Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1934/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 180/12 w sprawie ze skargi H. W. na czynność Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 180/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Szczecin z [...] listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu i uznał obowiązek Prezydenta Miasta Szczecin dokonania na rzecz H. W. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008r. nr 2, poz. 21), wyrażono pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa.

Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W myśl art. 187 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw, w których ma zastosowanie interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w uchwale uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Zarówno treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

Wedle art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby do zwrotu należności pobranej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i n. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, jednocześnie prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Konsekwencją zajętego przez sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą służy skarga do sądu administracyjnego, a nie jak odmiennie przyjmuje się w orzeczeniach niektórych sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., II SA/Go 913/11, WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., I SA/Bd 828/11). W tej kwestii, skład orzekający sądu, w całości podziela stanowisko zawarte w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (np. z 9.02.2012 r., II SA/Op 600/11).

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącej zwrotu nadpłaconych, jej zdaniem, opłat za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie rejestracji pojazdów ujętych we wniosku skarżącej. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę [A]. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej przez organ rejestrujący opłat za karty pojazdów. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., U 6/04 orzekł, że: 1) po pierwsze, § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; 2) po drugie, przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z Prawem o ruchu drogowym polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę [...]) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobierano zawyżoną opłatę w wysokości [A] w związku z wydaniem karty pojazdu. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącej uiszczonej przez nią opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę [...], została dokonana bez podstawy prawnej.

Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia problem dotyczący znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału. W ocenie sądu, tak postawiony problem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/ 09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., II SA/Rz 649/08).

Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. Zatem, zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od strony skarżącej opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też, organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie kart pojazdów, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów.

Zważywszy na powyższe, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym skarżąca nie może ubiegać się o zwrot nadpłaconych opłat za karty pojazdów. Tym samym uznać należało, że odmawiając skarżącej uwzględnienia jej roszczenia z jednoczesnym powołaniem się na niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą przepis określający wysokość tej opłaty, organ administracji działał bezprawnie. W ocenie sądu, nie można także zaakceptować stanowiska organu dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłat za karty pojazdów, stosownie do art. 118 K.c. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ale sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego, o przedawnieniu roszczenia można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. W konsekwencji Sąd uznał, że organ niezasadnie odmówił skarżącej żądanego zwrotu części opłaty w odniesieniu do pojazdów wymienionych w punkcie II wyroku.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Prezydenta Miasta Szczecin, a w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, a nie przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. zawarte w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w konsekwencji uznanie, że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, a tym samym ustalenie, że nie doszło do przedawnienia roszczenia objętego skargą.

W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd stwierdził, że "z całą pewnością norma ta nie ma zastosowania do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw w toku, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia". Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia ze sprawą już zakończoną.

W tym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu złożenia do organu przez skarżącą pisma z 20.10.2011 r. o zwrot opłat za wydanie karty pojazdu, albowiem w wyniku złożenia niniejszego pisma zostało zainicjowane postępowanie o zwrot nadpłaty. Niniejsze stanowisko organu potwierdzają rozstrzygnięcia wydawane przez sądy powszechne (postanowienie z 13 stycznia 2012 r. Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim, V Cz 605/11, postanowienie z 29 września 2011 r. Sądu Rejonowego w Lesznie, I C 336/1, postanowienie z 2 września 2011 r. Sądu Rejonowego w Lesznie, I Nc 1282/11).

W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), która w zasadniczy sposób wpłynęła na kwalifikację spraw dotyczących zwrotu opłat za kartę pojazdu. Art. 60 pkt 7 tej ustawy stanowi, że "środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetom o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetom na podstawie odrębnych ustaw". Natomiast art. 67 stanowi, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje są przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...)". W ocenie organu zgodzić należy się ze stanowiskiem, że "opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i stanowią niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" (vide wyrok WSA w Poznaniu z 15.12.2011 r., II SA/Po 980/11). Wskazanie w art. 67 ustawy o finansach publicznych, że do tego typu należności stosuje się dział III ustawy Ordynacja podatkowa, umożliwia zastosowanie regulacji dotyczących przedawnienia. Zgodnie zatem z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej "zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku".

Płatność za wydane karty pojazdu nastąpiła: 1) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] września 2004 r., 2) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] listopada 2004 r., 3) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] października 2004 r., 4) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] listopada 2004 r., 5) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] listopada 2004 r., 6) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] września 2004 r., 7) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] października 2004 r., 8) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] października 2004 r., 9) numer rejestracyjny [...] - dniu [...] grudnia 2004 r., 10) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] września 2004 r., 11) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] czerwca 2005 r.,12) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] listopada 2004 r. 13) numer rejestracyjny [...]- w dniu [...] stycznia 2005 r., 14) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] grudnia 2004 r., 15) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] marca 2005 r., 16) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] stycznia 2005 r., 17) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] stycznia 2005 r., 18) numer rejestracyjny [...] - w dniu [...] czerwca 2004 r. Zatem, odpowiednio od 31 grudnia 2004 roku oraz 31 grudnia 2005 roku należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty, a w związku z tym roszczenia skarżącej przedawniły się odpowiednio z dniem 1 stycznia 2010 r. i 1 stycznia 2011 r.

Powyższe stanowisko w zakresie przedawnienia tego typu roszczeń na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej oraz stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych obowiązujących od dnia 1 stycznia 2012 r., zostało zaprezentowane w cyt. wyroku WSA w Poznaniu II SA/Po 980/11. Przede wszystkim wskazać należy, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z 24 maja 1994 r. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który we wskazanym wyżej wyroku stwierdził, że "Przyjęcie w niniejszej sprawie, że możliwe jest liczenie terminu przedawnienia od dnia wejścia w życie ustany o finansach publicznych nie znajduje uzasadnienia. W niniejszej sprawie ustawodawca nie tyle dokonał zmiany przepisu wprowadzając przedawnienie określonego obowiązku (uprawnienia) ile przesądził o uznaniu opłaty za wydanie karty pojazdu za niepodatkową należność budżetową, przesądzając tym samym o odpowiednim stosowaniu do kwestii związanych z tymi opłatami, działu III Ordynacji podatkowej. Odmiennie aniżeli miało to miejsce w stanie faktycznym w sprawie II FSK 884/09, w niniejszej sprawie ustawodawca wprowadził przepis międzyczasowy, wskazując w cytowanym już powyżej art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę, o finansach publicznych, że przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustany (wprowadzającej). Zatem odmiennie, aniżeli w sprawie II FSK 884/09, w niniejszej sprawie ustawodawca przesądził do których spraw winny mieć zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym w kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty, a do których spraw przepisy dotychczasowe."

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Sądu, że kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie. Zasada państwa prawnego wymaga, aby zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą negatywne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej vacatio legis. Pozwalają one bowiem na przystosowanie się podmiotów do nowych regulacji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ustawodawca uchwalając ustawę o finansach publicznych przewidział i zastosował vacatio legis. Zatem, uprawniony miał możliwość w tym okresie wystąpić do organu ze stosownym roszczeniem. Nie sposób podzielić stanowiska, że zastosowanie znowelizowanych przepisów stałoby w sprzeczności z zasadą lex retro non agit, co w konsekwencji stanowiłoby naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (II SA/Sz 180/12), który stwierdził, że "Ustawa o finansach publicznych w zakresie, w jakim nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w podmiotowej sprawie niewątpliwie ‘nie działa wstecz’. Stwierdzenie retroaktywnego działania ww. ustawy byłoby możliwe, gdyby - z uwagi na układ czasowy - jej wejście w życie uniemożliwiało (...) realizację roszczenia o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca". Podzielić tym samym należy stanowisko zawarte w cytowanym powyżej orzeczeniu, że "W konsekwencji przyjęcie innego aniżeli przesądził to ustawodawca, sposobu ustalenia daty początkowej, od której będzie liczony bieg przedawnienia roszczenia, jakie przysługiwało K. D., wiązałoby się z niezastosowaniem jasno sprecyzowanego, i niebudzącego wątpliwości przepisu art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, w związku z art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że w sprawach tego rodzaju istnieje utrwalony kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, LEX nr 518241). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Ponadto zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Szczecin pobrał szereg opłat za wydane karty pojazdów w wysokości [A] każda, na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r., który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006 r., U 6/04, Trybunał Konstytucyjny podniósł, że niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawowego, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Natomiast odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, Trybunał wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpatrywania sprawy indywidualnej.

W niniejszym postępowaniu rozpoznanie sprawy przez Sąd nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, która pozwala – jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie badana jest czynność materialno-techniczna organu administracji w postaci pobrania opłaty) – na zastosowanie "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu.

Zarzut błędnej wykładni art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, a nie przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. zawarte w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w konsekwencji uznanie, że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, a tym samym ustalenie, że nie doszło do przedawnienia roszczenia objętego skargą, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przytoczonym na wstępie przepisem, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się więc do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których w dodatku ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Należy bowiem z całą mocą podkreślić, że sprawa "zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu" jest odrębną sprawą od sprawy "pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu", a nie jej kontynuacją.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela pogląd Sądu I instancji, że do uiszczania opłaty w postępowaniu w sprawie zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania ani przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani przepisy Ordynacji podatkowej, ponieważ co do swej istoty nie ma ona charakteru podatkowego. Wszak jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Natomiast w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. W konsekwencji, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit, ponieważ zmiany w obowiązującym prawie wprowadzone ustawą z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych miałyby zastosowanie do okoliczności (nadpłata w opłacie za kartę pojazdu), które powstały pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów, w sytuacji, gdy nowe rozwiązania prawne są mniej korzystne dla strony, która poniosła szkodę na skutek bezprawnego działania organu administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.