Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 774/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 56, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1 uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 19 lutego 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. F. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. F. wniosła skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 lipca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 19 lutego 2020r. ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na działce nr [..] położonej w Ł., gmina K.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 28 grudnia 2017 r. pełnomocnik inwestora A. złożył do Burmistrza wniosek o ustalenie inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej operatora na terenie działki nr [.]., obręb Ł., gmina K., woj. p. - nr projektu [..]. Inwestor wskazał, iż projekt przewiduje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży wolnostojącej, instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z 12 anten nadawczych i radiolinii oraz urządzeń sterujących posadowionych u podstawy wieży; wysokość całkowita konstrukcji do 56m n.p.t. wraz z fundamentem wieży oraz odgromnikiem; powierzchnia inwestycji ok. 100 m2. Ponadto wskazał, iż planowane przedsięwzięcie jest inwestycją telekomunikacyjną mającą na celu obsługę sieci telefonii komórkowej operatora.

Do wniosku załączono opracowanie z grudnia 2017 r. pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia, wykonaną zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Burmistrz pismem z 2 stycznia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek pełnomocnika A., w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji telefonii komórkowej operatora na terenie działki nr [..] położonej w obrębie Ł., gmina K. Jednocześnie poinformował o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni oraz o możliwości wglądu do akt sprawy oraz udziału na każdym etapie postępowania. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie zostało zamieszczone na stronie internetowej gminy oraz skierowane do Sołtysa celem wywieszenia w miejscach publicznych (tablicach ogłoszeń) na okres 14 dni.

W sprawie została sporządzona analiza obszaru objętego wnioskiem i terenów sąsiednich oraz projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie Burmistrz zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji telefonii komórkowej operatora na terenie działki nr [..] położonej w obrębie Ł., gmina K. i uzyskał pozytywne rozstrzygnięcia. W sprawie strony postępowania złożyły wyraźny sprzeciw wobec realizacji inwestycji powołując się na obawy co negatywnego wpływu stacji na zdrowie i środowisko z wnioskiem o przeprowadzenie raportu szkodliwości stacji dla mieszkańców i środowiska.

W toku postępowania wobec wezwania organu I instancji pełnomocnik inwestora uzupełnił wniosek o aktualną mapę zasadniczą z graficznym określeniem zagospodarowania terenu oraz Kwalifikację przedsięwzięcia z października 2018r. Ponadto wyjaśnił, iż pierwotny wniosek został złożony dla działki [..], natomiast, w toku prowadzenia postępowania administracyjnego działka ta została podzielona na działki nr [..]-[..]. Wskazał, iż planowana inwestycja znajduje się całkowicie w obrębie działki nr [..].

Skarżąca złożyła odwołanie od sporządzonego w sprawie projektu decyzji do Kolegium, które postanowieniem z 5 września 2018 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wobec wniesienia skargi do WSA w Gdańsku Burmistrz postanowieniem z 18 października 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 marca 2019r. - oddalił skargę A. F. (sygn. akt II SA/Gd 656/18). Burmistrz postanowieniem z 4 czerwca 2019 r. podjął postępowanie w sprawie.

W toku postępowania została sporządzona ponownie analiza obszaru objętego wnioskiem i terenów sąsiednich oraz projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie Burmistrz zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji telefonii komórkowej operatora na terenie działki nr [..] położonej w obrębie Ł., gmina K.

Decyzją z 19 lutego 2020 r. Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika A., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie stacji telefonii komórkowej operatora na terenie działki nr [.]., położonej w Ł., gmina K. Inwestycja obejmuje wieżę wolnostojącą o wysokości całkowitej konstrukcji do 56m n.p.t. wraz z fundamentem wieży oraz odgromnikiem - z instalacją radiokomunikacyjną składającą się z 12 anten nadawczych i radiolinii oraz posadowieniem urządzeń sterujących u podstaw wieży.

Wobec wniesienia odwołania m.in. przez skarżącą sprawę rozpoznał organ odwoławczy. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2020r., poz.293 ze zm. ), zwaną dalej u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który winien spełnić wymogi określone w przepisie art.52 ust. 2 u.p.z.p. (art. 52 ust. 1 i 2).

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Dla tego rodzaju przedsięwzięć wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia. Zatem przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ prowadzący postępowanie bada między innymi, czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko.

Dalej Kolegium podało, że jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz.283 ) w zw. z art. 4 ust. 2 tej ustawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się m.in. przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, W świetle art. 71 ust. 2 ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane tylko dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - zawsze lub potencjalnie, które zostały określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. z 2019r. Dz.U. poz. 1839).

Stacje bazowe telefonii komórkowych należą do grupy urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, przez co rozumie się pole elektryczne, magnetyczne oraz elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0 Hz do 300 GHz (art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; t.j. Dz.U. z 2020 r,, poz. 1219). Ich oddziaływania nie traktuje się jako niebezpiecznego dla ludzi pod warunkiem zachowania podstawowych wymogów określonych w przepisach ustawy oraz w przepisach wykonawczych. Zgodnie z art. 121 pkt 1 i 2 Prawo ochrony środowiska, ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach oraz poprzez zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U Nr 192, poz. 1883), Dla pól elektromagnetycznych o częstotliwościach powyżej 300 MHz - częstotliwościach wykorzystywanych w telefonii komórkowej - standard jakości środowiska określony jako dopuszczalny poziom składowej elektrycznej dla pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności wynosi 7 V/m. Dla pola elektromagnetycznego o częstotliwości powyżej 300 MHz jako standardu jakości środowiska używa się także współczynnika gęstości mocy pola. który wynosi 0,1 W/m2. Powyższe normy podlegają weryfikacji w trybie art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska zgodnie, z którym prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowe wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pół elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie. Wyniki pomiarów przekazuje się wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od dnia wykonania pomiarów (art. 122a ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Natomiast Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123 ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska).

W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji mogły znaleźć ewentualnie zastosowanie dwa przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r. (tj. Dz. U. z 2019r., poz.1839) - § 2 ust. 1 pkt 7 albo § 3 ust. 1 pkt 8.

Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia - do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowe wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

20 000 W

przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a)15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b)100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c)500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d)1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e)2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f)5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g)10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Podsumowało Kolegium, że z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą:

rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;

liczba anten;

moc promieniowania poszczególnych anten;

emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny:

odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem.

6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.

W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości co do tego, że w świetle powołanych powyżej przepisów rozporządzenia, podstawą kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej, jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny.

Dalej wskazało Kolegium, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było ustalenie parametrów istotnych w rozumieniu cytowanych przepisów rozporządzenia w szczególności mocy promieniowanej izotropowo, wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W tym miejscu odnośnie zarzutu niezbadania w sprawie wpływu istniejącej już na sąsiedniej działce stacji telefonii komórkowej Kolegium wyjaśniło, że podstawą kwalifikacji danej instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej jest w każdym przypadku równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Dla dokonania takiej kwalifikacji nie ma więc znaczenia ewentualna obecność w pobliżu innych anten (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.08.2011r. sygn. akt IV SA/Po 174/11 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Oceniło Kolegium, że znajdujące się w aktach sprawy opracowanie pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia zawiera istotne aspekty oddziaływania dwóch anten – A1 i B1. Równoważna moc promieniowania wynosi nie mniej niż 1000W i nie więcej niż 2000W w osi głównej anteny w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a więc szczegółowej analizy wymagały miejsca dostępne dla ludności znajdujące się w odległości nie większej niż 70m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, w rozumieniu cyt. powyżej § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia. Z treści Kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że w osi głównej wiązek promieniowania planowanych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Jednocześnie dostrzegł organ odwoławczy, że w decyzji ustalony został kierunek osi głównych wiązek promieniowania planowanych 12 anten w azymucie 0, 110 i 260 stopni o maksymalnej mocy równoważnej promieniowania od 1000W do 2000W.

Według oceny Kolegium, w przedmiotowej sprawie zawarte w Kwalifikacji Przedsięwzięcia wyliczenia, zestawienia i wnioski z nich wynikające oraz dołączona kopia mapy zasadniczej określająca kierunki i zasięgi osi głównych wiązek promieniowania anten, pozwalają na stwierdzenie, że dla wytyczonych maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania, miejsca dostępne dla ludności, w rozumieniu art. 124 ust. 2 Prawa, ochrony środowiska występują poza osiami głównymi wiązek promieniowania anten sektorowych. Skoro natomiast przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, nie wymagało przeprowadzenia odrębnej oceny oddziaływania na środowisko zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Przechodząc do oceny poprawności zaskarżonej decyzji Kolegium zauważyło, że rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją administracyjną, wydawaną w oparciu o przepisy art. 50-56 u.p.z.p.. W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

rodzaj inwestycji;

warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; oraz

linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Z uwagi na to, iż planowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 61 ust.3 u.p.z.p., nie jest wymagane ustalenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem.

Uwzględniając powołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja zawiera wszelkie niezbędne elementy, w tym prawidłowo określone wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 5 zaskarżonej decyzji).

Odnośnie sprzeciwu odwołujących wobec realizacji planowanej inwestycji podkreśliło Kolegium, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku spełnienia wymogów określonych prawem organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji zgodnie z wnioskiem.

W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają znaczenia takie okoliczności jak utrata walorów estetycznych czy spadek wartości nieruchomości sąsiednich. Zgoda lokalnej społeczności nie jest więc warunkiem uzyskania przez inwestora pozytywnej decyzji. Tym samym sprzeciw odwołujących czy innych mieszkańców wsi Ł., nie poparty zarzutami merytorycznymi nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji tego typu inwestycji. Zaskarżona decyzja wskazuje na potencjalną możliwość realizacji inwestycji o ściśle określonych parametrach. Obawy odwołujących o rzeczywiste parametry planowanej inwestycji na obecnym etapie procedury nie podlegają ocenie.

Zauważyło także Kolegium, że okoliczność, że inwestycja ze względu na położenie i swoje parametry nie wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny środowiskowych uwarunkowań nie oznacza jednak, że odwołujący są pozbawieni ochrony prawnej. Mieszkańcy i inne podmioty przebywające w sąsiedztwie planowanej inwestycji mają bowiem prawo do ochrony przed nadmiernym promieniowaniem elektromagnetycznym. Po pierwsze, na etapie budowy inwestor będzie obowiązany realizować inwestycję według parametrów, które sam przedstawił we wniosku i które uwzględnione zostały w wydanej decyzji lokalizacyjnej, a odwołujący będą mogli zwracać na ten aspekt sprawy uwagę organowi architektoniczno-budowlanemu. Po drugie, jeżeli odwołujący w przyszłości powezmą jakiekolwiek obawy, że zrealizowana instalacja oddziałuje negatywnie na teren pozostający w granicach ich nieruchomość i mogą zwrócić się o wyniki przeprowadzanych w tym zakresie badań, ewentualnie zwrócić się do właściwego organu ochrony środowiska lub inspekcji sanitarnej o dokonanie kontroli wybudowanych urządzeń.

Również w niniejszej sprawie nie mogą mieć znaczenia podnoszone przez odwołujących zarzuty dotyczące kwestii ewentualnego spadku wartości ich nieruchomości na skutek realizacji inwestycji. Jak już bowiem wskazano wyżej, w rozumieniu art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa. Wskazane przez odwołujących dolegliwości dla otoczenia, przyrody, środowiska naturalnego czy naruszenie interesów ekonomicznych nie może być uznane za naruszenie powołanego przepisu.

Na marginesie w związku z zawartymi w licznych pismach i protestach stron obawami związanymi z negatywnym wpływem promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie ludzi wskazano, iż pole elektromagnetyczne będzie znajdowało się wysoko, w przestrzeni niedostępnej dla ludności, w związku z tym nie będzie w żaden sposób miało wpływu na zdrowie mieszkańców. Ponadto pole elektromagnetyczne na terenie kraju kontrolowane jest w sposób ciągły w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska. Wyniki badań dostępne są na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Dotychczas w żadnym z punktów pomiarowych na terenie kraju nie odnotowano przypadku przekroczeń natężenia pola elektromagnetycznego. Natomiast publikacje Polskiego Towarzystwa Zastosowań Elektromagnetyzmu (pod kierunkiem prof. dr hab. inż. Andrzeja Krawczyka) nie potwierdziły negatywnego oddziaływania stacji bazowych telefonii komórkowych na zdrowie ludzi i obalają mity związane ze wzrostem zachorowań, szczególnie na choroby nowotworowe, na występowanie nadwrażliwości elektromagnetycznej, ściąganie piorunów przez telefony komórkowe, zapłon oparów paliwa na stacjach benzynowych, dysfunkcyjne działania stymulatora serca tzw. rozruszniki, czy też grzanie się mózgu oraz innych organów ciała przez przebywanie w polu elektromagnetycznym. Również jak wynika z treści opublikowanego na stronie Ministerstwa Cyfryzacji - Raportu z pilotażowych badań i analiz dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, brak jest dowodów, które by potwierdzały tezy o negatywnym wpływie promieniowania elektromagnetycznego na ludzkie zdrowie (Raport opracowany przez instytut Łączności - Państwowy Instytut Badawczy przy współudziale Collegium Medicum Uniwersytetu Jagiellońskiego).

We wniesionej skardze A. F. wyraziła stanowczy sprzeciw wobec realizacji stacji bazowej wskazując na:

1. stanowisko własne, sołtysa wsi i mieszkańców Ł. wyrażane obawą, że budowa kolejnej stacji telefonii komórkowej we wsi Ł. w tak bliskiej odległości od zabudowań wpłynie negatywnie na zdrowie mieszkańców i jego utratę, ponieważ zwiększy się szkodliwe promieniowanie elektromagnetyczne na tym obszarze. Już jedna taka stacja bazowa telefonii komórkowej znajduje się w miejscowości Ł., w odległości około 240 metrów w linii prostej od planowanej obecnie stacji telefonii komórkowej. Zróżnicowanie terenu względem planowanej stacji telefonii komórkowej wynosi około 50 metrów. Po wybudowaniu tej stacji domy i zabudowania zetkną się z falami o najwyższym stopniu natężeniu pola elektromagnetycznego;

2. naruszenie art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, bowiem planowana inwestycja winna być projektowana i realizowana w sposób gwarantujący ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, czego nie czyni;

3. teren pod planowaną inwestycję znajduje się w otulinie, w bardzo małej odległości od Parku Krajobrazowego, gdzie nie można stawiać budowli, a antena do takich należy;

4. decyzja nie uwzględnia postanowień uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011r. o ochronie Parków Krajobrazowych ze zmianami, ponieważ w § 3 pkt 7 jest mowa, że na terenie Parku (otulina wchodzi w skład Parku tworząc jedną całość) wprowadza się następujące zakazy:

- budowania nowych obiektów budowlanych (a antena jest takim obiektem) w pasie 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

Odległość planowanej stacji telefonii komórkowej od odpływu, który wychodzi z jeziorka M. wynosi około 88 metrów.

Na terenie Parku Krajobrazowego wprowadzono ponadto zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( a antena należy do takich przedsięwzięć).

Oprócz tego wg. uchwały o ochronie Parków Krajobrazowych na terenie obowiązują szczegółowe cele i zasady ochrony określone rozporządzeniem.

5. działka gdzie ma powstać stacja telefonii komórkowej znajduje się bardzo blisko jezdni. Zarząd Dróg Wojewódzkich wyraźnie stwierdził, że odmawia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla firmy A. planowanej w Ł. gmina K., gdyż lokalizacja anteny powinna znajdować się minimum 20 metrów licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Nie zostało uwzględnione, że organ odmówił uzgodnienia lokalizacji inwestycji;

6. teren objęty decyzją zlokalizowany jest w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [..], co w przyszłości będzie rzutowało na skażenie wód podziemnych i wpłynie negatywnie na jakość tamtejszej wody, ponieważ promieniowanie elektromagnetyczne uważa się obecnie za jedno z poważniejszych zanieczyszczeń środowiska;

7. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spowoduje: spadek cen rynkowych działek, wpłynie negatywnie na produkcję rolną na obszarze miejscowości Ł., co przełoży się negatywnie o ubieganie się o status gospodarstwa ekologicznego przez okolicznych rolników. Wpłynie również negatywnie na walory mieszkalne. Budowa masztu zakłóci charakter otoczenia i wpłynie negatywnie na walory turystyczne. Tak wysoka wieża i tak blisko ulicy zeszpeci wizerunek wsi i okolicy;

8. budowa takiego wysokiego masztu może zagrozić zdrowiu i życiu mieszkańców, ponieważ w pobliżu znajdują się: zabudowania, przejście dla pieszych, przystanki autobusowe, chodniki, droga wojewódzka i gminna. Biorąc pod uwagę fakt że pogoda jest coraz bardziej nieprzewidywalna, jest coraz więcej sytuacji, gdzie dochodzi do silnych wiatrów i nawałnic jest wysokie prawdopodobieństwo, że jakiś element z wieży może spaść na ulice, przystanki autobusowe, co może spowodować wypadek samochodowy lub utratę zdrowia lub uszkodzenie ciała. Budowa takiego masztu zwiększy również wyładowania atmosferyczne;

9. w ocenie skarżącej inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i kwalifikuje się do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Powinno zostać ocenione skumulowane oddziaływanie istniejących i planowanych anten;

10. zarzuciła skarżąca, że stacja telefonii komórkowej nie została wymieniona w art. 6 u.g.n. jako inwestycja celu publicznego;

11. wskazała skarżąca powołując się na art. 56 u.p.z.p., że planowana stacja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, bowiem jej lokalizacja narusza: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Konstytucję według której każdy człowiek ma prawo do życia w maksymalnie bezpiecznym środowisku,

12. brak ustalenia parametrów zabudowy, co zdaniem skarżącej stanowi o wadliwości decyzji.

Wniosła skarżąca o ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów i uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontroli sądu poddane zostały decyzje wydane na podstawie art. 53 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020, poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p."), normującym postępowanie i zasady wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza sporem jest, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stosownie do treści art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990). Nie ulega wątpliwości też, że dla terenu, na którym inwestor planuje realizację stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A., na dz. nr [..], położonej w Ł., gmina K., nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1)rodzaj inwestycji;

2)warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a)warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b)ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3)linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musiałby więc wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym konkretne ograniczenia.

Wyjaśnienia wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 skargi trzeba podkreślić, że brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie warunków realizacji inwestycji (czyli odpowiednio: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, jak to wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Nie oznacza to oczywiście, że argumentacja tych innych uczestników postępowania nie może zostać wzięta przez organy pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Rzecz w tym, by podnoszone uwagi i zastrzeżenia dotyczyły kwestii doniosłych dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega jednak swobodnej ocenie organu, ani tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, które w ogóle nie mają prawa do nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana i co najwyżej może oddziaływać na ich nieruchomości. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w takim wypadku w sferę wykonywania praw przysługujących do takich nieruchomości - poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2082/07, dostępny jw.). Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, organ musiałby wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenie podlega zatem jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu. Natomiast ani organy, ani też sąd administracyjny nie mają kompetencji do oceny celowości czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego, tym bardziej na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego nie stanowi własności podmiotów kwestionujących dopuszczalność i zasadność ustalenia lokalizacji danej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1790/11, dostępny jw.). Oznacza to, że sama obawa czy potencjalność zagrożeń nie mogą doprowadzić do odmowy ustalenia warunków dla lokalizacji inwestycji.

Trzeba również wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powołany przepis statuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada wynikająca z tego przepisu w istocie dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II OSK 133/08, dostępny jw.). Właściciel ma m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, jednakże zarazem zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na tle ogólnych postanowień art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. trzeba jednak podkreślić, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Ochronę interesu publicznego należy przede wszystkim oceniać pod kątem dopuszczalności zamierzonego wykorzystania terenu na tle działań stanowiących lub mogących stanowić realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., tj. zadań uznanych za cele publiczne (por. E. Radziszewski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz, LexisNexis 2006 r. nr 335898, komentarz do art. 6).

Bezzasadnie twierdzi skarżąca (pkt 10 skargi), że inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, gdyż w przepisie art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierającym definicje łączności publicznej wskazane jest że należy przez to rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, zaś w art. 6 pkt 1 u.g.n. jest wprost mowa, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są:

1)wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Jednoznacznie wynika więc z zacytowanych regulacji, że stacja bazowa stanowi element łączności publicznej, których budowa stanowi cel publiczny.

Rozpatrując zarzut z pkt 2 skargi jakoby realizacja inwestycji naruszała ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zapewnioną postanowieniami art. 5 ustawy Prawo budowlane to wskazać należy, że przepis ten będzie miał zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, gdy inwestor będzie ubiegał się o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. W niniejszym postępowaniu przepis ten nie znajduje zastosowania.

Odpowiadając na zarzut, że inwestycja jest zlokalizowana w otulinie Parku Krajobrazowego wskazać należy, że właśnie w związku z tą kwestią projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Oznacza to, że kompetentny organ dokonał oceny czy obowiązujące dla terenu inwestycji regulacje prawne nie sprzeciwiają się lokalizacji tej inwestycji na działce nr [..] w Ł. Czyni to chybionymi zarzuty z pkt 3, jaki z pkt 4 skargi. Skoro zaś inwestor wskazuje jedynie teren na którym planuje lokalizacje stacji to nie można uznać argumentu skarżącej, że nie zostanie zachowana odległość 100 m od brzegów rzeki, a ponadto jeśli istotnie tak miałaby zostać posadowiona lokalizacja stacji to wówczas inwestycja nie uzyska pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutu (pkt 5 skargi) braku uzgodnienia z zarządem dróg projektu decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji to jest on niezasadny, gdyż wspomniany zarząd dróg uzgodnił decyzję w drodze braku zajęcia stanowiska. Ponadto nie na tym etapie następuje szczegółowa lokalizacja inwestycji, bowiem na chwilę obecną inwestor nie przesądza czy inwestycja będzie posadowiona 20 czy 50 m od krawędzi jezdni. Wskazał jedynie na terenie jakiej działki to nastąpi. Natomiast szczegółowe posadowienie na działce stanie się elementem projektu budowalnego i oceni ją właściwy organ na kolejnym etapie realizacji inwestycji.

W pkt 6 skargi zarzuciła skarżąca, że realizacja inwestycji spowoduje skażenie podziemnego ujęcia wód. Nie znajduje ten zarzut potwierdzenia w aktach sprawy, a ponadto organem kompetentnym do wypowiedzenia się w tematyce takiej potencjalnej szkodliwości są organy Wód Polskich, które uzgodniły projekt decyzji milcząco, co oznacza, że nie dopatrzyły się negatywnego oddziaływania. Zarzut ten jest niezasadny.

Niezasadne są zarzuty z pkt 11 i 12 skargi, bowiem w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnej wspomniany już art. 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (zd. pierwsze); przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (zd. drugie). Nadto art. 53 ust. 3 tej ustawy stanowi, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Wobec tego przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - w tym przepisy nakazujące uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony ładu przestrzennego, środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawo własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5, 7 i 9 u.p.z.p.) - nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1862/08, dostępnym jw.). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 103/10). Mówiąc najprościej w toku postępowania w celu ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie bada się zachowania ładu przestrzennego, nie stosuje się zasady dobrego sąsiedztwa, ani nie ustala się parametrów zabudowy w postaci wysokości obiektu, linii zabudowy itp. Wadliwie interpretuje skarżąca przepisy mające tutaj zastosowanie. Wizerunek wsi i okolicy nie ma tu decydującego znaczenia. Podobnie ocenić należy zarzut o potencjalnej utracie wartości nieruchomości i jednocześnie wyjaśnić ze względu na treść art. 58 ust. 2 u.p.z.p., że jeżeli w związku z wydaną decyzją lokalizacyjną korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się istotnie ograniczone, właściciel bądź użytkownik wieczysty takiej nieruchomości może co do zasady żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.), względnie może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Dla dochodzenia tych roszczeń właściwą płaszczyzną jest jednakże droga cywilna, a nie formułowanie zarzutów przeciwko decyzji lokalizacyjnej w postępowaniu administracyjnym (por. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt V CSK 230/07, niepubl., powołany przez I. Zachariasza (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. LEX 2013 r., nr 143844, komentarz do art. 63). Czyni to nieuzasadnionymi zarzuty z pkt 6 skargi łącznie z tym o uniemożliwieniu przez sąsiedztwo stacji bazowej telefonii komórkowej uznanie okolicznych upraw rolniczych za ekologiczne. Stacja bazowa nie oddziałuje na okoliczną florę czy faunę, brak jest na taką okoliczność jakichkolwiek dowodów. Kwestia podniesiona w pkt 8 skargi odnosi się już do potencjalnych zagrożeń związanych z funkcjonowaniem masztu i na tym etapie nie może mieć żadnego znaczenia i brak jest podstaw do odnoszenia się do tych kwestii. Bezpieczeństwo w okolicy obiektu stanowi przesłankę badaną na etapie pozwolenia na budowę i już funkcjonowania obiektu.

Odnosząc cię do ostatniego zarzutu podlegającego ocenie to jest nim sformułowany w pkt 9 i związany z potencjalnym oddziaływaniem na środowisko inwestycji. I ten zarzut uznaje Sąd za zasadny, bowiem organy obu instancji nie sprostały obowiązkowi należytego wyjaśnienia kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko i otoczenie.

Tytułem wstępu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2799), ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Jest to stanowisko prezentowane konsekwentnie począwszy od wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. czy aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W sprawie II OSK 271/18 NSA podkreślił, że konieczność sumowania i analizy przedsięwzięcia jako całości wynika z prawa unijnego jako zasada jedności oceny środowiskowej przedsięwzięć. Sądy wskazują, że wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ma zatem charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej na której zostanie zainstalowanych więcej anten niż jedna, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w ustępie 1 § 3.

Jak wynika z akt sprawy niniejszej, Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się m.in. z dwunastu anten sektorowych. Nie podjął jednak wystarczająco rzetelnych i pogłębionych działań zmierzających do ustalenia czy ww. inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymagających decyzji środowiskowej. Zarówno Burmistrz, jak i następnie Kolegium błędnie założyli, że powyższe ustalenie dokonuje się w oparciu o parametry pojedynczej anteny sektorowej zamontowanej na maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej z pominięciem, że na tym maszcie są zamontowane także inne anteny sektorowe.

Stosownie natomiast do § 3 ust. 2 pkt 3 obowiązującego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów projektowanego przedsięwzięcia, zatem już z tych względów decyzja Burmistrza, która została wydana bez analizy mocy promieniowania całej instalacji, była wadliwa, której to wadliwości nie wyeliminowało Kolegium. Nie uwzględniono bowiem istotnych okoliczności faktycznych. Organ pierwszej instancji oparł się w swej argumentacji na dostarczonej przez inwestora "Kwalifikacji instalacji". Wynika z niej, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osią głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w zakresie wymaganych odległości. Lektura "Kwalifikacji" uprawnia do wniosku, że nie zawiera ona ustaleń dotyczących oddziaływania anten w sposób skumulowany, o czym świadczy chociażby to sformułowanie na s. 7 tego dokumentu: "zgodnie z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowania lub zrealizowana instalacji radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualna instalację". W "Kwalifikacji nie ma mowy o oddziaływaniu przedsięwzięcia jako całości i o kumulacji oddziaływania anten sektorowych, ani o skumulowanym oddziaływaniu już istniejących w okolicy stacji bazowych, o czym wspominała w odwołaniu i skardze skarżąca. Nie ulega wątpliwości, ze projektowana inwestycja będzie wchodziła w reakcję ze stacja bazową projektowaną na tej samej działce oraz podobnymi inwestycjami już istniejącymi. W takim przypadku obowiązkiem organu powinno być co najmniej sprawdzenie jak wzajemnie inwestycje te będą na siebie oddziaływać, które to sprawdzenie nie nastąpiło.

Również zdaniem sądu, a wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie ma decydującego w sprawie niniejszej znaczenia obowiązujący od 25 października 2019r. przepis art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska, stosownie do którego prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana. W ocenie sądu, przepis ten nie prowadzi do wniosku sformułowanego przez Kolegium, zgodnie z którym monitoring mocy emitowanych pól elektromagnetycznych odbywa się już po uruchomieniu instalacji. Przepis ten zobowiązuje do przeprowadzenia pomiaru poziomów pól elektromagnetycznych "w środowisku" i przed rozpoczęciem użytkowania instalacji, tak aby rozpoznać warunki środowiskowe w jakich instalacja będzie uruchamiana (pkt 1), z kolei w punktach 2 i 3 w przepisie tym nałożono obowiązek pomiarów pól elektromagnetycznych każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub zmiany warunków zagospodarowania terenu. Nie jest zatem tak, jak wywodzi Kolegium, że warunkiem uruchomienia instalacji będzie emitowanie przez nią wyłącznie dopuszczalnych prawem poziomów pól elektromagnetycznych. Przepis art. 122a P.o.ś. nie modyfikuje warunków prawnych dopuszczania do użytkowania obiektów budowlanych. Te bowiem wynikają z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Mając całokształt powyższych okoliczności na uwadze uznać należało, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż nie ustaliły istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzupełnienie postępowania wyjaśniającego we wskazanej części nie mogłoby również nastąpić przez organ odwoławczy we własnym zakresie, gdyż takim działaniem organ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Stąd uchylenie zaskarżonym wyrokiem dotyczy rozstrzygnięć organów obydwu instancji. Ponownie zatem prowadząc sprawę organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające w zakresie zbadania wszystkich istotnych parametrów planowanej inwestycji mogących decydować o wpływie na środowisko i oddziaływaniu na sąsiednie nieruchomości pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności w zasięgu działania mocy anten. Organy bowiem nie zbadały w sposób rzetelny i wyczerpujący oddziaływania inwestycji uwzględniającego zjawisko kumulacji.

Zdaniem sądu, niezbędne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego, w którym uwzględnione zostanie w sposób pełny oddziaływanie planowanej inwestycji. W decyzji powinno dojść do określenia warunków jej lokalizacji, jeśli będą ku temu podstawy wynikające z wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, co nie wyklucza także powołania dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok w sprawie II SA/Bk 750/19). Z kolei uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich elementów oddziaływania inwestycji, z uwzględnieniem maksymalnych zadeklarowanych przez inwestora mocy anten oraz mocy maksymalnych możliwych do uzyskania w trakcie eksploatacji, co dotyczy również pochyleń tzw. tiltów. Włączy organ także do akt sprawy karty katalogowe anten i uzyska ustosunkowanie się autora "Kwalifikacji" do zgłaszanych w trakcie postępowania zarzutów i wątpliwości odnośnie zadeklarowanych przez inwestora warunków eksploatacji instalacji oraz innych, techniczne możliwych do uzyskania (maksymalnych).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.