Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 999/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64b par. 3,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 30b ust. 3 pkt 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z 13 grudnia 2021 r., [...], Wojewoda na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania E. S.-D., [...] D. i K. D., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 27 sierpnia 2021 r. zatwierdzającą projekt rozbiórki i udzielającą dla K. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ulicy [...] w K., w ramach zadania inwestycyjnego pn. Budowa drogi wewnętrznej - dojazdowej i miejsc parkingowych do budynku K. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda ustalił, że Komenda Wojewódzka Policji

w K. złożyła do Prezydenta Miasta K. wniosek z dnia 18 maja 2021 r.

w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w K..

Do wniosku inwestorzy dołączyli:

- oświadczenie o prawie do dysponowania ww. działką na cele budowlane; działka stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie K. K.;

- zgodę na wykonanie rozbiórki:

1/ Prezydenta Miasta K. - reprezentanta Skarbu Państwa, działającego jako właściciel działki nr [...];

2/ Wojewody;

- projekt rozbiórki, będący częścią projektu budowlanego inwestycji pn: Budowa drogi dojazdowej i miejsc parkingowych do budynku KWP w K..

Do akt sprawy dołączono:

- decyzję Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 24 czerwca 2021 r. orzekającą o pozwoleniu dla K. K. na prowadzenie robót budowlanych w obrębie zabytkowego układu urbanistyczno - krajobrazowego K., przy ul. [...] na działce nr [...] w K., w zakresie robót polegających na wyburzeniu budynku mieszkalnego niezamieszkanego i budynku gospodarczego, wraz z demontażem blaszanych garaży, budowie drogi dojazdowej i miejsc parkingowych do obiektów KWP w K. wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą;

- pismo Prezydenta Miasta K., reprezentującego Skarb Państwa, z dnia 14 maja 2021 r., w którym organ wyraził zgodę na rozbiórkę budynków usytuowanych na ww. nieruchomości, o której mowa w art. 30b ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane,

- pismo Wojewody z dnia 26 maja 2021 r., w którym organ, działając na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami, wyraził zgodę na wykonanie rozbiórki.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu I instancji inwestor wypełnił w całości obowiązek wynikający z ustawy Prawo budowlane, dołączając do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dokumenty wymagane przepisami tej ustawy.

E. S. - D., w piśmie z dnia 26 sierpnia 2021 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta K. w dniu 27 sierpnia 2021 r., to jest w dniu wydania decyzji, poinformowała, iż planowana rozbiórka dotyczy współwłasności budynków

w znacznej ich części i co najważniejsze, stojących na jej działce. W tej sytuacji stwierdziła, że nie wyraża zgody i stanowczo sprzeciwia się wydaniu pozwolenia na rozbiórkę do czasu wyjaśnienia sprawy i uzgodnienia stanowiska. Z pisma tego wynika także, że między K. K., a skarżącymi prowadzone były rozmowy dotyczące ustanowienia służebności na działce nr [...]. Rozmowy te zakończyły się fiaskiem.

Od opisanej na wstępie decyzji organu I instancji z 27 sierpnia 2021 r. odwołali się E. S.-D., P. D. oraz K. D., zwani dalej odwołującymi, wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest sporny, oraz że część budynków, których dotyczy postępowanie, zlokalizowanych jest na działce nr [...] i stanowi ich własność. W takiej sytuacji wystąpili prywatnie do geodety uprawnionego o podjęcie czynności zmierzających do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i [...]. Czynności geodety są w toku.

Urząd Miasta K., pismem z dnia 19 października 2021 r., poinformował, że nie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek nr [...] i nr [...].

W piśmie z 4 listopada 2021 r. K. K. poinformowała, że wyburzenie jest częścią inwestycji polegającej na budowie wewnętrznej drogi dojazdowej do głównego budynku Komendy Wojewódzkiej Policji

w K., którą Komenda próbuje zrealizować od 2012 r., lecz sprzeciwy właścicieli działek sąsiednich o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (E. S. - D., K. D. i P. D.) uniemożliwiły realizację inwestycji. K. K. "podjęła rozmowy" z właścicielami działek. W wyniku spotkań wypracowano ostateczną treść protokołu uzgodnień, stanowiącego podstawę do ustanowienia służebności drogowej na rzecz właścicieli działki o numerze ewidencyjnym [...] obciążającej działkę o numerze [...] obejmującą obszar realizowanej inwestycji. W trakcie jednego ze spotkań z właścicielami działek potwierdzono fakt, że planowany do rozburzenia budynek położony jest częściowo na działce sąsiedniej o numerze [...]. Uzgodniono wówczas, przy udziale E. S. - D. i K. D., że po rozbiórce istniejącego budynku, granica pomiędzy działkami o numerach [...] i [...] zostanie przywrócona do stanu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym, a tym samym przywrócone zostanie posiadanie tej części nieruchomości prawowitym właścicielom. Bezzasadnym zatem jest zawieszanie postępowania odwoławczego w celu zakończenia postępowania rozgraniczającego wspomnianej działki, gdyż przywrócenie właściwych granic nastąpi z chwilą wyburzenia ww. budynku - w obecności geodetów reprezentujących obie strony. Z uwagi na kolejne protesty odwołujących, K. K. wycofała deklaracje zawarte we wspomnianym wyżej protokole uzgodnień. Jednocześnie poinformowała, że nie wycofuje się z ustaleń zawartych w protokole, ale warunkuje ich realizację otrzymaniem ostatecznej decyzji pozwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji, to jest drogi wewnętrznej i parkingów na działce nr [...].

Wojewoda pismem z dnia 8 listopada 2021 r. wezwał odwołujących do udzielenia informacji, czy przeznaczony do rozbiórki budynek jest ich własnością oraz czy toczy się postępowanie w sprawie odzyskania tego budynku.

E. S. D., przy piśmie z dnia 8 listopada 2021 r., przekazała oświadczenie z 8 listopada 2021 r. geodety uprawnionego, iż na jej zlecenie geodeta ten wykonuje prace geodezyjne polegające na:

- wyznaczeniu punktów granicznych z ewidencji gruntów i budynków działki nr [...], zgłoszone w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...],

- sporządzeniu mapy do celów ustalenia służebności działek nr [...]

i [...] położonych przy ulicy [...] w K., zgłoszone w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...]

E. S. D. wyjaśniła również, że nie zleciła rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...], ponieważ nie było to potrzebne, trwały rozmowy dotyczące drogi służebności i na tę okoliczność zleciła wykonanie prac wymienionych w oświadczeniu geodety uprawnionego.

Odpowiadając na wezwanie Wojewody z dnia 8 listopada 2021 r. odwołujący, wspólnym pismem z dnia 29 listopada 2021 r., poinformowali, iż "...Przeznaczony do rozbiórki budynek jest co najmniej w części naszą własnością...." oraz wskazali: "...zakończenie czynności przez geodetę potwierdziło naszą własność w co najmniej znacznej części obu budynków przeznaczonych do rozbiórki....". Ponadto wyjaśnili, że "...Obecnie nie toczy się jeszcze żadne postępowanie administracyjne ani sądowe dotyczące odzyskania tego budynku, bowiem aż do rozpoczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki tego budynku nie było podstaw do podejmowania takich działań. Jedynie z uwagi na toczące się pomiędzy KWP a nami rozmowy dotyczące ewentualnych zamierzeń inwestycyjnych na działkach nr [...] (KWP) i [...] (nasza) zleciliśmy geodecie uprawnionemu ustalenie przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami i inne opracowanie związane

z tymi planami. (...) Prowadzimy również (prywatnie, a nie urzędowo) inne czynności zmierzające do potwierdzenia własności przeznaczonych do rozbiórki budynków, ale są one jeszcze na etapie zbierania dokumentów. Dopiero po zebraniu wszystkich dokumentów będziemy mieli podstawy do urzędowego lub sądowego wszczęcia postępowania zmierzającego do odzyskania tych budynków."

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda podniósł, że jak wynika z projektu rozbiórki, a w szczególności z mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500, pokazującej istniejące zagospodarowanie działki nr [...] i działek sąsiednich, przeznaczony do rozbiórki budynek mieszkalny usytuowany jest na działce nr [...] będącej własnością inwestora, w granicy z działką nr [...] i w części na działce nr [...] będącej współwłasnością odwołujących. Działki jak wyżej znajdują się przy ul. [...] w K..

Budynek składa się z części parterowej i piętrowej. W aktach sprawy figuruje on jako jeden budynek lub dwa budynki. Projekt rozbiórki dotyczy "budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego z jednokondygnacyjną częścią przyległą, 5-cio lokalowego, znajdującego się przy ulicy [...]".

Współwłaściciele działki nr [...] podnieśli, że granica między działkami nr [...] i nr [...] jest sporna, a budynki przeznaczone do rozbiórki są w części ich własnością. Nie wyrażają zgody na rozbiórkę. Pismo zawierające tę informację wpłynęło do organu I instancji po wydaniu decyzji.

Wojewoda, w ramach swych uprawnień kontrolnych, ocenił materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K., jak i nowe okoliczności, które wyszły na jaw pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Wprawdzie K. K. dołączyła do akt sprawy wymienione wyżej pisma Prezydenta Miasta K. i Wojewody,

w których organy te wyraziły zgodę na wykonanie rozbiórki obiektu znajdującego się na działce będącej własnością Skarbu Państwa, ale stanowisko odwołujących

w sprawie granic działki i własności budynku spowodowało, że kwestię własności budynku należy przeanalizować.

Wojewoda stwierdził, że właściciel budynku (budynków) przeznaczonego do rozbiórki nie został określony jednoznacznie. Pretendujący do przymiotu właścicieli budynku odwołujący podjęli kroki mające na celu oznaczenie granicy między działkami, co może ewentualnie potwierdzić ich prawo własności do części budynku (budynków). Kategorycznie nie wyrażają zgody na rozbiórkę budynku.

K. K. w piśmie wyjaśniającym z dnia 3 listopada 2021 r. potwierdziła, że "planowany do rozburzenia budynek położony jest częściowo na działce sąsiedniej o numerze [...]". Z pisma wynika także, że Komenda ma wiedzę, iż przebieg granicy między działkami jest niejasny.

Zatem K. K. nie przedstawiła dowodów, że faktycznie posiada zgodę, o której mowa w art. 30b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że w analizowanej sprawie brak jest zgody właściciela budynku na jego rozbiórkę.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie przepis art. 30b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, brak jest podstaw do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 sierpnia 2021 r.

Brak zgody właściciela obiektu budowlanego na jego rozbiórkę jest przesłanką do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego rozbiórki i odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Jednak organ odwoławczy - widząc możliwość pozytywnego załatwienia sprawy - wydał decyzję kasatoryjną.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta K. powinien ustalić ile budynków - jeden czy dwa - jest przedmiotem postępowania administracyjnego oraz ustalić, kto jest właścicielem obiektu przeznaczonego do rozbiórki i otrzymać zgodę właściciela na wykonanie przedmiotowej rozbiórki.

Oceniając działanie organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że E. S. – D., działając w imieniu własnym oraz K. D. i P. D., odpowiedź Prezydenta Miasta K. na swój wniosek z dnia 9 sierpnia

2021 r., dotyczący przedłużenia terminu do zapoznania się z aktami sprawy

i wniesienia ewentualnych zastrzeżeń, odebrała w dniu 31 sierpnia 2021 r., zaś decyzja została wydana w dniu 27 sierpnia 2021 r. Zatem organ nie uwzględnił w swoim postępowaniu, iż odwołujący mogą wnieść uwagi dotyczące sprawy. Lecz jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że ww. odbierają korespondencję

w ostatnim, przeznaczonym na ten cel dniu, co wydłuża postępowanie organu

I instancji, zobligowanego przepisami Prawa budowlanego do wydania decyzji w ciągu 65 dni od daty złożenia wniosku.

W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie K. K. wniósł o uchylenie decyzji z 13 grudnia 2021 r. w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 30b ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że

w związku z twierdzeniami skarżących w zakresie własności budynków zlokalizowanych na nieruchomości nr [...], w przedmiotowej sprawie brak jest zgody właściciela na rozbiórkę wskazanych budynków,

2) przepisów postępowania:

a) art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy oraz zebranych w sprawie dowodów i w konsekwencji uznanie, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności,

b) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewodę dodatkowego postępowania dowodowego, w celu wyjaśnienia, czy w sprawie zachodzą okoliczności podnoszone przez odwołujących, w zakresie własności budynków objętych wydanym pozwoleniem na rozbiórkę, a w konsekwencji naruszenie,

c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 27 sierpnia 2021 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, dotyczący kwestii sporu granicznego pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...] oraz podnoszonych kwestii własności budynków zlokalizowanych na nieruchomości nr [...], ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i w konsekwencji błędne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Odnosząc się do podnoszonych przez odwołujących kwestii przebiegu granicy oraz praw własności do budynku, Komendant zwrócił uwagę, że organ II instancji,

w toku postępowania odwoławczego, w ramach przysługujących uprawnień mógł wyeliminować podnoszone wątpliwości, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a., którego zakres nie naruszyłby zasady dwuinstancyjności oraz praw przysługującym stronom postępowania, a za jego przeprowadzeniem przemawiałaby ekonomika postępowania. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy podjął pewne czynności, jednakże działania te należy ocenić jako pozorne i nieskuteczne.

W ocenie skarżącego, twierdzenia odwołujących są bezzasadne

i bezpodstawne, a dodatkowo nie zostały poparte jakąkolwiek dokumentacją w postaci co najmniej aktów własności do budynku, map potwierdzających przebieg granic nieruchomości do nich należących. Również organ II instancji nie zobowiązał strony do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej jej twierdzenia. Tym samym twierdzenia te należy uznać za nieudowodnione i nie mające jakiegokolwiek wpływu na stan sprawy.

Jak wynika z akt, skarżący do wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...]. Dopóki oświadczenie to nie zostanie skutecznie zakwestionowane, korzysta

z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym. Zakwestionowanie takiego oświadczenia, a więc obalenie wynikającego z niego domniemania, nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie strony niepoparte jakimkolwiek dokumentem, decyzją administracyjną, czy orzeczeniem sądu. W sytuacji gdy elementem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością jest określenie położenia granicy nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, a więc przestrzenny zasięg prawa inwestora do dysponowania tą nieruchomością, to konieczne jest skuteczne zakwestionowanie takiego oświadczania. Odwołujący nie podważyli skutecznie tego oświadczenia jakimkolwiek dokumentem. Nie toczyło i nie toczy się również jakiekolwiek postępowanie w sprawie o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości.

Skarżący wskazał, że niewątpliwie nieruchomość nr [...] - którą dysponuje skarżący, graniczy z nieruchomością nr [...] - stanowiącą własność odwołujących. Na granicy tych nieruchomości posadowiony jest budynek, stanowiący przedmiot niniejszego postępowania. Jak wynika z dotychczasowego stanowiska skarżącego, które nie jest kwestionowane, wskazany budynek w nieznacznej części położony jest na części nieruchomości odwołujących. Jednakże co wyraźnie należy podkreślić, budynek przeznaczony do rozbiórki znajduje się w całości na działce nr [...],

a w granicy na działce nr [...] znajduje się jedynie fragment ściany zewnętrznej wymienionego budynku i powierzchnia budynku usytuowana na działce odwołujących jest nieznaczna.

Skarżący nadmienił, iż Wojewoda w sposób niewłaściwy zinterpretował wyjaśnienia K. K. zawarte

w piśmie z dnia 3 listopada 2021 r. wskazując, że potwierdzono w nim niejasny przebieg granicy. Jest to całkowicie dowolna interpretacja treści pisma, w którym wyłącznie wskazano, iż budynek znajdujący się na nieruchomości nr [...] położony jest w części na nieruchomości sąsiedniej. W piśmie potwierdzono położenie budynku wskazując, że po jego wyburzeniu, przywrócone zostanie posiadanie tej nieznacznej części nieruchomości właścicielom.

Skarżący wskazał, że w przypadku wzniesienia fragmentu budynku na sąsiednim, cudzym gruncie, ta część budynku w żadnym razie nie może być traktowana jako część składowa powyższej nieruchomości. W rozważanym przypadku właścicielem całego budynku jest wyłącznie jeden podmiot prawa, tj. osoba, na której gruncie została posadowiona jego główna (większa) część, czyli właściciel nieruchomości wyjściowej. Wskazana konstatacja w żaden sposób nie jest uzależniona od faktu ustanowienia tzw. służebności budynkowej, a także od dokonania wykupu. W konsekwencji właściciel nieruchomości wyjściowej jest uważany za właściciela całego budynku zarówno wtedy, gdy nie doszło do ustanowienia na jego rzecz wskazanej służebności, a także wtedy, gdy nie stał się on (w drodze wykupu) właścicielem zajętego fragmentu cudzego gruntu.

W ocenie skarżącego przynależność do gruntu w razie przekroczenia granic w czasie zabudowy, odnosić trzeba do budynku jako całości. Zasada, że budynek wzniesiony na gruncie stanowić będzie część składową gruntu, a co za tym idzie będzie on własnością właściciela gruntu, nie ma zastosowania do sytuacji, gdy budynek został wzniesiony z przekroczeniem granic gruntu. Wówczas budynek przypisany jest do gruntu, na którym znajduje się większa jego część. Zatem usytuowanie części budynku na cudzej nieruchomości nie powoduje automatycznie,

w myśl zasady superficies solo cedit, że ta część budynku staje się częścią składową nieruchomości sąsiedniej, chociaż jest z nią trwale związana, lecz pozostaje nadal częścią składową całego budynku. W zanalizowanej sytuacji stanowi własność Skarbu Państwa, a nie odwołujących.

W ocenie skarżącego, pominięcie przez Wojewodę wskazanej okoliczności skutkowało niewłaściwym przyjęciem, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dotyczące wyrażenia zgody na rozbiórkę budynku, wynikające z treści art. 30b ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji przyjęcie, że analizowane kwestie mają istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie oraz że ustalenia można dokonać wyłącznie w toku ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji.

Ponadto organ odwoławczy nie uzasadnił w zaskarżonej decyzji przyczyn,

z powodu których nie zastosował w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne

i niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja

2017 r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w K. z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr [...]; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie przyjmuje się także, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, co w razie zaistnienia takiej sytuacji wyłącza dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...]; z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...]; dostępne j.w.).

Zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający podziela

w całości i przyjmuje jako własne.

Dokonując kontroli decyzji objętej sprzeciwem w zakreślonych wyżej granicach zauważyć przede wszystkim należy, że Wojewoda uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej dostrzegł z jednej strony, że właściciel budynku przeznaczonego do rozbiórki nie został określony jednoznacznie, a o czym mają świadczyć kroki podjęte przez współwłaścicieli sąsiedniej działki oznaczonej nr [...] "mające na celu oznaczenie granicy między działkami, co może ewentualnie potwierdzić ich prawo własności do części budynku (budynków)". Z drugiej zaś strony organ II instancji uznał kategorycznie, że "w analizowanej sprawie brak jest zgody właściciela budynku na jego rozbiórkę". Oba twierdzenia pozostają ze sobą w sprzeczności, bowiem przyjęcie oceny, że właściciel budynku nie został określony jednoznacznie, wyklucza stanowcze ustalenie, bo takie poczynił organ odwoławczy, że nie ma zgody współwłaścicieli na jego rozbiórkę (niezależnie od merytorycznej poprawności obu tez). Ponadto Wojewoda przyjął, że ta ostatnia okoliczność stanowi przesłankę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, jednak mimo takiego wniosku nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, gdyż "widząc możliwość pozytywnego załatwienia sprawy", sięgnął po dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Nie wyjaśnia przy tym organ odwoławczy, na czym konkretnie ma polegać owa "możliwość pozytywnego załatwienia sprawy", wobec której strony rozstrzygnięcie sprawy miało by być "pozytywne" i w jaki sposób przekłada się ono na ustawowe warunki wydania decyzji kasacyjnej, polegające na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności, w uzasadnieniu decyzji objętej sprzeciwem Wojewoda nie wskazał, które przepisy postępowania – jego zdaniem - zostały naruszone, jaki zakres sprawy pozostał do wyjaśnienia i dlaczego jest on konieczny do jej rozstrzygnięcia.

Wskazania organu odwoławczego, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustalił, ile budynków – jeden czy dwa – jest przedmiotem postępowania administracyjnego oraz kto jest właścicielem obiektu przeznaczonego do rozbiórki, pozostają w sprzeczności z poczynioną wcześniej oceną, że w sprawie brak jest zgody współwłaścicieli budynku na jego rozbiórkę. Podkreślenia przy tym wymaga, że kwestia ilości budynków przeznaczonych do rozbiórki była przedmiotem zainteresowania organu I instancji. Pismem z 31 maja 2021 r. Prezydent Miasta K. wezwał bowiem inwestora do uzupełnienia wniosku o "jednoznaczne określenie we wniosku oraz przedłożonym projekcie rozbiórki budynków przeznaczonych do rozbiórki" wskazując, że "z załączonego planu sytuacyjnego projektu rozbiórki wynika, że przedmiotem rozbiórki są dwa budynki ozn. symbolami 94m i 95m". W odpowiedzi z dnia 28 czerwca 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił, że "przedmiotem rozbiórki zgodnie z załączonym projektem, inwentaryzacją architektoniczną i Decyzją nr [...] [...] jest budynek mieszkalny (..)".

Wskazać należy, że przedmiot postępowania w świetle stanowiska inwestora oraz złożonego dokumentu pod nazwą "Projekt rozbiórek" nie budzi wątpliwości, gdyż już z części wstępnej projektu wynika, że zakresem robót rozbiórkowych objęty jest budynek mieszkalny dwukondygnacyjny z jednokondygnacyjną częścią przyległą, 5-cio lokalowy, znajdujący się przy ul. [...] w K.. Tak zresztą przyjął organ odwoławczy w części uzasadnienia decyzji obejmującej własne rozważania, nie sygnalizując ani wątpliwości w tym zakresie, ani tego, z czego mogą one wynikać. W projekcie znajduje się nie tylko opis powyższego budynku, ale także jego dokumentacja fotograficzna. Na załączonej mapie budynek ten oznaczony został nr [...] i nr [...] jako "budynek istniejący do wyburzenia". To, że składa się z dwóch części: dwukondygnacyjnej i jednokondygnacyjnej nie zmienia zakresu wniosku określonego przez inwestora. Jeśli jednak organ odwoławczy powziął wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia przedmiotu postępowania, to sam mógł tę okoliczność wyjaśnić w trybie art. 136 k.p.a., czego nie uczynił. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia przy tym, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby ewentualne ustalenie, że rozbiórka ma dotyczyć części tego obiektu nr [...], części nr [...] czy też obu tych części łącznie (oznaczonych w projekcie, co raz jeszcze wymaga podkreślenia, jako jeden budynek mieszkalny), skoro organ odwoławczy przyjął, że w sprawie brak jest zgody właściciela tego budynku na jego rozbiórkę (bez oznaczenia, o którą część chodzi).

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że strony sporu w tej sprawie przyznały, że budynek stanowiący przedmiot rozbiórki usytuowany jest na działce nr [...] będącej własnością inwestora, oraz w części na działce nr [...] będącej współwłasnością E. S.-D., K. D. i [...] D.. Potwierdza to również mapa znajdująca się w "Projekcie rozbiórek". Bez znaczenia dla oceny tej okoliczności i co za tym idzie, dla rozstrzygnięcia sprawy, pozostawała więc kwestia czynności uprawnionego geodety, zleconych przez E. S.-D., polegających na wyznaczeniu punktów granicznych i sporządzeniu mapy do celów ustalenia służebności. Odwołujący w piśmie do Wojewody z 8 listopada 2021 r. podkreślili zresztą, że podjęli "(prywatnie, a nie urzędowo)" kroki

w celu "odzyskania" budynków przeznaczonych do rozbiórki, ale żadne postępowanie administracyjne lub sądowe jeszcze się nie toczy. Tym samym ocena tego, czy spełnione zostały warunki niezbędne do rozstrzygnięcia wniosku na podstawie art. 30b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), w szczególności, czy dołączono do wniosku zgodę właściciela obiektu budowlanego (art. 30b ust. 3 pkt 1 ww. ustawy), nie wymagała postępowania wyjaśniającego i poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych, lecz przeprowadzenia wnioskowania i analizy prawnej w oparciu o niekwestionowane okoliczności sprawy.

Jako podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie można również uznać okoliczności podniesionych w ostatniej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dotyczących doręczenia E. S.-D. pisma organu I instancji

o przedłużeniu terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia ewentualnych uwag. Wojewoda nie wskazał bowiem ani przepisu postępowania administracyjnego, który został w ten sposób naruszony, ani tego, jaki wpływ miałoby to naruszenie na zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nie może być natomiast przedmiotem merytorycznej wypowiedzi Sądu

w niniejszej sprawie argumentacja sprzeciwu w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i przesądzenie, kto jest właścicielem budynku przeznaczonego do rozbiórki, a tym samym ocena, czy spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 30b ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak podkreślono już na wstępie, zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach dotyczących rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ograniczony jest jedynie do badania zasadności zastosowania w konkretnym przypadku art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może więc formułować ocen co do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach pozostałych stron, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Ponieważ zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od sprzeciwu, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji dokona oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując opisane wyżej dotychczasowe naruszenia prawa.