Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1033/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku, znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r. znak: [...]; stwierdzającej, na wniosek Wspólnoty Nieruchomości przy ul. [...] w [...], nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009r.. Nr [...]; znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. K. pozwolenia na nadbudowę oraz remont kamienicy przy ul. [...]. na dz. nr ew. [...] obr. [...] w [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.. Nr [...]. znak: [...]: oraz ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 01.2010r. Nr [...]. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...].

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu wniosku D. K. o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, polegającego na remoncie kamienicy z nadbudową przy ul. [...] w [...] na działce o nr ew. gr. [...] obr. [...] – kat. Obiektu – [...].

Następnie wskazany wyżej organ decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r. nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2009 roku za zgodą stron postanowił zmienić decyzję ostateczną Prezydenta miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., w zakresie likwidacji zadaszenia nad wejściem od strony północnej, wykonania dodatkowych balkonów od strony północnej, przesunięcie środkowego trzonu kominowego oraz powiększenie trzonu kominowego przy ścianie zachodniej, zmiany lokalizacji i ilości otworów okiennych i drzwiowych od strony północnej, zmiany konstrukcji stropu nad parterem na monolityczny krzyżowo zbrojony gr. 20 cm oraz nad 1 i 2 piętrem na gęsto żebrowy typu Teriva, wykonania boni w poziomie parteru.

Wspólnota Nieruchomości przy ul. [...] w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2009 r. Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził nieważność dwóch decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku, znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania D. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

Organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem administracyjnym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Badając przedmiotową decyzję w postępowaniu nadzorczym organ jest zobligowany sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 Kpa obligująca do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 156. poz. 1118 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei w myśl przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty winny być dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy D. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. wniósł o udzielenie pozwolenia na nadbudowę wraz z remontem kamienicy przy ul. [...] w [...]. Inwestor nie załączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, co stanowi o ewidentnym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego, pismem z dnia [...] września 2012r.. znak: [...]; Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał D. K., do przesłania dokumentów potwierdzających posiadanie przez inwestora w dniu [...] maja 2009r.. bądź obecnie prawa do dysponowania działką gruntu nr ew. [...] obr. [...] w [...] na cele budowlane.

W odpowiedzi na ww. wezwanie GINB przy piśmie z dnia [...] września 2012r. inwestor przesłał odpis zupełny księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr ew. [...] ([...]). Analiza treści ww. księgi wieczystej wykazała, że Pan D. K. jest współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej w 3/4 części. W pozostałej części - tj. w 1/4 części - współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości inwestycyjnej są J. i S. S. W aktach sprawy brak jest zgody tychże osób na dysponowanie nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane przez D. K.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych.

Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości obejmująca konkretną inwestycję budowlaną (Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2009. str. 404). Zgoda ta - w braku porozumienia - może zostać zastąpiona orzeczeniem sądu powszechnego, które zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16. poz. 93 ze zm.) stanowi wówczas tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA w Lodzi z dnia 15 czerwca 2000r.. sygn. akt II SA/Ld 1424/99. wyrok NSA z dnia 29 marca 1990r.. sygn. akt IV SA 33/90. wyrok NSA z dnia 18 lipca 83 r. sygn. akt I SA 471/83).

Mając powyższe na uwadze, wobec braku w aktach sprawy stosownego oświadczenia inwestora oraz braku dokumentu potwierdzającego przysługujące mu prawo do dysponowania całą nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, organ nadzorczy stwierdził, iż wykluczona była - na gruncie niniejszej sprawy - możliwość wydania przez organ pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie załączenie przez inwestora do wniosku z dnia [...] kwietnia 2009r. powyższego oświadczenia stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś okoliczność, iż inwestor w istocie nie posiada prawa do dysponowania całą nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane dowodzi, iż stwierdzone naruszenie ma ewidentnie charakter kwalifikowany. Oczywistość stwierdzonego naruszenia nie budzi bowiem wątpliwości, zaś charakter naruszonego przepisu nie pozwala na przyjęcie, iż weryfikowane rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ praworządnego państwa.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż wobec okoliczności, iż nieruchomość inwestycyjna jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...]: Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2012r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 7. poz. 255 z dnia 11 lutego 2002r.), inwestor nie miał obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy. Na gruncie niniejszej sprawy nie stwierdzono zatem rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu oraz wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego ww. uchwałą Nr [...]: Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2012r.. wynika, że działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem [...] przeznaczonym pod usługi nieuciążliwe, zabudowę mieszkaniową, zieleń publiczną.

Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że sporna inwestycja nie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu obowiązującymi na terenie nieruchomości inwestycyjnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwestionowaną decyzją Prezydent Miasta [...] z dnia [...] maja 2009r. Nr [...]: znak: [...]; zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. K. pozwolenia na wykonanie remontu kamienicy z nadbudową przy ul. [...] na dz. nr ew. [...] obr. [...] w [...].

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego.

Zdaniem organu analiza dokumentacji inwentaryzacyjnej spornego obiektu (w szczególności przekroju poprzecznego, karta nr 123 akt organu stopnia podstawowego) wykazała, iż budynek objęty spornymi robotami budowlanymi posiadał dwie kondygnacje (tzw. ..niski" i "wysoki parter") oraz poddasze. Jak natomiast wynika ze znajdującego się w projekcie budowlanym "Przekroju poprzecznego" w spornym obiekcie zaprojektowano cztery kondygnacje (w tym dwie nadbudowane) oraz poddasze.

Podwyższenie spornego obiektu o dwie kondygnacje niewątpliwie zakwalifikować należy jako nadbudowę zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Stosownie do brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2002 r. Nr 75. poz. 690 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) - przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Nadbudowa (jako podkategoria pojęcia budowy) podlega zatem przepisom tegoż rozporządzenia.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 12 ust. ł pkt 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.. jeżeli z przepisów § 13. 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009r., Nr [...]: znak: [...]; budynek objęty spornymi robotami budowlanymi zaprojektowany został w granicy z działką nr ew. [...] (od strony zachodniej) oraz z działką nr ew. [...] (od strony wschodniej), w odległości ok. 3.00 m od granicy z działką nr ew. [...] (od strony wschodniej), w odległości ok. 15.5 m od granicy z działką nr ew. [...] (od strony północnej) oraz w odległości ok. 2.5 m od granicy z działką nr ew. [...] (od strony południowej).

Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, nieruchomości o nr ew. [...]. stanowią działki o przeznaczeniu drogowym. Jak natomiast wskazano wyżej, § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia określa sytuowanie obiektu względem granic z sąsiednią działką budowlaną. Uznać zatem należy, iż w zakresie usytuowania spornego obiektu względem działek o przeznaczeniu drogowym, nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wobec powyższego, w dalszej kolejności GINB poddał ocenie zgodność usytuowania (z przepisami ww. rozporządzenia) spornego obiektu względem granicy z działką nr [...] (położoną od strony zachodniej), działką nr ew. [...] (położoną od strony wschodniej) oraz od strony granicy z działką nr ew. [...] (położoną od strony północnej).

Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009r.. Nr [...]: znak: [...] - w ścianach spornego budynku tj. w ścianie usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...] oraz w ścianie usytuowanej w odległości 3.00 m od granicy z działką nr ew. [...] - zaprojektowano otwory okienne. Powyższe wynika bezsprzecznie z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją ("Rzut parteru wysokiego", "Rzut 1 i 2 piętra", "Elewacja wschodnia" oraz "Elewacja zachodnia").

Ponadto, jak wynika z ww. dokumentacji projektowej - w ścianie oddalonej od granicy z działką nr ew. [...] w odległości 15.5 m również zaprojektowano otwory okienne oraz drzwiowe - zarówno na poziomie wysokiego parteru, jak i na poziomie pierwszego i drugiego piętra. Jednakże zachowana odległość ściany posiadającej otwory okienne od granicy z działką nr ew. [...] - ponad 15 m — pozwala stwierdzić, iż w tym zakresie sporny budynek nie narusza przywołanych powyżej przepisów dotyczących sytuowania obiektu względem granic z działką.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, iż sporny budynek - w zakresie usytuowania względem granicy z działką nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...] — narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w stopniu rażącym.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie niniejszej. rażąco został naruszony art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stosowanie tych przepisów nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne.

Organ stwierdził także, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Wymaga bowiem podkreślenia, że naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - ochrony prawa własności, bezpieczeństwa obiektów budowlanych oraz ich użytkowników. Tak więc winny być one przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie.

Tym samym, podczas wydania weryfikowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009r. Nr [...]; znak: [...]; doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił także, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była także decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010r.. Nr [...]. znak: [...]: zmieniająca pierwotne pozwolenie na budowę.

GINB podziela w tym zakresie - stanowisko wyrażone przez organ wojewódzki - zgodnie z którym, skoro decyzja pierwotna jako decyzja dotknięta wadą nieważności zostaje usunięta z obrotu prawnego (stwierdzenie nieważności decyzji działa ex tunc) to decyzje zmieniające tę decyzję stają się decyzjami wydanymi bez podstawy prawnej. Przepis art. 36a Prawa budowlanego stanowi bowiem podstawę do zmiany istniejącej decyzji i wydane na jego podstawie decyzje nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 97/06).

Jednocześnie organ nie stwierdził innych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, wskazując iż w szczególności decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009r.. Nr [...]; znak: [...]: oraz decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010r.. Nr [...]. znak: [...]: nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto decyzje nie dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie były niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność nic miała charakteru trwałego, w razie ich wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierają wad powodujących ich nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania z dnia [...] listopada 2012r. organ wyjaśnił, iż jak wynika z projektu zatwierdzonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - projektowane prace budowlane w zakresie, w jakim obejmowały one tzw. ..parter wysoki" budynku, w ocenie GINB, nie stanowią remontu budynku. Jak bowiem wynika z definicji legalnej zawartej w art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego - pod pojęciem ..remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Analiza porównawcza dokumentacji projektowej (dokumentacji inwentaryzacyjnej z projektem budynku) wykazała, że na poziomie tzw. "wysokiego parteru budynku" zaprojektowano powiększenie istniejących otworów okiennych w elewacji wschodniej oraz zaprojektowano powiększenie istniejącego otworu okiennego, realizację otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego oraz pomniejszenie dwóch istniejących otworów okiennych w elewacji budynku od strony południowej. Powyższe dowodzi, iż na poziomie tzw. "parteru wysokiego" zaprojektowane roboty budowlane nie polegały jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz w istocie na przebudowie.

W tym miejscu wskazać także należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej również w tym zakresie (tj. w zakresie przebudowy istniejących otworów okiennych) znajdują zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Jak bowiem wynika z przytoczonego w treści niniejszej decyzji przepisu § 2 ust. 1 - przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się m.in. przy przebudowie budynków.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, iż nie znajduje pokrycia w projekcie budowlanym twierdzenie, jakoby ..elementy (budynku na wysokim parterze kamienicy) pozostały niezmienione (...). a jedynie poddano je renowacji w postaci uzupełnienia tynków, malowania oraz zainstalowania w istniejącym już otworze okiennym nowego okna".

Za chybione organ uznał zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące okoliczności, że przedmiotowy budynek został w całości zrealizowany, oddany do użytku oraz jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. Wskazano, iż fakt realizacji inwestycji (należący do zdarzeń o charakterze faktycznym, a nie prawnym), nie może stanowić o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko takie jest również ugruntowane w sądownictwie administracyjno- prawnym (por. wyr. WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 201 lr.. sygn. akt II SA/Gd 669/10.

Skargę na powyższą decyzję złożył P. K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 75, 77, 80 i 81, 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co skutkuje błędnym ustaleniem, że :

a) inwestor nie załączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością;

b) inwestor nie posiada zgody współwłaścicieli nieruchomości na cele budowlane w zakresie objętym decyzjami, których nieważność stwierdził organ;

2. art. 7, 77, 80 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu w zakresie posiadanej zgody na dysponowanie nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, będące wynikiem błędnego sprecyzowania przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w wezwaniu nr [...] z [...] września 2012 r., zobowiązania do przesłania zgody współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane i bezzasadne przyjęcie, że takiej zgody nie posiada;

3. art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, i uznanie, że :

a) inwestor powinien załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę zgodę współwłaścicieli;

b) nie załączenie do wniosku przez inwestora oświadczenia stanowi okoliczność przesądzającą, iż inwestor w istocie nie posiada do dysponowania całą nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane , podczas, gdy jest to tylko dowód pośredni nie wykluczający prawa do dysponowania wynikającego z księgi wieczystej i posiadanej zgody współwłaścicieli;

4. art. 156 § 1 pkt 2 , art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta[...] z dnia [...] maja 2009r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...], w sytuacji, gdy brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tychże decyzji;

5. art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie , iż remont kamienicy przy ulicy [...] w [...] wraz z nadbudową w całości budynku już istniejącego wymagał zachowania odległości budynku od sąsiednich działek , przewidzianej przez § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania do remontów obiektów już istniejących, w takiej części, w jakiej - mimo dokonywanych prac remontowych - budynek zachowuje dotychczasowe parametry techniczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie.

Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności.

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249).

Kwestią podstawową a nie wyjaśnioną przez organy winno być zbadanie przymiotu strony Wspólnoty Nieruchomości ul. [...] w [...] do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009r.. Nr [...]; znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. K. pozwolenia na nadbudowę oraz remont kamienicy przy ul. [...]. na dz. nr ew. [...] obr. [...] w [...],

Odnosząc się w pierwszej kolejności do legitymacji skarżącej do wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazać trzeba, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym miejscu należy zauważyć, iż Wspólnota nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009r.. Nr [...], zaś organy zarówno I jak i II instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego ,czy Wspólnota ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa.

Organ odwoławczy , zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 i 77 kpa oraz art. 28 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - Lex nr 1145613).

Należy podkreślić, iż zwłaszcza ostatnia z tych przesłanek w ogóle nie została poddana analizie organów.

W tym kontekście trudno podzielić zarzut organu odwoławczego , iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem inwestor nie przedłożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości –J. i S. S. ( udział ¼) na realizację zamierzenia inwestycyjnego.

Prawdą jest, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę co stanowi o naruszeniu art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak okoliczność, iż oświadczenie takie zostało złożone w dniu [...] grudnia 2009r.z powołaniem się na zgodę wszystkich współwłaścicieli na powyższą inwestycję, czyni chybionym zarzut o rażącym charakterze tego naruszenia. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W sprawie niniejszej brak takich dowodów.

Należy także mieć na uwadze, iż J. i S. S. nie składali odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę i w żaden inny sposób nie kwestionowali prawa inwestora do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane choć byli stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Okoliczności powyższe wskazują, iż w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do kwestionowania uprawnień inwestora do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami wymienionymi w oświadczeniu.

Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009r.. Nr [...]; znak: [...] zatwierdzała projekt budowlany i udzielała D. K. pozwolenia na nadbudowę oraz remont kamienicy przy ul. [...]. na dz. nr ew. [...] obr. [...] w [...], a następnie została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta[...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...].

Słusznie organy obu instancji zauważyły, iż postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, a co za tym idzie także w postępowaniu nadzorczym, nie dotyczyło niskiego parteru kamienicy, a więc istnienie okna w tej części kamienicy nie było przedmiotem rozstrzygania przez organy. Jak wynika z części opisowej projektu wynika, iż inwestycja opisana w decyzji jako remont i nadbudowa obejmować miała wymianę stropów międzykondygnacyjnych oraz nadbudowę o dwie kondygnacje.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej zakres robót budowlanych przewidzianych w tzw. parterze wysokim nie odpowiadają definicji remontu o której mowa w art. 3 ust 8 Prawa budowlanego bowiem projekt zakłada powiększenie istniejących otworów okiennych, a co za tym idzie w tym zakresie (tj. w zakresie przebudowy istniejących otworów okiennych) znajdują zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Jak bowiem wynika z przytoczonego w treści niniejszej decyzji przepisu § 2 ust. 1 - przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się m.in. przy przebudowie budynków.

Przez remont budynku, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiącego bieżącej konserwacji z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Przy czym w orzecznictwie dobitnie podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010- Lex Polonica nr 2542882; z dnia 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006 - Lex Polonica nr 2476127).

Wbrew twierdzeniom organu projekt budowlany zakłada jedynie wymianę stolarki okiennej natomiast brak w nim danych dotyczących powiększenia samych otworów okiennych . Organ nie wyjaśnił także czy powiększenie światła otworu okiennego nie jest wynikiem zastosowania innego materiału jakim jest ościeżnica i skrzydło okienne.

Nie ulega natomiast wątpliwości, iż do nadbudowy, którą także obejmuje pozwolenie na budowę ma zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określający sytuowanie obiektu względem granic z sąsiednią działką budowlaną. Uznać zatem należy, iż w zakresie usytuowania spornego obiektu względem działek o przeznaczeniu drogowym, nie znajdują zastosowania przepisy przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zadaniem organu będzie więc rozważenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy rzut 1 i 2 piętra w ścianie zachodniej budynku posadowionego w granicy z działką nr [...] nie przewiduje żadnego otworu okiennego czy drzwiowego natomiast w rys. elewacji zachodniej w części nadbudowanej przewidziano otwór okienny. Organ weźmie także pod uwagę, iż sporny budynek graniczy bezpośrednio z działką drogową nr [...] a nie z działką budowlaną nr [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem ww. stanowiska Sądu. W pierwszej kolejności ustalenie czy Wspólnota posiada legitymacje do wszczęcia niniejszego postępowania, a w przypadku odpowiedzi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalonych naruszeń oraz oceny ich charakteru w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w pkt I i II sentencji, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.