Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 428/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 84 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4f, ust. 5, art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust 1 i 2, art. 154, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją Starosty S. z dnia [..] października 2010 r. udzielono Wójtowi Gminy S. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdzono projekt budowlany na przebudowę i rozbudowę drogi gminnej nr 102006 B P. - G. Decyzja stała się ostateczna w dniu 29 listopada 2010 r. Decyzją tą objęto między innymi nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,0410 ha, położoną w obrębie G. gm. S., dla której założona jest księga wieczysta [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w S., w której uwidoczniona została hipoteka umowna zwykła na rzecz Banku Spółdzielczego w S., stanowiącej uprzednio własność R. i Z. W. Działka ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy S.

W dniu 20 stycznia 2011 r. Starosta S. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W dniu 12 grudniu 2011 r. na zlecenie organu sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego G. K. operat szacunkowy określający wartości tej nieruchomości na kwotę 23 973 zł. Z. W. w piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. zakwestionował ustaloną tym operatem wartość nieruchomości, jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego z zakresu szacowania. Na przeprowadzonej w dniu 12 marca 2012 r. rozprawie pełnomocnik byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości podtrzymał wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego w celu ustalenia jej wartości rynkowej z uwzględnieniem transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej. Pełnomocnik Gminy S. nie wniósł zastrzeżeń do ustalonej tym operatem wysokości odszkodowania. Biegły stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony poprawnie i przedłożył w dniu 19 marca 2012 r. pisemne wyjaśnienie w tym przedmiocie. Po zapoznaniu się z wyjaśnieniem rzeczoznawcy pełnomocnik byłych właścicieli nieruchomości w piśmie z dnia 29 marca 2012 r. wniósł uwagi i zastrzeżenia do stanowiska rzeczoznawcy i podtrzymał złożony na rozprawie wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r. organ uwzględniając wniosek strony, zlecił sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu A. T. W dniu 1 sierpnia 2012 r. został przedłożony operat szacunkowy, w którym określono wartość nieruchomości na kwotę 32 033 zł. Uwagi do tego operatu zgłosił Gmina S. oraz organ prowadzący postępowanie. Rzeczoznawca majątkowy w pismach z dnia 5 września 2012 r. i z dnia 24 września 2012 r. złożył wyjaśnienia i w całości podtrzymał swoją opinię. Pełnomocnik byłych właścicieli nieruchomości nie wniósł zastrzeżeń do sporządzonego operatu. Wójt Gminy S. po zapoznaniu się z wyjaśnieniem biegłego, w piśmie z dnia 24 września 2012 r. podtrzymał stanowisko, że ustalona wartość nieruchomości na podstawie operatu A. T. jest za wysoka i wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci kolejnego operatu szacunkowego. Pełnomocnik byłych właścicieli w piśmie z dnia 22 października 2012 r. wniósł o oddalenie wniosku Wójta Gminy S. oraz ustalenie wysokości odszkodowania w kwocie 32 033 zł., zgodnie z opinią biegłego A. T. Organ w piśmie z dnia 24 października 2012 r. poinformował Wójta Gminy S. o nieuwzględnieniu wniosku w kwestii dopuszczenia dowodu w postaci kolejnego operatu szacunkowego, jak również o przysługujących w tym zakresie możliwościach wynikających z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto stosownie do treści art. 10 k.p.a., ww. pismem zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnik byłych właścicieli nie wniósł zastrzeżeń, natomiast Wójt Gminy S. w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu i przyjęcie odszkodowania ustalonego w operacie G. K., ponieważ cena przyjęta w operacie szacunkowym A. T. jest nieprawidłowa i zbyt wysoka Ponadto stwierdził, że Gmina S. płaciła odszkodowanie za grunty przejęte z mocy prawa pod drogę położone w sąsiedztwie, w oparciu o operat szacunkowy G. K. przy znacznie niższych cenach za metr kwadratowy gruntu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Starosta S. – ustalił, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez A. T., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 32 033 zł. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] uchylił zaskarżoną przez Wójta Gminy S. decyzję Starosty S. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, że w sprawie należy ustalić: czy zaistniały przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 e specustawy oraz czy Bank Spółdzielczy w S. jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego jako wierzyciel hipoteczny. Nadto organ odwoławczy nakazał potwierdzić aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 grudnia 2011 r. przez G. K., albowiem utracił on swą aktualność przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji w celu ustalenia czy w sprawie zaistniały przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości wezwał pełnomocnika byłych właścicieli oraz Wójta Gminy S. do złożenia dokumentów o wydaniu nieruchomości, bądź złożenia wyjaśnień, czy w ustawowym terminie nastąpiło faktyczne wydanie nieruchomości. W odpowiedzi Wójt Gminy S. wyjaśnił, że uprzedni właściciele nie złożyli do Urzędu Gminy zgłoszenia wydania przedmiotowej działki ani oświadczenia woli o jej przekazaniu. Ponadto poinformował, że przekazanie placu dla inwestora obejmującego m.in. grunt stanowiący uprzednio własność W. R. i Z. nastąpiło w dniu 17 października 2011 r., a pierwsze czynności tj. wytyczenie punktów głównych trasy nastąpiło w dniu 24 października 2011 r. Do tego czasu przedmiotowa nieruchomość była zagospodarowana i wykorzystywana przez dotychczasowych właścicieli. Na dowód powyższego przedłożono potwierdzone kserokopie dokumentów: protokół z przekazania placu pod budowę drogi dla wykonawcy, dziennik budowy z wpisami kierownika budowy, inspektora nadzoru i geodety. Pełnomocnik byłych właścicieli poinformował, że nie posiadają oni żadnych dokumentów świadczących o wydaniu Gminie przedmiotowej nieruchomości, jak również nie posiadają wiedzy, kiedy dokładnie została ona przez Gminę przejęta. Nadto Starosta S. zwrócił się do Banku Spółdzielczego w S. o podanie aktualnego zadłużenia, które obciąża przedmiotową nieruchomość. Bank w odpowiedzi przesłał zezwolenie na wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej. Odnośnie aktualizacji operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy G. K. w piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r. poinformowała, że nie może potwierdzić jego aktualności, gdyż taka klauzula jest dopuszczalna przed upływem 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego i to tylko pod warunkiem, że nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy.

Po dokonaniu tych ustaleń decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Starosta S. ponownie ustalił, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez A. T., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 32 033 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że operat sporządzony przez G. K. nie mógł stanowić dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym z uwagi na swą nieaktualność. Odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego przez A. T. podano, że dokonał on wyceny wywłaszczonych gruntów podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Wyjaśniono, że przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Organ wskazał, że biegły opisał działkę nr [...] jako nieruchomość bez nakładów, wydzieloną z działki posiadającej dostęp do uzbrojenia w energię elektryczną, sieć wodociągową i sieć kanalizacji gminnej, przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję drogową, położoną w sąsiedztwie gruntów oznaczonych symbolem: 1MN/MP/RM (tereny istniejącej i projektowanej zabudowy jednorodzinnej i jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi z przeznaczeniem dopuszczalnym zabudowy pensjonatowej oraz zagrodowej) oraz 12 ZŁ (tereny projektowanych zalesień i zadrzewień). Podano, że rzeczoznawca skorzystał z uprawnień wynikających z § 36 rozporządzenia i dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości. Do obliczeń wartości wycenianej działki, przyjął do porównań zbiór 12 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo z okresu od 2010 r. do 2012 r.). W ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić materiał dowodowy w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Mając na względzie fakt, że wierzyciel hipoteczny - Bank Spółdzielczy w S. przesłał zezwolenie na wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej przyjęto, iż zadłużenie hipoteczne zostało spłacone wierzycielowi w całości i stwierdzono, że ustalone odszkodowanie przysługuje jej dotychczasowym właścicielom. Nadto organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 e specustawy.

Od powyższej decyzji Wójt Gminy S. wniósł odwołanie i zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.;

- przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez dokonanie przez organ administracji "bezpodstawnej" oceny merytorycznej operatu szacunkowego oraz nie wystąpienie przez ten organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Wójt wskazując na te naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda P. decyzją, z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja spełnia warunki formalne określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ I instancji dokonał oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ I instancji zwracał się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów stron dotyczących tego operatu. Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonał aktualizacji operatu szacunkowego - sporządzonego w dniu 12 grudnia 2011 r. Tym samym operat ten utracił aktualność, a co za tym idzie moc dowodową. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że powyższy operat szacunkowy jest nieaktualny i nie może stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji dysponował więc jednym aktualnym operatem szacunkowym - sporządzonym przez A. T. Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podał, że w sprawie w której głównym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca wartości rynkowej nieruchomości, rolą organu jest pouczenie strony (zwłaszcza w sytuacji kwestionowania poprawności wyceny) o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego - art. 9 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika, że strony zostały poinformowane o powyższym uprawnieniu. W niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości organu I instancji pod względem formalnym i materialnym, natomiast skarżący nie podjął inicjatywy podważenia operatu, poprzez wystąpienie o jego ocenę w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro organ I instancji uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania o ocenę sporządzenia operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Niewątpliwie uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej, która tego jednak nie uczyniła. W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu, w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, która posiada uprawnienia do oceny prawidłowości zastosowanej metodologii sporządzenia operatu, zachowania zasad i procedury szacowania nieruchomości.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł Wójt Gminy S. i zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ odwoławczy zasady prawdy obiektywnej oraz niepodjęcie w toku postępowania koniecznych kroków niezbędnych do dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz ponownego rozpatrzenia sprawy, wskutek zaaprobowania błędnych ustaleń organu l instancji w zakresie dowolnego przyjęcia zawyżonej wartości 32 033 zł przedmiotowej nieruchomości, bez przeprowadzenia przez organ administracji uprzedniej wnikliwej analizy rynku nieruchomości, w tym braku wszechstronnej, opartej na wszelkich dostępnych danych, analizy cen występujących na tym rynku;

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

- art. 15 k.p.a., poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy ponownie i merytorycznie sprawy wskutek nierozpatrzenia wszystkich żądań strony oraz braku ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji;

- art. 75 § 1, art. 78 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający dla ustalenia odszkodowania w wysokości 32 033 zł, wskutek nieuwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu złożonego w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r. na okoliczność ustalenia rzeczywistej, rynkowej wartości nieruchomości;

- art. 80 k.p.a., poprzez błędną niewszechstronną, niepełną sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że operat szacunkowy sporządzony przez A. T. stanowi pełnowartościowy materiał dowodowy oraz wystarczającą podstawę do ustalenia wartości nieruchomości, w sytuacji gdy opracowanie operatu szacunkowego zleciła rzeczoznawcy majątkowemu inna strona niż skarżący zainteresowana wyższym odszkodowaniem;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim braku wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, które zostały pominięte, co w rezultacie powoduje uzasadnione przypuszczenie, że ustalenie przez organ podstawy faktycznej nastąpiło nieprawidłowo i wbrew przepisom postępowania;

- art. 38 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji.

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

- art. 134 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie, w wyniku czego błędnie ustalono kwotę 32 033 zł jako odszkodowanie;

- art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez dokonanie bezpodstawnej oceny merytorycznej operatu szacunkowego oraz nie wystąpienie przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego;

- § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy określa wartości rynkową nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego przyjmującego ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na cele określone tym przepisem.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie kierowano się partykularnym interesem jednej ze stron z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Przyjęto bowiem operat szacunkowy sporządzony na wniosek byłych właścicieli nieruchomości. Organ stwierdził, że operat ten prawidło odzwierciedla wartość nieruchomość i uzasadnia wysokość odszkodowania, chociaż w analogicznych sprawach rozstrzyganych na tle takich samych stanów faktycznych, orzekano uwzględniając argumenty innego rzeczoznawcy (określającego wartość rynkową nieruchomości położonych niedaleko przedmiotowej nieruchomości na zdecydowanie niższą kwotę). Brak uzasadnienia zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości rodzi uzasadnione podejrzenie o stronniczość organu. Nadto podniesiono, że na skutek naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ odwoławczy strona skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie albowiem nie ustosunkował się do wszystkich jej żądań. W szczególności nie uwzględnił wniosku zawartego w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r. o przeprowadzenie dowodu na okoliczność ustalenia rzeczywistej, rynkowej wartości spornej nieruchomości. Nadto w ocenie strony skarżącej organ odwoławczy błędnie przyjął, że brak było podstaw do występowania o ocenę sporządzonego operatu do organizacji zawodowej skoro organ I instancji uznał, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania. Błędnie również przyjął, że ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej przeszedł na stronę postępowania. Strona skarżąca podniosła również, że organ odwoławczy wbrew zasadzie przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. pominął milczeniem wskazanie przyczyn z powodu których dowodowi z opinii biegłego G. K. odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś z bliżej nieokreślonych przyczyn uznał jako wiarygodny operat szacunkowy A. T. W ocenie strony skarżącej organy błędnie ustaliły wysokość odszkodowania, albowiem nie uwzględniły podstawowych parametrów określających wartość rynkową nieruchomości o których mowa w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Świadczy o tym fakt, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano tylko ust. 1 art. 134 ustawy, nie powołano natomiast ust. 2 art. 134 oraz art. 4 pkt 17 ustawy. Nadto organy wbrew art. 157 ustawy nie ograniczyły się tylko do oceny formalnej operatu a dokonały jego bezpodstawnej oceny merytorycznej. Odnośnie naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia strona skarżąca podniosła, że operat A. T. nie zawiera cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przejętych z mocy prawa w celu realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, lecz zbiór 12 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem postępowania Sądu w sprawie niniejszej było zbadanie czy organy ustalając wysokość należnego uczestnikom postępowania – R. i Z. W. odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność skarżącej - Gminy S. działki należącej do nich, a wydzielonej pod drogę gminną, położonej w obrębie G., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], w wysokości 32 033 zł, działały zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami.

Zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwana dalej specustawą, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (czyli między innymi nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego), przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy – art. 12 ust. 5 specustawy. Przepis art. 18 specustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania za nieruchomość, która stała się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Kwestia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości jest uregulowana w Rozdziale V Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego – art. 156 ust. 1 u.s.g. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest stosownie do art. 134 ust. 1 u.n.g. wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust, 2 u.n.g.). Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Z powyższego wynika, że operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Z uwagi na wskazaną wagę dowód ten musi zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Opinia rzeczoznawcy nie ma jednak charakteru wiążącego i ocena jej musi znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. - co w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nastąpiło.

Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. podlega ocenie organów rozstrzygających sprawę i sądu administracyjnego to jednak ocena ta nie może wkraczać w tę jego część, która jest wynikiem wiadomości specjalnych biegłego rzeczoznawcy, tj. w część merytoryczną operatu, a to z tego względu, że zarówno organy jak i sąd nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania (vide: wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10, Lex nr 1068483). Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny.

Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat autorstwa A. T., Sąd doszedł do przekonania, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia przez organy rozstrzygające o wartości objętej postępowaniem nieruchomości. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie podważają legalności sporządzenia tego operatu. Przechodząc do oceny tych zarzutów jako pierwszy zostanie jej poddany zarzut dotyczący ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który został sporządzony na zlecenie strony zainteresowanej wyższym odszkodowaniem (byłych właścicieli). W ocenie Sądu zarzut jest bezzasadny. Z akt sprawy wynika, że ten operat szacunkowy został sporządzony na zlecenie organu prowadzącego postępowanie (k.44 akt administracyjnych). Koszty jego sporządzenia poniósł organ – postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. Nie ma on zatem charakteru opinii prywatnej sporządzonej poza toczącym się postępowaniem na rzecz jednej ze stron. Po sporządzeniu operatu strona skarżąca mogła zapoznać się z jego treścią a także mogła zgłosić do niego swoje uwagi, z którego to prawa skorzystała w piśmie z dnia 13 sierpnia 2012 r. (k. 54 akt administracyjnych). Biegły ustosunkował się do tych uwag w piśmie z dnia 5 września 2012 r. (k. 56 – 59 akt administracyjnych). Bezzasadny pozostaje także zarzut dotyczący pominięcia bez jakiegokolwiek uzasadnienia operatu G. K. Organy obu instancji uzasadniły, że nie może on stanowić dowodu w sprawie z uwagi na swoją nieaktualność. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis ust. 4 art. 156 u.g.n. stanowi zaś, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Biegły rzeczoznawca G. K. w piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r. poinformowała organ prowadzący postępowanie, że nie może potwierdzić aktualności swojego operatu (k. 102 akt administracyjnych).

Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przez organ wniosku strony skarżącej, zawartego w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r., o przyjęcie odszkodowania ustalonego w operacie szacunkowym sporządzonym przez G. K. i naruszenia art. 157 u.g.n., poprzez nie wystąpienie przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W sprawie niniejszej zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe. Pierwszy sporządzony przez G. K. nie mógł stanowić dowodu w sprawie, albowiem na datę rozstrzygania przez organ był już nieaktualny. Stąd też organ dysponował tylko jednym operatem szacunkowym do którego strona skarżąca wniosła uwagi. Rzeczoznawca ustosunkował się do tych uwag i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w opinii. W odpowiedzi strona skarżąca złożyła pismo z dnia 24 września 2012 r. w którym podtrzymała swoje stanowisko, że ustalona wartość nieruchomości na podstawie tego operatu jest za wysoka i wniosła o dopuszczenie dowodu w postaci kolejnego operatu. Organ prowadzący postępowanie w odpowiedzi poinformował stronę o uprawnieniu wynikającym z treści art. 157 u.g.n. i pouczył, że jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma nie otrzyma pisemnej informacji to zostanie wydana decyzja (pismo z dnia 24 października 2012 r., k. 75 akt administracyjnych). Strona skarżąca w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r. podniosła, że cena przyjęta w operacie szacunkowym A. T. jest nieprawidłowa i zbyt wysoka, gdyż płacąc odszkodowanie za grunty przejęte z mocy prawa pod drogi położone w sąsiedztwie przedmiotowej działki Gmina wypłaciła odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy biegłego G. K. Wobec powyższego Gmina wniosła o przeprowadzenie dowodu w oparciu o ten operat.

Przechodząc do oceny zaistniałej sytuacji trzeba mieć na uwadze, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. doszło do zmiany art. 7 k.p.a. Nowe brzmienie tego przepisu przełamuje dotychczas obowiązującą zasadę wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Obecnie obowiązujący art. 7 k.p.a. wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, a zatem - szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę obowiązku – strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił wyższą wartość nieruchomości od wartości ustalonej w nieaktualnym operacie, nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest - zdaniem Sądu – niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie. Niewystarczające jest również powoływanie się na fakt wypłat odszkodowań za nieruchomości położone w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości w oparciu o operat sporządzony przez G. K. Zasadnie zatem postąpił organ nieuwzględniając zarówno wniosku o dopuszczenie dowodu z kolejnego operatu szacunkowego (w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej to strona skarżąca powinna taki operat dołączyć) jak i nieuwzględniając wniosku o ustalenie odszkodowania w oparciu o opinię G. K. (operat był nieaktualny). W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba występowania przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem dokonania oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie decyduje nie żądanie strony lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (vide: wyrok WSA w Kielcach z 22 marca 2011 r., II SA/Ke 757/10, Lex nr 993183). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepis powyższy, wskazując w swej treści organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jako podmiot uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, nie wyłącza jednocześnie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 tycznia 2012 r. I OSK 173/11, Lex nr 1113251). Ponieważ w niniejszej sprawie organy nie miały wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. T. (biegły ustosunkował się do uwag zgłoszonych przez organ) nie było w sprawie podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n.

Należy przy tym podnieść, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca podała, że na skutek naruszenia tej regulacji przez organ odwoławczy został pozbawiona możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Istotnie organ odwoławczy naruszył tę regulacje, ale naruszenie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca w toku całego postępowania mogła wypowiadać się, co do zebranych dowodów i materiałów. Już na etapie postępowania przez organem I instancji została pouczona o możliwości złożenia wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z którego to prawa nie skorzystała. Stwierdzić zatem należy, że naruszenie art. 10 k.p.a. przez organ odwoławczy nie pozbawiło strony podjęcia wskazanej przez nią czynności.

Bezzasadny pozostaje również zarzut naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Strona skarżąca podniosła, że naruszenie to polega na tym, iż operat A. T. nie zawiera cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przejętych z mocy prawa w celu realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, lecz zbiór 12 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo. Zgodnie z § 36 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z regulacji tej wynika, że punktem wyjścia przy wycenie dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomościami drogowymi, tj. zajętych lub przeznaczonych pod drogi. Jednak w przypadku braku wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji regulacja ta umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Przedmiotowa działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...]. Teren działki z której nastąpiło wydzielenie objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Leżał on w obszarze oznaczonym symbolami 1MN/MP/RM (około 30 %) – zabudowa mieszkalna, jednorodzinna; 12ZL (około 45%) – projektowane zadrzewienia i zalesienia; 18KZ (około 4%) – drogi publiczne; 22 KL (około 21%) – tereny pod drogi gminne. Biegły A. T. w operacie podał, że mapa numeryczna nie uwzględnia podziału działki [...], dlatego na jej podstawie nie można ustalić czy cała działka nr [...] była w planie przeznaczona pod drogi. Według mapy to kontury przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz pod drogę gminną. W związku z tym biegły stwierdził, że zachodzi konieczność oszacowania wartości przedmiotowej działki dla aktualnego sposobu użytkowania – działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe oraz alternatywnego sposobu użytkowania – działka przeznaczona pod drogę. Biegły przeanalizował 12 działek dla aktualnego sposobu użytkowania i 4 działki (bo tylko tyle było transakcji tego typu) dla alternatywnego sposobu użytkowania. Nawet gdyby ustalono jednoznacznie, że działka nr [...] była w całości przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję to drogową to z uwagi na małą ilość transakcji drogowych nie byłoby możliwe wycenienie tej działki tylko na podstawie takich transakcji nieruchomościami drogowymi. Marginalnie można nadmienić, że biegła G. K. w swojej opinii przyjęła, iż działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod inwestycję drogową (drogę gminną), ale jej wartość ustaliła na podstawie przeważającego przeznaczenia nieruchomości położonych w pobliżu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), z powodu braku transakcji nieruchomości drogowych.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi oddalono ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)