Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1899/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej 1. uchyla zaskarżoną decyzje i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sadu") decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania A. O. (dalej "Skarżącego") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] marca 2019 r. znak [...], orzekającej o nieustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...], gmina [...] (dalej "wspólnota") oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, w skład której wchodzą działki nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 2,19 ha – utrzymał decyzję Starosty w mocy.

II. Przebieg postępowania, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] uznał za wspólnotę gruntową nieruchomość położoną we wsi [...] gmina [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 2,19 ha.

2. Na wniosek Skarżącego oraz S. N. Starosta wszczął postępowanie w sprawie o ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie.

3. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., wydaną na podstawie art.8a ust.7 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r., poz.703), dalej także "ustawy (z 1963 r.)", Starosta orzekł o nieustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału w przedmiotowej wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

4. Skarżący wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty, wskazując na nieujęcie w gruntach wspólnoty działki z boiskiem szkolnym o numerze [...] i działki ze świetlicą wiejską.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Wojewoda rozpoznał odwołanie Skarżącego od decyzji Starosty, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Od 1 stycznia 2016 r. obowiązuje znowelizowana ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Zgodnie z art. 8a ust. 7 tej ustawy starosta jest organem właściwym do wydania decyzji w zakresie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych prze nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

Stosownie do art. 8 m. ustawy, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia, w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w stosunku do starosty jest wojewoda. Zatem Wojewoda, jako organ wyższego stopnia, jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania.

W dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czyli 5 lipca 1963 r. zostały określone nieruchomości, które uzyskały status wspólnoty gruntowej. Po tej dacie powstanie wspólnoty gruntowej było niemożliwe z uwagi na to, że nie było regulacji prawnej dotyczącej wspólnot gruntowych. Dopiero od 1 stycznia 2016 r. - od wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustawodawca wprowadził możliwość ustalania osób uprawnionych na podstawie stanu faktycznego istniejącego pomiędzy 1 stycznia 2006 r. a 31 grudnia 2015 r. Nowelizacja ustawy przewidziała, że w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, lub ich następców prawnych, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie (dodany art. 8a ust. 7). W przypadku gdy decyzja, o której mowa w art. 8a ust. 7, staje się ostateczna, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie nastąpi na wniosek kolejnej grupy (nowej grupy uprawnionych wprowadzanych nowelizacją ustawy), o których mowa w dodanym art. 6a. Przepis ten oznacza, że w przypadku gdy nie ustalono uprawnionych do udziału we wspólnocie osoby, które były stronami postępowania prowadzonego zgodnie z art. 8a, będą mogły również złożyć wnioski o wszczęcie postępowania w trybie art. 8c.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. celem tej zmiany, w przypadku nieustalenia uprawnionych, o których mowa w art. 6 ustawy, oraz ich następców prawnych, jest nadanie prawa w postaci udziału we wspólnocie gruntowej osobom, które faktycznie korzystają ze nieruchomości zaliczanych do wspólnot gruntowych.

(ii) W rozpoznawanej sprawie Starosta słusznie zauważył, że zgodnie z art. 8 a ust. 1 w/w ustawy jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu ustalenia wszystkich uprawnionych do udziału we wspólnocie. Z analizy dokumentów archiwalnych wynika, że wieloletni obrót nieruchomościami i podziały nieruchomości, spowodowały zmiany w prawie własnościowym i przedmiotowym dotyczącym przedmiotowej wspólnoty gruntowej. Ponadto niemożliwym jest do ustalenia faktyczne korzystanie ze wspólnoty w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 5 lipca 1963 r.

Starosta wskazał również, że na rozprawie administracyjnej sami zainteresowani nie byli w stanie wskazać osób zapisanych w rejestrach z roku 1961, posiadających gospodarstwa rolne i jednocześnie faktycznie korzystających ze wspólnoty gruntowej w okresie od 4 lipca 1962 r. do 5 lipca 1963 r. Również na podstawie danych z rejestru gruntów, materiałów archiwalnych z zasobu geodezyjno - kartograficznego, organ I instancji nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia osób uprawnionych z art. 6 w/w ustawy. Stan taki powoduje trudność w ustaleniu, którzy nabywcy bądź zstępni zachowują prawo do udziału we wspólnocie.

Zatem Starosta słusznie orzekł o nieustaleniu osób uprawnionych do udziału w przedmiotowej wspólnocie w trybie art. 6 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

(iii) Stwierdzić należy, iż wniesione odwołanie nie dotyczy kwestii ustalenia wykazu uprawnionych do udziału w przedmiotowej wspólnocie, kwestionując w to miejsce prawidłowość ustalenia jej obszaru. Zagadnienie to wykracza jednakże poza zakres postępowania prowadzonego obecnie.

IV. Pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Wojewody, w szczególności podnosząc, iż zasadniczy dla sprawy materiał dowodowy (wyjaśnienia stron, zgromadzone w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez Starostę) jest niewiarygodny z uwagi na wadliwy sposób procedowania, uniemożliwiający swobodne wypowiadanie się podmiotów zainteresowanych.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 26 lipca 2019 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Na rozprawie przed Sądem Skarżący podniósł, że:

(-) wspólnota gruntowa obejmuje jeszcze dodatkowo 2 działki, na jednej z nich postanowiona jest świetlica i jednostka straży pożarnej (nr [...]), na drugiej znajduje się boisko (nr [...]),

(-) trzy działki objęte decyzją z 1994 roku były wykorzystywane przez ludność [...] oraz miejscowości sąsiednich,

(-) na w/w działkach jeden z rolników sadził zboże natomiast w ramach rekompensaty dostarczał szkole ziemniaki, z działek tych pobierano również żwir do celów budowlanych i drogowych oraz glinę do budowy pieców,

(-) w ocenie skarżącego wszyscy gospodarze korzystali z tych gruntów co najmniej raz na jakiś czas,

(-) powyższe okoliczności może potwierdzić M. Ż., mąż nauczycieli i dyrektorki szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem(art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2107 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiot sprawy administracyjnej, w której procedowały organy obu instancji, reguluje art.8a ust.1 – 7 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przedmiot ten sprowadzał się zatem do ustalenia – na wniosek podmiotu uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2 ustawy albo przez jego następcę prawnego - wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

Przedwcześnie uznały organy obu instancji, iż w sprawie zachodzi okoliczność, o której mowa w art.8 ust.7 ustawy, tj. brak możliwości ustalenia uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, obligująca do wydania decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2. Przedwczesność ta wynika stąd, iż organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego we w/w zakresie.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

Przepis art.8a ust.1 ustawy stanowi, iż ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego.

W myśl art.8a ust.2 ustawy wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera:

1) określenie nieruchomości, która stanowi wspólnotę gruntową;

2) imię i nazwisko osoby fizycznej albo firmę osoby prawnej uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2;

3) nazwę miejscowości, w której położone jest gospodarstwo rolne uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2;

4) wskazanie adresu do doręczeń.

W myśl art.8a ust.2 ustawy we wniosku, o którym mowa w ust. 1, wskazuje się dowody, które świadczą:

1) że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową;

2) o spełnieniu warunków do nabycia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej.

Starosta wydaje decyzję, o ustaleniu, które nieruchomości spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1, stanowią wspólnotę gruntową (ust.4).

Starosta wydaje decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (art.8a ust.5 ustawy).

Obszary gospodarstw rolnych osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej określa się według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art.8a ust.6 ustawy).

W przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2 (art.8a ust.7 ustawy).

Decyzje, postanowienia oraz inne pisma w sprawach, o których mowa w art. 8a ust. 4, 5 i 7, doręcza się poprzez ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, wywieszenie w urzędzie gminy oraz starostwa na okres 14 dni. Po upływie tego okresu pismo uważa się za doręczone (art.8b ustawy).

Jak trafnie podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt SA/Łd 617/17, publ. www.orzeczenia.wsa.gov.pl "Przepis ten, podobnie jak przepisy art. 8a-8o, wprowadzony został do ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276). (...) Jak bowiem wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji (druk sejmowy VII.3193, www.sejm.gov.pl) "aktualnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej istnieje ponad 5100 wspólnot gruntowych o łącznej powierzchni około 107 tys. ha. Jednak prawie 3500 z nich nie ma uregulowanego stanu prawnego, tzn. nie ustalono w drodze decyzji administracyjnej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie - mimo że ustawa w art. 8 ust. 5 nakładała na właściwy organy obowiązek dokonania tych czynności w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy - czyli do dnia 5 lipca 1964 r. (...) Ponadto udziałowcy jedynie 1080 istniejących wspólnot utworzyli spółki sprawujące zarząd nad tymi wspólnotami. Z powyższych danych wynika, że większość wspólnot gruntowych nie ma uporządkowanego zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanu prawnego (...). Z uwagi na powyższe oraz na to, że w ciągu przeszło 50 lat obowiązywania ustawy miały miejsce w Polsce istotne zmiany ustrojowe, społeczne i gospodarcze, konieczna jest nowelizacja przepisów ustawy i dostosowanie jej, w zakresie projektowanej nowelizacji ustawy, do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, tak aby spowodować uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny (...). Należy nadmienić, że projektowana nowelizacja ustawy nie zakłada zniesienia istniejących wspólnot gruntowych, powstałych zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a więc w których znane są wielkości udziałów wszystkich uprawnionych, a zarządzanie wspólnotą odbywa się w ramach spółki utworzonej przez uprawnionych. Istniejące wspólnoty gruntowe będą mogły funkcjonować nadal w dotychczasowej formie organizacyjnej i gospodarować na dotychczasowych zasadach, jeżeli taka będzie wola samych uprawnionych.".

Przepis art.6 ustawy definiuje historyczne, pierwotne podmioty uprawnione do udziału we wspólnotach gruntowych (w odróżnieniu od art.6a ustawy, definiującego podmioty subsydiarne, uprawnione do udziału we wspólnocie dopiero przy niemożności ustalenia kręgu podmiotów historycznych). Stosownie do powyższego:

Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty (ust.1).

Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały (ust.2).

Niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 bądź w ust. 2 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami (ust.3).

Wynika stąd w szczególności, iż nabycie statusu podmiotu uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej było uzależnione - w przypadku gruntów nie stanowiących lasów, gruntów leśnych albo nieużytków przeznaczonych do zalesienia – od posiadania jako osoba fizyczna lub prawna gospodarstwa rolnego oraz korzystania z tej wspólnoty w okresie od 4 lipca 1962 do 4 lipca 1963 r.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

Jak już wskazano art.8 ust.1 ustawy przewiduje postępowanie w przedmiocie zarówno ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, jak i ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów. Specyfika niniejszej sprawy polega natomiast na tym, iż ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, nastąpiło już w niniejszej sprawie w przeszłości (decyzją administracyjną z 1994 r.), a jednocześnie w swoich wnioskach, złożonych obecnie w przepisanym terminie, wnioskodawcy nie zażądali przeprowadzenia kolejnego postępowania w tym przedmiocie, które miałoby dotyczyć gruntów innych niż objęte w/w decyzją z dnia 1994 r. (nie ulega bowiem wątpliwości, iż przeprowadzanie postępowania w przedmiocie gruntów objętych decyzją z 1994 r. byłoby niedopuszczalne z racji zakazu naruszania stanu res iudicata). W niniejszej sprawie ukształtował się zatem taki stan faktyczny, iż pomimo ustalenia przed 25 laty gruntów stanowiących wspólnotę gruntową, prawa osób uprawnionych do tej wspólnoty nie zostały dotąd potwierdzone na zasadach przewidzianych w ustawie z 1963 r.

Tym samym wyłącznym przedmiotem postępowania kontrolowanego obecnie było ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów.

Bezspornym jest, albowiem wynika to wprost z przywołanego art.8a ust.1 ustawy, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, a wyłącznie na wniosek podmiotu uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2 ustawy (dla złożenia którego to wniosku ustawa zastrzega ponadto prekluzyjny termin). Z żadnego z przepisów ustawy nie można jednakże wywieść wniosku, iż przedmiotem tak wszczętego postępowania jest wyłącznie ocena sytuacji wnioskodawcy, tj. ograniczenia się przez organ do rozstrzygnięcia, czy to wnioskodawca spełnia warunki do zamieszczenia go w przedmiotowym wykazie. Wynika stąd (pomijając fakt, iż w ust.3 pkt 2 ustawa nakazuje wnioskodawcy wskazanie we wniosku dowodów na okoliczność spełniania warunków do udziału we wspólnocie gruntowej), iż niezależnie od liczby wnioskodawców (w niniejszej sprawie 19 osób) na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek poczynienia z urzędu ustaleń co do wszystkich uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Stwierdzić przy tym należy, z racji niewskazania w tym zakresie przez ustawodawcę wiążącego katalogu dowodowego (poza wskazaniem w art.8a ust.6 ustawy, iż obszary gospodarstw rolnych osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej określa się według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków), iż ustaleń tych organ dokonuje na ogólnych zasadach dowodzenia, wskazanych w k.p.a. (art.75 i nast.).

Stwierdzić należy, iż zarówno postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, jak i ocena zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, nie zostały przeprowadzone prawidłowo.

W toku postępowania Starosta zgromadził dowód w postaci listy osób posiadających gospodarstwo rolne we wsi [...] gmina [...], sporządzony na podstawie rejestru gruntów z 1961 r., którą to listę przedłożono do wglądu sześciu uczestnikom rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2018 r. W/w lista obejmuje 93 osoby, a przy 33 z nich (a zatem przy ponad 1/3) widnieje adnotacja o użytkowaniu gruntów wspólnoty wiejskiej w latach 1962 – 1963 ("użytkował"). W odniesieniu natomiast do pozostałych posiadaczy gospodarstw (blisko 2/3) poczyniono adnotacje "brak informacji". W protokole rozprawy zapisano z kolei, iż: "Zebrani na rozprawie zapoznali się z listą posiadaczy gospodarstw rolnych wymienionych w rejestrze gruntów z 1961 r., która stanowi załącznik do niniejszego protokołu. Potwierdzają oni dane dotyczące korzystania osób wymienionych z przedmiotowej liście ze wspólnoty gruntowej wsi [...] gmina [...] w dacie 5 lipiec – 4 lipiec 1963 r.".

W ocenie Sądu powyższe okoliczności (w tym w szczególności treść dokumentu urzędowego w postaci rejestru gruntów, w oparciu o który sporządzono w/w listę) należy traktować jako istotne uprawdopodobnienie faktu, iż w okresie, o którym mowa w art.6 ust.1 ustawy, ponad 1/3 posiadaczy gospodarstw (wymienionych z imienia i nazwiska wraz z podaniem numeru działek stanowiących gospodarstwo rolne) korzystało ze wspólnoty. O ile co do zasady dopuszczalne jest, w myśl art.76 § 3 k.p.a., przeprowadzenie przez organy kontrdowodu w tym zakresie, to jednakże żaden tego rodzaju, przekonujący dowód przeciwny, nie został w sprawie przeprowadzony. Wartość dowodowa przedmiotowego rejestru (wraz z wynikami rozprawy, które w świetle cytowanej wyżej jednoznacznej treści protokołu, należy utożsamiać z potwierdzeniem przez uczestników prawdziwości wpisów w rejestrze) została bowiem zakwestionowana przez Starostę, a następnie przez Wojewodę z przyczyn całkowicie nieczytelnych. W decyzji Starosty stwierdzono, iż: "W związku z upływem czasu, zebrani nie byli w stanie jednogłośnie i z pewnością wskazać osoby zapisane w rejestrach z roku 1961 r., posiadające gospodarstwa rolne i jednocześnie faktycznie korzystające ze wspólnoty gruntowej w okresie od 04.07.1962 r. do 05.07.1963 r. lub w tym czasie nie korzystające z niej powodu klęski żywiołowej, wypadków losowych lub innych szczególnych względów. Również na podstawie posiadanych danych z rejestru gruntów z roku 1961 r., materiałów archiwalnych z zasobu geodezyjno – kartograficznego, nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia osób uprawnionych z art.6 w/w ustawy. Powyższe powoduje przeszkody w prawidłowym ustaleniu przez organ właściwego uprawnionego.". W decyzji odwoławczej wskazano również (poza powtórzeniem ocen Starosty), iż: "Z analizy dokumentów archiwalnych wynika, że wieloletni obrót nieruchomościami, i podziały nieruchomości, spowodowały zmiany w prawie własnościowym i przedmiotowym dotyczącym wspólnoty gruntowej wsi [...]. Ponadto niemożliwym jest do ustalenia faktyczne korzystanie ze wspólnoty w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 5 lipca 1963 r.". Argumentację tę należy uznać za nieprzekonującą.

Po pierwsze, lakoniczna treść protokołu rozprawy administracyjnej nie daje żadnych podstaw do formułowania wniosku o braku wiedzy, czy też braku pewności uczestników rozprawy co do osób korzystających ze wspólnoty w okresie, o którym mowa w art.6 ust.1 ustawy. Treść ta sugeruje całkowicie odmienną postawę uczestników, tj. raczej stanowcze potwierdzenie przez nich, iż osoby wskazane na liście jako użytkujące grunty wspólnoty wiejskiej w latach 1962 – 1963, istotnie grunty te użytkowały.

Po drugie, niezrozumiałe jest przyjęcie przez organy, iż na podstawie posiadanych danych z rejestru gruntów z roku 1961 r., materiałów archiwalnych z zasobu geodezyjno – kartograficznego, nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia osób uprawnionych z art.6 w/w ustawy. Stwierdzenie to stoi bowiem w sprzeczności z treścią listy, sporządzonej na podstawie stosownego rejestru gruntów, gdzie w sposób stanowczy stwierdza się użytkowanie gruntów przez ponad 1/3 ówczesnych posiadaczy gospodarstw. Wprawdzie lista istotnie nie operuje w odniesieniu do blisko 2/3 pozostałych posiadaczy gospodarstw pewnym stwierdzeniem "nie użytkował", posługując się w to miejsce sformułowaniem "brak informacji" (czego literalnie rzecz ujmując nie można traktować jako urzędowego potwierdzenia nieużytkowania), niemniej organy nie wyjaśniły, dlaczego nie interpretują zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jako niewątpliwie potwierdzający spełnienie się warunków z art.6 ust.1 ustawy w stosunku do w/w 1/3 posiadaczy (a to w związku z treścią dokumentu urzędowego w postaci rejestru gruntów) oraz niepotwierdzający spełnienia się tychże warunków w odniesieniu do pozostałych blisko 2/3 posiadaczy. Organy nie wyjaśniły zatem, dlaczego w ich ocenie nie byłoby co do zasady dopuszczalne ujęcie w wykazie, o którym mowa w art.8a ust.1 ustawy, jako uprawnionych w/w ponad 1/3 posiadaczy, z jednoczesnym pominięciem pozostałych blisko 2/3 (z braku dowodów potwierdzających prawa tych osób). Nie ulega przecież wątpliwości, że art.6 ust.1 w związku z art.8 ust.1 ustawy nie uzależnia dopuszczalności ustalenia wykazu od wykazania spełnienia się warunków z art.6 ust.1 ustawy w odniesieniu do wszystkich, czy nawet większości posiadaczy gospodarstw w danej miejscowości.

Po trzecie, twierdzenia organu odwoławczego co do kolejnych przekształceń własnościowo – powierzchniowych nieruchomości (nie jest przy tym jasne, czy chodzi o nieruchomości wchodzące w skład ujętych na liście gospodarstw rolnych, czy też o grunty wspólnoty), jako przeszkody do ustalenia wykazu uprawnionych, nie poddają się kontroli z uwagi na ich wyłącznie ogólny, nie sprecyzowany charakter.

Nie przesądzając zatem w żadnym zakresie wyniku ponownego postępowania stwierdzić należy, iż ocena zgromadzonego materiału dowodowego winna być przeprowadzona przez organy w sposób bardziej wyczerpujący. Jeżeli organy wychodzą z założenia, iż adnotacja w rejestrze gruntów o użytkowaniu w latach 1962 – 1963 gruntów wspólnoty przez 33 posiadaczy gospodarstw jest niewystarczająca do uznania ich za podmioty uprawnione do udziału we wspólnocie (choć w ocenie Sądu treść dokumentu urzędowego w postaci rejestru gruntów uprawdopodabnia takie użytkownie w istotny sposób), to winien wskazać na tę okoliczność przekonujące kontrdowody. Organy winny również: (-) rozważyć zorganizowanie ponownej rozprawy administracyjnej, z której spisany byłby bardziej szczegółowy protokół, rzetelnie odzwierciedlający stanowiska stron, (-) ocenić możliwość i celowość przeprowadzenia innych niż zapisy w rejestrze dowodów na okoliczność spełniania wymogów do udziału we wspólnocie przez w/w blisko 2/3 posiadaczy gospodarstw, nie odnotowanych w rejestrze jako użytkownicy wspólnoty (w tym np. świadków, o czym wspomina Skarżący).

W nawiązaniu do uwag wcześniejszych stwierdzić należy trafność stanowiska Wojewody co do braku możliwości uwzględnienia w kontrolowanym obecnie postępowaniu argumentacji odwołania Skarżącego, odnoszącej się do konieczności uznania za składnik wspólnoty gruntowej (obok działek wymienionych w odrębnej decyzji z 1994 r.), także działki z boiskiem szkolnym o numerze [...] i działki ze świetlicą wiejską (nr [...]). O ile uzupełnienie obszaru wspólnoty byłoby co do zasady dopuszczalne (w sposób nie kolidujący z powagą sprawy rozstrzygniętej decyzją z 1994 r.) w drodze odrębnej decyzji wydanej na podstawie art.8a ust.1 ustawy z 1963 r., niemniej było to uzależnione od złożenia stosownego, tj. dotyczącego ściśle kwestii uzupełnienia obszaru wspólnoty (a nie wyłącznie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie) wniosku we wskazanym w przepisie terminie do 31 grudnia 2016 r. O ile bezspornie przed upływem w/w terminu 19 osób (w tym Skarżący) złożyło do Starosty jednobrzmiące wnioski o przeprowadzenie postępowania administracyjnego, niemniej wyłącznie w przedmiocie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie w granicach ustalonych w decyzji z 1994 r. ("Na podstawie art.8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r., poz.703) [w]nioskuję o uprawnienie mnie do udziału we wspólnocie gruntowej, stanowiącej nieruchomość Nr [...], [...], [...] we wsi [...], ustanowionej decyzją Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] r. Posiadam gospodarstwo rolne i spełniam warunki określone w art.6 w/w ustawy."), nie ujawniając przy tym woli zainicjowania postępowania w przedmiocie uzupełnienia obszaru wspólnoty. W tej sytuacji uznać należy, iż uzupełnienie obszaru wspólnoty o grunty inne niż wymienione w decyzji z 1994 r., nie jest już dopuszczalne.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135 i art.200 p.p.s.a.