Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2528/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 4, art. 2a  ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 3 ust. 2 i 6
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 4054 (cztery tysiące pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda" lub "organ") decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. (dalej jako "Starosta") z [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. 0,0030 ha, z obrębu [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta, po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi - Wójta Gminy L., decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany oznaczony jako załącznik nr 1 do tej decyzji dla inwestycji: "Rozbudowa drogi gminnej ul. K. w M. od granicy pasa drogowego ul. P (kategoria obiektów budowlanych: IV, XXV, XXVI" (dalej jako "decyzja zrid"). Na mocy tej decyzji pod inwestycję drogową wydzielono m.in. dz. nr [...], która stała się własnością [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2017 r.

Starosta decyzją z [...] lutego 2019 r. ustalił odszkodowanie za prawo własności ww. nieruchomości na rzecz H. G. i M. G. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej w kwocie 11242 zł (pkt I); ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na nieruchomości na rzecz I. Sp. z o.o. w kwocie 2222 zł (pkt II); ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na nieruchomości na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. w kwocie 1667 zł (pkt III); zobowiązał Miasto [...] (dalej również jako "skarżący") do zapłaty ustalonego w pkt I, II, III odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna (pkt IV). W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. W dniu 19 września 2018 r. sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości, z którego wynika, że dokonując wyceny biegła uwzględniła jej stan na dzień [...] grudnia 2016 r., a więc na dzień wydania decyzji zrid, w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzone uchwałą Rady [...] Nr [...] z [...] października 2006 r., zgodnie z którym dz. nr [...], położona jest na terenie drogi publicznej - ul. K., w sąsiedztwie strefy oznaczonej symbolem M 2.12 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wysokość zabudowy do 12 m. W operacie szacunkowym rzeczoznawca oszacowała wartość prawa własności działki na kwotę 15 131 zł. Na powyższą kwotę składają się: wartość rynkowa gruntu z uwzględnieniem ograniczonego prawa rzeczowego w wysokości 12 918 zł (organ błędnie wskazał kwotę 15 131 zł) i wartość naniesień budowlanych w kwocie 2 213 zł. Wartość odtworzeniową naniesień budowlanych biegła określiła poprzez analizę kosztów budowy podobnych obiektów korzystając ze scalonych normatywów do wyceny budynków i budowli firmy W., Biuletynu cen obiektów budowlanych S. wydawnictwa Ośrodka Wdrożeń Ekonomiczno-Organizacyjnych Budownictwa Promocja Sp. z o.o., oraz Katalogu cen jednostkowych robót i obiektów inwestycyjnych firmy B. Zgodnie z treścią operatu na wartość szacowanej nieruchomości wpływa wartość ograniczonych praw rzeczowych. Łączna wartość tych praw wynosi 3 889 zł, w tym służebność przesyłu na rzecz I. Sp. z o. o. z siedzibą w W. - 2222 zł oraz służebność przesyłu na rzecz M. w W. - 1667 zł, które to kwoty pomniejszają odszkodowanie przysługujące współwłaścicielom nieruchomości. Biegła dla określenia wartości rynkowej gruntu przyjęła nieruchomości podobne do wycenianej, które były przedmiotem transakcji sprzedaży. Wszystkie transakcje dotyczą nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Do porównania przyjęto transakcje zarówno z rynku północnej części powiatu piaseczyńskiego, jak i transakcje zawarte na terenie W. - Dzielnicy [...]. Różnice lokalizacyjne pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównania zostały skorygowane poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników. W konsekwencji Starosta uznał, że dokonując wyceny nieruchomości biegła uwzględniła art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, jak również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 21 września 2004 r.", a zatem operat jest wiarygodnym dowodem w sprawie i w oparciu o niego ustalono odszkodowanie. Organ uznał jednocześnie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, tj. powiększenia należnego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, bowiem pismem z 19 września 2018 r. Gmina L. poinformowała organ, że nie posiada żadnych dowodów na wydanie nieruchomości przez właścicieli we wskazanym w tym przepisie terminie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że Starosta błędnie ustalił podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, tj. [...], zamiast Wójta Gminy L. - inwestora i zarządcę drogi.

Wojewoda decyzją z [...] września 2020 r., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2019 r. i zauważył, że dokonana przez Starostę ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń, natomiast kwestią sporną jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Organ zauważył, że na mocy decyzji zrid wydzielona została dz. nr [...] przeznaczona pod inwestycję drogową, która na podstawie art. 12 ust. 4 pkt. 2 specustawy drogowej przeszła na własność [...] z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, tj. [...] czerwca 2017 r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Wojewoda wskazał dalej, że w aktach sprawy znajduje się porozumienie zawarte dnia [...] października 2016 r. pomiędzy Wójtem Gminy L., a Prezydentem [...], zmienione aneksem z [...] maja 2017 r., z którego wynika, że objęta decyzją zrid inwestycja - budowa ulicy K., ma przebiegać przez teren dwóch odrębnych jednostek samorządu terytorialnego (Gminę L. i [...]), zaś zarządcą drogi i zarazem inwestorem jest Wójt Gminy L. Przedmiotowe porozumienie nie reguluje obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości związane z ww. inwestycją, a dotyczy wyłącznie udzielenia zgody na dysponowanie na cele budowlane nieruchomościami będącymi własnością [...], nie reguluje natomiast kwestii finansowych ani nie rodzi zobowiązań finansowych, na co wskazano w § 5 porozumienia: "porozumienie nie rodzi skutków finansowych dla stron, a ewentualne regulacje w tym zakresie powinny być przedmiotem odrębnego porozumienia." Zdaniem Wojewody, ponieważ porozumienie to nie wskazuje podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej ul. K. w M. od granicy pasa drogowego ul. P.", należy przyjąć, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji z [...] lutego 2019 r. jest [...], które na podstawie decyzji zrid stało się właścicielem przedmiotowego gruntu. Wojewoda wskazał następnie, że w prowadzonym przed Starostą postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z [...] września 2018 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość rynkową nieruchomości. Biegła oparła wycenę na § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. i zbadała przeznaczenie terenu na datę wydania decyzji zrid, tj. [...] grudnia 2016 r. Nieruchomość wyceniana nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] Nr [...] z [...] października 2006 r. przedmiotowa działka położona jest na terenie drogi publicznej w sąsiedztwie strefy oznaczonej symbolem [...] - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wysokość zabudowy do 12 m. Z powyższego wynika, że działka ta przed wydaniem decyzji zrid i po jej wydaniu usytuowana była w obszarze przeznaczonym pod drogę. Wojewoda zwrócił uwagę, że aktualny sposób użytkowania działki jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Biegła przeanalizowała więc rynek transakcji drogowych i po stwierdzeniu ich występowania uznała możliwość wykorzystania tych transakcji. Obszar rynku oraz dobór transakcji i metodologii wyceny rzeczoznawca opisała w operacie zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą. W ocenie Wojewody, operat szacunkowy z [...] sierpnia 2018 r. może być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że Starosta prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji, że organem właściwym do wypłaty odszkodowania za działkę jest skarżący.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję Miasto [...] zaskarżyło ją w całości, zarzucając organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, jak również zaniechanie odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym jakiejkolwiek analizy przepisów prawa materialnego w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania,

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operat szacunkowy, który jest obarczony błędami formalnymi i metodologicznymi,

c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji pierwszej instancji, w której pominięto podstawę materialnoprawną, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, jak również poprzez zaniechanie wskazania logicznego toku rozumowania organów w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z uwzględnieniem analizy przepisów prawa materialnego,

d) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań skutkujące brakiem możliwości powołania w postępowaniu odwoławczym podnoszonych niniejszym okoliczności,

2. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 20 pkt 3 oraz pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", przez ich niezastosowanie skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania,

b) § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w zw. z art. 154 ust. 2 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", poprzez uznanie prawidłowości wyceny nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania, mimo że jedna z transakcji przyjętych do porównań nie ma w ocenie skarżącego drogowego przeznaczenia (ok. 40% powierzchni ma przeznaczenie "niedrogowe"),

c) § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w zw. z art. 154 ust. 2 i art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że w sposób prawidłowy operat szacunkowy został sporządzony, mimo braku analizy przebiegu służebności przesyłu (oraz mapy) oraz nieustaleniu, jakim działkom odpowiadają dz. nr [...] i [...], braku analizy aktów notarialnych wskazanych przy ograniczonych prawach rzeczowych (rep. A [...] § [...] i rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.), co w konsekwencji poddaje w wątpliwość zarówno prawidłowość sporządzonego operatu, jak i powoduje uniemożliwienie ich weryfikacji,

d) § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w zw. art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym z nieprawidłowo dobraną do porównań transakcją, której przedmiotem była nieruchomość jedynie w części przeznaczona pod drogę, a dodatkowo nieruchomość położona poza analizowanym przez rzeczoznawcę obszarem rynku;

e) § 56 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez błędne określenie rodzaju określonej wartości nieruchomości w operacie szacunkowym;

f) art. 135 ust. 4 u.g.n., poprzez zaniżone w ocenie skarżącego oszacowanie stopnia zużycia materiałów budowlanych, jak również przyjęcie zbyt wysokiej ceny jednostkowej tych materiałów przez biegłego w operacie szacunkowym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł:

1. wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy;

2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi:

a) kopii wypisu aktu notarialnego z [...] kwietnia 2017 r. w celu wykazania faktu, że będąca przedmiotem dokumentowanej nim transakcji nieruchomość gruntowa oznaczona jako dz. ew. nr [...] o obszarze 1398 m2 z obrębu [...] położona jest w Dzielnicy [...] (podczas gdy rzeczoznawca zgodnie z treścią operatu wskazał, że analizuje obszar rynku zawężony do dzielnicy [...]), a nadto w części przeznaczona jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod wszelkie formy mieszkalnictwa jako przeznaczenie podstawowe oraz usługi nieuciążliwe dla otoczenia towarzyszące zabudowie mieszkaniowej (zwłaszcza w rejonie ul. B.) jako przeznaczenie dopuszczone (max. 20% udziału w wykorzystywaniu tego terenu) oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], jak również w części pod wszelkie formy mieszkalnictwa jako przeznaczenie podstawowe oraz usługi nieuciążliwe dla otoczenia towarzyszące zabudowie mieszkaniowej (zwłaszcza w północnym rejonie obszaru) jako przeznaczenie dopuszczone (max. 20% udziału w wykorzystywaniu tego terenu) oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], co powoduje znaczne wątpliwości w zakresie trafności wytypowania tej nieruchomości do porównania,

b) wydruku z systemu mapowego dostępnego na stronach internetowych Urzędu [...] w celu wykazania faktu, że według przybliżonego pomiaru (będącego jednym z oferowanych przez ten system narzędzi) powierzchnia dz. nr [...] z obrębu [...] o przeznaczeniu drogowym to 873 m2 z ogólnej powierzchni 1398 m2 co stanowi 62%.

3. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

4. ewentualne uchylenie w całości także decyzji Starosty;

5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2528/20 oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze z 16 października 2020 r. i piśmie procesowym z 5 lutego 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się przede wszystkim do wskazania podmiotu publicznego, który jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty z [...] lutego 2019 r. za rozbudowę drogi publicznej w sytuacji, gdy inwestycja jest prowadzona na styku dwóch gmin, a tylko jedna jest inwestorem i zarządcą drogi.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał, że skoro porozumienie zawarte pomiędzy Wójtem Gminy L. a Prezydentem [...], z uwagi na treść § 5, nie reguluje kwestii finansowych, nie rodzi skutków finansowych dla stron, a ewentualne regulacje w tym zakresie powinny być przedmiotem odrębnego porozumienia. Nie określa także podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, zatem podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość winno być Miasto [...], ponieważ to ono na podstawie decyzji zrid stało się z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom Wojewody, przedmiotowego porozumienia brak jest w aktach sprawy. Sąd uznał jednak, że skoro skarżący i organy nie kwestionują, że w jego treści nie określono zasad finansowania przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji nie wskazano podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej ul. K. w M. od granicy pasa drogowego ul. P." a ustalało, że zarządcą drogi jest gmina L. to są to okoliczności bezsporne.

Podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego. Sąd zwraca uwagę, że w kontrolowanej sprawie mamy specyficzną sytuację. Decyzja zrid z [...] grudnia 2016 r. dotyczy rozbudowy leżącej na styku dwóch gmin drogi gminnej, której właścicielem i inwestorem co do zasady jest gmina L. Tym niemniej decyzja ta, uwzględniając granice gmin, część gruntów niezbędnych dla realizacji ww. celu publicznego w postaci poszerzenia istniejącej już drogi publicznej, skutkowała "przewłaszczeniem" z mocy prawa części gruntów, w tym spornej działki, na rzecz sąsiedniej gminy, czyli skarżącego Miasta [...]. W rezultacie ww. droga publiczna w zakresie gruntów pod nią zajętych, wbrew zasadzie płynącej z art. 2a ust. 2 u.d.p., stanowi współwłasność dwóch gmin. W kontrolowanej sprawie przedmiotem oceny Sądu nie jest decyzja zrid, a więc i prawidłowość jej rozstrzygnięć w przedmiocie podmiotów, na które przechodzi własność gruntów niezbędnych dla realizacji celu w niej ujętego. Istotnym dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje, która z ww. gmin w świetle prawa ponosi finansową odpowiedzialność za ww. inwestycję.

Z treści art. 19 ust. 1 u.d.p. wynika, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg - jest zarządcą drogi. Przy czym ust. 2 pkt 4 tego przepisu precyzuje, że zarządcą dróg gminnych jest - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści art. 19 ust. 4 u.d.p. wynika natomiast, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe (...). W niniejszej sprawie jak już wskazano nie jest sporne, że zostało zawarte porozumienie, na mocy którego zarządcą przedmiotowej drogi stała się gmina L. Porozumienie to jednak nie określało zasad finansowania. W związku z tym, w tym zakresie oraz w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania zastosowanie znajdą regulacje ustawowe. Zgodnie z art. 20 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora (pkt 3) oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (pkt 17). Również w art. 1 ust. 2 specustawy drogowej wyraźnie określono, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z tej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Jednocześnie w art. 22 ust. 1 specustawy drogowej ustalono kwestię finansowania inwestycji drogowych - poprzez stwierdzenie, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Przepis ten nie określa podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a więc także kosztów odszkodowania, lecz odsyła w tym zakresie do innych ustaw, w tym do ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Artykuł 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (w dacie wydania decyzji pierwszej i drugiej instancji Dz.U. z 2018 r. poz. 203) stanowi natomiast, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zaś z jego ust. 3 wynika, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych finansowane są z budżetów tych miast. Przy czym orzecznictwo sądowe wskazuje, że przepis ten dotyczy drogi publicznej już realnie istniejącej (vide wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt I OSK 551/14; https://cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika zatem zakres obowiązków zarządcy drogi, który pełni także funkcję inwestora. W niniejszej sprawie jest niewątpliwym, że zarządcą drogi - ulicy K. i zarazem inwestorem jest Wójt Gminy L. To na jego wniosek została wydana przez Starostę decyzja z [...] grudnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdzająca projekt budowlany "Rozbudowa drogi gminnej ul. K. w M. od granicy pasa drogowego ul. P." i to on jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętych nieruchomości.

Ustawa o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w art. 3 ust. 6 wskazuje także, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych mogą być finansowane lub dofinansowane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z porozumieniami zawartymi na podstawie art. 19 ust. 4 u.d.p. Zgodnie z powołanym przepisem zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jak już wskazano na wstępie i co nie jest sporne, z treści porozumienia z 6 października 2016 r. nie wynika zmiana regulacji ustawowych w tym zakresie. Stąd inwestorem, zarządcą drogi i odpowiedzialnym za finansowanie tej inwestycji jest gmina L. a nie Miasto [...]. To nie bowiem fakt nabycia nieruchomości z mocy prawa stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania, lecz kluczowym jest ustalenie kto jest inwestorem danej inwestycji i zarządcą drogi w sytuacji, gdy jednostki samorządu terytorialnego nie ustalą zasad finansowania w drodze porozumienia na podstawie art. 19 ust. 4 u.d.p.

Wskazane uchybienia spowodowały konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 u.d.p. i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Z powyższych względów Sąd nie oceniał zarzutów dotyczących nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowania i oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze i piśmie procesowym z 5 lutego 2021 r. Zarzuty zawarte w skardze, co do nieścisłości w doborze nieruchomości podobnych (ze wskazaniem na jedną transakcję z dzielnicy innej niż [...]) organy ocenią w ponownie prowadzonym postępowaniu, w szczególności po ustaleniu wpływu tego zarzutu na wynik sprawy. Z kolei decyzja Wojewody z [...] grudnia 2020 r., o której dopuszczenie jako dowód w sprawie wniósł skarżący w piśmie procesowym z 5 lutego 2021 r., pozostaje bez wpływu na treść niniejszego wyroku, w którym Sąd poczynił własne ustalenia odnośnie do naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta uzupełni materiał dowody w zakresie porozumienia, którego brak jest w aktach, a następnie weźmie pod uwagę ocenę prawną Sądu zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności w zakresie dotyczącym kwestii normatywnych mających zastosowanie w sprawie, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 3 600 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 454 zł.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku zobowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Brak było jednocześnie możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.