Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 192/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2; art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 października 2016 r., nr [...]., wydaną na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z 1974 r.; dalej jako: "ustawa – Prawo budowlane z 1974 r.") w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej jako: "ustawa – Prawo budowlane z 1994 r."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W.A. i K.A. dokonać rozbiórki zrealizowanego w latach 60-tych poprzedniego stulecia, bez wymaganego pozwolenia na budowę, garażu murowanego o wymiarach w rzucie poziomym ok. 2,76 m x 5,81 m = 16,03m2, wybudowanego na działce nr [...], w zabudowie zwartej z obiektem użytkowanym na cele gospodarcze na sąsiedniej działce nr [...], przy ul. W. w M., usytuowanego w odległości ok. 14,10 m od ściany tylnej budynku mieszkalnego nr [...].

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji ustalił, że ww. garaż jest usytuowany na zapleczu budynku mieszkalnego przy ul. W. w M,, na działce nr [...] - stanowiącej obecnie współwłasność J.S. i A.S. oraz W.A. i K.A. Garaż należy do W.A. i jej syna – K.A.

Organ ustalił też, że garaż wybudowany został w latach 60-tych poprzedniego stulecia na terenie stanowiącym wówczas własność Skarbu Państwa, a później - własność Miasta. Stwierdził, że właściciele obiektu nie posiadają decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodał również, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest fakt, iż nabywając nieruchomość w 2012 r. Państwo S. (którzy obecnie domagają się rozbiórki garażu) nie składali zastrzeżeń odnośnie istniejącego już od wielu lat na tej nieruchomości garażu.

Organ wskazał dalej, że teren, na którym usytuowany jest garaż, objęty został miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W., uchwalonym przez Radę Miasta uchwałą nr V/35/2011 ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 45, poz. 1049 z dnia 22 kwietnia 2011 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MW, w strefie ochrony konserwatorskiej. W ww. planie na terenach oznaczonych symbolem MW dopuszcza się realizację garaży zgodnie z zasadami realizacji zabudowy określonymi w § 30 pkt 7 planu, przy czym dla strefy ochrony konserwatorskiej wymagane jest uzgadnianie wszelkiej działalności inwestycyjnej z właściwym terenowo Konserwatorem Zabytków (§ 12 planu). W niniejszej sprawie, w kwestii możliwości pozostawienia przedmiotowego obiektu, Konserwator Zabytków Miasta w pismach z 25 czerwca 2013 r., 17 lipca 2013 r. i 10 lipca 2014 r. wydał negatywną opinię, oceniając przedmiotowy obiekt budowlany jako element dysharmonijny w objętej ochroną kompozycji przestrzennej tego rejonu miasta i wskazywał na konieczność jego rozbiórki. Z kolei w piśmie

z 2 grudnia 2015 r. organ ten wyjaśnił, że działka nr [...]nie znajduje się w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków województwa oraz nie jest ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków, a jedynie objęta jest ochroną konserwatorską wynikającą z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu Konserwator Zabytków wyjaśnił, że nie może zająć w niniejszej sprawie wiążącego stanowiska w drodze decyzji czy też postanowienia. Pogląd ten podtrzymał także w ostatecznym postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2016 r., nr [...] o odmowie wydania we właściwym trybie opinii.

Podsumowując, organ nadzoru budowalnego I instancji stwierdził, że inwestorzy w latach realizacji obiektu, tj. latach 60-tych ubiegłego wieku, nie posiadali wymaganego pozwolenia na budowę garażu, a wielokrotna negatywna opinia właściwego organu konserwatorskiego stanowi "inną ważną przyczynę" do nakazania rozbiórki garażu w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Ponadto organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu zachodzi jeszcze jedna znacząca dla sprawy okoliczność – przedmiotowy garaż położony jest bowiem na terenie działki stanowiącej współwłasność jego właścicieli, tj. W.A. i K.A., oraz J.S. i A.S., którzy żądają rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu. Mając na uwadze tę okoliczność organ stwierdził, że zarówno w latach 60-tych inwestor budowy garażu nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowy garażu, jak i obecnie jego następca prawny nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta

- w ocenie organu – stanowi drugą ważną przyczynę, uzasadniającą wydanie nakazu rozbiórki garażu w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji W.A. domagała się ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, zarzucając błędy w prowadzonym postępowaniu. W szczególności zarzuciła, że decyzja została wydana bez odniesienia się do dowodów przez nią przedłożonych i oparta na opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, która nie została wydana w przewidzianej prawem formie. Ponadto, wbrew stanowisku Konserwatora przyjętym w zaskarżonej decyzji, bryła budynku i forma architektoniczna nie pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym. Zdaniem odwołującej się, błędne jest także przyjmowanie, że brak dokumentów (pozwolenia na budowę) w organach administracji i archiwach dowodzi, iż budynek został wzniesiony bez zezwolenia. Strona zakwestionowała też stanowisko organu, iż w stanie prawnym w 1974 r. koniecznym było wykazanie się prawem do nieruchomości gruntowej, gdyż art. 42 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie przewiduje, aby do legalizacji samowoli budowlanej niezbędne było wykazanie takiego prawa. Spory wynikające z wykonywania prawa własności można rozwiązywać wyłącznie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 14 lutego 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że przedmiotowy garaż został wybudowany w latach 60-tych poprzedniego stulecia, i że zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa takiego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. nr 23, poz. 202 ze zm.), przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.) i przepisami rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, jak i przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.) - obowiązującymi przed dniem 1 stycznia 1995 r. - budowa takiego obiektu wymagała pozwolenia na budowę.

Organ II instancji stwierdził także, iż W.A. i K.A. nie posiadają pozwolenia na budowę garażu pełniącego funkcję gospodarczą. Oznacza to, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 28 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Rozważając natomiast przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy organ stwierdził, że nie zostały one spełnione. Jak wyjaśnił organ, zgodnie z ustaleniami Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, uchwalonego uchwałą MRN nr X/50/89 z dnia 30 października 1989 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Elbląskiego nr 13, poz. 14 z 1990 r.) działka nr [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym jako [...] "Tereny istniejącego i realizowanego mieszkalnictwa jednorodzinnego – adoptowane". Obecnie obowiązujący plan miejscowy z 2011 r. przewiduje dla ww. działki przeznaczenie – MW: "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", a do tego obejmuje ten teren ochroną konserwatorską. Konserwator Miejski negatywnie zaopiniował przedmiotowy obiekt.

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, organ II instancji stwierdził, że wybudowany obiekt wprawdzie narusza ustalenia obecnego planu miejscowego, jednakże ze względu na brak szczegółowych ustaleń w planie miejscowym poprzednio obowiązującym, jego budowa nie naruszała ustaleń tego planu z 1989 r. Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, przedmiotowy obiekt nie narusza także przepisów wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z organem I instancji, że "inną ważną przyczyną" – o jakiej mowa w art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. - uzasadniającą rozbiórkę garażu, jest negatywne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków wskazując, że stanowisko Konserwatora Zabytków jako odnoszące się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozpatrywać w ramach przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a nadto stanowisko to nie miało przewidzianej prawem formy, wobec czego nie stanowiło ono formalnego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że niezbędnym wymogiem przeprowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze fakt, że działka nr [...] stanowi przedmiot współwłasności i uwzględniając przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zarządu rzeczą wspólną, organ uznał, że wykonanie robót budowlanych, w wyniku których powstał przedmiotowy garaż w części wspólnej nieruchomości, stanowiło czynność przekraczającą zwykły zarząd.

Organ wyjaśnił, że zgoda współwłaścicieli nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nią na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości. Wskazując na przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.; w skrócie jako "k.c."), w tym art. 195 i następne tej ustawy, regulujące kwestie współwłasności, organ stwierdził, iż sama matematyczna większość udziałów współwłaściciela/współwłaścicieli nieruchomości nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez te osoby prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest bowiem zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Tym samym wspomniana już matematyczna większość udziałów (gdy udziały wynoszą co najmniej połowę) pozwala jedynie na wstępną ocenę dopuszczalności wystąpienia do właściwego sądu z żądaniem rozstrzygnięcia sprawy przez sąd jeszcze bez przesądzania o wyrażeniu zgody na rozporządzania rzeczą wspólną oraz na inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu.

Organ II instancji uznał, że wykonanie robót budowlanych, w wyniku których powstał przedmiotowy garaż w części wspólnej nieruchomości, należy uznać za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Wobec tego, skoro w niniejszej sprawie zabrakło prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii posiadania (bądź nie) przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stopniu umożliwiającym pozostawienie przedmiotowego garażu, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazując dalszy tok postępowania, organ stwierdził, że wobec braku oświadczenia odnośnie posiadania zgody współwłaścicieli, których udziały wynoszą 50 % i wobec dalszego sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli, konieczne będzie umożliwienie przez Powiatowego Inspektora wystąpienia przez zainteresowane strony (w tym przez właścicieli) do właściwego sądu ze stosownym żądaniem odnośnie rozstrzygnięcia, w świetle właściwych przepisów Kodeksu cywilnego, kwestii zgody na pozostawienie przedmiotowego obiektu na części wspólnej nieruchomości. Wezwanie organu I instancji powinno zawierać konkretny termin, w którym strony winny udokumentować fakt wystąpienia do sądu z żądaniem w powyższym zakresie. Powiatowy Inspektor będzie przy tym uprawniony, na podstawie art. 80 k.p.a., do oceny ewentualnej zwłoki stron w tej kwestii. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której oczekiwanie na wystąpienie przez strony z określonym żądaniem prowadzi do przedłużania postępowania w nieskończoność. Następnie konieczne będzie rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do jej istoty i wydanie stosownej decyzji w trybie przepisów art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. i A.S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że garaż nie tylko został wybudowany bez wymaganego pozwolenia, lecz także wzniesiony został częściowo na działce, która nie należała do inwestorów, tj. należącej wpierw do Urzędu Miasta a obecnie do skarżących. Zwrócili uwagę na wielokrotne, negatywne stanowisko Konserwatora Zabytków w odniesieniu do przedmiotowego obiektu oraz na fakt, że działka, na której jest on posadowiony, objęta jest ochroną konserwatorską poprzez ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko Konserwatora Zabytków - zdaniem skarżących, winno stanowić dodatkową przesłanką przemawiającą za nakazaniem rozbiórki. Końcowo skarżący zakwestionowali przeprowadzoną przez organ II instancji analizę przepisów Kodeksu cywilnego regulujących kwestię współwłasności wskazując, że w latach 60-tych nie byli właścicielami działki i nie mają nic wspólnego z powstaniem garażu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie znajduje zastosowania.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie została poddana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2017 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2016 r., i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji nieprawidłowo rozpoznał kwestię legitymowania się przez właścicieli garażu prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której znajduje się przedmiotowy garaż, a która stanowi współwłasność adresatów nakazu rozbiórki i skarżących.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu II instancji wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który w dacie orzekania przez ten organ stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w art. 138 § 2 k.p.a. konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch przesłankach, które muszą być spełnione łącznie, tj. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, choć jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akr II SA/Sz 213/17, Baza Orzeczeń LEXZ nr 2308184).

Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części - co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 103/17, Baza Orzeczeń LEX nr 2289600). Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja I-instancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. W konsekwencji treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem

art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten określa granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.,

a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawiera argumentów, uprawniających organ do zastosowania w tej sprawie dyspozycji

art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wadliwie przyjął bowiem, że stwierdzone przez niego uchybienia są niemożliwe do usunięcia w postępowaniu odwoławczym w trybie postępowania uzupełniającego, przewidzianego w art. 136 k.p.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd jednak w pierwszej kolejności uznał, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winny stanowić przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Jak stanowi bowiem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.), przepisu art. 48 ww. ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1995 roku, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego nielegalnie przed datą 1 stycznia 1995 r. znajduje zastosowanie

art. 37 oraz, w określonych okolicznościach, również art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Przywołane wyżej przepisy prawa materialnego winny zostać poddane analizie w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy albowiem w sprawie tej organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że budowa garażu murowanego, znajdującego się na działce nr [...] przy ul. W. w M., miała miejsce w latach 60-tych ubiegłego wieku oraz, że inwestor – W.A., a także aktualni współwłaściciele tego garażu i jego jedyni użytkownicy, tj. W.A. i K.A., nie posiadają ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu.

Zgodzić się trzeba z organami, że obowiązujące w dacie budowy ww. obiektu budowlanego przepisy Prawa budowlanego nakładały na inwestora obowiązek uzyskania dla tego typu inwestycji pozwolenia na budowę. Jak słusznie wyjaśnił to organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji, budowa tego typu obiektu budowlanego wymagała bowiem pozwolenia na budowę zarówno zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, jak i przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Z art. 1 ust. 4 pkt 1 tej ustawy wynikało zaś, że "obiektem budowlanym" jest każdy stały i tymczasowy budynek, a więc – jak stanowił art. 1 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy - każda budowla posiadająca ściany lub filary bądź słupy i pokrycie. Podobną regulację zawierało obowiązujące wcześniej rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, znajdujące zastosowanie m.in. przy budowie wszelkich budynków naziemnych i podziemnych zarówno w osiedlach, jak i poza osiedlami

(art. 1 pkt 1 lit. a). Z art. 332 i art. 333 lit. a tego rozporządzenia wynikało bowiem, że na wzniesienie nowych budynków stałych i tymczasowych, o ile roboty te nie dotyczą budynków państwowych, wymagane jest uzyskanie pozwolenia właściwej władzy.

Prawidłowo i obszernie zebrana przez organ I instancji w toku postępowania dokumentacja wykazała także, że właściciele garażu nie posiadają decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Potwierdza to w szczególności pismo Naczelnika Wydziału Urzędu Miasta z dnia 26 listopada 2012 r. (k. [...] akt organu I instancji, tom I), w którym stwierdza się, że w zasobach archiwalnych urzędu nie natrafiono na decyzję dotyczącą wydania pozwolenia na budowę garażu dla Państwa A. Prawidłowo zatem organy uznały, że przedmiotowy garaż wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Powyższe ustalenia uprawniały organy nadzoru budowlanego do zastosowania w przedmiotowej sprawie dyspozycji art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Przepis art. 37 ust. 2 ww. ustawy przewidywał dodatkowo, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Oceniając możliwość legalizacji przedmiotowego garażu organy prawidłowo w pierwszej kolejności przeanalizowały, czy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, tj. przesłankę rozbiórki wynikającą z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

W tym zakresie organ I instancji, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 597505) stwierdził, że orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. winien mieć na uwadze zgodność budowy obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie orzekania, a dopiero gdy ustalenia aktualnie obowiązującego planu dany obiekt dyskwalifikują, będzie władny odnieść się do dawnego planu. Mając to na uwadze organ I instancji dokonał analizy ustaleń obowiązującego na tym terenie planu miejscowego z 2011 r., dopuszczających w jednostce MW: "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" zabudowę garażową (§ 30 ust. 7 planu) i stwierdził, że lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego nie zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Jednocześnie Inspektor Powiatowy uznał, że podstawę do nakazania rozbiórki garażu stanowi art. 37 ust. 2 ww. ustawy, tj. że zaistniała "inna ważna przyczyna" wskazana w tym przepisie, a jest nią w niniejszej sprawie wielokrotnie wyrażana negatywna opinia Konserwatora Zabytków Miasta. Jak bowiem wynika z planu miejscowego z 2011 r., działka nr [...] znajduje się na terenie objętym w planie ochroną konserwatorską i wobec tego wszelkie działania inwestycyjne wymagają opinii konserwatora zabytków. Skoro w odniesieniu do przedmiotowego budynku wydane opinie wielokrotnie wskazywały na konieczność jego rozbiórki, organ I instancji uznał, że zasadnym jest nakazanie rozbiórki garażu w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Do odmiennych, prawidłowych w tym zakresie w ocenie Sądu, wniosków doszedł jednak organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (opubl. w ONSAiwsa z 2014 r. nr 6, poz. 89 ) przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa

w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Konsekwencją tezy wyrażonej

w ww. uchwale jest konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, tj. uwzględnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1989 r., którego zapisy organ I instancji pominął, a z którego wynika brak ochrony konserwatorskiej przedmiotowego terenu.

Zgodnie bowiem z ustaleniami Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta z 1989 r., działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...]: "tereny istniejącego i realizowanego mieszkalnictwa jednorodzinnego - adoptowane" i nie jest objęta ochroną konserwatorską.

W świetle zapisów tego planu miejscowego prawidłowo zatem organ II instancji ustalił, że budowa spornego garażu nie naruszała ustaleń planu miejscowego z 1989 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wybudowany garaż służy uzupełnieniu dopuszczonej na tym terenie funkcji mieszkalnej. Tym samym nie została spełniona przesłanka rozbiórki określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Słusznie również organ II instancji uwzględnił powyższą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, a także zapisy planu miejscowego z 1989 r., uznając, że "innej ważnej przyczyny"

z art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., uzasadniającej nakaz rozbiórki, nie może stanowić negatywna opinia Konserwatora Zabytków Miasta wyrażona w tej sprawie. Zastosowanie regulacji zawartej w art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jest bowiem możliwe jedynie w ostateczności, po uprzednim ustaleniu przez organ, że nie ma miejsca żadna z przesłanek wymienionych

w ust. 1 tego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 442/17, Baza Orzeczeń LEX nr 2346534). "Inną ważną przyczyną" - uzasadniającą rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu - może być zatem tylko taka okoliczność, która nie zawiera się w zakresie uprzednio już wyrażonych przesłanek z ust. 1 omawianego przepisu. W niniejszej sprawie jest natomiast bezsporne, że ochrona konserwatorska przedmiotowej nieruchomości wynika jedynie z ustaleń planu miejscowego z 2011 r. Z treści art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. wynika natomiast, że kwestia zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego jest badana w ramach

ust. 1 pkt 1 tego artykułu. Wszelkie uchybienia zapisom planu miejscowego, a więc także dotyczące ochrony konserwatorskiej, jeżeli taka jest przewidziana w planie, mogą zatem stanowić przesłankę rozbiórki wyłącznie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast z ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że należy stosować zapisy tego planu miejscowego, który jest korzystniejszy dla inwestora, ponieważ - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale: "Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz (...) nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz także do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r."

Sąd zważył nadto, że choć w niniejszej sprawie przesłanki do nakazania rozbiórki garażu na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie mogło stanowić objęcie terenu, na którym obiekt ten się znajduje, ochroną konserwatorską przewidzianą w obowiązującym aktualnie planie miejscowym, to stanowić ją mógł niewątpliwie brak legitymowania się przez inwestora (lub jego następców prawnych) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem prezentowanym przez organ II instancji, że "inną ważną przyczynę" wskazaną w art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., uzasadniającą rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego może stanowić naruszenie samowolną budową podstawowego, chronionego konstytucyjnie prawa, jakim jest prawo własności nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje. To, że wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., nie oznacza bowiem, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy (zob. teza 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 188/17, Baza Orzeczeń LEX nr 2323175).

W ocenie Sądu, badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne.

Ratio legis przepisów art. 37 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43338).

Przeciwna interpretacja treści art. 37 ww. ustawy prowadziłaby przy tym do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na możliwość legalizacji robót - mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało obywateli do nierespektowania jego nakazów, co naruszałoby wartość jaką jest umacnianie poszanowania prawa. Zaniechanie badania przez organy tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu rozbiórkowym prowadziłoby bowiem do wydania decyzji, której legalność - w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Co z kolei powodowałoby niepewność obywateli co do stanu prawnego obiektów budowlanych. Takie działanie mogłoby bowiem prowadzić do wydania przez sąd cywilny - na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej.

Wykładnia art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku wyłączająca obowiązek ustalenia przez organ nadzoru prawa inwestora (czy też jego następcy prawnego) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stawiając w lepszej sytuacji - niż osoba chcąca zrealizować inwestycję w zgodzie z przepisami prawa - podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej, godziłaby także w zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Stawiałaby ona również w lepszej sytuacji osoby, które dokonały samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 roku, niż te, które samowoli budowlanej (o jakiej mowa w art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku) dokonały po tej dacie.

Z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku wynika bowiem, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów budowlanych, lub ich części, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku przewidują natomiast w sposób nie budzący wątpliwości, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (lub jego części) możliwa jest jedynie w sytuacji, gdy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Należy również wskazać, iż zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy, a więc również art. 50 - 51 tej ustawy. Przepisy te dotyczą m. in. samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, lub jego części. Do tego typu samowoli budowlanych, jeżeli nie wydano w ich sprawie ostatecznych decyzji, zgodnie

z ww. przepisem przejściowym, znajdują one zastosowanie również w sytuacji, gdy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przed 1 stycznia 1995 roku.

W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiwsa z 2011 r., nr 2, poz. 22) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż "przepis

art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z uzasadnienia tej uchwały wynika jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że "poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego - prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale w sposób wyraźny zróżnicował zatem dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tej ustawy powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego.

Odmienna od przyjętej w niniejszym wyroku wykładnia art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku, dotycząca prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, naruszałaby zatem również art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (gwarantujący wszystkim równość wobec prawa) w ten sposób, że niezasadnie różnicowałaby osoby, które dokonały samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 roku. W lepszej sytuacji stawiałaby bowiem te, które wybudowały obiekt budowlany lub jego część bez pozwolenia na budowę (art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku), a w gorszej te, które dopuściły się samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu bez pozwolenia na budowę innych robót budowlanych (art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku). Co za tym idzie - doprowadziłaby do sytuacji, w której osoba, która bez pozwolenia na budowę wybudowała obiekt budowlany, czy też jego część, na terenie, co do którego nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mogłaby go zalegalizować, a inna osoba, która wykonała "drobniejsze" roboty budowlane, bez pozwolenia na budowę, i nie posiada prawa do dysponowana nieruchomością na cele budowlane, takiego uprawnienia do legalizacji by nie miała.

Reasumując, nie podlega wątpliwości, iż postępując w zgodzie zarówno z przepisami Konstytucji RP, jak i z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego winny były w niniejszej sprawie zbadać prawo inwestora (jego następców prawnych) do dysponowania działką, na której znajduje się przedmiotowy garaż, na cele budowlane.

Należy przy tym wyjaśnić również, że inne ważne przyczyny w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku organy winny ustalać i oceniać na datę wydania decyzji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 647/07, Baza Orzeczeń LEX nr 483245). Tym samym również prawo inwestora, czy też jego następców prawnych, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być badane na tę datę. Oznacza to jednocześnie, że jeżeli inwestor (obecny właściciel garażu) nie dysponuje takim prawem, brak jest możliwości legalizacji tego obiektu budowlanego.

Trzeba także podkreślić, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie rozstrzygają sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, bo do tego właściwe są sądy powszechne, ale obowiązane są ustalić czy inwestorowi (właścicielowi obiektu budowlanego) przysługuje do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany, prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że przedmiotowy garaż znajduje się na działce nr [...], stanowiącej obecnie współwłasność J.S. i A.S. (którzy chcą rozbiórki garażu) oraz W.A. i K.A. (współwłaścicieli garażu).

Organ I instancji uznał, że skoro działka nr [...] stanowi współwłasność właścicieli garażu, tj. W.A. i K.A., oraz J.S. i A.S., którzy żądają rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu, zatem właściciele garażu nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co również stanowi ważną przyczynę, uzasadniającą wydanie nakazu rozbiórki garażu w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Organ II instancji uznał natomiast, że organ I instancji nie rozpatrzył w sposób należyty kwestii legitymowania się przez inwestora (właściciela garażu) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowane i w związku z tym uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowy garaż posadowiony jest na nieruchomości, która stanowi współwłasność W.A. i K.A. oraz J.S. i A.S., dlatego też dla rozpatrzenia spornej kwestii niezbędne było odwołanie się do właściwych przepisów Kodeksu cywilnego.

Jak stanowi art. 200 k.c., każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Przy czym do czynności zwykłego zarządu tą rzeczą potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności (art. 201 k.c.). Z kolei art. 199 k.c. przewiduje, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą, a więc wymagającą zgody wszystkich współwłaścicieli, jest wykonanie robót budowlanych polegających na wybudowaniu garażu (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 108/17, Baza Orzeczeń LEX nr 2407094; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 19/16, Baza Orzeczeń LEX nr 2104705). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się bowiem, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie, itp.), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości. Do czynności zaś, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy zgodnym z jej przeznaczeniem, zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym (np. dokonywanie bieżących napraw) w ramach aktualnego przeznaczenia (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1997, s. 130; Kodeks cywilny z komentarzem pod red. J. Winiarza, Warszawa 1989, s. 178; S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 287).

W ocenie Sądu istotnie uzasadnienie decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bardzo lakoniczne, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a., jednak wadliwość ta – wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie uzasadnia konieczności wydania decyzji kasacyjnej w tej sprawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten kładzie zatem nacisk nie tylko na charakter uchybień popełnionych przez organ I instancji, lecz głównie na konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy, który – jak to już wyjaśniono powyżej, winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. oraz wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Organ winien mieć także na uwadze, że przepis art. 136 k.p.a. stanowi wyraz zasady szybkości i ekonomiki procesowej na etapie postępowania odwoławczego (art. 12 k.p.a.), wyposaża bowiem organ II instancji w możliwość przeprowadzenia, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczym powinien nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15, Baza Orzeczeń LEX nr 2316818).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadnia uchylenie wydanej przezeń decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje bowiem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie

art. 136 k.p.a. Należy dodać, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 715/17, Baza Orzeczeń LEX nr 2441264).

Organ odwoławczy był władny, w ramach przyznanych mu w art. 136 k.p.a. kompetencji, do samodzielnego zbadania kwestii dysponowania przez współwłaścicieli garażu na cele budowlane nieruchomością, na której garaż ten się znajduje. Zbadanie tej kwestii, jako jedynej zresztą okoliczności wymagającej wyjaśnienia w sprawie w ocenie organu odwoławczego, swoim zakresem nie wykracza bowiem poza ramy postępowania odwoławczego, ani uzupełniającego postępowania z art. 136 k.p.a., a więc nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

(art. 15 k.p.a.).

Wskazać w tym miejscu trzeba, że ustalenie czy takie uprawnienie przysługuje inwestorowi (właścicielowi obiektu budowlanego) nie jest uzależnione, wbrew stanowisku organu II instancji, od wszczęcia i zakończenia przed sądem powszechnym postępowania dotyczącego żądania wydania zgody na dokonanie (zatwierdzenie) czynności przekraczającej zwykły zarząd, a polegającej na wybudowaniu garażu na nieruchomości stanowiącej współwłasność. Strony postępowania bowiem mogą ale nie muszą z takim żądaniem do sądu powszechnego wystąpić. Kwestia ta nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest bowiem istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 514/16, Baza Orzeczeń LEX 2118444). Posiadanie przez inwestora (właściciela obiektu) prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność kilku osób na cele budowalne nie spełnia ww. wymogów. Dlatego też organ nadzoru budowlanego nie może uzależnić wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie, od wystąpienia do sądu powszechnego przez stronę z żądaniem, o którym mowa w art. 199 k.c. Przepis ten przewiduje bowiem jedynie uprawnienie dla współwłaścicieli rzeczy, których udziały wynoszą co najmniej połowę, aby z takim żądaniem wystąpili. Nie muszą jednak tego uczynić. Jak wynika natomiast z akt sprawy, żadna ze stron postępowania takiej woli nie wyraziła.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie wykazał aby zostały spełnione w tej sprawie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.