Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135 pkt 1, art. 139
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. i I. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej solidarnie na rzecz skarżących A. K. i I. K. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa 3/15

UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: organ II instancji, Prezes KZGW, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] października 2014 r. wydana na podstawie art.

138. § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. art. 135 pkt 1 oraz art. ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 145 ze zm., dalej, p.w.) po rozpatrzeniu odwołania Pani M.K., działającej z upoważnienia Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji "[...]" w L. Sp. z o.o., (dalej: MOSiR) od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji) znak: [...] z [...] marca 2014 r. odmawiającej nałożenia obowiązku usunięcia urządzeń Małej Elektrowni Wodnej (dalej: MEW)

W decyzji z [...] października 2014 r. Prezes KZGW uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] znak: [...] z [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco:

W wyniku rozpatrzenia wniosku z [...] września 2011 r. MOSiR o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] sierpnia 1997 r. udzielającej Państwu I. i A.K. (dalej: skarżący) pozwolenia wodnoprawnego na wykorzystanie spiętrzonych wód rz. [...] dla potrzeb MEW, jak również o nałożenie obowiązku likwidacji urządzeń MEW, decyzją z [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa [...] stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na wykorzystanie wód rz. [...] dla potrzeb MEW, i jednocześnie odmówił nałożenia na właścicieli obowiązku usunięcia obiektu MEW. Z uwagi na odwołanie od powyższej decyzji złożone przez Panią M.K., decyzją z [...] lutego 2012 r. Prezes KZGW zreformował przedmiotową decyzję, zobowiązując I. i A. K. do usunięcia urządzeń elektrowni wodnej w terminie do [...] marca 2012 r. W wyniku skargi złożonej na ww. decyzję, przez Panią I. i Pana A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 864/12, ww. decyzję Prezesa KZGW z [...] lutego 2012 r. uchylił w części zobowiązującej I. i A. K. do usunięcia urządzeń MEW, stanowiących ich własność.

W części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 1997 r., decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] września 2011 r. stała się prawomocna.

Po przeprowadzeniu ponownie postępowania odwoławczego, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Prezes KZGW uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] w części dotyczącej nałożenia obowiązku usunięcia urządzenia wodnego, zalecając dokonanie oceny sytuacji faktycznej pod kątem regulacji art. 139 ust, 1 -5 p.w. i orzeczenie o losach urządzeń wodnych. W uzasadnieniu powyższej decyzji zwrócono uwagę, że urządzenia MEW zlokalizowane są w przęśle jazowym, czyli w miejscu najbardziej newralgicznym z punktu widzenia kształtowania zasobów wodnych, i nie mogą pozostawać w tym miejscu bez nadzoru. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] marca 2014 r. Marszałek Województwa [...] odmówił nałożenia obowiązku usunięcia urządzeń MEW, zlokalizowanych w lewym przęśle jazu piętrzącego wody rz. [...] w km 32+225, i jednocześnie nie stwierdził niezbędności pozostawienia urządzeń MEW. W uzasadnieniu decyzji omówiono przebieg postępowania, w ramach którego zasięgnięto opinii Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. (dalej: WZMiUW w L.), w przedmiocie wpływu urządzeń MEW na kształtowanie zasobów wodnych. Z opinii tej wynika, że zabudowa światła jazu urządzeniami elektrowni nie powoduje zmniejszenia przepustowości urządzenia hydrotechnicznego i nie stanowi zagrożenia dla zbiornika [...]. W opinii zwrócono uwagę na zły stan techniczny zapory oraz pozostałych urządzeń hydrotechnicznych. Zdaniem organu I instancji, konieczność przeprowadzenia remontu jazu i wynikająca z tego potrzeba demontażu urządzeń elektrowni nie stanowi podstawy do orzeczenia o "niezbędności" jej likwidacji, z uwagi na kształtowanie zasobów wodnych. Według organu, nie mają również znaczenia uwagi MOSiR dotyczące braku dostępu do pomieszczeń elektrowni, bowiem stosownie do przepisu art. 123 ust. 2 p.w., pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych urządzeń. Przedmiotowe urządzenia MEW służą wyłącznie do energetycznego wykorzystania wód, nie mają wpływu na sposób realizacji przepływu nienaruszalnego, który odbywa się klapą jazu, są obojętne dla kształtowania zasobów wodnych, zatem brak było podstaw do stwierdzenia konieczności ich pozostawienia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył MOSiR "[...]" wnosząc o orzeczenie obowiązku usunięcia przez Państwo I. i A.K. urządzeń MEW zlokalizowanych w lewym przęśle jazu, bądź o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem MOSiR, przedmiotowa decyzja została wydana z naruszenie przepisu art. 139 p.w. oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzając wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, organ ma możliwość podjęcia wiążących rozstrzygnięć dotyczących dalszego losu urządzeń wodnych ze względu na kształtowanie zasobów wodnych. W ocenie MOSiR, dokonana przez organ interpretacja jest błędna i niedopuszczalna w świetle szeroko pojętego celu ustawy, a wydane rozstrzygnięcie jest sprzeczne ze stanowiskiem WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2007 r. Zdaniem strony, organ jest zobowiązany rozstrzygnąć o dalszym losie urządzenia wodnego, zatem orzekając o odmowie nałożenia obowiązku usunięcia urządzenia wodnego, powinien jednocześnie orzec o niezbędności jego pozostawienia, co umożliwi jego przejęcie na własność właściciela zbiornika wodnego. Strona kwestionuje ocenę organu w zakresie niezbędności kształtowania zasobów wodnych, bowiem przyjęcie, że umiejscowienie MEW w prześle jazu nie ogranicza wystarczającej przepustowości jazu, nie zostało poparte konkretnymi okolicznościami. Jednocześnie w ocenie MOSiR, organ bagatelizuje omówione w dokumentach przedłożonych do akt sprawy, kwestie bezpieczeństwa zapory i konieczność przeprowadzenia prac remontowych.

W decyzji z [...]października 2014 r. Prezes KZGW uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] znak: [...] z [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Prezesa KZGW, uznając brak podstaw do nałożenia obowiązku likwidacji urządzeń MEW organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia potrzeby likwidacji MEW. Według Prezesa KZGW, organ I instancji rozpatrywał istnienie i likwidację urządzeń MEW jednostronnie, bez uwzględnienia wskazań organu odwoławczego, który zwracając uwagę na potrzebę rozstrzygnięcia losów urządzeń MEW powoływał prezentowane w analogicznej sprawie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w wyroku z 19 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 832/06). Według organu II instancji, z akt sprawy wynika, że wykonanie remontu jazu, w tym szczególnie jego zamknięć, jest sprawą pilną i niezbędną z punktu widzenia bezpieczeństwa tej budowli, a tym samym kształtowania zasobów wodnych.

Organ odwoławczy podniósł także, że do wykonania przedmiotowego remontu usunięcie urządzeń MEW jest również niezbędne, a ze znajdującego się w aktach sprawy operatu wodnoprawnego dla MEW Państwa K. wynika, że likwidacja tych urządzeń będzie operacją prostą, która nie będzie wymagała skomplikowanych zabiegów technicznych, ani znacznych nakładów finansowych. Zdaniem organu II, w sprzeczności z treścią operatu pozostają argumenty Państwa K., że w przypadku nałożenia obowiązku o likwidacji urządzeń MEW utracą oni majątek o wartości 2.342.123 zł., wyliczony w operacie szacunkowym określającym wartość rynkową prawa własności urządzeń MEW. Prezes KZGW uznał, że przeprowadzenie remontu urządzeń piętrzących ma zasadnicze znaczenie dla możliwości piętrzenia wód rzeki [...] i ochrony przed powodzią terenów położonych w dolinie tej rzeki poniżej zbiornika [...], w tym miasta L., a istnienie w przęśle jazu urządzeń MEW uniemożliwia przeprowadzenie tego remontu. W świetle poczynionych ustaleń zdaniem organu II instancji, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie było możliwe. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji zwrócił uwagę, że w świetle wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód przez MEW Państwa K., organ zobowiązany jest jest orzec o losach urządzeń wodnych, które były użytkowane na podstawie tego pozwolenia wodnoprawnego. Według Prezesa KZGW, uznaniowy charakter orzeczenia o nałożeniu obowiązku rozebrania urządzenia wodnego, bądź o jego pozostawieniu z uwagi na niezbędność do kształtowania zasobów wodnych, wymaga przeprowadzenia analizy w szerokim znaczeniu pojęcia kształtowania zasobów wodnych, a nie tylko z punktu widzenia przepustowości jazu. W świetle powyższych ustaleń niezbędne było w ocenie organu II instancji, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na powyższe rozstrzygnięcie Prezesa KZGW została wniesiona skarga.

W skardze skarżący A.K. oraz I.K. decyzji Prezesa KZGW z [...] października 2014 r. zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 135 pkt 1) oraz art. 139 p.w., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przyjętych za materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji, polegające na tym, że w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2014 r. prawidłowo określono dalszy byt MEW, przez odmowę nałożenia obowiązku usunięcia urządzeń elektrowni oraz stwierdzając niezbędność pozostawienia urządzeń tej elektrowni.

Skarżący w skardze podnieśli, że naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego nastąpiło w szczególności, wobec: 1) braku rozważania w stopniu dostatecznym fakultatywności, a nie obowiązkowego podjęcia decyzji o dalszym bycie elektrowni wodnej. Zrzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 138 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegające na tym , że w świetle powyższych, niespornych okoliczności, brak jest podstawy do uznania, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; 2) naruszenie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na tym, że : a) organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób jednolity, a więc - wyczerpujący, swojego stanowiska ocennego w ramach konkretnego stanu faktycznego, wzajemnej zależności kształtowania zasobów zbiornika wodnego i urządzeń MEW, wskazując na pozaustawowy dla p.w. wzgląd na rzekomy, zupełnie gołosłowny remont jazu, naruszając w ten sposób zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. Według skarżących, brak jest w motywach zaskarżonej decyzji odzwierciedlenia rzeczywistych racji rozstrzygnięcia i toku rozumowania - prowadzącego do przyjęcia we wskazanej w decyzji podstawy materialno - prawnej z art. 135 pkt 1) p.w., który nie ma zastosowania w tej sprawie oraz art. 139 p.w. Według skarżących, zaskarżona decyzja nie jest uprawniona i powinna podlegać uchyleniu jako pozbawiona słusznej podstawy prawnej i faktycznej, a przede wszystkim prowadzi do bezpodstawnego przedłużania postępowania prowadzonego od kilku lat. Zdaniem skarżących, MEW jest nadal sprawna i gotowa do natychmiastowej dalszej produkcji energii elektrycznej ze źródła odnawialnego

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z [...] marca 2015 r. uczestnik postępowania MOSiR "[...]" w L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wniósł o oddalenie w całości skargi skarżących. W ocenie uczestnika postępowania, w świetle okoliczności sprawy oraz zebranego materiału dowodowego w sprawie skarga Państwa K. jest całkowicie bezzasadna. W piśmie z [...] marca 2015 r. uczestnik postępowania ustosunkował się do zarzutów skargi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] kwietnia 2015 r., pełnomocnik skarżących adw. A.B. złożył załącznik do protokołu, w którym uzupełniono zarzuty skargi oraz ustosunkowano się do odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie Prezesa KZGW z [...] grudnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, okazały się zasadne.

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie żart. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. W wyroku z 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany, gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m.in. k.p.a. - Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również jest uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

Wyjaśnić przy tym należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy p.w. Zdaniem Sądu, w postępowaniu tym nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwiał jej rozstrzygnięcie, Prezes KZGW uprawniony był do merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji w sprawie nałożenie obowiązku usunięcia urządzeń elektrowni wodnej zlokalizowanych w lewym przęśle jazu piętrzącego wody rzeki [...] w km 32+225 użytkowanych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na wykorzystanie wód rzeki [...] spiętrzonych na jazie w km 32+225 dla potrzeb napędu turbiny elektrowni wodnej, udzielonego państwu I. i A.K. w decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1997 r., znak: [...], którego wygaśnięcie stwierdzono w decyzji Marszałka Województwa [...]o z [...] listopada 2011 r. znak: [...]

W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ten sposób ukształtowany model postępowania odwoławczego uzasadniał w rozpatrywanej sprawie dokonanie przez Prezesa KZGW niezbędnych ustaleń w celu oceny zasadności nałożenie obowiązku usunięcia urządzeń elektrowni wodnej.

Zgodnie z art. 139 ust. 1 p.w., w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Art. 139 ust. 1 p.w. pozwala organowi stwierdzającemu wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na określenie obowiązków niezbędnych do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności polegającym na zobowiązaniu do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania przed organem I instancji była kwestia orzeczenia o losach urządzeń elektrowni uwzględniająca rozpoznanie wniosku MOSiR o nałożenie obowiązku likwidacji urządzeń elektrowni. Organ I instancji ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę podniósł, że obowiązek usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie pozwolenia można nałożyć jedynie w przypadku, gdy jest to "niezbędne" dla kształtowania zasobów wodnych. Organ I dokonał własnej oceny i uznał, że kwestia nałożenia takiego obowiązku winna być rozpatrywana w kontekście jego "niezbędności" dla kształtowania zasobów wodnych. W decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2014 r. wyjaśniono przy tym, że kształtowanie zasobów wodnych to działania prowadzące do zmian ilości tych zasobów bądź będące przyczyną warunków przepływu wód czy też powodujące zmiany w stanach oraz poziomach wód. Rozwijając znaczenie przymiotu "niezbędności" likwidacji urządzeń dla kształtowania zasobów wodnych organ I instancji uznał, że są to okoliczności konieczne do normalnego, bezpiecznego funkcjonowania danego zasobu wodnego, takie bez których jego funkcjonowanie nie może się odbywać.

Z decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotowa elektrownia wodna może funkcjonować w oparciu o piętrzenie wód rzeki [...] na jazie w km 32+225 dla potrzeb Zbiornika [...]. Piętrzenie to realizowane jest przez MOSiR "[...] w L. Sp. z o.o. Podmiot ten piętrząc i retencjonując wodę zgodnie z udzielonymi pozwoleniami wodnoprawnymi oraz obowiązującą instrukcją gospodarowania wodą, w głównej mierze kształtuje zasoby wodne rzeki [...] na rozpatrywanym odcinku. Organ I instancji uznał, że ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do stwierdzenia, że likwidacja urządzeń elektrowni jest niezbędna do kształtowania wód rzeki [...]. Na potrzeby prowadzonego postępowania tutejszy organ wystąpił o ocenę wpływu urządzeń przedmiotowej elektrowni na kształtowanie zasobów wodnych rzeki [...] ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa i gospodarki wodnej Zbiornika [...] do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. (dalej: WZMiUW) - jednostki realizującej zadania Samorządu Województwa L. w zakresie utrzymania wód i ochrony przeciwpowodziowej, mającej doświadczenie w eksploatacji obiektów hydrotechnicznych, w tym również zaporowych zbiorników wodnych.

Z przekazanych przez WZMiUW informacji wynika, że światło jazu zabudowane urządzeniami elektrowni pozwala na bezpieczne przepuszczenie przepływu w wielkości 180,2 m3/s. Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko, powołał się także na opinię uprawnionego hydrologa pani I.B. wykonaną na potrzeby operatu wodnoprawnego na korzystanie z wód do celów energetycznych napędu turbin przedmiotowej elektrowni, w której stwierdzono iż "zabudowa światła jazu urządzeniami elektrowni wodnej nie powoduje zmniejszenia przepustowości urządzenia hydrotechnicznego". W kwestii bezpieczeństwa Zbiornika wskazano, że fakt istnienia elektrowni wodnej nie stanowi zagrożenia Zbiornika [...], podkreślając, że znaczenie w tej kwestii ma zły stan zapory oraz pozostałych urządzeń hydrotechnicznych obiektu.

Z oceny organu I instancji wynika również, że podniesiona przez MOSiR kwestia bezpieczeństwa Zbiornika [...] w kontekście wykonanej z zalecenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. przez Ośrodek Technicznej Kontroli Zapór Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego, ekspertyzy stanu technicznego i bezpieczeństwa zapory czołowej z jazem obiektu zbiornika wodnego [...], nie mogła przesądzić o niezbędności likwidacji urządzeń elektrowni. W ocenie organu I instancji, mimo, że wnioski i zalecenia zawarte w przywołanym opracowaniu wskazują, że urządzenia elektrowni winny być usunięte ze światła jazu, to stwierdzenia te nie są w żaden sposób uzasadnione.

Z wyjaśnień organu I instancji, dodatkowo wynika, że podmiot wykonujący przedmiotową ekspertyzę, wskazał, że zawarte w niej zalecenia dotyczące usunięcia urządzeń elektrowni "należy traktować w kategorii sugestii związanej z brakiem pozwolenia wodnoprawnego" oraz że "w przypadku uzyskania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego zapis w ocenie dotyczący rozbiórki należy traktować jako nieaktualny". Odnosząc się do stanowiska MOSiR-u (pismo z [...] stycznia 2014 r. znak: [...]) informującego o zamiarze wykonania remontu jazu piętrzącego i związanej z tym konieczności demontażu urządzeń elektrowni organ I instancji wyjaśnił, że okoliczność ta nie przesądza o niezbędności usunięcia urządzeń elektrowni z uwagi na możliwość kształtowania zasobów wodnych.

W ocenie organu I instancji, z informacji przekazanych w przedmiotowym piśmie wynika, że demontaż urządzeń elektrowni jest niezbędny jedynie do przeprowadzenia prac remontowych - ich pozostawienie w miejscu zainstalowania uniemożliwi wykonanie tego remontu. Organ I instancji uznał, że przywołana przez stronę argumentacja ma znaczenie w kontekście zakresu zaplanowanych prac i konieczności czasowego demontażu urządzeń elektrowni oraz ich ponownego zainstalowania i związanych z tym kosztów jest sprawą cywilnoprawną.

Zagadnienia te nie ma natomiast znaczenia w kontekście niezbędności dla kształtowania zasobów wodnych rzeki [...]. Organ I instancji ocenił, że nie mają także znaczenia uwagi przedstawione przez MOSiR w piśmie z [...] lutego 2014 r. znak: [...] dotyczące braku dostępu do pomieszczeń elektrowni, zagrożenia jakie powoduje elektrownia dla obiektu zapory czołowej oraz podnoszona kwestia czasu i zakresu zaplanowanych na jazie prac remontowych. Sprawę wpływu urządzeń elektrowni na bezpieczeństwo zapory czołowej organ I instancji wyjaśnił z uwzględnieniem stanowiska Ośrodka Technicznej Kontroli Zapór Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego.

Organ I instancji wskazał również, że pozostałe kwestie nie podlegają regulacjom objętym przez ustawę p.w. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, sprawę zależności wykonania planowanego remontu od likwidacji urządzeń. Organ I instancji odniósł się także do uwag MOSiR wniesionych na końcowym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego (pismo z [...] marca 2014 r., znak:[...]), stwierdzając, że uwagi te w większości dotyczą okoliczności, które nie podlegają regulacjom p.w. (brak koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej, bezprawne zajmowanie nieruchomości, brak nadzoru nad urządzeniami).

Zdaniem Sądu, organ I Instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2014 r. wyjaśnił wszystkie istotne kwestie ściśle związane z wpływem urządzeń elektrowni na kształtowanie zasobów wodnych (realizacja przepływu nienaruszalnego, ograniczenie możliwości przepustowych jazu) oraz na bezpieczeństwo obiektów Zbiornika.

W ocenie Sądu, organ I instancji, uzasadnił orzeczenia o niestwierdzeniu niezbędności pozostawienia urządzeń, o którym mowa w pkt 2 decyzji. Organ I instancji wskazał, że kwestia pozostawienia urządzeń wodnych użytkowanych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, w stosunku do którego stwierdzono wygaśnięcie, była rozpatrywana również pod kątem "niezbędności" dla kształtowania zasobów wodnych. Wskazano, że przedmiotowe urządzenia elektrowni wodnej służą wyłącznie do energetycznego wykorzystania wód rzeki [...], a więc są niezbędne jedynie do wykorzystania występującego w przekroju piętrzenia potencjału hydroenergetycznego do produkcji energii elektrycznej.

W ocenie organu ! instancji, ich funkcjonowanie nie ma wpływu na sposób realizacji przepływu nienaruszalnego, gdyż zgodnie z obowiązującą dla Zbiornika instrukcją gospodarowania wodą, przepływ ten odbywa się nad klapami jazu. Organ I instancji wyjaśnił, że urządzenia te mają wpływ na kształtowanie zasobów wodnych, lecz z punktu widzenia ich "niezbędności" dla tego kształtowania, są obojętne i nie ma przeciwskazań, aby piętrzenie i retencjonowanie wód było realizowane zarówno w przypadku istnienia tych urządzeń jak również w przypadku ich likwidacji. W ocenie organu I instancji, skoro zatem z punktu widzenia "niezbędności" dla kształtowania zasobów wodnych urządzenia elektrowni są obojętne, nie można było zasądzić o konieczności ich pozostawienia.

W świetle tego co zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie można zgodzić się z stanowiskiem organu II instancji, że uznając brak podstaw do nałożenie obowiązku likwidacji urządzeń MEW organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia potrzeby likwidacji MEW. W ocenie Sądu, organowi I instancji nie można postawić zarzutu, że rozpatrywał istnienie i likwidację urządzeń MEW jednostronnie, bez uwzględnienia wskazań organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu, wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji uchybienia organu I instancji, a zwłaszcza powoływanie się organu II instancji na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przedstawione w wyroku z 19 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 832/06) co do zasady stanowi ocenę prawną. Wymaga bowiem dokonania analizy orzeczenia sądowego, w celu ustalenia losu urządzeń wodnych wykonanych zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Analizy takiej winien dokonać samodzielnie organ odwoławczy, a w razie przyjęcia, że należy orzec o losach urządzeń MEW - wydać decyzję o nałożeniu obowiązku usunięcia urządzeń elektrowni wodnej. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uważał, że kwestia ta budzi wątpliwości co do niezbędności do kształtowania zasobów wodnych, mógł zagadnienie to wyjaśnić samodzielnie. Zdaniem Sądu, nie zachodziły bowiem żadne przeszkody, aby przy zastosowaniu trybu z art. 136 k.p.a. uzyskać w tym zakresie dodatkowe wyjaśnienia. Należy podkreślić, że przeszkody takie nie zostały wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym, jakie inne, dodatkowe dowody miałyby zostać przeprowadzone w celu wyjaśnienia przesłanki w postaci niezbędności do kształtowania zasobów wodnych. Prezes KZGW nie uzasadnił również, dlaczego sam nie uzupełnił materiału dowodowego, który ocenił jako niewystarczający.

Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501).

W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie Prezes KZGW powinien we własnym zakresie skorygować rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie losu urządzeń wodnych, które były użytkowane na podstawie pozwolenie wodnoprawnego, zawarte w decyzji Marszałka Województwa [...], które w jego ocenie było błędne. Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej nie mogły stać się również, powzięte przez organ odwoławczy wątpliwości co do wpływu urządzeń MEW na kształtowanie zasobów wodnych. Zdaniem Sądu, wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi należy stwierdzić, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, LEX nr 1592135).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w sprawie. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wątpliwości co do niezbędności urządzeń do kształtowania zasobów wodnych powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego uzasadnienia.