Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1121/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 149 PAR 1 PKT 3, 149 PAR 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 45/18 w sprawie ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Krakowie 1. oddalono skargę kasacyjną; 2. oddalono wniosek [...]o zwrot kosztów przejazdu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 45/18, po rozpoznaniu skargi [...] (skarżącej) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (organ), zobowiązał organ do wydania aktu w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2008 r. w terminie 14 dni (pkt I wyroku); stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II wyroku); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku); przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł (pkt IV wyroku).

1. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (PINB/organ), zawiadomieniem z dnia 11 stycznia 2010 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku. Następnie zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2013 r. PINB zweryfikował krąg stron przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej i na podstawie art. 50 ust. 3 u.p.b. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, określającej sposób i prawidłowość wykonanych robót budowlanych w nieruchomości przy ul. [...]i zgodności ich wykonania z przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej i sztuką budowlaną wraz z protokołami badań i sprawdzeń ww. instalacji wewnętrznych i przewodów kominowych, w terminie 30 dni od daty otrzymania ww. postanowienia.

W dniu [...] maja 2013 r. PINB wydał na podstawie art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 3 oraz art. 123 k.p.a. postanowienie, w którym zawiadomił strony niniejszego postępowania, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. W dniu 10 czerwca 2013 r. inwestor przedłożył "Ekspertyzę techniczną" oceniającą prawidłowość wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem ww. robót budowlanych wewnątrz spornego budynku, ich wpływ na statykę tego budynku i bezpieczeństwo jego użytkowania, a w dniu 13 czerwca 2013 r. "Aneks" do ww. "Ekspertyzy technicznej". W dniu [...] czerwca 2013 r. PINB wydał decyzję nr [...]znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nałożył na inwestora robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. [...], bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji skarżąca w dniu 14 czerwca 2013 r. wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...]znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Akta przedmiotowego postępowania nie zostały zwrócone do PINB. W dniu 21 lipca 2014 r. PINB zwrócił się z prośbą o zwrot akt ww. sprawy, które były niezbędne do podjęcia dalszych czynności, przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie niniejszego postępowania. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu 30 lipca 2014 r. przesłał do PINB pismo z datą 25 lipca 2014 r., w którym poinformował organ I instancji, że akta zostały przekazane za pismem z dnia 11 marca 2014 r. wraz z aktami postępowania organu II instancji do Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie I Wydziału Cywilnego i jednocześnie tym pismem zwrócił się do Sądu o ich zwrot. W dniu 1 sierpnia 2014 r. PINB na podstawie art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 3 oraz art. 123 k.p.a. zawiadomił strony postępowania, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy ("do dwóch miesięcy od daty zwrotu akt sprawy przez organ II instancji do organu"). W dniu 14 października 2014 r. PINB po zawiadomieniu stron, przeprowadził w ich obecności oględziny w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w przedmiotowym zakresie. W dniu 15 stycznia 2015 r. PINB zwrócił się z prośbą do MINB o udzielenie informacji w sprawie zwrotu akt z Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie i ich przesłanie w razie zwrotu. W dniu 18 listopada 2015 r. przedmiotowe akta zostały zwrócone do PINB przez MINB z pismem z dnia 17 listopada 2015 r. W dniach 18 stycznia 2016 r. oraz 17 lutego 2016 r., do PINB na wezwanie stawił się pełnomocnik inwestora robót w budynku przy ul. [...], przedkładając do protokołu z przyjęcia stron zestaw dokumentów. W dniu 23 lutego 2016 r. PINB zawiadomił strony postępowania o terminie oględzin, które zostały przeprowadzone przez inspektorów PINB w dniu 21 marca 2016 r. przy ul. [...]w obecności pełnomocnika inwestora i skarżącej. W dniu 19 kwietnia 2016 r. do protokołu PINB, przedłożono opracowanie pn.: "Opinia dotycząca wykonanych prac i robót budowlanych oraz ich zgodności z przepisami prawa wraz z oceną ich wpływu na istniejący budynek zlokalizowany w [...] przy ul. [...]". Zgodnie z art. 10 k.p.a. strony zostały w dniu 21 kwietnia 2016 r. zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do całości postępowania dowodowego, jak i wszelkich materiałów i zgłoszonych żądań.

W dniu [...] maja 2016 r. PINB wydał decyzję nr [...], nakładającą na inwestora robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. [...], bez zgody właściwego organu administracji architektoniczne-budowlanej, obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Od ww. decyzji zostało wniesione odwołanie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została rozpozna pod sygn. akt II SA/Kr 1001/17.

Ponadto skarżąca wniosła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie robót budowlanych wykonanych w spornym budynku.

Skarżąca w skardze na przewlekłość zarzuciła w szczególności naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez celowe przedłużanie postępowania, aby nie dopuścić do jego zakończenia, podkreślając iż zawiadomienie o samowoli budowlanej złożyła w dniu 17 czerwca 2008 r. w zakresie adaptacji poddasza - wykonania łazienki na strychu, doprowadzenia mediów, wykucia okna. Dopiero [...] czerwca 2013 r. PINB wydał decyzję, która została uchylona przez organ II instancji z powodu braku zebrania materiału dowodowego. Następnie dopiero 30 maja 2016 r. ponownie wydano decyzję pierwszoinstancyjną, która ponownie z powodu niewykonania zaleceń organu odwoławczego została uchylona. Przez 10 lat PINB wydał tylko jedno postanowienie i dwie wadliwe pod względem formalnym decyzje, które musiały być uchylone. Zdaniem skarżącej, poniosła ona szkodę materialną związaną z brakiem możliwości zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności wszczętego przez Igora Ziomka, co spowodowało powstanie kosztów w wysokości ponad 50.000 zł, które obciążyły skarżącą. Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości, zobowiązanie do wydania aktu administracyjnego oraz zasądzenie odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, podając, iż w dniu 17 grudnia 2009 r. przeprowadził czynności kontrolne w terenie, a w dniu 29 stycznia 2013 r., oględziny w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku. PINB stwierdził, że jego działania nie były prowadzone przewlekle. Wszelkie działania wynikały z konieczności zgromadzenia materiału dowodowego, pozwalającego na wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i odniesienia się do licznie zgłaszanych przez strony postępowania uwag i wniosków dowodowych. Wszelkie czynności były celowe, zasadne i zmierzały do załatwienia sprawy. Dostosowane były one również do dynamiki sprawy, składanych środków zażaleniowych i odwoławczych.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 45/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: 1) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki do wydania aktu w przedmiocie wniosku [...]z dnia 17 czerwca 2008 r w terminie 14 dni; 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki na rzecz [...]sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca wyczerpała wymogi formalne w zakresie trybu zaskarżenia przewlekłości do sądu administracyjnego, gdyż w toku wskazywanej przewlekłości obejmującej w jej ocenie około 10 lat od dnia złożenia przez skarżącą wniosku w czerwcu 2008 r., złożyła stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia względem PINB, tj. w dniu 26 lutego 2013 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontrolowanej sprawy była ocena przewlekłości postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku, zlokalizowanym przy ul. [...]. Przewlekłość ta, w ocenie Sądu, wystąpiła w toku postępowania przed tym organem, co wynika z szeregu stwierdzonych nieuzasadnionych braków w efektywnym i sprawnym działaniu organu. Dotyczy to w szczególności podniesionych w skardze okoliczności, iż zawiadomienie o samowoli budowlanej skarżąca złożyła w dniu 17 czerwca 2008 r. w zakresie adaptacji poddasza (wykonania łazienki na strychu), doprowadzenia mediów, wykucia okna. Okres przewlekłości pomiędzy złożeniem przez skarżącą wniosku z czerwca 2008 r. a pierwszymi czynnościami kontrolnymi w grudniu 2009 r. wyniósł 1,5 roku, a pierwsza decyzja w sprawie została wydana dopiero [...] czerwca 2013 r. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. z powodu braku zebrania materiału dowodowego. Następnie dopiero po upływie ponad 2 lat i 4 miesięcy ([...] maja 2016 r.) organ pierwszej instancji wydał decyzję, która ponownie z powodu niewykonania zaleceń organu odwoławczego została uchylona decyzją organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Powodem tego uchylenia, jak wprost wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1001/17, był brak ustalenia przez PINB wszystkich robót budowlanych, jakie wykonał inwestor w przedmiotowym budynku, ich rodzaju i czasokresu wykonania. W ocenie Sądu I instancji, zgromadzony niewyczerpująco materiał dowodowy wskazuje na istotne wątpliwości w zakresie układu i sposobu wykonania kominów na dachu, sposobu wentylacji pomieszczeń kuchni i higieniczno-sanitarnych oraz brak odniesienia się do zarzutów skarżącej o zagruzowanym przewodzie kominowym. Ten istotny dla rozstrzygnięcia sprawy i z uwagi na bezpieczeństwo użytkowania budynku, zakres robót nie został zatem przez PINB wnikliwie zbadany i rozpatrzony w tym lub w odrębnym postępowaniu. Sąd I instancji uznał, iż z uwagi na powyższe, zasadna jest ocena wyrażona przez skarżącą, że przewlekłość w niniejszej sprawie wystąpiła i sprowadza się ona de facto nie tylko do ewidentnego zaniechania jakiegokolwiek działania między zawiadomieniem o samowoli budowlanej złożonym przez skarżącą w dniu 17 czerwca 2008 r. a pierwszymi czynnościami kontrolnymi w grudniu 2009 r., a więc po 1,5 roku, ale także do wydania w ciągu 10 lat prowadzenia sprawy (z czego większość tego okresu prowadzonej przez organ I instancji) tylko jednego postanowienia i dwóch wadliwych pod względem formalnym decyzji, które musiały być uchylone przez organ odwoławczy z powodu ewidentnych braków w postępowaniu dowodowym. Również w odpowiedzi na skargę poza wskazaniem przebiegu postępowania i położeniem nacisku na kilkakrotne uchylanie decyzji przez organ odwoławczy i odwołaniem się do ogólnych pojęć dotyczących efektywności, PINB nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających znaczne ponad roczne lub kilkuletnie okresy pomiędzy otrzymaniem akt a wydaniem rozstrzygnięcia, które okazało się wadliwe pod względem formalnym z powodu braku prawidłowego zebrania istotnego dla sprawy materiału dowodowego w tym szczegółowych wskazań organu odwoławczego. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, PINB miał jasne wytyczne co do sposobu jej załatwienia, co powinno nastąpić poprzez podjęcie szybkich i sprawnych decyzji procesowych. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), zobowiązał PINB do wydania aktu w terminie 14 dni oraz stwierdził, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłe postępowanie skarżonego organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z braku w ciągu 10 lat wydania skutecznej decyzji tj. takiej jaka spełniałaby wymogi prawidłowego zebrania materiału dowodowego w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2008 r. Zdaniem Sądu powyższe wskazuje na to, iż niezakończenie tego postępowania przed skarżonym organem I instancji nie wynikło z niezależnych od tego organu okoliczności prowadzenia postępowania, czy szeregu skomplikowanych podejmowanych w spornym okresie postępowania czynności, lecz z ewidentnej nieefektywności i uchylania się skarżonego organu od rzetelnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Sąd I instancji w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał od PINB na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł, uznając iż przewlekłość skarżonego organu uzasadnia jego ukaranie taką sankcją finansową. Istotne w tym względzie są w/w okoliczności w postaci niepodejmowania przez ten organ w spornym okresie szeregu wymaganych czynności, które następnie były powodem uchylania jego decyzji przez organ odwoławczy, w szczególności zaś wyżej opisany okres pomiędzy złożeniem przez skarżącą wniosku a pierwszymi czynnościami kontrolnymi.

2. Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) naruszenie art. 149 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie do oceny postępowania, które miało miejsce jeszcze przed wprowadzeniem do systemu prawa regulacji dotyczącej przewlekłości o charakterze rażącym (rażące naruszenie prawa). Zmiana w tym zakresie wiąże się z wprowadzeniem odpowiedniej regulacji nowelą grudniową z 2011 r., zmieniającą k.p.a. oraz p.p.s.a., a także ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), definiującej w art. 6 pkt 8, iż przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu tej ustawy przyjmuje się prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 p.p.s.a. Ustawa ta weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Zaskarżony wyrok natomiast został oparty na materiale gromadzonym od 2008 r. Tym samym działanie Sądu miało charakter stosowania prawa wstecz - naruszenie zasady lex retro non agit;

b) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, wobec tego, że w żadnym razie nie można uznać, iż tę funkcję spełniał Sąd I instancji w niniejszej sprawie, skoro stosował prawo wstecz, posługując się rodzącym bardzo poważne skutki stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej.

c) naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wobec przyjęcia, że zaistniała przewlekłość postępowania i to o rażącym charakterze, którą wywiedziono stosując nieprawidłową wykładnię art. 149 p.p.s.a., decydując o zaistnieniu podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, a zwłaszcza niedostrzeżenie, że postępowanie dotyczące robót budowlanych prowadzonych w spornym budynku przy ul. [...], z inicjatywy skarżącej żądającej zbadania prawidłowości robót budowlanych, a więc w istocie dokonania kontroli przez organ nadzoru budowlanego pełniący funkcję tzw. policji budowlanej. Wymagało to zgromadzenia odpowiedniego do takiego przedmiotu materiału dowodowego. Z uzasadnienia natomiast zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd wydający ten wyrok, postępowanie od początku do końca traktuje jako jednolite, pomijając aspekt przeprowadzenia czynności inspekcyjno- kontrolnych poprzedzających etap wszczęcia postępowania administracyjnego. To wadliwe podejście do sprawy oraz materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach, doprowadziło Sąd do całkowicie mylnych wniosków, pominięcia, lub błędnego oceniania okoliczności, że przedmiotowymi robotami budowlanymi zajmowały się różne organy. W konsekwencji tych wszystkich wadliwości Sąd doszedł do nieprawidłowego wniosku, że działania organu cechuje rażąca przewlekłość. To przekonanie Sądu nie znajduje jednak żadnego potwierdzenia w aktach administracyjnych jak też w orzeczeniach organu II instancji.

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym przepisami procedury administracyjnej, stanowi, iż organ pozostawał w przewlekłości i to mającej charakter rażącego naruszania prawa. Sąd I instancji dysponując znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami m.in.: zawiadomieniem z dnia 11 stycznia 2010 r. o wszczęciu postępowania, postanowieniami z dnia [...] maja 2013 r. i [...] sierpnia 2014 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, oraz decyzjami z dnia [...] czerwca 2013 r. i [...] maja 2016 r., dokonał ich oceny w sposób dowolny, nie biorąc pod uwagę również obiektywnej niemożliwości załatwienia sprawy przez organ nadzoru wynikającej z faktu znajdowania się akt sprawy poza siedzibą organu. Prawidłowa analiza ww. dokumentów i stanu sprawy, jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż organ wydał decyzje w terminie, nie pozostając tym samym w stanie przewlekłości.

Wobec powyższego PINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych organ przedstawił argumentację wspierającą zajęte stanowisko.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości (pismo procesowe z dnia 12 marca 2019 r.).

4. W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2019 r. skarżąca odniosła się do zarzutów kasacyjnych, wnosząc o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając je za bezzasadne.

Po pierwsze, nie są uzasadnione, ocenione zbiorczo, zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez "brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym przepisami procedury administracyjnej, stanowi, iż organ pozostawał w przewlekłości i to mającej charakter rażącego naruszania prawa" oraz przez "całkowite pominięcie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych", które wynikają z akt sprawy.

Zarzuty te błędnie przypisują Sądowi Wojewódzkiemu dokonanie wadliwej oceny prawnej w zakresie kwalifikacji ciągu działań i zaniechań skarżącego kasacyjnie organu w sprawie, której dotyczy skarga, jako stanu wyczerpującego znamiona przewlekłości proceduralnej mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i aprobuje ocenę dokonaną przez kontrolowany Sąd, nie dostrzegając podstaw do jej zmiany.

Nie można uznać, że niezakończenie wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 17 czerwca 2008 r. postępowania w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty i prowadzenie nadal tego postępowania – pomimo dwukrotnego wydawania w jego toku decyzji przez organ pierwszej instancji oraz decyzji kasatoryjnych przez organ odwoławczy – w momencie wniesienia skargi (19 lutego 2018 r.) nie wyczerpuje znamion stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy do stwierdzenia, że skarżony organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a ponadto w sposób uprawniony uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie w sprawie było prowadzone od samego początku w sposób oczywiście nieefektywny, podejmowane czynności procesowe przerywały jedynie długotrwałe i pozbawione uzasadnienia okresy całkowitego braku aktywności organu, a naruszeniu zasady szybkości postępowania nie towarzyszyły żadne okoliczności, które mogłyby choćby częściowo usprawiedliwiać zaniechania procesowe organu oraz brak załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie okresy "procesowego przestoju" były szczególnie rażące, a przerywające je aktywności organu były jedynie pozorne. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte 17 czerwca 2008 r. (z treści wniosku skarżącej jednoznacznie wynika, że żąda ona oceny legalności robót budowlanych wykonywanych na spornej działce, co zgodnie z art. 233 zd. 1 k.p.a. stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania oraz przeprowadzenia w jego ramach odpowiednich czynności kontrolnych), natomiast pierwsza czynność procesowa została podjęta dopiero 11 września 2008 r. (wezwanie do przedłożenia dokumentów). Kolejna istotna czynność procesowa (oględziny) miała miejsce dopiero 17 grudnia 2009 r., a wznowienie aktywności organu (pomijając pozorujące aktywność pismo z dnia 11 stycznia 2010 r.) nastąpiło 13 grudnia 2012 r. (zawiadomienie o terminie kolejnych oględzin, które odbyły się 29 stycznia 2013 r.). Kolejne czynności w postaci zawiadomienia z dnia 14 lutego 2013 r. (ponowna informacja o prawach procesowych) i wezwania z dnia 28 lutego 2013 r. – jakkolwiek mające miejsce już w okresie bezczynności – stanowią jedynie kontynuację określonego, nagannego sposobu prowadzenia postępowania przez organ. Również uwzględnienie przez organ wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r.) w minimalny sposób wpłynęło na zmianę sposobu działania organu pierwszej instancji. Organ ten wydał wprawdzie w dniu [...] kwietnia 2013 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na spornej działce (które zostało następnie uchylone przez organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r.), a następnie – po przesłaniu skarżącej kolejnych dwóch zawiadomień o przysługujących jej prawach procesowych (zawiadomienia z dnia 17 maja oraz z dnia 4 czerwca 2013 r.) – w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, kończąc formalnie stan bezczynności. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dopiero w dniu [...] stycznia 2014 r., otwierając nowy tok instancji w tożsamej sprawie. Dalsze prowadzenie postępowania nadal odbywało się w warunkach rażącej przewlekłości proceduralnej, a następnie bezczynności. Szczególnie naganne było przekazanie w oryginale całych akt administracyjnych Sądowi Rejonowemu dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie na okres od dnia 11 marca 2014 r. do dnia 26 października 2015 r. bez sporządzenia odpowiednich odpisów lub kopii akt oraz brak zainteresowania przedłużającym się okresem niezwracania akt przez Sąd Rejonowy. W tej sytuacji odpowiedzialność za tak długi okres niedysponowania aktami administracyjnymi obciąża właściwe w sprawie organy, stanowiąc przykład rażącej przewlekłości proceduralnej. Oceny tej nie może zmienić fakt, że organ wyższego stopnia zwrócił fizycznie akta organowi skarżonemu dopiero w dniu 18 listopada 2015 r. Kolejna istotna czynność postępowania (oględziny) została bowiem podjęta dopiero w dniu 21 marca 2016 r. Również fakt, że kończąca kolejny okres bezczynności decyzja organu pierwszej instancji z dnia 30 maja 2016 r. została następnie uchylona kolejną decyzją kasatoryjną (art. 138 § 2 k.p.a.), wydaną dopiero w dniu 24 maja 2017 r., stanowi potwierdzenie kontynuacji rażąco wadliwego prowadzenia postępowania w sprawie. Otwarcie nowego toku instancji stanowi jedynie zwieńczenie uporczywej tendencji organów obu instancji do lekceważenia zasady szybkości postępowania w sprawie, której dotyczy skarga. Rażąca długotrwałość przedmiotowego postępowania jest dodatkowo powiązana w przedmiotowej sprawie z uporczywym nieusuwaniem wad w zakresie ustalania jej stanu faktycznego (zob. szerokie uwagi WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1001/17, oddalającego skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia 24 maja 2017 r.). Podnoszone przez organ w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące czynności procesowych podejmowanych w toku całego postępowania nie wytrzymują krytyki wobec stwierdzonych wyżej okoliczności świadczących o nieznajdującym żadnego racjonalnego uzasadnienia pozorowaniu aktywności procesowej przez organy lub o lekceważącym niepodejmowaniu jakichkolwiek czynności procesowych w długich okresach czasu.

Po drugie, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez błędne zastosowanie art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawami z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, pomimo iż stan faktyczny odpowiadający pojęciu przewlekłego prowadzenia postępowania rozpoczął się w 2008 r., natomiast powyższe ustawy nowelizujące weszły w życie – odpowiednio – 11 kwietnia 2011 r. oraz 17 maja 2011 r.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest wadliwe. W nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest przedmiotem sporu, że wprowadzona cytowaną wyżej ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania i powiązana z nią nowa regulacja kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego (art. 149 p.p.s.a.) oraz ustanowiona ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. dodatkowa kompetencja orzecznicza sądu do stwierdzania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mają zastosowanie także do otwartych temporalnie stanów faktycznych odpowiadających przewlekłości proceduralnej, jeżeli stany te powstały przed dniem 11 kwietnia 2011 r. lub 17 maja 2011 r. i trwały w momencie wejścia w życie powyższych ustaw. Przewlekłość proceduralna jest bowiem złożonym stanem faktycznym, którego granice czasowe mogą przyjmować postać wyodrębnionych (zamkniętych) przedziałów czasowych, które łącznie tworzą pewną całość w ramach postępowania w sprawie administracyjnej, niezależnie od wielości toków instancji. W tym sensie przyjęta przez ustawodawcę w ustawach z dnia 3 grudnia 2010 r. oraz z dnia 20 stycznia 2011 r. zasada bezpośredniego działania nowego prawa została retrospektywnie (ale nie retroaktywnie – jak sugeruje strona skarżąca kasacyjnie) rozciągnięta również na stany faktyczne, które rozpoczęły się przed dniem wejścia w życie nowego prawa i nadal trwały w tym dniu. Tak również należy rozumieć zawartą w art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa regulację intertemporalną, z której wynika, że przepisy nowej ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Warunkiem zastosowania nowej kompetencji sądu administracyjnego do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania powstałe przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zatem trwanie tego stanu w tym dniu (17 maja 2011 r.).

W przedmiotowej sprawie stan przewlekłości proceduralnej trwał w dniu wejścia w życie zarówno ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Nie są zatem uzasadnione próby podważania legalności zastosowania art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu uwzględniającym nowy stan prawny w odniesieniu do całego złożonego stanu faktycznego, który rozpoczął się jeszcze w 2008 r., obejmując cały zbiór działań i zaniechań organów w ramach postępowania w sprawie.

Odnosząc się natomiast do samego problemu wzajemnej relacji okresów przewlekłego prowadzenia postępowania do okresów bezczynności, należy zastrzec, że jakkolwiek kategorie pojęciowe bezczynności i przewlekłości proceduralnej mają odrębne zakresy znaczeniowe, to jednak przewlekłe prowadzenie postępowania może wystąpić nie tylko przed upływem maksymalnego terminu załatwienia sprawy (po upływie którego organ popada w stan bezczynności), lecz także może pojawić się na tle istniejącego już stanu bezczynności (istniejąc niejako równolegle) oraz w kolejnych administracyjnych tokach instancji po formalnym zakończeniu stanu bezczynności przez wydanie decyzji w pierwszej lub drugiej instancji. Ponieważ postępowanie przez cały czas toczy się w określonej sprawie indywidualnej, dlatego okresy przewlekłości proceduralnej, które nie zostały zakwestionowane odrębnie przed wydaniem kolejnych decyzji kończących postępowanie w danej instancji, powinny być – w razie wniesienia skargi dopiero w kolejnym administracyjnym toku instancji – oceniane łącznie i w sposób całościowy, uwzględniając przedział czasu od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego do momentu wydawania orzeczenia przez sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uwzględnił skargę, orzekając z jednej strony w punkcie pierwszym wyroku o zobowiązaniu skarżonego organu do wydania aktu kończącego postępowanie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), z drugiej zaś – stwierdzając w punkcie drugim, że organ w dotychczasowym toku postępowania dopuścił się przewlekłości proceduralnej (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Nie jest ponadto przeszkodą do stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), sam fakt, iż w poprzednich tokach instancji organy obydwu instancji wydawały decyzje kończące postępowanie. Jak już bowiem wskazano, stan przewlekłości proceduralnej prawidłowo został oceniony jako pewna złożona całość zachodząca w ramach indywidualnej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania.

Po trzecie, nie znajduje podstaw zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "zaistniała przewlekłość postępowania i to o rażącym charakterze, którą wywiedziono stosując nieprawidłową wykładnię art. 149 p.p.s.a." oraz na przyznaniu na rzecz skarżącej od skarżonego organu sumy pieniężnej w wysokości trzech tysięcy złotych.

Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie przekraczając granic swobody w zakresie miarkowania sumy pieniężnej przyznanej skarżącej od skarżonego organu w związku ze stwierdzoną przewlekłością postępowania. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., została ustalona w sposób adekwatny do wszystkich istotnych okoliczności związanych z istnieniem i cechami stanu przewlekłości proceduralnej. Uwzględniając, że powyższa suma mogła zostać ustalona do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym rok wyrokowania (wynagrodzenie to w 2017 r. wyniosło 4.271,51 zł), należy uznać, że wysokość ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy umiarkowana i w żadnym przypadku nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że jest to suma "nadmiernie represyjna i nieadekwatna do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysoka". Nie można także nie zauważyć, że sąd może na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzec o wymierzeniu grzywny lub o przyznaniu sumy pieniężnej zarówno w razie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i w przypadku niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie stan przewlekłości proceduralnej nie tylko wyczerpał znamiona rażącego naruszenia prawa, lecz dodatkowo przekroczył akceptowalną miarę tolerancji dla długotrwałości prowadzenia postępowania w jakiekolwiek sprawie (w dniu wydania zaskarżonego wyroku upłynął okres ponad 10 lat od momentu złożenia przez skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania). Jeśli zważy się, że tak poważna długotrwałość była konsekwencją całego ciągu nieefektywnych, pozornych lub wadliwych czynności procesowych oraz okresów pozbawionej jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia bierności organów prowadzących postępowanie, za oczywiście bezzasadne będą musiały zostać uznane wszelkie próby podważania prawidłowości skorzystania przez Sąd Wojewódzki z kompetencji wynikającej z art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz sposobu jej wykonania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., był zobowiązany do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wydanego wyroku.

W punkcie drugim wyroku orzeczono o oddaleniu wniosku skarżącej o zwrot kosztów przejazdu na rozprawę kasacyjną. Zgodnie bowiem z art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 204 p.p.s.a. w przypadku strony reprezentowanej przez adwokata (także ustanowionego – jak w niniejszej sprawie – w trybie prawa pomocy) do niezbędnych kosztów postępowania zalicza się m.in. koszty nakazanego przez sąd stawiennictwa strony. Ponieważ skarżąca nie została wezwana na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, lecz stawiła się na nią z własnej inicjatywy, dlatego brak było podstaw do zasądzenia od skarżonego organu na jej rzecz zwrotu kosztów osobistego stawiennictwa na rozprawie kasacyjnej.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej – niezależnie od instancji sądowo-administracyjnej – składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.).