Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 553/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 par. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3, art. 7, art. 77, art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 233, art. 49 ust. 1, art. 252, art. 238,
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], z dnia [...] r., Naczelnik Urzędu Celnego w S. nałożył na przedsiębiorcę W. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne przez transportującego odpady bez wymaganego wpisu do rejestru, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ([...]).

W. S. odwołał się od ww. decyzji, zarzucając naruszenie:

1) rażące art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego,

2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy,

3) art. 6 K.p.a., poprzez oparcie treści decyzji na uregulowaniach prawnych, w stosunku do których strona w dniu kontroli nie miała obowiązku się stosować.

W uzasadnieniu odwołania W. S. wskazał, że kontrola została zrealizowana wbrew obowiązującym uregulowaniom, przede wszystkim, w protokole kontroli zawarto nieaktualną treść naruszenia opisanego pod L.p. [...] - wpisano brak zezwolenia, gdy od 23.01.2013 r. przepis ma zupełnie inne brzmienie i dotyczy braku wymaganego wpisu do rejestru. Ponadto Przedsiębiorca zarzucił, że organ nie był w chwili kontroli uprawniony do kontroli faktu posiadania (bądź nie) zezwolenia, zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o transporcie drogowym, kontroli podlegają dokumenty wymagane przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady, wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, o ile wpis do rejestru jest wymagany. Zdaniem przedsiębiorcy, w chwili kontroli wpis do rejestru nie był wymagany zgodnie z postanowieniami art. 234 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Odwołujący się wskazał dodatkowo, że kary pieniężne przewidziane w art. 92a ustawy o transporcie drogowym związane są z naruszeniem "obowiązków i warunków przewozu drogowego", zaś art. 4 pkt 22 tej ustawy definiując pojęcie "obowiązków i warunków przewozu drogowego" nie wymienia ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Powyższe miałoby prowadzić do konieczności uznania, że ustawodawca nie przewidział możliwości nakładania sankcji w trybie ustawy o transporcie drogowym za naruszenia przepisów o odpadach, gdyż ustawa o odpadach zawiera własny katalog naruszeń oraz taryfikator. Z tego też powodu, zdaniem przedsiębiorcy, racjonalny prawodawca nie przewidział podwójnego systemu kar w stosunku do naruszeń tej samej ustawy.

W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S., po rozpatrzeniu odwołania W. S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "Kp.a.", art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.), zwanej w skrócie "u.t.d.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ ustalił, że w dniu [...] r. funkcjonariusze celni Oddziału Celnego w Ś. przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy ciężarowej o numerze rejestracyjnym [...]. Ww. zespołem pojazdów przewożone były odpady w postaci [...] - kod odpadu: [...]. Kierujący pojazdem, A.K., okazał do kontroli m.in.: dowody rejestracyjne ciągnika i naczepy, wypis z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej przedsiębiorcy - W. S. "[...]" Usługi Transportowe W. S., dokumenty przewozowe, a także decyzję Starosty G. z dnia [...] r. zezwalającą na transport odpadów innych niż niebezpieczne na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, w której nie wymieniono odpadów klasyfikowanych do kodu [...].

W protokole kontroli wskazano, że kontrolujący stwierdzili naruszenie określone [...], które opisano jako: "Wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia", natomiast w protokole przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia naruszenie opisano jako: wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego odpadów bez wymaganego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów lub bez wymaganego wpisu do rejestru, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Kierujący zespołem pojazdów podał do protokołu, że postawiony zarzut zrozumiał oraz przyznał się do zarzucanego czynu; stwierdził, że do kontroli przedstawił wszystkie posiadane dokumenty i nie wiedział, iż w zezwoleniu brak jest zgody na przewóz odpadów o kodzie [...].

Starostwo Powiatowe w G. pismem z dnia [...] r. poinformowało, że przedsiębiorcy nie wydano zezwolenia na transport odpadów o kodzie [...].

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w S. wszczął z urzędu wobec W. S. postępowanie w sprawie ustalenia, czy w dniu [...] r. - wykonując przewóz drogowy ww. zespołem pojazdów - zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. na wstępie rozważań decyzji wyjaśnił, że z dniem 01.03.2017 r. weszły w życie: ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) oraz ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). W myśl art. 238 tej drugiej ustawy, w przypadku postępowań w zakresie kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, prowadzonych przez funkcjonariuszy celnych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, czynności podjęte w toku tych postępowań pozostają w mocy. Z kolei w myśl art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, do zadań dyrektora izby administracji skarbowej należy rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do naczelników urzędów skarbowych lub naczelników urzędów celno-skarbowych, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 83 ust. 1 (przepis ten nie dotyczy niniejszej sprawy). Powyższe zmiany stanu prawnego spowodowały, że od 1 marca 2017 r. organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji organu I instancji jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S.

Następnie organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki wyłączające zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W dniu kontroli wykonywany był międzynarodowy transport drogowy zdefiniowany w art. 4 pkt 2 u.t.d., a podmiotem wykonującym ww. przewóz drogowy był przedsiębiorca - W. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" Usługi Transportowe W. S.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d., "obowiązki lub warunki przewozu drogowego" to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz enumeratywnie wymienionych pod lit. a - y aktów prawnych, zarówno prawa krajowego, jak i prawa międzynarodowego/wspólnotowego. Faktem jest, że ustawa o odpadach nie została wymieniona w tym katalogu, jednak art. 4 pkt 22 wyraźnie i wprost odsyła do innych przepisów u.t.d., które ustanawiają takie obowiązki lub warunki, odwołując się niejednokrotnie do innych aktów prawnych.

Ustawa o odpadach została przywołana w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d., zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego rzeczy kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także dokumenty wymagane przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, o ile wpis do rejestru jest wymagany.

Brzmienie ww. przepisu zostało ustanowione artykułem 211 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. Ww. ustawą zmienione zostało także brzmienie naruszeń wyszególnionych w załączniku nr 3 do u.t.d. - naruszenie opisane pod pozycją Lp. 4.2. otrzymało brzmienie:

"Wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne przez transportującego odpady bez wymaganego wpisu do rejestru, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach" i podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł.

Przed zmianą (tj. przed 23.01.2013 r.) art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. miał brzmienie: "dokumenty wymagane przy przewozie odpadów", zaś naruszenie opisane pod pozycją Lp. 4.2. miało brzmienie: " Wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia" i podlegało karze pieniężnej także w wysokości [...] zł.

Zmiana treści przepisów ustawy o transporcie drogowym miała na celu ich dostosowanie do nowych rozwiązań prawnych wprowadzonych ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Według organu, konieczna jest analiza przepisów ww. ustawy o odpadach, w szczególności w zakresie, w jakim dokonywała ona zmian (synchronizacji) w ustawie o transporcie drogowym. Zgodnie z przepisami ww. ustawy o odpadach:

1) przez gospodarowanie odpadami rozumie się m.in. transport odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 2);

2) marszałek województwa prowadzi rejestr podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, zwany "rejestrem" (art. 49 ust. 1);

3) wpisu do rejestru marszałek województwa dokonuje na wniosek transportujących odpady (art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b);

4) transportujący odpady obowiązany jest uzyskać wpis do rejestru przed rozpoczęciem działalności (art. 50 ust. 2);

5) działalność w zakresie transportu odpadów może prowadzić wyłącznie podmiot wpisany do rejestru (art. 50 ust. 3);

6) w odniesieniu do transportujących odpady rejestr zawiera kod i nazwę rodzajów transportowanych odpadów (art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. a );

7) dokonując wpisu do rejestru marszałek województwa nadaje podmiotowi indywidualny numer rejestrowy (art. 54 ust. 7) oraz zawiadamia podmiot o nadanym numerze rejestrowym (art. 54 ust. 2);

8) transportujący odpady, wykonujący usługę transportu odpadów, zobowiązany jest do umieszczenia indywidualnego numeru rejestrowego na dokumentach związanych z wykonywaną usługą (art. 24 ust. 5);

9) nie podlegają wpisowi do rejestru (art. 51 ust. 2):

a) osoba fizyczna oraz jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8;

b) podmiot władający powierzchnią ziemi, na której są stosowane komunalne osady ściekowe w celach, o których mowa w art. 96 ust. 1 pkt 1-3, zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

c) podmiot prowadzący działalność inną niż działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami, który zbiera odpady opakowaniowe i odpady w postaci zużytych artykułów konsumpcyjnych, w tym zbieranie leków i opakowań po lekach przez apteki, przyjmowanie zużytych artykułów konsumpcyjnych w sklepach, systemy zbierania odpadów w szkołach, placówkach oświatowo-wychowawczych, urzędach i instytucjach (nieprofesjonalna działalność w zakresie zbierania odpadów);

d) transportujący wytworzone przez siebie odpady;

10) zezwolenia na transport odpadów wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż do czasu upływu terminu do złożenia wniosku o wpis do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, lub z dniem uzyskania wpisu do tego rejestru, w przypadku, gdy wpis nastąpił w terminie wcześniejszym (art. 233 ust. 1);

11) do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, transportujący odpady są obowiązani do uzyskania - na podstawie przepisów dotychczasowych - zezwolenia na transport odpadów lub wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (wpisowi do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5, podlegają m.in. transportujący, którzy nie muszą uzyskać zezwolenia na transport odpadów) (art. 233 ust. 2);

12) do wydawania zezwoleń na transport odpadów do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (art. 233 ust. 3);

13) rejestr, o którym mowa w art. 49 ust. 1, tworzy się łącznie z BDO (BDO - Baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami - art. 234 ust. 1);

14) BDO tworzy się najpóźniej do dnia 24 stycznia 2018 r. (art. 238 ust. 1);

15) minister właściwy do spraw środowiska ogłosi, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informację o dacie utworzenia BDO, w tym rejestru (art. 238 ust. 2),

Biorąc pod uwagę ww. przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. stwierdził, że jak dotychczas nie został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat ministra właściwego do spraw środowiska o dacie utworzenia BDO. Nie został tym samym utworzony rejestr, o którym mowa w art. 49 ust. 1 i stosownie do art. 233 ust. 2 ww. ustawy transportujący odpady są obowiązani do uzyskania zezwoleń na transport odpadów na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że W. S. zezwolenie na transport odpadów uzyskał (decyzja Starosty G. z dnia [...] r.) i zostało ono okazane kontrolującym funkcjonariuszom celnym, jednak nie zostały w nim wymienione przewożone w dniu kontroli odpady klasyfikowane do kodu [...]. Pismem z dnia [...] r. Starostwo Powiatowe w G. potwierdziło, że W. S. nie zostało udzielone zezwolenie na transport odpadów klasyfikowanych do ww. kodu, tym samym w dniu kontroli wykonywał przewóz drogowy odpadów bez zezwolenia.

W myśl art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.) - treść brzmienia naruszenia klasyfikowanego pod Lp. 4.2. została wyżej przytoczona.

Odnośnie do podniesionej przez odwołującego się kwestii braku możliwości nałożenia kary pieniężnej, gdyż ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje penalizacji za realizację przewozu bez uzyskania zezwolenia na przewóz odpadów (brak tak sformułowanego naruszenia w załączniku nr 3 do u.t.d.; obowiązujący Lp. 4.2. tego załącznika wskazuje wyłącznie na brak wymaganego wpisu do rejestru), organ stwierdził, iż pod Lp. 4.2. załącznika nr 3 do u.t.d. ustawodawca ustanowił naruszenie i wysokość kary pieniężnej - polegające na wykonywaniu przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganych dokumentów /uprawnień: zezwolenia - przed dniem 23.01.2013 r., a od dnia 23.01.2013 r. - wpisu do rejestru, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Kara pieniężna w obu przypadkach nakładana była/jest na podmiot wykonujący przewóz drogowy (czyli na transportującego) i niezmiennie wynosiła/wynosi [...] zł.

Ustawodawca uchwalając nową ustawę o odpadach z 2012 r. wiedział, że stosowny rejestr nie będzie funkcjonował od dnia jej wejścia w życie. Pierwotnie wskazał, że rejestr zostanie utworzony najpóźniej w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 23.01.2016 r.), a po zmianie stosownego przepisu z dniem 01.01.2016 r. wskazał, że rejestr zostanie utworzony łącznie z BDO najpóźniej do dnia 24.01.2018 r. Wyraźnie jednak wskazał, że do czasu utworzenia rejestru i dokonania w nim wpisów na wniosek podmiotów zobowiązanych, funkcjonował będzie system zezwoleń - ważność zachowają dotychczas wydane zezwolenia oraz będą wydawane nowe (transportujący są zobowiązani do ich uzyskania) na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zmieniając ustawą o odpadach z 2012 r. ustawę o transporcie drogowym ustawodawca określił nowe brzmienie naruszenia opisanego pod Lp. 4.2. załącznika nr 3 u.t.d.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S., dostosowanie ustawy o transporcie drogowym do nowych rozwiązań prawnych wprowadzonych ustawą o odpadach z 2012 r. nie może uzasadniać odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za brak zezwolenia, a jej nałożenie nie może zostać uznane za dokonanie niewłaściwej wykładani rozszerzającej. Zdaniem organu odwoławczego, opis ww. naruszenia nie może być interpretowany tylko i wyłącznie poprzez wykładnię językową (gramatyczną), lecz powinien być interpretowany poprzez wykładnię systemową, tzn. taką, w której ustala się znaczenie przepisu ze względu na system prawa, do którego przepis należy lub ze względu na miejsce przepisu w akcie normatywnym. (np. przepisowi prawnemu nie należy przypisywać znaczenia, które byłoby sprzeczne z normami należącymi do danego systemu prawa). Jeżeli ustawodawca przewidział, że do czasu utworzenia rejestru funkcjonował będzie system zezwoleń oraz upoważnił (a wręcz zobligował) funkcjonariuszy, wymienionych w art. 89 ust. 1 u.t.d., do przeprowadzania kontroli m.in. dokumentów wymaganych przy przewozie odpadów (w świetle art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. kierowca pojazdu jest obowiązany podczas kontroli przedstawiać do kontroli ww. dokumenty, a takim dokumentem jest przede wszystkim zezwolenie), to nie można przyjąć, że stwierdzenie braku wymaganego prawem zezwolenia powinno skutkować odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Ponadto należy wskazać, że użyty w ww. przepisie zwrot "w tym " wskazuje jedynie na przykładową kategorię dokumentów wymaganych przy przewozie odpadów (tak stwierdził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1444/14) i nie wyklucza obowiązku jego posiadania i okazywania do kontroli. Brak jest podstaw do przyjęcia, że racjonalny prawodawca dopuszcza do powstania swoistej luki, polegającej na tym, że do dnia 22.01.2013 r. możliwe było nakładanie kar pieniężnych za brak zezwolenia na przewóz odpadów, w okresie, gdy nie funkcjonuje jeszcze stosowny rejestr, ale w dalszym ciągu funkcjonuje system zezwoleń, przewiduje możliwość kontroli zezwoleń, ale nie przewiduje możliwości nałożenia kary pieniężnej za ich brak, a po wdrożeniu rejestru ponownie przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej. Przez cały czas chodzi bowiem de facto o to samo naruszenie - wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez stosownego uprawnienia. Gdyby ustawodawca z jednej strony nałożył na transportujących obowiązek uzyskiwania wciąż jeszcze funkcjonujących zezwoleń, a z drugiej nie przewidywał możliwości nałożenia kary pieniężnej za stwierdzenie podczas kontroli drogowej braku takiego zezwolenia, to wykreśliłby z ustawy o transporcie drogowym stosowny zapis dotyczący kontroli dokumentów wymaganych przy przewozie odpadów, a z załącznika wykreśliłby opis stosownego naruszenia.

W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że W. S. wykonywał przewóz drogowy odpadów, które nie były ujęte w wydanym mu zezwoleniu. Wykonywany w dniu kontroli przewóz drogowy nie podlegał jednocześnie któremukolwiek zwolnieniu z wpisu do rejestru, czy z obowiązku posiadania zezwolenia na transport odpadów. Brak zezwolenia należało zaklasyfikować jako naruszenie określone pod Lp. 4.2. załącznika nr 3 do u.t.d., a organ zobligowany był do nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł, mimo, że de facto jest to kara za brak zezwolenia, a nie za brak wpisu do nieistniejącego jeszcze rejestru.

Prowadzenie postępowania i nałożenie na Przedsiębiorcę ww. kary pieniężnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznaje za prawidłowe i zasadne.

W kwestii możliwości odstąpienia od nałożenia na W. S. kary pieniężnej za naruszenie opisane pod Lp. 4.2. załącznika nr 3 do u.t.d. organ stwierdził, że w myśl art. 92c ust. 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Przepisy ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio w przypadku nałożenia kary przez uprawniony zagraniczny organ (art. 92c ust. 2 u.t.d.).

Badając kwestię możliwości odstąpienia od wszczęcia albo umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym naruszeniem organ przyjął, że możliwość wyłączenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy istnieje wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że naruszenie przepisów nastąpiło w sytuacjach, na które podmiot ten nie miał wpływu i których nie mógł przewidzieć. Oznacza to, że podmiot naruszający przepisy może uwolnić się od odpowiedzialności jeśli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło. Okoliczności takie podmiot wykonujący przewóz drogowy powinien udowodnić, tj. powinien przedłożyć dowody na ich zaistnienie, gdyż to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia, że nie miał wpływu na stwierdzone naruszenie bądź nie mógł przewidzieć wystąpienia naruszenia (wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 404/10, z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08, z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 140/10, z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10 oraz z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 439/12).

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S., przesłania takie nie występują w związku z nałożeniem kary pieniężnej na W. S. Stwierdzonego podczas kontroli naruszenia w postaci braku zezwolenia na transport ww. odpadów nie można uznać ani za zdarzenie, na które podmiot wykonujący przewóz drogowy nie miał wpływu, ani za zdarzenie, którego nie mógł przewidzieć. Podejmując się wykonania przewozu drogowego odpadu nie ujętego w posiadanym zezwoleniu, Przedsiębiorca powinien brać pod uwagę i liczyć się z tym, że podczas kontroli może zostać stwierdzone takie naruszenie i może zostać na niego nałożona kara pieniężna za to naruszenie. W sprawie nie stwierdzono, aby za stwierdzone w dniu kontroli naruszenie na W. S. została nałożona kara pieniężna przez inny uprawniony organ, w tym organ zagraniczny.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Skarżący wydanej decyzji zarzucił:

- rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego,

- naruszenie art, 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie art. 6 K.p.a., poprzez oparcie treści decyzji na uregulowaniach prawnych w stosunku do których strona w dniu kontroli nie miała obowiązku się stosować.

W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o:

- uchylenie niniejszej decyzji, oraz poprzedzającej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w S.,

- zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania.

Skarżący w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ instancji szeroko uzasadnił swoje stanowisko odnośnie istotnych błędów formalno - prawnych popełnionych przez organ wydający rozstrzygnięcie. Procedura kontrolna opisana w protokole kontroli została zrealizowana wbrew obowiązującym w chwili kontroli uregulowaniom. Przede wszystkim, w protokole kontroli organ zawarł nieaktualną treść lp. 4.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wskazując, iż podstawa prawna przewiduje karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. W rzeczywistości od dnia 23 stycznia 2013 r. przepis ten ma zupełnie inne brzmienie: Ip.4.2: Wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne przez transportującego odpady bez wymaganego wpisu do rejestru, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Powołana przez organ podstawa prawna, zarówno w protokole, jak i w treści decyzji, nie przewiduje zatem penalizacji za realizację przewozu bez uzyskania zezwolenia na przewóz odpadów, lecz za świadczenie usług transportowych odpadów bez wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 49 ustawy o odpadach. Skarżący podniósł, iż organ w chwili kontroli nie był w ogóle uprawniony do kontroli faktu posiadania (bądź nie) zezwolenia na transport odpadów przez kontrolowany podmiot. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f tejże ustawy, kontroli podlegają dokumenty wymagane przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, o ile wpis do rejestru jest wymagany. Z kolei w chwili kontroli wpis do rejestru nie był wymagany zgodnie z postanowieniami art. 234 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

W ocenie skarżącego, procedura kontrolna odbyła się bez poszanowania obowiązujących przepisów ustawy o odpadach oraz ustawy o transporcie drogowym. Ustawa, w obecnym brzmieniu, nie przewiduje penalizacji za realizowanie przewozu bez zezwolenia określonego w art. 233 ust. 1 ustawy o odpadach. Dokonana przez organy wykładnia zastosowanych przepisów jest, zdaniem skarżącego, absurdalna.

Organ II instancji w sposób oczywisty nadaje wyższe znaczenie wykładni systemowej komentowanego przepisu chociaż w tym przypadku stoi ona w całkowitej sprzeczności z wykładnią gramatyczną. Należy wskazać, iż do dokonania prawidłowej wykładni przepisów prawa niezbędne jest zastosowanie się do dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na odpowiednie odczytanie przepisów. Z ogólnych zasad stosowania wykładni wynika, że przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, a zatem, że w pierwszej kolejności należy przepisom prawa nadać sens wynikający z ich dosłownego brzmienia. Należy zwrócić uwagę, iż w pierwszej kolejności dokonujemy wykładni dosłownej, badamy literalny sens przepisu. Dopiero w sytuacji, gdy wykładnia literalna okaże się niewystarczająca, poszukujemy znaczenia przepisu ustalonego w oparciu o inne rodzaje wykładni. Zgodnie z uchwalą SN z dnia 01.03.2007r., III CZP 94/06 wykładnia celowościowa i systemowa nie powinny negować jednoznacznego wyniku poprawnie dokonanej wykładni językowej i poprowadzić do niedopuszczalnego wykreowania mocą orzeczenia sądowego pożądanej, ale nie wyrażonej w przepisie normy prawnej. W komentowanym przypadku wykreowany przez organ odwoławczy sens komentowanej normy prawnej stoi w całkowitej sprzeczności z treścią przepisu. Działanie organu jest zatem sprzeczne z treścią art. 6 K.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę postępowania.

W ocenie skarżącego, zarówno organ I, jak i II instancji, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. nie odniosły się w treści skarżonej decyzji do zarzutu braku podstawy prawnej żądania w trakcie kontroli okazania zezwolenia na wykonywanie przewozu odpadów o kodzie [...]- Wykazu [...]. Nawet przyjmując za prawidłową wykładnię organu, zmierzającą do konkluzji iż prawo kontroli tego dokumentu wynika z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, to w żadnym razie przepisy art. 92a ust. 1 w związku z lp. 4.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie przewidują kary pieniężnej z tytułu nieposiadania prawidłowego zezwolenia na transport odpadów. Skarżący podkreślił, iż kary pieniężne przewidziane art. 92a ustawy związane są z naruszeniem "obowiązków i warunków przewozy drogowego", zaś art. 4 pkt 22 ustawy definiując pojęcie "obowiązków i warunków przewozu drogowego" nie zawiera ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zdaniem W. S., ustawodawca nie przewidział możliwości nakładania sankcji w trybie nadanym przepisami ustawy o transporcie drogowym za naruszenia przepisów ustawy o odpadach z tej prostej przyczyny, iż regulacja zajmująca się odpadami zawiera własny katalog naruszeń oraz taryfikator kar (art. 194 - 202 ustawy o odpadach). Z tego też powodu uwzględniając racjonalizm prawodawcy nie przewidziano podwójnego systemu kar w stosunku do naruszeń tej samej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, prawidłowo wyjaśnił ich treść prezentując zastosowaną wykładnię prawa, a następnie dokonał ich subsumpcji do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W ocenie sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko spełnia wszystkie wymogi zawarte w art. 107 § 3 K.p.a., ale także wskazuje dlaczego zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione.

Zaprezentowana przez organ wykładnia obowiązujących i zastosowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz.1907), związanych z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), jest prawidłowa.

Art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. stanowi, iż podczas wykonywania przewozu drogowego rzeczy kierowca obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi, dokumenty wymagane przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, o ile wpis do rejestru jest wymagany (brzmienie obowiązujące od 23 stycznia 2013 r.).

Równocześnie art. 233 (przepis przejściowy) ww. ustawy o odpadach stwierdza:

- w ust. 1, iż zezwolenia na transport odpadów wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane /.../,

- w ust. 2, iż do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, transportujący odpady są obowiązani do uzyskania zezwolenia na transport odpadów lub wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 252 (ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), na podstawie przepisów dotychczasowych,

- w ust. 3, iż do wydawania zezwoleń na transport odpadów do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 252.

Skoro Baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, zwana "BDO", ma być dopiero utworzona - najpóźniej do 24 stycznia 2018 r. (art. 238 obowiązującej ustawy o odpadach) - lecz jeszcze nie została utworzona, zaś rejestr, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o odpadach, ma być częścią tej bazy, to i on nie został jeszcze utworzony. Powyższe z kolei powoduje, że zastosowanie znajduje art. 233 obowiązującej ustawy o odpadach. W konsekwencji skarżący wykonując przewóz odpadów winien posiadać zezwolenie na ich przewóz wydane w oparciu o ustawę z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Skoro zaś art. 4 pkt 22 u.t.d. wskazuje, że jednym z aktów określających obowiązki i warunki transportu drogowego jest sama ustawa o transporcie drogowym, która w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f stwierdza przy przewozie drogowym rzeczy wymóg posiadania "dokumentów wymaganych przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), o ile wpis do rejestru jest wymagany", to brak możliwości wpisu do rejestru, wskazuje na konieczność uzyskania zezwolenia na przewóz odpadów (art. 233 ust. 2 ustawy o odpadach). Taka sytuacja występowała zarówno w dniu kontroli, w datach wydania decyzji przez organy nakładające karę, jak i w dacie orzekania przez sąd.

Dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji wykładnia systemowa art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. jest prawidłowa, a skład sądu orzekający w niniejszej sprawie ją podziela. Ustawa o transporcie drogowym nie zawierała i nadal nie zawiera przepisów dotyczących wydawania zezwoleń na przewóz odpadów (podobnie NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1444/14). Kwestia ta zawsze była regulowana przepisami ustawy o odpadach. W tym kontekście sąd uznał, że prawidłowo organy zastosowały obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności art. 92a ust. 1 w związku z L.p. 4.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Sąd nie znalazł także żadnych podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 art. oraz art. 6 K.p.a. Jak wyżej sąd stwierdził, uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób prawidłowy, stan faktyczny ustalony przez organy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie zachodziła żadna podstawa do żądania jego uzupełnienia. Ponadto organy wydając decyzje działały na podstawie obowiązującego prawa i w jego granicach.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.