Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1355/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 41 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 196/08 w sprawie ze skargi K. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 196/08 stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2007 r., wydanych w sprawie zawieszenia postępowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynął wniosek Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy.

W toku postępowania o ustalenie lokalizacji powyższej inwestycji K. Ż. z uwagi na brzmienie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej dekretem, wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku byłych właścicieli nieruchomości, w skład której obecnie wchodzą stanowiące własność m. st. Warszawy działki nr [...] i nr [...] oraz stanowiąca własność Skarbu Państwa, a będąca w trwałym zarządzie Kancelarii Sejmu, działka nr [...]. Jak wynikało z wniosku K. Ż. jest następcą prawnym jednego z byłych współwłaścicieli, a ich wniosek dotyczy oddania powyższej nieruchomości, w tym działki nr [...], we własność czasową (obecnie - o ustanowienie użytkowania wieczystego).

Wnioskująca zauważyła, że chociaż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie daje praw do gruntu, to jednak może uniemożliwić pozytywne rozpoznanie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego złożonego w trybie art. 7 dekretu. Możliwe jest to bowiem jedynie wtedy, gdy korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli gruntu da się pogodzić z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli w żaden sposób nie naruszy prawa wnioskodawcy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ do jej wydania nie jest konieczne legitymowanie się prawem do gruntu.

Ponadto wskazano, że Prezydent m. st. Warszawy prowadzi postępowanie z wniosku K. Ż. z dnia 10 października 2005 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami i infrastrukturą na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...].

Po rozpoznaniu zażalenia K. Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymało w mocy postanowienie organu niższej instancji.

Zdaniem Kolegium w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego kwestia dotycząca prawa do nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. Decyzja o ustaleniu lokalizacji nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero w dalszym etapie inwestycyjnym obejmującym pozwolenie na budowę inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, że do czasu rozpoznania wniosku następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości o ustanowienie użytkowania wieczystego organ nie jest władny do orzekania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Ż. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, że rozpoznanie wniosku byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego wobec postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania,

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony.

Skarżąca podniosła, iż wcześniejsze wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może uniemożliwić zaspokojenie wynikających z dekretu roszczeń byłych właścicieli nieruchomości, ponieważ przesądziłoby to o przeznaczeniu gruntu na cel publiczny. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 dekretu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli może zostać ustanowione użytkowanie wieczyste gruntu tylko wtedy, jeżeli korzystanie z niej przez prywatnego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie braku takiego planu, jak to ma w niniejszej sprawie, wniosek dekretowy opiera się na przeznaczeniu terenu określonym w decyzji o warunkach zabudowy lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. - sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast jest obowiązany z urzędu wziąć pod uwagę okoliczności uzasadniające konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia organu administracji.

Z wniosku o zawieszenie postępowania wynika, iż K. Ż. jest następcą prawnym jednego z byłych współwłaścicieli nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...]. W zaistniałej sytuacji organ administracji, do którego wpłynął wniosek winien był ustalić, czy osoba, która wystąpiła z wnioskiem ma przymiot strony w tym postępowaniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są wnioskodawca tej inwestycji oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że K. Ż. w dacie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania oraz w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie mogła być uznana za stronę postępowania wszczętego na wniosek Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych na działce nr [...]. Skarżąca nie miała w tej sprawie interesu prawnego, nie legitymowała się bowiem tytułem prawnym do przedmiotowej działki ani też do nieruchomości sąsiednich, nie była też wnioskodawczynią w tym postępowaniu lokalizacyjnym.

Sąd podkreślił, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła.

Sam zamiar odzyskania nieruchomości i zgłoszenie żądania ustanowienia użytkowania wieczystego wskazuje jedynie na interes faktyczny, nie zaś interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej nieruchomości. Organ administracji publicznej nie może wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem działanie takie jest w sposób oczywisty niezgodne z prawem, zaś merytoryczne orzeczenie wydane w wyniku tak wszczętego postępowania jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania.

Zgodnie z przepisami art. 97 i 98 k.p.a. organ administracji publicznej może w określonych przypadkach zawiesić postępowanie z urzędu bądź na wniosek strony. Jeżeli organ nie orzeka o zawieszeniu postępowania z urzędu to przy rozpatrywaniu wniosku o zawieszenie postępowania musi ustalić, czy pochodzi on od strony postępowania, a w przypadku stwierdzenia, że wniosek złożyła osoba nielegitymująca się przymiotem strony organ ma obowiązek umorzyć postępowanie wywołane wnioskiem osoby, która nie jest stroną w sprawie.

W podsumowaniu Sąd uznał, że rozpoznając merytorycznie wniosek K. Ż. o zawieszenie wskazanego postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr 89 organy obu instancji wydały postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28, art. 61, art. 97 i art. 98 k.p.a. Wnioskodawczyni nie mogła zostać uznana za stronę tego postępowania i z jej wniosku nie mogło być prowadzone postępowanie w przedmiocie jego zawieszenia.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

K. Ż., reprezentowana przez adwokata W. S., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że rozpoznanie wniosku byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w postępowaniu o ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do przyjęcia, że organ administracji naruszył art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na naruszenie prawa skarżącej jako osoby trzeciej w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie powinno zostać zawieszone, mimo istnienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie wobec bezzasadnego przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony w rozumieniu 28 k.p.a.

Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępnie niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji poprzestał na gramatycznej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomijając całkowicie wykładnię celowościową i systemową. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone w trybie art. 7 dekretu z wniosku byłych właścicieli o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie wniosku Kancelarii Sejmu RP o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Postępowanie dekretowe ma zawsze pierwszeństwo wobec innych postępowań administracyjnych regulujących sposób zagospodarowania gruntu warszawskiego, gdyż rozstrzyga ono o roszczeniach przysługujących byłym właścicielom (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. OSK 369/04, nie publ.).

Skarżąca kasacyjnie, powołując art. 28 k.p.a., podała, że orzecznictwo nie rozstrzyga, czy stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości może być osoba, której przysługuje roszczenie materialnoprawne o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Niemniej jednak należy przyjąć, że stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są obok wnioskodawcy, właścicieli nieruchomości na której ma być lokalizowana inwestycja i właścicieli nieruchomości sąsiednich, także osoby trzecie, których prawa i obowiązków dotykać będzie planowana inwestycja. W przedmiotowej sprawie przepisem prawnym statuującym roszczenie materialnoprawne strony skarżącej jest art. 7 ust. 2 dekretu.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła dalej, że istotne dla sprawy o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ustalenie stanu prawnego gruntu i prawidłowości jego nabycia przez Skarb Państwa, a następnie m.st. Warszawa. Zatem konieczne jest wcześniejsze rozstrzygnięcie "roszczeń dekretowych". Inna kolejność rozstrzygnięć może uniemożliwić zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli wynikających z dekretu. Zauważyła przy tym, że wniosek w sprawie roszczeń do oznaczonej działki pozostaje nie rozpoznany od ponad 60 lat.

Ponadto art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Kancelaria Sejmu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że art. 7 ust. 2 dekretu nie znalazł zastosowania w sprawie administracyjnej o lokalizację inwestycji celu publicznego, jak również w następującym po nim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaś twierdzenia skarżącej kasacyjnie o pierwszeństwie postępowania dekretowego nie zostały poparte żadnym przepisem prawa.

Zdaniem Kancelarii Sejmu nie można formułować zarzutu kasacyjnego przez niezastosowanie czy pominięcie określonej normy prawnej. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie doszło jeszcze do wydania decyzji, a samo postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy incydentalnego postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym.

W sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ postępowanie o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i postępowanie dekretowe prowadzone są przez ten sam organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r. VII SA/Wa 1513/05, baza Lex nr 222225).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna częściowo oparta została na usprawiedliwionej podstawie.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał zagadnienia, czy rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie prawa własności czasowej, prowadzone na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi zagadnienie prejudycjalne wobec postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd pierwszej instancji natomiast stwierdził nieważność postanowień wydanych przez organy obu instancji, odmawiających zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, z uwagi na rażące naruszenie prawa, gdyż z w jego ocenie z wniosku K. Ż. nie mogło być prowadzone postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, gdyż nie jest ona stroną tego postępowania.

Wobec powyższego sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty: naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu oraz naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogły zostać uznane za zasadne, gdyż nie dotyczą zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem, jak wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji nie zajmował się zagadnieniem merytorycznym. Dlatego też kwestia zastosowania wskazanych przepisów nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku.

Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 k.p.a. jest zarzutem odnoszącym się do rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, wobec czego należało poddać go głębszej analizie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie administracyjne stanowi uregulowany prawem procesowym ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 5.wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 427). Zawieszenie postępowania zaś to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane (Z. Resich, Postępowanie cywilne, 1996, s. 269). Zatem zawieszone może zostać toczące się postępowanie administracyjne. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z regulacji zawartych w Rozdziale 6 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wynika, aby dochodziło do wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania. Sprawa zawieszenia postępowania, którą organ administracji publicznej rozstrzyga w formie postanowienia obejmuje następujące rozstrzygnięcia: a) postanowienie o zawieszeniu postępowania, b) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, c) postanowienie o podjęciu postępowania, d) postanowienie o odmowie podjęcia postępowania. Sprawa zawieszenia postępowania rozstrzygana jest w ramach toczącego się postępowania, którego celem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie postępowaniem tym jest postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie należy mieć na względzie, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że ustalenie, czy żądanie wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 kpa) pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończący sprawę (art. 104 § 2 kpa). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 1986 r. III SA 97/86 (ONSA 1987/2 poz. 46). Rozstrzygając sprawę zawieszenia postępowania organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Może jedynie wydać jedną z wymienionych wyżej decyzji. W konsekwencji należy stwierdzić, iż rozstrzygając w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji nie może rozstrzygać czy podmiot występujący z wnioskiem o zawieszenie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego, o zawieszenie którego wystąpił. Kwestia ta może znaleźć rozstrzygnięcie dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, odwołując się do art. 61 § 1 k.p.a., że w rozpoznawanej sprawie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek K. Ż. nie wszczął żadnego postępowania, lecz stanowił jedynie wniosek o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, które zostało wszczęte wnioskiem Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego nie zachodziła sytuacja, w której organ mógłby rozpoznając sprawę zawieszenia tego postępowania rozstrzygnąć o posiadaniu przez K. Ż. przymiotu strony, a więc dokonać oceny czy posiada ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ mógł wydać jedno z wymienionych wyżej postanowień, co też uczynił wydając postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zatem nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji zobligowany będzie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, uwzględniając, iż rozstrzygając sprawę zawieszenia postępowania organ nie rozstrzyga czy określony podmiot ma interes prawny legitymujący go do występowania w charakterze strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, o zawieszenie którego występuje.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie należy wskazać, że brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. koszty należą się od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W rozpoznanej sprawie w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonego przez stronę postanowienia, a nie wyrok oddalający skargę.