Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1254/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1019/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej również jako: "WSA") wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1019/18 oddalił skargę

A sp. z o.o. w R. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu

z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W dniu 15 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu wpłynął wniosek A sp. z o.o. o przyznanie płatności na rok 2016. We wniosku strona zadeklarowała grunty rolne o łącznej powierzchni 85,51 ha ubiegając się

o: jednolitą płatność obszarową oraz płatność do zazielenienia oraz płatność dodatkową - płatną za powierzchnię od 3 ha do 30 ha.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Kierownik BP ARiMR w Grudziądzu odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 z uwagi na to, że zdaniem organu, Spółka znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa.

Dyrektor OR ARiMR w Toruniu decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że T. K. i M. H. w okresie od 2004 r. do 2011 r. zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek

z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na 3 i 4 sierpnia 2017 r.) udziałowcami w/w podmiotów

byli wyłącznie oni oraz utworzone przez nich spółki. Spośród w/w 39 spółek wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, w tym skarżąca. Z wnioskiem

o przyznanie płatności na rok 2016 wystąpił również T. K. jako odrębny producent rolny.

Organ wskazał, że siedzibą wszystkich spółek do grudnia 2015 r. był R. ([...]-[...] R., ul. [...]). Organ odwoławczy wskazał, że A sp. z o.o. została zawiązana z dniem 7 marca 2008 r., a jednoosobowy zarząd podmiotu tworzył T. K. – prezes zarządu. Z informacji zawartych

w KRS (stan na dzień 3.08.2017 r.) wynikało ponadto, że wspólnikami skarżącej

byli: A sp. z o.o. oraz T. K. Natomiast jak wynikało z listy przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej wspólnikami byli nadto: K sp. z o.o., M sp. z o.o., R sp. z o.o. oraz P sp. z o.o. Natomiast w skład organu uprawnionego do reprezentacji wchodziła K. W. – prezes zarządu. Zmiana składu zarządu oraz zmiana siedziby spółki została zgłoszona do ewidencji producentów 8 lutego 2016 r.

W oparciu o zgromadzone materiały i ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego, organ II instancji uznał, że organ I instancji zasadnie skonstatował, iż A sp. z o.o. wraz z innymi spółkami tworzyła

de facto grupę osób prawnych zawiązanych i zarządzanych przez T. K. i M. H. Zarejestrowane spółki z o.o. faktycznie stanowiły jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tą samą grupę osób, zaś odrębność utworzonych podmiotów miała jedynie charakter formalnoprawny. Dyrektor

OR ARiMR stwierdził, że biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez T. K. i M. H. oraz umiejscowienia siedzib spółek pod jednym adresem, organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie

te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, że prowadzenie działalności rolniczej w rozbiciu

na kilkadziesiąt jedynie pozornie odrębnych podmiotów - spółek z o.o., miało głównie na celu zwiększenie rozmiaru płatności i obejście przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, WSA stwierdził, że uzyskany materiał dowodowy wskazywał, że skarżąca ubiegając się o płatności obszarowe na 2016 r. formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te jednakże zostały sztucznie stworzone.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem WSA, sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu w latach 2004-2011 łącznie 39 spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej

do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą T. K.

i M. H. w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te,

które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Spółka skarżąca powstała [...] marca 2008 r., a w tym samym roku i w latach kolejnych T. K. oraz spółki powiązane z nim osobowo utworzyły jeszcze kilkanaście innych podmiotów prawa handlowego. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności. Nastąpiło to przez dostosowanie areału posiadanych gruntów w taki sposób, by zmaksymalizować wysokość płatności obszarowych, przez obejście mechanizmu modulacji.

Jak wskazał dalej WSA w rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca spółka powstała celem prowadzenia działalności rolniczej na posiadanych gruntach – nabytych przede wszystkim od Agencji Nieruchomości Rolnych. WSA wskazał ponadto, że na dzień złożenia wniosku skarżąca oraz pozostałe podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy, jednakże pomiędzy wszystkimi podmiotami istniały ścisłe powiązania o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym. Mimo, że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2016, działając formalnie jako samodzielni rolnicy tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot. WSA stwierdził,

że dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami wskazująca

na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, nadto łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwoliła na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie czy zawodowo z T. K. kilkudziesięciu spółek, które podzieliły między siebie grunty wcześniej zgłaszane do płatności bądź to przez T. K. i M. H. bądź przez powiązane z nimi podmioty. W szczególności nie wykazane zostały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów.

WSA nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, o konieczności powoływania kolejnych spółek według położenia geograficznego skoro, jak słusznie wskazano, spółki zgłaszały do płatności grunty położone w różnych województwach, grunty nie graniczące ze sobą - mimo położenia czasami w tej samej gminie.

Zdaniem WSA skarżąca spółka stworzona została wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach płatności w ramach wsparcia bezpośredniego

lecz również płatności z innych tytułów (o które wnioskowała również za rok 2016). Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano

do całości areału należącego do wszystkich spółek, które złożyły wnioski o płatności na 2016 r. - kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Takie działanie, zdaniem WSA, niweczyło cel jakim był zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Multiplikowanie spółek na zasadach wykazanych w rozpoznawanej sprawie, prowadziło do wniosku, że doszło do nadużycia przepisów o ograniczeniach kwotowych, powierzchniowych czy ilościowych - limitujących wysokość możliwego wsparcia w ramach płatności bezpośrednich, poprzez pozorne wykreowanie powiązanych ze sobą podmiotów i rozdrobnienie areału posiadanej ziemi, celem zmaksymalizowania pożądanego wsparcia. W konsekwencji formalnie odrębne podmioty, stanowiły w istocie jedną powiązaną osobowo, gospodarczo

i organizacyjnie jednostkę, prowadzącą wieloczłonowe gospodarstwo rolne. To zaś zdaniem WSA sprawiło, że cele wsparcia polegające na bardziej zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich nie mogły zostać osiągnięte.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organy zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącą

i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organy w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami postępowania wyjaśniły zarówno dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Organy odniosły się przy tym do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, uzasadniając, dlaczego jednym dowodom dały wiarę, a innych pozbawiły waloru wiarygodności albo, dlaczego odmówiły przyjęcia określonych dowodów w poczet materiału dowodowego. Ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organy nie naruszyły przy jego ocenie zasady swobodnej oceny dowodów - określonej w art. 80 k.p.a. Organy prawidłowo nie uwzględniły niektórych (wskazanych w postanowieniu z 20 marca 2018 r.) wniosków dowodowych skarżącej spółki. Wnioskowane dowody (w postaci wyników badań laboratoryjnych dotyczących stanu zdrowia T. K., odpisu wyroku rozwodowego, dokumentów dotyczących procesu likwidacji Grupy Producenckiej P. sp. z o.o.) nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W rozpoznawanej sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy pozwalający na poddanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej skarżącej przyznania płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka A sp. z o.o. w R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania,

tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), poprzez nie uwzględnienie przez WSA naruszenia przez organ II instancji przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") - jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu dopłat bezpośrednich na rok 2016

z powodu nie uwzględnienia przez WSA, że organ administracji dokonał ustalenia działania skarżącej w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji,

gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne

w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo;

b) norm postępowania tj. - art. 77 i 81 k.p.a. poprzez to , że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ

oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów , polegającej na tym , że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi - T. K.

i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2009, a skończywszy na roku 2014,

jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia

jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni

od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją

art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym,

w składzie trzech sędziów.

Wskazać też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał

już tożsame spory pomiędzy Spółką a Agencją i analogiczne zarzuty skargi kasacyjnej między innymi w sprawach I GSK 436/19, I GSK 767/19, I GSK 461/19, . Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje stanowisko zawarte w uzasadnieniach wyroków w tych sprawach

i za zasadne uznaje powtórzenie przedstawionej tam argumentacji.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak

z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa

(z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastawanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym,

a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania na normach

o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie

w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi

w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć – działając

na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176

i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało

(por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA

z dnia 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala

na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych

w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. II FSK 776/10; z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 32/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tam orzeczenia).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, jednak, uwzględniając wskazaną powyżej uchwałę, nie uniemożliwiają one rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.

Wobec tego ze skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. skarżąca nie podała konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "sąd nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy

od roku 2009, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń". Tym samym naruszyła art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby zatem wykazać,

że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 k.p.a. oraz art. 82 k.p.a.

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w postępowaniu w sprawie

o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń

co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie,

przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Ograniczył obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., błędnie wskazanego przez skarżącą, jako naruszenie norm prawa materialnego, przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie,

która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają

z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie,

jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Zaś aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń.

Podkreślić należy w tym miejscu, że skarżąca spółka nie tylko

nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania,

ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby

jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności, jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. W istocie zarzuca sądowi pierwszej instancji, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej oraz podmiotom powiązanym płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania dotyczących płatności od roku 2004. Jak wskazał decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016 r.

Wreszcie skarżąca nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej

w sprawie decyzji. Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez nią, że powinny być jej przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wobec tego samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 82 k.p.a., a więc przepisu wskazującego, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak uzasadnienia tego zarzutu w powiązaniu z jego konstrukcją czynią go całkowicie nieczytelnym, wymykającym się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych

z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo

i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom,

ale tylko o tyle, o ile, w świetle art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, jednoznacznie o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu

do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności.

Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez sąd pierwszej instancji.

Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego także należało uznać za niezasadny.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi

za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

(Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).