Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2815/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, art. 7, art. 15, art. 11, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 37a pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2160/14 w sprawie ze skargi K. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 roku sygn. akt II SA/Wa 2160/14, którym uchylono rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 roku w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe funkcjonariusza policji K. S. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [...][...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2014 roku stwierdzający jednocześnie, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Nadkomisarz Policji K. S., na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2013 r., z dniem 27 września 2013 r. została zwolniona ze stanowiska Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji w O. i z dniem 28 września 2013 r. przeniesiona do dyspozycji przełożonego z zachowaniem składników posiadanego uposażenia.

Odwołanie od powyższego rozkazu wniosła K. S.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2013 roku Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania K. S. utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Podstawą odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska i pozostawienia do dyspozycji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji była między innymi utrata zaufania przez współpracowników i podwładnych będąca konsekwencją negatywnych jej wypowiedzi na temat policji w środkach masowego przekazu.

Pismem noszącym datę 10 czerwca 2014 roku K. S. została zawiadomiona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie mianowania jej na nowe stanowisko służbowe. Powyższe uzasadniono zbliżającym się upływem 12 miesięcznego okresu pozostawania do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O.

Następnie organ dokonał analizy występujących w Komendzie Wojewódzkiej Policji w O. wakatów w celu ustalenia, czy istnieje możliwość mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne do tego, jakie strona zajmowała przed dniem przeniesienia jej do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. W wyniku przeprowadzenia tejże oceny na podstawie m.in. wykazów wakujących stanowisk w Komendzie Wojewódzkiej Policji w O. na dzień 1 czerwca 2014r., 17 czerwiec 2014r., 1 lipca 2014r., 12 lipca 2014r., 16 lipca 2014r. i 1 sierpnia 2014 roku, planowanych i przewidywanych ruchów i zmian kadrowych stwierdzono, iż żadne z wolnych stanowisk służbowych nie spełnia kryterium hierarchicznej i finansowej równorzędności z zajmowanym przez K. S. stanowiskiem Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej KWP w O. Wzięto pod uwagę poszukiwanie następujących wakujących jako równorzędnych stanowisk: naczelnika wydziału, zastępcy głównego księgowego, naczelnika wydziału, radcy, naczelnika wydziału- radca prawny i radca prawny. Organ I instancji nie znalazł również podstaw do przeniesienia skarżącej na wakujące w tym okresie w KWP w O. stanowisko eksperta Sekcji Dochodzeniowo- Śledczej, na którym to stanowisku postawiono wymóg posiadania co najmniej 7 letniego oświadczenia w nadzorowaniu i prowadzeniu postepowań przygotowawczych, w tym postepowań wieloczynowych, postępowań o złożonym charakterze wymagającym analitycznego doświadczenia, a także posiadanie wiedzy z zakresu aktów prawnych w tym k.p.k., k.k., ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Jednocześnie organ twierdził, że jest wakujące stanowisko eksperta w Wydziale Konwojowym KWP powstałe w wyniku zmian reorganizacyjnych przeprowadzonych w tej jednostce. Etat ten został przesunięty z Wydziału Kontroli. Zmiana ta była związana z rozszerzeniem zakresu zadań Wydziału Konwojowego w zakresie planowania, organizowania i wykonywania doprowadzeń, koordynacją i nadzorem w zakresie organizacji i pełnienia służby w pomieszczeniach dla osób zatrzymanych i doprowadzonych w celu wytrzeźwienia.

Po uwzględnieniu dotychczasowego przebiegu służby K. S., stażu służby, posiadanego wykształcenia, doświadczenia zawodowego oraz umiejętności, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2014 roku [...] Komendant Wojewódzki Policji przeniósł K. S. z dniem 1 sierpnia 2014 roku na niższe stanowisko służbowe eksperta Wydziału Konwojowego KWP z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3120 zł, wynikającym z zaszeregowania w 9 grupie oraz przyznał z tym dniem dodatek służbowy w kwocie 900 zł. W uzasadnieniu powyższego rozkazu personalnego przedstawiono ustalenia faktyczne poczynione przez organ odnośnie wakujących stanowisko w KWP w O. Jako postawę prawną wydania powyższego rozkazu personalnego wskazano art. 38 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3, art. 99 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 103 ust. 1, art. 104 ust. 3 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.), § 1 ust. 1a pkt 4, § 9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 19 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644), przytaczając jednocześnie w uzasadnieniu ich treść i ich wykładnie, odwołując się do specyfiki pełnienia służby w policji wynikające z regulacji prawnych zawartych w ustawie o Policji.

Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniosła K. S.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2014 roku Komendant Główny Policji utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ II instancji stwierdził brak możliwości mianowania strony na stanowisko równorzędne, które odpowiadałoby jej kwalifikacjom i doświadczeniu, zatem koniecznym było przeniesienie na inne, niższe stanowisko służbowe. Komendant Główny stwierdził, iż z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organ I instancji dokonał analizy stanu organizacyjno-etatowego Komendy Wojewódzkiej Policji w O. Analiza ta miała na celu określenie możliwości mianowania strony na stanowisko równorzędne do zajmowanego przed dniem przeniesienia do dyspozycji. Na podstawie wykazów wakatów na dzień 1 czerwca 2014 r., 17 czerwca 2014 r., 1 lipca 2014 r., 12 lipca 2014 r., 16 lipca 2014 r. oraz 1 sierpnia 2014 r. oraz planowanych i przewidywanych ruchów i zmian kadrowych stwierdzono, iż żadne z wolnych stanowisk służbowych nie spełnia kryterium równorzędności z zajmowanych przez stronę uprzednio stanowiskiem Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji w O. Ponadto rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. organ wprowadził w etacie Komendy Wojewódzkiej Policji w O. zmiany polegające m.in. na włączeniu w stan etatowy Wydziału Konwojowego stanowiska eksperta, z jednoczesnym wyłączeniem tego stanowiska ze stanu etatowego Wydziału Kontroli. Organ nadmienił, że w dniu 12 lipca 2014 r. zwolniony został etat eksperta Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w O. Jednak opis wymagań, jakie musi spełniać policjant pełniący służbę na powyższym stanowisku w zestawieniu z analizą przebiegu służby policjantki dały podstawy do uznania, iż nie spełnia ona wymagań koniecznych do mianowania na to stanowisko.

Nadto organ II instancji ustalił, iż najwyższym wolnym stanowiskiem, na jakie, ze względu na swoje kwalifikacje i doświadczenie zawodowe strona może zostać przeniesiona jest etat eksperta Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w O., z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3120 zł, wynikającym z zaszeregowania w 9 grupie, z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej wynoszącej 1523,29 zł. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, wymieniona zachowała prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Jednocześnie w związku z przeniesieniem, zaszła konieczność cofnięcia dodatku funkcyjnego i przyznania dodatku służbowego w wysokości 900 zł miesięcznie. Organ podkreślił, że przyznany stronie dodatek służbowy w wysokości 900 zł miesięcznie, jest najwyższą kwotą dodatku przyznawaną policjantom pełniącym służbę na stanowisku eksperta w poszczególnych wydziałach Komendy Wojewódzkiej Policji w O.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ podniósł także, że strona ponownie zapoznała się z aktami niniejszej sprawy w dniu 30 czerwca 2014 r. oraz 7 lipca 2014 r. natomiast doręczonym osobiście pismem z dnia 10 lipca 2014 r. powiadomiono stronę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2013 r. dotyczący zwolnienia strony z dniem 27 września 2013 r. ze stanowiska Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji w O. i przeniesienia z dniem 28 września 2013 r. do swojej dyspozycji, utrzymany w mocy rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r., stanowi decyzję ostateczną, a ewentualna jego weryfikacja może nastąpić w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jednocześnie wskazano że organ I instancji nie miał podstaw, ani obowiązku mianowania strony na stanowisko zajmowane przez nią przed dniem przeniesienia do dyspozycji, tym bardziej, iż na stanowisku tym pełni obecnie służbę inny policjant.

Stwierdził też że stan etatowy w podległej Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w O. jednostce jest temu organowi doskonale znany. Natomiast na dzień wydawania zaskarżonego rozkazu personalnego, w podległej organowi I instancji jednostce organizacyjnej nie istniało żadne stanowisko, które spełniałoby kryterium równorzędności wobec stanowiska zajmowanego przez stronę przed dniem przeniesienia do dyspozycji.

K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...].

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

– art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 44 § 4 kpa przez brak czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym objawiające się również wadliwym doręczeniem korespondencji;

– art. 37a pkt 1 ustawy o Policji wobec przekroczenia granic uznania administracyjnego przez bezzasadne eksponowanie rzekomej utraty zaufania;

– art. 7 i art. 77 kpa w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji wobec niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez wydanie decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe z powodu braku stanowisk równorzędnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła nieujawnienie faktycznego istnienia równorzędnych stanowisk w zasobach etatowych [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego nr [...]z dnia [...] lipca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ w niósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2015 roku po rozpatrzeniu powyższej skargi, którym uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 roku nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe funkcjonariusza policji K. S. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 roku stwierdzający jednocześnie, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu.

Przystępując w uzasadnieniu wyroku do oceny skargi Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 37a pkt 1 ustawy o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres: poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Decyzja o przeniesieniu do dyspozycji wywiera ten skutek, że właściwy przełożony może na nowo ukształtować stosunek służbowy policjanta poprzez przeniesienie go na inne stanowisko, co może polegać na awansowaniu, przeniesieniu na stanowisko równorzędne lub w przypadku braku takich stanowisk – przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe.

Znajdujący się w aktach sprawy ostateczny rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] września 2013 r. nr [...] potwierdza zwolnienie skarżącej z zajmowanego stanowiska i przeniesienie w trybie art. 37 a pkt 1 ustawy, do dyspozycji z zachowaniem składników posiadanego uposażenia.

Niekwestionowanym w orzecznictwie jest pogląd, iż stosunek służbowy w Policji ma charakter administracyjnoprawny i w odróżnieniu od stosunku pracy brak w nim cechy równości stron. Zgodnie z przepisami ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika. Podejmując decyzję o wstąpieniu do służby w strukturach Policji, kandydat na policjanta świadomie poddaje się służbowej dyspozycji przełożonego, która polegać może także na dowolnym określeniu miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu stanowi przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Jednak aby zgodnie z normą zawartą w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy, dopuszczalnym było przeniesienie skarżącej na niższe stanowisko służbowe niezbędne jest wykazanie przez organ braku stanowisk równorzędnych. Ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne". Zdaniem Sądu przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne oznacza przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym stanowisku służbowym oraz stopniu etatowym. Nadto podkreślił, że to organ administracji musi dowieść, że przeniesienie na stanowisko równorzędne nie może zostać zrealizowane, że nie ma możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd podzielił zarzut podniesiony w skardze, dotyczący niewyjaśnienia przez organ całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności braku dokonania analizy stanu faktycznego na tle przywołanych przez skarżącą informacji na temat szeregu wolnych, jej zdaniem równorzędnych etatów w przedmiotowej jednostce policji.

Obowiązkiem organu było wykazanie, jakie konkretnie etaty były nieobsadzone w okresie pozostawania policjantki w dyspozycji, podać stanowisko, rodzaj komendy i jej siedzibę. Ponadto niezbędne było wytłumaczenie powodów dla których dany etat organ uznał za równorzędny. Przywołane powyżej stwierdzenie organu I instancji jest również nieprawidłowe z tego powodu, że nie zawiera wytłumaczenia i wyjaśnienia powodów, którymi kierował się organ stwierdzając, że stanowiska nie są odpowiednie dla skarżącej.

Zdaniem Sądu I instancji skarżąca wskazywała w toku postępowania, istnienie konkretnych wakatów na stanowiskach w jej ocenie równorzędnych w okresie pozostawania w dyspozycji. Organ I instancji do powyższego nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji.

Uzasadnienie decyzji organu II instancji nie rekompensuje braków decyzji I instancji, powinno ono bowiem w sposób zindywidualizowany odnosić się do każdej z okoliczności podniesionych przez stronę.

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 15 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy.

Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy.

W przedmiotowej sprawie stan prawny w dacie orzekania przez oba organy był tożsamy. Komendant Główny Policji nie poczynił natomiast żadnych ustaleń faktycznych, które pozwalałyby na stwierdzenie, że orzekał także przy tożsamym stanie faktycznym.

Organ odwoławczy wskazuje na stan obsady poszczególnych stanowisk w [...] Wojewódzkiej Komendzie Policji istniejący w dniu [...] lipca 2014 r. czyli w dacie wydania decyzji I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani też z akt administracyjnych nie wynika natomiast, czy od dnia wydania decyzji I instancji do dnia wydania decyzji II instancji sytuacja kadrowa w jednostce Policji uległa zmianie.

Przy braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, nie można wykluczyć sytuacji, że istniało odpowiednie wolne równorzędne stanowisko, które mogłaby objąć skarżąca. Komendant Główny Policji nie dowiódł zatem, że nie było możliwe przeniesienie skarżącej na takie stanowisko. Takie postępowanie organu stanowi wprost naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 kpa.

Wskazany brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy powoduje także naruszenie art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało dowiedzione, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Ponadto z uzasadnienia decyzji nie można wywnioskować przyczyn, którymi kierował się organ uznając, że skarżąca nie kwalifikuje się do objęcia wakujących stanowisk równorzędnych. Ogólne lakoniczne stwierdzenie, że strona "nie spełnia wymagań koniecznych do mianowania" jest naruszeniem zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ jest szczególnie istotne w momencie wydania decyzji uznaniowej.

Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa. W aktach sprawy znajduje się bowiem awizowana przesyłka adresowana do skarżącej zawierająca zawiadomienie z dnia 10 czerwca 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie mianowania na niższe stanowisko służbowe. Przesyłkę tą należy uznać za prawidłowo doręczoną w dniu 26 czerwca 2014 r. w trybie art. 44 § 4 kpa. Z faktu skorzystania przez organ z regulacji zawartej w art. 44 § 4 kpa nie można jednocześnie wywodzić, że strona pozbawiona została, czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wszelkie wymienione w skardze wnioski dowodowe, strona mogła bowiem zgłosić na przykład w dniu 30 czerwca 2014 r., kiedy to przeprowadzono z nią rozmowę w sprawie propozycji przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. W tym to bowiem dniu jak wynika z notatki służbowej skarżąca zapoznała się z aktami postępowania, dokonała ich fotokopii oraz została poinformowana o prawie do zgłoszenia uwag i wniosków. W dniu 7 lipca 2014 r. skarżąca również przeglądała akta postępowania administracyjnego. Natomiast w dniu 10 lipca 2014 r. odebrała zawiadomienie o zakończeniu zbierania materiału dowodowego wraz z informacją o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wobec powyższego przyjąć należy, że organ dopełnił obowiązku zagwarantowania stronie prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności orzeczenia zostało wydane w oparciu o art. 152 ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. wniósł Komendant Główny Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Jednocześnie organ wnosił o zasądzenie na jego rzecz od strony zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, 11 kpa, 15 kpa i art. 77 § 1 kpa polegające na uchyleniu rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2014 r., zamiast oddaleniu skargi, na skutek niezasadnego uznania, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zasadę przekonywania, zasadę dwuinstancyjności oraz niedostatecznie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

– na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego a to: art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż stan faktyczny ustalony przez organ nie pozwalał na pozytywne zastosowanie w/w przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż co do zasady Sąd kontrolujący zaskarżony akt władzy publicznej może go uchylić jeśli stwierdzi, że organ naruszył przepisy regulujące tryb postępowania, w sposób znajdujący odzwierciedlenie w treści kontrolowanego aktu władzy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji skorzystał z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu nie znajdującym akceptacji. W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną stwierdzone przez Sąd I Instancji naruszenia mają charakter pozorny, nieuzasadniający uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniu Sądu I Instancji organ nie naruszył zasad wyrażonych w art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy nierozpatrzenie sprawy w sposób wszechstronny. Jak wynika z treści uzasadnienia rozkazu personalnego organu II instancji, organ ten w sposób rzeczowy i spójny wykazał fakty istotne z punktu widzenia prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Organ dokonał analizy wakujących stanowisk pod kątem kwalifikacji i predyspozycji skarżącej, pozwalających na ich objęcie oraz wykazał brak możliwości mianowania nadkomisarz K. S. na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem służbowym dotychczas zajmowanym. Niesłusznym jest zatem stwierdzenie Sądu I Instancji na str. 9 uzasadnienia wyroku, że nie zostało dowiedzione, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zmiana treści stosunku służbowego policjanta, dokonywana jednostronnymi rozkazami przełożonego, w głównej mierze opartymi na uznaniu, nie wymaga przeprowadzania czynności dowodowych. Przełożony ma wiedzę o sytuacji kadrowej podległej mu jednostki i dokonuje według uznania, właściwego dla opanowania konkretnej sytuacji, doboru personelu.

W toku prowadzonego postępowania organ nie naruszył również zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Od początku zawisłości sprawy strona wiedziała czego dotyczy postępowanie, i jakie możliwe warianty przewidywały przepisy prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to Sąd I instancji, że skarżącej należało w sposób szczegółowy wyjaśnić motywy działania. Zaznaczyć należy, że skarżąca jako policjant z długim stażem służbowym, należąca do korpusu oficerskiego była świadoma treści przepisów prawa materialnego, poziomu własnych kwalifikacji oraz wymogów jakie powinien spełniać kandydat na wakujące stanowiska omówione w decyzji przez organ. Sposób w jaki wyjaśniono skarżącej niemożność przeniesienia jej na równorzędne stanowisko służbowe był wystarczający. Sąd I instancji zarzucił również bezzasadnie Komendantowi Głównemu Policji naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na ograniczeniu się do weryfikacji treści rozstrzygnięcia organu I instancji. Pismem inicjującym tryb II-instancyjny jest odwołanie od decyzji organu I instancji i to ono wyznacza główny kierunek procedowania przed organem II instancji. Organ odwoławczy bada zatem zasadność zarzutów odwołania oraz dokonuje własnych ustaleń jeśli okaże się to konieczne. W art. 136 kpa ustalono zasadę zezwalającą organowi odwoławczemu na uzupełnienie postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie. W ocenie kasatora organ słusznie postąpił przyjmując stan faktyczny ustalony przez organ I instancji za własny. Nie istniały w dacie orzekania tj. 24 września 2014 r. żadne przesłanki do kwestionowania ustaleń organu I instancji. Zasadności stanowiska organu nie zmienia również okoliczność, że skarżąca w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie przedłożyła wykazy wolnych stanowisk służbowych, które w jej ocenie odpowiadały jej kwalifikacjom i predyspozycjom. Nawet pobieżna analiza pozwala stwierdzić, że znacząca większość wakatów datowana była na długo przed wszczęciem postępowania przed organem I instancji.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji organ podniósł, iż przyjmując, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, tj. ustalono, że w dacie wydawania uchylonego rozkazu personalnego nr [...] nie istniały wakujące etaty równorzędne ze stanowiskiem skarżącej, dojść należy do wniosku, iż to właśnie Sąd I Instancji dokonał nieprawidłowej subsumcji stanu faktycznego przyjętego przez organ. Błąd ten polega na uznaniu, że organ nie wykazał jednego z elementów hipotezy art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Elementem tym jest nie wykazanie nieistnienia stanowisk równorzędnych. Innymi słowy, Sąd I Instancji przyjął, że w sprawie zaszedł stan tzw. nieprzystawalności stanu faktycznego do przepisu prawa materialnego, co skutkować powinno odmową zastosowania tego przepisu. Jak podniesiono w pierwszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ocenie organu brak stanowisk równorzędnych zgodnych z kwalifikacjami i predyspozycjami skarżącej był bezdyskusyjny. Zatem, na datę orzekania przez Komendanta Głównego Policji wszystkie elementy hipotezy art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji były zrealizowane. Zatem, nie można było zarzucić organowi błędu subsumpcji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona K. S. wnosiła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze tylko z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki nieważnościowe w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i motywujących je zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie. Dalej godzi się przypomnieć podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym zachodziły podstawy do przeniesienia strony K. S. na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji na niższe stanowisko służbowe. Z tymi ustaleniami i trybem ich dokonania powiązane są zarzuty skargi kasacyjnej.

Przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy stanowi, że policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Nadmienić należy, że rozkazem personalnym nr [...][...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2013 roku K. S. zwolniona została z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesiona do dyspozycji przełożonego właściwego do spraw osobowych w oparciu o przepis art. 37a w pkt 1 ustawy, który określa okres pozostawania do dyspozycji na nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przed upływem tego okresu policjanta można na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 przenieść na niższe stanowiska służbowe, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równoważne stanowisko. Przez brak możliwości mianowania na go na inne równoważne stanowisko należy rozumieć m.in. brak możliwości mianowania na stanowisko wynikający z pewnych nieodwracalnych, obiektywnych faktów np. obsadzenie wszystkich stanowisk w danej komórce jednostki policji.

Za uzasadniony należy uznać zarzut kasacyjny oparty na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej organ podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 15 i art. 77 § 1 k.pa. wobec nieuzasadnionego uznania, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zasadę przekonywania, zasadę dwuinstancyjności oraz niedostatecznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji organ nie naruszył w trakcie prowadzonego postępowania zasad wyrażonych w art. 7 k.pa. tj. zasady prawdy obiektywnej oraz w art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy w sposób wszechstronny. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej oraz uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego. Organ podjął wszelkie niezbędne kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a następnie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności istotne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazując okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy wskazał dowody stanowiące podstawę przyjęcia takich ustaleń. Organ przy uwzględnieniu regulacji prawnych zwartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat i rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 roku w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowisk służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska przy uwzględnieniu kryterium hierarchicznej i finansowej równorzędności stanowisk służbowych wskazał jakie stanowiska należy uznać za równorzędne z uprzednio zajmowanym stanowiskiem przez stronę (strona 5 uzasadnienia organu I instancji) oraz wykazał, że na żadnym z tych stanowisk na dzień wydawania rozkazu personalnego nie występował wakat. Powyższe ustalenie znalazło potwierdzenie w wykazach wakatów stanowisk sporządzonych na dzień 1 czerwca, 17 czerwca, 1 lipca, 12 lipca, 16 lipca i 1 sierpnia 2014 roku. Brak więc było podstaw do przyjęcia, iż organ prowadząc postępowanie dowodowe w tym zakresie naruszył art. 7, ar. 77 § 1 k.p.a.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący braku podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż organ naruszył zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej winien informować strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, przekazywać informacje zmierzające do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że stronie był znany przedmiot postępowania i jakie organ podejmuje czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. Stronie nie tylko doręczono zawiadomienie o wszczęciu postepowania, gdzie podano przedmiot postępowania, ale także strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, z którego to uprawnienia dwukrotnie skorzystała. Poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego, w którym przedstawiono nie tylko stan faktyczny sprawy od momentu przeniesienia strony do dyspozycji przełożonego właściwego do spraw osobowych, ale także pozostałych istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy jak: które stanowiska organ uznał za równorzędne, jakie stanowiska w chwili wydania rozkazu personalnego nie są obsadzone i dlaczego przeniesiono ją na wskazane w rozkazie niższe stanowisko służbowe, zrealizował między innymi zasadę przekonywania. Trafnie podniesiono, w skardze kasacyjnej uzasadniając wskazany zarzut kasacyjny, iż uwadze Sądowi I instancji uszło, że strona jako policjant z długim stażem służby, należącym do korpusu oficerskiego była świadoma treści przepisów prawa materialnego, poziomu własnych kwalifikacji oraz wymogów jakie powinien spełniać kandydat na wakujące stanowiska, a zwłaszcza poddane analizie w uzasadnieniu rozkazu personalnego.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji w trakcie postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą obowiązkiem organu odwoławczego – organu II instancji – jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a nie ograniczanie się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji do oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu. Do istoty dwuinstancyjności należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Organ II instancji w oparciu o art. 136 k.p.a. uprawniony jest wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Akta sprawy administracyjnej oraz treść odwołania pozwalają przyjąć, iż w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ II instancji brak było podstaw do kwestionowania ustaleń organu I instancji, a w szczególności do przyjęcia, że stan faktyczny, zwłaszcza co do wolnych stanowisk (w tym równorzędnych) uległ zmianie. Do takiego stanowiska nie upoważniały dokumenty przedłożone przez skarżącą w toku postępowania sądowego. Sąd I instancji podnosząc ten zarzut nie wskazał na istnienie okoliczności, które by go uzasadniały.

Powyższe wskazania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji błędnie skontrolował zaskarżony rozkaz personalny. Nie miało miejsca naruszenia zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 11 i art. 15 k.p.a. Tym samym należy stwierdzić, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uzasadniająca uwzględnienie skargi. Należy więc przyjąć, że organ ustalił wszystkie istotne okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, i uczynił to w sposób zgodny z przepisami k.p.a.

Za uzasadniony należy również uznać zarzut skargi kasacyjnej zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Brak było podstaw do stwierdzenia, iż organ dokonał błędnej subsumcji art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny realizował wszystkie elementy hipotezy w/w przepisu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dawało podstawę do przyjęcia, iż w dacie wydawania zaskarżonego rozkazu personalnego nie istniały wakujące stanowiska będące równorzędne do stanowiska zajmowanego przez stronę przed odwołaniem tj. naczelnika wydziału komunikacji społecznej KWP w O. Uzasadniało to przeniesienie strony na niższe stanowisko – eksperta Wydziału Konwojowego KWP w O.

W niniejszej sprawie miało miejsce wyprowadzenie przez Sąd I instancji wadliwych wniosków ze stanu faktycznego, który to stan faktyczny organ ustalił prawidłowo.

Skarga kasacyjna skutecznie podważyła rozumowanie Sądu I instancji w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, opierając się na art. 188 p.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok i uznając, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona wniesioną skargę na rozstrzygnięcie organy oddalić. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.