Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 482/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, 48a, 49e
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) z [...] marca 2022 r. znak [...] , którą nakazał B. L. rozbiórkę muru oporowego łącznej długości 59, 9m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w m. K., gm. P.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. L. (dalej: wnioskodawca, inwestor) pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku rekreacyjnego, w ramach zabudowy rekreacyjnej, o wskazanych w pozwoleniu parametrach zabudowy oraz udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego – obydwu na działce nr [...] w miejscowości K., gmina P. Z akt administracyjnych o numerze [...] wynika, że powyższe pozwolenie na budowę zostało wydane na wniosek B. L. z 22 października 2020 r., w wyniku którego zawiadomieniem z 22 listopada 2020 r. Starosta Powiatowy w S. wszczął postępowanie "w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, muru oporowego oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości K.". W trakcie tego postępowania, Starosta S., po analizie wniosku, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w postaci braku zgodności projektu budowlanego (obejmującego budowę budynku mieszkalnego, muru oporowego oraz rozbiórkę budynku) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: organ wskazał, że w zakresie zabudowy pasa o szerokości 25m od linii brzegowej rzeki – w odległości około 12,49m od rzeki Bug - projektowany jest mur oporowy, nadto przewidziane są zmiany ukształtowania terenu na przedmiotowej działce (teren zostaje zniekształcony przez projektowane nasypy oraz mur oporowy). Inwestor uzupełnił projekt budowlany przy piśmie z 22 stycznia 2021 r. wskazując, że "przedkłada uzupełnione cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku mieszkalnego rekreacyjnego i rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w K.".

Decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2021 r. nie była skarżona.

W dniu 8 kwietnia 2021 r. PINB wszczął kilka postępowań administracyjnych, w tym postępowanie o sygnaturze [...] dotyczące muru oporowego o łącznej długości 59,9m znajdującego się na działce nr [...] w K.

Podczas kontroli w dniach 8 i 22 kwietnia 2021 r. PINB ustalił, że ww. działka zabudowana jest dwoma budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją Starosty S. z [...] lutego 2021 r. Dodatkowo na działce wykonane są mury oporowe oznaczone i opisane w załączonym do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnym, w tym mur będący przedmiotem niniejszego postępowania oznaczony na szkicu numerami 1, 2, 3, 4, 7. Z protokołu kontroli wynika, że mury oznaczone na szkicu pozycjami 1-9 są wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem; wysokość zróżnicowana terenu wynosi od około 90 cm do około 500 cm, a grubość muru 25 - 30cm. Nadto działka zabudowana jest schodami betonowymi i dojściami obłożonymi kamieniem. Inwestor do protokołu kontroli oświadczył, że zabudowy działki (za wyjątkiem wymienionych dwóch budynków) dokonał w ciągu ostatniego roku, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w S.

W sprawie innych obiektów znajdujących się na ww. działce, PINB prowadził odrębne postępowania o znakach [...], [...], [...] oraz [...].

W tych okolicznościach postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. PINB, orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych przy budowie muru oporowego o długości 59, 9 m oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako 1, 2, 3, 4, 7 na działce nr [...]. Poinformował inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Wskazał, że przedmiotem postępowania jest mur oporowy o długości 59 ,9 m, w tym na odcinkach o długości: ok. 7,7 m, gdzie różnica poziomów terenu po obu stronach wynosi 165cm; 8,3m, gdzie różnica poziomów terenu po obu stronach wynosi 85cm; 8,5m, gdzie różnica poziomów terenu po obu stronach wynosi 150cm; 8,5m, gdzie różnica poziomów po obu stronach terenu wynosi 74cm oraz, prostopadły do wyżej wymienionych odcinków, odcinek o długości 26,9m, gdzie na jego początku różnica poziomów terenu po obu stronach wynosi 87cm i na pozostałej długości jest zmienna (maksymalna wysokość wynosi 500cm). Zdaniem PINB, powyższy obiekt pełni funkcję muru oporowego z uwagi na uksztaltowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki Bug.

Postanowieniem z [...] października 2021 r. PWINB utrzymał w mocy orzeczenie PINB o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Inwestor nie złożył wniosku o legalizację spornego muru oporowego.

Decyzją z [...] marca 2022 r., wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę muru oporowego łącznej długości 59,9m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości K., gm. P. Organ pierwszej instancji powtórzył w całości własne ustalenia z postanowienia z [...] sierpnia 2021 r. Wyjaśnił dodatkowo, że działka inwestycyjna położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca, na którym obowiązują zasady gospodarowania określone w rozporządzeniu Wojewody Łomżyńskiego z dnia 19 maja 1998 r. w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa łomżyńskiego. Na obszarze tym zabrania się m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki. Zapisy te znalazły odzwierciedlenie w przepisach prawa miejscowego, gdyż zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Perlejewie z dnia 7 grudnia 2003 r. nr 45/IX/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Perlejewo, na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca zabrania się zabudowy pasa terenu o szerokości 25 m od linii brzegowej rzek (§ 26 ust. 5 pkt 3 lit. "f"). Inwestycja zlokalizowana jest ponadto na obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Bugu" oraz w strefie NATURA 2000. Zdaniem PINB, przedmiotowy mur oporowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a inwestor, mimo pouczenia w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, nie złożył wniosku o legalizację.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor. Wskazał, że jest ona dotknięta wadą nieważności, a nadto przedmiotem postępowania jest ogrodzenie o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. Zgodnie z przepisami P.b. jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Zaskarżoną decyzją PWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki. Stwierdził, że skarżący nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało zastosowanie procedury legalizacyjnej z art. 48-49 P.b. Ponadto inwestor, pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację spornego muru oporowego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, takiego wniosku nie złożył. Zobowiązywało to organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. Zdaniem też PWINB, legalizacja przedmiotowego muru oporowego nie jest możliwa, ponieważ znajduje się on w 25-metrowej strefie ochrony rzeki Bug ustanowionej uchwałą nr 45/IX/03 Rady Gminy w Perlejewie z 7 grudnia 2003 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest ogrodzeniem, ponieważ po obu jego stronach występuje znaczna różnica poziomu gruntu. Zapobiega on osuwaniu się ziemi, przenosi obciążenia gruntu, dlatego stanowi mur oporowy. Taka kwalifikacja prawna została dokonana już na wcześniejszym etapie postępowania, w treści postanowienia o wstrzymaniu robót, które jest ostateczne i wiąże obecnie organ odwoławczy.

Organ drugiej instancji odnotował też, że 5 kwietnia 2022 r. wpłynął wniosek inwestora o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymanego w mocy postanowieniem PWINB z [...] października 2021r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robot budowlanych. Wnioskodawca wskazał we wniosku, że mury oporowe zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty S. z [...] lutego 2021r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. K. gm. P. Zdaniem jednak PWINB, powyższe pozwolenie na budowę nie obejmuje jakichkolwiek murów oporowych, a nadto zawiera stwierdzenie: "Budowa budynku rekreacyjnego, przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy od linii brzegowej rzeki 25,00m poza zasięgiem wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, przy braku ingerencji w pozostałą część działki, nie wpłynie negatywnie na zniekształcenie istniejącej rzeźby terenu, na jej spójność i dotychczasowe funkcjonowanie obszarów chronionych. Projektowana inwestycja pozostaje również w zgodności z funkcją zabudowy na działce". Jednoznacznie świadczy to o tym, zdaniem PWINB, że mur oporowy będący przedmiotem niniejszego postępowania, który narusza linię zabudowy ustanowioną w odległości 25,00m od linii brzegowej rzeki, nie został wybudowany na podstawie powyższego pozwolenia na budowę.

PWINB przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności według właściwości Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Skargę do sądu administracyjnego wywiódł B. L. Zarzucił naruszenie:

- art. 33 P.b. przez uznanie, że prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy całego zamierzenia budowlanego i ma być realizowana etapami, podczas gdy Starosta S. w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę wyraźnie odnosił się do projektu zagospodarowania całej działki,

- art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 49e P.b. przez nieuwzględnienie, że decyzja Starosty S. z [...] lutego 2021 r. zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła skarżącemu pozwolenia na budowę tj. na realizację prac budowlanych na tej samej działce i całej działce zaewidencjonowanej pod nr [...] w m. K., gm. P., a nadto nie została ani uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności; opisane w zaskarżonej decyzji ogrodzenie - błędnie kwalifikowane jako mur oporowy - jest zaznaczone na załączonym do wniosku planie zagospodarowania działki, przez co stało się elementem pozwolenia na budowę i pozostaje w obrocie prawnym. Szkic, na który powołuje się organ drugiej instancji, w istocie stanowi mapę do celów projektowych i projekt zagospodarowania działki załączony do projektu budowlanego, który stanowił podstawę wydania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę,

- art. 28 P.b., który powinien być zastosowany odpowiednio, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym.

Zdaniem skarżącego, skoro decyzja nr [...] pozostaje w obrocie prawnym, to PINB orzekł w sprawie już rozstrzygniętej, a inwestor nie musiał ubiegać się o pozwolenie na budowę/. Ogrodzenie - nazywane przez organ murem oporowym - jest bowiem w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym część projektu budowlanego, a przez to stanowi element prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wywiódł dodatkowo, że zawiadomiony o wydaniu decyzji Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Lublinie - Wody Polskie nie odwołał się od decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że brak jest wątpliwości odnośnie tego, że sporny mur oporowy nie został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę.

Z informacji udzielonych w sprawie niniejszej przez GINB na zapytanie sądu wynika, że po rozpoznaniu wniosku B. L. o stwierdzenie nieważności, postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB z [...] października 2021 r. nr [...], a postanowieniem z [...] września 2022 r. (o tym samym numerze [...]) GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2022 r. Zdaniem organu centralnego, konstrukcje oporowe stanowią obiekty zaliczane do budowli, których wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę, zatem postanowienie PWINB o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 P.b. nie było obarczone żadną z wad z art. 156 § 1 K.p.a. (k. 47, 58).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: P.b., wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które normują m.in. katalog budów i robót niewymagających pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia budowy. Stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu doprowadzenie robót budowlanych wykonanych niezgodnie z prawem do stanu zgodnego z prawem.

W zależności od rodzaju tej samowoli, przepisy P.b. rozróżniają co do zasady postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48-49 P.b. oraz postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 P.b. Są to odrębne tryby prowadzące do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładania na nich odmiennych obowiązków. Niezależnie jednak od tego, który tryb zostanie zastosowany, naruszenia P.b. oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W przedmiotowej sprawie zarówno data samowoli budowlanej oraz usuwania jej skutków prawnych dotyczy roku 2021, nie ma zatem potrzeby sięgania do starszych regulacji P.b.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że bez naruszenia prawa zastosowały organy jako podstawę nakazu rozbiórki art. 49e P.b., co było konsekwencją wcześniejszej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej, tj. wykonania spornego obiektu jako muru oporowego bez pozwolenia na budowę i wydania z tego powodu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, iż sporny obiekt nie stanowi muru oporowego ale ogrodzenie. Kwestia ta została przesądzona na wcześniejszym etapie sprawy niniejszej, tj. w postanowieniach PINB z [...] sierpnia 2021 r. i utrzymującym je w mocy postanowieniu PWINB z [...] października 2021 r. Obydwa zostały wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niewątpliwie obiekt oznaczony na szkicu do protokołu kontroli jako nr 1, 2, 3, 4, 7 nie jest wyłącznie ogrodzeniem, gdyż zapobiega osuwaniu się ziemi (różnica poziomów po obu jego stronach wynosi od 74 cm do 165 cm). Biorąc pod uwagę ukształtowanie działki nr [...] w K. tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki Bug oraz sposób wykonania spornego obiektu (vide materiał zdjęciowy), pełni on rolę muru oporowego. Wykonany obiekt w istocie bowiem przenosi obciążenia gruntu. Jest więc budowlą, konstrukcją oporową w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego i ocena prawna w tym zakresie są prawidłowe i nie budzą zastrzeżeń sądu. Brak jest podstaw do uznania, aby dokonana przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja obiektu stanowiła naruszenie przepisów P.b.

Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 911/18, "przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną, najczęściej masywną, budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Ogólnie można powiedzieć, że mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Należy jednak podkreślić, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni." Sporny w sprawie niniejszej obiekt odpowiada wyżej wskazanemu opisowi. Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe, mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia P.b. obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako inny obiekt, np. ogrodzenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1407/16, CBOSA). Ponadto należy podkreślić, że nawet jeśli obiekt będący murem oporowym pełni jednocześnie inne funkcje wskazane w art. 29 ust. 1 P.b. (np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia), nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki z 21 marca 2006 r., II OSK 667/05, z 10 lutego 2005 r., II SA/Gd 2753/01, z 11 marca 2009 r., II SA/Gd 467/08, CBOSA).

W myśl art. 3 pkt 3 P.b., konstrukcje oporowe stanowią obiekty budowlane zaliczane do budowli, na wzniesienie których w świetle art. 28 P.b. wymagane jest pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżący nie legitymował się takim pozwoleniem, co potwierdził do protokołu kontroli wyjaśniając, że spornych robót dokonał w latach 2020-21 "nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w S." (za wyjątkiem uzyskania pozwolenia na budowę z 19 lutego 2021 r.). Skoro zatem inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę muru oporowego (a powinien był, według stanu prawnego z daty wykonania obiektu), to słusznie ustaliły organy nadzoru budowlanego, że należało wszcząć procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 P.b.

Nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy zarzut skarżącego, iż sporny mur oporowy był objęty projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę S. decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2021 r. znak [...]. Z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, że obejmowała ona budowę budynku rekreacyjnego, w ramach zabudowy rekreacyjnej o wskazanych w niej parametrach, wraz z rozbiórką budynku oznaczonego do rozbiórki. Podobnie uzasadnienie tej decyzji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że obiekty budowlane wskazane na szkicu sytuacyjnym, który stanowi załącznik do protokołu kontroli z 8 i 22 kwietnia 2021 r., zostały objęte tą decyzją. Z kolei z akt postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (nr [...], nadesłanych przez GINB przy piśmie z 28 września 2022 r.) wynika, że w pierwotnie złożonym wniosku o pozwolenie na budowę skarżący przewidział budowę muru oporowego, a po wezwaniu przez Starostę S. do usunięcia nieprawidłowości w postaci braku zgodności projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zabudowy pasa o szerokości 25m od linii brzegowej rzeki, z uwagi na przewidziany w projekcie w odległości ok. 12,49m od rzeki Bug mur oporowy oraz zmiany ukształtowania terenu na przedmiotowej działce, jego zniekształcenie przez projektowane nasypy oraz mur oporowy - skarżący uzupełnił projekt budowalny przy piśmie z 22 stycznia 2021 r. (w aktach nr [...]), w którym już nie wspomina o murze oporowym, czego konsekwencją jest treść wydanego pozwolenia na budowę. Powyższe świadczy o tym, że faktycznie doszło do wyeliminowania muru oporowego z projektu budowlanego. W konsekwencji, nie ma racji skarżący, iż pozwolenie z [...] lutego 2021 r. budowę tego muru przewidywało.

Wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia prac budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. (w brzmieniu prawidłowo zastosowanym, znowelizowanym z dniem 19 września 2020 r.) wiąże się z koniecznością pouczenia inwestora przez organy o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części (w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy) oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania tej opłaty. Takie pouczenie w postanowieniu PINB z [...] sierpnia 2021 r. było zamieszczone, a nadto pouczenie zostało doprecyzowane w postanowieniu PWINB z [...] października 2021 r. utrzymującym je w mocy – bowiem wskazano, że wniosek o legalizację inwestor może złożyć w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu stało się ostateczne (art. 48a ust. 3 P.b.), czyli od [...] października 2021 r. PINB wskazał ponadto, że wysokość opłaty legalizacyjnej w rozpatrywanym przypadku wylicza się na podstawie art. 59f, przy czym opłata ta podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu oraz pouczył, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkować będzie decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części – art. 49e pkt 1 P.b. Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że skarżący miał zatem czas i możliwość zastanowienia się nad złożeniem wniosku o legalizację oraz był świadomy konsekwencji niezłożenia takiego wniosku.

Zgodnie z art. 49e P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, między innymi w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1). Decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza że brak wniosku o legalizację rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji o rozbiórce. Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżący nie przedłożył w wymaganym terminie wniosku o legalizację, co nie jest przedmiotem sporu.

Nie zasługują w konsekwencji na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 49e P.b. Skoro bowiem mur oporowy nie był objęty pozwoleniem na budowę z [...] lutego 2021 r. (co wyżej wywiedziono), organy prawidłowo wszczęły procedurę legalizacyjną, w której inwestor nie zdecydował się złożyć wniosku o legalizację –wydając decyzję o rozbiórce nie orzekały organy w tej samej sprawie, w której wydano pozwolenie na budowę. Sprawa o pozwolenie na budowę i sprawa o legalizację obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę nie spełniają przesłanki tożsamości spraw w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W sprawie niniejszej orzeczony nakaz rozbiórki muru oporowego o długości 59, 9 m jest konsekwencją niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Nie budzi również wątpliwości adresat orzeczonego nakazu rozbiórki, bowiem zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b., obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach wydanych na podstawie przepisów rozdziału 5a "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" nakłada się na inwestora, co też prawidłowo uczyniono w niniejszej sprawie.

Bez wpływu na wynik sprawy, w dacie wyrokowania, pozostaje złożenie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymanego w mocy postanowieniem PWINB z [...] października 2021r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Jak wynika z wyjaśnień GINB, na datę wyrokowania w sprawie niniejszej pozostawało w obrocie prawnym ostateczne postanowienie tego organu z [...] września 2022 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczeń wskazanych we wniosku skarżącego.

Sąd dostrzega, że jako dodatkowe uzasadnienie nakazu rozbiórki organ wskazał stan prawny działki inwestycyjnej nr [...] wynikający z przepisów ustanawiających określone formy ochrony krajobrazu i przepisów prawa miejscowego. Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Doliny Bugu i Nurca" na podstawie uchwały z dnia 21 marca 2016 r. Sejmiku Województwa Podlaskiego nr XXIII/202/16 (Dz.Urz.Woj.Podl. nr 2016, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 tej uchwały, na obszarze tym zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, za wyjątkiem prac związanych z zabezpieczaniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Ponadto zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Perlejewie z dnia 7 grudnia 2003 r. nr 45/IX/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Perlejewo (Dz.Urz.Woj.Podl. 2003, poz. 131, 2623 ze zm.), na obszarze 6ML (takie przeznaczenie ma działka inwestycyjna – teren zabudowy letniskowej lub rekreacyjnej) zabrania się zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki (§ 17 ust. pkt 2 b) oraz na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca zabrania się niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu (§26 ust. 2). Inwestycja zlokalizowana jest ponadto na obszarze NATURA 2000. Na powyższe regulacje zwrócono też uwagę w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2021 r. udzielającej pozwolenie na budowę. Z kolei PWINB w odpowiedzi na skargę zaakcentował ten fragment ww. pozwolenia, w którym stwierdzono w sposób następujący "budowa budynku rekreacyjnego, ma nastąpić przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy od linii brzegowej rzeki 25,00 m poza zasięgiem wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, przy braku ingerencji w pozostałą część działki, co nie wpłynie negatywnie na zniekształcenie istniejącej rzeźby terenu, na jej spójność i funkcjonowanie obszarów chronionych". Zdaniem PWINB, fragment ten dowodzi, iż pozwolenie na budowę nie obejmowało wykonania murów oporowych, gdyż wykonany mur narusza ww. linię zabudowy ustanowioną w odległości 25 m od linii brzegowej. Nie mogło więc pozwolenie na jego zrealizowanie być wydane, zwłaszcza że w trakcie postępowania o to pozwolenie Starosta zwracał uwagę na niezgodność zlokalizowania muru w zamierzonym miejscu z przepisami. Całość przedsięwzięcia objętego pozwoleniem na budowę z [...] lutego 2021 r. nie obejmowała więc muru. Zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia art. 33 P.b. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie zasługują tym samym na uwzględnienie. Zdaniem sądu, brak jest podstaw aby to stanowisko organu kwestionować. Wskazane zaś przez organy nadzoru budowlanego przepisy ustanawiające różne formy ochrony przyrody oraz ograniczenia przewidziane w prawie miejscowym dowodzą, że podlegałoby rozważeniu, czy istniałaby możliwość zalegalizowania spornego muru (w przypadku złożenia wniosku o legalizację). Pozostaje to jednak poza zakresem oceny legalności w sprawie niniejszej.

Reasumując, kwestie dotyczące stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy zostały przesądzone w ostatecznym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, którego legalności skarżący nie zakwestionował. Sąd uznaje za prawidłowe przyjęcie tych ustaleń za podstawę wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wykonanie muru oporowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), którego inwestor nie posiada. Prawidłowo również zastosowano w sprawie tryb legalizacyjny z art. 48 P.b. Organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za nieważną.

Odnotować wypada, ze przed tutejszym sądem toczyły się już sprawy ze skarg skarżącego, w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym (por. wyroki z 6 października 2022r. w sprawach II SA/Bk 581/22 oraz II SA/Bk 583/22, dostępne w bazie CBOSA). Sąd wyraził w nich pogląd, że wzniesiony przez skarżącego mur jest w istocie murem oporowym a nie ogrodzeniem. Stanowisko to sąd podziela w sprawie niniejszej.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia z urzędu naruszenia przepisów procesowych. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie (art. 7 i 77 K.p.a.). Ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm.) sąd skargę oddalił.