Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 481/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 121 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 21 ust. 3, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 58/21 w sprawie ze skargi J. S.A. w K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 6 marca 2020 r. nr 0201-IGC.48.4.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz J. S.A. w K. 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 58/21, po rozpoznaniu skargi J. S.A. w K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 6 marca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2019 r., nr 458000-COC-2.48.5.2019.AC, oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wartości wpisu od skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2332 ze zm., w brzmieniu na dzień kontroli - "o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów", zwanej dalej: ustawą SENT, uSENT) poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli i wadliwej oceny rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim organy dokonały oceny stanu faktycznego sprawy i uznały brak podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, a w konsekwencji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi w całości ze względu na brak naruszeń przepisów prawa uzasadniających uchylenie rozstrzygnięć organów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 uSENT poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ dokonał nieprawidłowej oceny przesłanek związanych z odstąpieniem od nałożenia kary, podczas gdy organy w uchylonych decyzjach dokonały prawidłowej wykładni przesłanki interesu publicznego oraz ważnego interesu przewoźnika, i w konsekwencji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez uznanie, że działania organu polegające na "ograniczeniu" postępowania dowodowego były dalekie od spójności, przejrzystości oraz uczciwości, a w konsekwencji sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, podczas gdy organ działał w zgodzie z ww. zasadą, a nadto Sąd nie wykazał, że uchybienie to mogło mieć istotne znaczenie dla sprawy:

a) albowiem okoliczność dotycząca samego kierowcy nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary,

b) albowiem Sąd sam wskazał, że organy mimo "ograniczenia" postępowania dowodowego przyjęły wersję wskazaną przez stronę;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 2 i ust. 2a uSENT poprzez uznanie, że obowiązkiem organów nakładających karę pieniężną w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) – h) i art. 10a ust. 1 uSENT jest wskazanie, w jaki sposób Skarżąca spółka powinna zapobiegać sytuacjom nadzwyczajnym, podczas gdy żaden z przepisów prawa nie nakłada na organ takich obowiązków;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 uSENT poprzez wydanie wiążącej organ błędnej oceny prawnej oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania organów w związku z wymienionymi naruszeniami prawa;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakich naruszeń prawa procesowego dopuściły się organy w postępowaniu i niewyjaśnienie, na czym konkretnie miało polegać naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wyroku istotnego wpływu na wynik sprawy stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania, których miałyby dopuścić się organy wymierzające karę pieniężną.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, wyżej zarzucone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przypadku ich niewystąpienia nie doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego zgodnych z prawem decyzji organów obu instancji, a skarga zostałaby oddalona w całości.

II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 uSENT poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy dokonały nieprawidłowej oceny przesłanek związanych z odstąpieniem od nałożenia kary, podczas gdy organy prawidłowo dokonały wykładni przesłanek interes publiczny i ważny interes przewoźnika, a w konsekwencji ich niestwierdzenia nie odstąpiły od wymierzenia kary pieniężnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) - h) i art. 10a ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 2a uSENT poprzez błędną wykładnię i uznanie, że naruszenie obowiązków z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) - h) i art. 10a ust. 1 uSENT ma charakter uchybień formalnych o nieistotnym znaczeniu uzasadniającym zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, podczas gdy obowiązki wynikające z ww. przepisów ustawy SENT, pomimo charakteru formalnego, mają istotne znaczenie dla realizacji celów uSENT, a zaniechanie tym obowiązkom stwarza potencjalne ryzyko uszczuplenia dochodów podatkowych, co w konsekwencji przemawia za wymierzeniem kary pieniężnej, a nie za odstąpieniem od jej wymierzenia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 2a w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) - h) i art. 10a ust. 1 uSENT:

a) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce przesłanka interesu publicznego pomimo tego, że ustalono, iż korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego jest dochodzenie należności niż zastosowanie ulgi;

b) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że brak odstąpienia przez organy od nałożenia kary stanowi o dokonaniu nieprawidłowej zawężającej wykładni art. 22 ust. 3 uSENT w zakresie ujętego w nim pojęcia interesu publicznego, w którym nie leży karanie legalnie działającego podmiotu za jego formalne uchybienia, podczas gdy zgodnie z powołaną normą prawną w interesie publicznym jest przestrzeganie przez profesjonalne podmioty prawa - tak by była przestrzegana konstytucyjna zasada równości i sprawiedliwości poprzez realizację nałożonych na nie obowiązków, a odstąpienie od wymierzenia kary za ich naruszenie ma charakter wyjątkowy;

c) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o zaistnieniu interesu publicznego świadczy to, że w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z ustawy SENT nie doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków, podczas gdy ww. przepisy nie wiążą nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika z uszczupleniem należności Skarbu Państwa, natomiast art. 22 ust. 2 i 2a przewidują nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w razie naruszenia art. 6 ust. 3 i art. 10a;

d) poprzez niewłaściwe zastosowanie i powzięcie przez Sąd w wątpliwość, że nałożenie kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie spełniało funkcję prewencyjną i dyscyplinującą.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 2a uSENT:

a) poprzez błędną wykładnię i upatrywanie przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" w wystąpieniu szczególnej sytuacji życiowej kierowcy, a przez to dokonanie wykładni rozszerzającej pojęcia "ważnego interesu przewoźnika", podczas gdy analiza ww. przesłanki winna odnosić się wyłącznie do przewoźnika;

b) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że o zaistnieniu przesłanki ważnego interesu przewoźnika świadczy sytuacja nadzwyczajna, na którą przewoźnik nie miał wpływu, podczas gdy obowiązkiem przewoźnika jest zachowanie należytej staranności w prowadzonej działalności, a w konsekwencji przewoźnik ponosi odpowiedzialność za działania i zaniechania swoich pracowników;

c) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że o stwierdzeniu braku ważnego interesu strony jako przewoźnika nie może świadczyć brak przez niego planu awaryjnego na wypadek nagłych zdarzeń, podczas gdy przewoźnik taki powinien ponosić odpowiedzialność za organizację pracy, a zaniechanie w tym zakresie świadczy o niezachowaniu należytej staranności;

d) poprzez błędną wykładnię, a mianowicie uznanie przez Sąd, że pojęcie "ważny interes przewoźnika" należy interpretować analogicznie do "ważnego interesu podatnika", o jakim stanowi art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, podczas gdy ustawa SENT reguluje kwestię odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sposób pełny, zaś art. 26 ust. 5 uSENT zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania Ordynacji podatkowej, ale tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie SENT.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten został kilkukrotnie powtórzony przez kasatorkę także w powiązaniu z innymi przepisami w tym art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 22 ust. 2, 2a i 3 uSENT

W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje organ skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd nie naruszył w związku z tym art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 uSENT poprzez wydanie wiążącej organ błędnej oceny prawnej oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania organów w związku z wymienionymi naruszeniami prawa.

Jak już podkreślano, wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy zatem rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów - powinna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku ocena prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w postępowaniu administracyjnym w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że art. 153 p.p.s.a. zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej - elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy tylko się domyślać." (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2, str. 550). Uzasadnienie wyroku, które nie zawiera niezbędnych i jasnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, narusza postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., FSK 2033/04, Lex 173169).

Nie ma zatem wątpliwości, że uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, WSA miał obowiązek zawrzeć w uzasadnieniu wyroku wskazówki, co do dalszego postępowania oraz jasno wyrazić swoje stanowisko. Z tego obowiązku Sąd I instancji wywiązał się w sposób wystarczający, albowiem przyznając organowi rację w niektórych kwestiach oraz wyrażając wyraźne stanowisko w spornym zakresie zagadnienia dotyczącego przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, po obszernych wywodach dotyczących prawa materialnego wprost podkreślił, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że sytuację, w jakiej znalazł się kierowca w związku z nagłą chorobą żony skutkującą w konsekwencji jej śmiercią, należy rozpatrywać wyłącznie z punktu widzenia ważnego interesu tego kierowcy, nie zaś przewoźnika. Według WSA na gruncie tej sprawy zachowanie kierowcy jako pracownika przekłada się na sytuację przewoźnika, w tym kontekście WSA podkreślił, iż organy mają obowiązek wnikliwie rozważyć podane przez stronę skarżącą okoliczności naruszenia przez stronę uregulowań wynikających z ustawy o SENT w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary przez wzgląd na interes publiczny oraz ważny interes przewoźnika.

Organ nie może mieć zatem uzasadnionej niepewności w zakresie dalszych czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których Sąd I instancji uchylił dotychczasowe decyzje.

Skoro ten Sąd jednoznacznie wskazał w czym upatruje wadliwość uchylanych decyzji, to brak bardzo szczegółowych wskazówek, co do dalszego postępowania nie jest uchybieniem treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniającym uchylenie wyroku. Wytyczne co dalszego postępowania nie oznaczają, że Sąd ma obowiązek sporządzenia planu czynności postępowania, jakie organ ma podjąć (np. w zależności od możliwego zachowania strony w postępowaniu). To organ, dążąc do wykonania wytycznych Sądu, ma decydować, jakie czynności postępowania powinien podjąć w celu zastosowania się do oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a.

Podsumowując tą część rozważań należy podkreślić, że zdaniem NSA, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, wystarczająco konkretnie wyrażonych wskazań co do dalszego postępowania nie zabrakło w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. (powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.). Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy - w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego - podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej organu w niniejszej sprawie.

Nie mogą być także uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące, naruszenia prawa materialnego, opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej.

W tym kontekście wskazania wymaga, że posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 21 ust. 3 uSENT nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" oznacza brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów. Ogólną dyrektywą interpretacyjną w stosunku do tych pojęć jest uznanie wyjątkowości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (zob. wyrok NSA z 15 marca 2022 r., II GSK 127/22 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiste jest przy tym, że ważnego interesu przewoźnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie także niektóre sytuacje życiowe mogą skutkować, a także mogą przesądzać o wystąpieniu ważnego interesu przewoźnika. Z kolei zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że interes publiczny to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt. II GSK 360/19 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "interes publiczny" służy zatem uelastycznieniu tekstu aktu prawnego poprzez odesłanie m.in. do ocen natury moralnej (por. A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32 i nast.).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął podkreślane wielokrotnie w orzecznictwie sądowym stanowisko, że przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że nie leży w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienia te nie tylko nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa, w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych, ale nawet nie stwarzały ryzyka takiego uszczuplenia.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż odnosząc się do przesłanki interesu publicznego, organ powinien rozważyć, czy nałożenie kary pieniężnej w niniejszej sprawie będzie spełniało funkcję prewencyjną oraz dyscyplinującą, skoro nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu SENT było – jak do tej pory - sytuacją jednorazową, a to ze względu, iż kierowca transportu znalazł się w sytuacji stawiającej go przed trudnym wyborem natury moralnej. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że spełnienie przez karę powyższych funkcji jawi się jako wątpliwe, skoro strona wskazała, że w dniu 18 lutego 2019 r. kierowca dowiedział się o nagłej, ciężkiej chorobie swojej żony, która ostatecznie, po kliku dniach, zakończyła się jej śmiercią. NSA podziela pogląd, iż prawnie relewantnym faktem podlegającym ustaleniu w postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej i mającym wpływ na kwestię odstąpienia od jej nałożenia, jest okoliczność, iż zdaniem Spółki, to kierowca - chcąc jak najszybciej dotrzeć do żony - nie dochował warunków przewozu towarów objętych zgłoszeniem SENT.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż właśnie wystąpienie tej szczególnej sytuacji życiowej kierowcy środka transportu spowodowało, że osoba ta, mimo znajomości obowiązujących przepisów ustawowych dotyczących przewozu przesyłek objętych zgłoszeniem SENT, zdecydowała się na przejazd. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż kierowca podjął autonomiczną decyzję o złamaniu obowiązujących reguł postępowania, które dotychczas były przez niego przestrzegane. Jednakże powodem naruszenia była okoliczność nadzwyczaj wyjątkowa, ponieważ dotyczyła zdrowia i życia najbliższej mu osoby – jego żony. Spółka twierdziła, że gdyby kierowca w czasie realizowanego przewozu nie dowiedział się o chorobie żony, to tak jak podczas realizacji poprzednich kilkunastu przewozów objętych zgłoszeniem SENT, zastosowałby się do wszystkich zasad, zarówno ustawowych, jak i wewnętrznych obowiązujących w spółce.

WSA słusznie zatem przyznał rację spółce, że w takiej sytuacji zrobiła ona wszystko, co mogła, aby przewóz odbył się zgodnie z ustawowymi wymaganiami, gdyż spółka nie ma wpływu na autonomiczne decyzje pracownika. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, co zasadnie podkreślił również Sąd I instancji, iż nie można oczekiwać od strony wdrożenia specjalnych procedur, w tym ponoszenia dodatkowych kosztów na tak rzadkie, losowe sytuacje, jak ta opisana w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3, art. 22 ust. 2, art. 22 ust. 2a, art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) - h) i art. 10a ust. 1 uSENT.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko doktryny i orzecznictwa (R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego Tom 4, C.H.Beck, Wyd. 1, 2012 r., s. 465-466; zob. np. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., II FSK 1999/11; wyrok NSA z 17 marca 2022 r., III FSK 4800/21 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które uznały, że mówiąc o działaniu w imię jakiegoś dobra ponadindywidualnego (tj. m.in. w interesie publicznym) zakłada się ujęcie go w postaci wielu istotnych wartości – w tym bezpieczeństwa prawnego, ochrony moralności i sprawiedliwości, przeciwstawianie się oszustwom i nadużyciom podatkowym, a także ochrony autorytetu państwa. W odniesieniu do "interesu publicznego" istotną rolę odgrywają głównie te wartości, które w społecznej hierarchii można umiejscowić na najwyższym poziomie. A zatem to przede wszystkim wartości podstawowe są istotą "interesu publicznego", pojęcie to ma bowiem wymiar nie tylko ekonomiczny, polityczny czy też prawny, ale – co istotne – podlega ocenom o charakterze etycznym stanowiącym dopełnienie ocen prawnych. Pojęcie "interesu publicznego" w analizowanym przypadku wiąże się przede wszystkim z ochroną autorytetu państwa. Oceniając bowiem prawidłowość działania organów na kanwie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej godzi się zauważyć, że zasada zaufania jest nie tylko jednym z pryncypiów postępowania w świetle art. 121 § 1 O.p., ale przede wszystkim, jako wymóg lojalności państwa do jego obywatela jest wyprowadzana z art. 2 Konstytucji RP. Wspomniane pryncypium jest zaś fundamentem demokratycznego państwa prawnego (por. P. Tuleja [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.) Konstytucja RP. Komentarz, tom 1, Warszawa 2016, s. 223). W tym kontekście nie sposób nie zauważyć, że w interesie publicznym jest właśnie uwzględnianie w procesie subsumpcji (kwalifikacji prawnej), czyli przyporządkowania stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa materialnego – ustawy o SENT i tej okoliczności że kierowca naruszył przepisy dowiadując się o nagłej, ciężkiej chorobie swojej żony, która ostatecznie, po kliku dniach, zakończyła się jej śmiercią. Przez wzgląd na autorytet państwa i jego lojalność wobec własnego obywatela okoliczność taka powinna determinować treść rozstrzygnięć wydawanych w sprawach administracyjnych.

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 uSENT, ponieważ w omawianej sytuacji kwestia ewentualnego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego była zdeterminowana wykładnią przepisów prawa materialnego.

Konkludując należy podkreślić, że mimo mnogości powołanych przez organ zarzutów kasacyjnych - zarówno procesowych jak i dotyczących przede wszystkim naruszenia prawa materialnego - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż odpowiada on prawu. To wszystko prowadzi do wniosku, że skargę kasacyjną należało oddalić w myśl art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego należny jest z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stronie za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika profesjonalnego zasądzono koszty w wysokości 1800 zł.