Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2927/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. T. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 27/18 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od R. B. tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz: a) A. T. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych; b) [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 27/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", oraz decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji oraz po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 704/13, i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1790/14, a także po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność poziomu hałasu, rodzaju faktycznie prowadzonej działalności i częstotliwości organizowania imprez taneczno-weselnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjne prowadzone w sprawie sposobu użytkowania restauracji w budynku hoteli "[...]" przy ul. [...] w P..

Odwołanie wnieśli E. H., M. H., G. M., Z. M., J. S., M. M., w tym skarżący – R. B..

W toku postępowania odwoławczego WINB zwrócił akta przedmiotowej sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów.

Po przeprowadzeniu dodatkowych czynności dowodowych organ I instancji przesłał całość uzupełnionych akt organowi odwoławczemu.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność restauracyjno-hotelowa, w tym organizowane są imprezy okolicznościowe typu wesela i imprezy karnawałowe. Imprezy taneczno-muzyczne takie jak wesela odbywają się w sezonie od kwietnia do października w każdą sobotę; zaś poza tym sezonem wesela raczej się nie odbywają, a w tym czasie organizowane są sporadycznie imprezy karnawałowe. w zależności od tego, czy w budynku organizowane są dwa wesela czy jedno, liczba gości wynosi dla jednego wesela do 120 gości, zaś dla dwóch wesel do 200-220 osób, gdyż liczba ta wynika z projektu budowlanego i nigdy nie została przekroczona. Co do emitowanego hałasu, organ wskazał, że Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. określił dopuszczalne poziomy hałasu wynoszące 50 dB dla pory dziennej i 40 dB dla pory nocnej oraz nałożył na A. T. obowiązek wykonywania pomiarów co dwa lata. Obowiązek ten A.T. wykonał, zlecając specjalistycznej jednostce wykonanie pomiarów hałasu, które nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych wartości określonych w decyzji Starosty [...]. Ponadto A.T. zastosował rozwiązania techniczne celem ograniczenia poziomu emitowanego hałasu do środowiska. Potwierdzają to wyniki pomiarów, co do których właściwe organy nie zgłaszały żadnych uwag.

W konsekwencji organ stwierdził, że organizowanie imprez okolicznościowych z oprawą muzyczną w salach konsumpcyjnych przy liczbie gości nieprzekraczającej 220 osób w obu salach i poziomie hałasu emitowanego do środowiska nieprzekraczającym dopuszczalnych poziomów ustalonych decyzją administracyjną, nie powoduje zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Ponadto organ wyjaśnił, że niezapowiedziana kontrola w trakcie tygodnia, a nie w weekend, była konieczna celem ustalenia, czy rzeczywiście imprezy taneczne nie są organizowane w dni robocze, ponieważ nie jest sporną okolicznością organizowanie imprez tego typu w soboty.

Brak też było podstaw do kwestionowania wiarygodności przeprowadzonych pomiarów hałasu, wskazując, że firma, która je przeprowadziła posiada stosowny certyfikat akredytacji laboratorium badawczego udzielonego przez Polskie Centrum Akredytacji na stosowny okres, zaś urządzenia jakimi dokonano kwestionowanych pomiarów posiadają aktualne świadectwa wzornictwa udzielone przez laboratorium wzorcujące akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji.

Ponadto budzący wątpliwości zapis w sprawozdaniu z pomiaru hałasu został przez autora skorygowany i obecnie ze sprawozdania jednoznacznie wynika, że pomiar został wykonany w porze nocnej, a nie dziennej, jak to pierwotnie omyłkowo zostało w opracowaniu tym zapisane.

Organ zwrócił również uwagę, że wyniki dokonanych badań A. T. przedłożył zgodnie z decyzją Starosty [...] do Starosty [...] oraz [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska [...] i ww. instytucje nie zgłosiły do nich żadnych uwag.

W ocenie WINB, zasadnie zatem organ I instancji uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniał stan bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w art. 105 K.p.a., jako, że w zaistniałym stanie faktycznym nie można wydać żadnego z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego. Wskazano przy tym, że organ I instancji przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe, w toku którego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył całość dostępnego materiału dowodowego, a przedstawiona w zakwestionowanej decyzji ocena zebranego materiału dowodowego jest prawidłowa.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 105 § 1 K.p.a., art. 127 K.p.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowej w dniu 26 kwietnia 2018 r.

- pełnomocnik skarżącego poparł skargę;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, dodając że w dniu [...] września 2017 r. inwestorzy otrzymali zezwolenie na rozbudowę obiektu poprzez budowę sali weselnej; organ nadzoru o wydaniu tej decyzji nie wiedział w momencie wydawania zaskarżonej decyzji; pełnomocnik organu oświadczył, że nie wie dlaczego wbrew wskazaniom nie została dołączona kompletna dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę, jak również dokumentacja, która wpływała do Starostwa [...] w związku ze skargami dotyczącymi przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu;

- pełnomocnik uczestnika A. T. wniósł o oddalenie skargi i złożył niepoświadczoną za zgodność z oryginałem odbitkę kserograficzną decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę o salę restauracyjną, salę zabaw i inne pomieszczenia oraz oświadcza, że decyzja ta jest ostateczna i nie były od niej składane odwołania;

- uczestnik A. T. oświadczył, że budowa w zasadzie jest zakończona i trwają prace wykończeniowe, dodając, że nie wiedział o potrzebie informowania organu nadzoru o wydaniu tej decyzji, część rozbudowana nie ma okien od strony sąsiadów, ale wychodzą one na drugą stronę, a w starej części budynku nadal będą odbywały się wesela, ale małe oraz będzie tam sala konsumpcyjna na drugie wesele, którego sala taneczna będzie się znajdowała w nowej części budynku;

- pełnomocnik uczestnika A. T. dodał, że obecnie będą mogły być organizowane wesela na 300 osób zamiast na 220 osób oraz, że inwestorzy wybudowali także drogę, która przebiega nie przy zabudowaniach sąsiadów, ale w innym miejscu;

- uczestnik G.M. przyłączył się do skargi i dodała, że nie była powiadomiona o wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, natomiast hotel i dom weselny jest stanowczo za blisko osiedla i w czasie wesel jest za głośno;

- uczestnik M. H. przyłączył się do skargi;

- Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] przyłączyła się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 27/18, uwzględniając skargę, wskazał, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i lektura akt administracyjnych sprawy niniejszej prowadzi do wniosku, iż organ nie zrealizował co do zasady wytycznych zawartych w wiążącym w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 704/13 lub zrealizował je w taki sposób, że – jak trafnie podnosi skarżący – na ich podstawie nie można czynić prawidłowych ustaleń faktycznych. W rezultacie organ nie dokonał należytej oceny czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, skarżący słusznie zauważył, że w pozwoleniu na budowę brak jest w ogóle określenia w funkcji budynku możliwości organizacji wesel, funkcja budynku jest ograniczona jedynie do tej restauracyjno-hotelowej. Kluczowe znaczenie ma treść informacji przedłożonej przez biuro projektowe z dnia 22 listopada 2012 r. Biuro opiera swoje twierdzenia na tym, iż budynek przewidywany był od początku do przeprowadzania wesel i imprez podobnych oraz na przyjęciu, iż funkcja gastronomiczna wesela jest tożsama z funkcją rozrywkową i organizacją w nim wesel. Jednak poprzestano na lakonicznym twierdzeniu, iż spełnione są normy budowlane w tym zakresie, w tym również te zapobiegające nadmiernej emisji hałasu. Nie uzyskano w sprawie konkretnej dokumentacji, która miałby potwierdzać zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych mających na celu ograniczenie emitowania hałasu do środowiska.

Sąd wskazał, że niespornie w przedmiotowym budynku zezwolono na użytkowanie części budynku restauracji z hotelem na 48 miejsc noclegowych. W tym zakresie organ powinien zatem zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).

Sąd wyjaśnił, że jednym z podstawowych obowiązków sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach materiał dowodowy był pełny i wystarczający do wydania zaskarżonego aktu. W tej zaś sprawie materiał dowodowy był niekompletny i nie wystąpiła przy tym sytuacja, w której uzupełnienie akt administracyjnych na wezwanie Sądu, usunęłoby powstałe wątpliwości, skoro organ bazował jedynie na stanowisku projektanta, a nie – zgodnie ze wskazaniami i zaleceniami Sądu, na całościowym projekcie budowlanym oraz kompletnej dokumentacji dotyczącej przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu.

Już sama ta wadliwość uzasadniała uchylenie decyzji.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w sprawie zaistniała również okoliczność, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Mianowicie, z oświadczeń pełnomocników stron wynika, że w dniu [...] września 2017 r. inwestorzy otrzymali zezwolenie na rozbudowę obiektu poprzez budowę sali weselnej, o czym organ nadzoru nie wiedział w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Wprawdzie organ pozyskał w toku postępowania odwoławczego decyzję ustalającą na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego na działce nr [...] i [...], lecz nie podjął działań mających na celu uzyskanie informacji czy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Bez wątpienia jest to nowa istotna okoliczność w sprawie, która winna zostać przeanalizowana przez organ poprzez ustalenie, czy w świetle decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku o salę restauracyjną, salę zabaw i inne pomieszczenia doszło do zmiany sposobu użytkowania "starej" części obiektu budowlanego.

W wytycznych Sąd wskazał, że w toku postepowania organ powinien wyeliminować ww. uchybienia, tj. wykonać wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 704/13 – aktualne na dzień wydania decyzji, w szczególności dołączyć całościowy projekt budowlany obiektu oraz poczynić ustalenia, czy świetle decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku o salę restauracyjną, salę zabaw i inne pomieszczenia doszło do zmiany sposobu użytkowania "starej" części obiektu budowlanego, dołączając do akt całość dokumentacji projektowej obiektu – co umożliwi prawidłowe ustalenie i ocenę czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli A. T. oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

A. T. swoją skargę kasacyjną oparł na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji.

[...] WINB swoją skargę kasacyjną oparł na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 153 p.p.s.a polegające na przyjęciu, iż organ nie podporządkował się wskazaniom Sądu podczas gdy organ wyjaśnił, czy w budynku istotnie funkcjonuje restauracja i hotel i jak często organizowane są imprezy taneczno-muzyczne, czy miało miejsce zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku oraz czy właściwy organ prowadzi postępowanie w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Ponadto zmieniły się okoliczności faktyczne w związku z wykonaniem w obiekcie przeszklenia i drzwi pomiędzy salami bankietowymi, a wyjściem na zewnątrz, demontażem systemu możliwości otwarcia okien, co doprowadziło do obniżenia poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego ustalonego decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2014 r. i potwierdzone zostało wynikami pomiarów. Zatem wykonanie tego rodzaju prac nawet gdyby przyjąć stanowisko M. O. za ogólnikowe i lakoniczne, iż przewidział w hotelu organizowanie imprez weselnych, zmieniło stan faktyczny;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez uznanie przez Sąd, iż doszło do naruszenia prawa dającego podstawy do wznowienia postępowania, a to przez uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji Starosty, tj. pozwolenia na przebudowę nadbudowę i rozbudowę budynku, które jako zamierzenie przyszłe jest prawem inwestora stosownie do art. 4 prawa budowlanego i nie może stanowić przesłanki wznowienia dla niniejszego postępowania;

- art. 3 § 1 i art. 133 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej polegającej na uznaniu, iż organ nie wypełnił zaleceń Sądu bo powinien dołączyć kompletną dokumentację dotyczącą przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, podczas gdy w czasie orzekania w sprawie o sygn. II SA/Ke 704/13 sprawa dopuszczalnych norm hałasu była w toku, a zakończyła się decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2014 r. określającą dopuszczalny poziom hałasu, tj. po wydaniu wyroku i organ zwrócił się o akta, a decyzja ww. sprawie znajduje się w niniejszych aktach. Sąd błędnie ustalił stan sprawy leżący u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) R. B. wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W związku z zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa procesowego.

Mają rację strony wnoszące skargi kasacyjne, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji organów obu instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku, który podlega uchyleniu, a skarga "zwykła" – oddaleniu.

Po pierwsze, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w. zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 133 p.p.s.a. był wystarczający do stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku restauracyjno-hotelowego, i czy organizowane tam cyklicznie imprezy okolicznościowe powodują przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Co prawda, Sąd I instancji trafnie wytknął organom obu instancji, że nie uzyskały w trakcie postępowania i w związku z wiążącym na podstawie art. 153 p.p.s.a. wyrokiem WSA o sygn. akt II SA/Ke 704/13 kompletnego projektu budowlanego, jednak temu uchybieniu nie można aktualnie przypisać charakteru wady postępowania, która miałaby istoty wpływ na wynik sprawy, ponieważ zmienił się zarówno stan prawny, jak i faktyczny dotyczący przedmiotowego obiektu w zakresie wykonywania tam działalności, która może emitować hałas o ustalonym maksymalnym poziomie.

Po drugie, Sąd I instancji błędnie założył, że organizowanie w budynku restauracyjno-hotelowym imprez okolicznościowych może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niesporne jest bowiem, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako restauracja i hotel (co potwierdzają dowody z prowadzonej działalności); zaś cyklicznie odbywają się imprezy okolicznościowe typu taneczno-muzyczne (wesela i inne), w wyniku to której działalności emitowany jest do środowiska hałas. W zaskarżonej decyzji WINB trafnie wskazał, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. A zatem o zmianie sposobu użytkowania można by mówić, np. dopiero w sytuacji gdyby w wyniku prowadzonej działalności dochodziło do istotnego przekroczenia wymienionych wyżej parametrów w tym i norm hałasu emitowanego do środowiska, tak aby można było stwierdzić, że prowadzona w ten sposób działalność już nie mieści się w funkcji obiektu budowlanego (tu: restauracyjno-hotelowego) legalnie dopuszczonej do użytkowania. W tym miejscu należy wskazać, że niejako z założenia w działalność restauracyjną jest wpisana możliwość organizowania imprez okolicznościowych, np. typu wesela. Prowadzenie tego rodzaju działalność jest w zasadzie przeznaczone dla takich imprez, co jest powszechnie przyjętym sposobem użytkowania obiektu jako restauracyjnego. W tym też zakresie określone skutki dotyczące projektu budowlanego wynikają z udzielonego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. pozwolenia na użytkowanie, w którym organ nie tylko potwierdził legalność wybudowanego obiektu, lecz także – jego zdatność do użytkowania. Zgodnie zaś z prawną kategoryzacją obiektów do kategorii XVII zalicza się budynki handlu, gastronomii i usług, w tym m.in. restauracje, bary, kasyna, dyskoteki. A więc w takim kształcie przedmiotowy budynek jako restauracyjno-hotelowy mógł być co do zasady legalnie użytkowany także na potrzeby imprez okolicznościowych. To, że przedmiotowy obiekt został wyposażony w pomieszczenia przeznaczone właśnie do organizowania imprez okolicznościowych wynika ze znajdujących się kopii projektu budowlanego (ale tylko części opisowej), gdzie wymienia się dla przykładu "salę balową". Co więcej, w trakcie postępowania projektant złożył stosowne wyjaśnienia, które to potwierdzają – z uwagi na wynikającą z art. 12 ust. 6 Prawa budowlanego odpowiedzialność projektanta za zgodność rozwiązań projektowych w prawem – że przedmiotowy budynek był projektowany w taki sposób aby emisja hałasu nie przekraczała wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jednocześnie projektant wyraźnie wskazał, że rzeczywista ocena zwiększonego hałasu może być dokonywana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie i wyników pomiaru hałasu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika z tego, że dla ustalenia czy w wyniku organizowania w przedmiotowym obiekcie imprez okolicznościowych dochodzi do przekroczenia norm hałasowych wymagało dokonania stosownych pomiarów hałasu, ponieważ same rozwiązania projektowe, na co zwrócił uwagę projektant, pomimo zastosowania odpowiednich norm technicznych, mogą w tym zakresie nie być wystarczające do ustalenia stanu rzeczywistego, jeśli chodzi o "zwiększony hałas". A zatem w omawianym zakresie projekt budowlany, w części na którą wskazywał Sąd I instancji, ma mniejsze znaczenie tym bardziej, że nie wykazano w sprawie aby zmiana sposobu użytkowania (funkcja budynku) miała nastąpić w wyniku zmian konstrukcyjnych obiektu.

Po trzecie, odnośnie problematyki dotyczącej zmiany sposobu użytkowania, a powiązywanej przez skarżącego z nadmiernym hałasem, w niniejszej sprawie początkowo organy dysponowały wynikami dwóch pomiarów. Pomiary nocne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 1 na 2 września 2012 r. wskazywały na przekroczenie norm hałasowych; zaś pomiary Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z 6 października 2012 r., że – nie doszło do przekroczenia norm hałasowych. Jednak w wyniku stwierdzonego konfliktu dwóch grup interesów pomiędzy działalnością restauracyjno-hotelową, a sąsiadującą zabudową jednorodzinną, zostało przeprowadzone przed Starostą [...] postępowanie celem określenia dla przedmiotowego obiektu dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. W trakcie tego postępowania wykonano kolejne pomiary, które wykazały (nieznaczne) przekroczenie powyżej 40 dB emitowanego z przedmiotowego obiektu poziomu hałasu (pomiar wskazał wartości 41,1 dB). Te wyniki pomiaru wraz ze stwierdzonym istnieniem sprzecznych grup interesów stanowiły podstawę do wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], którą określono dla Pana A. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Hotel Restauracja "[...]", znajdujący się w P. przy ul. [...], dopuszczalne poziomy hałasu do środowiska, wyrażone jako wskaźniki hałasu LAeqD i LAeqN, przenikającego na wszystkie tereny podlegające ochronie przed hałasem, zlokalizowane wokół hotelu,

LAeqD – 50 dB, dla pory dziennej (przedział czasu odniesienia równy 8 najbardziej niekorzystnym kolejno po sobie następującym godzinom dnia w godz. 600 - 2200),

LAeqN – 40 dB, dla pory nocnej (przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy w godz. 2200 - 600).

W decyzji tej wskazano, że jej skutkiem jest konieczność dokonywania przez inwestora cyklicznych certyfikowanych pomiarów hałasu, co stanowi obowiązek wynikający wprost z obowiązujących przepisów prawa. Dodatkowo należy wskazać, że w trakcie postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego inwestor oświadczył do protokołu oględzin, że w związku z ww. decyzją Starosty podjął działania zmierzające do ograniczenia emisji hałasu, w ramach których zdemontowane zostały systemy umożliwiające otwieranie okien, jak również zamontowane zostały dodatkowe przeszklenia i drzwi pomiędzy salami bankietowymi, a wyjściem na zewnątrz budynku. Jak oświadczył A. T., w efekcie te działania doprowadziły do obniżenia emitowanego poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego poziomu ustalonego ww. decyzję Starosty. Na potwierdzenie tych twierdzeń w aktach administracyjnych znajdują się wyniki certyfikowanych pomiarów z 2016 r., z których wynika, że emitowany poziom hałasu dla pory nocnej przy uwzględnieniu źródła emitowanego hałasu na poziomie 93,8 dB, nie przekracza aktualnie w terenie poziomu 40 dB. Wynika z tego, że aktualnie zupełnie inaczej został ukształtowany stan prawny nieruchomości inwestora, jak i sąsiadujących nieruchomości. Inwestor bowiem w sposób prawnie legalny może prowadzić w budynku restauracyjno-hotelowym działalność emitującą do środowiska hałas dla pory dziennej do 50 dB; zaś pory nocnej do 40 dB. Nie wynika zatem aby aktualnie w ramach użytkowania obiektu restauracyjno-hotelowego dochodziło do nadużyć noszących znamiona zmiany sposobu użytkowania, a uzyskane pomiary hałasu wręcz świadczą, że użytkowanie tego obiektu w związku z imprezami okolicznościowymi mieści się kategoriach działalności restauracyjnej, co oznacza, że nie było podstaw do innego rozstrzygnięcia sprawy niż umorzenie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Co istotne, protest okolicznych mieszkańców, w tym skarżącego, który zainicjował przedmiotowe postępowanie, oparty był wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach co do przekroczenia norm hałasu. Ponadto już po uzyskaniu przez organy nadzoru budowlanego po wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 704/13, w sprawie certyfikowanych wyników pomiarów dźwięku z 2016 r. (które nie zostały zakwestionowanie ani przez Starostę [...], ani [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...]), a także po wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które wykazałyby, że po pierwsze, ww. certyfikowane pomiary są wadliwe; a po drugie, czy konkretnie na jego nieruchomości dochodzi do przekroczenia norm hałasu wywołanych działalnością ww. obiektu restauracyjno-hotelowego. W dalszym ciągu formułowana w skardze "zwykłej" przez skarżącego argumentacja opiera się na niepopartych dowodami twierdzeniach i wskazywaniu, że w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność emitująca hałas, co jak oceniono powyżej jest możliwe prawnie, o ile nie przekracza dopuszczalnych norm. Podnoszona zaś okoliczność przeprowadzenia oględzin w dniu powszednim w porze dziennej bez zawiadomienia przez organ stron postępowania nie ma wpływu na powyższą ocenę, skoro aktualnie w wyniku ww. decyzji Starosty z 2014 r. wymagane jest przedstawienie certyfikowanych pomiarów na potwierdzenie realizacji tej decyzji. A zatem sama obecność organu np. w porze nocnej podczas imprezy okolicznościowej nie mogła mieć przesądzającego znaczenia wobec wymogu uzyskania certyfikowanych pomiarów, które przecież zostały przedstawione organowi przez inwestora w trakcie postępowania.

Po czwarte, trafnie zarzuca się Sądowi I instancji, że błędnie uznał, iż doszło do naruszenia prawa dającego podstawy do wznowienia postępowania, a to przez uzyskanie przez inwestora jako ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę o salę restauracyjną, salę zabaw i inne pomieszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność uzyskania ww. decyzji z 2017 r. miałaby dla przedmiotowej sprawy o tyle znaczenie, o ile w wyniku jej realizacji inwestor przystąpiłby do użytkowania inwestycji zrealizowanej w oparciu o tą decyzję. Sama okoliczność uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę to za mało do wykazania zaistnienia wady postępowania dającej podstawę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skoro przedmiotem postępowania było to czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, co sprowadza się do oceny istniejącego stanu faktycznego, to okoliczność wydania pozwolenia na budowę nie potwierdza w żadnej mierze, że doszło do zmiany stanu faktycznego na datę wydania zaskarżonej decyzji. Potwierdza taką ocenę oświadczenie A. T. złożone w dniu 26 kwietnia 2018 r. do protokołu rozprawy, zgodnie z którym budowa w zasadzie jest zakończona i trwają prace wykończeniowe. W tym miejscu wskazania wymaga, że Sąd Administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania sporów sąsiedzkich, lecz – do dokonania oceny legalności aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych (art. 1 § 1 i 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a). Takiej zaś kontroli dokonuje się na datę wydania decyzji administracyjnej, w tej sprawie na datę [...] października 2017 r. Z powyższych okoliczności wynika, że dopiero na dzień 26 kwietnia 2018 r. można było stwierdzić, że roboty budowlanego były w zasadzie zakończone i wykonywane były prace wykończeniowe. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że w dacie [...] października 2017 r. dla sposobu użytkowania obiektu miał znaczenie fakt uzyskania przez inwestora w dniu [...] września 2017 r. nowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dlatego zarzuty obu skarg kasacyjnych, a dotyczące odpowiednio naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 153 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.; art. 3 § 1 i art. 133 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegały obie skargi kasacyjne i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.