Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 120/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 154, art. 155, art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi T.K. i R.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T.K. i R.K. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009r., po rozpatrzeniu sprawy z wniosku T. i R.K. z dnia [...] sierpnia 2009r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na dyspozycję art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] marca 1998r., na mocy której nakazano wnioskodawcom rozbiórkę budynku letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne, położonych na działce o nr ewid. [...] oraz do uporządkowania terenu po rozbiórce.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że składając w dniu [...] sierpnia 2009r. wniosek pełnomocnik T. i R.K. podniósł, iż wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] listopada 1994r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego z bezodpływowym szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne i studnią w [...] na działce nr [...], powoduje bezprzedmiotowość decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r., nakazującej rozbiórkę ww. obiektów. Według autora wniosku, skoro pozwolenie na budowę zostało uchylone to przesłankę do uznania decyzji rozbiórkowej za bezprzedmiotową stanowić ma brak podstawy do jej wydania, jaką była niezgodność budowy z wydanym pozwoleniem na budowę. Z kolei bezprzedmiotowość decyzji nakazującej rozbiórkę jest powodem do stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie wniesiono, aby w przypadku uznania przez organ, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej, decyzję tę uchylono w trybie art. 154 § 1 kpa.

Rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] marca 1998r. Organ I instancji wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa może nastąpić w przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia przedmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek

zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Organ wskazał, że żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł nadto, że uchylenie w trybie art. 154 § 1 pkt 1 kpa ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może nastąpić w przypadku, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Uchylenie w trybie art. 155 kpa takiej ostatecznej decyzji może nastąpić, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisem szczególnym w rozpatrywanej sprawie jest ustawa Prawo budowlane, a jej przepisy nie przewidują uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli reprezentowani przez pełnomocnika T. i R.K., zarzucając naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, a w szczególności: art. 162 § 1 pkt 1 kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] listopada 1994r. na mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji o nakazaniu rozbiórki, w sytuacji, gdy została ona nakazana tylko i wyłącznie na tej podstawie, iż stwierdzono odstępstwa od udzielonego skarżącym i wyeliminowanego z obiegu prawnego pozwolenia na budowę; art. 154 § 1 kpa -

poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego jest z natury swej decyzją, na mocy której strona nabyła prawo

i tym samym, że wykluczone jest zastosowanie art. 154 § 1 kpa, w sytuacji, gdy poglądy doktryny i orzecznictwo są w tym zakresie niejednolite, a okoliczności przedmiotowej sprawy przemawiały za odmiennym przyjęciem; art. 155 kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane nie przewidują możliwości uchylenia decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji gdy do zastosowania normy z art. 155 kpa jest wystarczające, że ustawa szczególna nie sprzeciwia się takiemu uchyleniu; art. 154 § 1 kpa oraz art. 155 kpa - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozważenie w przedmiotowej sprawie kwestii istnienia przesłanki w postaci tzw. słusznego interesu strony, do której odwołują się niniejsze normy. Ponadto zarzucono organowi naruszenie art. 6-9 oraz art. 11 kpa - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ogólnikowe uzasadnienie, sprzeczne z zasadami logiki i oparte o traktowanie przepisów prawnych instrumentalnie i wybiórczo, jak również dokonywanie wykładni przepisów zawsze niekorzystnej dla strony, z całkowitym pominięciem tzw. słusznego interesu strony, do którego odwołują się jednoznacznie przepisy art. 162 § 1 pkt 1, art. 154 § 1 oraz art. 155 kpa.

W uzasadnieniu odwołania, odnosząc się do kwestii bezprzedmiotowości decyzji o nakazaniu rozbiórki, wskazano, że skoro nie istnieje pozwolenie na budowę toteż nie mogło dojść do wybudowania obiektów niezgodnie z nim. Zdaniem odwołujących się organ I instancji nie dostrzega tej konsekwencji, uznając, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych przemawiających za wyeliminowaniem z obiegu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Z tak uproszczonym postrzeganiem przez organ I instancji można by się wyjątkowo zgodzić, gdyby między decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o nakazaniu rozbiórki nie istniał żaden związek i były one od siebie całkowicie niezależne. W przedmiotowej sprawie jednakże tak nie jest, jeśli zważy się, że podstawą do nakazania rozbiórki były odstępstwa od pozwolenia na budowę. W ocenie strony odwołującej się, przedstawione powyżej okoliczności i zmianę jaka z nich wynikła, należy potraktować jako zmianę stanu faktycznego sprawy powiązaną jednocześnie ze zmianą stanu prawnego. Zmian dotyczących stanu prawnego nie można bowiem zawężać

jedynie do tych w zakresie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jeśli zważy

się, że prawa i obowiązki obywateli regulują również indywidualne decyzje.

Odnosząc się do poruszonej w objętej odwołaniem decyzji kwestii braku podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o art. 154 § 1 kpa, strona wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zgodnie z orzecznictwem decyzja o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Strona podniosła, iż orzecznictwo oraz poglądy doktryny są w tym zakresie niejednolite. Przykładowo w wyroku z dnia 21 marca 1995r. (sygn. akt SA/Po 2119/94) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest wyłączona możliwość uchylenia, bądź zmiany na podstawie art. 154 § 1 kpa decyzji ostatecznych nakazujących adresatowi całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego. Także w wyroku z dnia 21 lipca 2006r. (sygn. akt VI SA/Wa 716/2006) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił szczegółowo - co prawda na tle art. 155 kpa, ale odnośnie kwestii nabycia prawa w drodze decyzji - iż pojęcie nabycia praw oznacza, że następuje jakieś przysporzenie

na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Pod tym pojęciem można

rozumieć korzyści, które wynikają dla stron z rozszerzenia ich sfery prawnej. Strony zyskują wówczas szersze możliwości działania, żądania świadczenia lub zaniechania od innych podmiotów lub państwa. Najogólniej rzecz ujmując, prawa nabyte z decyzji należy utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Prawa te powstają z decyzji stosownie do treści rozstrzygnięcia w niej zawartego, a nie z uwagi na to, czy decyzja jest zgodna z wnioskiem strony powodującym wszczęcie postępowania, czy też została wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu. Ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych.

Niewątpliwie skarżący nie wskazywali jako podstawy prawnej swego wniosku o uchylenie decyzji art. 155 kpa, ale w świetle tego, że organ I instancji nie uwzględnił

podstawy prawnej przez nich wskazanej, należało uznać, iż był on zobowiązany również do rozpatrzenia kwestii zastosowania art. 155 kpa. Stanowisko takie potwierdza chociażby treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (sygn. akt I SA/Bk 541/2006), w którym zwrócono uwagę, iż organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania. To treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego.

W odwołaniu zwrócono uwagę, iż organ I instancji - nawiązując do art. 155 kpa -stwierdził jedynie lakonicznie, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Takie stanowisko jest sprzeczne z brzmieniem art. 155 kpa, który jednoznacznie nie uzależnia możliwości uchylenia decyzji od tego, że przewiduje to przepis szczególny, lecz że nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Zatem w zakresie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego wykluczone byłoby jej uchylenie w trybie art. 155 kpa, gdyby przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane wyraźnie przewidywały, że brak jest w ogóle możliwości uchylenia takiej decyzji, bądź też przewidywały szczególne przesłanki takiego uchylenia.

Rozważając kwestie możliwości uchylenia decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa oraz art. 155 kpa, organ I instancji w ogóle nie zajął się najistotniejszą w zakresie tego

zagadnienia przesłanką dotyczącą istnienia tzw. słusznego interesu strony, na który skarżący powoływali się w treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2009r.

Uznając, że działania organu I instancji sprzeczne są z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, przewidzianymi w art. 7, art. 8 oraz w art. 11 kpa, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie wygaśnięcia,

bądź uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego znak [...] z dnia [...] marca 1998r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r., działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ odwoławczy podniósł, iż stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo wówczas, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Dokonując wykładni art. 162 § 1 pkt 1 kpa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na pogląd prezentowany w piśmiennictwie wskazał, iż przepis ten ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (zob. A. Matan [w:J G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Tom II Zakamycze 2005, str. 441). Bezprzedmiotowość decyzji jest zatem konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o ile w sprawie występuje jedna z przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdyż leży to w interesie strony, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem stan, który jest celem orzeczonego nakazu rozbiórki w dalszym ciągu może zostać osiągnięty. Istnieje podmiot będący adresatem decyzji, a także jej przedmiot tj. nielegalnie wybudowany budynek letniskowy oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki sanitarne. Brak jest również okoliczności uniemożliwiających wykonanie decyzji.

Organ II instancji podkreślił dalej, iż zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, decyzja w przedmiocie rozbiórki jest decyzją nakazową i decyzją związaną, co oznacza, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i żądanie strony dotyczące stwierdzenia jej wygaśnięcia w żadnych okolicznościach nie może skutkować stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Ol 240/06).

"Odnosząc się do zawartego we wniosku z dnia [...].08.2009r., jak również w treści odwołania" żądania pełnomocnika T. i R.K. o uchylenie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r. w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ I instancji nie mógł uznać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do rozpoznania sprawy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r., nakazująca T. i R.K. rozbiórkę budynku letniskowego i bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] była przedmiotem kontroli instancyjnej organu odwoławczego tj. Wojewody. Organ ten decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998r. utrzymał w mocy wskazaną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, zaś przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z przytoczonych uregulowań organem właściwym do rozpoznania wniosku zgłoszonego w trybie art. 155 kpa i wydania decyzji w tym trybie jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną

lub organ wyższego stopnia nad organem wydającym decyzję ostateczną. Z kolei, w świetle przepisu art. 16 § 1 kpa, decyzją ostateczną jest decyzja wydana przez organ I instancji (gdy nie została zaskarżona w toku instancji) lub decyzja wydana przez organ odwoławczy w sytuacji zaskarżenia decyzji organu I instancji. Zatem organem właściwym, o którym mowa w przepisie art. 155 kpa, jest organ, który wydał decyzję w I instancji (i uzyskała ona walor ostateczności bo nie została zaskarżona) lub organ odwoławczy, który wydał decyzję w wyniku odwołania złożonego od decyzji I instancji (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2723/01). Fakt rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] marca 1998r. i utrzymania jej w mocy przez ówczesny organ odwoławczy tj. Wojewodę decyzją z dnia [...] maja 1998r. czynił z tego Wojewody organ, który wydał decyzję ostateczną w przedmiocie rozbiórki w rozumieniu przepisu art. 155 § 1 kpa.

Organ II instancji zwrócił uwagę, iż w przypadku zmian w strukturze organów administracji powodujących zniesienie organu, który wydał decyzję, właściwość organu

do wzruszenia decyzji w trybie art. 155 kpa określa się w oparciu o przepisy regulujące przejmowanie zadań i kompetencji organu zlikwidowanego przez inne organy. Organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji będzie organ, który przejął zakres kompetencji organu niegdyś zlikwidowanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w wyniku wprowadzonej z dniem 1 stycznia 1999r. reformy ustrojowej Państwa, kompetencje dotychczasowych kierowników urzędów rejonowych w zakresie nadzoru budowlanego przejęte zostały przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego, a organem odwoławczym, w miejsce wojewodów, stali się wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego.

Z tych przyczyn, organ odwoławczy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był w niniejszej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, iż organ I instancji - stosownie do art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uzasadnił zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 kpa.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. pismem z dnia [...] stycznia 2010r. złożyli reprezentowani przez pełnomocnika T. i R.K.. Skarżący zarzucili wskazanej decyzji naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa - poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1994r. nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę oraz art. 154 § 1 kpa - poprzez nieodniesienie się do zarzutu skarżących w tym zakresie, a tym samym uznanie, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest decyzją, na mocy której strona nie nabyła prawa. Ponadto zarzucono naruszenie przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie sformułowanych w przepisach art. 6-9 oraz w art. 11 kpa zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, zasady informowania strony oraz zasady wyjaśniania zasadności przesłanek - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy art. 145 § 1 pkt 8 kpa, których zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty jest wykluczone, a z pominięciem możliwych do uwzględnienia przepisów art. 162 § 1 pkt 1 kpa, art. 154 § 1 kpa oraz art. 155 kpa, których

zastosowanie, w tym również z urzędu, może skutkować wyeliminowaniem z obiegu prawnego decyzji ówczesnego Kierownika Urzędu Rejonowego, co jest działaniem rażąco sprzecznym zarówno z interesem społecznym, jak i słusznym interesem strony.

W uzasadnieniu skargi jej autor przywołał argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2009r., dodając w kwestii naruszenia art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, iż postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie niniejszego artykułu ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym, albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 154 § 1 kpa charakteryzuje rodzaj decyzji ostatecznych, do których się odnosi, przez odwołanie się do pojęcia praw nabytych z mocy decyzji. Zdaniem skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 154 § 1 kpa, uznając tym samym stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Wobec powyższego strona skarżąca ponownie podniosła, iż orzecznictwo oraz poglądy doktryny są w niniejszym zakresie niejednolite.

Z uwagi na powyższe T. i R.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. pod względem jej zgodności z prawem, przy braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wniosek T. i R.K. zawierał w odniesieniu do tej samej decyzji tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] marca 1998r., na mocy której nakazano wnioskodawcom rozbiórkę budynku letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne znajdujących się na działce o nr ewid. [...] oraz do uporządkowania terenu po rozbiórce, dwa alternatywne żądania. Jedno z nich zostało oparte na przepisie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odnoszącym się do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, drugie zaś na normującym możliwość uchylenia decyzji ostatecznej przepisie art. 154 § 1 kpa.

Niewątpliwie przyznać należy słuszność organom nadzoru budowlanego rozpoznającym wniosek T. i R.K., iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak było przesłanek przemawiających za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] marca 1998r.

W myśl art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podkreślić przy tym trzeba, iż wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa, rolą zaś aktu deklaratoryjnego jest jedynie stwierdzenie, iż taki skutek prawny zaistniał (A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Warszawa 2007, s. 376).

Wskazać należy, że do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze decyzja musi stać się bezprzedmiotowa, a po drugie stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji musi nakazywać przepis prawa, bądź stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Odnosząc się do nieodzownej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tj. jej bezprzedmiotowości, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2008r. (sygn. akt I OSK 4/07) stwierdził, iż rozumiana jest ona jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który

decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło

(przestał istnieć lub utracił kwalifikację).

Także w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2005, s. 777).

Podzielając przedstawione powyżej poglądy orzecznictwa oraz doktryny uznać należało, iż żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie zaistniała. Stan, który jest celem orzeczonego nakazu rozbiórki w dalszym ciągu może zostać osiągnięty. Istnieje bowiem podmiot będący adresatem decyzji, przedmiot objęty nakazem rozbiórki (tj. budynek letniskowy oraz zbiornik bezodpływowy), brak jest również okoliczności uniemożliwiających wykonanie decyzji.

Skoro zatem nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości decyzji to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o stwierdzenie jej wygaśnięcia, stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Jednakże na gruncie niniejszej sprawy istotnym jest, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2009r. niepodzielnie rozstrzyga zarówno o wniosku T. i R.K. o stwierdzenie wygaśnięcia, jak i o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] marca 1998r.

Co prawda w części obejmującej osnowę decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarł rozstrzygnięcie odnoszące się wyłącznie do odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika ówczesnego Urzędu Rejonowego to jednak w uzasadnieniu decyzji tenże organ wskazuje, iż "brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego", w dalszej zaś części uzasadnienia - przytaczając dyspozycję art. 154 § 1 pkt 1 oraz art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również powołując się na pogląd orzecznictwa - wykazuje powody, dla których uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nie jest możliwe.

Z tego więc względu stwierdzić należało, iż decyzja Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2009r. rozstrzyga zarówno o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, jak i jej uchylenia. Mieć trzeba bowiem na względzie, co ugruntowane zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie umieszczenie w strukturze decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 966/05).

Niezależnie od tego, iż niedopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w sentencji decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu stanowi rażące naruszenie przepisu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt

III SA/Gd 376/07), jak i od tego, że wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia, bądź uchylenia decyzji winno mieć miejsce w odrębnych postępowaniach administracyjnych, uznać przede wszystkim za organem II instancji należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku T. i R.K. o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę położonego w miejscowości [...] na działce o nr ewid. [...] budynku letniskowego, a także zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne.

Zważyć należy, iż przewidziany w rozdziale 13 w przepisie art. 154 oraz art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego tryb uchylenia decyzji odnosi się do decyzji ostatecznej, która to decyzja może być w określonych okolicznościach uchylona lub zmieniona przez organ ją wydający lub przez organ wyższego stopnia. Organem właściwym, o jakim mowa w tychże przepisach, będzie zatem organ, który wydał decyzję w I instancji (o ile uzyskała ona walor ostateczności, gdyż nie została zaskarżona) lub organ odwoławczy, który wydał decyzję w wyniku odwołania złożonego od decyzji I instancji. Fakt poddania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] marca 1998r. kontroli instancyjnej organu odwoławczego – Wojewody sprawia, iż złożony przez T. i R.K. wniosek potraktowany być winien jako dotyczący faktycznie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] maja 1998r.

Podzielić należy przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 10 lipca 2008r. (sygn. akt II SA/Go 188/08), iż w przypadku zmian w strukturze administracji powodujących zniesienie organu, który wydał decyzję, właściwość organu do wzruszenia decyzji w trybie art. 155 kpa określa się w oparciu o przepisy regulujące przejmowanie zadań i kompetencji organu zlikwidowanego przez inne organy. Zatem organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji będzie organ, który przejął zakres kompetencji organu niegdyś zlikwidowanego. Nie budzi wątpliwości, iż od wprowadzonej z dniem 1 stycznia 1999 roku reformy ustrojowej Państwa kompetencje dotychczasowych kierowników urzędów rejonowych w zakresie nadzoru budowlanego przejęte zostały przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego, a organem odwoławczym, w miejsce wojewodów, stali się wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego.

Pomimo prawidłowości wyrażonego przez organ odwoławczy stanowiska o braku właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia nakazującej rozbiórkę decyzji, stwierdzić w tym miejscu należy, iż rolą Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpoznającego odwołanie T. i R.K. i dostrzegającego powyższe naruszenie przepisów postępowania, w tym nakazującego przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej art. 19 kpa, winno być uchylenie objętej odwołaniem decyzji w tejże części i umorzenie w tej części postępowania przed organem I instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1995r., sygn. akt SA/Ł 2330-2331/94, niepubl.). W dalszej zaś kolejności żądanie T. i R.K. o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę położonych w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...] budynku letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - jako organ właściwy w sprawie - winien uczynić przedmiotem własnego rozpoznania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przyznał, iż ocena organu odwoławczego jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Nieusunięcie przez organ odwoławczy naruszenia prawa popełnionego przez organ I instancji powoduje, że decyzja utrzymująca w mocy wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną jest decyzją naruszającą prawo.

Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1

pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na mocy art. 152 ppsa Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega

wykonaniu.

Ponieważ sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd za przedwczesne uznał ustosunkowywanie się do podniesionych przez stronę skarżącą merytorycznych zarzutów kwestionujących prawidłowość stanowiska zajętego przez organy nadzoru budowlanego w kwestii uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] marca 1998r.

Rolą Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa), czego rezultatem być również powinno przeprowadzenie przez ten organ pierwszoinstancyjnego postępowania w przewidzianym w rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego trybie uchylenia decyzji ostatecznej.

Stosownie do treści art. 200 oraz art. 205 ppsa, Sąd uwzględnił wniosek T. i R.K. o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego, na które składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, a także ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) wynagrodzenie adwokata w wysokości 240 zł.