Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2317/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184, art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 200/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 14 grudnia 2020 r. nr KO.411.1644.2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., II SA/Bd 200/21, oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 14 grudnia 2020 r. nr KO.411.1644.2020, którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta Rypin z 16 września 2020 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką i orzeczono o przyznaniu tego świadczenia od 26 listopada 2020 r. na stałe.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 220 ze zm.; dalej: u.ś.r.) przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna;

2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylnie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżąca mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez skarżącą wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. Z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12 oraz wyrok z 17 kwietnia 2014 r. I OSK 980/13). Ponadto z judykatów administracyjnych wynika, że nawet wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1987/15). Oczywistym jest, że skarżąca nie może otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres. Istnieje jednak możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. W wyroku z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, NSA zważył, że w przypadku, gdy na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Kwestia sporna sprowadza się w sprawie do określenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, czy w rozpoznawanej sprawie przysługuje ono począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia, czy też od daty uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Trafny jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. – w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna – nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, według której, jeśli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 200/19; WSA w Lublinie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 568/19; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 575/19, CBOSA).

W niniejszej sprawie doszło jednak do skorzystania przez stronę z prawa wyboru, wydano decyzję uchylającą prawo do zasiłku dla opiekuna z dniem 26 listopada 2020 r. Przeszkoda normatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustała począwszy od 26 listopada 2020 r. i od tej daty możliwe stało się przyznanie stronie tego świadczenia. Według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku dla opiekuna. Nie można wobec tego w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów pod adresem ustaleń faktycznych i nie wskazano naruszonych przepisów postępowania, nie zakwestionowano zatem ustalenia, że skarżąca złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna 17 listopada 2020 r. Jednocześnie należy zauważyć, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości "rozliczania" już pobranego zasiłku i przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego i wysokością pobranego zasiłku. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione, również skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przykładowo w wyrokach z: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Analogicznie stanowisko należy zająć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie zasiłkiem dla opiekuna.

Wobec powyższego nie znajdują potwierdzenia zarzuty błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., jak też art. 27 ust. 5 u.ś.r. Sąd I instancji nie wykluczył możliwości zbiegu uprawnień do świadczeń i prawidłowo przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane za okres pobierania zasiłku dla opiekuna.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.