Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1167/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania I. Z. od decyzji Wójta Gminy Ś. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia [...] marca 2020 r. (znak sprawy [...]) w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz I. Z. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki oraz studnią na nieruchomości położonej w obrębie Ś. (działka nr ewid.[...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. do Urzędu Gminy w Ś. wpłynął wniosek I. Z. (dalej także: wnioskodawca, skarżący, inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki na nieruchomości położonej w obrębie Ś. (działka nr ewid.[...]). Do wniosku załączono pismo Spółki A z/s w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. zapewniające o dostawie energii elektrycznej dla planowanego przedsięwzięcia, pismo Spółki B z/s we W. z dnia [...] lipca 2018 r. informujące o braku sieci wodociągowej w rejonie działki nr [...].

Pismem z dnia [...] września 2018 r. wezwano wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku.

W toku postępowania do Urzędu Gminy Ś. wpłynęło pismo Spółki C. z dnia [...] października 2018 r., w którym podkreślono, że Spółka posiada w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem grunty rolne, na których stosuje się środki ochrony roślin, nawozów mineralnych oraz naturalnych (obornika i gnojowicy). Teren ten - zdaniem Spółki - może stwarzać problemy dla nowo powstałych budynków i ich mieszkańców.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. wnioskodawca wskazał, że garaże mają mieć długość 8 m, a szerokość 8 m. Zbiorniki bezodpływowe planowane są dla "każdej działki" o poj. 5 m3. Ma być również - jak poinformowano - wierconych [...] studni.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Wójt wystąpił do Zarządu Dróg Powiatowych w L. celem zajęcia stanowiska w zakresie możliwości skomunikowania działki objętej wnioskiem z drogą powiatową nr [...]

W odpowiedzi Zarząd Dróg Powiatowych w L. w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. wskazał, że dostępność komunikacyjna z drogi powiatowej nr [...] w m. Ś. na działkę nr ewid.[...] zapewniona jest przez drogę wewnętrzną o numerze ewid. [...] będącą własnością Gminy Ś..

W dniu [...] lipca 2019 r. Wójt wydał decyzję nr [...], w której odmówił I. Z. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami bezodpływowymi na ścieki na nieruchomości położonej w obrębie Ś. (działka nr ewid.[...]). Jak wskazano w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, działka nr ewid. gr. [...] położona w obrębie Ś. nie jest objęta ustaleniami planu miejscowego. Realizacja wnioskowanego zamierzenia wymaga zatem ustalenia warunków zabudowy. Następnie, powołano się na podjętą przez Radę Gminy Ś. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Ś. . Dalej, wyjaśniono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego obejmującego teren o promieniu [...] m od wnioskowanej działki ([...] x [...] m). Zwrócono uwagę, że jedynie [...] działek leżących na skraju obszaru poddanego analizie, oddalone o ponad 1,2 km od działki objętej wnioskiem, jest zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Nie są to jednak - jak podano - działki leżące w bezpośredniej bliskości działki, której wniosek dotyczy. Dalej, powołano się na obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Ś., według którego teren przedsięwzięcia jest przeznaczony na tereny rolne. Zdaniem organu I instancji, wnioskowana lokalizacja dwudziestu budynków oddalona jest znacznie od obszarów zwartych struktur funkcjonalno - przestrzennych wsi Ś. i wsi P.. Zlokalizowanie dwudziestu budynków z dala od istniejącej zabudowy prowadzi do jej rozproszenia wbrew zapisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Wójta Gminy Ś., warunek kontynuacji funkcji na działkach sąsiednich nie jest spełniony. Następnie, zaznaczono, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr ewid.[...] należącą do organu), stanowiącą wyłącznie dojazd do pól. Dalej, podkreślono, że organ I instancji nie wyraża zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia z uwagi na ograniczenia wynikające z szerokości drogi i jej połączenia z drogą powiatową. Parametry i stan techniczny drogi pozwalają wyłącznie na prowadzenie komunikacji w zakresie obsługi działalności rolniczej. Tym samym uznano warunek określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niespełniony. Jednocześnie podniesiono, że działka nr [...] nie jest uzbrojona w sieć wodociągową i kanalizacyjną, a w najbliższych latach nie przewiduje się takiego uzbrojenia. Zdaniem organu, planowane przez inwestora wybudowanie własnego ujęcia wody może nie zabezpieczyć potrzeb mieszkańców dwudziestu domów mieszkalnych.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł w zakreślonym ustawowo terminie wnioskodawca, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Odwołujący zarzucił ww. decyzji naruszenie:

- art. 60 ust. 1 ppkt 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie kwestionowanej decyzji w odniesieniu do nieruchomości, która ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a nadto co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy,

- art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wydanej decyzji na niezgodność planowanej inwestycji z projektem planu zagospodarowania przestrzennego oraz generowania przez nią znacznego obciążenia ekonomicznego i organizacyjnego, czym naruszone zostały zasady bezstronności organu, równego traktowania oraz swobody dysponowania przedmiotami własności Skarżącego.

Po rozpoznaniu ww. odwołania SKO wydało w dniu [...] września 2019 r. decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, iż organ I instancji nie wyznaczył w sposób prawidłowy obszaru analizowanego oraz uczynił to na niewłaściwej mapie. Nadto wskazano, iż załączniki do decyzji stanowiły kserokopie map. Dalej uznano, iż wniosek wymaga uzupełnienia o charakterystykę inwestycji w formie opisowej i graficznej. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, jakoby działka inwestora nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Kolegium wskazało na konieczność ustalenia czy inwestor wybudował już studnie czy podjął działania w celu realizacji wskazanych obiektów budowlanych.

Pismem z dnia [...].10.2019 r. Wójt wezwał inwestora do przedłożenia kopii mapy zasadniczej lub katastralnej obejmującej obszar w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, graficznego przedstawienia planowanej inwestycji i dowodu potwierdzającego podjęte działania mające na celu wybudowanie własnego ujęcia wody.

Pismem z dnia [...].10.2019 r. inwestor przedłożył planowany sposób zagospodarowania działki w wersji opisowej i graficznej, wniósł o przedłużenie terminu na przedłożenie właściwych map oraz przedłożył kartę studni.

Wójt w piśmie z [...].10.2018 r. nie wyraził zgody na przedłużenie terminu do przedłożenia map.

Pismem z [...].11.2019 r. Wójt pozostawił wniosek inwestora bez rozpoznania.

W dniu [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik inwestora złożył ponaglenie w związku z działaniem organu I instancji.

Postanowieniem z [...].12.2019r. nr [...] SKO uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia dwóch kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej obejmujących teren, którego dotyczy wniosek i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 obejmujących obszar w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - w terminie 14 dni.

W dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik strony przedłożył mapy.

Pismem z dnia [...].02.2020 r. organ poinformował, że strona może w terminie 7 dni zapoznać się z aktami sprawy oraz poinformował, iż przedłożone mapy nie obejmują całego obszaru w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, a także że nie przedstawiono dowodów na potwierdzenie rzeczywistej możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody zdatnej do spożycia przez ludzi, co skutkować może wydaniem decyzji niekorzystnej dla strony.

W dniu [...] marca 2020 r. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora.

W dniu [...] marca 2020 r. Wójt wydał decyzję nr [...], w której odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami bezodpływowymi na ścieki na nieruchomości położonej w obrębie Ś. (działka nr ewid.[...]). Jak wskazano w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, działka nr ewid. gr. [...] położona w obrębie Ś. nie jest objęta ustaleniami planu miejscowego. Realizacja wnioskowanego zamierzenia wymaga zatem ustalenia warunków zabudowy. Następnie, wskazano, iż inwestor nie przedłożył odpowiednich map, na których możliwe byłoby wyznaczenie obszaru analizowanego w całości. Jednakże organ przeprowadził analizę na mapach przedstawionych przez inwestora, co doprowadziło do wniosku że jedynie [...] działek oddalonych od działki inwestora o ok. 1,2 km zabudowanych jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W przeważającej mierze w obszarze analizowanym występują działki rolne i leśne. Wnioskowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji. Nadto organ uznał, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przedłożona karta studni nie gwarantuje, że ujecie wody zabezpieczy potrzeby dwudziestu budynków mieszkalnych pod względem ilościowym i jakościowych, a nadto ujęcie wody obecnie nie istnieje. Dalej organ uznał, iż wydaniu decyzji sprzeciwiają się przepisy odrębne.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł w zakreślonym ustawowo terminie wnioskodawca reprezentowany przez radcę prawnego M. W.. Zarzucił ww. decyzji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie kwestionowanej decyzji w odniesieniu do nieruchomości, która ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a nadto co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy,

- art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji stanowiska zawartego w piśmie wnioskodawcy z [...].02.2020 r.,

- art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów.

W ocenie SKO odwołanie okazało się nieuzasadnione.

Zasadą jest, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, tj. rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji przedsięwzięcia. Decyzja ta określa poszczególne parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ administracyjny jest zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja spełnia wymagania określone w treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmawia natomiast ustalenia warunków zabudowy tylko w przypadku, gdy przedsięwzięcie nie czyni zadość choćby jednemu z warunków określonych w ww. ustawie.

Przedstawiwszy uregulowania prawne SKO stwierdziło, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy w sprawie spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz 3 u.p.z.p.

Organ I instancji kilkukrotnie wzywał inwestora do przedłożenia map obejmujących obszar o trzykrotnej szerokości frontu działki, który wynosi ok. [...]m. Ostatecznie organ stwierdził, że przedłożone mapy nie pozwalają na wyznaczenie na nich całego obszaru analizowanego. Niemniej jednak po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej na już przedłożonych mapach, organ doszedł do wniosku, iż nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, bowiem brak kontynuacji funkcji. W obszarze analizowanym dominują działki rolne i leśne, a najbliższa nieliczna zabudowa mieszkaniowa znajduje się w oddaleniu o ok. 1,2 km.

SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w omawianym zakresie. Jak wskazuje się w orzecznictwie zasadę dobrego sąsiedztwa należy rozumieć w sposób szeroki, umożliwiający w najwyższym stopniu możliwość realizacji planowanych inwestycji. Stąd pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Niemniej należy przez nie rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK [...], Lex nr 2799523 uznał, iż pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.

W niniejszej sprawie w całym obszarze analizowanym znajduje się jedynie [...] działek leżących na skraju obszaru analizowanego, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa przedmiotowa w niniejszej sprawie znajduje się w połowie pomiędzy zabudową wsi P. oraz zabudową wsi Ś.. Zatem w ocenie SKO brak w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dalsze wzywanie inwestora do przedłożenia map, na których mieściłby się w całości obszar analizowany jest niecelowe, bowiem wobec niespełnienia również warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy wyznaczenie obszaru analizowanego na jednym arkuszu mapy w całości nie przyczyniłoby się do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

W ocenie SKO niewątpliwie nie został w sprawie spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, iż planowana zabudowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych zaopatrywana będzie z własnych ujęć wody, bowiem działka nie jest uzbrojona w sieć wodociągową i kanalizacyjną. Po wezwaniu przez organ I instancji inwestor przedłożył kartę studni (otworu), który stanowi mienie gminne i zarządzany jest przez Spółkę D we W..

Analizując zebrany w tym zakresie materiał dowodowy, organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wyrażona w art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych celem tych przepisów jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy bądź to od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu lub zagwarantowania, że powstanie takie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Należy podzielić pogląd, iż niespełnienie wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nawet jeśli inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, w tym wymóg dostępu do drogi publicznej) uniemożliwia organowi wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem (np. wyrok WSA w Poznaniu z [...].12.2012 r., sygn. akt II SA/Po [...]).

Zgodnie z art. 61 ust 5 u.p.z.p warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji, (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK [...] publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej: CBOSA).

Tymczasem w niniejszej sprawie brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zapewnienie dostarczania wody dla planowanej inwestycji. W chwili obecnej nie istnieje nawet sieć wodociągowa, do której możliwe byłoby przyłączenie działki objętej wnioskiem. W związku z powyższym pomimo, że zasadniczo jak wskazuje inwestor przyłącze wodociągowe nie musi fizycznie istnieć w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w niniejszej sprawie nie można mówić nawet o zapewnieniu, że zostanie w przyszłości zawarta umowa zapewniająca obsługę. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wręcz potwierdza, iż taka umowa nie zostanie zawarta. Inwestor nie przedstawił więc gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana.

Podstawowym i preferowanym przez ustawodawcę sposobem zaopatrzenia inwestycji w wodę jest przyłączenie jej do sieci wodociągowej, zaś budowę indywidualnego ujęcia wody należy traktować jako rozwiązanie wyjątkowe, w przypadku braku możliwości zaopatrzenia z sieci wodociągowej. Warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody nie można uznać za spełniony poprzez samo złożenie przez inwestora wniosku, przewidującego zaopatrzenie planowanej inwestycji z indywidualnego ujęcia wody. Istotne jest przedłożenie dokumentacji, potwierdzającej że na terenie planowanej inwestycji występują źródła wód podziemnych w odpowiedniej ilości i o odpowiedniej jakości. Inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może mieć pewności, że na terenie planowanej inwestycji występują źródła wód podziemnych w odpowiedniej ilości i jakości. W niniejszej sprawie inwestor przedłożył jedynie kartę studni, która jednak nie zawiera żadnego stwierdzenia co do wielkości zasobów wody i ich wystarczalności dla planowanej inwestycji. Również nie wynikają z niej parametry wody, tak aby można było stwierdzić jej zdatność do spożycia przez ludzi. Nadto SKO wskazało, iż inwestor nie wybudował dotychczas studni, jak również nie podjął działań w celu realizacji wskazanych obiektów budowlanych. Aby można było mówić o spełnieniu warunku z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. koniecznym jest nie tylko uzewnętrzniony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy sam zamiar wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli innym słowem rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Taki pogląd wyrażony został m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr [...]; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po [...]; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd [...] (CBOSA).

W ocenie SKO, inwestor nie wykazał, iż wskazane ujęcie wody będzie wystarczające dla zabezpieczenia potrzeb [...] budynków jednorodzinnych pod względem ilościowym jak i jakościowym. Istotne jest również, iż, jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, wskazane ujęcie wody w roku ubiegłym zaczęło wykazywać poważny deficyt wody i w związku z tym rozpoczęto poszukiwanie nowego złoża wody dla zapewnienia dostaw wody mieszkańcom Ś. , L. i P. .

Organ administracyjny, uwzględniając wniosek inwestora co do zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z indywidualnego ujęcia, nie może poprzestać tylko na samym zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie w postępowaniu, co już podkreślono powyżej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymaga, aby uzbrojenie terenu było "wystarczające". Zatem inwestor musi wykazać, że spełnienie tego warunku jest możliwe (realne) a nie teoretyczne. Tak wyrok WSA we Wrocławiu z [...] sierpnia 2019 r., II SA/Wr [...], Lex nr 2769527.

Pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, bowiem działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej bowiem jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej nr [...], teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niemniej jednak wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy spełnione są łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Decyzja organu II instancji zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez inwestora reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika.

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucam naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 ppkt 1) 3) u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do nieruchomości, która ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a nadto co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

b) art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez zakwestionowanie przedłożonych przez wnioskodawcę kopii mapy zasadniczej bez wskazania w sposób jednoznaczny wadliwości przedstawionego materiału dowodowego, przy jednoczesnej biernej postawie organu w zakresie zbierania materiału dowodowego w zakresie możliwości uzyskania przez organ odpowiednich kopii map zasadniczych;

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w sprawie zarówno przez Wójta, jak i SKO w zakresie uznania, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków określanych mianem zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazano na niekonsekwencję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie z jednej strony przedstawia się szeroką wykładnię pojęcia "działki sąsiedniej" prezentowaną m.in. w sądownictwie, by w dalszej części zawrzeć stwierdzenie, iż "brak w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" (ścisła wykładnia uregulowań).

Nie można przy tym uznawać, iż ochrona ładu przestrzennego może stanowić zaporę przed korzystaniem z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem - w tym przypadku na cele mieszkaniowe zgodnie z zasadą wolności zagospodarowania terenu (tak: wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK [...]). Tym samym wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dopuszczalnym rozwiązaniem jest zastosowanie indywidualnego (przeznaczonego na cele planowanej inwestycji) ujęcia wody, w przypadku gdy w czasie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy brak jest możliwości wykorzystania z istniejącej sieci wodociągowej. W piśmie z dnia [...] października 2019 r. Inwestor poinformował organ I instancji o planowanym zaopatrzeniu działki objętej wnioskiem w wodę oraz rozwiązania dotyczące odprowadzania ścieków. Przedłożenie karty studni, stanowiącej mienie gminne i zarządzanej przez Spółkę D we W. miało przy tym na celu wskazanie, iż na terenie znajdującym się w pobliżu przedmiotowej działki istnieje już źródło wody, a co za tym idzie występują złoża wodonośne, z których skorzystać może inwestor w związku z planowanym zamierzeniem budowlanym. Nie można przy tej kwestii zapominać o współczesnych możliwościach technicznych, które umożliwiają prowadzenie nawet bardzo głębokich odwiertów związanych z poszukiwaniami wody na danym terenie - ograniczeniem w tym zakresie są praktycznie kwestie związane z twardością podłoża, głębokością złóż wodonośnych, a co za tym idzie finansowanie przedsięwzięcia. Skarżący planując objętą wnioskiem inwestycję zakłada konieczność wykopania odpowiednio głębokiej studni, dzięki której możliwe będzie pozyskanie wody na potrzeby mieszkańców. W ocenie Skarżącego wskazane rozwiązanie stanowi wypełnienie obowiązku wskazanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] października 2019 (sygn. akt II SA/Po [...]) wskazano, iż: "nie jest również wykluczone złożenie innych dowodów na potwierdzenie tej (dotyczącej infrastruktury wodociągowej - przyp. red.), co organ powinien ocenić". Inwestor w przedmiotowej sprawie nie zaprezentował jedynie gołosłownej deklaracji w zakresie sposobu pozyskania wody, posłużył się nadto przygotowaną dokumentacją projektową oraz kartą studni, która wskazuje iż możliwe jest w okolicy pozyskanie wody z wykorzystaniem studni.

Nie sposób jednak pominąć kwestii, iż wnioskodawca składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi posiadać tytułu prawnego do nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym. Stawianie zatem wysokich wymagań w zakresie wydajności planowanej studni czy też możliwości zagospodarowania ścieków w odniesieniu do wnioskodawcy przeczy idei warunków wskazanych w uregulowaniu art. 61 pkt 1 u.p.z.p., tym bardziej iż w ppkt 3) omawianego uregulowania mowa o "istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu".

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p, a w szczególności przepis art. 61 ust.1 pkt 1-5.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z [...].12.2012 r., II OSK [...], Lex nr 1367308, wyrok NSA z [...].10.2010 r., II OSK [...], Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, W. 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu jako uzupełnienie już istniejących sposobów zagospodarowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia.

Pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa [...], CBOSA).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt II OSK [...],CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Z treści art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, W. 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt II OSK [...], z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK [...]). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia).

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd [...], Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK [...], Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt II SA/Po [...], Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić co do zasady w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z [...] marca 2011 r., sygn. akt II OSK [...],CBOSA).

Sąd stwierdza brak prawidłowego wytyczenie przez Wójta obszaru analizowanego. Brak kompletu map, obejmujących cały obszar poddany analizie jest w ocenie Sądu przeszkodą uniemożliwiającą sporządzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że przeprowadzona na potrzeby wydania decyzji Wójta analiza urbanistyczna dotknięta jest istotna wadą i nie może stanowić miarodajnej podstawy do ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu w objętej nią obszarze.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku w sprawie Ii SA/Wr [...] (CBOSA): "Wobec powyższego stwierdzić należy, że wniosek dotknięty był brakami formalnymi, które powinny być usunięte przez zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten reguluje ogólną zasadę rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakładającą na organ prowadzący postępowanie obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych podania, określonych w przepisach prawa, w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieuzupełnienie tych braków w przewidzianym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skoro wymogi formalne, o których wspomina art. 64 § 2 k.p.a. formułuje również art. 52 ust. 2 u.p.z.p. to niedołączenie do wniosku określonych w art. 52 ust. 2 elementów - w szczególności niezbędnych załączników mapowych - sprawia, że nie spełnia on wymogów formalnych wniosku i uzasadnia wezwanie do uzupełnienia tych braków z w/w rygorem. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, nieuzupełnienie w terminie braków formalnych o których stanowi art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. na wezwanie organu, stanowi o konieczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyr. NSA z [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK [...], dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl)."

Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Organy obu instancji zasadnie bowiem skonstatowały niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi w tej materii.

W sprawie spór sprowadzał się w tej kwestii do ustalenia, czy i w jaki sposób inwestor powinien wykazać spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu warunku zakładającego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Definicja zawarta w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i odesłanie do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala stwierdzić, że do "uzbrojenia terenu" zaliczane są przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych urządzenia wodociągowe są koniecznym elementem uzbrojenia terenu. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej "r.w.t.") działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej.

W sprawie inwestor nie przedłożył wskazanej w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. umowy odnośnie dostępu do wody niezbędnej dla inwestycji budynku mieszkalnego. Z dokumentu w aktach administracyjnych (k. 5) wynika, że w rejonie działki inwestycyjnej nie ma sieci wodociągowej. We wniosku oraz uzupełniającym piśmie (k. 26 akt adm.) inwestor wskazał, że zaopatrzenie w wodę nastąpi z własnych ujęć – [...] studni i to rozwiązanie było przedmiotem rozważań organów w niniejszej sprawie. Taki sposób zaopatrzenia budynku w wodę jest dopuszczalny. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 3 r.w.t. w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Wnioskując o taki sposób zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę inwestor nie wykazał jednak, że jest to możliwe i wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego. Organ wezwał zatem do udokumentowania podjętych działań mających na celu zapewnienie rzeczywistej możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (k. 256 akt adm.) W odpowiedzi skarżący złożył kopię karty studni (otworu) – k. 261 akt adm.

Brak możliwości podłączenia budynków mieszkalnych do istniejącej sieci wodociągowej, nie zwalnia inwestora z wykazania, poza własnym oświadczeniem, że uzbrojenie terenu w zakresie dostaw wody do budynku mieszkalnego jest wystarczające dla tego zamierzenia.

Studnia jako indywidualne ujęcie wody z uwagi na brak warunków przyłączenia sieci wodociągowej nie jest wyłączona spod wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują jakie konkretnie dokumenty powinny być przedstawione w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie (brak technicznych możliwości przyłączenia do sieci). Nie jest jednak wyłączony obowiązek wykazania, że planowane zaopatrzenie budynków mieszkalnych w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] marca 2017 r., II OSK [...], CBOSA): "Zauważyć należy jednak, że kontrolujący organy administracji sąd I instancji, uwzględniając wolę inwestora zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nie może poprzestać jedynie na zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie. Wszak przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga, aby uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające. Spełnienie tegoż warunku może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu. [...] Bez wątpienia bowiem inwestor, na potrzeby ocenianej sprawy nie wykazał (nie uprawdopodobnił), że budowa studni głębinowych jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji (dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Samo wyłącznie oświadczenie wnioskodawcy (inwestora) poprawnie ocenione zostało w sprawie jako niewystarczające z punktu widzenia spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.".

W sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do istniejącej lub planowanej sieci wodociągowej i dopuszczenia korzystania z własnych ujęć wody – studni, tak jak w przypadku pozostałych elementów uzbrojenia, inwestor powinien wykazać, że możliwe jest korzystanie z indywidualnego ujęcia wody, czyli, że realnie a nie tylko teoretycznie teren inwestycji posiada wystarczające dla budynku mieszkalnego zasoby zdatnej do picia wody.

Skoro budowa studni nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie wymaga do określonych parametrów pozwolenia wodnoprawnego, inwestor musi w inny sposób wykazać, że inwestycja ma wystarczające w tym zakresie "uzbrojenie terenu". Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem jedynie kwestii budowy studni, ale ustalenia przez organ warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, której jedynym źródłem zaopatrzenia w wodę ma być indywidualna studnia.

W przedmiotowej sprawie, poza własnym oświadczeniem inwestor nie złożył żadnych dokumentów odnośnie wykazania, że planowane studnie dla budynków jednorodzinnych są wystarczające, to jest, że zapewniono możliwość dostarczenia odpowiedniej ilości zdatnej do picia wody dla budynków, że w pobliżu budynków istnieją odpowiednie warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam zdatnej do spożycia wody wystarczą dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego. Dokumentem takim nie może być w ocenie Sądu przedstawiona karta studni. Obok sygnalizowanego przez Wójta poważnego deficytu wody w tym ujęciu, zauważyć trzeba także, że studnia ta zlokalizowana jest w miejscowości Ś., daleko poza granicami obszaru podlegającego analizie urbanistycznej (a granice te, z uwagi na dużą szerokość frontu działki inwestycyjnej, wyznaczono w odległości [...] metrów od jej granic). Wskazanie dotkniętego deficytem ujęcia wody znajdującego się w odległości ok. 2 km od środka symetrii działki inwestycyjnej nie może być uznane za spełnienie wymogu wykazania faktu istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego. Nie chodzi tu bowiem o słowne gwarancje inwestora, że kiedyś w przyszłości powstanie odpowiednia infrastruktura techniczna. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego powinien obiektywnie ocenić, czy projektowane uzbrojenie terenu jest technicznie i prawnie możliwe w przyszłości dla zamierzenia budowlanego. Organ musi zatem ustalić czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna, a w oparciu o regulację art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. ustalić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie: obsługi infrastruktury technicznej – określić warunki, na jakich w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Wykazanie istnienia wybudowanych studni dla działki również mogłoby stanowić spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i wtedy odpadałaby potrzeba składania dodatkowej dokumentacji hydrologiczno-geologicznej. Nie jest również wykluczone złożenie innych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności, co organ powinien ocenić. Brak przepisu wymieniającego enumeratywnie dowody potwierdzające daną okoliczność nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że w takiej sytuacji inwestor nie musi w żaden sposób wykazywać, że uzbrojenie jest w tym zakresie wystarczające. Faktem notoryjnym jest to, że nie w każdym miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody dla budynku mieszkalnego. Samo oświadczenie inwestora nie wystarczy do uznania, że na terenie planowanej inwestycji sytuacja braku możliwości wykonania studni nie wystąpi. Inwestor nie jest więc zwolniony (w odróżnieniu od tego, który skorzysta z istniejącej lub planowanej sieci czy też przedłoży zapewnienie o możliwości dostępu do tej sieci po wybudowaniu potrzebnego odcinka sieci wraz z przyłączami z własnych środków) od wykazania spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość budowy studni w przypadku braku sieci wodociągowej, a jednocześnie nie zwolnił z obowiązku wykazania, że studnia jest wystarczająca dla konkretnego zamierzenia budowlanego, to wykazanie tej okoliczności może nastąpić różnymi formami (metodami) i podlegać ocenie organu w zakresie ustalenia czy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tej materii poglądy wyrażane w wyrokach tutejszego Sądu w sprawach II SA/Po [...], II SA/Po [...], II SA/Po [...], II SA/Po [...] (CBOSA).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że uchybienia organów obu instancji polegające na zaakceptowaniu wadliwej (bo nie opartej na prawidłowych mapach) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie mialo wpływu na wynik sprawy, bowiem niezależnie od wniosków i wskazań z tej analizy wynikających przyjąć trzeba, że wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organy zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.