Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 254/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "P" S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa "P" S.A. kwotę 2910 (dwa tysiące dziewięćset dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 23 sierpnia 2010 r. Burmistrz, zgodnie z art. 93 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i ust. 1 a oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej, oznaczonej ewidencyjnie działką nr [...] o pow. 2,0298 ha, położonej w [...], będącej własnością "B" Sp. z o.o. ul. [...], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą Kw. Nr [...] w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną nowo utworzone działki: nr [...] o pow. 5986 ha, [...] opow. 0,6941 ha, nr [...] o pow. 0,7371 ha. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 7 września 2010 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz, na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej nr XIV/168/07 z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ( Dz. Urz. Woj. z 2008 r. nr 2 poz. 47), nałożył na Przedsiębiorstwo "P" S.A. opłatę adiacencką w wysokości 16410,00 zł (słownie szesnaście tysięcy czterysta dziesięć złotych) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie działką nr [...] o pow. 2,0298 ha, położonej w [...], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi Księgę Wieczystą Kw. Nr [...], w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. , która stała się ostateczna dnia 7 września 2010 r., na działki oznaczone ewidencyjnie nr [...] o pow. 5986 ha, [...] opow. 0,6941 ha, nr [...] o pow. 0,7371 ha.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. zatwierdził - na wniosek "B" Sp. z o.o., - projekt podziału nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr [...] o pow. 2,0298 ha, położonej w [...], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi Księgę Wieczystą Kw. Nr [...]. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna dnia 7 września 2010 r. Zgodnie z pismem Przedsiębiorstwa "P" S.A. z dnia [...] sierpnia 2011 r. (data wpływu do tut. organu: 2 września 2011 r.) na spółkę tą z mocy prawa |z dniem 18 sierpnia 2011 r., przeszły wszystkie prawa i obowiązki, zobowiązania i należności "B" Sp. z o.o. W związku z powyższym przedmiotowe postępowania zostało wszczęte wobec Przedsiębiorstwa "P" S. A.

W dalszej kolejności zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości niewyższej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Rada Miejska Uchwałą Nr XIV/168/07 z dnia 29 listopada 2007r. - która weszła po upływie 14 dni od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa (Nr 2 poz. 5 z dnia 5 stycznia 2008r.), tj. z dniem 20 stycznia 2008r. - ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału tej nieruchomości, która była obowiązująca w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. dnia 7 września 2010r. Nie minął również okres 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, w którym może nastąpić ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Jednocześnie organ wskazał, że opłata adiacencka została ustalona w oparciu o operat szacunkowy złożony dnia [...] kwietnia 2013 r. , który ocenił jako prawidłowy, rzetelny i odpowiadający przepisom prawa. Decyzja ta została doręczona stronie dnia 21 czerwca 2013 r.

Odwołanie od w/w decyzji wniosło Przedsiębiorstwo "P" S.A. dnia 2 lipca 2013 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1 w zw. z art. 157 oraz art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wniosku strony w przedmiocie przedłużenia terminu do złożenia kontroperatu oraz dotyczącego wyłączenia dotychczasowego rzeczoznawcy od udziału w postępowaniu, oraz niezwrócenie się do organizacji zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych celem wydania opinii dotyczącej sporządzonego operatu szacunkowego a w konsekwencji nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowanie oraz niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego niezbędnego dla rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2013 r.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej usłała rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 146 ust. 1a ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne - art. 98a ust. 1a ustawy. Art. 154 ust. 1-3 ustawy stanowią, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Ustalając opłatę adiacencką organ pierwszej instancji zastosował przepisy uchwały Nr XIV/168/07 Rady Miejskiej z 29 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Z § 1 tej uchwały wynika, że ustalono 30% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału nieruchomości na wniosek właściciela.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] Burmistrz zatwierdził podział siedmiu nieruchomości położonych w [...] oznaczonej numerem działki [...] o pow. 2,0298 ha na działki: [...] o pow. 0,5986 ha, [...] o pow. 0,6941 ha, [...] o pow. 0,7371 ha.

Podstawą do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy, jest operat szacunkowy sporządzony 26 marca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.M.. Wyceny dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Określono w nim wartość gruntów przed podziałem, zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy, na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości [...] sierpnia 2010 r., a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna 07.09.2010 r. Wartość rynkową nieruchomości gruntowej przed podziałem oszacowano na kwotę 832.800 zł po zaokrągleniu. Wartość nieruchomości po podziale oszacowano na kwotę 887.500 zł po zaokrągleniu. Różnica wartości stanowi 54.700 zł, przy zastosowaniu 30% stawki daje to opłatę adiacencką w kwocie 16.410 zł.

Kolegium stwierdziło, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest dokumentem prawidłowym, odpowiadającym przepisom ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jednocześnie organ odwoławczy w pełni podzielił ocenę operatu szacunkowego, jako wiarygodnego dowodu w postępowaniu administracyjnym dokonaną przez organ I instancji. Operat szacunkowy z [...] marca 2013 r. jest spójny, logiczny i wiarygodny. Zostały prawidłowo określone daty istotne dla wyceny, przedstawiony został sposób wyceny nieruchomości z przytoczeniem przepisów prawa oraz szczegółowo opisane zostały etapy sporządzania opinii. Rzeczoznawca majątkowy wykazał i uzasadnił, że przyjęte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi. Przeznaczenie tych nieruchomości zostało zweryfikowane przez organ I instancji. Rzeczoznawca majątkowy uzasadnił dobór do porównania nieruchomości podobnych z innych niż [...] miejscowości z terenu województwa lubuskiego, przedstawił obliczenia. Dlatego okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o wskazany wyżej dowód należy uznać za udowodnioną przez organ I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie materiału dowodowego - przedmiotowego operatu szacunkowego w zakresie opisu cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą z uwzględnieniem stopnia ich natężenia, przed podziałem i po podziale - pismo z [...] lipca 2013 r. W piśmie z [...] września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy J.M. przedstawił w formie tabelarycznej opis nieruchomości porównawczych.

W konsekwencji Kolegium nie uwzględniło zarzutów zawartych w odwołaniu, uznając jednocześnie, że operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w sprawie i organ I instancji nie miał obowiązku zwracania się z własnej inicjatywy w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tym zakresie organ wskazał na pogląd wyrażony w wyroku z 7 grudnia 2012 r. I OSK 1434/11 (LEX nr 1366424) Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w sytuacji gdy strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (pod. Wyrok NSA z 23 listopada 2010 r. II OSK 1752/09, LEX nr 746767). Organom administracji nie można postawić zarzutu braku inicjatywy w zakresie skorzystania z urzędu z możliwości przewidzianej przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n., skoro w administracyjnym postępowaniu dowodowym dokonano prawidłowej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu odwołującego w zakresie nie uwzględnienia przez organ I instancji wniosku o przedłużenie terminu na przedłożenie operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie. W piśmie z [...] maja 2013 r. skierowanym do organu I instancji strona postępowania poinformowała, iż zleciła dokonanie wyceny działek rzeczoznawcy majątkowemu, którą niezwłocznie po uzyskaniu przedłoży do akt. W związku z tym organ wyznaczył termin na dostarczenie wyceny do 7 czerwca 2013 r. W dniu [...] czerwca 2013 r. organ zawiadomił stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Natomiast strona pismem z [...] czerwca 2013 r. złożyła wniosek o przedłużenie terminu przedłożenia własnej wyceny o 30 dni oraz wniosek dowodowy o zwrócenie się o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego. Stanowisko to strona podtrzymała w piśmie z [...] czerwca 2013 r. Kolegium uznało, że nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu sporządzenia własnej wyceny nieruchomości przez organ I instancji było uzasadnione. Inicjatywa dokonania takiej wyceny należy do strony postępowania. W ocenie Kolegium strona miała wystarczająco dużo czasu, aby uzyskać stosowny operat szacunkowy.

Jednocześnie Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 176 ustawy w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odwołujący nie wskazuje wyraźnie, który przepis art. 24 k.p.a. został naruszony. Z powołanych w odwołaniu komentarzy wynika, że chodzi o pkt 5 § 1 art. 24 k.p.a., jednak odwołujący nie wskazuje konkretnie na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Rzeczoznawca majątkowy nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sporządzony przez niego operat szacunkowy ma walor opinii biegłego i jest dowodem w sprawie, który podlega ocenie przez organ administracyjny. Nie można zgodzić się z taką interpretacją powyższego przepisu, że biegły jest osobą biorącą udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Rzeczoznawca majątkowy nie podejmuje bowiem żadnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wnosząc skargę na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo "P" S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 7, 8, 10 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchybienie zasadzie zaufania uczestników postępowania do organów administracji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.:

• przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji po upływie wskazanego w w/w przepisie 3 letniego terminu od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna,

• przepisu art. 98a ust. 1, art 146 ust. la, art. 157 oraz art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej dotyczącego wyłączenia dotychczasowego rzeczoznawcy majątkowego od udziału w postępowaniu oraz nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej w przedmiocie przedłużenia terminu do złożenia kontroperatu, a także poprzez niezwrócenie się do organizacji zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych celem zlecenia wydania opinii dotyczącej sporządzonego operatu szacunkowego.

W oparciu o podniesione zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz na mocy przepisu art. 135 p.p.s.a. uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. [...] ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego a także o wstrzymanie przez organ, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie o sygn. [...] w całości.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wstrzymało wykonanie decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ww. ustawy wynika zaś, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały oparte na treści art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako u.g.n.).

Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości; ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej; stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości; przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1; do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a u.g.n.).

Jak wynika z zacytowanych przepisów prawa, ustawodawca zakreślił termin w jakim opłata adiacencka może zostać ustalona. Termin ten, o charakterze materialnym, wynosi trzy lata, od dnia kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Po jego upływie, orzeczenie w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem jej podziału, nie jest już dopuszczalne. Organ traci kompetencję do jej ustalenia.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istotą opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości, tym samym nie ma żadnej przeszkody, aby, gdy tylko decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, wszcząć postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydaje ten sam organ - wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 96 ust. 1, art. 98a ust. 1). Organ ten zatem posiada wszelką dokumentację, konieczną do wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty, a w postępowaniu tym ma uzyskać tylko ocenę rzeczoznawcy co do wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem. Trzyletni termin zakreślony w art. 98a ust. 1 ustawy wydaje się być wystarczający do zakończenia sprawy nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale także w sądowoadministracyjnym, jeżeli organ nie będzie wyczekiwał do ostatniej chwili, lecz, mając rozeznanie na rynku nieruchomości i wiedząc o podziale nieruchomości, rozpocznie postępowanie, gdy tylko decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Przy czym, mimo że w art. 98a ustawy użyto określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, iż jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata). Upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.n.g., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Co oznacza, iż w terminie trzyletnim, także w przypadku wniesienia przez stronę odwołania od decyzji I instancji, swoje orzeczenie wydać musi organ odwoławczy (tak tez.: uchwała NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09).

W rozpatrywanej sprawie, decyzja o zatwierdzeniu podziału, jak wskazują strony postępowania, stała się ostateczna wraz z dniem 7 września 2010 r. Wprawdzie z ustaleń Sądu poczynionych w toku postępowania wynika, że decyzja ta została doręczona stronie dnia 24 sierpnia 2010 r., co wskazywałoby, iż termin do wniesienia odwołania upłynął stronie wraz z dniem 7 września 2010 r., a decyzja ta stała się ostateczna dnia 8 września 2013 r. (pismo Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]). Błąd ten nie ma jednakże większego znaczenia, wobec poniższych rozważań.

Zgodnie z art. 98 a ust. 1 u.g.n. datą początkową terminu trzyletniego, w którym organ może ustalić opłatę adiacencką jest dzień, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Zgodnie bowiem z tym przepisem – zdanie drugie - ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Tym samym w niniejszej sprawie trzy letni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie upłynął wraz z dniem 8 września 2013 r.

Natomiast zgodnie z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09, oraz dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 6/13, upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną, przy czym o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy (a nie data doręczenia tej decyzji stronie).

Zatem, o ile decyzja organu I instancji wydana została jeszcze przed upływem trzyletniego okresu oznaczonego przepisem art. 98 a ust. 1 u.g.n., o tyle Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając sprawę w wyniku odwołania Przedsiębiorstwo "P" S.A., wydało swoją decyzję z uchybieniem w/w terminu.

Odnosząc się do podniesionego przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia, iż termin trzyletni liczyć należy dla rozstrzygnięcia jedynie organu I instancji, analogicznie jak w przypadku, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., wyjaśnić należy, iż opłata z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej lub korzystania z wybudowanej drogi została odmiennie uregulowana przez ustawodawcę. Opłata ta bowiem jest formą uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 144 ust. 1 ustawy), przez co rozumie się budowę drogi oraz przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ustawy). Tak więc istota opłaty adiacenckiej z tego tytułu polega na tym, że właściciel nieruchomości ma obowiązek partycypowania w kosztach budowy infrastruktury technicznej, jeżeli może korzystać z tych urządzeń i jeżeli na skutek tego wzrosła wartość jego nieruchomości. Istotne jest przy tym to, że wzrost wartości nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 4 ustawy), co oznacza, że wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku może mieć pokrycie w nakładach, jakie poniósł właściciel nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Te różnice w opłacie adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ustawy i opłacie adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ustawy prowadzą do wniosku, iż ustawodawca z tego powodu zróżnicował przepisy dotyczące przedawnienia tych opłat. W przypadku opłaty, o której mowa w art. 98a ustawy, mającej charakter w pełni daninowy, związany z uzyskaniem korzyści na skutek samego podziału nieruchomości, przyjęto, co do przedawnienia, bardziej rygorystyczne dla gminy rozwiązanie, polegające na tym, że w terminie 3 lat od podziału opłata musi być ostatecznie ustalona. Natomiast w przypadku opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ustawy, przyjęto rozwiązanie, co do przedawnienia, iż w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi, ma być wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez wójta (tak też: uchwała NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09). Wyjaśnienia organu w tym zakresie zatem nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie sprawy, bezprzedmiotowe stało się ustosunkowanie do proceduralnych zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących operatu szacunkowego oraz wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w postępowaniu.

Z powyższych względów, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozważał, czy organy w sposób rażący naruszyły przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. co mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie można mówić o istotnym naruszeniu prawa materialnego, ale nie o naruszeniu kwalifikowanym, jakim jest rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dokonując materialnoprawnej oceny zaskarżonej decyzji nie wystarczy bowiem dokonanie prostego wyłożenia treści przepisu ustawy, ale niezbędne jest odwołanie się do wiedzy prawniczej z zakresu reguł wykładni i obowiązywania norm prawnych w czasie oraz do interpretacji płynącej z orzecznictwa i piśmiennictwa. To zaś daje podstawę do stwierdzenia, że dokonane zaskarżoną decyzją naruszenie prawa materialnego nie może być postrzegane jako rażące.

Rozstrzygając sprawę ponownie, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia zgonie z oceną prawną wskazaną w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało o przepis art. 152, natomiast o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy.