Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3289/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2567/17 w sprawie ze skargi T.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] [...] decyzją z dnia [...] października 1977 r., znak: [...] zatwierdził plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej 220 kV - wprowadzenie do stacji [...] (wcięcie do linii 220 kV [...] - [...]) i udzielił pozwolenia na budowę ww. linii z zastrzeżeniem, że przed rozpoczęciem robót należy uzyskać zgodę miejscowych organów administracji państwowej zezwalającej na jednorazowe wejście wykonawcy na grunt osób fizycznych.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2012 r. T.O. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1977 r., (znak: [...]) w części dotyczącej działek ew. nr: [...], [...], [...], [...] stanowiących jego własność.

Decyzją z [...] września 2016 r., Nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż z decyzji Prezydenta [...] [...] z dnia [...] października 1977 r., znak: [...] wynika, że przebieg linii napowietrznej miał być zgodny z wykazem nieruchomości załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się wykaz gruntów, nad którym przebiega linia elektroenergetyczna, obejmujący m.in. działkę nr ew. [...] w obrębie [...] stanowiącą, w dacie wydania decyzji, własność [...], zaś analiza dokumentacji (wykazu zmian geodezyjnych) wykazała, że powyższa działka wchodzi obecnie w skład nieruchomości stanowiącej własność skarżącego - dz. nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] gm. [...] (KW nr [...]). Podkreślił ,że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że inwestor - Zakład Energetyczny [...], w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, posiadał prawo do dysponowania działką [...] z obrębu [...] na cele budowlane. Zauważył jednak, że decyzją Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1977 r., znak: L.dz. [...] listopada, wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) zezwolono inwestorowi budowę linii energetycznej napowietrznej 220 kV na terenie gminy [...]. Decyzja Urzędu Gminy [...] uprawniała inwestora do dysponowania działką oznaczoną [...] z obrębu [...] na realizacji przedsięwzięcia.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji złożone przez T.O. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej organ odwoławczy, GINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz U. z 2017 r., poz. 1257, dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r., Nr [...], znak: [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1977 r., znak: [...], w zakresie dotyczącym działek nr ew. [...], [...], [...], obr. [...] w [...], w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r., Nr [...], znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że sporne zamierzenie budowlane zalicza się do inwestycji liniowych. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05 dotyczący inwestycji liniowych w którym wskazano, iż jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 kpa), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wywiódł, iż z treści księgi wieczystej prowadzonej m.in. dla działki nr ew. [...] nie wynika, aby T.O. był uprawniony do tej nieruchomości. Podkreślono, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. - wg stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Stosownie natomiast do treści § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm. wg stanu na dzień [...] października 1977r.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza wyrysu z ewidencji gruntów, na którym został zaznaczony przebieg linii elektroenergetycznej oraz wydruku mapy z portalu geoportal.gov.pl wykazała, że przedmiotowa linia został zlokalizowana m.in. na obecnych działkach nr ew. [...], [...] i [...] stanowiących własność T.O. (Księga Wieczysta Nr [...]). Organ podkreślił, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] listopada 1977 r., znak: L.dz.[...] listopada, wydaną na postawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) zezwolono inwestorowi - Zakładowi Energetycznemu [...] na realizację spornej inwestycji (budowę linii energetycznej napowietrznej 220 kV na terenie gminy [...]). Następnie, organ powołał przepis art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością, w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego można wywodzić nie tylko z prawa własności, umowy najmu lub dzierżawy, czy też innych stosunków zobowiązaniowych, z których wynika prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Warunek ten może być również uznany za spełniony jeżeli - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - wydane zostało zezwolenie, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego wskazana wyżej decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977r., znak: L.dz.[...] listopada uprawniała inwestora do dysponowania działkami inwestycyjnymi, w tym terenem stanowiącym część działek oznaczonych obecnie numerami ew. [...], [...] i [...] na cele realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy zauważył, że na podstawie powyższej decyzji wywłaszczeniowej inwestor był uprawniony do realizacji przedsięwzięcia niezależnie od zgody właściciela lub użytkownika wieczystego danej nieruchomości. Zezwolenie na budowę linii energetycznej, wydane w oparciu o art. 35 ust. 1 ww. ustawy w sposób trwały ogranicza prawo własności i stanowi tytuł prawny umożliwiający realizację inwestycji budowlanej na cudzym gruncie (por. uchwała SN z dnia 20 stycznia 2010 r" sygn. akt III CZP 116/09). Jednocześnie GINB zaakcentował, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] [...] z [...] października 1977 r., w części dotyczącej działek nr ew. [...], [...] i [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodujący jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł T.O., wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1977 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działek ew. [...], [...], [...] obr. [...] w [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przypisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 oddalił skargę .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa). Zaistnienie tej przesłanki skarżący powoływał we wniosku, w tym zakresie zatem organ zobowiązany był przede wszystkim rozpoznać sprawę. Sąd podał ,że zgodnie z treścią art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 1974 r., stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością. Obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję przewidywał ponadto § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48).  Okolicznością niekwestionowaną jest, że w dacie wydania objętej wnioskiem decyzji tj. w dniu [...] października 1977 r. inwestor nie dysponował takim prawem odnośnie działek skarżącego (o nr. ew. [...], [...] i [...]). Za bezsporne należy uznać, że Prezydent [...] jako organ architektoniczno-budowlany wydając decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę linii napowietrznej 220 kV na przedmiotowych działkach (uprzednio działki nr ew. 315 i 316) naruszył powołany przepis prawa materialnego. Istotną okolicznością jest, że inwestor w dniu [...] listopada 1977 r. uzyskał decyzją Naczelnika Gminy [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz.U z 1974r, Nr 10, poz. 64 ze zm.) zezwalającą na realizację spornej inwestycji na terenie ww. gminy. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że pozwalał on na podstawie decyzji między innymi przedsiębiorstwom państwowym zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne i nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dawał też prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją . Jeżeli w wyniku założenia przewodów i urządzeń nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na dotychczasowe cele, podlegała wywłaszczeniu na podstawie wymienionej ustawy. W tej sytuacji naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 1974 r., wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie i popierającej go doktrynie podnosi się, że ograniczenie własności na podstawie art. 35 mieści się w granicach szeroko rozumianego wywłaszczenia, co wiąże się z trwałością stanu, jaki decyzja stwarza, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Takiego rozumienia powyższego przepisu wymaga funkcja, jaką on realizuje, znajdując się w rozdziale piątym ustawy o szczególnym trybie wywłaszczenia a nie o czasowym zajęciu nieruchomości, które jest regulowane w ustawie w rozdziale szóstym, gdzie występuje też pojęcie "oznaczonego czasu" (zob. wyroki SN z dnia 9 stycznia 2008 r. II CSK 432/07, Lex nr 365049 oraz z dnia 21 lutego 2009 r. II CSK 394/08, Lex nr 491553). Sąd podzielił w pełni stanowisko organu, iż mimo bezspornego naruszenia przy wydaniu decyzji objętej wnioskiem przez Prezydenta [...] art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie można uznać, wobec istnienia w obrocie ww. decyzji z dnia [...] listopada 1977 r., że objęta wnioskiem decyzja wywołała skutki tego uchybienia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa, biorąc także pod uwagę charakter inwestycji na realizację której zezwolono tj. zadania inwestycji użyteczności publicznej. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, zdaniem Sądu organy orzekające badają stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. W przedmiotowej sprawie, zakończenie postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji Urzędu Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. nie jest warunkiem bezwzględnym do zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] [...] z [...] października 1977 r.

Skargę kasacyjną złożył T.O.

Zaskarżając wyrok w całości skarżący zarzucił :

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego nieprawidłową wykładnię w zakresie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wyrażającą się w uznaniu, iż w ramach przedmiotowej przesłanki koniecznym jest dokonanie oceny społeczno-gospodarczego skutku decyzji ("społecznej akceptowalności decyzji"), a zatem wprowadzenie kryterium nieznanego ustawie, co skutkowało dokonaniem oceny prawidłowości decyzji przez pryzmat zdarzeń zaistniałych po jej wydaniu, w sytuacji gdy w/w przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a winna być oceniana jedynie w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ocenianej w trybie nadzoru,

2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 5 prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1

pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wymagane w/w przepisami art. 29 ust. 5 prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. nr 8 poz. 48 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1977 r.) zobowiązanie do dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości objętej inwestycją nie było konieczne przed wydaniem decyzji, wbrew jednoznacznej treści przedmiotowych przepisów i jednoczesne uznanie, iż brak ten mógł być konwalidowany poprzez uzyskanie stosownego uprawnienia do dysponowania nieruchomością w terminie późniejszym,

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2016 r. Wojewody [...] pomimo, iż w/w decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa bowiem odmówiono nimi stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1977 r. pomimo, iż warunkiem zatwierdzenia inwestycji zgodnie z art. 29 ust. 5 prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. nr 8 poz. 48 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1977 r.), była konieczność dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości, a w zakresie nieruchomości przedmiotowej, inwestor takim prawem nie dysponował w dacie wydania decyzji,

4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt. 3 ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2016 r. Wojewody [...] pomimo, iż w/w decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa procesowego tj. art. 97 § 4 k.p.a., bowiem dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a odniesiono się do decyzji późniejszej podlegającej weryfikacji w toku innego postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy ewentualne stwierdzenie wydania tejże decyzji z naruszeniem prawa stanowić mogło istotną okoliczność faktyczną w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniosł o:

1 .zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewody [...]

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano ,co następuje:

Podstawą wydania decyzji Prezydent [...] [...] z dnia [...] października 1977 r., znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej 220 kV i udzielenia pozwolenia na budowę ww. linii był art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1977 r.), zgodnie z którym to przepisem pozwolenie na budowę mogło zostać wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Ponadto zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. nr 8 poz. 48 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1977 r.) do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę inwestor zobligowany był załączyć odpis dokumentu potwierdzającego w/w uprawnienie do dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości , inwestor tak w dacie złożenia wniosku jak i w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1977 r. prawem do nieruchomości nie dysponował. Oznacza to, iż w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa skoro w sposób oczywisty, "rzucający się w oczy" naruszono przedmiotowe przepisy. Została bowiem wydana decyzja na rzecz podmiotu nie dysponującego prawem do nieruchomości w sytuacji, gdy decyzja mogła zostać wydana wyłącznie na rzecz inwestora, który mógł nieruchomością dysponować. Organy prowadzące postępowanie w trybie nadzoru dostrzegły w/w naruszenie przepisów jednakże nie przypisały mu wagi rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, iż po wydaniu w/w decyzji inwestor uzyskał uprawnienie do dysponowania nieruchomością, co nastąpiło decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. Urzędu Gminy w [...]. W ocenie organów nadzoru okoliczność następczego wydania decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. skutkować winna uznaniem, iż uchybienie w postaci braku prawa dysponowania nieruchomością zostało de facto konwalidowane.

Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wobec dokonania jego nieprawidłowej wykładni w zakresie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wyrażającą się w uznaniu, iż w ramach przedmiotowej przesłanki koniecznym jest dokonanie oceny społeczno-gospodarczego skutku decyzji, "społecznej akceptowalności decyzji" tj. wobec wprowadzenia dodatkowego kryterium nieznanego ustawie." Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane również z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 5 prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz.U. z 1975 r. nr 8 poz. 48 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1977 r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wyrażające się w uznaniu za prawidłowe decyzje nadzorcze, którymi stwierdzono, iż rażącym naruszeniem prawa nie jest wydanie decyzji na rzecz inwestora nie dysponującego prawem do nieruchomości, wbrew jednoznacznej treści przedmiotowych przepisów. Prawidłowe zastosowanie w/w przepisów winno prowadzić do wniosków przeciwnych, tj. uznania, iż decyzje nadzorcze winny zostać uchylone bowiem decyzja podlegająca ocenie została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. z art. 29 ust. 5 prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Brak prawa do dysponowania nieruchomością nie mógł być konwalidowany. Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisu prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy wobec braku uchylenia decyzji albowiem była konieczność dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości, a w zakresie nieruchomości przedmiotowej, inwestor takim prawem nie dysponował w dacie wydania decyzji. Ponadto z ostrożności procesowej podniesiono, że decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa procesowego tj. art. 97 § 4 kpa albowiem w stosunku decyzji z [...] listopada prowadzone jest postępowanie wznowieniowe. Tym samym ewentualne ustalenie wydania tejże decyzji z naruszeniem prawa stanowi zagadnienie wstępne dla oceny "skutku społecznej akceptowalności decyzji" z dnia [...] października 1977 r.

Naczelny Sąd Administracyjny , zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania zmierzają do podważenia wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym decyzja Prezydent [...] [...] z dnia [...] października 1977 r., znak: [...] zatwierdzająca plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej 220 kV - wprowadzenie do stacji [...] (wcięcie do linii 220 kV [...] - [...]) i udzielająca pozwolenia na budowę , pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów nakładających na inwestora obowiązek posiadania - w dniu składania wniosku o udzielne pozwolenia na budowę - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest dotknięta unormowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą nieważności.

Przechodząc do rozważań w pierwszej kolejności podnieść należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący powinien zatem wykazać, że badana w trybie nadzoru ostateczna decyzja dotknięta była wadą kwalifikowaną określoną w tym przepisie.

W związku z tym, że skarżący podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji upatruje w art. 156 § 1 pkt 2, tj. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2928/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 1974 r., stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością. Obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję przewidywał ponadto § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48).

Przedmiotowe pozwolenie na budowę linii napowietrznej zostało wydane w dniu [...] października 1977 r. Bezsporne jest w sprawie, że w dniu wydania tej decyzji inwestor , nie posiadał prawa do dysponowania sporną działką inwestycyjną. Prawo takie uzyskał bowiem dopiero w dniu [...] listopada 1977 r., kiedy to wydano mu, w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zezwolenie na budowę przedmiotowej linii. Słusznie zatem ustalono w sprawie, że przy wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] października 1977 r. doszło do naruszenia przepisów normujących obowiązek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naruszenie to, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie miało jednak charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a., uzasadniającego stwierdzenie nieważności. Aktualne badanie wydanej w 1977 r. decyzji Prezydenta [...] zezwalającej na budowę linii napowietrznej 220kV nie pozwala na stwierdzenie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy inwestor wprawdzie później, ale uzyskał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Stwierdzić należy, mając na względzie powyższą okoliczność, że w wyniku opisanego powyżej naruszenia nie doszło do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie doszło więc w niniejszej sprawie do spełnienia się jednego z warunków uznania naruszenia prawa za rażące. Zarzuty zmierzające do podważenia wyrażonego zarówno przez organy jak i Sąd I instancji stanowiska co do wagi stwierdzonego naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 1977 r., nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się natomiast do postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy stwierdzić należy, iż jest on całkowicie bezpodstawny i pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Umknęło uwadze strony skarżącej, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organy orzekające badają stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ,w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. W przedmiotowej sprawie jak słusznie zauważyły organy, zakończenie postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji Urzędu Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. nie jest warunkiem bezwzględnym do zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] [...] z [...] października 1977 r. Również podkreślenia wymaga, że w sprawie nie zachodziła instytucja zagadnienia wstępnego.

Mając powyższe na względzie, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.