Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 698/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a,  art. 40 ust. 1, art. 91, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 25 ust. 1, art. 70 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 359 § 1 i 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 165, art. 169, art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr LIII/346/2010 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony, a także na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, w tym na kolejne okresy następujące po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość, a także zakresu upoważnień dla Burmistrza do podejmowania decyzji w powyższych sprawach I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr LIII/346/2010 z dnia [...] czerwca 2010r., podjętą na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku

z art. 11 ust. 2, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, 4, art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), Rada Miejska zmieniła uchwałę w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony, a także na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, w tym na kolejne okresy następujące po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość, a także zakresu upoważnień dla Burmistrza do podejmowania decyzji w powyższych sprawach.

Powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008r., nr 7, poz. 39), Prokurator Okręgowy złożył skargę na powyższą uchwałę, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 12 ust. 1 uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa – art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegające na zmianie w § 12 ust. 1 określonej w art. 70 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ustalenia w stosunku do wszystkich nabywców gminnych lokali mieszkalnych, że raty niespłaconych części ceny nieruchomości sprzedawanych w drodze bezprzetargowej mogą zostać oprocentowane inną stawką niż określona w art. 70 ust. 3, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i zmieniający wysokość oprocentowania niespłaconej części ceny zakupu nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 70 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do wydania przez radę miasta aktu prawa miejscowego o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, podejmowanego a priori przed wnioskiem zawierającym cenę w odniesieniu do wszystkich lokali mieszkalnych wchodzących w skład powiatowego zasobu nieruchomości i potencjalnie podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym. W ramach kompetencji ustanowionej w art. 70 ust. 4 rada upoważniona jest jedynie do wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości, nie zaś do wprowadzenia generalnego obowiązku stosowania wobec nabywców nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości odmiennych stawek oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości. Wobec tego zgoda rady jest elementem postępowania dotyczącego sprzedaży konkretnych nieruchomości, a zatem zgoda powinna być udzielona po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy wniosku zawierającego cenę. W ramach tej regulacji brak jest natomiast upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym podejmowanych przed wnioskiem, a ponadto w odniesieniu do wszystkich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, iż organ przygotował projekt uchwały uwzględniający w całości argumenty podniesione w skardze, który zostanie przedłożony do rozpatrzenia na sesji, która odbędzie się dnia [...] września 2011r.

W dniu [...] października 2011r. organ przesłał do Sądu uchwałę

Nr XVI/81/2011 z dnia [...] września 2011r. Rady Miejskiej, którą została uchylona zaskarżona uchwała Nr LIII/346/2010 z dnia [...] czerwca 2010r.

Na rozprawie przeprowadzonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. w dniu 27 października 2011r. Prokurator sprostował treść wniesionej przez siebie skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności

§ 1 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Prokurator Okręgowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika wprost z art. 52 § 1 p.p.s.a.

W dniu [...] września 2011r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XVI/81/2011, którą uchyliła w całości zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Nr LIII/346/2010. Uchwała z [...] września 2011r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 18 października 2011r., Nr 117, poz. 2186. Zgodnie z postanowieniami § 3 uchwały, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, a więc w dniu orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym.

Abstrahując jednak od faktu, iż zaskarżona uchwała stanowi obowiązujący w chwili orzekania akt prawny, zważyć należy, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała pozostawała w obiegu prawnym ponad rok, a więc bez wątpienia – jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo – mogła wywołać skutki prawne.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia

8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Nr LIII/346/2010 z dnia [...] czerwca 2010r. zmieniająca uchwałę w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony, a także na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, w tym na kolejne okresy następujące po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość, a także zakresu upoważnień dla Burmistrza do podejmowania decyzji w powyższych sprawach.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą, w przypadku gminy, jest ustawa o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Niesporne w sprawie jest więc zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć należy, że jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ono akt prawa miejscowego.

Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Nadzór nad działalnością gminy regulują przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością gminy jest wynikający z art. 91 ust. 1 tej ustawy obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie zaskarżył uchwały Rady Miejskiej nr LIII/346/2010 do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Prokurator Okręgowy wniósł skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 1.

Przechodząc do rozważań merytorycznych należy przywołać treść wskazanego wyżej art. 94 Konstytucji, który stanowi, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa.

Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznający radzie gminy prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przepisami rangi ustawowej zawierającymi określone kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami są przepisy między innymi ustawy z dnia

21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), nazywanej dalej u.g.n.

W przedmiotowej sprawie kwestią wymagającą rozważenia jest, czy w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Rada Miejska była uprawniona do ustalenia w § 1 uchwały Nr LIII/346/2010 z dnia [...] czerwca 2010r. generalnej zgody na stosownie odmiennych, niż to przewidziała w art. 70 ust. 3 u.g.n. stawek oprocentowania, skutecznych wobec wszystkich potencjalnych nabywców nieruchomości gminnych sprzedawanych w drodze bezprzetargowej, którym rozłożono spłatę ceny na raty. Innymi słowy, czy uchwalając zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy, Rada Miejska w tej części przekroczyła normę kompetencyjną zawartą we wskazanych wyżej przepisach.

Przy rozstrzyganiu tego zagadnienia istotne jest ustalenie zależności pomiędzy art. 70 ust. 3 i art. 70 ust. 4 u.g.n.

Stosownie do art. 70 ust. 3 u.g.n., rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Natomiast zgodnie

z art. 70 ust. 4 u.g.n. wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie innej niż określona w ust. 3 stopy procentowej.

W wyroku z dnia 27 października 2009r. sygn. akt I OSK 579/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że nie ulega żadnej wątpliwości, iż przepis art. 70 ust. 3 u.g.n. ustanawia zasadę, która ma charakter uniwersalny: obejmuje wszystkie podmioty, które nabywają i spłacają ratami cenę nieruchomości nabytej od gminy w trybie bezprzetargowym (art. 70 ust. 2 u.g.n.). Natomiast regulacja zawarta w art. 70 ust. 4 u.g.n. ma charakter wyjątku od tej zasady, o czym świadczą następujące argumenty:

- po pierwsze, wykładnia systemowa wewnętrzna - ustęp 4 zamieszczono jako lex specialis po ustępie 3, dając tym samym pierwszeństwo ustawowemu oprocentowaniu rozłożonej na raty nie spłaconej części ceny,

- po drugie, tryb, jaki został przewidziany dla wyrażania oświadczenia woli gminy na rozłożenie na raty nie spłaconej części ceny nieruchomości, która została zbyta w trybie bezprzetargowym (art. 70 ust. 4 u.g.n. zawiera sformułowanie "rada może wyrazić zgodę"). Tryb generowania cywilnoprawnego, umownego oświadczenia woli wymaga w tym wypadku współdziałania dwóch organów; organ wykonawczy gminy, który pragnąc odstąpić na etapie zawierania umowy z konkretnym podmiotem od ustawowej wysokości oprocentowania wynikającej z art. 70 ust. 3 u.g.n., obowiązany jest wystąpić do rady gminy, dla której ustawa o samorządzie gminnym zastrzega do wyłącznej kompetencji podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości i ubiegać się przed tym organem o zgodę na inną, wyjątkową, indywidualną modyfikację stopy oprocentowania. NSA podkreślił, że art. 70 ust. 4 u.g.n. nie zawiera żadnych kryteriów udzielenia takiej zgody co oznacza, że uchwała rady gminy w tym przedmiocie jest w pełni uznaniowa, a jej treść w znaczącej mierze zależeć będzie od argumentacji zaprezentowanej przez wnioskujący organ wykonawczy. Uchwała w przedmiocie zgody na stawkę oprocentowania od niespłaconej części ceny nieruchomości gminnej zbywanej w trybie bezprzetargowym jest aktem indywidualnym rady, skierowanym do organu wykonawczego gminy.

- po trzecie, umowny charakter oprocentowania określonego w przepisie art. 70 ust. 4 u.g.n.; o takim charakterze świadczy poprzednie brzmienie tegoż przepisu. Przed nowelizacją art. 70 ust. 4 u.g.n miał brzmienie: "Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu lub województwa, mogą zastosować umowne stawki oprocentowania" (zob. tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543). Obecne brzmienie tej normy prawnej nie zmienia umownego charakteru oprocentowania, a jedynie precyzuje sposób jego ustalenia. Jest to nadal oprocentowanie umowne, ustalane w szczególnym trybie, wynika z czynności prawnej (art. 359 § 1 k.c.) z tym tylko, że wieloetapowy proces składania przez gminę oświadczenia woli w zakresie tego postanowienia umownego został ukształtowany tak, aby na każdym jego etapie, wobec każdego indywidualnie oznaczonego nabywcy nieruchomości, każdy z organów uczestniczących w składaniu oświadczenia woli gminy mógł wywołać powrót do ogólnej zasady gwarantującej gminie odsetki ustawowe w rozumieniu art. 359 § 2 k.c., na minimalnym poziomie ustalonym przez art. 70 ust. 3 u.g.n.

Reasumując stwierdzić należy, iż treść przepisu art. 70 ust. 4 u.g.n. nie pozwala na wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, podejmowanego a priori przed wnioskiem zawierającym cenę w odniesieniu do wszystkich lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości i potencjalnie podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym. W ramach kompetencji ustanowionej w art. 70 ust. 4 u.g.n. rada gminy upoważniona jest jedynie do wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości, nie zaś do wprowadzenia generalnej możliwości stosowania wobec nabywców nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości odmiennych stawek oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości.

Rada Miejska nie miała więc uprawnienia do określenia w akcie prawa miejscowego generalnej i abstrakcyjnej możliwości zastosowania innych stawek oprocentowania niż określona w art. 70 ust. 3 u.g.n.

Uchwała o wyrażeniu zgody ma charakter indywidualny i musi dotyczyć zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Na indywidualny i konkretny charakter aktu wyrażenia zgody jednoznacznie wskazuje treść art. 70 ust. 4 u.g.n. Niedopuszczalne w powyższym układzie było zastosowanie, zamiast aktu wyrażenia zgody, formy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym mającego skutki prawa powszechnie obowiązującego. Prowadziłoby to do zamiany ustawowo wyznaczonej relacji współdecydowania organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy w zakresie ustalenia stawek oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości. Rada Miejska zachowała się jakby realizowała kompetencję o charakterze prawodawczym, czego nie wolno czynić bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Stosownie do wskazanego już na wstępie art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Natomiast akt zgody na zastosowanie innej stopy oprocentowania zakłada, że inicjatywa w zakresie, zarówno odstąpienia od ustawowo określonej stopy oprocentowania niespłaconej ceny, jaki i proponowanej wysokości oprocentowania, należy do organu wykonawczego gminy. Ustanowienie w formie przepisów gminnych wysokości tego oprocentowania powoduje, że organ wykonawczy gminy zostaje, wbrew postanowieniom ustawy, związany wolą rady gminy na mocy przepisu prawa miejscowego.

Rozdział kompetencji znajduje swoje umocowanie w art. 169 Konstytucji RP. Skoro ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Powyższy podział został uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 15 określa, że organem stanowiącym jest rada gminy, natomiast wedle art. 30 organem wykonawczym jest wójt. Stosownie do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Zgodnie z określonym ustawowo zakresem właściwości rady, rada gminy, jako organ kolegialny, jest uprawniona zatem do podejmowania działań związanych jedynie ze stanowieniem lub kontrolą, ale nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Stosownie zaś do przepisu art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Regulacje te pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie jej mieniem, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. Organ stanowiący gminy decyduje natomiast w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę, posiadając na gruncie art. 70 ust. 4 u.g.n., wyłącznie uprawnienia do wyrażania zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości jedynie w indywidualnych przypadkach dotyczących konkretnych nieruchomości i ich nabywców. Zgoda taka powinna być udzielana przez radę gminy po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy wniosku zawierającego cenę. Regulacja ta nie upoważnia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i w odniesieniu do wszystkich nieruchomości komunalnych potencjalnie podlegających sprzedaży.

W świetle powyższego za słuszne uznać należy stanowisko Prokuratora Okręgowego, iż Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła normę kompetencyjną zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. i naruszyła art. 70 ust. 4 u.g.n.

Dodatkowo należy zauważyć, że zaskarżony przepis uchwały stanowi powtórzenie zapisów ustawowych, tj. art. 70 ust. 4 u.g.n., co jest dodatkową przesłanką uzasadniającą stwierdzenia jego nieważności.

Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, nie mogą zawierać powtórzeń postanowień ustawowych, ani też modyfikować ich lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Op 492/07 stanął na stanowisku, że "regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy" (podobnie: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11).

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności, przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego.