Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2205/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.  1 pkt. 5, art. 1 ust. 1 w zw. z art 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 10, pkt 3 i pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
article: art. 183 § 1 i § 2, art. 176, art. 174 pkt 1 i 2, art. 141§ 4, art. 133 § 1, art. 149 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art 106 § 4 i § 3, art. 185 § 1, art 206
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1144/15 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję P. S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie bezczynność organu w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od J. W. na rzecz P. S.A. z siedzibą w [...] kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. II SAB/Wa 1144/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę J. W. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał P. S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący zwrócił się do Spółki z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie w siedzibie Spółki dokumentów E. S.A., stanowiących podstawę zawarcia wstępnego porozumienia pomiędzy E. S.A. i P. S.A., które dotyczy dofinansowania przez Spółkę projektu budowy elektrociepłowni gazowej. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2015 r. P. S.A. poinformowała wnioskodawcę, iż ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i zawarte zobowiązania o zachowaniu poufności nie może udostępnić osobom trzecim dokumentacji związanej z finansowanymi przez Spółkę projektami.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnioskodawca wskazał, że udzielona odpowiedź nie stanowi decyzji administracyjnej, poza tym nie zawiera oznaczenia powodów, z jakich ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa miałaby nastąpić odmowa udostępniania żądanych dokumentów. Zwrócono także uwagę, że osoba podpisana pod pismem, zgodnie z zasadami reprezentacji Spółki określonymi w KRS, nie jest uprawniona do jednoosobowej jej reprezentacji, zatem odpowiedź na wniosek nie jest stanowiskiem Spółki. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być rozpatrzony przez Spółkę w terminie do 14 dni od dnia jego doręczenia, co nie nastąpiło.

W odpowiedzi pismem z dnia 21 września 2015 r. Spółka, powołując się na art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 280 ust. 1 lit. e ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych wskazała, iż przedmiotem wniosku nie są informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Nadto żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, są także objęte klauzulą poufności wynikającą z treści porozumienia zawartego pomiędzy Spółką a E. S.A. Inwestycja realizowana jest przez F. Spółka na zlecenie T. S.A. świadczy usługę zarządzania częścią portfela inwestycyjnego tego funduszu, w związku z czym zastosowanie ma art. 280 ust. 1 lit. e powołanej ustawy, statuujący obowiązek Spółki zachowania tajemnicy zawodowej.

W odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka pismem z dnia 26 października 2015 r. podtrzymała swoje stanowisko. Podała, że żądane informacje w całości objęte są tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 280 u.f.i., stanowią tajemnicę przedsiębiorców, a nadto są objęte klauzulą poufności na podstawie umowy. Stwierdzono także, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., nie dotyczą Spółki jako podmiotu wykonującego funkcję publiczną oraz nie mieszczą się w zakresie wykonywania przez Spółkę zadań publicznych, wobec czego nie istnieje obowiązek ich udostępnienia.

Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. wnioskodawca wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Spółki polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym nie wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem Spółki nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie jest organem władzy publicznej czy osobą pełniącą funkcję publiczną, ani żadnym z podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 pkt 1- 5 u.d.i.p. Spółka nie jest także podmiotem wykonującym zadania publiczne. Działalność "innych osób prawnych" może być bowiem przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie gospodarują mienieniem komunalnym lub majątkiem skarbu Państwa (majątkiem publicznym). Natomiast Spółka nie powstała w drodze ustawy, ani też żadna ustawa nie nakłada na Spółkę obowiązku realizowania jakichkolwiek zadań publicznych. Spółka powstała w ramach Programu Inwestycje Polskie, którego celem jest zapewnienie finansowania długoterminowych i rentownych projektów infrastrukturalnych na terytorium Polski. Spółka została założona na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych w konkretnym celu gospodarczym, tj. w celu pełnienia roli inwestora kapitałowego oraz dostawcy finansowania typu mezzanine w projektach infrastrukturalnych na zasadach rynkowych, tj. maksymalizacji zysku akcjonariuszy. Skarb Państwa powołując Spółkę nie wyznaczył jej jakichkolwiek zadań o charakterze powszechnym, zaś jej rolą jest lokowanie kapitału udostępnionego przez akcjonariuszy w projekty infrastrukturalne gwarantujące bezpieczeństwo inwestycyjne i adekwatną stopą zwrotu. Spółka nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Skarb Państwa jako większościowy akcjonariusz jest jedynie właścicielem akcji Spółki, a nie jej majątku, który pozostaje własnością Spółki, działającej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych. Nawet przyjęcie, że Spółka spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym lub jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, nie ma istotnego znaczenia z powodu braku wykonywania przez Spółkę zadań publicznych.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji podał, że w jego ocenie podstawę prawną zobowiązującą Spółkę do udzielenia informacji publicznej stanowi art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten obejmuje dwie grupy podmiotów, zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne inne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, a także podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Sąd I instancji stwierdził, że Spółka przyznaje, iż spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym oraz, że jest osobą prawną w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji. Analiza statutu Spółki wskazuje, że jej założycielem jest Skarb Państwa. Spółka została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy. Kapitał Spółki (kapitał zakładowy) tworzą środki Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że Państwo powierzyło Spółce realizację zadania publicznego, co znajduje też potwierdzenie w przywołanych przez skarżącego deklaracjach samego organu, iż celem Spółki jest wspieranie rozwoju gospodarczego oraz tworzenie nowych miejsc pracy.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi rozszerzającej wykładni art. 61 ust 1 Konstytucji. Informacja o wydatkach podmiotu publicznego jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p. W niniejszej sprawie żądana informacja publiczna dotyczy porozumienia między Spółką a innym podmiotem, dotyczącego dofinansowania inwestycji, a więc wydatkowania środków publicznych. Wobec powyższego Spółka jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, powinna rozpatrzeć wniosek przez udostępnienie żądanej informacji, bądź przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi na decyzję ostateczną do sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej P. S.A. w [...] (dawniej Polskie Inwestycje R. S.A. w [...]) zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi na bezczynność na podstawie art.188 p.p.s.a. lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz 106 § 3 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w zakresie statusu prawnego Spółki na twierdzeniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a mianowicie że: (i) "Spółka przyznaje, że spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym oraz, że jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji" (s. 8 wyroku), (ii) "Państwo powierzyło Spółce realizację zadania publicznego, co znajduje też potwierdzenie w przywołanych przez skarżącego deklaracjach samego organu" (s. 9 wyroku), gdy w rzeczywistości Spółka w toku całego postępowania konsekwentnie podnosiła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a Sąd I instancji w oderwaniu od stanowiska Spółki, bez oceny jej statusu prawnego i przy lakonicznym uzasadnieniu faktycznym i prawnym przyjął, że jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie stanu faktycznego przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem Skargi na bezczynność;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku w jakimkolwiek zakresie do zarzutów oraz stanowiska Spółki wyrażonego w odpowiedzi na skargę na bezczynność, tj. przesłanek przemawiających za oddaleniem skargi na bezczynność, co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pełnej analizy i oceny materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy co do charakteru informacji, o którą wnosił wnioskodawca, co skutkowało przyjęciem, że "dokumenty stanowiące podstawę zawarcia wstępnego porozumienia" stanowią "informację o wydatkach podmiotu publicznego", która jest informacją publiczną, gdy w rzeczywistości Sąd I instancji w żadnym stopniu nie ocenił, jaki charakter mają ww. dokumenty, a lakoniczne stwierdzenie dotyczące informacji o wydatkach podmiotu publicznego nie może być uznane za całościowe i wyczerpujące uzasadnienie dokonanej oceny prawnej i faktycznej przedmiotowych przesłanek uznania informacji za informację o sprawach publicznych; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia Skargi na bezczynność.

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy sam fakt założenia Spółki przez Skarb Państwa, jak i wskazanie w statucie, że jej "celem jest wspieranie rozwoju gospodarczego oraz tworzenie miejsc pracy" nie przesądzają o tym, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji związanych z prowadzoną przez nią działalnością; żądane przez wnioskodawcę dokumenty stanowiące podstawę zawarcia wstępnego porozumienia nie obejmują i nie dotyczą sfery spraw publicznych, która to przesłanka musi być spełniona, by uznać podmiot za zobowiązany do udzielania informacji publicznej; powyższe skutkuje tym, że na gruncie niniejszej sprawy Spółka nie może zostać uznana za podmiot, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a w konsekwencji nie była zobowiązana do udostępnienia wnioskowanych dokumentów;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną i mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy w rzeczywistości dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, nie odnoszą się do sfery spraw publicznych, nie pochodzą od podmiotu, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. i w konsekwencji nie powinny być udostępnione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że Spółka konsekwentnie prezentuje stanowisko, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Spółka wyjaśniła, że nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., co wprost wynika z odpisu z KRS, jak również ze statutu Spółki. Spółka przedstawiła także argumenty świadczące o tym, że nie wykonuje zadań publicznych, ani jakichkolwiek zadań o charakterze powszechnym, nie figuruje w BIP ani nie dysponuje majątkiem publicznym. Ustalenie Sądu I instancji jakoby Spółka przyznała, że jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zostało więc dokonane bez analizy akt sprawy oraz w oderwaniu od prezentowanego przez Spółkę stanowiska. Ponadto WSA uznając Spółkę za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zaniechał ustalenia, czy Spółka jest podmiotem, który dysponuje majątkiem publicznym lub osobą prawną, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań Sądu I instancji w tym zakresie. WSA błędnie i bezpodstawnie uznając tę okoliczność za bezsporną, odstąpił od oceny prawnej i nie rozpoznał tej kwestii, co doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a więc uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Sąd I instancji przyjął, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym oraz jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, przy czym w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, przychylając się do stanowiska Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieuprawnionym założeniu, że publiczny charakter żądanej informacji oraz status Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej są przez nią przyznane, co znalazło wyraz w lakoniczności uzasadnienia i pominięciu przez Sąd I instancji rozważań w zakresie tego statusu. Zgodne ze stanem akt sprawy jest twierdzenie skarżącej Spółki, że negowała ona swój obowiązek udzielenia informacji publicznej i zasadność stosowania w stosunku do niej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Już z tego względu nie może uzyskać akceptacji stanowisko Sądu I instancji, że Spółka przyznała fakt dysponowania majątkiem publicznym i to, że Skarb Państwa ma w niej pozycję dominującą. Okoliczności te, jako przesłanki warunkujące możliwość wydania orzeczenia zobowiązującego do rozpoznania wniosku o udzielenie żądanej informacji, wymagały samodzielnego rozważenia przez Sąd I instancji. Sąd natomiast ograniczył się do uznania okoliczności za przyznane, ogólnie jedynie stwierdzając, że Skarb Państwa jest założycielem Spółki i jej kapitał zakładowy tworzą środki Skarbu Państwa. Nie są to kryteria wystarczające do uznania, że Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Oczywiście wadliwe jest natomiast powołanie w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przepis ten znajduje bowiem zastosowanie w przypadkach, gdy sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, co w przypadku zarzutu bezczynności nie ma miejsca. Nie jest także uprawniony zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a., albowiem nie wskazano, jaki fakt notoryjny został przez Sąd I instancji pominięty. Okoliczności związane w powstaniem i działaniem Spółki za takie okoliczności nie mogą zostać uznane. Nie poddaje się także weryfikacji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., a to ze względu na brak jego uzasadnienia, nie określono w skardze kasacyjnej dowody z jakich dokumentów zostały przez Sąd pominięte, a powinny zostać przeprowadzone.

Zróżnicowana jest także skuteczność zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. W stosunku do przepisu art. 1 ust 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. postawiono zarzut błędnej ich wykładni. Problem wykładni to kwestia rozumienia wyrażeń zawartych w przepisie prawa, ustalenia ich znaczenia i zakresu, celem sformułowania normy o charakterze generalnym. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni powinno zatem wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne i określać prawidłowe rozumienie przepisu. Tymczasem w skardze kasacyjnej jako wadliwą wykładnię określono uznanie, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną i znajdują do nich zastosowanie przepisy o dostępie do informacji publicznej. Tak postawiony zarzut nie jest zarzutem błędnej wykładni, lecz niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, zastosowania nieadekwatnego do stanu faktycznego. Nie można przy tym zarzutem błędnej wykładni podważać ustaleń faktycznych, do tego celu służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Za uzasadniony należy natomiast uznać zarzut dotyczący wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wadliwość jego wykładni polega na zaniechaniu przez Sąd I instancji przeprowadzenia pogłębionej analizy tego przepisu, skutkującym brakiem skonkretyzowania przesłanek rozstrzygających o kwalifikacji Spółki jako podmiotu zobowiązanego. Przepis ten nie definiuje pojęcia informacji publicznej, lecz określa krąg podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zawiera on w ust. 1 generalną zasadę, że obowiązane do udostępniania informacji o sprawach publicznych są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Niewątpliwie Spółka nie jest organem władzy. Obowiązek udzielenia informacji publicznej ciąży jednak także na innych podmiotach, w szczególności wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Przepis ten wskazuje dwie grupy podmiotów, w tym osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Odwołanie się do pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów jest jednak zabiegiem legislacyjnym prowadzącym do niejasności interpretacyjnych.

Pojęcie pozycji dominującej zostało w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. 2018 poz. 798 j.t., dalej u.o.k.k.) zdefiniowane w art. 4 pkt 10 (pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%), odnosi się ono jednak do pozycji przedsiębiorcy na rynku, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Obowiązująca ustawa, podobnie jak poprzedzająca ją ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. 2000 nr 122 poz. 1319 ze zm.) posługuje się jednak pojęciem dominacji w dwóch kontekstach.

Obok powołanego wyżej i związanego z sytuacją podmiotu na rynku, wyróżnia także dominację w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście u.o.k.k. posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem przedsiębiorcy dominującego, czyli takiego, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, zaś w art. 4 pkt 4 u.o.k.k. przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności:

- dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

- dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

- umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

W piśmiennictwie wyrażane jest stanowisko, że "błędne jest odwoływanie się do art. 4 pkt 10 u.o.k.k. w celu ustalenia objęcia zakresem przedmiotowym u.d.i.p. danej spółki handlowej, bowiem przepis ten dotyczy sytuacji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje pozycję dominującą ustalać w kontekście stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. (...) słuszniejszym byłoby korzystanie z zawartej w u.o.k.k. definicji "przedsiębiorcy dominującego" przez którego rozumie się w świetle art. 4 pkt 3 u.o.k.k. przedsiębiorcę, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą" (por. B. Wilk: Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych. "Rejent" 2015, nr 8, s. 113-114).

Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela. W konsekwencji sam fakt założenia Spółki przez Skarb Państwa nie jest kryterium wystarczającym do uznania jej za osobę prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Konieczne jest w indywidualnej sprawie zbadanie relacji związanych ze strukturą Spółki. Kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną – zgodnie z brzmieniem 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. Pominięcie tego aspektu skutkowało wadliwym ustaleniem przesłanek, które podlegały zbadaniu przez Sąd I instancji w ramach czynionych ustaleń faktycznych. Przesłanki prawa materialnego wyznaczają bowiem zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych. Powołując się na statut Spółki Sąd I instancji poprzestał na ustaleniu osoby założyciela, zaniechał analizy w zakresie pozostałych rozwiązań statutowych, mających znaczenie w kontekście przesłanki wywierania wpływu na funkcjonowanie Spółki.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej Spółki od uczestnika postępowania na podstawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze przedmiot sprawy i dysproporcje w pozycji ekonomicznej stron postępowania.