Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 76/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-08-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 237 - 241
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Teza: W postępowaniu o zobowiązanie do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego prowadzonym na podstawie art. 237 - 241 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć interes prawny w postępowaniu, wywodzący się z treści art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.).

TEZY

W postępowaniu o zobowiązanie do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego prowadzonym na podstawie art. 237 - 241 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć interes prawny w postępowaniu, wywodzący się z treści art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego T. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 76/10

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 237, 238 i art. 241"a" ustawy Prawo ochrony środowiska, Starosta S. zobowiązał firmę "B." S.A. Oddział "S." w S. do przedłożenia w terminie do 30 listopada 2009 r. przeglądu ekologicznego dla instalacji terminalu przeładunkowego. Wskazano wymagane elementy przeglądu, w szczególności konieczność jego sporządzenia przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach, zamieszczenie w przeglądzie oceny konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i dołączenie mapy z zaznaczonymi granicami tego obszaru.

Postępowanie zakończone powyższą decyzją zostało zainicjowane wnioskiem mieszkańców osiedla B. w S. zawierającym żądanie podjęcia uchwały w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół terminalu przeładunkowego firmy "B. S.A.", Oddział "S." w S.

Organ, analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ocenił konieczność nałożenia powyższego obowiązku. Wskazał, że eksploatowana instalacja, której dotyczy wniosek, należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z akt sprawy wynika, że oddziaływanie to może być negatywne. Dlatego, zdaniem organu, przegląd ekologiczny jest niezbędny do szczegółowego określenia aktualnego oddziaływania instalacji oraz nie ma podstaw do ograniczenia zakresu przeglądu ekologicznego.

W dniu 02 października 2009 r. T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. – występujący w sprawie jako strony postępowania, złożyli wniosek o uzupełnienie decyzji w części zatytułowanej "Uwagi i zalecenia" przez dodanie punktu czwartego obligującego Spółkę "B." do sporządzenia przeglądu ekologicznego w odpowiedniej ilości egzemplarzy tzn. by możliwe było ich otrzymanie przez wszystkie strony, ewentualnie sporządzenie dodatkowego egzemplarza do wspólnego wykorzystania przez osoby składające przedmiotowy wniosek o uzupełnienie.

Postanowieniem z [...] października 2009 r. Starosta S. odmówił uzupełnienia decyzji w zakresie żądanym przez strony argumentując, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidują obowiązku sporządzania przeglądu ekologicznego w ilości egzemplarzy dla każdej ze stron postępowania.

Odwołanie od decyzji z [...] września 2009 r. złożyła oddzielnie Spółka "B." Oddział "S." w S. oraz oddzielnie wspólne odwołanie złożyli T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K.

W odwołaniu wymienionych wyżej osób fizycznych wskazano, że zostało ono wniesione w związku z odwołaniem Spółki "B." oraz jego przedmiotem jest postanowienie z [...] października 2009 r., któremu zarzucono obrazę art. 6 Kpa i art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem odwołujących się brak bezpośredniej normy prawnej nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego w ilości egzemplarzy niezbędnej dla doręczenia wszystkim stronom nie oznacza, że organ nie miał obowiązku jej wyprowadzić pośrednio – z przepisów art. 6 Kpa i art. 7 Konstytucji oraz z zasad sporządzania opinii obowiązujących w postępowaniu cywilnym. Wskazano, że jeden egzemplarz przeglądu będzie dostępny tylko w aktach sprawy, a jego treść – utrwalona prawdopodobnie również w kolorze – trudna będzie do skopiowania, stąd żądanie kilku jego egzemplarzy.

Odwołujący się podnieśli niezasadność zarzutów zawartych w odwołaniu firmy "B.". Wywiedli, że przegląd powinien być sporządzony "zgodnie z wnioskiem mieszkańców" w tym sensie, że ma być wykonany w zakresie określonym wnioskiem, czyli ma zawierać ocenę stopnia uciążliwości instalacji i wskazywać sposoby jego zminimalizowania. Wyrazili bezpodstawność podejmowanych przez Spółkę "B." działań mających na celu eliminowanie ich udziału we wszystkich postępowaniach dotyczących spornej instalacji. Wskazali, że zamierzają zwrócić się o wstąpienie do postępowania prokuratora.

Decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na brak u odwołujących się przymiotu strony. SKO wskazało, że w sprawach dotyczących zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego stroną jest wyłącznie podmiot, na który taki obowiązek jest nakładany, nie rozstrzyga się w nich natomiast o prawach i obowiązkach innych osób, które dysponują jedynie interesem faktycznym, niedającym prawa do wniesienia odwołania. Powyższe, zdaniem organu, wynika z treści art. 237 – 2411 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie SKO nie może zmienić przedstawionego stanowiska fakt dopuszczenia odwołujących się do postępowania przed organem I instancji w charakterze strony. O przymiocie strony decyduje treść przepisu prawa materialnego, a nie subiektywna ocena organu administracji publicznej. Jak wskazało SKO, właściciele nieruchomości, na które określona działalność może mieć negatywny wpływ, będą mogli być stronami postępowania rozstrzygającego o ograniczeniach nakładanych na podmiot korzystający ze środowiska np. o ustalenie warunków zabudowy, o pozwoleniu na budowę, o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W postępowaniu, którego celem jest gromadzenie materiału dowodowego dla postępowania zmierzającego do ustanowienia ograniczeń w korzystaniu ze środowiska nie można jeszcze, zdaniem organu, wyprowadzić realnego związku sprawy z interesami skarżących. Dlatego stroną w nim jest tylko podmiot, na który nakładany jest obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K.

Zarzucili obrazę art. 28 Kpa, art. 38, 47, 64, 68 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 86 Konstytucji RP i art. 2, art. 8, art. 1 Protokołu 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności Człowieka.

Skarżący wywodzili obowiązek sądu bezpośredniego stosowania Konstytucji RP oraz obowiązek uwzględniania w orzecznictwie standardów międzynarodowych uregulowanych w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, która jako ratyfikowana międzynarodowa umowa korzysta, w przypadku kolizji z ustawą, z pierwszeństwa w stosowaniu. Na tej podstawie wyprowadzili wniosek, że sąd ma obowiązek umożliwić stronom realizację prawa do ochrony, również sądowej, poprzez bezpośrednie stosowanie przepisów konstytucyjnych lub konwencyjnych, o ile takiej ochrony nie zapewnia prawo krajowe. Skarżący wyprowadzają swój interes prawny z faktu wpływu postępowania o sporządzenie przeglądu ekologicznego na postępowanie cywilne z pozwu T. P. przeciwko Spółce "B." o odszkodowanie za pogorszenie się stanu środowiska i zakazanie dalszych immisji. W tym kontekście wskazali, że pozbawienie ich statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przeglądu ekologicznego, które jest prejudycjalne dla postępowania cywilnego, pozbawia ich prawa do zajęcia stanowiska w kwestii rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a w efekcie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w procesie cywilnym. W ocenie odwołujących się wyłączenie ich od udziału w postępowaniu administracyjnym rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu przy sporządzaniu spornego przeglądu, w tym uwzględnienia wyłącznie interesów Spółki "B.". Swój interes prawny skarżący upatrują w istnieniu "bezpośredniego związku między problemem dotyczących środowiska" występującym w sprawie tzn. niezbadanym dotychczas zagrożeniem ze strony terminalu przeładunkowego firmy "B.", a przysługującym im prawem do nieruchomości sąsiadujących z terenem spornej instalacji przeładunkowej. Skarżący podnoszą, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej ochrony środowiska ich interes prawny wynika również z praw uznawanych za "cywilne" na gruncie art. 6 EKPCziPW takich jak prawo do integralności cielesnej oraz poszanowania mienia oraz z praw konstytucyjnych: prawo do życia (art. 2, art. 38, 68 ust. 1 Konstytucji RP), prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 8 Konwencji, art. 47 Konstytucji), prawo do ochrony własności (art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji oraz art. 64 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego tworzy obowiązki jedynie dla jej adresata. Przepisy określające zasady nakładania przedmiotowego obowiązku określają jakie instalacje lub urządzenia podlegają sprawdzeniu i co ma być ustalone w ramach takiego postępowania. W postępowaniu zmierzającym do oceny zasadności sporządzenia spornego przeglądu nie ustala się, w jakim zakresie dana instalacja lub urządzenie oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości. Przegląd jest wyłącznie dowodem w kolejnym postępowaniu o nałożenie obowiązków związanych z negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko.

Prawomocnym postanowieniem z 22 kwietnia 2010 r. sąd odrzucił z przyczyn formalnych skargę J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż nie tylko z przyczyn w niej wyartykułowanych. Sąd administracyjny z mocy art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż badając legalność zaskarżonego aktu może, orzekając w granicach danej sprawy, uwzględniać okoliczności w skardze nie podniesione.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku zgłoszonego na rozprawie przed sądem w dniu 10 sierpnia 2010 r. oraz w piśmie z 10 sierpnia 2010 r. o wystąpienie przez sąd do TK z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją art. 237 – 241 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (k. 151 i 169 verte).

Zauważyć należy, iż to wątpliwości sądu, a nie strony mogą uzasadniać skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność z Konstytucją RP konkretnego przepisu (a nie, jak określono we wniosku, konkretnych przepisów od nr do nr), gdy sąd orzekający w danej sprawie poweźmie poważną wątpliwość, której nie może usunąć w drodze wykładni. W tym przedmiocie wskazać można na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach: II FSK 732/08 – wyrok NSA z 16.12.2009 r., orzeczenia.nsa.gov.pl; II FSK 88/08 – wyrok z 22.05.2009 r., Lex nr 549455; II SA/Bk 282/10 – wyrok WSA w Białymstoku z 17.06.2010 r., orzeczenia.nsa.gov.pl; II OSK 463/07 – wyrok NSA z 29.02.2008 r., Lex nr 506415.

W sprawie niniejszej skład orzekający nie powziął żadnej wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu art. 237 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej p.o.ś., stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Rozpoznając merytorycznie skargę należało natomiast dokonać oceny przedstawionej w zaskarżonej decyzji interpretacji art. 28 Kpa w kontekście postępowania opartego na podanym powyżej przepisie art. 237 p.o.ś., czyli oceny statusu strony w postępowaniu zmierzającym do zobowiązania prowadzącego instalację do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

SKO uznało, że we wszystkich generalnie sprawach prowadzonych na podstawie art. 237 – 241 p.o.ś. dotyczących zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego stroną jest wyłącznie podmiot, na który obowiązek taki jest nakładany, nie rozstrzyga się bowiem w tych sprawach o interesach prawnych czy obowiązkach innych osób. Osoby te mogą mieć jedynie interes faktyczny w postępowaniu. Osoby władające nieruchomościami, na które dana działalność lub instalacja może mieć negatywny wpływ, mają status strony dopiero w przyszłych sprawach o ograniczenia nakładane na podmiot korzystający ze środowiska, np. o warunki zabudowy, pozwolenie na budowę, ale na etapie gromadzenia materiału dowodowego mającego ewentualnie uzasadniać wszczęcie postępowania zmierzającego do ustanowienia ograniczeń w korzystaniu ze środowiska nie można mówić o realnym związku rozstrzyganej sprawy z interesem prawnym innych osób. Podejmowana decyzja wpływa, zdaniem SKO, wyłącznie na sferę prawnych interesów i obowiązków podmiotu, na który nakładany jest obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Zdaniem sądu z przedstawionym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, a oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście naruszeń prawa podniesionych w skardze oraz okoliczności i wywodów podniesionych w piśmie uzupełniającym z 10 sierpnia 2010 r. (k. 151) należy mieć na względzie nie tylko literalne brzmienie zastosowanych w sprawie przepisów, ale ich interpretacji dokonywać należy między innymi z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów prawa unijnego. W wyroku z 03 grudnia 2009 r. w sprawie I OSK 1057/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA potwierdził obowiązek sądu badającego legalność zaskarżonego aktu administracyjnego uwzględniania przepisów Konstytucji, a nawet w sytuacji, gdy brakuje przepisów ustawowych, są one niejasne bądź gdy ich bezpośrednie zastosowanie prowadzi do skutków z Konstytucją niezgodnych należy zastosować bezpośrednio przepisy Konstytucji.

Należy także posiłkowo odnieść się do przepisów powołanej Konwencji, chroniących, tak jak Konstytucja, własność i prawa majątkowe każdego człowieka. Należy tak uczynić zwłaszcza w sytuacji, gdy formalistyczna wykładnia przepisów prawa dokonana przez organy administracji prowadzi wprost do sytuacji, gdy naruszone są konstytucyjne i konwencyjne podstawowe, fundamentalne prawa człowieka. Również w wielu innych orzeczeniach sądów – które coraz szerzej sięgają do wykładni prokonstytucyjnej, a nawet do bezpośredniego stosowania Konstytucji – prezentowana jest linia orzecznicza, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych i nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (vide wyrok NSA z 07.10.2009, I OSK 1499/08, wyrok NSA także z 07.10.2009 r., I OSK 273/0 – dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała SN z 20.06.2000 r., I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59, Wokanda 2000/9/16).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni przychyla się do tego stanowiska uważając, że nie może być zaakceptowana przez sąd i uznana za zgodną z prawem formalistyczna wykładnia przepisu prawa ograniczająca konstytucyjne prawa jednostki, bowiem prowadziłaby do skutków niezgodnych z wolą ustawodawcy jako sprzeczna z normami konstytucyjnymi.

Z tych samych względów nie może być uznana za legalną (zgodną z prawem) wykładnia przepisu naruszająca regulację Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. Wreszcie nie może podlegać akceptacji sądu dokonana przez organ administracji państwowej wykładnia przepisu sprzeczna z regulacją prawa wspólnotowego.

Dokonując, z uwzględnieniem powyższych reguł, oceny zaskarżonej decyzji nie można podzielić stanowiska SKO polegającego na przyjęciu a priori (bez analizy sytuacji), iż skarżący T. P. oraz uczestnicy postępowania (osoby, których skargi zostały odrzucone) nie mają statusu strony w przedmiotowym postępowaniu o nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego dla instalacji spornego terminalu przeładunkowego. Stanowisko to jest zbyt formalistyczne i nie uwzględnia korzystnych gwarancji ochrony prawa własności oraz praw człowieka, jak i regulacji prawa wspólnotowego. Nadto prowadząc do umorzenia postępowania odwoławczego narusza zasadę sprawiedliwości proceduralnej wywodzącej się z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP. Gwarancją tej zasady jest regulacja art. 15 Kpa stanowiącego, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, stąd interpretacja art. 28 Kpa – definiująca status strony postępowania – bezpośrednio przekłada się na doprowadzenie do merytorycznego rozpoznania odwołania, którego istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli podniesionych w odwołaniu argumentów odnoszących się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Umorzenie postępowania odwoławczego z powodu nieprzyznania odwołującemu się statusu strony przekreśla ponowne rozpoznanie sprawy przez organ wyższej instancji w sytuacji braku odwołań innych stron. Dlatego przy rozpoznaniu każdej sprawy należy dokonać wnikliwej oceny statusu strony postępowania. Podzielić należy stanowisko SKO, iż w sprawie niniejszej z uwagi na brak regulacji szczegółowej w ustawie p.o.ś. status stron należało oceniać według regulacji art. 28 Kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawidłowo SKO położyło nacisk na posiadanie interesu prawnego, a nie faktycznego, jednak nie można zgodzić się z oceną, iż skarżący i pozostali właściciele nieruchomości położonych – w ich przekonaniu – w zasięgu oddziaływania instalacji terminalu przeładunkowego, posiadają w tym postępowaniu jedynie interes faktyczny. SKO oparło się na stanowisku sądu administracyjnego w sprawie II SA/Op 36/08 z 01 kwietnia 2008 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz poglądach wyrażonych przez K. Gruszeckiego - "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", Lex 2008, teza 3 do art. 237 p.o.ś.

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela tego stanowiska, bowiem pozostaje ono w sprzeczności z potrzebą i obowiązkiem interpretacji zgodnej z wyżej wyłożonymi zasadami, a także z innymi orzeczeniami sądu niż wskazane w zaskarżonej decyzji.

Jednolita jest linia orzecznicza, że posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień. W orzecznictwie oraz doktrynie przeważa pogląd, do którego przychyla się skład orzekający, że może to być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego. Powinna to być norma dająca się określić indywidualnie i wyodrębnić spośród innych norm, norma, której treść można do końca, indywidualnie ustalić i określić (por. postanowienie NSA z 13.10.2009 r., II OZ 865/09, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok wsa w Poznaniu z 13.05.2010 r., II SA/Po 955/09, wyrok NSA z 15.09.2009 r., II OSK 1357/08 – orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 02.02.1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997/4/83 i B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, tezy do art. 28 Kpa).

Taką normę prawa stanowić może przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący i uczestnicy postępowania od początku postępowania i przez cały czas jego trwania konsekwentne wskazywali, że sposób funkcjonowania spornego terminalu przeładunkowego oddziaływuje nie tylko niekorzystnie na środowisko, ale i bezpośrednio oddziaływuje na ich nieruchomości ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Przedłożono na rozprawie przed sądem obszerną dokumentację, w tym fotografie oraz mapy zasięgu stref zagrożeń mające potwierdzić ten stan.

Tymczasem SKO nie zbadało należycie statusu skarżącego i innych właścicieli pod względem naruszenia prawa własności przekładającego się na regulację art. 237 – 241 p.o.ś. uznając, że nie ma w obowiązującym prawie przepisu prawa, na podstawie którego odwołujący się mogą żądać czynności organu ze względu na swój interes prawny (vide odpowiedź na skargę, k. 26). Oceniono, że odwołujący się mają jedynie interes faktyczny i będą mogli być stronami postępowań przyszłych, wynikających z niniejszego.

Jakkolwiek zgodzić się trzeba ze "wstępnym" charakterem postępowania w przedmiocie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego (w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko), to nie można uznać, by na tym etapie wykluczony był udział innych stron niż osoba zobowiązana do sporządzenia przeglądu. Przede wszystkim wynik takiego postępowania może bezpośrednio wpływać na wykonywanie praw właścicielskich na nieruchomościach znajdujących się w obszarze oddziaływania instalacji na środowisko, bowiem według regulacji art. 238 pkt 5 p.o.ś. przegląd ekologiczny instalacji powinien m.in. zawierać: "wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich". Nie jest więc wykluczone, że granice obszaru ograniczonego użytkowania mogą obejmować nieruchomości sąsiednie i określać np. szczególne wymagania techniczne dotyczące obiektów budowlanych i sposobu z nich korzystania np. konieczność wykonania na tych nieruchomościach urządzeń zabezpieczających, zakaz prowadzenia określonej działalności itp. Zatem już na tym, wstępnym, etapie – decyzji co do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego – właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć interes prawny w postępowaniu, wywodzący się z treści art. 140 Kc.

Jako inny argument za uznaniem prawnego, nie faktycznego, interesu można podać fakt, że do kolejnych postępowań (w których SKO widzi już udział właścicieli nieruchomości sąsiednich) w ogóle nie dojdzie, jeśli organ prowadzący postępowanie oparte na przepisie art. 237 p.o.ś. wyłącznie z udziałem podmiotu mogącego negatywnie oddziaływać na środowisko nie nałoży obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Zdaniem sądu nie może być argumentem przemawiającym za brakiem przymiotu strony możliwość ochrony w innych postępowaniach. O posiadaniu bowiem własnego interesu prawnego nie decyduje to, czy może on być chroniony również w innych postępowaniach niż prowadzone. Skarżący i uczestnicy postępowania zainicjowali niniejsze postępowanie w celu ograniczenia uciążliwości powodowanych przez funkcjonowanie w sąsiedztwie ich nieruchomości terminalu przeładunkowego. Zdaniem sądu już to postępowanie zmierza do realizacji ochrony praw właścicieli nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania instalacji, mimo że dopiero przy pozytywnym rozstrzygnięciu mogą być wszczęte kolejne postępowania bezpośrednio precyzujące obowiązki podmiotu w zakresie warunków korzystania ze środowiska, w tym warunki ochrony nieruchomości sąsiednich. Nie może być uznany jako prawidłowy pogląd wynikający z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż nie można przyznać podmiotowi przymiotu strony we wstępnych postępowaniach, bowiem taki przymiot uzyska w postępowaniach "końcowych", stanowiących efekt prawny wyniku postępowania pierwszego. Skoro bez pozytywnego zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 237 – 241 p.o.ś. nie może być kolejnych postępowań i decyzji, uszczegóławiających obowiązki inwestora (podmiotu prowadzącego instalację), co będzie bezpośrednio wiązać się z sytuacją właścicieli nieruchomości sąsiednich – to wszystkie te postępowania stanowią "całość" i we wszystkich etapach uczestniczyć winny te same strony.

W tym miejscu należy zauważyć, iż stanowisko SKO odnośnie braku legitymacji właścicieli nieruchomości sąsiednich do udziału w postępowaniu z art. 237 p.o.ś. nie jest zgodne z praktyką innych organów, czego przykładem może być wyrok WSA w Poznaniu z 03.06.2008 r., II SA/Po 78/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego wynika, iż organy obydwu instancji przyznały status strony podmiotowi niebędącemu prowadzącym instalację. Także sąd administracyjny nie kwestionował tej oceny oddalając skargę na merytoryczne rozstrzygnięcie. Podobny wniosek wypływa z wyroku NSA z 10.06.2010 r. w sprawie II OSK 971/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), a w powołanym wcześniej postanowieniu w sprawie II OZ 865/09 NSA wprost wypowiedział się za przyznaniem statusu strony właścicielom nieruchomości sąsiednich, na które negatywnie oddziaływuje instalacja w postępowaniu opartym na przepisie art. 237 p.o.ś. Stanowisko sądu w sprawie niniejszej pozostaje w zgodzie z powyżej powołanymi orzeczeniami. Już tylko marginalnie powołać się nadto można na orzecznictwo przyznające status stron w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów p.o.ś. np. w postępowaniu na podstawie art. 362 p.o.ś. (wyrok w sprawie IV SA/Po 955/09 z 13.05.2010 r.; wyrok NSA z 15.09.2009 r., II OSK 1357/08, orzeczenia.nsa.gov.pl), czy w postępowaniu mającym za przedmiot zatwierdzenie programu gospodarki odpadami (wyrok z 05.10.2009 r., II SA/Kr 584/09, orzecenia.nsa.gov.pl), w których właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze negatywnego oddziaływania na środowisko przyznano status strony postępowania.

Zatem dokonana w zaskarżonej decyzji ocena prawna nie uzyskała aprobaty składu orzekającego w sprawie niniejszej. Przedstawiona wykładnia art. 28 Kpa w odniesieniu do postępowania prowadzonego na podstawie art. 237 – 241 p.o.ś. nie uwzględnia zasad konstytucyjnej ochrony prawa własności, zasady sprawiedliwości proceduralnej oraz ochrony praw człowieka (skarga zawiera szeroki wachlarz wskazanych naruszeń praw człowieka).

Również, zdaniem sądu, organ drugiej instancji pominął regulację prawa wspólnotowego. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na przepisy Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz. U.UE.L.85.175.40). W art. 1 Dyrektywy zawarto definicję "społeczeństwa", które oznacza jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy oraz - definicję "zainteresowanej społeczności", która oznacza społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska wymienionych w art. 2 ust. 2.

W art. 6 ust. 4 Dyrektywy zagwarantowano zainteresowanej społeczności możliwość wczesnego i skutecznego udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska, a w art. 10a Dyrektywy postanowiono m.in. że Państwa Członkowskie zapewniają, że zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności:

a) mający wystarczający interes lub ewentualnie,

b) podnoszący wadliwość prawa, gdy administracyjne procedury prawne Państwa Członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,

"mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Państwa Członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania. Państwa Członkowskie ustalają co stanowi wystarczający interes lub wadliwość prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości".

Regulacja prawna Dyrektywy nakłada na ustawodawcę krajowego obowiązek doprowadzenia ustawodawstwa danego kraju do zgodności z przepisami prawa wspólnotowego, bowiem obowiązuje zasada pierwszeństwa tego ostatniego. W razie sprzeczności przepisów wspólnotowych z krajowymi zastosowanie mają przepisy prawa wspólnotowego. W wyroku TK z 11 maja 2005 r. w sprawie K 18/04 uznano tę zasadę na gruncie prawa polskiego, ale z wyłączeniem Konstytucji RP. W doktrynie jest prezentowane stanowisko, iż powołana powyżej Dyrektywa nie została dotąd prawidłowo implementowana do polskiego porządku prawnego, tak zresztą zostało to ocenione w tzw. uzasadnionej opinii w sprawie naruszenia nr 2006/2281; SG-Greffe z 27 czerwca 2007 r. przez Komisję Wspólnot Europejskich (por. E. Bojanowski "Pojęcie strony jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących ochrony środowiska w świetle Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337EWG" w: "Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji", red. K Sieniawska, Warszawa 2009, s. 2008).

Zgodzić się trzeba z wnioskiem wynikającym z uzasadnienia tego stanowiska (E. Bojanowski "Pojęcie strony ..."), iż wymagana jest radykalna zmiana w sprawach z zakresu ochrony środowiska – na użytek procedury administracyjnej prowadzonej w trybie Kpa – pojęcia strony jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zanim dojdzie do kolejnych zmian polskiego ustawodawstwa implementującego dyrektywę 84/337/EWG organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, mają obowiązek zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego oraz obowiązek stosowania wykładni prounijnej prawa krajowego.

W sprawie niniejszej realizacji ostatnio wskazanego obowiązku zabrakło.

Z wyżej podanych względów decyzja SKO z [...] listopada 2009 r. nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze podlegała uchyleniu.

Rozpatrując ponownie odwołanie T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. – dokona SKO ponownej oceny ich statusu strony w postępowaniu zainicjowanym pismem w/w osób z dnia 19 maja 2009 r. z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny prawnej, stosując prokonstytucyjną i prowspólnotową wykładnię przepisu art. 28 Kpa.

W punkcie 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", a w punkcie 2 zgodnie z art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o art. 200 P.p.s.a.