Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 55/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. (nr [...]) Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku J. M. (dalej jako "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący") reprezentowanego przez pełnomocnika profesjonalnego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, Z. M.

Organ odmówił przyznania świadczenia wskazując na niespełnienie przesłanki czasu powstania niepełnosprawności, o której mowa art. 17 ust. 1b ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r.") oraz na niespełnienie przesłanki związku przyczynowego-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem pracy przez wnioskodawcę (prowadzenie gospodarstwa rolnego), a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

W odniesieniu do przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r. wskazano, że Z. M. (ur. [...] 1937 r.) legitymuje się orzeczeniem z dnia 24 maja 2004r. wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. o znacznym stopniu niepełnosprawności, który datuje się od 7 stycznia 2004 r., gdzie jednocześnie wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 10 sierpnia 1984 r. Tym samym organ stwierdził, że niepełnosprawność Z. M. nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r., co obliguje do jego zastosowania w sprawie. Pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13 ustawodawca nie zmienił bowiem stanu prawnego w tym zakresie.

Jednocześnie na podstawie przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego i zgromadzonych w jego toku dowodów, organ pierwszej instancji uznał, że choć niewątpliwie wnioskodawca J. M. pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu, to zakres świadczonej opieki nie wymusza na nim rezygnacji z zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej. Z pierwszego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 5 listopada 2020 r. wynikało bowiem, że na sprawowanie opieki wnioskodawca poświęca ok. 1,5 godziny dziennie oraz że przy niektórych czynnościach takich jako pomoc w kąpieli, przygotowywanie posiłków oraz sprzątanie wnioskodawcy pomaga żona. Podczas wywiadu z dnia 11 stycznia 2021 r. wnioskodawca poinformował, że stan zdrowia matki od ostatniego wywiadu znacznie się pogorszył, gdyż cierpi ona na obrzęki nóg, które wpływają na codzienne funkcjonowanie w związku z czym czas opieki i zakres obowiązków wnioskodawcy znacznie się zwiększył. W celu zweryfikowania informacji wynikających z obu ww. wywiadów pracownik socjalny w dniu 21 czerwca 2021 r. przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania rodziny. Podczas wywiadu wnioskodawca nie był w sanie określić ile godzin dziennie poświęca na sprawowanie opieki nad matką, gdyż jest to czas nieregularny i nienormowany. Wskazał przy tym, że wcześniej matka poruszała się przy pomocy kul, ale też porusza się przy pomocy balkonika przy asyście syna. W ramach opieki wykonywane są zaś takie czynności jak: codzienna pomoc przy kąpieli, prowadzenie do toalety, obcinanie paznokci 2 razy w tygodniu, codzienne mycie protezy, przygotowywania ubrań na zmianę, pomoc przy ubieraniu, mierzenie ciśnienia, przynoszenie posiłków do pokoju, podawanie leków 3 razy dziennie, sprzątanie, pranie, prasowanie, wyjazdy do lekarza, umawianie wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwienia e spraw urzędowych, spacery po podwórku. Wnioskodawca oświadczył, że nie posiada dokumentacji medycznej potwierdzającej pogorszenie zdrowia matki, ponieważ znajduje się ona w ośrodku zdrowia. Został ponadto poproszony o wyjaśnienie rozbieżności wynikających z wywiadów środowiskowych z listopada 2020 r. i ze stycznia 2021 r. na oświadczeniu z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, na co nie wyraził zgody.

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że czynności wykonywane przez wnioskodawcę w ramach sprawowanej nad matką opieki nie mogą być uznane za sprawowanie stałej opieki, a raczej za wspomaganie osoby niepełnosprawnej w codziennym funkcjonowaniu. Ponadto, zdaniem organu nie wszystkie czynności wykonywane przez wnioskodawcę są związane bezpośrednio z opieką nad matką. Opieka ta musi być zaś związana bezpośrednio z osobą niepełnosprawną, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego. Konieczność wykonywania jedynie niektórych czynności pielęgnacyjnych, które mogą być wykonywane w dowolnym czasie, dowożeniu osoby niepełnosprawnej na wizyty lekarskie, przygotowywanie ubrań i leków, wychodzenie na spacery itp. nie świadczy jeszcze bowiem o spełnienie przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, czynności te nie kolidują bowiem z wykonywaniem pracy choćby w niepełnym wymiarze godzin. Organ stwierdził zatem, że zaprzestanie przez J. M. prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 marca 2018 r. na obecny czas nie ma związku z opieką nad matką.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik J. M. podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. o sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako - "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium zaznaczyło na wstępie, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. W ocenie Kolegium tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wywiadu środowiskowego z dnia 11 stycznia 2021 r. oraz z dnia 21 czerwca 2021 r. oraz przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, że strona zamieszkuje wspólnie z żoną E. oraz matką. Z. M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, choruje na serce, nadciśnienie, osteoporozę, ma problemy z poruszaniem się (porusza się przy pomocy kul lub balkonika i przy asyście syna), cierpi na schorzenia wieku starczego. Ze względu na wiek i stan zdrowia wymaga pomocy drugiej osoby w niektórych czynnościach życia codziennego. W ramach sprawowanej opieki wnioskodawca umawia matkę i zawozi na wizyty lekarskie, kupuje leki i żywność, kontroluje i podaje lekarstwa, asekuruje przy poruszaniu się, przygotowuje ubrania na zmianę, podaje posiłki, pomaga przy kąpieli pod prysznicem, obcina paznokcie, smaruje kremami, załatwia sprawy urzędowe, pali w piecu (raz w tygodniu). Ponadto, chodzi z matką na krótkie spacery. Żona wnioskodawcy przygotowuje posiłki i sprząta dom. W ocenie wnioskodawcy zakres sprawowanej opieki nie pozwala mu na podjęcie zatrudnienia, gdyż sprawowana opieka odbywa się w nieregularnych porach.

Wobec rozbieżności oświadczeń wnioskodawcy co do okresu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego i zakończenia pracy w gospodarstwie, tj. czy było to w 2011 r. czy w 2018 r., organ pierwszej instancji zwrócił się do KRUS o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. W odpowiedzi z dnia 15 czerwca 2021 r. z Placówki Terenowej w C. poinformowano, że J. M. w dniu 23 kwietnia 2018 r. złożył oświadczenie, w którym podał, że od dnia 1 marca 2018 r. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej i pracy w gospodarstwie rolnym w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Na tej podstawie, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż zakres opieki świadczonej nad matką nie jest na tyle znaczący (co do rodzaju podejmowanych czynności opiekuńczych i ich czasochłonności), aby uniemożliwiał wnioskodawcy świadczenie pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zaznaczono, że oczywistym jest, że strzyżenie włosów, czy obcinanie paznokci nie jest wykonywane codziennie. Kąpiel może być wykonywana raz dziennie lub co drugi dzień. Z. M. nie jest osobą leżącą, pampersowana, nie ma konieczności prowadzenia jej do toalety, podmywania, czy zmiany pielucho-majtek. Pomoc w ubieraniu jest wykonywana rano. Po mieszkaniu matka porusza się samodzielnie, choć przy pomocy balkonika, może też samodzielnie spożywać przygotowane posiłki. Przygotowanie ubrań może być dokonywane wieczorem na następny dzień, podobnie przygotowanie leków może być dokonane na cały dzień (odpowiednie pudełka pozwalają na podzielenie lekarstw odpowiednio do pory ich przyjmowania).

Kolegium podkreśliło, że sprawowana opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, tj. sprzątaniu, gotowaniu, robieniu zakupów. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, np. robienie zakupów czy palenie w piecu, nie kolidują z podjęciem zatrudnienia, podobnie jak realizacja recept czy wizyty u lekarza. Osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, chodzą na zakupy, spacery, do lekarza, itp. Taki zakres opieki, który polega na pracach w gospodarstwie domowym, paleniu w piecu w okresie jesienno-zimowym, czy towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów czy załatwianiu spraw urzędowych nie wymusza zatem na osobie sprawującej opiekę rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Ponadto, w sytuacji rodziny wnioskodawcy to jego żona przygotowuje posiłki dla wszystkich domowników, także dla swojej teściowej Wnioskodawca tylko je podaje matce, a więc zakres nawet tych domowych obowiązków dotyczących osoby niepełnosprawnej jest w przypadku wnioskodawcy znacznie mniejszy niż osób pracujących, które również mają starszych i niepełnosprawnych (choćby z racji wieku) rodziców, którymi się opiekują. Z tych względów Kolegium postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało za zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r., wskazując jednak, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia było także nie spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zakres opieki nie jest tak znaczący, aby wymuszał rezygnację z pracy), a prawidłowości ustaleń w tym zakresie nie zakwestionowano w odwołaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, działający przez pełnomocnika J. M. wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 lipca 2021r. i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa doświadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zawarto ponadto wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano prawidłowość przyjętego przez Kolegium stanowiska, aby w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie brak związku przyzynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Pełnomocnik strony podkreślił ponadto, że niewątpliwie podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia jest sprawowanie stałej i ciągłej opieki, nie musi to być jednak opieka całodobowa, wykonywana nieustannie przez 24 godziny na dobę. Ma to być bowiem opieka stała w sensie trwałości, oraz "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad osobą niepełnosprawną, której zakres jest wyznaczony samą niepełnosprawnością tej osoby, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie, to jest w warunkach godności człowieka. Istotą tej opieki jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowania, to jest zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy innych nie jest w stanie sama sobie zapewnić.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej jako - "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2021 r. (nr [...]), którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 2 lipca 2021 r. (nr [...]) odmawiającą mu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki niepełnosprawną matką - Z. M.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż z załączonego do akt sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 24 maja 2004 r. wynika, że niepełnosprawność matki istnieje od 10 sierpnia 1984 r., a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 7 stycznia 2004 r. Zatem niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała do ukończenia przez nią 18 roku życia ani też nie powstała w trakcie nauki w szkole albo w szkole wyższej, nie później jednak, niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zapewnieniem niepełnosprawnej matce opieki, a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego/wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym) z uwagi na rozmiar sprawowanej opieki.

SKO podzieliło przedmiotowe stanowisko i uznało również, że skarżącemu należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie spełnia on przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tzn. nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zapewnieniem niepełnosprawnej matce opieki, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy przyjął, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast odnośnie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO przychyliło się do stanowiska sądów administracyjnych, w których wskazywano, że mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, należy stosować art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Pomimo tego decyzja organu pierwszej instancji, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, jest zgodna z prawem. Zakres bowiem sprawowanej opieki nie uniemożliwia skarżącemu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowaniem w związku z koniecznością sprawowania opieki. Nie może przy tym ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną - w takim wymiarze - że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar (charakter) sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną osobą (matką) wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a także kwestia istnienia ww. związku przyczynowo-skutkowego.

Z akt sprawy wynika, że skarżący (ur. [...] 1965 r.) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył w dniu 23 grudnia 2020 r. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką - Z. M., ur. [...] 1937 r., legitymującą się ww. orzeczeniem, w którym podano m.in., że jest ona niezdolna do samodzielnej egzystencji.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 definiuje pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie musi to być opieka całodobowa. Jednak, nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy.

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z obowiązku prawnego (zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) i moralnego skarżącego względem matki, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Przede wszystkim świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których - zakres opieki - wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16).

Istotne jest jednak, że opieka taka musi - w sposób oczywisty - stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Przy czym zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga. Trzeba mieć na uwadze potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.

Z ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd stanu faktycznego wynika, że sprawowana przez skarżącego opieka nad matką, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym przepisie. Reprezentowane w tym zakresie stanowisko organów obu instancji należy w pełni podzielić.

Poza sporem było w sprawie, że skarżący zamieszkuje wspólnie z matką i żoną (dzieci są dorosłe i prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe). Żona przygotowuje posiłki i sprząta dom. Matka choruje na serce, nadciśnienie, osteoporozę i dokuczają jej schorzenia wieku starczego. Ma problemy z poruszaniem się - porusza się przy pomocy kul lub balkonika i przy asyście syna. Nie jest jednak osobą leżącą. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym przeprowadzonych wywiadów środowiskowych w dniach: 11 stycznia i 21 czerwca 2021 r., skarżący zajmuje się niepełnosprawną matką, pomaga jej w codziennych czynnościach życiowych m.in., przynosi posiłki, podaje 3 razy dziennie leki, robi zakupy, pierze, załatwia sprawy urzędowe, umawia wizyty lekarskie, wyjeżdża z mamą do lekarza i spaceruje z nią podwórku. Realizuje recepty i opłaca rachunki. Niewątpliwe skarżący opiekuje się matką, jednak czynności wskazywane przez niego stanowią w dużej mierze czynności zwykłego dnia codziennego. W ocenie Sądu, prowadzenie gospodarstwa domowego, na które składają się ww. czynności, w tym sprzątanie, robienie zakupów czy przynoszenie posiłków, nie stanowi czynności tak bardzo czasochłonnych, które zupełnie wykluczałyby podjęcie zatrudnienia. Czynności te nie zajmują tyle czasu, podobnie jak i czynności związane z samą tylko opieką nad matką (pomoc przy kąpieli czy ubieraniu się, podawanie leków) aby determinowały konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania, a zwłaszcza uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze. Nie świadczą one też o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, stanowiąc również codzienne zajęcia osób, w tym takich, które również pracują zawodowo. Zatem w istocie stanowią one codzienną rutynę tych osób. Same czynności opiekuńcze nie zajmują skarżącemu stale tyle czasu, aby w ogóle wykluczały aktywność zawodową. Ich rozmiar i zakres nie wymusza bowiem na skarżącym całkowite niepodejmowanie pracy. Dlatego nie sposób przyjąć, aby skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką rzeczywiście nie może podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Przechodząc dalej, to zgodnie z art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:

1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;

2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.

Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego (lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym), o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia." Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Ciężar dowodu wykazania zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego ciąży na rolniku. Odpowiedzialność za złożenie oświadczenia przerzucana jest na osobę, która dane oświadczenie składa. Ustawodawca ściśle określił, jaki rodzaj dowodu będzie służyć temu celowi. Takim środkiem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych, jest oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. Oświadczenie winno wskazywać na całkowite zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego czy wykonywania w nim pracy. Zakres oświadczenia winien być zgodny z zakresem przewidzianym w art. 17b ust. 2 u.ś.r. i oświadczenie winno być złożone w przewidzianej przez przepisy formie, aby mogło być uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest złożenie oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa, pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny stanowi o spełnieniu przesłanki "rezygnacji", z którą u.ś.r. wiąże przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Prawidłowo organ pierwszej instancji zauważył, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego oświadczył w dniu 21 grudnia 2021 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego/wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w 2011 r. Jednocześnie zaś z innego oświadczenia skarżącego z tej samej daty wynika, że ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia trwał do 2018 r. Skarżący w tym zakresie wskazywał więc na dwie różne daty. Zaznaczyć tu można, że w roku 2018 skarżącemu został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Następnie, w dniu 22 czerwca 2021 r. skarżący złożył kolejne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w 2018r., podnosząc że wcześniejsze oświadczenie było błędne.

Takie zachowanie się skarżącego musi nasuwać wątpliwości co do swojej wiarygodności. Podobnie, jak twierdzenia skarżącego dotyczące zakresu sprawowanej opieki nad matką, które były rozbieżne i niespójne. Nie może przy tym ujść uwadze, że decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. (nr [...]) odmówiono skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 listopada 2020 r. ze względu na zakres sprawowanej opieki nad matką. U podstaw takiego rozstrzygnięcia organu legło m.in. ustalenie oparte na oświadczeniu skarżącego, iż na sprawowanie opieki poświęca około 1,5 godziny dziennie. Natomiast podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 czerwca 2021 r. skarżący nie był w stanie określić ile godzin dziennie zajmuje mu opieka nad matką, tłumacząc, że jest to czas nieregularny i nienormowany. Ponadto, mimo twierdzeń o pogorszeniu się stanu zdrowia matki od listopada - grudnia 2020 r., podnoszonych już podczas telefonicznego wywiadu w dniu 11 stycznia 2021 r., skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji lekarskiej na potwierdzenie tej okoliczności, wskazując że jej nie posiada (znajduje się ona w ośrodku zdrowia).

Ważne zatem dla prawidłowego rozpoznania sprawy było również, że skarżący w dniu 22 czerwca 2021 r. odmówił złożenia wyjaśnień pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań odnośnie rozbieżności wynikających z przeprowadzonych ww. wywiadów to jest 5 listopada 2020 r. i 11 stycznia 2021 r. na okoliczność sprawowanej opieki nad matką (vide: notatka urzędowa z dnia 22 czerwca 2021 r. w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji).

W zaistniałej sytuacji ustalenia organów w tym zakresie nie mogą nasuwać wątpliwości co do swojej prawidłowości. Organy tym samym zasadnie przyjęły, że czynności związane tylko z opieką nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., które uniemożliwiają podjęcie skarżącemu jakiekolwiek zatrudnienia. Organ pierwszej instancji zasadnie ocenił, że czynności wykonywane przez skarżącego w ramach sprawowanej nad matką opieki nie mogą być uznane za sprawowanie stałej opieki, a raczej za wspomaganie osoby niepełnosprawnej w codziennym funkcjonowaniu. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżący sprawuje opiekę nad matką, jednak nie w takim zakresie, który uniemożliwiałby podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zaakcentować należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki.

Świadczenie pielęgnacyjne, co należy ponownie podkreślić - ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy - której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/1). A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

Mając na uwadze całokształt podniesionych powyżej okoliczności, trudno uznać, że skarżący obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej tylko ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Sąd nie kwestionuje faktu, że matka skarżącego jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak nie można dać wiary twierdzeniom skarżącego, że nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad matką. Wobec tego należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad matką a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, wyraził pogląd, który skład orzekający w pełni akceptuje, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Matka posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności już od 2004 r., a kilkuletnia bierność zawodowa skarżącego nastąpiła później (ostatecznie skarżący wskazał w oświadczeniu na rok 2018). Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem, że brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Oczywiście, osoba bierna zawodowo w poprzednich latach może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od jego podejmowania z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie. Jeżeli zaś skarżący chciał wykazać, że zakres opieki był w tym wypadku większy niż ustalono, powinien przedłożyć stosowne, wykazujące podnoszone przez niego twierdzenia, konkretne dowody. Taka inicjatywa nie została jednak podjęta przez skarżącego mimo, że w toku całego postępowania administracyjnego był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

W sprawie zasadnie zatem uwzględniono, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

Sąd podkreśla w szczególności, że pełnomocnik strony przed wydaniem decyzji przez organem pierwszej instancji został na podstawie art. 10 w zw. z art. 79a k.p.a. prawidłowo zawiadomiony, że w sprawie nie wykazano spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Pomimo tego strona nie podjęła inicjatywy dowodowej oraz nie zajęła przed wydaniem decyzji stanowiska w sprawie. W aspekcie dokonanych rozważań należy również zauważyć, że w opozycji do ustaleń organów obu instancji, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jest z uwagi na rozmiar opieki i brak związku przyczynowo-skutkowego, profesjonalny pełnomocnik skarżącego na etapie odwołania oraz skargi nie przedstawił żadnych okoliczności, które mogły przemawiać przeciwko stanowisku organów w tym zakresie, ograniczając się do przywołania celu regulacji prawnych i orzecznictwa sądów administracyjnych. Strona skarżąca nie może ze swojej biernej postawy wywodzić dla siebie korzystnych skutków prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ciężar prowadzenia postępowania dowodowego nie spoczywa wyłącznie na organie ale również na stronie, która z określonego faktu chce wyprowadzić dla siebie korzystne skutki prawne.

Trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że umknęło pełnomocnikowi skarżącego, iż przyczyną odmowy przyznania świadczenia była również przesłanka z art.17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie zakres opieki nie jest tak znaczący aby wymuszał całkowitą rezygnację z pracy. Ponadto, organ ten słusznie zaznaczył, że pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie zakwestionował ani nie podważył prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Podsumowując, należy uznać, że decyzja organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, jest zgodna z prawem.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).