Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 635/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na akt Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu Starosty Powiatu [...] zatwierdzającego zmianę organizacji ruchu; II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [..] lutego 2011 r. Burmistrz Miasta J. zwrócił się do Starosty J. o zatwierdzenie stałej zmiany organizacji ruchu na ulicy bocznej K. w J., której jest zarządcą, przez likwidację dotychczasowego oznakowania pionowego znakiem D-4a "droga bez przejazdu" oraz dwoma znakami B-35 "zakaz postoju" i w to miejsce wprowadzenie znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji nr 33 do nr 41". Działanie Burmistrza Miasta J. podyktowane było wystąpieniem osób zamieszkałych przy wskazanej ulicy pełniącej funkcję traktu pieszo-jezdnego o szerokości 3m, utwardzonej kostką brukową, spowodowanym dużym natężeniem ruchu stwarzającym zagrożenie bezpieczeństwu od osób poruszających się tą drogą. Ponadto pojazdy o dużych gabarytach utrudniają wjazd i wyjazd z posesji, dla których droga ta stanowi jedyny dojazd.

W dniu [..] marca 2011 r. Starosta J., działający przez upoważnionego pracownika, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z późn.zm.) oraz §6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzanie, (Dz.U. z 2003 r., nr 177, poz. 1729), zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu i przekazał go do realizacji Zarządcy drogi określając termin realizacji zmiany na 7 dni od dna zatwierdzenia.

Pismem z dnia [..] marca 2011 r. Burmistrz Miasta J. poinformował Starostę J., że zmiana organizacji ruchu zostanie dokonana w dniu [..] marca 2011 r.

W dniu [..] kwietnia 2011 r. J.Z. złożył w Urzędzie Miasta w J. pismo – wezwanie do usunięcia stanu naruszenia prawa podając, że czyni to na podstawie art. 52 §3 w zw. z art. 3 §2 pkt 4 i art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Domagał się w nim wprowadzonego oznakowania ul. . w J. i przywrócenie tej ulicy oznakowania obowiązującego przed dniem [..] kwietnia 2011 r., kiedy to zmieniono przedmiotowe oznakowanie. Wyjaśniał, że od 2001 r. prowadzi na końcu tej ulicy działalność gospodarczą i dotychczasowe oznakowanie pozwalało mu na realizację zadań z nią związanych. Obecnie po zmianach jego klienci i dostawcy nie mogą tam dojechać, zatem ograniczono jego prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Pismo to zostało przekazane postanowieniem Burmistrza Miasta J. z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [...] Staroście J.

Pismem z dnia [..] maja 2011 r. Starosta J. działający przez upoważnionego pracownika poinformował J.Z. o trybie wprowadzenia przedmiotowej zmiany w organizacji ruchu i stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko co do zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu zajęte w piśmie z dnia [..] marca 2011 r., nr [..].

Pismem z dnia [..] maja 2011 r. J.Z. skierował do Starosty J. pismo – wezwanie do usunięcia stanu naruszenia prawa przez ponowne rozpatrzenie sprawy i odmowę zatwierdzenia przedmiotowej zmiany. Skarżący wskazał, że działanie to podejmuje na podstawie art. 52 §3 w zw. z art. 3 §2 pkt 4 i art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z pisma tego wynika ponadto, że dowiedział się on o zatwierdzeniu przez Starostę J. zmiany organizacji ruchu na tej ulicy z pisma tego organu z dnia [..] maja 2011 r., przy czym postępowanie to przeprowadzono bez jego udziału.

W piśmie z dnia [..] maja 2011 r., nr [..] Starosta J. działający przez upoważnionego pracownika podtrzymał zatwierdzoną zmianę organizację ruchu i wyjaśnił, że zmiana ta nie była podejmowana w drodze decyzyjnej, lecz stanowiła czynność organizacyjno-techniczną, wprowadzającą powszechnie obowiązującą normę określonego zachowania dla wszystkich użytkowników drogi, nie będącą rozstrzygnięciem indywidualnym i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania w tej sprawie. Również znak drogowy nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym, a aktem generalnym.

Kwestionując stanowisko Starosty J. J.Z. skierował przeciwko temu organowi skargę na akt z zakresu administracji publicznej związany z zatwierdzoną zmianą organizacji ruchu. Zarzuca, że zatwierdzenie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego zapewniających mu jako stronie czynny udział w tym postępowaniu. W jego ocenie to, że postępowanie nie zakończyło się decyzją ma znaczenia drugorzędne, a organy powinny zapewnić mu prawo czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący podkreślił, że zatwierdzona zmiana organizacji ruchu utrudnia mu prowadzenie działalności gospodarczej, która na tej działce jest prowadzona od 1996 r., najpierw przez jego żonę, obecnie przez obojga. To zaś narusza przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wprowadzony zakaz ruchu w obu kierunkach uniemożliwia klientom oraz dostawcom dojechanie do jego przedsiębiorstwa. Pomimo kierowanego wezwania powyższy stan rzeczy nie uległ zmianie.

Na tej podstawie wnosi o uchylenie skarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta J. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił, że z art. 10 ust. 12 prawa o ruchu drogowym wynika, że działania w zakresie zarządzania ruchem na drogach publicznym, w tym zatwierdzanie organizacji ruchu są podejmowane w celu zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i przy uwzględnieniu potrzeb efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeb społeczności lokalnej. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Starosta zwrócił również uwagę, że dokonane zatwierdzenie stanowiło czynność organizacyjno-techniczną, mającą charakter aktu generalnego i powszechnie obowiązującego. Podjęte zostało z wyłączeniem trybu decyzyjnego i nie było rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Powołane przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym i w/w rozporządzenia nie przewidują w przedmiotowym postępowaniu udziału osób trzecich, a Starosta J. nie miał obowiązku zawiadamiania o podejmowanych działaniach właścicieli nieruchomości płożonych przy tej ulicy. Organ zwrócił też uwagę, że na podstawie poprzedniego oznakowania ulicy skarżący nie posiadał żadnego szczególnego uprawnienia względem pozostałych użytkowników drogi, które zostałyby obecnie ograniczone.

W replice na stanowisko organu J.Z., działając przez pełnomocnika radcę prawnego, nie zgodził się ze stanowiskiem, aby w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy k,p.a. Wskazuje, że nie zostały ocenione sprzeczne interesy jego oraz pozostałych mieszkańców. Rozpatrując wniosek grupy mieszkańców organ pominął uzasadnione interesy skarżącego związane z prowadzoną działalnością gospodarczą uwzględniając jedno z konkurujących stanowisk. Na skutek zmian skarżący stracił możliwość otrzymywania zaopatrzenia oraz załadunku i rozładunku towaru dla swoich klientów. Podkreślono, że przepisy wymagały uwzględnienia interesu ogólnospołecznego i tranzytu, a nie wyłącznie interesu mieszkańców i łatwości dostępu do ich działek. Zatem Starosta J. ograniczył ocenę okoliczności sprawy do wniosku mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy.

Skargą J.Z. zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy, w której złożona została skarga ustalony został w postępowaniu przed organami w sposób poprawny, dający podstawę do orzekania, a przedstawiał się następująco. Gmina Miejska J. w dniu [..] lutego 2011 r. wystąpiła do Starosty Powiatu w J. o zatwierdzenie stałej zmiany organizacji ruchu na ulicy bocznej K. Zmiana miała polegać na likwidacji dotychczasowego oznakowania pionowego i wprowadzeniu znaku zakazu ruchu B-1 z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców". Ten wniosek został zatwierdzony przez Starostę Powiatu J. aktem z dnia [..] marca 2011 r., [..]. W dniu [..] kwietnia skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta J. z wezwaniem do usunięcia stanu naruszenia prawa. Jego wniosek Burmistrz Miasta J. przekazał Staroście Powiatu J. jako organowi właściwemu do zarządzania ruchem drogowym i wprowadzającego (zatwierdzającego) zmianę organizacji ruchu. Pismem z dnia [..] maja 2011 r. Starosta Powiatu J. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu.

W dniu [..] maja 2011 r. skarżący ponownie wezwał, ale już poprawnie starostę do usunięcia naruszenia prawa w związku z zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu. W dniu [..] maja 2011 r. Starosta Powiatu J. odmówił uwzględnienia żądania J.Z. i podtrzymał stanowisko wyrażone w zatwierdzeniu organizacji ruchu. W następstwie tego J.Z. wniósł do Sądu skargę w dniu [..] czerwca 2011 r., zaskarżając akt zatwierdzenia organizacji ruchu. W skardze nie wskazano podstawy prawnej zaskarżenia, ale skarżący domagał się uchylenia zatwierdzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Analizując przedmiot skargi Sąd stwierdza, że odnosi się ona do aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, czyli spełnia wymogi określone w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przyjęcie tej podstawy prawnej skargi znajduje potwierdzenie w treści wskazanej regulacji i charakterze zatwierdzenia projektu (zmiany) organizacji ruchu. Na gruncie obowiązujących przepisów prawnych zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu jest aktem o charakterze generalnym, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przyjęcie takiej kwalifikacji dla skarżonego rozstrzygnięcia spełnia wymogi stawiane dla aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mają nimi być te akty, które pochodzą od organów jednostek samorządu terytorialnego, posiadają cechy rozstrzygnięć generalnych i nie odnoszą się do spraw, które mają cechy cywilnoprawne. Te wszystkie właściwości spełnia skarżone zatwierdzenie, dlatego Sąd uznaje swoją kompetencję do działania w tej sprawie, a więc merytorycznego rozpoznania skargi.

Sąd nie podziela zarzutu skargi wskazującego na naruszenie interesu skarżącego przez pozbawienie uczestnictwa w postępowaniu zmierzającym do zmiany organizacji ruchu. Udział skarżącego w tym postępowaniu nie podlega regułom określonym w k.p.a., zatem trudno przyjąć, że Starosta Powiatu J. te reguły naruszył. Przedmiotem skargi jest akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zatem skutecznie wniesienie skargi na taki akt wymaga tylko spełnienia warunków określonych w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skarżący te warunki wypełnił, dlatego skarga może być przedmiotem rozpoznania w ramach kontroli sprawowanej przez Sąd administracyjny.

W ramach tej kontroli Sąd stwierdza, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu z dnia [..] marca 2011 r. [...]. narusza przepisy prawa o ruchu drogowym. Wprawdzie Starosta Powiatu J. sprawuje zarząd ruchem na drogach gminnych, co wynika z treści art. 10 ust. 5 u.r.d., jednak to nie oznacza, że może w tym zakresie działać w sposób niezgodny z przepisami prawa.

Objęta skargą zmiana organizacji ruchu polegała na wprowadzeniu zmiany oznakowania, czyli likwidacji dotychczasowego oznakowania pionowego znaków

D-4a "droga bez przejazdu" oraz B-35 "zakaz postoju" i wprowadzeniu znaku zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji nr 35-41".

Rodzaje znaków drogowych i możliwych tabliczek dołączonych do tych znaków reguluje rozporządzenie ministrów Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 170, poz. 1393 ze zm.). Rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 7 ust. 3 p.r.d. Delegacja upoważnia tylko wskazanych wcześniej ministrów do określania znaków drogowych i warunków ich umieszczenia. Stosownie do § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem stanowi integralną część znaku, zaś wzory znaków i tabliczek możliwych do umieszczenia pod znakiem określa stosowne do § 2 ust. 7 rozporządzenia stosowny załącznik do tego aktu. W załączniku nie przewidziano możliwości umieszczenia tabliczki do znaku zakazu "nie dotyczy mieszkańców". W ogóle przepisy prawa nie przewidują możliwości umieszczenia takiego wyłączenia przy jakimkolwiek znaku zakazu. W przepisach rozporządzenia mieszczących się w § 15 - § 34 wskazano możliwe do umieszczenia tabliczki dla znaków zakazu, pośród nich nie ma i być nie może tabliczki przyjętej w zaskarżonym zatwierdzeniu. Brak podstawy prawnej dla takiego wyjątku w zakresie zakazu ruchu, ze względu na treść § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych musi prowadzić do przyjęcia, że zatwierdzona organizacja ruchu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami, co więcej pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP, bo wprowadza ograniczenia w korzystaniu z dobra publicznego jakim jest droga z naruszeniem konstytucyjnych zasad.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 147 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.