Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 333/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz T. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. i T. C. pozwolenia na budowę budynku handlowo-hotelowo-mieszkalnego na działce nr 387/42 położonej w B. przy ul. P.

Na skutek pisma W. C. z dnia 5 listopada 2010 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego wprawie stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia 5 stycznia 2012 r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. - stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 1996 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu na działce nr 387/42 (aktualnie 387/50) jest również przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał nakaz wstrzymania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku, a następnie decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 r. nakazał inwestorom W. C. i T. C. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową tego budynku. Decyzja ta jest ostateczna i zdaniem organu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o losach decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem stanowi art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W przedmiotowej sprawie - zdaniem organu - zaistniały okoliczności do zastosowania tej normy prawnej. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 1996 r., udzielająca pozwolenia na budową przedmiotowego obiektu stała się bowiem bezprzedmiotowa, ponieważ na jej podstawie nie można już prowadzić dalszych robót budowlanych. Ponadto organ dodał, iż o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpił jeden ze współinwestorów. W takim przypadku należy uznać, że w interesie strony leży stwierdzenie wygaśnięcia decyzji aby następnie wystąpić o nową decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tych względów - zdaniem organu - badanie oraz ocenianie kwestii związanych z prowadzeniem dziennika budowy oraz ewentualnych innych okoliczności mogących świadczyć o kontynuowaniu lub przerwaniu budowy na czas dłuższy niż 3 lata nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odwołanie od tej decyzji wniósł T. C. domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania. W ocenie odwołującego zaskarżona decyzja jest wadliwa, a to z tego względu, że kwestie wygaśnięcia pozwolenia na budowę reguluje autonomicznie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nigdy nie miała miejsca. Roboty były prowadzone przez obydwoje inwestorów, następnie tylko przez T. C. i nigdy nie zostały przerwane na okres przekraczający 3 lata. Ponadto dodał, iż z uwagi na chwilowe wstrzymanie robót przez nadzór budowlany okresu przez który roboty będą wstrzymane nie dolicza się do czasu wskazanego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewoda, odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości jego pogląd dotyczący bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę powodujący jej wygaśnięcie, wywołane wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję złożył T. C., zarzucając jej naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez:

- jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że wydanie przez PINB decyzji nakazującej zaniechanie prowadzenia robót budowlanych powoduje wygaśnięcie pozwolenia na budowę oraz;

- jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że przepis ten może stanowić podstawę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę bez potrzeby badania przesłanek materialnoprawnych wskazanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

Rozwijając wskazane zarzuty skarżący podniósł, iż pomiędzy decyzją PINB orzekającą o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, a samym pozwoleniem na budowę nie ma żadnego związku. Jego zdaniem decyzja PINB oznacza tylko tyle, że po przeprowadzeniu postępowania naprawczego określonego przez PINB roboty budowlane będą mogły być kontynuowane w oparciu o istniejące pozwolenie na budowę. Ponadto dodał, iż uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych, nawet wówczas gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. Zatem warunki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z racji jego bezprzedmiotowości, organ ma obowiązek stwierdzenia zaistnienia również przesłanek materialnoprawnych wskazanych z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skardze nie można odmówić słuszności. Zarówno jej treść, jak i ocena przesłanek jakimi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, a przede wszystkim art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia tych rozstrzygnięć.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w punkcie wyjścia należy stwierdzić, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej inwestorom zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych może stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą prowadzone były te roboty budowlane. Spór - jak zasadnie podniesiono w skardze - dotyczy zatem wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy zatem dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obydwie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony.

Bezspornym zatem jest, co wynika już z samej wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przy czym co najistotniejsze w przedmiotowej sprawie, i co zasadnie podniósł skarżący, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Przedstawiona w ten sposób wykładnia omawianego przepisu jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1460/07, Lex nr 516060, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz do art. 162, A. Wróbel – LEX/el. 2012). Innymi słowy przesłanki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed przesłanką bezprzedmiotowości określoną w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przesłanki dopuszczające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę określa natomiast art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. W tych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę uzależnione jest wyłącznie od zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, którym w tym przypadku jest wskazany upływ czasu. Wydając natomiast w sprawie decyzję zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji w ogóle nie zajmowały się badaniem czy w niniejszej sprawie nastąpił okres przerwy uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę, skupiając się jedynie na ustaleniu istnienia przesłanki bezprzedmiotowości tej decyzji wynikającej z wydania przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji nakazującej inwestorom zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych wykonywanych na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Jakkolwiek zrozumiała jest argumentacja organu odnosząca się do bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wydania przez PINB ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 in principio Prawa budowlanego, okoliczność ta w kontekście przedstawionej wykładni nie mogła mieć w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia.

Konkludując w przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji jest uregulowana w przepisach szczególnych - co ma miejsce w niniejszej sprawie - to w takiej sytuacji uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. należy traktować jako odesłanie do przepisów szczególnych, nawet wówczas, gdy w sprawie występuje sytuacja bezprzedmiotowości decyzji rozumianej jako m.in. zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonywanie decyzji. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

Analiza akt sprawy wskazuje zaś jednoznacznie, iż rozstrzygające w sprawie organy wbrew przedstawionej wyżej ocenie prawnej zajęły się wyłącznie analizą przesłanki bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej określonej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie przywiązując żadnej wagi do oceny przesłanek wygaszenia decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W efekcie brak ustaleń organów w tej kwestii uzasadnia zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.

Ocenę tę dodatkowo wzmaga okoliczność, że działania organów prowadzone w sprawie wygaszenia przedmiotowej decyzji były już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który w prawomocnym wyroku z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/11, zawarł ocenę stanu faktycznego, a uchylając decyzję organów obu instancji udzielił im wytycznych co do dalszego toku postępowania. W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwana dalej p.p.s.a.) wyrok prawomocny wiąże strony i sąd, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ (art.153 p.p.s.a.). Jakkolwiek wskazana ocena prawna sądu traci moc wiążącą w przypadku m.in. zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (zaistniałych po wydaniu wyroku), jednakże co wskazano wyżej okolicznością taką nie mogło być wydanie w dniu 1 sierpnia 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji nakazującej inwestorom zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych wykonywanych na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd zaś oparł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) i art. 209 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent Miasta B. przede wszystkim prawidłowo ustali, czy roboty budowlane prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1996 r. rzeczywiście były prowadzone w odstępach czasu dłuższych, niż wynikające z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ będzie przy tym pamiętał o wiążącym go z mocy art. 153 p.p.s.a. charakterze oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia [...] lipca 2011 r., a także w niniejszym wyroku. Następnie w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając wskazane wyżej uwagi oraz eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.