Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1965/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 188 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1280/15 w sprawie ze skargi R.J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [..]nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sanoku z dnia [..]. nr PINB-[..]; 2. zasądza Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz R. J. kwotę 1400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez R.J. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1280/15, którym oddalono jego skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [..], nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W związku z pisemną interwencją Burmistrza Miasta Sanoka, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) w Sanoku przeprowadził kontrolę legalności obiektu budowlanego na działce nr [..] w Sanoku.

Decyzją z dnia [..], nr [..], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.– dalej jako u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej jako k.p.a.), nakazano Z. J. i R. J. rozbiórkę obiektu usytuowanego na działce nr [..] przy ul. R. w Sanoku. Ustalono, że kontrolowany obiekt posadowiony jest w odległości 2 m od krawędzi drogi gminnej, czym naruszono postanowienia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2222), gdyż odległość ta powinna wynosić, co najmniej 6 m. Legalizacja obiektu nie byłaby zatem możliwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji podniesiono, że poprzedni właściciel obiektu dokonując zgłoszenia budowy wiaty zaznaczył, że będzie ona zlokalizowana w odległości 2 m od drogi, a pomimo tego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Wiata ta nie miała stanowić obiektu budowlanego, gdyż nie była trwale związana z gruntem. Prowadzony jest w niej od 15 lat handel i dotychczas nie było mowy o żadnym zagrożeniu.

Opisaną na wstępie decyzją, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając, co do istoty nakazał Z. J. i R. J. rozbiórkę obiektu budowlanego o funkcji handlowej o wym. 5 x 3 m usytuowanego na działce nr [..]1 przy ul. R. w Sanoku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, jednakże koniecznym było zreformowanie podjętego rozstrzygnięcia poprzez jego konkretyzację. Z ustaleń faktycznych wynikało, że na działce nr [..] w Sanoku przy ul. R. znajduje się obiekt o wym. 5 m x 3 m wykonany z profili stalowych, posiadający trzy ściany obite blachą; ściana od ul. R. jest otwierana i odbywa się z niej sprzedaż warzyw i owoców. Dach jest konstrukcji stalowej jednospadowy kryty blachą trapezową. Obiekt posadowiony został na utwardzonym betonowym placu, w odległości 2 m od krawędzi drogi gminnej ul. Rzemieślniczej i w granicy z działkami nr [..] i nr [..]. W dniu kontroli obecny współwłaściciel R.J. przedłożył zgłoszenie budowy wiaty gospodarczej z dnia [..] o powierzchni zabudowy 15 m2 dokonane przez poprzednią współwłaścicielkę A. B.r, co do którego Starosta Powiatu Sanockiego nie wniósł sprzeciwu. Obiekt ten zakwalifikować należało do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 u.p.b.. Nie była to jednak wiata, gdyż posiadała konstrukcję stalową szkieletową, o ścianach i pokryciu dachowym z blachy. Posadowiony jest na betonowym placu i pełni w istocie funkcję pawilonu handlowego, tj. obiektu przeznaczonego do prowadzenia działalności handlowej. Jego realizację w miejscu posadowienia należało zakwalifikować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b., na którą należało uzyskać pozwolenie na budowę. Jego brak uzasadniał wdrożenie procedury określonej w art. 48 u.p.b.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono nie dające się usunąć naruszenie prawa, gdyż obiekt usytuowany był w granicy z działkami nr [..], czym naruszał § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm. – dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), jak też art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2222 – dalej jako ustawa o drogach publicznych) wskazujący, że obiekty budowlane w terenie zabudowy powinny być usytuowane przy drodze gminnej w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tymczasem kontrolowany obiekt usytuowany był w odległości 2m od krawędzi drogi gminnej ul. R.. Legalizacja obiektu w świetle art. 48 u.p.b. nie była zatem możliwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R.J. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez przyjęcie, że wybudowanie wiaty wymagało pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia,

2) błędne przyjęcie, że do definicji wiaty należy stosować pojęcie wynikające z potocznego rozumienia tego terminu w sytuacji, gdy istnieje legalna definicja tego pojęcia zawarta w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, a wiata może być również obiektem zamkniętym jak i otwartym;

3) błędne przyjęcie, że sporny obiekt należy do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, podczas gdy należy go traktować, jako wiatę;

4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w zakresie kwalifikacji obiektu jako obiektu tymczasowego, a nie wiaty,

5) naruszenie art. 30 ust. 3 u.p.b. i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających z Prawa budowlanego pomimo, że jego poprzednik prawny dokonał skutecznego zgłoszenia budowy wiaty.

Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

We wskazanym na wstępie wyroku z dnia 24 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie sporne były dwie okoliczności. Pierwsza to błędne przyjęcie przez organy, że kontrolowany obiekt nie odpowiadał kryteriom wiaty i dlatego na jego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. Druga natomiast wywodzona była z faktu, że poprzednik prawny inwestora -Aniela Bar, dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty gospodarczej o powierzchni zabudowy 15 m2, a organ w przepisanym prawem terminie nie wniósł sprzeciwu.

Sąd I instancji potwierdził stanowisko organów nadzoru budowlanego, co do kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego. W myśl bowiem art. 3 pkt 5 u.p.b. pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej. Z zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego bezsprzecznie wynikało, że objęty nakazem rozbiórki obiekt posiadał konstrukcję szkieletową o ścianach i pokryciu dachowym z blachy. Umiejscowiony był na betonowym placu (nie posiadał fundamentów i pełnił funkcję pawilonu handlowego - to jest obiektu przeznaczonego do prowadzenia działalności handlowej). Nie można było zatem przyjąć – w ocenie Sądu I instancji - że obiekt ten z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. podlegał jedynie zgłoszeniu. Nie był to bowiem obiekt w sposób trwały połączony z gruntem, przez co możliwe było jego przeniesienie w inne miejsce, i to w każdym czasie. Ponieważ przyczepa służyła do prowadzenia działalności handlowej przez czas dłuższy niż 120 dni, obowiązkiem inwestora było uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie tylko dokonanie zgłoszenia. Możliwość przeniesienia obiektu w inne miejsce w każdym czasie, a także brak cechy trwałego połączenia tego obiektu z gruntem, wypełniało desygnaty pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego, nie zaś obiektów objętych treścią art. 29 ust. 1 pkt 4 u.p.b., jak twierdził skarżący. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu I instancji, organy dokonały właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, co wypełniało obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie wykazano też naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., skoro umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłoszenie do niego uwag i zastrzeżeń, ani naruszenia art. 8 k.p.a.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi polegający na stwierdzeniu, że obiekt zgodnie z Polską Kwalifikacją Obiektów budowlanych mieścił się w definicji legalnej wiaty, a tym samym błędnie został zakwalifikowany do obiektów tymczasowych. WSA wyjaśnił, że z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) - (Dz. U. nr 112, poz. 1366 ze zm.) wynika, że PKOB stanowi usystematyzowany wykaz obiektów budowlanych, rozumianych jako produkty finalne działalności budowlanej. Z art. 1 i art. 2 ust. 2 u.p.b. wynika zakres przedmiotowy regulacji zarówno dla potrzeb statystyki, jaki i procesu inwestycyjnego i ze względu na ten odrębny zakres przedmiotowy regulacje te nie pozostają w kolizji. Nawet posługując się treścią definicji wiaty z PKOB, która jest rozumiana, jako szczególny rodzaj budynku, stanowiący pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle bez ścian, to opis obiektu wynikający ze zgłoszenia dokonanego przez A. B. wskazuje, że obiekt ten nie spełniał definicji wiaty, gdyż jest zabudowany ze wszystkich stron. Rezygnacja w przepisach statystycznych z pojęcia obiektu tymczasowego służyła ujednoliceniu praktyki statystycznej, co w żaden sposób nie wpływa na katalog definicji zawarty w ustawie Prawo budowlane.

Sąd I instancji stwierdził, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej. W tym zakresie postępowanie organów architektoniczno-budowlanych Sąd I instancji ocenił jako działanie zgodne z przepisami prawa.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych jest co do zasady zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym traktuje art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. Pozostawanie w tym samym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego przez czas dłuższy niż 120 dni, rodzi m.in. konsekwencje określone w art. 48 u.p.b., a więc nakaz rozbiórki, jeżeli inwestor nie wykaże ostatecznego pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji zgodził się z ustaleniami organów obydwu instancji, że lokalizacja kontrolowanego obiektu budowlanego wyklucza jego legalizację, bowiem zostały naruszone przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z akt administracyjnych sprawy wynikało, że działka nr 2181/1 w Sanoku przy ul. Rzemieślniczej znajduje się na obszarze, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, ani też nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Ponadto z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że obiekty budowlane powinny być sytuowane przy drodze gminnej w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 2 art. 43). W przedmiotowej sprawie obiekt budowlany został usytuowany w odległości 2,0 m od krawędzi drogi gminnej ul. Rzemieślnicza w terenie zabudowy, co narusza art. 43 ust. 1. Skarżący nie wykazał, że skorzystał z możliwości zmniejszenia tej odległości w trybie wskazanym w ust. 2 art. 43 ustawy o drogach publicznych. Słusznie więc organy orzekające przyjęły, ze brak jest możliwości legalizacji kontrolowanego obiektu, co obligowało do zastosowania art. 48 ust. 1 u.p.b. i nakazania rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu o funkcji handlowej.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bez wpływu na wynik sprawy pozostawała okoliczność, że poprzedniczka prawna skarżących A. B. dokonała w dniu [..] zgłoszenia budowy wiaty gospodarczej o powierzchni zabudowy 15 m2 na działce nr [..]przy ul. R. w Sanoku. Skarżący wspólnie z żoną Z. J. nabyli od A. B., R. B., M. D. wymienioną działkę umową kupna sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dniu [..] Rep. A nr [..]. Według oświadczenia skarżącego inwestorami byli Z. J. i R.J., dlatego też prawidłowo adresatami obowiązku organy uczynili właścicieli nieruchomości.

WSA wyjaśnił, że co do zasady zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność przeniesienia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. Istotą aktu administracyjnego jest bowiem jednostronne określenie, przez kompetentny organ administracyjny, praw oraz obowiązków zindywidualizowanego adresata w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego. Od tej reguły istnieją jednak wyjątki, które znajdują umocowanie w wyraźnej normie prawnej. W sferze stosunków budowlanych takim wyjątkiem jest art. 40, który ustala warunki przeniesienia pozwolenia na budowę i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a także określa, komu przysługuje przymiot strony w takiej sprawie. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być zatem przeniesiona w drodze cywilnoprawnej, nawet jeżeli przeniesiono prawo własności do nieruchomości, na której inwestycja jest realizowana. To samo dotyczy przeniesienia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przepis ten w dużym stopniu upraszcza oraz przyśpiesza proces inwestycyjno-budowlany, ponieważ umożliwia przeniesienie uprawnień i obowiązków wynikających z wyżej wskazanej decyzji na rzecz innej osoby, bez potrzeby powtórnego przeprowadzania pełnego, wymaganego przepisami prawa, bardzo często czasochłonnego i kosztownego postępowania w sprawie wydania tych decyzji. Problematyka zgłoszenia budowy obiektu lub wykonania robót budowlanych nie zawiera regulacji, która przewidywałaby możliwość cesji takiego zgłoszenia. Nie budzi wątpliwości, że instytucja zgłoszenia jest to uproszczony tryb realizacji inwestycji w przypadkach przewidzianych w Prawie budowlanym. Zdaniem Sądu I instancji zgłoszenie dokonane przez jednego z poprzednich współwłaścicieli nie mogło być skuteczne po zmianie właściciela nieruchomości. Nowi właściciele powinni byli dokonać własnego zgłoszenia w trybie art. 30 u.p.b. nawet, gdyby było ono tożsame, co do treści. Takiego zgłoszenia skarżący nie dokonali, zatem wykonanie obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę jest kategorią samowoli budowlanej. Brak zgłoszenia przez organ sprzeciwu nie jest prawotwórczym elementem stanu faktycznego sprawy, jest dla tej sprawy prawnie obojętny. Natomiast okoliczności faktyczne wskazane przez pełnomocnika skarżącego, takie jak prowadzenie sprzedaży w obiekcie objętym nakazem rozbiórki, co stanowiło jedyne źródło utrzymania, nie wpływają na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.J., wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz przyznania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – w płaszczyźnie prawa procesowego - przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., gdyż wniosek skarżącego nie został załatwiony zgodnie z zasadami praworządności, poprzez nie podejmowanie z urzędu i na wniosek stron czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, aspektów formalnych złożonego wniosku oraz nie załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych rażąco sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i przyjęciem, że obiekt zabudowany jest ze wszystkich stron, co w rezultacie doprowadziło do uznania, że nie może zostać uznany za wiatę;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całości, nie odniesienie się do zarzutów skarżącego i wydanie wyroku wybiórczego względem skargi i akt sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi.

Działając natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie nieuprawnione niezastosowanie i błędne uznanie, że obiekt, którego dotyczy sprawa nie jest wiatą, lecz tymczasowym obiektem budowlanym;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zgłoszenie dokonane przez poprzedniego inwestora wobec braku zgłoszenia sprzeciwu przez uprawniony organ nie uprawnia nabywcy nieruchomości do legalnej kontynuacji inwestycji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z wprowadzoną z dniem 28.06.2015 r., ustawą z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) i wprowadzoną nią zmianą art. 40 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby, poprzez j ego niewłaściwe zastosowanie (brak uwzględnienia);

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 u.p.b. w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i aprioryczne przyjęcie, że lokalizacja obiektu będącego przedmiotem decyzji wyklucza jego legalizację, podczas gdy przepisy wskazanego przez Sąd rozporządzenia w ogóle nie mają zastosowania do obiektu, jaki został wzniesiony.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z zakwalifikowaniem przedmiotowego budynku jako inny, niż wiata, co również nie znajduje oparcia w przepisach prawa oraz ich wykładni językowej (zarzut 4 oraz 2). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wiata". Należałoby więc uznać, odwołując się do reguł wykładni językowej, że przez "wiatę" należy rozumieć lekką konstrukcję dachową wspartą na słupach (nie zabudowana stałymi ścianami ze wszystkich stron). Zdaniem skarżącego kasacyjnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek w rozumieniu ustawy, przez co należałoby zakwalifikować go jako budowlę. Podkreślił, że wiata nie podsiadała 4 stałych ścian (jak przyjął Sąd w toku uzasadnienia w sposób wprost sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - s. 6 uzasadnienia). Obiekt wzniesiony w niniejszej sprawie należało więc zakwalifikować jako wiatę. Konstrukcja wiaty była częściowo pozbawiona ścian, zadaszona, kwestia fundamentów (czy też ich braku) jest z perspektywy sprawy irrelewantna. Budowla zaś spełnia wszystkie warunki, by zgodnie z językowym brzmieniem móc zakwalifikowywać ją jako wiatę, a więc obiekt podlegający wyłącznie zgłoszeniu. Powyższe przesądzało o wadliwości skarżonego orzeczenia w omawianym zakresie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, brak było również podstaw, by w przedmiotowej sprawie wykluczyć sukcesję skutecznie złożonego zgłoszenia dla postawienia budowli dla nabywcy nieruchomości, zwłaszcza w kontekście obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela. R.J. zwrócił uwagę, że od 28 czerwca 2015 r., to jest od momentu wejścia w życie nowelizacji ustawy prawo budowlane, zgodnie z art. 40 ust. 4, prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby w drodze decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, organ w ogóle odrzucił taką możliwość, nie przeprowadzając stosownego postępowania. Prowadzi to nie tylko do bezpośredniego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i błędnej, w sposób nieuprawniony zawężającej, wykładni przepisów ustawy prawo budowlane, ale również naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Skarżącego kasacyjnie pozbawiono zatem możliwości sukcesji administracyjnoprawnej, podczas gdy podmioty cechujące się identyczną cechą relewantną (zgłoszenie zamiaru postawienia budowli w analogicznym okresie), mogły skorzystać z takiej możliwości. Nadto, działanie takie pozostaje sprzeczne z regułami ekonomiki proceduralnej i prowadzi do nadmiernie formalistycznej konieczności ponownego uzyskiwania udzielonych już wcześniej zezwoleń. Również i ten aspekt sprawy przesądza o konieczności uchylenia skarżonego wyroku.

Dalej skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie miały zastosowania do obiektu, jaki został wzniesiony w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego, organ z góry odmówił przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, zakładając, że legalizacja obiektu jest niedopuszczalna z uwagi na jego lokalizację. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, w zakresie budowli, jak w sprawie, przepisy dotyczące zachowania odległości od granicy w ogóle nie będą miały zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw, jakie wymienione zostały w treści art. 174 p.p.s.a., przedstawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty procesowe. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego, gdyż ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego powinna być oparta na zbudowanej prawidłowo, pod względem proceduralnym, podstawie faktycznej rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy przeprowadzając postępowanie wyjaśniające wywiązały się z nałożonego na nie obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a. Powyższy przepis wprowadza trzy zasady ogólne: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Stawiając w oparciu o ten przepis zarzut skarżący kasacyjnie podniósł, że organy załatwiając wniosek skarżącego nie załatwiły go zgodnie z zasadą praworządności, poprzez nie podejmowanie z urzędu i na wniosek strony czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, aspektów formalnych złożonego wniosku oraz nie załatwiły sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Tak sformułowany zarzut stanowi de facto zacytowanie treści art. 7 k.p.a. Ze względu na ograniczenia wynikające z art. 174 i art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjnie wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istnienia wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. To autor skargi kasacyjnej poprzez skonkretyzowanie zarzutów wytycza sądowi kasacyjnemu obszar kognicji i decyduje o głębokości kontroli. Podnosząc zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym w niniejszej sprawie jego naruszenie przez organy administracji publicznej polegało, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Strona nie wskazała konkretnie jakich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy organy zaniechały, czy to z urzędu czy też na wniosek strony. Nadto nie wskazała na czym polegało naruszenie w niniejszej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 134 p.p.s.a. posiada dwie jednostki redakcyjne, a skarżący nie wskazał czy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd § 1 czy też § 2 tegoż artykułu. W art. 134 § 1 ustawodawca zawarł zasadę nie związania Sądu zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną podstawą prawna, a w § 2 zasadę reformationis in peius. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy wyjaśniły wszystkie okoliczności związane ze stanem technicznym spornego obiektu budowlanego, a w szczególności, że posiada cztery ściany, z tym, że trzy ściany są stałe i są obite blachą, a czwarta ściana od strony ulicy jest w całości otwierana, z której odbywa się sprzedaż warzyw i owoców. Dach jest jednospadowy, kryty blachą trapezową. Fakt, że jedna ze ścian jest otwierana nie może podważyć ustalenia, że obiekt jest zabudowany ze wszystkich stron.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 oraz art. 151 p.p.s.a. Dokonując oceny tego zarzutu ponownie należy podnieść, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną chodzi odnośnie art. 134 p.p.s.a. Sąd odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów dotyczących istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podniesionych w skardze. Należy jednoznacznie wskazać, że w świetle § 1 komentowanego artykułu, Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, a więc także takich, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 533/11, CBOSA).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez nieuprawnione uznanie przez Sąd I instancji stanowiska organów nadzoru budowlanego co do kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie. Legalna definicja tymczasowego obiektu budowlanego została zawarta w art. 3 pkt 5 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przeznaczony do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki,, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem jak: strzelnice, kioski uliczne , pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe, i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W powołanym przepisie zostały więc wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów tymczasowych. Po pierwsze jest nim obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie są nim obiekty nietrwale związane z gruntem. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, powołując się dodatkowo na orzecznictwo sądów administracyjnych, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jaki ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres funkcjonowania na niej. Jak wynika z akt sprawy obiekt objęty nakazem rozbiórki posiada cztery ściany i pokrycie dachowe. Mimo, że jest posadowiony na betonowym placu, nie jest trwale związany z gruntem, albowiem nie posiada fundamentów. Nadto jak wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego, przeznaczony był do prowadzenia handlu, pełni funkcję pawilonu handlowego. Ponieważ obiekt ten służył do prowadzenia działalności i był w ten sposób wykorzystywany przez stronę przez okres ponad 120 dni (już od kilku lat), obowiązkiem inwestora było uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wyraźnie i trafnie stwierdził, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę odnoszące się do budynków tymczasowych, dotyczą tylko budynków wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b., tj. niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonym w zgłoszeniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 roku, czyli w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego (od 1 stycznia 2017 roku okres ten został wydłużony do 180 dni). Sporny obiekt nie należy też do grupy tymczasowych obiektów budowlanych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 24 i 25 u.p.b.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 40 u.p.b. Doktryna prawa administracyjnego przyjmuje co do zasady zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność przeniesienia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. Istotą aktu administracyjnego jest bowiem jednostronne określenie, przez kompetentny organ administracyjny, praw oraz obowiązków zindywidualizowanego adresata w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego (J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 183). Od tej reguły istnieją jednak wyjątki, które znajdują umocowanie w wyraźnej normie prawnej. W sferze stosunków budowlanych takim wyjątkiem jest art. 40, który ustala warunki przeniesienia pozwolenia na budowę (ust. 1) i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (ust. 3), praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia, wobec których organ nie wniósł sprzeciwu (ust. 4) oraz komu przysługuje przymiot strony w takiej sprawie. Z treści powyższej regulacji prawnej wynika, że przeniesienie to w każdym przypadku wymaga wydania decyzji przez właściwy organ oraz wymagana jest zgoda stron. Prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia nie mogą zatem być skutecznie przeniesione w drodze cywilnoprawnej, nawet jeżeli przeniesiono prawo własności do nieruchomości, na której inwestycja jest realizowana lub ma być realizowana w przyszłości. Nadto należy wskazać, że przepis art. 40 ust. 4 został wprowadzony w życie z dniem 1 stycznia 2016 roku zgodnie z art. 1 pkt 40 i art. 9 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. z 2015 r., poz. 443).

Za uzasadniony należy uznać natomiast zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 u.p.b. w zw. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Hipoteza § 12 powołanego rozporządzenia obejmuje tylko budynki. Przepis wstępny § 2 ust. 1 powyższego rozporządzenia w zakresie budowli, tylko wtedy pozwala na zastosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, gdy przepis szczególny omawianego rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Z takim szczegółowym unormowaniem mamy do czynienia w przypadku przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z treści którego wynika, że w ust. 1 określa odległość budynku od granicy działki. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 u.p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast jak już wyżej wskazano definicja tymczasowego obiektu budowlanego została określona w art. 3 ust. 5 u.p.b. Z porównania zakresu tych definicji wynika, że nie każdy tymczasowy obiekt budowlany będzie budynkiem. Nie będą nimi tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, a takim jest, jak przyjął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, sporny obiekt. Tym samym przy przyjęciu, że sporny obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem czyli obiektem określonym w drugiej części legalnej definicji tymczasowego obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 5 u.p.b., do określenia jego położenia w stosunku do granicy działki nie ma zastosowania § 12 omawianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednocześnie podnieść należy, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane, którym niewątpliwie jest również tymczasowy obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, winny być usytuowane w określonej w tym przepisie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wielkość tej odległości jest uzależniona między innymi od rodzaju drogi i czy obiekt budowlany jest usytuowany w terenie zabudowanym, czy też poza terenem zabudowanym. Zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych. Słusznie organy nadzoru budowlanego zwróciły uwagę, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt budowlany jest usytuowany w odległości 2 m od krawędzi jezdni gminnej, a więc w odległości mniejszej niż to określa powołany wyżej art. 43 ust. 1 lp. 3 ustawy o drogach publicznych (odległość ta winna wynosić w terenie zabudowanym co najmniej 6 m). Jednak według powołanego wyżej art. 43 ust. 2 ustawy odległość ta może być mniejsza za zgodą zarządcy drogi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione podstaw jest różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiega się o wydanie zgody na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż podano w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przed realizacją inwestycji w ramach postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę lub przed dokonanie wymagane na podstawie art. 30 u.p.b. zgłoszenia i inwestora, wobec którego prowadzone jest postepowanie naprawcze zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem regulacji prawnej zawartej w art. 43 ustawy o drogach publicznych jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa na drogach, za które odpowiada między innymi zarządca drogi, który może zostać zrealizowany również na etapie postępowania naprawczego. Dopiero zatem wykluczenie możliwości zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lub ewentualna odmowa wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w dotychczasowym miejscu, będzie mogło stanowić podstawę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 u.p.b.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, a w szczególności dotyczące zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych, stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi skarżącego kasacyjnie na decyzję organu odwoławczego z dnia 31 lipca 2015 r. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie, poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, z uwagi na brak przeprowadzenia w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy, po wszczęciu na podstawie art. 48 ust. 1u.p.b., postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. Przeprowadzenie tego postępowania nie jest uzależnione od uznania organu, a jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 u.p.b. Legalizacja samowoli budowlanej na podstawie art. 48 i 49 u.p.b. nie jest natomiast obowiązkiem inwestora, lecz uprawnieniem i to głównie od niego zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. W niniejszej sprawie, mając na uwadze stan faktyczny ustalony w oparciu o akta administracyjne, zostały jak wyżej wskazano spełnione przesłanki zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Brak jego przeprowadzenia, a tym samym uniemożliwienie inwestorowi skorzystania z możliwości legalizacji samowoli, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przeprowadzając ponownie postępowanie związane z samowolą budowlaną związaną z postawieniem bez wymaganego pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego organy winny mieć na uwadze powyższe rozważania, z których wynika obowiązek przeprowadzenia postepowania legalizacyjnego.

W związku z tym, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono, jak w pkt 1 wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę oraz wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego przed sądem I instancji oraz kasacyjnego obejmujące zwrot wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalonego w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa Kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu

(postępowanie zostało wszczęte przed 1 stycznia 2016 roku - t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 490 ze zm.), oraz § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (skargę kasacyjną wniesiono po 1 stycznia 2016r t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265), opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa, uiszczonej wpis od skargi i od skargi kasacyjnej oraz uiszczoną opłatę od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia - pkt 2 wyroku.