Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2074/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m. st. Warszawa z 17 stycznia (1945) na Komitetu Obrony Robotników 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zdanie odrębne - zgłosił sędzia WSA Adam Lipiński


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia 9 listopada 2017 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej także: "organ nadzorczy" lub "organ"), działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 ze zm. - dalej jako: "ustawa dekomunizacyjna"), zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w m.st. Warszawie z 17 stycznia (1945) na Komitetu Obrony Robotników (§ 1 zarządzenia), powierzając wykonanie zarządzenia Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2 zarządzenia), a także określając jednocześnie, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3 zarządzenia).

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku zaś niewykonania obowiązku przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda na podstawie art. 6 ust. 2 ww. ustawy wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że z uwagi na fakt, iż Rada m.st. Warszawy nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy 17 stycznia (1945), to zwrócił się, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej także: "IPN") o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1.

Wojewoda Mazowiecki zauważył, że opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2017 r. (vide: pismo z dnia 9 listopada 2017 r., nr BUW-940- 229(2)/17). Organ nadzorczy wskazał, że w przesłanej opinii IPN uznał, że nazwa 17 stycznia (1945) wypełnia normę art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

W tej sytuacji, uzasadniając zarządzenia zastępcze, organ wskazał, że sporna nazwa ulicy 17 stycznia odnosi się prawdopodobnie do daty 17 stycznia 1945 r. W nazwie ulicy nie zawarto bowiem pełnej daty, wskazującej na upamiętnienie innego konkretnego wydarzenia, przy czym jej funkcjonowanie datuje się od 1951 r. Nazwa została także wymieniona w uchwale Nr 9 Rady Narodowej m.st. Warszawy z 12 kwietnia 1954 r. w sprawie zmiany nazw ulic m.st. Warszawy.

W dniach 14-17 stycznia 1945 r. 1 Armia Wojska Polskiego, działając w składzie 1 Frontu Białoruskiego, uczestniczyła w Operacji Warszawskiej. Warszawa zniszczona przez Niemców po powstaniu w 1944 r. w 84%, została zaatakowana przez wojska sowieckie. Sowiecka 61 Armia z przyczółka wareckiego-magnuszewskiego i 47 Armia z rejonu Modlina uderzyły w kierunku Błonia, tworząc tzw. kocił warszawski, w którym znalazła się część sił 9 Armii niemieckiej. 1 Armia WP uderzyła na Warszawę siłami głównymi z południa, od strony przyczółka pod Warką, a część sił frontalnie, z rejonu Łomianek, Pragi i Wilanowa. Operacja warszawska, stanowiła część operacji wiślańsko-odrzańskiej. Wieczorem 17 stycznia do miasta dotarły siły główne 1 Armii WP nacierające od zachodu i południa. Wycofanie z Warszaw niemieckich jednostek pancernych i Dywizji Fortecznej pozwoliło 1 Armii WP szybko i z niewielkimi stratami opanować miasto. Stwierdzenie, że 17 stycznia 1945 r. doszło do "wyzwolenia Warszawy" do dziś wzbudza kontrowersje. Choć tego dnia Armia Czerwona i podporządkowane jej oddziały Wojska Polskiego wyparły ze stolic Niemców, to na ich miejsce wszedł nowy ciemiężyciel. W Warszawie pojawiły się jednostki sowieckie, a w śród nich NKWD. Okupacja niemiecka została zamieniona na sowiecką.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że stosownie do art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, podstawowym jej założeniem było wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej.

Zdaniem organu, przedsięwzięcie zmiany nazwy jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii historii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej oraz wzmocnieniu publicznego dyskursu o przeszłości w kierunku pielęgnowania więzi narodowych niezależnie od bieżącej polityki państwa.

W tej sytuacji, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej był zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego, dokonującego zmiany nazwy z ulicy 17 stycznia (1945) na ulicę Komitetu Obrony Robotników.

Następnie organ podał, że Komitet Obrony Robotników (KOR) powstał 23 września 1976 r. W podpisanym przez 14 osób Apelu do społeczeństwa i władz PRL sygnatariusze stanęli w obronie robotników represjonowanych przez władze PRL za udział w protestach w Ursusie, Radomiu i innych miastach w czerwcu 1976 r. W dniu 29 września 1977 r. KOR przekształcił się w Komitet Samoobrony Społecznej KOR. Działacze KOR organizowali pomoc materialną, medyczną i prawną osobom represjonowanym. Zbierali informacje o ofiarach represji, aresztowaniach, pobiciach, wrzuceniach z pracy, nękaniach i prześladowaniach uczestników protestów i członków ich rodzin. Pomagali przekazując pieniądze, szukając adwokatów, wspierając w sporządzaniu skarg i odwołań, czy uczestnicząc w rozprawach. Pomimo szykan i represji władz KOR rozwinął działalność na szeroką skalę, wydawał "Komunikat KOR", a następnie "Biuletyn Informacyjny". Nowatorstwo KOR polegało przede wszystkim na tym, że działał jawnie. Apele i komunikaty KOR – nazwiska, adresy i telefony członków ogłaszano w "Komunikatach KOR", przekazywanych do rozgłośni polskojęzycznych na zachodzie (Wolna Europa, Głos Ameryki, BBC), tak aby ludzie, którzy padali ofiarą represji oraz członkowie ich rodzin wiedzieli, gdzie mogą szukać pomocy. Z czasem KOR skupił wokół siebie ok. 1500 osób. Działacze i współpracownicy KOR walczyli o prawa i wolności obywatelskie, współtworzyli Wolne Związki Zawodowe, Towarzystwo Kursów Naukowych, Studenckie Komitety Solidarności, organizowali niezależny ruch wydawniczy czasopism i publikacji książkowych, współpracowali z opozycją w Czechosłowacji i ZSRR. Komitet Samoobrony Społecznej KOR rozwiązał się 23 września 1981 r.

Mając powyższe na względzie, Wojewoda Mazowiecki - powołując się na art. 5 ustawy dekomunizacyjnej - stwierdził, że pisma oraz postępowania sądowe oraz administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy są wolne od opłat, zaś zmiana nazwy dokonana na podstawie ustawy nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową.

Jednocześnie, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że wydane zarządzenie wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.

W piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. Miasto Stołeczne Warszawa (dalej także: "strona skarżąca"), reprezentowane przez adwokata, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego.

Wnosząc o uchylenie w całości spornego zarządzenia zastępczego oraz o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 2 w związku z art. 13, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 165 ust. 2, art. 166 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP,

2) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - poprzez niewykazanie przez organ, że dotychczasowa nazwa ulicy wypełnia dyspozycję tych przepisów;

3) art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. poz. 607) - polegające na wydaniu spornego zarządzenia zastępczego bez przeprowadzenia konsultacji społecznych, podczas gdy - na podstawie art. 4 ust. 6 Karty - organy administracji publicznej są zobowiązane do przeprowadzenia konsultacji ze społecznością lokalną, w trakcie podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio jej dotyczących;

4) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) - polegające na określeniu chwili wejścia w życie zarządzenia na dzień jego podjęcia, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki prawne do skrócenia vacatio legis skarżonego aktu prawnego;

5) art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej - polegające na wydaniu spornego zarządzenia zastępczego bez uprzedniego uzyskania opinii IPN, potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy z jej art. 1 - stanowiącej obligatoryjny element postępowania organu w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że sporne zarządzenie zastępcze narusza wskazane w petitum skargi przepisy Konstytucji RP, albowiem zostało wydane na podstawie przepisów ustawy, które nie spełniają zasad określoności prawa oraz poprawnej legislacji. Strona skarżąca wskazała bowiem, że najistotniejsza część przepisów, które stanowią sens całej regulacji ustawy, tj. określenie tego co jest zakazane, odwołuje się do zwrotów ogólnych, nieprecyzyjnych, bez staranności o przybliżenie choćby ich treści. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, stanowisko takie rodzi wiele pytań i wątpliwości, np. czy do kategorii symbolizujących albo upamiętniających określony system władzy należy zaliczyć nie tylko datę 22 lipca 1944 r., czy również datę 13 grudnia 1981 r., skoro i taka nazwa budzi skojarzenia z systemem władzy PRL. Strona skarżąca wskazała, że jeśli chodzi o upamiętnienie wydarzeń, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, to należałoby się zastanowić czy nazwy ulic takich, jak Wydarzeń Czerwcowych, Grudnia 70, Sierpnia 80, 9-ciu z Wujka, także mogą zaliczać się do nazw zakazanych w świetle omawianej regulacji, bowiem w bezpośredni sposób nawiązują do wydarzeń mających miejsce w latach 1944 - 89.

Zdaniem strony skarżącej, przepisy ustawy dekomunizacyjnej naruszają również zasadę równości (równego traktowania), wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem ustawodawca w przedmiotowym akcie normatywnym nakłada na jednostki samorządu terytorialnego określone obowiązki, jednocześnie nie wprowadzając podobnych obowiązków (nakazów, zakazów i stosownych sankcji) na podmioty administracji rządowej, które także mają uprawnienia i możliwości nadawania nazw określonym obiektom publicznym i urządzeniom użyteczności publicznej.

Strona skarżąca zarzuciła również, że zmieniając spornym zarządzeniem zastępczym dotychczasową nazwę ulicy, Wojewoda Mazowiecki wykonał swą kompetencję w sposób arbitralny i dyskrecjonalny. Według strony skarżącej, organ nadał bowiem nową nazwę, nie uszanowawszy chronionej prawem autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, praw i wolności ogółu mieszkańców, stanowiących wspólnotę samorządową, w rozumieniu art. 16 Konstytucji RP, co należy traktować, jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanych praw m.st. Warszawy i zarazem naruszenie art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda Mazowiecki naruszył tym samym zasadę subsydiarności, zgodnie z którą organy administracji rządowej powinny ingerować w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko wtedy, kiedy te ostatnie nie są w stanie poradzić sobie z realizacją określonych zadań.

W ocenie strony skarżącej, w sytuacji, gdy sam prawodawca dopuszcza tak szeroką interpretację przepisu art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, że w istocie nie można wskazać jasnego zakresu ustanawianego zakazu, to nie można mówić o samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w omawianej płaszczyźnie, co oznacza pozbawienie możliwości wykonywania przez radę gminy jej wyłącznych kompetencji wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 1875 - dalej także: "u.s.g").

Zdaniem strony skarżącej, ustawa dekomunizacyjna narusza również zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem testu proporcjonalności nie spełniają przepisy art. 6 ust. 1 i 2 cyt. ustawy.

Jednocześnie, strona skarżąca zarzuciła, że ustawa dekomunizacyjna, a zwłaszcza jej art. 6 ust. 1, jest niezgodna z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostce samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego muszą następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Według strony skarżącej, ustawa dekomunizacyjna wprowadza zaś w powołanym wyżej przepisie nakaz zmiany nazw poszczególnych obiektów, lecz nie przewiduje wsparcia finansowego dla samorządów w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca uznała, że zaskarżone zarządzenie zastępcze pozbawione jest podstaw prawnych. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając niniejszą sprawę, winien - działając na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - odmówić stosowania przepisów ustawy dekomunizacyjnej, będących podstawą spornego zarządzenia zastępczego - jako sprzecznych z Konstytucją RP i w konsekwencji, na podstawie takiego ustalenia, wydać stosowne rozstrzygnięcie. Zdaniem strony skarżącej, uprawnienie takie wynika bowiem z przepisu art. 193 Konstytucji RP.

Ponadto, strona skarżąca podniosła, iż Wojewoda Mazowiecki nie wykazał w uzasadnieniu spornego zarządzenia zastępczego, aby dotychczasowa nazwa ulicy, zmieniona wspomnianym zarządzeniem zastępczym, wypełniała dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Strona skarżąca stwierdziła bowiem, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zawiera w swoim uzasadnieniu informację przypominającą kopię biogramu zaczerpniętego ze źródeł encyklopedycznych, często niepełnych, pozbawionych jakichkolwiek cech analizy. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego powoduje, że nie sposób odczytać, jakimi obiektywnie weryfikowalnymi kryteriami kierował się organ przy zakwalifikowaniu dotychczasowej nazwy ulicy do zmiany na podstawie ustawy dekomunizacyjnej.

Strona skarżąca zarzuciła również, że stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, Wojewoda Mazowiecki - przed wydaniem spornego zarządzenia zastępczego - powinien przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami m.st. Warszawy. Strona skarżąca zauważyła, że w świetle tych regulacji, organ miał możliwość odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, brak przeprowadzenia konsultacji stanowi naruszenie przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, która stanowi część obowiązującego w Polsce porządku prawnego.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że sporne zarządzenie zastępcze należy do katalogu aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o którym mowa w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powołując się na przepis art. 4 tej ustawy, strona skarżąca wskazała, że ust. 2 tego przepisu nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zdaniem strony skarżącej, ważny interes państwa, o jakim mowa w ww. przepisie, nie może zatem stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wejście w życie zarządzenia zastępczego z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Ponadto, w ocenie strony skarżącej, dokument z dnia 9 listopada 2017 r., błędnie uznany został przez Wojewodę Mazowieckiego za opinię IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. Strona skarżąca zauważyła, że opinia, aby być zgodna z art. 6 ust. 3 cyt. ustawy, powinna potwierdzać niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy z jej art. 1. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, w opinii przesłanej do Wojewody Mazowieckiego, IPN ograniczył się wyłącznie do enigmatycznego sformułowania, że: "Nazwy ulic znajdujących się w granicach Miasta Stołecznego Warszawy, wymienione w załączonym niżej wykazie, jako nazwy wymagające zmiany - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy", a w uzasadnieniu tej opinii w sposób lakoniczny stwierdził, iż "w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu wymienione nazwy - jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy" oraz pozytywnie ocenił proponowane przez Wojewodę Mazowieckiego nowe nazwy ulic. Zdaniem strony skarżącej, tego typu uzasadnienie, w którym zbiorczo i bez powołania konkretnych argumentów odnoszących się do poszczególnych osób, organizacji, wydarzeń lub dat, które przekonująco tłumaczyłyby racje i motywy dokonanej przez IPN oceny, nie spełnia wymogu prawidłowej, tj. wyczerpująco umotywowanej opinii. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że przedmiotowa "opinia" IPN nie pochodzi od właściwego organu ze względu na brak podpisu osoby reprezentującej organ Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, powołując się na przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, odnosząc się do wniosku o jej odrzucenie - podniósł, iż w skardze, jako stronę skarżącą wskazano Radę m.st. Warszawy, czyli organ stanowiący m.st. Warszawy, podczas gdy uprawnienie do zaskarżenia zarządzenia zastępczego przysługiwało Miastu Stołecznemu Warszawa. Organ stwierdził tymczasem, że należy odróżnić kwestie oznaczenia podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organu reprezentującego ten podmiot w postępowaniu oraz organu podejmującego akt będący podstawą do wniesienia skargi. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, to gmina będąca podmiotem władzy publicznej ma osobowość prawną i to ona ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewoda Mazowiecki zauważył, że wykonanie uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVII/1452/2017 z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze powierzono Prezydentowi m.st. Warszawy. Zdaniem organu, oznacza to, że sama Rada m.st. Warszawy, podejmując ww. uchwałę, przyjęła stanowisko, iż Prezydent m.st. Warszawy, jako organ wykonawczy gminy, będzie ją wykonywał w oparciu o art. 30 ust. 1 u.s.g., reprezentując tym samym m.st. Warszawę w zainicjonowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 31 u.s.g., a nie jako pełnomocnik Rady m.st. Warszawy.

Wojewoda Mazowiecki wskazał jednocześnie, że do skargi dołączono pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania Rady m.st. Warszawy, a nie m.st. Warszawy, które zostało udzielone w dniu 5 grudnia 2017 r. przez Zastępcę Prezydenta m.st. Warszawy, działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, a ten z kolei z upoważnienia Rady m.st. Warszawy. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, uznać należy, że działający w sprawie pełnomocnik procesowy nie ma należytego umocowania.

Przechodząc do uzasadnienia wniosku o oddalenie skargi, Wojewoda Mazowiecki uznał, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty, w tym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, są nieuzasadnione.

Wojewoda Mazowiecki zauważył, że sama strona skarżąca, na podstawie tych samych przepisów ustawy dekomunizacyjnej, na sesji w dniu 31 sierpnia 2017 r. podjęła 6 uchwał, oznaczonych numerami od LIV/1359/2017 do LIV/1364/2017, w których dokonała zmian nazw ulic m.st. Warszawy. Zdaniem organu, oznacza to, że strona skarżąca dokonała sama, autonomicznie, oceny przepisów ustawy dekomunizacyjnej i nie stwierdziwszy ich niezgodności z Konstytucją RP - podjęła, w oparciu o nie, 6 uchwał, aby następnie - w niezmienionym stanie prawnym - zarzucić tym samym przepisom niekonstytucyjność, gdy tylko stały się one podstawą do wydania zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego. Zdaniem organu, powyższe może świadczyć wyłącznie o tym, że zarzuty zawarte w skardze zostały podniesione wyłącznie dla potrzeb argumentacji wniesionej do Sądu skargi.

Odnosząc się do zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez Sąd, Wojewoda Mazowiecki - powołując się na zasadę domniemania zgodności ustawy z Konstytucją - wskazał, że kontrola konstytucyjności przepisów ustaw należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Organ stwierdził jednocześnie, że związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że strona skarżąca miała do dyspozycji okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z dodatkowym okresem vacatio legis, do przeprowadzenia wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic.

Ponadto, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że w skardze brak jest również zarzutu kwestionującego zasadność wytypowania do zmiany konkretnej nazwy ulicy, objętej spornym zarządzeniem zastępczym, a to w konsekwencji oznacza, że strona skarżąca nie neguje konieczności zmiany tej konkretnej nazwy ulicy, w świetle celu ustaw dekomunizacyjnej, uznania tej nazwy, jako niezgodnej z art. 1 cyt. ustawy. Tym samym, zdaniem organu, uznać trzeba, że strona skarżąca nie neguje, że ziścił się warunek, którego realizacja stanowiła prawnie zdeterminowany obowiązek samorządu.

Wojewoda Mazowiecki wskazał ponadto, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma - w aspekcie wykonywania zadań publicznych - charakteru absolutnego. Zdaniem organu, jednostki samorządu terytorialnego muszą działać w ramach ustaw. Z kolei, ustawodawca może - zgodnie z zasadą proporcjonalności - ingerować w tę swobodę. Według organu, wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji jest m.in. unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Ponadto, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w ustawie dekomunizacyjnej przewidziano w pierwszym rzędzie autonomiczne działanie samorządu w ramach zasady legalizmu, a dopiero bezczynność po stronie samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego, jako środka ostatecznego. Jest to jednocześnie wyrazem zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), gdyż ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, w zarządzeniu zastępczym wykazano, iż wypełniona została dyspozycja art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Organ uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego zostały podane informacje o charakterze encyklopedycznym, odnoszące się do dotychczasowej nazwy ulicy, i są one wystarczające, aby - bez oczekiwanej, pogłębionej analizy - uznać, że przesłanki z ww. przepisu zostały spełnione. Organ uznał jednocześnie, że uważna lektura zarządzenia zastępczego nie powinna nasuwać większych wątpliwości, z jakich powodów - w świetle brzmienia ustawy dekomunizacyjnej - dotychczasowa nazwa ulicy m.st. Warszawy wymagała zmiany.

Ponadto, Wojewoda Mazowiecki - odnosząc się do zarzutu braku konsultacji społecznych - wskazał, że ustawa dekomunizacyjna w żadnym zakresie nie przewiduje konieczności ich przeprowadzenia z mieszkańcami, czy też z organami samorządowymi, które miałyby poprzedzać wydawanie stosownego zarządzenia. W związku z tym, organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie organu, nie sposób również uznać, że sama ustawa dekomunizacyjna jest niezgodna z powołanym wyżej przepisem Konstytucji RP. Według organu, regulacje tej ustawy "wyprzedzają" ogólniejsze i wcześniejsze unormowania aktów prawa miejscowego, w szczególności uchwały Rady m.st. Warszawy nr LV/1383/2017 w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich.

Ponadto, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego, bowiem zarządzenie zastępcze, wydane w oparciu o art. 6 ust. 2 tej ustawy, jest realizacją na danym terytorium celu ustawy dekomunizacyjnej o poziomie państwowym, a tym samym wydawane jest w interesie państwa. Organ zauważył, że w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym wskazano, iż wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, ze względu na ważny interes państwa i argumentację dotyczącą podstawowych założeń ustawy, a także z uwagi na bezczynność Miasta st. Warszawy w zakresie zmiany nazwy, co w konsekwencji, czyni zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w ww. przepisie.

Ponadto, organ wskazał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - stosowne pełnomocnictwo A. S. - Dyrektora Biura Upamiętnienia Walk i Męczeństwa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2018 r. strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, podtrzymując dotychczasowe zarzuty i wnioski skargi - wskazała, że organ nadzoru, wydając sporne zarządzenie zastępcze, powinien dochować szczególnej staranności, co najmniej takiej, jakiej wymaga się od organu samorządowego, ponieważ w rzeczywistości nie realizuje zadania własnego, lecz należące do samorządu terytorialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie może charakteryzować się dowolnością, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki uznał daną osobę, organizację, datę lub wydarzenie za symbolizujące komunizm albo propagujące ten ustrój, to jego obowiązkiem było wykazanie, z jakiego konkretnego powodu zajął takie stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi.

W uzasadnieniu pisma procesowego, organ stwierdził, że zdolność sądową w ewentualnym postępowaniu posiadałoby m.st. Warszawa, gdyby złożyło skargę i było stroną skarżącą z uwagi na posiadaną podmiotowość prawną. Zdaniem organu, brak jednak zdolności sądowej po stronie skarżącej Rady m.st. Warszawy ma charakter pierwotny i zachodził już w chwili wszczęcia postępowania. Ten zaś możliwy jest do usunięcia, przy zastosowaniu art. 31 § 1 p.p.s.a., czy też art. 58 § 2 p.p.s.a., jedynie w przypadku, gdy co do zasady jest usuwalny. Tymczasem, zdaniem organu, dostrzeżony brak jest brakiem niedającym się uzupełnić, gdyż Rada m.st. Warszawy nie może uzyskać osobowości prawnej. Organ stwierdził, że miasto ma swoją odrębną podmiotowość, a w konsekwencji - swoją odrębną zdolność sądową. W tym stanie rzeczy, organ uznał, że zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., wobec nieusuwalnego pierwotnego braku zdolności sądowej Rady m.st. Warszawy, wskazanej w skardze i dołączonych do niej dokumentach.

Ponadto, organ nadzorczy wskazał, że w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495 - dalej jako: "ustawa zmieniająca"), z dniem 7 stycznia 2018 r. zaczął obowiązywać, dodany w treści ustawy dekomunizacyjnej art. 6c. W tej sytuacji, Wojewoda Mazowiecki uznał, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. przed dniem 7 stycznia 2018 r.), stosuje się przepisy ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (tj. ustawą zmieniającą). Zdaniem organu, oznacza to, że wobec braku spełnienia przesłanki z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, mającego zastosowanie w niniejszym postępowaniu, skarga winna być na tym etapie odrzucona, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2018 r. strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zakwestionowała stanowisko Wojewody Mazowieckiego, co do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Strona skarżąca wskazała, że pierwotne powołanie w skardze Rady m.st. Warszawy, jako skarżącego, należy rozpatrywać wyłącznie przez pryzmat przepisu art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tej sytuacji, strona skarżąca zauważyła jednak, że Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej - Miasto Stołeczne Warszawy do uzupełnienia stosownego braku skargi, czemu Miasto uczyniło zadość, w wyznaczonym przez Sąd terminie.

Ponadto, strona skarżąca wskazała, że przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, ograniczający w bardzo istotny sposób możliwość zaskarżania zarządzeń zastępczych, a w praktyce pozbawiający tej możliwości, stanowi rażące naruszenie zasady sądowej ochrony samodzielności gminy, jako odpowiednika ogólnego prawa do sądu (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) i konstytucyjnej misji sądów administracyjnych (art. 166 ust. 3 w związku z art. 184 Konstytucji RP). Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że przepis ten jest sprzeczny z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Strona skarżąca uznała, że przepis art. 4 ustawy zmieniającej jest niekonstytucyjny, albowiem ogranicza w sposób bardzo istotny możliwość weryfikacji zarządzeń zastępczych przez niezależny sąd, w odniesieniu do nowych spraw oraz kreuje dodatkową przesłankę zasadności skargi, w trakcie trwających już postępowań, a tym samym narusza gwarancje wyrażone w art. 2 Konstytucji RP.

Ponadto, strona skarżąca wskazała, że w ustawie dekomunizacyjnej oprócz ogólnych przepisów nakazujących gminom zmianę nazw ulic symbolizujących komunizm, zabrakło wskazania przesłanek, jakimi organy jednostek samorządu terytorialnego miałyby kierować się przy identyfikacji nazw ulic, spełniających kryteria wskazane w ustawie. Tym samym, strona skarżąca uznała, że Rada m.st. Warszawy miała niejako zgadnąć, które nazwy ulic w Warszawie upamiętniają i symbolizują ustrój komunistyczny. W rezultacie, strona skarżąca uznała, że w wyniku działania Wojewody Mazowieckiego doszło do błędnego zakwalifikowania dotychczasowych patronów ulic, będących częstokroć literatami, wojskowymi, czy też prawnikami żyjącymi w okresie PRL, jako symbolizujących komunizm. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, osoby te miały wyłącznie pośredni związek z ustrojem komunistycznym, często wynikający wyłącznie z faktu, iż okres ich pracy zawodowej i twórczości przypadał w latach 1944-1989.

Reasumując, strona skarżąca stwierdziła, że regulacja ustawy dekomunizacyjnej, jak również wydane na jej podstawie sporne zarządzenia zastępcze Wojewody Mazowieckiego, godzą w wartości i gwarancje, na straży których stoi Konstytucja RP, takie jak zasada decentralizacji władzy publicznej, samodzielności samorządu terytorialnego i ochrony sądowej tej samodzielności.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca uznała, że Sąd w niniejszej sprawie powinien odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej i uchylić zaskarżone zarządzenia zastępcze Wojewody Mazowieckiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Miasta stołecznego Warszawy zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy m.st. Warszawy - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki, wydając sporne zarządzenie zastępcze z dnia 9 listopada 2017 r., dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka do zmiany nazwy ulicy m. st. Warszawy, w sytuacji, w której - zdaniem Sądu - brak było przede wszystkim podjęcia przez ten organ próby jednoznacznego wykazania, czy zachodzą zasadnicze przesłanki zastosowania rozwiązania zawartego w przepisach ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, których istotnym celem jest wyeliminowanie dotychczasowych nazw ulic, które - jako symbolizujące lub propagujące komunizm - wypełniają dyspozycję art. 1 cyt. ustawy dekomunizacyjnej.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej istotnego uchybienia, Wojewoda Mazowiecki - dokonując zmiany nazwy ulicy m. st. Warszawy - nie przeprowadził prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów ustawy dekomunizacyjnej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki, wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze w przedmiocie zmiany nazwy ulicy m.st. Warszawy - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do stricte merytorycznej oceny skarżonego aktu, Sąd zobowiązany był w niniejszej sprawie dokonać oceny dopuszczalności zaskarżenia spornego zarządzenia zastępczego.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, wobec niewykonania przez właściwy organ, tj. Radę m.st. Warszawy obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Zarządzenie zastępcze dotyczyło więc materii należącej do właściwości Rady m.st. Warszawy.

Stosownie do art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej, przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wydanego zarządzenia zastępczego prawodawca przewidział procedurę kontroli legalności takiego aktu podobną do kontroli wykonywanej w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 98 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. wynika zasada, iż akt taki podlega zaskarżeniu z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Natomiast podstawą do wniesienia skargi na taki akt jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g.).

W niniejszej sprawie taką uchwałę podjęła Rada Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 16 listopada 2017 r., Nr LVII/1452/2017, w której w § 1 postanowiono o wniesieniu skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Wykonanie tej uchwały powierzono Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2 uchwały). Postanowiono też, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 uchwały).

Do powyższej uchwały została załączona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 kwietnia 2007 r., nr IX/194/2007 w sprawie reprezentowania Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. W § 1 ww. uchwały postanowiono, że udziela się Hannie Gronkiewicz-Waltz pełnomocnictwa ogólnego do prowadzenia spraw Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi.

Wskazać należy, że niewątpliwie sprawa dotycząca obowiązku zmiany nazwy ulic m.st. Warszawy, spełniających przesłanki określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, jest "sprawą" Rady m.st. Warszawy, należy bowiem do zakresu jej właściwości.

Wniesienie skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. stanowiło zatem wykonanie ww. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 listopada 2017 r., Nr LVII/1452/2017.

Wprawdzie z treści skargi wynikało, że skarga została wniesiona przez Radę m.st. Warszawy, niemniej jednak, pismem procesowym z dnia 25 stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 17 stycznia 2018 r., do akt sprawy wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 25 stycznia 2018 r. udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy adw. A. J. do zastępowania miasta stołecznego Warszawy przed sądami administracyjnymi w sprawie o wskazanej sygnaturze akt. Jednocześnie, Prezydent m. st. Warszawy potwierdził czynność wniesienia w dniu 8 grudnia 2017 r. przez pełnomocnika skargi w tej sprawie.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak było podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Miasto Stołeczne Warszawa, jako posiadające zdolność sądową do wniesienia niniejszej skargi, uczyniło to poprzez ustanowionego przez siebie pełnomocnika. Zdaniem Sądu, na wspomnianą zdolność sądową Prezydenta m.st. Warszawy - przysługującą mu z samego faktu bycia organem miasta - nie wpływała (nie wyłączyła jej) wyrażona w uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia 26 kwietnia 2007 r., nr IX/194/2007 w sprawie reprezentowania Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, wola reprezentowania Rady m. st. Warszawy w niniejszym postępowaniu przez Prezydenta.

Ponadto, Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Owszem, jak słusznie zauważył Wojewoda Mazowiecki, zgodnie z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Zdaniem Sądu, wskazać należy jednakże, że tak zredagowany przepis ustawy nowelizacyjnej, stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z przepisem tym koresponduje art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi więc jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej.

W ocenie Sądu, samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności.

Sąd uznał, że z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, wskazać trzeba, że Konstytucja RP nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia spornego zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, Sąd stwierdził, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem, jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie.

Skoro więc, Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, Sąd uznał zatem, że taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru, naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori i tym samym byłaby sprzeczna z przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Podkreślić należy wyraźnie, że Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej, stwierdza jedynie, że zaprezentowana w tej sprawie przez organ literalna wykładnia art. 6c cyt. ustawy, wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, sprzeczna jest z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Warto w tym miejscu powołać się na stanowisko Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 49/98 (LEX nr 35586), stwierdził, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

W ocenie Sądu, nie może także zostać zaakceptowany pogląd Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej - wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej - stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi, bowiem przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. Taka bowiem interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowiłaby rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, wynikającej z powołanego wyżej art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd.

Należy zauważyć, że zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego wydane zostało w dniu 9 listopada 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem Sądu, już chociażby z tego więc powodu przepis art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Niemniej, zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy dekomunizacyjnej zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do sprzecznej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, zgodnie z którą ograniczeniu podlega możliwość zaskarżenia do sądu zarządzeń zastępczych wojewody w świetle gwarancji ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W związku z powyższym, uznając - co do zasady - za dopuszczalne zaskarżenie spornego zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego, Sąd dokonał oceny zgodności z prawem powyższego zarządzenia.

Na wstępie wskazać należy, że zarządzenie zastępcze - oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego - jest kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym, który stosownie do przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sprawowany jest przez organy nadzoru, którymi są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości mamy do czynienia ze środkami o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru, w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego, mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (vide: P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo" (por. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., System Informacji Prawnej LEX 2018). Organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. dotyczące zmiany nazwy ulicy położonej w Warszawie, wydane w trybie art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 cyt. ustawy).

Z kolei, w świetle art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2 cyt. ustawy).

Nie ulega wątpliwości, że wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1.

Z powyższego wynika, że zasięgnięcie opinii IPN stanowi warunek formalny wydania zarządzenia zastępczego. Przyjmuje się, że IPN - co do zasady - jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję, jako uprawnioną do potwierdzania niezgodności dotychczasowych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, z ustawą dekomunizacyjną. Instytucja ta, na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1575 - dalej "ustawa o IPN"), jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zatem, w ocenie Sądu, uznać należy, że potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, winno mieć charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i stanowić istotny element materiału dowodowego.

W niniejszym postępowaniu, Instytutowi Pamięci Narodowej można przypisać rolę quasi-biegłego. Na instytucji tej, zdaniem Sądu, spoczywa zatem olbrzymia odpowiedzialność za bezstronną, rzeczową i fachową ocenę historii, kształtującą świadomość obywateli naszego Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jednakże, iż przedmiotowa opinia IPN nie ma jednak charakteru wiążącego dla organu nadzoru wydającego zarządzenie zastępcze, w trybie art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Sąd stwierdził bowiem, że nadanie wspomnianej opinii IPN takiego charakteru pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, albowiem faktycznym organem nadzoru byłby wówczas Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18).

Warto ponadto zauważyć, że co się tyczy samego pojęcia opinia, to jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, jest ona niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (vide: R. Lewicki, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 99). Wskazać przy tym należy, że każda opinia, sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Niewątpliwie, opinia tak musi zawierać uzasadnienie wskazujące na przesłanki, jakimi kierował się podmiot sporządzający daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Zdaniem Sądu, opinia powinna więc zawierać przekonującą argumentację na poparcie zawartego w niej stanowiska. Powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc - w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób - powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Ponadto, uznać trzeba, iż opinia musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinien wynikać jej przekonywujący charakter. Innymi słowy, analizując daną opinię, nawet osoba nieposiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła, a osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

W ocenie Sądu, zauważyć należy, że obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej, jako organu powołanego do wydania opinii na gruncie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej i obowiązki wojewody zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 ww. ustawy - nie są oczywiście tożsame. To na wojewodzie bowiem, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały, spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie, stwierdzić trzeba, iż organ opiniujący, choć nie wydaje zarządzenia zastępczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem, co nie oznacza, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę (vide: M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., System Informacji Prawnej LEX 2018).

Podkreślić należy, że zarządzenie zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 3 u.s.g., musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zarządzenia zastępczego powinno być zatem realne i adekwatne, a nie pozorne. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, Wojewoda Mazowiecki winien zatem zawrzeć dokonaną przez siebie wykładnię art. 1 omawianej ustawy. W szczególności, winien wyjaśnić to, jak w jego mniemaniu należy rozumieć użyte przez ustawodawcę w ustawie dekomunizacyjnej zwroty nawiązujące do symboli komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, oraz do propagowania takiego ustroju.

Według Sądu, organ winien także przedstawić własną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii IPN - jako kluczowego dowodu w sprawie - przez pryzmat dokonanej wykładni stosowanego w sprawie aktu prawnego. Wojewoda Mazowiecki powinien również poczynić własne dodatkowe ustalenia, a przede wszystkim przedstawić własną, przekonującą ocenę co do stwierdzenia, czy faktycznie dotychczasowa nazwa danej budowli, obiektu, czy też urządzenia użyteczności publicznej odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 lub 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. zostało wydane z naruszeniem art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Po pierwsze, wskazać należy, że jakkolwiek Wojewoda Mazowiecki dopełnił obowiązku zwrócenia się do IPN o wydanie opinii co do niezgodności dotychczasowej nazwy ulicy, to jednak wyartykułowanej przez IPN odpowiedzi na to wezwanie - zawartej w piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. - nie sposób w istocie przypisać charakteru opinii. W jej petitum zawarto stwierdzenie, że nazwy ulic znajdujących się w granicach Miasta Stołecznego Warszawy, wymienione w załączonym niżej wykazie, jako nazwy wymagające zmiany - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Poniżej zamieszczono zestawienie tabelaryczne 47 nazw ulic wymagających zmiany w poszczególnych dzielnicach m.st. Warszawy, oraz 47 nazw ulic proponowanych w miejsce nazw dotychczasowych.

Stanowisko IPN zaprezentowane we wskazanym powyżej piśmie zawierało również element nazwany "uzasadnieniem". W ocenie Sądu, uzasadnienie to miało jednak wyłącznie charakter formalny. Nie spełniało bowiem podstawowych wymogów, o których była mowa wyżej. W uzasadnieniu tym stwierdzono tylko, że pismem z dnia 7 listopada 2017 r. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do IPN o wydanie opinii, czy nazwy ulic wymienione w załączonych do pisma projektach zarządzeń zastępczych Wojewody Mazowieckiego w sprawie nadania nazwy ulicy są zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazane przez wojewodę nazwy obowiązywały w dniu 2 września 2017 r., a co za tym idzie organ nadzoru powziął wątpliwości, co do ich zgodności z ustawą. Dalej wskazano, że w ocenie IPN wymienione nazwy - jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń symbolizujących komunizm - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy. Następnie, IPN powołał się na "przytoczoną powyżej argumentację", której opinia w ogóle nie zawiera.

Sąd uznał w tej sytuacji, że powyższe "uzasadnienie", nie zawiera więc żadnego odniesienia do meritum sprawy, a przytacza jedynie opis przebiegu samego postępowania. W szczególności, IPN w omawianym stanowisku nie wyjaśnił, jak - w jego ocenie - należy rozumieć użyte przez ustawodawcę w ustawie dekomunizacyjnej zwroty dotyczące symboli komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, czy też dotyczące propagowania takiego ustroju. IPN nie dokonał również historycznej analizy zakwestionowanych patronów ulic, przez pryzmat dokonanej wykładni omawianego aktu prawnego.

Z powyższego stanowiska IPN, w żaden sposób nie można więc wywnioskować tego, z jakich powodów i w oparciu o jakie przesłanki IPN uznał, że konkretna nazwa ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Ma to tym większe znaczenie, że jak stwierdził IPN, Wojewoda Mazowiecki "powziął wątpliwości" co do zgodności tej nazwy z ustawą. Konieczne było zatem przedstawienie przez IPN, jako instytucję ustawowo wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i co do zasady zobowiązaną do bezstronnej, fachowej i wyczerpującej oceny historycznej w tym zakresie, opinii w taki sposób, aby miała faktyczne, a nie tylko formalne, znaczenie dowodowe. Podkreślić należy, że zadania nałożone na IPN w ustawie o IPN zobowiązują tę jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. Zdaniem Sądu, w analizowanej sprawie, w sytuacji braku jakiejkolwiek argumentacji na poparcie stanowiska IPN, że konkretna nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, tej staranności zabrakło.

Według Sądu, zauważyć należy również, że ww. piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. IPN wyraził pogląd, że nazwy ulic znajdujących się w granicach m.st. Warszawy, wymienione w załączonym wykazie są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. To stwierdzenie powtórzone było również w "uzasadnieniu" do tego stanowiska. Tymczasem, wskazać trzeba, że IPN, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, wydaje opinię potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, o czym była mowa powyżej, składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych i pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Natomiast, art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, określa nazwy propagujące komunizm - wskazując, że za takie uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ustawodawca różnicuje więc zakres ustawy dekomunizacyjnej, co powinna odzwierciedlać opinia IPN.

Mając powyższe na względzie, uznać należy, że opinia IPN powinna mieć zindywidualizowany charakter zarówno co do ww. podstawy prawnej, jak i uzasadnienia zawierającego wyczerpującą ocenę historyczną. Ma to wyjątkowo istotne znaczenie, zwłaszcza w sprawach dotyczących tych patronów, których działalność - w dużej mierze przypadała po 1944 r.

Wskazać należy również, że na gruncie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązkiem IPN, jest wydanie opinii "potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1". W tej sytuacji, IPN wydać powinien więc opinię na temat konkretnej nazwy (w tym przypadku ulicy), a nie opiniować projekt zarządzenia zastępczego wojewody o zmianie nazwy ulicy i treści w nim zawartych. To bowiem dopiero w następstwie uzyskania opinii IPN, która stanowi element materiału dowodowego, organ nadzoru wydaje zarządzenie zastępcze.

Tymczasem, zauważyć należy, że w piśmie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 listopada 2017 r. wskazano, że organ nadzoru przesyła projekty zarządzeń zastępczych zgodnie z listą, jak w załączniku, z prośbą o wydanie opinii. Zdaniem Sądu, nasuwa to wątpliwości, czy stanowisko IPN, zawierające w istocie jedno zdanie, w którym stwierdza niezgodność nazw ulic z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, odnosi się do wymienionych nazw ulic, czy do treści projektów zarządzeń zastępczych Wojewody Mazowieckiego.

W tym miejscu, podkreślić też należy to, jak ogromne znaczenie, przy ocenie legalności badanego aktu, mają akta administracyjne wytworzone przez organ, w trakcie prowadzenia konkretnego postępowania. Akta te stanowić bowiem powinny zbiór dokumentów, na jakich bazował organ, prowadząc dane postępowanie, tj. w szczególności, dokumentów, z których wynikał obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ i na podstawie których organ ustalił stan faktyczny sprawy. W ocenie Sądu, tylko kompletne akta administracyjne, pozwalają bowiem zarówno stronie postępowania jak i sądowi administracyjnemu na skuteczną weryfikację poprawności danego rozstrzygnięcia.

Należy także nadmienić, iż dokumenty składające się na akta administracyjne, winny być materiałami tego rodzaju, aby można było przypisać im walor dowodu w sprawie. To zaś oznacza, iż powinny to być dokumenty nie budzące wątpliwości ani co do ich treści, ani co do ich wytwórcy (np. winny być podpisane, by zachodziła możliwość weryfikacji tego, czy ich wytwórca był uprawnionym organem, lub osobą upoważnioną do działania w imieniu danej instytucji czy danego podmiotu).

Przenosząc powyższe uwagi na realia faktyczne badanej sprawy, stwierdzić należy, iż akta administracyjne rozpoznawanej sprawy są niekompletne. Brak w nich jest bowiem w szczególności materiałów, na których oparł się organ inicjując postępowanie. Tymczasem, znajdujące się w aktach administracyjnych stanowisko IPN, zawierające wykaz nazw ulic koniecznych do zmian, pochodzi z daty późniejszej, niż data wszczęcia postępowania.

Takiego postępowania organu, nie można - zdaniem Sądu - uznać za prawidłowe. Warto zauważyć, iż z ustaleń Sądu wynika również, że lista patronów ulic wymagających zmiany, w świetle ustawy dekomunizacyjnej, zamieszczona na ogólnej stronie internetowej IPN, nie została przez nikogo podpisana. Nie miała też charakteru informacji pewnej, który to charakter przypisuje się co do zasady informacjom zamieszczonym na stronach Biuletynu Informacji Publicznej urzędów. Ponadto, z niczego nie wynikało, aby przedmiotowa lista stanowiła oficjalny komunikat Prezesa IPN.

Powyższe sprawia więc, że owa lista, która stanowiła dla Wojewody Mazowieckiego inspirację do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, nie nosiła waloru dowodu. W konsekwencji, uznać trzeba, że organ w oparciu o materiał niestanowiący dowodu w sprawie i nieujawniony w aktach administracyjnych sprawy, nie mógł skutecznie wszcząć niniejszego postępowania. W tej sytuacji, z uwagi na wspomniane uchybienie, powody wszczęcia postępowania jawić się mogą, jako wynik arbitralnej decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Zdaniem Sądu, podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o noty biograficzne odnoszące się do nazw i organizacji, jak w rozpoznawanej sprawie, usuniętych i nowych patronów ulic. Akta administracyjne sprawy nie zawierają takich materiałów.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że sporne noty - jako niepodpisane, oraz jako niepochodzące z objętej domniemaniem prawdziwości strony Biuletynu Informacji Publicznej IPN i nie stanowiące oficjalnego komunikatu Prezesa IPN - nie mają waloru dowodowego. Jako takie, nie powinny więc zostać użyte przez organ w treści uzasadnienia skarżonego zarządzenia zastępczego. Podobnie więc, jak omówiona już wyżej lista patronów ulic podlegających ustawie dekomunizacyjnej, owe noty biograficzne jawić się mogły, jako wyraz arbitralnego i subiektywnego stanowiska Wojewody Mazowieckiego.

Z kolei, jeśli chodzi o samo sporne zarządzenie zastępcze, uznać trzeba, że powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem, zaskarżone zarządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w istocie takiego uzasadnienia nie zawiera. W ocenie Sądu, organ ograniczył się bowiem do przytoczenia art. 6 ust. 1 - 3 oraz art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Ponadto, organ wskazał, że zwrócił się do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność dotychczasowej nazwy ulicy z art. 1 ustawy. Stanowisko IPN wpłynęło do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2017 r. Wskazano w nim, że ww. nazwa wypełnia normę art. 1 ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru przytoczył informacje dotyczące dotychczasowego patrona ulicy, mające charakter biogramu, nie podając źródła pochodzenia tych informacji. Następnie, wskazał w sposób bardzo ogólny, że podstawowym założeniem ustawy dekomunizacyjnej było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych i że przedsięwzięcie to jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa. W konsekwencji, jak wskazał organ, na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, był on zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy przedmiotowej ulicy.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że Wojewoda Mazowiecki nie dokonał w żaden sposób wykładni aktu prawnego, który zastosował, a w szczególności nie wyjaśnił, jak - w jego ocenie - należy rozumieć użyte przez ustawodawcę w omawianym akcie prawnym sformułowania nawiązujące do symboli komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, a także do materii propagowania takiego ustroju. Według Sądu, organ nie dokonał także oceny przytoczonych informacji na temat patrona. Nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że nazwa ta spełnia przesłanki z art. 1 (ust. 2), a w konsekwencji, że wymaga zmiany w trybie art. 6 ust. 2 ustawy. Sąd uznał jednocześnie, że Wojewoda Mazowiecki, nie wypowiedział się także, czy - a jeśli tak - to z jakich powodów podziela stanowisko IPN w przedmiotowym zakresie. Nie dokonał zatem jakiejkolwiek oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Podkreślić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy pogląd IPN nie spełnia przesłanek opinii, w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy, bowiem nie zwiera żadnej argumentacji na poparcie stwierdzenia o niezgodności kwestionowanej przez Wojewodę nazwy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, to na organie nadzoru spoczywał obowiązek dochowania tym większej staranności w zakresie dokonania oceny historycznej tej nazwy i wykazania, ze zachodzą przesłanki do jej zmiany, w świetle art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Zdaniem Sądu, wskazane uchybienie organu, prowadzi do wniosku, że całe zarządzenie zastępcze przestaje być czytelne, jasne i poprzez to nie spełnia jednego z kluczowych celów, jaki winien leżeć u podstaw każdego rozstrzygnięcia organów administracji, tj. zasady przekonywania obywateli.

Powyższe zaniechanie poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych, w tym podania źródła przytoczonych informacji, a w szczególności zaniechanie oceny zamieszczonych informacji, stanowi o naruszeniu art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Naruszenie to skutkować zaś musiało uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Wskazać w tym miejscu należy, że akt nadzoru winien czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji. Nie można bowiem domniemywać zarówno motywów, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni zastosowanych przepisów. Na pełną akceptację zasługuje przedstawione przez NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2857/15, stanowisko, zgodnie z którym wymóg uzasadnienia aktu nadzoru wiąże się niewątpliwie z prawem wysłuchania i obowiązkiem przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Wprawdzie, wskazany powyżej wyrok NSA dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, a nie zarządzenia zastępczego, lecz w świetle powyższych rozważań zachowuje aktualność również na gruncie rozpatrywanej sprawy. Podkreślić należy również, że zawarcie w zarządzeniu zastępczym prawidłowo sporządzonego i wyczerpującego uzasadnienia, decyduje w istocie o możliwości oceny tego rozstrzygnięcia przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, tj. zbadanie, czy zarządzenie zastępcze - biorąc pod uwagę jego treść - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą Sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań lub ocen, czy też poprzez tłumaczenie niejasnych lub niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą być wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domniemań czy domysłów.

W realiach niniejszej sprawy, Sąd uznał, że nieuprawnionym byłoby domaganie się od Sądu niezauważenia uchybień skarżonego aktu i wyręczenia Wojewody Mazowieckiego w dokonaniu zarówno wykładni przepisów ustawy dekomunizacyjnej, jak również w dokonaniu wyczerpującej i całościowej oceny postaci, faktów historycznych, czy też organizacji dotychczasowego patrona ulicy.

Podkreślić należy, że ustawodawca w ten bowiem sposób ukształtował ustrojową pozycję sądu administracyjnego, iż ograniczył jego uprawnienia, do badania wyłącznie samej poprawności rozstrzygnięć organu, uniemożliwiając faktycznie zastępowanie organu w merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

W szczególności, zauważyć należy, że prawodawca nie wyposażył sądu administracyjnego w stosowne instrumentarium procesowe umożliwiające ocenę meritum sprawy administracyjnej, jak np. możliwość korzystania z opinii biegłych sądowych, czy też możliwość przesłuchiwania świadków.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że nie mógł więc na obecnym etapie postępowania, przy niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ, a także wobec niepełności uzasadnienia spornego zarządzenia zastępczego, wypowiadać się co do merytorycznej poprawności badanego aktu.

Jednocześnie, wyjaśnić należy, iż nieporozumieniem - wynikającym z całkowitego nieuwzględnienia pozycji ustrojowej sądów administracyjnych, będących tzw. sądami prawa - jest oczekiwanie, by sąd administracyjny konkretne okoliczności o charakterze historycznym traktował, jako pewnego rodzaju swoiste notorium. Takiego obowiązku, a nawet uprawnienia nie sposób skutecznie wywieść ani z przepisów prawa, ani z zasad logicznego rozumowania.

Niezależnie jednak od powyższego, wskazać trzeba, że o tzw. notorii można mówić wyłącznie w odniesieniu do oczywistych i niespornych faktów, dotyczących np. praw fizyki, chemii, matematyki, geograficznego usytuowania określonych obiektów, autorstwa konkretnych dzieł artystycznych, itp.

W sytuacji zaś, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy Wojewoda Mazowiecki, wydając skarżone zarządzenie zastępcze, musiał dokonać oceny patrona ulicy przez pryzmat własnej wykładni ustawy dekomunizacyjnej, to traktowanie wyników tej oceny na zasadach swoistego notorium, stanowiłoby poważne nadużycie.

Pojęcie "ocena", może zostać uzupełnione co najwyżej stwierdzeniem "szerzej" lub "węziej" akceptowanej. Zawiera ono bowiem w sobie znaczny element dowolności i indywidualizmu. Jako takie, pojęcie to - mające w znacznym stopniu charakter subiektywnego stanowiska odnoście np. danych zdarzeń - z punktu widzenia zasad logiki nie może więc być traktowane jako kształtujące, czy wręcz narzucające swoisty szablon rozumowania i dowodzenia.

Powyższa konstatacja ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, w której podstawową kwestią pozostaje ocena, czy dotychczasowy patron ulicy m.st. Warszawy symbolizuje lub propaguje komunizm. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do dokonywania ocen stricte historycznych, czy też historyczno-ideologicznych. Nie posiada bowiem wiedzy specjalistycznej z określonej dziedziny nauki (w niniejszym przypadku z historii). Sąd administracyjny nie ocenia zatem ani historii, ani tego, czy dotychczasowi i nowi patroni ulic m.st. Warszawy są godni tego zaszczytu.

Obowiązkiem Sądu było jedynie dokonanie oceny legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego w oparciu o przepisy ustawy dekomunizacyjnej. Ocena ta, biorąc pod uwagę stwierdzone i opisane wyżej uchybienia organu, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musiała skutkować uchyleniem spornego zarządzenia zastępczego.

W konsekwencji, wskazać należy, że rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie odnosił się do kwestii nadania w zarządzeniu nowej nazwy ulicy, gdyż nazwy te (tj. dotychczasowa i zmieniona) nie są względem siebie konkurencyjne, gdyż upamiętnienie nazwy ulicy nazwiskiem osoby zasłużonej nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a jedynie kontrola powodów wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. - orzekł, jak sentencji wyroku.

Orzekając w przedmiocie zwrotu kosztach postępowania sądowego, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).