Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 764/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 11, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 105, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 317 ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.
article: art. 145 par.1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 83 ust.1 pkt 5, ust.2 pkt 3, art. 71 b ust.6, art. 71 b ust. 7 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Niepublicznej Poradni P.-P. "P" na decyzję Kuratora O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] II. zasądza od Kuratora O. na rzecz skarżącej Niepublicznej Poradni P. – P. " P." kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] L. Kurator Oświaty – po rozpatrzeniu odwołania A. A. reprezentującej N. P. w T. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] orzekającego o wykreśleniu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Powiat T. – uchylił zaskarżoną decyzję w części, to jest co do wskazanej w decyzji daty wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych i w tym zakresie ustalił termin wykreślenia N. P. prowadzonej przez Powiat T. ewidencji szkół i placówek niepublicznych na dzień [...] lipca 2017 roku, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Starosta [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] września 1991 r. o systemie oświaty, obowiązujący w dacie wydania decyzji ( [...], dalej jako: USO) decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. wykreślił z dniem [...] lutego 2017 r. Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną [...] w T. L. (dalej jako: Poradnia) z prowadzonej przez Powiat T. ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych, w związku ze stwierdzeniem w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność Poradni jest sprzeczna z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Pani A. A., prowadząca N. P. w T. L.. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na postawie art. 138 § 2 ustawu Kodeks postępowania administracyjnego z dnia [...] czerwca 1960 r. (t.j. [...], dalej jako KPA) gdyby organ odwoławczy stwierdził zaistnienie podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji.

Odwołująca się zarzuca decyzji Starosty [...] naruszenie art. 83 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 2 ustawy z dnia [...] września 1991 r. USO oraz art. 104 KPA poprzez ich zastosowanie i wykreślenie Poradni z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat T. w wyniku nieuzasadnionego i błędnego przyjęcia, iż Poradnia nie wypełniła zobowiązań nałożonych na nią przez nadzór pedagogiczny, przy jednoczesnym przyjęciu, iż nałożone zalecenia są zgodne z prawem, oraz pomimo tego, iż skarżąca zalecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny wykonała mimo kwestionowania ich zasadności i zgodności z obowiązującym prawem.

W odwołaniu skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 7lb ust 7 pkt 1 i 2 USO w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania i rozwoju dzieci, (Dz. U. z 2013 r., poz. 1257, dalej również jako: RWWR) polegające na błędnej i nieuprawnionej interpretacji pojęcia "niepełnosprawności" na gruncie RWWR opartej na definicji z rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym, (Dz. U. z 2015 r., poz. 1113, dalej również jako ROKS) co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnych zaleceń pokontrolnych i błędnego przyjęcia przez organ, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa.

Odwołująca się wskazała również na naruszenie art. 71b ust 6 USO w związku z § 2 ust. 1 oraz §11 ust.1 i §12 ust.1 rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, (Dz. U. Nr 173, poz. 1072, dalej także jako RWOPP) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że L. Kurator Oświaty posiada odpowiednie kompetencje oraz uprawniony jest do kwestionowania opinii wydawanych przez zespół wczesnego wspomagania dziecka, o którym mowa w § 3 RWWR w przedmiocie zakwalifikowania dziecka do programu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, co w konsekwencji doprowadziło do zakwestionowania wydanych przez Poradnię opinii jako nierzetelnych oraz stwierdzenia, że zaistniała konieczność wydania nowych opinii i tylko wobec tych dzieci, u których wykryto niepełnosprawność w rozumieniu niepełnosprawności w rozumieniu ROKS przy braku zaistnienia przesłanek przewidzianych do wydania nowych opinii, a tym samym wydaniem błędnych, w ocenie Odwołującej się, zaleceń pokontrolnych co doprowadziło do nieuprawnionego uznania przez Starostę [...]e działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa.

Nadto, w ocenie Odwołującej się, Starosta [...] naruszył art. 71b ust 6 USO w związku z § 6 ust 1 RWOPP poprzez błędną interpretację polegającą na nałożeniu na Odwołującą się obowiązku pisemnego zawiadomienia rodzica dziecka tj. wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu wczesnego wspomagania rozwoju, pomimo braku takiego wymogu i przyjęciu, że telefoniczne zawiadomienie rodziny jest niezgodne z prawem, co stało się przyczyną wydania zalecenia pokontrolnego w stosunku do Poradni o obowiązku pisemnego zawiadamiania o terminie posiedzenia zespołu i możliwość wzięcia w nim udziału. Niedostosowanie się do tego zalecenia doprowadziło w konsekwencji do uznania przez Starostę [...], że działanie Poradni jest sprzeczne z prawem.

Odwołująca się zarzuciła także naruszenie art. 71b ust 7 pkt 1 USO w związku z § 3 ust. 3 RWWR poprzez nieuprawnione, iż zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka powinny być prowadzone przez specjalistów zawsze i wyłącznie z dzieckiem i jego rodziną a zajęć nie można prowadzić w izolacji z samym dzieckiem. W ocenie Odwołującej się taki wymóg nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Było to przyczyną sformułowania zalecenia przeprowadzenia wszystkich zajęć w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka z łącznym udziałem dziecka i jego rodziny, a to wprost doprowadziło do uznania przez Starostę [...], że działanie Poradni jest sprzeczne z prawem.

W odwołaniu od zaskarżonej decyzji wskazano również na naruszenie art. 71b ust 7 USO w związku z § 4 ust. 1 RWWR polegające na błędnym, w ocenie Odwołującej się, przyjęciu, że zajęcia z dziećmi zakwalifikowanymi do programu wczesnego wspomagania rozwoju powinny być prowadzone przez szkołę lub placówkę publiczną - nauczycieli i specjalistów tam zatrudnionych i dla efektywności winny trwać 30 minut lub mniej. Taki wymóg nie znajduje w ocenie Odwołującej się oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Nałożenie zaś na Odwołującą się zalecenia przeprowadzenia zajęć z uwzględnieniem uwag L. Kuratora Oświaty doprowadziło do uznania przez Starostę [...], że działanie Poradni jest sprzeczne z prawem.

W odwołaniu z dnia [...] marca 2017 r. zarzucono także naruszenie całego szeregu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w tym: art. 7 w zawiązku z art. 77 i art. 80 KPA, polegające na dowolnym interpretowaniu materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wysnucia błędnych wniosków skutkujących wydaniem zaskarżonej decyzji; art. 8 KPA polegające na niewystarczającym wskazaniu przyczyn wszczęcia postępowania; art. 10 § 1 w zw. z art. 73 i 78 KPA poprzez uniemożliwienie zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego w sprawie; art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 i art. 9 i 11 KPA poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji; art. 105 KPA poprzez jego niezastosowanie; art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez jego niezastosowanie; art. 107 KPA przez oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejącym stanie faktycznym. Wskazane zarzuty stanowią w istocie różny sposób artykułowania tych samych zastrzeżeń do procedowania przez organ I instancji i w zasadzie sprowadzają się do tego, że w ocenie Odwołującej się organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie przeprowadził zgłaszanych przez nią wniosków dowodowych i niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy.

Po przeanalizowaniu zarzutów zawartych w odwołaniu i materiałów zgromadzonych w sprawie L. Kurator Oświaty powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części, to jest co do wskazanej w decyzji daty wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych i w tym zakresie ustalił termin wykreślenia [...] prowadzonej przez Powiat T. ewidencji szkół i placówek niepublicznych na dzień [...] lipca 2017 roku, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji, uznał, że zarzut dotyczący naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 USO polegający na nieprawidłowym określeniu terminu likwidacji Poradni zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt: III SA/Kr 1086/05, do faktycznych przesłanek wykreślenia szkoły/placówki z ewidencji na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 5 USO ustalenie jakie przesłanki decydują o wyznaczeniu konkretnego terminu wykreślenia z ewidencji, równoznacznego z datą likwidacji placówki. Sama ustawa nie zawiera wskazówek co do okoliczności, jakie mają być brane pod uwagę w oznaczaniu terminu wykreślenia placówki z ewidencji na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 5. Organ ewidencyjny powinien mieć także na względzie fakt, że wydanie decyzji o wykreśleniu, która nie jest natychmiast wykonalna, nie spowoduje likwidacji placówki przed uprawomocnieniem się tej decyzji, to jest przed wyczerpaniem zwykłych środków odwoławczych lub przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Oznaczony przez organ termin powinien więc być realny - vide: Mateusz Pilich, "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", wydanie VI, LEX 2015.

Wobec powyższego, L. Kurator Oświaty uznał zatem za niezgodne z prawem wskazanie przez Starostę [...] w zaskarżonej decyzji daty wykreślenia z ewidencji szkół i placówek tożsamej z datą wydania decyzji w sprawie tj. [...] lutego 2017 r. Prawidłowo ustalony termin wykreślenia placówki z ewidencji powinien uwzględniać przynajmniej czas potrzebny na doręczenie decyzji stronie postępowania oraz czas niezbędny stronie na dokonanie koniecznych czynności technicznych i organizacyjnych związanych z likwidacją placówki. Termin wyznaczony przez Starostę [...] nie uwzględniał powyższych wymogów.

W tym stanie rzeczy L. Kurator Oświaty uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w części, to jest co do ustalenia terminu wykreślenia placówki "z dniem [...] lutego 2017 r." i w tym zakresie orzekł merytorycznie na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, określając termin wykreślenia placówki z ewidencji na dzień [...] lipca 2017 r. Termin ten, zważywszy na datę wydania decyzji ostatecznej przez organ II instancji, zapewnia czas potrzebny na doręczenie decyzji stronie oraz wystarczający czas na przeprowadzenie przez stronę niezbędnych czynności techniczno- organizacyjnych związanych z likwidacją placówki.

W ocenie organu II instancji nie zasługuje natomiast na uwzględnianie zarzut dotyczący naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 2 USO w związku z art. 104 KPA polegający na tym , że Starosta [...] oparł treść decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. na prawidłowo i rzetelnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zbadał przy tym wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie.

Organ II instancji uznał także za nietrafny zarzut Odwołującej się odnoszący się do art. 71b ust 7 pkt 1 i 2 USO w zw. z § 1 RWWR wskazujący na błędną i nieuprawnioną interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu na potrzeby interpretacji pojęcia "niepełnosprawności" na gruncie rozporządzenia o wczesnym wspomaganiu rozwoju dzieci definicji "niepełnosprawności" z ROKS stwierdzając że organ - za organem nadzoru pedagogicznego - bezpodstawnie przyjął za oczywiste, iż z uwagi na brak definicji pojęcia "niepełnosprawności" w rozumieniu RWWR należy stosować przy ocenie czy dziecko kwalifikuje się do objęcia programem wczesnego wspomagania rozwoju definicję "niepełnosprawności" zawartą w § 1 ust. 1 rozporządzenia dot. organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie, zgodnie z którą "uczniami niepełnosprawnymi są dzieci: niesłyszące, słabosłyszące, niewidome, słabowidzące, z niepełnosprawnością ruchową w tym z afazją z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, umiarkowanym lub znacznym, z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, i z niepełnosprawnościami sprzężonymi".

Zdaniem Odwołującej się, w ten sposób organ istotnie zawęził stosowanie programu wczesnego wspomagania rozwoju dzieci jedynie do dzieci, u których stwierdzona została uprzednio niepełnosprawność w rozumieniu definicji "niepełnosprawności" z rozporządzenia dotyczącego organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie. Tym samym ograniczył dostępność do wczesnego wspomagania rozwoju dzieci wyłącznie do grupy dzieci kwalifikujących się do orzeczenia niepełnosprawności z tytułu niedosłuchu, niedowidzenia, niepełnosprawności ruchowej oraz upośledzenia umysłowego i autyzmu wg. literalnego brzmienia §1 ust. 1 ROKS.

Odwołująca się stwierdziła nadto, że w stanie faktycznym sprawy przepis rozporządzenia o wczesnym wspomaganiu rozwoju dzieci celowo nie definiuje pojęcia "niepełnosprawności" i nie odsyła do definicji tego pojęcia zawartego w innych aktach prawnych, celowo również nie określa listy chorób czy dysfunkcji uzasadniających objęcie dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju - wskazując, iż to specjaliści wchodzący w skład zespołu orzekającego, a więc psycholodzy, pedagodzy, logopedzi, lekarze oraz inni specjaliści mają za zadanie ocenić, czy dziecko ma być zakwalifikowane do programu wczesnego wspomagania rozwoju, stopień rozwoju i jaki rodzaj pomocy winno się kierować w stosunku do danego dziecka i jego rodziców. Odwołująca się uznała, że skoro prawodawca tego nie zrobił redagując RWWR to oznacza, że było to celowe z uwagi na konieczność zapewnienia elastyczności tekstu i stworzenia zespołowi specjalistów możliwości decydowania. Powyższe założenia doprowadziły Odwołującą się do wniosku, że organ ewidencyjny powołując się na ustalenia organu nadzoru pedagogicznego nie odróżnia kształcenia specjalnego od wczesnego wspomagania rozwoju oraz że według organu pojęcie "niepełnosprawności" dla potrzeb kwalifikacji do kształcenia specjalnego powinno być stosowane do oceny kwalifikującej dziecka do wczesnego wspomagania rozwoju.

Jak podkreśla L. Kurator Oświaty należy zwrócić uwagę, że ROKS, wbrew twierdzeniu Odwołującej się, nie zawiera definicji "niepełnosprawności". W § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wyliczone zostały tylko rodzaje niepełnosprawności, ze względu na które w polskim systemie edukacji organizuje się dla dzieci i młodzieży kształcenie specjalne (uczniowie niesłyszący, słabosłyszący, niewidomi, słabowidzący, z niepełnosprawnością ruchową w tym z afazją z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, umiarkowanym lub znacznym, z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, i z niepełnosprawnościami sprzężonymi rozumianymi jako współwystępowanie co najmniej dwóch spośród wyżej wymienionych niepełnosprawności). Powyższy katalog niepełnosprawności dotyczy wszystkich uczniów, w tym dzieci w wieku przedszkolnym tj. w wieku 3-6 lat, gdyż przedszkola są placówkami objętymi przez system edukacji zgodnie z art. 2 pkt 1 USO.

Definicji niepełnosprawności nie zawiera też RWWR, lecz w kwestii niepełnosprawności jedynie stanowi w § 1 ust. 1 (za art. 7lb ust. 2a USO), że wczesne wspomaganie rozwoju ma na celu pobudzanie psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka od chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole. Skoro prawodawca zastrzegł, że wczesnym wspomaganiem rozwoju obejmuje się dzieci niepełnosprawne począwszy od chwili wykrycia niepełnosprawności (a więc praktycznie już od urodzenia), a przy tym nie zdefiniował pojęcia niepełnosprawności, oznacza to, że katalog niepełnosprawności może być szerszy niż ten, ze względu na który przysługują dzieciom orzeczenia kwalifikujące do kształcenia specjalnego. Nie oznacza to według organu, że pod pojęciem "niepełnosprawności" na gruncie wczesnego wspomagania rozwoju nie mieszczą się niepełnosprawności wymienione w § 1 ust. 1 ROKS.

Jak zaznacza organ trzeba podkreślić, że przede wszystkim te rodzaje niepełnosprawności wymagają wczesnej interwencji i wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Są to bowiem niepełnosprawności fundamentalne z punktu widzenia edukacji dziecka i jego przyszłego funkcjonowania w dorosłym życiu. Zaburzenia rozwoju w obrębie narządów wzroku, słuchu, ruchu - w tym afazja, wszystkie stopnie niepełnosprawności intelektualnej, autyzm oraz niepełnosprawności sprzężone rzutują najsilniej w negatywny sposób na przebieg procesów uczenia się i wychowania (socjalizacji). Dominującą rolę w/w niepełnosprawności we wczesnym wspomaganiu potwierdzają też przepisy § 3 ust. 2 RWWR określające, że w skład zespołu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka wchodzą osoby posiadające przygotowanie do pracy z małymi dziećmi o zaburzonym rozwoju psychoruchowym: 1) pedagog posiadający kwalifikacje odpowiednie do rodzaju niepełnosprawności dziecka, w szczególności oligofrenopedagog, tyflopedagog, surdopedagog 2) psycholog 3) logopeda 4) inni specjaliści w zależności od potrzeb dziecka i rodziny.

Należy zwrócić uwagę, że wśród pedagogów zostali wymienieni: oligofrenopedagog (specjalista od pracy z dzieckiem z niepełnosprawnością intelektualną), tyfolpedagog (specjalista od pracy z dzieckiem z niepełnosprawnością narządu wzroku), surdopedagog (specjalista od pracy z dzieckiem z niepełnosprawnością narządu słuchu) co oznacza, że do dzieci z niepełnosprawnościami objętymi kształceniem specjalnym będą również kierowane oddziaływania terapeutyczne w ramach wczesnego wspomagania rozwoju.

Nadto, według L. Kuratora Oświaty istotną informacją w aspekcie uznawania niepełnosprawności w celu organizacji wczesnego wspomagania rozwoju jest fakt, że dziecko niepełnosprawne w wieku przedszkolnym 3 - 6 lat (a tylko i wyłącznie dzieciom w tym wieku PPPP "[...]" wydała opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju) może otrzymać zarówno orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydawane przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno - pedagogicznej ze względu na niepełnosprawności, o których mowa w§ 1 ust. 1 ROKS), jak i opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju wydawaną przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno - pedagogicznej lub przez zespół opiniujący działający w niepublicznej poradni psychologiczno - pedagogicznej. Jedno dziecko niepełnosprawne w wieku 3 - 6 lat może więc otrzymać obydwa te dokumenty w zależności od celu, do którego mają służyć, gdyż kształcenie specjalne i wczesne wspomaganie rozwoju nie wykluczają się, lecz uzupełniają.

Ta sama niepełnosprawność z katalogu zawartego w § 1 ust. 1 ROKS może więc stanowić podstawę zarówno edukacji specjalnej organizowanej na zasadach określonych w w/w rozporządzeniu jak i wczesnego wspomagania rozwoju organizowanego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem nieuprawnione jest według organu odwoławczego twierdzenie Odwołującej się, że powoływanie się na gruncie wczesnego wspomagania rozwoju na niepełnosprawności, o których mowa w § 1 ust. 1 ROKS świadczy o nieumiejętności odróżnienia wczesnego wspomagania rozwoju od kształcenia specjalnego.

Jak zaznacza organ II instancji przepisy oświatowe nie tylko nie definiują pojęcia niepełnosprawności, lecz również nie precyzują kryteriów diagnostycznych, na podstawie których orzeka się niepełnosprawności wymienione w § 1 ROKS, pozostawiając ostatecznie w gestii zespołu orzekającego uznanie istnienia lub braku niepełnosprawności, z których wynika potrzeba kształcenia specjalnego. Decyzja zespołu orzekającego nie jest jednak decyzją arbitralną. Proces diagnostyczny jest działaniem wymagającym wiedzy klinicznej, pozostawionym przez prawodawcę w kompetencji specjalistów: lekarzy, psychologów, pedagogów, logopedów i in. Zgodnie z RWOPP (Załączniki 1 - 11), specjaliści podejmujący, w ramach zespołów orzekających, rozstrzygnięcia w każdej rozpatrywanej sprawie powinni podać ich merytoryczne uzasadnienie. Zespół powinien więc wyczerpująco uzasadnić podjętą decyzję, tj. wskazać fakty i przyczyny dla których uznał lub nie uznał istnienia niepełnosprawności i co za tym idzie - istnienia lub nieistnienia potrzeby kształcenia specjalnego. Te same wymogi dotyczą wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju zarówno przez poradnie publiczne jak i niepubliczne. Zgodnie z przepisem art. 71b ust 3a USO, do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju przez niepubliczne poradnie psychologiczno - pedagogiczne stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 71b ust 6 ustawy - tj. przepisy RWOPP. Zgodnie z przepisami § 14 ust. 2 pkt 8 oraz § 15 ust. 2 pkt 7 cyt. rozporządzenia, zespół orzekający powinien podać uzasadnienie opinii, w tym szczegółowe uzasadnienie wskazanej formy pomocy, a w przypadku odmowy - uzasadnienie zawierające w szczególności wskazanie okoliczności i powodów, które zespół uznał za istotne dla rozstrzygnięcia.

Uwzględniając fakt, że lista niepełnosprawności uprawniających do wczesnego wspomagania rozwoju może być szersza niż katalog niepełnosprawności obowiązujący na terenie kształcenia specjalnego, w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 3 i [...] października 2016 r. stwierdzono, że wydawane przez Poradnię uzasadnienia decyzji o uznaniu potrzeby wczesnego wspomagania rozwoju nie wskazują na istnienie u dzieci jakiejkolwiek niepełnosprawności spośród wymienionych w § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] lipca 2015 roku w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, ani też żadnych innych niepełnosprawności.

Powyższy zapis, w ocenie L. Kuratora Oświaty przeczy twierdzeniu jakoby organ nadzoru pedagogicznego zawęził stosowanie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci jedynie do dzieci, u których stwierdzona została uprzednio niepełnosprawność w rozumieniu definicji "niepełnosprawności" z ROKS i tym samym ograniczył dostępność do wczesnego wspomagania rozwoju dzieci wyłącznie do grupy dzieci kwalifikujących się do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W protokołach kontroli przeprowadzonych przez organ nadzoru pedagogicznego w dniach [...] lutego 2016 r. oraz 3 i [...] października 2016 r. zamieszczone zostały natomiast liczne przykłady niezasadnego wydania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieciom nieposiadającym jakiejkolwiek niepełnosprawności.

Według organu Poradnia nagminnie wydawała opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju poprzez różnego rodzaju opóźnienia rozwojowe, deficyty, nieharmonijny rozwój umysłowy lub psychoruchowy wskazujące na istnienie u dzieci co najwyżej zaburzeń rozwojowych, a nie zaburzeń rozwoju prowadzących do niepełnosprawności. Z dokumentacji dzieci zakwalifikowanych przez NPPP "[...]" do wczesnego wspomagania rozwoju nie było dzieci niepełnosprawnych, ani w rozumieniu § 1 ust. 1 ROKS, ani w rozumieniu niepełnosprawności jako zaburzenia rozwoju, z wyjątkiem 2 dzieci ze stwierdzoną niepełnosprawnością przez placówki służby zdrowia, gdzie były leczone zanim przystąpiły do "programu wczesnego wspomagania rozwoju" (jedno dziecko niedowidzące i jedno z niepełnosprawnością intelektualną zdiagnozowane w Centrum Zdrowia Dziecka w Warszawie).

Według ustaleń organu II instancji, z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 3 i [...] października 2016 r. za niepełnosprawność uznawano "obniżone funkcje wzrokowo - ruchowe", "nieprawidłowy chwyt ołówka", "nieharmonijny rozwój psychoruchowy", "nieśmiałość", "lęk separacyjny" (polegający m. in. na tym, że dzieci 3 - 4 letnie płaczą w przedszkolu w miesiącu wrześniu, październiku - a więc w pierwszych tygodniach pobytu w nowym miejscu), różnego rodzaju wady wymowy (najczęściej wymawianie przez dzieci głosek < sz, ż, cz, dż> jako, głoski - r jako - 1 i in.). Odnotowywane w dokumentacji dzieci takie jak powyżej opóźnienia w zakresie rozwoju sfery poznawczej, motorycznej, integracji sensorycznej, komunikacji są zaburzeniami rozwojowymi i nie kwalifikują się do uznania niepełnosprawności.

Z powyższych względów w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 3 i [...] października 2016 r. stwierdzono, że ze względu na brak niepełnosprawności, dzieci nie kwalifikują się do wczesnego wspomagania rozwoju, lecz co najwyżej do udziału w zajęciach korekcyjno - kompensacyjnych organizowanych przez szkoły i placówki (w tym przedszkola) na podstawie odrębnych przepisów, tj. RPPP.

Jak wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji L. Kurator Oświaty istocie NPPP "[...]" uznawała za niepełnosprawne wszystkie te dzieci, których rodzice wyrazili zgodę na udział w "programie wczesnego wspomagania rozwoju". Wobec powyższego, za niezasadną i niepopartą faktami należy uznać tezę, że skala uznawania przez Poradnię niepełnosprawności jest uzasadniona pochodzeniem społecznym dzieci lub wcześniejszym posyłaniem przez niektórych rodziców swoich dzieci do szkoły. W tym kontekście należy też podkreślić, że owa nierzetelność stała się przyczyną odebrania niepublicznym poradniom psychologiczno - pedagogicznym uprawnienia do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju z dniem 1 lutego 2017 r. na mocy art. 317 ust. 2 Ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U z 2017 r., poz. 60).

W ocenie organu zarzut Odwołującej o naruszeniu art. 7lb ust. 6 USO w zw. Z § 2 ust. 1 RWOPP odnoszący się do nieuzasadnionego przyjęcia przez L. Kuratora Oświaty że posiada on uprawnienie do kwestionowania opinii wydawanych przez zespół wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w NPPP "[...] podobnie jak twierdzenie Odwołującej się, że "w przypadku rozpoznawania przez kuratora oświaty odwołań od orzeczeń - w przypadku zakwestionowania merytorycznego wydanych orzeczeń - ustawodawca nakazał kuratorowi oświaty zasięgnięcia opinii specjalistów, a więc tym bardziej nie ma podstaw aby pracownicy organu mieli prawo do kwestionowania opinii wydawanych przez zespół specjalistów" - należało uznać za bezzasadny.

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ podnosi, że kurator oświaty realizuje zadania z zakresu nadzoru pedagogicznego zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 31 - 34 USO oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji N. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego. Nie ma w prawie oświatowym takich przepisów, które by wyłączały z nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty publiczne lub niepubliczne poradnie psychologiczno - pedagogiczne w całości lub w jakimkolwiek zakresie np.: wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju. Nadzorowi kuratora podlega też działalność zespołów orzekających działających w publicznych poradniach psychologiczno - pedagogicznych - w tym przestrzeganie procedur orzeczniczych oraz merytoryczna zasadność wydawanych decyzji. Zgodnie z § 17 ust. 1 RWOPP, kurator oświaty jest ponadto organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez zespoły orzekające - co wymaga m. in. badania i oceniania dokumentacji merytorycznej stanowiącej podstawę podejmowanych przez zespoły orzekające decyzji oraz wydawanych orzeczeń. Osobą realizującą to zadanie od 2008 roku w lubelskim kuratorium oświaty jest starszy wizytator J. S. posiadający tytuł magistra psychologii i stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego oraz legitymujący się wieloletnim stażem pracy zarówno w poradnictwie psychologiczno-pedagogicznym (w tym w zakresie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego, indywidualnego nauczania, zajęć rewalidacyjno - wychowawczych) jak i w nadzorze pedagogicznym. Drugą osobą przeprowadzającą kontrolę w NPPP "[...]" jest starsza wizytator A. T. posiadająca tytuł magistra pedagogiki specjalnej w zakresie oligofrenopedagogiki i rewalidacji osób upośledzonych umysłowo, stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego oraz legitymująca się wieloletnim stażem pracy zarówno w placówkach kształcenia specjalnego (w tym na stanowisku dyrektora specjalnego ośrodka szkolno - wychowawczego) jak i w nadzorze pedagogicznym. Nie ma więc, w ocenie organu podstaw, aby kwestionować formalne i merytoryczne kompetencje osób przeprowadzających kontrolę w NPPP "[...]" w ramach uprawnień nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora oświaty.

Za nieuzasadniony uznał zatem organ zarzut odnoszący się do naruszenia art. 71b ust. 6 USO w zw. z § 4 ust 2 RWOPP poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż osoby powołane do zespołu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nie posiadały prawem przewidzianych kwalifikacji, a co za tym idzie zostały powołane niezgodnie z prawem. W konsekwencji organ przyjął, iż wydane przez NPPP opinie były nierzetelne, co zrodziło konieczność zweryfikowania wydanych opinii. Mimo, iż w ocenie NPPP "[...]" zatrudnione w niej osoby spełniały warunki do pracy w ramach wczesnego wspomagania rozwoju i posiadały stosowne kwalifikacje - z uwagi, iż NPPP była związana zaleceniami pokontrolnymi wydanymi przez pracowników L. Kuratora Oświaty - wykonała je w wyznaczonym przez w/w organ terminie i obecnie wszyscy specjaliści wchodzący w skład zespołów realizujących wczesne wspomaganie rozwoju dzieci posiadają ku temu stosowne kwalifikacje.

Według ustaleń organu odwoławczego z protokołów kontroli jednoznacznie wynikało, że stosowne zalecenia dotyczyły wyłącznie osób prowadzących zajęcia w ramach zespołu wczesnego wspomagania. Podkreślenia wymagało, że zalecenia nadzoru pedagogicznego dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych realizujących zajęcia "wczesnego wspomagania rozwoju" wbrew twierdzeniu Odwołującej się, nie zostały zrealizowane. W czasie kontroli w dniu [...] lutego 2016 r. wizytatorzy stwierdzili, że 6 nauczycieli prowadzących zajęcia z dziećmi nie posiada kwalifikacji z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju, a w czasie kontroli w dniu 3 i 5 października stwierdzili, że 3 osoby (M. [...]) w dalszym ciągu nie posiadały kwalifikacji z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Twierdzenie Odwołującej się, że będąc "związana zaleceniami pokontrolnymi wydanymi przez pracowników L. Kuratora Oświaty - wykonała je w wyznaczonym przez w/w organ terminie i obecnie wszyscy specjaliści wchodzący w skład zespołów realizujących wczesne wspomaganie rozwoju dzieci posiadają ku temu stosowne kwalifikacje" – organ uznał za nieprawdziwe.

Odwołująca się zanegowała także zasadność wydania przez nadzór pedagogiczny zaleceń dotyczących obowiązku pisemnego zawiadomienia rodzica dziecka tj. wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu opiniującego, prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju z udziałem rodziców dziecka, efektywnego wykorzystywania czasu przeznaczonego na wczesne wspomaganie rozwoju i dostosowania organizacji tych zajęć do możliwości percepcyjnych i psychofizycznych dziecka w wieku przedszkolnym. Dokumentacja procesu wydawania wskazanych postępowań w przedmiocie wydania opinii nie zawierała żadnych materiałów poświadczających fakt zawiadomienia rodziców dziecka o posiedzeniach. Informacja wskazująca na telefoniczną formę zawiadomienia nie mogła być zweryfikowana, przez co należało przyjąć, że nie istnieją dowody potwierdzające skuteczne powiadomienie o posiedzeniu zespołu opiniującego. Tym bardziej, że z protokołów kontroli przeprowadzonych w dniach [...] lutego 2016 r. oraz 3 i [...] października 2016 r. wynika jednoznacznie, że w żadnym z posiedzeń zespołu opiniującego wydającego opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dla 122 dzieci nie uczestniczyli rodzice powiadamiani telefonicznie o terminie posiedzenia, co nie zostało jednak w żaden sposób potwierdzone. Żaden z rodziców nie uczestniczył również w zajęciach wczesnego wspomagania rozwoju prowadzonych przez psychologów, pedagogów i logopedów.

W wyżej wymienionych protokołach wskazano, że zajęcia prowadzone są w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych w czasie, gdy rodzice są w pracy. Ze swej natury uniemożliwia im to aktywny udział w tych zajęciach. Zauważyć należy, że taka nieobecność spowodowana brakiem faktycznej możliwości uczestnictwa w zajęciach znacząco obniża efektywność wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Rodzice dziecka rzeczywiście niepełnosprawnego uczą się, poprzez udział w zajęciach, sposobów pracy i postępowania ze swoim dzieckiem, nabierają doświadczenia, którego nie zastąpią żadne teoretyczne porady lub wykłady. Z czasem stają się niejednokrotnie najlepszymi terapeutami dla swoich dzieci. Dzięki udziałowi rodziców w zajęciach i nabywanej praktyce są oni w stanie kontynuować pracę z dzieckiem w czasie między spotkaniami ze specjalistami, co jak się wydaje stanowiło ratio legis wskazania obowiązku uzgadniania z rodzicami terminów prowadzonych zajęć i przez to umożliwienie im, poprzez uczestnictwo, nabywania niezbędnej wiedzy pozwalającej na kontynuację w domu zalecanej terapii.

Według organu odwoławczego sprowadzenie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka niepełnosprawnego wyłącznie do bezpośredniej pracy ze specjalistą w wymiarze kilku godzin w miesiącu czyniłoby tę formę pomocy wysoce nieefektywną.

L. Kurator Oświaty, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważa, że efektywność zajęć prowadzonych przez Poradnię jest tym mniejsza, że zajęcia ze specjalistą są skomasowane w 1 lub 2 dniach w miesiącu i trwają jednorazowo 2 - 4 godziny zegarowe. W argumentacji tego twierdzenia podnosi, że wiedza z zakresu psychologii rozwojowej wskazuje jednoznacznie, że dziecko przedszkolne, z zależności od wieku i indywidualnych właściwości psychofizycznych jest w stanie skupić uwagę i pracować efektywnie przez 15 - 20 minut. Trochę większe możliwości w tym zakresie mają dzieci w młodszym wieku szkolnym (klasy I - III). Przepisy Załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U z 2016 r., poz. 895) zalecają aby dla dzieci w tym wieku szkoła realizowała przerwy międzylekcyjne w cyklu częstszym niż, obowiązujący starszych uczniów, cykl 45 minutowy, co zostało wyrażone następująco: "Czas trwania zajęć edukacyjnych powinien wynikać z możliwości psychofizycznych uczniów oraz ze sposobu realizacji poszczególnych treści nauczania. Oznacza to, że nauczyciel nie powinien planować i przeprowadzać zajęć edukacyjnych w systemie 45-minutowych lekcji". W stosunku do dzieci (w wieku 3 - 6 lat) w Załączniku nr [...] do cyt. rozporządzenia zaleca się, aby nauczyciele "podejmowali działania mające na celu zindywidualizowane wspomaganie rozwoju każdego dziecka, stosownie do jego potrzeb i możliwości, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych - stosownie także do ich możliwości psychofizycznych i komunikacyjnych oraz tempa rozwoju psychofizycznego". Z kolei § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r. poz. 649) stanowi, że czas prowadzonych w przedszkolu zajęć edukacyjnych i rewalidacyjnych powinien wynosić z dziećmi w wieku 3 - 4 lat - około 15 minut, a z dziećmi w wieku 5 - 6 lat - około 30 minut. Zatem organizowanie przez Poradnię zajęć terapeutycznych w ramach wczesnego wspomagania rozwoju trwających jednorazowo 2-4 godziny zegarowe należało uznać za poważny błąd metodyczny.

L. Kurator Oświaty za bezpodstawny uznał również zarzut Odwołującej się odnoszący się do bezkrytycznego, w jej ocenie, przyjęcia za własne treści, wniosków i ustaleń w protokole kontroli doraźnej przeprowadzonej przez L. Kuratora Oświaty w dniach [...] lutego 2016 r. oraz 3 i [...] października 2016 r, co do którego złożyła zastrzeżenia do protokołu, a organ wykonujący nadzór pedagogiczny dopuszczając się bezczynności, w przewidzianym przez § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1270), terminie w ogóle nie sporządził pisemnego stanowiska i nie przekazał go dyrektorowi NPPP "[...]", ani wbrew brzmieniu § 19 ust 3 rozporządzenia ws. nadzoru nie dokonał zmian w protokole kontroli i nie przekazał je dyrektorowi NPPP. Zgodnie z w/w przepisami rozporządzenia ws. nadzoru - § 19 ust 3 w przypadku stwierdzenia zasadności zgłoszonych zastrzeżeń, organ sprawujący nadzór pedagogiczny dokonuje zmian w protokole kontroli i przekazuje go dyrektorowi szkoły lub placówki, natomiast § 19 ust. 4 w przypadku nieuwzględnienia całości lub części zgłoszonych zastrzeżeń, organ sprawujący nadzór pedagogiczny sporządza pisemne stanowisko wobec zastrzeżeń i przekazuje je dyrektorowi szkoły lub placówki, w terminie 14 dni roboczych od dnia otrzymania zastrzeżeń.

Nadto, jak wskazała Odwołująca się, L. Kurator Oświaty z naruszeniem prawa nie odniósł się do jej zastrzeżeń, co organ ewidencyjny pominął w swych ustaleniach. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, iż NPPP "[...]" wykonała - mimo odmiennego stanowiska w zakresie interpretacji przepisów prawa - zalecenia pokontrolne L. Kuratora Oświaty.

W odpowiedzi na powyższy zarzut, organ II instancji podnosi, że Odwołująca się nie kwestionowała treści, wniosków i ustaleń w protokole kontroli doraźnej przeprowadzonej przez L. Kuratora Oświaty w dniu [...] lutego 2016 r. P., które skierowała do organu nadzoru pedagogicznego z datą [...] lutego (data wpływu 2 marca) nie zawiera uwag ani zastrzeżeń do protokołu kontroli, lecz jest "informacją o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 3. 02. 2016 r.". W dniu [...] czerwca 2016 r. skierowała kolejne pismo, w którym poinformowała (oraz dołączyła kserokopie zaświadczeń) że 4 pracownice pedagogiczne ukończyły studia podyplomowe w zakresie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.

Jak podnosi organ II instancji w odniesieniu do kontroli przeprowadzonej przez L. Kuratora Oświaty w dniach 3 i [...] października 2016 r., Odwołująca się przysłała w dniu [...] października 2016 r. podpisany przez siebie protokół kontroli oraz pismo, w którym bądź to wyjaśnia przyczyny uchybień i niedociągnięć w pracy poradni, bądź polemizuje z ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaakceptowanym i podpisanym przez siebie protokole kontroli. P. to nie zawiera zastrzeżeń do treści protokołu, o których korektę wnosiłaby skarżąca. Uznając, że Odwołująca się ma prawo do posiadania odrębnego stanowiska w sprawie funkcjonowania NPPP "[...]", L. Kurator Oświaty nie wyraził w odrębnym piśmie swojego stanowiska, gdyż stanowisko nadzoru zostało już wyrażone w protokole kontroli. Nie dokonał też zmian w protokole kontroli ze względu na to, że Odwołująca się nie wniosła propozycji korekty, lecz zaakceptowała protokół własnoręcznym podpisem. W piśmie z [...] października 2016 r. Odwołująca się zapewniła ponadto, że zalecenia pokontrolne z [...] lutego 2016 r. "zostały wykonane" oraz że "zrealizuje niezwłocznie wszystkie zawarte w protokole zalecenia" (z 3 i [...] października 2016 r.). Jednakże informacji o sposobie realizacji tych zaleceń nie przysłała w obowiązującym terminie 30 dni od otrzymania protokołu kontroli z zaleceniami. Organ nadzoru pedagogicznego stwierdził podczas kontroli w dniach 3 i [...] października 2016 r. , że wbrew zapewnieniom, Odwołująca się nie zrealizowała wszystkich zaleceń zawartych w protokole kontroli z [...] lutego 2016 r., a mianowicie zalecenia dotyczącego zatrudniania do prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju pracowników pedagogicznych posiadających wymagane kwalifikacje oraz zalecenia dotyczącego dostosowania czasu prowadzenia zajęć terapeutycznych do możliwości psychofizycznych dzieci. Jak ustalił organ, zajęcia z dziećmi w dalszym ciągu prowadziły 3 osoby nieposiadające wymaganych kwalifikacji, a organizacja zajęć realizowanych w blokach 2-4 godzinnych jeden lub dwa razy w miesiącu była dostosowana do potrzeb i możliwości pracowników poradni, a nie dzieci.

W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2017 r. kontroli realizacji przez NPPP "[...]" zaleceń zawartych w protokole kontroli z 3 i [...] października 2016 r. stwierdzono, że poradnia nie zrealizowała zalecenia dotyczącego usunięcia w terminie do [...] stycznia 2017 r. nieprawidłowości w zakresie wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju oraz zalecenia dotyczącego sposobu organizowania zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Nie zrealizowane też zostało dwukrotnie wydawane zalecenie dotyczące dostosowania organizacji zajęć wczesnego wspomagania rozwoju do potrzeb i możliwości psychofizycznych dzieci. Powyższa kontrola wykazała, że Poradnia nie dokonała weryfikacji niezasadnie wydanych opinii. Większość z nich przekazała do Poradni "[...]" w L., a z pozostałymi dziećmi w dalszym ciągu prowadzi zajęcia w oparciu o opinie wydane w 2015 r. Obecnie obejmuje wczesnym wspomaganiem 3 dzieci, z których żadne nie posiada niepełnosprawności. Ponadto w dalszym ciągu komasuje zajęcia z tymi dziećmi w sposób niedostosowany do ich możliwości psychofizycznych, a jeden pracownik pedagogiczny (spośród trzech prowadzących aktualnie zajęcia) nadal nie posiada wymaganych kwalifikacji w zakresie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Pracownik ten odbywa obecnie studia podyplomowe z zakresu wczesnego wspomagania i nabędzie kwalifikacji dopiero po ukończeniu studiów oraz uzyskaniu odpowiedniego dyplomu.

Według ustaleń L. Kuratora Oświaty, organ pierwszej instancji nie naruszył regulacji art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 KPA, przez co wydał decyzję po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Organ odwoławczy nie doszukał się też wadliwości co do naruszenia art. 8 KPA, który podnosi Odwołująca się, polegający na niewystarczającym wskazaniu przyczyn wszczęcia postępowania w przedmiocie wykreślenia Poradni z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Powiat T.. Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. (Znak: 4330.6.2016) Starosta [...] wyraźnie wskazał podstawę prawną wszczęcia postępowania oraz przyczyny jego wszczęcia, a organ administracji publicznej nie ma obowiązku powiadamiać strony o podstawie prawnej naruszenia, które stało się przyczyną wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 107 KPA czyni to dopiero w treści decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę administracyjną będącą przedmiotem wszczętego postępowania ustalając przy tym, po przeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego czy to naruszenie faktycznie nastąpiło.

Zarzut Odwołującej się odnoszący się do naruszenia art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 107 § 1 KPA i art. 9 i 11 KPA, w ocenie organu odwoławczego również nie zasługuje na uwzględnienie. Starosta [...] jako organ I instancji w sposób pełny i wyczerpujący uzasadnił wydaną decyzję wskazując wszystkie okoliczności, które uznał za udowodnione jak również zawarł stosowne uzasadnienie prawne wyjaśniające podstawę prawną przytaczając przy tym przepisy prawa. Organ I instancji wypełnił przy tym wymogi art. 107 § 3 KPA.

W związku z powyższym organ uznał za bezpodstawne także zarzuty Odwołującej się do naruszenia art. 105 KPA. Postępowanie prowadzone przez Starostę [...] w przedmiocie wykreślenia NPPP "[...]" z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat T. w żadnym stadium jego trwania nie stało się bezprzedmiotowe zarówno w całości jak i w części przez co nie zachodziły przesłanki do jego umorzenia. W przedmiotowej sprawie istniała więc materialnoprawna podstawa do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2438/15, nr Legalis 1513835.).

Według organu odwoławczego, Starosta [...] jako organ pierwszej instancji nie naruszył również regulacji art. 97 § 1 pkt 4 KPA, nie istniało w jego ocenie zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania.

W złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. skardze na powyższą decyzję ostateczną L. Kuratora Oświaty skarżąca podniosła następujące zarzuty:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 07 września 1991 o systemie oświaty (dalej-USO) poprzez przyjęcie, iż działalność NPPP jest sprzeczna z przepisami ustawy przy braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego ustalenia.

2) art. 71b ust. 7 pkt. 1 i 2 USO w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (dalej- rozporządzenie o wczesnym wspomaganiu rozwoju dzieci) oraz poprzez błędną i nieuprawnioną interpretację - dokonaną z wbrew regułom legislacji polegającą na przyjęciu na potrzeby interpretacji pojęcia "niepełnosprawności" na gruncie rozporządzenia o wczesnym wspomaganiu rozwoju dzieci definicji z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (dalej - rozporządzenie dot. organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie), co w konsekwencji doprowadziło błędnego przyjęcia przez Kuratora, iż działanie NPPP jest sprzeczne z przepisami prawa;

3) art. 71b ust. 6 USO w zw. z § 2 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. w sprawie w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (dalej-rozporządzenie w sprawie wydawania orzeczęń i opinii) poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż L. Kurator Oświaty posiada odpowiednie kompetencje oraz uprawniony jest do kwestionowania opinii wydawanych przez zespół wczesnego wspomagania dziecka, o którym mowa w § 3 rozporządzenia o wczesnym wspomaganiu rozwoju dzieci w przedmiocie zakwalifikowania dziecka do programu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, co w konsekwencji doprowadziło do zakwestionowania wydanych przez NPPP opinii jako nierzetelnych oraz stwierdzenia, iż zaistniała konieczność wydania nowych opinii i tylko wobec dzieci, u których wykryto niepełnosprawność w rozumieniu "niepełnosprawności" z rozporządzenia dot. organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie, przy braku zaistnienia przesłanek przewidzianych do wydania nowych opinii, a tym samym wydaniem błędnych zaleceń pokontrolnych, co bezpośrednio doprowadziło do nieuprawnionego uznania, przez Kuratora, iż działanie NPPP jest sprzeczne z przepisami prawa;

4) art. 71b ust. 6 USO w zw. z § 6 ust. 10 rozporządzenia w sprawie wydawania orzeczeń i opinii poprzez błędną interpretację polegającą na nałożeniu na nałożeniu na Skarżącą obowiązku niewynikającego z przepisu prawa w postaci pisemnego zawiadomienia rodzica dziecka tj. wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu wczesnego wspomagania rozwoju, pomimo braku takiego wymogu w w/w rozporządzeniu, a jednoczesnym przyjęciu, iż NPPP poprzez telefoniczne zawiadamianie rodziny działa niezgodnie z prawem, a to skutkowało wydaniem bez podstawy prawnej nieadekwatnego do okoliczności sprawy zalecenia pokontrolnego dla NPPP w postaci pisemnego zawiadamiania rodziny dziecka o terminie posiedzenia zespołu i możliwości wzięcia w nim udziału oraz przedstawienia stanowiska powołane, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ zaistnienia uchybień i wydaniem błędnych zaleceń pokontrolnych i uznania przez Kuratora, iż działanie NPPP jest sprzeczne z przepisami prawa

5) art. 71b ust. 7 pkt. 1 USO w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia o wczesnym wspomaganiu rozwoju dzieci poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka powinny być prowadzone prze/ specjalistów zawsze i wyłącznie z dzieckiem i jego rodziną, a zajęć nie można prowadzić w izolacji z samym dzieckiem, podczas gdy taki wymóg nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co doprowadziło do nałożenia na Skarżącą zalecenia przeprowadzania wszystkich zajęć w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka z łącznym udziałem dziecka i jego rodziny, a to wprost doprowadziło do uznania przez Kuratora, iż działanie NPPP jest sprzeczne z przepisami prawa.

6) art. 71 b ust. 7 pkt. 1 USO w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia o wczesnym wspomaganiu rozwoju dzieci poprzez niepolegające na przepisach prawa przyjęcie, iż zajęcia z dziećmi zakwalifikowanymi do programu wczesnego wspomagania rozwoju powinny być prowadzone przez szkołę lub placówkę publiczną — nauczycieli i specjalistów tam zatrudnionych i dla efektywności winny trwać 30 minut lub mniej, podczas gdy taki wymóg nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co doprowadziło do nałożenia na Skarżącą zalecenia przeprowadzania zajęć z uwzględnieniem uwag L. Kuratora Oświaty, tym samym Kurator doszedł do przekonania, iż działanie NPPP jest sprzeczne z przepisami prawa;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

1) naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez dowolną i jednostronną interpretację zgromadzonych w sprawie niekompletnych materiałów przyjętych za podstawę decyzji Organu odwoławczego. Według skarżącej Kurator dokonując oceny postępowania organu I instancji "powielił" jego wszystkie dotychczasowe ustalenia na podstawie wyników kontroli przeprowadzonych w Niepublicznej Poradni Psychologiczno — Pedagogicznej "[...]" przez Kuratora, nie dokonując tym samym wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności:

a) bezkrytyczne przyjęcie treści, wniosków i ustaleń w protokole kontroli doraźnej przeprowadzonej przez L. Kuratora Oświaty w dniach [...] lutego 2016 r. i w dniach 03 i [...] października 2016 r., co do którego Skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołu, a organ wykonujący nadzór pedagogiczny dopuszczając się bezczynności, w przewidzianym przez § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (dalej- rozporządzenie w sprawie nadzoru m. nadzoru) terminie w ogóle nie sporządził pisemnego stanowiska i nie przekazał dyrektorowi NPPP ani wbrew brzmieniu § 19 ust. 3 rozporządzenia ws. nadzoru nie dokonał zmian w protokole kontroli i nie przekazał dyrektorowi NPPP;

b) bezwarunkowym, niepoddanym jakiejkolwiek analizie przyjęciu za własne stanowiska organu kontrolującego NPPP, podczas gdy L. Kurator Oświaty wbrew zapisom § 16 rozporządzenia ws. nadzoru na podstawie niepełnego materiału dowodowego ustalił stan faktyczny w sposób nierzetelny i przede wszystkim nieobiektywny;

c) nie wzięciu pod uwagę, iż NPPP wykonała -mimo odmiennego stanowiska w zakresie interpretacji przepisów prawa - zalecenia pokontrolne L. Kuratora Oświaty

d) nie wzięciu pod uwagę, iż NPPP od października 2016 r. nie wydała żadnej opinii w przedmiocie zakwalifikowania dziecka do objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju w związku z czym nie mogła naruszyć przepisów regulujących zasady wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju w szczególności dokonać niepożądanej przez organy kwalifikacji pojęcia "niepełnosprawności" kwalifikującego do terapii, czy też -z uwagi na powołanie zespołu -nie mogła naruszyć przepisów w zakresie zawiadomienia wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu kwalifikującego do objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju, a tym samym NPPP zrealizowała zalecenie wydane w tym zakresie przez organ nadzoru pedagogicznego;

e) nie wzięcie pod uwagę wyjaśnień NPPP z realizacji zaleceń pokontrolnych i przedłożonych dokumentów w postaci min. dyplomów ukończenia przez pracowników NPPP studiów w zakresie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka;

f) nieuprawnionym przyjęciu, iż NPPP kwestionowała zalecenia pokontrolne i ich nie wykonała w sytuacji gdy NPPP mimo, że kwestionowała zalecenia pokontrolne i odmiennie od organów interpretowała obowiązujące przepisy prawa oraz wystąpiła do Ministra Edukacji N. o ich interpretację to jednak wykonała zalecenia pokontrolne.

2) art. 107 § 3 Kpa i art. 9 i 11 Kpa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji bez wskazania dokładnej podstawy prawnej lub przepisów naruszenia których miała się dopuścić NPPP

W oparciu o powyższe zarzuty (dodatkowo obszernie rozwinięte w uzasadnieniu skargi) strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z. 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się wspomnianym kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawno-ustrojowymi, proceduralnymi, materialnymi – przy czym ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm) dalej jako "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg oraz przedłożoną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem skargi jest decyzja numer [...] z dnia [...] maja 2017 r. L. Kuratora Oświaty wydana po rozpatrzeniu odwołania A. A. prowadzącej N. P. w T. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. orzekającej o wykreśleniu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Wymienioną decyzją L. Kurator Oświaty uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej daty wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę materialno-prawną wydanych decyzji stanowił art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2016 poz. 1943) na mocy którego wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a w szkole podstawowej, gimnazjum oraz szkole realizującej kształcenie ogólne w zakresie szkoły podstawowej lub gimnazjum również w przypadku, gdy nie jest wypełnione zobowiązanie, o którym mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do zaleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stosując przedstawione wcześniej kryteria oceny, sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

W ocenie sądu zasadne są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, z tej przyczyny, że organy obu instancji prowadząc postępowanie nie wzięły pod uwagę, iż skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli przeprowadzonej przez L. Kuratora Oświaty w dniu [...] lutego 2016r., a także w dniach 3 i [...] października 2016 roku. Organ wykonujący nadzór pedagogiczny w przewidzianym przez § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego nie sporządził pisemnego stanowiska i nie przekazał go skarżącej, ani też wbrew brzemieniu § 19 ust. 3 cytowanego rozporządzenia w sprawie nadzoru nie dokonał zmian w protokole kontroli.

Podkreślić należy, że strona skarżąca kwestionując zalecenia pokontrolne i odmiennie od organów interpretując obowiązujące przepisy prawa, wystąpiła do Ministra Edukacji N. o ich interpretację, a od października 2016r. nie wydała żadnej opinii w przedmiocie zakwalifikowania dziecka do objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju.

Organy nie ustosunkowały się również do zarzutu skarżącej, podnoszącego okoliczność, iż kwalifikacje osób wchodzących w skład zespołów zostały uzupełnione w czerwcu 2016r. o czym L. Kurator Oświaty został powiadomiony, a na dowód czego przesłano mu odpisy dyplomów osób, które uzupełniły wykształcenie zgodnie z wytycznymi.

W tym stanie przyjąć należy że organy naruszyły obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Organy nie dopełniły więc obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu niezbędnym do rozstrzygnięcia.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w kontekście cytowanego wyżej art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. podkreślenia wymaga, że pojęcie "niepełnosprawności" na gruncie obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U.2013 poz. 1257) – nie zawiera definicji niepełnosprawności. Definicja osoby "niepełnosprawnej" nie funkcjonuje również w rozumieniu przepisów prawa oświatowego. Ocena w tym zakresie oparta jest na wiedzy fachowej popartej literaturą specjalistyczną. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności wydanego w trybie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2008 nr 14 poz. 92) nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania opinii w potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju. Ustawodawca nie dokonał również "odesłania" w tym zakresie, do innych aktów prawnych, w tym do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015r. w sprawie organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym.

Stosowanie w praktyce poradni interpretacji niedookreślonych pojęć "niepełnosprawność" przez orzekające komisję nie może stanowić podstawy do uznania iż doszło do naruszenia prawa w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 3. Z uwagi na fakt, iż w praktyce wykreślenie wpisu z ewidencji jest niejako automatyczną konsekwencją stwierdzenia określonych uchybień w trybie nadzoru pedagogicznego, a organem wyższego stopnia jest organ "zainteresowany w sprawie" (przeprowadzający kontrolę), a ostateczna decyzja obliguje przecież osobę prowadzącą do likwidacji to okoliczności dotyczące naruszenia prawa, oraz nie wykonania poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny przez osobę prowadzącą, nie mogą budzić wątpliwości, a stan faktyczny winien być precyzyjnie ustalony.

Podkreślić należy również, iż istota swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych, nieodpowiadającym logice i doświadczeniu kryteriów. Swą ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Mając na uwadze podniesione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni szczegółowo wskazania sądu, ustali precyzyjnie stan faktyczny w zakresie stwierdzonych uchybień w trybie nadzoru pedagogicznego oraz nie wykonania poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Uzasadniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, wyjaśnić należy, że uwzględnienie skargi daje podstawy do zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego, stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz wydatek w kwocie [...]zł poniesiony w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.