Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 785/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 157 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1, art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 27 par. 1, art. 146 par. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] r. znak: [...], którą organ ten uchylił decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Jędrzejowskiego z dnia 16 listopada 2012r. znak: [...] odmawiającą nadania klauzuli ostateczności postanowieniu Urzędu Gminy w I. z dnia 7 kwietnia 1986r. numer: [...], zmieniającemu akt własności ziemi, który wydany został w dniu 15 lutego 1979r. przez Naczelnika Gminy w I. na grunt położony w B., gm. I., dla T.a i Ł. A. oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu w/w decyzji z dnia 9 września 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że postanowieniem z dnia 7 kwietnia 1986r. numer: [...] Urząd Gminy I. na podstawie art. 113 § 1 kpa sprostował na żądanie Ł. A. oczywistą omyłkę w AWZ z dnia 15 lutego 1979r. poprzez wpisanie w wierszu trzynastym i czternastym na pierwszej stronie aktu własności ziemi zamiast wyrazów: "nr [...] o powierzchni 5,44 ha" wyrazów: "[...] o powierzchni 5,83 ha". W/w decyzją z dnia 25 kwietnia 2013r. SKO uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Jędrzejowskiego z dnia 16 listopada 2012r. o odmowie nadania klauzuli ostateczności temu postanowieniu. Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia 25 kwietnia 2013r. z uwagi na fakt – jak wskazano we wniosku – że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa, art.138 kpa, art.218 kpa, art. 231 § 1 kk, art.271 § 1 kk, Kolegium decyzją z dnia 21 lipca 2017r. odmówiło stwierdzenia nieważności.

W obszernych wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy A. A. oraz Z. P. - działający w imieniu nieletniego J. A. oraz z pełnomocnictwa S. A., zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2013r., która to decyzja według nich jest obarczona trzema wadami:

wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa)

wadą jej niewykonalności w dniu jej wydania i trwałością tej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt. 5 kpa) oraz

wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt. 7 kpa).

Wnioskodawcy wskazali ponadto na naruszenie przez Kolegium przy wydawaniu decyzji z dnia 25 kwietnia 2013r. przepisów art. 107, 138 i 218 kpa. Podnieśli, że Kolegium było zobligowane do merytorycznego przeprowadzenia postępowania w następstwie odwołania od decyzji Starosty Jędrzejowskiego z dnia 16 listopada 2012r. i takiego rozstrzygnięcia oczekują. Nadto Anna A. wskazała na uzasadnione obawy co do bezstronności członków Kolegium orzekających w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 kwietnia 2013r. z uwagi na fakt, że część z nich brała udział w wydaniu decyzji podlegającej ocenie w postępowaniu instancyjnym.

Kolegium podniosło dalej, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Ocenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności podlega jedynie decyzja objęta wnioskiem o wyeliminowanie jej w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego. Istotą natomiast stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność. W zakresie badania przesłanek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji dominuje pogląd o samodzielności, odrębności, a także nadzwyczajności takiego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Zatem w postępowaniu nieważnościowym Kolegium zobowiązane było do zbadania wyłącznie, czy decyzja Kolegium z dnia 25 kwietnia 2013r. obarczona jest wadą kwalifikowaną.

Każdy organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy zobowiązany jest zbadać, czy decyzja podlegająca kontroli wydana została przez organ właściwy. Do dokonania takiej oceny zobowiązane było także Kolegium przed rozpoznaniem odwołania od decyzji Starosty J. z dnia 16 listopada 2012r. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracyjny przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, że kwestionowaną decyzją z dnia 25 kwietnia 2013r. rozstrzygnięto wyłącznie w zakresie braku uprawnień Starosty Jędrzejowskiego do wydania wskazanej decyzji. W uzasadnieniu w/w decyzji Kolegium wskazało, że decyzja Starosty Jędrzejowskiego wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, przytaczając, co należy rozumieć pod pojęciem właściwości. Pod tym pojęciem rozumie się zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, iż wobec zniesienia w 1975r. powiatów kompetencje do wydawania aktów własności ziemi przejął naczelnik gminy jako organ administracji stopnia podstawowego. Organ ten stał się więc właściwy również do prostowania wydanych już aktów własności ziemi jak i do nadawania im klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, organem właściwym do nadawania klauzuli ostateczności aktom własności ziemi jest obecnie wójt gminy (burmistrz lub prezydent miasta). Organ wykonawczy gminy jest także obecnie właściwy do prostowania AWZ, w trybie art. 113 kpa, a tym samym do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia na okoliczność, czy postanowienie z dnia 7 kwietnia 1986r. prostujące oczywiste omyłki w akcie własności ziemi stało się ostateczne, jest w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy I.. W związku z powyższym Kolegium zasadnie uchyliło i umorzyło postępowanie przed Starostą Jędrzejowskim, ponieważ nie był on organem właściwym do rozpoznania tej kwestii.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało dalej, że w decyzji z dnia 21 lipca 2017r. dokonano prawidłowej wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i uznano, że przesłanka ta nie zachodzi w przypadku decyzji z dnia 25 kwietnia 2013r. W związku bowiem z faktem, iż poddana kontroli, w trybie instancyjnym, decyzja Starosty Jędrzejowskiego z dnia 16.11.2012r. była wydana przez niewłaściwy organ, to bez względu na jej treść podlegała uchyleniu, a postępowanie prowadzone przed niewłaściwym organem - umorzeniu. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy jest bowiem wadą kwalifikowaną opisaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i Kolegium, bez względu na zakres i wagę zarzutów stron postępowania, zobowiązane było do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tej sytuacji Kolegium nie mogło uwzględnić, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądania zbadania i oceny wskazanych szczegółowo we wnioskach dowodów oraz postanowień sądów, jak również nie mogło badać podniesionych we wnioskach kwestii merytorycznych sprawy. W związku z powyższym także zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że kwestionowana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja Kolegium z dnia 25 kwietnia 2013r. nie jest dotknięta żadną z wad, stanowiących podstawę stwierdzenia jej nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się do podniesionej we wniosku wątpliwości strony co do bezstronności członków Kolegium z uwagi na fakt, że te same osoby brały udział w wydaniu decyzji zarówno w trybie instancyjnym jak i w trybie stwierdzenia nieważności, rację ma strona co do faktu ponownego orzekania tych samych członków składu orzekającego. Jednakże kwestia ta, mimo, że nieprawidłowa, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, jakie zapadło w sprawie. Niemniej jednak nieprawidłowość ta została całkowicie wyeliminowana w trakcie postępowania, ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlegał rozpoznaniu przez członków Kolegium Odwoławczego, którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 25 kwietnia 2013r.

Z kolei kwestie merytoryczne w przedmiocie oceny legalności postanowienia Naczelnika Gminy I. z dnia 7 kwietnia 1986r. [...] są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, wszczętego przez Kolegium w trybie wznowieniowym. Sprawa oceny zgodności z prawem w/w postanowienia była także przedmiotem rozpoznania w postępowaniu wznowieniowym zarówno przez Kolegium jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Ke 822/16, uchylił postanowienie Kolegium z dnia 8 lipca 2016r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 16 maja 2016r. znak: SKO. GN-70/1182/118/2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Gminy I. z dnia 7 kwietnia 1986r. W tej sytuacji Kolegium uznało za zasadne zawiesić toczące się w trybie wznowieniowym postępowanie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. A. w pierwszej kolejności podniosła, że cała ta sprawa od początku jej zaistnienia ma podłoże kryminogenne, oparte na fałszerstwie i manipulowaniu dokumentami, wyłudzaniu poświadczania nieprawdy, poświadczaniu nieprawdy, niedopatrzeniu obowiązków służbowych przez pracowników poszczególnych szczebli organów administracyjnych i samorządowych zobowiązanych w myśl Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustaw do rzetelnego wykonywania obowiązków, a przede wszystkim stojących na straży interesu publicznego i dobra obywateli, a wszystko to odbywa się w majestacie fałszywie pojmowanego prawa przy jednoczesnym wykorzystaniu sądów cywilnych i innych instytucji państwowych, zaś początek matactwa, jaki w tej konkretnej sprawie zaistniał, zainicjowała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2013r. znak [...] i nie może być tu mowy o względach formalnych, na jakich opierało się Kolegium, a na faktycznym rażącym naruszeniu prawa wynikającego z art. 113 § 1 kpa. Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa (art. 138), lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu I instancji, a ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek odwołania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 156 § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 107 w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

4. art. 211 kc w zw. z art. 158 kc w zw. z art. 220 kc.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2013r., sygn. akt [...] ,

2. uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 września 2017 roku, sygn. akt [...],

3. uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 lipca 2017 roku, sygn. akt [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2013r.,

4. stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie podlega wykonaniu,

5. zwolnienie od kosztów wpisu od skargi oraz innych kosztów wynikłych z rozpatrywanej sprawy.

Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że decyzja Starosty Jędrzejowskiego z dnia 16 listopada 2012r., którą organ ten odmówił nadania klauzuli wykonalności postanowieniu Urzędu Gminy w I. z dnia 7 kwietnia 1986r., została wydana po perfekcyjnie i nienagannie przeprowadzonym postępowaniu, w zgodzie z art. 113 kpa. Z kolei uchylając to rozstrzygnięcie decyzją z dnia 25 kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach otworzyło drogę do dalszego pozaprawnego działania, następstwem czego było zawłaszczenie części działki [...]. Skarżąca podniosła przy tym merytoryczne argumenty dotyczące kwestii własnościowych i spadkowych, a także odnoszące się do sprostowania aktu własności ziemi wspomnianym wyżej postanowieniem z dnia 7 kwietnia 1986r., jak również odnoszące się do treści wyroku i uzasadnienia WSA w Kielcach z dnia 21 grudnia 2016r. w sprawie II SA/Ke 822/16 oraz mające przemawiać za tym, że nie zaistniały przesłanki świadczące o nieodwracalności skutków prawnych, o których mowa w w/w wyroku. Zdaniem skarżącej "nie miało miejsca wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie ma najmniejszych podstaw do zawieszania postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, albowiem zgodnie z art. 211 kc w związku z art. 158 kc w związku z art. 220 kc na skutek nie zrzeczenia się nakreślonego mocą tych artykułów współwłasności którejkolwiek ze stron wyszczególnionych na szkicu sytuacyjnym wykonanym w dniu 25 maja 1975r., jako jedynym wiarygodnym zaewidencjonowanym w zasobach dokumentacji geodezyjnej Urzędu Gminy w I. dokumencie stwierdzającym współwłasność do działki [...] A. A. i T. A. na podstawie art. 220 kodeksu cywilnego współwłasność trwa nadal.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka T. S. w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 roku wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona decyzja dotyczy w istocie kwestii proceduralnych, zatem podnoszenie zarzutów o charakterze materialnoprawnym jest bezskuteczne.

W piśmie złożonym na rozprawie, datowanym na dzień 24 stycznia 2018r., skarżąca podniosła, że dodatkowym argumentem świadczącym o rażącym naruszeniu prawa jest brak interesu prawnego po stronie T. S. w rozumieniu art. 28 kpa, w tym również w czasie gdy składała ona odwołanie do SKO w Kielcach od decyzji Starosty Jędrzejowskiego z dnia 16 listopada 2012r., jak też przy wydaniu zaświadczenia z dnia 19 czerwca 2013r. przez Wójta Gminy I., którego podstawą była decyzja SKO w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2013r. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych i wniosła o uwzględnienie wniosku o "uchylenie i unieważnienie wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji".

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że Wójt Gminy I. w 2013r. wydał zaświadczenie dla T. S. stwierdzające, że postanowienie z dnia 7 kwietnia 1986r. jest ostateczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 września 2017r. znak [...], którą to decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na skutek rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 21 lipca 2017r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2013r. znak: [...]. Odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji nastąpiła na skutek rozpoznania wniosku Anny A., S. A. i J. A.

o stwierdzenie jej nieważności.

Podkreślenia zatem wymaga, że zakresem postępowania objęte zostało postępowanie o charakterze nadzwyczajnym, zmierzające do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Kolegium

z dnia 25 kwietnia 2013r.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, będące organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku na mocy art. 157 § 1 kpa, zarówno w decyzji z dnia 21 lipca 2017r., jak i w decyzji zaskarżonej, wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w sposób prawidłowy uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 kwietnia 2013r.

Istotą złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a w konsekwencji także skargi skierowanej w niniejszej sprawie do Sądu, było twierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wydając decyzję z dnia 25 kwietnia 2013r. było zobowiązane do merytorycznego rozpoznania sprawy i wypowiedzenia się w kwestii prawidłowości zaskarżonej wówczas decyzji Starosty Jędrzejowskiego z dnia 16 listopada 2012r. znak: [...], odmawiającej nadania klauzuli ostateczności postanowieniu Urzędu Gminy w I. z dnia 7 kwietnia 1986r. numer: [...].

Otóż przedmiotową decyzją z dnia 25 kwietnia 2013r. SKO w Kielcach na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło powyższą decyzję Starosty Jędrzejowskiego z dnia 16 listopada 2012r. i umorzyło postępowanie wyłącznie z tego względu, że uznało, iż Starosta Jędrzejowski był organem niewłaściwym do rozpoznania wniosku o nadanie klauzuli ostateczności postanowieniu o sprostowaniu aktu własności ziemi, a organem właściwym do orzekania w tym przedmiocie był Wójt Gminy I.. Stanowisko takie było całkowicie prawidłowe w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, które powołane zostało w treści decyzji. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej, ostatecznie to Wójt Gminy I. wydał zaświadczenie dla T. S. stwierdzające, że postanowienie z dnia

7 kwietnia 1986r. jest ostateczne.

Jak słusznie podkreśliło SKO w zaskarżonej decyzji, przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracyjny przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Stwierdzenie zatem, że w sprawie orzekał niewłaściwy organ I instancji, obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i umorzenia postępowania, ze wskazaniem, że po uprawomocnieniu się decyzji Starosta J. winien przekazać wniosek T. S. do właściwego organu celem jego rozpoznania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016r., sygn. II OSK 2780/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2008r., sygn. IV SA/Wa 1885/07). W takiej sytuacji SKO jako organ odwoławczy nie było uprawnione do merytorycznego rozpoznania odwołania. Wszelkie zatem argumenty podnoszone w skardze, jak i na wcześniejszym etapie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 kwietnia 2013r., odnoszące się czy to do kwestii własnościowych, spadkowych, czy wreszcie do wyroku WSA w Kielcach z dnia 21 grudnia 2016r. wydanego w sprawie o sygn. II SA/Ke 822/16, nie mogą mieć wpływu na ocenę ważności w/w decyzji. Jak trafnie zauważyło Kolegium, kwestie merytoryczne dotyczące oceny legalności postanowienia Naczelnika Gminy I. z dnia 7 kwietnia 1986r. są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, wszczętego przez Kolegium w trybie wznowieniowym. Na gruncie tego postępowania zapadł także powyższy wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 grudnia 2016r.

Podkreślić trzeba, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszym przypadku nie sposób doszukać się, także na podstawie stanowiska wnioskodawców, spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek w kontekście decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2013r.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej, przedstawionego już na etapie postępowania sądowego, jakoby nieważność przedmiotowej decyzji miała wynikać z braku interesu prawnego po stronie T. S. Jak wynika z akt sprawy, złożyła ona wniosek o "uprawomocnienie" postanowienia Urzędu Gminy w I. z dnia 7 kwietnia 1986r. numer: [...] jako spadkobierczyni Ł. A., której to postanowienie dotyczyło. Następnie – jako wnioskodawczyni i strona postępowania – T. S. złożyła odwołanie od decyzji odmownej, skutkiem czego było wydanie przez SKO decyzji z dnia 25 kwietnia 2013r. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości decyzji wydanej przez Starostę J. w dniu 16 listopada 2012 roku na skutek rozpoznania wniosku T. S.

Zwrócenia uwagi wymaga jeszcze jedna kwestia. Faktem jest, że w wydaniu decyzji SKO z dnia 21 lipca 2017r. brały udział dwie osoby, które uprzednio były członkami składu orzekającego tego organu przy wydawaniu decyzji z dnia 25 kwietnia 2013r. Tymczasem zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten (dotyczący, na mocy art. 27 § 1 kpa, także członka składu orzekającego Kolegium) wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej (zarówno w trybie odwoławczym, wznowieniowym, jak i nieważnościowym) osobę, która w przeszłości tę decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli, wydała (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016r., sygn. II GSK 135/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2015r., sygn. II SA/Bd 438/15). Oznacza to spełnienie pozytywnej przesłanki wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Niemniej jednak, jak przyjmuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 13 marca 2012r., sygn. II OSK 2298/11, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. I OSK 1389/11), a który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 kpa zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Trudno przyjąć, że sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji zawęża do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne. Naprawienie wadliwości proceduralnych nie zawsze wpływa na merytoryczną treść decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku. Decyzja z dnia 21 lipca 2017r. podlegała już zresztą kontroli w innym składzie Kolegium – na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a stanowisko wyrażone przez ten organ w kwestii odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jest, jak wywiedziono, prawidłowe. Z tych powodów brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 21 lipca 2017r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 146 § 2 kpa. W wyniku wznowienia postępowania mogłaby bowiem zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Jednocześnie, jak się przyjmuje (por. m.in. B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. VI, opubl. WK 2016, kom. do art. 145 p.p.s.a.) w sytuacji przewidzianej w art. 146 § 2 kpa, tj. braku związku przyczynowego między wadą postępowania a treścią wydanej decyzji, nie orzeka się o niezgodności z prawem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Poza tym stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa odnosi się wyłącznie do decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym (T.Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", opubl. WK 2016, wyda. VI, kom. do art. 145 p.p.s.a.).

Ponieważ zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.