Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 403/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Ł. . na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2/ zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Gminy Ł. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego decyzją nr [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - dalej ustawa Prawo budowlane) nakazał inwestorowi i właścicielowi obiektu Gminie Łącko wykonać rozbiórkę posadowionego na fundamencie betonowym parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej, dach dwuspadowy, krytego blachą i wymiarach w rzucie poziomym 5 mx 5m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Łącko. W uzasadnieniu organ wskazał, że na działce nr [...] w J. inwestor Gmina Łącko, samowolnie wybudowała w 1997 r. parterowy budynek mieszkalny (wymiary w rzucie poziomym 5mx5m). Wobec powyższego oraz wykazania, że obiekt położony jest w terenach wykluczających tego rodzaju zabudowę (wg mpo Gminy Łącko tereny zieleni leśnej [...]) organ decyzją Nr [...] z dnia 23 stycznia 2017 r. w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego orzekł bezwzględny nakaz rozbiórki, kierując go na Gminę Łącko jako właściciela działki i obiektu (wobec nieustalenia inwestora). Decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił powyższą decyzję i orzekł rozbiórkę spornego budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wskazując jednoznacznie Gminę jako inwestora w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy i wskazując obiekt przeznaczony do rozbiórki. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie ze skargi Gminy Łącko sygn. akt II SA/Kr 1395/18 obie decyzje zostały uchylone. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że nakaz rozbiórki ma zostać skierowany do ustalonego prawidłowo inwestora, i to w pierwszej kolejności inwestor powinien być adresatem nakazu co wynika z treści art. 52 Prawa budowalnego. Ponownie badając sprawę organ uznał, że na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że inwestorem obiektu jest Gmina Łącko - co wynika wprost z pozyskanego protokołu z przesłuchania świadków - P. S. i M. S. - mieszkańców budynku, oraz oświadczenia Ż. C. złożonego do protokołu z kontroli z dnia [...] 2016 r. Według świadków obiekt został wykonany po powodzi ok 2001 roku przez Gminę pod rządami ówczesnego wójta. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest natomiast budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; - art. 3 pkt 2, 2a ustawy. Wobec powyższego, kontrolowany obiekt uznać należy za budynek mieszkalny jednorodzinny. W myśl przepisów budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych takich jak przedmiotowy stanie prawnym z daty budowy wymagała pozwolenia na budowę, natomiast obecnie (w dacie orzekania) z takiego pozwolenia została zwolniona -jako budynek wolno stojący obejmuje go procedura zgłoszeniowa - art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego. Jak ustalono inwestor nie legitymuje się tak pozwoleniem jak i zgłoszeniem . W takiej sytuacji uzasadnionym było rozważenie wdrożenia procedury określonej w art. 48 ustawy zmierzającej do legalizacji przedmiotowego obiektu. Art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu prowadzenia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w sytuacji gdy jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dalej mpzp) oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych uniemożliwiających doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót. W wydanym postanowieniu nakłada się na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji - art. 48 ust. 3 in fine). Wstępnym i podstawowym warunkiem dopuszczenia legalizacji obiektu, jak wyżej wskazano, jest zgodność budowy z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym postępowaniu warunek ten nie został spełniony, ponieważ z przedstawionego przez Gminę Łącko wypisu i wyrysu z mpzp wynika, że budynek położony jest w terenach oznaczonych symbolem [...] - teren zieleni leśnej. W myśl § 21 mpzp jako przeznaczenie podstawowe terenu ustala się lasy i zalesienia a jako dopuszczalne niekubaturowe urządzenia turystyki i rekreacji np. ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Jako zasadę zagospodarowania ustala się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Tym samym oczywistym jest, iż legalizacja przedmiotowego obiektu nie może mieć miejsca, co przemawia za orzeczeniem bezwzględnego nakazu rozbiórki.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Łącko domagając się jej uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie decyzją z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazując właścicielowi obiektu – Gminie Łącko wykonać rozbiórkę posadowionego na fundamencie betonowym parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym 5m x 5 m, na działce [...] w miejscowości J. gm. Łącko wskazanego na załączniku do decyzji numerem 12. W uzasadnieniu organ stwierdził, że działka nr [...] w J. należy do Gminy Łącko, na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 czerwca 1992 r. znak: [...], którą przyznano Gminie własność działki. Jak wynika z art. 46 K.c. prawo własności budynku przynależy właścicielowi nieruchomości gruntowej, na której on się znajduje, zatem prawo własności przedmiotowego budynku w oparciu o ten przepis przysługuje Gminie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 5,00 m x 5,00 m w rzucie pionowym, znajdującego się na działce nr [...] w J. . Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, dla którego uchwałą nr 12/207 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko. Zgodnie z załącznikiem graficznym działka nr [...] w J. położona jest w terenie oznaczonym [...] - tereny zieleni leśnej oraz KDW - tereny dróg kołowych, przeznaczeniem podstawowym są odpowiednio, lasy i zalesienia, oraz na drogi wewnętrzne. Będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy wynoszącej 25 m2- niezależnie od powierzchni zabudowy, podlega legalizacji zgodnie z art. 48 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego w ocenie, PINB prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowalnego z uwagi na art. 26 § 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. Zgodnie z przepisem obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 ustawy tj. czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Zatem gdy w/w przesłanki zachodzą, organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 pkt. 3 we wskazanym przez PINB terminie. Zatem pierwszą z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez to pojęcie ustawodawca rozumie w szczególności zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego obowiązującego planu - zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika wprost z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w razie braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu należ podkreślić, że obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy oceniać w dacie orzekania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Powyższe potwierdzają liczne wyroki Sądów Administracyjnych w tym m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 24 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 706/14. Jak ustalił organ I instancji dla przedmiotowego obszaru obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko, zgodnie z nim działka nr [...] w J. leżą w terenie [...] przeznaczonym pod zieleń nieurządzoną i drogi kołowe. Zgodnie z § 21 i 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko na terenie tych obowiązuje zakaz lokalizacji kubaturowych budowlanych obiektów, za wyjątkiem obiektów wskazanych w m.p.z.p.,tj. ogólnodostępnych "niekubaturowych" urządzeń turystyki i rekreacji, takich jak ścieżki rowerowe i szlaki turystyczne, w terenach nadrzecznych wykorzystanie terenu jako plaże i boiska trawiaste W świetle powyższego budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem tut. organ wskazuje, że właściwym jest nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, w związku z naruszeniem przesłanek warunkujących legalizację obiektu budowlanego. Skoro przedmiotowy budynek nie spełnia pierwszego z warunków umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego bez przechodzenia do oceny kolejnego z warunków, tj. do badania zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Należy zatem stwierdzić, iż w niniejszym postępowaniu PINB prawidłowo przesądził, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające zalegalizowanie budynku pełniącego funkcje mieszkalnego. Zgodnie ze wskazaniami w wydanym wyroku z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1395/18 WSA w Krakowie ustaleniu pozostała kwestia, kto jest inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej. MWINB wskazał, że w wyniku dokonanych przez Policję przesłuchań wezwanych świadków wskazanych przez PINB uzyskano informację od P. S., iż budynek ukazany na planie zagospodarowania i okazanych zdjęciach budował Urząd Gminy Łącka pod rządami Wójta [...]. Budynek powstał w 2001 roku. W budynku zamieszkuje wspólnie z żoną M. S., natomiast Ż. i R. S. nie zamieszkują w okazanym budynku. Świadek zeznał, że "nie wykonywał żadnych prac przy wybudowanym budynku. Gmina finansowała prace przy budowie budynku i finansowała je. Następnie zeznał, że "pracownicy urzędu Gminy nie dokonywali żadnych oględzin po wybudowaniu budynku. Nie posiada dokumentacji o legalności budynku. W przeprowadzonym przesłuchaniu w dniu [...] czerwca 2019 r., M. S. zeznała, że budynek okazany na zdjęciach budował Urząd Gminy Łącko za rządów Wójta [...]. Budynek powstał w 2001 w całości. Obecnie mieszkam tam z mężem P. . Od kiedy tam mieszkam nie były wykonywane żadne prace. Gmina Ł. finansowała powstanie tego budynku. Od czasu budowy budynku nikt z gminy nie dokonywał oględzin obiektu. MWINB wskazał, że w materiale aktowym zalega oświadczenie Gminy Ł., w którym w imieniu gminy Wójt oświadczył, iż Gmina Łącko nie posiada dokumentacji budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jednocześnie zawarto stwierdzenie, że prawdopodobnie mieszkańcy budynku w większości we własnym zakresie i z własnych środków finansowych wykonywali drobne remonty wewnątrz obiektu w celu poprawy warunków bytowych. Należy także wskazać, że MWINB w Krakowie wezwał Gminę Łącko o przesłanie informacji i dokumentów związanych z użytkowaniem przedmiotowego budynku, jednakże Gmina nie udzieliła żadnych informacji i nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazanych w tym wezwaniu. Podkreśleniu wymaga fakt, że zobowiązana do rozbiórki strona tj. Gmina Łącko, mając na uwadze zawarte we własnym odwołaniu zarzuty miała możliwość ich potwierdzenia poprzez złożenie stosownych oświadczeń, czego nie uczyniła. W przedmiotowej sprawie faktem jest, że wybudowany bez zgodny właściwego organu architektoniczne- budowlanego budynek mieszkalny jest samowolą budowlaną. Jak wynika to z m.p.z.p. Gminy Łącko teren, na którym znajduje się budynek nie pozwala na realizacja takiego budownictwa, a co za tym idzie, możliwości jego legalizacji w oparciu o art. 48 Prawa budowalnego. PINB w skarżonej decyzji uczynił Gminę Łącko adresatem obowiązku z art. 48 Prawa budowlanego jako inwestora i właściciela przedmiotowego obiektu. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast zasadniczo do rozstrzygnięcia czy organ nadzoru budowalnego zasadnie uznał, że to Gmina Łącko powinna być adresatem orzeczonego nakazu rozbiórki. Przeprowadzone w toku postępowania czynności procesowe oraz pozyskane dokumenty nie dają podstaw do wskazania jednoznacznie inwestora przedmiotowego budynku. MWINB zaznaczył, że Gmina Łącko pomimo wezwania do przedłożenia informacji i dokumentów dotyczących użytkowania przedmiotowego budynku, nie podjęła żadnych czynności w tym przedmiocie. Brak żądanych informacji w zakresie umownego lub bez umownego korzystania z budynku przez jego mieszkańców, lub nadania numeru porządkowego budynku ł złożenia w powyższych sprawach stosownych oświadczeń przez Gminę stanowi podstawę do przyjęcia, iż wobec niemożliwości jednoznacznego ustalenia inwestora przedmiotowego budynku, należy uznać Gminę Łącko jako właściciela nieruchomości tj. działki nr [...] w J. gm. Łącko za stronę zobowiązaną do dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego określonego w skarżonej decyzji, znajdującego się na tej działce.

Na tę decyzję skargę do WSA w Krakowie wniosła Gmina Łącko, wnosząc o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Strona skarżąca na wstępie wskazała, iż problematyka przedmiotowej sprawy jest przedmiotem rozważań w licznych innych sprawach pomiędzy Gminą Łącko a nadzorem budowlanym (WSA w Krakowie sygn.: II SA Kr 1448/17, II SA/Kr 1449/17, II SA/Kr 1450/17). Nadzór budowlany różnych szczebli prowadzi kilkadziesiąt spraw dotyczących osady [...] na terenie Gminy Łącko - ich stan faktyczny jest niemalże identyczny. [...] zamieszkujący teren Gminy Łącko w sposób dowolny dopuścili się niezgodnych z prawem czynności - rozbudowywali swoją osadę bez wymaganego pozwolenia na budowę/zgłoszenia dotyczącego budowy. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, zdaniem skarżącej, słusznie nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez odpowiednich pozwoleń czy zgłoszeń. W sposób błędny ustalono jednak, kto odpowiada za wzniesienie przedmiotowego budynku, a następnie jego rozbiórkę. Owa samowola budowlana nie została zalegalizowana. Mimo, że budynek zgodny jest z wymaganiami m.p.z.p., to jednak niemożliwym stało się przedłożenie pozostałych dokumentów, ponieważ prawdziwi inwestorzy nie przyznają się do budowy, a obowiązkiem przedłożenia tych dokumentów niesłusznie obarczono Gminę Łącko, która jest właścicielem terenu, jednak nie obiektu na nim wybudowanego, zatem takich dokumentów nie posiada. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana bez wnikliwej analizy stanu faktycznego, a jest ukierunkowana na pozbycie się problemu, jakim jest egzekucja nakazu rozbiórki od osób narodowości [...]. Z punktu widzenia Gminy oczywistym jest, że osoba zamieszkująca przedmiotową nieruchomość jest prawdziwym inwestorem. Zapewne gdyby organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, to ustaliłby, że przedmiotowy budynek wybudowany był przez osoby obecnie w nim mieszkające. Organ jednak postanowił bezzasadnie przenieść na Gminę obowiązek rozbiórki. Gmina nigdy nie zezwoliła na budowę jakichkolwiek obiektów przez wskazane osoby. Ponadto Gmina nie była przez te osoby informowana o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektu budowanego. Specyfika Gminy, w szczególności jej obszar, ilość nieruchomości oraz ich rozmieszczenie, praktycznie uniemożliwia bieżącą kontrolę nieruchomości wchodzących w zasób Gminy. Ponadto do obowiązków Gminy nie zalicza się dokonywanie oceny legalności wznoszonych budynków niewchodzących w jej zasób.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej nałożonego na Gminę Łącko. W ocenie organu stroną postępowania oraz zobowiązanym do dokonania rozbiórki jest Gmina Łącko jako właściciel terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, gdyż nie udało się ustalić inwestora przedmiotowej samowoli a z urzędu organowi wiadomo, że Gmina Łącko zawierała umowy użyczenia budynków mieszkalnych wskazując siebie jako właściciela i inwestora. Stanowisko to jest wadliwe.

Przede wszystkim wskazać należy, iż sprawa ta była przedmiotem rozpoznania tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie II SA/Kr 1395/18 uchylił decyzję organów obu instancji, które nakładały na Gminę Łącko obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu, wyrażając stanowisko, że "zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jest w sprawie niespornym, iż inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest skarżąca Gmina Łącko – właściciel terenu, na którym samowola powstała. Jak zasadnie wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08 (LEX nr 552842) pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15 wskazuje, że przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. (...). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Podobne stanowisko zajął wyrok NSA w wyroku z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. II SA/Po 753/12. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach. Nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał nie przysługuje. Jak mowa o tym wyżej, kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił jeżeli stało się to bez zgody czy choćby aprobaty właścicielka. Powinnością organu było rzetelnie ustalenie, kto jest inwestorem samowoli budowlanej, czego jednak organ nie uczynił. Organy obu instancji nie wyjaśniają, jakie to podjęto w tym zakresie czynności. Materiał dowodowy, jaki w aktach administracyjnych jest zgromadzony, pozwala stwierdzić, że w zasadzie żadnych ustaleń w tym kierunku nie prowadzono. Jedynym dokumentem obrazującym aktywność a w zasadzie brak aktywności organu I instancji w tym aspekcie tj. w aspekcie ustaleń podstawowych faktów, jakie organ powinien w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej dokonać – ustalić kto samowoli budowlanej się dopuścił, jest protokół kontroli robót budowlanych z którego wynika, że osobą uczestniczącą w kontroli była "Ż. C.- córka właściciela (S. P., M. S.)". Z kolei w pkt 10 protokołu zapisano, że "Wg informacji p. Ż. C. budynek powstał po powodzi w 1997r., został w całości wybudowany przez Gminę Łącko". Z protokołu nie wynika, aby zadano Ż. C., (którą w protokole określono jako "córkę właściciela") jakiekolwiek dodatkowe pytania np. kto i od kiedy zamieszkuje ten budynek i na jakiej zasadzie go zajmuje. Nie wynika z protokołu aby przesłuchano inne osoby zamieszkujące w sąsiednich budynkach by fakt ten ustalić. Osoby tej (ani żadnej innej) nie przesłuchano choćby w charakterze świadka, zadawalając się zdawkowym oświadczeniem złożonym do protokołu kontroli. Nie skierowano do Gminy Łącko zapytania czy oświadczenie Ż. C. potwierdza, ani też nie odebrano od przedstawiciela Gminy uczestniczącego w kontroli oświadczenia w tym zakresie. W ocenie Sądu konieczne jest nadto ustalenie, kto budynek ten zamieszkuje i od kiedy oraz rozważenie czy osoby te nie powinny mieć przymiotu stron postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wynikającego z przytoczonych przepisów. Nie dokonały bowiem podstawowych ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, kto faktycznie zrealizował przedmiotowy obiekt. Na inwestora bowiem, powinien być skierowany nakaz rozbiórki, jeżeli z ustaleń wyniknie, że właściciel terenu nie wiedział i nie godził się na realizację samowoli budowlanej".

Wyżej prezentowany pogląd sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjmuje także za swój. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. I OSK 403/19 związanie oceną prawną oznacza zakaz formułowania przez organy i sąd nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna może dotyczyć m.in. stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna dotyczy tym samym całokształtu dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. Z kolei wskazania są konsekwencją wyrażonej oceny prawnej odnośnie dotychczasowego postępowania i zawierają wytyczne co do sposobu postępowania w przyszłości.

Organ winien bezwzględnie zastosować się do wytycznych sądu, który nakazał ustalenie sprawcy samowoli budowlanej a dopuszczał nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela terenu, jedynie w sytuacji, kiedy organ by ustalił, że właściciel terenu - Gmina Łącko wiedziała i godziła się na realizację samowoli. Sąd ocenił też krytycznie choćby potencjalny udział w procesie inwestycyjnym Gminy Łącko, czy choćby wiedzę i zgodę na ten proces.

Ustalenia, jakie zlecił sąd nie zostały przez organ dokonane. Organ ograniczył się do wystąpienia do policji o przesłuchanie M. S., która zamieszkuje przedmiotowy budynek i bezkrytycznym oparciu się o to nieprofesjonalnie przeprowadzone przesłuchanie a w zasadzie protokole z tego przesłuchania. Jak wynika z protokołu świadek zeznała, że budynek budował Urząd Gminy Łącko za rządów wójta [...]. Budynek powstał w 2001 r. a obecnie świadek mieszka tam wraz z mężem. Nie zostały świadkowi zadane pytania skąd jej wiedza na temat podmiotu realizującego obiekt oraz czasu, kiedy obiekt powstał. Od kiedy ona sama wraz z mężem tam mieszka. Na jakiej podstawie lokal ten zajęła. Czy mieszka tam od początku powstania budynku czy też budynek zajęła po poprzednim jego użytkowniku a jeżeli tak, to kto nim był. Doświadczenie życiowe uczy, że osoba zamieszkująca dany obiekt przyczyniła się czy też mogła się przyczynić do jego powstania – jest więc inwestorem na którego należy kierować nakaz rozbiórki. To, że dana osoba zeznaje pouczona o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań, nie świadczy automatycznie, że zeznania te odpowiadają prawdzie. Tym krytyczniej organ powinien te zeznania ocenić, że nie trzeba specjalnej wiedzy prawniczej by uznać je za niepełne i niewiarygodne.

Sąd zwraca uwagę, iż przepisy K.p.a. dają organowi możliwość przesłuchania świadka czy świadków i skonfrontowania ich zeznań celem ustalenia stanu faktycznego bez konieczności zlecania tych działań policji, która co do zasady nie ma wiedzy z Prawa budowlanego i nie musi wiedzieć, jakie pytania zadać by ustalić osobę inwestora. Ponownie rozpoznając sprawę organ poczyni ustalenia mające na celu wykazać, kto zrealizował przedmiotowy obiekt. Tylko ustalenie w oparciu o przekonywujący materiał dowodowy, że nie da się ustalić inwestora a obiekt powstał za wiedzą i zgodą Gminy Łącko może usprawiedliwiać kierowanie nakazu rozbiórki na ten podmiot. Organ nie może przy tym (jak czyni to organ II instancji) powoływać się na znane mu z urzędu fakty gdyż faktów tych z urzędu nie zna sąd. Są to zatem twierdzenia nie poddające się kontroli.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit ac także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.