Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 488/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A.K. i D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. K. i D. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r, poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A.K., D.K. i T.W. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję Wojewody.

Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek skarżących, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. (dalej : "inwestor"), pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I (2 budynki), na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w S.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., wnieśli odwołanie skarżący.

GINB, utrzymując w mocy decyzję Wojewody, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, wskazał, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Pojęcie strony zostało określone w art. 28 k.p.a. i wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zaznaczył przy tym, powołując się na orzecznictwo, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Wskazał także, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98 stwierdził, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). GINB podkreślił, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej: "P.b."), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. GINB podniósł, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Organ przywołał wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07, gdzie wskazano, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Zdaniem organu, wskazany wyżej przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzony do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalonego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493), gdzie stwierdzono jednoznacznie cyt. "Ponadto zaproponowano (w nowym ust. 2 art. 28) ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości (lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego)". GINB zaznaczył, że w literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, iż osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński, Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., s. 325 i n.). Organ wskazał, że powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym. Organ odwołując się do judykatury stwierdził, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Podkreślił także, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, stwierdził, że zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W ocenie GINB, z akt sprawy wynika, że skarżący - A.K.i D.K. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r., Nr [...], znak: [...] wywodzą z tytułu przysługującego im prawa współwłasności działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w S. Natomiast skarżący – T.W. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r" wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności działki o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w S. Organ wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] października 2017 r" przedmiotem spornej inwestycji jest budowa zespołu 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. (zob. proj.bud., opis techniczny do projektu architektonicznobudowlanego, 1.7 Dane ogólne - przedmiot i zakres opracowania, s. 3). Zaznaczył także, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że działka nr ewid. [...] (należąca do skarżących – A.K. I D.K. ) oraz działka nr ewid.[...](należąca do skarżącego – T.W.) sąsiadują z działką inwestycyjną nr ewid. [...] (zob. proj. bud., proj. zagospodarowania terenu, rys. 01). Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny nr 1 o wysokości 12,76 m został zaprojektowany w odległości od ok. 10 m do 11,30 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości od ok. 13,0 m do ok. 14 m od budynku jednorodzinnego znajdującego się na ww. działce nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 12 m od granicy działki nr ewid. [...] (w najbardziej zbliżonym do granicy punkcie). Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny nr 2 o wysokości 12,76 m został zaprojektowany w odległości od ok. 10 m do 11,30 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 15 m od budynku jednorodzinnego znajdującego się na ww. działce nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 14 m od granicy działki nr ewid. [...] (w najbardziej zbliżonym do granicy punkcie) (zob. proj. bud., proj. zagospodarowania terenu, rys. 01). Projektowane dwa skupiska miejsc postojowych (znajdujące się najbliżej względem działki nr ewid. [...]) liczące 8 miejsc postojowych i 14 miejsc postojowych zaplanowano odpowiednio w odległości ok. 11, 0 m oraz w odległości ok. 13, 5 m od granicy działki nr ewid. [...]. Ponadto, projektowane dwa skupiska miejsc postojowych (znajdujące się najbliżej względem działki nr ewid. [...]) liczące 7 miejsc postojowych i 18 miejsc postojowych zaplanowano odpowiednio w odległości ok. 35,0 m oraz w odległości ok. 40,0 m od granicy działki nr ewid. [...]. Projektowany śmietnik został usytuowany w odległości 3,0 m od granicy działki nr ewid. [...].

Organ, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, stwierdził, że działki o nr ewid. [...] i [...] (należące do skarżących) nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek. Innymi słowy wszyscy skarżący, mogą bez przeszkód zagospodarować działki, będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania. GINB podkreślił także, że działki należące do skarżących, nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) (dotyczący sytuowania obiektów budowlanych), przepis § 13 ww. rozporządzenia (dotyczący przesłaniania obiektów budowlanych), § 57 i § 60 ww. rozporządzenia (dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy zacieniania, nasłoneczniania i przesłaniania sporządzonej przez mgr inż. M.N. wynika, że "Budynek mieszkalny wielorodzinny nr 1 został zlokalizowany w odległości minimum 12,90 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...], a budynek mieszkalny wielorodzinny nr 2 w odległości minimum 14,90 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...]. W związku z powyższym, GINB stwierdził, że w obu przypadkach ze względu na wysokość projektowanych obiektów wielorodzinnych - 12,76 m nie zachodzi przypadek przesłaniania przez nie istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Organ podkreślił także, że zapewnione zostało nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych w obu budynkach mieszkalnych jednorodzinnych wynoszące minimum 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7.00-17.00, ponieważ usytuowanie planowanej inwestycji zapewnia ponad 7 godzin nasłonecznienia tych pomieszczeń (cień budynków wielorodzinnych przekracza granice działek nr [...] i [...] dopiero po godzinie 14)." Organ odniósł się w tym miejscu do znajdującej się w aktach organu analizy zacieniania, nasłoneczniania i przesłaniania ( nr rys. A1, informacja z [...] września 2018 r.). W ocenie GINB, działki należące do skarżących nie znajdują się również w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy § 19 ww. rozporządzenia (dotyczący sytuowania miejsc postojowych) oraz § 23 ww. rozporządzenia (dotyczący sytuowania pojemników i kontenerów na odpady stałe). Organ nie dopatrzył się także, aby działki należące do skarżących znajdowały się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o inne przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem organu, zarzuty skarżących, że realizacja przedmiotowej inwestycji w takiej skali i charakterze w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących zakłóci spokój w domach skarżących oraz spowoduje spadek wartości ich nieruchomości, nie stanowi podstawy do uznania, że skarżący posiadają interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. GINB wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych ( wyrok NSA z 2 grudnia 2011 r" sygn. akt II OSK 1738/10), że spadek wartości nieruchomości, problemy powstające w trakcie realizacji inwestycji czy też eksploatacji już wybudowanych obiektów budowlanych nie mają żadnego związku z interesem prawnym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB ponownie powołując się na orzecznictwo wskazał, ze w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tym samym, zdaniem organu, skutki związane z realizacją spornej inwestycji, takie jak zakłócenie spokoju w domach skarżących czy spadek wartości ich nieruchomości, nie przesądzają o statusie skarżących jako strony. W ocenie organu przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, na który powołują się skarżący, we wnioskach o stwierdzenie nieważności z 16 sierpnia 2018 r, formułuje ogólną zasadę prawa budowlanego, zgodnie z którą obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ustalenia zawarte w powyższym przepisie, są uwzględniane przy interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzeń wydanych na ich podstawie. GINB podniósł, że ze względu na swój ogólny charakter, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania skarżących za strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. W związku z powyżej przytoczonymi argumentami, GINB stwierdził, że aby zostać uznanym za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, skarżący powinni wskazać również odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno budowlane, z których wynika, że są ograniczeni w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości. Skarżący według organu tego nie uczynili. Na podstawie przedstawionych powyżej argumentów, organ stwierdził, że skarżący nie wykazali, zaś GINB nie dopatrzył się interesu prawnego skarżących, w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. Wskazał, że zgodnie z poglądem, wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną. Zdaniem organu, działki nr ewid. [...] i [...] należące do skarżących, nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do dalszego prowadzenia - z wniosku skarżących - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. GINB powołał się na treść art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ ponownie powołując się na orzecznictwo, wskazał, że w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższą argumentację, organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Końcowo GINB podkreślił, że z uwagi na formalny charakter jego rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty skarżących, nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania. Ponadto GINB stwierdził, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie są właściwe do badania "zgodności z prawem" decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organem właściwym w powyższym przedmiocie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., wnieśli A. i D.K.

Skarżący zarzucili decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art.7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa

b) art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art.80 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. nierozważnie całego materiału dowodowego i dowolną a zarazem błędną ocenę zebranych dowodów w sprawie oraz błędne uznanie, że :

aa) skarżącym nie przysługuje przymiot strony, gdyż wywodzą swój interes prawny wyłącznie z faktu bycia współwłaścicielami nieruchomości działka nr 763/4, a ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego,

bb) skoro planowana inwestycja spełnia normy nasłonecznienia, to automatycznie oznacza to, iż sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

2. prawa materialnego:

a) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 prawa Budowlanego oraz art. 3 pkt 20 prawa budowlanego (p.b.) a także art. 144 Kodeksu Cywilnego poprzez błędne uznanie w tak ustalonym stanie faktycznym, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu

b) art. 144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, oraz błędnym uznaniu, iż skarżący nie posiadają interesu prawego w przedmiotowym postępowaniu.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie prezentowane w niej argumenty zadecydowały o rozstrzygnięciu Sądu. Przede wszystkim wskazać należy zgodzić się z organem, że z uwagi na formalny charakter kontrolowanej decyzji, nie mogły zostać poddane zarówno ocenie organu, jak też Sądu, merytoryczne zarzuty skarżących dotyczące decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotem oceny Sądu, nie mogły być także zawarte w uzasadnieniu skargi kwestie związane ze zgodnością z prawem decyzji o warunkach zabudowy, do rozstrzygania których właściwym organem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Kwestią podlegającą rozpoznaniu w przedmiotowej sprawie, jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy skarżący posiadają legitymację do złożenia wniosku o zbadanie legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu, na tak zadane pytanie, należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Prowadzi to z kolei do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja GINB, zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Miało to niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność uwzględnienia skargi.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym także przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę, powinien być ustalony identycznie, na podstawie art. 28 ust. 2 P.b, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, jest zatem ustalana według norm prawa materialnego. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 P.b., który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 P.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Sąd rozpoznający sprawę, stoi na stanowisku, że pod pojęciem przepisów odrębnych, należy rozumieć zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy ochrony środowiska, z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy regulujące ochronę prawa własności zawarte w Kodeksie cywilnym. Ponadto przy ocenie legitymacji procesowej w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę należy uwzględnić treść art. 5 pkt 9 P.b., który pozostaje w związku z art. 3 pkt 20 P.b., stanowiącym o obowiązku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że działka nr ewid. [...] (należąca do skarżących – A.K. i D.K.) oraz działka nr ewid. [...] (należąca do T.W), sąsiadują z działką inwestycyjną nr ewid. [...], na której powstaje zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, inwestor zamierza wybudować trzy budynki mieszkalne wielorodzinne - bloki, każdy o szerokości elewacji frontowej 20 m oraz wysokości do górnej krawędzi gzymsu 13,50 m. Jeden z tych budynków znajduje się w odległości ok. 14 m od istniejącego domu jednorodzinnego skarżących. Stan faktyczny w sprawie w zakresie położenia nieruchomości skarżących bezpośrednio przy terenie objętym inwestycją nie budzi wątpliwości.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jako uzasadnienie stanowiska, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, przyjął przede wszystkim ustalenia dotyczące odległości obiektów budowlanych od granicy działki inwestora, przesłaniania obiektów na działce skarżących, a także odległości miejsc postojowych i projektowanego śmietnika od działki skarżących.

W ocenie organu, zachowanie wymagań określonych w przepisach technicznych, powoduje, że oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżących, a zatem ich nieruchomość, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów.

Stanowisko to w ocenie Sądu jest błędne.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 841/13, (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), w którym NSA wskazał, że "do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budowle rolnicze) i ich usytuowanie oraz określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10) oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ale także przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Podobny pogląd dotyczący interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" został wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok. NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11). Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności.

Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu nie może samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej."

Słuszność powyższego poglądu, znajduje potwierdzenie także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn akt II OSK 1672/18, a także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 666/17 ( wszystkie wyroki dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę powyższą argumentację, Starosta [...], wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, z uwagi na bliskość planowanej inwestycji i sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżących oraz z uwagi na konieczność rozważenia w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), kwestii zachowania odległości budynków od granicy, nasłonecznienia oraz innych kwestii technicznych, był zobligowany uznać zarówno skarżących, jak też T.W. ( właściciela nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, który w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił ze skargą ) za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd stoi na stanowisku, że właściciele sąsiednich nieruchomości, uzyskują przymiot stron postępowania, jeżeli kwestia wpływu inwestycji na ich nieruchomości musi być rozważana przez organ.

Pozbawienie takich osób możliwości udziału w postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której badanie wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią odbywa się bez udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej, zarówno dokonane ustalenia faktyczne jak i ocena prawna organu w tym zakresie mogą być błędne, a właściciel takiej nieruchomości, pozbawiony statusu strony, nie mógłby kwestionować stanowiska organu w tym zakresie i bronić swych interesów.

Zarówno oboje skarżący, jak też T.W. powinni mieć zapewnioną w tym postępowaniu możliwość kontroli prawidłowości ocen dokonywanych w zakresie obowiązujących przepisów techniczno budowlanych. Należy także umożliwić skarżącym wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to, nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, ale umożliwi skarżącym ochronę ich interesów prawnych i kontrolę prawidłowości wydanej decyzji.

Reasumując, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, nie było podstaw do umorzenia postępowania.

Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.