. Jak wynika z opinii biegłego na działkach nr [...] i nr [...] (po zmianach działka nr [...] i działka nr [...]) nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie w stosunku do stanu chronionego ze szkodą dla działki nr [...].

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wyjaśnienia biegłego z 26.09.2017 r. są rzetelne i wyczerpujące. Odnosząc się do zarzutów odwołania, które są tożsame co w piśmie skierowanym do gminy w dniu 14.09.2017 r, a mianowicie, że w podstawie prawnej decyzji brak jest daty wniosku K. i T. K., na podstawie którego wszczęto kolejne postępowanie, brak jest numeracji stron decyzji oraz, że organ dopuścił jako dowód w sprawie opinię biegłego, natomiast w aktach brak jest postanowienia o dopuszczeniu takiego dowodu, kolegium stwierdziło, że "na kwestie te prawidłowo i zgodnie z literą prawa, odpowiedzi udzielił organ I instancji".

K. K. i T. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez organ II instancji wskazali, że Wójt Gminy C. nie miał podstaw prawnych do rozpatrzenia tej sprawy i zgodnie z art.65 k.p.a. winien skierować sprawę do organu właściwego jakim jest organ wydający pozwolenie wodnoprawne lub organ wydający pozwolenie na budowę. W związku z powyższym decyzja SKO i Wójta winna być uchylona z pouczeniem przesłania sprawy do innego organu. Sprawa toczy się od ponad 2 lat i był dwa razy rozpatrywany przez SKO. Autor opinii wydał inne zalecenia. Skarżący wskazali, że nie rozumieją drugiego członu zdania "a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu". Art.29 ustawy nie mówi o okazyjnym wpływie na stosunki wodne, albo wpływ jest, albo go nie ma. Nie uwzględnione zostało zastrzeżenie w sprawie braku rozplantowania na działce nr [...] i [...] ziemi z odpadami przez B. i T. P.. Przy granicy z działką nr [...] poziom ziemi z odpadami jest powyżej działki nr [...]. Rów jest porośnięty chwastami i krzakami. W ocenie skarżących, decyzja Wójta Gminy C. z 14.11.2014 r. nie została wykonana. Odpady powinny być wywiezione. Ponadto decyzja Wójta Gminy C. z 14.11.2017 r. została wydana w oparciu o opinię opracowaną przez osobę nie będącym biegłym. Opinia ta wykonana została ponad dwa lata temu i w tym okresie nastąpiły zmiany w stanie wody na działce. Wójt Gminy C. nie wydał postanowienia dopuszczającego jako dowód w sprawie opinii biegłego. SKO w K. uznało to jako szczegół nieistotny w sprawie. Nie powiadomieniem skarżących o terminie wizji w terenie stanowi uchybienie w postępowaniu administracyjnym.

W swojej opinii autor nie ustalił kierunku spływu wód przed zabudowaniem działek nr [...] i nr [...]. Nienaruszalny stan wody jest obecnie na dz. nr [...]. Przed zabudową działek kierunek spływu wód był zgodny ze spadkiem terenu tj, w kierunku drogi gminnej oraz z drogi gminnej na działce nr [...] Następnie woda rowem spływała w kierunku południowo-wschodnim z działki nr [...] przez działki nr [...] i [...] wzdłuż drogi gminnej. Ze względu na tworzący się zalew na działce [...] skarżący wykonali przepust o śr. 400mm. M. S. bez ich zgody podłączył się do przepustu, zabudowując istniejący rów odprowadzający wodę z działki nr [...] i nadsypał teren działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że wg autora opinii M. S. musiał wykonać przepust bo by na jego działce powstał staw. Czyli wg autora opinii M. S. mógł nielegalnie wykonać zabudowę rowu, aby spowodować zalewanie wodą działki skarżących. Oczywistym, że M. S. zmienił stosunki wodne podłączając się do istniejącego przepustu o śr. 400 mm, przepustem o śr. 800 mm. Ponadto M. S. nadsypał działkę nr [...] ze spadkiem w kierunku działki nr [...]. Tym samym zmienił kierunek spływu wody po powierzchni swojej działki do rowu na kierunek spływu wody powierzchniowej na działkę nr [...]. Zgodnie bowiem ze spadkiem terenu woda powierzchniowa spływała po działce nr [...] zgodnie ze spadkiem terenu do rowu. W swojej opinii biegły nie poruszył sprawy spływu wody z drogi gminnej. Tymczasem woda spływając z drogi gminnej zalewa działkę nr [...]. Nieprawdą jest, że woda przelewa się przez murek ogrodzeniowy skarżących, gdyż ogrodzenie nie jest wykonane z pełnego murku ogrodzeniowego, ale z elementów ogrodzeniowych, nieszczelnych. Woda przepływa przez te elementy bez problemu. Trudno również uznać, że opinia biegłego, który był na działce ponad dwa lata temu, była uznana za wiarygodna co do zaistniałych szkód. Działka skarżących jest notorycznie zalewana w czasie większych opadów deszczu co powoduje niszczenie kwiatów, zamulanie posesji, tworzenie zastoisk wody.

Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja i utrzymana tą decyzją decyzja Wójta Gminy C. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy poczynić uwagi o ogólnym charakterze. Zaskarżoną decyzją SKO w K. z 29. 12,. 2017 r. mającą swoją podstawę procesową w normie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymana została w mocy decyzja Wójta Gminy C. z 14.11.2017 r., którą organ w oparciu o normę z art. 29 ust. 1 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie na działkach nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości C. terenu do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Oceniając prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim ustalić prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W doktrynie podkreśla się, że do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania - zagwarantowanej zarówno w Konstytucji RP (art. 78) jak w art. 15 k.p.a. - należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy (por. Piotr Marek Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex/el 2018 r.). Zwrócić też trzeba uwagę, że zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. strona odwołująca się ma prawo do tego, aby jej sprawa była po raz drugi rozpatrzona pod względem merytorycznym przez organ II instancji. "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art. 138 kpa organ odwoławczy nie może się ograniczyć do badania zgodności decyzji pierwszoinstancyjnej z prawem, ale powinien ponownie rozstrzygać sprawę merytorycznie, badając ją także z punktu widzenia celowości i prawidłowości rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba zauważyć, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odpowiada prawu. Podstawę materialno-prawną dla rozstrzygnięcia ww. sprawy stanowiła norma z art. 29 ust. 3 ustawy z 18. 07. 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145 ze zm.). Stosownie do tego przepisu przesłankami nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest spowodowanie zmiany stanu wód na gruncie oraz wynikająca z tego szkoda dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ust 1 i 3 ustawy Prawo wodne wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli wpływają one szkodliwie na grunty sąsiednie. Do stosowania tych sankcji są upoważnieni: wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Mając zatem na uwadze poczynione wyżej uwagi, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ocenił, że ostateczna decyzja SKO w K. z 29 grudnia 2017 r. została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to jest z naruszeniem określonych w art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a. Podkreślić trzeba, że celem postępowania odwoławczego nie jest jedynie sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, ale ponowne rozparzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a także w razie konieczności uzupełnienie materiału dowodowego sprawy zgodnie z normą art. 136 k.p.a. względnie uwzględnienie zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji lub postanowienia przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, organ rozpatrując odwołanie ma obowiązek powtórnie wnikliwie i szczegółowo rozpoznać istotę sprawy, ustosunkować się do całości zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji, rozpatrzyć zarzuty podniesione w odwołaniu i wnikliwie ustosunkować się do nich. A zatem, dla prawidłowego zastosowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jak już wskazano - nie jest wystarczające podjęcie dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Co więcej, organ II instancji nie jest związany zarzutami podniesionymi w odwołaniu i nie może się do nich ograniczać. Oceniając zaskarżoną decyzję, którą SKO w K. utrzymało decyzję organu I instancji należy wskazać, ze została ona wydana z naruszeniem powyższej zasady dwuinstancyjności, a w konsekwencji także z naruszeniem innych przepisów postępowania administracyjnego ustalonych w z art. 7, art. 8, art. 15 oraz z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Kolegium - co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - ograniczyło się bowiem do przedstawienia dotychczasowego przebiegu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z 5 . 06. 2015 r., w którym organy obu instancji wydawały decyzje (co prawidłowo zostało przedstawione w części dotyczącej okoliczności faktycznych sprawy), wskazania zarzutów odwołania, a następnie do przytoczenia stanowiska biegłego mgr inż. A. K.. A. K. sporządził w maju 2016 r. "Ekspertyzę wodnoprawną na temat określenia czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr [...], [...] i [...] w m. C. i czy powodują one szkody na gruntach sąsiednich ze szczególnym uwzględnieniem działki nr [...] w m. C. ". Nadto w uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył szereg odpowiedzi, których udzielił mgr inż. A. K. w czasie przesłuchana go w dniu 26. 09. 2017 r., zarządzonego przez organ I instancji. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy konkludował, że "(...) decyzja organu I instancji jest zgodna z aktualnym stanem faktycznym na gruncie oraz stanem prawnym", wskazał również, iż wynika to z opinii, którą ocenił jako "wyczerpującą i rzetelną" i "którą podziela". Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 84 k.p.a. organ może się zwrócić do biegłego, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia osób rozpoznających sprawę, co jednak nie oznacza, że biegłego powołuje się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Biegły jest bowiem powoływany do naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, których organ nie posiada (por. wyrok NSA z 24. 05. 2018, sygn. akt II OSK 1372/18). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy potraktował natomiast ustalenia biegłego, dotyczące stanu faktycznego jako wiążące, bez dokonania ich prawidłowej i wnikliwej oceny. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że organ odwoławczy przeprowadził ponownie postępowania merytoryczne, oceniając wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, w tym protokoły oględzin przeprowadzonych na gruncie w dniu 6 lipca 2015 r. (działka ewid. Nr [...]), także oględzin z 5 czerwca 2015 r.(dotyczących obowiązku wykonania niwelacji terenu działki nr [...], [...] i [...]), oględzin z dnia [...] 2017 r. Organ odwoławczy nie dokonał oceny ekspertyzy wykonanej przez mgr inż. A. K. oraz materiałów z przesłuchania biegłego w dniu 26. 09. 2017 r. a jedynie je przytoczył. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło tym samym po raz kolejny oceny dowodów, nie przeanalizowało wszystkich aspektów faktycznych i prawnych mających znaczenie dla ustalenia czy na ww. gruntach doszło do zmiany stanu wody ze szkodą dla gruntu sąsiednich. Samo przedstawienie stanowiska biegłego nie może być uznane za wystarczające tym bardziej, że sprawa ma skomplikowany charakter przy czym – jak wskazują strony - zmiany stanu wody miały miejsce na wszystkich działkach, w tym na działce skarżących nr [...], na działkach [...], [...], [...], [...]. Nadto w aktach sprawy są przedłożone zdjęcia i mapy , do których jednak organ odwoławczy się nie ustosunkował. W aktach sprawy znajduje się ekspertyza która powinna być podstawą ustaleń organu odwoławczego, nie jest natomiast wystarczające przytoczenie jej fragmentów z ogólnikową oceną, że została sporządzona rzetelnie. W tej sytuacji należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie rozpoznało sprawy ponownie i nie ustaliło, czy doszło na ww. gruntach do zmiany ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ze względu na złożony charakter sprawy, wymagający specjalistycznej wiedzy, organ odwoławczy podstawą swoich rozważań powinien uczynić znajdującą się w aktach sprawy ekspertyzę i zawarte w niej ustalenia. W tym miejscu podkreślić trzeba że wojewódzki sądu administracyjnego nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania stanu faktycznego, co oznacza, że na etapie postępowania sądowo-administracyjnego nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy ustalenia poczynione przez organ I instancji są prawidłowe i wystarczające. Stąd zawarte w skardze zarzuty naruszenia normy z art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne uznać należy za przedwczesne. Natomiast z przyczyn wcześniej wskazanych za uzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące na niewyjaśnienia całokształtu sprawy co oznacza naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 15, 80 i 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na koniec trzeba wskazać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 65 § 1 k.p.a. gdy pismo skarżących inicjujące przedmiotowe postepowanie zostało wniesione do właściwego organu samorządu terytorialnego tj. wójta gminy C., zgodnie z obowiązującym wówczas art. 4 ust. 2 pkt 5 w zw z art. 29 ust 3 Prawa wodnego. Co do zarzutu, zgodnie z którym strona skarżąca kwestionuje kwalifikacje mgr inż. A. K. jako biegłego, uprawnionego do sporządzenia ww. opinii, trzeba zauważyć, że przepis art. 84 k.p.a. nie wymaga aby biegły był wpisany na listę rzeczoznawców określonej dyscypliny wiedzy naukowej lub praktycznej, konieczne jest natomiast, aby osoba sporządzająca opinie posiadała wiadomościami specjalne. W ocenie Sądu uprawnienia mgr. inż. A. K. w zakresie projektowania bez ograniczeń obiektów budowlanych gospodarki wodnej i melioracji wodnych pozwalają uznać go za biegłego w rozpoznawanej sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla decyzje w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy - orzekł jak w punkcie I sentencji.

W punkcie II sentencji orzeczono o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzone koszty w wysokości 300,00 zł stanowi kwota uiszczonego przez skarżących wpisu.