Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 176/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...]do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy Al. [...] dawniej ul. [...] – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 5. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 6. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. [...] z siedzibą w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania – począwszy od dnia 16 listopada 2013 r. – za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2524 ha, położoną przy Al. [...] dawniej ul. [...], przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] pod drogę publiczną.

Zgromadzony w sprawie materiał aktowy zawiera informacje, że w dniu 29 czerwca 2011 r. Spółka [...] S.A. sprzedała na rzecz [...] S.A. roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę publiczną obejmującego m. in. wyżej wymienioną działkę. Następnie roszczenie to w dniu 7 października 2015 r. Spółka [...] S.A. sprzedała na rzecz Spółki [...].

Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod autostradę lub drogę ekspresową A2 stanowiący wyżej opisaną działkę. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent stwierdził, że zawieszenie postępowania jest konieczne z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Na to postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. wniesione zostało zażalenie do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz przepisów prawa procesowego art. 7 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na postanowienie to skarga nie została wniesiona, zaś Wojewoda przy piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. zwrócił Prezydentowi akta sprawy, które wpłynęły do kancelarii Urzędu [...] w dniu 21 lipca 2015 r.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału aktowego wynika również, że przed wydaniem przez Prezydenta [...] postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. o zawieszeniu postępowania, bezczynność Prezydenta [...] w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. była już przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 361/13 oddalił skargę. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku, wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 623/14:

1. uchylił zaskarżony wyrok;

2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5.000,-zł;

4. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania decyzji w określonym terminie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody (...) do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w takiej sprawie. W tej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby zawsze uniknąć uwzględnienia przez Sąd administracyjny skargi na jego bezczynność, gdy tylko przed dniem wyrokowania przez Sąd wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. Choć postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega ocenie (zaskarżeniu) w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia bezczynności w przypadku wydania takiego postanowienia, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za swoje działania (czy ich brak). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bezczynność organu do czasu zawieszenia postępowania postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., albowiem postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Brak załatwienia sprawy przez okres ponad 4 lat należy uznać za stan bezczynności, aczkolwiek bezczynność ta nie ma charakteru rażącego, gdyż organ podejmował czynności, w tym wydawał decyzje, tyle tylko, że nie doprowadziło to do ostatecznego (prawomocnego) zakończenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...] obecnie Al. [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Z uwagi jednak na okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania obecnie jest zawieszone, Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej. W tym zakresie więc postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i dlatego podlegało umorzeniu."

Z akt sprawy wynika także, że na skutek pisma skarżącego z dnia 27 stycznia 2016 r. wzywającego Prezydenta [...] do "załatwienia spraw administracyjnych i wykonania wyroków sądów administracyjnych", Prezydent [...] w piśmie z dnia 8 lutego 2016 r. poinformował skarżącego, że decyzje administracyjne w sprawie wypłaty odszkodowania za działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przeznaczone pod drogi na terenie Dzielnicy [...], będą wydawane sukcesywnie począwszy od decyzji w sprawie odszkodowania za działkę nr [...]. Ponadto w piśmie z dnia 15 kwietnia 2016 r. adresowanym do Wojewody [...], przy którym przekazano zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 kpa, została zawarta informacja, że " (...) Został przygotowany projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze kontroli wewnętrznej Biura Prawnego, po jej zakończeniu zostanie niezwłocznie wydana decyzja administracyjna." Przy takim oświadczeniu nie może ujść uwadze pismo Biura Polityki Długu i Zarządzania Płynnością Urzędu [...] z dnia 15 kwietnia 2014 r. kierowane do Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...], w którym Biuro Polityki Długu i Zarządzania Płynnością podtrzymuje stanowisko zaprezentowane na Zespole Koordynującym w dniu 8 kwietnia 2014 r. W piśmie tym "Biuro przychyla się do rekomendacji Zespołu rozłożenia spłaty przedmiotowych wierzytelności na okres co najmniej 10 lat, przy jednoczesnym uzyskaniu najkorzystniejszych dla [...] parametrów oprocentowania odsetek od wierzytelności. W związku z powyższym, Biuro Polityki Długu i Zarządzania Płynnością sugeruje zawarcie ugody z [...] S.A. na warunkach rozłożenia spłaty wierzytelności na raty bez dodatkowych, lub z symbolicznymi kosztami odsetkowymi."

Należy również zauważyć, że w nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia 22 kwietnia 2016 r. przy którym przesłał on Prezydentowi [...] m. in.: 1) opinię, której przedmiotem jest zbiorcza analiza określająca wartość gruntów wydzielonych pod drogi w Warszawie w Dzielnicy [...] na terenie osiedla "[...]", sporządzona w dniu 14 maja 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. N., obejmująca m. in. działkę nr [...], której dotyczy skarga wniesiona w tej sprawie na bezczynność oraz 2) operat szacunkowy nieruchomości stanowiącej m. in. działkę nr [...], sporządzony w dniu 18 grudnia 2015 r. przez [...] sp. z o.o.

W piśmie z dnia 5 maja 2016 r. stanowiącego odpowiedź na skargę Prezydent [...] przytoczył treść informacji zamieszczonej we wcześniejszym piśmie z dnia 15 kwietnia 2016 r. i wskazał, że "(...) Został przygotowany projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze kontroli wewnętrznej Biura Prawnego, po jej zakończeniu zostanie niezwłocznie wydana decyzja administracyjna."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi.

Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), czy też nie. Zatem zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszej kolejności do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie.

Biorąc pod uwagę fakt, że bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 623/14, który stwierdził bezczynność Prezydenta [...] do czasu zawieszenia postępowania postanowieniem Prezydenta z dnia [...] listopada 2013 r., aczkolwiek bezczynność ta nie miała charakteru rażącego i wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 5.000,-zł, ale z uwagi na okoliczność, że postępowanie w sprawie odszkodowania było zawieszone Naczelny Sąd Administracyjny nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej, zatem w tej sprawie kontroli będzie podlegał okres po wydaniu powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014 r. (akceptującego zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. skoro nie zobowiązano organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, co w przypadku uznania jako niezasadnego zawieszenia postępowania administracyjnego oznaczałoby zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej) i podejmowane czynności albo zaniechania organu po tej dacie.

Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu [...] sierpnia 2009 r. do Prezydenta [...] wniosku [...] S.A. o ustalenie odszkodowania, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 kpa.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Prezydent [...] od dnia 21 lipca 2015 r., gdy otrzymał od Wojewody [...] akta sprawy po uchyleniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania, do dnia wyrokowania nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem, mimo upływu piętnastu miesięcy od otrzymania akt sprawy, we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy.

Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, a to z tej przyczyny, że podczas trwającej piętnaście miesięcy bezczynności ani razu nie poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i ani razu nie wskazał przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa. Wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa nie stanowi pismo Prezydenta [...] z dnia 8 lutego 2016 r., w którym informuje skarżącego, że decyzje w sprawie wypłaty odszkodowania będą wydawane sukcesywnie, gdyż taka informacja nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 kpa i 35 kpa, bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 kpa i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W związku z tym informacja Prezydenta o sukcesywnym wydawaniu decyzji nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. W ocenie Sądu problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy i nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy również uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa.

W niniejszej sprawie Prezydent [...] postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w piętnastomiesięcznej zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014 r. stwierdzającego bezczynność organu. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania, termin do załatwienia sprawy – nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został ponad siedmiokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa.

Dodać przy tym również należy, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania stopniem skomplikowania przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Jako organowi właściwemu w sprawie służy mu domniemanie profesjonalności, bo to do jego obowiązków należy ustalenie, jaki przepis ma zastosowanie w sprawie, dokonanie wykładni tego przepisu i podciągnięcie pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Jeżeli organ nie ma wystarczającej wiedzy w tym zakresie, to popadnięcie w stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest przez niego zawinione. Innymi słowy mówiąc, organ nie może się tłumaczyć, że nie potrafi dokonać właściwej interpretacji przepisu mającego zastosowanie w sprawie, w której prowadzi postępowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2440/15, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej).

Powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem, że bezczynność Prezydenta [...] ma rażący charakter skoro organ ponad siedmiokrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie – podczas trwającej piętnaście miesięcy bezczynności – ani razu nie poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i nie wskazał przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy.

Sąd uznał zatem, że bezczynność organu ustalona od 21 lipca 2015 r., tj. od dnia otrzymania przez Prezydenta [...] akt sprawy, do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że od 21 lipca 2015 r. do dnia wyrokowania minęło piętnaście miesięcy, w ciągu których organ nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości, niepodejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak jakiejkolwiek aktywności organu i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie, przez co organ zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony miesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy, tym bardziej, że Prezydent [...] w swoim pismach z 15 kwietnia 2016 r. i 5 maja 2016 r. stwierdził wprost, że w przedmiotowej sprawie został przygotowany projekt decyzji, co oznacza, że brak jest merytorycznych przeszkód do zakończenia postępowania. Skoro Prezydent sam przyznał, że nie ma przeszkód do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, to brak wydania decyzji administracyjnej skutkuje pozostawaniem Prezydenta [...] w stanie bezczynności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych bezczynności organu administracji nie mogą usprawiedliwiać takie okoliczności, jak spodziewane trudności w wykonaniu decyzji czy brak środków finansowych, na co może wskazywać pismo Biura Polityki Długu i Zarządzania Płynnością Urzędu [...] z dnia 15 kwietnia 2014 r. i załączone do niego stanowisko zaprezentowane na Zespole Koordynującym w dniu 8 kwietnia 2014 r. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą bowiem mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają trudności obiektywne, jak np. brak środków pieniężnych, które są kwestią organizacyjną organu, a nie prawną, mającą wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, że postępowanie w sprawie toczy się od 9 sierpnia 2009 r. mimo, że stan faktyczny sprawy nie jest nadmiernie skomplikowany, a w postępowaniu nie bierze udział wielość podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Trudno podzielić zatem pogląd, że niezbędny do wyjaśnienia zakres postępowania ograniczający się do ustalenia wartości nieruchomości był na tyle absorbujący, by usprawiedliwiał ponad 7-letnie oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Rażące opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Stwierdzona rażąca bezczynność nie ma uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające uznać, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności trwającej piętnaście miesięcy i ponad siedmiokrotnie przekraczającej maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy. W ustalonej sytuacji, grzywna w kwocie 3.000,-zł, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie.

Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej znajduje oparcie w treści art. 149 § 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że ze względu na literalne brzmienie powołanego przepisu art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności i okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za trwającą piętnaście miesięcy bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-5 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 6. sentencji wyroku składa się kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez radcę prawnego również podlega zaliczeniu wydatek poniesiony przez nią w kwocie 17,-zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144).