Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 641/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2008-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt. II OSK 708/07 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 listopada 2006 r. którym Sąd ten oddalił skargę Marka Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2005 r. Prezydenta Miasta W., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku warsztatowego – diagnostyki pojazdów na dz. nr [...], budowie zjazdu z dz. nr [...] KM [...] przy ulicy Słonecznej nr [...] we W. oraz dobudowie pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego na terenie dz. nr [...] KM [...] przy ulicy W. nr [...] we W. , uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło M. Sz. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2005 r. ustalającej I. i H. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji. Zdaniem wnioskodawcy określona nazwa budynku "budynek warsztatowy" - "diagnostyka pojazdów" nie występuje w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i należy do kategorii "stacji obsługi pojazdów". Argumentował, również, że nie określono obszaru oddziaływania inwestycji, a budynek będzie niósł za sobą negatywne skutki dla otaczających go domów mieszkalnych.

Tego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło wskazując, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) warsztat i diagnostyka stanowią funkcję usługową. W ocenie organu odwoławczego sporządzono także stosowne analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy M. Sz. wywiódł, iż budynki znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji są jednopiętrowe, co przesadza o charakterze obowiązującej na tym terenie zabudowy. W jego ocenie wadliwie wyznaczono granice obszaru analizowanego, błędnie oznaczono budynek przy ul. S. [...] jako budynek mieszkalno – usługowy, bowiem jak wskazał, jest to budynek mieszkalny. Wnioskodawca wysunął także zarzuty do wyznaczonej linii zabudowy oraz wysokości projektowanego budynku. Stwierdził, że w decyzji nie oznaczono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej. Nadto, do decyzji nie została załączona analiza obszaru analizowanego, co więcej załączona do decyzji mapka analizowanego obszaru nie ma wskazania skali w jakiej ją wykonano i brakuje jej części opisowej. Zdaniem M. S. organ nie wyjaśnił także dlaczego poddał analizie obszar wyznaczony granicą dalszą niż trzykrotność frontu działki inwestora nr [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2006 r. Organ stwierdził, że Prezydent nie naruszył rażąco prawa mimo niezamieszczenia w podstawie prawnej decyzji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania ternu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium teren inwestycji poddano analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że teren ten znajduje się w obszarze, na którym istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami na parterze oraz budynki usługowe, co zostało w decyzji Prezydenta Miasta W. uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. Sz. zarzucił niniejszej decyzji, iż jest ona sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał naruszenie powyżej regulacji polega na niewłaściwym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nowa zabudowa określona w decyzji o warunkach zabudowy, stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania dotychczasowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, narusza ona art. 54 w związku z art. 64 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak również § 4 - 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej i jej górnej krawędzi dla nowego budynku oraz niezałączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy funkcji, a także zabudowy i zagospodarowania terenu (części graficznej i tekstowej). Wskazał na naruszenie przepisów postępowania w tym art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niepowołanie w decyzji Prezydenta Miasta Włocławka rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz brak w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa w tym zakresie. M. Sz. argumentował, że w obszarze analizowanym sąsiednie działki są zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi, a występujące budynki usługowe stanowią jedynie uzupełnienie zasadniczego charakteru zabudowań w sąsiedztwie tj funkcji mieszkaniowej. Zdaniem skarżącego zasięg obszaru analizowanego został ustalony w sposób wadliwy, bo chociaż przepisy nie określają górnej granicy zasięgu tego obszaru, to nie można ustalać go w dowolnej odległości. Tym samym wymienione naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji, dają podstawę do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. skarżący podniósł dodatkowo, że w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. brali udział członkowie Kolegium, który orzekali już w tej samej sprawie będąc w składzie Kolegium, który wydał decyzję z dnia [...] lutego 2006 r.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Prezydent Miasta W. nie naruszył prawa w sposób rażący, w tym wymienionego przez skarżącego art. 61 ust. 1. Sąd wskazał, że niniejszy przepis nie wyklucza możliwości przyjęcia, że kontynuacja funkcji nie mogła polegać na tym, iż nowa zabudowa realizuje jedną z funkcji występujących na danym obszarze. W ocenie Sądu decyzja zawierała również wszystkie elementy wymienione w art. 54 wspomnianej ustawy. Nadto choć rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2005 r. nie posiadało załączonej tekstowej części analizy, o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., to jednak analiza ta ma charakter jedynie części uzasadnienia. Tym samym w takim przypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji zostało sporządzone, odpowiada jej treści, a jedynie jest niepełne. Sąd nie podzielił również zarzutu braku, powołania w decyzji Prezydenta jako podstawy prawnej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz braku w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Wskazał, że skoro istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, a jedynie nie została ona w niej powołana, bądź powołano ją ogólnikowo, to nie można przyjąć, że zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności. Sąd nie dopatrzył się wadliwości decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2006 r. także z tego powodu, że w jej wydaniu brali udział członkowie Kolegium, którzy wcześniej bali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r.

W Skardze kasacyjnej M. Sz. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na niezastosowaniu wymaganej wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, co spowodowało uznanie przez Sąd, że zestawienie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2005 r. z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy, nie mogło prowadzić do wniosku, że przepis ten został rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazał, że bezzasadnie Sąd I instancji nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia prawa polegającego na przyjęciu przez organ orzekający istnienia "kontynuacji funkcji" w przypadku kiedy na obszarze wokół planowanej inwestycji występuje, co najwyżej łączenie funkcji mieszkalnej z funkcją usługową, a brak jest obiektów o funkcji "wyłącznie usługowej". Podkreślił, że w obszarze analizowanym sąsiednie działki są zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jedno i dwurodzinnymi. Budynki usługowe mają natomiast charakter uzupełnienia zasadniczego przeznaczenia zabudowań w sąsiedztwie - funkcji mieszkaniowej.

Autor skargi zakwestionował rodzaj wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, który pomija okoliczność przeznaczenia na analizowanym obszarze dotychczas istniejących obiektów i nie uwzględnia ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa w kontekście celów, jakie realizuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zabiegów o utrzymanie ładu przestrzennego. Sąd I instancji bezzasadnie bowiem dał pierwszeństwo zasadzie wolności zagospodarowania nieruchomości, choć okoliczności niniejszej sprawy nasuwały przeciwne wnioski. W ocenie skarżącego tego rodzaju zabieg interpretacyjny stanowi rażące naruszenie prawa. M. Sz. argumentował, iż z uwagi na wymogi wykładni systemowej i celowościowej należało dokonać szerokiej interpretacji takich pojęć jak: ,,obszar analizowany", ,,działka sąsiednia", ,,kontynuacja funkcji" oraz zwrócić uwagę, czy planowaną inwestycję można pogodzić z istniejącą zabudową i czy odpowiada ona przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, nie przeprowadził żadnej analizy, co do tego, czy w sprawie zostały zrealizowane przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust.1 ustawy. Błędnie ograniczył się do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji może polegać na tym, że nowa zabudowa realizuje tylko jedną z funkcji występujących na danym obszarze, nie odnosząc się do tego, czy organ ustalający warunki zabudowy w ogóle poczynił jakiekolwiek ustalenia dotyczące warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Bezzasadnie zatem przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie oceniło, iż nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy wydawaniu przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nadto, nie miał racji twierdząc, że część tekstowa analizy, o której mowa w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest jedynie częścią uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną natomiast wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro tak to stanowią jej integralną część i brak tego załącznika nie może być postrzegany jako uchybienie w sporządzeniu uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie należy także powołać art. 190 p.p.s.a. Stanowi on, że sąd, któremu sprawa została przekazana po uwzględnieniu skargi kasacyjnej związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w tym przepisie pojęcie "wykładni prawa" powinno być rozumiane w sposób ścisły, jako wyjaśnienie treści przepisów w granicach określonych podstawami kasacyjnymi. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie może też wykraczać, poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej. W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasacyjnym, nie może dokonywać wykładni w zakresie niezaskarżonych części orzeczenia sądu pierwszej instancji, to tym samym przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a Sąd ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, a z kolei art. 156 § 1 pkt 2 niniejszej ustawy nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i zachodzi wówczas, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzone wady muszą być oczywiste i o szczególnym ciężarze gatunkowym. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999r. V SA 876/99 Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 22 października 1999r. IV S.A. 1705/97 LEX nr 47858, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999r. V SA 870/98 Lex nr 50194). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z cytowanego przepisu wynika więc, że określenie warunków zagospodarowania terenu uzależnione jest od dostosowania się nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Konieczne jest więc w myśl tego przepisu dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 - zwanym dalej rozporządzeniem), wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Podkreślić należy, że omawiane parametry zabudowy objęte są wyraźną regulacją prawną zarówno w ustawie, jak i w/w akcie wykonawczym do ustawy i nie mogą być w procedurze określania warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji pozostawione domniemaniu, lecz muszą być wyraźnie wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy.

Instrumentem, za pomocą którego organy ustalające warunki zabudowy powinny osiągać jednolitość architektoniczną terenu oraz spójność funkcjonalną usytuowanych na nim obiektów, jest zasada pozwalająca realizować tylko takie nowe zamierzenia inwestycyjne, które nawiązują swoimi cechami co najmniej do jednego budynku (obiektu), z którym będą w przyszłości sąsiadować przy tej samej drodze publicznej otwierającej do nich dostęp. W pewnym zakresie istniejące elementy zabudowy terenu kształtują zakres dopuszczalnych w świetle prawa nowych inwestycji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w wyjątkowo wyważony sposób formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ona podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej jednak formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) dosyć daleko idące wymagania. Ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Bez takiej analizy nie można przejść do kolejnych, doniosłych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustaleń, w tym także w zakresie ich funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. Po ustaleniu listy tych budynków i obiektów rolą organu jest zbadanie funkcji, jaką poszczególne te obiekty pełnią. Właściwie przy tym wskazano, że podstawowym kryterium podczas oceny funkcji budynku lub obiektu powinien być cel, w jakim został wzniesiony, katalog potrzeb, jakie zaspokaja, i aktualny sposób jego użytkowania. Ocena cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu powinna, w przypadku każdego z analizowanych obiektów sąsiadujących, obejmować ich gabaryty (powierzchnię użytkową, liczbę kondygnacji), wzajemne przestrzenne ulokowanie, a także stosunek zajmowanych powierzchni do poszczególnych funkcji, jeżeli ten sam obiekt wypełnia więcej niż jedną funkcję. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala dopiero organowi na dokonywanie oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do budynków lub obiektów zlokalizowanych i działających w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Tylko znaczny stopień podobieństwa pod względem każdego z wymienionych determinantów pozwala na stwierdzenie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego inwestycją będzie stanowiło "kontynuację" dotychczasowej zabudowy terenu w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tylko wskazanie konkretnych budynków i konkretnych obiektów im towarzyszących, wraz z ich aktualnym, precyzyjnie wskazanym przeznaczeniem, gabarytami, wzajemnym usytuowaniem i stosunkiem ich powierzchni do konkretnych funkcji, jest w stanie umożliwić dokonanie ustalenia stopnia podobieństwa pomiędzy istniejącą już infrastrukturą a planowaną inwestycją.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ orzekający nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, ograniczając się jedynie do wyznaczenia obszaru analizowanego i to bez jego opisu. W uzasadnieniu decyzji pominął kwestę wyjaśnienia przesłanek o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Treść decyzji mimo wyraźnego brzmienia przepisu § 1 rozporządzenia nie określa także wymagań dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ani nie określa szerokości elewacji frontowej. Wyjaśnienia organu I instancji, w zakresie istniejącego sposobu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, udzielane na etapie prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą w żadnym razie sanować tego uchybienia. Postępowanie nieważnościowe ma na celu badanie wyłącznie kwestii prawnych i tym samym wyklucza możliwość poszerzania materiału dowodowego, poprzez uzupełniające ustalenia co do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną natomiast wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Skoro wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną są załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, to stanowią jej integralną część i brak tego załącznika nie może być postrzegany jako uchybienie w sporządzeniu uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.