Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1370/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1521/19 w sprawie ze skargi V.N. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1521/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi V.N. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania ww. organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 r. (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (pkt II), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), oddalił skargę w pozostałej części (pkt IV) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt V).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 12 lipca 2019 r. wymieniony na wstępie skarżący - obywatel [...], wniósł skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców polegającą na nierozpatrzeniu w terminie odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców,

2) zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego i udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność,

3) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) przyznanie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 9.600,00 zł,

5) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że 4 marca 2019 r. wniósł odwołanie, które do daty jej wniesienia, nie zostało rozpatrzone. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej we ww. wysokości, skarżący podniósł, że kwota ta stanowi przybliżoną wysokość wynagrodzenia za pracę skarżącego za okres trzech miesięcy. Za zasądzeniem sumy w żądanej wysokości przemawiają nadto: bezpodstawne przedłużanie postępowania przez organ odwoławczy, pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie; brak możliwości wyjazdu skarżącego poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz odwiedzenia rodziny znajdującej się poza tym terytorium; brak możliwości zarejestrowania nowego pojazdu przez skarżącego, przedłużająca się niepewność dotycząca legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz utrata zaufania skarżącego do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o: 1/ umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia odwołania; 2/ stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz 3/ oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zainicjowane odwołaniem trwało od 13 marca 2019r. i do dnia wniesienia skargi na bezczynność – trwało około 4 miesięcy, zaś do dnia wydania rozstrzygnięcia – około 6 miesięcy (decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została wydana w dniu [...] września 2019 r.). Wyjaśnił, że niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie okazało się niemożliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ powołał się przy tym na dane pochodzące z ww. komórki organizacyjnej, z których wynikało, że w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. wpłynęły łącznie 13.503 sprawy (w tym 3.874 ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dla którego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest organem wyższego stopnia, co stanowi 174% wzrost w porównaniu z pierwszym półroczem 2018 r., kiedy to wpływ wynosił 4.935 spraw (wzrost łącznie o 8.568 spraw). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jest to już stała tendencja wzrostowa, która, wobec braku wzrostu zatrudnienia, powoduje ogromne obciążenie pracowników realizujących postępowania odwoławcze i przyczynia się do wydłużenia czasu trwania tych postępowań. Nadto organ podkreślił, że postępowanie odwoławcze toczyło się zbyt długo, jednakże uchybienie to nie miało cech rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do żądania zasądzenia sumy pieniężnej, organ wskazał, iż żądana kwota nie odpowiada wysokości jego trzymiesięcznego wynagrodzenia. Nadto pełnomocnik skarżącego w każdej skardze swojego autorstwa powołuje się na pozostawanie cudzoziemców w niepewności co do ich sytuacji prawnej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz utratę przez nich zaufania do władzy publicznej, przy czym, w ocenie organu odwoławczego, tak sformułowane uzasadnienie wniosku nie jest dostosowane do stanu faktycznego sprawy, lecz modyfikacją uprzednio stworzonego szablonu. Nadto organ dodał, że okoliczności sprawy nie wskazują, by skarżący posiadał pojazd.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności. W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie został złożony przez cudzoziemca 22 sierpnia 2018 r. W następstwie rozpatrzenia ww. wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego, w ustawowo zakreślonym terminie, złożono odwołanie, które następnie, wraz z zaskarżoną decyzją i aktami sprawy, zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przy piśmie z dnia 11 marca 2019 r., i które wpłynęło do Urzędu do Spraw Cudzoziemców 13 marca 2019r. Ponieważ przekazane pierwotnie akta nie zawierały zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji, brak ten został uzupełniony przez Wojewodę Mazowieckiego przy piśmie z dnia 20 marca 2019 r. W dniu 7 czerwca 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło ponaglenie skarżącego z dnia 6 czerwca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] września 2019 r. wydał decyzję uchylającą w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego i udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do 1 września 2022 r.

Wziąwszy pod uwagę przedstawione wyżej ustalenia faktyczne, Sąd doszedł do przekonania, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności, bowiem od daty doręczenia ww. organowi odwołania wraz z aktami sprawy upłynęło 6 miesięcy, pomijając okres, w którym organ oczekując na przekazanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji, nie mógł ocenić terminowości odwołania, by przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. W tym czasie organ nie podejmował z własnej inicjatywy czynności procesowych, które byłyby uzasadnione koniecznością uzupełnienia brakujących informacji, natomiast skarżący systematycznie przesyłał w tym czasie niezbędną dokumentację w celu uzupełnienia odwołania i dokumentacji dla potwierdzenia aktualności przesłanek wydania na jego rzecz aplikowanego zezwolenia. Dalej Sąd wskazał, że organ nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalsze czynności w sprawie podjął dopiero dwa miesiące po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, a następnie wydał decyzję z dnia [...] września 2019 r. Całe postępowanie przed organem odwoławczym trwało łącznie 6 miesięcy, a więc dłużej, niż zakładają to mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. To zaś czyni zasadnym postawiony organowi zarzut bezczynności. Wobec wydania przez organ decyzji z dnia [...] września 2019 r., sformułowane w skardze żądanie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania stało się bezprzedmiotowe, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Dalej Sąd zauważył, że jego zdaniem bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od chwili doręczenia organowi odwołania do dnia wydania kończącej sprawę decyzji upłynęło sześć miesięcy. Zdaniem Sądu jest to okres długi, jednak nie na tyle, by skarżący mógł w tym czasie doznać istotnego uszczerbku związanego z oczekiwaniem na załatwienie sprawy. Ponadto zaistniała zwłoka nie była skutkiem lekceważącego podejścia organu do sprawy skarżącego, ale wynikała przede wszystkim z poważnych problemów organizacyjnych leżących po stronie organu, które ten próbuje zwalczać, lecz mimo podejmowanych wysiłków, nie jest w stanie w pełni im przeciwdziałać, co wykazał przytoczonymi wcześniej danymi liczbowymi. Wprawdzie trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią same w sobie okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą bezczynność, niemniej jednak są obiektywną przeszkodą, która powinna wpływać na ocenę tego, czy w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności ewentualnego nałożenia przez sąd z urzędu grzywny na organ, tudzież przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na istotne, aczkolwiek nie radykalne, przekroczenie terminu załatwienia sprawy, a przy tym mając na uwadze fakt jej załatwienia przez organ, Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Gdy zaś chodzi o kwestię zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, to Sąd nie znalazł podstaw do jej zasądzenia. Argumentując podjętą w tym zakresie decyzję, Sąd podzielił przytoczone w stanowisku organu wątpliwości co do samego sposobu obliczenia żądanej kwoty. Ponadto Sąd zważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 7 maja 2019 r., z którego wynika, że to sam skarżący zrezygnował z wykonywania pracy na rzecz poprzedniego pracodawcy, oraz że zamierza podjąć zatrudnienie wyłącznie na rzecz spółki [...] z siedzibą w W., przedkładając przy tym egzemplarz załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, z którego wynika, że powierzenie cudzoziemcowi pracy na rzecz ww. pracodawcy miałoby nastąpić na okres od 2 września 2019 r. do 1 września 2022 r. Skoro zatem skarżący dobrowolnie zrezygnował z dotychczasowego zatrudnienia, a nowe zbiegło się z datą wydania decyzji przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, to musiał liczyć się z ewentualnym pozostawaniem w okresie do wydania decyzji bez wynagrodzenia, a to samo w sobie podważa zasadność argumentacji skarżącego wywiedzionej w skardze w kwestii przyznania od organu sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając przedmiotowy wyrok w zakresie: 1/ stwierdzenia przez Sąd, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2/ oddalenia skargi w pozostałym zakresie i niezasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 9.600 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że:

1/ bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa,

2/ oddalenie skargi w pozostałym zakresie przez Sąd i nieprzyznanie skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej;

Mając na uwadze powyższe skarżący, w oparciu o art. 179a p.p.s.a., wniósł o uchylenie i zmianę przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku w trybie samokontroli poprzez orzeczenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 9.600 zł.

Zaś na wypadek nieuwzględnienia powyższego, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3, art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.

W odpowiedzi na pismo z Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiadamiające strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pisma z 13 sierpnia 2020r. i z 18 sierpnia 2020 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż skarga kasacyjna mimo, że kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie w pkt III i IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to nie wskazuje poprawnie zarzutu naruszenia przez ten Sąd ani art. 149 § 1a p.p.s.a. ani art. 149 § 2 p.p.s.a., które przecież odnoszą się odpowiednio do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa jak i wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania stronie sumy pieniężnej. Zarzucany zaś w petitum wniesionego środka odwoławczego ogólnie art. 149 § 1 p.p.s.a. dot. uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, z czym wiąże się zobowiązanie organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Z kolei w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zastosowany przecież w niniejszej sprawie (pkt II wyroku), przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jednakże przywołany wyżej pkt II nie jest przedmiotem skargi kasacyjnej.

Stąd też, w opisanych okolicznościach, powołany w kasacji zarzut błędnej wykładni przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., w powiązaniu z normami procedury administracyjnej, które nie były stosowane przed sądem administracyjnym nie pozwala na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej w opisywanym zakresie.

Natomiast niezależnie od tej wadliwości w części dotyczącej prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jedynie informacyjnie zaznaczyć trzeba, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok w kwestionowanym zakresie, a to w odniesieniu do niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak i oddalenia skargi w pozostałym zakresie i niezasądzenia od ww. organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 9.600 zł, odpowiada prawu.

Przede wszystkim w tej sprawie dotyczącej bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania odwołana skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 r. Sąd pierwszej instancji ustalił, iż w następstwie rozpatrzenia wniosku cudzoziemca z dnia 22 sierpnia 2018 r., decyzją z [...] lutego 2019 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił ww. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Od tego rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego, złożono odwołanie, które następnie, wraz z zaskarżoną decyzją i aktami sprawy, zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przy piśmie z dnia 11 marca 2019 r., i które wpłynęło do Urzędu do Spraw Cudzoziemców 13 marca 2019 r. Z uwagi na brak w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji, brak ten został uzupełniony przez Wojewodę Mazowieckiego przy piśmie z dnia 20 marca 2019 r. W dniu 7 czerwca 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło ponaglenie skarżącego z 6 czerwca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] września 2019 r. wydał decyzję uchylającą w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego i udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 1 września 2022 r. Właśnie ten niekwestionowany stan faktyczny sprawy pozwolił Sądowi pierwszej instancji na przyjęcie konkluzji, iż w realiach tej sprawy organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (pkt II sentencji wyroku), albowiem z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ ten nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym przepisami ww. Kodeksu (art. 35 § 3 k.p.a.).

Upływ 6 miesięcy, od momentu wpływu akt z przekazanym odwołaniem, pomijając okres, w którym organ oczekując na przekazanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji, nie mógł ocenić terminowości odwołania, by przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, do wydania decyzji ostatecznej w dniu [...] września 2019 r. stanowi więc niewątpliwie bezczynność organu odwoławczego, jak przyznał Sąd pierwszej instancji. Niemniej jednak taka bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak prawidłowo wywiódł Sąd pierwszej instancji i z czym należy się w pełni zgodzić. Stanowisko to, kwestionowane nawet opisowo w skardze kasacyjnej, nie zasługiwało na uwzględnienie.

Biorąc bowiem pod uwagę taki czas trwania postępowania odwoławczego, odliczając 1 miesiąc na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), tak naprawdę bezczynność trwała w realiach tej sprawy niespełna 5 miesięcy. Ten fakt zaś, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można generalnie w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa uznać, za bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu właśnie z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (vide: wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13).

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, LEX nr 1218894).

Generalnie rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona więc miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy ma miejsce niewątpliwa oczywistość stwierdzonego uchybienia przepisom. Taki pogląd przedstawił NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. w sprawie II OSK 381/18.

O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może także świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania. Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności.

Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Samo więc przekroczenie terminu do rozpoznania odwołania strony, jak w tej sprawie, nie jest wystarczające do przyjęcia wskazywanej wyżej kwalifikowanej postaci tego naruszenia. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne, ale rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż wskazywany wyżej okres bezczynności nie jest nazbyt radykalny, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taką jak wyżej wadliwość, nie cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy, by skarżący mógł doznać w tym czasie znacznego uszczerbku związanego z oczekiwaniem na załatwienie sprawy. Nie jest sporne, że zaistniała zwłoka nie była skutkiem lekceważącego podejścia organu do sprawy skarżącego, ale wynikała przede wszystkim z poważnych problemów organizacyjnych leżących po stronie organu, które ten próbuje zwalczyć, lecz pomimo podejmowania wysiłków, nie jest w stanie im przeciwdziałać, co wynika z przedstawionych przez organ odwoławczy danych dotyczących znacznego wzrostu ilości spraw rozpoznawanych przed tym organem w pierwszym półroczu 2019 r. (174% wzrostu w porównaniu z pierwszym półroczem 2018 r.). Zwrócono też uwagę na stałą tendencję wzrostową spraw, która wobec braku zwiększenia zatrudnienia powoduje ogromne obciążenie pracowników i przyczynia się do wydłużenia czasu trwania postępowań. Nie ma zatem wątpliwości, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, które w realiach tej sprawy nie jest jednak aż tak bardzo znaczące. Wskazywane natomiast przez organ trudności kadrowe jak i znaczny wzrost ilości spraw nie stanowią samo w sobie okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą bezczynność, co zasadnie zaznaczono w motywach zaskarżonego wyroku, ale fakty te są obiektywną przeszkodą, która musi wpłynąć na ocenę właśnie tego, czy w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Poza tym wnikliwość z jaką rozpoznano odwołanie skarżącego, jest bezsporna, albowiem po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego podjęto decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji uchylono zaskarżoną decyzję i wydano pozytywne rozstrzygnięcie dla cudzoziemca. Przedstawiono też obszerne uzasadnienie tego rozstrzygnięcia. Zatem opisywana zwłoka w załatwieniu sprawy (rozpoznaniu odwołania przez organ odwoławczy) nie uzasadniała, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcia ujawnionej bezczynności jako powstałej z rażącym naruszeniem prawa.

Zasadnie, mając na uwadze przywołaną w motywach zaskarżonego wyroku argumentację oddalono skargę w pozostałym zakresie (pkt IV wyroku) nie przyznając skarżącemu od organu żądanej sumy pieniędzy (kwota 9.600 zł). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z bezczynnością (przewlekłością) postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu, jak i na wniosek. W odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r. I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16; z 7 września 2017r. I OSK 798/17 i z 19 grudnia 2017 r. I OSK 1685/17). W ocenie składu orzekającego jednak nie ma ku temu podstaw. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko i wywody zaprezentowane w wydanym w dniu 11 lipca 2019 r. wyroku o sygnaturze I OSK 1143/18 w którym zakwestionowano powyższy pogląd. I tak, jak wskazano w powołanym orzeczeniu, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji słusznie rozważył w pierwszej kolejności kwestię nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., i nie znalazł ku temu uzasadnionych przesłanek, mając na uwadze czasokres bezczynności, a skoro – jak zaznaczono – doszło do wydania stosownego rozstrzygnięcia, a skala przekroczenia nie wymaga, w ocenie Sądu, dalszych działań względem organu, to niezasadne byłoby sięganie po ten środek.

Nie znaleziono również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w opisanym wyżej trybie. Jak zaznaczono w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 442/18 jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r., o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2004 r. Nr 179, poz. 1843) to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze: istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie: konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. Z uwagi na powyższe, jak również uwzględniając okres, w jakim organ pozostawał w bezczynności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło podczas opisanej bezczynności do takiej szkody moralnej u skarżącego uzasadniającej przyznanie przedmiotowej sumy pieniężnej. Najistotniejsze jednak jest to, co zostało powiedziane na wstępie, iż skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a., co musi być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniesionego środka odwoławczego, skoro Naczelny Sąd Administracyjny jest nim związany.

Podsumowując, zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.