Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2568/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] oraz M. T.-C. i B. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem odrębnych skarg wniesionych przez M. T.-C. i B. C. o oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku R.Spółki z o.o. w Ł., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] (u zbiegu ul. [...] i ul. [...]). Wskazana decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...], została przeniesiona na rzecz R. Sp. z o.o. w Ł.i R. Sp. z o.o. w Ł..

M. T.-C. i B. C. - współwłaściciele nieruchomości o nr ew. p przy ul. p w Ł., w piśmie z 16 lipca 2014 r., sprecyzowanym w piśmie z 24 sierpnia 2014 r., zwrócili się do Wojewody p z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2014 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania w tej sprawie, a organ odwoławczy (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) postanowieniem z [...] listopada 2014 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy to postanowienie. W obu tych postanowieniach wskazano, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2015 r., VII SA/Wa 2956/14 uwzględnił skargę M. T.-C. i B. C. w tej sprawie i uchylił postanowienia organów obu instancji. Sąd stwierdził, że ocena legitymacji wnioskodawców do domagania się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie jest oczywista (o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które zawiera obszerną analizę wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących). Z tego powodu organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz je wszcząć, a następnie, w razie ustalenia, że M. T. – C. i B. C. nie przysługuje przymiot strony, postępowanie to umorzyć. Sąd dodał, że błędnym jest stanowisko, że z uwagi na fakt oddalenia nieruchomości skarżących od działki zainwestowanej, nie jest możliwe ograniczenie jej zagospodarowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 374/16 oddalił skargę kasacyjną R.Spółki z o.o. od wyroku Sądu I instancji z 6 października 2015 r.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewoda [...] pismem z 16 marca 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. Spółce z o.o. w Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości nr ew. [...] obr. [...] w Ł..

Następnie, organ ten decyzją z [...] kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył to postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że wnioskodawcy posiadają legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego w tej sprawie, ponieważ ich nieruchomość nie znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. We wniosku o stwierdzenie nieważności nie wykazali, aby planowana inwestycja ograniczała lub utrudniała im korzystanie z ich własności.

Z projektu budowlanego wynika, że nieruchomość skarżących (o nr [...]) nie przylega do działki inwestycyjnej, jest od niej oddzielona działkami nr ew. [...] i [...], a projektowany budynek został przewidziany w odległości ok. 40 m od wschodniej granicy działki wnioskodawców. Biorąc pod uwagę rozmiary, charakter, usytuowanie inwestycji, jak również jej odległość od granic nieruchomości skarżących, organ I instancji stwierdził, że nie powoduje ona ograniczenia zabudowy na działce stanowiącej ich własność, w szczególności ze względu na konieczność zachowania warunków wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ podał też, że obszar, na którym zlokalizowane są ww. nieruchomości obniża się z północnego - wschodu na południowy - zachód w kierunku rzeki [...]. W projekcie wskazano, że teren został ukształtowany w taki sposób aby woda nie spływała na działki sąsiednie oraz, że istniejący wokół budynku teren zielony przyjmie odprowadzane na zewnątrz wody opadowe. Organ wskazał też, że inwestycja nie oddziałuje na środowisko (nie ma do niej zastosowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2010 r., poz. 1397), jak i nie emituje pól elektromagnetycznych.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) zamyka się na działce przeznaczonej pod inwestycję.

Skarżący M. T. – C. i B. C. wnieśli odwołanie od tej decyzji. Odrębne złożył także Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], który uprzednio - pismem z 8 listopada 2016 r. działając na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. zgłosił udział w postępowaniu.

M. T. – C. i B. C. podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 434/16 (na skutek wyroku NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 536/15), uchylił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, ponieważ stwierdził, że nie jest dopuszczalne odrębne rozpatrywanej każdej z sześciu inwestycji projektowanych na działce, która następnie uległa podziałowi. Wskazany wyrok, jak dalej podali, nakazuje zbiorcze traktowanie wszystkich inwestycji na działkach powstałych z podziału działki nr [...] obręb [...] w Ł.. Skarżący powołali się także na motywy wyroku WSA w Warszawie zapadłego w niniejszej sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2956/14. Podnieśli, że podwyższenie terenu działki nr [...] z rzędnej 187,00 m do rzędnej 188,00 m wraz z utwardzeniem 45% powierzchni tej działki i ukształtowaniem skarpy – spowoduje spływ wody w kierunku ich nieruchomości i użytku ekologicznego "[...]". Wskazali także, że zmiana stosunków wodnych – zmiana kierunku spływu wód opadowych, dotyczy całej nieruchomości zlokalizowanej na działkach powstałych z podziału działki nr ew. [...], w tym drogi zlokalizowanej na działce nr ew. [...].

Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] we wniesionym odwołaniu zarzucił natomiast naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, art. 140 k.c., a także art. 80 k.p.a. i art. 138 § 2 tej ostatniej. Wskazał w uzasadnieniu, że organ nie pochylił się nad dokumentacją geotechniczną sporządzoną dla działki o nr ew. [...] (tj. całości nieruchomości przed jej podziałem). Zauważył, że ukształtowanie tego terenu, który to stanowi teren podmokły (poziom wód występuje na głębokości od 0,3 m od 1,4 m poniżej poziomu terenu), w połączeniu z utwardzeniem i podwyższeniem o około 0,5 m działki należącej do inwestora może spowodować zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza spływu wody opadowej w kierunku zachodnim i południowym, a więc również w kierunku nieruchomości należącej do wnioskodawców. To zaś przesądza o położeniu ich nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2017 r., wskazaną na wstępie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i w postępowaniu o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że M.T.-C. i B. C. nie wykazali, że planowana inwestycja będzie wpływać na ich nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości – tj. działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł.. Organ podkreślił, że inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości w kalenicy 9,66 m, nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżących i jest od niej oddalona o ponad 40 m. Z powyższego wynika więc, że nie ma przeszkód do zagospodarowania nieruchomości skarżących zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności ograniczenie w zagospodarowaniu działek nie wynika z przepisów § 12, § 13, § 23, § 36, § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r ., poz. 1422).

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie powołali się na naruszenie ich własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, nie wykazali bowiem, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała w jakikolwiek sposób zagospodarowanie ich nieruchomości. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się natomiast, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem tego organu, wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia nie mogą mieć zarzuty, dotyczące błędnego - zdaniem strony - ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, z uwagi na to, że projekt budowlany przewiduje podniesienie terenu inwestycji, zaś skarpa projektowana przy granicy ich nieruchomości (na działkach nr [...] i [...]) jest skierowana spadkiem w kierunku ich działki.

Organ podał, że z projektu budowlanego wynika, że teren został ukształtowany w taki sposób, aby woda nie spływała na działki sąsiednie - istniejący wokół budynku teren zielony przyjmie odprowadzane na zewnątrz wody opadowe. Z kolei skarpa została zaprojektowana na działkach nr ew. [...] i [...], i jej "oddziaływanie" na nieruchomość skarżących nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] września 2017 r. (znak: [...]) orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości o nr ew. [...]. W odniesieniu do działki nr [...] (układu drogowego) Główny Inspektor Nadzoru Budowanego wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 17 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 173/17 oddalił skargę M.T.-C. i B. C. na decyzję GINB z [...] grudnia 2014 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji (Wojewody [...] z [...] października 2014 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących budowę układu drogowego na nieruchomości nr [...] (jezdnia żwirowa, ciąg pieszo-jezdny, chodnik) i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącymi, że woda spływająca z projektowanego ciągu pieszo-jezdnego spowoduje zalewanie ich nieruchomości z uwagi na podniesienie terenu pod jego budowę o ok. 0,5 m i stwierdził, że projektowany układ drogowy nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości. W konsekwencji podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, że M. T.-C. i B. C. nie są uprawnieni do domagania się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności decyzji).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołując się na powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podał, że przyjęte rozwiązania projektowe: tj. odległość układu drogowego od granicy działki skarżących (1,5 m); różnica w wysokości projektowanego nasypu, którego krawędź zewnętrzna usytuowana jest od granicy działki o nr ew. [...] w odległości 0,5 m, w stosunku do tej ostatniej wynosi 15 cm; zaprojektowanie - zgodnie z zaleceniami geotechnika - od strony zachodniej i wschodniej niewielkiej skarpy (o wysokości 0,5 m) dla wyrównania różnic wysokościowych w terenie tak, by teren przy granicy z działkami sąsiednimi był ukształtowany w taki sposób, aby woda nie spływała na działki sąsiednie; pochylenie poprzeczne jezdni; przyjęcie przepuszczalnej nawierzchni drogi wewnętrznej, która wraz z terenem zielonym ma przejmować wodę odprowadzaną z chodników - świadczą o tym, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania M. T.-C. i B. C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał je za nieuzasadnione. Organ stwierdził, że "nawet gdyby przyjąć etapowy charakter spornego przedsięwzięcia, udział danego podmiotu w sprawie dotyczącej pierwszego etapu inwestycji w charakterze strony nie oznacza automatycznego uznania go za stronę w sprawach dotyczących kolejnych etapów inwestycji". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że dla zakwalifikowana przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, istotna jest powierzchnia zabudowy budynków, a nie powierzchnia nieruchomości przeznaczonej pod planowane przedsięwzięcie (§ 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Organ stwierdził nadto, że bez wpływu na przymiot strony pozostaje fakt, że w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący byli stroną tegoż postępowania. Uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie świadczy bowiem o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty i oczywisty w płaszczyznach tych postępowań.

M. T. – C. i B. C.we wniesionej do Sądu skardze podnieśli, że zaskarżona decyzja "jest niezgodna" z wyrokiem NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 374/16, którym Sąd II instancji oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 6 października 2015 r., VII SA/Wa 2956/14 uchylającego postanowienia organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawę stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia budowlanego.

Jednocześnie, zdaniem skarżących zaskarżona decyzja "nie uwzględnia" wyroku NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 536/15, jak i wyroku tego Sądu z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17, dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Ostatnim z powołanych wyroków Sąd II instancji oddalił skargę kasacyjną inwestorów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 października 2016 r. II SA/Łd 434/16 o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2013 r. oraz decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji.

Według skarżących, GINB "nie wziął pod uwagę" wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09, z którego wynika, że właściciel nieruchomości nie tylko bezpośrednio graniczącej z nieruchomością zabudowywaną, ma prawo do należytej ochrony jego własności, zgodnie z art. 2 oraz art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skarżącego, organ nie może "bez udziału stron w postępowaniu (...) w sposób bezstronny i obiektywny stwierdzić, czy dana inwestycja ma wpływ na sąsiednie nieruchomości i nie może opierać się na nieprawdziwym i niepopartym żadnymi dowodami oświadczeniu projektanta, że woda opadowa nie będzie spływała na działki sąsiednie".

W skardze skarżący sformułowali ponadto zarzuty naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. (wskazując na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego); wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji i "ukaranie GINB za bezczynność i przewlekłość w postępowaniu".

Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] we wniesionej skardze na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego i art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., przez nieprawidłowe przyjęcie, że nieruchomość M. T.-C. i B. C. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, mimo że inwestycja ta "stwarza zagrożenie wystąpienia zmiany stanu wód na gruncie". W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia to, czy został naruszony jego interes prawny, ale czy taki interes prawny mu przysługuje. Wskazał również, że istotnym w sprawie jest fakt podzielenia przez inwestora działek przeznaczonych pod inwestycję; z pozoru dla oddzielnych działek inwestor wystąpił o wydanie pozwoleń na budowę; taka sytuacja z pozoru jest zgodna z prawem; w związku z tym organy skupiły się na analizie przepisów związanych z pozwoleniami budowlanymi dla poszczególnych działek traktowanych odrębnie, nie dostrzegając inwestycji jako całości. Po "sztucznym" podzieleniu inwestycji łatwiejszym stało się wskazanie, że inwestycja na poszczególnych działkach ma mniejsze oddziaływanie na pozostałe grunty, w konsekwencji, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego. Skarżący podał przy tym, że ważnym jest, iż sporna inwestycja została zaprojektowana na terenie podmokłym; zakłada ona podwyższenie poziomu terenu pod budowę układu drogowego zlokalizowanego na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką wnioskodawców, a to świadczy wystarczająco o ich interesie prawnym w sprawie.

Podnosząc powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie.

W pismach procesowych z 21 lutego 2018 r. Spółka M. wniosła o oddalenie skarg. Wskazała jednocześnie, że w dniu 18 września 2017 r. nabyła na własność nieruchomość objętą postępowaniem.

Sąd po rozpoznaniu wniosków tej Spółki o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika, wnioski te uwzględnił – postanowieniami z [...] kwietnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z [...] września 2017 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na jego wszczęcie z wniosku podmiotu nielegitymowanego. Postępowanie to uruchomił wniosek M. T.-C. i B. C. odnoszący się do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] (u zbiegu ul. [...] i ul. [...]), a istota sporu sprowadza się do oceny interesu prawnego tych osób w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (z uwagi na brzmienie art. 157 § 2 k.p.a.).

Przy czym, z uwagi na treść skargi M. T.-C. i B. C. wskazać w pierwszej kolejności należy, że ww. decyzje zostały wydane po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 6 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2956/14 postanowień tych organów (z [...] października 2014 r. i [...] listopada 2014 r.) o odmowie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania - z uwagi na brak interesu prawnego wnoszących żądanie. Sąd I instancji w powołanym wyroku (utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 374/16) przyjął bowiem, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, kiedy legitymacja wnioskodawców do domagania się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie jest oczywista (wnioskodawcy powoływali się na prawo własności sąsiedniej nieruchomości i podnosili, że w wyniku realizacji inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę, w tym budowy skarpy, dojdzie do zmiany stanu wody na gruncie w efekcie czego ich nieruchomość będzie zalewana), organ powinien wszcząć postępowanie w tej sprawie i dopiero w tym postępowaniu, po dokonaniu analizy projektu budowlanego, ocenić legitymację materialno-prawną wnioskodawców, a nie odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że wniosek w tej sprawie pochodzi od podmiotu, który z oczywistych powodów nie posiada legitymacji do jego złożenia. Kierując się tymi wytycznymi organ I instancji (Wojewoda [...]) wszczął postępowanie, a po przeprowadzeniu tego postępowania wydał decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., utrzymaną następnie w mocy decyzją GINB zaskarżoną w niniejszej sprawie.

Całkowicie nieuzasadniony jest więc zarzut skargi Państwa C., że zaskarżona decyzja Głównego Insektowa Nadzoru Budowalnego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "jest niezgodna" z ww. wyrokami, w tym NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 374/16. Co przy tym istotne, w powołanym wyroku Sąd nie "przesądził", że M. T.-C. i B. C. posiadają legitymację do domagania się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a "jedynie" zobowiązał organ do zbadania tej legitymacji we wszczętym postępowaniu mając na uwadze, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii prawidłowego zastosowania warunków technicznych usytuowania obiektu na działce.

W ocenie Sądu, nie można również zarzucić organom, że wadliwie oceniły interes prawny skarżących w niniejszej sprawie, a w konsekwencji: wadliwie orzekły o umorzeniu postępowania wszczętego z ich wniosku, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd wyjaśnia przy tym, że wskazany przepis zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Sąd zgadza się jednocześnie z organem, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m. in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie, a okoliczność ta została ustalona po uruchomieniu tego postępowania. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a ocena organów uwzględniająca art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest prawidłowa.

I tak, rozwijając powyższe, Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że skarżący M. T.-C. i B. C. nie wykazali żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na ich nieruchomość – nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł..

Bezspornym jest przy tym, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. regulacji szczególnej do art. 28 k.p.a., ograniczającej strony postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinni, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty/okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomości, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzeć i na jego podstawie ocenić czy rzeczywiście nieruchomości sąsiednie znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Dodać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z przytoczonej definicji wynika, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z projektowanym obiektem terenu, znajdujące oparcie w konkretnej regulacji prawnej. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że właściciele sąsiednich nieruchomości winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i możliwość ustosunkowania się do przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość w sytuacjach, gdy położenie obiektu wskazuje na możliwość takiego wpływu. Innymi słowy, stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany (biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora) może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Niemniej samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nadto, ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

Zważyć jednocześnie należy, że zastosowanie ww. przepisu art. 28 ust. 2 w niniejszej sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, przesądził wiążąco NSA w ww. wyroku z 20 października 2016 r. wydanym w tej sprawie.

Stosując ten przepis należało zważyć, że z projektu budowlanego zatwierdzonego sporną decyzją wynika, że na nieruchomości nr [...] sąsiadującej z nieruchomością M. T.-C. i B. C. -przez działkę o nr ew. [...] (przeznaczoną pod budowę budynku mieszkalnego) i działkę nr ew. [...] (przeznaczoną pod układ drogowy)- został zaprojektowany budynek mieszkalny dwukondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym. Obiekt budowlany został posadowiony 8 m od działki drogowej, a ponad 40 m od granicy nieruchomości skarżących; stanowi część osiedla złożonego z 6 budynków oraz drogi wewnętrznej - żwirowej wraz z chodnikami (według odrębnych opracowań). W związku z tym, że teren inwestycji jest ukształtowany z lekkim spadkiem w kierunku południowym, w projekcie budowlanym przewidziano nadsypanie terenu w południowej części ww. działki – zgodnie z analizą badań gruntowych; przy czym zgodnie z projektem: teren został ukształtowany w taki sposób, aby woda nie spływała na działki sąsiednie. Jednocześnie z projektu zagospodarowania terenu wynika, że od strony południowej i wschodniej osiedla zaprojektowano skarpę o wysokości 50 cm (dla wyrównania różnic wysokościowych w terenie).

Wywodząc swój interes prawny w sprawie skarżący Państwo C. wskazywali na to, że planowana inwestycja zmienia kierunek spływu wód opadowych i może powodować zalewanie ich nieruchomości. Wskazywali w tym też kontekście na zmianę rzędnych terenu. W skargach do Sądu stwierdzono, że sporna inwestycja "ma wpływ" na sąsiednie nieruchomości, ponieważ woda opadowa z ciągu pieszo-jezdnego zaprojektowanego dla obsługi sześciu projektowanych budynków mieszkalnych, będzie spływała na działki sąsiednie (w tym nieruchomość o nr ew. [...]).

Powyższe kwestie, mające stanowić o przymiocie strony wnioskodawców tego postępowania zostały w wydanych decyzjach prawidłowo rozważone, a potwierdza to uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Nadto, argumentacja organu odwołująca się do zapisów projektu budowlanego, jest prawidłowa. Sąd podziela bowiem stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji, że projektowane podniesienie terenu na działce o nr ew. [...] choć przewidziane, to w żaden sposób nie wpływa na nieruchomość skarżących. Z dokumentacji budowlanej wynika, że teren inwestycji – osiedla 6 budynków, ma naturalny spadek z północnego wschodu na południowy zachód, a częściowe podniesienie rzędnych terenu na wskazanej działce inwestycyjnej ma służyć jedynie jego wyrównaniu, jednocześnie projektowane podwyższenie wynikające z zaleceń zawartych w badaniach gruntowych, występuje tylko pod budynkiem i w strefie dojazdu i dojść do niego, natomiast teren przy granicy pozostaje niezmieniony. Co istotne, działka ta jest oddalona od nieruchomości skarżących nie tylko działką budowlaną (przeznaczoną na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach tego samego osiedla), ale też ciągiem pieszo-jezdnym i lekkim wyniesieniem – skarpą.

Ciąg pieszo-jezdny został zaprojektowany na nieruchomości o nr ew. [...], nie objętej kwestionowanym pozwoleniem. Niemniej, skoro ma służyć zapewnieniu dojazdu do działki inwestycyjnej, zasadnie organ wskazał na postępowanie dotyczące ww. nieruchomości, w tym przywołał nieprawomocny wówczas wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 173/17 uznający decyzję GINB, w której to odmówiono skarżącym przymiotu strony, za prawidłową. Sąd dodatkowo zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2018 r., o sygn. akt II OSK 1822/17 podtrzymał ww. wyrok Sądu I instancji, i przesądził tym samym, że M. T.-C. i B. C. nie wykazali, że układ drogowy oddziałuje na ich nieruchomość w taki sposób, aby można im było przyznać status strony w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej tego układu). Tym samym, "oddziaływanie" projektowanego układu drogowego na nieruchomość skarżących zostało prawomocnie przesądzone na ich niekorzyść, a ww. wyroki w tej kwestii, także w niniejszej sprawie są wiążące. Wskazane zagadnienie, wobec treści art. 170 p.p.s.a., nie może być bowiem inaczej oceniane na potrzeby niniejszej sprawy. W tej sytuacji, projekt układu drogowego nie może stanowić o interesie prawnym skarżących w niniejszej sprawie, odnoszącej się do działki o nr ew. [...].

W konsekwencji, Sąd podziela w powyżej wskazanym zakresie stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wskazujące na brak interesu prawnego w sprawie właścicieli nieruchomości o nr ew. [...]. Sąd dostrzega przy tym, że poza ww. okolicznościami, żadne inne, mające wskazywać na ograniczenie sposobu korzystania z ich nieruchomości, nie były przez wnioskodawców podnoszone. Sąd stwierdza jednocześnie, że kwestie merytoryczne, związane z prawidłowością wydania zwalczanego pozwolenia na budowę, nie mogły mieć znaczenia dla przymiotu strony wnioskodawców. Dlatego też, Sąd podziela ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że mimo znajdowania się wskazanej działki skarżących w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, projektowana inwestycja – z uwagi na jej rozmiary, sposób usytuowania, przeznaczenie, nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tym samym konkluzja organu prowadząca do zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., jest prawidłowa.

Odnosząc się do skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], wskazującej na naruszenie w sprawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego nieuwzględnienie jako źródła interesu prawnego M. T.-C. i B.C., Sąd wyjaśnia (na co zresztą zwrócił uwagę także NSA w wyroku z 17 stycznia 2018 r., o sygn. akt II OSK 1822/17, powołując stosowne orzecznictwo), że przepis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie wówczas, gdy właściciel gruntu zmienia stan wody na gruncie w wyniku działalności innej niż budowa obiektu budowlanego. Kwestie te są badane w odrębnym postępowaniu, do prowadzenia którego nie jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym przepis ten nie może stanowić przepisu odrębnego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W końcu, Sąd stwierdza także, że całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skarżących, że GINB wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego nie wziął pod uwagę, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2013 r. oraz decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16, zaś NSA wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17 oddalił skargę kasacyjną inwestorów od tego wyroku. Pomijając już, że wyrok NSA zapadł po wydaniu zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że zarzut ten, o charakterze merytorycznym, podlegałby ocenie w sprawie tylko wówczas, jeżeli skarżący posiadaliby legitymację do wszczęcia postępowania w tej sprawie, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Sąd wyjaśnia nadto, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogły podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu, albowiem nie mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy. Na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu służy bowiem skarżącemu odrębna skarga do sądu, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy spełnieniu przesłanek określonych w tej ustawie.

Zatem, Sąd stwierdza, że skargi M. T.-C. i B. C. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] nie są uzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.