Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 168/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4, 4a, art. 18 ust. 1, art. 22
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...], z dnia [...] r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił Gminie B. B. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie głównych ciągów komunikacyjnych na terenie miejscowości Z. ul. Żołędziowej, Jodłowej, Wrzosowej i Bydgoskiej.

Na realizację powyższej inwestycji przeznaczona została nieruchomość położona w obrębie Z., oznaczona jako działki: nr 415 o pow. 0,0120 ha, nr 416 o pow. 0,1333 ha, nr 417 o pow. 0,0288 ha, nr 418 o pow. 0,0188 ha oraz nr 419 o pow. 0,0045 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta KW [...]. W dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako właściciel wpisany był Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo B.

Z dniem ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Gminy B. B.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta B. ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. oraz zobowiązał do wypłaty w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna Wójta Gminy B.

Od decyzji tej odwołanie wniósł Wójt Gminy B. B., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł w którym przyjęto jako materiał porównawczy transakcje przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową, a które to uchybienie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, 77 i 80 kpa.

W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że w treści operatu odrzucono w procesie wyceny transakcje nieruchomościami leśnymi co w ocenie odwołującego powoduje jego wadliwość a tym samym operat nie odwzorowuje w sposób prawidłowy opisywanego segmentu rynku nieruchomościami, czyniąc ustaloną w nim wartość rynkową jako dowolną.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 12 ust. 4f ww. ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ww ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Organ II instancji podał, że określenie wartości rynkowej przedmiotu wyceny dokonuje się zgodnie z definicją tej wartości zawartą w art. 151 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 154 ust. 1 tej ustawy wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Organ odwoławczy podał, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Organ podał, że rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym bądź wartość odtworzeniową w podejściu kosztowym.

Po zbadaniu księgi wieczystej [...] organ ustalił, że w dniu w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w Dziale II jako właściciel wpisany był Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo B. Dział III "Prawa, roszczenia i ograniczenia" oraz zawierał IV "Hipoteka" nie zawierały wpisów oraz że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej porośnięta była drzewostanem leśnym.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy zaktualizowany w dniu 10 grudnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie organu podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na potrzeby ustalenia odszkodowania jest zbadanie, czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości wycenianej. Po jednoznacznym potwierdzeniu tego faktu, wartość nieruchomości określa się zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia, natomiast jeżeli cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, wyceny zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy, należy dokonać według aktualnego sposobu jej użytkowania (tzw. zasada korzyści).

W związku z powyższym, biegła w pkt. 8. Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości na str. 19-27 operatu przeanalizowała transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającym przeznaczeniu przedmiotowych działek.

Jak wskazała biegła na str. 14 opinii, według obowiązującego ..studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. B. (...) działka nr 419 znajdowała się w jednostce osadniczej 11. Z. w obszarze oznaczonym symbolem KG7- droga integrująca miejscowość Białe Błota, Kruszyn Krajeński, Ciele, Prądki, Zielonka, Przyłęki. Przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych było inwestycyjno - mieszkalno - usługowe. Pozostałe działki nr 415, nr 416, nr 417 i nr 418 znajdowały się w jednostce osadniczej 11. Z. i 12. Z. w obszarze KG7 - droga. Przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych do w/w działek to grunty o funkcji mieszkalno - usługowej oraz inwestycyjno - produkcyjno - usługowej.

Organ wskazał, że na potrzeby wyceny biegła dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych o funkcji drogowej. Na podstawie przeprowadzonej analizy gruntów nabywanych pod drogi biegła ustaliła, że na terenie gminy B. B. występowały takie transakcje, jednak dotyczą nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej. Wobec powyższego biegła stwierdziła, iż nie ma możliwości utworzenia zbioru nieruchomości pomocniczych w oparciu o segment nieruchomości drogowych. Dlatego też, określenia wartości rynkowej nieruchomości biegła dokonała zgodnie z § 36 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Ponieważ przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych stanowiły tereny inwestycyjne (pod zabudowę mieszkaniową, usługową i produkcyjną), biegła dokonała analiz rynku nieruchomości gruntowych o takiej funkcji zawieranych w latach 2010 - 2011. Do dalszej analizy wybrała 24 transakcje takimi nieruchomościami, gdzie cena średnia wyniosła 46,01 zł/m2.

Wyliczenia wartości rynkowej 1 m2 powierzchni działki gruntu nr 419 w wysokości 40,30 zł/m2 biegła dokonała, uwzględniając wartość uzyskanych współczynników korygujących (46,01 zł/m2 * [...]) w oparciu o transakcje nieruchomościami niezabudowanymi podobnymi do przedmiotu wyceny. Z uwagi na występujący na działce drzewostan biegła zastosowała współczynnik K=1,05. Po przemnożeniu określonej wartości m2 działki gruntu nr 419 w wysokości 40,30 zł przez współczynnik K, łączna wartość 1 m2 wyniosła 42,30 zł co po przemnożeniu przez powierzchnię działki tj. [...] m2 dało po zaokrągleniu [...] zł. Natomiast wartość 1 m2 powierzchni działek nr 415, nr 416, nr 417 oraz nr 418 wyniosła 34,14 zł (46,01 zł/m *[...]). Z uwagi na występujący na działkach drzewostan, biegła zastosowała współczynnik K=1,05. Po przemnożeniu określonej wartości m2 działek gruntu w wysokości 34,14 zł przez współczynnik K, łączna wartość 1 m2 wyniosła 38,85 zł, co po przemnożeniu przez powierzchnię tych działek dało [...] zł

W ocenie organu w badanym okresie czasu ceny nieruchomości utrzymywały się na niezmienionym poziomie, dlatego cen transakcyjnych nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny nie korygowano ze względu na upływ czasu.

Mając powyższe na uwadze, wartość nieruchomości biegła określiła w oparciu o jej alternatywny sposób użytkowania (art. 134 ust. 4) w oparciu o § 36 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Organ II instancji podał, że w rozpatrywanej sprawie inwestycja dotyczy drogi gminnej, zarządzanej zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) przez wójta, do którego w myśl art. 20 tej ustawy należy między innymi pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), do którego odsyła przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w odniesieniu do dróg gminnych zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetu gminy. Wobec powyższego organ uznał, że zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania został Wójt Gminy B. B.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ II instancji wskazał, że na potrzeby wyceny biegła zbadała rynek nieruchomości o funkcji drogowej, jednakże dotyczył on transakcji nieruchomościami niepodobnymi do przedmiotu wyceny. Dlatego też w procesie wyceny rzeczoznawca odrzuciła transakcje drogowe i wyceny dokonała w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych zgodnie z § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Ponadto organ wyjaśnił, że w myśl art. 154 dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania. Organ zauważył, że przedmiotowe działki objęte były w części studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowym planem zagospodarowani, tym samym nie można było oprzeć się na faktycznym sposobie ich użytkowania. Na marginesie wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że nieruchomości te przeznaczone były pod las lub gdyby biegła do wyceny przyjęła faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, to zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w myśl zasady korzyści ze względu że cel wywłaszczenia powoduje wzrost wartości nieruchomości, wycenę biegła winna sporządzić w oparciu o transakcje drogowe zgodnie z § 36 ust. 4 Rozporządzenia. Jednocześnie w sytuacji wykazania przez biegłą braku podobnych transakcji nieruchomościami drogowymi to zgodnie z w/w przepisem wyceny dokonać winna w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych. Organ podkreślił, że analogiczna sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ II instancji nie zgodził się z faktem, że wyłącznie na podstawie własnego subiektywnego przekonania, strona odwołująca zakwestionowała wybór nieruchomości podobnych a tym samym zasugerowała, aby do porównania przyjąć wskazane przez nią nieruchomości leśne, bez względu na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium i pozostałe okoliczności sprawy.

Organ uznał również, iż zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie kwestionowanego przez odwołującego się operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości na kwotę [...] zł jest bezzasadny.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy – strona skarżąca Wójt Gminy B. B. wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń w zakresie zebranego materiału dowodowego ze stanem faktycznym sprawy i w konsekwencji przepisów prawa procesowego art. 7, 77 i 80 kpa poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego opartego na błędnym stanie faktycznym, w którym przyjęto jako materiał porównawczy transakcje przeznaczone pod zabudowę usługową.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że przejęta przez gminę część nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła część nieruchomości leśnej w rozumieniu ustawy o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12. poz. 59 z późn. zm.) w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. Skarżąca powołała się na informacje, według których wysokość aktualnych cen gruntów leśnych w województwie kujawsko - pomorskim kształtuje się w zakresie od 0,50 zł/m2 do około 5,00 zł/m2. Tymczasem biegła w swoim opracowaniu oparła się o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się w ciągu komunikacyjnym. W operacie jako nieruchomości porównawcze przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo -usługowej, z uwagi na brak transakcji drogowych na danym rynku.

Zdaniem skarżącej stawianie na równi nieruchomości leśnej z nieruchomościami

o funkcjach drogowych, czyli zastosowanie w operacie szacunkowym wprost przepisu art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z pominięciem uwarunkowań prawnych dotyczących nieruchomości rolnych i leśnych jest nie do przyjęcia. W jej ocenie zastosowanie znajduje w sprawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, traktujący między innymi o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do postawionych zarzutów zwrócił uwagę na treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.), w którym ustawodawca wyłączył zastosowanie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych do gruntów rolnych leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda podkreślił, iż stosownie do brzmienia art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z ust. 3 przywołanego artykułu dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego też, zaskarżoną do Sądu decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Zarzuty skargi wskazują, że przedmiotem sporu jest tylko i wyłącznie kwestia sposobu ustalenia i wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę.

Podstawowym zarzutem skargi było naruszenie przez organ prawa materialnego, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Stosownie do treści § 36 ust. 1 powyższego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2013.687) określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenia wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - § 36 ust.4 powyższego rozporządzenia.

W ocenie strony skarżącej biegły błędnie przyjął do wyceny jako nieruchomości porównawcze zbiór transakcji nieruchomości o funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz inwestycyjnej opierając się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż przejęte przez gminę nieruchomości faktycznie stanowiły części nieruchomości leśnych w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59).

Z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r.). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, co wynika z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ l instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r.). Ustawodawca ustanowił zatem zasadę, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwana dalej "u.g.n.", podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą - według art. 151 ust. 1 u.g.n. - stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Wskazać należy, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji. Rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za wyżej opisane nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia 19 grudnia 2011 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, którego aktualność potwierdzono na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n. dnia 10 grudnia 2012 r. Należy zauważyć, że operat ten został oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji, które uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa jest ustalona w sposób wymagany przez prawo.

Jednakże należy stwierdzić, że skład orzekający w niniejszej sprawie zakwestionował powyższą ocenę organów co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Analiza operatu szacunkowego wskazuje, że biegła przyjęła stan nieruchomości na potrzeby sporządzenia wyceny na dzień 1 czerwca 2010 r. Zakresem wyceny objęła działki gruntu nr ew. 415, 416, 417, 418, 419 o łącznej pow. [...] ha. Dla terenu, na którym znajdują się wyceniane działki ewidencyjne w dacie wydania decyzji o lokalizacji drogi nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przeznaczenie działek nr ew. 415, 416, 417, 418, 419 w operacie ustalono w oparciu o założenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. B., w którym to studium działki te znajdowały się w ustaleniu KG7 – droga integrująca miejscowości Białe Błota, Kruszyn Krajeński, Ciele, Prądki, Zielonka, Przyłęki.

Rzeczoznawca podał, że działka o nr ew. 419 w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. B. znajdowała się w jednostce osadniczej 11. Z. Jednostka osadnicza 11. Z. zawiera strefę mieszkalno – usługową 11.M1 oraz strefę produkcyjno – usługową 11.P2, które są rozdzielone drogą integrującą miejscowości: Białe Błota, Kruszyn Krajeński, Ciele, Prądki, Zielonka, Przyłęki o symbolu KG7. Pozostałe działki 415, 416, 417 i 418 znajdowały się na terenie wysp leśnych, pomiędzy jednostkami osadniczymi 11. Z. i 12 Z., w których przeznaczenie przeważające to mieszkalno – usługowe strefa 11.M1 i 12M1 oraz produkcyjno – usługowe – 11.P2 i 12.P1.

W stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze powołane wyżej przepisy należy stwierdzić, że dla określenia wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych pod inwestycję drogową ważne jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości - § 36 ust. 4 rozporządzenia – według stanu jeszcze przed wydaniem decyzji ZRID, gdyż w przypadku, gdy była ona przeznaczona na cele drogowe w pierwszej kolejności jej wartość należy określać poprzez porównanie do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a gdy to jest niemożliwe, należy wycenić nieruchomość tak, jakby była nieruchomością o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem, które przeważa wśród gruntów przyległych.

Należy jednakże mieć na uwadze, że przeznaczenie nieruchomości jest tylko jednym z elementów podlegających ocenie przez biegłego rzeczoznawcę przy ustalaniu wysokości odszkodowania, gdyż stosownie do art. 18 ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji.

Definicję ustawową pojęcia stanu nieruchomości zawiera, art. 4 pkt. 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą to ustawę z mocy art. 12 ust. 4a o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy stosować do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania.

Zgodnie z definicją legalną, poprzez stan nieruchomości - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Stan nieruchomości stanowi ogólną charakterystykę zajętego pod drogę terenu i nie ogranicza się tylko, tak jak uczynił to rzeczoznawca, do jego stanu prawnego, który bez wątpienia obejmuje także przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oprócz przeznaczenia nieruchomości na jej stan mają wpływ również pozostałe uwarunkowania zawarte w definicji.

W ocenie Sądu, przy zastosowaniu art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rzeczoznawca w pierwszej kolejności powinien określić prawidłowo stan nieruchomości przyjmując go na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej z dnia 1 czerwca 2010 r.

Należy w tym miejscu podkreślić, że stan nieruchomości musi odzwierciedlać jej cechy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, w której dopiero następuje zatwierdzenie projektu podziału.

Skoro zatem w studium wskazano, że dany obszar nieruchomości jest przeznaczony jako teren pod drogę, to ustalenia te stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co z kolei powoduje, że pomimo faktycznego wykorzystywania gruntu jako gruntu leśnego możliwe jest uznanie, że jest to nieruchomość przeznaczona po drogę. Nie zwalniało to oczywiście rzeczoznawcę przy wycenie nieruchomości z uwzględnienia jej stanu w dniu wydania decyzji, a zatem uwzględnienia wszystkich elementów mających wpływ na jej wartość określoną w dniu ustalenia odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze w sytuacji, gdy rzeczoznawca stwierdził brak możliwości określenia wartości nieruchomości, z uwagi na brak odpowiednich transakcji umożliwiających utworzenie zbioru nieruchomości pomocniczych na terenie gminy B. B., przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, gdyż za prawidłowe należało uznać takie działanie rzeczoznawcy, wobec ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. B., określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić, tak jak uczynił to rzeczoznawca. przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych tj. z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowe oraz produkcyjno-usługowe.

Jednakże przy określaniu stanu nieruchomości rzeczoznawca ograniczył się do przeznaczenia nieruchomości w studium, gdy tymczasem bazując na materiale dowodowym powinien jako stan nieruchomości przyjąć niezabudowane nieruchomości leśne (wskazuje na to chociażby protokół oględzin nieruchomości z dnia 17 września 2010 r. oraz zapisy ewidencyjne). Przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych do w/w działek to grunty o funkcji mieszkalno - usługowej oraz inwestycyjno - produkcyjno - usługowej. Do tak określonego stanu nieruchomości przypisując badanym działkom określone cechy powinien poszukać materiałów porównawczych, przy czym, co należy jeszcze raz podkreślić, nie powinien pominąć stanu faktycznego tej nieruchomości – grunty leśne – i wpływu, jaki ma na określenie ich przeznaczenia uwarunkowania prawne wynikające z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.).

Ustawa ta, bowiem wprowadziła w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych szczególną ochronę tego rodzaju, że indywidualny inwestor musi ją uwzględnić, jako że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne może dokonać się tylko w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 7 ust.1 i 2 ww. ustawy, której to procedury indywidualny inwestor nie może ani samodzielnie wszcząć ani też przeprowadzić.

Niewątpliwie będzie to, w ocenie Sądu, miało bezpośredni wpływ na prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania za nieruchomość – art. 151 ust. 1 u.g.n.- gdyż przy takiej sytuacji faktycznej i prawnej nieruchomości trudno uznać, że cena nieruchomości, która jest faktycznie lasem będzie miała cenę nieruchomości, której przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego określono na mieszkalno- usługowe lub produkcyjno - usługowe.

Tak więc bezpośredni wpływ na określenie wartości ma m.in. prawidłowo określony stan tej nieruchomości w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 17 u.g.n., a nie tylko jej przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy.

Sąd nie kwestionuje tego, że stosownie do art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W ust. 1 powyższego przepisu są zawarte wytyczne dla rzeczoznawcy w zakresie dokonywania szacowania nieruchomości wskazujące, iż powinni oni uwzględniać w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, a jak nie to w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dalej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy w przypadku jej braku faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Oprócz przeznaczenia nieruchomości wg ustaleń planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie zwolnił rzeczoznawcy z uwzględnienia przy wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości od uwzględnienia stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wobec powyższego błędnie przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego stan nieruchomości przed podziałem skutkuje wadliwością całego operatu szacunkowego, co wiąże się z konstatacją, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono o wykonalności zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, mając w szczególności na uwadze oparcie decyzji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z wymogami prawa.