Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 304/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 20 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowo-warsztatowego o stację kontroli pojazdów z myjnią oraz magazyn części dla samochodów osobowych i ciężarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. (dalej zwanej stroną lub skarżącą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej zwanego organem odwoławczym, Kolegium lub w skrócie SKO) z dnia 20 stycznia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta W. (dalej zwanego również organem I instancji) w dniu 20 listopada 2013 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym:

Prezydent W., w wyniku rozpatrzenia sprawy z wniosku A. Sp. z o.o., wskazana powyżej decyzją z dnia 20 listopada 2013 r. nr [...], ustalił na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej jako ustawa planistyczna lub w skrócie u.p.z.p.) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowo - warsztatowego o stację kontroli pojazdów z myjnią oraz magazyn części dla samochodów osobowych i ciężarowych, przewidzianej do realizacji przy ul. Ż. [...] we W., na działkach nr [...][...][...], AM - 8, obręb P..

Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określone zostały w decyzji następująco:

- funkcja: zabudowa usługowa;

- obowiązujące linie nowej zabudowy: jako nieprzekraczalne, zgodnie z załącznikiem graficznym;

- wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr [...][...] AM-8 obręb [...]: do 0,25;

- szerokość elewacji frontowej: bez zmian;

- wysokość rozbudowy: do 8,50m n.p.t.;

- geometria dachu: dach płaski.

W zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej przyjęto, że komunikacyjna obiektu będzie odbywać się od strony ul. Ż., po uzgodnieniu z zarządcą drogi. Wskaźnik miejsc postojowych stałych powinien wynosić: minimum 15 miejsc postojowych na 1000 m2.

W odniesieniu do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich – w kwestii ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, przez analogię do przepisu art. 144 k.c. inwestor powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, w tym od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej.

Strona wniosła odwołanie od decyzji z dnia 20 listopada 2013 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. oraz § 2 pkt 7 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589 ze zm., dalej jako rozporządzenie nomenklaturowe lub w skrócie r.n.M.I.) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak należytego ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej, w szczególności brak szczegółowego określenia przez organ warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, a tym samym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem interesów skarżącej poprzez pozbawienie jej działki dostępu do drogi publicznej bez wskazania na konieczność ustalenia przez inwestora służebności drogi koniecznej na jej rzecz;

2) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez uznanie, że teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy organ administracji publicznej sam wskazał, że obsługa komunikacyjna obiektu od strony ul. Ż. możliwa jest dopiero po uzgodnieniu z zarządcą drogi;

3) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez uznanie, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy zarówno działka [...], [...] jak i działka [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie posiadają;

4) art. 54 pkt 2 lit. a, lit. c i lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki i wymagania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa oraz prawidłowo określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie komunikacji, określenia infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podczas gdy planowana inwestycja nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, i nie jest kontynuacją parametrów, tj. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, intensywności wykorzystania terenu, w szczególności wysokość rozbudowy została określona w oderwaniu od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; ponadto obsługa komunikacyjna obiektu od strony ul. Ż. możliwa jest dopiero po uzgodnieniu z zarządcą drogi; naruszono interesy osób trzecich poprzez pozbawienie ich działek dostępu do drogi publicznej, a także uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;

5) art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz 5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że istniejąca infrastruktura jest wystarczająca dla lokalizacji wnioskowanej inwestycji, w szczególności polegającej na rozbudowie budynku biurowo warsztatowego o stację kontroli pojazdów z myjnią oraz magazynów dla samochodów osobowych i ciężarowych, gdzie z opisu inwestycji wynika, że planowana inwestycja jest znacząca oddziaływującą na środowisko, wymagającą wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizowanego przedsięwzięcia;

6) art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie przy braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący w szczególności poprzez:

- brak dokonania w trakcie postępowania administracyjnego właściwej oceny obszaru oddziaływania obiektu budowlanego - rozbudowa budynku biurowo-warsztatowego, stację kontroli pojazdów z myjnią oraz magazyn części dla samochodów osobowych ciężarowych, podczas gdy inwestycja może w istotny sposób oddziaływać na środowisko w tym i na należącą do skarżącej nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycji powodując nadmierny wzrost hałasu oraz pozbawienie nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej, - - brak dokonania ustaleń w zakresie dostępu wszystkich działek, na których ma być prowadzona inwestycja do drogi publicznej, a więc w zakresie warunkującym możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

- brak ustaleń w zakresie dotyczącym zarządcy drogi, przy której planowana jest przedmiotowa inwestycja, a tym samym naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który nakłada na organ prowadzący postępowanie uzgodnienie planowanej inwestycji z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

7) § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie wykonawcze lub w skrócie r.w.M.I.) poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało ustalenie wysokości rozbudowy na poziomie 8,50 m podczas gdy średnia wysokość do gzymsu wynikająca z analizy wynosi ok. 6,53 m;

8) § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 r.w.M.I. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy brak było ku temu podstaw, co w konsekwencji spowodowało dowolne ustalenie wysokości rozbudowy oraz błędne uznanie, że wartość wysokości rozbudowy wnioskowana przez inwestora, tj. 8,50 m, jest wartością zbliżoną do tej występującej w obszarze analizowanym pomiędzy wielkościami sąsiedniej zabudowy, podczas gdy organ sam wskazał, że w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji wartości te wynoszą 8 m (ul. Żmigrodzka 255), 8 m (ul. Żmigrodzka 253) i 6 m (ul. Żmigrodzka 249a), czym naruszył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, bowiem ustalenie wysokości rozbudowy na tym poziomie nie jest kontynuacją parametrów, tj. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych na analizowanym obszarze, gdyż pozostałe budynki, są niższe, czym naruszył także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

9) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz brak prawidłowego przytoczenia przepisów w uzasadnieniu decyzji, a także pominięcie wskazania dowodów, na których organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję w szczególności zaś poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyliczeń matematycznych i sposobu obliczeń średnich parametrów, a tym samym naruszenie § 5, § 6, § 7 i § 8 r.w.M.I., co w konsekwencji spowodowało, że nie wiadomo na jakiej podstawie obliczono parametry dotyczące linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości i geometrii dachu, bowiem nie wskazano szczegółowo parametrów oraz wszystkich danych, które wzięto pod uwagę przy ustalaniu wyników analizy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisy rozporządzenia wykonawczego, uznał, że w postępowaniu przed organem I instancji szczegółowo została przeanalizowana sytuacja terenu objętego wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem inwestycji planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa gospodarcza. Wskazano, że na około 33 nieruchomości przeznaczonych pod aktywność gospodarczą, 13 z nich charakteryzuje się zabudową o wysokości 8 m i więcej. Według Kolegium tak ukształtowana zabudowa daje urbanistyczne podstawy do stwierdzenia kontynuacji wysokości zabudowy. Nietrafne są zatem zarzuty odwołania podważające zasadność ustalenia wysokości budynku na poziomie 8,5 m. Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziły również ustalenia rodzaju dachu. Zgodnie z § 8 r.w.M.I., geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji dopuścił możliwość realizacji inwestycji z dachem płaskim, co jest cechą charakterystyczną zabudowy przemysłowej. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1. W planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł w dniu 31 grudnia 2003 r. teren inwestycji znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem PP, dla którego ustalenia tekstowe planu przewidywały obiekty przemysłowe, składy magazyny, bazy budowlane i zakłady produkcyjno-usługowe.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją, wbrew zarzutom odwołania, ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - od ul. Ż. i od tej drogi zaplanowana została obsługa komunikacyjna (na dotychczasowych zasadach). Inwestycją zostały objęte działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...], stanowiąca drogę wewnętrzną, bezpośrednio przylega do działki nr [...] - ulicy Ż.. Zabudowa kubaturowa będzie realizowana na działce nr [...], która jest skomunikowana z drogą publiczną przez działkę nr [...] - będącą drogą wewnętrzną. Wobec powyższego Kolegium uznało brak podstaw do twierdzenia, że teren inwestycji nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Zaopatrzenie w media będzie się odbywało w ramach dotychczasowych przyłączy do budynku magazynowego na terenie działki nr [...]. Z uwagi na fakt, że inwestycja obejmuje budowę myjni samochodowej zasadnie organ objął postępowaniem dowodowym ustalenie możliwości w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

W ocenie Kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny. Badając w tym zakresie zarzuty odwołania organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie jest kwalifikowana jako inwestycja mogąca znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W chwili wszczęcia postępowania, t.j. w dniu 3 lipca 2013 r., zgodnie z § 3 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.), do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczane były stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego, rolniczego lub środków transportu, inne niż wymienione w pkt 17-19 i 46, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 817), uchylono w § 3 pkt 76. W konsekwencji, ani w chwili wszczęcia postępowania, ani w chwili wydania decyzji lokalizacyjnej, inwestycja nie była kwalifikowana do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko.

Według organu odwoławczego również ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Stosowanie do § 2 pkt 7 r.n.M.I., ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Wobec powyższego organ II instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji jednoznacznie ustalono, że inwestycja nie może pozbawiać dostępu do drogi publicznej. Istotne jest także to, że ustalenie warunków zabudowy wcale nie pozbawia właścicieli działki dostępu do drogi publicznej, gdyż nie zmienia dotychczasowego układu komunikacyjnego. Zdaniem SKO sam fakt, że odwołująca się - użytkowniczka wieczysta działki nr 6/6 - bez tytułu prawnego korzystała z działki drogowej nr [...], absolutnie nie może sankcjonować twierdzenia o pozbawieniu przez decyzję lokalizacyjną dostępu do drogi publicznej. W przekonaniu Kolegium, działka odwołującej się przed ustaleniem warunków zabudowy nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a zatem decyzja o warunkach zabudowy dostępu tego pozbawić jej nie może. Dla korzystania z działki drogowej nr [...] odwołująca się musi uzyskać tytuł prawny. Nie jest to jednak przedmiotem postępowania administracyjnego i organ lokalizacyjny nie może ustalać warunku w postaci konieczności ustalenia służebności na rzecz nieruchomości - działki nr 6/6. Organ nie może wydać zatem decyzji pod warunkiem ustanowienia służebności. Po drugie, zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (ust. 1). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji, (ust. 2). Dlatego też, skoro więc z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić osoba nieposiadająca żadnego tytułu do terenu inwestycji (co ma miejsce w tej sprawie), to jest oczywiste, że decyzja nie może nawet wskazywać żadnych uwarunkowań (praw rzeczowych lub obligacyjnych). W przekonaniu Kolegium trudno również znaleźć jakąkolwiek podstawę prawną do formułowania nakazów ustanowienia służebności. Strony muszą więc poszukiwać ochrony prawnej na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjno-prawnej. Skoro bowiem działki sąsiednie nie miały dostępu do drogi publicznej, a korzystanie z nieruchomości odbywało się bez tytułu prawnego to decyzja w żaden sposób nie ogranicza praw odwołującej się strony. Dodano przy tym, iż jak wynika z odwołania strona wystąpiła już z wnioskiem o ustanowienie służebności.

Badając dalej ustalenia decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacji Kolegium stwierdziło, że odpowiadają one przepisom prawa. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ulicy Ż.. Od tej też ulicy będzie odbywała się także obsługa komunikacyjna. Stosownie do § 4 pkt 6 r.n.M.I., ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Wątpliwości Kolegium nie wzbudził fakt, że organ ma obowiązek wskazać liczbę miejsc parkingowych. Rozporządzenie wykonawcze oraz ustawa planistyczna nie wskazują jednak w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Pozostawione to zostało uznaniu organu administrującego, który biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz całokształt sprawy ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 15 miejsc parkingowych na 1000 m2. Dodatkowo organ I instancji ustalił, iż wygospodarowania miejsc parkingowych inwestor obowiązany jest dokonać na terenie objętym inwestycją. Zdaniem Kolegium, ustalenia decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji.

Za chybioną organ II instancji potraktował także argumentację odwołania traktująca o braku uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi. W ocenie organu jest bezspornym, że projekt decyzji podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie z niebudzącą wątpliwości przyjęto okoliczność, że teren zainwestowania przylega do pasa drogowego. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, zaś stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do § 5 tego artykułu k.p.a., zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W przekonaniu SKO z powyższej regulacji wynika, że uzgodnienia są formą zajęcia stanowiska w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy przez inny organ niż ten, który prowadzi postępowanie główne. W sytuacjach zaś, gdy zarówno organem prowadzącym postępowanie główne i organem uzgadniającym jest ten sam organ, mamy do czynienia z zespoleniem kompetencji, prowadzącym do sytuacji wyłączającej możliwość zastosowania ww. trybu uzgodnienia. Kolegium zauważyło również, że powyższa materia została już gruntownie zanalizowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 739/06).

W przekonaniu Kolegium nie miał również znaczenia fakt utworzenia przez zarządcę drogi jednostki organizacyjnej, która sprawuje zarząd drogami. Zarządcą bowiem każdej drogi (z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad), w mieście na prawach powiatu jest prezydent miasta o czym stanowi art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.). W konsekwencji, skoro zarządcą drogi krajowej nr 5 - ulicy Ż. jest Prezydent W. to decyzja nie podlega uzgodnieniu. Okoliczności tej nie zmienia zapis decyzji "obsługa komunikacyjna obiektu od strony ul. Ż., po uzgodnieniu z zarządcą drogi". Uzgodnienie, o którym mowa w decyzji, dotyczy uzgodnienia na etapie projektowania inwestycji. Jak wynika z art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej jako Prawo budowalne lub w skrócie u.p.b.), pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, które musiałby skutkować decyzją kasacyjną. Wniosek inwestora spełniał wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie wzbudziło także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów k.p.a. oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia wykonawczego. W myśl § 3 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych wyżej warunków, o których wyżej mowa. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpatrywanej sprawie front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wynosi - jak wynika z mapy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji - około 160 m, jako część działki równoległa do pasa drogowego - ulicy Ż.. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości minimalnej około 480 m - od każdej z granic działki budowlanej. Tak też uczynił organ I instancji, wyznaczając obszar analizowany w sposób zgodny z powołanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego w odległościach około 480 m - 550 m. W przekonaniu Kolegium w ten sposób wyznaczony obszar analizowany stanowi urbanistyczną całość, dlatego też mógł on stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji. Analizując dalej zaskarżoną decyzję Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne zgodne z doświadczeniem życiowym. Także uzasadnienie decyzji odpowiada art 107 § 3 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, zarzuciła Kolegium naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 7 lit. a tiret pierwsze r.n.M.I. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja zawiera ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania, podczas, gdy w zaskarżonej decyzji brak jest należytego ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej, w szczególności brak szczegółowego określenia przez organ warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, a tym samym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem interesów skarżącej poprzez pozbawienie jej działki dostępu do drogi publicznej bez wskazania na konieczność ustalenia przez inwestora służebności drogi koniecznej na jej rzecz;

2) art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 ust. 1 i ust. 5 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że z uwagi na fakt, iż organem wydającym decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz zarządcą drogi, z którym winno nastąpić uzgodnienie przed wydaniem tejże decyzji jest ten sam organ, tj. Prezydent Miasta Wrocław, doszło do zespolenia kompetencji uniemożliwiającego zastosowanie trybu z art. 106 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia tego trybu i zaniechania uzasadnienia decyzji w tym zakresie, podczas gdy tożsamość obu podmiotów wpływać może jedynie na konieczność wydania osobnego postanowienia, ale nie zwalnia tego organu z obowiązku zamieszczenia w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, treści takiego "uzgodnienia" w celu umożliwienia zapoznania się z nim strony oraz poddania decyzji w tym zakresie kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego;

3) art. 54 pkt 2 lit. a, lit. c i lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki i wymagania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa oraz prawidłowo określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie komunikacji, określenia infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podczas gdy planowana inwestycja nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, i nie jest kontynuacją parametrów, tj. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, intensywności wykorzystania terenu, w szczególności wysokość rozbudowy została określona w oderwaniu od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; naruszono interesy osób trzecich poprzez pozbawienie ich działek dostępu do drogi publicznej, a także uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;

4) art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz 5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że istniejąca infrastruktura jest wystarczająca dla lokalizacji wnioskowanej inwestycji, w szczególności polegającej na rozbudowie budynku biurowo - warsztatowego o stację kontroli pojazdów z myjnią oraz magazynów dla samochodów osobowych i ciężarowych, podczas gdy z opisu inwestycji, a zwłaszcza z jej celu wynika, że produktem ubocznym planowanej inwestycji będzie znaczna ilość ścieków, które mogą zawierać również substancje ropopochodne, szkodliwe dla wód, oraz znaczna ilość odpadów, a zatem wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie winna poprzedzić także szczegółowa analiza inwestycji pod tym kątem oraz wskazanie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, a także zbadanie inwestycji pod kątem ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r, poz. 21 ze zm., w skrócie jako u.o.);

5) § 7 ust. 3 r.w.M.I. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało ustalenie wysokości rozbudowy na poziomie 8,50 m, podczas gdy średnia wysokość do gzymsu wynikająca z analizy wynosi ok. 6,53 m;

6) § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 r.w.M.I. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem sam fakt, że na około 33 nieruchomości przeznaczone pod aktywność gospodarczą, 13 z nich charakteryzuje się zabudową o wysokości 8 m i więcej, nie świadczy o tym, że ustalenie wysokości rozbudowy na poziomie wnioskowanym przez inwestora tj. 8,50 m stanowi kontynuację wysokości zabudowy, co w konsekwencji spowodowało dowolne ustalenie wysokości rozbudowy oraz błędne uznanie, że wartość wysokości rozbudowy wnioskowana przez inwestora tj. 8,50 m jest wartością zbliżoną do tej występującej w obszarze analizowanym, czym organ naruszył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, bowiem ustalenie wysokości rozbudowy na tym poziomie nie jest kontynuacją parametrów, tj. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych na analizowanym obszarze, gdyż wysokość większości pozostałych budynków przeznaczonych pod aktywność gospodarczą jest niższa, co w konsekwencji spowodowało naruszenie także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; brak dokonania w trakcie postępowania administracyjnego właściwej oceny obszaru oddziaływania obiektu budowlanego - rozbudowa budynku biurowo-warsztatowego, stację kontroli pojazdów z myjnią oraz magazyn części dla samochodów osobowych ciężarowych, podczas gdy inwestycja może w istotny sposób oddziaływać na należącą do skarżącej nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycji, powodując nadmierny wzrost hałasu oraz pozbawienie nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej; wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji; braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przejawiającego się w szczególności w zaniechaniu zbadania przeznaczenia działki [...], która to działka powstała w wyniku podziału działki nr 6 i jako jedyna posiadała funkcję drogi, w związku z czym każdy z właścicieli działki nr [...] oraz działek powstałych po podziale działki nr 6 i 7 musiał liczyć się z obowiązkiem zapewnienia i znoszenia przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], gdyż wyłącznie ta działka miała zapewniać dostęp do drogi publicznej, a zatem również braku zbadania wpływu planowanej inwestycji na interesy osób trzecich;

2) art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji z dnia 20 listopada 2013 r.;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały, przesłanek jakim kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe i nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji, oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia wszystkich przepisów i okoliczności związanych z ustaleniem na rzecz A. Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowo - warsztatowego o stację kontroli pojazdów z myjnią oraz magazyn części dla samochodów osobowych i ciężarowych,

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, wskazanych powyżej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi.

Rozpoczynając rozważania warto przypomnieć, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach r.w.M.I. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia wszystkich pięciu wymienionych w nim warunków, w tym określonego w ust. 1 pkt 1 wymogu zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Rolą organów administracji jest takie skonstruowanie decyzji o warunkach zabudowy, aby z jednej strony nie doszło do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a zarazem z drugiej – aby nie ograniczać nadmiernie inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych oraz nie doprowadzać do uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie taki jest cel i sens ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, LEX 394807).

Warto również wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich oraz nie powoduje żadnych skutków materialnych. Nie rodzi również praw do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o czym stanowi wprost art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Wnioskodawca – adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi nawet legitymować się prawem do nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy ma miejsce dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub też któregoś z postępowań naprawczych prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowalnego (art. 48 i art. 49 lub art. 49b u.p.b., względnie na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b.).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia wykonawczego nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07).

Podkreślić należy, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to nie tylko powielenie czy dopełnienie, ale również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 499/11).

Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zasada dobrego sąsiedztwa" nie oznacza co za tym idzie bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10). Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym warunkiem kontynuacji funkcji jest stwierdzenie, że planowana nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z r.w.M.I. bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachów (§ 8). Poszczególne przepisy dopuszczają również inne ustalenie wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

Stosownie do przepisu § 9 ust. 1-4 r.w.M.I., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy planistycznej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia wykonawczego, stanowią integralną część tej decyzji. Nie ma przy tym przeszkód, by załącznikiem do decyzji była cała wcześniej sporządzona analiza (w części opisowej i graficznej), a nie odrębny dokument zawierający wyniki analizy, jeżeli tylko zawiera ona dane pozwalające na ustalenie wyników analizy oraz nie wpływa na umniejszenie czytelności i jednoznaczności decyzji administracyjnej. Stosowanie przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. nie może prowadzić do nadmiernego formalizmu przy ocenie spełnienia przez inwestora warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 7 u.p.z.p. Zdaniem Sądu przepisy powołanego rozporządzenia wykonawczego należy tak interpretować i stosować, aby został osiągnięty cel sformułowany w ustawie planistycznej, przy czym należy jednocześnie odrzucić taki kierunek wykładni, który prowadziłby do uznania, że przepis § 9 rozporządzenia wykonawczego został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Przenosząc ogólne rozważania dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i stwierdzenia spełnienia istnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że określenie charakteru planowanej inwestycji oraz dominującej w sąsiedztwie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miało podstawowe znaczenie dla zakresu analizy urbanistycznej i zastosowania w odniesieniu planowanej inwestycji wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu organy zasadnie stwierdziły, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, zabezpieczone jest również uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś sama decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano właściwe przepisy u.p.z.p. i r.w.M.I.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu organ I instancji, w oparciu o materiał planistyczny spełniający wymogi § 3 ust. 2 r.w.M.I., prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół terenu inwestycji obejmujący trzykrotność frontu działki (3 x 160 m = 480 m). W części tekstowej analizy urbanistycznej oraz w samej decyzji organu I instancji z dnia 20 listopada 2013 r. znalazły się stwierdzenia opisowe dotyczące charakteru istniejącej zabudowy, i to zarówno w najbliższym sąsiedztwie, jak i w całym obszarze poddanym analizie.

Ustalenia faktyczne organów obydwu instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego są w przekonaniu Sądu trafne. Zgromadzone w sprawie materiały były wystarczające do jej rozstrzygnięcia, a ich treść prowadzi do wniosku, że brak było uzasadnionych podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na wnikliwe zbadanie stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącego przemysłowo wykorzystywaną cześć W., znajdującą się w pobliżu autostradowej obwodnicy miasta, pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, określenie wskaźników, cech i parametrów tej zabudowy, służących następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję i ustaleniu cech i parametrów dla nowej zabudowy gospodarczej. Dokonane przez Organ I instancji ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji jest trafne, skoro bezsprzecznie w analizowanym obszarze zabudowy aż 33 nieruchomości przeznaczonych jest pod aktywność gospodarczą. Zdaniem Sądu prawidłowo zatem wnioskowano, że planowana nowa zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, skoro dotyczy rozbudowy budynku biurowo-warsztatowego o stację kontroli pojazdów z myjnią oraz magazynem części dla samochodów osobowych i ciężarowych, a tym samym zupełnie nietrafne w tym zakresie są zarzuty skarżącej podniesione w odwołaniu i w skardze.

Odnosząc się natomiast do podstawowego zarzutu skargi, dotyczącego ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wskazać trzeba, iż taka ochrona tych osób może następować w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a zatem w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych. Przyjąć przeto należy, iż wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz odnosi się tylko do takich przepisów, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zaś zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z samego tylko faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 255/11).

Szczegółowe określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy ma miejsce dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się zatem do kwestii pozbawienia dostępu do drogi publicznej należącej do skarżącej działki nr 6/6 (współużytkowanie wieczyste), którą teren przewidywanej inwestycji oddziela od ulicy Ż., stwierdzić należy, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wymagania w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, jak również w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Istotnie, ze względu na treść § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia nomenklaturowego należy uznać, że ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem m.in. dostępu do drogi publicznej. Niemniej jednak tego rodzaju ochrona może dotyczyć jedynie interesu prawnego, a nie faktycznego. W ocenie Sądu również z okoliczności, że toczy się postępowanie cywilne o ustanowienie służebności drogowej nie można wyprowadzić wniosku, że aktualnie, już w dacie orzekania przez organy, następuje pozbawienie strony dostępu do drogi publicznej.

Należy podkreślić, że na etapie ustalania warunków zabudowy można mówić jedynie o ewentualnym określeniu warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, a nie o warunkach umożliwiających przyszłe poprowadzenie drogi koniecznej przez teren, dla którego ustalane są warunki zabudowy. Względy ochrony dotyczą niewątpliwie takiego dostępu, który już istnieje i jest legalny (drogą wewnętrzną lub ustanowioną służebnością), nie zaś jednej tylko z potencjalnych możliwości (alternatyw) wytyczenia drogi koniecznej. Natomiast dopiero na następnym etapie procesu budowlanego (przed wydaniem pozwolenia na budowę) winny zostać uwzględnione okoliczności dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej osobom trzecim w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu. Ochrona w kolejnej fazie procesu budowlanego jest zatem silniejsza, na co wprost wskazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. i porównanie jego treści z § 2 pkt 7 lit. a r.n.M.I., mającego zastosowanie w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany nie będzie oczywiście mógł samodzielnie ustanowić drogi koniecznej lub ustalić jej przebiegu, ale kwestia ta w zależności od konkretnych okoliczności sprawy będzie mogła, jako tzw. zagadnienie wstępne, stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w razie toczącego się postępowania sądowego o ustanowienie służebności drogowej.

Na marginesie rozważań co do zasadności tego zarzutu trzeba mieć na uwadze, że w warunkach obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ I instancji zobowiązał inwestora, aby przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, w tym od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej.

Co się tyczy zaś kwestii uzgodnień, jakie w niniejszej sprawie zostały lub powinny zostać uzyskane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, Sąd stwierdza, że przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb postępowania nie ma zastosowania do sytuacji, w której przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska wewnętrznego do jednostki organizacyjnej jemu podległej, która nie jest innym organem administracji publicznej. Wyraźnie należy podkreślić, iż przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą prezydentowi miasta na prawach powiatu nie oznacza przeniesienia kompetencji tego organu. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 u.d.p. prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Wymaga też podkreślenia, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa. Zarząd drogi nie jest bowiem organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Wobec tego opinia takiej jednostki nie stanowi uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., lecz jako opinia wewnętrzna jest oceniana i uwzględniana samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 609/12).

Odnosząc się do zarzutu braku badania zgodności inwestycji z ustawą o odpadach, należy zgodzić się z Kolegium, że zgodnie z art. 2 pkt 8 u.o. regulacja ta nie ma zastosowania do ścieków. Kwestia ta nie jest też badana na etapie warunków zabudowy, ale w ewentualnym postępowaniu przed organami administracji wodnej, gdyż stosownie do art. 122 pkt 10a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) pozwolenia wodnoprawnego wymaga wprowadzenie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1. Jeżeli więc, w wyniku użytkowania myjni samochodowej będą powstawały ścieki wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których prowadzenie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. Nr 233, poz. 1988), to użytkownik zobowiązany będzie do uzyskania pozwolenia wodno-prawnego.

W przekonaniu Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób szczegółowy zaprezentowało wyjaśnienia związane z ustaleniem wysokości zabudowy planowanej inwestycji. Kolegium prawidłowo przyjęło, ze przewidziana wysokość rozbudowy do 8,5 m nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. W tym zakresie zgodzić się należy z SKO, że parametry zabudowy nie odgrywają tak istotnej roli w zabudowie przemysłowej. Rozbieżności w wysokości budynków, szerokości elewacji frontowej, czy wskaźnika zabudowy nie musi być traktowana priorytetowo. W rozpatrywanym przypadku mamy bowiem do czynienia z dużym kompleksem przemysłowo – produkcyjnym, który charakteryzuje się koniecznością dostosowania zabudowy do potrzeb przemysłu i produkcji, a nie odwrotnie. Najistotniejsza jest, w takich sytuacjach zgodność planowanej funkcji. Niezależnie od powyższego trzeba podkreślić, że teren inwestycji znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to plan wygasł z mocy prawa na podstawie art. 67 ustawy planistycznej. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała Miejskiej Rady Nadzorczej Nr [...] z dnia [...] 1988 r.) teren inwestycji znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem PP z przeznaczeniem podstawowym na przemysł, składy magazyny, bazy budowlane, zakłady produkcyjno-usługowe. W konsekwencji powtórzyć należy za Kolegium, że planowana inwestycja jest wyłączona z rygorów zachowania kontynuacji funkcji i cech zabudowy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku