Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 777/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 2  pkt 1, 2, 6 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184,  art. 204  pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. F. i J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 566/18 w sprawie ze skargi B. F. i J. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej teren L. w rejonie ulic O. i W. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od B. F. i J. F. na rzecz Gminy Miejskiej Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 566/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę B. F. i J. F. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej teren Lasu Ł. w rejonie ulic [...] (zwana dalej "uchwałą" lub "planem").

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w Ł. [...] października 2016 r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej teren Lasu Ł. w rejonie ulic [...].

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżyli powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej sprzeczność z prawem, polegającą na naruszeniu:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez wadliwe ustalenie wskaźników zagospodarowania terenu (wskaźnik powierzchni zabudowy działki budowlanej - maksimum 16%, intensywność zabudowy działki budowlanej - minimum 0,3, maksimum 0,4, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej - minimum 40%) dla terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1ZP/U, co narusza obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, prowadzi do pominięcia walorów ekonomicznych przestrzeni działki, a także narusza zasadę uwzględniania przy planowaniu prawa własności,

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z pkt 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności poprzez faktyczne wyłączenie z zabudowy znacznej części ww. obszaru w wyniku wyznaczenia opisanych powyżej wskaźników oraz przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżących,

3. art. 17 pkt 12 i pkt 13 oraz art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 8 u.p.z.p. polegające na istotnym naruszeniu procedury planistycznej w wyniku braku merytorycznego rozpoznania uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą dotyczących wskaźników zagospodarowania terenu w powołanym powyżej zakresie, na co wskazuje treść uzasadnienia odmowy uwzględnienia wyżej wymienionych uwag i zaniechania zmian projektu planu w odpowiednim zakresie wyłącznie z powodu niechęci organów planistycznych do powtórzenia czynności planistycznych, które byłyby konieczne w przypadku uwzględnienia uwag, a nadto na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu,

4. art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 6 u.p.z.p. polegające na nadużyciu władztwa planistycznego poprzez określenie wskaźników zagospodarowania terenu dla nieruchomości skarżących, pozbawiając ich możliwości uzasadnionej potrzeby zabudowy.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wprowadzone w § 24 uchwały przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1 ZP/U tj. zieleń urządzona oraz zabudowa usługowa oraz określone dla tego terenu wskaźniki zagospodarowania, uniemożliwiają jakąkolwiek uzasadnioną rozbudowę posadowionego tam obiektu. Wykluczono możliwość rozbudowy a określone wskaźniki są wewnętrznie sprzeczne. Na tym terenie przy ul. S. [...] na działce nr [...] obr. [...], będącej współwłasnością skarżących, znajduje się willa "[...]" i zabudowania gospodarcze dawniej należące do L. H., a obecnie mieści się tu obiekt mieszkalno-pensjonatowy pod nazwą "[...]", wpisane do rejestru zabytków województwa łódzkiego pod nr [...] decyzją z [...] grudnia 1999 r. Wskazano, że skarżący od wielu lat starają się o wykup sąsiedniej działki nr [...]. W związku zaś z rosnącymi kosztami utrzymania obiektów zabytkowych i brakiem dofinansowanie z budżetu Państwa dla właścicieli małych kubaturowo zabytków architektury poszukują rozwiązań ekonomicznych umożliwiających im zabezpieczenie środków pieniężnych na remonty i bieżące utrzymanie struktury technicznej. Podkreślili, że zmiany jakie zachodzą na rynku usług hotelarskich w Ł. doprowadziły do tego, że mały obiekt mieszkalno-pensjonatowy jakim jest Hotel [...] stał się obiektem nierentownym. Wskazali, że obiekt ten jest za duży na wyłącznie prywatne użytkowanie, a w obecnej kubaturze za mały na komercyjną działalność przynoszącą zysk możliwy dla zapewnienia niezbędnych remontów i bieżącego utrzymania. Jedyną zatem możliwością pozyskania środków na zabezpieczenie utrzymania budynków jest rozbudowa istniejących obiektów i ich modernizacja. Podnieśli, że uzyskali zgody zmierzające do podjęcia takich działań - budowy na nieruchomości nowego obiektu, "którego architektura musi współgrać z formą istniejącą". Takie rozwiązanie zostało wstępnie zaakceptowane przez Urząd Konserwatorski.

Podkreślając konieczność uzyskania rentowności wskazali, że rozbudowa obiektu powinna doprowadzić do uzyskania minimum 1200 m2 dodatkowej powierzchni użytkowej w 4 kondygnacjach (wysokość ograniczona jest wysokością istniejącej zabytkowej zabudowy), co stanowi o rozbudowie o około 350 m2 powierzchni zabudowy. Tymczasem przyjęty w planie wskaźnik daje możliwość zabudowy jedynie powierzchni 150 m2, co przy dopuszczalnej wysokości zabudowy - 21 m, oznaczałoby możliwość posadowienia siedmiopiętrowego budynku, niewspółgrającego z istniejącą zabudową. Skarżący wyjaśnili, że w nowo projektowanym obiekcie należy zgodnie z europejskimi normami stosować wyższe parametry niezbędnych powierzchni, zatem tak w hotelu, jak i ewentualnie domu rencisty, domu pobytu dla chorych wraz z opieką medyczną lub z inną podobną funkcją, którą obiekt mógłby pełnić, brak jest możliwości zabudowy zgodnie ze wskazanymi w planie zagospodarowania wskaźnikami, które wzajemnie się wykluczają. W ich ocenie intensywność zieleni na działce (nie jest planowana wycinka drzewostanu) oraz w otaczającym terenie, daje podstawy do zmiany wskaźników (ich urealnienia), przy jednoczesnym zachowaniu ogólnych zasad ochrony naturalnych warunków przyrodniczych. Teren "zielony" przyległy do działki nie jest przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego do zmiany użytkowania, a więc pozostanie "zieloną" otuliną. Podkreślili, że uzyskali zgodę Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł. na zmianę wskaźników zabudowy.

W skardze wskazano na wcześniej podejmowaną lecz nieskuteczną próbę Skarżących dokonania zmiany planu. Ich wniosek został rozpatrzony odmownie decyzją Rady Miasta nr [...] co skutkowało koniecznością wniesienia skargi do sądu. Zaskarżona uchwałą nie uwzględniła także zgłaszanych do niej uwag. W ich ocenie z dokumentacji przebiegu sesji, na której podjęto powyższą uchwałę, wynika, że Rada Miejska nie poddała prawidłowej ocenie i głosowaniu zgłoszonych przez nich uwag. Z protokołu posiedzenia Rady nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były jej przedstawione i poddane indywidualnemu głosowaniu. Załącznikiem do uchwały w przedmiocie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania było bowiem stanowisko Prezydenta Miasta w przedmiocie uwag nieuwzględnionych, a nie uchwała Rady Miejskiej. Wobec tego wskazali, że zaniechanie podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie zgłoszonych uwag stanowiło istotne naruszenie procedury planistycznej skutkujące stwierdzeniem nieważności planu w całości.

Następnie zakwestionowano prawidłowość działania Komisji Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, której skład, w ocenie Skarżących, nie odpowiadał wymogom stawianym przez przepisy art. 8 u.p.z.p.

Skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała nie uwzględniła szeregu decyzji dotyczących ich nieruchomości, a dotyczących niezwykle istotnych kwestii. Posiadają oni zgodę Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł. na zmianę wskaźników zabudowy - decyzja [...] oraz zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na działania inwestycyjne (decyzje [...] oraz [...]). Grunt przylegający do nieruchomości był w toku postępowania w przedmiocie wykupu przedmiotowej nieruchomości kwalifikowany w toku wyceny w sposób analogiczny jak działka skarżących, tj. jako: "Bi" (budowlano inwestycyjny). Od ponad 20 lat skarżący czynią starania o wykup działki sąsiadującej z ich nieruchomością i procedura ta doprowadziła już do scalenia działek; w toku tej procedury zostało ustalone, że przyłączenie działki [...] do działki [...] jest jak najbardziej wskazane, a dodatkowo, że owe działki funkcjonują już we wspólnym ogrodzeniu. Podnieśli, że plan sporządzony został w oparciu o mapy, na których granice działek zachodzą na siebie (co sprawia, że wyznaczone wskaźniki zabudowy pozostają nieprawidłowe). Zauważyli, że procedura uchwalania planu winna być oparta na pełnej wiedzy o wcześniejszych postępowaniach dotyczących przedmiotowych nieruchomości.

Skarżący wskazali także na nieprawdziwość argumentacji Rady Miejskiej odnośnie do konieczności zabezpieczenia przepisami planu istniejących terenów zielonych i drzew, co stało u podstaw odmowy jego zmiany a wcześniej jego uchwalenia. Podkreślali, że w ramach planowanej rozbudowy nie założono wycinki jakichkolwiek drzew, zaś grunt nie ma charakteru leśnego. Wiele przykładów podobnych inwestycji z innych części Polski dowodzi, że istnieje możliwość takiej rozbudowy w zgodzie z otaczającą zielenią (która stanowi także o wartości planowanego obiektu). Obszar, na którym znajduje się nieruchomość, jest rekreacyjną strefą parkową (a nie lasem). Teren jest w pełni uzbrojony miejską infrastrukturą, skanalizowany siecią miejską i jego ewentualne rozbudowanie nie będzie łączyło się z jakąkolwiek koniecznością rozbudowy sieci lub budowy nowych urządzeń. Skarżący wskazali na korzyści płynące z umożliwienia im rozbudowy na tym terenie i negatywne konsekwencje w przypadku jej braku.

Następnie zakwestionowano motywy uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej, którą uznano za niezasadne wezwanie Skarżących do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą oraz uchwały nr [...], którą odmówiono podjęcia prac planistycznych zmierzających do zmiany wskaźników zabudowy względem nieruchomości skarżących.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie przedstawiając argumentację, która w jej ocenie czyniła bezpodstawnymi podniesione w skardze zarzuty. Rada poddała analizie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez skarżących i obradowała w tym przedmiocie [...] marca 2018 r. czego efektem była uchwała nr [...], którą uznano je za niezasadne. Rada zaprzeczyła jakoby powodem odmowy uwzględnienia uwagi złożonej do projektu planu była niechęć Rady do ponowienia procedury planistycznej. Rada wskazała szczegółowo warunki jakie powinny zostać spełnione aby skarga lub uwaga skarżących mogła zostać uwzględniona. Ponadto podkreślono, że ustalenia projektu planu odnośnie do terenu, gdzie w granicach Parku Krajobrazowego W. zlokalizowane są obiekty chronione przez wpis do rejestru zabytków (Willa "[...]" L. H. i zabudowania gospodarcze przy ul. S. [...]), zostały poddane wymaganym prawem uzgodnieniom a następnie zaakceptowane przez organ konserwatorski oraz organy ochrony środowiska. Organ zauważył, że w momencie, w którym rozpatrywano uwagi i uchwalano plan, nie były znane inne stanowiska dotyczące nieruchomości przy ul. S. [...] niż postanowienia, którymi uzgodniono projekt miejscowego planu. Ponadto przy wyznaczaniu terenu oznaczonego symbolem 1ZP/U w trakcie prac nad projektem planu kierowano się aktualną strukturą własności działek, obowiązującym Studium oraz faktycznym użytkowaniem gruntów. Wszystkie wspomniane uwarunkowania pozwoliły wnioskować, iż grunt przylegający od zachodu do działki o nr ew. [...] w obrębie [...] będącej własnością skarżących, jest gruntem leśnym (Ls).

Rada wskazując na przedstawione już argumenty uznała, że wskaźniki zagospodarowania terenu dla nieruchomości będącej własnością skarżących zostały ustalone prawidłowo, w tym, przy uwzględnieniu standardów urbanistycznych, zasad ładu przestrzennego jak i zabytkowego charakteru budynków znajdujących się na działce skarżących. Maksymalną wysokość zabudowy wyznaczono mając na względzie maksymalną wysokość wież jednego z zabytków posadowionych na działce skarżących. Rada podniosła, że skarżący, nie będąc właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki nr [...], obręb [...], nie mają w istocie interesu prawnego, a w konsekwencji legitymacji procesowej do kwestionowania ustaleń planu w zakresie tej nieruchomości w aspekcie możliwości jej zagospodarowania, w tym wskaźników zagospodarowania.

W ocenie organu bezzasadne były zarzuty skarżących odnoszące się m.in. do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie rozpatrzenie przez Radę Miejską w Ł. ich uwag do projektu planu. Rada Miejska w Ł., co wynika z protokołu obrad z dnia [...] października 2016 r., oceniła zasadność każdej wniesionej uwagi, czego efektem było głosowanie nad poszczególnymi uwagami z osobna w zakresie ich uwzględnienia albo odrzucenia. Radni Rady Miejskiej zapoznali się wcześniej z treścią wszystkich uwag wniesionych do planu miejscowego będącego przedmiotem obrad, nadto plan miejscowy wraz z uwagami złożonymi do planu był też procedowany w ramach Komisji Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Za bezzasadny uznano także kwestionowany przez skarżących brak spełnienia przez członków Komisji Planu Przestrzennego wymogów wynikających z art. 8 u.p.z.p. Przepis ten odnosi się bowiem do gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, jako składającej się z osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżących.

W pierwszej kolejności Sąd przedstawił wynikające z art. 147 i art. 151 P.p.s.a. możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie, której przedmiotem jest skarga na uchwałę m.in. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie przeszedł do oceny dopuszczalności wniesionej skargi w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), stwierdzając, ze skarżący wykazali naruszenie zaskarżoną uchwałą swojego interesu prawnego.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne a ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie powołanego art. 147 § 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu ustalone w § 24 kwestionowanego planu wskaźniki zagospodarowania terenu przyjęte dla terenu 1ZP/U – wbrew zarzutom skargi wyrażonym w pkt 1 - nie pomijały ani walorów ekonomicznych przedmiotowej działki, skoro pozwala się tam na zabudowę, ani nie naruszają prawa własności, skoro tej własności w dotychczasowym kształcie zabudowy nie kwestionują, dozwalając nadto na: remont, przebudowę (...), a także odbudowę zabytków. Fakt, że zaskarżona uchwała wprowadza w tym zakresie ograniczenia narzucone stosownymi wskaźnikami kształtowania ładu przestrzennego, Sąd uznał za dopuszczalne w ramach uprawnień planistycznych Gminy (Miasta Ł.), doktrynalnie nazywanych "władztwem planistycznym".

Wobec powyższego Sąd przyjął, że niezasadny był zarzut naruszenia zasady proporcjonalności przy uwzględnianiu interesu publicznego i prywatnego podniesiony w pkt 2 skargi. Sąd zauważył, że przedmiotowe wskaźniki zagospodarowania terenu powstały po to, aby respektować dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności na działce skarżących (dotychczasowy obiekt z możliwością jego zabudowy), jednocześnie dawały możliwość zapewnienia ładu przestrzennego na całym obszarze z przedmiotową funkcją terenu. Innymi słowy, w ocenie Sądu, w kwestionowanym planie – wbrew twierdzeniom skarżących – doszło do wyważenia interesu indywidualnego i publicznego, co oczywiście jako wyraz kompromisu może nie zadowalać skarżących. Za nietrafny Sąd uznał więc zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z pkt 9 u.p.z.p.

Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących, przy uchwalaniu spornego planu nie doszło do naruszenia procedury planistycznej. Analiza akt sprawy, w tym protokołu obrad z dnia [...] października 2016 r. bezspornie dowodzi, że Rada Miejska procedowała kwestionowany plan zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarzut, że czyniła to w sposób pośpieszny, ma charakter jedynie subiektywny. Sąd argumentował, że sprawne procedowanie jest również wartością w procesie planistycznym.

Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd podzielił w pełni stanowisko organu w kwestii niezasadności zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie uwag skarżących wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu (pkt 3 skargi). Niewątpliwie ze wskazanego protokołu obrad z dnia [...] października 2016 r. wynika, że Rada oceniła zasadność każdej wniesionej uwagi, czego efektem było głosowanie nad poszczególnymi uwagami z osobna w zakresie ich uwzględnienia lub odrzucenia.

W rozważanym kontekście Sąd nie podzielił także zasadności zarzutu skargi dotyczącego braku spełnienia przez członków Komisji Planu Przestrzennego wymogów wynikających z art. 8 u.z.p. Przyznał rację organowi, że przepis ten odnosi się do gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, jako składającej się z osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego.

W świetle powyższych okoliczności Sąd wskazał, że na znaczeniu traci zarzut nadużycia władztwa planistycznego (pkt 4 skargi). W jego ocenie Rada Miejska w Ł. uchwaliła kwestionowany przez skarżących plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie obowiązującego prawa, respektując zarówno przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Woj. Łódz. Nr 231, poz. 2162), dotyczącego obszaru objętego planem, jak i procesowego (ustawową procedurę planistyczną), w tym dochowała obowiązku indywidualnego rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu.

Sąd w rozważanym zakresie podkreślił, iż nie można zakładać, że każde oczekiwanie (zamierzenie) w kwestii rozbudowy obiektu zostanie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym pozwoli na realizację planów ekonomicznych zainteresowanego tym uwzględnieniem podmiotu. Sąd zwrócił uwagę, że przywołane przez skarżących uzgodnienia – błędnie nazywane "decyzjami" (pismo [...], [...] i [...]i) to w istocie korespondencja w sprawie bez skutków prawnych dla kształtu kwestionowanego planu, zresztą po części prowadzona już po jego uchwaleniu. Konstatacja ta uczyniła niezasadnym także ostatni z zarzutów skargi dotyczący naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 u.p.z.p.

Ponadto wobec wykazania, iż działania Gminy (Miasta Ł.) były zgodne z ustawowo ukształtowanymi zasadami sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd stwierdził, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd nie może natomiast tego uczynić, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011, sygn. akt II OSK 355/11). Taka zaś sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej u.p.z.p.] poprzez wadliwe ustalenie wskaźników zagospodarowania terenu [wskaźnik powierzchni zabudowy działki budowlanej - maksimum 16%, intensywność zabudowy działki budowlanej - minimum 0,3, maksimum 0,4, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej - minimum 40%) dla terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1ZP/U, co narusza obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, prowadzi do pominięcia walorów ekonomicznych przestrzeni działki, a także narusza zasadę uwzględniania przy planowaniu prawa własności,

b) art. 1 ust 2 pkt 7 w związku z pkt 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności poprzez faktyczne wyłączenie z zabudowy znacznej części ww. obszaru w wyniku wyznaczenia opisanych powyżej wskaźników oraz przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżących,

c) art. 140 k.c. w zw. z art. 6 u.p.z.p. polegające na nadużyciu władztwa planistycznego poprzez określenie wskaźników zagospodarowania terenu dla nieruchomości skarżących pozbawiając ich możliwości uzasadnionej potrzeby zabudowy.

Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazują na naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuścił się organ, tj.: art. 17 pkt 12 i pkt 13 oraz art. 19 ust 1, art 20 ust 1 upzp oraz art 8 upzp polegające na istotnym naruszeniu procedury planistycznej w wyniku braku prawidłowego merytorycznego rozpoznania uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą dotyczących wskaźników zagospodarowania terenu w powołanym powyżej zakresie, na co wskazuje treść uzasadnienia odmowy uwzględnienia wyżej wymienionych uwag i zaniechania zmian projektu planu w odpowiednim zakresie wyłącznie z powodu niechęci organów planistycznych do powtórzenia czynności planistycznych, które byłyby konieczne w przypadku uwzględnienia uwag, a nadto na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która w ocenie skarżących kasacyjnie czyni uzasadnionymi postawione przez nich zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Ł. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. F. i J. F. została oparta na nieuzasadnionych podstawach i jako taka podlegała oddaleniu.

Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. poprzez wadliwe określenie wskaźników zabudowy dla terenu 1 ZP/U, które naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego, prowadzą do pominięcia walorów ekonomicznych przestrzeni działki i naruszają zasadę uwzględniania prawa własności przy planowaniu, Sąd I instancji słusznie uznał, że organ planistyczny nie naruszył wskazanych w ww. przepisie zasad planowania przestrzennego. Teren działki skarżących jak wynika z § 24 planu został przeznaczony pod zieleń urządzoną i zabudowę usługową - usługi hotelowe i gastronomiczne. Powyższe przeznaczenie utrzymuje dotychczasowy sposób zagospodarowania tego terenu gdzie obok terenów zieleni urządzonej (parków i lasów) występuje zabudowa o charakterze zabudowy usługowej wykorzystywanej na prowadzenie działalności hotelarskiej i gastronomicznej. Zabytkowy obiekt skarżących to obiekt mieszkalno-pensjonatowy, który tworzy zabytkowa willa "[...]" wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Plan nie przewiduje tutaj intensyfikacji zabudowy ponieważ chroni walory krajobrazowe i architektoniczne tego terenu. Inwestycje, które zamierzają w przyszłości przeprowadzić skarżący uzasadniając to rosnącymi potrzebami ekonomicznymi (pozyskanie środków na utrzymanie zabytku i bieżące funkcjonowanie prowadzonej działalności gospodarczej) nie mogły zostać uwzględnione bowiem doprowadziłoby to do sprzeczności z wartościami zabytkowymi tego miejsca, a także naruszałoby walory przyrodnicze tego terenu, który podlega ograniczeniom wskazanym w planie ochrony Parku Krajobrazowego W. zawartym w rozporządzeniu Wojewody Łódzkiego z 31 lipca 2003 r. Nr 5/2003 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 231, poz. 2162). Organ podczas procedury planistycznej był związany postanowieniami planu ochrony parku krajobrazowego, o czym mówi § 1 ust. 3 tegoż rozporządzenia. Wobec tego Rada nie mogła przyjąć dowolnych zasad ochrony przyrody ale musiała uwzględnić zasady zagospodarowania przewidziane w tym rozporządzeniu. Jak wynika z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia - "Synteza planu ochrony" (§ 68 ust. 3 pkt 3) dla strefy [...] - zespół rekreacyjny [...] zakłada: zakaz wznoszenia nowych budynków po stronie północnej rzeki, zakaz tworzenia nowych, stałych obiektów przeznaczonych na działalność handlową i usługową (z wyłączeniem niewielkich obiektów obsługi sanitarnej), działalność inwestycyjna ma być ograniczona do działań służących zachowaniu i rewaloryzacji, w uzasadnionych przypadkach modernizacji, obiektów wchodzących w skład zespołu. Określając warunki lokalizacji budynków i budowli, wytyczne urbanistyczne i architektoniczne wskazuje się na ograniczanie powierzchni sztucznie utwardzonych z preferencją dla powierzchni biologicznie czynnych lub utwardzonych materiałami naturalnymi. Przewiduje się dopuszczenie nowej zabudowy usługowej ale pod warunkiem zgodnego z przepisami odrębnymi z zakresu budownictwa, odpowiedniego zagospodarowania działki budowlanej poprzez m.in. zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc do parkowania oraz wyznaczenie dojść, dojazdów i placu do zawracania służących prawidłowej obsłudze tego terenu.

Wobec powyższego nie sposób oczekiwać, że organ planistyczny postąpi wbrew wiążącym go odgórnie przepisom i wprowadzi ustalenia, które są rażąco sprzeczne z przepisami odrębnymi. Oczekiwana przez skarżących możliwość rozbudowy istniejącego obiektu o nowy obiekt o powierzchni zabudowy co najmniej 350 m2 i czterech kondygnacjach stało by w jawnej sprzeczności z zapisem cytowanego rozporządzenia, które zakazuje tworzenia nowych, stałych obiektów przeznaczonych na działalność handlową i usługową (z wyłączeniem niewielkich obiektów obsługi sanitarnej). Wskaźniki zabudowy dla tego terenu zostały określone w sposób niezadowalający planów inwestycyjnych skarżących właśnie w tym dlatego aby sprostać wymaganiom tego rozporządzenia. Tylko poprzez ograniczenie zakresu prowadzonej już obecnie działalności gospodarczej można było osiągnąć skutek ograniczenia działalność inwestycyjnej do działań służących zachowaniu i rewaloryzacji, w uzasadnionych przypadkach modernizacji, obiektów wchodzących w skład zespołu. W przeciwnym razie organ planistyczny nie uchwaliłby w ogóle planu dla tego terenu bowiem nie uzyskałby wymaganych ustawą uzgodnień organu ochrony przyrody czy organu ochrony zabytków. Zatem w ramach określonych zakazów i ograniczeń planu ochrony Parku Krajobrazowego W. rzutujących na ustalenia planu przyjęte dla terenu 1 ZP/U organ planistyczny ustalił takie a nie inne wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z dokumentacji planistycznej wynika, że rozwiązania te były trafne skoro uzyskały uzgodnienia organów wyspecjalizowanych. Organ planistyczny nie ustalał kwestionowanych wskaźników dowolnie ale będąc związany innymi przepisami. Nie można zatem czynić zarzutów pod adresem planu skoro on tylko dostosował swoją treść do przepisów odrębnych.

Podkreślić należy, że plan nie wyklucza w ogóle zabudowy na terenie działki skarżących a jedynie znacząco ogranicza jej zakres (maksimum 16% powierzchni zabudowy działki budowlanej), jej intensywność (min. 0,3 maksimum 0,4), powierzchnia biologicznie czynna minimum 40%, wysokość zabudowy maksimum 21 m. Zakres posiadanego przez skarżących prawa własności nie zostaje ograniczony bowiem dla istniejącej zabudowy, która nie spełnia ww. warunków przewiduje się remont, przebudowę, inne roboty budowlane mające na celu dostosowanie do zgodności z prawem budowlanym, a także odbudowę zabytków. Z tego wynika, że nowe inwestycje mają bardzo ograniczony zasięg a tam gdzie już jest zabudowa dopuszczone są działania zmierzające do utrzymania istniejącej już zabudowy. Świadczy to jednak wyłącznie o dozwolonym ograniczeniu prawa własności postanowieniami planu. Podkreślić raz jeszcze należy, że przyczyna tego stanu rzeczy nie leży w złej woli Rady a wyłącznie w warunkach prawnych jakie musiały zostać spełnione by plan został uzgodniony przez właściwe do tego organy. Godząc interes publiczny (zachowanie walorów przyrodniczych i zabytkowych występujących na tym terenie) z interesem prywatnym organ nie miał swobody działania lecz wynikało to z istniejących uwarunkowań faktycznych i prawnych.

Fakt, że plany inwestycyjne skarżących nie będą mogły być zrealizowane nie świadczy o nie wzięciu pod uwagę walorów ekonomicznych ich działki. Organ nie mógł postąpić inaczej gdyż działał w warunkach związania uzyskaniem koniecznych dla uchwalenia planu uzgodnień. Konieczność uwzględnienia innych wartości chronionych a tym samym ograniczenie prawa własności nie może być odczytywane jako nadużycie władztwa planistycznego.

Skarżący nie mogą skutecznie podnosić, że naruszono zasadę proporcjonalności przy ważeniu ich prawa własności z interesem publicznym. W okolicznościach niniejszej sprawy interes publiczny niewątpliwie miał przewagę bowiem należało uwzględnić wartości zabytkowe obiektów objętych planem oraz konieczność zapewnienia warunków ochrony przyrody przyjętych w planie ochrony parku krajobrazowego. Nie przekroczono władztwa planistycznego gdyż ograniczono własność jedynie w takim stopniu, którego wymagały wartości chronione. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 9 u.p.z.p.

Jak już wcześniej wskazano brak możliwości zadysponowania inwestycyjnego działką skarżących tak jak oni sobie tego życzą i co racjonalnie uzasadniają swoimi potrzebami ekonomicznymi nie stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego przez organ podczas uchwalaniu zaskarżonego planu. Negatywne dla skarżących skutki postanowień § 24 planu wynikały wyłącznie z konieczności uwzględnienia innych wartości chronionych o charakterze publicznym i nie były wymierzone w ograniczenie prawa ich własności do działki ponad uzasadnioną wartościami chronionymi miarę. Tym samym zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 6 u.p.z.p. NSA uznał za chybiony.

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. bowiem skoro Sąd ten w wyroku uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego za niezasadne, to nie mógł uwzględnić skargi stosownie do ww. przepisu.

Jak wynika z akt planistycznych dołączonych do sprawy organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury planistycznej w zakresie rozpatrywania uwag zgłaszanych do przedmiotowego planu przez Skarżących. Sąd słusznie zauważył, że z protokołu obrad Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2016 r. bezspornie wynika, że Rada Miejska procedowała kwestionowany plan zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarzut, że czyniła to w sposób pośpieszny, ma charakter jedynie subiektywny. Rada oceniła wówczas zasadność każdej wniesionej uwagi, a następnie głosowała poszczególne uwagi uwzględniając je lub odrzucając. Po każdej rozpatrywanej uwadze nie musiała jej od razu głosować wydając odrębną uchwałę. Przyjęto tutaj tryb omówienia każdej z uwag a następnie ich głosowanie. Z protokołu obrad wynika, że uwaga została przedyskutowana, przedstawiono argumenty za jej odrzuceniem i poddano pod głosowanie jej odrzucenie. W głosowaniu przeważająca liczba Radnych była za jej odrzuceniem. Zauważyć należy, że uwagi do planu były również przedmiotem obrad wyspecjalizowanej Komisji Rady Miejskiej tj. Komisji Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Nie można zatem zarzucić naruszenia procedury planistycznej czy też braku merytorycznego rozpatrzenia uwagi skarżących. Wobec tego również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd w sytuacji kiedy organ miał dopuścić się naruszenia art. 17 pkt 12 i pkt 13 oraz art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 8 u.p.z.p. jest niezasadny. Oczywiście w dyskusji nad uwagą pojawia się argument niecelowości powtarzania procedury planistycznej z uwagi na zgłoszoną uwagę ale jest to uwaga ogólna wskazująca, że omawiany plan nie obejmujący urbanizacji zabudową mieszkaniową terenu Lasu Ł. był uzgadniany przez dwa lata ale pozytywny skutek uzgodnienia osiągnięto dopiero na etapie odwołań na szczeblu ministerstwa. Jak wynika z protokołu obrad z sesji Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] (k. 30 akt) argumentem merytorycznym za odrzuceniem uwagi jest to, że inwestor prowadzący Hotel [...] chcąc się rozbudowywać na sąsiedniej działce będącej lasem nie posiada prawa własności do tej działki i nie ma obecnie żadnej koncepcji zagospodarowania, a plan nie przewiduje możliwości rozwiązania tego problemu. Wskazano, że inwestor uzyskał odpowiedź, że jeżeli będzie posiadał koncepcję, którą zaakceptuje konserwator i jednocześnie będzie właścicielem działki, na której chce się rozbudować i nie będzie ona lasem to otworzy to ewentualną drogę do rozmów i ewentualnie zmiany planu. Z tego wynika, że nie było warunków aby uwzględnić uwagę bo rozbudowa dotyczyła działki nie będącej własnością wnoszącego uwagę. Ponadto nie było żadnej koncepcji zabudowy i wymaganych dla tego terenu uzgodnień z konserwatorem zabytków. W tych okolicznościach zgłoszenie chęci inwestycji nie mogło wpłynąć na uchwalenie planu w zaproponowanej formie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.