Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2289/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia inwestycji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej: "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w którym organ odmówił uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z [...] maja 2018 r. Starosta [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z siedzibą w [...], Delegatura w [...], z wnioskiem o uzgodnienie zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o., w tym budowie wieży typu MONOBOT H-54 na działce nr ewid. [...] wraz z instalacjami oraz wewnętrzną linią zasilającą na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...] w gminie [...]. Lokalizację inwestycji zaprojektowaną w strefie objętej ochroną konserwatora zabytków, wyznaczoną zgodnie § 8 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie [...].

3. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. odmówił uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o., w tym budowie wieży typu MONOBOT H-54 wraz z instalacjami oraz wewnętrzną linią zasilającą na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] w gminie [...] (dalej: "inwestycja").

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 92 ust. 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar planowanej inwestycji zlokalizowany jest w obrębie strefy ochrony wartości zabytkowych układu ruralistycznego wsi [...] o chronologii średniowiecznej. WW. strefa ochronna ujęta jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obrębie [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Ponadto organ poinformował, że inwestycja zlokalizowana jest na obszarze parku pałacowego, na pograniczu z zabudową folwarczną. Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowa inwestycja związana jest m.in. z budową masztu telekomunikacyjnego o wysokości 54,0 m n.p.t. w centrum założenia folwarczno-parkowego, w bliskiej odległości od głównych szlaków komunikacyjnych przechodzących przez układ ruralistyczny relacji wschód zachód i północ-południe. Wprowadzenie tak wysokiego elementu, przewyższającego starodrzew spowoduje dysharmonię w krajobrazie kulturowym wsi, jak też znacząco wpłynie na obniżenie wartości przyrodniczych i kulturowych parku krajobrazowego, historycznej zabudowy dawnego folwarku oraz układu ruralistycznego wsi [...] z centralnie usytuowanym kościołem wzniesionym w pierwszej połowie XVIII w.

4. Na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu w dniu [...] czerwca 2018 r., zażalenie złożyła skarżąca. W zażaleniu zarzucono rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naruszenie art. 144 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja stanowić będzie element wprowadzający dysharmonię w krajobrazie kulturowym wsi. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako takiej, która nie będzie kłóciła się z zabytkowym charakterem terenu. W zażaleniu wskazano również na naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w trybie samokontroli na podstawie art.. 132 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz o wydanie postanowienia o uzgodnieniu robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. W przypadku nie skorzystania przez organ pierwszej instancji z ww. kompetencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości przez organ drugiej instancji oraz uzgodnienie robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

5. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2018 r.

Organ drugiej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 39 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Minister wyjaśnił, że park pałacowy w [...] oraz układ ruralistyczny miejscowości [...] zostały ujęte w wykazie i jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z kartą ewidencyjną układu przestrzennego wsi [...], określającą granice ww. układu, działki nr ewid. [...] i [...] znajdują się w jego obrębie.

Minister stwierdził, że układ ruralistyczny wsi [...] oraz wartości historyczne i naukowe parku pałacowego zasługują na zachowanie, a zatem z konserwatorskiego punktu widzenia przedmiotowa inwestycja jest niedopuszczalna. O wartościach zabytkowych świadczy zarówno autentyzm formy – czytelny układ zabudowy, jak i substancji zabytkowej w postaci zachowanych historycznych obiektów, historycznie wykształconych dominant przestrzennych, jak również starodrzewu parkowego.

Ponadto, teren projektowanej inwestycji znajduje się na obszarze, dla którego przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie Gminy [...] obręb [...]. Przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 50MU. W rozdziale 5 ww. uchwały określono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W świetle ww. zasad w § 8 pkt 3 ppkt 2 planu wskazano, że m.in. w strefie "B" ochrony konserwatorskiej układu przestrzennego wsi owalnicowej wraz z dawnym dziedzińcem folwarcznym obowiązuje m.in. dostosowanie nowych obiektów do historycznej kompozycji przestrzennej i architektury dominującej w miejscowości oraz uzgadnianie wszelkich działań na podstawie dokumentacji projektowej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zgodnie zaś z § 10 ust. 3. pkt. 3 lit. b ww. uchwały na obszarze oznaczonym jako 50MU, tj. przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z usługami, zakazuje się prowadzenia naziemnych instalacji sieci infrastruktury technicznej.

W takiej sytuacji realizacja przedmiotowej inwestycji jest niedopuszczalna, ponieważ jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków stanowi jedną z form ochrony zabytków.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z [...] września 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2018 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, podczas gdy postanowienie z [...] czerwca 2018 r. zostało wydane z naruszeniem prawa i jako takie powinno zostać zmienione przez organ odwoławczy;

art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako takiej, która nie będzie kłóciła się z zabytkowym charakterem terenu;

art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

7. Odpowiadając w dniu [...] września 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonym postanowieniu zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

9. Sąd oddalił skargę, ponieważ uznał, że zaskarżone postanowienie jest w pełni zgodne z prawem i Sąd nie znajduje podstawy dla jego uchylenia.

Po rozpatrzeniu wniosku skierowanego przez Starostę [...] do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie zamierzenia budowlanego, które to uzgodnienie stanowi zgodnie z art. 39 ust. 3 pr.bud. warunek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ konserwatorski odmówił udzielenia zgody na planowaną inwestycję. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podkreślił wartości historyczne, artystyczne i naukowe reprezentowane przez układ ruralistyczny wsi [...] (dawniej [...]) wraz parkiem pałacowym i istniejącą zabudową oraz zachowanym drzewostanem. Obowiązek ochrony wskazanego obszaru wynika zdaniem organu wojewódzkiego nie tylko z oceny ww. wartości historycznych, artystycznych i naukowych, ale również z faktu, że strefa ochrony konserwatorskiej ujęta jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obręb [...]. Plan ten został zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie [...]. Organ pierwszej instancji nie ograniczył się przy tym do powołania się na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, ale w ocenie Sądu dostatecznie jasno wskazał na szczegółowe cechy zabudowy i parku pałacowego, które uzasadniają utrzymanie ochrony konserwatorskiej przedmiotowego terenu. Jednocześnie organ podkreślił, że budowa masztu telekomunikacyjnego o wysokości 54 m w centrum założenia folwarczno-parkowego, jak również w bliskiej odległości od szlaków komunikacyjnych przechodzących przez chroniony układ ruralistyczny, stanowiłaby wyraźne zakłócenie krajobrazu kulturowego wsi [...]. Prowadziłoby to także do znaczącego obniżenia wartości kulturowych parku krajobrazowego wraz z historyczną zabudową dawnego folwarku orz układem ruralistycznym wsi [...] wraz z centralnie usytuowanym zabytkowym kościołem z pierwszej połowy XVIII w.

Należy więc podkreślić, że organ pierwszej instancji uzasadnił decyzję odmowną powołując się zarówno na względy formalne (postanowienia miejscowego planu zagospodarowania), jak i przesłanki materialne – wartości reprezentowane przez istniejący układ ruralistyczny.

W takim kontekście sformułowane przez skarżącą w zażaleniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zarzuty subiektywizmu w ocenie inwestycji oraz przekroczenia granic swobodnego uznania administracyjnego należało uznać za całkowicie nieuzasadnione.

Z tych zatem powodów organ drugiej instancji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Minister skupił się przy tym przede wszystkim na argumencie formalnym, a mianowicie jednoznacznych postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2012 r. Argumentu tego nie można lekceważyć. Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków jedną z istotnych form ochrony zabytków są ustalenia zawierane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego itp.

Rzeczywiście, plan ten przewiduje w § 10 ust. 3 pkt. 3 lit. b zakaz "prowadzenia naziemnych instalacji sieci infrastruktury technicznej". Planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej obejmująca wysoką wieżę (maszt antenowy) jest w oczywisty sposób sprzeczna ze wskazanym zakazem. Minister wskazuje więc, że wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania, a tym samym naruszałoby art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Tak długo zatem, jak obowiązuje obecny miejscowy plan zagospodarowania dla gminy [...], obręb [...], budowa naziemnych instalacji infrastruktury technicznej nie jest dopuszczalna.

Wniosek powyższy nie wynika – wbrew stanowisku skarżącej – ani z subiektywnej oceny wartości historycznych i krajobrazowych układu ruralistycznego wsi [...], ani nawet z działania w ramach swobodnego uznania administracyjnego. Zarzuty w tym zakresie formułowane przez skarżącą są całkowicie bezpodstawne. Wartości historyczne i przyrodnicze chronionego układu ruralistycznego zostały powołane przez organy konserwatorskie dla podkreślenia, że stanowisko konserwatora zabytków nie jest ani bezpodstawne, ani arbitralne.

10. W ocenie Sądu nie można również kwestionowanym przez skarżącą postanowieniom organów konserwatorskich zarzucić, że zostały oparte na niepełnym albo stronniczo zgromadzonym materiale dowodowym. Zarówno dokumenty potwierdzające wartości układu ruralistycznego wsi [...], jak i rozstrzygnięcia z zakresu planowania przestrzennego są całkowicie wystarczające dla wydania rzetelnej decyzji przez organ konserwatorski. W tym zakresie Sąd również nie widzi podstaw, aby podzielić argumentację skarżącej.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest również zarzut działania przez organy konserwatorskie niezgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się bowiem żadnego działania bądź zaniechania organów konserwatorskich, które godziłyby we wskazany standard zaufania do władzy publicznej. Nie mieliśmy bowiem do czynienia ani z nierzetelnością gromadzenia materiałów i dokonywania wykładni, ani z przewlekłością postępowania, ani z jakimkolwiek sposobem ograniczenia udziału strony w prowadzonym postępowaniu, ani wreszcie innym działaniem, które wywoływałoby podobne skutki. Z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, a także treść zgromadzonych materiałów dotyczących wsi [...] nie można również twierdzić, że organy konserwatorskie zignorowały słuszny interes strony bądź w jakikolwiek inny sposób naruszyły równowagę partykularnego i interesu społecznego. W rozpatrywanej bowiem sprawie należało przyznać jednoznaczne pierwszeństwo interesowi społecznemu polegającemu na ochronie układu ruralistycznego reprezentującego wartości historyczne, artystyczne i naukowe, nie zaś interesowi ekonomicznemu skarżącej spółki.

11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.