Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2806/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 PAR 1 PKT 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2051/13 w sprawie ze skargi I. R., J. R., M. W., B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 2051/13) oddalił skargę I. R., J. R., M. W., B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] października 2002 r. zezwolił [...] s.c. z siedzibą w W. na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. J. w R., z przeznaczeniem parteru budynku na cele niepublicznego przedszkola, a istniejącego piętra na zaplecze socjalno-biurowe tego przedszkola.

W dniu 29 stycznia 2013 r. Wojewoda M. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2002 r.

Decyzją z dnia [..] maja 2013 r. Wojewoda M. stwierdził, iż: wydanie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] s.c. z siedzibą w W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, zrealizowanego na działce nr ew. [...], przy ul. J. we wsi R. z przeznaczeniem parteru na cele przedszkola niepublicznego, a istniejącego piętra na zaplecze socjalno-biurowe przedszkola – miało miejsce z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2002 r. Wojewoda M. podał, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2002 r. skierowana została do podmiotu niebędącego stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a), na skutek wskazania jako inwestora spółki cywilnej, nie zaś jej wspólników. Jednocześnie Wojewoda M. zwrócił uwagę, że w sprawie ma zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., stanowiący negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji. Ta okoliczność uzasadniała odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i ograniczenie rozstrzygnięcia do stwierdzenia, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Ponadto, Wojewoda M. nie dopatrzył się innych wad kontrolowanej decyzji Wójta Gminy R., określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2013 r. wnieśli: J. R., I. R., M.W., M. i E. O. oraz B. P.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, a następnie stwierdził, iż działka nr [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była regulacjami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia 9 listopada 1994 r., Nr 23/94 (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego z dnia 5 grudnia 1994 r. Nr 24, poz. 821). Działka nr [...] usytuowana była na obszarze oznaczonym w planie symbolem MU - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami. Organ odwoławczy podkreślił, że punkt 3.2. planu, w strefie mieszkaniowo-usługowej dopuszcza wszelkie formy mieszkalnictwa wraz ze wszystkimi funkcjami usługowymi nieuciążliwymi oraz uciążliwymi (pod warunkiem ograniczenia ewentualnej uciążliwości bądź szkodliwości do granic własnej działki). Z kolei, punkt 3.2.1. ust. 2 planu miejscowego, przewiduje możliwość realizacji wszelkich form usług i drobnej produkcji przy zachowaniu wymogów określonych przepisami budowlanymi, przeciwpożarowymi oraz ochrony środowiska, pod warunkiem ograniczenia ewentualnej uciążliwości do granic własnej działki. Nadto, ust. 3 cytowanego przepisu planu, zezwala na adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Organ odwoławczy zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadzie równości określił dopuszczalne przeznaczenie nieruchomości nie rozstrzygając, która z funkcji: mieszkaniowa czy usługowa, ma charakter podstawowy, a która uzupełniający. W ocenie organu odwoławczego, skoro z zapisów planu wynika, że dopuszcza on funkcję mieszkaniową i usługową, oznacza to, że inwestor według swego uznania i potrzeb może realizować na swej działce obiekt mieszkalny i usługowy, bądź jeden z nich. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w takim przypadku każda wybrana zabudowa będzie dopuszczalna wg planu, skoro nie jest wykluczona jego ustaleniami. W ocenie Głównego Inspektora fakt, iż plan miejscowy nie zawiera definicji legalnej "usług nieuciążliwych" oraz "usług uciążliwych", wyłącza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa - z uwagi na brak oczywistości naruszenia.

Organ odwoławczy uznał, że:

- sporna inwestycja nie wpływa negatywnie na środowisko;

- inwestor złożył kompletny projekt budowlany, który został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, sanitarnohigienicznych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Postanowieniem zaś z dnia [...] sierpnia 2002 r. (znak: [...]) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wyraził zgodę na odstępstwo od § 72 ust. 2 i § 73 ust. 3 warunków technicznych, natomiast pismem z dnia 9 września 2002 r. (znak: [...]) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. wydał pozytywną opinię w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, pod warunkiem użytkowania jedynie parteru;

- brak było też podstaw do oceny, czy spełnione zostały warunki określone w § 12 i § 13 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a § 40 ust. 1 i 3 tego aktu, nie znajdował zastosowania w sprawie;

- wykazane zostało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- projekt budowlany zawierał konieczny projekt zagospodarowania działki oraz opis techniczny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż oceniana decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2002 r., obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Organ wskazał, że "skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, która nie może być stroną w sprawie. Podmiotowość prawną mają osoby fizyczne wchodzące w skład spółki cywilnej, a co za tym idzie spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może uzyskać pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy miał na uwadze, iż od dnia doręczenia decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2002 r. upłynęło ponad 10 lat, co nakazuje stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówić stwierdzenia jej nieważności.

Nadto, Główny Inspektor Nadzoru Budolwanego nie doszukał się wystąpienia innych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-3, 5 - 7 k.p.a.

Opisywana decyzja zawiera także ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..].07.2013 r. wnieśli I. R., J. R., M.W., B. P., M. O., E. O.

Zaskarżonej decyzji, zarzucono naruszenie art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1,107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 6 – Prawa budowlanego, a także art. 21 ust. 1, 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podano, iż Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. nie zawierał legalnej definicji usług uciążliwych. Skarga odwołała się do znaczenia tego słowa zdefiniowanego w słowniku języka polskiego wskazując przy tym, iż na gruncie niniejszej sprawy, za uciążliwy uznać należy hałas, negatywnie wpływający na nieruchomości sąsiednie względem inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2002 r. W ocenie skarżących, organy administracji nie zbadały kwestii uciążliwości projektowanej inwestycji dla działek sąsiednich, pozbawiając ich właścicieli ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego.

Skarżący podali, że uzgodnienie projektu budowlanego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, sanitarnohigienicznych oraz ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, nie zmienia faktu, że uzgodnienia te nie dotyczą kwestii zabezpieczenia uzasadnionych interesów osób trzecich, albowiem nie uwzględniają oddziaływania spornej inwestycji na działki sąsiednie

Skarga akcentowała konieczność sporządzenia w sprawie ekspertyzy technicznej, albowiem zachodzi potrzeba ustalenia, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich. Chodzi o interesy, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący podkreślali, że naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane może być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. skarżący dodatkowo rozwinęli zarzuty skargi akcentując głównie zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 2 k.p.a. bowiem spółka cywilna nie mogła być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. O. i E. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. oddalił skargę I. R., J. R., M. W. i B. P. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie podał, że kwestią wymagająca szczegółowej analizy jest wadliwość decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2002 r. z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skierowanie decyzji do spółki cywilnej uzasadnia twierdzenie, iż decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie). WSA w Warszawie podkreślił, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, nie może zatem być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nie jest również przedsiębiorcą w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807). Przedsiębiorcami są bowiem wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Spółka cywilna nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a., nie posiada zdolności prawnej. Nałożenie na tego rodzaju spółkę uprawnień lub obowiązków może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 2094/10). W rozpatrywanej sprawie taka okoliczność nie występuje. Wbrew stanowisku skarżących wyrażonym zwłaszcza w piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. skierowanie decyzji do osoby, która nie może być podmiotem praw i obowiązków nie stanowi o niewykonalności prawnej tego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że trwała niewykonalność orzeczenia, o której mowa w ww. przepisie, może mieć charakter faktycznej lub prawnej niewykonalności. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga - gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji (tak: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, 2012, s. 640). Ta ostania sytuacji nie zachodzi w przypadku skierowania decyzji do spółki cywilnej. Skierowanie bowiem rozstrzygnięcia do podmiotu, który nie może być jego adresatem, bo nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. nie oznacza, że wydano decyzję wbrew wyraźnemu zakazowi lub nakazowi. Prawo budowlane daje podstawy do wydania decyzji zezwalającej na wykonanie określonych robót budowlanych. Nie można również uznać, że w takiej sytuacji decyzja jest niewykonalna prawnie z tego powodu, że zezwolenie uzyskał podmiot nieposiadający osobowości prawnej. To bowiem w ramach łączącej wspólników umowy spółki cywilnej, wykonywane będą roboty budowlane mające na celu przystosowanie obiektu do zmiany sposobu jego użytkowania. W ocenie Sądu I instancji nie ma podstaw do zakwalifikowania omawianej wadliwości dodatkowo jako przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem ta sama okoliczność nie może równoległe stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności z różnych podstaw wymienionych w tym przepisie. Przesłanki do stwierdzenia nieważności należy interpretować w sposób ścisły. Skoro każde wyeliminowanie decyzji ostatecznej stanowi ingerencję w ww. zasadę to jedynie w sytuacjach niebudzących wątpliwości można zastosować dany przepis. Z tych też przyczyn ustawodawca wymienił 7 niezależnych od siebie przesłanek, których zaistnienie skutkuje nieważnością decyzji. Gdyby jego wolą było kwalifikowanie tych samych okoliczności do więcej niż jednej przesłanki to - zakładając jego racjonalność - brak byłoby podstaw do ustanawiania dodatkowych przesłanek gdyż każda z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 mogłaby stanowić o jednej - kwalifikowanej nieważności.

Skoro skierowanie decyzji do spółki cywilnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, stanowi o kwalifikowanej wadliwości decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to nie można jednocześnie zakwalifikować jej jako wadliwości wymienionej w pkt 5 tego przepisu.

Wskazanej wadliwości nie można również zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 29 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że są sytuacje, w których stroną postępowania może być podmiot nieposiadający osobowości prawnej. Skoro zatem zakaz udziału spółki cywilnej w postępowaniu w charakterze strony nie wynika wprost z tego przepisu, to sam ten fakt wskazuje, że przepis ten nie mógł być naruszony w sposób rażący.

Ten fragment rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny podsumował stwierdzeniem, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie skierowania decyzji do spółki cywilnej.

Sąd uznał również za trafne stanowisko organów administracji co do tego, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy R. z [...] października 2002 r. nie narusza w sposób rażący przepisu art. 32 i 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe są ustalenia organów administracji, iż sporna działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 9 listopada 1994 r. symbolem MU - teren zabudowy mieszkaniowej z usługami. W strefie tej dopuszczono wszelkie formy mieszkalnictwa wraz z funkcjami nieuciążliwymi lub uciążliwymi pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic własnej działki. Na tym terenie dopuszczono możliwość realizacji wszelkich form usług i drobnej produkcji przy zachowaniu wymogów określonych przepisami budowlanymi, przeciwpożarowymi oraz ochrony środowiska pod warunkiem ograniczenia ewentualnej uciążliwości do granic własnej działki. Jednocześnie, plan nie zawiera legalnej definicji "usług uciążliwych" oraz "usług nieuciążliwych". Przedmiotowa inwestycja nie należy do takich, które negatywnie oddziaływałyby na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko. WSA w Warszawie przyjął, że brak jest podstaw do uznania, że ewentualne naruszenie przepisów prawa w tym zakresie (o ile w ogóle wystąpiło), miało charakter rażący. Rażąco może zostać naruszony jedynie przepis jasny w swej treści i niewymagający interpretacji. Brak też podstaw do stwierdzenia, że inwestycja jest oczywiście sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przypomniał WSA, że przedmiotowa inwestycja polegała na wykonaniu robót budowlanych w niewielkim zakresie. Kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu, a tego dotyczą głównie zarzuty skarżących, rozstrzygnięta została inną decyzją.

Prawidłowe było również stanowisko, że skoro przedmiotowa inwestycja nie zmieniła sposobu zagospodarowania działki, to nie można twierdzić, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Odległości placu zabaw od granic sąsiednich działek dotyczą - zgodnie z § 40 ust. 1 i 3 warunków technicznych z 14.12.1994 r. zabudowy wielorodzinnej, z którą nie mamy do czynienia w okolicznościach tej sprawy.

Nie można również – zdaniem WSA w Warszawie - zarzucić organom błędnej oceny naruszenia prawa w związku z brakiem wyraźnej zgody właściciela budynku na wykonanie robót budowlanych. Z treści łączącej strony umowy wynika, iż właściciel wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a zatem z pewnością wyraził również zgodę na pewne prace budowlane mające na celu przystosowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek o przeznaczeniu placówki oświatowej (przedszkola). Brak wyraźnego sprzeciwu właściciela w okolicznościach sprawy wskazuje, że nie występują takie skutki społeczno-gospodarcze wymienionego naruszenia, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Sąd I instancji podał, że nie sposób uznać, iż ewentualne naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego ma charakter kwalifikowany. Nie negując, iż zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i przystosowanie go na cele przedszkola stanowi utrudnienie i niedogodności dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, WSA w Warszawie wskazał, że nie można niedogodności tych oceniać w kategorii rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze, kwestia zmiany sposobu użytkowania została objęta odrębną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...]. Po drugie, jeśli chodzi o kwestie parkowania pojazdów przez osoby korzystające z przedszkola, to okoliczność ta wymaga uregulowania przez stosowne służby porządkowe. Nieprzestrzeganie zakazu parkowania, nie może być oceniane z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Także natężenia hałasu (w czym skarżący upatrują rażącego naruszenia prawa), nie może skutkować uznaniem, że został w sposób rażący naruszony omawiany przepis. Hałas związany z zabawą dzieci na podwórku, aczkolwiek niewątpliwie uciążliwy, nie wskazuje na rażące naruszenie żadnej normy prawnej. Podkreślił sąd, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, ochronie podlegają nie "jakiekolwiek", ale "uzasadnione interesy" osób trzecich, co oznacza, że do rażącego naruszenia tego przepisu dojść może jedynie przy jednoczesnym ustaleniu przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę dla ww. interesów skarżących. Takiego naruszenia prawa Sąd nie doszukał się w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę przedmiot decyzji.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 25.07.2014 r. wniosła I. R., zaskarżając wyrok ten w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Podstawy skargi kasacyjnej oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj.:

1) art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 33 k.c. w zw. z art. 33[1] k.c. w zw. z art. 30 par. 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia, że skierowanie decyzji wyłącznie do spółki cywilnej, nie stanowi o niewykonalności prawnej decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a., a także nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji, gdy mając na uwadze art. 33 k.c. w zw. z art. 33[1] k.c. w zw. z art. 30 par. 1 k.p.a., ze swej istoty spółka cywilna nie może być podmiotem jakichkolwiek uprawnień przyznanych jej w decyzji;

2) art. 156 par. 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ta sama okoliczność nie może równolegle stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności z różnych podstaw z art. 156 par. 1 K.p.a.

3) art. 156 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 29 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wskutek błędnej wykładni art. 29 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że zezwolenie spółce cywilnej w decyzji na wykonanie robót budowlanych nie stanowi rażącego naruszenia art. 29 k.p.a., skoro stroną postępowania jest podmiot nieposiadający osobowości prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu.

Oceniając zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty skierowane przeciwko wyrokowi sądu I instancji należy zauważyć, iż koncentrują się one na wykazaniu, że okoliczność w postaci oznaczenia przez organ administracji publicznej "spółki cywilnej" jako adresata decyzji o pozwoleniu na budowę - może jednocześnie wypełniać różne podstawy stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określone w art. 156 par. 1 K.p.a. W szczególności skarga kasacyjna akcentowała, że fakt uczynienia przez organ administracji publicznej – spółki cywilnej – adresatem praw i obowiązków określonych w decyzji administracyjnej - winien być oceniony i kwalifikowany, nie tylko, jak to uczyniły orzekające w sprawie organy administracji i sąd I instancji – przez pryzmat art. 156 par. 1 pkt 4 K.p.a. ale również – w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a. (trwałej niewykonalności decyzji) oraz z art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. (rażącego naruszenia prawa).

Stanowisko to, nie zasługuje na aprobatę.

Trafne bowiem przyjął sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ta sama okoliczność nie może równocześnie przesądzać o stwierdzeniu nieważności decyzji, w oparciu o różne podstawy określone we wskazanym wyżej przepisie art. 156 par. 1 K.p.a. Należy zauważyć, że przepis ten ustanawia sankcję nieważności decyzji, która dotknięta jest ciężkimi, kwalifikowanymi wadami, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis 2013 r. wyd. 11, s. 334). Nie ulega przy tym wątpliwości, że konkretna decyzja administracyjna może być obarczona więcej niż jedną wadą, skutkującą finalnie stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Rolą zaś organu administracji orzekającego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji – jest zbadanie (ujawnienie) wszystkich wad decyzji, określonych w przepisie art. 156 par. 1 K.p.a. Jest to w szczególności istotne w sytuacji, gdy jedno ze stwierdzonych kwalifikowanych naruszeń prawa, uległo sanacji, w związku z upływem czasu (por. art. 156 par. 2 K.p.a.). Taki stan rzeczy obliguje bowiem organ administracji publicznej do dokładnego zbadania kwestii, czy oceniana decyzja administracyjna nie jest dotknięta także inną wadą, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, bez względu na to, ile czasu upłynęło od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Powyższe oznacza więc, iż badając decyzję administracyjną pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ administracji publicznej zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji, rozumianych jako naruszenia prawa, popełnione w procesie jej wydawania, a następnie winien organ ten dokonać kwalifikacji ujawnionych wad decyzji, z punktu widzenia przesłanek wyliczonych w art. 156 par. 1 K.p.a. Wielość kwalifikowanych wad, które zawierać może decyzja administracyjna, nie jest przy tym tożsama (równoznaczna) z odmienną kwalifikacją prawną tej samej wady, w oparciu o różne jednostki redakcyjne art. 156 par. 1 K.p.a. O ile bowiem, dana decyzja administracyjna może być obarczona kilkoma wadami, o tyle kwalifikacja prawna każdej konkretnej wady, winna zostać dokonana, w oparciu o wyszczególnione przesłanki ustawowe. Powyższe, daje podstawę do przyjęcia poglądu, że stwierdzenie naruszenia prawa i przypisanie tego naruszenia do jednej z podstaw nieważności decyzji, czyni zadość wymogom należytej weryfikacji wad decyzji w procesie stwierdzania jej nieważności. Brak jest przy tym podstaw do wielokrotnego przypisywania tego samego, stwierdzonego naruszenia prawa, do różnych podstaw, wyliczonych w art. 156 par. 1 K.p.a. Przemawia za tym cel i funkcja instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, która umożliwia wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (i określonych postanowień) dotkniętych różnymi najcięższymi uchybieniami, w oparciu o wskazane w ustawie kryteria. Równoczesne kwalifikowanie tych samych okoliczności jako wypełniające kilka przesłanek stwierdzenia nieważności wypaczałoby sens normy z art. 156 par. 1 K.p.a., która przesłanki te określa w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Nie jest rzeczą organu administracji aby w omawianej kategorii spraw, wielokrotnie kwalifikował (przypisywał) jedno stwierdzone naruszenie prawa do odmiennych przesłanek nieważnościowych.

W ocenianej sprawie, sąd I instancji, w ślad za orzekającymi organami administracji publicznej trafnie przyjął, że skierowanie decyzji administracyjnej do "spółki cywilnej", będącej stosunkiem zobowiązaniowym, wypełnia dyspozycję art. 156 par. 1 pkt 4 K.p.a. W takich okolicznościach, zgodnie z przedstawionymi wyżej rozważaniami, brak było podstaw, do jednoczesnego dokonywania odmiennej (różnej) kwalifikacji prawnej tegoż samego naruszenia prawa (stwierdzonej wady decyzji), z punktu widzenia zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych w innych jeszcze jednostkach redakcyjnych art. 156 par. 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.