Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1839/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 145 par 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. N. kwotę 2138 (dwa tysiące sto trzydzieści osiem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "kpa") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej jako "ugn") w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 1363, zwana dalej zrid) po rozpatrzeniu odwołania D.N. od decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 roku, znak: [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w obrębie [...], [...], w powiecie [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, która z mocy prawa stała się własnością Powiatu [...], dalej "przedmiotowa nieruchomość", w związku z wydaniem przez Starostę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzję nr [...] z [...] czerwca 2010r. zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi ul. [...] (droga powiatowa nr [...]) w [...], na odcinku od ronda z ul. [...] do ronda z ul. [...] i ul. [...] wraz z przebudową sieci energetycznej NN i przebudową sieci teletechnicznej [...] - Zadanie 2.

Powyższa decyzja zatwierdziła lokalizację i projekt podziału nieruchomości na potrzeby ww. inwestycji oraz określiła obszar inwestycji, obejmujący w tym m.in. działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2010 r.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] działka ewid. nr [...], z której powstała działka ewid. nr [...], w dniu wydania decyzji o zrid stanowiła własność D.N..

Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] w sprawie odszkodowania za przedmiotową działkę nr [...] z obrębu [...] wydał wcześniej trzy decyzje:

1. Decyzję Nr [...] z dnia [...].03.2011 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł, która została następnie uchylona przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia [...].09.2011 r. z uwagi na nieaktualny operat oraz naruszenie art. 10 kpa.

2. Decyzję Nr [...] z dnia [...].01.2013 r. ustalającą odszkodowanie w kwocie [...] zł, uchyloną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2013 r. wobec zastrzeżeń do operatu oraz w kwestii powiększenia odszkodowania o 5%.

3. Decyzję nr [...] z dnia [...].06.2014 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].11.2014 r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.06.2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 499/15, które zostały uchylone wyrokiem NSA sygn. akt 1 OSK 2977/15 z dnia 30.08.2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku sygn. akt I OSK 2977/15 z dnia 30.08.2017 r. wskazał, że konieczne jest wyjaśnienie i ustalenie, czy zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 18 ust. le specustawy drogowej do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Dokonaną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 18 ust. le specustawy drogowej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędną.

Decyzją nr [...] z dnia [...].07.2020 r. znak: [...] Starosta [...] ustalił w pkt. 1. odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość, w pkt. 2. powiększył ustalone odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, czyli o kwotę [...] zł, w związku z tym łączna kwota odszkodowania wyniosła [...] zł., zobowiązując do jego wypłaty na rzecz Powiat [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. N..

Organ ponownie rozpoznając sprawę powołał przepisy materialnoprawne rozstrzygnięcia tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165. poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 151 ust. 1 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy

zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków

umowy.

Przepis art. 134 ust. 2 ugn stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

W prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...].12.2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Pana K. M.. Po analizie i dodatkowych wyjaśnieniach autora, organ I instancji uznał przedmiotowy operat za wiarygodny dowód w sprawie oraz w oparciu o ten dokument ustalił odszkodowanie.

Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w ww. operacie szacunkowym zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z kolei ze znowelizowanym § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z tych względów rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest uwzględnić w pierwszej kolejności transakcje drogowe dot. nieruchomości na wytyczonym obszarowo rynku czyli w orzekanej sprawie na terenie Powiatu [...]. Dopiero w sytuacji stwierdzenia ich braku, bądź braku wystarczającej liczby nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, mimo odnotowania na terenie rynku pewnej liczby transakcji drogowych, zasadne jest oszacowanie ww. działek na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych. Założenia operatu w tym zakresie są racjonalne i nie budzą zastrzeżeń.

Przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań transakcji drogowych z badanego rynku było uzasadnione i wynikało ze stwierdzonego przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości z [...].

Organ badający sprawę podzielił pogląd odwołujących, że oszacowana na kwotę [...] zł wartość nieruchomości jest znacznie niższa, niż zawarta w poprzednich operatach rzeczoznawcy majątkowego K. K. z dnia [...].12.2010 r. i z dnia [...].02.2014 r. oraz rzeczoznawcy majątkowego A.K. z dnia [...].08.2018 r. w których wynik wyceny wyniósł w przedziale od [...] zł do [...] zł. Jednak w poprzednich operatach biegli niewłaściwie ustalił przeznaczenie wycenianej działki drogowej przyjmując, że ma ona przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol "MN-3"), co nie wynikało z zapisów planu miejscowego. Ceny rynkowe działek budowlanych są zaś znacznie wyższe, niż ceny gruntów drogowych.

W ocenie organu II instancji przedstawione w odwołaniu zarzuty do operatu nieuzasadnione. W operacie szacunkowym została określona wartość rynkowa nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Wartość gruntu przeznaczonego pod drogi została określona na podstawie cen nieruchomości drogowych. Sposób określenia wartości odpowiada wymogom stawianym przez specustawę drogową w połączeniu z ustawą o gospodarce nieruchomościami (w szczególności art. 134 ust. 3 i 4 ugn) oraz § 36 rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wycen nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Oceniając operat na podstawie, którego ustalono w decyzji wysokość odszkodowania, organ II instancji stwierdził, że jest on formalnie poprawny. Natomiast istnieje sprzeczność między poziomem cen nieruchomości drogowych przedstawionych w zawartej w nim analizie rynku tych nieruchomości, a analogiczną analizą zawartą w kontroperacie z dnia [...].02.2021 r. Z uwagi na to, że decyzja Starosty została wydana w dniu [...] lipca 2020 roku, zatem nie mogła brać pod uwagę informacji zawartych w operacie z dnia [...] lutego 2021 r. wykonanym na zlecenie strony.

Odnosząc się do złożonego przez Stronę w toku drugoinstancyjnego postępowania przeciwdowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia [...].02.2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. C. organ wskazał, że art. 157 ust. 2 ugn w sposób jednoznaczny stwierdza, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego we wskazanym zakresie, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn dokonać może jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny.

Analiza operatu z dnia [...].02.2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. C. wykazała, że:

1. Określa on wartość według metodyki odpowiadającej operatowi sporządzonemu na zlecenie Starostwa. Wartość działki nr [...] oszacowano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, na podstawie cen nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod drogi publiczne.

2. Od strony formalnej sposób wyceny odpowiada wytycznym zawartym w paragrafie 36 rozporządzenia RM w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.

3. Natomiast wątpliwości budzi dobór transakcji porównawczych o dużym zróżnicowaniu cenowym, gdzie cena maksymalna jest ponad 3 razy wyższa od ceny minimalnej (str. 11). Przy czym, co wynika z opisu nieruchomości o cenie maksymalnej, nieruchomość ta leżała na terenach o wysokim stopniu urbanizacji, z możliwością zabudowy do 3 i 5 kondygnacji, podczas gdy nieruchomość wyceniana zlokalizowana była na obszarze zabudowy jednorodzinnej do 2 kondygnacji plus poddasze użytkowe (str. 12). Warunkiem poprawnego zastosowania podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości jest określenie wartości na podstawie cen nieruchomości podobnych (porównywalnych) do przedmiotu wyceny (art. 153 ust. 1 ugn). Trudno zgodzić się z założeniem, że do wycenianej nieruchomości była jednocześnie podobna nieruchomość o cenie [...] zł/m2 (cena min.) i druga o cenie [...] zł/nr (cena maks.).

4. Znaczna rozbieżność cen powoduje, że albo cechy rynkowe tych nieruchomości różniły się od siebie istotnie, albo któraś z tych cen nie miała walorów ceny rynkowej. Należy tu wskazać, że ustawowa definicja wartości rynkowej zakłada, że tak sprzedający jak i kupujący działają rozważnie oraz posiadają rozeznanie rynku.

W tej sytuacji, w ocenie organu wojewódzkiego operat z dnia [...].02.2021 roku zawiera istotne błędy. Powstała różnica w wartości wynika, z przyjęcia odmiennych nieruchomości porównawczych, na wyższym poziomie cenowym.

Wojewoda [...] dokonał również analizy operatu szacunkowego z [...] grudnia 2019 roku jako dowodu w sprawie, którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia [...] stycznia 2021 roku.

Z opisu nieruchomości wynika, że teren na którym położona jest wyceniana działka był objęty na dzień [...].06.2010 r. Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Zgodnie z planem działka nr [...] ma drogowe przeznaczenie, bowiem zlokalizowana jest w liniach rozgraniczających ul. [...] oznaczonej symbolem 5aKDZ - droga zbiorcza o szerokości w liniach rozgraniczających [...] m. Operat zawiera analizę rynku nieruchomości gruntowych nabywanych z przeznaczeniem pod drogi publiczne na terenie miasta powiatu [...]. Wartość nieruchomości została określona, w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej na podstawie cen 17 nieruchomości porównawczych. Sposób określenia wartości odpowiada od strony formalnej wymogom przepisów specustawy drogowej oraz art. 134 i 135 ugn oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Po wnikliwym przeanalizowaniu operatu stwierdzono, że od strony merytorycznej sposób wyceny nie budzi zastrzeżeń.

Co do kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą o niezastosowaniu zasady korzyści, organ uznał ten zarzut za niezasadny. Działka nr [...] była przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną i wywłaszczenie decyzją zrid nastąpiło na cel odpowiadający temu przeznaczeniu. Ze względu na zgodność przeznaczenia w planie z celem wywłaszczenia, zasada korzyści sformułowana w art. 134 ust. 4 ugn nie ma zastosowania. Zasadę tę stosuje się wtedy, gdy przedmiot wyceny, w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, posiadał inne przeznaczenie planistyczne niż drogowe, tj. zgodne z celem wywłaszczenia.

Przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań transakcji drogowych z badanego rynku było uzasadnione i wynikało ze stwierdzonego przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości z miasta [...].

W trakcie prowadzonego postępowania zawiadamiał strony o podejmowanych czynnościach i zgodnie z art. 10 § 1 kpa informował, że mogą składać dodatkowe wyjaśnienia i wnioski do materiału dowodowego w sprawie. Radca prawny J.B., działający w imieniu D.N., po zapoznaniu się z operatem szacunkowym z dnia [...] grudnia 2019 roku, pismami z dnia [...].03.2020 r. oraz z dnia [...].05.2020 r. podnosił kwestię wybranych transakcji porównawczych w operacie K. M., które jego zdaniem, zdecydowały o zaniżeniu wartości nieruchomości.

Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiedzy specjalistycznej. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalistycznej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalistyczna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym.

Organ nie może więc samodzielnie dokonać weryfikacji merytorycznej zawartości operatu. Możliwe jest to jedynie w drodze oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Uprawnienie do wszczęcia stosownej procedury przysługiwało także stronom postępowania, w tym Skarżącemu. Bezpodstawna byłaby z kolei konstatacja, że sama okoliczność zgłoszenia przez stronę uwag merytorycznych do treści operatu obligowała organ do zainicjowania z urzędu procedury kontroli jego prawidłowości w formie dopuszczonej ustawą o gospodarce nieruchomościami, co wiązać się musi z ponoszeniem wynikających stąd kosztów ze środków publicznych. Wojewoda [...] po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie wykładnią podaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.08.2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15, polegającą na uznaniu, że bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, doszło do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Powiat [...], co spowodowało powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący D. N..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. Art. 7,77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art.107 § 1 kpa poprzez:

a) niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, zaniechanie wykonania opinii przez stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych podczas gdy w sprawie występowały znaczne rozbieżności w poszczególnych wycenach;

b) dokonanie rażąco błędnej oceny operatu szacunkowego K. M. i przyjęcie, że został sporządzony prawidłowo podczas gdy rzeczoznawca dokonał wadliwego i bezpodstawnego podziału rynku lokalnego na dwie części tj. [...] i [...] oraz [...] i [...], co jest sprzeczne z logiką ponieważ podział ten oparł na podstawie jednej transakcji dotyczącej nieruchomości niepodobnej do wycenianej tj. położonej na peryferiach [...]. To spowodowało, że do wyceny została wzięta nieruchomość tylko z części rynku lokalnego podczas gdy pod pojęciem rynku lokalnego rozumie się powiat; biegły nie uzasadnił doboru nieruchomości do celów porównawczych a operat nie zawiera informacji na temat powodów dla których do porównania przyjęto te a nie inne nieruchomości;

c) błędne przyjęcie że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową podczas gdy działka przed podziałem nie istniała a nieruchomość z której były wydzielona przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne;

2. Art. 75 § 1 kpa poprzez pominięcie zgłoszonego w odwołaniu wniosku o zlecenie oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie operatów przez organizację rzeczoznawców majątkowych co doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa;

3. Art. 10 kpa poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o zamiarze wydania decyzji i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów oraz zgłoszenia żądań;

4. Art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W konkluzji wniesiono o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "ppsa.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa.

Ponadto z mocy art. 153 ppsa Sąd i organ związani są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sąd który poprzednio rozpoznawał sprawę. Naruszenie tego przepisu powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym postępowaniu NSA w prawomocnym wyrok z 30 sierpnia 2017 r I OSK 2977/15, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2015 r. IV SA/WA 499/15 i obie poprzedzające go decyzje. Przedmiotem kontroli kasacyjnej NSA był min. operat K. K. z [...] lutego 2014 r. z którego wynikało przeznaczenie wycenianej nieruchomości - pod budownictwo mieszkaniowe. Operat ten został oceniony jako prawidłowy pod względem formalnym i mogący stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Sporządzony został na podstawie analizy transakcji sprzedaży nieruchomości budowlanych a nie drogowych. NSA wskazał, że dobór nieruchomości do porównania należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego a jego podważenie jest możliwe wyłącznie przez opinię rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn).

Powodem uchylenia wyroku WSA i decyzji organów była błędna wykładnia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i przyjęcie, że dla skutecznego zastosowania tego przepisu konieczne jest dobrowolne wydanie nieruchomości w określonym w tym przepisie terminie ponieważ przesłanki to podwyższenia odszkodowania o 5% są spełnione także gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. W takim zakresie organy i sąd byli związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zaprezentowaną przez NSA.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy ugn. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011r., Nr 165, poz. 985), dalej "rozporządzenie".

W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 ugn Z kolei wartość, o której stanowi wymieniony przepis jest to co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 15 ugn).

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały natomiast w § 36 rozporządzenia.

W myśl § 36 ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ustaleniu lokalizacji autostrady, o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń wymienionej decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Operat szacunkowy jest w tego rodzaju sprawach podstawowym dowodem, który organ ma obowiązek ocenić pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa a nadto jego spójności przyjętych założeń i logiczności. Organ dokonał oceny tego operatu jednakże, w ocenie Sądu nie jest możliwa prawidłowa jego ocena z powodów wskazanych niżej.

W ocenie Sądu przede wszystkim zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i w związku z tym nie pozwala na prawidłową ocenę.

Dotyczy to przede wszystkim ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Jak wynika z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego K. K., którego operat został przez NSA w ww. wyroku uznany za rzetelny, ustalił on, że dla nieruchomości z której wydzielono przedmiotową działkę obowiązującym był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Centrum [...] uchwalony [...] lutego 2010 r., uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] (D.U. Woj. [...] z 2010 r. nr 69, poz. 1043). Zgodnie z nim teren z którego wydzielono nieruchomość przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolem MN-3. Nieruchomości o takim przeznaczeniu przyjęto do porównania.

Tymczasem sporządzając nową opinię rzeczoznawca K. M. ustalając przeznaczenie nieruchomości na datę wydania decyzji zrid powołał Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] z [...] lutego 2004 r. Rady Miasta [...] D.U. Woj. [...] nr 45, poz. 1275), ze zmianą zatwierdzoną uchwałą nr [...] z [...] marca 2008 r. (D.U. Woj. [...]. Nr 58, poz. 2073) – zgodnie z którym nieruchomość zlokalizowana jest w liniach rozgraniczających ulicę [...], oznaczona symbolem 5a KDZ- droga zbiorcza, szerokość w liniach rozgraniczających [...] m.

Decyzja zrid została wydana [...] czerwca 2010 r. i stała się ostateczna [...] sierpnia 2010r. Przeznaczenie nieruchomości jako stanowiące podstawę do ustalenia przeznaczenia nieruchomości uwzględnia datę wydania decyzji zrid – co wynika z art. 154 ugn i §36 rozporządzenia.

Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość zastosowania zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn. Zgodnie z nią w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Tego rodzaju reguła ma jednak zastosowanie tylko w sytuacji gdy nieruchomość w planie lub studium jest przeznaczona pod drogę w części lub w całości. Jeżeli natomiast nieruchomość w studium lub planie nie jest przeznaczona pod drogę zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 rozporządzenia. Regulacja ta stanowi, że w sytuacji w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

a) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo na poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn 1m2 gruntów z których wydzielono te działki i ich powierzchni;

b) wartość nieruchomości zajętych od drogi publiczne stanowi iloczyn wartości m. kw. o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W związku z tym decydujące znaczenia dla możliwości stosowania zasady korzyści ma przeznaczenie szacowanej nieruchomości w planie czy studium.

W sytuacji w której, tak jak w tej sprawie, gdy z jednej strony NSA przyjął prawidłowe przeznaczenie nieruchomości nie jako drogowe ale pod budownictwo mieszkaniowe a z drugiej obecnie sporządzając operat biegły przyjął przeznaczenie drogowe Sąd będąc związany oceną NSA powinien przyjąć przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne. Jednakże w sytuacji w której sporządzono 2 operaty i w każdym z nich wskazuje się na inny plan zagospodarowania przestrzennego konieczne jest aby organ w sposób nie budzący wątpliwości ustalił przeznaczenie planistyczne działki z której wydzielono nieruchomość drogową na datę wydania decyzji zrid. Bez tego brak jest możliwości oceny prawidłowości decyzji odszkodowawczej.

Z akt administracyjnych nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości jakie jest przeznaczenie wycenianej nieruchomości w planie miejscowym. Informacje na ten temat nie są żadnymi wiadomościami specjalnymi ale wynikają jedynie z aktu prawa miejscowego, który jest dokumentem urzędowym stanowiącym istotny dowód w sprawie i który organ powinien ocenić po jego uzyskaniu. Zaniechanie przez organ poprzednio ustalenia a raczej sprawdzenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości w sytuacji w której poprzednio wskazywano na zupełnie inne przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym stanowi o naruszeniu przez organ art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Bez tych informacji ocena operatu K. M. przez organ nie może być uznana za prawidłową. Generalnie ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością przeznaczoną pod drogę wg planu miejscowego dyskwalifikuje tę opinię jako sporządzoną sprzecznie z art. 154 § 1 ugn. Oceny takiej jednak sąd nie może dokonać gdyż nie dysponuje dokumentem urzędowym o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym a jedynie oświadczeniami rzeczoznawców co do przeznaczenia w planie. W konsekwencji pozbawia to sąd możliwości oceny zgodności z prawem sporządzonego operatu szacunkowego.

Tal na marginesie Sąd stwierdza, że brak jest co do zasady podstaw do czynienia organowi zarzutu błędu co do wyceny nieistniejącej działki (zarzut pkt 1c skargi). Praktycznie w każdej tego rodzaju sytuacji gdy następuje wydzielenie działki pod infrastrukturę drogową, dopiero w wyniku decyzji zrid wyodrębniana jest dana działka ewidencyjna, która będzie wykorzystana pod drogę. O przeznaczeniu jej decyduje, w przypadku gdy położona jest na obszarze objętym planem, przeznaczenie danego jego fragmentu przejętego pod drogę w dacie wydania decyzji zrid.

Niezasadny jest także zarzut zmierzający do oceny wszystkich opinii przez organizację rzeczoznawców majątkowych skoro poprzednia utraciła moc. Badanie takiego operatu jest bezcelowe. Poza tym, NSA w wyroku I OSK 2977/15 jasno wskazał, że złożenie kontrwodowdu nie może spowodować podważenia prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu gdyż tego rodzaju dowód powinien dla swej skuteczności stanowić opinię stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych wydaną w trybie art. 157 ugn.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez organ art. 10 kpa poprzez brak rozpoznania wniosku o zwrócenie się z urzędu do organizacji rzeczoznawców majątkowych. Uniemożliwiono tym stronie zwrócenie się przez nią samo z takim wnioskiem.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będąc związany wydanymi w sprawie wyrokami sądów ustali w sposób nie budzący wątpliwości planistyczne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości a następnie w zależności od wyników tych ustaleń oceni prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego chyba, że utraciłby on ważność.

Z tycz względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa i 135 ppsa Sąd uchylił obie decyzje. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżącego 2138 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 338 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu i 1800 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 pkt 1.1.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. D.U. 2018.265 ).

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842).