Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 479/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1 pkt 1 art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Leszek Kamiński, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. K. K. Spółki komandytowej w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 982/15 w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skarg W. Ł. i W. K. K. Spółki komandytowej w W. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w D. z dnia 18 czerwca 2015 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. fragmentu w miejscowościach R. D. i Ś. postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 982/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skarg Wojewody Ł. i W. K. K. Spółka komandytowa w W., zw. dalej spółką lub skarżącą, na uchwałę Rady Gminy i Miasta w D. z dnia 18 czerwca 2015 r., nr ..., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. fragmentu w miejscowościach R. D. i Ś.

W ocenie Sądu I instancji, zaszła przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Sąd wskazał, że przedmiotem skargi Wojewody Ł. oraz spółki jest uchwała nr ... Rady Gminy i Miasta w D. z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. fragmentu w miejscowościach R. D. i Ś. Wskazał również, że z urzędu wiadomo, iż sprawa ze skargi spółki na uchwałę Rady Gminy i Miasta w D. z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr ... w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D., nie została prawomocnie zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt: II SA/Łd 1110/14, oddalił skargę. Tenże wyrok został zakwestionowany przez skarżącą w drodze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w sprawie zaszła sytuacja, o jakiej mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co stanowiło podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Sąd wywiódł, że z treści art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że organ podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opiera się na ustaleniach zawartych w uchwale w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że rozstrzygnięcie w przedmiocie studium uwarunkowań nie jest prawomocne stanowi zagadnienie prejudycjalne i jest podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie planu miejscowego na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W zażaleniu spółka zarzuciła naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym zawieszeniu postępowania, w sytuacji, gdy jej rozstrzygnięcie nie zależy od rozstrzygnięcia w sprawie skargi kasacyjnej skarżącej na uchwałę Rady Gminy i Miasta w D. z dnia 11 sierpnia 2014 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D., gdyż studium i uchwała Rady Gminy i Miasta w D. z dnia 18 czerwca 2015 r. są uchwałami niezależnymi pod względem prawnym, a rozstrzygnięcie w sprawie studium nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w sprawie planu miejscowego, ponieważ nie istnieje ścisły związek pomiędzy tymi sprawami. W zażaleniu wskazano również na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sprawy jest rozstrzygnięcie czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wystąpiły przesłanki, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt.1 p.p.s.a. i sprawę zawiesił.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Regulacja powyższego przepisu dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz winno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania winno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości i ekonomiki procesowej (M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wolters Kluwer 2011, uw. 3 do art. 125).

Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 366/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Fakultatywność zawieszenia nie oznacza jednak dowolności działania sądu. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.

Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej sprawy podzielić należy pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 123/10, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zw. dalej u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 20 ust. 1 stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (por. wyrok NSA, sygn. akt II OSK 123/10, z dnia 8 kwietnia 2010 r., dostępny w CBOSA).

Uchwałą nr ... z dnia 11 sierpnia 2014 r. Rada Gminy i Miasta w D. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 u.s.g., art. 12 ust. 1, art. 27 u.p.z.p., w związku z uchwałą nr ... Rady Gminy i Miasta w D. z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D., uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D. Spółka zaskarżyła ww. uchwałę z dnia 11 sierpnia 2014 r. do Sądu I instancji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 marca 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1110/14, oddalił skargę. Wyrok ten został zakwestionowany przez skarżącą w drodze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie spółka wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy i Miasta w D. z dnia 18 czerwca 2015 r., nr ..., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. fragmentu w miejscowościach R. D. i Ś., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Z powyższego wynika, że plan miejscowy Gminy D. fragmentu w miejscowościach R. D. i Ś. jest sprecyzowaniem zapisów studium Gminy i Miasta D. Plan ten jest aktem bezpośrednio wiążącym na terenie objętym tym aktem. Jak wskazano w wyżej przytoczonych przepisach zapisy tego planu muszą wykazywać zgodność z kierunkami zagospodarowania przestrzennego przewidzianymi w studium. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny. W przedmiotowej sprawie, zarzuty spółki odnoszą się m.in. do zasad sporządzania planu, przykładowo w punkcie 5 skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1587), poprzez podjęcie i uchwalenie uchwały na podstawie nieaktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy i Miasta D., w punkcie 6 podniesiono naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niezgodność uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy i Miasta D.

Wyżej wymienione zarzuty dotyczą naruszeń art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia, co powoduje nieważność uchwały w całości lub w części.

Nadto, jak sama spółka wskazuje, dnia 16 listopada 2012 r. złożyła wniosek o zmianę studium oraz uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ew. ... i ... jako terenów przeznaczonych pod elektrownię wiatrową.

Z opisanego powyżej stanu faktycznego wynika, że skarżąca zdaje sobie sprawę z zależności występujących pomiędzy studium a planem miejscowym, jest świadoma faktu, że gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, wyłącznie w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również, że w konsekwencji zmiana planu miejscowego polegająca na przyjęciu innego przeznaczenia terenu jest poprzedzona odpowiednią zmianą studium, gdyż wiąże się to ze zmianą polityki przestrzennej gminy, a tym samym, że rozstrzygnięcie w sprawie studium stanowi, w przedmiotowym przypadku, zagadnienie prejudycjalne w sprawie planu miejscowego. Tym samym zarzut dotyczące naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. uznać należało za chybiony.

Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., polegającego na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie (por. wyrok NSA z 7 października 2014 r. II GSK 1285/13, dostępny w CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca. Sąd kierował się jasnymi przesłankami na etapie wydawania zaskarżonego postanowienia, uzasadniając je w sposób prawidłowy.

Z przytoczonych powyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.