Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 725/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 i art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4, art. 59, art. 60-61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 500 zł. (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej w skrócie: "k.p.a.") i art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku M. N. (dalej: "Inwestor"), reprezentowanego przez pełnomocnika (G. N.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wydzieleniem działki budowlanej, dla części działki nr 1, położonej w miejscowości R., przy ul. [...], Gmina K., Województwo Śląskie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działka, której dotyczy wniosek, położona jest na terenie, dla którego nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu, na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz Inwestora. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami i projektem decyzji oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Dodatkowo ponownie, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "PGWWP") z prośbą o uzgodnienie inwestycji przesyłając sporządzony projekt decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji pozytywnie uzgodnił inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych. Również Zarząd Dróg i Gospodarki Komunalnej w K. w piśmie z dnia [...] r. zaopiniował pozytywnie usytuowanie projektowanej inwestycji w odległości co najmniej 6,0 m od granicy ewidencyjnej działki drogowej. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S., poinformował organ I instancji, iż zgodnie z prowadzoną ewidencją urządzeń melioracji wodnych, na działce nr 1, nie występują urządzenia melioracji wodnych, ale przylega ona do koryta rzeki [...]. W związku z powyższym, zawnioskował o dokonanie zapisu w decyzji o warunkach zabudowy, o następującej treści: "zgodnie z art. 232 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar". W dniu 27.09.2018 r. do akt sprawy wpłynęły dwa pisma Stowarzyszenia "A" z siedzibą w C. (dalej: "Stowarzyszenie") z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jego zdaniem, "zmiana sposobu użytkowania eutroficznych łąk wilgotnych i przeznaczenie ich pod zabudowę wiązałoby się, z degradacją naturalnego krajobrazu doliny rzeki [...] oraz likwidacją naturalnych siedlisk gatunków chronionych". Powołało się również na swój regulamin, zgodnie z którym zajmuje się działalnością społeczną na rzecz ochrony dziedzictwa architektonicznego i przyrodniczego miasta C. oraz innych miejscowości Województwa Śląskiego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji dopuścił Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W związku z podnoszonymi przez Stowarzyszenie twierdzeniami dotyczącymi działki nr 1, uzupełniona została sporządzona na wcześniejszym etapie postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano w niej, że podstawą do uwzględnienia ochrony gatunkowej roślin i zwierząt w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jest objęcie ich ostoi strefą ochrony ustaloną w decyzji administracyjnej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: "RDOŚ"). Natomiast w granicach terenu projektowanej inwestycji nie występują tereny i obiekty chronione objęte mocą przepisów o ochronie środowiska oraz ochronie przyrody, z tego powodu brak jest podstaw do wystąpienia do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji. W dalszej kolejności, B. K., właścicielka działek nr 2 i 3, po zapoznaniu się z aktami sprawy złożyła pismo z dnia 14.12.2018 r., w którym wniosła o zachowanie obecnego charakteru działki nr 1, bowiem leżące w jej bezpośrednim sąsiedztwie, zajmowane przez nią działki są użytkowane rolniczo jako pastwiska dla krów. Jej zdaniem, planowana inwestycja budowlana w sposób niekorzystny wpłynie na możliwość dotychczasowego ich rolniczego użytkowania. Na dalszym etapie postępowania, w dniu 17.12.2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Stowarzyszenia o odroczenie wydania decyzji do okresu wiosny/lata 2019 r., kiedy to będzie możliwe przeprowadzenie profesjonalnych badań przyrodniczych terenu objętego działką nr 1. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji rozpatrzył wniosek i odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło zarówno Stowarzyszenie, jak i B. K. (dalej: "Odwołująca" lub "Skarżąca"). Rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji Stowarzyszenie zarzuciło brak uwzględnienia informacji, że na terenie objętym inwestycją występuje stanowisko zawierające chronione gatunki roślin, tj. storczyk kukułka szerokolistna oraz nie sporządzenie w okresie wegetacyjnym ekspertyzy w tym zakresie, jak również nie przekazania tej informacji RDOŚ, co byłoby pożądane z punktu widzenia ochrony przyrody. Zdaniem Stowarzyszenia, cała powierzchnia działki Inwestora ulega czasowym podtopieniom, przez co dla realizacji inwestycji konieczne byłoby podniesienie terenu, a to może szkodliwie wpłynąć na stosunki wodne na działkach sąsiednich zagospodarowywanych rolniczo. Teren między ulicą [...] a korytem rzeki [...] jest wolny od zabudowy, zatem inwestycja wpłynie negatywnie na wartości krajobrazowe i przyrodnicze doliny tej rzeki na wysokości wsi R. Odwołująca natomiast zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p., art. 234-235 i art. 140 ustawy Prawo wodne, art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 6 i art. 60 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 221 ustawy o powszechnym Obowiązku Obrony Rzeczypospolitej Polski oraz zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. Zaakcentowała również wystąpienie błędu w ustaleniach faktycznych poprzez dowolne przyjęcie, że na obszarze działki Inwestora nie występuje siedlisko chronionych gatunków zwierząt i roślin oraz, że zmiana dotychczasowego przeznaczenia działki na cele nierolnicze lub nieleśne nie wymaga stosownej zgody. Zdaniem Odwołującej, w kręgu uczestników postępowania pominięto właścicieli działek sąsiednich (np. E. K., właścicielki działki 2). Sprecyzowane zarzuty wskazują też na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., art. 9 w związku z art. 77 § 4 k.p.a., art. 10 w związku z art. 73 i art. 81 k.p.a., art. 11-12 k.p.a., art. 28 w związku z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., art. 75 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 84-86 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "SKO") zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem wszystkie wymagane przy tego rodzaju inwestycji parametry zostały ustalone i określone w sposób prawidłowy w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Do wniosku Inwestora została załączona odpowiednia mapa z zaznaczonymi granicami terenu i zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. sporządzono przez osobę uprawnioną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji (por. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Odnosząc się do odwołania skarżącej SKO podało, że obszary ochronne, o których mowa w art. 140 w związku z art. 141 ustawy Prawo Wodne, ustanawia wyłącznie Wojewoda Śląski, na wniosek PGWWP, w drodze aktu prawa miejscowego, wskazując ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie obszaru ochronnego i granice tego obszaru. Jak wynika z akt sprawy, działka nr 1 nie znajduje się w granicach takiego obszaru ochronnego. Na terenie gminy K. nie ma obszarów ochrony wyznaczonych zgodnie z art. 140 i art. 141 ustawy Prawo Wodne. Co więcej, wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a następnie projekt decyzji został skierowany przez organ I instancji do uzgodnień, w myśl przepisów u.p.z.p. do PGWWP, który uzgodnił projekt w sposób pozytywny. W sprawie nie nastąpiło również naruszenie art. 234 i art. 235 ustawy Prawo Wodne, bowiem w decyzji zostały zawarte wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które zdaniem SKO są wystarczające na tym etapie procesu budowlanego. Jak wynika z treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagają grunty rolne klasy bonitacyjnej od I do III. Na terenie objętym wnioskiem występują grunty rolne klasy bonitacyjnej ŁIV i ŁV, zatem w opisanym przypadku nie jest wymagana zgoda na zmianę ich przeznaczenia. Zgodnie z przepisami u.p.z.p. w zakresie ochrony gruntów organ I instancji wystąpił do Starosty [...] i otrzymał pozytywne uzgodnienie. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 221 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, SKO wyjaśniło, iż zarzut ten jest bezzasadny, bowiem przywołany przepis nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego powodu również nie ma związania postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., bo na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie wynika też, aby teren leżał na obszarze objętym ochroną prawną na mocy przepisów o ochronie środowiska oraz ochronie przyrody. W związku z powyższym, brak podstaw do wystąpienia do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji. SKO nie podzieliło stanowiska, iż w sprawie nastąpiło naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., bowiem skarżąca otrzymywała zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się co zebranego materiału postępowania, tak samo jak pozostałe strony, co więcej w toku postępowania, w dniach 31 lipca i 14 grudnia 2018 r., składała pisemne zastrzeżenia. Zdaniem SKO w toku postępowania przed organem I instancji nie zostały przedstawione dowody potwierdzające, iż na obszarze działki występuje siedlisko chronionych gatunków zwierząt i roślin, dlatego też nie doszło do naruszenia art. 11, art. 12, art. 75, art. 77, art. 80, art. 84, art. 85 oraz art. 8 § 1 w związku z art. 86 k.p.a. Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia, tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji, określane są w oparciu o tą analizę, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w związku z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt IIOSK 455/16). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Natomiast formami ochrony przyrody są: 1) parki narodowe; 2) rezerwaty przyrody; 3) parki krajobrazowe; 4) obszary chronionego krajobrazu; 5) obszary Natura 2000; 6) pomniki przyrody; 7) stanowiska dokumentacyjne; 8) użytki ekologiczne; 9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe; 10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie leży na terenach wymienionych w punktach 1-9 art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W celu ochrony ostoi i stanowisk roślin lub grzybów objętych ochroną gatunkową lub ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być ustalane strefy ochrony (art. 60 ust. 3 w związku z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). Działka nr 1 należąca do Inwestora nie leży na terenie, co do którego RDOŚ wydał decyzję administracyjną ustalającą strefę ochrony ostoi. W związku z powyższym, zgodnie z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 u.p.z.p. brak było podstaw do wystąpienia o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy do RDOŚ. Natomiast okresowe podtapianie działki i ewentualne niekorzystne wpływanie na stosunki wodne zostało ujęte w decyzji w następujący sposób: "projektowana inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich, w tym zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich", co jest wystarczające w świetle treści § 2 pkt 7 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy określa sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzona w sprawie analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dostępna z tej samej drogi publicznej. W związku z powyższym, spełniona została przesłanka "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Fakt, iż po tej stronie drogi nie ma jeszcze zabudowy nie ma znaczenia, z uwagi na to, że po drugiej stronie tej samej drogi istnieje taka zabudowa, która została ujęta w analizie. W ocenie SKO, przedstawione w obu odwołaniach zarzuty zarówno Stowarzyszenia, jak i Odwołującej nie mogą spowodować uchylenia decyzji organu I instancji, która jako decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do gruntu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto, przepisy u.p.z.p. nie uzależniają ustalenia warunków zabudowy od zgody właścicieli gruntów sąsiednich na realizację inwestycji.

Odwołująca złożyła skargę na powyższą decyzję SKO domagając się jej uchylenia lub zmiany i zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania jej wykonania. Zarzuciła SKO naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 59 ust. 1-4 i art. 61 u.p.z.p., art. 234-235 i art. 140 ustawy Prawo wodne, art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 6 i art. 60 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 221 ustawy o powszechnym Obowiązku Obrony Rzeczypospolitej Polski oraz zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., a także brak przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i nie podjęcie żadnych czynności wynikających z odrębnych przepisów, celem poczynienia ustaleń w przedmiocie takim jak wymagania ochrony przyrody, czy też zmiany stosunków wodnych. Dodatkowo, skarżąca zarzuciła naruszenie zasad ogólnych i przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj:

a) art. 7 w związku z art 77 § 1 i art 78 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wykonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy takich jak: opinia biegłego z zakresu ochrony przyrody, któremu organ zleci jej przygotowanie na okoliczność stwierdzenia występowania siedliska chronionych gatunków zwierząt i roślin, które zostały wskazane przez Stowarzyszenie i samą skarżącą, oględzin nieruchomości z udziałem tego biegłego, kwerendy materiałów archiwalnych dotyczących nieruchomości, rozprawy administracyjnej, podczas której strony będą mogły przedstawić swoje stanowisko, co umożliwiłby wszechstronne wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności;

b) art. 9 w związku z art. 77 § 4 i 10 k.p.a. w związku z art. 73 i 81 k.p.a., czyli w toku postępowania administracyjnego zaniechanie informowania stron, w tym skarżącej, działającej bez zawodowego pełnomocnika o przysługujących jej uprawnieniach oraz o faktach znanych organowi z urzędu, w tym możliwości składania wniosków dowodowych i żądań w celu weryfikacji, czy rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi;

c) art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się w toku postępowania;

d) art. 12 k.p.a. poprzez pobieżne załatwianie sprawy i bezzasadne niepoinformowanie skarżącej o przedłużaniu postępowania oraz nieprzeprowadzenie czynności pomimo istniejących ku temu możliwości;

e) art. 28 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich osób mających w tym postępowaniu interes prawny, czyli stron postępowania w tym również właścicieli działek sąsiednich;

f) art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na częściowo zebranym materiale dowodowym, który nie został zweryfikowany, w tym w szczególności nie zbadano, czy na terenie działki nr 1 występują siedliska chronionych gatunków roślin i zwierząt oraz jak planowana jej zabudowa wpłynie na ich istnienie;

g) art. 84 - 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania stron na rozprawie w sytuacji, gdy organ winien był przeprowadzić ten dowód z urzędu w przypadku stwierdzenia, że po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza dotyczące stanowiska Stowarzyszenia i skarżącej, odnośnie występowania na terenie działki nr 1 siedlisk gatunków chronionych;

h) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób stronniczy.

Zdaniem skarżącej, wymienione naruszenia powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, uznając że wydane w sprawie rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym oraz jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. Stowarzyszenie jako uczestnik postępowania przychyliło się do skargi złożonej przez Odwołującą i złożyło protokół z obserwacji botanicznych z dnia [...] r. wraz z załącznikami, akcentując, iż w następstwie realizacji planowanej inwestycji pogorszą się stosunki wodne na terenie zawierającym wymienione w protokole gatunki chronionych roślin, w tym będące pod częściową ochroną prawną, wpisanych do Załącznika i Dyrektywy Rady 92/43/EWG (kod 723P), których zachowanie jest zależne od utrzymania reżimu hydrologicznego, polegającego na stale wysokim poziomie wód gruntowych oraz przynajmniej okresowym podtapianiu runi, a także wymagają użytkowania polegającego na corocznym koszeniu i zbieraniu siana (k. 24-26 i 62-63 akt sądowoadministracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, bowiem narusza przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 208 r. poz. 1945, dalej jak dotychczas: "u.p.z.p."). Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych wspomnianą ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny, musi to jednak uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w rozpatrywanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków m. in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, który ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie, w oparciu o art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu ze wskazanymi tam organami, m. in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Istotny jest także art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem zainteresowanej strony (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004 r. s. 494 i nast.).

W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji RP). Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przywołane powyżej regulacje konstytucyjne, jak i przepisy u.p.z.p. Prawodawca określił z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z drugiej strony podkreślone zostało uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nienależących do nich. Do osób tych trzeba zaliczyć m.in. właścicieli sąsiednich działek. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż zabudowa działki sąsiedniej rzadko pozostaje faktycznie bez żadnego wpływu na warunki korzystania z działki przyległej. Organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych), jak i ochronę interesu prywatnego właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, iż prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w u.p.z.p., nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10; z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08; z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 728/12; z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1173/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 132/14, wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zadaniem organu jest ustalenie, czy inwestycja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Przestrzeń powinna być kształtowana także z uwzględnieniem i to w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, czy kompozycyjno-estetycznych (por. art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Należy także uwzględnić walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 54 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (a), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (b), wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (d). Niewątpliwie zasadniczą ich gwarancją jest art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), który znajduje zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji, która może zostać na danym terenie wybudowan, zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi.

W tym kontekście Sąd podziela generalnie prezentowany w judykaturze i piśmiennictwie pogląd, iż wymaganie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., można odnosić w określonych przypadkach także do innych działek sąsiednich niż działki przyległe do terenu planowanej inwestycji, skoro prawodawca wprost nie wskazał, iż chodzi wyłącznie o działki przyległe. Konstatację taką może potwierdzać pośrednio treść normatywna rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), jak i konkretne względy celowościowe. Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jednak wyłącznie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Z uwagi na generalne cele u.p.z.p., jak i wskazany wcześniej gwarancyjny charakter obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy na działkach sąsiednich m.in. dla właścicieli przyległych nieruchomości, niedopuszczalne byłoby odnoszenie analizy do działek dalej położonych, gdy nie ustalono, iż będzie to służyć ukształtowaniu ładu przestrzennego z uwagi np. na jednorodny odmienny charakter terenów sąsiednich.

Racjonalnemu i wnikliwemu rozważeniu wskazanych powyżej kwestii powinna służyć analiza sporządzona w myśl § 3 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W myśl ust. 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zdaniem składu orzekającego materiał dowodowy zebrany i oceniony przez organ odwoławczy nie jest kompletny w rozumieniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem Inwestora, a w konsekwencji do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego powodu doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., bowiem sposób i intensywność wykorzystania terenu, na którym znajduje się działka nr 1 oraz dotychczas istniejące w jej bezpośrednim sąsiedztwie zagospodarowanie, po tej samej stronie drogi gminnej ul. [...], nie pozwala na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, która znajduje się po przeciwnej stronie drogi i jest to zabudowa rozproszona na terenach wiejskich. Z analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w aktach administracyjnych i sporządzonej przez osobę uprawnioną wynika, że na działkach sąsiednich brak jest jednolitej linii zabudowy (tylko posesja po drugiej stronie drogi o nr [...] i [...] ma budynki). W tym stanie rzeczy nie można jednoznacznie uznać, jak poczyniono to w analizie (punkt I), że teren działki nr 1 zlokalizowany jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...] (droga gminna).

Dodatkowo, artykuł 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej (Dyrektywa Rady Nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdział 1, tom 02, s. 102-145) nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania wszelkich odpowiednich działań w celu uniknięcia pogorszenia stanu danego obszaru i znaczącego niepokojenia gatunków, dla których obszar ten został wyznaczony. Jednocześnie art. 6 ust. 3 tej dyrektywy przewiduje obowiązek poddania przez państwa członkowskie każdego planu lub przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na ten teren w istotny sposób oddziaływać, odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony.

Zgodnie z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78 poz. 483) "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Przepis ten, a ściślej zasada zrównoważonego rozwoju, były przedmiotem bardziej wnikliwej analizy Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 6 czerwca 2006 r. K. 23/20059, zauważył, że "W ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury, niezbędnej do - uwzględniającego cywilizacyjne potrzeby - życia człowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównoważonego rozwoju zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia". Wskazuje to na trafność rozumowania, iż zasady zrównoważonego rozwoju nie da się stosować w sposób generalny i abstrakcyjny, ale może ona być urzeczywistniana w danej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu uwarunkowań i szczegółowych okoliczności faktycznych.

Nie ulega wątpliwości, że organy ochrony środowiska, a takimi są wójt, burmistrz i prezydent zobowiązane są wykonywać zadania własne, w tym również sporządzać decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniając ograniczenia wynikające z zasady zapobiegania i przezorności wyrażonej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, dalej: "u.o.p."), celem umożliwienia zachowania równowagi przyrodniczej (por. art. 376 § 1 w związku z art. 73 ust. 1 pkt 1 i art. 383 u.o.p.).

W rozpatrywanej sprawie powołane do ochrony przyrody organy zobowiązane do inicjowania i wspierania badań naukowych w zakresie między innymi ochrony siedlisk roślin zagrożonych wyginięciem nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń (por. art. 46 w związku z art. 51 i art. 59 u.o.p.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny odnosi się do zgodności rozstrzygnięcia z przepisami odrębnymi, tj. przestrzeni zawierającej elementy przyrodnicze ukształtowane w wyniku działania czynników naturalnych.

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że celem u.o.p. jest zachowanie i zróżnicowanie użytkowania składników przyrody, jakimi są między innymi dziko występujące rośliny oraz innych objętych ochroną gatunkową (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p.), jak też siedliska zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin (pkt 5), tak aby realizować zapewnienie ciągłości istnienia gatunków wraz z ich siedliskami i ochrony warunków krajobrazowych w przestrzeni zawierającej elementy przyrodnicze, ukształtowane w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, w tym również korytarza ekologicznego (art. 2 ust. 2 pkt 4 i 5 w związku z art. 5 pkt 2 u.o.p.).

Pierwszym obowiązkiem staje się ustalenie, czy objęty terenem inwestycji obszar, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zagospodarowany zgodnie z wnioskiem inwestora. Dopiero wówczas, kiedy przepisy ustaw szczególnych nie mają w sprawie zastosowania może być wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Wykonywanie ochrony przyrody przez organy wszystkich szczebli nie polega jedynie na utworzeniu i ustanowieniu form jej ochrony, określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2-4 i 6-9 u.o.p, których rejestr prowadzi regionalny dyrektor ochrony przyrody (art. 114 u.o.p.), ale również na gromadzeniu dokumentacji dotyczącej zasobów, tworów i składników przyrody, a w szczególności cennych ze względów naukowych stanowisk chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, a także ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych, tak aby zapewnić im prawidłowe i zrównoważone reguły gospodarowania, trwałość, optymalną liczebność i ochronę różnorodności genetycznej (art. 114 ust. 1 w związku z art. 117 u.o.p.).

W tym celu rolą każdego organu ochrony przyrody jest podjąć działania mające na celu stwierdzenie, czy w drodze uchwały rady gminy objęty wnioskiem inwestora teren nie wymaga ustanowienia pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego, czy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Równocześnie ochrona gatunkowa obejmuje między innymi siedliska i ostoje roślin, w celu zapewnienia przetrwania i właściwego stanu ochrony dziko występujących rzadkich, endemicznych, podatnych na zagrożenie i zagrożonych wyginięciem oraz objętych ochroną na podstawie umów, dla których mogą być ustalane strefy ochrony (por. art. 6 pkt 10 i art. 44 w związku z art. 46 u.o.p.). Gatunki objęte ochrona ścisłą i częściową określają przepisy krajowe oraz prawa Unii Europejskiej. Zatem nie kto inny tylko organ ochrony przyrody ma obowiązek podjąć działania w celu ratowania zagrożonych wyginięciem gatunków roślin. Wówczas, gdy są przewidywane zmiany w środowisku, które zagrażają lub mogą zagrażać roślinom, to regionalny dyrektor ochrony środowiska po zasięgnięciu opinii właściwej regionalnej rady ochrony przyrody oraz właściciela terenu podejmuje działania w celu zapewnienia trwałego zachowania gatunku, jego siedliska lub ostoi, eliminowania przyczyn powstania zagrożeń oraz poprawy stanu ochrony jego siedliska lub ostoi.

Obszar usytuowany na północny-wschód Województwa Śląskiego wzdłuż koryta rzeki [...], dopływie rzeki [...], w okolicy wsi R. jest najniżej położonym terenem Województwa Śląskiego (213,1 m n.p.m.) i posiada swoje źródliska w granicach Gminy W. Znajdują się tam naturalne zbiorniki wodne, bagna, torfowiska, płaty nieużytkowanej roślinności, stanowiska rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz ich ostoje. W pobliżu znajduje się również Obszar Natura 2000 oznaczony jako Torfowisko przy [...] o powierzchni 5,6 ha (PL [...]). W okolicy są też sztuczne zalewy ([...] i [...]), wiele stawów rybnych oraz podmokłe doliny ze stawami i sadzawkami o bardzo dobrej w 2012 r. jakości wód klasy I, przy ujściu do rzeki [...] (por. prawo miejscowe uchwała Zarządu Powiatu K. nr [...] z dnia [...] r. oraz Strategia Ochrony Przyrody Województwa Śląskiego na lata 2011-2030).

Tymczasem sygnalizacja w tym zakresie została dokonana przez skarżącą na etapie złożenia odwołania, jak również dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenia. Jednak organ odwoławczy ograniczył się jedynie do opisu form ochrony przyrody i stwierdzenia, że działka nr 1 nie leży na terenie, co do którego wydana została decyzja administracyjna ustalającą strefę ochrony ostoi, dlatego brak było podstaw do wystąpienia o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy do RDOŚ. Natomiast okresowe podtapianie działki i ewentualne niekorzystne wpływanie na stosunki wodne zostało ujęte w następujący sposób: "projektowana inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich, w tym zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich".

Z urzędu przyjdzie dostrzec, że nastąpiło już podwyższenie gruntu na sąsiedniej działce numer ewidencyjny 4. Mapa sytuacyjno-wyjściowa dołączona do sprawy wszczętej z inicjatywy skarżącej o sygn. akt II OSK 3323/18 (prawomocny wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., CBOS) wskazuje na spadek wód powierzchniowych i gruntowych od drogi gminnej ul. [...] w kierunku koryta rzeki [...], jak i z działek sąsiednich, w tym działki nr 1, co jest wynikiem naturalnego ukształtowania podmokłego terenu o bardzo płytkim występowaniu wód gruntowych o podłożu ilastym nie przepuszczalnym. Z tego powodu dodatkowo w przeszłości występowały podtopienia i zastoiny wody (oględziny nieruchomości, dokumentacja kartograficzna i opinia hydrologiczna).

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] r. miał wiedzę o działaniu czynników naturalnych i człowieka na tym terenie, co wzmacnia stanowisko zapewnienia ciągłości istnienia gatunków wraz z ich siedliskami i ochrony warunków krajobrazowych w przestrzeni zawierającej elementy przyrodnicze, ukształtowane w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka (por. art. 2 ust. 2 pkt 4 i 5 w związku z art. 5 pkt 2 u.o.p.).

Sprawa ta nie była przedmiotem rozważań organu I instancji, który wydał decyzję w dniu [...] r., natomiast nie sposób uznać, ze w pełni wyjaśniono podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące konieczności przeprowadzenia ekspertyzy, o co wnioskowano już w dniu 17 grudnia 2018 r., jak też w dwóch pismach dopuszczonego do udziału w sprawie Stowarzyszenia.

Data wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] r. uniemożliwiła dokonanie w tym zakresie kompletnych ustaleń i wyników inwentaryzacji, które mogą być poczynione wyłącznie w okresie wiosenno-letnim. Z tego powodu nie można uznać, tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagane prawem postanowienia.

Wskazać należy, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony przyrody, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W literaturze przyjmuje się, że obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów np. chroniących przyrodę jako całość lub poszczególne jej elementy.

Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jest to jedyny etap, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony.

Przyjdzie również zauważyć, że w K. funkcjonuje Oddział Instytutu Ochrony Przyrody PAN w K., który jest placówką Wydziału II Nauk Biologicznych i Rolniczych PAN oraz funkcjonująca 25 lat jednostka organizacyjna Sejmiku Województwa Śląskiego, tj. Centrum Dziedzictwa Ochrony Przyrody Górnego Śląska, których celem jest dokumentowanie wiedzy o przyrodzie (np. prowadzą bibliografię przyrodniczą i bazę danych oraz dokumentację fotograficzną), tak aby ochronić ekosystemy mające znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej i nie unicestwić bogactwa przyrodniczego np. w postaci gatunków krytyczne zagrożonych jakimi są entropogeniczne obszary muraw i torfowisk zanikające z powodu braku wykorzystywania rolniczego.

Przychylić należy się do poglądu, że ochrona przyrody jest: a) ideą i b) działalnością ludzką opartą na interdyscyplinarnej wiedzy, głównie ekologii, mającą charakter tak poznawczy, jak i - przede wszystkim - praktyczny, stawiający sobie za cel ochronę wartości przyrodniczych zagrożonych w wyniku antropresji, czyli pośredniej i bezpośredniej ingerencji człowieka (por. Z. Głowaciński, Ochrona przyrody - czym jest, jej cele i formy, [w:] M. Grzegorczyk (red.), Integralna ochrona przyrody, Kraków 2007, s. 16.). W rozumieniu przepisów u.o.p. ochrona ta polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: 1) dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; 2) roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; 3) zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia; 4) siedlisk przyrodniczych; 5) siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; 6) tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt; 7) krajobrazu; 8) zieleni w miastach i wsiach; 9) zadrzewień (art. 2 ust. 1 u.o.p.). W powszechnym rozumieniu ochrona przyrody oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie składników i zasobów przyrody, w szczególności roślin i zwierząt, jak również ekosystemów i kompleksów przyrodniczych.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Wymogu tego nie spełnia sama kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o sformułowane wnioski, stwierdzić czy ustalenie faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy według przepisów prawa procesowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego, bowiem zadaniem organu odwoławczego jest rozważenie, jak należy daną indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej (por. NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2720/11, CBOS). Organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej, z tego powodu należy ponownie przeprowadzić prawidłową procedurę uzgodnień, po dokonaniu wszechstronnych, rzetelnych analiz cech i ich funkcji, wszechstronnie ocenić materiał dowodowy, dając temu wyraz w treści uzasadnienia, które powinno uwzględniać ustalony prawidłowo stan faktyczny i prawny, zważywszy, że kwestie te były podnoszone na etapie przed rozpoznaniem odwołania zarówno skarżącej, jak i Stowarzyszenia, ale nie znalazły rzetelnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r. sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 757-757).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opisane powyżej uchybienia stanowią także o naruszeniu przepisów prawa materialnego przez co najmniej przedwczesne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej we wniosku Inwestora. Organ odwoławczy naruszył ponadto zasadę wynikającą z art. 15 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, z uwzględnieniem argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji.

Nadmienić końcowo przyjdzie, że pozostałe zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa nie zasługują na uwzględnienie. Brak jest podstaw prawnych, aby uznać, że w niniejszym postępowaniu wszczętym na wniosek Inwestora powinni brali udział z urzędu właściciele wszystkich sąsiednich nieruchomości. Osobą uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić, o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 51/08; z dnia 23 listopada 2013r. sygn. II OSK 1475/12, CBOS).

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z zawartych wcześniej rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zgromadzenie kompletnego i uzupełnionego materiału dowodowego oraz wydanie przez SKO decyzji spełniającej wymogi określone art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 200 i art. 205 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej.